Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 200 IX

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Financiën (IXB) en de
begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA) voor
het jaar 2023

Nr. 4

BRIEF VAN DE MINISTER EN STAATSSECRETARIS VAN
FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 20 september 2022
Nederland kent een uitgebreide traditie van inkomensbeleid. Ieder jaar
presenteert het kabinet met Prinsjesdag haar plannen om tot een
evenwichtig koopkrachtbeeld voor Nederlandse huishoudens te komen.
Het beleid en het maatschappelijk debat is de afgelopen decennia dan ook
voornamelijk over inkomen gegaan. De laatste jaren is de roep steeds
groter geworden om ook de vermogensverdeling in de besluitvorming te
betrekken. Nationaal en internationaal staat vermogensongelijkheid hoog
op de lijst van gespreksonderwerpen van economen.
Het kabinet ziet de zorgen in de samenleving over toenemende
ongelijkheid. Er zijn groeiende zorgen over de hoge kosten van levensonderhoud, het vinden van een woning en het volgen van een studie.1 De
grootte van iemands vermogen is meer bepalend geworden in het wel of
niet mee kunnen doen in de samenleving. De fiscale onevenwichtigheden
spelen daarbij een belangrijke rol. Het kabinet is van mening dat hiermee
de vermogensverschillen tussen groepen huishoudens groter is
geworden.
Het uitgebreide vermogensonderzoek van Piketty uit 2013 heeft het
maatschappelijk debat over vermogen aangezwengeld. In Nederland
verscheen in 2014 een omvangrijke verkenning van de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid naar de ongelijkheid in Nederland.2 Ook
vanuit de Kamer is de belangstelling voor het thema steeds verder
toegenomen. Zo hebben de vaste commissie voor Financiën en de vaste
commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid in 2018 een tweetal
gesprekken gevoerd met een aantal deskundigen over vermogensonge-

1
2

kst-36200-IX-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Het SCP (2022) «Burgerperspectieven bericht 1 2022» gaat hier nader op in.
WRR (2014) «Hoe ongelijk is Nederland? Een verkenning van de ontwikkeling en gevolgen van
economische ongelijkheid.»

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

1

lijkheid. De afgelopen jaren zijn er verder diverse Kamervragen en moties
geweest over vermogensongelijkheid.
Tegelijkertijd miste het debat over vermogensverdeling een anker. Een
eenduidig begrip over wat precies onder vermogensongelijkheid moet
worden verstaan ontbrak, evenals een eenduidig beeld van welk
vermogen hierbij relevant is. Doordat vermogensvraagstukken aan
verschillende beleidsterreinen raken, wordt telkens maar een gedeelte van
het vraagstuk belicht en ontbrak een integraal beeld. Om tot zinvol
integraal beleid ten aanzien van vermogens(verdeling) te komen is een
integrale analyse wel noodzakelijk.
Vanuit die vaststelling heeft het vorige kabinet opdracht gegeven voor een
Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) naar vermogensverdeling.
Het onderzoek brengt kennis over de vermogensverdeling, de belasting
op arbeid en vermogen, en de belasting op verschillende typen vermogen
handzaam bijeen en doet ook suggesties hoe deze informatie blijvend
beschikbaar kan worden gemaakt, opdat deze tijdens de jaarlijkse
besluitvorming kan worden meegenomen. In het onderzoek is geconstateerd dat de vermogensverdeling zich niet verantwoord in één cijfer laat
vangen en dat het verstandig is vanuit verschillende invalshoeken naar de
vermogensverdeling te kijken en deze in samenhang te presenteren, te
monitoren en bij de besluitvorming te presenteren.
Daarnaast maakt het rapport helder dat de huidige fiscale onevenwichtigheden en complexiteit in het belastingstelsel de verschillen tussen
huishoudens in de bestaande vermogensverdeling vergroot. Het gaat
hierbij om onevenwichtigheden in het belasten van:
1. Verschillende type werkenden: de directeur-grootaandeelhouder
(dga), zelfstandige (IB-ondernemer) en de werknemer.
2. Verschillende vermogensoverdrachten: ondernemingsvermogen
versus ander vermogen.
3. Verschillende vermogensvormen: de fiscaal relevante inkomens uit
vermogen van huishoudens worden zeer verschillend belast. Dit is
afhankelijk van de box waarin het inkomen wettelijk dient te wordt
belast. Bepalend daarbij is of sprake is van resultaat uit overige
werkzaamheden3, pensioenvermogen, de eigen woning, overig
vastgoed, private spaartegoeden of beleggingen.
Deze onevenwichtigheden en complexiteit leiden verder tot belastingconstructies en opmerkelijk gebruik van fiscale regelingen. De top 1% van de
Nederlandse huishoudens vormt daarbij een opmerkelijke groep. Zij
wijken qua vermogens- en inkomenssamenstelling sterk af van de andere
huishoudens en ervaren als gevolg van fiscale onevenwichtigheden en
complexiteit een lagere belastingdruk dan andere huishoudens.
Het kabinet heeft het IBO-rapport «Licht uit, spot aan: de vermogensverdeling» op 8 juli jl. direct na het gereedkomen doorgestuurd om de Kamer
op tijd in de juiste informatiepositie te brengen. Daarbij is opgemerkt dat
een kabinetsreactie volgt met Prinsjesdag. Dit in relatie tot de aankondiging in de Voorjaarsnota dat het kabinet in augustus op basis van dit
IBO en de evaluatie van de bedrijfsopvolgingsregeling (BOR) zal kijken
naar de wijze waarop de verhouding tussen lasten op vermogen en arbeid
meer in balans kan worden gebracht. De weerslag hiervan is terug te zien
in de Miljoenennota en de augustusbesluitvorming. In deze brief wordt dit
3

Het opkopen van panden om deze zelf op te knappen om vervolgens met winst te verkopen kan
als resultaat van overige werkzaamheden worden gezien en dient dan in box 1 te worden
belast. De zelfstandigenaftrek en de MKB-winstvrijstelling mag niet worden toegepast bij het
bepalen van het belastbaar resultaat uit overige werkzaamheden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

2

nader toegelicht en wordt beschreven op welke manier het kabinet aan de
slag wil gaan met de andere aanbevelingen uit het IBO.
Maatregelen kabinet in relatie tot fiscale onevenwichtigheden
Het kabinet is van mening dat de geconstateerde fiscale onevenwichtigheden, opmerkelijke belastingconstructies en negatief geëvalueerde
fiscale regelingen te lang over het hoofd zijn gezien en dat deze moeten
worden aangepakt. Het kabinet koestert het uitgangspunt dat werk moet
lonen en gaat hiermee deze kabinetsperiode aan de slag door het
zwaarder belasten van vermogen wat ruimte schept om de lasten op
arbeid voor werknemers en werkgevers te verlagen. Hiermee wordt
tevens invulling gegeven aan de aangenomen (Handelingen II 2021/22, nr.
102, item 15) motie van het lid Azarkan c.s. bij het debat over de
Voorjaarsnota 2022 (Handelingen II 2021/22, nr. 100, item 37).4 Het
belasten van het werkelijk rendement op vermogen in box 3 sluit aan bij
dat principe en een evenwichtiger belastingstelsel en het kabinet is
verheugd te constateren dat het IBO dit voornemen uit het coalitieakkoord
omarmt. Over respectievelijk de vormgeving van het toekomstige box
3-stelsel, de afhandeling van het rechtsherstel en de Overbruggingswet
box 3 vindt separaat overleg plaats met de Kamer.
Het kabinet hanteert een gefaseerde aanpak in het wegnemen van andere
fiscale onevenwichtigheden en de aanpak van belastingconstructies en
oneigenlijk gebruik van fiscale regelingen, waarbij het kabinet eerder al de
volgende maatregelen heeft aangekondigd in het coalitieakkoord
respectievelijk de Voorjaarsnota:
– De jubelton in de schenkbelasting wordt afgeschaft. De jubelton
maakte het mogelijk voor kinderen van welvarende ouders om
belastingvrij een gift te ontvangen bij de aanschaf van een eigen
woning. Deze schenkingsvrijstelling wordt in 2023 verlaagd en per
2024 helemaal afgeschaft.
– Ook is in het coalitieakkoord besloten de mogelijkheden voor het lenen
van de eigen bv van dga’s te beperken tot € 700.000 per 2023. Dit
voornemen is reeds in een concreet wetsvoorstel verwerkt dat begin
deze maand in de Tweede Kamer is behandeld en aangenomen. Het
voorstel ligt thans in de Eerste Kamer voor. Op basis van dit wetsvoorstel dienen per 2023 dga’s die meer dan € 700.000 lenen van hun
eigen bv over het meerdere inkomstenbelasting in box 2 te betalen.
– De overdrachtsbelasting niet-woningen wordt in het coalitieakkoord
verhoogd van 8% naar 9%. Het kabinet verhoogde dit tarief bij
Voorjaarsnota verder naar 10,1% en verhoogt deze bij Miljoenennota
nog verder, zie hierna.
– Bij Voorjaarsnota is aangekondigd de doelmatigheidsmarge van het
gebruikelijk loon van dga’s per 2023 te verlagen van 25% naar 15%.
Hierdoor worden de mogelijkheden om het gebruikelijk loon laag vast
te stellen verkleind. Het kabinet zet hier met de Miljoenennota een
nieuwe stap, zoals hieronder nog wordt toegelicht.
– De fiscale oudedagsreserve (FOR) voor IB-ondernemers wordt
uitgefaseerd door het met ingang van 1 januari 2023 niet meer fiscaal
gefaciliteerd mogen opbouwen van de FOR. De bestaande reeds
opgebouwde FOR kan nog wel op basis van de huidige regels worden
afgewikkeld. De FOR is in het verleden negatief geëvalueerd. Bijdragen
aan de FOR kunnen van de inkomstenbelasting worden afgetrokken
zonder dat feitelijk vermogen voor de oude dag wordt afgezonderd. De
FOR is daarmee vaak meer een regeling voor fiscale doeleinden
(belastinguitstel) dan om een reële oudedagsvoorziening op te
bouwen. Dit kan beter en fiscaal gefaciliteerd buiten de onderneming
4

Kamerstuk 36 120, nr. 22

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

3

–

bij een financiële instelling worden opgebouwd net zoals dat voor
werknemers geldt.
Tot slot wordt per 2023 de schijfgrens in de Vpb van € 395.000 voor
het lage tarief verlaagd naar € 200.000. Dit draagt bij aan het gelijker
belasten van dga’s met werknemers en IB-ondernemers. Daarnaast
verlaagt het de prikkel om bv’s op te knippen om zodoende winst
zoveel mogelijk onder het lage tarief te laten vallen.

Bij Miljoenennota 2022 voegt het kabinet daar de volgende maateregelen
aan toe:
– Het box 3-tarief wordt in stapjes van 1% verhoogd naar 34% in 2025 in
combinatie met een verhoging van het heffingsvrij vermogen van circa
€ 50.000 naar circa € 57.000.
– De zelfstandigenaftrek wordt sneller afgebouwd en verder verlaagd
naar € 900. Dit leidt ertoe dat het inkomen van IB-ondernemers gelijker
worden belast met dat van werknemers.
– De doelmatigheidsmarge gebruikelijk loon wordt afgeschaft. Met deze
maatregel wordt de beperking van deze doelmatigheidsmarge van
25% naar 15% zoals afgesproken in de Voorjaarsnota doorgezet door
de marge helemaal af te schaffen. Dit leidt ertoe dat het arbeidsinkomen van dga’s gelijker worden belast met dat van werknemers.
– Het lage Vpb-tarief wordt verhoogd van 15% naar 19% per 2023.
Gecombineerd met het verlagen van de schrijfgrens waarvoor het lage
Vpb-tarief geldt, wordt hiermee het inkomen van dga’s gelijker belast
met dat van werknemers en IB-ondernemers. Ook beperkt dit
ongewenst fiscaal gedreven gedrag en belastinguitstel. Het kabinet
merkt daarbij op dat de omvang van de fiscale winst van een onderneming weinig zegt over de omvang van het bedrijf of de draagkracht
van de dga en andere aandeelhouders. Ook multinationals kunnen
immers een lage fiscale winst hebben of verlies maken en maken zo
gebruik van het lage Vpb-tarief. Verder geldt dat ook vennootschappen
zonder werknemers dan wel alleen een dga profiteren van dit lage
tarief. Onder andere het IMF geeft aan dat een groot tariefverschil de
groei van ondernemingen ontmoedigt dan wel leidt tot ontwijkingsconstructies, zoals het opsplitsen van besloten vennootschappen
(bv’s).
– De opbrengst van de verhoging van het lage Vpb-tarief wordt gebruikt
om de lasten op arbeid voor werkgevers te verlagen en met name
teruggegeven aan het mkb. Door de Aof-premie voor kleine werkgevers te verlagen, de werkkostenregeling (WKR) tijdelijk te verruimen en
de EIA, MIA en de VAMIL te verhogen wil het kabinet tevens verduurzaming stimuleren en de energieafhankelijkheid van bedrijven te
verminderen.
– Het gedifferentieerde tarief in box 2, zoals gepresenteerd in de
Voorjaarsnota, wordt in 2024 aangepast naar 24,5% tot een box
2-inkomen van € 67.000 en 31% voor het inkomen daarboven. Ook dit
draagt bij aan het gelijker belasten van het inkomen van dga’s met
IB-ondernemers en werknemers. Daarnaast bevordert het winstuitkering uit de bv en dat beperkt het belastinguitstel.
– De periodieke giftenaftrek in de inkomstenbelasting wordt per 2023
afgetopt op € 250.000 per huishouden. De giftenaftrek voor particulieren houdt in dat onder bepaalde voorwaarden een gift aan een
algemeen nut beogende instelling (ANBI) aftrekbaar is voor de
inkomstenbelasting. De exacte uitwerking van deze maatregel wordt
opgenomen in een nota van wijziging op het wetsvoorstel Belastingplan 2023.
– De overdrachtsbelasting niet-woningen wordt na de verhoging in het
coalitieakkoord en de Voorjaarsnota verder verhoogd naar 10,4%.
– Ten slotte heeft het kabinet een taakstellende opbrengst ingeboekt
oplopend tot structureel € 550 miljoen voor de aanpak van opmerke-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

4

lijke belastingconstructies en oneigenlijk gebruik van fiscale regelingen. Onderdeel daarvan is in ieder geval het standaard aanmerken van
verhuurd vastgoed als beleggingsvermogen in de bedrijfsopvolgingsregeling (BOR) in de schenk- en erfbelasting en de doorschuifregeling
(DSR) in de inkomstenbelasting.
Hierna volgt een korte bespreking van de verder aandachtspunten en
voorgestelde beleidsrichtingen uit het IBO-rapport en de appreciatie op
hoofdlijnen van het kabinet daarbij. Hiervoor is reeds een opsomming
gegeven van de fiscale maatregelen die het kabinet reeds in een concreet
beleidsvoornemen heeft vastgelegd. Hieraan worden enkele andere
voornemens toegevoegd die aansluiten bij de beleidsrichtingen uit het
IBO. Daarna volgt een vooruitblik van hoe het kabinet de taakstellende
opdracht wil invullen.
Samenvatting van het rapport
Onderzoeksvragen en taakopdracht
De belangrijkste aanleiding voor dit IBO vormde de motie van het lid
Weyenberg c.s. uit 2020, met het verzoek bij de besluitvorming ook
standaard te kijken naar het effect op de vermogensongelijkheid.5 Bij het
debat over de Regeringsverklaring in januari 2022 (Handelingen II 2021/
22, nr. 39, item 6) is de motie van het lid Marijnissen6 aangenomen
(Handelingen II 2021/22, nr. 39, item 7) met het verzoek de Kamer voor de
zomer van 2022 te informeren over uitgewerkte maatregelen om de
vermogensongelijkheid verkleinen.
Het IBO heeft de volgende hoofdvragen in de taakopdracht meegekregen:
1. Wat zijn goede maatstaven van vermogensverdeling? Welke
vermogensonderdelen moeten worden meegenomen en welk doel
dienen verschillende vermogens? Welke data is er hiervoor beschikbaar en bruikbaar, en wat zijn de mogelijkheden om de data te
verbeteren?
2. Hoe zijn de vermogens verdeeld in Nederland? Welke vermogensvergelijking kunnen we juist wel/niet maken met het buitenland?
3. Welke rol kan en dient vermogensverdeling te spelen in de besluitvorming?
4. Wat zijn mogelijke richtingen met betrekking tot de vermogensverdeling?
Het IBO bespreekt allereerst waarom vermogen en de vermogensverdeling permanent aandacht behoeven. Het rapport zoomt vervolgens in
op de vermogensverdeling en bekijkt deze van alle kanten en vanuit
verschillende invalshoeken. Dit wordt zoveel mogelijk geïllustreerd door
figuren op basis van statistieken over de vermogensverdeling. Daarna
bespreekt het onderzoek wat de invloed is van overheidsbeleid. Het gaat
daarbij uitgebreid in op de wijze waarop het inkomen uit alle soorten
vermogen en vermogensoverdrachten worden belast. Ook licht het IBO
toe dat een splitsing tussen inkomen uit arbeid en inkomen uit vermogen
vaak lastig te maken is. Toch dient deze splitsing te worden gemaakt
omdat het inkomen van een zelfstandige bestaat uit inkomen en arbeid en
vermogen. Een groot verschil in belastingdruk is dan ondoelmatig want
brengt voornamelijk fiscaal gedreven gedrag met zich mee.
Het IBO constateert dat een te scheve vermogensverdeling en een te hoge
concentratie van vermogen negatieve effecten heeft op de economie en
5
6

Kamerstuk 35 572, nr. 60.
Kamerstuk 35 788, nr. 122.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

5

de maatschappij als geheel. Ook constateert het IBO dat er geen wetenschappelijk onderbouwde uitspraken kunnen worden gedaan over een
optimaal getal voor de verdeling. Het onderzoek laat zien dat de vermogensverdeling relatief constant is, maar schever dan eerder gedacht. Data
en statistiek over de vermogensverdeling in Nederland zijn goed, maar
niet volledig omdat sommige vermogenstitels (nog) niet of onvoldoende
in beeld zijn. Het IBO geeft daarom aan dat het belangrijk is dat er
overheidsbreed continu aandacht blijft voor verbetering en borging van
de achterliggende data.
Onderliggend zijn er grote verschillende tussen groepen huishoudens in
de vermogensverdeling. Deze verschillen tussen specifieke groepen
komen niet tot uitdrukking in de standaard maatstaven van ongelijkheid.
Het IBO heeft gekeken naar de impact van het pensioenvermogen op de
vermogensverdeling, waarmee het tegemoet komt aan de motie van de
leden Van Haga en Ephraim7, en concludeert dat pensioen niet de grote
gelijkmaker is. Oudere Nederlanders beschikken logischerwijs vaak over
hogere vermogens dan jongere Nederlanders, omdat vermogen
gedurende de levensloop wordt opgebouwd. De middengroepen bouwen
over het algemeen over hun leven een groot vermogen op, maar het
grootste deel betreft illiquide vermogen in de vorm van een eigen woning
en opgebouwde pensioenaanspraken. Daardoor zijn zij toch kwetsbaar
voor schokken in de economie. Duidelijk is ook dat er een groep Nederlanders aan de onderkant van de vermogensverdeling is, die kwetsbaar is
voor onverwachte financiële tegenvallers, omdat zij onder aan de streep
geen of weinig vermogen bezitten, dan wel een schuld hebben.
Zoals aan het begin van deze brief benoemd vormt de top 1%
huishoudens een opmerkelijke groep. Deze groep bezit het grootste deel
van het aanmerkelijk belang, oftewel het vermogen in box 2. Het
vermogen in box 2 betreft voor een deel ondernemingsvermogen en voor
een ander deel privévermogen (spaar- en beleggingsvermogen). Dit
onderscheid is in praktijk echter vaak lastig te maken. Waar de meeste
Nederlanders hun inkomen vooral verkrijgen uit arbeid, bestaat het
inkomen van de top 1% daarnaast voor een aanzienlijk deel uit
(ingehouden) winst uit aanmerkelijk belang en ander inkomen uit
vermogen. De huidige fiscale onevenwichtigheden brengen met zich mee
dat de gemiddelde belastingdruk op het inkomen van de top 1% lager is
dan die op het inkomen van andere huishoudens, zo bleek ook uit de
policy brief van het CPB over ongelijkheid en herverdeling8 die eerder dit
jaar verscheen en waarop het kabinet een reactie heeft verstuurd naar de
Kamer.9
Het IBO kijkt naar relevante maatstaven die wel en niet een rol kunnen
spelen in de besluitvorming. Het IBO zegt duidelijk over de bekende
centrale ongelijkheidsmaatstaven (zoals de Gini-coëfficiënt) dat daar niet
met overheidsbeleid op kan worden gestuurd. De vermogensverdeling
laat zich niet op een verantwoorde wijze in een cijfer vangen en dient
vanuit verschillende invalshoeken te worden bekeken. Het IBO doet in
plaats daarvan de aanbeveling om de ontwikkeling in belastingtarieven en
belastingdruk op vermogens te monitoren en te betrekken bij relevante
besluitvorming aan de hand van een set standaardfiguren.

7

Kamerstuk 35 925, nr. 166.
https://www.cpb.nl/sites/default/files/omnidownload/CPB-Policy-Brief-Ongelijkheid-enherverdeling.pdf. Bij het CPB-onderzoek gaat het om de top 1% inkomensverdeling en bij de
vermogenssamenstelling om de top 1% vermogensverdeling. Hier bestaat grote overlap tussen
maar is niet exact gelijk.
9
Kamerstuk 35 925 IX, nr. 31.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

6

Appreciatie door het kabinet
Het kabinet acht de bevindingen in dit IBO over hoe met de vermogensverdeling in de besluitvorming om te gaan en welke instrumenten daarbij
behulpzaam zijn zeer waardevol. Ondanks dat een bepaalde mate van
scheefheid van de vermogensverdeling positieve effecten heeft, erkent het
kabinet dat een te scheve vermogensverdeling negatieve gevolgen heeft
voor de economie en maatschappij als geheel. Het kabinet onderschrijft
het inzicht vanuit het IBO dat een scheve vermogensverdeling een
negatief effect heeft op kansengelijkheid. In een maatschappij met
kansengelijkheid als belangrijk uitgangspunt is het moeilijk te verantwoorden dat een scheve vermogensverdeling leidt tot verschillen in
mogelijkheden tussen groepen huishoudens in het volgen van onderwijs
en verder studeren, het starten van een onderneming, het vinden van een
woning en het opbouwen van een oudedagsvoorziening.
In de vermogensopbouw spelen zelfversterkende effecten een rol, waarbij
de kansenongelijkheid begint bij iemand startpositie. Kinderen uit
gezinnen aan de onderkant van de vermogensverdeling hebben op school
een slechtere uitgangspositie, wat kan doorwerken in een lager opleidingsniveau en een lager inkomen. Vervolgens maakt dit het moeilijker
om een eigen huis te kopen in de toekomst. De top van de vermogensverdeling heeft daarentegen de afgelopen jaren het meeste voordeel gehad
van het prijsopdrijvende effect van de lage rente op aandelenkoersen,
huizenprijzen en waarderingen van vermogensbestandsdelen in het
algemeen. Door dergelijke zelfversterkende effecten wordt een scheve
vermogensverdeling uit zichzelf schever. Overheidsbeleid heeft invloed op
deze scheefgroei.
Het kabinet erkent dat met name bestaande fiscale onevenwichtigheden
deze vermogensverdeling op een ongewenste manier beïnvloeden. De
fiscale behandeling van verschillende vormen van werk, verschillende
vormen van vermogen en vermogensoverdrachten leiden tot belastingconstructies en oneigenlijk gebruik van fiscale regelingen, waar vooral de
top van de vermogensverdeling van profiteert.
Met de hiervoor benoemde voorgenomen maatregelen zet het kabinet een
belangrijke stap in het herstel van globaal evenwicht en in het evenwichtiger belasten van inkomen uit arbeid en inkomen uit vermogen. De
belastingtarieven tussen verschillende vormen van werk zijn sinds de
invoering van het boxenstelsel sterk uit elkaar gaan lopen, wat bijdraagt
aan de fiscale onevenwichtigheden. Figuur 1 verderop in deze brief laat
het verschil in de marginale toptarieven op het inkomen van een
werknemer, IB-ondernemer en dga zien. Dit verschil wordt met de
maatregelen van het kabinet aanzienlijk kleiner. Door daarnaast de lasten
op arbeid voor werkgevers en werknemers te verlagen, komt de belasting
op arbeid en vermogen meer met elkaar in balans.
Het kabinet gaat zich de komende jaren inzetten om opmerkelijke
belastingconstructies en oneigenlijk gebruik van fiscale regelingen aan te
pakken. Hiervoor geldt een taakstellende opdracht, oplopend tot structureel € 550 miljoen. Onderdeel daarvan is in ieder geval het standaard
aanmerken van verhuurd vastgoed als beleggingsvermogen in de BOR en
de DSR. De BOR betreft een vrijstelling in de schenk- en erfbelasting en
heeft als doel om de continuïteit van de onderneming te waarborgen bij
bedrijfsoverdrachten. Toepassing hiervan leidt tot een significante
verlaging van de belastingdruk bij schenkingen en erfenissen en brengt
oneigenlijk gebruik met zich mee. De vrijstelling in de BOR is recent door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

7

het CPB geëvalueerd.10 Een kabinetsreactie volgt in november dit jaar
waarbij het kabinet zal ingaan op wat nodig is om te voldoen aan de
afspraken uit het coalitieakkoord, namelijk het ondersteunen van de
continuïteit van familiebedrijven door reële bedrijfsopvolging eenvoudiger en eerlijker te maken en oneigenlijk gebruik van de vrijstelling tegen
te gaan.
Invulling taakstellende opdracht belastingconstructies en fiscale
regelingen
Aan het begin van deze brief is besproken tot welke maatregelen het
kabinet met het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77),
Voorjaarsnota (Kamerstuk 36 120) en deze Miljoenennota (Kamerstuk
36 200) heeft besloten om de schuif in lasten van arbeid naar vermogen te
realiseren. Daarmee is het kabinet nog niet klaar met het aanpakken van
fiscale onevenwichtigheden, het aanpakken van belastingconstructies en
fiscale regelingen die ondoelmatig en/of ondoeltreffend zijn. De voordelen
van die belastingconstructies en ondoelmatige of ondoeltreffende fiscale
regelingen komen niet evenredig terecht in de samenleving en versterken
de scheefheid van de vermogensverdeling. Het kabinet vindt dat niet
uitlegbaar.
Het kabinet komt in het voorjaar van 2023 met een invulling van de
taakstellende opdracht inzake belastingconstructies en negatief geëvalueerde fiscale regelingen. Deze taakopdracht loopt op tot een opbrengst
van € 550 miljoen structureel vanaf 2025 dat bij Miljoenennota aan de
inkomstenkant van de begroting is ingeboekt. Het kabinet kijkt hierbij
nadrukkelijk verder dan alleen fiscale constructies ten aanzien van
vermogen. Het kabinet komt volgend jaar ook terug op de andere
geschetste beleidsrichtingen uit het IBO.
Het kabinet is – los van de taakopdracht – voornemens elk jaar een lijst
met opmerkelijk belastingconstructies te presenteren conform de
aanbeveling uit het IBO. Het kabinet stelt voor deze als bijlage met de
Voorjaarsnota mee te sturen.
Met belastingconstructies doelt het kabinet op zowel vormen van
belastingarbitrage dan wel opmerkelijk gebruik van fiscale regelingen.
Met belastingarbitrage wordt gedoeld op het zodanig schuiven met – in
onderhavige gevallen – bezit en schuld zodat minder belasting hoeft te
worden betaald. Fiscale regelingen zijn veelal gekoppeld aan een
beleidsdoel en om die reden ooit ingevoerd. De vraag die op basis van het
Toetsingskader fiscale regelingen bij de invoering en bij de evaluatie van
een fiscale regeling dient te worden gesteld is in hoeverre (er nog) een
noodzaak bestaat voor overheidsingrijpen en zo ja, in welke mate de
betreffende fiscale regeling doeltreffend en doelmatig is. Naast ondoelmatig gebruik kunnen fiscale regelingen ook oneigenlijk gebruik uitlokken:
gebruik van een fiscale regeling (vrijstellingen, aftrekposten) kan dan op
gespannen voet staan met het beoogde beleidsdoel.
Met het aanpakken van opmerkelijke belastingconstructies en negatief
geëvalueerde fiscale regelingen zet het kabinet bij deze Miljoenennota al
een eerste concrete stap door voor periodieke giften een plafond in te
voeren van € 250.000. In het IBO Vermogensverdeling is in samenwerking
met de Belastingdienst een lijst opgesteld met opmerkelijke belastingconstructies die in de praktijk worden gebruikt. Eén van die casussen ziet op
zeer hoge giften aan een (zelf opgerichte) algemeen nut beogende
instelling (ANBI). Het kabinet wenst te benadrukken dat zij filantropie
ondersteunt en het belang van periodieke giften om donateurs langdurig
10

Het gaat hier specifiek om de vrijstelling goingconcernwaarde in de BOR.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

8

te betrekken bij ANBI’s en te zorgen voor vaste inkomensstroom ondersteund. Het IBO laat echter ook zien dat de balans bij extreem hoge
periodieke giften zodanig is verstoord dat een beleidswijziging wenselijk
is. Door een plafond in te voeren is het niet meer mogelijk om uitzonderlijk hoge inkomens volledig te verrekenen met even uitzonderlijk hoge
periodieke giften aan (zelf opgerichte) ANBI’s. Het kabinet acht dit een
belangrijke eerste stap om gevolg te geven aan het aanpakken van
constructies. Bij de invulling van de taakstelling zal het kabinet dan ook
kijken naar de andere opmerkelijke belastingconstructies uit deze lijst uit
bijlage 10 én de geschetste beleidsrichtingen uit bijlage 11 van het
IBO-rapport. Het Ministerie van Financiën gaat samen met de Belastingdienst verdere mogelijkheden inventariseren om de taakstellende
opdracht in te vullen.
Herziening van het boxenstelsel
Het IBO doet verder de aanbeveling om voor de lange termijn de
herziening van het boxenstelsel in de inkomstenbelasting te onderzoeken.
Daarbij wordt uitdrukkelijk aangegeven dat dit de korte termijn aanpak
van fiscale onevenwichtigheden niet in de weg staat, integendeel. De
analyse in het IBO is dat het huidige boxenstelsel in de inkomstenbelasting voortdurend aandacht vraagt om de verschillende tarieven in
evenwicht tot elkaar te houden. Het kabinet acht het van belang om
voortdurend kritisch te blijven kijken naar het belastingstelsel, en daarmee
ook de vormgeving van het boxenstelsel. Voor het kabinet is het nu
prioriteit om het toekomstige stelsel op basis van werkelijk rendement in
box 3 vorm te geven. Daarnaast wordt de aanbeveling ter harte genomen
om herziening van het boxenstelsel te onderzoeken. Centraal daarin staat
de vraag of het mogelijk is om – in lijn met de aanbeveling uit het IBO –
tot een stelsel te komen waarbij inkomen uit werk en verschillende
vermogensvormen neutraler worden behandeld, Het staat vast dat het
boxenstelsel bepaalde tekortkomingen heeft (gehad), blijkens de uitspraak
van de hoge raad inzake de oude vormgeving van box 3 en de fiscale
onevenwichtigheden die het met zich meebrengt.
Meten is weten
De beleidsrichting «Meten is weten» uit het IBO richt zich op de informatievoorziening. De achterliggende gedachte hierbij is dat wanneer de
ontwikkelingen in de vermogensverdeling consistent, in samenhang en
periodiek in beeld worden gebracht, deze kennis explicieter in de
beleidsvorming mee kan lopen. Het kabinet wil dan ook graag de
beleidsrichting «Meten is weten» omarmen en maakt werk van een
gedegen uitvoering van een groot aantal van de beschreven beleidsopties.
a. Monitoren en presenteren bij besluitvorming van ontwikkeling
belastingtarieven verschillende typen werkenden en belastingdruk van
verschillende vermogenssoorten.
Bij de implementatie van het boxenstelsel is uitgegaan van een zeker
evenwicht in de fiscale behandeling van het inkomen van verschillende
type werkenden. Als vergelijkbare economische activiteiten verschillend
worden belast puur vanwege de rechtsvorm, kan dit leiden tot fiscaal
gedreven gedrag. Het is onwenselijk als de keuze voor de rechtsvorm
waarin arbeid wordt verricht puur fiscaal gedreven is, net als de keuze
voor werknemerschap versus ondernemerschap Zoals het IBO beschrijft is
dit globale evenwicht steeds meer uit zicht geraakt. Het kabinet deelt de
lijn uit het IBO dat het wenselijk is stappen te zetten dit evenwicht te
herstellen. Een eerste stap is om inzichtelijk te maken hoe beleid het
globale evenwicht beïnvloedt. Daarom zal het kabinet standaard in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

9

Belastingplan een figuur opnemen die de ontwikkeling van de marginale
toptarieven van werkenden laat zien. Het huidige verschil tussen het
toptarief van een werknemer en een dga bedraagt 11%, Dat wordt
5,0%-punt in 2024 met de maatregelen in het Belastingplan 2023.
Overigens kan enig verschil in de (gecumuleerde) toptarieven tussen
werknemers en zelfstandigen gerechtvaardigd zijn vanwege het ondernemersrisico dat zelfstandigen lopen en het niet kunnen deelnemen aan
werknemersverzekeringen en collectieve pensioenregelingen.
Figuur 1: Ontwikkeling marginaal toptarief werknemer, IB-ondernemer en dga.

Naast het gelijker belasten van inkomen uit arbeid en vermogen draagt
ook het gelijker belasten van de verschillende vermogensvormen bij aan
het beperken van fiscale onevenwichtigheden. Hiertoe worden jaarlijks
figuren gepresenteerd van de belastingdruk op verschillende vermogenssoorten voor en na besluitvorming. Hieruit blijkt het verschil in de
belastingdruk op het rendement op verschillende soorten vermogen in de
verschillende boxen, zie figuur 2. Door de belastingdruk op verschillende
vermogenssoorten in samenhang te presenteren in een figuur, worden de
verschillen in belastingdruk duidelijk. Deze laatste manier van presenteren
sluit tevens aan bij de motie van het lid Hammelburg11 om te kijken naar
een aantal voorbeeldhuishoudens waarbij op een systematische manier
de behandeling van verschillende vermogenssoorten in verschillende
boxen wordt getoond. Figuur 2 laat onder andere zien dat voor wat betreft
beleggingen de belastingdruk op box 3 vermogen in 2024 hoger ligt dan
in 2022 en in 2024 relatief hoog is ten opzichte van de andere voorbeeldvermogens. Bij de vergelijking van de belastingdruk op de gekozen zes
voorbeelden is voor een goede vergelijkbaarheid ervan uitgegaan dat het
werkelijke rendement (4%) hetzelfde is en dat het box 3 vermogen bestaat
uit 100% beleggingen met een forfaitair rendement van 6,17%. De figuur
laat dus niet de belastingdruk op spaarvermogen in box 3 zien. In de
overbruggingsjaren 2023 tot en met 2025 wordt de actuele rente van het
spaarvermogen belast.

11

Kamerstuk 35 927, nr. 7, Kamerstuk 35 927, nr. 10, en Kamerstuk 35 927, nr. 63

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

10

Figuur 2: Belastingdruk op rendement 4% bij verschillende vermogenssoorten, links 2022, rechts 2024 inclusief voorgenomen
beleid1.

Bij het vergelijken van de belastingdruk op de verschillende soorten vermogen in de verschillende boxen waarbij het ene vermogen op basis van
een forfaitair rendement en het andere vermogen op basis van een werkelijk rendement wordt belast, dient voor elk type vermogen in elke box uit
te worden gegaan van hetzelfde rendementspercentage. Elke keuze voor het rendementspercentage is arbitrair zolang het ene vermogen forfaitair
rendement wordt belast en het andere vermogen op basis van werkelijk rendement. Een toelichting op dit figuur en de veronderstellingen die
daarbij zijn gemaakt komt uitgebreid aan bod in hoofdstuk 4 en bijlage 12 van het IBO-rapport.

b. Periodiek / jaarlijks in beeld brengen van opmerkelijke belastingconstructies
Zoals hiervoor aangegeven zal de Belastingdienst samen met het
Ministerie van Financiën jaarlijks een set van opmerkelijke belastingconstructies in beeld brengen, zoals ook voor dit IBO is gedaan. Deze
constructies betreffen nadrukkelijk alle belastingsoorten en beperken zich
niet tot belastingen op inkomen en vermogen zoals gepresenteerd in het
IBO-rapport. Het kabinet zal deze lijst met opmerkelijke belastingconstructies jaarlijks meesturen bij Voorjaarsnota. Daarnaast zal het kabinet
wat betreft de bestaande lijst met constructies uit het IBO jaarlijks
aangeven of deze zijn aangepakt of niet.
c. Jaarlijks de vermogensverdeling in beeld brengen
Een belangrijke onderdeel van de beleidsrichting «Meten is weten» uit het
IBO is dat het noodzakelijk is op meer consistente wijze inzicht te krijgen
in de vermogensverdeling om dit thema in de reguliere besluitvorming
goed mee te kunnen nemen. Het kabinet onderschrijft dit en heeft de
opvatting dat meer inzicht in de vermogensverdeling kan bijdragen aan
het verder verrijken van de informatie die het kabinet, de coalitie en de
oppositie heeft bij belangrijke besluitvormingsmomenten. Het kabinet
verzoekt het CBS daarom om – conform de aanbevelingen uit dit IBO –
jaarlijks rond de jaarlijkse voorjaarsnota een infographic met relevante
figuren over de vermogensverdeling naar uw Kamer te sturen. Zie voor
een illustratie van deze figuren bijlage 16 «Infographic vermogen en
vermogensverdeling (CBS)» van het IBO-rapport voor een beeld van
relevante figuren op basis van de CBS-statistieken.
d. Continue aandacht voor verbetering van informatie over vermogens(verdeling).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

11

Het kabinet onderschrijft dat de beschikbare data van vermogen van hoge
kwaliteit zijn in Nederland, ook internationaal bezien. Toch constateert het
IBO dat er op dit thema verbeteringen mogelijk zijn. Het blijkt niet altijd
goed mogelijk om alle vormen van vermogen goed waar te nemen. Dat
komt onder meer door nieuwe ontwikkelingen, zoals de opkomst van
cryptovermogen, dat nog slecht wordt waargenomen. Het kabinet wil de
verbetering van de al hoge kwaliteit van de vermogensstatistiek graag
ondersteunen. Het IBO doet specifiek de aanbeveling om een onderzoek te
starten naar de omvang van vermogens van huishoudens ondergebracht
in stichtingen. Dit onderzoek is opgenomen in de (fiscale) evaluatie- en
onderzoekagenda van het Ministerie van Financiën, zie bijlage 9 van de
Miljoenennota 2023.
e. Borgen van aangiftedata over vermogen en daarbij overwegen om een
aandeelhoudersregister in te voeren.
Het IBO adviseert aangiftedata ten behoeve van monitoring en evaluaties
van fiscale regelingen beter te borgen. Het kabinet onderschrijft deze
aanbeveling van harte. De regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE)
schrijft voor dat fiscale regelingen regelmatig worden geëvalueerd op
doeltreffendheid en doelmatigheid. De kwaliteit van een evaluatie is in
grote mate afhankelijk van de beschikbaarheid van data.
De memorie van toelichting bij een wetsvoorstel dat tot een substantiële
beleidswijziging leidt moet een evaluatieparagraaf bevatten waarin staat
aangegeven of en hoe het voorstel geëvalueerd gaat worden. Hierin moet
ook aangegeven worden welke informatie nodig is om een gedegen
evaluatie uit te voeren. Hier worden al stappen in gezet. Zo verplicht
artikel 3.1 van de Comptabiliteitswet sinds 1 november 2021 om bij
beleidsvoorstellen met significante budgettaire gevolgen een los kader in
te vullen, met een toelichting op doeltreffendheid en doelmatigheid en
invulling van de evaluatieparagraaf. Dat kader gaat mee met beleidsbrieven naar de Kamer. Ook in wetsvoorstellen wordt hier expliciet
aandacht aan besteed. In het vervolg zal meer prioriteit gegeven worden
aan het specificeren van de voor monitoring en evaluatie benodigde data
in de evaluatieparagraaf.
Op basis van deze inventarisatie zal het Ministerie van Financiën wanneer
nodig een verzoek doen aan de Belastingdienst om de benodigde
beleidsinformatie te ontsluiten. Voor verzoeken die een grote impact
hebben voor burgers maar ook de Belastingdienst zelf, wordt dit voortaan
bij de Belastingdienst neergelegd met de vraag om de impact daarvan in
kaart te brengen voor de relevante dienstonderdelen. Dit kan gebeuren via
het proces van de uitvoeringstoets. Op basis van deze inventarisatie en
met inachtneming van privacywetgeving zal afgesproken worden welke
data voortaan zullen worden vastgelegd ten behoeve van monitoring en
evaluatie en of een uitbreiding van het aangiftebericht hiervoor noodzakelijk is.
Het IBO stelt daarbij ook voor om te overwegen een aandeelhoudersregister in te voeren. Het kabinet erkent dat de invoering van een aandeelhoudersregister van meerwaarde kan zijn. Het kan bijdragen aan de
implementatie van toekomstig beleid in de vermogenssfeer dat zonder
register niet mogelijk is. Het kabinet stelt voor om verder te kijken naar
beperkingen in het bestaande Ultimate Beneficial Owner (UBO) register en
zich te verdiepen in de potentie van het mogelijke toekomstige Centraal
Aandeelhoudersregister (CAHR) en op basis van de recente ervaring met
de Sanctiewet verdergaande stappen te onderzoeken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

12

Tot besluit
Met het IBO-rapport «Licht uit, spot aan: de vermogensverdeling» (Bijlage
bij Kamerstuk 35 925 IX, nr. 38) is een waardevol onderzoek verschenen
over de verdeling van vermogen en de rol van overheidsbeleid hierbij. Het
kabinet stelt dat de geconstateerde fiscale onevenwichtigheden die
mogelijkheden bieden voor belastingconstructies en oneigenlijk gebruik
van fiscale regelingen, te lang over het hoofd zijn gezien. Deze mogelijkheden komen voornamelijk ten goede aan de meest vermogende
Nederlandse huishoudens. Het kabinet vindt dit niet uit te leggen en zet
nu verschillende concrete stappen waarmee invulling wordt gegeven aan
veel van de beschreven beleidsopties uit het onderzoek. Hiermee worden
fiscale onevenwichtigheden aangepakt, een schuif van lasten op arbeid
naar vermogen gerealiseerd en de mogelijkheden voor belastingconstructies verkleind.
Ook zet het kabinet veel extra stappen om de vermogensverdeling helder
en in samenhang in beeld te brengen door veel van de beleidsopties over
te nemen uit de beleidsrichting «Meten is weten». Zo gaat Belastingdienst
jaarlijks samen met het Ministerie van Financiën een lijst van opmerkelijke
belastingconstructies in beeld brengen, verzoekt het kabinet het CBS om
jaarlijks tegelijk met de Voorjaarsnota een infographic met relevante
figuren naar de Kamer te sturen en werkt het kabinet aan continue
verbetering van benodigde data voor monitoring en evaluaties. Het
kabinet is dan ook nog niet klaar. In november komt het kabinet met de
reactie op de evaluatie van de BOR en de DSR. Vervolgens komt in het
voorjaar 2023 het kabinet met een invulling van de taakopdracht belastingconstructies en negatief geëvalueerde fiscale regelingen.
De Minister van Financiën,
S.A.M. Kaag
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 200 IX, nr. 4

13