RAPPORT

Evaluatie
Radioactief afval
Een evaluatie van de Nota Radioactief afval en
het Nationaal Programma Radioactief afval.

1 februari 2022

RAPPORT

Evaluatie
Radioactief afval
Een evaluatie van de Nota Radioactief afval en
het Nationaal Programma Radioactief afval.
André Oostdijk
Steven van Polen
Nele Thijssen

1 februari 2022

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Inhoudsopgave
1.

Inleiding.......................................................................4

1.1

Aanleiding .................................................................................................. 4

1.2

Vraagstelling ............................................................................................. 4

1.3

Onderzoeksverantwoording .........................................................5

1.4

Leeswijzer......................................................................................................6

2. Het beleid in perspectief....................................... 7
2.1

Nota Radioactief afval 1984.............................................................8

2.2 Het Nationaal Programma voor het beheer
van radioactief afval en verbruikte splijtstoffen
2016.....................................................................................................................9

3. Uitvoeringspraktijk anno 2022 ..........................11
3.1

Contextuele ontwikkelingen sinds 1984 ............................ 12

3.2 Stakeholders ............................................................................................14

4. Ervaringen met radioactief afvalbeleid.........17
4.1

Hoogradioactief afval.........................................................................18

4.2 Laag- en middelradioactief afval.............................................20
4.3 NORM-afval............................................................................................... 21

5. Aandachtspunten voor het nieuwe

Nationaal Programma..........................................24

5.1

Inleiding...................................................................................................... 25

5.2 De centrale uitgangspunten van het
Nederlandse radioactief afvalbeleid .................................... 25
5.3 Aandachtspunten voor het nieuwe
beleidskader............................................................................................. 25
5.4 Conclusie....................................................................................................28

Referenties........................................................................29
Bijlage: Lijst met geïnterviewde partijen.............30

3

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

HOOFDSTUK 1.

Inleiding
1.1

Aanleiding

Radioactief afval kan bij uiteenlopende activiteiten ontstaan,
waaronder de productie van kernenergie, nucleair onderzoek

De centrale doelstelling van het beleid nucleaire veiligheid

en medische toepassingen. Ook kan het soms vrijkomen bij de

en stralingsbescherming is de bescherming van mensen,

bewerking van natuurlijke materialen, zoals sommige ertsen,

dieren, planten en goederen tegen de nadelige effecten van

in de industrie. Radioactief afval varieert sterk in de mate en

straling. Het beleid op radioactief afval is hier onderdeel van

duur van radioactiviteit. Soms vervalt het binnen enkele uren

en vindt haar oorsprong in de Nota Radioactief afval uit 1984

maar het kan ook honderden tot soms vele duizenden jaren

(hierna: ‘de Nota’) (Ministerie van VROM, 1984). In 2016

radioactief blijven.

is het Nationaal Programma voor het beheer van radioactief
afval en verbruikte splijtstoffen (hierna: het Nationaal

Het beleidskader radioactief afval heeft hernieuwde

Programma) vastgesteld (Ministerie van IenM, 2016). Het

aandacht gekregen met de invulling van het coalitieakkoord

Nationaal Programma bouwt voort op de Nota en heeft de

door Rutte IV. Om de CO2-uitstoot van de Nederlandse

beleidsuitgangspunten herbevestigd en geconcretiseerd. Sinds

energiehuishouding te reduceren kijkt het kabinet naar de

de vaststelling van de Nota is het radioactief afvalbeleid

mogelijkheden om kernenergie in te passen in de energiemix

niet onderworpen aan een externe evaluatie, terwijl de

tot 2050. In het coalitieakkoord wordt, naast het langer

context sindsdien sterk is veranderd. Afvalproducenten als de

openhouden van de kerncentrale in Borssele, aangegeven dat de

industrie en de medische sector hebben grote ontwikkelingen

benodigde stappen worden gezet voor de bouw van twee nieuwe

doorgemaakt, grenswaarden voor radioactief afval zijn

kerncentrales. Tegen deze achtergrond heeft het ministerie

aangescherpt en er zijn er ontwikkelingen te voorzien in het

van IenW gevraagd aan Berenschot om zowel de Nota als het

gebruik van aardwarmte, wat eveneens leidt tot de productie

Nationaal Programma te evalueren. Het doel van deze evaluatie

van radioactief afval.

is om inzichtelijk te maken in hoeverre het beleidskader
aansluit op de huidige en de voorzienbare toekomstige context.

Radioactieve stoffen zijn stoffen met uitzondering van

De evaluatie dient ter voorbereiding van het nieuw vorm te

splijtstoffen en ertsen, die in zodanige mate radionucliden

geven Nationaal Programma Radioactief afvalbeheer in uiterlijk

bevatten dat zij, voor zover het de bescherming tegen

2025.

ioniserende straling betreft, niet mogen worden verwaarloosd
(Rijksoverheid, 2021; artikel 1 kernenergiewet). Radioactief
afval wordt gedefinieerd als radioactief materiaal in gasvormige,
vloeibare of vaste staat die krachtens artikel 10.7 in het

1.2 Vraagstelling

besluit Basisveiligheidsnormen stralingsbescherming (Bbs) als
radioactieve afvalstof wordt aangemerkt (Rijksoverheid, 2018).

De centrale vraag van de evaluatie luidt als volgt:

Een afvalstof wordt hierbij aangemerkt als radioactief als de
activiteitsconcentratie boven de vastgestelde vrijstellingsgrens

In hoeverre worden met het huidige beleid en de uitwerking van het

ligt. In verband met de gezondheidsrisico’s van blootstelling

beleid de beoogde doelstellingen bereikt en welke veranderingen zijn

aan ioniserende straling zijn handelingen met radioactieve

noodzakelijk voor betere aansluiting bij de huidige en toekomstige

stoffen en ook radioactieve afvalstoffen onderworpen aan een

context?

uitgebreid stelsel van regels en voorschriften.
Daarnaast wordt de doeltreffendheid en doelmatigheid van
het beleid geanalyseerd. Hierbij staan de uitvoerbaarheid,
handhaafbaarheid en de neveneffecten van het beleid centraal.

4

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Fase 1. Oriëntatie

Fase 2. Gegevensverzameling

Fase 3. Analyse en
tussenrapportage

Fase 4. Expertsessie en
eindrapportage

• Documentstudie
• Interviews

• Analyse door het
onderzoeksteam
• Opstellen tussenrapportage
met bevindingen

• Expertsessie
• Afronden eindrapportage

Activiteiten
• Bespreken plan van aanpak,
planning en werkafspraken
• Opstellen evaluatiekader
Afstemming
• Startbijeenkomst met de
opdrachtgever
Resultaat: Een gedeeld beeld
van de scope en aanpak van het
onderzoek, het evaluatiekader en
goede werkafspraken.

• Bespreking tussenrapportage

Resultaat: Inzicht en informatie
over de onderdelen van het
evaluatiekader

1.3 Onderzoeksverantwoording

Resultaat: Tussenrapportage
van het onderzoek

Resultaat: Een definitief
eindrapport van Berenschot
met concrete aanbevelingen.

Fase 3. Analyse en tussenrapportage
Het resultaat van de voorgaande twee stappen hebben we

Voor de evaluatie is een aanpak gehanteerd die bestaat uit vier

geanalyseerd aan de hand van het evaluatiekader. Het resultaat

stappen, geïllustreerd aan de hand van de bovenstaande figuur:

van deze analyse is een aantal bevindingen en conclusies met
betrekking tot de uitwerking van de Nota en het Nationaal

Fase 1. Oriëntatie

Programma. De tussentijdse bevindingen hebben we besproken

We zijn de evaluatie gestart met een oriënterende fase waarbij

en gevalideerd met de begeleidingscommissie.

het plan van aanpak opgesteld is. Om richting te geven aan
het onderzoek is gebruik gemaakt van een evaluatiekader. Dit

Fase 4. Expertsessie en eindrapportage

stuurde de informatieverzameling, was een hulpmiddel bij

Naast een documentenstudie en de interviews hebben we een

de analyse van de onderzoeksresultaten en zorgde voor een

expertsessie rondom het thema NORM-afval georganiseerd.

transparante toetsing van de interviewdata en de documentatie.

NORM-afval staat voor Naturally Occuring Radioactive
Material en betreft materialen die radioactiviteit van natuurlijke

Fase 2. Gegevensverzameling

oorsprong bevatten. De keuze om specifiek de verdieping voor

Daarop volgde fase 2: gegevensverzameling. Tijdens de

NORM-afval op te zoeken hangt samen met de aandacht

tweede fase hebben we documenten bestudeerd die onderdeel

voor deze afvalstroom sinds de recente aanpassing van de

uitmaken van het radioactief afvalbeleid, verwante notities en

grenswaarden in de regelgeving. Door deze aanpassing worden

documenten die relevant zijn voor de contextuele duiding van

meer afvalstromen aangemerkt als radioactief dan voorheen,

het thema radioactief afval.

wat invloed heeft op de bedrijfsvoering van de producenten
van deze afvalstromen. Daarbij bleek uit de analyse van de

De verworven informatie uit de documentenanalyse vormde de

interviewresultaten dat de huidige status van NORM-afval

input voor de interviews. Aan de hand van diepte-interviews

in het stelsel van radioactief afval en de daarbij horende

met stakeholders hebben we inzicht gekregen in de meningen

verplichtingen tot discussies leidt. Tijdens de expertsessie

en ervaringen van betrokkenen over de uitwerking van zowel

zijn met stakeholders twee thema’s bediscussieerd en verder

de Nota als het Nationaal Programma. Tijdens de gesprekken is

uitgediept:

gefocust op twee thema’s. Ten eerste stond het doelbereik en de
praktische uitvoering van het beleid centraal. Ten tweede zijn de
contextuele ontwikkelingen besproken die van invloed zijn op
het doelbereik, de doelmatigheid en de uitvoerbaarheid van het
beleid.

5

1. De plek van NORM-afval in het huidige beleid rondom
radioactief afvalbeheer
2. Hoe veilig omgegaan kan worden met NORM-afvalstromen.

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Tijdens de expertsessie werden discussiepunten/aanknopings­
punten voor het toekomstig beleidskader op het gebied van
NORM-afval geformuleerd.
Aan de hand van de expertsessie zijn de onderzoeksresultaten
verder aangescherpt en is een definitieve rapportage opgesteld.
Deze rapportage is gevalideerd in een werksessie met de
begeleidingscommissie.

1.4 Leeswijzer
Naast het inleidende hoofdstuk is de rapportage opgebouwd
uit vier delen.
Hoofdstuk 2. Het beleid in perspectief
We starten met een beschrijving van de Nota en het
Nationaal Programma. De Nota legt het fundament voor
het beleidskader en het Nationaal Programma bouwt hierop
voort.
Hoofdstuk 3. Uitvoeringsprakrijk anno 2022
De belangrijkste contextuele ontwikkelingen sinds 1984
worden in hoofdstuk 3 uiteengezet waarna het huidige
stakeholderveld geschetst wordt.
Hoofdstuk 4. Ervaringen met radioactief afvalbeleid
Om de effectiviteit van het beleid van radioactief afval in de
praktijk te toetsen hebben we 18 gesprekken met stakeholders
gevoerd. De resultaten worden in dit hoofdstuk per
afvalstroom teruggegeven.
Hoofdstuk 5. Aandachtspunten voor het nieuwe
Nationaal Programma
Hoofdstuk 5 bevat de beantwoording van de hoofdvraag,
waarna de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
beleid geanalyseerd en uiteengezet worden.

6

HOOFDSTUK 2.

Het beleid
in perspectief
We starten met een beschrijving van de Nota en het Nationaal
Programma. De Nota legt het fundament voor het beleidskader
en het Nationaal Programma bouwt hierop voort.

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Het radioactief afvalbeleid heeft sinds 1984 de centrale

Tijdelijke opslag op land, eindberging in de diepe

doelstelling om mensen, dieren, planten en goederen te

ondergrond

beschermen tegen de nadelige effecten van straling. Het

In de Nota wordt besloten om te sturen op de uiteindelijke

beleidskader vindt zijn oorsprong in de Nota en is later

eindberging van al het Nederlandse radioactief afval in de

uitgewerkt en geconcretiseerd in Kamerbrieven en middels

diepe ondergrond. Voorafgaande aan eindberging wordt een

onderzoeksprogramma’s naar de eindberging van radioactief

indicatieve periode van honderd jaar vermeld om radioactief

afval. In 2016 is het Nationaal Programma vastgesteld waarin

afval op te slaan op land. In de Nota wordt niet aangegeven

de uitgangspunten van het beleidskader zijn herbevestigd en

wanneer deze periode van honderd jaar ingaat. Pas in het

uitgebreid. Het Nationaal Programma en de Nota vormen

Nationaal Programma wordt dit verder gespecificeerd. De keuze

daarmee de centrale beleidsdocumenten in het beleidsstelsel

voor tijdelijke opslag in gebouwen wordt ingegeven door vijf

voor het beheer van radioactief afval, van ontstaan tot berging.

overwegingen. Ten eerste geeft het opslaan van afval over een
periode van honderd jaar de tijd en ruimte om kennis op te

Het beleidskader kent vier centrale uitgangspunten:

bouwen over de ontwikkeling en inrichting van de eindberging.
Ten tweede specificeert de Nota dat door het uitstellen van

1. Minimalisatie van het ontstaan van radioactief afval.

de realisatie van eindberging internationale ontwikkelingen

Met isoleren, beheersen en controleren als principes

gevolgd kunnen worden en eventueel de aansluiting gezocht

wanneer het wel ontstaat.

kan worden bij internationaal opgezette bergingsfaciliteiten.

2. Veilig beheer van radioactief afval, nu en in de toekomst.

Ten derde spelen financieel-economische overwegingen een

3. Geen onredelijke lasten op de schouders van latere

rol. Door het radioactief afval tijdelijk op te slaan wordt

generaties.
4. De veroorzakers van radioactief afval dragen de kosten
van het beheer ervan.

ruimte gecreëerd om te sparen voor het opzetten van een
definitieve eindbergingsfaciliteit. De kosten voor de realisatie
van de eindberging hoeven daarmee niet meteen volledig
gemaakt te worden. Ten vierde is een deel van het radioactieve

In dit hoofdstuk worden eerst de centrale uitgangspunten van

afval ‘vervallen’ wanneer de eindberging gerealiseerd wordt,

de Nota uiteengezet, vervolgens wordt beschreven op welke

waardoor er minder radioactief afval richting de eindberging

wijze het Nationaal Programma heeft voortgebouwd op de

hoeft. De vijfde overweging is dat het radioactieve afval afkoelt,

Nota en op welke wijze beleidsuitgangspunten daarbij zijn

wat het eenvoudiger maakt om het te bergen.

geconcretiseerd.
Opslag op één centrale plek
Besloten wordt gestalte te geven aan de tijdelijk opslag op

2.1 Nota Radioactief afval 1984

land in de vorm van één centrale plek. Dit is internationaal
relatief uniek, aangezien in veel andere landen hoogradioactief
afval wordt opgeslagen op de locaties van kerncentrales. Tot

Het fundament voor het huidige Nederlandse beleid rond

1982 heeft Nederland, net als de Verenigde Staten en andere

het beheer van radioactief afval wordt in 1984 gelegd met de

Europese landen, laag en middelradioactief afval gedumpt in

Nota. Hierin worden de regeringsstandpunten betreffende

de Atlantische Oceaan. Nadat internationale afspraken over

het radioactief afvalbeleid verwoord, waarbij onder andere de

het dumpen van radioactief afval in zee gemaakt zijn gaat elk

doelen en uitvoeringskaders uiteen worden gezet. De centrale

land op zoek naar alternatieven voor het dumpen van het afval

doelstelling van dit beleidskader, zoals geformuleerd in de

in zee. In Nederland leidt dit tot de oprichting van de Centrale

Nota, is een brede doelstelling, maar vier decennia later is

Organisatie voor Radioactief Afval (COVRA). De Nota besluit

deze doelstelling nog altijd actueel en richtinggevend voor het

dat COVRA de zorg voor het Nederlandse radioactieve afval op

huidige beleidsveld. Om deze doelstelling te bereiken werden

zich zal nemen.

in de Nota de principes isoleren, beheersen en controleren
van radioactief afval geïntroduceerd. De Nota geeft met deze

De keuze voor één centraal opslagpunt wordt beargumenteerd

principes richting voor het radioactieve afvalbeleid, maar

door veiligheids-, milieuhygiënische, arbeidshygiënische en

daarnaast worden ook enkele uitvoeringskaders genoemd in de

financiële overwegingen. Het centreren van het afval maakt de

Nota. Deze worden hier toegelicht.

afvalstromen goed beheersbaar, zorgt ervoor dat de kosten naar
verwachting beperkt blijven en borgt de kennis van personele
stralingsbescherming door het te verenigen op één plek.

8

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Bij de vaststelling van de Nota heeft COVRA nog niet haar

2016 in de Nota, corresponderende kamerbrieven en en

huidige vorm en locatie. In de Nota wordt besloten tot een

middels onderzoeksprogramma’s naar de eindberging van

interim opslagfaciliteit op het terrein van Energie Centrum

radioactief afval nader is geconcretiseerd. In het Nationaal

Nederland (ECN) in Petten voor een periode van maximaal 10

Programma worden de principes en uitgangspunten zoals

jaar. De Nota specificeert dat voor 1986 een beslissing dient te

beschreven in de Nota herbevestigd, geconcretiseerd en worden

worden genomen over de definitieve locatie van COVRA en de

aanvullende uitgangspunten benoemd.

faciliteit dient in 1989 operationeel te zijn.
Ter voorbereiding op het formuleren van het programma
Daarnaast zet de Nota de verantwoordelijkheden en daaraan

uit 2016 werden drie studies uitgevoerd. Er is een

verbonden activiteiten van COVRA uiteen. Het financieel

verkennende studie uitgevoerd naar opties voor het beheer,

beleid van COVRA dient gestoeld te zijn op een kostendekkende

publieksparticipatie, en de stand van zaken wat betreft

exploitatie van ophaaldienst, verwerking, opslag en definitieve

internationaal onderzoek naar eindberging. Ook is er een

berging. COVRA zal daarbij een fonds oprichten ten behoeve

radioactief afvalinventaris opgesteld. Tot slot is er advies

van de eindberging. De Nota stelt echter dat er bij vaststelling

ingewonnen van de Commissie voor de m.e.r. aangaande de

nog onvoldoende zicht is op de vorm van de eindberging om

reikwijdte en het detailniveau van de verkennende studie voor

uitspraken te kunnen doen over de kosten die deze faciliteit met

het beheer van radioactief afval op de lange termijn.

zich mee zal brengen.
Het Nationaal Programma bouwt voort op de Nota uit
Onderscheid naar afvalstromen

1984

De Nota maakt een onderscheid tussen twee soorten afval:

Het Nationaal Programma stelt dat de huidige generatie heeft

laag- en middelradioactief afval (‘LMRA’), en hoogradioactief

kunnen profiteren van de toepassingen van radioactiviteit

afval (‘HRA’). In 1984 waren kernenergiecentrales,

en daarom ook de nodige middelen (d.i. geld en kennis)

ziekenhuizen, onderzoekinstituten en industriële producenten

beschikbaar dient te stellen voor het veilig en verantwoord

in beeld als bronnen van radioactief afval. NORM-afval is nog

beheer van de radioactieve afvalstoffen die daarbij zijn

niet opgenomen als afvalstroom binnen de Nota.

ontstaan. Het programma bouwt voort op de lijn van het
radioactief afvalbeleid dat in 1984 werd ingezet. Er wordt
uitgegaan van eindberging in de diepe ondergrond in 2130,

2.2 Het Nationaal Programma voor
het beheer van radioactief afval
en verbruikte splijtstoffen 2016

voorafgegaan door bovengrondse opslag van het radioactief
afval. In lijn met de Nota blijft internationale samenwerking
voor de realisatie van de eindberging een mogelijkheid.
Nederland hanteert hierbij de zogenaamde duale strategie. Deze
strategie houdt in dat een nationaal pad naar de eindberging

Het Nationaal Programma dient ter uitwerking van de Europese

wordt uitgewerkt, maar dat ook mogelijkheden om samen te

richtlijn 2011/70/Euratom (Euratom, 2011). In deze richtlijn

werken met Europese lidstaten verkend worden.

worden alle EU-lidstaten verplicht een Nationaal Programma
te maken voor het beheer van radioactief afval en verbruikte

Aanvullende beleidsuitgangspunten

splijtstoffen. Het Nationaal Programma is vastgesteld door de

Het beleid gaat uit van de volgende vier uitgangspunten:

minister van Infrastructuur en Milieu (IenM) en op 24 juni
2016 aan zowel het Parlement als de Europese Commissie

1. Minimalisatie van het ontstaan van radioactief afval.

aangeboden (Ministerie van IenM, 2016). De Europese richtlijn

De Nota beschrijft de beperking van de hoeveelheid afval, zowel

schrijft voor dat het programma elke tien jaar geactualiseerd

in activiteit als in volume als een belangrijk aandachtspunt. In

dient te worden. Dit betekent dat het huidige programma

het Nationaal Programma wordt deze notie opgenomen in de

uiterlijk in 2025 wordt herzien en zo nodig aangepast. Het

vorm van het uitgangspunt ‘minimalisatie’. Het ontstaan van

Nationaal Programma beschrijft de actuele stand van zaken van

radioactief afval dient beperkt te worden door het gebruik van

het Nederlandse beleid voor het beheer van radioactief afval.

radioactiviteit zoveel als mogelijk te voorkomen. Wanneer er

Het betreft een samenvatting van het beleid, dat tot

toch radioactief afval ontstaat wordt uitgegaan van de principes
isoleren, beheersen en controleren.

9

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

2. Veilig beheer nu en in de toekomst: rond 2130 is

Het Nationaal Programma doet in aanvulling op de Nota ook

geologische eindberging voorzien.

uitspraken over de terugneembaarheid van radioactief afval, als

Het uitgangspunt dat radioactief afval veilig beheerd dient

criterium voor een Nederlandse eindberging. Hiermee bouwt

te worden zolang het risico’s voor mens en milieu met zich

het Nationaal Programma voort op het kabinetsstandpunt

meebrengt wordt in het Nationaal Programma herbevestigd.

in 2002. Dit standpunt werd ingenomen en navolging van

Een belangrijke aanvulling op het Nederlandse beleid inzake

het onderzoeksprogramma CORA, dat concludeerde dat

radioactief afvalbeheer is de realisatie van een geologische

terugneembaarheid bij berging in zout en klei op veilige wijze

eindberging rond 2130. In de Nota werd de keuze gemaakt

mogelijk is. Indien innovatieve mogelijkheden voor hergebruik

voor geologische eindberging, maar er werd nog geen concreet

zich voordoen kan hiervan gebruik worden gemaakt en de

jaartal genoemd wanneer deze gerealiseerd moest zijn. In het

periode van terugneembaarheid geeft ook de ruimte om het

Nationaal programma wordt dit jaartal wel benoemd. Met de

functioneren van de eindberging te toetsen.

keuze voor een geologische eindberging volgt Nederland de
geldende wetenschappelijke opvattingen. De internationale

3. Geen onredelijke lasten voor latere generaties.

wetenschappelijke consensus stelt dat stabiele geologische

Daarnaast wordt beschreven dat er geen onredelijke lasten

lagen geschikt zijn om radioactief afval langdurig veilig in op

op de schouders van latere generaties mogen worden gelegd.

te bergen. Een aantal Europese lidstaten, waaronder Finland,

Generaties die geprofiteerd hebben van de toepassingen van

Frankrijk en Zweden, zet momenteel stappen richting de

radioactiviteit dienen ook de lasten te dragen van het beheer op

concrete realisatie van een geologische eindberging. In Finland

lange termijn. Hiertoe dient voor de langere termijn een passief

wordt een geologische eindberging gebouwd met een beoogde

veilige beheermethode te worden gerealiseerd. Geologische

ingebruikname in de jaren ’20 waarmee de eerste geologische

eindberging is een passief, internationaal als veilig beschouwde

eindberging voor hoogradioactief afval gerealiseerd wordt.

beheermethode, waarbij radioactief afval ingesloten en
geïsoleerd wordt en toekomstige generaties geen inspanningen

Ter beargumentering voor het jaartal 2130 stelt het Nationaal

hoeven te leveren voor het handhaven van de veiligheid.

Programma dat het voor een land als Nederland, met een
relatief beperkte nucleaire sector en onderzoeksbudget, niet

4. Kosten beheer voor veroorzakers.

voor de hand ligt om koploper te willen zijn bij de realisatie van

Op het moment dat producenten hun afval overdragen

een eindberging. Ook geeft het gestelde jaartal meer tijd om te

aan de COVRA wordt ook het juridisch eigendom en de

leren van de in het buitenland opgedane ervaringen ten aanzien

daarmee samenhangende financiële risico’s overgedragen

van de realisatie en exploitatie van een eindberging.

aan COVRA. De Nota stelt dat COVRA in de tariefstelling
een financieel beleid moet voeren waarin de kosten van

Het Nationaal Programma maakt bij de specificering van

ophaaldienst, verwerking, opslag en definitieve berging

het jaartal 2130 de kanttekening dat in de toekomst zich

verdisconteerd zijn. Het Nationaal Programma bouwt hierop

mogelijk ontwikkelingen (innovaties en/of internationale

voort en stelt dat de kosten van het beheer gelegd dienen te

samenwerkingsmogelijkheden) voordoen waardoor afwijking

worden bij de producenten van het afval. Het uitgangspunt

van het gekozen tijdspad een logische gevolgtrekking kan zijn.

‘de vervuiler betaalt’, is hierbij leidend. Nieuw is dat ook

Het Nationaal Programma neemt geen definitieve besluiten en

de onderzoekskosten naar de eindberging moeten worden

hanteert hiermee een flexibele houding ten aanzien van het

meegenomen in de tariefstelling.

gestelde tijdspad.

10

HOOFDSTUK 3.

Uitvoeringspraktijk
anno 2022
De belangrijkste contextuele ontwikkelingen sinds 1984 worden
in hoofdstuk 3 uiteengezet waarna het huidige stakeholderveld
geschetst wordt.

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

3.1 Contextuele ontwikkelingen
sinds 1984

Nederland momenteel verschillende initiatieven ten behoeve
van de borging van de (Europese) voorzieningszekerheid
van medische isotopen voor diagnostiek en behandeling.

Sinds de invoering van de Nota hebben zich verschillende

Afhankelijk van de uiteindelijke besluitvorming gaat het

ontwikkelingen voorgedaan in de beleidscontext van radioactief

daarbij waarschijnlijk om de vervanging van de Hoge

afval. Deze veranderingen kunnen onderverdeeld worden in

Flux Reactor in Petten door een nieuwe kernreactor die

ontwikkelingen in wet- en regelgeving en ontwikkelingen in de

voornamelijk gericht zal zijn op de productie van medische

uitvoeringspraktijk. Er zijn voor het beleid en de effectiviteit van

radio-isotopen (Isotopenreactor PALLAS). Daarnaast worden

het beleid een aantal bepalende momenten geweest die in deze

er voorbereidingen getroffen voor de realisatie van een grote

paragraaf uiteengezet worden.

productiefaciliteit voor medische radio-isotopen op basis van
een deeltjesversneller in combinatie met kernfusie (‘SHINE’).

3.1.1

Ontwikkelingen in de uitvoeringspraktijk:
de groei van medisch en NORM-afval

Deze initiatieven zullen een impact hebben op de productie van
radioactieve afvalstoffen. Naast reactoren worden in Nederland

De huidige context waarin het beleid effectief is verschilt

ook veel medische radionucliden geproduceerd met cyclotrons.

van de context waarin de Nota tot stand kwam. In navolging

Dit genereert ook afval en bij de ontmanteling van deze

van het opschorten van de voorgenomen uitbreiding van het

installaties komt ook afval vrij.

kernenergieprogramma is de huidige omvang van het kernafval
beperkter dan waarvan was uitgegaan bij het opstellen van de

Opkomst NORM afval

Nota, bij de oprichting van COVRA. Dit wordt nader toegelicht

Ten tijde van de vaststelling van de Nota waren afvalstoffen

in paragraaf 3.2.2. Daarentegen zijn er nieuwe stromen met

met radioactiviteit van natuurlijke oorsprong (‘NORM-afval’)

een ander risicoprofiel binnen de scope van het radioactief

in regelgeving niet als radioactieve afvalstoffen gedefinieerd.

afvalbeheer komen te vallen. Medisch en NORM-afval zijn

Met de invoering van het besluit stralingsbescherming in 2001

stromen die een aanzienlijk deel zijn gaan uitmaken van het

zijn natuurlijke bronnen van radioactiviteit opgenomen in het

volume van radioactief afval dat in Nederland ontstaat.

nationale beleidskader. Deze uitbreiding van de werkingssfeer
van de regelgeving en het daarna meermaals aanpassen

Opkomst medisch afval

van de grenswaarden voor vrijstelling en vrijgave, voor het

Zowel bij de productie als bij de toepassing van medische

laatst als gevolg van implementatie van richtlijn 2013/59/

radionucliden of radioactieve geneesmiddelen in de

Euratom (Euratom, 2013), hebben gezorgd voor een toename

gezondheidszorg ontstaat radioactief afval. Medische radio-

van het NORM-afval, zowel wat betreft het aantal stromen

isotopen zijn radioactieve stoffen die in een kernreactor of

als in volume. Het NORM-afval is sindsdien in volume

deeltjesversneller worden geproduceerd, en aan patiënten

verreweg de meest omvangrijke stroom. Daarnaast zijn

worden toegediend voor zowel onderzoek en diagnosestelling

industriële processen waarbij NORM-afval ontstaat continu

(onder meer ten behoeve van het opsporen van kanker en

in ontwikkeling waarmee nieuwe toepassingen ontstaan en

hart- en vaatziekten) als nucleair geneeskundige therapie

verdwijnen. Als voorbeeld wordt geothermie genoemd, een

(onder meer voor het behandelen van kanker). In 1984 werden

relatief nieuwe toepassing voor warmteopwekking waarbij, nu

de eerste Europese richtlijnen vastgesteld ten behoeve van de

nog op kleine schaal, NORM-afval ontstaat.

bescherming van personen tegen de gevaren van ioniserende
straling als gevolg van medische blootstelling.

3.1.2 Ontwikkelingen in de wet- en regelgeving
De afgelopen decennia hebben zich verschillende

Bij de vaststelling van de Nota werden medische radionucliden

ontwikkelingen voorgedaan wat betreft de wet- en regelgeving.

nog niet zo wijdverbreid en veelvuldig geproduceerd en

In deze paragraaf wordt de impact van drie richtlijnen

toegepast als nu. Productie en toepassing (zowel typen als

(2006/117/Euratom, 2011/70/Euratom en 2013/59/Euratom)

aantallen behandelingen per jaar) van medische isotopen

bondig toegelicht.

groeien en de nucleaire geneeskunde is ook nu nog volop
in ontwikkeling. Dat betekent dat rekening moet worden
gehouden met een verdere toename van de productie van
radioactieve afvalstoffen door deze sector. Daarnaast zijn er in

12

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Europese import en export van radioactief afval

De belangrijkste voorschriften voor radioactief afvalbeheer

(2006/117/Euratom)

zijn geïmplementeerd in het besluit basisveiligheidsnormen

Met de invoering van de Europese richtlijn 2006/117/

stralingsbescherming (Bbs) (Rijksoverheid, 2018). Het Bbs

Euratom wordt een systeem ingevoerd voor toezicht en controle

is gericht op het beschermen van werkers, patiënten en de

op het grensoverschrijdend overbrengen van radioactieve

bevolking tegen de nadelige gevolgen van straling. In de

afvalstoffen en bestraalde splijtstof binnen de Europese

Nederlandse context geeft het Bbs verdere invulling aan

Gemeenschap van Atoomenergie. Op grond van richtlijn

de bepalingen uit de Kernenergiewet. Als de activiteits­

2011/70/Euratom geldt daarnaast – net als bij conventioneel

concentratie van een stof groter is dan de vrijstelling- en

afvalbeheer – voor het beheer van radioactief afval het

vrijgavegrenswaarde(n), dient het behandeld te worden als

beginsel van ‘nationale zelfvoorzienendheid’. Dit houdt in dat

radioactieve stof.

radioactief afval in beginsel wordt beheerd en geborgd in de
lidstaat waar het is ontstaan, en dat het alleen mag worden

Hoe wordt de mate van radioactiviteit uitgedrukt?

getransporteerd naar landen buiten de Europese Unie met een

De mate van radioactiviteit wordt bepaald op basis van

operationele eindberging, onder de voorwaarde van bilaterale

de activiteit van een stof. De activiteit wordt uitgedrukt

verdragsafspraken.

in de eenheid becquerel (Bq). Deze eenheid geeft het
aantal atoomkernen dat per seconde radioactief vervalt.

Nationaal Programma voor Radioactief afval

De activiteit zegt niets over de hoeveelheid stof. Ook

(2011/70/Euratom)

is het zo dat een radioactieve stof vaak is gemengd

Europese richtlijn 2011/70/ Euratom stelt een communautair

met ander (niet radioactief) materiaal. Daarom wordt

kader vast voor een verantwoord en veilig beheer van verbruikte

voor afval vaak gewerkt met de activiteitsconcentratie,

splijtstof en radioactief afval. Europese lidstaten dienen een

uitgedrukt in becquerel per gram (Bq/g). Hoe hoger dit

Nationaal Programma op te stellen voor het beheer van

getal, hoe maar geconcentreerd de radioactiviteit is.

verbruikte splijtstoffen en radioactief afval. In 2016 werd het

Naast activiteitsconcentratie is het effect op mens en

Nederlandse Nationaal Programma aan het Parlement en de

milieu ook afhankelijk van de type straling (alfa, bèta of

Europese Commissie aangeboden.

gamma) en de toegepaste beschermende maatregelen.
De beschermingsnormen voor mensen wordt uitgedrukt

Geactualiseerde vrijstellings- en vrijgaven­

in de grootheid effectieve dosis met de eenheid sievert

voorschriften (2013/59/Euratom)

(Sv). De effectieve dosis in sievert geeft de mate waarin

De Europese richtlijn 2013/59/Euratom schrijft basisveilig­

een mens in een bepaalde periode aan ioniserende

heids­normen voor, die in 2018 in de Nederlandse wet- en

straling is blootgesteld (kortweg de dosis). In Nederland

regelgeving zijn geïmplementeerd. Met de richtlijn zijn onder

is de gemiddelde jaarlijkse blootstelling van natuurlijke

meer geactualiseerde voorschriften vastgesteld voor het beleid

stralingsbronnen voor een Nederlander rond de 2

aangaande de vrijstelling en vrijgave van radioactief afval.

millisievert per jaar (RIVM, 2021).

Vrijstellings- en vrijgave grenzen

De term radioactief afval is pas van toepassing als een

Bij een geringe blootstelling aan ioniserende straling

radioactieve stof ook echt als afval is aangemerkt. Het

kan voor een bepaalde handeling vrijstelling van

vaststellen van nieuwe, deels strengere, grenswaarden in

regels en voorschriften (het ‘controlestelsel’) worden

richtlijn 2013/59/Euratom, en de implementatie daarvan

verleend. Indien wordt voldaan aan de vastgestelde

in het Bbs, heeft geresulteerd in een toename van het volume

vrijstellingsgrens, kunnen radioactieve stoffen worden

als radioactief aan te merken afval. Voor het zogenoemde

vrijgesteld. Radioactieve (afval)stoffen kunnen daarnaast

NORM-afval is deze toename substantieel, maar er is eveneens

na gebruik worden vrijgegeven van het controlestelsel,

een impact op de volumes van verschillende afvalstromen met

indien wordt voldaan aan door de lidstaat vastgestelde

radioactiviteit van kunstmatige oorsprong.

vrijgavegrenswaarde.

13

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Beleid
Nucleaire Geneeskunde
Beleidsontwikkeling

e rki n g
Verw
slag
p
o
en

COVRA
Inzameling, verwerking
en opslag van
radioactief afval.

Min. VWS
Medische toepassingen
Min. Fin
Aandeelhouder COVRA

B ro n n e n

Min. SZW
Bescherming werknemers
Min. EZK
Energievoorziening

Nucleaire Geneeskunde
Nucleair Nederland
Mijnbouw

Deponieën
Inzameling, verwerking
en storting van laag
radioactief materiaal.

Industrie

AVNS
Vergunningverlening,
toezicht en handhaving

To e z i c h t
Figuur 1.

Een weergave van de primaire stakeholders van het
Nederlandse beleid op radioactief afval.

3.2 Stakeholders
Het beheer van radioactief afval is een complex onderwerp

1. Beleid: dit betreft bestuurlijke en beleidsmatige

dat niet alleen onze generaties, maar ook toekomstige

stakeholders met een (in)directe invloed op de

generaties betreft. Succesvolle samenwerking tussen

besluitvorming.

stakeholders in het stelsel van radioactief afval is essentieel

2. Toezichthouder: de toezichthoudende bevoegdheid

om zorgvuldige en rechtvaardige besluitvorming te kunnen

is sinds 2015 geconcentreerd bij de Autoriteit Nucleaire

borgen. Sinds de inwerkingtreding van de Nota is het

Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS), een

stakeholderveld relatief stabiel gebleven, maar door de

zelfstandig bestuursorgaan.

veranderende context zijn er ook nieuwe stakeholders

3. Verwerking en opslag: dit betreft de stakeholders

opgekomen. Het hedendaagse stakeholderveld rondom

waarvan de activiteiten direct gericht zijn op de

het beleid voor radioactief afval is zeer breed en omvat

inzameling, verwerking en opslag van radioactief afval.

zowel burgers, wetenschappelijke kennisinstituties, de

Het onderzoek naar een Nederlandse eindberging

rijksoverheid, bedrijven, non-gouvernementele organisaties

wordt door één van deze stakeholders, de COVRA,

en de Europese wetgevende en richtinggevende organen.

gecoördineerd.

Gegeven de afbakening van dit onderzoek focussen we ons
in deze paragraaf op de primaire stakeholders die direct

4. Producenten: dit betreft de organisaties waarvan
radioactief afval een bijproduct vormt van de activiteiten.

betrokken zijn bij de wisselwerking tussen de ontwikkeling

14

en uitvoering van het Nederlandse beleid voor radioactief

3.2.1 Beleid

afval. De primaire stakeholders kunnen verdeeld worden op

Omdat het stralingsbeschermingsbeleid verschillende

basis van vier categorieën die aan de hand van de volgende

domeinen beslaat, is de beleidsverantwoordelijkheid

afbeelding geïllustreerd worden:

belegd bij verschillende ministeries.

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Het ministerie van IenW

op de naleving van de voorschriften met betrekking tot de

De beleidsverantwoordelijkheid voor de nucleaire veiligheid en

beroepsmatige stralingsveiligheid.

stralingsbescherming is in de afgelopen decennia veelvuldig
verplaatst tussen rijksoverheidsorganen, maar sinds 2020 ligt

3.2.2 Verwerking, opslag en eindberging

de verantwoordelijkheid bij de minister van IenW. Met ingang

COVRA

van 1 januari 2021 geldt dit ook voor het beleid voor het beheer

Sinds 1992 wordt in Nederland radioactief afval opgeslagen bij de

van radioactief afval.

COVRA in Nieuwdorp, Zeeland. Het afval wordt voor ten minste
honderd jaar opgeslagen, rond 2130 is geologische eindberging

Het ministerie van Financiën

voorzien. COVRA is opgericht in 1982 en de eerste tien jaar van

Sinds 2002 heeft de rijksoverheid 100% van de aandelen

hun bestaan opereerde de organisatie op het terrein van ECN

van COVRA is handen. Het ministerie van Financiën vervult

in Petten. De oprichting van COVRA gebeurde op initiatief van

daarbij de rol van aandeelhouder, waarbij onder andere

de rijksoverheid (10% van de aandelen1), in samenwerking met

aandacht is voor de financiële positie van de COVRA. Het

de belangrijkste producenten van radioactief afval (elk 30% van

aandeelhouderschap wordt ingevuld conform de nota

de aandelen): EPZ (kerncentrale Borssele), GKN (kerncentrale

deelnemingenbeleid Rijksoverheid 2013 (Rijksoverheid, 2013).

in Dodewaard), en ECN (Energieonderzoekcentrum te Petten).
De Staat werd ten tijde van de oprichting vertegenwoordigd

Het ministerie van EZK

door het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening

De minister van EZK is verantwoordelijk voor de beleidsvoering

en Milieubeheer (VROM). Mede op advies van de commissie

op de Nederlandse energievoorziening, waaronder de

Herkströter nam de Staat per 15 april 2002 het volledige

voorzienings- en leveringszekerheid. In dat kader kijkt de

aandeelhouderschap van de COVRA over (Rijksoverheid, 2001).

minister voor Klimaat en Energie naar de mogelijkheden om

De producenten van radioactief afval (EPZ, GKN en ECN)

kernenergie in te passen in de energiemix tot 2050. In verband

traden daarbij terug als aandeelhouder. De financiële positie

met de gewenste (en bij verdrag afgesproken) scheiding van

van COVRA kwam onder meer door de lage rentestanden

verantwoordelijkheden heeft dit ministerie geen bevoegdheid

en het opschorten van de voorgenomen uitbreiding van het

en verantwoordelijkheid over de normstelling voor nucleaire

kernenergieprogramma in het geding. Onder meer het feit dat de

veiligheid en stralingsbescherming.

jaarlijkse productie van radioactief afval uit de nucleaire sector
aanzienlijk minder bleef dan voorzien bij de oprichting van de

Het ministerie van VWS

COVRA, leidde tot structurele begrotingstekorten.

De minister van VWS is verantwoordelijk voor de toepassing
van ioniserende straling in de medische sector, en zet zich

COVRA is daarnaast verantwoordelijk voor de financiering

daarnaast in voor de voorzieningszekerheid van medische

van een Nederlandse eindberging, en daarmee te zijner tijd

radio-isotopen. In verband met de gewenste (en bij verdrag

ook de beoogde vergunninghouder. Met het oog op deze rol

afgesproken) scheiding van verantwoordelijkheden heeft dit

coördineert COVRA het onderzoek naar een Nederlandse

ministerie geen bevoegdheid en verantwoordelijkheid over de

eindberging, voert het – in het kader van de duale strategie

normstelling voor nucleaire veiligheid en stralingsbescherming.

- overleg met afvalorganisaties van andere Europese landen.

De inspectie Gezondheidszorg en Jeugd houdt toezicht

Ook doet COVRA zelfstandig en proactief aan communicatie

op de naleving van de voorschriften met betrekking tot

over radioactief afval, en stelt in de praktijk zelfstandig

stralingsbescherming van patiënten.

de criteria vast voor acceptatie van radioactief afval voor
langetermijnopslag, gevolgd door eindberging. COVRA is

Het RIVM (agentschap van het ministerie van VWS) levert als

hiermee een belangrijke speler bij het mede vormgeven van

onafhankelijk wetenschappelijk kennisinstituut een belangrijke

het uitvoeringsbeleid voor radioactief afvalbeheer. Door de

bijdrage aan de beleidsvoorbereiding en beleidsbeslissingen door

ANVS is aan COVRA-vergunning verleend op grond van de

ANVS en de ministeries van IenW, SZW en VWS.

Kernenergiewet voor het in werking houden van een nucleaire
inrichting, en het bewerken en opslaan van radioactieve

Het ministerie van SZW

afvalstoffen en splijtstoffen. COVRA staat derhalve onder

De verantwoordelijkheid voor beroepsmatige stralings­

toezicht van de ANVS.

bescherming is belegd bij het ministerie van SZW. De inspectie
SZW houdt namens de minister van SZW toezicht

15

1

Verdeling van de aandelen wordt gegeven in het evaluatieverslag
van de COVRA (2006)

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Deponieën

betreft zowel langlevend als kortlevend afval. Een deel van

Exploitanten van deponieën verzamelen, verwerken en storten

het LMRA afval dat opgeslagen is bij COVRA zal voordat

laag, registratieplichtig radioactief afval van natuurlijke

de eindberging over ruim honderd jaar gereed is vervallen

oorsprong (NORM-afval). NORM-afval dat bij de deponieën

zijn en in beginsel als conventioneel afval verwerkt kunnen

verwerkt wordt komt onder meer voort uit de olie- en gas­

worden.

winning, de productie van pigment en staal, en het gebruik
van zirkoonhoudende materialen voor allerlei toepassingen.

NORM-afval

De ANVS heeft aan elf deponieën toestemming gegeven voor

NORM-afval vormt een speciale categorie binnen het

het ontvangen en storten van registratieplichtig NORM-afval.

LMRA afval, waarbij het gaat om radioactief afval met

Slechts een aantal daarvan is ook daadwerkelijk bereid deze

een natuurlijke oorsprong. In tegenstelling tot de andere

te ontvangen: één deponie van Renewi/Mineralz en drie van

radioactieve afvalstromen is er bij NORM-afval veelal geen

Afvalzorg . Sinds 2018 bestaat er, naast registratieplichtig

directe link met een (stralings-)toepassing, maar is het een

materiaal, ook de mogelijkheid om vergunningsplichtig

bijproduct van een productieproces. Bij productieprocessen

materiaal (met hogere activiteitsconcentraties) op een

waar NORM-afval ontstaat is de hoeveelheid radioactiviteit

deponie te storten, gebruikmakend van het instrument

moeilijker voorspelbaar. In productieprocessen waar

specifieke vrijgave, dat is aan te vragen bij de ANVS.

gewerkt wordt met kunstmatige stromen zijn het proces en

2

de hoeveelheid afval veelal controleerbaarder.

3.2.3 Categorisering afvalstromen
Radioactief afval wordt in Nederland op basis van activiteit en

3. Kortlevend afval

halfwaardetijd gecategoriseerd in vier groepen (Ministerie van

Afval met een halfwaardetijd van minder dan honderd

IenM, 2016):

dagen wordt kortlevend afval genoemd. Producenten

3

mogen kortlevend afval voor een periode van maximaal
1. Hoogradioactief afval (HRA). Circa 70% van het volume
van in Nederland geproduceerde HRA is een bijproduct
van de kernenergiereactoren van Borssele en Dodewaard
(Nationaal Programma 2016). 30% van het HRA is

twee jaar opslaan op locatie, op voorwaarde dat het daarna
kan worden vrijgegeven. Na vrijgave kan het afval via
conventionele wegen worden afgevoerd.
4. Vrijgesteld afval

afkomstig van de onderzoekreactoren uit Petten, Delft en

Radioactief afval dat onder de vrijgave en vrijstellings­

de medische isotopenproductie. De meeste Nederlandse

grenzen valt mag als conventioneel afval beheerd en

organisaties waar HRA onstaat zijn aangesloten bij de

afgevoerd worden.

vereniging Nucleair Nederland: EPZ, NRG, PALLAS, SHINE,
Urenco en Reactor Instituut Delft. Een aantal radionucliden

3.2.4 Toezicht

in HRA heeft zeer lange halfwaardetijden, wat een veilige

ANVS

beheeroplossing voor zeer lange tijd noodzakelijk maakt.

De ANVS is de bevoegde toezichthouder op het gebied van

COVRA draagt zorg voor de opslag van HRA en neemt

nucleaire veiligheid en stralingsbescherming. Tot 2015 waren

daarom ook zitting in de vereniging Nucleair Nederland. In

de overheidstaken en kennis over de nucleaire sector verspreid

2020 lag ongeveer 110 m3 HRA opgeslagen bij COVRA en

over verschillende instanties en ministeries. Met de oprichting

gemiddeld wordt er per jaar tussen de 0,5 en 4,5 m3 HRA

van de ANVS voldoet Nederland aan de aanbevelingen van

geproduceerd (COVRA, 2021a).

het Internationaal Atoom Energie Agentschap (IAEA) en de

2. Laag en middelradioactief afval (LMRA)

Europese richtlijn Nucleaire veiligheid, welke voorschrijven dat

LMRA heeft een lagere radioactiviteit dan HRA en komt

elke lidstaat een onafhankelijke en zelfstandige toezichthouder

onder meer voort uit uraniumverrijking, de splijtstofcyclus,

behoort te hebben op het gebied van nucleaire veiligheid

de productie van medicamenten en de olie- en gasindustrie.

en stralingsbescherming. De ANVS verleent vergunningen,

35.301 m3 LMRA ligt er opgeslagen bij COVRA en jaarlijks

ziet toe op naleving van regels en voorschriften en heeft een

komt daar circa 2.700 m3 bij (COVRA, 2021a). LMRA

handhavende bevoegdheid. De ANVS is voor de meeste stralinggerelateerde onderwerpen ook het nationale aanspreekpunt

2
3

16

Vanaf 1 april 2022 zijn dit nog twee locaties van Afvalzorg, want de stortactiviteiten
op locatie Nauerna stoppen vanaf 1 april 2022
De Nederlandse categorisatie van afvalstromen wijkt af van de internationale
criteria. Een deel van het afval dat in NL als HRA wordt ingedeeld, wordt volgens
de internationale criteria ingedeeld als middelradioactief afval (MRA). Het betreft
o.a. afval afkomstig van de opwerking van de splijtstof van de kerncentrale
Borssele

voor het Internationaal Atoom Energiegezelschap (IAEA)- en
Euratom-inspecties. De ANVS is in 2015 opgericht en is in
2017 een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) geworden.

HOOFDSTUK 4.

Ervaringen met
radioactief afvalbeleid
Om de effectiviteit van het beleid van radioactief afval in de praktijk
te toetsen hebben we 18 gesprekken met stakeholders gevoerd. De
resultaten worden in dit hoofdstuk per afvalstroom teruggegeven.

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Om de doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid

4.1 Hoogradioactief afval

in de praktijk te toetsen hebben we een serie gesprekken
met stakeholders gevoerd. De geïnterviewden variëren

Ten aanzien van HRA wordt onderscheid gemaakt naar drie

van vertegenwoordigers van ministeries, toezichthouders,

onderwerpen, namelijk de langetermijnopslag in gebouwen,

organisaties die het radioactief afval opslaan en organisaties

de eindberging in geologische aardlagen en de minimalisatie

die radioactief afval produceren. In de bijlage is een overzicht

van afval. Verschillende partijen, zoals het bedrijfsleven, ngo’s

opgenomen van de gesprekspartners.

(non-gouvernmentele organisatie) en de ANVS, geven aan
dat de centrale opslag bij de COVRA goed geborgd is. Over

Gedurende de interviews kwam al snel naar voren dat de

de eindberging van radioactief afval is meer discussie, onder

ervaringen met beleid gecategoriseerd kunnen worden aan

andere over de kennisopbouw en de opbouw van het fonds voor

de hand van drie afvalstromen, namelijk HRA, LMRA en

eindberging richting 2100 (zoals verder wordt toegelicht in

NORM-afval. Deze afvalstromen verschillen sterk in de mate

paragraaf 4.1.2).

van radioactiviteit en de jaarlijkse geproduceerde volumes
van afval. Het onderstaande figuur geeft een overzicht

4.1.1 Langetermijnopslag in gebouwen

van de jaarlijks geproduceerde hoeveelheden HRA, LMRA

Het Nederlandse beleid voor radioactief afval is de laatste vier

en NORM-afval, uitgedrukt in volume (donkerblauw)

decennia stabiel, waarbij wordt uitgegaan van een centrale

en radioactiviteit (lichtblauw). Qua volume is NORM-

langetermijnopslag van het afval in gebouwen totdat in circa

afval veruit de grootste stroom, en HRA veruit de kleinste

2130 een geologische eindberging beschikbaar is (Ministerie

stroom. Daarentegen is de situatie voor wat betreft de mate

van IenM, 2016). Zoals in de Nota is aangekondigd, is hier

van radioactiviteit tegenovergesteld. Hier is HRA veruit het

een organisatie voor opgericht, genaamd de COVRA. Met

grootste en is NORM-afval het kleinst. Al deze afvalstromen

de oprichting van de COVRA is het heel duidelijk waar het

vallen onder het huidige radioactief afvalbeleid, maar zijn

Nederlands radioactief afval, waaronder het HRA, naartoe moet

verschillend gereguleerd. Hierdoor verschillen de ervaringen

en deze duidelijkheid, en stabiliteit van beleid over langere duur,

met het radioactief afvalbeleid en kent iedere stroom

wordt gewaardeerd door het bedrijfsleven. Daarnaast wordt door

specifieke dilemma’s en aandachtspunten. De opdeling van

zowel de ANVS, ngo’s en het bedrijfsleven aangegeven dat de

deze typen afvalstromen komt om deze reden ook terug in de

veiligheid van de opslag bij de COVRA goed geborgd is. Door de

beschrijving van de ervaringen met beleid.

ngo’s wordt wel aangegeven dat de termijn van 2130 wel lang is
voor deze centrale opslag in gebouwen, maar dit punt komt later
in deze paragraaf aan de orde. Qua veiligheid en transparantie
wordt de COVRA Europees gezien als één van de voorbeelden op
het gebied van tijdelijke opslag van HRA.
De manier waarop deze centrale opslag is ingericht is goed
georganiseerd, maar er zijn mogelijk wel kanttekeningen te

HRA

LMRA

NORM

Jaarlijkse volumestromen van radioactief afval
Mate van radioactiviteit

plaatsen bij de tariefstelling. De COVRA is de enige partij die
HRA uit Nederland mag ontvangen en wordt daarmee door
het bedrijfsleven gezien als monopolist. Daarnaast schrijft
de wetgeving voor dat het radioactief afval van bedrijven in

Figuur 2.

Indicatie van de jaarlijkse volumestromen en de mate
van radioactiviteit voor de drie verschillende typen
afvalstromen
(bron data: Ministerie van IenM, 2016).

Nederland moet worden verwerkt en opgeslagen door de
COVRA. Voor de opslag, eventuele bewerking en uiteindelijke
eindberging rekent de COVRA een tarief, maar de bedrijven
zijn constant in gesprek met de COVRA over de tariefstelling.
Daarbij is er bijvoorbeeld wel begrip voor de kostencomponent
die is bestemd voor de eindberging, maar er zijn wel vragen bij
de risico-opslag, om financiële risico’s af te dekken, voor HRA.
Hierbij is er onduidelijkheid over de kosten die wel/niet onder
het tarief vallen en of alle kostenposten te rechtvaardigen zijn.
De gesprekken over deze tarieven tussen bedrijven en de COVRA

18

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

verlopen in goede sfeer, maar er zijn een aantal punten

Passende opties voor eindberging in Nederland

waarop partijen verschillen van inzicht. COVRA is vrij om de

In de Nota wordt al beschreven dat “gedurende de periode van

tariefstelling te bepalen, de enige eisen die van overheidswege

opslag [kunnen] opties voor de definitieve verwijdering verder

aan de tarieven wordt gesteld is dat deze transparant, objectief

worden bestudeerd” (Ministerie van VROM, 1984). Sinds de

en niet-discriminerend moeten zijn (Rijksoverheid 2018; artikel

publicatie van de Nota zijn een aantal onderzoeksprogramma’s

10.10 Bbs).

uitgevoerd, zoals OPLA (ILONA, 1989), CORA (EZ, 2001)
en OPERA (COVRA, 2018). In deze programma’s zijn diverse

4.1.2 Eindberging

vormen van eindberging onderzocht, waaronder berging

Het Nationaal programma geeft aan dat in 2130 de berging

in zoutkoepels en in diepe kleilagen. De financiering van

in de diepe ondergrond wordt voorzien (Ministerie van IenM,

eindbergingsonderzoek wordt sinds enkele jaren verrekend

2016). De definitieve besluitvorming over de eindberging zal

middels een opslag in de COVRA-tarieven.

rond 2100 plaatsvinden. Tot die tijd kunnen er nieuwe inzichten
worden verworven en alternatieven voor eindberging worden

Tijdens de interviews werd door bedrijven aangegeven dat er

verkend, zodat de samenleving vanaf dat moment haar eigen

op dit moment beperkt inzicht is in de huidige stappen van

afweging over een beheeroptie kan maken. In de tussenliggende

kennisontwikkeling omtrent de eindberging is. De rapportage

periode wordt onderzoek gedaan om kennis te vergaren, kunnen

van de onderzoeksprogramma’s is openbaar, maar het is

eventuele mogelijkheden voor samenwerkingsverbanden met

niet duidelijk wat er met deze inzichten gebeurt en wat de

andere EU-landen worden verkend en geld gespaard en belegd

vervolgstappen zijn. Gekoppeld hieraan wordt een overzicht

om de eindberging te realiseren. Deze verschillende sporen van

gemist van wat de lessen waren tot dit moment en wat we nog

activiteiten hebben als doel om een goede basis te leggen voor

willen/moeten weten voordat een veilige eindberging gerealiseerd

een goed onderbouwd besluit over het beheer van radioactief

kan worden. De onderzoeksprogramma’s worden gewaardeerd

afval op lange termijn, zonder dat er onredelijke lasten op latere

door het bedrijfsleven en de ngo’s, maar het vervolgtraject

generaties worden gelegd.

richting de eindberging wordt door hen als onduidelijk
ervaren. Bij deze organisaties is er een behoefte aan een traject

Eindberging

waarbij tussentijdse ijkpunten worden benoemd over de
kennisontwikkeling omtrent eindberging richting 2100 en 2130.
Europese samenwerking
Parallel aan het onderzoek naar eindberging van radioactief
afval in Nederland worden er ook mogelijkheden verkend
om op Europees niveau samen te werken op het gebied van

Vormen van
eindberging
in Nederland
Figuur 3.

Europese
samenwerking

Financiering

eindberging (de zogenoemde ‘duale strategie’). De eerste
vorm van samenwerking is de uitwisseling van kennis over
verschillende vormen van eindberging. Vanuit Nederland zijn

Overzicht van drie sporen die moeten leiden tot een goed
onderbouwd besluit over het beheer van radioactief afval

zowel IenW, de ANVS als de COVRA aangesloten bij diverse
internationale samenwerkingsverbanden rondom eindberging.

Het ontwerp van de eindberging voor radioactief afval is nog

Daarnaast participeren IenW en de ANVS in een aantal

onzeker en onder andere afhankelijk van de kennisopbouw

internationale organisaties die betrokken zijn bij de harmonisatie

over de varianten van eindberging en de beschikbaarheid over

van radioactief afvalbeheer, zoals EURATOM, de ENSREG,

de benodigde financiële middelen voor de realisering van een

de WENRA, de NEA en het IAEA. Hiermee zijn er diverse

eindberging richting 2100 en 2130. Tijdens de interviews is het

vormen waarin op mondiaal of Europees niveau kennis wordt

pad richting 2100 en 2130 regelmatig ter sprake gekomen. De

uitgewisseld over beleid, regelgeving en praktijk op het gebied van

belangrijkste aandachtspunten worden hieronder besproken

radioactief afval, waaronder de mogelijkheden voor eindberging.

aan de hand van de drie sporen die moeten leiden tot een goed

Ngo’s, de COVRA en het bedrijfsleven gaven aan dat het wordt

onderbouwd besluit .

gewaardeerd dat Nederland actief is in deze (onderzoeks-)wereld,

4

helemaal gezien de relatief kleine hoeveelheid radioactief afval
4

19

De drie besproken sporen zijn de onderwerpen die voornamelijk
terugkwamen tijdens de interviews. Voor een goed onderbouwd besluit
is ook publieksparticipatie essentieel, hierover loopt nu een traject dat
wordt georganiseerd door het Rathenau Instituut (www.rathenau.nl/nl/
dossier-advies-besluitvormingsproces-toekomst-radioactief-afval).

die in Nederland beheerd moet worden.

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

De tweede vorm van samenwerking betreft een eventuele

met de huidige inzichten de tarieven voldoende zouden moeten

samenwerking bij de realisatie van een multinationale

zijn, waarbij er altijd onzekerheid is over de groei van dit fonds.

eindberging binnen Europa. Hierbij zou het gaan om de

Het ministerie van Financiën monitort de financiële positie van

realisatie van een eindbergingsvorm waarin meerdere

de COVRA middels verschillende indicatoren en rapporteert

landen hun afval op één plek zouden bergen. Een eventuele

hierover in het jaarverslag beheer staatsdeelnemingen. Vanaf

samenwerking tussen Europese lidstaten op het gebied van

het jaarverslag 2021, richt één van deze indicatoren zich op de

eindberging van radioactief afval kan voordelen opleveren,

dekking van de voorziening van de eindberging.

zoals kosteneffectiviteit. Nadelen van een multinationale
berging zijn onder andere de benodigde transporten over

4.1.3 Minimalisatie

langere afstanden, afwijkende (nationale) wetgeving en

Het Nationaal Programma specificeert dat het ontstaan van

definities, kostenverdeling onder partners en weerstand ten

radioactief afval geminimaliseerd dient te worden. Een producent

aanzien van de acceptatie van buitenlands radioactief afval.

dient het ontstaan van radioactief afval daarmee zoveel als

In de interviews wordt aangegeven dat dergelijke nadelen

redelijkerwijs mogelijk is te voorkomen of te beperken. Daarnaast

maken dat er al lange tijd gepraat wordt over de mogelijkheden

bestaat ervan uit milieuhygiënisch oogpunt een voorkeur voor

van een multinationale berging, maar dat er niet heel veel

hergebruik boven verwijdering. Er wordt beleidsmatig echter

vooruitgang in deze discussies zit. Het wordt wel als goed

beperkt gestuurd op de minimalisatie van radioactief afval. Het

ervaren dat Nederland blijft inzetten op de duale strategie,

gebrek aan beleidsmatige sturing op minimalisatie geldt voor het

maar sommige geïnterviewde partijen vragen zich wel af of

gehele beleidskader, maar kwam vooral ten aanzien van HRA

Europese samenwerking van de grond gaat komen.

veelal ter sprake waarbij de opwerking van radioactief afval als
voorbeeld werd gebruikt. De kernenergiecentrale Borssele laat de

Financierbaarheid

bruikbare stoffen in gebruikte splijtstofstaven terugwinnen. De

Ook de financiële aspecten van eindberging worden al

gebruikte splijtstoffen worden naar de opwerkingsfabriek Cap

besproken in de Nota. Hier wordt gesteld dat COVRA een

La Hague in Frankrijk gebracht waar de bruikbare bestandsdelen

financieel beleid dient te voeren dat tot een kostendekkende

gescheiden worden van het radioactief afval. De keuze voor een

exploitatie van ophaaldienst, verwerking, opslag en eindberging

dergelijke vorm van minimalisatie zoals opwerking ligt echter bij

leidt (Ministerie van VROM, 1984). Hierbij wordt ook

de producent, hier wordt beleidsmatig niet op gestuurd.

aangegeven dat de COVRA een fonds zal vormen voor de
kosten van de eindberging. De COVRA heeft een dergelijk
fonds gevormd. Het tot 2018 voor COVRA verplichte
schatkistbankieren leidde tot lagere rendementen dan

4.2 Laag- en middelradioactief afval

oorspronkelijk berekend. Sinds 2018 heeft de COVRA van
de Minister van Financiën de mogelijkheid gekregen om de

LMRA heeft een lagere mate van radioactiviteit dan het

middelen ook te investeren bij andere partijen dan de schatkist,

HRA en een grotere diversiteit aan bronnen. Bronnen van

hierdoor is het rendement significant hoger geworden.

LMRA zijn bijvoorbeeld artikelen uit laboratoria, rookmelders
en radioactief besmette onderdelen zoals buizen, pompen

20

De COVRA geeft regelmatig een beeld van de

en filters. LMRA-stromen zijn afkomstig uit verschillende

financieringsbehoefte van een Nederlandse eindberging,

sectoren, zoals te zien in het figuur op de volgende pagina. De

waarbij recent is aangegeven dat het gaat om een totale

grootste bron van LMRA is de niet-nucleaire industrie, maar

investeringsbehoefte van 2,8 miljard euro (COVRA, 2021).

er zijn ook LMRA-stromen afkomstig van kernenergiecentrales

Maar binnen het bedrijfsleven zijn er wel zorgen of de huidige

(circa 16%). Een kleinere LMRA-stroom is de afvalstroom

tarieven voldoende zijn om deze behoefte in te vullen. Daarbij

vanuit de medische sector, waarbij het gaat om circa 7,5% van

is er een vrees dat de tarieven in de komende decennia zullen

het totale volume aan LMRA. Al deze LMRA-stromen worden

stijgen doordat het rendement tegen valt of de tarieven van

opgeslagen bij de COVRA, al worden deze in een andere

nu niet voldoende zijn. Omdat de Nederlandse nucleaire

vorm opgeslagen dan het HRA omdat deze stromen een lager

sector klein is, komt dit risico uiteindelijk bij een klein aantal

stralingsniveau hebben. Net als voor HRA is voor LMRA in

bedrijven terecht. Vanuit de ministeries wordt aangegeven dat

beginsel eindberging voorzien.

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Binnen LMRA is er een veelheid aan afvalstromen met
verschillen in de periode waarin de stroom radioactief blijft en
in de initiële mate van radioactiviteit. Dit levert verschillende
risicoprofielen op van deze stromen, maar op dit moment
Divers
Onderzoek
Medisch

worden deze afvalstromen met verschillende risicoprofielen
allemaal hetzelfde behandeld binnen het beleid omtrent

Nucleair

radioactief afvalbeheer. Vanuit de medische sector wordt

Industrie

gepleit voor aanpassingen van het beleid, waarbij gekeken zou
moeten worden naar passende maatregelen voor afvalstromen,
zoals de ANVS-verordening, met verschillende risicoprofielen.
Dit zou voor deze sector een kostenbesparing opleveren,
zonder dat het risico op nadelige effecten van de radioactieve

Figuur 4.

Jaarlijkse volume van LMRA, uitgesplitst naar
verschillende sectoren.

straling op werkers of op de omgeving toeneemt. Het voorstel
van diversificatie in het beleid naar het risicoprofiel van

Dilemma’s bij diversiteit van LMRA

afvalstromen komt ook terug in de volgende paragraaf over

Waar HRA-stromen complex zijn door de hoge mate van

NORM-afval.

radioactiviteit en de lange halfwaardetijden, is LMRA complex
vanwege zijn diversiteit in samenstelling. In de Nota staat
beschreven dat het streven is om eindberging te realiseren
voor al het Nederlandse radioactief afval, dus ook de LMRA-

4.3 NORM-afval

stromen die lange tijd radioactief zijn, worden meegenomen
in de plannen omtrent eindberging. Hierbij werd tijdens

In deze paragraaf wordt ingegaan op het huidige beleidskader

een interview met de COVRA wel aangegeven dat er meer

ten aanzien van NORM-afval. Er worden aandachtspunten

technologische mogelijkheden zijn voor de eindberging van

uiteengezet die voortkomen uit de gesprekken. Hoewel

het LMRA-afval door de lagere mate van radioactiviteit. Dit

het beleid al licht is gediversifieerd, door bijvoorbeeld de

kan gevolgen hebben voor de technische inrichting van de

mogelijkheid om NORM-afval te storten bij deponieën, pleiten

eindberging, maar het doel zal blijven om één eindberging te

gesprekspartners met name voor (nog) meer ruimte voor

realiseren voor al het radioactief afval.

diversificatie in het radioactief afvalbeleid, uitgaande van de
risicoprofielen van verschillende afvalstromen van radioactief

Bij de LMRA-stromen met lage maten van radioactiviteit komt

afval. In de Nota lag de focus sterk op het beheer van HRA

de vraag naar voren of deze überhaupt wel opgeslagen moeten

en had LMRA een kleinere rol, maar in de huidige context

worden bij de COVRA. Tijdens de gesprekken over afvalstoffen

spelen meer afvalstromen met een laag risicoprofiel een rol

afkomstig van de nucleaire geneeskunde werd aangegeven dat

binnen het beleidsveld van radioactief afval. Een op risico

opslag bij COVRA hoge kosten met zich meebrengt, terwijl

gebaseerde benadering, in de vorm van een ‘graduele aanpak’,

de veiligheidsrisico’s van langere opslag op locatie (bij het

laat volgens verscheidene gesprekpartners meer ruimte voor

ziekenhuis) beperkt zijn. Dit beeld wordt bevestigd door een

alternatieve verwerkingsmethoden. Tijdens een werksessie is

studie van het RIVM over de risico’s bij langere opslag op

met stakeholders de verdieping gezocht ten aanzien van de

locatie (RIVM, 2020). Uit dit rapport blijkt dat opslag op locatie

huidige positie van NORM-afval in het stelsel van radioactief

geen additioneel veiligheidsrisico met zich meebrengt indien

afval. Het doel van deze werksessie was om aandachtspunten te

de huidige maximale opslagperiode van twee jaar met enkele

formuleren voor het toekomstige beleidskader op het gebied van

jaren wordt verlengd. Voorheen was het zo dat radioactief afval

NORM-afval. Deze paragraaf vormt hiervan de uitwerking.

met halfwaardetijden langer dan 100 dagen moesten worden
opgeslagen bij de COVRA. In de nieuwe ANVS-verordening
wordt een termijn van twee jaar voor tijdelijke opslag toegestaan
(ANVS, 2021). Hiermee wordt decentrale opslag nog steeds niet
toegestaan voor langer periodes dan twee jaar, tenzij dit strikt
noodzakelijk is en bij vergunning expliciet vergund.

21

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

4.3.1 De positie van het NORM-afval in het
beleidskader

4.3.2 Op zoek naar een balans tussen veiligheid
en passende maatregelen

NORM-afval is een specifieke stroom LMRA-afval. Het is

De Europese vrijgavegrenzen zijn geïmplementeerd in

radioactief afval dat ontstaat bij de bewerking of delving

de Nederlandse wetgeving, wat heeft geresulteerd in een

van natuurlijke grondstoffen. Vormen van NORM-afval

beleidskader dat als streng wordt ervaren. Tijdens de interviews

zijn onder andere ertsresiduen, sludges die ontstaan bij gas-

en de werkgroepen werd door zowel de producenten van NORM-

en oliewinning en de waterzuiveringsfilters bij geothermie

afval als de deponieën aangegeven dat zij het beeld hebben dat

installaties. Bij deze processen ontstaan relatief grote volumes

andere Europese landen meer ruimte hebben ingebouwd in de

van afval, met een relatief kleine tot zeer kleine mate van

vertaling van de vrijgavegrenzen naar het nationaal regime. In

radioactieve straling (Ministerie van IenM, 2016). Radioactief

Gracia-Talavera et al (2021) wordt een overzicht gegeven van

verval treedt in veel gevallen bijna niet op. Deze stroom van

hoe het Nederlandse regime op NORM-afval zich verhoudt tot

afval bestaat al enige decennia, maar tot het begin van dit

andere Europese landen. De vrijgavegrenzen worden bij andere

millennium was er nog geen separaat beleid voor en om deze

lidstaten veelal gehanteerd als grens waarboven een producent

reden ook weinig aandacht voor. In 2001 is NORM-afval voor

van NORM-afval inzichtelijk moet maken welke maatregelen

het eerst opgenomen in de Nederlandse context binnen het

genomen worden om de risico’s te minimaliseren. Vervolgens

Besluit stralingsbescherming (Rijksoverheid, 2001).

wordt door een toezichthoudende autoriteit beoordeeld in
hoeverre dit voldoende is en welke eventuele additionele

In 2018 is de Europese richtlijn 2013/59/Euratom in het Bbs

maatregelen genomen moeten worden om de risico’s verder in

vertaald naar de Nederlandse context, waarbij materialen

te perken. In deze aanpak ontstaat een wisselwerking tussen

waarbij materialen die boven de Europese vrijgavegrens komen

overheid en het bedrijfsleven gebaseerd op een risicoanalyse.

als radioactief worden bestempeld’ naar ‘waarbij de Europese
vrijgavegrens voor materialen die als radioactief worden

Binnen de Nederlandse context moeten de bedrijven waar

bestempeld naar beneden is bijgesteld. Hierdoor zijn meer

het NORM-afval ontstaat diverse maatregelen nemen omdat

afvalstromen bestempeld als NORM-afvalstromen dan voor de

deze afvalstromen nu als radioactief worden bestempeld.

inwerkintreding van het Bbs. Binnen de Nederlandse context is

Hierbij gaat het om maatregelen zoals de inhuur van een

ervoor gekozen om voor deze NORM-afvalstromen in de basis

stralingsexpert, monsters die regelmatig genomen moet worden,

aan te laten sluiten bij de algemene procedures voor radioactief

materiaalstromen moeten gescheiden worden en er zijn nog

afval. NORM-afval valt echter wel onder een apart regime

diverse andere procedures waaraan voldaan moet worden.

binnen het beleid omtrent radioactief afval, met name doordat

Hierbij gaat het met name om procedures die vaststellen of

NORM-afval onder voorwaarden gestort mag worden bij

het afval wel/niet radioactief is. Als het afval radioactief blijkt

aangewezen deponieën. Hierbij dient wel te worden opgemerkt

te zijn, kan dat leiden tot hoge beheerkosten ondanks het lage

dat de pragmatische oplossing om NORM-afval te storten bij

stralingsrisico. De bedrijven moeten deze maatregelen nu nemen,

de deponieën door zowel de producenten, deponieën en de

maar deze maatregelen worden wel als zwaar ervaren gezien het

overheid als een werkbare oplossing wordt ervaren.

relatief (zeer) lage risiconiveau dat gepaard gaat met de NORMafvalstromen.
Vanuit de producenten van NORM-afval is daarom het voorstel
om in het beleidskader van radioactief afval ruimte te bieden
voor een graduele aanpak. Een graduele aanpak rust op het
principe dat hoe groter het risico is, hoe strenger het regime
dient te zijn. De NORM- afvalstromen worden dan nog wel
altijd aangeduid als radioactief afval, maar bij afvalstromen
met lage risiconiveaus zou een minder streng regime worden
gehanteerd waarbij (vanzelfsprekend) de veiligheid voor mens
& milieu niet in het geding komt. Daarbij kan een graduele
aanpak mogelijk ook meer mogelijkheden geven voor alternatieve
beheermethoden voor NORM-afval, dan alleen storten.

22

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

4.3.3 Een graduele aanpak geeft meer
ruimte voor hergebruik en circulaire
verwerkingsmethoden
Een beleid sterker gericht op een graduale aanpak aan de
hand van een risicoanalyse zou meer ruimte creëren voor
alternatieve, circulaire verwerkingsmethoden voor NORMafval. NORM-reststoffen worden nu vrijwel altijd als
NORM-afvalstof aangemerkt, en uiteindelijk gestort. Er zijn
momenteel zeer beperkte mogelijkheden voor hergebruik en
milieuvriendelijke verwerkingsmethoden. Op dit moment
wordt een zeer klein deel (0,1%) van het NORM-afval
hergebruikt (Ministerie van IenM, 2016). De gesprekspartners
beargumenteren dat gegeven het veelal lage risico, veel kansen
voor hergebruik onbenut worden gelaten. Ten aanzien van het
beheer van NORM-afval zou de aansluiting gezocht kunnen
worden bij het Landelijk Afvalbeheerplan (Rijkswaterstaat,
2021). Het toepassen van een meer circulair beleidsperspectief
verlegt de focus van storting naar het minimaliseren en veilig
en milieuvriendelijk verwerken van NORM-reststoffen.

4.3.4 De administratiestructuur van NORM-afval
Tijdens de werksessie kwam naar voren dat er voor
de administratie van NORM-afval geen nationaal
administratiesysteem bestaat. Voor de andere radioactieve
afvalstromen is dit wel het geval; dit wordt bij COVRA
opgeslagen en wordt hier geadministreerd. Het NORMafval wordt grotendeels gestort bij de deponieën, en wordt
geadministreerd door de exploitanten voor hun eigen overzicht.
Maar er is op dit moment geen verplichting om hierover te
rapporteren aan het bevoegd gezag of een andere overheid. De
informatie is dus wel op het niveau van deponie beschikbaar
op aanvraag, maar er geen nationaal systeem dat de gegevens
van alle deponieën met NORM -afval op continue wijze en
centraal administreert. Een dergelijke structuur met een
meldverplichting bestaat wel voor conventioneel afval (bij
het Landelijk Meldpunt Afvalstoffen (LMA)).

23

HOOFDSTUK 5.

Aandachtspunten
voor het nieuwe
Nationaal Programma
Hoofdstuk 5 bevat de beantwoording op de hoofdvraag, waarna
de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid geanalyseerd
en uiteengezet wordt.

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

5.1 Inleiding
Het Nederlandse beleid inzake het beheer van radioactief afval

5.2 De centrale uitgangspunten
van het Nederlandse radioactief
afvalbeleid

vindt zijn oorsprong in de Nota. Het Nationaal Programma
heeft in 2016 de uitgangspunten herbevestigd, geconcretiseerd

In de Nota is de bescherming van mensen, dieren, planten en

en uitgebreid. Hiermee is een coherent en samenvattend

goederen tegen de nadelige effecten van straling als centraal

beleidsdocument ontstaan welke het Nederlandse beleidskader

beleidsdoel geformuleerd. Ten behoeve van het realiseren van

voor radioactief afval uiteenzet. De centrale uitgangspunten

deze doelstelling specificeerde de Nota dat radioactief afval

vanuit de Nota zijn nog steeds actueel, waarbij uit de

geïsoleerd, beheerst en gecontroleerd dient te worden. In de loop

gesprekken naar voren komt dat deze uitgangspunten nog altijd

der jaren zijn de beleidsuitgangspunten verder geconcretiseerd en

breed worden gedragen onder stakeholders. Daarbij wordt wel

uitgewerkt en aangevuld in het Nationaal Programma in 2016.

aangegeven dat het beleid al lange tijd niet in zijn geheel is

Het huidige Nederlandse beleid voor radioactief afval is daarin

doordacht en opnieuw is geijkt binnen de huidige context. De

gestoeld op vier centrale uitgangspunten:

omvang en de samenstelling van de radioactieve afvalstromen
zijn veranderd en daarnaast zijn er nieuwe stakeholders erbij
gekomen. Om deze reden zijn er wel een aantal discussiepunten
waar (opnieuw) een afweging over gemaakt dient te worden.

1. Minimalisatie van het ontstaan van radioactief afval.
Met isoleren, beheersen en controleren als principes
wanneer het wel ontstaat.

In dit hoofdstuk worden discussiepunten geformuleerd over

2. Veilig beheer van radioactief afval, nu en in de toekomst.

de doeltreffendheid, doelmatigheid en uitvoerbaarheid van

3. Geen onredelijke lasten op de schouders van latere

het beleid. Deze punten behoeven onzes inziens aandacht,
doordenking en adressering in de voorbereidingen op een
nieuw beleidskader.

generaties.
4. De veroorzakers van radioactief afval dragen de kosten
van het beheer ervan.

Het huidige politieke klimaat benadrukt het belang van het

Op basis van deze centrale uitgangspunten is een regelgevend

actualiseren van het beleidskader. Het regeerakkoord stelt dat

stelsel ingericht. De primaire stakeholders zijn de COVRA,

kernenergie, naast geothermie, een aanvulling kan zijn op

de exploitanten van aangewezen deponieën, de producenten

de energiemix. Kabinet Rutte IV is voornemens de benodigde

van radioactief afval, de ANVS en de betrokken ministeries

stappen te zetten voor de bouw van twee nieuwe kerncentrales

(onder andere de ministeries van IenW en Financiën). De

en de huidige kerncentrale in Borssele langer open te houden.

stakeholders benadrukken het belang van deze uitgangspunten

Dit betekent dat de regering marktpartijen wil faciliteren bij

voor de stabiliteit van het stelsel. Stabiel beleid wordt alom

verkenningen, tenders, en bereid is tot het bezien van een

gezien als essentieel, gegeven de politiek-maatschappelijke

financiële bijdrage. Ook stelt het regeerakkoord dat er gezorgd

gevoeligheid rondom het onderwerp, de specialistische

wordt voor de veilige, permanente opslag van kernafval.

kennisopbouw en de omvang van de investeringen in de sector.
De beleidsuitgangspunten zelf staan daarmee niet ter discussie.

5.3 Aandachtspunten voor het
nieuwe beleidskader
In de loop der jaren is een aantal discussiepunten ontstaan
waar het beleidskader wringt met de praktijk. Deze
discussiepunten worden hier in de voorbereiding van het
nieuwe Nationaal Programma ter overweging voorgelegd.

25

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

5.3.1 Leg meer de focus op een graduele aanpak

komt NORM-afval bij uitstek in aanmerking voor het

Het beleidskader kent een sterke focus op veiligheid die

verkennen van de ruimte binnen de veiligheidsnormen voor

samenhangt met de context waarin de Nota is vastgesteld.

andere beheeropties dan de huidige. In het bijzonder voor

De Nota is tot stand gekomen als een reactie op de

NORM-reststoffen speelt daarbij het perspectief op hergebruik/

maatschappelijke en politieke discussie rondom de uitbreiding

recycling. De normstelling voor radioactief afval houdt direct

van het Nederlandse kernenergieprogramma. Andere vormen

verband met Europese richtlijnen5, maar de wijze waarop dit in

van radioactieve toepassingen stonden al wel op het netvlies,

de nationale wetgeving geïmplementeerd is biedt momenteel

maar betroffen destijds, in volume, beperkte afvalstromen.

weinig mogelijkheden voor duurzamere beheeropties dan stort.

De politieke gevoeligheid en de risico’s van HRA hebben geleid

Op basis van de graduele aanpak zou verkend kunnen worden

tot een beleid dat primair gericht is op het maximaliseren

in hoeverre de voorschriften, de controle en het toezicht op

van de veiligheid bij alle radioactieve afvalstromen, en het

NORM-afval meer in balans kunnen worden gebracht met de

zo eenvoudig en zo uniform mogelijk implementeren van

risico’s ervan.

voorschriften. Door de decennia heen zijn echter nieuwe
afvalstromen opgekomen als gevolg van nieuwe toepassingen

Het beleid is vrij uniform en sterk gericht op veiligheid,

waarbij radioactief afval ontstaat en het aanpassen van de

maar er is maar een beperkte differentiatie naar risicoprofiel

vrijgave en vrijstellingswaarden. Deze nieuwe stromen hebben

binnen het beleidskader. Aan de hand van de graduele

echter geen aparte plek gekregen in het huidige beleidskader.

aanpak kan de strengheid van het regime in lijn worden

Dit betekent dat de voorschriften voor HRA veelal ook worden

gebracht met de stralingsrisico’s, wat ook kansen biedt voor

gehanteerd voor LMRA, terwijl deze gegeven het risicoprofiel,

alternatieve, circulaire beheermogelijkheden.

voor deze nieuwe stromen als zwaar kunnen worden ervaren.
Een gedifferentieerde, risico-gebaseerde benadering (graduele

5.3.2 Geef invulling aan de beleidsmatige sturing
op minimalisatie

aanpak) toegespitst op de verschillende afvalstromen kan de

Het eerste uitgangspunt van het beleid omvat het

doelmatigheid van het beleidskader vergroten. Aan de hand

minimaliseren van het ontstaan van radioactief afval.

van de graduele aanpak kan de strengheid van het regime in

Voor het uitvoeren van een handeling met radioactiviteit

lijn gebracht worden met de stralingsrisico’s. Stakeholders zien

is meestal een vergunning of registratie verreist. Daarvoor

verscheidene kansen voor circulaire verwerkingsmogelijkheden

dient de aangevraagde toepassing gerechtvaardigd te

en hergebruik. Door gebrek aan flexibiliteit worden deze

zijn. Radioactiviteit mag alleen toegepast worden als de

alternatieve beheermogelijkheden nu beperkt onderzocht.

economische, sociale en andere voordelen opwegen tegen de

De relatief zware procedures en verplichtingen sluiten niet

mogelijke gezondheidsschade (Bbs, art. 2.2). Als de toepassing

altijd goed aan op de risico’s voor mens & milieu. Een

gerechtvaardigd is, heeft een vergunninghouder de plicht om

graduele aanpak kan andere mogelijkheden van verwerking

het ontstaan van radioactieve afvalstoffen te voorkomen of

mogelijk maken. De uitvoeringsprincipes zouden per stroom

zoveel als redelijkerwijs mogelijk is te beperken (Bbs art. 10.2).

geoperationaliseerd kunnen worden, waarmee ruimte geboden
wordt aan innovatieve circulaire verwerkingsmethoden. Dit

Op dit beleidsuitgangspunt van minimalisatie wordt echter

biedt eveneens mogelijkheden om de kosten van producenten

beperkt beleidsmatig gestuurd. Producenten hebben geen

en de overheid in te perken en daarmee de doelmatigheid

verplichting om te rapporteren over de wijze waarop zij hun

van het beleidskader te versterken. Vanuit het perspectief van

productie van radioactief afval minimaliseren. Ook bij de

een gedifferentieerde en risico-gebaseerde aanpak kan onder

oprichting van nieuwe faciliteiten, zoals bij de oprichting

meer gepleit worden voor de verruiming van de maximale

van SHINE en de PALLAS-reactor lijkt beperkt gestuurd te

opslagtermijn voor radioactief afval van ziekhuizen. Met het

worden op het ontwerp van installaties of de inrichting van

verruimen van de tijdelijke opslagtermijn kan de doelmatigheid

productieprocessen volgens het uitgangspunt van minimalisatie.

van het beleid verhoogd worden zonder dat de veiligheid in het

De voornaamste prikkel voor organisaties om hun productie van

geding komt.

radioactief afval te minimaliseren is momenteel de prijsstelling
van de COVRA. Dit is echter geen beleidsmatig instrument

Het graduele perspectief is ook van toepassing op de discussie

maar een tarief dat kostendekkend dient te zijn. De keuze voor

rondom de NORM-afvalstromen. Net als voor medisch afval

minimalisatie ligt daarmee bij de producenten.
5

26

Overigens gaan de lidstaten binnen Euratom verschillende met NORM om.

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

De beperkte overheidssturing op minimalisatie kan geïllustreerd

Het ontwerp van een Nederlandse eindberging kristalliseert

worden aan de hand van de opwerking van gebruikte splijt­

langzaam uit, maar vanuit diverse stakeholders wordt

stoffen. Alleen de kernenergiecentrale in Borssele, met als

aangegeven op dit moment geen beeld te hebben van de (nog)

eigenaar EPZ, laat de splijtstoffen opwerken. Deze splijtstoffen

te nemen stappen richting de realisatie van een eindberging.

worden in Frankrijk opgewerkt, waarbij uranium en plutonium

Er is behoefte aan een concreet stappenplan dat beslis- en

wordt teruggewonnen, en het opwerkingsafval terugkomt naar

inspraakmomenten vaststelt ten aanzien van de eindberging

Nederland. De specificaties van het afval worden afgesproken

tot 2100. Besluitvorming rondom het beheer van radioactief

tussen Orano (het Franse bedrijf dat het afval opwerkt) en EPZ,

afval kenmerkt zich door maatschappelijke zorgen en politieke

waarbij de specificaties worden vastgelegd in contracten. Op dit

voorkeuren. Transparantie over het besluitvormingsproces

moment is de Franse regelgeving bepalend voor die contracten,

richting de eindberging is daarmee van groot belang.

waarbij deze regelgeving als voornaamste voorwaarde kent dat
de radioactiviteit die in Frankrijk wordt binnengebracht er ook

De weg naar de eindberging van radioactief afval is beperkt

weer uitgaat. Op dit moment is er vanuit Nederland geen beleid

transparant. Het formuleren van een stappenplan met

meer op dit gebied en om deze reden heeft Nederland ook geen

uitgangspunten en beslismomenten in aanloop naar

inspraak over de eigenschappen van deze stromen, waaronder

de realisatie van de eindberging kan het proces voor

de uiteindelijke afvalstromen die naar Nederland worden terug

stakeholders inzichtelijker maken.

gezonden. Er is momenteel in zijn geheel geen beleid voor de
opwerking van splijtstoffen, dit wordt nu aan het bedrijfsleven
overgelaten.

5.3.4 Maak de opbouw van de tariefstelling van
COVRA inzichtelijk
De COVRA dient een financieel beleid te voeren die tot een

Met het oog op een nieuw beleidskader is het wenselijk om

kostendekkende exploitatie van ophaaldienst, verwerking,

door te denken op welke wijze invulling gegeven kan worden

opslag en definitieve berging leidt. In de tariefstelling van de

aan het beleidsuitgangspunt over minimalisatie, waaronder de

COVRA komen deze kostencomponenten terug, waarbij de

opwerking van gebruikte splijtstoffen. Extra relevant in het licht

tarieven voor het standaard afval openbaar zijn en de tarieven

van de verkenning naar mogelijk nieuwe kerncentrales, zoals

voor het overige afval, zoals van nucleaire inrichtingen,

opgenomen in het regeerakkoord van Rutte IV. Overwogen

niet. Daarnaast is er onzekerheid over de inrichting van

kan worden om voor vergunninghouders een verplichting op

de eindberging en de bijkomende komen kosten om deze

te nemen om een afvalplan te maken waarin ze uitwerken hoe

eindberging te realiseren. Het is op dit moment, voor de

zij hun processen inrichten volgens het minimalisatieprincipe,

producenten van radioactief afval, onduidelijk hoe deze

zoals dat in het conventionele afvalbeleid gebruikelijk is.

onzekerheden zijn opgenomen in de tarieven van de COVRA.
Deze onduidelijkheid leidt tot vragen bij producenten, omdat

Er wordt beperkt beleidsmatig gestuurd op het uitgangs­

zij geen keuze hebben in de afvoerroute van hun afval en

punt van preventie en minimalisatie: er ontbreekt een

daarom geen andere keus hebben dan deze tarieven te betalen.

duidelijke visie van de overheid hierop. Het implementeren

Tot de daadwerkelijke realisatie van de eindberging zal er

van duurzame beheeropties voor radioactief afval door de

onzekerheid blijven over de benodigde financiën om deze

producent komt daardoor moeizaam van de grond.

eindberging te realiseren. Er is behoefte aan meer inzicht en
transparantie over de opbouw van de COVRA-tarieven en welke

5.3.3 Maak het traject naar de eindberging
transparant

risicoberekeningen hieraan ten grondslag liggen.

Het Nederlandse beleid op radioactief afval gaat al sinds de

De onderbouwing van de COVRA-tarieven wordt als

inwerkingtreding van de Nota uit van bovengrondse opslag

onduidelijk ervaren. Om deze reden is er behoefte aan een

van radioactief afval in gebouwen, waarna eindberging is

uiteenzetting van de risicoanalyses en berekeningen die ten

voorzien. Berging in de diepe ondergrond wordt op dit moment

grondslag liggen aan de tarieven van de COVRA.

internationaal onderkend als de meest veilige en duurzame wijze
voor het beheren en opslaan van HRA op de lange termijn. In het
Nationaal Programma is 2130 aangewezen als jaartal waarop een
operationele eindberging gerealiseerd dient te zijn. Rond 2100 zal
een beslissing genomen worden over de locatie.

27

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

5.3.5 Versterk samenwerkingsverbanden en
verduidelijk rollen/verantwoordelijkheden

5.4 Conclusie

Bij de ontwikkeling en uitvoering van radioactief afvalbeleid

In conclusie kan gesteld worden dat het beleidskader effectief

is een breed scala aan partijen betrokken, denk hierbij aan

en overzichtelijk is ingericht. De uitgangspunten van het

ministeries, de COVRA en de ANVS. Het ministerie van

Nederlandse beleidskader voor het beheer van radioactief afval

IenW is beleidsverantwoordelijk voor dit beleidskader en het

hebben een grondslag in de Nota uit 1984, maar zijn nog steeds

ministerie van Financiën is als aandeelhouder van de COVRA

actueel. De beleidsuitgangspunten zijn duidelijk, worden breed

betrokken. Op dit moment focussen beide ministeries zich

gedragen onder stakeholders en genereren stabiliteit voor de

sterk op hun eigen rol, waarbij weinig aandacht is voor de

beleidsuitvoering. Het beleid is echter lange tijd niet integraal

invloed van beslissingen op andere beleidsdomeinen. Er is dus

herzien en extern geëvalueerd. Hierdoor wringt de hedendaagse

ruimte om de samenwerkingsverbanden tussen de ministeries

context op sommige punten met het beleidskader waardoor

op het onderwerp van radioactief afval te versterken. Het

aandachtspunten ontstaan. Het beleidskader is relatief uniform

beleid en de bekostiging ervan kunnen immers niet los van

en oorspronkelijk voornamelijk bedoeld voor HRA. De voor

elkaar worden gezien. Bij de versterking van de samenwerking

HRA geldende principes worden veelal toegepast op LMRA

tussen de ministeries is het ook van belang goede afspraken

en NORM, terwijl de risicoprofielen van beide categorieën

te maken over de uitvoering binnen dit beleidskader. Met de

sterk verschillen. Een beleidskader met een sterkere focus op

in het coalitieakkoord genoemde nieuwe kerncentrales in het

differentiatie en een graduele aanpak maakt het ontwikkelen van

achterhoofd is het van belang dat er duidelijkheid is over de

alternatieve en meer circulaire beheermethoden voor specifieke

rollen en verantwoordelijkheden die liggen bij ministeries,

afvalstromen mogelijk. Ook op het vlak van transparantie zijn

de ANVS en de COVRA. Een voorbeeld hiervan is dat er nog

er verbetermogelijkheden, ten aanzien van de tariefstelling van

altijd sprake is van onduidelijkheid is bij de tariefstelling van

COVRA, maar ook het ontwikkelingstraject naar de eindberging

de COVRA, terwijl dit al in 2015 benoemd is als aanbeveling

behoeft nadere duiding. Tot slot wordt er beleidsmatig beperkt

om hieraan te werken (Berenschot, 2015). Door de rollen en

gestuurd op zowel preventie als minimalisatie van radioactief

verantwoordelijkheden van de betrokken partijen nu duidelijk

afval. In de voorbereiding richting een herziening van het

te specificeren wordt de uitvoering van het beleidskader

beleidskader kunnen deze aandachtspunten doordacht en

overzichtelijk, ook voor partijen die minder vertrouwd zijn met

geadresseerd worden.

het domein van radioactief afval.
Het formuleren van een uitvoeringsparagraaf maakt de
verantwoordelijkheden binnen het beleid op radioactief
afval inzichtelijker. Daarbij kunnen mogelijkheden om
de samenwerking tussen ministeries te intensiveren
onderzocht en gespecificeerd worden.

28

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

Referenties
•
•

ANVS, 2021. Specifieke vrijgave van radioactieve

•

Berenschot, 2015. Rijksoverheid – COVRA – een

beheer van radioactief afval en verbruikte splijtstoffen;

beoordeling van de werking van de governancestructuur

Nederland, juni 2016.
•

Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening

COVRA, 2006. Evaluatieverslag Centrale Organisatie

en Milieubeheer (VROM), 1984. Radioactief afval.

Voor Radioactief Afval (COVRA)

Directoraat Generaal voor de milieuhygiëne; april 1984.

COVRA, 2018. Onderzoeksprogramma Eindberging

VROM 84287/4-84, 3248/71.

Radioactief Afval (OPERA)

•

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM),

•

COVRA, 2021a. Jaarrapport 2020.

2020. De tijdelijke opslag van radioactief afval in

•

COVRA, 2021b. Toelichting tarieven

ziekenhuizen. Rapportnummer: 2020-0034

•

Euratom, 2011. Council directive 2011/70/Euratom;

•

•

2021. Blootstelling aan natuurlijke bronnen van

and safe management of spent fuel and radioactive

ioniserende straling in Nederland. DOI 10.21945/

waste.

RIVM-2021-0032

Euratom 2013. Council directive 2013/59/Euratom;

•

aan de Staat; Lijst van Vragen en antwoorden, vastgesteld

against the dangers arising from exposure to ionising

13 maart 2001.

radiation, and repealing Directives 89/618/Euratom,

•

Rijksoverheid, 2001. Besluit stralingsbescherming.

90/641/Euratom, 96/29/Euratom, 97/46/Euratom and

•

Rijksoverheid, 2013. Nota Deelnemingenbeleid

Gracia-Talavera et al. 2021. Application of the concepts

Rijksoverheid 2013.
•

Rijksoverheid, 2018. Besluit basisveiligheidsnormen
stralingsbescherming.

occurring radioactive material (NORM) across HERCA

•

Rijksoverheid, 2021. Kernenergiewet.

countries. HERCA Report 2021, HERCA WG NAT.

•

Rijkswaterstaat, 2021. Landelijk afvalbeheerplan (LAP3).

ILONA, 1989. OPLA Eindrapport Fase 1: geologische
berging.

•

Rijksoverheid, 2001. Overdracht van aandelen in COVRA

laying down basic safety standards for protection

of exemption and clearance to the regulation of naturally

•

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RVIM),

establishing a Community framework for the responsible

2003/122Euratom
•

Ministerie van Economische Zaken (Ministerie van EZ),
2001. Terugneembare berging, een begaanbaar pad?;
Onderzoek naar de mogelijkheden van terugneembare
berging van radioactief afval in Nederland.

29

Ministerie van Infrastructuur & Milieu (Ministerie
van IenM), 2016. Het Nationaal Programma voor het

tussen de rijksoverheid en de COVRA
•

•

materialen. ANVS-PP-2021/0060473-08

Evaluatie Radioactief afval | Rapport

BIJLAGE

Lijst met geïnterviewde partijen
•

Afvalzorg

•

Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming
(ANVS)

•

Centrale Organisatie voor Radioactief Afval (COVRA)

•

Elektriciteits Produktiemaatschappij Zuid-Nederland
(EPZ)

•

Geothermie Nederland

•

LAKA

•

Mineralz

•

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

•

Ministerie van Financiën

•

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

•

Nederlandse Vereniging voor Nucleaire Geneeskunde
(NVNG)

•

Nederlandse Olie en Gas Exploratie en Productie
Associatie (NOGEPA)

30

•

Nuclear Research and consultancy Group (NRG)

•

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM)

•

Shell

•

Urenco

•

World Information Service on Energy (WISE)

‘WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG’
Wij zien een Nederland dat altijd in ontwikkeling is. Zowel sociaal als organisatorisch verandert er veel.
Al meer dan 80 jaar volgen wij deze ontwikkelingen op de voet en werken we aan een vooruitstrevende
samenleving. Daarbij staan we voor duurzaam advies en de implementatie hiervan. Altijd gericht op
vooruitgang én echt iets kunnen betekenen voor mensen, organisaties en de maatschappij.
Alles wat we doen, is onderzocht, onderbouwd en vanuit meerdere invalshoeken bekeken. In ons
advies zijn we hard op de inhoud, maar houden rekening met de menselijke maat. Onze adviseurs
doen er alles aan om complexe vraagstukken om te zetten naar praktische oplossingen waar u iets
mee kan. Wij geven advies en bieden digitale oplossingen waarbij we ons focussen op:
•

Toekomst van werk en organisatie

•

Energietransitie

•

Toekomst van zorg

•

Transformatie van openbaar bestuur

Berenschot Groep B.V.
Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG Utrecht
Postbus 8039, 3503 RA Utrecht
030 2 916 916
www.berenschot.nl