EU-transparantiebeleid: Hoe werkt het? Waar zitten de knelpunten?
Versie: 23 November 2021
“Transparantie”
Wanneer in de EU-context van
transparantie wordt gesproken,
doelt men vaak op verschillende
fenomenen, waaronder:
- helderder communiceren;
- zichtbaarder zijn naar de kiezer
toe;
- publieke toegang tot
documenten;
- informatievoorziening op
aanvraag;
- duidelijkere wetgevingstaal;
- openbare vergaderingen/
zittingen;
- publicatie stemuitslagen van
wetgevingsprocedures;
- openbaarmaking persoonlijke
belangen.
Deze kluwen aan dimensies kan tot
verwarring en misverstanden
leiden. In dit overzicht en in de
meeste van zijn adviezen doelt de
Commissie Meijers met
transparantie op publieke toegang
tot documenten. Dat wil zeggen:
het door EU-organen voor
eenieder openbaar maken van
documenten in hun beheer, zij het
proactief of op aanvraag.

Toegang tot documenten in het Europees recht:
een beknopt overzicht
Alle burgers en ingezetenen van de EU hebben het
recht om documenten van de EU-organen in te zien.
Het formele doel van dit recht is meervoudig:
- verbeteren mogelijkheid tot deelname aan
besluitvorming;
- bevorderen goed en meer doelmatig bestuur;
- waarborgen grotere legitimiteit en
verantwoordelijkheid administratie tov burgers;
- versterking democratie en grondrechten.
Het recht op toegang tot documenten is stevig
verankerd in verschillende juridische bronnen (zie box
rechterzijde, inclusief links naar alle bronnen).
Allereerst is het recht op toegang tot documenten
vastgelegd in het Handvest voor de Grondrechten van
de EU en de Europese Verdragen. Daarbij biedt artikel
15(3) van het Werkingsverdrag een rechtsbasis voor
toegang tot documenten-wetgeving.
Deze wetgeving is in 2001 aangenomen als Verordening
1049/2001 (de toegangsverordening), en sindsdien
onveranderd van kracht. Het uitgangspunt bij de
toegangsverordening is dat documenten openbaar
gemaakt dienen te worden, tenzij een statutaire
uitzondering van toepassing is.

Verder vormt het door de EU ondertekende Aarhus-Verdrag
de basis voor nadere wetgeving betreffende toegang tot
informatie (inclusief documenten) in milieuaangelegenheden.
Deze wetgeving is in 2006 aangenomen als Verordening
1367/2006 (de Aarhus-verordening) en eveneens onveranderd
van kracht. De in de toegangsverordening vastgelegde
verzoekprocedure is op de Aarhus-verordening van
toepassing.
De bestaande wetgeving vereist nadere implementering
middels door de individuele EU-organen aangenomen
implementerende besluiten. In het geval van de drie centrale
Europese instellingen zijn deze opgenomen in aan het
reglement van orde verbonden bijlagen, danwel in een apart
besluit. Deze besluiten regelen essentiële aspecten zoals
procedures, verantwoordelijke actoren, en de administratief
toe te passen regels mbt specifieke documentcategorieën.

Verdragen
EU-Handvest, artikel 42
VEU, artikel 1
VWEU, artikel 15(3)
Aarhus-Verdrag, artikelen 4 en 5

Wetsteksten
Verordening 1049/2001
Verordening 1367/2006

Implementerende besluiten
Reglement van orde Raad, bijlage II
Reglement van orde Commissie,
bijlage
Bureau EP, besluit 2011/C 216/07
Gezamenlijke Verklaring
instellingen

Administratieve maatregelen
Inrichting documentenregisters
Registratiecriteria van documenten
Interne circulering van
documenten

Ombudsprudentie
Honderden niet-bindende
besluiten

Jurisprudentie
Interpretatie transparantierecht
middels ruim 250 uitspraken

Tenslotte geeft een veelvoud aan interne administratieve
maatregelen verder gestalte aan de openbaarmakingspraktijk
van de EU-organen. Te denken valt daarbij de administratieve
inrichting van documentregisters en regelgeving over
registratiecriteria en interne cirulering van documenten.
Verordening 1049/2001 biedt verzoekers de mogelijkheid om
extern in beroep te gaan tegen besluiten van EU-organen. Dit
kan dmv het indienen van een klacht bij de Europese
Ombudsman, of het bij het Hof van Justitie aanhangig maken
van een zaak tegen het toegangsbesluit van het EU-orgaan in
kwestie. Door de jaren heen is zowel een uitgebreide
ombudsprudentie als een jurisprudentie mbt toegang tot
documenten ontstaan. Daarbij dient te worden aangetekend
dat besluiten van de Ombudsman louter fungeren als nietbindende aanbevelingen, terwijl gerechtelijke uitspraken tot
nietigverklaring van een toegangsbesluit kunnen leiden.

Bijzondere kenmerken van het EU-transparantiebeleid
in een notendop
1.

2.

3.

Regelgeving faciliteert niet alleen toegang tot
documenten, maar beoogt deze ook te beperken. Bij elke
herziening van de transparantieregels dient daarom te
worden nagegaan wat het gevolg is voor de de facto
openbaarheid van EU-documenten.
Overwegingen uit de institutionele context bepalen de
interpretatie van juridische concepten. Hoewel dit
onvermijdelijk en noodzakelijk is, kan dit er in de praktijk
toe leiden dat horizontale regels op institutioneel niveau
uiteenlopend worden geïnterpreteerd en toegepast.
De EU-organen zijn de laatste arbiter van besluiten
omtrent toegang. Dit betekent dat zij in de praktijk in
staat zijn transparantieregels te schenden zonder daar
veel hinder (in de zin van boetes of dwangmaatregelen)
van te ondervinden.

Recente Commissie Meijers-notities betreffende
knelpunten in het EU-transparantiebeleid
Over het EU-transparantiebeleid heeft de Commissie Meijers
in de afgelopen jaren vele notities geschreven. Hieronder een
overzicht van de meeste recente notities (afgelopen vijf jaar).
De meeste aangezwengelde kwesties zijn nog niet opgelost.

CM2111 Tekortkomingen in de toegang tot
documentenpraktijk van Frontex (2021)
Deze notitie gaat in op tekortkomingen in het documentenregister, de verslaglegging van de transparantiepraktijk,
toegang tot de procedure voor derdelanders, en een SLAPP
(strategic litigation against public participation)-zaak van
Frontex tegen transparantie-activisten.

CM2107 ‘Working documents’ (WK) in de Raad van de
EU veroorzaken een zorgelijke toename van
geheimhouding in het wetgevingsproces (2021)
Deze notitie gaat nader in op wetgevingstransparantie in de
Raad. Terwijl in de afgelopen jaren de druk op de Raad is
toegenomen om het limite-predicaat voor non-circulering
minder te gebruiken, is deze praktijk inmiddels vervangen
door de niet minder problematische brede inzet van nietopenbare informele ‘working documents’.

CM2101 Letter to the Portuguese Presidency of the
Council of the European Union concerning steps towards
the improvement of decision-making transparency
(2021)
Deze notitie doet aanbevelingen aan het Portugese
Raadsvoorzitterschap mbt besluitvormingstransparantie

tijdens de uitzonderlijke Covid-19 pandemie, voltooiing van
reeds afgesproken transparantieverbeteringen, en het
voortzetten van transparantie-bevorderende praktijken van
voorgaande Raadsvoorzitterschappen.

CM2004 Note on steps to take towards the improvement
of the transparency of Council decision making during
the upcoming EU Presidency of the Federal Republic of
Germany (2020)
Deze notitie doet aanbevelingen aan het Duitse Raadsvoorzitterschap mbt meer proactieve openbaarmaking
wetgevingsdocumenten, aanpassing van Verordening
1049/2001 aan de vereisten van het Lissabon-Verdrag,
voltooiing van het interinstitutionele wetgevingsobservatorium, verdere ontwikkeling van het lobbytransparantie in de Raad, verbetering van de coherentie van
de documentenbeheer, en de toekomst van het begrip
‘document’ in het licht van nieuwe ICT’s.

CM1911 Note on the Transparency of EU decision
making following the “Seminar on the Future of EU
Transparency” (2019)
Naar aanleiding van het door het Finse voorzitterschap
georganiseerde seminar over de toekomst van EU
transparantie stipt deze notitie drie aandachtsgebieden aan
voor verdere verbetering: wetgevingstransparantie, een
gebruikersvriendelijke vormgeving van transparantieinstrumenten, en de interactie tussen transparantie en
databescherming.

CM1813 Note to the Presidency of the Council
concerning the General Secretariat draft policy paper on
legislative transparency (2018)
Deze notitie analyseert het voorstel van het Raadssecretariaat
om het interne toegang tot documenten-beleid aan te passen
nav veranderingen in de jurisprudentie en aanbevelingen van
de Europese Ombudsman. Het gaat oa in op het zgn
“milestones approach” en voorstellen ter vergroting van de
coherentie en standaardisering van dit beleid. Hoewel dit
voorstel inmiddels van tafel is ciruleren veel van de concepten
nog steeds op informele wijze binnen de Raad.

CM1713 Notitie ten aanzien van ontwikkelingen in de
publieke en parlementaire voorziening EU-informatie
(2017)
Deze notitie betuigt zijn instemming met het negatieve advies
van de parlementair advocaat mbt de legaliteit van het
gebruik, door de Raad, van het zgn ‘limite’-predicaat.
Daarnaast doet het verschillende aanbevelingen aan de
Tweede Kamer mbt mogelijke stappen om deze praktijk tegen
te gaan.