KOSTEN EN BATEN VAN
JUSTITIE- EN
VEILIGHEIDSBELEID
WERKWIJZER VOOR MAATSCHAPPELIJKE KOSTENBATENANALYSES
RAPPORT

AUTEURS
CARL KOOPMANS (SEO), REMCO VAN EIJKEL (SEO), GABRIËLLE OP ’T HOOG (ECORYS), WALTER HULSKER
(ECORYS), YANNICK RITMEESTER (ECORYS), LINETTE DE SWART (ECORYS)
IN OPDRACHT VAN
WETENSCHAPPELIJK ONDERZOEK- EN DOCUMENTATIECENTRUM (WODC)
AMSTERDAM/ROTTERDAM, JULI 2023

MKBA-WERKWIJZER JUSTITIE EN VEILIGHEIDSBELEID

i

Samenvatting
MKBA’s kunnen nuttig zijn bij beleidskeuzes op het domein van Justitie en
Veiligheid (JenV). Een volledige MKBA is op dit domein vaak (nog) niet mogelijk,
maar een ‘MKBA als denkkader’ wel. Deze werkwijzer geeft aan wanneer een
MKBA zinvol is en hoe een MKBA kan worden uitgevoerd.
Verzoek van het ministerie van JenV
Het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie Centrum (WODC) heeft SEO en Ecorys gevraagd om een
werkwijzer op te stellen voor maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA's) van beleidsmaatregelen op het
JenV-domein. De werkwijzer is gebaseerd op eerdere MKBA-leidraden, literatuurstudie, gesprekken en
focusgroepen. De werkwijzer is primair opgesteld voor uitvoerders van MKBA's. De samenvatting, de eerste drie
hoofdstukken en paragraaf 4.1 zijn echter ook gericht op opdrachtgevers van MKBA's.

Wat is een MKBA?
Met een MKBA wordt nagegaan of een beleidsmaatregel de welvaart verhoogt. Dit is het geval als de
maatschappelijke baten groter zijn dan de maatschappelijke kosten. Maatschappelijke baten en kosten omvatten
alles waar mensen belang aan hechten, niet alleen geld, maar bijvoorbeeld ook veiligheid. Morele aspecten zijn
geen reden om af te zien van een MKBA.

MKBA als denkkader
Het is vrijwel altijd mogelijk om een ‘MKBA als denkkader’ uit te voeren. Daarna kan worden bezien of het mogelijk
en wenselijk is om de stap naar een meer volledige MKBA te zetten. Daarbij is van belang of er belangrijke effecten
zijn die niet of niet goed kunnen worden bepaald of gemonetariseerd. Een volledige MKBA, waarin de belangrijkste
effecten zijn gekwantificeerd en gemonetariseerd, is voor JenV vaak (nog) niet mogelijk, maar een MKBA als
denkkader wel. Daarin wordt een systematisch opgebouwd overzicht gegeven van de verschillende positieve en
negatieve effecten van een of meerdere beleidsmaatregelen, en ook wordt aangegeven bij wie die effecten
neerslaan. Deze effecten betreffen niet alleen de beoogde effecten maar ook onbedoelde en ongewenste
neveneffecten. Daarbij gaat het om de gehele justitiële keten en de effecten voor alle maatschappelijke partijen,
zoals daders, slachtoffers, omwonenden, politie, justitie en belastingbetalers. Dit kwalitatieve overzicht van positieve
en negatieve effecten van de beleidsmaatregel kan vervolgens worden aangevuld met de beschikbare informatie
over de omvang van deze effecten en hun vertaling in euro’s.

Brede welvaart
De Aanvulling op de Algemene MKBA-leidraad over brede welvaart (Bos, Hof en Tijm, 2022) doet vanuit het brede
welvaartsperspectief een aantal aanbevelingen om de MKBA-methodiek te verbeteren. Dit vraagt om meer
aandacht in MKBA’s voor verdelingseffecten, welvaarteffecten voor toekomstige generaties en voor andere landen,
en voor effecten die niet in euro’s kunnen worden uitgedrukt. Met betrekking tot het JenV-domein is het
bijvoorbeeld bekend dat veiligheid en veiligheidsgevoelens invloed hebben op de brede welvaart.

Verdelingseffecten
Met betrekking tot verdelingseffecten speelt op het JenV-domein bijvoorbeeld dat slachtoffers van criminaliteit vaak
ongelijk verdeeld zijn over de verschillende sociaaleconomische klassen. In MKBA’s dient te worden nagegaan of

MKBA-WERKWIJZER JUSTITIE EN VEILIGHEIDSBELEID

ii

effecten op de brede welvaart tot het MKBA-saldo behoren, deel uitmaken van de verdeling van kosten en baten
binnen een MKBA of naast de MKBA moeten worden gezet.

Waarom MKBA?
Overheidsbeleid op het terrein van Justitie en Veiligheid gaat over het maken van keuzes. Beleidsmaatregelen
hebben vaak veel verschillende effecten en om over een beleidsmaatregel te kunnen besluiten, moeten allerlei
ongelijksoortige voor- en nadelen tegen elkaar afgewogen worden. Een MKBA is daarbij een belangrijk hulpmiddel.
MKBA zorgt dat beleidskeuzes zoveel mogelijk op objectieve gronden kunnen worden gemaakt. Dit draagt bij aan
evidence-based (of evidence-informed) beleid. MKBA biedt een overzicht van de effecten van een
beleidsmaatregel, de aan de maatregel klevende risico’s en onzekerheden, en de hieruit voortvloeiende voor- en
nadelen voor de maatschappij als geheel. Door de voor- en nadelen zoveel mogelijk te kwantificeren en in euro’s
uit te drukken, geeft de MKBA inzicht in het effect van de beleidsmaatregel op de maatschappelijke welvaart, als
het saldo van in de euro’s gemeten baten minus de kosten. Dit saldo omvat ook de kosten en baten van effecten op
onderdelen van de maatschappelijke welvaart waarvoor geen marktprijzen bestaan, zoals bijvoorbeeld gevoelens
van extra onveiligheid door criminaliteit.
Door zoveel mogelijk effecten in geld uit te drukken, worden deze onderling vergelijkbaar en kan overzichtelijke
informatie worden geboden op basis waarvan een afweging van de voor- en nadelen van een beleidsmaatregel kan
worden gemaakt. De MKBA heeft geen waardering voor de mate waarin verschillende groepen voor- of nadeel
ondervinden van een maatregel, maar kan deze verdelingseffecten wel in beeld brengen (Romijn en Renes, 2013).
Het gebruik van de MKBA beperkt zich niet alleen tot de vraag of op basis van het saldo van baten en kosten een
go/no go-beslissing voor een beleidsmaatregel kan worden onderbouwd. De methodiek kan ook worden gebruikt
om de beleidsvoorbereiding te structureren. Vragen als ‘Wat is het probleem?’, ‘Hoe ontwikkelt het probleem zich
als we niets doen?’, ‘Wat zijn de mogelijke oplossingen?’ helpen de discussie over de beleidsmaatregelen te
verzakelijken (Romijn en Renes, 2013). Een MKBA kan tevens worden gebruikt om het recent geïntroduceerde
Beleidskompas (voorheen: IAK, Integraal Afwegingskader) in te vullen voor nieuwe beleidsvoorstellen.

Wanneer een MKBA?
Een onderzoek naar kosten en baten is gewenst als een beleidsmaatregel tot substantiële kosten en/of baten kan
leiden. Een MKBA als denkkader kan vrijwel altijd worden toegepast. Deze kan eventueel worden aangevuld met
een kwantitatieve impact analyse (hierin worden effecten wel gekwantificeerd maar niet gemonetariseerd), een
kosteneffectiviteitsanalyse (waarin één effect centraal staat dat niet wordt gemonetariseerd), een kengetallen MKBA
(hierin worden cijfers uit eerdere studies gebruikt en is een saldo van kosten en baten het doel) of een volledige
MKBA. Deze werkwijzer bevat een stroomschema dat aan de hand van een reeks vragen leidt naar een keuze van
een onderzoeksmethode. Als er belangrijke morele aspecten zijn – dit is vaak het geval bij JenV-beleid – kan er een
afzonderlijke ethische afweging plaatsvinden die naast de MKBA een input vormt voor besluitvorming.

Toepasbaarheid van MKBA op de beleidsterreinen van JenV
De JenV-beleidsterreinen waarop deze werkwijzer zich richt, verschillen onderling sterk. Op diverse beleidsterreinen zijn er mogelijkheden om MKBA’s uit te voeren. Het gaat vaak om helder afgebakende, operationele
vraagstukken, zoals de enkelband, een nieuw type wapen voor de politie of de oprichting van een nieuw detentiecentrum. In deze vorm kan een MKBA voornamelijk helpen om op systematische wijze naar de kosten en baten van
een bepaalde interventie of beleidsmaatregel te kijken en daarmee de (beoogde) effecten in kaart te brengen.

MKBA-WERKWIJZER JUSTITIE EN VEILIGHEIDSBELEID

iii

In Nederland zijn diverse MKBA’s uitgevoerd op de JenV-beleidsterreinen. In het buitenland is een groot aantal
voorbeelden van kosten-batenanalyses te vinden. Een MKBA als denkkader is vrijwel altijd mogelijk. Wanneer enige
(cijfermatige) informatie over causale effecten voorhanden is, kan een ‘kengetallen MKBA’ of een ‘reciproke MKBA’
(wanneer omvang van één effect onbekend is, terwijl de andere effecten en de monetarisering daarvan wel bekend
zijn) nuttig zijn. Als meer volledige informatie over effecten en monetaire waardes beschikbaar is, kan een volledige
MKBA worden uitgevoerd.

Stappenplan
Een MKBA wordt uitgevoerd door het onderstaande stappenplan te volgen. Bij een volledige MKBA worden alle
stappen doorlopen. In een MKBA als denkkader is het identificeren van effecten en baten de laatste stap en volgt
geen kwantificering.

Probleemanalyse
Een goede probleemanalyse is van belang voor een MKBA, en in het bijzonder voor een MKBA als denkkader. De
probleemanalyse richt zich allereerst op knelpunten en kansen, en vervolgens op beleidsdoelen en mogelijke
oplossingsrichtingen. Het is daarbij van belang om rekening te houden met de relatie tussen het ministerie en de
organisaties die het beleid uitvoeren, zoals politie en justitie. Een nuttig hulpmiddel bij de probleemanalyse is de
beleidstheorie, een figuur met blokken en pijlen die de veronderstelde causale relatie weergeven tussen de
voorgestelde beleidsmaatregelen, de effecten die worden beoogd en andere gewenste of ongewenste effecten.
Een ander hulpmiddel is een ‘effectenarena’: een bijeenkomst waarin beleidsmakers, MKBA-opstellers en eventueel
andere betrokkenen in debat gaan over de op te lossen problemen en de veronderstellingen (beleidstheorie)
achter het beleid.

Nulalternatief en beleidsalternatieven
Het nulalternatief is in een MKBA een plausibel toekomstbeeld waarin de onderzochte beleidsmaatregel niet is
geïmplementeerd, eventueel met behulp van scenario’s. Zo is het bij de maatregel om de rechterlijke macht uit te
breiden van belang om te weten hoe de criminaliteit zich in de toekomst gaat ontwikkelen. Het nulalternatief bevat
alleen bestaand beleid, onomkeerbaar nieuw beleid en eventueel kleine ingrepen. Beleid met hoge kosten past
beter in een beleidsalternatief.
Beleidsalternatieven zijn in een MKBA geen beleidspakketten, maar concrete, afzonderlijke maatregelen. Als
bijvoorbeeld het inzetten van supersnelrecht wordt gecombineerd met een hogere strafmaat, zijn dit in de MKBA
twee afzonderlijke beleidsalternatieven (daarnaast kan er een gecombineerd beleidsalternatief zijn). Beleidsalternatieven dienen aan te sluiten op de knelpunten, kansen en doelen in de probleemanalyse.

MKBA-WERKWIJZER JUSTITIE EN VEILIGHEIDSBELEID

Figuur S.1

iv

Een stappenplan zorgt voor een gestructureerde aanpak van een MKBA

MKBA als
denkkader

Bron:

Romijn en Renes (2013), p. 15, aangepast door SEO & Ecorys

Effecten en baten
In deze stap gaat het om het identificeren, kwantificeren en monetariseren van effecten:
● Het identificeren van effecten dient aan te sluiten bij de probleemanalyse en het nulalternatief. Ook nietbeoogde effecten dienen te worden meegenomen. Zo kan het sluiten van drugspanden de aandacht op deze
panden vestigen en bij buurtbewoners een gevoel van onveiligheid geven.
● In MKBA’s worden doorgaans alleen effecten, kosten en baten voor inwoners van Nederland meegenomen. Dit
betekent dat bijvoorbeeld buitenlandse slachtoffers van misdrijven en buitenlandse gedetineerden in
Nederland niet meetellen. Het is wel mogelijk om effecten, kosten en baten voor deze groepen afzonderlijk te
laten zien (dus niet in het saldo van kosten en baten).
● Welke methode kan worden toegepast om effecten te kwantificeren, hangt sterk af van de beschikbaarheid van
data en eerder onderzoek. Bij voorkeur wordt een eigen (quasi-)experimenteel onderzoek opgezet. Dit is voor
het beleidsterrein van JenV doorgaans niet mogelijk. In dat geval biedt wetenschappelijk onderzoek een

MKBA-WERKWIJZER JUSTITIE EN VEILIGHEIDSBELEID

●

●

v

mogelijkheid. Als kwantitatieve effectbepaling (nog) niet mogelijk is, is een MKBA als denkkader een nuttig
alternatief.
Voor het in geld uitdrukken (monetariseren) van effecten bestaan verschillende methoden, zoals gebruik maken
van marktprijzen of het uitvoeren van keuze-experimenten. Waar geen waarderingen bekend zijn, kunnen
kengetallen nuttig zijn. Een daling van de kosten van criminaliteit kan worden bepaald met bestaand onderzoek
naar schadekosten van slachtoffers, aangevuld met kosten voor andere burgers en de kosten die worden
gemaakt voor het plegen van een misdrijf. Baten en kosten die in de toekomst liggen, dienen te worden
gedisconteerd (verlaagd) op basis van bestaande richtlijnen.
Bij beleid op de JenV-domeinen is het vaak zinvol om de kosten en baten te bepalen in een zichtjaar
(bijvoorbeeld 2025 of 2030) dat qua kosten en baten min of meer representatief is voor andere toekomstjaren.

Kosten
Alle kosten dienen in de MKBA te worden meegenomen, ook kosten voor uitvoerders van JenV-beleid en kosten
voor private partijen. Subsidies zijn geen kosten voor de maatschappij: het zijn wel kosten voor de overheid maar
ook ontvangsten voor burgers en bedrijven. Andere voorbeelden van zulke ‘overdrachten’ zijn uitkeringen, schadevergoedingen en schadeloosstellingen. Het gaat in een MKBA om het verschil in kosten tussen het beleidsalternatief
en het nulalternatief. Kostenopslagen die risico’s weerspiegelen behoren niet tot de kosten in een MKBA.

Varianten en risico’s
Veel voorkomende onzekerheden in MKBA’s betreffen de toekomst, de beleidsmaatregel zelf, de kwantificering
van effecten die de maatregel sorteert en de monetarisering van de effecten. Het verdient aanbeveling om
onzekerheden in beeld te brengen met toekomstscenario’s, bandbreedtes en gevoeligheidsanalyses. Bijvoorbeeld
als wordt overwogen om meer politie in te zetten bij voetbalwedstrijden, kan worden gewerkt met scenario’s waarin
het aantal wedstrijden gelijk blijft dan wel toeneemt.

Presentatie van MKBA-resultaten
MKBA-resultaten kunnen op verschillende wijzen worden gepresenteerd. Een MKBA als denkkader kan als plussen
en minnen in tabelvorm worden gepresenteerd. Een volledige MKBA leidt tot een tabel met baten, kosten en het
saldo daarvan. Daarnaast is het van belang om de resultaten op visueel aantrekkelijke wijze te presenteren,
bijvoorbeeld in de vorm van cirkeldiagrammen of kaartjes. In deze werkwijzer laten we zien hoe MKBA-resultaten
kunnen worden gepresenteerd.

Toekomstperspectief
Het beleid op de JenV domeinen kan beter worden onderbouwd door kosten en baten te analyseren. Dat begint
met het toepassen van de MKBA als denkkader. Dit kan effectenonderzoek uitlokken, dat vervolgens kan worden
gebruikt in ‘lichte’ vormen van MKBA, en uiteindelijk in volledige MKBA’s.

MKBA-WERKWIJZER JUSTITIE EN VEILIGHEIDSBELEID

vi

Aanbevelingen
Deze werkwijzer bevat een groot aantal aanbevelingen, verspreid in de tekst. Om
de gebruikers van de werkwijzer te helpen, zijn alle aanbevelingen hier op een rij
gezet.
Aanbevelingen voor beleidsmakers
Hoofdstuk 1 (Inleiding)
De volgende aanbevelingen voor beleidsmakers vloeien voort uit hoofdstuk 1:
● Voer waar mogelijk een MKBA uit voor beleidsmaatregelen op het JenV-domein. Dat is bij JenV vaker mogelijk
dan veelal wordt gedacht. Dit kan bijdragen aan evidence-based beleid. Een MKBA is tevens een goede basis
voor het invullen van het Beleidskompas voor nieuwe beleidsvoorstellen.
● Morele aspecten zijn geen reden om af te zien van een MKBA.
● Als kwantificering van effecten nog niet mogelijk is, voer dan een MKBA als denkkader uit.
● Zorg voor meer kennis over MKBA binnen het ministerie van JenV en bij ketenpartners.
Hoofdstuk 2 (Wanneer is een MKBA geschikt?)
In hoofdstuk 2 wordt beleidsmakers aangeraden om het stroomschema te gebruiken bij de keuze of een MKBA kan
worden toegepast en zo ja, in welke vorm.
Hoofdstuk 3 (Beleidsterreinen Justitie en Veiligheid)
Op basis van hoofdstuk 3 komen de volgende aanbevelingen voor beleidsmakers naar voren:
● Ongeacht de beschikbare data, tijd en capaciteit is de toepassing van een MKBA als denkkader in vrijwel ieder
geval mogelijk. Een MKBA als denkkader biedt ondersteuning bij het systematisch in kaart brengen van
effecten, kosten en baten, en van de verdeling daarvan over (groepen) actoren. Dit kan op kwalitatieve wijze
(met + en -).
● Ga na hoeveel tijd en capaciteit beschikbaar zijn voor de uitvoering van de MKBA en neem dit mee in de keuze
voor de vorm en zwaarte van de MKBA (bijv. een volledige MKBA of een lichtere variant). Overweeg eventueel
om de MKBA aan te vragen bij het WODC.
● Ga na of relevante data beschikbaar zijn. Wanneer data niet voorhanden zijn, kan het opportuun zijn om een
plan op te stellen om deze data wél te gaan verzamelen zodat op een later moment een MKBA (of andere
analyse) kan worden uitgevoerd op basis van deze data.
● Zorg voor afstemming en betrokkenheid van relevante ketenpartners ten aanzien van het aanleveren van data,
betrokkenheid bij de MKBA en de interpretatie van de resultaten.
Hoofdstuk 4 (Probleemanalyse en beleidsalternatieven)
In hoofdstuk 4 wordt beleidsmakers aanbevolen ondersteuning te bieden bij de probleemanalyse aan de
uitvoerders van de MKBA.
Vervolgonderzoek
Wat betreft vervolgonderzoek wordt aan beleidsmakers het volgende aangeraden:
● Laat wetenschappelijk verantwoord onderzoek uitvoeren naar effecten van beleid op het JenV-domein. Betrek
hierbij waar relevant ook ketenpartners zoals de politie, het openbaar ministerie, de rechtspraak en het
gevangeniswezen.

MKBA-WERKWIJZER JUSTITIE EN VEILIGHEIDSBELEID

●

vii

Start met het verzamelen van kengetallen die relevant zijn voor MKBA’s op het JenV-domein. Laat op basis
daarvan een handzame tabel met kengetallen samenstellen die kunnen worden gebruikt bij MKBA’s en andere
onderzoeken op het JenV domein.

Aanbevelingen voor uitvoerders van MKBA’s
Hoofdstuk 1 (Inleiding)
Uit hoofdstuk 1 vloeien voor uitvoerders van MKBA’s de volgende aanbevelingen:
● Volg bij het uitvoeren van een MKBA het stappenplan in deze werkwijzer. Beperk een MKBA als denkkader tot
de eerste stappen.
● Vraag bij het formuleren van een opdracht voor een MKBA of een MKBA als denkkader expliciet om aandacht
voor effecten op de verdeling van welvaart.
Hoofdstuk 2 (Wanneer is een MKBA geschikt?)
In hoofdstuk 2 wordt uitvoerders van MKBA’s aangeraden om bij de keuze van de vorm van MKBA het
stroomschema in deze werkwijzer te gebruiken.
Hoofdstuk 3 (Beleidsterreinen Justitie en Veiligheid)
Uit hoofdstuk 3 vloeit de aanbeveling voor om, ongeacht de beschikbare data, tijd en capaciteit, de toepassing van
een MKBA als denkkader in vrijwel ieder geval te overwegen. Een MKBA als denkkader biedt ondersteuning bij het
systematisch in kaart brengen van effecten, kosten en baten, en van de verdeling daarvan over (groepen) actoren.
Dit kan op kwalitatieve wijze (met + en -).
Hoofdstuk 4 (Probleemanalyse en beleidsalternatieven)
Wat betreft de probleemanalyse wordt uitvoerders van MKBA’s aangeraden om voorafgaand aan de MKBA een
probleemanalyse uit te voeren, in overleg met beleidsmakers. Daarin dient de aard en omvang te worden
beschreven van de knelpunten die de te onderzoeken beleidsmaatregelen zouden moeten verkleinen of
wegnemen, of de aard en omvang van de kansen die door de te onderzoeken beleidsmaatregelen worden benut
(‘aard van het probleem’).
● Identificeer kansrijke beleidsopties die aansluiten bij de probleemanalyse.
● Stel bij de probleemanalyse een beleidstheorie op waarin veronderstelde causale relaties tussen
beleidsmaatregelen en effecten in beeld worden gebracht. Heb daarbij oog voor alle effecten, niet alleen de
beoogde effecten van het beleid. Neem ook effecten op de brede welvaart mee.
● Overweeg om ten behoeve van de probleemanalyse een bijeenkomst te organiseren waarin beleidsmakers en
MKBA-opstellers (en andere betrokkenen) hierover in debat gaan.
● Houd bij het formuleren van de probleemanalyse rekening met de relatie tussen het ministerie en de
ketenpartners die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van beleid.
● Stel als onderdeel van de probleemanalyse een lijst van mogelijke effecten op, die kan worden gebruikt bij de
identificatie van te verwachten effecten, kosten en baten. Neem hierbij ook niet-beoogde effecten mee.
Tevens wordt aangeraden om een expliciete beschrijving van het nulalternatief te maken waarin staat hoe
bepalende factoren zich daarin in de tijd ontwikkelen en welk beleid daarin is meegenomen.
● Neem alleen bestaand beleid, onomkeerbaar nieuw beleid en eventueel kleine ingrepen mee in het
nulalternatief.
● Maak waar mogelijk en relevant gebruik van bestaande instrumenten zoals het Prognosemodel Justitiële Ketens
en het Simulatie Model Strafrechtsketen.

MKBA-WERKWIJZER JUSTITIE EN VEILIGHEIDSBELEID

●
●

●

viii

Vermijd een nulalternatief waarin knelpunten alsmaar doorgroeien en zeer groot worden. Een dergelijk
nulalternatief is wellicht minder plausibel. Ook kan het leiden tot overschatting van de baten.
Veronderstel in het nulalternatief niet dat daarin hoge kosten worden gemaakt die in het beleidsalternatief niet
aanwezig zijn. Ook dit is wellicht minder plausibel, en ook dit kan leiden tot overschatting van baten. Een
toekomstbeeld waarin hoge kosten worden gemaakt past beter in een (extra) beleidsalternatief.
Overweeg bij het invullen van het nulalternatief het gebruik van toekomstscenario’s, met name de Welvaart en
Leefomgeving (WLO) scenario’s van de planbureaus. Het gebruik van scenario’s impliceert dat het nulalternatief
meerdere invullingen kent waar het gaat om externe factoren, namelijk verschillend tussen de scenario’s.

Ten slotte raadt dit hoofdstuk aan om de beleidsalternatieven concreet uit te werken in maatregelen om effecten,
kosten en baten te kunnen schatten. Indien een interventie nog niet is geconcretiseerd, kan worden uitgegaan van
verschillende uitwerkingsvarianten.
● Splits de beleidsmaatregelen waar mogelijk op in verschillende componenten en schat van elke component de
kosten en baten. Houd daarbij ook rekening met effecten elders in de keten zoals bijvoorbeeld bij politie, OM,
rechtspraak en detentie. Als elders in de keten substantiële kosten of andere (on)gewenste effecten optreden,
onderzoek dan de kosten en baten van een extra beleidsvariant waarin een maatregel wordt toegevoegd om
deze gevolgen indien gewenst te beperken of juist te stimuleren. Deze extra beleidsvariant komt niet in de
plaats van de oorspronkelijke variant want dan worden de maatregelen niet uitgesplitst.
● Zorg dat de beleidsmaatregelen aansluiten bij de beleidsdoelstelling(en).
Hoofdstuk 5 (Effecten en baten)
Ten aanzien van het meten van effecten en baten wordt uitvoerders van MKBA’s het volgende aangeraden:
● Overweeg om de kosten en baten te bepalen in een zichtjaar (bijvoorbeeld 2025 of 2030) dat qua kosten en
baten min of meer representatief is voor andere toekomstjaren.
● Baseer effectschattingen waar mogelijk op eigen (quasi-)experimenteel onderzoek of op bestaand
wetenschappelijk onderzoek waarin deze methoden worden toegepast. Onderzoek in Nederland verdient de
voorkeur, maar buitenlandse studies kunnen ook nuttig zijn.
● Als kwantitatieve effectbepaling (nog) niet mogelijk is, voer een MKBA als denkkader uit. Daarin wordt
kwalitatieve informatie gebruikt. De uitwerking van een beleidstheorie, aangevuld met inzichten van een
effectenarena, vormt belangrijke input voor een MKBA als denkkader.
● Neem alleen effecten, kosten en baten voor inwoners van Nederland mee. Laat de gevolgen voor relevante
groepen buitenlanders afzonderlijk zien (dus niet in het saldo van kosten en baten).
● Houd rekening met brede welvaartseffecten en ga na wat de meest geschikte manier is om deze op te nemen
in een MKBA. Laat de verdeling van het MKBA-saldo over (groepen) actoren zien en vermeld andere
verdelingseffecten daarnaast.
● Besteed in het bijzonder aandacht aan verdelingseffecten; deze zijn op het JenV domein vaak van groot belang.
● Maak bij het monetariseren van effecten bijvoorbeeld gebruik van waargenomen marktprijzen of keuzeexperimenten.
● Gebruik voor de kosten van criminaliteit voor slachtoffers gemeten schadekosten die niet worden vergoed door
de dader, de overheid of de verzekering en schat daarnaast de kosten voor overige burgers.
● Houd bij de berekening van kosten van criminaliteit ook rekening met de kosten van goederen, diensten en de
tijd die enkel worden aangewend voor het plegen van een misdrijf.
● Neem baten voor daders niet mee in het saldo van baten en kosten, maar laat deze afzonderlijk zien.
● Ga na welke cijfers over inzet en kosten binnen het desbetreffende DG of ministerie beschikbaar zijn en stem
af met ketenpartners over welke cijfers zij beschikken.

MKBA-WERKWIJZER JUSTITIE EN VEILIGHEIDSBELEID

●
●

ix

Ga na welke openbare kengetallen relevant zijn voor de MKBA (denk o.a. aan cijfers van het WODC,
uitvoeringsorganisaties, ketenpartners, het CBS, QALY’s en de value of a statistical life).
Disconteer kosten en baten in beginsel met 2,25 procent. Gebruik bij de kosten van investeringen 1,6 procent
als er geen alternatieve vormen van gebruik zijn. Gebruik bij baten van het oplossen van capaciteitsknelpunten
2,9 procent als deze baten sterker dan lineair afhangen van de economische groei.

Hoofdstuk 6 (Kosten)
Uit hoofdstuk 6 vloeien de volgende aanbevelingen voor uitvoerders van MKBA’s:
● Neem alle kosten van de onderzochte beleidsmaatregel mee in de MKBA, niet alleen de kosten voor de
overheid maar ook kosten voor uitvoerders van JenV-beleid (ketenpartners) en kosten voor private partijen.
● Bereken de kosten van het beleidsalternatief als het verschil tussen de kosten in het beleidsalternatief en de
kosten in het nulalternatief.
● Neem opslagen op de kosten die risicovoorzieningen vormen, niet mee in de kosten in de MKBA, maar verwerk
deze in een risicoanalyse.
● Behandel overheidsbijdragen aan particulieren als overdrachten die geen deel uitmaken van de kostenraming.
● Disconteer niet alleen de baten maar ook de kosten.
Hoofdstuk 7 (Varianten- en risicoanalyse)
Wat betreft het gebruik van varianten- en risicoanalyses, wordt in hoofdstuk 7 aan uitvoerders van MKBA’s
aangeraden om te werken met verschillende toekomstscenario’s, bandbreedtes en/of gevoeligheidsanalyses. Deze
methoden helpen om tot inschattingen te komen ondanks de onzekerheden waarmee rekening gehouden dient te
worden in de MKBA.
Hoofdstuk 8 (Presentatie van MKBA-resultaten)
Ten aanzien van de presentatie van MKBA-resultaten worden in hoofdstuk 8 een aantal algemene uitganspunten
geformuleerd:
● Zorg in de presentatie van de resultaten van de MKBA voor een compleet overzicht van effecten, kosten en
baten in een tabel of visualisatie.
● Beschrijf de effecten, kosten en baten op een begrijpelijke manier.
● Licht onzekerheden toe.
● Licht de verdelingseffecten toe.
Wat betreft overzichtstabellen wordt het volgende aanbevolen:
● Wanneer de MKBA als denkkader wordt ingezet, kunnen resultaten als plussen en minnen in tabelvorm worden
gepresenteerd.
● Presenteer de resultaten van de volledige MKBA in een MKBA-tabel.
● Ter verduidelijking van de MKBA-tabel is het aan te raden om resultaten ook op visueel aantrekkelijke wijze te
presenteren, bijvoorbeeld in de vorm van cirkeldiagrammen of kaartjes.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

Inhoudsopgave
Samenvatting

i

Aanbevelingen

vi

1

1

Inleiding
1.1

MKBA’s en werkwijzers

1

1.2

Opzet van de werkwijzer

9

2

Wanneer is een MKBA geschikt?

10

3

Beleidsterreinen Justitie en Veiligheid

16

3.1

Politie en veiligheidsregio’s

16

3.2

Straffen en beschermen

18

3.3

Rechtspleging en rechtshandhaving

19

3.4

Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid

20

3.5

Overkoepelende uitgangspunten

21

4

5

Probleemanalyse en beleidsalternatieven

24

4.1

Probleemanalyse

24

4.2

Nulalternatief

27

4.3

Beleidsalternatieven

29

Effecten en baten

32

5.1

Effectbepaling

32

5.2

Bepalen van de baten

38

5.3

Kengetallen

42

5.4

Tijdshorizon en discontering

43

6

Kosten

46

7

Varianten- en risicoanalyse

49

8

Presentatie van MKBA-resultaten

52

8.1

Algemene uitgangspunten

52

8.2

Overzichtstabellen

53

Referenties

58

Bijlage A Begeleidingscommissie

63

Bijlage B Onderzoeksvragen

64

Bijlage C Onderzoeksaanpak

66

Bijlage D Begrippenlijst

70

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

1

1

Inleiding

Uit een eerdere verkenning bleek dat MKBA’s nuttig kunnen zijn bij veel
beleidsmaatregelen op het domein van Justitie en Veiligheid (JenV). Het ministerie
van JenV heeft SEO en Ecorys gevraagd om voor deze MKBA’s een werkwijzer op
te stellen. De werkwijzer is gebaseerd op eerdere MKBA-leidraden, literatuur,
gesprekken en focusgroepen.

1.1 MKBA’s en werkwijzers
Voor wie is deze werkwijzer?
Deze werkwijzer is primair opgesteld voor uitvoerders van maatschappelijke kosten-batenanalyses (MKBA’s) op het
domein Justitie en Veiligheid (JenV). De samenvatting, de eerste drie hoofdstukken en paragraaf 4.1 zijn echter ook
gericht op kenniscoördinatoren en opdrachtgevers van MKBA’s bij het ministerie en bij ‘ketenpartners’ zoals politie
en justitie, en op medewerkers van het WODC die onderzoek uitzetten. Deze onderdelen gaan over kenmerken van
MKBA’s (hoofdstuk 1), wanneer een MKBA zinvol is (hoofdstuk 2), de beleidsterreinen waarop deze werkwijzer
betrekking heeft (hoofdstuk 3) en de probleemanalyse (paragraaf 4.1). In de andere delen van de werkwijzer wordt
meer technisch uiteengezet hoe MKBA’s op deze beleidsterreinen kunnen worden uitgevoerd en gepresenteerd.
Dit deel bevat praktische aanwijzingen hoe de MKBA uitgevoerd kan worden en hoe bepaalde uitdagingen
geadresseerd kunnen worden.

Wat is een MKBA?
Met een MKBA wordt nagegaan of een beleidsmaatregel de welvaart verhoogt, doordat de baten groter zijn dan
de kosten. Maatschappelijke baten en kosten omvatten alles waar mensen belang aan hechten, niet alleen geld,
maar bijvoorbeeld ook veiligheid. De kern van een MKBA is het identificeren, kwantificeren en monetariseren van
effecten. Kwantificeren betreft het schatten van de omvang van effecten van een maatregel, bijvoorbeeld duizend
minder geweldsmisdrijven per jaar. Monetariseren of waarderen houdt in dat de effecten in geld worden uitgedrukt.
Een (fictief) voorbeeld is dat de maatschappelijke kosten van een geweldsmisdrijf gemiddeld tweeduizend euro
zijn. De maatschappelijke baten van duizend minder geweldsmisdrijven zijn dan duizend maal tweeduizend is twee
miljoen euro per jaar. Monetarisering vindt niet alleen plaats op basis van financiële kosten, (bijvoorbeeld
ziekenhuiskosten), maar ook door de betalingsbereidheid voor niet-financiële effecten te schatten. Zo zou
bijvoorbeeld uit het prijsverschil tussen woningen in veilige en minder veilige buurten kunnen blijken hoeveel geld
mensen over hebben voor veiligheid.
Een MKBA die alle effecten kwantificeert en monetariseert wordt bijna nooit bereikt. Er zijn meestal effecten die niet
of niet goed kunnen worden bepaald of gemonetariseerd. Dit is echter geen reden om geen MKBA uit te voeren.
Ook dan kunnen MKBA’s nuttig zijn om op een geordende manier te laten zien wat er bekend is over een
beleidsmaatregel.
Er zijn verschillende soorten MKBA’s.1 De belangrijkste soorten zijn:
1

Er zijn ook afwegingsmethoden die op MKBA’s lijken, maar geen MKBA’s zijn, zoals Publieke Waarde Evaluatie en
kosteneffectiviteitsanalyse. Op die methoden wordt in hoofdstuk 2 kort ingegaan.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

●
●
●

2

MKBA als denkkader. Hierin worden kosten en baten geïdentificeerd maar niet gekwantificeerd. Er wordt dan
ook geen saldo berekend;
Kengetallen-KBA. Hierin worden cijfers uit eerdere studies gebruikt. Hier is een saldo van kosten en baten wel
het doel;
Volledige MKBA. Hierin wordt getracht om alle kosten en baten in beeld te brengen, gebaseerd op
wetenschappelijk onderzoek. Ook hier is het doel om een saldo van baten en kosten te bepalen.

MKBA als denkkader
Het is vrijwel altijd mogelijk om een MKBA als denkkader uit te voeren. Daarna kan worden bezien of het mogelijk
en wenselijk is om de stap naar een kengetallen-KBA of een volledige MKBA te zetten. Daarbij is van belang of er
belangrijke effecten zijn die niet of niet goed kunnen worden bepaald of gemonetariseerd. Een volledige MKBA,
waarin de belangrijkste effecten zijn gekwantificeerd en gemonetariseerd, is voor JenV vaak (nog) niet mogelijk,
maar een MKBA als denkkader wel. MKBA als denkkader betekent dat een overzicht van de verschillende positieve
en negatieve effecten van een of meerdere beleidsmaatregelen wordt gegeven en dat ook wordt aangegeven bij
wie die effecten neerslaan. Deze effecten betreffen niet alleen de beoogde effecten maar ook onbedoelde en
ongewenste neveneffecten. Daarbij gaat het om de gehele justitiële keten en de effecten voor alle maatschappelijke
partijen, zoals daders, slachtoffers, omwonenden, politie, justitie en belastingbetalers. Dit kwalitatieve overzicht van
positieve en negatieve effecten van de beleidsmaatregel kan vervolgens worden aangevuld met de beschikbare
informatie over de omvang van deze effecten en hun vertaling in euro’s.

Stappenplan
Bij het uitvoeren van een MKBA staat het onderstaande stappenplan centraal (Romijn & Renes, 2013). In het
stappenplan is tevens aangegeven welke stappen worden gezet in een MKBA als denkkader. Dit betreft de stappen
1 tot en met 3 en het eerste deel van stap 4. Ook worden deze stappen in een MKBA als denkkader minder ver
uitgewerkt dan in een volledige MKBA.
In een volledige MKBA wordt bij het uitvoeren van de stappen 4 en 5 van het stappenplan eerst een tijdhorizon
gekozen. Deze wordt bepaald door de vraag hoe lang er verschillen zijn tussen het beleidsalternatief en het
nulalternatief. Vervolgens worden per (zicht)jaar kosten en baten berekend als verschillen tussen het beleidsalternatief en het nulalternatief. Tot slot worden de jaarlijkse kosten en baten naar ‘nu’ vertaald door te disconteren
en opgeteld over de jaren. Op de tijdshorizon en discontering wordt nader ingegaan in paragraaf 5.4 van deze
werkwijzer.
Tabellen in hoofdstuk 8 van deze werkwijzer laten aan de hand van voorbeelden zien wat het belangrijkste resultaat
van een volledige MKBA respectievelijk een ‘MKBA als denkader’ is. Bij een volledige MKBA gaat het om een zoveel
mogelijk gekwantificeerd beeld van de kosten en baten van een beleidsmaatregel, uitgedrukt in euro’s. De ‘MKBA
als denkader’ speelt ook een belangrijke rol in deze werkwijzer. Het gaat om een soortgelijke tabel, maar dan zonder
kwantificering van de kosten en baten. De kosten en baten worden dan als minnen en plussen weergegeven, zonder
getallen. De volledige MKBA en de MKBA als denkkader kunnen ook verdelingseffecten laten zien, door de kosten
en baten uit te splitsen naar groepen actoren.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

Figuur 1.1

Bron:

3

Een stappenplan zorgt voor een gestructureerde aanpak van een MKBA

Romijn en Renes (2013), p. 15, aangepast door SEO & Ecorys

Waarom MKBA?
Overheidsbeleid op het terrein van Justitie en Veiligheid gaat over het maken van keuzes. Beleidsmaatregelen
hebben vaak veel verschillende effecten en om over een beleidsmaatregel te kunnen besluiten, moeten allerlei
ongelijksoortige voor- en nadelen tegen elkaar afgewogen worden.
Maatschappelijke kosten-batenanalyse (MKBA) is een belangrijk hulpmiddel bij de onderbouwing van beleidskeuzes. MKBA is een informatie-instrument dat de besluitvorming over een beleidsmaatregel of beleidsalternatief
ondersteunt, zodat beleidskeuzes zoveel mogelijk op objectieve gronden kunnen worden gemaakt (Romijn en
Renes, 2013). Dit draagt bij aan evidence-based (of evidence-informed) beleid en vormt daardoor een belangrijk
onderdeel van een beleidsproces.2

2

Torenvlied et al. (2022) benadrukken het belang van evidence-based beleid voor JenV.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

4

MKBA biedt een overzicht van de effecten van een beleidsmaatregel, de aan de maatregel klevende risico’s en
onzekerheden, en de hieruit voortvloeiende voor- en nadelen voor de maatschappij als geheel. Door deze voor- en
nadelen zoveel mogelijk te kwantificeren en te waarderen (in euro’s uit te drukken), geeft de MKBA inzicht in het
effect van de beleidsmaatregel op de maatschappelijke welvaart, als het saldo van in de euro’s gemeten baten
minus de kosten. Dit saldo omvat ook de kosten en baten van effecten op onderdelen van de maatschappelijke
welvaart waarvoor geen marktprijzen bestaan (Romijn en Renes, 2013). Een voorbeeld daarvan zijn gevoelens van
onveiligheid door criminaliteit
Door zoveel mogelijk effecten in geld uit te drukken, worden deze onderling vergelijkbaar en kan overzichtelijke
informatie worden geboden op basis waarvan een afweging van de voor- en nadelen van een beleidsmaatregel kan
worden gemaakt. Hiermee wordt de vraag beantwoord of de maatschappelijke baten van een maatregel opwegen
tegen de maatschappelijke kosten. De MKBA heeft geen waardering voor de mate waarin verschillende groepen
voor- of nadeel ondervinden van een maatregel, maar kan deze verdelingseffecten wel in beeld brengen (Romijn
en Renes, 2013).
Het gebruik van de MKBA beperkt zich niet alleen tot de vraag of op basis van het saldo van baten en kosten een
go/no go-beslissing voor een beleidsmaatregel kan worden onderbouwd. De methodiek kan ook worden gebruikt
om de beleidsvoorbereiding te structureren. Vragen als ‘Wat is het probleem?’, ‘Hoe ontwikkelt het probleem zich
als we niets doen?’, ‘Wat zijn de mogelijke oplossingen?’ helpen de discussie over beleidsmaatregelen te
verzakelijken (Romijn en Renes, 2013).
Uit internationale ervaringen blijkt dat een MKBA een belangrijke bijdrage kan leveren aan discussies over
bijvoorbeeld criminaliteitsbestrijding (Van Velthoven, 2008). Volgens het ministerie van Financiën is een MKBA het
meest volledige evaluatie-instrument om beleidsplannen te beoordelen (Financiën, 2013). In een MKBA komt niet
alleen in beeld of beleidsdoelen worden gehaald, maar ook of er gewenste of ongewenste andere effecten
optreden. In een MKBA kunnen beleidsalternatieven systematisch worden vergeleken.
Een MKBA kan worden gebruikt om het Beleidskompas (voorheen: IAK, Integraal Afwegingskader) in te vullen. Het
Beleidskompas is een werkwijze die ministeries volgen bij het voorbereiden van nieuwe beleidsvoorstellen. 3 Het
Beleidskompas is opgesteld door het Kenniscentrum voor beleid en regelgeving, een onderdeel van het ministerie
van JenV. De rol van MKBA in het Beleidskompas wordt beschreven in paragraaf 4.2 van het Beleidskompas. 4
Eén stap vóór een MKBA is de verheldering van de onderzoeksvraag van belang: wat is het maatschappelijke
probleem en hoe dient het te worden opgelost? Vraagverheldering leidt ertoe dat de beleidsmaker uiteindelijk bij
de juiste onderzoeksmethode uitkomt. Dit kan een MKBA zijn, of een andere methode. In deze werkwijzer gaan we
ervan uit dat de stap van vraagverheldering is uitgevoerd en dat men is uitgekomen op een MKBA als mogelijke
methode om de onderzoeksvraag te beantwoorden.

Waarom een werkwijzer?
In Nederland bestaan sinds het jaar 2000 richtlijnen voor MKBA’s. Dat begon met infrastructuurprojecten
(Eijgenraam et al., 2000). MKBA werd echter steeds vaker ook toegepast op andere beleidsterreinen. Daarom
hebben het Centraal Planbureau (CPB) en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in 2013 een MKBA-Leidraad

3
4

Zie https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas
https://www.kcbr.nl/beleid-en-regelgeving-ontwikkelen/beleidskompas/4-wat-zijn-de-gevolgen-van-de-geschetsteopties/42-overzichtspagina-analyse-methoden

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

5

opgesteld voor alle soorten overheidsbeleid (Romijn & Renes, 2013). Door deze brede toepasbaarheid gaat deze
Algemene MKBA-Leidraad niet diep in op afzonderlijke beleidsterreinen. Veel voorbeelden in de leidraad gaan
over transportinfrastructuur en andere fysieke investeringen. Daardoor biedt de leidraad voor ander beleid
onvoldoende houvast. De leidraad beveelt daarom aan om werkwijzers op te stellen per beleidsterrein. Inmiddels
zijn werkwijzers afgerond voor diverse beleidsterreinen:
● Het sociale domein: onderwijs, arbeidsmarkt, zorg, wonen (Koopmans et al., 2016)
● Milieu (De Bruyn et al., 2017)
● Infrastructuurprojecten (Rijkswaterstaat, 2018)
● Natuur (Arcadis & CE Delft,2018)
● ICT-projecten van de overheid (Koopmans et al., 2018)
● Luchtvaart (Lieshout et al., 2021)
Ook op het JenV-domein worden af en toe MKBA’s uitgevoerd. Voor MKBA’s van deze beleidsmaatregelen is er
echter nog geen werkwijzer. Er zijn bij de toepassing van een MKBA, bijvoorbeeld van criminaliteitsbeleid, diverse
problemen. Zo zijn de effecten van lagere gevangenisstraffen voor moord op het aantal moorden niet bekend
(Koopmans, 2021, p. 7). En er is behoefte aan meer uniformiteit in de uitvoering van MKBA’s (Van Velthoven, 2008).
SEO heeft eerder uit een verkenning geconcludeerd dat een MKBA-werkwijzer voor de JenV-beleidsterreinen
wenselijk is (Koopmans, 2021). Bij diverse voorbeelden van JenV-beleid blijkt het mogelijk om een MKBA uit te
voeren, of een MKBA als denkkader of een lichtere vorm dan een volledige MKBA. Ook komen er in de verkenning
vraagpunten naar voren die verdere uitwerking verdienen. Op basis daarvan wordt in de verkenning aanbevolen
om een MKBA-werkwijzer op te stellen voor de beleidsterreinen van Justitie en Veiligheid.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

Box 1.1

6

Veel publicaties in het buitenland over kosten en baten van criminaliteit en straffen

Internationaal is veel gepubliceerd over de kosten en baten van criminaliteit en van straffen. Het grote aantal
publicaties laat in deze werkwijzer geen compleet overzicht toe. Daarom beperken we ons tot enkele
sprekende voorbeelden. Een klassiek paper is ‘Crime and Punishment: An Economic Approach’ van
Nobelprijswinnaar Gary Becker (Becker, 1968). Daarin wordt de keuze om al dan niet een misdrijf te plegen,
geanalyseerd als een rationele afweging tussen de baten en de kosten voor de potentiële pleger. Ehrlich
(1996) presenteert een economisch model met aanbod van en vraag naar criminaliteit. In dit model wordt de
vraag bepaald door de betalingsbereidheid van individuen om zichzelf te beschermen tegen een misdrijf.
Cohen et al. (2006) vragen mensen in een enquête hoeveel geld zij over hebben voor een buurtprogramma
tegen criminaliteit. McCollister et al. (2010) berekenen de maatschappelijke kosten van criminaliteit in de
Verenigde Staten. Ponomarenko & Friedman (2017) geven een overzicht van de mogelijkheden en
uitdagingen om MKBA toe te passen op het veiligheidsdomein. Onderstaande tabel laat ter illustratie de
resultaten zien van een MKBA van Henrichson (2014). Voor een toelichting bij deze tabel verwijzen we naar
de bron. De tabel is hier opgenomen om te laten zien hoe het resultaat van een MKBA op het JenV-domein
eruit kan zien.
Tabel 1.1

Manieren om met verschillende type onzekerheden om te gaan
Belastingbetaler ($)

Baten
Strafrecht
Werkgelegenheid
Inkomsten
Belastingen
Productie in tijdelijke banen
Kosten
Programmakosten
Netto baten
Bron:

Slachtoffer ($)

Deelnemer ($)

Totaal ($)

2.912
0
190
4.576

432
0
0
0

0

3.344

590
-190
0

590
0
4.576

-3.603
4.075

0
432

0
400

-3.603
4.907

Henrichson (2014); vertaald door SEO en Ecorys

Concrete beleidsmaatregelen
Bij MKBA’s gaat het doorgaans om een analyse van concrete, specifieke beleidsmaatregelen. Klassieke voorbeelden
zijn wegen en spoorlijnen. Op het sociaal domein betreft het bijvoorbeeld behandelingen in de zorg, sociale
werkvoorziening, of kleinere klassen in het basisonderwijs. Op de beleidsterreinen van JenV valt te denken aan
nieuwe opsporingsmethoden, andere straffen, of het opleiden van meer rechters. Een MKBA betreft dus niet een
beleidsterrein als geheel. Ook kan het zo zijn dat een oplossing voor een maatschappelijk probleem op het JenVterrein te vinden is in beleidsmaatregelen en ontwikkelingen in aanpalende domeinen. Denk bijvoorbeeld aan het
remmende effect op het aantal auto-inbraken door de introductie van het antistartsysteem. Het is dus goed om
ervan bewust te zijn dat de meest effectieve oplossing niet altijd binnen het recht ligt.

Effecten, kosten en baten
In deze werkwijzer wordt met effecten bedoeld: gevolgen van beleid die niet gemonetariseerd zijn. Als bijvoorbeeld
hogere straffen voor misdrijven leiden tot een grotere behoefte aan cellen, is dat een effect. De uitgaven die daaruit
volgen voor extra cellen zijn een kostenpost. Ook effecten die de welvaart verlagen duiden we aan als kosten. Als
het aantal misdrijven daalt is dat een effect. Als dat leidt tot lagere kosten van criminaliteit, dus een hogere welvaart,
is dat een baat.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

7

MKBA in het beleidsproces
MKBA’s leveren een belangrijke bijdrage aan een goede beleidsvoorbereiding door voordelen, nadelen,
onzekerheden en kennisleemten in beeld te brengen en te laten zien hoe deze zich tot elkaar verhouden. Een MKBA
is daarmee een belangrijke informatiebron voor de besluitvorming, maar vervangt deze niet. Tegelijk zien we
beleidsmakers worstelen met dit instrument. Dat bleek onder meer tijdens gesprekken die rond de eerdere
verkenning (Koopmans, 2021) en bij het opstellen van deze werkwijzer zijn gevoerd. Daarbij speelt een rol dat de
MKBA vaak wordt gezien als vervangend voor besluitvorming, omdat een MKBA leidt tot een positieve of een
negatieve uitkomst. In de praktijk is de uitkomst veelal niet zo eenduidig, omdat sommige effecten niet in geld
kunnen worden uitgedrukt of omdat de uitkomst afhangt van externe factoren (omgevingsscenario’s). Maar zelfs als
er wel een helder positief of negatief saldo volgt, hoeft de besluitvorming dat resultaat niet te volgen. Dat zou leiden
tot technocratische besluitvorming en ten koste gaan van de democratie. Een politicus kan anders besluiten
vanwege gebruik van andere informatie, ethische overwegingen (over verdeling, rechten, ..), een andere
inschatting van de omvang van effecten, en electorale en bestuurlijke overwegingen Naar onze mening is een MKBA
niet meer en niet minder dan een belangrijke informatiebron die beschikbaar dient te zijn als besluitvorming
plaatsvindt.

De eerdere verkenning
Onderstaande box bevat de belangrijkste bevindingen en aanbevelingen van de verkenning die eerder is
uitgevoerd naar de mogelijkheden om op JenV-beleidsterreinen MKBA’s uit te voeren (Koopmans, 2021).
Box 1.2

Volgens een eerdere verkenning is een MKBA-werkwijzer voor JenV gewenst

De belangrijkste bevindingen en aanbevelingen van de ‘Verkenning MKBA-werkwijzer Justitie en
veiligheid’:
●
●
●

●

Bron:

Bij het merendeel van justitie- en veiligheidsmaatregelen is een (lichte) vorm van kosten-batenanalyse
mogelijk. Ook een MKBA als denkkader5 is een belangrijke optie.
Er is (momenteel) onvoldoende ‘harde’ informatie over de effecten voor een volledige MKBA. Een
kosten-batenanalyse op basis van kengetallen uit buitenlandse literatuur is echter veelal wel mogelijk.
Bij het analyseren van specifieke justitie- en veiligheidsmaatregelen zijn diverse vraagstukken naar
voren gekomen die in een werkwijzer kunnen worden opgepakt. Hierbij is de vraag of de baten van
criminaliteit voor daders moeten worden meegeteld, in het bijzonder relevant.6
Het verdient aanbeveling om nadere richtlijnen op te (laten) stellen waarin deze vraagstukken worden
geadresseerd, in de vorm van een MKBA-werkwijzer voor justitie en veiligheid. Bij het opstellen van
deze werkwijzer is kennis van de justitie en veiligheid beleidsterreinen, deskundigheid met betrekking
tot de MKBA-methode en bestaande richtlijnen, en (rechts)economische kennis nodig.
Koopmans (2021)

Werkwijzer gevraagd
Tegen deze achtergrond heeft het Ministerie van JenV behoefte aan een MKBA-werkwijzer justitie en veiligheid. Het
ministerie heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatie Centrum (WODC) verzocht om deze werkwijzer
te laten opstellen. De probleemstelling luidt:
Hoe kan de Algemene Leidraad voor MKBA’s worden uitgewerkt naar een domeinspecifieke werkwijzer op het terrein
van justitie en veiligheid?
5
6

De MKBA als denkkader wordt in de verkenning aangeduid als ‘MKBA als gedachtengoed’.
Zie bijvoorbeeld Becker (1968) over de kosten en baten voor de potentiële dader.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

8

De werkwijzer dient volgens het WODC zelfstandig bruikbaar te zijn. Relevante informatie uit de Algemene MKBAleidraad dient daarom deel uit te maken van de werkwijzer. Het WODC vraagt ook aandacht voor lichtere vormen
van MKBA als een volledige MKBA niet mogelijk is. De MKBA wordt dan meer een denkkader dan een
rekenmethode. Tevens geeft het WODC aan dat de werkwijzer wordt ontwikkeld op verzoek van vier DirectoratenGeneraal (DG’s) van het Ministerie van Justitie en Veiligheid, te weten: DG Politie en Veiligheidsregio’s (DGPenV),
DG Straffen en Beschermen (DGSenB), DG Rechtspleging en Rechtshandhaving (DGRR) en Nationaal Coördinator
Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV). Het beleidsterrein Migratie valt buiten de scope van de werkwijzer. 7
Ook de recente publicatie van het Centraal Planbureau en het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) over MKBA
en brede welvaart (Bos, Hof en Tijm, 2022) dient in de werkwijzer te worden meegenomen. Deze aanvulling op de
Algemene MKBA-leidraad doet vanuit het brede welvaartsperspectief een aantal aanbevelingen om de MKBAmethodiek te verbeteren. Dit vraagt om meer aandacht in MKBA’s voor verdelingseffecten, welvaartseffecten voor
toekomstige generaties en voor andere landen, en voor effecten die niet in euro’s kunnen worden uitgedrukt. Met
betrekking tot het JenV-domein is het bijvoorbeeld bekend dat veiligheid en veiligheidsgevoelens invloed hebben
op de brede welvaart.

Verdelingseffecten
Met betrekking tot verdelingseffecten speelt op het JenV-domein bijvoorbeeld dat slachtoffers van criminaliteit vaak
ongelijk verdeeld zijn over de verschillende sociaaleconomische klassen. In MKBA’s dient te worden nagegaan of
effecten op de brede welvaart tot het MKBA-saldo behoren, deel uitmaken van de verdeling van kosten en baten
binnen een MKBA of naast de MKBA moet worden gezet.

Aanbevelingen
Aan het eind van hoofdstukken of paragrafen in deze werkwijzer doen we aanbevelingen. Dit zijn de aanbevelingen
van hoofdstuk 1:
● Overweeg bij het ontwikkelen van nieuw beleid het gebruik van MKBA. Dit kan bijdragen aan evidence-based
beleid. Een MKBA is tevens een goede basis voor het invullen van het Beleidskompas voor nieuwe
beleidsvoorstellen.
● Vraag bij het formuleren van een opdracht voor een MKBA of een MKBA als denkkader expliciet om aandacht
voor effecten op de verdeling van welvaart.
● Volg bij het uitvoeren van een MKBA het stappenplan in deze werkwijzer. Beperk een MKBA als denkkader tot
de eerste stappen.

Toekomstperspectief
Het beleid op de JenV domeinen kan beter worden onderbouwd door kosten en baten te analyseren. Dat begint
met het toepassen van de MKBA als denkkader. Dit kan effectenonderzoek uitlokken, dat vervolgens kan worden
gebruikt in ‘lichte’ vormen van MKBA, en uiteindelijk in volledige MKBA’s. Op deze wijze komt de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het beleid beter in beeld.

7

Deze keuze is gemaakt door het DG Migratie.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

9

1.2 Opzet van de werkwijzer
In het vervolg van deze werkwijzer gaan we eerst na voor welke beleidsmaatregelen een MKBA nuttig is, en welke
vorm van MKBA dan het beste past (hoofdstuk 2). Daarna beschrijven we kort de beleidsterreinen van JenV waar
de werkwijzer betrekking op heeft en de afwegingen die voor ieder daarvan spelen (hoofdstuk 3). Vervolgens
worden de stappen van het hierboven weergegeven stappenplan uit de Algemene MKBA-leidraad behandeld
(hoofdstukken 4 tot en met 8). Het volgen van dit stappenplan zorgt ervoor dat geen stappen worden overgeslagen,
zowel bij het uitvoeren van en MKBA als bij het opstellen van deze werkwijzer. Bovendien staan alle aanbevelingen
die uitvoerders van justitie en veiligheid MKBA’s in een bepaalde fase van hun onderzoek nodig hebben, door deze
opzet bij elkaar in een paragraaf of hoofdstuk.

Illustratieve casus
Ter ondersteuning van de veelal theoretische uitleg in deze werkwijzer, wordt gebruikgemaakt van een illustratieve
casus. Naar deze casus wordt op verschillende plekken in de werkwijzer gerefereerd met als doel om bepaalde
concepten en onderdelen van de MKBA te verduidelijken. De casus is fictief en zo vormgegeven dat er voor ieder
van de vier DG’s waarop deze werkwijzer gericht is, een aanknopingspunt te vinden is.
Box 1.3

Illustratieve casus supportersgeweld

Illustratieve casus Supportersgeweld
De sfeer in zowel het betaalde voetbal als het amateurvoetbal verslechtert snel. Sommige supporters
misdragen zich voor, tijdens en na de wedstrijden, bezorgen veel overlast voor de omgeving en vormen
een serieuze dreiging voor de veiligheid van de maatschappij. Om de overlast terug te dringen stelt de
minister van Justitie en Veiligheid in deze fictieve casus verregaande maatregelen voor.
Zo zouden (groepen van) zich misdragende supporters sneller en in grotere getale opgepakt moeten
kunnen worden, via het supersnelrecht (binnen maximaal 24 uur) berecht moeten worden en zou de
strafmaat fors verhoogd moeten worden (naar een boete van de vierde categorie (€ 22.500,-) en/of een
gevangenisstraf van 2 jaar). Een nog hogere strafmaat behoort eveneens tot de mogelijkheden. Tevens
heeft de minister besloten dat voetbalclubs over 5 jaar zelf budgettair verantwoordelijk zijn voor de
handhaving rondom risicowedstrijden.
Tegelijkertijd heeft de minister van Justitie en Veiligheid in deze fictieve casus besloten dat er geen extra
geld of middelen beschikbaar worden gesteld om bovenstaande beleidsmaatregelen ten uitvoer te leggen.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

2

10

Wanneer is een MKBA geschikt?

MKBA’s hebben betrekking op concrete beleidsmaatregelen. Met behulp van een
stroomschema kan worden nagegaan bij welke maatregelen een MKBA nuttig is.
De conclusie zal naar verwachting vaak zijn dat een volledige MKBA niet mogelijk
is, maar een MKBA als denkkader wel.
Dit hoofdstuk gaat in op de vraag wanneer een MKBA van beleidsmaatregelen van JenV gewenst is, en in welke
vorm. Per maatregel dient bekeken te worden of en hoe een MKBA kan worden toegepast. Het belang van deze
afweging wordt in de ‘Verkenning MKBA-werkwijzer justitie en veiligheid’ (Koopmans, 2021) benadrukt. Daarin
wordt tevens een stroomschema gepresenteerd waarin aan de hand van diverse vragen een keuze kan worden
bereikt om al dan niet een MKBA uit te voeren, en zo ja in welke vorm. In dit hoofdstuk presenteren we een verder
ontwikkelde versie van dit stroomschema. Daarbij houden we rekening met de aard van het JenV-beleid. Morele
afwegingen spelen op de beleidsterreinen van JenV vaak een belangrijke rol. Het stroomschema speelt daarop in.

Brede welvaart
De aanvulling op de Algemene MKBA-leidraad over brede welvaart stelt dat naast de totale maatschappelijke
kosten en baten (inclusief gezondheid, veiligheid en de leefomgeving) de welvaart voor toekomstige generaties,
de verdeling van welvaart en de welvaart in andere landen van belang zijn (Bos, Hof en Tijm, 2022). 8 Deze
aandachtpunten zijn deels ethisch van aard9 want het gaat over de verdeling van welvaart: tussen generaties, tussen
groepen in de samenleving, en tussen Nederland en andere landen.10 Op het terrein van JenV kan het bijvoorbeeld
gaan over de ruimtelijke verdeling van criminaliteit. Als criminaliteit geconcentreerd is in kansarme wijken, kan dit
vanuit een breed welvaartsperspectief een reden zijn om extra beleid te voeren in deze wijken (naast
criminaliteitsbestrijding in het algemeen). In een MKBA verdient de ruimtelijke verdeling van deze problemen en
van de effecten van de beleidsmaatregel op die verdeling dan speciale aandacht.

MKBA als denkkader
De Algemene MKBA-leidraad en de aanvulling op de Algemene MKBA-Leidraad geven ook aan dat de MKBA niet
altijd als ‘harde rekentool’ hoeft te worden ingezet. Daarom wordt in de aanvulling aanbevolen om eerst effecten te
identificeren en op basis daarvan te kiezen tussen een MKBA en een MKBA als denkkader. Bij een MKBA als
denkkader wordt een probleemanalyse uitgevoerd en worden soorten effecten, kosten en baten benoemd, maar
niet gekwantificeerd of gemonetariseerd (Bos, Hof en Tijm, 2022).11
De Algemene MKBA-leidraad stelt dat het denkkader van de MKBA een belangrijke rol kan spelen als er geen
informatie bekend is over de kwantitatieve effecten of over de monetaire waardering daarvan. Bij een MKBA als
denkkader gebruikt men vaak kwalitatieve methoden, waarbij literatuur wordt gebruikt en hulp van experts en
stakeholders wordt gevraagd om de kwalitatieve effecten van beleidsmaatregelen in beeld te brengen (Romijn en
Renes, 2013). Dit maakt het ook mogelijk om een breed scala aan effecten mee te nemen, waaronder bijvoorbeeld
percepties.
8
9

10
11

Deze aspecten kregen ook al aandacht in de algemene MKBA-leidraad, maar worden in de aanvulling extra benadrukt.
De ethiek kent verschillende benaderingen (zie Box 2.1). Zie voor meer informatie over de relatie tussen brede welvaart
en ethiek De Boer, Mouter en De Vries (2022).
Zie over de toepassing van brede welvaart bij Rijkswaterstaat Gorter en de Ridder (2022).
Dit betreft de eerste stappen van het MKBA-stappenplan in de Algemene MKBA-leidraad.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

11

Verschillende soorten MKBA’s en soortgelijke onderzoeken
Er zijn meerdere vormen van ‘lichte’ MKBA en soortgelijke onderzoeken die tussen een volledige MKBA en een
MKBA als denkkader in liggen:
● De ‘kengetallen KBA’, waarin schattingen van effecten, kosten en baten worden ingevuld op basis van literatuur
en expert judgement.
● De reciproke MKBA. Deze kan worden toegepast als de omvang van één effect onbekend is, terwijl de andere
effecten en de monetarisering daarvan wel bekend zijn. In veel gevallen is de waarde van een belangrijk effect
wel bekend maar de omvang ervan niet.12 De reciproke MKBA berekent dan hoe groot het effect is dat zorgt
dat de baten gelijk zijn aan de kosten. Als het daadwerkelijke effect naar verwachting groter is dan die omvang,
is het MKBA-saldo positief.
● Kosteneffectiviteitsanalyse. Hier staat één effect centraal, dat niet wordt gemonetariseerd. De kosten worden
gedeeld door het effect (of andersom). Als bij de kosten niet alleen financiële uitgaven maar ook
gemonetariseerde andere effecten worden meegenomen, gaat het om een mengvorm van
kosteneffectiviteitsanalyse en MKBA. Dat is de vorm van kosteneffectiviteitsanalyse die wordt bedoeld in deze
werkwijzer.
● (Kwantitatieve) Impact Analyse. Hierin worden effecten wel gekwantificeerd maar niet gemonetariseerd. Er is
daardoor ook geen saldo van kosten en baten. Anders dan in een MKBA gaat het niet om een compleet beeld
van alle welvaartseffecten, en kan er overlap tussen effecten zijn.
Voor meer informatie over verschillende vormen van MKBA verwijzen we naar de MKBA-werkwijzer voor het sociale
domein (Koopmans et al., 2016).
Box 2.1

De MKBA sluit aan bij de utilitaristische stroming in de ethiek

Gezien het belang van ethische overwegingen bij JenV-beleid beschrijven we in deze box zeer kort de
relatie tussen ethiek en MKBA. Een uitvoerige bespreking van ethische stromingen valt buiten de scope van
deze werkwijzer. Er bestaan vele stromingen in de ‘normatieve ethiek’. De MKBA maakt deel uit van de
utilitaristische stroming. Daarin wordt de waarde van handelingen (waaronder beleidsmaatregelen) bezien
aan de hand van algemeen nut. Onder het algemeen nut wordt het welzijn en geluk van alle mensen
verstaan (Bentham, 1789). Dit impliceert bijvoorbeeld dat het geen groot probleem is als een kleine groep
onder een beleidsmaatregel lijdt als er een grotere groep is die ervan profiteert. Er zijn echter ook andere
stromingen. Zo vindt Nobelprijswinnaar Sen (1999) dat het utilitarisme te weinig aandacht geeft aan
rechtvaardigheid. Hij presenteert een alternatieve benadering waarin het van belang is dat iedereen
‘capabilities’ heeft. Voorbeelden van ‘capabilities’ zijn een lang leven, gezondheid, veiligheid, opleiding,
een (zinvolle) baan, zelfrespect, tevredenheid en kalmte. Een MKBA kan elementen van deze benadering
meenemen door (verdelings)effecten te laten zien voor groepen met minder goede ‘capabilities’.
Andere ethische overwegingen die spelen bij JenV beleid zijn bijvoorbeeld hoe om te gaan met
(veranderende) maatschappelijke normen en waarden (bijvoorbeeld ten aanzien van straffen) maar ook de
wijze waarop maatschappij-breed wordt gekeken naar de risico’s op herhaald daderschap. Andere
specifieke voorbeelden van ethische vraagstukken zijn hoe om te gaan met de privacy van daders, de mate
van gelegitimeerd geweld door de overheid of het gebruik van algoritmes om criminaliteit op te sporen.

12

Zo bevat het onderzoek ‘De kosten van criminaliteit’ (Moolenaar et al., 2017) veel cijfers over kosten van criminaliteit.
Deze kunnen worden gebruikt om de kosten per misdrijf te bepalen. De kosten per misdrijf zijn de baten per vermeden
misdrijf.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

12

MKBA en Participatieve Waarde Evaluatie
Er zijn ook evaluatiemethoden die op een MKBA lijken, maar daar qua methodiek niet volledig mee overeenkomen.
Een belangrijk voorbeeld daarvan is de Participatieve Waarde Evaluatie (PWE). MKBA en PWE brengen beide de
betalingsbereidheid van mensen in beeld, maar doen dat op verschillende manieren:
● In een MKBA gaat het om betalingsbereidheid uit private middelen van de betreffende persoon. Deze private
betalingsbereidheid wordt bij voorkeur gemeten in markten. Een voorbeeld is de invloed van criminaliteit in
een buurt op de woningprijs.
● In een PWE gaat het om collectieve betalingsbereidheid: de mening van mensen over de hoeveelheid geld die
de overheid zou moeten uitgeven aan verschillende zaken. Dit wordt gemeten in een enquête waarin de
respondenten een gegeven overheidsbudget verdelen over verschillende beleidsmaatregelen. Een voorbeeld
is het verdelen van een budget over maatregelen tegen criminaliteit en andere opties om de leefbaarheid van
een buurt te verbeteren.
Deze werkwijzer heeft betrekking op MKBA, niet op PWE. Daarom gaan we niet nader in op PWE.13

Stroomschema
Het onderstaande stroomschema helpt bij het bepalen of een MKBA bij specifiek JenV-beleid zinvol is, en zo ja, in
welke vorm. Het is een aangepaste versie van het stroomschema uit de verkenning. De belangrijkste aanpassingen
zijn:
● Het schema is gespiegeld, waardoor de volledige MKBA nu rechts staat in plaats van links. Dit weerspiegelt de
opbouw naar de volledige MKBA via andere beoordelingsmethoden die minder informatie vereisen.
● Boven in het schema spelen nu ook de te verwachten effecten van een beleidsmaatregel een rol. Als deze
effecten kunnen leiden tot potentieel grote kosten of baten, kan dat aanleiding zijn om een volledige MKBA uit
te voeren.
● Morele aspecten worden nu grotendeels buiten het schema (in de tekst) beschreven.
● Onder in het schema is de MKBA als denkkader toegevoegd. Deze heeft een prominente plaats gekregen,
gezien het belang van dit type onderzoek op het JenV domein.
● Om het schema overzichtelijk te houden zijn onder in het schema verschillende andere soorten MKBA’s
samengevoegd tot één categorie: ‘lichtere’ MKBA. Deze vormen zijn hierboven kort beschreven.
Het stroomschema begint linksboven met een inventarisatie van potentiële effecten, kosten en baten. Deze wordt
uitgevoerd door de opstellers van de MKBA. Op basis daarvan wordt bepaald of er substantiële kosten en/of baten
te verwachten zijn. Als er substantiële kosten of baten kunnen zijn, is in elk geval een MKBA als denkkader nodig.
Mogelijk is daarnaast MKBA of soortgelijk onderzoek gewenst. Daarom vervolgt het stroomschema in de tweede
‘kolom’ met de volgende vragen:14
● Zijn de kosten van een lichte MKBA veel lager dan de kosten van de beleidsmaatregel? Dit is meestal
(ruimschoots) het geval, maar er zijn uitzonderingen. Als bijvoorbeeld de onderzoekskosten van de ‘lichte’
MKBA de helft van de kosten van het beleid zijn, is het wellicht geen goed idee om een lichte MKBA uit te
voeren. In dat geval is een MKBA als denkkader wel gewenst.
● Is er voldoende informatie over de kwantitatieve effecten om de kosten en baten te kunnen schatten? Zo niet,
dan is nader onderzoek naar effecten gewenst. Effectenonderzoek is niet alleen nuttig met het oog op een
MKBA; het is ook los van een MKBA gewenst om zicht te hebben op beleidseffecten. Als de omvang van één

13
14

Zie voor meer over PWE Mouter, Koster en Dekker (2021) en https://www.youtube.com/watch?v=kdGUqK5KZFI&t=14s
Deze vragen staan in de brief over MKBA van het Ministerie van Financiën bij de Algemene MKBA-leidraad (Financiën,
2013).

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

●

13

belangrijk effect niet bekend is, is een wellicht een reciproke MKBA mogelijk (zoals hierboven beschreven). Zo
lang er nog geen goede informatie is over meerdere effecten voor een volledige MKBA, zijn er mogelijk lichtere
vormen van MKBA die wel uitvoerbaar zijn. Als een lichtere MKBA ook niet mogelijk is, kan een MKBA als
denkkader nuttig zijn.
Kunnen de effecten in geld worden uitgedrukt (gemonetariseerd)? Zo niet, dan is wellicht een kosteneffectiviteitsanalyse mogelijk. Als bijvoorbeeld een nieuwe, duurdere vorm van politie-surveillance leidt tot
minder auto-inbraken, kunnen de kosten per ‘vermeden’ auto-inbraak worden vergeleken met die van de
gangbare surveillancemethode. De baten van minder auto-inbraken worden dan niet gekwantificeerd (maar de
kosten van surveillance wel). Als meerdere effecten niet kunnen worden gemonetariseerd, kan een
kwantitatieve impactanalyse worden overwogen: een overzicht van gekwantificeerde effecten zonder
monetarisering.

Het schema veronderstelt dat naast MKBA’s als denkkader, lichte MKBA’s, volledige MKBA’s en soortgelijke
onderzoeken ook andere informatie een rol kan spelen in besluitvorming. Daarnaast kunnen morele (ethische)
afwegingen van belang zijn voor politieke besluiten. Morele aspecten zijn dus geen reden om af te zien van en
MKBA.
De conclusie van het stroomschema zal voor de JenV-beleidsterreinen naar verwachting in veel gevallen zijn dat
een volledige MKBA niet mogelijk is maar een MKBA als denkkader wel, soms aangevuld met een ‘lichte’ vorm van
MKBA of een soortgelijk onderzoek. Dit wordt met name bepaald door de beschikbaarheid van (goede) informatie
over effecten van beleidsmaatregelen.15

Aanbeveling
●

Gebruik bij de keuze of MKBA of een soortgelijke methode wordt toegepast en zo ja, in welke vorm, het
stroomschema in deze werkwijzer.

15

Manning en Fleming (2021) geven aan dat er steeds meer MKBA’s van JenV-interventies worden uitgevoerd, maar dat
het beschikbare empirische bewijs nog beperkt is en dat meer inspanningen nodig zijn om de volledige baten en
kosten op dit terrein in kaart te brengen.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

Figuur 2.1

14

Stroomschema helpt kiezen tussen soorten MKBA’s en andere afwegingsmethoden

Inventarisatie/
identificatie van
effecten

Belangrijke kosten
en/of baten?

Nee

Geen MKBA
Geen soortgelijke analyse

Ja
Kosten ‘lichte’
MKBA veel lager
dan van maatregel?

Beide
paden
volgen

Nee

Ja

Geen ‘lichte’
MKBA, geen
kwantitatieve
Impact analyse.
Wel een MKBA als
denkkader.
(nog) geen
onderzoek

Nee
Voldoende info
over effecten* voor
‘lichte’ MKBA?

Nader
onderzoek
overwegen

Ja

Na onderzoek
Voldoende info
over effecten*
voor MKBA?

Ja
Nader
Na onderzoek
onderzoek
overwegen

Nee
(nog) geen onderzoek
Monetariseren
mogelijk**?

Monetariseren
mogelijk**?

Ja

Nee

Nee
Nee

Doel niet
monetariseerbaar, rest***
wel?

kwantitatieve
Impact Analyse

Kosteneffectiviteitsanalyse

Nee

Doel niet
monetariseerbaar, rest***
wel?

Ja
MKBA als
denkkader

Ja

Ja
‘Lichte’ MKBA

kwantitatieve
Impact Analyse

Kosteneffectiviteitsanalyse

Volledige
MKBA

Andere
informatie

Morele
afweging

Politieke
afweging

Bron:

*
**
***

SEO Economisch Onderzoek
Toelichting: Groene blokken betreffen vormen van MKBA of onderzoeken die op MKBA’s lijken, waarbij de intensiteit van de kleur groen de
diepgang van het onderzoek weergeeft.
Indien slechts één effect onbekend is, kan worden nagegaan of een reciproke MKBA mogelijk is (zie daarover de tekst hierboven).
Betreft de belangrijkste effecten.
Met “rest” wordt bedoeld: alle andere belangrijke effecten.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

Box 2.2

Keuze van een afwegingsmethode in de illustratieve casus

Keuze van een afwegingsmethode in de illustratieve casus
● De in hoofdstuk 1 geïntroduceerde illustratieve casus Supportersgeweld leidt op korte termijn tot een
keuze voor een MKBA als denkkader, en op lange termijn (op basis van nader onderzoek) tot een
volledige MKBA. Deze keuze wordt bereikt door de vragen uit het stroomschema hierboven te
beantwoorden:
● Belangrijke kosten en/of baten? Antwoord: Ja. De hogere strafmaat heeft sterk negatieve gevolgen
voor supporters die zich misdragen, want zij krijgen hogere straffen. De hogere strafmaat leidt mogelijk
tot minder misdragingen, dat wil zeggen positieve welvaartseffecten voor bijvoorbeeld andere
supporters, tv-kijkers en omwonenden van stadions. Voor politie en justitie neemt de belasting toe. Dit
kan leiden tot minder aandacht voor andere strafbare feiten, waardoor deze mogelijk toenemen.
● Kosten ‘lichte’ MKBA veel lager dan van de beleidsmaatregel? Antwoord: Ja. Bij deze maatregel gaat
het om kosten van vele miljoenen van misdragingen van supporters. Een MKBA kost veel minder.
● Voldoende informatie over effecten voor MKBA? Antwoord: Nee. Het is niet bekend welke gevolgen de
hogere belasting van politie en justitie heeft. Het kan leiden tot meer overwerk en stress, maar ook tot
minder preventie, opsporing, vervolging en bestraffing van andere misdrijven en overtredingen. Voor
een volledige MKBA is nader onderzoek naar deze effecten nodig.
● Is er voldoende informatie voor een ‘lichte MKBA’? Antwoord: Nee. Als de belangrijkste effecten niet
kunnen worden gekwantificeerd, zelfs niet met kengetallen, is ook een lichte MKBA niet goed mogelijk.
Een MKBA als denkkader is echter wel mogelijk.
● Als op termijn nader effectonderzoek is uitgevoerd kan de vraag ‘Voldoende informatie over effecten
voor MKBA?’ met Ja worden beantwoord. De vragen over mogelijkheden voor monetarisering bepalen
dan of het om een volledige MKBA gaat, of om een lichtere vorm van MKBA.
Bij het toepassen van deze werkwijzer op deze casus gaan we er in het vervolg soms van uit dat het een
MKBA als denkkader betreft, en in andere gevallen dat het om een volledige MKBA of een lichte vorm van
MKBA gaat.

15

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

3

16

Beleidsterreinen Justitie en Veiligheid

Dit hoofdstuk presenteert voor ieder van de vier DG’s en de daaraan gelieerde
domeinen de mogelijkheden voor toepassing van MKBA. Daarbij geven we enkele
praktijkvoorbeelden en noemen we in het oog springende uitdagingen.
Deze MKBA-werkwijzer Justitie en Veiligheid richt zich op vier DG’s, namelijk: DGPenV, DGSenB, DGRR en de
NCTV.16 Ieder van deze DG’s is uniek in haar taakomschrijving en uitvoering en kent, als gevolg daarvan, uiteenlopende mogelijkheden en uitdagingen in het toepassen van de MKBA-methodologie. De volgende paragrafen zijn
daarom steeds opgebouwd uit vier onderdelen: een beschrijving van wat er op hoofdlijnen speelt bij het
betreffende DG, de kansen om de MKBA-methodiek binnen het DG toe te passen, een aantal praktijkvoorbeelden
en een beschrijving van enkele uitdagingen bij de uitvoering en toepassing van een MKBA die specifiek voor het
DG gelden. Dit hoofdstuk sluit af met een korte uiteenzetting van overkoepelende uitgangspunten die in
ogenschouw genomen dienen te worden alvorens MKBA’s uitgevoerd worden.

3.1 Politie en veiligheidsregio’s
Het DGPenV is verantwoordelijk voor het creëren van randvoorwaarden waarbinnen bestuurders, het gezag, en
uitvoerende organisaties veiligheid optimaal kunnen vormgeven voor de inwoners van Nederland. Dit DG is
verantwoordelijk voor de politie, de brandweer, het stelsel van rampenbestrijding en dat van risico- en
crisisbeheersing. Het DGPenV is gestructureerd aan de hand van een aantal portefeuilles: Portefeuille Politieorganisatie en -Middelen, Portefeuille Politieel Beleid en Taakuitvoering, Portefeuille Veiligheidsregio’s, Crisisbeheersing en Meldkamer, het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum en de Politie.

Mogelijkheden
Een MKBA geeft inzicht in de doeltreffendheid en doelmatigheid van een beleidsmaatregel en is daarom bij uitstek
geschikt voor het DGPenV in de voorfase van het vormen van beleid. Bijvoorbeeld wanneer een keuze moet worden
gemaakt over het al dan niet inzetten van een bepaalde maatregel (denk bijvoorbeeld aan de inzet van een nieuw
wapen). De MKBA-methodiek kan op dit moment in het proces bijdragen aan het systematisch in kaart brengen van
de verwachte soorten effecten, kosten en baten. Daardoor kan het besluit tot implementatie (en eventueel
bijschaven van de maatregel) geïnformeerd worden gemaakt. De inzet van een MKBA als denkkader kan een
handvat bieden voor deze exercitie. Indien voldoende data voorhanden zijn dan kan een volledige MKBA of
kengetallen KBA (KKBA) uitgevoerd worden. Binnen het DGPenV wordt ook gewerkt met pilots. Deze lenen zich bij
uitstek voor het uitvoeren van een MKBA, omdat er dan een helder nulalternatief en beleidsalternatief ontstaat (zie
hiervoor hoofdstukken 4, 5, 6 en 7). Bovendien biedt een pilot de kans om data te verzamelen zodat effecten, kosten
en baten – waar mogelijk – gekwantificeerd kunnen worden.
De MKBA-methodiek kan met name van toegevoegde waarde zijn wanneer deze wordt ingezet om de kosten en
baten van een specifieke beleidsmaatregel of interventie te meten (zie hiervoor hoofdstukken 4, 5, 6 en 7). Binnen
het DGPenV betreft dit bijvoorbeeld meer operationele vraagstukken, zoals de inzet van bepaalde zendmasten of
meldkamers, de inzet van een nieuw type wapen of materieel of een specifieke regeling die wordt getroffen. Voor
16

Deze DG’s zijn geselecteerd omdat zij zelf hebben aangegeven interesse te hebben in de toepassing van de MKBA
methodologie op hun werkterrein.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

17

dergelijk afgebakende interventies kunnen de kosten en baten relatief goed in beeld gebracht worden, daarnaast
kan ook een helder nulalternatief (scenario zonder inzet van de beleidsmaatregel of interventie) en
beleidsalternatief geformuleerd worden. Eventueel kan de MKBA-methodiek ook worden gebruikt bij een
kosteneffectiviteitsanalyse. Deze analyse kan een uitkomst bieden wanneer onvoldoende kwantitatieve data
voorhanden zijn maar wel voldoende inzage is in de kosten van een interventie.

Praktijkvoorbeelden
Het aantal reeds uitgevoerde MKBA’s in Nederland op het beleidsterrein van het DGPenV is schaars. Een minder
recent maar aardig compleet voorbeeld betreft de kosten-baten analyse Nieuw Politiebestel (Capgemini, 2006).
Hierin wordt verkend wat de kosten en effecten zouden zijn van een herziene inrichting van het Nederlandse
politiebestel.
Buiten Nederland is eveneens inspiratie te vinden voor kosten- en batenonderzoeken op het beleidsterrein van
DGPenV. Voorbeelden zijn een onderzoek naar kosten en baten van het combineren van cameramonitoring en
politiepatrouilles in de VS (Piza et al, 2016), een onderzoek naar kosten en baten van de inzet van 3D scanning op
plaats delict (Treddinick et al, 2019), een onderzoek naar kosten en baten van de inzet van politie-analisten in de
Verenigde Staten (Vera Institute of Justice, 2014) en een KBA naar de inzet van politiehelikopters (US Department
of Justice, 2002)

Uitdagingen
In de toepassing van de MKBA-methodologie kent het DGPenV een aantal uitdagingen. Zo werkt het DGPenV nauw
samen met verschillende ketenpartners (zoals Politie en het Openbaar Ministerie), vaak ieder met eigen
registratiesystemen. Als gevolg hiervan kunnen inzet en middelen moeilijk bij elkaar opgeteld of met elkaar
vergeleken worden. Daarnaast beslaat een deel van het werk van het DGPenV het voorkomen van escalatie (denk
bijvoorbeeld aan preventieve politie-inzet). In dergelijke gevallen is het lastig om de baten van potentieel
voorkomen schade te meten. Deze uitdaging speelt echter ook op andere beleidsterreinen (denk bijvoorbeeld aan
gezondheidszorg) en MKBA’s op dit gebied bieden mogelijk inspiratie hoe om te gaan met dit obstakel. 17
Bovendien kan het juist opportuun zijn om een MKBA uit te voeren wanneer verschillende ketenpartners betrokken
zijn omdat de MKBA kan identificeren waar en bij wie de kosten en effecten liggen (verdelingseffecten).
Bovendien speelt binnen dit DG dat de inzet van middelen, zoals een politieagent, een grote positieve impact kan
hebben op een individu, terwijl de bredere maatschappelijke impact beperkt blijft (bijvoorbeeld wanneer een
politieagent nazorg biedt na een auto-ongeluk en zich dus niet in kan zetten om criminaliteit op te sporen). Ook kan
de perceptie ten aanzien van de waarde van een interventie per burger of situatie verschillend zijn. Met andere
woorden, onzichtbare inzet (zoals preventie) of moeilijk meetbare inzet (zoals emotionele ondersteuning) kan
eveneens van grote waarde zijn maar laat zich moeilijk vangen in cijfers.
Ten slotte is het voor dit DG soms lastig om causale verbanden te leggen tussen de inzet van bepaalde middelen
en de gevolgen daarvan. Zo leidt inzet van meer ‘blauw op straat’ niet per se tot een verhoogd gevoel van veiligheid
onder burgers. Soms kan dergelijk beleid zelfs een averechts effect hebben. Veel andere factoren, zoals de
leefomgeving en sociale cohesie in een buurt hebben eveneens een effect op het gevoel van (on)veiligheid van
Nederlandse burgers en dit is soms moeilijk los te zien van de inzet van politie. Onderzoek op aanpalende terreinen
waarbij dergelijke effecten geïsoleerd zijn, kunnen inspiratie bieden hoe hiermee om te gaan (CPB, 2019).

17

Zie bijvoorbeeld de website van het RIVM, Kosteneffectiviteit van preventie

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

18

3.2 Straffen en beschermen
Het DGSenB heeft drie hoofdtaken: (1) het voorkomen dat burgers (opnieuw) dader of slachtoffer worden van
criminaliteit, (2) volwassenen en kinderen beschermen die vanwege hun kwetsbare positie worden bedreigd of
verleid door (herhaalde) criminaliteit of die worden bedreigd in hun ontwikkeling en (3) genoegdoening
bewerkstelligen voor het slachtoffer en de samenleving als geheel. Het DGSenB bestaat uit de Directie Sanctie- en
Slachtofferbeleid, de Directie Jeugd, Familie en Aanpak Criminaliteitsfenomenen, de Directie Advies, Regie en
Centrale autoriteit en de Directie Artificiële Intelligentie.

Mogelijkheden
Voor DGSenB liggen er kansen voor de toepassing van een MKBA, zowel in een voorbereidingsfase van het vormen
en implementeren van een beleidsmaatregel als gedurende de werkelijke implementatie ervan. Tijdens de
voorbereidingsfase kan de inzet van de MKBA-methodiek helpen om de verwachtte effecten, kosten en baten in te
schatten, zodat het DG geïnformeerd kan beslissen over de inzet van een maatregel. Een MKBA als denkkader kan
al helpen om op systematische wijze naar de (verwachte) effecten en/of kosten van een maatregel te kijken. Indien
voldoende data voorhanden zijn dan kan een meer volledige MKBA uitgevoerd worden.
Gedurende de implementatie van een beleidsmaatregel kan de (herhaaldelijke) uitvoering van een MKBA helpen
om bij te sturen. Een (deel van de) MKBA kan bijvoorbeeld toegepast worden bij het opstellen van de probleemanalyse, het wetgevingsproces, de uitvoering en de evaluatie. Afhankelijk van de beschikbare data, tijd en behoefte
aan kwantificering kan steeds voor de meest passende vorm van de MKBA-methodiek worden gekozen.
Wat betreft thematiek geldt ook voor het DGSenB dat een MKBA zich het best leent voor het bepalen van effecten,
kosten en baten van een gerichte beleidsmaatregel of interventie. Denk hierbij aan de inzet van bijvoorbeeld de
enkelband of het stuurslot of de inrichting van een penitentiaire inrichting. De MKBA kan ook worden ingezet op
een onderdeel van een breder beleidstraject. Denk bijvoorbeeld aan beleidsmaatregelen in de jeugdzorg als
onderdeel van een breder programma. Voor dergelijke interventies kunnen zowel kosten als baten helder worden
afgebakend en geduid en ontstaat een duidelijk beleidsalternatief.

Praktijkvoorbeelden
Het DGSenB heeft recentelijk een aantal MKBA’s uitgevoerd. Dit betreft onder meer de studie naar de kosten en
baten van maatschappelijke (re-)integratie van volwassen en jeugdige (ex-)gedetineerden (WODC, 2016) de MKBA
van de pilot re-integratie officier (RIO) (Ecorys, 2021), de studie naar de waarde van reclasseren in Nederland
(Németh et al., Hogeschool, 2022) en reclasseren in de buurt (Visser et al., 2021). Op het moment van schrijven van
deze werkwijzer wordt ook gewerkt aan een MKBA van kansspelen (Atlas, verwacht 2023).
Buiten Nederland zijn verschillende onderzoeken naar kosten en baten op het beleidsterrein van DGSenB
uitgevoerd die ter inspiratie kunnen dienen. Voorbeelden zijn de analyse van de kosten van het gevangeniswezen
in het Verenigd Koninkrijk (Marsh en Fox, 2006), een onderzoek naar kosten en baten van programma’s gericht op
jeugdige delinquenten in de Verenigde Staten (Cohen en Piquero, 2015) en een onderzoek naar kosten en baten
van een programma gericht op het voorkomen van stalking in het Verenigd Koninkrijk (Tompson et al., 2021).

Uitdagingen
Er speelt voor dit DG een aantal uitdagingen ten aanzien van de toepassing van de MKBA-methodologie. Hoewel
voor dit DG de kosten van beleid en interventies doorgaans relatief goed in kaart kunnen worden gebracht (denk

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

19

aan de inzet van personeel en middelen, de kosten voor begeleiding van slachtoffers en inzet van interventies zoals
de enkelband), geldt dit voor de baten minder. De meest voorname baat binnen dit DG is het voorkomen van
recidive. Dit effect is lastig te meten en bovendien is het moeilijk om een causaal verband te leggen tussen
interventies en recidivevermindering. Gelijksoortige argumenten gaan ook op voor het meten van effectiviteit aan
de hand van herhaald slachtofferschap. Mogelijk is de inzet van een MKBA in deze gevallen niet de meest passende
methodiek. Een kosteneffectiviteitsanalyse kan echter wel relevant zijn. Voor de uitvoering van dergelijke analyses
kan de MKBA als denkkader een fundament vormen.
Daarnaast speelt bij dit DG dat een deel van de baten van beleid immaterieel (kwalitatief) van aard is. Hierbij valt te
denken aan het gevoel van veiligheid en genoegdoening. Dergelijke baten zijn lastig te meten en uit te drukken in
cijfers of euro’s. Desalniettemin kunnen zij voor het vormen van beleid een doorslaggevende factor zijn en is het
daarom essentieel om ze mee te nemen bij de vormgeving van beleid. Mogelijk bieden analyses waarbij burgers
gevraagd worden hoeveel geld zij over zouden hebben voor een bepaald goed hierbij uitkomst.
Ten slotte worden zowel de kosten als de baten van beleid van dit DG gevoeld door verschillende ketenpartners.
Dit maakt dat het belangrijk is om rekening te houden met de verdeling van kosten en baten over verschillende
ketenpartners (verdelingseffecten). In situaties waarbij verschillende ketenpartners betrokken zijn, kan een MKBA
bijzonder relevant zijn omdat deze analyse kan helpen identificeren waar en bij wie de kosten en effecten liggen.

3.3 Rechtspleging en rechtshandhaving
Het DGRR draagt zorg voor de Nederlandse rechtsstaat. Het DG heeft als verantwoordelijkheid het waarborgen van
een vrije, veilige en rechtvaardige samenleving. Concreet houdt dit in dat het DG verantwoordelijk is voor het
beschermen van de rechten van burgers en bedrijven, het op een effectieve en rechtvaardige wijze oplossen van
conflicten, het laten bestraffen van overtreders en dat burgers zich veilig voelen. Het DGRR bestaat uit de Directie
Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding, de Directie Rechtsbestel, de Directie Juridische en Operationele
Aangelegenheden, de Directie Veiligheid en Bestuur, de Directie Strafrechtketen en de Directie Financiën,
Bedrijfsvoering en Control.

Mogelijkheden
De kansen voor een MKBA (als denkkader of in meer volledige vorm) binnen het DGRR liggen met name in de
voorbereidingsfase van het vormen van beleid. Dat wil zeggen, het moment waarop een keuze gemaakt dient te
worden ten aanzien van de inzet van een beleidsinstrument om een bepaald maatschappelijk doel te realiseren. Op
dit moment in het proces kan het opportuun zijn om aan de hand van een MKBA de effecten, kosten en baten
systematisch in kaart te brengen, zodat dit kan bijdragen aan geïnformeerde inzet van beleidsmaatregelen. Een
MKBA is in deze scenario’s geen doorslaggevende factor om een beleidsmaatregel al dan niet te implementeren,
maar het kan nuttige input vormen in het besluitvormingsproces.
Voor dit DG kan de MKBA-methodiek voornamelijk relevant zijn wanneer wordt gekeken naar de maatschappelijk
toegevoegde waarde van interventies op kleinere schaal. Dit kunnen onderdelen van bestaand beleid zijn, zoals
bijvoorbeeld een MKBA van het Juridisch Loket of het Landelijk Informatie- en Expertisecentrum (LIEC), maar ook
van pilots of nieuwe beleidsmaatregelen, zoals uitstapprogramma’s voor prostituees of innovatieve rechtspraak.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

20

Praktijkvoorbeelden
Het aanbod van reeds uitgevoerde MKBA’s op het beleidsterrein van DGRR is relatief beperkt. Een recent voorbeeld
is ‘Integraal afpakken van crimineel vermogen’ (WODC, 2018) waarin een verkenning wordt gedaan naar de wijze
waarop de financiële en maatschappelijke kosten en baten van integraal afpakken van crimineel vermogen het beste
geregistreerd en gemonitord zouden kunnen worden. Andere relevante voorbeelden zijn de MKBA van innovatieve
vormen van rechtspleging (Ecorys, 2021), een evaluatieonderzoek naar de inzet van schuldfunctionarissen waarbij
ook de kosten en baten in kaart zijn gebracht (Bureau Bartels, 2022), onderzoek naar de kosten en baten van
videoconferencing in het Strafrecht en vreemdelingenbewaringszaken (Ecorys, 2007) en de studie naar kosten en
bereik van het waarschuwings- en alarmeringssysteem (Cebeon, 2021).
Buiten Nederland zijn verschillende relevante voorbeelden van onderzoek naar kosten en baten op het
beleidsterrein van het DGRR die als inspiratie kunnen dienen. Voorbeelden zijn de KBA van gerechten gericht op
alcohol- en druggerelateerde zaken in Nieuw-Zeeland (Ministry of Justice New Zealand, 2019), onderzoek naar de
mogelijkheden naar het meten van impact van juridische hulp in de Verenigde Staten (Worldbank Group, 2019),
een verkennende studie naar de mogelijkheden van het meten van de economische impact van juridische hulp in
de Verenigde Staten (Dandurand en Jahn, 2018) en een KBA handleiding gericht op justitie beleid (Vera Institute of
Justice, 2014).

Uitdagingen
Dit DG kent een aantal uitdagingen ten aanzien van de toepassing van een MKBA. Allereerst, voortbouwend op
bovenstaande alinea, heeft het DGRR te maken met beleid van een relatief hoog abstractieniveau. Dit DG is anders
dan andere DG’s in de zin dat er minder sprake is van inzet van ‘harde’ middelen, maar faciliteert eerder een breed
systeem (o.a. de rechtspraak) dat veelal al lange tijd bestaat. Daarnaast speelt binnen dit DG dat beleid zich voor
een aanzienlijk deel vertaalt in baten die lastig kwantificeerbaar en te correleren zijn aan het beleid van DGRR. Hierbij
valt te denken aan vertrouwen in de rechtstaat of het gevoel van veiligheid en gerechtigheid. Deze baten kunnen
echter de meest prominente uitkomsten van beleid zijn.
Ten slotte geldt voor dit DG dat intensief wordt samengewerkt met andere ketenpartners en dat kosten en baten
door de gehele keten gevoeld kunnen worden. Dit maakt dat het belangrijk is om aandacht te hebben voor de
verdeling van kosten en baten over ketenpartners. In situaties waarbij verschillende ketenpartners betrokken zijn,
kan een MKBA juist relevant zijn omdat deze analyse kan helpen identificeren waar en bij wie de kosten en effecten
liggen (verdelingseffecten).

3.4 Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en
Veiligheid
De NCTV heeft als taak Nederland te beschermen tegen bedreigingen die de maatschappij kunnen ontwrichten.
Zo zorgt de NCTV (samen met verschillende partners) voor de veiligheid van vitale infrastructuur en heeft hij verder
de verantwoordelijkheid over de nationale veiligheid, terrorismebestrijding, cyber security, crisisbeheersing en
bescherming tegen statelijke dreigingen. In de samenwerking met het brede palet aan partijen dat betrokken is bij
deze taak, treedt het NCTV op als coördinator.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

21

Mogelijkheden
Het gebruik van de MKBA als denkkader of een lichte vorm van MKBA kan helpen om systematisch in kaart te
brengen wat het doel van bepaald beleid is en of dat de ingezette middelen bijdragen aan de realisatie van dit doel.
Een lichtere MKBA of het gebruik van de MKBA-methodiek als denkkader kan zowel in de ontwerpfase als in de
uitvoering en achteraf ingezet worden.
Binnen de NCTV wordt ingezet beleid steeds vaker gemonitord. Dergelijke monitoringsactiviteiten kunnen als
opstap worden gezien voor de inzet van de MKBA (als denkkader). Wanneer systematisch kan worden bijgehouden
welke middelen worden ingezet en welke output hiermee wordt gerealiseerd, biedt dit inzichten in de kosten en
effecten van beleid. De MKBA kan daar baten (gemonetariseerde effecten) aan toevoegen.

Praktijkvoorbeelden
Buiten Nederland zijn voorbeelden te vinden van onderzoeken die ter inspiratie kunnen dienen voor de NCTV.
Voorbeelden hiervan zijn een raamwerk voor de beoordeling van kosten en baten van contraterrorisme beleid in
het algemeen (Stewart, 2009) en op vliegvelden in het bijzonder (Stewart and Mueller, 2014). Een ander relevant
onderzoek schetst een raamwerk voor de beoordeling van kosten en baten van cybersecuritybeleid (Gordon, Loeb
and Zhou, 2020).

Uitdagingen
Voor de NCTV gelden een aantal specifieke uitdagingen voor de toepassing van een MKBA. Ten eerste vormen
morele en ethische afwegingen een belangrijk component in de keuze om een MKBA uit te voeren. Terrorisme,
aanvallen op infrastructuur en statelijke dreigingen kunnen een enorme impact hebben op de maatschappij en men
kan zich afvragen of de bescherming tegen deze bedreigingen binnen een kosten-baten afweging is te vatten of
dat dergelijke bedreigingen ten alle tijden zouden moeten worden voorkomen. Ten tweede speelt ook dat de baten
voor dit DG lastig in kaart te brengen zijn. Het doel van de NCTV is het voorkomen van terroristische aanslagen,
cyberaanvallen en aanvallen op de staat. Gezien de complexiteit van de vraagstukken waarmee de NCTV te maken
heeft is (de kans op) het voorkomen van schade moeilijk uit te drukken in kwantitatieve baten.
Ten slotte heeft de NCTV een voornamelijk coördinerende en faciliterende rol en is hij daarmee veelal afhankelijk
van andere onderdelen van de Nederlandse overheid voor de uitvoering van zijn strategieën. Bovendien speelt ook
voor de NCTV de politieke en maatschappelijke context een belangrijke rol in de vorming en uitvoering van beleid.
Het komt voor dat er, als gevolg van politieke of maatschappelijke ontwikkelingen, wordt gekozen om bepaalde
interventies in te zetten, terwijl kosten mogelijk hoger uitvallen dan de baten. Denk hierbij aan de aanschaf van dure,
geavanceerde computersystemen en de bescherming van personen.

3.5 Overkoepelende uitgangspunten
Uit het bovenstaande kan een aantal uitgangspunten worden gedestilleerd waaraan idealiter is voldaan wanneer
een MKBA binnen het Justitie en Veiligheidsdomein wordt uitgevoerd. Deze lijst is niet uitputtend en is slechts
bedoeld om richting mee te geven wanneer wordt overwogen een MKBA uit te voeren. Afhankelijk van de situatie
en de behoeften, kan op basis van deze uitgangspunten een keuze voor een lichtere of zwaardere vorm van een
MKBA worden gemaakt, of een MKBA als denkkader.
Allereerst dient benoemd te worden dat de MKBA als denkkader in een groot deel van de gevallen een relevant
raamwerk biedt om systematisch te kijken naar kosten en effecten van beleid, ongeacht de beschikbare data. Een

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

22

MKBA als denkkader kan helpen om inzichtelijk te maken waar de effecten worden verwacht en hoe ‘zwaar’ deze
zijn. Dit kan eventueel op kwalitatieve wijze (met + en -) zodat een eerste beeld ontstaat van maatschappelijke
effecten van het beleid.
Wanneer behoefte is aan een meer volledige MKBA, dan spelen een aantal andere overwegingen mee. In deze
gevallen is voldoende tijd en capaciteit nodig om een MKBA gedegen te kunnen uitvoeren. Het schetsen van het
nulalternatief en het beleidsalternatief, het verzamelen van data en de daaropvolgende analyse kosten tijd en
capaciteit. Om een gedegen MKBA uit te kunnen voeren dient er ruimte te zijn in het besluitvormingsproces om
deze stappen te zetten. Tevens is voldoende menskracht en expertise vereist om de MBKA uit te voeren. Wanneer
deze capaciteit niet voorhanden is binnen een DG, kan worden overwogen om het Wetenschappelijk
Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) een onderzoek te (laten) doen. Ook kan overwogen worden om een
MKBA als denkkader in te zetten, eventueel aangevuld met een lichtere variant van MKBA zoals een kengetallen
KBA.
Daarnaast is het van belang dat voldoende data beschikbaar zijn om effecten en kosten te meten. Dit betreft
allereerst de gegevens ten aanzien van de kosten (bijvoorbeeld de kosten van een dag inzet van een politieagent
of de kosten van het ontwerp en implementatie van een software) en de vereiste inzet (bijvoorbeeld het aantal FTE
vereist om een nieuwe pilot te implementeren of het aantal zaken dat een rechter in een dag kan afhandelen).
Daarnaast bestaat er idealiter ook inzicht in de effecten. Denk bijvoorbeeld aan de effecten van het snel opsporen
van lekkende vaten met drugsafval in de natuur of het snel afhandelen van rechtszaken. Wanneer dergelijke data
niet voorhanden zijn, is het opportuun om een start te maken met het verzamelen van deze informatie, zodat in een
later stadium voldoende data zijn verzameld om een MKBA uit te voeren. Op basis van de data die wél beschikbaar
zijn, kan ook gekozen worden voor de inzet van een lichtere variant van de MKBA-methodiek. Tevens is het aan te
raden om ook bij andere beleidsterreinen na te gaan of reeds uitgevoerde MKBA’s inspiratie kunnen bieden hoe
om te gaan met het meten van bepaalde effecten.
Verder dient de te analyseren interventie voldoende te zijn afgebakend. Een MKBA komt het best tot zijn recht
wanneer deze gericht wordt toegepast op een specifieke interventie, beleidsmaatregel of onderdeel van een
breder beleidspakket. Er dient een helder verschil te zijn tussen de huidige situatie (het nulalternatief) en een situatie
waarin de interventie wordt toegepast (een beleidsalternatief).
Ten slotte is medewerking van ketenpartners van belang. Het beleidsdomein JenV kenmerkt zich door de nauwe
verwevenheid tussen de verschillende partners betrokken bij de uitvoering van beleid en om tot gedegen
inschattingen te komen van kosten en effecten is medewerking ten aanzien van het delen van informatie en data
essentieel. De kosten en effecten van beleid worden doorgaans niet door alle ketenpartners gelijkwaardig
gedragen of gevoeld. Een MKBA kan juist uitkomst bieden om deze verdelingseffecten in kaart te brengen. Om
deze analyse te kunnen uitvoeren, is samenwerking en het delen van gegevens echter essentieel.

Aanbevelingen
●

●

Ongeacht de beschikbare data, tijd en capaciteit is de toepassing van een MKBA als denkkader in vrijwel ieder
geval mogelijk en nuttig. Een MKBA als denkkader biedt ondersteuning bij het systematisch in kaart brengen
van effecten, kosten en baten, en van de verdeling daarvan over (groepen) actoren.it kan op kwalitatieve wijze
(met + en -).
Ga na hoeveel tijd en capaciteit beschikbaar zijn voor de uitvoering van de MKBA en neem dit mee in de keuze
voor de vorm en zwaarte van de MKBA (bijv. een volledige MKBA of een lichtere variant). Overweeg eventueel
om de MKBA aan te vragen bij het WODC.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

●

●

23

Ga na of relevante data beschikbaar zijn. Wanneer data niet voorhanden zijn, kan het opportuun zijn om een
plan op te stellen om deze data wél te gaan verzamelen zodat op een later moment een MKBA (of andere
analyse) kan worden uitgevoerd op basis van deze data.
Zorg voor afstemming en betrokkenheid van relevante ketenpartners ten aanzien van het aanleveren van data,
betrokkenheid bij de MKBA en de interpretatie van de resultaten.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

4

24

Probleemanalyse en beleidsalternatieven

Een goede probleemanalyse is van belang voor een MKBA, en in het bijzonder
voor een MKBA als denkkader. Het nulalternatief dient een plausibel
toekomstbeeld te geven, eventueel met behulp van scenario’s. Beleidsalternatieven zijn in een MKBA geen beleidspakketten, maar afzonderlijke beleidsmaatregelen.

4.1 Probleemanalyse
Eerdere MKBA-richtlijnen
Het in hoofdstuk 1 van deze werkwijzer opgenomen stappenplan van de Algemene MKBA-leidraad van CPB en PBL
(Romijn en Renes, 2013) geeft aan dat de eerste stap van een MKBA een probleemanalyse is. Het doel van de
probleemanalyse is om de MKBA te laten aansluiten op het beleidsvraagstuk. De leidraad stelt: “Bij de
probleemanalyse komen de volgende vragen aan bod:
● Wat is het probleem: welk knelpunt ontstaat of welke kans blijft onbenut zonder overheidsingrijpen? Hoe groot
is het knelpunt of de kans? Hoe ontwikkelt het zich naar verwachting in de toekomst?
● Wat is de rol van de markt en de overheid bij het oplossen van het knelpunt of het benutten van de kans?
● Welke beleidsdoelen vloeien hieruit voort: wat wil de overheid bereiken?
● Welke oplossingsrichtingen zijn kansrijk om het beleidsdoel te bereiken?
● Zijn alle relevante oplossingen in beeld? Zijn er oplossingsrichtingen over het hoofd gezien? Zijn alle nietrelevante oplossingen geëlimineerd?” (Romijn en Renes, 2013, p. 79-80).
De aanvulling op de Algemene MKBA-leidraad over brede welvaart besteedt geen specifieke aandacht aan de
invulling van de probleemanalyse. De aanvulling richt zich met name op het verbreden van het aantal te analyseren
effecten en het presenteren van MKBA-uitkomsten. Wel benadrukt de aanvulling het belang van de MKBA als
denkkader; daarin speelt de probleemanalyse een belangrijke rol (Bos, Hof en Tijm, 2022). Op de MKBA als
denkkader wordt op diverse plaatsen in deze werkwijzer nader ingegaan.

Aanpak van de probleemanalyse
In deze werkwijzer adviseren we dat de MKBA-opstellers het initiatief nemen voor de probleemanalyse, maar daar
ook beleidsmakers intensief bij betrekken. Een goede probleemanalyse vereist kennis van zowel beleidsmakers als
van de opstellers van de MKBA. Beleidsmakers weten welke maatschappelijke problemen zij willen oplossen en
welke kansen zij willen benutten. Ook hebben zij doorgaans een beeld van beleidsmaatregelen die daarvoor
geschikt zouden kunnen zijn. De MKBA-opstellers weten hoe zij problemen en kansen kunnen beschouwen in
termen van (potentiële) maatschappelijke kosten en baten. En zij kunnen zorgen dat beleidsmaatregelen daarbij
aansluiten.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

25

Een nuttig hulpmiddel bij de probleemanalyse is de beleidstheorie,18 een figuur met blokken die inputs, outputs en
outcomes laten zien. Met behulp van pijlen worden de veronderstelde causale relaties daartussen weergeven.19 Op
deze wijze komt de relatie tussen de voorgestelde beleidsmaatregelen en de effecten in beeld. Deze theorie kan in
de probleemanalyse expliciet in kaart worden gebracht. Daarbij is het in een MKBA van belang om ook nietbeoogde effecten te identificeren, om te zorgen dat een compleet beeld van mogelijke kosten en baten ontstaat.
Onderstaande figuur bevat een voorbeeld van een beleidstheorie. Het betreft de invloed van wetgeving en
handhaving op snelheidsovertredingen en daarmee op de verkeersveiligheid. Zie voor andere voorbeelden Van
Noije en Wittebrood (2008), p. 60-64.
Figuur 4.1

Bron:

18

19

Voorbeeld van een beleidstheorie: wetgeving en handhaving snelheidsovertredingen

Aarts et al. (2004), p. 101.

Zie ook de Algemene MKBA-leidraad (Romijn en Renes, 2013, p. 90) en de MKBA werkwijzer voor het sociale domein
(Koopmans et al, 2016, p. 22).
In het Beleidskompas wordt de beleidstheorie gelijkgesteld aan een doelenboom (zie https://www.kcbr.nl/beleid-enregelgeving-ontwikkelen/beleidskompas/3-wat-zijn-opties-om-het-doel-te-realiseren). Een de doelenboom bevat alleen
blokken, zonder pijlen (causale relaties) daartussen. In deze werkwijzer definiëren we een beleidstheorie als een schema
met zowel blokken als pijlen.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

26

Een ander hulpmiddel is “een bijeenkomst … waarin beleidsmakers, MKBA-opstellers en eventueel andere
betrokkenen (bijvoorbeeld de uitvoerders of de doelgroep van het beleid) in debat gaan over de aard en omvang
van de op te lossen problemen en de veronderstellingen (beleidstheorie) achter het beleid. Een voorbeeld is de
zogenaamde effectenarena.” (Koopmans et al., 2016). 20 Ook niet-beoogde effecten dienen daarbij te worden
meegenomen. Een dergelijke bijeenkomst draagt niet alleen bij aan een beter zicht op mogelijke effecten, kosten
en baten van een beleidsmaatregel, maar kan ook bijdragen aan meer draagvlak voor het uitvoeren van een MKBA.
Het is van groot belang om in een MKBA op JenV-terreinen voldoende aandacht te besteden aan het opstellen van
de probleemanalyse. Onze ervaring leert dat de speciale relatie tussen het ministerie en de ketenpartners die
verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van beleid (bijv. in het geval van rechtspleging en rechtshandhaving)
betekent dat het opstellen van de probleemanalyse extra aandacht en afstemming vereist. 21
Box 4.1

Probleemanalyse in de illustratieve casus

Probleemanalyse in de illustratieve casus22
In de illustratieve casus Supportersgeweld is het voornaamste probleem dat voetbalsupporters overlast
voor de omgeving veroorzaken en een maatschappelijke dreiging vormen. Uit fictief wetenschappelijk
onderzoek blijkt dat dit probleem bestaat uit een aantal drijfveren. Zo gaan (1) voetbalsupporters die zich
hebben misdragen veelal vrijuit, daarnaast (2) is de huidige strafmaat laag waardoor de prikkel voor
supporters om zich fatsoenlijk te gedragen zeer beperkt is en (3) is er beperkte inzet door de voetbalbond
zelf om dit probleem aan te grijpen.
Om het probleem en de drijfveren volledig in beeld te krijgen, wordt ook gekeken naar de onderliggende
oorzaken van de drijfveren. In de fictieve casus blijkt bijvoorbeeld dat de prioriteit van de politie en justitie
bij andere zaken ligt waardoor de inzet van politie bij voetbalwedstrijden minimaal is, als gevolg daarvan
gaan voetbalsupporters die zich misdragen veelal vrijuit (drijfveer 1). Ook is recent bezuinigd op de inzet
van camerabewaking waardoor het letterlijke zicht op de supporters verslechterd is (drijfveer 1). Verder
blijkt dat voetbalhooligans calculerend te werk gaan en een lage strafmaat onvoldoende afschrikt (drijfveer
2). Ten slotte toont fictief onderzoek aan dat de voetbalbonden kampen met personeelstekort waardoor zij
beperkt capaciteit hebben om zelf actief te worden op dit thema. Het ziet er niet naar uit dat deze
onderliggende oorzaken op korte termijn verbeteren.
De onderliggende oorzaken van de drijfveren en het probleem helpen vervolgens bij het identificeren van
de oplossingsrichtingen. Mogelijk biedt de inzet van extra politieteams rondom voetbalwedstrijden soelaas.
Alternatieven zouden de inzet van drones kunnen zijn om de supporters te surveilleren, de verhoging van
de strafmaat of grotere financiële ondersteuning aan voetbalbonden. Deze oplossingsrichtingen dienen aan
te sluiten bij het beleidsdoel.

Aanbevelingen
●

●
●
20
21

22

Voer voorafgaand aan de MKBA een probleemanalyse uit, in overleg met beleidsmakers. Daarin dient de aard
en omvang te worden beschreven van de knelpunten die de te onderzoeken beleidsmaatregelen zouden
moeten verkleinen of wegnemen, of de aard en omvang van de kansen die door de te onderzoeken
beleidsmaatregelen worden benut (‘aard van het probleem’).
Aanbeveling voor beleidsmakers: Ondersteun de uitvoerders van de MKBA bij de probleemanalyse.
Identificeer kansrijke beleidsopties die aansluiten bij de probleemanalyse.
Zie voor meer informatie over de effectenarena https://instrumentwijzer.nl/effectenarena
Dit bleek o.a. uit de beleidsevaluatie artikel 32, uitgevoerd door Ecorys (2022).
Zie voor de introductie van de illustratieve casus paragraaf 1.2.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

●

●
●
●

27

Stel bij de probleemanalyse een beleidstheorie op waarin veronderstelde causale relaties tussen
beleidsmaatregelen en effecten in beeld worden gebracht. Heb daarbij oog voor alle effecten, niet alleen de
beoogde effecten van het beleid. Neem ook effecten op de brede welvaart mee.
Overweeg om ten behoeve van de probleemanalyse een bijeenkomst te organiseren waarin beleidsmakers en
MKBA-opstellers (en andere betrokkenen) hierover in debat gaan.
Houd bij het formuleren van de probleemanalyse rekening met de relatie tussen het ministerie en de
ketenpartners die verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van beleid.
Stel als onderdeel van de probleemanalyse een lijst van mogelijke effecten op, die kan worden gebruikt bij de
identificatie van te verwachten effecten, kosten en baten. Neem hierbij ook niet-beoogde effecten mee.

4.2 Nulalternatief
Het is in een MKBA belangrijk om het zogenaamde nulalternatief concreet in te vullen. Dit is de tweede stap in het
stappenplan in hoofdstuk 1 van deze werkwijzer. De Algemene MKBA-leidraad schrijft dat beleidseffecten in een
MKBA verschillen zijn tussen een wereld waarin de beleidsmaatregel wel is uitgevoerd en een wereld waarin dit niet
het geval is. Het nulalternatief is de wereld waarin de maatregel niet wordt uitgevoerd. “Om de omvang van de
effecten van een maatregel te meten, is het nulalternatief derhalve even bepalend als het beleidsalternatief.” (Romijn
en Renes, 2013, p. 83).
Een voorbeeld van een beleidsmaatregel waar dit bij speelt is uitbreiding van de rechterlijke macht. Als de huidige
situatie in de rechtspraak zich kenmerkt door wachttijden, seponeringen en werkdruk, kan dit aanleiding zijn om
deze maatregel te overwegen. In onderzoek naar de merites van deze maatregel (waaronder MKBA’s) is het echter
ook van belang hoe deze knelpunten zich in de toekomst gaan ontwikkelen in het nulalternatief. Als de criminaliteit
naar verwachting afneemt, worden de problemen kleiner. In dat geval zijn de baten van het uitbreiden van de
rechterlijke macht ook minder groot. Als de knelpunten daarentegen in het nulalternatief toenemen, worden de
baten van uitbreiding juist groter. 23 Nuttige hulpmiddelen bij het inschatten van toekomstige ontwikkelingen zijn
het Prognosemodel Justitiële Ketens en het Simulatie Model Strafrechtsketen.
Het nulalternatief bevat alleen bestaand beleid, onomkeerbaar nieuw beleid en eventueel kleine ingrepen. Het
nulalternatief is meestal niet gelijk aan de huidige situatie. De Algemene MKBA-leidraad schrijft hierover “dat
gekeken moet worden naar beleid dat het meest waarschijnlijk is als de maatregel niet wordt uitgevoerd. Dat staat
niet per definitie gelijk aan ‘niets doen’ of ‘handhaven van bestaand beleid’. …de meest waarschijnlijke
beleidsontwikkeling als de maatregel niet doorgaat [wordt] gevormd door het beste alternatief voor de maatregel.
Dit gaat echter niet zover dat het nulalternatief een alternatieve maatregel omvat die vergelijkbaar is met de te
onderzoeken beleidsalternatieven.” Het nulalternatief bevat daarom naast bestaand beleid en voorgenomen
beleidsmaatregelen ook kleine ingrepen die de problemen mitigeren (Romijn en Renes, 2013, p. 83-84).
Het is niet aan te bevelen om beleidsmaatregelen met hoge kosten op te nemen in het nulalternatief. Als deze
kosten worden vermeden in het beleidsalternatief, levert dat hoge baten van het beleidsalternatief op. Maar bij een
nulalternatief zonder deze hoge kosten zou het beleidsalternatief minder baten (vermeden kosten) opleveren. Als
bijvoorbeeld in een MKBA van het delen van cellen door gedetineerden zou worden verondersteld dat in het
nulalternatief cellen worden bijgebouwd, zouden de hoge kosten daarvan in het nulalternatief optreden. Die kosten
zouden dan in het ‘cellen delen’ beleidsalternatief worden vermeden, en als hoge baten verschijnen. Het zijn echter
23

Dit impliceert ook dat zelfs als na de maatregel de werkdruk niet vermindert, dit nog niet betekent dat de maatregel
geen effect heeft gehad, omdat de werkdruk in het nulalternatief wellicht nog veel hoger was geweest.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

28

geen baten van cellen delen, maar vermeden kosten van cellen bouwen. Het is dan beter om een nulalternatief met
minder hoge kosten te veronderstellen, zoals bijvoorbeeld tijdelijk cellen huren in het buitenland. Daar kunnen dan
de beleidsalternatieven ‘cellen bouwen’ en ‘cellen delen’ tegen worden afgezet. Het is daarbij wel van belang dat
het nulalternatief een realistisch toekomstbeeld is. Als het bijvoorbeeld implausibel is dat het buitenland cellen wil
verhuren, kan ‘cellen delen’ dienen als nulalternatief zonder hoge kosten.
Een andere ‘valkuil’ is het in het nulalternatief opnemen van knelpunten die alsmaar doorgroeien en zeer groot
worden. Het nulalternatief dient plausibel te zijn. Dit betreft ook de omvang van toekomstige knelpunten. De
Algemene MKBA-leidraad stelt dat de knelpunten in het nulalternatief niet moeten worden overdreven, maar ook
niet gebagatelliseerd (Romijn en Renes, 2013, p. 83). Overdrijven van de knelpunten kan leiden tot een te positief
beeld van de merites van de te onderzoeken beleidsmaatregel. Als bijvoorbeeld een cellentekort is ontstaan dat de
afgelopen jaren met tien procent per jaar is gegroeid, is het af te raden om deze groei ook voor de komende jaren
te veronderstellen, zeker als het een langere periode dan enkele jaren betreft. Als een dergelijke sterke groei in de
MKBA wordt verondersteld, is het tekort na twintig jaar bijna zeven keer zo groot als nu. De baten van het bouwen
van cellen zijn dan zeer groot. Een relatief kleine beleidsmaatregel (althans in termen van kosten, vergeleken met
cellen bouwen) zou zijn om cellen te huren in een ander land. Dit zou deel kunnen uitmaken van het nulalternatief.

Scenario’s en onzekerheden
Het verdient aanbeveling om meerdere toekomstscenario’s uit te werken als er sprake is van onzekerheden. Dit
kunnen scenario’s zijn voor de middellange termijn (zeg vier tot acht jaar) of voor de lange termijn (zeg tien tot 30
jaar). Scenario’s kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op de ontwikkeling van de criminaliteit. Op de relevante
tijdshorizon wordt nader ingegaan in paragraaf 5.4 van deze werkwijzer.
Voor de lange termijn zijn met name de Welvaart- en Leefomgeving (WLO) scenario’s van CPB en PBL van belang
(zie wlo2015.nl). Het gaat om demografische en economische scenario’s die zijn uitgewerkt voor verschillende
beleidsterreinen, zoals verkeer en vervoer, energie en milieu. Deze scenario’s worden bij de rijksoverheid veelvuldig
gebruikt. Met de WLO-scenario’s kan het nulalternatief in MKBA’s en andere onderzoeken worden ingevuld. Er is
echter nog geen ‘vertaalslag’ gemaakt naar de JenV-beleidsterreinen (met name naar criminaliteit, behoefte aan
politie-inzet, rechtspraak, cellen). Het PBL werkt momenteel aan nieuwe scenario’s. Wij adviseren om te overwegen
om deze nieuwe scenario’s ook uit te werken voor JenV. Dat is niet alleen nuttig voor MKBA’s, maar ook om een
scherper beeld te krijgen van toekomstverwachtingen en onzekerheden die relevant zijn voor JenV-beleid.

Aanbevelingen
●
●
●
●
●

Maak een expliciete beschrijving van het nulalternatief waarin staat hoe bepalende factoren zich daarin in de
tijd ontwikkelen en welk beleid daarin is meegenomen.
Neem alleen bestaand beleid, onomkeerbaar nieuw beleid en eventueel kleine ingrepen mee in het
nulalternatief.
Maak waar mogelijk en relevant gebruik van bestaande instrumenten zoals het Prognosemodel Justitiële Ketens
en het Simulatie Model Strafrechtsketen.
Vermijd een nulalternatief waarin knelpunten alsmaar doorgroeien en zeer groot worden. Een dergelijk
nulalternatief is wellicht minder plausibel. Ook kan het leiden tot overschatting van de baten.
Veronderstel in het nulalternatief niet dat daarin hoge kosten worden gemaakt die in het beleidsalternatief niet
aanwezig zijn. Ook dit is wellicht minder plausibel, en ook dit kan leiden tot overschatting van baten. Een
toekomstbeeld waarin hoge kosten worden gemaakt past beter in een (extra) beleidsalternatief.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

●

29

Overweeg bij het invullen van het nulalternatief het gebruik van toekomstscenario’s, met name de Welvaart en
Leefomgeving (WLO) scenario’s van de planbureaus. Het gebruik van scenario’s impliceert dat het nulalternatief
meerdere invullingen kent, namelijk verschillend tussen de scenario’s.

4.3 Beleidsalternatieven
De derde stap in het stappenplan in hoofdstuk 1 van deze werkwijzer betreft het uitwerken van beleidsalternatieven.
In deze paragraaf geven we aan welke criteria beleidsalternatieven in een MKBA dienen te voldoen. Ook laten we
zien hoe dit vorm krijgt in de illustratieve casus die in deze werkwijzer steeds terugkomt.

Meerdere beleidsalternatieven analyseren
Het is van belang om niet uit te gaan van één beleidsalternatief maar van meerdere beleidsalternatieven. Een MKBA
kan laten zien welk alternatief de (brede) welvaart het meest bevordert. Zoals aangegeven in paragraaf 4.1 biedt de
probleemanalyse aanknopingspunten om kansrijke beleidsopties te formuleren.

Criteria waar beleidsalternatieven aan dienen te voldoen
De Algemene MKBA-leidraad definieert beleidsalternatieven als volgt: “de kleinst mogelijke verzameling van
onderling samenhangende maatregelen die naar verwachting technisch en juridisch uitvoerbaar is, economisch
haalbaar is en een aannemelijke relatie heeft met het in de probleemanalyse vastgestelde knelpunt.” Op basis
daarvan formuleert de leidraad vier criteria:
1. “Het beleidsalternatief moet ondeelbaar zijn: verdere opdeling is niet mogelijk of niet zinvol;
2. Het beleidsalternatief moet gericht zijn op de beleidsdoelstelling;
3. Het beleidsalternatief moet technisch en juridisch uitvoerbaar zijn;
4. Het beleidsalternatief moet economisch haalbaar zijn.”
(Romijn en Renes, 2013, p. 87-88).
We bespreken deze criteria van deze definitie elk afzonderlijk (gebaseerd op Romijn en Renes, 2013, p. 88-89):
● “ondeelbaar”. Dit geeft aan dat beleidsmaatregelen zoveel mogelijk afzonderlijk dienen te worden onderzocht.
Daardoor ontstaat zicht op de merites van elke aparte maatregel. Hiermee wordt voorkomen dat maatregelen
met (per saldo) een negatief kosten-batensaldo ‘meeliften’ met positieve saldi van andere maatregelen.
Eventuele synergie tussen de maatregelen kan worden onderzocht door ook het pakket als geheel te
analyseren (naast analyses van de afzonderlijke maatregelen, niet in plaats van).
Als er bijvoorbeeld een plan is om het functioneren van de politie te verbeteren met een scherper aannamebeleid, trainingen, financiële prikkels en andere managementmethoden, dienen deze maatregelen elk
afzonderlijk te worden geanalyseerd. Aangezien kwantificeren van baten bij deze maatregel lastig kan zijn, is
een MKBA als denkkader hiervoor wellicht geschikt.
● “gericht op de beleidsdoelstelling”. De alternatieven dienen aan te sluiten op de hierboven beschreven
probleemanalyse. Als andere beleidsmaatregelen worden toegevoegd, is niet duidelijk op welke problemen
deze maatregelen aangrijpen.
● “technisch en juridisch uitvoerbaar”. Dit spreekt voor zich.
● “economisch haalbaar”. Als de opsteller van de MKBA op voorhand al ziet dat het saldo negatief gaat worden,
is een volledige MKBA volgens de algemene MKBA-leidraad minder zinvol. Hierover is discussie mogelijk.
Wellicht maakt een volledige MKBA niet alleen voor de opsteller van de MKBA maar ook voor anderen duidelijk
dat het saldo negatief is.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

30

Doorwerking naar ketenpartners
Het is van belang om de effecten van beleidsmaatregelen voor ketenpartners mee te nemen in een MKBA. Een
maatregel in een onderdeel van de strafrechtsketen kan elders in de keten (on)gewenste gevolgen hebben. Zo zal
een maatregel bij de politie die leidt tot meer aanhoudingen voor misdrijven, leiden tot hogere kosten en meer
werkdruk bij het openbaar ministerie, de rechtspraak en het gevangeniswezen. Aangezien een MKBA kosten en
baten voor de hele samenleving meeneemt, verdienen effecten voor ketenpartners aandacht.
Als er (on)gewenste effecten elders in de keten optreden, is het nuttig om na te gaan of er additionele
beleidsmaatregelen mogelijk zijn om deze gevolgen te bestrijden. Zo kan een actiever opsporingsbeleid aanleiding
zijn om budgetten voor ketenpartners te verhogen. Het onderzoeken van een combinatie van maatregelen lijkt op
het eerste gezicht strijdig met het criterium hierboven dat beleidsmaatregelen afzonderlijk worden onderzocht.
Deze schijnbare tegenstelling kan worden opgelost door meerdere beleidsvarianten te onderzoeken waarin een
voor een beleidsmaatregelen worden toegevoegd. Bijvoorbeeld:
● Beleidsvariant A: Een maatregel bij de politie die zorgt voor meer aanhoudingen voor misdrijven.
● Beleidsvariant B: Als A, aangevuld met extra budget voor het OM.
● Beleidsvariant C: Als B, aangevuld met extra budget voor de rechtspraak.
● Beleidsvariant D: Als C, aangevuld met het huren van extra cellen in het buitenland.
Door de beleidsmaatregelen stuk voor stuk toe te voegen, ontstaat een beeld van de kosten en baten van de
oorspronkelijke maatregel (A), van elke toegevoegde maatregel afzonderlijk (B t.o.v. A. C t.o.v. B, D t.o.v. C) en van
het complete pakket (D).
Box 4.2

Nul- en beleidsalternatief in de illustratieve casus

Nul- en beleidsalternatief in de illustratieve casus24
Stel dat in de illustratieve casus Supportersgeweld wordt besloten om het supersnelrecht in te zetten voor
de supporters die zich hebben misdragen. In dit geval is het nulalternatief de situatie zoals deze momenteel
is, zonder inzet van het supersnelrecht voor de supporter. In de fictieve huidige situatie worden
voetbalsupporters die zich hebben misdragen bijvoorbeeld binnen 2 weken voorgeleid en berecht en is de
maximale strafmaat een boete van 500 euro. De politie inzet rondom voetbalwedstrijden betreft de inzet
van zo’n 30 – 40 agenten.
In het beleidsalternatief wordt het supersnelrecht ingezet. In dit scenario worden voetbalsupporters die zich
hebben misdragen binnen 24 uur berecht. Daarnaast kunnen zij veroordeeld worden tot een boete van de
vierde categorie (€ 22.500,-) en/of een gevangenisstraf van 2 jaar. Verder worden per voetbalwedstrijd 60 –
70 agenten ingezet.
Als het inzetten van supersnelrecht wordt gecombineerd met een hogere strafmaat, zijn dit in de MKBA
twee afzonderlijke beleidsalternatieven. Als alleen de combinatie van deze beleidsmaatregelen wordt
onderzocht, voldoet dit niet aan het criterium van ondeelbaarheid dat in deze paragraaf is beschreven.

Aanbevelingen
●

24

Werk de beleidsalternatieven concreet uit in beleidsmaatregelen om effecten, kosten en baten te kunnen
schatten. Indien een interventie nog niet is geconcretiseerd, kan worden uitgegaan van verschillende
uitwerkingsvarianten.

Zie voor de introductie van de illustratieve casus in paragraaf 1.2.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

●

●

31

Splits de beleidsmaatregelen waar mogelijk op in verschillende componenten en schat van elke component de
kosten en baten. Houd daarbij ook rekening met effecten elders in de keten politie-OM-rechtspraak-detentie.
Als elders in de keten substantiële kosten of andere ongewenste effecten optreden, onderzoek dan de kosten
en baten van een extra beleidsvariant waarin een maatregel wordt toegevoegd om deze gevolgen te beperken.
Deze extra beleidsvariant komt niet in de plaats van de oorspronkelijke variant want dan worden de
maatregelen niet uitgesplitst.
Zorg dat de beleidsmaatregelen aansluiten bij de beleidsdoelstelling(en).

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

5

32

Effecten en baten

De beschikbaarheid van data bepaalt in belangrijke mate welke methode kan
worden toegepast om de effecten van beleidsmaatregelen te meten. Gebruik
daarnaast kengetallen, bijvoorbeeld voor de kosten van maatregelen. Als
kwantitatieve effectbepaling (nog) niet mogelijk is, is een MKBA als denkkader een
nuttig alternatief.

5.1 Effectbepaling
De kern van een MKBA is de vierde stap in het stappenplan in hoofdstuk 1 van deze werkwijzer: het identificeren
van effecten en waar mogelijk kwantificeren en monetariseren daarvan. In deze paragraaf geven we aan hoe dat kan
worden gedaan voor beleidsmaatregelen op de JenV-beleidsterreinen, welke beperkingen daarbij naar voren
komen en hoe met die beperkingen kan worden omgegaan.

Welke effecten onderscheiden we in een MKBA?
In een MKBA wordt veelal onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte effecten. Directe effecten doen zich
voor op markten waarop de voorliggende beleidsmaatregel direct aangrijpt. Bij een MKBA voor de bouw van een
nieuw detentiecentrum geldt het effect op de beschikbare detentiecapaciteit als een direct effect. Als de
beleidsinterventie ook gevolgen heeft voor markten waarop de beleidsinterventie niet direct betrekking heeft,
betreft het indirecte effecten. In het voorbeeld van de aanleg van nieuwe snelweg zou het effect hiervan op de
benodigde personele capaciteit een indirect effect zijn.
Naast directe en indirecte effecten zijn er externe effecten. Bij externe effecten gaat het om gevolgen van acties
waar de uitvoerder van de actie geen rekening mee houdt bij het kiezen voor die actie. De oorzaak is vaak dat er
geen markt bestaat waarin de waarde van het voor- of nadeel beprijsd wordt. Een gevoel van onveiligheid in de
buurt rondom het nieuwe detentiecentrum is een voorbeeld van een extern effect. Of een groter gevoel van angst
dat een slachtoffer na een misdrijf ervaart. De dader houdt immers geen rekening met het afgenomen
veiligheidsgevoel en compenseert het slachtoffer daar ook niet voor.
Voor een MKBA in het JenV-domein is identificatie van deze verschillende soorten effecten doorgaans minder goed
mogelijk dan in het geval van fysieke interventies (zoals bij infrastructuurprojecten). In gevallen waarin effecten
geïdentificeerd kunnen worden, zijn deze vaak lastig te labelen als direct, indirect of extern. Wel lijken externe
effecten een dominantere rol te spelen dan op veel andere beleidsterreinen. Binnen het JenV-domein is er namelijk
doorgaans geen sprake van een markt waarin acties beprijsd worden. Zo is er bijvoorbeeld geen markt voor
geweldsmisdrijven waarop een transactie plaatsvindt tussen dader en slachtoffer. Daarmee is het risico op
dubbeltellingen wat minder groot dan bijvoorbeeld bij infrastructuurprojecten en dus ook de noodzaak om de
verschillende effecten te classificeren. In deze werkwijzer gaan we pragmatisch om met de complexiteit van het
onderscheiden van de verschillende typen effecten. Het belangrijkste is dat de relevante effecten geïdentificeerd
kunnen worden, niet of ze direct, indirect of extern zijn. De relevante effecten treden bij JenV vaak op in de
strafrechtsketen.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

33

Identificeren van effecten
De eerste stap van de effectbepaling is het in kaart brengen van de verschillende verwachte effecten van de
voorliggende interventie. Het identificeren van deze (ex-ante) effecten dient aan te sluiten bij de probleemanalyse
en het nulalternatief. In paragraaf 4.1 is aangegeven dat het opstellen van een beleidstheorie en het organiseren
van een effectenarena nuttige manieren zijn om het te adresseren probleem en mogelijke oplossingen in beeld te
krijgen. De beleidstheorie vormt een basis voor het opstellen van een lijst van effecten. De effectenarena kan helpen
om deze lijst completer te maken. Zo is het van belang om effecten in de hele strafrechtsketen in beeld te krijgen.
Het is daarbij wel van belang dat alle effecten slechts één keer worden meegenomen, om dubbeltelling van kosten
of baten te voorkomen. Daarnaast kan een effectenarena bijdragen aan het draagvlak voor de MKBA, omdat
betrokkenen dan zelf input leveren en de MKBA dan ook ‘van hen’ wordt. Hierbij dient de MKBA-opsteller goed in
het oog te houden dat er geen effecten worden dubbel geteld.
Bij de identificatie van (ex-ante) effecten is het ook van belang om bewust te zijn van eventuele niet-beoogde
effecten van beleid. Een voorbeeld hiervan binnen het JenV-domein zijn de niet-beoogde effecten van de Wet van
Damocles. Deze wet biedt de burgemeester de mogelijkheid om door middel van het opleggen van een last onder
bestuursdwang drugspanden te sluiten. In praktijk blijkt dat er bij buurtbewoners vaak geen weet is van de
aanwezigheid van een drugspand. Het sluiten van zo’n pand vestigt juist de aandacht erop en kan dan een gevoel
van onveiligheid geven dat er eerder niet was.
In MKBA’s worden doorgaans alleen effecten, kosten en baten voor inwoners van Nederland meegenomen. Dit
betekent dat bijvoorbeeld buitenlandse slachtoffers van misdrijven en buitenlandse gedetineerden in Nederland
niet meetellen. Het is wel mogelijk om effecten, kosten en baten voor deze groepen afzonderlijk te laten zien (dus
niet in het saldo van kosten en baten).

Effectbepaling in een MKBA als denkkader
Nadat de belangrijkste (ex-ante) effecten geïdentificeerd zijn, kan een kwalitatieve analyse worden uitgevoerd om
de verwachte richting van het effect in te schatten. Hierbij past ook de taxatie van hoe de verschillende effecten
verdeeld zijn over de verschillende betrokkenen. Voor de uitvoering van zo’n kwalitatieve analyse kan weer gebruik
worden gemaakt van de beleidstheorie en een effectenarena. Ook biedt de wetenschappelijke literatuur mogelijk
handvatten om (de verdeling van) effecten kwalitatief te taxeren.
Een kwalitatieve effectbepaling past bij een MKBA als denkkader. Deze aanpak is geschikt als er geen (goede)
kwantitatieve gegevens voorhanden zijn of geen geschikte methode om een causale effectmeting uit te voeren. De
MKBA betreft dan minder een rekenexercitie en meer een conceptueel kader om de (kwalitatieve) effecten, kosten
en baten systematisch in kaart te brengen. De kern van een MKBA als denkkader is een plussen- en minnentabel
waarin de belangrijkste effecten, kosten en baten voor de verschillende stakeholders worden weergegeven. In de
tekstbox op de volgende pagina wordt de MKBA als denkkader toegepast op de illustratieve casus over
supportersgeweld.
Binnen het JenV-domein dient van geval tot geval te worden bezien welke methode het meest geschikt is. Het
stroomschema in hoofdstuk 2 van deze werkwijzer kan daarbij behulpzaam zijn. In de gesprekken die wij met experts
en stakeholders hebben gevoerd, wordt voor beleidsinterventies waarvoor effecten, kosten en baten niet te
kwantificeren zijn, de toegevoegde waarde van een MKBA als denkkader onderkend. Dit biedt namelijk de
mogelijkheid om op een gestructureerde manier de kwalitatieve effecten, kosten en baten voor de verschillende
belanghebbenden in kaart te brengen. Dit kan tot een meer evidence based besluitvorming leiden. Bij de
uitwerking van een MKBA als denkkader past ook een breed welvaartsperspectief, waarbij ook gekeken wordt naar

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

34

de kwalitatieve gevolgen voor stakeholders die bij een nauwere analyse buiten beschouwing zouden blijven. Op
de samenhang tussen effectbepaling en brede welvaart gaan we aan het eind van dit hoofdstuk dieper in.
Box 5.1

MKBA als denkkader voor de illustratieve casus

MKBA als denkkader voor de illustratieve casus
Onderstaande tabel geeft met behulp van plussen en minnen de effecten van de illustratieve casus
Supportersgeweld weer. De tabel betreft de beleidsmaatregel “hogere boetes” (in paragraaf 4.3 is
aangegeven dat het beleidsalternatief zoveel mogelijk wordt gesplitst in afzonderlijke maatregelen). De in
de eerste kolom genoemde verwachte effecten zijn bedoeld als illustratie. Wellicht zijn er na nader
onderzoek nog meer effecten te identificeren. De hogere boetes hebben naar verwachting een preventieve
werking op de uitoefening van geweld, waardoor het aantal vernielingen en gevallen van letselschade
dalen. Minder vernielingen zijn baten die ten gunste vallen aan de overige supporters, de belastingbetaler
(er hoeft minder belastinggeld te worden opgehaald om vernielingen aan publieke eigendommen te
herstellen) en omwonenden (er worden minder particuliere eigendommen vernield). Minder letselschade is
een baat die terechtkomt bij daders zelf, overige supporters, politiemensen en de belastingbetaler (in de
vorm van lagere collectieve uitgaven aan gezondheidszorg).
Hogere boetes zijn een ‘overdracht’ die de verdeling van welvaart beïnvloedt – wat de dader betaalt
‘ontvangt’ de belastingbetaler – en leveren dus geen netto welvaartswinst op. Dit is onder de aanname dat
de kosten en baten van de dader meewegen in de MKBA. Als dat niet het geval is, leveren hogere boetes
een netto welvaartswinst op. De preventieve werking van zwaardere straffen betekent ook dat er minder
ME-inzet nodig is, wat de collectieve uitgaven aan politie vermindert (en dus gunstig is voor de
belastingbetaler) en naar verwachting een minder bedreigend gevoel geeft voor de overige supporters.
Wel kan de maatregel leiden tot minder inzet van de anti-terreur teams, omdat medewerkers ingezet
worden om de voetbalwedstrijden te begeleiden. Ook levert de reductie in het aantal geweldsincidenten
rondom het voetbal een groter plezier op van het bijwonen van voetbalwedstrijden. Een mogelijk nietbeoogd effect is het zogenoemde ‘waterbedeffect’: als het voor daders minder aantrekkelijk wordt om zich
uit te leven bij het voetbal, zoeken zij hier mogelijk andere gelegenheden voor.
De kern van een MKBA als denkkader is de identificatie van soorten effecten, kosten en baten.
Voorbeeld: kosten en baten van strengere aanpak supportersgeweld
Daders

Minder vernielingen

Overige
supporters

Politie en
justitie

+

Minder letselschade

+

Hogere boetes

-

+

+

Minder inzet van ME

+

+

Minder inzet antiterreur teams

-

-

Plezier van bekijken
voetbalwedstrijden

+

Totaal
Bron:

Belastingbetalers

-?

+?

Omwonenden, andere
burgers

Totaal

+

+

+

+

+

0

+

+
-

+

+?

+

+?

?

SEO en Ecorys

Ook als een kwantitatieve effectbepaling wél mogelijk is, kan een MKBA als denkkader een goed startpunt zijn. Het
brengt immers de belangrijkste (ex-ante) effecten in kaart en toont of de gevonden empirische resultaten uit eigen

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

35

onderzoek of bestaande wetenschappelijke literatuur in lijn zijn met de (beleids)theorie. Hieronder gaan we in op
de mogelijkheden voor een kwantitatieve effectbepaling, in zijn algemeenheid en specifiek voor het JenV-domein.

Algemene principes voor methodegebruik
Als belangrijkste methoden voor een kwantitatieve effectbepaling noemt de Algemene MKBA-leidraad van CPB en
PBL experimenten, bestudering van de bestaande empirische literatuur over maatregel-effectrelaties, gedragsmodellen, business cases, experimenten en kengetallen. De leidraad stelt ook een aantal algemene uitgangspunten
voor het gebruik van deze methoden op. Zo dient de gebruikte methode:
● empirisch bewezen, causale verbanden bloot te leggen;
● wetenschappelijk gevalideerd te zijn;
● toegespitst te zijn op het te onderzoeken effect. Dat wil zeggen dat de methode in tijdshorizon en scope past
bij het te onderzoeken effect. Onderzoek in Nederland verdient de voorkeur, maar buitenlandse studies kunnen
ook nuttig zijn. Naarmate een effect belangrijker is voor de uitkomsten van de MKBA, is een gedetailleerder
onderzoek nodig.
Verder geldt dat alle methoden onderliggende aannames bevatten en omgeven zijn met onzekerheid. Deze
onzekerheid dient benoemd te worden en daar waar mogelijk inzichtelijk worden gemaakt met
gevoeligheidsanalyses. Bij een gevoeligheidsanalyse gaat men na wat het effect is van een verandering van een van
de onderliggende aannames op de uitkomst van de MKBA.

Gehanteerde methoden
Uit de Algemene MKBA-leidraad volgt verder dat idealiter een gerandomiseerd experiment – ook wel randomized
controlled trial (RCT) genoemd – wordt uitgevoerd om het causale effect van een interventie te meten. Door
randomisatie kan uitgesloten worden dat externe factoren invloed hebben op de uitkomst en daarmee het gemeten
effect verstoren. Een RCT is om verschillende redenen lang niet altijd mogelijk. In dat geval kan een natuurlijk
experiment soms uitkomst bieden. Bij natuurlijke experimenten worden de behandel- en controlegroep gevormd
door toevallige gebeurtenissen of beleidsveranderingen in het verleden. Denk bijvoorbeeld aan een innovatieve
aanpak om straatoverlast tegen te gaan die wel in de ene wijk wordt ingevoerd, maar in een naburige wijk niet. Door
de verandering in de ervaren overlast voor deze twee wijken met elkaar te vergelijken, daarbij controlerend voor
externe factoren, kan het causale effect van de innovatieve aanpak geschat worden. Maar ook voor natuurlijke
experimenten geldt dat deze lang niet altijd mogelijk zijn, bijvoorbeeld omdat er op het relevante beleidsterrein
geen (recente) wijziging heeft plaatsgevonden of omdat de data niet beschikbaar zijn.
Om causale effecten in kaart te brengen, kan de MKBA-opsteller ook in de bestaande wetenschappelijke literatuur
zoeken naar empirische evidentie over de voorliggende interventie. Dit is een optie als een (natuurlijk) experiment
niet mogelijk is, maar kan ook ter aanvulling zijn op het uitvoeren van een experiment. Bij de bestudering van de
bestaande literatuur is het van belang dat zo veel als mogelijk gevaren wordt op (quasi-)experimentele studies.
Hiertoe kan men de zogenoemde ‘effectladder’ 25 gebruiken: toepassing hiervan zorgt ervoor dat de MKBAopsteller meer gewicht hangt aan causale effectstudies dan aan puur correlationeel onderzoek.
Een andere – door de Algemene MKBA-leidraad genoemde – methode voor effectbepaling zijn gedragsmodellen.
Hierbij wordt het gedrag van actoren – mensen, bedrijven, (semi-)overheden – gevat in een model dat voorspelt hoe
actoren reageren op (beleids)veranderingen. 26 Gedragsmodellen worden gevoed door theoretische en empirische

25
26

Van Yperen en Veerman (2008).
Een voorbeeld is het arbeidsmarktmodel MICSIM van het Centraal Planbureau (zie Jongen et al., 2014).

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

36

bevindingen uit de wetenschappelijke literatuur. Doorgaans zijn gedragsmodellen niet direct toegesneden op het
doel van MKBA’s, waardoor de uitkomsten ervan lang niet altijd – of pas na een extra interpretatieslag – gebruikt
kunnen worden voor een MKBA.27
Anders dan voor de verwachte directe effecten, raadt de Algemene MKBA-leidraad aan om voor andere effecten te
werken met kengetallen als hiermee voorkomen wordt dat voor tweede-orde-effecten – kosten en baten die
substantieel kleiner zijn dan die van de directe effecten – een omvangrijke en dure effectstudie nodig is. Ook
bevordert oordeelkundig gebruik van kengetallen de vergelijkbaarheid van MKBA-studies. Een nadeel van het
gebruik van kengetallen is dat het niet altijd duidelijk is welk effect het kengetal precies beschrijft en of het kengetal
het betreffende effect accuraat en volledig weergeeft. Zie voor meer informatie over kengetallen paragraaf 5.3.

Kwantitatieve effectbepaling voor het JenV-domein
Bovengenoemde methoden worden ook toegepast in effectevaluaties van specifieke beleidsmaatregelen binnen
het JenV-domein. Hieronder geven we een overzicht van dit soort wetenschappelijke studies. Naast het in kaart
brengen van de methoden die kansrijk zijn voor effectstudies binnen dit domein, dient deze bespreking nog een
ander doel. Een opsteller van een MKBA van een specifieke JenV-interventie kan hiermee zijn voordeel doen bij het
bepalen van de effecten. Hierbij dient rekening gehouden te worden met de context specifieke elementen van deze
studies. Er wordt veelal gebruikgemaakt van beleidsinterventies en bijbehorende data voor de Verenigde Staten,
waarvan de uitkomsten niet zonder meer direct te vertalen zijn naar de Nederlandse beleidscontext en de
voorliggende beleidsmaatregel. Een andere kanttekening is dat het meeste onderzoek op dit terrein gericht is op
beleidsmaatregelen die gericht zijn op het tegengaan van criminaliteit. Voor andere JenV-beleidsterreinen is er
minder of helemaal geen bestaande empirische evidentie voorhanden.
Uit de wetenschappelijke literatuur over effectevaluaties blijkt dat de ‘gouden standaard’ van een RCT in dit veld
amper voorkomt. Volgens Ponomarenko en Friedman (2017) komt dit doordat er allerlei ethische, politieke en
financiële bezwaren aan kleven. Een uitzondering is het onderzoek van Ariel et al. (2016) naar de effecten van de
aanwezigheid van burgerwachten – een vorm van soft policing – op criminele hot spots. Hierbij kregen 34 hot spots
gerandomiseerd een grotere inzet van burgerwachten toegewezen, terwijl in een controlegroep van 38 hot spots
de inzet niet wijzigde. Het resultaat dat uit deze RCT volgt is dat een grotere inzet van burgerwachten leidt tot een
daling van het aantal delicten met 39 procent en van het aantal spoedmeldingen met 20 procent ten opzichte van
de status quo.
Natuurlijke experimenten komen daarentegen wel regelmatig voor in de empirische literatuur. Zo doet Doleac
(2017) quasi-experimenteel onderzoek naar het effect van het gebruik van DNA-databanken op criminaliteit. Hiertoe
gebruikt de auteur een zogenoemde regression discontinuity-methode 28 , waarin (voormalige) criminelen die
worden vrijgelaten net vóór de ingebruikname van de databank – en derhalve geen DNA-sample hoeven af te staan
– worden vergeleken met criminelen die net ná de introductie van de databank worden vrijgelaten en wel een DNAsample moeten afstaan. Uit deze analyse volgt dat de verplichting om een DNA-sample af te staan de kans op een
nieuwe veroordeling binnen vijf jaar verkleint met 4,5 procentpunt (17 procent) voor plegers van zware
27

28

In de Algemene MKBA-leidraad worden business cases ook nog genoemd als methode. In een business case worden
de private baten en kosten voor een exploitanten of initiatiefnemers van een project in kaart gebracht. Als de private
baten de kosten overstijgen, maakt de exploitant winst. In een business case kan er ook sprake zijn ongeprijsde effecten
op derden die samen met de private winst voor de exploitant de maatschappelijke welvaartswinst- of verlies bepalen.
Binnen het JenV-domein kan worden gedacht aan de toepassing van een business case op een eventuele private
exploitatie van het gevangeniswezen of de inhuur van private beveiligingsdiensten.
Voor meer uitleg over deze en andere quasi-experimentele methoden (zoals difference-in-differences) verwijzen we naar
het eindrapport van de Commissie Theeuwes (2012).

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

37

geweldsdelicten. Mastrobuoni (2019) onderzoekt aan de hand van een difference-in-differences-analyse de
effectiviteit van de inzet van informatietechnologie (IT) door de politie. Het gaat dan bijvoorbeeld Om het ontdekken
van patronen in criminaliteit om zo toekomstige misdrijven te voorspellen en te voorkomen. Specifiek wordt de
aanpak van de Polizia – met toepassing van IT – afgezet tegen de aanpak de Carabinieri – zonder gebruikmaking van
IT – en vergeleken op het oplossen van een reeks van berovingen in een bepaald gebied. Bij opeenvolgende
berovingen in een reeks heeft de Polizia een acht procentpunt hogere kans om een zaak op te lossen dan de
Carabinieri.
Ook bestaat er een aantal empirische studies die geen puur quasi-experimentele opzet hebben, maar technieken
of rijke data gebruiken om zo goed als mogelijk te controleren voor externe factoren. Hierdoor kan in sommige
gevallen aan de gevonden effecten toch een causale interpretatie gegeven worden. Zo bestudeert Pinotti (2015)
de economische kosten van georganiseerde misdaad – specifiek de Italiaanse maffia –, gebruikmakend van een
synthetic controlmethode. In een periode van 30 jaar wordt het verlies aan het Bruto Nationaal Product als gevolg
van georganiseerde criminaliteit op zo’n 16 procent geschat. Aan de hand van rijke surveydata schatten Cornaglia
et al. (2014) de effecten van criminaliteit op de mentale gezondheid van slachtoffers en niet-slachtoffers. Zij vinden
dat een slachtoffer van een misdrijf een negatief effect op zijn mentale gezondheid ondervindt van zo’n 13 procent.

Effectbepaling binnen een breed welvaartsperspectief
Er zijn belangrijke overeenkomsten en verschillen tussen de MKBA-methodiek en het concept brede welvaart voor
wat betreft de typen effecten die in de analyse worden opgenomen (Bos, Hof en Tijm, 2022). Een belangrijke
overeenkomst is dat zowel MKBA’s als het brede welvaartsconcept zich niet beperken tot puur financiële effecten,
maar ook rekening houden met maatschappelijke effecten zoals milieuvervuiling, gezondheidsschade en kwaliteit
van de leefomgeving. Een belangrijk verschil is dat het brede welvaartsperspectief zich meer dan MKBA’s richt op
verdelingseffecten, op de welvaarteffecten voor toekomstige generaties en voor andere landen en op effecten die
niet in euro’s kunnen worden uitgedrukt. Denk bijvoorbeeld aan veiligheidsgevoelens van burgers, de effecten van
ondermijnende criminaliteit op de dynamiek van de samenleving en de gevolgen van de rol van de overheid in
veiligheidsvraagstukken. Deze effecten zijn notoir moeilijk om in geld uit te drukken, maar kunnen wel goed
kwalitatief geïdentificeerd worden in een MKBA als denkkader.
De Aanvulling op de Algemene MKBA-leidraad over brede welvaart (Bos, Hof en Tijm, 2022) doet vanuit het brede
welvaartsperspectief een aantal aanbevelingen om de MKBA-methodiek te verbeteren. Een van deze
aanbevelingen luidt dat de identificatie van effecten het uitgangspunt van iedere MKBA dient te zijn. Dit om te
voorkomen dat de makkelijk in geld uit te drukken effecten de MKBA-uitkomsten domineren. Een andere
aanbeveling is om indicatoren voor brede welvaart te betrekken bij de verkenning en duiding van welvaartseffecten
in een MKBA. Dit vraagt dan ook om meer aandacht in MKBA’s voor verdelingseffecten, de welvaarteffecten voor
toekomstige generaties en voor andere landen en voor effecten die niet in euro’s kunnen worden uitgedrukt.
Met betrekking tot het JenV-domein is het bijvoorbeeld bekend dat veiligheid en veiligheidsgevoelens invloed
hebben op de brede welvaart. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) geeft in haar Monitor Brede Welvaart
bijvoorbeeld aan: “Slachtoffers van criminaliteit kunnen – naast lichamelijke – ook financiële of emotionele schade
oplopen die de kwaliteit van leven negatief beïnvloedt”.29

29

CBS, 2009, Monitor Brede Welvaart.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

38

Verdelingseffecten
Met betrekking tot verdelingseffecten speelt op het JenV-domein dat slachtoffers van criminaliteit vaak ongelijk
verdeeld zijn over de verschillende sociaaleconomische klassen en andere kenmerken (bijv. geslacht, leeftijd en
culturele achtergrond). De aanvulling op de Algemene MKBA-leidraad over brede welvaart (met name
Aanbevelingen 7 en 8 in Bos, Hof en Tijm) bespreekt hoe dit soort brede welvaartseffecten opgenomen kunnen
worden in een MKBA. Zo dient te worden nagegaan of het effect op de brede welvaart tot het MKBA-saldo behoort,
onderdeel uitmaakt van de verdeling van kosten en baten binnen een MKBA of naast de MKBA wordt gezet. In dat
laatste geval kan het betreffende effect worden vermeld als additionele overweging bij de besluitvorming of als
aparte indicator (die mogelijk overlapt met wat al in de MKBA is meegewogen).

Aanbevelingen
●

●

●
●
●

Baseer effectschattingen waar mogelijk op eigen (quasi-)experimenteel onderzoek of op bestaand
wetenschappelijk onderzoek waarin deze methoden worden toegepast. Onderzoek in Nederland verdient de
voorkeur, maar buitenlandse studies kunnen ook nuttig zijn.
Als kwantitatieve effectbepaling (nog) niet mogelijk is, voer een MKBA als denkkader uit. Daarin wordt
kwalitatieve informatie gebruikt. De uitwerking van een beleidstheorie, aangevuld met inzichten van een
effectenarena, vormt belangrijke input voor een MKBA als denkkader.
Houd rekening met brede welvaartseffecten en ga na wat de meest geschikte manier is om deze op te nemen
in een MKBA.
Neem alleen effecten, kosten en baten voor inwoners van Nederland mee. Laat de gevolgen voor relevante
groepen buitenlanders afzonderlijk zien (dus niet in het saldo van kosten en baten).
Besteed in het bijzonder aandacht aan verdelingseffecten, want deze zijn op het JenV domein vaak van groot
belang. Laat de verdeling van het MKBA-saldo over (groepen) actoren zien en vermeld andere
verdelingseffecten daarnaast.

5.2 Bepalen van de baten
In een volledige MKBA worden alle relevante effecten gemonetariseerd. Dit is uiteraard alleen mogelijk als deze
(verwachte) effecten ook gekwantificeerd kunnen worden. Zoals hierboven al besproken komt het binnen het JenVdomein geregeld voor dat het niet mogelijk is om belangrijke effecten te kwantificeren en dat een MKBA als
denkkader meer voor de hand ligt. Alsnog kan het nuttig zijn om, daar waar dat wel mogelijk is, effecten te
monetariseren. Dit kan een grove indicatie geven van de ordegrootte van de totale maatschappelijke baten van een
beleidsinterventie.
Er bestaat een breed scala aan methoden om effecten te monetariseren. Die bespreken we hieronder in relatie tot
de monetarisering van effecten binnen het JenV-domein.

Methoden gebaseerd op waargenomen voorkeuren (revealed preference)
Bij deze methoden wordt de waardering voor een onbeprijsd effect gebaseerd op prijzen in een gerelateerde
markt. Een voorbeeld is de hedonische prijsmethode. Hierbij wordt aan de hand van geobserveerd gedrag van
mensen en met behulp van regressieanalyse de kosten van criminaliteit geschat. Met deze methode kan
bijvoorbeeld worden onderzocht wat men ervoor over heeft om te wonen in een wijk met minder criminaliteit (zie
bijv. Gibbons, 2004). De extra prijs die men bereid is te betalen voor een woning in een veilige buurt, gecorrigeerd
voor alle andere kenmerken van het huis, kan dan gezien worden als de ‘prijs’ van criminaliteit.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

39

Het voordeel van methoden die gebaseerd zijn op waargenomen voorkeuren is dat ze uitgaan van de
daadwerkelijke betalingsbereidheid van mensen. Een nadeel is dat ze niet altijd perfect aansluiten bij het te
waarderen effect. In bovengenoemde voorbeeld geldt bijvoorbeeld dat de huizenprijzen alleen bepaald worden
door de partijen die bij de transactie betrokken zijn. Het zegt bijvoorbeeld niets over de waarde die de rest van de
bevolking hecht aan een veilige samenleving. Ook kunnen er allerlei kenmerken van het huis zijn die de waarde
beïnvloeden maar waarvoor niet gecorrigeerd kan worden in de regressieanalyse, bijvoorbeeld omdat er geen
geschikte data beschikbaar zijn. Deze kenmerken verstoren dan het geschatte effect van criminaliteit in de buurt op
de huizenprijzen. Een ander nadeel van de hedonische prijsmethode is dat deze alleen de ‘prijs’ van criminaliteit in
z’n algemeenheid in kaart brengt, niet de ‘prijs’ van specifieke misdrijven.

Methoden gebaseerd op beweerde voorkeuren (stated preference)
Deze methoden gaan uit van de monetaire waardering van onbeprijsde effecten die respondenten opgeven in
enquêtes. Eén van de methoden die hier onder valt, is de contingent valuation (CV) methode. De CV methode kent
haar oorsprong in de literatuur over milieueconomie, waarin monetaire waarden op niet-vermarkte goederen (bijv.
schonere lucht) geplakt worden. De CV-methode gaat uit van een willingness-to-pay (WTP) concept, waarbij de exante betalingsbereidheid van het publiek middels een vragenlijst in kaart wordt gebracht. Het voordeel van
methoden gebaseerd op beweerde voorkeuren is dat het meer mogelijkheden geeft om de totale maatschappelijke
waarde in kaart brengen, inclusief de waarde voor mensen die niet direct geraakt worden door een
beleidsinterventie. Denk hierbij aan de waarde die mensen hechten aan het voorkomen van liquidaties, zonder dat
zij zelf direct risico lopen om geliquideerd te worden. Een nadeel is dat beweerde voorkeuren vaak verschillen van
de werkelijke voorkeuren. Dit komt bijvoorbeeld doordat respondenten van de vragenlijst sociaal wenselijke
antwoorden geven of omdat zij geen goede voorstelling kunnen maken van de geschetste hypothetische situatie.
Deze nadelen kunnen worden beperkt door de enquête de vorm te geven van een keuze-experiment, waarin
respondenten kiezen tussen concrete situaties. De methodiek van keuze-experimenten heeft een lange traditie in
het leveren van inzichten over de voorkeuren van individuen voor overheidsbeleid rond transport, milieu en
klimaatadaptatie en gezondheidszorg. Ze sluit goed aan op andere technieken voor beleidsevaluatie waaronder
MKBA. Een belangrijk voordeel van keuze-experimenten is dat mensen over het algemeen beter zijn in het maken
van keuzes tussen verschillende situaties, dan in het maken van expliciete afwegingen tussen eigenschappen van
die situaties.
In een studie van Cohen et al. (2004) wordt de een keuze-experiment toegepast om de betalingsbereidheid te
bepalen voor een (fictief) crime fighting buurtprogramma dat de plaatselijke criminaliteit verlaagt. Dit wordt
specifiek gedaan door respondenten vragen te laten beantwoorden over hoeveel zij bereid zouden zijn te betalen
om het crime fighting buurtprogramma te laten doorgaan. Uit het surveyonderzoek blijkt dat een gemiddeld
huishouden jaarlijks 100 tot 150 dollar zou willen spenderen aan een buurtprogramma dat de plaatselijke
criminaliteit met 10 procent zou verminderen. Hieruit volgt dat de betalingsbereidheid van alle inwoners tezamen
om één inbraak te voorkomen 25.000 dollar bedraagt. Voor zware mishandeling gaat het om een collectieve
betalingsbereidheid van 70.000 dollar, voor een gewapende overval om 232.000 dollar, voor verkrachting en
andersoortige zedendelicten om 237.000 dollar en voor moord om 9,7 miljoen dollar. Dit is een factor 1,5 tot 10
hoger dan schattingen die gebaseerd zijn op de (ex-post) kosten voor slachtoffers (zie hieronder). De CV-methode
(ook als keuze-experiment) lijkt, anders dan andere methoden, ook de bredere maatschappelijke kosten van
criminaliteit te includeren, zoals het effect ervan op een buurt en de meer algemene zorgen die mensen hebben
over de veiligheid in de buurt.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

40

Methoden gebaseerd op schadekosten
De methoden gebaseerd op waargenomen of beweerde voorkeuren worden binnen de wetenschappelijke
literatuur ook wel ‘top-down’ benaderingen genoemd. Dit omdat zij de effecten van zowel het slachtoffer zelf als
(top op zekere hoogte) de rest van de bevolking includeren. Naast deze ‘top-down’ methodes zijn er ook meer
‘bottom-up’ benaderingen. Hierbij beoogt men om door middel van een accountingmethode de totale kosten voor
het slachtoffer van een misdrijf in kaart te brengen.
Voor de materiële kosten van een misdrijf kan dan gekeken worden naar bijvoorbeeld gederfde (loon)inkomsten,
zorgkosten en (waarde)verlies van eigendom. Deze worden berekend aan de hand van de zogenoemde ‘cost-ofillness’ methode (zie o.a. McCollister et al., 2010). Deze methode gebruikt cijfers op macroniveau (o.a. directe kosten
van criminaliteit, aantal misdrijven per type, minimumloon, uitgaven aan politie en justitie, value of a statistical life in
het geval van moord) om tot de geschatte materiële kosten per type misdrijf te komen. De kosten van
zorgbehandelingen tijdens detentie (voor zover deze hoger zijn dan de kosten in het nulalternatief) zijn een
voorbeeld van schadekosten die indirect uit het misdrijf kunnen voortkomen.
Voor de immateriële kosten bestaan er in de literatuur meerdere methoden om deze in kaart te brengen. Vaak wordt
er gekeken naar de schadevergoeding die door jury’s wordt uitgekeerd aan slachtoffers (zie ook Cohen, 1988). Het
verschil tussen de schadevergoeding en de directe kosten voor het slachtoffer kan namelijk gezien worden als
compensatie voor het geleden immateriële leed. Ook een tegemoetkoming uit het Schadefonds
Geweldsmisdrijven kan worden gezien als een indicatie van de monetaire omvang van het leed, mits de uitkering
het leed volledig compenseert.
Een andere manier om de immateriële kosten in kaart te brengen is een schatting te maken van de verslechtering
van de kwaliteit van leven als gevolg van het slachtofferschap. Aan de hand van de waarde van een levensjaar in
goede fysieke en mentale gezondheid (quality-adjusted life year, oftewel QALY) kan dan de lagere levenskwaliteit
als gevolg van het misdrijf gemonetariseerd worden. Zo schatten Cornaglia et al. (2014) de kosten van criminaliteit
op de mentale gezondheid van slachtoffers en niet-slachtoffers. Gebruikmakend van surveydata vinden de auteurs
dat een slachtoffer van een misdrijf een negatief effect op zijn mentale gezondheid ondervindt dat 928 dollar waard
is. Voor de samenleving als geheel is het gevonden ex-ante monetaire verlies veel groter: bijna 70 duizend dollar.
Dit is het bedrag dat de samenleving ervoor over zou hebben om één misdrijf te voorkomen en daarbij de mentale
gezondheid op hetzelfde niveau te houden, ook wel de ‘value of a statistical victim’ genoemd (zie ook Cook en
Ludwig, 2001).
Een ‘bottom-up approach’ gaat alleen uit van de kosten voor het slachtoffer zelf en niet van de kosten voor naasten
en de rest van de samenleving (bijvoorbeeld een verslechterd gevoel van veiligheid). Daarmee past een bottom-up
approach niet goed bij een misdrijf dat een groot deel van de maatschappij treft, zoals een grootschalige
cyberaanval.

Opportunity costs
Naast de materiële en immateriële baten van een beleidsmaatregel die de veiligheid vergroot, kan een
beleidsmaatregel ook nog een effect hebben via een verlaging van ‘opportunity costs’ die gepaard gaan met
criminaliteit. Deze opportunity costs zijn de waarde van de beste alternatieve inzet van de middelen die in het
nulalternatief (dus zonder de voorliggende beleidsmaatregel) worden besteed aan criminele activiteiten. Anderson
(1999) onderscheidt de volgende opportunity costs van criminaliteit:

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

●

●

41

Opportunity costs die gepaard gaan met de productie van goederen en diensten die alleen een functie hebben
om misdrijven te plegen. De opportunity costs van goederen en diensten die criminaliteit tegengaan (bijv. de
inzet van politie) vallen onder de kosten van de beleidsmaatregel en worden in het volgende hoofdstuk
behandeld. Denk aan wapens, explosieven en drugstransport. Voor de productie van deze goederen en
diensten worden middelen gebruikt die anders voor de productie van andere (nutsverhogende) goederen en
diensten zouden worden ingezet.
Opportunity costs van tijd. De tijd die besteed wordt aan het plegen van misdrijven (incl. de tijd in hechtenis)
of de bestrijding ervan kan niet besteed worden aan (legaal) werk of vrije tijd – tijdsbestedingen die beide een
positieve maatschappelijke waarde hebben.

Uitgaande van een dader die zijn acties min of meer rationeel afweegt, kan beargumenteerd worden dat de
verwachte baten voor de dader opwegen tegen deze ‘opportunity costs’. Anders zou de dader niet zijn overgegaan
tot de criminele daad: ook hier gaat het om revealed preference. Dit zou een argument kunnen zijn om
bovengenoemde opportunity costs niet op te nemen in het MKBA-saldo, er staan immers (grosso modo) gelijke
baten voor de dader tegenover. Maar dit hangt dus af van de specifieke afweging van de MKBA-opsteller: maken
de baten van de dader onderdeel uit van de totale welvaart of niet.
We adviseren dat de totale baten en het saldo van baten en kosten worden dan bepaald exclusief de baten voor
daders, maar inclusief de opportunity costs voor de daders. In een extra kolom of rij kunnen dan de baten voor
daders worden weergegeven.
Box 5.2

Bepalen van de baten in de illustratieve casus

Bepalen van de baten in de illustratieve casus30
Stel dat in de fictieve casus Supportersgeweld wordt gekozen voor het stevig verhogen van de strafmaat,
bijvoorbeeld een gevangenisstraf van 2 jaar. In dit geval, kunnen zowel kwantitatieve als kwalitatieve baten
geïdentificeerd worden.
Zo bestaan er maatschappelijke baten wanneer een voetbalsupporter wordt veroordeeld tot 2 jaar
gevangenisstraf omdat dit de kans op herhaling op korte termijn tot nul reduceert. Deze baten kunnen
worden gekwantificeerd wanneer duidelijk is wat de gemiddelde kosten zijn die één zich misdragende
voetbalsupporter veroorzaakt (denk hierbij aan kosten van vernielingen, de inzet van politie, brandweer en /
of ambulance, de schoonmaakkosten na de wedstrijd, etc). Het uitblijven van deze kosten is namelijk een
baat. Om deze baat te kunnen berekenen, dient te worden vastgesteld wat in het nulalternatief de kans is
dat de betreffende persoon gedurende deze twee jaar weer in de fout gaat.
Daarnaast gaat van een gevangenisstraf een afschrikwekkend effect uit. Wanneer de strafmaat voor
misdragingen tijdens voetbalwedstrijden dusdanig verhoogd wordt, is het aannemelijk dat dit tot gevolg
heeft dat voetbalsupporters zich beter gaan gedragen, uit angst voor deze straf. Deze baat is moeilijk te
kwantificeren maar is van groot belang in deze beleidsmaatregel en kan daarom kwalitatief, op basis van
wetenschappelijke literatuur, onderbouwd worden. Onder deze baat vallen ook de kosten van de tijd die
een geweldspleger kwijt is aan het plegen van geweld.

Aanbevelingen
●

30

Voor het in geld uitdrukken (monetariseren) van effecten bestaan verschillende methoden, zoals gebruik maken
van marktprijzen of het uitvoeren van keuze-experimenten.
Zie voor de introductie van de illustratieve casus Hoofdstuk 1.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

●
●
●

42

Gebruik voor de kosten van criminaliteit voor slachtoffers gemeten schadekosten die niet worden vergoed door
de dader, de overheid of de verzekering en schat daarnaast de kosten voor overige burgers.
Houd bij de berekening van kosten van criminaliteit ook rekening met de kosten van goederen, diensten en de
tijd die enkel worden aangewend voor het plegen van een misdrijf.
Neem baten voor daders niet mee in het saldo van baten en kosten, maar laat de baten voor daders afzonderlijk
zien.

5.3 Kengetallen
Kengetallen zijn een nuttige bron voor MKBA-berekeningen. Op basis van kengetallen kunnen effecten, kosten en
baten worden ingeschat, zonder dat aanvullende dure en complexe effect- en waarderingsstudies nodig zijn.
Bovendien bevordert het gebruik van kengetallen de vergelijkbaarheid van MKBA-studies. Hoewel kengetallen
gebaseerd zijn op het verleden en veelal gebaseerd zijn op momentopnames, kunnen zij toch goede houvast geven
voor het uitvoeren van een MKBA. Voor het beleidsterrein JenV geldt dat kengetallen over de inzet van personeel
en middelen doorgaans publiekelijk beschikbaar zijn, de kengetallen over kosten zijn dat niet altijd. In deze
paragraaf worden verschillende voorbeelden van relevante bronnen voor kengetallen voor ieder van de vier DG’s
gepresenteerd. Dit betreft geen uitputtend overzicht van beschikbare kengetallen maar vormt een eerste indicatie.31
Het DGPenV kan bijvoorbeeld gebruik maken van jaarverslagen van de politie waarin verschillende kengetallen
gerelateerd aan de bedrijfsvoering van de politie alsook cijfers ten aanzien van de inzet te vinden zijn (Politie, 2022).
Ook rapportages over de personele en materiële lasten van de politie zijn mogelijk relevant (PWC, 2021). Deze
publicaties geven, net als de jaarlijkse begrotingen, slechts een beeld van de totale posten en bieden geen inzicht
in de kosten of inzet per (type) delict. Om tot deze inzichten te komen zou, bijvoorbeeld, de ureninzet per delict bij
de politie opgevraagd kunnen worden. Daarnaast bieden bronnen zoals de jaarlijkse CBS Veiligheidsmonitor
toegang tot relevante data over volumes en voorkomendheid van delicten (CBS, 2022).
Voor het DGSenB verschaffen verschillende onderdelen zoals de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) jaarlijks cijfers
over de inzet (DJI, 2021) en relevante kerncijfers (DJI, 2022). Cijfers van DJI zijn ook aanwezig in de databases die
het CBS heeft ten aanzien van het aantal gedetineerden en hun kenmerken.32 Voor DGRR vormen de jaarverslagen
van de Raad voor de rechtspraak (Raad voor de rechtspraak, 2021) en de Raad voor de Rechtsbijstand relevante
bronnen voor kerncijfers (Raad voor de Rechtsbijstand, 2023).
Voor de NCTV zijn kengetallen in mindere mate beschikbaar, dit wordt ook beaamd door een beleidsmedewerker
van de NCTV. Vanwege zijn coördinerende en faciliterende rol, is de NCTV voor het inschatten van kosten veelal
afhankelijk van kostenramingen van andere onderdelen van de Nederlandse overheid (bijvoorbeeld van de politie
of de Koninklijke Marachaussee wat betreft de kosten voor beveiliging van personen). Deze kosten zijn opvraagbaar
maar niet publiekelijk beschikbaar. Vanwege de uitdagingen rondom het inschatten van effecten, richt de NCTV
zich op dit gebied voornamelijk op het monitoren van output. Ook hiervoor wordt gebruik gemaakt van interne
gegevens van andere onderdelen van de Nederlandse overheid.

31

32

Op dit moment is het niet mogelijk om een handzaam overzicht van relevante kengetallen per DG te presenteren.
Dergelijke overzichten zijn voor uitvoerders van MKBA’s bijzonder nuttig. Vervolgonderzoek is nodig om deze
overzichten samen te stellen, in samenspraak met de DG’s.
Zie: CBS, Gedetineerden; geslacht, leeftijd en migratieachtergrond

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

43

Horizontaal geldt de Algemene MKBA-leidraad alsook de verschillende domein-specifieke werkwijzers als nuttige
bronnen voor kengetallen. Zo heeft de werkwijzer voor MKBA’s in het sociale domein een aparte bijlage met
relevante bronnen voor kengetallen (Koopmans et al., 2016). Daarnaast vormt het CBS een relevante bron voor
kengetallen. Ook de tweejaarlijkse publicatie Criminaliteit en Rechtshandhaving van het WODC is relevant. Hierin
worden de ontwikkelingen en samenhangen op het gebied van criminaliteit en rechtshandhaving (cijfermatig)
gepresenteerd. 33 De afdeling Statistische Informatie en Beleidsanalyse van het WODC geldt als vraagbaak voor
beschikbare kengetallen. Verder vormt de jaarlijkse publicatie van de Handleiding Overheidstarieven nuttige
informatie om de kosten van overheidsinzet te bepalen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
n.d).
Daarnaast geldt de Quality Adjusted Life Year (QALY) als relevante indicator van voor kwaliteit van leven
gecorrigeerde levensjaren. De QALY is een nuttig kengetal wanneer effecten op mentale of fysieke gezondheid van
burgers ingeschat dienen te worden. Ook de value of a statistical life als indicator van waarde van een mensenleven
is relevant in relatie tot bijvoorbeeld dood door schuld, doodslag en moord.

Aanbevelingen
●
●

Ga na welke cijfers over inzet en kosten binnen het desbetreffende DG of ministerie beschikbaar zijn en stem
af met ketenpartners over welke cijfers zij beschikken.
Ga na welke openbare kengetallen relevant zijn voor de MKBA (denk o.a. aan cijfers van het WODC,
uitvoeringsorganisaties, ketenpartners, het CBS, QALY’s en de value of a statistical life). Start met het
verzamelen van deze kengetallen. Laat op basis daarvan een handzame tabel met kengetallen samenstellen die
kunnen worden gebruikt bij MKBA’s en andere onderzoeken op het JenV domein.

5.4 Tijdshorizon en discontering
Tijdshorizon of zichtjaar kiezen
Een van de eerste stappen bij het bepalen van kosten en baten is het kiezen van een tijdshorizon of een zichtjaar.
Een tijdshorizon is nodig als de kosten en baten over een reeks van jaren worden geanalyseerd. In beginsel is de
tijdshorizon volgens de algemene MKBA-leidraad oneindig. In de praktijk wordt de tijdshorizon bepaald door de
duur van de beleidseffecten. In veel MKBA’s gaat het om investeringen met lange termijneffecten, bijvoorbeeld bij
infrastructuur. De algemene MBA-leidraad geeft aan dat dan een tijdpad van jaarlijkse kosten en baten kan worden
uitgezet door te interpoleren tussen een of twee zichtjaren, waarvan er één een structureel effect dient te
weerspiegelen. De leidraad geeft ook aan dat beleidsmaatregelen zonder structurele effecten of maatregelen
waarbij de oplossing van tijdelijke problematiek de overhand heeft boven structurele effecten, met dit gebruik van
zichtjaren niet goed kunnen worden onderzocht.
Bij beleid op de JenV-domeinen gaat het vaak om beleidsmaatregelen die jaarlijkse kosten en baten met zich
meebrengen, en die in beginsel permanent worden ingevoerd. Een voorbeeld is een verhoging van de straffen
voor ‘stalking’. In dergelijke gevallen is een compleet tijdpad over een lange periode soms lastig te bepalen, maar
ook niet strikt nodig. Een alternatief is om een zichtjaar te kiezen (bijvoorbeeld 2025 of 2030) dat qua kosten en
baten min of meer representatief is voor andere toekomstjaren. Het is dan wel van belang om kwalitatief aan te

33

Zie: WODC, Criminaliteit en rechtshandhaving

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

44

geven hoe het op te lossen probleem en de effecten, kosten en baten van beleidsmaatregelen zich in de tijd
ontwikkelen.34
Als er is gekozen voor een zichtjaar en er sprake is van een investering waarvan de kosten (grotendeels) voor het
zichtjaar optreden, kan ook die investering worden ‘vertaald’ naar het zichtjaar. Dat kan door een annuïteit te
berekenen op basis van de levensduur van de investering en de discontovoet die hieronder wordt besproken. Dit
annuïteit wordt dan ingevuld voor de investeringskosten in het zichtjaar.

Disconteren
In een MKBA worden kosten en baten minder zwaar meegeteld naarmate ze verder in de toekomst liggen. Dit heet
disconteren. Zie voor meer informatie hierover de Algemene MKBA-leidraad. We beperken ons hier tot een korte
beschrijving van de voor JenV-beleid te gebruiken discontovoet. Daarbij geldt dat niet alleen de baten in dit
hoofdstuk maar ook de kosten in het volgende hoofdstuk dienen te worden gedisconteerd. De paragraaf over
discontering is in het batenhoofdstuk geplaatst omdat het – net als in paragrafen 5.2 en 5.3 – om waardering
(monetarisering) gaat, in dit geval waardering van de toekomst.
De discontovoet die geldt bij MKBA’s is op het moment van schrijven van deze werkwijzer in beginsel gelijk aan
2,25 procent. Dit is gebaseerd op het door het kabinet voorgeschreven advies van de Werkgroep Discontovoet
(2020) (in de toekomst zullen er mogelijk nieuwe adviezen of besluiten volgen). Het gaat om een generieke
discontovoet. Alleen in specifieke situaties dient volgens de Werkgroep met andere waarden te worden gerekend.
Die specifieke situaties zijn:
●

●

Vaste, verzonken kosten. Hiervoor geldt een discontovoet van 1,6 procent. Dit betreft kosten die (geheel of
grotendeels) onafhankelijk zijn van het gebruik en tevens een verzonken karakter hebben. ‘Verzonken’ betekent
volgens de werkgroep dat er geen alternatief gebruik van een investering mogelijk is. Hierbij valt te denken
aan de bouwkosten van een gevangenis. Deze kosten hangen niet af van het aantal gevangenen dat (na de
bouw) in het gebouw wordt geplaatst (het ‘gebruik’). En als het gebouw eenmaal is gebouwd, zijn de kosten
wellicht verzonken. Maar als het gebouw eenvoudig is om te bouwen naar bijvoorbeeld een kantoorgebouw,
gaat het niet om verzonken kosten, omdat er een alternatieve vorm van gebruik is.
Niet-lineaire baten. Voor deze baten wordt een discontovoet van 2,9 procent gebruikt. Het gaat om baten die
sterk niet-lineair samenhangen met het gebruik en waarbij bovendien het gebruik afhangt van de economische
groei. Dit betreft in de praktijk vaak capaciteitsproblemen. Als het gebruik (de vraag) de capaciteit overschrijdt,
nemen de kosten van de congestie die ontstaat (en daarmee de baten van capaciteitsvergroting) sterk toe met
de omvang van de overschrijding. Een voorbeeld is de capaciteit van het Openbaar Ministerie om over te gaan
tot vervolging van misdrijven, mits het aantal misdrijven afhangt van de economische groei. Als de capaciteit in
beperkte mate tekortschiet, zullen met name lichte misdrijven aan vervolging ontkomen. Maar als het
capaciteitstekort groot is, gaan wellicht ook plegers van zware misdrijven vrijuit.

In het onderzoek dat tot deze werkwijzer heeft geleid zijn geen redenen gevonden om op de JenV-beleidsterreinen
af te wijken van de aanbevelingen van de werkgroep.

34

Uit het oogpunt van brede welvaart is het tevens van belang om aan te geven hoe de verdeling van kosten en baten zich
in de tijd ontwikkelt (zie Bos, Hof en Tijm, 2022, p. 5, aanbeveling 9).

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

45

Aanbevelingen
●
●

Overweeg om de kosten en baten te bepalen in een zichtjaar (bijvoorbeeld 2025 of 2030) dat qua kosten en
baten min of meer representatief is voor andere toekomstjaren.
Disconteer kosten en baten in beginsel met 2,25 procent. Gebruik bij de kosten van investeringen 1,6 procent
als er geen alternatieve vormen van gebruik zijn. Gebruik bij baten van het oplossen van capaciteitsknelpunten
2,9 procent als deze baten sterker dan lineair afhangen van de economische groei.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

6

46

Kosten

Alle kosten dienen in de MKBA te worden meegenomen, ook kosten voor
uitvoerders van JenV-beleid en kosten voor private partijen. Bereken het verschil
in kosten tussen het beleidsalternatief en het nulalternatief. Kostenopslagen die
risico’s weerspiegelen behoren niet tot de kosten in een MKBA.
Het bepalen van kosten is de vijfde stap in het stappenplan in hoofdstuk 1. De Algemene MKBA-leidraad (Romijn
en Renes, 2013) geeft aan dat er doorgaans behoefte is aan een aparte behandeling van de kosten van een
beleidsmaatregel, ook al kunnen de kosten worden gezien als één van de effecten van een beleidsmaatregel.

Richtlijnen voor het bepalen van de kosten van een beleidsmaatregel
De Algemene MKBA-leidraad gaat uit van drie uitgangspunten om de relevante kosten van een beleidsmaatregel
in kaart te brengen:
● De kosten van een beleidsmaatregel bestaan uit de kosten van alle benodigde middelen om een maatregel te
effectueren en in stand te houden. Bij een maatregel als de vergroting van de politiecapaciteit gaat het dan om
de kosten van het opleiden en inzetten van extra politieagenten. De kosten van het gehele politie- en
justitieapparaat dienen echter niet meegenomen te worden. Dit zou namelijk niet verdwijnen als de betreffende
beleidsmaatregel niet wordt ingevoerd. Als er extra kosten moeten worden gemaakt om voor de invoering van
een nieuwe beleidsmaatregel de wetgeving aan te passen, vallen deze kosten er ook onder.
● De kosten van deze middelen zijn gebaseerd op zogenoemde opportunity costs. Zoals eerder vermeld gaat het
dan om de waarde van de beste alternatieve inzet van deze middelen. Meer politie-inzet om supportersgeweld
tegen te gaan betekent dat er op andere gebieden – bijvoorbeeld in het verkeer – minder politie kan worden
ingezet. Deze kosten doen zich niet voor in het nulalternatief, omdat dan de middelen wél voor het beste
alternatief ingezet kunnen worden. De kosten van een beleidsmaatregel zijn dus altijd ten opzichte van het
nulalternatief. Dit betekent ook dat de boekwaarde van ingezette middelen (bijv. politieauto’s) niet altijd
bruikbaar is. De boekwaarde is meestal gebaseerd op de aankoopprijs, die niet per definitie gelijk is aan de
waarde van de alternatieve aanwendbaarheid. In sommige gevallen zijn gedane investeringen sunk costs, dat
wil zeggen dat er geen alternatieve aanwendbaarheid voor is. Deze investeringen dienen dan geen onderdeel
uit te maken van de MKBA.
● Daar waar dat mogelijk is, worden de kosten berekend in marktprijzen en uitgedrukt in prijzen van een specifiek
basisjaar.

Het structuren van de kosten
In de Algemene MKBA-leidraad worden een aantal concrete adviezen gegeven om alle relevante kosten
gestructureerd in kaart te brengen. Voor de volledige lijst verwijzen we naar de Algemene MKBA-leidraad (p. 144148). Hier beperken we ons tot de adviezen die het meest relevant zijn voor het JenV-domein.
Controleer of alle kostenposten zijn meegenomen
De kostenraming in een MKBA geeft het overzicht van alle kosten gedurende de voorbereiding, realisatie- en
exploitatie- of uitvoeringsfase die door alle partijen in Nederland worden gemaakt.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

47

Waardeer kosten tegen economische waarde
In goed functionerende markten zijn prijzen een accurate reflectie van de kosten van de middelen die gebruikt zijn
om de betreffende dienst of het product tot stand te brengen. Als het om middelen gaat die niet op een markt
verhandeld worden, zijn prijzen niet voorhanden. Net zoals bij de waardering van baten zal dan op een alternatieve
manier de economische waarde van de benodigde productiemiddelen worden bepaald. Hierbij spelen mogelijk
ook substitutie-effecten waarmee rekening moet worden gehouden. 35 Een verhoging van de publieke uitgaven aan
criminaliteitsbestrijding kan namelijk een negatief effect hebben op de private uitgaven aan preventie. Dus ook als
een verhoging van de publieke uitgaven de criminaliteit niet vermindert, kan het welvaartsverhogend zijn via een
verlaging van de private uitgaven aan het tegengaan van criminaliteit.
Verdelingseffecten van interventies worden in MKBA’s vaak ten onrechte buiten beschouwing gelaten. Binnen een
breed welvaartsperspectief zouden dit soort verdelingseffecten meer aandacht dienen te krijgen. Ponomarenko &
Friedman (2017) maken met betrekking tot beleidsmaatregelen die specifiek betrekking hebben op de politie het
punt dat er naast materiële kosten (bv. Personeelskosten politie, investeringen in technologie) ook immateriële
kosten kunnen zijn: denk aan de psychologische schade door etnisch profileren.
Expliciteer de risicovoorzieningen in de kostenraming
Veel kostenramingen bevatten (impliciete) risicovoorzieningen, bijvoorbeeld door de kosten wat hoger te ramen
dan berekend, de verwachte opbrengsten wat lager of een risico-opslag op te nemen in de discontovoet. Dit is
ervoor bedoeld om kostenoverschrijdingen van een project of beleidsmaatregel op te vangen. Deze
risicovoorzieningen behoren niet tot de maatschappelijke kosten binnen een MKBA en dienen derhalve uit de
kostenraming te worden gehaald. Dit geeft namelijk een zo accuraat mogelijke inschatting van de kosten. Het
taxeren van onzekerheden en risico’s is een apart onderdeel van een MKBA (zie het volgende hoofdstuk). Mocht
blijken dat kostenramingen binnen het JenV-veld systematisch te optimistisch zijn, valt het te overwegen om risico’s
toch op te nemen in kostenposten van een MKBA. In dat geval is het van belang dat de MKBA-opsteller deze keuze
expliciteert en motiveert.
Houd rekening met overdrachten en schrap overheidsbijdragen
Overheidsbijdragen zoals subsidies aan particulieren en bedrijven zijn geen kosten voor de maatschappij: het zijn
wel kosten voor de overheid maar ook ontvangsten (baten) voor burgers en bedrijven. Het zijn binnen de MKBAmethodiek overdrachten – van de belastingbetaler naar de ontvanger – en hebben daarom geen effect op het
MKBA-saldo. 36 Andere voorbeelden van overdrachten zijn uitkeringen, schadevergoedingen en
schadeloosstellingen. Bij gesubsidieerde organisaties geldt dat de subsidie een overdracht is, maar de uitgaven
van de organisaties zijn wel kosten voor de maatschappij. Als de overheid bijvoorbeeld meebetaalt aan een
particulier initiatief van lokale middenstanders om straatcriminaliteit tegen te gaan, dient dit niet gezien te worden
als een verlaging van de kosten. Dergelijke bijdragen moeten dus geen deel uitmaken van de kostenraming.
Veranderingen van zorgpremies zijn geen kosten, maar veranderingen van kosten van behandelingen wel.
Overdrachten zijn wel van belang bij het bepalen van verdelingseffecten.

35
36

Dit specifieke advies wordt niet in de Algemene MKBA-leidraad genoemd en is een aanvulling van de onderzoekers.
Dit geldt niet voor overdrachten van en naar daders of andersom, zoals bijvoorbeeld een schadevergoeding van een
dader aan een slachtoffer. Deze wordt meegeteld als baat voor het slachtoffer, maar niet als kosten voor de dader (zie
over daders paragraaf 5.2).

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

Box 6.1

48

Bepalen van de kosten in de illustratieve casus

Bepalen van de kosten in de illustratieve casus37
Stel dat in de fictieve casus Supportersgeweld wordt gekozen voor een MKBA van verdubbeling van de
politiecapaciteit rondom voetbalwedstrijden. In deze casus blijft het totale budget voor de politie inzet
gelijk. Naar verwachting (nog steeds fictief) zal de extra capaciteit naar verwachting voor een groot deel
worden gevuld met politiepersoneel dat voorheen het taakaccent terrorismebestrijding had. Dit betekent in
deze fictieve casus mogelijk ook dat het risico op een terroristische aanslag groter wordt. Dit risico dient als
kostenpost te worden beschouwd in de MKBA. Ter verduidelijking: dit betreft een andersoortig risico dan
het risico dat hierboven benoemd is in de context van risicovoorzieningen binnen kostenramingen.

Aanbevelingen
●
●
●
●
●

37

Neem alle kosten van de onderzochte beleidsmaatregel mee in de MKBA, niet alleen de kosten voor de
overheid maar ook kosten voor uitvoerders van JenV-beleid (ketenpartners) en kosten voor private partijen.
Bereken de kosten van het beleidsalternatief als het verschil tussen de kosten in het beleidsalternatief en de
kosten in het nulalternatief.
Neem opslagen op de kosten die risicovoorzieningen vormen, niet mee in de kosten in de MKBA, maar verwerk
deze in een risicoanalyse.
Behandel overheidsbijdragen (subsidies) aan particulieren en bedrijven als overdrachten die geen deel
uitmaken van de kostenraming.
Disconteer niet alleen de baten maar ook de kosten (zie paragraaf 5.4)

Zie voor de introductie van de illustratieve casus paragraaf 1.2.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

7

49

Varianten- en risicoanalyse

Veel voorkomende onzekerheden in MKBA’s betreffen de toekomst, de
beleidsmaatregel zelf, de effecten die de maatregel sorteert en de monetarisering
van de effecten. Het verdient aanbeveling om onzekerheden in beeld te brengen
met scenario’s, bandbreedtes en gevoeligheidsanalyses.
De zesde stap van het stappenplan in hoofdstuk 1 is een varianten- en risicoanalyse. De reden is dat uitvoerders van
MKBA’s te maken krijgen met onzekerheden. Hoewel de uitvoerder van de MKBA voorafgaand aan de MKBA
mogelijke scenario’s in kaart brengt, wordt hier pas later rekenschap aan gegeven. In deze paragraaf wordt
toegelicht hoe de gevolgen van onzekerheden voor de MKBA-uitkomsten kunnen worden geanalyseerd en
gepresenteerd.

Werken met diverse toekomstscenario’s
De toekomst is onzeker en laat zich lastig voorspellen. Dit maakt dat het opstellen van een MKBA met onzekerheid
omgeven is. Zo is het lastig om te bepalen hoeveel mensen door een initiatief geraakt worden. Een deel van de
onzekerheid, met name die omtrent bevolkingsomvang en economische groei, kan ondervangen worden door
gebruik te maken van toekomstscenario’s opgesteld door de planbureaus. Zij zijn verantwoordelijk voor de
zogeheten WLO-scenario’s (CPB en PBL, 2013). Deze scenario’s schetsen toekomstbeelden van Nederland in onder
meer 2030 en 2050. Zij beschreven de verschillende economische situaties in Nederland en geven aan hoe diverse
sectoren hierdoor beïnvloed worden. De WLO-scenario’s en worden regelmatig geüpdatet en uitgebreid, zodat zij
de meest actuele toekomstvoorspelling bevatten.
Naast het gebruik van deze brede en algemene scenario’s is het aan te raden om ook specifieke, voor JenV relevante
toekomstverwachtingen mee te nemen. Voorbeelden van dergelijke documenten (gericht op nabije toekomst) zijn,
bijvoorbeeld, het prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ) beheerd door het WODC en het Simulatie Model
Strafrechtsketen (SMS), beheerd door DGRR. Andere voorbeelden zijn de jaarlijkse uitgave van het Cybersecuritybeeld Nederland (NCTV, n.d.) en de reguliere uitgaven van het Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland (NCTV, n.d.).

Presenteren bandbreedtes
Veel van de specifieke JenV effecten, kosten en baten zullen niet met een eenduidig kengetal gekwantificeerd
worden. Zo is het aannemelijk dat effecten van beleid op het gebied van JenV door de één positiever gewaardeerd
worden dan door de ander. Daarnaast kunnen ook de kosten binnen een alternatief fors uiteenlopen. Zo kan
bijvoorbeeld de inzet van een politieteam leiden tot hogere / lagere kosten afhankelijk van de samenstelling van
het team (mix van functieprofielen). Om deze diversiteit mee te kunnen nemen in een MKBA kan gebruik gemaakt
worden van bandbreedtes. Voor de belangrijkste effecten, kosten en baten wordt dan gewerkt met een
‘ondergrens’ en een ‘bovengrens’. Dit zijn geen ‘harde grenzen’ maar bieden ruimte om mogelijke variaties in kaart
te brengen. De uiteindelijke MKBA-uitkomsten worden dan eveneens in brandbreedtes gepresenteerd, waarbij de
‘ondergrens’ de som is van de laagste baten en hoogste kosten en de ‘bovengrens’ die van de hoogste baten en
laagste kosten. In de praktijk zal de uiteindelijke uitkomst zich ergens tussen de ‘ondergrens’ en ‘bovengrens’
bevinden.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

50

Uitvoeren gevoeligheidsanalyses
Een veel gebruikte methodiek om met onzekerheden om te gaan is het uitvoeren van één of meerdere
gevoeligheidsanalyses. Een gevoeligheidsanalyse kan worden ingezet om onzekerheden omtrent het (toekomstig)
beleid en/of beschikbare kennis in beeld te brengen (Romijn en Renes, 2013). Per gevoeligheidsanalyse wordt één
van de parameters aangepast om zo te zien wat het effect van deze parameter is op de uitkomst van de MKBA. De
overige parameters en uitgangspunten blijven gelijk.
Gevoeligheidsanalyses worden vaak gebruikt om in beeld te brengen wat het eventuele effect is van een andere
(hogere en/of lagere) kostenraming, een hogere of lagere discontovoet en verandering van de belangrijkste
effecten. Daarnaast kunnen gevoeligheidsanalyses worden gebruikt om varianten binnen beleidsalternatieven te
onderzoeken, bijvoorbeeld met betrekking tot vormgeving en uitvoering van de beleidsmaatregel.
In onderstaande tabel wordt een en ander samengevat.
Tabel 7.1

Manieren om met verschillende type onzekerheden om te gaan

Aanbevolen aanpak

Type onzekerheid

Omschrijving

Werken met toekomstscenario’s

Toekomstonzekerheid

Toekomstige ontwikkeling bevolking,
economie, criminaliteitsontwikkeling,
percepties t.o.v. recht en handhaving

Presenteren bandbreedtes

Effecten, kosten en baten

Het is nog onbekend hoe hoog de kosten
zullen zijn en welke omvang de effecten
zullen hebben.

Meerdere MKBA-uitkomsten

Scenario’s en gevoeligheidsanalyses laten
verschillende effecten, kosten en baten
zien.

Kennisonzekerheid

Onvolledige kennis over bestaande
situaties en relaties.

Beleidsonzekerheid

Onzekerheid over de invoering van andere
beleidsmaatregelen

Kostenstijgingen

Toename van kosten door tegenvallers

Gevoeligheidsanalyses

Bron:

SEO en Ecorys

Aanbeveling
●

Werk met verschillende toekomstscenario’s, bandbreedtes en / of gevoeligheidsanalyses. Deze methoden
helpen om tot inschattingen te komen ondanks de onzekerheden waarmee rekening gehouden dient te
worden in de MKBA.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

Box 7.1

Onzekerheden in de illustratieve casus

Onzekerheden in de illustratieve casus38
Stel dat in de fictieve casus Supportersgeweld wordt gekozen voor een verdubbeling van de
politiecapaciteit rondom voetbalwedstrijden. Het totale budget voor de politie verandert niet. De extra
capaciteit rond voetbalwedstrijden wordt voor een groot deel gevuld met politiepersoneel dat voorheen
het taakaccent terrorismebestrijding had.
In deze fictieve casus dient rekening te worden gehouden met plannen van de KNVB voor een toename van
het aantal voetbalwedstrijden in Nederland, al is onduidelijk om welke absolute aantallen het gaat. Er kan
daarom gewerkt worden met bijvoorbeeld twee toekomstscenario’s. In scenario 1 blijft het aantal
voetbalwedstrijden hetzelfde, in scenario 2 zijn er 20 procent meer voetbalwedstrijden.
Het is op dit moment niet mogelijk om een accurate inschatting te maken van het aantal agenten met een
taakaccent terrorismebestrijding dat zich vanaf nu zou moeten richten op voetbalwedstrijden. Het is niet
ondenkbaar dat een deel van deze agenten hun inzet verdeelt tussen deze twee thema’s. Om met deze
onzekerheden om te gaan, kan in de MKBA gerekend worden met bandbreedtes. Op basis van een
expertinschatting kan bijvoorbeeld gerekend worden met een groep van 80 tot 100 agenten die eerst
volledig aan terrorismebestrijding werkten, maar nu hun aandacht gaan verdelen tussen de twee thema’s. In
de berekeningen kan men ervan uit gaan dat zij 20 – 40 procent van hun tijd gaan besteden aan terrorisme
bestrijding en zij 60 tot 80 procent van hun tijd gaan besteden aan voetbalwedstrijden.

38

Zie voor de introductie van de illustratieve casus paragraaf 1.2.

51

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

8

52

Presentatie van MKBA-resultaten

De MKBA-resultaten kunnen op verschillende wijzen worden gepresenteerd. Dit
hoofdstuk presenteert een aantal algemene aanbevelingen en overzichtstabellen
met MKBA-resultaten.
De laatste twee stappen van het stappenplan in hoofdstuk 1 betreffen opstellen van een overzicht van kosten en
baten en het presenteren van MKBA-resultaten. In dit hoofdstuk beschrijven we deze stappen samen omdat ze in
elkaars verlengde liggen.

8.1 Algemene uitgangspunten
Op basis van bestaande leidraden en ervaringen met MKBA’s kunnen we de navolgende uitgangspunten voor de
presentatie van resultaten meegegeven:
● Zorg voor een compleet overzicht van effecten, kosten en baten.
● Beschrijf de effecten, kosten en baten op een begrijpelijke manier.
● Licht onzekerheden toe.
● Licht de verdelingseffecten toe.

Compleet overzicht van effecten, kosten en baten
Bij het presenteren van de MKBA-uitkomsten is het belangrijk dat het overzicht van het uiteindelijke resultaten
compleet is. Dit betekent dat alle effecten, kosten en baten – zowel de kwantitatieve als de kwalitatieve – op één plek
gezamenlijk gepresenteerd worden. Doorgaans wordt hier de ‘MKBA-tabel’ (een tabel met alle kosten en baten) als
presentatiemiddel voor gebruikt (zie ook de volgende paragraaf).

Begrijpelijke toelichting
Een MKBA kan voor sommigen lastig leesbaar en navolgbaar zijn. Het is daarom van groot belang dat de uitkomsten
begrijpelijk beschreven worden. Het is aan te raden om per effect te beschrijven wat het effect inhoudt, hoe het
bepaald is en wat de uitkomst is. Er kan voor gekozen worden om het effect voor een bepaald zichtjaar toe te lichten,
voor de gehele duur van de beleidsmaatregel of beide methoden kunnen gevolgd worden. Ongeacht de keuze is
het van belang dat de beschrijving van de diverse effecten, kosten en baten op consistente wijze plaatsvindt, zodat
voor de lezer een navolgbaar stuk ontstaat.
Voor effecten die gemonetariseerd kunnen worden (contante waarden van op geld gewaardeerde effecten) is het
voor de begrijpelijkheid essentieel om tevens de fysieke waarde (bijvoorbeeld het aantal uren tijdsbesparing) toe
te lichten in de effectbeschrijving.

Toelichten onzekerheden
In navolging van hetgeen beschreven is in hoofdstuk 7, is het van belang voldoende aandacht te besteden aan de
eventuele onzekerheden omtrent de uitkomsten van de MKBA. Het samenvattende hoofdstuk van een MKBA (de
plek waar alle effecten, kosten en baten gezamenlijk gepresenteerd worden) biedt ruimte om de bandbreedten in
resultaten te presenteren. Tevens kan dit hoofdstuk gebruikt worden om de gevoeligheidsanalyses te bespreken
en de uitkomsten te tonen en toe te lichten. Om de begrijpelijkheid te vergroten, is het van belang om de uitkomsten

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

53

van de gevoeligheidsanalyse af te zetten tegen de MKBA-uitkomsten. De lezer kan in dat geval eenvoudig de
verschillen waarnemen.

Toelichten verdelingseffecten
Zoals eerder aangegeven worden stakeholders betrokken bij een initiatief niet altijd op eenzelfde wijze beïnvloed
door de beleidsmaatregel. Vaak komt het voor dat de ene stakeholder de kosten draagt, terwijl een andere
stakeholder juist de baten ontvangt. Voor een goed besluitvormingsproces is het van belang hier aandacht aan te
besteden. Na presentatie van de totale effecten, kosten en baten van een maatregel, kan ingezoomd worden op
welke wijze elke betrokken stakeholder beïnvloed wordt: welke partij(en) heeft / hebben per saldo baat van een
maatregel, welke partijen worden negatief beïnvloed? Een goede invulling van dit onderdeel sluit aan bij de
aanbevelingen in de aanvulling op de Algemene MKBA-leidraad over brede welvaart (Bos, Hof en Tijm, 2022).

Aanbevelingen
●
●
●
●

Zorg in de presentatie van de resultaten van de MKBA voor een compleet overzicht van effecten, kosten en
baten in een tabel of visualisatie.
Beschrijf de effecten, kosten en baten op een begrijpelijke manier.
Licht onzekerheden toe.
Licht de verdelingseffecten toe.

8.2

Overzichtstabellen

De uitkomsten van een MKBA kunnen op diverse wijze gepresenteerd worden. In deze paragraaf gaan wij
achtereenvolgens in op hoe de totaal uitkomsten van een MKBA weergegeven kunnen worden, hoe alle effecten,
kosten en baten overzichtelijk in tabellen gepresenteerd kunnen worden en welke alternatieve methoden er voor
presentatie zijn.

Mogelijke weergave uitkomsten MKBA
Als de contante waarden van de kosten en die van de baten berekend zijn, wordt de uitkomst van de MKBA idealiter
aan de hand van de netto contante waarde (NCW) gepresenteerd. De NCW is het saldo van alle contant gemaakte
baten minus de kosten. Indien de netto contante waarde hoger is dan nul, is de beleidsmaatregel vanuit
maatschappelijk-economisch perspectief rendabel (en vice versa).
De netto contante waarde heeft beide betrekking op kosten en baten die ‘gemonetariseerd’ (in geld uitgedrukt)
zijn. In veel gevallen zullen deze uitkomsten slechts een partieel beeld schetsen van het totale effect van de MKBA.
Naast de kosten en baten die in geld uitgedrukt kunnen worden, zijn er doorgaans meerdere effecten die alleen in
andere eenheden kunnen worden gekwantificeerd of die enkel kwalitatief beoordeeld kunnen worden. Deze
effecten wegen echter wel mee in veranderingen van de welvaart en vormen dus een integraal onderdeel van de
uiteindelijke beleidsafweging.
Gekwantificeerde maar niet gemonetariseerde effecten dienen bij de MKBA-resultaten te worden weergegeven.
Kwalitatieve (d.w.z. niet gemonetariseerde en ook niet gekwantificeerde) effecten kunnen in de vorm van plussen
(positief effect) en minnen (negatief effect) worden opgenomen. Niet alleen de gemonetariseerde maar ook de nietgemonetariseerde effecten dienen integraal beschouwd te worden als uitkomst van de MKBA.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

54

Presentatie van de uitkomsten
Wanneer een MKBA als denkkader wordt ingezet, zijn verschillende presentatievormen denkbaar. Een gangbare
vorm is het gescheiden weergeven van de kostenposten alsook de baten. Hierbij kunnen zowel kwantitatieve als
kwalitatieve baten gepresenteerd worden. Onderstaande tabel presenteert een voorbeeld aan de hand van de
illustratieve casus (supportersgeweld).
Tabel 8.1

Een MKBA als denkkader leidt tot een tabel met plussen en minnen 39

Beleidsmaatregel

Alternatief 1: Inzet supersnelrecht
voor voetbalsupporters die zich
misdragen

Alternatief 2: Straffen van 2 jaar voor
voetbalsupporters die zich
misdragen

Kosten
Meer inzet rechterlijke macht

-

Meer detentieruimte nodig

-

-

Baten
Meer staatsinkomsten uit geïnde boetes

+

Afschrikwekkend effect voor
voetbalsupporters

+

Minder vertraging in andere rechtszaken

+

Bron:

+

SEO en Ecorys

De uitkomsten van een volledige MKBA worden middels de zogeheten ‘MKBA-tabel’ gepresenteerd. Deze tabel
geeft een samenvatting van de MKBA-uitkomsten en presenteert uitkomsten voor de geaggregeerde looptijd van
de beleidsmaatregel (bijvoorbeeld 2023 – 2030). Voor elk van de in kaart gebrachte effecten (zowel kwantitatief als
kwalitatief) wordt de uitkomst gepresteerd. Wanneer er meerdere alternatieven of varianten zijn doorgerekend
worden deze naast elkaar gepresenteerd, zodat een vergelijking per effect eenvoudig te maken is. Omdat ook deze
naast elkaar worden gepresenteerd kan in een oogopslag het verschil tussen de alternatieven of varianten
eenvoudig worden afgeleid. Onderstaande tabel presenteert een voorbeeld van hoe de MKBA-tabel eruitziet aan
de hand van de illustratieve casus (supportersgeweld).

39

Een ‘+’ staat voor een positief effect t.o.v. het nulalternatief en een ‘-’ voor een negatief effect t.o.v. het nulalternatief.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

Tabel 8.2

55

Een MKBA-tabel kan zowel niet gemonetariseerde effecten als kosten en baten laten zien40

Alternatief 1

Effect (eenheden)

Kosten (-) en baten (+)

Zichtjaar 2030 (in mln. €)

Contante waarde (in mln. €)
(teruggerekend naar basisjaar 2023)

Meer inzet rechterlijke macht

- 30 à -50

-100 à 120

Meer detentieruimte nodig

-10 à -15

-30 à -50

Meer staatsinkomsten uit geïnde boetes

+30 à +40

+90 à +120

Afschrikwekkend effect voor voetbalsupporters

+

+

Minder vertraging in andere rechtszaken

+

+

-10 à -25

-40 à -50

Inzet supersnelrecht voor voetbalsupporters die
zich misdragen

Saldo
Bron:

SEO en Ecorys

Naast de tabel die de gecumuleerde (en gedisconteerde) kosten en baten over de looptijd van de beleidsmaatregel
in beeld brengt, is het mogelijk om de kosten en baten voor één bepaald zichtjaar te presenteren. In dit geval
worden de kwantitatieve waarde niet in de contante waarde uitgedrukt, maar worden de waarden in reële prijzen
weergegeven. Wanneer de waarden voor één bepaald zichtjaar worden gepresenteerd, kan het best gekozen
worden voor een jaar waarin de beleidsmaatregel de volle potentie heeft bereikt, dus de beoogde effecten (en de
daarbij behorende baten) volledig gerealiseerd worden. Aan de hand van de illustratieve casus (supportersgeweld)
is een voorbeeld van een dergelijke manier van presenteren opgenomen in onderstaande tabel.

40

Idem.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

Tabel 8.3

56

De kosten en baten kunnen voor een zichtjaar worden weergegeven in plaats van gecumuleerd over
de tijd41

Alternatief 1:
Inzet supersnelrecht voor
voetbalsupporters die zich
misdragen
Reële prijzen (in mln. €)
Fysiek effect (eenheden)

Kosten (-) en baten (+)
in zichtjaar 2030

Toelichting

Meer inzet rechterlijke macht

Wekelijks landelijk 150
dagen meer inzet nodig
van rechters à 3000 euro
per dag

- 30 à -50

Rechters moeten in het weekend
werken en aanvullende capaciteit
moet vrijgemaakt worden om
zaken snel af te kunnen handelen.

Meer detentieruimte nodig

5 – 10 dagen detentie

-10 à -15

Meer ruimte in
detentiecomplexen nodig voor
(kort)verblijf van
voetbalsupporters

Meer staatsinkomsten uit
geïnde boetes

200 euro boete

+30 à +40

Boetes worden sneller opgelegd
en strengere controle op inning

Afschrikwekkend effect voor
voetbalsupporters

+

+

Minder vertraging in andere
rechtszaken

+

+

Saldo
Bron:

-10 à -25
SEO en Ecorys

Overweeg ook om de effecten per actor uit te splitsen en te bespreken. Dit kan in de vorm van een tabel maar kan
ook in de lopende tekst gepresenteerd worden.
Overige manieren om de uitkomsten te presenteren
In veel MKBA’s worden de uitkomsten met behulp van de eerder beschreven indicatoren en de MKBA-tabel
gepresenteerd. Ter verduidelijking van deze vorm van weergave is het aan te raden om de uitkomsten op een
andere, meer visuele wijze weer te geven, bijvoorbeeld door gebruik te maken van cirkeldiagrammen of kaartjes.
Cirkeldiagrammen zouden bijvoorbeeld gebruikt kunnen worden om per betrokken stakeholder aan te geven wat
de effecten voor deze specifieke groep zijn. Kaartjes kunnen laten zien waar de effecten, kosten en baten
geografisch zullen neerslaan.
De mogelijkheden hiervoor zullen afhangen van het specifieke onderwerp van de MKBA (leent het zich voor een
andere manier van presenteren?) en de uitkomsten (kwantitatief versus kwalitatief). Wanneer besloten wordt om de
uitkomsten ook op een meer visuele manier weer te geven, kan aansluiting worden gezocht bij de ‘Handreiking
visualisering MKBA resultaten’ (Lijn43 / Theo Barten BNO, 2013).
De volgende figuur presenteert op visuele wijze de uitkomsten van de MKBA in de illustratieve casus. Het saldo van
kosten en effecten voor beide alternatieven is per betrokken actor weergegeven.

41

Idem.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

Figuur 8.1

57

MKBA-uitkomsten dienen ook visueel te worden gepresenteerd (illustratieve casus
Supportersgeweld)

Daders

Overige
supporters

Politie en justitie

Belastingbetalers

Omwonenden,
andere burgers

25
20
15
10
5
0
-5
-10
-15
-20
Saldo alternatief 1
Bron:

Saldo alternatief 2

SEO en Ecorys

Aanbevelingen
●
●
●

Wanneer de MKBA als denkkader wordt ingezet, kunnen resultaten als plussen en minnen in tabelvorm worden
gepresenteerd.
Presenteer de resultaten van de volledige MKBA in een ‘MKBA-tabel’.
Ter verduidelijking van de MKBA-tabel is het aan te raden om resultaten ook op visueel aantrekkelijke wijze te
presenteren, bijvoorbeeld in de vorm van cirkeldiagrammen of kaartjes.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

58

Referenties
Aarts, L.T., Ch. Goldenbeld en I.N.L.G. van Schagen (2004). Politietoezicht en snelheidsovertredingen; evaluatie van
een handhavingsprogramma. Justitiële verkenningen 30 (5), p. 93-107.
Anderson, D. A. (1999). The aggregate burden of crime. The Journal of Law and Economics, 42(2), 611-642.
Arcadis & CE Delft (2018). Werkwijzer natuur. Maatschappelijke Kosten-Baten Analyses.
Ariel, B., Weinborn, C., & Sherman, L. W. (2016). “Soft” policing at hot spots—do police community support officers
work? A randomized controlled trial. Journal of experimental criminology, 12, 277-317.
Becker, G. S. (1968). Crime and punishment: An economic approach. Journal of Political Economy, 76 (2), p. 169217.
Bentham, J. (1789). An introduction to the principles of morals and legislation. New York, Hafner Library.
Boer, L.E. de, Mouter, N., & de Vries, M.O. (2022). Brede welvaart heeft ethische blik nodig. Colloquium
Vervoersplanologisch Speurwerk, Utrecht.
Bos, F., B. Hof, B., J. Tijm (2022). Maatschappelijke kosten-batenanalyse en brede welvaart; een aanvulling
op de Algemene MKBA-Leidraad. Den Haag: Centraal Planbureau en Planbureau voor de Leefomgeving.
Bruyn, S. de, M. Blom, E. Schep, G. Warringa (2017). Werkwijzer voor MKBA’s op het gebied van milieu. Delft: CE
Delft, publicatie 17.7A76.48.
Bureau Bartels. (2022). Evaluatieonderzoek inzet schuldenfunctionarissen binnen de Rechtspraak. Utrecht: OSAGE.
Capgemini (2006). Kosten-baten analyse Nieuw Politiebestel. Utrecht: Capgemini.
Cornaglia, F., Feldman, N. E., & Leigh, A. (2014). Crime and mental well-being. Journal of human resources, 49(1),
110-140.
Cebeon (2021). Kosten en bereik van het waarschuwings- en alarmeringssysteem. Amsterdam: Cebeon.
CBS, 2022, Veiligheidsmonitor 2021
Cohen, M., & Piquero, A. (2015). Benefits and costs of a targeted intervention program for youthful offenders: The
YouthBuild USA Offender Project. Journal of Benefit-Cost Analysis, 6(3), 603-627.
Cohen, M. A. (1988). Pain, suffering, and jury awards: A study of the cost of crime to victims. Law & Soc’y Rev., 22,
537.
Cohen, M. A., Rust, R. T., Steen, S., & Tidd, S. T. (2004). Willingness-to-pay for crime control programs. Criminology,
42 (1), p. 89-110.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

59

CPB en PBL (2015). Nederland in 2030 en 2050: Twee referentiescenario’s. Den Haag: Centraal Planbureau en
Planbureau voor de Leefomgeving.
CPB (2019). De wijkteambenadering nader bekeken. Den Haag: Centraal Planbureau.
Commissie Theeuwes. (2012). Durf te meten: Eindrapport Expertwerkgroep Effectmeting. Den Haag: ministerie van
Economische Zaken.
DJI, 2021, Dit is DJI in cijfers en feiten
DJI, 2022, Dit is DJI 2021
Dandurand, Y., & Jahn, J. (2018). Measuring the Economic Impact of Family Legal Aid in British Columbia.
Vancouver: The Law Society of British Columbia.
Doleac, J. L. (2017). The effects of DNA databases on crime. American Economic Journal: Applied Economics, 9(1),
165-201.
Ecorys (2007). Ex ante evaluatie van videoconferencing in het strafrecht en vreemdelingenbewaringszaken.
Rotterdam: Ecorys.
Ecorys (2021). MKBA innovatieve rechtsvoorzieningen. Rotterdam: Ecorys.
Ecorys (2022). Onderzoek kosten en baten RIO. Rotterdam: Ecorys.
Ehrlich, I. (1996). Crime, punishment, and the market for offenses. Journal of Economic Perspectives, 10 (1), p. 4367.
Eijgenraam, C.J.J, Koopmans, C.C., Tang, P.J.G. & Verster, A.C.P. (2000). Evaluatie van infrastructuurprojecten;
Leidraad voor kosten-batenanalyse. Den Haag: Sdu.
Eijkel, R. van, & C. Koopmans (2022). Kosten en baten van samen recht vinden. De maatschappelijke waarde van
laagdrempelige en vroegtijdige conflictbegeleiding. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek, publicatie 2022142.
Financiën (2013). Kabinetsbrief bij de Algemene MKBA-leidraad. Tweede Kamer, 2013–2014, 33 750 IX, Nr. 9.
Gibbons, S. (2004). The costs of urban property crime. The Economic Journal, 114(499), F441-F463.
Gordon, L., Loeb, M., & Zhou, L. (2020). Integrating cost–benefit analysis into the NIST Cybersecurity Framework via
the Gordon–Loeb Model. Journal of Cybersecurity, 6(1).
Gorter, Y., P. de Ridder (2022). Aan de slag met brede welvaart. Een verkenning van hoe Rijkswaterstaat met
bestaande instrumenten kan sturen op brede welvaart. Wassenaar: Waai Strategy Consulting.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

60

Henrichson (2014). Using Cost-Benefit Analysis for Justice Policymaking. New York: Vera Institute of Justice.
Klick, J., & Tabarrok, A. (2005). Using terror alert levels to estimate the effect of police on crime. The Journal of 60a
wand Economics, 48(1), 267-279.
Kok, L., C. Koopmans, C. Berden en R. Dosker (2011). De waarde van kinderopvang, Rapport 2011-33. Amsterdam:
SEO Economisch Onderzoek.
Koopmans, C. (2021). Verkenning MKBA-werkwijzer Justitie en Veiligheid. Rapport 2020-92. Amsterdam: SEO
Economisch Onderzoek.
Koopmans, C., A. Heyma, B. Hof, M. Imandt, L. Kok, M. Pomp (2016). Werkwijzer voor kosten-batenanalyse in het
sociale domein, rapport 2016-11, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
Koopmans, C., M. van Benthem, W. Hulsker, W. Spit, F. van Zutphen (2018). Werkwijzer voor maatschappelijke
kosten-batenanalyse van de digitale overheid, publicatie 2018-60, Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
Lieshout, R., C. Koopmans, G. de Jong, N. Hoefsloot, M. de Pater, E. Wever, R. Ummels (2021). Werkwijzer
luchtvaartspecifieke MKBA’s: Onderzoeksagenda. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek, publicatie 2021-44.
Lijn43 / Theo Barten BNO (2013). Handreiking visualisering MKBA resultaten.
Ludwig, J., & Cook, P. J. (2001). The benefits of reducing gun violence: Evidence from contingent-valuation survey
data. Journal of risk and Uncertainty, 22, 207-226.
Manning, M., & Fleming, C. (2021). Cost‐Benefit Analysis in Criminology and Criminal Justice. The Encyclopedia of
Research Methods in Criminology and Criminal Justice, 2, 451-457.
Marsh, K., & Fox, C. (2008). The benefit and cost of prison in the UK. The results of a model of lifetime reoffending. Journal of Experimental Criminology, 4, 403-423.
Mastrobuoni, G. (2020). Crime is terribly revealing: Information technology and police productivity. The Review of
Economic Studies, 87(6), 2727-2753.
McCollister, K. E., French, M. T., & Fang, H. (2010). The cost of crime to society: New crime-specific estimates for
policy and program evaluation. Drug and alcohol dependence, 108 (1-2), p. 98-109.
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. (2023) Handleiding Overheidstarieven 2023.
Moolenaar, D.E.G., Vlemmings, M., van Tulder, F.P., de Winter, J. (2017). Kosten van criminaliteit, hoofdstuk 10 in:
Kalidien, S. (red.) Criminaliteit en rechtshandhaving 2016. Ontwikkelingen en samenhangen, Cahier 2017-12, Den
Haag: WODC.
Mouter, N., Koster, P. and Dekker, T. (2021). Contrasting the recommendations of participatory value evaluation and
cost-benefit analysis in the context of urban mobility investments. Transportation Research Part A: Policy and
Practice, 144, 54 – 73.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

61

Németh, A., Linnenbank, J.H.M., Roeland, M., Visser, A., Duijnstee, D., Stegink, M. & Van den Heuvel, S. (2022). De
waarde van reclasseren in Nederland. Eerste raming van maatschappelijke baten rond cliënten van de reclassering.
Lectoraat Modelleren van Maatschappelijke Impact. Deventer: Hogeschool Saxion.
New Zealand Government (2019). Alcohol and Other Drug Treatment Court cost–benefit analysis. Wellington: New
Zealand Government.
Noije, L. van, K. Wittebrood (2008). Sociale Veiligheid ontsleuteld. Den Haag: Sociaal en Cultureel Planbureau.
Pinotti, P. (2015). The economic costs of organised crime: Evidence from Southern Italy. The Economic Journal,
125(586), F203-F232.
Piza, E., Gilchrist, A., Caplan, J., Kennedy, L., O’Hara, B. (2016). The Financial Implications of Mer The Financial
Implications of Merging Pr ging Proactive CCTV Monit V Monitoring and Directed Police Patrol: A Cost-Benefit
Analysis. Journal of Experimental Criminology,12, p. 403 – 429.
Politie, 2022, Jaarverantwoording 2021
Ponomarenko, M., & Friedman, B. (2017). Benefit-Cost Analysis of Public Safety: Facing the Methodological
Challenges. Journal of Benefit-Cost Analysis, 8 (3), p. 305-329.
PWC, 2021, Onderzoek personele en materiële lasten 2021 – 2025
Raad voor de Rechtsbijstand, 2023, Jaarverslag 2022: Met ketenpartners stappen zetten
Raad voor de rechtspraak, 2021, Rechtspraak jaarverslag 2021
Rijkswaterstaat (2018). Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen.
Romijn, G. en G. Renes (2013). Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse, Den Haag: Centraal
Planbureau en Planbureau voor de Leefomgeving (Kamerstukken II, 2013-2014, 33 750 IX, nr. 9).
Rouwendal, J., Rietveld, P. (2000). Welvaartsaspecten bij de evaluatie van infrastructuurprojecten. Den Haag:
ministeries van V&W en EZ.
Sen, A. (1999). Commodities and capabilities, OUP Catalogue.
SEOR. (2016). Kosten en baten van maatschappelijke (re-)integratie van volwassen en jeugdige (ex-)gedetineerden.
Amsterdam: SEOR.
Stewart, M. (2010). Risk-informed decision support for assessing the costs and benefits of counter-terrorism
protective measures for infrastructure. International Journal of Critical Infrastructure Protection, 3(1), 29-40.
Stewart, M. & Mueller, J. (2014). Cost-benefit analysis of airport security: Are airports too safe?. Journal of Air
Transport Management, 35, 19-28.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

62

Torenvlied, R., de Boer, H.F., Couwenberg, S., Linnenbank, J.H.M., & van der Meulen, B.J.R. (2022). Naar meer
evidence-based beleid binnen JenV,
Tredinnick, R., Smith, S., & Ponto, K. (2019). A cost-benefit analysis of 3D scanning technology for crime scene
investigation. Forensic Science International: Reports, 1, 100025.
Tompson, L., Belur, J., & Jerath, K. (2021). A victim-centred cost–benefit analysis of a stalking prevention
programme. Crime Science, 10, 1-11.
Vera Institute of Justice. (2014). Putting a Value on Crime Analysts. New York: Vera Institute of Justice.
Visser, A., Németh, A. & Roeland, M. (2021). Waarde van reclasseren in de buurt, Een verkennende Maatschappelijke
Kosten Baten Analyse naar de toegevoegde waarde van reclasseren in de buurt, Lectoraat Modelleren van
Maatschappelijke Impact. Deventer: Hogeschool Saxion.
Velthoven, B.C.J. van. (2008). Kosten-batenanalyse
Strafrechtspleging, 2008 (4), p. 108-120.

van

criminaliteitsbeleid.

Proces,

Tijdschrift

Voor

Werkgroep discontovoet (2020). Rapport werkgroep discontovoet 2020. Den Haag: Ministerie van Financiën.
Whitehead, P. (2002). Operational Value of Police Helicopters: A Cost-benefit Analysis. International Journal Police
Science & Management, 4, 233.
WODC (2018). Integraal afpakken van crimineel vermogen'. Den Haag: WODC.
Worldbank Group. (2019). A Tool for Justice : The Cost Benefit Analysis of Legal Aid. Washington, D.C. : World Bank
Group.
Yperen, T.A. van, & Veerman, J.W. (red.) (2008). Zicht op effectiviteit. Handboek voor praktijkgestuurd effectonderzoek in de jeugdzorg. Delft: Eburon.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

63

Bijlage A Begeleidingscommissie
Het opstellen van deze werkwijzer is begeleid door een begeleidingscommissie die bestond uit de volgende
personen:
● Prof. mr. dr. L.T. (Louis) Visscher, Erasmus School of Law, Erasmus Universiteit Rotterdam (voorzitter)
● Dr. F. (Frits) Bos, Centraal Planbureau (CPB)
● M.H.M. (Margreet) Clemens, Ministerie van Justitie en Veiligheid (JenV)
● Drs. B. (Bert) Hof, Planbureau voor de Leefomgeving (PBL)
● Drs. O.L. (Olivier) Hendriks, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (opdrachtgever)
● Dr. D.E.G. (Debora) Moolenaar, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
● Dr. mr. N. (Niek) Mouter, TU Delft - Faculteit der Techniek, Bestuur en Management
De opstellers van de werkwijzer danken de begeleidingscommissie voor een groot aantal nuttige suggesties.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

64

Bijlage B Onderzoeksvragen
Het WODC heeft aan SEO en Ecorys de onderstaande onderzoeksvragen gesteld.

Voorbereiden van een MKBA
Het adresseren van deze vragen moet gebruikers van de werkwijzer ondersteunen bij het maken van de afweging al
dan niet een MKBA in te zetten alsook in het selecteren van de juiste MKBA-vorm en deze voor te bereiden.
1. Voor welk soort vraagstukken kan een MKBA (of een lichtere vorm daarvan) de besluitvorming op het terrein
van justitie en veiligheid ondersteunen? In welke gevallen is een MKBA ongeschikt?
2. Hoe kunnen MKBA’s op het terrein van justitie en veiligheid goed aansluiten bij andere evaluatievormen (zoals
planevaluaties) die vaak worden ingezet om beleid ex-ante te evalueren?
3. Welke vormen van MKBA’s zijn relevant voor justitie en veiligheid en hoe kunnen opstellers de juiste vorm
kiezen?
4. Hoe kan een MKBA op het terrein van justitie en veiligheid het beste worden voorbereid? (De voorbereidende
fase omvat de drie eerste stappen uit het stappenplan uit de Algemene MKBA-leidraad, te weten: de
probleemanalyse, het formuleren van het nulalternatief en het formuleren van beleidsalternatieven.)

Uitvoeren van een MKBA
De antwoorden op onderstaande vragen moet opstellers van MKBA’s op het terrein van justitie en veiligheid
ondersteunen om kosten en baten op het terrein van justitie en veiligheid op te nemen in een MKBA.
5. Welke handreikingen kunnen worden gedaan om de verwachte kosten en baten van voorgenomen justitie- en
veiligheidsbeleid in een MKBA op te nemen?
6. Wat zijn veelvoorkomende kosten en baten op het terrein van justitie en veiligheid? Welke methodes en
bronnen kunnen worden gebruikt om deze op te nemen in een MKBA?
7. Welke handreikingen kunnen worden gedaan om niet-financiële kosten en baten (zoals bijvoorbeeld een
gevoel van (on)rechtvaardigheid of (on)veiligheid) worden mee te nemen in een MKBA?
8. Wat zijn aandachtspunten voor opstellers van MKBA’s op het terrein van JenV als zij uitspraken willen doen over
de verhouding tussen kosten en baten?
9. Hoe kunnen opstellers van MKBA’s op het terrein van justitie en veiligheid omgaan met waardendiversiteit?
Hiermee wordt bedoeld dat mensen/organisaties kunnen verschillen van mening over het relatieve belang
(gewicht) van bepaalde kosten en baten.

Rapportage en presentatie van een MKBA
De volgende vragen hebben betrekking op het bevorderen van de correcte interpretatie van MKBA’s door
beleidsmakers.
10. Met welke risico’s, beperkingen en onzekerheden moeten de opstellers én gebruikers van MKBA’s op het
terrein van justitie en veiligheid rekening houden? Hoe kan met deze risico’s en onzekerheden worden
omgegaan? Hoe kunnen ze worden gerapporteerd zodat ze niet uit beeld verdwijnen?
11. Welke andere aanwijzingen zijn er voor het presenteren of rapporteren van de uitkomsten van een MKBA op
het terrein van justitie en veiligheid?

Inventariseren van leerpunten van bestaande werkwijzers
Zoals genoemd wenst het WODC dat gebruik wordt gemaakt van de ervaring met de reeds bestaande werkwijzers
en wordt aangesloten bij de behoeften van de beoogde gebruikers. Hierbij passen de volgende onderzoeksvragen.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

65

12. Wat zijn de voor justitie en veiligheid relevante leerpunten die zijn opgedaan bij het ontwikkelen en gebruik
van de Algemene MKBA-leidraad en de reeds ontwikkelde departementale werkwijzers? Hoe kunnen deze
leerpunten worden verwerkt in een justitie en veiligheid-werkwijzer?
13. Welke zaken moeten volgens MKBA-experts geadresseerd worden in een MKBA werkwijzer justitie en
veiligheid?
14. Wat zijn de behoeften van potentiële opstellers van MKBA’s ten aanzien van een werkwijzer MKBA?
15. Hoe kan de inhoud van de werkwijzer gedeeld worden met de beoogde doelgroep?

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

66

Bijlage C Onderzoeksaanpak
Voortbouwen op eerdere publicaties
In deze werkwijzer bouwen we voort op de Algemene MKBA-leidraad (Romijn en Renes, 2013), de aanvulling
daarop over brede welvaart (Bos, Hof en Tijm, 2022), andere MKBA-werkwijzers en de eerder uitgevoerde
verkenning (Koopmans, 2021). De focus ligt op het uitwerken van aspecten die van belang zijn bij MKBA’s op de
justitie en veiligheid terreinen. We geven in elk onderdeel van de werkwijzer eerst een korte samenvatting van wat
eerdere richtlijnen erover zeggen. Daarna volgt een verdere uitwerking van vraagstukken die van belang zijn bij
MKBA’s voor justitie en veiligheid. Deze uitwerking leidt tot concrete aanbevelingen voor de te volgen aanpak in
deze MKBA’s.

Onderzoeksmethoden
Voor het opstellen van de werkwijzer zijn verschillende onderzoeksmethoden ingezet. Onderstaande tabel geeft
per onderzoeksvraag weer welke methoden worden toegepast om de vraag te beantwoorden.

Literatuurstudie
Allereerst is een literatuuronderzoek uitgevoerd. Voor wat betreft de wetenschappelijke literatuur hebben wij ons
primair gericht op vrij recente artikelen (minder dan twintig jaar oud) die gepubliceerd zijn in gerenommeerde
wetenschappelijke journals. Doel van het literatuuronderzoek is om reeds bestaande kennis en MKBA-werkwijzers
bijeen te brengen om duplicatie in het opstellen van de voorliggende werkwijzer te voorkomen. Tevens helpt het
literatuuronderzoek om de voorliggende werkwijzer te laten aansluiten op (onder anderen) de Algemene MKBAleidraad.
Bestaande leidraden en werkwijzers die we hebben uitgevoerd zijn onder andere:
● Algemene MKBA-leidraad (Romijn en Renes, 2013)
● Aanvulling op de Algemene MKBA-leidraad over brede welvaart (Bos, Hof en Tijm, 2022)
● Werkwijzer voor kosten-batenanalyse in het sociale domein (Koopmans et al., 2016)
● Werkwijzer voor maatschappelijke kostenbatenanalyse van de digitale overheid (Koopmans et al, 2018)
● Werkwijzer MKBA bij MIRT-verkenningen. (Rijkswaterstaat, 2018)
Daarnaast zijn studies bestudeerd die inzichten verschaffen in de toepassing van MKBA’s in het justitie en veiligheid
domein. Dit betreft onder anderen de ‘Verkenning MKBA-werkwijzer justitie en veiligheid’ (Koopmans, 2021) maar
ook reeds uitgevoerde MKBA’s in het justitie en veiligheid domein, zoals bijvoorbeeld de ‘MKBA innovatieve
rechtsvoorzieningen’ (Ecorys, 2021) en kostenonderzoek als ‘De kosten van criminaliteit’ (Moolenaar et al., 2017).
Deze publicaties bieden inzicht in de oplossingen die reeds zijn gevonden voor vragen over bijvoorbeeld
effectbepaling en monetarisering.
De SEO-verkenning waarin een aanzet voor de werkwijzer werd gegeven (Koopmans, 2021) geeft niet alleen aan
welke onderwerpen relevant zijn, maar bevat ook argumenten pro en contra bepaalde keuzes. In de werkwijzer
doen we aanbevelingen voor optimale keuzes, mede gebaseerd op de argumenten in de verkenning.
Tot slot hebben we wetenschappelijke literatuur benut. Het betreft deels reeds bekende bronnen, zoals het
overzicht van waarderingsmethoden van Rouwendal en Rietveld (2000) en andere achtergrondstudies van de ‘OEIleidraad voor infrastructuurprojecten’ (Eijgenraam et al., 2000). We hebben op het internet naar buitenlandse
richtlijnen en op Google Scholar naar wetenschappelijke literatuur gezocht. Daarbij zijn zoektermen gebruikt als

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

67

criminal, justice en police gebruikt in combinatie met termen als cost(s) en benefit(s). Ook is gebruik gemaakt van
‘snowballing’: in de referenties van de gevonden publicaties zoeken naar andere relevante literatuur.
Tabel C.1

Per onderzoeksvraag zijn meerdere onderzoeksmethoden toegepast

Onderzoeksvragen

Literatuurstudie

Verkennende
gesprekken

Verdiepende
gesprekken

Denkkader

Voor welke vraagstukken?

X

X

X

X

Aansluiting bij andere evaluatievormen?

X

X

X

X

Welke vormen van MKBA’s zijn relevant
voor JenV?

X

X

X

X

Beste voorbereiding MKBA op terrein van
JenV?

X

X

X

X

Focusgroep
en

Voorbereiden MKBA

Uitvoeren MKBA
Handreikingen voor kosten en baten JenVbeleid?

X

Veel voorkomende kosten op terrein van
JenV?

X

Handreikingen om niet-financiële kosten
en baten mee te nemen?

X

Aandachtspunten bij uitspraken over
verhouding kosten/baten?

X

Hoe om te gaan met waardediversiteit?

X

X
X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

X

Rapportage/presentatie MKBA
(Rapportage van) risico’s, beperkingen en
onzekerheden?
Andere aanwijzingen voor rapportage/
presentatie?

X

X

Leerpunten bestaande werkwijzers
Leerpunten
werkwijzers?

ontwikkeling

andere

X

X

Welke zaken moeten geadresseerd
worden volgens MKBA-experts?

X

X

Behoeften van potentiële opstellers?

X

X

Delen van inhoud met beoogde
doelgroep?
Bron:

X

SEO en Ecorys

We hebben de verschillende typen bronnen geanalyseerd en bekeken in welke mate ze relevant zijn voor de
voorliggende werkwijzer. Relevante onderdelen zijn meegenomen in verkorte vorm (en natuurlijk met een
verwijzing).

Gesprekken
Daarnaast zijn vijf verkennende gesprekken gevoerd. Deze gesprekken waren met de vier kenniscoördinatoren
binnen JenV (DGPenV, DGSenB, DGRR en de NCTV) en de opstellers van de MKBA Kansspelen. Doel van deze

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

68

gesprekken was om een beeld te krijgen bij de behoefte aan het toepassen van de MKBA-methodologie op het
terrein van justitie en veiligheid, eerdere stappen die op dit terrein zijn ondernomen, het draagvlak binnen het
ministerie alsook uitdagingen waar men reeds mee te maken heeft gehad.
Tevens zijn vier verdiepende gesprekken gevoerd met geselecteerde medewerkers van de betrokken onderdelen
van JenV (DGPenV, DGSenB, DGRR en de NCTV). Het doel van de verdiepende gesprekken was om samen met de
desbetreffende beleidsmedewerkers te identificeren wat de (on)mogelijkheden zijn van een MKBA voor de
terreinen van het betreffende DG. Tijdens deze gesprekken zijn beleidsterrein-specifieke afwegingen in kaart
gebracht om de werkwijzer zo relevant en toepasbaar mogelijk te maken.

Eerste synthesestap
Op basis van de bevindingen uit het literatuuronderzoek, de verkennende gesprekken en de inzichten die tijdens
de verdiepende gesprekken zijn opgehaald, is een eerste synthesestap uitgevoerd. Hierbij plaatsten we de tot dan
toe behaalde inzichten in een economisch denkkader. Aan de hand van dit denkkader zijn onder andere de
volgende punten geadresseerd (gepresenteerd in chronologische volgorde zoals ze ook voorkomen in de MKBAmethodiek):
● Hoe de probleemanalyse en de beschrijving van het nul- en beleidsalternatief toegespitst kunnen worden op
beleidsmaatregelen op het justitie en veiligheidsdomein. Zo speelt bij de probleemanalyse het
afbakeningsvraagstuk en het formuleren van alternatieve oplossingsrichtingen een belangrijke rol: welke
beleidsmaatregelen vallen onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie van Justitie en Veiligheid en welk
beleid valt onder de verantwoordelijkheid van andere overheden (bv. gemeenten of veiligheidsregio’s)?
● Hoe de directe en indirecte effecten in de justitie en veiligheid-context bepaald en gewaardeerd moeten
worden. Bij directe effecten valt bijvoorbeeld te denken aan de (materiële en immateriële) baten en lasten van
alle direct betrokkenen bij een misdrijf. Bij indirecte effecten gaat het bijvoorbeeld om het productiviteitsverlies
voor een werkgever als een van de werknemers gedetineerd raakt.
● Welke externe effecten spelen er op het justitie en veiligheidsdomein (bv. milieuschade door een milieumisdrijf)
en hoe kunnen deze externe effecten binnen een breed welvaartsperspectief geplaatst worden?
● Hoe gaan we om met de onzekerheid die inherent is aan MKBA’s en welke specifieke onzekerheden spelen er
bij justitie en veiligheidsmaatregelen?
● Welke immateriële baten en lasten zijn van belang bij het waarderen van justitie en veiligheidsmaatregelen en
hoe moeten deze immateriële baten en lasten gemonetariseerd worden? Immateriële baten en lasten (bv. een
betere kwaliteit van leven door een toegenomen gevoel van veiligheid of door het gevoel van genoegdoening
bij een straf voor een zedendelinquent) spelen een voorname rol op dit terrein. Anders dan materiële baten
zijn deze immateriële baten niet direct in geld uit te drukken.
● Welke discontovoet dient toegepast te worden in MKBA’s van justitie en veiligheid-beleid? Volstaat de
generieke discontovoet die gebaseerd is op het door het kabinet voorgeschreven advies van de Werkgroep
Discontovoet (2020) of zijn (sommige typen) justitie en veiligheidsmaatregelen uitzonderlijk genoeg om een
alternatieve discontovoet te rechtvaardigen.
● Hoe dient om te worden gegaan met de (materiële en immateriële) baten en lasten van een dader?
Voor de uitwerking van het economische denkkader is gebruik gemaakt van de bestaande MKBA-richtlijnen en
(internationale) literatuur over het waarderen van maatschappelijke kosten en baten.
Nadat we het denkkader hebben uitgewerkt en de behaalde inzichten tot dan toe in dit kader geplaatst hebben, is
een conceptversie van de werkwijzer opgesteld. Deze is voorgelegd aan de begeleidingscommissie en aan drie
focusgroepen:

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

●

●

●

69

Methodologische MKBA-experts binnen de overheid (de Directie Financieel-Economische Zaken (DFEZ) en het
MKBA-kernteam), vanwege hun zicht op de bedrijfsvoering en het beschikbare cijfermateriaal binnen het
ministerie (DFEZ) en hun rol in het toezien op de kwaliteit en toepassing van MKBA-richtlijnen binnen de
overheid (MKBA-kernteam);
Gebruikers van andere leidraden. Dit betrof andere onderzoeksbureaus die MKBA’s uitvoeren. Uitvoerders van
MKBA’s hebben ervaring met de toepassing van (en toezicht op) werkwijzers en zij konden vanuit die optiek
aangeven wat wel en niet werkt en waar ruimte voor verbetering zit. Ook waren zij in de staat de toepasbaarheid
van de bestaande werkwijzers en leidraad in het justitie en veiligheid domein te beoordelen;
Onderzoekscoördinatoren van het ministerie van JenV en organisaties die opleidingen verzorgen op het
gebied van MKBA’s binnen de overheid (bijvoorbeeld de Rijksacademie). Zij hebben zicht op de wijze waarop
MKBA’s op dit moment worden toegepast in het justitie en veiligheid domein en de afwegingen en uitdagingen
die daarbij komen kijken. De Rijksacademie heeft daarnaast zicht op het bestaande onderwijspakket binnen de
overheid op gebied van MKBA’s.

Finalisering, toetsing planbureaus en workshop
Vervolgens is de tweede concept werkwijzer opgesteld en voorgelegd aan de begeleidingscommissie. Daarna is
de definitieve werkwijzer afgerond. Deze is getoetst door het CPB en het PBL.
Na de afronding van deze werkwijzer organiseren wij een afsluitende workshop waarbij de werkwijzer wordt
gepresenteerd. Het doel van de workshop is om het resultaat van deze opdracht te presenteren alsook om
beleidsmedewerkers en andere potentiële gebruikers van de werkwijzer te enthousiasmeren ermee aan de slag te
gaan.

KOSTEN EN BATEN VAN JUSTITIE- EN VEILIGHEIDSBELEID

70

Bijlage D Begrippenlijst
Deze bijlage bevat diverse begrippen die in deze werkwijzer worden gebruikt. Deze termen hebben in MKBA’s
veelal een specifieke betekenis.
●
●
●
●

●

●
●

●

●

●

●
●

Baten: In geld uitgedrukte (‘gemonetariseerde’) effecten die de (brede) welvaart verhogen. Bijvoorbeeld een
vermindering van het aantal diefstallen (een effect) maal de gemiddelde kosten per diefstal (monetarisering).
Beleidsalternatief: een kwantitatieve beschrijving van de wereld (in de toekomst) waarin de beleidsmaatregel
wordt uitgevoerd (zie ook Nulalternatief).
Brede welvaart: Financiële effecten, sociale effecten en milieueffecten. Omvat effecten hier en nu (Nederland),
elders (buitenland) en later (lange termijn).
Directe effecten: Effecten in de markt waarop het beleid aangrijpt, bijvoorbeeld door kosten, prijzen of
hoeveelheden te veranderen. Aangezien er op de JenV-beleidsterreinen meestal geen sprake is van een markt,
is het onderscheiden van directe effecten van indirecte effecten op deze beleidsterreinen meestal niet goed
mogelijk.
Effecten (in een MKBA): Gevolgen van beleidsmaatregelen. Deze zijn meestal uitgedrukt in niet-monetaire
eenheden zoals aantallen arrestaties of gemiddelde detentieduur. Soms gaat het wel om bedragen in euro’s,
zoals kosten van beveiliging.
Externe effecten: effecten die waar de veroorzaker geen rekening mee houdt. Deze effecten treden (dus) niet
op via markttransacties. Een voorbeeld is burengerucht (geluidsoverlast).
Indirecte effecten: effecten op andere markten dan de markt waarop het beleid aangrijpt. Indirecte effecten
ontstaan door markttransacties. Aangezien er op de JenV-beleidsterreinen meestal geen sprake is van een
markt, is het onderscheiden van directe effecten van indirecte effecten op deze beleidsterreinen meestal niet
goed mogelijk.
Kosten: Financiële uitgaven, maar ook In geld uitgedrukte (‘gemonetariseerde’) effecten die de (brede) welvaart
verlagen. Bijvoorbeeld extra kosten van rechtspleging als gevolg van handhavingsmaatregelen. Of meer
diefstallen door bezuinigingen op politie-inzet (een effect) maal de gemiddelde kosten per diefstal
(monetarisering).
Kosteneffectiviteit: de verhouding tussen kosten en effecten van beleid. Bijvoorbeeld de meerkosten van
camerabewaking gedeeld door de daling van het aantal inbraken in auto’s die daaruit voortkomt (de kosten
per voorkomen auto inbraak).
MKBA (maatschappelijke kosten-batenanalyse): een overzicht van de voor- en nadelen van
beleidsmaatregelen, zoveel mogelijk gekwantificeerd en in euro’s uitgedrukt en gepresenteerd als een saldo
van baten minus kosten.
MKBA als denkkader: een inventarisatie van potentiële kosten en baten van een beleidsmaatregel, zonder
kwantificering of monetarisering.
Nulalternatief: een kwantitatieve beschrijving van de wereld (in de toekomst) waarin de beleidsmaatregel niet
wordt uitgevoerd (zie ook Beleidsalternatief).

“De wetenschap dat
het goed is.”
SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk
toegepast onderzoek in opdracht van overheid en
bedrijfsleven.

Ons

onderzoek

helpt

onze

opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen.
SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de
Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op
de nieuwste wetenschappelijke methoden. We
hebben geen winstoogmerk en investeren continu
in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via
promotietrajecten,

het

uitbrengen

van

wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken
en congresbezoek.

SEO-rapport …
ISBN <ISBN-nummer>
Informatie & Disclaimer
SEO Economisch Onderzoek heeft op de verkregen informatie en data geen onderzoek uitgevoerd dat het karakter draagt van
een accountantscontrole of due diligence. SEO is niet verantwoordelijk voor fouten of omissies in de verkregen informatie en
data.
Copyright © 2023 SEO Amsterdam.
Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit magazine te gebruiken in artikelen, onderzoeken en
collegesyllabi, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld. Gegevens uit dit rapport mogen niet voor
commerciële doeleinden gebruikt worden zonder voorafgaande toestemming van de auteur(s). Toestemming kan worden
verkregen via secretariaat@seo.nl.

Roetersstraat 29

+31 20 399 1255

1018 WB, Amsterdam

secretariaat@seo.nl
www.seo.nl