Fonds
SLachtofFerhuLp

Oprichter en ere-voorzitter
Prof. mr, Pietervan VoLlenhoven

Postbus 93166
2509 AD Den Haag
T 070 392 52 00

Ministerie van Justitie en Veiligheid
T.a.v. de Minister van Justitie & Veiligheid
Zijne Excellentie de heer mr. F.B.J. Grapperhaus
Postbus 20301
2500 EH DEN HAAG

® donateursiafondsslachtofterhulp.nl
www.fondsslachtofferhulp.nl
IBaN: NL60 INGB OOOO 0067 00
KvK41155922

Tevens per e-mail verzonden

Betreft:
Uw kenmerk:

Advies concept-wetsvoorstel Innovatiewet Strafvordering

Den Haag, 4 oktober 2019

Hooggeachte heer Grapperhaus,
Bijgaand doe ik u, naar aanleiding van uw verzoek daartoe bij brief d.d. 6 juni 2019, het advies van
Fonds Slachtofferhulp toekomen over het concept-wetsvoorstel Iimovatiewet Strafvordering. Het
Fonds is u zeer erkentelijk dat hij is gevraagd advies te geven over het concept-wetsvoorstel en
voldoet graag aan dit verzoek.
Kortheidshalve mag ik u wel naar de inhoud van bijgaand advies verwijzen.

- bijlage: advies

VBF?

ANBI

ooioeoti

Wij maken ons sterk voor slachtoffers van misdrijven,
ongevallen en rampen in Nederland.

Fonds

ADVIES

Concept-wetsvoorstel Innovatiewet Strafvordering
aan de Minister van Justitie en Veiligheid naar aanleiding van het verzoek daartoe bij
brief d.d. 6 Juni 2019

4 oktober 2019

Fonds

INHOUDSOPGAVE

Samenvatting..................................................................................................................................... Pagina3

1.Inleiding............................................................................................................................................Pagina4
2. Afsplitsing vordering benadeelde partij.................................................................................... Pagina4

2.1. Blij maken met een dode mus....................................................................................Pagina4

2.2. Reëel gevaar voor slechtere verhaalspositie slachtoffers..................................... Pagina5

3. Particuliere verzekering misdrijfschade............................................

Pagina 6

3.1. Schadeverhaal via 'first party-verzekering'.............................................................. Pagina7

3.2. Schadeverhaal via 'third party-verzekering'............................................................ Pagina7

Fonds
Sl3C:'i..urK;< huif ‘

SAMENVATTING
Aan het Fonds Slachtofferhulp (hierna: het Fonds) is bij brief d.d. 6 juni 2019 het verzoek gedaan advies uit te
brengen over het concept-\wetsvoorstel Innovatiew/et Strafvordering. Het Fonds voldoet graag aan dit verzoek.
Het advies ziet alleen op het voorstel van de afgesplitste procedure.
Het voorstel van de Minister om complexe vorderingen in het strafproces af te kunnen splitsen van de
hoofdzaak en door een aparte Raadkamer met meer civiele expertise te laten behandelen, is op zichzelf een
goed voorstel. Ware het niet dat in het wetsvoorstel in artikel 561a staat opgenomen dat de
voorschotmaatregel niet op deze procedure van toepassing is. In de praktijk betekent dit dat slachtoffers die
via deze afgesplitste procedure hun vordering tot schadevergoeding toegewezen krijgen, voor het overgrote
deel met lege handen komen te staan.
Daarnaast kleeft er een reëel gevaar aan deze voorgestelde procedure. Rechters kunnen meer vorderingen af
gaan splitsen van de hoofdzaak dan alleen de complexe vorderingen die zij in de huidige situatie (deels) nietontvankelijk verklaren. Vanwege het ontbreken van de voorschotmaatregel in de afgesplitste procedure,
betekent dit dat juist meer slachtoffers dan in de huidige situatie hun schade uiteindelijk niet vergoed krijgen.
Een afgesplitste procedure zónder dat de voorschotmaatregel hierop van toepassing is, is naar mening van het
Fonds dan ook onacceptabel. Het gaat lijnrecht in tegen de bedoeling van het voorstel, namelijk om de
(rechts)positie van de slachtoffers te versterken. Het Fonds is dan ook tegen de afgesplitste procedure, tenzij
artikel 561a geschrapt wordt.
Het Fonds wijst op een alternatieve manier om complexe vorderingen af te wikkelen die nu door rechters nietontvankelijk worden verklaard, namelijk via het private verzekeringsrecht. Uit een door het Fonds gefinancierd
onderzoek^ blijkt dat er twee effectieve manieren van schadeafwikkeling buiten het strafproces mogelijk zijn:
die van een zogenoemde 'first party-verzekering' en een 'third party-verzekering' naar voorbeeld van de Wet
Aansprakelijkheidsverzekering Motorrijtuigen (WAM) voor verkeersslachtoffers. Beide mogelijkheden zijn bij
uw Ministerie bepleit en met name de first party-verzekering wordt inmiddels nader verkend samen met het
Verbond van Verzekeraars.
Met betrekking tot de voorgestelde wijzigingen adviseert het Fonds het volgende:
1.
2.

Schrap het onderdeel van de afgesplitste procedure uit het wetsvoorstel, tenzij de
voorschotmaatregel van toepassing wordt verklaard;
Onderzoek de mogelijkheden voor vergoeding van misdrijfschade via de particuliere verzekering.

^ A.J.J.G. Schijns, Naar een verzekerd slachtofferrecht. Effectief schadeverhaal van slachtoffers van misdrijven via het private

verzekeringsrecht. VU:2017.

3

Fonds

1.

Inleiding

Dit concept-wetsvoorstel omvat verschillende onderdelen. Een onderdeel raakt de belangen van slachtoffers
en nabestaanden in het bijzonder, namelijk het voorstel van de Minister om de vordering benadeelde partij af
te kunnen splitsen van de hoofdzaak. Voorgesteld wordt dat de rechter de mogelijkheid krijgt te beslissen de
vordering benadeelde partij afzonderlijk te laten behandelen in een Raadkamer waar eveneens civiele
expertise aanwezig is. Dit zodat vaker dan nu het geval is complexe vorderingen tot schadevergoeding binnen
het strafproces kunnen worden afgedaan. De Minister stelt daarbij voor dat enkel de
schadevergoedingsmaatregel, zonder de voorschotmaatregel, op deze afgesplitste procedure van toepassing
is.
In de volgende paragrafen volgt een nadere uitwerking van de reactie van Fonds Slachtofferhulp op dit
onderdeel van het concept-wetsvoorstel, met enkele aanbevelingen. Ook zal het Fonds een alternatieve
manier van schadeafwikkeling aankaarten.
Op de overige voorgestelde onderdelen van het wetsvoorstel heeft het Fonds in dit stadium geen
opmerkingen.

2.

Afsplitsing vordering benadeelde partij (artikel I)

Met dit concept-wetsvoorstel poogt de Minister de rechtspositie van slachtoffers van gewelds- of
zedenmisdrijven te versterken. Zo zegt hij in de Memorie van Toelichting:
“Dit voorstel voorziet in de versterking van de rechtspositie van slachtoffers van gewelds- of zedenmisdrijven.
Het verruimt de mogelijkheden voor het verhaal van hun schade binnen het strafproces. (...) Het doel is om
ingewikkelde schadeclaims van slachtoffers vaker en vollediger inhoudelijk af te doen binnen het strafproces,
zonder verdergaande belasting van de hoofdzaak."^
Complexe vorderingen van slachtoffers van gewelds- en zedenmisdrijven worden (te) vaak naar de civiele
rechter doorverwezen met het argument dat de vordering een onevenredige belasting van het strafproces
met zich brengt.^ Dit probleem onderschrijft het Fonds van harte. De oplossing die de Minister hiervoor
aandraagt, onderschrijft het Fonds echter niet, om de volgende (twee) redenen.
2.1. Blij maken met een dode mus

In 2011 is de voorschotmaatregel in het leven geroepen.^ Deze regeling houdt in dat de Staat het (resterende)
bedrag aan schadevergoeding acht maanden na het onherroepelijk worden van het vonnis of arrest uitkeert
aan het slachtoffer, indien de veroordeelde dit nog niet heeft gedaan.

^ Memorie van Toelichting p. 18.
^ Zo blijkt onder andere uit R.S.B. Kool e.a.. Civiel schadeverhaal via het strafproces. Een verkenning van de rechtspraktijk en

regelgeving betreffende de voeging benadeelde oartii. Den Haag: WODC 2016, p. 149, 246-247, 254-256 en 258-259.
^ Artikel 36f lid 7 Sr.

4

Fonds
St^CrïLÖl i' '

De voorschotmaatregel dient twee doelen, te weten 1) zorgen dat slachtoffers hun gehele toegewezen
vordering ook daadwerkelijk uitbetaald krijgen en 2) zorgen dat slachtoffers deze schadevergoeding ook
binnen een afzienbare tijd ontvangen. Dit om te voorkomen dat slachtoffers onnodig extra leed wordt
toegevoegd doordat zij mondjesmaat hun schadevergoeding krijgen uitgekeerd.^ Dat nu juist de
voorschotregeling niet van toepassing wordt verklaard bij de afsplitsingsprocedure, acht het Fonds
onbegrijpelijk. Als het doel is te voorkomen dat slachtoffers onnodig extra leed wordt toegevoegd, is dit een
onacceptabele keuze. Zonder voorschotregeling zal het slachtoffer namelijk alsnog met lege handen komen te
staan. Want, zoals de Minister zelf al aangeeft in de Memorie van Toelichting, de afgesplitste procedure is met
name bedoeld voor complexe vorderingen tot schadevergoeding.®
Uit het WODC rapport 'Evaluatie voorschotregeling voor zeden- en geweldsmisdrijven' van vorig jaar blijkt dat
de inbaarheid van de vorderingen door het GIB sterk afneemt naar mate de hoogte van de vordering
toeneemt.^ Juist bij de hoogste categorie vorderingen, die van € 31.000,00 - € 850.000,00, blijkt dat het GIB
na zes jaar pas 10% van de vordering heeft kunnen innen en uitbetalen aan het slachtoffer. Dit is een zeer
gering percentage van de totale vordering en het behoeft geen verdere uitleg dat dit voor slachtoffers
onwenselijk is. Verder blijkt uit de evaluatie dat na het verdubbelen van de looptijd, verwacht wordt dat er
tussen de 3-10% extra kan worden geïnd.® Dit betekent dat slachtoffers met de meest omvangrijke schade
ruim 12 jaar na het onherroepelijk worden van de veroordeling, in het beste geval 20% van hun
schadevergoeding uitgekeerd hebben gekregen.
Dat slachtoffers, zo meldt de Minister, bij invoering van de voorgestelde afsplitsingsprocedure beter af zijn
doordat de schadevergoedingsmaatregel wel van toepassing is op de toegewezen vorderingen en het GIB de
inningsprocedure overneemt, is dus een drogredenering. In de praktijk blijkt dit niet daadwerkelijk een
verbetering te zijn. Slachtoffers worden door het enkel van toepassing verklaren van de
schadevergoedingsmaatregel zonder de daaraan gekoppelde voorschotregeling blij gemaakt met een dode
mus. Dit zal eerder het omgekeerde effect hebben dan de Minister beoogt: secundaire victimisatie.
2.2. Reëel gevaar voor slechtere verhaalspositie van slachtoffers

De voorgestelde afsplitsingsprocedure is in het leven geroepen om de verhaalspositie te verbeteren van de
groep slachtoffers wiens schadevergoeding in het strafproces (deels) niet-ontvankelijk wordt verklaard. Het
Fonds is echter van mening dat de voorgestelde regeling voor slachtoffers in de praktijk juist een
verslechtering van de verhaalspositie met zich brengt.
Onder de huidige wetgeving is het de taak van strafrechters om de vordering benadeelde partij zoveel als
mogelijk af te doen binnen het strafproces. Ook de Hoge Raad is van mening dat strafrechters de vorderingen
zoveel mogelijk en vaker dan nu het geval is, in de strafzaak moeten behandelen. Dit blijkt uit het onlangs
verschenen overzichtsarrest waarin de Hoge Raad strafrechters aanknopingspunten geeft die zij kunnen
gebruiken bij beoordeling van vorderingen.®

® Kamerstukken II2007/08, 30 134. nr. 24
® Memorie van Toelichting p. 41.
^ WODC rapport Evaluatie voorschotregeling voor zeden- en geweldsmisdrijven, juni 2018, p. 42.
® WODC rapport Evaluatie voorschotregeling voor zeden- en geweldsmisdrijven, juni 2018, p. 12.
s Arrest Hoge Raad 28 mei 2019, ECLI:NL:HR;2019:793, r.o. 2.1.

5

Fonds

Mocht de voorgestelde wetgeving echter worden ingevoerd, is het goed denkbaar dat ook vorderingen die de
strafrechter nu wel behandelt zullen worden afgesplitst.
Doordat naar verwachting van het Fonds de strafrechter meer zaken dan alleen die waarvan zij nu de
vordering benadeelde partij (deels) niet-ontvankelijk verklaart zal afsplitsen van de hoofdprocedure, komt een
grotere groep slachtoffers met lege handen te staan. Ook slachtoffers met complexe vorderingen waarvan de
strafrechter onder de huidige wetgeving nog net dat stapje extra zet om de vordering in het strafproces
(deels) te behandelen, zullen naar alle waarschijnlijkheid worden doorverwezen naar de aparte Raadkamer.
Met als gevolg dat een grotere groep slachtoffers een toegewezen vordering heeft die niet inbaar is aangezien
het GIB zoals gezegd bij hoge vorderingen geen soelaas biedt.
Het Fonds staat niet alleen in zijn mening. Uit overleg met diverse betrokken partijen die zich hard maken voor
slachtofferrechten blijkt dat er geen draagvlak is voor het wetsvoorstel in huidige vorm voor wat betreft de
afsplitsingsprocedure. Zowel hulpverlenende organisaties, als de slachtofferadvocatuur als betrokken
wetenschappers hebben aangegeven tegen de afsplitsing zonder voorschotmaatregel te zijn. Mr. Ariette
Schijns heeft hier ook een heel artikel aan gewijd.^®
Het Fonds geeft u dan ook nadrukkelijk in overweging het wetsvoorstel te herzien en de afsplitsingsprocedure
eruit te halen, tenzij de voorschotmaatregel hierop ook van toepassing wordt verklaard. Indien dit om
moverende redenen niet mogelijk is, zou het Fonds met klem willen aandringen op uitwerking van een
alternatieve manier van schadeafwikkeling. Hieronder licht het Fonds dit alternatief beknopt toe.

3.

Particuliere verzekering misdrijfschade

Naast afdoening van personenschade via het strafrecht zijn er ook alternatieve, buiten het strafrecht gelegen
manieren denkbaar waarop slachtoffers hun schade vergoed kunnen krijgen. Met dat uitgangspunt hebben
wij een onafhankelijk wetenschappelijk onderzoek, uitgevoerd door mr. Ariette Schijns, mogelijk gemaakt. De
resultaten van dit onderzoek zijn in mei 2017 gepubliceerd.11 In dit onderzoek stonden twee onderwerpen
centraal, te weten:

Schadeverhaal via een schadeverzekering aan de kant van het slachtoffer zelf ('first partyverzekering');
Schadeverhaal door middel van een directe actie van het slachtoffer op de
aansprakelijkheidsverzekeraar van de dader ('third party-verzekering').

A.J.J.G. Schijns, Voorstel Innovatiewet Strofvordering: misdrijfslachtoffers van klapluik naar valluik, wordt binnenkort gepubliceerd in
het NJB
A.J.J.G. Schijns, Naar een verzekerd slachtofferrecht. Effectief schadeverhaal van slachtoffers van misdrijven via het private
verzekeringsrecht. VU;2017.

6

f

Fonds

3.1. Schadeverhaal via 'first party-verzekering'

Een goede mogelijkheid voor effectief schadeverhaal buiten het strafrecht om, is die van de 'first partyverzekering'. Dit houdt in dat het slachtoffer zelf een verzekering afsluit voor eventueel in de toekomst op te
lopen schade. Indien de verzekerde ook daadwerkelijk slachtoffer wordt en schade heeft opgelopen, kan hij
zich melden bij zijn eigen verzekeraar. Voordeel hiervan is dat het slachtoffer niet met een ingewikkelde
aansprakelijkheidsprocedure te maken krijgt, maar de schade veelal buiten rechte vergoed krijgt. Voor de
verzekeraar is het immers niet van belang wie er aansprakelijk is voor de ontstane schade, de verzekerde
heeft, door middel van premiebetaling, zichzelf hiervoor verzekerd. Dergelijke schadeverzekeringen bestaan in
Nederland ook al, te denken valt aan de Milieu Schadeverzekering, de inboedelverzekering of de verplichte
verzekering die letsel- en overlijdensschade dekt van proefpersonen die deelnemen aan medischwetenschappelijk onderzoek.
Een ander positief punt van de first party-verzekering is dat het slachtoffer alleen te maken heeft met zijn
eigen verzekeraar bij de afhandeling van zijn schade. In tegenstelling tot de third party-verzekering waarbij het
slachtoffer een beroep doet op de verzekering van de dader. Een financiële kwestie is makkelijker af te
handelen met je eigen verzekeraar dan met die van een derde. Je eigen verzekeraar heeft er ook een groter
belang bij om alles in harmonie te laten verlopen. Hij wil immers de goede relatie met jou als verzekerde
behouden.
Het Verbond van Verzekeraars werkt vanuit maatschappelijke verantwoordelijkheid samen met het Fonds om
deze mogelijkheid verder te onderzoeken.
3.2. Schadeverhaal via 'third party-verzekering'

Een andere mogelijkheid van schadeafwikkeling buiten het strafproces is die via de verzekering van de dader.
Sinds 2006 hebben slachtoffers die te maken krijgen met schade door letsel of overlijden conform artikel
7:954 BW de mogelijkheid om direct naar de aansprakelijkheidsverzekeraar van de dader te stappen. Dit in
tegenstelling tot voor die tijd, toen het slachtoffer zich alleen kon wenden tot de dader zelf.
Echter, aansprakelijkheidsverzekeraars kunnen zich jegens het slachtoffer beroepen op de opzetclausule in
hun polissen, waardoor schade voortvloeiend uit misdrijven niet door de aansprakelijkheidsverzekering van de
dader wordt vergoed. De schade is immers opzettelijk toegebracht.
Een uitzondering hierop is vastgelegd in de Wet Aansprakelijkheidsverzekering Motorrijtuigen (WAM). In de
WAM staat een zogenoemd verweermiddelenverbod opgenomen.Hierin staat, kort gezegd, dat wanneer
een slachtoffer bij een WAM-verzekeraar aanklopt met een verzoek tot vergoeding van zijn schade, de
verzekeraar zich niet mag beroepen op de opzetclausule. Dit verweermiddelenverbod is in het leven geroepen
om slachtoffers van verkeersmisdrijven te beschermen tegen de oninbaarheid van hun vordering tot
schadevergoeding.^^ En als slachtoffers van verkeersmisdrijven hiertegen beschermd dienen te worden,
waarom slachtoffers van overige misdrijven dan niet?

12 Artikel 11 WAM
11 Kamerstukken II1960/61, 6342, nr. 3, p. 11 (MvT) en Handelingen II1962/63, 6342, p. 2224

7

Fonds

Uit het onderzoek dat door Schijns is verricht, blijkt dat de constructie zoals die voor de WAM geldt ook op
overige aansprakelijkheidsverzekeringen toepasbaar is, zoals bijvoorbeeld op de Wettelijke
aansprakelijkheidsverzekering (WA-verzekering). In Nederland is vrijwel iedereen (99,9% in 2014^*) verzekerd
voor wettelijke aansprakelijkheid, ondanks dat dit geen verplichte verzekering is. Gezien deze hoge
dekkingsgraad zou het toepasbaar maken van de WAM-constructie op de WA-verzekering derhalve een
effectieve mogelijkheid zijn voor slachtoffers van misdrijven om hun schade te verhalen.
Deze manier van schadeafwikkeling voor slachtoffers van personenschade is geen nieuwe methode. In andere
landen, waaronder België, Zweden, Finland, Denemarken, Frankrijk, Spanje en Luxemburg wordt het
verweermiddelenverbod zoals vastgelegd in de WAM al toegepast op aansprakelijkheidsverzekeraars om de
verhaalspositie van slachtoffers ten opzichte van de WA-verzekeraar van de dader te verbeteren.
De vraag of de WAM-constructie ook op aansprakelijkheidsverzekeringen toegepast zou moeten worden,
komt niet uit de lucht vallen. Jaren geleden heeft de Raad van State al geadviseerd dat het onderscheid tussen
'WAM-slachtoffers' en slachtoffers met personenschade die buiten de WAM vallen, heroverwogen moet
worden.^® Flierbij doet het Fonds eenzelfde verzoek aan u.
Beide hierboven genoemde manieren van misdrijfschadeafwikkeling kunnen een goede aanvulling zijn op de
huidige schadeafwikkeling via het strafproces. Flet biedt ook misdrijfslachtoffers met een complexe
schadevordering die in het huidige systeem met lege handen blijven, de mogelijkheid hun schade vergoed te
krijgen binnen een afzienbare termijn. Daarnaast is het ook nog eens kostenbesparend voor de Staat. Zoals
gezegd onderzoekt het Fonds momenteel samen met het Verbond van Verzekeraars de verschillende
mogelijkheden. De first party-verzekering lijkt op voldoende draagvlak te kunnen rekenen. Toch vlakt het
Fonds de mogelijkheid van een third party-verzekering niet uit. Graag gaat het Fonds met de Minister in
gesprek om beide opties te verkennen.

Verbond van Verzekeraars, Verzekerd van Cijfers 2016, Den Haag 2016, p. 18-19 en 22
AJ.J.G. Schijns, Naar een verzekerd slachtofferrecht. Effectief schadeverhaal van slachtoffers van misdrijven via het private

verzekeringsrecht. VU:2017, p. 187-188
Kamerstukken II1999/00,19529, D, p. 5 (advies Raad van State)

8

C)

Fonds
Slachtofferhulp

Bezoek ook
onze website:

PostNL
Afz. 2509 AD 93166

€l,«:l
•

www.fondsslachtofferhulp.nl
Postbus 93166
2509 AD Den Haag

Gezien sca-^
Jer

,08 OKI.

FMHaaglanden

0 8 ÖRT. 2019
Ontvangen

•A
GOEOE POELEN

%
C)