Toezicht op afstand

De relatie tussen de minister van Financiën en de zelfstandige bestuursorganen De Nederlandsche
Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM)

Ministerie van Financiën, juni 2019

INHOUD
1.
2.
3.

Inleiding ................................................................................................................... 3
Toezicht op DNB en de AFM ........................................................................................... 5
Principes van goed toezicht ............................................................................................ 7
3.1 SELECTIEF ................................................................................................................ 7
3.2 SLAGVAARDIG ............................................................................................................ 8
3.3 SAMENWERKEND ......................................................................................................... 9
3.4 ONAFHANKELIJK ........................................................................................................ 10
3.5 TRANSPARANT ........................................................................................................... 11
3.6 PROFESSIONEEL ........................................................................................................ 11

Bijlage 1
Toezichtarrangement DNB en de AFM
Bijlage 2
Controleprotocol financiële verantwoording Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank
Bijlage 3
Protocol inzake de afstemming tussen de minister van Financiën en de minister van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid betreffende de uitvoering van de Wet bekostiging financieel toezicht 2019

2

1.

Inleiding

Financiële ondernemingen en markten vormen een onmisbare bouwsteen in het maatschappelijk
verkeer. Een stabiel en adequaat functionerend financieel stelsel draagt bij aan de Nederlandse
economie, en daarmee aan onze duurzame welvaart en economische groei. Publiek vertrouwen is
hiervoor een belangrijke randvoorwaarde. Financiële ondernemingen in Nederland opereren en
ontplooien activiteiten onder het toeziend oog van de financiële toezichthouders De Nederlandsche
Bank (DNB) en de Autoriteit Financiële Markten (AFM). DNB is tevens de nationale resolutie- en
DGS-autoriteit. DNB en de AFM oefenen deze taken uit als zelfstandige bestuursorganen (zbo’s).
Naast haar zbo-taken is DNB, als de onafhankelijke centrale bank, belast met taken op het gebied
van monetair beleid en betalingsverkeer.
DNB en de AFM maken als zbo’s geen onderdeel uit van een ministerie en ontlenen hun taken en
bevoegdheden rechtstreeks aan de wet.1 Zij zijn hiermee op afstand van de minister van Financiën
en het parlement geplaatst. Vanwege de zbo-status zijn DNB en de AFM onafhankelijk in de
uitvoering van de aan hen opgedragen taken: zij oordelen zelfstandig over individuele gevallen en
zijn niet ondergeschikt aan de minister.
De onafhankelijke taakuitvoering door DNB en de AFM laat onverlet dat de minister van Financiën2
de verantwoordelijkheid draagt voor de vervulling van de publieke taak. We spreken in dit verband
van een systeemverantwoordelijkheid: de minister is verantwoordelijk voor het functioneren van
het toezichtsysteem als geheel, dat wil zeggen de instelling en inrichting van het toezicht als
zodanig en het functioneren van DNB en de AFM.3 Om deze verantwoordelijkheid te kunnen dragen
moet de minister in de positie zijn om zich een oordeel te kunnen vormen over de wijze waarop de
zbo’s hun taken vervullen en of zij dit op effectieve en efficiënte wijze doen. De minister oefent
hiertoe toezicht uit op DNB en de AFM. Dit toezicht door de minister heeft het karakter van
‘toezicht op afstand’, waarmee tot uitdrukking wordt gebracht dat de minister, anders dan bij taken
die in ondergeschiktheid worden uitgeoefend, geen directe of allesomvattende zeggenschap heeft.
De uitvoering van de opgedragen taken is primair de verantwoordelijkheid van DNB en de AFM
zelf; aan hen komt een grote mate van zelfstandigheid toe. De minister beziet of in de
taakuitvoering door DNB en de AFM voldoende waarborgen bestaan, waarbij zijn invloedsfeer is
beperkt tot specifieke wettelijke bevoegdheden ten aanzien van deze zbo’s.
In dit visiedocument wordt uiteengezet waartoe het toezicht op DNB en de AFM dient, en welke
algemene uitgangspunten de minister van Financiën hanteert in de vormgeving en uitvoering van
dat toezicht. Deze uitgangspunten worden nader uitgewerkt in het Toezichtarrangement DNB en de
AFM (hierna: toezichtarrangement) dat is opgenomen in bijlage 1. Daarnaast vindt op een aantal
specifieke punten nadere uitwerking plaats in het Controleprotocol financiële verantwoording
Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank (hierna: controleprotocol), welk document
ertoe dient om de externe accountant van de beide zbo’s nadere aanwijzingen te geven bij de
accountantscontrole van de jaarrekening c.q. verantwoording, alsmede in het protocol tussen de
minister van Financiën en de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid inzake de onderlinge
samenwerking in het kader van hun verantwoordelijkheden bij de begroting en verantwoording van
de zbo’s. Deze protocollen zijn opgenomen in bijlagen 2 en 3.

1

Zie ook Kamerstukken I 2013/2014, C, Q.
De minister van SZW is medeverantwoordelijk voor het wettelijk kader voor pensioeninstellingen en voor het toezicht op deze
instellingen.
3
De ministeriële verantwoordelijkheid heeft betrekking op de taken die DNB en de AFM uitvoeren als zbo. Op die taken is de Kaderwet
zbo’s in beginsel van toepassing (art. 1:30 Wft). Deze wet is niet van toepassing op de taken waarmee DNB belast is als onderdeel van
het Europees Stelsel van Centrale Banken (ESCB) ter uitvoering van het EU-Werkingsverdrag (art. 3 Bankwet 1998) (als centrale bank is
DNB volledig onafhankelijk van de Staat), haar nationale taak m.b.t. het verzamelen van statistische gegevens en vervaardigen van
statistieken (art. 4 lid 1 onderdeel b Bankwet 1998), haar nationale taak tot bevordering van de goede werking van het betalingsverkeer
(art. 4 lid 1 onderdeel d Bankwet 1998) en ook niet op haar taak tot bevordering van de goede werking van het betalingsverkeer in
Bonaire, Sint Eustatius en Saba (art. 4 Wet geldstelsel BES). Tenzij anders aangegeven heeft dit document enkel betrekking op de taken
die DNB uitvoert als zbo.
2

3

Voorgeschiedenis
Mede naar aanleiding van het rapport van de Tijdelijke commissie onderzoek financieel stelsel
(commissie-De Wit I, 2010) en de constatering in rapporten van de Algemene Rekenkamer dat in
de wet- en regelgeving op het terrein van de financiële markten onvoldoende naar voren kwam hoe
de minister van Financiën het toezicht op DNB en de AFM had ingericht, is in 2011 de visie Toezicht
op afstand tot stand gebracht.4 Dit document beschrijft hoe de minister invulling geeft aan zijn
toezichttaak en welke versterkingen daarin op dat moment nog werden beoogd. Leidraad van deze
beschrijving vormden de zes principes van goed toezicht uit een rijksbrede toezichtvisie uit 2005:
(i) selectief, (ii) slagvaardig, (iii) samenwerkend, (iv) onafhankelijk, (v) transparant en (vi)
professioneel.5 Als bijlagen waren het toezichtarrangement en het controleprotocol gevoegd. De
laatstgenoemde documenten zijn in 20126 en opnieuw in 20147 geactualiseerd. Vanaf 2012 maakte
bovendien een soortgelijk protocol met de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid als
hierboven genoemd onderdeel van de stukken uit.
Evaluatie
De voorliggende visie en de hierbij behorende bijlagen zijn tot stand gekomen naar aanleiding van
een evaluatie van de op dat moment geldende versies van de betreffende documenten. In deze
evaluatie zijn zowel de relevante onderdelen van het ministerie van Financiën als van DNB en de
AFM betrokken.
De evaluatie heeft uitgewezen dat de principes die aan de visie uit 2011 ten grondslag lagen, nog
altijd bepalend zijn in het toezicht door de minister op DNB en de AFM. Tegelijkertijd is naar voren
gekomen dat deze visie alsmede het toezichtarrangement en de beide overige bijlagen op een
aantal punten geactualiseerd dienden te worden om recht te doen aan ontwikkelingen die zich na
het vaststellen van de betreffende documenten hebben voorgedaan. Het gaat hierbij in de eerste
plaats om wijzigingen in wet- en regelgeving waarmee nieuwe taken en bevoegdheden aan DNB en
de AFM zijn toebedeeld of die de institutionele relatie tussen de minister en de zbo’s raken, zoals
de vervanging van de Wet bekostiging financieel toezicht door de Wet bekostiging financieel
toezicht 2019 (Wbft 2019). Verder wordt hier gewezen op de sterk gegroeide Europese dimensie
van het toezicht op de financiële markten die niet alleen impact heeft gehad op het toezicht en de
totstandkoming van wet- en regelgeving maar ook op de institutionele relatie tussen de minister
van Financiën en DNB en de AFM. Ten slotte is in het toezichtarrangement uit 2014 nog niet
meegenomen dat binnen het ministerie de rol van eigenaar en de rol van opdrachtgever van DNB
en de AFM thans functioneel gescheiden zijn belegd.
In de bestuurlijke reactie op het rapport Toezicht op banken in Nederland; Uitvoering prudentieel
toezicht op middelgrote en kleine banken door DNB8 van de Algemene Rekenkamer heeft de
minister van Financiën aangegeven dat de evaluatie zou worden aangegrepen om te verduidelijken
hoe de bevoegdheden van de minister ten aanzien van DNB en de AFM in de praktijk worden
ingezet, en in het bijzonder om de kenbaarheid van de reguliere contactmomenten tussen het
ministerie en de zbo’s te vergroten. Ook dit is derhalve in de evaluatie meegenomen.
De evaluatie heeft geleid tot dit geactualiseerde visiedocument en de hierbij behorende bijlagen.9
Deze documenten vervangen de documenten uit 2011 en 2014 en zullen over vijf jaar opnieuw
worden geëvalueerd.

4

Bijlage bij Kamerstukken II 2010/11, 32648, nr. 1.
Deze principes komen hierna in par. 2 en 3 uitgebreid aan bod.
Bijlage bij Kamerstukken II 2012/13, 32648, nr. 4.
7
Bijlage bij Kamerstukken II 2013/14, nr. 5.
8
Kamerstukken II 2017/18, 32013, nr. 147.
9
Onderhavige visie ziet, net als de visie uit 2011, niet op het toezicht dat de minister van SZW in het kader van de Pensioenwet op DNB
en de AFM uitoefent. De minister van SZW heeft hiertoe een eigen visie opgesteld: Visie op pensioentoezicht, bijlage bij Kamerstukken II
2013/14, 32043, nr. 221.
5
6

4

Leeswijzer
In paragraaf 2 wordt het toezicht dat de minister houdt op DNB en de AFM getypeerd. Ook wordt
aangegeven welke algemene uitgangspunten aan de vormgeving en uitvoering van dit toezicht ten
grondslag liggen.
Deze uitgangspunten worden in paragraaf 3 kernachtig uitgewerkt. Een nadere uitwerking vindt
plaats in het toezichtarrangement (bijlage 1) aan de hand van wet- en regelgeving waarin de
relatie tussen de minister van Financiën en DNB en de AFM tot uitdrukking komt. Hierbij wordt in
het bijzonder ingegaan op de wettelijke taken van de zbo’s, de inrichting van het toezicht dat de
minister op hen uitoefent en de bevoegdheden die hij in dit kader heeft, de wijze van financiering
van de kosten van de zbo’s, alsmede de planning- en controlecyclus van de zbo’s en de rol die de
minister hierin speelt.
Bijlage 2 bevat een protocol over de controle van de verantwoording van DNB en jaarrekening van
de AFM, en bijlage 3 bevat een protocol over de samenwerking tussen de minister van Financiën en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in het kader van hun verantwoordelijkheden en
bevoegdheden op grond van de Wbft 2019.

2.

Toezicht op DNB en de AFM

In deze paragraaf wordt het toezicht door de minister van Financiën getypeerd. In dit verband
wordt allereerst stilgestaan bij de invloed van de principle based benadering voor het financieel
toezicht op het toezicht dat de minister op DNB en de AFM uitoefent. Zoals verder aan de orde
komt, gaat het hierbij om andersoortig toezicht dan de eigen toezichttaak van DNB10 en de AFM,
waarbij voor een goed begrip ook wordt stilgestaan. Ook wordt aangegeven op basis van welke
algemene uitgangspunten de minister zijn toezicht vormgeeft en uitvoert.
Principle based benadering
Met de inwerkingtreding van de Wet op het financieel toezicht per 1 januari 2007 heeft het
financieel toezicht een sterker principle based karakter gekregen. Kenmerkend voor principle based
toezicht is de aanwezigheid van een groot aantal open normen in wet- en regelgeving. In de
uitvoering van het toezicht op de financiële markten zien DNB en de AFM toe op de naleving van
deze open normen, zonder dat zij hierbij kunnen terugvallen op een vast toetsingskader. Onder
toezicht staande financiële instellingen worden gehouden aan een bepaald resultaat, maar de wijze
waarop dat resultaat dient te worden bereikt, is in belangrijke mate aan de instelling zelf om te
bepalen. DNB en de AFM dienen hier vervolgens flexibel op in te spelen. Eventueel kunnen zij via
voorlichting (guidance), al dan niet in de vorm van leidraden, meer zekerheid creëren, hierbij
uitgaande van de primaire verantwoordelijkheid van de onder toezicht staande instellingen zelf.
Deze principle based benadering versterkt in de praktijk het toezicht op afstand; het brengt met
zich dat DNB en de AFM een grote mate van flexibiliteit en bewegingsruimte kennen in de
uitvoering en invulling van hun toezichttaak. Tegelijkertijd leidt de principle based benadering ertoe
dat ruimte kan ontstaan voor discussie en verschillen in interpretatie tussen de toezichthouders en
de onder toezicht staande instellingen. Er zijn omstandigheden denkbaar waarin het opportuun
wordt geacht om deze interpretatiemogelijkheden te beperken en waarin de minister, vanuit zijn
systeemverantwoordelijkheid en daarmee zijn verantwoordelijkheid voor de wet- en regelgeving
die aan het financieel toezicht ten grondslag ligt, een rol heeft.
Toezicht op de financiële markten: nalevingstoezicht
Het Nederlandse toezichtmodel voor de financiële markten, het zogenaamde Twin Peaks-model,
onderscheidt twee toezichthouders met elk een eigen taak. Artikel 1:24 Wft bepaalt dat DNB is
belast met het uitoefenen van het prudentieel toezicht op financiële ondernemingen, het beslissen
10

Hiervoor is al genoemd dat DNB als zbo, naast toezichthouder op de financiële markten, ook resolutie- en DGS-autoriteit is.

5

omtrent de toelating van financiële ondernemingen tot de financiële markten alsmede het
afwikkelen van bepaalde financiële ondernemingen. Het prudentieel toezicht is gericht op de
soliditeit van financiële ondernemingen en de stabiliteit van het financiële stelsel. Het
gedragstoezicht is in artikel 1:25 Wft opgedragen aan de AFM, evenals de taak om te beslissen
omtrent de toelating van financiële ondernemingen tot de financiële markten. Gedragstoezicht is
omschreven als het toezicht dat, mede in het belang van de stabiliteit van het financiële stelsel, is
gericht op ordelijke en transparante financiëlemarktprocessen, zuivere verhoudingen tussen
marktpartijen en zorgvuldige behandeling van cliënten. Paragrafen 2.1 en 2.2 van het
toezichtarrangement bevatten een overzicht van de belangrijkste taken waarmee DNB en de AFM
belast zijn.
Het toezicht dat DNB en de AFM op marktpartijen uitoefenen, wordt wel als nalevingstoezicht
aangeduid: toezicht op handelen van burgers en bedrijven, gericht op de naleving van wet- en
regelgeving.11 Het object van het toezicht12 door DNB en de AFM, is niet statisch. De financiële
markten en de actoren op die markten zijn voortdurend in beweging, en er gebeurt veel op het
gebied van wet- en regelgeving en toezicht, ook en vooral op Europees niveau. Dat vergt niet
alleen flexibiliteit van de toezichthouders maar ook goede onderlinge afstemming. De
samenwerking tussen DNB en de AFM is vastgelegd in diverse wettelijke bepalingen en een
samenwerkingsconvenant13. Door de ontwikkelingen op Europees niveau, waaronder de oprichting
van het European System of Financial Supervision (ESFS) en de Bankenunie, is ook de
samenwerking op dat niveau sterk geïntensiveerd; het Europese kader is van grote betekenis voor
de wijze waarop de nationale toezichthouders hun toezicht uitoefenen en invullen. DNB en de AFM
werken in toenemende mate samen met Europese toezichthouders als de European Banking
Authority (EBA), de European Securities and Markets Authority (ESMA), de European Insurance
and Occupational Pensions Authority (EIOPA), de European Systemic Risk Board (ESRB) en de
Europese Centrale Bank (ECB).
Toezicht op DNB en de AFM: uitvoeringstoezicht
DNB en de AFM zijn als zbo’s onafhankelijk in de uitvoering van de aan hen opgedragen taken: zij
oordelen zelfstandig over individuele gevallen en zijn niet ondergeschikt aan de minister van
Financiën. De onafhankelijke taakuitvoering door DNB en de AFM laat onverlet dat de minister de
verantwoordelijkheid draagt voor de vervulling van de publieke taak. We spreken in dit verband
van een systeemverantwoordelijkheid: de minister is verantwoordelijk voor het functioneren van
het toezichtsysteem als geheel, dat wil zeggen de instelling en inrichting van het toezicht als
zodanig en het functioneren van DNB en de AFM. Om aan deze verantwoordelijkheid invulling te
geven oefent de minister toezicht uit op DNB en de AFM.
Het toezicht door de minister op DNB en de AFM als zbo’s wordt wel uitvoeringstoezicht genoemd:
“Uitvoeringstoezicht is het toezicht op de uitvoering van publieke taken door zelfstandige organisaties.
Het kabinet kan de uitvoering van publieke taken aan zelfstandige organisaties toevertrouwen. Het
kabinet maakt met deze organisaties afspraken over de uitvoering van de taken. De overheid houdt
vervolgens toezicht op het functioneren. Er zijn vele soorten zelfstandige organisaties. Zij verschillen in
vorm, omvang en het soort toezicht dat zij uitvoeren. (…) Uitgangspunt is dat zelfstandige organisaties
de ruimte krijgen voor het uitvoeren van een opgedragen taak. Binnen deze ruimte dragen zij zelf zorg
voor het uitvoeren van een opgedragen taak. Binnen deze ruimte dragen zij zelf zorg voor een goed
functioneren. De minister is verantwoordelijk voor die aspecten van de organisatie of de taak waarvoor
de minister bevoegdheden heeft en voor het systeem als geheel.”14

11

Minder last, meer effect. Zes principes van goed toezicht, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 14, bijlage bij
Kamerstukken II 2005/06, 27831, nr. 15.
Dat wil zeggen: datgene waarop toezicht wordt gehouden. Zie Minder last, meer effect. Zes principes van goed toezicht, Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 12, bijlage bij Kamerstukken II 2005/06, 27831, nr. 15.
13
Stcrt. 2016, nr. 1863-n1.
14
Minder last, meer effect. Zes principes van goed toezicht, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, p. 15-16, bijlage
bij Kamerstukken II 2005/06, 27831, nr. 15.

12

6

Het toezicht dat de minister uitoefent op DNB en de AFM als zbo’s, is dus een ander soort toezicht
dan het nalevingstoezicht waarmee DNB en de AFM als markttoezichthouder zelf zijn belast.
Uitgangspunten uitvoeringstoezicht op DNB en de AFM
Het uitvoeringstoezicht door de minister op DNB en de AFM is vormgegeven aan de hand van een
aantal algemene uitgangspunten. Het gaat hier om de zes principes voor goed toezicht uit de
rijksbrede kaderstellende visie op toezicht uit 2005 (hierna: kaderstellende visie op toezicht).15 De
gedachte is dat toepassing van deze principes in de praktijk leidt tot eigentijds toezicht dat het
perspectief van de samenleving centraal stelt. Volgens de kaderstellende visie op toezicht is
maatwerk in toezicht hierbij van belang; de principes van goed toezicht krijgen per toezichtsoort
hun eigen invulling.16 Zo wordt voor bepaalde markttoezichthouders, waaronder DNB en de AFM,
van belang geacht dat zij de aan hen opgedragen taken onafhankelijk van politieke organen
uitoefenen.17 Dit wordt in de kaderstellende visie op toezicht aangeduid als het zogenaamde
onafhankelijkheidsmotief. De zes principes van goed toezicht zijn:
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.

Selectief;
Slagvaardig;
Samenwerkend;
Transparant;
Onafhankelijk; en
Professioneel.

Deze zes principes tezamen vormen voor de minister van Financiën de normen voor goed
uitvoeringstoezicht op DNB en de AFM. In de volgende paragraaf wordt nader uiteengezet wat de
zes principes inhouden en hoe de minister invulling geeft aan deze principes.

3.

Principes van goed toezicht

3.1 SELECTIEF
De kaderstellende visie op toezicht stelt in de eerste plaats dat toezicht selectief dient te zijn.
Hiermee wordt het volgende bedoeld:
“Selectief toezicht heeft betrekking op twee aspecten:
1. de mate waarin de overheid zelf zorg draagt voor het houden van toezicht;
2. vorm en omvang van toezicht op basis van een afweging van risico's, kosten en baten.
(...)
Toezicht kan en hoeft niet overal in gelijke mate plaats te vinden. (…) De overheid kiest voor de vorm
en omvang van toezicht voor elke situatie de juiste maatvoering. (…) Toezicht is een onderdeel van
een breder systeem van 'checks and balances' om de doelstellingen van de overheid dichterbij te
brengen. (...) Toezicht sluit zoveel mogelijk aan op andere vormen van controle en verantwoording.
Gerechtvaardigd gebleken vertrouwen leidt tot minder toezicht. Geschonden vertrouwen betekent
ingrijpen.”18

De minister van Financiën is selectief in het toezicht dat hij op DNB en de AFM houdt. Dit heeft
allereerst te maken met het feit dat zij als zbo’s, in verband met het hiervoor genoemde
onafhankelijkheidsmotief, op afstand zijn geplaatst. Het toezicht door de minister is hiermee
toezicht op afstand. Voor de minister is van belang dat er voldoende waarborgen zijn voor een
goede taakuitoefening door DNB en de AFM. Hij beziet of er in deze taakuitoefening voldoende
15

Minder last, meer effect. Zes principes van goed toezicht, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bijlage bij
Kamerstukken II 2005/06, 27831, nr. 15.
16
Kaderstellende visie op toezicht, p. 4.
17
Kaderstellende visie op toezicht, p. 29.
18
Kaderstellende visie op toezicht, p. 18-19.

7

waarborgen bestaan en grijpt alleen in wanneer deze waarborgen onvoldoende aanwezig zijn. Zijn
mogelijkheden om in te grijpen worden hierna behandeld onder het principe slagvaardig als ook in
paragraaf 3 van het toezichtarrangement.
De minister is ook selectief in zijn toezicht op DNB en de AFM, doordat hij hierbij in grote mate
vertrouwt op het interne systeem van checks and balances binnen de zbo’s zelf. In dit systeem is
een belangrijke rol weggelegd voor het intern toezichthoudend orgaan. De directie van DNB en het
bestuur van de AFM zijn belast met het dagelijks bestuur van DNB respectievelijk de AFM. Het
interne toezicht is opgedragen aan een intern toezichthoudend orgaan: bij DNB is dit orgaan de
raad van commissarissen en binnen de AFM is dit de raad van toezicht. Deze raden zien toe op het
beleid19 van de directie20 respectievelijk het bestuur en de algemene gang van zaken. Ook staan zij
de directie respectievelijk het bestuur met raad ter zijde.21 De raden zien hiermee toe op de
bedrijfs- en beheersmatige aspecten van het opereren van DNB dan wel de AFM en op (de
waarborgen voor) beleidsmatige aspecten, te weten de taakuitoefening in algemene zin en de
borging van de kwaliteit en effectiviteit van het beleid daaromtrent. Om hun interne toezicht goed
te kunnen uitoefenen zijn de raad van commissarissen en de raad van toezicht bij wet diverse
bevoegdheden toegekend, zoals het aanbevelen of voordragen van een nieuw directielid c.q.
bestuurslid en het goedkeuren van de verantwoording c.q. jaarrekening. Hierop wordt in paragraaf
3.1 van het toezichtarrangement nader ingegaan.
Een goed functionerende interne governance is overigens geen vervanging voor het toezicht dat de
minister uitoefent maar biedt daaraan wel ondersteuning. Het stelt de minister in staat om selectief
te blijven in zijn toezicht en doet hiermee recht aan de positie van DNB en de AFM als zbo’s22.
3.2 SLAGVAARDIG
De kaderstellende visie op toezicht stelt voorts dat toezicht slagvaardig dient te zijn. Dit principe
wordt als volgt omschreven:
“Toezicht dient geen papieren tijger te zijn, maar een tijger met tanden. Om slagvaardig te zijn is
toezicht zacht waar het kan en hard waar het moet. (...) Slagvaardigheid vereist niet alleen dat de
verantwoordelijke toezichthouder over de juiste interventiebevoegdheden beschikt, maar ook dat
daarvan een passend gebruik wordt gemaakt.”23

Om zo nodig slagvaardig te kunnen optreden heeft de minister van Financiën diverse wettelijke
mogelijkheden. Deze mogelijkheden en hun onderlinge verhouding kunnen het beste worden
weergegeven in een zogenaamde
interventiepiramide waarin deze mogelijkheden
zijn onderverdeeld in drie groepen: overreding,
harde
wettelijke
‘zachte’ wettelijke bevoegdheden en ‘harde’
bevoegdheden
wettelijke bevoegdheden. Elke groep bestaat
uit meerdere mogelijkheden om te
zachte wettelijke
interveniëren, waarbij geldt: hoe hoger de
bevoegdheden
groep in de piramide, des te ingrijpender de
mogelijkheden tot ingrijpen. Paragraaf 3.2 van
overreding
het toezichtarrangement gaat uitgebreid hierop
in.
Figuur: interventiepiramide
19

Het begrip ’beleid’ wordt hier breed uitgelegd en omvat onder andere de strategie, zie Kamerstukken II 2010/11, 32782, nr. 3, p. 7.
In het geval van DNB betreft het hier het beleid van de directie van DNB ter uitvoering van art. 4 Bankwet 1998. Het monetaire beleid
en het stelsel betalingsverkeer, ter uitvoering van de in art. 3 Bankwet 1998 genoemde centrale banktaken van DNB, vallen buiten het
interne toezicht. In het toezicht op de monetaire taken van DNB is namelijk reeds voorzien in de statuten van het Europees Stelsel van
Centrale Banken (ESCB). Zie ook art. 13 lid 6 Bankwet 1998 en Kamerstukken II 2010/11, 32782, nr. 3, p. 7.
21
Art. 1:27 lid 2 Wft en art. 13 lid 6 Bankwet 1998.
22
Zie ook de uitwerking van het principe onafhankelijk (par. 3.4).
23
Kaderstellende visie op toezicht, p. 21.
20

8

Uit deze onderverdeling wordt duidelijk dat de minister op verschillende niveaus verschillende
mogelijkheden heeft om, als nodig, te interveniëren. Waar ingrijpen nodig is, zal de minister zo
mogelijk en passend altijd eerst proberen om via minder ingrijpende mogelijkheden het gewenste
resultaat te bereiken. Zo zal hij altijd eerst met het betreffende zbo in gesprek treden (overreding),
voordat hij een interventiemogelijkheid uit de top van interventiepiramide inzet (zgn. harde
wettelijke bevoegdheden), zoals het onthouden van instemming aan het voornemen van het zbo
tot wijziging van zijn statuten.
3.3 SAMENWERKEND
Het derde principe uit de kaderstellende visie op toezicht is dat toezicht samenwerkend dient te
zijn. Hiermee wordt het volgende bedoeld:
“Samenwerking is een belangrijk middel om de overlast van toezicht (...) te beperken. Door
samenwerken zijn diverse doelen te bereiken met voordelen voor onder toezicht staande én
toezichthouder.”24

In het uitvoeringstoezicht op DNB en de AFM staat samenwerking in meerdere opzichten centraal.
Allereerst is uiteraard de samenwerking tussen het ministerie van Financiën en de zbo’s zelf
relevant. Hierbij speelt de basis van de interventiepiramide (overreding) een belangrijke rol; er
vinden op verschillende niveaus reguliere overleggen plaats tussen (verschillende onderdelen van)
het ministerie en DNB en de AFM. In paragraaf 3.2 van het toezichtarrangement wordt hier nader
op ingegaan. Daarnaast vinden er ook ad hoc overleggen plaats indien dat nodig is.
Naast de samenwerking met DNB en de AFM werkt de minister van Financiën in het kader van het
uitvoeringstoezicht ook samen met de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in verband
met diens verantwoordelijkheid voor het toezicht op de pensioensector.25 Hoewel beide ministers
formeel hun eigen verantwoordelijkheid hebben, raken deze verantwoordelijkheden elkaar zodat
samenwerking gewenst is. Hierbij kan in het bijzonder gedacht worden aan afstemming rondom de
beoordeling van de begroting en de verantwoording van DNB en de AFM, zodat DNB en de AFM
van een gelijktijdig en eensluidend oordeel van beide ministers worden voorzien. Hiertoe zijn de
ministers een protocol overeengekomen waarin de afspraken over de onderlinge samenwerking zijn
neergelegd (opgenomen in bijlage 3).
In het kader van samenwerking in het toezicht is daarnaast de samenwerking relevant tussen de
verschillende onderdelen van het ministerie van Financiën die de rol van eigenaar respectievelijk de
rol van opdrachtgever van DNB en de AFM vervullen. Voor de invulling hiervan is aangesloten bij
de circulaire Governance ten aanzien van zbo’s uit 2015.26 Een belangrijk uitgangspunt van deze
circulaire is het op hoogambtelijk niveau binnen een departement creëren van een functionele
scheiding tussen de rol van eigenaar en de rol van opdrachtgever van een zbo. Binnen het
ministerie van Financiën is het toezicht op DNB en de AFM mede aan de hand van dit uitgangspunt
vormgegeven: het opdrachtgeverschap is neergelegd bij de directie Financiële Markten (onderdeel
van de Generale Thesaurie), en het eigenaarschap is belegd bij de secretaris-generaal van het
departement. De directie Financiële Markten houdt zich als opdrachtgever met name bezig met de
taken die aan DNB en de AFM zijn toebedeeld en is beleidsverantwoordelijk voor de wetgeving
waarin deze taken zijn neergelegd. De secretaris-generaal houdt zich als eigenaar vooral bezig met
de bedrijfsmatige en beheersmatige aspecten van het toezicht op DNB en de AFM, en is
aanspreekbaar op vraagstukken die DNB en de AFM als organisatie betreffen. Daarnaast heeft de
secretaris-generaal als eigenaar oog voor de kwaliteit en de effectiviteit van de taakuitvoering door
24

Kaderstellende visie op toezicht, p. 22.
In verband met zijn verantwoordelijkheid voor de pensioensector oefent de minister van SZW toezicht uit op de toezichthouders die
belast zijn met het toezicht op de pensioensector, en heeft hij daartoe zelf ook een visie op dat uitvoeringstoezicht ontwikkeld. Deze visie
sluit aan bij de visie van de minister van Financiën en is opgenomen in het document Visie op pensioentoezicht dat in juli 2014 naar de
Tweede Kamer is gestuurd (Kamerstukken II 2013/14, 32043, nr. 221).
26
Bijlage bij Kamerstukken II 2014/15, 25268, nr. 113.
25

9

de zbo’s en de daarmee gepaard gaande middelen. In paragraaf 3.2 van het toezichtarrangement
wordt nader ingegaan op deze functionele scheiding. Relevant op deze plaats is vooral dat de
opdrachtgever en de eigenaar in het uitvoeringstoezicht op DNB en de AFM actief samenwerken op
gebieden die raken aan zowel het opdracht- als het eigenaarschap. Zo heeft bijvoorbeeld het
toebedelen van een nieuwe taak aan DNB en de AFM gevolgen voor zowel de wetgeving waarin
deze taak wordt neergelegd, als voor de begroting van de zbo’s. Nu wetgeving een onderwerp is
waarmee de opdrachtgever zich bezighoudt en de begroting vooral op het terrein van de eigenaar
ligt, is samenwerking hier belangrijk.
3.4 ONAFHANKELIJK
De kaderstellende visie op toezicht stelt in de vierde plaats dat toezicht onafhankelijk dient te zijn.
Dit principe wordt als volgt omschreven:
“De samenleving moet erop kunnen vertrouwen dat toezicht zoveel mogelijk onafhankelijk wordt
uitgeoefend. Het principe van onafhankelijk toezicht houdt in dat toezichthouders de drie
kernactiviteiten van toezicht, te weten informatie verzamelen, oordelen en interveniëren zonder
ongeoorloofde beïnvloeding (...) kunnen verrichten”.27

Voor de invulling van dit principe is van belang wat hiervoor al is opgemerkt over de onafhankelijke
positionering van DNB en de AFM: zij zijn als zbo’s niet ondergeschikt aan de minister van
Financiën, waarbij van belang is dat het motief om DNB en de AFM als zbo’s vorm te geven juist
gelegen is in de onafhankelijke uitoefening van taken en bevoegdheden (onafhankelijkheidsmotief).
Onafhankelijkheid van financieel toezichthouders ten opzichte van politieke organen is bovendien
een internationaal erkende toezichtstandaard. De verantwoordelijkheid van de minister ziet op het
functioneren van het toezichtsysteem als geheel, dat wil zeggen de instelling en inrichting van het
toezicht als zodanig en het functioneren van DNB en de AFM. De taakuitvoering is primair de
verantwoordelijkheid van de zbo’s zelf; aan hen komt een grote mate van zelfstandigheid toe. De
minister beziet of in de taakuitvoering door DNB en de AFM voldoende waarborgen bestaan,
waarbij zijn invloedsfeer is beperkt tot specifieke wettelijke bevoegdheden ten aanzien van deze
zbo’s.
In de praktijk bestaat een zekere spanning tussen de onafhankelijke uitvoering van de primaire,
wettelijke taak door de zbo’s en de verantwoordelijkheid van de minister voor het functioneren van
de zbo’s. Zeker waar het de bedrijfsvoering betreft, zijn de zbo’s, binnen de wettelijke kaders, ook
afhankelijk van en rapporteren zij aan de minister. Het zal daarom zoeken zijn naar een juiste
balans tussen de onafhankelijke taakuitvoering door DNB en de AFM en de inzet door de minister
van diens bevoegdheden in het kader van het toezicht op afstand.
De onafhankelijkheid wordt in de eerste plaats geborgd doordat de minister alleen kan sturen voor
zover hij over wettelijke bevoegdheden beschikt. Hij vertrouwt hierbij bovendien in grote mate op
het interne systeem van checks and balances binnen de zbo’s zelf. De interne toezichthoudende
organen zien toe op de bedrijfs- en beheersmatige aspecten van het opereren van DNB en de AFM
en op (de waarborgen voor) beleidsmatige aspecten, te weten de taakuitoefening in algemene zin
en de borging van de kwaliteit en effectiviteit van het beleid daaromtrent.28 Het uitvoeringstoezicht
wordt aldus uitgeoefend met inachtneming van de zelfstandige, onafhankelijke positie van DNB en
de AFM.

27
28

Kaderstellende visie op toezicht, p. 23.
Zie ook de uitwerking van het principe selectief (par. 3.1).

10

3.5 TRANSPARANT
Volgens het vijfde principe uit de kaderstellende visie op toezicht dient toezicht transparant te zijn.
Hiermee wordt het volgende bedoeld:
“Het principe van transparant toezicht heeft betrekking op het inzichtelijk maken van vijf aspecten van
toezicht: nut en noodzaak, de waarborgen voor onafhankelijkheid, de keuzes, de bevindingen en het
resultaat van het toezicht. (...) Toezichthouders maken toezichtsbevindingen (...) zoveel mogelijk
actief openbaar (...). Bij de openbaarmaking van toezichtsbevindingen wordt rekening gehouden met
privacygevoelige informatie, gevoelige bedrijfsgegevens of imago schade.”29

Met inachtneming van de toepasselijke geheimhoudingsbepalingen wordt in het uitvoeringstoezicht
op DNB en de AFM zoveel mogelijk transparantie betracht, zowel richting de zbo’s zelf als richting
het parlement en de samenleving. Dit gebeurt allereerst door de plicht van de minister om de
Kamers te informeren en verantwoording af te leggen over het door hem gevoerde beleid.
Daarnaast draagt het openbaar maken van dit visiedocument met de bijbehorende bijlagen die
uiteenzetten wat het nut, de noodzaak, de instrumenten, de waarborgen en de keuzes van het
uitvoeringstoezicht door de minister zijn, bij aan transparantie over dit toezicht.
Transparantie over het uitvoeringstoezicht volgt verder uit verschillende wettelijke bepalingen. Zo
is de minister verplicht om elke vijf jaar een verslag naar de Kamers te sturen ten behoeve van de
beoordeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid van het functioneren van DNB en de AFM als
zbo’s. De meest recente verslagen zijn uit 2017 en zien op de jaren 2010 tot en met 2015.30
Ook middels de Wbft 2019 wordt openheid over het uitvoeringstoezicht bewerkstelligd. Zo bepaalt
deze wet dat de Kamers voorafgaand aan de vaststelling of wijziging van het kostenkader dan wel
bij overschrijding van het kostenkader worden geïnformeerd.31 En van de goedgekeurde begroting
of verantwoording dienen DNB en de AFM mededeling in de Staatscourant te doen.32
3.6 PROFESSIONEEL
De kaderstellende visie op toezicht stelt in de zesde en laatste plaats dat toezicht professioneel
dient te zijn. Het document omschrijft dit principe aldus:
“Professionalisering van toezicht heeft betrekking op drie niveaus: de individuele toezichthouder, de
toezichthoudende organisatie en de beroepsgroep.”33

Ook in het kader van dit principe speelt de al behandelde interne functionele scheiding tussen de
eigenaar en de opdrachtgever een belangrijke rol. Bij het uitvoeringstoezicht op DNB en de AFM
worden er binnen het ministerie van Financiën twee rollen onderscheiden: de eigenaarsrol en de
opdrachtgeversrol. Deze rollen worden vervuld door verschillende onderdelen van de organisatie
van het ministerie.34
In het kader van de professionaliteit is voorts van belang dat er binnen het ministerie zorg wordt
gedragen voor het vergroten en actueel houden van kennis en vaardigheden, bijvoorbeeld ten
aanzien van ontwikkelingen op de financiële markten. Hierbij moet gedacht worden aan opleiding
maar ook aan uitwisseling van kennis en ervaring met DNB en de AFM. Daarnaast wordt van
belang geacht om open te staan voor dialoog met marktpartijen en de samenleving, bijvoorbeeld
door het openbaar consulteren van voorgenomen wet- en regelgeving.
29

Kaderstellende visie op toezicht, p. 24-25.
Zie bijlagen bij Kamerstukken II 2016/17, 25268, nr. 143.
Art. 4 lid 3 Wbft 2019. In par. 5.1 van het toezichtarrangement komt het kostenkader uitgebreider aan bod.
32
Art. 6 lid 2 en art. 9 lid 2 Wbft 2019.
33
Kaderstellende visie op toezicht, p. 26.
34
Zie hiervoor in par. 3.3.
30
31

11

Daarnaast is relevant dat de minister van Financiën in zijn toezicht op DNB en de AFM gebruik kan
maken van de bevindingen van de raad van commissarissen van DNB en de raad van toezicht van
de AFM. Deze raden opereren autonoom en onafhankelijk, ten opzichte van zowel het dagelijks
bestuur als de minister. Zij houden geen toezicht namens de minister maar het toezicht dat zij
uitoefenen, kan de minister wel nuttige informatie verschaffen die hij kan gebruiken in zijn
uitvoeringstoezicht op DNB en de AFM. Zo kan hij de beoordeling van het intern toezichthoudend
orgaan van de ontwerpbegroting van de betreffende zbo meenemen in zijn eigen beoordeling van
die begroting.
Ook maakt de minister in het uitvoeringstoezicht gebruik van de bevindingen van de externe
accountant van DNB en de AFM. Voor de minister geldt dat hij blijvend aandacht dient te schenken
aan de rechtmatige en doelmatige besteding van publieke middelen binnen zijn portefeuille.35 Hij
moet hierbij kunnen steunen op de informatie die door het betreffende zbo wordt verstrekt.36 De
externe accountant speelt in dit kader een belangrijke rol. DNB en de AFM zijn verplicht de
verantwoording c.q. jaarrekening door een externe accountant te laten controleren. De minister
betrekt de uitkomsten van het accountantsonderzoek in zijn toezicht, bijvoorbeeld wanneer DNB of
de AFM haar verantwoording c.q. jaarrekening ter goedkeuring aan hem voorlegt. In het in bijlage
2 opgenomen controleprotocol komt een en ander uitgebreider aan de orde.
***

35
Ongeacht of deze middelen rechtstreeks of middellijk (door een zbo) over zijn begroting(shoofdstuk) lopen dan wel krachtens onder
zijn verantwoordelijkheid tot stand gekomen regelgeving in de vorm van een tarief door justitiabelen worden opgebracht.
36
Kamerstukken II 2000/01, 27426, nr. 3, p. 32.

12