2015D02986

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 januari 2015
De vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeft mij
gevraagd een reactie te geven op het proefschrift van Marieke Kluin van
de Technische Universiteit Delft getiteld ″Optische regelnaleving –
Handhaving en regelnaleving in de Nederlandse chemische industrie» dat
op 11 november 2014 is gepresenteerd. De onderzoekster heeft de relatie
tussen regelovertreding en regelnaleving in de chemische industrie
onderzocht. Het handhaven door de Brzo-inspecteurs in RotterdamRijnmond namelijk het Bevoegd Gezag Wabo (DCMR milieudienst), de
Inspectie SZW en de Veiligheidsregio (Veiligheidsregio RotterdamRijnmond) stond centraal. Het proefschrift beslaat de periode 1999 t/m
2011 en betrof 15 Brzo-bedrijven.
Voor ik, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu en
de Minister van Veiligheid en Justitie, reageer op het proefschrift en de
berichten in de media over de uitkomsten1 geef ik eerst de hoofdconclusies weer. Dit zijn de hoofdconclusies die de TU Delft op haar website
heeft gepubliceerd.2
Conclusies proefschrift
De onderzoekster geeft aan dat de beoordeling van de effectiviteit van
handhaving zeer complex is. Of een onderneming de regels volgt, wordt
onder andere bepaald door een interactief proces tussen de onderneming
en de inspecteurs, waarin zij elkaar wederzijds beïnvloeden. Naast het
interactieve proces tussen reguleerder en gereguleerde, wordt de
naleving van regelgeving beïnvloed door vele andere factoren: het
wettelijk kader, het type overtreding, het type bedrijf, de organisatie en
cultuur van de inspectiedienst, individuele verschillen en achtergronden
van de inspecteurs, en de brede politieke, economische en sociale context
waarin de interactie zich afspeelt.
Uit het onderzoek blijkt dat sinds 2006 bij de bedrijven een afname te zien
is in het aantal milieuovertredingen. Buiten deze trend hebben chemische
bedrijven een gevarieerd en wisselend patroon voor wat betreft regelnaleving en regelovertreding op het gebied van milieu, arbeidsomstandigheden en Brzo-regelgeving. De ernst en aard van de overtreding varieert
van het ontbreken van een testrapport tot overtredingen waarbij de
veiligheid van een medewerker in gevaar kwam. Sommige overtredingen
worden opgelost binnen de duur van een inspectie om uiteindelijk niet
meer te worden beschouwd (en geregistreerd) als regelovertredingen.
De chemische bedrijven in dit onderzoek reageren verschillend op toezicht
en handhaving. In het proefschrift wordt een categorisering van bedrijven
beschreven op grond van hun regelnalevend gedrag: «maatschappelijk
verantwoord», «onfortuinlijk», «roekeloos», of «calculerend».
Uit het onderzoek blijkt dat de vier «maatschappelijk verantwoorde»
ondernemingen in het algemeen voldoen aan de regels en als proactief
kunnen worden beschouwd. De zes in het proefschrift als «roekeloos»
gekwalificeerde bedrijven vinden het moeilijk om aan de regelgeving te
voldoen, zijn onwetend of onbekwaam, of zien het belang van de
regelgeving niet in. De vier «calculerende» ondernemingen zoeken
berekenend de grenzen van regelgeving op. Eén «onfortuinlijke»

1

Zie onder meer http://www.nu.nl/economie/3926076/chemiebedrijven-rotterdamrijnmondroekeloos en http://nos.nl/artikel/720281-chemiesector-laks-met-regels.html
2
http://www.tudelft.nl/nl/actueel/agenda/event/detail/promotie-mha-kluin-compliance/

nds-tk-2015D02986

1

onderneming was vanwege gebrek aan technische en/of financiële
middelen niet in staat om de regelgeving na te leven.
Reactie en acties
Het promotieonderzoek geeft een belangrijk signaal af over de uiteenlopende houdingen van bedrijven ten aanzien van de veiligheidregels en het
naleven daarvan. Het onderzoek toont aan hoe complex en ingewikkeld de
beoordeling van toezicht en handhaving is. De uitkomst van dit onderzoek
komt in grote lijnen overeen met de conclusies van de onderzoeken van
de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) over Chemie Pack en Odfjell. Het
kabinet herkent veel van de conclusies uit het proefschrift, die over
dezelfde periode gaat als de onderzoeken van de OvV. De uitkomsten van
dit onderzoek onderschrijven de noodzaak van het doorvoeren van de
acties die door het kabinet in gang zijn gezet naar aanleiding van de
aanbevelingen3 van de OvV en die in de jaarlijkse voortgangsbrieven
externe veiligheid worden beschreven4.
Alvorens in te gaan op de verschillende acties, wil ik eerst in algemene zin
over de verantwoordelijkheidsverdeling het volgende aangeven. Ik wil
benadrukken dat een bedrijf zelf primair verantwoordelijk is voor de
algemene veiligheidssituatie in en rond het bedrijf, de veiligheid voor
werknemers, omwonenden en het milieu en een goede voorbereiding op
incidenten. Voor het verbeteren van de veiligheidsprestatie is het gedrag
en de bedrijfscultuur van groot belang. Met Veiligheid Voorop is door
VNO-NCW, de chemische industrie (VNCI), de petroleumindustrie (VNPI),
de tankopslagbedrijven (VOTOB) en de handelaren in chemische
producten (VHCP) in 2011 een proces in gang gezet om de veiligheidscultuur en veiligheidsprestaties van de risicobedrijven te verbeteren.
Inmiddels hebben ook andere organisaties zich aangesloten, zoals de
brancheorganisaties op het gebied van onderhoud (VOMI, NVDO en
Profion) en van verf- en drukinktbedrijven (VVVF). Het Kabinet verwacht
van het bedrijfsleven dat de veiligheidsprestaties bij de bedrijven in de
gehele keten worden verbeterd. Dat andere partijen uit de keten zich
aansluiten bij Veiligheid Voorop geeft aan dat het bedrijfsleven het
verbeteren van de veiligheidssituatie in de gehele keten oppakt.
De overheid ziet er op toe dat bedrijven de verantwoordelijkheid voor de
algemene veiligheidssituatie waarmaken. Om dit te bereiken stelt de
overheid wet- en regelgeving op en houdt toezicht op de naleving hiervan.
De acties die het kabinet sinds 2013 naar aanleiding van de
OvV-aanbevelingen heeft genomen, acht het kabinet nodig om de
vergunningverlening, het toezicht en de handhaving bij Brzo-bedrijven te
verbeteren. De belangrijkste verbeteringen zijn de verregaande samenwerking tussen de verschillende toezichthouders in het zogenaamde
BRZO+, de landelijke handhavingstrategie, de kwaliteitscriteria voor de
Brzo-toezichthouders en het openbaar maken van samenvattingen van
inspectieresultaten.

3

Kamerbrief Minister Opstelten over Reactie op het rapport van de Onderzoeksraad voor
Veiligheid naar de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk, 10 februari 2012, Kamerstuk 26 956, nr.
116 en Kamerbrief Staatssecretaris Mansveld, Ministers Asscher en Opstelten over Kabinetsreactie op het rapport van de Onderzoeksraad voor veiligheid (OvV) «Veiligheid bij Odfjell
Terminals Rotterdam» en het advies «Veiligheid bij Brzo-bedrijven, verantwoordelijkheid en
daadkracht» van de Raad voor de Leefomgeving en infrastructuur (RLI), 3 september 2013,
Kamerstuk 26 956, nr. 175
4
Kamerstuk 26 956, nrs. 108, 114, 118 en Kamerstuk 26 956, nrs. 137, 155, 165 en Kamerstuk
26 956, nrs. 184 en 195

2

Samenwerking en kwaliteitsverbetering toezichthouders
Sinds 1 januari 2014 is de samenwerking tussen de drie kerntoezichthouders (WABO bevoegd gezag, Inspectie SZW en Veiligheidsregio’s)
vernieuwd en versterkt in het BRZO+. Dit overleg stuurt de landelijke
uitvoering aan, waarbij de bedrijven integraal worden benaderd vanuit de
drie disciplines (milieu en omgevingveiligheid, arbeidsomstandigheden
en brand- en rampenbestrijding) waardoor er landelijk uniform wordt
gewerkt. De belangrijkste uitdagingen betreffen de ambitie om te werken
«alsof er sprake is van één organisatie», en de kwaliteit van de uitvoering
te versterken. De toezichthouders hebben afgesproken dat waar dit nog
noodzakelijk is, in de vorm van bij- en nascholing wordt toegewerkt naar
organisaties die volledig voldoen aan de landelijke kwaliteitscriteria die
hiervoor in gezamenlijk overleg zijn ontwikkeld. Het gebruik maken van
dezelfde uitgangspunten voor vergunningverlening, van dezelfde
toezichtinstrumenten en van één handhavingstrategie is noodzakelijk om
uniform te kunnen werken. Er zijn in de loop van de jaren gezamenlijke
instrumenten ontwikkeld, die nu worden toegepast voor Brzo-toezicht. Nu
is de samenwerking verbreed tot integraal toezicht (milieu, arbeidsomstandigheden en brandveiligheid) en zijn de milieuvergunningverlening
en de handhaving onderdeel geworden van de samenwerking.
Handhaving
De in 2013 vastgestelde gezamenlijke handhavingstrategie Brzo zorgt dat
het voor bedrijven duidelijk is hoe de toezichthouders handhaven bij
overtredingen.
De Brzo-handhavingstrategie vormt voor de toezichthouders een
belangrijk instrument bij het verder realiseren van integraal toezicht. Er
zijn in 2014 workshops georganiseerd waarin de inspecteurs mede aan de
hand van praktijkvoorbeelden zijn geïnstrueerd hoe de strategie effectief
moet worden ingezet en overtredingen gerapporteerd en gearchiveerd
dienen te worden. Hiermee wordt versnippering van het toezicht
tegengegaan en wordt voorzien in een permanente en uniforme overlegstructuur tussen de Brzo-omgevingsdiensten, Inspectie SZW en de
Veiligheidsregio’s. Notoire overtreders worden hard aangepakt en indien
nodig worden delen van of zelfs een heel bedrijf (preventief) stilgelegd. De
naleving van wet- en regelgeving en de veiligheidssituatie bij deze
bedrijven verdient de voortdurende aandacht en krijgt deze ook van zowel
de toezichthouders en het bevoegd gezag als vanuit de stelselverantwoordelijkheden van de ministeries. Door de overheid wordt voortdurend
geïnvesteerd in opleidingen van inspecteurs om de kwaliteit van de
toezichthouder te borgen.
Openbaarheid gegevens
De toezichthouders publiceren sinds enige tijd publieksvriendelijke
samenvattingen van de Brzo-inspectieresultaten op de website van BRZO+
om burgers en omliggende bedrijven te informeren over toezicht en
handhavingactiviteiten bij de Brzo-bedrijven.
De houding van een bedrijf ten aanzien van het naleven van de wet- en
regelgeving wordt door de toezichthouders bij de programmering van het
Brzo-toezicht op deze bedrijven meegenomen. Hier is onder andere ook
een speciaal project voor gestart ten aanzien van het beoordelen en
verbeteren van de veiligheidscultuur.
Staat van de Veiligheid
De Tweede Kamer wordt elk jaar geïnformeerd over de Brzo-bedrijven in
de Staat van de Veiligheid. Onderdeel hiervan is de jaarlijkse Brzo-monitor

3

van het BRZO+ (www.brzoplus.nl) over het toezicht, de handhaving en het
naleefgedrag van deze bedrijven. Naast overheidsinformatie is ook de
jaarlijkse rapportage van Veiligheid Voorop onderdeel van de Staat van de
Veiligheid. Afgelopen juni heeft u de eerste Staat van de Veiligheid
ontvangen.5
Uit de eerste Staat van Veiligheid over 2013 blijkt dat bij de Brzo-bedrijven
geen sprake is van een langdurig onbeheerste veiligheidssituatie met
verhoogd risico voor werknemers en de omgeving zoals het geval was bij
Odfjell.
Op basis van de jaarlijks terugkerende rapportage kunnen trends en
ontwikkelingen over de veiligheid bij de majeure risicobedrijven zichtbaar
worden en waar nodig aanvullende specifieke sturingsmaatregelen
worden genomen.
De uitkomsten van het proefschrift corresponderen met de uitkomsten
van de onderzoeken van de OvV naar aanleiding van de incidenten bij
Chemie Pack en Odfjell. Aan de aanbevelingen van het proefschrift wordt
door de opvolging van de OvV-aanbevelingen intensief invulling gegeven.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

5

Kamerstuk 26 956, nr. 195

4