KETENAANSPRAKELIJKHEID
HERNIEUWBARE ENERGIE
VERVOER?

Door: Myrna van den Kommer
Datum: 31 januari 2017
In opdracht van RVO
Projectnummer: 59023084

V A N

D E N

K O M M E R

L E G A L

B V

Inhoudsopgave
1. Inleiding

p. 3

2. De Richtlijn hernieuwbare energie (RED)

p. 4

3. Wet milieubeheer

p. 6

4. Toezicht

p. 7

5. Biedt de Europese regelgeving ruimte om als lidstaat eisen te stellen
aan de keten voorafgaand aan de inboeker?

p. 8

6. Hoe ziet een systeem van gedeelde verantwoordelijkheid van
duurzaamheidssystemen en lidstaten door de keten eruit?

p. 9

7. Conclusie

p. 11

2

1.

Inleiding

Voor de borging van de duurzaamheid van biobrandstoffen wordt in de Nederlandse wet- en
regelgeving gebruikgemaakt van borging door vrijwillige systemen die hiervoor door de Europese
Commissie (hierna: EC) zijn erkend. Deze worden door bedrijven gebruikt voor de borging van de in
die wet- en regelgeving geëiste duurzaamheid van vloeibare biobrandstoffen die op de markt worden
gebracht. Meer concreet is dit geregeld in artikel 9.2.2.6a en paragraaf 9.7 van de Wet milieubeheer
(hierna: Wm), het Besluit hernieuwbare energie vervoer 2015 en de Regeling hernieuwbare energie
vervoer 2015. Op dit moment worden alleen eisen gesteld aan het bedrijf dat vloeibare
biobrandstoffen inboekt in het Register Energie Vervoer (hierna: REV), dat door de Nederlandse
emissieautoriteit (hierna: NEa) wordt beheerd. De NEa houdt eveneens toezicht op naleving van
bovengenoemde regelgeving. Dit toezicht richt zich nu alleen op de inboekende partij. Deze is niet
verantwoordelijk voor fouten of misbruik in de voorafgaande keten.
De vraag is of er mogelijkheden op grond van de Europese regelgeving zijn om partijen ook
verantwoordelijk te maken voor de aanvoerketen (ketenverantwoordelijkheid). Dit zou ook betekenen
dat het toezicht zich niet alleen op de inboekende partijen, maar ook op de hieraan voorafgaande
keten zou moeten richten.
Uit een recente publicatie van de NEa over borging van dubbeltelling1 blijkt dat het ontbreken van
ketenverantwoordelijkheid de borging van de eisen aan biobrandstoffen aanzienlijk bemoeilijkt. In de
begeleidende kamerbrief van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu van 8 september 2016 is
toegezegd dat hiernaar onderzoek zal worden gedaan en dat de Tweede Kamer hierover nog zal
worden geïnformeerd.2 Deze notitie geeft hieraan nader invulling. Hierin staan twee vragen centraal:
a. Biedt de Europese regelgeving ruimte om als lidstaat eisen te stellen aan de keten en daarop
toe te zien?
b. Hoe ziet een systeem van gedeelde verantwoordelijkheid van duurzaamheidssystemen en
lidstaten door de keten eruit?
Aan deze notitie hebben een bureaustudie en meerdere gesprekken met RVO, opdrachtgever van
deze studie, en de NEa ten grondslag gelegen.
In Hoofdstuk 2 van deze notitie wordt beschreven aan welke duurzaamheidseisen biobrandstoffen
volgens de Richtlijn hernieuwbare energie (RED) moeten voldoen en op welke wijze dit wordt
aangetoond. Hoofdstuk 3 beschrijft hoe de RED in de Nederlandse regelgeving is geïmplementeerd en
op welke wijze deze wordt uitgevoerd wordt. In Hoofdstuk 4 wordt aandacht geschonken aan de
reikwijdte van het toezicht op biobrandstofketens binnen de Nederlandse regelgeving. Hoofdstuk 5
gaat in op de vraag of de Europese regelgeving aan lidstaten ruimte biedt om eisen te stellen aan de
schakels in de keten voorafgaand aan de inboeker. Hoofdstuk 6 gaat in op een systeem van gedeelde
verantwoordelijkheid van duurzaamheidssystemen en lidstaten door de keten en tenslotte bevat
hoofdstuk 7 de conclusie.

1

Quick scan regelgeving dubbeltelling biobrandstoffen d.d. 24 augustus 2016 van de NEa, bijlage bij
Kamerstukken II 2015-2016, 30 196, nr. 472.
2
Kamerstukken II 2015-2016, 30 196, nr. 472.

3

2.

De Richtlijn hernieuwbare energie (RED)

De Richtlijn hernieuwbare energie (hierna: RED) 3 4 ligt ten grondslag aan artikel 9.2.2.6a en titel 9.7
van de Wm. De RED verplicht de EU-lidstaten er voor zorg te dragen dat in 2020 jaarlijks minimaal
10% van de energie die wordt gebruikt in de vervoerssector uit energie uit hernieuwbare bronnen
bestaat. Om deze doelstelling te kunnen halen is de inzet van biobrandstoffen in de vervoerssector
van groot belang.
Energie uit hernieuwbare bronnen is energie uit hernieuwbare niet-fossiele bronnen. Onder
biobrandstoffen worden vloeibare en gasvormige brandstoffen verstaan die zijn geproduceerd uit
biomassa. Ook elektriciteit die is opgewekt uit hernieuwbare bronnen kan worden ingezet om de
nationale doelstelling te realiseren.
De Europese regelgeving is zowel van toepassing op vloeibare als gasvormige biobrandstoffen
(biogas). Deze notitie beperkt zich echter tot vloeibare biobrandstoffen, omdat deze veruit de grootste
bijdrage leveren aan het behalen van de 10%-doelstelling van de RED. De grondstoffen voor de
biobrandstoffen, die in Nederland op de markt worden gebracht, komen voor de helft van binnen en
voor de helft van buiten de EU5 en de duurzaamheidssystemen spelen hierbij een belangrijke rol.6
Aan vloeibare biobrandstoffen zijn in artikel 17, tweede tot en met zesde lid, van de RED
duurzaamheidseisen gesteld. Alleen vloeibare biobrandstoffen die aantoonbaar duurzaam zijn mogen
meetellen voor het behalen van de 10%-doelstelling. De duurzaamheid wordt aangetoond door middel
van certificering van de aanvoerketen. Deze certificaten worden uitgegeven door private
certificeringsinstellingen, die werken onder zogeheten vrijwillige duurzaamheidssystemen. Deze
systemen omvatten zowel duurzaamheidseisen als eisen op welke wijze een bedrijf aan deze eisen
moet voldoen. Vrijwillige duurzaamheidssystemen worden beheerd door één of meerdere private
partijen (systeemeigenaren). Alleen door de EC erkende vrijwillige systemen mogen door bedrijven
worden toegepast om aan te tonen dat aan de duurzaamheidseisen van RED wordt voldaan. Deze
duurzaamheidseisen hebben betrekking op de broeikasgasemissies van vloeibare biobrandstoffen en
verbieden het gebruik van grondstoffen die zijn verkregen van een land met een hoge biodiversiteit,
koolstofvoorraad of bestaand veengebied.
Voor vloeibare biobrandstoffen geproduceerd uit niet-agrarisch afval geldt op grond van artikel 17,
eerste lid, laatste volzin, van de RED alleen de eis van artikel 17, tweede lid, van die richtlijn. Dat wil

3

RED staat voor Renewable Energy Directive.
Richtlijn 2009/28/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2009 ter bevordering van het
gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen en houdende wijziging en intrekking van Richtlijn 2011/77/EG
en Richtlijn 2003/30/EG (PbEU 2009, L 140) zoals laatstelijk gewijzigd bij Richtlijn (EU) 2015/1513 van het
Europees Parlement en de Raad van 9 september 2015 tot wijziging van Richtlijn 98/70/EG betreffend de
kwaliteit van benzine en dieselbrandstof en tot wijziging van Richtlijn 2009/28/EG ter bevordering van het
gebruik van energie uit hernieuwbare bronnen (PbEU 2015, L 239).
5
Zie ook Rapportage Energie voor Vervoer in Nederland 2015 van 15 juli 2016, bijlage bij Kamerstukken II 20152016, 30 196, nr. 472
6
Gasvormige biobrandstoffen (biogas) worden voornamelijk geproduceerd uit afvalstoffen. Vooralsnog is in
Nederland alleen in het openbare gasnet ingevoed biogas beschikbaar voor bedrijven in het kader van de RED.
Hierbij wordt voortgebouwd op het borgingssysteem van de garanties van oorsprong. Dit systeem verschilt dus
sterk van het systeem voor vloeibare (bio)brandstoffen die worden verhandeld tussen brandstofleveranciers
voordat ze worden geleverd aan het wegverkeer. Voor elektriciteit gelden geen duurzaamheidseisen.
4

4

zeggen dat bij afvalstromen alleen eisen aan de broeikasgasemissies van die vloeibare biobrandstoffen
gesteld zijn, geen andere duurzaamheidseisen.
De duurzaamheidsystemen beslaan de hele productieketen van vloeibare biobrandstoffen. Binnen een
productieketen kunnen verschillende duurzaamheidssystemen door verschillende schakels in de keten
worden toegepast. Dit kan alleen als duurzaamheidsystemen verderop in de keten eerder in de keten
gebruikte duurzaamheidsystemen erkennen. Deze onderlinge erkenning vindt vrij veel plaats tussen
de systemen, zeker als sprake is van internationale handelsketens. Elke locatie in de keten dient
gecertificeerd te zijn. Per gecertificeerde locatie moeten bedrijven een massabalans bijhouden.
Certificeringsinstanties beoordelen een schakel in de keten (een locatie) aan de hand van de criteria
gesteld door het duurzaamheidssysteem en kennen aan de locatie bij een goede beoordeling een
certificaat toe; vanaf dat moment is de locatie volgens het betreffende duurzaamheidssysteem
gecertificeerd en mag zij bewijzen van duurzaamheid uitgeven.
Wanneer vloeibare biobrandstoffen in aanmerking worden genomen voor het behalen van de 10%doelstelling dient niet alleen aan de duurzaamheidseisen van de RED te worden voldaan, maar zijn de
marktpartijen ook verplicht een massabalanssysteem te hanteren (artikel 18, eerste lid).
Alle bedrijven in de productieketen voor biobrandstoffen moeten voor hun locatie(s) de systematiek
van de massabalans toepassen in hun administratie, zodat de kenmerken en hoeveelheid
biobrandstoffen op een goede manier bijgehouden worden7. De massabalans moet borgen dat het
totaal van duurzame biobrandstoffen dat uit de keten komt niet meer is dan de hoeveelheid dat de
keten in is gegaan. De massabalans omvat alleen de biobrandstoffen, dat wil zeggen zowel de
duurzame als de niet-duurzame biobrandstoffen. De massabalans bevat niet de fossiele brandstoffen
waarmee ze gemengd worden. De massabalanssystematiek staat toe dat biobrandstoffen met
verschillende duurzaamheidskenmerken (en dus ook niet-duurzame biobrandstoffen) fysiek worden
gemengd (bijvoorbeeld in een brandstofdepot). Als na menging de totale hoeveelheid biobrandstof
geheel of in gedeelten wordt doorverkocht, moet de som van de duurzaamheidskenmerken van deze
levering(en) gelijk zijn aan de som van de duurzaamheidskenmerken van de ingaande
biobrandstofstromen voordat menging plaatsvond. Dit houdt in dat de duurzaamheidskenmerken die
administratief worden toegewezen aan de levering(en) na menging niet meer overeen hoeven te
stemmen met de fysieke eigenschappen van het mengsel.
Volgens artikel 18, zevende lid, van de RED mag een lidstaat de leverancier van biobrandstoffen niet
verplichten om verder aan te tonen dat hij voldoet aan de duurzaamheidscriteria als hij
bewijsmiddelen of gegevens indient die zijn verkregen via door de EC erkende vrijwillige systemen.

7

De massabalanssystematiek is niet alleen van toepassing op het deel van de keten waarin biobrandstoffen
worden geproduceerd, gemengd en verhandeld, maar ook op het deel van de keten waarin de biomassa nog
niet is omgezet in biobrandstoffen.

5

3.

Wet milieubeheer

Artikel 9.2.2.6a en titel 9.7 van de Wm strekken ter uitvoering van de RED. Een groot deel van de
10%-doelstelling uit de RED wordt gerealiseerd door het bijmengen van vloeibare biobrandstoffen in
fossiele benzine of diesel. De prestatie van de sector wordt door de NEa geregistreerd en gevolgd. De
NEa beheert het elektronisch register, het REV. De bedrijven die een hoeveelheid aan de Nederlandse
markt voor vervoer geleverde hernieuwbare energie willen inboeken in het REV kunnen dit onder
bepaalde voorwaarden doen. Voor elke gigajoule geleverde hernieuwbare energie voor vervoer krijgt
de inboeker een verhandelbare brandstofeenheid, een zogenoemde Hernieuwbare Brandstof Eenheid
(hierna: HBE), op zijn rekening in het REV.
Inboekers van vloeibare biobrandstoffen kunnen zijn houders van een vergunning voor een
accijnsgoederenplaats voor minerale oliën, geregistreerd geadresseerden voor minerale oliën en
importeurs, die vloeibare biobrandstof aan de Nederlandse markt voor vervoer leveren.
De inboeker van vloeibare biobrandstof geeft de hoeveelheid en de kenmerken van de hernieuwbare
energie aan en voert referentienummers in van de relevante bewijsstukken. Bij de inboeking vermeldt
de inboeker onder meer de volgende gegevens in het REV:
a. het duurzaamheidssysteem waaronder de levering aan de Nederlandse markt plaatsvond;
b. indien beschikbaar: het nummer van het bewijs van duurzaamheid;
c. de naam van de grondstof of de grondstoffen volgens het duurzaamheidssysteem waaronder de
levering plaatsvond;
d. het land van herkomst van de grondstof of grondstoffen.
Inboekers dienen ten behoeve van de NEa op het moment van inboeken een bewijs van
duurzaamheid op te stellen die zij in hun eigen administratie houden. Voor de inboeking (het moment
waarop een bedrijf duurzame levering aan de vervoersmarkt claimt in het REV) is alleen het bewijs
van duurzaamheid van de laatste schakel relevant. Conform de bepalingen van de RED bevat het
bewijs geen informatie over de duurzaamheidssystemen die een rol hebben gespeeld in eerdere
schakels van de keten.
In het systeem vindt de controle op de bewijzen van duurzaamheid van biobrandstoffen en levering
aan de Nederlandse markt voor vervoer achteraf bij de inboeker plaats door middel van een
inboekverificatie. Hierbij wordt gelet op de juistheid van de in het REV ingevoerde gegevens en de
aanwezigheid van de benodigde verklaringen. Voor 1 april moet het bedrijf de juistheid van de
ingeboekte gegevens laten controleren door een inboekverificateur. De inboekverificateur moet
hiervoor geaccrediteerd zijn.
Er vindt geen complete verificatie van stromen op de massabalans plaats, maar er vinden wel
steekproefsgewijze controles in de keten plaats van de massabalans door auditors. Dit gebeurt in het
kader van systeemaudits voor de certificering van locaties binnen het duurzaamheidssysteem. Het
zicht dat de auditors op de administratie van de massabalans hebben is dus beperkt en behelst dus
niet een overall controle of datgene dat op de massabalans staat ook overeenkomt met fysieke
leveringen. Het certificaat dat afgegeven wordt, zegt dus vooral dat het systeem als geheel correct
wordt toegepast. De NEa verkrijgt via de inboekverificatie, waarbij wel een verklaring over de
geleverde stromen wordt geleverd, beter inzicht in de massabalans van de partijen die
biobrandstoffen inboeken.

6

4.

Toezicht

Zoals in het vorige hoofdstuk is beschreven wordt door middel van een inboekverificatie de juistheid
van de ingeboekte gegevens gecontroleerd. De NEa voert periodieke controles uit op de inboekingen.
Als sprake is van een onterechte inboeking, dan kan de NEa deze tot 5 jaar na het kalenderjaar
waarop de inboeking betrekking heeft ambtshalve vaststellen. Het bestuur van de NEa is belast met
de bestuursrechtelijke handhaving (artikel 18.2f) en kan bij overtreding van de voorschriften een last
onder dwangsom of een bestuurlijke boete opleggen (artikelen 18.6b en 18.16s van de Wet
milieubeheer).
Veel van de grondstoffen voor biobrandstoffen en veel van de biobrandstoffen zelf komen van buiten
Nederland en zelfs van buiten de EU. Daarom is het grootste deel van de ketens niet in beeld. De
schakels voorafgaand aan de inboeker zijn geen normadressanten van titel 9.7 van de Wm en vallen
daarmee buiten de reikwijdte van de handhaving en het toezicht van de NEa. Met andere woorden: de
NEa heeft geen toegang tot de bedrijfsadministratie van deze marktpartijen.
NB: De NEa heeft wel toegang tot de bedrijfsadministratie van een marktpartij die zich in de keten
bevindt vóór de inboeker indien dit een producent van dubbeltellende biobrandstoffen betreft. Dit
komt doordat de verificatie van dubbeltelling en het toezicht daarop niet door Europese regelgeving is
bepaald, maar in Nederlandse regelgeving is vastgelegd. In dat geval kan de NEa dus wel toezicht
houden.

7

5.

Biedt de Europese regelgeving ruimte om als lidstaat eisen
te stellen aan de keten voorafgaand aan de inboeker?

Laat de RED ruimte om als lidstaat eisen te stellen aan de keten voorafgaand aan de inboeker?
Of anders: verbiedt artikel 18, zevende lid, van de RED, om eisen te stellen aan de keten voorafgaand
aan de inboeker? Deze bepaling luidt als volgt:
7. Als een marktpartij bewijsmiddelen of gegevens indient die zijn verkregen overeenkomstig
een overeenkomst of systeem waarvoor een in lid 4 bedoeld besluit is genomen, mag een
lidstaat de leverancier, voor zover dat besluit van toepassing is, niet verplichten om verder
aan te tonen dat hij voldoet aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, leden 2 tot en met
5, noch dat hij de in lid 3, tweede alinea, van dit artikel bedoelde gegevens over maatregelen
verstrekt.
Dit lid regelt dat lidstaten bedrijven niet mogen verplichten met aanvullende bewijsstukken te komen,
dat zij aan de duurzaamheidscriteria van artikel 17, tweede tot en met vijfde lid, voldoen.
Deze bepaling verbiedt niet om als toezichthouder bij een schakel in de keten te controleren op de
juistheid van de verstrekte informatie over de duurzaamheid. Ook verhindert de bepaling niet nadere
informatie over het bedrijf bij een andere toezichthouder op te vragen.
Ook vormt dit lid geen belemmering om aanvullende bewijsstukken in verband met de controle van de
massabalans op te vragen, zolang dit geen betrekking heeft op de duurzaamheidscriteria van artikel
17, tweede tot en met vijfde lid, van de RED
Geconcludeerd wordt dat de RED ruimte biedt om als lidstaat eisen aan de keten voorafgaand aan de
inboeker te stellen. Dit leidt tot de volgende vervolgvraag: welke aanvullende eisen zijn mogelijk en
zinvol om te stellen om de borging van de duurzaamheid van biobrandstoffen te verbeteren? En hoe
ziet een systeem van gedeelde verantwoordelijkheid van duurzaamheidssystemen en lidstaten er dan
uit? Een mogelijkheid is het introduceren van ketenaansprakelijkheid in het bestaande systeem. Dit
wordt besproken in het volgende hoofdstuk.

8

6.

Hoe ziet een systeem van gedeelde verantwoordelijkheid
van duurzaamheidssystemen en lidstaten door de keten
eruit?

Een manier voor een lidstaat om aanvullende eisen te stellen aan schakels in de keten voor de
inboeker en zo de borging van de duurzaamheid van biobrandstoffen te verbeteren is het introduceren
van ketenaansprakelijkheid in het bestaande systeem. Een regeling van ketenaansprakelijkheid is een
maatregel tegen mogelijk misbruik door schakels in de keten ten aanzien van de duurzaamheid. De
producent van vloeibare biobrandstoffen, de inboeker en alle tussenliggende schakels8 zouden
hoofdelijk aansprakelijk kunnen worden gehouden voor het feit dat de geleverde vloeibare
biobrandstoffen voldoen aan de duurzaamheidseisen, genoemd in artikel 17, tweede tot en met zesde
lid, van de RED en dat de massabalans, bedoeld in artikel 18, eerste lid, van die richtlijn juist is.
Net als bij andere systemen waar ketenaansprakelijkheid wordt gehanteerd9 zijn twee voorwaarden
voor de invoering ervan cruciaal:
- het is fysiek mogelijk vanaf de eerste schakel in de keten te controleren, en
- het is fysiek vast te stellen of wordt voldaan aan de eisen, i.c. of de grondstoffen en/of
biobrandstoffen voldoen aan de duurzaamheidseisen.
De vraag die voorligt is of aan deze voorwaarden in het systeem van hernieuwbare energie vervoer
kan worden voldaan.
Is het fysiek mogelijk vanaf de eerste schakel in de keten te controleren?
Het antwoord op de vraag luidt dus nee.
Ongeveer de helft van de grondstoffen voor de biobrandstoffen, die op de Nederlandse markt
worden gebracht, komt uit de EU. Ten aanzien van deze grondstoffen worden lage
duurzaamheidsrisico’s ervaren. De andere helft van de grondstoffen komt van buiten de EU.
Hierbij worden de duurzaamheidsrisico’s hoger ingeschat, maar fysieke controles door een
Nederlandse toezichthouder zijn hierbij uitgesloten.
Is het fysiek vast te stellen of grondstoffen en biobrandstoffen voldoen aan de
duurzaamheidseisen?
Nee, het is onmogelijk fysiek vast te stellen of aan de duurzaamheidseisen wordt voldaan.
Dit is een direct gevolg van het gebruik van de massabalans waardoor partijen grondstoffen
en biobrandstoffen kunnen mengen. In de praktijk gebeurt dit standaard. Hierdoor stemmen
de papieren en fysieke werkelijkheid niet met elkaar overeen. Dit houdt in dat de
duurzaamheidskenmerken in de papieren die betrekking hebben op een specifieke levering
biomassa of biobrandstoffen niet overeen hoeven te komen met de duurzaamheidskenmerken
van de fysieke levering. Dit maakt fysieke controle in de keten onmogelijk. Uiteraard is het wel
zo dat voor de massabalans van een locatie als geheel geldt dat het totaal van in- en
uitgaande stromen met bijbehorende duurzaamheidskenmerken aan elkaar gelijk moeten zijn.
Dit maakt dat alleen een administratieve controle van de massabalans van een locatie
mogelijk is.

8

Opslagbedrijven, handelsbedrijven, bedrijven met een mengfaciliteit en importeurs.
Bijvoorbeeld om niet betaalde loonbelasting of premies te verhalen door een keten van aannemers en
onderaannemers.
9

9

Zowel de NEa als RVO schatten in dat eventuele fraude zich met name voordoen rond afvalstromen.
Hierbij is de eerste schakel in de keten niet de producent van de biomassa, maar de inzamelaar van
de afvalstromen. Voor het invoeren van een instrument als ketenaansprakelijkheid is het, zoals
hierboven beschreven, cruciaal dat de aansprakelijkheid de hele keten omvat, dus vanaf de productie
van de grondstoffen tot en met de distributie. De producent van de biomassa en de ketens voor de
inzamelaar blijven echter buiten beeld, terwijl daar juist het grootste risico van misbruik aanwezig is
Denk aan het onterecht aanmerken van een stroom als afvalstroom of het bewust creëren van een
stroom die als afvalstroom wordt aangemerkt, maar feitelijk geen afvalstroom is.
Kortom, het invoeren van ketenaansprakelijkheid heeft amper meerwaarde. Ketenaansprakelijkheid is
niet het instrument om misbruik in de schakels in de aanvoerketen op het vlak van duurzaamheid
tegen te gaan. Gelet op deze conclusie wordt niet meer toegekomen aan beantwoording van de vraag
hoe een systeem van gedeelde verantwoordelijkheid van duurzaamheidssystemen en lidstaten door
de keten eruit ziet.

10

7.

Conclusie

Hoewel de Europese regelgeving ruimte biedt om als lidstaat eisen te stellen aan de keten heeft het
invoeren van ketenaansprakelijkheid in verband met de duurzaamheidseisen amper toegevoegde
waarde. Het ligt dan ook niet voor de hand dit instrument in te voeren om misbruik in de keten tegen
te gaan.

11