Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

32 623

Actuele situatie in Noord-Afrika en het
Midden-Oosten

Nr. 158

LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN
Vastgesteld 22 december 2015
De vaste commissie voor Buitenlandse Zaken heeft een aantal vragen
voorgelegd aan de Minister van Buitenlandse Zaken over de brief van
2 september 2015 inzake de IOB-evaluatie van de Nederlandse bijdrage
aan transitie in de Arabische regio (Kamerstuk 32 623, nr. 154).
De Minister heeft deze vragen beantwoord bij brief van 18 december 2015.
Vragen en antwoorden zijn hierna afgedrukt.
De voorzitter van de commissie,
Eijsink
De adjunct-griffier van de commissie,
Wiskerke

kst-32623-158
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

1

Vraag 1
Wat wordt precies verstaan onder het begrip «transitie», dat centraal staat
in het rapport?
Vraag 11
Welke definities van termen zoals transitie, democratie, democratische
transitie, civil society en political society worden gehanteerd in het
Nederlandse buitenlandbeleid? In hoeverre sluiten die definities aan bij
recente wetenschappelijke bevindingen?
Antwoord op de vragen 1 en 11
Bij het Ministerie van Buitenlandse Zaken worden ten aanzien van de
Arabische regio de volgende werkdefinities gehanteerd:
• Transitie betekent in wezen niets meer of minder dan verandering. In
het Nederlandse beleid ten aanzien van de Arabische regio wordt met
dit begrip in het algemeen democratische transitie, de overgang van
een centralistische totalitaire maatschappij naar een democratie,
bedoeld.
• Essentie van democratie is dat de hoogste macht bij het volk berust,
dat het volk betrokken is bij het politieke proces en dat de autoriteiten
verantwoording afleggen aan de burgers of aan vertegenwoordigers
van de burgers.
• Civil Society is de ruimte waarin burgers zich vrijwillig kunnen
organiseren voor het nastreven van hun belangen. Organisaties
binnen de civil society dienen een maatschappelijk belang, zijn niet op
winst uit en maken geen deel uit van de overheid.
• Onder political society wordt het geheel van actoren in het politieke
landschap verstaan.
In de wetenschap hangen verschillende theoretische scholen verschillende definities aan van de bovenstaande begrippen. De basiselementen
die deze scholen met elkaar verbinden zijn verwerkt in de bovenstaande
definities. Daarnaast hebben veel wetenschappelijke bevindingen ook
betrekking op de relaties tussen de bovenstaande begrippen. Hier bestaat
een levendig wetenschappelijk debat waarin verscheidene relaties worden
geponeerd.
Vraag 2
Waarom worden lopende wetenschappelijke discussies over de
mogelijkheid en onmogelijkheid van transities in het Midden-Oosten en
de bepalende factoren hierbij niet genoemd in het IOB evaluatierapport?
Antwoord
Het primaire doel van deze beleidsevaluatie is een beoordeling te geven
van de resultaten van het Matra-programma. In de publicatie Citizenship
rights and the Arab uprising van dr. Roel Meijer en Laila al-Zwaini die als
deelstudie bij deze evaluatie is gepubliceerd (zie www.iob-evaluatie.nl),
wordt wel uitvoerig stilgestaan bij het wetenschappelijke debat over de
actoren en factoren die van invloed zijn op transities in het MiddenOosten.
Vraag 3
Waarom zijn er vooraf geen duidelijke operationele doelstellingen
geformuleerd om de realisatie van het buitenlandbeleid van de Nederlandse bijdrage aan de transitie in de Arabische regio te kunnen toetsen?
Antwoord
In 2011 werden de doelstellingen op het gebied van ondersteuning van
democratische transitie in de Arabische regio in algemene termen
geformuleerd. Op dat moment waren de ontwikkelingen in de Arabische
regio dermate onvoorspelbaar dat het niet haalbaar en zinvol was meer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

2

gedetailleerde doelstellingen te hanteren. Van een grote mate van
onvoorspelbaarheid is overigens nog steeds sprake.
Vraag 4
Bent u bereid concrete(re) prestatie-indicatoren op te stellen voor de
Nederlandse bijdrage aan de transitie in de Arabische regio, zodat beleid
achteraf beter is te evalueren en controleren? Zo ja, op welke wijze bent u
van plan dit te gaan doen en hoe gaat u de Kamer daarover informeren?
Zo nee, waarom niet?
Antwoord
Waar dit mogelijk is zal gebruik worden gemaakt van prestatieindicatoren. De mogelijkheden hiertoe zijn echter beperkt door de
onzekerheid over de ontwikkelingen in de regio en de beleidsgebieden.
Indicatoren zullen daardoor vooral kwalitatief en beschrijvend zijn. De
Kamer zal daarover worden geïnformeerd wanneer ook de prioriteiten per
land (zie antwoord op vraag 35) beschikbaar zijn.
Vraag 5
Bent u van plan het beleid op dit terrein meer evidence-based in te
richten? Zo ja, op welke wijze?
Antwoord
Ja, daarbij zal onder meer gebruik worden gemaakt van de bevindingen
van de evaluatie en van de deelstudies.
Vraag 6
Kunt u reageren op de constatering in de IOB-evaluatie dat het Ministerie
van Buitenlandse Zaken in het buitenlandbeleid weinig aandacht heeft
gehad voor het gat tussen de gestelde beleidsdoelen en hun realisatie?
Vraag 22
Wat gaat u doen met de bevinding van de IOB dat in het Nederlandse
beleid gestelde doelen op dit terrein overambitieus zijn? Zou het stellen
van meer bescheiden doelen volgens u kunnen bijdragen aan het
effectiever maken van het beleid? Graag een toelichting.
Vraag 51
In hoeverre is het waar dat de gestelde Nederlandse beleidsdoelen voor
de regio te ambitieus en nauwelijks realiseerbaar waren? Wat gaat u
veranderen om de doelen van toekomstig beleid te verbeteren?
Antwoord op de vragen 6, 22 en 51
De doelstelling op het gebied van transitie in de Arabische regio is in 2011
als volgt geformuleerd (brief van 24 juni 2011, Kamerstuk 32 623, nr. 40):
«Het kabinet wil een duurzame transitie in de Arabische regio ondersteunen die leidt tot:
• democratisering, in het bijzonder eerlijke en vrije verkiezingen
• opbouw van de rechtsstaat en bescherming van de mensenrechten,
met bijzondere aandacht voor gendergelijkheid, vrijheid van de media
(inclusief internet), religieuze vrijheid, bescherming van minderheden
en LGTB-rechten
• economische groei mede door opbouw van de economische infrastructuur inclusief bevordering van werkgelegenheid.»
In de doelstelling gaat het dus om het ondersteunen van het proces van
transitie en niet om het bereiken van een gespecificeerd eindpunt. Dat
laatste zou inderdaad te ambitieus en niet realistisch zijn geweest.
Het kabinet acht bescheidenheid ten aanzien van de doelstelling op zijn
plaats vanwege vaak gevestigde belangen, een conservatieve cultuur en
vrees voor instabiliteit.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

3

Vraag 7
Kunt u per project en per jaar de uitgaven van het Nederlandse buitenlandbeleid aan de transitie in de Arabische regio inzichtelijk maken?
Vraag 48
Kunt u een overzicht geven van organisaties en initiatieven die zijn
betrokken bij het Matra-zuid programma? Hoe is het maatschappelijk
middenveld van de vijf geprioriteerde landen betrokken bij het
programma?
Antwoord op de vragen 7 en 48
In het kader van de evaluatie is door Ecorys een deelstudie verricht. Het
rapport van deze deelstudie (te vinden op: http://www.iob-evaluatie.nl/
resources/substudy-matra-south-programme-review-ecorys-2015) geeft
een goed beeld van de uitgevoerde activiteiten.
Vraag 8
Welke maatregelen treft u om de doelmatigheid van uitgaven van het
Nederlandse buitenlandbeleid aan de transitie in de Arabische regio beter
inzichtelijk te maken?
Antwoord
De IOB was kritisch over de doelmatigheid van het onderdeel overheidssamenwerking binnen het Matra-zuid programma. De afgelopen jaren is
geïnvesteerd in het verkennen van de daadwerkelijke hulpbehoefte.
Hiertoe werden relatief kleine activiteiten ondernomen. Door de beperkte
omvang vormden de uitvoeringskosten een relatief groot deel van de
totale kosten, wat een negatief effect had op de doelmatigheid. In de
komende jaren zullen op basis van de inzet in de afgelopen jaren naar
verwachting grotere activiteiten kunnen worden uitgevoerd, waardoor de
doelmatigheid zal toenemen.
Vraag 9
Wat is de motivatie achter de keuze van de IOB om alleen veldonderzoek
te doen in Egypte, Libië en Marokko?
Vraag 10
Op basis van welke criteria heeft de IOB gekozen voor veldonderzoek in
drie landen (Egypte, Libië en Marokko) terwijl de Nederlandse focus ligt
op vijf landen (Egypte, Jordanië, Libië, Marokko en Tunesië)?
Antwoord op de vragen 9 en 10
Op grond van beperkingen als geld, tijd en beschikbare onderzoekers is
het veldonderzoek beperkt tot drie van de vijf focuslanden. De keuze voor
deze specifieke drie landen is bepaald door overwegingen van beleidsrelevantie, de mogelijkheid om thema’s in onderlinge samenhang te
onderzoeken, de omvang van de ingezette Matra-middelen en de
mogelijkheid om de werking van Matra in sterk verschillende politieke,
historisch en staatkundige contexten te bestuderen.
Vraag 12
Welke criteria en normen worden gehanteerd bij het vaststellen van het
draagvlak voor het veranderingsproces bij de bevolking?
Antwoord
Het Ministerie van Buitenlandse Zaken baseert zich wat betreft draagvlak
bij de lokale bevolking voor het veranderingsproces op de bevindingen
van door derden uitgevoerde opinieonderzoeken. Het ministerie doet
daarnaar geen eigen onderzoek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

4

Vraag 13
Wat is de oorzaak van het onvoldoende richten op de prioriteitslanden bij
het Matra-zuid programma?
Vraag 28
Waarom is er relatief weinig ingezet op democratisering en rechtsstaatontwikkeling terwijl u tegelijkertijd aangeeft dat deze thema’s voor, tijdens
en na de Arabische lente juist van groot belang zijn?
Vraag 34
Waarom richtte het Matra-zuid programma zich onvoldoende op de
prioriteitslanden?
Vraag 42
Hoe past de grote focus op economische groei, ten koste van democratisering en de rule of law, binnen de Nederlandse [algemene] doelstellingen
voor het buitenlands beleid – namelijk «een versterkte internationale
rechtsorde en eerbiediging van mensenrechten».
Vraag 45
Kan het een oplossing zijn om het ministerie op voorhand te laten bepalen
waar de subsidie in het kader van het Private Sector Investeringsprogramma (PSI) terecht komt, om te voorkomen dat de subsidie vooral in
andere kwalificerende landen dan de prioriteitslanden van het Matra-zuid
programma terecht komt.
Vraag 50
Is het zo dat de verdeling van het totale budget te veel gericht was op
(duurzame) economische groei, wat ten koste ging van het budget voor
democratisering en ontwikkeling van de rule of law? Hoe wordt
toekomstig beleid hierop aangepast.
Vraag 67
Waarom is het leeuwendeel van het PSI-budget besteed aan projecten in
landen die niet geprioriteerd waren? Wat is het resultaat van deze
bestedingen en hoe volgt dit resultaat de Nederlandse doelstellingen
behorende bij transitie in de Arabische regio?
Antwoord op de vragen 13, 28, 34, 42, 45, 50 en 67
Omdat de onrust in de Arabische regio zowel politieke als sociaaleconomische oorzaken kent, besloot het kabinet in 2011 om twee instrumenten
open te stellen voor activiteiten in de Arabische regio: Matra en het
Private Sector Investeringsprogramma (PSI). Achtergrond van de sterke
focus op economische groei en werkgelegenheid was de wens om
burgers in de Arabische regio perspectief te bieden en daarmee het
draagvlak voor democratisering te behouden en te vergroten.
Een substantieel deel van het Matra-zuid budget werd besteed via het
volledig vraaggestuurde PSI. Daarnaast zijn nog enkele andere projecten
gefinancierd die waren gericht op vergroting van werkgelegenheid.
Daardoor was een beperkter budget beschikbaar voor democratisering en
rechtsstaatontwikkeling.
Zoals aan de Kamer gemeld (brief van 24 juni 2011, 2010–2011, Kamerstuk
32 623, nr. 40) kwalificeerden voor PSI in de Arabische regio de volgende
landen: Algerije, Egypte, Irak, Jemen, Jordanië, Marokko, Palestijnse
Gebieden, Syrië en Tunesië. Libië werd in 2012 aan deze lijst toegevoegd
en Syrië viel af. Buiten de kwalificerende landen werden geen projectvoorstellen gehonoreerd. De landenlijst voor PSI in de Arabische regio was
overigens ruimer dan de lijst van prioriteitslanden voor het Matra-zuid
programma. De vraag vanuit het bedrijfsleven naar PSI-projecten richtte

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

5

zich sterker op andere dan Matra-zuid prioriteitslanden, waardoor minder
werd besteed in de prioriteitslanden.
De inzet van het PSI-programma in de Arabische regio, waarvoor
overigens geen aanvragen meer kunnen worden ingediend, was bestemd
om ondernemingen te stimuleren in deze regio te investeren. Deze
projecten leiden tot het scheppen van werkgelegenheid en daarmee
perspectief voor burgers in de doellanden. Dit is een van de doelstellingen
van het Matra-zuid programma voor de periode 2012–2015
In het toekomstige beleid zal de nadruk wat betreft economische groei en
werkgelegenheid liggen op de voorwaardenscheppende kant, door
ondersteuning van goed economisch bestuur en relevante maatschappelijke organisaties.
Vraag 14
U schrijft dat met de verschillen tussen Oost-Europa in 1989/1990 en de
Arabische regio in de periode 2010/2011 rekening is gehouden in het
beleid, maar dat daarbij achteraf bezien meer gebruik had kunnen worden
gemaakt van de toenemende hoeveelheid inzichten op basis van geleerde
lessen op het gebied van ondersteuning van democratisering. Kunt u
concreet maken op welke inzichten op basis van geleerde lessen u hier
doelt? Op welke wijze verschillen beide regio’s van elkaar en welke
activiteiten uit 1989/1990 zijn juist wel toepasbaar in de Arabische regio
nu?
Vraag 30
Is het wenselijk dat er meer kruisbestuiving plaatsvindt tussen Matra-Zuid
en de andere Matra-programma’s zodat kennis wordt gedeeld en de inzet
binnen de verschillende Matra-programma’s en regio’s meer evidencebased wordt en meer coherentie vertoont qua instrumenten, verschillende
budgetlijnen, en beleidsdoelstellingen?
Antwoord
Verschillen tussen de beide regio’s betreffen zaken als demografische
ontwikkelingen, menselijke en fysieke infrastructuur, de rol van religie en
de verhouding tot de Europese Unie. Een belangrijke overeenkomst is dat
abrupte politieke omwentelingen de mogelijkheid boden om een
overgang van centralistische totalitaire maatschappijen naar democratieën te bewerkstelligen. Geleerde lessen hebben betrekking op onder
meer de manier waarop versterking van overheden het beste kan worden
aangepakt, de behoefte aan trainingen en mogelijkheden voor ondersteuning van lokale maatschappelijke initiatieven. In de eerste jaren
waarin democratische transitie in Midden- en Oost-Europa werd ondersteund, werd vooral ingezet op ondersteuning van maatschappelijke
initiatieven. De nadruk op de versterking van het maatschappelijk
middenveld is ook goed toepasbaar in de Arabische regio.
Kruisbestuiving tussen de afzonderlijke Matra-programma’s is zeker
wenselijk en vindt daarom ook plaats. Er is sprake van frequente
uitwisseling van ervaringen tussen betrokken medewerkers van de
directie Noord-Afrika en Midden-Oosten en de Directie Europa. Kanttekening daarbij is dat de verschillen tussen Matra-landen substantieel zijn.
De Matra-programma’s verschillen daarom in aanpak en instrumentarium
om recht te doen aan die verschillen.
Vraag 15
Wordt binnen het Nederlandse beleid gericht op democratisering in de
Arabische regio gebruik gemaakt van de uitkomsten van wetenschappelijke studies op dit terrein? Zo ja, op welke wijze? Kunt u concrete
voorbeelden noemen van bevindingen die zijn doorgewerkt in het beleid?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

6

Antwoord
In de afgelopen jaren is niet rechtstreeks gebruik gemaakt van uitkomsten
van wetenschappelijke studies voor de formulering van het beleid. Bij de
formulering van het beleid voor de komende jaren gebeurt dit wel. Deze
expertise heeft bijgedragen aan een optimale analyse van de context van
de MENA regio. Daarnaast is een voorbeeld van een bevinding die
doorwerkt in het beleid het feit dat volgens de meeste geraadpleegde
bronnen geen direct verband bestaat tussen economische groei en
werkgelegenheid enerzijds en democratisering anderzijds, maar dat
economische groei en werkgelegenheid wel belangrijk zijn voor het
behoud van draagvlak onder de bevolking in de doellanden van het
programma.
Vraag 16
U stelt dat democratisering geen lineair proces is en dat sprake kan zijn
van al dan niet tijdelijke teruggang in landen. Is het volgens u ook
denkbaar dat er in sommige landen waarop Nederlands beleid gericht is
helemaal geen sprake is van een beweging in de richting van democratisering? Zo ja, betekent dat dan ook dat het beleid op onjuiste aannames is
gebaseerd? Ziet u het proces van democratisering in de Arabische regio
als onvermijdelijk? Graag een toelichting.
Vraag 20
U spreekt over «omwentelingen» in Arabische landen. De huidige situatie
en recente ontwikkelingen in ogenschouw nemend, in hoeverre vindt u
dan dat daadwerkelijk sprake is van omwentelingen in verschillende
Arabische landen? Is in veel landen – met als uitzondering Tunesië – niet
eerder sprake van een voortzetting van autocratisch bewind door
(gedeeltelijk) andere actoren? In hoeverre wordt hiermee rekening
gehouden in het Nederlandse beleid? Graag een toelichting.
Antwoord op de vragen 16 en 20
In landen waarop het Nederlandse beleid ter ondersteuning van democratische transitie zich richt kunnen zich zeker ontwikkelingen voordoen die
het democratiseringsproces belemmeren of helemaal stopzetten. Dit is
bijvoorbeeld het geval in Libië. Dergelijke ontwikkelingen kunnen niet
altijd worden voorzien. Zij betekenen niet dat de aannames voor het
beleid onjuist zijn. Of het proces van democratisering in de Arabische
regio onvermijdelijk is valt niet te zeggen.
Het feit dat democratische transitie geen lineair proces is betekent dat er
naast perioden van vooruitgang ook sprake kan zijn van teruggang.
Daarbij kan het voorkomen dat een land ogenschijnlijk in de zelfde positie
verkeert als voor de omwentelingen van 2011. Daarbij mag echter niet
worden vergeten dat de bevolking van de betreffende landen heeft
kennisgemaakt met een bepaalde mate van democratie en dat het streven
naar democratie waarschijnlijk nog steeds bij hen aanwezig is. Door steun
aan lokale maatschappelijke initiatieven kan dit streven worden
ondersteund.
Vraag 17
Is het denkbaar dat Nederlands beleid op dit terrein juist heeft bijgedragen
aan het versterken van de positie van autocratische regimes, doordat de
complexiteit van dynamieken rondom democratisering moeilijk zijn te
doorgronden en regimes slim gebruik maken van constructies om hun
macht te consolideren en democratiseringsinitiatieven te neutraliseren –
zoals het coöpteren van civil society? Zo ja, heeft u concrete voorbeelden?
Kunt u toelichten welke gevaren u ten aanzien van dergelijke praktijken
onderkent? Op welke wijze wordt met dit soort zaken rekening gehouden
in het beleid? Graag een toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

7

Vraag 52
Hoe gaat het Nederlandse beleid om met het feit dat «civil society» in
belangrijke mate «gecoöpteerd» is?
Vraag 56
Welke rol speelde Nederland zelf mogelijk in het in stand houden van de
«authoritarian political system», dus als actor die mogelijk aandeel heeft
in «hindering change» in de regio?
Antwoord op de vragen 17, 52 en 56
Het is onwaarschijnlijk dat het Nederlandse beleid heeft bijgedragen aan
de versterking van de positie van autocratische regimes. Bij het besluit
over het al dan niet financieren van activiteiten wordt altijd expliciet het
perspectief voor democratisering in het betreffende land betrokken. Bij
een besluit over ondersteuning van activiteiten van maatschappelijke
organisaties speelt de onafhankelijkheid van die organisaties een
belangrijke rol.
Vraag 18
Waarop is de voortzetting van het Nederlandse bilaterale programma voor
ondersteuning van democratische transitie in de Arabische regio na 2015
met tien jaar gebaseerd? Heeft u een concreet doel in u hoofd – anders
dan algemene doelen als meer democratisering en opbouw van de
rechtsstaat – dat in die tien jaar bereikt moet zijn? Graag een toelichting.
Vraag 40
Wat zijn de vervolgstappen voor de Nederlandse bijdrage aan transitie in
de Arabische regio? Wat is het vervolg van het Matra-zuid programma nu
dit ten einde loopt?
Vraag 47
Klopt het dat er voor de Nederlandse bijdrage een langetermijnbeleid
voor de regio moet worden opgesteld? Indien ja, wanneer wordt dit beleid
opgesteld en uitgevoerd? Indien nee, kunt u toelichten waarom niet?
Antwoord op de vragen 18, 40 en 47
Democratische transitie is een proces van lange adem. Ondersteuning
daarvan vereist bereidheid om ook op de lange termijn betrokken te zijn.
Het is een illusie om te denken dat in de hele Arabische regio over tien
jaar sprake zal zijn van democratische rechtsstaten. Daarvoor zal
vermoedelijk nog veel langer nodig zijn, al hebben sommige landen in die
tijd mogelijk wel goede voortgang geboekt. Dat veel tijd nodig is, heeft de
ervaring met Midden- en Oost-Europa ook geleerd. Dat is de reden dat is
besloten het Nederlandse bilaterale programma voor ondersteuning van
democratische transitie in de Arabische regio na 2015 vooralsnog met tien
jaar voort te zetten. De hoofdlijnen daarvan staan in de bijlage bij de brief
die de Kamer op 2 september jl. toeging (Kamerstuk 32 623, nr. 154).
Uitwerking op landenniveau vindt op korte termijn plaats. Samen met het
beleidskader voor Matra in de pre-accessie- en Oostelijk Partnerschapsregio, dat de Kamer binnenkort zal toegaan, wordt hiermee uitvoering
gegeven aan de door de Kamer aanvaarde motie van de leden Servaes en
Ten Broeke (Kamerstuk 34 300 V, nr. 26).
Vraag 19
Wat bedoelt u concreet als u stelt dat er meer personele capaciteit voor
het programma zal worden ingezet, zowel op het ministerie als op de
posten? Om wat voor functies gaat het? Om hoeveel FTE’s gaat het?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

8

Vraag 33
Op welke wijze bent u voornemens uw toezegging in de praktijk vorm te
geven om personele capaciteit voor de uitvoering van Matra-zuid bij
betreffende posten te vergroten?
Antwoord op de vragen 19 en 33
Er is sprake van de volgende uitbreidingen. Op het ministerie wordt de
formatie ten behoeve van het programma uitgebreid met 1 fte. Ook de
posten in de regio worden voor ondersteuning van democratische
transitie met 1 fte versterkt.
Vraag 21
Waarop baseert u de aanname dat doelstellingen op het niveau van de
onderdelen van het Matra-zuid programma nu niet, maar op veel langere
termijn wel meetbaar zullen zijn? Brengt het niet tussentijds meten en het
pas op heel lange termijn concreet maken van resultaten niet het risico
met zich mee dat mogelijk ineffectief beleid lange tijd wordt voortgezet?
Hoe maakt u dat risico beheersbaar? Graag een toelichting.
Antwoord
Zoals ook hiervoor is opgemerkt, is democratische transitie een proces
van lange adem. Bovendien is ondersteuning daarvan een complex
werkterrein. Resultaten, anders dan op activiteitenniveau, kunnen daarom
op korte termijn niet of moeilijk worden vastgesteld. Op langere termijn
zullen resultaten naar verwachting duidelijker zichtbaar zijn, al zal het naar
verwachting moeilijk zijn om aan te geven in hoeverre die resultaten zijn
toe te schrijven aan door Nederland gefinancierde activiteiten.
Bij de voortzetting van het programma zal sprake zijn van periodieke
tussentijdse toetsing van resultaten. Op basis daarvan zal zo nodig
worden bijgestuurd. Daarbij wordt gebruik gemaakt van bevindingen met
betrekking tot reeds uitgevoerde projecten.
Vraag 23
De IOB plaatst vraagtekens bij de inzet van het conditionaliteitsinstrument.
Hoe kan het dat dit instituut tot een dergelijke conclusie is gekomen? Bent
u niet bezorgd over de kwaliteit van IOB-onderzoek als men tot een
dergelijke conclusie kan komen?
Vraag 24
Kunt u voorbeelden noemen van wanneer de toepassing van conditionaliteit dogmatisch van aard was?
Vraag 70
Constaterend dat «The Ministry has never defined or elaborated the idea
of an intelligent or smart application of conditionality» en dat is gebleken
dat «conditionality does not work», waar stoelt u dan in de toekomst uw
beleid ten aanzien van de Arabische regio op?
Antwoord op de vragen 23, 24 en 70
Ik ben niet bezorgd over de kwaliteit van IOB-onderzoek. De Adviesraad
Internationale Vraagstukken plaatste in november vorig jaar al vraagtekens bij de toepassing van conditionaliteit in de Arabische regio en de
verwachtingen daarvan in het kader van steun voor democratische
transitie. IOB baseert haar bevindingen m.b.t. de werking van conditionaliteit op diverse deelstudies en wetenschappelijke publicaties.
Nederland blijft voorstander van een incentive based benadering, omdat
te dogmatisch toegepaste conditionaliteit niet het beoogde effect heeft.
Daarom wordt de manier waarop deze benadering wordt toegepast
genuanceerd. Van geval tot geval zal worden bekeken wat de reactie moet
zijn op negatieve ontwikkelingen in een land. Dat zou kunnen betekenen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

9

dat geen steun meer aan de overheid wordt gegeven, maar wel aan
maatschappelijke organisaties. Maar het is ook denkbaar – in het geval
van onvermogen bij de betreffende overheid – dat de steun gericht ten
bate van de overheid wordt ingezet voor ondersteuning bij het oplossen
van gesignaleerde problemen. De wens om bij te dragen aan de bevordering van democratie en rechtsstaat blijft hierbij leidend. In alle gevallen
betreft het vraaggestuurde steun.
Vraag 25
Welke resultaten moet de naamsverandering van Matra concreet
opleveren?
Antwoord
De naamsverandering moet leiden tot meer naamsbekendheid en een
zichtbaarder verband tussen het programma en Nederland als donor.
Vraag 26
Op welke wijze zullen de thema’s kritisch worden bezien? Kunt u dit met
concrete voorbeelden toelichten?
Vraag 27
Welke nieuwe landen zullen voor trainingen in aanmerking gaan komen?
Antwoord op de vragen 26 en 27
Voor de komende jaren zal per land worden bepaald op welke thema’s zal
worden ingezet ter ondersteuning van het transitieproces. Alleen
trainingen die daarop aansluiten zullen worden voortgezet. In beginsel
komen alle landen in de Arabische regio voortaan in aanmerking voor
deze trainingen, voor zover het onderwerp van de training voor deze
landen relevant is. Op dit moment kwalificeren alleen de vijf prioriteitslanden.
Vraag 29
Wat bent u voornemens te doen om meer samenhang en coherentie
tussen doelen en instrumenten aan te brengen in het beleid gericht op
democratisering en maatschappelijke transitie in de Arabische regio?
Antwoord
De coherentie in het beleid zal worden vergroot door een meer landenspecifieke aanpak. De inzet per land zal worden gericht op een beperkt aantal
samenhangende thema’s.
Vraag 31
Welke mogelijkheden bestaan er om de inzet in het kader van Matra-zuid
meer vraaggestuurd te laten zijn en welke kansen ziet u in dit kader?
Antwoord
Het formuleren van duidelijke, samenhangende prioriteiten per land
vergroot de mogelijkheden om vraaggestuurd te werken. Binnen de
gekozen prioriteiten zal dan vraaggestuurd worden gewerkt.
Vraag 32
Welke stappen bent u voornemens te zetten als gevolg van de kritiek van
de IOB dat impact slecht meetbaar blijkt omdat doelstellingen en definities
van kernbegrippen als «transitie» en «democratisering» ontbreken en/of
gebrekkig omschreven zijn?
Antwoord
Op dit moment wordt gewerkt aan een beleidsanalyse voor het beleid in
de komende jaren. Er wordt naar gestreefd daarin doelstellingen en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

10

definities helderder te benoemen, zodat in de toekomst beter kan worden
vastgesteld in hoeverre de doelstellingen zijn gerealiseerd.
Vraag 35
Kunt u nader toelichten op welke wijze u de voorgenomen meer landenspecifieke aanpak van het nieuwe programma voor transitie in de
Arabische regio gaat vormgeven en wanneer bent u voornemens de
Tweede Kamer hierover te informeren?
Vraag 41
Klopt het dat er voor de Arabische regio een landenspecifiek beleid, in
plaats van een algemeen beleid, nodig is? Indien ja, kunt u uiteenzetten
hoe dit beleid eruit zal zien?
Antwoord op de vragen 35 en 41
De ontwikkelingen in de landen in de Arabische regio vertonen een zeer
divers beeld. Dit rechtvaardigt een landenspecifieke aanpak. De landenspecifieke aanpak zal worden vormgegeven door het identificeren van
prioriteiten per land. Deze zullen per land worden gebaseerd op het
bestaande perspectief voor democratisering, de belangrijkste knelpunten,
interventies van anderen en Nederlandse mogelijkheden om ondersteuning te bieden, met name beschikbare expertise. Het is de bedoeling
dat deze prioriteiten in het voorjaar van 2016 zijn geïdentificeerd. De
hoofdlijnen zullen met de Kamer worden gedeeld.
Vraag 36
Op welke wijze waarborgt u synergie tussen de Nederlandse inzet in de
transitie- en de twee partnerlanden in de Arabische regio?
Antwoord
Zowel de coördinatie van de inzet voor democratische transitie in de
Arabische regio als die voor de beide partnerlanden in die regio ligt bij de
directie Noord-Afrika en Midden-Oosten. De synergie is daardoor
gewaarborgd.
Vraag 37
Bent u voornemens de financieringsmethodiek van politieke partijstichtingen die zich inzetten voor de bevordering van democratisering in de
Arabische regio aan te passen aan een meer op de lange termijn gerichte
aanpak waarbij jaarlijkse financiering bijvoorbeeld kan worden omgezet in
meerjarige financiering?
Vraag 55
Heeft u een overzicht van de politieke partijen die trainingen hebben
gekregen door de Nederlandse bijdrage? Horen hier ook zogenaamde
«co-opted» politieke partijen bij? Indien nee, waarom niet?
Antwoord op de vragen 37 en 55
De subsidie aan de instellingen voor buitenlandse activiteiten van de
politieke partijen is geregeld in de Wet financiering politieke partijen
(Wfpp). Ingevolge die wet bestaat de subsidie uit enerzijds een basisbedrag en anderzijds een bedrag per Kamerzetel die de betreffende
politieke partij bij de laatste verkiezing heeft behaald. Genoemde wet laat
geen ruimte voor een andere verdeelsystematiek. Deze keuze is
welbewust gemaakt bij het opstellen van de Wfpp en het kabinet heeft
geen plannen voor een wetswijziging op dit punt.
Van de volgende politieke partijen in de doellanden van Matra-zuid is,
zoals blijkt uit de activiteitenverslagen van de Nederlandse politieke
partijen met een instelling voor buitenlandse activiteiten, bekend dat ze in
2014 trainingen hebben ontvangen door een Nederlandse bijdrage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

11

In Marokko; Unified Socialist Party; Mouvement Populaire; en National
Rally of Independents. Tevens hebben regionale actieve leden van de
partijen RNI, UC, PPS, PJD, MP, PUD en Istiqlal aan trainingen meegedaan.
In Tunesië; Nidaa Tounes; Ettakatol; en Afek Tounes. De instellingen voor
buitenlandse activiteiten van de Nederlandse politieke partijen bepalen
zelf met welke buitenlandse politieke partijen zij samenwerken, zolang dit
binnen de in de Wfpp gestelde kaders blijft is het niet aan het kabinet om
hier een oordeel over uit te spreken. Op grond van de verantwoording van
de Nederlandse politieke partijen is er geen informatie of dit wel of geen
«co-opted politieke partijen» zijn.
Vraag 38
Hoe kijkt u na de nu voorliggende IOB-evaluatie aan tegen de aanbeveling
van de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) om meer coherentie
en coördinatie aan te brengen in het beleid, bestaande programma’s en
corresponderende budgetten gericht op democratische transitie, vrede,
veiligheid, rechtsorde en ontwikkeling in de Arabische regio?
Antwoord
Het kabinetsstandpunt, zoals weergegeven in de bijlage bij de brief van
6 maart 2015 van de Minister van Buitenlandse Zaken (Kamerstuk 32 623,
nr. 146) is ongewijzigd.
Vraag 39
Bent u voornemens de AIV-aanbeveling om het budget voor Matra-zuid te
verhogen op te volgen en zo te voldoen aan uw toezegging om mede op
basis van nu voorliggende IOB-evaluatie de mogelijkheden hiertoe te
onderzoeken?
Antwoord
Met het amendement van de leden Servaes en Ten Broeke (Kamerstuk
34 300 V, nr. 14) is het budget voor bevordering van transitie in prioritaire
gebieden in 2016 met EUR 3,2 mln. verhoogd. Hiervan wordt EUR 1,8 mln.
toegevoegd aan het budget voor 2016 van het Nederlands-Arabisch
Partnerschap.
Vraag 43
Op welke manier heeft u het advies van de AIV over de beperkte Nederlandse invloed in de Arabische regio – en daarmee samenhangend het
advies om het beleid voornamelijk vorm te geven via de EU – toegepast in
de opstelling van de Nederlandse doelstellingen van de bijdrage in de
regio? Heeft u voor deze doelstellingen ook externe adviseurs, zoals
deskundigen en academici geraadpleegd? Indien ja, waarom merkt u op
dat er meer gebruik had kunnen worden gemaakt van de toenemende
hoeveelheid inzichten in transitieprocessen?
Vraag 44
In hoeverre hadden de academici en deskundigen dezelfde bevindingen
over de evaluatie van het Matra-zuid programma? In hoeverre zijn deze
bevindingen overgenomen door de IOB-evaluatie?
Vraag 60
In hoeverre heeft u bij de opstelling van het Matra-Zuid programma
academici en deskundigen van buiten het ministerie geraadpleegd?
Kwamen academici en deskundigen tot hetzelfde advies als de AIV?
Antwoord op de vragen 43, 44 en 60
Het AIV-advies van 2011 heeft een belangrijke rol gespeeld bij de
formulering van het Nederlandse beleid ter ondersteuning van de
democratische transitie in de Arabische regio. Dit geldt zowel voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

12

multilaterale als de bilaterale inzet. Naast de AIV zijn geen andere externe
deskundigen geraadpleegd, mede vanuit de wens in 2011 om snel te
reageren op de ontwikkelingen in de Arabische regio. Op basis van de
resultaten van de IOB-evaluatie wordt achteraf geconcludeerd dat meer
gebruik had kunnen worden gemaakt van de toenemende hoeveelheid
inzichten in transitieprocessen.
Er zijn geen andere deskundigen dan IOB die het programma hebben
geëvalueerd. Wel heeft IOB de bevindingen overgenomen van een door
Ecorys uitgevoerde deelstudie.
Vraag 46
Wat wordt er bedoeld met een «theory of change at the level of policy
objectives»?
Antwoord
Een «theory of change» ofwel beleidstheorie is het geheel van veronderstellingen dat aan het beleid ten grondslag ligt. De beleidstheorie op het
niveau van de beleidsdoelstellingen geeft inzicht in de veronderstelling
dat individuele Matra-programma’s leiden tot, of een bijdrage leveren aan
a.) het versterken van democratische processen, b.) het versterken van de
rechtsstaat en c.) duurzame economische groei en daarmee democratische transitie.
Vraag 49
In hoeverre zijn lokale actoren betrokken geweest bij de beleidsopstelling
en -uitvoering? Klopt het dat lokale actoren van groot belang zijn voor de
Nederlandse bijdrage, om te verzekeren dat de transitieprocessen van
binnenuit duurzaam worden gedragen? Indien nee, kunt u dit toelichten?
Antwoord
Lokale actoren zijn niet betrokken geweest bij de beleidsopstelling, maar
wel bij de uitvoering van het beleid. Betrokkenheid van lokale actoren bij
de uitvoering is essentieel met het oog op het noodzakelijke draagvlak in
de betrokken landen. Bij lokale maatschappelijke initiatieven ligt de
uitvoering in het algemeen geheel bij lokale actoren. Bij overheidssamenwerking en ondersteuning van politieke partijen werken Nederlandse en
lokale actoren samen. De diverse trainingen worden door Nederlandse
instellingen uitgevoerd.
Vraag 53
Waarom wordt er in het evaluatierapport en in de analyse van de
«transitie» (voor zover dat wordt ingevuld) helemaal geen aandacht
besteed aan sociale bewegingen, terwijl die de aanjagers waren van de
bepalende demonstraties?
Antwoord
In het rapport wordt in hoofdstuk 2 aandacht besteed aan sociale
bewegingen. Dit hoofdstuk is mede gebaseerd op het onderzoek
Citizenship rights and the Arab uprising van dr. Roel Meijer en Laila
al-Zwaini, dat als deelstudie bij deze evaluatie is gepubliceerd (zie ook het
antwoord op vraag 2).
Vraag 54
Waarom worden sociale bewegingen niet meer ondersteund door
Nederland als zij zo’n grote rol spelen in transities?
Antwoord
Essentie van democratische transitie is de veranderende relatie tussen
burger en overheid. Het nieuwe programma zal zich daarom net als het
huidige Matra-zuid programma richten op ondersteuning van zowel

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

13

maatschappelijke organisaties als overheden. Maatschappelijke organisaties zullen dus wel degelijk worden ondersteund.
Vraag 57
Staat u open voor samenwerking met omliggende staten, zoals de
Golfstaten, om de Arabische transitie te ondersteunen? Indien ja, op welke
manier zou Nederland kunnen samenwerken met deze staten? Indien nee,
waarom niet?
Vraag 71
Hoe gaat Nederland om met geldstromen uit bepaalde Golfstaten, die
danig in de weg staan van het Nederlandse en EU-beleid in Arabische
wereld?
Antwoord op de vragen 57 en 71
Nederland heeft nog niet concreet samengewerkt met de Golfstaten in het
kader van de ondersteuning van transitieprocessen in andere Arabische
landen. Nederland staat open voor dergelijke samenwerking, waarbij wel
steeds goed gekeken zou moeten worden dat doelstellingen overeen
komen. Samenwerking zal naar verwachting eerder mogelijk zijn op bv.
verbeteren van het ondernemingsklimaat dan bij ondersteuning van
maatschappelijke organisaties. Dergelijke samenwerking zou een
beleidsmatige dialoog met de Golfstaten over hulp kunnen voeden.
Op geldstromen uit de Golfstaten heeft Nederland geen invloed.
Vraag 58
Hoe draagt de ondersteuning van Nederland op het gebied van civil
society, privé investeringen, capacity building van politieke organisaties,
samenwerking tussen regeringen in het kader van Matra-Zuid bij aan
«transitie»?
Antwoord
De ondersteuning van de civil society draagt bij aan een meer inclusieve
samenleving waarin burgers worden betrokken bij de maatschappij en het
politieke proces. Inclusiviteit is een beginsel voor democratisering, maar
kan niet groeien als niet aan een aantal voorwaarden wordt voldaan. Deze
voorwaarden hebben betrekking op ontwikkeling van overheid en de
economie. Het Matra-zuid programma zet ook in op deze voorwaardenscheppende kant. Per land zal de afweging worden gemaakt hoe de
instrumenten gericht op de burger, de overheid en de economie zullen
worden ingezet, om de democratische transitie optimaal te ondersteunen.
Vraag 59
Kunt u toelichten hoe samenwerking tussen alle bestaande Nederlandse
departementen, zoals de Directie Stabiliteit en Humanitaire Hulp (DSH), de
Directie Sociale Ontwikkeling (DSO) en de Directie Veiligheidsbeleid
(DVB), en programma’s die actief zijn in de Arabische regio de transparantie en efficiëntie van het Nederlandse beleid bevordert?
Antwoord
De Directies Stabiliteit en Humanitaire Hulp (DSH), Sociale Ontwikkeling
(DSO) en Veiligheidsbeleid (DVB) beschikken over thematische budgetten
die in vele landen, waaronder landen in de Arabische regio, worden
ingezet. De samenwerking van deze directies onderling en met de
Regiodirectie Noord-Afrika en Midden-Oosten, die verantwoordelijk is
voor het Matra-zuid programma, leidt tot een effectieve taakverdeling en
daardoor een doelgerichte en doelmatige inzet van de beschikbare
budgetten. De regiodirectie bewaakt daarbij samen met de betrokken
Nederlandse ambassade de samenhang op landenniveau.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

14

Vraag 61
Onder welke noemer schaart u de gebeurtenissen als de aanname dat het
Midden-Oosten naar democratie zou transformeren onjuist is en een
illusie is gebleken?
Vraag 62
Welke consequenties heeft de conclusie dat de aanname dat het MiddenOosten naar democratie zou transformeren onjuist is voor het Nederlandse beleid (gehad)?
Antwoord op de vragen 61 en 62
De ontwikkelingen in de Arabische regio, ingezet met de revolutie in
Tunesië in 2011, geven een divers beeld te zien. Zo zijn er landen waar
goede vorderingen zijn gemaakt in de richting van democratisering, maar
ook landen waar de situatie dramatisch is verslechterd en landen waar
nauwelijks veranderingen zijn waar te nemen. De aanname dat de
Arabische regio naar democratie zou transformeren is dus voor sommige
landen juist, maar helaas niet voor de hele regio. Het Nederlandse beleid
ter ondersteuning van democratische transitie richt zich daarom op die
landen waar perspectief voor democratische transitie is. Daarnaast
worden in landen met minder perspectief maatschappelijke initiatieven
ondersteund.
Vraag 63
Kunt u nader ingaan op de manier waarop verschillen en overeenkomsten
tussen landen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika van belang zijn voor
het beleid?
Antwoord
Tussen de diverse landen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika bestaan
verschillen wat betreft perspectief voor transitie, knelpunten op onder
meer het gebied van rechtsstaat en goed bestuur, alsmede soort en mate
van ondersteuning door andere donoren. De Nederlandse inzet zal in de
toekomst meer dan tot nog toe op die verschillen inspelen.
Vraag 64
Waarom worden de PSI-projecten en projecten in het kader van
Matra-zuid in deze IOB-evaluatie geëvalueerd terwijl deze kort geleden
geïmplementeerd zijn (na de Arabische opstanden in 2011) en in de
IOB-evaluatie ook benadrukt wordt dat de implementatie van de projecten
een lange termijn traject is?
Antwoord
IOB heeft zoveel mogelijk relevante invloeden op, en projecten van het
beleid willen meenemen in de evaluatie. Tegelijkertijd hebben nieuwe
projecten zoals de PSI-projecten inderdaad tijd nodig om tot uitvoering en
resultaten te komen. De conclusies die IOB trekt ten aanzien van deze
sinds kortere tijd lopende projecten zijn dan ook voorzichtiger
geformuleerd.
Vraag 65
Waarom wordt het belang van het begrip burgerschap niet uitgewerkt in
het rapport, als het ten grondslag lag aan het Matra-programma?
Antwoord
In hoofdstuk 2 van het rapport besteedt IOB aandacht aan de relatie
tussen burgers en de staat. De onderliggende deelstudie van dr. Roel
Meijer en Laila al-Zwaini gaat uitvoeriger in op burgerschap in de context
van de Arabische regio.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

15

Vraag 66
Wat was de rol van «burgerschap» in het Nederlandse beleid?
Antwoord
Bij burgerschap gaat het om zaken als rechten en verantwoordelijkheden
van burgers en hun rol in de maatschappij. Bij democratische transitie is
sprake van een veranderende verhouding tussen burger en overheid. Het
begrip burgerschap staat daarbij centraal. Het beleid richtte zich daarom
zowel op overheden als op maatschappelijke organisaties.
Vraag 68
Wat was de invloed van Nederland in Europees verband bij het vaststellen
van de doelstellingen van het Europese Nabuurschapsprogramma (ENPI),
het SPRING-programma en regionale programma’s?
Antwoord
De doelstellingen van het EU Nabuurschapsinstrument (ENI in de periode
2014–2020; in de periode 2007–2013 het Europees Nabuurschaps- en
Partnerschapsinstrument – ENPI) worden vastgelegd in een verordening
die het resultaat is van onderhandelingen tussen de Europese Commissie,
de Raad en het Europees Parlement. Nederland is hier als lid van de Raad
nauw bij betrokken geweest. Besluitvorming over de inzet van middelen
uit het ENPI/ENI, evenals andere instrumenten onder categorie IV van de
EU-begroting, geschiedt in uitvoeringscomités (comitologie procedure).
Nederland kan invloed uitoefenen via het uitvoeringscomité van het
ENPI/ENI waarin lidstaten zijn vertegenwoordigd. Dit comité vormt zich
een oordeel over de wijze waarop de Commissie voorstelt EU-fondsen
aan te wenden. Nederland houdt door actieve participatie scherp oog op
de wijze waarop de programmering tot stand komt. Besluitvorming
geschiedt per gekwalificeerde meerderheid (QMV). Daarnaast kan
Nederland invloed uitoefenen door in landen nauw op te trekken met EU
delegaties. Ambassades praten mee over de inrichting van de
EU-programmering en proberen op deze manier invloed uit te oefenen op
de wijze waarop de steun van de EU in een land wordt ingezet. Hoewel
Nederland dus niet eigenhandig kan beschikken over de wijze waarop
Europese steun wordt uitgegeven, kan Nederland op deze wijze wel
invloed uitoefenen. Wat de invloed van Nederland was zal moeten blijken
uit beleidsdoorlichting van IOB met betrekking tot het Europees Nabuurschapsbeleid die voor 2016 gepland staat.
Vraag 69
Waarom spant Nederland zich (samen met EU en VN) steeds minder in
voor rule of law en good governance, gezien het feit dat ondanks de
complexiteit het belang onverminderd groot is?
Antwoord
Gezien het belang van deze onderwerpen zal hierop voor de Arabische
regio in de komende jaren juist meer dan voorheen worden ingezet.
Vraag 72
Wat zijn de «lessons for the future» uit deze IOB-evaluatie en waarom
ontbreken ze in het rapport?
Antwoord
Op pagina 15 van de studie heeft IOB zaken die van belang zijn bij het
formuleren van toekomstig beleid weergegeven onder de noemer «issues
for the future». IOB zal voortaan waar mogelijk expliciet «lessen voor de
toekomst» formuleren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 32 623, nr. 158

16