Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

24 587

Justitiële Inrichtingen

Nr. 668

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 29 november 2016
Met deze brief doe ik een aantal toezeggingen gestand die ik heb gedaan
tijdens het Algemeen Overleg (AO) Gevangeniswezen op 15 september
jl.1. Het gaat kort gezegd om:
a) de kosten die gemaakt zijn voor de penitentiaire inrichting (PI)
Zaanstad;
b) de uitkomst van mijn gesprek met een aantal vestigingsdirecteuren
over de (financiering van) de personele inzet (het lijnenspel) binnen
PI’s;
c) de rechten van veroordeelden met een openstaande vrijheidsstraf, met
specifieke aandacht voor de mogelijkheden van de Paspoortwet
Daarnaast maak ik van de gelegenheid gebruik om:
d) gehoor te geven aan het verzoek van de vaste commissie voor
Veiligheid d.d. 13 oktober jl. om te reageren op het schrijven van het
Belangen Overleg Niet-Justitie gebonden Organisaties (BONJO) inzake
het voortbestaan van BONJO;
e) uw Kamer te informeren over de nationaliteit en de verblijfrechtelijke
status van de in de PI Norgerhaven te Veenhuizen geplaatste gedetineerden. Deze toezegging heb ik gedaan tijdens de behandeling van
het wetsvoorstel Goedkeuring en uitvoering van het op 2 maart 2015 te
Veenhuizen tot stand gekomen Verdrag tussen het Koninkrijk der
Nederlanden en het Koninkrijk Noorwegen inzake het gebruik van een
penitentiaire inrichting in Nederland voor de tenuitvoerlegging van bij
Noorse vonnissen opgelegde vrijheidsstraffen;2
f) Uw Kamer te informeren over de wijze waarop ik uitvoering geef aan
de motie van het lid Oskam e.a.3 over de executie van straffen en het al
dan niet verlengen van de verjaringstermijnen.

1

Kamerstuk 24 587, nr. 664.
Trb. 2015, 37 (34 178).
3
Kamerstuk 34 300 VI, nr. 36.
2

kst-24587-668
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 587, nr. 668

1

Kosten PI Zaanstad
Tijdens voormeld AO heeft uw Kamer mij gevraagd naar de kosten die zijn
gemaakt voor de realisatie van de recent geopende PI Zaanstad. Voordat
ik inga op de gemaakte kosten, merk ik op dat het besluit om PI Zaanstad
te bouwen is genomen (ver) voordat het Masterplan 2013–2018 werd
geïntroduceerd en ook vanuit andere overwegingen dan aan het
Masterplan ten grondslag lagen. De PI Zaanstad vervangt de PI Over
Amstel in Amsterdam (Bijlmerbajes) en de PI Haarlem. Deze inrichtingen
voldeden, naast dat zij verouderd waren, niet meer aan de eisen op het
gebied een moderne bedrijfsvoering. Daarnaast waren deze inrichtingen
niet geschikt voor meerpersoonscelgebruik en daarmee niet multifunctioneel en inzetbaar voor meerdere bestemmingen en regimes. Dit beperkte
de mogelijkheden tot flexibel capaciteitsbeheer, waardoor de Dienst
Justitiële Inrichtingen (DJI) onvoldoende in staat zou zijn om snel mee te
bewegen met het wisselende aanbod van justitiabelen. Daarbij komt dat
de inrichting inspeelt op de behoefte om flexibel en efficiënt om te kunnen
gaan met nieuwe ontwikkelingen.
Bij de bouw van PI Zaanstad is gekozen voor een publiek-private
samenwerkingsconstructie (pps-constructie). Over het proces rondom
deze constructie is uw Kamer door de Minister voor Wonen en Rijksdienst
a.i., mede namens de toenmalige Staatssecretaris van Veiligheid en
Justitie, geïnformeerd in antwoorden op vragen van het lid Van Tongeren
(GroenLinks).4 Kort weergegeven is destijds aan uw Kamer gemeld dat
het contract voor de realisatie en exploitatie van de penitentiaire inrichting
in Zaanstad uitgaat van de rijksbrede modelovereenkomst DBFMO.5 Dit
model is tot stand gekomen in samenwerking tussen de Rijksgebouwendienst (inmiddels het Rijksvastgoedbedrijf), Rijkswaterstaat, het Ministerie
van Defensie en het Ministerie van Financiën. Het model is gebaseerd op
jarenlange ervaringen bij ruim twintig pps-projecten in Nederland en
daarbuiten. De risico’s in het model worden bij die partij gelegd die ze het
beste (en dus goedkoopste) kan beheersen. Er zijn hierbij geen
onbeheersbare risico’s voor de Staat.
Over de specifieke kosten voor de realisatie van de PI Zaanstad kan ik het
volgende melden. De kosten voor de bouw van de inrichting bedroegen
ongeveer 280 mln.
Daarvan is € 75 miljoen door middel van mijlpaalbetalingen direct aan het
consortium Pl2 voldaan. DJI voldoet voor het gebouw jaarlijks een
huurbedrag aan het RvB. Zoals gemeld in de Voortgangsrapportage
DBFM(O) 2016/20176 wordt er voor een periode van 25 jaar jaarlijks een
beschikbaarheidsvergoeding van 13 mln betaald aan het consortium.
Tegenover de kosten voor de bouw van de PI Zaanstad staat het
stopzetten van de gebruikersvergoedingen voor de PI Over-Amstel en de
PI Haarlem. Dit betekent dat de huurlast van DJI ten opzichte van 2015 is
gedaald. Daarnaast is er sprake van een efficiëntere personele inzet, met
name ten opzichte van de PI Over-Amstel.
Uitkomst gesprek over de financiering van de personele inzet
(lijnenspel) binnen de penitentiaire inrichtingen
Tijdens voormeld AO heb ik tevens toegezegd met vestigingsdirecteuren
van DJI in gesprek te gaan om mij te laten informeren over de (financiering van) de personele inzet binnen de inrichtingen (het zogenoemde
lijnenspel). Dit gesprek heeft plaatsgevonden op 8 november jl. Ik kan uw
4

TK 2012–2013, Aanhangsel Handelingen II 2012/13, nr. 2892.
Design, Build, Finance, Maintain en Operate.
6
Bijlage bij Kamerstuk 28 753, nr. 43.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 587, nr. 668

2

Kamer in dit verband het volgende melden. Binnen DJI bestaat voldoende
draagvlak voor de gehanteerde methodiek van kostprijsfinanciering. Aan
de hand van deze methodiek wordt per inrichting de benodigde personele
inzet (lijnenspel) voor executieve medewerkers (penitentiaire inrichtingswerkers, beveiligers, arbeidsmedewerkers) in beeld gebracht. Daarbij
wordt rekening gehouden met de lokale (gebouwelijke) situatie, de
regimes die binnen de inrichtingen ten uitvoer worden gelegd en het
daarbij behorende dagprogramma. Vervolgens vinden er gesprekken
plaats over de financiering van de benodigde formatie. Daarbij doen de
vestigingsdirecteuren in eerste instantie een voorstel, dat vervolgens door
het hoofdkantoor van DJI wordt beoordeeld. Er worden door het
hoofdkantoor geen kortingen uitgevoerd op de eenmaal vastgestelde
formatie- en financieringsbehoefte.
Tijdens het gesprek is ook gebleken dat er factoren aan te wijzen zijn die
er in de praktijk toe leiden dat het soms lastig is om binnen het gegeven
«vierkant« uit te komen met de dagelijkse personeelsbezetting. Zo heeft
DJI door de uitvoering van het Masterplan DJI 2013–2018 en de bijbehorende (selectieve) vacaturestop te maken met een vergrijzing van het
personeelsbestand waardoor een groot deel van het personeel aan zijn
maximumsalaris zit (en dus boven de gefinancierde midden loonsom).
Ook kan een incident of (ad hoc) ziekteverzuim op een bepaald moment
op de werkvloer leiden tot gaten in het rooster. Mij is overigens tijdens het
gesprek nogmaals bevestigd dat voornoemde zaken er nooit toe leiden
dat er te weinig personeel op de werkvloer aanwezig is. Veiligheid is en
blijft een topprioriteit voor DJI. Juist daardoor drukken incidenten en
andere inbreuken op de dagelijkse personele bezetting vooral op de
benodigde zaken als teamoverleggen en communicatie, innovatie en
kwaliteit, en het deelnemen aan (keten)overleggen.
Gelet op de knelpunten die de vestigingsdirecteuren uiteen hebben gezet,
heb ik DJI gevraagd om de oplossingen die worden genoemd in de
eerdere verkenning «Capaciteit in balans» in de komende tijd aan te vullen
met een strategisch personeelsplan. Ik vind het belangrijk dat er voor een
volgend kabinet een onderbouwd plan ligt waarin ook is opgenomen
welke investeringen nodig zijn voor een toekomstbestendig DJI. Er ligt nu
immers ook een kans om – anders dan uit alleen bezuinigingsoogpunt – te
bouwen aan een evenwichtig en flexibel personeelsbestand dat
voldoende is toegerust op de zware doelgroepen waarmee DJI dagelijks
te maken heeft. Zaken als opleiding en vakmanschap maken daar
noodzakelijkerwijs deel van uit.
Veroordeelden met een openstaande vrijheidsstraf
Tijdens het AO heb ik voorts toegezegd in een brief nader in te gaan op de
rechten van voortvluchtigen met een vrijheidsstraf en daarbij ook in te
gaan op de mogelijkheden van de Paspoortwet. Tevens informeer ik u
zoals verzocht over de ontwikkelingen in Amsterdam in het kader van de
aanpak van de openstaande vrijheidsstraffen.
Rechten voortvluchtigen
Veroordeelden die zich onttrekken aan de tenuitvoerlegging van een
onherroepelijke openstaande vrijheidsstraf kunnen op een aantal
manieren worden beperkt in hun rechten. Zoals ik u in eerdere brieven7
heb gemeld kan op basis van de sociale zekerheidswetgeving de uitkering
worden stopgezet van mensen die zich onttrekken aan een aan hen
opgelegde vrijheidsstraf of vrijheidsbenemende maatregel. Hiervoor
wordt samengewerkt met het Uitvoeringsinstituut Werknemers-

7

Kamerstuk 33 400 VI, nr. 90.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 587, nr. 668

3

verzekeringen (UWV), de Sociale Verzekeringsbank (SVB) en de
gemeenten (via het inlichtingenbureau).
Daarnaast bestaat de mogelijkheid om een verzoek te doen het paspoort
van een verdachte of veroordeelde te signaleren8. Daarmee wordt een
nieuwe paspoortaanvraag geweigerd of komt een geldig paspoort te
vervallen. Dit kan alleen indien de verdachte op veroordeelde over de
Nederlandse nationaliteit beschikt en er een gegrond vermoeden bestaat
dat de verdachte of veroordeelde vertrekt naar het buitenland om zijn straf
te ontlopen.
Bij veroordeelden geldt voorts dat er sprake moet zijn van een vrijheidsstraf van 4 maanden of meer. FAST NL9 draagt in deze zaken zorg voor de
signalering. Een veroordeelde kan als tijdelijk reisdocument enkel een
laissez passer verkrijgen voor het inreizen naar Nederland, zodat hij na
aankomst in Nederland kan worden aangehouden en ingesloten.
Ontwikkelingen Amsterdam
Ik informeer u in het kader van de aanpak van de openstaande vrijheidsstraffen ook over de ontwikkelingen in Amsterdam naar aanleiding van
een statistisch onderzoek dat vorig jaar op instigatie van het Amsterdamse burgerinitiatief «1-overheid» is verricht naar het aantal personen
met een openstaande straf dat contact opneemt met het burgerloket van
de gemeente Amsterdam. Daaruit is gebleken dat regelmatig personen
met een openstaande straf in beeld komen bij die gemeente in verband
met onder andere de afgifte van een paspoort, ID kaart of rijbewijs. Om
hieraan een operationeel vervolg te kunnen geven, zijn het Openbaar
Ministerie en de gemeente Amsterdam in gesprek over de juridische en
praktische randvoorwaarden voor de uitvoering van een pilot. Het gaat
dan met name om privacyaspecten en logistieke processen zoals het
waarborgen van de veiligheid van de medewerkers bij het burgerloket en
de samenwerking met de politie. Ik ondersteun dit vervolgtraject. Het kan
tenslotte niet zo zijn dat veroordeelden zich onttrekken aan de uitvoering
van een vrijheidsstraf en tegelijkertijd moeiteloos gebruik maken van
bepaalde overheidsdiensten.
Reactie op het schrijven van BONJO over het voortbestaan van
BONJO
Op grond van het Subsidiekader Vrijwilligersorganisaties bij de sanctietoepassing heeft BONJO voor de jaren 2014 en 2015 subsidie aangevraagd en gekregen. Conform het subsidiekader wordt 90% verstrekt bij
de subsidieverlening en 10% op basis van de verantwoording over de
besteding van de subsidiegelden. Voor de afrekening van de subsidieaanvraag 2014 van BONJO geldt – conform hetgeen ik hierover tijdens het
Algemeen Overleg Terbeschikkingstelling van 3 november jl. heb gemeld
– dat deze in november plaatsvindt. Voor de afrekening van de subsidieaanvraag 2015 van Bonjo geldt dat ik op dit moment nog in afwachting
ben van nadere verantwoordingsinformatie, maar dat de Dienst Justitiële
Inrichtingen er naar streeft de besluitvorming zo spoedig mogelijk te laten
plaatsvinden.
De totstandkoming van een nieuw subsidiekader waarvoor bij de
vrijwilligersorganisaties draagvlak is, is niet eenvoudig gelet op de
verschillende inzichten in het veld. Om met een gedegen voorstel te
komen, heb ik een extern adviesbureau in de arm genomen. Ik verwacht
8
9

Op grond van artikel 18 van de Paspoortwet.
Het Fugitive Active Search Team Netherlands (FastNL) is een samenwerkingsverband van het
OM en de Nationale Politie,dat zich richt op opsporing van personen zonder vaste woon- of
verblijfplaats in Nederland met een netto strafrestant van meer dan 120 dagen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 587, nr. 668

4

het advies deze maand. De vrijwilligersorganisaties zijn betrokken bij de
opstelling van het subsidiekader. Ook met BONJO heeft het adviesbureau
gesproken. Mede op basis van het advies verwacht ik nog dit jaar een
besluit te kunnen nemen over een nieuw subsidiekader, waarover ik uw
Kamer nader zal informeren.
PI Norgerhaven
Zoals gezegd heb ik bij de behandeling van het wetsvoorstel Goedkeuring
en uitvoering van het Verdrag op 2 maart 2015 toegezegd uw Kamer te
informeren over de nationaliteit en verblijfsrechtelijke status van de in de
PI Norgerhaven te Veenhuizen geplaatste gedetineerden.
Ik kan uw Kamer melden dat op peildatum 18 augustus 2016 in totaal 232
gedetineerden in Norgerhaven verbleven in verband met de tenuitvoerlegging van bij Noorse vonnissen opgelegde vrijheidsstraffen, waarbij ik
opmerk dat de bezetting van Norgerhaven fluctueert. De gedetineerdenpopulatie telde op genoemde peildatum 56 verschillende nationaliteiten,
waarvan 22,4 procent afkomstig uit Oost-Europa, 14,2 procent uit
Zuid-Europa, 36,6 procent uit Noord-Europa, 2,2 procent uit West-Europa
en 24,5 procent uit overige werelddelen.
Gemiddeld geldt voor ongeveer de helft van de gedetineerden in
Norgerhaven dat zij na het uitzitten van hun straf niet mogen terugkeren
in de Noorse samenleving. Zij worden, nadat zij twee maanden voorafgaand aan het einde van hun detentie naar Noorwegen zijn teruggekeerd,
vanuit Noorwegen uitgezet naar het land van herkomst. Zoals ook bij de
parlementaire behandeling van het verdrag is aangegeven, ontvangen de
Noorse gedetineerden in Norgerhaven geen verblijfsrecht in Nederland,
zodat zij ook geen toegang tot de Nederlandse samenleving hebben. Ik
meld in dit verband dat er in het eerste loopjaar van het Verdrag in
Norgerhaven ook geen asielaanvragen door in Noorwegen veroordeelde
gedetineerden zijn ingediend.
Motie lid Oskam e.a.
Tot slot informeer ik uw Kamer met deze brief over de uitvoering van de
motie van het lid Oskam e.a., waarin de regering verzocht wordt om
a) intensievere opsporing te laten plaatsvinden en strakker te sturen op
executie van straffen teneinde te voorkomen dat deze verjaren, en b) te
onderzoeken hoe de wettelijke verjaringstermijn ex art. 76 Wetboek van
Strafrecht (WvSr) verlengd kan worden om zo een langere periode
straffen te kunnen uitvoeren.
Zoals aangegeven tijdens de begrotingsbehandeling beschouw ik het
eerste deel van de motie als ondersteuning van mijn beleid om strakker
regie te voeren op de tenuitvoerlegging van sancties en het aantal
openstaande straffen terug te dringen.
Voor het tweede deel van de motie heb ik aangegeven te zullen onderzoeken in hoeverre het verlengen van de verjaringstermijnen een
verhoogde kans op succesvolle tenuitvoerlegging oplevert.
De verjaringstermijnen zijn per 1 april 2013 verlengd. Afhankelijk van het
strafbare feit waarvoor de betrokkene is veroordeeld, geldt voor de
tenuitvoerlegging een verjaringstermijn van vier jaar (overtredingen), acht
jaar (misdrijven), zestien jaar (misdrijven waarop een gevangenisstraf van
meer dan drie jaar is gesteld) of zesentwintig jaar en vier maanden
(misdrijven waarop een gevangenisstraf van acht jaar of meer is gesteld
(zie artikel 76 WvSr). Voor ernstige misdrijven (misdrijven waarop twaalf

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 587, nr. 668

5

jaar of meer gevangenisstraf is gesteld en ernstige zedendelicten
gepleegd tegen minderjarigen) zijn de verjaringstermijnen opgeheven.
Daarnaast kan de verjaringstermijn worden gestuit (dat wil zeggen dat
deze opnieuw aanvangt) of worden geschorst (dat betekent dat de
verjaringstermijn tijdelijk niet loopt) of verlengd in de in artikel 76a WvSr
opgenomen gevallen. Zo vangt de verjaringstermijn onder andere
opnieuw aan wanneer een veroordeelde die zijn straf in een inrichting
ondergaat ongeoorloofd afwezig is. En wordt de verjaringstermijn met
twee jaar verlengd wanneer een geldboete bij een overtreding is opgelegd
en er uitstel van betaling is verleend of een betalingsregeling wordt
getroffen.
Om na te gaan of het verlengen van de verjaringstermijnen een betekenisvolle verhoging van de kans op tenuitvoerlegging oplevert, is berekend
hoe veel tijd er vanaf het onherroepelijk worden van de zaak nodig was
om een zaak af te doen. Het CJIB heeft daarvoor een bestand aangeleverd
van alle geldboetevonnissen, omgezette taakstraffen en vrijheidsstraffen
die tussen 1-1-2014 en 31-12-2015 zijn uitgestroomd. Dit bestand is de
basis geweest voor de analyse.
Gebleken is dat voor alle vrijheidsstraffen en omgezette taakstraffen, als
ook voor de geldboetevonnissen met een verjaringstermijn van 8 jaar of
meer, de tenuitvoerlegging in 80% van de gevallen aan het begin van de
tenuitvoerleggingsperiode plaatsvindt10. Daarna vlakt de curve van het
aantal afgedane zaken flink af. Het verlengen van de verjaringstermijn
heeft voor deze zaken daardoor zeer beperkt effect op de tenuitvoerlegging (in het kader van minder verjaringen). Bij de geldboetevonnissen
met een verjaringstermijn van 4 jaar ligt dit anders en wordt in veel
gevallen wel de volle tenuitvoerleggingsperiode benut om de zaak positief
af te kunnen doen. In het jaar voorafgaand aan de executieverjaring is nog
een stijging te zien in de inning: 10% van de geldboetevonnissen wordt in
dat jaar nog afgedaan. Dit verschil wordt in onderstaande grafiek
geïllustreerd.

Tabel 1:
Groene lijn: verloop van de tenuitvoerlegging van alle vrijheidsstraffen en omgezette
taakstraffen, en ook de geldboetevonnissen met een verjaringstermijn van 8 jaar of meer.
Blauwe lijn: verloop van de tenuitvoerlegging van geldboetevonnissen met een verjaringstermijn
van vier jaar.

Deze uitkomst maakt dat ik nader laat onderzoeken of en hoe het
inningsproces van deze categorie geldboetevonnissen verder kan worden
10

De tenuitvoerleggingsperiode is de periode tussen het onherroepelijk worden van het vonnis
tot aan de datum van verjaring.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 587, nr. 668

6

verbeterd en versneld waardoor meer zaken aan het begin van de vier jaar
kunnen worden geïnd om de huidige termijn optimaal te kunnen
benutten.
Ik verwacht weinig effect van het – aanvullend daarop – verlengen van de
executieverjaringstermijnen voor deze categorie zaken, ook omdat bij
geldboetes voor overtredingen de executieverjaringstermijn reeds met
twee jaar wordt verlengd op het moment dat uitstel van betaling of
betaling in termijnen is toegestaan door het Openbaar Ministerie.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 24 587, nr. 668

7