Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

35 286

Initiatiefnota van het lid Nijboer over diverse
wijken: prettig wonen voor iedereen

29 453

Woningcorporaties

Nr. 16

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 oktober 2023
Tijdens het notaoverleg over de initiatiefnota van het lid Nijboer op
11 september jl. (Kamerstuk 35 286, nr. 14)1 heb ik toegezegd uw Kamer te
informeren over de technische mogelijkheden om woningcorporaties al
dan niet geheel uit te zonderen van de vennootschapsbelasting (hierna:
vpb). Met deze brief, mede namens de Staatssecretaris Fiscaliteit en
Belastingdienst, voldoe ik aan deze toezegging. Ik heb daarbij kennis
genomen van de motie van het lid Beckerman c.s.2 die tijdens dit
notaoverleg is ingediend waarmee de Kamer uitspreekt van mening te zijn
dat de vpb-plicht voor corporaties het aanpakken van de wooncrisis
belemmert en bij voorkeur zou moeten worden afgeschaft.
Deze brief brengt in kaart wat de mogelijkheden zijn om de vpb-lasten van
corporaties geheel of gedeeltelijk te beperken. Er is tevens een globale
inventarisatie gemaakt van de kosten voor de Rijksbegroting, maar er
worden geen opties genoemd voor de eventuele dekking hiervan.
1. Vpb-plicht voor woningcorporaties
In de periode tot 2006 waren woningcorporaties vanwege hun maatschappelijke taak – het verhuren, onderhouden en bouwen van sociale
huurwoningen – vrijgesteld van het betalen van vpb. Per 1 januari 2006 is
deze vrijstelling in de wet op de vpb gewijzigd naar een partiële belastingplicht. Dit hield in dat woningcorporaties vanaf dat moment vpb
verschuldigd waren over hun commerciële activiteiten. De inkomsten die
verkregen werden uit de verhuur van sociale huurwoningen waren op dat
moment nog vrijgesteld van vpb. Twee jaar later (per 1 januari 2008) is
uiteindelijk de integrale vpb-plicht ingevoerd, wat betekende dat alle
activiteiten van woningcorporaties vanaf dat moment onder de heffing

1
2

kst-35286-16
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Kamerstuk 35 286, nr. 5.
Kamerstuk 35 286, nr. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 286, nr. 16

1

van vpb zijn komen te vallen. Sindsdien zijn woningcorporaties vpb
verschuldigd over hun fiscale winst.
De reden om woningcorporaties vanaf 2006 gedeeltelijk en vanaf 2008
geheel onder de belastingplicht van de vpb te laten vallen, komt voort uit
de taakverbreding die woningcorporaties sinds de verzelfstandiging
halverwege de jaren negentig hadden doorgemaakt. Woningcorporaties
waren zich sindsdien ook bezig gaan houden met het ontwikkelen en
aanbieden van duurdere huur- en koopwoningen, bedrijfsmatig vastgoed
en grootschalige projectontwikkeling. Woningcorporaties waren zich
daardoor steeds meer op het terrein van commerciële beleggers en
projectontwikkelaars gaan begeven. Hierdoor ontstond discussie of er
tussen woningcorporaties en marktpartijen wel sprake was van een gelijk
speelveld, aangezien marktpartijen wel belastingplichtig waren voor de
vpb en woningcorporaties niet. In 2000 concludeerde de werkgroep
Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (hierna: MDW)3 dat
de vrijstelling van de vpb voor woningcorporaties marktverstorend kan
werken, met name doordat woningcorporaties in concurrentie treden met
commerciële partijen en er door het ontbreken van een vpb-plicht voor
woningcorporaties sprake was van een ongelijk speelveld. De MDW
adviseerde het kabinet dan ook om woningcorporaties integraal belastingplichtig te maken voor de vpb. Het kabinet heeft het advies van de MDW
destijds overgenomen.
2. Winst bij woningcorporaties en verwachte vpb-uitgaven
Woningcorporaties zijn maatschappelijke organisaties zonder winstoogmerk. Dat is wettelijk ook zo vastgelegd in de Woningwet. Dat neemt
niet weg dat er wel sprake is van winst in de zin van de vpb bij woningcorporaties. Woningcorporaties maken fiscaal gezien winst doordat zij een
positief resultaat behalen over de exploitatie van hun sociale huurwoningen: de huuropbrengsten en andere opbrengsten van woningcorporaties zijn hoger dan de uitgaven die woningcorporaties hebben aan
onderhoud en dergelijke van hun vastgoed. Daarbij moet wel rekening
worden gehouden met het feit dat de investeringen die woningcorporaties
doen in woningverbetering, verduurzaming en nieuwbouw wel noodzakelijk zijn voor het uitvoeren van de maatschappelijke taak van woningcorporaties, maar dat deze uitgaven niet zonder meer (direct) als kosten in
aanmerking kunnen worden genomen bij de fiscale winstbepaling van
woningcorporaties, als gevolg van verplichte activering en de toepassing
van afschrijvingsbeperkingen. Bedrijfseconomisch gezien maken
woningcorporaties per saldo nauwelijks winst, aangezien de netto
opbrengst uit de verhuur veelal volledig wordt ingezet om de onrendabele
top van investeringen te bekostigen. Dat woningcorporaties bedrijfseconomisch toch winst hebben gemaakt is vooral een boekhoudkundig
resultaat dat komt doordat de waarde van hun woningen de afgelopen
jaren sterk is gestegen.
Woningcorporaties hebben in de periode 2008 t/m 2015 ondanks dat zij
wel vpb-plichtig waren relatief weinig vpb betaald, met name doordat ze
in de eerste jaren gebruik konden maken van diverse fiscale faciliteiten,
onder andere fiscale afwaarderingen vanwege de slechtere situatie op de
woningmarkt.4 Uit de actualisatie van de financiële doorrekening van de
Nationale prestatieafspraken (NPA)5, die ik uw Kamer op 16 juni jl. heb
gestuurd, blijkt dat te verwachten valt dat de uitgaven van woningcorporaties aan vpb in relatie tot de bruto huurinkomsten de komende jaren
3

Kamerstuk 24 036, nr. 147.
Kamerstuk 29 453, nr. 493.
5
Kamerstuk 29 453, nr. 561.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 286, nr. 16

2

oplopen naar circa 9% in 2030 (zie onderstaande grafiek).
Figuur: prognose uitgaven van woningcorporaties aan vennootschapsbelasting
conform de actualisatie van de NPA in 2023

3. Mogelijkheden om woningcorporaties uit te zonderen van de
vennootschapsbelasting
Indien overheden een financieel voordeel verlenen aan bepaalde
ondernemingen, is sprake van staatssteun in de zin van artikel 107, eerste
lid, Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (VWEU). Het
verlenen van staatssteun is in beginsel verboden en alleen onder
bepaalde voorwaarden toegestaan, bijvoorbeeld om ervoor te zorgen dat
een Dienst van Algemeen Economisch Belang (DAEB) kan worden
uitgevoerd of als er een vrijstellingsmogelijkheid van toepassing is. Het
verbod op staatssteun en de uitzonderingsvoorwaarden zijn vastgelegd in
het VWEU en secundaire Europese regelgeving.
Voor de DAEB van de Nederlandse woningcorporaties heeft de Europese
Commissie (EC) een apart staatssteunbesluit6 genomen. De EC heeft in dit
besluit van 2009 bepaald voor welke activiteiten woningcorporaties in
aanmerking komen voor geoorloofde staatssteun. De geoorloofde
staatssteun betreft het rentevoordeel op door het Waarborgfonds Sociale
Woningbouw (WSW) met overheidsgarantie geborgde leningen, lagere
grondkosten bij verkoop van gronden door gemeenten en onder
voorwaarden project- en saneringssteun. Fiscale maatregelen, zoals een
(gedeeltelijke) vpb-vrijstelling, vallen hier niet onder.
Als Nederland woningcorporaties (gedeeltelijk) zou willen vrijstellen van
de vpb vraagt dit om een hernieuwde beoordeling door de EC op grond
van het DAEB-besluit van 2009 en het DAEB-vrijstellingsbesluit 20127. In
dat kader zal mogelijkerwijs ook de bestaande staatssteun in het besluit
van 2009 opnieuw worden bezien. Dit is een omvangrijk proces waarbij
Nederland onder meer dient aan te tonen dat woningcorporaties zonder
deze extra staatssteun, in de vorm van belastingvrijstellingen, hun
DAEB-taken niet kunnen uitvoeren. Tot slot moet worden aangetoond dat
woningcorporaties enkel gecompenseerd worden voor de DAEB-taken en
dat er inzichtelijk gemaakt wordt wat voor toezicht er geregeld is om
overcompensatie via fiscale stimuli tegen te gaan. Voor een uitgebreide
beschouwing van de staatssteunkaders voor woningcorporaties wordt
verwezen naar de brieven van 28 mei 2021 en 12 oktober 2022.8
6

Steunmaatregelen nr. E 2/2005 en N 642/2009.
DAEB-vrijstellingsbesluit 2012/21/EU.
8
Kamerstuk 29 453, nrs. 535 en 553.
7

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 286, nr. 16

3

Woningcorporaties zijn de aankomende jaren naar verwachting circa
€ 1,4 miljard per jaar verschuldigd aan vennootschapsbelasting. Hiervoor
zal structureel dekking gevonden moeten worden in de Rijksbegroting
indien woningcorporaties worden uitgezonderd van de vennootschapsbelasting.
4. Mogelijkheden om woningcorporaties gedeeltelijk uit te
zonderen binnen de vennootschapsbelasting
Een alternatieve route is om een uitzondering voor bepaalde maatregelen
binnen de vpb te maken, mits daarmee geen ongeoorloofde staatssteun
wordt verleend. In dat kader worden twee opties – waarbij eventuele al
dan niet fiscale beleidsinstrumenten met een soortgelijk resultaat
denkbaar zouden zijn – met regelmaat genoemd als door woningcorporaties gewenste uitzonderingsmogelijkheden: een uitzondering van de
earningsstrippingmaatregel en een investeringsaftrek voor verduurzaming.
Uitzondering van de earningsstrippingmaatregel
Sinds 2019 hebben woningcorporaties, net als andere vpb-plichtigen, te
maken met een algemene renteaftrekbeperking in de vpb. Deze
zogenoemde earningsstrippingmaatregel vloeit voort uit de implementatie van de ATAD1-richtlijn. Deze richtlijn en de daaruit volgende
earningsstrippingmaatregel zijn bedoeld om belastinggrondslaguitholling
binnen internationaal opererende concerns tegen te gaan. Dit wordt voor
wat betreft de earningsstrippingmaatregel bereikt door een beperking op
te leggen aan de fiscale aftrekbaarheid van de rente op leningen. Het
kabinet beoogt met deze maatregel echter ook een meer gelijke fiscale
behandeling van eigen vermogen en vreemd vermogen te bereiken. Om
die reden is de earningsstrippingmaatregel in de vpb aanzienlijk strenger
vormgegeven dan ATAD1 als minimumstandaard voorschrijft. Uit de
geactualiseerde doorrekening van de NPA blijkt dat woningcorporaties
voor circa € 260 miljoen per jaar worden geraakt door de earningsstrippingmaatregel.
Het kabinet is voornemens de maatregel per 2025 voor vastgoedlichamen
aan te scherpen door de drempelwaarde voor de aftrek van rente van
€ 1 miljoen te verlagen naar nihil, om belastingontwijking bij verhuurders
van vastgoed te beperken. De vormgeving van deze aanpassing zal de
komende tijd nader worden uitgewerkt. De gevolgen van de maatregel
voor woningcorporaties zijn afhankelijk van de uiteindelijke vormgeving.
De ATAD1-richtlijn biedt lidstaten een aantal mogelijkheden om een
uitzondering te maken ten aanzien van de toepassing van de renteaftrekbeperking. Zo kent de richtlijn onder meer een uitzondering voor leningen
aan langlopende openbare-infrastructuurprojecten9, een vrijstelling voor
opzichzelfstaande entiteiten10 en een uitzondering voor lichamen die deel
uitmaken van een groep11. De richtlijn voorziet echter niet in het expliciet
uitzonderen van enkel woningcorporaties voor de toepassing van de
maatregel. Dit betekent dat het uitzonderen van woningcorporaties voor
de toepassing van de earningsstrippingmaatregel niet mogelijk is, omdat
Nederland in dat geval niet voldoet aan de implementatieverplichting ten
aanzien van (de minimumnorm die volgt uit) de richtlijn.

9

Artikel 4, vierde lid, sub b, Richtlijn (EU) 2016/1164.
Artikel 4, derde lid, sub b, Richtlijn (EU) 2016/1164.
11
Artikel 4, vijfde lid, Richtlijn (EU) 2016/1164.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 286, nr. 16

4

Het is wel mogelijk om een (of meerdere) van de in de ATAD1-richtlijn
genoemde uitzonderingen te introduceren voor de toepassing van de
earningsstrippingmaatregel, mits deze in overeenstemming zijn met de
staatssteunregels. In dat geval kunnen woningcorporaties die aan de
criteria van deze uitzondering voldoen profiteren, maar ook andere
belastingplichtigen die aan de criteria van de uitzondering voldoen.
Daarbij is de vraag in hoeverre een generieke vrijstelling doeltreffend en
doelmatig is ten aanzien van woningcorporaties. Zo kunnen de activiteiten
van woningcorporaties naar de mening van het kabinet niet als openbareinfrastructuurprojecten worden beschouwd. Bij openbare-infrastructuurprojecten moet in het bijzonder gedacht worden aan wegen, bruggen en
tunnels. Volgens het kabinet biedt de richtlijn geen ruimte om woningcorporaties onder de uitzondering van openbare-infrastructuurprojecten te
brengen.12 Een vrijstelling voor opzichzelfstaande entiteiten of een
generieke (groeps)uitzondering doet verder in brede zin afbreuk aan het
doel om te komen tot een meer gelijke fiscale behandeling van eigen
vermogen en vreemd vermogen, aangezien alle belastingplichtigen en
niet alleen de woningcorporaties zullen profiteren van deze maatregel.
Daarmee zal een dergelijke uitzondering een aanzienlijk budgettair effect
hebben op de rijksbegroting.
Investeringsaftrek voor verduurzaming
In de vpb mogen woningcorporaties, net als andere vastgoedondernemingen, de kosten die zij maken voor het onderhoud aan hun woningen
aftrekken van hun fiscale winst. Het idee hierbij is dat deze kosten
noodzakelijk zijn voor de instandhouding van het bezit en het om die
reden redelijk is om deze uitgaven van de winst af te trekken (in de jaren
waaraan ze kunnen worden toegerekend). Woningcorporaties, maar ook
andere vastgoedondernemingen, suggereren sinds enkele jaren dat een
investeringsaftrek voor verduurzaming wenselijk zou zijn, omdat dit
verduurzamingsinvesteringen aantrekkelijker maakt. Bovendien kan
verduurzaming steeds meer gezien worden als een noodzakelijke
investering voor de instandhouding van het bezit, en niet als een
kwaliteitsinvestering waar een vastgoedonderneming zelfstandig voor
kiest. Vanuit de markt wordt dan ook geopperd dat er steeds minder
verschil zit tussen uitgaven aan onderhoud en uitgaven aan verduurzaming. Echter, uitgaven aan verduurzaming houden op basis van de
fiscale regelgeving op dit moment een verbetering van de woning in.
Dergelijke uitgaven moeten fiscaal worden geactiveerd en mogen
daardoor niet direct als kosten van de fiscale winst worden afgetrokken.
Het creëren van een investeringsaftrek vereist het instellen van een nieuw
fiscale regeling. Een dergelijke investeringsaftrek zou gelden als ongeoorloofde staatssteun wanneer deze enkel voor woningcorporaties (of
afgebakend voor alle huurwoningen onder de DAEB-grens van zowel
woningbouwcorporaties als andere verhuurders) zou worden ingesteld. In
dat geval is goedkeuring vooraf door de EC noodzakelijk. Mogelijk is er
ook sprake van ongeoorloofde staatssteun indien de investeringsaftrek in
de vpb breder wordt opgezet door deze beschikbaar te maken voor alle
verhuurders van woningvastgoed. Ook in dat geval kan er namelijk sprake
zijn van het maken van onderscheid tussen groepen ondernemingen
(bijvoorbeeld woninghuur – en andere sectoren).
Gelet op de doelstellingen van de Woningwet zou een investeringsaftrek
in de vpb mogelijk als DAEB kunnen worden aangewezen onder het
DAEB-Vrijstellingsbesluit 2012. Daarnaast geldt dat mogelijke staatssteun
alleen ter kennisgeving hoeft te worden gemeld bij de EC als het aan de
12

Kamerstuk 29 453, nr. 555.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 286, nr. 16

5

voorwaarden van de Algemene Groepsvrijstellingsverordening13 (hierna:
AGVV) voldoet. Voor een investeringsaftrek voor verduurzaming bieden
de vrijgestelde staatssteuncategorieën van de AGVV een mogelijkheid. Tot
de mogelijkheden voor vrijgestelde staatssteun behoort een maatregel
voor energie-efficiëntiemaatregelen in gebouwen14, waarbij een staatssteunpercentage van maximaal 30% van de kosten mag worden
toegekend aan de eigenaar van de gebouwen. Indien gekozen wordt voor
een volledige aftrekbaarheid van de totale investeringskosten leidt een
investeringsaftrek in de vpb tot een steun van maximaal 25,8%, zijnde het
thans geldende hoge vpb-tarief. Daarmee blijft een investeringsaftrek
onder het maximum steunpercentage. Wel moet de steun leiden tot een
verbetering van de energieprestatie van het gebouw, van ten minste één
van de volgende voorwaarden15:
i. 20% ten opzichte van de situatie vóór de investering in het geval van
renovatie van bestaande gebouwen, of
ii. 10% ten opzichte van de situatie vóór de investering in het geval van
renovatiemaatregelen met betrekking tot de installatie of vervanging
van een gebouw of;
iii. 10% ten opzichte van de drempel die is vastgesteld voor de vereisten
van bijna-energieneutrale gebouwen in nationale maatregelen ter
omzetting van Richtlijn 2010/31/EU in het geval van nieuwe gebouwen
Een brede en omvangrijke investeringsaftrek in de vpb heeft een effect op
de Rijksbegroting. Op basis van de actualisatie van de financiële doorrekening van de NPA is de verwachting dat het voordeel van een investeringsaftrek voor verduurzaming voor alleen woningcorporaties in de orde
van € 700–800 miljoen per jaar zal liggen. Bij een bredere doelgroep is het
te dekken budgettaire gat logischerwijs groter.
Tot slot
Woningcorporaties hebben een cruciale taak in de volkshuisvesting om
huishoudens met een lager inkomen te voorzien van goede en betaalbare
woningen. Met de afschaffing van de verhuurderheffing en het afsluiten
van de NPA hebben we de afgelopen jaren grote stappen gezet om
woningcorporaties hiervoor weer de ruimte en mogelijkheden te geven.
Desalniettemin laat de geactualiseerde doorrekening van de NPA16 zien
dat de financiële onzekerheid van woningcorporaties is toegenomen en
een duurzaam bedrijfsmodel op lange termijn onder druk staat. Dit komt
doordat woningcorporaties de komende jaren moeten lenen om verbetering en verduurzaming van hun bestaande woningbezit mogelijk te
maken, zonder dat hier extra inkomsten tegenover staan. Bovendien blijkt
uit de actualisatie van de NPA dat de financiële grenzen van wat woningcorporaties kunnen investeren sneller in de tijd in zicht komen dan eerder
voorzien.
Indien het wenselijk wordt geacht om aanpassingen te doen in de steun
die woningcorporaties mogen ontvangen voor het realiseren van hun
volkshuisvestelijke opgaven, kunnen, afhankelijk van de wensen,
verschillende beleidsopties (fiscaal of niet fiscaal) worden bezien. Verder
zal ook dekking gevonden moeten worden voor de budgettaire effecten
van de verschillende maatregelen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.M. de Jonge

13

Verordening (EU) Nr. 651/2014 gewijzigd bij Verordening (EU) 2023/1315.
Artikel 38bis AGVV.
15
Zie artikel 38 bis, lid 6, AGVV.
16
Kamerstuk 29 453, nr. 561.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 35 286, nr. 16

6