Tweede onderzoek
Verbeterprogramma
Maatschappelijke
Veiligheid OM

Vervolgonderzoek naar uitvoering maatregelen DNAafname bij veroordeelden en executie van
vrijheidsstraffen

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Voorwoord

4

1
1.1
1.2
1.2.1
1.2.2
1.3

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen
Aanleiding
Conclusies
Conclusies maatregelen DNA-V
Conclusies maatregelen executie van vrijheidsstraffen
Aanbevelingen

5
5
6
7
11
12

2
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

Inleiding
Aanleiding
Afbakening
Doelstelling, centrale vraagstelling en onderzoeksvragen
Onderzoeksaanpak
Leeswijzer

14
14
15
16
17
17

3
3.1
3.2
3.3
3.3.1

Maatregelen DNA-V
DNA-V proces op hoofdlijnen
Vertaling in werkwijzen en processen
Uitvoering van de verbetermaatregel in de praktijk
Stap 1: Oproepen DNA-V veroordeelden voor afname DNAcelmateriaal
Stap 2: Afname DNA-celmateriaal
Stap 3: Signaleren DNA-V veroordeelden
Stap 4: Opsporen en aanhouden DNA-V veroordeelden
Stap 5: Instroom DNA-setjes en opname DNA-profiel in DNAdatabank.
Coördinatie en samenhang DNA-V

18
18
19
22

3.3.2
3.3.3
3.3.4
3.3.5
3.4
4
4.1
4.1.1
4.1.2
4.1.3
4.2
4.2.1
4.2.2

23
27
33
38
44
48

Maatregelen executie van vrijheidsstraffen
54
24/7 toegang van de politie tot het overzicht van vrijheidsstraffen 54
Vertaling in werkwijzen en processen
55
Uitvoering van de verbetermaatregel in de praktijk
55
Coördinatie en samenhang ‘24/7’
57
Persoonsgerichte prioritering voor de executie van een
vrijheidsstraf
57
Vertaling in werkwijzen en processen
58
Uitvoering van de verbetermaatregel in de praktijk
58

2

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

4.2.3

Coördinatie en samenhang persoonsgerichte prioritering

58

I
II

Bijlagen
Onderzoeksverantwoording
Afkortingen

59
61

3

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

De Inspectie Justitie en Veiligheid heeft een tweede onderzoek verricht naar de
stand van zaken van twee van de maatregelen die zijn genomen naar aanleiding
van de uitkomsten van het rapport Hoekstra: de uitvoering van de Wet DNAonderzoek bij veroordeelden (DNA-V) en van de executie van vrijheidsstraffen. Deze
maatregelen zijn opgenomen in het Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid
OM en maken deel uit van de vele maatregelen die zijn getroffen om het
maatschappelijk effect dat hiermee wordt beoogd te bereiken: “het effect van een
samenleving waarin ieder persoon, ook als hij (tijdelijk) verward gedrag vertoont,
op het juiste moment en in de juiste mate aandacht krijgt die in zijn situatie nodig is
om problemen tijdig te onderkennen en zo goed mogelijk te voorkomen. En
mochten problemen niet kunnen worden voorkomen dan zal daar adequaat op
moeten worden gereageerd”. 1
0F

Vanuit dat belang heeft mijn Inspectie bij de betrokken organisaties gekeken naar
de wijze waarop de uitvoering van beide maatregelen verloopt en of wordt
bijgedragen aan de doelstelling die met elk van deze maatregelen wordt beoogd. De
Inspectie heeft het onderzoek vooral gericht op knelpunten en op mogelijke risico’s
die hierbij kunnen optreden. Doordat de kwaliteit en effectiviteit van de maatregelen
sterk afhangen van de werking van de ketens heeft mijn Inspectie het functioneren
van de keten nadrukkelijk in het onderzoek betrokken. Dit past in de hoofdlijnen
van de inspectiekoers 2020. 2 Mijn Inspectie concludeert dat de organisaties een
aantal belangrijke verbeteringen hebben doorgevoerd. Wel stelt de Inspectie vast
dat er een aantal risicovolle knelpunten zijn waardoor de verbetermaatregelen nog
niet het gewenste effect opleveren. Daarbij moet wel beseft worden dat, zoals in het
eerste onderzoek door mijn Inspectie al is geconcludeerd, een honderd procent
afname van DNA-celmateriaal in de praktijk niet realistisch is.
1F

De Inspectie Justitie en Veiligheid wil met de conclusies en aanbevelingen in dit
rapport het lerend vermogen van de betrokken organisaties bevorderen. Uiteindelijk
wordt daarmee bijgedragen aan het maatschappelijk effect dat wordt beoogd met
alle maatregelen ten aanzien van mensen die verward gedrag vertonen.
J.G. Bos
Hoofd Inspectie Justitie en Veiligheid

1

2

Beleidsreactie op rapporten in vervolg op Commissie Hoekstra; minister van JenV. 29 november 2016;
kenmerk 2017013. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29279-357.html.
Koers 2020. https://www.inspectie-jenv.nl/Publicaties/brochures/2017/11/23/toezicht-dat-ertoe-doetfolder.

4

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

1
1.1

Aanleiding

In juni 2015 publiceerde de ‘Onderzoekscommissie strafrechtelijke beslissingen
Openbaar Ministerie naar aanleiding van de zaak Bart van U.’ (de Commissie
Hoekstra) naar aanleiding van vragen in het dossier van Bart van U., die in 2015
werd verdacht van betrokkenheid bij de dood van mevrouw E. Borst-Eilers en zijn
zus Loïs, haar rapport. De Commissie Hoekstra constateerde hierin op drie
hoofdthema’s diverse tekortkomingen en deed daarvoor aanbevelingen voor
verbetering. Deze hoofdthema’s gaan over de Wet DNA-onderzoek bij
veroordeelden, de executie van strafrechtelijke beslissingen en de werking van het
stelsel van gedwongen zorg. Het Openbaar Ministerie (OM) heeft deze hoofdthema’s
verwerkt in het Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid van het OM (het
Verbeterprogramma).
Op verzoek van de minister van Justitie en Veiligheid (JenV) heeft de Inspectie JenV
in de tweede helft van 2016 onderzoek gedaan naar de uitvoering van een aantal
verbetermaatregelen en hierover in november 2016 gerapporteerd. De
eindconclusies van dit eerste onderzoek waren samenvattend dat politie, OM, CJIB
en NFI de verbetermaatregelen voortvarend en daadkrachtig oppakken.
Medewerkers werken met veel inzet en betrokkenheid aan de maatregelen. De
Inspectie VenJ signaleerde wel enkele aandachtspunten en risico’s in de uitvoering
van de maatregelen ‘DNA-veroordeelden’ en ‘executie van vrijheidsstraffen’.
Belangrijkste oorzaken hiervoor waren gelegen in het feit dat er op de
koppelvlakken tussen de organisaties kwetsbaarheden in de informatievoorziening
zijn en dat de basisteams van de politie door de vele prioriteiten niet alles tegelijk
kunnen oppakken. Voor de maatregelen ‘DNA-veroordeelden’ blijken de
oorspronkelijk geformuleerde ambities voor verkorting van de doorlooptijd en een
honderd procent afname van celmateriaal in de praktijk niet realistisch.
De minister van JenV heeft in zijn beleidsreactie op het eerste onderzoek
aangegeven dat de Inspectie JenV met een vervolgrapportage komt. Met dit tweede
onderzoek geeft zij hieraan gevolg.
In dit tweede onderzoek heeft de Inspectie zich gericht op de uitvoering van twee
verbetermaatregelen: DNA-Veroordeelden (DNA-V) en executie van
vrijheidsstraffen. Bij DNA-V geldt dat DNA, gelet op het maatschappelijke belang
ervan voor de opsporing van verdachten, zo snel mogelijk na het vonnis moet

5

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

worden afgenomen. DNA-onderzoek vindt plaats bij personen die zijn veroordeeld
wegens bepaalde misdrijven, om bij te dragen aan de voorkoming, opsporing,
vervolging en berechting van strafbare feiten van deze personen. De officier van
justitie beveelt in deze gevallen dat van een veroordeelde celmateriaal zal worden
afgenomen ten behoeve van het bepalen en verwerken van zijn DNA-profiel. De
verbetermaatregel executie van vrijheidsstraffen bestaat uit twee maatregelen: ‘de
politie heeft 24/7 toegang tot het overzicht van vrijheidsstraffen’ waardoor ze bij
risicovol verwarde personen na overleg met de officier van justitie tot onmiddellijke
tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf kan overgaan. De tweede betreft de
maatregel ‘persoonsgerichte prioritering’. Deze maatregel dient er voor te zorgen
dat vrijheidsstraffen van personen, van wie de psychische gesteldheid duidt op een
mogelijk gevaar voor de samenleving, zo spoedig mogelijk ten uitvoer worden
gelegd.
De doelstelling van het onderzoek is om inzichtelijk te maken wat de stand van
zaken is van de uitvoering van de maatregelen DNA-V en de executie van
vrijheidsstraffen door de betrokken organisaties. De Inspectie belicht de stand van
zaken vanuit twee invalshoeken: beoordelen of de in het eerste onderzoek
gesignaleerde aandachtspunten en risico’s inmiddels zijn opgelost en –
vooruitkijkend – of er bij de huidige aanpak van de maatregelen ontwikkelingen zijn
die mogelijk tot risico’s leiden.
De centrale vraagstelling in dit tweede onderzoek luidt: “Wat is de stand van zaken
van de uitvoering van de verbetermaatregelen ten aanzien van DNA-V en executie
van vrijheidsstraffen.” De centrale vraagstelling valt uiteen in vier
onderzoeksvragen:
1.
2.

3.

4.

Hoe zijn de te onderzoeken verbetermaatregelen door de ketenorganisaties in
hun werkwijzen en processen vertaald? En wat zijn mogelijke risico’s?
Worden de verbetermaatregelen door de organisaties in de praktijk conform de
bedoeling van het Verbeterprogramma OM uitgevoerd? En wat zijn mogelijke
risico’s?
Hoe is de coördinatie en samenhang op de relevante raakvlakken in de
strafrechtketen ten aanzien van de te onderzoeken verbetermaatregelen? En
wat zijn mogelijke risico’s?
Zijn de aandachtspunten en risico’s uit het eerste onderzoek opgelost?

De Inspectie JenV heeft het onderzoek uitgevoerd bij het OM, het Centraal Justitieel
Incassobureau (CJIB), de politie, het Nederlands Forensisch Instituut (NFI), de
Koninklijke Marechaussee (KMar), de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) met de
penitentiaire inrichtingen (PI’s) en de Justitiële Informatiedienst van het ministerie
van JenV (Justid). Ter beantwoording van de onderzoeksvragen heeft de Inspectie
in de periode september tot en met december 2017 documentenonderzoek gedaan,
een digitale vragenlijst uitgezet, interviews gehouden en praktijkwaarnemingen
gedaan. In bijlage I is de verantwoording van de onderzoeksaanpak opgenomen.

1.2

Conclusies

Ter beantwoording van de centrale vraag concludeert de Inspectie dat de
organisaties belangrijke verbeteringen hebben doorgevoerd ten aanzien van de twee
onderzochte verbetermaatregelen. De Inspectie vindt echter dat er een aantal

6

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

risicovolle knelpunten zijn waardoor de verbetermaatregelen nog niet het gewenste
effect opleveren.
Bij DNA-V is de doorlooptijd op meerdere plaatsen in het proces aanzienlijk verkort
en wordt een groot deel van de gesignaleerde veroordeelden met een bekend adres
opgespoord. De Inspectie stelt echter vast dat er een aantal knelpunten zijn die een
goede en effectieve werking van de Wet DNA-V beperken: niet alle organisaties
hebben hun processen en sturing goed op orde, de informatievoorziening op
meerdere koppelvlakken tussen organisaties is kwetsbaar en de integrale,
ketenbrede coördinatie is niet geborgd. En doordat het aantal onvindbare DNA-V
gesignaleerden in het opsporingssysteem OPS de laatste jaren aanzienlijk is
toegenomen, blijft er in OPS een groep van inmiddels meer dan 20.000 DNA-V
veroordeelden over waarvan nog geen DNA-celmateriaal is afgenomen. De politie
zet stevig in op het opsporen van DNA-V veroordeelden en met het OM, CJIB en het
ministerie van JenV wordt gekeken naar andere mogelijkheden. Maar doordat met
het huidige wettelijk instrumentarium de afname van DNA-celmateriaal niet eerder
in het proces mogelijk is, loopt zij steeds meer achter de feiten aan. Dit betekent
dat pas echt een daling van het aantal gesignaleerden kan worden gerealiseerd als
andere mogelijkheden beschikbaar komen. De doelstelling van de Wet DNA-V om
gelet op het maatschappelijk belang DNA-celmateriaal zo snel mogelijk na het
vonnis bij veroordeelden af te nemen, wordt ondanks de grote inzet van de
ketenorganisaties zo niet gerealiseerd. In het licht van het steeds toenemende
belang van DNA in de opsporing is dit risicovol.
Ook concludeert de Inspectie dat de verbetermaatregelen voor ‘executie van
vrijheidsstraffen’ technisch gereed en in werking zijn gesteld. Maar doordat het
overgrote deel van de politiemensen in de basisteams de maatregel ‘24/7 toegang
van de politie tot de informatie over openstaande vrijheidsstraffen’ niet kent en niet
toepast zal het op dit moment maar beperkt bijdragen aan het effectief optreden bij
risicovol verwarde personen.
Hieronder gaat de Inspectie voor elk van de onderzochte verbetermaatregelen nader
in op de onderzoeksvragen.

1.2.1

Conclusies maatregelen DNA-V

Vertaling in werkwijzen en processen
Kwaliteit DNA-V proces op onderdelen verbeterd; bij sommige organisaties nog niet
op orde.
De eerste onderzoeksvraag richt zich op de wijze waarop de verbetermaatregelen
zijn vertaald in werkwijzen en processen. De Inspectie concludeert dat de kwaliteit
van het DNA-V proces op onderdelen is verbeterd. Zo heeft het OM aan de voorkant
van het DNA-V proces enkele substantiële versnellingen in de doorlooptijd
gerealiseerd. Ook hebben het OM en de politie het oproep- en afnameproces voor
DNA-V veroordeelden goed beheersbaar gemaakt waardoor het percentage
geplande afnamedagen binnen 60 dagen sterk is verbeterd. Het OM, de politie, het
CJIB en het NFI hebben ieder hun procesbeschrijving en werkwijzen voor DNA-V
afgerond en in hun organisaties geïmplementeerd. De KMar, de DJI en de PI’s zijn
echter nog niet zo ver. Het is bij deze laatste organisaties van belang om de DNA-V
processen in eigen huis op orde te brengen. Zo lang dat niet het geval is kan een
goede ketengerichte werking van het DNA-V proces worden bemoeilijkt.

7

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Sturing bij een aantal organisaties goed geregeld; bij KMar, DJI en PI’s nauwelijks
managementaandacht.
De sturing, als een belangrijke voorwaarde om het DNA-V proces in de praktijk te
laten werken en te borgen, is bij het OM, de politie, het CJIB en het NFI goed
geregeld. De Inspectie concludeert daarentegen dat er bij de KMar, de DJI en de
PI’s nauwelijks managementaandacht is voor het DNA-V proces. Bij de KMar
ontbreekt het ook aan effectief integraal procesmanagement voor DNA-V. Dit leidt
tot fouten en kan een effectieve ketengerichte werking van het DNA-V proces
belemmeren. In het eerste onderzoek kwam naar voren dat de opsporing van DNAV veroordeelden door de basisteams van de politie door de vele prioriteiten in het
gedrang kon komen. Uit dit tweede onderzoek blijkt dat de uitvoering van de DNA-V
maatregelen geen aanwijsbare invloed heeft op andere prioriteiten van de politie.
Uitvoering in de praktijk
De Inspectie heeft de tweede onderzoeksvraag voor het DNA-V proces aan de hand
van vijf relevante processtappen onderzocht. De Inspectie concludeert dat er bij de
uitvoering knelpunten en risico’s zijn die van invloed zijn op de doorlooptijd en
kwaliteit van het DNA-V proces.
Knelpunten door verschillen in organisatie en uitvoering
Verschillen in de organisatie en uitvoering van de afname van DNA-celmateriaal in
de politie-eenheden leiden tot kwaliteitsverschil en tot verschil in strafvorderlijke
bejegening van de DNA-V veroordeelden. In eenheden waar de afname wordt
uitgevoerd door de afdeling Forensische Opsporing (FO) worden DNA-V
veroordeelden die tijdens de nachtelijke uren zijn aangehouden soms ingesloten
voor afname op de volgende dag omdat FO, in tegenstelling tot de eenheden waarin
de afdeling Arrestantentaken de afnames uitvoert, geen 24-uurs bezetting heeft. In
het afnameproces leidt de inzet van medewerkers die weinig of geen ervaring en
routine hebben, soms tot knelpunten. De inzet van minder ervaren medewerkers bij
politie en ook bij de KMar leidt er toe dat er soms fouten worden gemaakt in het
afnameproces, het administratieve proces dat daarop volgt en het transport van de
DNA-setjes met celmateriaal. Daardoor wordt de doorlooptijd soms onnodig langer.
Ook spelen storingen met het systeem Progis (Programma Identiteitsvaststelling in
de Strafrechtketen) nog steeds een rol bij vertragingen bij afnames. Storingen
worden veroorzaakt door traagheid en uitval van het systeem maar ook door
onervarenheid of onbekendheid van de medewerkers die er mee werken.
Informatievoorziening in de DNA-V keten op onderdelen verbeterd; bij het OM nog
kwetsbaar.
De informatievoorziening tussen ketenorganisaties is sinds het eerste onderzoek op
meerdere punten verbeterd. Het CJIB heeft het systeem CVE (centrale voorziening
executieopdrachten) en de politie het systeem E&S (Executie en Signalering)
gerealiseerd en met een interface aan elkaar gekoppeld. Hierdoor is het
signalerings- en opsporingsproces geautomatiseerd en verbeterd. De KMar heeft
geen toegang tot E&S waardoor er twee systemen in de lucht gehouden moeten
worden. De informatieoverdracht tussen het OM met het CJIB en het NFI is nog
steeds kwetsbaar en risicovol doordat die op meerdere punten handmatig of dubbel
plaatsvindt. Dit kan leiden tot fouten en tot onnodige vertraging in het gehele
proces. Het is inmiddels de verwachting dat de automatische koppeling tussen het
OM en het CJIB binnen afzienbare tijd operationeel zal zijn. Hoewel bij het OM wordt
gewerkt aan een nieuw DNA-processysteem ter vervanging van DNA-GPS is er nog
geen concreet zicht op de realisatie daarvan.

8

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Ketenproces tussen afnemende organisaties, NFI en OM is niet goed ingeregeld.
In het proces van het aanleveren aan het NFI van de DNA-setjes door politie, KMar
en PI’s tot en met de opdrachtverlening door het OM voor het aanmaken van het
DNA-profiel bestaat een sterke ketenafhankelijkheid. Doordat dit door de betrokken
ketenorganisaties niet goed is ingeregeld worden termijnen niet altijd gehaald en
kan de opvolgende organisatie in de keten zijn proces niet optimaal uitvoeren. Ook
is de informatievoorziening aan zowel de voorkant van dit proces (aanleveren DNAsetjes) als aan de achterkant (bericht resultaat opmaken profiel of een match)
kwetsbaar en leidt het tot risico’s voor de betrouwbaarheid van de registraties en tot
vertraging in de doorlooptijd. Zo is de kwaliteit van de bij de geleverde DNA-setjes
gevoegde documenten soms onvoldoende, dienen meerdere zaken handmatig te
worden verwerkt of aangevuld en komen berichten tussen NFI en OM soms niet aan.
Daardoor worden hits in een zaak soms later doorgegeven. Dit kan dan gevolgen
hebben voor het opsporingsonderzoek.
Aanzienlijke toename onvindbare DNA-V gesignaleerden
Een belangrijk knelpunt doet zich voor rond het volume van gesignaleerde DNA-V
veroordeelden in het opsporingssysteem OPS. Ruim 40% van het totaal aantal in
het OPS ingestroomde DNA-V gesignaleerden zijn gesignaleerden met een bekend
adres. De politie spoort nagenoeg alle DNA-V gesignaleerden met een bekend adres
op om celmateriaal af te nemen. Het grootste deel van de instroom in OPS wordt
echter veroorzaakt door het grote volume van DNA V gesignaleerden zónder bekend
adres. Het totaal aantal DNA-V gesignaleerden zonder bekend adres in het
opsporingssysteem wordt de laatste jaren aanzienlijk groter. In ruim een jaar tijd is
dit volume met meer dan 8.000 toegenomen. Deze stijging is volgens het OM een
gevolg van de grotere instroom door de gerichte herstelactie in de jaren 2015, 2016
en 2017 waarbij met terugwerkende kracht alsnog bevelen tot afgifte van
celmateriaal zijn uitgestuurd. De Inspectie heeft in het onderzoek geen eenduidige
cijfers aangereikt gekregen waaruit blijkt welk deel van die stijging wordt
veroorzaakt door de herstelactie en welk deel het gevolg is van een autonome
toename. De gesignaleerden zonder bekend adres vormen met 95% het overgrote
deel van de inmiddels ruim 20.000 DNA-V gesignaleerden.
Van deze DNA-V gesignaleerden is dus nog geen DNA-celmateriaal afgenomen. Dit
komt onder meer doordat een groot deel van de DNA-V veroordeelden die in OPS
staan, naar het buitenland gaan3 en ook doordat mensen zich als voortvluchtig
gesignaleerde in Nederland voor de politie bewust ‘onvindbaar’ maken. Gezien het
karakter van deze gesignaleerden is het de vraag of dezen de komende jaren snel
uit het OPS zullen stromen. Om van deze grote groep DNA-V veroordeelden alsnog
celmateriaal te kunnen afnemen, zal nog veel inzet van de opsporingsinstanties
vereist zijn.
Meerdere knelpunten voor effectieve opsporing van DNA-V gesignaleerden.
Verder zijn er in het ketenproces een aantal knelpunten die een effectieve opsporing
van die DNA-V gesignaleerden belemmeren. Er zijn diverse knelpunten bij de
persoons- en adresregistratie. Zo blijven gedetineerden die de PI verlaten en geen
nieuwe adresgegevens opgeven, ten onrechte op het PI-adres ingeschreven staan.
Ook zijn er meerdere knelpunten bij het verzamelen, beschikbaar stellen en
gebruiken van persoons- en adresgegevens. Zo geeft Justid alleen het bekende
3

13.010 van deze gesignaleerden hebben geen Burgerservicenummer in Nederland en hebben tevens een
ander geboorteland. Bron: CBS, Centrum voor Beleidsstatistiek; mei 2018. Spoorloos veroordeelden;
haalbaarheidsstudie naar kenmerken over demografie, werk en uitkering, 1998 – 2017. Peildatum 1 mei
2017.

9

inho
udso
pgav
e

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

BRP-adres maar niet alle andere bekende adressen aan de ketenorganisaties door
omdat niet zeker is of die adressen geldig, juist en volledig zijn. Ook wordt niet
vermeld wanneer het adres door de veroordeelde is opgegeven. Door deze
knelpunten bestaat het risico dat de opsporende instanties niet altijd over de juiste
en actuele informatie beschikken. Daarmee wordt de opsporing van DNA-V
gesignaleerden bemoeilijkt.
Daarnaast leveren de grenscontroles door de KMar, die een krachtig middel kunnen
zijn om gesignaleerden op te sporen, niet het maximale resultaat op. De KMar
controleert op de luchthavens bij drukte en door commerciële belangen namelijk
niet iedere passagier in de opsporingsregisters terwijl die daarin wel gecontroleerd
moet worden. Hierdoor neemt de pakkans af. Ook loopt de KMar door het Verdrag
van Schengen kansen mis om DNA-V veroordeelden (en overigens ook
gesignaleerden voor andere feiten) aan te houden. Dit gaat alleen al voor Schiphol
om naar schatting gemiddeld 75.000 passagiers per dag.
Coördinatie en samenhang in de keten
De ketenbrede coördinatie en samenwerking bij de implementatie van de
verbetermaatregelen, als derde onderzoeksvraag, verlopen steeds beter. Onder
leiding van het directeurenoverleg, waar alle onderzochte organisaties en het
ministerie van JenV aan deelnemen, wordt gezamenlijk gewerkt aan het wegnemen
van meerdere knelpunten in het DNA-V proces. Dit moet ertoe leiden dat de
kwaliteit en doorlooptijden verbeteren. Ook de operationele samenwerking ten
aanzien van DNA-V in de keten gaat steeds beter en leidt tot meer onderling begrip.
De KMar en de PI’s zijn hierbij nog nauwelijks aangesloten.
Wel ontbreken een aantal belangrijke voorwaarden om de werking van de DNA-V
keten in de toekomst, als de sturing en coördinatie door het directeurenoverleg
worden beëindigd, structureel te borgen. Vooralsnog zal het directeurenoverleg zijn
rol blijven uitvoeren. Maar het is van belang om nu al over de structurele
coördinatie na te denken. Zoals hiervoor al is geconcludeerd ontbreken bij de KMar,
de DJI en de PI’s actuele procesbeschrijvingen voor DNA-V en is de sturing op dit
proces bij deze organisaties niet op orde. Ook is er geen integraal zicht op de
resultaten en de doorlooptijden in het totale ketenproces. Verder ontbreken
ketenbrede kengetallen waarmee zicht wordt verkregen op het gehele ketenproces
en is er nog geen systematische ketenbrede evaluatie ingericht. Het OM speelt
vanuit de verantwoordelijkheid die het in brede zin draagt voor de kwaliteit en
effectiviteit van de opsporing, een centrale rol bij het DNA-V onderzoek. 4 Het heeft
daarom belang bij een goede uitvoering van het gehele DNA-V proces. Het zou voor
de hand liggen om de coördinatie van het ketenproces bij het OM te beleggen.
2F

Aandachtspunten en risico’s uit het eerste onderzoek
In dit tweede onderzoek is, als vierde onderzoeksvraag, ook specifiek gekeken of de
in het eerste onderzoek gesignaleerde knelpunten en risico’s inmiddels zijn opgelost.
De Inspectie concludeert dat dit grotendeels het geval is. De ketenorganisaties
hebben zoals hierboven is geconcludeerd, een aantal belangrijke verbeteringen in de
doorlooptijd van de afname van celmateriaal bij veroordeelden gerealiseerd. Wel
blijven er nog een aantal knelpunten bestaan die de doorlooptijd op meerdere
plaatsen in het DNA-V proces beperken. Ten aanzien van het in het eerste
onderzoek gesignaleerde knelpunt dat de basisteams van de politie door de vele
4

In de Memorie van Toelichting op de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden (28 685, vergaderjaar 2002 2003, nr. 3) wordt de centrale rol van het OM nader toegelicht.

10

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

prioriteiten niet alles tegelijk kunnen oppakken waardoor politiemensen in de
basisteams onvoldoende ruimte hebben voor de opsporing van DNA-V
veroordeelden, concludeert de Inspectie dat er bij de basisteams ten tijde van dit
tweede onderzoek over het algemeen voldoende tijd is om DNA-V veroordeelden op
te sporen. Ook is er bij politiemensen in de basisteams een toenemend begrip voor
het belang om DNA-celmateriaal af te nemen. De uitvoering van de DNA-V
maatregelen heeft geen aanwijsbare invloed op andere prioriteiten bij de politie. Ten
aanzien van de knelpunten die in het eerste onderzoek over de geautomatiseerde
gegevensoverdracht op de koppelvlakken tussen de organisaties in de keten waren
gesignaleerd concludeert de Inspectie dat er bij DNA-V verbeteringen in de
informatievoorziening zijn gerealiseerd, hoewel er – zoals hierboven is beschreven –
nog meerdere knelpunten en risico’s bestaan.

1.2.2

Conclusies maatregelen executie van vrijheidsstraffen

Vertaling in werkwijzen en processen
De Inspectie concludeert dat de maatregelen ‘24/7 toegang van de politie tot het
overzicht van vrijheidsstraffen’ en ‘persoonsgerichte prioritering’ technisch gereed
zijn en in werking zijn gesteld. Ook zijn de processen door de betrokken
organisaties beschreven en verder geoptimaliseerd.
Uitvoering in de praktijk
De maatregel persoonsgerichte prioritering is nog niet in de praktijk toegepast. Voor
de maatregel ‘24/7’ kunnen agenten de informatie met behulp van MEOS
geautomatiseerd opvragen. De Inspectie betwijfelt echter of deze maatregel,
ondanks alle inspanningen van de betrokken ketenorganisaties, het gewenste effect
zal krijgen omdat het overgrote deel van de politiemensen in de basisteams de
maatregel ‘24/7’ niet kent en niet toepast. Ze concludeert daarom dat de
verbetermaatregel executie van vrijheidsstraffen op dit moment maar beperkt zal
bijdragen aan het effectief optreden bij risicovol verwarde personen.
Coördinatie en samenhang in de keten
De betrokken organisaties hebben het project overgedragen aan de
verantwoordelijke organisatieonderdelen; daarmee is het goed geborgd. Er is bij de
maatregelen voor executie van vrijheidsstraffen sprake van een goede ketengerichte
samenwerking.
Aandachtspunten en risico’s uit het eerste onderzoek
Tot slot concludeert de Inspectie dat het in het eerste onderzoek gesignaleerde
knelpunt bij executie van vrijheidsstraffen over de geautomatiseerde
gegevensoverdracht nagenoeg volledig is weggenomen.

11

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

1.3

Aanbevelingen

DNA-V
Aan de KMar, de DJI en de PI’s:
1. Borg het DNA-V proces in de strategische, tactische en operationele
sturings- en beheersingsprocessen.

Aan de politie:
2. Organiseer de afname van DNA-celmateriaal zodanig dat er geen
verschil in strafvorderlijke bejegening van DNA-V veroordeelden is.
Zorg voor een 24-uurs dekkende afnameorganisatie.

Aan de politie en de KMar:
3. Organiseer de inzet van medewerkers zodanig dat zij meer routine
en ervaring kunnen krijgen met het afnemen van DNA-celmateriaal.

Aan de KMar:
4. Zorg voor voldoende capaciteit en procesefficiëntie om de
grenscontroles op de luchthavens binnen de wettelijke kaders
maximaal uit te voeren.
5. Implementeer de voorziening Executie en Signalering (E&S) in de
organisatie.

Aan de politie, de PI’s, de KMar, het NFI en het OM:
6. Optimaliseer het proces van het aanleveren van DNA-setjes door de
aanleverende instanties tot en met de opdrachtverlening voor het
aanmaken van het DNA-profiel door het OM.

Aan het OM en het NFI:
7. Zorg ervoor dat de informatieoverdracht tussen het OM en het NFI
versneld wordt geautomatiseerd.

12

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

DNA-V

Aan de minister van JenV:
8. Onderzoek, in het licht van de eerdere conclusie van de Raad van
State, de mogelijkheden om van DNA-V veroordeelden zonder bekend
BRP-adres of met een buitenlands adres eerder in het proces DNAcelmateriaal af te nemen. Hierdoor wordt voorkomen dat de politie een
grote groep onvindbare DNA-V veroordeelden alsnog moet opsporen en
wordt het DNA-profiel van deze veroordeelden veel eerder in de DNAdatabank bij het NFI opgeslagen.
Aan Justid, samen met politie, KMar, PI’s, OM en CJIB:
9. Neem op korte termijn maatregelen om de gesignaleerde knelpunten
bij de persoons- en adresregistratie weg te nemen.

Aan het OM:
10. Beleg de coördinatie van het DNA-V ketenproces bij het OM.
Ontwikkel, samen met de andere ketenorganisaties, een systeem
waarbij een integraal zicht ontstaat op de resultaten en de kwaliteit in
het gehele ketenproces.

Executie van vrijheidsstraffen
Aan de politie:
1. Informeer en instrueer de politiemedewerkers van de basisteams op
een duidelijke manier over de maatregel “24/7” en het gebruik van
MEOS daarbij.

13

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

2
2.1

Aanleiding

Op 26 januari 2015 maakte het Openbaar Ministerie (hierna: OM) bekend dat in het
onderzoek naar de dood van oud-minister Borst-Eilers een DNA-match was
gevonden. Op de plaats delict was celmateriaal aangetroffen dat na controle
overeen bleek te komen met het DNA-profiel van Bart van U. Het gerechtshof in Den
Haag veroordeelde Van U. op 16 maart 2017 tot 8 jaar gevangenisstraf en tbs met
dwangverpleging voor het doden van mevrouw Borst-Eilers en voor het doden van
zijn oudste zus Loïs. 5
3F

Kort na het vaststellen van de DNA-match stelde het OM vast dat een aantal zaken
in het dossier van Van U. vragen opriep over het handelen van het OM. Dit was voor
het OM aanleiding om de Onderzoekscommissie strafrechtelijke beslissingen
Openbaar Ministerie naar aanleiding van de zaak-Bart van U., kortweg de
Commissie Hoekstra in te stellen. Deze commissie constateerde in haar rapport in
juni 2015 diverse tekortkomingen. 6 Zij deed op deze punten aanbevelingen voor
verbeteringen:
4F






de uitvoering van de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden (Wet DNA-V);
de omgang van politie en OM met door een gerechtshof gegeven (tussentijdse)
bevelen voorlopige hechtenis en meer algemeen de executie van
strafrechtelijke beslissingen;
de omgang van politie en OM met signalen dat Bart van U. een gevaar voor de
samenleving vormde en meer algemeen de werking van het stelsel van
gedwongen zorg.

Het rapport van de Commissie Hoekstra is door het OM vertaald in het
Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid. 7 Hierin kondigde het OM
maatregelen aan op het gebied van DNA-onderzoek bij veroordeelden (hierna: DNAV), de uitvoering van gerechtelijke bevelen, de executie van strafvonnissen en het
stelsel van gedwongen zorg. De maatregelen zijn, als onderdeel van een breder
pakket van maatregelen, bedoeld om de aanpak van en de zorg voor gevaarlijke
personen met verward gedrag te verbeteren.
5F

5
6
7

https://uitspraken.rechtspraak.nl/inziendocument?id=ECLI:NL:GHDHA:2017:684
https://www.om.nl/vaste-onderdelen/zoeken/@89804/bevindingen/
https://www.om.nl/@91880/verbeterprogramma/

14

inho
udso
pgav
e

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

De minister van Justitie en Veiligheid (hierna: minister van JenV) heeft de
toezichthouders – de procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden (hierna:
PG Hoge Raad), de Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: Inspectie) en de
Inspectie voor de Gezondheidszorg – vervolgens verzocht elk vanuit hun eigen
verantwoordelijkheid toezicht uit te oefenen op het doorvoeren van deze
maatregelen. De Inspectie JenV en de PG Hoge Raad hebben op 25 april 2016
gezamenlijk een toezichtplan opgesteld. 8 Daarin is aangegeven dat het toezicht in
fasen wordt uitgevoerd.
6F

Eerste onderzoek Inspectie JenV, november 2016
De Inspectie heeft eind 2016 de resultaten van het eerste onderzoek opgeleverd. In
het ‘Onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM, Eerste stand
van zaken verbetermaatregelen’ 9 heeft zij gerapporteerd over de uitvoering van een
aantal verbetermaatregelen door de politie, het Centraal Justitieel Incasso Bureau
(hierna: CJIB), het Nederlands Forensisch Instituut (hierna: NFI) en het OM. Ten
aanzien van het OM voor zover dat niet valt onder het toezicht dat de PG Hoge Raad
op het OM uitoefent. De conclusie van het eerste onderzoek was dat de politie, het
OM, het CJIB en het NFI de verbetermaatregelen voortvarend en daadkrachtig
oppakten. De Inspectie signaleerde echter ook enkele aandachtspunten en risico’s in
de uitvoering van de maatregelen ten aanzien van DNA-V en de executie van
vrijheidsstraffen. De belangrijkste hiervan waren dat er op de koppelvlakken tussen
de organisaties kwetsbaarheden in de informatievoorziening zijn en dat de
basisteams van de politie door de vele prioriteiten niet alles tegelijk kunnen
oppakken. Daarnaast bleken de ambities voor de verkorting van de doorlooptijd bij
de maatregelen DNA-V in de praktijk niet realistisch.
7F

2.2

Afbakening

In het eerste onderzoek naar de stand van zaken van de verbetermaatregelen ging
de Inspectie in op de voorbereiding en uitvoering van de maatregelen bij de
betrokken organisaties. In dit tweede onderzoek legt de Inspectie zoals aangegeven
in het toezichtplan de nadruk op de mate waarin de maatregelen daadwerkelijk zijn
geïmplementeerd en geborgd. De aandachtspunten en risico’s uit het eerste
onderzoek zijn hierbij het uitgangspunt: de maatregelen voor DNA-V en voor de
executie van vrijheidsstraffen. Bij de executie van vrijheidsstraffen richt de Inspectie
zich op de maatregel ‘persoonsgerichte prioritering’ en de zogenaamde 24/7maatregel. Deze laatste maatregel stelt de politie in staat 24/7 informatie over
vrijheidsstraffen op te vragen. De verbetermaatregelen voor BOPZ neemt de
Inspectie in haar onderzoek niet mee omdat anderen hier al onderzoek naar doen 10
en het bijbehorende wetstraject nog niet is afgerond. 11
8F

9F

De Inspectie doet – evenals in de eerste ronde – voor de maatregel DNA-V
onderzoek bij het OM, het CJIB, de politie en het NFI. Daarnaast betrekt ze de
8
9

10

11

Tweede Kamer, 2015-2016, 29 279, nr. 320, bijlage.
https://www.inspectie JenV.nl/nieuws/nieuws/2016/11/29/daadkrachtige-aanpak-verbeterprogrammamaatschappelijke-veiligheid-om-wel-aandachtspunten.
De heer Hoekstra monitort op verzoek van de minister van JenV in de tweede helft van 2018 de
implementatie van aanbevelingen op het gebied van straf en zorg, het ‘Schakelteam personen met
verward gedrag’ komt voor oktober 2018 met een goed werkende aanpak om gemeenten en regio’s te
ondersteunen en de PGHR heeft een rapport geschreven over de naleving van de wet door het openbaar
ministerie bij het toevoegen van strafvorderlijke, justitiële en politiële gegevens aan het Bopz-dossier
(‘Gedeelde informatie’; 2017).
Inmiddels heeft de Eerste Kamer op 23 januari 2018 ingestemd met de inwerkingtreding van de Wet
verplichte GGZ, de Wet zorg en dwang en de Wet forensische zorg.

15

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Koninklijke Marechaussee (hierna: KMar), de Dienst Justitiële Inrichtingen (hierna:
DJI) met de penitentiaire inrichtingen (hierna: PI) en de Justitiële Informatiedienst
van het ministerie van JenV (hierna: Justid) in dit deel van het onderzoek, omdat
deze ook een rol hebben in het ketenbrede DNA-V proces. Daarmee kan de
Inspectie een goed beeld geven van de effectiviteit van de gehele keten.
Voor de maatregel Executie van vrijheidsstraffen heeft de Inspectie onderzoek
gedaan bij het OM, het CJIB en de politie.

2.3

Doelstelling, centrale vraagstelling en
onderzoeksvragen

Doelstelling
Dit tweede onderzoek heeft als doel inzichtelijk te maken wat de stand van zaken is
van de uitvoering van de maatregelen DNA-V en de executie van vrijheidsstraffen
door de betrokken organisaties.
De Inspectie belicht de stand van zaken vanuit twee invalshoeken: beoordelen of de
in het eerste onderzoek gesignaleerde aandachtspunten en risico’s inmiddels zijn
opgelost en – vooruitkijkend – of er bij de huidige aanpak van de maatregelen
ontwikkelingen zijn die mogelijk tot risico’s leiden. De betrokken organisaties
kunnen deze dan betrekken bij het ketenbrede verbeterproces voor DNA-V dat
wordt uitgevoerd. Dit sluit aan op twee hoofdlijnen van de inspectiekoers 2020 12,
namelijk toezicht gericht op de aanpak van maatschappelijke opgaven in ketens en
netwerken en het bevorderen van het lerend vermogen van organisaties waarop zij
toezicht houdt.
10F

Centrale vraagstelling en onderzoeksvragen
De centrale vraagstelling van dit onderzoek luidt: Wat is de stand van zaken van de
uitvoering van de verbetermaatregelen ten aanzien van DNA-V en executie van
vrijheidsstraffen?
De centrale vraagstelling valt uiteen in vier onderzoeksvragen:
1.
2.

3.

4.

12

Hoe zijn de te onderzoeken verbetermaatregelen door de ketenorganisaties in
hun werkwijzen en processen vertaald? En wat zijn mogelijke risico’s?
Worden de verbetermaatregelen door de organisaties in de praktijk conform de
bedoeling van het Verbeterprogramma OM uitgevoerd? En wat zijn mogelijke
risico’s?
Hoe is de coördinatie en samenhang op de relevante raakvlakken in de
strafrechtketen ten aanzien van de te onderzoeken verbetermaatregelen? En
wat zijn mogelijke risico’s?
Zijn de aandachtspunten en risico’s uit het eerste onderzoek opgelost?

Koers 2020. https://www.inspectie-jenv.nl/Publicaties/brochures/2017/11/23/toezicht-dat-ertoe-doetfolder.

16

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

2.4

Onderzoeksaanpak

Ter beantwoording van de onderzoeksvragen heeft de Inspectie
documentenonderzoek gedaan, een digitale vragenlijst uitgezet, interviews
gehouden en praktijkwaarnemingen gedaan. In bijlage I is de verantwoording van
de onderzoeksaanpak opgenomen.

2.5

Leeswijzer

In hoofdstuk 3 beschrijft de Inspectie de bevindingen en deelconclusies voor de
maatregelen DNA-V. In hoofdstuk 4 staan de bevindingen en deelconclusies voor de
twee verbetermaatregelen bij executie van vrijheidsstraffen: ‘24/7 toegang van de
politie tot het overzicht van vrijheidsstraffen’ (paragraaf 4.1) en ‘persoonsgerichte
prioritering voor de executie van een vrijheidsstraf’ (paragraaf 4.2).
In de bijlagen zijn de onderzoeksverantwoording (I) en de lijst met gebruikte
afkortingen (II) opgenomen.

17

inho
udso
pgav
e

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

3
In dit hoofdstuk beschrijft de Inspectie voor de verbetermaatregel DNA-V de
bevindingen over de onderzoeksvragen. De bevindingen bij elke paragraaf worden
gevolgd door deelconclusies die de Inspectie naar aanleiding daarvan formuleert.

3.1

DNA-V proces op hoofdlijnen

De Inspectie heeft het DNA-V proces in haar rapport onderzocht aan de hand van de
belangrijkste stappen in dat proces. Hieronder geeft ze op hoofdlijnen weer hoe het
DNA-V proces verloopt. Bij de bevindingen gaat zij dieper in op de betreffende
processtap.
DNA-celmateriaal moet, gelet op het maatschappelijke belang ervan voor de
opsporing van verdachten, zo snel mogelijk na het vonnis worden afgenomen. DNAonderzoek vindt plaats bij personen die zijn veroordeeld wegens bepaalde
misdrijven. Dit moet bijdragen aan de voorkoming, opsporing, vervolging en
berechting van strafbare feiten van deze personen. De officier van justitie beveelt in
deze gevallen dat van een veroordeelde DNA-celmateriaal wordt afgenomen voor
het bepalen en verwerken van zijn DNA-profiel.
Het uitgangspunt van de wet DNA-V is dat er bij een veroordeling voor een misdrijf
waarvoor voorlopige hechtenis is toegelaten (VH-feit) met een DNA-waardig
karakter een DNA-profiel in de DNA-databank opgenomen wordt en zo nodig een
bevel tot afname celmateriaal wordt gegeven. De inperking van de DNA-waardige
veroordeling houdt in dat geen DNA-onderzoek zal plaatsvinden indien redelijkerwijs
aannemelijk is dat het bepalen en verwerken van het DNA-profiel van de
veroordeelde niet van betekenis zal kunnen zijn voor de voorkoming, opsporing,
vervolging en berechting van strafbare feiten van de veroordeelde. 13
Onherroepelijkheid van de veroordeling is niet vereist als sprake is van een
rechterlijke uitspraak. 14 Voor de taakstraf die bij strafbeschikking opgelegd is, is
onherroepelijkheid wel vereist.
1F

12F

Het proces DNA-V start met de vrijgave van het vonnis door de rechtbank of met de
onherroepelijke strafbeschikking. De officier van justitie geeft het bevel om
celmateriaal af te nemen aan alle veroordeelden voor een DNA-waardig feit en die
een DNA-waardige sanctie hebben gekregen. Dit bevel moet worden betekend.
13
14

Artikel 2, eerste lid, onder b, Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden.
Artikel 2, eerste lid, juncto artikel 1, eerste lid, onder c, Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden.

18

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Degene met een bekend adres wordt verzocht zich te melden op een DNAcontactdag en degenen die zonder vaste woon- of verblijfplaats in Nederland zijn,
worden na de betekening direct gesignaleerd om te worden aangehouden.
Op het moment dat de veroordeelde het bevel tot het afstaan van DNA-celmateriaal
van de officier van justitie krijgt, kan de veroordeelde in vrijheid zijn of zich in een
penitentiaire inrichting (PI) bevinden. Veroordeelden die niet in een PI zitten,
moeten zich na een oproep melden op een politiebureau voor afname van DNAcelmateriaal. In het bevelschrift dat zij ontvangen staan de datum, tijd en het
politiebureau vermeld. DNA-afname vindt plaats door opsporingsambtenaren die
hiervoor gecertificeerd zijn. Van veroordeelden die in een PI verblijven wordt op
basis van dit bevel DNA-celmateriaal afgenomen door gecertificeerde medewerkers
van de inrichting.
Indien de opgeroepen veroordeelde zich niet meldt voor zijn DNA-afname vaardigt
de officier van justitie een aanhoudingsbevel uit. Dit bevel loopt via het CJIB dat
verantwoordelijk is voor de centrale registratie van deze bevelen. Het CJIB plaatst
deze bevelen na registratie in het opsporingssysteem OPS. 15. Daardoor kan een
veroordeelde tijdens een controle door de politie of de KMar worden aangehouden
en worden overgebracht naar een politie- of KMar-locatie waar alsnog DNAcelmateriaal van hem of haar wordt afgenomen.
13F

Het afgenomen DNA-celmateriaal van veroordeelden wordt overgebracht naar het
NFI. Na een opdracht van de officier van justitie maakt het NFI een DNA-profiel op
uit het afgenomen DNA-celmateriaal. Het NFI zorgt er vervolgens voor dat het DNAprofiel wordt opgeslagen in de DNA-databank voor strafzaken. Bij een match met
andere sporen meldt het NFI de ‘hit’ aan het OM. Het NFI zorgt ervoor dat het
celmateriaal na de wettelijke bewaartermijnen wordt vernietigd en het profiel uit de
DNA-databank wordt verwijderd.

3.2

Vertaling in werkwijzen en processen

Voor een goede uitvoering van de DNA-V maatregelen is het van belang dat de
relevante werkprocessen zijn vastgelegd en dat sturing en borging zijn
georganiseerd. Dit zijn verder belangrijke voorwaarden voor een effectieve
ketengerichte uitvoering. Uit het eerste onderzoek werd duidelijk dat de politie, het
OM, het CJIB en het NFI de voorbereiding van de DNA-maatregelen uitgebreid
hebben opgepakt. De Inspectie concludeerde dat de sturing binnen de organisaties
stevig was georganiseerd.
In dit tweede onderzoek richt de Inspectie zich bij deze onderzoeksvraag met name
op de mate waarin de procesbeschrijvingen zijn afgerond en op de sturing en
verdere procesoptimalisatie door de organisaties.
Procesbeschrijving en procedures
Uit het onderzoek blijkt dat zowel politie als OM elk in 2017 hun procesbeschrijving
voor DNA-V hebben vastgesteld en in hun organisatie hebben geïmplementeerd. De
onderzochte politie-eenheden en parketten van het OM hebben elk nadere
werkinstructies opgesteld. Het CJIB en NFI hebben hun procedures verder
15

In paragraaf 3.3.3 legt de Inspectie uit wat de verhouding van het opsporingssysteem OPS is tot de
nieuw ontwikkelde systemen bij het CJIB (centrale voorziening executieopdrachten; CVE) en bij de politie
(executie en signalering; E&S).

19

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

aangescherpt. Er is een ketenwerkgroep ingericht die een verkenning heeft gedaan
naar de werkprocessen van de daarin betrokken organisaties, met als doel
verbetermogelijkheden en knelpunten op te sporen en daaraan te werken. Het NFI
heeft naar aanleiding van capaciteitsproblemen door de toegenomen instroom van
DNA-celmateriaal maatregelen genomen voor een stabiele uitbestedingsprocedure
en een sneller werkproces. Het CJIB heeft een verbeterplan opgesteld om
structurele verbeteringen in de procesuitvoering en de geautomatiseerde
ondersteuning voor de DNA-V opdrachten te realiseren.
Zowel de DJI als de KMar hebben na de rapportage van de commissie Hoekstra
geen aanvullende procesbeschrijvingen of procedures gemaakt. Het protocol voor
DNA-afname van de DJI dateert uit 2005, dekt niet het gehele proces en valt onder
de verantwoordelijkheid van twee verschillende directies; dat van de KMar is in
maart 2017 bijgewerkt maar deze actualisatie staat los van de ontwikkelingen naar
aanleiding van de Commissie Hoekstra. Binnen de uitvoerende onderdelen van deze
organisaties was niemand bekend met (de achtergrond van) de “Hoekstramaatregelen”. Inmiddels participeren beide organisaties in de ketenbrede
‘werkgroep ketenwerkproces DNA-V’.
Sturing
In het eerste onderzoek concludeerde de Inspectie dat de betrokken organisaties de
sturing op de verbetermaatregel van het DNA-V proces stevig hadden
georganiseerd. Uit dit tweede onderzoek blijkt dat de sturing op het verbeterproces
van het ketenbrede DNA-V proces plaatsvindt in het ‘Directeurenoverleg vervolg
Commissie Hoekstra’. Het Directoraat-Generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving
(DGRR) van het ministerie van JenV leidt dit overleg. 16 Onder leiding van dit
directeurenoverleg werkt de werkgroep ketenwerkproces DNA-V, waar
vertegenwoordigers uit alle betrokken ketenorganisaties aan deelnemen, aan
verbeteringen in het gehele werkproces. Sinds 2017 nemen het CJIB, de KMar en de
DJI als betrokken ketenorganisaties hier ook aan deel.
14F

Daarnaast is vanaf medio 2017 onder verantwoordelijkheid van DGSenB van het
ministerie van JenV het ‘Programma (On)vindbare veroordeelden’ gestart. Hierin
werkt het ministerie samen met ketenorganisaties c.q. uitvoeringsorganisaties
(politie, KMar, OM, CJIB, DJI en zittende magistratuur) aan het probleem van
onvindbare veroordeelden: een groep personen die zich kennelijk bewust onttrekt
aan hun straf. Het gaat om een fors aantal personen, opgenomen in het
opsporingsregister (OPS) voor onder meer onherroepelijke vrijheidsstraffen, DNA-V
signalering en/of geldboetevonnissen. Het ketenoverleg DNA-V is sinds eind 2017 bij
dit programma aangesloten.
Het OM heeft het DNA-V project formeel afgerond en aan de verantwoordelijke
onderdelen in de lijnorganisatie van het OM overgedragen. Geïnterviewden van het
OM geven aan dat de interne key performance indicators (KPI’s) 17 voor DNA-V
(interne doorlooptijd en doorlooptijd in het Geïntegreerd Processysteem Strafrecht
(GPS) en Compas-zaken 18) vanaf 2018 in de planning- en controlcyclus van het OM
worden opgenomen. De meeste geïnterviewde DNA-coördinatoren bij de parketten
15F

16 F

16

17

18

In april 2018 is het voorzitterschap van het directeurenoverleg overgedragen aan het DirectoraatGeneraal Straffen en Beschermen (DGSenB).
Key performance indicators (Nederlands: kritieke prestatie-indicatoren) zijn variabelen om de prestaties
van een bedrijf, merk of product te analyseren. KPI's worden gebruikt om het succes van een organisatie
in het algemeen te meten, of het succes van een bepaalde actie of campagne.
Communicatiesysteem Openbaar Ministerie Parket AdminiStratie.

20

inho
udso
pgav
e

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

van het OM wijzen op het belang van continuering van een strakke centrale sturing
nu het project is afgerond.
Bij de politie vindt de operationele sturing op de gesignaleerde DNA-V
veroordeelden nog steeds plaats via de controller van de landelijk portefeuillehouder
arrestantentaken en executie. Deze ontvangt tweewekelijks de lijst van het CJIB en
verdeelt die na een controle- en schoningsslag, waarin onder meer op onjuiste
adressen wordt gecontroleerd, over de eenheden. Bij de vier onderzochte eenheden
van de politie blijkt dat de sturing op de opsporing van DNA-V veroordeelden binnen
de basisteams in de meeste gevallen is belegd bij een aantal aangewezen
coördinatoren of ‘seniors’ die het proces in de teams aanjagen en de voortgang
bewaken. Alle betrokkenen geven aan dat deze sturing essentieel is om de scherpte
bij de politiemensen te behouden. Enkele eenheden werken met checklijsten voor
het opsporen van DNA-V-gesignaleerden die verplicht moeten worden afgewerkt. Er
wordt maandelijks gestuurd op de interne norm dat 70% van de gesignaleerden met
een bekend adres binnen drie maanden moet zijn afgehandeld: op korpsniveau in
de nationale briefing en bij de eenheden in de eenheidsmanagementoverleggen.
Bij de KMar is er binnen de onderzochte grensbrigades volgens de geïnterviewde
teamleiders en wachtmeesters geen coördinatie van het DNA-V-proces. Voor de
leidinggevenden is het geen onderwerp van gesprek. Het wordt niet gemonitord en
maakt geen deel uit van de managementcyclus. Alle geïnterviewden van de KMar
geven aan dat het proces binnen de KMar niet goed is geborgd en dat er geen
duidelijke sturing en coördinatie op het DNA-V-proces is. Het Landelijk Tactisch
Commando (LTC) van de KMar is in algemene zin verantwoordelijk voor de
landelijke tactische sturing van de operatiën. De geïnterviewden van het LTC en van
de landelijke hoofdafdeling forensische opsporing (FO) op Schiphol van de KMar
geven aan dat er binnen de KMar geen verantwoordelijke is voor het gehele DNA-Vproces. De kwaliteitsborging bestaat uit de verplichting tot naleven van de
procedures die in het KMar Operationele Werkvloer Activiteiten (KOWA)-systeem 19
staan; de teamleiders van de grensbrigades zijn verantwoordelijk voor een goede
uitvoering van het DNA-V-proces en de afdeling FO (als tussenschakel tussen de
KMar en het NFI) voor de kwaliteitscontrole van monsters en verplichte formulieren.
Uit de interviews blijkt dat tussen de verschillende actoren binnen de KMar er in het
DNA-V-proces nauwelijks afstemming is en er geen sprake is van een
gestructureerde sturing. Het aantal afgenomen DNA-afnames wordt door de KMar
niet geregistreerd en gemonitord.
17F

Bij het NFI zijn de bestaande DNA-V-procedures aangescherpt en is er voorzien in
de kwaliteitsborging van het DNA-celmateriaal. Geïnterviewden geven aan dat alles
is vastgelegd in ‘quality online’ documenten; er vinden tijdens elk proces
kwaliteitsmetingen plaats en er zijn standaard controles ingebouwd.
Bij de DJI is de directeur gevangeniswezen en vreemdelingenbewaring formeel
verantwoordelijk voor het gehele DNA-V-proces; de verantwoordelijkheid voor de
uitvoering van het proces ligt bij de vestigingsdirecteuren van de PI’s. De werkwijze
is deels opgenomen in een protocol, deels in instructies en valt onder de
verantwoordelijkheid van twee verschillende directies. Uit het interview met de
directeur gevangeniswezen en vreemdelingenbewaring blijkt dat er voor het DNA-Vproces op centraal niveau bij de DJI geen centrale sturing, control en
19

Het KOWA is de kennisbank van de KMar waarin alle werkprocessen, bevoegdheden en wet- en
regelgeving zijn opgenomen en voor de KMar-medewerker bevraagbaar zijn.

21

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

kwaliteitsborging is omdat er sprake is van een heel lokale
uitvoeringsaangelegenheid. Binnen de twee onderzochte PI’s blijkt uit de interviews
met zowel coördinatoren als uitvoerende medewerkers dat onduidelijk is wie
verantwoordelijk is voor het DNA-V-proces. Het aantal afgenomen DNA-afnames
wordt niet door alle PI’s geregistreerd en gemonitord.
Bij het CJIB zijn proceseigenaren gekoppeld aan verschillende processen, waaronder
die van de Hoekstra-maatregelen DNA-V, ‘24/7’ en persoonsgerichte prioritering en
in de lijn geborgd.
Deelconclusies vertaling in werkwijzen en processen DNA-V:
1.
Er zijn sinds het vorige onderzoek van de Inspectie belangrijke stappen gezet.
Er is een gezamenlijke ketenwerkgroep ingericht en er wordt gezamenlijk
gewerkt aan verschillende verbeteringen in het DNA-V proces.
2.
De strategische sturing op het verbeterproject door het Directeurenoverleg
verloopt goed en slagvaardig. Het is in het belang van een effectieve werking
van de keten een goede zaak dat twee andere ketenorganisaties, KMar en DJI,
inmiddels zijn aangesloten.
3.
De meeste van de onderzochte organisaties hebben hun eigen
procesbeschrijvingen voor DNA-V vastgesteld en geïmplementeerd. De
procesbeschrijvingen voor DNA-V bij de KMar en de DJI zijn niet compleet en
niet specifiek aangepast naar aanleiding van de Hoekstra-maatregelen. Dit kan
een effectieve ketengerichte aanpak van DNA-V bemoeilijken.
4.
De sturing op het DNA-V proces door de verschillende organisaties laat een
wisselend beeld zien. Bij de politie, het OM, het CJIB en het NFI is de sturing
op strategisch, tactisch en operationeel organisatieniveau stevig belegd en
geborgd. Bij de KMar, de DJI en de PI’s is er op strategisch en tactisch
organisatieniveau nauwelijks managementaandacht voor het DNA-V proces. Bij
de KMar ontbreekt het aan effectief integraal procesmanagement voor DNA-V.

3.3

Uitvoering van de verbetermaatregel in de
praktijk

In dit deel van de bevindingen gaat de Inspectie in op de wijze waarop de
onderzochte organisaties de DNA-V maatregelen in de praktijk uitvoeren. Er wordt
in het bijzonder ingegaan op de werkzaamheden die de organisaties uitvoeren om
de doorlooptijd en de kwaliteit van het proces te verbeteren en op de
informatieoverdracht op de koppelvlakken van de ketenorganisaties en de werking
van de informatiesystemen. Daarnaast beschrijft de Inspectie de bevindingen over
de opsporing van veroordeelden voor afname van DNA-celmateriaal en op het aantal
opgespoorde DNA-V veroordeelden voor afname van celmateriaal.
Voor zover beschikbaar en relevant zijn de procesbeschrijvingen van de betrokken
organisaties als referentiepunt gebruikt.
De Inspectie geeft haar bevindingen weer aan de hand van vijf processtappen. Deze
processtappen betreffen belangrijke activiteiten en kritische aspecten die van
invloed zijn op de kwaliteit en snelheid van het proces en op de doelstelling van de
DNA-V maatregel. In de onderstaande paragrafen komen achtereenvolgens aan de
orde:

22

inho
udso
pgav
e

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

1.
2.

3.
4.
5.

oproepen DNA-V veroordeelden voor afname DNA-celmateriaal;
afname DNA-celmateriaal:
a.
afname DNA-celmateriaal na eerste of tweede oproep;
b.
afname DNA-celmateriaal bij gedetineerde veroordeelden;
c.
afname DNA-celmateriaal bij gesignaleerde veroordeelden na opsporing
en aanhouding;
signaleren DNA-V veroordeelden;
opsporen en aanhouden DNA-V veroordeelden;
instroom DNA-setjes en opname DNA-profiel in DNA-databank.

De Inspectie sluit de bevindingen van elke stap af met deelconclusies die zij op basis
daarvan formuleert.

3.3.1

Stap 1: Oproepen DNA-V veroordeelden voor afname
DNA-celmateriaal

Start DNA-V proces
Het proces DNA-V start met de vrijgave van het vonnis door de rechtbank of met
een onherroepelijke strafbeschikking. Na de administratieve verwerking binnen het
desbetreffende parket van het OM plant de DNA-administratie van het OM deze
veroordeelde personen in voor DNA-afname tijdens het spreekuur voor DNA-afname
bij de desbetreffende politie-eenheid. De vrijgave van het vonnis kan ook tot gevolg
hebben dat er door het OM aan het NFI gemeld wordt dat de bewaartermijn van een
reeds bestaand DNA-profiel van de veroordeelde in de DNA-databank moet worden
verlengd.
In tabel a is het totaal aantal door het OM gegeven bevelen voor afname van
celmateriaal in het kader van DNA-V in 2015, 2016 en 2017 opgenomen. Daaruit
blijkt dat het aantal bevelen dat in 2015 en 2016 is verzonden, beduidend hoger is
dan in 2017. Het hogere aantal in 2016 is volgens het OM het gevolg van de
gerichte herstelactie en de inzet van een interne taskforce om met terugwerkende
kracht alle DNA-waardige vonnissen te beoordelen en waar nodig alsnog een bevel
tot afgifte uit te sturen.
Tabel a. Totaal aantal door het OM gegeven bevelen tot DNA-V afnames. (Bron: OM. Peildatum 18-052018).

Jaar:

2015

2016

2017

Aantal bevelen:

25323

26136

22730

Uit de door het OM aangeleverde cijfers (zie afbeelding 1) blijkt dat de gemiddelde
doorlooptijd tussen het vrijgeven van het vonnis door de rechtbank en het
aanmaken van het bevel door de officier van justitie (geordend naar het jaar waarin
het vonnis is vrijgegeven voor executie) in de periode 2015-2017 substantieel is
afgenomen. Gemiddeld zit in 2017 niet meer dan 10 dagen tussen het moment dat
het vonnis is vrijgegeven en het bevel is aangemaakt. In 2015 duurde dat nog
gemiddeld 111 dagen. Hiermee is een belangrijke verkorting van de doorlooptijd in
het DNA-V proces gerealiseerd.

23

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

inho
udso
pgav
e

In afbeelding 1 is in het linker diagram de ontwikkeling van de gemiddelde
doorlooptijd over de jaren 2015, 2016 en 2017 voor de tien
arrondissementsparketten weergegeven. In het rechter diagram is het gemiddelde
voor het gehele OM over die jaren opgenomen.

Afbeelding 1. Doorlooptijd: vrijgeven vonnis voor executie - aanmaken bevel (2015-oktober 2017) door de tien arrondissementsparketten
en OM totaal (Bron: OM).

OM: oproep DNA-V veroordeelden voor afname DNA-celmateriaal bij de
politie
Het OM roept de veroordeelde personen die niet in een penitentiaire inrichting zitten
per brief op om zich op een specifieke datum te melden bij een politiebureau waar
hun DNA-celmateriaal zal worden afgenomen. 20 Geïnterviewden van het OM geven
in het onderzoek aan daarbij uitsluitend een officieel bekend adres uit de
Basisregistratie Personen (BRP) te gebruiken omdat dit primair de grondslag is voor
een betekening. 21 Geïnterviewden van de politie geven aan dat deze BRP-adressen
nogal eens zijn achterhaald. Hierdoor kunnen er in de praktijk DNA-V veroordeelden
worden gemist.
18F

19F

Deze eerste schriftelijke oproep van het OM wordt ook verstuurd aan personen
waarvan bekend is dat ze in het buitenland wonen. Bij alle vier onderzochte
parketten en politie-eenheden krijgen personen (met uitzondering van in het
buitenland wonende veroordeelden waarvan het woonadres bekend is) die aan het
eerste betekende afnamebevel geen gehoor hebben gegeven van het OM nog een
tweede niet-betekende schriftelijke oproep om deze personen een extra kans te
geven en zodoende ook de signalering in OPS te beperken. Wanneer ook aan deze
tweede oproep geen gehoor wordt gegeven worden deze personen door het OM
gesignaleerd ter opsporing en aanhouding voor de afname van hun DNAcelmateriaal. Zie hiervoor ook stap 3: signaleren DNA-V veroordeelden. In een van
de onderzochte politie-eenheden staat in de brief aan de veroordeelde een passage
over mogelijk nog andere openstaande zaken (zoals onbetaalde boetes). Een van de
geïnterviewden van die eenheid geeft aan dat dit mogelijk leidt tot een lagere
bereidheid bij de veroordeelde om naar de afnamedag te komen. In een andere
onderzochte eenheid wordt tijdens de afnamedag gekeken of de verschenen
20

Het OM stuurt het afnamebevel binnen de daartoe gestelde normen voor de geplande DNA- afnamedag
via de Interdepartementale Post- en Koeriersdienst aan de DNA-V veroordeelden. In sommige eenheden
stuurt de politie aan de DNA-V veroordeelden voor de geplande afnamedag ook nog een
herinneringsbrief.
21
Artikel 588 Wetboek van Strafvordering.

24

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

veroordeelde zaken heeft openstaan. In de twee andere onderzochte eenheden
gebeurt dit niet.
Tijdens het onderzoek bij de politie-eenheden en de DNA-administraties van de
parketten gaven de respondenten aan dat uiteindelijk tussen 50 en 70% van de
opgeroepen DNA-V veroordeelden op de afnamedagen zijn verschenen en hun
celmateriaal hebben afgestaan. Dat betekent dat gemiddeld genomen iets minder
dan de helft uiteindelijk niet is verschenen. Het OM geeft aan niet te beschikken
over cijfers die betrekking hebben op afnames tijdens afnamedagen/contactdagen
en aantallen veroordeelden die naar aanleiding daarvan niet zijn verschenen en
vervolgens worden gesignaleerd.
Uit de interviews met zowel respondenten van de vier onderzochte parketten als van
de vier onderzochte politie-eenheden blijkt dat de afstemming tussen politie en OM
over de planning en uitvoering van de afnamedagen prima verloopt en dat het DNAV proces nu goed beheersbaar is. In het eerste onderzoek bleken er meerdere keren
knelpunten bij de afstemming en planning te zijn; deze zijn in dit tweede onderzoek
dus niet meer aangetroffen. Respondenten geven aan dat het per november 2016
geïntroduceerde LIFO-principe 22 een positieve werking heeft op de doorlooptijden
van de voorraad.
20F

De personen die zich ook na die tweede oproep niet voor DNA-afname hebben
gemeld worden vervolgens in opdracht van het OM door het CJIB gesignaleerd in
het Opsporingssysteem (hierna: OPS). De politie levert daartoe lijsten aan het DNAblok van het parket van het OM waar die gebruikt worden als input voor de
signalering. In stap 3 wordt hier verder op ingegaan.
OM: bevel DNA-afname bij gedetineerden
Als bekend is dat een DNA-V veroordeelde in een penitentiaire inrichting (PI) zit,
stuurt het OM een bevel voor afname van DNA-celmateriaal naar de betreffende PI.
De bevelen van de officier van justitie voor het afnemen van DNA-celmateriaal
komen per e-mail binnen bij de afdeling bevolkingsadministratie (BVA) van de PI.
Op dit bevel staat de datum waarop het DNA-celmateriaal van de betreffende
gedetineerde moet worden afgenomen. Vervolgens wordt dit bevel door de BVA
uitgezet bij de ‘binnenkomstafdeling delinquenten’ (BAD) die verantwoordelijk is
voor de DNA-afname. Het bevel wordt door de BAD-afdeling uitgereikt aan de
betreffende gedetineerde en vervolgens zal diens DNA-celmateriaal worden
afgenomen. In het recente verleden werd het bevel uiterlijk de dag voorafgaande
aan de afname (minimaal 24-uurs wachttermijn) aan de gedetineerde uitgereikt. Dit
had in sommige gevallen tot gevolg dat in de periode tussen de binnenkomst van
het bevel en het moment waarop de DNA-afname zou gaan plaatsvinden, de
gedetineerde al weer in vrijheid was gesteld nog voordat DNA-celmateriaal bij hem
kon worden afgenomen. Daardoor moest deze daarna alsnog voor DNA-afname
gesignaleerd worden. Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt dat de toepassing
van deze ’24-uurs regeling’ door de PI’s op een misverstand berust. Medewerkers
van de PI’s veronderstelden dat deze regeling was opgelegd door het OM.
Respondenten van het OM geven aan dat deze handelswijze binnen de PI’s niet door
het OM is opgelegd en niet is gebaseerd op formele regelgeving of instructie. Om
deze onwenselijke situaties te voorkomen heeft de DJI in de periode van het

22

LIFO: last in; first out. Een aanpak van het OM waarbij nieuwe zaken van DNA-V veroordeelden als
eerste worden ingepland voor afname van celmateriaal met het doel om de doorlooptijd van nieuw
ingestroomde zaken zo kort mogelijk te houden.

25

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

inspectieonderzoek aan de PI’s opdracht gegeven om niet meer te wachten met
afname van celmateriaal maar direct na ontvangst van een bevel van de officier van
justitie daartoe over te gaan. De DJI heeft tijdens het interview met de Inspectie
aangegeven dat het werkproces voor de PI’s hierop zal worden aangepast.
Een knelpunt dat door respondenten van meerdere onderzochte organisaties is
gemeld is dat geestelijke gezondheidszorg instellingen (GGZ) soms weigeren om
een bevel tot DNA-afname bij een patiënt in ontvangst te nemen. Hierdoor wordt de
aanhouding van deze personen bemoeilijkt. De Inspectie heeft dit niet verder
onderzocht.
Werking informatiesystemen
Alle geïnterviewde DNA-coördinatoren bij de onderzochte parketten van het OM
geven aan dat het bestaande systeem voor DNA-V binnen het OM (GPS-DNA) tot
onnodige handelingen en vertraging leidt. Ze geven aan dat vonnissen nog
handmatig moeten worden ingevoerd en dat er meerdere systemen moeten worden
bevraagd voor een actueel beeld. Daarom dienen er volgens hen nog steeds
handmatige checks te worden uitgevoerd. De respondenten geven aan dat er geen
geautomatiseerde koppeling bestaat tussen de systemen van de rechtbanken en het
OM. De DNA-administraties binnen de parketten geven aan dat ze checks uitvoeren
op het gebruik van de juiste wetsartikelen omdat soms sprake is van onjuiste of
onvolledige registraties in de betreffende IT-systemen door de rechtspraak (dit in
verband met de bewaartermijnen van DNA-celmateriaal). Omdat de rechtspraak
buiten de scope van dit onderzoek valt, heeft de Inspectie dit niet verder
onderzocht. De rechtspraak is sinds kort betrokken bij het ketenoverleg, waar dit
soort problemen ook wordt besproken.
In algemene zin signaleren de geïnterviewde coördinatoren van de parketten
problemen met interne koppelingen en met koppelingen met systemen van de
ketenorganisaties; er is bij hen sterke behoefte aan verbetering van het DNAsysteem van het OM.
Respondenten van het OM hebben aangegeven dat de nieuwbouw van het DNAprocessysteem in ontwikkeling is en voorlopig is gepland in 2018. Het OM heeft in
het DNA-programma eerst prioriteit gegeven aan het op orde brengen van het DNAproces. De kwaliteit van de data-overdracht op de koppelvlakken tussen de
verschillende ketenorganisaties wordt later opgepakt.
Zowel het OM als de DJI en de PI’s hebben geen specifieke managementinformatie
over het aantal bevelen DNA-afname dat naar de PI’s is verzonden en over de
resultaten hiervan.
Deelconclusies stap 1:
1.
Het oproepproces van DNA-V veroordeelden met bekend adres verloopt beter
dan tijdens het eerste onderzoek. Dit komt doordat de afstemming tussen
parketten en politie-eenheden goed verloopt en het proces beheersbaar is
geworden.
2.
Het OM heeft een substantiële verkorting in de doorlooptijd aan de voorkant
van het proces (tussen vrijgeven vonnis en aanmaken bevel) gerealiseerd. Dit
kan hebben geleid tot een hogere opkomst bij de eerste oproep voor DNAafname.

26

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

3.

4.

De informatieverwerking bij het OM en met ketenorganisaties is kwetsbaar
doordat meerdere handelingen in GPS-DNA nog handmatig moeten worden
uitgevoerd. Hoewel wordt gewerkt aan een nieuw systeem is er nog geen
concreet zicht op de realisatie daarvan. Dit is risicovol voor de kwaliteit van de
informatie en voor de doorloopsnelheid van het gehele DNA-V proces.
Onduidelijkheid bij de DJI en de PI’s over de procedure van afname van DNAcelmateriaal leidde ertoe dat er binnen de PI’s onnodige vertraging in het
afnameproces was ingebouwd waardoor DNA-V veroordeelden soms alsnog
moesten worden gesignaleerd. Inmiddels heeft de DJI, lopende het onderzoek
van de Inspectie, opdracht gegeven de DNA-afnames binnen de PI’s versneld
te laten uitvoeren.

3.3.2

Stap 2: Afname DNA-celmateriaal

In deze tweede stap rapporteert de Inspectie haar bevindingen over het proces rond
de afname van DNA-celmateriaal. Deze stap is generiek bij DNA-V veroordeelden
die zijn opgeroepen voor een DNA-afnamedag bij de politie en die zijn gedetineerd
in een PI (beide beschreven in stap 1) en die na signalering zijn opgespoord en
aangehouden (stap 4). Daarom zijn de bevindingen over deze situaties hieronder in
de stappen 2a, 2b en 2c beschreven.

Stap 2a: Afname DNA-celmateriaal na eerste of tweede oproep
In de procesbeschrijving van het OM staat dat na de DNA-waardige veroordeling
door de rechtbank de officier van justitie zo spoedig mogelijk het bevel tot afname
van celmateriaal voor DNA-onderzoek geeft. In het bevel wordt aangegeven waar en
op welk tijdstip het bevel ten uitvoer wordt gelegd. De veroordeelde dient zich op de
aangegeven tijd en plaats (veelal een politiebureau) te melden. Als de veroordeelde
na de tweede oproep niet verschijnt, dan geeft de politie dit door aan de officier van
justitie, die vervolgens een bevel tot opsporing en aanhouding (signalering) van de
veroordeelde uitvaardigt. De politie heeft landelijk een werkproces voor DNAafnames bij veroordeelden beschreven en vastgesteld. De veroordeelde kan geen
bezwaar maken tegen de afname zelf. De veroordeelde kan later wel bezwaar
maken tegen de profilering en opslag van het DNA-profiel.
De uitvoering van geplande vaste DNA-afnamedagen ligt conform de
procesbeschrijving van de politie formeel bij de afdeling arrestantentaken van de
politie-eenheden. De afdelingen forensische opsporing (FO) binnen de eenheden zijn
verantwoordelijk voor de kwaliteitsborging van de DNA-afnames. Uit het onderzoek
blijkt dat de organisatie en uitvoering van de geplande DNA-afname tussen
eenheden verschilt. De uitvoering van de geplande DNA-afnames wordt in de
dagelijkse praktijk niet in alle eenheden door de afdelingen arrestantentaken
gedaan. In twee van de vier onderzochte eenheden gebeurt dat nog steeds door de
afdeling FO. De politie geeft aan dat zij na het verschijnen van het rapport van de
Commissie Hoekstra heeft besloten om de taakuitvoering van het DNA-V proces bij
de afdeling Arrestantentaken te beleggen en de kwaliteitsborging bij FO. Dit is nog
niet in alle eenheden geïmplementeerd.
In enkele van de onderzochte eenheden heeft de politie vaste afnamelocaties in de
arrestantencomplexen gesitueerd en in andere gevallen in de afzonderlijke
basisteams. De Inspectie constateerde in haar eerste onderzoek dat er verschillen
bestaan tussen eenheden voor wat betreft diegenen die de daadwerkelijke DNAafname uitvoeren. Ook uit het tweede onderzoek van de Inspectie blijkt dat deze

27

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

verschillen deels nog bestaan. In een eenheid is deze taak exclusief toebedeeld aan
de afdeling arrestantentaken. In andere eenheden wordt dit door de afdeling
arrestantentaken of door de afdeling FO gedaan of door daartoe gecertificeerde
medewerkers van de basispolitiezorg. De uitvoering van de DNA-taak door de
medewerkers van de basispolitiezorg is voor hen geen hoofdtaak en wordt soms
gedurende langere tijd niet uitgevoerd hetgeen negatieve invloed heeft op de goede
kwalitatieve uitvoering van deze taak door het gebrek aan ervaring en routine. Deze
organisatorische en personele verschillen doen zich in een enkel geval ook voor
bínnen een van de onderzochte eenheden. De Inspectie heeft vastgesteld dat in die
eenheid de DNA-afname in één deel van de eenheid door de afdeling
arrestantentaken wordt verzorgd en in het andere deel door de afdeling FO.
Meerdere respondenten wijzen er tijdens de interviews op dat de verschillen in
organisatorische inbedding en uitvoering tussen en soms zelfs binnen de eenheden
leiden tot kwaliteitsverschillen.
De aantallen geplande afnamedagen variëren per eenheid. De eenheden hebben
deze in samenspraak met de DNA-coördinatoren van de parketten afgestemd op het
aantal DNA-V veroordeelden dat een bevel van het OM heeft ontvangen om zich te
melden op een specifieke datum en locatie voor de afname van hun DNAcelmateriaal. Zo blijkt uit het onderzoek van de Inspectie dat de DNA-afnames in
één eenheid wekelijks plaatsvinden (totaal 52 afnamedagen per jaar) en in een
andere eenheid zich beperken tot twee afnamedagen per maand. Geïnterviewden
van OM en politie geven aan dat merkbaar is dat het aanbod van DNA-V
veroordeelden voor de afnamedagen afneemt en dat de instroom nu beheersbaar is.
Daardoor is volgens hen in een aantal gevallen het aantal dagen teruggebracht.
Uit het onderzoek blijkt verder dat ook het aantal opgeroepen DNA-V veroordeelden
per eenheid verschilt. De eenheden stemmen hun planning en werkzaamheden af op
het specifieke aanbod. Er zijn eenheden die in overleg met het OM looplijsten
opstellen met gemiddeld 40 personen per afnamedag. In een andere eenheid
beperkt dit zich tot gemiddeld 20 personen. Het uiteindelijke opkomstpercentage
van de opgeroepen DNA-V veroordeelden na de eerste en tweede uitnodiging ligt
volgens respondenten tussen 50% en 70%. De duur van een DNA-afname (de
afname zelf alsmede de administratieve verwerking ervan) is afhankelijk van het
beschikbaar aantal medewerkers die deze taken uitvoeren en varieert volgens
geïnterviewden tussen de 15 en 30 minuten per DNA-afname.
Doorlooptijden plannen afnamedagen
Het OM heeft normtijden geformuleerd voor een deel van het DNA-V-proces: binnen
60 dagen na vrijgeven van het vonnis (verwerkt in GPS-DNA) moet een afname van
DNA-celmateriaal bij de politie zijn gepland. Voor COMPAS-zaken is de norm 70
dagen. Er zijn door het OM en de politie geen normen gedefinieerd voor de
daadwerkelijke afname van DNA-celmateriaal omdat, zo is in het eerste onderzoek
al gemeld, OM en politie vinden dat zij daarop geen volledige invloed kunnen
hebben omdat ze daarbij afhankelijk zijn van de medewerking van de DNA-V
veroordeelde.
Uit de cijfers van het OM blijkt dat in 2015 landelijk in 13% van de vonnissen een
DNA-afname binnen de normtijd werd gepland. Dat percentage is in de eerste 10
maanden van 2017 toegenomen tot 78% (zie afbeelding 2). Het landelijk
gemiddelde wordt gedempt door de prestaties van enkele parketten van het OM die
nog bezig zijn met het verbetertraject. Respondenten van het OM geven aan dat dit
in de nabije toekomst naar verwachting verder zal verbeteren.

28

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Afbeelding 2. Doorlooptijd: percentage binnen de norm voor doorlooptijd tussen vrijgeven vonnis en plannen afname per
arrondissementsparket en totaal (2015-oktober 2017). (Bron: OM).

Stap 2b: Afname DNA-celmateriaal bij gedetineerde
veroordeelden
In de gevallen dat een DNA-V veroordeelde in een PI is gedetineerd wordt diens
DNA-celmateriaal afgenomen door daartoe gecertificeerde medewerkers van de
inrichting. Het bevel van de officier van justitie wordt door de BVA uitgezet bij de
BAD- of visitatieafdeling van de PI die het DNA-celmateriaal moet gaan afnemen.
Het bevel wordt aan de gedetineerde uitgereikt. Deze wordt vervolgens
overgebracht naar de BAD-/visitatieafdeling voor de DNA-afname. Na de DNAafname wordt door de BAD/visitatiemedewerker een verklaring opgemaakt dat het
DNA-celmateriaal bij de betreffende gedetineerde is afgenomen. Dit document wordt
via de BVA naar het OM gemaild. In de strafrechtsketendatabank (SKDB) wordt
geautomatiseerd zichtbaar gemaakt dat er een bevel is afgegeven door het OM. Het
afgenomen DNA-celmateriaal wordt tijdelijk opgeslagen binnen de
BAD/visitatieafdeling tot het moment dat dit wordt opgehaald door de afdeling
Dienst Vervoer en Ondersteuning (DV&O) van de DJI om dit over te brengen naar
het NFI.
Uit het onderzoek wordt duidelijk dat de informatieoverdracht ten aanzien van DNAV tussen het OM en de PI’s in hoofdzaak via de mail verloopt. Een deel van de
gedetineerden kan al eerder voor DNA-V afname gesignaleerd staan; andere
moeten celmateriaal afstaan zonder dat ze hiervoor al zijn gesignaleerd omdat er
pas heel recent een vonnis beschikbaar is. Het verzoek tot DNA-afname komt van
het OM via e-mail met daarin drie bijlagen bij de PI binnen. Na de DNA-afname
worden alle formulieren door de PI gescand en per mail naar het OM gezonden.
Respondenten van een van de onderzochte PI’s geven aan dat de originele stukken
in het archief worden opgeslagen en vernietigd als de gedetineerde in vrijheid wordt
gesteld.
Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt dat de DJI geen landelijke cijfers heeft over
het aantal DNA-afnames dat binnen de PI’s in Nederland wordt uitgevoerd.
Verhoudingsgewijs komt dit volgens enkele respondenten ook niet zo vaak voor, in
een PI gemiddeld zo’n 40-50 keer per jaar. Van één onderzochte PI heeft de

29

inho
udso
pgav
e

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Inspectie cijfers gekregen over het aantal DNA-afnames over de periode 2010 tot en
met 2017. Daaruit blijkt dat in die PI over die periode gemiddeld ongeveer 50
afnames per jaar zijn uitgevoerd.

Stap 2c: Afname DNA-celmateriaal bij gesignaleerde
veroordeelden na opsporing en aanhouding
DNA-V veroordeelden die niet zijn verschenen na de oproep voor een DNA-afname
bij de politie alsmede DNA-V veroordeelden zonder vaste woon- of verblijfplaats
worden door het OM gesignaleerd ter opsporing en aanhouding voor het afnemen
van hun DNA-celmateriaal. De onderzoeksbevindingen van het proces signalering
zijn beschreven in stap 3. Als deze gesignaleerden zijn aangehouden wordt DNAcelmateriaal bij hen afgenomen. De bevindingen hierover zijn als volgt.
Het OM registreert het aantal DNA-V veroordeelden die geen vaste woon- of
verblijfplaats hebben en waarvoor een bevel tot afname loopt. Deze zijn dus direct
in OPS gesignaleerd. In tabel b zijn de aantallen voor deze categorie over 2015,
2016 en 2017 opgenomen.
Tabel b. Aantal DNA-V veroordeelden zonder bekend adres waarvoor een bevel tot afname loopt, die direct
in OPS zijn gesignaleerd. (Bron: OM; peildatum 18-05-2018).

Jaar:

2015

2016

2017

Aantal:

533

2731

1998

Politie en KMar zijn belast met de opsporing en aanhouding van gesignaleerde DNAV veroordeelden. Wanneer een gesignaleerde door de politie of de KMar wordt
aangehouden wordt deze overgebracht naar aan plek waar diens DNA-celmateriaal
wordt afgenomen. De afname van het celmateriaal gebeurt bij aangehouden
gesignaleerden op dezelfde wijze als hierboven beschreven.
Politie
Uit het onderzoek blijkt dat de verschillen in organisatie en uitvoering van de DNAafname bij de politie-eenheden zoals die in stap 2a al zijn beschreven, in de praktijk
consequenties hebben voor de aangehouden DNA-V veroordeelden. In eenheden
waar de afname wordt uitgevoerd door FO-medewerkers is er geen 24-uurs
bezetting voor de afname. Uit de interviews met politiemedewerkers blijkt dat indien
er geen FO-medewerkers aanwezig zijn (voornamelijk in de avond- of nachtelijke
uren) de aangehouden DNA-V veroordeelden soms meerdere uren ingesloten
worden in afwachting van het moment dat een FO-medewerker weer beschikbaar is
voor de DNA-afname. Dit laatste in tegenstelling tot die eenheden waar de DNAafname bij de afdeling arrestantentaken is belegd en die 24 uur en 7 dagen in de
week beschikbaar zijn voor DNA-afnames.
Uit interviews blijkt dat er door basisteams binnen één eenheid verschillend wordt
omgegaan met aangehouden DNA-V gesignaleerden. Zo wordt in een van de
onderzochte basisteams een DNA-V gesignaleerde die na 23.00 uur wordt
aangehouden de nacht ingesloten in afwachting van een medewerker van de FO
omdat deze pas in de ochtend het DNA-celmateriaal van deze persoon kan afnemen.
In een ander basisteam van dezelfde eenheid wordt zo’n persoon echter niet

30

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

ingesloten en wordt met deze persoon de afspraak gemaakt dat deze zich de
volgende dag weer bij dit basisteam komt melden voor DNA-afname.
KMar
Uit de interviews met wachtmeesters van de twee onderzochte grensbrigades van
de KMar blijkt dat de afname van DNA-celmateriaal zelf over het algemeen goed
verloopt. Wel wordt duidelijk dat er rond het afnameproces diverse knelpunten
bestaan. Zo blijven DNA-setjes bij de grensbrigades regelmatig te lang liggen; in de
praktijk duurt het soms weken voordat deze bij de landelijke hoofdafdeling FO op
Schiphol terechtkomen, die voor doorzending naar het NFI zorgt. Een van de
oorzaken die genoemd worden is dat door de detachering van veel medewerkers
van de KMar uit het land naar de luchthavenbrigades deze het administratieve DNAproces niet afronden of bij fouten deze niet herstellen omdat ze inmiddels weer zijn
teruggekeerd naar hun eigen standplaats. Een andere oorzaak is volgens
respondenten de onervarenheid van deze collega’s met deze specifieke
werkzaamheden. Dit alles heeft negatieve gevolgen voor de doorlooptijden van het
DNA-V proces.
Verder wordt de administratieve afhandeling van afgenomen DNA-monsters door de
KMar niet altijd conform de vastgestelde richtlijnen uitgevoerd. Uit het onderzoek
van de Inspectie blijkt dat in sommige gevallen DNA-monsters rechtstreeks naar het
NFI worden gestuurd zonder dat de noodzakelijke afnameformulieren naar het OM
worden gestuurd. Ook ontbreekt het regelmatig aan de verplichte formulieren
waaruit de certificering van de DNA-afnemer blijkt en aan de verplichte zegels op de
DNA-monsters.
Respondenten geven aan dat de KMar op Schiphol een centraal afhandelhuis gaat
inrichten dat kan bijdragen aan verbetering van de gesignaleerde knelpunten.
Identificatie (Progis) DNA-V veroordeelde
Indien van een DNA-V veroordeelde het DNA-celmateriaal wordt afgenomen dan
wordt een identiteitsonderzoek ingesteld. In de procesbeschrijving van de politie
staat dat het team dat de DNA-afname uitvoert ervoor verantwoordelijk is dat het
identiteitsonderzoek wordt uitgevoerd. Na vaststelling van de identiteit wordt het
DNA-celmateriaal afgenomen en opgestuurd naar het NFI.
In het eerste onderzoek stelde de Inspectie vast dat er regelmatig storingen en
gebruiksongemak met het Programma Identiteitsvaststelling in de Strafrechtketen
(Progis) waren waardoor soms afnamedagen werden geannuleerd. Dat had gevolgen
voor een effectieve uitvoering van de DNA-V maatregel.
In het tweede onderzoek werd tijdens gesprekken met medewerkers van de
organisaties die de DNA-afnames verrichten duidelijk dat de in het eerste onderzoek
gemelde storingen met Progis weliswaar minder zijn geworden maar zeker nog niet
verholpen. Respondenten van politie en KMar geven aan dat er regelmatig
vertraging in Progis is als er bijvoorbeeld meerdere personen worden bevraagd.
Verder vinden ze het systeem niet stabiel, gevoelig afgesteld en vaak traag. Het
systeem valt daardoor toch nog regelmatig uit waardoor moet worden uitgeweken.
Alleen bij de PI’s zijn in het onderzoek geen storingen gemeld. Bij een van de
onderzochte politie-eenheden gaven respondenten aan dat tijdens een landelijke
storing van Progis op meerdere dagen in maart 2017 op drie verschillende
afnamelocaties totaal 28 opgeroepen DNA-V veroordeelden zijn weggestuurd zonder
dat DNA-celmateriaal is afgenomen. Daarnaast blijkt dat onervarenheid van

31

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

bedienaren bij politie en KMar met de Progiszuil, bijvoorbeeld doordat het apparaat
niet conform de voorschriften is schoongemaakt, ook tot storing leidt. Bij de KMar
leidt de storing van Progis volgens geïnterviewden tot vertraging in het DNAafnameproces waardoor passagiers soms hun vlucht missen. De politie heeft in
samenwerking met Justid specifiek voor de gevallen waarin Progis niet werkt een
noodprotocol opgesteld. Dat voorziet erin dat de politie en de KMar de identificatie
dan moeten verrichten door het afnemen van vingerafdrukken bij de DNA-V
veroordeelde (‘nat rollen’). In een van de onderzochte politie-eenheden is dit
noodprotocol onbekend en worden veroordeelden bij een storing van Progis zonder
afname van DNA-celmateriaal weggestuurd.
Deelconclusies stap 2:
1.
Het OM heeft het percentage geplande afnamedagen binnen 60 dagen na
vrijgeven van het vonnis in 2017 sterk verbeterd. OM en politie hebben geen
norm gedefinieerd voor de tijd waarbinnen de daadwerkelijke afname moet
plaatsvinden.
2.
De afnames van DNA-celmateriaal op de afnamedagen bij politie-eenheden
verlopen goed. Door een goede afstemming tussen de DNA-blokken van het
OM en de politie is het proces beter beheersbaar geworden.
3.
Verschillen in de organisatie en uitvoering van de afname van DNA-celmateriaal
in de politie-eenheden leiden tot kwaliteitsverschil en tot verschil in
strafvorderlijke bejegening van de DNA-V veroordeelden. Afname door
medewerkers van de basispolitiezorg is kwetsbaar doordat ze deze taak soms
langere tijd niet uitvoeren en daardoor ervaring en routine missen. In
eenheden waar de afname wordt uitgevoerd door de afdeling FO worden DNA-V
veroordeelden die tijdens de nachtelijke uren zijn aangehouden, soms
ingesloten voor afname op de volgende dag omdat FO geen 24-uurs bezetting
heeft.
4.
De afname van DNA-celmateriaal bij de PI’s verloopt over het algemeen goed.
De informatieoverdracht tussen het OM en de PI’s over het verzoek tot afname
en over de berichtgeving na de afname door de PI’s aan het OM verloopt via de
e-mail waardoor er kans op fouten bestaat.
5.
Het proces rond de afname van DNA-celmateriaal bij de KMar verloopt niet
probleemloos omdat DNA-setjes regelmatig te lang blijven liggen en de
administratieve afhandeling niet altijd goed wordt uitgevoerd. Met name de
onervarenheid van de uitvoerende medewerkers van de KMar en de vele
detacheringen maar ook het gebrek aan sturing spelen hierbij een rol. Door
deze knelpunten wordt de doorlooptijd van het DNA-V proces onnodig langer.
6.
Hoewel gebruikers aangeven dat er minder technische storingen met Progis
zijn dan tijdens het eerste onderzoek zijn storingen met Progis als gevolg van
traagheid en uitval zeker nog niet uit de wereld. Dit leidt tot vertraging in het
afnameproces. Vertraging wordt ook veroorzaakt door onbekendheid en
onervarenheid van bedienaren met de procedures, zoals bijvoorbeeld het goed
schoonmaken van het apparaat. Doordat het noodprotocol niet in alle politieeenheden bekend is, worden DNA-V veroordeelden zonder afname van DNAcelmateriaal soms weggestuurd. Dit heeft negatieve gevolgen voor de
doorlooptijd van het gehele DNA-V proces.

32

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

3.3.3

Stap 3: Signaleren DNA-V veroordeelden

In deze derde stap geeft de Inspectie de onderzoeksbevindingen over het signaleren
van DNA-V veroordeelden. Omdat in het eerste onderzoek bij dit proces knelpunten
in de informatievoorziening naar voren kwamen, richten de bevindingen uit het
tweede onderzoek zich in het bijzonder op de informatieoverdracht in de keten.
DNA-V veroordeelden die niet zijn verschenen na de oproep voor een DNA-afname
bij de politie worden door het OM in het opsporingssysteem OPS gesignaleerd ter
opsporing en aanhouding voor het alsnog afnemen van hun DNA-celmateriaal. De
procesbeschrijving van het OM geeft aan dat het signaleren van de DNA-V
veroordeelde direct gebeurt na het niet verschijnen van de veroordeelde op de
oproep(en) voor de DNA-afnamedag. Daarnaast worden veroordeelden die geen
vaste woon- of verblijfplaats in Nederland hebben op verzoek van het OM direct
gesignaleerd in het OPS om door de politie of KMar aangehouden te worden voor
het afnemen van DNA-celmateriaal. Deze veroordeelden worden dus niet voor een
afnamedag opgeroepen. De feitelijke signalering gebeurt door het CJIB naar
aanleiding van een verzoek tot signalering van het OM.
Koppelvlak OM-CJIB
Voor de signalering maakt het OM in het GPS-DNA-systeem 23 formulieren aan die
vervolgens worden gescand en per mail naar het CJIB worden gestuurd.
Respondenten van de onderzochte parketten en van het CJIB geven aan dat alle
noodzakelijke documenten (verzoek signalering, bevel tot aanhouding, bevel
afname en afnameformulier) als Word-bijlagen per mail naar het CJIB worden
verzonden ter registratie in OPS. De Inspectie heeft bij de onderzochte parketten
van het OM inzage gehad in de door de parketten gehanteerde mailsystematiek. Het
blijkt dat deze per mail gestuurde informatie na ontvangst door het CJIB handmatig
overgetypt en ingevoerd wordt in de database ‘betekening in persoon’ (Betip), het
primaire systeem van het CJIB voor registratie van onder andere DNA-V
opdrachten. Het CJIB stuurt het OM een bevestiging dat deze personen zijn
opgenomen in het OPS. 24 Het CJIB geeft aan in 2017 per werkdag gemiddeld
ongeveer 36 zaken voor DNA-V signalering van het OM te hebben ontvangen.
21F

2F

Uit het onderzoek blijkt dat er nog geen automatische koppeling tussen de systemen
van het OM en het CJIB is. Volgens de geïnterviewden van het OM wordt aan deze
koppeling gewerkt. Ze geven aan dat de koppeling in januari 2018 wordt getest
maar dat de verdere voortgang afhangt van uitbreiding van de scope in verband
met ketenmaatregelen. Door het CJIB is begin februari 2018 aan de Inspectie
gemeld dat er geen concrete afspraken over het tijdpad zijn omdat er nog diverse
onzekerheden zijn over onder meer de toe te passen formulieren, over hoe om te
gaan met wijzigingen in de DNA-V opdrachten en over hoe de KMar zicht kan krijgen
op de DNA-stroom terwijl zij nog geen toegang heeft tot het nieuwe E&S-systeem
van de politie. De betrokken ketenorganisaties hebben op 15 februari 2018 besloten
om op korte termijn een technische voorziening te realiseren om knelpunten met
aan de politie en KMar te leveren documenten weg te nemen. In de wederhoor (april
2018) hebben het OM en het CJIB aangegeven dat de werkzaamheden aan de
koppeling in een vergevorderd stadium verkeren en dat inmiddels ketentesten
23

24

Het OM heeft in de afgelopen jaren het Geïntegreerd Processysteem (GPS) ontwikkeld ter vervanging van
COMPAS. In COMPAS en GPS zijn gegevens opgenomen over de ingeschreven zaken bij het OM, evenals
de afdoening van zaken door OM en rechter.
Indien na een controle blijkt dat de veroordeelde reeds gesignaleerd of overleden is, wordt het verzoek
afgewezen.

33

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

worden uitgevoerd die de laatste stap zijn voordat de koppeling in gebruik kan
worden genomen.
Politie: ontvangst lijsten gesignaleerden
Alle DNA-V gesignaleerden worden vanuit het CJIB-systeem centrale voorziening
executieopdrachten (CVE) via een tijdelijke ketenadapter (interface) naar het
politiesysteem Executie en Signalering (E&S) verstuurd. Deze executieopdrachten
worden in E&S op basis van een bekend woonadres 25 direct toegekend aan een
basisteam van de politie. Zodra de mobiele device beschikbaar is, kunnen alle
medewerkers van het basisteam (en alle andere daartoe geautoriseerde
opsporingsambtenaren binnen de politie) de executieopdrachten zien en afhandelen.
Dit is nog in ontwikkeling.
23F

In dit verband zijn de volgende bevindingen van belang. Uit het eerste onderzoek
bleek dat de systemen Parket Politie Systeem (PAPOS) en OPS door de voorziening
E&S van de politie worden vervangen. In dat onderzoek werd door de politie
aangegeven dat E&S naar verwachting in het tweede kwartaal van 2017 landelijk
zou worden ingevoerd. Uit gesprekken in dit tweede onderzoek blijkt dat PAPOS
inmiddels is vervangen door het nieuwe E&S en door alle executieve politiemensen
kan worden ingezien. Geïnterviewden van de politie rond het project E&S geven aan
dat er ten tijde van het tweede onderzoek, eind december 2017, ongeveer 7300
politiemedewerkers (van de ongeveer 50.000 fte operationele sterkte) E&S
rechtstreeks kunnen gebruiken. Dat gold toen nog niet voor DNA-V, hoewel het
streven was om dit in november 2017 gereed te hebben. De projectleider E&S van
de politie berichtte de Inspectie op 19 februari 2018 dat DNA-V vanaf medio februari
2018 in E&S operationeel is. Wel worden E&S en OPS beide nog gebruikt voor DNAV signaleringen omdat de KMar geen toegang heeft tot E&S.
Uit het onderzoek blijkt dat – parallel aan de bovenbeschreven werkwijze – het CJIB
elke twee weken lijsten met nieuwe DNA-V-gesignaleerden vanuit het Betip-systeem
als Excel-bestand naar de landelijke coördinator DNA-V van de politie-eenheid
Rotterdam mailt. De landelijk coördinator checkt deze lijst en verstuurt de specifieke
lijsten met gesignaleerden naar de teams Coördinatie Executie Taken (CET) van de
eenheden. De coördinatoren van de CET-afdeling checken en filteren de lijst en
sturen die door naar de DNA-contactpersonen in de districten c.q. de basisteams
van de eenheden.
Aantal DNA-V gesignaleerden
Hieronder geeft de Inspectie de cijfermatige ontwikkeling van de DNA-V
gesignaleerden weer. Allereerst wordt aangegeven wat de instroom en uitstroom
van DNA-V veroordeelden in 2016 en 2017 bij het CJIB is. Hiermee wordt zichtbaar
wat er – los van elkaar – in elk jaar bij het CJIB aan gesignaleerden binnenkomt en
wat er wordt afgesignaleerd (wat er uitstroomt). Vervolgens geeft de Inspectie het
cijfermatige beeld van het totaal aantal gesignaleerden dat – vanaf 2006 –
cumulatief per ultimo 2017 in het OPS geregistreerd staat en dus nog daadwerkelijk
moet worden opgespoord.
a. Aantal gesignaleerden: instroom – uitstroom OPS
De feitelijke signalering gebeurt door het CJIB naar aanleiding van een verzoek van
het OM tot signalering. Het OM geeft, daar door de Inspectie naar gevraagd, in een

25

Dit betreft niet alleen het BRP-adres. Dit kan bijvoorbeeld ook een postadres of een verblijfadres zijn.

34

inho
udso
pgav
e

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

memo aan dat in 7% van de in de jaren 2015 tot en met 2017 uitgezonden bevelen
nog geen sprake is van een afname en dat dat gaat om bijna 7.000 veroordeelden.
De Inspectie heeft de cijfers over de in- en uitstroom van DNA-V veroordeelden in
OPS van het CJIB ontvangen. De onderstaande tabel c geeft de instroom en
uitstroom van DNA-V veroordeelden bij het CJIB weer. Onder instroom worden alle
in het betreffende jaar in OPS gesignaleerde DNA-V veroordeelden verstaan.
Uitstroom geeft aan hoeveel veroordeelden afgesignaleerd zijn (bijvoorbeeld
vanwege een afname van DNA-celmateriaal of het overlijden van de gesignaleerde
of doordat de gesignaleerde inmiddels is gedetineerd). De uitstroom is niet
gerelateerd aan de instroom in dat jaar. Het betreft dus alle uitstroom in het
betreffende jaar, ongeacht het jaar van instroom. In de tabel c is onderscheid
gemaakt naar DNA-V veroordeelden met en zonder bekend adres. Zoals boven is
aangegeven, worden veroordeelden met bekend adres na het niet verschijnen op
een afnamedag gesignaleerd en worden veroordeelden zonder adres direct
gesignaleerd nadat het afnamebevel door de officier van justitie is aangemaakt.
Tabel c. Instroom en uitstroom van DNA-V zaken bij CJIB. (Bron Betip – CJIB).

Instroom

Adres
Geen Adres
Totaal:
Adres
Geen Adres
Totaal:

2016

2017

4.845
6.109
10.954
44,20%
55,80%
100,00%

3.882
5.594
9.476
41,00%
59,00%
100,00%

Uitstroom
2016
5.329
1.877
7.206
74,00%
26,00%
100,00%

2017
4.430
2.440
6.870
64,50%
35,50%
100,00%

Uit de bovenstaande tabel c blijkt dat in 2017 9.476 DNA-V veroordeelden in OPS
zijn geregistreerd (ingestroomd) en daarmee zijn gesignaleerd. 3882 DNA-V
veroordeelden (ruim 40%) zijn personen met een bekend adres. Van de 6.870
uitgestroomde DNA-V veroordeelden in 2017 hebben 4.430 (bijna twee derde) een
bekend adres. Het aandeel van de naar aanleiding van OPS-signalering
uitgestroomde (dus: aangehouden) veroordeelden zonder adres is bijna twee keer
kleiner: 2440 personen. Deze cijfers zijn de totaalcijfers die zijn gerealiseerd door
alle betrokken organisaties. Geen van de bij de uitvoering van de signalering
betrokken organisaties (politie, KMar, DJI) beschikt over volledige cijfers van het
aantal DNA-V veroordeelden dat zij na aanhouding en afname van DNA-celmateriaal
zelf afmelden.
De politie monitort de gehele doelgroep DNA-V gesignaleerden met een bekend
adres. De landelijk coördinator DNA-V van de politie past de lijsten van
gesignaleerden die hij van het CJIB krijgt aan op basis van informatie over de
actuele woonsituatie van de betreffende personen die wordt verkregen door extra
onderzoek. De politie registreert en monitort deze cijfers zelf, evenals de aantallen
van de aangehouden DNA-V veroordeelden van wie DNA-celmateriaal is afgenomen.
Volgens opgave van de politie zijn er in 2017 in totaal 3.263 veroordeelden met een
bekend adres opgespoord en aangehouden voor de afname van hun DNAcelmateriaal; in 2016 waren dat er 4048.

35

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

De politie heeft voor zichzelf een interne norm voor afhandeling van DNA-V
gesignaleerden door de eenheden geformuleerd: 70% van de DNA-V gesignaleerden
moet binnen 90 dagen door de eenheden zijn afgehandeld. Uit door de politie
geleverde cijfers blijkt dat van alle 4.215 in 2016 ingestroomde DNA-V
veroordeelden met BRP-adres er per 3-1-2017 84% is afgehandeld en per 2-1-2018
98,9%. Van de 3.865 in 2017 ingestroomde DNA-V veroordeelden met BRP-adres is
79,3% binnen drie maanden afgehandeld. Op 23-4-2018 is 95,8% van de totale
instroom met bekend adres over 2017 afgehandeld. Dat betekent dat de politie de
DNA-V veroordeelden met bekend adres die in 2016 en 2017 zijn ingestroomd, voor
het grootste deel heeft afgehandeld.
Het verschil in cijfers van door het CJIB geregistreerde aantal uitgestroomde DNA-V
zaken en het door de politie geregistreerde aantal aangehouden DNA-V
veroordeelden wordt hoofdzakelijk verklaard doordat de status van een DNA-V
gesignaleerde tijdens de signalering kan wijzigen.
Bij stap 4 Opsporen en aanhouden DNA-V veroordeelden wordt dit onderwerp
verder toegelicht.
b. Aantal gesignaleerden: totaal nog openstaand ultimo 2017
Uit de cijfers van het CJIB blijkt dat ultimo 2017 in totaal 20.247 personen in het
OPS zijn geregistreerd die nog DNA moeten afstaan (zie tabel d). Dit betreft de
feitelijke voorraad van de nog openstaande signaleringen per die datum. Hiervan
zijn slechts 936 personen met een bekend adres; de overige 19.311 gesignaleerde
DNA-V veroordeelden zijn personen zonder vaste woon- of verblijfplaats in
Nederland (‘geen adres’). Overigens is uit het onderzoek gebleken dat een deel van
de gesignaleerden met een BRP-adres feitelijk op een ander – vaak onbekend –
adres woont. In stap 4 wordt hierop verder ingegaan. Dat betekent dat het aantal
DNA-V veroordeelden zonder adres in de praktijk nog groter is dan in tabel d is
weergegeven.
Uit de tabel d blijkt dat het totaal aantal openstaande DNA-V signaleringen in OPS
over de laatste jaren aanzienlijk toeneemt; dit werd ook al opgemerkt bij stap 2.
Voor 2017 is dit aantal meer dan het dubbele van het aantal van vier jaar daarvoor.
Deze stijging hangt volgens het OM samen met de grotere instroom in 2016 en
2017 door de gerichte herstelactie en de inzet van een interne taskforce van het OM
om met terugwerkende kracht alle DNA-waardige vonnissen te beoordelen en waar
nodig alsnog een bevel tot afgifte uit te sturen. Het grootste deel van de
openstaande signaleringen bestaat uit veroordeelden zonder bekend adres: 95%
(19.311) van het totaal aantal gesignaleerden per ultimo 2017. De minister van
JenV gaf in zijn beleidsreactie op de rapporten in vervolg op Commissie Hoekstra 26
aan dat op peildatum 1 november 2016 11.154 veroordeelden zonder bekend adres
die in OPS zijn geregistreerd, onvindbaar zijn. Dat betekent dat het aantal
gesignaleerde veroordeelden zonder bekend adres in OPS in ruim een jaar tijd met
meer dan 8.000 is toegenomen. Duidelijk wordt ook dat er DNA-V veroordeelden
zijn die al jaren geleden zijn gesignaleerd. 4383 DNA-V gesignaleerden staan al
langer dan vijf jaar in OPS. Dat is meer dan 20% van de totale voorraad in OPS. Het
CJIB geeft in de wederhoor aan dat er in 2017 tientallen zaken zijn uitgestroomd die
een instroomdatum hadden tussen 2006 en 2010. Ondanks dat resultaat betekent
24F

26

Beleidsreactie op rapporten in vervolg op Commissie Hoekstra; minister van JenV. 29 november 2016;
kenmerk 2017013. https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-29279-357.html.

36

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

het dat een groot deel van die categorie gesignaleerden kennelijk niet meer kan
worden opgespoord.
Tabel d. Aantal in OPS gesignaleerde DNA-V veroordeelden per jaar van instroom en totaal cumulatief.
(Bron: Betip (CJIB), peildatum 31.12.2017)

Geen adres

Adres

Totaal openstaande
signaleringen

2006

224

11

235

2007

204

5

209

2008

165

6

171

2009

207

7

214

2010

387

2

389

2011

1.424

13

1.437

2012

1.716

12

1.728

2013

1.344

16

1.360

2014

2.161

48

2.209

2015

2.793

112

2.905

2016

4.369

222

4.591

2017

4.317

482

4.799

Totaal:

19.311

936

20.247

Deelconclusies stap 3:
1.
Het OM beschikt niet over cijfers van het aantal verzoeken tot signalering dat
het aan het CJIB doet.
2.
Er zijn nog steeds kwetsbaarheden bij de informatieoverdracht op de
koppelvlakken tussen OM en CJIB. Er is namelijk nog geen automatische
koppeling tussen de systemen van het OM en het CJIB voor het
signaleringsproces zodat meerdere gegevens handmatig moeten worden
overgenomen. Inmiddels vinden ketentesten plaats waardoor het realistisch is
te verwachten dat de automatische koppeling binnen afzienbare tijd
operationeel zal zijn.
3.
De informatieoverdracht over gesignaleerden tussen CJIB en politie is
verbeterd doordat de geautomatiseerde systemen CVE en E&S zijn
geïmplementeerd en door middel van een interface zijn gekoppeld. Dit draagt
bij aan een snelle en effectieve opsporing van DNA-V veroordeelden. Het is van
belang dat de KMar ook snel toegang krijgt tot E&S zodat er geen twee
systemen in de lucht gehouden hoeven te worden.
4.
In 2017 zijn ruim 10% minder DNA-V veroordeelden gesignaleerd dan het jaar
ervoor. Deze daling wordt waarschijnlijk veroorzaakt doordat de inhaal- en
herstelacties van politie en OM in 2016 grotendeels zijn afgerond.
5.
De politie heeft het grootste deel van de DNA-V veroordeelden met bekend
BRP-adres die in 2016 en 2017 zijn ingestroomd, afgehandeld.
6.
Van alle gesignaleerden die in OPS worden geregistreerd (zijn ingestroomd)
zijn bijna 60% gesignaleerden zonder een bekend adres. De uitstroom van
DNA-V gesignaleerden zonder bekend adres is gemiddeld genomen ongeveer

37

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

een derde van het totaal aantal uitgestroomde veroordeelden. Het aantal
gesignaleerden met een bekend adres is relatief klein en daarmee goed
beheersbaar. Het volume openstaande DNA-V signaleringen zonder bekend
adres in OPS is vooral over de laatste jaren toegenomen en heeft ertoe geleid
dat er eind 2017 nog ruim 20.000 veroordeelden zijn waarvan nog geen
celmateriaal is afgenomen. Om van deze grote groep DNA-V veroordeelden
alsnog celmateriaal te kunnen afnemen, zal nog veel inzet van de
opsporingsinstanties vereist zijn.

3.3.4

Stap 4: Opsporen en aanhouden DNA-V veroordeelden

In het eerste onderzoek kwamen meerdere knelpunten en risico’s naar voren die
betrekking hebben op het opsporen en aanhouden van DNA-V veroordeelden. Zo
werd duidelijk dat ondanks de uitgebreide inzet van de politie er altijd een groep
veroordeelden onvindbaar zal blijven. Ook bleek dat de opsporing van DNA-V
veroordeelden door de basisteams van de politie door de vele prioriteiten in het
gedrang kan komen. Daarnaast moest het besef bij politiemensen van het belang
van de opsporing van DNA-V veroordeelden nog groeien.
Bij deze stap beschrijft de Inspectie de belangrijkste bevindingen over de opsporing
en aanhouding van DNA-V gesignaleerden door de politie en de KMar.
Politie
Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt dat het opsporen en aanhouden van DNA-V
gesignaleerden in negen eenheden wordt uitgevoerd door de medewerkers van de
basisteams of specifiek aangewezen groepen medewerkers binnen de basisteams. In
één politie-eenheid is deze taak expliciet opgedragen aan de afdeling
arrestantentaken. De Inspectie constateert dat elke van de vier onderzochte
eenheden het opsporen en aanhouden van DNA-V gesignaleerden op zijn eigen
manier heeft georganiseerd. In sommige onderzochte eenheden wordt het
structureel ingepland door functionarissen die een coördinerende rol hebben, zoals
de operationeel coördinatoren (OPCO’s) en zogenaamde aanspreekpunten. In enkele
basisteams worden ook specifieke executievakdagen georganiseerd om DNA-V
gesignaleerden op te sporen en aan te houden. Het CET heeft in deze eenheden
hierbij een sturende rol. In deze eenheden wordt gewerkt met checklijsten met
actiepunten waaraan door de basisteams moet worden voldaan voordat het DNA-V
dossier naar het CET mag worden teruggestuurd. Op deze wijze monitoren de
afdelingen CET dit deel van het DNA-V proces. De lijsten met gesignaleerden voor
DNA-afname worden door het CET naar de contactpersonen in de basisteams
gestuurd. Deze contactpersonen zijn verantwoordelijk voor het uitzetten van deze
taken bij de medewerkers van de basisteams of daartoe specifiek aangewezen
wijkagenten. Uit de interviews blijkt dat deze taak in sommige basisteams is belegd
bij de wijkagenten omdat zij ‘de ogen en oren’ in hun wijk zijn en zij DNA-V
gesignaleerden vaak eerder weten te traceren dan de reguliere medewerkers van
het basisteam.
Naast de eenheden waar sprake is van een duidelijke sturing op de opsporings- en
aanhoudingstaak van DNA-V gesignaleerden, constateert de Inspectie dat er ook
eenheden en basisteams zijn waar deze specifieke taak niet structureel ingepland
wordt maar wordt overgelaten aan de medewerkers van de basisteams zelf.

38

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Ook de uitkomsten van de enquête tonen aan dat in hoofdzaak de medewerkers
basispolitiezorg en – in mindere mate – de wijkagenten belast zijn met het
aanhouden van DNA-V gesignaleerden. In één eenheid zijn medewerkers
arrestantentaken veel vaker dan in de andere eenheden belast met het aanhouden
van DNA-V gesignaleerden. Dat komt dus overeen met datgene wat uit de
interviews naar voren is gekomen. De respondenten geven aan dat er nagenoeg
geen rechercheurs mee zijn belast. Uit de resultaten van de enquête blijkt verder
dat ongeveer twee derde van de respondenten redelijk tot volledig bekend is met de
werkwijze die gevolgd moet worden als ze een DNA-V gesignaleerde aantreffen. Een
klein deel geeft aan er helemaal niet mee bekend te zijn. Uit de enquête blijkt dat
de meeste politiemedewerkers, die daartoe opdracht krijgen, over het algemeen
voldoende tijd hebben om de opdracht voor de aanhouding van een DNA-V
gesignaleerde uit te voeren.
Door diverse respondenten wordt gewezen op het structurele personeelstekort
binnen de basisteams om deze taken op een goede manier te kunnen uitvoeren. Het
gebrek aan voldoende capaciteit wordt door diverse respondenten als een belangrijk
knelpunt voor een goede uitvoering van DNA-V aangemerkt. In interviews bij
meerdere eenheden wordt opgemerkt dat er weerstand is tegen deze taak omdat
“het er allemaal naast en tussendoor moet”. Uit de enquête valt op dat ruim
driekwart van de respondenten het deels tot volledig oneens is met de stelling dat
er binnen de basiseenheid voldoende capaciteit is voor het opsporen en aanhouden
van DNA-V gesignaleerden. Uit de enquête blijkt dat de meeste respondenten weinig
te maken krijgen met de aanhouding van DNA-V gesignaleerden: ruim een kwart
geeft aan nooit opdracht te krijgen om DNA-V gesignaleerden op te sporen. Bijna
twee derde zegt dit sporadisch of slechts een of enkele keren per jaar te krijgen.
In meerdere interviews komt wel naar voren dat het besef van het belang bij de
politiemedewerkers om DNA-celmateriaal bij veroordeelden af te nemen, toeneemt.
In een eenheid ziet men dat het motiverend werkt als het aantal hits naar
aanleiding van afgenomen DNA-celmateriaal aan de medewerkers wordt gemeld. Uit
de enquête blijkt dat het grootste deel van de respondenten het er over het
algemeen mee eens is dat de taak om DNA-V gesignaleerden aan te houden, bij de
medewerkers van de basisteams is belegd.
De geïnterviewde chefs van basisteams geven aan dat DNA-V in de lokale
driehoeken niet aan de orde komt; ook zeggen ze dat het opsporen van DNA-V
veroordeelden geen invloed heeft op andere prioriteiten van het basisteam.
KMar
Naast de politie heeft ook de KMar de taak om DNA-V gesignaleerden op te sporen
en aan te houden. De Inspectie heeft voor het onderzoek naar de werking van deze
taak in de praktijk onderzoek verricht bij de grensbrigades op de luchthavens
Eindhoven en Schiphol.
De geïnterviewde wachtmeesters en teamleiders van de KMar geven aan dat de
opsporing van DNA-V gesignaleerden hoofdzakelijk plaatsvindt tijdens de reguliere
controles van de identiteitspapieren van personen die Nederland in- of uitreizen. Als
bij zo’n controle aan de balie van de KMar blijkt dat de persoon voor DNA-V afname
gesignaleerd staat, wordt deze direct aangehouden om uitvoering te geven aan het
bevel tot afname van DNA-celmateriaal. Geïnterviewden geven aan dat deze
persoon vervolgens wordt overgedragen aan een gecertificeerde medewerker van de
KMar die deze persoon overbrengt naar een locatie op de luchthaven waar diens

39

inho
udso
pgav
e

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

DNA-celmateriaal kan worden afgenomen. Het blijkt dat de meeste reizigers hieraan
meewerken omdat ze snel verder willen reizen of naar huis willen gaan. Voor de
bevindingen van het proces van de afname van celmateriaal wordt verwezen naar
Stap 2: Afname DNA-celmateriaal.
Het aantal passagiers dat reist via de vijf grote Nederlandse vliegvelden is volgens
het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) in 2017 verder toegenomen.
‘Amsterdam Airport Schiphol’, ‘Eindhoven Airport’, ‘Rotterdam The Hague Airport’,
‘Groningen Airport Eelde’ en ‘Maastricht Aachen Airport’ zagen in 2017 ruim 76,2
miljoen passagiers aankomen en vertrekken. Een jaar eerder vlogen er nog 70,3
miljoen passagiers via deze luchthavens. De voor dit onderzoek door de Inspectie
onderzochte luchthavens hebben het leeuwendeel van dit totaal aantal passagiers
verwerkt: in 2017 had de luchthaven Schiphol een totaal van 68.400.387 passagiers
en de luchthaven Eindhoven 5.701.220 passagiers. Samen dus ruim 97% van het
totale reizigersaanbod. De KMar controleert de reizigers. Dat betekent dat de
grenscontroles door de KMar aan de balies op de luchthavens een krachtig middel
zijn om DNA-V gesignaleerden op te sporen en DNA-celmateriaal van hen af te
nemen. Tijdens het onderzoek heeft de Inspectie een aantal ontwikkelingen
gesignaleerd die niet bijdragen aan een effectieve uitvoering van de Wet DNA-V.
Gevolgen Verdrag van Schengen voor opsporing DNA-V veroordeelden
Respondenten van de grensbrigades van beide onderzochte luchthavens geven aan
dat als gevolg van het Verdrag van Schengen 27 niet alle in- en uitreizende reizigers
door de KMar kunnen worden gecontroleerd. De KMar controleert alleen de
identiteitspapieren van personen die buiten de Schengenlanden reizen; personen uit
Schengenlanden die binnen de Schengenlanden reizen worden niet gecontroleerd. 28
Diverse respondenten geven aan dat circa 50-60% van het totaal aantal in- en
uitreizende passagiers binnen de Schengenlanden reist. Op de luchthaven Schiphol
heeft men gemiddeld per dag zo’n 150.000 reizigers; meer dan de helft hiervan
wordt door de Schengenbepalingen volgens de geïnterviewden daarom niet door de
KMar gecontroleerd. Hierdoor ontlopen DNA-V gesignaleerden, op een overigens
rechtmatige wijze, een controle door de KMar en worden zodoende gemist. Dat
geldt dan niet alleen voor DNA-V maar ook voor signaleringen voor andere feiten.
25F

26F

Geen volledige controle
Verder blijkt uit het onderzoek van de Inspectie het volgende. Alle andere reizigers
en alle bewoners van de Europese Unie die buiten het Schengengebied reizen
moeten aan de balie van de KMar gecontroleerd worden en van hen moet het
identiteitsbewijs gescand worden. Respondenten van de KMar op Schiphol geven
aan dat niet iedere passagier die gecontroleerd moet worden ook daadwerkelijk in
de praktijk gecontroleerd wordt. Dit gebeurt volgens respondenten van de KMar op
Schiphol op momenten van grote drukte met lange rijen wachtende reizigers voor
27

Het Akkoord van Schengen heeft tot doel de afschaffing van controles aan de gemeenschappelijke
grenzen tussen de deelnemende landen. Daarnaast voorziet het akkoord in de instelling van een regeling
voor vrij verkeer van alle burgers uit de deelnemende staten, de overige staten van de Europese Unie en
een aantal derde landen. Dankzij het vrij verkeer van personen kunnen bewoners van de EU en bewoners
van de landen die geen lid zijn van de EU maar wel deel uitmaken van de Europese Economische Ruimte
zonder restricties reizen in andere EU-lidstaten. Voor de 'nieuwe lidstaten' geldt een overgangstermijn.
28
Uitzondering op deze bepaling betreft de mogelijkheid om algemene en specifieke (gelimiteerde)
steekproeven uit te voeren op personen die binnen het Schengengebied reizen. Op basis van artikel 417
Vreemdelingenwet kunnen er controles op sommige momenten en ten aanzien van specifieke vluchten
worden uitgevoerd. Dat laatste is bijvoorbeeld het geval wanneer er informatie is dat er uit specifieke
Schengenlanden personen reizen die verdacht worden van strafbare feiten of uit landen waar regelmatig
vluchtelingen vandaan komen. Dergelijke gelimiteerde controles gelden voor het aantal vluchten in een
specifieke periode maar ook voor controles op de weg (maximaal 6 uur in een specifieke periode) en op
het spoor (maximum aantal coupés per trein).

40

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

de balies. In deze gevallen gebeurt het soms dat mensen zonder raadpleging van
29
het OPS en het Nationaal Schengen InformatieSysteem (NSIS) door de KMarmedewerkers worden doorgelaten. Uit gesprekken met respondenten van de KMar
blijkt dat hierop door de leiding van de KMar op de luchthaven Schiphol en door de
luchthaven zelf soms wordt gestuurd omdat zij willen voorkomen dat er zeer lange
wachtrijen ontstaan. Het is volgens een leidinggevende van de KMar echter geen
formeel beleid om bij drukte mensen niet te controleren; het uitgangspunt is om
100%-controles uit te voeren. Maar ook deze respondent geeft aan dat er een sterk
commercieel belang bestaat dat invloed heeft op deze controles. Geïnterviewde
medewerkers en een leidinggevende van de KMar geven aan dat de KMarmedewerkers met enige regelmaat kleine groepen mensen doorlaten zonder dat ze
worden gecontroleerd terwijl dat wel had gemoeten. Respondenten van het LTC van
de KMar geven aan dat op basis van het Verdrag van Schengen en van bepaalde
lokale omstandigheden de grenscontroles tijdelijk kunnen worden versoepeld. Maar
ze stellen wel dat het de taak van de KMar is om zoveel mogelijk
honderdprocentcontroles van paspoorten door te voeren.
27F

De KMar geeft aan dat in het Bedrijfsprocessensysteem BPS wordt geregistreerd
wanneer een DNA-V gesignaleerde celmateriaal heeft afgestaan. Wel wordt in het
onderzoek duidelijk dat de KMar, door de Inspectie daar naar gevraagd, geen
overzicht van het totaal aantal aangehouden DNA-V gesignaleerden bijhoudt.
Opsporen en aanhouden gesignaleerden: onvindbaren
Zoals hierboven in stap 3 is beschreven blijkt uit de cijfers van het CJIB in tabel d
dat het aantal gesignaleerde DNA-V veroordeelden de laatste jaren (cumulatief)
toeneemt. Over de periode van 2014 tot 2017 is het aantal gesignaleerden zonder
een vaste woon- of verblijfplaats (“geen adres”) aanzienlijk toegenomen. Deze
toename hangt voor een belangrijk deel samen met het toenemend aantal
‘onvindbare’ personen. De politie noemt personen die gesignaleerd staan onvindbaar
als voortvluchtige gesignaleerden zich bewust onvindbaar hebben gemaakt voor de
politie. 30
28F

Uit interviews bij de politie wordt duidelijk dat veel DNA-V gesignaleerden zonder
vaste woon- of verblijfplaats in Nederland niet gevonden worden doordat personen
zichzelf bewust onttrekken aan de verplichte DNA-afname. Daarnaast is er ook een
groep gesignaleerden zonder vaste woon- of verblijfplaats die door de Nederlandse
overheid het land is uitgezet (vreemdelingen) nog voordat DNA-celmateriaal van
hen kon worden afgenomen.31 Deze groep onttrekt zich dan niet zelf aan DNAafname maar dat is dan een gevolg van een versnelde uitzetting door de
Nederlandse staat. Uit het eerste onderzoek van de Inspectie bleek ook al dat de
groep uitgezette vreemdelingen voor een deel verantwoordelijk is voor de toename
van het aantal onvindbaren. Inmiddels wordt deze problematiek vanuit het
ketenoverleg DNA-V besproken met de Immigratie- en Naturalisatiedienst en de
Dienst Terugkeer en Vertrek.

29

Nationaal Schengen InformatieSysteem (NSIS) geeft informatie over (internationale) signaleringen van
personen.
‘De Onvindbaren. Op zoek naar voortvluchtige veroordeelden in Nederland’. Minister van JenV; 9 juni
2017. Kenmerk 2078129.
31
13.010 van deze gesignaleerden hebben geen Burgerservicenummer in Nederland en hebben tevens een
ander geboorteland. Bron: CBS, Centrum voor Beleidsstatistiek; mei 2018. Spoorloos veroordeelden;
haalbaarheidsstudie naar kenmerken over demografie, werk en uitkering, 1998 – 2017. Peildatum 1 mei
2017.
30

41

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Veel geïnterviewden van de politie wijzen op het grote knelpunt van het groeiende
aantal DNA-V gesignaleerden dat moeilijk of niet is op te sporen. Door veel
respondenten wordt aangegeven dat het wenselijk is dat bij deze veroordeelden
direct na de uitspraak door de rechter in de rechtbank DNA-celmateriaal wordt
afgenomen waardoor het aantal onvindbare gesignaleerden gaat afnemen.
In dit verband is het van belang erop te wijzen dat er door de Raad voor de
rechtspraak principiële bezwaren zijn geuit tegen afname van celmateriaal direct na
veroordeling op de rechtbank: het is een ingrijpend dwangmiddel dat niet de
berechting van de verdachte als zodanig dient, het kan leiden tot verstoring van de
orde in het gerechtsgebouw en tot verhoging van de verstekpercentages. Ook de
door de Commissie Hoekstra naar voren gebrachte optie om celmateriaal van elke in
verzekering gestelde verdachte af te nemen stuit op juridische bezwaren. In dit
kader is van belang dat de Afdeling advisering van de Raad van State op 7 oktober
2016 hierover een advies heeft gegeven. 32 De Afdeling komt tot de conclusie dat het
standaard afnemen en bewaren van celmateriaal van elke in verzekering gestelde
verdachte, gelet op artikel 8 EVRM, op bezwaren stuit. Daarnaast concludeert de
Afdeling dat een wettelijke regeling die het mogelijk maakt bij alle
inverzekeringgestelden zonder bekend BRP-adres of met een buitenlands adres
celmateriaal af te nemen, gelet op artikel 8 EVRM, op minder bezwaren stuit dan de
afname van celmateriaal bij alle inverzekeringgestelden. Maar ook voor deze
doelgroep is de Afdeling van mening dat eerst moet worden vastgesteld of de
afname van celmateriaal van alle inverzekeringgestelden zonder bekend adres in
Nederland – mede gelet op de uitvoeringsproblemen die een zodanige maatregel
met zich brengt – een zodanige toegevoegde waarde heeft dat zij geacht kan
worden te voldoen aan een dringende maatschappelijke behoefte als bedoeld in
artikel 8, tweede lid, EVRM, en zo ja, of de vastgestelde toegevoegde waarde
opweegt tegen andere belangen.
29F

De Inspectie wijst op de conclusie die zij in haar eerste rapport heeft geformuleerd
over de effectiviteit van de aanpak van DNA-V binnen de bestaande wettelijke
mogelijkheden: “Ondanks de uitgebreide inzet van de politie op de opsporing van
DNA-V veroordeelden blijft er uiteindelijk een groep veroordeelden over waarvan
het niet waarschijnlijk is dat van hen ooit celmateriaal zal worden afgenomen omdat
ze onvindbaar zijn. De Inspectie concludeert dat binnen het huidige wettelijk kader
een honderd procent afname van celmateriaal bij veroordeelden in de praktijk nooit
kan worden gerealiseerd.” De Inspectie stelt op basis van dit tweede onderzoek vast
dat het aantal onvindbare DNA-V gesignaleerden aanzienlijk is toegenomen.
Daarmee wordt de doelstelling van de Wet DNA-V om, gelet op het maatschappelijk
belang, DNA-celmateriaal zo snel mogelijk na het vonnis bij veroordeelden af te
nemen, niet gerealiseerd.
Juistheid persoons- en adresgegevens
Het is belangrijk dat van zoveel mogelijk DNA-V veroordeelden juiste persoons- en
adresgegevens beschikbaar zijn. Dat maakt de opsporing van deze veroordeelden
makkelijker en draagt eraan bij dat het aantal veroordeelden waarvan een DNAprofiel kan worden opgemaakt, toeneemt.
Uit het onderzoek blijkt dat er diverse knelpunten zijn bij de adresregistratie.
Geïnterviewden van de politie geven aan dat in ongeveer 30% van de aangeleverde
gesignaleerden een adres waaraan formeel de status BRP-adres hangt, dit in de
32

Advies van 7 oktober 2016, W03.16.0153/II/Vo.

42

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

praktijk bij controle niet blijkt te kloppen. In dit verband geven geïnterviewden van
de onderzochte PI’s, de politie en het OM aan dat wanneer een persoon een PI
verlaat en geen nieuwe adresgegevens opgeeft, deze persoon in het BRP op het PIadres ingeschreven blijft staan. Ook wordt dit veroorzaakt doordat vreemdelingen in
PI’s en AZC’s zijn uitgezet of verwijderd terwijl ze daar wel geregistreerd blijven. Dit
zorgt voor een vervuiling van de datasystemen en bemoeilijkt de opsporing van
DNA-V veroordeelden.
Verder geeft een respondent aan dat gemeentes namen registreren op een
zogeheten ‘puntadres’ wanneer er geen vast woon- of verblijfadres bekend is. Dit
zorgt voor een vervuiling van de eigen databestanden van de gemeente maar in het
verlengde daarvan ook van andere systemen die hierbij betrokken zijn.
Daarnaast blijkt een knelpunt te bestaan bij de juiste registratie van adressen van
veroordeelden. Justid ontvangt, naast het adres waarop de persoon in de BRP is
ingeschreven, ook de adressen die bij ketenorganisaties van de betreffende persoon
bekend zijn. Deze adressen kunnen onderling van elkaar afwijken. Justid geeft deze
adressen daarom niet door aan andere ketenorganisaties omdat niet zeker is of die
adressen geldig, juist en volledig zijn. Deze adressen zijn echter wel raadpleegbaar
door geautoriseerde ketenorganisaties. Justid verstrekt daarom op dit moment
alleen het adres uit de BRP aan de ketenorganisaties. Een respondent van de politie
geeft aan dat een knelpunt is dat niet wordt vermeld wanneer het adres door de
veroordeelde is opgegeven. De Inspectie constateert op basis hiervan dat er
knelpunten zijn bij het verzamelen, beschikbaar stellen en gebruiken van alle
mogelijke adressen. De opsporingsinstanties kunnen daardoor niet altijd gebruik
maken van de informatie die elders wel beschikbaar is, waardoor de opsporing van
veroordeelden wordt bemoeilijkt. Dit en andere knelpunten met betrekking tot een
juiste adressering worden binnen de werkgroep ‘adressen’ van het Programma
(On)vindbare veroordeelden besproken en aangepakt.
Deelconclusies stap 4:
1.
De aanpak van de opsporing en aanhouding van DNA-V gesignaleerden door de
politie laat een wisselend beeld zien: in enkele eenheden vindt dit
gestructureerd plaats; in enkele andere wordt het aan de medewerkers zelf
overgelaten.
2.
Er is bij de politie verschil tussen de beleving van medewerkers over de
werkdruk die met het opsporen en afhandelen van DNA-V gesignaleerden is
gemoeid en de feitelijke inzet van politiemensen hierbij. Veel politiemensen
vinden dat er onvoldoende capaciteit voor die opsporing is terwijl de agenten
die er feitelijk mee worden belast, er wel voldoende tijd voor hebben.
Daarnaast blijkt dat veel agenten weinig of nooit specifieke opdracht tot
opsporing van DNA-V veroordeelden krijgen.
3.
De uitvoering van de DNA-V maatregelen heeft geen aanwijsbare invloed op
andere prioriteiten bij de politie.
4.
Er is een toenemend begrip bij politiemensen in de basisteams voor het belang
om DNA-celmateriaal bij DNA-V veroordeelden af te nemen.
5.
Hoewel grenscontroles door de KMar een krachtig middel zijn om DNA-V
gesignaleerden op te sporen kunnen meer dan de helft van de reizigers op de
Nederlandse luchthavens (jaarlijks circa 40 miljoen passagiers) op grond van
het Verdrag van Schengen niet worden gecontroleerd. Door de verschillen in de
doelstelling van het Verdrag van Schengen en van de Wet DNA-V blijven
kansen om het grote aantal DNA-V gesignaleerden dat zeer moeilijk is op te
sporen te verminderen, beperkt.

43

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

6.

7.
8.

9.

De effectiviteit van de grenscontroles door de KMar wordt ook beperkt doordat
passagiers die wel moeten worden gecontroleerd, bij grote drukte en door
commerciële belangen, niet altijd in de opsporingssystemen worden
gecontroleerd.
De politie en de KMar hebben geen cijfers van het aantal aangehouden DNA-V
gesignaleerden dat zij elk zelf aanhouden.
Er zijn diverse knelpunten bij het verzamelen, beschikbaar stellen en gebruiken
van persoons- en adresgegevens. Daardoor bestaat het risico dat de
opsporende instanties niet altijd over de juiste en actuele informatie
beschikken. Daarmee wordt de opsporing van DNA-V gesignaleerden
bemoeilijkt.
Het volume van DNA-V gesignaleerden zonder bekend adres neemt vooral de
laatste jaren aanzienlijk toe terwijl er meerdere belemmeringen voor een
effectieve opsporing zijn, zoals knelpunten bij een juiste adresregistratie, geen
afname van celmateriaal eerder in het proces en beperkingen bij de controles
op de luchthavens door de KMar om deze categorie gesignaleerden effectief te
kunnen opsporen. Als hier geen goede maatregelen voor worden getroffen zal
een effectieve werking van de Wet DNA-V niet worden gerealiseerd.

3.3.5

Stap 5: Instroom DNA-setjes en opname DNA-profiel in
DNA-databank.

In deze laatste stap beschrijft de Inspectie de bevindingen uit het onderzoek vanaf
het moment van de overdracht aan het NFI van de zogeheten ‘DNA-setjes’ met
afgenomen DNA-celmateriaal door de afnemende organisaties (politie, KMar en PI’s)
tot de opname van de opgestelde DNA-profielen bij de Nederlandse DNA-databank
voor strafzaken en de informatievoorziening die daarop volgt.
Instroom DNA-setjes
De politie, de KMar en de PI’s sturen na de DNA-afnames de DNA-setjes naar het
NFI waar ze door de frontdesk worden ingenomen. De DNA-setjes worden, in
verband met de mogelijkheid tot het aantekenen van bezwaar door de betrokken
veroordeelde, 28 dagen na afname van het DNA-celmateriaal bij het NFI bewaard
voordat het NFI kan overgaan tot het opmaken van een DNA-profiel. Als de
betrokken persoon bezwaar aantekent stelt het NFI de relevante documenten
beschikbaar aan de rechtbank en wordt gewacht op de beslissing van de rechtbank
over het bezwaar. Als er na 28 dagen geen bezwaar is aangetekend, stuurt het OM
een digitaal bericht naar de frontdesk van het NFI met de opdracht voor het maken
van een DNA-profiel. Het NFI weet dan dat de betreffende zaak onherroepelijk is
waarna de DNA-setjes door het NFI geopend en onderzocht worden.
Kwaliteit van de bijgevoegde documenten
Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt dat het NFI het interne proces heeft
aangescherpt. Dit is mede een gevolg van de initiatieven die met de andere
ketenorganisaties binnen het ketenbrede werkproces DNA-V zijn genomen om het
DNA-V proces te optimaliseren. Een van die aanscherpingen betreft de verplichte
aanlevering van een aantal documenten bij ieder aangeleverd DNA-setje voordat dit
in behandeling wordt genomen. Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt dat dit in
de dagelijkse praktijk tot onnodig veel werk en foutkansen leidt. Zo geven
respondenten van het NFI aan dat, doordat de afnemende instanties de
afnameformulieren niet digitaal aanleveren, het NFI zelf over deze gegevens een
digitaliseringsslag moet uitvoeren. De Inspectie heeft dit proces tijdens het bezoek

44

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

aan de frontdesk van het NFI toegelicht gekregen. Het bleek dat deze wijze van
aanleveren door de PI’s tot veel extra werk voor het NFI leidt. Respondenten van de
frontdesk geven aan dat het regelmatig voorkomt dat de informatie op de
afnameformulieren DNA-V niet volledig is (bijvoorbeeld het ontbreken van het
parketnummer, een opdrachtgever of SKN-nummer) en niet altijd matcht met de
informatie op het (latere) opdrachtformulier van het OM. Dit is vooral bij DNA-V
gesignaleerden een probleem omdat hier geen regulier afnameformulier bij zit maar
een proces-verbaal. Het zorgt voor vertraging in de doorlooptijden (volgens
geïnterviewden van het NFI ongeveer een week). Dit knelpunt is onderwerp van
gesprek in de ketenbrede werkgroep. Het is volgens enkele respondenten van het
NFI wel gesignaleerd maar was ten tijde van het inspectieonderzoek nog niet
opgelost.
Opdracht OM tot opmaken DNA-profiel
In de procesbeschrijving DNA-V veroordeelden van het OM is aangegeven dat na
afname van DNA-celmateriaal een termijn van vier weken in acht moet worden
genomen voordat aan het NFI opdracht kan worden gegeven tot het opmaken van
het DNA-profiel. Deze opdracht dient binnen vijf werkdagen na die vier weken te
worden gegeven. De termijn van vier weken is de periode waarin de veroordeelde
een bezwaarschrift kan indienen en waarbinnen de rechtbank het OM informeert
over het ingediende bewaarschrift.
Respondenten van het NFI geven aan dat het gemiddeld een tot drie weken na
afname duurt voordat het NFI een DNA-setje van politie, KMar en PI ontvangt. Het
OM moet zoals hierboven is aangegeven, binnen vijf dagen na de vier weken na
afname de opdracht aan het NFI verstrekken om een DNA-profiel op te maken.
Doordat, zoals hiervoor aangegeven, het soms drie weken duurt voordat de politie,
KMar of PI na de DNA-afname het DNA-setje instuurt, heeft het NFI nog maar één
week om zich voor te bereiden om het DNA-profiel te kunnen vaststellen. In tijden
van een grote instroom van DNA-setjes maakt dat de planning binnen het NFI
lastig.
Respondenten van het NFI geven aan dat de gemiddelde doorlooptijd tussen
ontvangst van de DNA-setjes (het referentiemateriaal) bij NFI en de DNA-opdracht
door het OM aan het NFI om een DNA-profiel vast te stellen, vóór de herstelactie
van het OM 45 dagen bedroeg. Na de herstelactie was deze tijd teruggebracht naar
38 dagen. Respondenten geven aan dat de doorlooptijd in 2017 (tot peildatum 20
oktober 2017) gemiddeld 38 dagen is. Dat betekent dat de doorlooptijd vanaf het
beëindigen van de herstelactie stabiel is gebleven. De respondenten geven aan dat
er door de herstelactie van het OM een opschoning van oude DNA-V setjes bij het
NFI heeft plaatsgevonden die de doorlooptijd nadelig heeft beïnvloed. In dezelfde
periode heeft het NFI in opdracht van het OM ruim vierhonderd DNA-setjes
vernietigd. Respondenten van het NFI geven aan dat het NFI een werkvoorraad
heeft van ongeveer 2100 DNA-setjes die wachten op een opdracht van het OM. Het
NFI onderzoekt per week ongeveer 660 DNA-setjes. Het NFI krijgt de laatste
maanden minder DNA-setjes binnen dan dat ze daadwerkelijk aan kan. Aangegeven
wordt dat het plafond voor instroom bij het NFI nog niet is bereikt en er dus
voldoende verwerkingscapaciteit is.
Uit het eerste onderzoek van de Inspectie bleek dat de instroom van opdrachten
vanuit de parketten van het OM soms haperde. Dit werd veroorzaakt doordat de
elektronische berichten van het OM niet goed of erg laat bij het NFI aankwamen of
dat de gegevens uit de opdrachtformulieren van het OM niet compleet of onvolledig

45

inho
udso
pgav
e

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

waren. Daardoor bleven DNA-setjes soms lang liggen voordat het NFI hiermee aan
de slag kon. Respondenten van het NFI en van het OM geven aan dat dit sinds het
eerste onderzoek van de Inspectie is verbeterd maar dat het nog steeds enkele
knelpunten kent, zoals het hierboven aangegeven ontbreken van gegevens op de
afnameformulieren. Geïnterviewden van het NFI geven aan dat een betere
afstemming tussen het OM en het NFI zou kunnen bijdragen aan een betere interne
planning en uitvoering van te onderzoeken DNA-setjes binnen het NFI. Het is dan
van belang dat het NFI aan de voorkant van het proces sneller weet hoeveel
opdrachten zij kan verwachten. Deze knelpunten worden besproken in het overleg
ketenwerkproces DNA-V. Respondenten van het OM geven aan dat er eind 2017
bilateraal overleg tussen het NFI en het OM heeft plaatsgevonden om bestaande
knelpunten te bespreken en voor de toekomst weg te nemen.
Een ander knelpunt dat uit het onderzoek van de Inspectie naar voren komt betreft
dubbele opdrachten in zaken die bijvoorbeeld al ‘op bezwaar’ staan. Dit stagneert
volgens de respondenten van het NFI de doorlooptijd in het DNA-V-proces. Als een
hit al door het NFI aan het OM is gerapporteerd terwijl er daarna alsnog bezwaar
wordt gemaakt, wordt de hit in afwachting van de uitspraak ‘on hold’ gezet. Deze
respondenten geven aan dat de uitspraak niet altijd goed met het NFI wordt
gecommuniceerd waardoor het DNA-profiel van de veroordeelde niet wordt
vastgesteld en opgeslagen. Ook dit knelpunt wordt in het DNA ketenwerkproces
overleg besproken maar heeft nog niet geleid tot een structurele oplossing.
Cijfermatig overzicht instroom DNA-V setjes
In tabel e is het aantal DNA-V-setjes weergegeven dat de laatste drie jaar bij het
NFI is ingestroomd. Deze setjes zijn aangeleverd door politie, KMar en PI’s. In de
rubriek ‘overige’ zijn zaken opgenomen onder parketnaam of NFI-naam met
ontbrekende en/of afwijkende formulieren bij het aanleveren van de DNA-setjes.
Tabel e. Aantal door het NFI ontvangen DNA-setjes, naar aanleverende instantie. (Bron: NFI, peildatum
januari 2018.)

2015
Politie
PI
KMar
Overige
Totaal:

2016

20.251
2.238
252
58
22.799

24.367
2.127
246
100
26.840

2017
23.150
2.173
218
261
25.802

Uit de cijfers wordt duidelijk dat er na 2015 een aanzienlijke toename van het totaal
aantal ingestroomde DNA-setjes bij het NFI is. Deze komt volledig op het conto van
de politie. De piek in 2016 wordt waarschijnlijk veroorzaakt door de effecten van de
inhaalslag van de politie en de herstelactie bij het OM. Opvallend is dat de
aanlevering door de KMar in die periode juist afneemt; in 2017 ruim 13% minder
dan in 2015.
Opname DNA-profiel in Databank en terugkoppeling resultaten
De opgemaakte DNA-profielen worden in de Nederlandse DNA-databank voor
strafzaken, index veroordeelden opgeslagen. Tevens vindt op basis van deze
profielen een controle plaatst met reeds in de DNA-databank opgenomen profielen.
Als sprake is van een match (of niet-matches) dan wordt dit doorgegeven aan
degene die het profiel heeft aangeleverd. Dit is veelal de divisie Biologische Sporen

46

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

van het NFI maar kan ook een extern laboratorium zijn. Zij stellen het rapport op en
33
sturen dit naar het OM. Alleen bij ‘Prüm-rapporten’ (internationale matches) geeft
de DNA-databank deze zelf door aan de betreffende parketten. Deze parketten
kunnen vervolgens via een rechtshulpverzoek de gegevens bij het betreffende land
opvragen.
30F

Respondenten bij de onderzochte parketten van het OM geven aan dat de
opdrachten voor opname van het DNA-profiel in de databank via elektronisch
berichtenverkeer aan het NFI worden verstrekt. Bij de overdracht van informatie
door het OM aan het NFI worden gegevens handmatig ingevuld en gecontroleerd en
bepaalde berichten moeten handmatig worden doorgegeven.
In tabel f is aangegeven hoeveel opdrachten het OM over de afgelopen jaren aan de
DNA Databank heeft gegeven om het DNA-profiel van DNA-V veroordeelden in de
databank op te nemen. Duidelijk is dat het aantal opdrachten in de jaren 2013,
2014 en 2015 beduidend lager lag dan in de jaren 2016 en 2017. De cijfers voor
deze laatste twee jaren liggen op het niveau van 2012.
Tabel f. Aantal DNA-V veroordeelden per opdrachtgever (arrondissement) 2012 - 2017. (Bron: DNA
Databank voor strafzaken; per 31-12-2017.)

2012
Amsterdam
Arnhem
Breda
Groningen
Haarlem
Maastricht
Rotterdam
‘s-Gravenhage
‘s-Hertogenbosch
Utrecht
onbekend
Totaal:

2013

2014

2015

2016

2017

2.262
3.306
2.004
2.901
3.173
1.962
3.819
2.006
2.063
2.261
330

2.849
2.526
1.593
2.106
2.899
1.547
2.670
2.300
1.406
2.212
243

2.160
2.137
1.256
2.049
2.407
1.220
1.858
2.201
1.629
1.792
183

1.677
5.284
2.025
2.158
2.352
2.078
1.676
1.550
1.286
1.761
125

2.350
4.621
2.785
2.163
2.251
2.177
3.275
2.607
2.034
2.075
110

2.035
3.866
2.304
2.097
1.984
1.470
3.885
4.063
1.968
2.752
147

26.087

22.351

18.892

21.972

26.448

26.571

De informatievoorziening tussen het NFI en het OM over de rapportages en
eventuele matches (volgens respondenten van het NFI in circa 5% van alle
gevallen) verloopt dus via het elektronisch berichtenverkeer. Bij matches ontvangt
het OM daarbij ook een digitaal deskundigenrapport. Respondenten van beide
organisaties melden in het onderzoek dat elektronische berichten van het NFI soms
niet bij het OM aankomen. Medewerkers werken daarom met handmatige
rappellijsten. Volgens geïnterviewden van het NFI kan dit bij een eventuele match in
het uiterste geval leiden tot drie maanden vertraging. Door beide organisaties wordt
gewerkt aan een oplossing.

33

Het Verdrag van Prüm (of Schengen 3 of Schengen plus) is een verdrag dat op 27 mei 2005 in Prüm is
ondertekend door zeven EU-landen en dat de uitwisseling van informatie voor juridische en politieopsporingsdoeleinden regelt.

47

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Deelconclusies stap 5:
1.
De kwaliteit van de documenten die bij de aan het NFI geleverde DNA-setjes
zijn gevoegd, is onvoldoende doordat informatie op de formulieren niet altijd
volledig is en doordat de afnemende instanties de informatie niet digitaal
aanleveren. Dit leidt voor het NFI tot onnodig veel werk en foutkansen en heeft
daarmee gevolgen voor de doorlooptijd in het DNA-V-proces.
2.
In het proces van het aanleveren door politie, KMar en PI’s aan het NFI van de
DNA-setjes tot en met de opdrachtverlening door het OM voor het aanmaken
van het DNA-profiel bestaat een sterke ketenafhankelijkheid. Doordat dit door
de betrokken ketenorganisaties niet goed is ingeregeld worden termijnen niet
altijd gehaald en kan de opvolgende organisatie in de keten zijn proces niet
optimaal uitvoeren.
3.
De politie levert over de afgelopen drie jaar jaarlijks gemiddeld ongeveer 90%
van alle door het NFI ontvangen DNA-setjes aan, de PI’s gemiddeld iets minder
dan 10% en de KMar ongeveer 1%. Vanaf 2016 is dit aantal setjes aanzienlijk
toegenomen, waarschijnlijk als gevolg van de inhaal- en herstelacties van
politie en OM. Het NFI heeft hiervoor voldoende verwerkingscapaciteit.
4.
De informatievoorziening aan zowel de voorkant van het proces (aanleveren
DNA-setjes) als aan de achterkant (bericht resultaat opmaken profiel of een
match) is kwetsbaar en leidt tot risico’s voor de betrouwbaarheid van de
registraties en tot vertraging in de doorlooptijd. Zo dienen meerdere zaken
handmatig te worden verwerkt of aangevuld en komen berichten tussen NFI en
OM soms niet aan. Daardoor worden hits in een zaak soms later doorgegeven.

3.4

Coördinatie en samenhang DNA-V

Uit het eerste onderzoek bleek dat politie en OM, samen met het CJIB en het NFI,
een stevige regie hebben op de verbetermaatregelen in hun organisaties. De
Inspectie wees op het belang van een goede ketenregie.
Coördinatie
De coördinatie en regie voor het verder verbeteren van het ketenbrede DNA-V
proces is opgepakt door het ‘Directeurenoverleg vervolg Commissie Hoekstra’, dat
wordt voorgezeten door het Directoraat-Generaal Rechtspleging en
Rechtshandhaving (DGRR) van het ministerie van JenV. Onder leiding van dit
directeurenoverleg wordt in de werkgroep ketenwerkproces DNA-V gewerkt aan
verbeteringen in het gehele werkproces. Er is daarmee een heldere structuur voor
onderlinge afstemming vastgelegd. Inmiddels zijn meerdere verbeteringen
doorgevoerd en wordt nog aan diverse gesignaleerde knelpunten gewerkt. Er is tot
en met 2019 €17 miljoen per jaar beschikbaar voor bestedingen die voortkomen uit
het rapport van de Commissie Hoekstra. Voor DNA-V en executie van
vrijheidsstraffen zijn inmiddels meerdere bedragen toegekend, met name
gerelateerd aan verbetering van de informatievoorziening.
In het directeurenoverleg zijn alle betrokken organisaties op strategisch niveau
vertegenwoordigd. Uit het onderzoek wordt wel duidelijk dat DNA-V bij zowel de
KMar als de DJI en de daaronder ressorterende PI’s op strategisch niveau nauwelijks
managementaandacht heeft. De KMar en de DJI hebben – buiten deelname aan het
directeurenoverleg – op strategisch niveau geen directe contacten met andere
ketenorganisaties over DNA-V.

48

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

De respondenten van het OM geven aan dat het OM zich ketenbreed
verantwoordelijk voelt voor het DNA-V proces. Het OM heeft als uitgangspunt eerst
het eigen proces ten aanzien van DNA-V goed te organiseren voordat zij
ketenorganisaties hier eventueel op aanspreken. Het OM wacht eerst op de uitkomst
van het onderzoek dat de PGHR uitvoert naar de uitvoering van de Wet DNA-V dat
naar verwachting in juli 2018 gereed is, voordat zij verdere stappen onderneemt.
Uit de beschikbaar gestelde documenten blijkt dat het College van ProcureursGeneraal in oktober 2017 heeft aangegeven dat het verbeterprogramma is
afgerond. De voltooiing en implementatie van de IT faciliteit GPS-DNA, die het DNAV proces moet ondersteunen, is het enige onderdeel van het pakket maatregelen in
het Verbeterprogramma op het vlak van DNA dat door het OM niet in 2017 is
gerealiseerd en in 2018 nog verder loopt.
Samenhang
Voor wat betreft de samenhang van de activiteiten tussen de ketenorganisaties
blijkt uit het onderzoek dat de respondenten van het OM, de politie-eenheden, het
CJIB en het NFI de operationele samenwerking prima vinden verlopen. In de
interviews wordt meerdere keren gemeld dat door deze samenwerking de
onderlinge communicatie is verbeterd en er meer begrip is ontstaan voor waar de
anderen mee bezig zijn. Duidelijk is dat de DNA-coördinatoren bij de parketten van
het OM door de andere organisaties als een grote verbetering worden ervaren. Het
blijkt dat de in het eerste onderzoek naar voren gekomen knelpunten over
afstemming tussen politie en OM rond de DNA-afnamedagen niet meer spelen.
Zowel bij de twee onderzochte brigades en het LTC van de KMar als bij de twee PI’s
is er op operationeel en tactisch niveau geen contact met andere ketenorganisaties
over DNA-V. De landelijke hoofdafdeling FO op Schiphol van de KMar heeft wel
structureel overleg met ketenorganisaties over DNA-problematiek. Bij de politie
vindt de afstemming over DNA-V met anderen voornamelijk plaats door
functionarissen van de CET’s. Respondenten geven aan dat de afstemming tussen
de accounthouder van het CJIB en de CET’s van de politie-eenheden steeds beter
vorm krijgt. Bij de onderzochte politie-eenheden blijkt dat er geen overleg of
afstemming is van de teamchefs van de basisteams met andere ketenorganisaties
over DNA-V.
Wat daarentegen wel opvalt is dat respondenten van meerdere organisaties
aangeven dat de organisaties in de DNA-keten vaak nog intern gericht zijn, nog veel
vanuit hun eigen kolom denken en dat het integrale ketendenken nog niet bij alle
ketenorganisaties vanzelfsprekend is.
Een belangrijke voorwaarde voor het functioneren van de onderzochte
verbetermaatregelen is een goede werking van de systemen van het CJIB (CVE) en
de politie (E&S) en het elektronisch koppelvlak daartussen. De geïnterviewde
projectleiders van beide organisaties geven aan dat er een goede ketenregie
plaatsvindt tussen politie, CJIB en OM en dat er goed wordt afgestemd over
gemeenschappelijke doelstellingen. Ook is er een goede afstemming met Justid over
gegevensuitwisseling en het structureren van de interface. Wel wijzen deze
respondenten op het grote belang om het gehele project goed en volledig af te
ronden. E&S is onderdeel van het ICT-aanvalsprogramma van de politie dat eind
2017 is geëindigd; het project E&S was toen nog niet klaar. Geïnterviewden van de
politie geven aan dat er nog onduidelijkheid is over de middelen en daarmee de
borging van E&S.

49

inho
udso
pgav
e

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Meerdere ketenorganisaties hebben elk interne doelstellingen of KPI’s gedefinieerd
waarmee wordt gestuurd op de kwaliteit of doorlooptijd van het DNA-V proces. Het
OM, de politie en het CJIB delen de resultaten van hun KPI’s in het
directeurenoverleg. Er zijn echter geen gemeenschappelijke ketenbrede kengetallen
voor DNA-V geformuleerd. Daardoor is er geen zicht op de kwaliteit en
doorloopsnelheid van het totale ketenproces en is integrale sturing moeilijk.
Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat er nog geen systematische evaluatie van de
ketenaanpak is ingericht om de kwaliteit van de ketendoelen en het bereiken van de
beoogde effecten te waarborgen.
Integraal en samenhangend zicht op resultaten in de keten
Het is voor het effectief functioneren van de DNA-V keten van belang dat er een
samenhangend zicht is op de resultaten (de “productiecijfers”) van elk van de
betrokken ketenorganisaties. Dit vormt de basis voor een goede sturing en
beheersing van het totale DNA-V ketenproces. Dat is essentieel voor de beoordeling
of met alle maatregelen die worden genomen, uiteindelijk wordt bijgedragen aan de
doelstelling van de Wet DNA-V.
In de stappen 1 tot en met 5 heeft de Inspectie de bevindingen over onder meer
cijfermatige aspecten beschreven. In afbeelding 3 zijn de vijf stappen in samenhang
weergegeven met – waar bekend – de cijfers over 2017. Van belang is te beseffen
dat de weergegeven getallen niet altijd een-op-een met elkaar kunnen worden
vergeleken omdat ze meestal op verschillende momenten zijn geregistreerd. 34
Desondanks geeft de afbeelding een goed beeld van de omvang van de resultaten
die elke ketenorganisatie in het DNA-V proces heeft, hoe die zich tot elkaar
verhouden en waar cijfers ontbreken.
31F

34

Zo kan de tijd tussen het opmaken van het bevel door de officier van justitie, het ontvangen van een
DNA-setje door het NFI en het geven van de opdracht tot opname in de DNA-Databank meerdere jaren
zijn. Bovendien verandert de groep van DNA-V veroordeelden steeds (onder andere door overlijden en
door uitkomsten van beroepsprocedures). Ook gebruiken verschillende organisaties afwijkende definities
en kan er sprake zijn van dubbele registraties. Dit doet zich vooral voor bij de cijfers rond de OPSsignalering van DNA-V veroordeelden zonder bekend adres.

50

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Afbeelding 3. Proces en resultaten in de DNA-Veroordeelden keten; 2017.

Op basis van de informatie in bovenstaande afbeelding komt de Inspectie tot de
volgende bevindingen over het zicht op de cijfers bij de verschillende
ketenorganisaties.
Het OM beschikt over de cijfers van het totaal aantal bevelen tot DNA-afname dat
het OM jaarlijks geeft. Ook beschikt het over de cijfers van bevelen tot afname aan
DNA-V veroordeelden die geen vaste woon- of verblijfplaats hebben en daarom
direct in OPS moeten worden gesignaleerd. 35 Het OM heeft geen cijfers van de
bevelen die, samen met de oproep om bij de politie DNA-celmateriaal af te staan,
naar veroordeelden met een BRP-adres zijn verzonden. Ook beschikt het OM niet
over cijfers van de aantallen DNA-veroordeelden die daadwerkelijk gehoor hebben
gegeven aan de eerste c.q. tweede oproep voor de afname van DNA-celmateriaal bij
de politie. Ook is bij het OM niet bekend hoeveel van de bevelen naar de PI’s
worden gestuurd. Het OM geeft in de wederhoorreactie aan bovenstaande cijfers in
de op dit moment beschikbare managementinformatie niet te kunnen ontsluiten
omdat de managementinformatie is ingericht met als doel om de sturings- en
verantwoordingsvragen van het OM te kunnen beantwoorden.
32F

35

Dit betreft veroordeelden zonder bekend BRP-adres.

51

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

Het OM beschikt niet over de cijfers van de verzoeken tot signalering in OPS van
DNA-V veroordeelden die na een oproep voor afname niet bij de politie zijn
verschenen. Het OM verwijst de Inspectie hiervoor naar het CJIB. De cijfers over de
instroom (de daadwerkelijke signaleringen) zijn afkomstig van het CJIB. Hierdoor is
er geen kwantitatief zicht op het leveringsproces tussen OM en CJIB en op mogelijke
knelpunten hierbij. Ook is het aantal DNA-V veroordeelden dat per organisatie
(politie, KMar of PI’s) in OPS is afgesignaleerd bij het OM niet bekend, hoewel de
afsignalering plaatsvindt naar aanleiding van een melding van de betreffende
organisatie bij het OM.
De politie beschikt over in- en uitstroomcijfers van de DNA-V veroordeelden met een
bekend adres (politie in- en uitstroom). Deze cijfers worden gebruikt voor de sturing
van het interne DNA-V proces. Het aantal OPS-signaleringen wordt indien nodig
opgevraagd bij het CJIB. De politie heeft geen cijfers over het aantal aanhoudingen
voor DNA-afnames naar aanleiding van OPS-signalering van DNA-veroordeelden
zonder adres. Dit geldt ook voor het aantal van het OM ontvangen oproepen tot
afname en het aantal naar het NFI verstuurde DNA-setjes. 36
3F

Het CJIB beschikt over de cijfers van het aantal verzoeken tot signalering DNA-V dat
het van het OM krijgt (instroom) en het aantal signaleringen dat wordt ingetrokken
(uitstroom). Hierbij wordt onderscheid gemaakt naar de veroordeelden met en
zonder adres. 37 Ook het aantal openstaande OPS-signaleringen voor DNA-V
veroordeelden is beschikbaar. De relevante cijfers worden periodiek en op verzoek,
conform daartoe gemaakte afspraken, gedeeld met de politie.
34F

De KMar beschikt niet over aantallen DNA-V afnames die naar aanleiding van OPSsignalering zijn uitgevoerd. Ook de PI’s beschikken niet over de aantallen DNA-V
afnames die ze uitvoeren. Vanuit de gedetineerdendossiers zou wel kunnen worden
achterhaald of DNA is afgenomen. Er is echter geen centrale registratie van de
afnames. Het NFI beschikt over de aantallen DNA-setjes die het ontvangt, per
leverende organisatie (politie, KMar, PI’s). De DNA-Databank voor Strafzaken
registreert het aantal opdrachten dat het OM (gespecificeerd naar arrondissement)
aan de DNA Databank geeft om het DNA-profiel van DNA-V veroordeelden in de
databank op te nemen.
Uit de bevindingen van de Inspectie blijkt dat er op meerdere plekken in de DNA-V
keten geen zicht is op de resultaten (productiecijfers). Voor elk van de
ketenorganisaties is het voor de sturing en beheersing van het eigen proces van
belang om die cijfers wel te monitoren.
De Inspectie stelt verder vast dat er in het ketenbrede proces beperkt zicht is op de
resultaten over de afhandeling van de DNA-V veroordeelden. Gezien de knelpunten
die eerder in het onderzoek naar voren zijn gekomen, is integrale ketenbrede
coördinatie in het DNA-V proces nodig. Er is dus geen volledig en integraal beeld
van het gehele DNA-V proces. Het OM speelt vanuit de verantwoordelijkheid die het
in brede zin draagt voor de kwaliteit en effectiviteit van de opsporing, een centrale

36

De afnames worden vastgelegd in BVH, maar doordat de wijze van de vastlegging niet overal op dezelfde
wijze plaatsvindt en omdat dat niet in unieke datavelden gebeurt, kunnen de aantallen niet worden
geaggregeerd.
37
Het CJIB ontvangt het verzoek tot signalering en de opdracht om de signalering in te trekken van het
OM. Daarom kan er geen onderscheid worden gemaakt naar de organisatie die DNA-celmateriaal heeft
afgenomen (Politie, KMar, DJI/PI’s).

52

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

rol bij het DNA-V onderzoek. 38 Het heeft daarom belang bij een goede uitvoering
van het gehele DNA-V proces. De bevindingen in dit onderzoek betekenen voor het
OM dat het zich geen beeld kan vormen van het verloop van het proces met zijn
zwakke en sterke momenten.
35F

Deelconclusies coördinatie en samenhang DNA-V:
1.
De coördinatie van de uitvoering van de verbetermaatregelen is na het eerste
onderzoek verder geborgd en heeft geleid tot een gestructureerde en
ketenbrede aanpak van gezamenlijk gesignaleerde knelpunten door alle
betrokken organisaties in de DNA-V keten.
2.
De operationele samenwerking in het DNA-V proces tussen de parketten van
het OM, de politie-eenheden, het CJIB en het NFI verloopt steeds beter en
heeft ertoe geleid dat de onderlinge communicatie tussen de betrokken
organisaties is verbeterd en er meer begrip voor elkaar is. De KMar en de PI’s
hebben hier nog nauwelijks aansluiting bij.
3.
Er zijn met de huidige aanpak inmiddels de eerste resultaten in de DNA-V
keten gerealiseerd. Zo hebben OM en politie in het oproepproces aan het begin
van de keten een aanzienlijke verkorting van de doorlooptijd tot stand
gebracht. Er is echter geen integraal zicht op de doorlooptijden in het hele
DNA-V ketenproces.
4.
Er ontbreken enkele belangrijke randvoorwaarden om het gehele DNA-V proces
in de keten ook in de toekomst effectief te laten functioneren. Er ontbreekt een
integraal zicht op de productiecijfers bij elke stap in de keten, wat noodzakelijk
is voor een effectieve sturing. Ook ontbreken ketenbrede kengetallen waarmee
zicht wordt verkregen op het gehele ketenproces en er is nog geen
systematische ketenbrede evaluatie ingericht. Het zou voor de hand liggen om
de coördinatie van het ketenproces te beleggen bij het OM, vanuit het belang
voor de centrale rol die het hierin heeft.

38

In de Memorie van Toelichting op de Wet DNA-onderzoek bij veroordeelden (28 685, vergaderjaar 2002 2003, nr. 3) wordt de centrale rol van het OM nader toegelicht.

53

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

4
In het verbeterprogramma van het OM zijn twee maatregelen opgenomen om de
executie van vrijheidsstraffen te versnellen: ‘24/7 toegang van de politie tot het
overzicht van vrijheidsstraffen’ en ‘persoonsgerichte prioritering voor de executie
van een vrijheidsstraf’. Ook deze maatregelen zijn, als onderdeel van een breder
pakket van maatregelen, bedoeld om de aanpak van en de zorg voor gevaarlijke
personen met verward gedrag te verbeteren. Hieronder geeft de Inspectie de
bevindingen uit haar onderzoek weer van de laatste stand van zaken; ze gaat hierbij
in het bijzonder in op de risico’s en tekortkomingen die in het eerste onderzoek naar
voren waren gekomen.

4.1

24/7 toegang van de politie tot het overzicht
van vrijheidsstraffen

Ten aanzien van de maatregel executie van vrijheidsstraffen stelde de Inspectie
JenV in het eerste rapport vast dat de politie via een tijdelijke oplossing
daadwerkelijk “24/7” toegang heeft tot de informatie over openstaande
vrijheidsstraffen. Wel constateerde de Inspectie toen dat de politiemensen in de
basisteams onvoldoende bekend zijn met de maatregel en dat ze niet altijd de
toegevoegde waarde ervan zien. De Inspectie concludeerde dat toen van een
volledige werking van de maatregel beperkt sprake was. Ook gaf de Inspectie aan
dat er voor deze maatregel aandachtspunten en risico’s waren doordat er op de
koppelvlakken tussen de organisaties kwetsbaarheden in de informatievoorziening
waren. Door de betrokken organisaties werd de verwachting uitgesproken dat
uiterlijk in het eerste kwartaal van 2017 de tweede fase van de voorziening, waarbij
de politie zelf geautomatiseerd kan raadplegen, ingevoerd zal zijn. Deze tweede fase
moet de tijdelijke oplossing die in de eerste fase was gecreëerd vervangen, die
voorzag in een telefonische raadpleegfunctie bij het CJIB en ZSM-Centraal van het
OM.
Deze maatregel staat niet op zichzelf, maar moet in samenhang worden gezien met
het als gevoelige zaak aanmerken van een zaak op grond van gevaar voor de
maatschappij vanwege psychiatrische problematiek, het zogenaamde
gevaarscriterium dat door het OM wordt gehanteerd. 39 Indien de politie wordt
36F

39

Van het gevaarscriterium is sprake indien de psychische problematiek van de persoon van een verdachte
kan duiden op een gevaar voor de veiligheid van de samenleving. Dit kan bijvoorbeeld blijken uit de aard
van het feit, uitlatingen van de verdachte, documentatie op wapenbezit en/of geweldsdelicten of
persoonlijkheidsproblematiek.

54

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

geconfronteerd met een persoon die voldoet aan het gevaarscriterium die op dat
moment niet wordt verdacht van een strafbaar feit, zou de politie moeten kunnen
controleren of er nog een gevangenisstraf openstaat en of de persoon in de
zogenaamde zelfmeldprocedure zit. 40 Indien dit het geval is kan het OM besluiten de
zelfmeldprocedure stop te zetten zodat de veroordeelde per direct zijn straf kan
uitzitten.
37F

4.1.1

Vertaling in werkwijzen en processen

In het eerste onderzoek bleek dat de betrokken organisaties – CJIB, politie, OM en
Justid – al uitgebreide en in de keten afgestemde werkprocessen en werkinstructies
voor de maatregel hadden opgesteld. Uit dit tweede onderzoek wordt duidelijk dat
de processen voor de tweede fase door de betrokken organisaties zijn
geoptimaliseerd. Het CJIB heeft de broncodes beschreven, de uitvoeringsinstructies
zijn opgepakt en technische en functionele ketentesten zijn uitgevoerd. Politie, OM
en CJIB hebben in een document de doorontwikkeling van 24/7 op 7 juli 2017
vastgesteld. Op 11 juli 2017 zijn alle voorzieningen voor fase 2 (de
geautomatiseerde raadpleegfunctie voor de politie) technisch gerealiseerd en in
werking gesteld.
Een belangrijk aspect voor de beoordeling van de daadwerkelijke werking van de
maatregel in de praktijk is de mate waarin de politiemensen in de basisteams
bekend zijn met de maatregel en er in voorkomende gevallen ook op de
voorgeschreven manier mee werken.
Uit de interviews in de vier onderzochte eenheden blijkt dat nagenoeg niemand van
de maatregel heeft gehoord. Dit betreffen zowel medewerkers van basisteams als
hun leidinggevenden. Slechts één persoon gaf aan er wel iets over te hebben
gehoord maar niet precies te weten wat de procedure inhoudt. Dit beeld wordt
bevestigd door de uitkomsten van de enquête. Hieruit blijkt namelijk dat ruim
driekwart van de respondenten niet of beperkt op de hoogte is van deze maatregel.
Dit beeld is over de onderzochte eenheden nagenoeg hetzelfde. Verder geven
nagenoeg alle respondenten aan dat ze geen instructies hebben gekregen over hoe
om te gaan met het opsporen en aanhouden van tot een vrijheidsstraf veroordeelde
risicovol verwarde personen die niet gesignaleerd staan omdat ze zich in een
zelfmeldprocedure bevinden.
Deelconclusie processen ‘24/7’:
1.
De Inspectie concludeert dat de maatregel 24/7 technisch is gerealiseerd en in
werking gesteld. Ook zijn de processen door de betrokken organisaties
beschreven en verder geoptimaliseerd. Doordat echter het overgrote deel van
de politiemensen in de basisteams van de politie de maatregel niet kent en ook
niet toepast, is van een werking zoals die is beoogd, maar beperkt sprake.

4.1.2

Uitvoering van de verbetermaatregel in de praktijk

De geïnterviewde politiemensen geven nagenoeg allemaal aan dat ze veelvuldig in
aanraking komen met verwarde personen. Ook uit de enquête blijkt dat
politiemensen hier vaak mee te maken krijgen. Meer dan de helft van de
40

Een zelfmelder is een veroordeelde met een onherroepelijke onvoorwaardelijke vrijheidsstraf, die zich, na
een daartoe ontvangen oproep, zelf dient te melden bij een penitentiaire inrichting of bij de politie voor
het ondergaan van de opgelegde vrijheidsstraf.

55

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

respondenten geeft aan elke week of een of enkele keren per maand te worden
geconfronteerd met een risicovol verwarde persoon die op dat moment niet wordt
verdacht van een strafbaar feit. Bijna een kwart zegt hier het afgelopen jaar niet
mee te maken te hebben gehad.
In de periode tot begin juli 2017 is de tijdelijke, eerste fase van deze maatregel nog
toegepast. Daarna is de tweede fase operationeel geworden. Uit cijfers van het
41
CJIB blijkt dat het overzicht van vrijheidsstraffen door politie en KMar vanaf het
begin van fase 1 (mei 2016) tot juli 2017 100 keer bij het CJIB en ZSM-Centraal is
geraadpleegd. Uit het onderzoek is niet naar voren gekomen tot hoeveel executies
dit heeft geleid.
38 F

Uit het onderzoek van de Inspectie blijkt verder dat de politie vanaf 11 juli 2017 de
vrijheidsstraffen van veroordeelden zelf kan raadplegen. Dat gebeurt via de
applicatie Mobiel Effectiever Op Straat (MEOS): deze app helpt om het
basispolitiewerk van agenten in het veld af te handelen via de smartphone. In
algemene zin verschijnt in MEOS automatisch een melding in het systeem als
iemand geregistreerd staat. Als politiemensen op straat met een verwarde persoon
worden geconfronteerd kunnen ze via MEOS raadplegen of die persoon zich in de
zogenaamde zelfmeldprocedure bevindt. De Inspectie heeft bij enkele politieagenten
getest of de functie in MEOS op hun smartphone werkt. Dit bleek wel het geval te
zijn. Daarmee werkt de geautomatiseerde functie. Wel werd duidelijk dat invoer van
een naam niet snel tot de verwachte hit leidde. De agenten moesten in
onderliggende pagina’s in MEOS doorzoeken totdat de naam van de betreffende
gesignaleerde werd bevestigd. Ze gaven aan dat ze niet bekend waren met deze
functie en dat ze in de hectiek op straat MEOS veelal niet zo diep raadplegen.
In de enquête is gevraagd of politiemensen het afgelopen jaar tijdens het werk
MEOS hebben geraadpleegd omdat ze met een risicovol verwarde persoon werden
geconfronteerd. Bijna de helft van de respondenten geeft aan dat ze dat meerdere
keren hebben gedaan. Een groot deel van hen geeft aan dat deze raadpleging niet
heeft geleid tot contact met een officier van justitie. Nadere analyse van de
enquêteresultaten laat zien dat een kwart van alle respondenten die elke week of
een of enkele keren per maand worden geconfronteerd met risicovol verwarde
personen die niet worden verdacht van een strafbaar feit, MEOS nooit heeft
geraadpleegd.
Het OM heeft geen cijfers van het aantal keer dat toepassing van de maatregel 24/7
ook daadwerkelijk heeft geleid tot intrekking van de zelfmeldprocedure. Dit komt
omdat het intrekken van de status van een zelfmelding ook op andere gronden kan
gebeuren.
In de enquête is de respondenten gevraagd naar hun mening over de maatregel
‘24/7’. Twee op de drie respondenten gaven aan dit goed te vinden; een op de zes
vindt het redelijk. Een klein deel van de respondenten vindt het matig of slecht of
weet het niet. Het overgrote deel van de respondenten gaf ook in de vrije
antwoorden aan positief te zijn over de maatregel en vindt het goed dat de politie
deze mogelijkheid heeft voor die gevallen waarin ze geen andere bevoegdheden
heeft. Wel vragen meerdere respondenten zich af waarom deze verwarde risicovolle
personen niet direct na hun veroordeling worden vastgezet. Daarmee wordt, zo
stellen ze, later veel ellende voorkomen. En meerdere respondenten geven aan dat
41

Eindstand tijdelijke werkwijze 24-7; per 10 oktober 2017. Bron: CJIB.

56

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

deze verwarde personen eigenlijk niet bij de politie moeten worden opgevangen
maar naar de hulpverlening moeten worden doorgeleid.
Deelconclusies uitvoering ‘24/7’:
1.
De politie kan met behulp van MEOS geautomatiseerd 24-7 informatie
opvragen over risicovol verwarde personen. Politiemensen gebruiken deze
functie op straat echter niet vaak omdat de maatregel nagenoeg onbekend is
en de informatie niet snel in MEOS is te vinden.
2.
Hoewel politiemensen de maatregel op zich een goede zaak vinden, vindt het
overgrote deel dat de opvang van risicovol verwarde personen eigenlijk niet bij
de politie thuishoort. Dit past bij de bredere landelijke discussie over de opvang
van verwarde personen.

4.1.3

Coördinatie en samenhang ‘24/7’

Uit het onderzoek blijkt dat de betrokken organisaties, CJIB, politie, OM en Justid,
bij de implementatie van de tweede fase van deze maatregel intensief en
ketengericht hebben samengewerkt. Inmiddels is het project overgedragen aan de
lijnorganisaties. Het OM geeft ten aanzien van deze maatregel aan geen directe
bemoeienis met de regie op het proces meer te hebben omdat dat is overgedragen
aan de politie. Het CJIB geeft aan dat zij, nu het project is afgerond, met de
maatregel geen projectmatige bemoeienis meer heeft. Wel blijft het coördineren van
het proces waaruit de betreffende informatie voortvloeit onderdeel van de reguliere
werkzaamheden van het CJIB.
Uit het onderzoek blijkt dat leidinggevenden op operationeel niveau bij de politie
geen afstemming met andere ketenorganisaties over dit onderwerp hebben.
Deelconclusie coördinatie en samenhang ‘24/7’:
1.
De betrokken organisaties hebben het project overgedragen aan de
verantwoordelijke organisatieonderdelen. Er is sprake van een goede
ketengerichte samenwerking.

4.2

Persoonsgerichte prioritering voor de executie
van een vrijheidsstraf

De maatregel persoonsgerichte prioritering tenuitvoerlegging maakt het mogelijk
om verwarde personen die niet voor verplichte opname of voorlopige hechtenis in
aanmerking komen maar wél een gevaar vormen voor de maatschappelijke
veiligheid en bovendien veroordeeld zijn tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf, op
basis van een versnelde tenuitvoerlegging van die straf in detentie te nemen. De
persoon komt hiermee niet in aanmerking voor de zelfmeldprocedure maar wordt,
na prioritering van de executie door de officier van justitie, door de politie
aangehouden.
In het eerste onderzoek werd duidelijk dat deze maatregel toen nog niet in de
praktijk werd uitgevoerd en naar verwachting eind 2016 zou worden ingevoerd
omdat er eerst een technische aanpassing binnen het systeem van het OM moest
worden doorgevoerd.

57

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

4.2.1

Vertaling in werkwijzen en processen

De betrokken ketenorganisaties – OM, CJIB en politie – hebben elk hun processen
voor deze maatregel beschreven en ingericht. De werkinstructies zijn bij de drie
betrokken ketenorganisaties in augustus en september 2017 afgerond en binnen de
organisaties bekend gemaakt.

4.2.2

Uitvoering van de verbetermaatregel in de praktijk

Geïnterviewden in het onderzoek geven aan dat de geautomatiseerde voorziening
voor de maatregel bij het OM en CJIB gereed is en dat de maatregel kan worden
toegepast. De informatieoverdracht tussen het OM en het CJIB verloopt
geautomatiseerd. Bij de politie is de automatisering hiervoor gereed en wordt
gewacht op de te houden ketentesten. De informatieoverdracht door het CJIB – dat
de opdracht tot aanhouding van het OM aan de politie doorgeeft – vindt per mail
aan het CET-team van de betreffende politie-eenheid plaats. Daarbij wordt de
opdracht als extra controle per telefoon geverifieerd.
De politie heeft extra gelden ontvangen om de automatisering van de maatregelen,
waaronder persoonsgerichte prioritering, versneld te bouwen. Aangegeven wordt
dat de geautomatiseerde verwerking bij de politie medio 2018 gereed zal zijn.
Het blijkt dat sinds de maatregel van kracht is geworden, er nog geen enkele keer
een persoonsgerichte prioritering heeft plaatsgevonden. De betrokkenen van de
politie en het OM verwachten dat de maatregel beperkt (een aantal keer per jaar)
zal worden toegepast.

4.2.3

Coördinatie en samenhang persoonsgerichte prioritering

Uit het onderzoek wordt duidelijk dat de drie betrokken ketenorganisaties – OM,
CJIB en politie – de maatregel ketengericht hebben voorbereid en geïmplementeerd.
Conclusie persoonsgerichte prioritering:
Gezien de omvang van de maatregel en van de bevindingen formuleert de Inspectie
bij deze maatregel één conclusie.
1.

De processen en voorzieningen voor deze maatregel bij de betrokken
organisaties zijn gerealiseerd. De maatregel is nog niet toegepast. De Inspectie
concludeert dat er in het hele proces voldoende waarborgen zijn ingebouwd
zodat het de verwachting is dat bij een daadwerkelijke toepassing ervan de
uitvoering conform de beoogde werking zal plaatsvinden.

58

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

I

Ter beantwoording van de vier onderzoeksvragen heeft de Inspectie onderstaande
onderzoeksmethoden ingezet.
Documentenonderzoek
De Inspectie heeft documenten bij de politie, het CJIB en het OM (en voor DNA-V
ook bij NFI, DJI, Justid en KMar) opgevraagd en geanalyseerd. Het gaat in dit
tweede onderzoek om de meest recente procesbeschrijvingen, plannen, procedures,
instructies, interne evaluaties, managementrapportages, enzovoorts.
Enquête (digitale vragenlijst)
De Inspectie heeft een enquête (digitale vragenlijst) uitgezet bij medewerkers van
basisteams in de tien regionale politie-eenheden over de opsporing van
veroordeelden die DNA-celmateriaal dienen af te staan en op de bekendheid van de
voorziening voor ‘24/7-informatie beschikbaar’ bij de politiemedewerkers van de
basisteams.
Om op basis van de enquête voldoende betrouwbare en nauwkeurige uitspraken te
kunnen doen heeft de Inspectie aan de staf van politie verzocht een aselecte
steekproef uit het personeelsbestand te trekken van 1038 politiemedewerkers van
vooraf gedefinieerde functiecategorieën. Nadat de gegevens door de politie
beschikbaar waren gesteld bleek tijdens de uitvoering van de enquête dat er door
de politie fouten bij de steekproeftrekking zijn gemaakt, waardoor deze niet aselect
uit de eenheden en basisteams heeft plaatsgevonden. Daardoor zijn een aantal
eenheden niet of nauwelijks in de steekproef betrokken. Omdat er een aanzienlijke
respons was (481 ingevulde enquêtes) heeft de Inspectie onderzocht in welke mate
de resultaten van de enquête toch kunnen worden betrokken bij de beantwoording
van de onderzoeksvragen. De conclusie van de Inspectie is dat de bevindingen van
de enquête niet volledig representatief zijn voor de politie. De vertekening is echter
niet zo groot dat de resultaten onbruikbaar zijn. De Inspectie heeft daarom besloten
om de resultaten, naast onderzoeksbevindingen uit de interviews, te betrekken bij
de beantwoording van de onderzoeksvragen maar deze niet te presenteren in
absolute getallen of percentages maar in termen van ‘de meeste’, ‘een klein deel’,
‘een kwart’, ‘soms’ et cetera.
Interviews
De Inspectie heeft in de periode van 19 september tot 13 december 2017 in totaal
66 interviews (semigestructureerd) gehouden met 93 personen (47 van de politie,

59

inho
udso
pgav
e

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

17 personen van de KMar, 8 personen van de DJI, 8 personen van het OM, 7
personen van het CJIB, 1 persoon van Justid en 5 personen van het NFI). 42
39F

De Inspectie heeft de interviews bij de politie in dezelfde vier eenheden gehouden
als tijdens het eerste onderzoek: Amsterdam, Den Haag, Limburg en Zeeland-WestBrabant. Daarmee kan de ontwikkeling in de uitvoering van de maatregelen zo
nodig worden vergeleken. De interviews bij het OM zijn in dit tweede onderzoek, in
tegenstelling tot de eerste ronde, ook bij arrondissementsparketten uitgevoerd.
Voor de keuze van de arrondissementen heeft de Inspectie aansluiting gezocht bij
de onderzochte eenheden van de politie. Daarmee is een beeld van de ketenwerking
in het DNA-V proces verkregen.
Voor de interviews bij de PI’s heeft de Inspectie bezoeken gebracht aan de PI’s in
Dordrecht en Heerhugowaard (PI Zuyder Bos). Bij de DJI heeft de Inspectie een
interview gehouden met de directeur gevangeniswezen en vreemdelingenbewaring.
De Inspectie heeft bij de KMar interviews gehouden met functionarissen van de
grensbrigades op de luchthavens Eindhoven en Schiphol, van de landelijke
hoofdlocatie van de afdeling forensische opsporing op Schiphol, van de sectie
grenspolitietaak binnen het Landelijk Tactisch Commandant (hierna: LTC) en van de
Directie Operaties van de Staf KMar in Den Haag.
Waarnemingen in de praktijk
De Inspectie heeft bij meerdere organisatie op locatie gekeken naar de werking van
de maatregelen in de praktijk. Zo was de Inspectie in meerdere politie-eenheden
aanwezig bij de afname van wangslijm voor het verzamelen van DNA-celmateriaal.
Ook heeft de Inspectie bij enkele agenten de werking van de applicatie MEOS
(Mobiel Effectiever Op Straat) getest in het kader van een van de maatregelen bij
Executie van vrijheidsstraffen, “24/7”.
De Inspectie heeft bij de frontdesk van het NFI gezien welke handelingen er moeten
worden uitgevoerd bij de ontvangst van formulieren die bij de DNA-setjes worden
gevoegd.
En bij enkele onderzochte parketten van het OM heeft de Inspectie inzage gehad in
de mailsystematiek die wordt toegepast bij het versturen van te signaleren DNA-V
veroordeelden aan het CJIB.

42

Binnen de DJI wordt soms ook DNA-celmateriaal afgenomen in Justitiële Jeugdinrichtingen (JJI’s) en
terbeschikkingstelling instellingen (Tbs-instellingen). Deze laatste twee instellingen zijn niet betrokken in
het onderzoek omdat het hier slechts om geringe aantallen gaat.

60

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

II

Afkorting

Betekenis

AICE
BAD
Betip
BOPZ
BRP
BVA
CBS
CET
CJIB
COMPAS
CVE
DGRR
DGSenB
DJI
DNA
DNA-V
DROS
DV&O
E&S
EVRM
FO
FTE
GGZ
GPS
IGZ
IJ&V
IT
Justid
KMar
KOWA
KPI
LIFO
MEOS
NFI
NSIS
OM
OPCO
OPS

Administratie- en Informatie Centrum voor de Executieketen
Binnenkomstafdeling delinquenten (afdeling binnen een PI)
Betekening in persoon
Wet Bijzondere Opnemingen in Psychiatrische Ziekenhuizen
Basisregistratie Persoonsgegevens
Bevolkingsadministratie (afdeling binnen een PI)
Centraal Bureau voor de Statistiek
Team Coördinatie Executietaken
Centraal Justitieel Incasso Bureau
Communicatiesysteem Openbaar Ministerie Parket AdminiStratie
Centrale Voorziening Executieopdrachten
Directoraat-Generaal Rechtspleging en Rechtshandhaving
Directoraat-Generaal Straffen en Beschermen
Dienst Justitiële Inrichtingen
Desoxyribonucleïnezuur
DNA-onderzoek bij veroordeelden
Dienst Regionale Operationele Samenwerking
Dienst Vervoer en Ondersteuning
Executie & Signalering
Europees verdrag voor de rechten van de mens
Forensische opsporing
Full time equivalent
Geestelijke Gezondheidszorg
Geïntegreerd Processysteem Strafrecht
Inspectie voor de Gezondheidszorg
Inspectie Justitie en Veiligheid
Informatietechnologie
Justitiële Informatiedienst
Koninklijke Marechaussee
KMar Operationele Werkvloer Activiteiten
Key performance indicator
Last in; first out.
Mobiel Effectiever Op Straat
Nederlands Forensisch Instituut
Nationaal Schengen Informatie Systeem
Openbaar Ministerie
Operationeel coördinator
Opsporingssysteem

61

inho
udso
pgav
e

Tweede onderzoek Verbeterprogramma Maatschappelijke Veiligheid OM

OvJ
PAPOS
PG
PGHR
PI
Progis
SKDB
VWS
WODC
ZSM

Officier van justitie
Parket politie systeem
Procureur-generaal
Procureur-generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden
Penitentiaire inrichting
Programma Identiteitsvaststelling in de Strafrechtketen
Strafrechtsketendatabank
Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
Zorgvuldig, Snel en op Maat (voorheen: Zo Snel, Slim, Selectief,
Simpel, Samen en Samenlevingsgericht Mogelijk).

62

inho
udso
pgav
e

Missie Inspectie Justitie en Veiligheid
De Inspectie Justitie en Veiligheid houdt voor de samenleving, de ondertoezichtgestelden en de politiek en bestuurlijk verantwoordelijken
toezicht op het terrein van justitie en veiligheid
om inzicht te geven in de kwaliteit van de taakuitvoering en de naleving van regels en normen,
om risico’s te signaleren
en om organisaties aan te zetten tot verbetering.
Hiermee draagt de Inspectie bij aan een rechtvaardige en veilige samenleving.

Dit is een uitgave van:
Inspectie Justitie en Veiligheid
Ministerie van Justitie en Veiligheid
Turfmarkt 147 | 2511 DP Den Haag
Postbus 20301 | 2500 EH Den Haag
Contactformulier | www.inspectie-jenv.nl
Juni 2018

Aan deze publicatie kunnen geen rechten worden ontleend.
Vermenigvuldigen van informatie uit deze publicatie is toegestaan,
mits deze uitgave als bron wordt vermeld.