Samenvatting

Pragmatisme voorbij
Evaluatie Nederlands beleid ten aanzien van het
Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid

De afgelopen jaren raakte het Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB)
van de Europese Unie (EU) in een stroomversnelling. Toegenomen dreigingen rondom
Europa, het dreigende vertrek van de Britten uit de EU en onzekerheid over Amerikaanse
veiligheidsgaranties leidden tot een groeiend besef onder EU-lidstaten dat Europa meer
verantwoordelijkheid moet nemen voor zijn eigen veiligheid. Het belang van de EU als speler
op het gebied van veiligheid en defensie nam hierdoor sterk toe. De EU Global Strategy
van juni 2016 gaf het startschot voor verschillende initiatieven om Europese defensie­
samenwerking te versterken, waarbij Nederland nauw betrokken is. Met deze initiatieven
drongen zich strategische vragen en discussies over de toekomst van het GVDB op, waar
Nederland een antwoord op moet formuleren. Welke rol moet de EU spelen op het gebied
van Europese veiligheid en defensie? Waar ligt de toegevoegde waarde van de EU, en hoe
verhoudt die zich tot de NAVO? En welke civiele en militaire capaciteiten zijn daarvoor nodig?
De directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB) van het Ministerie van
Buitenlandse Zaken (BZ) heeft daarom een evaluatie uitgevoerd van het Nederlandse
GVDB-beleid. Twee rapporten vormen hiervan de weerslag:
1.	Het rapport ‘Pragmatisme voorbij’ gaat in op het Nederlandse GVDB-beleid binnen de
Europese veiligheidsarchitectuur. Hierin staan vier debatten centraal, namelijk over:
Europese strategische autonomie, ‘Een Europa dat beschermt’, EU-NAVO-samenwerking
en een Europees militair hoofdkwartier/een militair plannings- en uitvoerings­vermogen
(MPCC).
2.	Het rapport ‘De kloof gedicht?’ analyseert het Nederlandse beleid ten aanzien van
militaire en civiele capaciteitenontwikkeling binnen de EU. Daarin staan vier instrumenten centraal: de gecoördineerde jaarlijkse evaluatie inzake defensie (CARD), Permanent
gestructureerde samenwerking (Pesco), het Europees Defensiefonds (EDF) en het Civiel
Compact.
De belangrijkste conclusies en aanbevelingen van de evaluatie staan in dit document. De
onderbouwing hiervoor en meer specifieke bevindingen staan in de afzonderlijke rapporten,
te raadplegen via de IOB-website: https://www.iob-evaluatie.nl/publicaties/rapporten/2020/07/16/
evaluatie-gvdb-beleid.

1. Nederland heeft nog geen invulling gegeven aan de
rol van het GVDB in de Europese veiligheidsarchitectuur en laat enkele strategische vragen onbeantwoord.
Het Nederlandse kabinet laat enkele kernvragen over de rol en toekomst van het GVDB
grotendeels onbeantwoord. Hoe autonoom moet de EU kunnen optreden en welk type
missies en operaties moet ze kunnen uitvoeren? Hoe kan de EU de NAVO aanvullen en hoe
ziet de samenwerking tussen beide organisaties eruit? En wat betekent dit voor de aansturing
van EU-missies en -operaties? Het ontbreken van antwoorden op deze strategische vragen
heeft negatieve gevolgen voor de interne beleidsontwikkeling en externe positiebepaling, en
daarmee voor de invloed van Nederland op de koers van het GVDB. Nederland plaatst zichzelf
hierdoor in een reactieve positie. Doordat op Europees niveau geen overeenstemming wordt
bereikt over een gemeenschappelijke visie op het GVDB, is het bovendien niet mogelijk om
politieke ambities te vertalen naar hiervoor benodigd materieel en menskracht. Prioriteiten
voor capaciteitenontwikkeling zijn hierdoor generiek geformuleerd en geven te weinig richting.

Aanbeveling voor het kabinet
• Expliciteer de gewenste rol van de EU op het gebied van veiligheid en defensie, in
relatie tot de NAVO. Geef prioriteit aan de politieke discussie hierover en definieer
welke taken de EU (zelfstandig) moet kunnen uitvoeren, ook op het gebied van
collectieve verdediging en afschrikking. Bepaal wat Nederland verstaat onder
Europese strategische autonomie en een Europa dat beschermt en maak duidelijk
welke gevolgen dat heeft voor EU-NAVO samenwerking en de aansturing van
EU-missies en -operaties.

Aanbeveling voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
• Benut het Strategisch Kompas om de politieke ambities voor het GVDB te vertalen
naar concrete doelstellingen voor civiele en militaire capaciteiten (materieel,
technologie, menskracht).1 Expliciteer stappen die op middellange termijn moeten
worden genomen om deze doelstellingen te behalen.

	Op Duits initiatief wordt gewerkt aan voorstellen voor een ‘Strategisch Kompas’, dat als doel heeft om het gat tussen de abstracte doelstellingen van de EU Global Strategy en concrete initiatieven zoals CARD,
Pesco en het Europees Defensiefonds te overbruggen. De precieze invulling van dit kompas is nog onderwerp van discussie.

1

|2|

Samenvatting | Pragmatisme voorbij

2. Er is te weinig capaciteit voor strategische reflectie en
het vasthouden van de Nederlandse voortrekkersrol in
verschillende GVDB-dossiers.
Het aantal beleidsmedewerkers dat het Nederlandse GVDB-beleid vormgeeft is klein, met
name bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Hoewel door de snelle ontwikkeling van
het beleidsterrein de hoeveelheid werk en de hiervoor noodzakelijke kennis almaar toeneemt, geeft Buitenlandse Zaken qua personele bezetting geen prioriteit aan het GVDB. De
GVDB-discussies in Brussel raken direct aan de Nederlandse veiligheidsbelangen. Het aantal
fte dat beschikbaar is voor het GVDB is echter onvoldoende om de snelle ontwikkelingen te
volgen, een coördinatierol te vervullen én tegelijkertijd na te denken over de strategische
richting van het beleid. Dit vormt een risico voor het voortzetten van de voortrekkersrol die
Nederland speelt ten aanzien van CARD, Pesco en het Civiel Compact. Ook ontbreekt een
forum op hoog ambtelijk niveau dat strategische vragen en scenario’s verkent en voorlegt
aan het kabinet. De antwoorden op deze vragen kunnen niet alleen door de direct betrokken beleidsmedewerkers worden geformuleerd. Dit vereist meer betrokkenheid vanuit
zowel het kabinet als het parlement.

Aanbeveling voor het kabinet
• Agendeer structureel een strategische discussie op hoog ambtelijk niveau over
veiligheids- en defensievraagstukken. Benut hiervoor de Stuurgroep Missies en
Operaties of creëer een nieuw forum.
• Investeer in de personele capaciteit van het ministerie van Buitenlandse Zaken
voor het GVDB.

Aanbeveling voor de ministeries van Buitenlandse Zaken en Defensie
en het parlement
• Investeer in het vergroten van de kennis van en het debat over de ontwikkeling
van het GVDB binnen ministeries, het parlement en het bredere publiek. De
EU-dagen die zijn georganiseerd door het ministerie van Defensie zijn een goed
voorbeeld van zo’n investering.

|3|

Samenvatting | Pragmatisme voorbij

3. Nederland is een invloedrijke speler binnen het
GVDB, maar de uitvoering van initiatieven waarbij
het een voortrekkersrol heeft gespeeld staat nog
onvoldoende op de politieke radar.
Ondanks de beperkte personele capaciteit en het sterke internationale krachtenveld, is
Nederland een initiatiefrijke speler op het gebied van civiele en militaire capaciteitenontwikkeling gebleken. Het kabinet heeft het initiatief genomen bij de ontwikkeling van
CARD, het Civiel Compact en het Pesco-project ter versterking van militaire mobiliteit. Deze
voortrekkersrol oogst waardering van internationale partners, maar wekt ook verwachtingen over een Nederlandse rol bij de uitwerking ervan. Het behouden van de politieke
aandacht voor de uitwerking van deze initiatieven is een uitdaging door het specialistische
karakter daarvan, zowel in Nederland als op EU-niveau. Zonder blijvende politieke druk zal
de uitvoering echter tot stilstand komen. Daarom is het voor Nederland van belang ook in
de uitvoeringsfase het voortouw te blijven nemen.

Aanbevelingen voor het kabinet en de ministeries van Buitenlandse Zaken
en Defensie
• Houd de Nederlandse voortrekkersrol vast bij de uitvoering van CARD, militaire
mobiliteit en het Civiel Compact. Breng in kaart hoe en op welke termijn Nederland kan voldoen aan de gemaakte afspraken.
• Verzeker aandacht voor de uitvoering van de instrumenten op politiek niveau.
Zorg dat naast technische experts ook medewerkers op hoog ambtelijk niveau
van beide ministeries betrokken zijn om de politieke doelstellingen te bewaken en
politieke aandacht te verzekeren.

4. Het Capability Development Plan, CARD, Pesco en
het Europees Defensiefonds sluiten niet overal goed op
elkaar aan.
Initiatieven ter versterking van militaire capaciteitenontwikkeling volgen elkaar sinds de
publicatie van de EU Global Strategy in hoog tempo op. Deze sluiten niet overal goed op
elkaar aan, waardoor een logische vertaling van politieke doelstellingen naar het daarvoor
benodigde personeel en materieel ontbreekt. Het capaciteitenontwikkelingsplan van de EU
geeft te weinig richting, CARD presenteert een incompleet beeld van nationale defensieinspanningen en politieke besluitvorming hierover ontbreekt. Daarnaast richten Pescoprojecten zich nog onvoldoende op het oplossen van de grootste capaciteitstekorten.

Aanbeveling voor het kabinet
• Geef de Nederlandse inzet ten aanzien van het CDP, CARD, Pesco en het Europees
Defensiefonds in samenhang vorm. Benut hiervoor de Interdepartementale Coördinatiegroep voor Europese defensiesamenwerking.

Aanbeveling voor het ministerie van Buitenlandse Zaken
• Vergroot de rol van het ministerie bij het bewaken van de coherentie tussen de
verschillende initiatieven en de Nederlandse inzet hiervoor.

|4|

Samenvatting | Pragmatisme voorbij

Pragmatisme voorbij | Samenvatting | Pragmatisme voorbij | Samenvatting | Pragmatisme voorbij | Samenvatting | Pragmatisme voorbij | Samenvatting | Pragmatisme voorbij | Samenvatting | Pragmatisme voorbij | Samenvatting | Prag

Samenvatting - EU Ontwikkelingssamenwerking in Sub-Sahara Afrika
– Een documentenstudie door ECDPM/DIE
Uitgebracht door:

Uitgebracht door:
Ministerie van Buitenlandse Zaken
Directie Internationaal Onderzoek en Beleidsevaluatie (IOB)
Postbus 20061 | 2500 EB Den Haag

Foto voorpagina: Europees Parlement

www.iob-evaluatie.nl
www.rijksoverheid.nl/bz-evaluaties
www.twitter.com/IOBevaluatie
978-90-5146-063-6
ISBN: 978-90-5146-062-9
Opmaak: Today | Utrecht
juli 2020 2020
© Ministerie van Buitenlandse Zaken | augustus

|5|

De kloof gedicht?
| Evaluatie voorbij
van het Nederlandse beleid ten aanzien van EU civiele en militaire capaciteitenontwikkeling
Samenvatting
| Pragmatisme