Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

31 239

Stimulering duurzame energieproductie

Nr. 263

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 12 juli 2017
Het stimuleren van de productie van duurzame elektriciteit bij kleinverbruikers draagt bij aan het bewustzijn van de energietransitie en het
aandeel hernieuwbare energie. Via lokale energieproductie kunnen
burgers zelf op relatief eenvoudige wijze een bijdrage leveren aan de
energietransitie. Het kabinet wil de ondersteuning van investeringen in
lokale hernieuwbare energieproductie nu en in de toekomst voort zetten,
zolang deze zonder steun onrendabel is. Om deze ondersteuning zo
verstandig en verantwoord mogelijk vorm te kunnen geven, heb ik een
aantal alternatieven voor de salderingsregeling onderzocht.
Bij brief van 3 januari jl. heb ik uw Kamer de evaluatie van de salderingsregeling toegestuurd.1 Ik heb daarbij aangekondigd om op basis van de
evaluatie onderzoek te zullen doen naar een verantwoorde wijze van
stimulering van lokale hernieuwbare energie vanaf 2020 die in de plaats
kan komen van de salderingsregeling. Hiertoe heb ik Energieonderzoek
Centrum Nederland (hierna: ECN) gevraagd om verschillende varianten
van stimulering door te rekenen. Hierbij stuur ik u, mede namens de
Staatssecretaris van Financiën, het rapport van ECN2. Tevens informeer ik
u aan de hand van het rapport over de verschillende varianten. Daarbij
geef ik aan in hoeverre deze varianten voldoen aan de uitgangspunten
voor de vormgeving van het instrumentarium voor de stimulering van
lokale hernieuwbare energie.
Achtergrond
Saldering is toegestaan voor kleinverbruikers die «achter de meter»
elektriciteit opwekken en vindt plaats als een gedeelte van de opwek niet
direct zelf wordt gebruikt maar aan het elektriciteitsnet wordt

1
2

kst-31239-263
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Kamerstukken 31 239 en 34 497, nr. 251.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 239, nr. 263

1

teruggeleverd.3Deze opwek achter de meter gebeurt in verreweg de
meeste gevallen met zonnepanelen. De elektriciteit die aan het net wordt
teruggeleverd, wordt in mindering gebracht op de elektriciteit die van het
net wordt afgenomen. De kleinverbruiker hoeft daardoor geen leveringskosten voor, en energiebelasting, opslag duurzame energie (hierna: ODE)
en btw over, van het net afgenomen elektriciteit te betalen voor zover deze
wordt verrekend met aan het net teruggeleverde elektriciteit.
De salderingsregeling is tot stand gekomen om het wettelijk kader in
overeenstemming te brengen met de feitelijke situatie waarin analoge
meters terugdraaien op het moment dat elektriciteit op het net wordt
teruggeleverd.
In 2016 is de salderingsregeling geëvalueerd door PricewaterhouseCoopers B.V. (PwC). Uit het evaluatierapport blijkt dat mede door de
salderingsregeling het geïnstalleerde vermogen zon-PV bij kleinverbruikers sinds 2011 sterk is toegenomen.4 Tegelijkertijd blijkt salderen
voor de samenleving in termen van euro’s per vermeden ton CO2-uitstoot
een relatief dure regeling. In de huidige opzet is de salderingsregeling
bovendien beperkt stuurbaar voor de overheid, omdat de stimulans mede
afhankelijk is van de hoogte van de energiebelasting en de ODE. De
tarieven hiervoor zijn afhankelijk van meerdere beleidsoverwegingen die
los staan van de salderingsregeling. De salderingsregeling werkt
daarnaast verstorend voor de elektriciteitsmarkt. Salderen neemt de
prikkel weg voor kleinverbruikers om het eigen verbruik achter de meter
te optimaliseren en daarmee het elektriciteitssysteem te ontlasten en om
op de juiste momenten in te spelen op veranderingen in de elektriciteitsprijs.
In het verlengde van het evaluatierapport en vooruitlopend op het
onderzoek van ECN heeft PwC gekeken naar de toekomstige effecten van
de salderingsregeling. Hiervoor is een situatie met salderen na 2020
geanalyseerd evenals een situatie zonder salderen na 2020. Uit het
onderzoek komt naar voren dat in een situatie met salderen de kosten
voor de overheid blijven toenemen. Een situatie geheel zonder salderen
leidt tot langere terugverdientijden en lagere investeringsbereidheid
onder kleinverbruikers.
Uitgangspunten
In de brief van 3 januari heb ik een aantal uitgangspunten geformuleerd
voor de vormgeving van het instrumentarium voor de stimulering van
lokale hernieuwbare energie. De regeling dient:
• een toekomstbestendige en kosteneffectieve stimulans te bieden voor
de kleinschalige productie van hernieuwbare elektriciteit;
• stuurbaar te zijn (de hoogte van de stimulans kan aangepast worden,
bijvoorbeeld naar aanleiding van veranderingen in de kostprijs van
zon-PV-systemen);
• gebouweigenaren met een kleinverbruikersaansluiting voldoende
investeringszekerheid te bieden;
• toegankelijk en begrijpelijk voor particulieren en bedrijven te zijn;
• uitvoerbaar te zijn;
• voor een voldoende stabiele groei van de markt voor zon-PV te zorgen;
• voor zover mogelijk optimaal ruimtegebruik voor de productie van
hernieuwbare energie te stimuleren; en
• zo min mogelijk marktverstorende effecten te hebben en voor zover
mogelijk nieuwe ontwikkelingen, onder andere om toekomstige lasten
3

Een kleinverbruiker beschikt over een elektriciteitsaansluiting met een capaciteit van ten
hoogste 3 x 80 Ampère.
4
Kamerstukken 31 239 en 34 497, nr. 251.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 239, nr. 263

2

voor het elektriciteitssysteem te beperken, zoals opslag en ICTontwikkelingen, niet te belemmeren.
Hieronder zal ik uiteenzetten of en in hoeverre de verschillende door ECN
doorgerekende varianten aan deze uitgangspunten voldoen.
Onderzochte varianten
Mede op basis van suggesties van stakeholders zijn vijf varianten voor de
stimulering van lokale hernieuwbare energie bij kleinverbruikers
ontwikkeld. Deze varianten zijn door ECN op drie hoofdpunten doorgerekend: de effecten op de business case van zon-PV, het groeipad van
zon-PV en de kosten voor de overheid. ECN is bij de doorrekeningen
steeds uitgegaan van een inwerkingtreding van de varianten per 1 januari
2020. De varianten luiden als volgt:
• Variant A («Salderen behouden»): de salderingsregeling handhaven
zoals die nu is.
• Variant A1 («Fiscaal salderen behouden»): de salderingsregeling
handhaven op het fiscale deel. Dat wil zeggen dat de energiebelasting,
ODE en de bijbehorende btw van elektriciteitsproductie die wordt
ingevoed en op een ander tijdstip wordt geconsumeerd, kan worden
gesaldeerd. De energieleverancier krijgt in deze variant de vrijheid om
een ander tarief te rekenen voor teruggeleverde elektriciteit dan het
consumententarief voor elektriciteitsafname.
In variant B wordt, net als in variant A1, salderen afgeschaft op het
leveranciersdeel van het tarief. In varianten C en D wordt de salderingsregeling geheel afgeschaft, dus zowel het leveranciersdeel als het fiscale
deel.
• Variant B («Salderen begrenzen»): de salderingsregeling handhaven op
het fiscale deel met een begrenzing. Niet meer alle teruggeleverde en
op een ander tijdstip geconsumeerde elektriciteit kan fiscaal worden
gesaldeerd, maar een zeker percentage daarvan.
• Variant C («Terugleversubsidie»): de salderingsregeling geheel
afschaffen en vervangen door een subsidie per kWh. Over de
elektriciteit die wordt teruggeleverd aan het elektriciteitsnet ontvangt
de zon-PV-eigenaar een subsidie van de overheid (in €ct./kWh)
bovenop de vergoeding die de zon-PV-eigenaar van zijn leverancier
ontvangt.
• Variant D («Investeringssubsidie»): de salderingsregeling geheel
afschaffen en vervangen door een eenmalige subsidie op het moment
van de aanschaf van zonnepanelen (in €/kWp).
Variant

Salderen
leveranciersdeel
tarief

Salderen fiscale deel
tarief

Nieuwe maatregel

A: Salderen behouden
A1: Fiscaal salderen
behouden
B: Salderen begrenzen

Ja
Nee

Ja
Ja

Nee

Ja, maar...

C: Terugleversubsidie

Nee

Nee

D: Investeringssubsidie

Nee

Nee

Geen
Vrijgave leveranciersdeel leveringstarief
Maximum % aan
fiscaal te salderen
kWh en vrijgave
leveranciersdeel
leveringstarief
Terugleversubsidie
(€/kWh)
Investeringssubsidie
(€/kWp)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 239, nr. 263

3

Uitkomsten toetsing varianten aan uitgangspunten
De verschillende varianten zijn met behulp van de rapportage van ECN
getoetst aan de genoemde uitgangspunten. De bijlage bij deze brief bevat
een analyse van de varianten per uitgangspunt. Daar zijn de alternatieven
eveneens beoordeeld op verschillen in de individuele bijdragen die
huishoudens leveren aan de energietransitie via afdrachten aan de ODE
zoals toegezegd aan het lid Mulder (CDA).5 Dit levert het volgende beeld
op:
Variant A en A1 leiden niet tot een toekomstbestendige, kostenefficiënte
regeling. Beide varianten zijn relatief dure regelingen voor de samenleving en het rapport van ECN laat zien dat de terugverdientijd voor deze
varianten verder zal dalen tot 3 á 4 jaar in 2025. Zowel variant B, C als D
kunnen wel een toekomstbestendige regeling bieden met meerjarige
investeringszekerheid en een stabiele terugverdientijd voor kleinverbruikers. Met die varianten wordt overstimulering in de toekomst
voorkomen terwijl dit in verhouding een beperkt effect heeft op de groei
van zon-PV. Van deze drie varianten is variant B het minst stuurbaar
doordat bij variant B de koppeling met de energiebelasting en ODE blijft
bestaan. Zo blijven wijzigingen in de fiscaliteit invloed hebben op de
hoogte van de stimulering. Daarnaast stimuleert variant B minder dan
variant C of D het optimaal fysiek ruimtegebruik voor zon-PV en is deze
variant minder gunstig voor de utiliteitssector (bijvoorbeeld kantoor- of
schoolgebouwen). Verder is variant B in tegenstelling tot de varianten C
en D alleen toegankelijk voor investeerders met een eigen dak.
Bij varianten C en D is de stimuleringsregeling toegankelijk voor een
grotere groep potentiële investeerders. Variant C, de terugleversubsidie,
kan rekenen op steun van verschillende marktpartijen. Variant D, de
investeringssubsidie, kan rekenen op steun van marktpartijen die
opslagtechnologieën ontwikkelen. Variant C leidt tot de meest stabiele
terugverdientijden voor zowel de koop- en huursector als voor de
utiliteitssector en stimuleert optimaal ruimtegebruik het meest.
Variant D kent als belangrijk voordeel dat het de investeringsdrempel
verlaagt. Hierdoor komt het groeipad van zon-PV in deze variant hoger uit
dan bij de andere hervormingsvarianten. Wel geldt voor deze variant dat
een overgangsregeling lastiger is vorm te geven dan bij de andere
varianten. Verder biedt variant D meer mogelijkheid voor overheden om
te reageren op onverwachte ontwikkelingen in de prijs voor PV-systemen
dan de andere varianten maar minder mogelijkheden om te reageren op
onverwachte ontwikkeling in de rentabiliteit.
Voor de uitvoerbaarheid van alle onderzochte hervormingsvarianten is het
noodzakelijk dat de kleinverbruiker over een meter beschikt die aan het
net teruggeleverde en van het net afgenomen elektriciteit afzonderlijk kan
meten. Daarom ligt een overgang naar een hervormingsvariant pas voor
de hand op het moment dat een digitale meter grootschalig aanwezig is.
Naar verwachting beschikt op 1 januari 2020 minimaal 80% van de
huishoudens over een slimme meter.
Vervolgstappen
De komende tijd werk ik de opties voor een nieuwe regeling en de daarbij
horende overgangsregeling verder uit. Parallel daaraan zal ik inzetten op
verdere aanbieding van slimme meters in de periode tot 2023. Het tijdelijk
voortzetten van de salderingsregeling in afwachting van de verdere uitrol
5

Handelingen II 2016/17, nr. 24, item 18.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 239, nr. 263

4

van de slimme meter zou gedurende de periode van het Energieakkoord
investeringszekerheid bieden, in lijn met de motie van de leden Jan Vos
en Van Tongeren.6 Ook leidt deze tijdelijke verlenging niet tot congestieproblemen in het elektriciteitsnet.
Uit het rapport van ECN komt naar voren dat varianten C en D op een
toekomstbestendige en kosteneffectieve manier voldoende investeringszekerheid kunnen bieden voor potentiële en huidige investeerders in
zonnepanelen. Het is voor de markt van belang dat een volgend kabinet
duidelijkheid verschaft over de stimulering van zon-PV na 2020. Het
rapport van ECN biedt daarvoor belangrijke handvatten.
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

6

Kamerstuk 31 239, nr. 241

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 239, nr. 263

5

Bijlage 1:

Toetsing varianten aan uitgangspunten
Toekomstbestendigheid en kosteneffectiviteit
Voor het bestendige succes van en draagvlak voor de energietransitie is
het van belang dat wordt gekozen voor kosteneffectieve opties voor het
verminderen van CO2-uitstoot. De salderingsregeling is, zoals ook
geconcludeerd in het evaluatierapport van PwC en het IBO CO27, in zijn
huidige vorm een relatief dure regeling voor de samenleving. Uit de
verschillende rapporten volgt dat de stimulans in euro’s per kWh,
afhankelijk van de aannames en het gekozen perspectief, in alle gevallen
(vrijwel) gelijk aan of hoger ligt dan de stimulering via de SDE+.
De kosten voor zon-PV zijn de afgelopen jaren sterk gedaald. De
verwachting is dat zonnepanelen ook de komende jaren goedkoper zullen
worden. De hoogte van de stimulans daalt momenteel echter niet mee.
Deze zal zelfs blijven doorgroeien, als gevolg van de voorziene stijging
van de ODE. Uit het rapport van ECN komt naar voren dat mede hierdoor
de terugverdientijd van PV-systemen bij varianten A en A1 zal dalen tot 3
á 4 jaar in 2025. Dat betekent dat de investering in zonnepanelen zich in de
loop van 20 jaar meer dan 6 keer terugbetaalt. Hierbij wordt uitgegaan van
het huidige fiscale kader en de in de Nationale Energie Verkenning 2016
door ECN verwachte ontwikkelingen in de energiebelasting en ODE voor
de komende jaren. Een schuif in de energiebelasting van elektriciteit naar
gas, zoals genoemd in de Energieagenda, zou de stimulans van de
salderingsregeling wat kunnen dempen en zou de dalende trend in de
terugverdientijden de eerstkomende jaren enigszins kunnen beperken.
Uit de resultaten van ECN leid ik af dat varianten A en A1 met een blik op
de toekomst, uitgaande van het huidige fiscale kader, niet voldoende
kosteneffectief zijn. ECN concludeert dat bij de hervormingsvarianten B, C
en D substantieel kan worden bespaard in de budgettaire kosten van de
maatregel. De hervormingsvarianten, waarin de verdere daling van de
terugverdientijd wordt gecorrigeerd om overstimulering tegen te gaan,
leiden bij een overgang in 2020 tot een reductie in kosten van circa 60%
en gaan gepaard met een reductie in het groeipad van maximaal 20%. In
absolute zin betekent dit een cumulatieve budgettaire besparing in de
kosten tot en met 2030 van ongeveer € 5 miljard ten opzichte van de
varianten waarin (fiscaal) salderen wordt behouden. In andere woorden,
bij varianten A en A1 liggen de kosten van de maatregel ruim twee keer zo
hoog, terwijl dit maar 20% extra zon-PV bij kleinverbruikers oplevert. Met
varianten B, C en D kan zon-PV op de lange termijn met een kosteneffectieve regeling gestimuleerd worden, met een in verhouding beperkt effect
op de groei van zon-PV.
Stuurbaarheid
De stimulans in de huidige salderingsregeling is mede afhankelijk van de
hoogte van de energiebelasting. Hiermee verknoopt de salderingsregeling
in één instrument twee verschillende overheidsdoelen: het bevorderen
van lokale hernieuwbare energie en het genereren van belastinginkomsten. Dat maakt sturing op beide doelen complex. De tarieven in de
energiebelasting zijn afhankelijk van meerdere beleidsoverwegingen die
los staan van de salderingsregeling. Om overstimulering van zon-PV te
voorkomen en om te kunnen inspelen op veranderingen in de markt, is
het van belang dat de stimuleringsregeling voldoende stuurbaar is.

7

Kamerstuk 32 813, nr. 122

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 239, nr. 263

6

Bij varianten A en A1 is de stimulans direct afhankelijk van de hoogte van
de energiebelasting en is het niet mogelijk de hoogte van de stimulans
aan te passen, zonder ook de belastingtarieven aan te passen. Met deze
varianten kan daardoor onvoldoende gestuurd worden op het bevorderen
van lokale hernieuwbare energie. Bij varianten B, C en D is het mogelijk de
hoogte van de stimulans aan te passen. Daarbij moet worden opgemerkt
dat in variant B, salderen begrenzen, de regeling nog steeds gekoppeld is
aan het fiscale stelsel. Wijzigingen in fiscaal beleid kunnen om die reden
invloed hebben op de hoogte van de stimulans. Hierdoor scoort variant B
minder goed op stuurbaarheid dan de varianten C en D. In variant D wordt
de subsidie op één moment in één keer aan de investeerder uitgekeerd.
Dit biedt beperkte mogelijkheden om lokale hernieuwbare energie
achteraf extra te bevorderen wanneer de rentabiliteit van elektriciteitsproductie achter meter zich anders ontwikkelt dan vooraf verwacht. Dit maakt
variant C beter stuurbaar dan variant D. Met variant D kan weer beter
worden gecorrigeerd op onverwachte ontwikkelingen in de prijs van
zon-PV. Ook in variant C kan de maatvoering daarop worden aangepast
maar dit werkt dan wel door naar alle zon-PV eigenaren en niet alleen
naar de zon-PV eigenaren die met de wijziging van de investeringskosten
van zon-PV te maken hebben.
Voldoende investeringszekerheid
Het is van belang om voldoende investeringszekerheid te bieden aan
investeerders in lokale hernieuwbare energie. De investeringszekerheid
komt in de koopsector met name tot uiting in de terugverdientijd en
bestaat uit een aantal aspecten. Allereerst gaat het om zekerheid van
beleid. Zekerheid kan worden geboden door een consistent beleid te
voeren, waarbij bijvoorbeeld de looptijd van de regeling voor een
bepaalde periode wordt vastgesteld. Uit het marktonderzoek van ECN
blijkt dat duidelijkheid over het beleidskader belangrijk is, maar van alle
elementen niet de grootste invloed heeft op de beslissing over de
aanschaf van zonnepanelen.
Uiteindelijk is het voor potentiële investeerders van belang dat het
gevoerde beleid tot een acceptabele terugverdientijd leidt. ECN heeft
onderzocht welke terugverdientijd als acceptabel wordt aangemerkt door
consumenten die overwegen om zonnepanelen te kopen. Dat is
gemiddeld 6,7 jaar. ECN heeft berekend dat varianten A en A1 leiden tot
steeds verder verbeterende business cases in alle sectoren, met terugverdientijden die op termijn dalen tot onder de 4 jaar. Dit betekent tegelijkertijd dat de terugverdientijd afhankelijk is van het jaar van investering.
Varianten B, C en D kunnen zo worden ingeregeld dat ze leiden tot
stabilisering van de terugverdientijd op 6 tot 7 jaar. Investeerders
realiseren dan deze terugverdientijd ongeacht het jaar waarin ze de
investering doen.
De huur- en utiliteitssector kennen een andere dynamiek voor investeringen in zon-PV. Om de besparing zo aantrekkelijk mogelijk te maken
voor de huurder, zal de verhuurder de investering willen uitspreiden over
een zo groot mogelijk aantal jaren. Voor de huurder is met name van
belang hoeveel besparing een zon-PV systeem hem oplevert op de
maandelijkse vaste lasten. Bij gebouwtypen binnen de utiliteitssector valt
vaak een deel van het elektriciteitsverbruik in de (lagere) tweede schijf van
de energiebelasting. Daardoor is de waarde van teruggeleverde elektriciteit bij de fiscale varianten veel lager dan bij koopwoningen, waarbij het
verbruik doorgaans volledig in de eerste schijf valt. Het inregelen van de
hervormingsvarianten op een stabiliserende terugverdientijd in de
koopsector van 6 tot 7 jaar heeft afhankelijk van de variant een afwijkend
effect op de terugverdientijden in de huur- en utiliteitssector. In de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 239, nr. 263

7

huursector laten varianten B en C de meest constante ontwikkeling van
terugverdientijden zien. Door de heterogeniteit van de utiliteitssector is
het moeilijk om voor deze sector conclusies te trekken, maar het beeld dat
uit de indicatieve berekeningen van ECN ontstaat, is dat variant B in deze
sector tot de minst stabiele terugverdientijden leidt.
Een ander aspect is de mate waarin een variant bepaalde onzekerheden in
de markt kan opvangen. Varianten A en A1 bieden door de beperkte
stuurbaarheid minder mogelijkheden om deze onzekerheden op te
vangen. In varianten B en C kan de overheid ontwikkelingen in de
elektriciteitsprijs goed opvangen door de inregeling van de varianten aan
te passen en in mindere mate onverwachte ontwikkelingen in de prijs
voor zon-PV-systemen. In variant D is dit andersom.
Toegankelijkheid en begrijpelijkheid
De huidige salderingsregeling is alleen toegankelijk voor investeerders
met een eigen dak. Dit speelt ook bij varianten A1 en B, omdat ook deze
varianten uitgaan van het salderen van achter de eigen meter opgewekte
hernieuwbare energie. Bij varianten C en D kan de stimulans ook worden
aangeboden aan investeerders zonder eigen dak. Hiermee zou de
stimuleringsregeling toegankelijk zijn voor een grotere groep potentiële
investeerders. Investeerders zonder eigen dak kunnen nu gebruik maken
van de Regeling Verlaagd Tarief voor investeringen in lokale hernieuwbare
energie. In de evaluatie van die regeling, die dit jaar wordt uitgevoerd,
kunnen deze bevindingen worden meegenomen.
Een verschil tussen variant D en de andere varianten is dat deze variant
het initiële investeringsbedrag verkleint. De hoogte van de benodigde
investering vormt vaak een belangrijke drempel voor kleinverbruikers bij
de beslissing om te investeren in zon-PV. Variant D verlaagt die drempel,
en vergroot daarmee de toegankelijkheid van de regeling. Overigens kan
de investeringsdrempel ook worden verkleind door flankerend beleid of
marktinitiatieven, bijvoorbeeld op het gebied van financiering.
Hoewel de salderingsregeling technisch gezien vrij complex is, is de
boodschap voor de toekomstige investeerder begrijpelijk: alle geproduceerde elektriciteit is hetzelfde waard als uit het net afgenomen elektriciteit, ongeacht of deze achter de meter blijft door zelfconsumptie of aan
het net wordt geleverd en op een ander moment geconsumeerd. De
verwachting is dat ook de kernboodschap van de hervormingsvarianten,
ondanks hun verschillende technische complexiteit, begrijpelijk aan de
consument kan worden uitgelegd.
Uitvoerbaarheid
De huidige salderingsregeling is uitvoerbaar. Analoge meters draaien
terug op het moment dat elektriciteit wordt teruggeleverd en de
leverancier rekent af op basis van de netto meterstand. Op die meters kan
niet worden afgelezen hoeveel elektriciteit is teruggeleverd. De uitvoeringsgevolgen van de hervormingsvarianten voor de Belastingdienst en
eventuele andere uitvoerende instanties moeten nog in kaart worden
gebracht. Voor de uitvoerbaarheid van alle hervormingsvarianten is in
ieder geval vereist dat kan worden bepaald hoeveel elektriciteit daadwerkelijk wordt teruggeleverd. Hiervoor is een digitale meter nodig.
In 2015 zijn de netbeheerders gestart met de grootschalige aanbieding
van slimme meters – digitale meters met een communicatiemodule – aan
huishoudens en kleinzakelijke verbruikers. Tot en met 2020 zal voor circa
8,5 miljoen aansluitingen een slimme meter worden aangeboden. Op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 239, nr. 263

8

1 januari 2020 zal echter een deel van de huishoudens nog geen slimme
of digitale meter hebben. Een overgang van de salderingsregeling naar
één van de hervormingsvarianten per 1 januari 2020 ligt om die reden niet
voor de hand.
Bij variant D treden de meeste overgangseffecten op. Dat komt omdat een
regeling die productie stimuleert, wordt vervangen door een subsidie op
het moment van de investering. Investeerders die vlak voor de overstap
naar de investeringsregeling zon-PV systemen aanschaffen worden
hierdoor – zonder aanvullende regelingen – geconfronteerd met langere
terugverdientijden. Deze groep zou bij introductie van variant D gecompenseerd moeten worden. Bij een overgang in 2023 zou dit bijvoorbeeld
betekenen dat investeerders die in 2018 een zon-PV systeem aanschaffen,
worden gecompenseerd door een subsidie. Bij overgang in 2020 geldt dit
tot 10 jaar terug: het gaat dan ook om investeringen die in het verleden
zijn gedaan. Uitvoeringstechnisch is dat complex.
Stabiele groei van lokale hernieuwbare elektriciteitsproductie
Stimuleringsbeleid voor lokale hernieuwbare energie heeft een grote
invloed op het groeipad van zon-PV en op de stabiliteit van de markt voor
zonnepanelen. ECN heeft op basis van een gedetailleerd model over het
aankoopgedrag van particulieren de effecten van de varianten op het
groeipad voor zon-PV geanalyseerd. Daarnaast heeft ECN een indicatieve
vertaling van de effecten op het groeipad in de koopsector naar de huuren utiliteitssector gemaakt.
Het effect op het groeipad in variant A1 is minimaal. Dit is ook te
verwachten, omdat in deze variant net als bij de huidige salderingsregeling de terugverdientijden steeds korter worden. De groeipaden van de
varianten B, C en D liggen lager dan die van varianten A en A1. In 2030
komen de realisaties in deze varianten 12 á 21% lager uit dan in variant A.
Volgens ECN illustreren deze relatief beperkte afwijkingen dat voor een
grote groep consumenten een terugverdientijd van 6 tot 7 jaar voldoende
aantrekkelijk is om een systeem aan te schaffen. Dit komt mede doordat er
ook andere overwegingen bij de aankoopbeslissing spelen dan puur
financiële. De daling in het groeipad ten opzichte van de huidige salderingsregeling is het kleinst bij variant D. Dit komt doordat deze variant de
investeringsdrempel verlaagt. Meer huishoudens zullen voldoende
middelen ter beschikking hebben voor aankoop van zon-PV.
De verschillende varianten hebben ook verschillende effecten op de
ontwikkeling van de markt voor zon-PV systemen. In varianten A en A1
treedt een doorlopende groei van de markt op tot ongeveer 2023. Tussen
2025 en 2030 treedt vervolgens een verzadiging op en loopt de markt
terug. Vanaf 2035 groeit de markt dan weer, vooral vanwege vervangingsinvesteringen voor systemen die vanaf 2015 zijn gerealiseerd. De andere
varianten laten een stabielere groei zien. Daarbij ontwikkelt de markt zich
in eerste instantie minder hard, maar de terugloop als gevolg van
verzadiging is in deze varianten ook minder groot. Varianten B en C
zorgen voor de meest stabiele ontwikkeling van de markt.
Optimaal fysiek ruimtegebruik
De salderingsregeling is financieel aantrekkelijk voor de productie binnen
het jaarlijks eigen verbruik. Productie boven het eigen verbruik kan niet
gesaldeerd worden. Dit maakt het financieel onaantrekkelijk om het dak
maximaal vol te leggen met zonnepanelen. Het aantal zonnepanelen
wordt afgestemd op het eigen verbruik in plaats van op de beschikbare

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 239, nr. 263

9

ruimte. Bij variant A1 speelt dezelfde problematiek, omdat salderen op het
fiscale deel hetzelfde blijft.
Ook in de hervormingsvarianten B, C en D hebben extra zonnepanelen
boven het eigen verbruik een minder gunstige business case dan de
panelen binnen het eigen verbruik. Dit komt omdat bij een toenemend
aantal geïnstalleerde zonnepanelen het percentage zelfconsumptie zal
afnemen en zelfconsumptie is in alle varianten het meest waard. Op basis
van indicatieve berekeningen van ECN lijkt variant C de gunstigste
business case voor panelen boven het eigen verbruik op te leveren,
gevolgd door variant D. Het effect in variant B is afhankelijk van de
omvang van de extra productie, met steeds langere terugverdientijden
naarmate er meer zonnepanelen boven het eigen verbruik worden
geïnstalleerd. Bij een grote hoeveelheid extra productie is de stimulans
begrensd doordat niet gesaldeerd kan worden tot een negatief saldo,
zoals ook het geval is in varianten A en A1.
Zo min mogelijk marktverstorende effecten
Bij de vormgeving van de regeling ligt het voor de hand te zoeken naar
een wijze van stimulering van lokale hernieuwbare energie, die zo min
mogelijk onnodige marktverstoring met zich mee brengt. In het evaluatierapport van PwC is geconstateerd dat salderen de prikkel wegneemt voor
kleinverbruikers om het eigen verbruik achter de meter te optimaliseren
en in te spelen op veranderingen in de elektriciteitsprijs. De prijs van een
kWh elektriciteit verschilt namelijk van moment tot moment en de
salderingsregeling houdt hier geen rekening mee. Elke kWh opgewekte
elektriciteit die een consument niet direct zelf verbruikt, kan worden
teruggeleverd aan het elektriciteitsnet tegen dezelfde prijs waarvoor hij de
elektriciteit afneemt van het elektriciteitsnet, zolang er geen sprake is van
een negatief saldo. Daardoor ontstaan marktverstorende effecten.
ECN heeft geen onderzoek gedaan naar marktverstorende effecten van de
verschillende varianten. Wel kan kwalitatief worden beschreven welk
effect de verschillende varianten zullen hebben. In variant A1 is de
energieleverancier vrij om een ander tarief te rekenen voor teruggeleverde elektriciteit dan voor afgenomen elektriciteit. Omdat de belasting
over teruggeleverde elektriciteit nog steeds gesaldeerd kan worden, wordt
de keuze om – op een bepaald moment – al dan niet terug te leveren
geheel bepaald door de tarieven die de energieleverancier hanteert.
Hierdoor ontstaat een prikkel vanuit de marktprijzen om terug te leveren
wanneer de prijzen het hoogst zijn en daarvoor eventueel te investeren in
opslag.
Bij varianten B, C, en D speelt een andere kwestie. In deze varianten
kunnen de belastingen niet meer (geheel) gesaldeerd worden. Om de
terugverdientijden stabiel te houden, daalt de hoogte van de stimulering
in de varianten B en C met de jaren. Bij variant D wordt geheel geen
subsidie gegeven voor teruggeleverde elektriciteit, enkel de aanschaf van
zonnepanelen wordt gestimuleerd. In al deze varianten blijft zelfconsumptie in beginsel dezelfde waarde houden, namelijk de uitgespaarde
kosten van het afnemen van elektriciteit inclusief belastingen. Omdat de
totale kosten van de afgenomen elektriciteit hoger zullen liggen dan de
vergoedingen voor teruggeleverde elektriciteit, stijgt de relatieve waarde
van zelfconsumptie. Zelfconsumptie ontlast het elektriciteitsnet. Een
sterke prikkel tot zelfconsumptie kan ertoe leiden dat in situaties waarin er
een tekort aan elektriciteitsproductie ontstaat – bijvoorbeeld een windstille
winterdag – consumenten geprikkeld worden om de door henzelf
geproduceerde elektriciteit zelf te gebruiken of op te slaan in plaats van
deze voor anderen beschikbaar te stellen. Varianten B, C en D geven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 239, nr. 263

10

allemaal een prikkel om het percentage zelfconsumptie te verhogen,
bijvoorbeeld door gedragsverandering of door aanschaf van een batterij.
Dit geldt het sterkst voor variant D, omdat het verschil tussen de uitgespaarde kosten van het afnemen van de elektriciteit, en de vergoeding
voor teruggeleverde elektriciteit daar het hoogst is.
Bijdrage aan de ODE
De verschillende varianten hebben ook effect op de bijdrage die individuele verbruikers leveren aan de energietransitie via de ODE. Verbruikers
die gebruik maken van de salderingsregeling betalen geen belastingen
(waaronder ODE) over de gesaldeerde elektriciteit en dragen hierdoor
minder bij aan de uitrol van grootschalige hernieuwbare energieproductie. Ook bij varianten A1 en B wordt over gesaldeerde elektriciteit geen
ODE en energiebelasting betaald. In de varianten C en D kan niet meer
gesaldeerd worden. Ook verbruikers met zonnepanelen betalen dan ODE
en energiebelasting over alle van het net afgenomen elektriciteit.
Daarnaast worden bij alle varianten bij zelfconsumptie de kosten van het
afnemen van elektriciteit, inclusief belastingen (waaronder ODE),
uitgespaard.
Zoals hierboven aangegeven, speelt bij varianten B, C en D dat een
marktverstorende prikkel ontstaat. Als kleinverbruikers in staat zijn door
(over)investeringen in opslag en gedragsveranderingen het aandeel
zelfconsumptie te verhogen, is het bijkomend effect hiervan dat de ODE
en energiebelasting, net zoals bij de huidige salderingsregeling, bij een
steeds kleiner wordende groep verbruikers moet worden opgehaald. Dit
zou bij hoge percentages voor zelfconsumptie op termijn mogelijk een
risico kunnen vormen voor het draagvlak en de solidariteit voor de
energietransitie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 31 239, nr. 263

11