Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

33 354

Voorstel van wet van het lid Taverne houdende
een tijdelijke experimentenregeling voor het
gebruik van elektronische voorzieningen bij
verkiezingen (Tijdelijke experimentenwet
elektronische voorzieningen bij verkiezingen)

Nr. 7

BRIEF VAN DE KIESRAAD
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 maart 2016
1. Inleiding
Op 1 februari heeft de Kiesraad een verzoek ontvangen van een lid van uw
Kamer, de heer J. Taverne, om advies uit te brengen over het gewijzigde
initiatiefwetsvoorstel Tijdelijke experimentenwet elektronische voorzieningen bij verkiezingen (hierna: het initiatiefwetsvoorstel) (Kamerstuk
33 354). Hierbij ontvangt u dit advies. De Raad verzoekt u dit advies door
te geleiden naar de vaste Kamercommissie voor Binnenlandse Zaken. Een
afschrift van dit advies is aan de initiatiefnemer van het wetsvoorstel
verzonden.
Het initiatiefwetsvoorstel biedt een raamwerk om gedurende vijf jaar
experimenten te houden met elektronische hulpmiddelen bij de stemming
en de stemopneming. De initiatiefnemer denkt daarbij in het bijzonder aan
experimenten met elektronische stemprinters en/of stemmentellers. Het
gebruik van deze elektronische hulpmiddelen is eerder beschreven in het
eindrapport van de Commissie onderzoek elektronisch stemmen in het
stemlokaal.1 In de gewijzigde memorie van toelichting bij het initiatiefwetsvoorstel wordt dan ook met enige regelmaat naar dit eindrapport
verwezen.
2. Samenvatting
De Kiesraad vindt het positief dat met dit wetsvoorstel een eerste stap
wordt gezet om experimenten mogelijk te maken met elektronische
hulpmiddelen bij de stemming en het tellen van de stemmen. De regels
voor het houden van experimenten zullen pas op een later moment in een
algemene maatregel van bestuur worden vastgesteld. De Raad kan hierop
1

kst-33354-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Commissie onderzoek elektronisch stemmen in het stemlokaal (Commissie-Van Beek), «Elke
stem telt. Elektronisch stemmen en tellen», Rijswijk: Formzet 2013, p. 20–22. Zie: Kamerstuk
33 829, nr. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 354, nr. 7

1

in het onderhavige advies niet vooruit lopen. De Raad werpt in dit
verband nog wel de vraag op of het onderhavige wetsvoorstel wel in
overeenstemming is te achten met het algemene uitgangspunt, dat
regelgeving op het gebied van kiesrecht en verkiezingen in beginsel op
het niveau van de wet dient plaats te vinden. De Raad wijst voorts op het
volgende. Voordat experimenten kunnen worden gehouden, moet aan
bepaalde voorwaarden zijn voldaan. Zo dient sprake te zijn van voorzieningen en methoden die de testfase ontstegen zijn en dienen geen
onacceptabele risico’s te worden gelopen met betrekking tot de
vaststelling van de uitslag,
De Kiesraad adviseert voldoende tijd uit te trekken om experimenten voor
te bereiden. Er is niet alleen tijd nodig voor onderzoek en het maken van
regelgeving, maar ook voor de implementatie daarvan en voor
voorlichting. Daarnaast wordt in dit advies aangeraden in de memorie van
toelichting uit te leggen of bij een stemming ook meerdere soorten
experimenten tegelijk gehouden kunnen worden en, zo ja, welke gevolgen
dit heeft voor de te houden evaluaties. Voor het overige bevat het advies
nog enkele suggesties ter aanvulling en verduidelijking.
3. Algemene opmerkingen
De Kiesraad heeft in het verleden meerdere malen gepleit voor een
nadere verkenning van de mogelijkheden tot inzet van elektronische
hulpmiddelen bij de stemopneming2. De Raad heeft in dit verband met
instemming kennis genomen van het besluit van Minister Plasterk om een
Deskundigengroep Elektronisch stemmen en tellen in het stemlokaal in te
stellen die specificaties voor dergelijke apparatuur dient op te stellen en
die moet nagaan of er een breed draagvlak is voor de inzet ervan.3 Naar
verwachting zal de Deskundigengroep binnenkort haar bevindingen
presenteren. Afhankelijk van die resultaten kunnen experimenten op
termijn een logische vervolgstap zijn. Dit initiatiefwetsvoorstel voorziet in
de mogelijkheid daartoe.
Zoals de Kiesraad reeds in eerdere adviezen heeft opgemerkt, verdraagt
het karakter van een stemming voor een algemeen vertegenwoordigend
orgaan zich slecht met het houden van experimenten, in de zin van
proefnemingen om iets nieuws, in dit geval nieuwe technieken, uit te
proberen.4 De Kiesraad is dan ook van mening dat de ruimte om te
experimenteren in het verkiezingsproces beperkt is en dat daaraan
duidelijke voorwaarden zijn te stellen.
Om daadwerkelijk een experiment te kunnen houden, is een aanvullende
algemene maatregel van bestuur noodzakelijk. Daarin worden de regels
en voorwaarden voor het experiment vastgelegd. De Raad wacht de
nadere uitwerking van het beoogde experiment af, alvorens op de meer
inhoudelijke aspecten daarvan in te gaan. Op dit moment is immers nog
niet bekend of er daadwerkelijk experimenten gaan plaatsvinden en welke
elektronische hulpmiddelen daarbij worden ingezet.
De Kiesraad wijst er tot slot op dat de vraag kan worden gesteld of het
onderhavige wetsvoorstel, met de voorgestelde ruime delegatiemogelijkheid, zich wel verdraagt met het algemene uitgangspunt op het gebied
2

Adviezen van de Kiesraad d.d. 22 september 2010 n.a.v. de gemeenteraadsverkiezingen en
Tweede Kamerverkiezing 2010, p. 15, d.d. 22 juli 2011 n.a.v. verkiezingen 2011, p. 1–2 en d.d.
5 november 2012 over de Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centraal tellen, p. 2
3
Kamerstuk 34 288, nr. 6, p. 2.
4
Adviezen van de Kiesraad d.d. 29 juni 2001inzake het project Kiezen op Afstand en d.d.
5 november 2012 over de Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centraal tellen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 354, nr. 7

2

van kiesrecht en verkiezingen, dat regelgeving in beginsel op het niveau
van de wet dient plaats te vinden. Dit, om drie redenen: het bijzondere
belang van het kiesrecht, de daarmee gegarandeerde zeggenschap van
het parlement en tot slot het belang van de uitvoeringspraktijk. De
Kiesraad verzoekt de indiener hier tijdens de verdere parlementaire
behandeling van het wetsvoorstel nader op in te gaan.
3.1 Randvoorwaarden en planning
Uiteraard dienen de waarborgen voor een vrij en eerlijk verkiezingsproces
bij de inzet van elektronische voorzieningen gegarandeerd te zijn. In een
eerder advies over de Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale
stemopneming heeft de Kiesraad drie cumulatieve voorwaarden
geformuleerd voor de aanvaardbaarheid van experimenten in het
verkiezingsproces:5
– de doelstelling en onderwerp moeten zo concreet mogelijk op wettelijk
niveau zijn vastgelegd;
– de voorziening waarmee geëxperimenteerd wordt, moet in de praktijk
zijn beproefd en daarbij bewezen hebben geschikt te zijn om bij een
verkiezing te worden ingezet; en
– de effecten van het experiment dienen geen onaanvaardbaar risico te
vormen voor de stemming of telling.
Op dit moment is nog niet aan alle bovenvermelde voorwaarden voldaan.
Voordat tot het houden van een experiment met een stemprinter, een
stemmenteller of een combinatie van beide kan worden besloten, is nader
onderzoek noodzakelijk. De Deskundigengroep Elektronisch stemmen en
tellen in het stemlokaal doet, zoals vermeld, op dit moment onderzoek
naar de specificaties waaraan dergelijke elektronische hulpmiddelen
moeten voldoen. Eerder is door de Technische Universiteit Delft geconstateerd dat ook de gebruikersinterface van de stemprinter nog nadere studie
vergt.6 Bij een simulatie bleek de groep voor wie het stemproces door het
gebruik van een stemprinter toegankelijker werd veel kleiner dan gedacht,
terwijl er ook een groep kiesgerechtigden was voor wie het stemproces
juist ontoegankelijker werd.7 Mogelijk betrekt de Deskundigengroep de
gebruikersinterface ook bij de specificaties voor elektronische hulpmiddelen. Of dit het geval is, is vooralsnog onbekend.
De initiatiefnemer verwacht dat de eerste experimenten tijdens de
gemeentelijke herindelingsverkiezingen in november 2017 plaatsvinden.
Gelet op het thans nog nodige onderzoek, de bijbehorende testen en de
tijd die het kost om de noodzakelijke uitvoeringsregelgeving tot stand te
brengen, is het de vraag of die planning reëel haalbaar is. Vooral ook,
omdat de voorbereiding van een verkiezing voor veel gemeenten
minimaal een half jaar van te voren start. In gemeenten waar een
experiment wordt gehouden, moet op dat moment al bekend zijn wat dit
experiment inhoudt, wat daarvan het doel is, welke procedures daarbij
concreet gelden en welke voorwaarden daaraan worden gesteld. Ook de
voorlichting van kiezers vergt bijzondere aandacht wanneer het
stemproces wordt gewijzigd.8 Geadviseerd wordt om voldoende tijd voor
de voorbereiding uit te trekken en geen experimenten te houden met
elektronische hulpmiddelen waarvan de effecten nog onvoldoende zijn
5

Advies van de Kiesraad d.d. 5 november 2012 over de Tijdelijke experimentenwet stembiljetten
en centraal tellen, p. 3.
6
TU Delft, «Ontwerp en toetsing van een simulatie stemprinter, Delft 2015, p. 89–91. Vgl. bijlage
bij Kamerstuk 33 829, nr. 7.
7
Ibidem, p. 86–87.
8
Advies van de Kiesraad d.d. 12 oktober 2015 over het Ontwerpbesluit tot wijziging van het
Tijdelijk Uw kenmerk experimentenbesluit stembiljetten en centrale stemopneming in verband
met experimenten met een nieuw stembiljet in het stemlokaal, p. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 354, nr. 7

3

onderzocht of die vooralsnog slechts als theoretisch concept of model
bestaan. In dit opzicht kan Nederland leren van de ervaringen die in 2012
in Vlaanderen zijn opgedaan. De problemen die zich daar bij de introductie van nieuwe stemcomputers voordeden, waren voor een belangrijk
deel te wijten aan de hoge tijdsdruk bij de invoering ervan.9
3.2 Combineren van experimenten
Naar aanleiding van een advies van de Kiesraad10 zijn de manier waarop
de stemmen worden geteld en het proces-verbaal dat daarvan wordt
gemaakt betrekkelijk recent vereenvoudigd.11 Dit heeft het telproces
verbeterd. Desalniettemin meent de Raad dat het gebruik van een
elektronische stemmenteller de zorgvuldigheid van het telproces, en
daarmee de betrouwbaarheid van de verkiezingsuitslag, verder kan
vergroten.12
Bij de afgelopen verkiezingen hebben experimenten plaatsgevonden met
centrale stemopneming. Daarbij werden de stembiljetten op één (of
meerdere) centrale locatie(s) in een gemeente verzameld en geteld. Er ligt
ook een wetsvoorstel in uw Kamer dat het mogelijk maakt om experimenten te houden met een nieuw model stembiljet.13 De Kiesraad
veronderstelt dat het de bedoeling van de initiatiefnemer is om het ook
mogelijk te maken om meerdere experimenten te combineren. Daarbij
denkt de Raad dan bijvoorbeeld aan een experiment met een nieuw
model stembiljet dat centraal, met behulp van een elektronische
stemmenteller, wordt geteld. Het gebruik van het woord «stemlokaal» in
artikel 2, eerste lid, van het initiatiefwetsvoorstel roept echter de vraag op
of de elektronische stemmenteller wel ingezet kan worden tijdens een
centrale stemopneming.14 De Kiesraad beveelt de initiatiefnemer aan te
verduidelijken of het inderdaad op basis van dit initiatiefwetsvoorstel
mogelijk is verschillende soorten experimenten bij eenzelfde stemming te
houden en wat dit betekent voor de effectiviteit van de verschillende
soorten experimenten.
3.3 Relatie met bestaande wetgeving
De Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale stemopneming
maakt het mogelijk om af te wijken van de bestaande regels voor
verkiezingsprocedures met het doel om één of meer experimenten te
houden. Op dit moment kunnen er bij verkiezingen twee soorten
experimenten worden gehouden: een experiment waarbij kiezers in het
buitenland hun stembiljet per e-mail krijgen toegestuurd en een
experiment met centrale stemopneming. Bij elkaar zijn er daardoor bij de
Tweede Kamerverkiezing in 2017 al 8 regelingen op die verkiezing van
toepassing.15 De Kiesraad vindt het belangrijk dat regelgeving die op
verkiezingen betrekking heeft een duidelijke structuur heeft16 en de Raad
heeft zich in dat verband afgevraagd of de onderhavige keuze voor een

9

Document van het Vlaams parlement nr. 2042 (2012–2013) – Nr. 1, p. 10.
Advies van de Kiesraad d.d. 14 november 2012 over de Tweede Kamerverkiezing 2012, p. 8–9.
Bijlage bij Kamerstuk 31 142, nr. 34.
12
Vgl. ook: Reactie van de Kiesraad d.d. 4 februari 2014 op het rapport «Elke stem telt –
Elektronisch stemmen en tellen», p. 4.
13
Kamerstuk 34 288, nrs. 1–6.
14
Vgl. art. 20 lid 7 Tijdelijk experimentenbesluit stembiljetten en centrale stemopneming.
15
Kieswet, Kiesbesluit, Kies- en referendumregeling, Regeling aanwijzing aanvullende
documenten identificatieplicht Kieswet, Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale
stemopneming, Tijdelijk experimentenbesluit stembiljetten en centrale stemopneming,
Tijdelijke experimentenregeling stembiljetten voor kiezers in het buitenland en de Tijdelijke
experimentenregeling centrale stemopneming.
16
Advies van de Kiesraad d.d. 18 april 2014 over een integrale wijziging van de Kieswet, p. 4.
10
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 354, nr. 7

4

afzonderlijke wet, met ook nog weer nadere, specifieke uitvoeringsregelingen, wel zo voor de hand liggend is en of er niet meer voor te zeggen
zou zijn geweest de inhoud van dit wetsvoorstel te integreren in de
Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centraal tellen. De Raad
verzoekt de initiatiefnemer om de overwegingen die ten grondslag
hebben gelegen aan zijn keuze op dit punt nader te verduidelijken.
3.4 Afwijking van de Kieswet en de Wet raadgevend referendum
In het initiatiefwetsvoorstel is een limitatieve opsomming opgenomen van
artikelen in de Kieswet en de Wet raadgevend referendum, waarvan bij
algemene maatregel van bestuur kan worden afgeweken. Op een enkel
punt lijkt de mogelijkheid daartoe te ruim. Volgens de memorie van
toelichting kan bijvoorbeeld worden afgeweken van artikel J 1, vierde lid,
en artikel J 4a, derde lid, van de Kieswet. Dit voor het geval de techniek
het op een betrouwbare wijze mogelijk maakt dat de scanner in de
stembus wordt ingebouwd. Daarmee zou het echter mogelijk worden dat
de kiezer zelf zijn stembiljet scant en die werkwijze wordt door de
initiatiefnemer, in navolging van de Commissie-Van Beek,17 juist gemotiveerd van de hand gewezen.18
Daarnaast zijn twee artikelen in de Kieswet en de Wet raadgevend
referendum waarvan ingevolge het initiatiefwetsvoorstel niet kan worden
afgeweken, terwijl dat later misschien toch wenselijk wordt gevonden.
Daarom geeft de Raad de initiatiefnemer in overweging te regelen dat bij
experimenten met elektronische hulpmiddelen ook van de navolgende
bepalingen kan worden afgeweken.
Artikel 58 Wet raadgevend referendum
Het initiatiefwetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid om af te wijken van
artikel J 20 van de Kieswet. Dat artikel schrijft voor dat de Minister bepaalt
hoe het stembiljet er bij verkiezingen uitziet en geeft daarvoor een paar
aanwijzigen. De Wet raadgevend referendum bevat eenzelfde bepaling
voor het stembiljet dat bij referenda wordt gebruikt: artikel 58. Het
vastgestelde stembiljet voor referenda is veel handzamer dan het model
dat doorgaans bij verkiezingen wordt gebruikt. Mocht desalniettemin de
kans bestaan dat voor een experiment met een stemprinter of stemmenscanner ook bij referenda een aangepast stembiljet noodzakelijk is, dan
adviseert de Kiesraad hiervoor wel in een wettelijke grondslag te voorzien.
Artikel V 4 lid 5 Kieswet
Het initiatiefwetsvoorstel maakt het ook mogelijk om af te wijken van de
artikelen N 2, N 5, N 8 en N 9 van de Kieswet. Deze artikelen regelen op
welke manier de uitslag van de stemming door het stembureau wordt
vastgesteld. Om bij het tellen van de stemmen een elektronische
stemmenteller te kunnen gebruiken, moet van deze bepalingen afgeweken
mogen worden. Artikel V 4, vierde lid, van de Kieswet maakt het mogelijk
om in het kader van het geloofsbrievenonderzoek de stemmen te
hertellen. In het initiatiefwetsvoorstel is expliciet geregeld dat daarbij
eveneens van de artikelen N 5, N 8 en N 9 van de Kieswet kan worden
afgeweken. Kennelijk is het de bedoeling dat ook bij een hertelling een
17

Commissie onderzoek elektronisch stemmen in het stemlokaal (Commissie Van Beek), «Elke
stem telt. Elektronisch stemmen en tellen», Rijswijk: Formzet 2013, p. 72. Zie: Kamerstuk
33 829, nr. 8.
18
Overigens zou voor een experiment met een dergelijke techniek ook van artikel N 1 van de
Kieswet afgeweken moeten kunnen worden, maar daarin voorziet het initiatiefwetsvoorstel
niet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 354, nr. 7

5

elektronische stemmenteller kan worden ingezet. Minder duidelijk is
echter of bij een hertelling ook van artikel N 2 van de Kieswet mag worden
afgeweken, want het initiatiefwetsvoorstel voorziet niet in een afwijking
van artikel V 4, vijfde lid, van de Kieswet. De Kiesraad adviseert de
initiatiefnemer hier alsnog in te voorzien.
4. Waarborgen voor het verkiezingsproces
4.1 Kiesgerechtigdheid en stemvrijheid
De Adviescommissie inrichting verkiezingsproces heeft in haar rapport
acht waarborgen geformuleerd waaraan het verkiezingsproces moet
voldoen: transparantie, controleerbaarheid, integriteit, kiesgerechtigdheid,
stemvrijheid, stemgeheim, uniciteit en toegankelijkheid.19 In zijn reactie
heeft de Kiesraad daar nog een waarborg aan toegevoegd: onafhankelijkheid.20 Om vrije en eerlijke verkiezingen te houden, moeten deze negen
waarborgen met elkaar in balans zijn. De Kiesraad heeft daarom met
instemming geconstateerd dat in dit initiatiefwetsvoorstel wordt ingegaan
op de mogelijke consequenties van het gebruik van elektronische
hulpmiddelen bij de stemming en de stemopneming voor deze
waarborgen. Toch zijn de waarborgen niet voor alle onderdelen van het
verkiezingsproces voortdurend in dezelfde mate relevant. Dat geldt
bijvoorbeeld voor de waarborgen kiesgerechtigdheid en stemvrijheid.
Deze waarborgen worden door de initiatiefnemer wel in de memorie van
toelichting besproken, maar zijn in het wetsvoorstel zelf niet terug te
vinden. Daarom wordt geadviseerd de bespreking van de waarborgen in
de memorie van toelichting te beperken tot de waarborgen die betrokken
worden bij de afweging om al dan niet een experiment te houden met een
stemprinter of stemmenteller.
4.2 Gebruiksvriendelijkheid
Elektronische hulpmiddelen dienen niet alleen gebruiksvriendelijk te zijn
voor kiezers, maar ook voor de leden van het stembureau. Zowel voor,
tijdens als na de stemming. Als de voorbereiding van de inzet van
elektronische hulpmiddelen te complex is, leidt dit tijdens de stemming
immers tot problemen. Het is belangrijk om een aanvaardbare balans te
zoeken tussen de waarborgen transparantie en toegankelijkheid enerzijds,
en controleerbaarheid en integriteit anderzijds. De Kiesraad adviseert in
de memorie van toelichting nader in te gaan op het aspect gebruiksvriendelijkheid.
5. Opmerkingen over afzonderlijke artikelen
5.1 Artikel 5: Het testen van de stemmenteller
Met de initiatiefnemer is de Kiesraad van mening dat er alleen experimenten met stemmentellers kunnen plaatsvinden als aan een aantal
waarborgen is voldaan. Deze waarborgen zijn neergelegd in artikel 5 van
het initiatiefwetsvoorstel. In het tweede lid van die bepaling is bijvoorbeeld bepaald dat de stemmenteller tijdens de stemopneming wordt
getest. De Raad veronderstelt dat hiermee wordt bedoeld dat de test
onderdeel uitmaakt van de stemopneming in het stembureau, maar
plaatsvindt voordat daadwerkelijk met het tellen van de stemmen wordt

19

Adviescommissie inrichting verkiezingsproces, Stemmen met vertrouwen, Breda: Koninklijke
Broese en Peereboom 2007 p. 17–21. Vgl: Kamerstuk 31 200-VII, nr. 5.
20
Reactie van de Kiesraad d.d. 15 oktober 2007 op het het rapport Stemmen met vertrouwen»
van de Adviescommissie inrichting verkiezingsproces, p. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 354, nr. 7

6

aangevangen. Hij adviseert in de memorie van toelichting te verduidelijken of dit het geval is.
5.2 Artikel 6: Certificaten
In artikel 6 van het initiatiefwetsvoorstel is gewaarborgd dat bij experimenten alleen gebruikgemaakt wordt van gecertificeerde elektronische
hulpmiddelen. Bovendien wordt de correcte werking van deze hulpmiddelen voor de stemming getest. Anders dan artikel 5, lijkt artikel 6 geen
betrekking te hebben op individuele elektronische hulpmiddelen, maar op
een hele productgroep. Dit blijkt echter niet duidelijk uit de memorie van
toelichting. De Kiesraad adviseert de initiatiefnemer hieromtrent duidelijkheid te verschaffen.
DE KIESRAAD,
voor deze,
H.R.B.M. Kummeling,
voorzitter
M. Bakker,
secretaris-directeur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 354, nr. 7

7