Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Boetestelsels in balans

Datum

24 mei 2023

Auteur
Versie

Definitief

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Inhoud
1

Aanleiding en probleemstelling

5

1.1

Aanleiding

5

1.2

Opdracht en deelvragen

6

2

De sanctiestelsels

7

2.1

Het feitgecodeerde stelsel

7

2.1.1

Mulder

7

2.1.2

Straf

9

2.1.3

De CFT

9

2.1.4

De tariefstructuur

10

2.2

De strafvorderingsrichtlijnen en LOVS-oriëntatiepunten

12

2.2.1

De strafvorderingsrichtlijnen

12

2.2.2

Rol CFT

13

2.2.3

De rechterlijke straftoemeting als bovengrens

14

3

Indexering: grondslag en praktijk

17

3.1

Het feitgecodeerde stelsel

17

3.1.1

Grondslag

17

3.1.2

Praktijk (1995-heden)

19

3.1.3

Incidentele verhogingen en tariefswijzigingen

22

3.1.4

Overzicht

24

3.2

De strafvorderingsrichtlijnen

25

3.2.1

Grondslag

25

3.2.2

Praktijk (1999-heden)

26

3.2.3

Overzicht

27

3.3

De LOVS-oriëntatiepunten

28

3.4

De wettelijke boetecategorieën

28

3.5

Vergelijkend overzicht indexeringspraktijk

30

4

De interne en externe disbalans

31

4.1

De interne disbalans

31

4.1.1

Gevolgen voor de tariefstructuur

31

4.1.2

Concrete gevolgen (nog) beperkt

32

4.2

De externe disbalans

33

4.2.1

Strafdoelen en proportionaliteit

33

4.2.2

De verhouding met commune delicten

35

4.2.3

Grensbedragen

37

3

Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

4.3

Conclusie en problematisering

39

4.3.1

Intern

39

4.3.2

Extern

39

5

Herstel en behoud van de interne balans

41

5.1

Correctie gedifferentieerde indexering 2023

41

5.1.1

Wel of niet indexeren in 2024?

42

5.2

Alternatief scenario

43

5.3

Voorkomen nieuwe disbalans: de overlegstructuur

43

5.4

Aanvullende maatregel: terug naar tweejaarlijks indexeren

44

5.5

Conclusie

45

6

Herstel en behoud van externe balans

46

6.1

Verlaging van de feitgecodeerde tarieven

46

6.2

Voorkomen nieuwe disbalans: de overlegstructuur

47

6.2.1

Inrichting van de overlegstructuur

48

6.2.2

De rol van de CPI en financiële beleidsoverwegingen

48

6.3

Aanvullende maatregel: verhoging grensbedragen

49

6.4

Nader onderzoek en herinrichting boetegebouw?

49

6.5

Conclusie

51

7

Conclusies en aanbevelingen

52

7.1

Conclusies

52

7.2

Aanbevelingen

54

Bijlagen

55

Bijlage I – Brief van de Minister van Justitie d.d. 3 november 1989, nr. 1476/289

55

Bijlage II – Instellingsbesluit CFT d.d. 16 augustus 1989

58

Bijlage III – Brief van

62

d.d. 23 december 2013, PaG/W&R/16932

Bijlage IV – Brief van
Bijlage V – Brief van

d.d. 2 juni 1999, 1999060128
d.d. 23 juni 2022, PaG/C/19024

Bijlage VI – Brief van
Bijlage VII – Brief van

d.d. 10 december 2010, PaG/B&S/15351

65
70
75

d.d. 22 december 2011, PaG/B&S/16127

78

Bijlage VIII – Brief van

d.d. 18 december 2012, PaG/B&S/161624

81

Bijlage IX – Brief van

d.d. 23 december 2013, PaG/W&R/16932

84

Bijlage X – Nota ‘Indexering boetes 2023’ d.d. 18 juli 2022

4

Boetestelsels in balans

87

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

1 Aanleiding en probleemstelling
1.1 Aanleiding
Veel van de overtredingen en misdrijven die worden afgedaan door het Openbaar
Ministerie hebben een vast tarief en worden grotendeels geautomatiseerd
afgedaan op basis van aan gedragingen gekoppelde feitcodes. Tezamen vormen
deze het feitgecodeerde stelsel. De boetetarieven in het feitgecodeerde stelsel
worden periodiek geïndexeerd, doorgaans aan de hand van de
consumentenprijsindex (CPI). Het indexeringspercentage van de boetebedragen
uit de bijlage van de Wet administratiefrechtelijke handhaving
verkeersvoorschriften wordt vastgesteld door de Minister van Justitie en Veiligheid
(‘de Minister’). Het College van procureurs-generaal (‘het College’) stelt het
indexeringspercentage vast voor de sanctiebedragen van de feiten uit de bijlagen
bij het Besluit OM-afdoening en bij de Richtlijn voor strafvordering feitgecodeerde
misdrijven en overtredingen. Normaliter indexeren het College en de Minister met
hetzelfde percentage om discrepanties in het feitgecodeerde stelsel te voorkomen.
Per 1 maart 2023 zijn de administratiefrechtelijke boetetarieven door de Minister
geïndexeerd aan de hand van de CPI van 8,6%.1 Het College heeft, mede gezien
de uitzonderlijk hoge CPI, besloten met een lager percentage te indexeren. De
strafrechtelijke boetetarieven zijn per 1 maart 2023 met 3% verhoogd.
Naar aanleiding van deze gang van zaken heeft de Minister bij brief van 26 januari
2023 het College verzocht advies uit te brengen met betrekking tot de ontstane
disbalans.
Deze adviesopdracht is belegd bij Parket CVOM, waar een werkgroep is
samengesteld (hierna ‘de Werkgroep’)2 die onder meer gebruik heeft gemaakt van
de kennis en expertise van de Commissie Feiten en Tarieven en van de Landelijke
Commissie Strafvorderingsrichtlijnen.

1 Stb. 2023, 53, p. 147.
2 De werkgroep bestaat uit de voorzitter

CVOM) en twee leden:
(wetenschappelijk medewerker, WBOM).

5

Boetestelsels in balans

(afdelingshoofd Beleid en Strategie, Parket
(beleidsmedewerker, Parket CVOM) en

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

1.2 Opdracht en deelvragen
De adviesopdracht is in de brief van de Minister als volgt geformuleerd:3
“Gelet op de ernst van dit signaal wil ik het College verzoeken mij te adviseren op
welke punten er sprake is van een disbalans in het boetegebouw4 [HS 4] en hoe
het boetegebouw in balans kan worden gebracht [HS 5, HS 6]. Daarbij kan naast een advies over de hoogte van specifieke sanctiebedragen - ook ingegaan
worden op de gewenste inrichting van het boetegebouw [HS 6].
U wordt verzocht bij dit advies te betrekken:
•

De verhouding binnen het feitgecodeerde sanctiestelsel als geheel [§ 2.1,
§ 4.1];

•

De verhouding tussen enerzijds het feitgecodeerde stelsel als geheel en
anderzijds de tarieven in de Richtlijnen voor commune delicten [§ 2.2.1,
§ 4.2.2];

•

De verhouding tussen het voornoemde en de rechterlijke
straftoemetingspraktijk [§ 2.2.3, § 4.2.2];

•

In hoeverre de sanctiebedragen in bovengenoemde sanctiestelsels onder
druk komen te staan gelet op de correlatie tussen de hoogte van de
sanctie en de ernst van het strafbare feit [§ 4.2.1].”

De Werkgroep heeft aan de hand van deze adviesopdracht de volgende
deelvragen opgesteld:
Hoofdstuk 2: Welke sanctiestelsels gelden als de bronnen voor straftoemeting?
Hoofdstuk 3: In welke mate en op welke grondslag zijn de boetetarieven binnen
de verschillende sanctiestelsels verhoogd?
Hoofdstuk 4: Welke gevolgen hebben de verhogingen van de boetetarieven voor
de interne en externe balans van het feitgecodeerde stelsel?
Hoofdstuk 5: Hoe kan de interne balans worden hersteld en behouden?
Hoofdstuk 6: Hoe kan de externe balans worden hersteld en behouden?
Tot slot worden in hoofdstuk 7 de conclusies en aanbevelingen op een rij gezet.

3

Hoofdstuk- en paragraafaanduidingen toegevoegd.

4 De Werkgroep begrijpt de term ‘boetegebouw’ als overkoepelende term voor alle sanctiestelsels.

6

Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

2 De sanctiestelsels
Welke sanctiestelsels gelden als de bronnen voor straftoemeting?
De straftoemeting door het Openbaar Ministerie (‘OM’) en de Rechtspraak is,
buiten de wettelijke strafmaxima, gebaseerd op meerdere bronnen die de op te
leggen straf bepalen of richting geven aan de ter zitting te vorderen straf. Die
bronnen, die op hun beurt ook binnen de wettelijke strafmaxima passen, zijn
grofweg in drie categorieën in te delen:
1) Het feitgecodeerde boetestelsel, onder te verdelen in Mulder en Straf;
2) De strafvorderingsrichtlijnen van het OM;
3) De LOVS-oriëntatiepunten ten behoeve van de rechterlijke straftoemeting.
Allereerst zullen de verhoudingen binnen het feitgecodeerde stelsel worden
besproken (§ 2.1). Daarvoor is het van belang de oorsprong en opbouw van dat
systeem toe te lichten. Vervolgens wordt een overzicht gegeven van het nietfeitgecodeerde sanctiestelsel, primair bestaande uit de strafvorderingsrichtlijnen
(§ 2.2). Daarbij wordt ook de invloed van de rechterlijke straftoemeting
besproken.

2.1 Het feitgecodeerde stelsel
Het feitgecodeerde boetestelsel omvat zaken die geautomatiseerd in de
strafrechtketen worden verwerkt met gebruikmaking van een feitcode zoals
opgenomen in de Bijlage bij de Wet administratiefrechtelijke handhaving
verkeersvoorschriften (‘Wahv’, ook wel ‘wet Mulder’), Bijlagen I en II bij het
Besluit OM-afdoening en de bij de Richtlijn voor strafvordering feitgecodeerde
misdrijven en overtredingen behorende Bijlage OM-feiten. Het gaat om feiten die
worden afgedaan met een administratieve sanctie (‘Mulder’) en feiten die
strafrechtelijk worden afgedaan met een politie-, OM-, of bestuurlijke
strafbeschikking (‘Straf’).5
2.1.1 Mulder
Op 1 september 1992 trad de wet Mulder in werking.6 De belangrijkste
doelstellingen van die wet waren het verminderen van de druk op politie, OM en
rechter en het verbeteren van de effectiviteit van tenuitvoerlegging door
vereenvoudiging van de wijze van afdoening van veelvoorkomende lichte

5 Daarnaast kan sinds 2009 voor enkele feitgecodeerde gedragingen (binnen Straf) door

gemeenteambtenaren een boete worden opgelegd: de bestuurlijke boete overlast in de openbare
ruimte (‘bboor’). De bijlage bij het Besluit Bboor noemt de tarieven die daarvoor gelden.
Uitgangspunt is dat die tarieven gelijk zijn aan de bijbehorende Straftarieven.
6 Stb. 1992, 432.

7

Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

verkeersovertredingen.7 De in de bijlage van de wet Mulder opgenomen
overtredingen konden vanaf dat moment worden bestraft met een administratieve
sanctie conform een tevens in die bijlage opgenomen vast tarief. Met oplegging
van een Mulderboete wordt strafrechtelijke vervolging uitgesloten. Aanvankelijk
ging het om overtredingen van verkeersvoorschriften uit de Wegenverkeerswet,
de Provinciewet en de Gemeentewet. In 2011 kwam daar de Wet
aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen bij.8 De bijlage bij de Wahv kan, op
grond van artikel 2 lid 5 Wahv, bij algemene maatregel van bestuur (‘AMvB’)
worden gewijzigd.
De administratieve sancties van de wet Mulder, aanvankelijk met een maximum
van 500 gulden, waren bedoeld voor overtredingen van ‘ethisch neutrale’
verkeersvoorschriften:
“Hoe onmisbaar ook voor een leefbare samenleving, het zou irreëel zijn om
overtredingen, waaruit niet blijkt van gevaar of van beduidend nadeel voor derden,
als ernstige inbreuken aan te merken. Het betreft hier feiten waarvan het plegen
als zodanig geen ernstige morele blaam op de overtreder werpt. Het zijn deze
ethisch neutrale verkeersvoorschriften die in aanmerking komen voor een andere
dan strafrechtelijke wijze van afdoening. Immers, als de gedraging niet moreel
verwerpelijk is, is een strafrechtelijke wijze van afdoening niet zonder meer
aangewezen.” 9

Verder moest het gaan om eenvoudig te constateren gedragingen, waarover niet
snel discussie zou ontstaan.10
Het wettelijk maximum van Mulderboetes
Oorspronkelijk bepaalde artikel 2 lid 3 Wahv dat de maximale Mulderboete 500
gulden bedroeg.11 In 1997 is die grens verhoogd naar 750 gulden.12 De reden
voor deze verhoging was dat door de indexering van de tarieven in 1996 de
hoogste mulderboetes hoger dan 500 gulden werden.13 In 2002 is de Wahv
aangepast aan de invoering van de euro, waarbij het maximumbedrag is
omgerekend (zonder verhoging) naar € 340. Met de wijziging van de Wahv per 1
juli 201114 is het maximum voor de Mulderboete gelijkgesteld aan de maximale
hoogte van de geldboete van de eerste categorie, in de zin van artikel 23 lid 4 Sr,

7 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3, p.8.
8 Stb. 2011, 170.
9 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3, p. 21.
10 Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3, p. 22.
11 Stb. 1989, 300.
12 Stb. 1997, 212.
13

Stb. 1995, 500, p.43.

14 Stb. 2011, 170.

8

Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

die toen € 380 bedroeg. Vanaf dat moment is de bovengrens voor Mulderboetes
tweejaarlijks meegestegen met de indexering van de eerste boetecategorie.15
2.1.2 Straf
De feiten onder het feitgecodeerde sanctiestelsel die strafrechtelijk worden
afgedaan, waren aanvankelijk in verscheidene (transactie)besluiten neergelegd en
inmiddels in de bijlagen (I en II) bij het Besluit OM-afdoening16 en bij de Richtlijn
voor strafvordering feitgecodeerde misdrijven en overtredingen.17 Bijlage I bij het
Besluit noemt de feiten waarvoor opsporingsambtenaren op grond van artikel
257b Sv een politiestrafbeschikking kunnen uitvaardigen. Bijlage II noemt de
feiten waarvoor lichamen of personen met een publieke taak belast (het bevoegde
gezag) op grond van artikel 257ba Sv een bestuurlijke strafbeschikking kunnen
uitvaardigen. In beide bijlagen bij het Besluit OM-afdoening zijn uitsluitend
boetecategorieën opgenomen. De bijlagen bij de Richtlijn voor strafvordering
feitgecodeerde misdrijven en overtredingen bevatten de feiten waarvoor een OMstrafbeschikking kan worden opgelegd. De tarieven die horen bij de in de bijlagen
bij voornoemd besluit en richtlijn genoemde feiten zijn opgenomen in
beleidsregels van het OM.18
2.1.3 De CFT
Reeds in 1988, bij de totstandkomingsprocedures van de Wahv, werd door het OM
gewaarschuwd voor het risico van “onevenwichtigheden in de tariefstructuur”
doordat “de sancties voor verkeersovertredingen dan langs verschillende wegen
worden vastgesteld: de "Mulder-feiten" door de Ministers van Justitie en van
Verkeer en Waterstaat, de overige feiten door de vergadering van procureursgeneraal.”19 Mede om die reden is in 1989 een commissie ingesteld “die advies
uitbrengt en het beheer voert over de feitomschrijvingen en tarieven”: de
Commissie Feiten en Tarieven (‘CFT’).20 De commissie bestond (en bestaat) onder
meer uit leden van het OM en vertegenwoordigers van ketenpartners en van het
Ministerie van Justitie (en Veiligheid).

15 Kamerstukken II 2009/10, 32438, nr. 3, p. 5. Zie over indexering van de wettelijke

boetecategorieën: § 3.4.
16 Stb. 2007, 255, laatst gewijzigd bij Stb. 2023, 53.
17 Stcrt. 2023, 5325.
18 Formeel zijn de Straftarieven opgenomen in de bijlage bij de Richtlijn voor strafvordering

feitgecodeerde misdrijven en overtredingen (2023R001), maar daarin wordt voor de feiten met
standaardtarieven verwezen naar de Tekstenbundel (zie ook § 2.1.4).
19

Brief van de Minister van Justitie d.d. 3 november 1989, nr. 1476/289 (bijlage I).

20 Instellingsbesluit CFT d.d. 16 augustus 1989 (bijlage II).

9

Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

De CFT heeft, voor zover hier relevant, als belangrijkste taken:21
1) Advisering aan het College van procureurs-generaal over:
a.

(de bijlage bij) de Richtlijn voor strafvordering feitgecodeerde
misdrijven en overtredingen;

b.

overig strafvorderingsbeleid van het OM inzake (kanton-)
overtredingen waaronder de Aanwijzing feitgecodeerde misdrijven,
overtredingen en muldergedragingen.

2) Advisering, via het College van procureurs-generaal, aan de Minister van
Justitie en Veiligheid over:
a.

(de bijlage bij) de Wahv;

b.

(de bijlage bij) het Besluit OM-afdoening.

De advisering als hierboven bedoeld betreft vooral:
-

de feiten die in de bijlagen dienen te worden opgenomen;

-

de omschrijving van deze feiten;

-

de bijbehorende tarieven;

-

de tariefstructuur;22

-

de periodieke indexering van de tarieven op basis van de CPI.23

2.1.4 De tariefstructuur
Tot 2005 ontbrak een helder overzicht van de wijze waarop de hoogte van
tarieven, die behoren bij de door de CFT beheerde feiten, tot stand zijn gekomen.
Om die reden heeft de CFT voor intern gebruik, onder de naam ‘Tarievenhuis’ een
beoordelingskader ontwikkeld, waarmee aan de hand van een beperkt aantal
criteria de in de Tekstenbundel voor misdrijven, overtredingen en
Muldergedragingen opgenomen overtredingen kunnen worden getoetst. Het
Tarievenhuis is, na instemming van het College, per 1 januari 2006
geïmplementeerd en wordt sindsdien toegepast binnen het feitgecodeerde stelsel.
De exacte begrenzing van de reikwijdte van het Tarievenhuis lijkt niet te zijn
vastgelegd. Bij twee groepen feiten die er in ieder geval buiten vallen, misdrijven
en snelheidsovertredingen, wordt aan het eind van deze paragraaf stilgestaan.

21 Stcrt. 2022, 6346. Sinds 1989 zijn de taken meermaals veranderd. Tussen 1995 en 2022 had

de CFT ook als taak: toetsing van de adviezen aan het College over de richtlijnen voor het
strafvorderingsbeleid van het OM inzake misdrijven, zie: Stcrt. 1995, 70. Na de oprichting van het
Parket-Generaal is de CFT in 1999 ondergebracht bij het College, zonder wijziging van de taken.
22

Toegevoegd in 1995: Stcrt. 1995, 70.

23 Toegevoegd in 2013: Stcrt. 2013, 2741.

10 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Het Tarievenhuis
Het Tarievenhuis is een beoordelingskader dat is onderverdeeld in 5 stappen:
1) Bepalen van soort overtreding (Mulder, politie, OM);
2) Rubricering naar ernst (hinder, gevaar, etc.);
3) Toekenning standaardtarief per rubriek;
4) Verhoging of verlaging aan de hand van specifieke weegfactoren;
5) Indeling naar categorie verkeersdeelnemer.
In stap 1 wordt een feit ingedeeld in de categorie Mulder (a) of Straf (b of c), aan
de hand van de volgende criteria:
a.

ethisch neutraal verkeersvoorschrift dat gelet op artikel 2 lid 1 Wahv kan
worden opgenomen in de bijlage;

b.

Een zaak die daarvoor geschikt is en gelet op artikel 3.3 van het Besluit
OM-Afdoening kan worden aangemerkt als politiestrafbeschikkingsfeit,
opgenomen in de bijlage bij dat besluit;

c.

Niet onder a of b vallende zaken, die worden opgenomen in de bijlage met
OM-feiten, zoals feiten waarbij sprake kan zijn van inbeslagname of die
recidivegevoelig zijn.

Op basis van deze structuur is een stelsel ontwikkeld waarin honderden
feitgecodeerde overtredingen en misdrijven in categorieën zijn ingedeeld en
waaraan in de meeste gevallen een standaardtarief is gekoppeld. De
standaardtarieven zijn opgenomen in de Tekstenbundel voor misdrijven,
overtredingen en Muldergedragingen, die jaarlijks wordt vastgesteld door de CFT.
De rubricering als bedoeld in stap 2 bestaat, naast een aantal rubrieken van minst
naar meest ernstig, ook uit een rubriek waaraan in stap 3 geen standaardtarief
wordt gekoppeld. Het gaat daarbij om zaken die specifiek maatwerk zijn of zaken
waarvoor het tarief is vastgesteld in een aparte richtlijn. Voor veel feiten zonder
standaardtarief zijn de sancties te vinden in de Richtlijn voor strafvordering
feitgecodeerde misdrijven en overtredingen.
Feitgecodeerde misdrijven
De tarieven van een groot deel van de feitgecodeerde misdrijven zijn neergelegd
in strafvorderingsrichtlijnen die niet worden beheerd door de CFT, maar door de
Landelijke Commissie Strafvorderingsrichtlijnen. Voor die feiten vindt tarifering
niet plaats conform het Tarievenhuis. Een voorbeeld daarvan is de ‘Richtlijn voor
strafvordering rijden onder invloed van alcohol en/of drugs en rijden tijdens een
rijverbod’, waarin de tarieven voor de feitgecodeerde misdrijven voor rijden onder
invloed zijn opgenomen.
De snelheidsreeks
Ook voor de tarieven die wel in de Tekstenbundel staan, geldt dat ze niet allemaal
zijn vastgesteld conform de criteria van het Tarievenhuis. Een grote groep feiten
die daarbuiten vallen, bestaat uit de snelheidsovertredingen. Tot 2005 waren die
tarieven nog gebaseerd op de bijlagen bij het Besluit politietransactie en de
richtlijnen voor het transactie- en strafvorderingsbeleid van het openbaar

11 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

ministerie inzake kantongerechtsovertredingen.24 Gelijktijdig met de invoering van
het Tarievenhuis zijn de boetetarieven voor de snelheidsovertredingen herzien. 25
Gekozen werd voor een systeem van beboeting waarbij de hoogte van de boete
afhankelijk is van de ernst van de snelheidsovertreding en waarbij de boete per te
snel gereden kilometer per uur progressief stijgt. Ook is onderscheid gemaakt
naar wegsoort en zijn aparte tarieven bepaald die gelden bij wegwerkzaamheden,
om daarmee uitdrukking te geven aan de verschillen in gevaarzetting.

2.2 De strafvorderingsrichtlijnen en LOVS-oriëntatiepunten
Voor de vervolging en bestraffing van veelvoorkomende (commune) strafbare
feiten die niet feitgecodeerd zijn (en voor veel feitgecodeerde misdrijven), wordt
de te eisen of op te leggen straf bepaald aan de hand van de
strafvorderingsrichtlijnen van het OM, die worden beheerd door de Landelijke
Commissie Strafvorderingsrichtlijnen (‘LCS’) en vastgesteld door het College. Het
OM houdt bovendien, zowel bij strafoplegging als bij de strafeis, rekening met de
LOVS-oriëntatiepunten,26 voor zover die voor het betreffende delict zijn
vastgesteld.
2.2.1 De strafvorderingsrichtlijnen
Voor de strafvorderingsrichtlijnen van het OM bestaat geen op het Tarievenhuis
gelijkende tariefstructuur. Wel is tussen 1999 ten behoeve van een eenduidig
strafvorderingsbeleid een structuur geïntroduceerd, waarin sanctiepunten werden
toegekend aan delicten op basis van ernst en strafwaardigheid van gedragingen:
de BOS/Polaris-structuur.27 In het Kader voor strafvordering werd geregeld wat de
waarde van een sanctiepunt was, uitgedrukt in een geldboetebedrag, aantal
dagen gevangenisstraf en (sinds 2001) aantal uren taakstraf.
Die structuur is in 2015 vervangen door een stelsel van korte, transparante
richtlijnen, samen met de nieuwe Aanwijzing kader voor strafvordering en OMafdoeningen.28 Bij aanvang vormden de straffen van de Polaris-richtlijnen de basis
voor de nieuwe strafvorderingsrichtlijnen. Dat stelsel geldt nu nog. De straffen in
de huidige richtlijnen worden bepaald aan de hand van het wettelijke
strafmaximum en door te kijken naar vergelijkbare feiten. De meeste richtlijnen
bevatten een of meer basisdelicten gevolgd door oplopende sancties bij

24 Zie: Stb. 1991, 641, p. 26.
25 Stb. 2005, 555, p. 54.
26 ‘Oriëntatiepunten voor straftoemeting en LOVS-afspraken’, te raadplegen via rechtspraak.nl. De

afkorting LOVS staat voor: Landelijke Overleg Vakinhoud Strafrecht.
27 Stcrt. 1999, 62 pagina 28. Zie voor een overzicht van de systematiek van het Polaris-stelsel:

H.E. Bröring e.a., Referentiekader geldboetes. Verslag van een onderzoek naar de hoogte en wijze
van berekening van geldboetes in het bestuursrecht en het strafrecht, WODC 2012, § 2.3.2.
28

Stcrt. 2015, 4952. In 2019 vervangen door de Aanwijzing kader voor strafvordering

meerderjarigen, zie: Stcrt. 2019, 14890.

12 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

strafverzwarende omstandigheden en recidive. De in de richtlijnen opgenomen
straffen dienen als uitgangspunt, aan de hand waarvan de officier van justitie in
een concreet geval een passende straf kan bepalen.
Door het ontbreken van een vaste tariefstructuur, is voor de
strafvorderingsrichtlijnen moeilijker te duiden welke factoren de strafhoogtes
precies bepalen. Uit het Kader voor strafvordering uit 1999 blijkt in ieder geval
dat, naast uniformiteit, een belangrijk uitgangspunt was dat “de strafrechtelijke
reactie op verschillende delicten onderling in juiste verhouding [moet] zijn met de
relatieve ernst van de delicten”.29 Met een inventarisatie heeft het WODC in 2012,
onder de BOS/Polaris-structuur, een poging gedaan de factoren die een rol spelen
in kaart te brengen.30 De onderzoekers kwamen tot de volgende algemene (niet
casus-specifieke) factoren:
-

het door het overtreden delict beschermde rechtsgoed of rechtsbelang;

-

kwantiteit (aantal, gewicht, waarde, duur);

-

persoon van de dader;

-

persoon van het slachtoffer;

-

aard en ernst van de gevolgen, waaronder ook gevaarzetting;

-

de pleegwijze van het delict (wapen, deelnemingsvormen, etc.);

-

omstandigheden waaronder het feit is begaan.

2.2.2 Rol CFT
Sinds 1995 was één van de taken van het CFT: “Toetsing van de adviezen aan de
vergadering van procureurs-generaal bij de gerechtshoven over richtlijnen voor
het transactie- en strafvorderingsbeleid van het openbaar ministerie inzake
misdrijven”.31 Die taak is echter sinds 2022, in het nieuwe instellingsbesluit,
geschrapt.32 De Werkgroep heeft navraag gedaan bij de CFT naar het doel en de
invulling van deze toetsing. Wat het doel van de bepaling uit 2013 precies was is
de Werkgroep echter niet duidelijk geworden.33 Ook op welke adviezen de tekst
van de bepaling destijds zag is niet duidelijk geworden, mogelijk gaat het om de
adviezen van de LCS. Tot slot is ook onduidelijk gebleven waarom de bepaling is
geschrapt. Het lijkt erop dat in de praktijk niet of hoogstens incidenteel invulling
werd gegeven aan deze taak.

29 Stcrt. 1999, 62 pagina 28, p. 1.
30 H.E. Bröring e.a., Referentiekader geldboetes. Verslag van een onderzoek naar de hoogte en

wijze van berekening van geldboetes in het bestuursrecht en het strafrecht, WODC 2012, § 2.3.3.
31 Stcrt 1995, 70. Sinds 2013 luidde de tekst: “Toetsing van de adviezen aan College van

procureurs-generaal over de richtlijnen voor het strafvorderingsbeleid van het openbaar ministerie
inzake misdrijven”, Stcrt. 2013, 2741.
32 Stcrt. 2022, 6346.
33 Mogelijke interpretaties zijn: het bewaken van de balans tussen de verschillende sanctiestelsels,

of: het adviseren over feiten waarvoor feitgecodeerde afdoening is overwogen, maar waarvoor de
CFT uiteindelijk geen feitcode openstelde.

13 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

2.2.3 De rechterlijke straftoemeting als bovengrens
De introductie van de strafbeschikking heeft de mogelijkheid gecreëerd om binnen
de wettelijke kaders bepaalde straffen op te leggen zonder tussenkomst van de
rechter. Het OM kan met het uitvaardigen van een strafbeschikking zelfstandig
een straf bepalen en opleggen. Alleen als de betrokkene in verzet gaat, wordt de
zaak alsnog door een rechter beoordeeld. Die bevoegdheid heeft de vraag
opgeroepen hoe het OM zijn straftoemetingspraktijk moet inrichten.
Voor een antwoord op die vraag is bij de totstandkoming van de wet OMafdoening al een richting gegeven, toen de minister in antwoord op Kamervragen
het volgende opmerkte:
“Verwacht mag worden dat officieren van justitie bij het uitvaardigen van
strafbeschikkingen rekening zullen houden met opvattingen van de strafrechter die,
als verzet wordt ingesteld, over de zaak zal oordelen.” 34

In 2016 werd in het Strafvorderlijk kader OM-strafbeschikking de aanbeveling
geformuleerd om “de straf in de strafbeschikking (waar mogelijk) op de
rechterlijke straftoemeting te baseren (…)”.35 De procureur-generaal bij de Hoge
Raad (‘PGHR’) is in meerdere rapporten tot een vergelijkbare conclusie gekomen.
In 2017 schreef de PGHR over de straftoemeting door het OM het volgende:
“Het geldende recht dwingt daartoe mogelijk niet, maar het is in elk geval wel
wenselijk dat het OM er bij zijn strafoplegging naar streeft om met dezelfde maat te
meten als de rechter. Dat kan de acceptatie van deze vorm van buitengerechtelijke
afdoening in de samenleving vergroten en kan mogelijk ook tot effect hebben dat
minder vaak verzet wordt gedaan.”36

Ook in het daarop volgende rapport werd door de PGHR aandacht besteed aan de
verhouding tussen de rechterlijke straftoemeting en de strafvorderingsrichtlijnen
van het OM.37
Naar aanleiding van de conclusies in het strafvorderlijk kader en in lijn met de
genoemde rapporten van de PGHR is het volgende uitgangspunt opgenomen in de
aanwijzing OM-strafbeschikking38:

34 Kamerstukken II 2004/05, 29 849, nr. 7, p. 3.
35 In bewerkte vorm uitgebracht als: R. Robroek, OM-strafbeschikking, Den Haag: Boom juridisch

2017.
36 Beproefd verzet (rapport van de procureur-generaal bij de Hoge Raad), Den Haag: Hoge Raad

2017.
37 Wordt vervolgd: Beproefd verzet (rapport van de procureur-generaal bij de Hoge Raad), Den

Haag: Hoge Raad 2019.
38 Stcrt. 2022, 9133.

14 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

“Uitgangspunt bij het opleggen van een OM-strafbeschikking is een strafoplegging
die voor de verdachte gunstiger is dan de te verwachten strafeis op zitting. De
officier van justitie houdt bij het bepalen van de sanctie rekening met de
rechterlijke straftoemetingspraktijk.”

Ook de Aanwijzing kader voor strafvordering meerderjarigen39 vermeldt dit
basisprincipe:
“De rechterlijke straftoemetingspraktijk speelt bij alle afdoeningswijzen een
belangrijke rol, maar bij afdoening met een strafbeschikking houdt het OM daarmee
in het bijzonder rekening om te voorkomen dat alleen in verzet wordt gegaan om
een lagere straf te bewerkstelligen. Het uitgangspunt daarbij is een strafoplegging
die voor de verdachte gunstiger is dan de te verwachten strafeis op zitting.”

Dit alles leidt tot de conclusie dat het OM bij het opstellen van de
strafvorderingsrichtlijnen min of meer is gebonden aan de bovengrens gesteld
door de rechterlijke straftoemeting. Op de hoogte van de door rechters opgelegde
straffen is door het OM hoogstens zeer indirect invloed uit te oefenen. De
strafvorderingsrichtlijnen kunnen dan ook niet zonder meer worden verhoogd. Als
de daarin neergelegde straffen zouden uitstijgen boven de door rechters
opgelegde straffen zou immers in strijd met het hierboven uiteengezette
uitgangspunt gehandeld worden.
De rechterlijke straftoemeting is gedeeltelijk neergelegd in de ‘Oriëntatiepunten
voor straftoemeting en LOVS-afspraken’. Anders dan de strafvorderingsrichtlijnen
zijn de oriëntatiepunten niet beleidsmatig vastgesteld, maar bedoeld als een
weerspiegeling van de in de praktijk door rechters opgelegde straffen en ze
“komen tot stand na een inventarisatie van de praktijk van de straftoemeting en
na consultatie van alle gerechten”.40 Bij de waarde van de oriëntatiepunten als
maatstaf voor de rechterlijke straftoemeting kunnen vraagtekens worden gesteld.
Allereerst vanwege de grote straftoemetingsvrijheid van rechters, die niet
gebonden zijn aan de oriëntatiepunten. Los daarvan roept ook de weinig
transparante totstandkoming van de oriëntatiepunten vragen op.41 Hierdoor kan
niet zonder meer gesteld worden dat de oriëntatiepunten daadwerkelijk een
beschrijving vormen van de rechterlijke straftoemeting en zijn ze als bovengrens
voor de strafvorderingsrichtlijnen niet altijd even makkelijk te hanteren.42 Tot slot
rijst de vraag in hoeverre een dergelijk descriptief instrument in staat is te
veranderen. In een situatie waarin rechters de oriëntatiepunten als uitgangspunt
hanteren levert een nieuwe beschrijving van de praktijk immers hetzelfde

39 Stcrt. 2019, 14890.
40 ‘Oriëntatiepunten voor straftoemeting en LOVS-afspraken’, rechtspraak.nl.
41 Zie over de totstandkoming van de oriëntatiepunten: R. Robroek, De macht over het strafproces

(diss. Groningen), Den Haag: Boom juridisch 2016, § 16.1.
42

Zie: R. Robroek, OM-strafbeschikking, Den Haag: Boom juridisch 2017, p. 108-109. Ook Duker

signaleert deze problematiek in ‘Een juridisch kader voor de Straftoemeting’, Strafblad, p. 37 e.v..

15 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

resultaat op. Het niet-normatieve karakter van de oriëntatiepunten maakt ze
daardoor een betrekkelijk statisch gegeven, terwijl ze in de praktijk wel degelijk
richtinggevend zijn.43
De oriëntatiepunten en het feitgecodeerde stelsel
Benadrukt moet worden dat de invloed van de rechterlijke oriëntatiepunten op het
feitgecodeerde stelsel slechts indirect is. Voor veruit de meeste feiten in dat
stelsel bestaan geen oriëntatiepunten. De rechterlijke straftoemeting geldt, op
grond van de eerder genoemde aanwijzingen van het OM, wel als bovengrens
voor de feitgecodeerde zaken die strafrechtelijk worden afgedaan, maar die grens
kan dus slechts worden afgeleid uit de praktijk.
Eén van de weinige uitzonderingen hierop vormen de feitcodes voor rijden onder
invloed. De rechterlijke macht hanteert voor die feiten, net als het OM, tabellen
voor de straftoemeting. De boetetarieven in die tabellen komen in beginsel
overeen. Elke verhoging in die richtlijn44 zou dus strijd opleveren met het
uitgangspunt dat de door het OM opgelegde straffen worden afgestemd op de
rechterlijke straftoemeting.

43 J.A.W. Lensing, ‘Enkele recente ontwikkelingen rond het straftoemetingsinstrumentarium in

Nederland’, Trema Straftoemetingsbulletin, 2010, nr. 2, p. 47.
44

Richtlijn voor strafvordering rijden onder invloed van alcohol en/of drugs en rijden tijdens een

rijverbod (2019R013).

16 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

3 Indexering: grondslag en praktijk
In welke mate en op welke grondslag zijn de boetetarieven binnen de
verschillende sanctiestelsels verhoogd?
In het voorgaande hoofdstuk is uiteengezet hoe de boetetarieven voor Mulder en
Straf zich tot elkaar verhouden binnen het feitgecodeerde stelsel. Leidraad voor
deze balans in het feitgecodeerde stelsel zijn het Tarievenhuis en de
snelheidsreeks. Hiernaast dienen de tarieven uit het feitgecodeerde stelsel in
redelijke verhouding te staan tot de strafvorderingsrichtlijnen van het OM en de
oriëntatiepunten van het LOVS.
Binnen de verschillende sanctiestelsels worden de boetetarieven door
verschillende partijen met verschillende frequenties geïndexeerd en incidenteel
verhoogd. Deze praktijk heeft gevolgen voor de balans tussen de verschillende
sanctiestelsels.
In de paragrafen 3.1, 3.2 en 3.3 zal per boetestelsel uiteengezet worden wat de
grondslag voor de indexering is en hoe de indexeringspraktijk eruitziet en bij de
LOVS-oriëntatiepunten wordt in paragraaf 3.4 kort stilgestaan. Tot slot wordt in
paragraaf 3.5 een vergelijkend overzicht gegeven van het feitgecodeerde stelsel
en de strafvorderingsrichtlijnen.

3.1 Het feitgecodeerde stelsel
3.1.1 Grondslag
De boetetarieven binnen het feitgecodeerde stelsel worden periodiek middels
indexering aan de hand van de CPI gecorrigeerd voor de geldontwaarding.45 De
gedachte hierachter is dat de boetes hierdoor relatief even zwaar blijven voor de
ontvanger en hierdoor hun afschrikwekkende effect behouden, waardoor de
voorschriften beter nageleefd worden.46
Een expliciete wettelijke grondslag voor indexering is er echter niet. De Minister
van Justitie en Veiligheid (‘de Minister’)47 heeft weliswaar op grond van artikel 2
leden 5 en 6 Wahv de bevoegdheid om de bijlage bij de Wahv bij AMvB te

45 Geldontwaarding wordt uitgedrukt in de consumentenprijsindex (CPI). Een oude term hiervoor is

‘prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie’.
46

Aanhangsel Handelingen II 2021/22, nr. 4010, p. 2.

47 Kan ook als ‘Minister van Justitie’ of ‘Minister van Veiligheid en Justitie’ gelezen worden.

17 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

wijzigen,48 maar in de memorie van toelichting wordt deze bevoegdheid niet in
verband gebracht met indexering van de tarieven. 49 Dit betekent uiteraard niet
dat de bevoegdheid niet gebruikt mag worden om te indexeren, de Minister heeft
immers discretionaire ruimte.
De strafrechtelijke feiten die feitgecodeerd worden afgedaan zijn vastgelegd in de
bijlagen bij het Besluit OM-afdoening en bij de Richtlijn voor strafvordering
feitgecodeerde misdrijven en overtredingen.50 De tarieven die voor deze feiten
gelden zijn vastgelegd in beleidsregels van het OM. Op grond van artikel 130 lid 6
Wet RO heeft het College van procureurs-generaal (‘het College’) de bevoegdheid
om deze beleidsregels vast te stellen en te wijzigen, waardoor het College ook de
tarieven kan wijzigen. Hierbij is het College formeel niet gebonden aan de
wijzigingen die de Minister aanbrengt aan de tarieven uit de bijlagen bij de Wahv.
Het College heeft, anders gezegd, de magistratelijke ruimte om zelfstandig te
bepalen of en in welke mate de Straftarieven worden aangepast.
Hierbij moet vermeld worden dat deze magistratelijke ruimte ingeperkt kan
worden door de algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid die de Minister
op grond van artikel 127 Wet RO heeft betreffende de uitoefening van de taken en
bevoegdheden van het OM.51 Rekening houdend met deze ministeriële
aanwijzingsbevoegdheid is in artikel 8 lid 1 van het Reglement van Orde van
College van procureurs-generaal bepaald dat het College al zijn besluiten tot
algemene aanwijzing (ex artikel 130 lid 6 RO), waaronder beleidsregels, eerst
voorlegt aan de Minister, zodat de bewindspersoon een oordeel over het
voorgenomen besluit kan vormen.52 Indien het oordeel hiertoe aanleiding geeft,
vindt op grond van artikel 8 lid 2 Reglement van Orde van College van
procureurs-generaal overleg plaats tussen de Minister en het College. Het
voorgenomen besluit treedt pas in werking nadat dit overleg is afgerond. In de
praktijk worden deze bepalingen soms zo gelezen dat voorafgaand aan de
inwerkingtreding van een besluit waarin beleidsregels worden vastgelegd of
gewijzigd instemming van de Minister vereist is.53

48 Formeel deelt de Minister van Justitie en Veiligheid deze bevoegdheid met de Minister van

Infrastructuur en Waterstaat, maar in de praktijk worden de AMvB’s vastgesteld door de Minister
van Justitie en Veiligheid.
49

Kamerstukken II 1987/88, 20329, nr. 3, p. 36-38.

50 Voorheen in de bijlagen bij het Transactiebesluit 1994.
51 Een aanwijzing verplicht degene tot wie de aanwijzing zich richt om de aanwijzing op te volgen

en ten uitvoer te brengen. Zie: Kamerstukken II 1996/97, 25392, nr. 3, p. 42.
52 Stcrt. 2022, 23788.
53

Zo staat in de aanbiedingsbrief waarin het indexcijfer en andere wijzigingen voor de

strafvorderingsrichtlijnen medegedeeld worden de zinsnede “Deze beleidsregels zijn vastgelegd
door het College en de Minister van Veiligheid en Justitie heeft inmiddels hiermee ingestemd” of
woorden van gelijke strekking. Zie bijvoorbeeld: Brief van
(bijlage III).

18 Boetestelsels in balans

d.d. 23 december 2013,

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

De Minister en het College zijn niet verplicht tot indexering van de boetetarieven,
maar hebben daar wel de bevoegdheden om de bijlage bij de Wahv en de OMbeleidsregels te wijzigen. Deze brede bevoegdheden worden door de Minister
respectievelijk het College in praktijk gebruikt om de boetetarieven te indexeren
en incidenteel te verhogen.
3.1.2 Praktijk (1995-heden)
Met de inzet van voornoemde bevoegdheden van de Minister en het College is
onderstaande indexeringspraktijk ontstaan, waarbij de Muldertarieven en de
Straftarieven doorgaans met hetzelfde percentage zijn geïndexeerd en verhoogd.
Onderstaand overzicht geldt dus tot aan 2023 ook voor de Straftarieven.
De beginfase (1995-2004)
Sinds 1 september 1992 is de Wahv van kracht in heel Nederland.54 Toen in 1994
werd besloten om de tarieven uit de Wahv te indexeren zijn de volgende
afspraken gemaakt met betrekking tot de uitvoering van de indexering:
I)

Er is geen sprake van een jaarlijkse indexering, maar van een
indexering waarbij de invoeringstermijn steeds afhankelijk is van het
verschijnen van een nieuwe uitgave van de tekstenbundel. De
ervaring leert dat zo’n nieuwe uitgave steeds binnen een periode van
twee jaar verschijnt.

II)

De indexering is gebaseerd op het prijsindexcijfer voor de
gezinsconsumptie.

III)

De indexering vindt altijd achteraf plaats.

IV)

De indexering wordt altijd geconverteerd naar de feitcodes, zodat het
decimale stelsel van de tariefstructuur intact blijft.

V)

Het ijkpunt voor de indexering is 1991. In dat jaar is het RVV 1990
ingevoerd en zijn de tarieven voor het laatst (fors) verhoogd.

VI)

De indexering wordt jaarlijks door de secretaris van de Commissie
feiten en tarieven bijgehouden.

VII)

Het feitelijke indexeringspercentage wordt vastgesteld op basis van de
inkomsten die waren verkregen bij een normale jaarlijkse
indexering.55

De feitgecodeerde boetetarieven zijn voor het eerst geïndexeerd in 1996. Het
indexeringspercentage bedroeg toen 10%. In de nota van toelichting bij de AMvB
waarin dit indexeringspercentage is vastgelegd wordt gesteld dat dit de CPI over
de periode 1991 tot en met 1994 betreft.56 Deze voorstelling van zaken lijkt

54 Stb. 1992, 432.
55 Deze afspraken zijn vastgelegd in de Nota boeten en Transacties 1994. In het archief heeft de

Werkgroep deze nota niet aangetroffen. Hierom is uitgegaan van de weergave die te vinden is in
een brief van de toenmalige CFT-voorzitter waarin de inhoud van de nota beschreven wordt.
Zie: Brief van
56 Stb. 1995, 500, p. 43.

19 Boetestelsels in balans

d.d. 2 juni 1999,

(bijlage IV), p. 1-2.

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

echter niet te kloppen, want in deze jaren bedroeg de CPI respectievelijk 3,5%,
2,1% en 2,7%.57 Ongeacht de berekening die hierop losgelaten wordt, leveren
deze CPI’s geen 10% op. Onduidelijk is welke indexcijfers dan wel gebruikt zijn.
De volgende indexering, opnieuw met 10%, vond plaats in 1998, waarbij volgens
de nota van toelichting bij het AMvB is uitgegaan van de CPI over de periode
midden 1995 tot 1998.58 Deze toelichting sluit niet aan bij de uitleg die de
voorzitter van de CFT geeft in een brief aan het College.59 Volgens haar is bij de
indexering van 1998 uitgegaan van de verwachtingen van het Centraal
planbureau voor de ontwikkeling van de CPI. Verwacht werd dat de CPI voor de
jaren 1996 en 1997 uit zou komen op respectievelijk 2,25% en 2,5%.60 Voor
zowel 1998 als 1999 is uitgegaan van een 2,5%. Tezamen heeft dit geleid tot een
te verwachten indexcijfer van 10%.61 Het hanteren van een te verwachten CPI
voor de jaren 1998 en 1999 is niet overeenkomstig met de hierboven genoemde
afspraak (III) uit 1994. Dit is wellicht te verklaren doordat bij de indexering voor
1998 is gehandeld op basis van andere afspraken voor de periode 1997-2001.
Volgens deze afspraken, zou de indexering van 1998 de cumulatieve opbrengst
voor de jaren 1998, 1999 en 2000 moeten dekken, wanneer er in die jaren sprake
was geweest van jaarlijkse indexering.62
Hierna wordt er in 2001 geïndexeerd met 1,75%. In de nota van toelichting bij dit
besluit wordt gesteld dat deze indexering is toegepast op de niet afgeronde
bedragen die de indexering in de jaren 1998, 1999 en 2000 heeft opgeleverd.63
Feitelijk gezien is dit onjuist, daar er in de jaren 1999 en 2000 niet is
geïndexeerd. Wel is er reeds in 1998 rekening gehouden met het te verwachten
indexcijfer voor de jaren 1998 en 1999, wat gezien zou kunnen worden als een
hypothetische indexering voor de jaren 1999 en 2000.64
Vervolgens zijn de boetebedragen in 2002 omgerekend naar euro’s in verband
met de invoering van dit nieuwe betaalmiddel. Hiernaast zijn de tarieven met
3,5% geïndexeerd conform de CPI.65

57 Op basis van cijfers van het CBS voor deze jaren, zie:

https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/70936ned/table?dl=8888F
58

Stb. 1997, 462, p. 46. Voor meer informatie over het Tarievenhuis zie: § 2.1.4.

59

Brief van

60

Waarom er niet voor gekozen is om prognoses van het CPI in plaats van het daadwerkelijke CPI

(bijlage IV).

voor die jaren te hanteren blijkt niet uit de stukken.
61

Op basis van de volgende berekening: 102,25 * 1,025 * 1,025 * 1,025 = 110. Zie ook: Brief

van
62

(bijlage IV).

Ook hierbij is uitgegaan van de brief van

(bijlage IV), omdat de onderliggende

afspraken niet in het archief gevonden zijn.
63

Stb. 2000, 535, p. 56.

64

Indexering geschiedt uiteraard op basis van het indexcijfer van het voorafgaande jaar.

65

Stb. 2001, 465, p. 128.

20 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Tweejaarlijkse indexering (2004-2012)
De periode 2004-2012 wordt gekenmerkt door een trend van tweejaarlijkse
indexering aan de hand van de CPI van de afgelopen twee jaren.66 Hier heeft
echter nooit een wet of regeling aan ten grondslag gelegen, waardoor er ook met
enige regelmaat van deze trend wordt afgeweken.
Om te beginnen in 2004. Er wordt niet alleen geïndexeerd voor de jaren 2002 en
(de prognose van) 2003, maar ook voor 2001. Voor dit jaar was reeds in 2002
geïndexeerd. Hierbij is het vermeldenswaardig dat bij de indexering in 2004 een
ander CPI is gehanteerd voor 2001 dan bij de indexering in 2002, respectievelijk
4,5%67 en 3,5%.68 Een verklaring voor de dubbele indexering en de verschillende
indexeringscijfers wordt niet gegeven in de nota van toelichting bij de AMvB. Wel
wordt in de nota van toelichting ten onrechte gesteld dat er in 2002 (voor de
jaren 2000 en 2001) niet is geïndexeerd.
In 2006 wordt afgeweken van de tweejaarlijkse indexering aan de hand van de
CPI van twee jaar, omdat de tarifering binnen het feitgecodeerde stelsel is
aangepast aan de hand van het Tarievenhuis dat per 1 januari 2006 is
ingevoerd.69 In verband met deze herziening is van indexering afgezien.
In 2008, 2010 en 2012 zijn de tarieven geïndexeerd aan de hand van de CPI.
Daarnaast zijn in 2008 alle tarieven verhoogd met ongeveer 20%, waarbij 3,1%
stijging als gevolg van de indexering aan de hand van de CPI is inbegrepen.70
Hierna worden de tarieven in 2011 verhoogd met 15%. Deze incidentele
verhoging staat volledig los van de tweejaarlijkse indexering aan de hand van de
CPI.71 Ten slotte wordt ook in 2012 niet alleen geïndexeerd aan de hand van de
CPI van de afgelopen twee jaar. Per 1 januari van dat jaar zijn de tarieven niet
alleen gecorrigeerd conform de CPI van 4,7%, maar ook algeheel verhoogd met
15%.72
Jaarlijkse indexering (2013-heden)
Vanaf 2013 is overgegaan op een jaarlijkse indexering. Waarom er wordt
gebroken met de trend van tweejaarlijkse indexering die vanaf 2004 was ingezet,
wordt niet toegelicht in de nota van toelichting bij de AMvB. Er wordt simpelweg
geponeerd dat de tarieven jaarlijks geïndexeerd worden.73 Vanaf 2013 tot op

66 Deze praktijk lijkt in lijn te zijn met de afspraken die in 1994 zijn gemaakt toen besloten werd

tot indexering. Er wordt echter niet naar deze afspraken verwezen, waardoor onduidelijk blijft of
bewust aansluiting is gezocht bij de afspraken.
67 Stb. 2003, 350, p. 66.
68 Stb. 2001, 465, p. 128.
69 Stb. 2005, 555, p. 53-54.
70 Stb. 2008, 48, p. 54.
71 Stb. 2010, 785, p. 100.
72

Stb. 2011, 630, p. 94-96. Zie ook: § 3.1.3.

73 Stb. 2012, 640, p. 117.

21 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

heden is daadwerkelijk jaarlijks conform de CPI geïndexeerd en zijn er geen
algemene incidentele verhogingen doorgevoerd.
De Straftarieven zijn door de jaren heen met hetzelfde percentage geïndexeerd en
incidenteel verhoogd als de Muldertarieven. In de zomer van 2022 hebben het
College en de Minister voor het eerst niet dezelfde beslissing genomen ten
aanzien van de hoogte van de indexering van de tarieven. Mede gezien de hoge
CPI van 8,6% van dat jaar vond het College het onwenselijk om de boetetarieven
met de CPI te indexeren, en koos voor een verhoging met 3,0% per 1 januari
2023.74 Het College heeft hiervoor de volgende argumenten aangedragen:
I)

De redelijke verhouding tussen de hoogte van het boetetarief en de
ernst van het feit komt onder druk te staan;

II)

Er dreigt een disbalans tussen de verschillende sanctiestelsels te
ontstaan;

III)

Het doel van indexeren conform de CPI is om het netto-effect en
daarmee de afschrikwekkende werking van de geldboete gelijk te
houden. Door de hoge inflatie neemt de draagkracht de facto af,
waardoor de boete juist een zwaarder netto-effect zou krijgen bij
indexering conform de CPI van 8,6%;

IV)

De wettelijke verplichting tot verhoging van de boetecategorieën ex
artikel 23 lid 9 Sr heeft niet tot direct gevolg dat ook de boetetarieven
moeten worden verhoogd. Bovendien schrijft artikel 23 lid 9 Sr niet
een jaarlijkse, maar een tweejaarlijkse indexering voor;

V)

Een significante stijging van de sanctiebedragen zal leiden tot een
hoger beroeps- en verzetspercentage;

VI)

Hogere sanctiebedragen leiden tot een afnemend draagvlak;

VII)

Belangrijk uitgangspunt is dat de overheid in staat moet zijn om waar
nodig af te wijken van gangbare mechanismen.75

3.1.3 Incidentele verhogingen en tariefswijzigingen
Hierboven is gebleken dat de indexeringssystematiek binnen het feitgecodeerde
stelsel in amper drie decennia veelvuldig gewijzigd is. Binnen die periode zijn –
naast de indexeringen om te compenseren voor de geldontwaarding – ook
incidentele verhogingen doorgevoerd, te weten in de jaren 2008, 2011 en 2012.
In deze deelparagraaf wordt ingegaan op de achtergrond van deze incidentele
verhogingen. Hierbij zijn eventuele feitgerichte verhogingen en verlagingen buiten
beschouwing gelaten aangezien dat in beginsel correcties zijn binnen de
bestaande tariefstructuur die de balans van het feitgecodeerde systeem als geheel
niet of nauwelijks beïnvloeden.76

74

Uit interne stukken blijkt dat het College voor dit percentage heeft gekozen.

75

Brief van

d.d. 23 juni 2022,

(bijlage V).

76 Zoals in 2022 is gebeurd “om de boetes voor overtredingen met veel gevaarzetting of herhaalde

overtredingen te verhogen en de boetes voor kleine overtredingen te verlagen”, op basis van een
advies van de CFT. Zie: Stb. 2022, 30, p. 126 e.v.

22 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

2008: Verhoging met 16,9%
In 2008 zijn de tarieven verhoogd met 20%. Deze verhoging is inclusief 3,1% om
te corrigeren met de CPI van de afgelopen twee jaar. De overige 16,9% is een
incidentele verhoging.
De Minister heeft deze verhoging destijds als volgt toegelicht:
“Reden voor deze stijging – los van de indexering – is de taakstelling die is
opgenomen in het coalitieakkoord (Kamerstukken II, 2006/07, 30 891, nr. 4, pag.
41). In het financieel kader behorende bij het coalitieakkoord is een structurele
beleidsmatige verhoging van boetes en transacties opgenomen, ter hoogte van €90
miljoen per jaar. Om deze taakstelling te halen zullen alle tarieven met 15–16%
stijgen. Met de stijging van de tarieven wordt overigens geen afbreuk gedaan aan
het zogenaamde «tarievenhuis» dat in 2005 is ingevoerd. Met dit «tarievenhuis» is
een beoordelingskader ingevoerd waarmee de aan gedragingen gekoppelde
tarieven op een eenvoudige en uniforme wijze door middel van een aantal criteria
kunnen worden vastgesteld. Omdat de vaststelling van onderhavige bijlage de
algehele stijging van alle tarieven betreft, heeft de stijging geen gevolgen voor het
beoordelingskader.”77

Uit bovenstaand citaat uit de nota van toelichting blijkt dat de extra verhoging
van de boetetarieven gebaseerd is op een afspraak uit het coalitieakkoord die is
ingegeven door financiële overwegingen.
2011: Verhoging met 15%
In 2011 zijn de tarieven verhoogd met 15%. Deze verhoging staat los van de
(indertijd) gebruikelijke tweejaarlijkse indexering die in de even jaren plaatsvond.
Deze 15% bevat dus geen correctie met de CPI. Uit de nota van toelichting blijkt
dat aan het besluit om over te gaan tot een incidentele verhoging van de tarieven
met 15% twee overwegingen ten grondslag liggen.
Ten eerste een beleidsmatige overweging die gebaseerd is op de beleidstheorie
van de afschrikwekkende werking van de boete. De gedachte hierachter is dat een
hogere sanctionering ertoe leidt dat de (verkeers)voorschriften beter nageleefd
worden:
“Naast strikte handhaving draagt naar verwachting ook zwaardere sanctionering
van overtreders bij aan het gewenste effect dat men zich aan de regels houdt.
Overtreders worden daardoor immers geconfronteerd met hogere boetes, terwijl
men deze kosten ook kan vermijden door de wet niet te overtreden. Het effect op
de naleving wordt versterkt doordat het in de Wahv gaat om overtredingen
waarvoor de (gepercipieerde) pakkans relatief hoog is. Op deze manier wordt
beoogd het niveau van de naleving van verkeersvoorschriften over de gehele linie
te verbeteren. […] Als het aantal verkeersovertredingen onverminderd hoog blijft,

77 Stb. 2008, 48, p. 54.

23 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

is er reden de sancties op te hogen omdat kennelijk die sancties niet hoog genoeg
zijn om voldoende afschrikwekkend te zijn. Om het doel van de boetes, te weten
het sanctioneren van strafwaardig gedrag, daadwerkelijk te bereiken, ligt een
verhoging van die boetes dan ook in de rede.” 78

De tweede overweging is – net als bij de incidentele verhoging in 2008 –
financieel van aard:
“De wenselijkheid van het onderhavige besluit wordt, naast de hiervoor genoemde
elementen in verband met de verkeersveiligheid, mede ingegeven door het feit dat
de financiële opbrengsten substantieel achterblijven bij de daarover opgestelde
ramingen. […] De verhoging van de boetetarieven met vijftien procent levert naar
verwachting in totaal € 50 miljoen aan hogere inkomsten op, ook wanneer de
verwachte verbetering van de naleving wordt meegerekend en de handhavingsinzet
gelijk blijft.” 79

2012: Verhoging met 15%
In 2012 was sprake van en een algehele verhoging van 15% en een indexering
aan de hand van de CPI van 4,7%.80 De overwegingen die ten grondslag liggen
aan de algehele verhoging van 15% zijn – net als bij de incidentele verhogingen
uit 2011 – zowel beleidsmatig als financieel van aard:
“Dit voerde tot de conclusie dat naast forse, gerichte verhogingen voor specifieke
gedragingen ook een algehele verhoging met 15 procent noodzakelijk is om binnen
hetzelfde budgettaire kader te blijven.
(…)
De wenselijkheid van de tariefsverhoging wordt ingegeven door de verwachting dat
de verkeersdeelnemers zich hierdoor beter aan de regels zullen houden.
Overtreders worden door zwaardere sanctionering immers geconfronteerd met
hogere boetes, terwijl men deze kosten ook kan vermijden door de wet niet te
overtreden.” 81

3.1.4 Overzicht
In onderstaande tabel is een overzicht gegeven van de algemene verhogingen van
de Muldertarieven in het feitgecodeerde stelsel. Voor alle jaren behalve 2023
gelden dezelfde cijfers voor de Straftarieven. De kolommen aangeduid met ‘Cum.’
laten zien wat de cumulatieve (afgeronde) indexering en/of verhoging is sinds
peiljaar 1995. De kolom ‘Cum. Totaal’ toont de cumulatieve verhoging (indexering
en incidenteel) sinds 1995.

78 Stb. 2010, 785, p. 99-100
79 Stb. 2010, 785, p. 99-100.
80 Hiernaast was er sprake van een drietal feitgerichte verhogingen, welke ingegeven waren vanuit

de volgende gedachten: ten eerste dat de strafwaardigheid van de feiten dit rechtvaardigt; ten
tweede dat de verhogingen de afschrikwekkende werking versterken. Stb. 2011, 630, p. 94-95.
81 Stb. 2011, 630, p. 95.

24 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Tabel 3A - Indexeringspraktijk feitgecodeerd stelsel (Mulder) 1995-2023
Staatsblad

Iwtr.

Indexering

Cum.

Verhoging

index

Cum.

Cum.

verhoging

Totaal

1995, 500

1996

10,00%

10%

10%

1997, 462

1998

10,00%

21%

21%

2000, 535

2001

1,75%

23%

23%

2001, 465

2002

3,50%

27%

27%

2003, 350

2004

10,00%

40%

40%

2005, 555

2006

0,00%

40%

2008, 48

2008

3,10%

45%

2009, 485

2010

3,00%

49%

2010, 785

2011

49%

15,0%

34%

99%

2011, 630

2012

4,70%

56%

15,0%

55%

138%

2012, 640

2013

2,00%

59%

143%

2013, 543

2014

2,80%

63%

150%

2014, 484

2015

0,80%

65%

152%

2015, 500

2016

1,10%

67%

155%

2016, 540

2017

-0,03%

66%

155%

2017, 483

2018

1,10%

68%

158%

2018, 492

2019

1,70%

71%

162%

2019, 485

2020

2,70%

76%

169%

2020, 535

2021

1,60%

79%

173%

2022, 30

2022

2,00%

82%

179%

2023, 53

2023

8,60%

98%

203%2

40%
16,9%

17%

73%

1

1

Voor Straf geldt (met 3% indexering in 2023) 88%

2

Voor Straf geldt (met 3% indexering in 2023) 187%

68%

3.2 De strafvorderingsrichtlijnen
3.2.1 Grondslag
Tot de wijziging van de strafvorderingsrichtlijnen is het College op grond van zijn
algemene bevoegdheden ex artikel 130 lid 4 Wet RO bevoegd. Het College heeft
de magistratelijke ruimte om deze bevoegdheid naar eigen inzicht in te vullen. Er
bestaat dus geen wettelijke verplichting tot indexering van de boetebedragen die
in de richtlijnen van het OM worden genoemd. Wederom moet hierbij gewezen
worden op de algemene en bijzondere aanwijzingsbevoegdheid van de Minister als
mogelijke beperking van de magistratelijke ruimte van het College.82

82 Zie: § 3.1.1.

25 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

De Landelijke Commissie Strafvorderingsrichtlijnen (‘LCS’) adviseert het College
zowel over inhoudelijke wijzigingen als over wijzigingen op grond van indexering.
Eén van de belangrijke taken van de LCS is het bewaken van het evenwicht
tussen de verschillende richtlijnen voor de misdrijven uit het commune strafrecht.
3.2.2 Praktijk (1999-heden)
Vanaf de introductie van de BOS/Polaris-structuur in 199983 is het verloop van de
boetetarieven goed in kaart te brengen. Over de periode daarvoor zijn
onvoldoende concrete gegevens om tot een helder beeld te komen. Van het
huidige stelsel, dat sinds 2015 van kracht is, zijn de indexeringscijfers verkregen
van de secretaris van de LCS.
BOS/Polaris (1999-2015)
Aan de hand van de in de Kaders voor Strafvordering vastgelegde waardes van
een sanctiepunt is af te leiden in welke jaren de geldboetetarieven van de
strafvorderingsrichtlijnen zijn verhoogd. Het exacte percentage blijkt voor de
meeste jaren uit de aanbiedingsbrieven waarmee de gewijzigde richtlijnen werden
geïntroduceerd.
Bij de introductie van de Polaris-richtlijnen in 1999 was de waarde van een
sanctiepunt 50 gulden (ca. € 22). Buiten de omzetting naar de euro, is dat bedrag
tot 2008 hetzelfde gebleven. In dat jaar is de waarde van een sanctiepunt voor
het eerst verhoogd, naar € 25 (ca. 14%).84
In 2011 begint een periode van vier jaar waarin steeds is aangesloten bij de
verhoging van het feitgecodeerde stelsel. Het tarief stijgt achtereenvolgens in
2011 naar € 29, in 2012 naar € 34, in 2013 naar € 35, en tot slot in 2014 naar
€ 36 per sanctiepunt. Uit de aanbiedingsbrieven bij de nieuwe
strafvorderingsrichtlijnen blijkt dat met de verhoging in 2011 is aangesloten bij de
incidentele verhoging van 15% die is toegepast op de tarieven in het
feitgecodeerde stelsel.85 Hetzelfde geldt voor 2012: zowel de indexering van 4,7%
als de incidentele verhoging van 15% zijn ook op de boetebedragen in de
strafvorderingsrichtlijnen toegepast.86 In 2013 en 2014 is de indexering conform
de CPI gevolgd: respectievelijk 3% en 2%.87

83 Zie § 2.2.1.
84 Stcrt. 2008, 62 pagina 12.
85 Brief van

d.d. 10 december 2010,

86 Brief van
87 Respectievelijk brief van

en brief van

26 Boetestelsels in balans

(bijlage VI).

d.d. 22 december 2011,

(bijlage VII).

d.d. 18 december 2012,
d.d. 23 december 2013,

(bijlage VIII)
(bijlage IX).

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

De huidige richtlijnen (2015-heden)
In 2015 werd afscheid genomen van het BOS/Polaris-systeem.88 Dat betekende
ook een einde aan het stelsel van op sanctiepunten gebaseerde
geldboetetarieven. Voor zover de Werkgroep heeft kunnen nagaan zijn de
tarieven in dat jaar niet geïndexeerd.
Van 2016 tot en met 2020 is opnieuw aangesloten bij het feitgecodeerde stelsel
en is jaarlijks conform de CPI geïndexeerd.89
In 2021 is door de LCS geconstateerd dat de geldboetetarieven in de
strafvorderingsrichtlijnen niet langer geïndexeerd konden worden, omdat de
bedragen daardoor te hoog zouden worden in verhouding tot de boetebedragen
die de rechterlijke macht hanteert, zoals neergelegd in de oriëntatiepunten van
het LOVS. Zoals in paragraaf 2.2.3 is besproken is het OM bij het opstellen van de
strafvorderingsrichtlijnen min of meer gebonden aan de bovengrens gesteld door
de rechterlijke straftoemeting. In de jaren 2021, 2022 en 2023 heeft het College
de geldboetetarieven in de strafvorderingsrichtlijnen daarom niet geïndexeerd.
3.2.3 Overzicht
In onderstaande tabel is een overzicht gegeven van de procentuele verhogingen
van de geldboetetarieven in de strafvorderingsrichtlijnen van het OM. De kolom
‘Cumulatief’ laat zien wat de totale (afgeronde) verhoging is sinds peiljaar 1999.
Tabel 3B - Strafvorderingsrichtlijnen
Staatscourant1

Iwtr.

Sanctiepunt (€)1

Verhoging

Cumulatief

1999, 62

1999

22

-

-

2008, 62

2008

25

13,64%

14%

2010, 20475

2011

29

15,00%

31%

2011, 22989

2012

34

19,70%

57%

2012, 26824

2013

35

3,00%

62%

2013, 35394

2014

36

2,00%

65%

-

2015

-

-

65%

-

2016

-

1,10%

67%

-

2017

-

-0,03%

67%

-

2018

-

1,10%

68%

-

2019

-

1,70%

71%

-

2020

-

2,70%

76%

1

Tot 2015 i.v.m. einde Polaris-systeem.

88

Stcrt. 2015, 4952.

89 Zo blijkt uit door de secretaris van de LCS aan de Werkgroep verstrekte cijfers.

27 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

3.3 De LOVS-oriëntatiepunten
De rechterlijke straftoemeting, waarvan de LOVS-oriëntatiepunten een weergave
zijn, vormen de bovengrens voor de strafvorderingsrichtlijnen voor de commune
delicten. Hierdoor zijn de oriëntatiepunten indirect ook van invloed op de
doorgroeimogelijkheden van de tarieven in het feitgecodeerde stelsel.
De boetetarieven die in de oriëntatiepunten te vinden zijn worden echter niet
noodzakelijkerwijs geïndexeerd en als ze al gewijzigd worden dan is dit ingegeven
door ontwikkelingen in de jurisprudentie. Dit verklaart ook waarom de
oriëntatiepunten onregelmatig en minder frequent gewijzigd worden.

3.4 De wettelijke boetecategorieën
De hoogte en de ontwikkeling van de wettelijke boetecategorieën is relevant voor
het feitgecodeerde stelsel aangezien de hoogte van de eerste boetecategorie het
maximum is dat aan de Mulderboete is gesteld op grond van artikel 2 lid 3
Wahv.90 In tegenstelling tot de boetetarieven bestaat voor de boetecategorieën
sinds 2008 wel een expliciete grondslag voor indexering waar in de volgende
deelparagraaf op ingegaan zal worden.
3.4.1 Grondslag
Met de ‘Wet van 22 december 2005 tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht
en de Wegenverkeerswet 1994, in verband met de herijking van een aantal
wettelijke strafmaxima’ is artikel 23 lid 9 toegevoegd aan het Wetboek van
Strafrecht.91 Hierin is de grondslag voor de tweejaarlijkse indexering van de
boetecategorieën neergelegd:
“De in het vierde lid genoemde bedragen worden elke twee jaar, met ingang van
1 januari van een jaar, bij algemene maatregel van bestuur aangepast aan de
ontwikkeling van het prijsindexcijfer van de gezinsconsumptie sinds de vorige
aanpassing van deze bedragen. Bij deze aanpassing wordt het geldbedrag van de
eerste categorie op een veelvoud van € 5 naar beneden afgerond en worden,
uitgaande van het geldbedrag van deze eerste categorie en onder instandhouding
van de onderlinge verhouding tussen de bedragen van de geldboetecategorieën, de
bedragen van de tweede tot en met de zesde geldboetecategorie bepaald.”

3.4.2 Praktijk
De boetecategorieën zijn bij inwerkingtreding92 van de Wet van 22 december
2005 per 1 februari 2006 verhoogd met 50%. Deze verhoging is gebaseerd op de
CPI van de jaren 1984 tot 2002.93

90 Voor een beknopte geschiedenis van deze bepaling, zie: § 2.1.1.
91

Stb. 2006, 11.

92 Stb. 2006, 23.

28 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

De volgende indexering, in 2008, was de eerste die plaatsvond op grond van het
nieuwe artikel 23 lid 9 Sr. Om aan te sluiten bij de indexering uit 2006 zijn de
bedragen van de boetecategorieën per 1 januari 2008 geïndexeerd voor de CPI
van 1 januari 2002 tot 1 juli 2007 met een percentage van 10,76%.94
Hoewel er bij de indexering van 2008 om technische redenen nog niet bij
aangesloten kon worden, is door de Minister in de AMvB voor dat jaar de
systematiek achter de indexering vastgelegd. Aangezien een AMvB die per 1
januari van een jaar in werking moet treden op 1 juli van het voorgaande jaar
reeds in voorbereiding moet worden genomen, is ervoor gekozen om in beginsel
als eindpunt van de indexering te kiezen voor 1 juli van het jaar voorafgaand aan
de inwerkingtreding. Het beginpunt is dan logischerwijs 1 juli twee jaar
voorafgaand aan het eindpunt van de indexering. 95
Per 1 januari 2010 zijn de bedragen van de boetecategorieën conform de
wettelijke bepaling en de hiervoor beschreven systematiek geïndexeerd over de
periode van 1 juli 2007 tot 1 juli 2009.96 In de jaren 2012-2022 is niet afgeweken
van deze indexeringssystematiek.
3.4.3 Overzicht
In onderstaande tabel is een overzicht gegeven van de verhogingen van de
wettelijke geldboetecategorieën.
Tabel 3C - Overzicht verloop eerste categorie artikel 23 lid 4 Sr
Staatsblad

Inwerkingtreding

Indexering

1e categorie (€)

1983, 153

1983

-

225

2006, 11

2006

50,0%

335

2007, 456

2008

10,76%

370

2009, 484

2010

4,0%

380

2011, 455

2012

3,1%

390

2013, 420

2014

5,1%

405

2015, 420

2016

2,0%

410

2017, 433

2018

1,1%

415

2019, 399

2020

4,4%

435

2022, 7

2022

3,6%

450

93 Kamerstukken II 2002-03, 28484, nr. 5, p. 4.
94 Stb. 2007, 456, p. 3.
95

Stb. 2007, 456, p. 3.

96 Stb. 2009, 484, p. 2.

29 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

4 De interne en externe disbalans
Welke gevolgen hebben de verhogingen van de boetetarieven voor de
interne en externe balans van het feitgecodeerde stelsel?
In dit hoofdstuk wordt in kaart gebracht wat de gevolgen zijn van de indexeringen
en verhogingen, zoals besproken in hoofdstuk 3, voor de balans binnen het
feitgecodeerde stelsel (§ 4.1) en tussen de verschillende sanctiestelsels (§ 4.2),
zoals besproken in hoofdstuk 2. Daarbij wordt zowel aandacht geschonken aan de
concrete gevolgen die nu al zichtbaar zijn als aan mogelijke toekomstige
gevolgen. Niet alleen de afwijkende indexering van 2023 wordt hierin
meegenomen, maar ook de indexering en incidentele verhogingen van de tarieven
over de jaren daarvoor.

4.1 De interne disbalans
De interne balans van het feitgecodeerde stelsel bestaat uit de verhouding tussen
de Muldertarieven en de Straftarieven. Allereerst worden de gevolgen voor de
tariefstructuur besproken en vervolgens de concrete gevolgen die nu al merkbaar
zijn. Aangezien Mulder en Straf tot 2023 altijd met gelijke tred zijn verhoogd,
speelt in deze paragraaf hoofdzakelijk de afwijkende indexering van 2023 een rol.
4.1.1 Gevolgen voor de tariefstructuur
Zoals in hoofdstuk 2 bleek is het feitgecodeerde stelsel weliswaar in te delen in
een administratiefrechtelijk en een strafrechtelijk gedeelte, maar het stelsel als
geheel is gebaseerd op één tariefstructuur, grotendeels bestaande uit het
Tarievenhuis en de snelheidsreeks. Los van de concrete afwijkende indexering per
2023 die de aanleiding was voor dit advies, moet worden geconstateerd dat die
structuur wordt aangetast door elke afwijkende verhoging van één van de
onderdelen van het feitgecodeerde stelsel. De systematiek van het Tarievenhuis,
die is gebaseerd op standaardtarieven per rubriek,97 werkt feitelijk al niet meer
zoals die is bedoeld, aangezien die standaardtarieven door de afwijkende
indexering voor Mulder en Straf niet meer gelijk zijn.
Voor een groot aantal feiten geldt dat lichte varianten van overtredingen zijn
ingedeeld in Mulder en zwaardere varianten in Straf, waaronder bijvoorbeeld de
feitcodes die zien op snelheidsovertredingen (RVV 1990), voertuigeisen (RV) en
afmetingen en massa’s van voertuigen en lading (RV). De verhoudingen tussen
die overtredingen raken verstoord als niet beide tarieven met een gelijk
percentage stijgen. Vooral bij reeksen waarin de Mulder- en Strafboetes nauw op
elkaar aansluiten, kan dat leiden tot de situatie dat de hoogste Muldertarieven

97 Zie: § 2.1.4.

31 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

hoger worden dan de daaropvolgende Straftarieven. Die situatie kan zich op korte
termijn (volgend jaar) al voordoen in de snelheidsreeks, waardoor in bepaalde
gevallen een paar kilometer per uur harder rijden niet meer zwaarder zou worden
bestraft of zelfs zou gaan lonen.
De indexeringen en incidentele verhogingen van voor 2023 hebben op een punt
wel invloed gehad op de interne balans. Dat hangt samen met het feit dat de
wettelijke boetecategorieën van artikel 23 lid 4 Sr tweejaarlijks worden
geïndexeerd, terwijl de Mulderfeiten – waarvoor de eerste categorie de
bovengrens is – sinds 2013 jaarlijks worden geïndexeerd. Die discrepantie heeft
er in het verleden toe geleid dat Muldertarieven boven die grens uitstegen. Soms
werden de feiten waarvoor dat gold, uitsluitend om die reden, dan overgeheveld
naar Straf. Ook hiervoor geldt dat die keuze niet is gemotiveerd aan de hand van
het Tarievenhuis. Gedragingen die dus als ethisch neutraal zijn bestempeld,
kwamen daardoor terecht in Straf.98 Een dergelijke overheveling heeft ook
gevolgen voor de afdoening, rechtsmiddelen en tenuitvoerlegging, aangezien de
feiten daarmee in het strafvorderlijk regime terechtkomen, in plaats van het
bestuursrechtelijk regime van de Wahv. Gelet op deze omstandigheid is in 2023
besloten de betreffende tarieven af te toppen op de bovengrens. Een van de
gevolgen daarvan is dat enkele opeenvolgende snelheidsoverschrijdingen nu gelijk
worden bestraft.
4.1.2 Concrete gevolgen (nog) beperkt
Voor de meeste feiten in de tekstenbundel geldt dat het verschil tussen de
hoogste Muldervariant en de eerstvolgende Strafvariant groter is dan het verschil
in stijging veroorzaakt door de onderling afwijkende indexeringspercentages. Voor
die feiten geldt dus vooralsnog dat, hoewel de onderlinge verhouding veranderd
is, een ernstigere overtreding zwaarder wordt bestraft dan een minder ernstige.
Daarnaast is de stijging van de Mulderboetes dit jaar beperkt door het wettelijk
maximum dat daaraan is gesteld. De wettelijke boetecategorieën zijn voor het
laatst geïndexeerd in 2022, naar € 450. Bepaalde Mulderboetes zijn dit jaar
daarom afgetopt op € 450.99 In sommige gevallen heeft dat ervoor gezorgd dat
twee of drie opeenvolgende tarieven gelijk aan elkaar zijn, terwijl de gedragingen
qua ernst niet gelijk zijn. Anderzijds heeft dat voorkomen dat die Mulderboetes al
dit jaar hoger zouden uitkomen dan de daaropvolgende strafrechtelijke boete.
Zonder nadere aanpassingen gebeurt dat per 2024 wel.
De concrete uitwerking van de afwijkende indexering per 2023 blijft, om
verschillende redenen, dus nog relatief beperkt. Dat zou natuurlijk anders worden
als de indexering vaker en/of in grotere mate uiteen zou gaan lopen.

98 Zie bijvoorbeeld Stb. 2012, 640, p. 120.
99

Er is in 2023 dus kennelijk niet gekozen voor het overhevelen van die feitcodes van Mulder naar

Straf. Deze keuze is in de nota van toelichting niet gemotiveerd.

32 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

4.2 De externe disbalans
Bij het onderzoeken van de externe balans van het feitgecodeerde stelsel heeft de
Werkgroep ervoor gekozen om zich niet te beperken tot een vergelijking tussen
de boetetarieven van de verschillende stelsels. De disbalans is ook op andere
manieren zichtbaar.
Allereerst komt een meer fundamentele vraag aan de orde: de proportionaliteit
van straffen (§ 4.2.1). Hierna komt de verhouding met de
strafvorderingsrichtlijnen en de LOVS-oriëntatiepunten aan bod (§ 4.2.2). Tot slot
wordt stilgestaan bij enkele wettelijke grensbedragen die van invloed zijn op
zaken binnen en buiten het feitgecodeerde stelsel (§ 4.2.3).
4.2.1 Strafdoelen en proportionaliteit
Zowel het Tarievenhuis als het stelsel van strafvorderingsrichtlijnen hebben als
belangrijk uitgangspunt dat de straffen de ernst en strafwaardigheid van strafbare
gedragingen uitdrukken. Met andere woorden: straffen moeten, volgens beide
stelsels, proportioneel zijn.100 Uitgaande van het idee dat de hoogte van de straf
de ernst van het feit zou moeten uitdrukken, moeten wijzigingen van straffen ook
(mede) aan de hand van de strafwaardigheid kunnen worden gemotiveerd.
Omdat de indexering van de boetetarieven is bedoeld om de geldontwaarding te
corrigeren, kan worden beargumenteerd dat de proportionaliteit met die
verhogingen juist in stand wordt gehouden: de straffen blijven relatief even
zwaar.101 Dat geldt echter niet voor de incidentele verhogingen die, zoals in het
vorige hoofdstuk bleek, in de jaren 2008, 2011 en 2012 zijn toegepast. Met die
verhogingen is bewust gekozen voor een verzwaring van de straffen, over de
gehele breedte van het feitgecodeerde boetestelsel. De redenen daarvoor waren
primair financieel, zoals reeds toegelicht in paragraaf 3.1.3. De Raad van State
(‘RvS’) heeft in die jaren steeds geadviseerd over de voorgenomen
verhogingen.102 In alle drie de adviezen schrijft de RvS, in verschillende
bewoordingen, dat dat financiële argument niet valide is:
“Het doel van de boetes is het sanctioneren van strafwaardig gedrag. Het verhogen
van de tarieven van verkeersboetes dient dan ook uitsluitend in relatie te staan tot

100 Voor Mulderfeiten geldt het evenredigheidsbeginsel als bestuursrechtelijke variant van

proportionaliteit, zie H.E. Bröring e.a., Referentiekader geldboetes. Verslag van een onderzoek
naar de hoogte en wijze van berekening van geldboetes in het bestuursrecht en het strafrecht,
WODC 2012, § 5.3.
101 Vgl. Kamerstukken II 2002/03, 28484, nr. 2, p. 2. Dit gaat uit van de premisse dat indexering

conform de CPI daadwerkelijk bewerkstelligt dat de relatieve zwaarte van boetes gelijk blijft. Door
een werkgroep van het Ministerie van Veiligheid en Justitie wordt parallel aan onderhavig advies
een verkenning gedaan naar alternatieve indexeringsmethodieken. De vraag in hoeverre de CPI
geschikt is past in die verkenning.
102 Bijvoegsel Stcrt. 2008, 50; Stcrt. 2010, 19210; Stcrt. 2011, 23614.

33 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

dat doel. Het verhogen van de tarieven om de tegenvallende ontvangsten uit
hoofde van boeten en transacties te dekken, is naar het oordeel van de Afdeling
een oneigenlijk argument en doet hier niet ter zake.” 103

In het verlengde hiervan vraagt de RvS zich in 2008 af hoe de verhoging zich
verhoudt tot het beoordelingskader van het Tarievenhuis. In een nader rapport
(reactie op het advies) van 7 februari 2008 wordt geen nadere motivering
gegeven voor de tariefstijging.104
Bij de indexeringen van 2011 en 2012 herhaalt de RvS dat financiële
overwegingen geen argument kunnen zijn voor verhoging van de boetetarieven.
Ook vraagt de RvS expliciet aandacht voor de proportionaliteit van de boetes:
“De Afdeling is van oordeel dat dit in beginsel een valide argument kan zijn om de
tarieven van verkeersboetes te verhogen. Daarbij dient wel overtuigend te worden
gemotiveerd dat de hoogte van de boete in redelijke verhouding staat tot de aard
en ernst van de overtreding. Met andere woorden, de boete moet proportioneel
zijn.” 105

In het advies dat ziet op de verhoging van 2012 rekent de RvS voor dat de totale
verhoging van de tarieven in vier jaar 58%106, en inclusief indexering 66%, is
geweest en overweegt het volgende:
“De Afdeling wijst op het uitgangspunt dat de hoogte van de boete in redelijke
verhouding dient te staan tot de aard en ernst van de overtreding. Een verhoging
van de boetes wegens verkeersovertredingen in vier jaar tijd van ongeveer 66%
acht de Afdeling niet proportioneel. (…) Gelet op het feit dat de voorgestelde
algehele tariefsverhoging niet proportioneel wordt geacht en niet dragend is
gemotiveerd adviseert de Afdeling deze tariefsverhoging te heroverwegen.” 107

In reactie op dit advies is door de Minister in een nader rapport van 12 december
2011 gewezen op het hoge aantal verkeersovertredingen en schrijft de Minister
dat hij ervan “overtuigd [is] dat verkeersdeelnemers zich door het
afschrikwekkend effect van de hogere tarieven beter aan de verkeersvoorschriften

103 Stcrt. 2010, 19210, p. 1.
104 https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@59680/w03-07-0480-ii/; Wel zegt de Minister toe

onderzoek te doen om meer inzicht te krijgen in de ontwikkeling van het aantal verkeersboetes en
de beïnvloeding van het gedrag van weggebruikers door beleidsmaatregelen.
105 Stcrt. 2010, 19210.
106 Dit percentage behoeft nuancering: de RvS ging kennelijk uit van een incidentele verhoging

van 20% in 2008. Dat percentage bestond echter uit de indexering (3,1%) en een verhoging
(16,9%). De werkelijke stijging, exclusief indexering, in de periode 2008-2012 bedraagt 54,6%.
107 Stcrt. 2011, 23614, p. 2.

34 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

zullen houden.”108 Een onderbouwing voor die overtuiging ontbreekt echter en op
de proportionaliteit van de (cumulatieve) verhoging wordt niet ingegaan. 109
Naar aanleiding van vragen van Kamerleden verwijst de Minister in 2012 en 2013
naar twee rapporten waarin onder meer onderzoek is gedaan naar de
doelmatigheid van (hogere) verkeersboetes.110 Onderzoekers van het VerweyJonker instituut concludeerden in 2009 als volgt:
“Hoewel een groot deel van de overtreders aangeeft dat hogere boetes effectief
(zullen) zijn, wordt deze optie door de experts en de literatuurstudies niet als meest
effectief gezien.”111

Het WODC publiceerde in 2011 een rapport waarin is onderzocht wat het effect is
van verhogingen van boetetarieven op het aantal overtredingen:
De prijselasticiteit wordt geschat op -0,227, dat wil zeggen dat
als het boetetarief met 1% toeneemt, het aantal overtredingen met 0,227% zal
afnemen.112

Uit de onderzoeken kan worden afgeleid dat er een verband bestaat tussen de
sanctiehoogte en het aantal overtredingen, maar dat het effect van verhoging van
de boetetarieven beperkt is. Naar de proportionaliteit van boetes is in deze
onderzoeken niet gekeken.
De proportionaliteit van feitgecodeerde sancties lijkt dus voor het laatst in 2005,
bij het opstellen van het Tarievenhuis en de introductie van de progressieve
snelheidsreeks, integraal te zijn afgewogen. Sindsdien zijn de boetetarieven met
ruim 41% geïndexeerd aan de hand van de CPI en daar bovenop, in de jaren
2008-2012, met bijna 55% verhoogd. Dat levert tussen 2005 en nu een totale
cumulatieve stijging van 116% op, die voor meer dan de helft bestaat uit niet aan
de CPI gerelateerde verhogingen. Dit doet de vraag rijzen in hoeverre de straffen
op dit moment nog proportioneel zijn.
4.2.2 De verhouding met commune delicten
Zoals in het vorige hoofdstuk bleek, zijn de strafvorderingsrichtlijnen van het OM
veel minder regelmatig geïndexeerd dan de feitgecodeerde tarieven. Sinds 2021

108 https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@61833/w03-11-0482-ii/.
109 Uit cijfers van het CBS van het jaarlijks aantal opgelegde Mulderbeschikkingen blijkt dat in de

drie jaren waarin incidenteel is verhoogd, het aantal beschikkingen lager lag dan het jaar ervoor.
Zonder nader onderzoek is over het causaal verband echter niets te zeggen. Zie voor een tabel
(2005-2015): https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/37340/table?dl=7B35F.
110 Zie Kamerstukken I 2012/13, 29398, E & F en Aanhangsel Handelingen II 2011/12, nr. 1815.
111 B. Tierolf e.a., Effectiviteit van sancties in het verkeer, Verwey-Jonker instituut 2009.
112

D.E.G. Moolenaar, T. Zuidema & J. de Boer, De afname van het aantal boetes en transacties

voor verkeersovertredingen nader verklaard, WODC 2011, p. 29.

35 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

zijn de strafvorderingsrichtlijnen überhaupt niet meer geïndexeerd. Dat hangt
samen met het feit dat de LOVS-oriëntatiepunten niet worden geïndexeerd, terwijl
die de bovengrens vormen voor de straftoemeting door het OM. Het gevolg is dat
de boetetarieven van het feitgecodeerde stelsel in de loop der jaren steeds meer
naar de straffen voor commune delicten toe zijn gegroeid. Dat blijkt ook uit de
verschillen in indexering zoals weergegeven in tabel 3D: sinds 1999 zijn de
Muldertarieven in het feitgecodeerde stelsel gestegen met 150%, de Straftarieven
met 137% en de boetetarieven in de strafvorderingsrichtlijnen met ‘slechts’ 76%.
Het verschil in strafmaat tussen de ethisch neutrale Mulderfeiten en (doorgaans
opzettelijk gepleegde) misdrijven wordt daardoor ook steeds kleiner. In veel
gevallen worden Mulderfeiten zelfs al zwaarder bestraft dan commune
misdrijven113 en voor de feitgecodeerde zaken die strafrechtelijk worden afgedaan
geldt dat in nog veel meer gevallen.114
In die lijn is ook de conclusie van de procureur-generaal bij de Hoge Raad in het
rapport ‘Buiten de rechter OM’. Uit de cijfers die het resultaat zijn van onderzoek
naar opgelegde strafbeschikkingen blijkt dat Parket CVOM, waar de
feitgecodeerde zaakstroom is belegd, in zijn algemeenheid hogere geldboetes
oplegt dan de ZSM-afdelingen van de arrondissementsparketten.115 De scheve
verhouding tussen Mulderfeiten en commune delicten werd reeds in 2014 ook bij
de politie gesignaleerd, zo bleek uit onderzoek onder politiemensen.116 Uit de in
het kader van dat onderzoek gevoerde interviews en afgenomen enquêtes, kwam
naar voren dat “veel politiemensen geïrriteerd zijn over de verhouding tussen de
hoogte van verkeersboetes (Wet Mulder) en die van strafrechtelijke financiële
sancties”.
Hoewel de vergelijking in onderhavig rapport primair is gedaan aan de hand van
de tarieven voor geldboetes, geldt het risico van disbalans evenzeer voor de
verhouding met andere strafmodaliteiten. Strafrechtelijk opgelegde geldboetes
kennen immers een equivalent in vervangende hechtenis en voor de omzetting
naar taakstraffen bestaan vaste omrekentabellen.117 Zonder indexering van die
omrekentabellen leiden de hogere strafrechtelijke boetes dus potentieel ook tot
langere (vervangende) hechtenis en taakstraffen en daarmee een kleiner verschil
met de in de richtlijnen opgenomen straffen in die modaliteiten.

113 Een voorbeeld is de verhouding tussen enerzijds eenvoudige mishandeling (droge klap) à € 400

en anderzijds de Mulderboetes voor het parkeren op een gereserveerde gehandicaptenparkeerplaats (R402c) à € 440 of voor snelheidsovertredingen, oplopend tot € 450.
114 In de standaardtarieven van de tekstenbundel lopen de boetes op tot boven de € 3000. Die

hoge tarieven komen vooral voor in de snelheidsreeks, bij voertuigeisen en in overbeladingszaken.
115 Die uitkomst hangt volgens de PG vermoedelijk samen met het feit dat de geldboeten voor

forse snelheidsovertredingen en rijden onder invloed hoog zijn, zie: Buiten de rechter OM (rapport
van de procureur-generaal bij de Hoge Raad), Den Haag: Hoge Raad 2022, p. 82.
116 J. Kort, M. Fedorova & J. Terpstra, Politiemensen over het strafrecht, Apeldoorn: Politie &

Wetenschap, 2014, p. 148.
117 Zie: Aanwijzing kader voor Strafvordering (om.nl) en: LOVS-oriëntatiepunten (rechtspraak.nl).

36 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

4.2.3 Grensbedragen
In verschillende wettelijke regelingen zijn grensbedragen neergelegd waarvan het
toepassingsbereik verandert door de indexering van het feitgecodeerde stelsel.
Hieronder worden de relevante bedragen besproken en in tabel 4A is een
overzicht opgenomen. De wettelijke boetecategorieën worden hier niet besproken,
aangezien die reeds aan de orde zijn geweest in paragraaf 3.4 en bovendien wel
periodiek geïndexeerd worden.
Verzetstermijn (Straf)
Een ander grensbedrag dat een belangrijke rol speelt in de Strafzaken binnen het
feitgecodeerde stelsel, is dat van artikel 257e lid 1 Sv, waarin de verzetstermijn
wordt beperkt tot zes weken na toezending van de strafbeschikking waarin een
geldboete van niet meer dan € 340 is opgelegd.118 Die regeling zorgt ervoor dat
voor die (lichtere) zaken niet hoeft vast te staan dat verdachte de
strafbeschikking heeft ontvangen: zes weken na verzending is de strafbeschikking
onherroepelijk.119 Dat geldt, door de indexering van de Straftarieven, voor steeds
minder feiten.
Hoorplichten (Straf)
Op grond van artikel 257c lid 2 Sv wordt een strafbeschikking met een geldboete
van meer dan € 2000 slechts uitgevaardigd indien de verdachte, bijgestaan door
een raadsman, daaraan voorafgaand is gehoord door de officier van justitie.
Voor jeugdige verdachten geldt op grond van artikel 491 lid 2 Sv een hoorplicht
wanneer voor een misdrijf een strafbeschikking van meer dan € 115 wordt
opgelegd.120 De categorie zaken waarvoor geen hoorplicht geldt is dus kleiner
geworden, en zal verder krimpen, door de indexering van de Straftarieven.
Gratie (Straf)
Artikel 6:7:1 Sv regelt in welke gevallen gratie kan worden verleend. Dat kan in
beginsel voor alle hoofd- en bijkomende straffen, maar lid 3 bevat een
uitzondering voor geldboetes tot en met een bedrag van € 340. Bij de invoering
van die grens in 1996 was dat 500 gulden (€ 225)121 en in 2003 is de enige
verhoging doorgevoerd, naar het nog altijd geldende bedrag.122 Doordat verder

118 Indien de strafbeschikking wordt opgelegd wegens een overtreding welke ten hoogste vier

maanden voor toezending van de strafbeschikking is gepleegd.
119 De algemene verzetstermijn is twee weken, die gaat lopen nadat het afschrift in persoon aan

verdachte is uitgereikt of zich anderszins een omstandigheid heeft voorgedaan waaruit voortvloeit
dat de strafbeschikking hem bekend is.
120 Dit bedrag is in 2017 verhoogd naar € 200, om “tegemoet [te komen] aan wensen uit de

praktijk, waaruit blijkt dat het optrekken van deze drempels in verhouding is met het relatieve
gewicht en de ernst van de desbetreffende zaken”, Kamerstukken II 2014/15, 34159, nr. 3.
Vervolgens is het bedrag in 2023 weer verlaagd naar € 115, Stb. 2022, 345.
121

Stb. 1996, 39.

122 Stb. 2002, 551.

37 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

nooit is geïndexeerd komen dus steeds meer feiten in aanmerking voor gratie
(uitgaande van de standaardtarieven).
Documentatiegrens (Straf)
De in 2004 ingevoerde grens van € 100 waarboven geldboetes worden
geregistreerd op de justitiële documentatie, neergelegd in artikel 3 van het Besluit
justitiële en strafvorderlijke gegevens (Bjsg) is per 2021 gewijzigd naar € 130 om
de documentatiegrens mee te laten bewegen met de stijgende geldboetes.123 Die
aanpassing zal met enige regelmaat herhaald moeten worden om niet onbedoeld
bepaalde strafbare feiten ‘documentatie-waardig’ te maken.
Appelgrens (Mulder)
Artikel 14 Wahv bepaalt de grens voor het instellen van hoger beroep bij het
gerechtshof Arnhem-Leeuwarden. Toen het hoger beroep in 2000 werd
geïntroduceerd in de Wahv (voorheen was alleen cassatie mogelijk), werd die
mogelijkheid begrensd. De wetgever was van oordeel dat als een sanctie van 150
gulden (ca. € 68) was opgelegd, het ging om “een zaak van gering belang”
waarbij “kan worden volstaan met een beoordeling door één rechterlijke
instantie.”124 Dit bedrag is per 1 januari 2023 nog verhoogd naar € 110 en loopt
daardoor op dit moment niet uit de pas.125
Overzicht
In de tabel hieronder zijn bovenstaande grensbedragen en hun oorsprong
opgenomen. Als die in gelijke tred met het feitgecodeerde stelsel conform de CPI
waren geïndexeerd, zouden ze per 2023 gelijk zijn aan de in de laatste kolom
opgenomen bedragen. De laatste drie zijn wel geïndexeerd. Bij die bedragen is in
de tabel zowel het resultaat van indexering sinds de invoer als sinds de laatste
indexering opgenomen.
Tabel 4A - Overzicht grensbedragen
Artikel

Stb.

Iwtr.

Bedrag

Na indexering

Verzetstermijn

257e Sv

2006, 330

2006

€ 340

€ 480

Hoorplicht

257c Sv

2006, 330

2006

€ 2.000

€ 2.823

Hoorplicht

491 Sv

1994, 528

1994

€ 115

€ 207

Gratie

6:7:1 Sv*

1996, 39

1996 / 2003

€ 225 / 340

€ 405 / 528

Documentatie

3 Bjsg*

2004, 130

2004 / 2021

€ 100 / 130

€ 141 / 144

Appelgrens

14 Wahv*

1999, 469

2000 / 2023

€ 68 / 110

€ 111 / ---

* Respectievelijk indexering sinds invoering en sinds laatste verhoging.

123 Zie Stb. 2020, 535, p. 132 en 137.
124

Kamerstukken II 1997/98, 25927, nr. 3, p. 4.

125 Stb. 2022, 345

38 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

4.3 Conclusie en problematisering
4.3.1 Intern
Van alle besproken gevolgen van verhoging van tarieven voor de balansen in de
sanctiestelsels is de impact van de indexering per 2023 voor de interne balans
van het feitgecodeerd stelsel het meest acuut en het meest zichtbaar. Doordat de
tarieven van Mulder en Straf in grote mate op elkaar zijn afgestemd en in veel
gevallen nauw op elkaar aansluiten, is evident dat er een problematische
scheefgroei is opgetreden. Die scheefgroei is nu nog relatief beperkt gebleven,
maar zal zonder nadere maatregelen groter worden met de indexering van de
wettelijke boetecategorieën per 2024. Als de Muldertarieven opnieuw zouden
worden geïndexeerd met een hoger percentage dan Straf, zou het probleem
vanzelfsprekend verergeren en zich uitbreiden naar nog meer feiten.
Bezien vanuit de bestaande systematiek van het feitgecodeerde stelsel, zijnde het
Tarievenhuis, betekent indexering met twee verschillende percentages dat die
tariefstructuur feitelijk niet meer kan worden gehanteerd. De standaardtarieven
die binnen dat systeem zijn vastgesteld zijn immers niet meer gelijk voor Mulder
en Straf. Dat zorgt ervoor dat met exact dezelfde redenering ten aanzien van
ernst een gedraging onder Straf een lager standaardtarief krijgt dan onder
Mulder. Ook de progressieve snelheidsreeks raakt direct verstoord bij
gedifferentieerde verhogingen.
4.3.2 Extern
De externe balans wordt hoofdzakelijk bepaald door drie factoren:
proportionaliteit, de verhouding met andere sanctiestelsels en tot slot de
wettelijke grensbedragen. Op deze punten is niet zozeer sprake van een acute,
maar wel een ernstige en gestaag groeiende disbalans, die deels is ontstaan door
de incidentele verhogingen tussen 2008 en 2012 en deels door de jarenlange
indexeringen.
Het meest fundamentele vraagstuk is dat van de proportionaliteit van de
feitgecodeerde sancties. Daarover is in ieder geval bij de totstandkoming van het
Tarievenhuis integraal nagedacht. Ten aanzien van de indexeringen conform de
CPI kan worden beargumenteerd dat de proportionaliteit daarmee (min of meer)
in stand blijft, maar dat geldt niet zonder meer voor de incidentele verhogingen
van de tarieven. Die verhogingen zijn primair ingegeven door financiële
overwegingen, terwijl door de Raad van State steeds is gewaarschuwd voor het
risico van disproportionele sancties. De proportionaliteit is naar aanleiding van die
waarschuwingen niet nader onderbouwd of onderzocht. De verhouding tussen de
hoogte van de boetetarieven en de ernst van de gedragingen staat dus,
hoofdzakelijk door de incidentele verhogingen, onder druk.
Hetzelfde geldt voor de verhouding tussen het feitgecodeerde stelsel en de
overige strafvorderingsrichtlijnen van het OM. De feitgecodeerde tarieven zijn
sinds 1999 ruim dubbel zo hard gestegen als de tarieven in de
strafvorderingsrichtlijnen. Sommige ethisch neutrale Mulderfeiten worden nu al

39 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

zwaarder bestraft dan opzettelijk gepleegde misdrijven met slachtoffer. De
Straftarieven binnen het feitgecodeerde stelsel zijn in veel gevallen zelfs vele
malen hoger dan de laagste geldboetes voor commune misdrijven. Die spanning
zal groter worden als de tarieven van het feitgecodeerde stelsel verder worden
verhoogd. Dat geldt zowel voor indexering conform de CPI (die sinds 2021 niet
meer plaatsvindt bij de strafvorderingsrichtlijnen) als voor incidentele
verhogingen.
Zowel de indexeringen als de verhogingen binnen het feitgecodeerde stelsel
hebben voorts als gevolg gehad dat sommige feiten die aanvankelijk onder
verschillende wettelijke grensbedragen vielen, daar inmiddels bovenuit zijn
gestegen. Dat kan bij Straf invloed hebben op de onherroepelijkheid van
strafbeschikkingen (art. 257e Sv), het bestaan van een hoorplicht (art. 257c en
491 Sv), de mogelijkheid van gratie (art. 6:7:1 Sv), de documentatie (art. 3 Bjsg)
en bij Mulder op de mogelijkheid van hoger beroep (art. 15 Wahv).

40 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

5 Herstel en behoud van de interne balans
Hoe kan de interne balans worden hersteld en behouden?
In de vorige hoofdstukken is een beeld geschetst van de verschillende
sanctiestelsels en de verhoudingen daartussen. Ook is een overzicht gegeven van
de indexeringen en andere verhogingen van de tarieven in die verschillende
stelsels. De gedifferentieerde indexering per 2023, die de aanleiding heeft
gevormd voor het opstellen van dit advies, heeft vooral invloed gehad op de
interne balans tussen Mulder en Straf.
Een scenario dat strikt genomen niet binnen de adviesopdracht valt, maar toch
een korte opmerking verdient, is het “accepteren” van de ontstane interne
disbalans. Oftewel: geen maatregelen nemen om de balans te herstellen en het
idee dat het feitgecodeerde stelsel als geheel moet worden beschouwd loslaten.
Gezien alles dat in de voorgaande hoofdstukken is besproken, leidt dat echter tot
een onhoudbaar toekomstbeeld. De discrepanties binnen het systeem zullen voor
het OM, voor rechters en voor de burger steeds duidelijker merkbaar worden,
terwijl een legitimering daarvoor ontbreekt.
In dit hoofdstuk zal daarom worden verkend welke mogelijkheden er bestaan om
de balans binnen het feitgecodeerde stelsel te herstellen en te behouden. Daartoe
zullen enkele scenario’s en maatregelen worden besproken. Waar nodig wordt ook
kort stilgestaan bij de impact op de externe balans.
Voor het herstellen van de interne disbalans op korte termijn zijn niet veel
realistische scenario’s te geven. Het eerste en meest realistische scenario bestaat
uit het gelijktrekken van de indexering van Mulder en Straf. Dat scenario komt in
paragraaf 5.1 aan bod. In paragraaf 5.2 zal een alternatief scenario worden
besproken. In paragraaf 5.3 wordt stilgestaan bij de vraag hoe het opnieuw
ontstaan van interne disbalans kan worden voorkomen. Tot slot wordt in
paragraaf 5.4 een aanvullende maatregel besproken die ziet op de frequentie van
indexering.

5.1 Correctie gedifferentieerde indexering 2023
De meest effectieve en voor de hand liggende manier om de balans binnen het
feitgecodeerde stelsel op korte termijn te herstellen is het ongedaan maken van
het per 2023 ontstane verschil in indexering. Het ontbreken van een wettelijke
grondslag voor indexering biedt de ruimte om hierin keuzes te maken. Het
gelijktrekken van de indexering van Mulder en Straf kan op drie manieren, al dan
niet gevolgd door of in combinatie met een nieuwe indexering: door verlaging van
de Muldertarieven, door verhoging van de Straftarieven of door een combinatie
van beide. De wijze waarop dat praktisch gebeurt is mede afhankelijk van de

41 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

vraag of, en zo ja met welk percentage, wordt geïndexeerd voor 2024. Deze
correctie zorgt voor volledig herstel van de interne balans, ongeacht welke
methode wordt gehanteerd. De impact op de externe balans wordt onderaan deze
paragraaf besproken.
Als per 2024 niet zou worden geïndexeerd, kan het gelijktrekken van Mulder en
Straf gebeuren door de Straftarieven alsnog te verhogen naar het niveau van
2023, dus met 8,6% ten opzichte van de tarieven 2021, met behoud van de
huidige Muldertarieven. Om de jaarlijkse stijging enigszins te beperken zou deze
verhoging ook over twee jaar kunnen worden uitgesmeerd. Een alternatief is om
de Muldertarieven te verlagen tot het niveau dat een indexering van 3% zou
hebben bewerkstelligd, met behoud van de huidige Straftarieven. Tot slot kan een
combinatie van beide worden gebruikt, waarbij de Straftarieven verhoogd worden
en de Muldertarieven verlaagd.
Als per 2024 wel zou worden geïndexeerd (zonder voorafgaande verlaging van de
Muldertarieven), is herstel van de disbalans alleen mogelijk door Straf met een
hoger percentage te verhogen dan Mulder, namelijk met het nieuwe percentage
(al dan niet conform de CPI) voor 2024 plus het verschil in percentages van
2023.126 Dat zou, afhankelijk van de CPI voor 2024, tot een zeer sterke stijging
van de Straftarieven kunnen leiden.
Impact externe balans
Het gelijktrekken van de indexering verbetert de externe balans alléén als daarbij
wordt gekozen voor verlaging van de Muldertarieven. Elke verhoging van de
tarieven verergert de externe disbalans immers, aangezien de
strafvorderingsrichtlijnen, door de bovengrens van de rechterlijke straftoemeting,
geen ruimte meer hebben om te worden geïndexeerd en de proportionaliteit van
de feitgecodeerde tarieven al langer onder spanning staat. Behoud van de huidige
Muldertarieven vormt een tussenvariant, waarin de externe balans weliswaar
verslechtert, maar in beperktere mate, aangezien alleen de Straftarieven in dat
scenario stijgen.
5.1.1 Wel of niet indexeren in 2024?
Een nieuwe indexeringsronde conform de CPI per 2024 zou naar de huidige
omstandigheden ofwel leiden tot een nog grotere scheefgroei (bij
gedifferentieerde indexering), ofwel tot een zeer grote stijging van de
Straftarieven (bij een dubbele indexering van Straf). Om die situaties te
voorkomen, kan ervoor worden gekozen om in 2024 geen indexering toe te
passen en uitsluitend te kiezen voor één van de hierboven genoemde scenario’s
voor herstel van de interne disbalans (verlaging Mulder en/of verhoging Straf).

126

Hieraan zal een deugdelijke berekening ten grondslag moeten liggen, aangezien indexering

jaarlijks cumulatief, toegepast op de in het voorgaande jaar geïndexeerde tarieven, plaatsvindt.

42 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Die keuze is in ieder geval gunstig voor de externe balans en biedt ook de ruimte
voor een ‘pas op de plaats’ en eventueel nader onderzoek.127

5.2 Alternatief scenario
De verhouding tussen Mulder en Straf staat vooral onder spanning waar de twee
stelsels elkaar raken: de ‘bovenkant’ van Mulder en de ‘onderkant’ van Straf. De
oplossing voor de huidige interne disbalans kan dus ook primair in die regio
worden gezocht. De onderkant van Straf zou dan worden verhoogd, om de
tarieven die gelijk waren weer gelijk te krijgen en de tarieven weer op elkaar te
laten aansluiten waar dat voorheen zo was. Om toch deels tegemoet te komen
aan de wens om de verhoging te beperken, mede met het oog op de verhouding
met de andere sanctiestelsels, blijven de hoogste Straftarieven in dit scenario
gelijk. De tussenliggende tarieven worden aangepast (in elkaar geschoven) zodat
de onderlinge verhoudingen binnen Straf min of meer gelijk blijven. De tarieven
komen daarmee dus dichter bij elkaar te liggen, maar voor de hoogste tarieven
geldt dat ze niet of veel minder stijgen dan de laagste. Omdat in dit scenario een
beoordeling op feitcodeniveau moet worden gedaan, lijkt de uitvoering ervan in
ieder geval voor 2024 niet haalbaar.
Belangrijk nadeel van dit scenario is dat het een noodgreep is, die het probleem
dat de tariefstructuur niet meer functioneert juist verergert. De standaardtarieven
uit het Tarievenhuis zullen nog verder uiteenlopen. Het gaat hier dus om een
cosmetische ingreep die de onderlinge verhoudingen tussen de Straftarieven juist
aantast, aangezien de verschillen in strafwaardigheid in deze tariefswijzigingen
geen rol spelen. Bovendien zal bij elke volgende indexering mogelijk een
vergelijkbare herstelactie moeten worden uitgevoerd.
Impact externe balans
Door de Straftarieven in elkaar te schuiven wordt in ieder geval voorkomen dat de
hoogste tarieven verder uit de pas gaan lopen met de straffen voor commune
delicten. Voor de Muldertarieven en de lagere Straftarieven blijft de disbalans
echter bestaan of wordt die zelfs vergroot. Een oplossing voor de verminderde
proportionaliteit van straffen wordt hiermee ook niet geboden.

5.3 Voorkomen nieuwe disbalans: de overlegstructuur
Hierboven is een aantal scenario’s geschetst om de per 1 januari 2023 ontstane
disbalans in het feitgecodeerde stelsel te herstellen. Om te voorkomen dat er in
de toekomst opnieuw discrepanties ontstaan tussen Mulder en Straf is
noodzakelijk dat binnen het gehele feitgecodeerde stelsel met hetzelfde
percentage geïndexeerd wordt.

127 Zie hiervoor ook hoofdstuk 6 en de aanbevelingen in hoofdstuk 7.

43 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Gelet op de bevoegdhedenverdeling waarbij de Minister discretionaire ruimte heeft
om de Muldertarieven vast te stellen en het College de magistratelijke ruimte om
de Straftarieven te bepalen is gelijke indexering niet vanzelfsprekend. Daarom is
het wenselijk dat een overlegstructuur wordt opgezet die ervoor zorgt dat zowel
de Minister als het College met hetzelfde percentage indexeren om discrepanties
binnen het feitgecodeerde stelsel te voorkomen.
Bovendien kan de overlegstructuur voordelen bieden om de externe balans in
stand te houden. Op deze voordelen en mogelijke invullingen van de
overlegstructuur zal ingegaan worden in paragraaf 6.2.

5.4 Aanvullende maatregel: terug naar tweejaarlijks indexeren
Naast bovenstaande scenario’s, die zijn gericht op herstel en behoud van de
interne balans, kan ook een aanvullende maatregel bijdragen aan behoud van die
balans: de overstap van jaarlijks naar tweejaarlijks indexeren. Deze maatregel
staat los van de keuze voor één van de oplossingen zoals hiervoor beschreven.
Omdat de indexering van het feitgecodeerde stelsel geen formele grondslag heeft,
bestaat ook voor de regelmaat waarmee wordt geïndexeerd geen concreet
aanknopingspunt. Wel kan artikel 23 Sr, mede gezien de koppeling met dat artikel
in de Wahv, dienen als ratio achter de indexering van boetetarieven, hoewel het
daartoe niet dwingt. De wettelijke boetecategorieën worden echter niet jaarlijks,
maar tweejaarlijks geïndexeerd. Zoals bleek in paragraaf 3.1.2 werden de
feitgecodeerde tarieven vóór 2013 wel een tijd lang tweejaarlijks geïndexeerd,
maar is daarna kennelijk gekozen om over te stappen naar jaarlijkse indexering.
In de nota’s van toelichting bij de AMvB’s waarin de verhogingen van de
feitgecodeerde tarieven zijn gepubliceerd, is die overstap nooit toegelicht of
gemotiveerd. Tegen die achtergrond is het verschil in indexeringssystematiek
tussen de boetetarieven en de wettelijke boetecategorieën moeilijk uit te leggen.
Bovendien is voor tweejaarlijks indexeren ook in de wetsgeschiedenis van de
Wahv een aanknopingspunt te vinden. Uit de memorie van toelichting bij de
wijziging van de Wahv in 2011, toen de koppeling met artikel 23 Sr in de Wahv
werd opgenomen, blijkt dat de wetgever expliciet overwoog “dat – doordat de
geldboetecategorieën tweejaarlijks worden geïndexeerd – het maximumbedrag in
artikel 2, Wahv, voortaan gelijke tred houdt met die indexering”.128 Doel daarvan
was om te voorkomen dat “de tarieven voor de zwaarste overtredingen als gevolg
van [de] verhogingen boven het in de Wahv opgenomen vaste maximum” uit
zouden komen. Aan die redenering lijkt het uitgangspunt ten grondslag te liggen
dat de boetetarieven tweejaarlijks worden geïndexeerd, hetgeen ook past bij de
toenmalige praktijk.

128 Kamerstukken II 2009/10, 32438, nr. 3, p. 5.

44 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Tot slot sluit tweejaarlijks indexeren aan bij de afspraken die zijn gemaakt in de
Nota Boeten en Transacties uit 1994.129
Tweejaarlijkse indexering van de tarieven van het feitgecodeerde stelsel sluit dus
niet alleen aan bij de wetssystematiek, maar ook bij de bedoeling van de
wetgever en bij afspraken die zijn gemaakt bij invoering van de Wahv.
Los van deze dogmatische benadering, kan een tweejaarlijks indexering ook
praktische voordelen bieden. Zo is het denkbaar dat excessen in inflatie, waarvan
de CPI in 2022 een voorbeeld was, worden gedempt door het hanteren van een
tweejaarlijkse CPI. Ook kan een lagere frequentie ruimte bieden voor het
meegroeien van de rechterlijke straftoemeting, hetgeen de externe balans ten
goede zou komen aangezien de boetetarieven in de strafvorderingsrichtlijnen daar
in beginsel onder moeten blijven.
Ook voor het oplossen van de interne disbalans kan deze overstap gunstig zijn.
Als, zoals gesuggereerd in paragraaf 5.1, wordt gekozen voor niet indexeren in
2024, zou de eerstvolgende tweejaarlijks indexering in 2026 plaatsvinden. Dat
zou ervoor zorgen dat de correcties die moeten worden toegepast voor herstel
van de interne disbalans kunnen worden uitgesmeerd over twee jaar, zodat het
stelsel in balans is voorafgaand aan de volgende indexeringsronde.

5.5 Conclusie
Voor het herstel van de interne balans op korte termijn bestaat feitelijk slechts
één realistisch scenario: het verschil in indexering ongedaan maken. Dat kan door
(extra) verhoging van de Straftarieven (al dan niet uitgesmeerd over twee jaar),
verlaging van de Muldertarieven of een combinatie van beide. Afzien van
indexering voor 2024 kan bijdragen aan herstel van zowel de interne als externe
balans. Het alternatieve scenario, het op feitcodeniveau aanpassen van de
tarieven, is niet alleen een noodmaatregel die geen bestendige oplossing biedt,
maar vergt ook uitgebreider onderzoek naar de tarieven en de tariefstructuur.
Met het oog op de toekomst is het van belang dat een situatie als in 2023 wordt
voorkomen. Daartoe is een heldere overlegstructuur tussen de Minister en het
College cruciaal, opdat steeds met een gelijk percentage wordt geïndexeerd.
Een aanvullende maatregel die de interne balans enigszins kan verbeteren, en die
bovendien ook beter past bij eerdere afspraken en bij de wetssystematiek, is de
overstap naar tweejaarlijkse indexering van het feitgecodeerde stelsel.

129 Zie: § 3.1.2.

45 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

6 Herstel en behoud van externe balans
Hoe kan de externe balans worden hersteld en behouden?
De externe disbalans hangt niet zozeer samen met de indexering van 2023, maar
is een gevolg van alle indexeringen en incidentele verhogingen bij elkaar.
Kortetermijnoplossingen voor die externe disbalans zijn moeilijk te geven, mede
door de de facto statische aard van de LOVS-oriëntatiepunten. De hoogte van de
tarieven in de strafvorderingsrichtlijnen van het OM worden weliswaar bepaald
door het College, maar zoals is toegelicht in paragraaf 2.2.3 geldt de rechterlijke
straftoemeting daarbij in beginsel als bovengrens.
In paragraaf 6.1 zal onderzocht worden hoe de huidige externe balans hersteld
kan worden. Vervolgens wordt in paragraaf 6.2 beschreven hoe de
overlegstructuur niet alleen een rol kan spelen voor het behoud van de interne
balans zoals in het vorige hoofdstuk is betoogd, maar ook een rol kan spelen ten
aanzien van de externe balans. In paragraaf 6.3 komt een aanvullende maatregel
met betrekking tot de grensbedragen aan bod. Hierna zal in paragraaf 6.4
stilgestaan worden bij aanknopingspunten voor nader onderzoek.

6.1 Verlaging van de feitgecodeerde tarieven
Zoals in hoofdstuk 4 is uiteengezet, is de externe disbalans ontstaan door de
verhoging van de tarieven van het feitgecodeerde stelsel. Voor de verhouding met
de strafvorderingsrichtlijnen geldt dat de verhouding onder druk is komen te
staan door het verschil in verhoging tussen beide stelsels. De richtlijnen zijn
tussen 1999 en 2023 verhoogd met 76%, terwijl de Muldertarieven met 150% en
de Straftarieven met 137% zijn verhoogd.130
De tarieven van het feitgecodeerde stelsel zijn niet alleen gestegen door de
periodieke indexeringen, maar ook in grote mate door de algemene incidentele
verhogingen uit de jaren 2008, 2011 en 2012. De spanning die is ontstaan met de
proportionaliteit van de straffen binnen het feitgecodeerde stelsel is hoofdzakelijk
toe te schrijven aan die verhogingen, aangezien van de indexeringen gesteld kan
worden dat die juist gericht zijn op behoud van proportionaliteit. De
Muldertarieven zijn sinds 1995 in totaal met 203% gestegen en de Straftarieven
met 187%, terwijl indexering conform de CPI tot een stijging van slechts 98% zou
hebben geleid.131

130

Zie tabel 3D in § 3.5.

131 Zie tabel 3A in § 3.1.4.

46 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Het verlagen van de feitgecodeerde tarieven zou de externe balans dus
verbeteren, zowel met het oog op herstel van de proportionaliteit van de straffen
als in de verhouding met de strafvorderingsrichtlijnen, die door hun gerichtheid op
de rechterlijke straftoemeting weinig ruimte voor groei hebben. Deze correctie
kan op verschillende manieren gerealiseerd worden.
Aansluiting zoeken bij de strafvorderingsrichtlijnen kan worden bereikt door een
verlaging van de tarieven van het feitgecodeerde stelsel. De Straftarieven zouden
op gelijk niveau komen met de richtlijnen met een verlaging van ongeveer een
kwart en de Muldertarieven met een verlaging van ongeveer 30%.132
Herstel van proportionaliteit van de straffen kan worden bereikt door de tarieven
uit het feitgecodeerde stelsel te verlagen naar het niveau waarop ze zouden zijn
wanneer er nooit incidenteel verhoogd was, maar alleen geïndexeerd conform de
CPI. Dit betekent naar de huidige stand van zaken dat de tarieven uit het
feitgecodeerde stelsel met ruim een derde verlaagd zouden moeten worden. 133
Hetzelfde effect kan op langere termijn worden bereikt door de tarieven de
komende jaren niet te verhogen, tot het moment waarop de totale CPI, gemeten
vanaf 1995, het percentage van 203% (voor Mulder) of 187% (voor Straf) heeft
bereikt.
Die laatste optie, die neerkomt op een tijdelijke ‘indexeringsstop’, leidt weliswaar
op de lange termijn tot de situatie waarin de verhouding tussen de ernst van het
feit en de hoogte van de straf weer hersteld wordt naar het niveau dat ten tijde
van de invoering van het Tarievenhuis beoogd was, maar verandert op korte
termijn niets aan de disbalans. Een indexeringsstop maakt bovendien voor de
verhouding met de strafvorderingsrichtlijnen in beginsel geen verschil, aangezien
die richtlijnen zelf waarschijnlijk voorlopig ook niet worden geïndexeerd.134

6.2 Voorkomen nieuwe disbalans: de overlegstructuur
In hoofdstuk 5 is gewezen op de voordelen die een heldere overlegstructuur kan
hebben voor de interne balans. Hetzelfde geldt voor de externe balans. Daarbij
ziet de Werkgroep een adviserende rol weggelegd voor zowel de CFT als de LCS.

132 Peiljaar 1999 = 100 levert per 2023 op: 100+150%=250 (Mulder), 100+137%=237 (Straf) en

100+76%=176 (strafvorderingsrichtlijnen). Het verschil met Mulder is ca. 29,6% en met Straf ca.
25,7%.
133 Peiljaar 1995 = 100 levert voor Mulder per 2023 op: 100+203%=303 (incl. verhogingen) en

100+98%=198 (alleen CPI). Het verschil is ca. 34,6%. Voor Straf: 100+187%=287 (incl.
verhogingen) en 100+88%=188 (alleen CPI). Dat verschil is ca. 34,5%.
134

Tenzij het LOVS besluit om de oriëntatiepunten te verhogen. Gelet op § 2.2 en § 3.3 is dit niet

realistisch.

47 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

6.2.1 Inrichting van de overlegstructuur
Binnen de overlegstructuur is een tweetal modellen mogelijk. Ten eerste het
regiemodel waarbij de Minister of het College de regie voert en de ander adviseert
over het door te voeren indexcijfer. Als voor dit model gekozen wordt zijn zowel
het College als Minister geschikt voor de regiefunctie. Ze staan beide aan het
hoofd van een organisatie die als kerntaken rechtshandhaving en strafvervolging
heeft. De specifieke kennis over de interne balans, de externe balans en de
proportionaliteit zijn echter in de vorm van de CFT en de LCS aanwezig bij het
OM. Hierdoor ligt het wellicht meer voor de hand om de regiefunctie bij het
College te beleggen.
Een belangrijk nadeel van het regiemodel is dat het op gespannen voet staat met
ofwel de discretionaire ruimte van de Minister en de mogelijke politieke rol van de
Tweede Kamer, ofwel de magistratelijke ruimte van het College. Om hieraan
tegemoet te komen is naast het regiemodel ook een tweede model mogelijk,
namelijk het consensusmodel. Dit model houdt in dat het College en de Minister
periodiek met elkaar overleggen over het indexcijfer waarmee de boetetarieven
uit Straf en Mulder verhoogd dienen te worden. Door het periodieke
indexeringsoverleg kunnen het College en de Minister tot een gemeenschappelijk
gedragen indexcijfer komen. Hiermee wordt recht gedaan aan hun magistratelijke
en discretionaire ruimte en de eventuele politieke rol van de Twee Kamer.
In beide varianten is een belangrijke rol weggelegd voor de adviescommissies CFT
en LCS. De CFT is verantwoordelijk voor het beheer en advies omtrent de tarieven
van het feitgecodeerde stelsel en kan bij uitstek advies uitbrengen over de
gevolgen van het al dan niet indexeren van die tarieven. De LCS beschikt over de
expertise om te schetsen wat de gevolgen van een indexering van de tarieven uit
het feitgecodeerde stelsel zijn voor de externe balans. Ook kan de LCS bepalen of
en met welk percentage de tarieven uit de strafvorderingsrichtlijnen geïndexeerd
kunnen worden gelet op de oriëntatiepunten van het LOVS.
6.2.2 De rol van de CPI en financiële beleidsoverwegingen
Overstappen op de overlegstructuur leidt ertoe dat niet langer automatisch
conform de CPI geïndexeerd zal worden. Het is mogelijk dat in sommige jaren
met het oog op de externe balans en de proportionaliteit niet of met een lager
percentage dan de CPI geïndexeerd moet worden. Het ontbreken van een
grondslag voor indexering van de boetetarieven biedt de ruimte om daarin keuzes
te maken. Een meer bescheiden, richtinggevende rol voor de CPI bij de tarifering
komt bovendien het indexeringsoverleg uit het consensusmodel ten goede.
Wanneer louter star wordt vastgehouden aan de CPI als uitgangspunt voor de
indexering is er immers weinig tot geen ruimte voor overleg.
Mogelijk is er echter wel een belangrijk praktisch knelpunt bij het afstappen van
automatische periodieke indexering conform de CPI. Uit een nota uit 2023 van de
Directie Rechtshandhaving en Criminaliteitsbestrijding gericht aan de Minister

48 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

blijkt dat afwijken van de CPI bij de indexering door het Ministerie van Financiën
als een beleidskeuze wordt gezien.135 Dit betekent dat voor het verschil in
inkomsten voor de staatskas dat wordt veroorzaakt door afwijking van de CPI
dekking wordt gezocht op de begroting van het Ministerie van Justitie en
Veiligheid. Hiermee spelen financiële beleidsoverwegingen een rol bij het
vaststellen van de boetetarieven, terwijl dat, zoals de Raad van State ten tijde
van de incidentele verhogingen schreef, oneigenlijke argumenten zijn die niet ter
zake doen.136 Dit is een politiek-bestuurlijke aangelegenheid die niet onder de
reikwijdte van onderhavige adviesopdracht valt, maar wel een door de Werkgroep
gesignaleerd knelpunt.

6.3 Aanvullende maatregel: verhoging grensbedragen
Voor de verhouding met de wettelijke grensbedragen is de oplossing in beginsel
eenvoudiger. Die bedragen kunnen weliswaar niet door het OM of zelfstandig door
de Minister worden aangepast, maar wel door de wetgever. De in paragraaf 4.2.3
genoemde grensbedragen kunnen worden verhoogd om aan te sluiten bij de
ontwikkeling van de CPI sinds de invoering of sinds de laatste verhoging.
Daarmee zou de balans tussen die bedragen en het feitgecodeerde stelsel zijn
hersteld. Een meer toekomstbestendige oplossing zou zijn om voor deze in de wet
genoemde (grens)bedragen, net als bij artikel 23 Sr, op te nemen dat ze
(kunnen) worden gewijzigd bij AMvB en eventueel ook de periodieke indexering
van die bedragen wettelijk te regelen.
Bij deze ‘eenvoudigere’ oplossing moeten twee kanttekeningen worden geplaatst.
Ten eerste vergen deze aanpassingen wetswijzigingen, waardoor het een
oplossing voor de langere termijn is. Bovendien zien veel van de genoemde
grensbedragen niet uitsluitend op het feitgecodeerde stelsel. Bij het bepalen van
de mate van verhoging kan dus niet zonder meer worden uitgegaan van de mate
van verhoging binnen dat stelsel, maar moeten ook de tarieven in de
strafvorderingsrichtlijnen worden betrokken.

6.4 Nader onderzoek en herinrichting boetegebouw?
Bij de uitvoering van onderhavige adviesopdracht is de Werkgroep ook op meer
fundamentele, structurele, problematiek gestuit, die niet op korte termijn met
eenvoudige herstelmaatregelen lijkt te kunnen worden opgelost. Op de volgende
punten is daarom nader onderzoek wenselijk.

135

Nota ‘Indexering boetes 2023’ d.d. 18 juli 2022 (bijlage X), p.5.

136 Stcrt. 2010, 19210, p. 1.

49 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Verhouding strafvorderingsrichtlijnen en proportionaliteit
Ten eerste verdient de verhouding tussen de tarieven uit het feitgecodeerde
stelsel en die uit de strafvorderingsrichtlijnen nader onderzoek. In hoofdstuk 3 is
gebleken dat die tarieven niet met gelijke tred zijn gestegen, namelijk met 150%
(Straf: 137%) respectievelijk 76%. Dit betekent dat de strafzwaarte van de
feitgecodeerde gedragingen relatief sneller is verhoogd dan die van de misdrijven
uit de strafvorderingsrichtlijnen. Dit verschil is deels ontstaan doordat de tarieven
uit die richtlijnen, gezien hun gebondenheid aan de rechterlijke straftoemeting,
minder regelmatig zijn geïndexeerd dan de feitgecodeerde tarieven.
Dat roept de vraag op wat de (gewenste) verhouding is tussen de bestraffing van
feitgecodeerde gedragingen en van de overige (commune) strafbare feiten, mede
met het oog op de strafwaardigheid van de verschillende gedragingen en de
proportionaliteit van de straffen. Nader onderzoek naar dit vraagstuk is vereist om
de verhouding tussen beide stelsels en overleg over toekomstige indexeringen
vorm te kunnen geven.
De rechterlijke straftoemeting
Hiermee samenhangend verdient de verhouding tussen de straftoemeting van het
OM en de rechterlijke straftoemeting, deels neergelegd in de LOVSoriëntatiepunten, nader onderzoek. De oriëntatiepunten vormen feitelijk de
bovengrens voor de strafvorderingsrichtlijnen van het OM en zijn hierdoor ook
indirect van invloed op de doorgroeimogelijkheden van de tarieven uit het
feitgecodeerde stelsel. Dat de oriëntatiepunten niet of nauwelijks veranderen en
in ieder geval niet geïndexeerd worden is daardoor het belangrijkste knelpunt
voor de doorgroeiruimte van de boetetarieven van beide stelsels. Het gevolg is
dat de externe disbalans op dit moment uitsluitend kan worden verbeterd door
verlaging van de tarieven van het feitgecodeerde stelsel. In algemene zin wordt
hierdoor de ruimte voor het OM beperkt om straftoemetingsbeleid te voeren.
Daar komt bij dat de vraag gesteld kan worden wat het niet-indexeren van de
oriëntatiepunten betekent voor de verhouding tussen de zwaarte van de daarin
opgenomen geldboetes en de ernst van de feiten. Geldontwaarding leidt er
immers toe dat de relatieve strafzwaarte van geldboetes afneemt, terwijl er geen
redenen zijn om aan te nemen dat de relatieve zwaarte van vrijheids- of
taakstraffen afneemt.
Het is raadzaam om de rol en aard van de rechterlijke straftoemeting en in het
bijzonder de positionering van de LOVS-oriëntatiepunten te (laten) onderzoeken
in relatie tot de andere onderdelen van het stelsel van straftoemeting. De
uitkomsten van dit onderzoek zou ertoe kunnen leiden dat de inrichting van het
boetegebouw nader tegen het licht gehouden moet worden.

50 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

6.5 Conclusie
Het enige concrete scenario voor herstel van de externe disbalans - zowel de
verhouding met de strafvorderingsrichtlijnen als de proportionaliteit – is verlaging
van de tarieven van het feitgecodeerde stelsel. Voor de mate van een dergelijke
verlaging zijn meerdere concrete aanknopingspunten, die leiden tot een verlaging
met ongeveer 25% tot 35%. Een verlaging zorgt voor een directe verbetering van
de externe balans en daarnaast voor ruimte voor periodieke indexering van de
tarieven. Een indexeringsstop kan op langere termijn leiden tot verbetering van
de proportionaliteit van de straffen.
Ter voorkoming van het opnieuw ontstaan van, of vergroten van bestaande,
disbalans zijn afspraken over een vaste overlegstructuur tussen het College en de
Minister van belang. De LCS en CFT kunnen daarbij een belangrijke adviesrol
vervullen met het oog op zowel de interne als de externe balans.
De verhouding met de wettelijke grensbedragen kan worden hersteld door
verhoging van die bedragen en eventueel het in de wet opnemen van de
mogelijkheid die bedragen te wijzigen middels AMvB.
De belangrijkste oorzaak voor het feit dat uitsluitend een verlaging van de
feitgecodeerde tarieven soelaas biedt, is de beperking van het
straftoemetingsbeleid van het OM door de bovengrens van de rechterlijke
straftoemeting, die deels is vastgelegd in relatief statische oriëntatiepunten. Mede
om die reden is nader onderzoek naar de verhouding tussen de verschillende
boetestelsels en de rechterlijke straftoemeting (en in het bijzonder de
oriëntatiepunten) aangewezen.

51 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

7 Conclusies en aanbevelingen
Beantwoording van de deelvragen en aanbevelingen gericht op herstel en
behoud van de interne en externe balans.

7.1 Conclusies
Welke sanctiestelsels gelden als de bronnen voor straftoemeting?
Er bestaan, buiten de wettelijke kaders, grofweg drie stelsels die de
straftoemeting door OM en Rechtspraak vormgeven: het feitgecodeerde stelsel,
de strafvorderingsrichtlijnen van het OM en de LOVS-oriëntatiepunten. Het
feitgecodeerde stelsel is op zijn beurt onder te verdelen in een
administratiefrechtelijk en een strafrechtelijk gedeelte: Mulder en Straf. Binnen
het feitgecodeerde stelsel, beheerd door de CFT, zijn de boetetarieven
grotendeels vastgesteld aan de hand van de tariefstructuur van het Tarievenhuis
en het progressieve boetestelsel van de snelheidsreeks. De
strafvorderingsrichtlijnen, beheerd door de LCS, kennen geen vaste
tariefstructuur. De hoogte van de strafoplegging door het OM wordt begrensd
door de rechterlijke straftoemeting. Deels is die weerspiegeld in de LOVSoriëntatiepunten, maar voor de meeste feitgecodeerde gedragingen bestaan geen
oriëntatiepunten.
In welke mate en op welke grondslag zijn de boetetarieven binnen de
verschillende sanctiestelsels verhoogd?
Voor indexering van het feitgecodeerde stelsel bestaat geen formele grondslag.
Wel hebben de Minister en het College de bevoegdheid respectievelijk de
Muldertarieven en de Straftarieven te wijzigen. Die bevoegdheid hebben zij met
wisselende regelmaat ingezet om de boetetarieven te indexeren conform de CPI
en, in 2008, 2011 en 2012, om incidentele verhogingen door te voeren.
Aanpassing van de tarieven van de strafvorderingsrichtlijnen is een bevoegdheid
van het College. Ook van die bevoegdheid is met wisselende regelmaat
gebruikgemaakt om de tarieven te verhogen en indexeren. De tarieven in de
oriëntatiepunten worden niet geïndexeerd en slechts incidenteel gewijzigd. De
wettelijke boetecategorieën van artikel 23 Sr, waarvan de eerste categorie de
bovengrens vormt voor Mulderboetes, worden sinds 2006 tweejaarlijks
geïndexeerd conform de CPI, op grond van lid 9 van dat artikel. Voor de exacte
indexeringen en verhogingen wordt verwezen naar tabellen 3A tot en met D in de
paragrafen 3.1.4, 3.2.3, 3.4.3 en 3.5.
Welke gevolgen hebben de verhoging van de boetetarieven voor de
interne en externe balans van het feitgecodeerde stelsel?
De interne disbalans, tussen Mulder en Straf, is een direct gevolg van de
gedifferentieerde indexering van 2023. De systematiek van het Tarievenhuis
werkt niet meer zoals die is ontwikkeld en de tarieven van de snelheidsreeks

52 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

sluiten niet meer goed op elkaar aan. Die problemen zullen verergeren als de
balans niet wordt hersteld.
De externe disbalans is niet ontstaan in 2023, maar is gegroeid door de
jarenlange indexeringen en verhogingen. Het feitgecodeerde stelsel is door drie
niet aan de CPI gerelateerde verhogingen dubbel zo hard gestegen als wanneer
de tarieven uitsluitend conform de CPI zouden zijn geïndexeerd. Dat roept vragen
op over de proportionaliteit van de feitgecodeerde straffen, te meer nu niets lijkt
te zijn gebeurd met de waarschuwingen van de Raad van State op dat punt bij elk
van die verhogingen. Ook ten opzichte van de strafvorderingsrichtlijnen zijn de
feitgecodeerde tarieven bijna dubbel zo hard gestegen. Niet alleen impliceert ook
die omstandigheid een verminderde proportionaliteit van de feitgecodeerde
tarieven, maar daaruit blijkt bovendien dat sinds de invoering van het
feitgecodeerde stelsel de onderlinge verhouding tussen dat stelsel en het stelsel
van strafvorderingsrichtlijnen ingrijpend is veranderd. Tot slot heeft ook het
uitblijven van indexering van enkele wettelijke grensbedragen gevolgen die
onbedoeld en mogelijk ongewenst zijn.
Hoe kan de interne balans worden hersteld en behouden?
Herstel van de interne balans, met behoud van de bestaande systematiek, kan
maar op één manier: het ongedaan maken van de gedifferentieerde indexering
van 2023. Daarvoor bestaan meerdere alternatieven, die verschillen van impact
op de externe balans. Een mogelijk compromis dat gedeeltelijk voorziet in
beperking van de groei van de externe disbalans is het scenario dat de
Muldertarieven per 2024 (en 2025) niet worden geïndexeerd en de Straftarieven
per 2024 of stapsgewijs in 2024 en 2025 alsnog worden verhoogd met 8,6% ten
opzichte van het niveau van 2021. Een alternatief scenario, waarbij wordt
vastgehouden aan het verschil in indexering, houdt een herziening van de
tariefstructuur op feitcodeniveau in en is daardoor niet alleen bijzonder complex,
maar biedt ook slechts gedeeltelijk een oplossing.
Voor behoud van de interne balans in de toekomst is essentieel dat een heldere
overlegstructuur wordt vastgelegd die voorkomt dat de Minister en het College op
afwijkende wijze hun wijzigingsbevoegdheid uitoefenen.
Een aanvullende maatregel die past bij de wetsgeschiedenis en –systematiek is de
overstap van jaarlijks naar tweejaarlijks indexeren van het feitgecodeerde stelsel.
Daarmee kunnen ook excessen in de CPI worden gedempt en wordt voorkomen
dat in de oneven jaren, waarin de boetecategorieën niet worden geïndexeerd,
Muldertarieven moeten worden afgetopt of overgeheveld naar Straf.
Hoe kan de externe balans worden hersteld en behouden?
De verhouding tussen het feitgecodeerde stelsel en de strafvorderingsrichtlijnen
van het OM is hoofdzakelijk onder spanning komen te staan door de bovengrens
van de tarieven in die richtlijnen gevormd door de relatief statische LOVSoriëntatiepunten die voor rechters richtinggevend zijn. Mede daardoor kan de
externe balans op korte termijn uitsluitend worden hersteld door verlaging van de

53 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

feitgecodeerde tarieven. Herstel van de proportionaliteit kan door het
terugdraaien van de incidentele verhogingen, wat verlaging met ruim een derde
zou betekenen. Om de verhouding met de strafvorderingsrichtlijnen te herstellen
zou verlaagd moeten worden met ongeveer 25 tot 30%.
Hoe dan ook is, net als voor de interne balans, van essentieel belang dat er een
duidelijke overlegstructuur is tussen de Minister en het College, waarbij het
College aan de hand van adviezen van zowel de CFT als de LCS de externe balans
bewaakt. In dat overleg moet ruimte zijn om de tarieven onafhankelijk van de CPI
aan te passen, welke ruimte wordt geboden door de open bevoegdheden van de
Wahv en de Wet RO.
Indexering van de wettelijke grensbedragen is wenselijk om daarmee aan te
sluiten bij de gestegen boetetarieven sinds de invoering of eerdere indexering van
die bedragen.
Ook na verlaging van de feitgecodeerde tarieven blijft de statische bovengrens
van de LOVS-oriëntatiepunten problematisch met het oog op toekomstige
tariefwijzigingen en meer algemeen de mogelijkheid van het voeren van
straftoemetingsbeleid. Met het oog op een meer structurele oplossing is nader
onderzoek naar de proportionaliteit van de straffen van het feitgecodeerde stelsel,
naar de verhouding tussen de verschillende sanctiestelsels en in het bijzonder
naar de verhouding met de rechterlijke straftoemeting daarom wenselijk.

7.2 Aanbevelingen
Concrete aanbevelingen:
I)

Corrigeer de gedifferentieerde indexering met ingang van 2024, bij
voorkeur door verlaging of behoud van de Muldertarieven.

II) Voorkom verschillen in indexering door een heldere overlegstructuur, met
vaste advisering door de CFT en de LCS.
III) Indexeer met ingang van 2024 tweejaarlijks in de even jaren, om aan te
sluiten bij de indexering van de wettelijke boetecategorieën.
IV) Indexeer de wettelijke grensbedragen en/of maak aanpassing middels
AMvB mogelijk.
Aanknopingspunten voor nader onderzoek:
V) Onderzoek de proportionaliteit van de straffen van het feitgecodeerde
stelsel, de verhouding tussen de verschillende sanctiestelsels en in het
bijzonder de verhouding met de rechterlijke straftoemeting.

54 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Bijlagen
Bijlage I – Brief van de Minister van Justitie d.d. 3 november 1989,
nr. 1476/289

55 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Bijlage II – Instellingsbesluit CFT d.d. 16 augustus 1989

58 Boetestelsels in balans

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Bijlage III – Brief van

62 Boetestelsels in balans

d.d. 23 december 2013,

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Bijlage IV – Brief van

65 Boetestelsels in balans

d.d. 2 juni

Openbaar Ministerie

College van procureurs-generaal
Parket-Generaal

Postadres Postbus 20305, 2500 EH Den Haag

Bezoekadres
Prins Clauslaan 16

Aan het College van procureurs-generaal

2595 AJ Den Haag
Telefoon (070) 33 99 600
Fax (070) 33 99 852

Onderdeel

Ontwikkeling

Contactpersoon
Doorkiesnummer(s)
Datum

2 juni 1999

Ons kenmerk
Bijlage(n)
Onderwerp

4
Indexering van geldboetes

Inleiding
Het voorstel van de Commissie feiten en tarieven (CFT) tot aanpassing van de
bijlage van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften
(Wet Mulder) omvat géén periodieke indexering van de tarieven voor de in die
bijlage opgenomen feiten per 1 januari 2000. Dit houdt verband met de
besluitvorming met betrekking tot de laatste indexering die op 1 januari 1998 is
ingevoerd.
In haar voorstel d.d. 16 januari 1997 aan het College van procureurs-generaal tot
vaststelling van het indexeringspercentage -voor de feiten opgenomen in de
richtlijn voor misdrijven, overtredingen en gedragingen als bedoeld in de Wet
administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften- in 1997 op 10%
(bijlage 1) heeft de CFT aangegeven, dat met dat percentage de cumulatieve
opbrengst voor de jaren 1998, 1999 en 2000 zou zijn gedekt bij een prijsindexcijfer
van gemiddeld 2,5%. De volgende indexering zou pas weer op 1 januari 2001
worden ingevoerd.
In haar Collegevergadering van 18 februari 1997 heeft het College ingestemd met
dit voorstel van de CFT (bijlage 2, onder punt 7).
In de overlegvergadering van 9 april 1997 heeft ook de Minister van Justitie
ingestemd met het voorstel (bijlage 3, onder punt 16).
Afspraken met betrekking tot indexering
Toen in 1994 is besloten tot indexering van de geldboetes (Nota boeten en
Transacties 1994) werd de CFT belast met de advisering betreffende periodieke
indexering van geldboetes. Er is toen een systeem uitgewerkt met betrekking tot de
uitvoering daarvan.

1999060128 / 2 juni 1999

De volgende afspraken met betrekking tot de uitvoering van de indexering zijn
gemaakt.
 Er is geen sprake van een jaarlijkse indexering, maar van een indexering
waarbij de invoeringstermijn steeds afhankelijk is van het verschijnen van een
nieuwe uitgave van de tekstenbundel. De ervaring leert dat zo’n nieuwe uitgave
steeds binnen een periode van twee jaar verschijnt.
 De indexering is gebaseerd op het prijsindexcijfer voor de gezinsconsumptie.
 De indexering vindt altijd achteraf plaats.
 De indexering wordt altijd geconverteerd naar de feitcodes, zodat het decimale
stelsel van de tariefstructuur intact blijft.
 het ijkpunt voor de indexering is 1991. In dat jaar is het RVV 1990 ingevoerd en
zijn de tarieven voor het laatst (fors) verhoogd.
 De indexering wordt jaarlijks door de secretaris van de Commissie feiten en
tarieven bijgehouden.
 Het feitelijke indexeringspercentage wordt vastgesteld op basis van de
inkomsten die waren verkregen bij een normale jaarlijkse indexering.
Cumulatieve opbrengst
Cruciaal bij de uitvoering van de indexering is de afspraak dat de opbrengst voor
de Staat achteraf over een langere termijn gelijk moet zijn aan de opbrengst die
zou zijn verkregen bij een jaarlijkse indexering. Hiertoe dient de cumulatieve
opbrengst bij een jaarlijkse indexering en de cumulatieve opbrengst bij een niet
jaarlijkse indexering te worden berekend en vergeleken.
Per jaar wordt het geïndexeerde tarief vastgesteld. De cumulatieve opbrengst is het
gemiddelde sanctiebedrag opgelegd per overtreding per jaar voor 100%.
De indexering per 1 januari 1998
De indexering per 1 januari 1998 had betrekking op een gedeelte van 1995, geheel
1996 en 1997. Om het indexeringspercentage vast te kunnen stellen is gebruik
gemaakt van de verwachtingen van het Centraal planbureau voor de jaren 1996 en
1997. De verwachting was dat het prijsindexcijfer voor de gezinsconsumptie die
jaren zou uitkomen op respectievelijk 2,25 en 2,5. Vanaf 1998 werd standaard het
gemiddelde percentage van 2,5 ingevuld.
De cumulatieve opbrengst bij een jaarlijkse indexering zou in 1998 ƒ 340,58
bedragen. Om in 1998 deze cumulatieve opbrengst te realiseren moest het
indexeringspercentage voor de tweede niet-jaarlijkse indexering op 10% worden
vastgesteld. De cumulatieve opbrengst in 1998 zou dan ƒ 341,- bedragen. Met dit
percentage zou tevens de cumulatieve opbrengst voor de jaren 1998, 1999 en 2000
worden gedekt. De volgende indexering zou bij een prijsindexcijfer van gemiddeld
2,5 pas weer op 1 januari 2001 worden ingevoerd.
De overzichten 1 en 2 (bijlage 4) geven weer respectievelijk de jaarlijkse indexering
op basis van het prijsindexcijfer voor de gezinsconsumptie en de niet-jaarlijkse
indexering op basis van de inkomsten bij een jaarlijkse indexering. Het
prijsindexcijfer voor de gezinsconsumptie voor de jaren 1996, 1997 en 1998 is
uitgekomen op respectievelijk 2, 2,2 en 2 (opgave Centraal Planbureau). Deze
percentages zijn in overzicht 1 verwerkt. Vanaf 1999 is standaard het gemiddelde
percentage van 2,2 ingevuld.

2

1999060128 / 2 juni 1999

Conclusie
Er zijn duidelijke afspraken gemaakt voor de periode 1997 - 2001. De prognose dat
met het indexeringspercentage van 10% de cumulatieve opbrengst voor de jaren
1998, 1999 en 2000 zou zijn gedekt, klopt daadwerkelijk nog. Tot en met 2001 komt
ruimschoots binnen de opbrengst die bij jaarlijkse indexering zou zijn binnen
gekomen. Dat betekent dat een indexering per 1 januari 2000 niet een indexering
inhoudt, maar een tariefverhoging. De bezwaren tegen een tariefverhoging zijn
bekend.
Invoering euro
Het advies van de CFT is de eerstvolgende indexering op te trekken naar 2002 in
verband met de invoering van de euro. Eventuele negatieve effecten van de
invoering van de euro kunnen dan worden voorkomen. De CFT zal het College
daarover nog nader informeren.
Overige afspraken
Van de afdeling financieel management (Eenheid besturing en bedrijfsvoering), die
de contacten met DFEZ (MvJ) onderhoudt, is de volgende informatie ontvangen.
In het regeerakkoord 1998 waren twee taakstellingen voorzien, te weten een
taakstelling van 60 mln. en een taakstelling van 3,2 mln in 1999 oplopend naar 12,9
mln. in 2002.
Aan de taakstelling van 60 mln. is invulling gegeven door middel van
regioplannen. De taakstelling van 3,2 mln betrof de indexering van de politie- en
OM-transacties op basis van de algemene prijsontwikkeling. Daarbij is men ervan
uitgegaan dat de bestaande periodieke indexering alleen betrekking had op de
feiten opgenomen in de bijlage van de Wet Mulder (Mulder-gedragingen) en dat
de feiten opgenomen in de bijlage van het Transactiebesluit 1994
(politietransacties) en de OM-transactie niet werden geïndexeerd.
Inmiddels is er in de contacten met DFEZ op gewezen, dat de periodieke
indexering, zoals die sinds 1996 wordt uitgevoerd, betrekking heeft op zowel de
Mulder-gedragingen als de politietransacties en een groot deel van de OMtransacties. Dit zijn alle feiten opgenomen in de richtlijn voor misdrijven,
overtredingen en gedragingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke
handhaving verkeersvoorschriften. Voorts is er op gewezen dat de taakstelling van
3,2 mln. zou neerkomen op een ‘dubbele indexering’ of beter gezegd: een
tariefverhoging van de politietransacties en een groot deel van de OM-transacties
en dat het sanctiegebouw hierdoor uit balans zou raken. De taakstelling van 3,2
min. is dan ook komen te vervallen. In plaats hiervan is afgesproken dat vanaf 1
januari 2000 de periodieke indexering niet meer alleen betrekking heeft op -kort
samengevat- de feiten opgenomen in de richtlijn voor misdrijven, overtredingen
en Mulder-gedragingen doch ook op alle ‘overige’ OM-transacties.
N.B. De in april 1999 door het kabinet aangekondigde tussentijdse tariefverhoging
van 5% per 1 januari 2000 wordt ingevuld door middel van regioplannen.
Periodieke indexering ‘overige’ OM-transacties
Hiervoor is reeds aangegeven dat indexering van de feiten opgenomen in de
richtlijn voor misdrijven, overtredingen en Mulder-gedragingen in 2000 niet nodig
is.

3

1999060128 / 2 juni 1999

De CFT stelt voor de indexering van de ‘overige’ OM-transacties gelijktijdig met de
eerstvolgende indexering van de feiten opgenomen in de richtlijn voor misdrijven,
overtredingen en Mulder-gedragingen in te voeren.
Allereerst is er het argument van het sanctiegebouw. Teneinde te voorkomen dat
dit uit balans raakt dienen alle boetes en transacties gelijktijdig te worden
geïndexeerd. Voorts is het zo dat momenteel alle beleidsregels van het openbaar
ministerie, waaronder de richtlijnen voor strafvordering, worden geactualiseerd.
Voor de richtlijnen voor strafvordering die inmiddels zijn geactualiseerd houdt dit
in het algemeen een verhoging in ten opzichte van de ‘oude’ richtlijn. Zo heeft de
CFT vernomen dat de gevolgen van de in gebruik name van de Polaris-richtlijnen
voor strafvordering op 1 april 1999 in bepaalde parketten reeds nu merkbaar zijn.
De betalingsbereidheid neemt af.

De Commissie feiten en tarieven,

4

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Bijlage V – Brief van

70 Boetestelsels in balans

d.d. 23 juni 2022,

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Bijlage VI – Brief van

75 Boetestelsels in balans

d.d. 10 december 2010,

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Bijlage VII – Brief van

78 Boetestelsels in balans

d.d. 22 december 2011,

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Bijlage VIII – Brief van

81 Boetestelsels in balans

d.d. 18 december 2012,

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Bijlage IX – Brief van

84 Boetestelsels in balans

d.d. 23 december 2013,

Openbaar Ministerie | Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie

Bijlage X – Nota ‘Indexering boetes 2023’ d.d. 18 juli 2022

87 Boetestelsels in balans

De minister van Justitie en Veiligheid
De minister voor Rechtsbescherming

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving en
Criminal teitsbestrijding
Turfmarkt 147
2511 DP Den Haag
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
www.rijksoverhe d.nl/jenv
Contactpersoon

Indexering boetes 2023
Datum
18 juli 2022
Concipiënt
Datum/eindparaaf

Ons kenmerk
.

m

1
Doel nota
Besluitvorming over de indexatie van de verkeersboetes in 2023.
2
Aanleiding, gevraagde actie(s) en advies
Eerder is de Minister van Justitie en Veiligheid bij nota (kenmerk: 4060439)
geïnformeerd over de indexatie van de verkeersboetes in 2023 en de argumenten
om ook dit jaar, ondanks het hoge inflatiecijfer, volgens de reguliere systematiek
te indexeren. De minister heeft toen ingestemd met het indexeren van de boetes
aan de hand van de gebruikelijke systematiek, de consumentenprijsindex. De
daartoe benodigde aanpassingen van de regelgeving zijn inmiddels in gang gezet.
Hoewel het OM eerder zorgen heeft geuit over de hoogte van de indexatie is pas
onlangs bekend geworden dat het OM besloten heeft de OM-strafbeschikkingen
dit jaar, in tegenstelling tot voorgaande jaren, vanwege de hoge inflatiecijfers niet
te indexeren. Een verschil in indexatie, zeker in deze ordergrote, is
maatschappelijk en politiek lastig uitlegbaar. Aan de andere kant zal een besluit
uwerzijds tot niet-indexeren of matiging daarvan door MinFin mogelijk als
beleidsbeslissing met financiële consequenties worden gezien, die door JenV
gedekt moeten worden.
Met deze nota wordt u geïnformeerd over de argumenten van het OM voor dit
besluit en de gevolgen daarvan. Tevens heeft het CJIB zeer recent nog een aantal
aandachtspunten naar voren gebracht die ten tijde van de eerdere nota nog niet
bekend waren. Belangrijkste punt van het CJIB is dat indexering met het huidige
inflatiecijfer niet past bij het regeringsbeleid om de schuldenproblematiek te
verminderen. . Daarom wordt deze nota ook voorgelegd aan de minister voor
Rechtsbescherming.
U wordt geadviseerd om de indexering vooralsnog voort te zetten en eind
augustus voor te leggen in de ministerraad. Eventueel kunt u daarvoor nog in
gesprek gaan met het College over het besluit om de boetes van de OMstrafbeschikkingen dit jaar niet te indexeren. In dat gesprek kunt u bezien of u
Pagina 1 van 5

het OM er alsnog toe kan bewegen om de strafrechtelijke boetes te indexeren,
omdat een afwijkende indexering lastig uitlegbaar is. Indien er niet tot
overeenstemming gekomen kan worden, wordt u geadviseerd om op zeer korte
termijn -de AMvB met nieuwe boetebedragen moet eind augustus ter
besluitvorming voorliggen bij de MR en daarvoor half augustus door het OM
worden aangeleverd, wil de inwerkingtreding per 1-1-2023 nog haalbaar zijnpolitiek en binnen het Kabinet het draagvlak voor een afwijking van de
indexatiesystematiek ten aanzien van de verkeersboetes te sonderen.

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving en
Criminal te tsbestrijding
Datum
18 juli 2022
Ons kenmerk
.

3
Toelichting op het advies
Ieder jaar worden de verkeersboetes in de bijlagen bij de Wet
administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: Wahv) en het
Besluit OM-afdoening geïndexeerd met de consumentenprijsindex. Over de hoogte
van de strafrechtelijke boetes in de bijlage bij het Besluit OM-afdoening gaat het
OM zelf. Tot nu toe heeft het OM deze boetes jaarlijks op dezelfde wijze
geïndexeerd als de boetes onder de Wahv om te voorkomen dat er discrepanties
ontstaan tussen de sanctiestelsels. Het OM heeft nu echter aangegeven de
strafrechtelijke boetes dit jaar niet te willen indexeren vanwege het hoge
inflatiecijfer (voorlopig percentage is 8,6%). Dit leidt ertoe dat de zwaardere
overtredingen die onder het strafrecht vallen, vanaf volgend jaar dus relatief
minder zwaar bestraft zullen worden dan de lichtere overtredingen die onder de
Wahv vallen.
Standpunt OM
Om de volgende redenen heeft het OM aangegeven de strafrechtelijke boetes
volgend jaar niet te willen indexeren.
1. Het OM geeft aan dat het van belang is dat er tussen de hoogte van de
sanctie en de ernst van het strafbare feit correlatie bestaat. Deze
verhouding komt volgens het OM met een indexering van 8,6% onder
druk te staan. Er dreigt volgens het OM een disbalans in de sanctiestelsels
te ontstaan. Enerzijds in het feitgecodeerde stelstel als geheel wanneer de
Wahv boetes worden geïndexeerd en de strafrechtelijke tarieven voor het
feitgecodeerde stelsel niet. En anderzijds tussen de tarieven in het
feitgecodeeerde sanctiestelsel in relatie tot de tariefstelling in de
Richtlijnen voor commune delicten. Het OM voert hiervoor verschillende
voorbeelden aan in haar brief van 23 juni 2022 (het voorbeeld van
onterecht parkeren op een gehandicaptenparkeer plaats is ongelukkig
gekozen, aangezien de boete voor die overtreding dit jaar verlaagd is
naar 310 euro). Daarbij voert het OM ten aanzien van de boetetarieven
voor strafrechtelijke boetes een eigen beleid waarbij rekening wordt
gehouden met de rechterlijkere straftoemetingspraktijk. Uitgangspunt
daarbij is dat bij het opleggen van een strafbeschikking een lagere boete
wordt opgelegd dan de te verwachten strafeis op zitting. Dit is ook
afgesproken met het departement en de toenmalige MJenV Grapperhaus.
Bij een indexering van 8,6% kan dit echter niet in alle situaties worden
gerealiseerd.
2. Het OM wijst erop dat een significante stijging van de sanctiebedragen
naar verwachting gevolgen zal hebben voor het beroepspercentage
(Wahv) en het verzetspercentage (strafbeschikkinngen). Dit leidt tot
toenemende druk op de gehele strafrechtketen. Daarnaast draagt een
dergelijke verhoging niet bij aan het oplossen van de bestaande
executieproblematiek.

Pagina 2 van 5

3. Daarnaast wijst het OM erop dat er binnen de samenleving, zowel bij de
burger, de handhaving alsook de Rechtspraak, een afnemend draagvlak is
voor de toenemende hoogte van geldboetes. Dit zou, zoals hiervoor
opgemerkt, kunnen leiden tot een hoger beroeps- en verzetspercentage.
Daarnaast leert de ervaring volgens het OM dat verbalisanten in
toenemende mate gebruik maken van hun discretionaire bevoegdheid om
in plaats van een proces-verbaal op te maken een waarschuwing te
geven. Een significante verhoging van de geldboetes zet dit draagvlak
verder onder druk.
4. Verder signaleert het OM dat door de hoge inflatie de draagkracht de
facto afneemt onder burgers, waardoor het effect van de boete volgens
het OM toeneemt. Het doel van de indexering betreft een correctie voor
de geldontwaarding waardoor het netto effect van de geldboete gelijk
blijft. Dit is in de huidige uitzonderlijke omstandigheden niet het geval.
5. Tot slot heeft het OM aangegeven de strafrechtelijke verkeersboetes met
maximaal 2 procent te willen indexeren als de Wahv boetes met eenzelfde
percentage geïndexeerd worden en zo het ontstaan van een disbalans
tussen deze twee stelsels te voorkomen. Het betreft het gemiddelde
percentage over de afgelopen 5 jaar (1,8% afgerond naar boven).

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving en
Criminal te tsbestrijding
Datum
18 juli 2022
Ons kenmerk
.

De volgende redenen pleiten voor het vasthouden aan de reguliere
indexeringssystematiek:

Zoals ook in de eerdere nota beschreven, heeft MinFin aangegeven geen
noodzaak te zien voor afwijken omdat de stijging van verkeersboetes
geen koopkrachtprobleem is dat met name de lagere inkomens raakt. Het
gaat om vermijdbare kosten, in tegenstelling tot bijvoorbeeld de hoge
energieprijzen. Het ligt in dit verband meer voor de hand om vooral in te
zetten op maatregelen om kosten waar burgers zelf geen schuld aan
hebben, te compenseren.

Met betrekking tot het eerste argument ligt het niet voor de hand om dit
probleem nu met de huidige indexatie op te lossen. De geschetste
discrepanties tussen de sanctiestelsel doen zich ook nu al bij sommige
overtredingen en misdrijven voor en wordt niet veroorzaakt door de
huidige voorgenomen indexatie. Dit heeft vooral te maken met eerdere
verhogingen van de verkeersboetes, los van de jaarlijkse indexatie. Door
de huidige inflatiecijfers wordt dit probleem nu wel meer urgent. Maar het
is een breder probleem wat ook al langer speelt en vergt een zorgvuldige
doorlichting van de verschillende sanctiestelsels om tot een oplossing te
komen. Het is onhaalbaar om dit nu voor de volgende indexatie op te
lossen. We hebben het OM aangeboden om te bekijken in welke specifieke
gevallen het nu wringt en te bezien of in die gevallen de Wahv boetes
verlaagd kunnen worden (omdat sturen op de hoogte van de boetes voor
delicten in het commune strafrecht moeilijk is). Ook dit kan echter pas
met ingang van 2024 gerealiseerd worden.

Met betrekking tot het tweede en derde argument is niet zeker of deze
effecten zich inderdaad voor zullen doen en of er sprake zal zijn van een
significante stijging van het aantal beroeps- en verzetszaken en
waarschuwing in plaats van boetes ten opzicht van wanneer er met een
lager percentage geïndexeerd zou worden.

Het tijdspad voor inwerkingtreding van het besluit per 1 januari 2023 is
krap. Met betrekking tot het vierde argument hebben we het OM daarom
in gesprekken aangeboden om voor volgende indexaties te kijken of we
tot een andere systematiek kunnen komen waarin de schommelingen
Pagina 3 van 5



minder extreem zijn. Het is niet haalbaar om nog voor de komende
indexatie onderzoek te doen naar alternatieve methodes.
Met betrekking tot het laatste argument wordt opgemerkt dat een goede
onderbouwing voor het indexeren met een afwijkend percentage
ontbreekt. Het kiezen van een ander percentage is moeilijk uitlegbaar en
kan naar verwachting dan ook op kritiek van de Raad van State rekenen.
Er kan immers dan ook gekozen worden voor het gemiddelde van de
afgelopen 10 jaar of het percentage van vorig jaar. Het is moeilijk uit te
leggen waarom er nu ineens een percentage van de afgelopen 5 jaar
gehanteerd wordt. Zoals in de eerdere nota aangegeven wordt afwijken
van de consumentenprijsindex als indexeringsmaatstaf bovendien
onwenselijk geacht omdat onder meer ook de boetecategorieën in het
Wetboek van Strafrecht periodiek aan de hand van dat cijfer worden
geïndexeerd (artikel 23, negende lid, Wetboek van Strafrecht). Het is
onlogisch om uitsluitend voor de Wahv en het Besluit OM-afdoening voor
een andere indexeringssystematiek te kiezen. Hier zal dus bredere naar
gekeken moeten worden. Zoals hierboven al aangegeven gaan we dat
voor de indexatie van 2023 gezien het krappe tijdspad niet redden.

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving en
Criminal te tsbestrijding
Datum
18 juli 2022
Ons kenmerk
.

Er is tot op DG niveau met het College gesproken om tot een compromis te
komen door toe te zeggen om naar een andere indexeringssystematiek te kijken
en om te bekijken hoe we de ontstane discrepanties tussen verkeersboetes en
boetes voor commune delicten vanaf 2024 kunnen verhelpen. Dit heeft niet tot
een ander besluit van het OM voor de indexatie van 2023 geleid. In een eventueel
gesprek met het College kunt u deze voorstellen nogmaals herhalen en vragen of
het OM bereid is in de tussentijd voor het komende jaar alsnog op de reguliere
wijze te indexeren.
Aandachtspunten CJIB
Het CJIB heeft aangegeven geen voorstander te zijn van het indexeren van de
Wahv boetes met het huidige inflatiecijfer en kan zich vinden in de door het OM
aangevoerde argumentatie. In aanvulling hierop geeft het CJIB het volgende aan:

De inflatie tast de koopkracht van burgers al flink aan en een dergelijke
indexatie zal de schuldenproblematiek in ieder geval niet zal afnemen. Dit
terwijl het CJIB de afgelopen jaren juist flink heeft geïnvesteerd in een
verbeterde aanpak voor het voorkomen van schulden.

Daarnaast heeft het CJIB nog een meer technisch punt aangekaart.
Artikel 2, derde lid van de Wahv bepaalt dat binnen de Wahv opgelegde
boetes niet hoger mogen zijn dan het boetebedrag van de eerste
categorie uit het wetboek van strafrecht. De eerste categorie bedraagt op
dit moment 450 euro. Deze boetetarieven worden niet jaarlijks maar
tweejaarlijks geïndexeerd met het inflatiecijfer. Het bedrag van 450 euro
gaat daarom pas per 1 januari 2024 weer omhoog. Met de indexatie van
8.6% zouden de boetes voor deze overtredingen boven de 450 euro
uitkomen.
In antwoord op dit technische punt kunnen deze boetes worden gemaximeerd op
450 euro (en dus niet met de volle 8.6% geïndexeerd worden) om te voorkomen
dat ze overgaan naar het strafrecht. Dit laatste is onwenselijk met het ook op de
gevolgen voor de burger (justitiële documentatie) en de strafrechtketen. Het gaat
om een beperkt aantal overtredingen op het totaal.
4

Dilemma's
Pagina 4 van 5

Indien het OM de strafrechtelijke verkeersboetes niet indexeert en de Wahv
boetes wel geïndexeerd worden, zal dit tot de nodige vragen leiden, de
verschillende aanpak is moeilijk uitlegbaar. Een compromis sluiten met het OM en
de boetes samen met een lager percentage indexeren is zoals hierboven
aangegeven ook moeilijk uitlegbaar. Het is dan beter om helemaal niet te
indexeren met als onderbouwing dat de koopkracht van burgers al onder druk
staat en indexeren van de verkeersboetes op dit moment de maatschappelijke
acceptatie van het boetestelsel aantast. Dit is echter ook een politiek risico omdat
dit feitelijk betekent dat de boetes verlaagd worden (het effect ervan wordt
kleiner door de geldontwaarding). Bovendien zal dit als een beleidskeuze door
JenV worden gezien door MinFin en moet hiervoor dekking worden gevonden op
de begroting van JenV. Het gaat naar verwachting om een bedrag van 60 miljoen
euro per jaar, het verschil in inkomsten tussen wel indexeren met het huidige
inflatiecijfer en niet indexeren.
Er is sprake van tijdsdruk. De tabellen met de nieuwe boetetarieven voor de
Wahv boetes moeten uiterlijk half augustus door het OM worden aangeleverd om
het besluit eind augustus aan de MR voor te kunnen leggen en inwerkingtreding
per 1 januari 2023 nog te kunnen halen. Indien we dus toch af willen wijken van
de gangbare indexeringssystematiek, zal hierover snel een besluit genomen
moeten worden.

Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtshandhaving
Directie Rechtshandhaving en
Criminal te tsbestrijding
Datum
18 juli 2022
Ons kenmerk
.

5
Politieke en bestuurlijke context
Als er wordt afgeweken van de gangbare indexeringssystematiek wordt er
inkomenspolitiek bedreven. U wordt daarom geadviseerd hier niet zelfstandig over
te besluiten maar eerst politiek en binnen het Kabinet het draagvlak voor een
afwijking van de indexatiesystematiek te sonderen. Aan de hand hiervan kan eind
augustus een voorstel voor de indexatie voorgelegd worden aan de ministerraad.
Daarnaast zullen de gemiste inkomsten als het gevolg van niet indexeren bij een
breed gedragen politiek besluit, in tegenstelling tot bij een eenzijdig besluit van
JenV, niet voor rekening van JenV komen.
6
Communicatie
Nu nog niet van toepassing. Pas als het besluit openbaar wordt (als het naar de
Kamers gaat).
7
Afstemming
Deze nota is afgestemd met DWJZ, FEZ, DGSenB, CJIB en OM.
8
Bijlagen
-Brief van het OM
-Eerder nota over de indexatie van de boetes

Pagina 5 van 5