Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 525

Wijziging van de Algemene Ouderdomswet, de
Wet studiefinanciering 2000 en de Wet
tegemoetkoming onderwijsbijdrage en
schoolkosten in verband met het uitsluiten van
het recht op ouderdomspensioen op grond van
de Algemene Ouderdomswet, aanspraak op
studiefinanciering voor uitwonenden op grond
van de Wet studiefinanciering 2000 en
aanspraak op tegemoetkoming voor
uitwonenden op grond van de Wet
tegemoetkoming onderwijsbijdrage en
schoolkosten bij vrijheidsontneming

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
Hoofdstuk I behandelt de voorgestelde wijziging van de Algemene Ouderdomswet (AOW). Hoofdstuk II gaat in op de voorgestelde wijzigingen van
Wet studiefinanciering 2000 en de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten.

HOOFDSTUK I. WIJZING VAN DE ALGEMENE OUDERDOMSWET
1.1. Inleiding
De regering heeft besloten de Algemene Ouderdomswet (AOW) in die zin
te wijzigen, dat aan gedetineerde uitkeringsgerechtigden geen AOW-uitkering meer zal worden verstrekt gedurende de periode dat zij wettelijk
van hun vrijheid zijn beroofd. Een uitzondering zal worden gemaakt voor
bijzondere detentievormen die een resocialiserend karakter hebben en
voor periodes van detentie korter dan een maand. Het voorliggende wetsvoorstel strekt daartoe.

1

– Vragenuur 17 oktober 2006, AOW tijdens
detentie, handelingen II 2006/07, nr. 13, blz.
815–817.
– Behandeling Justitiebegroting 18 januari
2007, motie eigenbijdrage gedetineerden,
handelingen II 2006/07, nr. 32, blz 2163–2165.
– Vragenuur 6 februari 2007, verstrekking
studiefinanciering tijdens detentie, handelingen II 2006/07, nr. 39, blz. 2337–2340.

KST120748
0708tkkst31525-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

De regering is van mening dat AOW-gerechtigde gedetineerden niet
anders behoren te worden behandeld dan andere uitkeringsgerechtigden
die rechtens hun vrijheid is ontnomen. Zij weet zich in haar standpunt
gesterkt door het feit, dat stopzetting van de uitkering in het kader van de
AOW aan gedetineerden, past in de bredere behoefte aan het aanpassen
van de sanctietoepassing aan de huidige tijd. Ook vanuit de Tweede
Kamer is sinds september 2006 diverse keren expliciet de aandacht
gevraagd voor dit onderwerp1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 525, nr. 3

1

Gedurende het afgelopen decennium heeft het vraagstuk van het recht op
een sociale zekerheidsuitkering tijdens detentie diverse keren aandacht
gekregen. Telkens stond bij de discussie over dit onderwerp de vraag
centraal of het nog langer acceptabel is, dat gedetineerden door de Staat
in hun onderhoudskosten worden voorzien terwijl zij bovendien tijdens de
detentieperiode recht blijven behouden op een sociale zekerheidsuitkering.
Eind 1999 stelde de toenmalige regering, het onwenselijk te achten dat
gedetineerden een sociale zekerheidsuitkering blijven ontvangen terwijl in
hun levensonderhoud al wordt voorzien door de Staat. Er moest op dit
punt een gelijke behandeling worden nagestreefd tussen werkenden en
niet-werkenden: de werkende verliest tijdens detentie zijn inkomen uit
werk, de uitkeringsgerechtigde zijn uitkering. Deze stellingname resulteerde uiteindelijk in de Wet Sociale Zekerheidsrechten gedetineerden
(WSG, Wet van 22 december 1999, Staatsblad 1999, 595), die op 1 mei
2000 in werking is getreden.
In het vervolg van dit hoofdstuk wordt in paragraaf 1.2 vanuit de historische context uitleg gegeven waarom de regering er in 1999 toe besloot
om de AOW buiten de reikwijdte van de WSG te houden. Daarna laat
paragraaf 1.3 zien langs welke lijn de regering tot de conclusie komt, dat
er in het huidige tijdsgewricht geen draagvlak meer voor is om gedetineerden hun AOW-uitkering te laten behouden. In paragraaf 1.4 wordt
ingegaan op de gevolgen van het stopzetten van de AOW-uitkering tijdens
detentie indien de gedetineerde gehuwd is dan wel samenwoont. Paragraaf 1.5 beziet de mogelijke internationaalrechtelijke gevolgen van het
wetsvoorstel, terwijl in paragraaf 1.6 de bevindingen van de SVB ten
aanzien van de uitvoerbaarheid en van de IWI ten aanzien van de toezichtbaarheid worden belicht. In paragraaf 1.7 tenslotte wordt een schatting
gegeven van de budgettaire gevolgen van het wetsvoorstel gedurende de
jaren 2009 t/m 2013.
1.2. Historische context
In de aanloopfase van de WSG heeft de toenmalige regering de Raad van
State om een preadvies gevraagd over de reikwijdte van de regeling. De
regering heeft de Raad van State destijds de voorkeur voorgelegd om een
beperkende regeling alleen te betrekken op inkomensdervingsregelingen
in engere zin en (ouderdoms-)pensioenen om politieke redenen daarvan
uit te sluiten.
De Raad stelde zich naar aanleiding van dit verzoek op het standpunt «dat
de AOW ook in zijn benadering op zijn eigen merites moet worden beoordeeld. De AOW is een algemene voorziening bij het bereiken van de
65-jarige leeftijd, die geldt ongeacht de omstandigheden waarin de
betrokkene verkeert. De Raad ziet daarin aanleiding het uitsluiten van
perioden van detentie als verzekerbaar risico buiten beschouwing te
laten.»
In lijn met het preadvies van de Raad van State is in de memorie van
toelichting van de WSG aangegeven waarom de AOW buiten de reikwijdte van de WSG is gehouden. De AOW is, aldus de toelichting, een
volksverzekering, waarbij het inkomensdervingsprincipe geen, respectievelijk een beperkte rol speelt. Omdat de WSG ziet op inkomensdervingsregelingen in engere zin, worden (ouderdoms-)pensioenen daarin niet
betrokken. Bij het verstrekken van AOW wordt geen onderscheid gemaakt
tussen werkenden en niet-werkenden, en het inkomen heeft geen invloed
op de hoogte van de AOW-uitkering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 525, nr. 3

2

1.3. Stopzetten van de AOW-uitkering tijdens detentie
De regering is van mening, dat er in Nederland feitelijk geen draagvlak
meer is om AOW-gerechtigde gedetineerden hun uitkering te laten
behouden, terwijl van degenen die rechtens hun vrijheid is ontnomen en
een willekeurig andere sociale zekerheidsuitkering ontvangen, deze uitkering gedurende de detentie-periode wordt stopgezet. Zij stelt zich op het
standpunt AOW-gerechtigden tijdens hun detentie op gelijke wijze te
behandelen als andere gedetineerden met een uitkering, door ook ten
aanzien van deze groep de uitkering in die periode stop te zetten. Aldus
wordt bereikt, dat ook voor de AOW’er in detentie, de dubbele bijdrage
van de overheid aan de collectieve middelen wordt beëindigd. De overheid blijft weliswaar gedurende de periode van gevangenhouding de
kosten financieren, die verbonden zijn aan kost en inwoning, maar er zal
in die periode geen recht meer bestaan op AOW-uitkering.
De doelstelling van de WSG is om de ongelijke behandeling tussen
werkenden en uitkeringsgerechtigden (de niet-werkenden) te beëindigen,
wanneer men rechtens van zijn vrijheid is beroofd. Om dat uitgangspunt
duidelijk vorm te geven, lag het voor de hand de WSG te beperken tot
loondervingsuitkeringen in engere zin. Dat was destijds de reden waarom
de AOW buiten de WSG werd gehouden: de AOW is immers geen loondervingsregeling in engere zijn. Nu acht de regering het van belang om
ook ten aanzien van gedetineerde AOW-gerechtigden invulling te geven
aan het voorkomen van dubbele betaling gedurende de periode van
detentie. Het standpunt, zoals het kabinet dat destijds innam, sluit geenszins uit, dat het evenzeer voor gedetineerde AOW-gerechtigden onwenselijk wordt geoordeeld om de uitbetaling van de uitkering voort te zetten
terwijl zij gedurende die periode al door de Staat in hun levensonderhoud
worden voorzien.
Het voorstel van de regering ziet ook op de AOW-gerechtigde die in het
buitenland is gedetineerd. Immers, ook tijdens detentie in het buitenland
is er sprake van dubbele betaling. Het is van ondergeschikt belang, dat het
in dat geval de buitenlandse staat is, die opdraait voor de kosten die
verbonden zijn aan kost en inwoning. Waar het om gaat is, dat ook hier de
AOW-gerechtigde gedetineerde deze kosten niet voor zijn rekening
behoeft te nemen. Daardoor kan ook tijdens detentie in het buitenland
met behulp van een uit collectieve middelen gefinancierde uitkering
vermogen worden opgebouwd, waar dit buiten detentie niet tot de mogelijkheden behoort.
Bovendien biedt de Nederlandse staat consulaire bijstand aan Nederlanders die in het buitenland in de gevangenis verblijven.
1.4. Invloed van detentie op de leefsituatie
De gedetineerde, die naar burgerlijk recht is gehuwd of die op grond van
registratie wordt aangemerkt een gezamenlijke huishouding te voeren, zal
in de regel ook tijdens detentie voor de AOW als een gehuwde blijven
aangemerkt.
Dit betekent in de praktijk, dat van de AOW-gerechtigde gedetineerde met
een partner die jonger is dan 65 jaar, niet alleen de uitkering zal worden
stopgezet, maar dat ten behoeve van zijn jongere partner ook geen
AOW-toeslag meer zal worden verstrekt. Dit laatste kan er toe leiden dat
die partner een beroep zal moeten doen op algemene en/of bijzondere
bijstand ingevolge de Wet werk en bijstand (WWB). Omdat de AOW-uitkering een geïndividualiseerd recht is, ziet de regering geen aanleiding
om een deel van de AOW-uitkering (de toeslag) uit te betalen aan die
jongere partner. Een gelijkluidend standpunt huldigde de toenmalige
regering bij de introductie in 2000 van de WSG.
Is de niet-gedetineerde partner zelf ook AOW-gerechtigd, dan behoudt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 525, nr. 3

3

deze uiteraard zijn of haar uitkering gedurende de detentieperiode van de
eveneens pensioengerechtigde echtgenoot. Ook in dit geval kan de nietgedetineerde door financiële omstandigheden gedwongen worden, een
beroep te moeten doen op de WWB, en wel zodanig, dat haar pensioen
ter hoogte van 50% van het netto minimumloon wordt aangevuld tot het
sociaal minimum voor een alleenstaande (70% van het netto minimumloon). Daarvoor moet echter aan diverse (extra) voorwaarden worden
voldaan (een inkomens- respectievelijk vermogenstoets). Daarnaast
kunnen mensen een beroep doen op de bijzondere bijstand. Het is aan
gemeenten om te beoordelen of de niet-gedetineerde partner recht heeft
op extra ondersteuning.
Wanneer de niet-gedetineerde partner tijdens de detentieperiode voor de
AOW als ongehuwd wordt aangemerkt, ontvangt de partner een pensioen
ter hoogte van 70% van het minimumloon. Alleen bij duurzaam gescheiden leven wordt men als ongehuwd aangemerkt. Zo’n situatie kan alleen
ontstaan bij gehuwden van wie beiden of een van beiden de echtelijke
samenleving wil(len) verbreken omdat een situatie is ingetreden waarbij
ieder afzonderlijk zijn eigen leven leidt als ware men niet met die ander
gehuwd. Voorwaarde daarbij is wel, dat een dergelijke toestand moet
voortvloeien uit de wil van één van beide of van beide partners (RSV 1960,
nr. 67).
Degenen die naar burgerlijk recht niet gehuwd zijn of niet op grond van
registratie worden aangemerkt als een gezamenlijke huishouding, worden
ingevolge de AOW (artikel 1, derde lid, onderdeel a) desondanks als
gehuwd aangemerkt wanneer zij een gezamenlijke huishouding voeren.
Indien er sprake is van detentie neemt de SVB in de meeste gevallen aan
dat er sprake is van verblijf op verschillende adressen van tijdelijke aard.
Het uitvoeringsorgaan hanteert daarvoor evenwel een maximale termijn
van zes maanden. Indien die termijn wordt overschreden zal het pensioen
van de partner worden herzien naar een pensioen voor een ongehuwde.
1.5. Internationaal
Internationaalrechtelijk zijn er geen bezwaren tegen het stopzetten van
een ouderdomspensioen tijdens detentie. Zo bepalen onder meer het
Verdrag van de internationale Arbeidsorganisatie betreffende uitkeringen
bij invaliditeit, ouderdom en aan nabestaanden (ILO 128) en de Europese
Code van de Raad van Europa, dat het recht op een ouderdomspensioen
geschorst kan worden zolang het onderhoud van de belanghebbende ten
laste van de overheid komt. Dit laatste is in Nederland bij detentie het
geval.
Op grond van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van
de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) heeft iedereen recht op
het ongestoord genot van zijn eigendom1. In het algemeen geldt, dat een
recht op een sociale verzekeringsuitkering een vorm van eigendom vormt.
Inbreuk op een bestaand uitkeringsrecht is mogelijk bij wet. Daarbij geldt
wel de voorwaarde dat er een evenwichtige afweging plaats vindt tussen
de gemeenschapsbelangen en de vereisten die voortvloeien uit het ingeroepen fundamentele recht en dat er een redelijke proportionaliteitsrelatie
bestaat tussen de gekozen middelen en het beoogde doel. In de voorgestelde wetswijziging wordt een en ander tot uitdrukking gebracht in een
overgangstermijn van zes maanden voor AOW-gerechtigden die op het
moment van inwerkingtreding van het wetsvoorstel gedetineerd zijn. De
Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft aangegeven een dergelijke termijn
in overeenstemming te achten met artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM
(overweging 3.4.2.12 van de uitspraak van de CRvB van 18 juni 2004; LJN:
AP4680).
1

Artikel 1 van Protocol nr. 1 bij het EVRM.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 525, nr. 3

4

1.6. Uitvoering en handhaving
SVB
De SVB acht het wetsvoorstel goed uitvoerbaar, aangezien het Ministerie
van Justitie het uitvoeringsorgaan ook nu al de personen meldt die zijn
opgenomen in een justitiële inrichting. Uit die aangeleverde bestanden
kan de SVB naast de Anw- en WWB-gerechtigden ook AOW-gerechtigden
selecteren.
Om de overgangsregeling (artikel 64 van de AOW) te kunnen uitvoeren,
stelt het uitvoeringsorgaan wel als voorwaarde dat het Ministerie van
Justitie ook gegevens aanlevert over de personen die (mogelijk) onder die
regeling vallen.
Tot slot merkt de SVB op, dat invoering van het wetsvoorstel in 2008 haalbaar is, maar dat wel rekening moet worden gehouden met een implementatieperiode van ten minste drie maanden, te rekenen vanaf de datum
waarop het wetsvoorstel door de Eerste Kamer is aanvaard.
De SVB heeft zich in haar reactie niet uitsluitend bezig gehouden met de
vraag of het wetsvoorstel al dan niet uitvoerbaar is. Ook heeft zij enkele
juridische kanttekeningen geplaatst bij het wetsvoorstel. Naar aanleiding
daarvan is de memorie van toelichting – waar nodig – op enkele punten
aangevuld.
IWI
De Inspectie Werk en Inkomen heeft het wetsvoorstel beoordeeld op
toezichtbaarheid en voorziet geen problemen bij het toezicht op de uitvoering van de AOW.
1.7. Financiële aspecten
De SVB schat dat thans ongeveer 120 AOW-gerechtigden onder de wetswijziging vallen. Bij de berekening van de budgettaire gevolgen van het
onderhavige wetsvoorstel is bij de verdeling van de groep gedetineerde
AOW’ers naar alleenstaanden en gehuwden rekening gehouden met de
verhouding die bestaat in de gehele populatie AOW’ers. Ook voor het
bepalen van het aantal gehuwde partners jonger dan 65 en het aantal
personen met een gekorte AOW is uitgegaan van de verdeling in de
gehele AOW-bevolking. Als uitgangspunt voor de ontwikkeling van het
volume gedetineerde AOW’ers is de ontwikkeling van de gehele
AOW-populatie aangehouden.
Uitgaande van het inwerkingtreden van het onderhavig wetsvoorstel
medio 2008, inclusief de implementatieperiode van de SVB en rekening
houdend met een overgangsrecht voor zittende gedetineerden van zes
maanden zullen de besparingen in 2008 naar verwachting nihil zijn.
Daarna zal de besparing in uitkeringslasten voor de AOW oplopen van
€ 1,25 miljoen in 2009 naar ongeveer € 1,5 miljoen in 2013. De genoemde
bedragen zijn inclusief tegemoetkoming en partnertoeslag. Er ontstaat
door het afschaffen van de toeslag voor partners jonger dan 65 mogelijk
een verhoogd beroep op de bijstand van de partners van de gedetineerde
AOW-gerechtigden. Aangezien het om een kleine groep gaat, is dit effect
naar verwachting marginaal en daarom niet in de berekening
meegenomen.
x 1.000 euro
AOW uitkeringslasten

2009

2010

2011

2012

2013

- 1.250

- 1.300

- 1.350

- 1.400

- 1.500

De extra uitvoeringskosten die met deze regeling gepaard gaan zijn nagenoeg nihil en de gevolgen voor de administratieve lasten zeer beperkt.
Met betrekking tot de handhaving wordt voor de uitvoering van de WSG

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 525, nr. 3

5

voor gedetineerden in Nederlandse gevangenissen gebruik gemaakt van
uitwisseling met Justitie. Ten aanzien van gedetineerden in het buitenland
bestaat deze controle niet, waardoor mogelijk een handhavingsrisico
ontstaat.

HOOFDSTUK II. WIJZIGING VAN DE WET STUDIEFINANCIERING
2000 EN DE WET TEGEMOETKOMING ONDERWIJSBIJDRAGE EN
SCHOOLKOSTEN
2.1. Inleiding
De problematiek zoals die hiervoor beschreven is ten aanzien van ontvangers van AOW die zich in detentie bevinden, kan zich ook voordoen op het
terrein van de studiefinanciering en de tegemoetkoming in de schoolkosten voor meerderjarige scholieren.
Weliswaar betreft het hier een kleine groep personen, in 2007 betrof het
ongeveer 70 à 80 personen, de regering hecht er aan ook hier zoveel
mogelijk te voorkomen dat dubbele voorzieningen worden verstrekt.
Bij deze twee voorzieningen gaat het om de verstrekking van een hogere
ondersteuning aan studerenden en scholieren die uitwonend zijn.
2.2. Wet studiefinanciering 2000
Eenieder die aan de eisen voldoet die de Wet studiefinanciering 2000
(WSF 2000) stelt, komt in aanmerking voor studiefinanciering. Wanneer
iemand niet op het adres van (één van) zijn ouders woont, komt hij in
aanmerking voor de (ongeveer € 175 per maand) hogere beurs voor
uitwonenden. Gedetineerden komen, als zij aan genoemde eisen voldoen,
nu dus in aanmerking voor studiefinanciering voor uitwonende studerenden.
De regering hecht er sterk aan dat gedetineerden de mogelijkheid hebben
opleidingen te volgen. Het verbeteren van hun eigen (arbeidsmarkt)positie
is een goede en wenselijke ontwikkeling en zou niet zodanig beperkt
moeten worden dat opleidingen die recht op studiefinanciering geven
daar per definitie buiten vallen.
In de discussie met de Tweede Kamer tijdens het vragenuur van 6 februari
2007 over de verstrekking van studiefinanciering tijdens detentie, naar
aanleiding van een publicatie over een gedetineerde met studiefinanciering voor een uitwonende, is geconcludeerd dat niet zozeer het feit dat
een gedetineerde studiefinanciering kan krijgen ongewenst wordt
bevonden, maar wel dat zij studiefinanciering voor uitwonenden kunnen
krijgen. Kosten voor het verblijf van de gedetineerde worden tenslotte al
door de overheid betaald.
Met het onderhavige voorstel wordt de wetgeving zodanig gewijzigd dat
personen die langer dan een maand gedetineerd zijn geen aanspraak
meer hebben op de verhoogde tegemoetkoming die aan uitwonende
studerenden wordt verstrekt.
Kunnen gedetineerden eigenlijk wel deelnemen aan het onderwijs?
Er zijn enkele opleidingen in het hoger onderwijs die voltijd als afstandsonderwijs worden aangeboden. Veruit het meeste afstandsonderwijs is
overigens deeltijd onderwijs of niet geaccrediteerd waardoor er geen
recht op studiefinanciering bestaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 525, nr. 3

6

2.3. MBO-BOL en Voortgezet onderwijs (WTOS)
In de beroepsopleidende leerweg van het middelbaar beroepsonderwijs
(MBO-BOL) is het volgen van afstandsonderwijs praktisch niet denkbaar,
gelet op het feit dat er sprake moet zijn van tenminste 850 uren in
instellingstijd verzorgd onderwijs per jaar.
Ook in het voortgezet onderwijs kunnen leerlingen van 18 jaar en ouder
op grond van de Wet tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten
(WTOS) een basistoelage krijgen. Ook daarvoor geldt dat als de leerling
niet bij een van zijn ouders woont, hij een hogere toelage krijgt. Ook in het
voortgezet onderwijs maakt de urennorm dat sprake is van een voornamelijk theoretische mogelijkheid.
Om misverstanden te voorkomen wordt in dit voorstel voor het hoger
onderwijs, het beroepsonderwijs en het voortgezet onderwijs een gelijke
aanpak voorgesteld met betrekking tot de aanspraak van gedetineerden
op een tegemoetkoming in de kosten voor «uitwonendheid» op grond van
de WSF 2000 of de WTOS. Waar in het hiernavolgende gesproken wordt
over de WSF 2000 en studerenden, dient dan ook tevens gelezen te
worden: de WTOS en scholieren en deelnemers vavo, als bedoeld in
hoofdstuk 4 van de WTOS.
2.4. Uitvoering en handhaving
Studerenden dienen alle wijzigingen in hun situatie die relevant zijn voor
de aanspraak op studiefinanciering zelf door te geven aan de IB-groep. Dit
is reeds bepaald in artikel 9.2 van de WSF 2000 en in artikel 9.2 van de
WTOS. Na onderhavige wijziging van de WSF 2000 en de WTOS geldt dit
dus ook voor de situatie waarin zij langer dan een maand gedetineerd zijn.
De IB-groep zal, in samenwerking met de Dienst Justitiële Inrichtingen
(DJI) controles verrichten om er op toe te zien dat personen die langer dan
een maand gedetineerd zijn geen studiefinanciering voor uitwonenden
ontvangen. «Een maand» betekent hier, overeenkomstig artikel 88 van het
Wetboek van Strafrecht een periode van 30 dagen. De DJI informeert de
IB-groep periodiek over nieuwe gedetineerden die gedurende een periode
van ten minste een maand gedetineerd zijn. De IB-groep kan aan de hand
daarvan controleren of deze personen niet ten onrechte studiefinanciering
voor uitwonenden ontvangen. Om te controleren of gedetineerden niet
tijdens hun detentie studiefinanciering voor uitwonenden aanvragen, zal
regelmatig een steekproef worden getrokken van de detentiepopulatie
tussen de 18 en 34 jaar en vergeleken worden met de WSF2000/WTOSbestanden van de IB-groep.
De gegevensverstrekking door de DJI zal plaats vinden op grond van de
(bestaande) artikelen 9.6 van de WSF 2000 en 9.5 van de WTOS juncto
artikel 16 van het Besluit studiefinanciering 2000 en artikel 4 van het
Besluit tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten.
Een concept van dit wetsvoorstel is aan de IB-groep en aan de DJI voorgelegd. Zij achten het voorstel uitvoerbaar.
2.5. Administratieve lasten
Zoals aangegeven zullen personen met studiefinanciering voor een uitwonende studerende die langer dan een maand gedetineerd zijn de IB-Groep
in kennis moeten stellen van de wijziging van hun woonsituatie. Ook als
zij na invrijheidstelling weer studiefinanciering voor een uitwonende
studerende willen ontvangen, zullen zij de wijziging in hun woonsituatie
moeten doorgeven. Gelet op de kleine aantallen personen die het hier
betreft, is geen sprake van een significante verhoging van de administratieve lasten van burgers. In totaal is sprake van een verhoging van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 525, nr. 3

7

administratieve lasten van ongeveer 75 uur voor alle burgers die het
betreft tezamen.
Een concept van het voorstel is aan het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) voorgelegd. Actal heeft laten weten geen advies uit te
brengen op het voorstel.
2.6. Financiële gevolgen
De kosten hangen samen met de controles op de naleving. De kosten
hiervan bedragen jaarlijks € 50 000. Daartegenover staan opbrengsten
door de lagere kosten aan studiefinanciering (aan de gedetineerden wordt
immers een lagere beurs verstrekt). Het gaat hierbij om ongeveer 70 à 80
gedetineerden per jaar. Per saldo levert deze operatie een klein batig saldo
op. Een en ander kan dus worden opgevangen binnen de OCW begroting.
Artikelsgewijs
(Artikel 1, onderdeel A, artikel 1 AOW)
Aan artikel 1, eerste lid, worden twee onderdelen toegevoegd. In het
nieuwe onderdeel e is de definitie van «rechtens zijn vrijheid is
ontnomen» opgenomen. Van «rechtens zijn vrijheid ontnomen zijn» is
sprake indien de vrijheidsontneming op rechtmatige wijze, dat wil zeggen
met inachtneming van de daarop betrekking hebbende bepalingen van
het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering heeft
plaatsgevonden. Onder «rechtens zijn vrijheid ontnomen zijn» valt niet
alleen gevangenisstraf maar ook andere vormen van detentie vallen hieronder. Hierbij kan worden gedacht aan gijzeling op grond van de Wet
administratieve handhaving verkeersvoorschriften, gijzeling wegens nietnakoming van wettelijke verplichtingen (zoals niet-betaling van alimentatie), vreemdelingenbewaring en andere vormen van vrijheidsbeneming
op grond van de Vreemdelingenwet en faillissementsbewaring. Ook voorlopige hechtenis en terbeschikkingstelling (TBS) zijn vrijheidsbenemende
maatregelen en vallen daarom onder het begrip «rechtens zijn vrijheid
ontnomen zijn». Een uitzondering wordt gemaakt voor gedwongen
opname op grond van de Wet bijzondere opnemingen in psychiatrische
ziekenhuizen en artikel 37, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht. Dit
komt overeen met hetgeen is geregeld in het kader van de onder de reikwijdte van de WSG vallende wetten. In de memorie van toelichting bij die
wet (Kamerstukken II 1997/98, 26 063, nr. 3) is toegelicht waarom deze
uitzondering is opgenomen: in de eerste plaats wordt bij een gedwongen
opname in een psychiatrisch ziekenhuis op grond van de Wet bijzondere
opnemingen in psychiatrische ziekenhuizen of met toepassing van artikel
37, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht een eigen bijdrage verlangd.
De situatie dat een uitkering wordt ontvangen terwijl door de Staat in de
kosten van het levensonderhoud wordt voorzien, doet zich hier dus niet
voor, althans niet bij een langdurige opname, zodat uitsluiten van het
recht op een uitkering niet is gerechtvaardigd. Bovendien betreft het
personen die hun vrijheidsontneming niet kan worden aangerekend,
terwijl de aard van de geestesstoornis wel zodanig is dat gedwongen
opname nodig is. In het nieuw toe te voegen onderdeel f wordt een definitie opgenomen voor «justitiële inrichting». Hieronder wordt in het kader
van de AOW een penitentiaire inrichting of een inrichting voor verpleging
van TBS-ers verstaan. De in het onderhavige wetsvoorstel gekozen definitie van «justitiële inrichting» wijkt af van de definitie daarvoor in andere
sociale verzekeringswetten. Omdat het recht op een ouderdomspensioen
ontstaat vanaf het moment dat de leeftijd van 65 jaar wordt bereikt, is een
verwijzing in de definitie van «justitiële inrichting» naar een inrichting als
bedoeld in artikel 1, onderdeel b, van de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen namelijk overbodig.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 525, nr. 3

8

(Artikel I, onderdeel B, artikel 8b AOW)
In het eerste lid van het nieuwe artikel 8b wordt bepaald dat geen recht op
toekenning van een ouderdomspensioen bestaat voor degene die rechtens zijn vrijheid is ontnomen indien de dag waarop het ouderdomspensioen zou ingaan, is gelegen in de periode dat hem rechtens zijn vrijheid is
ontnomen.
In het tweede lid van artikel 8b wordt vervolgens bepaald dat het recht op
ouderdomspensioen eindigt, indien de pensioengerechtigde rechtens zijn
vrijheid is ontnomen gedurende ten minste een maand. De beëindiging
van de uitkering vindt voorts pas plaats na een maand detentie. In dit
wetsvoorstel wordt onder een maand verstaan een tijd van dertig dagen
zoals ook in artikel 88 van het Wetboek van Strafrecht tot uitdrukking is
gebracht. Pensioengerechtigden die na inwerkingtreding van deze wet
gedetineerd zullen worden, kunnen zich derhalve voorbereiden op de
toekomstige beëindiging van de uitkering.
Op grond van het derde lid heeft de persoon die op grond van het eerste
lid of tweede lid geen recht op ouderdomspensioen heeft, vanaf de dag
dat hij in vrijheid is gesteld met inachtneming van de bepalingen van deze
wet (weer) recht op ouderdomspensioen. Het vierde lid regelt vervolgens
dat voor de bepaling of de periode van detentie ten minste een maand
heeft geduurd, de perioden van vrijheidsontneming worden samengeteld,
indien zij elkaar met een onderbreking van minder dan vier weken
opvolgen. Hiermee wordt voorkomen dat bij elke nieuwe periode van
vrijheidsontneming de uitkering pas na één maand kan worden beëindigd.
Tevens wordt hiermee geregeld dat er niet teveel beëindigingen en heropeningen plaatsvinden.
Tot slot bepaalt het vierde lid dat het eerste en tweede lid niet van toepassing zijn (met andere woorden wel recht op ouderdomspensioen bestaat
voor) op bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen categorieën
van personen wier vrijheid rechtens is ontnomen, doch bij wie ten uitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een vrijheidsbenemende maatregel
buiten een justitiële inrichting plaatsvindt. Het Besluit extramurale
vrijheidsbeneming en sociale zekerheid zal met het oog hierop worden
aangepast.
(Artikel I, onderdeel C, artikel 17, zesde lid AOW)
Om de verhouding tussen het eindigen van het recht op ouderdomspensioen op grond van het nieuwe artikel 8b en de intrekking van het ouderdomspensioen als gevolg daarvan door de SVB op grond van artikel 17
expliciet te regelen, wordt in artikel 17 een nieuw zesde lid ingevoegd
waarin wordt bepaald dat de intrekking van het ouderdomspensioen op
grond van artikel 8b ingaat op de eerste dag van de maand volgend op de
maand waarin de vrijheidsontneming een maand heeft geduurd. Artikel
8b, tweede lid, bepaalt immers dat het recht op ouderdomspensioen na
een vrijheidsontneming van ten minste een maand eindigt.
(Artikel I, onderdeel D, Artikel 64 AOW)
Met deze bepaling wordt bereikt dat voor degenen die rechtens hun vrijheid is ontnomen op het moment dat deze wet in werking treedt een
beëindiging van een recht op ouderdomspensioen eerst aan de orde kan
zijn vanaf zes maanden na de dag van inwerkingtreding van de artikelen
van deze wet. Dit sluit aan bij de uitspraak van de Centrale Raad van
Beroep (CRvB) van 18 juni 2004 (LJN: AP4680). De CRvB oordeelde in die
uitspraak dat de overgangstermijn van één maand voor personen die bij
inwerkingtreding van de WSG al gedetineerd waren en toen dus ook al
recht hadden op een uitkering strijdig was met artikel 1 van het Eerste
Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 525, nr. 3

9

mens en de fundamentele vrijheden. Een termijn van zes maanden zou
naar het oordeel van de CRvB wel in overeenstemming kunnen worden
gebracht met artikel 1 van het Eerste Protocol.
(Artikel II, onderdeel A, artikel 2.17 Wet studiefinanciering 2000)
In het eerste lid van het nieuwe artikel 2.17 wordt bepaald dat degene die
voor ten minste één maand rechtens zijn vrijheid is ontnomen, na een
maand in detentie te hebben verkeerd nog slechts aanspraak heeft op
studiefinanciering voor een thuiswonende studerende. Van «rechtens zijn
vrijheid ontnomen zijn» is sprake indien de vrijheidsontneming op rechtmatige wijze, dat wil zeggen met inachtneming van de daarop betrekking
hebbende bepalingen van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van
Strafvordering heeft plaatsgevonden. Een uitzondering wordt gemaakt
voor gedwongen opname op grond van de Wet bijzondere opnemingen in
psychiatrische ziekenhuizen en artikel 37, eerste lid, van het Wetboek van
Strafrecht en de gevallen bedoeld in hoofdstuk VIa van de Wet op de
Jeugdzorg. Voor zowel de gedwongen opname in een psychiatrisch
ziekenhuis als voor de gedwongen opname in het kader van de jeugdzorg
geldt, dat een eigen bijdrage wordt verlangd. De situatie dat een uitkering
wordt ontvangen terwijl door de Staat in de kosten van het levensonderhoud wordt voorzien, doet zich in deze gevallen dus niet voor. Het
eindigen van de aanspraak op studiefinanciering voor uitwonenden vindt
pas plaats na een maand detentie. Overeenkomstig artikel 88 van het
Wetboek van Strafrecht betreft dit de personen die gedurende 30 dagen
gedetineerd zijn geweest. Een studerende die studiefinanciering voor
uitwonenden ontvangt op het moment dat hem, voor ten minste één
maand, rechtens zijn vrijheid wordt ontnomen dient aan de IB-Groep door
te geven dat zijn woonsituatie is gewijzigd, van uitwonend in thuiswonend. Studiefinanciering wordt toegekend per studiefinancieringstijdvak (artikel 3.19). Een studiefinancieringstijdvak betreft ten minste één
kalendermaand. De maand volgend op de maand dat de studerende rechtens zijn vrijheid is ontnomen heeft de studerende nog slechts aanspraak
op studiefinanciering voor een thuiswonende studerende. Voor studerenden die tenminste een maand gedetineerd zijn en die in detentie
studiefinanciering aanvragen geldt dus dat zij vanaf het begin af aan
slechts aanspraak maken op studiefinanciering voor een thuiswonende
studerende. Vanaf de eerste dag van de maand volgend op zijn invrijheidstelling heeft de studerende, indien hij voldoet aan de overige verplichtingen uit de wet, weer aanspraak op studiefinanciering voor een uitwonende studerende. Hij dient hiertoe wel een wijziging van zijn
woonsituatie en een aanvraag voor studiefinanciering voor uitwonenden
in te dienen.
Het tweede lid regelt vervolgens dat voor de bepaling of de periode van
detentie ten minste een maand heeft geduurd, de perioden van vrijheidsontneming worden samengeteld, indien zij elkaar met een onderbreking
van minder dan vier weken opvolgen. Hiermee wordt voorkomen dat bij
elke nieuwe periode van vrijheidsontneming de aanspraak op studiefinanciering voor uitwonenden voor één maand kan herleven. Tevens
wordt hiermee geregeld dat er niet teveel wijzigingen in de aanspraken
plaatsvinden.
Tot slot bepaalt het derde lid dat het eerste en tweede lid niet van toepassing zijn (met andere woorden wel aanspraak op studiefinanciering voor
uitwonenden bestaat voor) op bij algemene maatregel van bestuur aan te
wijzen groepen van personen wier vrijheid rechtens is ontnomen, doch bij
wie ten uitvoerlegging van een vrijheidsstraf of een vrijheidsbenemende
maatregel buiten een justitiële inrichting plaatsvindt. Voor deze personen
worden immers geen kosten voor onderdak gemaakt door de Staat. Deze
groepen zullen worden aangewezen in het Besluit studiefinanciering 2000.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 525, nr. 3

10

Daarin zal worden aangesloten bij een wijziging van het Besluit extramurale vrijheidsbeneming en sociale zekerheid.
(Artikel II, onderdeel B, artikel 12.1ca Wet studiefinanciering 2000)
Met deze bepaling wordt bereikt dat voor degenen die rechtens hun vrijheid is ontnomen op het moment dat deze wet in werking treedt een
beëindiging van de aanspraak op studiefinanciering voor uitwonenden
eerst aan de orde kan zijn vanaf zes maanden na de dag van inwerkingtreding van de artikelen van deze wet. Hierdoor ontstaat er overgangsrecht
zodat studerenden die reeds rechtens hun vrijheid is ontnomen niet direct
(onvoorbereid) met deze nieuwe maatregel worden geconfronteerd.
Tevens wordt hiermee aangesloten bij een uitspraak van de CRvB van
18 juni 2004 (LJN: AP4680). De CRvB oordeelde in die uitspraak, op een
ander terrein maar wel vergelijkbaar, dat de overgangstermijn van één
maand voor personen die bij inwerkingtreding van de Wet socialezekerheidsrechten gedetineerden al gedetineerd waren en toen dus ook al
recht hadden op een uitkering strijdig was met artikel 1 van het Eerste
Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden. Een termijn van zes maanden zou
naar het oordeel van de CRvB wel in overeenstemming kunnen worden
gebracht met artikel 1 van het Eerste Protocol.
(Artikel III, onderdeel A, artikel 2.22a Wet tegemoetkoming
onderwijsbijdrage en schoolkosten)
Hetgeen in de artikelsgewijze toelichting onder artikel II, onderdeel A, is
opgenomen geldt ook voor scholieren en deelnemers vavo als bedoeld in
hoofdstuk 4 van de WTOS. Het betreft scholieren en deelnemers vavo van
18 jaar en ouder; voor deze categorie is de hoogte van de basistoelage
ingevolg artikel 4.3 afhankelijk van het uitwonend dan wel thuiswonend
zijn van de leerling. Voor de leerlingen bedoeld in hoofdstuk 3 van de
WTOS (jonger dan 18 jaar, over het algemeen thuiswonend) of de
leerlingen/studenten bedoeld in hoofdstuk 5 van de WTOS (deeltijd scholieren of deelnemers vavo/studenten aan een lerarenopleiding) is een
dergelijk onderscheid voor de hoogte van de tegemoetkoming niet van
belang. Met betrekking tot het derde lid zal de toepasselijke algemene
maatregel van bestuur het Besluit tegemoetkoming onderwijsbijdrage en
schoolkosten zijn.
(Artikel III, Onderdeel B, artikel 12.4 Wet tegemoetkoming
onderwijsbijdrage en schoolkosten)
Hetgeen in de artikelsgewijze toelichting onder artikel II, onderdeel B, is
opgenomen geldt ook voor scholieren en deelnemers vavo als bedoeld in
hoofdstuk 4 van de WTOS.
De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid tekent deze
memorie van toelichting mede namens de minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap.
De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
A. Aboutaleb

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 525, nr. 3

11