Beleidsdoorlichting emancipatie 2011-2014

1

Colofon
Titel

Beleidsdoorlichting emancipatie 2011-2014

Uitgebracht aan

Ministerie OCW, directeur emancipatie

Datum

4 december 2014

Kenmerk

ADR/2014/1686

Inlichtingen
Auditdienst Rijk
070-342 7700

Inhoud

Leeswijzer

4

SAMENVATTEND BEELD

5

1
1.1
1.2
1.3
1.4

INLEIDING EN ONDERZOEKSAANPAK
Inleiding
Bevorderen van emancipatie
Onderzoeksaanpak
Kanttekeningen bij deze doorlichting

9
9
9
10
11

2
2.1
2.2
2.3

Beleidsterrein emancipatie
Afbakening beleidsterrein & Motivering gevoerde beleid
Ontwikkelingen beleidsterrein
Onderbouwing programmering (evaluatie)onderzoeken emancipatiebeleid

13
13
14
15

3
3.1
3.2

Hoofdlijn A: Bevorderen emancipatie LHBT
16
Beoogde beleidseffecten
16
Beleidsinstrument: Sociale acceptatie en veiligheid (LHBT)
17
3.2.1
Groepen (jongeren, transgenders, etnische en levensbeschouwelijke
kringen)
20
3.2.2
Wetswijziging kerndoelen onderwijs
25
3.2.3
Koplopers (gemeenten)
25
Beleidsinstrument: Gelijke rechten (LHBT)
26
3.3.1
Wetgeving lesbische ouderschap
26
3.3.2
Wetgeving Transseksualiteit
27
Beleidsinstrument: Internationaal (LHBT)
28
3.4.1
Secretariaat voor netwerk van koploper landen
28
3.4.2
ILGA project
28

3.3

3.4

4
4.1
4.2

4.3
4.4

Hoofdlijn B: Bevorderen vrouwenemancipatie
Beoogde beleidseffecten
Beleidsinstrument: (Arbeids) participatie (vrouwen)
4.2.1
Laat ambities werken
4.2.2
Programma Eigen kracht
4.2.3
Subsidie Women Inc.
4.2.4
Meisjes en Techniek:
4.2.5
Jongens voor het onderwijs:
4.2.6
Talent naar de top
Beleidsinstrument: Veiligheid en weerbaarheid (vrouwen)
4.3.1
We can Young - campagne
Beleidsinstrumenten: Internationaal (vrouwen)
4.4.1
CAVHIO - verdrag
4.4.2
VN-vrouwenverdrag

29
29
30
30
30
31
31
32
32
33
33
33
33
33

Bijlage 1: Uitgaven in relatie tot beleidsinstrumenten
34
Bijlage 2: Schematische weergave van samenhang doelstellingen en beleidsinstrumenten.
35

3

Leeswijzer

In dit rapport wordt de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
emancipatiebeleid beoordeeld aan de hand van bestaand
onderzoeksmateriaal. De uitkomsten van de beschikbare evaluaties zijn
meegenomen in de beoordeling of het gevoerde beleid door de
Rijksoverheid effectief en doelmatig is.
De indeling van het rapport is als volgt. In het Samenvattend beeld
staan uitspraken over de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
gevoerde emancipatiebeleid bij het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (OCW). Na Inleiding en onderzoeksaanpak (hoofdstuk 1)
wordt in hoofdstuk 2 verder ingegaan op het beleidsterrein emancipatie.
Hoofdstuk 3 geeft het emancipatiebeleid weer ten aanzien LHBT
(Lesbisch, Homo, Biseksueel en Transgender) aan. Dit krijgt vorm aan de
hand van drie hoofdlijnen van beleid: sociale acceptatie en veiligheid,
gelijke rechten en internationaal. Hoofdstuk 4 geeft het
emancipatiebeleid weer ten aanzien van vrouwen en meisjes aan de
hand van drie hoofdlijnen van beleid: arbeidsparticipatie, veiligheid en
weerbaarheid, en internationaal. In beide hoofdstukken 4 en 5 worden
de belangrijkst ingezette beleidsinstrumenten benoemd, de daarmee
gemoeide middelen en beschikbare (evaluatie)onderzoeken.

4

SAMENVATTEND BEELD

Deze beleidsdoorlichting is uitgevoerd in het kader van de Regeling
Periodieke Evaluatieonderzoeken (RPE) en richt zich op de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid op het terrein
van emancipatie. In de hoofdstukken 2 t/m 4 en de bijlagen vindt u de
achtergrondinformatie en analyse waaruit het hieronder beschreven
beeld naar voren komt. Voor deze beleidsdoorlichting zijn de
beleidsdoelstellingen zoals geformuleerd in de begroting van OCW 2012
als uitgangspunten genomen. In praktische zin beslaat deze doorlichting
de periode 2011 tot en met 2014. Vanuit OCW wordt hiertoe een breed
scala aan beleidsinstrumenten en activiteiten ingezet. In deze
doorlichting komen de beleidsinhoudelijk meest belangrijke instrumenten
en instrumenten met het grootste financiële beslag aan de orde. In
bijlage 2 zijn de beleidsinstrumenten die in deze beleidsdoorlichting aan
de orde komen en de doelstellingen waaraan deze gerelateerd zijn,
weergegeven.
Het beleid waar OCW zelf invloed op heeft, is de focus van deze
doorlichting. Diverse activiteiten die met emancipatie te maken hebben,
worden grotendeels onder verantwoordelijkheid van andere
departementen uitgevoerd waarmee OCW samenwerkt. OCW beïnvloedt
dit beleid door aandacht te vragen voor de emancipatieaspecten. Het
gaat dan bijvoorbeeld om beleid met betrekking tot kinderopvang of
financiële prikkels op het terrein van arbeid en zorg. Op de effectiviteit
en doelmatigheid daarvan is in deze beleidsdoorlichting geen inzicht
verkregen. Dit is wel mede bepalend voor het behalen van de
overkoepelende beleidsdoelstellingen.
Het beleidsterrein van emancipatie dat rechtstreeks onder OCW valt,
kenmerkt zich door stevige ambities. OCW heeft ervoor gekozen om de
beleidsdoelstellingen overwegend kwalitatief te beschrijven en niet
SMART1 te formuleren om geen irreële verwachtingen te scheppen. Het
vaak ontbreken van SMART geformuleerde beleidsdoelstellingen brengt
met zich mee dat het moeilijk is om de doelbereiking vast te stellen. Dit
wordt versterkt door de vele externe maatschappelijke factoren die van
invloed zijn op het behalen van de doelstellingen. Beleidsmaatregelen
worden niet geëffectueerd in een gecontroleerde laboratoriumsituatie.
Vele ontwikkelingen internationaal en vanuit de samenleving hebben
invloed op de (mate van) effectiviteit van beleid. Het bepalen van de
invloed van deze factoren op het realiseren van deze doelstellingen, valt
ook buiten de reikwijdte van deze doorlichting.
Op basis van de inzichten die tijdens deze beleidsdoorlichting verworven
zijn, kan worden geconstateerd dat OCW met beperkte middelen en de
inzet van een veelheid aan instrumenten ambitieuze en ver reikende
doelstellingen tracht te realiseren. Het is hierbij de vraag of de huidige
aanpak waarbij de aansturing en verantwoordelijkheid van OCW over
activiteiten bij andere departementen beperkt is en waarbij beperkte
invloed is op maatschappelijke externe factoren, zoals het effect van de
1
5

Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden.

economische crisis op de arbeidsparticipatie, die het beoogde resultaat
beïnvloeden, tot de beoogde ambitieuze doelbereiking zullen leiden.
Het vaststellen van de effectiviteit is bovendien een onmisbare
voorwaarde voor het bepalen van doelmatigheid. In het geval van
emancipatiebeleid is het echter niet goed mogelijk om een causaal
verband aan te tonen tussen de beleidsuitvoering en doelbereiking
(effectiviteit van het beleid) waarvoor effectonderzoek nodig is.
Overigens gelden de problemen die goede effectonderzoeken in de weg
kunnen staan niet uitsluitend op het terrein van emancipatie. Daarnaast
staan de kosten voor een goed effectonderzoek vaak niet in verhouding
tot de met een beleidsinstrument gemoeide uitgaven.
Desondanks kan over de doelbereiking, de effectiviteit en doelmatigheid
van het gevoerde beleid, het onderstaande worden gemeld. Daarbij
wordt eerst ingegaan op de doelbereiking ‘an sich’: kan op basis van
beschikbare informatie en gegeven beleidsdoelstellingen aangegeven
worden of een doelstelling behaald wordt? Daarna wordt ingegaan op de
bijdrage die het gevoerde beleid daaraan heeft geleverd: de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid.

Doelbereiking: Bevorderen emancipatie vrouwen en meisjes
Op grond van de statistieken van het CBS 2 kan worden gesteld dat de
gemiddelde arbeidsduur van vrouwen per week (in uren) nauwelijks is
toegenomen van 24,4 in 2005 tot 25,4 in 2012. Hetzelfde beeld is er ten
aanzien van de netto arbeidsparticipatie (2009: 70% ten opzichte van
2012: 70%) en de economische zelfstandigheid van vrouwen 15-64 jaar
oud (2009: 47,3% en in 2012: 48,5%). Zoals uit deze statistieken blijkt
is de doelstelling van hogere arbeidsparticipatie voor vrouwen in die
periode nauwelijks behaald. In het licht van de economische crisis en in
vergelijk met de daling in arbeidsparticipatie van mannen, is een
onveranderd beeld in de participatie van vrouwen positief. De
statistieken van 2014 zijn nog niet bekend. Uit de statistieken blijkt dat
het percentage van geweld tegen vrouwen van 15 jaar en ouder vanaf
2008 (5,1%) tot 2011 (4,8%) licht is gedaald.
De statistieken op zich zelf zijn echter niet goed bruikbaar waar het gaat
om het meten van de effectiviteit van het gevoerde beleid. Er zijn
namelijk(nog) veel externe factoren die niet zijn meegenomen om een
eindconclusie over effectiviteit van gevoerde beleid te kunnen trekken.
Factoren zoals: toename van opleiding en algemene ontwikkeling en het
verdwijnen van taboe rond seksueel geweld, die elk individueel kunnen
bijdragen aan een grotere aangiftebereidheid. Ook internationale
factoren zijn van invloed op deze statistieken. Algemene culturele trends
in het westen alsmede de migratie uit culturen waar vrouwenemancipatie
een minder prominente rol in speelt zijn voorbeelden van deze factoren.
Er is geen analyse beschikbaar van de wijze waarop en de mate waarin
de verschillende exogene factoren de doelbereiking hebben beïnvloed.

2 CBS, Integrale veiligheidsmonitor ’08 – ’11
6

Doelbereiking: Bevorderen van emancipatie LHBT
Als doelstelling is genoemd dat de sociale acceptatie in 2014 groter of
gelijk moet zijn dan 91%. Inmiddels is de sociale acceptatie bij de
Nederlands bevolking gestegen tot 94%.3 Deze doelstelling is behaald. In
het geval van LHBT-beleid zien we ook een vergelijkbare situatie als in
het beleid met betrekking tot vrouwenemancipatie. Ook hier kan met
betrekking tot het aspect veiligheid en homodiscriminatie de
meldingsbereidheid zijn toegenomen doordat er meer mogelijkheden
daartoe zijn ontstaan. Op grond van de kerncijfers van het ministerie van
OCW4, kan worden opgemaakt dat het percentage meldingen van
homodiscriminatie bij de politie ten opzichte van het totaal aantal
meldingen sterk is toegenomen: van 17% in 2008 tot 36% in 2012. Ook
hieruit kan geen inefficiëntie en ondoelmatigheid van beleid noch het
tegendeel daarvan worden vastgesteld. Er zijn immers vele externe
factoren die bekeken zouden moeten worden om een eindconclusie te
kunnen trekken over de netto effecten van beleid. Het gaat dan
bijvoorbeeld om factoren zoals: algemene maatschappelijke ontwikkeling
m.b.t. agressie en geweld, internationale factoren, algemene culturele
trends onder jongeren alsmede de migratie uit culturen waar homoemancipatie geen prominente rol in speelt.

Doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsinstrumenten
Doeltreffendheid
Met betrekking tot de beschreven activiteiten en projecten over
‘Bevorderen emancipatie LHBT’, constateren we dat de trajecten die bij
de beleidslijnen Sociale acceptatie en veiligheid zijn gefinancierd divers
van aard zijn. De mate van doelbereiking van deze projecten is echter
verschillend. Er zijn nauwelijks onafhankelijke evaluatieonderzoeken; wel
zijn er eindverslagen waarin gerapporteerd wordt over de uitgevoerde
activiteiten en resultaten op projectniveau. In een enkel geval zijn de
activiteiten voortijdig beëindigd.
Ook met betrekking tot de beschreven activiteiten en projecten over
‘Bevorderen vrouwenemancipatie’, constateren we dat de trajecten die
bij de beleidslijnen (arbeids)participatie en veiligheid en weerbaarheid
zijn gefinancierd, divers zijn en blijk geven van een hoog inzet- en
ambitieniveau. En ook hier bestaat de verantwoording meestal uit
eindverslagen. Er is nagenoeg geen effectonderzoek waarbij de causale
relatie tussen beleidsinstrument en de mate van doelbereiking wordt
onderzocht.5 Wel blijkt dat op projectniveau vaak betekenisvolle
resultaten worden behaald. Dit kan afgeleid worden uit enkele
uitgevoerde evaluatieonderzoeken en (reguliere) activiteitenrapportages
die door gesubsidieerde organisaties zijn opgesteld.
Doelmatigheid
Op beide beleidsterreinen (LHBT– en vrouwenemancipatie) constateren
we een risico voor het optreden van ondoelmatigheid. Daarvoor zien we
twee oorzaken. In de eerste plaats valt op dat het gaat om een grote
variëteit aan relatief opzichzelfstaande projecten met een gering
beleidsgewicht en met interventies op verschillende niveaus. In de
3 Kerncijfers OCW 2009-2013
4 Kerncijfers 2009 – 2013, directie Kennis van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap.
5 Een uitzondering hierop is het SCP evaluatie van het project Anders in de klas.
7

tweede plaats bestaat er weinig structurele verankering en integratie van
deze projecten in het reguliere overheidsbeleid. Dit geldt in het bijzonder
voor de projecten die aansluiten op de beleidsterreinen van andere
departementen die buiten de aansturing van OCW vallen. Het gevaar is
reëel dat de behaalde resultaten met het aflopen van een subsidie in
vergetelheid raken. De keuze voor het inzetten op vele en verschillende
activiteiten en het niet verankerd zijn van de activiteiten in bestendig
beleid verhogen het risico van ondoelmatigheid. Een concreet voorbeeld
in dit verband, is het project Jongens voor het onderwijs in vergelijking
met het traject Koploper Gemeenten. Het financieren van kleinschalige
projecten, zoals Jongens voor het onderwijs, is alleen effectief als
meerdere lokale overheden en/of landelijke organisaties met groot
maatschappelijk bereik erbij betrokken zijn als co-financiers, zoals bij het
traject Koploper Gemeenten wel het geval is.
De beleidslijn Gelijke rechten LHBT kan volgens de onderzoekers als
doelmatig beoordeeld worden omdat met relatief weinig middelen
verschillende juridische belemmeringen zijn weggenomen waardoor de
gelijke behandelingen van LHBT-ers veel dichterbij is gekomen. Dit
vormde één van de beleidsdoelstellingen.
Op de beleidslijn Internationaal zijn de doelstellingen van het
emancipatiebeleid vooral gericht op agendering, inzicht verkrijgen en
kennisuitwisseling. Hierin zijn concrete resultaten geboekt. Overigens
vindt ook hier de uitvoering van emancipatiebeleid plaats in
samenwerking met andere departementen en vervult OCW vooral een
coördinerende rol (rapportages , input in onderhandelingen, instructies
voor raadswerkgroepen). Inhoudelijk is het internationaal
emancipatiebeleid vooral agenderend van aard.
Samenvattend is het niet mogelijk om een goede weergave te geven van
het “netto” effect van het gevoerde emancipatiebeleid omdat het
objectief vaststellen van alle beïnvloedende externe factoren niet
mogelijk is en omdat het beleid van andere departementen buiten de
focus van de doorlichting valt. Het is wel plausibel dat de door OCW
ingezette beleidsinstrumenten een zekere bijdrage leveren aan het
realiseren van de doelstellingen. Over de mate waarin aan het gewenste
effect wordt bijgedragen, is geen uitspraak mogelijk mede door het
ontbreken van SMART-geformuleerde doelstellingen. Daarnaast is het,
gezien de beperkte reikwijdte van de uitgevoerde projecten, onmogelijk
om de beoogde brede maatschappelijke effecten op grote schaal te
realiseren. Het maatschappelijke gewicht van deze projecten is daarvoor
te klein. En omdat de mate van effectiviteit van beleid niet goed te
beoordelen is, kan er geen uitspraak worden gedaan over de mate van
doelmatigheid. Wel kan geconstateerd worden dat het om een relatief
beperkt budget gaat (ruim €15 miljoen). Het is echter de vraag of de
huidige aanpak waarbij de aansturing vanuit OCW over activiteiten bij
andere departementen beperkt is en waarbij beperkt invloed is op de
externe (maatschappelijke) factoren die de doelbereiking sterk kunnen
beïnvloeden, tot het beoogde brede maatschappelijke effect kunnen
leiden.

8

1

INLEIDING EN ONDERZOEKSAANPAK

1.1

Inleiding

Dit onderzoek heeft als doel de doelmatigheid en doeltreffendheid
(effectiviteit) van het emancipatiebeleid vast te stellen, zoals door het
ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) is uitgevoerd. De
Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE)6 schrijft voor dat het gevoerde
beleid met enige regelmaat ten minste eens in de zeven jaar geëvalueerd
moet worden. In 2011 heeft het ministerie van OCW besloten een nieuwe
aanpak voor beleidsdoorlichtingen toe te passen in de jaren 2014 en 2015;
de basis voor deze beleidsdoorlichting is de beleidsagenda uit de begroting
2012, aangevuld met betekenisvolle beleidswijziging in de daarop volgende
jaren n.a.v. het nieuwe regeerakkoord.

1.2

Bevorderen van emancipatie

Nederlandse overheid ziet het als haar verantwoordelijkheid om
zwakkere groepen in de samenleving te beschermen. Daarnaast is
Nederland door internationale verdragen en afspraken in VN- of EUverband gehouden aan het bevorderen van de gelijke positie van
mannen en vrouwen en bevorderen van gelijkwaardige positie voor
LHBT-ers (Lesbisch, Homo, Biseksueel en Transgender). Concreet gaat
het om het tegengaan van financiële afhankelijkheid en fysieke dwang
zoals alle vormen van geweld tegen vrouwen en om het tegengaan van
elke vorm van achterstelling, sociale uitsluiting en discriminatie tegen
LHBT-ers.
De hoofdlijnen van het emancipatiebeleid zijn sinds 2007 onveranderd.
In 2007 is vrouwenemancipatie via de Directie Emancipatie van het
ministerie van SZW overgegaan naar het ministerie van OCW. Daarbij is
ook het LHBT-beleid van VWS bij de Directie Emancipatie van OCW
toegevoegd. Het uitgangspunt voor deze beleidsdoorlichting wordt
gevormd door de doelstelling zoals deze in de beleidsagenda in de OCW
begroting van 2012 is vermeld: “Het bevorderen van emancipatie”. De
uitgaven voor deze doelstelling vallen onder artikel 25 van de begroting.
Voor zover passend bij deze doelstelling, is qua periode gekeken naar
het beleid vanaf 2011 tot medio 2014.
Dit beleid is in de OCW begroting van 2012 onder artikel 25 onder de
titel “Het bevorderen van emancipatie” als volgt nader geformuleerd:

“Het kabinet wil de emancipatie bevorderen: de emancipatie van
meisjes en vrouwen en de emancipatie van lesbische vrouwen,
homoseksuele mannen, biseksuelen en transgenders (LHBT).
Doel is de veiligheid van vrouwen, homoseksuelen en
transgenders te vergroten en de participatie van vrouwen in alle
lagen en sectoren van de arbeidsmarkt te bevorderen.”

6 Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek, Staatscourant 2012 nr. 18352, 11 september 2012.

9

De bovenstaande doelstelling is binnen emancipatiebeleid langs vijf
hoofdlijnen vormgegeven:
1. door het stimuleren van sociale acceptatie van homoseksuelen en
transgenders,
2. door het realiseren van gelijke rechtspositie voor homoseksuelen en
transgenders,
3. door de arbeidsparticipatie van vrouwen te bevorderen,
4. door de veiligheid en weerbaarheid van vrouwen, meisjes en LHBT-ers
te bevorderen,
5. door op het internationaal podia emancipatiebeleid aan te jagen.
Hierbij geldt het bevorderen van gelijke rechten voor vrouwen en LHBT’s
als overkoepelend doel, waarbij onderscheid kan worden gemaakt tussen
gelijkheid de Jure (wet- en regelgeving) en gelijkheid de facto
(veiligheid, onderwijs, participatie vrouwen en sociale acceptatie van
LHBT‘s).

1.3

Onderzoeksaanpak

Met deze beleidsdoorlichting wordt uitvoering gegeven aan de RPE en
wordt inzicht verkregen over de doeltreffendheid en doelmatigheid van
het gevoerde emancipatiebeleid.
Conform de RPE wordt in dit onderzoek ten minste aangegeven:






Afbakening van het onderzochte beleidsterrein;
Motivering van het beleid en daarmee beoogde doelen;
Beschrijving van het beleidsterrein en daarmee gemoeide uitgaven
Overzicht van uitgevoerde onderzoeken naar doeltreffendheid en
doelmatigheid, inclusief een motivatie van het evaluatieprogramma;
Effecten van het gevoerde beleid en analyse en beoordeling van
doeltreffendheid en doelmatigheid waarbij de onderlinge samenhang
van instrumenten in ogenschouw genomen wordt.

De volgende uitgangspunten en werkwijze is bij deze beleidsdoorlichting
gehanteerd:




De synthese benadering zoals benoemd in de RPE; er is uitsluitend
gebruik gemaakt van reeds beschikbare informatie en
onderzoeksmateriaal. Er is geen aanvullend eigenstandig inhoudelijk
onderzoek verricht naar de effectiviteit en doelmatigheid van het beleid.
Bij de beoordeling van de beschikbare informatie en het
onderzoeksmateriaal om een uitspraak te kunnen doen over de
doeltreffendheid en de doelmatigheid is de volgende ‘getrapte’ aanpak
gekozen;
o Bepalen mate van doelbereiking: kan op basis van (‘SMART’)7
geformuleerde doelstellingen en beschikbare informatie een
uitspraak over de (mate) van doelbereiking gedaan worden? Het
kan hier gaan om een momentopname maar ook over
doelbereiking over verloop van tijd (monitoring). Wat is de mate
van doelbereiking geweest?
o Beoordelen instrumentrealisatie: duiding van het instrument en
daaraan gerelateerde uitgaven.

7 Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch, Tijdgebonden.
10

o

o

o

o

Beoordelen van de mate van de effectiviteit van het
beleid(instrument): in welke mate blijkt dat het
beleid(instrument) aantoonbaar aan de doelbereiking heeft
bijgedragen. Is er inzicht in de causale relaties tussen het
beleidsinstrument en gerealiseerde doel: zo genoemde
effectonderzoeken.
Goed effectonderzoek is niet altijd uitvoerbaar en/of is kostbaar
i.r.t. ingezette middelen: is er dan andere informatie beschikbaar
op grond waarvan een indicatie van de effectiviteit kan worden
gegeven (plausibiliteit)?
Beoordelen mate van doelmatigheid via de verhouding van
ingezet budget en gerealiseerde effectiviteit. Indien over de
effectiviteit geen enkele uitspraak gedaan kan worden, kan ook
de doelmatigheid niet worden vastgesteld.
Op basis van voorgaande punten wordt een samenvattende
conclusie getrokken over de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het gevoerde beleid.

Dit onderzoek is uitgevoerd door de Auditdienst Rijk (ADR). Tijdens dit
onderzoek is ook een deskundige van het SCP geconsulteerd.

1.4

Kanttekeningen bij deze doorlichting

Bij deze beleidsdoorlichting zijn wij uitgegaan van de reeds bestaande en
door Directie Emancipatie aan ons ter beschikking gestelde documenten.
Er is door de onderzoekers geen onderzoek ingesteld naar de
betrouwbaarheid van de beschikbaar gestelde informatie.
Zoals in de inleiding is opgemerkt is de doelstelling van deze
beleidsdoorlichting om de doelmatigheid en doeltreffendheid
(effectiviteit) van het emancipatiebeleid vast te stellen. Deze vaststelling
blijkt echter in de praktijk minder eenvoudig dan op het eerste gezicht
lijkt. Op het beleidsterrein van emancipatie bestaan er weinig SMART
geformuleerde doelstellingen waardoor het lastig om de mate van
doelbereiking vast te kunnen stellen. Een complicerende factor hierbij is
dat op het emancipatieproces in de samenleving veel verschillende
factoren van invloed zijn, waardoor logischerwijs ook zeer verschillende
actoren bij het beleid zijn betrokken.
Daarnaast krijgt de uitvoering van emancipatiebeleid, zowel politiek als
beleidsmatig, deels vorm in samenwerking met andere departementen.
De bewindspersoon voor emancipatiebeleid jaagt aan, agendeert en
stimuleert dat het “goede werk” ook elders wordt verricht. Dit geldt
evengoed voor de beleidsambtenaren op dit terrein. Maar de
maatregelen zelf vallen vaak onder verantwoordelijkheid van andere
departementen. Zo zijn er verschillende maatregelen op het terrein van
arbeid, zorg, justitie en buitenlands beleid die wellicht hebben
bijgedragen aan doelstellingen van emancipatiebeleid. Deze maatregelen
zijn echter wel degelijk voor een belangrijk deel vanuit het
emancipatiebeleid op gang gezet. Deze beleidsinspanningen blijven
echter buiten beschouwing in deze doorlichting omdat ze niet direct
onder de verantwoordelijkheid van OCW vallen.
Bovendien wordt bij emancipatie relatief vaak gekozen voor
stimuleringsprogramma’s om (bijvoorbeeld) sociale acceptatie van de
doelgroep te bevorderen, waarbij het vaak niet goed mogelijk is om aan
te geven wie er door de programma’s worden geraakt.

11

Hiervoor genoemde feiten maken het moeilijk, zo niet onmogelijk, om
een definitieve uitspraak te doen over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid zoals deze begrippen staat geformuleerd in
de RPE. Dit neemt niet weg dat een beleidsdoorlichting een waardevolle
exercitie kan zijn bij het blootleggen van de beleidsdilemma’s op dit
terrein. De “nuchtere blik” waarmee in een beleidsdoorlichting naar de
activiteiten wordt gekeken, kan behulpzaam zijn bij een terugblik op de
geleverde beleidsinspanningen en de vooruitblik op de toekomstige
beleidskeuzes.

12

2

Beleidsterrein emancipatie

Emancipatie biedt mensen de kans het beste uit hun leven te halen en in
vrijheid en veiligheid keuzes te maken. Alle burgers in Nederland hebben
recht op een leven in vrijheid en veiligheid met een eerlijke kans op te
participatie. Daar waar emancipatie geen kans krijgt en vrijheid en
participatiekansen van burgers in het nauw komen, heeft de overheid
een rol. Het ministerie van OCW heeft mede om die reden ervoor
gekozen om het emancipatiebeleid te richten op de volgende groepen:
lesbische vrouwen, homoseksuele mannen, biseksuelen en transgenders
(LHBT) maar ook in het algemeen meisjes en vrouwen.

2.1

Afbakening beleidsterrein & Motivering gevoerde beleid

Nederland kent naar schatting 900.000 lesbische vrouwen,
homoseksuele mannen en biseksuelen en 48.000 transgenders. Veilig
zichzelf kunnen zijn, is voor deze groepen nog niet vanzelfsprekend. Ze
zijn gemiddeld 1,5 keer vaker slachtoffer van criminaliteit en respectloos
bejegening dan heteroseksuelen. 28% van de homoseksuele mannen,
14% van de lesbische vrouwen en 40% van e transgenders heeft recent
te maken gehad met negatieve reacties op school, werk en in de
openbare ruimte8. Het gebrek aan sociale acceptatie en veiligheid heeft
zijn weerslag op het welbevinden van LHBT’s. Zo heeft 12% van
homoseksuele jongeren wel eens een zelfmoordpoging gedaan. Terwijl
dit percentage bij heteroseksuele jongeren tussen 3% en 7% ligt. De
helft van de leerlingen (zowel homo als hetero) vindt dat je op school
beter niet voor je homoseksualiteit uit kunt komen9. De overheid zet zich
daarom in voor de verbetering van de positie van deze groepen.
Iedereen heeft recht op een leven zonder geweld en op mogelijkheid tot
participatie. Voornamelijk daar waar de emancipatie, veiligheid en
participatie achterblijven, ziet de overheid een rol voor zichzelf als
stimulerend en ondersteunend om op deze aspecten een
cultuurverandering te bevorderen. Een onderdeel van deze
cultuurverandering is ook het verbeteren van de veiligheid en
weerbaarheid van vrouwen en meisjes. Uit de bevolkingsstudie seksuele
gezondheid in Nederland uit 2011 is gebleken dat ruim 34% van alle
vrouwen een of meerdere vorm van seksueel geweld heeft meegemaakt.
Ook uit de recente studies naar de seksuele gezondheid van jongeren is
gebleken dat 17% van meisjes weleens is gedwongen om tegen hun wil
seksuele handelingen te verrichten 10.
Naast veiligheid en weerbaarheid is arbeidsparticipatie en economische
zelfstandigheid een belangrijk onderdeel van vrouwenemancipatie.
Economische zelfstandigheid wil zeggen dat door arbeidsinkomen in
eigen onderhoud kan worden voorzien. Van de Nederlands vrouwen
tussen 15 en 64 jaar is 48,6% economisch zelfstandig, terwijl dit bij
8 SCP, 2012, uit: Kerncijfers 2009 – 2013, directie Kennis van het ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
9 SCP, 2010.
10 Kerncijfers 2009 – 2013, directie Kennis van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap.
13

mannen van dezelfde leeftijd 78,9% is. Bijna één miljoen laagopgeleide
vrouwen tussen 15 en 65 jaar maken nu geen deel uit van de
beroepsbevolking. Waar wel gewerkt wordt, bestaat een
beloningsverschil tussen mannen en vrouwen tot 8%, zowel in het
bedrijfsleven als bij de overheid11.
Internationaal beleid, kennis, monitoring en communicatie kunnen
worden beschouwd als flankerend beleid dat bijdraagt aan de
inhoudelijke doelstellingen op al deze thema’s. Voor beide
beleidsterreinen (vrouwen en LHBT) geldt dat andere departementen
betrokken zijn bij (onderdelen van) het beleid vanuit hun eigen
(stelsel)verantwoordelijkheid.
In de uitvoering van het beleid zijn drie strategieën onderscheiden:
 via gemeenten (Koploperaanpak),
 via landelijke stakeholders in leefdomeinen als werk, onderwijs, sport en
zorg (allianties) en
 via zelforganisaties voor vrouwen en LHBT‘s.
Veel emancipatiebeleid wordt vormgegeven door het verstrekken van
subsidies (aan instellingen en voor meerjarige projecten), via het
ministerie van BZK (uit Gemeentefonds) of via overheveling van gelden
naar andere departementen of cofinanciering. Voor onderzoek (zowel
probleemverkenning als monitoring) werkt de Directie Emancipatiebeleid
samen met het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Daarnaast worden
verschillende onderzoeksbureaus ingehuurd voor verkenningen en
evaluaties.

2.2

Ontwikkelingen beleidsterrein

Het emancipatiebeleid is sinds 2010 volop in beweging. Dit beleid ligt
sinds 2007 – zoals in de inleiding opgemerkt – bij de Directie
Emancipatie van het ministerie van OCW. Het beleid gericht op LHBT
heeft sindsdien een impuls gekregen met de inzet op sociale acceptatie.
Hierbij zijn ook andere departementen (BZK, VenJ, BZ, SZW en VWS) en
andere directies binnen OCW betrokken. Deze betrokkenheid krijgt vorm
binnen de IWOH (Interdepartementale Werkgroep Overheidsbeleid
Homo-emancipatie). Homo-emancipatie werd ook verbreed naar LHBTemancipatie. Deze term werd in 2011 in het regeerakkoord opgenomen,
waarmee meer werd ingezet op het verbeteren van de positie van
transgenders.
Daarnaast is sinds de verplaatsing van de Directie Emancipatie naar
OCW meer aandacht voor onderwijs. Dit betreft voorlichting en
verbetering van de veiligheid voor LHBT-ers. Recentelijk is er ook meer
aandacht gekomen voor de verschillen tussen meisjes en jongens.
Daarbij zijn andere (onderwijs)directies van OCW nauw betrokken met
name de directies Primair Onderwijs (PO), Voortgezet Onderwijs (VO) en
Kennis.
De aandacht voor economische zelfstandigheid en de combinatie van
werk en zorg is vanaf 2013 weer toegenomen.
Bij verschillende trajecten wordt interdepartementaal samengewerkt.
Vrouwen naar de Top en Meisjes & Techniek zijn voorbeelden van
trajecten die in samenwerking met het ministerie van EZ zijn
11 Kerncijfers 2009 – 2013, directie Kennis van het ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap.
14

vormgegeven. Een ander voorbeeld van interdepartementale
samenwerking is het verbeteren van veiligheid voor meisjes en vrouwen
waarbij de ministeries Veiligheid en Justitie, VWS en de directie
emancipatie van OCW samenwerken. Voor laagopgeleide vrouwen is
blijvend veel aandacht.
Het internationale emancipatiebeleid is de afgelopen jaren actiever en
initiatiefrijker ten opzichte van het verleden. Hierbij wordt nauw
samengewerkt met het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Tot slot wordt sterker ingezet op samenwerking met het veld en
gemeenten via meerjarige projecten zoals Allianties en Koplopers. Het
beleid richt zich op de empowerment van zowel vrouwen en LHBT-ers,
maar ook op hun omgeving: werk, school, zorg, hulpverlening etc. Dit
komt voornamelijk tot uiting bij de nadrukkelijke inzet op sociale
acceptatie van LHBT-ers, onder meer via de zo genoemde Gay-Straight
Allianties (GSA’s).
Deze beleidsdoorlichting recht zich uitsluitend op de directie emancipatie
van OCW waardoor de te bespreken beleidslijnen Emancipatie van
Vrouwen en LHBT zal zijn.

2.3

Onderbouwing programmering (evaluatie)onderzoeken
emancipatiebeleid

Het Emancipatiebeleid kenmerkt zich als een beleidsterrein met een
relatief gering budget (zie bijlage 1). Dit budget wordt vervolgens
ingezet voor het realiseren van beleid door financiering van verschillende
kleinschalige projecten en trajecten. De kleine omvang van deze
projecten leent zich echter niet voor een kostbaar en omvangrijk
evaluatieonderzoek. Deze evaluaties ontbreken dan ook in veel gevallen
waardoor het vaststellen van de effectiviteit van een dergelijk traject
voor derden zeer lastig is. Bij de doorlichting van verschillende trajecten
hebben we veelal eindverantwoordingen aangetroffen waarin wordt
weergegeven welke activiteiten zijn uitgevoerd met de ontvangen gelden
en welke concrete resultaten zijn bereikt.
Daarnaast ontbreken op dit beleidsterrein ook veelal van te voren
geformuleerde SMART doelstellingen. Beleidsmakers noemen als reden
hiervoor de vele externe factoren die van invloed zijn op de mogelijke
realisatie van de doelstellingen van Emancipatiebeleid.

15

3

Hoofdlijn A: Bevorderen emancipatie LHBT

In dit hoofdstuk bespreken we het LHBT-beleid. Dit doen we aan de hand
van drie gehanteerde beleidslijnen: Sociale acceptatie, Gelijke rechten en
Internationaal. We bespreken verschillende beleidsinstrumenten
(trajecten en activiteiten) die onder deze afzonderlijke beleidslijnen zijn
ondernomen en benoemen we constateringen voor elke beleidslijn. De
constateringen van de ADR over de effectiviteit en doelmatigheid van het
Emancipatiebeleid met LHBT zijn mede gebaseerd op de analyse van
deze drie beleidslijnen.

3.1

Beoogde beleidseffecten

1. Sociale acceptatie en veiligheid
Uit onderzoeken in de afgelopen jaren is gebleken dat de sociale
acceptatie van homoseksuelen en transgenders hoog is. Deze acceptatie
is toch niet vanzelfsprekend voor alle delen van de samenleving. Er
blijken grenzen te zijn aan deze tolerantie. Daarnaast zijn er groepen die
duidelijk meer moeite hebben met homoseksuelen en transgenders.12
Jongeren, etnische minderheden en orthodox-religieuze
gemeenschappen hebben duidelijk een negatievere attitude ten opzichte
van homoseksuelen en transgenders dan andere Nederlanders. Het
Emancipatiebeleid is in de afgelopen jaren, waar het gaat om het verder
vergroten en verdiepen van de sociale acceptatie van LHBT’s, dan ook
gericht geweest op etnische minderheiden, orthodox-religieuze groepen
en jongeren (zie verder 4.2.1. en 4.2.2.).
2. Gelijke rechten
Het wegnemen van (juridische) ongelijkheid tussen heteroseksuelen en
LHBT-ers is een andere prioriteit van het emancipatiebeleid. Concrete
doelstellingen van de beleidsinspanningen zijn als volgt: 1. Zorg dragen
voor de erkennen van genderidentiteit (schrappen van de sterilisatie-eis
voor geslachtsverandering), 2. Zorg dragen voor de erkenning lesbisch
ouderschap (de duomoeder wordt erkend als de juridische ouder van een
kind), 3. Zorg dragen voor wijzigen donorselectiebeleid met betrekking
tot bloeddonatie (opheffen van uitsluiting van homoseksuele mannen), 4.
Zorg dragen voor de erkenning van geregistreerd partnerschap in de
Europese Unie, 5. Zorg dragen voor de opheffing van extra benadeling
van paren van gelijke geslacht bij gezinshereniging en gezinsvorming.
3. Internationaal
Nederland wil een belangrijke voortrekkersrol vervullen op internationaal
terrein waar het gaat om het emancipatiebeleid. Recht op gelijke
behandeling voor meisjes, vrouwen en LHBT-ers is volgens de
Nederlandse overheid een onlosmakelijk verbonden met de universele
mensenrechten. Afgelopen jaren heeft Nederland op internationaal
terrein ingezet op het afschaffen van de strafbaarstelling van
homoseksualiteit, het tegengaan van discriminatie en het bevorderen
van sociale acceptatie van LHBT-ers.
12 Niet te ver uit de kast, SCP, maart 2012.
16

3.2

Beleidsinstrument: Sociale acceptatie en veiligheid (LHBT)

Als doelstelling is bij deze beleidslijn genoemd dat de sociale acceptatie
in 2014 groter of gelijk moet zijn dan 91%. Inmiddels is de sociale
acceptatie bij de Nederlands bevolking gestegen tot 94%. 13 Deze
doelstelling is dan ook behaald.
Allianties (GSA’s – Landelijk)
Een Gay Straight Alliance (GSA) is geïnspireerd op de Verenigde Staten
waar groepen jongeren zich op scholen actief inzetten om het klimaat
vriendelijk en veilig te maken voor LHBT-ers. De GSA’s hebben
homoseksualiteit zichtbaar en bespreekbaar gemaakt. In het
Nederlandse context zijn GSA’s ontstaan met de financiële steun van het
ministerie van OCW. Het zijn samenwerkingsverbanden tussen landelijk
werkende (belangen)organisaties die een bijdrage willen leveren aan de
sociale acceptatie en veiligheid van LHBT-ers. Hieronder wordt daarvan
een overzicht gegeven. In 2014 heeft het Verwij-Jonker instituut alle
landelijke GSA’s geëvalueerd.14 Het betreft een kwalitatief onderzoek
waarvan de conclusies mede zijn gebaseerd op de gesprekken met alle
betrokken partijen.

GSA Onderwijs
De Algemene Onderwijsbond (AOB) is voor het project ‘Onderwijsalliantie
voor Seksuele Diversiteit 2012 – 2014’ in totaal het bedrag van
€480.000 ontvangen. Dit is een voortzetting van een al bestaande
alliantie maar dan zonder COC Nederland. In samenwerking met CNV
Onderwijs, EduDivers en CBOO zijn verschillende activiteiten
ondernomen waaronder; het organiseren van expertmeetings en
bijscholingsbijeenkomsten, het voeren van PR campagnes, het voeren
van adviesgesprekken met verschillende lerarenopleidingen, het
organiseren van een jaarlijkse landelijke studiedag en het werven en
trainen van “Schoolambassadeurs”.15
“De onderwijsalliantie koos (vanaf 2012 a.) voor ‘mainstreaming’ van
LHBT-beleid, omdat zij in het onderwijsveld veel weerstand tegenkwam
voor het specifiek agenderen van de sociale acceptatie,
bespreekbaarheid en zichtbaarheid van LHBT’ers. Scholen die benaderd
werden door de alliantie waren bang voor imagoschade bij een dergelijke
expliciete aanpak.
Omdat de bestuurlijke aanpak op veel problemen leek te stuiten, is de
onderwijsalliantie zich meer gaan richten op schoolniveau. Op dit
moment verloopt de samenwerking binnen de alliantie harmonieus.
De onderwijsalliantie kan meerwaarde hebben ten opzichte van andere
beleidsbenaderingen vanwege haar nadruk op ‘mainstreaming’. Het blijkt
echter lastiger dan gedacht om concrete veranderingen op scholen te
boeken.”

13 Kerncijfers OCW 2009-2013
14 Evaluatieonderzoek naar activieiten, samenwerkin en opbrengsten van de landelijke
GSA’s, Verwij-Jonker Instituut, 6 mei 2014.
15 Projectplan 2012 – 2014, Onderwijsalliantie voor Seksuele Diversiteit, AOB (Algemene
Onderwijsbond).
17

GSA Sport
‘Winst voor de sport’ is een project van ‘Alliantie gelijk spelen 2.0’ (een
samenwerking tussen John Blankenstein Foundation (JBF), NOC*NSF,
Nederlandse Sport Alliantie (NSA), MOVISIE, het COC Nederland en Gay
Union Through Sports (GUTS). Dit is een voortzetting van een al in 2007
gestarte alliantie. Het doel van het project is “het creëren van een veilige
en prettige sportomgeving voor alle LHBT-sporters”.16
Het project is nog niet afgerond, concreet uitgevoerde activiteiten zijn
daardoor nog onduidelijk. Het gefinancierde bedrag over 2012, 2013 en
2014 is €635.088.
“De Alliantie Gelijkspelen is erin geslaagd om LHBT-acceptatie in de sport
in landelijke media, bij koepels als NOC*NSF en bij een grote bond als de
KNVB landelijk te agenderen. Dit wordt vanwege de gesloten
sportcultuur als een prestatie van formaat gezien. Deze agendering is
nog lang niet doorgedrongen in lokale praktijken van sportverenigingen.
Er zijn ingangen gevonden bij verschillende sportbonden; met name de
KNVB is actief aan de slag gegaan met het onderwerp. Toch stellen de
bonden zich over het algemeen nog weinig proactief op in dit dossier; de
partners van de GSA geven zelfs aan regelmatig op onbegrip en
weerstand te stuiten, al is er aan het einde van de laatste alliantieperiode op dit punt volgens de partners duidelijk een kentering voelbaar.
Storytelling en het creëren van rolmodellen zijn breed gedragen
interventies binnen de alliantie, en de partners zien alle sporters (en niet
alleen de LHBT’s) als hun doelgroep. Successen van de alliantie zijn de
uitgebreide mediaberichtgeving, de ondersteuning bij de lancering van
het KNVB-actieplan ‘Voetbal voor iedereen’ en het ondersteunen en
organiseren van een grote bondenbijeenkomst in januari en mei 2014.
De alliantie heeft echter moeite met het bereiken van lokale sportclubs:
de ontwikkeling van één van de workshops gaat traag, en de ander blijkt
moeilijker aan de man te brengen dan gedacht. De effectiviteit van het
benaderen van gemeentes wordt betwijfeld binnen de alliantie. Partners
zien voortzetting van de alliantie als noodzakelijk om het succes te
continueren en vergroten, maar zien zelf ook belangrijke verbeterpunten
in de organisatie en samenwerking.”

GSA Ouderen
‘Homo en Hetro Ouderen-alliantie 2012 – 2014’ is een project van
“Consortium Roze 50+ Nederland” bestaande uit ANBO, COC, MOVISIE
en Schorer. Dit is een verlenging van het sinds 2008 gestarte project. Dit
project is in totaal voor €400.000 gefinancierd door OCW. De
doelstellingen van het project zijn op het gebied van PR en
bewustwording rondom oudere homoseksuelen.
“De alliantie is in alle opzichten tevreden. De uitvoerend medewerkers
hebben op zowel persoonlijk als zakelijk niveau een goede klik. Ieder
heeft haar eigen taak binnen de groep, maar de visie binnen de alliantie
is eenduidig: de zorgsector moet homovriendelijker worden. De subsidie
wordt op een duidelijke manier toegewezen aan posten, waarbij iedereen
tevreden is over de verdeling. De alliantie heeft vooral successen
16 Projectbeschrijving ‘Alliantie gelijk spelen 2.0, 2012 – 2014’.
18

geboekt op het gebied van zichtbaarheid en bespreekbaarheid. De
ambassadeurs van Roze 50+ vormen het hart van het beleid. Op lokaal
en regionaal niveau zijn hun werkzaamheden van onschatbare waarde.
Andere activiteiten worden door een groot publiek bezocht. Hoewel de
alliantie pas sinds een paar maanden gestart is met het actief benaderen
van zorgopleidingen, is men daar hoopvol over. Alle partners en
uitvoerend medewerkers zien graag een vervolg van de alliantie.”

GSA Werk
Voor 2012 - 2014 is als een gezamenlijk project van FNV en COC
gefinancierd. Het doel van dit project is als volgt geformuleerd: “het
bevorderen van veiligheid en sociale acceptatie van LHBT op de werkvloer
met het accent op het bereiken van lager opgeleiden en MKB bedrijven.” Dit
project is in overleg met het departement in 2013 voortijdig stopgezet
onder andere vanwege moeizaam verlopende samenwerking. In het
eindverslag worden de bereikte resultaten als volgt weergegeven: De
inhoud van een bestaande website is aangepast, binnen de FNV zijn een
aantal gesprekken gevoerd met individuele bestuurders, er zijn drie
netwerkbijeenkomsten en één expertmeting georganiseerd. Het uiteindelijk
gefinancierde som bedraagt €83.507.17
“In alle opzichten verliep de samenwerking niet goed: over alles (financiën,
werkverdeling, focus) was verschil van mening en er waren geen boven de
partijen staande krachten die dit in betere banen konden leiden. Een
slechte klik tussen partners, persoonlijk en tussen bedrijfsculturen hielp niet
mee. Dit heeft geleid tot grote frustraties, boosheid en ziekte. Over de
eerste aangrijpingspunten in het domein werk is men blijven strijden. De
GSA- partners hadden ieder apart ook weinig doorzettingsmacht in eigen
achterban (werkgeverswereld, vakbondswereld). De GSA heeft geleid tot
een verdubbeling van de roze netwerken in het bedrijfsleven en groei van
LHBT bewustzijn bij enige werkgevers (KLM) en enige FNV-bonden
(Bondgenoten). Via de congressen als Uit de kast werkt beter is ook mediaaandacht voor problemen van LHBT’s op de werkvloer gegeneerd.”
GSA Wijkveiligheid
Project ‘Homohetero Alliantie “Veilige wijken” ’ is door OCW gefinancierd in
2012 – 2014 met het bedrag van in totaal €300.000. Dit is een
samenwerkingsverband tussen RADAR/Artikel1, MOVISIE, COC Nederland,
Algemene Nederlandse Ouderen Bond (ANBO), Landelijke
Samenwerkingsverband Actieve Wijken (LSA) en de politie Roze in Blauw.
Het doel van het project is “een aantoonbare bijdrage te leveren aan een
betere bescherming van LHBT-ers in hun directe leefomgeving en om te
voorkomen dat zij worden weggepest uit hun wijk” .18
“De alliantie Natuurlijk Samen had bij de start een ambitieus plan om de
veiligheid van LHBT’s in Nederlandse wijken te verbeteren. Na ruim twee
jaar is (nog) niet duidelijk of de alliantie hieraan een belangrijke bijdrage
levert. Van plannen als het Nationaal Convenant werd na een uitgebreide
strategische discussie in de kerngroep en afstemming met OCW snel
afgezien. Er is veel tijd gestoken in de benadering van gemeenten, wat na
een stroeve start nu steeds meer zijn vruchten begint af te werpen. In elf
17 Rapportage project LHBT werkvloeralliantie NV en COC, 1 augustus 2012 t/m 31 maart
2013.
18 Projectaanvraag Homohetro Alliantie “Veilige wijken”, februari 2012.
19

gemeentes of wijken in gemeentes zijn er nu samenwerkingsafspraken en
bestaat de wens om deze te continueren. In vijf van deze gemeenten zijn
lokale pilots op wijkniveau gestart om, via bewoners en lokale
sleutelpersonen, dieper in de haarvaten van de wijken door te dringen. Om
de gemeentes werkelijk te activeren, wil de alliantie de samenwerking
graag voortzetten. Alle alliantiepartners benadrukken dat twee jaar te kort
is om zichtbare successen en resultaten te boeken. De alliantie komt nu pas
op stoom. De alliantie wil een kans om als aanjager, initiator en
kenniscentrum de vooraf gestelde hoge verwachtingen waar te maken.”
Op grond van het evaluatieonderzoek van het Verwij-Jonker instituut
kunnen we constateren dat het plausibel is dat er een bijdrage is
geleverd aan de te bereiken doelstelling. In welke mate deze bijdrage
effect heeft gehad op het bereiken van beleidsdoelstelling kan in
absolute zin niet worden vastgesteld.

3.2.1

Groepen (jongeren, transgenders, etnische en levensbeschouwelijke kringen)

Bij ‘groepen’ staat de specifieke groep centraal. OCW ondersteunt via het
verstrekken van subsidies projecten die groepen zelf in staat stellen
verbeteringen te realiseren.
Groepen: Etnische en levensbeschouwelijke kringen
Uit onderzoeken van het SCP19, is gebleken dat de acceptatie van
homoseksualiteit in religieuze- en niet westerse kringen gemiddeld lager ligt
dan bij autochtone en niet-religieuze Nederlanders.
Homoacceptatie onder etnische gemeenschappen in Nederland:
Eens met de stelling (in procenten):
Turks

Marok-

Suri-

Antil-

Autoch-

kaans

naams

liaans

toon

Homoseksuele mannen en lesbische
vrouwen moeten hun leven kunnen leiden
zoals zij dat willen.

54

62

86

84

91

Het is goed dat homoseksuelen met elkaar
mogen trouwen.

28

28

61

58

80

Ik zou het een probleem vinden als mijn
kind een vaste partner heeft van hetzelfde
geslacht.

75

76

34

32

17

Vanaf 2011 is gestreefd naar samenwerking met organisaties zoals het COC
en homoseksuelen en transgenders uit de eigen kring van
geloofsgemeenschappen en migrantenorganisaties om de acceptatie van
homoseksualiteit te vergroten. Er werd gestreefd naar nieuwe GSA’s;
Turkse, Marokkaanse, Antilliaanse en christelijke Gay-Straight Alliantie.
Deze lijn is niet voortgezet. Er is voor een andere aanpak gekozen.
Vanaf 2007 zijn meerjarig projecten ondersteund van een alliantie van
christelijke LHBT-organisaties gericht op onderwijs, kerken en
hulpverlening. Dit heeft er onder andere toe geleid dat in 2012 kerken een
statement hebben afgegeven tegen homofobie.

19 Onderzoek David Bos in homo-Emancipatie monitor 2010
20

Vanaf 2013 is samengewerkt met SZW (verantwoordelijk voor
integratiebeleid) om de acceptatie binnen migrantengemeenschappen te
verbeteren. Hiertoe wordt subsidie verleend aan een project van het COC
en vier migrantenorganisaties. Deze subsidie voor het project is deels
afkomstig van OCW, maar ook vanuit het Europees integratiefonds (ESF).
Dit project loopt tot en met 2014. Een eindrapportage hierover is dan ook
nog niet beschikbaar.
In 2013 is voorgenomen een veldraadpleging te houden om de verdere
aanpak te kunnen bepalen. Daarbij wordt bezien of een landelijk
ondersteuningsplatform ondersteuning kan bieden aan lokale
zelforganisaties en hulpverleners. Inmiddels is in juni 2014 een
expertmeeting gehouden over homoacceptatie onder etnische
minderheden.
Verder is gekozen voor samenwerking met de G4 en met Movisie. De
gemeenten hebben ieder zelf een plan opgesteld voor het bereiken van
etnische gemeenschappen. SZW is hierbij ook betrokken. In de periode
vanaf 2013 tot en met 2016 is in totaal 800.000 euro voor de gemeenten
(G4) en 100.000 voor Movisie beschikbaar gesteld. Omdat deze aanpak net
gestart is, kunnen nog geen uitspraken over resultaten en effectiviteit
gedaan worden.
Eind 2014 zal het onderzoeksresultaten van het SCP worden gepubliceerd
over sociale acceptatie in levensbeschouwelijke en etnische kringen.
Groepen: Transgenders
Aan Transgender Netwerk Nederland (TNN) is vanaf 2010 een
instellingssubsidie van 100.000 euro per jaar verstrekt voor het op zich
nemen van een aanjagende rol, het bundelen van kennis en het
samenwerken met relevante partijen (transgenderinfrastructuur). Er wordt
samengewerkt met onder anderen Transvisie, Alliantie transgenderzorg,
patiëntenorganisaties, COC, lokale transgendergroepen, Movisie, Workplace
Pride en koplopergemeenten. De specifieke problemen van transgenders die
men wil aanpakken liggen op het terrein van veiligheid & acceptatie,
arbeidsparticipatie en zorg. Daartoe zijn subsidies voor programma’s en
projecten verstrekt:




21

Actieplan TNN werk, discriminatie en veiligheid; waarbij beoogd
wordt de maatschappelijke participatie van transgenders te vergroten
door het stimuleren van de eigen kracht en Emancipatie op de
arbeidsmarkt. Er worden onder andere coachingsactiviteiten
uitgevoerd. Hiervoor is een projectsubsidie verstrekt voor periode
2013 tot en met 2015 van totaal 174.925 euro. Er zijn concrete
doelstellingen op activiteitenniveau geformuleerd.
Programma Transvisie op scholen; hierbij wordt gestreefd naar het
vergroten van de bekendheid over genderdysforie op scholen om de
acceptatie en sociale steun te vergroten. De subsidie voor de periode
van 2011 tot en met 2014 bedraagt circa 80.000 per jaar. VWS is
hierbij betrokken vanwege haar relatie met het jeugdbeleid. Er zijn
tussenrapportages over activiteiten opgesteld. Per jaar doen circa 50
scholen (vooral primair en voortgezet onderwijs) een aanvraag voor
voorlichtingslessen over genderdiversiteit of begeleiding.





Zorgaanbod Transvisie; waarbij onder andere beoogd wordt om de
bekendheid met de (zorg)dienstverlening ter vergroten. In de periode
2011 tot en met 2014 is hiermee totaal 900.000 euro gemoeid. Er is
betrokkenheid van VWS. Er zijn tussenrapportages over activiteiten
opgesteld.
Alliantie Transgenderzorg (AZT) gericht op het verbeteren van de
zorg voor transgenders zowel de organisatie van de zorg als de
financiering daarvan. Vanaf de opstart van deze activiteit in 2012 tot
en met 2013 is in totaal 101.917 euro bijgedragen vanuit OCW aan
de benodigde 360.000 euro. De overige kosten worden gedragen
door het fonds NutsOhra. Het is nog onduidelijk of de gewenste
resultaten behaald gaan worden.

Groepen: Jongeren
Een kwetsbare groep is lhbt-jongeren. Daarom wordt gestreefd naar het
vergroten van de veiligheid en de sociale acceptatie van lhbt-jongeren,
zowel op school als daarbuiten. De meerjarige campagne On The Right
Track stimuleert lhbt-jongeren om zelf actief te worden. De projecten I’ m
Gay and OK en Achter de Wolken richtten zich op betere hulpverlening aan
lhbt-jongeren.
On The Right Track
Bij de verkenning van de organisaties van LHBT jongeren in 2011 bleken er
bijna 100 jongerennetwerken te bestaan (online en offline). Er zijn ook
witte vlekken geconstateerd, in de regio’s, transgender netwerken en
netwerken van jongeren uit etnische minderheden. Om deze lacunes te
helpen vullen en om de offline en online LHBT-jongerennetwerken te
versterken is de meerjarige campagne On the Right Track gestart waarin
Movisie, het COC, en de Nationale Jeugdraad (NJR) samenwerken. Er zijn
contactdagen georganiseerd voor bestaande en startende netwerken, er is
een website ontwikkeld www.nietalleenanders.nl, er is materiaal ontwikkeld
voor gemeenten en professionals en er worden pilots uitgevoerd voor
netwerken voor speciale groepen (etnische minderheden, transgenders,
regio Zeeland en Limburg). Deze campagne loopt nog en wordt in 2015
afgerond. OCW heeft dit traject in 2013 en 2014 voor het bedrag van
€163.686 gefinancierd.

22

Suїsidepreventie LHBT-jongeren
Dit traject is erop gericht om de weerbaarheid van LHBT jongeren te
versterken tegen (mogelijke) negatieve reacties op hun seksuele
voorkeur en/of gender identiteit. Het gaat hierbij ook om
suïcidepreventie. De werkwijze is om psycho-educatie aan te bieden via
de online communities van de jongeren zelf en via andere social media.
Sinds 2011 werken COC Nederland, 113online en Movisie op dit
onderwerp samen. De twee hieronder verder uitgelichte projecten, I’m
gay and ok en Achter de wolken, zijn concrete resultaten van deze
samenwerking. OCW heeft beide trajecten in 2012 en 2013 voor het
bedrag van totaal €278.620 gefinancierd.
I’m Gay and OK
Dit project is gericht op suïcidepreventie. Hierbij is de website
www.iedereenisanders.nl ontwikkeld, waar LHBT jongeren informatie en
steun, ervaringsverhalen en een stappenplan voor het vragen van hulp
kunnen vinden. De website richt zich vooral op het verbeteren van copinggedrag onder jongeren, het geven van positieve rolmodellen en het
aanreiken van praktische informatie voor hen die in acute nood verkeren.
Daarnaast worden via online communities en social media de kwetsbare
jongeren voor suïcidaal gedrag, hun directe omgeving en hulpverleners
toegeleid naar passende informatie, concreet advies en hulpverlening.
Hiertoe zijn afspraken met hulpverleningsinstelling 113online gemaakt.
In de periode tussen 10 oktober 2012 en 1 augustus 2013 bezochten ruim
40.000 unieke bezoekers de website www.iedereenisanders.nl.
Naast deze website zijn er diverse cursussen gegeven: onder andere aan
113Online, de vereniging van psychiaters, diverse vrijwilligers van LHBTjongerenorganisaties en telefonische hulpdiensten zoals de Kindertelefoon.
Achter de Wolken
Dit project is uitgevoerd in 2013 en gericht op het waarborgen van de
preventie van suïcide onder LHBT-jongeren in de toekomst. Er is een
handreiking ontwikkeld voor professionals en er zijn cursussen
‘suïcidepreventie LHBT jongeren’ gegeven aan hulpverleners. Ook binnen de
algemene suïcidepreventie van de stichting 113online is de kennis over
deze groep gewaarborgd. Zo zijn de professionals en vrijwilligers van
113online geschoold op risico- en beschermende factoren voor
suïcidepreventie onder LHBT jongeren. Ook is een LHBT-module ontwikkeld
die 113online gebruikt voor externen zoals huisartsen, verpleegkundigen en
maatschappelijk werkers.
Onderzoeken
Uit onderzoek van het SCP in 2010 is gebleken dat het aantal pogingen
tot zelfdoding onder homo, lesbische en biseksuele jongeren aanzienlijk
hoger ligt dan bij heteroseksuele jongeren 20. Er is een activiteitenverslag
2011-2013 uitgebracht waarin per projectdoelstelling de status van
uitgevoerde activiteiten is weergegeven. Binnenkort zal het SCP in de
Sociale Veiligheidsmonitor een rapport over de situatie van LHBTjongeren uitbrengen.
20 SCP – ‘Steeds gewoner, nooit gewoon’ (Van Bergen en Van Lisdonk), 2010

23

Pilot Anders in de klas
Deze pilot was gericht op het verbeteren van de klimaat van de
deelnemende scholen voor LHBT-ers en is uitgevoerd in de schooljaren
2012-2013 en 2013-2014. Hierbij waren de twee hoogste groepen van het
basisonderwijs en de twee eerste leerjaren van het voortgezet onderwijs
betrokken. In totaal hebben 55 basisscholen, 67 scholen in het voortgezet
onderwijs, 5 scholen voor speciaal basisonderwijs en 5 scholen voor
(voortgezet) speciaal onderwijs aan dit onderzoek meegedaan.
In opdracht van OCW heeft het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) de
pilot Anders in de klas geëvalueerd. Dit is een goed voorbeeld van een
effectonderzoek.
Uit de evaluatie van deze pilot blijkt dat “het klimaat op de deelnemende
scholen in grote lijnen overeen komt met wat bekend is uit eerder
representatief onderzoek”. Leerlingen met lesbische, homoseksuele en
biseksuele gevoelens zijn kwetsbaar: in het voortgezet onderwijs voelen zij
zich in de klas minder veilig, ze hebben minder vaak het gevoel erbij te
horen. Ongeveer tweeënhalf keer zo vaak als andere leerlingen krijgen zij
te maken met uitschelden, buitensluiten, roddel en grappen. Veel leerlingen
op de basisscholen en de scholen voor voortgezet onderwijs hebben moeite
met LHBT’s, en ‘homo’ wordt vaak gebruikt als scheldwoord.
Ongeveer een derde van de leerlingen vindt dat je op school beter niet kunt
zeggen dat je (ook) op leden van hetzelfde geslacht valt.21 De
deelnemende scholen aan deze pilot “hebben enkele bescheiden positieve
resultaten geboekt”.
SCP benadrukt dat anno 2014 acceptatie van seksuele- en gender
diversiteit op scholen nog veel te wensen overlaat. Het is bemoedigend dat
bij een bescheiden interventie als deze pilot al een verandering in de
bewustwording van de leerlingen mogelijk bleek. Belangrijk bij dit rapport
zijn tevens de aanbevelingen voor de aanpak van het probleem via de
schoolleiders en leraren. Een betere bewustwording, een goede
registratiesysteem van incidenten, minder koudwatervrees en het
ontwikkelen van visie en strategie lijken adequate instrumenten voor het
creëren van een veilig klimaat op LHBT-ers op scholen.

21 Anders in de klas, Evaluatie van de pilot Sociale veiligheid LHBT-jongeren op school,
Sociaal en Cultureel Planbureau, 2014.
24

3.2.2

Wetswijziging kerndoelen onderwijs

De kerndoelen zijn een op hoofdlijnen opgestelde lijst van wat leerlingen
in het (speciaal) primair- en voortgezet onderwijs moeten kennen en
kunnen. Om de tolerantie ten opzichte van de LHBT-ers te bevorderen en
acceptatie van seksuele diversiteit te vergroten zijn de kerndoelen in het
onderwijs aangepast.22 Hierbij is tevens het advies van de Raad van
State verwerkt. Deze aanpassing is op 1 december 2012 ingegaan. De
scholen in het primair, voortgezet en speciaal onderwijs zijn sindsdien
verplicht om in hun curriculum aandacht te besteden aan seksuele
diversiteit. Scholen zijn vrij in het bepalen hoe ze dat doen, maar kunnen
gebruik maken van de mede met steun van het ministerie van OCW
ontwikkelde instrumenten en expertise. Dit draagt bij aan een veiliger
schoolklimaat. De ontwikkelingen worden gemonitord door de Inspectie
voor het Onderwijs, die in 2015 zal rapporteren over de voortgang. 23

3.2.3

Koplopers (gemeenten)

De start van dit traject gaat terug naar 2008. In 2011 is het uitgebreid
met meer gemeenten en met de ondertekening van de
‘Intentieverklaring lokaal Emancipatiebeleid lesbiennes, homoseksuelen,
biseksuelen en transgenders 2012 – 2014’. Daarbij verklaren de
ondertekenaars (de minister van OCW en 41 gemeenten) zich in te
spannen om: 1. discriminatie, intimidatie van en geweld tegen de LHBTers te bestrijden, 2. bevorderen dat de LHBT-ers zich veiliger en
weerbaarder weten op school, op straat op het werk en in de zorg en
sport, 3. stimuleren dat LHBT meer bespreekbaar wordt onder jongeren.
De G4 (Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, Den Haag) hebben €50.000 per
jaar en de overige gemeenten €20.000 per jaar ontvangen.
Voor de ondersteuning van dit traject heeft Movisie over de gehele
periode een subsidiebedrag ontvangen van €1.050.000. Doelstelling van
de activiteiten van Movisie is om handvatten, methodieken en goede
voorbeelden aan te reiken aan de ambtenaren en wethouders van alle
deelnemende gemeten.24

22


Kerndoel 38 voor het primair onderwijs:
De leerlingen leren hoofdzaken over geestelijke stromingen die in de Nederlandse
multiculturele samenleving een belangrijke rol spelen, en ze leren respectvol om te gaan
met seksualiteit en met diversiteit binnen de samenleving, waaronder seksuele
diversiteit.

Kerndoel 43 voor de onderbouw van het voortgezet onderwijs:
De leerling leert over overeenkomsten, verschillen en veranderingen in cultuur en
levensbeschouwing in Nederland, leert eigen en andermans leefwijze daarmee in
verband te brengen, leert de betekenis voor de samenleving te zien van respect voor
elkaars opvattingen en leefwijzen, en leert respectvol om te gaan met seksualiteit en
met diversiteit binnen de samenleving, waaronder seksuele diversiteit.

Kerndoel 53 voor het speciaal onderwijs:
De leerlingen leren hoofdzaken over geestelijke stromingen die in de Nederlandse
multiculturele samenleving een belangrijke rol spelen, en ze leren respectvol om te gaan
met seksualiteit en met diversiteit binnen de samenleving, waaronder seksuele
diversiteit.
23 Deze rapportage is met een jaar vervroegd, op aandringen van de Tweede Kamer
(Algemeen Overleg vaste Kamercommissie Emancipatie, 13 maart 2014).
24 Movise, uitrol Koploperprogramma Homo-Emancipatiebeleid, 4 november 2011.
25

Uit de evaluatie die Panteia Research to Progress, heeft uitgevoerd 25
blijkt dat, “hoewel verschillende kanttekeningen te maken zijn, kan wel
geconcludeerd worden dat de aannames achter de Koploperaanpak in
grote lijnen kloppen. Met een eenvoudige opzet en relatief beperkt
bedrag heeft het in veel gemeenten tot direct tastbare resultaten geleid.
In hoeverre deze resultaten uiteindelijk tot vermindering van
onveiligheidsgevoelens gaan leiden of invloed hebben op de sociale
acceptatie is moeilijk aan te geven. De gekozen activiteiten en opzet van
de samenwerking zijn in veel gemeenten echter wel dusdanig dat dit
hieraan zeker een bijdrage kan leveren.”

3.3

Beleidsinstrument: Gelijke rechten (LHBT)

3.3.1

Wetgeving lesbische ouderschap

De wetsvoorstellen 33.032, 33.514 en 33.526 (ingediend door de
minister van V&J) regelen in Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek dat de
vrouwelijke partner van de moeder, de zogenaamde duomoeder, de
juridisch ouder van een kind kan worden zonder dat daarvoor een
gerechtelijke procedure nodig is. Deze wetten zijn sinds 1 april 2014
inwerking getreden. Sindsdien is de positie van kinderen geboren in
lesbische relaties zo veel mogelijk gelijk aan die van kinderen geboren in
heteroseksuele relaties. Het juridisch ouderschap heeft onder meer
gevolgen voor het gezag over het kind, de naam en nationaliteit en voor
het erfrecht. Hiermee wordt naast (het vermoeden van) het biologisch
ouderschap ook het sociale ouderschap grond voor een familierechtelijke
betrekkingen zodat beter aangesloten wordt bij de feitelijke verzorgingsen opvoedingssituatie van het kind.
Deze wetswijzigingen regelen niet het ouderschap van twee mannen,
omdat een kind niet geboren kan worden in een relatie van twee
mannen.
Wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap:
Deze wijziging (33.514) regelt in de Rijkswet op het Nederlanderschap
(RNW) dat de duomoeder die het ouderschap van rechtswege door
huwelijk, door erkenning of door gerechtelijke vaststelling krijgt het
Nederlanderschap kan doorgeven aan haar kind. Dit voorstel is nodig
voor de inwerkingtreding van wetsvoorstel Juridisch ouderschap
vrouwelijke partner van moeder (33.032). Met deze wijziging wordt de
definitie van "moeder" op dezelfde manier vormgegeven als de definitie
van "vader". Moeder is de vrouw tot wie het kind, anders dan door
adoptie, in de eerste graad in opgaande lijn in familierechtelijke
betrekking staat. De term gerechtelijke vaststelling van het vaderschap
is vervangen door "gerechtelijke vaststelling ouderschap".

25 Panteia Research to Progress, 15 juli 2014, LHBT koplopergemeenten, Evaluatie van een
stimuleringsprogramma.
26

Opheffen van enkele verschillen tussen huwelijk en geregistreerd
partnerschap:
Deze wetswijziging (33.526) heft in het Burgerlijk Wetboek en het
Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering een aantal verschillen op
tussen het geregistreerd partnerschap en het huwelijk. Kinderen die
binnen een geregistreerd partnerschap worden geboren krijgen nu een
familierechtelijk band met de moeder en de mannelijke partner van de
moeder. De wijzigingen in dit wetsvoorstel en in het voorstel lesbisch
ouderschap (33.032) samen regelen dat dit ook geldt voor de moeder en
duomoeder die een geregistreerd partnerschap zijn aangegaan.

3.3.2

Wetgeving Transseksualiteit

Met het wijzigingsvoorstel vermelding van geslacht in de geboorteakte
wil het kabinet de Emancipatie van transgenders verbeteren. Een
transgender is iemand met het gevoel tot de andere sekse te behoren,
dan waarvan hij of zijn sinds de geboorte de lichamelijke kenmerken
heeft. Transgenders hebben ook vaak de behoefte een
geslachtsverandering te ondergaan. Dit wetsvoorstel schrapt een aantal
voorwaarden voor aanpassing van de geslachtvermelding in de
geboorteakte in Boek 1 van de Burgerlijk Wetboek en in de Wet op de
gemeentelijke basisadministratie. De voorwaarde van fysieke aanpassing
aan het gewenste geslacht en de voorwaarde van absolute
onvruchtbaarheid komen hiermee te vervallen.
Met dit voorstel wordt het voor transgenders makkelijker om de
geslachtsvermelding in de geboorteakte te wijzigen. Iedere Nederlander
van 16 jaar of ouder met een blijvende overtuiging tot een ander
geslacht te behoren, kan een geslachtswijziging, voorzien van een
deskundigenverklaring, nu regelen bij de ambtenaar van de burgerlijke
stand.

27

3.4

Beleidsinstrument: Internationaal (LHBT)

Op de beleidslijn Internationaal zijn de doelstellingen van het
emancipatiebeleid vooral gericht op agendering, inzicht verkrijgen en
kennisuitwisseling. Hierin zijn concrete resultaten geboekt. Overigens
vindt ook hier de uitvoering van emancipatiebeleid plaats in
samenwerking met andere departementen en vervult OCW vooral een
coördinerende rol, met als risico het gevaar van gebrek aan verankering
in bestendig beleid. Er zijn weinig garanties dat de doelstellingen van
emancipatiebeleid blijvend worden doorvertaald in het internationaal
beleid.
3.4.1

Secretariaat voor netwerk van koploper landen

Dit Europese netwerk bestaat sinds 2004 en heeft 27 actieve leden uit
vertegenwoordigers van Europese landen en regio’s en toehoorders. Het
doel is het uitwisselen van beleidservaringen en het bevorderen van
interactie over dit thema op het Europese niveau. Nederland voert het
secretariaat. Hiervoor wordt ambtelijke capaciteit beschikbaar gesteld. In
dit kader zijn er in de periode 2011 – 2014, 12 ronde tafel
bijeenkomsten in verschillende Europese landen georganiseerd.
Afgezien van de inzet van personele capaciteit hebben deze activiteiten
geen apart budget. De kosten van de bijeenkomsten komen ten laste
van de gastheer en de reiskosten van deelnemers ten laste van de
deelnemende ministeries. Voor de in 2013 in Nederland georganiseerde
bijeenkomst is het bedrag van €158.715 uitgegeven. Deze
bijeenkomsten hebben de volgende concrete opbrengsten gehad; betere
uitwisseling van beleidsinformatie, betere inzicht in de effectieve
methoden en maatregelen, betere inzicht in technische
wetgevingsvraagstukken op LHBT-Emancipatieterrein.
Eind 2014 vindt er een interne evaluatie plaats van de activiteiten van
afgelopen 10 jaar.

3.4.2

ILGA project

ILGA is een 4-jarig project voor Europese netwerkorganisaties van LHBTzelforganisaties.
Het doel is om de LHBT-zelforganisaties in de niet EU-landen te
ondersteunen bij het in praktijk brengen van de aanbevelingen van de
Raad van Europa. Ook bevordert ILGA de samenwerking tussen de
Europese politiekorpsen en LHBT-organisaties bij de aanpak van hate
crimes en het bevorderen van aangiftebereidheid van de slachtoffers van
discriminatie.
Als voorbeelden van concrete activiteiten van het ILGA project kan
genoemd worden; het organiseren van workshops voor Europese
politiecorpsen en LHBT zelforganisaties en het opstellen van een
checklist voor LHBT-zelforganisaties in Centraal- en Oost Europa.
Daarnaast heeft ILGA de aanpak van homovijandig geweld en gelijke
behandeling van homoseksuelen op de agenda van Europese
politieopleiding (CEPOL) gekregen.
Het totale budget van dit project bedraagt €942.600 voor 2012, 2013 en
2014.
28

4

Hoofdlijn B: Bevorderen vrouwenemancipatie

In dit hoofdstuk bespreken we het emancipatiebeleid waar het gaat om
meisjes en vrouwen. Dit doen we aan de hand van drie gehanteerde
beleidslijnen; (Arbeids)participatie, Veiligheid en weerbaarheid en
Internationaal. We bespreken verschillende trajecten en activiteiten die
onder deze afzonderlijke beleidslijnen zijn ondernomen. De
constateringen van ADR over de effectiviteit en doelmatigheid van het
Emancipatiebeleid met betrekking tot meisjes en vrouwen zijn mede
gebaseerd op de analyse van deze drie beleidslijnen.

4.1

Beoogde beleidseffecten

1. (Arbeids) participatie
Afgelopen decennia heeft in de arbeidsdeelname van vrouwen de
vanzelfsprekendheid van niet-werken plaats gemaakt voor de
vanzelfsprekendheid van werken. Toch blijft deze arbeidsdeelname op
onderdelen achter. Veel Nederlandse vrouwen werken in deeltijd en
maken onvoldoende uren om financieel zelfstandig te zijn. Vrouwen
stromen mondjesmaat naar de top van bedrijfsleven en de
arbeidsdeelname van laagopgeleide vrouwen blijft ver achter. Het
Emancipatiebeleid is erop gericht om de arbeidsparticipatie van vrouwen
te verhogen. Vrouwen met een grotere focus op werk hebben gemiddeld
genomen een beter ervaren gezondheid26. Het beleid is erop gericht om
verder te faciliteren dat verzorging van kleine kinderen gecombineerd
kan worden met betaald arbeid. Daarnaast wordt goede en betaalbare
kinderopvang gestimuleerd. Via de mogelijkheden van flexibel werken
wordt de combinatie van arbeid en zorg mogelijk gemaakt. Ook wordt de
ontwikkeling van brede scholen met een sluitende dag arrangement
gestimuleerd.
1. Veiligheid en weerbaarheid
Het emancipatiebeleid is erop gericht om via een Rijksbrede aanpak alle
vormen van geweld in huiselijk kring te bestrijden. Nog steeds hebben te
veel meisjes en vrouwen te maken met onveiligheidsgevoelens, huiselijken seksueel geweld. Er wordt uitvoering gegeven aan het plan van
aanpak huwelijksdwang en rijksbrede aanpak van loverboys. Hierbij
bundelen de departementen van OCW, VWS, V&J en BZK hun krachten
samen. Ander belangrijk speerpunt van beleid is het bevorderen van
(seksuele) weerbaarheid van jongeren. Hierbij werken departementen
van OCW en VWS samen om de weerbaarheid van jongeren door middel
van sociale media te vergroten.

26 SCP (feb. 2011)moeilijk werken: Gezondheid en de arbeidsdeelname van vrouwen.
29

2. Internationaal
Nederland heeft internationaal een belangrijke rol bij het bevorderen van
de positie en rechten van vrouwen. Emancipatie is een proces dat in de
haarvaten van samenlevingen plaatsvindt. Deze processen worden door
Nederland op internationale podia aangejaagd, gestimuleerd en
versterkt. Vrouwen vormen een belangrijke doelgroep bij
ontwikkelingssamenwerking, omdat zij onmisbaar zijn voor stabiliteit,
vrede en veiligheid en economische zelfredzaamheid van samenlevingen.
Het bewaken van internationale consensus ten aanzien van
vrouwenrechten is een belangrijke verantwoordelijkheid die Nederland
als beleidsdoelstelling op zich heeft genomen. Ook in Europees verband
speelt Nederland een belangrijke rol in het aanjagen van een
samenhangende en gecoördineerde aanpak door verschillende lidstaten.

4.2

Beleidsinstrument: (Arbeids) participatie (vrouwen)

Om de (arbeids) participatie van vrouwen te verbeteren zijn
verschillende beleidsinstrumenten ingezet.

4.2.1

Laat ambities werken

Het doel van dit traject is een betere afstemming tot stand te brengen
tussen werk en zorg. Hiervoor is het gezamenlijke project ‘Maat Werken’
gefinancierd van LOF en Qidos. Het totaal gesubsidieerde bedrag in 2012
is €49.30027. Bij dit project is een kennisplatform opgezet voor
werkgevers, werknemers en sociale partners met informatie, tips en
tools en ‘best practices’. Uit de eindrapportage 2013 blijkt dat dit
initiatief een aanjaagfunctie heeft vervuld waarbij werkgevers zijn
geïnformeerd en gestimuleerd in innovatief werkgeverschap op het
gebied van arbeidsflexibilisering.
Uit de eindrapportage is gebleken dat de projectdoelstellingen niet zijn
behaald. Er zijn veel minder werkgevers die een keurmerk hebben
gekregen dan was beoogd. Dit project is niet verlengd.

4.2.2

Programma Eigen kracht

Dit programma richt zich op laagopgeleide vrouwen die niet werken en
veelal geen uitkering hebben. Door het stimuleren van vertrouwen in
eigen kracht, is ingezet op arbeidsbemiddeling en scholing. Hiervoor is
de ‘Intentieverklaring Activering Eigen Kracht van Laagopgeleide
Vrouwen’ opgesteld en ondertekend door 22 gemeenten. De G4
(Amsterdam, Rotterdam, Utrecht, De Haag) ontvangen hiervoor in 2011
in totaal €250.000. De andere 18 gemeenten hebben in 2011, 2012 en
2013 per gemeente €50.000 ontvangen.28

27 Zie eindrapportage d.d. maart 2013.
28 Intentieverklaring Activering Eigen Kracht van Laagopgeleide Vrouwen, OCW kenmerk:
304053.
30

Uit de voortgangsrapportage 2013 komen de volgende gegevens naar
voren.29 Tot en met 2013 is 88% (5400 personen) van het beoogde
aantal deelneemsters (6100 personen) bereikt van wie inmiddels 15%
werkt, een opleiding volgt of een eigen bedrijf is gestart. Daarnaast heeft
25% van de deelnemers meer zelfvertrouwen gekregen, weet beter wat
zij wil en heeft meer mensen leren kennen.
Om de deelnemende gemeenten te faciliteren om hun
beleidsinstrumenten in kaart te brengen bij de uitvoering van het
programma Eigen Kracht heeft Movisie in 2011 €161.085,25 subsidie
ontvangen. De stichting Women Inc. heeft tevens in het kader van het
programma ‘Eigen Kracht’ over 2012 en 2013 per jaar €1.386.700
subsidie ontvangen. Stichting The Learning Factory heeft in 2011
€83.500 ontvangen ten behoeve van het project Lijn 21 (een begeleiding
methodiek voor praktijk leren). Er zijn rapportages over uitgevoerde
activiteiten beschikbaar.

4.2.3

Subsidie Women Inc.

In 2012 en 2013 is het platform Women Inc. financieel ondersteund met
een bedrag van €150.000 per jaar. Deze subsidie is besteed aan het
vormgeven van een platform waarbij verschillende onderwerpen zijn
geagendeerd in relatie tot Emancipatie van vrouwen. Onder andere zijn
een reeks Talkshows / Regionale bijeenkomsten georganiseerd 30. Er zijn
rapportages over uitgevoerde activiteiten beschikbaar.

4.2.4

Meisjes en Techniek

Het Landelijke expertisebureau meisjes/vrouwen en beta/techniek
(VhTo) heeft drie verschillende trajecten vormgegeven met als doel
genderstereotypering tegen te gaan bij studiekeuze. Het gaat hierbij om
activiteiten vanaf 2011 tot en met 2014. Concreet zijn er een reeks van
bijeenkomsten georganiseerd gericht op hoger onderwijs,
vrouwennetwerken universiteiten, middelbare beroepsopleidingen,
lerarenopleidingen, basisonderwijs. Ook zijn er verschillende conferenties
georganiseerd met als doel brede aandacht vragen om
genderstereotypering tegen te gaan.
De gesubsidieerde bedragen zijn: 1. Kijk op keuzegedrag: €1.599.625
31, 2. Landelijke Communicatie strategie ‘Meisjes/vrouwen en
bèta/techniek’: €249.360 32, 3. Draagvlakactiviteit doorbreken
genderstereotypering bètatechniek: €402.500.33
In 2013 is een Midterm Review uitgevoerd in opdracht van OCW34 over
het activiteitenplan Meer Betere Bèta’s (MBB). MBB bundelt een aantal
29
30
31
32
33
34

31

Voortgang project Eigen Kracht, Resultaten 2013.
Zie voor verdere informatie eindrapportage Women Inc. d.d. 25 april 2013.
Zie projectvoorstel d.d. 28 juli 2011.
Zie projectbeschrijving d.d. 24 januari 2011.
Zie projectbeschrijving d.d. 15 februari 2013.
ResearchNed en Dialogic; midterm review activiteitenplan Meer Betere Bèta’s ( MBB),
december 2013

activiteiten op het terrein van bèta/techniek voor het primair en
voortgezet onderwijs. Zo is ook gekeken naar effecten van gerichte
loopbaanoriëntatie en begeleiding (studiekeuze- en loopbaaninformatie
gericht op bèta/techniek voor met name meisjes en allochtone
leerlingen) naar techniek. Een project daarbinnen was
Loopbaanoriëntatie (LOB) techniek voor meisjes. Daarbij werd
samengewerkt met VHTO en werd in 2012-2013 aan 150 havo/vwoscholen de mogelijkheid geboden om gericht beleid te gaan voeren om
meisjes te stimuleren om te kiezen voor bèta. Gebleken is dat meer
meisjes interesse hebben voor bèta/techniek. Dit effect is in het
voortgezet onderwijs groter dan in het primair onderwijs.

4.2.5

Jongens voor het onderwijs

Het project ‘Mannen voor de klas’ heeft tot doel gehad om primair
onderwijs aantrekkelijker te maken voor mannen als potentiële carrière
en werkomgeving. Bij dit project zijn verschillende activiteiten
georganiseerd in samenwerking met 3 Pabo-opleidingen en 3
basisscholen. Het gesubsidieerde bedrag bedroeg totaal circa €50.000.
Er is een rapportage over uitgevoerde activiteiten beschikbaar.

4.2.6

Talent naar de top

In 2014 is via het ministerie van Economische Zaken het bedrag van
€650.000 als subsidie verleend aan de stichting ‘Talent naar de top’. De
stichting heeft o.m. het charter ‘Talent naar de top’ tot stand gebracht.
Het doel van deze charter is een hogere toestroom, doorstroom en
behoud van vooral vrouwelijk talent in topfuncties te bereiken. Ruim 200
organisaties hebben deze charter ondertekend die jaarlijks wordt
gemonitord. Op grond van deze monitor worden “aansprekende
voorbeelden gepresenteerd die andere organisaties kunnen inspireren
om beleid te ontwikkelen”. Er zijn rapportages over uitgevoerde
activiteiten beschikbaar.

32

4.3

Beleidsinstrument: Veiligheid en weerbaarheid (vrouwen)

4.3.1

We can Young - campagne

Deze campagne komt voort uit de international champagne ‘WE CAN end
all violance against women’ die gericht is op het tegengaan van geweld
tegen vrouwen en ongelijkheid tussen mannen en vrouwen. Deze
campagne is in 2011 van start gegaan in de gemeenten Den Haag,
Zwolle en Arnhem en is in 2012 uitgebreid naar twaalf nieuwe
gemeenten met regionale regiefunctie in het kader van de wet
Maatschappelijke Opvang (WMO). Als doelstelling is benoemd: “zo veel
mogelijk jongeren te bereiken om de relationele en seksuele
weerbaarheid van jongeren te versterken ten einde de ongelijkheid en
geweld tussen mannen en vrouwen tegen te gaan”.35
Movisie heeft de opdracht gekregen om de lokale projectleiders van deze
gemeenten te ondersteunen in het verder ontwikkelen en uitrollen van
deze campagne.36 In de periode van 2012 tot en met 2014 is een
bedrag van totaal €695.900 toegekend. Dat is inclusief de kosten van de
nog uit te voeren resultaatmeting.

4.4

Beleidsinstrumenten: Internationaal (vrouwen)

4.4.1

CAVHIO - verdrag

Geweld tegen meisjes en vrouwen alsmede huiselijk geweld is ook in
Nederland een punt van zorg. Daarom heeft Nederland op 14 november
2012 het Verdrag ter bestrijding van geweld tegen vrouwen en huiselijk
geweld (CAHVIO-Verdrag) van de Raad van Europa ondertekend. Het
wetgevingstraject voor ratificatie van het verdrag is in gang gezet en
wordt verwacht eind 2014 of begin 2015.
4.4.2

VN-vrouwenverdrag

In 1979 is de Convention on the Elimination of Discrimination of Women
(CEDAW) aangenomen. Ook wel bekend in Nederland in beleidsstukken
als het VN Vrouwenverdrag. Nederland heeft het VN Vrouwenverdrag in
1991 geratificeerd. Elke vier jaar heeft een lidstaat die dit verdrag
geratificeerd heeft rapportageverplichtingen. In oktober 2014 heeft
Nederland de zesde Rapportage van het VN Vrouwenverdrag aangeboden
aan het Comité in Genève dat toeziet op naleving van het Verdrag. In
oktober 2014 heeft de minister van OCW namens het kabinet de 6e
rapportage aangeboden aan de Tweede Kamer. De constructieve dialoog
met het Comité wordt verwacht in 2016.

35 Brief van de minister van OCW aan de gemeenten d.d. 15 februari 2012, onder
referentie: 372768.
36 Zie projectbeschrijving d.d. 29 maart 2012.
33

Bijlage 1: Uitgaven in relatie tot beleidsinstrumenten

Genoemde bedragen (in euro’s) zijn de gerealiseerde uitgaven van
artikel 25 en zijn inclusief overboekingen naar andere departementen
(o.a. BZK-gemeentefonds, EZ en VWS). De vermindering van de totale
omvang van middelen is mede gevolg van taakstellingen Regeerakkoord
2011-2015 en subsidietaakstelling Rutte II. Voor 2014 zijn de te
verwachten uitgaven weergegeven.

Vrouwen
1. Kennisinstituten
Wet/rechten
2. Meisjes en Techniek
3. Onderwijs
4. Talent naar de Top
5. Eigenkracht
6. Veiligheid
7. Internationaal
communicatie/kennis
subtot - vrouwen:

34

2011

2012

2013

2014

5.609.451

4.299.972

3.264.384

3.190.277

1.240.840
356.000
1.078.271
6.224.962
266.235
23.356
521.110
15.320.224

837.196
100.799
949.310
4.404.014
921.766
103.604
202.697
11.819.358

865.022

756.238

569.963
2.905.277
977.061
368.496
204.438
9.154.641

523.525
3.390.109
2.003.203
95.548
13.787
9.972.686

1.452.464

1.491.997

1.445.758

1.537.745

LHBT
1. Kennisinstituten
Wet/rechten
Internationaal
Sociale acceptatie:
koplopers
allianties
groepen
onderwijs
communicatie/kennis
subtot - LHBT:

1.152.586

615.137

1.601.749

573.891

640.557
344.163
1.502.405
274.915
133.447
5.500.537

1.360.000
847.660
1.540.108
1.001.896
45.613
6.902.410

1.459.912
870.159
770.225
1.274.337
28.668
7.450.809

1.754.760
758.798
279.990
296.524
18.172
5.219.881

Totaal:

20.820.761

18.721.768

16.605.450

15.192.567

35
Talent naar de top

Jongens voor het onderwijs;
pabo's

Programma Eigen kracht

Wetswijziging
kerndoelen onderwijs

ILGA-project

Laat ambities werken

GROTERE
ARBEIDSPARTICIPATIE

Meisjes en techniek

Wetgeving
Transseksualiteit

Groepen:
transgenders, jongeren,
etnisch/levensbeschouwelijk

Secretariaat voor netwerk
van koploper landen

INTERNATIONAAL MEER
AANDACHT

Koplopers; gemeenten

Wetgeving
Lesbisch ouderschap

Allianties;
GSA's- landelijk

Beleidsinstrum enten:

MEER GELIJKE RECHTEN

We Can Young - campagne

MEER VEILIGHEID EN
WEERBAARHEID

VN-vrouwenverdrag

CAVHIO-verdrag

INTERNATIONAAL MEER
AANDACHT &
EENSGEZINDHEID

BEVORDEREN EMANCIPATIE VROUWEN EN MEISJES

BEVORDEREN VAN EMANCIPATIE

BEVORDEREN EMANCIPATIE VAN LHBT

GROTERE SOCIALE
ACCEPTATIE & VEILIGHEID

Doelstellingen:

Schematisch overzicht van samenhang beleidsdoelstellingen en beleidsinstrumenten t.b.v de beleidsdoorlichting

Bijlage 2: Schematische weergave van samenhang doelstellingen en
beleidsinstrumenten.

Auditdienst Rijk
Postbus 20201
2500 EE Den Haag
(070) 342 77 00

36