Bijlage bij kamerbrief met beleidsreactie evaluatie Wet IKK
14 november 2022

Evaluatie Wet IKK
Uitgangspunten van de Wet IKK
Met de Wet IKK zijn per 1 januari 2018 kwaliteitseisen ingevoerd om de kwaliteit van de
kinderopvang verder te verbeteren. De kwaliteitseisen komen voort uit het akkoord Innovatie en
Kwaliteit Kinderopvang. Het doel van de Wet IKK is drieledig1, namelijk:
1. Een verhoging van de kwaliteit in de kinderopvang,
2. Meer ruimte voor maatwerk en
3. Meer houvast bieden voor de praktijk door een concretere beschrijving van de pedagogische
doelen.
De Wet IKK is mede ingevoerd om de ontwikkeling van kinderen te bevorderen. Dit was nodig
omdat gerichte ontwikkelingsstimulering gedurende de opvang kinderen helpt bij een goede start
in het basisonderwijs en kwaliteitsonderzoek aantoonde dat er op het vlak van
ontwikkelingsgericht werken nog veel ruimte voor verbetering bestond binnen de kindercentra2.
Om deze verbetering te stimuleren is ingezet op een aantal kwaliteitseisen. De plannen voor deze
kwaliteitseisen waren gebaseerd op de behoeften van kinderen in verschillende ontwikkelingsfasen
en op de constatering dat het personeel de kern vormt van kwalitatief goede opvang.
De Wet IKK moest ertoe leiden dat de kwaliteit van de kinderopvang wordt verbeterd en er meer
ruimte is voor maatwerk. Voor de allerjongsten zijn met de Wet IKK specifieke kwaliteitseisen
geïntroduceerd. De Wet IKK bevat onder andere een verhoging van de kwaliteit van de
babyopvang door de beroepskracht-kindratio (BKR) voor deze groep van één op vier naar één op
drie te brengen, het maximaal aantal vaste gezichten voor baby’s aan te scherpen en te investeren
in specifieke scholing voor beroepskrachten die werken in de babyopvang. Ook moest meer ruimte
voor maatwerk ontstaan op basis van de behoeften van kinderen en ouders en kon de regeldruk
voor kinderopvangorganisaties worden verminderd.
Insteek van de evaluatie
Zoals eerder aan uw Kamer bericht3, schetst de evaluatie van de Wet IKK (hierna: de evaluatie of
het evaluatierapport) een integraal beeld van de effecten van de Wet IKK op de kwaliteit van de
kinderopvang daarbij zijn ook de onbedoelde effecten van de kwaliteitseisen in beeld gebracht.
Voor de onbedoelde neveneffecten is onder andere gekeken naar de gevolgen van de
kwaliteitseisen op de werkdruk en de personeelskrapte. In de evaluatie is niet het akkoord, dat
voorafging aan de Wet IKK, geëvalueerd. Er is gekeken naar de kwaliteitseisen die vastgelegd zijn
in de wet- en regelgeving. De evaluatie is uitgevoerd door onderzoeksbureau SEO Economisch
Onderzoek. SEO heeft de bevindingen van diverse kwaliteitsmetingen (zie hieronder voor meer
informatie) in relatie tot de Wet IKK meegenomen, literatuurstudie verricht en interviews
afgenomen met verschillende betrokken partijen.
Aan de hand van de vier pijlers van de Wet IKK is door SEO onderzocht of de hierboven gestelde
doelen van deze wet zijn bereikt. De kwaliteitseisen van de wet zijn gerubriceerd op basis van
deze pijlers. Het betreft de volgende vier pijlers:
1. Ontwikkeling kind centraal
2. Veiligheid en gezondheid
3. Stabiliteit en pedagogisch maatwerk
4. Kinderopvang is een vak

Kamerstukken II 2016/17, 34597, nr. 3.
Kohnstamm Instituut, Pedagogische kwaliteit gemeten in peuterspeelzalen. Uitkomsten uit het pre-Cool cohortonderzoek en
het NCKO-onderzoek naast elkaar gezet, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, directie Kinderopvang, november
2014.
3
Kamerstukken II 2021-2022, 31 322, nr. 463.
1
2

Om goed te monitoren hoe de Wet IKK in de praktijk uitpakte, zijn op structurele basis
kwaliteitsmetingen uitgevoerd. Daartoe is driemaal de Monitor Wet Innovatie en Kwaliteit
Kinderopvang uitgevoerd, die betrekking heeft op de implementatie, naleving en gepercipieerde
doelrealisatie van de kwaliteitseisen die per 1 januari 2018 en per 1 januari 2019 zijn ingegaan. In
de IKK-monitor zijn houders, pedagogisch medewerkers, oudercommissies en GGD-inspecteurs
bevraagd.
Naast de monitor IKK schetst de Landelijke Kwaliteitsmonitor Kinderopvang (LKK) het niveau van
de kwaliteit van de kinderopvang. Deze monitor is reeds in 2017 ingezet, voorafgaand aan de
implementatie van de Wet IKK, en kan als een nulmeting worden beschouwd. Weliswaar in
beperkte vorm, want deze kwaliteitsmeting is niet gekoppeld aan de gestelde doelen van de Wet
IKK, maar dit geeft een beeld hoe de kwaliteit zich over een langere periode heeft ontwikkeld. Ook
in 2018 en 2019 zijn LKK-metingen verricht. In 2020 en 20214 zijn geen LKK-metingen uitgevoerd,
als gevolg van de tijdelijke sluiting van de kinderopvangorganisaties tijdens de Covid-pandemie. In
LKK heeft kwaliteit van de kinderopvang betrekking op emotionele kwaliteit en educatieve
kwaliteit. Emotionele kwaliteit bestaat uit de sfeer op de groep, de emotionele sensitiviteit van de
medewerkers, aandacht voor het kindperspectief en de begeleiding van het gedrag van kinderen.
Educatieve kwaliteit bestaat uit het faciliteren van exploratie en het ondersteunen van de
taalontwikkeling, begripsontwikkeling, redenering en kennis van de wereld van kinderen.
Als laatste zijn bij de diverse vertegenwoordigende partijen uit de sector signalen over de
implementatie van de Wet IKK uitgevraagd. Tijdens de evaluatie heeft een klankbordgroep met
vertegenwoordigers vanuit de sector en van de toezichts- en handhavingspartijen commentaar
geleverd op het evaluatieonderzoek en de uitkomsten5. Deze inbreng is meegenomen bij het
onderzoek en bij de uitwerking van het vervolgtraject.
Resultaten van de evaluatie
Algemeen beeld
SEO concludeert dat de kwaliteit van de kinderopvang naar verwachting is gestegen als gevolg van
de Wet IKK. In de metingen van LKK over 2017, 2018 en 2019 is een stijging zichtbaar in de
kwaliteit na het jaar 2017. Het evaluatierapport stelt dat dit mogelijk valt toe te schrijven aan de
kwaliteitseisen van de Wet IKK. Dit is echter niet met zekerheid vast te stellen, omdat ook andere
aspecten die zich ontwikkelen over tijd, invloed kunnen hebben op de kwaliteit. De LKK-metingen
uit 2017-2019 kunnen met gegevens vergeleken worden die internationaal beschikbaar zijn over
de opvang van peuters (kinder- en peuteropvang samen). De Nederlandse kinderopvang scoort in
het algemeen hoger dan andere landen in Europa (waaronder Noorwegen), de Verenigde Staten en
Australië. Ook blijken de Nederlandse kwaliteitsverschillen tussen groepen kleiner in LKK dan in
andere landen6.
Over de geleverde kwaliteitsimpuls van de Wet IKK is eerder bericht bij publicatie van de
resultaten van de Monitor IKK7. Daaruit blijkt onder andere dat houders en medewerkers van
mening zijn dat (een deel van) de kwaliteitseisen aan een kwaliteitsverhoging hebben bijgedragen.
De verhoging van de kwaliteit is volgens hen vooral merkbaar op drie punten: namelijk meer
aandacht voor en stabiliteit bij baby’s (dagopvang), een versterking van de rol/toerusting van de
pedagogisch medewerkers en een versterking van het pedagogisch beleid.
Voor een aantal kwaliteitseisen heeft de evaluatie echter geen of in beperkte mate een relatie
kunnen leggen met de kwaliteit van de kinderopvang. SEO stelt in het rapport dat nader
onderzoek nodig is om dit wel te kunnen aantonen in hoeverre dat effect zichtbaar is. Voor twee
kwaliteitseisen staan in het evaluatierapport geen effecten beschreven, omdat deze per 2025
worden ingevoerd. Dit betreft de taaleis 3F voor pedagogisch medewerkers en het behalen van
een certificaat voor werken met baby’s.
Pijlers van de Wet IKK
Binnen de eerste pijler, ontwikkeling kind centraal, zijn de pedagogische doelen vastgelegd in weten regelgeving. In het Besluit kwaliteit kinderopvang is opgenomen ‘dat de houder er in ieder
geval zorg voor draagt dat, rekening houdend met de ontwikkelingsfase waarin kinderen zich
bevinden’ die de pedagogische doelen toepast, kortweg: emotionele veiligheid, persoonlijke
4

Kamerstukken II 2020-2021, 31 322, nr. 422.
Bij kamerstukken II 2021/22, 31322, nr. 463 zijn de reacties van verschillende partijen aan de Tweede Kamer aangeboden.
6
Kamerstukken II 2019/20, 31322, nr. 410.
7
Kamerstukken II 2020/21, 31322, nr. 434.
5

competenties, sociale competenties en normen en waarden. Deze pedagogische doelen zijn
gebaseerd op het werk van Marianne Riksen-Walraven8 en door deze vast te leggen bieden zij
meer houvast voor het handelen van de pedagogisch medewerker in de praktijk.
Bij de tweede pijler, veiligheid en gezondheid, is het mogelijk gemaakt om meer maatwerk toe te
passen. Voor invoering van de Wet IKK was een uitvoerige risico-inventarisatie verplicht, daarna is
meer ruimte gegeven voor keuzevrijheid door de kwaliteitseis van een actueel veiligheids- en
gezondheidsbeleid. De evaluatie constateert dat er daardoor meer ruimte is voor een dialoog
tussen toezichthouder en kinderopvangorganisatie over de inhoud van dit beleid.
Voor het bevorderen van stabiliteit en pedagogisch maatwerk, de derde pijler, is ingezet op onder
andere een strengere BKR voor nuljarigen (van 1 op 4, naar 1 op 3) en het aanscherpen van het
vaste gezichtencriterium voor baby’s, het zogenoemde VGC. De evaluatie beschrijft dat de
gewijzigde BKR voor baby’s naar verwachting een positief effect heeft. Voor het aangescherpte
VGC konden geen effecten worden aangetoond. Wel verwijst het evaluatierapport in algemene zin
naar de hechtingstheorie: de veronderstelling dat elk kind de aangeboren neiging heeft om een
vertrouwd persoon op te zoeken in tijden van angst of stress. Pedagogisch maatwerk is in mindere
mate bereikt, doordat de toegestane afwijking van de BKR – vormgegeven middels de
zogenoemde drie-uursregeling – minder ruimte geeft om in te spelen op de behoeften van het
kind.
Een onderdeel van de vierde pijler, kinderopvang is een vak, is coaching. De evaluatie is het meest
stellig over het positieve effect hiervan. Deze kwaliteitseis houdt in dat iedere pedagogisch
medewerker jaarlijks wordt gecoacht door een pedagogisch beleidsmedewerker. Het
evaluatierapport stelt dat uit de wetenschappelijke literatuur blijkt dat coaching on the job een
positief effect heeft op de pedagogische doelen9. Tijdens de evaluatie bleek ook dat
branchepartijen dit herkennen.
Neveneffecten van de Wet IKK
In het evaluatierapport is ook aandacht voor de neveneffecten van het invoeren van de
kwaliteitseisen. Er is volgens de evaluatie een toename zichtbaar van de werk- en regeldruk als
gevolg van de implementatie van de wet. Zo moet het pedagogisch beleidsplan meer componenten
bevatten dan voor invoering van de wet. Ook leiden de aangescherpte BKR voor baby’s en de
regels omtrent het inzetten van beroepskrachten in opleiding ertoe dat er meer pedagogisch
professionals nodig zijn. Voorbeelden van kwaliteitseisen die door pedagogisch professionals als
onnodig werkdruk verhogend worden ervaren, zijn de administratieve lasten die gepaard gaan met
het structureel moeten volgen van de ontwikkeling van het kind, een verruiming van de BKR in de
buitenschoolse opvang en de verandering van het vaste gezichtencriterium voor baby’s. De huidige
invulling van de laatste kwaliteitseis leidt er bij twee vaste gezichten toe dat meteen niet aan de
kwaliteitseis kan worden voldaan wanneer de afwezigheid van een vast gezicht niet door het
andere vaste gezicht kan worden opgevangen.
In aanvulling op het evaluatierapport hebben signalen van branchepartijen over implementatie
van de Wet IKK belangrijke informatie heeft opgeleverd. Een aantal van deze organisaties
benadrukt dat ze positief zijn over de meeste kwaliteitseisen van de Wet IKK. Maar daarnaast
geven zijn aan dat voor sommige kwaliteitseisen geldt dat de huidige formulering in de regelgeving
knelt met de praktijk en dat een aantal kwaliteitseisen onevenredig veel regeldruk met zich
meebrengt, zoals ook geformuleerd in het evaluatierapport. Een aantal van hen heeft ook
voorstellen gedaan voor aanpassingen in de kwaliteitseisen. Door de klankbordgroep is opgemerkt
dat de evaluatie weinig inzicht geeft in de effecten van afzonderlijke kwaliteitseisen. Diverse
branchepartijen melden daarnaast dat het evaluatierapport concrete aanknopingspunten geeft
voor vervolgonderzoek, bijvoorbeeld over de effecten van kwaliteitseisen. Zoals aangegeven in de
brief wordt deze inbreng meegenomen in de uitwerking van het vervolgtraject.

8

Riksen-Walraven, M. (2004). Pedagogische kwaliteit in de kinderopvang: doelstellingen en kwaliteitscriteria. In M.H. van
IJzendoorn, L.W.C. Tavecchio & M. Riksen-Walraven (red.), De kwaliteit van de Nederlandse kinderopvang. Amsterdam:
Uitgeverij Boom.
9
Fukkink & Tavecchio, 2010, Moreno et al., 2015.