juridisch en bestuurskundig
onderzoek advies onderwijs

Het stopformulier
Verkenning van de werking van de registratie
van staandehoudingen

Groningen
20 september 2016

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Inhoud

SAMENVATTING EN CONCLUSIES ...................................................................................................... 1
1. INLEIDING ..................................................................................................................................... 8
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6

AANLEIDING VOOR HET ONDERZOEK ................................................................................................ 8
ENKELE CENTRALE BEGRIPPEN ........................................................................................................ 8
ONDERZOEKSVRAAG EN THEMA’S ................................................................................................... 9
DE OPZET VAN HET ONDERZOEK.................................................................................................... 10
BEPERKINGEN VAN HET ONDERZOEK .............................................................................................. 11
DE OPZET VAN HET RAPPORT........................................................................................................ 11

2. ENGELAND EN WALES ................................................................................................................. 12
2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6
2.7
2.8

INLEIDING ................................................................................................................................ 12
JURIDISCHE CONTEXT .................................................................................................................. 12
INHOUD VAN HET STOPFORMULIER................................................................................................ 14
GESCHIEDENIS VAN STOPFORMULIEREN.......................................................................................... 15
IMPLEMENTATIE ........................................................................................................................ 17
WERKING VAN HET GEBRUIK VAN STOPFORMULIEREN ....................................................................... 19
EFFECTEN OP DE MATE VAN ETNISCH PROFILEREN............................................................................. 23
FACTOREN ............................................................................................................................... 23

3. SPANJE ........................................................................................................................................ 25
3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8

INLEIDING ................................................................................................................................ 25
JURIDISCHE CONTEXT .................................................................................................................. 26
INHOUD VAN HET STOPFORMULIER................................................................................................ 28
GESCHIEDENIS VAN STOPFORMULIEREN.......................................................................................... 30
IMPLEMENTATIE ........................................................................................................................ 32
WERKING VAN HET GEBRUIK VAN STOPFORMULIEREN ....................................................................... 33
EFFECTEN OP DE MATE VAN ETNISCH PROFILEREN............................................................................. 36
FACTOREN ............................................................................................................................... 38

4. FRANKRIJK .................................................................................................................................. 41
4.1
4.2
4.3

INLEIDING ................................................................................................................................ 41
POLITIEBEVOEGDHEDEN .............................................................................................................. 41
PARLEMENTAIR DEBAT OVER STOPFORMULIEREN ............................................................................. 42

5. BEVINDINGEN ............................................................................................................................. 46
5.1
5.2
5.3
5.4

INLEIDING ................................................................................................................................ 46
GEBRUIK STOPFORMULIEREN ....................................................................................................... 46
WERKING VAN STOPFORMULIEREN................................................................................................ 48
RANDVOORWAARDEN EN FLANKEREND BELEID................................................................................. 52

6. BESCHOUWING ........................................................................................................................... 54
6.1

NAAR EEN GOEDE PRAKTIJK.......................................................................................................... 54

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

6.2
6.3
6.4

DISCRETIONAIRE RUIMTE............................................................................................................. 55
POLITIEVAKMANSCHAP ............................................................................................................... 56
TOEPASSING VAN HET STOPFORMULIER – EN MEER – IN NEDERLAND ................................................... 58

BIJLAGE 1: BESTUDEERDE LITERATUUR ........................................................................................... 59
BIJLAGE 2: ONDERZOEKSVRAGEN ................................................................................................... 64
BIJLAGE 3: GEÏNTERVIEWDE PERSONEN .......................................................................................... 66

Colofon
Dit onderzoek is – in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum van het ministerie van Veiligheid en Justitie – uitgevoerd door Pro Facto, bureau voor
bestuurskundig en juridisch onderzoek, advies en onderwijs.
Projectleider: prof. dr. Jacobus de Ridder
Onderzoekers Pro Facto: mr. Nicolette Woestenburg en mr. Erwin Krol
Begeleidingscommissie:
de heer prof. dr. J.C.J. Boutellier, Vrije Universiteit Amsterdam (voorzitter)
de heer mr. drs. F.F.F.M. Faes, DG politie, ministerie van Veiligheid en Justitie
de heer P. Gademan, Nationale Politie, Eenheid Amsterdam
mevrouw dr. mr. B. van Caem, Nationale Politie, Korpsstaf Den Haag
de heer dr. G. Haverkamp, WODC, ministerie van Veiligheid en Justitie
mevrouw G. Klos, Amnesty International Nederland

© 2016 WODC, ministerie van Veiligheid en Justitie. Auteursrechten voorbehouden. Niets
uit dit rapport mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk,
fotokopie, microfilm, digitale verwerking of anderszins, zonder voorafgaande schriftelijke
toestemming van het WODC.

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Samenvatting en conclusies

De vraagstelling die ten grondslag ligt aan het onderhavige onderzoek, dat is uitgevoerd
door Pro Facto, is:
In hoeverre blijkt op grond van de literatuur en documentatie dat zogenaamde stopformulieren bijdragen aan het voorkomen en bestrijden van etnisch profileren? Zijn de mogelijk bewezen resultaten van het gebruik van
stopformulieren te vertalen naar de Nederlandse politieorganisatie? Op welke punten zijn er daarvoor eventueel aanpassingen nodig?
Deze vraagstelling is beantwoord aan de hand van de volgende deelvragen:
1. Waar en hoe worden stopformulieren gebruikt?
2. Wat is bekend over de werking van stopformulieren?
3. In hoeverre draagt het gebruik van stopformulieren bij aan het tegengaan van etnisch profileren bij staandehoudingen?
4. Welke condities zijn van invloed op de werking?
5. In hoeverre is de elders geconstateerde werking te verwachten onder Nederlandse
condities?
Waar en hoe worden stopformulieren gebruikt?
Politiekorpsen in Engeland en Wales hebben sinds 1986 ervaring opgedaan met verschillende vormen van registratie van staandehoudingen. Sinds 2005 zijn alle drieënveertig politiekorpsen verplicht om bij één vorm van staandehouding, stop and search, een stopformulier
in te vullen en een afschrift daarvan aan de staande gehouden persoon te overhandigen.
In Spanje hebben vijf politiekorpsen geëxperimenteerd met stopformulieren bij staandehoudingen. Drie korpsen namen in de periode 2007-2009 aan het zogenoemde project Strategies for Effective Police Stop and Search deel. Dat programma was geïnitieerd en uitgevoerd door de Open Society Justice Initiative. Twee korpsen participeerden in 2013 in een
experiment van het Programa para la Identificación Policial Eficaz (Programma voor Efficiente Politie Identificatie). Dat programma werd georganiseerd door een aantal Spaanse niet
gouvernementele organisaties. Slechts één van de korpsen (de gemeentepolitie van Fuenlabrada) heeft de toepassing van stopformulieren na afloop van het experiment voortgezet.

1

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Praktijken in ander landen (bijvoorbeeld Canada) en experimenten in andere jurisdicties
(bijvoorbeeld Bulgarije en Hongarije) moesten vanwege de beperkte tijd in deze quick scan
geheel buiten beschouwing blijven. De praktijk met stop and frisk in de Verenigde Staten,
vergelijkbaar met het Engelse stop and search, is in beperkte mate in dit onderzoek meegenomen.
In zowel Engeland als Spanje was en is het stopformulier onderdeel van een pakket aan
maatregelen. In beide landen was de doelstelling mede gericht op het professionaliseren en
het vergroten van de effectiviteit van het gebruik van deze bevoegdheden. Daarnaast was
het maatregelenpakket bedoeld om etnisch profileren tegen te gaan, en bovenal om het
vertrouwen in de politie onder (minderheids)groepen te vergroten.
De bevoegdheden tot staandehouden, identificatie en fouilleren verschillen in Engeland en
Spanje ten opzichte van de bevoegdheden die Nederlandse agenten hebben. In Engeland
bestaat tegenwoordig alleen een wettelijke verplichting tot het gebruik van het stopformulier bij stop and search (staandehouden en fouilleren). In de Spaanse gemeente Fuenlabrada
bestaat dezelfde verplichting en de voorwaarden bij uitoefening zijn vergelijkbaar: er moet
een reële verdenking zijn en er moet een objectieve basis zijn om de verdenking te ondersteunen. Nederland kent de bevoegdheid tot staandehouden en fouilleren bij verdenking in
het kader van bijzondere wetgeving zoals de Wet Wapens en Munitie en de Opiumwet en
van een ieder in een door de burgemeester aangewezen veiligheidsrisicogebied.
In de Spaanse gemeente Fuenlabrada bestaat daarnaast een verplichting om het stopformulier te gebruiken bij ‘staande houden en identificeren’. Deze bevoegdheid is vergelijkbaar
met de Nederlandse; identificatie mag alleen plaatsvinden wanneer er vermoedens of aanwijzingen zijn dat iemand heeft deelgenomen aan een overtreding of inbreuk op een wettelijk voorschrift. In Nederland is deze bevoegdheid opgenomen in artikel 52 Sv.
De Engelse politie heeft niet de wettelijke bevoegdheid om naar een identificatie te vragen.
Zij hebben een variant: namelijk stop and account, waarbij de staande gehouden persoon
korte vragen gesteld worden terwijl, antwoorden en het geven van identificatie niet verplicht is. Toen het stopformulier werd ingevoerd, was ook het registeren van stop and account verplicht, maar dat is in 2009 afgeschaft, onder meer vanwege de administratieve
lasten in combinatie met een relatief korte ontmoeting tussen politie en burger.
In zowel Engeland als in Spanje heeft de wetgever een uitdrukkelijk verbod op het disproportioneel staande houden van minderheden in de wet opgenomen.
Wat is bekend over de werking van stopformulieren?
De veronderstelde werking van stopformulieren is het terugdringen van etnisch profileren
bij staandehoudingen, of, kwantitatief geformuleerd, het verminderen van disproportionaliteit in het staande houden van verschillende etnische bevolkingsgroepen. In de literatuur
zijn allerlei overwegingen te vinden waarop deze werking wordt gebaseerd. Wij categoriseren deze overwegingen in vier veronderstelde functies van stopformulieren:
a) reflectie: de dienstdoende politieagent wordt zich meer bewust van de redenen die
de staandehouding rechtvaardigen en gaat meer weloverwogen te werk;
b) monitoring: stopformulieren maken het mogelijk de aard en de omvang van staandehoudingen te registreren en te analyseren. Een aldus gemaakt gegevensbestand
zou onder meer politiemensen en politieorganisaties bewust kunnen maken van de
omvang van etnisch profileren.

2

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

c) beleid en management: het onder b. genoemde gegevensbestand biedt leidinggevenden in de politieorganisatie een handvat om de praktijk van de staandehouding
te beoordelen en zo nodig te interveniëren, zowel op individueel als op organisatieniveau.
d) rechtspositie burgers: het stopformulier is een aanleiding voor een dialoog tussen
de staande gehouden burger en de agent, en de rechtspositie van de burger die
wordt staande gehouden wordt verduidelijkt en versterkt.
Reflectie
In beide landen is geconstateerd dat voor het welslagen van de reflectieve functie de algemene houding van agenten ten aanzien van het maatregelenpakket van belang is. In beide
landen werd de invoering van het stopformulier door een deel van de agenten gezien als
een aanslag op de integriteit en het professioneel handelen van agenten. In Engeland werd
het zelfs ervaren als een persoonlijke aanval, mede door het label ‘institutioneel racisme’
zoals de werkwijze van agenten in het Macpherson rapport werd aangeduid. Wanneer
agenten de invoering van het stopformulier op deze manier ervoeren, was er veel weerstand tegen het formulier, wat er in resulteerde dat het niet werd gebruikt. Wanneer agenten positief stonden tegenover de registratie van proactief optreden, bleek het stopformulier de reflectieve besluitvorming te kunnen bevorderen. In beide landen gingen deze
agenten beter nadenken over het gebruik van hun bevoegdheid en de vraag waarom zij van
deze bevoegdheid gebruik maakten. Zij konden de reden van staandehouding ook beter
uitleggen aan de desbetreffende burgers.
Daarnaast blijkt training in het gebruik van stopformulieren en in de omgang met burgers de
kans op weloverwogen optreden groter te maken. Ook is de wijze waarop supervisie binnen
het korps is ingericht van invloed op de reflectieve besluitvorming van agenten. Waren deze
voorwaarden vervuld dan werd het politieoptreden efficiënter: het aantal staandehoudingen nam af en het aantal effectieve staandehoudingen (hits) nam toe. Anders gezegd, het
aantal niet-gefundeerde staandehoudingen nam af. Het gebruik van stopformulieren is
daarvoor zeker niet voldoende, maar waarschijnlijk wel een effectieve en wellicht zelfs
noodzakelijke voorwaarde.
Monitoren
Registratie van staandehoudingen (met inbegrip van etniciteit) wordt over het algemeen als
de beste mogelijkheden beschouwd om inzicht te verwerven in de proportionaliteit en de
effectiviteit van proactief politieoptreden. Echter, het gebruik van stopformulieren levert
niet zonder meer een betrouwbaar beeld op van het (proactief) politieoptreden. Zowel de
registratie als de verwerking moet aan een aantal zwaarwegende voorwaarden voldoen
voortdat valide conclusies kunnen worden getrokken. Een noodzakelijke voorwaarde voor
de monitoringsfunctie is dat de formulieren daadwerkelijk, correct en eenduidig ingevuld
worden. Ook indien de formulieren correct en eenduidig zijn ingevuld is het lastig om disproportionaliteit vast te stellen, omdat niet duidelijk is waarmee de etnische verdeling in de
waargenomen verzameling staandehoudingen vergeleken moeten worden: met de landelijke verdeling, met de verdeling in het gesurveilleerde gebied, met de verdeling op een bepaald dagdeel op straat, of nog anders (het baseline vraagstuk).
Beleid en management
Leidinggevenden die de efficiency en de effectiviteit van het proactief optreden van hun
politie-eenheden informatie-gestuurd willen verbeteren kunnen goed gebruik maken van de
informatie die stopformulieren oplevert. Zij kunnen aan de hand van deze gegevens zowel
individueel als op groepsniveau keuzegedrag doorspreken en bijsturen waar nodig. De Code

3

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

of Practice die in Engeland van kracht is, verplicht leidinggevenden om de verzamelde gegevens aldus te gebruiken. Toch is deze functie bij een groot deel van de korpsen onderbelicht
gebleven. De Home Office (het Engelse ministerie van Binnenlandse Zaken) en de korpsen
vonden daarin recent nog aanleiding om deze verplichting opnieuw onder de aandacht te
brengen. Bij de korpsen die werk maakten van terugkoppeling van stopform gegevens werd
bewust gestuurd op een vergroting van de effectiviteit van stop and search. Zo werd onder
meer de maatregel genomen om agenten met uiteenlopende staandehoudingsprofielen
samen op patrouille te sturen.
De Engelse praktijk laat voorts zien dat beleidsbeslissingen een aanzienlijk effect hebben op
de manier waarop politieagenten gebruik maken van hun bevoegdheden. Beleid aangaande
de locaties waar gepatrouilleerd wordt bijvoorbeeld, blijkt grote invloed te hebben op de
etniciteit van de mensen die gefouilleerd worden. Het verklaart ook de verschillen in disproportioneel staande houden tussen korpsen. De disproportionaliteit van staandehoudingen is dan ook niet uitsluitend te herleiden tot individueel keuzegedrag van de agent. De
beleidsmatige en bestuurlijke context waarbinnen de agent opereert is minstens zo belangrijk.
De best practice van Spanje, het korps van de gemeente Fuenlabrada, laat zien dat terugkoppeling van goed verzamelde en verwerkte gegevens effectief kan zijn en dat leidinggevenden er gebruik van kunnen maken om het proactief optreden van hun eenheden informatie gestuurd te verbeteren.
Rechtspositie burgers
Een vierde veronderstelde functie van de stopformulieren is dat de rechtspositie van de
burger die wordt staande gehouden worden verduidelijkt en versterkt, onder meer omdat
de burger meer informatie ontvangt over de reden van de staandehouding en omdat een
formulier wordt verkregen waarop staat uitgelegd op welke wijze een klacht kan worden
ingediend. In hoeverre dit door burgers op deze wijze wordt ervaren, is relatief weinig over
bekend. Uit onderzoek in Engeland in de implementatieperiode blijkt dat er grote verschillen zijn in ervaring tussen burgers. Deze ervaring blijkt in de eerste plaats afhankelijk van
kleur, waarbij ‘black people’ 1 over het algemeen minder positief zijn over hun ontmoeting
met de politie dan andere etnische groepen. In de tweede plaats hangt de waardering samen met het optreden van de agent die staande houdt; de ene agent kan goed uitleggen
waarom hij gebruik maakt van zijn stop and search bevoegdheid, de andere agent niet.
Wanneer burgers de houding en het gedrag van de agent als prettig ervaart en wanneer zij
zich met respect behandeld voelen, dan zijn de ervaringen positiever. In 2013 vindt een
kwart van de bevraagde Engelse burgers dat agenten hun stop and search bevoegdheid
discriminerend inzetten. De helft van de ondervraagde ‘black people’ is deze mening toegedaan.
Het stopformulier is daarnaast aanleiding voor een dialoog tussen de staande gehouden
burger en de agent. Uit de Spaanse ervaringen blijkt dat een georganiseerde dialoog tussen
politie en etnische minderheden een effectieve manier is om de praktijk van staandehoudingen te verbeteren. Ook in Engeland wordt de dialoog met burgers als belangrijk ervaren
en wordt voorgeschreven dat korpsen de lokale burgerij laten meelopen met politieagenten. Voorts dienen de korpsen de lokale gemeenschap actief voor te lichten over het uitoefenen van de stop and search bevoegdheid.

1

“Black people” is de naam waarmee in de rapporten deze etnische minderheid wordt aangeduid.

4

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Van de op het formulier vermelde mogelijkheid om een klacht in te dienen wordt betrekkelijk weinig gebruik gemaakt.
In hoeverre draagt het gebruik van stopformulieren bij aan het tegengaan van
etnisch profileren bij staandehoudingen?
Ondanks al het beschikbare onderzoek blijkt het effect van de invoering van stopformulieren op etnisch profileren niet gemakkelijk te traceren. In de eerste plaats is de kwaliteit van
de beschikbare cijfers ontoereikend om harde conclusies te kunnen trekken. Belangrijker
nog dan de kwaliteit van de beschikbare cijfers is de kanttekening dat het stopformulier in
geen van de bestudeerde jurisdicties als enkelvoudige maatregel is ingevoerd. Steeds maakte de invoering van stopformulieren deel uit van een groter samenhangend pakket van
maatregelen. Daardoor is het onmogelijk uitspraken te doen over de effecten van ‘het stopformulier’ als zodanig op etnisch profileren, op het vertrouwen in de politie bij minderheden
of op de effectiviteit en efficiency van proactief politieoptreden. Steeds blijkt het om een
samenspel van een groot aantal maatregelen en voorwaarden te gaan. Zo wordt in Engels
onderzoek benadrukt dat de houding en de kwaliteit van handelen van politieagenten bij
staandehoudingen minstens zo belangrijk zijn als het invullen van het stopformulier. Over
het Spaanse Fuenlabrada wordt gerapporteerd dat het systematisch overleg met minderheidsgroeperingen een belangrijke rol heeft gespeeld in de algehele verbetering van het
politieoptreden die daar te constateren was.
Uit wat aan cijfers beschikbaar is blijkt dat het aantal stops and search in Engeland over een
periode van zeven jaar is gehalveerd. Daarmee is in absolute zin ook het aantal staandehoudingen van etnische minderheden afgenomen. Echter, ondanks alle getroffen maatregelen
heeft Engeland nog steeds te maken met een aanzienlijke disproportionaliteit in staandehoudingen. De laatste cijfers in Engeland (2015) laten zien dat etnische minderheidsgroeperingen twee keer zo vaak worden gecontroleerd als ‘white people’. Voor ‘black people’ is de
afwijking groter; zij worden vier keer zo vaak gecontroleerd als ‘white people’. In het korps
Fuenlabrada in Spanje was gedurende de pilot sprake van aanzienlijke veranderingen: het
totaal aantal staandehoudingen nam met driekwart af, het aantal ‘hits’ verviervoudigde en
de onevenredigheid in het aantal staandehoudingen van mensen uit minderheidsgroepen
nam af, al bleef de disproportionaliteit aanzienlijk. Uit later onderzoek bleek dat de resultaten van de pilot duurzaam zijn geweest.
In de bestudeerde jurisdicties was etnische registratie door middel van stopformulieren
steeds een (centraal) onderdeel van een pakket van maatregelen. Daardoor leveren de ervaringen in die jurisdicties geen robuuste onderbouwing voor de stelling dat de invoering
van stopformulieren als zodanig disproportionaliteit bij staandehoudingen vermindert en
het etnisch profileren bij pro-actief politieoptreden doet afnemen. Wel kan worden geconcludeerd dat een pakket aan maatregelen waarvan het stopformulier een belangrijk onderdeel is, etnisch profileren kan terug dringen en de effectiviteit van het politieoptreden kan
vergroten. In zo’n context kan registratie van etniciteit bij staandehoudingen bijdragen aan
de bewustwording bij de politie van het probleem van disproportioneel staandehouden, aan
het bespreekbaar maken van het vraagstuk in de politie-eenheid en aan de onderbouwing
van interventies van de politieleiding gericht op het terug dringen van disproportionaliteit.
Welke condities zijn van invloed op de werking?
Zoals reeds opgemerkt: het gebruik van stopformulieren is in alle bestudeerde jurisdicties
steeds ingevoerd als onderdeel van een geheel aan onderling samenhangende maatregelen.
De bestudeerde documenten leveren duidelijke indicaties over onderdelen van dat maatregelenpakket die nodig zijn wil het gebruik van stopformulieren überhaupt zinvol kunnen zijn.

5

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Een onmisbare voorwaarde voor effectieve toepassing van het stopformulier is een professionele houding gericht op het voortdurend verbeteren van de eigen vaardigheden, ook als
het gaat om de invulling van de discretionaire ruimte bij proactief optreden. Een tweede
voorwaarde is training van agenten; ook indien er een positieve professionele grondhouding
is, vergt een adequaat optreden bij staande houdingen permanente vorming en training
voor pro-actief optreden. De derde voorwaarde is systematische beleidsvoering, waarbij het
erom gaat dat de gronden, overwegingen en vaardigheden die bij proactief optreden van
belang zijn het gedeeld bezit van de politie-eenheid zijn. Monitoring en het daarop beleidsmatig reageren blijkt een belangrijke factor in het effectiever en efficiënter maken van
staandehoudingen. Dat geldt ook voor voorwaarde vier: supervisie door leidinggevenden bij
het invullen van de discretionaire ruimte. Voorwaarde vijf betreft goede contacten tussen
politie en etnische minderheden; uit de bestudeerde literatuur blijkt een samenhang tussen
goede contacten en succesvol terugdringen van disproportioneel staande houden. Ten slotte blijkt een goede inbedding van de registratie van staandehoudingen in bestaande werkprocessen en informatiestromen een belangrijke zesde voorwaarde.
In hoeverre is de elders geconstateerde werking te verwachten onder Nederlandse
condities?
Een belangrijke conclusie van dit verkennende onderzoek is dat het gebruik van stopformulieren, of meer algemeen, het registreren van etniciteit bij staandehoudingen, als centraal
onderdeel in een pakket van maatregelen, een bijdrage kan leveren aan het bestrijden van
etnisch profileren. Volgens het Handbook of Good Practices van het Open Society Justice
Initiative, gebaseerd op pilotonderzoek in verschillende landen, omvat een toereikend pakket zeven clusters van maatregelen, verdeeld over drie categorieën:
CATEGORIE

TYPE MAATREGEL

Politiek-juridisch

Maatstaven in wetgeving, operationele richtlijnen, strategische plannen van actie
Klachtenprocedures en toezichtsvoorzieningen
Registratie en monitoring van proactief optreden
Verminderen van etnische disproportionaliteit en versterken
van effectiviteit van proactief optreden
Vorming en training
Evaluatie en terugkoppeling
Intensiveren en verbeteren van de relatie tussen politie en
samenleving, in het bijzonder etnische minderheden

Beleid en management

Samenleving

De vraag is nu, in hoeverre dit soort good practices ook in Nederland zou kunnen worden
toegepast. Een steeds in de literatuur terugkerend kernthema is het politievakmanschap bij
proactief optreden. Uiteindelijk gaat het om de politieagent op straat; die moet de beslissing nemen om al dan niet op te treden. De vraag is hoe ervoor gezorgd kan worden dat dit
op de beste manier gedaan wordt. Een tweede kernthema is leiderschap bij de politie: leidinggevenden beslissen over de inzet van mensen en middelen. De vraag is hoe die inzet
optimaal kan zijn, dat wil zeggen effectief en efficiënt en met een minimum aan etnisch
profileren.
Uit internationaal onderzoek over een lange reeks van jaren blijkt dat de afwegingen op
grond waarvan een politieagent tot de beslissing komt om iemand staande te houden gebrekkig zijn. Er is niet op voorhand een reden om aan te nemen dat het in Nederland anders

6

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

is dan in andere landen. Recent onderzoek bij de Nederlandse politie laat zien dat ook hier
staandehoudingen geregeld gebaseerd zijn op ondeugdelijke en zelfs onrechtmatige motieven. Er is dan ook alle aanleiding voor een verbetering en versterking van het politievakmanschap bij proactief optreden.
Wanneer beoogd wordt het politievakmanschap te verbeteren en te versterken blijkt het
zinvol te zijn om daarbij ook enige vorm van registratie in te voeren. Dit versterkt zowel de
monitorfunctie (inzicht in aard en omvang) als de beleidsvormingsfunctie. Onderzoek laat
immers ook zien dat het staandehouden niet alleen een beslissing van de individuele agent
op straat is, maar dat beleidsbeslissingen een belangrijke bijdrage leveren aan de manier
waarop agenten gebruik maken van hun bevoegdheden.

7

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

1

Inleiding

1.1

Aanleiding voor het onderzoek
In het Algemeen Overleg Discriminatie van 9 juni 2016 stond het Nationaal Actieprogramma
tegen discriminatie op de agenda. Eén van de thema’s die aan de orde werd gesteld was
‘etnisch profileren’ door politieambtenaren bij staandehoudingen op straat. Een deel van de
Kamer meende dat “het gebruik van stopformulieren een bewezen effectieve methode is om
etnisch profileren tegen te gaan” en diende dienovereenkomstig een motie in, 2 waarin de
regering werd verzocht “een pilot met stopformulieren te starten en de Kamer te informeren
over de voortgang en uitkomst van deze pilot”. Deze motie kreeg niet de steun van de
meerderheid. Een tweede motie, 3 die wel werd aangenomen, verzocht de regering om “op
basis van ervaringen in het buitenland in beeld te brengen wat het gebruik van een stopformulier bij de politie zou kunnen bijdragen aan de bestrijding van etnisch profileren en welke
effecten het gebruik van een stopformulier op de dagelijkse werkzaamheden en de administratieve lasten van de politieorganisatie heeft”. Een minderheid in de Kamer meende dus
dat de effectiviteit van stopformulieren als middel ter bestrijding van etnisch profileren
“bewezen” is, terwijl de meerderheid vond dat nog eens uitgezocht zou moeten worden wat
de ervaringen in het buitenland nu precies hebben aangetoond. Het onderhavige rapport
bevat het verslag van een onderzoek naar die ervaringen, dat in de maand augustus 2016 in
opdracht van de minister is uitgevoerd.

1.2

Enkele centrale begrippen
Etnisch profileren
Etnisch profileren bij staandehoudingen kan worden omschreven als ‘het disproportioneel
vaak staandehouden van burgers op grond van hun zichtbare etnische achtergrond en/of
huidskleur, zonder dat daar een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor bestaat’. 4 Etnische identiteit als zodanig kan in beginsel geen grond voor staandehouding vormen. Indien
mensen uit een bepaalde etnische groep onevenredig vaak worden staande gehouden
speelt etnische identiteit daarin kennelijk een rol. Dan is sprake van “bewust of onbewust”
2

Kamerstukken II 2015-2016, 30950, nr. 87.
Kamerstukken II 2005-2016, 30950, nr. 97.
4
Van der Leun en Van der Woude 2014. Overigens wordt door verschillende instanties een andere definitie van etnisch profileren gekozen, zoals door Amnesty International, ECRI en OSF.
3

8

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

etnisch profileren. Etnisch profileren is een vorm van discriminatie en daarom ongewenst. 5
De andere Kamermotie sprak uit dat “politieagenten erkennen dat etnisch profileren onaanvaardbaar is en niet past bij een waakzame en dienstbare politieorganisatie.” 6
Stopformulier
Een stopformulier is een formulier waarin een politieagent een aantal gegevens omtrent
een staandehouding dient in te vullen. In verschillende jurisdicties is een variatie aan stopformulieren in gebruik. Doorgaans is tenminste vereist dat de politieagent een aantal kenmerken van de staande gehouden burger noteert alsmede de reden voor de staandehouding. In veel gevallen dient de agent de burger een kopie van het formulier uit te reiken. Het
stopformulier bevat dan ook een voorgedrukte tekst waarin onder meer de rechten staan
waarop een burger zich bij staandehouding of na afloop kan beroepen.
De veronderstelde werking van stopformulieren is het terugdringen van etnisch profileren
bij staandehoudingen, of, kwantitatief geformuleerd, het verminderen van disproportionaliteit in het staandehouden van verschillende etnische bevolkingsgroepen. In de literatuur
zijn allerlei overwegingen te vinden waarop deze werking wordt gebaseerd. Wij categoriseren deze overwegingen in vier veronderstelde functies van stopformulieren:
a) reflectie: de dienstdoende politieagent wordt zich meer bewust van de redenen die
de staandehouding rechtvaardigen en gaat meer weloverwogen te werk;
b) monitoring: stopformulieren maken het mogelijk de aard en de omvang van staandehoudingen te registreren en te analyseren. Een aldus gemaakt gegevensbestand
zou onder meer politiemensen en politieorganisaties bewust kunnen maken van de
omvang van etnisch profileren;
c) beleid en management: het onder b. genoemde gegevensbestand biedt leidinggevenden in de politieorganisatie een handvat om de praktijk van de staandehouding
te beoordelen en zo nodig te interveniëren, zowel op individueel als op organisatieniveau;
d) rechtspositie burgers: het stopformulier is een aanleiding voor een dialoog tussen
de staande gehouden burger en de agent, en de rechtspositie van de burger die
wordt staande gehouden wordt verduidelijkt en versterkt.
De werking van stopformulieren wordt in dit rapport besproken mede aan de hand van deze
vier mogelijke functies.

1.3

Onderzoeksvraag en thema’s
De vraagstelling van de Kamer is in de volgende onderzoeksvraag omgezet:
In hoeverre blijkt op grond van de literatuur en documentatie dat zogenaamde stopformulieren bijdragen aan het voorkomen en bestrijden van etnisch profileren? Zijn
de mogelijk bewezen resultaten van het gebruik van stopformulieren te vertalen
naar de Nederlandse politieorganisaties op welke punten zijn daarvoor eventueel
aanpassingen nodig?
Deze onderzoeksvraag is uiteen gesplitst in vijf deelvragen:
1. Waar en hoe worden stopformulieren gebruikt?
5
6

Idem.
Kamerstukken II 2005-2016, 30950, nr. 97.

9

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

2. Wat is bekend over de werking van stopformulieren?
3. Welke condities zijn van invloed op de werking?
4. In hoeverre is de elders geconstateerde werking te verwachten onder Nederlandse
condities?
5. In hoeverre draagt het gebruik van stopformulieren bij aan het tegengaan van etnisch profileren bij staandehoudingen?
De uitgebreide deelvragen die bij aanvang van het onderzoek zijn opgesteld zijn te vinden in
bijlage 2.

1.4

De opzet van het onderzoek
Uit een eerste verkennend literatuuronderzoek bleek dat in een beperkt aantal landen goed
gedocumenteerde experimenten met de toepassing van stopformulieren zijn verricht. De
meeste ervaring hieromtrent is opgedaan in Engeland. Daar wordt al drie decennia lang
poging ondernomen om op enigerlei wijze staandehoudingen te registeren. Bovendien hebben Engelse politiekorpsen vooral de afgelopen jaren veel werk gemaakt van onderzoek
naar de werking van stopformulieren, en van analyses gebaseerd op de registraties van
staandehoudingen middels stopformulieren.
Een tweede land met bruikbare ervaringen is Spanje. Het Open Society Justice Initiative 7
heeft in 2006-2007 in een aantal landen (Spanje, Bulgarije, en Hongarije) experimenten geentameerd waarbij onder meer stopformulieren werden toegepast.8 De experimenten
maakten veelvuldig gebruik van de Engelse praktijk. Het project waarin deze experimenten
werden uitgevoerd en geëvalueerd heette het STEPSS project. De ervaringen in Bulgarije en
Hongarije zijn minder bruikbaar omdat de sociale en institutionele context sterk afwijkt. De
Spaanse pilots leveren interessante inzichten op en één van de pilots in Spanje is duurzaam
gebleken. 9 Engeland en Spanje leverden dan ook veruit het meeste materiaal voor deze
quick scan. Daarnaast is waar dat dienstig leek ook gebruik gemaakt van onderzoek in andere jurisdicties, bijvoorbeeld politiekorpsen in de Verenigde Staten. 10
Afzonderlijk aandacht is ook besteed aan Frankrijk. Niet omdat daar praktische ervaringen
zijn opgedaan met stopformulieren, maar omdat er een uitvoerig parlementair debat is geweest over het voor en tegen van stopformulieren. Dat debat resulteerde overigens in het
besluit om geen stopformulieren in te voeren.
De kern van het onderzoek werd gevormd door literatuuronderzoek. Er is een overvloed aan
documentatie en onderzoeksliteratuur beschikbaar over de praktijk in Engeland en een toereikende documentatie over de praktijk in Spanje. Daarnaast is contact gelegd met sleutelinformanten in beide landen. Zij hebben niet alleen gezorgd voor documentaire aanvullingen
op wat uit openbare bronnen beschikbaar was, maar ook vragen beantwoord, onduidelijkheden opgeheven en achtergrondinformatie verschaft. Voorts is documentatie bestudeerd
afkomstig van (internationale en nationale) organisaties die het tot hun taak rekenen et7

Het Open Society Justice Initiative is één van de vijf Open Society Foundations. De groep is opgericht en grotendeels gefinancierd door de Amerikaans-Hongaarse filantroop George Soros. Op de website van de organisatie is de volgende missie te lezen:
“The Open Society Foundations works to build vibrant and tolerant democracies whose governments are accountable and
open to the participation of all people”. Die vier werkterreinen naast “rights and justice” zijn: “education and youth”, “governance and accountability”, “health” en “media and information”. De stichtingen opereren wereldwijd.
8
Open Society Justice Initiative 2007.
9
De la Serna 2014. Het politiekorps van de gemeente Fuenlabrada werkt inmiddels al tien jaar met stopformulieren.
10
Spitzer 1999.

10

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

nisch profileren en andere vormen van ongelijke behandeling te adresseren. Hiertoe behoren Amnesty International, de Europese Commissie tegen Racisme en Intolerantie (ECRI) en
het Committee on the Elimination of Racial Discrimination (CERD).
Tenslotte, om richting, strekking en reikwijdte van het onderzoek zo goed mogelijk te bepalen is bij de aanvang van het onderzoek een focusgroep georganiseerd. De groep bestond
voor de helft uit politiemensen en voor de andere helft uit wetenschappers en vertegenwoordigers van NGO’s (Amnesty en Controle-Alt-Delete).

1.5

Beperkingen van het onderzoek
Het onderzoek is een quick scan en niet meer. Het betekent dat het onderzoek in korte tijd
is uitgevoerd en dat de diepgang ervan noodzakelijkerwijze beperkt moest blijven. Dat levert de volgende beperkingen op.
De verzamelde ervaringen zijn hoofdzakelijk afkomstig uit slechts twee jurisdicties (Engeland-Wales en Spanje). Mogelijk relevante ervaringen in andere landen moesten buiten
beschouwing blijven. De in dit rapport verzamelde inzichten zijn uitsluitend gebaseerd op
secundaire analyses. Het was niet mogelijk zelf primaire informatie te verzamelen, bijvoorbeeld door diepte-interviews met sleutelinformanten. De bestudeerde documentatie beperkte zich tot wat in de gegeven periode kon worden verzameld. Ondanks de hulp van enthousiaste en bereidwillige contactpersonen zijn er allerlei hiaten in die documentatie.
Daarbij komt dat niet alle ervaringen even systematisch zijn gedocumenteerd en geëvalueerd.
Gegeven deze beperkingen is in dit rapport getracht de ervaringen in Spanje en EngelandWales zo goed mogelijk te reconstrueren. Die ervaringen zijn niet zonder meer generaliseerbaar en overdraagbaar naar Nederland. Daarvoor is onder meer het inzicht in de betekenis van allerlei context factoren voor de werking van stopformulieren te beperkt. Harde,
laat staan definitieve conclusies kunnen niet worden getrokken. Dat neemt niet weg dat de
beschreven ervaringen zeer leerzaam kunnen zijn voor eenieder die ernst wil maken met
het terugdringen van disproportioneel staandehouden.

1.6

De opzet van het rapport
Het rapport bestaat uit drie landenstudies: Engeland en Wales (hoofdstuk 2), Spanje (hoofdstuk 3) en Frankrijk (hoofdstuk 4). In hoofdstuk 5 worden de bevindingen uit die hoofdstukken samengevat. Hoofdstuk 6 tenslotte zet de bevindingen in perspectief.

11

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

2

Engeland en Wales

2.1

Inleiding
Sinds de nationale implementatie in 2005 binnen alle politiekorpsen kennen Engeland en
Wales een praktijk waarbij personen en voertuigen na stop and search (staandehouding en
fouillering) een formulier krijgen uitgereikt: het zogenoemde stopformulier. In dat stopformulier is onder andere de etniciteit van de persoon opgenomen alsmede de reden waarom
deze staande gehouden is. In sommige korpsen wordt daarnaast gebruik gemaakt van een
formulier voor de registratie van stop and account, het staandehouden waarna enkele korte
vragen worden gesteld, maar dit is sinds 2009 niet meer wettelijk voorgeschreven.
Stopformulieren maken in Engeland en Wales onderdeel uit van een groot veranderingsprogramma dat in het begin van deze eeuw is geïntroduceerd. Dit veranderingsprogramma
vormde de implementatie van het Macpherson rapport (2000). 11 Het Macpherson report
deed 70 aanbevelingen waaronder de aanbeveling om stop and search te registreren (zie
hierna in paragraaf 2.5.2). Vrijwel alle aanbevelingen zijn overgenomen.
Hieronder gaan we eerst in op de juridische context van stop and search en de registratieverplichting.

2.2
2.2.1.

Juridische context
Inleiding
Engeland en Wales kennen 43 politiekorpsen. Elk korps wordt regionaal aangestuurd door
een politiechef. Daarnaast heeft elk korps een gekozen orgaan dat toezicht houdt op het
politiewerk. 12 Het politiekorps in Londen, Metropolitan police, valt rechtstreeks onder de
Home Secretary. De Home Office (het Engelse ministerie van Binnenlandse Zaken) stelt de
wettelijke kaders vast, met goedkeuring van het parlement.

11

We hebben het veranderingsprogramma opgevraagd bij verschillende gesprekspartners maar het is niet meer vindbaar of
verkrijgbaar.
12
Zie hiervoor onder andere de Police Reform and Social Responsibility Act 2011.

12

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Hieronder wordt eerst de bevoegdheid om stop and search te gebruiken uiteengezet en
daarna het wettelijk kader van het gebruik van stopformulieren (het bijhouden van een ‘record’).
2.2.2.

Bevoegdheden
In Engeland en Wales bestaan verschillende wetten die de politie stop and search (staandehouden en fouilleren) bevoegdheden verschaffen. Centraal in deze wetgeving staat de Police and Criminal Evidence Act (PACE). In het derde artikel van de PACE staat de verplichting
om een ‘record concerning searches’ op te stellen en een kopie hiervan aan de persoon in
kwestie (op verzoek) te overhandigen. Andere wetgeving is de Misuse of Drugs Act 1971, de
Criminal Justice and Public Order Act 1994 (CJPOA), en Terrorism Prevention and Investigation Measures Act 2011 (TPIM).
Hoewel het niet meer wettelijk is voorgeschreven registreert een aantal politiekorpsen,
waaronder de Londense politie, daarnaast stop and account.

2.2.3.

Voorwaarden bij het gebruik van de bevoegdheid
De voorwaarden waaronder de bevoegdheden mogen worden uitgeoefend zijn geregeld in
de Code of Practice A. Dit zijn richtlijnen, opgesteld door de Home Office, hoe met de stop
and search bevoegdheid om dient te worden gegaan.
In section 2 is geregeld dat sprake moet zijn van een ‘redelijke grond van verdenking’ voordat mag worden overgegaan tot stop and search. De verdenking kan gaan over het bezit van
verboden voorwerpen (zoals een wapen) of gestolen voorwerpen (beide bevoegdheden
opgenomen in PACE) of over het bezit van drugs (bevoegdheid opgenomen in de Misuse of
Drugs Act 1971). Er moet voldaan worden aan twee voorwaarden voordat in dergelijke gevallen mag worden overgegaan tot stop and search.
a) De verdenking moet reëel (genuine) zijn – dat wil zeggen dat de agent de verwachting moet hebben dat hij één van de verboden/gestolen voorwerpen zal vinden.
b) Er moet een objectieve basis zijn om de verdenking te ondersteunen in kennis van
feiten, informatie en intelligence. Elke andere redelijk denkende persoon zou op basis van dezelfde feiten tot dezelfde conclusie komen.
Zonder dat voldaan is aan deze voorwaarden mag er geen staandehouding en fouillering
plaatsvinden. In de Code of Practice is specifiek aandacht voor het verbod op profilering aan
de hand van persoonskenmerken, waaronder etniciteit, leeftijd, geslacht en handicap. Ook
mogen generalisaties en stereotypen over groepen niet gebruikt worden. Ten slotte is het
feit dat iemand bekend is bij de politie geen geldige reden voor een controle.
De andere twee wetten, de CJPOA en de TPIM, kennen andere voorwaarden. Search in het
kader van de CJPOA kan alleen plaatsvinden wanneer een inspecteur of hogere in rang hiertoe een schriftelijke mededeling heeft gegeven. Bij de TPIM kan het alleen als er een warrant, een schriftelijk opdracht, is afgegeven. Antiterreurwetgeving daarentegen heeft de
bevoegdheden voor stop and search steeds verder verruimd, hoewel dat deels is teruggedraaid.
Vóórdat stop and search mag plaatsvinden moet een aantal ‘redelijke stappen’ worden genomen. De staande gehouden persoon dient de volgende informatie te krijgen: het gegeven
dat het gaat om een staandehouding, de naam van de agent die staande houdt, het politiebureau waarbij deze agent is aangesloten, de wet op basis waarvan de staandehouding

13

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

plaatsvindt, uitleg van het doel van de search en van de gronden van redelijke verdenking
en de mededeling dat een kopie van het formulier meegegeven kan worden (section 3.8).
2.2.4.

Monitoring en supervisie
In section 5 van de Code of Practice A is de functie van supervisie op de uitoefening van de
bevoegdheid stop and search geregeld. Leidinggevenden moeten volgens dit artikel het
gebruik van stop and search monitoren zodat zij hun agenten kunnen informeren en bijsturen. Zij dienen op te letten of er aanwijzingen zijn dat bij stop and search stereotiepe beelden of ongepaste generalisaties worden toegepast. Indien dat het geval is, moeten agenten
daarop aangesproken worden. Voorts is in deze section opgenomen dat er per korps een
commissie van vertegenwoordigers uit de lokale gemeenschap dat de taak heeft onderzoek
te doen naar het gebruik van deze bevoegdheid.

2.3
2.3.1.

Inhoud van het stopformulier
Te registreren gegevens
Wat moet worden opgenomen in de stopformulieren is wettelijk geregeld in de Code of
Practice A. Desalniettemin is er geen standaardformulier; alle 43 korpsen werken met varianten op dit algemene kader. Sommige korpsen maken gebruik van verschillende formulieren en soms is het onderdeel van een formulier dat voor meerdere doeleinden wordt gebruikt, waaronder registratie van defecten aan voertuigen. 13
De volgende onderdelen moet de ‘record’ in ieder geval bevatten (section 4.3):
 De etniciteit van de persoon, gedefinieerd door de persoon zelf (aan de hand van
categorieën); 14
 Datum, tijd en plaats van de search;
 Object dat gezocht wordt (op basis van wetsartikelen);
 Reden voor de search, zoals redelijk verdenking en autorisatie;
 Identiteit van de agent(en).
Wanneer het gaat om een search in het kader van de aanpak van terrorisme hoeft de naam
van de agent niet ingevuld te worden, in plaats daarvan wordt het nummer van het bevelschrift of een ander identificatienummer ingevuld. Het stopformulier is persoonsgebonden
dus wanneer een search plaatsvindt bij een voertuig waarin meerdere personen zitten, krijgenzij allemaal een eigen formulier.

2.3.2.

Persoonsgegevens in relatie tot etnische registratie
Er is volgens de Code Of Practice A (section 4.3A) geen verplichting om de naam, adres en
geboortedatum van de staande gehouden persoon op te nemen. Personen zijn niet verplicht om deze persoonsgegevens te geven en mogen hier niet naar gevraagd worden in het
kader van het invullen van het formulier. In de praktijk bevat elk formulier echter wel ruimte
voor persoonsgegevens en de meeste agenten vragen deze gegevens en vullen ze op het
formulier in. 15

13
14

HMIC 2013.

De staande gehouden persoon wordt vijf brede categorieën van etniciteit voorgelegd waaruit gekozen kan worden. Daarna
kan per categorie een meer specifieke culturele achtergrond worden aangegeven. Wanneer de persoon geen etniciteit wil
geven, wordt deze ingeschat door de agent (noot 18 van de Code of Practice A).
15
Interview met Nick Glynn, senior program officer bij de Open Society Initiative for Europe(afdeling Security Policy and Discrimination).

14

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

De Engelse wetgever heeft richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van natuurlijke
personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije
verkeer van die gegevens, geïmplementeerd met de Data Protection Act 1998. Volgens deze
wet is het niet toegestaan om gegevens betreffende ras of etniciteit in een persoonsregistratie te verwerken. Op deze algemene regel bestaan uitzonderingen.
Binnen het kader van dit onderzoek is het niet mogelijk vast te stellen of de registratie van
persoonsgegevens met inbegrip van etniciteit in overeenstemming is met de Data Protection Act 1998, omdat het om een juridische vraag gaat. De Engelse wetgever heeft in elk geval
gekozen voor een aanpak waarbij persoonsgegevens niet gekoppeld worden aan etniciteit,
omdat in de Code of Practice A duidelijk is aangegeven dat persoonsgegevens niet gevraagd
mogen worden met het doel deze in te vullen op het formulier waarop etnische gegevens
worden geregistreerd.
De etniciteit van staande gehouden personen wordt al langer geregistreerd. In de jaren ’80
kwam registratie voor het eerst voor, in 1996 is een nationaal systeem geïmplementeerd.
De jaren voorafgaand aan de nationale implementatie werkten vrijwel alle korpsen al mee
in pilots, die vanaf 1991 zijn gestart. 16
2.3.3.

Klachtbepaling
De burger ontvangt een kopie van het ingevulde stopformulier. Op het formulier is een
klachtbepaling opgenomen. De klachtbehandeling vindt lokaal plaats. Het is aan het korps
op welke wijze de klachtafhandeling is ingericht. Dit is verder niet wettelijk ingekaderd.

2.4
2.4.1.

Geschiedenis van stopformulieren
Inleiding
De effectiviteit van de bevoegdheid tot stop and search en het daaraan gekoppelde vertrouwen (trust and confidence 17) van burgers in de politie is de afgelopen dertig jaar doorlopend onderwerp van discussie geweest. In de jaren ’80 zijn de eerste politiekorpsen begonnen met het registreren van etniciteit, in 2005 werd het verplicht voor alle korpsen om te
werken met stopformulieren en recent, in 2014, is wederom een veranderingsprogramma
gericht op het verbeteren van het gebruik van de bevoegdheid gestart. De discussie rond
stop and search wordt beïnvloed door drie historische gebeurtenissen:
1) Brixton Riots in 1981;
2) Stephen Lawrence murder in 1999;
3) August Riots (5 days in August) in 2011.
Hieronder wordt aan de hand van deze drie gebeurtenissen beschreven wat de geschiedenis
is van de registratie van stop and search.

2.4.2.

Registratie stop and search
Vóór 1981 werden geen eisen gesteld aan de bevoegdheden van de politie inzake stop and
search. De politie kon iedereen controleren die verdacht overkwam zonder dat er concrete,
objectief toetsbare verdenkingen waren. Dit had tot gevolg dat vooral migranten en nietwitte Britten werden gecontroleerd. Na de rellen in 1981 werd de ‘sus law’ die daarvoor
16

Fitzgerald & Sibbit 1997.
In dit rapport wordt trust and confidence beide vertaald met het Nederlandse woord ‘vertrouwen’. Het gaat zowel om vertrouwen in individuele politieagenten (trust) als vertrouwen in het instituut ‘politie’ (confidence). Er is derhalve sprake van een
brede betekenis van het woord ‘vertrouwen’.

17

15

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

gold (Vagrancy Act 1824) ingetrokken en werd de Reasonable Suspicion Act ingevoerd,
waarin geregeld is dat er een redelijk vermoeden van een strafbaar feit nodig is alvorens
iemand mag worden gecontroleerd. De reasonable grounds waren uitgewerkt in het politiehandboek en op een stop and search formulier. 18
Dit betekende nog niet het einde van de discussie. Uit het onderzoeksrapport na de Stephen
Lawrence murder in 1999 (Macpherson report) bleek dat het verminderd vertrouwen dat
etnische minderheden in de politie hadden in grote mate te maken had met de manier
waarop de politie stop and search uitvoerde. De onderzoekers deden 70 aanbevelingen,
waaronder vier aanbevelingen die zien op de uitoefening van de bevoegdheid stop and
search, die vrijwel allemaal overgenomen zijn in een omvangrijk veranderingsprogramma. In
nummer 61 werd aanbevolen om elke stop te registreren en een kopie van deze registratie
aan de staande gehouden persoon te geven. Het stopformulier is daarmee geïntroduceerd
als één van de maatregelen om het vertrouwen van minderheden in de politie te vergroten. 19 Sinds 1984 is dit geregeld in de Police and Criminal Evidence Act (PACE).
Onderdeel van de implementatie van het Macpherson rapport is een vijftal pilots met stopformulieren. Deze vijf pilots hebben plaatsgevonden in 2000.20 Veel van de gegevens hierna
zijn afkomstig uit de evaluatierapporten van deze pilotfase. Vervolgens zijn de formulieren
gefaseerd geïmplementeerd in het hele land. Vanaf 1 april 2005 werd de verplichting tot
registreren van stop and search wettelijk voorgeschreven en werd het nationaal geïmplementeerd.21
2.4.3.

Recente ontwikkelingen
Naar aanleiding van rellen in 2011 is de discussie over het gebruik van de bevoegdheid stop
and search en het gebruik van stopformulieren weer opnieuw gestart. De toenmalige Home
Secretary Theresa May heeft Her Majesty's Inspectorate of Constabulary (HMIC) om die
reden opdracht gegeven om een onderzoek uit te voeren naar het gebruik van de bevoegdheid. De resultaten van dit onderzoek zijn in 2013 gepubliceerd. 22 Dit heeft in 2014 geleid
tot een behoorlijk aantal aanpassingen in de Code of Practice A. De Home Secretary wilde
het grote gebruik van de bevoegdheid stop and search terugdringen omdat het naar haar
oordeel weinig behulpzaam blijkt te zijn bij het bestrijden van criminaliteit. 23 Volgens de
nieuwe regels is vaker autorisatie van een senior officer nodig voordat overgegaan mag
worden tot stop and search en geldt de autorisatie voor een kortere periode. Een andere
aanpassing is dat ‘redelijke verdenking’ is aangescherpt: in plaats van het vereiste dat de
agent meent dat een gebeurtenis ‘kan’ plaatsvinden geldt nu dat de agent ‘gelooft dat de
gebeurtenis gaat plaatsvinden’. Ook is wederom aandacht gevraagd voor communicatie met
de lokale gemeenschap over de noodzaak van stop and search. Deze maatregelen zijn opgenomen in een door de Home Office opgestelde Best Use of Stop and Search Scheme, ondertekend door alle 43 korpsen. 24 Voorts is bij het parlement een wetswijziging ingediend dat
18

Verslag studiereis London, Stop and Search controles in het VK, september 2015.
Macpherson 1999.
20
Dit is onder andere geëvalueerd door Miller e.a. 2000 en het Development and Practice Report 23. De resultaten van deze
twee onderzoeksrapporten worden hieronder uitgebreid besproken.
Beide evaluaties zijn begeleid door het Research Development and Statistics Directorate van de Home Office. De studie van
Miller e.a. 2000 is onderdeel van een reeks evaluaties in de serie Police Research Series van de Home Office (PRS 127 t/m 132,
alleen in 2000 gepubliceerd); elk onderdeel van deze reeks ziet op een ander onderwerp en op een enkele plek in dit rapport
wordt ook naar andere rapporten van deze serie verwezen. Het Development and Practice Report 23 vormt samen met een
studie naar de publieke opinie (DPR 22) een evaluatie van de pilots in 2004.
21
Shiner 2006.
22
HMIC 2013.
23
https://www.theguardian.com/uk-news/2016/mar/26/police-limits-over-stop-and-search-on-drivers-theresa-may. Ze baseert zich hierbij vermoedelijk op de hit-rate die in paragraaf 2.7 wordt besproken.
24
Home Office 2014.
19

16

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

een stopformulier moet worden ingevuld wanneer bestuurders worden staande gehouden,
wat volgens section 163 van de Road Traffic Act 1988 zonder reden kan. Reden hiervoor is
dat ‘black people’ vaker werden gestopt, terwijl niet evenredig een overtreding werd geconstateerd. 25 Het voorstel is nog niet geaccepteerd.

2.5
2.5.1.

Implementatie
Doelen van stopformulieren
Het doel van het registreren door middel van het stopformulier is volgens de Lawrence
Steering Group (LSG), die onder andere was ingesteld om het actieplan bij de implementatie
te begeleiden, het vergroten van het vertrouwen in de politie. Een middel om dit vertrouwen te vergroten is het verbeteren van de transparantie en de verantwoording bij de stops
bevoegdheden. 26 Dit gebeurt door middel van het stopformulier, waarvan een belangrijk
onderdeel is dat burgers wordt uitgelegd waarom zij staande zijn gehouden.
Aanvullende doelen zijn het genereren van meer data over de etnische profielen van de
personen die gestopt zijn, het verbeteren van het gebruik van de bevoegdheid stop and
search en het vergroten van de effectiviteit van de stops. 27

2.5.2.

Maatregelenpakket
De stopformulieren werden niet als geïsoleerd instrument ingevoerd, maar zijn onderdeel
van een omvangrijk veranderingsprogramma. Dat veranderingsprogramma is gebaseerd op
het Macpherson rapport dat met 70 aanbevelingen binnen verschillende thema’s als doel
heeft om de mogelijkheid tot racisme zoveel mogelijk te voorkomen. Vier van de aanbevelingen zijn gericht op de bevoegdheid stop and search, waarvan één gericht is op het stopformulier. Andere maatregelen binnen dat programma waren de uitbreiding van het aantal
politieambtenaren afkomstig uitminderheidsgroeperingen, wijzigingen in de structuur van
de politieorganisatie, regelmatig onderzoek naar de uitoefening van de stop and search
bevoegdheid, training om het bewustzijn van agenten te vergroten, de lokale gemeenschap
aanmoedigen om misstanden te melden, gespecialiseerde agenten aanstellen die geschoold
zijn in racisme en culturele etniciteit, etc. 28

2.5.3.

Start van de implementatie: vijf pilots
De eerste pilot met stopformulieren vond plaats in vier regio’s op vijf plekken: Leicestershire
Constabulary, Suffolk Constabulary, West Yorkshire Police en twee plekken binnen de Metropolitan Police Service. Het ging zowel om stedelijke als plattelandsgebieden en om gebieden van verschillende etnische samenstelling. Elke pilot duurde minimaal zes maanden
en de laatste pilot eindigde in maart 2000. 29
De vijf pilots zijn geëvalueerd in opdracht van de Research Development and Statistics Directorate van de Home Office. 30 Bij de pilots bleek dat de stopformulieren als monitoringsinstrument (nog) niet betrouwbaar waren. Volgens observaties van de onderzoekers werd
slechts een derde van de stops geregistreerd. Niettemin bleek dat de registratie toegenomen was ten opzichte van de periode voorafgaand aan de pilots. Ook konden agenten bur25

https://www.theguardian.com/uk-news/2016/mar/26/police-limits-over-stop-and-search-on-drivers-theresa-may
Home Office 2004.
27
Development and Practice Report 23, 2004.
28
Macpherson 1999.
26

29
30

Bland e.a. 2000.

Miller e.a. 2000.

17

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

gers niet goed uitleggen waarom de staandehouding werd geregistreerd; daar bleek in de
training weinig aandacht voor te zijn geweest.
Gedurende de pilotperiode is ervaring opgedaan met verschillende manieren van registreren van etniciteit; een eerste variant was dat agenten zelf de etniciteit moesten inschatten,
de tweede variant was zelfidentificatie door de staande gehouden persoon. Het vragen naar
etniciteit werd door sommige burgers niet gewaardeerd, maar een goede uitleg door de
desbetreffende agenten bleek deze reacties in veel gevallen tegen te gaan. Inwoners van
Afrikaans-Caribische afkomst wilden hun etniciteit echter niet of nauwelijks kenbaar maken.
Ook werd geëxperimenteerd met een systeem van open omschrijvingen en met gecodeerde
categorieën. De open omschrijving bleek voor registratiedoeleinden minder geschikt. Tegenwoordig wordt gebruik gemaakt van etnische codering, voorgeschreven in de Code of
Practice A. Daarnaast is als beste methode aangewezen om staande gehouden burgers zelf
hun etniciteit te laten aangeven. 31
2.5.4.

Vervolg van de implementatie
Daarna werd een aantal jaren in vijf pilots met de stopformulieren gewerkt, en ook deze
pilots zijn door de Research Development and Statistics Directorate (RDSD) van de Home
Office geëvalueerd. Bij de evaluatie van deze pilots zijn de kosten van de implementatie
ingeschat aan de hand van door de korpsen aangeleverde data, waaronder het aantal uren
dat personeel bezig was met de implementatie. 32 De kosten die implementatie met zich
meebracht, kwamen vooral door het organiseren van trainingen (variërend van 22% tot 78%
van het totaalbedrag) en door het implementeren van IT-voorzieningen zoals handcomputers waarmee gegevens direct ingevoerd konden worden. In sommige pilots bleek
het invoeren van de data van het formulier in het systeem lastig, dit gold minder voor agenten die beschikten over een hand-computer waarmee de gegevens direct ingevoerd konden
worden. 33
Belangrijkste uitdaging bleek de training van agenten. Problematisch was voornamelijk dat
alle korpsen training nodig hadden terwijl er niet voldoende training capaciteit voorhanden
was. Daardoor werd soms geen training aan de agenten gegeven, maar werd de know how
doorgegeven via leidinggevenden of werden agenten geïnformeerd via posters, e-mail en elearning. De inhoud van de training was vooral gericht op het invullen van de formulieren en
minder op de houding en het gedrag van agenten,34 terwijl die houding in de ogen van het
publiek één van de belangrijkste punten blijkt te zijn. 35
De implementatie van de stopformulieren en andere aanbevelingen uit het Macpherson
rapport kon in de beginjaren op veel weerstand rekenen onder agenten. Met name het label
van ‘institutioneel racisme’ zoals het in het rapport verwoord werd, werd niet goed verdragen. Shiner benoemt dit als een ‘collectief trauma’ bij de politie. Veel politiemensen identificeren zich sterk met hun werk en zulke zware kritiek op de politieorganisatie werd ervaren
als een persoonlijke aanval, met verschillende verdedigingsmechanismen tot zelfbescher-

31

Miller e.a. 2000, Development and Practice Report 23, 2004.
De berekening van de totale kosten per pilot zijn berekend door de Home Office’s Crime Reduction Programme, door het
aantal uren te berekenen met behulp van hun cost-effectiveness data collection tool, gecombineerd met de door de korpsen
aangeleverde cijfers. We tonen in dit rapport alleen de kwalitatieve bevindingen en niet de cijfers, omdat de evaluatoren zelf
aangeven dat de cijfers indicatief zijn, niet volledig en accuraat en dat ook gedeeltelijk de implementatie van ICT in de cijfers is
meegenomen (en die implementatie was breder dan alleen stopformulieren).
33
Development and Practice Report 23, 2004. In het rapport zijn voorbeelden gegeven van bedragen Het rapport bevat geen
concrete bedragen.
34
Shiner 2006.
35
Development and Practice Report 22, 2004.
32

18

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

ming als gevolg. 36 Deze weerstand was de grootste belemmering bij het invoeren van de
stopformulieren en bracht andere knelpunten bij invoering met zich mee, waaronder het
hiervoor genoemde niet registreren van stop and search.
Een ander knelpunt was de administratieve lasten: formulieren waren in het begin erg uitgebreid en moesten op een later moment in de computer ingevoerd worden. Het werken
met hand-computers loste dit laatste probleem op en werd dan ook goed ontvangen (in drie
korpsen). De meeste korpsen kozen ervoor om de data te registeren in een al bestaande
database. De uitgebreidheid van het formulier is door de meeste korpsen later teruggebracht naar een compacter formulier. Daarnaast is vanwege deze administratieve lasten ook
de wettelijke verplichting van het registreren van stop and account komen te vervallen, zie
de paragraaf hierna.
2.5.5.

Stop and account
Gelijktijdig met de invoering van de registratieplicht voor stop and search werd ook een
registratieplicht voor stop and account ingevoerd. Bij stop and account gaat het om een
beperkte bevoegdheid, namelijk het staandehouden en verantwoording vragen aan mensen, bijvoorbeeld door te vragen waarom zij op die plek aanwezig zijn en waar zij naartoe
gaan. Burgers zijn niet verplicht op deze vragen antwoord te geven.
Na invoering van de registratieplicht bleek dat met name voor stop and account voor agenten niet duidelijk was wanneer hiervan sprake was en dus een formulier ingevuld moest
worden. Bovendien werd voor stop and account meer dan bij stop and search bureaucratie
ervaren, omdat het relatief meer tijd kost (doordat stop and account over het algemeen
korter duurt). Daarom is het de registratieplicht voor stop and account in 2009 afgeschaft.
Dat het wel belangrijk blijft om stop and search te registereren, beargumenteert de Secretary of State Nick Herbert als volgt: ‘Stop and search is an intrusive procedure and therefore
of more concern among local communities’. Overigens is niet iedereen het daarmee eens,
onderzoek laat zien dat elk type politiecontact op straat het vertrouwen kan verminderen,
zeker onder etnische minderheden. 37

2.6
2.6.1.

Werking van het gebruik van stopformulieren
Inleiding
Het onderzoek in Engeland en Wales naar de werking van stopformulieren is ingebed in het
onderzoek naar het gebruik van de bevoegdheden stop and search. De literatuur gaat daardoor in meer algemene zin in op de toegevoegde waarde van stop and search en de effecten daarvan op de criminaliteit. Belangrijke terugkerende elementen daarin zijn de discussie
over de effectiviteit van het gebruik van deze bevoegdheid, omdat slechts 9% (sinds 2015
12%) van de stop and search leidt tot opbrengsten in de vorm van bijvoorbeeld arrestaties.
Een ander veelbesproken punt is dat het gebruik van deze bevoegdheid tot veel onrust leidt
in de samenleving en met name binnen groepen van minderheden.
De reden dat de literatuur niet of nauwelijks in gaat op de effecten van stopformulieren als
geïsoleerd middel, is dat het in Engeland en Wales onderdeel is van een breder programma.
Desalniettemin zijn er met name in de pilot- en implementatieperiode wel degelijke onderzoeken gedaan naar de effecten van het invoeren van de registratieplicht. Dit onderzoek
36

37

Shiner2010.
StopWatch 2011.

19

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

wordt in de onderstaande paragrafen als uitgangspunt genomen, aangevuld met recenter
breder onderzoek.
De effecten van het gebruik van stopformulieren worden hieronder beschreven aan de hand
van de vier functies van stopformulieren zoals deze in de literatuur worden benoemd; reflectieve besluitvorming, monitoren, beleidsvorming en de rechtspositie van burgers.
2.6.2.

Reflectie
Uit de bestudeerde literatuur komt naar voren dat er grote verschillen tussen agenten zijn
als het gaat om de invloed die stopformulieren en andere maatregelen hebben op de manier waarop agenten tot de beslissing komen om mensen staande te houden. Uit onderzoek
dat in de pilot- en implementatiefase is uitgevoerd bleek dat waar de ene agent zich door
introductie van het stopformulier meer bewust werd van zijn handelingen, andere agenten
vooral negatieve gevolgen zagen van de introductie van het stopformulier en daardoor
weerstand hadden tegen het gebruik ervan. Agenten die het positief hadden ervaren, zeiden dat ze wel twee keer nadachten voordat ze gebruik maakten van hun bevoegdheid tot
stop and search en wanneer zij hiervan gebruik maakten, legden zij de reden voor het
staandehouden beter uit aan burgers. De introductie van het stopformulier leidde derhalve
bij een deel van de agenten die ervoor open stonden tot een veranderde mind-set. Als negatieve ervaringen werden genoemd dat het stopformulier de informaliteit van de ontmoetingen met burgers zou tegengaan, dat het zou zorgen voor een toename in het aantal
klachten en sommige agenten dacht dat het criminelen van informatie zou voorzien. 38 39 De
weerstand tegen stopformulieren werd door deze agenten met name veroorzaakt door de
manier waarop het werd ingevoerd in Engeland en Wales; door het Macpherson rapport en
de verwijzing naar ‘institutioneel racisme’. 40
Om het gebruik van de bevoegdheid tot stop and search goed te kunnen uitvoeren en te
beoordelen wanneer een stopformulier ingevuld moet worden, is voldoende kennis hierover van belang. Observaties die in het kader van de pilots plaatsvonden, lieten zien dat niet
alle stops geregistreerd werden. 41 Recent onderzoek uit 2013 van de HMIC laat zien dat
agenten nog altijd niet goed weten wanneer zij gebruik mogen maken van hun stop and
search bevoegdheid (wanneer is sprake van een redelijke grond van verdenking?), hoe zij de
burger het beste kunnen uitleggen wat de reden van de staandehouding is en op welke wijze zij dit moeten registreren. 42 Derhalve lijkt op het gebied van training, zoals ook door
HMIC is geconstateerd, nog verbetering mogelijk.
Quinton deed onderzoek naar de manier waarop de besluitvorming om gebruik te maken
van stop and search plaatsvindt onder Engelse politieagenten. Daaruit blijkt dat deze besluitvorming nog vooral beïnvloed wordt door stereotypen (zoals ‘vooral jonge donkere
mannen zijn crimineel’) en door het ontwikkelen van gegeneraliseerde ideeën over verdachten zoals die zijn te vinden in suspect descriptions. Quinton zegt echter ook dat het vrijwel
onmogelijk is om de disproportionaliteit van staandehoudingen aan één specifieke maatregel te koppelen. Hij betoogt dat niet alleen naar de agent gekeken moet worden, maar naar
het hele systeem rond de agent. Beleid over waar gepatrouilleerd wordt is in sterke mate
van invloed op de groepen die stop and search ondergaan en de lokale verschillen tussen
korpsen. 43
38

Miller e.a. 2000.
Development and Practice Report 23, 2004.
40
Shiner 2006.
41
Miller e.a. 2000.
42
HMIC 2013.
43
Quinton 2015.
39

20

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

2.6.3.

Monitoren
Een tweede veronderstelde functie van stopformulieren is monitoring: door het invullen van
de formulieren zou informatie verzameld kunnen worden over de omvang van etnisch profileren en de effectiviteit van staandehoudingen. Over de monitorfunctie is in de Engelse context veel gediscussieerd, met name omtrent de betekenis die aan de cijfers ontleend kan
worden omdat nog niet alle stop and search geregistreerd worden.
In onderzoek uit 2004 werden drie type problemen aangegeven die reden waren voor het
niet registreren. De eerste reden is dat agenten het lastig vinden om in te schatten welke
definitie van stop op het geval van toepassing is; wanneer is er bijvoorbeeld sprake van stop
and account en wanneer is er sprake van stop and search? In de beginperiode werd regelmatig het verkeerde formulier ingevuld. Een tweede reden is de beknoptheid en onopvallendheid van sommige stop and search. Agenten gaven aan dat zij bij korte staandehouding
de informaliteit van de ontmoeting geen schade wilden aandoen. Het derde en laatste type
probleem is de selectiviteit van de registratie. 44 Sommige agenten registreerden alleen als
ze dachten dat het van intelligence waarde kon zijn, anderen wilden de informaliteit van de
ontmoeting geen schade aan doen en registreerden om die reden niet. 45 HMIC heeft in 2013
geconstateerd dat problemen met het registreren zich nog altijd voordoen. In dit onderzoek
werd door agenten aangegeven dat in stressvolle situaties of situaties bij slecht weer het
formulier niet goed werkt, in sommige korpsen werd het formulier nog altijd als te uitgebreid ervaren. Centraal informatie verzamelen wordt bovendien bemoeilijkt doordat elk
korps zijn eigen versie van het stopformulier heeft en dus andere zaken registreert. HMIC
constateerde bijvoorbeeld dat sommige korpsen niet registreerden of bij de search wapens
of andere verboden goederen waren gevonden, waardoor niet beoordeeld kan worden of
de search succesvol was of niet. 46

2.6.4.

Beleid en management
Een belangrijke functie van stopformulieren die de afgelopen jaren weinig aandacht heeft
gehad in de praktijk in Engeland en Wales is de rol van leidinggevenden om aan de hand van
de geregistreerde data beleid te vormen. De Code of Practice A draagt leidinggevenden op
om stopformulieren te controleren zodat agenten in individuele gevallen aangesproken
kunnen worden op stereotiepe beelden en ongepaste generalisaties. Een tweede taak voor
leidinggevenden is om aan de hand van de geaggregeerde gegevens in de gaten te houden
of er trends of patronen in hun korps voorkomen die tot bezorgdheid leiden.
Uit recent onderzoek van de HMIC (2013) komt naar voren dat slechts dertien van de 43
korpsen in staat waren om trends en patronen uit de verzamelde gegevens te halen en te
communiceren aan hun agenten. Ook op individueel niveau bleek dat zestien korpsen niet
in staat waren om high rollers (agenten met een hoog stop and search aantal maar weinig
opbrengsten) aan te wijzen. Wanneer leidinggevende de stopformulieren controleerden,
bleek dit vooral administratief van aard te zijn. 47 Het rapport van HMIC heeft geleid tot verschillende maatregelen op initiatief van de Home Secretary waarbij alle 43 korpsen zich aangesloten hebben. 48 Dit heeft onder andere geleid tot het in elk korps verantwoordelijk maken van een senior officer voor het analyseren van de data en het overdragen van
leerpunten op de collega’s. 49

44

Development and Practice Report 23, 2004.
Miller e.a. 2000.
46
HMIC 2013.
47
HMIC 2013.
48
Home Office 2014.
49
HMIC 2015.
45

21

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Door het laat op gang komen van de supervisie-rol is er nog niets te zeggen over de effectiviteit van beleidsvorming als gevolg van het gebruik van stopformulieren. Desalniettemin
zijn er voorbeelden van korpsen waar deze functie ingevuld wordt, door bijvoorbeeld high
rollers te koppelen aan collega’s die het beter doen. Deze manier van coaching wordt positief gewaardeerd door de agenten.
2.6.5.

Rechtspositie burgers
De vierde functie van het stopformulier is dat burgers die worden staande gehouden (beter)
inzicht krijgen in de redenen waarom zij zijn staande gehouden en welke mogelijkheden zij
hebben om eventueel in beklag te gaan. Uit onderzoek in 2003 blijkt dat burgers deze twee
onderdelen inderdaad als een prettige bijkomstigheid van het stopformulier zien en dat zij
het daarnaast prettig vinden dat er openheid is van politiegegevens. 50 Er zijn echter, net als
bij de bewustwording van agenten bleek, grote verschillen in ervaring tussen burgers. Deze
ervaring blijkt in de eerste plaats afhankelijk van kleur, waarbij ‘black people’ over het algemeen minder positief zijn over hun ontmoeting met de politie. In de tweede plaats is het
ook afhankelijk van de agent met wie zij in aanraking komen; de ene agent kan goed uitleggen waarom hij gebruik maakt van zijn stop and search bevoegdheid, de andere agent
niet. 51 Het gedrag en de houding van de agent tijdens de stop and search worden door burgers belangrijker gevonden dan het ontvangen van een stopformulier. 52
Ook tegenwoordig blijven houding en gedrag van politieagenten belangrijke aspecten; in
2013 vindt een kwart van de bevraagde burgers, vooral vanwege bejegening, dat agenten
hun stop and search bevoegdheid discriminerend inzetten. Onder ‘black people’ vindt de
helft van de bevraagde burgers dit. 53 In hoeverre dit vertrouwen is verhoogd ten opzichte
van de situatie vóór invoering van stopformulieren is niet in percentages uit te drukken omdat de onderzoeken in 2000 en 2003 meer kwalitatief van aard waren en geen percentages
vermelden. Uit de cijfers van 2013, een kwart van de burgers heeft nog geen vertrouwen,
kan evenwel worden afgeleid dat het vertrouwen van burgers in de politie een belangrijk
onderwerp blijft. Ook in 2015 concludeerde HMIC dat het voor het publiek heel belangrijk is
om met respect te worden behandeld en dat slechts 57% ervaart dat de politie respect voor
hen heeft (7% was tegen, een grote groep had geen mening). 54
Een belangrijke voorwaarde bij het gebruik van de stop and search bevoegdheid is dat de
lokale gemeenschap wordt betrokken bij het controleren van het gebruik van de bevoegdheid. Dit is opgenomen in de Code of Practice A en recent in het in de vorige paragraaf genoemde initiatief van de Home Secretary (2014) herhaald. Het nieuwe initiatief, waarbij alle
korpsen zich hebben aangesloten, draagt de korpsen op om leden van de lokale burgerij
mee te laten lopen met de politieagenten en om meer uitleg te geven aan de lokale gemeenschap betreffende het uitoefenen van de stop and search bevoegdheid. 55
Ten slotte dienen burgers nauwelijks klachten in. Wanneer klachten wel ingediend worden,
worden deze lokaal beoordeeld. In Northhamptonshire wordt gewerkt met een bijzondere
vorm van semi-extern toezicht: een panel voorgezeten door de hoofdinspecteur van de
politie en verder één agent en twee burgers, beoordeelt de klachten. Het aantal stop and
search is in dat korps sindsdien met 50% gedaald. De daling heeft weinig invloed op de stop

50

Development and Practice Report 22, 2004.
Miller e.a. 2000.
52
Development and Practice Report 22, 2004.
53
HMIC 2013.
54
HMIC 2016.
55
Home Office 2014.
51

22

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

and search mét opbrengst, waardoor er vanuit wordt gegaan dat de gewraakte stop and
search ook daadwerkelijk ‘verkeerde’ stop and search waren. 56

2.7

Effecten op de mate van etnisch profileren
Etnisch profileren
De mate waarin etnische profilering is teruggedrongen wordt in Engeland en Wales gemeten aan de hand van het bepalen van de disproportionaliteit. Dit wordt bepaald door het
aantal stop and search per etnische groep te vergelijken met de populatie van deze groep
binnen het inwonertal van het korps, gerelateerd aan ‘white people’. De laatste cijfers
(2015) wijzen uit dat etnische minderheidsgroeperingen twee keer zo vaak worden gecontroleerd dan ‘white people’. Voor ‘black people’ is de afwijking groter: zij worden vier keer
zo vaak gecontroleerd als ‘white people’. 57 Een groot deel van de stop and search (circa een
derde) vindt plaats bij de Metropolitan police in London. De meest recente cijfers van dat
korps laten zien dat de disproportionaliteit van ‘black people’ ten opzichte van ‘white people’ 3,61 bedraagt (juni 2016). 58
Het gebruik van de bevoegdheid stop and search is laat sinds 2008 een afnemende trend
zien, van circa 1,5 miljoen searches in 2008 tot 886.564 in 2013/2014. 59 De trend blijft dalende, zo blijkt uit de rapportage van de Home Office in 2015. 60 In de jaren voorafgaand aan
2008 steeg het gebruik van de bevoegdheid. In 2013/2014 is het ongeveer gelijk aan het
aantal dat in 2003/2004 is gemeten.
Vergroten effectiviteit
Om de effectiviteit van het inzetten van de bevoegdheid tot stop and search te kunnen meten kan gekeken worden naar de zogenoemde hit-rate: het aantal keren dat bijvoorbeeld
verboden wapens of andere goederen gevonden wordt, afgezet tegen het aantal controles.
Vergeleken met het jaar 2000 is de hit-rate licht gestegen van 9% 61 naar 12% in 2015. Deze
lichte stijging heeft pas onlangs plaatsgevonden, daarvoor bleef het lange tijd 9%. 62

2.8
2.8.1.

Factoren
Training en opleiding
Uit veel Engelse onderzoeksrapporten komt naar voren dat training en opleiding cruciaal zijn
bij het introduceren van stopformulieren en andere maatregelen. Het is belangrijk voor
politieorganisaties om gedegen begeleiding en training te bieden over de vraag wanneer
gebruik gemaakt wordt van de bevoegdheid stop and search en op welke wijze hierover
uitleg gegeven kan worden aan personen die staande gehouden worden.63
Ook leidinggevenden zouden meer training kunnen krijgen over op welke wijze zij de monitor- en supervisiefunctie het beste kunnen uitoefenen. In 2013 constateerde HMIC 64 dat
56

Verslag studiereis London, Stop and Search controles in het VK, september 2015.
Home Office 2015.
58
http://www.met.police.uk/foi/pdfs/priorities_and_how_we_are_doing/borough/mps_stop_search_mon_report_june2016.p
df
59
Stop and search statistics 2013/2014. https://data.police.uk
60
Home Office 2015.
61
Miller e.a. 2000.
62
Home Office 2015.
63
Onder andere Development and Practice Report 22 2004, Shiner 2006, HMIC 2013.
64
HMIC 2013.
57

23

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

deze functies nog niet in alle korpsen uitgevoerd werden, terwijl beleidsmatige beslissingen
en aansturing veel invloed blijken te hebben op de manier waarop stop and search wordt
uitgevoerd en op welke plaatsen dat gebeurt. 65
2.8.2.

Contextfactoren en hun invloed
Veel contextfactoren zijn ten dele al aan de orde geweest, zoals het juridisch regime waarbinnen de politie acteert. Daarnaast blijkt uit de literatuur dat lokale invloeden en verschillen tussen korpsen van grote invloed zijn op het gebruik van de stop and search bevoegdheid. De 43 korpsen variëren in grootte, ethniciteitsamenstellingen, mate van criminaliteit
en verschillende patronen van criminaliteit. 66
De mate waarin politiekorpsen gebruik maken van de stop and search bevoegdheid verschilt. De Metropolitan Police in London, met een populatie van 8 miljoen inwoners, is verantwoordelijk voor 30% van het totale aantal stop and search. Een ander groot korps, zoals
de West Midlands, met 2,8 miljoen inwoners, heeft juist een relatief laag aantal stop and
search activiteiten. De grootte van het korps lijkt niet direct van invloed op de vraag of deze
bevoegdheid veelvuldig wordt ingezet of niet, concludeert HMIC in 2016. HMIC vermoedt
dat het meer te maken heeft met de verwachtingen die leidinggevenden hebben van deze
bevoegdheden en de wijze waarop zij hun agenten aansturen. 67
Een andere belangrijke contextfactor is de verhouding tussen de politie en de samenleving.
Best practices laten zien dat het vertrouwen van burgers in de politie toeneemt wanneer de
afstand tussen politie en samenleving kleiner is. Zo wordt in verschillende korpsen gewerkt
met een commissie van burgers die bijvoorbeeld de klachten mede-beoordelen en/of vragen stellen over de gemonitorde gegevens. Ook de invoering van community-policing (gebiedsgebonden politiewerk) was een maatregel die al door de commissie Bartlett werd aanbevolen. De daadwerkelijke invoering is een traag proces geweest en pas sinds de laatste
jaren meer gemeengoed in de korpsen. Er zijn dan ook nog geen gegevens beschikbaar over
de ervaringen hiermee.
Ten slotte heeft de weerstand die bestond bij invoering van de stopformulieren en andere
maatregelen een grote rol gespeeld bij het invoeren ervan. Doordat de maatregelen zijn
geïntroduceerd in het kader van ‘institutionele discriminatie’ waren niet alle agenten even
positief over de nieuwe maatregelen en voerden deze dan ook niet altijd uit. 68

65

Quinton 2015.
Fitzgerald & Simmer 1997, Miller 2010, Quinton 2015.
67
HMIC 2016.
68
Shiner 2006.
66

24

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

3

Spanje

3.1

Inleiding
In Spanje is op lokaal niveau ervaring opgedaan met formulieren die uitgereikt worden aan
een burger na een staandehouding (‘stopformulieren’). Dit gebeurde aanvankelijk in het
kader van twee pilotstudies, waaraan in totaal vijf verschillende korpsen deelnamen:
I.

II.

In het kader van het project Strategies for Effective Police Stop and Search (hierna: STEPSS) hebben twee gemeenten stopformulieren geïntroduceerd. Het project vond plaats tussen oktober 2007 en maart 2008. In Fuenlabrada nam het
gemeentepolitiekorps deel aan deze pilot, terwijl in Gerona zowel het gemeentepolitiekorps als het regionale politiekorps (Mossos d’Esquadra) participeerden.
Daarnaast namen twee gemeentepolitiekorpsen, Castellón en Pedrezuela, in
2013 deel aan het Programa para la Identificación Policial Eficaz (Programma
voor Efficiënte Politie Identificatie, hierna: PIPE). 69

Het project STEPSS is gefinancierd, georganiseerd en begeleid door het Open Society Justice
Initiative (hierna: OSJI). Aan dit project namen behalve de twee Spaanse korpsen ook Hongaarse en Bulgaarse politiekorpsen deel. Het project werd ondersteund door de Europese
Unie.
Het project PIPE vond plaats op initiatief van het Plataforma por la Gestión Policial de la
Diversidad (Platform voor de Omgang met Diversiteit door de Politie). Aan dit platform is
een aantal organisaties (NGOs) verbonden, gericht op (hulpverlening aan) migranten/ vluchtelingen en op het bevorderen van de integratie en maatschappelijke deelname van diverse
groepen (LHBT en etnische minderheden en mensen met een handicap).
Met name bij STEPSS was de introductie van stopformulieren onderdeel van een breder
programma van maatregelen om op die manier onder meer etnisch profileren te voorkomen en bestrijden.

69

Er wordt melding gemaakt dat andere gemeenten, bijvoorbeeld A Coruña, ook (later) deelnamen aan PIPE. In de gevonden
literatuur wordt echter verder niet ingegaan op hun deelname en de effecten van de in deze gemeenten ingezette middelen.
Derhalve worden deze gemeenten buiten beschouwing gelaten.

25

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

In Fuenlabrada worden stopformulieren tot op de dag van vandaag gebruikt; de andere
gemeenten zijn er na de beëindiging van het project niet mee door gegaan. Daardoor is
Fuenlabrada de enige gemeente waarover informatie met betrekking tot de effecten op de
langere termijn te vinden is. In de andere gemeenten was dit niet het geval.
Hieronder is per deelnemend korps aangegeven bij welk project zij deelnamen en wat het
bevolkingsaantal in die gemeente is.
Gemeentepolitie Fuenlabrada
Gemeentepolitie Gerona
Regionale politie Gerona
Gemeentepolitie Castellón
Gemeentepolitie Pedrezuela

STEPSS 2007-2008, 2008-heden
STEPSS 2007-2008
STEPSS 2007-2008
PIPE 2013
PIPE 2013

195.180 inwoners
97.580 inwoners
Idem
171.669 inwoners
5.271 inwoners

De korpsen namen alle op vrijwillige basis deel aan het project.

3.2

Juridische context

3.2.1.

Inleiding
Stopformulieren zijn in Spanje alleen geïmplementeerd op lokaal niveau en kennen dus
geen wettelijke basis. In nationale wetgeving zijn geen voorschriften opgenomen over stopformulieren. Wel is het nationaal wettelijk kader van belang, omdat daarin de bevoegdheden tot het staandehouden, het fouilleren en het vragen om identificatie opgenomen staan.
Stopformulieren worden gebruikt in het kader van deze drie bevoegdheden.

3.2.2.

Bevoegdheden
In Spanje bestaan verschillende wetten die bevoegdheden in het kader van proactief politieoptreden aan de politie toekennen. De belangrijkste zijn de Ley Orgánica 4/2015 de protección de la seguridad ciudadana (Wet voor de bescherming van burgerlijke veiligheid;
hierna: Ley Orgánica 4/2015) en de Ley Orgánica 2/1986 de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad
(Wet voor de Strijdkrachten en Veiligheidskorpsen; hierna: Ley Orgánica 2/1986).
De Ley Orgánica 4/2015 bevat de bepalingen over de rechten en plichten van politieagenten
bij het identificeren (artikel 16) en fouilleren (artikel 20) van personen. Deze bepalingen
gelden voor alle agenten werkzaam bij de strijdkrachten of veiligheidskorpsen (‘fuerzas y
cuerpos de seguridad’), waaronder ook de gemeentepolitie en de regionale politie vallen.
Deze wet is in werking getreden op 1 juli 2015 (NB: deze wet was niet van toepassing gedurende de pilot).
De bevoegdheden van de verschillende politiekorpsen, namelijk de Policía Local, Policía de
las Comunidadas Autónomas, Policía Nacional en Guardia Civil, staan omschreven in de Ley
Orgánica 2/1986. Artikel 51, eerste lid van deze wet bepaalt dat gemeentebesturen hun
eigen politiekorpsen kunnen oprichten binnen de kaders van de wet. Dit is dus geen verplichting. In artikel 53 staat opgesomd welke taken deze korpsen kunnen vervullen. Veel van
de taken zijn gerelateerd aan de handhaving van de openbare orde, hulpverlening bij calamiteiten en verkeersovertredingen in stedelijke kernen.
Naast de mogelijkheid voor gemeentebesturen om een eigen politiekorps op te richten is er
ook de mogelijkheid om een regionaal politiekorps op te richten. Hier hebben enkele Spaanse autonome regio’s gebruik van gemaakt. In Catalonië, waar Gerona ligt, gaat het om de

26

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Mossos d’Esquadra. De Mossos staat onder het gezag van de regionale Catalaanse regering,
Generalitat de Catalunya. De functies en bevoegdheden van regionale politiekorpsen staan
omschreven in artikel 38 en 39 van de Ley Orgánica 2/1986. Het gaat om ruimere bevoegdheden dan de gemeentepolitiekorpsen. Een groot deel van de taken die in andere delen van
Spanje voorbehouden zijn aan de nationale politiekorpsen zijn in deze regio voorbehouden
aan het regionale politiekorps. Daardoor is de bevoegdheid van de nationale politie in Catalonië beperkt tot terrorismebestrijding en immigratie.
3.2.3.

Voorwaarden bij het gebruik van de bevoegdheid
Hiervoor zijn de algemene bevoegdheden besproken. Deze algemene bevoegdheden verschillen afhankelijk van de vraag of het om een regionaal politiekorps of gemeentepolitiekorps gaat. Politieagenten kunnen bij het opsporen en voorkomen van delicten overgaan tot
identificatie van personen (artikel 16) en het fouilleren van personen (artikel 20). Bij het
identificeren of fouilleren gelden twee voorwaarden:
a. Er moeten vermoedens of aanwijzingen zijn dat iemand heeft deelgenomen aan een
overtreding of inbreuk op een wettelijk voorschrift;
b. Het is voor het begaan van een mogelijk misdrijf noodzakelijk dat iemands identiteit
wordt vastgesteld.
Deze bevoegdheden kunnen zowel uitgeoefend worden in de publieke als in de private
ruimte, zoals woningen.
Wanneer identificatie plaatsvindt, moet rekening gehouden worden met het nondiscriminatiebeginsel en andere rechtstatelijke beginselen, zo staat opgenomen in de Ley
2/2015. In artikel 16 wordt verwezen naar de principes van proportionaliteit, gelijke behandeling en non-discriminatie op grond van geboorte, nationaliteit, raciale of etnische afkomst,
sekse, geloof of geloofsovertuigingen, leeftijd, handicap, seksuele oriëntatie of identiteit,
mening of wat voor andere persoonlijke of sociale omstandigheid dan ook.
Personen die verzocht worden zich te identificeren dienen terstond en begrijpelijk te worden geïnformeerd over de redenen van dit verzoek.
Wanneer fouillering plaatsvindt, gelden bovenstaande voorwaarden eveneens, maar zijn
daarnaast drie aanvullende voorwaarden van toepassing.
1. Er moeten objectieve aanwijzingen zijn die doen vermoeden dat de doorzoeking kan
leiden tot de vondst van objecten die relevant zijn voor de uitvoering van de politietaak. Onder objectieve aanwijzingen dient volgens het Constitutioneel Tribunaal te
worden verstaan ‘aanwijzingen gebaseerd op feitelijke omstandigheden en gegevens [..] die meer inhouden dan een mogelijkheid en minder dan een zekerheid [..]
en die de waarschijnlijkheid van het begaan van een delict veronderstellen’. 70 Een
recentere uitspraak voegt hieraan toe dat ‘gegevens onderworpen moeten kunnen
worden aan een (her)beoordeling [..] en derhalve moeten ze met een minimale mate van concreetheid onder woorden gebracht kunnen worden [..] zodat een intersubjectieve controle van rationaliteit en plausibiliteit plaatsvinden. 71
2. De actie dient in beginsel uitgevoerd te worden door een agent van hetzelfde geslacht, tenzij dit een ernstig risico voor de agent oplevert. Indien nodig vindt het onderzoek plaats in een voor derden afgeschermde plek. Er wordt schriftelijk verslag
gelegd van de handeling, de oorzaken en de identiteit van de agent.

70
71

ATC de 16-05-1984 (vertaald).
ROJ STS 3939/2014.

27

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

3. De fouillering dient zo min mogelijk in te mengen in de levenssfeer en waardigheid
van de persoon in kwestie, zodat hem zo min mogelijk schade wordt gebracht.

3.3
3.3.1.

Inhoud van het stopformulier
Te registreren gegevens
In de pilots zijn verschillende stopformulieren gehanteerd. De te registreren gegevens liepen
dus ook uiteen. Bij bestudering van het stopformulier dat in Fuenlabrada gebruikt werd ten
tijde van het STEPSS-project bleek dat de volgende gegevens genoteerd moesten worden:

















Datum en begintijdstip van de staandehouding
Plaats van de staandehouding
Naam en identiteitsbewijsgegevens
Geboorteplaats, -land en –datum en naam van de ouders
Woonplaats
Telefoonnummer
Reden voor de identificatie en observatie hierover
Of gebruik gemaakt is van het persoonsregister (registro personal) (ja/nee) en of de
uitkomst positief was (ja/nee)
In beslag genomen voorwerpen
Andere gegevens die van belang zijn
Bijbehorend voertuig, diens merktekens en kleur
Of een aanklacht geformuleerd is (ja/nee) en de grond hiervoor
Overtreding
Illegaal strafbaar feit (ja/nee), wijze van handelen (afwezigheid van straf/ beboet,
maar niet aangehouden/ aangehouden) en type straf
Eindtijdstip van de staandehouding
Betrokken agenten

In bovenstaande opsomming is niet de etniciteit opgenomen. Deze hoeft dus niet geregistreerd te worden. De etnische achtergrond van de burger wordt in deze gemeente bepaald
aan de hand van zijn/ haar nationaliteit (geboorteland).
In Castellón werd een soortgelijk formulier gebruikt. Deze wijkt op twee punten af van het
formulier in Fuenlabrada. In de eerste plaats moest ook het geslacht opgetekend worden. In
de tweede plaats bevatte het formulier enkele vooraf beschreven categorieën voor de redenen tot staandehouding. Het gaat om de volgende categorieën:
1. Proactief, preventief politieoptreden (steekproefsgewijs inzetten van bevoegdheden)
2. Zones is onderworpen aan intensieve politiecontrole
3. Lokalisering van een vermeende dader van strafbaar feit
4. Vermeende deelname aan crimineel gedrag
5. Verdacht gedrag of houding
6. Anders
Later heeft Fuenlabrada deze werkwijze overgenomen waardoor zij tegenwoordig ook registreren aan de hand van categorieën in plaats van een open omschrijving in te vullen. De

28

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

lokale politie van Gerona gebruikte juridische categorieën in plaats van operationele categorieën bij de redenen tot staandehouding. 72
We hebben geen voorbeelden van andere formulieren in andere korpsen gevonden. Wel
vermeld OSJI dat het ontwerp STEPSS-formulier zoals gebruikt in Fuenlabrada bijna volledig
is overgenomen binnen het PIPE-project. 73 Op basis van het projectrapport kan aangenomen worden dat de formulieren in ieder geval persoonsgegevens bevatten van de staande
gehouden persoon, de achtergrond en de resultaten van het uitoefenen van een bevoegdheid en de identiteit van de betrokken agent. Daarnaast is op het formulier in Gerona tijdens STEPSS naast nationaliteit ook apart de door de politieagent gedefinieerde etniciteit
geregistreerd. 74
In zowel Gerona als in Fuenlabrada discussieerden agenten en vertegenwoordigers vanuit
minderheidsgroepen tijdens het ontwerp van het formulier over de vraag of nationaliteit
dan wel etniciteit opgenomen moest worden op het formulier. De voordelen van het noteren van nationaliteit is dat dit objectief en makkelijk vast te stellen is. Echter, voor tweedegeneratie immigranten die inmiddels de Spaanse nationaliteit hebben verkregen lijkt dit niet
te voldoen gezien het doel van het gebruik van het stopformulier. In deze discussie werd
etniciteit gezien als ‘vloeibaar’ en niet altijd vanzelfsprekend. Een ander argument was dat
het noteren van etniciteit in sommige gevallen ook contraproductief kan werken, omdat het
een institutionalisering van bepaalde categorieën personen impliceert. Tot slot vonden
agenten ‘etniciteit’ moeilijk toepasbaar bij sommige bevolkingsgroepen, zoals Roma. In de
rapporten is gelet op de voor- en nadelen van beide categorieën geen voorkeur uitgesproken. 75
Er waren twee redenen waarom in Fuenlabrada uiteindelijk de voorkeur is gegeven aan het
registreren van nationaliteit in plaats van etniciteit. Ten eerste is dit gedaan om problemen
met de Agencia Española de Protección de Datos te voorkomen (zie paragraaf 3.3.2). Ten
tweede wordt het probleem van tweede-generatie-immigranten niet herkend in Fuenlabrada, omdat Spanje een recente migratiegeschiedenis kent en derhalve weinig personen nog
de Spaanse nationaliteit hebben verkregen, waardoor het in kaart brengen van etnisch profileren door middel van nationaliteiten mogelijk werd geacht. 76
3.3.2.

Persoonsgegevens in relatie tot etnische registratie
Uit het voorgaande blijkt dat in de meeste pilot studies de nationaliteit, bepaald aan de
hand van het geboorteland, genoteerd wordt op de betreffende stopformulieren en niet de
etniciteit van de persoon in kwestie.
In de Ley Orgánica 15/1999 de Protección de datos de carácter personal, die de omzetting in
nationale wetgeving is van de Europese Richtlijn 95/46/EG betreffende de bescherming van
natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende
het vrije verkeer van die gegevens, wijst gegevens omtrent etniciteit aan als gegevens die
bijzondere bescherming behoeven. In beginsel is het dan ook niet mogelijk om gegevens
over iemands ras of etniciteit te verwerken. Hierop zijn uitzonderingen mogelijk.
Binnen het kader van dit onderzoek is het niet mogelijk vast te stellen of de registratie van
nationaliteiten op stopformulieren binnen deze wettelijke bepalingen past of niet. In één
72

Open Society Justice Initiative 2015b.
Open Society Justice Initiative 2015b.
74
Idem.
75
Schmitt & Pernas 2008.
76
Idem. Daarnaast interview Cristina de la Serna.
73

29

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

van de bestudeerde onderzoeksrapporten wordt gesteld dat de formulieren voldoen aan
dat Spaanse gegevensbeschermingswetgeving. 77
3.3.3.

Klachtbepaling
De staande gehouden burger krijgt een afschrift van het ingevulde formulier. Hij hoeft niet
te tekenen voor akkoord.
Op de achterzijde van de twee bestudeerde stopformulieren staan enkele relevante wettelijke bepalingen opgenomen. Hier staan de bevoegdheden en plichten van de politie en de
rechten van de staande gehouden burger beschreven. Daarnaast staat aangegeven dat,
wanneer iemand van mening is dat zijn rechten geschonden zijn, de mogelijkheid bestaat
om een klacht in te dienen. De wijze waarop dit dient te gebeuren staat eveneens aangegeven. Ook is op het formulier aangegeven dat de genoteerde data in een register in eigendom van de gemeente worden opgenomen en dat hiertegen een verzoek tot verwijdering of
aanpassing kan worden ingediend.
Op het formulier was voorts de doelstelling van het formulier en het project opgenomen.

3.4
3.4.1.

Geschiedenis van stopformulieren
Aanleiding
De aanleiding voor het experimenteren met en het introduceren van stopformulieren in een
aantal gemeenten in Spanje is niet exact aan te wijzen. Vermoedelijk speelden enkele algemene zorgen over etnisch profileren in het gehele land een rol. Deze paragraaf schetst kort
de maatschappelijke context waarbinnen de stopformulieren geïmplementeerd werden.
In 2005 vond een explorerend onderzoek van Wagman en Pernas plaats waaruit naar voren
kwam dat de politie zich in haar werkzaamheden, bewust en onbewust, bediende van etnische profielen waardoor burgers afkomstig uit bepaalde bevolkingsgroepen zich gestigmatiseerd voelden. Het bleek moeilijk vast te stellen op welke schaal etnisch profileren voorkwam. 78 Meest gehoorde uitleg voor het voorkomen van etnisch profileren was de
opvatting dat etnische minderheden meer misdrijven zouden plegen. Bovendien bleken veel
agenten de ruime discretionaire ruimte die zij hebben om personen staande te houden in te
vullen met behulp van hun intuïtie of een soort ‘zesde zintuig’. 79
Pressiegroepen hadden al langer hun beklag gedaan over de praktijk van etnisch profileren,
onder meer in de media; zij herkenden zich in deze conclusies. Onder andere de Open Society Justice Initiative maakte zich zorgen over signalen die bij hen binnenkwamen dat met
name Roma en andere zichtbare minderheden gediscrimineerd werden tijdens politiewerkzaamheden. Tot die laatste groep behoorden met name moslimburgers die, versterkt door
de strijd tegen het terrorisme, zich vaker gediscrimineerd voelden. 80
Het debat werd mede gevoerd naar aanleiding van een uitspraak uit 2001 van het Spaanse
hooggerechtshof. 81 Mevrouw Williams Lecraft werd door een agent staande gehouden op
een station in Valladolid en gevraagd om haar identiteitsdocumenten. Toen ze vroeg naar
de reden waarom zij als enige werd staande gehouden, gaf de agent toe dat dit te maken
77

Open Society Justice Initiative 2012.
Wagman 2005.
79
Schmitt & Pernas 2008.
80
Schmitt en Pernas 2008.
81
Tribunal Constitucional de España,, Decisión 13/2001.
78

30

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

had met haar zwarte huidskleur. Zij diende hierop een klacht in en haar zaak werd behandeld tot aan de hoogste nationale rechterlijke instantie. Deze rechtbank oordeelde dat de
politie in bepaalde omstandigheden etnische uiterlijkheden mocht gebruiken bij de beslissing om te bepalen wie gecontroleerd wordt en wie niet. Derhalve werd haar beroep niet
toegekend. Uiteindelijk diende zij een klacht in bij het Comité voor de Mensenrechten van
de VN die in juni 2009 oordeelde dat dit een vorm van ongeoorloofde discriminatie was en
haar in het gelijk stelde. 82
De Defensora del pueblo español (Ombudsman) en ook internationale mensenrechtenorganisaties zoals de Raad van Europa en de Speciaal Rapporteur van de VN inzake Racisme,
Xenofobie en andere vormen van discriminatie riepen de Spaanse regering op tot actie,
onder meer gelet op deze bovenstaande praktijken. 83 Zij trokken de legitimiteit van het politieoptreden in twijfel, aangezien deze de rechten van burgers schaadde omdat burgers op
grond van vooroordelen werden staande gehouden in plaats van op grond van heldere,
objectieve criteria.
De Dirección General de la Policía en het Spaanse bevoegde gezag bleken weigerachtig om
maatregelen te nemen, maar enkele lokale korpsen waren dat wel bereid om de zaak aan te
pakken. 84
3.4.2.

Doelen
Zowel het STEPSS-project als het PIPE-project experimenteerde met stopformulieren teneinde etnisch profileren door de politie tegen te gaan. Dit was echter niet het enige doel van
de stopformulieren en ook niet altijd het hoogste beoogde doel. Bovendien waren stopformulieren niet het enig middel dat werd ingezet.
STEPSS had het verbeteren van de relaties tussen politie en minderheidsgroepen als achterliggend, hoger doel. Dit zou gestalte moeten krijgen via de politieopleiding, via de ontwikkeling van een controlesysteem voor politieoptreden en via activiteiten met betrekking tot het
identificeren in het openbare leven (met name de introductie van stopformulieren). 85
Met de stopformulieren werd het volgende beoogd: 1) het registreren van de etniciteit van
staande gehouden personen (bepaald aan de hand van nationaliteit of etniciteit); 2) het
analyseren van de resulterende gegevens om vast te stellen in welke mate sprake was van
onevenredigheid in het staandehouden van mensen uit verschillende etnische bevolkingsgroepen; en 3) de conclusies te bespreken met vertegenwoordigers uit deze groepen. 86
Het geheel aan activiteiten in het kader van STEPSS beoogde de verwezenlijking van de volgende, hogere doelen: 87
 Het onevenredig vaak staandehouden en fouilleren van personen behorende tot
minderheden verminderen;
 Het verhogen van de efficiëntie van de politie en het verbeteren van het toezicht
van de politieleiding op het proces van identificatie, staandehoudingen en fouilleren;

82

UN Human Right Committee, Rosalind Williams Lecraft v. Spain.
Open Society Justice Initiative 2015a. Voor de oorspronkelijke aanbeveling: Advisory Committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, Third Opinion on Spain adopted on 22 March 2012.
84
Arenas & García 2016.
85
Idem.
86
Schmitt & Pernas 2008.
87
Schmitt & Pernas 2008.
83

31

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN



De relatie en communicatie tussen niet-autochtone burgers en politie verbeteren en
het versterken van de rechten van deze burgers.

PIPE had de volgende doelen: 88
 Het bevorderen van een betere controle van de politieleiding over de gerealiseerde
identiteitsvaststellingen;
 Het vaststellen van een procedure voor het uitvoeren van identiteitsvaststellingen
met als doel het verbeteren van de efficiency van de politie en het voorkomen van
staandehouding op basis van discriminerende vooroordelen;
 Het versterken van de periodieke analyse van ID-vaststellingen om eventueel correctiemaatregelen te kunnen nemen;
 Het sensibiliseren en opleiden van agenten in het adequaat uitvoeren van identiteitsvaststellingen;
 Het versterken van de nabijheid van de politie in een multiculturele samenleving.
Ondanks dat de formulering op punten anders luidt, komen de doelen van beide projecten
voor het grootste deel overeen.

3.5
3.5.1.

Implementatie
Maatregelenpakket
Tijdens de pilots werden naast stopformulieren ook andere middelen ingezet om de hierboven beschreven doelen te behalen. Het ging om een pakket van maatregelen dat aanzienlijk
breder was dan alleen de registratie van staandehoudingen en de ontwikkeling van (lokale)
controle- en monitoringsystemen. Het pakket omvatte ook (i) de scholing van agenten in het
gebruik van de stopformulieren en in de beredeneerde inzet van hun bevoegdheden en (ii)
de oprichting van een dialoogplatform tussen agenten en minderheden, waar gesproken
werd over de concrete behoeften van deze groepen en over (wederzijdse) negatieve stereotypen. 89
Tijdens het STEPSS-projecten werden de volgende activiteiten uitgevoerd:
 Het beoordelen van het bestaande beleid en praktijk;
 Ontwerpen van formulieren en operationele richtlijnen om staandehoudingen te
registreren;
 Trainen van agenten en gemeenschapsleden in het gebruik van stopformulieren;
 Verzamelen van data en terugkoppeling hierover. 90
Ook het PIPE-project had een bredere opzet dan alleen de introductie van stopformulieren.
In de eerste plaats werd een handleiding/ protocol opgesteld over het gebruik van de bevoegdheid tot identificatie en fouillering en het ontwerp en het gebruik van het formulier.
Daarnaast werd een instrument ontwikkeld om de verzamelde data te analyseren. Bovendien werden agenten getraind. Daarnaast werd een informatiecampagne opgezet om minderheidsgroepen te informeren over hun rechten en plichten in relatie tot deze politiebevoegdheden. Ten slotte werd de verzamelde data gepresenteerd en besproken in
discussiegroepen met deelnemers vanuit de politie en vanuit de minderheidsgroepen. 91
88

Arenas & García 2016.
Twee geïnterviewde sleutelpersonen (De la Serna en Martín) verklaarden beiden dat in het stopformulier het centrale en
belangrijkste middel was in het bredere pakket van maatregelen.
90
Open Society Justice Initiative 2012.
91
Arenas & García 2016.
89

32

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

3.5.2.

Start van de implementatie
STEPSS werd in 2005 ontwikkeld op basis van de resultaten en conclusies uit de eerder genoemde exploratieve studie van Wagman et al. Daarnaast werd gebruik gemaakt van de
ervaringen met stopformulieren die reeds in het Verenigd Koninkrijk gebruikt werden. Het
Britse ministerie van Binnenlandse Zaken, de Home Office, en de Britse politie ondersteunden dit project.92
In Fuenlabrada werden de formulieren niet toegepast bij ‘low discretion’ staandehoudingen
(wanneer agenten rechtstreeks een overtreding waarnamen), maar alleen bij ‘high discretion’ staandehoudingen (staandehoudingen waarbij een overtreding onzeker en dus speculatiever is). 93 In Gerona moest in beide gevallen een stopformulier ingevuld worden.
In Fuenlabrada is het STEPSS-programma het meest volledig geïmplementeerd. Zo werden
in die pilot bijvoorbeeld ook de opgehaalde gegevens gepubliceerd en besproken in focusgroepen waarin vertegenwoordigers van minderheidsgroepen deelnamen. In Gerona was de
implementatie beperkt tot het gebruik van stopformulieren en een beperkte training. 94
In het kader van het PIPE programma (2013) werd met stopformulieren geëxperimenteerd
in de gemeentekorpsen van Castellón en Pedrezuela. Niet alle voorgenomen activiteiten van
PIPE werden daadwerkelijk uitgevoerd. Zo bleek het onmogelijk, gelet op uitvoeringsproblemen, om de data systematisch te analyseren.
In beide programma’s zijn de pilots geëvalueerd, deels aan de hand van kwantitatieve gegevens, maar ook door kwalitatieve bronnen van informatie, zoals interviews met agenten.
In Fuenlabrada is het gebruik van stopformulieren na afloop van de pilotperiode voortgezet.
Tot op de dag van vandaag gebruikt het gemeentekorps aldaar stopformulieren, vanwege
de positieve ervaringen tijdens de pilotstudies. In de andere korpsen waar geëxperimenteerd werd met stopformulieren is gestopt na afloop van de pilot. Een contactpersoon
noemde desgevraagd als reden daarvoor, dat de resultaten tegenvielen en dat de politieke
wil bij de autoriteiten ontbrak om het gebruik van stopformulieren voor te zetten. 95

3.6
3.6.1.

Werking van het gebruik van stopformulieren
Inleiding
Net zoals in Engeland en Wales, heeft het onderzoek in Spanje zich niet beperkt tot de werking van stopformulieren op de vermindering van etnisch profileren. In de meeste evaluatierapporten is het project, met alle onderling samenhangende maatregelen, in zijn geheel
geëvalueerd. Daarnaast wordt in de literatuur veelal stilgestaan bij de effecten op het uitoefenen van de politiebevoegdheden in termen van verhoogde efficiëntie. Dit heeft ermee te
maken dat de introductie van stopformulieren geen geïsoleerd instrument, maar onderdeel
van een breder pakket aan maatregelen met bredere doelen was.
Onderzoeksgegevens zijn afkomstig van de evaluaties van de genoemde projecten. In één
gemeente, Fuenlabrada, zijn de effecten op lange termijn (tot enkele jaren na afloop van het
project) in kaart gebracht.
92

Schmitt & Pernas.
Open Society Justice Initiative 2015a.
94
Idem.
95
Interview met De la Serna.
93

33

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

3.6.2.

Reflectie
De eerste mogelijke functie van het stopformulier is het versterken van het bewustzijn van
de agent bij de inzet van zijn bevoegdheden, zowel in algemene zin (‘Wanneer mogen bepaalde bevoegdheden ingezet worden?’) als bij het gebruik van etnische profielen (‘Op basis
van welke criteria mogen de bevoegdheden ingezet worden?’). Opleiding en het bespreken
van de gemonitorde gegevens (zie hiervoor 1.6.3 en 1.8.1) beïnvloeden naast het gebruik
van de stopformulieren zelf deze reflectieve besluitvorming.
De bestudeerde literatuur gaat slechts beperkt in op reflectieve besluitvorming. Gerapporteerd wordt dat de stopformulieren een verschillende, soms tegengestelde werking hadden.
In Gerona, met name bij de Mossos d’Esquadra, bestond veel verzet tegen dit project en
werd de pilot met stopformulieren opgevat als een aanval op de integriteit en professionaliteit van de agenten. 96 Agenten ervoeren het project en de opleiding soms als straf en controlemechanismen in reactie op eerdere incidenten en voelden zich in de verdediging gedrukt. Dit werkte door in de implementatie van het project.
Volgens Schmitt en Pernas bleken de agenten van het korps van Fuenlabrada zich meer bewust te zijn geworden van het vraagstuk om welke redenen een burger staande gehouden
dient te worden. Bovendien leidde het formulier tot een meer precieze selectie van staande
te houden burgers. 97 Sommige agenten gaven te kennen dat zij het stopformulier nuttig
vonden ‘als didactisch instrument’, omdat het formulier verplicht tot een zekere zelfcontrole. Ook in Pedrezuela bleek uit de interviews dat agenten een beter afweging maakten alvorens te handelen en om een identiteitsbewijs te vragen. 98
Reflectie kan voorts gestimuleerd worden door de met de stopformulieren verzamelde gegevens met agenten door te spreken. In Gerona werden de verzamelde gegevens pas aan
het einde van de pilot geanalyseerd en dus niet tussentijds teruggekoppeld. Volgens de evaluatoren ontbrak daarmee een prikkel om te reflecteren op het eigen handelen. 99

3.6.3.

Monitoren
Een tweede mogelijke functie van stopformulieren is monitoring. Tijdens de projecten in het
kader van STEPSS en PIPE werden in de deelnemende gemeenten door de stopformulieren
gegevens over staandehouding verzameld. Daarbij werd met name geregistreerd wat de
reden tot staandehouding was en wat de etniciteit of nationaliteit was van de staande gehouden burger.
Een noodzakelijke voorwaarde voor adequate monitoring langs deze weg is dat de formulieren bij elke staandehouding en correct ingevuld worden. In het begin van de beide projecten bleek dit problematisch, maar gaandeweg werd dit verholpen, waardoor het aantal
registraties toenam. Ten dele konden de problemen worden toegeschreven aan het verzet
van politieagenten die niet bereid waren de formulieren in te vullen. Dit leek een belangrijke
factor in Gerona te zijn, met name bij de Mossos d’Esquadra. 100 Daarnaast moesten de
agenten in alle gemeenten wennen aan het gebruik van de stopformulieren. Bij het registeren van de reden van staandehouding hebben agenten keuze uit een aantal categorieën. In
eerste instantie werd vaker de categorie ‘Anders’ ingevuld, maar gaandeweg het project
wisten agenten deze vraag beter te beantwoorden.
96

Schmitt & Pernas 2008.
Idem.
98
Arenas & García 2016.
99
Idem.
100
Arenas & García 2016.
97

34

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

In één van de evaluatierapporten werd geconcludeerd dat de formulieren gaandeweg voor
het grootste deel (goed) ingevuld werden. Met name in bijzondere situaties bleven formulieren niet ingevuld, bijvoorbeeld als agenten zich zorgen maakten over hun veiligheid. 101
Daarnaast speelde de hierboven vermelde discussie over het registreren van nationaliteit
dan wel etniciteit een rol in de betrouwbaarheid van de verzamelde gegevens.
De geconstateerde verdeling van staandehoudingen over verschillende nationaliteiten werd
afgezet tegen de verdeling van de bevolking over verschillende minderheidsgroepen op
basis van nationaliteit. Op grond daarvan werd geconcludeerd of en in hoeverre bepaalde
bevolkingsgroepen disproportioneel vaak staande gehouden werden. In alle pilotstudies
bleek dat minderheidsgroepen disproportioneel vaak staande gehouden werden. 102
Overigens kon aan de hand van deze gegevens ook inzicht worden verkregen in andere
kenmerken van staandehoudingen: bijvoorbeeld op welke tijdstippen of welke dagen het
vaakst staande gehouden wordt, in welke geografische gebieden en welke andere persoonskenmerken vaak voor kwamen (zoals geslacht en leeftijd).
3.6.4.

Beleid en management
Een veronderstelde functie van stopformulieren in het verlengde van de monitoringsfunctie
is het voeren van beleid aan de hand van de geregistreerde data, het toezicht op en aansturing van individuele agenten, het managen van teams en de besluitvorming over operationele tactieken. In Fuenlabrada zijn de gegevens systematisch op maandelijkse basis geanalyseerd en gebruikt, zowel om het gedrag van individuele agenten zichtbaar te maken en
eventueel bij te sturen als om de operaties en personele inzet van de politie in kaart te
brengen en te optimaliseren. 103 Leidinggevenden gebruikten de gegevens om de productiviteit van operaties te beoordelen en te verbeteren. 104 In dat kader werd met name aandacht
besteed aan de twee categorieën waarbij de politieagent de meeste discretionaire ruimte
toekwam, namelijk ‘Anders’ en ‘Verdacht gedrag of handelen’. 105
In Gerona werden de gegevens pas aan het eind van het project geanalyseerd in plaats van
maandelijks. Tussentijds kon dus niet op basis van deze gegevens het beleid gevormd of
aangepast worden noch konden de resultaten besproken worden met belanghebbenden. 106

3.6.5.

Rechtspositie burgers
De vierde functie van het stopformulier is dat de burger die wordt aangehouden (beter)
inzicht krijgt in de reden waarom hij is staande gehouden en welke mogelijkheden hij heeft
om eventueel in beklag te gaan.
Over dit specifieke thema is weinig bekend. Wel vermelden enkele rapporten gegevens over
de ervaringen van burgers. Volgens één van die rapporten hadden de agenten in Fuenlabrada de ervaring dat burgers meer begrip en acceptatie kregen voor de procedure van staandehouden. 107 Het is de vraag in hoeverre dit toegeschreven kan worden aan de stopformulieren of dat dit gerelateerd is aan de manier waarop de agenten burgers bij staandehouding
bejegenden. In hetzelfde rapport werd de kanttekening geplaatst dat sommige bevolkings101

Open Society Justice Initiative 2015a.
Idem.
Open Society Justice Initiative 2012.
104
Open Society Justice Initiative 2012.
105
Idem.
106
Schmitt & Pernas.
107
Idem.
102
103

35

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

groepen een sterk wantrouwen tegen overheidsinstellingen hebben, en dus ook richting de
politie. Sommige burgers bleken ook wantrouwend te zijn ten opzichte van officiële formulieren, zoals het stopformulier. Bovendien wierp een stopformulier in de Spaanse taal soms
een belemmering op in de communicatie tussen agent en burger.108 Een stopformulier versterkt in die gevallen, met name op korte termijn, slechts het gevoelde wantrouwen in de
politie. Het is echter onduidelijk in welke mate dit effect is opgetreden.
Het stopformulier kon in de genoemde pilots dienen als bewijsstuk voor een klacht jegens
een politieagent. Echter, gedurende de onderzoeksperiode was er geen enkele klachtenprocedure. 109 Ook de effecten van communicatie over rechtsbeschermingsprocedures zijn niet
onderzocht en blijven dus onduidelijk. 110

3.7

Effecten op de mate van etnisch profileren
In de Spaanse pilots werd de mate van etnisch profileren gemeten door (on)evenredigheid
in staandehoudingen vast te stellen. Onevenredigheid werd gedefinieerd als de proportie
staandehoudingen van een bepaalde etnische groep afgezet tegen de proportie van die
groep in het totaal van de bevolking. Efficiëntie werd afgelezen aan de hit rate: het percentage staandehoudingen waarbij (een verdenking van) een misdrijf of overtreding aan het
licht komt. Alleen in Gerona moest het stopformulier ook ingevuld worden indien een agent
een overtreding rechtstreeks waarnam. Daardoor waren de hit rates in Gerona onder voor
het overige gelijkblijvende omstandigheden hoger dan de andere onderzochte korpsen. 111
Fuenlabrada
In Fuenlabrada waren de meest uitgesproken positieve effecten zichtbaar. Dit wordt door
de onderzoekers toegeschreven aan het feit dat daar ten opzichte van Gerona, Castellón en
Pedrezuela het meest volledig de hervormingen geïmplementeerd werden. 112 Deze verschillen in implementatie kwamen ook naar voren in de voorgaande paragrafen.
Gedurende de zes maanden van het project was in Fuenlabrada een scherpe, constante
afname waar te nemen van het aantal fouilleringen (van 958 in oktober naar 253 in mei) en
van het aantal identificaties (van 477 naar 155 in dezelfde periode). Het percentage acties
dat leidde tot positieve resultaten (de hit rate) liet eveneens een stijging zien: van 6 procent
in oktober naar 28 procent in januari en daarna een afvlakking naar 17 procent in maart. 113
Minderheidsgroepen bleven een hogere kans houden om staande gehouden te worden dan
Spaanse burgers. 114 De kans daarop was bijvoorbeeld voor Marokkanen 6,3 maal zo groot
als de kans voor Spaanse burgers. Voor Nigerianen, Ecuadorianen en Roemenen bedroeg
deze onevenredigheidsratio respectievelijk 5,2, 3,9 en 3,8. 115
Voor alle etnische groepen daalde de onevenredigheid in staandehoudingen gedurende de
projectperiode - zowel in relatieve als in absolute zin. De afname bleek het sterkst bij Marokkanen; de ratio daalde van 9,6 in oktober naar 3,4 in maart. Voor Roemenen daalde de
ratio van 5,2 in oktober naar 2 in februari, om vervolgens te stijgen naar 4,8 in maart. Voor
108

Idem.
Idem.
110
Open Society Justice Initiative 2015a.
111
Schmitt & Pernas 2008.
112
Open Society Justice Initiative 2015a.
113
Schmitt & Pernas 2008.
114
Idem.
115
Idem.
109

36

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Nigerianen liep de ratio aanvankelijk op, van 4 in oktober naar 11,5 in december om uit te
komen op 1,4 in maart. 116 Volgens de evaluatoren konden deze effecten verklaard worden
doordat leidinggevenden de cijfers gebruikten om bij te sturen. De evaluatoren concludeerden dat bijsturing door leidinggevenden het gedrag van agenten bij staandehoudingen kan
beïnvloeden en derhalve het gebruik van etnische profielen tegen kan gaan. 117 Zij tekenen
hierbij aan dat zes maanden te beperkt is voor een sociale en institutionele verandering en
dat nadere analyse en eventuele aanvullende acties nodig zouden blijven. 118 Cijfers in de
gemeente Fuenlabrada laten zien dat deze resultaten ook bij langere periodes van het gebruik van stopformulieren in stand blijven (cijfers tot in ieder geval 2012). 119
Gerona
De omvang van het aantal staandehoudingen voor identificatie verschilde aanzienlijk tussen
de twee korpsen in Gerona. Tijdens het project voerde de gemeentelijke politie 1526 controles uit, de Mossos d’Esquadra voerde 902 controles uit. Burgers met een Marokkaanse
achtergrond hadden 6,7 keer meer kans gecontroleerd te worden door de gemeentelijke
politie dan burgers met een Spaanse nationaliteit. Voor Roemenen bedroeg de ratio 10. De
disproportionaliteitsratio’s van de controles uitgevoerd door de Mossos waren voor Marokkanen 10 en voor Roemenen 6,1. Tijdens de looptijd van het project bleven deze cijfers redelijk constant en lieten geen af- of toename zien. Voor de Mossos werd in de eerste maanden zelfs een toename gesignaleerd, waarna de cijfers zich stabiliseerden rond het oude
niveau. Hun interventies richten zich in die eerste periode meer op mensen met een nietSpaanse nationaliteit dan voorheen.
Helaas zijn de cijfers van de twee Geronese korpsen niet erg betrouwbaar. Analyses wezen
uit dat de agenten van Mossos gemiddeld in slechts 57 procent van de staandehoudingen
met identificatie een stopformulier invulden. Bij staandehouding van Marokkanen en Roemenen werd vaker een formulier ingevuld, respectievelijk 70 procent en 77 procent. 120 Het
registratiegedrag van agenten verschilde dus per bevolkingsgroepen.
Castellón en Pedrezuela
De PIPE-projecten in Castellón en Pedrezuela lieten eveneens een wisselend beeld zien. In
Castellón werd geconstateerd dat bij aanvang van het project Roemenen, Algerijnen en
Marokkanen oververtegenwoordigd waren in de cijfers. Gedurende het project nam het
aantal keren dat burgers werden staandegehouden en om identiteit gevraagd af. Deze vermindering is grotendeels toe te schrijven aan het verminderd aantal staandehoudingen van
mensen met een niet-Spaanse nationaliteit, met name Roemenen. De aantallen Spanjaarden en Marokkanen die om identiteitsdocument gevraagd werden bleven gelijk. Desalniettemin bleven de minderheidsgroepen onevenredig vertegenwoordigd. 121 Wat betreft de
toename van efficiëntie van deze politieacties laten de beschikbare gegevens per maand
een wisselend beeld zien. Wel kon worden vastgesteld dat efficiency samen hing met de
motieven voor de staandehoudingen: “handelen ter voorkoming” en “zone onderworpen
aan intensieve politiecontrole” scoorden een relatief zeer laag aantal hits.
In Pedrezuela was geen duidelijke afname of stijging van het aantal identiteitsvaststellingen
tijdens de periode waar te nemen. Door het gebruik van stopformulieren duurden interventies langer dan voorheen. Wel werd een verhoogde efficiency in het politieoptreden waar116

Idem.
Idem.
118
Schmitt & Pernas 2008.
119
Open Society Justice Initiative 2012.
120
Schmitt & Pernas 2008.
121
Arenas & García 2016.
117

37

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

genomen. Het aantal niet-gerechtvaardigde staandehoudingen bij buitenlanders bleef echter hoger dan bij Spanjaarden. Gelet op de kleine aantallen in Pedrezuela waren op basis
van deze gegevens geen conclusies te trekken. 122
Vergelijking
Schmitt en Pernas stellen dat de meeste positieve effecten die in Fuenlabrada werden
waargenomen niet direct toe te schrijven zijn aan de stopformulieren. De gelegenheden tot
dialoog tussen politie en minderheidsgroeperingen die in het kader van het project geboden
werden hadden een aanzienlijk effect, zowel in het versterken van het onderlinge vertrouwen als in het verhogen van de efficiëntie. Door deze ontmoetingen werd de politie op de
hoogte gesteld van de misdaden die bepaalde groepen ervoeren in hun omgeving, waardoor
de olitie daaraan meer aandacht kon besteden. Daarnaast kon de politie zich meer rekenschap geven van de specifieke behoeften van deze bevolkingsgroepen. Bovendien kon de
politie ook uitleggen waarom ze bepaalde operaties uitvoerden en hiervoor steun zoeken bij
de gemeenschap. Door deze acties werd het vertrouwen en de samenwerking van de zijde
van de minderheidsgroepen gewonnen, zo concluderen Schmitt en Pernas op basis van interviews met zowel politieagenten als vertegenwoordigers van deze minderheidsgroepen.
In de andere gemeenten werd niet (zo sterk) ingezet op het aangaan van de dialoog met en
het betrekken van de minderheidsgemeenschappen. Dit is een mogelijke verklaring voor de
lagere successcores in die gemeenten, aldus Schmitt en Pernas. 123
Daarnaast werd in een rapport van de OSJI gesuggereerd dat het ontbreken van systematische analyses en terugkoppeling richting agenten in Gerona ten dele kan verklaren waarom
de effecten te wensen overlieten. Agenten werden onvoldoende bewust gemaakt van hun
eigen handelen en bleven hun werkzaamheden op dezelfde wijze voortzetten. 124

3.8

Factoren

3.8.1.

Inleiding
Veel contextfactoren zijn ten dele al aan de orde geweest, met name het juridisch regime
waarbinnen de politie acteert en de actieve participatie van minderheidsgroepen in alle
fasen van de uitvoering van de projecten.

3.8.2.

Training en opleiding
De evaluatierapporten van de STEPSS pilots benadrukken het belang van opleiding. Zoals
eerder opgemerkt waren opleiding en training van agenten in de pilots onderdeel van het
brede pakket aan maatregelen gericht op het tegengaan van etnisch profileren. Het is belangrijk voor politieorganisaties om gedegen begeleiding en training te bieden zodat voor
agenten duidelijk is welke factoren aanleiding kunnen geven voor een legitieme verdenking.
Uit onderzoek onder de agenten die deelnamen aan de pilots blijkt dat zij moeite hadden
om de reden voor verdenking onder woorden te brengen en dat zij zich regelmatig beriepen
op onjuiste gronden. 125
In Fuenlabrada werkten vertegenwoordigers vanuit het politiekorps, migranten- en mensenrechtenorganisaties en de Politieschool samen aan de ontwikkeling van een scholingspro122

Arenas & García 2016.
Schmitt & Pernas 2008.
124
Open Society Justice Initiative 2012.
125
Idem.
123

38

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

gramma, met aandacht voor de sensibilisering over stereotyperingen, de algemene visie
over verbetering van politiedienstverlening en de introductie van de protocollen van STEPSS
(inclusief het stopformulier). 126 Ook in andere gemeenten werd aandacht besteed aan opleiding, maar in sommige gevallen was dit beperkt tot een toelichting op het gebruik van
stopformulieren.
De opleiding werd verschillend ervaren door de betrokken agenten. Sommige agenten ervaarden veel weerstand, omdat zij de opleiding net als het gehele project zagen als een
straf. Zij voelden zich in de verdediging gedrukt en hadden de indruk beschuldigd te worden
van racisme. 127 Bij vergelijking van de verschillende opleidingen bleek dat de ontvankelijkheid voor een project groter was wanneer de opleiding ingekleed was binnen een positief
discourse, waaronder het verbeteren van de dienstverlening, het verbeteren van de efficiency en het rendement van het politieoptreden, het verbeteren van de relaties met burgers
en het versterken van het vertrouwen richting de politie. 128
Daarnaast werd door Schmitt en Pernas aanbevolen dat in de opleiding aandacht moet zijn
voor twee aspecten:
a) De toepassing van de bevoegdheid om staande te houden/ fouilleren, met name:
het gebruik maken van objectieve kennis in plaats van stereotypes; de verbetering
van de interactie tussen politie en burger en het invullen van de formulieren;
b) Informatie over de verschillende gemeenschappen, hun behoeften en de ervaring
vanuit verschillende perspectieven om staande gehouden te worden. Bij dit onderwerp zouden de gemeenschappen ook betrokken kunnen worden, bijvoorbeeld
door middel van rollenspellen.
Overigens waren al deze hierboven beschreven opleidingen gericht op politieagenten die
zelf bevoegdheden tot staandehouden en fouilleren inzetten. In het Technical Report werd
aangegeven dat dit een tekortkoming is. 129 Ook leidinggevenden zouden trainingen moeten
krijgen over ‘stop analysis and stop management’, zodat de monitorings- en beleidsvormingsfunctie meer vorm kan krijgen. In Fuenlabrada werden daarmee goede resultaten
behaald.
3.8.3.

Contextfactoren en hun invloed
Uit de evaluaties van de pilots komen een aantal factoren naar voren die van betekenis zijn
geweest voor het succes of gebrek aan succes van de proefnemingen. In de eerste plaats
lijkt aandacht voor de verhouding tussen de politie en samenleving een belangrijke rol te
spelen. In Fuenlabrada vond de introductie van stopformulieren plaats binnen de bredere
ontwikkeling richting community-policing, waarbij de afstand tussen politie en bevolking in
algemene zin verkleind zou worden. De politie in Fuenlabrada wilde haar dienstverlening
richting de burgers verbeteren.
In de tweede plaats bleek dat een bepaalde minimale schaalgrootte een randvoorwaarde is
voor een succesvolle implementatie van stopformulieren. Het politiekorps van Pedrezuela
werd te klein geacht om op een adequate wijze de verzamelde gegevens te monitoren en te
analyseren.

126

Schmitt & Pernas 2008.
Open Society Justice Initiative 2015a.
128
Schmitt & Pernas.
129
Open Society Justice Initiative 2015a.
127

39

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Voorts zou leiderschap van de leidinggevenden bij de politie van grote betekenis zijn voor
het succesvol implementeren van het project. 130 De mate waarin hervormingen daadwerkelijk worden uitgevoerd door agenten leek sterk beïnvloed te worden door het enthousiasme
en de betrokkenheid van leidinggevenden. Andere aspecten van leidinggeven die bijdroegen
aan implementatie waren: anticiperen op eventueel verzet vanuit de lijn van de organisatie
en periodiek evalueren van de met de stopformulieren verzamelde informatie. 131
Schmitt en Pernas concluderen dat de acceptatie van het project door agenten een belangrijke verklarende factor is voor het verschil in succes tussen Gerona en Fuenlabrada. Omdat
staandehoudingen als een belangrijk onderdeel van hun werk worden ervaren door agenten, kan een verandering in de werkwijze als ingrijpend worden beleefd. 132In Gerona werd
het doel van het project vaker niet begrepen en werden met name de negatieve aspecten,
zoals toegenomen werklast, gezien. Formulieren werden dan ook slecht of niet ingevuld. In
het korps van Fuenlabrada zagen de agenten het nut van het project en steunden zij ook de
implementatie. 133

130

Beide geïnterviewde contactpersonen (De la Serna en Martin) onderstreepten het belang hiervan.
Open Society Justice Initiative 2015a.
132
. Schmitt & Pernas 2008.
133
. Idem.
131

40

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

4

Frankrijk

4.1

Inleiding
In Frankrijk zijn tot op heden geen stopformulieren geïntroduceerd. Wel is hierover uitvoerig gedebatteerd in het kader van de behandeling van de wet “Egalité et citoyenneté” (Gelijkwaardigheid en burgerschap). Doordat de stopformulieren niet ingevoerd zijn, kunnen
niet alle deelvragen beantwoord worden. De aanleiding om dit (parlementaire en maatschappelijke) debat te voeren en de inhoud van dit debat kunnen wel geschetst worden.
Hierbij wordt met name aandacht besteed aan de naar voren gebrachte voor- en nadelen.
We starten met een beschrijving van de bevoegdheden in Frankrijk.

4.2

Politiebevoegdheden
Politiebevoegdheden, zoals identiteitscontroles en fouilleringen, staan beschreven in de
Code de procédure pénale (Wetboek van Strafvordering). Daarnaast staan de bepalingen
omtrent identiteitscontroles opgenomen in de Code de l’Entrée en du Séjour des Étrangers
et du Droit d’Asile (Wetboek voor Toegang en Verblijf van Buitenlanders en het Recht op
Asiel) en in de Code des Douanes (Wetboek op de Douane). In het algemeen laten deze bepalingen volgens de OSJI een grote mate van discretie aan de agenten om te bepalen wie ze
wanneer staandehouden en op welke grond. 134
Hieronder staan beknopt de belangrijkste bepalingen verwoord. In artikel 78-2 van de Code
de procédure pénale staat opgenomen dat een agent een ieder kan verzoeken zijn of haar
identiteit kenbaar te maken, wanneer er één of meerdere plausibele gronden zijn om te
vermoeden dat de persoon:
a) een misdaad gepleegd heeft of gepoogd heeft te plegen;
b) een misdaad aan het voorbereiden is;
c) in staat is om informatie te verschaffen in een onderzoek naar een misdrijf;
d) onderwerp is van een justitieel onderzoek.
In hetzelfde artikel wordt bepaald dat de procureur de la Republique politieagenten kan
opdragen om staandehoudingen en identiteitscontroles te verrichten gedurende bepaalde
134

Open Society Justice Initiative 2009b.

41

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

tijden op specifiek aangewezen plekken. Als een dergelijke plek is aangewezen, dan kan de
politie een ieder aanhouden zonder dat daarvoor een verdere rechtvaardiging nodig is. 135

4.3
4.3.1.

Parlementair debat over stopformulieren
Aanleiding
Er is geen directe aanleiding aan te wijzen voor de discussie over de introductie van stopformulieren. Wel was in de jaren voorafgaand aan de discussie sprake van rellen en jarenlange spanning in de banlieues. Concreet was met name de behandeling van het wetsvoorstel Egalité et citoyenneté aanleiding om te discussiëren over de implementatie van
stopformulieren en het bestrijden van etnisch profileren. Wel werd er in Frankrijk, zowel in
het parlement als in de samenleving, al langer gesproken over dit thema.
In 2009 kwam een rapport uit van de Commission nationale consultative des droits de
l’Homme (CNCDH) waaruit bleek dat op twee grote Parijse stations personen die gezien
werden als zwart tussen 3,3 en 11,5 keer meer het risico liepen om gecontroleerd te worden door de politie dan witte personen. Voor personen die gezien werden als Arabier lag
deze kans tussen 1,8 en 14,8 keer. Dit rapport baseerde zich voor een belangrijk deel op de
verkregen inzichten uit de studie die tussen oktober 2007 en mei 2008 uitgevoerd was door
de Centre Nationale de Recherche Scientifique in samenwerking met het Open Society Justice Initiative. 136 Mede op basis van deze rapporten werd geconcludeerd dat de politie zich
schuldig maakt aan discriminatoire politiecontroles, zoals onder andere geconstateerd in
Amendement No. 1221. Overigens werkt de CNCDH op dit moment ook aan een studie over
controles (controle au faciès, ook wel discriminatoire controles) en geweldmisbruik door
politieagenten.
Ook in latere rapporten, zoals die van Human Right Watch in 2012 137 of van de belangengroep Stop le controle au faciès, werd geconcludeerd dat etnisch profileren een probleem is
in Frankrijk. Ook in die rapporten werd aanbevolen om stopformulieren te introduceren.
François Hollande beloofde tijdens zijn verkiezingscampagne voor het presidentschap in
2012 om te strijden tegen het opstellen van gezichtsprofielen bij identiteitscontroles door
de politie. Dit zou vervangen moeten worden door een meer respectvolle procedure voor
burgers. 138 In 2012 werd reeds in de media bericht dat de minister van Binnenlandse Zaken
Valls voorbereidingen trof om het stopformulier te implementeren.
Een andere belangrijke, recente gebeurtenis in het debat over etnisch profileren is het arrest van de Cour d’appel van Parijs, uitgesproken op 25 juni 2015 (no 13/24277). Dertien
personen hadden de Staat aangeklaagd, omdat zij meenden slachtoffer te zijn van discriminatoire poltiecontroles. De Staat werd in vijf gevallen veroordeeld voor grove nalatigheid
(faute lourde); de controles werden inderdaad als discriminatoir beoordeeld door de rechter.

4.3.2.

Parlementair debat
De introductie van stopformulieren is Frankrijk besproken in het parlement in het kader van
de behandeling van de wet “Egalité et citoyenneté” (Gelijkwaardigheid en burgerschap). Dit
135

Open Society Justice Initiative 2009b.
Open Society Justice Initiative 2012b.
137
Human Rights Watch 2012.
138
François Hollande, Le changement est maintenant, mes 60 engagements pour la France, nr. 30.
136

42

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

wetsvoorstel heeft als doel de integratie van jongeren in de samenleving te bevorderen. Dit
gebeurt langs drie lijnen:
 Het versterken van de inzet ten dienste van het algemeen belang en van de emancipatie van de jongeren;
 Het bevorderen van sociale menging en van de gelijke kansen op woonruimten;
 Het bevorderen van de reële gelijkheid.
In het kader van dit laatste onderdeel wordt onder andere ingezet op een aanscherping van
de sancties in geval van racisme of discriminatie, zoals blijkt uit de toelichting op de wet.
In de wetstekst stonden stopformulieren (‘récépissé pour les contrôles d’identité’) als middel om discriminatie van de zijde van de politie tegen te gaan niet opgenomen. Via amendementen wilden enkele parlementariërs stopformulieren als proef voor een bepaalde periode introduceren. Deze amendementen werden verworpen tijdens de stemmingen op 25
mei 2016. Het wetsvoorstel zelf werd in eerste lezing aangenomen op 6 juli 2016 door de
Assemblée Nationale. De wet ligt nu voor in de Senaat.
4.3.3.

Inhoud van de amendementen
De bedoelde amendementen zijn Amendement No. 341, 503, 575, 634 en 1221. Deze
amendementen hebben globaal eenzelfde strekking: bij identiteitscontroles dient de betrokken agent een document op te stellen waarvan een afschrift overhandigd wordt aan de
staande gehouden persoon. Amendement No. 503 wil deze procedure ook toepassen op
fouilleringsacties. De amendementen vullen artikel 78 van de Code de procedure pénale aan
of wijzigen deze.
De amendementen stellen voor om gedurende één (amendementen No. 575, No. 634 en
No. 1221) of twee (amendementen No. 341 en No. 503) jaar in bepaalde delen van Frankrijk
of in het hele land een proef met deze procedure te introduceren. Daarnaast werd bepaald
dat in de periode van noodtoestand deze procedure niet toegepast zou worden.
Amendement No. 575 noemde de positieve effecten van het stopformulier in het buitenland, met name Engeland, Canada en enkele Spaanse gemeenten. Daarnaast noemde de
indiener dat in de literatuur tevens gesproken wordt over een toename aan bureaucratische
lasten. Vanwege deze tegenstrijdige argumentatie stelde de indiener voor om eerst een
proefperiode af te spreken. Indien de resultaten positief zouden zijn, zou vervolgens het
gehele land kunnen overgaan tot de implementatie van stopformulieren.
Overigens schrijven alle amendement slechts de introductie van stopformulieren voor als
geïsoleerd instrument. Het lijkt erop dat de indieners niet beoogden om de stopformulieren
in een breder programma in te bedden of zij lieten dit over aan de regering.
Klachtenprocedure
Amendementen No. 503 en No. 1221 bevatten twee aanvullende bepalingen die gerelateerd zijn aan de rechtsbescherming van de burger. In de eerste plaats moet het document
worden getekend door de staande gehouden persoon. Wanneer deze weigert, wordt hiervan melding gemaakt. Daarnaast ontvangt de procureur de la République een proces-verbaal
van alle staandehoudingen. De procureur is verantwoordelijk voor de afhandeling van klachten van burgers jegens een politieagent.
In amendement No. 341 wordt overigens in de toelichting aangegeven dat in de huidige
situatie geen enkel bewijs van uitgevoerde identiteitscontroles voor handen is op basis

43

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

waarvan een eventueel slachtoffer een klacht kan indienen. Het stopformulier kan dienen
als dergelijk document.
In de overige amendementen stond niets opgenomen over eventuele klachtenprocedures.
Inhoud formulieren
De beoogde stopformulieren zouden op grond van de genoemde amendementen de volgende gegevens moeten bevatten:
 Redenen die de controle rechtvaardigen;
 Identiteit van de gecontroleerde persoon;
 Datum en tijdstip van de controle;
 Dienstnummer, rang en dienst van de agent (in geval van amendementen No. 575,
No. 634 en No. 1221 slechts de rang van de agent);
 Observaties over de gecontroleerde persoon (amendement No. 503 en No. 1221).
In de amendementen staat niet geëxpliciteerd welke identiteitskenmerken opgenomen
dienen te worden.
Amendement No. 341 bevat geen bepalingen over de inhoud van het document, maar laat
dit over aan nadere regelgeving door middel van een decreet van de Conseil d’Etat.
4.3.4.

Doelen van stopformulieren
De doelen van de introductie van een stopformulier, zoals voorgesteld in de amendementen, hebben met name betrekking op het bestrijden van discriminatie door de politie (etnisch profileren). In Amendement No. 575 wordt opgemerkt dat de mate waarin dit voorkomt waarschijnlijk beperkt is, maar dat de wetgever niet op basis van dat argument kan
wegkijken.
Daarnaast worden enkele (neven)doelen geformuleerd. In Amendement No. 503 wordt
aangegeven dat stopformulieren de rechters een beschuldiging van discriminatie beter kunnen beoordelen op juistheid.
In de toelichting op Amendement No. 341 is aangegeven dat de aangescherpte terrorismewetgeving de politie extra bevoegdheden toekent. De invoering van stopformulieren is voor
de indiener dan ook een manier om het vertrouwen te herstellen in de Franse samenleving.
Eerder in 2012 verklaarde minister Valls reeds dat het stopformulier beoogde bij te dragen
aan het herstel van vertrouwen in de relatie tussen politie en burgers. 139
Overigens wordt in de media door onderzoeker Christian Mouhanna benadrukt dat stopformulieren een rol kunnen spelen bij het beoordelen en het verbeteren van de efficiëntie
van het politieoptreden. 140 Dergelijke doelen zijn niet genoemd in de toelichtingen op de
amendementen.
Gedurende de wetsbehandeling werd verwezen naar de context van het (internationaal)
terrorisme waarmee ook Frankrijk geconfronteerd is. Voor een parlementariër, Benoît Hamon, is het probleem van etnisch profileren hierdoor des te urgenter. Bepaalde burgers,
met name met een moslimachtergrond, zouden namelijk nog meer dan voorheen te maken

139
140

Leclerc 2012.
Idem.

44

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

hebben met verdachtmakingen en wantrouwen vanuit de samenleving, waaronder ook de
politie. 141
4.3.5.

Bezwaren tegen stopformulieren
Algemeen
Tijdens de parlementaire behandeling werden enkele bezwaren tegen de introductie van
stopformulieren naar voren gebracht. Belangrijkste bezwaar was de veronderstelde toename van bureaucratische lasten. Dit argument was uiteindelijk doorslaggevend in de beslissing niet over te gaan tot de introductie van stopformulieren.
De politie(vakbond) verzette zich sterk tegen het gebruik van stopformulieren. In de loop
van 2012 bleek minister Valls ontvankelijk voor de argumenten van de politieagenten dat dit
instrument te zwaar en te bureaucratisch zou zijn. Het politiewerk zou op een onredelijke
wijze gecompliceerd raken. Daarnaast was minister Valls bezorgd dat een stopformulier zou
leiden tot een classificatie van de bevolking, wat niet verenigbaar is met de Franse republikeinse waarden. 142
Gelet op de recente terroristische aanslagen in Frankrijk werd door sommige parlementariers de veronderstelde toename van bureaucratische lasten als gevolg van stopformulieren
niet passend geacht. De huidige minister van Binnenlandse Zaken Bernard Cazeneuve vond
bovendien dat door de verhoogde politie-inzet om de veiligheid van het land te garanderen
al een groot beroep gedaan wordt op agenten. 143
Etnische registratie?
Opgemerkt dient te worden dat registreren van persoonsgegevens, met name die betrekking hebben op etniciteit, omstreden is in Frankrijk. Toen de Europese Commissie tegen
Racisme en Intolerantie aanbeval dat Frankrijk etnische statistieken zou verzamelen om
daarmee discriminatie en diversiteit in kaart te brengen, werd deze suggestie door de Franse autoriteiten afgedaan als ondenkbaar. 144
Artikel 8 van Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés 145 (deze wet is uitwerking van EU-richtlijn) bepaalt dat het in beginsel verboden is om
persoonsgegevens te verzamelen of te gebruiken waaruit direct of indirect iemands raciale
of etnische oorsprong naar voren komt. De wet biedt mogelijkheden om hiervan af te wijken, maar de Franse overheid heeft daar tot op heden geen gebruik van willen maken. In
Frankrijk worden derhalve geen etnische statistieken bijgehouden. Het gebruik van stopformulieren waarop etniciteit wordt bijgehouden, zou in Frankrijk de eerste vorm van etnische registratie worden, afhankelijk van de vraag welke persoonsgegevens geregistreerd
zouden worden. Dat laatste valt uit de teksten van de amendementen niet op te maken.

141

Foux 2016.

142
143

Libération 2012.

Laïreche & Bretton 2016.
144
Open Society Justice Initiative 2012.
145
Deze wet is, net als de Ley 15/1999 in Spanje, de uitwerking van de eerder genoemde EU-richtlijn.

45

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

5

Bevindingen

5.1

Inleiding
Zoals in de inleiding uiteengezet is deze quick scan er op gericht om, op basis van de gedocumenteerde ervaringen met registratie van staandehoudingen in verschillende landen, de
volgende vragen te beantwoorden.
1. Waar en hoe worden stopformulieren gebruikt?
2. Wat is bekend over de werking van stopformulieren?
3. Welke condities zijn van invloed op de werking?
4. In hoeverre is de elders geconstateerde werking te verwachten onder Nederlandse
condities?
5. In hoeverre draagt het gebruik van stopformulieren bij aan het tegengaan van etnisch profileren bij staandehoudingen?
In dit hoofdstuk worden onderzoeksvragen 1,2, 3 en 5 beantwoord. Onderzoeksvraag 4
komt aan de orde in het slothoofdstuk.

5.2

Gebruik stopformulieren
Jurisdicties
Politiekorpsen in Engeland en Wales hebben sinds 1986 ervaring opgedaan met verschillende vormen van registratie van staandehoudingen. Sinds 2005 zijn alle drieënveertig politiekorpsen verplicht om bij één vorm van staandehouding, stop and search, een stopformulier
in te vullen en een afschrift daarvan aan de staande gehouden persoon te overhandigen.
In Spanje hebben vijf politiekorpsen geëxperimenteerd met stopformulieren bij staandehoudingen. Drie korpsen (twee gemeentekorpsen en één regionaal korps) deden mee aan
een proef in de periode 2007-2009 onder het zg. STEPSS programma dat was geïnitieerd en
uitgevoerd door het Open Society Justice Initiative. In 2013 namen twee korpsen deel aan
een experiment onder het PIPE programma dat werd georganiseerd door een aantal Spaanse NGO’s. Slechts in één van de korpsen (de gemeentepolitie van Fuenlabrada) is de toepassing van stopformulieren na afloop van het experiment voortgezet.

46

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Dertig staten in de Verenigde Staten hebben wetgeving omtrent etnisch profileren bij politieoptreden. Zeventien ervan kennen een wettelijke verplichting om staandehoudingen te
registreren. 146 Doorgaans gaat het daarbij om stop and frisk , vergelijkbaar met het Engelse
stop and search. Van het omvangrijke onderzoek naar racical profiling in de VS kon in deze
quick scan slechts zeer beperkt gebruik worden gemaakt. 147 Praktijken in ander landen (bijvoorbeeld Canada) en experimenten in andere jurisdicties (bijvoorbeeld Bulgarije en Hongarije) moesten geheel buiten beschouwing blijven.
Soort politieoptreden
De bevoegdheden tot staandehouden, identificatie en fouilleren verschillen in Engeland en
Spanje ten opzichte van de bevoegdheden die Nederlandse agenten hebben. In Engeland
bestaat tegenwoordig alleen een wettelijke verplichting tot het gebruik van het stopformulier bij stop and search (staandehouden en fouilleren). Deze vorm van staandehouding is
overigens in belangrijke mate gereguleerd: er dient een reëel en objectief gegrond vermoeden van een strafbaar feit te zijn. Het is niet toegestaan naar de identiteit van de staande
gehouden persoon te vragen wanneer dit enkel en alleen bedoeld is om het stopformulier in
te vullen. In de Spaanse gemeente Fuenlabrada bestaat dezelfde verplichting en de voorwaarden bij uitoefening zijn vergelijkbaar met die in Engeland. Nederland kent de bevoegdheid tot staandehouden en fouilleren bij verdenking in het kader van bijzondere wetgeving
zoals de Wet Wapens en Munitie en de Opiumwet en van een ieder in een door de burgemeester aangewezen veiligheidsrisicogebied.
In de Spaanse gemeente Fuenlabrada bestaat daarnaast een verplichting om het stopformulier te gebruiken bij ‘staandehouden en identificeren’. Deze bevoegdheid is vergelijkbaar
met de Nederlandse; identificatie mag alleen plaatsvinden wanneer er vermoedens of aanwijzingen zijn dat iemand heeft deelgenomen aan een overtreding of inbreuk op een wettelijk voorschrift. In Nederland is deze bevoegdheid opgenomen in artikel 52 Sv.
De Engelse politie heeft niet de wettelijke bevoegdheid om naar een identificatie te vragen.
Zij hebben een variant: namelijk stop and account, waarbij de staande gehouden persoon
korte vragen gesteld worden terwijl, antwoorden en het geven van identificatie niet verplicht is. Toen het stopformulier werd ingevoerd, was ook het registeren van stop and account verplicht, maar dat is in 2009 afgeschaft, onder meer vanwege de administratieve
lasten in combinatie met een relatief korte ontmoeting tussen politie en burger.
Beoogde werking
In Engeland is het stopformulier een onderdeel van een pakket aan maatregelen, gericht op
het tegengaan van etnisch profileren en het vergroten van het vertrouwen in de politie. Het
stopformulier wordt gezien als een middel om de transparantie en verantwoording omtrent
het proactief optreden van de politie te vergroten. In dat verband wordt ook belangrijk geacht dat de politieagent goed aan de burger uitlegt wat de redenen van de staandehouding
zijn.
In Spanje hadden de stopformulieren zowel in het STEPSS-project als het PIPE-project als
één van de beoogde doelen het tegengaan van etnisch profileren door de politie. In beide
gevallen was het invoeren van de stopformulieren net als in Engeland één van een pakket
aan maatregelen gericht op het verbeteren van de relaties tussen politie en minderheids-

146
147

NAACP 2014.
Een goed voorbeeld van een verwerking van Amerikaanse ervaringen is Dekkers, Van der Leun en Van der Woude 2015.

47

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

groepen. In beide projecten stond het zichtbaar en bespreekbaar maken van het gebruik
van de discretionaire ruimte bij proactief politieoptreden voorop.

5.3

Werking van stopformulieren
Zoals in de inleiding uiteengezet, wordt de beoogde werking van stopformulieren ten behoeven van de analyse uiteengelegd in vier functies:
 reflectie
 monitoren
 beleid en management
 rechtspositie burgers
alsmede het uiteindelijk beoogde effect van het tegengaan van etnisch profileren.
Reflectie
In Engeland en Wales is geconstateerd dat er van agent tot agent en van korps tot korps
grote verschillen zijn in de mate waarin het gebruik van stopformulieren aanzet tot weloverwogen keuzen bij staandehoudingen. De algemene houding van agenten ten aanzien
van het maatregelenpakket lijkt een bepalende factor te zijn. Wanneer agenten positief
stonden tegenover de registratie van proactief optreden, bleek het stopformulier de reflectieve besluitvorming te kunnen bevorderen. Agenten gingen beter nadenken over het gebruik van hun bevoegdheid en de vraag waarom zij van deze bevoegdheid gebruik maakten.
Zij konden de reden van staandehouding ook beter uitleggen aan de desbetreffende burgers. Er stonden echter ook een hoop agenten negatief tegen het gebruik van het stopformulier. Dit kwam vooral doordat het Macpherson rapport sprak over ‘institutioneel racisme’, wat veel weerstand opleverde. Wanneer agenten negatief stonden tegenover de
registratie door middel van het stopformulier, resulteerde dit in het niet gebruiken ervan.
Voorts bleek dat de kans op weloverwogen optreden groter was bij agenten die goed getraind waren in het gebruik van stopformulieren dan bij agenten die geen training hadden
ondergaan. Belangrijk elementen in een dergelijke training zijn het verbeteren van de kennis
van de voor staandehouding relevante bevoegdheden, het oefenen van de toepassing van
zulke bevoegdheden en het vergroten van de vaardigheid om het aan de staande gehouden
persoon uit te leggen. Ook de wijze waarop binnen het korps supervisie is ingericht bleek
van invloed op de reflectieve besluitvorming van agenten. Voorts kon de tendens worden
waargenomen dat het aantal staandehoudingen afnam en dat de effectiviteit van stop and
search (het aantal hits) toenam. In de meeste gevallen was dat effect bescheiden, maar in
een enkel korps daalde het aantal staandehoudingen wel met 50 procent – zonder dat het
aantal hits daalde.
De in Spanje waargenomen effecten komen in grote lijnen overeen met wat in Engeland is
geconstateerd. Veel agenten ervoeren stopformulieren al bij voorbaat als negatief, want het
werd gezien als een aanslag op de integriteit en professionaliteit van de agenten. Stopformulieren werden dan met tegenzin gebruikt en leidden niet tot een meer weloverwogen
toepassing van bevoegdheden. Was er daarentegen een positieve grondhouding dan bracht
het gebruik van stopformulieren met zich mee dat agenten beter ging nadenken over het
vragen om een identiteitsbewijs of andere vormen van proactief optreden. Ook in Spanje
daalde het aantal staandehoudingen terwijl de effectiviteit ervan toenam. De orde van
grootte van deze veranderingen was bescheiden: vijf tot tien procentpunten.

48

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Conclusie: het gebruik van stopformulieren kan bijdragen aan een weloverwogen gebruik
van politiebevoegdheden bij proactief optreden, mits aan een aantal belangrijke voorwaarden is voldaan. Waren deze voorwaarden vervuld dan werd het politieoptreden efficiënter –
minder staandehoudingen, meer hits. Anders gezegd, het aantal niet-gefundeerde staandehoudingen nam af. Het gebruik van stopformulieren is daarvoor zeker niet voldoende, maar
waarschijnlijk wel een effectieve en wellicht zelfs noodzakelijke voorwaarde.
Monitoren
Registratie van staandehoudingen (met inbegrip van etniciteit) wordt over het algemeen als
de beste mogelijkheid beschouwd om inzicht te verwerven in de proportionaliteit en de
effectiviteit van proactief politieoptreden. Echter, het gebruik van stopformulieren levert
niet zonder meer een betrouwbaar beeld op van het (proactief) politieoptreden. Er moet
aan gewerkt worden om er voor te zorgen dat het formulier steeds wordt ingevuld als de
situatie dat vereist en dat de etniciteit adequaat wordt vastgesteld en geregistreerd. Ook
indien de formulieren correct en eenduidig zijn ingevuld moet er nog een slag worden gemaakt om disproportionaliteit vast te stellen. Er moet gekozen worden waarmee de etnische verdeling in de waargenomen verzameling staandehoudingen vergeleken moet worden: met de landelijke verdeling, met de verdeling in het gesurveilleerde gebied, met de
verdeling op een bepaald dagdeel op straat, of nog anders (het baseline vraagstuk).
Een noodzakelijke voorwaarde voor de monitoringsfunctie is dat de formulieren daadwerkelijk, correct en eenduidig ingevuld worden. Uit de veelvuldige onderzoeken die in Engeland
zijn uitgevoerd blijkt dat het moeilijk is om uit de registraties met behulp van stopformulieren een betrouwbaar beeld van etnisch profileren te verwerven. Ondanks de langjarige ervaringen in Engeland is het nog niet gelukt een werkelijk betrouwbaar beeld van de proportionaliteit van het politieoptreden over het hele land tot stand te brengen.
De bevindingen in Spanje komen grotendeels overeen met die in Engeland. Weerstand onder agenten leidde aanvankelijk tot onbetrouwbare gegevens. De betrouwbaarheid nam toe
naarmate de projecten vorderde. Anders dan in Engeland werd in Spanje niet de etniciteit
maar de nationaliteit van de staande gehouden personen geregistreerd: een additionele
hinderpaal voor de betrouwbaarheid van conclusies omtrent proportionaliteit.
Ook uit de vele Amerikaanse literatuur komt het beeld naar voren dat aan een aantal harde
voorwaarden moet zijn voldaan wil de registratie van staandehoudingen een betrouwbaar
beeld van (dis)proportionaliteit opleveren. 148 Ook in deze literatuur wordt het baseline
vraagstuk uitvoerig besproken. Voorts worden allerlei manieren en best practices aangedragen om de betrouwbaarheidsproblemen te lijf te gaan. 149
Conclusie: registratie van staandehoudingen wordt over het algemeen beschouwd als de
beste mogelijkheid om inzicht te verwerven in de proportionaliteit en de effectiviteit van
proactief politieoptreden. Dergelijke registraties geven enig inzicht in de omvang waarop
etnisch profileren zich voordoet. Echter, het gebruik van stopformulieren levert niet zonder
meer een betrouwbaar beeld op van het (proactief) politieoptreden. Zowel de registratie als
de verwerking moet aan een aantal zwaarwegende voorwaarden voldoen voordat valide
conclusies kunnen worden getrokken.

148
149

Dekkers, Van der Leun en Van der Woude 2015.
Bijvoorbeeld: Tillyer, Engel & Cherkauskas 2010.

49

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Beleidsvoering en management
Gegevens over staandehoudingen, verzameld door middel van stopformulieren, kunnen
worden teruggekoppeld in de politieorganisatie. Leidinggevenden kunnen aan de hand ervan zowel op individueel als op groepsniveau keuzegedrag doorspreken en bijsturen waar
nodig. De Code of Practice die in Engeland van kracht is, verplicht leidinggevenden om de
verzamelde gegevens aldus te gebruiken. Toch is deze functie bij een groot deel van de
korpsen onderbelicht gebleven. De Home Office en de korpsen vonden daarin recent nog
aanleiding om deze verplichting opnieuw onder de aandacht te brengen. Bij de korpsen die
werk maakten van terugkoppeling van gegevens van de stopformulieren werd bewust gestuurd op een vergroting van de effectiviteit van stop and search. Zo werd onder meer de
maatregel genomen om agenten met uiteenlopende staandehoudingsprofielen samen op
patrouille te sturen.
De best practice van Spanje, het korps van de gemeente Fuenlabrada, laat zien dat terugkoppeling van goed verzamelde en verwerkte gegevens effectief kan zijn en dat leidinggevenden er gebruik van kunnen maken om het proactief optreden van hun eenheden informatie gestuurd te verbeteren.
De Engelse praktijk laat voorts zien dat beleidsbeslissingen een aanzienlijk effect hebben op
de manier waarop politieagenten gebruik maken van hun bevoegdheden. Beleid aangaande
de locaties waar gepatrouilleerd wordt bijvoorbeeld, blijkt grote invloed te hebben op de
etniciteit van de mensen die gefouilleerd worden. Het verklaart ook de verschillen in disproportioneel staande houden tussen korpsen. De disproportionaliteit van staandehoudingen is dan ook niet uitsluitend te herleiden tot individueel keuzegedrag van de agent. De
beleidsmatige en bestuurlijke context waarbinnen de agent opereert is minstens zo belangrijk.
Conclusie: leidinggevenden die de efficiency en de effectiviteit van het proactief optreden
van hun politie-eenheden informatie-gestuurd willen verbeteren kunnen goed gebruik maken van de informatie die stopformulieren oplevert. Opnieuw geldt dat aan een aantal
zwaarwegende voorwaarden moet zijn voldaan, waaronder in ieder geval betrouwbare gegevens en een positieve grondhouding in de politie-eenheid.
Rechtspositie burgers
Een vierde veronderstelde functie van de stopformulieren is dat de rechtspositie van de
burger die wordt staande gehouden wordt verduidelijkt en versterkt, onder meer omdat de
burger meer informatie ontvangt over de reden van de staandehouding en omdat een formulier wordt verkregen waarop staat uitgelegd op welke wijze een klacht kan worden ingediend. Er is relatief weinig bekend over hoe burgers dit ervaren,. Uit onderzoek in Engeland
in de implementatieperiode blijkt dat er grote verschillen zijn in ervaring tussen burgers.
Deze ervaring blijkt in de eerste plaats afhankelijk van kleur, waarbij ‘black people’ 150 over
het algemeen minder positief zijn over hun ontmoeting met de politie dan andere etnische
groepen. In de tweede plaats hangt de waardering samen met het optreden van de agent
die staande houdt; de ene agent kan goed uitleggen waarom hij gebruik maakt van zijn stop
and search bevoegdheid, de andere agent niet. Wanneer burgers de houding en het gedrag
van de agent als prettig ervaart en wanneer zij zich met respect behandeld voelen, dan zijn
de ervaringen positiever. In 2013 vindt een kwart van de bevraagde Engelse burgers dat
agenten hun stop and search bevoegdheid discriminerend inzetten. De helft van de onder-

150

“Black people” is de naam waarmee in de rapporten deze etnische minderheid wordt aangeduid.

50

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

vraagde ‘black people ‘ is deze mening toegedaan. Van de op het formulier vermelde mogelijkheid om een klacht in te dienen wordt betrekkelijk weinig gebruik gemaakt.
Het stopformulier is daarnaast aanleiding voor een dialoog tussen de staande gehouden
burger en de agent. Uit de Spaanse ervaringen blijkt dat een georganiseerde dialoog tussen
politie en etnische minderheden een effectieve manier is om de praktijk van staandehoudingen te verbeteren. Ook in Engeland wordt de dialoog met burgers als belangrijk ervaren
en wordt voorgeschreven dat korpsen de lokale burgerij laten meelopen met politieagenten. Voorts dienen de korpsen de lokale gemeenschap actief voor te lichten over het uitoefenen van de stop and search bevoegdheid.
Etnisch profileren
Ondanks al het beschikbare onderzoek blijkt het effect van de invoering van stopformulieren als zodanig op etnisch profileren niet gemakkelijk te traceren. In de eerste plaats is de
kwaliteit van de beschikbare cijfers ontoereikend om harde conclusies te kunnen trekken.
Belangrijker nog dan de kwaliteit van de beschikbare cijfers is de kanttekening dat het stopformulier in geen van de bestudeerde jurisdicties als enkelvoudige maatregel is ingevoerd.
Steeds maakte de invoering van stopformulieren deel uit van een groter samenhangend
pakket van maatregelen. Daardoor is het onmogelijk uitspraken te doen over de effecten
van het stopformulier als zodanig op etnisch profileren, op het vertrouwen in de politie bij
minderheden of op de effectiviteit en efficiency van proactief politieoptreden. Steeds blijkt
het om een samenspel van een groot aantal maatregelen en voorwaarden te gaan. Zo wordt
in Engels onderzoek benadrukt dat de houding en de kwaliteit van handelen van politieagenten bij staandehoudingen minstens zo belangrijk zijn als het invullen van het stopformulier. Over het Spaanse Fuenlabrada wordt gerapporteerd dat het systematisch overleg
met minderheidsgroeperingen een belangrijke rol heeft gespeeld in de algehele verbetering
van het politieoptreden die daar te constateren was.
Uit wat aan cijfers beschikbaar is blijkt dat het aantal stops and search in Engeland over een
periode van zeven jaar is gehalveerd. Daarmee is ook het aantal staandehoudingen van etnische minderheden afgenomen. Echter, ondanks alle getroffen maatregelen heeft Engeland nog steeds te maken met een aanzienlijke disproportionaliteit in staandehoudingen. De
laatste cijfers in Engeland (2015) laten zien dat etnische minderheidsgroeperingen twee
keer zo vaak worden gecontroleerd als ‘white people’. Voor ‘black people’ is de afwijking
groter; zij worden vier keer zo vaak gecontroleerd als ‘white people’. In het korps Fuenlabrada in Spanje was gedurende de pilot sprake van aanzienlijke veranderingen: het totaal
aantal staandehoudingen nam met driekwart af, het aantal ‘hits’ verviervoudigde en de
onevenredigheid in het aantal staandehoudingen van mensen uit minderheidsgroepen nam
af, al bleef de disproportionaliteit aanzienlijk. Uit later onderzoek bleek dat de resultaten
van de pilot duurzaam zijn geweest.
Conclusie: in de bestudeerde jurisdicties was etnische registratie door middel van stopformulieren steeds een (centraal) onderdeel van een pakket van maatregelen. Daardoor leveren de ervaringen in die jurisdicties geen robuuste onderbouwing voor de stelling dat de
invoering van stopformulieren als zodanig disproportionaliteit bij staandehoudingen vermindert en het etnisch profileren bij proactief politieoptreden doet afnemen. Wel kan worden geconcludeerd dat een pakket aan maatregelen waarvan het stopformulier een belangrijk onderdeel is, etnisch profileren kan terug dringen en de effectiviteit van het
politieoptreden kan vergroten. In zo’n context kan registratie van etniciteit bij staandehoudingen bijdragen aan de bewustwording bij de politie van het probleem van disproportioneel staandehouden, aan het bespreekbaar maken van het vraagstuk in de politie-eenheid

51

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

en aan de onderbouwing van interventies van de politieleiding gericht op het terug dringen
van disproportionaliteit.

5.4

Randvoorwaarden en flankerend beleid
Inleiding
Zoals in de vorige paragraaf aangegeven: het gebruik van stopformulieren is in alle bestudeerde jurisdicties steeds ingevoerd als (centraal) onderdeel van een geheel van onderling
samenhangende maatregelen. Het sprekende voorbeeld is het Engelse Macpherson rapport
uit 2000, met maar liefst zeventig aanbevelingen die vrijwel allemaal zijn opgevolgd. Een
viertal aanbevelingen had rechtstreeks betrekking op het optreden bij stop and search. De
beschikbare gegevens leveren duidelijke indicaties over onderdelen van dat maatregelenpakket die nodig zijn wil het gebruik van stopformulieren überhaupt zinvol kunnen zijn.
Professionele cultuur op de werkvloer
Zowel in Engeland als in Spanje beschouwden veel politieagenten de invoering van stopformulieren als een motie van wantrouwen en als een aanval van buiten op de professionaliteit
van de politieagent. In een dergelijke cultuur kunnen stopformulieren weinig effect hebben.
Korpsen met een professionele cultuur gericht op kritisch werken aan de verbetering van de
eigen vaardigheden en het eigen optreden daarentegen pasten de stopformulieren toe als
een van de instrumenten waarmee de eigen professionaliteit verbeterd kon worden. In die
korpsen (Fuenlabrada in Spanje, een aantal korpsen in Engeland) viel een duidelijk leereffect
waar te nemen. De effectiviteit en efficiency van proactief optreden nam daar waarneembaar toe. Een onmisbare voorwaarde voor effectieve toepassing van het stopformulier is
een professionele houding gericht op het voortdurend verbeteren van de eigen vaardigheden, ook als het gaat om de invulling van de discretionaire ruimte bij proactief optreden. In
korpsen waarin een dergelijke professionele cultuur ontbreekt of niet voldoende aanwezig
is gericht beleid vereist om die cultuur te verbeteren.
Vorming en opleiding
Ook indien een positieve professionele grondhouding is, vergt een adequaat optreden bij
staandehoudingen vorming en training. Uit de onderzoeken in Engeland bleek het belang
van adequate wetskennis, van training in afwegingen bij staandehoudingen, van training in
bejegening van staande gehouden personen als ook van training in de juiste invulling van
het stopformulier. Permanente vorming en opleiding voor proactief optreden is net zo belangrijk als het periodiek oefenen van schietvaardigheid.
Systematische beleidsvoering
Vaak is de invulling van de discretionaire ruimte bij proactief politieoptreden gebaseerd op
afwegingen van individuele agenten. De kwaliteit van het politieoptreden wordt verbeterd
als de gronden, overwegingen en vaardigheden die bij dat optreden van belang zijn het gedeeld bezit van de politie-eenheid zijn. Registratie van staandehoudingen door middel van
stopformulieren kan de informatie leveren die gebruikt kan worden bij een kritische reflectie op het eigen optreden. Voorwaarde is dat die informatie op een adequate manier wordt
verwerkt en teruggekoppeld ten behoeve van gemeenschappelijke keuzen. Monitoring van
het functioneren van de eenheid bij proactief politieoptreden en daarop beleidsmatig reageren bleek in Engeland een belangrijke factor in het effectiever en efficiënter maken van
staandehoudingen.

52

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Gerichte supervisie
Directe en permanente betrokkenheid van leidinggevenden van politie-eenheden bij het
invullen van de discretionaire ruimte bij proactief optreden bleek zowel in Spanje als in Engeland van essentieel belang voor het verbeteren van de staandhoudingspraktijk. Met name
zal de leidinggevende zich persoonlijk verantwoordelijk moeten weten voor:
 het voorkomen dan wel doorbreken van weerstanden bij politiemensen tegen het
collectief invullen van de discretionaire ruimte bij proactief optreden
 serieuze monitoring (met terugkoppeling) van de uitkomsten van registraties aan de
eenheid als geheel en aan individuele agenten
 interventies gericht op verbetering, zoals het koppelen van agenten met ongelijke
profielen op het gebied van staandehoudingen
 het bevorderen van training en vorming waar nodig.
Open contacten met minderheidsgroepen
Uit de literatuur blijkt een samenhang tussen succesvol terugdringen van disproportioneel
staandehouden en goede contacten tussen de politie en etnische minderheden. Sommige
onderzoekers schrijven de resultaten, behaald in door het zeer succesvolle korps van Fuenlabrada, zelfs grotendeels toe aan de intensieve dialoog tussen de politie en etnische minderheden. Ook in Engeland bereikten sommige korpsen daarmee goede resultaten. Daarbij
hoort ook een open en respectvolle bejegening van de burger bij staandehoudingen.
Logistieke voorwaarden
De ervaringen in Engeland tonen het belang van een goede inbedding van registratie van
staandehoudingen in bestaande werkprocessen en informatiestromen.
Een belangrijke bron van verzet tegen de registratie is de veronderstelde extra belasting die
het voor de agenten met zich mee zou brengen. In Frankrijk was dit zelfs het doorslaggevende argument om stopformulieren helemaal niet in te voeren. De Engelse gegevens laten
zien dat het uiteindelijk mogelijk was een formulier te ontwerpen dat de administratieve
lasten tot een aanvaardbaar minimum terugbracht. Zo is het gebruik van het stopformulier
weer afgeschaft voor staandehoudingen van het type stop and account. Ook is het formulier
voor stop and search steeds bijgeschaafd om de eenvoud en eenduidigheid te vergroten en
maken hand-on computers het nog eenvoudiger. Een daarmee samenhangend probleem
van het gebruik van stopformulieren is, dat de registraties niet gauw een betrouwbaar beeld
van het politieoptreden bij staandehoudingen oplevert. De registratie in het formulier en de
verwerking daarna dienen aan hoge eisen te voldoen om de validiteit op een redelijk niveau
te brengen.
Conclusie
De ervaringen in de bestudeerde jurisdicties leren dat de invoering van stopformulieren dan
kan bijdragen aan het verminderen van de disproportionaliteit bij staandehoudingen en van
het etnisch profileren bij proactief politieoptreden indien het onderdeel uitmaakt van een
pakket aan maatregelen, gericht op de vergroting van de professionaliteit bij de invulling
van de discretionaire ruimte, op duidelijke leiding en supervisie bij die invulling van die
ruimte, op het verbeteren van de relaties tussen de politie en etnische minderheden en op
adequate logistieke condities voor het verzamelen en verwerken van gegevens over proactief optreden.

53

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

6

Beschouwing

6.1

Naar een goede praktijk
De vraagstelling die aan het onderhavige onderzoek ten grondslag ligt is:
In hoeverre blijkt op grond van de literatuur en documentatie dat zogenaamde stopformulieren bijdragen aan het voorkomen en bestrijden van etnisch profileren? Zijn de mogelijk bewezen resultaten van het gebruik van
stopformulieren te vertalen naar de Nederlandse politieorganisatie? Op welke punten zijn er daarvoor eventueel aanpassingen nodig?
Het antwoord op het eerste deel van deze vraagstelling is in het voorgaande hoofdstuk geformuleerd: uit de beschikbare literatuur en documentatie valt op te maken dat het gebruik
van stopformulieren, of meer algemeen, het registreren van etniciteit bij staandehoudingen,
een bijdrage kan leveren aan het bestrijden van etnisch profileren. Echter, op grond van de
beschikbare gegevens zijn geen harde uitspraken mogelijk over de werking van het stopformulier als enkelvoudige maatregel en over de mate waarin dit effect heeft op het bestrijden
van etnisch profileren. Wel blijkt uit de literatuurstudie dat het stopformulier als onderdeel
van een reeks aan maatregelen een bijdrage kan leveren aan het bestrijden van etnisch profileren. Volgens het Handbook of Good Practices van het Open Society Justice Initiative, 151
gebaseerd op pilotonderzoek in verschillende landen, omvat een toereikend pakket zeven
clusters van maatregelen, verdeeld over drie categorieën:
CATEGORIE

TYPE MAATREGEL

Politiek-juridisch

Maatstaven in wetgeving, operationele richtlijnen, strategische plannen van actie
Klachtenprocedures en toezichtsvoorzieningen
Registratie en monitoring van proactief optreden
Verminderen van etnische disproportionaliteit en versterken
van effectiviteit van proactief optreden
Vorming en training
Evaluatie en terugkoppeling

Beleid en management

151

Open Society Justice Initiative 2012.

54

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Samenleving

Intensiveren en verbeteren van de relatie tussen politie en
samenleving, in het bijzonder etnische minderheden

Bovenstaande maatregelen komen ook in de case-beschrijvingen in dit rapport aan de orde.
De vraag is nu, in hoeverre dit soort good practices ook in Nederland zou moeten en kunnen
worden toegepast. Om deze vraag te beantwoorden proberen we de kern van het vraagstuk
naar boven te halen. Die kern is, politievakmanschap bij proactief optreden, een steeds in
de literatuur terugkerend thema. 152 Uiteindelijk gaat het om de politieagent op straat; die
moet de beslissing nemen om al dan niet op te treden. De vraag is hoe ervoor gezorgd kan
worden dat dit op de beste manier gedaan wordt. Een tweede kernthema is leiderschap bij
de politie: leidinggevenden beslissen over de inzet van mensen en middelen. De vraag is hoe
die inzet optimaal kan zijn, dat wil zeggen effectief en efficiënt en met een minimum aan
etnisch profileren.

6.2

Discretionaire ruimte
Patrouillerende agenten hebben tot taak om op straat de rechtsorde te handhaven. Een
belangrijk deel van dat soort politieoptreden gebeurt zonder dat er een beklag of aangifte is
gedaan: proactief politieoptreden. Agenten treden op indien zij menen een (potentiële)
inbreuk op de rechtsorde te constateren. Daarbij moeten zij voortdurend situaties beoordelen en keuzes maken en besluiten of zij op eigen initiatief zullen interveniëren in het leven
van burgers op straat. Zij hebben daarbij een grote mate van vrijheid om naar eigen inzicht
te beslissen. Dit wordt doorgaans de ‘discretionaire ruimte’ van de politieagent genoemd.
Over de grote afwegingsvrijheid van politieagenten lopen de opvattingen zeer uiteen. Sommigen zijn zeer kritisch en menen dat deze ruime afwegingsvrijheid te veel mogelijkheden
schept voor onrechtmatige en onjuiste beslissingen. Anderen daarentegen beschouwen de
discretionaire ruimte als een onvermijdelijke en zelfs noodzakelijke basis voor het proactief
politieoptreden. De problematisering van de discretionaire ruimte van de politie is al oud èn
internationaal: al in de jaren ‘60 van de vorige eeuw verschenen er artikelen over in de
Verenigde Staten. De aandacht voor proactief optreden van de Nederlandse politie is daarentegen van vrij recente datum.153 Die aandacht is in het bijzonder ingegeven door de zorg
over mogelijk disproportioneel staandehouden van mensen die tot etnische minderheden
behoren. Politiemensen zouden bij hun afwegingen om al dan niet te interveniëren de etnische hoedanigheid van burgers ten onrechte mee wegen. 154
Het inperken van discretionaire ruime kan in beginsel langs twee wegen. De eerste weg is
regels geven, in de vorm van instructies, richtlijnen, handboeken, beleidsregels. Daarbij
hoort hiërarchische supervisie op de naleving van die regels. Het is de klassieke wijze van
leiding geven en managen in grote organisaties. De tweede manier om de discretionaire
ruimte in te vullen is door de agent toe te rusten met adequate beslisregels in het hoofd.
Ieder mens heeft gezichtspunten en maatstaven met behulp waarvan de wereld om ons
heen wordt beoordeeld en met behulp waarvan keuzen gemaakt worden omtrent handelen. Organisaties proberen de gezichtspunten en maatstaven van hun medewerkers zo te
beïnvloeden dat zij de vanuit het perspectief van de organisatie beste beslissingen nemen. 155 In de praktijk is het doorgaans niet of-of: de meeste organisaties doen wat van alle152

O.a. Landman en Kleijer-Kool 2016, Kleijer Kool 2013.
Voor een overzicht van de internationale literatuur, zie Landman 2015, met name par. 2.1.
154
Çankaya 2012, Çankaya 2015. Ten onrechte, want in strijd met het internationale recht, en meer in het bijzonder een inbreuk op het verbod
155
Reeds Simon wees er in zijn baanbrekende studie Administrative Behavior (1947) op dat het (indirect) beïnvloeden van de
premissen van besluitvorming van medewerkers vaak veel effectiever is dan regels en hiërarchie.
153

55

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

bei. Zo is bekend uit organisatieonderzoek dat organisaties met veel routinewerk vaak een
geringe hiërarchie hebben. Die is immers niet nodig om eenvoudige werkzaamheden in
goede banen te leiden. Organisaties daarentegen met complexe taken, die veel professionele vaardigheden vergen, kennen vaak ook een goed ontwikkelde hiërarchie.
Vergelijken we de twee jurisdicties die in dit onderzoek centraal staan: Spanje met zijn pilots
en Engeland met zijn landsbreed uitgerolde maatregelen. In Engeland lag (en ligt nog
steeds) de nadruk op regels die de invulling van de discretionaire ruimte geleiden (de Code
of Practice bijv.) gekoppeld aan supervisie door leidinggevenden van de wijze waarop agenten proactief optreden. Trainingen van agenten waren wel voorzien, maar hadden in de
praktijk vooral betrekking op het hanteren van de stopforms en veel minder op het omgaan
met de discretionaire ruimte. Het stopformulier is in Engeland dan ook vooral een onderdeel van een klassieke bureaucratische aanpak van een organisatieopgave, in dit geval het
reguleren van proactief optreden. Het is een middel om te monitoren of de agenten zich
aan de Code of Practice houden en om hiërarchisch te kunnen interveniëren indien dat niet
het geval is. Dat neemt niet weg dat er ook korpsen in Engeland zijn waar juist ook gewerkt
wordt aan de vorming van individuele politiemensen. In het Engelse hoofdstuk is daarnaast
aan de orde gekomen dat de beleidsbeslissingen van het politiekorps mede van invloed zijn
op de manier waarop politieagenten gebruik maken van hun bevoegdheden. Beleid over
waar wordt gepatrouilleerd is in sterke mate van invloed op de groepen die gefouilleerd
worden en de lokale verschillen tussen de korpsen. Hoewel politievakmanschap centraal
staat, moet niet alleen naar de individuele agent gekeken worden, maar naar het hele systeem rond de agent.
De meest succesvolle (want duurzaam gebleken) casus in Spanje is het gemeentekorps van
Fuenlabrada. In deze casus lijkt de nadruk veel meer te liggen op de hierboven genoemde
tweede manier: het beïnvloeden van de houding en de besluitvormingspremissen van de
agenten die het eigenlijke werk doen. In deze casus is er geen handboek of code; de discretionaire ruimte wordt alleen ingeperkt door de regels die de wet stelt. De invulling van die
ruimte in de praktijk van het proactief optreden is onderwerp van training. De gegevens die
met stopformulieren zijn verzameld zijn primair een basis voor zelfreflectie en het versterken van de eigen professionele vaardigheden. Daarmee is overigens niet gezegd dat het
korps van Fuenlabrada geen hiërarchie kent, maar alleen dat het zwaartepunt bij het beheersen van het proactief optreden en niet bij hiërarchische sturing ligt.

6.3

Politievakmanschap
Adequaat proactief optreden vergt veel vakmanschap. 156 Adequaat betekent in dit geval dat
het aantal mensen dat terecht staande wordt gehouden zo groot mogelijk is en het aantal
mensen dat ten onrechte staande wordt gehouden zo klein mogelijk. Het vakmanschap van
de individuele agent omvat in elk geval drie dingen: observatievermogen, beoordelingsvermogen en het vermogen om op een juiste manier op te treden. Observatievermogen impliceert dat agenten in staat zijn de zaken waar te nemen die er toe doen; indicaties van een
(potentiële) inbreuk op de rechtsorde. Beoordelingsvermogen houdt in dat de waargenomen situatie op de juiste manier wordt geïnterpreteerd: de kans en de ernst van de waargenomen (potentiele) inbreuk op de rechtsorde. Bij proactief optreden vallen waarnemen
en oordelen doorgaans samen: in zeer korte tijd moet een oordeel worden geveld en een
beslissing worden genomen om al dan niet op te treden. Waarin schuilt nu het vakmanschap? Zoals hiervoor gezegd is elk individu voortdurend bezig de wereld om zich heen, kort
156

Voor een veel uitvoeriger uiteenzetting over het vereiste vakmanschap, zie Landman 2015.

56

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

door de bocht, te interpreteren aan de hand van een beperkt aantal maatstaven en gezichtspunten. Dit wordt ook wel “snel denken” genoemd. 157 De stereotypen waarmee we de
werkelijkheid ordenen zijn zelden toereikend en daardoor is er vaak van alles mis met die
interpretaties. Toch is het meestal wel toereikend voor ons handelen in de alledaagse praktijk van het leven. Snel denken is efficiënt, want het voorkomt dat we elke situatie opnieuw
van voor tot achter proberen te doorgronden. We werken met heel versimpelde voorstellingen en interpretaties van de werkelijkheid. Tegenover snel denken staat “langzaam denken”: we nemen de tijd om zaken goed af te wegen en komen na veel wikken en wegen tot
een conclusie. In het alledaagse leven doen we dat alleen bij kwesties die we niet zo vaak
tegen komen en die veel consequenties hebben. Vakmanschap bij proactief politieoptreden
nu houdt in dat de agent in staat is tot snel denken, maar met de kwaliteit van langzaam
denken. Of anders gezegd, vakmanschap betekent dat de agent snel denkt met behulp van
superieure kwalitatief hoogwaardige maatstaven en gezichtspunten.
Wereldwijd laat het politievakmanschap op dit punt nog wel het een en ander te wensen
over. Onderzoek na onderzoek laat zien dat het blauw op straat zich maar al te vaak laat
leiden door de inferieure stereotypen waar mensen in het algemeen zich van bedienen. 158
In de literatuur over politieoptreden worden die stereotypen met verschillende termen
aangeduid, bijvoorbeeld the symbolic assaillant. Politieagenten die hiermee geconfronteerd
worden beroepen zich vaak op hun “professionele intuïtie” en andere hoedanigheden die
moeten aangeven dat hun snelle denken toch superieur is. Uit onderzoek, onder meer het
onderzoek dat in deze studie is behandeld, blijkt daarentegen dat agenten de kwaliteit van
hun oordelen doorgaans overschatten en hun hit rates hoger inschatten dan zij in werkelijkheid zijn. Vaak weet de agent niet goed de reden voor een staandehouding onder woorden
te brengen. Zelfgenoegzaamheid is een valkuil voor elke professional. Ook in aan het politievak verwante professies doet dit fenomeen zich voor. Toezichthouders van de Nederlandse Bank bijvoorbeeld nemen de negatieve gevolgen van het ”snel denken” door toezichthouders serieus en proberen er wat aan te doen. 159 De Inspectie voor de
Volksgezondheid maakt veel werk van het verbeteren van de oordeelsvorming van zijn inspecteurs.160 Wereldwijd en van sector tot sector laat het vakmanschap van handhavers en
toezichthouders te wensen over. Er is geen reden om aan te nemen dat de Politie Nederland
in dit opzicht een uitzondering is. Meer nog, een aantal onderzoeken laat zien dat het snelle
denken van de Nederlandse politieagent bij proactief optreden net zoveel falen vertoont als
elders. 161 En één van de gevolgen daarvan is etnisch profileren en disproportioneel staandehouden. Kortom, ook in Nederland is er voldoende reden om het politievakmanschap voor
proactief optreden op te krikken.
Vakmanschap is niet alleen een eigenschap van de individuele agent, maar ook het eigendom en een aandachtsveld van de politie-eenheid als geheel. De inzet van mensen en middelen op een zodanige wijze dat het aantal mensen dat terecht staande wordt gehouden zo
groot mogelijk is en het aantal mensen dat ten onrechte staande wordt gehouden zo klein
mogelijk vergt veel vakmanschap van de politieleiding. Ook in bestuur en management van
de politie en in het leiding geven aan proactief optreden kunnen de stereotypen van het
snelle denken de weloverwogen aansturing verdringen.

157

Daniel Kahneman, Thinking fast and slow, 2011.
Dekker & Van der Woude 2014. Van der Leun & Van der Woude 2014b. Dekkers e.a. 2015.
159
Jansen en Aelen 2015.
160
Tuijn 2014.
161
Çankaya 2012, Landman en Kleijer-Kool 2016, Van der Leun e.a. 2014.
158

57

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

6.4

Toepassing van het stopformulier – en meer – in Nederland
Hoe kan de professionaliteit van de afwegingen bij staandehoudingen in Nederland verbeterd worden? Landman (2016) noemt vier strategieën die het overwegen waard zijn:
 Beperken van de discretionaire ruimte van politieagenten;
 Onthullen van beperkte effectiviteit;
 Investeren in bewustwording en bejegening;
 Professionaliseren van het selectieproces.
De eerste strategie kwam reeds aan de orde: regels en richtlijnen, plus de handhaving ervan, zouden ervoor kunnen zorgen dat de agent zich bij proactief optreden minder laat leiden door misplaatste intuïtieve overtuigingen. Het nadeel is dat deze strategie weinig bijdraagt aan de verandering van de attitude, de mind set van de agent. Om de houding van de
agent te veranderen is in de eerste plaats nodig dat politiemensen doordrongen worden van
de beperkte effectiviteit van hun snelle denken: de tweede strategie. Daarvoor is informatie
nodig over die effectiviteit. Registratie met behulp van stopformulieren kan die informatie
bieden – mits zij systematisch en over de hele linie worden toegepast. Bij het investeren in
bewustwording en bejegening, strategie drie, kan een zelfregistratie gedurende een aantal
maanden al werkzaam zijn. Dat hoeft niet direct door permanente registratie met stopformulieren, daar zijn alternatieven voor.
Als de bewustwording gestalte krijgt is de volgende stap dat alternatieven worden aangeboden voor de gebrekkige intuïtieve oordeelsvorming. Methoden voor objectieve oordeelsvorming moeten daarvoor in de plaats komen. Dat is wat bedoeld wordt met de professionalisering van het selectieproces, strategie vier. Daarnaast is een aanpassing van het feitelijk
optreden nodig. Ook bejegening is een onderdeel van het politievakmanschap.
Wanneer beoogt wordt het politievakmanschap te verbeteren en te versterken lijkt het een
zinvolle stap om daarbij ook enige vorm van registratie in te voeren. Dit versterkt de monitorfunctie (inzicht in aard en omvang), maar ook de beleidsvormingsfunctie. Onderzoek laat
immers ook zien dat het staandehouden niet alleen een beslissing van de individuele agent
op straat is, maar dat beleidsbeslissingen een belangrijke bijdrage leveren aan de manier
waarop agenten gebruik maken van hun bevoegdheden.
Het stopformulier kan behulpzaam zijn bij het verbeteren en versterken van het politievakmanschap, maar ook andere vormen van registratie kunnen een goed startpunt zijn. In Engeland wordt al sinds de jaren ’80 een registratie bijgehouden van het aantal staandehoudingen en de etniciteit van de staande gehouden persoon. Daarnaast zijn er variaties
mogelijk in bijvoorbeeld de intensiteit: bij welke bevoegdheden wordt het stopformulier
ingevuld (alle staandehoudingen of alleen bij fouilleren) en is sprake van een periodieke of
een permanente registratie? Ook kan gekozen worden voor een uitgebreid dan wel beknopt
formulier, digitaal of op papier. Tot slot kan ook de wijze waarop etniciteit wordt vastgesteld variëren, bijvoorbeeld door de agent of via een vraag aan de staande gehouden persoon, via standaard categorieën of een open veld.
De vier hierboven genoemde strategieën om het politievakmanschap te verbeteren vergen
echter ook andere maatregelen gericht op aanpassing van het feitelijk optreden en van de
bejegening van burgers. Dan gaat het om maatregelen zoals vorming en training, frequente
evaluatie van proactief optreden en het intensiveren en verbeteren van de relatie met de
samenleving.

58

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Bijlage 1: bestudeerde literatuur
Algemeen
Cancaya 2012
S. Cancaya, De controle van Marsmannetjes en ander schorriemorrie. Het beslissingsproces tijdens
proactief politiewerk, Amsterdam 2012.
Cancaya 2015
S. Cancaya, ‘De politiële surveillance van ras en etniciteit’, Cahiers Politiestudies, Jaargang 2015-2, nr.
35, Apeldoorn 2015.
Dekkers e.a. 2015
T. Dekkers, J. van der Leun & M.A.H. van der Woude 2015 ‘Driving while black’. Lessen en inzichten
uit Amerikaans onderzoek naar racial profiling’, in: Cahiers Politiestudies Vol. 35 nr. 2, pp. 109-128.
Dekkers & Van der Woude 2014
T. Dekkers & M.A.H. van der Woude, ‘Staring at the felony forest, De complexiteit van risicoprofilering nader in kaart gebracht’, in: Proces 2014 (93)1, p. 52.
Dekkers e.a. 2015
T. Dekkers, J. P. van der Leun & M.A.H. van der Woude, ‘‘Driving while black’, Lessen en inzichten van
Amerikaans onderzoek naar racial profiling’, in: Cahiers Politiestudies 2015 (35) 2, p. 109.
Jansen & Aelen 2015
R.M. Jansen & M. Aelen, ‘Biases in supervision: what are they and how can we deal with them?’ DNB
Occasional studies no. 1306, 2015
Landman 2015
W. Landman, Blauwe Patronen. betekenis geven in politiewerk, diss. Vrije Universiteit 2015.
Landman en Kleijer-Kool 2016
W. Landman en L. Kleijer-Kool, Boeven vangen, Een onderzoek naar proactief politieoptreden, Amersfoort (Twynstra Gudde, in opdracht van Politie en Wetenschap).
Van der Leun e.a. 2014
J.P. van der Leun, M.A.H. van der Woude, R.D. Vijverberg, R.P.M. Vrijhoef & A.J. Leupen, Etnisch profileren in Den Haag? Een verkennend onderzoek naar beslissingen en opvattingen op straat, Leiden:
Universiteit Leiden 2014.
Van der Leun & Van der Woude 2014a
J.P Van der Leun & M.A.H. van der Woude, ‘Etnisch profileren in Nederland: wat weten we nou echt?’
Tijdschrift voor Politie, jg 76, nr. 7, 2014.
Van der Leun & Van der Woude 2014b
J. P. van der Leun & Maartje van der Woude, ‘Kleurenblind de criminaliteit te lijf? Een bredere blik op
selectief criminaliteitsbeleid dan etnisch profileren alleen’, in: Proces 2014 (93) 1, p 24.

59

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Kleijer-Kool 2013
D. Kleijer-Kool, Multicultureel politiewerk (diss. Universiteit Utrecht), Den Haag: Boom Lemma 2013.
Simon 1994
H.A. Simon, Administrative Behaviour. How organizations can be understood in terms of decision
processes, Roskilde University 1994.
NAACP 2014
NAACP, Born suspect. Stop-and-frisk abuses and the continued fight to end racial profiling in America,
Baltimore 2014.
Open Society Institute 2007
Open Society Institute, Addressing Ethnic Profiling by Police: A Report on the Strategies for Effective
Police Stop and Search Project: Improving relations between police and minority communities by increasing the fairness, effectiveness, and accountability of police stops in Bulgaria, Hungary, and Spain,
AGIS New York, Open Society Foundations 2007.
Open Society Justice Initiative 2009
Open Society Justice Initiative, Addressing Ethnic Profiling by Police, A Report on the Strategies for
Effective Police Stop and Search Project, Open Society Foundations 2009.
Open Society Justice Initiative 2012
Open Society Justice Initiative, Reducing Ethnic Profiling in the European Union: A Handbook of Good
Practices, Open Society Foundations 2012.
Spitzer 1999
E. Spitzer, Attorney General of the State of New York, The New York City Police Department’s ’Stop
and Frisk’ Practices: A Report to the People of the State of New York, December 1999.
Tillyer e.a. 2010
R. Tillyer, R. S. Engel & J.C. Cherkauskas,’Best practices in vehicle stop data collection and analysis’,
Policing: An International Journal of Police Strategies & Management, Vol. 3, nr. 1, 2010, pp. 69 – 92.
Tuijn 2014
S. M. Tuijn, The quality of regulatory judgments of health care inspectors, diss. Universiteit Utrecht
2014.
Engeland en Wales
Bland e.a. 2000a
N. Bland, J. Miller & P. Quinton, Upping the PACE? An evaluation of the recommendations of the Stephen Lawrence Inquiry on stops and searches, Police Research Series 128: London 2000a.
Bland e.a. 2000b
N. Bland, J. Miller & P. Quinton, Managing the use and impact of searches: a review of force interventions, Police Research Series 132: London 2000b.
Bowling & Philips 2007
B. Bowling & C. Phillips, ‘Disproportionate and discriminatory: reviewing the evidence on police stop
and search’, Modern Law review 2007, 70(6), p. 936-961.
Delsol & Shiner 2004
R. Delsol & M. Shiner, Stop and Search the anatomy of a police power, Palgrave Macmillan 2015.

60

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Development and Practice Report 22, The views of the public on the phased implementation of recording police records, 2004.
Delsol & Shiner 2006
R. Delsol & M. Shiner, ‘Regulating stop and search: a challenge for police and community relations in
England and Wales, Critical Crimonology 2006.
Development and Practice Report 23, 2004
Development and Practice Report 23, An evaluation of the phased implementation of the recording of
police stops, 2004.
Fitzgerald & Sibbit 1997
M. Fitzgerald & R. Sibbit, Ethnic monitoring in police forces: a beginning, Home Office Research Study
1997.
Home Office 2004
Home Office, Recording of Stops Implementation Guide: In Response to Recommendation 61 of the
Stephen Lawrence Inquiry Report, London: Home Office 2004.
Home Office 2014
Home Office, Best use of stop and search scheme, april 2014.
Home Office 2015
Home Office, Police powers and procedures England and Wales, year ending 31 March 2015, statistical bulletin, November 2015.
HMIC 2013
HMIC, Stop and Search Powers: Are the police using them effectively and fairly?, 2013.
HMIC 2015
HMIC, Stop and Search Powers 2, 2015.
HMIC 2016
HMIC, PEEL: Police legitimacy 2015. A national overview, 2016.
Johnson & Morgan 2013
R. R. Johnson & M.A. Morgan, ‘Suspicion formation among police officers: an international literature
review’, Criminal Justice Studies, vol. 26, no. 1, p. 99-114, 2013.
Macpherson 1999
W. Macpherson of Cluny, The Stephen Lawrence Inquiry, february 1999.
Miller e.a. 2000
J. Miller, N. Bland & P. Quinton, The impact of stops and searches on crime and community, Police
Research Series Paper 127: London 2000.
Shiner 2006
M. Shiner, National Implementation of the recording of police stops, London School of Economics
2006.
Shiner 2010

61

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

M. Shiner, ‘Post-lawrence policing in England and Wales’, in: Brit. J. Crimonol, 2010, 50, 935-953.
Stone & Pettigrew 2000
V. Stone & N. Pettigrew, The views of the public on stops and searches, Police Research Series Paper
129: London 2000.
StopWatch 2011
StopWatch, StopWatch Statement on Police Stop and Account, December 2011.
Quinton e.a. 2000
P. Quinton, N. Bland & J. Miller, Police stops, decision-making and practice, Police Research Paper
130: London 2000.
Quinton 2011
P. Quinton, ‘The formation of suspicions: police stops and search practices in England and Wales’,
Policing and Society, vol. 21, no. 4, 2011, p. 357-368.
Quinton 2015
P. Quinton, ‘Race Disproportionality and officer decision-making’, In: R. Delsol & M. Shiner, Stop and
Search the anatomy of a police power, Palgrave Macmillan 2015.
Qureshi & Grove 2013
F. Qureshi & L. Grove, ‘Thirty years of police stops: findings from the Crime Survey of England and
Wales’, International Journal of Police Science and Management, vol. 5, no. 2, p. 157-168, 2013.
Spanje
Advisory committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities 2012
Advisory committee on the Framework Convention for the Protection of National Minorities, Third
Opinion on Spain adopted on 22 March 2012.
García e.a. 2016
Arenas García, Lorea & Elisa García España 2016, Identificaciones policiales y discriminación racial en
España. Evaluación de un programa para su reducción, Boletín criminológico no. 163 (april).
De la Serna 2014
De la Serna, Cristina 2014, Uso de perfiles étnicos por parte de la policía en España: una oportunidad
histórica por erradicarlos, Debates jurídicos, no. 3 (mei).
Open Society Justice Initiative 2009a
Open Society Justice Initiative, Addressing Ethnic Profiling by Police, A Report on the Strategies for
Effective Police Stop and Search Project, Open Society Foundations 2009.
Open Society Justice Initiative 2012
Open Society Justice Initiative, Reducing Ethnic Profiling in the European Union: A Handbook of Good
Practices, Open Society Foundations 2012.
Open Society Justice Initiative & Plataforma por la Gestión Policial de la Diversidad 2015a
Open Society Justice Initiative & Plataforma por la Gestión Policial de la Diversidad, Fair and Effective
Police Stops - Lessons in Reform from Five Spanish Police Agencies: Technical Report, Open Society
Foundations 2015.

62

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Open Society Justice Initiative Initiative & Plataforma por la Gestión Policial de la Diversidad 2015b
Open Society Justice Initiative Initiative & Plataforma por la Gestión Policial de la Diversidad, Identifacciones policiales imparciales y eficaces, Lecciones sobre la reforme en cincio servicios policiales
españoles, Informe técnico, Open Society Foundations 2015.
Schmitt & Pernas 2008
M. Schmitt & B. Pernas, Pasos hacia la igualdad – El Proyecto STEPSS en España, Grupo de Estudios y
Alternativos 21 (GEA 21), 2008.
Wagman 2005
D. Wagman, Perfil racial en España: Investigaciones y recomendaciones, Grupo de Estudios y Alternativas 21, 2005.
Frankrijk
Contrôles d'identité : Valls confirme l'abandon du récépissé, Libération (9 september 2012).
Foux 2016
Foux, Florence, Pourquoi le récepissé pour les contrôles d'identité a été enterré, 20Minutes (30 juni
2016).
Human Rights Watch 2012
Human Rights Watch, La base de l’humiliation, les contrôles abusifs en France, Human Rights Watch:
2012.
Laïreche e.a. 2016
Laïreche, Rachid & Laure Bretton, Contrôles d'identité: le récépissé officiellement enterré, Libération
(30 juni 2016).
Leclerc 2012
Leclerc, Jean-Marie, Contrôles d’identité: Valls inquiète la police, Le Figaro (31 mei 2012).
Open Society Justice Initiative 2009b
Open Society Justice Initiative, Profiling Ethnic Minorities – A study of Stop-and-Search Practices in
Paris, Open Society Foundations 2009.

63

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Bijlage 2: onderzoeksvragen
1.
2.
3.
4.

Inhoud en toepassing van de stopformulieren
Welke varianten zijn er in stopformulieren? Door wie en onder welke omstandigheden worden stopformulieren gebruikt?
Wat was in de onderzochte landen de aanleiding om stopformulieren in te voeren?
Wat waren de achterliggende doelen en voor welk probleem moest het stopformulier een oplossing bieden?
Welke informatie bevatten de verschillende soorten stopformulieren? Welke gegevens moeten worden ingevuld bij een staandehouding?
In welke mate wordt in zogenaamde stopformulieren etnisch geregistreerd en hoe
verhoudt zich dit tot de nationale, Europese en internationale wetgeving op dit terrein?

Effecten van de stopformulieren
In hoeverre dragen stopformulieren bij aan het voorkomen en bestrijden van etnisch profileren? Wat is de invloed van het gebruik van zogenaamde stopformulieren op de administratieve lastendruk, de doelmatigheid en doeltreffendheid van het
politiewerk (het aantal staande houdingen in verhouding tot het aantal aanhoudingen, mini-pv’s, informatieverwerving en veroordelingen)?
6. Wat is volgens de literatuur bekend over de relatie tussen de aard van de klachtenprocedure/behandeling en het gebruik van zogenaamde stopformulieren?
7. Wat is de invloed van (het invullen van) het stopformulier op het bewustwordingsproces van mogelijke vooringenomenheid door politiemensen?
8. Hoe wordt het invullen van stopformulieren ervaren door staande gehouden burgers (met oog voor aspecten als tijdsbeslag en nadruk op afkomst, mogelijke discriminatie enzovoort)?

5.

Omgevingsfactoren
9. Wat is in de literatuur bekend over de invloed van selectie, opleiding en training op
het gebruik van zogenaamde stopformulieren?
10. Inn welke context zijn de zogenaamde stopformulieren werkzaam gelet op onderstaande aspecten:
a. Relevante kenmerken van de politieorganisatie, waaronder het geldende juridische regime
b. Relevante maatschappelijke kenmerken, waaronder verhouding tussen de
politie en (delen van de) samenleving
c. Situationele kenmerken
11. In welke mate beïnvloeden dergelijke factoren de effectiviteit van deze stopformulieren?
12. Zijn de mogelijk bewezen resultaten van het gebruik van stopformulieren ook (één
op één) naar de Nederlandse politieorganisatie te vertalen, rekening houdend met
verschillen en overeenkomsten met de Nederlandse wetgeving en politieorganisatie?
13. En zo nee, onder welke voorwaarden zou de vertaling wel gemaakt kunnen worden
en stopformulieren succesvol geïmplementeerd worden?

64

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

65

HET STOPFORMULIER. VERKENNING VAN DE WERKING VAN DE REGISTRATIE VAN STAANDEHOUDINGEN

Bijlage 3: geïnterviewde personen
Focusgroep
Jaïr Schalkwijk
Gerbrig Klos
Wouter Landman
Niels Hageman
Ruben Boomsma
Bas Böing
Nabil Noura
Mariëtte Beekman

Controle Alt Delete
Amnesty International
TwynstraGudde
Politie Eenheid Amsterdam
Politie Eenheid Noord Holland
Nationale Politie
Politie Eenheid Midden-Nederland
Projectleider Kracht van het verschil (NP)

Nederland
Maartje van der Woude

Hoogleraar rechtssociologie

Engeland en Wales
Paul Quinton
Nick Glynn
Spanje
Cristina de la Serna Sandoval
David Martin Abanades

Evidence and Evaluation Advisor, College of Policing
Senior Program Officer, Security Policy & Discrimination, Open
Society Initiative for Europe
(mensenrechten)advocaat en ervaringsdeskundige implementatie, voormalig Open Society Justice Initiative
Sergeant bij gemeentepolitie Madrid, eenheid bevordering en
diversiteit en ervaringsdeskundige implementatie

66