Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 750 V

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Buitenlandse Zaken (V) voor het
jaar 2014

Nr. 66

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR BUITENLANDSE HANDEL EN
ONTWIKKELINGSSAMENWERKING
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 maart 2014
Met genoegen bied ik u het rapport «Between Ambitions and Ambivalence – Mid-term Evaluation SNV programme 2007–2015» en mijn
beleidsreactie daarop aan1. Dit rapport betreft een tussentijdse evaluatie
van de Nederlandse overheidsbijdrage aan SNV voor 2007–2015 en is
uitgevoerd door de Inspectie Ontwikkelingssamenwerking en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie van Buitenlandse Zaken. De studie geeft
een beeld van de resultaten die SNV halverwege de subsidieperiode heeft
gerealiseerd. In de beoordeelde periode (2007–2011) heeft de Nederlandse
overheid in totaal EUR 436 mln. besteed via SNV. Voor de resterende
periode (2012–2015) is EUR 240 mln. beschikbaar. Between Ambitions and
Ambivalence is gebaseerd op een onderzoek naar twaalf programma’s in
de sectoren landbouw, hernieuwbare energie en water, sanitatie en
hygiëne (WaSH), uitgevoerd in de landen Benin, Tanzania, Ethiopië en
Vietnam.
Bevindingen en reactie
IOB verwoordde naar aanleiding van de evaluatie tien hoofdbevindingen.
Ik kies ervoor deze bevindingen gebundeld te bespreken (tekst conform
IOB-rapport) en besluit met de vervolgacties die ik neem naar aanleiding
van de studie.
Beleidskader en Complementariteit
•

1

kst-33750-V-66
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

«De beleidskeuzen van het Nederlandse Ministerie van Buitenlandse
Zaken geven blijk van een ambivalente houding ten aanzien van de
vrijheid van SNV om haar eigen toekomst te bepalen. Deze ambivalentie leidde voortdurend tot frictie tussen BZ en SNV. Het probleem werd

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 V, nr. 66

1

•

in 2008 deels aangepakt toen BZ SNV meer ruimte gaf om aanvullende
fondsen te werven. Pas in 2011 werd de kwestie definitief uit de wereld
geholpen toen SNV de vrije hand kreeg om aanvullende inkomsten te
vergaren.»
«De beleidsafspraken over samenwerking tussen de Nederlandse
ambassades en SNV, bedoeld om bilaterale steun op microniveau
effectiever te maken, hebben niet de verwachte resultaten
opgeleverd.»

Zoals IOB aangeeft, kende de subsidieperiode die in 2007 inging een
lastige start. IOB beschrijft onduidelijkheden in de verwachtingen die het
Ministerie van Buitenlandse Zaken had van SNV. Enerzijds werd aangestuurd op financiële onafhankelijkheid en op afstand plaatsen van SNV ten
opzichte van het ministerie, met bijbehorende aanmoediging om eigen
inkomsten te genereren. Anderzijds was SNV gebonden complementair te
werken aan de ambassadeprogramma’s waarvoor naast de subsidie geen
aanvullende inkomsten konden worden gegenereerd. SNV’s eigen
heroriëntatie naar zelfstandigheid riep ook binnen SNV zelf spanningen
op. Deze spanningen hadden invloed op het functioneren van de
organisatie. SNV stond daarbij nauwelijks open voor een dialoog met het
ministerie daarover. Deze roerige periode werd besproken in het
Algemeen Overleg in uw Kamer van 20 april 2011 dat geheel gewijd was
aan SNV.
Het voorjaar van 2011 vormde een cesuur. Het ministerie zette een heldere
koers uit: de algemene subsidie zou per 2016 eindigen en SNV werd in
staat gesteld zich zo goed mogelijk op volledige zelfstandigheid na 2016
voor te bereiden. Een nieuwe directie met een oplossingsgerichte houding
trad aan bij SNV. De verhouding tussen het ministerie en SNV verbeterde.
In samenspraak tussen beide organisaties en met medeneming van de
lessen uit de eerste periode werd een nieuwe strategie geformuleerd. Een
herziene subsidiebeschikking voor de periode 2012 – 2015 volgde,
waarover uw Kamer per brief met kenmerk DSO/MO-342/11 van
11 november 2011 werd geïnformeerd. SNV is sindsdien autonoom wat
betreft het genereren van externe fondsen. Tevens zijn de verwachtingen
over complementariteit van programmering beperkt en in lijn gebracht
met die voor andere maatschappelijke organisaties. In korte tijd zijn
indrukwekkende verbeteringen doorgevoerd in de bedrijfsvoering van
SNV. De periode sinds 2011 valt echter buiten de onderliggende
IOB-evaluatie.
Effectiviteit en duurzaamheid
•

•

«SNV is er binnen relatief korte tijd in geslaagd op dorpsniveau
programma’s op poten te zetten. Deze programma’s hebben bijgedragen aan betere toegang tot en beter gebruik van basisdiensten en
-producten, maar de arme bevolking, zoals marginale boeren (zowel
mannen als vrouwen), profiteert vaak minder van de programma’s van
SNV».
«Bij het merendeel van SNV’s individuele klanten, samenwerkingsverbanden en coördinatiegroepen is er een verbetering te zien bij twee of
drie kerncapaciteiten, zoals hun vermogen hun prestaties te verbeteren
of beter aan te sluiten bij hun stakeholders. Deze verbeteringen staan
vaak onder druk door tekortkomingen in de overige kerncapaciteiten
van de klanten. Er bestaat een aanzienlijke kloof tussen de ambitieuze
doelen voor capaciteitsontwikkeling van SNV en de resultaten in het
veld: SNV heeft haar klanten onvoldoende ondersteund bij het
leerproces om relevant te blijven en in een veranderende context te
blijven handelen volgens hun doelstellingen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 V, nr. 66

2

•

«De voorwaarden om de betere toegang tot en beter gebruik van
basisdiensten en -producten te bestendigen zijn vaak onvoldoende
gerealiseerd. Dit is voornamelijk te wijten aan tekortkomingen in de
capaciteiten van SNV’s individuele klanten, samenwerkingsverbanden
en coördinatiegroepen en de complexe politieke context waarbinnen
zij opereren».

Ik herken het positieve beeld dat naar voren komt uit de landenstudies van
het IOB-rapport. SNV kent sterke punten waardoor zij snel op dorpsniveau
producten en diensten levert zoals biogasinstallaties voor boerengezinnen. SNV’ers zijn gecommitteerd, hebben goede netwerken, kennen de
lokale context goed, onderhouden goede relaties met andere relevante
partijen (NGO’s, overheden, private sector, donoren) en SNV beperkt zich
tot sectoren met (economisch) potentieel.
IOB is van mening dat de arme bevolking minder profiteert van de
verbeterde basisdiensten en producten. Met deze constatering ben ik het
slechts ten dele eens, het beeld is mijns inziens genuanceerder. SNV richt
zich conform haar doelstelling op armoedevermindering. De bevolkingsgroepen die SNV bereikt, kennen gradaties van armoede. Zo bereikt SNV
met het verbeteren van de toegang tot water en sanitatie in rurale
gebieden over het algemeen wel degelijk de allerarmsten. De doelgroep
die toegang heeft tot een biogasinstallatie zal daarentegen niet automatisch tot de categorie allerarmsten behoren. Voor het rendabel gebruik van
een biogasinstallatie zullen boerenfamilies immers over tenminste één
stuk vee moeten beschikken. Dit maakt het resultaat voor mij niet minder
belangrijk. Verder constateert IOB dat in overleggen tussen handelaren,
overheid en boeren over landbouwproducten, boeren ontoereikend zijn
vertegenwoordigd. Daarmee worden de belangen van de boeren
onvoldoende behartigd. SNV heeft deze constateringen van IOB ter harte
genomen en onderzoekt momenteel welke specifieke segmenten van
«arme mensen» zij bereikt en hoe verbetering op dit punt mogelijk is.
IOB constateert dat de versterking van organisaties zich te veel beperkt
heeft tot «het verbeteren van het vermogen om resultaten te boeken». In
Benin bijvoorbeeld is SNV er in geslaagd in de watersector de coördinatie
tussen de belanghebbenden op lokaal niveau te verbeteren. Ze zijn beter
op de hoogte van elkaars rollen en verantwoordelijkheden. Er zijn wateren sanitatiecomités ingesteld en de toegang tot water en sanitatie is
aantoonbaar verbeterd. SNV heeft de gemeentelijke diensten daartoe
getraind. Maar IOB constateert ook dat de kennis en capaciteit van de
gemeenten doorgaans nog te zwak is om de verantwoordelijkheid voor
gemeentelijke dienstverlening voor water en sanitatie zelfstandig aan te
kunnen. Zo verzamelen de gemeenten geen data over het watergebruik en
over de afdrachten voor het gebruik van water.
Ik deel de mening van IOB dat het zaak is het juiste evenwicht aan te
brengen tussen het verbeteren van dienstverlening en in capaciteitsopbouw. Er is te weinig geïnvesteerd in het versterken van de organisaties
op zo’n wijze dat zij ook op lange termijn goed blijven presteren.
Ook op dit terrein heeft SNV sinds 2011 een positieve ontwikkeling
doorgemaakt. Met de introductie van een nieuw monitoring- en evaluatiesysteem (waarover later meer) kan SNV effectiever monitoren op alle
aspecten van capaciteitsontwikkeling en waar nodig bijsturen.
Overigens kan SNV niet geheel of alleen verantwoordelijk gesteld worden
voor het functioneren van organisaties op langere termijn, nadat de
SNV-ondersteuning is gestopt. Het werk van SNV vindt immers plaats in
een politiek complexe omgeving waar SNV maar één van de actoren is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 V, nr. 66

3

Met de subsidie die SNV nog tot eind 2015 ontvangt, dient SNV zich in te
spannen lokale organisaties zodanig te versterken dat zij ook op lange
termijn in staat zijn relevant te blijven, los van een ondersteunende donor.
Dit is noodzakelijk wil de verbeterde toegang tot en het betere gebruik van
basisdiensten blijvend zijn. Ik maak met SNV nadere afspraken voor de
resterende subsidieperiode hoe SNV de bereikte resultaten op dit terrein
gaat verduurzamen.
Efficiëntie
•

«Gegevens uit de SNV-database 2007–2011 waren niet beschikbaar of
te weinig betrouwbaar om harde conclusies te kunnen trekken over de
efficiëntie van SNV. Bij SNV is er nog onvoldoende besef dat er op
efficiëntie gestuurd moet worden. Tussen 2007 en 2011 daalden de
kosten per adviesdag met 14%».

Ik deel de zorg van IOB over de afwezigheid van geschikte informatie om
uitspraken te kunnen doen over efficiëntie. Dit is dan ook een onderwerp
waar het ministerie SNV door de jaren heen op heeft aangesproken (zie
ook verder Planning, monitoring en evaluatie). Het is positief dat sinds het
aantreden van de nieuwe directie grote stappen zijn gezet op het gebied
van efficiëntie. Een voorbeeld daarvan is het toekennen van budgetten
aan landenkantoren op basis van onderlinge concurrentie: wie levert de
beste kwaliteit voor de toegekende middelen? Tevens is het aantal
adviesdagen per adviseur omhoog gebracht van 154 per jaar in 2007 naar
197 per jaar in 2013. Verder is in 2012/2013 een managementlaag in de
organisatie verwijderd, waardoor de overheadkosten met 31% zijn
verlaagd. Voor het aantrekken van externe middelen neemt SNV
succesvol deel aan tenders – een indicatie dat afweging van kosten en
baten tegenwoordig beter wordt gemaakt.
Planning, monitoring en evaluatie
•

«De rapportage van SNV over haar prestaties in relatie tot haar doelen
is over het algemeen onbevredigend. Het PM&E-systeem van SNV is
weliswaar verbeterd sinds 2007, maar schoot in 2011 nog steeds
ernstig tekort bij het leveren van juiste en betrouwbare informatie.
SNV kon de informatie slechts in zeer beperkte mate gebruiken om
vast te stellen of haar manier van werken effectief was».

De constatering van IOB dat SNV’s PM&E informatie in de onderzochte
periode onvoldoende is geweest om resultaten vast te stellen is
zorgwekkend. Door de jaren heen heeft het ministerie dit steeds weer aan
de orde gesteld en als gevolg heeft SNV verbeteringen doorgevoerd. SNV
introduceerde in 2011 een geheel nieuw PM&E-systeem en trainde in 2012
en 2013 de staf van haar veldkantoren. Het PM&E-systeem stelt SNV nu in
staat om verschillende karakteristieken van organisatie-ontwikkeling in
kaart te brengen. Zo kan SNV nu meten of de training van gemeentelijke
diensten voor water in Benin resulteert in de verbeterde toegang tot water
en sanitatie voor de bevolking. Ook kan SNV met dit systeem zichtbaar
maken of het vermogen van dezelfde gemeentelijke diensten toereikend is
om te kunnen anticiperen op externe veranderingen, zoals de decentralisatieagenda van de nationale overheid. Op basis van dit soort signaleringen kan SNV vervolgens beslissen wel of niet extra te investeren in
achterblijvende kennis en vaardigheden van organisaties.
SNV is verantwoordelijk voor onafhankelijke evaluatie van goede
kwaliteit. IOB geeft indicaties hoe die kwaliteit gewaarborgd kan worden.
Het is aan SNV om te zorgen dat die kwaliteit geleverd wordt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 V, nr. 66

4

Mobiliseren van middelen en lokale dienstaanbieders
•

•

•

«Het besluit van het ministerie om SNV een autonome financiële
status te geven is van doorslaggevende invloed op de organisatie
geweest. De inspanningen van SNV om nieuwe inkomstenbronnen
aan te boren laten nu reeds substantiële resultaten zien».
«De strategie van SNV (2012) voor het mobiliseren van middelen
speelt in op de verschuiving onder donoren van begrotingssteun en
sector brede steun naar project- en programmafinanciering, zoals in de
jaren «90 van de vorige eeuw het geval was».
«Lokale dienstenaanbieders hebben hun positie op de markt weten te
verbeteren dankzij werk dat door SNV werd uitbesteed. Zij hebben zich
niet ontwikkeld tot onafhankelijke professionele adviseurs inzake
organisatorische of institutionele capaciteitsontwikkeling. SNV heeft
weliswaar aanzienlijk meer werk aan lokale dienstenaanbieders
uitbesteed, maar heeft haar strategie niet ten gunste van de lokale
dienstenaanbieders aangepast. SNV blijft in wezen een organisatie die
haar klanten van advies voorziet».

SNV is sinds 2011 in toenemende mate in staat op eigen benen te staan.
Zo continueert SNV sinds 2013 haar werkzaamheden in Latijns-Amerika
zonder algemene subsidie van het ministerie en neemt het aandeel
externe middelen snel toe. SNV ontving in 2013 in het kader van deze
subsidieovereenkomst Eur 60 mln., terwijl zij in 2013 ook ongeveer Eur 50
mln. aan inkomsten genereerde uit contracten met een groot aantal
andere donoren. Dit is mede te danken aan de goede naam die SNV heeft
opgebouwd wegens haar sterke lokale presentie en inbedding in de lokale
context. Dit laatste wordt nog eens versterkt door de toename van de
uitbesteding door SNV van haar advisering aan lokale dienstenaanbieders
en de lagere kosten die daaruit voortvloeien.
Hierbij merkt IOB op dat deze lokale dienstenaanbieders vooral goed zijn
in het verbeteren van toegang tot diensten en producten. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de negen NGO’s of consultants die genoemd staan in
de landenstudie Benin. IOB constateert dat hun positie op de markt is
verbeterd dankzij de capaciteitsversterking door SNV. Maar deze zelfde
NGO’s kunnen volgens IOB niet als onafhankelijke professionele organisatieadviseurs worden beschouwd. Ik vind dat SNV nog meer aandacht
moet geven aan het versterken en onafhankelijk maken van lokale
organisaties. Tegelijkertijd is deze constatering niet geheel toe te schrijven
aan de verantwoordelijkheid van SNV. Lokale dienstenaanbieders hebben
immers ook een eigen verantwoordelijkheid bij de professionele inrichting
van hun organisatie.
Het door SNV in toenemende mate verwerven van fondsen via tendering
kent een keerzijde die ik ook noemde in mijn brief van 9 oktober jl.
(kenmerk DSO/MO-216/13) over samenwerking met maatschappelijke
organisaties. Bij toewijzing van fondsen via tendering wint veelal de
organisatie die de meeste resultaten in het vooruitzicht stelt voor een
bepaald bedrag. Daarmee verschuift de aandacht naar meetbare korte
termijnresultaten ten koste van aandacht voor duurzaamheid op lange
termijn. Daarmee staat de doelstelling van SNV om tot duurzame
organisatieopbouw te komen onder druk. Voor de resterende subsidieperiode heeft SNV echter de mogelijkheid om wel in te zetten op die
capaciteitsontwikkeling in de volle breedte. Ik zal dan ook, zoals boven
gesteld, nadere afspraken met SNV maken hoe zij de bereikte resultaten
beter gaat verankeren gedurende de resterende subsidieperiode.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 V, nr. 66

5

Conclusie
Het doet me goed te kunnen constateren dat de keuzes die in 2011 door
SNV en het ministerie zijn gemaakt voor de resterende subsidieperiode de
juiste zijn geweest. Vele van de observaties in deze tussentijdse evaluatie
zijn al geadresseerd in de herziene subsidiebeschikking voor 2012–2015.
Op enkele punten maak ik alsnog nadere afspraken met SNV:
Ik verzoek SNV om uiterlijk medio 2014 een strategie te formuleren voor
de resterende subsidieperiode die het betere functioneren van lokale
organisaties en de toegang tot dienstverlening op lange termijn veilig
stelt.
SNV onderzoekt momenteel hoe de programma’s uitwerken voor de
armen. Vanuit de doelstelling bij te dragen aan armoedebestrijding heeft
SNV kritische IOB-observaties op dit terrein direct ter harte genomen. Op
basis van het onderzoek zal de gesubsidieerde programmering in
samenspraak worden bijgesteld.
Inzicht in de behaalde resultaten over de resterende subsidieperiode is
belangrijk. Het is de verantwoordelijkheid van SNV dit inzicht te verkrijgen
en verschaffen. Ik zal in mijn gesprekken met SNV derhalve in het
bijzonder aandacht vragen voor onafhankelijke, kwalitatief goede
evaluatie over de subsidieperiode 2012–2015.
Zowel lokale organisaties als donoren waarderen SNV als partner, wat
onder andere blijkt uit het succes van SNV bij het aantrekken van externe
middelen.
Ik concludeer dat SNV goed op weg is om in de toekomst in de sectoren
landbouw, hernieuwbare energie en water, sanitatie en hygiëne (WaSH)
zelfstandig dienstverlener, makelaar en trainer te zijn. Ik heb er alle
vertrouwen in dat SNV na 2015 volledig op eigen benen kan staan.
De Minister voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking,
E.M.J. Ploumen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 750 V, nr. 66

6