Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

21 501-02

Raad Algemene Zaken en Raad Buitenlandse
Zaken

32 317

JBZ-Raad

Nr. 1096

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VOOR
IMMIGRATIE EN ASIEL
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 oktober 2011
Graag informeren wij u, mede namens de minister van Veiligheid en
Justitie, over het EU-visumbeleid voor de naaste buren van de Unie.
De minister van Buitenlandse Zaken,
U. Rosenthal
De minister voor Immigratie en Asiel,
G. B. M. Leers

kst-21501-02-1096
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

1

Inleiding

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Het kabinet informeert u met deze brief over het Europese visumbeleid
voor kort verblijf voor de naaste buren van de Europese Unie. Van kort
verblijf is sprake indien het een verblijf betreft van maximaal 90 dagen in
een periode van een half jaar. Sinds zijn aantreden heeft het kabinet u via
geannoteerde agenda’s en verslagen van Raden van Europese ministers
geïnformeerd over de verschillende beleidsontwikkelingen op het
Europese visumbeleid. Gelet echter op zowel de inhoudelijke als
geografische reikwijdte van dit dossier en ter optimalisering van de
informatievoorziening aan uw Kamer vindt het kabinet het van belang u
integraal over dit Europese beleidsterrein te informeren. De brief is vooral
bedoeld om de momenten van politieke besluitvorming in Brussel
inzichtelijk te maken. In Brussel zal Nederland ook de risico’s van
visumliberalisatie naar voren brengen en ervoor zorgen dat die ook een
plek krijgen bij de afweging.
In de brief komen de volgende aspecten aan de orde: de doelstelling en
uitgangspunten van het Europese visumbeleid en de instrumenten van
het EU-visumbeleid (EU visumcode, visumfacilitatie-overeenkomsten,
visumliberalisatie en de noodremprocedure). Vervolgens wordt het
visumbeleid voor de naaste buren van de Unie uiteengezet. In de brief
wordt eveneens ingegaan op visumkwesties rondom het Europees
Kampioenschap voetbal 2012 in Polen en Oekraïne.
De brief bevat nadrukkelijk geen koerswijziging ten opzichte van de tot
dusver door het kabinet gehanteerde restrictieve lijn. Samenvattend zijn
de stand van zaken en de ontwikkelingen van het visumbeleid per
land/regio (zie ook schematisch overzicht in Bijlage I)1 als volgt:
• Met Oekraïne en Moldavië (in 2008) en Georgië (in 2011) zijn al
visumfacilitatie- en bijbehorende terug- en overnameovereenkomsten
gesloten. Met Oekraïne en Moldavië zijn in 2009 ook actieplannen voor
visumliberalisatie op termijn overeengekomen. Deze landen dienen nu
aan de strikte eisen hiervan te voldoen. Kalenderfixatie is niet aan de
orde.
• Met de andere landen van het Oostelijk Partnerschap (Armenië,
Azerbeidjan, Wit-Rusland) zijn trajecten van visumfacilitatie ingezet. Dit
houdt in dat specifieke afspraken zijn gemaakt over versoepelde afgifte
van visa voor bepaalde bona fide (beroeps)groepen zoals wetenschappers, zakenmensen en mensenrechtenverdedigers. Actieplannen voor
visumvrijverkeer met deze landen zijn nog niet aan de orde.
• Met Rusland is in 2007 een visumfacilitatie- en bijbehorende terug- en
overnameovereenkomst gesloten. Met Rusland wordt nu onderhandeld over de voorwaarden voor visumliberalisatie op termijn. Het
kabinet benadrukt in dit kader het belang van wederkerigheid: ook
Rusland moet de visumplicht voor EU-onderdanen afschaffen. Dit is
ook in het belang van het bedrijfsleven (Nederland een van de grootste
investeerders in Rusland).
• Op Kosovo na kunnen de landen van de Westelijke Balkan visumvrij
reizen in de EU. Kosovo kan eveneens in aanmerking komen voor de
start van een soortgelijk traject als het aan de strenge eisen voldoet.
• Voor de landen van Noord-Afrika is het kabinet bereid om in het kader
van de nieuwe mobiliteitspartnerschappen mogelijkheden te onderzoeken om visumfacilitatie overeenkomsten af te sluiten. Visumfacilitatie
dient zich op specifieke doelgroepen te richten (wetenschappers,
studenten, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties,
zakenlieden).
• Ook voor Turkije is het kabinet bereid om in het geval van een
eventueel toekomstig voorstel door de Commissie welwillend te kijken
naar mogelijkheden voor visumfacilitatie voor specifieke doelgroepen.
Er ligt op dit moment echter geen voorstel op tafel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

2

•
•

In alle gevallen zijn afspraken met derde landen over visumbeleid
gekoppeld aan concrete afspraken over terug- en overname.
Besluitvorming in Brussel geschiedt met gekwalificeerde meerderheid.

Bij besluitvorming over visumbeleid spelen overwegingen op het gebied
van openbare orde en binnenlandse veiligheid, migratie, medewerking
aan terug- en overname, belangen van Nederlandse ondernemers,
bedrijven en wetenschappelijke instellingen, alsmede de bredere relaties
met de autoriteiten en de bevolking van derde landen een rol.
Afschaffing van de visumplicht voor burgers uit bepaalde landen betekent
niet dat deze burgers daarmee ook een permanent verblijfsrecht
verkrijgen in het Schengengebied en daarmee Nederland. Zij blijven
onderworpen aan het stelsel van verblijfs- en werkvergunningen. Het
kabinet geeft zich er evenwel rekenschap van dat afschaffing van de
visumplicht ertoe kan leiden dat sommige derdelanders die visumvrij naar
Europa en Nederland reizen ook tijdens hun tijdelijke verblijf gebruik
zullen maken van openbare voorzieningen hetgeen in uitzonderlijke
gevallen kan leiden tot hogere uitgaven voor de Nederlandse overheid. Dit
aspect zal het kabinet uitdrukkelijk meewegen in zijn standpuntbepaling.
Visumfacilitatie
•
•
•
•
•
•

Visumplicht blijft bestaan. Dus ook de weigeringsmogelijkheid.
Maar visumafgifte is makkelijker, sneller en goedkoper.
Specifieke categorieën zoals zakenmensen, wetenschappers,
mensenrechtenverdedigers.
Geen recht op arbeid of verblijf langer dan 90 dagen.
Met Rusland (2006), Oekraïne (2008), Moldavië (2008) en Georgië
(2011) heeft de EU visumfacilitatie overeenkomsten afgesloten.
Nederlandse belangen: economische diplomatie, versterken
Nederlandse kenniseconomie, aantrekkelijk maken van Nederland
voor buitenlandse academici, medewerkers van NGO’s.

Visumliberalisatie
•
•
•
•
•
•
•

Visumplicht vervalt.
Voor landen die de afgesproken maatregelen hebben getroffen en
geen risico meer vormen m.b.t. toelatingseisen van Schengen.
Voorwaarden vastgelegd in actieplannen, zonder tijdspad of
automatismen.
Geen recht op arbeid of verblijf langer dan 90 dagen.
Landenlijst bijgevoegd in bijlage II.1
Met Oekraïne, Rusland en Moldavië werkt de EU aan een
geclausuleerd lange termijn traject richting visumliberalisatie.
Nederlandse belangen: wederkerigheid van proces, versterken
banden met bedrijven, burgers, samenlevingen.

Het Europese visumbeleid

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Het doel van het visumbeleid is het reguleren en controleren van de
toegang van vreemdelingen tot het Schengengrondgebied, meer in het
bijzonder tot dat van Nederland. De visumplicht staat hiermee in directe
relatie tot onze nationale veiligheid, openbare orde en de (illegale)
migratieproblematiek. Tegelijkertijd is het kabinet zich bewust van de
politieke en economische aspecten van het visumbeleid. Bij de bevordering van economische contacten met derde landen hoort een adequate
dienstverlening. Zakelijk verkeer is gebaat bij zo min mogelijk obstakels
op het gebied van mobiliteit. Dit is in het directe belang van onze
economie. Daarnaast speelt het visumbeleid een rol in de bredere relaties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

3

met de autoriteiten en de bevolking van derde landen en kan het
visumbeleid een instrument zijn om contacten met specifieke doelgroepen
uit derde landen zoals mensenrechtenverdedigers, studenten, wetenschappers en vrouwenorganisaties, te versterken.
Op het terrein van het Europese visumbeleid voor kort verblijf hebben zich
veel ontwikkelingen voorgedaan. De landen van de Westelijke Balkan
(behoudens Kosovo) zijn inmiddels toegevoegd aan de lijst van landen
waarvan de onderdanen die in het bezit zijn van een biometrisch paspoort
visumvrij naar het Schengengebied kunnen reizen. Met de landen van het
Oostelijk Partnerschap (Armenië, Azerbeidjan, Wit-Rusland, Georgië,
Moldavië, Oekraïne) zijn samenwerkingsafspraken gemaakt, waaronder
een sterk geconditioneerd perspectief op visumliberalisatie als langetermijndoelstelling. Kalenderfixatie is niet aan de orde. Met de Russische
Federatie wordt gesproken over een vergelijkbaar traject. Turkije heeft
aangegeven voor visumliberalisatie in aanmerking te willen komen. Voor
de zuidelijke buren van de EU, de landen van het Midden-Oosten en
Noord-Afrika, is in EU-verband afgesproken om samenwerking op het
gebied van mobiliteit aan te gaan, zonder dat dit perspectief biedt op
visumliberalisatie.
Het uitgangspunt van het kabinet ten aanzien van vraagstukken over
EU-visumbeleid is «strict and fair». Het kabinet zal er strikt op toezien dat
landen die in aanmerking willen komen voor visumliberalisatie aan alle
strenge eisen voldoen. Tegelijkertijd benadrukt het kabinet dat Nederland
een betrouwbare en rechtvaardige partner is: op eerder gedane beloften
wordt niet teruggekomen en landen die hebben aangetoond te willen
hervormen en aan alle afgesproken voorwaarden voldoen, kunnen op
Nederlandse steun rekenen.
De houding van het kabinet ten aanzien van Europa is constructiefkritisch, ook wat het Europees visumbeleid betreft. Het kabinet is er zich
van bewust dat in een Unie van 27, zeker voor onderwerpen waarbij met
gekwalificeerde meerderheid wordt besloten zoals het visumbeleid, moet
worden gezocht naar coalities en compromissen. Nederland heeft langs
deze weg in het visumdossier een aantal goede resultaten behaald. Mede
op Nederlands aandringen is er nu voor de landen van de Westelijke
Balkan een versterkt monitoringsmechanisme om de gevolgen van
visumliberalisatie in de gaten te houden. Ook ligt er een voorstel van de
Commissie op tafel voor een «noodremprocedure» zodat de vrijstelling
van de visumplicht voor nationaliteiten uit derde landen in geval van
spoedeisende situaties kan worden opgeschort. Daarnaast is het door de
Nederlandse inzet in Brussel inmiddels gemeengoed geworden dat
besluitvorming over visumliberalisatie plaatsvindt op basis van een
impact assessment, waarin risico’s op het gebied van openbare orde,
nationale veiligheid en (illegale) migratie in kaart worden gebracht. Het
kabinet is ervan overtuigd dat deze resultaten konden worden behaald
omdat Nederland in Brussel samen met gelijkgestemde lidstaten actief op
zoek is gegaan naar oplossingen die recht doen aan onze zorgen.
Het kabinet benadrukt dat afspraken met derde landen over het visumbeleid gekoppeld zijn aan de afspraken over terug- en overnamebeleid,
zoals recent vastgelegd in de conclusies van de JBZ-Raad over de
EU-strategie over terug- en overname van 9 en 10 juni 2011. Met een
terug- en overnameovereenkomst verplichten derde landen zich zowel tot
de terugname van eigen onderdanen, alsmede tot de overname van
derdelanders en staatlozen en de doorgeleiding van onderdanen
afkomstig uit derde landen naar het land van herkomst. Intensivering van
het terugkeerbeleid is zoals bekend een prioriteit van Nederland in zijn
externe betrekkingen, zowel bilateraal als in EU-verband. Ik verwijs in dit
kader naar de brief van de minister van Immigratie en Asiel aan uw Kamer
van 1 juli jl. (Kamerstuk 19 637, nr. 1436), waarin onder meer is
neergelegd dat een intensievere strategische landenbenadering, waarbij
migratiebeleid is ingebed in alle elementen van het buitenlands beleid,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

4

actieve betrokkenheid van alle departementen behoeft, met een
bijzondere verantwoordelijkheid voor de minister van Buitenlandse Zaken.
Terug- en overname
•
•

•

•

EU, Benelux èn kabinetsbeleid.
Uit het Regeerakkoord: «Het terugkeer- en uitzetbeleid wordt
geïntensiveerd. In internationale contacten en het bilateraal
verkeer met andere landen zal hierop kabinetsbreed worden
ingezet.»
Terug- en overname: landen verplichten zich zowel illegale eigen
onderdanen als derdelanders en staatlozen terug- en over te
nemen.
Afspraken over visumbeleid dienen altijd samen te gaan met
afspraken over terug- en overname.

Of landen al dan niet onder de visumplicht vallen heeft geen gevolgen
voor de grenscontroles: iedere persoon die de Schengenbuitengrens
passeert moet een grenscontrole ondergaan. Voor personen die geen
onderdaan zijn van een Schengenlidstaat geldt dat zij moeten worden
onderworpen aan een grondige controle. Dit is vastgelegd in de Schengengrenscode1. Personen krijgen alleen toegang tot het Schengengebied
als wordt voldaan aan alle vereisten voor toegang als neergelegd in artikel
5 van de Schengengrenscode. Dit geldt dus ook voor onderdanen van
landen die zijn vrijgesteld van de visumplicht. Er wordt bijvoorbeeld geen
toegang verleend als zij geen geldige reisdocumenten of onvoldoende
middelen van bestaan hebben, of indien zij worden beschouwd als een
gevaar voor de openbare orde, de binnenlandse veiligheid, de volksgezondheid of de internationale betrekkingen. Ook wordt geen toegang
verleend als onderdanen van derde landen met het oog op weigering van
toegang staan vermeld in het Schengen Informatie Systeem (SIS).
Instrumenten van het EU-visumbeleid
EU Visumcode
De Commissie heeft het exclusieve recht om nieuwe initiatieven te nemen
op het gebied van het Europese visumbeleid. Besluitvorming hierover
geschiedt volgens de gewone wetgevingsprocedure door het Europees
Parlement en de Raad (met gekwalificeerde meerderheid). Het beleid voor
een verblijf van langer dan drie maanden is en blijft een nationale
competentie.
In het Schengengebied, zonder controles aan de binnengrenzen, zijn
goede afspraken over een Europees gemeenschappelijk visumbeleid
essentieel. Deze afspraken zijn neergelegd in de Verordening van het
Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke visumcode (hierna: Visumcode), die op 5 april 2010 in werking is
getreden. De Visumcode legt de procedures en voorwaarden neer voor
afgifte van visa voor kort verblijf door de Schengenlanden (EU-lidstaten
behoudens Ierland, Roemenië, Bulgarije, Cyprus en het VK, aangevuld
met EFTA-partners Noorwegen, IJsland, Liechtenstein en Zwitserland).
Met de nieuwe Visumcode zijn nationale regels en procedures geharmoniseerd en voor visumaanvragers transparanter geworden.
Visumfacilitatie-overeenkomsten
1
Verordening 562/2006 van het Europees
Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot
vaststelling van een communautaire code
betreffende de overschrijding van grenzen
door personen.

Naast het algemene beleid van de Visumcode zijn met een beperkt aantal
landen via zogenaamde visumfacilitatie-overeenkomsten specifieke
afspraken gemaakt over versoepelde afgifte van visa. De visumfacilitatieovereenkomsten richten zich op specifieke te benoemen doelgroepen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

5

zoals onderzoekers en wetenschappers, zakenmensen, mensenrechtenverdedigers en houders van diplomatieke- en dienstpaspoorten. Op dit
moment zijn er overeenkomsten met Rusland (sinds 2007), Oekraïne
(sinds 2008), Moldavië (sinds 2008) en Georgië (sinds 2011). In deze
visumfacilitatie-overeenkomsten zijn afspraken gemaakt over verlaagde
visumkosten (€ 35 in plaats van de reguliere € 60), zijn documentatieverplichtingen vereenvoudigd en zijn er afspraken gemaakt over de snelle
behandeling van visumaanvragen (binnen 10 kalenderdagen). Hiermee is
een visumfacilitatie-overeenkomst ook een instrument om de drempel te
verlagen voor hervormingsgezinde krachten die voor korte termijn naar
en binnen de EU willen reizen. Het kabinet hecht er sterk aan dat
gelijktijdig met visumfacilitatie-overeenkomsten met de desbetreffende
landen eveneens terug- en overnameovereenkomsten worden gesloten,
zoals is gebeurd met Rusland, Oekraïne, Moldavië en Georgië.
Omdat een visumfacilitatie-overeenkomst de visumplicht niet opheft en
zich richt op specifieke doelgroepen in plaats van op de gehele bevolking,
zijn de gevolgen op het terrein van nationale veiligheid, openbare orde en
illegale migratie in beginsel beperkt, terwijl de eigen economische
belangen bevorderd worden. De akkoorden met Rusland, Oekraïne,
Moldavië en Georgië hebben niet geleid tot een langdurig verhoogd
aantal asielaanvragen uit deze landen en er bestaan evenmin aanwijzingen dat deze overeenkomsten de openbare orde en nationale veiligheid
negatief hebben beïnvloed. Een visumfacilitatie-overeenkomst is hiermee
een verantwoord instrument voor versoepeling op visumgebied.
Visumliberalisatie

1
VERORDENING (EG) Nr. 539/2001 VAN DE
RAAD van 15 maart 2001 tot vaststelling van
de lijst van derde landen waarvan de
onderdanen bij overschrijding van de
buitengrenzen in het bezit moeten zijn van een
visum en de lijst van derde landen waarvan de
onderdanen van die plicht zijn vrijgesteld.
2
Op grond van het EU-werkingsverdrag kan,
als de lidstaten daar geen risico’s in zien, ook
zonder een actieplan via de reguliere
wetgevingsprocedure worden besloten tot het
verlenen van visumliberalisatie (bijvoorbeeld
in het recente geval van visumliberalisatie
voor Taiwan).

Voor een groot aantal landen is op basis van Europese Verordening
539/20011 de visumplicht in zijn geheel afgeschaft. Deze landen zijn
toegevoegd aan de aan de Verordening gehechte lijst van landen van wie
de onderdanen die in het bezit zijn van een biometrisch paspoort zonder
visum voor kort verblijf naar het Schengengebied kunnen reizen («witte
lijst»). Op dit moment zijn 39 landen en 4 speciale entiteiten of deelgebieden toegevoegd aan deze lijst (bijlage II).
Het afschaffen van de visumplicht kan voor de EU en Nederland gevolgen
hebben op het terrein van illegale migratie, nationale veiligheid en
openbare orde. Het kabinet geeft zich er rekenschap van dat afschaffing
van de visumplicht ertoe kan leiden dat sommige derdelanders die
visumvrij naar Europa en Nederland reizen ook tijdens hun tijdelijke
verblijf gebruik zullen maken van openbare voorzieningen, hetgeen in
uitzonderlijke gevallen kan leiden tot hogere uitgaven voor de Nederlandse overheid. Dit aspect zal het kabinet uitdrukkelijk meewegen in zijn
standpuntbepaling.
Voordat tot visumliberalisatie kan worden overgaan, moet dan ook
duidelijk zijn dat geen sprake is van onaanvaardbare risico’s op die
gebieden. Dat geldt bij de naaste buren van de Unie in het bijzonder, juist
vanwege de gedeelde buitengrenzen. Juist daarom acht het kabinet het
van belang dat de politieke afspraken die met deze landen zijn gemaakt in
het kader van het Nabuurschap- of Uitbreidingsbeleid worden vertaald in
concrete actieplannen om deze mogelijke negatieve gevolgen te minimaliseren. Zo moet het risico van illegale immigratie worden ingedamd door
duidelijke afspraken te maken over terugkeer van illegaal in de EU
verblijvende vreemdelingen, vastgelegd in een terug- en overnameovereenkomst. Visumliberalisatie wordt dus alleen verleend als deze landen
onomstotelijk hebben aangetoond de vereiste maatregelen te hebben
ingevoerd en structureel naleven. Er wordt dus een stevige resultaatsverplichting gelegd bij de landen die hiervoor in aanmerking willen komen2.
In de recente praktijk rond de landen van de Westelijke Balkan en de
Oostelijke Partnerschapslanden Oekraïne en Moldavië, zijn de eisen waar
landen aan moeten voldoen voordat zij in aanmerking kunnen komen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

6

voor visumliberalisatie vastgelegd in een visumactieplan. Voortgang
wordt gemonitord door de Commissie. Deze actieplannen bestaan uit vier
hoofdstukken met specifieke voorwaarden:
1. Documentveiligheid, inclusief biometrie (o.a. biometrische paspoorten volgens internationale standaarden; beveiliging van gegevens;
corruptiebestrijding paspoortuitgifte);
2. Illegale migratie, inclusief terug- en overname (o.a. grensbewaking;
migratiebeleid en implementatie; asielwetgeving);
3. Openbare orde en nationale veiligheid (o.a. strijd tegen georganiseerde misdaad en terrorisme; aanpak van corruptie; juridische
samenwerking);
4. Externe betrekkingen en fundamentele vrijheden (o.a. bescherming
van minderheden; mensenrechtenstandaarden).
Het kabinet hecht er aan dat een eenmaal ingezet proces naar visumliberalisatie op basis van een geconditionaliseerd actieplan stap-voor-stap
plaatsvindt, waarbij voortgang wordt gemeten op basis van concrete
implementatie van de voorwaarden. Dit betekent dat er geen sprake kan
zijn van vaste tijdpaden of einddata («kalenderfixatie»): de inhoud is
leidend. Ieder land wordt hierbij op zijn eigen merites beoordeeld.
Daarnaast dient uit een door de Commissie uitgevoerd technischinhoudelijk vooronderzoek, via een zogenaamde «impact assessment», te
blijken dat de opheffing van de visumplicht geen extra risico’s oplevert op
de genoemde terreinen. Het vereiste van een «impact assessment» is op
aandringen van Nederland in de Raad vastgelegd als voorwaarde voor
zowel de huidige als toekomstige visumliberalisatietrajecten voor de
buren van de EU. Op basis hiervan kunnen, voordat een visumliberalisatietraject een beslissende fase ingaat, de bovengenoemde voorwaarden
zo nodig nader worden aangescherpt en mogelijke gevaren van visumvrijstelling worden afgewogen tegen de voordelen. Het is aan de landen zelf
om vervolgens passende maatregelen te nemen.
In de uiteindelijke afweging over visumliberalisatie voor derde landen
spelen, naast de noodzaak tot vervulling van alle genoemde voorwaarden,
ook de relaties van de EU met derde landen alsmede regionale coherentie
een belangrijke rol. Het spreekt natuurlijk voor zich dat een dergelijk
traject gebaseerd is op reciprociteit: de betrokken landen dienen de
visumplicht voor ingezetenen van Schengenlidstaten eveneens op te
heffen.
Noodremprocedure
Het kabinet is van mening dat ook nadat landen toe zijn gevoegd aan de
lijst voor visumliberalisatie, het mogelijk moet zijn om in geval van een
plotselinge noodsituatie de visumliberalisatie tijdelijk op te schorten zodat
direct maatregelen kunnen worden genomen om de problemen aan te
pakken.

1
Antwoorden op Kamervragen inzake
opheffen van de visumplicht voor Albanezen
en Bosniërs, 8 december 2010, Kamerstuk
30 573, nr. 58; Verslag van het Spoeddebat
over de opheffing van de visumplicht voor
Albanië en Bosnië-Herzegovina d.d. 14 december 2010, Handelingen 2010–2011, Tweede
Kamer 34, pagina 44–55.

Mede op aandringen van Nederland heeft de Commissie in de JBZ-Raad
van 8 en 9 november 2010, waar werd besloten over visumvrijstelling
voor Albanië en Bosnië-Herzegovina, een verklaring aangenomen waarin
is vastgelegd dat er zowel een versterkt monitoringsmechanisme voor de
Westelijke Balkan zal worden opgezet alsmede een noodremprocedure zal
worden uitgewerkt, op basis van artikel 78 lid 3 van het Verdrag betreffende de werking van de EU (zie Verslag JBZ-Raad 8–9 november 2010,
Kamerstuk 32 317, nr. 27 en overige onder voetnoot1).
De Commissie heeft op 1 juni 2011 een voorstel voor een noodremprocedure uitgebracht en gepresenteerd in de JBZ-Raad van 9 en 10 juni 2011
(zie verslag JBZ-Raad, Kamerstuk 32 317, nr. 66). Het voorstel betreft de
aanpassing van Verordening 539/2001, zodat visumliberalisatie snel kan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

7

worden opgeschort in geval van spoedeisende situaties. Deze noodremprocedure zal gelden voor alle landen die zijn opgenomen in de lijst van
derde landen waarvan de onderdanen geen visum nodig hebben.
Het voorstel van de Commissie wordt naar verwachting in het najaar door
de Raad inhoudelijk besproken. Het kabinet zal er op inzetten dat de
noodremprocedure snel en efficiënt kan worden ingezet bij plotselinge
ontwikkelingen die te maken hebben met een abnormaal hoge instroom,
misbruik van asielprocedures, het niet meewerken aan terug- en
overname en gevaren voor de openbare orde of nationale veiligheid. Voor
een nadere uiteenzetting van de Nederlandse positie wordt verwezen naar
het desbetreffende BNC-fiche1.
Visumbeleid voor de naaste buren van de Unie
Westelijke Balkan
Eind 2009 zijn Servië, Macedonië en Montenegro toegevoegd aan de lijst
van landen van wie de inwoners die in bezit zijn van een biometrisch
paspoort zonder visum naar het Schengengebied kunnen reizen. Op de
JBZ-Raad van 8 en 9 november 2010 besloot de Raad de visumplicht voor
onderdanen van Albanië en Bosnië-Herzegovina eveneens af te schaffen
(verslag JBZ-Raad 8-9 november 2010, Kamerstuk 32 317, nr. 27). Met
genoemde landen werden al EU terug- en overnameovereenkomsten
afgesloten. Behoudens Kosovo kunnen de inwoners van alle landen van
de Westelijke Balkan nu zonder visum naar het Schengengebied reizen.
Het eveneens tijdens de JBZ-Raad van november 2010 overeengekomen
monitoringsmechanisme voor de landen van de Westelijke Balkan is sinds
eind 2010 van start gegaan. Via reguliere rapportages van FRONTEX (het
Europees Agentschap voor het beheer van de operationele samenwerking
aan de EU buitengrenzen) worden de lidstaten geïnformeerd over de
gevolgen van de visumliberalisatie voor de landen van de Westelijke
Balkan (zie ook verslag JBZ-Raad 9 en 10 juni 2011). De Commissie en de
lidstaten kunnen hiermee in een vroeg stadium migratie- en asieltrends
signaleren en de desbetreffende overheden hierop aanspreken. Zo heeft
Eurocommissaris Malmström (Binnenlandse Zaken) afgelopen juni zowel
Servië als Macedonië aangespoord additionele maatregelen te nemen om
het hoge aantal ongegronde asielaanvragen uit deze landen in EU-landen
terug te dringen. De FRONTEX-rapportages worden eveneens meegenomen in de reguliere dialoog met de landen van de Westelijke Balkan in
het kader van de Stabilisatie- en Associatieovereenkomsten en in het
kader van de voortgangsrapportages voor het EU-toetredingsproces.

1
BNC-Fiche « Verordening vaststelling van de
lijst visumplicht voor derdelanders», Nieuwe
Commissievoorstellen en initiatieven van de
lidstaten van de Europese Unie, Kamerstuk
22 112, nr. 1191, 14 juli 2011.

Uit de tot nu toe ontvangen rapportages blijkt dat vooral Zweden,
Duitsland en België te maken hebben met een verhoogd aantal
ongegronde asielaanvragen van personen sinds de visumvrijstelling. Het
gaat hierbij vooral om minderheidsgroepen uit Servië (Roma) en
Macedonië (etnisch Albanezen). In Nederland is het aantal asielaanvragen
uit de Westelijke Balkan sinds de visumliberalisatie niet substantieel
toegenomen. Op twee momenten (maart 2010 en april/mei 2011) heeft
een hoger dan gemiddeld aantal Macedoniërs in Nederland asiel
aangevraagd. Macedonische vreemdelingen van wie de asielaanvraag is
afgewezen moeten Nederland verlaten. Hierbij worden zij ondersteund
door de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V). Asielaanvragen uit de
Balkanlanden worden vaker via de algemene asielprocedure in behandeling genomen en de vergoeding die onder andere Macedoniërs tot voor
kort ontvingen bij zelfstandige terugkeer naar eigen land is geschrapt.
Nederland heeft na signalering van de verhoogde instroom bij de
Macedonische regering aangedrongen om maatregelen te nemen om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

8

misbruik van de visumvrijstelling te voorkomen. Macedonië heeft
inmiddels een actieplan ontwikkeld om misbruik tegen te gaan, waarover
nauw overleg plaatsvindt met de Commissie en de lidstaten.
Kosovo heeft aangegeven evenals de andere landen van de Westelijke
Balkan in aanmerking te willen komen voor visumliberalisatie. De
Commissie steunt dit voornemen en wil hierover met Kosovo een dialoog
starten. Het doel van een dialoog is om een geconditionaliseerd actieplan
te ontwikkelen, toegesneden op de specifieke kenmerken van Kosovo.
Nadat een actieplan te zijner tijd is vastgesteld, zal Kosovo aan alle daarin
opgenomen voorwaarden moeten voldoen voordat door de Raad kan
worden besloten tot visumliberalisatie. Naar verwachting zal het hele
traject ruime tijd in beslag nemen. Het kabinet steunt het basisprincipe dat
ook de inwoners van Kosovo op termijn vrij moeten worden gesteld van
de visumplicht. Voor het uiteenvallen van Joegoslavië genoten alle
inwoners al visumvrijverkeer voor de EU (de visumplicht is begin jaren
»90 weer ingevoerd). Een perspectief op visumliberalisatie is onderdeel
van het EU-integratiebeleid voor de landen van de Westelijke Balkan,
waaronder voor Kosovo. Het vereenvoudigen van contacten tussen
mensen vergroot de handelsmogelijkheden en stelt de bevolking van
Kosovo in staat beter bekend te worden met de EU. Dit is een wederzijds
belang.
Sommige EU-lidstaten willen visumliberalisatie voor Kosovo echter
versneld invoeren als tegenprestatie voor de constructieve deelname van
Kosovo in de dialoog met Servië. Het kabinet houdt deze onderwerpen
strikt gescheiden. Net als de andere landen dient Kosovo onverkort aan
alle relevante criteria te voldoen om voor visumliberalisatie in aanmerking
te komen. Voortgang dient plaats te vinden op basis van concrete
resultaten, zonder vaste tijdpaden.
Hoewel de Commissie eigenstandig kan besluiten een visumdialoog met
Kosovo aan te gaan, is het kabinet van mening dat de Commissie er goed
aan zou doen een dialoog pas te starten als Kosovo heeft aangetoond aan
de basisvoorwaarden hiervoor te voldoen (zie Kamerbrief «Uitbreiding
van de Europese Unie», d.d. 29 november 2010, Kamerstuk 23 987,
nr. 112). Het gaat hierbij om het beschikken over migratiewetgeving die
aan Europese standaarden voldoet. Ook dient er een effectief systeem te
zijn voor de re-integratie van terugkerende Kosovaren. Het kabinet wacht
een beoordeling van de Commissie over de Kosovaarse voortgang op
deze aspecten af.
Oostelijk Partnerschap en Rusland: visumfacilitatie en de weg naar
visumliberalisatie op termijn

1
«A new response to a changing Neighbourhood»; BNC-fiche Mededeling Herijking
Nabuurschapbeleid, 15 juni 2011, Kamerstuk
22 112, nr. 1184.

Met een aantal landen is in het verleden al visumfacilitatie- en bijbehorende terug- en overnameovereenkomsten gesloten: Rusland (2007),
Oekraïne (2008), Moldavië (2008) en Georgië (2011). Bij de lancering van
het Oostelijk Partnerschap op 7 mei 2009 is afgesproken dat met deze
landen zal worden gewerkt aan het versterken van de mobiliteit voor
onderdanen, waaronder visumliberalisatie als langetermijndoelstelling.
Een groot aantal EU-lidstaten en de landen van het Oostelijk Partnerschap
zelf, hechten sterk aan dit perspectief en dringen aan op snelle, concrete
stappen (zie ook Verslag Ministeriële Bijeenkomst Oostelijk Partnerschap
in het verslag RBZ 13 december 2010, Kamerstuk 21 501-02, nr. 1011). Het
perspectief op visumliberalisatie is recent opnieuw bevestigd in de
Commissiemededeling over het nieuwe Nabuurschapbeleid van 25 mei
20111 en in de op de Raad van juni 2011 aangenomen conclusies hierover
(zie verslag RBZ 20 juni 2011, Kamerstuk 21 501-02, nr. 1074).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

9

Het kabinet onderschrijft het principe dat in het kader van het Oostelijk
Partnerschap gewerkt wordt aan het verbeteren van de mobiliteit van
onderdanen. Wederzijdse contacten zijn een belangrijk onderdeel in het
proces van politieke en economische toenadering van deze landen tot de
EU. Daarnaast versterkt dit het economisch verkeer met deze landen,
waaronder in de toerismesector. Hier ligt ook een belang voor Nederland,
als grote investeerder in de regio (3e investeerder in Oekraïne en Georgië).
Aan de afspraken die met de oostelijke partners op dit terrein zijn gemaakt
wordt niet getornd, maar het kabinet is van mening dat ook de landen van
het Oostelijk Partnerschap moeten voldoen aan de strikte voorwaarden
voor visumliberalisatie.
Met Oekraïne is tijdens de EU-Oekraïne Top van 22 november 2010 een
concreet actieplan overeengekomen en Oekraïne werkt nu aan de
vervulling van de voorwaarden daarvan. In dit plan zijn, mede op
Nederlands aandringen in de Europese Raad, strenge criteria en uitgangspunten opgenomen, waaronder de eis dat de Commissie een impact
assessment over de mogelijke gevolgen op het gebied van immigratie en
veiligheid aan de lidstaten overlegt voordat volgende stappen kunnen
worden gezet (zie verslag van de Europese Raad van 29–30 oktober 2010,
kamerstuk 21 501-20 nr. 489). Ook met Moldavië heeft de EU een concreet
visumactieplan afgesproken, langs dezelfde lijnen en voorwaarden als het
actieplan voor Oekraïne (zie verslag RBZ 13 december 2010, Kamerstuk
21 501-02, nr. 1011).
Voor zowel Oekraïne als Moldavië geldt dat zij de bestaande visumfacilitatie- en terug- en overnameovereenkomsten goed dienen uit te
voeren. In de praktijk verloopt implementatie zonder noemenswaardige
problemen en beide landen hebben de visumplicht voor onderdanen uit
EU-lidstaten al afgeschaft. De Commissie zal waarschijnlijk in september
2011 de eerste voortgangsrapportages over de implementatie van de
actieplannen door Oekraïne en Moldavië presenteren. Het kabinet wacht
deze rapportages en bijbehorende impact assessments af en benadrukt
daarbij dat het van mening is dat aan alle voorwaarden moet zijn voldaan
voordat stappen naar de volgende fase van de actieplannen kunnen
worden genomen.
Met Georgië zijn op 1 maart 2011 visumfacilitatie- en terug- en overnameovereenkomsten in werking getreden. Georgië heeft aangegeven
eveneens in aanmerking te willen komen voor een concreet actieplan voor
visumliberalisatie. Het kabinet is van mening dat Georgië eerst een
positief track record dient op te bouwen bij de tenuitvoerlegging van de
visumfacilitatie- en terug- en overnameakkoorden alvorens kan worden
ingestemd met een concreet visumliberalisatie actieplan. De Commissie
zal dit najaar concept onderhandelingsmandaten aan de lidstaten
voorleggen om ook met Armenië en Azerbeidjan te gaan onderhandelen
over visumfacilitatie- en terug- en overnameovereenkomsten.
In het geval van Wit-Rusland onderstreept het kabinet dat een toekomstig
visumfacilitatieakkoord in het teken moet staan van het versterken van de
relaties met de bevolking en het maatschappelijk middenveld, zoals is
vastgelegd in de door de Raad aangenomen conclusies van 20 juni 2011
(zie ook verslag RBZ 20 juni 2011, Kamerstuk 21 501-02, nr. 1074). Een
visumfacilitatieakkoord dient dan ook vooral gericht te zijn op het
ondersteunen van specifieke doelgroepen zoals mensenrechtenverdedigers en niet op het regime in Minsk. Houders van Wit-Russische
diplomatieke en dienstpaspoorten komen wat Nederland betreft dus niet
in aanmerking voor een versoepeld visumregime. Tevens dient een EU
terug- en overnameovereenkomst te worden afgesloten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

10

Het Europees Kampioenschap Voetbal 2012 in Polen &
Oekraïne
•

•

•

•

Van 8 juni tot 1 juli 2012. Speelsteden in Polen (Warschau,
Gdansk, Poznan, Wroclaw) en Oekraïne (Kiev, Lviv, Charkov en
Donetsk). Het Nederlands elftal speelt de eerste wedstrijden
waarschijnlijk in Oekraïne.
Nederlandse supporters hebben géén visumplicht voor Polen of
Oekraïne. Nederlanders hoeven dus ook geen visum aan te
vragen om wedstrijden van het Nederlands elftal te volgen.
Tijdens en voorafgaande aan de wedstrijden EURO 2012 zullen er
aan de Pools-Oekraïne grens doorlaatposten worden ingesteld
met als doel een vlotte controle en doorstroom van supportersverkeer tussen beide landen.
Oekraïners zijn wel visumplichtig voor Polen. Het Oekraïense
elftal zal echter pas op zijn vroegst in de halve finales in Polen
spelen. Als dit het geval is zal Polen extra capaciteit inzetten om
grote aantallen visumaanvragen te kunnen behandelen. Voor
visumverlening zullen de reguliere EU-toetsingscriteria en
regelgeving gelden.

Met de Russische Federatie wordt in het kader van de reguliere visumdialoog ook gesproken over stappen voor toekomstig visumvrij reizen.
Rusland hecht hier grote waarde aan en het onderwerp keert veelvuldig
op de halfjaarlijkse EU-Rusland Toppen terug. De EU en Nederland
hebben eveneens belang bij afspraken met Rusland hierover. Er bestaat
een druk zakelijk en economisch verkeer tussen Rusland en de EU, dat nu
door de wederzijdse (en vooral in Rusland bewerkelijke) visumplicht
wordt bemoeilijkt. Dit is ook in het belang van Nederland, als een van de
grootste buitenlandse investeerders in Rusland. Ook wordt hierdoor nog
niet het volle potentieel van het Russische toerisme benut. Op dit moment
wordt met Rusland de concrete invulling van de voorwaarden voor
visumvrijstelling uitgewerkt. Reciprociteit is een essentieel onderdeel
hiervan: Rusland dient de visumplicht voor onderdanen uit EU-lidstaten
eveneens af te schaffen. Het kabinet houdt hierbij vast aan de bestaande
voorwaarden zoals die ook aan andere landen worden gesteld en hecht
eraan dat toekomstige stappen worden bezien in de volle breedte van de
EU-Rusland relatie. Met Rusland is al een EU terug- en overnameovereenkomst overeengekomen.
Noord-Afrika
Met de zuidelijke buren van de EU zijn geen afspraken gemaakt over een
versoepeld visumbeleid; inwoners van deze landen zijn visumplichtig. In
het kader van de politieke ontwikkelingen in deze regio en de recente
vluchtelingenstromen heeft de Commissie in haar mededeling over een
dialoog over migratie, mobiliteit en veiligheid met het zuidelijke middellandse zeegebied van 24 mei 2011 voorstellen gepresenteerd om met deze
landen gestructureerde partnerschappen aan te gaan om te komen tot een
beter beheer van migratiestromen (zie ook verslag JBZ-Raad 9 en 10 juni
2011, Kamerstuk 32 317, nr. 66). In eerste instantie wordt samenwerking
beoogd in de vorm van het aangaan van «mobiliteitspartnerschappen»
met Tunesië, Egypte en Marokko. Het kabinet steunt deze aanpak, maar is
van mening dat de samenwerking moet zijn gebaseerd op duidelijke
voorwaarden. Deze landen dienen de nodige inspanningen te leveren om
illegale migratie tegen te gaan en goed samen te werken bij het terug- en
overnemen van eigen onderdanen en derdelanders. De EU en Nederland
hebben hier veel mee te winnen. Deze strenge voorwaarden zijn
vastgelegd in de conclusies van de Europese Raad van juni 2011. Deze
partnerschappen dienen bovendien te worden ingebed binnen het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

11

bredere Nabuurschapbeleid van de Unie, zodat ook kan worden gewerkt
aan de onderliggende oorzaken van migratie, zoals de opbouw van een
democratische rechtsstaat en het vergroten van kansen op de arbeidsmarkt voor jongeren.
In het kader van deze mobiliteitspartnerschappen zal ook de mogelijkheid
bestaan om voor individuele landen mogelijkheden te onderzoeken om
visumfacilitatie- en terug- en overnameovereenkomsten te sluiten. Het
kabinet is bereid welwillend te kijken naar mogelijkheden voor visumfacilitatie voor specifieke doelgroepen zoals studenten, academici, vertegenwoordigers van maatschappelijke organisaties en zakenlieden. Hierbij
dient de EU evenzeer met kracht het belang van terug- en overnameovereenkomsten te onderstrepen en landen hierop aan te spreken: indien
landen niet bereid zijn op dit terrein goed samen te werken dan kan in de
visie van het kabinet evenmin worden overgegaan tot het afsluiten van
een visumfacilitatie-overeenkomst.
Het kabinet heeft tegelijkertijd in de Raad duidelijk gemaakt dat Nederland
vanwege de veiligheids- en migratieaspecten, de onzekere toekomst en de
interne politieke situatie in de regio geen voorstander is van visumliberalisatie voor de bredere bevolking van de zuiderburen van de Unie.
Visumliberalisatie is voor deze regio dus niet aan de orde. De instroom
van kansarmen die naar de Unie afreizen moet worden tegengegaan.
Turkije
Meerdere EU-lidstaten zijn van mening dat ook met Turkije afspraken
moeten worden gemaakt over visumliberalisatie. Voor Turkije zelf is dit
een belangrijke wens en Turkije wijst hierbij op het eigen EU-perspectief.
Turkije is samen met Kosovo de enige (potentiële) kandidaat-lidstaat
waarmee niet over visumliberalisatie wordt gesproken. Turkije wijst
hierbij, evenals de Commissie en verscheidene EU-lidstaten, ook op
visumliberalisatietrajecten met landen die geen concreet toetredingsperspectief hebben (Oekraïne, Moldavië, Rusland). Ook worden de hoge
economische groeicijfers van Turkije en de interesse van het Turkse
bedrijfsleven in Europa naar voren gebracht. Turkije geldt momenteel als
een van onze belangrijkste handels- en investeringspartners van landen
buiten de EU, ook voor Nederland. Daarnaast benadrukt Turkije het belang
van visumliberalisatie voor het versterken van de vele contacten tussen
inwoners uit Turkije en de EU.
Het kabinet is van mening dat afspraken over visumliberalisatie voor
Turkije, ook gelet op de relatie met de integratie- en immigratieproblematiek, thans niet aan de orde zijn (zie ook Kamerbrief EU Uitbreiding,
30 november 2010). Voor het kabinet komt dit perspectief eerst in beeld
wanneer er een goed functionerende terug- en overnameovereenkomst is
en er voldoende waarborgen op het gebied van de rechtsstaat en
fundamentele rechten zijn (de criteria van onderhandelingshoofdstuk 23).
Wel is het kabinet bereid te bezien in hoeverre Europese afspraken over
een visumfacilitatie-overeenkomst voor specifieke Turkse doelgroepen
(zakenlieden, academici, professionals, maatschappelijke organisaties)
mogelijk zijn. Dit is zeker ook in het belang van Nederland. Vooralsnog ligt
hierover overigens nog geen voorstel van de Commissie.
Het kabinet hecht zoals gezegd in dit verband veel waarde aan op 24 en
25 februari 2011 door de Raad goedgekeurde terug- en overnameovereenkomst met Turkije (zie Verslag JBZ-Raad 24 en 25 februari 2011,
Kamerstuk 32 317, nr. 44). Deze overeenkomst regelt de terugname van
eigen onderdanen door Turkije, alsmede de overname van derdelanders
en staatlozen en de doorgeleiding van onderdanen afkomstig uit derde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

12

landen naar het land van herkomst. Met deze overeenkomst zal de
feitelijke uitzetting van vreemdelingen uit Nederland en uit de EU worden
vergemakkelijkt. Het kabinet verwacht van Turkije dat het alles in het werk
zal stellen om deze overeenkomst te ondertekenen, te ratificeren en
vervolgens te implementeren.
In de conclusies van de Raad van februari 2011 is afgesproken dat met
Turkije een brede dialoog zal worden aangegaan over visa, mobiliteit en
migratie, waarbij zal worden gesproken over verbeterde samenwerking op
het terrein van visumkwesties en praktische verbeteringen voor Turkse
visumaanvragers. Het kabinet benadrukt hierbij dat deze conclusies geen
mandaat vormen voor de Commissie voor onderhandeling over visumfacilitatie of -liberalisatie; hiervoor is een separaat besluit nodig. Dit is op
verzoek van een aantal lidstaten, waaronder Nederland, ook specifiek
opgenomen in de notulen van de vergadering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 21 501-02, nr. 1096

13