Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

34 430

Staatscommissie Parlementair Stelsel

Nr. 10

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 juni 2019
Naar aanleiding van een gezamenlijk verzoek van de Kamers (Kamerstuk
34 430, B/nr. 3) heeft de regering een staatscommissie ingesteld om te
adviseren over de toekomstbestendigheid van het parlementair stelsel
(Stcrt. 2017, nr. 6895). De staatscommissie heeft op 13 december 2018
haar eindrapport uitgebracht (bijlage bij Kamerstuk 34 430, nr. 9).
Hierbij stuur ik u namens het kabinet een reactie op het eindrapport.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

kst-34430-10
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

1

Kabinetsstandpunt over het advies van de staatscommissie
parlementair stelsel
1. Inleiding
Op 13 december 2018 heeft de staatscommissie parlementair stelsel
(hierna: de staatscommissie) advies uitgebracht over de toekomstbestendigheid van het parlementair stelsel. Het kabinet heeft met veel
waardering kennisgenomen van het eindrapport Lage drempels, hoge
dijken. Democratie en rechtsstaat in balans (bijlage bij Kamerstuk 34 430,
nr. 9) en dankt de staatscommissie voor de door haar verrichte werkzaamheden. De staatscommissie heeft binnen de gestelde termijn een brede en
complexe opdracht afgerond.1
De staatscommissie stelt vast dat het parlementair stelsel niet meer over
de gehele linie voldoende toekomstbestendig is. Zij roept de (grond)wetgever op om de inhoudelijke representatie binnen het parlementair stelsel
te verbeteren en de gevaren die onze democratische rechtsstaat binnen en
buiten het politieke systeem kunnen bedreigen serieus te nemen. Zij komt
in dat verband met 83 aanbevelingen, deels gericht aan de beide Kamers
van de Staten-Generaal. In dit kabinetsstandpunt richt het kabinet zich
uiteraard vooral op die aanbevelingen van de staatscommissie waar het
zelf het voortouw kan nemen.
Het kabinet wil in vervolg op het advies van de staatscommissie deze
kabinetsperiode met een breed pakket aan maatregelen de modernisering
van het parlementair stelsel ter hand nemen. Gezien de breedte van het
pakket is een gedifferentieerde benadering en een gefaseerde invoering
van maatregelen gewenst.
Dit kabinetsstandpunt is als volgt opgebouwd.
In hoofdstuk 2 beschrijft het kabinet de aanleiding om het parlementair
stelsel meer toekomstbestendig te maken en zijn inzet daarbij. In
hoofdstuk 3 wordt de benadering van het kabinet in algemene zin
geschetst. In de hoofdstukken 4 tot en met 6 komen de afzonderlijke
voorstellen van de staatscommissie aan de orde. In hoofdstuk 7 wordt
ingegaan op de financiële aspecten van de verschillende voorstellen.
2. Een toekomstbestendig parlementair stelsel
De staatscommissie constateert dat het Nederlandse politieke systeem als
behoorlijk succesvol kan worden beschouwd. Bij de bevolking bestaat een
breed draagvlak voor de representatieve democratie.2 Nederland scoort
hoog op lijstjes van internationale onderzoeksinstituten. Wetenschappelijk
onderzoek uit eigen land bevestigt ook dat de kern van de Nederlandse
democratische rechtsstaat stevig is.
Anderzijds is het in de ogen van de staatscommissie niet zeker dat het
Nederlandse politieke systeem ook in de toekomst zo succesvol zal
blijven. Zij wijst in dit verband op twee belangrijke problemen: tekortschietende inhoudelijke vertegenwoordiging van álle Nederlanders en de
kwetsbaarheid van de democratische rechtsstaat. Dit zijn de twee rode
draden in het eindrapport.

1

Zie voor een uitgebreide opdrachtbeschrijving: staatscommissie parlementair stelsel, Lage
drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Amsterdam, 2018. p. 19–20.
2
In 2018 was 78% van de Nederlanders tevreden tot zeer tevreden over het functioneren van de
democratie in hun land. SCP, Sociale Staat van Nederland. Den Haag, 2018, p. 16.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

2

De eerste rode draad: de vertegenwoordiging van álle Nederlanders
Het kabinet onderschrijft de analyse van de staatscommissie dat het
concept van representatie is gestoeld op het vertrouwen van burgers dat
hun belangen en idealen op een goede en herkenbare manier worden
gediend door de gekozen volksvertegenwoordigers. Een goede representatie van álle Nederlanders vormt de belangrijkste legitimatie van het
parlementair stelsel.
De staatscommissie concludeert echter dat het parlementair stelsel
vandaag de dag niet langer in staat is om een aanzienlijke groep burgers
inhoudelijk voldoende te vertegenwoordigen.
Het kabinet herkent dat een substantieel deel van de bevolking binnen
onze parlementaire democratie zich onvoldoende gehoord voelt, hetgeen
sinds het begin van deze eeuw steeds zichtbaarder is geworden.3 Hoewel
er als gezegd bij de bevolking als geheel een onverminderd breed
draagvlak bestaat voor de representatieve democratie, is er binnen het
stelsel sprake van een tekortschietende vertegenwoordiging van een deel
van de bevolking.
Het is daarom noodzakelijk om bepaalde onderdelen van het parlementair
stelsel te versterken met een gericht en samenhangend pakket aan
maatregelen.
De tweede rode draad: de kwetsbaarheid van de democratische rechtsstaat
In de analyse van de staatscommissie vormen zorgen over de kwetsbaarheid van onze democratische rechtsstaat de tweede rode draad. De
internationale actualiteit laat zien wat er – ook binnen de EU4 – kan
gebeuren als de weerbaarheid van de democratische rechtsstaat
tekortschiet en democratisch gekozen leiders de ruimte krijgen om door
de inperking van democratische vrijheden hun positie te versterken.5
De gevaren voor de democratische rechtsstaat komen zowel van buiten
het politieke systeem: terrorisme en ondermijning door criminele
activiteiten, maar ook van binnen het systeem werkende antidemocratische krachten, zoals salafistisch extremisme, en links- en rechtsextremisme.6
Terecht wordt ook gewezen op nieuwe digitale risico’s voor het democratisch proces. Er is sprake van nieuwe digitale kwetsbaarheden. Door de
inzet van microtargeting kan de autonomie van de kiezer worden
aangetast. Ook zijn er voorbeelden van buitenlandse inmenging in
verkiezingen.
Het kabinet deelt de zorgen over de kwetsbaarheid van de democratische
rechtsstaat. Het enkele feit dat Nederland vergeleken met veel andere
landen een lange democratische traditie heeft, is niet langer een
voldoende bescherming tegen mogelijke gevaren die onze democratische
rechtsstaat bedreigen. In het regeerakkoord heeft het kabinet daarom al
aangegeven hoe belangrijk het is om deze lange democratische traditie te

3

J.T. Tillie, e.a., Rumoer. Nederlandse kiezers en politiek 1998–2012. Amsterdam, 2016, p. 182.
http://www.europarl.europa.eu/doceo/document/A-8-2018-0250_EN.html.
Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken, p. 76–77. Bijlage bij
Kamerstuk 34 430, nr. 9.
6
Jaarverslag AIVD 2017. Den Haag, 2018, p. 15–17. (Kamerstuk 30 977, nr. 151.
4
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

3

blijven onderhouden, te delen, en door te geven aan elkaar en aan
nieuwkomers.7
Het kabinet sluit zich aan bij de oproep van de staatscommissie aan
politici, parlement en politieke partijen om de democratische rechtsstaat
uit te dragen, te verdedigen en te versterken. Versterking van de democratische rechtsstaat vereist niet alleen democratische en rechtsstatelijke
instituties maar nadrukkelijk ook een democratische cultuur van de
voornaamste actoren daarbinnen.8
Het is in deze tijd vooral van belang dat we ons ten volle blijven realiseren
dat het juist onze democratische rechtsstaat is die Nederland tot een sterk
land heeft gemaakt.9 Het is immers de democratische rechtsstaat die
ervoor zorgt dat er maatschappelijk gedragen besluiten over collectieve
aangelegenheden komen. Problemen worden in Nederland, ondanks
uiteenlopende belangen en wensen, vreedzaam opgelost.10
De inzet van het kabinet
Het kabinet wil het parlementair stelsel moderniseren om het stelsel meer
toekomstbestendig te maken. Die aanpassingen dienen gericht te zijn op
de door de staatscommissie gesignaleerde tekortschietende inhoudelijke
vertegenwoordiging van een deel van de bevolking.
Modernisering van de democratie is niet zinvol zonder de funderende
betekenis van de democratische rechtsstaat voor ogen te hebben en
daarom doet het kabinet ook voorstellen die de democratische rechtsstaat
versterken. Met een samenhangend pakket van maatregelen gericht op
een betere representatie van alle Nederlanders én maatregelen ter
versterking van de rechtsstaat blijven macht en tegenmacht in evenwicht.
Daarmee blijft ons parlementair stelsel optimaal toegankelijk voor
uiteenlopende opvattingen en nieuwe partijen én blijft onze open
democratie ook voldoende weerbaar.
3. De benadering van het kabinet
Een gedifferentieerde benadering
De inzet van het kabinet is om in de huidige kabinetsperiode concrete
stappen te zetten op het pad van deze modernisering. Tegelijkertijd hecht
het kabinet ook aan zorgvuldigheid in dit proces. Daarin past het
voornemen de dialoog met de samenleving en directbetrokkenen over
deze agenda te blijven voeren juist wanneer de voorstellen verder worden
uitgewerkt. Ook bij de voorbereiding van dit kabinetsstandpunt zijn
daarom steeds gesprekken gevoerd met inhoudelijk deskundigen en

7

Vertrouwen in de toekomst, Regeerakkoord 2017–2021, VVD, CDA, D66 en ChristenUnie 9.
Bijlage bij Kamerstuk 34 700, nr. 34. Den Haag, 2017, p. 2.
8
Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken, p. 83. Bijlage bij Kamerstuk
34 430, nr. 9.
9
Van de inwoners weet 65% te duiden wat de sterke punten van ons land zijn: de manier van
samenleven (hulpbereidheid, saamhorigheid), dat we in een vrij en democratisch land leven,
de goed draaiende economie, de hoge welvaart en de goede kwaliteit van de gezondheidszorg
en het onderwijs. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Staat van het
bestuur 2018. Den Haag, 2018, p. 8.
10
W. Voermans en G. Waling, Lusten en lasten van de meervoudige democratie. Leiden, 2017,
p. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

4

stakeholders.11 Verschillende maatregelen zijn ook in een serie focusgroepen met burgers besproken.12
Het kabinet beschouwt de aanbevelingen van de staatscommissie als
richtinggevend, niet als in beton gegoten. Bij verschillende maatregelen is
op onderdelen ruimte voor een andere invulling, ofwel verdienen
varianten serieuze overwegingen, al dan niet gekoppeld aan nader
onderzoek. Dat leidt tot een gedifferentieerde benadering door het
kabinet.
Er kunnen vier categorieën van maatregelen worden onderscheiden.
Categorie A: aanbevelingen die geheel of in belangrijke mate worden
overgenomen of al worden uitgevoerd
In de eerste plaats zijn er aanbevelingen die het kabinet zonder meer of op
hoofdzaak wil overnemen. In een enkel geval is de uitvoering al ter hand
genomen. In andere gevallen, met name als er wetswijziging of herziening
van de Grondwet nodig is, zal dat meer tijd vergen. Een subcategorie
wordt hier gevormd door de voorstellen inzake het kiesstelsel en het
kiesproces. Hier onderschrijft het kabinet de door de staatscommissie
aanbevolen richting (een groter gewicht voor de persoonsstem en een
versterking van de regionale binding), maar wil een drietal kiesstelsels
aan de hand van enkele criteria nader wegen. De volgende aanbevelingen
worden besproken in hoofdstuk 4:
(1)
de hervorming van het kiesstelsel, alsmede enkele maatregelen
met betrekking tot het kiesproces;
(2)
de Wet op de politieke partijen (WPP);
(3)
versterking van het burgerschapsonderwijs;
(4)
bevordering van burgerparticipatie en burgerschap;
(5)
versterking van digitaal burgerschap;
(6)
bevordering van het instellen van burgerfora, waaronder het
jongerenparlement;
(7)
internetconsultatie met aandacht voor constitutionele aspecten;
(8)
betere positionering van de Eerste Kamer door aanpassing van de
herzieningsprocedure van de Grondwet en een andere wijze van
verkiezing van de Eerste Kamer (terugkeer naar de wijze van
verkiezing van voor 1983);
(9)
de procedure voor benoeming van de leden van de Hoge Raad;
(10)
actualisering van de Aanwijzingen inzake externe contacten van
rijksambtenaren («Oekaze-Kok»);
(11)
de meeste aanbevelingen inzake de betrokkenheid van de beide
Kamers bij besluitvorming van de Europese Unie (met uitzondering van de Europawet, zie hiervoor categorie B, sub (7).
Categorie B: aanbevelingen die niet zonder meer worden overgenomen,
maar waarover later door dit kabinet een standpunt wordt ingenomen
Een tweede categorie betreft de aanbevelingen die het kabinet nu niet
zonder meer wil overnemen. Ten aanzien van deze aanbevelingen is
nadere afweging en bezinning nodig. Voorstelbaar is dat ten aanzien van
enkele onderwerpen voor een andere invulling wordt gekozen en met
dienovereenkomstige voorstellen wordt gekomen. Het is echter ook
mogelijk dat het kabinet ten aanzien van enkele aanbevelingen uiteindelijk
afziet van het doen van eigen voorstellen. Het gaat hier om de volgende
aanbevelingen:
11
12

Zo is meerdere malen gesproken met hoogleraren uit verschillende disciplines.
Te verschijnen: Maatregelen om de democratie te versterken. Focusgroepen met burgers.
Ferro-Explore!, Amsterdam, juni 2019.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

5

(1)
(2)
(3)
(4)
(5)

(6)

(7)

het correctief bindend referendum;
de constitutionele toetsing;
verlaging van de kiesgerechtigde leeftijd van 18 naar 16 jaar;13
een terugzendrecht voor de Eerste Kamer;
doorlichting van het bestaande wettelijke kader voor de verhoudingen met decentrale overheden, wat mogelijk tot nieuwe wetgeving
inzake de interbestuurlijke verhoudingen met decentrale overheden
kan leiden;
de volgende evaluatie van de Kaderwet zbo’s (2021/2022) en een
nader te bepalen evaluatie van de regeling agentschappen, waarop
wordt besloten of (nieuwe) wetgeving nodig is;
een kabinetsstandpunt over het initiatiefvoorstel inzake een
Europawet.

Het kabinet streeft ernaar om over aanbevelingen in deze categorie de
beide Kamers waar mogelijk voor het eind van dit jaar nader te informeren, en zo mogelijk met voorstellen te komen.
Categorie C: aanbevelingen die niet worden overgenomen
Ten aanzien van een derde categorie aanbevelingen zal het kabinet geen
voorstellen doen.
(1)
de gekozen formateur, waarbij echter wel alternatieven voor
vergroting van de invloed van burgers op de kabinetsformatie zullen
worden onderzocht vanuit het bredere perspectief van de kabinetsformatie als geheel, daaronder begrepen de parlementaire invloed
daarop;
(2)
de verbreding van Bevrijdingsdag (5 mei) tot Dag van de Vrijheid.
Categorie D: aanbevelingen die zijn gericht aan de Tweede en de Eerste
Kamer
Een laatste categorie aanbevelingen zijn de aanbevelingen die zijn gericht
aan de Tweede en de Eerste Kamer. Implementatie van deze aanbevelingen is aan de Kamers zelf. Het kabinet stelt zich op dit vlak met gepaste
terughoudendheid op. De bijlage bevat een overzicht van deze aanbevelingen.
Een gefaseerd proces
De uitvoering van enkele voorstellen kan al snel ter hand worden
genomen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de invoering van
het jongerenparlement, het versterken van de constitutionele toetsing ex
ante, en diverse maatregelen ter versterking van de burgerschapsvorming. Andere voorstellen vragen meer tijd, zoals grondwetsherzieningen (wijziging van de herzieningsprocedure, een andere benoemingswijze voor de leden van de Hoge Raad en aanpassing van de wijze van
verkiezing van de Eerste Kamer). Voor weer andere maatregelen is nieuwe
wetgeving of aanpassing van bestaande wetgeving vereist (bijvoorbeeld
de Wet op de politieke partijen, de WPP). Tot slot is in een aantal gevallen
nadere studie (onder meer de kabinetsformatie) of een nadere afweging
noodzakelijk (hervorming kiesstelsel, vormen van directe democratie, het
terugzendrecht en constitutionele toetsing ex post).

13

De staatscommissie heeft ervan afgezien te adviseren tot verlaging van de kiesgerechtigde
leeftijd van 18 naar 16 jaar. Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken,
p. 129–131. Bijlage bij Kamerstuk 34 430, nr. 9 .

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

6

Dit alles betekent dat dit kabinetsstandpunt gezien moet worden als het
eerste deel van een tweeluik. Voor de laatstgenoemde onderwerpen
neemt het kabinet op dit moment nog geen definitief besluit, maar zal het
een nadere afweging maken. Meer concreet betreft het hier met name een
drietal varianten voor een nieuw kiesstelsel, de mogelijkheden voor meer
vormen van directe democratie waaronder het bindend correctief
referendum, het terugzendrecht voor de Eerste Kamer alsmede de
modaliteiten voor constitutionele toetsing ex post.
Het kabinet zal vóór het eind van dit jaar met nadere standpunten over
deze onderwerpen komen.
4. Aanbevelingen die geheel of in belangrijke mate worden
overgenomen of al worden uitgevoerd (categorie A)
1. Kiesstelsel en kiesproces
Naar een nieuw kiesstelsel
De verkiezingen voor de vertegenwoordigende lichamen vormen een
scharnierpunt in onze democratie. De aard van ons kiesstelsel is daarom
van groot belang. De staatscommissie is verder van mening dat hoewel
het huidige evenredige kiesstelsel hoog scoort in de samenleving, het
stelsel toch enkele tekortkomingen kent. Vooral het feit dat sommige
groepen zich niet altijd goed vertegenwoordigd voelen en dat in bepaalde
opzichten ook niet altijd zijn, is een reden tot zorg die met urgentie moet
worden geadresseerd.
Het kabinet onderschrijft het oordeel van de staatscommissie dat het
huidige kiesstelsel in essentie voldoet, maar dat er verbeteringen in het
stelsel nodig zijn om de binding tussen de kiezer en de personen die
gekozen worden te kunnen vergroten. In het bijzonder hecht het kabinet
daarbij aan het vergroten van de zogenoemde regionale binding. Een
grotere regionale binding draagt bij aan een verbeterde inhoudelijke
vertegenwoordiging bij een flink deel van de kiezers.14 Meer kiezers
kunnen zich dan herkennen in hun volksvertegenwoordigers.15 Het
kabinet verwacht dat dat vooral in de niet-Randstedelijke provincies het
geval zal zijn.
Overigens past hierbij wel de kanttekening dat kiesstelsels slechts de
voorwaarden creëren voor een goede inhoudelijke vertegenwoordiging.
Van groot belang daarbij namelijk is ook of de politieke partijen daadwerkelijk met kandidaten komen, waarin kiezers zich beter kunnen herkennen.
Bij de beoordeling van kiesstelsels die voorwaarden creëren voor een
verbetering van de inhoudelijke vertegenwoordiging is er een aantal
belangrijke aandachtspunten.
Een eerste belangrijk aandachtspunt bij het wijzigen van het kiesstelsel
vindt het kabinet de toegankelijkheid voor de kiezers. Het kabinet is van
mening dat de toegankelijkheid in het geding komt als de wijze waarop
een kiezer zijn stem uitbrengt op het stembiljet of als de gevolgen die aan
een stem verbonden zijn, (wezenlijk) anders zijn bij de verkiezing van de
Tweede Kamer dan bij andere verkiezingen. Het kabinet meent daarom dat
14

Volgens het NKO 2017 was 35% van de respondenten van mening dat iedere regio of
provincie zijn eigen Kamerleden zou moeten hebben. Staatscommissie parlementair stelsel,
Lage drempels, hoge dijken, p. 117. Bijlage bij Kamerstuk 34 430, nr. 9.
15
De staatscommissie benadrukt dat mensen zich vooral verbonden voelen met datgene dat
nabij is. Ibidem, p. 98–99.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

7

het de voorkeur verdient dat bij de invoering van een nieuw kiesstelsel
voor de Tweede Kamer dit kiesstelsel ook bij andere verkiezingen dan die
voor de Tweede Kamer moet kunnen worden ingevoerd. Bij de invoering
van een nieuw kiesstelsel moeten kiezers ook kunnen begrijpen welke
keuzes mogelijk zijn en wat de betekenis is van die keuzes.
Het kabinet wil bij de invoering van een nieuw kiesstelsel binnen de
kaders van de Grondwet blijven. Het kabinet hecht grote waarde aan het
behoud van de in de Grondwet verankerde evenredigheid en wil ook niet
tornen aan het aantal van 150 Kamerzetels.
Het kabinet ziet op dit moment verschillende mogelijkheden om met
inachtneming van bovenstaande aandachtpunten de geconstateerde
manco’s van het huidige kiesstelsel te verhelpen.
Zo biedt het kiesstelsel dat door het Burgerforum in 2006 is voorgesteld16
goede (basis)mogelijkheden omdat het kiezers heel expliciet de
mogelijkheid biedt om te kiezen voor een stem op de kandidatenlijst (zoals
voorgesteld door de desbetreffende partij) of voor een stem op een
individuele kandidaat van die lijst. In dit stelsel, dat beter het persoons- of
lijststemstelsel kan worden genoemd, krijgt de stem op de individuele
kandidaat meer gewicht waardoor de kans groter is (dan in het huidige
kiesstelsel) dat deze kandidaten daadwerkelijk gekozen worden.
Het belangrijkste voordeel van dit stelsel is dat meer individuele kandidaten op «eigen kracht» zullen worden gekozen.17 Daarbij onderkent het
kabinet evenwel dat alleen de aanpassing van het kiesstelsel niet
automatisch zal leiden tot de beoogde vergroting van de (regionale)
binding tussen kiezer en gekozene. Het aangepaste stelsel kan eraan
bijdragen dat politieke partijen meer aandacht aan regionale diversiteit
gaan besteden. Voorwaardelijk daarvoor is de selectie die politieke
partijen maken bij het samenstellen van hun kandidatenlijsten en de
ruimte in de verkiezingscampagnes voor individuele kandidaten om zich
bij de kiezers te profileren.
Daarnaast wil het kabinet de mogelijkheden verkennen om de
zogenoemde regionale component in het kiesstelsel nog verder te
vergroten. Daarbij heeft het kabinet het voorbeeld van het Deense
kiesstelsel (een meervoudig districtenstelsel met compensatiezetels om
de evenredigheid op nationaal niveau te borgen) in beeld. Een vereenvoudigde versie daarvan18 zou ertoe kunnen leiden dat deze regionale
component nog sterker tot uitdrukking kan komen zonder dat afbreuk
wordt gedaan aan de evenredigheid van het kiesstelsel. Voor zowel
persoons- of lijststemstelsel als voor het Deense kiesstelsel is een wijzing
van de Kieswet noodzakelijk.
Een derde mogelijkheid betreft een wijziging van de functie van de
huidige, vooral administratieve, Kamerkieskringen. Deze wijziging zou
behelzen dat politieke partijen voor elke kieskring een andere kandidatenlijst (dus lijsten met telkens verschillende kandidaten) indienen. Daarbij
16

Met één stem meer keus. Advies van het Burgerforum Kiesstelsel over het toekomstige
kiesstelsel. Den Haag, 2006, p. 7–10 (Kamerstuk 30 184, nr. 11). Het kabinet-Balkenende IV liet
in 2008 weten geen reden te zien om dit voorstel over te nemen (Kamerstuk 30 184, nr. 20).
17
T. Vos, «Staatscommissie wil voorkeursstemmen zwaarder laten wegen: hoe zou de huidige
Tweede Kamer er dan uit hebben gezien?» in: Stuk rood vlees, 18 april 2019. http://
stukroodvlees.nl/staatscommissie-wil-voorkeursstemmen-zwaarder-laten-wegen-hoe-zou-dehuidige-tweede-kamer-er-dan-uit-hebben-gezien-%ef%bb%bf/.
18
Er zouden dan 100 Kamerzetels via 20 districtslijsten (de huidige kieskringen worden dan
kiesdistricten) worden gekozen. Er zijn dan 50 zetels om partijen te compenseren die via de
districten minder zetels halen dan hen op grond van het evenredigheidsprincipe voor het hele
land toekomen. In dit stelsel brengt de kiezer één stem uit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

8

zijn verschillende varianten mogelijk, bijvoorbeeld die waarbij de kop van
de lijst wel in alle kieskringen dezelfde zou mogen zijn. In combinatie met
een verlaging van de voorkeursdrempel19 zou dit stelsel ook kunnen
bijdragen aan het versterken van de regionale binding.
In de komende maanden zullen de voor- en nadelen van de drie
genoemde stelsels (persoons- of lijststemstelsel, vereenvoudigd Deens
stelsel en stelsel met versterkte kieskringen) worden uitgewerkt.
De mogelijke herinvoering van de lijstencombinaties zal ook in de nadere
uitwerking van de mogelijkheden worden overwogen. De lijstencombinaties zijn relatief kort geleden, in juni 2017, afgeschaft. De belangrijkste
reden daarvoor was dat het oorspronkelijk doel van de lijstencombinaties,
namelijk een opmaat voor fusie tussen partijen of een gezamenlijke
kandidaatsstelling, uit het oog was verloren. Lijstencombinaties werden in
de praktijk vooral aangegaan om meer kans te maken op restzetels. Die
praktijk werd in strijd geacht met de wenselijke doorzichtigheid van de
verdeling van zetels over de verschillende kandidatenlijsten.20 Echter, met
name bij de eventuele invoering van het Deense stelsel kunnen dergelijke
lijstencombinaties mogelijk toch een nuttige rol spelen.
Vóór het eind van het jaar zal het kabinet op basis van deze uitwerking,
met een definitief voorstel komen voor het kiesstelsel.
Het persoons- of lijststemstelsel, maar ook een vereenvoudigd Deens
stelsel introduceren een keuzemogelijkheid die de kiezer nu niet heeft, te
weten de keuze voor de kandidatenlijst als geheel. De introductie hiervan
zal dus vergezeld moeten gaan van een goede voorlichtingscampagne,
maar ook (zoals de staatscommissie constateert) met een ander c.q.
aangepast stembiljet dat uiteraard begrijpelijk moet zijn voor de kiezers.
Toelating partijen
De staatscommissie heeft zich ook gebogen over het vraagstuk van
versplintering en heeft daarbij ingezoomd op de ondersteuningsverklaringen en waarborgsom die nu vereist zijn om deel te kunnen nemen aan
de verkiezingen. De commissie is van mening dat het aantal ondersteuningsverklaringen en de hoogte van de waarborgsom zouden moeten
worden verhoogd, zodat beter geborgd wordt dat nieuwe partijen over
een zekere aanhang beschikken.
Het kabinet vindt het ook belangrijk dat aantoonbaar is dat nieuwe
politieke partijen die aan verkiezingen willen deelnemen over enig
draagvlak beschikken. Twee voorstellen van de staatscommissie richten
zich hierop. De eerste betreft de ondersteuningsverklaringen, de tweede
betreft een (gefaseerde) verhoging van de waarborgsom. In vergelijking
met landen om ons heen is het aantal ondersteuningsverklaringen dat in
Nederland is vereist laag.21 Het kabinet wil het aantal vereiste ondersteuningsverklaringen verder verhogen dan door de staatscommissie is
voorgesteld en denkt daarbij, voor landelijke verkiezingen, aan een aantal
van tussen de 5.000 en 10.000. Uiteraard moet bij een dergelijke
verhoging ook goed gekeken worden naar de periode voor het indienen
19

De voorkeursdrempel is thans 25% van de kiesdeler.
Kamerstuk 34 377, B, p. 2.
21
In Nederland worden 580 ondersteuningsverklaringen gevraagd bij een kiesgerechtigde
bevolking van ongeveer 12 miljoen. In Oostenrijk is dit bijvoorbeeld 2.600 verklaringen bij
6,3 miljoen kiesgerechtigden. Ook België heeft met 4.500 verklaringen bij ongeveer 8 miljoen
kiesgerechtigden een significant hoger aantal. In Denemarken wordt het aantal ondersteuningsverklaringen gevraagd wat bij de vorige verkiezingen gelijk stond aan één zetel in het
parlement.
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

9

van de verklaringen en de betekenis voor overige termijnen in het
verkiezingsproces. Het voorstel van de staatscommissie om de
waarborgsom gefaseerd te verhogen neemt het kabinet over.
Overige voorstellen met betrekking tot het verkiezingsproces
De staatscommissie heeft ook nog een aantal andere voorstellen gedaan
die meer betrekking hebben op het verkiezingsproces. Zo stelt de
commissie voor om stembureaus in te richten op locaties die gemakkelijk
toegankelijk kunnen zijn voor lager opgeleiden, jongeren en kiezers met
een migratieachtergrond. Het aanwijzen van locaties voor stembureaus is
een verantwoordelijkheid van de gemeenten. De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft voor de verkiezingen voor
het Europees parlement, in de zogenoemde verkiezingscirculaire, de
gemeenten geattendeerd op het belang hiervan.
De Minister van BZK heeft in 2018 aangekondigd te willen gaan experimenteren met vormen van «early voting». Het kabinet is van mening dat
«early voting» de toegankelijkheid van de verkiezing kan vergroten en
ertoe kan bijdragen dat meer kiezers in staat zullen zijn om zelf te
stemmen en geen gebruik hoeven te maken van een volmacht.
De Minister van BZK heeft recent aan de Tweede Kamer voorstellen
gedaan voor nieuwe stembiljetten die ook elektronisch te tellen zijn.
Invoering van een nieuw stembiljet vindt het kabinet nodig om het
telproces bij onze verkiezingen te vernieuwen en te verbeteren. Het is ook
nodig om voortgang te boeken in het toegankelijker maken van het
stemproces voor de kiezers.22 Het is de bedoeling om zo snel als mogelijk
een voorstel voor een experimentenwet bij de Tweede Kamer in te dienen
zodat in ieder geval in 2021 het eerste experiment zou kunnen plaatsvinden met deze stembiljetten. Experimenteren voordat een nieuw
stembiljet landelijk wordt ingevoerd is wenselijk. Zo bieden de experimenten duidelijkheid over de werking in de praktijk en geven zij inzicht in
de wijze waarop kiezers het beste kunnen worden voorgelicht en
ondersteund, bijvoorbeeld met hulpmiddelen, bij het gebruik van een
nieuw stembiljet.
Het kabinet wil het stemmen voor Nederlanders in het buitenland waar
mogelijk vergemakkelijken. In 2018 is de Kieswet op dit punt aangepast23
en zijn enkele maatregelen doorgevoerd die voorkomen dat stemmen van
kiezers in het buitenland niet worden meegeteld. De Minister van BZK
werkt aan verdere wetswijzigingen waarmee het mogelijk zal worden om
het (vervangend) briefstembewijs (de stempas voor de kiezers in het
buitenland) per mail aan de kiezers toe te sturen en om meer tijd in te
ruimen voor het ontvangen van de briefstemmen.
2. De Wet op de politieke partijen (WPP)
Wfpp uitbouwen tot WPP
Het kabinet neemt de aanbeveling van de staatscommissie over om
bestaande en nieuwe regels inzake politieke partijen te bundelen in één
Wet op de politieke partijen (WPP). Het kabinet heeft vooruitlopend op dit
kabinetsstandpunt aangegeven de Wet financiering politieke partijen

22
23

Kamerstuk 31 142, nr. 87.
Bekendmaking in het Staatsblad van 5 december 2018, Kamerstuk 35 012, nr. 483.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

10

(Wfpp) uit te zullen bouwen tot een Wet op de politieke partijen.24 Dit
geschiedt in twee fases.
In de eerste fase wordt de Wfpp aangepast. Het betreft hier met name de
uitvoering van een groot deel van de aanbevelingen van de Evaluatie- en
Adviescommissie Wet financiering politieke partijen (de commissieVeling). Een wetsvoorstel zal komend najaar in procedure worden
gebracht, met de bedoeling de gewijzigde Wfpp per 1 januari 2021 in
werking te doen treden.
Het kabinet werkt gelijktijdig aan de WPP. De gewijzigde Wfpp gaat op in
de WPP. Het voorstel voor de WPP zal in het voorjaar van 2020 in
procedure worden gebracht. Inwerkingtreding is voorzien op 1 januari
2022.
Doel van de WPP
Het kabinet en de staatscommissie zijn beide van mening dat politieke
partijen onmisbaar zijn voor het functioneren van de democratie en op de
wenselijkheid dat politieke partijen zo goed mogelijk bijdragen aan dat
functioneren.
In de Nederlandse democratische traditie kennen politieke partijen van
oudsher een grote mate van onafhankelijkheid. De Nederlandse overheid
heeft zich daardoor in vergelijking met veel andere landen altijd relatief
terughoudend opgesteld richting politieke partijen.
Het kabinet kent onverminderd grote waarde toe aan deze onafhankelijke
positie en de WPP heeft daarom tot doel om de onafhankelijke positie van
politieke partijen verder te versterken, onder meer door hun wettelijke
positie duidelijker te regelen.
Bij het stellen van regels voor politieke partijen beoogt de WPP fundamentele rechten, zoals de vrijheid van vereniging en de vrije uitoefening
van het actieve en het passieve kiesrecht te waarborgen, de rechtspositie
van politieke partijen te versterken en hun onafhankelijkheid en handelingsvrijheid te verzekeren, zij het binnen de grenzen van wat juridisch en
moreel toelaatbaar is.
Het doel van de WPP is om een samenhangende regeling te bieden voor
politieke partijen met daarin ook de regels waaraan (aspirant-)politieke
partijen dienen te voldoen om deel te nemen aan de politieke besluitvorming. Momenteel ontbreekt een dergelijke regeling, met uitzondering
van het financieringsregime (Wfpp) en de meer indirecte eisen die in de
Kieswet aan politieke partijen worden gesteld om aan de verkiezingen te
kunnen deelnemen.
Inhoud van de WPP
De nieuwe WPP zal regels bevatten over diverse onderwerpen. Voor een
aanzienlijk deel betreft dit het bundelen van al bestaande voorschriften uit
diverse andere wetten. Deels gaat het om aanbevelingen van de
commissie-Veling die nog niet worden meegenomen bij de aanpassing

24

Kabinetsreactie op het eindrapport van de Evaluatie- en Adviescommissie Wet financiering
politieke partijen – Regels inzake de subsidiëring en het toezicht op de financiën van politieke
partijen (Wet financiering politieke partijen), Kamerstuk 32 752, nr. 54.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

11

van de Wfpp, maar worden onderzocht bij de voorbereiding van de WPP.25
Hetzelfde geldt voor enkele aanbevelingen van de staatscommissie over
digitale campagnevoering en microtargeting, het partijverbod en de
instelling van een apart toezichtsorgaan.
Daarnaast acht het kabinet het wenselijk nadere eisen te stellen aan de
organisatie en inrichting van politieke partijen.
Digitale campagnevoering en microtargeting
Het kabinet onderschrijft het advies van de staatscommissie wettelijke
voorschriften inzake digitale campagnevoering en microtargeting op te
stellen. Het kabinet verkent momenteel op welke wijze regulering van
nationale politieke partijen op deze punten mogelijk en wenselijk is. Ook
loopt er momenteel een inventarisatie van het huidige juridische kader
rond techbedrijven en de verspreiding van desinformatie, waarbij ook het
huidige juridische kader rondom online advertenties, als middel om
desinformatie te verspreiden, meegenomen wordt26.
Het kabinet onderschrijft de urgentie die de staatscommissie toekent aan
de totstandkoming van adequate regelgeving voor politieke partijen om te
voorzien in oplossingen voor de nieuwe vraagstukken op het gebied van
digitale kwetsbaarheden en digitale campagnevoering.
Het kabinet streeft er daarom naar de wettelijke voorschriften inzake de
transparantie van digitale campagnevoering en microtargeting voor zover
dit de politieke partijen raakt, op te nemen in de WPP. De onafhankelijkheid van politieke partijen wordt in dat verband onderkend. Dit laat
onverlet dat eisen van transparantie vragen om een adequate regeling.27
De aanbevelingen van de staatscommissie op dit punt behoeven nog enig
nadere verdieping vooraleer ze rijp zijn voor wetgeving en implementatie.28
In het kader van de digitale campagnevoering bij verkiezingen heeft ook
de digitale beïnvloeding vanuit het buitenland, zoals door de verspreiding
van desinformatie, en het via financiële middelen verwerven van invloed
binnen politieke, maatschappelijke en religieuze organisaties de aandacht
van het kabinet. In de kabinetsreactie op de evaluatie van de Wfpp heeft
het kabinet daarom aangekondigd dat het giften van buiten de Europese
Unie (met uitzondering van giften van aldaar woonachtige Nederlandse
kiesgerechtigden) aan Nederlandse politieke partijen en hun neveninstellingen gaat verbieden. Bovendien moeten alle giften uit andere
EU-lidstaten dan Nederland openbaar gemaakt gaan worden.29

25

In zijn reactie op het advies van de commissie-Veling heeft het kabinet ook aangekondigd te
onderzoeken of (1) het in aanvulling op het stimuleren van ledenwerving binnen de wettelijke
kaders ruimte moet worden geboden aan maatregelen om de verenigingsdemocratie bij
politieke partijen te stimuleren; (2) de subsidies aan landelijke partijen moeten worden
verhoogd (en zo ja, met welk bedrag en op welke manier); (3) of er ook een subsidieregeling
voor decentrale partijen moet komen (en zo ja welke omvang deze moet hebben en op welke
uitwerking eraan moet worden gegeven), en (4) of er regelgeving inzake de overige inkomsten
van decentrale politieke partijen moet komen.
26
Voortgang uitvoering EU Actieplan tegen desinformatie, Kamerstuk 30 821, nr. 74.
27
Hierbij is uiteraard ook de regelgeving die op Europees niveau wordt voorbereid van belang.
28
Het onderzoek dat momenteel uitgevoerd wordt in het kader van de aanpak van desinformatie
door de Universiteit van Amsterdam naar sociale media en verkiezingen biedt hier mogelijk
relevante inzichten voor. De resultaten van dit onderzoek zullen na de zomer aan de Kamer
worden gezonden.
29
Kabinetsreactie op het eindrapport van de Evaluatie- en Adviescommissie Wet financiering
politieke partijen – Regels inzake de subsidiëring en het toezicht op de financiën van politieke
partijen (Wet financiering politieke partijen), Kamerstuk 32 752, nr. 54.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

12

Instelling van een onafhankelijke toezichthouder
Het toezicht op de uitvoering van de Wfpp is belegd bij de Minister van
BZK. In de kabinetsreactie op de evaluatie van de Wfpp is al aangekondigd
dat bij de voorbereiding van de WPP wordt bezien of deze vorm van
toezicht nog steeds passend is. Wanneer het takenpakket van de toezichthouder fors wordt uitgebreid en politiek gevoelige onderwerpen als de
regulering van (digitale) verkiezingscampagnes en microtargeting hiervan
deel gaan uitmaken, is de instelling van een aparte, onafhankelijke
toezichthouder een reële optie. De voor- en nadelen hiervan moeten
echter nog goed tegen elkaar worden afgezet. Dit aspect wordt bij de
verdere uitwerking van de WPP betrokken.
De regeling inzake het partijverbod nader bekeken
Het kabinet is het eens met het voorstel om de al bestaande mogelijkheid
voor het verbieden en ontbinden van politieke partijen onder de algemene
(privaatrechtelijke) regeling voor het verbieden van rechtspersonen in het
algemeen (art. 2:20 BW) afzonderlijk te regelen in de vorm van een op
politieke partijen toegesneden verbodsgrond in de WPP.
Hierbij moet rekening gehouden worden met het al lopende wetsvoorstel
tot aanpassing van art. 2:20 BW. Met de aanpassing van art. 2:20 BW
beoogt de regering het instrumentarium voor het waarborgen van de
open democratische samenleving te versterken. In de concept-memorie
van toelichting bij dit wetsvoorstel wordt al wel verwezen naar de regeling
waartoe de staatscommissie adviseert. Het kabinet beschouwt de
laatstbedoelde voorziening als een afzonderlijke, specifieke regeling
uitsluitend voor politieke partijen, naast de algemene regeling waarop het
al genoemde wetsvoorstel ziet. De argumenten die de staatscommissie
aanvoert voor een afzonderlijke wettelijke regeling voor het partijverbod,
zijn overtuigend voor het kabinet. Met de staatscommissie is het kabinet
vervolgens van mening dat de WPP hiervoor de geëigende plaats is.
In het voorstel voor de WPP zal het kabinet nader ingaan op de precieze
definiëring van het partijverbod en de specifieke adviezen van de
staatscommissie over onder meer het naderend gevaarcriterium en de
vraag bij welk orgaan de vordering voor een partijverbod zou moeten
worden belegd.
3. Versterking van het burgerschapsonderwijs
Het belang van democratische kennis en vaardigheden bij de burgers
In het regeerakkoord is aangegeven hoe belangrijk het doorgeven van
onze democratische traditie is. Het draagvlak voor de democratische
rechtsstaat staat of valt met de aanwezigheid van voldoende democratische kennis en vaardigheden bij de burgers. De staatscommissie doet
aanbevelingen gericht op participatieprocessen, en op versterking van
democratische kennis en vaardigheden binnen en buiten het onderwijs.
Voorstellen inzake het burgerschapsonderwijs
Het kabinet heeft met belangstelling kennisgenomen van de aanbevelingen om het onderwijs over de democratische rechtsstaat te versterken.
Een van die aanbevelingen is om de vakken geschiedenis en staatsinrichting, alsmede maatschappijleer, verplicht onderdeel te maken van het
centraal schriftelijk eindexamen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

13

Het kabinet gaat deze vakken niet verplicht stellen. De Minister voor Basisen Voortgezet Onderwijs en Media zal later dit jaar het Wetsvoorstel ter
verduidelijking van de burgerschapsopdracht in het funderend onderwijs
aanbieden aan de Tweede Kamer. Dit wetvoorstel verplicht scholen voor
primair en voortgezet onderwijs om actief burgerschap en sociale cohesie
te bevorderen. Het wetsvoorstel bevat meerdere elementen die door de
staatscommissie worden geadviseerd.
Bovendien loopt parallel aan deze wetswijziging een traject om het gehele
curriculum in het funderend onderwijs te herzien. Op het gebied van
burgerschap ontwikkelt een ontwikkelteam bouwstenen die de specifieke
kennis en vaardigheden van leerlingen over de democratische rechtsstaat,
democratisch samenleven, geschiedenis en staatsinrichting beschrijven.
In de volgende fase worden in de bredere context van het curriculum
afwegingen gemaakt over de zwaarte en de onderlinge samenhang van
de verschillende vakken. Het is aan de scholen om het burgerschapscurriculum in praktische zin vorm te geven. Tot slot subsidieert het Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties longitudinaal onderzoek
naar de ontwikkeling van democratische kernwaarden onder jongeren.
4. Bevordering van burgerparticipatie en burgerschap
Randvoorwaarden bij participatieprocessen
Het kabinet is het eens met de conclusie van de staatscommissie dat het
ongewenst is dat er onduidelijkheid bij burgers bestaat over het proces en
het effect van deliberatieve participatieprocessen. Dit leidt niet alleen tot
verkeerde verwachtingen, maar mogelijk ook tot verminderde bereidheid
om een inbreng te leveren. Hierdoor loopt de overheid ook informatie en
creatieve ideeën voor het ontwikkelen van effectief beleid en regelgeving
mis. Het kabinet gaat in lijn met de aanbevelingen van de staatscommissie helderheid bieden over de randvoorwaarden bij participatieprocessen. Dit gebeurt door het vastleggen van randvoorwaarden voor deze
processen, bijvoorbeeld in Aanwijzingen van de Minister-President voor
participatieprocessen en met begrijpelijke en gerichte communicatie over
deze processen, zowel online als offline.
Internetconsultatie
Het kabinet deelt de constatering dat er onvoldoende gebruik wordt
gemaakt van het instrument «internetconsultatie». Het kabinet wil daarom
de bekendheid met, en het bereik van, internetconsultatie verbeteren door
het inzetten van meer, en op doelgroepen gerichte, communicatie over
nieuwe internetconsultaties via online en offline media. Ook worden in het
JenV «Startup in Residence»-programma (SiR) via de challenge
«Innovatie in consultatie» nieuwe mogelijkheden verkend om het bereik
van de site te vergroten.
Bevordering van democratische kennis en vaardigheden
Het kabinet kan zich vinden in de intentie van de aanbeveling de positie te
versterken van de instellingen die werken aan het bevorderen van
democratische kennis, -vaardigheden en burgerschap, buiten het
onderwijs.
Burgerschap bestaat uit vele aspecten. Het kabinet is c.q. gaat met
meerdere organisatie buiten het onderwijs in gesprek om te werken aan
het bevorderen van democratische kennis en vaardigheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

14

Een eerste voorbeeld is dat het kabinet inzet op het verdubbelen van het
aantal leerlingen dat via ProDemos een bezoek brengt aan het parlement,
om zelf te kunnen zien, horen en ervaren hoe democratie werkt. Hiervoor
stelt dit kabinet structureel tot € 4,8 miljoen beschikbaar.
Een tweede voorbeeld is het instellen van een jongerenparlement (zie
hierna).
En een derde voorbeeld is het organiseren van een jaarlijks terugkerend
democratiefestival waar mensen in een informele sfeer met elkaar, politici
en maatschappelijke organisaties praten over maatschappelijke kwesties
die zij belangrijk vinden.
5. Versterking van digitaal burgerschap
Het kabinet onderschrijft de constatering dat onvoldoende gebruik wordt
gemaakt van de mogelijkheden van digitale technologieën om burgerparticipatie op nationaal niveau30 te bevorderen en onderstreept het belang
van een gerichte aanpak voor digitaal burgerschap.
Voor het versterken van digitaal burgerschap heeft dit kabinet reeds
verschillende maatregelen genomen. Zo is er in het kader van het
gezamenlijke actieprogramma lokale democratie en bestuur («democratie
in actie») volop aandacht voor instrumenten van e-democracy, zoals
digitale participatietools. Ook werkt het kabinet aan het verbeteren van de
bekendheid met, en het bereik van de eerdergenoemde internetconsultatie. Tot slot zet de Staatssecretaris van BZK zich met het programma
digitale inclusie in om mensen digitaal vaardiger te maken met onder
meer het kabinetsbrede programma «Tel mee met Taal» om basisvaardigheden, zoals digitale vaardigheden, te bevorderen. Ook wordt er gewerkt
aan het gemakkelijker maken van overheidsdienstverlening. Het kabinet
zet in op digitaal bewustzijn, vanuit de driehoek publieke waarden,
informatieveiligheid en digitale inclusie. Dit richt zich erop dat mensen
meer beeld krijgen bij de kansen en risico’s van digitalisering.
6. Bevordering van het instellen van burgerfora, waaronder het
jongerenparlement
De staatscommissie beveelt aan om burgerfora op te zetten, waaronder
een burgerforum voor jongeren. Jongeren worden door de staatscommissie genoemd als voorbeeld van een specifieke groep die te weinig
gehoor vindt in de representatieve democratie.31 BZK werkt daarom
– zoals vermeld – aan het opzetten van een jongerenparlement. Doel is de
betrokkenheid van jongeren voor en bij de nationale politiek te vergroten
en ervaringen op te doen met een dergelijk instrument. De komende tijd
worden de ideeën hieromtrent verder uitgewerkt. Op 19 juni 2019 heeft
een congres plaatsgevonden over de mogelijke vormgeving van een
jongerenparlement.
7. Versterking van de constitutionele toetsing ex ante: internetconsultatie
met aandacht voor constitutionele aspecten
Voorts is een tweetal aanbevelingen gedaan die de constitutionele
toetsing ex ante, dus vooraan in het wetgevingsproces, betreffen. De
eerste, het invoeren van het voorschrift dat in de memorie van toelichting
30

Op lokaal niveau is al veel aandacht voor de mogelijkheden van participatieve democratie als
aanvulling op de representatieve democratie.
31
Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken, p. 156. Bijlage bij
Kamerstuk 34 430, nr. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

15

bij elk wetsvoorstel expliciet aandacht moet worden besteed aan de
constitutionele aspecten van het desbetreffende wetsvoorstel, was reeds
praktijk en is inmiddels nader geëffectueerd door het besluit om ook
«kopjes» daarover op te nemen in de memorie van toelichting en in de
BNC-fiches.32
De tweede aanbeveling betreft het nadrukkelijker aandacht vragen in de
internetconsultatie voor de constitutionele aspecten van voorgenomen
wetgeving. Vervolgens zou de Afdeling advisering van de Raad van State
daar in haar advisering expliciet op in kunnen gaan. Naar de mening van
het kabinet is dit een interessant en waardevol voorstel dat betrekkelijk
eenvoudig kan worden geëffectueerd. Het voornemen is dat voortvarend
te doen.
8. De positie van de Eerste Kamer
Positie van de Eerste Kamer in het algemeen
Het kabinet deelt de visie van de staatscommissie dat een waardevolle rol
voor de senaat is weggelegd in met name het beschermen van de
democratische rechtsstaat en de daaraan ten grondslag liggende
waarden. De Eerste Kamer is kortom een institutie die past in het stelsel
van checks and balances dat één van de fundamenten is van de Nederlandse staatsinrichting.
Het kabinet meent echter ook dat het wenselijk is om een debat te voeren
over de wijze waarop de toegevoegde waarde van de Eerste Kamer het
best tot haar recht kan komen. Dit dient dan te gebeuren in samenhang
met de positie van het parlement als geheel.
De potentiële meerwaarde van de Eerste Kamer voor het stelsel als geheel
komt onvoldoende uit de verf. Naast culturele factoren is hieraan ook de
institutionele vormgeving debet. Een voorstel van de staatscommissie dat
hierop betrekking heeft is de invoering van een terugzendrecht voor de
Eerste Kamer (zie hoofdstuk 5).
De staatscommissie doet nog een tweede voorstel ter verbetering van de
samenhang tussen de werkzaamheden van beide Kamers: een aanpassing
van de procedure voor herziening van de Grondwet. Hierop wordt in de
volgende paragraaf nader ingegaan. Het kabinet voegt er nog een derde
voorstel aan toe; een voorstel om de Eerste Kamer op een andere wijze te
kiezen, namelijk op de wijze van vóór 1983.
9. Aanpassing van de herzieningsprocedure van de Grondwet
Met de staatscommissie hecht het kabinet aan een procedure waarin een
wijziging van de Grondwet pas tot stand komt na twee lezingen, waarbij
verkiezingen voor de Tweede Kamer plaatsvinden na de eerste lezing, en
waarbij in de tweede lezing een versterkte meerderheid nodig is om te
verzekeren dat er ruime en bestendige steun voor het voorstel is. Zo
wordt voorkomen dat op basis van één verkiezingsuitslag drastische
veranderingen in het stelsel worden doorgevoerd en dat vergroot de
weerbaarheid van de democratische rechtsstaat.
Het gegeven dat een derde deel van de Eerste Kamer een herzieningsvoorstel in tweede lezing kan blokkeren, is volgens de staatscommissie in
haar Eindrapport een kwetsbaar punt voor de senaat. Alleen de Tweede
Kamer wordt ontbonden om een tweede lezing van een herzienings32

Zie daarover de brief van de Minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties van
5 november 2018. Kamerstuk 35 000 VI. Zie ook: Kamerstuk 34 300 VII, nr. 48.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

16

voorstel mogelijk te maken. De nieuw gekozen Tweede Kamer krijgt
daarmee, anders dan de Eerste Kamer, een specifiek mandaat om de
Grondwetsherziening af te ronden. Het is daarom een minder gelukkig
aspect van de huidige procedure dat (een minderheid van) de indirect
gekozen Eerste Kamer een grondwetswijziging kan verhinderen, zelfs als
daarvoor een grote meerderheid in de nieuwe Tweede Kamer (mét een
specifiek formeel direct kiezersmandaat) bestaat.
De staatscommissie achtte het onwenselijk dat de Kamers in deze fase
van de procedure op die manier tegenover elkaar zouden kunnen komen
te staan. Een behandeling in tweede lezing in de verenigde vergadering
maakt het mogelijk dat de door de Eerste Kamerleden ingebrachte
argumenten ook door de leden van de Tweede Kamer kunnen worden
betrokken in hun oordeelsvorming.
Het kabinet acht wijziging van de herzieningsprocedure van de Grondwet
conform het voorstel van de staatscommissie (tweede lezing in de
verenigde vergadering) gewenst, met name omdat zij bijdraagt aan een
betere positionering van de Eerste Kamer. Tegelijk blijft het waarborgkarakter ervan optimaal behouden.
10. Andere wijze van verkiezing van de Eerste Kamer
Waar het de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer betreft, komt het
kabinet tot een andere conclusie dan de staatscommissie. De staatscommissie heeft niet geadviseerd tot terugkeer naar de wijze van verkiezing
van voor de grondwetsherziening van 1983: verkiezing van de leden van
de Eerste Kamer voor zes jaar, waarbij om de drie jaar de helft van de
leden aftreedt.33
De wijziging van de zittingsduur van zes naar vier jaar was oorspronkelijk
bedoeld in combinatie met een overgang naar een directe verkiezing van
de Eerste Kamer. Daarvoor bleek echter geen meerderheid en deze
mogelijkheid wordt ook door de staatscommissie ontraden. De staatscommissie benadrukt de waarde van de Eerste Kamer als democratisch
correctiemechanisme op enige afstand van de regering en het regeerakkoord.
Het kabinet meent dat het in dit licht beter is om terug te keren naar het
systeem van vóór 1983. De langere zittingsperiode van de Eerste
Kamerleden, hun indirecte verkiezing en de vertraagde doorwerking van
wijzigingen in de politieke krachtsverhoudingen in de Eerste Kamer
passen beter bij de rol en positie van de Eerste Kamer als chambre de
réflexion. Het kan dan ook niet meer voorkomen dat de Eerste Kamer (in
zijn geheel) over een recenter politiek mandaat van de kiezer beschikt dan
de Tweede Kamer.
Daar komt bij dat de verkiezing van de provinciale staten dan ook minder
wordt belast met de schaduw van de verkiezing van de Eerste Kamer. De
vraag kan worden gesteld of de huidige verkiezingswijze niet belemmerend werkt voor het politiek-inhoudelijke profiel van de provinciale
staten.

33

Andere alternatieve wijzen van verkiezing die de staatscommissie in ogenschouw heeft
genomen waren die van directe verkiezing, verkiezing door gemeenteraden en aanwijzing van
de senatoren door middel van loting. Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels,
hoge dijken. p. 308–309. Bijlage bij Kamerstuk 34 430, nr. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

17

Met de aldus te wijzigen wijze van verkiezing van de Eerste Kamer wordt
bijgedragen aan een betere rolverdeling tussen Tweede Kamer en Eerste
Kamer. In die zin sluit deze hervorming aan bij de beoogde invoering van
het terugzendrecht en de door het kabinet gewenste wijziging van de
herzieningsprocedure van de Grondwet. Deze drie voorstellen vormen
daarmee inhoudelijk één samenhangend geheel.
11. De procedure voor benoeming van de leden van de Hoge Raad
De staatscommissie heeft een voorstel gedaan om de benoemingsprocedure van leden van de Hoge Raad te wijzigen om te voorkomen dat
partijpolitieke overwegingen van invloed zijn op voorgenomen benoemingen. De waarborging van de onafhankelijkheid van de rechterlijke
macht (in dit geval specifiek de leden van de Hoge raad) is een zaak die de
democratische rechtsstaat aangaat en in het bijzonder raakt aan de
kwetsbare democratie.
Het kabinet neemt dit voorstel, waar een grondwetswijziging voor
noodzakelijk is, over. Dit voorstel verkleint de kans op partijpolitieke
beïnvloeding van de keuze voor de leden van de Hoge Raad en waarborgt
de onafhankelijkheid van de Hoge Raad.
12. Actualisering van de Aanwijzingen inzake externe contacten van
rijksambtenaren («Oekaze-Kok»)
Met de staatscommissie meent het kabinet dat rondom de toepassing van
regels voor contacten tussen Kamerleden en ambtenaren van ministeries
soms onduidelijkheden en misverstanden bestaan. Dit terwijl er al
geruime tijd de facto een adequate procedure bestaat waarmee Kamerleden snel feitelijke informatie van departementen kunnen krijgen. Het
kabinet zal daarom het initiatief nemen voor een actualisering van de
Aanwijzingen inzake externe contacten van rijksambtenaren waarmee de
bekendheid van deze procedure kan worden vergroot.
13. Diverse aanbevelingen over de betrokkenheid van de beide Kamers bij
besluitvorming van de Europese Unie
Een aantal aanbevelingen van de staatscommissie betreft de wijze waarop
de beide Kamers der Staten-Generaal door het kabinet worden geïnformeerd en betrokken bij besluitvorming van de Europese Unie. Aangezien
een aantal van deze voorstellen de interne werkwijze van de beide Kamers
betreft, onthoudt het kabinet zich van een standpunt daarover.
Enkele andere aanbevelingen van de staatscommissie zijn aan het kabinet
gericht dan wel relevant voor zowel parlement als kabinet. Ten aanzien
van de aanbeveling inzake de gerichte inzet van bestaande parlementaire
instrumenten steunt het kabinet deze effectievere inzet en spoort de
instellingen aan de ruimte te zoeken binnen de bestaande instrumenten,
bijvoorbeeld effectiever gebruik van de subsidiariteitstoets en de gele
kaartprocedure. Hierbij constateert het kabinet dat het van belang is dat
de Kamer hier op een adequate wijze voor geëquipeerd is. Het kabinet
steunt in het bijzonder de effectievere inzet van middelen ten behoeve van
gezamenlijke initiatieven van nationale parlementen. Daarbij moedigt het
kabinet de Europese Commissie aan tot een meer flexibele omgang met
de termijn waarin nationale parlementen adviezen kunnen indienen in het
kader van het subsidiariteitsbeginsel. Zie hiertoe onder andere het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

18

BNC-fiche over de mededeling subsidiariteit en evenredigheid bij de
beleidsvorming van de EU34 en de Staat van de Unie Kamerbrief.35
Het kabinet is verheugd dat het aantal ontmoetingen tussen vertegenwoordigers van het parlement en de Europese Commissie stijgt. Het
kabinet constateert dat bij een goede bezetting van de desbetreffende
Kamercommissie bij een dergelijke ontmoeting er sprake kan zijn van een
effectieve dialoog ter beïnvloeding van de besluitvorming.
De staatscommissie pleit voor het in lijn brengen van het openbaarheidsregime van Raadsdocumenten met Europese regelgeving. Zoals uw
Kamer bekend, pleit Nederland al meerdere jaren voor een verbetering
van de transparantie van het EU-besluitvormingsproces. Toegang tot
documenten van de Raad is een wezenlijk onderdeel van de Nederlandse
inzet. Het Raadssecretariaat heeft op 13 juli 2018 een beleidsnota
gecirculeerd met concrete voorstellen ter verbetering van de interne
praktijk omtrent publicatie, verspreiding en toegang tot documenten in
het wetgevend besluitvormingsproces van de Raad.36 Uw Kamer is door
middel van meerdere kamerbrieven en in het verslag van de RAZ van
9 april jl. geïnformeerd over deze voorstellen en de inzet van het kabinet.37
Ten aanzien van de verwijzing van de staatscommissie naar het onderzoek
van de parlementair advocaat over transparantie van EU-besluitvorming,
verwijst het kabinet volledigheidshalve naar de kabinetsreactie die naar
aanleiding van dit onderzoek is opgesteld.38
De staatscommissie adviseert het kabinet om de BNC-fiches aan te vullen
met informatie over politieke inzet en dit vroegtijdig voor te leggen aan de
Kamer. Het kabinet beschrijft reeds bij ieder BNC-fiche de appreciatie van
het voorstel en de Nederlandse inzet. Gezien het belang van deze
informatie aan de Kamer zal het kabinet erop blijven toezien dat deze
staande praktijk met zorgvuldigheid wordt voortgezet.
Overigens onderschrijft het kabinet niet de constatering van de staatscommissie dat de informatievoorziening aan beide Kamers over Europese
(wetgevings)dossiers onder de maat zou zijn. Het kabinet hecht veel
waarde aan de optimale informatievoorziening van het parlement en geeft
daarom actief invulling aan artikel 68 Grondwet. In dit kader hebben
kabinet en Kamer uitgebreide afspraken gemaakt over de
EU-informatievoorziening.39
Voorbeelden van deze afspraken zijn: BNC-fiches over mededelingen en
voorstellen voor nieuwe wet- en regelgeving van de Commissie,
geannoteerde agenda’s voor bijeenkomsten van de Raad van Ministers en
de Europese Raad, een voorbereidend Algemeen Overleg over de Raad
van Ministers en plenair debat over de Europese Raad, schriftelijk verslag
na een Raad van Ministers en de Europese Raad, terugblikdebatten
(indien gewenst), kwartaalrapportages per departement over de in
onderhandeling zijnde EU-wetgevingsdossiers, separate afspraken bij een
parlementair behandelvoorbehoud of bij door het parlement aangemerkte
prioritaire dossiers. Daarnaast heeft het parlement sinds 2013 toegang tot
het interne informatiesysteem van de Raad genaamd Delegates Portal
(voorheen Extranet). Hierin zijn de vertrouwelijke raadsdocumenten met

34

Kamerstuk 22 112, nr. 2738.
Kamerstuk 35 078, nr. 1.
36
DP 11099/18.
37
Kamerstuk 22 112, nr. 2762.
38
Kamerstuk 22 112, nr. 2340.
39
Kamerstuk 22 112, nrs. 1198, 1290, 1357, 1366, 1548, 1876, 1985, 2232, 2274, 2330, 2661, 2461,
en Kamerstuk 23 987, nr. 186 en Kamerstuk 35 000 VII, nr. 38.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

19

de «limité-markering» opgenomen. Desgewenst kunnen leden van het
parlement bij raadpleging van dit systeem zich onder voorwaarden door
experts laten bijstaan.
Om de goede informatievoorziening rond EU-aangelegenheden te borgen,
spreekt de Minister van Buitenlandse Zaken, in zijn hoedanigheid van
coördinerend bewindspersoon voor de EU-informatievoorziening, jaarlijks
met de Tweede Kamer over de wijze waarop het parlement wordt
geïnformeerd. Tijdens het Algemeen Overleg EU-informatievoorziening
wordt bezien of de bestaande afspraken worden nageleefd, of deze
moeten worden bijgesteld of dat er gelet op ontwikkelingen in de Unie
nadere afspraken moeten worden gemaakt. De huidige werkwijze
garandeert dat relatief snel en flexibel kan worden ingespeeld op
veranderingen en voortschrijdende inzichten die zowel ten aanzien van de
brede EU-agenda als van de EU-informatievoorziening en het aanpalende
beleidsterrein van transparantie bestaan. Een voorbeeld hiervan is het
geheel aan separate afspraken ten aanzien van de informatievoorziening
over de brexit.
Het initiatiefvoorstel-Van der Staaij
De staatscommissie heeft over het wetsvoorstel-Van der Staaij40 geadviseerd dat aan de bedoeling van de initiatiefnemer beter tegemoet kan
worden gekomen door een ruimere uitleg van artikel 91, derde lid,
Grondwet.
Op 9 april 2019 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel-Van der Staaij
verworpen.41
Tijdens de behandeling van dit wetsvoorstel in derde termijn heeft het
kabinet in de Eerste Kamer uiteengezet wat zijn benadering is van de
uitleg van artikel 91, derde lid, Grondwet.
Op grond van de heersende uitleg van dit artikel moet voor de beantwoording van de vraag of een goed te keuren verdrag afwijkt van de
Grondwet (of tot afwijken noodzaakt) niet alleen worden bezien wat de
inhoud is van een concrete grondwetsbepaling, maar ook wat de daaraan
ten grondslag liggende uitgangspunten en strekking zijn.
De uitleg van artikel 91, derde lid, Grondwet zou te ruim en te onbepaald
worden als het ook wordt toegepast op een verdrag dat afwijkt van de
geest, strekking of systematiek van de Grondwet als zodanig of de
daaraan ten grondslag liggende beginselen.42
Het kabinet heeft nota genomen van de verwijzing die de
staatscommissie-Remkes maakt naar de staatscommissie Grondwet
(Thomassen, 2010), die eveneens over dit onderwerp heeft geadviseerd.43

40

Kamerstuk 30 874 (R1818).
Handelingen I 2018/19, 24e vergadering (2 april 2019, derde termijn) en 25e vergadering (9 april
2019, stemmingen).
42
Dat neemt niet weg dat ook in ogenschouw moet worden genomen of een afwijkende
verplichting of een beperking van de rechtsmacht is te verenigen met voor Nederland
geldende verplichtingen die voortvloeien uit, onder meer, het Unierecht en het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens. Dat zou evenzeer gelden voor de wezenlijke
waarborgen die zijn vervat in de grondrechten in de Grondwet (hoofdstuk I), zie Kamerstuk
26 800 VI, A, p. 6.
43
Rapport Staatscommissie Grondwet, par. 12.4.2.
41

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

20

De staatscommissie Grondwet constateerde dat bij gebreke van een
algemene bepaling met betrekking tot de grondslagen en beginselen
waarop de Grondwet berust minder snel moet worden aangenomen dat
een verdrag afwijkt van de Grondwet dan wanneer een dergelijke
bepaling wel is opgenomen in de Grondwet.44 In dit verband stelt het
kabinet vast dat een voorstel voor opnemen van een algemene bepaling
thans in eerste lezing is afgerond.45 In hoeverre deze algemene bepaling
richting kan geven aan de interpretatie van concrete grondwetsbepalingen, is een onderwerp voor nadere bespreking bij gelegenheid van de
behandeling van dat grondwetsvoorstel in tweede lezing. Die zal na de
eerstvolgende verkiezing van de Tweede Kamer plaatsvinden.
5. Aanbevelingen die niet zonder meer worden overgenomen,
maar waarover later door dit kabinet een standpunt wordt
ingenomen (categorie B)
1. Het bindend correctief referendum
Net als andere meer verregaande instrumenten van directe democratie is
ook het bindend correctief referendum een figuur die niet zonder meer
inpasbaar is in de vertegenwoordigende democratie, zoals zij in
Nederland de afgelopen anderhalve eeuw vorm heeft gekregen. In de
wetenschap dat hierover zeer verschillend wordt gedacht, wil het kabinet
hier uiterst zorgvuldig opereren. Dat betekent dat nu geen definitief
standpunt over deze aanbevelingen van de staatscommissie wordt
ingenomen. Het kabinet streeft ernaar om over deze en andere aanbevelingen in dit hoofdstuk de beide Kamers waar mogelijk voor het eind van
dit jaar nader te informeren.
In deze benadering past dat eerst de reactie van het kabinet op de
motie-Lintmeijer wordt uitgebracht. In deze motie wordt gevraagd om een
visie op nieuwe vormen van directe democratie als aanvulling op het
huidige Nederlandse representatieve stelsel.46 Het streven is deze reactie
dit kalenderjaar uit te brengen. Op basis van deze reactie kan vervolgens
een nadere afweging plaatsvinden die moet leiden tot een inhoudelijke
standpuntbepaling over de aanbevelingen van de staatscommissie inzake
het correctief bindend referendum. In deze nadere afweging zal uiteraard
ook het advies van de Raad van State over het initiatiefvoorstel-Van Raak
tot wijziging van de Grondwet met het oog op de invoering van het
correctief bindend referendum worden betrokken.47
2. De constitutionele toetsing ex post
Een verstrekkende aanbeveling van de staatscommissie betreft de
invoering van de mogelijkheid om constitutionele toetsing ex post, dus
toetsing van formele wetten door de rechter aan de in de Grondwet
verankerde klassieke grondrechten, mogelijk te maken. De staatscommissie kiest hier voor de variant van toetsing door een nieuw in te stellen
Constitutioneel Hof (geconcentreerde toetsing).

44

Ibidem, p. 117.
Wet van 9 maart 2018, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging
te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot het opnemen van een algemene
bepaling, Stb. 2018, nr. 86.
46
Kamerstuk 34 854, N. Zie ook: K. Dijkhoff, Discussiestuk: Liberalisme dat werkt voor mensen.
Den Haag, 2019. p. 13.
47
Kamerstuk 35 012, nr. 483.
45

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

21

Het kabinet herkent de door de staatscommissie genoemde voordelen van
constitutionele toetsing: verbeterde rechtsbescherming van de burger,
versterking van de normatieve betekenis van de Grondwet, versterking
van de nationale rechtsorde ten opzichte van de Europese en internationale, positieve effecten op de kwaliteit van de wetgeving. Het kabinet is
er echter niet op voorhand van overtuigd dat deze voordelen in alle
gevallen opwegen tegen veelgenoemde nadelen: verstoring van het
evenwicht tussen de staatsmachten, vergroting van de invloed van de
rechter op het politieke proces en – daarmee samenhangend – het gevaar
van politisering van de rechterlijke macht.
Een nadere afweging is hier noodzakelijk, waarin ook andere varianten
dan het voorstel van de staatscommissie worden betrokken. Daarbij moet
ook worden gedacht aan varianten waarin de rechter geen bindend
rechterlijk oordeel uitspreekt, maar een advies aan de wetgever uitbrengt.
3. Verlaging van de kiesgerechtigde leeftijd van 18 naar 16 jaar
Anders dan de staatscommissie wil het kabinet verlaging van de
kiesgerechtigde leeftijd voor het actief kiesrecht van 18 jaar naar 16 jaar
niet direct afwijzen.48 Voor het kabinet telt met name het mogelijke
positieve effect op de politieke betrokkenheid en kennis bij jongere
burgers. Aanvullende argumenten pro betreffen de betere vertegenwoordiging van jongere burgers, wat kan leiden tot een betere behartiging van
hun belangen en de inclusieve traditie van de vormgeving van het
Nederlandse kiesrecht.49 Het kabinet acht het de moeite waard een en
ander nader te verkennen.50
4. Het terugzendrecht van de Eerste Kamer
Het kabinet meent dat de aanbeveling om de Eerste Kamer – naast haar
bestaande bevoegdheid wetsvoorstellen te verwerpen – de bevoegdheid
te geven wetsvoorstellen gewijzigd terug te zenden aan de Tweede Kamer,
nadere bestudering behoeft. In de variant die de staatscommissie
aanbeveelt, heeft de Tweede Kamer het laatste woord indien de Eerste
Kamer besluit om een wetsvoorstel gewijzigd terug te zenden. De Eerste
Kamer kan zo in staat worden gesteld meer invloed uit te oefenen op
wetsvoorstellen met respect voor het politieke primaat van de Tweede
Kamer. De staatscommissie bespreekt echter ook enkele mogelijke
nadelen van deze variant van het terugzendrecht, zoals de mogelijke
vertraging van het wetgevingsproces. Het kabinet zal zich nader beraden
op de vraag hoe zwaar deze nadelen wegen en of er mogelijkheden zijn
om deze te ondervangen.

48

Dit betekent een heroverweging van het huidige standpunt. In het wijzigingsvoorstel voor de
uitvoeringswet Europees Burgerinitiatief dat binnenkort naar de Kamer wordt gezonden,
wordt vooralsnog vastgehouden aan de grens van 18 jaar.
49
De Raad voor het openbaar bestuur heeft op 24 juni 2019 een adviesrapport gepubliceerd over
het verlagen van de stemgerechtigde leeftijd van 18 naar 16 jaar: Jong geleerd, oud gedaan.
Pleidooi voor experimenten met het verlagen van de kiesgerechtigde leeftijd. Den Haag, 2019.
50
Begin volgend jaar verschijnen de eerste resultaten van een evaluatie van de Erasmus
Universiteit over de verkiezing van de gebiedscommissies en wijkraden in Rotterdam in 2018,
waarbij 16- en 17-jarigen stemrecht hadden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

22

5. Doorlichting van het bestaande wettelijke kader voor de verhoudingen
met decentrale overheden
Algemeen
De verkleining van het domein van de nationale overheid en daarmee ook
van het nationale parlement vormde één van de onderdelen van de
opdracht aan de staatscommissie. Het ging hierbij om decentralisatie van
taken en bevoegdheden naar decentrale overheden, om verzelfstandigingen en privatiseringen, alsmede om verschuiving van taken en
bevoegdheden naar de Europese Unie.
Het tweede onderwerp komt in paragraaf 6, het laatstgenoemde
onderwerp in paragraaf 7 van dit hoofdstuk nader aan de orde.
Aanpak van de interbestuurlijke verhoudingen met decentrale overheden
De staatscommissie doet de aanbeveling processuele en meer inhoudelijke randvoorwaarden in een Wet op de decentralisaties te codificeren.
Deze wet zou zich allereerst op de versterking en de verduidelijking van de
rol van het nationale parlement bij decentralisaties moeten richten. De
staatscommissie schenkt hierbij tevens aandacht aan de mogelijkheid om
tussen decentrale overheden te kunnen differentiëren, aan de voldoende
bewerktuiging van democratische controle bij decentrale overheden en
aan de benodigde bevoegdheden van de Minister van BZK.
De probleemanalyse en aanbeveling van de staatscommissie is in lijn met
diverse andere recente adviezen en beschouwingen, bijvoorbeeld: «Maak
verschil» van de Studiegroep Openbaar Bestuur (2016), «Op weg naar
meervoudige democratie» van de Commissie-Van de Donk (2016) en de
Vierde periodieke beschouwing naar de interbestuurlijke verhoudingen
van de Afdeling advisering van de Raad van State (2016).51
Het kabinet herkent zich in veel van de analyse van de staatscommissie.
Daarom is het gewenst dat het bestaande wettelijk kader met betrekking
tot interbestuurlijke verhoudingen met decentrale overheden wordt
doorgelicht.52 Een belangrijk aandachtspunt in dat verband is de positie
van de Minister van BZK met het oog op het bevorderen van de gemeentelijke, respectievelijk provinciale beleidsvrijheid en het borgen van de
uitvoerbaarheid op decentraal niveau van nieuwe stelsels. Daarmee wordt
aangesloten bij de bovengenoemde adviezen en beschouwingen. Het
kabinet is voornemens om bij deze doorlichting ook gebruik te maken van
concrete casus. Deze doorlichting zal plaatsvinden in goed overleg met de
bestuurlijke partners. De Tweede Kamer wordt later dit jaar nader
geïnformeerd over de uitkomsten.
Het is mogelijk dat deze exercitie leidt tot nieuwe wetgeving met
betrekking tot de interbestuurlijke verhoudingen met decentrale
overheden.

51

Studiegroep Openbaar Bestuur, Maak verschil – Krachtig inspelen op regionaal-economische
opgaven. Den Haag, 2016, Commissie Toekomstgericht lokaal bestuur (VNG), Op weg naar
meervoudige democratie. Den Haag, 2016, en Afdeling advisering van de Raad van State, En
nu verder! Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de
decentralisaties in het sociale en fysieke domein. Den Haag, 2016.
52
De Gemeentewet en de Provinciewet bepalen thans al dat de Minister van BZK is belast met
de coördinatie van het rijksbeleid dat gemeenten en provincies raakt, dat hij hun beleidsvrijheid en de decentralisatie bevordert (artt. 114–115 Provinciewet en artt. 116–117
Gemeentewet).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

23

6. Evaluatie van de Kaderwet zbo’s en van de regeling agentschappen
De staatscommissie doet de aanbeveling in het kader van verzelfstandigingen en privatiseringen randvoorwaarden in een Wet op de overheidsorganisaties te codificeren om de parlementaire controle bij verzelfstandigingen en privatiseringen te vergroten. Het gaat veelal over zelfstandige
bestuursorganen (zbo’s) en agentschappen, respectievelijk over besluitvorming om deze al dan niet op te richten. De commissie overweegt
daarbij onder meer dat verschillende uitgangspunten en besliskaders nu
verspreid zijn opgetekend in nota’s, brieven en beleidsdocumenten en ook
dat er verschillende toepasselijke regelingen zijn.
Uitvoering van deze aanbeveling brengt een zeer omvangrijke wetgevingsoperatie met zich mee. Van belang hierbij is dat de probleemanalyse
van de commissie grote gelijkenissen vertoont met de analyse die in 2007
juist heeft geleid tot de Kaderwet zbo’s. Met het oogmerk de parlementaire controle te waarborgen was deze wet het antwoord op gefragmenteerd organisatierecht en diverse uiteenlopende toezichtarrangementen.
In de recent aan de Tweede Kamer toegezonden wetsevaluatie53 is
geconcludeerd dat de wet en toepassing ervan bijdragen aan het beoogde
doel. Mede gelet hierop wordt op dit moment de meerwaarde en de
urgentie voor de door de staatscommissie voorgestelde grote wetgevingsoperatie niet zonder meer gezien.
Dit neemt niet weg dat het gedachtengoed van de staatscommissie als
zodanig wordt (h)erkend. In de toepassingspraktijk wordt weleens over de
veelheid aan regelgeving geklaagd. Vanuit de Tweede Kamer is in reactie
op de evaluatie van de Kaderwet zbo’s breder aandacht gevraagd over de
mate van democratische, parlementaire controle bij verschillende typen
op afstand geplaatste organisaties.
De Staatssecretaris heeft toegezegd ten minste bij de volgende evaluatie
van de Kaderwet zbo’s meer kwalitatief onderzoek te doen (in elk geval
naar de periodieke beoordelingen van zbo’s) in relatie tot de parlementaire controle.
Het kabinet zal het gedachtengoed van staatscommissie expliciet
betrekken bij de volgende evaluatie van de Kaderwet zbo’s (2021/2022), de
toezeggingen daarbij en bij een nader te bepalen evaluatie van de
Regeling agentschappen, en daarna te beslissen of en in hoeverre
wetgeving wenselijk is.
7. Een kabinetsstandpunt over het initiatiefvoorstel inzake een Europawet
De staatscommissie adviseert om de al bestaande afspraken inzake de
EU-informatievoorziening en betrokkenheid van de beide Kamers bij
voorgenomen EU-beleid te verankeren in een formele wet, een
zogenaamde Europawet. Het kabinet constateert dat hiertoe een
wetsvoorstel van de leden Maij en Mulder is ingediend, dat zich
momenteel nog in de beginfase van behandeling in de Tweede Kamer
bevindt.54
Het kabinet wacht de bevindingen van de Kamer met belangstelling af en
heeft hier vooralsnog geen oordeel over.

53
54

Kamerstuk 33 147, nr. 4, 8 juni 2018.
Wet informatiepositie Staten-Generaal inzake de Europese Unie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

24

6. Aanbevelingen die niet worden overgenomen (categorie C)
1. De gekozen formateur
Invoering van de gekozen formateur?
Het kabinet onderschrijft de constatering van de staatscommissie dat het
na de verkiezingsuitslag vaak onduidelijk is welke partijen met elkaar een
kabinet gaan vormen en dat het ook – in vergelijking met veel andere
landen – in Nederland relatief lang duurt voordat een nieuwe coalitie is
gevormd.
De staatscommissie verbindt daar de op zich terechte conclusie aan dat de
invloed van de kiezers op de kabinetsformatie gering is. Zij pleit
vervolgens voor de invoering van een gekozen formateur die nadrukkelijk
binnen het parlementaire stelsel wordt gepositioneerd. In dit voorstel
brengen de kiezers tegelijk met de Tweede Kamerverkiezingen door
middel van een apart stembiljet hun stem uit op de formateur van hun
voorkeur. Zo kunnen zij niet alleen een stem uitbrengen op de controle
van de macht (lees: de Tweede Kamer) maar ook via de gekozen
formateur meer invloed hebben op de vorming van de macht zelf (lees:
het kabinet).
Met de staatscommissie ziet het kabinet de betekenis van een grotere
stem van de kiezer in de kabinetsformatie, maar acht het voorstel van de
staatscommissie niet overtuigend. De direct gekozen formateur – met de
terugvaloptie naar de huidige praktijk – is binnen het parlementair stelsel
een constructie die niet goed past in de logica van de Nederlandse
staatsinrichting. Voor het kabinet weegt daarbij zwaar dat de rol van de
Tweede Kamer in de kabinetsformatie nog maar kort geleden is
veranderd. Overigens constateert het kabinet dat ook wetenschappers55
en media mede hierom overwegend terughoudend hebben gereageerd op
dit voorstel van de staatscommissie.
Daarmee is de kous niet af. Het kabinet onderkent namelijk wel degelijk
dat de geringe kiezersinvloed op de kabinetsformatie een probleem is.
Daarom zou de kabinetsformatie in een breder verband nog eens goed
tegen het licht moeten worden gehouden. Daarbij zouden ook alternatieven voor de oplossing van het probleem van de te geringe kiezersinvloed op de kabinetsformatie in ogenschouw genomen moeten worden.
In dit bredere verband past nadrukkelijk ook de grotere rol en verantwoordelijkheid van de Tweede Kamer in het formatieproces en dan met name
het sinds 2012 verkregen initiatief van de Kamer bij de aanwijzing van de
(in)formateur.56
Dit bredere perspectief op het formatieproces vergt nadere studie. Het
kabinet wil deze studie graag in goed overleg met de Tweede Kamer
uitvoeren en zou deze studie na de zomer willen starten, met als doel de
resultaten daarvan begin volgend jaar gereed te hebben. In deze studie zal
zowel aandacht worden besteed aan de diverse mogelijkheden om de
directe kiezersinvloed op de kabinetsformatie te versterken (bijvoorbeeld
door kiezers parallel aan de gewone stembusgang in de gelegenheid te
stellen een coalitievoorkeur kenbaar te laten maken), als aan de verschillende opties om de betrokkenheid van kiezers (in meer ruimere zin) op het
55

A. van Kessel, Een overbodig voorstel. Over de gekozen formateur. Den Haag, 2019.
https://www.montesquieu-instituut.nl/9353000/1/j9vvj72dlowskug/
vkxzdsxspuxx?pk_campaign=hofv-1904&pk_kwd=vkxzdsxspuxx.
56
Kabinetsformatie 2012 Kamerstuk 33 410, nr. 72 en P. Bovend’Eert, e.a., Evaluatie kabinetsformatie 2017. Den Haag, 2018. Kamerstuk 34 700, nr. 64.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

25

formatieproces te vergroten. Bij dit laatste kan worden gedacht aan
maatregelen als het bevorderen van politieke blokvorming al voor de
verkiezingen, minder gedetailleerde regeerakkoorden en een andere
omgang met minderheidskabinetten. De staatscommissie heeft ook al
voorstellen gedaan op dit vlak.
Meer openheid van het formatieproces
De staatscommissie heeft ook voorstellen gedaan om de openheid van
het formatieproces te vergroten. Tijdens de formatie moet er meer worden
gerapporteerd en de volledigheid van het formatiedossier moet beter
worden geborgd. Na de formatie wordt het gehele dossier aan de Tweede
Kamer gezonden. Hierdoor krijgt de Kamer en ook de kiezer meer en beter
inzicht in de kabinetsformatie, zo stelt de staatscommissie.
Deze aanbeveling richt zich tot de Tweede Kamer, de belangrijkste actor in
het proces van de kabinetsformatie, en de regering (beleidsadviezen van
departementen, e.d.). Op deze plaats past de constatering dat deze
aanbeveling ook los van de invoering van de gekozen formateur of een
alternatief daarvoor kan worden geëffectueerd.
2. Verbreding van Bevrijdingsdag (5 mei) tot Dag van de Vrijheid
Anders dan de staatscommissie wil het kabinet vasthouden aan de
naamgeving «Bevrijdingsdag» voor 5 mei. Het is nog onverminderd van
belang op deze wijze het verband te leggen met de bevrijding van de
Duitse en Japanse bezetter. Deze keuze staat echter niet in de weg om op
5 mei ook het herstel van de democratische rechtsstaat en de daaraan ten
grondslag liggende waarden te vieren.
De staatscommissie zou ook graag zien dat 5 mei voor iedereen in
Nederland een vrije dag is. In Nederland gaan de sociale partners
gezamenlijk over het al dan niet aanwijzen van nationale en erkende
feestdagen als verplichte vrije dag. In cao’s – of in de arbeidsvoorwaarden
van medewerkers daar waar geen cao’s gelden – is opgenomen of
medewerkers vrij zijn op feestdagen. Zo is de rijksoverheid in haar rol als
werkgever voor de sectoren Rijk, Defensie, Politie en Rechterlijke macht
overeengekomen dat 5 mei jaarlijks een vrije dag is. Voor andere sectoren
kunnen de betrokken sociale partners dat ook zelf gezamenlijk bepalen.
Het kabinet doet een oproep aan de betrokken sociale partners om 5 mei
voor iedereen in Nederland een jaarlijkse vrije dag te maken.
7. Financiële aspecten
Dit kabinetsstandpunt heeft een programmatisch karakter. Een aantal van
de voornemens van het kabinet heeft financiële gevolgen, die afhankelijk
zijn van de uitwerking van voorgenomen wetsvoorstellen of maatregelen.
Dit geldt voor een aantal aanpassingen in het kiesproces, de instelling van
een nieuw orgaan voor het toezicht op de uitvoering en naleving van de
WPP, en de instelling van een Jongerenparlement. De financiële gevolgen
zullen concreet worden aangegeven bij de uitwerking van de desbetreffende wetsvoorstellen en maatregelen.
Ook de uitvoering van andere aanbevelingen van de staatscommissie zou
financiële gevolgen kunnen hebben. Te denken valt in het bijzonder aan
uitvoeringskosten verbonden aan het houden van correctieve referenda
(indien deze figuur zou worden ingevoerd), de instelling van een
Constitutioneel Hof (idem) en uitbreiding van het ondersteunend apparaat
van de Tweede en Eerste Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

26

Of en in welke vorm deze aanbevelingen zullen worden overgenomen kan
op dit moment niet worden overzien en is ook sterk afhankelijk van
initiatief en keuzes van de Tweede en Eerste Kamer. De financiële
gevolgen van eventuele wetsvoorstellen en maatregelen zullen pas in dat
kader duidelijk kunnen worden en daarmee een aspect zijn in de afweging
om aanbevelingen van de staatscommissie te realiseren. Voor voorstellen
die Grondwetswijziging behoeven geldt dat de kosten pas ontstaan nadat
Grondwetswijziging in tweede lezing heeft plaatsgevonden en vervolgens
formele wetgeving tot stand is gekomen; in een realistisch tijdpad rond
2024/2025.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

27

Bijlage:

Aanbevelingen die primair de beide Kamers betreffen
Algemeen
Voor de beide Kamers geldt dat veel van de in het eindrapport genoemde
zaken zowel nu als in het verleden reeds aandacht hebben gekregen. De
staatscommissie bespreekt daarom ook het rapport «Vertrouwen en
zelfvertrouwen» (de parlementaire zelfreflectie) en het rapport van de
Tijdelijke Commissie Werkwijze van de Eerste Kamer. De staatscommissie
heeft ook een nieuwe editie van het Parlementsonderzoek57 mogelijk
gemaakt en daarnaast heeft het Parlementair Documentatie Centrum in
opdracht van de staatscommissie onderzoek gedaan naar de samenstelling van het parlement en het gebruik van parlementaire instrumenten
zoals Kamervragen en moties.
De staatscommissie stelt vast dat op veel punten veranderingen zijn
doorgevoerd maar dat de (ook door de Kamers zelf) gesignaleerde
problemen daarmee in de kern nog niet zijn verminderd. Het betreft dan
bijvoorbeeld de verschuiving van de aandacht van de Kamer van
medewetgever en controleur naar medebestuurder, onvoldoende
aandacht van de Kamer voor de uitvoerbaarheid van beleidsvernieuwingen en de strakke binding van de regeringsfracties aan een uitvoerig
en gedetailleerd regeerakkoord.
De afzonderlijke aanbevelingen
De staatscommissie heeft aangegeven welke concrete interventies daarbij
noodzakelijk zijn. Die betreffen deels een herziening van het Reglement
van Orde van de Tweede Kamer dan wel Eerste Kamer of een (nieuw)
Reglement voor de kabinetsformatie. Het gaat specifiek om de aanbevelingen die zijn gericht op het nationaal burgerinitiatief en het burgerforum
(A25, A26 en A27),58 op de kabinetsformatie (A29, A30, A35 en A36), op de
aandacht voor de constitutionele aspecten van wetgeving (B4), op het
commissiestelsel (C2), op de instelling van een openbaar toezeggingenregister (C4), op de dertigledendebatten (C5), op de registratieplicht van
geschenken, nevenfuncties en belangen (C6), op andere functies van
senatoren (C14) en hun betrokkenheid bij beleids- en of wetgevingstrajecten (C15), en de positie van beide Kamers op het vlak van de
EU-beleidsvorming (C23).
Bij andere aanbevelingen gaat het vooral om het feitelijke handelen of
beleid en zijn geen wijzigingen van wet- of regelgeving aan de orde. Het
betreft hier aanbevelingen gericht op de interpretatie van de tweejaarstermijn bij het nationaal burgerinitiatief (A25), politieke blokvorming vóór
de verkiezingen (A31), het minderheidskabinet (A32), de lengte van het
regeerakkoord en de invoering van lange termijnakkoorden (A33),
Kamerontbinding (A34), de onderzoeksfunctie (C1), het commissiestelsel
(C2), de inhoudelijke ondersteuning (C3), de voorlichting (C7), digitale
burgerparticipatie (C8), de binding van de Eerste Kamer aan het regeerakkoord (C11), bestaande parlementaire instrumenten (C18), samenwerking
tussen nationale parlementen ten behoeve van de «gele kaart»-procedure
(C21), fractieondersteuning (C22) en op parlementaire betrokkenheid bij
het ratificeren van EU-verdragen (C24).

57

R. B. Andeweg en C.M.C. van Vonno, Kamervragen, een enquête onder leden van de Eerste en
Tweede Kamer. (Parlementsonderzoek 2017). Leiden, 2018.
58
Voor een overzicht van alle aanbevelingen zij verwezen naar: staatscommissie parlementair
stelsel, Lage drempels, hoge dijken, p. 349–371. Bijlage bij Kamerstuk 34 430, nr. 9.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 34 430, nr. 10

28