Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

32 849

Mijnbouw

Nr. 42

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 27 november 2015
In mijn brief van 2 april 2015 (Kamerstuk 33 529, nr. 143) heb ik uw Kamer
een reactie gegeven op de aanbevelingen uit het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) ten aanzien van de gaswinning uit het
Groningenveld. Eén van de aanbevelingen die de OVV heeft gedaan is het
versterken van de onafhankelijkheid van het Staatstoezicht op de Mijnen
(SodM). Van inspecties wordt een eigenstandig oordeel en optreden
verwacht dat wordt ingegeven door gedegen risico-inschattingen en
objectieve beoordelingen.
Het kabinet onderschrijft de mening van de OVV dat er geen enkele twijfel
mag bestaan over de onafhankelijkheid van SodM en over de borging van
de onafhankelijke inbreng van SodM als integraal onderdeel van de
besluitvorming. In de kabinetsreactie op het OVV-rapport is dan ook
toegezegd de onafhankelijkheid van SodM wettelijk vast te leggen. In deze
brief ga ik nader in op de stappen die daartoe zijn gezet. Daarbij geef ik
tevens uitvoering aan de motie Vos/Van Tongeren (Kamerstuk 33 529, nr.
155), waarin is verzocht om het uitwerken van diverse opties om SodM
onafhankelijker te positioneren, waarbij de voor- en nadelen inzichtelijk
worden gemaakt.
Aanwijzingen voor de rijksinspecties
Zowel in de kabinetsreactie op de WRR-rapporten Toezien op publieke
belangen en Van tweeluik naar driehoeken (Kamerstuk 33 822, nr. 3) als in
de kabinetsreactie op het OVV-rapport is onder andere verwezen naar de
te verwachten uitkomsten van de Hervormingsagenda Rijksdienst met
betrekking tot de positionering van rijksinspecties. Dit heeft inmiddels tot
resultaat geleid in de vorm van de Regeling van de Minister-President,
Minister van Algemene Zaken van 30 september 2015, nr. 3151041,
houdende de vaststelling van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties
(Strcrt. 2015, nr. 33574), waarover uw Kamer op 1 oktober 2015 is
geïnformeerd door de Minister voor Wonen en Rijksdienst (Kamerstuk
31 490, nr. 190). Deze Aanwijzingen, die per 1 januari 2016 in werking
zullen treden, zijn gedragsregels die gelden voor alle betrokken bewinds-

kst-32849-42
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 849, nr. 42

1

personen en hun departementen, inclusief de rijksinspecties, en zijn
daarmee een vorm van zelfbinding door de verantwoordelijke Ministers.
De Aanwijzingen hebben betrekking op de toezichtstaken van de
rijksinspecties en geven waarborgen voor onafhankelijkheid binnen de
bestaande ministeriële verantwoordelijkheid. Onafhankelijkheid betekent
daarbij niet een staatsrechtelijke onafhankelijkheid van de Minister, maar
ziet op de ruimte die een rijksinspectie heeft om zelf, op basis van zijn
werkprogramma en zijn professionele deskundigheid, informatie te
verzamelen, daarover een oordeel te vormen, en daarover te rapporteren
en te adviseren. De Minister respecteert en garandeert deze ruimte. De
Aanwijzingen bepalen onder meer dat een rijksinspectie binnen de
departementale organisatie direct onder de secretaris-generaal is
gepositioneerd, dat de rijksinspectie de beleidsinhoudelijk verantwoordelijke Minister zo nodig rechtstreeks (zonder tussenkomst van het beleid)
kan informeren en stellen daarnaast beperkingen aan de mogelijkheid tot
het geven van aanwijzingen door de Minister aan de rijksinspectie. Zo kan
de Minister een rijksinspectie niet ervan weerhouden om een specifiek
onderzoek te verrichten of af te ronden. Ook geeft een Minister geen
instructies over de wijze waarop een rijksinspectie een specifiek
onderzoek verricht, of over de bevindingen, oordelen en adviezen van een
rijksinspectie.
Als een van de rijksinspecties valt SodM onder de werking van de
Aanwijzingen. Daarmee is dus ook de onafhankelijkheid van taak en
positionering van SodM beschermd.
Dubbel slot op onafhankelijkheid
Daarnaast heb ik gezocht naar maatwerk om de onafhankelijke taakuitoefening specifiek van SodM te borgen. Dit heeft allereerst geleid tot een
andere systematiek van toedeling van de taken en bevoegdheden die
SodM heeft op grond van de Mijnbouwwet. Momenteel geschiedt de
uitoefening van deze taken en bevoegdheden door SodM veelal krachtens
mandaat. In de huidige wet zijn deze taken en bevoegdheden aan de
Minister toegekend, die deze bevoegdheden vervolgens mandateert aan
de inspecteur-generaal der mijnen (hierna: inspecteur-generaal). Het gaat
hierbij onder meer om de bevoegdheid handhavend op te treden. In het
geval van mandaat blijft het gaan om bevoegdheden van de Minister. De
Minister kan deze taken en bevoegdheden dus ook altijd zelf uitoefenen.
Hoewel dit in de praktijk nooit is voorgekomen, acht ik het bestaan van
deze mogelijkheid niet wenselijk omdat dit vragen kan oproepen over de
onafhankelijkheid van SodM. In het wetsvoorstel tot wijziging van de
Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang mijnbouw en regie
opsporings- en winningsvergunningen) zijn de meeste taken en bevoegdheden dan ook aan de inspecteur-generaal zelf toebedeeld. De onafhankelijke positie van de inspecteur-generaal als verantwoordelijke voor het
toezicht op de naleving van de wet- en regelgeving wordt zo benadrukt.
In het wetsvoorstel worden de adviestaken en de toezichthoudende taken
van de inspecteur-generaal expliciet benoemd. Dit houdt een solide
waarborg voor de onafhankelijkheid in. Als taken noemt het wetsvoorstel
onder andere het toezicht op de naleving van de Mijnbouwwet, het
adviseren van de Minister bij de te nemen besluiten inzake mijnbouw en
het gevraagd en ongevraagd verstrekken van adviezen.
Enkele belangrijke nieuwe taken die in het wetsvoorstel aan de inspecteurgeneraal zijn toebedeeld, hebben betrekking op het toetsen van risicobeoordelingen en het doen van onderzoek daarnaar. Bij het opstellen van
een winningsplan of een wijziging daarvan moet een mijnbouwbedrijf een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 849, nr. 42

2

risicobeoordeling maken en daarin alle veiligheidsrisico’s expliciet in kaart
brengen. De inspecteur-generaal toetst deze risicobeoordeling en kan
hiernaar eventueel nader onderzoek laten doen. Ook kan de inspecteurgeneraal naar aanleiding van een inspectie of een specifiek incident zelf
onderzoek doen. Het behoort tot de taken van de inspecteur-generaal om
gevraagd, maar ook ongevraagd, adviezen te verstrekken naar aanleiding
van de risicobeoordelingen van de mijnbouwbedrijven, of naar aanleiding
van door hem zelf geïnitieerde onderzoeken. Ook kan de inspecteurgeneraal de Minister gevraagd en ongevraagd adviseren naar aanleiding
van bevindingen die zijn opgedaan in het kader van de toezichthoudende
taak.
Belangrijk is ook dat de handhavende bevoegdheid – die nu nog aan de
Minister is toebedeeld – in het wetsvoorstel direct aan de inspecteurgeneraal wordt opgedragen. Concreet wil dit zeggen dat de inspecteurgeneraal na inwerkingtreding van de wetswijziging zelf de wettelijke
bevoegdheid heeft om een last onder bestuursdwang op te leggen ten
behoeve van de naleving van de mijnbouwregelgeving. Daarmee wordt
dit een eigen bevoegdheid die niet langer namens de Minister wordt
uitgeoefend en die de Minister niet meer zelf kan uitoefenen anders dan
door tussenkomst van de wetgever.
Slechts enkele bevoegdheden blijven na inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel nog bij de Minister zelf berusten en zullen door hem
gemandateerd blijven aan de inspecteur-generaal. Dit zijn de bevoegdheden bedoeld in de artikelen 50 en 51, derde lid, van de Mijnbouwwet,
die de Minister kan inzetten bij ernstige gevaren voor de veiligheid. Reden
hiervoor is dat voor dergelijke ingrijpende bevoegdheden – die overigens
nauwelijks worden toegepast – betrokkenheid van de Minister zelf van
belang is. Dit staat niet in de weg aan de praktische invulling hiervan door
de inspecteur-generaal.
In het geval een bevoegdheid in de wet rechtstreeks aan een ambtenaar,
zoals de inspecteur-generaal, is toegedeeld, kan de verantwoordelijke
Minister (op grond van de artikelen 10:22 en 10:23 Algemene wet
bestuursrecht) aan hem per geval of in het algemeen instructies geven. In
de kabinetsreactie op het OVV-rapport is echter met zoveel woorden
toegezegd wettelijk te zullen verankeren dat geen aanwijzingen kunnen
worden gegeven met betrekking tot de wijze waarop SodM een onderzoek
verricht. Deze toezegging kom ik in het wetsvoorstel tot wijziging van de
Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang mijnbouw en regie
opsporings- en winningsvergunningen) na, waarbij ik opmerk dat ik –
evenals de andere bewindspersonen – met ingang van 1 januari 2016 aan
deze beperking van de instructiebevoegdheid eveneens gebonden zal zijn
als gevolg van de inwerkingtreding van de Aanwijzingen voor de
rijksinspecties. Als gevolg hiervan mag de Minister in een specifiek geval
alleen een aanwijzing aan de inspecteur-generaal geven in schriftelijke
vorm en moet hij deze onverwijld aan de Staten-Generaal zenden. Om de
onafhankelijkheid van het beleid te onderstrepen, mag de Minister de
bevoegdheid tot het geven van een aanwijzing niet mandateren, bijvoorbeeld aan de beleidsverantwoordelijke directeur-generaal. Ook mag een
aanwijzing niet erop gericht zijn de inspecteur-generaal ervan te
weerhouden om een specifiek onderzoek te verrichten of af te ronden,
mag de aanwijzing niet zien op de wijze waarop de inspecteur-generaal
een specifiek onderzoek verricht en evenmin op bevindingen, oordelen of
adviezen van de inspecteur-generaal.
Met het wetsvoorstel is de onafhankelijkheid van SodM in de
Mijnbouwwet van een dubbel slot voorzien. Ten eerste zal door de
rechtstreekse toedeling in de wet van taken en bevoegdheden zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 849, nr. 42

3

geborgd dat het om eigen taken en bevoegdheden van de inspecteurgeneraal gaat, die niet door de Minister kunnen worden uitgeoefend of
ingetrokken. Ten tweede brengt de beperking van de aanwijzingsbevoegdheid van de Minister mee dat de inspecteur-generaal vrij is in het
doen van onderzoeken en niet door de Minister mag worden geïnstrueerd
met betrekking tot zijn bevindingen, oordelen of adviezen.
Positionering
Door deze wettelijke verankering van de onafhankelijke uitoefening van
taken en bevoegdheden is het niet nodig om SodM organisatorisch
anders te positioneren. Bij de beoordeling hiervan heb ik mij laten leiden
door de rijksbrede kaders en het geldende kabinetsbeleid.
De criteria voor positionering van het toezicht zijn op rijksniveau onder
andere neergelegd in de Kaderstellende Visie op Toezicht. Deze criteria
gelden dus ook voor de positionering van SodM. Bij een eventuele
verzelfstandiging van toezichtstaken moet per geval worden aangetoond
dat de voordelen van een extern gepositioneerde toezichthouder
opwegen tegen de nadelen van een beperking van de ministeriële
verantwoordelijkheid en daarmee ook de verminderde mogelijkheden tot
controle door de Staten-Generaal (Kamerstuk 27 831, nr. 1, p. 12).
Voor de instelling van een zbo geldt de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen. In haar advies op het voorstel van wet, houdende wijziging van de
Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang en regie opsporingswinnings- en opslagvergunningen) van 22 oktober 2015, merkt de
Afdeling advisering van de Raad van State met betrekking tot de
mogelijkheid om SodM de status van zelfstandig bestuursorgaan te geven
op dat «de meeste inspecties van de rijksoverheid onderdeel uitmaken
van een of meer departementen. Dit is niet zonder reden: de toezichthoudende bevoegdheden van inspecties sluiten niet aan bij de motieven om
een zelfstandig bestuursorgaan op te richten, zoals die zijn vastgelegd in
de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen». In het regeerakkoord is, in
aansluiting op de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen, opgenomen
dat met het instellen van zbo’s terughoudend dient te worden omgegaan.
Dit uitgangspunt van terughoudendheid is bevestigd en nader gepreciseerd in de brief over het zbo-beleid van de Minister voor Wonen en
Rijksdienst van 13 mei 2014 (Kamerstuk C, R). Hierin is aangegeven dat de
situatie voor het parlement maximaal transparant is als de publieke taak
onder volledige ministeriële verantwoordelijkheid wordt uitgeoefend. De
Minister is dan immers op alle aspecten van de uitvoering aanspreekbaar.
Een zbo-status voor SodM gaat ten koste van de ministeriële verantwoordelijkheid en daarmee van de transparantie voor het parlement. Ik hecht
eraan dat in geen enkel opzicht wordt afgedaan aan deze transparantie en
aan een volledige ministeriële verantwoordelijkheid voor het functioneren
van SodM. Ik kies dan ook bewust niet voor een zbo-status van SodM.
Een andere optie die in de discussie is genoemd, is die van omvorming
van SodM van een dienst tot een agentschap. Bij de instelling van een
agentschap gaat het om doelmatiger werken en niet om versterking van
de onafhankelijkheid. Met het oog op de doelmatigheid stelt de Regeling
agentschappen van de Minister van Financiën eisen aan het kunnen
instellen van een agentschap. SodM voldoet niet aan deze eisen. Zo heeft
SodM geen omzet of inkomsten van meer dan € 50 miljoen op jaarbasis
en is er geen sprake van investeringen die maken dat de afschrijvingskosten meer dan 5% van de totale lasten bedragen. Ook de optie van de
omvorming tot een agentschap valt daarmee af.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 849, nr. 42

4

Tegen deze beide opties pleit daarnaast nog dat SodM een klein dienstonderdeel is. De geringe omvang maakt omvorming tot een zbo of een
agentschap doelmatig noch wenselijk.
De derde optie die in de discussie over de onafhankelijkheid van SodM
nog is genoemd, betreft ophanging van deze organisatie onder een ander
ministerie. Ook deze optie is niet wenselijk. Bij rijksinspecties berust de
verantwoordelijkheid voor zowel het beleid als het toezicht in een bepaald
domein in één hand. Dit heeft te maken met het feit dat beleid, uitvoering
en toezicht deel uitmaken van een beleidscyclus. Enerzijds is er afstand,
anderzijds ook samenwerking. Zo moet bijvoorbeeld ten behoeve van de
handhaafbaarheid van het beleid gebruik worden gemaakt van de kennis
en de ervaring die de inspectie in de praktijk heeft ontwikkeld. De
verantwoordelijkheid voor de mijnbouw- en gaswetgeving berust bij de
Minister van Economische Zaken. Daarmee is en blijft hij verantwoordelijk
voor het toezicht door SodM met betrekking tot dit domein. De onafhankelijkheid van SodM richt zich op de wijze waarop deze inspectie zijn
onderzoek kan doen, op de oordeelsvorming en op het kunnen doorgeleiden van de bevindingen. Deze onafhankelijkheid wordt geborgd door
hetgeen ik eerder in deze brief heb uiteengezet. In het algehele proces van
beleidsvorming, toezicht en de beleidsmatige reactie op bevindingen
opereert de inspectie echter in interactie met het gehele ministerie en het
toezichtveld. Daarbij past geen onderbrenging van de inspectie bij een
ander ministerie.
Omvorming tot zelfstandig bestuursorgaan of tot een agentschap, dan wel
onderbrenging van de organisatie bij een ander ministerie levert al met al
geen bijdrage aan het waarborgen van de veiligheid bij mijnbouwactiviteiten. Het veiligheidsbelang is meer gediend met effectieve en snel te
realiseren wettelijke waarborgen voor de onafhankelijkheid, zoals ik die
hierboven uiteen heb gezet. Daarbij vind ik het van belang dat de positie
van SodM op verschillende fronten wordt versterkt. Daarop ga ik
hieronder nader in.
Versterking SodM
SodM ziet toe op een doelmatig en verantwoord gebruik van de (diepe)
bodem in Nederland, waarbij de veiligheid van mens en milieu geborgd
is. Het betreft activiteiten gerelateerd aan de opsporing, winning en
opslag van (delf)stoffen zoals gas, olie, thermische warmte en zout, het
transport van gas en aspecten van windmolens offshore.
De maatschappelijke eisen die aan toezicht worden gesteld zijn aan
verandering onderhevig. Mede daarom kreeg de inspecteur-generaal bij
zijn benoeming in september 2014 opdracht om SodM toekomstbestendig
te maken. De eerder in deze brief genoemde verdere wettelijke verankering van taken en bevoegdheden van SodM is hiervan een belangrijk
onderdeel. Om te borgen dat SodM een gezaghebbend toezichthouder
blijft, is versterking en herinrichting van de organisatie nodig zowel wat
betreft competenties als capaciteit.
In lijn met andere inspecties verricht SodM systeemgericht en risicogestuurd toezicht. Deze versterking richt zich dan ook op de kerntaken van
SodM die inhouden het toetsen van risicoanalyses en risicobeoordelingen
op de gebieden veiligheid, gezondheid, milieu en doelmatige winning.
SodM dient daarbij alle expertise en kwaliteit in huis te hebben voor het
uitoefenen van gezaghebbend toezicht, maar behoeft geen eigen
wetenschappelijke onderzoekscapaciteit, dit vanwege zuiverheid van
rollen. Het past een toezichthouder immers niet om zijn adviezen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 849, nr. 42

5

gebaseerd op eigen onderzoek, vervolgens zelf te toetsen. Dit volgt ook uit
de aanbevelingen van het OVV-rapport.
In de kabinetsreactie op het OVV-rapport is aangekondigd dat ten behoeve
van de regie op de kennisontwikkeling rond de ondergrond een voorstel
zal worden ontwikkeld voor de wijze waarop het toegepaste en fundamenteel onderzoek onafhankelijk en inhoudelijk kan worden vormgegeven. Het ontwikkelen van dit extern kennisnetwerk van gezaghebbende
en onafhankelijke onderzoekers en instituten heeft hoge prioriteit. Voor de
onafhankelijke uitoefening van zijn taak zal SodM risico’s analyseren en
beoordelen en zo nodig met eigen budget onderzoek programmeren en
dit uitbesteden aan dit netwerk van toonaangevende nationale (en zo
nodig internationale) onderzoeksinstituten. De kwaliteit van het toezicht
zal toenemen door dit kennisnetwerk optimaal te benutten.
Het bereiken van een nog betere balans in de integrale toezichtbenadering
van risico’s is het uitgangspunt van de versterking van SodM en de
herinrichting van de organisatie. Ook is versterking nodig om tegemoet te
kunnen komen aan informatie-eisen die aan de toezichthouder gesteld
worden.
In de komende jaren zal SodM een serie publicaties maken over de «staat
van de sector» die geactualiseerde kaders moeten vormen voor een
verdere invulling van zijn toezichtstaak. Dit zal tevens mede richting geven
aan de gewenste versterking van SodM.
Tot slot past bij het profiel van SodM als gezaghebbende toezichthouder
communicatie over de bevindingen en het oordeel daarover. Mede ter
uitvoering van de motie Van Tongeren/Van Veldhoven (Kamerstuk 34 041,
nr. 32), waarin de regering is verzocht om alle niet-bedrijfsgevoelige
informatie van SodM over de naleving van relevante wetgeving stapsgewijs openbaar te maken en te ontsluiten via de website, zal SodM op
termijn overgaan tot het openbaar maken van inspectieverslagen en
-brieven. Om de zorgvuldigheid te borgen wordt een protocol ontwikkeld
voor het openbaar maken, onder andere met hoor en wederhoor van
onder toezicht gestelde bedrijven.
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 849, nr. 42

6