state

RAPPORT

Evaluatie RBML op
uitvoeringspraktijken
kleine
burgerluchtvaart

Intern vertrouwelijk – 26 juli 2023

Inhoudsopgave
1.

Inleiding ......................................................................................................... 3

2.

Beleidstheorie RBML ....................................................................................... 5

3.

Praktijkbevindingen ...................................................................................... 12

4.

Analyse en oplossingsrichtingen ................................................................... 20

5.

Bijlagen ........................................................................................................ 24

2

1. Inleiding
In de uitvoeringsagenda van de Luchtvaartnota (LVN) staat dat het ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat (IenW) in het kader van een integrale mobiliteitsbenadering, en specifiek de taak
‘Regie op samenwerking luchthavens en herziening luchtruim’, samen met de general aviationsector (vanaf hier: kleine luchtvaart) beleidsontwikkelingen voor de kleine burgerluchtvaart
bepaalt. Onderdeel van deze taak is een evaluatie van de Regelgeving Burgerluchthavens en
Militaire Luchthavens (RBML), waarbij het accent van de evaluatie ligt op de knelpunten die de
kleine burgerluchtvaart treffen.
Op 1 november 2009 is de Wet luchtvaart gewijzigd door de inwerkingtreding van de RBML.
Daarmee is de bevoegdheid om te besluiten over de milieuruimte en de ruimtelijke implicaties van
luchthavens van regionale betekenis aan de provincies gedecentraliseerd. Door middel van
instrumenten als luchthavenbesluiten, luchthavenregelingen en ontheffingen voor tijdelijk en
uitzonderlijk gebruik (TUG-ontheffingen) vullen zij deze bevoegdheden in. Het Rijk, gemeenten,
omgevingsdiensten en de sector zijn belangrijke stakeholders met eigen rollen en
verantwoordelijkheden in de uitvoeringspraktijk. Daarmee is met de RBML in feite een stelsel
ontwikkeld met een eigen uitvoeringspraktijk waarin de kleine burgerluchtvaart is ingebed.
Deze evaluatie heeft als doel knelpunten in de uitvoeringspraktijk van de RBML te identificeren,
nader te onderzoeken en te analyseren, waarbij het accent ligt op de onderdelen die de kleine
burgerluchtvaart treffen. Voor deze focus is gekozen omdat diverse partijen (gebruikers,
provincies) wijzen op problemen in de uitvoeringspraktijk die – vanuit hun perspectief – de
effectiviteit van de RBML hinderen. De evaluatie leidt tot een serie aanbevelingen om de
uitvoeringspraktijk te optimaliseren binnen de bestaande wet- en regelgeving.
Leeswijzer
In opdracht van IenW hebben To70 en Berenschot de evaluatie uitgevoerd. Hieronder lichten wij de
onderzoeksaanpak toe. In de volgende hoofdstukken gaan wij achtereenvolgens in op de context
en beleidstheorie van de RBML (Hoofdstuk 2), onze bevindingen (Hoofdstuk 3), en tot slot de
analyse en mogelijke oplossingsrichtingen (Hoofdstuk 4).

Onderzoeksaanpak
De meerwaarde van de evaluatie is er in onze visie in gelegen om de dieperliggende oorzaken
achter de problemen te achterhalen die hun oorsprong vinden in de (her)inrichting van het stelsel.
De kern van een stelselevaluatie is de veronderstelling dat wetten en regels – redenerend vanuit
een doelstelling – rollen, taken en verantwoordelijkheden toedelen aan (in dit geval) organisaties.
Daarmee creëert de wetgever een uitvoeringspraktijk waarbinnen stakeholders in onderlinge
samenwerking bijdragen aan het realiseren van maatschappelijke doelstellingen. Bij een
stelselevaluatie gaan we onder andere na of de verantwoordelijkheden logisch zijn toebedeeld,
stakeholders weten wat van ze verwacht wordt en of zij de verantwoordelijkheden ook waar
kunnen en willen maken. Daarbij hebben we niet alleen vanuit het perspectief van de stakeholders
gekeken, maar ook vanuit het stelsel als geheel.
Deze benadering helpt om de signalen goed in perspectief te plaatsen, de dieperliggende oorzaken
te achterhalen en aanbevelingen te formuleren om de werking van het stelsel te optimaliseren. Dit
alles binnen de kaders van de huidige wet- en regelgeving.

3

Om gericht te kunnen onderzoeken, hebben we de te beantwoorden onderzoeksvragen uiteengezet
in een evaluatiekader (zie Bijlage 1) waarin alle onderwerpen staan die zijn beschouwd. Dit
evaluatiekader is voorgelegd aan de opdrachtgever, en na instemming gebruikt voor het
verzamelen, structureren en analyseren van de resultaten.
In dit onderzoek is gebruik gemaakt van verschillende informatiebronnen:
•

Feitelijke informatie: documentatie rondom wetgeving RBML (zie Bijlage 2 voor de
bronnenlijst).

•

Beelden: inputdocumenten met perspectieven vanuit de sector over knelpunten, interviews
met betrokken stakeholders (betrokken provincies, IenW, de Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT), sectorpartijen en een omgevingsdienst) en validatiesessies met een
klankbordgroep.

De verschillende bronnen vormden samen vormen onze bevindingen. Op basis van onze analyse
van de bevindingen zijn wij gekomen tot onze conclusies en aanbevelingen.
Daarnaast hebben we in meerdere sessies met de klankbordgroep (provincies, IenW,
sectorpartijen) onze bevindingen gevalideerd en aangevuld en hebben wij er lessen uit getrokken.
Een stuurgroep (provincies, IenW) heeft nauwlettend de koers van de evaluatie gevolgd. Tot slot
hebben we een gesprek gehad met een vertegenwoordiger van de Nederlandse Vereniging van
Luchthavens (NVL) om het NVL-perspectief op de conceptrapportage op te halen.

Figuur 1: Het door ons doorlopen onderzoeksproces

4

2. Beleidstheorie RBML
In dit hoofdstuk reconstrueren we de beleidstheorie: de ratio achter de inrichting van het stelsel.1
Het uitgangspunt is dat aan de inzet van de RBML aannames ten grondslag liggen, dat er
nagedacht is over de doelen die gerealiseerd moeten worden en volgens welke lijnen dat zou
moeten gebeuren. De reconstructie van de beleidstheorie vormt het kader om de knelpunten uit de
praktijk van de RBML aan te toetsen.

Aanleiding voor de RBML
De RBML is een wijziging van de Wet luchtvaart, die een nieuwe basis biedt voor het formuleren
van samenhangend beleid voor alle luchthavens in Nederland, behalve Schiphol. Het stelsel bevat
regels om de milieuruimte en externe veiligheidsruimte van luchthavens te bepalen, zowel voor het
gebruik van de luchthaven voor vliegverkeer als voor de ruimtelijke indeling van het gebied in de
nabijheid van luchthavens. Ook het voor militaire luchthavens geldende stelsel is door de RBML
gemoderniseerd, waarbij tevens een verbeterde grondslag voor burgermedegebruik van militaire
luchthavens is geboden.
De RBML is op 1 november 2009 in werking getreden. Als aanleiding voor de invoering van de
RBML wordt gegeven dat de destijds vigerende regelgeving voor regionale en kleine
burgerluchthavens op verschillende onderdelen aan herziening toe was. In de RBML is bepaald dat
er, naast de luchthaven Schiphol, twee categorieën burgerluchthavens zijn: burgerluchthavens van
regionale betekenis en burgerluchthavens van nationale betekenis. Er zijn naast Schiphol vier
luchthavens van nationale betekenis: Rotterdam The Hague Airport, Maastricht Aachen Airport,
Groningen Airport Eelde en Lelystad Airport. Daarnaast zijn er militaire luchthavens, met al dan
niet structureel, burgermedegebruik.

Uitgangspunten van de RBML
De volgende vier uitgangspunten waren destijds leidend bij de vormgeving van de RBML:
1. Decentralisatie van taken en bevoegdheden naar het provinciaal bestuur.
2. Grondslag voor nieuwe en vereenvoudigde normstelling en regels voor de externe veiligheidsen milieuruimte die de luchtvaart op luchthavens wordt geboden, en voor de ruimtelijke
indeling in de nabijheid van die luchthavens.
3. Gestalte gegeven aan een andere verhouding tussen de overheid en de burgerluchtvaartsector.
4. Opnieuw vormgeven van de besluitvormingsprocedures voor luchthavens.
Decentralisatie van taken en bevoegdheden naar het provinciaal bestuur
Met de intrede van de RBML zijn bevoegdheden ten aanzien van het bepalen van de milieuruimte
van burgerluchthavens van regionale betekenis en de ruimtelijke indeling van het gebied in de
nabijheid van die luchthavens gedecentraliseerd naar het provinciaal bestuur. De keuze van
decentralisatie vloeit voort uit de visie van het destijds zittende kabinet op de gewenste

Voor de reconstructie van de beleidstheorie is voornamelijk gebruik gemaakt van de Memorie van Toelichting
op de RBML: Kamerstuk 30452, “Wijziging van de Wet luchtvaart inzake vernieuwing van de regelgeving voor
burgerluchthavens en militaire luchthavens en de decentralisatie van bevoegdheden voor burgerluchthavens
naar het provinciaal bestuur (Regelgeving burgerluchthavens en militaire luchthavens)”.
1

5

bevoegdheidsverdeling tussen diverse overheden: decentraal wat kan, centraal wat moet. Deze
visie was ook vastgelegd in het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet.
Volgens het kabinet was een decentralisatie van de kleine burgerluchtvaart gepast, omdat de
lasten en lusten van luchthavens van regionale betekenis over het algemeen in de regio neerslaan.
Met de invoering van de RBML kunnen provincies bepalen of luchthavens groeien en bepalen waar
eventueel nieuwe luchthavens ontwikkeld mogen worden. De luchthaven-exploitanten
accommoderen het vliegverkeer dat van de luchthaven start, of op de luchthaven landt binnen de
grenzen en volgens de regels van luchthavenbesluiten of -regelingen. In de luchthavenbesluiten of
-regelingen worden grenswaarden voor geluid en externe veiligheid vastgelegd en worden regels
voor vliegverkeer bepaald.
Op bepaalde gebieden is het Rijk echter bevoegd gezag gebleven, namelijk het luchtruim, interne
veiligheid en beveiliging. Dit zijn bij uitstek onderwerpen die gekenmerkt worden door uniforme,
vaak internationale, regelging en zich volgens de wetgever niet lenen voor decentralisatie naar een
andere bestuurslaag.
Grondslag voor nieuwe en vereenvoudigde normstelling en regels voor de externe
veiligheids- en milieuruimte die de luchtvaart op luchthavens wordt geboden en voor de
ruimtelijke indeling in de nabijheid die luchthavens
Voor de invoering van de RBML werden verschillende dosismaten gehanteerd voor de berekening
van geluid in Europa, waardoor vergelijken tussen lidstaten moeilijk was. In Europees verband is
daarom in de ‘Richtlijn inzake de evaluatie en de beheersing van omgevingslawaai’ een uniforme
dosismaat vastgesteld voor de geluidbelasting van luchtvaart, industrie en weg- en
spoorwegverkeer. Om aan te sluiten bij deze Europese ontwikkeling heeft het kabinet in het Besluit
burgerluchthavens het gebruik van de Europese dosismaat voor al het geluid van startende en
landende vliegtuigen rond alle burgerluchthavens voorgeschreven.
In het nieuwe stelsel bepaalt de provincie zowel de ruimte voor geluid en externe veiligheid als de
regels voor ruimtelijke indeling van de directe omgeving van de luchthaven. Provincies bepalen
sinds invoering van de RBML de hoogte van de grenswaarden en de omvang van het
beperkingengebied. Deze grenswaarden en beperkingengebieden worden vastgelegd in een
luchthavenbesluit of -regeling.
Gestalte gegeven aan een andere verhouding tussen de overheid en de
burgerluchtvaartsector
In het stelsel voor de RBML bestond volgens IenW een diffuse verdeling van verantwoordelijkheden
tussen de overheid, exploitant en gebruikers van de luchthaven. De intrede van de RBML moest
daar meer duidelijkheid in brengen. In de RBML stelt de overheid als wetgever en bevoegd gezag
de randvoorwaarden op waarbinnen de exploitant van de luchthaven naar eigen inzichten de
luchthaven kan exploiteren. Uitgangspunt is dat het Rijk hier zo min mogelijk invloed op uitoefent.
De verantwoordelijkheden voor de exploitant zijn het opleggen van regels aan gebruikers van de
luchthaven om de impact op de omgeving te verminderen. Het samenspel van regels moet ervoor
zorgen dat de operatie binnen de grenswaarden van het luchthavenbesluit of -regeling blijft. De
exploitant heeft hierin bepaalde vrijheden. Zo kan de exploitant bijvoorbeeld tariefdifferentiatie
toepassen om het gebruik van stillere toestellen te stimuleren. Uiteindelijk is de exploitant van de
luchthaven verantwoordelijk voor het opereren binnen de gestelde kaders volgens het
luchthavenbesluit of -regeling. Wanneer deze regels worden gebroken is het aan de exploitant om
te zorgen dat dit niet meer gebeurt.

6

Naast het stellen van de randvoorwaarden heeft het Rijk een handhavingstaak, die het gedelegeerd
heeft naar ILT. Wat de handhaving in de oude situatie bemoeilijkte, was dat overschrijding het
gevolg kon zijn van het samengestelde gedrag van de exploitant, gebruikers en
luchtverkeersdienstverlening. Individuele gebruikers konden daardoor niet worden aangesproken
op hun gedrag. Met de RBML is de exploitant van de luchthaven verantwoordelijk voor het
opereren binnen de gestelde kaders volgens het luchthavenbesluit of -regeling. Wanneer deze
regels worden gebroken is het aan de exploitant om te zorgen dat dit niet meer gebeurt,
bijvoorbeeld door beperkingen op te leggen aan de luchthavengebruikers.
Opnieuw vormgeven van de besluitvormingsprocedures voor luchthavens
Voor de invoering van de RBML waren twee wettelijke instrumenten nodig om regels voor
luchthavens op te stellen: de planologische kernbeslissing (PKB) en de Luchtvaartwet. Dit leidde tot
dubbele besluitvorming, met de daaraan gekoppelde procedures, namelijk eerst een m.e.r.procedure en bestuurlijk overleg in het kader van de PKB, en vervolgens dezelfde procedures in het
kader van de aanwijzing. Door in de RBML alle procedures bij de vaststelling van een
luchthavenbesluit te laten plaatsvinden, zijn deze dubbele procedures niet langer noodzakelijk.

Inpassing in het bredere juridische kader en context
Deze evaluatie gaat nadrukkelijk over de situatie bínnen de RBML. Om de context goed te
begrijpen wordt hieronder het bredere juridische kader van de RBML toegelicht.
In het wettelijke en beleidsmatige kader is de wetgeving verdeeld in drie niveaus:
1. Niveau 1 - Internationale wetgeving en richtlijnen. Dit niveau bestaat enerzijds uit EUregelgeving die directe invloed heeft op nationale wetgeving en anderzijds uit richtlijnen met
best practices waar Nederland zich via internationale verdragen aan verbonden heeft (zoals de
ICAO richtlijnen).
2. Niveau 2 - Nationale wetgeving. Dit niveau betreft staande regelgeving die van toepassing is
op de luchtvaart, zijnde de Wet luchtvaart (zoals gewijzigd door RBML), Omgevingswet en Wet
Milieubeheer.
3. Niveau 3 – Provinciale verordeningen/beleidsregels. Dit niveau bevat zowel formele wettelijke
kaders als beleidsmatige kaders die door een provincie gehanteerd worden. Een voorbeeld is de
provinciale invulling van de nationale wetgeving van niveau 2.

Figuur 2: Samenhang van relevante wet- en regelgeving.

7

Wet luchtvaart (zoals gewijzigd door RBML)
In de Wet luchtvaart zijn veel verschillende onderwerpen op het gebied van de luchtvaart geregeld.
Het wijzigen van een wet vereist een lange procedure (zeker anderhalf jaar) en gebeurt door
middel van een andere wet. De RBML is een wet tot wijziging van de Wet luchtvaart, ingegaan in
2009. De wetswijziging is onderdeel van de grotere wetsfamilie ‘Regelgeving Burgerluchthavens en
Militaire Luchtvaart’. Het gaat hierbij met name om kaderwetgeving, die vervolgens wordt
uitgewerkt in uitvoeringsregelgeving. Kaderwetgeving betekent dat in de wet zelf alleen kaders
worden opgenomen, en dat de details (invulling van die kaders) in lagere regelgeving worden
opgenomen. Dit betekent dat als er iets gewijzigd moet worden, alleen de lagere regelgeving
aangepast hoeft te worden. Dit zorgt voor een veel kortere wijzigingsprocedure dan die voor een
wetswijziging.
De RBML bevat kaderwetgeving (opgenomen in onder meer de hoofdstukken 8 en 8A van de Wet
luchtvaart) waarvan invulling geschiedt bij Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB’s) en waarbij
ruimte wordt gelaten voor keuzes in de Luchthavennota. Op basis van de kaderwetgeving zijn
allerlei zaken geregeld in het Besluit burgerluchthavens, de Regeling burgerluchthavens en de
Regeling veilig gebruik luchthavens en andere terreinen. Voor deze evaluatie is vooral de lagere
regelgeving van belang.

Verandering bevoegdheden door RBML
Met de invoering van de RBML is de bevoegdheid over de gebruiksruimte voor de luchthavens van
regionale betekenis overgegaan van het Rijk naar de provincie.
Bevoegdheden provincies (luchthavens van regionale betekenis)
Sinds de inwerkingtreding van de RBML zijn provincies2 het bevoegde gezag geworden voor de
gebruiksruimte van luchthavens van regionale betekenis, inclusief mogelijke ruimtelijke
consequenties. Het gaat om kleine luchthavens voor (on)gemotoriseerd vliegverkeer,
sportvliegvelden en heliplatforms.
In de praktijk betekent dit dat de provincie de “vergunningen” voor deze luchthavens voor met
name de kleine burgerluchtvaart moet verlenen. Door middel van instrumenten als
luchthavenbesluiten, luchthavenregelingen en TUG-ontheffingen (Tijdelijk en Uitzonderlijk Gebruik
van terreinen niet zijnde Luchthavens) vullen zij deze bevoegdheden in. Het Rijk, ILT, gemeenten,
omgevingsdiensten, exploitanten en gebruikers zijn belangrijke stakeholders voor de provincies
met eigen rollen en verantwoordelijkheden in de uitvoeringspraktijk.
Gemeentes (Vrijgestelde luchthavens)
Luchthavens die uitsluitend gebruikt worden door vrijgestelde luchtsporten zijn niet onderhevig aan
het verbod om in gebruik te zijn zonder een geldend luchthavenbesluit of luchthavenregeling. Wel
is een verklaring van geen bezwaar vereist van de gemeente waar de vrijgestelde luchthaven
gelegen is, alsook een melding aan ILT van deze verklaring van geen bezwaar.

Er is bij de provincie een onderscheid tussen de Provinciale Staten (bevoegdheid t.a.v. luchthavenbesluiten)
en de Gedeputeerde Staten (bevoegdheid t.a.v. luchthavenregelingen en TUG-ontheffingen).
2

8

Bevoegdheden die bij het Rijk zijn gebleven (luchtruim, veiligheid, beveiliging)
Bevoegdheden voor (regionale) luchthavens van nationale betekenis3 zijn bij het Rijk gebleven.
Ook de bevoegdheden voor de indeling en gebruik van het luchtruim4, de veiligheid van het
luchthavenluchtverkeer (interne veiligheid), en de beveiliging van luchthavens zijn bij het Rijk
gebleven. De reden hiervoor is dat het beleid voor de indeling en het gebruik van het luchtruim een
aangelegenheid is die de provinciegrenzen overstijgt en dat internationale afspraken en regels
nopen tot een nationale aanpak van luchtvaartveiligheid en luchtruim. Er dienen in een
luchthavenbesluit of -regeling dan ook geen regels te worden opgenomen aangaande het gebruik
van het luchtruim. Deze worden vastgelegd in ministeriële regelingen.
Samenhang gebruik luchthavens en luchtruim
In de memorie van toelichting van de RBML erkent de wetgever dat het gebruik van luchthavens
en het gebruik van het luchtruim niet los van elkaar kunnen worden gezien. Het gegeven dat
bevoegdheden over het gebruik van het luchtruim niet worden gedecentraliseerd en bevoegdheden
over luchthavens wel, vraagt om regelmatig overleg tussen Rijk, provincies en LVNL. Dit overleg is
vooral geboden voorafgaand aan de vaststelling van een luchthavenbesluit of luchthavenregeling.
Het overleg moet ertoe leiden dat het gebruik van de luchthaven is afgestemd op de capaciteit en
het gebruik van het luchtruim, en dat het luchtruim veilig kan worden gebruikt. Dit wordt bevestigd
in een verklaring van veilig gebruik luchtruim van de minister. Een door de provincie vastgesteld
luchthavenbesluit of -regeling kan pas in werking treden nadat een dergelijke verklaring is
afgegeven.
Provinciale Staten (PS) hebben weliswaar geen bevoegdheden ten aanzien van het gebruik van het
luchtruim, zij kunnen wel voorstellen doen aan de minister over de ligging van vliegroutes in de
nabijheid van luchthavens. Immers, de vliegroutes zijn van invloed op de verdeling van het geluid
en daarmee op ligging van het beperkingengebied en op hinder op grotere afstand van de
luchthaven. De minister zal deze voorstellen beoordelen vanuit het oogpunt van vliegveiligheid,
capaciteit en indeling van het luchtruim.5

Betrokken actoren met rollen en verantwoordelijkheden
Er zijn bij de uitvoering van de wetgeving verscheidene actoren betrokken (zie de tabel
hieronder).6

(Regionale) luchthavens van nationale betekenis zijn: Groningen Airport Eelde, Lelystad Airport, Maastricht
Airport en Rotterdam The Hague Airport.
4
Van gebruik van het luchtruim is sprake op het moment dat een luchtvaartuig van de startbaan loskomt. Het
gaat hierbij met name om luchtverkeersroutes, start- en landingsprocedures, de wijze waarop circuits moeten
worden gevlogen en wachtprocedures.
5
De RBML heeft alleen betrekking op luchthavens en niet op het gebruik van het luchtruim en vliegroutes op
grotere afstand van de luchthavens. Het is dus niet mogelijk om op basis van de RBML het vliegverkeer op
afstand van luchthavens te reguleren. Voor het vlieggedrag op afstand van luchthavens gaat het Rijk uit van
zelfregulering door de sector, zoals de Gedragscode voor de Recreatieve Luchtvaart die is opgesteld door de
KNVvL en AOPA.
6
Memorie van Toelichting bij de RBML, 2005-2006
3

9

Actor

Rol

Het Rijk (ministerie van
IenW)

Als wetgever en bevoegd gezag stelt het Rijk de randvoorwaarden
waarbinnen de exploitant de luchthaven (van nationale betekenis)
naar eigen inzicht kan exploiteren. Het Rijk probeert daar zo min
mogelijk invloed op uit te oefenen. Daarnaast heeft het Rijk een
bevoegdheid op het gebied van luchtruim, interne veiligheid en
beveiliging, omdat deze onderwerpen bij uitstek uniforme
regelgeving vereisen en zich daarom niet lenen voor decentralisatie.

Provincies

Provincies stellen de grenswaarden en regels vast voor het
luchthavenluchtverkeer en stellen regels op voor de ruimtelijke
indeling van het gebied van en rond de luchthaven (m.u.v.
luchthavenregelingen). Hoewel de bevoegdheid van het luchtruim bij
het Rijk ligt, worden provincies wel betrokken bij het wijzigen van
routes in de nabijheid van luchthavens. Ook zijn provincies bevoegd
gezag voor TUG-ontheffingen.

Gemeenten

Gemeenten beoordelen vrijgestelde luchthavens op openbare orde
en veiligheid.

Omgevingsdiensten

In de regel hebben omgevingsdiensten geen rol in de RBML, maar
sommige provincies hebben taken gedelegeerd aan
omgevingsdiensten.

Exploitanten van luchthavens
(in deze context onder te
verdelen in burgerluchthavens
en militaire luchthavens)

De exploitant van de luchthaven is verantwoordelijk voor de operatie
van het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden en regels
die zijn vastgelegd in een luchthavenbesluit of -regeling. Hiervan
mag worden afgeweken als de veiligheid in gevaar is. Indien de
grenswaarden en regels van het luchthavenbesluit of -regeling
worden overschreden, is de exploitant van de luchthaven hierop
aanspreekbaar.

Inspectie Leefomgeving en
Transport (ILT)

ILT verleent vergunningen en houdt toezicht op het naleven van
wet- en regelgeving voor de luchtvaart namens het Rijk. De
onderwerpen waar ILT zich mee bezighoudt zijn het
luchtruim/vliegveiligheid, interne veiligheid (zoals fysieke
infrastructuur en bedrijfsprocessen) en beveiliging van luchthavens.

Luchthavengebruikers, TUGgebruikers, gebruikers
vrijgestelde luchthavens

Luchthavengebruikers maken gebruik van luchthavens binnen de
vastgestelde grenswaarden en volgen de regels van het
luchthavenbesluit of -regeling. TUG-gebruikers maken gebruik van
terreinen waarvoor een TUG-ontheffing is verleend. Gebruikers van
vrijgestelde luchthavens (bedoeld voor vrije ballonnen,
zeilvliegtuigen of gemotoriseerde schermzweeftoestellen) maken
gebruik van terreinen waarvan gemeentes een verklaring van geen
bezwaar hebben afgegeven.

Omwonenden

Bewoners in de omgeving van luchthavens zijn betrokken bij de
RBML doordat zij mogelijk hinder ervaren van het vliegverkeer en in
reactie daarop een klacht kunnen indienen.

Commissie Regionaal Overleg
(CRO)

De CRO is een overlegplatform met vertegenwoordigers van de
lokale en regionale overheden (bestuurders van gemeenten en
provincie), omwonenden, de luchtvaartsector, milieuorganisatie(s)
en bedrijfsleven.

10

Actor

Rol

Luchtvaartpolitie

De luchtvaartpolitie heeft dezelfde bevoegdheden als de politie op de
grond, wat betekent dat ze onder meer boetes kunnen uitdelen.
Daarnaast heeft de luchtvaartpolitie de volgende taken:7
•
•
•
•
•

7

Taken van de luchtvaartpolitie | politie.nl

11

informatie in de lucht verzamelen en vastleggen met
infraroodcamera’s;
bijstaan van teams op de grond;
toezicht houden op burgerluchtvaart, sport- en
reclamevliegtuigen en ballonvaarders;
controleren op alcoholgebruik, belading, luchtwaardigheid
vluchtuitvoering en brevet- en vliegverboden;
strafrechtelijke onderzoeken instellen naar luchtongevallen
en incidenten.

3. Praktijkbevindingen
In de tweede fase van het onderzoek zijn we dieper ingegaan op knelpunten in de
uitvoeringspraktijk van de RBML. We zijn gestart met een brede inventarisatie van knelpunten uit
de praktijk (zie bijlage 3), aangedragen door IenW, provincies en vertegenwoordigers uit de sector.
Op basis daarvan hebben we drie overkoepelende thema’s geïdentificeerd. Voor elk van die
thema’s is een exemplarische casus gekozen om nader te onderzoeken. In dit hoofdstuk
beschrijven we eerst hoe we tot de casusselectie zijn gekomen en gaan we daarna in op de
bevindingen per casus.
Keuzeproces voor thema’s
Op basis van de opdracht, input van de klankbordgroep en ons eigen expertoordeel hebben wij
criteria opgesteld voor het selecteren van thema’s, namelijk:
•

Het thema moet passen binnen de scope van de evaluatie: knelpunten in de
uitvoeringspraktijk van de RBML en mogelijkheden binnen de bestaande wet- en
regelgeving om de uitvoeringspraktijk te optimaliseren.

•

Er moet in ieder geval één casus zijn per overkoepelend thema.

•

De casus moet exemplarisch zijn voor het overkoepelend thema: de informatie die we uit
de casestudy halen moeten tot casus overstijgende inzichten kunnen leiden.

•

De perspectieven van de verschillende actoren moeten aan bod komen.

•

Het issue is niet al onderdeel van een ander traject voor onderzoek of beleidsontwikkeling.

Gekozen thema’s
Op basis van onze opdracht, de input van de klankbordgroep en de selectiecriteria zijn wij in
overeenstemming met de stuurgroep gekomen tot de volgende drie thema’s:
1. Verschillende beleidskaders
2. Klachtenafhandeling
3. Problematiek rondom helihavens
Voor elke van deze drie thema’s hebben wij een casus uitgediept rondom de door de
klankbordgroep aangegeven knelpunten. Door middel van gesprekken met vier á vijf relevante
stakeholders hebben we per casus in beeld gebracht wat de knelpunten in de uitvoeringspraktijk
van de RBML zijn. We hebben onderzocht waar de casus over gaat, waar signalen vandaan komen,
wie betrokken zijn en waar de meest voorkomende problemen zitten.
In het onderzoek is gebleken dat casussen 1 en 2 zich goed leenden om overkoepelende
aanbevelingen over organisatie, governance en samenwerking te kunnen geven. In casus 3
kwamen verschillende specifieke uitvoeringsproblemen naar voren die vaak van technische en/of
juridische aard waren en daarmee veelal niet binnen de scope van deze evaluatie konden worden
opgelost.

12

Thema 1: verschillende beleidskaders
Introductie casus
Binnen de RBML heeft iedere provincie op het thema milieu de ruimte om eigen afwegingen te
maken over het aantal, de aard en omvang van de luchthavens van regionale betekenis en het
verlenen van ontheffingen voor het verbod om op te stijgen of te landen (anders dan van of op een
luchthaven) en op basis hiervan beleid te formuleren. Dit geeft provincies de mogelijkheid tot
maatwerk op de betekenis van en de ruimte voor met name de kleine burgerluchtvaart.
De sector geeft echter aan dat de verschillen in provinciale regelgeving voor (met name landelijk
opererende) operators tot onduidelijkheid en verhoogde administratieve lasten leiden. Zo heeft
iedere provincie een Beleidsregel voor Tijdelijk en Uitzonderlijk gebruik8. Die beleidsregels zijn
openbaar en daarin staan de beoordelingscriteria die de provincie hanteert bij aanvragen voor
TUG-ontheffingen. Elke provincie hanteert een ander TUG-beleid, met verschillende beleids- en
uitvoeringskaders.
Hypothese: door de decentralisering moeten landelijk opererende operators rekening houden met
verschillende regelgeving in provincies, wat leidt tot hoge administratieve lasten. Mogelijk leidt dit
daarnaast tot (onbewuste) overtredingen van de regelgeving.
Geïnterviewden:
•

Ministerie van IenW

•

Koninklijke Nederlandse Vereniging voor Luchtvaart (KNVvL)

•

Provincie Zuid-Holland

•

Provincie Noord-Holland

•

Omgevingsdienst Noord-Holland

Knelpunten
Tijdens de interviews werden verschillende knelpunten in de uitvoeringspraktijk van de RBML
benoemd. Een overkoepelend beeld is dat ze allemaal voortkomen uit ‘ongemak’: door
gedifferentieerd beleid kan het meer tijd, geld en moeite kosten om een TUG aan te vragen.
•

De organisatie en procedure van het aanvragen van TUG-ontheffingen verschillen sterk per
provincie. Het varieert op diverse manieren:
o De specifieke regels per provincie (bijvoorbeeld de minimale verplichte afstand tot
een natuurgebied). Zoals vastgelegd zijn provincies verantwoordelijk voor het
vaststellen van de milieugebruiksruimte van de kleine burgerluchtvaart binnen hun
grondgebied.
o De wijze waarop analyses en (geluids-)berekeningen worden gedaan.
o De leges voor provinciale vergunningen kennen grote verschillen per provincie. Het
is de sector niet altijd duidelijk waarom. Vertegenwoordigers van de sector geven
aan te vrezen dat provincies zo min mogelijk vergunningen willen afgeven om te
voorkomen dat omwonenden gaan klagen, want klachten kosten nog meer tijd en
geld. Zij geven als risico aan dat door de hoge kosten van leges zouden kunnen
leiden tot meer illegale vluchten door recreatieve gebruikers, waar dus ook geen
veiligheidstoets zal plaatsvinden. De provincies geven echter aan dat iedere
provincie zelf de hoogte van de eigen leges mag bepalen, tot maximaal
kostendekkend. In het geval van de provincie Noord-Holland is het algemene

8

Voorbeeld zie https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR119265/1

13

provinciaal beleid dat leges kostendekkend moeten zijn, terwijl andere provincies
geen leges rekenen voor TUG-ontheffingen.
KNVvL, maar ook sommige betrokkenen vanuit de provincies, geven aan dat het
gedifferentieerde beleid tussen provincies verwarrend kan zijn en extra administratiewerk
oplevert voor de sector. De KNVvL stelt dat onduidelijkheid over de regels niet bijdraagt
aan de veiligheid.
•

Onduidelijkheid bij sectorpartijen over toetsingsbevoegdheden van provincies en/of
gemeenten. Bij de sector heerst onduidelijkheid over waar de provincie precies op mogen
toetsen en waar ze in de praktijk op toetsen. Provincies geven aan dat dit vastligt in
(openbare) provinciale beoordelingskaders. Operators vinden dat provincies hun boekje te
buiten gaan door bijvoorbeeld het vliegen boven Natura 2000-gebieden te ontmoedigen of
verbieden. Hierdoor dekken provincies in de ogen van operators luchtzijdig af, terwijl ze
daar niet over gaan.

•

Er heerst onduidelijkheid rondom vrijgestelde luchthavens. Voor vrijgestelde luchthavens
(bedoeld voor vrije ballonnen, zeilvliegtuigen of gemotoriseerde schermzweeftoestellen)
volstaat een verklaring van geen bezwaar met betrekking tot openbare orde en veiligheid
van de gemeente. Er is onduidelijkheid hoe ruim ‘veiligheid’ geïnterpreteerd moet worden
en daarmee wie er op deze situatie handhaaft (de gemeente of ILT). Gesprekspartners
geven aan dat gemeenten vaak niet weten wat ze aan moeten met een aanvraag voor een
vrijgestelde luchthaven, en vervolgens alsnog aankloppen bij de provincie. Daarnaast is er
geen overzicht van vrijgestelde luchthavens, waardoor er op provinciaal niveau geen
compleet zicht is op toegestane luchtvaartactiviteiten binnen een provincie.

•

De knip in bevoegdheden zoals die nu is geformuleerd tussen de provincie en het Rijk leidt
tot minder grip van beleid op uitvoering voor de provincie. Dit komt onder meer tot uiting
bij de vereiste afstand tot bebouwing/stiltegebieden. De afstanden die provincie in hun
beleid hebben vastgelegd willen zij hanteren om de omgeving te ontzien, maar in de lucht
kan het toestel alsnog zelf bepalen waar het heen vliegt. Dit leidt tot situaties waarin de
provincie alsnog geen grip heeft op waar er gevlogen wordt.

Oorzaken
De volgende oorzaken van knelpunten zijn genoemd door de gesprekspartners:
•

Decentralisatie zorgt per definitie voor differentiatie en minder gestandaardiseerd systeem.
Provincies hebben de ruimte om eigen beleid op te stellen en benutten die ruimte ook.

•

De beschikbare capaciteit voor TUG-aanvragen wisselt per provincie. Geïnterviewden uit de
sector geven aan dat zij vinden dat het kennisniveau niet altijd op het juiste niveau is.
Provincies geven aan dat wet- en regelgeving rond luchtvaart complex is. Om het te
begrijpen zou je er dagelijks mee bezig moeten zijn. Met de ingang van de RBML hebben
IenW en het Interprovinciaal Overleg (IPO) zich ingespannen voor kennisopbouw bij
provincies maar inmiddels zou daar minder aandacht voor zijn.

•

Provincies werken met veel verschillende systemen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan
verschillende aanvraag- en kaartsystemen. Dit zou zorgen voor hogere administratieve
lasten en onduidelijkheid voor TUG-aanvragers.

•

Partijen hebben verschillende interpretaties van de wet, en bijbehorende definities. Dit kan
gaan om letterlijke definities (wat is precies ‘veiligheid’ bijvoorbeeld – alleen
luchtvaartveiligheid of ook burgerveiligheid?), of om een integrale interpretatie van het
begrip ‘luchtruim’ en wat daar onder valt.

14

Oplossingsrichtingen
Tijdens de interviews zijn verscheidene potentiële oplossingen benoemd door de gesprekspartners.
De oplossingen variëren tussen operationele oplossingen en meer fundamentele oplossingen. In
iedere oplossing weerspiegelt de trade-off tussen ruimte voor maatwerk voor provincies en
eenduidigheid van beleid.
•

Het faciliteren van een landelijk loket voor TUG-aanvragen met één formulier.

•

Het organiseren van parapluregelingen of locatie-gebonden regelingen.

•

Het meegeven van meer richtlijnen en kaders door het Rijk, bijvoorbeeld ten aanzien van
aanvraagkosten voor een TUG-ontheffing.

•

Het door provincies bespreken van gezamenlijke beleidspunten. Dit zou een vrijwillige
inperking van de eigen ruimte tot maatwerk zijn.

•

Het landelijk organiseren en regelen van TUG-ontheffingen (niet mogelijk binnen de
bestaande wetgeving).

Thema 2: klachtenafhandeling
Introductie casus
Met de RBML is het bevoegd gezag verdeeld over provincies en Rijk. Er zijn signalen dat deze knip
op papier helder is maar dat het in de praktijk leidt tot een onduidelijke rolverdeling in de hele
keten: welke autoriteit waarop toeziet en handhaaft, en welk bevoegd gezag waarvoor beleid
vaststelt en waarover besluit. Ook voor niet-overheidspartijen, waaronder operators en
omwonenden, zou de verdeling niet altijd duidelijk zijn.
Provincies geven aan dat klachtenafhandeling een veel voorkomend knelpunt is. Zo is het niet voor
iedereen duidelijk wie er optreedt wanneer een luchtvaartuig gebruik maakt van een bepaald
terrein zonder dat de Wet luchtvaart dit toestaat. In het omgevingsrecht is het gebruikelijk dat bij
de bevoegdheid tot het verlenen ook de bevoegdheid tot handhaven hoort. Echter geldt deze logica
niet voor de RBML: de provincies kunnen niet handhavend optreden als er zonder ontheffing wordt
gestart en geland. De provincie kan dus geen toezicht houden op het gebruik van een terrein
waarvoor geen TUG of luchthavenregeling is verleend – waardoor er bij klachten niet opgetreden
kan worden.
Hypothese: Bij de verdeling tussen Rijk en provincies van de wettelijke bevoegdheden over de
kleine luchtvaart is een "grijs gebied" ontstaan waarin de rollen en verantwoordelijkheden van de
verschillende overheden niet voor iedereen duidelijk zijn belegd. Klachtindieners worden daardoor
van het ‘kastje naar de muur’ gestuurd.
Geïnterviewden:
•

Ministerie van IenW

•

Netherlands Association of Commercial Aviation (NACA)

•

ILT

•

Provincie Gelderland

•

Provincie Noord-Brabant

Knelpunten (en gevolgen)
In de interviews werden de knelpunten vaak niet direct genoemd, maar zitten ze verstopt achter
genoemde oorzaken, gevolgen en oplossingen. De knelpunten die indirect werden genoemd zijn:

15

•

Onduidelijkheid over afhandeling van klachten van burgers. Voor meerdere betrokkenen is het
onduidelijk wie verantwoordelijk is voor de afhandeling van klachten van burgers; ILT, de
provincie of het Rijk. Burgers klagen over vliegtuigen in de nabijheid van een luchthaven en
sturen hun klachten naar de provincie of gemeente. De provincies en gemeenten beschouwen
een vliegtuig in de lucht als verantwoordelijkheid van ILT, aangezien het Rijk vanuit de RBML
bevoegd gezag is voor het luchtruim, en sturen de klachten door naar ILT. ILT geeft echter aan
dat het de taak van handhaving op het gebied van veiligheid op zich neemt, maar dat
problematiek rond geluidshinder een taak van de provincie is omdat die een luchthavenbesluit
of -regeling heeft uitgegeven en daarmee vliegverkeer heeft goedgekeurd. De klachten die
hieruit voortkomen zijn de verantwoordelijkheid van de provincie, stelt ILT. Hier is sprake van
een interpretatieverschil van de wet, waar burgers de dupe van zijn – ze weten niet waar ze
terecht moeten met klachten en/of worden van het kastje naar de muur gestuurd, stellen
meerdere betrokkenen zoals provincies, IenW en NACA. Ook geeft NACA aan dat de
klachtenafhandeling traag verloopt en de beantwoording soms slecht is, waardoor klagers zich
niet gehoord voelen. NACA benadrukt hierbij dat de verschillen tussen provincies groot zijn.

•

Vrees van de sector dat angst voor klachten leidt tot aanpassen beleid. De sector vreest dat
klachten kunnen leiden tot onredelijke beleidsoplossingen. Omdat de klachtenafhandeling
momenteel niet goed verloopt kiezen provincies voor aanscherping van hun beleid waardoor op
sommige plekken TUG-ontheffingen niet meer mogelijk zijn, stellen de sectorpartijen.

Oorzaken
De volgende oorzaken van knelpunten zijn genoemd door de gesprekspartners:
•

Als achterliggende oorzaak van de onduidelijkheid over klachtenafhandeling wordt de splitsing
in verantwoordelijkheden over de twee bevoegde gezagen genoemd, en waar/wanneer de
verantwoordelijkheid van de ene partij eindigt en de andere begint.

•

Volgens de provincie Gelderland is de grondslag van de klacht vaak onduidelijk: wat zijn de
regels, houdt het vliegtuig zich niet aan de regels, waar komt het vliegtuig vandaan?

•

Volgens de provincie Brabant kunnen door de AVG klachten moeilijk worden doorgezet naar
andere instanties.

•

Volgens IenW is er geen zicht op vrijgestelde luchthavens. Provincies kennen bijvoorbeeld niet
de locaties die aangeduid zijn als vrijgestelde luchthaven en waar dus een akkoord gegeven is
voor starten of landen.

•

Verschillende actoren vinden dat andere partijen hun bevoegdheden oprekken of hun
verantwoordelijkheden nalaten.

•

Volgens NACA hebben de beleidsorganisaties geen of minder oog voor de commerciële
belangen van operators.

Oplossingsrichtingen
De volgende oplossingsrichtingen zijn genoemd door de gesprekspartners:
•

Het centraliseren van de klachtenafhandeling. Als oplossing genoemd om dit te beleggen bij
een organisatie als BIJ129. Het operationeel realiseren hiervan is een aandachtspunt omdat
voor de kleine luchtvaart de burger regelmatig de gemeente belt. Als kanttekening bij
centraliseren wordt genoemd dat de provincie wel beleidsvrijheid wil houden en dat het
landelijk organiseren van een klachtenprocedure hier haaks op staat.

BIJ12 is een uitvoeringsorganisatie voor de gezamenlijke provincies. Naar eigen zeggen “ondersteunt BIJ12
provincies bij de uitvoering van wettelijke taken en met kennis, informatie en data over het landelijk gebied en
de fysieke leefomgeving.”
9

16

•

Definities en verantwoordelijkheden beter afbakenen. Termen die veelvuldig gebruikt worden in
de discussie over klachtenafhandeling en die onduidelijkheid geven vanwege het ontbreken van
een door alle partijen gedragen definitie zijn bijvoorbeeld ‘luchtzijdig’, ‘landzijdig’ en ‘nabijheid’.
Het moet in de klachtenafhandeling voor iedereen duidelijk worden wie over welke klacht gaat
en wie een klacht moet oppakken.

•

Verbeteren informatievoorziening. Verschillende suggesties worden gedaan:
o

het overzicht bijhouden van start/landingsvergunningen (met name relevant voor TUGontheffingen en vrijgestelde luchthavens;

o

hogere betrokkenheid van de gemeente en meer aandacht voor de beleving van de
burger;

o

een actievere rol van de exploitant om begrip te kweken bij de burger en om de
exploitant de mogelijkheid te geven om in reactie op de klacht het vlieggedrag aan te
passen;

o

één aanspreekpunt voor de klager naar iemand ‘die erover gaat’, goed beschikbaar is
(ook in de weekenden) en korte lijnen heeft naar de bedrijven die vliegen;

o

zoeken naar technische oplossingen om bijvoorbeeld vliegpatronen en vlieghoogte
inzichtelijk te maken;

o
•

investering in kennis van de klachtenafhandelaar.

Harmoniseren van beleid. De vermoedelijke achterliggende gedachte hier is dat een uniformer
beleid leidt tot minder overtredingen. De suggestie wordt gedaan om vanuit het Rijk een
beleidskader op te stellen. Provincies geven aan wel hun beleidsvrijheid te willen behouden.

Thema 3: problematiek rondom helihavens
Introductie casus
In de RBML zijn verschillende specifieke bepalingen over helikopters opgenomen die kunnen leiden
tot problemen voor de sector. Daardoor kunnen zaken als veranderingen van rekenvoorschriften
voor geluid en aannames die achteraf niet juist blijken, grote impact hebben. Er zijn signalen dat
dit in de praktijk leidt tot knelpunten. Omdat in een gerechtelijke uitspraak is bepaald dat de
Bignal-besluiten geen strikte einddatum kennen, kan een patstelling in de omzetting naar een
luchthavenbesluit of luchthavenregeling ontstaan indien haalbare oplossingen moeilijk te realiseren
zijn.
Hypothese: bij de decentralisatie hebben provincies zeggenschap gekregen over de vergunde
operatie, terwijl deze operatie moeilijk te begrijpen en sturen is. De vergunde situatie en daarbij
behorende omgevingsbescherming passen regelmatig niet bij wat beoogd is.
Geïnterviewden:
•

Ministerie van IenW

•

NACA

•

Provincie Fryslân

•

Provincie Noord-Holland

Knelpunten
Wat ten eerste duidelijk is geworden, is dat er een verscheidenheid aan dingen speelt in de casus,
variërend van grip op het luchtruim tot heel praktische effecten van berekeningstools. In de
interviews worden de knelpunten vaak niet direct genoemd, maar zitten ze verstopt achter
genoemde oorzaken, gevolgen en oplossingen. De knelpunten die indirect werden genoemd zijn:

17

•

Provincie heeft geen grip op het luchtruim, terwijl dat hen wel beïnvloedt. De provincie is
geen bevoegd gezag over het luchtruim en heeft daardoor geen invloed op de routes en de
wijze waarop de helikopter van en naar de luchthaven vliegt. Volgens de provincie NoordHolland bestaat er echter een sterke wisselwerking tussen luchtruimgebruik en effecten op
de grond. De effecten in de lucht zijn voor de provincie niet stuurbaar, maar kunnen wel
effect hebben op toezeggingen van de provincie (die bijvoorbeeld zijn vastgelegd in een
vergunning).

•

Onduidelijkheid over begrenzing van luchthavengebieden bij ziekenhuizen. Volgens de
provincie Noord-Holland is het onduidelijk wat de begrenzing is van een luchthavengebied
bij een ziekenhuis. Dit is problematisch, omdat de omvang van het luchthavengebied een
sterke relatie kent met de keuze voor een (lichtere) luchthavenregeling of (zwaarder)
luchthavenbesluit.

•

Aanvullende voorschriften inzet traumahelikopters. Voor de inzet van traumahelikopters
gelden aanvullende voorschriften10 ten opzichte van ‘gewone’ helikopters. Dit zorgt voor
een administratieve last bij ziekenhuizen en provincies. Volgens de provincie Fryslân is het
extra werk onnodig.

•

Conflicterende/beperkende wetgeving. Wetgeving van verschillende gebieden kan
conflicterend zijn, aldus de provincie Fryslân. Zo kan het volgens de provincie Fryslân
voorkomen dat een luchthavenbesluit wel kan worden goedgekeurd op basis van de RBML,
maar niet op basis van de Wet natuurbescherming.

•

Lang, streng en onzeker proces voor aanvraag Verklaring Veilig Gebruik Luchtruim (VVGL).
Sinds de invoering van de RBML dienen provincies (ook namens de exploitant van een
luchthaven), voor de inwerkingtreding van een luchthavenbesluit of luchthavenregeling een
VVGL aan te vragen. Dit is een toets waarbij ILT (namens de minister van IenW)
beoordeelt of de beoogde luchtvaartactiviteit past binnen de bestaande luchtruimstructuur.
VGGL-aanvragen moeten langs PS, wat lang kan duren aangezien zij een keer per maand
vergaderen.
De provincie Fryslân geeft aan dat zij aan de voorkant met ILT hadden afgesproken om
voor de VVGL een pre-toets te doen, zodat ze bij vaststelling van het luchthavenbesluit
door PS zeker weten dat zij de VVGL ook daadwerkelijk krijgen. Formeel is de VVGL
namelijk pas aan te vragen als het luchthavenbesluit door PS is vastgesteld. Zonder pretoets is het de vraag of men de VVGL ook daadwerkelijk krijgt. Als voor het verkrijgen van
de VVGL het luchthavenbesluit bijvoorbeeld moet worden aangepast, dan moet men weer
de lange route via PS voor vaststelling van het luchthavenbesluit doorlopen.
Daarnaast wordt aangegeven dat de toetsingscriteria strenger zijn dan voor de invoering
van de RBML. Hierdoor is het voor luchthavens soms niet mogelijk om een
luchthavenbesluit of
-regeling te krijgen, terwijl de operatie onveranderd is ten opzichte van de situatie voor de
invoering van de RBML. Tegelijkertijd is het niet mogelijk om het vliegverkeer stil te
leggen, omdat veel vluchten van levensbelang worden uitgevoerd, stelt de provincie
Fryslân.

•

Extra werk door updates aan berekeningstools. Volgens de provincie Fryslân zorgen
(software-)updates aan berekeningstools voor veel extra werk. Voor het aanvragen van
een luchthavenbesluit of -regeling dienen plaatsgebonden risico- en geluidscontouren te
worden berekend. De berekening van de risicocontouren wordt uitgevoerd met een
softwareprogramma genaamd GEVERS. Onlangs heeft de ontwikkelaar van het programma

10

Overige voorschriften voor traumahelikopters - Kenniscentrum InfoMil

18

een update uitgebracht. Dat kan ervoor zorgen dat de uitkomsten van een berekening
veranderen terwijl de invoergegevens gelijk zijn. Met andere woorden: bij een
gelijkblijvende situatie kan het zijn dat plaatsgebonden risico- en geluidscontouren kunnen
veranderen, waardoor deze mogelijk verplaatst worden van binnen naar buiten het
luchthavengebied. Het gevolg is dat een luchthavenregeling niet meer volstaat, maar een
luchthavenbesluit moet worden aangevraagd. Volgens de provincie Fryslân is dit
problematisch, omdat dit extra werk zou opleveren.
•

Kennisachterstand bij ambtenaren. De provincie Fryslân ziet een kennisachterstand bij
ambtenaren. Kort na de invoering van de RBML werkte het ministerie (destijds Verkeer en
Waterstaat) actief aan het op peil houden van kennis bij ambtenaren, bijvoorbeeld door
middel van kennissessies. Tegenwoordig worden deze sessies niet meer georganiseerd. De
provincie Fryslân stelt dat kennis hierdoor enigszins is weggezakt: bij provincies zou dit
nog voldoende zijn maar bij gemeenten is het een aandachtspunt. De provincie NoordHolland stelt vraagtekens bij de noodzaak voor kennis van de RBML bij
gemeenteambtenaren.

•

Verschil tussen de ‘papieren werkelijkheid’ en de echte werkelijkheid. De provincie NoordHolland ziet een groot verschil tussen de ‘papieren werkelijkheid’ en de echte werkelijkheid.
Hierbij wordt gedoeld op de plaatsgebonden risico- en geluidscontouren die berekend
worden. Om deze contouren te berekenen dienen gegevens te worden ingevoerd die de
werkelijkheid horen te schetsen, zoals het aantal vliegbewegingen, helikoptertypen,
momenten van vliegen en uitvliegrichtingen. Echter, de gegevens die worden ingevoerd
zijn een verwachting en in de werkelijkheid kan anders worden gevlogen. Met name de
vliegroutes zijn hierbij een probleem: die zijn niet gedefinieerd in een luchthavenbesluit
dus piloten hebben de vrijheid om in iedere richting uit te vliegen. De contouren worden
echter wel berekend op basis van vaste routes omdat de rekentools hierom vragen. Het
gevolg is dat de berekende contouren niet altijd overeenkomen met de werkelijkheid.
Dat heeft invloed op de keuze voor een luchthavenbesluit dan wel luchthavenregeling.
Daarnaast kan het zijn dat in het geval van een luchthavenbesluit de contouren niet
accuraat zijn, waardoor beperkingen worden opgelegd aan functionaliteiten in de
omgeving, terwijl deze op basis van de werkelijke situatie niet nodig zijn.

Oorzaken
De volgende oorzaken van knelpunten zijn genoemd door de gesprekspartners:
•

Decentralisatie zorgt per definitie voor differentiatie. Dit zorgt voor een minder
gestandaardiseerd systeem.

•

Een grijs gebied in verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de provincies en
het Rijk: er is geen volledige overeenstemming over wie wat doet.

•

Aanvullende voorschriften voor traumahelikopters.

•

Conflicten met wetgeving op andere terreinen.

•

Veranderingen aan rekentools.

Oplossingsrichtingen
Er wordt door geïnterviewden een beperkt aantal oplossingsrichtingen genoemd:
•

Verbetering van het kennisniveau onder ambtenaren, bijvoorbeeld door cursussen
georganiseerd door het Rijk.

•

De provincie Fryslân adviseert een herintreding van de pre-toets voor de Verklaring Veilig
Gebruik Luchtruim (VVGL).

19

4. Analyse en
oplossingsrichtingen
Op basis van onze casusonderzoeken presenteren wij in dit hoofdstuk onze overkoepelende analyse
en de daaruit volgende aanbevelingen. Uit de casussen hebben we een aantal centrale knelpunten
gedestilleerd. Hieronder beschrijven we per centrale knelpunt een introductie, analyse en mogelijke
oplossingsrichtingen voor het oplossen van het knelpunt binnen de huidige wet- en regelgeving.
Harmonisatie van provinciaal beleid en/of procedures
Een van de doelen van invoering RBML was meer ruimte voor maatwerk. De ingevoerde
decentralisering betekent per definitie gedifferentieerd beleid en uitvoering, en maatwerk per
provincie - ten koste van de door sommige partijen gewenste eenduidigheid. De ruimte voor
maatwerk, die door provincies ook is benut, heeft geleid tot meer ongemak (namelijk meer
tijd/werk/geld) voor de sector. De belangen staan hierin haaks op elkaar: provincies houden graag
ruimte voor maatwerk, de sector wil harmonisatie.
Provinciale verschillen zijn er op verschillende niveaus. Zwart-wit gesteld zijn die verschillen:
•

beleidsmatig: verschillende belangenafweging, beleidskeuzes en handhavingsfilosofie; of

•

procedureel: verschil in formulieren, loketten, leges, systemen.

Op beide niveaus kunnen provinciale verschillen voor onvrede zorgen bij de sector, maar voor
procedurele verschillen is door de sector minder begrip op te brengen. De (ruimte voor)
beleidsmatige verschillen is een door de RBML beoogd effect. Deze verschillen kunnen alleen
worden aangepast door de bevoegdheden en beleidsruimte van provincies in te perken,
bijvoorbeeld door het Rijk of door gezamenlijke provinciale afspraken. De procedurele verschillen
kunnen soms eenvoudiger op te lossen zijn, door provinciale processen en procedures beter af te
stemmen.
Deze oplossingsrichting richt zich op het ongemak bij de sector dat ontstaat uit gedifferentieerd
beleid en gedifferentieerde uitvoering. Beleid gelijktrekken vanuit het Rijk is niet mogelijk binnen
de huidige wet- en regelgeving. Het meer gelijktrekken van beleid en/of uitvoering kan wel
vrijwillig door de provincies besproken worden.
De provincies zouden met stakeholders in gesprek kunnen gaan om te verkennen met welke
effectieve maatregelen zoveel mogelijk ongemak bij de sector kan worden weggenomen tegen
relatief beperkte inspanning, bijvoorbeeld procedurele zaken als formulieren 11. Dit vergt eerst
afstemming met de sector en vervolgens afstemming en gemeenschappelijke besluitvorming over
harmonisatie door de provincies.
Er is op bepaalde vlakken geen overeenstemming over verantwoordelijkheden
Eén van de aanleidingen voor de RBML was het oplossen van de diffuse scheiding van taken en
verantwoordelijkheden. De RBML moest meer duidelijkheid brengen. Hoewel op papier deze
duidelijkheid lijkt te zijn gekomen, blijkt in de praktijk nog discussie te bestaan over de precieze

Binnen andere beleidsdossiers zijn hier geslaagde voorbeelden van, zoals het Omgevingsloket voor
vergunningaanvragen.
11

20

afbakening van verantwoordelijkheden. Dit komt tot uiting in de vergunningverlening, het houden
van toezicht en bij de klachtenafhandeling.
Binnen het wettelijke stelsel van de burgerluchtvaart is sprake van een gedeelde
verantwoordelijkheid van meerdere overheden, die alle een bijdrage moeten leveren aan het
gemeenschappelijke doel zoals dat uit het wettelijk stelsel voortvloeit. Daarvoor is rolvastheid
noodzakelijk.12 De RBML biedt kaders voor de rolverdeling (zoals het niet-decentraliseren naar
provincies van de bevoegdheden voor de (indeling) van het luchtruim, de interne veiligheid en de
beveiliging van luchthavens), maar er zijn nadere afspraken nodig om de rollen te verhelderen.
Hiervoor moeten definities en verantwoordelijkheden nader worden bekeken en gedetailleerd, om
zodoende tot een afspraak te komen over bijvoorbeeld de verdeling van de klachten.
Ons advies is om hiervoor een werkgroep in te richten met experts en juristen vanuit provincies,
ILT en IenW. Laat de werkgroep eerst een gemeenschappelijke feitenbasis uitwerken, onder meer
over welke bevoegdheden en verplichtingen verschillende partijen hebben binnen de RBML en
relevante andere regelgeving. Richt vervolgens een gesprek in tussen de partijen om tot een
oplossing van de huidige impasse te komen. Benut zo nodig bestaande escalatielijnen.
Klachtenafhandeling is niet duidelijk georganiseerd
Op dit moment blijkt het ingewikkeld voor de burger om erachter te komen bij welke instantie een
klacht kan worden ingediend. In het geval van nieuwe afspraken over de verdeling van klachten zal
dit niet gemakkelijker worden. De klachtenindieners (omwonenden) zijn hier veelal de dupe van.
Het is daarom belangrijk om deze last bij de burger weg te nemen.
Wij raden aan om het proces van klachtenafhandeling te verbeteren, waarbij de burger centraal
staat. Dit kan gedaan worden door de ‘klantreis’ van de klachtenindiener in kaart te brengen en te
optimaliseren. Op hoofdlijnen adviseren we de volgende stappen:
1. Breng in kaart hoe de verantwoordelijkheden van betrokken overheden zijn verdeeld (zie
ook de vorige aanbeveling), en met welke processen en structuren klachtenafhandeling
momenteel is ingericht bij de verschillende verantwoordelijke partijen.
2. Definieer de ideale klantreis. Stel hiervoor doelen op, bijvoorbeeld het verminderen van de
responstijd, het verbeteren van het verwachtingsmanagement en het verbeteren van de
terugkoppeling en nazorg.
3. Breng de huidige klantreis in kaart, vanuit het perspectief van een klachtenindiener: welke
stappen doorlopen burgers die een klacht indienen.
4. Identificeer knelpunten en oplossingen.
5. Implementeer oplossingen en monitor de resultaten.
De informatievoorziening rondom de RBML kan van en voor veel betrokkenen beter
Het is voor zowel betrokken overheden, burgers als de sector niet altijd duidelijk hoe de RBML in
elkaar steekt, bijvoorbeeld welke overheidsentiteit waarop toetst als het gaat om vergunningen
en/of klachten. Betere informatievoorziening zou de betrokkenheid van verschillende partijen
kunnen verhogen. Dat begint bij toegankelijke basisinformatie over de RBML en de verschillende
verantwoordelijkheden daarbinnen. Een goed voorbeeld hiervan is de toelichting van de
Omgevingswet op de website van Informatiepunt Leefomgeving.

Raad van State, Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in
het sociale en fysieke domein. (30 september 2016). https://www.raadvanstate.nl/@64190/w04-15-0367/
12

21

Door toegankelijke basisinformatie te ontsluiten is het voor sectorpartijen eenvoudiger om
provinciaal beleid te vinden, en ontstaat er meer aandacht voor de beleving van de burger.
Daarnaast zou een actievere rol van de exploitant bij klachtenafhandeling tot betere uitleg richting
burgers kunnen leiden met mogelijk meer onderling begrip en kennis als gevolg. Hierdoor wordt
het beter mogelijk om een gesprek op gelijk niveau te kunnen voeren tussen de exploitant en de
burger.
Verder kan betere informatievoorziening helpen in de klachtenafhandeling, bijvoorbeeld door de
klachtenafhandelaar via technische oplossingen inzicht te geven in de feitelijke situatie van een
vlucht (of vliegroute, vliegpatronen en/of vlieghoogten).
Regels rondom de berekening van plaatsgebonden risico- en geluidscontouren zijn
gecompliceerd
De operationele werkelijkheid van de luchtvaart laat zich moeilijk vangen op papier, wat zowel een
adequate borging van de operatie als een adequate bescherming van de omgeving in de weg staat.
Dit knelpunt speelt met name rondom helihavens en wordt hoofdzakelijk door provincies als
knelpunt ervaren bij vergunningverlening, handhaving en de uitvoering van het omgevingsbeleid.
In de casus over problematiek rondom helihavens (zie hoofdstuk 3, thema 3) zijn verschillende
concrete problemen geïdentificeerd die zich in de praktijk voordoen. Die problemen zijn veelal
rechtstreeks te relateren aan voorschriften en vrijheden13 die geboden worden door de bestaande
wet- en regelgeving. Daarmee overstijgen ze de scope van deze evaluatie en is de ruimte om de
uitvoeringspraktijk rond dit knelpunt te verbeteren beperkt. De stelselpartijen, met name IenW,
ILT en provincies, zullen gezamenlijk de wil moeten tonen om de ondervonden problemen in de
uitvoeringspraktijk te ontrafelen en op te lossen (dan wel als probleem te erkennen en als
neveneffect te accepteren). Het advies is hier dus verbeteren van de communicatie en
samenwerking tussen de stelselpartijen, zie ook de volgende paragraaf.
Er is niet genoeg afstemming tussen actoren in de RBML
De RBML creëerde een nieuw ‘stelsel’ met nieuwe bevoegdheden, plichten, taken, instrumenten,
etc. en andere verhoudingen tussen actoren. Uit deze evaluatie is gebleken dat het stelsel (nog)
niet optimaal werkt. Denk aan de hierboven genoemde punten als onduidelijkheid over definities
met daardoor grijs gebied in verantwoordelijkheden en onvoldoende informatie-uitwisseling tussen
actoren. Knelpunten spelen soms al jaren en zijn al die tijd ook al bekend bij de betrokken partijen.
Desondanks lijken de partijen er met de huidige overlegstructuren, afspraken en instrumenten niet
in te slagen om adequaat de knelpunten in de uitvoeringspraktijk op te lossen.
Naast rolvastheid tussen stelselpartijen is een goed werkende beleidscyclus nodig om een
wetstelsel goed te laten werken. Voor de beleidscyclus moet op structurele wijze informatie over
het functioneren van het stelsel worden verzameld, geanalyseerd en afgewogen. Op basis daarvan
kunnen beleid en uitvoering worden bijgestuurd.

Helikopterterreinen hebben doorgaans maar een klein oppervlak, terwijl de omgevingsimpact van een
helikopter qua geluid en externe veiligheid hoog kan zijn. Ook is de diversiteit in helikoptertypes (vlootmix)
vaak beperkt. Daardoor kunnen zaken als veranderingen van rekenvoorschriften voor geluid en/of externe
veiligheid en wijziging in aannames of uitgangspunten over de vliegoperatie grote invloed hebben op de
berekende contouren voor geluid en externe veiligheid. Alleen door verandering van de rekenvoorschriften
kunnen contouren daarmee afwijken van wat er in een luchthavenbesluit is vastgelegd of wat er voor een
luchthavenregeling is aangenomen. Ook blijkt er in de praktijk (met name bij een ziekenhuis of
bedrijfsgebonden helihaven) een ruime definitie gehanteerd te worden van het 'luchthavengebied’, waarbij de
vraag is of die met de wet beoogd is.
13

22

Daarvoor is een structureel gesprek nodig tussen het Rijk, provincies en de sector om signalen
over knelpunten te verzamelen en bespreken, en om vervolgens met de bevoegde gezagen deze
signalen af te wegen en te bepalen of de beleids- of uitvoeringskaders aangepast dienen te
worden. Hiervoor kan het reeds bestaande general aviation (GA-)platform worden benut. Essentieel
daarbij is dat rollen en verwachtingen duidelijk zijn (waarover wordt de sector geconsulteerd en
waarover geïnformeerd?) en dat aan de sector wordt teruggekoppeld welke besluiten er naar
aanleiding van de signalen vanuit de sector zijn genomen en waarom deze zijn genomen.
Een terugkerend thema in deze evaluatie is het spanningsveld tussen de veelal landelijk
opererende sectorpartijen en het gedifferentieerde provinciale beleid. Het is van belang dat het
ministerie van IenW, als stelselverantwoordelijke, “zicht houdt op het functioneren van het stelsel
als geheel en daarop ook in voorkomende gevallen wordt aangesproken” (Raad van State, 2016).14
Er is sprake van een aantal hardnekkige onvolkomenheden in het stelsel. Het ligt voor de hand dat
de stelselverantwoordelijke een grote rol pakt in het oplossen ervan, of in het aanhoren en
afwegen van de belangen en daar een keuze over te maken.

Raad van State, Vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in
het sociale en fysieke domein. (30 september 2016). https://www.raadvanstate.nl/@64190/w04-15-0367/
14

23

5. Bijlagen
Bijlage 1: evaluatiekader
Toelichting
De evaluatie heeft als doel om knelpunten in de uitvoeringspraktijk van de RBML nader te
onderzoeken en te analyseren en te leiden tot een serie aanbevelingen om de uitvoeringspraktijk te
optimaliseren binnen de bestaande wet- en regelgeving.
De hoofdvraag van deze evaluatie is:
Tot welke knelpunten in de uitvoeringspraktijk leidt de RBML en hoe kan de uitvoeringspraktijk
binnen de bestaande wet- en regelgeving worden geoptimaliseerd?
We hebben deze hoofdvraag in het hieronder gepresenteerde evaluatiekader nader uitgewerkt. Het
evaluatiekader is een overzicht van de vragen die de evaluatie beantwoord worden, de
(deel)aspecten die we daarvoor inventariseren en de informatiebronnen die we daarvoor benutten.
Het evaluatiekader geeft structuur en richting aan het onderzoek en fungeert als een checklist om
te kunnen beoordelen of de evaluatie volledig is.
1. Het evaluatiekader is uitgewerkt in drie onderdelen:
2. Deelonderzoek 1, waarin we een overkoepelende situatieschets uitwerken en het stelsel
van de RBML, inclusief knelpunten, in beeld brengen.
3. Deelonderzoek 2, waarin we casusgericht een aantal knelpunten grondig uitwerken.
4. Analysevragen die we stellen om de bevindingen uit de twee deelonderzoeken te
analyseren en om daar lessen uit te trekken en aanbevelingen voor te ontwerpen.

Deelonderzoek 1: Situatieschets (overkoepelend)
Onderwerp
1.

Doel van de RBML

Onderzoeksmethode
Literatuurstudie
Interviews

2.

Inpassing in het bredere juridische kader en
context

Literatuurstudie
Gesprekken opdrachtgever
Interviews

3.

Betrokken actoren

Literatuurstudie
Gesprekken opdrachtgever
Interviews

4.

Rollen en verantwoordelijkheden

Literatuurstudie
Interviews

5.

Takenpakket en verplichtingen

Literatuurstudie
Gesprekken opdrachtgever
Interviews

6.

Strategie en werkwijze van de actoren

Literatuurstudie
Gesprekken opdrachtgever
Interviews

24

Onderwerp
7.

Belangen van de actoren

Onderzoeksmethode
Gesprekken opdrachtgever
Analyse Berenschot en To70

8.

Onderlinge relaties en informatieuitwisseling

Literatuurstudie
Gesprekken opdrachtgever
Interviews

9.

Knelpunten in de uitvoeringspraktijk
(inventarisatie)

Literatuurstudie
Gesprekken opdrachtgever

Deelonderzoek 2: Casuïstiek (per casus)
Onderwerp
1.

Stakeholderveld (verdieping
deelonderzoek 1)

Onderzoeksmethode
Literatuurstudie
Interviews
Validatiesessie

2.

3.

Specifieke problemen in de
uitvoeringspraktijk

Literatuurstudie

Oorzaken en relatie met RBML

Literatuurstudie

Interviews

Interviews
4.

Gevolgen (interactie, risico’s, effecten etc.)

Literatuurstudie
Interviews

5.

Beoordeling betrokkenen van de
problematiek

Interviews
Validatiesessie

Analysevragen
Onderwerp
1.

2.

Onderzoeksmethode

Wat zijn de rode draden uit de onderzochte
casuïstiek?

Analyse Berenschot en To70

Welke lessen zijn daaruit te trekken?

Analyse Berenschot en To70

Validatiesessie

Validatiesessie

25

3.

Welke oplossingsrichtingen zijn er binnen de
huidige wet- en regelgeving om de
knelpunten in de uitvoeringspraktijk van de
RBML op te lossen?

Analyse Berenschot en To70

4.

Wat zijn daarbij risico’s en kansen?

Analyse Berenschot en To70

Bijlage 2: bronnenlijst
•

Staatsblad RBML (2008)

•

Wijziging van de wet zoals voorgelegd aan de Eerste Kamer (2007 – 2008), inclusief de
Memorie van Toelichting (Staatsblad 30 452)

•

Quickscan TUG-beleid provincies opgesteld door NACA (2018)

•

Uitvoeringsagenda luchtvaartnota 2020 – 2050

•

Knelpuntendocument RBML opgesteld door ICL (2021)

•

Gedragscode voor de Recreatieve Luchtvaart (KNVvL en AOPA, 2013)

Bijlage 3: brede inventarisatie van knelpunten uit de praktijk
In de interviews zijn diverse knelpunten genoemd door gesprekspartners. Onder andere:
•

De organisatie van en procedure voor het aanvragen van TUG’s verschillen sterk per
provincie.

•

Verschillende provincies hebben verschillend beleid. Signaal vanuit de sector is dat dit
verwarrend is, tot veel administratiewerk leidt en niet bijdraagt aan de veiligheid.

•

Er is onduidelijkheid bij sectorpartijen over toetsingsbevoegdheden van provincies.

•

Er is onduidelijkheid rondom vrijgestelde luchthavens.

•

De knip tussen in bevoegdheden tussen Rijk en Provincie leidt tot minder grip op uitvoering
voor de provincie.

•

Er is verschil in kennis en kunde per provincie en gemeente.

•

Op onderdelen van de RBML zijn er interpretatieverschillen tussen betrokken partijen.

•

Het is voor burgers niet altijd duidelijk waar ze met klachten heen moeten.

•

Het is ingewikkeld om klachten door te zetten naar andere instanties.

•

Er is bij de provincies geen totaaloverzicht van verleende vergunningen en vrijstellingen.

•

Er is onvoldoende oog voor commerciële belangen van operators bij beleidsorganisaties.

•

Provincies hebben geen grip op het luchtruim, terwijl dit hen wel beïnvloedt.

•

Er is onduidelijkheid over begrenzing van luchthavengebieden bij ziekenhuizen.

•

Er zijn aanvullende voorschriften van traumahelikopters, die zorgen voor extra
administratieve last bij ziekenhuizen en provincies.

•

Verschillende wetgeving conflicteert in de vergunningverlening voor luchthavens.

•

Er is een verschil tussen resultaten van berekeningen van geluidrekentools en de
werkelijke spreiding van geluid, met name bij helikopters. Ook zorgen updates aan
berekeningstools voor extra werk.

•

Bij het vaststellen van de beheerplannen voor Natura2000 gebieden door de provincies
worden verschillende regels vastgesteld voor de luchtzijde van het Natura2000 gebied.

26