Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2481

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 februari 2018
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij twee fiches,
die werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche 1: Verordening voor de wederzijdse erkenning van goederen
Fiche 2: Verordening markttoezicht op producten (Kamerstuk 22 112,
nr. 2482)
Voor de volgende mededeling is besloten geen BNC fiche op te stellen:
COM(2018)43 – Mededeling Betere bescherming, nieuwe mogelijkheden –
Richtsnoeren Commissie voor de directe toepassing van de algemene
verordening gegevensbeschermnig m.i.v. 25 mei 2018
Reden hiervoor is dat in de bovengenoemde mededeling door de
Commissie geen nieuwe beleidsvoornemens of regelgeving wordt
aangekondigd.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H. Zijlstra

kst-22112-2481
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2481

1

Fiche: Verordening voor de wederzijdse erkenning van goederen
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
1. Een voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en
de Raad betreffende de wederzijdse erkenning van goederen die in
een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht.
2. Een mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de
Raad en het Europees Economisch Sociaal Comité: Het goederenpakket: Het vertrouwen in de eengemaakte markt versterken
b) Datum ontvangst Commissiedocument
19 december 2017
c) Nr. Commissiedocument
COM (2017) 796; COM (2017) 787
d) Pre-lex
Verordening COM(2017) 796:
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1516287245102&uri=CELEX:52017PC0796
Mededeling COM(2017) 787:
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1516287245102&uri=CELEX:52017DC0787
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
SWD (2017) 471
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=SWD:2017:0471:FIN
SWD (2017) 472
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=SWD:2017:0472:FIN
SWD (2017) 475
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=SWD:2017:0475:FIN
SWD (2017) 476
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=SWD:2017:0476:FIN
SWD (2017) 477
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=SWD:2017:0477:FIN
f) Behandelingstraject Raad
Raad voor Concurrentievermogen
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
h) Rechtsbasis
De rechtsbasis van de verordening is artikel 114 van het verdrag
betreffende de werking van de EU (VWEU).
i) besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) rol Europees Parlement
Medebeslissing van het Europees Parlement
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
De Europese Commissie presenteerde in oktober 2015 haar interne
marktstrategie. Onderdeel van deze strategie is het versterken van de
goederenmarkt. Op 19 december 2017 werd het zogeheten «goederenpakket» gepubliceerd dat invulling geeft aan deze ambitie. Het pakket
bestaat uit drie onderdelen; een mededeling en twee wetgevingsvoorstellen (verordeningen).
De mededeling (COM(2017) 787) gaat over de versterking van het
vertrouwen in de interne markt voor goederen. De Commissie stelt dat de
interne markt een van de grootste troeven is van de EU. Volgens de
Commissie zijn er echter momenteel nog twee structurele tekortkomingen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2481

2

op de interne markt voor goederen. Dit betreft ten eerste tekortkomingen
in de handhaving van de geharmoniseerde EU-veiligheidsvoorschriften
voor producten. Ondanks verreikende veiligheidsvoorschriften zijn er nog
te veel onveilige en illegale producten op de markt, aldus de Commissie.
De tweede tekortkoming is volgens de Commissie gelegen in producten
die niet of slechts gedeeltelijk onder geharmoniseerde
EU-veiligheidsvoorschriften voor producten vallen (bijvoorbeeld
meubelen, tafelgerei of bepaalde bouwmaterialen). Dergelijke producten
kunnen in de ene lidstaat als veilig en in overeenstemming met het
openbaar belang worden beschouwd, maar in een andere lidstaat
problemen ondervinden om in de handel te worden gebracht. Het doel
van de twee voorgestelde verordeningen is het ondervangen van de
geconstateerde tekortkomingen.
Dit BNC-fiche heeft betrekking op de verordening ten aanzien van
wederzijdse erkenning van goederen (COM(2017) 796). Over de verordening ten aanzien van regels en procedures voor de naleving en
handhaving van de harmonisatiewetgeving van de Unie inzake producten
(COM(2017) 795) is een separaat fiche opgesteld. Over de mededeling zelf
wordt geen BNC-fiche opgesteld, omdat de standpunten die de
Commissie uiteenzet in de mededeling overeenkomen met die in de
voorstellen voor de twee verordeningen. De conclusies uit de mededeling
worden derhalve in de beide fiches meegenomen. In beide fiches worden
de termen «goederen» en «producten» als synoniemen gebruikt.
Het beginsel van wederzijdse erkenning, dat voortvloeit uit de rechtspraak
van het Europese Hof van Justitie, is één van de beginselen om vrij
goederenverkeer binnen de interne markt te bevorderen. Het beginsel van
wederzijdse erkenning geldt voor producten waarop geen geharmoniseerde wetgeving van toepassing is, alsook voor aspecten van producten
die buiten het toepassingsgebied van dergelijke wetgeving vallen.
Volgens dat beginsel kan een lidstaat de verkoop van producten die in een
andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht, op zijn grondgebied
niet verbieden, zelfs indien deze producten werden vervaardigd overeenkomstig andere technische voorschriften dan die waaraan binnenlandse
geproduceerde producten moeten voldoen.
In haar conclusies van maart 2015 over het interne marktbeleid riep de
Raad voor Concurrentievermogen de Commissie op ervoor zorg te dragen
dat het principe van wederzijdse erkenning voldoende effectief functioneert en hiertoe met voorstellen te komen. In reactie hierop en op basis
van indicaties dat wederzijdse erkenning niet optimaal werkt, startte de
Commissie een externe evaluatie en diverse consultaties. De conclusies
toonden dat kennis van het principe van wederzijdse erkenning bij
ondernemers nog steeds beperkt is, dat gebrek aan rechtszekerheid een
obstakel is bij het vrij verkeer van niet-geharmoniseerde goederen en dat
de communicatie en samenwerking tussen de nationale autoriteiten
onvoldoende is.
In dit voorstel definieert de Commissie een duidelijk toepassingsbereik
van wederzijdse erkenning. Dit moet de rechtszekerheid voor bedrijven en
nationale autoriteiten/toezichthouders verbeteren. Daarnaast stelt de
Commissie een vrijwillige verklaring van wederzijdse erkenning voor
waarmee een ondernemer kan aantonen dat zijn product al rechtmatig in
een andere lidstaat in de handel is gebracht. Bovendien wil de Commissie
dat ondernemers vaker het SOLVIT-netwerk inzetten voor geschilbeslechting daar waar hun product niet toegelaten wordt. Hiermee beoogt
de Commissie de kosten voor de bedrijven bij het opkomen tegen een
nationaal besluit te beperken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2481

3

Tot slot moeten de nationale Productcontactpunten (PCP’s)1 beter
samenwerken, moet de communicatie en het vertrouwen tussen de
nationale autoriteiten verbeterd worden en moeten in uitvoeringshandelingen wederzijdse erkenningsclausules worden opgenomen.
b) Impact assessment Commissie
In het impact assessment van de Commissie zijn verschillende beleidsopties doorgenomen om de werking van het principe van wederzijdse
erkenning te verbeteren. Volgens het impact assessment kan het tekort
aan kennis over wederzijdse erkenning, rechtsonzekerheid en een gebrek
aan efficiënte communicatie en samenwerking tussen stakeholders het
beste aangepakt worden door een combinatie van soft law (niet-bindende
maatregelen zoals trainingen en uitwisselen van ambtenaren) en
aanpassingen van de bestaande verordening.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Het komen tot een goed functionerende interne markt is reeds sinds het
begin van het proces van Europese integratie in de jaren «50 een van de
centrale doelstellingen geweest van Nederland. Ook voor het huidige
kabinet is het versterken van de interne markt nog steeds een prioriteit2.
Het beter functioneren van de goederenmarkt is een belangrijk onderdeel
van een betere functionerende interne markt aangezien 75% van de
handel op de interne markt van de EU uit goederen bestaat, goed voor
21% van het bbp van de EU. Het Nederlandse bedrijfsleven is gebaat bij
een beter werkende goederenmarkt, zo kan het immers makkelijker
goederen op de markt van andere lidstaten verhandelen.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
Nederland is van mening dat het beginsel van wederzijdse erkenning een
passend alternatief kan vormen wanneer specifieke EU-wetgeving
ontbreekt. Daar waar geen geharmoniseerde EU-regels gelden is het van
belang dat er een effectief mechanisme is om de handel van goederen zo
soepel mogelijk te laten verlopen.
Het impact assessment van de Commissie geeft aan dat het schort aan de
werking van het – al jarenlang geldende – beginsel van wederzijdse
erkenning. De Commissie concludeert dat met name de onbekendheid
van het principe hieraan debet is. Hoewel volgens de Commissie de
precieze baten niet exact in te schatten zijn, zou het vereenvoudigen en
vergemakkelijken van de procedure een verbetering met zich mee moeten
brengen voor de ondernemers. Ook kan het bijdragen aan een groter
vertrouwen van consumenten en autoriteiten. Het kabinet kan deze
redeneerlijn van de Commissie volgen en heeft daarom een positieve
grondhouding ten aanzien van de maatregelen die de Commissie
voorstelt. Het kabinet acht het van belang dat de Commissie betrouwbare
en efficiënte monitoringmechanismen invoert over de uitvoering van de
verordening en over de directe invloed ervan op het vrije verkeer van
goederen.

1

https://www.rvo.nl/onderwerpen/internationaal-ondernemen/kennis-en-informatie/euwetgeving/wetgeving/handelswetgeving/wederzijdse-erkenning
2
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/europese-unie/nederland-en-de-europese-internemarkt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2481

4

Naast de voorgestelde verordening ziet het kabinet graag dat de
Commissie lidstaten blijft aansporen nationale regelgeving voor
producten kritisch te beoordelen in het kader van vrij verkeer van
goederen, regelgeving te vereenvoudigen en onnodige regelgeving te
schrappen.
Met betrekking tot de controlebevoegdheid (markttoezicht) van de
individuele lidstaat merkt het kabinet op dat dit voorstel niets afdoet aan
de mogelijkheid voor de lidstaten om zich op basis van risico’s voor
veiligheid, milieu of basis van andere dwingende redenen van openbaar
belang te verzetten tegen het in de handel brengen van producten die in
een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht.
Ook de door de Commissie voorgestelde vrijwillige verklaring – waar
Nederland positief tegenover staat omdat het de administratieve lasten
van bedrijven kan verminderen – mag en kan hier niets aan afdoen.
Met betrekking tot de door de Commissie voorgestelde koppeling met
SOLVIT3 is de grondhouding van het kabinet in beginsel positief. SOLVIT
behandelt ook klachten die verband houden met het vrij verkeer van
goederen en kan derhalve een goed alternatief zijn voor lange en dure
juridische procedures.
Het kabinet is echter van mening dat de rol van de Commissie – in
gevallen waar SOLVIT geen soelaas biedt – te vrijblijvend is. Voorgesteld
wordt dat wanneer SOLVIT er niet uitkomt, de Commissie om een mening
gevraagd kan worden. De Commissie heeft dan drie maanden de tijd een
reactie te geven. Vervolgens wordt die mening naar SOLVIT gestuurd en
dient deze bij de beoordeling van de klacht meegenomen te worden. Wat
hier volgens het kabinet ontbreekt is een duidelijk voorstel over hoe de
Commissie daadwerkelijk follow-up geeft aan onopgeloste SOLVITklachten.
Het kabinet merkt tot slot op dat het tijdpad dat de Commissie voorstelt
erg ambitieus is. Het kabinet acht het niet reëel dat er in 2018 al begonnen
wordt met o.a. bewustwordingscampagnes aangezien het niet in de lijn
der verwachting ligt dat er voor het eind van 2018 een akkoord over het
voorstel wordt bereikt.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De verwachting is dat de meeste lidstaten – met name de interne markt
gezinde lidstaten – ten principale positief zullen reageren ten aanzien van
het voorstel.
Tevens behoort het Goederenpakket tot de prioriteiten van het Bulgaars
Voorzitterschap, die dit dan ook ambitieus wil oppakken.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) bevoegdheid
De Commissie baseert de bevoegdheid van de EU op artikel 114 VWEU.
Op grond van artikel 114 VWEU kunnen maatregelen worden vastgesteld
inzake de onderlinge aanpassing van de wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen van de lidstaten die de instelling en de goede werking van de
interne markt betreffen. Het kabinet acht dit de juiste rechtsgrondslag. Op
3

SOLVIT is een gratis dienst die sinds 2002 door de nationale overheid van elke EU-lidstaat (en
IJsland, Liechtenstein en Noorwegen) wordt verstrekt. SOLVIT is kosteloos, werkt met korte
termijnen en biedt EU/EER-burgers en -bedrijven pragmatische oplossingen wanneer zij
problemen ondervinden in verband met de erkenning van hun EU-rechten door overheidsinstanties, met name bij grensoverschrijdend verkeer en zaken doen in de EU.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2481

5

basis van artikel 4 lid 2 onder a, VWEU, is er een gedeelde bevoegdheid
voor de EU en lidstaten op het gebied van de interne markt.
b) subsidiariteit
Nederland beoordeelt de subsidiariteit positief. Het bestaan van een
gemeenschappelijke en uniforme set aan regels draagt bij aan en is nodig
voor de gelijke behandeling van marktdeelnemers en een coherente
toepassing van het principe van wederzijdse erkenning. Indien er enkel
sprake zou zijn van acties door individuele lidstaten bestaat het risico op
28 verschillende en potentieel tegenstrijdige nationale procedures.
c) proportionaliteit
Nederland beoordeelt de proportionaliteit positief. Het voorstel gaat niet
verder dan strikt noodzakelijk om de geïdentificeerde problemen aan te
pakken en is ook geschikt om de gestelde doelen te bereiken. Het voorstel
weet een goede balans te vinden tussen enerzijds de regelgevingsautonomie van de lidstaten voor het vaststellen van het beschermingsniveau
dat zij noodzakelijk achten om legitieme openbare belangen te
beschermen en anderzijds het aanpakken van bestaande barrières bij het
vrij verkeer van goederen.
5. Financiële implicaties, gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
a) Consequenties EU-begroting
Het probleemoplossingsmechanisme brengt extra werkdruk mee voor de
Commissie wat betreft het personeel dat de beroepen behandelt (3 of 4
extra Fte’s). Ook de verhoogde administratieve samenwerking tussen de
lidstaten brengt bepaalde kosten met zich mee die worden geraamd op
€ 1.200.000 per jaar. De extra kosten zullen worden gefinancierd via een
herschikking van bestaande middelen binnen het Meerjarig Financieel
Kader. Nederland is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting en dat deze moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor rijksoverheid en/ of
decentrale overheden
De lidstaten en de Commissie zouden bepaalde noodzakelijke kosten
dragen; deze zien er naar schatting als volgt uit: aan de optie met soft law
zijn kosten verbonden in verband met de organisatie en coördinatie van
bewustmakings- en opleidingsactiviteiten (€ 500.000) alsook kosten in
verband met het uitwisselingsprogramma voor ambtenaren (€ 100.000).
Budgettaire gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de
beleidsverantwoordelijk(e) departement(en), conform de regels van de
budgetdiscipline.
c) Financiële consequenties (incl. personele) voor bedrijfsleven en burger
De kosten voor het bedrijfsleven ontstaan momenteel met name door
incorrect gebruik van het principe van wederzijdse erkenning. Dit leidt
ertoe dat bedrijven hun producten gaan aanpassen en diverse testen en
procedures meerdere malen herhalen. Volgens de Commissie kunnen de
kosten voor het aanpassen van deze producten oplopen tot € 1.500 per
product voor iedere markt waarvoor het product aangepast moet worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2481

6

Bedrijven lopen hierdoor mogelijk kansen mis. De kosten hiervan raamt
de Commissie op € 500.000 per product.
Het voorstel zou dus moeten leiden tot een kostenreductie voor bedrijven.
d) Gevolgen voor regeldruk/administratieve lasten voor rijksoverheid,
decentrale overheden, bedrijfsleven en burger
De Commissie gaat ervan uit dat de kosten voor de marktdeelnemers
minimaal zijn; dit heeft betrekking op de vrijwillige verklaring van
wederzijdse erkenning, waarvoor de administratieve kosten naar schatting
minimaal zullen zijn (een marktdeelnemer zou gemiddeld 20 minuten
nodig hebben om de verklaring in te vullen).
e) Gevolgen voor concurrentiekracht
Dit voorstel raakt direct aan de interne Europese markt en het versterken
van het gelijke speelveld. Bedrijven kunnen makkelijker grensoverschrijdend handelen en er is dus sprake van meer concurrentie. Dit
voorstel zal dus een positieve impact hebben op de concurrentiekracht
van het Nederlandse bedrijfsleven.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het betreft een voorstel voor een verordening. Verordeningen hebben
directe werking in de rechtsorde van lidstaten en zijn direct toepasselijk
(art. 288 VWEU). De volledige en effectieve toepassing van de verordeningen kunnen echter vereisen dat er nationale uitvoeringsmaatregelen
getroffen worden. De verwachting is dat er geen uitvoeringsmaatregelen
nodig zijn maar wel technische aanpassingen (verwijzing) in onder andere
het Warenwetbesluit.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Voorgesteld wordt om in artikel 11 de bevoegdheid aan de Commissie te
verlenen om door middel van uitvoeringshandelingen de details en
functies vast te stellen van het in het eerste lid van dit artikel bedoelde
informatie- en communicatiebeheersysteem. Het kabinet kan instemmen
met de keuze voor uitvoeringshandelingen, omdat de vast te stellen
uitvoeringshandeling erop gericht zijn om de verordening volgens
eenvormige voorwaarden uit te voeren. De keuze voor de onderzoeksprocedure (zie artikel 15, lid 2) is ook geschikt, omdat het hier gaat om
handelingen van algemene strekking (zie art. 2, lid 2, onder a van
Verordening 182/2011 (de Comitologieverordening)).
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De verordening zal in werking treden 20 dagen na publicatie in het
publicatieblad van de Europese Unie. Aangezien er wel technische
uitvoeringsmaatregelen noodzakelijk zijn acht het kabinet deze periode te
kort en is een termijn van 6 maanden meer geëigend.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2481

7

d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
In het voorstel wordt de mogelijkheid geboden om te bepalen wanneer de
eerste evaluatie zal plaatsvinden. Voorts zal de verordening dan iedere vijf
jaar worden geëvalueerd. Een regelmatige evaluatie acht Nederland
wenselijk.
7. Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Geen
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 22 112, nr. 2481

8