Het gezag over de politie bij uitzetting van
vreemdelingen

Advies ten behoeve van de Minister voor Immigratie,
Integratie en Asiel

Prof. mr. dr. J.G.Brouwer
Prof. mr. dr. A.E. Schilder

Groningen/Amsterdam, 24 september 2012

1

1. Inleiding
Enkele maanden geleden verklaarden burgemeesters van
veertig gemeenten dat zij niet willen meewerken aan het
uitzetten van asielzoekers indien dit leidt tot onrust in hun
gemeenten, aldus berichtgeving in de media.1 Dat het niet om
een loze verklaring gaat, bewijst een zaak in de gemeente
Giessenlanden. De burgemeester hiervan gaf onlangs
opdracht aan de politie om niet mee te werken aan de
uitzetting van een Afghaanse man die wordt verdacht van
oorlogsmisdaden.2
De argumenten van deze burgemeesters zijn dat zij
vrezen voor een verstoring van de openbare orde, voor de
handhaving waarvan zij volgens de Gemeentewet (Gemw)
verantwoordelijk zijn,3 dan wel dat hun hulpverleningstaak hen
belet mee te werken. Bij de uitvoering van beide taken kan de
burgemeester krachtens de Politiewet 1993 (Polw) aan de aan
hem bij deze taken ondergeschikte politie aanwijzingen geven.
Krachtens art. 63 van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw)
is de Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
verantwoordelijk voor de uitzetting van vreemdelingen en
geeft hij hiertoe aanwijzingen aan een onderdeel van de
politie: de vreemdelingenpolitie.4 Een opdracht tot
daadwerkelijke uitzetting staat vanzelfsprekend haaks op een
aanwijzing van de burgemeester om hieraan niet mee te
werken.

1

< http://www.binnenlandsbestuur.nl/bestuur-enorganisatie/nieuws/nieuws/40-burgemeesters-tegenuitzetten.4855414.lynkx>. Dit aantal van 40 hebben we overigens niet
kunnen verifiëren.
2
Ook andere gemeenten hebben hun medewerking aan uitzetting voorlopig
opgeschort:<http://www.inlia.nl/news/show/uitzetting-maastrichts-gezinopgeschort>.
3
Art. 172 lid 1 Gemw luidt: ‘De burgemeester is belast met de handhaving
van de openbare orde’.
4
Zie de circulaire van 29 november 2011 van de minister voor Immigratie,
Integratie en Asiel, van Veiligheid en Justitie en de minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, kenmerk 2011-20003/5969.

2

Aan wie de politieambtenaren in zo’n situatie moeten
gehoorzamen, is niet op voorhand duidelijk. Wie het
beslissende woord spreekt over de politie, valt niet eenvoudig
af te leiden uit de tekst van de wet. Een eenduidig antwoord
op deze vraag is echter van het grootste belang, niet alleen
vanuit praktisch bestuurlijk perspectief, maar ook vanuit
rechtstatelijk oogpunt. In een democratische rechtstaat dient
volstrekt helder te zijn bij wie de macht over ‘de sterke arm’ in
welke situatie berust.
2. Gezag over politie
Hoofdstuk IV van de Politiewet 1993 heeft als opschrift:
‘Gezag en toezicht over de politie’. In artikel 12 lid 1 Polw is
geregeld dat indien de politie in een gemeente optreedt ter
handhaving van de openbare orde dan wel ter uitvoering van
de hulpverleningstaak, zij onder gezag van de burgemeester
staat. In dat kader kan de burgemeester krachtens art. 12 lid
2 Polw de betrokken ambtenaren van politie de nodige
aanwijzingen geven voor de vervulling van de in het eerste lid
bedoelde taken.5
De andere gezagsdrager in de Politiewet 1993 is de
officier van justitie. In art. 13 Polw lezen we dat indien de
politie optreedt ter strafrechtelijke handhaving van de
rechtsorde, dan wel taken verricht ten dienste van de justitie,
zij onder het gezag van de officier van justitie valt, tenzij in
enige wet anders is bepaald.
De Vreemdelingenwet 2000 is een wet, zoals bedoeld in
het laatste zinsdeel van art. 13 Polw. Krachtens art. 63 Vw
berust de verantwoordelijkheid voor de uitzetting van
vreemdelingen bij de Minister voor Immigratie, Integratie en
Asiel. Volgens art. 48 lid 2 Vw kan de Minister aan de
korpschef en aan de Commandant der Koninklijke
Marechaussee aanwijzingen geven over de uitvoering van de
5

M.A.D.W. de Jong & F.C.M.A. Michiels, Bevoegdheden van de
burgemeester, Over bevoegdheden van de burgemeester buiten de
Gemeentewet en het bestuurlijk toezicht op de uitoefening van die
bevoegdheden, Instituut voor Staats- en Bestuursrecht, 2004, Universiteit
van Utrecht.

3

Vreemdelingenwet 2000 en van de Schengengrenscode. Ook
kan de Minister individuele aanwijzingen geven aan de
ambtenaren, als bedoeld in artikel 47, eerste lid. Dit gaat om:
‘a. De ambtenaren van politie als bedoeld in artikel 3, eerste
lid, onder a en c, en tweede lid, van de Politiewet 1993; b. de
ambtenaren van de Koninklijke Marechaussee; c. de bij besluit
van Onze Minister aangewezen ambtenaren.’
De Vreemdelingenwet 2000 bevat met andere woorden
geen expliciete bepaling over de gezagsrelatie, maar die is er
wel en is ook wel degelijk als zodanig bedoeld. De onder de
vroegere Vreemdelingenwet reeds bestaande
aanwijzingsmogelijkheid is in 2000 zelfs uitgebreid op grond
waarvan de minister nu ook de mogelijkheid heeft om
aanwijzingen te geven over ‘de inrichting van de
werkprocessen en de bedrijfsvoering’ aan ‘de korpschef, door
tussenkomst van de beheerder van het regionale
politiekorps’.6
Volgens de Nota n.a.v. het Verslag bij het voorstel van
de Vreemdelingenwet 2000 is deze mogelijkheid opgenomen
om ‘door middel van het geven van een aanwijzing de
gezagsrelatie daadwerkelijk in te vullen.’7
Op grond hiervan is de boodschap van de Minister voor
Immigratie, Integratie en Asiel aan de Tweede Kamer
volkomen juist:
‘Ik als de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel
ben verantwoordelijk voor de uitvoering van de
Vreemdelingenwet 2000. Ik beschik in dat kader over
bevoegdheden die exclusief aan mij zijn opgedragen,
waaronder de bevoegdheid vreemdelingen uit te zetten
die niet (langer) rechtmatig in Nederland verblijven. De
uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 is een
onderdeel van de politietaak. Indien de politie optreedt
ter uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000, staat zij

6
7

Art. 48 lid 3 Vreemdelingenwet 2000.
Kamerstukken II 1999/2000, 26 732, nr. 7, p. 192.

4

onder mijn gezag als de minister voor Immigratie,
Integratie en Asiel.’8
Op basis van deze gezagsrelaties kan de korpschef – maar in
beginsel geldt hetzelfde voor individuele politieagenten die
vreemdelingentaken uitvoeren – te maken krijgen met
aanwijzingen van meerdere gezagsdragers die ondanks dat ze
betrekking hebben op verschillende beleidsterreinen met
elkaar conflicteren. De Minister geeft opdracht aan een
korpschef een gezin uit te zetten en de burgemeester geeft
aan diezelfde korpschef de opdracht het gezin niet uit zijn
woning te halen. De korpschef zit dan als het ware tussen
twee vuren. Aan welke aanwijzing moet hij prioriteit
toekennen?
3. Conflictregels
Hoewel we niet precies weten hoe de aanwijzing van de
burgemeester in concrete gevallen aan de politie luidt, lijkt het
op het eerste gezicht te gaan om een conflict tussen twee
bevoegdheden die gebaseerd zijn op twee verschillende
wetten in formele zin, dat wil zeggen regelgeving op gelijk
niveau. De vraag welke aanwijzing dan voor gaat, kan daarom
in ieder geval niet worden beantwoord met behulp van de
conflictregel dat de lagere norm moet wijken voor de hogere:
lex superior derogat legi inferiori.
Een vraag die hieraan voorafgaat is echter of er wel wordt
voldaan aan de voorwaarden voor het in de strijd werpen van
zijn gezagsrelatie met de politie. Is er daadwerkelijk sprake
van een dreigende verstoring van de openbare orde of gaat
het in wezen om een oneigenlijk argument?

8

Kamerstukken II 2010/11, 19 637, nr. 1519, p. 1. In een circulaire van
29 november 2011 (kenmerk 2011-20003/5969) herhaalt de minister dit
standpunt nog eens: ‘Alleen de Minister voor Immigratie en Asiel is
bevoegd te besluiten over uitzetting of overplaatsing van een
uitgeprocedeerde asielzoeker. De politie staat daarbij exclusief onder zijn
gezag.’

5

4. Openbare orde in het geding
Het beroep van de burgemeester op zijn verantwoordelijkheid
voor de handhaving van de openbare orde is echter niet per
definitie gerechtvaardigd. Als een burgemeester vreest voor
bijvoorbeeld de gezinsontwrichtende effecten van de uitzetting
voor een van de leden van een gezin, kan een dergelijk
bezwaar dan gerangschikt worden onder de noemer van een
dreigende verstoring van de openbare orde? Wij menen van
niet. Voor de motivering van dit korte antwoord zijn
aanmerkelijk meer woorden nodig. Dat heeft te maken met
het feit dat het begrip openbare orde niet wettelijk is
gedefinieerd. Over wanneer sprake is van ‘verstoring van de
openbare orde’ in de zin van de Gemeentewet, bestaan
uiteenlopende ideeën,9 met als gevolg dat er te pas, maar ook
te onpas gebruik van wordt gemaakt. Wat moet er onder het
begrip openbare orde worden verstaan?
Er is geen autonoom begrip ‘openbare orde’; de term
komt in talloze wettelijke als ook verdragsbepalingen voor.10
Om enkele voorbeelden te geven, in art. 56 Vw staat dat de
Minister aan een vreemdeling een reisverbod kan opleggen:
Hoofdstuk 5. Vrijheidsbeperkende en vrijheidsontnemende
maatregelen
Artikel 56
1.Overeenkomstig bij algemene maatregel van bestuur te
geven regels kan, indien het belang van de openbare orde of
de nationale veiligheid zulks vordert, door Onze Minister de
vrijheid van beweging worden beperkt van de vreemdeling
die:
a. geen rechtmatig verblijf heeft;

9

Bij de behandeling van de Wet maatregelen voetbalvandalisme en
ernstige overlast, haalde de regering de omschrijving van de Hoge Raad
aan van het begrip openbare orde in de APV van Den Haag (Kamerstukken
I 2009/10, 31 467, E, p. 8). Die zou hier de lading niet dekken.
10
Zie bv. art. 10 en art. 11 EVRM met hierin respectievelijk het recht van
vrije meningsuiting en het recht van vergadering en vereniging.

6

In art. 8 Grondwet (Gw) lezen we dat het recht van vereniging
kan worden beperkt in het belang van de openbare orde.11
Vrijheid van vereniging
Artikel 8
Het recht tot vereniging wordt erkend. Bij de wet kan dit recht
worden beperkt in het belang van de openbare orde.

Niet gezegd is dat het begrip openbare orde steeds dezelfde
lading dekt. Aan het begrip openbare orde in art. 8 Gw, zoals
herhaald in art. 2: 20 Burgerlijk Wetboek (BW), wordt in de
jurisprudentie in overeenstemming met de wetgeschiedenis
terughoudend invulling gegeven met behulp van het criterium:
een structureel patroon strafbare feiten.12 In recente
uitspraken beperkt de rechter de invulling van het begrip
openbare orde conform de parlementaire geschiedenis niet tot
geschreven rechtsnormen, maar stelt anderzijds wel strengere
eisen aan de ernst van het laakbare gedrag:13
‘Voor een verbodenverklaring moet het dan ook gaan om
meer dan uit maatschappelijk oogpunt ongewenst
gedrag. De verbodenverklaring dient te worden gezien
als een noodzakelijke maatregel om gedragingen te
voorkomen die een daadwerkelijke en ernstige
aantasting vormen van als wezenlijk ervaren beginselen
van ons rechtsstelsel en die onze samenleving
ontwrichten of kunnen ontwrichten.’14
11

HR 26 juni 2009, 08/01126, LJN: BI1124.
Zie bv. Rb. Almelo 31 augustus 2001, LJN: AD3265
13
MvA 17 476, p. 3; zie hierover T. van der Ploeg, Hoe moeilijk is het om
een vereniging – of andere rechtspersoon – te verbieden? NJB 20 april
2012, Afl. 16, p. 1098 – 1099.
14
HR 26 juni 2009, LJN: BI1124, 08/01126; zie Rb. Assen 27 juni 2012,
LJN: BW9477 (90511 / HA RK11-230): De rechtbank stelt voorop dat het
uitdragen van in de ogen van velen ongewenste opvattingen op zichzelf
genomen geen grond geeft om tot een verbodenverklaring en ontbinding te
komen van de Vereniging Martijn. Het recht van vereniging en het recht
van vrije meningsuiting komt toe aan een ieder en daarom ook aan
diegenen die seksuele gevoelens voor kinderen hebben. Dit doet er echter
niet aan af dat de werkzaamheid van de Vereniging Martijn inbreuk maakt
12

7

In de Gemeentewet en de Politiewet 1993 komt aan het begrip
openbare orde wel een identieke betekenis toe.15 De reden
hiervan is dat de burgemeester bij de handhaving van de
openbare orde de politie aanstuurt: hij vormt het gezag. De
burgemeester heeft met andere woorden met een zelfde
begrip openbare orde te maken als de politie. Wel dient hierbij
te worden opgemerkt dat de burgemeester op grond van de
Gemeentewet over een aantal discretionaire bevoegdheden
beschikt op basis waarvan hij bij een (dreigende) ‘verstoring
van de openbare orde’ zelf de inhoud van het begrip openbare
orde kan beïnvloeden. Hij kan vergaande maatregelen
afkondigen, waarvan de burgemeester de naleving ook
afdwingt met behulp van de onder zijn gezag staande politie.
Bij de totstandkoming van art. 172a Gemeentewet –
onderdeel van de Wet Maatregelen bestrijding
voetbalvandalisme en ernstige overlast – in 2010, schrijft de
regering in de toelichting dat de openbare orde wordt bepaald
door de normale gang van zaken in of aan de openbare
ruimte. Wil van een verstoring van de openbare orde kunnen
worden gesproken, dan zal het moeten gaan ‘om een
verstoring van enige betekenis van de normale gang van
zaken’. Hiermee refereert zij rechtstreeks aan een
omschrijving van de openbare orde van de Hoge Raad in een
arrest waarin het gaat om de uitleg van het begrip openbare
orde in een plaatselijke verordening.16
Of we met deze omschrijving in dit verband veel
opschieten, is zeer de vraag. We gaan daarom zelf op zoek.
Duidelijk is dat het begrip openbare orde geen betrekking
heeft op van particulieren afkomstige regels. Het zou echter
op de algemeen aanvaarde grondvesten van ons rechtsstelsel en deze
werkzaamheid daarom in strijd is met de openbare orde. De rechtbank zal
op die grond de Vereniging Martijn verboden verklaren en haar ontbinden.
15
Kamerstukken II 1089-1990. 19403, nr. 16; men spreekt hier nog over
art. 35 Politiewet (oud) en art. 171 Gemeentewet.
16
Hiermee refereert zij rechtstreeks aan de definitie die de Hoge Raad gaf
in een arrest van 2007 (AB, 2008, m.nt. J.G. Brouwer/A.E. Schilder) waarin
het ging om de uitleg van het begrip openbare orde in een plaatselijke
verordening.

8

een grenzeloze overschatting van de mogelijkheden van de
burgemeester zijn om hem verantwoordelijk te houden voor
de handhaving van alle publiekrechtelijke regels, te allen tijde
en op alle plaatsen, als dit al wenselijk zou zijn. Er dienen
daarom om uiteenlopende redenen beperkingen te worden
aangebracht op dit conglomeraat van regels. Door duidelijk te
maken welke beperkingen dit zijn, hopen we greep te krijgen
op de betekenis van de term openbare orde in de
Gemeentewet en Politiewet 1993, zodat we de contouren van
de handhaving van de openbare orde waarvoor de
burgemeester verantwoordelijk is, helder kunnen schetsen.
- beperking in de aard van de regels
De eerste en meest vergaande beperking vloeit voort uit de
aard van de regels en normen voor de schending waarvan de
burgemeester als hoofd van de politie verantwoordelijkheid
draagt. Het moet gaan om regels die bescherming bieden
tegen handelwijzen van personen die zich hinderlijk of
gevaarzettend tegenover andere personen of andermans
zaken gedragen. Zo zal niemand eraan twijfelen dat de
burgemeester voor het foutief invullen van een
belastingaangifte door een inwoner van zijn gemeente geen
verantwoordelijkheid draagt, zelfs niet wanneer dat gebeurt in
de openbare ruimte. Toch levert de niet-naleving van
bijvoorbeeld fiscale voorschriften een schending op van de
publiekrechtelijke orde.17
In heel veel gevallen gaat het bij de handhaving van de
openbare orde om de handhaving van strafbepalingen in het
Wetboek van Strafrecht. Daarin wordt hinderlijk en
gevaarzettend gedrag tegenover andere personen en
andermans zaken strafbaar gesteld. Dit geldt voor bijzondere
wetten en decentrale regelgeving in mindere mate, maar komt
vanzelfsprekend ook voor.
Indien de burgemeester deze strafvoorschriften
handhaaft, worden ze niet strafrechtelijk, maar openbare17

Zie hierover: J.G. Brouwer, Openbare orde, Groningen: Publicatiereeks
NILG Openbare orde en Veiligheid (binnenkort te verschijnen).

9

orderechtelijk gehandhaafd. Dat wil zeggen door middel van
feitelijk optreden met behulp van de onder hem ressorterende
politie. De handhaving van de openbare orde betreft in dit
verband derhalve slechts een andere wijze van handhaving
van strafrechtelijke voorschriften dan de strafvorderlijke
handhaving. Een belangrijk voordeel van deze manier van
handhaven is dat er anders dan bij de strafvorderlijke
handhaving preventief kan worden opgetreden. De
burgemeester kan al actie ondernemen wanneer strafbare
feiten dreigen plaats te vinden, daar waar de officier van
justitie veroordeeld is tot repressief optreden.
Niet altijd gaat het om een andere manier van
handhaving van strafvoorschriften. Het begrip openbare orde
wordt voor een heel klein deel gevuld met ongeschreven
rechtsregels. Dat wat de openbare orde vormt, is evenzeer het
resultaat van de naleving van ongeschreven rechtsregels.
Hinderlijk of gevaarzettend gedrag kan ook indien dit niet in
strafvoorschriften wordt verboden wel degelijk een verstoring
van de openbare orde opleveren, waartegen de politie onder
het gezag van de burgemeester kan optreden. Art. 2 Polw
vormt geen beletsel voor de handhaving van ongeschreven
rechtsregels, mits het hinderlijke of gevaarzettende gedrag
getypeerd kan worden als schending van een
zorgvuldigheidsnorm in de zin van art. 6:162 BW. Het doelloos
hangen van de plaatselijke jeugd op een plek is vaak niet in
strijd met enige geschreven norm; het kan echter wel
buitengewoon hinderlijk zijn. En op die grond kan de politie
onder verantwoordelijkheid van de burgemeester dan toch
ingrijpen.
Het openbare-ordebegrip wordt niet gevuld met morele,
niet-juridische normen, regels zonder rechtskarakter. Dat
laatste is onmogelijk, de openbare orde is het resultaat van de
naleving van rechtsregels die wij langs democratische weg
hebben opgesteld. Een verstoring van de openbare orde
betekent dat een of meer van die regels die de
publiekrechtelijke orde bepalen niet worden nageleefd. Dat
vloeit voort uit art. 2 Polw waarin de politie wordt belast met

10

de daadwerkelijke handhaving van de rechtsorde. De politie
onder gezag van de burgemeester kan geen morele regels
handhaven voor zover ze geen uitdrukking hebben gekregen
in het recht.
-beperking voortvloeiende uit het takenpakket van de
burgemeester
Een tweede beperking van het takenpakket van de
burgemeester vloeit voort uit de omstandigheid dat er niet
zelden een ander, meer gespecialiseerd bestuursorgaan belast
is met de handhaving van publiekrechtelijke regels. Zo levert
de niet-naleving van bijvoorbeeld voorschriften in de sfeer van
de Warenregelgeving wel een schending op van de
publiekrechtelijke orde, maar zijn dit geen voorschriften voor
de handhaving waarvan de burgemeester in het kader van de
openbare orde de primaire verantwoordelijkheid draagt, ook al
worden ze bij een braderie in de openbare ruimte met voeten
getreden. De burgemeester is voor de handhaving van deze
regels niet verantwoordelijk, de wetgever heeft hiervoor een
ander, gespecialiseerd bestuursorgaan aangewezen: de
Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit.18
Voor de handhaving van strafbepalingen is natuurlijk
evenzeer een gespecialiseerd bestuursorgaan aangewezen:
het Openbaar Ministerie. Vanwege de omstandigheid dat dit
bestuursorgaan gebruik maakt van dezelfde politie als de
burgemeester dient er in de praktijk te worden bepaald welke
aanpak te hanteren. Indien dit een keuze van enig gewicht
vereist, gebeurt dit in de lokale driehoek.
- beperking voorvloeiende uit art. 10 Gw
Een derde beperking van de burgermeesterlijke taken in het
kader van de handhaving van de openbare orde vloeit voort
uit art. 10 Gw. Indien er geen specifieke formeel wettelijke
grondslag bestaat voor het optreden van de burgemeester op
plaatsen die worden beschermd door het hierin onder meer
18

Ibidem; de handhaving van de Vreemdelingenwet 2000 valt om diezelfde
reden evenzeer buiten het takenpakket van de burgemeester.

11

vastgelegde huisrecht, dan heeft de burgemeester geen
bevoegdheid om op die plaatsen de publiekrechtelijke orde te
handhaven. Op grond van zijn bevoegdheden in de artikelen
172, 174, 175 en 176a Gemw is hij slechts bevoegd de
openbare orde te handhaven op openbare en voor het publiek
toegankelijke plaatsen.19 De burgemeester kan het leven
achter de voordeur van een woning alleen reguleren indien er
een bijzondere wettelijke basis is, zoals de gemeentewettelijke
regeling die sluiting van een woning mogelijk maakt of de Wet
tijdelijk huisverbod die aan een tijdelijke verbanning van een
gewelddadige partner uit de echtelijke woning door de
burgemeester een rechtsbasis verschaft.
Uit het vorenstaande vloeit voort dat het voorkomen van
gezinsontwrichting geen belang is dat zich laat rangschikken
onder de noemer van de openbare orde voor de handhaving
waarvan de burgemeester verantwoordelijk is. Ten eerste
houdt de burgemeester zich in het kader van zijn
verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare
slechts bezig met naleving van rechtsregels, ten tweede is de
plaats – de woning – een vingerwijzing dat het voorkomen van
gezinsontwrichting geen openbare-ordebelang in de zin van de
Gemeentewet is en ten derde zijn er gespecialiseerde
bestuursorganen die zich bezig houden met het begeleiden
van het gezinnen die ernstig in de problemen zijn geraakt.
5. Dreigende verstoring dragend argument
Stel dat de burgemeester vreest voor ernstige rellen op het
moment dat de vreemdelingenpolitie daadwerkelijk fysiek
overgaat tot de uitzetting van een vreemdeling. Dan is zijn
vrees voor een verstoring van de openbare orde in de zin van
de Gemeentewet wel degelijk gerechtvaardigd. Maar is dat
gegeven dan per definitie een dragend argument voor de

19

In woningen en niet voor het publiek toegankelijke plaatsen kan de
burgemeester de openbare orde handhaven onder zeer strikte
voorwaarden op basis van o.m. art. 174a Gemw en art. 13b Opiumwet.

12

burgemeester om een uitzetting te verhinderen, ongeacht de
aard en de ernst van de dreigende verstoring?
Net als bij andere, op verzet in de samenleving
stuitende, maar niettemin legitieme overheidsactiviteiten is
het de taak van de burgemeester om dreigende
ordeverstoringen te voorkomen dan wel zich realiserende
ordeverstoringen te beteugelen door voldoende
politiemanschappen met voldoende uitrusting in te zetten. De
burgemeester kan een geplande EU-top of een nog veel meer
verzet oproepende G7-bijeenkomst niet zomaar verbieden
vanwege vrees voor verstoring van de openbare orde. Op hem
rust een inspanningsverplichting om deze activiteiten
doorgang te kunnen laten vinden.
Bij besluiten die individuen treffen, is dit niet anders.
Stel dat iemand zijn zieke partner verzorgt, maar op een dag
blijkt dat hij gevangenisstraf moet uitzitten vanwege een
eerder begane beroving met geweld. Ook dan zal de
burgemeester de executie van de straf niet mogen
tegenhouden, ook al stuit die executie op grote bezwaren van
de wijk en dreigen hevige rellen. Evenmin mag de
burgemeester in beginsel de executie van een
ontruimingsvonnis tegen krakers tegenhouden, zelfs niet
indien ongeregeldheden dreigen.
Vergelijkingen gaan niet zelden mank, misschien ook wel
deze. We willen hiermee echter alleen maar aantonen dat de
burgemeester niet al te gemakkelijk het uitvoeren van
rechtsregels kan frustreren met een beroep op het belang van
handhaving van de openbare orde. In beginsel rust op hem
een inspanningsverplichting om dit soort van activiteiten
mogelijk te maken door voldoende politie in te zetten ter
handhaving van de openbare orde.
Bestaat er dan geen uitzondering op dit uitgangspunt?
Een dergelijke uitzonderingsregel kennen we uit de
rechtspraak over demonstratieverboden. In het verleden
verbood een burgemeester nog wel eens een extreemrechtse
betoging met het hostile-audience-argument. Vanwege te
verwachten ernstige wanordelijkheden als gevolg van een al

13

dan niet aangekondigde confrontatie door politieke
tegenstanders, verbood hij een aangemelde betoging.
Gaandeweg de ontwikkeling van het in 1989 in de
Grondwet opgenomen recht tot betogen, is de rechter ertoe
overgegaan dit argument niet voetstoots te accepteren. Vanuit
het idee het recht zijn loop dient te hebben, heeft de rechter
een plicht voor de burgemeester geconstrueerd om desnoods
met extra politie-inzet de uitoefening van het grondrecht te
faciliteren. Pas als de burgemeester aannemelijk kan maken
dat hij ondanks extra politie-inzet gelegitimeerd mag vrezen
voor zeer ernstige ordeverstoringen gepaard gaande met
geweld, oordeelt de rechter een demonstratieverbod als
ultimum remedium op z’n plaats.20
Dit criterium van bestuurlijke overmacht is goed
toepasbaar op andere situaties zoals die van de executie van
een rechterlijk vonnis of die van een door de minister
geplande en door de rechter goedgekeurde uitzetting van een
vreemdeling. Ook in deze gevallen is het de plicht van de
burgemeester om de openbare orde zodanig te handhaven dat
het recht zijn loop kan nemen. Blijkt uit betrouwbare
inlichtingen dat een voorgenomen uitzetting tot zeer ernstige
ongeregeldheden zal leiden, dan zal de burgemeester
aannemelijk moeten maken dat hij redelijkerwijs op dat
moment niet in staat is om die te beteugelen, bijvoorbeeld
omdat het hem – ondanks een verzoek om bijstand - schort
aan voldoende politiecapaciteit.
Pas in een dergelijk geval van bestuurlijke overmacht
kan ter voorkoming van ernstige schade aan personen en/of
goederen de – tijdelijke – onmogelijkheid van het afdwingen
van rechtsregels worden aanvaard.
Kan de minister in een dergelijke situatie van
bestuurlijke overmacht misschien nog een aanwijzing in de zin
van art. 16 lid 2 Polw verstrekken? Als de voorgenomen
uitzetting tot ongeregeldheden leidt, zullen die een
20

Zie bijvoorbeeld Vzr. Zutphen 16 mei 2002, LJN: AE2673, AB 2002, 301
en 13 mei 2005, LJN: AT5504, AB 2005, 294, beide uitspraken met noot
J.G. Brouwer en A.E. Schilder.

14

wijkgebonden, hooguit een gemeentelijk karakter dragen en
wordt aan de zware eisen met betrekking tot de verstoring van
de openbare orde niet voldaan. Daarop wordt in paragraaf 8
nader ingegaan.
7. Reikwijdte zorgplicht
De burgemeester is niet alleen het hoofd van de politie in het
kader van de handhaving van de openbare orde, hij is dat ook
bij de uitvoering van zijn hulpverleningstaak in art. 12 lid 1
Polw. En ook ter vervulling van die taak is hij bevoegd aan de
ambtenaren van politie de nodige aanwijzingen te geven
krachtens art. 12 lid 2 Polw. Hennekens meent dat de plicht
tot hulpverlening de burgemeester kan dwingen de politie
opdracht te geven niet mee te werken aan een op handen
zijnde uitzetting van een vreemdeling. Komt de burgemeester
zijn plicht tot hulpverlening niet na, dan kan de gemeente
worden veroordeeld tot schadevergoeding, aldus Hennekens.21
We kunnen twee vormen van hulpverlening door de
politie onderscheiden. Ten eerste hulpverlening die
samenhangt met de handhaving van de rechtsorde of eruit
voortvloeit in de hoop dat repressief optreden achterwege kan
blijven. En ten tweede kennen we hulpverlening in de vorm
van raad en bijstand aan het publiek: het waarschuwen voor
dreigende calamiteiten, het oplossen van noodsituaties waarin
mensen of dieren zich bevinden en het verwijzen naar andere
hulpverleners.22
In de brief van de ministers van BZK en Justitie aan de
Tweede Kamer over de kerntaken van de politie van 15 juli
2004 staat dat van structurele hulp geen sprake meer kan
meer zijn. Alleen acute noodhulp kan nog deel uitmaken van
de kerntaak van de politie. Bovendien mag die hulp niet
voortduren wanneer andere hulpinstanties deze taak kunnen

21

<http://www.inlia.nl/uploads/File/InterviewprofHennekensin20Trouw2028
mrt2012.pdf>.
22
Kamerstukken II 22 562, nr. 3. P. 6 en Kamerstukken II 16 812, nr. 3,
p. 9.

15

overnemen.23 De hulp van een burgemeester aan een met
uitzetting bedreigde vreemdeling dan wel potentiële
achterblijvers van hem of haar is derhalve niet onder deze
hulpverleningstaak te scharen.
In dit verband speelt echter nog een voorvraag: gaat het
in de hier aan de orde zijnde situatie wel om hulpverlening
door de politie?24 De burgemeester is weliswaar het hoofd van
de politie, maar hij heeft niet de status van een
politiefunctionaris. De burgemeester trekt zich het belang van
de achterblijvers van de met uitzetting bedreigde vreemdeling
aan in het kader van zijn zorgplicht voor de inwoners van zijn
gemeente. Die zorgplicht vloeit voort uit zijn taken en
bevoegdheden in de Gemeentewet. 25 Het betreft derhalve
geen hulpverlening in het kader van art. 2 Polw. Derhalve
oefent de burgemeester in dit kader ook geen gezag over de
politie uit en kan hij dientengevolge geen opdrachten aan de
politie verstrekken.
Ten tweede zou het functioneren van onze rechtstaat
ernstig onder druk komen te staan als de reikwijdte van een
algemene zorgplicht zo ver zou kunnen gaan dat de uitvoering
van een wettelijke taak van een minister onmogelijk wordt
gemaakt. In hoogst uitzonderlijke gevallen accepteert de
rechter dat een morele plicht zwaarder kan wegen dan een
wettelijke plicht. Dat is in het geval van overmacht in de zin
van noodtoestand in het strafrecht. Een persoon is niet

23

<http://www.websitevoordepolitie.nl/archief/de-kern-van-de-taakgeweldsmonopolie-criterium-voor-taakafbakening-en-samenwerking198.html>.
24
Zie over hulpverlening: D.J. Elzinga, P van Rest en J. de Valk, Het
Nederlandse Politierecht, Zwolle, 1995, p. 43-44, 133-134, 195-196
25
Zie bv. art. 170 lid 3 Gemw. Vroeger stond dit explicieter in art. 128
Gemw: 'De gemeentebesturen kunnen de belangen hunner gemeenten en
van hare ingezetenen bij Ons, bij de Staten-Generaal en bij de Staten der
provincie, waartoe zij behoren, voorstaan.' Zie ons artikel in: Geschakeld
recht, Verdere studies over Europese grondrechten ter gelegenheid van de
70ste verjaardag van Prof. E.A. Alkema, T. Barkhuysen, M.L. van Emmerik &
J.P. Loof (red.), De rechten van anderen en de Grondwet, Over
conflicterende rechten, positieve verplichtingen en grondwettelijke
beperkingen bij de bescherming van het woon- en leefklimaat, p. 55 – 73;
vgl. Hof Arnhem 8 juni 1993, KG 1993, 375.

16

strafbaar indien hij de nakoming van een ongeschreven
maatschappelijke plicht tot hulpverlening op goede gronden
zwaarder mocht laten wegen dan de nakoming van een
wettelijke plicht.26
In ons systeem van checks and balances is het aan het
parlement om controle uit te oefenen op het beleid van de
minister, de rechter kan aan een individueel besluit zijn
werking onthouden wegens strijd met het recht. Bij de
besluitvorming over de uitzetting is de minister verplicht –
mede op grond van art. 8 EVRM – rekening te houden met de
individuele omstandigheden; de rechter heeft vervolgens in
een voorgelegd geval tot taak om te controleren of dit
zorgvuldig is gebeurd. Dan is het niet aan de burgemeester
om dit besluit nog eens op zijn merites te beoordelen in het
kader van zijn bestuurlijke zorgplicht.
Ten derde is de burgemeester in het kader van zijn
zorgplicht niet gehouden tot het onmogelijke. Het gaat om een
inspanningsverplichting tegenover zijn inwoners. Wordt een
gezinslid uitgezet dan belet niets de burgemeester om zijn
zorgplicht tegenover achterblijvers binnen het redelijke voort
te zetten.
Kortom, het gehoor geven aan de zorgplicht ten aanzien
van de inwoners van zijn gemeente verschaft de burgemeester
geen legitimatie tot het frustreren van de uitvoering die de
Minister wenst te geven aan de Vreemdelingenwet 2000.
8. Gelijk hebben en krijgen
Gelijk hebben, is niet altijd hetzelfde als gelijk krijgen. Wat
kan de Minister doen om te voorkomen dat de politie met
ogenschijnlijk tegenstrijdige aanwijzingen te maken krijgt?
Aangevoerd wordt wel dat de minister van Veiligheid en
Justitie deze impasse zou kunnen doorbreken met zijn
aanwijzingsbevoegdheid krachtens art. 16 lid 2 Polw:
‘Onze Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties kan de commissarissen van de
26

HR 15 oktober 1923, NJ, 1923, p. 1329.

17

Koning, de burgemeesters en, in geval van een situatie
als bedoeld in artikel 39 van de Wet veiligheidsregio’s,
de voorzitter van een veiligheidsregio, zoveel mogelijk
na overleg met hen, algemene en bijzondere
aanwijzingen geven met betrekking tot de handhaving
van de openbare orde, voor zover dat noodzakelijk is in
het belang van de veiligheid van de Staat of de
betrekkingen van Nederland met andere mogendheden,
dan wel met het oog op zwaarwegende belangen van de
samenleving.’27
Op basis hiervan schrijft de Minister voor Immigratie,
Integratie en Asiel op 26 april 2012 aan het Landelijk Overleg
van Gemeentebesturen inzake Opvang- en terugkeerbeleid
(hierna LOGO):
‘Indien het zou voorkomen dat herhaaldelijk overleg tussen
de burgemeester en de Dienst Terugkeer & Vertrek en de
politie niets oplevert en de burgemeester blijft weigeren
vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de handhaving van de
openbare orde de maatregelen te treffen die nodig zijn voor
een ordelijke overplaatsing, uitzetting of beëindiging van
opvang, dan kan ik als ultimum remedium de minister van
Veiligheid en Justitie vragen om een aanwijzing ex artikel 16
van de Politiewet 1993 voor de inzet van de politie door de
burgemeester. Ik wil benadrukken dat dit een middel is dat ik
niet verwacht te hoeven inzetten en waarmee bijzonder
terughoudend zal worden omgaan. In individuele zaken ben ik
er tot nu toe altijd samen met de burgemeester uitgekomen
en daar zal ik altijd naar blijven streven.’

27

Op 14 oktober 2010 is het Directoraat-Generaal Veiligheid vanuit het
ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties toegevoegd aan
het ministerie van Justitie dat sindsdien verder is gegaan onder de naam
Ministerie van Veiligheid en Justitie. Hiermee is de Minister van Veiligheid
en Justitie als bevoegde instantie tot het geven van een aanwijzing als
bedoeld in art. 16 lid 2 Polw geworden.

18

Ligt het zo eenvoudig? Kan de Minister van Veiligheid en
Justitie inderdaad op verzoek van zijn collega in een situatie
als deze rechtmatig toepassing geven aan art. 16 Polw?
Hennekens meent van niet en redeneert hierbij als volgt.
Aanwijzingen mogen slechts worden gegeven binnen
medebewindsverhoudingen. De Politiewet 1993 kan niet als
een medebewindswet worden beschouwd, daarom is art. 16 lid
2 van de Politiewet 1993 en de daarop gebaseerde
aanwijzingsbevoegd in strijd met de Grondwet.28 Een
aanwijzingsbevoegdheid ontbreekt volgens Hennekens in
normale omstandigheden, ondanks dat art. 16 Polw van deze
beperking tot een grondwettelijke uitzonderingstoestand geen
melding maakt. Slechts op grond van art. 103 lid 2 Gw kan in
een uitzonderingstoestand in een autonome bevoegdheid van
de burgemeester worden geïntervenieerd. 29 Hiervoor is dan
echter wel noodzakelijk dat er eerst bij Koninklijk Besluit een
dergelijke uitzonderingstoestand wordt vastgesteld.30
Dat is niet het standpunt van de regering geweest bij de
behandeling van Politiewet 1993 in de Eerste Kamer.
Ordehandehaving als zodanig is niet als medebewindstaak te
kwalificeren, maar voor zover door de commissaris van de

28

H.P.J.A.M. Hennekens, Openbare-orderecht, Kluwer: Deventer, 2e druk
2007, p. 116 en recent: Drie ministers door de bocht of de bocht uit?, Gst.
2012/19.
29
Artikel 103 Gw luidt:
1.De wet bepaalt in welke gevallen ter handhaving van de uit- of inwendige
veiligheid bij koninklijk besluit een door de wet als zodanig aan te wijzen
uitzonderingstoestand kan worden afgekondigd; zij regelt de gevolgen.
2.Daarbij kan worden afgeweken van de grondwetsbepalingen inzake de
bevoegdheden van de besturen van provincies, gemeenten en
waterschappen, van de grondrechten geregeld in de artikelen 6, voor zover
dit de uitoefening buiten gebouwen en besloten plaatsen van het in dit
artikel omschreven recht betreft, 7, 8, 9, 12, tweede en derde lid, en 13,
alsmede van artikel 113, eerste en derde lid.
3.Terstond na de afkondiging van een uitzonderingstoestand en voorts,
zolang deze niet bij koninklijk besluit is opgeheven, telkens wanneer zij
zulks nodig oordelen beslissen de Staten-Generaal omtrent het voortduren
daarvan; zij beraadslagen en besluiten ter zake in verenigde vergadering.
30
H.P.J.A.M. Hennekens, Drie ministers door de bocht of de bocht uit?,
Gst. 2012/19.

19

Koningin of de minister aanwijzingen zijn gegeven, is dat
volgens haar wel het geval. 31
Van een afwijken van grondwettelijke bevoegdheden is
volgens de regering geen sprake, omdat de bevoegdheid van
de burgemeester voor de handhaving van de openbare orde
een wettelijke en geen grondwettelijke bevoegdheid is. Uit de
aanvaarding van het wetsvoorstel tot deze partiële wijziging
van de toenmalige Politiewet in 1988 leidt de regering af dat
ook de formele wetgever ‘die in ons staatsbestel tot het
toetsen van wetsvoorstellen aan de Grondwet is geroepen’ in
de aanwijzingsbevoegdheid geen strijd met de Grondwet
aanwezig zag.32
De suggestie om deze aanwijzingsbevoegdheid in de
‘Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag’ op te
nemen, werd door de regering afgewezen: ‘Wij menen dat de
reikwijdte van de aanwijzingsbevoegdheid niet rechtvaardigt
dat het eventuele gebruik van deze bevoegdheid voortaan op
die hoge drempels zal stuiten. Bovendien behoeven de
omstandigheden waarin van de aanwijzingsbevoegdheid
gebruik zou moeten kunnen worden gemaakt, niet van dien
aard te zijn dat zij als buitengewone omstandigheden kunnen
worden aangemerkt.’33
Dit is ook de heersende leer. Men leest in art. 124 Gw –
‘Voor provincies en gemeenten wordt de bevoegdheid tot
regeling en bestuur inzake hun huishouding aan hun besturen
overgelaten. Regeling en bestuur kunnen van de besturen van
provincies en gemeenten worden gevorderd bij of krachtens
de wet.’ – geen waarborg die het geven van aanwijzingen in
normale tijden door de minister niet toestaat.34 35
31

Kamerstukken I 1992/93, 22 562, nr. 247b, p. 11.
Ibidem.
33
Ibidem. Met de terminologie wordt in de wet en in kamerstukken nogal
geworsteld. De regering doelt hier op uitzonderingstoestanden in de zin
van art. 103 Grondwet. In zodanige situaties zijn steeds drempelbesluiten
noodzakelijk.
34
E.T. Brainich, ‘Politiewet 1993, Artikel 16’, in: E.R. Muller & Th.A. de
Roos (red.), Openbare Orde en Veiligheid. Tekst & Commentaar, Deventer:
Kluwer 2011: p. 956; C.A.J.M. Kortmann, De grondwetsherzieningen 1983
en 1987, Deventer, 1987, p. 348; in gelijke zin D.J. Elzinga, P. van Rest en
32

20

Als vaststaat dat de aanwijzingsbevoegdheid niet
beperkt hoeft te blijven tot een uitzonderingstoestand als
bedoeld in art. 103 Gw, dan is een volgende vraag wanneer de
deur van art. 16 lid 2 Polw dan wel van de grendel gaat.
Een aanwijzing is slechts toegelaten voor zover
noodzakelijk in verband met de in art. 16 lid 2 Polw genoemde
nationale belangen: ‘in het belang van de veiligheid van de
Staat of de betrekkingen van Nederland met andere
mogendheden, dan wel met het oog op zwaarwegende
belangen van de samenleving.’ In de MvT geeft de regering
aan dat de bevoegdheid tot het opleggen van een ministeriële
aanwijzing bestaat:
‘indien door een (dreigende) ordeverstoring de betrekkingen
van Nederland met vreemde mogendheden zouden kunnen
worden geschaad of het sociaal-economisch leven in ernstige
mate ontwricht zou kunnen worden. Dit laatste geval kan zich
bijvoorbeeld voordoen indien door de dreigende blokkade van
een belangrijke zeehaven of grensovergang de werkgelegenheid, de aanvoer van goederen of handelsbetrekkingen
gevaar lopen. Op grond van de zwaarwegende belangen van
de samenleving die hiermede gemoeid zijn, moet de Minister
dan de bevoegdheid tot ingrijpen hebben. Overigens zal bij
dusdanig omvangrijke ordeverstoringen vrijwel altijd nauw
overleg wenselijk zijn met het openbaar ministerie c.q. de
Minister van Justitie die verantwoordelijk zijn voor de
strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde. In het licht van
deze uitgangspunten moet de in dit artikel gekozen
terminologie worden verstaan.’

J. de Valk, Het Nederlandse Politierecht, Zwolle, 1995, p. 214-218; zie ook
J. Naéye, Nederlands Politierecht 2009-2010, Tekst & Commentaar, Alphen
aan de Rijn: Kluwer 2009, p. 106-107.
35
Een amendement-Faber tijdens de grondwetsherziening 1983 om
medebewind door middel van besluiten met concrete werking (zoals
aanwijzingen) zoveel mogelijk uit te sluiten, redde het niet. Volgens dit
voorstel zou medebewind slechts mogelijk worden ‘bij de wet’ of ‘bij
algemeen verbindend voorschrift volgens de wet’ (Kamerstukken II
1975/76, 13 990, nr. 25).

21

Hieraan voegde de regering nog toe dat als dit nationale
element ontbreekt, er geen bevoegdheid is voor de minister.36
Indien er in het hoogst uitzonderlijke geval sprake is van
een grootschalige dreigende ordeverstoring in de zin van art.
172 Gemw bij uitzetting, dan is het de wettelijke vastgelegde
taak van de burgemeester om die dreiging weg te nemen,
zodat de vreemdeling kan worden uitgezet. Komt de
burgemeester na afweging van alle in aanmerking komende
belangen tot de conclusie dat het niet verantwoord is aan
uitvoering van de Vreemdelingenwet 2000 prioriteit te
verlenen, dan is het antwoord op de vraag of de minister zijn
aanwijzingsbevoegdheid rechtens kan toepassen, afhankelijk
van het antwoord op de vraag: is er sprake van een situatie
waarin dit rechtens is toegelaten gezien de uitleg van de
regering bij de totstandkoming van art. 16 lid 2 Polw. Duidelijk
is dat hier niet de eis geldt van een uitzonderingstoestand in
de zin van art. 103 Gw. Er moet echter wel sprake zijn van
een bijzondere situatie volgens de wetsgeschiedenis. Een
aanwijzing vormt immers een inbreuk wordt op de autonome
bevoegdheden van de burgemeester, de normale hiërarchie
wordt doorbroken. Er moet sprake zijn van zwaarwegende
belangen van de samenleving in de zin van art. 16 lid 2 Polw.
Zoals blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van deze
bepaling kan van zodanige belangen (meervoud) slechts
worden gesproken indien het sociaaleconomische leven in
ernstige mate zou worden ontwricht door een omvangrijke
ordeverstoring. Gelet ook op de door de regering genoemde
voorbeelden – de blokkade van een belangrijke zeehaven of
grensovergang – zijn dit zodanig zware eisen dat aan het
situatiecriterium bij uitzetting van een vreemdeling niet wordt
voldaan. Weliswaar is bij de wijziging van art. 16 Politiewet
1993 in 2005 ook over andere acute dreigingsituaties
gesproken ‘in verband met de invoering van een nieuw stelsel
voor bewaking en beveiliging van personen, objecten en
diensten’, maar ook die zijn van een andere orde dan de
36

Kamerstukken II 1985/86, 19535, nr. 3, p. 13, Kamerstukken II
1987/88, 19 535, nr. 5, p. 35-36.

22

situatie waarin een ordeverstoring dreigt als gevolg van de
uitzetting van een vreemdeling. Voor een aanwijzing van de
minister is derhalve geen plaats.37
Evenmin is er ruimte voor een aanwijzing van de
Commissaris van de Koningin krachtens art. 16 lid 1 Polw,
hoewel hieraan minder strenge eisen worden gesteld. Er hoeft
in dit geval slechts sprake te zijn van een bovenlokale
verstoring van de openbare orde. De ernst van de verstoring
speelt geen rol.
Zelfs in het hoogst onwaarschijnlijke geval dat een
burgemeester moedwillig op grond van een openbareordemotief weigert mee te werken aan een door de rechter
goedgekeurde uitzetting, is er voor een aanwijzing op grond
van art. 16 lid 2 Polw geen basis. Dat wil echter niet zeggen
dat de regering alleen maar lijdzaam hoeft toe te zien als
gezagsdragers zich aan plichtsverzuim schuldig zouden
maken. In het ergste geval moeten we denken aan ontslag ex
art. 61b Gemw of schorsing ex art. 62 Gemw.
Minder ingrijpend is het toepassing geven aan art. 268
Gemw.38 Volgens juristen van het LOGO kan de Minister een
besluit van de burgemeester om niet mee te werken aan
uitzetting voordragen voor schorsing bij de Kroon. Deze optie
staat inderdaad open; het besluit betreft in wezen een
ambtsinstructie van de burgemeester aan ondergeschikte
ambtenaren van de politie; een dergelijke beslissing valt
binnen de reikwijdte van art. 268 Gemw, waarbij het
vigerende beleidskader gelet op de bovenlokale belangen die
hier spelen zich niet verzet tegen schorsing en of vernietiging
van de aanwijzing.39
37

Zie Kamerstukken II, 30041, nrs. 3 en 6. Vgl. verder E.T. Brainich,
‘Politiewet 1993, Artikel 16’, in: E.R. Muller & Th.A. de Roos (red.),
Openbare Orde en Veiligheid. Tekst & Commentaar, Deventer: Kluwer
2011: p. 956.
38
Ook kan men denken aan toepassing van art. 181 Provinciewet door de
Commissaris van de Koningin
39
Dit beleidskader, vastgesteld door de ministerraad op 25 juni 2010 en bij
brief van 9 juli 2010 kenmerk 2010-0000426983 aangeboden aan de
Tweede Kamer, treedt per 1 oktober 2012 in werking
(http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-

23

Een verstandige burgemeester zal het zover echter niet
laten komen, tenzij hij natuurlijk werkelijk goede redenen
heeft om grootschalige ordeverstoringen te verwachten die hij
niet kan beteugelen.
9. Slot
Onze conclusie is dat bij de uitvoering van de beslissing tot
uitzetting van vreemdelingen de politie exclusief onder gezag
van de Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel staat. De
burgemeester vermag met een beroep op zijn
hulpverleningstaak, noch met een appèl op zijn
verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare
orde de naleving van de Vreemdelingenwet 2000 frustreren
door de politie te verbieden medewerking te verlenen bij de
uitzetting. Als er gevreesd moet worden dat de uitzetting tot
ordeverstoringen aanleiding geeft, zal de burgemeester met
behulp van de politie deze verstoringen dienen te voorkomen
zodat het recht zijn loop kan nemen. Alleen in een situatie van
bestuurlijke overmacht – van voorzienbare ordestoringen op
een schaal en met een intensiteit die de burgemeester
redelijkerwijs niet kan beteugelen met de hem ter beschikking
staande politiemacht – is een uitzondering denkbaar. Een
dergelijke situatie heeft zich voor zover ons bekend tot nu toe
nog niet voorgedaan. Zou die zich in de toekomst wel
voordoen, dan kan een burgemeester altijd om extra bijstand
vragen, zodat de bestuurlijke overmachtssituatie slechts van
tijdelijke aard is.

publicaties/kamerstukken/2010/07/09/brief-aan-de-tweede-kamer-overaanbieding-aanbieding-beleidskader-schorsing-en-vernietiging.html )

24