Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 296

Voorstel van wet van de leden Koerhuis en Van
Toorenburg tot wijziging van het Wetboek van
Strafvordering in verband met het wijzigen van
de rechterlijke procedure voor de beoordeling
van de rechtmatige binnentreding van een
woning of lokaal met als doel het verwijderen
van personen alsmede voorwerpen die daar
worden aangetroffen (Wet handhaving
kraakverbod)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Inleiding en aanleiding
Met de inwerkingtreding van de Wet kraken en leegstand in 2010 is kraken
te allen tijde verboden (artikel 138a Wetboek van Strafrecht). Met die wet
is tevens een expliciete grondslag gecreëerd voor de strafrechtelijke
ontruiming in geval van verdenking van kraken (artikel 551a Wetboek van
Strafvordering). Hoewel kraken illegaal is en een schending van het
eigendomsrecht, geldt in de praktijk een termijn van acht weken alvorens
er ontruimd wordt. Uitgangspunt hiervoor is het beleid bij strafrechtelijke
ontruimingen zoals dat op 2 december 2010 door het college van
procureurs-generaal in de Staatscourant is gepubliceerd.1 De krakers
hebben zich zonder toestemming van de eigenaar toegang verschaft tot
zijn of haar eigendom. Toch worden zij vanwege hun woonrecht
beschermd tegen onmiddellijke uitzetting. Zij mogen eerst de uitkomst
van een kort geding afwachten alvorens zij uitgezet kunnen worden.
Slechts in uitzonderlijke gevallen mag direct ontruimd worden. Dit
wetsvoorstel strekt ertoe om in geval van verdenking van kraken sneller in
te kunnen grijpen en na toetsing door een onafhankelijke rechter direct
over te kunnen gaan tot ontruiming.
De achtergrond van de huidige praktijk, waarin dus eerst het kort geding
wordt afgewacht, is onder andere terug te vinden in jurisprudentie van de
Hoge Raad. Het gaat in de kern om de vraag of door de kraker een
effectief rechtsmiddel («effective remedy») inzetbaar is tegen de (voorgenomen) ontruiming. Naar vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de
Rechten van de Mens (EHRM) volstaat voor de aanspraak op een
«effective remedy» in het kader van artikel 13 EVRM niet dat een persoon
stelt dat zijn door het EVRM gewaarborgd recht dreigt te worden

1

kst-35296-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2010-19500.html

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

1

geschonden, maar dient het te gaan om een verdedigbare klacht2. Dat
betekent hier dat de betrokkene moet kunnen aantonen dat een
ongerechtvaardigde inbreuk dreigt te worden gemaakt op zijn door artikel
8 EVRM gewaarborgde huisrecht. Of een zodanige verdedigbare klacht
bestaat, hangt af van de concrete omstandigheden van het geval,
waaronder de aard en het belang van het ingeroepen recht, de ernst van
de inbreuk, de mate waarin door de voorgenomen maatregel de legitieme
belangen van derden worden beschermd, de rechtmatigheid of onrechtmatigheid van de vestiging in de «woning» («home»)3, en de mate waarin
redres mogelijk is.4
De vraag of sprake is van een verdedigbare klacht is belangrijk voor de
aanleiding en uitwerking van dit wetsvoorstel. Allereerst de (on)rechtmatigheid van de vestiging in de woning. De Wet kraken en leegstand geeft
voor dit onderscheid ten aanzien van kraken een zeer heldere rechtsnorm.
Er is in het geval van kraken per definitie sprake van een onrechtmatige
vestiging in de woning, hetgeen ook in jurisprudentie van de Hoge Raad
niet wordt betwist. Ook vanuit vigerende EHRM jurisprudentie5 is
terughoudendheid in het toekennen van een huisrecht bij bewuste
overtreding van de wet gerechtvaardigd. Het Europees Hof stelt dat artikel
8 EVRM niet betekent dat eenieder het recht heeft een huis toegewezen te
krijgen. Voor de proportionaliteitsweging op individueel niveau, acht het
Europees Hof het voorts van belang of sprake is van een wettige of
onwettige vestiging van een woning. Indien sprake is van de bewust
onwettige vestiging van een woning, betracht het Europees Hof terughoudendheid in de bescherming van het huisrecht. Ander zou het Europees
Hof illegaal gedrag aanmoedigen, ten nadele van de rechten van anderen.
Het wetsvoorstel ziet dan ook alleen toe op de situatie waarin een in strijd
met de artikelen 138, 138a en 139 Wetboek van Strafrecht (Sr) toegeëigend huisrecht wordt geclaimd en waarbij dus sprake is van een bewust
onwettig gevestigde woning.
Dit laat onverlet dat de concrete omstandigheden door de rechter
afgewogen dienen te worden. De vormgeving hiervan in de huidige
praktijk is waar een belangrijke moeilijkheid optreedt. In de afgelopen
jaren is keer op keer gebleken dat georganiseerde groepen krakers
misbruik maken van de schorsende werking die het aanspannen van een
kort geding heeft om structureel en doelbewust de wet te overtreden.
Recente voorbeelden maken duidelijk hoe het misbruik van bestaande
regelgeving vorm krijgt. Zo weken ADM-krakers net zo makkelijk uit naar
nieuwe panden in Amsterdam6 en naar het rijksmonument Fort bij
Velsen7. Eerder was een vergelijkbaar patroon zichtbaar bij de uitgeprocedeerde «We are here»-krakers8 en groepen met verbloemende namen als

2

«Arguable claim» of «arguable complaint»; vgl. onder meer A. tegen Nederland, no. 4900/06,
EHRM 20 juli 2010, punt 155, en Conka tegen België, no. 51564/99, EHRM 5 februari 2002, punt
76.
3
Vgl. Chapman tegen het Verenigd Koninkrijk, no. 27238/95, EHRM 18 januari 2001, punt 102
4
HR 28 oktober 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ9880, NJ 2013/153, rov. 3.5.5.
5
EHRM 18 januari 2001, 27238/95 (Chapman vs UK).
6
Mulder, M., (2018, 31 oktober). Krakersvrienden breken asbestpand binnenstad Amsterdam
open. De Telegraaf. Geraadpleegd via https://www.telegraaf.nl/nieuws/2746589/
krakersvrienden-breken-asbestpand-binnenstad-amsterdamopen?utm_source=mail&utm_medium=email&utm_campaign=email
7
https://www.at5.nl/artikelen/190650/oud-admers-zoeken-het-verderop-en-kraken-eenleegstaand-fort-bij-velsen
8
Zie o.a.: https://eenvandaag.avrotros.nl/item/niet-kraken-hier-woont-iemand/; https://
www.telegraaf.nl/nieuws/2136980/kraakverbod-gedrocht-er-is-echt-niet-over-nagedacht;
https://www.nrc.nl/nieuws/2015/11/16/amsterdam-uitgeprocedeerden-kraken-ander-pand1558155-a814039

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

2

«de kinderen van Mokum»9 of «de rederijkers»10 die, ondersteund door
professioneel juridisch advies11, van pand naar pand hoppen.
Veelzeggend over de werkwijze van deze krakers is dat er steeds een kort
geding wordt aangespannen en na een periode van ongeveer acht weken
opnieuw een ander pand wordt gekraakt.
Keer op keer blijken de krakers structureel in de fout te gaan, zoals eerder
ook te zien was in Roosendaal12, Gouda13 en Eindhoven14. Er wordt een
wederrechtelijk verkregen huisrecht geclaimd zodat men weer enkele
weken vooruit kan voordat er opnieuw een rechterlijke correctie volgt. Of
een kort geding wordt zelfs vlak voor de zitting ingetrokken, omdat men
eigenlijk wel weet dat de zaak kansloos is. Een voormalige politiechef
heeft dit fenomeen in 2016 omschreven als de «kraakcaroussel»15. Dit
gedrag van krakers is mogelijk omdat de wetgeving is ingericht op
incidentele, losstaande misdrijven, waar het kraken zelf in toenemende
mate een structureel karakter heeft.
Het is glashelder dat de procedurele bescherming voor krakers in de
huidige opzet teveel ruimte laat voor misbruik om doelbewust criminele
activiteiten voort te zetten. De wetgever heeft dan de plicht om het uit
balans geraakte evenwicht te herstellen. Dit wetsvoorstel herstelt het
evenwicht en beëindigt de huidige situatie waarin krakers structureel de
wet kunnen ondermijnen.
2. Voorgeschiedenis
Als startpunt van de voorgeschiedenis wordt hier de Wet kraken en
leegstand gehanteerd, die in 2010 in werking trad. Dit betreft de laatste
majeure wetswijziging op dit terrein.
2.1 Wet kraken en leegstand
Het voorstel van wet van de leden Ten Hoopen (CDA), Slob (CU) en Van
der Burg (VVD) tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht, de
Leegstandwet, en enige andere wetten in verband met het verder
terugdringen van kraken en leegstand (Wet kraken en leegstand) geldt hier
dus als startpunt. Dit wetsvoorstel werd in 2008 aanhangig gemaakt op
basis van eerder door de Kamer aangenomen moties die nog niet tot
wetgeving hadden geleid16. Uit de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel blijkt dat de initiatiefnemers beoogden een duidelijke
normstelling te introduceren dat kraken verboden is:
«Met dit wetsvoorstel wensen wij de norm te onderstrepen dat kraken te
allen tijde onrechtmatig is. Kraken kan worden aangemerkt als een vorm
van eigenrichting, waarbij het eigendomsrecht ernstig wordt geschonden.
Dit strookt niet met wat wij in de Nederlandse democratische rechtsstaat
voorstaan. Onder het mom van kraken wordt niet alleen andermans
9

https://www.at5.nl/artikelen/177219/pand-prinsengracht-gekraakt-door-geboren-en-getogenamsterdammers; https://www.at5.nl/artikelen/180565/kinderen-van-mokum-kraken-pand-opanjeliersstraat
10
https://www.parool.nl/amsterdam/krakers-pand-zuid-spannen-kort-geding-aan-tegenontruiming~a4602683/; https://www.parool.nl/amsterdam/krakers-pand-zuid-spannen-kortgeding-aan-tegen-ontruiming~a4602683/
11
https://www.at5.nl/artikelen/177238/kinderen-van-mokum-blijken-chique-krakers-met-deeigenaar-spreken-is-meer-iets-voor-onze-advocaat
12
https://www.ad.nl/gouda/hotel-mirage-in-gouda-weer-gekraakt~aeef331e/
13
https://roosendaal.nieuws.nl/nieuws/27220/tekno-kraakgroep-heeft-brabant-verlaten/
14
https://www.omroepbrabant.nl/nieuws/2814080/Gooi-krakers-gewoon-de-Vlokhovense-kerkuit-CDA-Eindhoven-vindt-dure-rechtszaak-belachelijk
15
https://www.telegraaf.nl/nieuws/414461/krakers-hebben-vrij-spel
16
Kamerstukken II 2004/05, 29 800 XI, nr. 51 en Kamerstukken II 2005/06, 30 300 XI, nr. 86.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

3

eigendom toegeëigend, maar in veel gevallen vervolgens ook ernstig
beschadigd en verwaarloosd. Vaak draait de eigenaar op voor de kosten
van vernieling en verwaarlozing. Het verhalen van de schade is in de regel
niet eenvoudig doordat de identiteit van de krakers dikwijls niet kan
worden achterhaald en/of de krakers het geld niet hebben. Voorts worden
de aan het pand gerelateerde verzekeringen veelal door de verzekeringsmaatschappij beëindigd wanneer een pand gekraakt is, waardoor de
schade niet wordt gedekt. Daardoor loopt de eigenaar van een pand veel
risico. Kraken wordt dan ook naar onze mening te vaak als geoorloofd en
onschuldig beschouwd.»17
De Wet kraken en leegstand beëindigde het tot dan toe bestaande verschil
tussen panden die langer dan een jaar leegstonden en panden waarvoor
dat niet gold18. De initiatiefnemers stelden op principiële gronden de
norm dat kraken verboden is, waarbij de initiatiefnemers ook helder
onderstreepten welke schade er door kraken wordt aangericht ten nadele
van de eigenaar van het pand. Daarnaast benadrukten de initiatiefnemers
de trend van toenemende verharding en geweldsgebruik bij ontruimingen
door krakers enerzijds en het belang van samenhang met beleid op
leegstand anderzijds.
Het punt van leegstandsbeleid is in dit wetsvoorstel buiten beschouwing
gelaten. De Initiatiefnemers merken ten aanzien van leegstandsbeleid op
dat hier al nieuw beleid op wordt ontwikkeld19, terwijl ook gemeenten en
marktpartijen hier actief werk van maken20.
2.2 Evaluatie Wet kraken en leegstand
Op 1 februari 2016 bood de Minister van Veiligheid en Justitie het
evaluatierapport van de Wet kraken en leegstand aan de Tweede Kamer
aan21. Samengevat bleek uit deze evaluatie het volgende:
– Het bewijslastprobleem voor het Openbaar Ministerie (OM) bij de
éénjaarstermijn is door de wet effectief opgelost.
– Ook het wederrechtelijk vertoeven is strafbaar22 geworden door de
wet.
– Ten aanzien van de strafrechtelijke ontruimingsbevoegdheid is na de
inwerkingtreding van de Wet kraken en leegstand door de Hoge Raad23
bevestigd dat ontruimen in beginsel – uitzonderingen daargelaten –
pas toegestaan is nadat de krakers in de gelegenheid zijn gesteld om
de rechtmatigheid van de voorgenomen ontruiming aan de voorzieningenrechter voor te leggen.
– Krakers hebben na 2010 meer dan voorheen panden bezet die korter
dan één jaar leeg staan, dan wel recent zijn opgeleverd.
– Het onderzoek kon geen effect aantonen van het kraakverbod op
leegstand of andersom.
– Tussen 2010 en 2014 is in totaal 213 keer aangifte gedaan van kraken.
In deze cijfers is een sterke toename zichtbaar van slechts 10 in 2010
naar 73 in 2014. Overigens merken de initiatiefnemers hier op dat de

17

Kamerstukken II 2008/09, 31 560, nr. 6, p. 6.
Dit betreft de zogenaamde «éénjaarstermijn», waarbij het kraken van panden die langer dan
één jaar leeg stonden tot 2010 niet strafbaar was.
19
Kamerstukken II 2018/19, 32 847, nr. 459.
20
https://www.telegraaf.nl/nieuws/1282707/meer-kantoren-ombouwen-tot-woningen;
https://www.banken.nl/nieuws/20824/rabobank-financiert-ombouw-leegstaande-panden-totwoonruimte
21
Kamerstukken II 2015/16, 31 560, nr. 36.
22
Zie ook de bevestiging hiervan door de Hoge Raad: HR 2 oktober 2015, ECLI:NL:HR:2015:2909.
23
HR 28 oktober 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ9880.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

4

toenmalige politiecommissaris van de regio Amsterdam zelf een fors
hoger aantal ontruimingen meldde: 724 adressen tussen 2010 en mei
2015.
Met name het derde punt – de noodzaak om een ontruiming eerst voor te
leggen aan de voorzieningenrechter – is voor dit wetsvoorstel van belang.
Het gaat hierbij in de kern om de interpretatie van wat als een «woning»
kwalificeert. Het Europees Hof heeft meermaals gesteld dat de vaststelling
of een onroerende zaak als woning kwalificeert uit een feitelijke constatering volgt en niet afhankelijk is van de wettigheid onder het nationale
recht24. Door de feitelijke vestiging van een woning, volgt ook alle
bijbehorende rechtsbescherming op grond van artikel 8 EVRM. Dit maakt
dat de proportionaliteit van de inbreuk hierop getoetst dient te worden
door een onafhankelijke rechter. Dit hoeft overigens niet per se de
voorzieningenrechter te zijn. Ook de rechter-commissaris kan bijvoorbeeld
als onafhankelijke rechter de proportionaliteit van een inbreuk op
grondrechten toetsen, zoals gebruikelijk is bij voorlopige hechtenis, het
doorzoeken van woningen of het opnemen van (tele)communicatie.
2.3 Voortzetting van de parlementaire discussie na de evaluatie
Hieronder is een chronologische opsomming weergegeven van de
parlementaire discussie na de toezending van de evaluatie aan de Tweede
Kamer tot het moment van schrijven van het wetsvoorstel.
14 februari 2017 – VAO Evaluatie Wet kraken en leegstand
Het verslag (van een) algemeen overleg (VAO) over de onder 2.2
genoemde evaluatie vond vlak voor de Tweede Kamerverkiezingen van
maart 2017 plaats. Tijdens het VAO bepleitte de woordvoerder van de VVD
de noodzaak om het woonrecht aan te scherpen en gaf hij aan dat de VVD
Amsterdam de dag erna een nieuw zwartboek kraken zou publiceren. Het
zwartboek maakt duidelijk hoe groot en structureel het probleem (nog
steeds) is.
5 december 2017 – Brief regering naar aanleiding van gesprekken met de
politie en vastgoedeigenaren25
Op verzoek van de Kamer zijn de Ministers van Justitie en Veiligheid en
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ook met de politie en vastgoedeigenaren in gesprek gegaan over de evaluatie. De Minister van Justitie
en Veiligheid geeft in deze brief aan dat de ervaringen van de politie met
de Wet kraken en leegstand positief zijn en dat de politie de evaluatie
onderschrijft. Specifiek ten aanzien van de ontruimingen schrijft de
Minister van Justitie en Veiligheid het volgende:
«Veelal wordt besloten tot ontruiming, waarbij de krakers de gelegenheid
wordt geboden om binnen de door de wet voorgeschreven termijn een
kort geding aan te brengen tegen het ontruimingsbesluit. Het ontruimingsbesluit wordt in vrijwel alle gevallen door de rechter bevestigd.
Door krakers wordt in vrijwel alle gevallen gevolg gegeven aan het
oordeel van de rechter en verlaten zij vrijwillig het pand. In deze gevallen
hoeft het dan ook niet tot aanhouding van krakers te komen. Dit verklaart
het beeld zoals geschetst tijdens het door uw vaste commissie Veiligheid
en Justitie op 21 april vorig jaar georganiseerde ronde tafelgesprek over
het evaluatie-onderzoek dat het aantal ontruimingen van gekraakte

24
25

Specifiek: McCann tegen het Verenigd Koninkrijk, no. 19009/04, EHRM 13 mei 2008, punt 46.
Kamerstukken II 2017/18, 31 560, nr. 40.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

5

panden veel hoger is dan het aantal aangehouden personen, dat verdacht
wordt van het delict kraken.»
De Minister gaat niet in op de voor de hand liggende vervolgvraag waar
de krakers die het pand «vrijwillig verlaten hebben» vervolgens blijven. Er
is geen enkele aanleiding om aan te nemen dat zij zich daarna wel aan de
wet houden, terwijl er alle reden is aan te nemen dat zij de ontruimingstermijn incalculeren in hun woonmodel.
De passage waarin de bevindingen uit het gesprek van de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties met verhuurders wordt
besproken, suggereert dat alleen met de woningcorporaties over kraken is
gesproken. De koepelvereniging van woningcorporaties, AEDES, geeft
aan dat «in de periode 2010 t/m 2016 sprake is geweest van kraken, maar
dat kraken steeds minder voorkomt. In de meeste gevallen is er aangifte
gedaan en is er ook sprake geweest van een ontruiming (civiel- of
strafrechtelijk) en/of zijn de krakers vrijwillig vertrokken. Meestal duurt een
strafrechtelijke ontruiming langer dan een civielrechtelijke, omdat men
afhankelijk is van de prioritering en ontruimingsdata van het Openbaar
Ministerie.» Verder blijkt dat de gemeente Amsterdam de wet niet
handhaaft, door eigenstandig de voorwaarde toe te voegen dat er «niet
ontruimd wordt voor leegstand». Tot slot geven de corporaties aan dat in
bijna alle gevallen sprake is geweest van geleden schade, maar dat die
schade vrijwel nooit verhaald kan worden op de daders. Dit laatste komt
doordat de identiteit van de krakers doorgaans niet bekend was.
25 april 2018 – Brief regering naar aanleiding van het kraken van sociale
huurwoningen door uitgeprocedeerde asielzoekers van «We Are Here»26
In het paasweekeinde van 2018 wordt de uitspraak van AEDES over de
afname van het kraken van sociale huurwoningen gelogenstraft, wanneer
een groep uitgeprocedeerde asielzoekers van de «We Are Here» beweging
een aantal panden van woningcorporatie Ymere kraakt. Het gaat daarbij
om woningen die in afwachting van sloop en nieuwbouw van 250 sociale
huurwoningen leegstonden.
Overigens betrof het hier wederom een groep die al jarenlang panden
kraakte en hier ook na 25 april 2018 mee doorging27.
17 mei 2018 – Plenair debat over het kraken van sociale huurwoningen in
Amsterdam
Naar aanleiding van het kraken van sociale huurwoningen door de
uitgeprocedeerde «We Are Here» krakers vond een debat plaats.28 Tijdens
dit debat werd onder andere de motie Van Toorenburg/Koerhuis29
ingediend, die vaststelt dat het kraakverbod uit de Wet kraken en
leegstand wordt uitgehold en die de regering oproept het kraakverbod in
ere te herstellen. De Tweede Kamer heeft deze motie op 22 mei 2018
aangenomen.

26

Kamerstukken II 2017/18, 31 560, nr. 41.
https://www.telegraaf.nl/nieuws/2119702/wat-doen-de-krakers-van-we-are-here-vandaag;
https://www.parool.nl/amsterdam/we-are-here-kraakt-pand-uilenstede~a4625356/;
https://wnl.tv/2019/04/03/krakersgroep-we-are-here-op-straat-gezet-maar-kraakt-meteen-nieuwpand/
28
Handelingen II 2017/18, nr. 82, item 11.
29
Kamerstukken II 2017/18, 31 560, nr. 48.
27

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

6

21 juni 2018 – Brief regering naar aanleiding van de oproep van de
gemeente Amsterdam aan pandeigenaren om geen aangifte te doen van
gekraakte panden30
Naar aanleiding van ingediende moties tijdens het debat op 17 mei 2018
volgt een brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In één van de bedoelde moties werd opgeroepen om de oproep van
de gemeente Amsterdam aan pandeigenaren om geen aangifte te doen
van gekraakte panden te vernietigen. De gemeenteraad van Amsterdam
had op 14 maart 2018 namelijk in een motie het college van burgemeester
en wethouders opgeroepen er bij pandeigenaren op aan te dringen om
geen ontruimingsverzoek in te dienen.31 Het college van Amsterdam had
hierop in een brief aan de gemeenteraad aangegeven dat zij de motie zou
uitvoeren en aan eigenaren van gekraakte panden zou vragen om te
overwegen hun verzoek tot ontruiming voor bepaalde tijd op te
schorten.32 De Minister heeft echter in haar brief aan de Tweede Kamer
onderkend, dat pandeigenaren altijd aangifte moeten doen, maar kan
omwille van het feit dat het een feitelijke handeling in plaats van een
besluit betreft de motie niet uitvoeren.
Het gegeven dat er sprake is van meerdere pandeigenaren die aangesproken zijn door de gemeente Amsterdam, onderstreept de omvang en
het structurele karakter van het krakersprobleem.
29 januari 2019 – Brief regering op verzoek vaste commissie voor Justitie
en Veiligheid en over uitvoering motie Van Toorenburg/Koerhuis33
Op verzoek van de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid volgt een
nieuwe brief van de Minister van Justitie en Veiligheid. De Minister is in
tegenstelling tot de strekking van de motie van mening dat het kraakverbod, binnen de grenzen van het recht, adequaat wordt gehandhaafd.
Verder vermeldt de Minister een belangrijke ontwikkeling in jurisprudentie:
«Een belangrijke nieuwe ontwikkeling is evenwel de recente bevestiging
door de voorzieningenrechter, in de zaak die in Amsterdam heeft gediend
met betrekking tot de We Are Here groep van uitgeprocedeerde asielzoekers, dat de bevoegdheid om het huisrecht tijdelijk te laten prevaleren
boven het belang van de Staat, zoals in eerdere kraakzaken is gebeurd,
niet kan worden gebruikt als instrument of element om een woonmodel te
onderhouden door opeenvolgende panden te kraken. Hoewel de uitspraak
louter betrekking heeft op deze casus en in de toekomst nog moet blijken
of zij ook op andere (groepen) krakers van toepassing is, biedt deze
uitspraak van de voorzieningenrechter de mogelijkheid om in voorkomende gevallen en binnen de wettelijke kaders eerder tot ontruiming van
gekraakte panden over te gaan.»
Tot slot gaat de Minister in op de rol die de burgemeester heeft. Hij geeft
daarbij aan dat het hier specifiek een bevoegdheid betreft op het gebied
van openbare orde: «Het gaat hierbij dus primair om optreden tegen
gedragingen die de orde in de voor het publiek toegankelijke ruimte
verstoren. Maar deze maatregelen mogen niet het effect hebben dat
daarmee een grondrecht wordt ingeperkt, tenzij een dergelijke inperkingsbevoegdheid expliciet bij wet is gegeven.»
30

Kamerstukken 2017/18, 31 560, nr. 50.
https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/6311902/1/311_18_Motie%20J%20
Groot%20Wassink%20c_s_%20uitstellen%20ontruiming%20van%20ongedocumenteerden
32
https://amsterdam.raadsinformatie.nl/document/6453064/1/09012f9782400d69
33
Kamerstukken II 2018/19, 31 560, nr. 51.
31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

7

14 maart 2019 – Beantwoording Kamervragen over kraken Fort bij
Velsen34
Naar aanleiding van mediaberichtgeving dat oud-ADM krakers (na de
ontruiming van het voormalige ADM-terrein) het monumentale Fort bij
Velsen hebben gekraakt, stellen de leden Laan-Geselschap, Koerhuis en
Aartsen nieuwe Kamervragen. In zijn beantwoording geeft de Minister van
Justitie en Veiligheid aan dat uit mediaberichtgeving blijkt dat het (deels)
om oud-ADM krakers gaat. Verder bevestigt hij dat in de OM beslissing
om te ontruimen helemaal niet wordt beoordeeld of sprake is van een
georganiseerde groep (dit is «niet relevant voor de inzet van de
bevoegdheid»). Tot slot wordt aangegeven dat er geen snellere
ontruiming mogelijk is, ondanks de monumentale status van het Fort en
de erkenning als UNESCO werelderfgoed. Gezien de eerdere bevestiging
door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties dat bijna
altijd sprake is van schade en die schade bovendien veelal niet verhaald
kan worden op de daders, is dit laatste buitengewoon zorgelijk35.
3. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel
Op grond van het huidige recht en de huidige jurisprudentie is het na
24-uur36 niet mogelijk om een kraker uit het gekraakte pand te verwijderen
als de kraker een rechtsmiddel heeft ingesteld tegen de voorgenomen
verwijdering en de rechter nog geen uitspraak heeft gedaan. De Hoge
Raad heeft namelijk bepaald dat ontruiming op grond van artikel 551a Sv
in beginsel slechts kan plaatsvinden nadat de krakers het oordeel van de
voorzieningenrechter in eerste aanleg over de rechtmatigheid van de
ontruiming hebben kunnen inroepen. Het Openbaar Ministerie (OM) moet
de uitkomst daarvan afwachten (maar niet een eventueel daartegen
ingesteld hoger beroep). Voor de effectiviteit van het rechtsmiddel is
vereist dat, behoudens bijzondere omstandigheden, de ontruiming op een
zodanig tijdstip wordt aangekondigd dat er voldoende gelegenheid is om
een kort geding aanhangig te maken. In de schriftelijke aankondiging van
het OM wordt vermeld dat de ontruiming zal plaatsvinden binnen acht
weken na de aankondiging, doch niet binnen de eerste zeven dagen van
die termijn. Indien tijdig een kort geding aanhangig wordt gemaakt, zal
het vonnis van de voorzieningenrechter worden afgewacht. Alleen in
bijzondere omstandigheden wordt er direct ontruimd zonder het kort
geding af te wachten37. Hierbij moet gedacht worden aan de situatie
waarbij de kraker ook wordt verdacht van huisvredebreuk (art. 138 Sr)
waarbij het huisrecht van een ander wordt geschonden, of als de kraker
wordt verdacht van andere strafbare feiten waardoor de rechthebbende
van het pand ernstig wordt getroffen, als door de wederrechtelijke
bewoning een gevaarlijke situatie ontstaat of wanneer sprake is van
ernstige vrees voor verstoring van de openbare orde en veiligheid door de
krakers in de omgeving van het gekraakte pand.
Het instellen van een rechtsmiddel komt er in dit soort zaken op neer dat
de betrokkene een kort geding aanhangig maakt om op te komen tegen de
voorgenomen ontruiming. In de huidige praktijk wordt de uitkomst van dit
kort geding afgewacht alvorens men overgaat tot ontruiming.

34

Aanhangsel van de handelingen II, 2018/19, nr. 1864.
Zie: Kamerstukken II 2017/18, 31 560, nr. 40. Op basis van gesprekken met verhuurders wordt
in deze kamerbrief vermeld dat «in bijna alle gevallen sprake [is] geweest van geleden schade
die veelal niet verhaalbaar is gebleken (..)».
36
Binnen 24-uur wordt namelijk aangenomen dat er nog geen huisrecht is gevestigd.
37
Stcrt. 2010, 19500.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

8

Juridisch werkt het thans als volgt. De artikelen 138, 138a en 139 Sr
bevatten de strafbepalingen van respectievelijk huisvredebreuk, kraken en
lokaalvredebreuk. Op grond van artikel 138 Sr (huisvredebreuk) is het
strafbaar om wederrechtelijk binnen te dringen in de woning of het
besloten lokaal of erf dat bij een ander in gebruik is. Ook is het op grond
van dezelfde bepaling strafbaar als de persoon die is binnengedrongen
zich niet op de vordering van of vanwege de rechthebbende aanstonds
verwijdert. Op grond van artikel 138a Sr (kraken) is het strafbaar om
wederrechtelijk een woning of gebouw binnen te dringen waarvan het
gebruik door de rechthebbende is beëindigd. Ook is het strafbaar
wederrechtelijk in de woning of het gebouw te vertoeven. Op grond van
artikel 139 Sr (lokaalvredebreuk) is het strafbaar om een voor de openbare
dienst bestemd lokaal wederrechtelijk binnen te dringen. Ook is het op
grond van dezelfde bepaling strafbaar als de persoon die is binnengedrongen zich niet op de vordering van of vanwege de rechthebbende
aanstonds verwijdert.
Op grond van het huidige artikel 551a Sv kan iedere opsporingsambtenaar
de woning, het besloten lokaal, het erf, het gebouw of het voor de
openbare dienst bestemde lokaal betreden en alle personen die daar
wederrechtelijk vertoeven, verwijderen of doen verwijderen. Ook kan de
opsporingsambtenaar alle voorwerpen die daar ter plaatse worden
aangetroffen verwijderen of doen verwijderen. Voordat wordt overgegaan
tot een dergelijke ontruiming wordt in de meeste gevallen dus de
uitkomst van een eventueel kort geding afgewacht. Dat zorgt ervoor dat er
niet direct (zichtbaar) wordt opgetreden in gevallen van verdenking van
kraken.
Dit wetsvoorstel beoogt te regelen dat ontruiming sneller kan plaatsvinden. Daar waar thans in geval van verdenking van kraken een
aankondiging van de ontruiming wordt gegeven waarna in veel gevallen
een kort geding wordt ingesteld, wordt voorgesteld om bij een dergelijke
verdenking direct de rechter-commissaris te betrekken. De officier van
justitie doet in dat geval een vordering bij de rechter-commissaris waarin
hij vraagt om een machtiging tot ontruiming op grond van artikel 551a Sv.
De rechter-commissaris beslist binnen drie dagen38 op de vordering van
de officier van justitie. Hij stelt zo mogelijk binnen die periode van drie
dagen de personen die wederrechtelijk vertoeven in de woning (de
krakers) in de gelegenheid om te worden gehoord. Na hen te hebben
gehoord, neemt de rechter-commissaris een beslissing. Hij verleent een
machtiging tot ontruiming of wijst de vordering van de officier van justitie
af. Het horen van de personen blijft achterwege bij de bijzondere
omstandigheden die in het voorgaande zijn genoemd. Dat betreft de
omstandigheden waarbij op grond van de huidige praktijk ook het kort
geding niet wordt afgewacht. In die gevallen kan de rechter-commissaris
direct beslissen.
Indien de rechter-commissaris de vordering van de officier van justitie
afwijst, kan het openbaar ministerie op grond van artikel 446 Sv binnen
veertien dagen in hoger beroep. Indien de rechter-commissaris de
machtiging verleent, kan de officier van justitie (direct) aan opsporingsambtenaren bevelen tot ontruiming over te gaan. De opsporingsambtenaren zijn bevoegd daartoe de desbetreffende plaats te betreden. Tegen
deze beslissing staat voor de personen die wederrechtelijk vertoeven in de
woning hoger beroep open op grond van het voorgestelde zesde lid. Het
38

Hier is gekozen om aan te sluiten bij de termijn van drie dagen die geldt als maximale termijn
voor een inverzekeringstelling. Voor verlenging van de inverzekeringstelling vraagt de officier
van justitie na deze termijn van drie dagen aan de rechter-commissaris om een bevel tot
bewaring af te geven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

9

vijfde lid bepaalt echter dat het ontruimingsbevel van de officier van
justitie dadelijk uitvoerbaar is. Het hoger beroep van de krakers heeft dus
geen schorsende werking en zorgt er niet voor dat de ontruiming moet
worden uitgesteld.
Doordat het besluit tot ontruiming niet langer wordt getoetst door de
voorzieningenrechter en het bevel van de officier van justitie, na
verkregen machtiging van de rechter-commissaris, dadelijk uitvoerbaar is,
vervalt de wachttijd van acht weken die in de huidige praktijk geldt. In
plaats van een maximale wachttijd van acht weken, kan, met de inzet van
de rechter-commissaris, binnen drie maal 24 uur ontruimd worden. De
verdachte krakers behouden binnen de beslistermijn van de rechtercommissaris zo mogelijk de gelegenheid te worden gehoord. Daarnaast is
het dus mogelijk dat de rechter-commissaris bij een dringende noodzaak
beslist zonder de personen te hebben gehoord (de huidige bijzondere
omstandigheden) en kan de vordering van de officier van justitie in een
situatie van dringende noodzaak mondeling worden gedaan. Initiatiefnemers beogen hiermee de mogelijkheden die de huidige praktijk biedt
voor een acute ontruiming te behouden, zoals bijvoorbeeld bij verstoring
van de openbare orde, de verdenking van een misdrijf en in de situaties
waarin de onrechtmatige binnentreding dermate recent is dat de
verdachte geen beroep kan doen op bescherming van een huisrecht.
Het resultaat van de wijziging is dat de opsporingsambtenaar op bevel
van de officier van justitie, na verkregen machtiging van de rechtercommissaris, binnen drie dagen kan overgaan tot verwijdering van de
kraker, ook als de kraker een rechtsmiddel instelt tegen de ontruiming.
Zoals gezegd, kunnen de personen die wederrechtelijk in de woning
vertoeven, tegen de beslissing van de rechter-commissaris in hoger
beroep. In het geval de rechter in beroep oordeelt dat de rechtercommissaris ten onrechte een machtiging heeft gegeven en daarmee de
verwijdering door de opsporingsambtenaar onrechtmatig was, wordt de
betrokkene weer in zijn recht hersteld. Dit kan bijvoorbeeld door hem
opnieuw toegang tot het pand te verschaffen of door op een andere wijze
ervoor te zorgen dat hij zijn geschonden huisrecht kan uitoefenen. Dat is
nu ook het geval als de kraker in kort geding ongelijk krijgt (en uit de
woning kan worden verwijderd), maar verder procedeert en in latere
instantie alsnog gelijk krijgt. Dit aspect van de huidige systematiek wordt
niet gewijzigd door dit wetsvoorstel.
4. Verhouding tot Grondwet en EVRM
4.1 Grondwet
Het huisrecht wordt beschermd door de artikelen 10 en 12 van de
Grondwet. Het eerste lid van artikel 10 van de Grondwet luidt: «Ieder
heeft, behoudens bij of krachtens de wet te stellen beperkingen, recht op
eerbiediging van zijn persoonlijke levenssfeer.» Deze algemene bepaling
omvat mede het huisrecht, maar is breder. Ook het recht op privacy wordt
onder artikel 10 geschaard.
Artikel 12 van de Grondwet is een uitwerking van het algemene artikel 10
en ziet specifiek op het woonrecht. Het eerste lid van artikel 12 luidt: «Het
binnentreden in een woning zonder toestemming van de bewoner is
alleen geoorloofd in de gevallen bij of krachtens de wet bepaald, door hen
die daartoe bij of krachtens de wet zijn aangewezen.» Het artikel
beschermt de burger tegen het binnentreden van zijn woning door een
overheidsfunctionaris. Er moet een wettelijke grondslag zijn om een
dergelijk binnentreden rechtmatigheid te geven. Het huidige artikel 551a

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

10

Sv geeft de wettelijke grondslag voor binnentreden. Het onderhavige
wetsvoorstel breidt artikel 551a Sv uit, maar introduceert niet een nieuwe
wettelijke grondslag. In die zin is het wetsvoorstel, net zoals het huidige
artikel 551a Sv, niet in strijd met de artikelen 10 en 12 van de Grondwet.
4.2 EVRM
Het woonrecht wordt in het EVRM beschermd door artikel 8. Dit artikel
luidt:
«1. Een ieder heeft recht op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en
gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie.
2.
Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de
uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in
een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de
nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch
welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en
strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede
zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van
anderen.»
Het wetsvoorstel voorziet in een wettelijke grondslag voor het direct
verwijderen van de kraker uit de gekraakte woning. Dit is noodzakelijk in
een democratische samenleving voor de bescherming van de rechten en
vrijheden van anderen, namelijk de eigenaar van de woning. In die zin
voorziet het wetsvoorstel in een schending van het eerste lid van artikel 8
EVRM, maar is deze schending geoorloofd op grond van de clausule in
het tweede lid van artikel 8 EVRM. Overigens is dit ook het geval bij het
huidige artikel 551a Sv. In die zin staat het wetsvoorstel niet anders
tegenover artikel 8 EVRM dan de huidige wetgeving op het gebied van
kraken. Ook in de jurisprudentie van de Hoge Raad is bepaald dat het
huidige artikel 551a Sv geen overschrijding inhoudt van de margin of
appreciation van artikel 8 EVRM.39
Artikel 13 EVRM bevat het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel. Het
luidt: «Een ieder wiens rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn
vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel
voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door
personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.» Zoals reeds
eerder is uiteengezet, heeft de Hoge Raad in 2011 geoordeeld dat de
ontruiming pas na de uitkomst van kort geding in eerste aanleg mag
aanvangen. Anders zou de ontruiming een schending veroorzaken van het
recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel zoals beschermd in artikel 13
EVRM, aldus de Hoge Raad.40
De Hoge Raad meent niet dat de uitspraak onherroepelijk dient te zijn. Het
is dus mogelijk dat een kraker na kort geding uit de woning wordt
verwijderd, vervolgens in hoger beroep gaat, en in latere instantie alsnog
gelijk krijgt. Dan is de kraker, naar later blijkt, ten onrechte uit de woning
verwijderd. Toch levert dat geen schending op van artikel 13 EVRM.
Op 25 juni 2018 heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat het
huisrecht niet kan worden gebruikt om telkens voor enkele weken een
nieuwe woning te kraken.41 In de woorden van de rechter: «Voldoende
aannemelijk is dat deze kraakactie deel uitmaakt van een breder patroon
waarbij de We are here-groep al krakend en huisje-over-springend door de
agglomeratie Amsterdam trekt, mogelijk erop rekenend dat de rechter, als
39

HR 28 oktober 2011, ECLI:NL:HR:2011:BQ9880, NJ 2013/153.
Idem.
41
ECLI:NL:RBAMS:2018:4723.
40

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

11

eenmaal een huisrecht is gevestigd, haar een extra termijn zal gunnen op
grond van zijn uitzonderingsbevoegdheid. Zo’n bevoegdheid mag echter
niet worden gebruikt als instrument of element om een woonmodel van
de groep te onderhouden door zich jarenlang in een reeks van kraakpanden te handhaven.»42 Met andere woorden, het is niet de bedoeling
dat artikel 13 EVRM op die wijze wordt misbruikt dat krakers een
woonmodel kunnen onderhouden door opeenvolgende panden te
kraken.43
Aan de andere kant heeft de voorzieningenrechter op 1 april 2019 een
uitspraak gedaan ten faveure van de krakers. In deze zaak bepaalt de
rechter dat niet mag worden overgegaan tot directe ontruiming.44
Uit deze jurisprudentie is vooralsnog niet duidelijk of de directe
ontruiming op grond van het huidige recht wel of geen schending van
artikel 13 EVRM zou opleveren. Er zijn conflicterende uitspraken van
voorzieningenrechters en de Hoge Raad heeft zich er sinds 2013 niet meer
over uitgelaten45. Dit wetsvoorstel geeft een wettelijke grondslag om
eerder over te gaan tot ontruiming waarbij tevens sprake blijft van een
proportionaliteitstoets door een onafhankelijke rechter. Door dit
wetsvoorstel wordt de doelstelling van de Wet kraken en leegstand in ere
hersteld en wordt duidelijkheid geboden aan de rechterlijke macht over de
uitleg van de wetgeving en de verenigbaarheid met artikel 13 EVRM.
5. Overwogen alternatieven
Het wetsvoorstel maakt een einde aan het doelbewust ondermijnen van
de wet door krakers. Om dit doel te bereiken zijn een viertal alternatieven
overwogen. Deze alternatieven worden hier kort geschetst, waarna wordt
aangegeven waarom een andere afweging is gemaakt in dit initiatiefwetsvoorstel.
5.1 Forse verhoging strafmaat (afschrikking)
Een mogelijkheid om het plegen van misdrijven te ontmoedigen is het
verhogen van de maximale straf. Voor kraken is de straf nu ten hoogste
een jaar gevangenis of een geldboete van de derde categorie. Door
gebruik van bedreiging of het plegen met twee of meer verenigde
personen, wordt de maximale straf verhoogd. Een mogelijkheid zou zijn
om de strafmaat in artikel 138a, eerste lid, Sr, gelijk te stellen met de
maximale straf op diefstal (art. 310 Sr). De maximale straf wordt hierdoor
verviervoudigd.
Een verhoging van de strafmaat heeft mogelijk een ontmoedigende
werking, maar is een indirecte aanpak voor het probleem dat krakers via
(steeds nieuwe) procedures bij de voorzieningenrechter een uitzetting
kunnen uitstellen en door vervolgens een nieuw pand te kraken van
procedure naar procedure hoppen. De ondermijning van de rechtsstaat
die uit dit gedrag voortvloeit wordt niet direct weggenomen door een
verhoging van de strafmaat. Daarom is afgewogen dat een verhoging van
de strafmaat op zichzelf niet leidt tot het benodigde herstel in de balans.

42

Idem.
Vergelijk Kamerstukken II 2018/2019, 31 560, nr. 51, p. 3.
44
ECLI:NL:RBAMS:2019:2502.
45
ECLI:NL:HR:2013:1737
43

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

12

5.2 Differentiëren tussen enkelvoudige- en veelplegers
Een tweede alternatief is om onderscheid te maken tussen krakers die een
eerste misdrijf plegen en krakers die herhaaldelijk dit misdrijf begaan. In
het geval van veelplegers zou dan direct over kunnen worden gegaan tot
uitzetting. Dit alternatief zou in wetstechnische zin de meest directe
manier zijn om het probleem van herhaaldelijk crimineel gedrag door
misbruik van rechtsbescherming aan te pakken. Echter, de uitvoering van
een dergelijke wetsbepaling leidt tot nieuwe vraagstukken en problemen
waardoor dit geen realistisch alternatief biedt.
Deze vraagstukken en problemen zijn drieledig. Ten eerste roept dit de
vraag op hoe omgegaan moet worden met een situatie waarbij een
combinatie van eenmalige- en veelplegers samen een pand kraken. De
enkelvoudige plegers zouden dan theoretisch gezien niet ontruimd
kunnen worden en de veelplegers na uitzetting als «gast» opnieuw
toegang tot het wederrechtelijk toegeëigende pand kunnen verschaffen.
De uitzetting wordt hierdoor effectief ongedaan gemaakt en het misdrijf
voortgezet. Ten tweede roept dit de meer principiële vraag op of het
wenselijk is dat de civiele voorzieningenrechter onderscheid maakt tussen
enkelvoudige- en veelplegers waar het gaat om een belangenafweging bij
een misdrijf. Ten derde leidt differentiatie tot aanzienlijke uitvoeringsproblemen. In veel gevallen wordt het misdrijf gepleegd door mensen zonder
duidelijke woon- of verblijfplaats, die ook niet allemaal ingeschreven
staan in Nederlandse bevolkingsregisters46. Indien opsporingsambtenaren
dan moeten vaststellen of sprake is van veelplegers, kunnen zij niet
volstaan met gebruikelijke identiteitsbewijzen47. Voor effectieve
handhaving zijn aanvullende identificatiemiddelen nodig, zoals bijvoorbeeld een DNA-match of vingerafdruk. Dit vereist dat gevoelige informatie
voor een bepaalde periode wordt opgeslagen. Nog los van hoe een
afname van DNA of vingerafdrukken precies vorm zou moeten krijgen, is
dit een verregaandere maatregel waar het de privacy van de verdachte
betreft dan het voorliggende voorstel. Vanuit proportionaliteitsperspectief
is dit dan ook geen voldoende alternatief.
5.3 Verruimen bestuursrechtelijke bevoegdheden burgemeester
Een derde mogelijkheid is het verruimen van de ontruimingsbevoegdheid
die de burgemeester toekomt. De burgemeester heeft nu op grond van
artikel 172, tweede lid, Gemeentewet een algemene bevoegdheid om
verstoringen van de openbare orde te beëindigen. Deze bevoegdheid zou
door middel van nadere specificatie verruimd kunnen worden of er kan
een geheel nieuwe bevoegdheid gecreëerd worden waarmee de burgemeester kan besluiten tot onmiddellijke ontruiming wanneer een pand
gekraakt wordt.
Dit is een suboptimale oplossing. Allereerst omdat de wet de officier van
justitie aanwijst als bevoegd orgaan. Met deze oplossing wordt dus een
zij-route gekozen via het bestuursrecht. Deze bestuursrechtelijke aanpak
leidt tot een slechtere rechtsbescherming voor de verdachte en kan
bovendien de strafrechtelijke vervolging voor het plegen van een misdrijf
door het OM in de weg zitten. Artikel 138a Sr maakt immers duidelijk dat
bij kraken sprake is van een misdrijf, waarvoor via het strafrecht
46

Zie in casu de problematiek rondom de «We are here»-krakers, maar ook het feit dat regelmatig burgers uit andere (EU-)landen zich binnen krakersgroepen ophouden zoals o.a. goed is
weergegeven in dit artikel in NRC: https://www.nrc.nl/nieuws/2016/02/10/kraken-is-verbodendan-hoeft-het-niet-meer-volgen-1586492-a418028
47
De Minister van Justitie en Veiligheid verklaart hiermee ook waarom schade vrijwel nooit
verhaald kan worden op de daders, zie: Kamerstukken II 2017/18, 31 560, nr. 40.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

13

vervolging dient plaats te vinden. Ook dit alternatief biedt daarom niet de
gewenste oplossing die dit wetsvoorstel beoogt.
5.4 Toepassen (super)snelrecht
Een vierde alternatief is het toepassen van (super)snelrecht. Er vindt dan
binnen zeventien dagen een zitting plaats bij de politierechter. Ten
opzichte van de huidige praktijk heeft dit als voordeel dat er sneller een
rechtszitting plaatsvindt en dat deze zitting plaatsvindt voor een strafrechter in plaats van voor de civiele voorzieningenrechter. Hoewel dit
alternatief een duidelijke verbetering is ten opzichte van de huidige
praktijk, schiet het om twee redenen tekort ten opzichte van het voorliggende wetsvoorstel.
In het geval van snelrecht kan de ontruiming niet plaatsvinden voordat de
zitting bij de politierechter heeft plaatsgevonden. De onmiddellijke
ontruiming die dit wetsvoorstel beoogt mogelijk te maken, is bij dit
alternatief dus niet mogelijk. Een tweede tekortkoming is dat de verdediging akkoord moet gaan met een behandeling volgens (super)snelrecht.
Gezien de aard van de problematiek, waarbij krakers doelbewust de
bestaande rechtsbescherming misbruiken om zo lang mogelijk hun
misdrijf te plegen, valt op dit punt geen constructieve houding vanuit
verdachten te verwachten. Zo lang (super)snelrecht geen dwingend
karakter heeft, is dit dus een onvoldoende alternatief om het onderliggende probleem te adresseren.
6. Bestuurlijke en financiële gevolgen
Deze wetswijziging heeft beperkte bestuurlijke consequenties. Implementatie betekent dat een nieuwe procedure bij de rechter-commissaris moet
worden ingericht. Het OM zal haar beleidsregels ten aanzien van kraken
moeten aanpassen.
De wetswijziging leidt tot een vermindering van procedures bij de
voorzieningenrechter. Doordat de schorsende werking niet langer
misbruikt kan worden om een crimineel woonmodel voort te zetten, zullen
veel van deze (bij voorbaat kansloze) procedures bij de voorzieningenrechter niet meer gevoerd worden. Daar staat tegenover dat meer zaken
bij de rechter-commissaris worden voorgelegd en dat op korte termijn
waarschijnlijk extra gehandhaafd moet worden. Deze extra handhaving
zou tevens kunnen leiden tot meer strafzaken. Mits afdoende wordt
gehandhaafd, valt op langere termijn een afname van kraken te
verwachten. Die afname is gebaseerd op de veronderstelling dat de zeer
snelle ontruiming het plegen van dit misdrijf als woonmodel ontmoedigt.
Deze wetswijziging heeft naar verwachting beperkte financiële consequenties. Dit aspect wordt nader uitgewerkt op basis van de consultaties.
7. Consultatie
Op de internetconsultatie, die liep van 12 juli 2019 tot en met 2 september
2019, zijn in totaal 152 openbare reacties binnengekomen48. Er zijn ook 46
niet openbare reacties binnengekomen. Veel reacties waren afkomstig van
personen (uit de kraakwereld) en instanties die ageerden tegen de
grondslag en de effecten van een kraakverbod. Hierbij werd zelfs
geopperd dat het wetsvoorstel een vorm van genocide zou zijn. Het
wetsvoorstel gaat echter niet over het strafbaar stellen van kraken, maar

48

www.internetconsultatie.nl/kraakverbod

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

14

over het handhaven van het bestaande strafbare feit kraken. Deze reacties
hebben dan ook niet geleid tot aanpassingen aan het wetsvoorstel.
Naast de internetconsultatie zijn er via e-mail reacties binnengekomen van
de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) en de Nederlandse
Orde van Advocaten (NOVA). Naar aanleiding hiervan zijn er aanvullende
gesprekken geweest met deze instanties. Hierbij hebben zij hun schriftelijke inbreng nader toegelicht. Een positief aspect is dat de NVvR hierbij
heeft aangegeven de keuze om een rechterlijke toets door de rechtercommissaris te laten uitvoeren logisch te vinden. Daarnaast wees de
NVvR op enkele onduidelijkheden en (kleine) verbeterpunten in de
memorie van toelichting. Op basis van deze opmerkingen is de memorie
van toelichting aangevuld en verduidelijkt. Tot slot heeft de NVvR
aandacht gevraagd voor de haalbaarheid van een ontruiming binnen drie
maal 24-uur. Vermelding behoeft dat zij wel in de persoonlijke toelichting
aangaven de gekozen route in dit wetsvoorstel, waarschijnlijk het meest
snel tot ontruiming zou leiden.
De NOVA heeft in haar advies aangegeven dat het wetsvoorstel in haar
ogen onvoldoende uitgaat van het strafrecht als ultimum remedium. Zij
stelt in haar advies dat leegstand een oorzaak van kraken is en dat het
voorstel onvoldoende duidelijk maakt waarom kraken op basis van de
huidige regelgeving onvoldoende kan worden bestreden. De initiatiefnemers delen deze conclusie niet. Zoals hierboven in deze memorie van
toelichting aangegeven, blijkt uit de evaluatie van de Wet kraken en
leegstand immers geen direct verband tussen leegstand en kraken.
Initiatiefnemers zijn voorts van mening, dat het huidige art. 551a Sv een
effectieve handhaving van het kraakverbod in de weg staat en stelt om die
reden voor dit artikel te wijzigen. Daarnaast geeft de NOVA aan dat de
beoordeling door de rechter-commissaris in haar ogen strijdig is met het
EVRM, of op zijn minst extra waarborgen vergt. De NOVA geeft namelijk
aan dat het voorstel beoogt een civielrechtelijke beoordeling door de
rechter-commissaris in strafzaken te laten plaatsvinden.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Het huidige artikel 551a Sv omvat een bevoegdheid voor opsporingsambtenaren om plaatsen te betreden en over te gaan tot ontruiming. De
huidige bepaling bevat geen leden. In het voorstel wordt het ontruimen
een bevoegdheid van de officier van justitie, waartoe hij kan bevelen
nadat hij een machtiging daartoe van de rechter-commissaris heeft
verkregen. De procedure voor de rechter-commissaris wordt uitgewerkt in
de voorgestelde bepaling, die mede daardoor uit zes leden komt te
bestaan.
In het eerste lid wordt de bevoegdheid tot ontruimen neergelegd als een
bevoegdheid van de officier van justitie. Hij kan, in geval van verdenking
van een misdrijf als omschreven in de artikelen 138 (huisvredebreuk),
138a (kraken) en 139 (lokaalvredebreuk) Sr, opsporingsambtenaren
bevelen te ontruimen. De opsporingsambtenaren kunnen daartoe de
desbetreffende plaatsen betreden. Dit bevel kan de officier van justitie
slechts geven nadat hij een schriftelijk machtiging van de rechtercommissaris heeft gekregen.
De machtiging van de rechter-commissaris wordt verleend op schriftelijke
vordering van de officier van justitie, zo volgt uit het tweede lid. In dit lid
wordt ook bepaald dat in gevallen van een dringende noodzaak de officier

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

15

van justitie de vordering ook mondeling kan doen. Hij stelt deze dan zo
spoedig mogelijk, doch binnen drie dagen op schrift.
In het derde lid is bepaald dat de rechter-commissaris binnen drie maal 24
uur beslist op de vordering. De rechter-commissaris stelt daarbij zo
mogelijk de krakers in de gelegenheid hun zienswijze naar voren te
brengen, waarna hij beslist. Deze gelegenheid valt binnen de termijn van
maximaal drie maal 24 uur, zoals ook toegelicht in het algemeen deel van
de memorie van toelichting. Bij dringende noodzaak kan de rechtercommissaris de machtiging afgeven zonder de verdachten te horen. Dit
omvat in elk geval de situaties in het staand beleid van het openbaar
ministerie, zoals verstoring van de openbare orde, verdenking van een
misdrijf en situaties waarbij nog geen huisrecht is gevestigd.
Het vierde lid stelt eisen aan de machtiging van de rechter-commissaris.
Deze is met redenen omkleed, gedagtekend en ondertekend. Tevens wordt
de machtiging onverwijld schriftelijk ter kennis gebracht van de officier
van justitie en de krakers.
Het vijfde lid bepaalt dat het bevel tot ontruiming van de officier van
justitie dadelijk uitvoerbaar is. Een eventueel ingesteld beroep heeft
hierdoor geen schorsende werking. Nadat de officier van justitie de
machtiging van de rechter-commissaris heeft gekregen, kan hij direct
overgaan tot het geven van een ontruimingsbevel aan de opsporingsambtenaren conform het eerste lid.
Het zesde lid bepaalt dat de krakers (de personen, bedoeld in het eerste
lid) hoger beroep kunnen instellen tegen de beschikking van de rechtercommissaris. De officier van justitie heeft dat recht ook op grond van
artikel 446 Sv. Het hoger beroep moet binnen veertien dagen na dagtekening van de beslissing van de rechter-commissaris worden ingesteld.
Artikel II
De wettelijke regeling wordt binnen vijf jaar na inwerkingtreding
geëvalueerd.
Artikel III
Dit artikel regelt de inwerkingtreding.
Artikel IV
Dit artikel geeft de citeertitel.
Koerhuis
Van Toorenburg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 296, nr. 3

16