Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 3870

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 26 januari 2024
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij 5 fiches die
werden opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissie
voorstellen (BNC).
Fiche: Verordening inzake passagiersrechten multimodale reizen
(Kamerstuk 22 112, nr. 3869)
Fiche: Herziening verordening handhaving passagiersrechten in de Unie
Fiche: Herziening Richtlijn Pakketreizen (Kamerstuk 22 112, nr. 3871)
Fiche: Mededeling EU Actieplan elektriciteitsnetwerken (Kamerstuk
22 112, nr. 3872)
Fiche: Richtlijn tot wijziging minimumnormen ter voorkoming en
tegengaan van mensensmokkel (Kamerstuk 22 112, nr. 3873)
De Minister van Buitenlandse Zaken,
H.G.J. Bruins Slot

kst-22112-3870
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2024

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3870

1

Fiche: Herziening verordening handhaving passagiersrechten in
de Unie
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
VERORDENING VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD tot
wijziging van Verordeningen (EG) nr. 261/2004, (EG) nr. 1107/2006, (EU)
nr. 1177/2010, (EU) nr. 181/2011 en (EU) 2021/782 wat betreft de
handhaving van passagiersrechten in de Unie
b) Datum ontvangst Commissiedocument
29 november 2023
c) Nr. Commissiedocument
COM (2023) 753
d) EUR-Lex
eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/TXT/HTML/
?uri=CELEX:52023PC0753
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Raad voor Regelgevingstoetsing
Impact Assessment SWD(2023)386
f) Behandelingstraject Raad
Raad Vervoer, Telecommunicatie en Energie (TTE)
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat
h) Rechtsbasis
Artikel 91(1) en 100(2) van het Verdrag betreffende de Werking van de
Europese Unie (VWEU)
i) Besluitvormingsprocedure Raad
Gekwalificeerde meerderheid
j) Rol Europees Parlement
Medebeslissing
2. Essentie voorstel
a) Inhoud voorstel
Op 29 november 2023 heeft de Europese Commissie (hierna: Commissie)
een pakket aan voorstellen op Passenger Mobility gepubliceerd. Het
pakket bestaat uit het voorstel verordening handhaving van passagiersrechten in de Unie, het onderhavige fiche, uit een voorstel dat zich richt op
multimodale reizen, het voorstel verordening inzake passagiersrechten in
de context van multimodale reizen1, waar een separaat fiche voor is
opgesteld en uit een voorstel voor de herziening van een richtlijn over
pakketreizen. Voor dit laatste voorstel stelt het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat een fiche op.
Het voorstel voor de herziening van het handhavingskader voor passagiersrechten beoogt bij te dragen aan het stimuleren van het gebruik van
collectieve vervoerswijzen en daarmee ook de Green Deal ten uitvoer te
leggen2. Het is een van de kernacties van het visie-document Sustainable
& smart mobility strategy (SSMS)3, die de Commissie in 2020 heeft
aangenomen. Het gaat in het voorstel om de herziening van de verordeningen: de passagiersrechtenverordening, verordening inzake rechten van
gehandicapten en personen met beperkte mobiliteit die per luchtvervoer
reizen, verordening betreffende de rechten van passagiers die over zee of
binnenwateren reizen en houdende wijziging van Verordening (EG)
1

COM (2023) 752.
The European Green Deal, Europese Commisie
3
Sustainable & smart mobility strategy, Europese Commissie.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3870

2

nr. 2006/2004, betreffende de rechten van autobus- en touringcarpassagiers en tot wijziging van Verordening(EG) nr. 2006/2004 en de treinreizigersverordening4. Het voorstel ziet naast luchtvaart ook toe op andere
vervoersmodaliteiten, zoals spoor en zeevervoer.
De rechten van passagiers zijn opgedeeld in verschillende rechten vóór,
tijdens en na de reis. Hieronder valt onder andere het recht op toegankelijkheid en assistentie voor personen met een handicap en beperkte
mobiliteit (PRM) en het recht op toegankelijke informatie in de verschillende stadia van de reis. Voorbeelden van andere rechten waar aan kan
worden gedacht waar een passagier beroep op kan doen zijn het recht op
nakoming van de vervoersovereenkomst bij verstoring, het recht op
schadevergoeding onder bepaalde omstandigheden en het recht op een
snelle toegankelijke en transparante klachtenafhandeling.
Er worden in dit voorstel twee problemen benoemd en aangepakt. Het
eerste probleem ziet er op dat tekortkomingen in de tenuitvoerlegging en
handhaving van de passagiersrechten passagiers verhindert om hun
rechten ten volle te kunnen uitoefenen. De informatievoorziening is vaak
niet toereikend en passagiers weten daardoor vaak ook niet hoe en waar
zij hun rechten kunnen halen. Het voorstel beoogt de informatievoorziening voor passagiers te verbeteren. Vervoerders zullen aanpassingen
moeten doorvoeren om hun informatievoorziening te verbeteren en ook
de Commissie zal een actievere rol hierin moeten spelen. Door deze
verbetering weet een passagier beter hoe en waar deze zijn recht kan
halen. Zo pleit het voorstel bijvoorbeeld dat de Commissie een formulier
online beschikbaar moet stellen via waar passagiers compensatie kunnen
eisen. Daarbij pleit het voorstel voor betere informatievoorziening door
vervoerders en tussenpersonen. Of dit voldoende toereikend is en in lijn
met regelgeving, kan door handhaving worden gecontroleerd.
Daarnaast bestaat er onzekerheid over de gestandaardiseerde afmetingen
voor handbagage. Voor passagiers is het nu vaak verwarrend wat de
regels zijn omtrent afmetingen en gewicht voor handbagage, omdat dit
verschilt per maatschappij en per boekingsklasse. Het voorstel benoemt
dan ook dat luchtvaartmaatschappijen zoveel mogelijk moeten samenwerken met vliegtuigontwikkelaars en fabrikanten van koffers om deze
standaarden af te stemmen.
Wat de tekortkomingen bij de uitvoering en handhaving van passagiersrechten in alle vervoerswijzen betreft, zijn de doelstellingen in dit voorstel
tweeledig: 1) zorgen voor effectieve en efficiënte handhaving in alle
lidstaten, waardoor nationale handhavingsinstanties over effectievere
instrumenten kunnen beschikken voor het toezicht op naleving van de
passagiersrechten, en 2) zorgen voor een effectievere klachtenbehandeling voor passagiers, door hen te voorzien van een eenvoudig en
toegankelijk systeem.
Het tweede probleem ziet op de barrières die passagiers ervaren wanneer
zij verzoeken tot terugbetaling van tickets zodra een vlucht niet doorgaat
zoals gepland. Dit probleem doet zich met name voor in het geval de
passagier de vliegtickets heeft geboekt via een tussenpersoon. Het
voorstel heeft als doel om te zorgen voor een duidelijke terugbetalingsprocedure voor alle betrokken actoren (bijvoorbeeld vervoerders,
tussenpersonen en passagiers).
Voorts wordt in het voorstel benoemd dat een begeleider gratis reist
indien de vervoerder van een persoon met handicap of een beperkte
mobiliteit (PRM) verlangt dat die persoon onder begeleiding reist. Dit gold
voor dit voorstel voor alle vervoersmodaliteiten behalve luchtvaart. Dit
4

(EC) nr. 261/2004, (EC) nr. 1107/2006, (EU) nr. 1177/2010, (EU) nr. 181/2011 en (EU) 2021/782.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3870

3

voorstel beoogt dat dit ook gaat gelden voor luchtvaart. Het voorstel
beoogt tevens dat de regels met betrekking tot de verschillende vervoersmodaliteiten die gericht zijn op het verder implementeren van de
toegankelijkheid, zoals uiteengezet in artikel 9 van het VN-Verdrag inzake
de rechten van personen met een handicap (UNCRPD), op elkaar af
worden afgestemd. Ook het luchtvervoer moet hier dus onder vallen.
Voorts is het voor de relevante nationale handhavende instanties ook vaak
lastig om toezicht te houden als er zaken spelen waar wel regelgeving
voor is, maar niet altijd alomvattend of duidelijk genoeg is. Dit het
probleem geldt ook voor passagiers die bepaalde rechten wel hebben,
maar hier niet van op de hoogte zijn. Dit probleem doet zich sinds de
vaststelling van de diverse verordeningen inzake passagiersrechten
steeds vaker voor. Het werd al geïdentificeerd in rapporten en studies van
de Commissie. Verschillende onderzoeken hebben dit gebrek aan
bewustzijn ook benoemd.5
b) Impact assessment Commissie
Het voorstel tot wijziging van de verordeningen gaat vergezeld met een
impact assessment, dat op 7 juli 2023 een positief advies en voorbehoud
heeft gekregen van de Raad voor Regelgevingstoetsing (Regulatory
Scrutiny Board, RSB). Ter ondersteuning van het impact assessment is
extern onderzoek uitgevoerd. Het impact assessment gaat over vervoer in
het algemeen. Het impact assessment die is gebruikt geeft gedetailleerde
beleidsopties aan die de twee probleemgebieden aanpakken: 1) passagiers profiteren niet volledig van hun rechten als gevolg van tekortkomingen in de uitvoering en handhaving bij alle vervoersmodaliteiten, en
2) er zijn onduidelijke terugbetalingsregels wanneer vluchten zijn geboekt
via een tussenpersoon.
Op het gebied van de handhaving zijn de volgende twee beleidsopties
overwogen:
Beleidsoptie 1.1 heeft tot doel de handhavings- en klachtenbehandelingsregels te harmoniseren door maatregelen in te voeren die staan in de
nieuwe verordening (EU) 2021/782 inzake de rechten van treinreizigers, of
in het voorstel van de Commissie uit 2013 over de rechten van vliegtuigpassagiers via andere vervoerswijzen.
Optie 1.2 bestaat uit alle maatregelen uit optie 1.1 plus twee aanvullende
maatregelen:
a. het verbeteren van informatie aan passagiers over hun rechten met als
doel hun bewustzijn van deze rechten te vergroten, met name op het
moment van boeking en tijdens reisonderbrekingen;
b. Het verplichten van nationale handhavingsinstanties om op basis van
een risicobeoordeling toezicht op naleving uit te voeren. De handhavingsautoriteiten zullen optimaal gebruik maken van de gegevens die
zij van passagiers en andere belanghebbenden ontvangen en zullen
een monitoringprogramma ontwikkelen op basis van de beoordeling
van het risico van herhaalde niet-naleving van de regels inzake
passagiersrechten.
De beleidsoptie die de Commissie als voorkeur heeft op het gebied van
handhaving is optie 1.2. Dit is de beleidsoptie die er het beste voor zorgt
dat vervoerders en terminalexploitanten hun respectieve verplichtingen
nakomen en draagt bij aan een effectieve klachtenafhandeling voor
passagiers. Daarnaast zorgt dit er het beste voor dat de nationale

5

European Court of Auditors» Special Report 30/2018: EU passenger rights are comprehensive,
but passengers still need to fight for them.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3870

4

handhavingsautoriteiten de passagiersrechten zo effectief mogelijk
kunnen handhaven.
In het geval van terugbetalingen wanneer vliegtickets via tussenpersonen
(bijvoorbeeld reisbureaus of online boekingssystemen) zijn geboekt, zijn
in het impact assessment drie opties in overweging genomen waarvan
optie 3.2 is gekozen. Dit is de optie waarbij de luchtvaartmaatschappij kan
beslissen of de passagier de terugbetaling kan aanvragen bij de tussenpersoon (mits de tussenpersoon hiermee akkoord gaat) of de
maatschappij,
Optie 3.1 en optie 3.2 werden even effectief geacht in het garanderen van
duidelijkheid over het terugbetalingsproces, aangezien zowel de tussenpersoon als de luchtvaartmaatschappij vooraf duidelijkheid zal geven
voorafgaand aan de boeking. Optie 3.2 scoort het best op het gebied van
efficiëntie met de minste kosten voor alle partijen en ook
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
In de Mobiliteitsvisie6 is de ambitie geuit om de krachten en kansen van
alle vervoerswijzen te benutten. Het verscherpen van passagiersrechten,
of dat nu voor vliegen, treinverkeer of wegvervoer is, hoort hierbij.
Daarnaast hecht het kabinet veel belang aan de waarborging van rechten
en belangen voor personen met een handicap of mobiliteitsbeperking
(PRM). Het kabinet onderschrijft dan ook de noodzaak van de vertaling
van de United Nations Convention on the Rights of Persons with
Disabilities (UNCRPD) in EU- en nationale wetgeving.
b) Beoordeling en inzet ten aanzien van dit voorstel
Het kabinet is voor een hoog niveau van consumentenbescherming. Deze
herziening van verordeningen biedt goede houvast voor Nederland en
andere lidstaten om deze bescherming verder te kunnen garanderen.
Tijdens de pandemie die begon in 2020 bleek dat het voor een instantie
als de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) lastig was om
bijvoorbeeld te handhaven op de terugbetaling via tussenpersonen
aangezien hier nog niet voldoende toereikende regelgeving voor was.
Gemeenschappelijke regels zijn in het belang van zowel de passagier, de
vervoerder als de toezichthouder. Verduidelijking van de verordeningen
zal alle partijen ten goede komen. Het kabinet ziet de herziening derhalve
als wenselijk en noodzakelijk. Begrijpelijke Europese regels en een
uniform niveau van passagiersbescherming zijn essentieel voor een
verbetering van de naleving van de huidige verordening. Dit komt naar
voren in het voorstel. Het kabinet vindt het daarnaast belangrijk dat er
meer uniforme handhaving en eenduidige procedures voor het indienen
van claims en klachten komen. Ook is het van belang dat de administratieve lasten van toezichthouders verminderen. Wel plaatst het kabinet
enkele aandachtspunten bij het voorstel.
Zo blijkt uit het voorstel dat de voorgestelde uitvoeringshandelingen via
een comité vastgesteld zullen worden. Het comité dat is voorzien om de
Commissie bij te staan bij de uitoefening van de aan haar verleende
uitvoeringsbevoegdheden is het comité aangaande passagiersrechten
voor treinverkeer (zoals opgericht bij artikel 38 van Verordening 2021/782
betreffende de rechten en verplichtingen van treinreizigers). Het kabinet
heeft de voorkeur voor een apart comité, speciaal voor alle vervoerwijzen
en multimodale reizen, omdat het toevoegen van andere vervoerswijzen
6

Mobiliteitsvisie 2050- Hoofdlijnenvisie, pdf (overheid.nl). (Kamerstuk 31 305, nr. 388)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3870

5

aan het comité aangaande passagiersrechten voor treinverkeer veel kan
zijn, en het daarom van toegevoegde waarde is om een nieuw, apart
comité op te richten. Het kabinet zal derhalve in de onderhandelingen
inzetten op het instellen van een specifiek comité voor intermodale
passagiersrechten, dat zowel de Commissie kan bijstaan bij de uitoefening
van haar uitvoeringsbevoegdheden onder dit voorstel alsmede de
uitvoeringsbevoegdheid onder het voorstel over multimodale reizen.
Daarnaast ziet het kabinet handhavingsproblemen met betrekking tot het
gratis vervoer van een begeleider van een persoon met een handicap. Het
kabinet verwacht dat de handhaving hiervan in de praktijk onuitvoerbaar
zal blijken. Als er een aanpassing kan worden gemaakt in het voorstel
waardoor handhaving wel uitvoerbaar is dan zou het kabinet dit
onderdeel kunnen steunen. Anders zal het kabinet inzetten op schrappen
van dit onderdeel.
Verder erkent het kabinet het belang van een nadere uitwerking van de
bepalingen rondom assistentiehonden. Dit is momenteel nog geen
onderdeel van het voorstel maar het kabinet zal zich er voor inzetten dat
dit opgenomen wordt. In de praktijk is gebleken dat de interpretatie van
de bepalingen rondom assistentiehonden7 leidt tot problemen op het
gebied van toegankelijkheid en handhaving. Het kabinet vindt het
belangrijk dat er duidelijke regels komen voor assistentiehonden ten
behoeve van personen met een handicap en personen met beperkte
mobiliteit. Dit zou in samenwerking moeten gebeuren met de ontwikkeling van de CEN-norm betreffende assistentiehonden. De ontwikkelingen omtrent deze CEN-norm binnen het Europese traject duurt al enige
jaren en kan ook nog enige jaren gaan duren. Vanuit het Ministerie van
IenW is daarom een working paper op internationaal niveau ingediend bij
ICAO (International Civil Aviation Organization) waarin wordt verzocht om
dit vraagstuk te benoemen en daarvoor oplossingen te geven en met een
verzoek voor verdere uitwerking op internationaal niveau.
Tot slot, is een Europees Ticketgarantiefonds luchtvaart niet opgenomen
in dit voorstel. Dit is een mogelijke maatregel om passagiers te
beschermen tegen liquiditeitsproblemen bij luchtvaartmaatschappijen. Dit
onderwerp is een van de problemen die de Commissie identificeert in
Review of the passenger rights framework, maar niet wordt genoemd in
dit voorstel. Het kabinet heeft medio 2020 het standpunt uitgedragen
voorstander te zijn van een Europees ticketgarantiefonds. Dit was naar
aanleiding van zorgen over de financiële kwetsbaarheid van luchtvaartmaatschappijen als gevolg van de coronapandemie en de risico’s die
consumenten die in het bezit van de vouchers waren. Het kabinet had dit
onderwerp graag als onderdeel van het voorstel willen zien. Nu dit
onderwerp nog niet is meegenomen in de voorstellen van de Commissie
zal het kabinet inventariseren of hiervoor draagvlak bij andere lidstaten
bestaat.
Gevolgen voor de brede welvaart
De Tweede Kamer verzoekt met de Motie Van Raan8 om bij voorstellen
voortkomend uit de Green Deal rekening te houden met welvaart in brede
zin. Het kabinet kijkt bij welvaart in brede zin naar vier aspecten: kwaliteit
van leven voor huidige generaties, kapitaalvoorraden voor latere
generaties, grensoverschrijdende effecten en de verdeling van kosten en
baten. Voor huidige generaties zullen betere passagiersrechten de
kwaliteit van leven verbeteren. Dit komt ook ten goede van toekomstige
generaties. Over kapitaalvoorraden van latere generaties valt voor dit
voorstel niets te zeggen. Wat betreft de grensoverschrijdende effecten zal
het passagiers motiveren om duurzamere opties te kiezen met reizen als
7
8

(EC) nr. 1107/2006
Kamerstuk 35 377, nr. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3870

6

zij beter geïnformeerd worden en hun rechten hierdoor beter kennen.
Denk bijvoorbeeld bij verbeterde handhaving en informatievoorziening bij
een treinreis dat men eerder daarvoor zou kunnen kiezen dan het
vliegtuig. Ook als men beter geïnformeerd wordt bij het boeken van een
vlucht, zou men eerder ervoor kunnen kiezen om een overstap met een
trein of bus te boeken. De kosten bij dit voorstel liggen bij de vervoerders
en overheden terwijl passagiers er de vruchten van plukken.
Het effect op kwaliteit van leven is hiermee positief.
Dit voorstel beoogt bij te dragen aan het stimuleren van het gebruik van
collectieve vervoerswijzen en daarmee ook de Green Deal ten uitvoer te
leggen.
c) Eerste inschatting van krachtenveld
De verwachting is dat meerdere lidstaten positief zullen reageren op het
voorstel. Het voorstel zal bovendien waarschijnlijk ervaren worden als een
positieve invulling van de Sustainable & Smart Mobility Strategy.9 De
positie van het Europees Parlement is nog niet bekend maar wordt
verwacht positief te zijn. Het comité dat is aangesteld voor de voorstellen
is het comité aangaande passagiersrechten voor treinverkeer. Wie de
rapporteur zal worden is voor nu nog niet bekend.
4. Beoordeling bevoegdheid, subsidiariteit en proportionaliteit
a) Bevoegdheid
Het oordeel van het kabinet over de bevoegdheid is positief. Het voorstel
is gebaseerd op artikel 91, lid 1, en 100, lid 2, van het Verdrag betreffende
de werking van de Europese Unie (VWEU). Artikel 91 VWEU geeft de EU
de bevoegdheid om maatregelen vast te stellen met betrekking tot een
gemeenschappelijk vervoersbeleid. Op grond van artikel 100, lid 2, VWEU
kunnen het Europees Parlement en de Raad passende bepalingen voor de
zeevaart en luchtvaart vaststellen. Het kabinet kan zich vinden in deze
rechtsgrondslagen. Op het terrein van vervoer in het algemeen is sprake
van een gedeelde bevoegdheid tussen de EU en de lidstaten (artikel 4,
lid 2, sub g, VWEU).
b) Subsidiariteit
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de subsidiariteit is positief.
Het voorstel heeft tot doel om tekortkomingen in de tenuitvoerlegging en
handhaving van passagiersrechten te verbeteren. Passagiers zijn nu
onvoldoende beschermd en er is gebleken dat dit niet voldoende door de
lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kan worden verwezenlijkt.
Bovendien bieden veel vervoerders (niet alleen luchtvaartmaatschappijen
maar ook spoorweg- en scheepvaartmaatschappijen, en in toenemende
mate busmaatschappijen) binnen de interne markt hun diensten aan in
verschillende lidstaten en zelfs daarbuiten. Harmonisatie van passagiersrechten op EU-niveau is daarom wenselijk en noodzakelijk om een gelijk
speelveld te garanderen voor alle actoren die betrokken zijn bij het
aanbieden van vervoersdiensten. De in het voorstel opgenomen nieuwe
maatregelen op het gebied van handhaving maken het mogelijk om de
bestaande passagiersrechten effectiever te beschermen door ervoor te
zorgen dat nationale handhavingsinstanties vervoerders en tussenpersonen ertoe aanzetten om passagiers de beste bescherming te bieden en
9

Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European
Economic and Social Committee and the Committee of the Regions – Sustainable and Smart
Mobility Strategy – putting European transport on track for the future, COM(2020) 789 final,
9.12.2020.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3870

7

door obstakels weg te nemen die burgers ervan weerhouden hun rechten
te verhalen. Bovendien kan een wijziging van bestaande EU-wetgeving
slechts op EU-niveau geschieden. Optreden op het niveau van de EU is
derhalve gerechtvaardigd.
c) Proportionaliteit
Het oordeel van het kabinet ten aanzien van de proportionaliteit is positief.
De verordening heeft tot doel om tekortkomingen in de tenuitvoerlegging
en handhaving van passagiersrechten te verbeteren. Het kabinet acht het
voorgestelde optreden ook geschikt om deze doelstelling te bereiken,
omdat er vooral gestreefd wordt naar het verduidelijken en aanvullen van
bestaande regelgeving. In het voorstel zijn artikelen opgenomen die
bijvoorbeeld vereisen dat informatievoorziening wanneer mogelijk altijd
elektronisch wordt aangeboden aan de passagier en er is een artikel dat
de Commissie verplicht om een elektronisch formulier beschikbaar maken
via waar compensatie kan worden aangevraagd. Geen van de genoemde
maatregelen met betrekking tot handhaving gaat verder dan wat nodig is
om de algemene beleidsdoelstellingen te realiseren. Het voorgestelde
optreden gaat dan ook niet verder dan noodzakelijk. Nationale handhavingsautoriteiten krijgen met dit voorstel voor de herziening van de
verordening meer duidelijkheid en kunnen bijgevolg wanneer nodig beter
ingrijpen. Hetzelfde geldt voor de regels in het voorstel die het gebrek aan
duidelijkheid van de terugbetalingsregels aanpakken wanneer een vlucht
via een tussenpersoon wordt geboekt.
5. Financiële consequenties, gevolgen voor regeldruk, concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
a) Consequenties EU-begroting
Dit voorstel heeft geen consequenties voor de EU-begroting.
Het kabinet is van mening dat de benodigde EU-middelen gevonden
dienen te worden binnen de in de Raad afgesproken financiële kaders van
de EU-begroting 2021–2027 en dat deze moeten passen bij een prudente
ontwikkeling van de jaarbegroting.
b) Financiële consequenties (incl. personele) voor Rijksoverheid en/ of
medeoverheden
De genoemde beleidsopties onder het kopje impact assessment geven
aan welke extra kosten verwacht kunnen worden afhankelijk van welke
keuze wordt gemaakt. Er is voor optie 1.2 gekozen waarbij hogere extra
kosten verwacht voor vervoerders, terminalexploitanten en nationale
handhavingsinstanties. Bij optie 1.2. gaat het om 138 miljoen euro
uitgedrukt als contante waarde over de periode 2025–2050 ten opzichte
van het basisscenario. Dit is 5,5 miljoen per jaar. Eventuele budgettaire
gevolgen worden ingepast op de begroting van het/de beleidsverantwoordelijk(e)) departement(en), conform de regels van de budgetdiscipline. Er
kan voor nu nog geen ruwe schatting worden gegeven over de kosten
voor de Rijksoverheid. Handhavingsinstanties zullen enige aanpassingen
moeten doen in hun werkwijze. De financiële consequenties worden niet
als zeer ingrijpend ingeschat.
c) Financiële consequenties en gevolgen voor regeldruk voor bedrijfsleven
en burger
In het geval van terugbetalingen wanneer vliegtickets via tussenpersonen
zijn geboekt, is voor optie 3.2 gekozen zoals is omgeschreven in kopje 2b.
Dit is de optie waarbij de luchtvaartmaatschappij kan beslissen of de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3870

8

passagier de terugbetaling kan aanvragen bij de tussenpersoon (mits de
tussenpersoon hiermee akkoord gaat) of de maatschappij. Hierbij wordt
aangenomen wordt dat dit voor luchtvaartmaatschappijen
0,07 miljoen euro aan administratieve kosten en 57,42 miljoen euro aan
administratieve kosten voor tussenpersonen zal opleveren, evenals
besparingen op administratieve rompslomp voor consumenten van
1.679,1 miljoen euro (alle cijfers zijn over de periode 2025–2050).
Voor vervoerders zijn financiële gevolgen van de beleidsopties vergelijkbaar in 2030 en 2050 (EUR 4,4 miljoen). In termen van contante waarde
voor de periode 2025–2050 worden de totale kosten voor vervoerders
geraamd op 93,6 miljoen EUR in optie 1.2. De administratieve kosten
wordt in de beleidsoptie geschat op 80,1 miljoen EUR, uitgedrukt als
contante waarde over de periode 2025–2050. De tussenpersonen en
touroperators dragen in 2025 eenmalige aanpassingskosten van
13,6 miljoen euro.
Voor passagiersvervoer over water, zullen de nieuwe maatregelen tot een
jaarlijkse administratie kost van ongeveer gemiddeld 1.167 euro leiden,
per vervoerder en een eenmalige additionele kost per vervoerder van
2.334 euro voor de investeringen te maken om in lijn te zijn met het
voorstel. Ook zijn er kosten voor terminalbeheerders, van ongeveer
5 werkdagen per jaar en eenmalige investeringskosten.
d) Gevolgen voor concurrentiekracht en geopolitieke aspecten
Er worden geen significante effecten op het concurrentievermogen van de
EU verwacht. Wel kunnen de voorstellen leiden tot meer duidelijkheid
voor het bedrijfsleven en effectievere en efficiëntere handhaving in
lidstaten, wat het gelijke speelveld in de EU ten goede komt. Dit voorstel
kent geen geopolitieke aspecten.
6. Implicaties juridisch
a) Consequenties voor nationale en decentrale regelgeving en/of
sanctionering beleid (inclusief toepassing van de lex silencio positivo)
Het voorstel betreft een verordening. Het betreft een voorstel voor een
verordening, verordeningen zijn direct toepasselijk en mogen niet in
nationale wetgeving worden omgezet, maar de toepassing ervan moet
wel tijdig verzekerd worden. Ook zal het toezicht en de handhaving belegd
moeten worden.
b) Gedelegeerde en/of uitvoeringshandelingen, incl. NL-beoordeling
daarvan
Artikel 1 van het voorstel wijzigt artikel 16 bis bis van Verordening
261/2004, waarbij de Commissie de bevoegdheid krijgt tot het vaststellen
van een uitvoeringshandeling. Het betreft de bevoegdheid om een
gemeenschappelijk standaardformulier voor het aanvragen van een
terugbetaling of compensatie op te stellen. Artikel 3 van het voorstel
wijzigt artikel 19 bis van Verordening 1177/2010, waarbij de Commissie de
bevoegdheid krijgt tot het vaststellen van een uitvoeringshandeling. Het
betreft de bevoegdheid om een gemeenschappelijk standaardformulier
voor het aanvragen van een terugbetaling of compensatie op te stellen.
Artikel 4 van het voorstel wijzigt artikel 19 bis van Verordening 181/2011,
waarbij de Commissie de bevoegdheid krijgt tot het vaststellen van een
uitvoeringshandeling. Het betreft de bevoegdheid om een gemeenschappelijk standaardformulier voor het aanvragen van een terugbetaling of
compensatie op te stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3870

9

De toekenningen van deze bevoegdheden is mogelijk omdat de handelingen geen essentiële onderdelen van de verordening regelen. Bovendien
ligt de keuze voor een uitvoeringshandeling in alle drie de gevallen voor
de hand aangezien het gaat om handelingen die waarborgen dat de
verordening volgens eenvormige voorwaarden wordt uitgevoerd. Ook
acht het kabinet de toekenning van deze uitvoeringsbevoegdheden
wenselijk omdat met de toekenning van de uitvoeringsbevoegdheden de
gewone wetgevingsprocedure niet te worden belast, waardoor flexibiliteit
voor benodigde aanpassingen wordt geborgd. Wat betreft de procedure
voor vaststelling van de uitvoeringshandelingen stelt de Commissie voor
alle drie de gevallen via artikel 38, lid 2, van verordening 2021/782
toepassing van de onderzoeksprocedure in de zin van 5 van de Comitologieverordening (EU) 182/2011 voor. Het kabinet kan zich vinden in de
voorgestelde procedure, omdat de uitvoeringsbevoegdheden zien op
uitvoeringshandelingen van algemene strekking, welke gebruikelijk met
toepassing van de onderzoeksprocedure worden vastgesteld (gelet op
artikel 2, lid 2, onder a) van de Comitologieverordening). Het comité dat is
voorzien om de Commissie bij te staan bij de uitoefening van de aan haar
verleende uitvoeringsbevoegdheden is het comité aangaande passagiersrechten voor treinverkeer (zoals opgericht bij artikel 38 van Verordening
2021/782 betreffende de rechten en verplichtingen van treinreizigers). De
voorkeur voor een apart comité is er, omdat het huidige comité ziet op
treinverkeer. Het toevoegen van alle andere modaliteiten hieraan kan veel
zijn en het is daarom van toegevoegde waarde om een nieuw apart
comité op te zetten speciaal voor alle vervoersvormen en multimodaal
vervoer. Het kabinet zal in de onderhandelingen inzetten op het instellen
van een specifiek comité voor intermodale passagiersrechten.
c) Voorgestelde implementatietermijn (bij richtlijnen), dan wel voorgestelde datum inwerkingtreding (bij verordeningen en besluiten) met
commentaar t.a.v. haalbaarheid
De verordening treedt in werking op de twintigste dag na die van de
bekendmaking ervan in het Publicatieblad van de Europese Unie blijkt uit
artikel 7 van de verordening. Deze is van toepassing met ingang van 1 jaar
na de inwerkingtreding. De verordening is verbindend in al haar onderdelen en is rechtstreeks toepasselijk in elke lidstaat. Het kabinet verwacht
hier langer voor nodig te hebben. Voor nu wordt uitgegaan van twee jaar.
Zo zijn bijvoorbeeld niet alle modaliteiten gewend aan dit soort
wetgeving. Het kabinet zet daarom in op een grotere overgangsperiode.
Indien de verordening geen aanleiding geeft tot aanpassing van Nederlandse regelgeving, kan de termijn van één jaar worden aangehouden.
Anders kan gekeken worden naar een overgangsperiode van twee jaar.
d) Wenselijkheid evaluatie-/horizonbepaling
De Commissie zal de uitvoering en doeltreffendheid van dit voorstel
evalueren op basis van de voortgangsindicatoren die in het impact
assessment zijn benoemd, zoals het aantal klachten dat nationale
handhavingsinstanties ontvangen, het aantal en het soort monitoringsactiviteiten dat nationale handhavingsinstanties uitvoeren en het aantal
sancties dat zij aan exploitanten opleggen. Het kabinet acht deze evaluatie
wenselijk om te bezien of er daadwerkelijke verbetering van passagiersrechten is.
e) Constitutionele toets
Niet van toepassing.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3870

10

7 Implicaties voor uitvoering en/of handhaving
Door middel van het voorstel zal er in de eerste plaats voor worden
gezorgd dat er een efficiëntere handhaving in alle lidstaten kan worden
toegepast door meer duidelijkheid en informatie-uitwisseling. Zo zullen
vervoerders meer informatie met de toezichthouder moeten delen over de
naleving van de regels. De handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid (inclusief
benodigde capaciteit) en fraudebestendigheid van de verordening zal de
ILT in een later stadium beoordelen in een HUF-toets (HUF: handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid). Hiertoe zullen een
aantal punten verhelderd moeten worden, met name wat wordt verstaan
onder een risicogestuurd compliance monitoring programma. Om
harmonisatie in de EU te bevorderen is begeleiding hieromtrent van
belang. Het voorstel stelt eisen aan opslag van data en verstrekken van
informatie door luchtvaartmaatschappijen en tussenpersonen. Bepaald zal
moeten worden wie hier de nationale toezichthouder voor zal zijn.
Daarnaast moet er gekeken worden naar welke kosten dit voorstel met
zich meebrengt voor handhavingsautoriteiten in Nederland. Het is de
verwachting dat de consequenties niet zeer ingrijpend zullen zijn.
8. Implicaties voor ontwikkelingslanden
Geen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 22 112, nr. 3870

11