Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

29 689

Herziening Zorgstelsel

Nr. 1197

BRIEF VAN DE MINISTER VAN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN
SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 juni 2023
Op 25 januari jl. heb ik u het adviesrapport van het Zorginstituut
Nederland (hierna: het Zorginstituut) om te komen tot een eindadvies over
een passende aanspraak voor eerstelijns fysiotherapie en oefentherapie
toegezonden. Zoals toen toegezegd doe ik u hierbij mijn beleidsreactie
toekomen1. Hiermee geef ik ook gehoor aan het verzoek van de vaste
commissie voor VWS om mijn beleidsreactie voorafgaand aan het
commissiedebat Zorgverzekeringswet van 21 juni 2023 naar uw Kamer te
sturen.
De kernpunten van deze brief zijn:
• Ik ondersteun de programmalijn van het Zorginstituut omdat het
helder omschrijft dat aan drie randvoorwaarden op het gebied van
pakketbeheer, kwaliteit en bekostiging voldaan moet worden voordat
het Zorginstituut het eindadvies kan geven. Ook heb ik vertrouwen in
het slagen van deze programmalijn omdat alle relevante veld- en
overheidspartijen hun commitment eraan hebben gegeven.
• Alle vergoede zorg moet waarde toevoegen aan de gezondheid of
kwaliteit van leven van patiënten. Dit geldt ook voor eerstelijns fysioen oefentherapeutische zorg wanneer deze vanuit het basispakket
wordt vergoed. Bij vergoeding vanuit het basispakket moet deze zorg
voldoen aan het wettelijk criterium «stand van de wetenschap en
praktijk». Dit criterium wordt momenteel doorontwikkeld in het kader
van het «Verbeteren en verbreden toets op het basispakket» (hierna:
VVTB)2.
• Er ligt een ambitieus tijdspad om, zo nodig, per 1 januari 2025 de
aanspraak aan te passen. Momenteel richt de programmalijn zich op
álle eerstelijns fysio- en oefentherapeutische zorg. Daarom bespreek ik
met alle betrokken partijen rond de zomer van dit jaar of het haalbaar

1
2

kst-29689-1197
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Toezegging ID: 11043.
Kamerstuk 29 689, nr. 1174.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 689, nr. 1197

1

•

is om met alle zorg door te gaan of dat we van de ingezette lijn moeten
afwijken.
Het is nodig inzichtelijk te maken wat de budgetimpact wordt als
vergoeding van meer eerstelijns fysio- en oefentherapeutische zorg
door het Zorginstituut geadviseerd wordt. Dit in het kader van de
financiële houdbaarheidsopgave van de zorg. Ik heb het Zorginstituut
verzocht om in het eindadvies meerdere scenario’s te schetsen
waarvan de budgetimpact is berekend.

Leeswijzer
Eerst schets ik kort de achtergrond en aanleiding van het traject «Naar een
passende aanspraak fysio- en oefentherapie». Vervolgens informeer ik u
in hoofdlijnen over de programmalijn van het Zorginstituut en het
eindadviesrapport dat het Zorginstituut zal opstellen. Daarna licht ik mijn
beleidsreactie aan de hand van drie hoofdpunten verder toe. Tot slot deel
ik wanneer ik voornemens ben u verder over dit traject te informeren.
Achtergrond en aanleiding traject
Fysiotherapie en oefentherapie kunnen bijdragen aan de beweging naar
meer passende zorg. Zo kan fysio- en oefentherapie bijdragen aan
verbetering van de kwaliteit van leven en het dagelijks functioneren van
patiënten. Ook kan eerstelijns fysio- en oefentherapeutische zorg soms
tweedelijnszorg voorkomen, die vaak duurder is en een hoger complicatierisico heeft. Daarnaast hebben fysio- en oefentherapeuten een
belangrijke rol bij het versterken van de eerstelijnszorg. Met de Kamerbrief «Versterking eerstelijnszorg»van 17 mei jl. heb ik u hierover
geïnformeerd3.
Dit is de aanleiding om samen met relevante veld- en overheidspartijen
via het traject «Naar een passende aanspraak fysio- en oefentherapie»4 te
werken aan de realisatie van toegankelijke, waardegedreven, kwalitatief
goede en betaalbare eerstelijns fysio- en oefentherapeutische zorg voor
iedereen die deze zorg nodig heeft. Dit betreft ook de fysio- en oefentherapeutische zorg voor de aandoeningen opgenomen in Bijlage 1. van het
Besluit zorgverzekering5. De voortzetting van het traject is in het Integraal
Zorgakkoord6 (hierna: IZA) afgesproken. Het doel van dit traject is dat het
Zorginstituut mij aan het eind van dit jaar een eindadvies oplevert zodat er
politieke besluitvorming kan plaatsvinden over een passende aanspraak
voor eerstelijns fysio- en oefentherapeutische zorg per 1 januari 2025.
Vanzelfsprekend werk ik dit traject (ook) uit in het licht van de doorontwikkeling van het pakketbeheer in VVTB7.
Programmalijn en eindadviesrapport van het Zorginstituut
In mijn aanbiedingsbrief8 bij het adviesrapport Samen in beweging naar
besluitvorming over een aanspraak op passende eerstelijns fysio- en
oefentherapeutische zorg uit het basispakketvan het Zorginstituut heb ik al
kort de hoofdpunten van de programmalijn uiteengezet. De programmalijn is geaccordeerd door het Koninklijk Nederlands Genootschap voor
Fysiotherapie (hierna: KNGF), de Stichting Keurmerk Fysiotherapie
(hierna: SKF), de Vereniging van Oefentherapeuten Cesar en Mensendieck
3

Kamerstuk 33 578, nr. 95.
Kamerstuk 29 689, nr. 1136.
5
Kamerstuk 29 689, nr. 1146.
6
Kamerstuk 31 765, nr. 655.
7
Kamerstuk 29 689, nr. 1174.
8
Kamerstuk 29 689, nr. 1179.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 689, nr. 1197

2

(hierna: VvOCM), de Patiëntenfederatie Nederland (hierna: Patiëntenfederatie), Zorgverzekeraars Nederland (hierna: ZN) en de Nederlandse
Zorgautoriteit (hierna: NZa). Zij committeren zich hier dus ook aan.
In de programmalijn geeft het Zorginstituut aan dat aan drie randvoorwaarden voldaan moet zijn voordat het Zorginstituut een eindadvies kan
opstellen. De drie randvoorwaarden zijn een samenhang van kwaliteit,
pakket en bekostiging:
1. De ontwikkeling van een Kwaliteitskader Fysiotherapie en Oefentherapie (hierna: het kwaliteitskader). In het kwaliteitskader beschrijven de
beroepsgroepen (KNGF, SKF en VvOCM), de Patiëntenfederatie en ZN
gezamenlijk wat patiënten mogen verwachten van kwalitatief goede
eerstelijns fysio- en oefentherapeutische zorg, afspraken over het
evalueren en borgen van de kwaliteit van zorg, en afspraken over hoe
kwaliteit en inhoud van zorg op populatieniveau transparant gemaakt
wordt. Het kwaliteitskader dient aan te sluiten op het Kader Passende
zorg9.
2. Eerstelijns fysio- en oefentherapeutische zorg moet waarde toevoegen
aan de gezondheid en kwaliteit van leven van mensen. Hiervoor is
inzicht nodig in de effectiviteit van behandelingen en de gezondheidswinst voor patiënten (wettelijk criterium «stand van de wetenschap en
praktijk»). Het is aan de tripartite partijen en het Zorginstituut om dit
inzichtelijk te maken.
3. De NZa geeft een advies over passende bekostiging van eerstelijns
fysio- en oefentherapeutische zorg.
Wanneer aan alle drie de randvoorwaarden is voldaan, zal het Zorginstituut een budgetimpactanalyse (hierna: BIA) uitvoeren. Deze analyse
verwerkt het Zorginstituut in het eindadviesrapport dat naar verwachting
eind dit jaar wordt uitgebracht. Het eindadvies stelt het Zorginstituut op
basis van de uitwerking van de randvoorwaarden, met als belangrijke
basis het kwaliteitskader, de huidige pakketcriteria (effectiviteit, kosteneffectiviteit, noodzakelijkheid en uitvoerbaarheid) en de BIA op. Bij de
totstandkoming van het eindadvies betrekt het Zorginstituut de Kwaliteitsraad, de Wetenschappelijke Adviesraad en de Adviescommissie
Pakket.
Beleidsreactie
In de volgende paragrafen geef ik mijn beleidsreactie in drie hoofdpunten,
dit zijn:
1. Ik ondersteun de programmalijn van het Zorginstituut en de
samenwerking tussen de partijen.
2. Mijn aandachtspunten bij passende aanspraak van eerstelijns fysioen oefentherapeutische zorg in het licht van het pakketbeheer.
3. De risico’s die ik zie wat betreft het ambitieuze tijdspad van het traject
en de budgetimpact.
Ondersteuning programmalijn Zorginstituut en samenwerking partijen
Ik ondersteun de door het Zorginstituut uitgezette programmalijn om tot
een eindadvies te komen. Ik verwacht dat door het commitment, de
9

Kamerstuk 31 765, nr. 649. Het Kader Passende zorg beschrijft de gezamenlijke beweging van
passende zorg. Dit wordt beschreven aan de hand van een vijftal elementen: de opgave
waarmee de zorg aan de slag moet; de kenmerken van de benodigde transitie; een uitwerking
van de principes van passende zorg, met een beschrijving van hoe de principes zich tot de
maatschappelijke opgaven verhouden, wat zij betekenen voor de verschillende partijen en
welke normen over passende zorg hieruit voortkomen; de concrete activiteiten die verwacht
worden van partijen om te komen tot passende zorg; en, de sturing van het samenspel tussen
partijen in de transitie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 689, nr. 1197

3

proactieve inzet en wederzijds vertrouwen van partijen er op een
constructieve wijze samen doorgewerkt kan worden aan de invulling van
de drie randvoorwaarden. Daarbij vormt het te ontwikkelen kwaliteitskader de basis voor de invulling van de andere twee randvoorwaarden.
Ik zie dat de ambitie van het kwaliteitskader groot is, maar niet
onhaalbaar. Om per 1 januari 2025 een passende aanspraak voor fysio- en
oefentherapeutische zorg te realiseren, moet het kwaliteitskader dit jaar
nog aangeboden worden aan het Register van het Zorginstituut. Omdat ik
de totstandkoming van het kwaliteitskader voor de programmalijn
belangrijk vind, ondersteun ik de uitwerking van het kwaliteitskader door
een onafhankelijk penvoerder te faciliteren. Onder begeleiding van het
Zorginstituut werken de tripartite partijen en de onafhankelijk penvoerder
momenteel samen aan het opstellen van het kwaliteitskader. In het
kwaliteitskader maken zij afspraken over het waarborgen, verbeteren en
inzichtelijk maken van de kwaliteit van fysio- en oefentherapeutische zorg
en het versterken van het lerend vermogen. Ook spreken partijen af hoe
middels kwaliteitsindicatoren relevante keuze-informatie voor patiënten
gegenereerd zal worden. Het kwaliteitskader dient ook als handvat voor
extern toezicht en voor passende inkoop en contractering door zorgverzekeraars. Het kwaliteitskader is het eerste kwaliteitskader dat opgesteld
wordt op basis van het Kader Passende zorg.
Omdat de bekostiging ook een belangrijk onderdeel vormt voor het
uiteindelijke advies van het Zorginstituut, zal ik de NZa om een advies
vragen over passende bekostiging van eerstelijns fysio- en oefentherapeutische zorg. De NZa is reeds nauw betrokken bij het traject en is al
begonnen met het opstellen van een visiestuk als voorbereiding op het
advies.
Aandachtspunten bij passende aanspraak fysio- en oefentherapie in het
licht van het pakketbeheer
Alle vergoede zorg moet waarde toevoegen aan de gezondheid of
kwaliteit van leven van mensen, zoals het eerste principe van passende
zorg aangeeft. Dit geldt ook voor eerstelijns fysio- en oefentherapeutische
zorg wanneer deze vanuit het basispakket wordt vergoed. Voor deze zorg
moet het aannemelijk zijn dat het (op groepsniveau) effectief is en voldoet
aan de wettelijke eisen, zoals het wettelijke criterium «stand van de
wetenschap en praktijk».
Eerdere pogingen om de aanspraak van eerstelijns fysio- en oefentherapeutische zorg aan te passen hebben tot onvoldoende gewenst resultaat
geleid. Zo kon het Zorginstituut tijdens het overgangstraject van het
Systeemadvies fysio- en oefentherapie op basis van de pakketadviezen
niet tot sluitende conclusies komen voor het geheel van de indicatiegebieden van fysio- en oefentherapeutische zorg, en bleven potentieel
effectieve componenten van een fysio- of oefentherapeutisch behandeltraject onderbelicht10. Daarom onderzoek ik middels het Zorginstituut nu
of die potentie via een andere aanpak beter benut kan worden
In deze andere aanpak ligt er verantwoordelijkheid bij de tripartite partijen
(beroepsgroepen, ZN en de Patiëntenfederatie) om samen te bepalen wat
goede en passende eerstelijns fysio- en oefentherapeutische zorg is en
volgens hen voldoet aan de wettelijke criteria. Dit is ook in lijn met de
rollen en verantwoordelijkheden van de verschillende partijen in de

10

Kamerstuk 29 689, nr. 1105.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 689, nr. 1197

4

zorg11. Vervolgens is het aan het Zorginstituut om daar op basis van de
pakketcriteria (effectiviteit, kosteneffectiviteit, noodzakelijkheid en
uitvoerbaarheid) over te adviseren. Op basis van het eindadvies vindt
politieke besluitvorming over een passende aanspraak plaats.
Onder begeleiding van het Zorginstituut zijn de tripartite partijen reeds
gestart met de dialoog om te bepalen welke fysio- en oefentherapeutische
zorg volgens hen voldoet aan de wettelijke criteria. Ik adviseer de partijen
prioriteit te gegeven aan zorg die zij al met wetenschappelijk bewijs
kunnen onderbouwen, een substitutiepotentieel heeft zoals aangegeven in
de rapporten van Andersson Elffers Felix12, Ecorys13, Equalis14 en SiRM15,
en het beste aansluit bij de ambities van het IZA en de beweging van het
programma Wonen, Ondersteuning en Zorg voor Ouderen16 (hierna:
WOZO). Ik verwacht dat de zorg die tripartite partijen identificeren het
beste de beweging naar passende zorg ondersteunt en het meeste zal
bijdragen aan de financiële, personele en maatschappelijke houdbaarheid
van onze zorg.
Het is mogelijk dat de tripartite partijen over bepaalde onderwerpen geen
consensus bereiken. Dit kunnen ze aandragen voor de pakketagenda van
het Zorginstituut. Het Zorginstituut bepaalt vervolgens of het deze zorg
gaat beoordelen. Omwille van de doorontwikkeling van het pakketbeheer
in VVTB vind ik het belangrijk dat zowel de tripartite partijen als het
Zorginstituut duidelijk kenbaar maken over welke zorg geen consensus
bereikt is en waarom, welke zorg niet beoordeeld zal worden door het
Zorginstituut en de redenen waarom het Zorginstituut dit niet beoordeelt.
Dit kan relevante informatie zijn bij de politieke besluitvorming over een
passende aanspraak.
Naast de eventuele onderwerpen die door de partijen worden aangedragen, beoordeelt het Zorginstituut al veelbelovende indicatieinterventiecombinaties van de fysio- en oefentherapeutische zorg. Deze
zorg is geïdentificeerd uit bijvoorbeeld voorwaardelijk toegelaten zorg,
ontwikkelingen in de maatschappij of de publicatie van nieuw wetenschappelijke literatuur. Deze zorg wordt nu als onderdeel van de programmalijn van het Zorginstituut beoordeeld. Hierbij gaat het onder andere om
fysio- of oefentherapie als onderdeel van paramedische herstelzorg bij
mensen die een COVID-19-infectie hebben gehad, prehabilitatie bij
mensen met (darm)kanker, en fysio- en oefentherapie bij mensen met
reumatoïde artritis met ernstige functionele beperkingen17. Het Zorginstituut is voornemens al deze zorg beoordeeld te hebben per 1 januari
2025. Ik vraag het Zorginstituut om bij de beoordeling van fysio- en
oefentherapeutische zorg het gedachtegoed van het traject VVTB te

11

Het Zorginstituut heeft in het recent uitgebrachte rapport Pakketbeheer in de Praktijk 4:
Pakketbeheer als solide basis voor passende zorg de rollen en verantwoordelijkheden van
partijen in de zorg beschreven (Rapport – Pakketbeheer in de praktijk 4 | Rapport | Zorginstituut
Nederland).
12
Kamerstuk 29 689, nr. 994.
13
Antwoord op vragen van het lid Renkema over fysiotherapie Aanhangsel Handelingen II
2020/21, nr. 1808. Betreft: 3049300 eindrapport_substitutie van zorg_def.pdf (ecorys.com).
14
Hiermee ga ik in op de toezegging van mijn voorganger om het rapport Het substitutiepotentieel van uitgebreidere inzet fysio- en oefentherapie van Equalis (Equalis – Substitiepotentieel
fysio- en oefentherapie) over fysiotherapie in de analyse van de effectiviteitsbeoordeling van
paramedische zorg te betrekken (Kamerstuk 36 200 XVI, nr. 2.
15
Kamerstuk 32 359, nr. 5.
16
Kamerstuk 29 389, nr. 111.
17
Alle veelbelovende indicatie-interventiecombinaties zijn te vinden in Tabel 3 van het adviesrapport Samen in beweging naar besluitvorming over een aanspraak op passende eerstelijns
fysio- en oefentherapeutische zorg uit het basispakket van het Zorginstituut (Kamerstuk
29 689, nr. 1179).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 689, nr. 1197

5

betrekken18. Oftewel, patiënten moeten nu én in de toekomst kunnen
(blijven) rekenen op passende zorg. Voor de patiënt moet het basispakket
toegankelijk en betaalbaar zijn en dient het alleen effectieve en noodzakelijke zorg te bevatten. Dit betekent dat zorg die niet voldoet aan de stand
van de wetenschap en praktijk, zorg waarvan de effectiviteit niet is
aangetoond of die niet effectief genoeg is, en zorg die niet noodzakelijk te
verzekeren is geen onderdeel (meer) uitmaken van het verzekerde pakket.
Bij de bepaling of zorg effectief is gaat het ook over patiëntrelevante
uitkomstmaten als gezondheidsgerelateerde kwaliteit van leven en
zelfredzaamheid.
Risico’s ambitieuze tijdspad en budgetimpact
Ten slotte wil ik twee risico’s benoemen om per 1 januari 2025 een
passende aanspraak voor eerstelijns fysio- en oefentherapeutische zorg te
realiseren. Deze liggen op het gebied van het ambitieuze tijdspad en de
budgetimpact.
Voor de invulling van alle randvoorwaarden en het eindadviesrapport
moet nog veel werk verricht worden. Om per 1 januari 2025 een passende
aanspraak te kunnen realiseren, moet al het werk dit jaar afgerond
worden19. De beroepsgroepen, ZN, de Patiëntenfederatie, de NZa en het
Zorginstituut erkennen dat dit ambitieus is. Ik heb tijdens het Bestuurlijk
Overleg Passende Aanspraak Fysio- en Oefentherapeutische Zorg van
4 april jl. met alle partijen afgesproken dat zij doorwerken aan alle
randvoorwaarden. Tijdens een volgend Bestuurlijk Overleg in juni
bespreken we de stand van zaken van de uitwerking van alle randvoorwaarden. Dit betekent dat alle betrokken partijen op dat moment op basis
van de stand van zaken van de uitwerking van het kwaliteitskader, het
inzicht in de effectiviteit van fysio- en oefentherapeutische zorg en het
advies over de passende bekostiging gezamenlijk bepalen of het haalbaar
is om met het totale pakket aan eerstelijns fysio- en oefentherapeutische
zorg verder te gaan of dat we van de ingezette lijn moeten afwijken. Als
van de lijn afgeweken moet worden, dan kan gedacht worden aan
doorgaan met de onderdelen van eerstelijns fysio- en oefentherapeutische
zorg die een (hoog) substitutiepotentieel hebben en het beste aansluiten
bij de ambities van het IZA en de beweging van het WOZO-programma.
In het kader van de financiële houdbaarheidsopgave van de zorg is in het
Coalitieakkoord «Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst»
(bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77 ) afgesproken om in de curatieve zorg
voor de lange termijn een financiële ombuiging te realiseren. Het
Zorginstituut zal in het eindadviesrapport een inschatting van de
budgetimpact geven als vergoeding van meer eerstelijns fysio- en
oefentherapeutische zorg geadviseerd wordt. Ik heb het Zorginstituut
verzocht om in het eindadvies meerdere scenario’s op te nemen voor een
passende aanspraak, waarbij voor elk scenario ook de budgetimpact is
berekend. Hierbij wordt naast de intensiveringen voor fysio- en oefentherapeuten ook gekeken naar eventuele gekwantificeerde besparingen in
andere sectoren door substitutie van zorg, zoals de medischspecialistische zorg en wijkverpleging.

18
19

Kamerstuk 29 689, nr. 1174.
Beoordeling van de indicatie-interventiecombinaties die het Zorginstituut al uitvoert kan na
het eindadviesrapport volgen. Het Zorginstituut is voornemens alle zorg opgenomen in de
wachtkamer te beoordelen per 1 januari 2025.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 689, nr. 1197

6

Vervolg
Nadat het Zorginstituut het eindadviesrapport aan mij heeft aangeboden,
zal ik uw Kamer nader informeren over het vervolg van dit traject. Tot die
tijd heb ik er vertrouwen in dat alle partijen met energie en vertrouwen de
samenwerking binnen dit traject voortzetten. Want alleen door gezamenlijke inzet realiseren we passende eerstelijns fysio- en oefentherapeutische
zorg in Nederland voor iedereen.
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E.J. Kuipers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 689, nr. 1197

7