Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

31 753

Rechtsbijstand

Nr. 39

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 31 oktober 2011
1. Inleiding
Uit het Regeerakkoord van oktober 2010 vloeit een structurele taakstelling
op de gesubsidieerde rechtsbijstand voort van jaarlijks € 50 miljoen per
2014. Ter invulling van deze ombuiging worden twee maatregelen
genoemd: het aanpassen en niet indexeren van de tarieven van de
advocatuur alsmede het invoeren van de mogelijkheid zonder tussenkomst van een advocaat te scheiden.1
Thans ligt voor advies bij de Raad van State een concept algemene
maatregel van bestuur waarin een verlaging van de vergoeding van de
advocatuur alsmede een aanpassing van de indexeringsmaatregel van
deze vergoeding is neergelegd. Met deze maatregelen wordt naar
verwachting in totaal een structurele besparing gerealiseerd van € 20
miljoen. Beoogd wordt deze maatregelen met ingang van 1 januari 2012
in werking te laten treden.
Voor de verdere invulling van de taakstelling acht ik het van belang dat
maatregelen worden genomen met een zekere opbrengst. Bij brief van de
Minister en Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie aan de Tweede
Kamer van 8 maart 2011 is daarom aangekondigd dat de eigen bijdragen
in echtscheidingszaken zullen worden verhoogd.2 Ook wordt de raad voor
rechtsbijstand een taakstelling van € 5 miljoen opgelegd. De maatregelen
zijn tijdens een algemeen overleg tussen de vaste commissie voor
Veiligheid en Justitie van de Tweede Kamer en de Minister en Staatssecretaris op 9 maart 2011 op hoofdlijnen besproken. In dit overleg heb ik
aangegeven dat de verlaging van de vergoeding van de advocatuur in
twee fasen zou plaatsvinden.3 Met de genoemde maatregelen wordt per
2014 de besparing gerealiseerd.

1
Bijlage bij het regeerakkoord, pagina 3,
ombuiging nr. 4 onder Kleinere overheid.
2
Kamerstukken II 2010/11, 31 753, nr. 27.
3
Kamerstukken II 2010/11, 31 753, nr. 35.

De Nederlandse orde van advocaten (verder te noemen: de Orde) en de
raad voor rechtsbijstand (verder te noemen: raad) hebben in een
gezamenlijke reactie op het ontwerpbesluit aanpassing vergoeding en

kst-31753-39
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

1

indexering rechtsbijstandverleners d.d. 20 mei en 7 juni 2011 en met
verwijzing naar hun brief van 24 februari 2011, voorstellen gedaan ter
ombuiging van een tweede tranche verlaging van de vergoeding van de
advocaat. Van deze reactie heeft de Tweede Kamer der Staten-Generaal
een afschrift ontvangen. Naar aanleiding van de voorhang van het
ontwerpbesluit bij uw Kamer heeft uw Kamer bij brief van 30 mei 2011
verzocht geïnformeerd te worden over de reactie die wordt gestuurd aan
de Orde en de raad. De onderhavige brief zal als reactie aan de beide
organisaties worden verzonden.
2. Financiële beheersbaarheid staat onder druk
Voordat ik verder in ga op de verschillende maatregelen die moeten
bijdragen aan een betere beheersbaarheid van het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand, wil ik mijn toenemende zorgen over die beheersbaarheid met uw Kamer delen. De financiële druk op het stelsel neemt
toe. In onderstaande tabel en grafiek worden de ontwikkelingen van de
kosten inzichtelijk gemaakt. Daarbij moet bedacht worden dat de
gesubsidieerde rechtsbijstand een open einde financiering betreft.
Uitgaven gesubsidieerde
rechtsbijstand
Totaal (min)

2006

2007

2008

2009

2010

388,45

416,57

425,92

451,54

471,56

De oorzaak van de toename van deze financiële druk ligt niet alleen in het

toenemend beroep dat op rechtsbescherming wordt gedaan, maar ook in
de noodzaak deze rechtsbescherming uit te breiden. Zo noopt jurisprudentie er toe een voorziening te treffen die het mogelijk maakt dat
verdachten een advocaat kunnen raadplegen voorafgaand aan het
politieverhoor. Inherent aan dit voorstel is dat een indringend beroep
wordt gedaan op het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand. Het blijkt
dat dit laatste voorstel tot een grotere structurele investering leidt dan
was voorzien met als gevolg dat op het terrein van de gesubsidieerde
rechtsbijstand een extra tekort ontstaat van circa € 15 miljoen. Dit bedrag
zal eveneens binnen het budget van de gesubsidieerde rechtsbijstand
moeten worden opgevangen.

1
Artikel 4 van het Besluit rechtsbijstand- en
toevoegcriteria

Het ligt in de rede dat nieuwe nationale en internationale voorstellen de
financiële druk op het stelsel in de toekomst zullen doen toenemen. Tot op
heden was het mogelijk binnen het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand een aantal besparingen te realiseren. Te denken is aan de verhoging
van het financieel (geringe) belang als drempel voor de verkrijging van
gesubsidieerde rechtsbijstand.1 Gelet op de fijnmazige regelgeving van
het stelsel worden met dergelijke maatregelen in het algemeen geringe
besparingen bewerkstelligd. Daarom heb ik in de hierboven aangehaalde
brief van 8 maart 2011 aangegeven een stelselherziening van de gesubsi-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

2

dieerde rechtsbijstand noodzakelijk te vinden. Daarmee wordt beoogd een
goed evenwicht te creëren in een goede beheersing van de kosten van het
stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand en een adequate toegang tot het
recht. Een dergelijk stelsel zal niet op korte termijn in werking kunnen
treden. Opdat binnen het huidige stelsel de thans reeds ontstane tekorten
worden opgevangen, is van belang met de maatregelen waarvan de
invoering op relatief korte termijn zekere opbrengsten genereren, door te
gaan. Dit laat onverlet dat ik mijn zorg dat op de langere termijn opnieuw
tekorten zullen ontstaan opnieuw benadruk en ik niet uitsluit dat verdere
ombuigingen noodzakelijk zijn.
3. Generieke verhoging van de eigen bijdragen
Op grond van de uitspraak Salduz van het Europese Hof voor de Rechten
van de Mens (EHRM) moet een door de politie aangehouden verdachte de
gelegenheid worden geboden om een advocaat te raadplegen voorafgaand aan het verhoor door de politie.1 Voor jeugdige verdachten geldt
dat zij ook recht hebben op een advocaat of andere vertrouwenspersoon
tijdens het politieverhoor. Met het oog op de uitvoering van deze
maatregel worden aan de advocaat punten toegekend voor de verlening
van gesubsidieerde rechtsbijstand met het oog op het verkrijgen van een
vergoeding. Het is gebleken dat de kosten die met deze piketrechtsbijstand gemoeid zijn met ingang van 2013, oplopend tot 2016, een
structureel tekort van € 15 miljoen gaan opleveren. Voor deze tegenvaller
die een extra druk legt op het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand,
zal dekking worden gezocht door een structurele verhoging van de eigen
bijdragen op alle rechtsgebieden. De eigen bijdragen komen er dan –
uitgaande van het huidige prijspeil – als volgt uit te zien. De treden
verwijzen naar de inkomenscategorieën zoals genoemd in artikel 2, eerste
en tweede lid, van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand.
Inkomens- categorie

Huidige eigen bijdrage voor
bezoek juridisch loket

Huidige eigen bijdrage na
bezoek juridisch loket

Eigen bijdrage na
generieke verhoging,
voor bezoek juridisch
loket

Eigen bijdrage na generieke
verhoging, na bezoek
juridisch loket

€ 125
€ 183
€ 297
€ 503
€ 775

€ 75
€ 133
€ 247
€ 453
€ 725

€ 190
€ 350
€ 500
€ 650
€ 800

€ 140
€ 300
€ 450
€ 600
€ 750

trede 1
trede 2
trede 3
trede 4
trede 5

In de tabel is de eigen bijdrage opgenomen die de rechtzoekende betaalt
als hij eerst langs het juridisch loket gaat. De rechtzoekende krijgt een
korting van € 50 op de te betalen eigen bijdrage indien hij na verkrijging
van een diagnosedocument van het juridisch loket een advocaat consulteert (artikel 2, zesde lid, van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand).

1

27 november 2008, NJ 2009, 214
Gemiddelde vergoeding in 2010, exclusief
extra uren in bewerkelijke zaken.
2

Bij de keuze van de bedragen heeft voor ogen gestaan om de minst
draagkrachtigen (trede 1) zoveel mogelijk te ontzien. Dat zij toch ook een
substantiële bijdrage zullen moeten leveren, is in het licht van de
benodigde ombuiging onvermijdelijk nu deze inkomenscategorie ruim
80% van het gebruik van gesubsidieerde rechtsbijstand voor haar
rekening neemt. Zowel in absolute zin als verhoudingsgewijs wordt de
eigen bijdrage voor de hoogste inkomenscategorie het minst verhoogd.
De reden hiervoor is dat aan de burger geen eigen bijdrage kan worden
gevraagd die hoger is dan de vergoeding die de advocaat van de overheid
ontvangt. Omdat de gemiddelde vergoeding € 824 bedraagt, is de ruimte
voor verhoging van de eigen bijdrage voor de hoogste inkomenscategorie
uiterst beperkt.2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

3

Ook de eigen bijdrage voor de lichte adviestoevoeging wordt verhoogd,
van respectievelijk € 40 naar € 75 (inkomenscategorieën 1 en 2) en van
€ 75 naar € 125 (inkomenscategorieën 3 tot en met 5). Deze verhoging is
nodig om het huidige evenwicht tussen de eigen bijdrage voor lichte
adviestoevoegingen en de eigen bijdrage voor proceduretoevoegingen te
behouden. Van lichte adviestoevoegingen wordt naar verhouding weinig
gebruik gemaakt.1 De verhoging levert daarom een geringe besparing op
van circa € 0,3 miljoen.
4. Verhoging van de eigen bijdrage bij echtscheiding
De eigen bijdragen voor de verlening van rechtsbijstand in echtscheidingszaken worden substantieel verhoogd. Deze verhoging komt bovenop
de generieke verhoging van de eigen bijdrage als beschreven onder punt
3. De verhoging betreft zowel de rechtsbijstand die nodig is ter beëindiging van een huwelijkse of niet-huwelijkse relatie, als de vervolgzaken
die uit een dergelijke beëindiging kunnen voortvloeien. Tijdens het
algemeen overleg van 9 maart 20112 heb ik aangegeven vooralsnog uit te
gaan van ongeveer € 200 voor de laagste inkomenscategorie en ongeveer
€ 725 voor de categorieën daarboven. Bij de nadere uitwerking acht ik een
differentiatie van tarieven meer recht doen aan de hoogte van het
inkomen. In combinatie met de hierboven voorgestelde generieke
verhoging van de eigen bijdragen ter dekking van de tegenvaller die
voortkomt uit «Salduz» komen de eigen bijdragen in echtscheidingszaken
er – uitgaande van het huidige prijspeil – als volgt uit te zien.
Inkomens- categorie

Eigen bijdrage na
generieke verhoging, voor
bezoek juridisch loket

Eigen bijdrage na
generieke verhoging, na
bezoek juridisch loket

Eigen bijdrage
echtscheiding, na generieke
verhoging en voor bezoek
juridisch loket

Eigen bijdrage echtscheiding,
na generieke verhoging en na
bezoek juridisch loket

€ 190
€ 350
€ 500
€ 650
€ 800

€ 140
€ 300
€ 450
€ 600
€ 750

€ 330
€ 400
€ 550
€ 700
€ 825

€ 280
€ 350
€ 500
€ 650
€ 775

trede 1
trede 2
trede 3
trede 4
trede 5

Zoals hierboven is aangegeven ontvangt de rechtzoekende een korting
van € 50, indien hij eerst langs het juridisch loket is geweest.

1
In 2010 zijn 9884 lichte adviestoevoegingen
afgegeven. In 2007 waren dit er nog ruim
18 000.
2
Kamerstukken II 2010/11, 31 753, nr. 35,
blz. 35
3
Alle genoemde aantallen gaan uit van
peiljaar 2010.

De maatregel beslaat alle echtscheidingen. Het aantal echtscheidingen is
groot. Circa 20% van de toevoegingen voor civiele zaken (ongeveer
36 000)3 wordt afgegeven met het oog op de afwikkeling van echtscheidingen, ontbindingen van het huwelijk na scheiding van tafel en bed
alsmede de beëindiging van de samenwoning inbegrepen. Bij een
eenzijdig of gemeenschappelijk verzoek tot echtscheiding worden de
nevenvorderingen meegenomen. Deze vallen onder het bereik van de
echtscheidingstoevoeging. Daarnaast worden ook toevoegingen
afgegeven voor het verlenen van rechtsbijstand voor de behandeling van
vervolgzaken. Daarbij gaat het om ongeveer 55 000 toevoegingen die
worden afgegeven voor zaken betreffende alimentatie of levensonderhoud, alsmede betreffende ouderlijk gezag of voogdij, omgangsregeling en boedelscheiding. De afgelopen jaren laten ook nog een
stijgende lijn zien in voornoemde zaken. Uit deze aantallen kan worden
geconcludeerd dat afspraken die met het oog op de echtscheiding of
ontbinding zijn gemaakt blijkbaar regelmatig opnieuw ter discussie
worden gesteld. Gelet op de nauwe samenhang met echtscheiding, acht ik
het redelijk de eigen bijdragen in het kader van een toevoeging voor
vervolgzaken gelijk te stellen aan die ingeval van echtscheiding.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

4

4.1 Het belang van duurzame afspraken
Een toevoeging in echtscheidingszaken omvat mede alle nevenvoorzieningen. Daarnaast worden jaarlijks 36 000 toevoegingen afgegeven voor
uitsluitend alimentatie en ouderlijk gezag, dus zonder dat dit direct
samenhangt met echtscheiding. Gelet op dit hoge aantal kan worden
geconcludeerd dat veel van de afspraken die tussen echtelieden zijn
gemaakt in het kader van de echtscheiding, geen duurzaam karakter
hebben. Deze worden immers naderhand opnieuw ter discussie gesteld.
Uitgangspunt van het kabinet is dat de burger zo veel mogelijk zelf
verantwoordelijkheid dient te nemen. Dat geldt ook bij de afwikkeling van
zaken bij een echtscheiding. Van partijen die door het kiezen van de
huwelijkse staat niet alleen een affectieve maar ook een zakelijke relatie
zijn aangegaan, mag worden verwacht dat ze bij de uitoefening van hun
wens tot beëindiging van die relatie eerst gezamenlijk proberen tot
duurzame oplossingen te komen. De overheid biedt daarbij verschillende
hulpmiddelen. Partijen kunnen gebruik maken van de kennis van het
juridisch loket dan wel van digitale ondersteuning door middel van de
Rechtwijzer (rechtwijzer.nl) of echtscheidingsplan.nl. Partijen kunnen er
voor kiezen om zich door middel van een gratis gesprek te laten informeren over de wijze van afhandeling van de echtscheiding dan wel aan de
slag te gaan met (gratis) modellen van ouderschaps-, alimentatie- en
financieel afwikkelingsplannen. Rechtwijzer.nl biedt verschillende concrete
modellen die hetzij alleen, hetzij in samenspraak met de partner kunnen
worden ingevuld. Partijen worden op deze wijze gestuurd in de mogelijkheden van afwikkeling van hun echtscheiding. Door in deze voorfase al
met elkaar na te gaan hoe de zaken na de echtscheiding geregeld kunnen
worden, worden partijen bewust van hetgeen op hen afkomt. Tevens
draagt vergroting van het inzicht in de situatie bij aan een meer gelijkwaardige positie van de echtelieden. Bovendien is niet ondenkbeeldig dat
in die fase – mede door het tijdsverloop dat hiermee gemoeid is – , enige
ordening van de emotionele aspecten van de echtscheiding plaatsvindt
hetgeen een de-escalerend effect teweeg kan brengen. Vanwege de grote
emotionele component van de echtscheiding is het voor een adequate
afwikkeling van de zaak van belang dat deze ordening wordt gestimuleerd. Het gebruik van mediation past in dit beeld. Het lijkt daarom in de
rede te liggen dat de beschreven aanpak bijdraagt aan de duurzaamheid
van de uiteindelijke afspraken tussen de (gewezen) echtelieden.
Het beroep op het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand is niet in
balans met de eigen verantwoordelijkheid die van scheidende echtparen
mag worden verwacht. Zowel de omvang als de stijging van het aantal
toevoegingen zijn redenen te investeren in de duurzaamheid van de
gemaakte afspraken in het kader van de echtscheiding. Daarmee wordt
zoveel mogelijk voorkomen dat de ex-echtgenoten naderhand de
gemaakte afspraken opnieuw bij de rechter ter discussie stellen met als
gevolg dat opnieuw een toevoeging moet worden afgegeven en opnieuw
een beroep op de rechterlijke macht wordt gedaan. Een goede afwikkeling
levert daarnaast maatschappelijk gezien veel meer winst op. Het voorkomt
dat ex-echtgenoten en hun kinderen belanden in een onprettige
leefwereld met als mogelijk gevolg dat op allerlei andere overheidsvoorzieningen een beroep wordt gedaan, zoals een beroep op de bijstand en
de gezondheidszorg. Bovendien draagt een goede afwikkeling van de
echtscheiding bij aan minder arbeids- en schoolverzuim.
Voornoemd voorstel tot verhoging van de eigen bijdragen in zaken
betreffende de beëindiging van een affectieve relatie leiden in de laagste
inkomenscategorie tot een verdubbeling van de eigen bijdrage nadat een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

5

generieke verhoging is doorgevoerd. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat
de rechtzoekende eerst de gang maakt langs het juridisch loket.
Hoewel de eigen bijdrage in het kader van de rechtsbijstand wordt
verhoogd, blijft deze voor een mediationtoevoeging gelijk. De eigen
bijdrage bij mediation bedraagt € 50 of € 101 afhankelijk van de bestede
tijd of, bij de laagste inkomenscategorie € 50, ongeacht de aan de zaak
bestede tijd. Hierin is de verplichte rechterlijke afhechting van de
echtscheiding inbegrepen (artikel 8, vierde lid, van het Besluit toevoeging
mediation). Dit betekent enerzijds dat voor rechtzoekenden die een beroep
kunnen doen op de Wet op de rechtsbijstand een goedkoop alternatief
voor rechtsbijstand bij hun echtscheiding beschikbaar is, anderzijds dat
door het gebruik van mediation de duurzaamheid van de afspraken naar
verwachting zal toenemen.
4.2 Duurzaamheid vereist kwalitatieve rechtsbijstand
Duurzame afspraken in het kader van de echtscheiding worden niet alleen
verkregen door het gebruik van de hierboven aangehaalde hulpmiddelen.
Het is ook van belang dat het vervolgtraject wordt begeleid door goed
gekwalificeerde familierechtadvocaten. Daarbij gaat het om advocaten die
over meer kwaliteiten beschikken dan strikt juridische. Met ingang van
1 januari 2012 zullen de inschrijfvoorwaarden voor familierechtadvocaten
bij de raad zodanig worden aangescherpt dat deze advocaat meer dan nu
in staat zal zijn, zijn cliënt te laten inzien dat een echtscheidingszaak niet
gewonnen of verloren kan worden. Daarbij gaat het met name om
de-escalatie.
De voorgestelde verhogingen van de eigen bijdragen in echtscheidingszaken brengen een besparing met zich van ongeveer € 10 miljoen.
5. Ombuiging van de tweede tranche verlaging van de
vergoeding
Met de verlaging van de vergoeding van de advocaat en wijziging van de
indexering zoals deze thans in een conceptbesluit voor advies bij de Raad
van State voorliggen, de verhoging van de vergoeding in echtscheidingszaken en de taakstelling op de raad kan niet de gehele taakstelling van
€ 50 miljoen worden ingevuld. Hierdoor is een verdere verlaging van de
vergoeding van advocaten en mediators in 2014 noodzakelijk. In hun
reeds genoemde gezamenlijke reactie hebben de Orde en de raad
alternatieve besparingsopties aangedragen. Op verzoek van uw Kamer
geef ik hieronder aan welke van de door hen voorgestelde maatregelen ik
overneem.
5.1 Opnieuw de eigen bijdrage heffen bij opvolging raadsman
Uitgangspunt bij de behandeling van een zaak is dat deze wordt begeleid
door één advocaat. Deze advocaat bouwt niet alleen een vertrouwensband op met de cliënt, maar raakt tevens goed ingevoerd in het
dossier hetgeen de kwalitatieve afhandeling van de zaak ten goede komt.
Het komt voor dat de zaak wordt overgenomen door een andere
raadsman. Dit kan het geval zijn als er een vertrouwensbreuk tussen de
advocaat en de cliënt is ontstaan. Maar ook als de advocaat klachtwaardig
handelt, kan de inzet van een andere advocaat aan de orde zijn. Hetzelfde
geldt ingeval de advocaat door ziekte niet in staat is de rechtzoekende bij
te staan.
Voor zover de advocaat werkzaam is binnen hetzelfde kantoorverband,
volgt uit de artikelen 9 dan wel 20 van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000 dat hij daarvoor geen extra vergoeding ontvangt. Wordt de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

6

zaak overgenomen door een advocaat die geen relatie heeft met het
betreffende kantoor dan wordt aan de opvolgende advocaat een opslag
van twee punten op het gebruikelijke forfait toegekend. Beide advocaten
verdelen het bedrag in onderling overleg (artikel 33 Besluit vergoedingen
rechtsbijstand 2000). Er zijn ook andere redenen om een andere advocaat
in dezelfde zaak te raadplegen. Gedacht kan daarbij worden aan de
behoefte die de rechtzoekende voelt om een herziene beoordeling van de
zaak. Aangezien er in dit geval geen dwingende reden is een andere
advocaat de zaak te laten beoordelen, maar hieraan wel extra kosten
verbonden zijn, is het redelijk dat de rechtzoekende voor een tweede
beoordeling betaalt. Deze tweede eigen bijdrage is gelijk aan de eigen
bijdrage die voor de toevoeging is opgelegd. Daarbij moet in ogenschouw
worden genomen dat alleen rechtsbijstandverleners die voldoen aan de
inschrijvingsvoorwaarden van de raad een zaak op toevoegbasis mogen
behandelen. Alle rechtsbijstandverleners die aan het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand meedoen zijn om die reden voldoende gekwalificeerd een zaak te kunnen behandelen. Dit laat onverlet dat samenspraak
tussen advocaten die binnen hetzelfde kantoor werkzaam zijn tot een
scherper inzicht in te behandelen zaak kan leiden. Dit behoort tot de
normale wijze van werken en wordt dan ook niet extra vergoed. Dit is
anders in het geval de rechtzoekende het wenselijk vindt dat een andere
advocaat de zaak opnieuw beoordeelt. In dat geval wordt – zoals
hierboven aangegeven – gevraagd om een zelfstandige beoordeling
waarvoor de advocaat een vergoeding ontvangt. Deze wens kan worden
gehonoreerd indien de rechtzoekende daarvoor de eigen bijdrage betaalt.
Hier ligt ook een taak voor de opvolgend advocaat. Het behoort tot een
goede beroepsuitoefening de cliënt erop te wijzen of een herziene
raadpleging van de zaak in redelijkheid tot een andere of relevante
zienswijze zal leiden en welke kosten dit met zich brengt. De cliënt kan op
basis van die informatie afwegen of een hernieuwde raadpleging voor
hem zinvol is.
Niet alle rechtzoekenden behoeven een eigen bijdrage te betalen. In artikel
6 van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand wordt bepaald wanneer
daarvan sprake is, bijvoorbeeld in het geval van personen die geen
inkomsten hebben en wier vrijheid rechtens is ontnomen. Het ligt echter
in de rede dat ook deze rechtzoekenden voor het consulteren van een
andere advocaat in dezelfde zaak een bijdrage betalen. Het voorstel is bij
hen de laagste eigen bijdrage in rekening te brengen. Deze eigen bijdrage
wordt overeenkomstig artikel 38 van de Wet op de rechtsbijstand
afgedragen aan de opvolgend advocaat.
Indien de rechtzoekende op grond van artikel 2, zesde lid, van het Besluit
eigen bijdrage rechtsbijstand een korting van € 50 euro had ontvangen op
zijn eigen bijdrage, wordt bij de betaling van de tweede eigen bijdrage
geen rekening gehouden met deze korting. Daarbij moet worden bedacht
dat het juridisch loket een eerste analyse van de zaak heeft gemaakt en
geoordeeld dat de zaak door een advocaat moet worden behandeld. Deze
eerste beoordeling is weliswaar geen volwaardige beoordeling maar biedt
de advocaat wel inzicht in de zaak. Indien vervolgens een second opinion
wordt gevraagd, ligt het niet in de rede dat daarvoor een lagere dan de
volle eigen bijdrage wordt betaald. Dit is alleen anders indien de
rechtzoekende zonder meer de korting van € 50 ontvangt omdat
redelijkerwijs van hem niet verwacht mag worden dat hij langs het
juridisch loket gaat. Dit is bijvoorbeeld het geval in een strafzaak (artikel 2,
zevende lid, van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000). Het lagere
bedrag is dan de standaard eigen bijdrage in een dergelijke zaak. Het is
dan niet redelijk een hogere – dan de gebruikelijke – eigen bijdrage te
vragen ingeval een tweede advocaat om een beoordeling wordt gevraagd.
Ook wanneer de rechtzoekende niet in staat is langs het juridisch loket te
gaan en om die reden een lagere eigen bijdrage opgelegd heeft gekregen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

7

is hij bij het vragen om een second opinion deze lagere eigen bijdrage
verschuldigd. De situatie kan de rechtzoekende immers niet worden
aangerekend.
Naar verwachting levert deze maatregel een besparing op van ongeveer
€ 2 miljoen.
5.2 Opnieuw de eigen bijdrage heffen in bewerkelijke zaken
De vergoeding van de rechtsbijstandverlener is gebaseerd op een
forfaitair systeem dat is neergelegd in het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000. Daarbij geldt per zaaktype een vaste vergoeding die is
afgestemd op de gemiddelde tijdsbesteding voor die soort zaken. Dit is
neergelegd in de bijlage bij voornoemd besluit. Het aantal punten dat aan
een zaaktype is toegekend stemt overeen met het aantal uren dat
gemiddeld aan het daarbij behorende zaaktype wordt besteed. Kern van
het forfaitaire vergoedingensysteem vormt dus de uitmiddeling. Er zijn
zaken die meer dan de gemiddelde tijdsbesteding in beslag nemen en er
zijn zaken die minder dan de gemiddelde tijd vergen. Per saldo leidt het
systeem er toe dat gemiddeld gezien een evenwichtige vergoeding wordt
betaald. Dit laat onverlet dat er zaken kunnen zijn die niet meer vallen
binnen deze uitmiddeling. Het gaat dan bijvoorbeeld om zaken die
zodanig gecompliceerd zijn dat aanmerkelijk meer dan de gemiddelde
tijdsduur aan rechtsbijstandverlening voor een dergelijke zaak moet
worden besteed. Daarvoor is een extra vergoedingsregeling getroffen in
de artikelen 13 en 22 van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000.
Deze zogenaamde bewerkelijke zaken regeling komt erop neer dat een
advocaat die meer dan drie maal het aantal punten in uren besteed aan
een zaak een extra vergoeding krijgt. Voor elk uur boven deze norm
ontvangt hij een uurvergoeding. Voordat de vergoeding wordt uitbetaald,
moet de extra tijdsinvestering door het bestuur van de raad worden
goedgekeurd.
Geregeld zal worden dat in bewerkelijke zaken de rechtzoekende opnieuw
de eigen bijdrage gaat betalen. In bewerkelijke zaken loopt de tijdsinvestering van de advocaat zodanig uit de pas met de te betalen eigen
bijdrage dat een extra bijdrage van de rechtzoekende mag worden
verlangd. Bovendien wordt verwacht dat deze extra bijdrage de rechtzoekende ertoe beweegt zijn belangen in de zaak scherper af te wegen en te
bespreken met de advocaat. Wellicht kan dit betekenen dat de rechtzoekende in een dergelijke situatie serieuzer overweegt met een redelijk
schikkingsvoorstel akkoord te gaan dan in het geval er niet opnieuw een
eigen bijdrage moet worden betaald. Binnen het kader van gedragsregel 3
waarin wordt bepaald dat een schikking de voorkeur heeft boven
procederen heeft de advocaat ook een adviserende taak jegens zijn cliënt.
De eigen bijdrage die de rechtzoekende moet betalen heeft dezelfde
hoogte als die hij in eerste instantie moet betalen. Dat betekent dat als hij
in het kader van diagnose en triage een korting heeft ontvangen op de
eigen bijdrage, van dit lagere bedrag wordt uitgegaan. Dit is redelijk
aangezien het bestuur van de raad de bewerkelijkheidsaanvraag van de
rechtsbijstandverlener heeft goedgekeurd. Weliswaar wordt deze
aanvraag marginaal getoetst, maar de goedkeuring geeft een indicatie dat
de aanvraag niet op voorhand onredelijk is.
In het geval de rechtzoekende geen eigen bijdrage verschuldigd was, ligt
het niet voor de hand met het oog op de bewerkelijkheid alsnog een eigen
bijdrage te vragen. Het gaat hier veelal om personen die over weinig
financiële middelen beschikken. Ook in strafzaken wordt ingeval van
bewerkelijkheid geen extra eigen bijdrage opgelegd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

8

Het invoeren van de maatregel levert een besparing op van ongeveer
€ 1,5 miljoen op.
5.3 Lagere vergoeding bij kennelijk niet ontvankelijkheid van de zaak
Een advocaat inventariseert bij een eerste gesprek met een cliënt die een
probleem voorlegt het belang van de zaak. Uit deze inventarisatie zal
blijken of de zaak bij de rechter enige kans van slagen heeft. Is er geen
kans van slagen dan ligt het in de rede dat de advocaat zijn cliënt zal
adviseren de zaak niet door te zetten. Het is inherent aan een goede
beroepsuitoefening dat niet nodeloos wordt geprocedeerd.
Indien de zaak door de rechter kennelijk niet ontvankelijk wordt verklaard,
betekent dit dat de advocaat een evident verkeerde inschatting heeft
gemaakt van de haalbaarheid van de zaak. Het voornemen is om in dat
geval voor het bepalen van de hoogte van de vergoeding het toegekende
puntenaantal met de helft te verlagen. Immers, bij een juiste beoordeling
van de zaak had de zaak snel afgerond kunnen worden. Door het
puntenaantal in dit soort gevallen te verlagen wordt de advocaat
geprikkeld van de aanvang af de zaak scherp te beoordelen. Een dergelijk
systeem stond in het verleden bekend als het «eigen beursje». Op grond
van het oude artikel 58 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering
konden advocaten «die zich in hunne bedieningen te buiten mogten
gaan» door de rechter worden veroordeeld persoonlijk en uit eigen beurs
geheel of gedeeltelijk de kosten te betalen. Er kon zelfs een schadevergoeding worden opgelegd.
Van de raad mag verwacht worden dat ingeval van een vermoeden van
nodeloos procederen de deken daarop wordt gewezen. Een dergelijke
signaalfunctie draagt bij aan het uitoefenen van toezicht door de deken
met het oog op een goed functionerende beroepsgroep.
Wordt in hoger beroep de uitspraak in eerste aanleg waarbij de zaak
kennelijk niet ontvankelijk wordt verklaard, teniet gedaan, dan vindt geen
herstel van de te betalen vergoeding plaats. Dit is inherent aan het
systeem dat een toevoeging geldt voor de duur van één instantie (artikel
32 van de Wet op de rechtsbijstand).
De maatregel levert naar verwachting een besparing op van € 2 miljoen.
5.4 Aanpassing van de anticumulatieregeling
In artikel 5 van het Besluit eigen bijdrage rechtsbijstand is de zogenaamde
anticumulatiebepaling neergelegd. Dit houdt in dat indien binnen een half
jaar na verlening van een toevoeging aan een rechtzoekende waarbij een
eigen bijdrage wordt opgelegd, opnieuw één of meer toevoegingen
worden verleend, de eigen bijdrage voor de tweede tot en met vierde
toevoeging de helft bedraagt van de eerst opgelegde eigen bijdrage. Deze
bepaling heeft tot doel de rechtzoekende die binnen korte tijd bij veel
procedures is betrokken financieel tegemoet te komen. Mede vanwege de
verhoging van de eigen bijdrage hecht ik aan deze bepaling. Dit laat
onverlet dat een drempel tegen ondoordacht doorprocederen mag
worden opgeworpen. De Orde en raad stellen op dit punt voor het aantal
toevoegingen te maximeren tot 7 of 10 per jaar.
Aangezien een maximering van het aantal toevoegingen in strijd kan
komen met de toegang tot het recht, wordt er voor gekozen op andere
wijze het veelgebruik te ontmoedigen. Waar bij de tweede tot en met de
vierde toevoeging begrip kan worden opgebracht voor het gegeven dat
een rechtzoekende soms meerdere toevoegingen nodig heeft om zijn
probleem op te lossen, wordt met de vijfde toevoeging een omslagpunt
bereikt. De eigen bijdrage voor de vijfde en eventueel daaropvolgende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

9

toevoegingen wordt daarom gesteld op 150% van de eerst opgelegde
eigen bijdrage. De gehele cyclus wordt begrensd door een jaar. Ofwel, het
aantal toevoegingen dat gedurende één jaar na het verlenen van de eerste
toevoeging wordt verstrekt, doorloopt eerst een daling in eigen bijdrage
en vanaf de vijfde toevoeging een forse stijging van die eigen bijdrage.
Nadat de rechtzoekende gedurende twaalf maanden geen toevoegingen
heeft aangevraagd begint de cyclus opnieuw.
Met het oog op de toegang tot het recht wordt een hardheidsclausule
opgenomen waarin wordt bepaald dat het belang van de zaak met zich
kan brengen dat een «normale» eigen bijdrage wordt opgelegd.
Het gemiddelde aantal afgegeven toevoegingen per rechtzoekende per
jaar bedraagt ongeveer 1,5. Van de ruim 429 000 toevoegingen per jaar
zijn er circa 46 000 een vijfde of daaropvolgende toevoeging. Zaaksoorten
die veel voorkomen bij veelgebruikers hebben betrekking op de algemene
bijstandswet, het bestuursrecht, sociale voorzieningen, geschillen van
gedetineerden en vreemdelingenrecht.1 Een grote groep van deze
veelgebruikers heeft schuldgerelateerde problemen. Het verlenen van een
toevoeging per rechtsprobleem draagt niet bij aan een structurele
oplossing. Om die reden wordt vanaf 2012 deze doelgroep geholpen door
middel van de verlening van een multitoevoeging. Onder het bereik van
een multitoevoeging vallen meerdere juridische problemen die voortkomen uit dezelfde schuldenproblematiek, zodat niet langer voor elk
probleem een afzonderlijke toevoeging nodig is. De rechtzoekende
ontvangt rechtsbijstand die mede gericht is op een totaaloplossing. Door
de multitoevoeging zal het veelgebruik van toevoegingen afnemen. Dit
heeft tot gevolg dat ook de besparing die kan worden bereikt met de
hiervoor bedoelde aanpassing van de anticumulatieregeling lager zal
uitvallen. Naar verwachting resteert een besparing van circa € 1,5 miljoen.
5.5 Voorgestelde maatregelen die niet worden overgenomen
De Orde en de raad hebben in hun hiervoor aangehaalde gezamenlijke
reactie nog meer voorstellen gedaan met het oog op het ombuigen van
een tweede tranche verlaging van de vergoeding van de advocaat. Deze
voorstellen neem ik om de navolgende redenen niet over.
5.5.1 Verhoging van de eigen bijdrage bij mediation
Voorgesteld wordt ingeval van mediation de rechtzoekenden dezelfde
eigen bijdrage te laten betalen als de rechtzoekende die op basis van een
toevoeging rechtsbijstand ontvangt van een advocaat. Dit voorstel past
niet in het voornemen tot stimulering van het gebruik van mediation.
Mediation is een belangrijk alternatief voor het oplossen van een juridisch
probleem. De meer op het gedrag gerichte vaardigheden van de mediator
dragen bij aan het zelfoplossend vermogen van de rechtzoekenden. Een
verhoging van de eigen bijdrage zou het gebruik van mediation kunnen
ontmoedigen. Om die reden wordt daarvan afgezien.
5.5.2 Bundeling van massaschadezaken

1
Monitor Gesubsidieerde Rechtsbijstand
2010, blz 54 e.v.

De Orde en de raad stellen voor massaschadezaken te bundelen waardoor
een besparing van ongeveer € 1,5 miljoen kan worden gerealiseerd. Het
betreft hier zaken waarbij een groot aantal rechtzoekenden bij eenzelfde
probleem zijn betrokken. Dergelijke zaken zouden door dezelfde advocaat
of advocaten behandeld kunnen worden. Deze bundeling draagt bij aan
het vergroten van de effectiviteit en de efficiënte van de afhandeling van
de zaak.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

10

Op grond van artikel 39 van het Besluit vergoedingen rechtsbijstand 2000
is bundeling van deze zaken reeds mogelijk. Indien de raad op de hoogte
is van een zogenaamde massaschadezaak kan met een gespecialiseerde
advocaat een arrangement worden afgesloten. Daarin wordt geregeld dat
de betreffende advocaat verplicht is rechtsbijstand te verlenen aan alle
rechtzoekenden die in het kader van een zaak met hetzelfde rechtsprobleem een toevoeging aanvragen. Het ligt in de rede dat de raad in de
toekomst meer aandacht geeft aan het afhandelen van zaken door middel
van arrangementen. Ook de Orde kan daar in positieve zin aan bijdragen.
5.5.3 Spoedige afhandeling strafzaken
Op dit moment is er in Utrecht een experiment waarbij het openbaar
ministerie in samenspraak met de politie, de reclasseringsorganisatie
alsmede de Raad voor de Kinderbescherming bij insluiting van
verdachten op het politiebureau zo snel mogelijk beslist wat met de
betrokken verdachte moet gebeuren. Ook de advocatuur wordt hierbij
betrokken zodat verdachten op het juiste moment kunnen worden
bijgestaan. Het gaat hier om zaken die door de politierechter kunnen
worden afgedaan. De Orde en de raad verwachten een besparing doordat
minder zaken bij de politierechter komen. Bij hun voorstel wordt niet
meegenomen dat het openbaar ministerie, de politie, de reclassering en
de Raad voor de Kinderbescherming extra kosten moeten maken om de
versnelling van de doorlooptijd te realiseren mede omdat deze snelle
afhandeling mogelijk is doordat ook buiten kantooruren capaciteit
beschikbaar is gesteld.
Aangezien het experiment enerzijds op kleine schaal wordt verricht en
anderzijds een kostenbesparing niet alleen op rechtsbijstandterrein maar
juist op andere relevante justitieterreinen is gelegen, is het uitlichten van
een mogelijke besparing op het terrein van de gesubsidieerde rechtsbijstand niet realistisch.
5.5.4 Vereenvoudiging kinderalimentatie
De Orde en raad stellen voor de vaststelling van de kinderalimentatie te
vereenvoudigen, waardoor het aantal alimentatieprocedures zal afnemen.
Deze verwachting ligt ook aan de basis van het voorstel tot vereenvoudiging van de vaststelling van kinderalimentatie, dat ik onlangs van uw
leden Recourt en Van der Steur heb mogen ontvangen. Hoewel ik een
vereenvoudiging toejuich is deze ingewikkelde materie in het verleden
weerbarstig gebleken. Eind vorige eeuw alsmede in 2004 zijn wetsvoorstellen tot vereenvoudiging van de vaststelling van kinderalimentatie
ingetrokken omdat daarvoor onvoldoende draagvlak was.1 Het voorstel
tot vereenvoudiging levert daarom vooralsnog geen zekere besparing op.
Ik wacht met belangstelling het initiatief wetsvoorstel van eerdergenoemde leden af. Een goede regeling kan zeker bijdragen aan een betere
beheersing van de kosten van rechtsbijstand.
5.5.5 Inning vanwege herziening of definitieve vaststelling inkomen
Eveneens stellen de Orde en de raad voor inningen door de raad die het
gevolg zijn van een navordering als gevolg van een herziene of definitieve
vaststelling van het inkomen van de rechtzoekende waardoor hij een
hogere eigen bijdrage moet betalen als besparing te laten meetellen.
Aangezien het hier om de uitvoering van de gebruikelijke werkprocessen
gaat, acht ik dit niet aan de orde.

1

Kamerstukken II 2006/07, 29 480, nr. 15.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

11

6. Opbrengsten structurele taakstelling
De voornoemde maatregelen die ik in het kader van de structurele
taakstelling wil doorvoeren leveren in totaal een besparing op van € 50
miljoen.
maatregel
Verlaging vergoeding advocatuur (eerste tranche) en aanpassing
indexering
Taakstelling raad voor rechtsbijstand
Verhoging eigen bijdrage echtscheiding
Extra eigen bijdrage bij opvolging raadsman
Extra eigen bijdrage in bewerkelijke zaken
Lagere vergoeding bij kennelijk niet ontvankelijk
Aanpassing anticumulatieregeling
Verlaging vergoeding advocatuur (tweede tranche)
Totaal

besparing
€ 20 miljoen
€ 5 miljoen
€ 10 miljoen
€ 2 miljoen
€ 1,5 miljoen
€ 2 miljoen
€ 1,5 miljoen
€ 8 miljoen
€ 50 miljoen

Uit dit overzicht blijkt dat de vier laatstgenoemde, alternatieve maatregelen voor de beoogde tweede verlaging van de vergoeding van de
advocatuur € 7 miljoen opleveren. Hieruit volgt dat een tweede verlaging
van de vergoeding een besparing van € 8 miljoen moet genereren.
Uitgaande van het prijspeil van 1 januari 2012 komt dit overeen met een
verlaging van 2,4%.1
Voor de duidelijkheid merk ik hier nogmaals op dat de onder punt 3
genoemde generieke verhoging van de eigen bijdragen tot een opbrengst
van € 15 miljoen nodig is ter bekostiging van het consult met de
raadsman voorafgaand aan het politieverhoor. Deze ombuiging draagt
derhalve niet bij aan de invulling van de taakstelling.
7. Administratieve lastenverlichting voor de advocatuur
De wijze waarop de raad met advocaten en mediators communiceert krijgt
in de komende twee jaar een volledig ander karakter. Vanaf 2012 worden
alle relevante formulieren via een webportaal aangeboden. Met de
ingebruikname van de webservice «MijnRvR» wordt de administratieve
afhandeling van toevoegaanvragen en vaststellingen aanzienlijk vereenvoudigd. Dit draagt bij aan structurele administratieve lastenverlichting,
zowel voor rechtsbijstandverleners als in de uitvoering van de raad.
«MijnRvR» wordt zodanig doorontwikkeld, dat de aanvraag direct vanuit
de eigen kantoorapplicatie van advocaten kan worden ingediend. Deze
nieuwe wijze van communicatie wordt uitgebreid naar mediators,
bewindvoerders en tolken en vertalers.
Over enkele jaren zal het webportaal gelden als «verplichte route». Met
goede voorlichting wordt de advocatuur gestimuleerd zo spoedig
mogelijk de overstap te maken naar digitaal aanvragen. De raad stelt zich
ten doel om volgend jaar tenminste 70% van de ingeschreven advocaten
te laten aansluiten op het webportaal. De effecten van de problematiek
met betrekking tot Diginotar zullen naar verwachting voor enige
vertraging zorgen.

1
Het feitelijke cijfer is mede afhankelijk van
de ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit
en de inflatie. Het percentage van 2,4 is
berekend op basis van de aanname dat de
jaarlijkse indexatie 1 procent bedraagt.

Naast digitalisering maakt de raad de transitie naar werken op basis van
vertrouwen. Dit betekent dat de raad meer gebruik zal maken van
steekproefsgewijze controles in plaats van de huidige één op één
controles. Het uitgangspunt is dat hierdoor de administratieve lasten van
zowel advocatuur als de raad worden verlicht met behoud van rechtmatigheid. Op termijn zal de intensiteit van de controles kunnen verminderen
voor advocaten en mediators die deelnemen aan peer review. De raad zet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

12

hiertoe in 2012 in op het stimuleren van peer review op de rechtsgebieden
BOPZ, asiel en vreemdelingenbewaring. Gelijktijdig intensiveert de raad
dossieronderzoek naar advocaten waarvan het vermoeden bestaat dat zij
zich schuldig maken aan oneigenlijk gebruik of misbruik van de
voorziening, dan wel bij herhaling ondermaats presteren. De raad werkt
hierbij nauw samen met de Orde.
8. Toegang tot het recht
Met de voorgestelde maatregelen ben ik van mening dat de toegang tot
het recht voldoende in stand blijft. Met de voorstellen is een balans
gezocht tussen enerzijds het behoud van de toegang tot het recht en
anderzijds het beheersbaar houden van het stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand. Benadrukt wordt dat er bij het ontwikkelen van de
verschillende voorstellen met betrekking tot zowel de griffierechten als de
gesubsidieerde rechtsbijstand oog is voor de gevolgen die deze
voorstellen hebben, in het bijzonder die met betrekking tot de toegang tot
het recht. Dit laat onverlet dat de voorstellen afzonderlijk kunnen worden
uitgewerkt waarbij telkens rekenschap wordt gegeven van de voorstellen
die reeds zijn gedaan op één van de voornoemde terreinen. Met de
verschillende maatregelen wordt telkens expliciet rekening gehouden met
de financiële draagkracht van rechtzoekenden, juist om ook voor de lagere
inkomens de toegang tot de rechter voldoende te verzekeren. Dit past
geheel bij de (internationale) verplichting om de toegang tot de rechter
voor alle rechtzoekenden in voldoende mate te verzekeren.

1
EVRM 21 februari 1975 (Golder/Verenigd
Koninkrijk), EVRM 9 oktober 1979 (Airey/
Ierland); en EVRM 16 juli 2002 (P., C. en
S./Verenigd Koninkrijk)
2
EHRM Airey / Ierland; EHRM 28 maart 1990
(Granger/VK); EHRM 24 mei 1991 (Quaranta/
Zwitserland); en EHRM 15 februari 2005 (Steel
en Morris / VK).
3
EHRM 26 februari 2002 (Del Sol/Frankrijk);
en EHRM 16 april 2002 (Iviso/Verenigd
Koninkrijk). Zie tevens ECRM 10 juli 1980
(X./Verenigd Koninkrijk); en ECRM 10 januari
1991 (Garcia/Frankrijk).
4
EHRM 25 september 1992 (Croissant/
Duitsland).
5
EHRM Ashingdane/Verenigd Koninkrijk.
Vergelijk tevens HvJEU 22 december 2010
(DEB/Duitsland).

Behalve in de Grondwet is het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand
gewaarborgd in artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de
Europese Unie, artikel 14 IVBPR en artikel 6 EVRM. Op grond van het
derde lid, onderdeel c, van artikel 6 EVRM heeft een ieder tegen wie
vervolging is ingesteld het recht om kosteloos door een toegevoegd
advocaat te worden bijgestaan, indien hij niet over voldoende middelen
beschikt een raadsman te bekostigen en indien de belangen van een
behoorlijke rechtspleging dit eisen. Naast strafrechtelijke procedures heeft
het EVRM ook betekenis voor andere gerechtelijke procedures, zoals
civielrechtelijke zaken1. In civielrechtelijke context heeft het EVRM erkend
dat gesubsidieerde rechtsbijstand vereist kan zijn indien van een
procespartij niet verwacht kan worden dat hij zich behoorlijk kan
verdedigen. Dat dient vervolgens in iedere afzonderlijke casus te worden
beoordeeld aan de hand van enkele criteria: de ernst van het belang van
betrokkene in de zaak en de complexiteit van de zaak2.
Het EVRM heeft expliciet erkend dat een stelsel van gesubsidieerde
rechtsbijstand, gelet op de beperkte publieke middelen die beschikbaar
zijn voor civielrechtelijke zaken, alleen kan functioneren wanneer dat
stelsel de mogelijkheid biedt om zaken te selecteren die voor gesubsidieerde rechtsbijstand in aanmerking komen3. Het recht op gesubsidieerde
rechtsbijstand mag daarom worden onderworpen aan bepaalde beperkingen of voorwaarden, waaronder de betaling van een eigen bijdrage4,
met dien verstande dat de beperking niet de essentie van het recht mag
aantasten, een legitiem doel moet beogen en dat de toegepaste maatregel
in een redelijke verhouding tot het beoogde doel moet staan5. Met deze
uitgangspunten is bij het ontwikkelen van voorstellen telkens rekening
gehouden.
Het recht op gesubsidieerde rechtsbijstand wordt duurder voor de burger.
De burger zal meer een beroep moeten doen op zijn probleemoplossend
vermogen. Van de burger wordt verwacht dat hij meer dan voorheen zijn
eigen verantwoordelijkheid neemt. Daarbij staan hem veel mogelijkheden
ter beschikking. Er is een waaier aan mogelijkheden met behulp waarvan
een oplossing kan worden gezocht. Vakbonden en consumentenorgani-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

13

saties bieden juridische hulp. Geschillencommissies zijn laagdrempelig en
bieden een adequate oplossing voor een tot de bevoegdheid van die
commissies behorend probleem. Vaak kan informatie worden verkregen
bij verschillende toezichthoudende organisaties. De overheid is daarbij
behulpzaam met bijvoorbeeld internetsites als ConsuWijzer1. Om binnen
de veelheid aan mogelijkheden de juiste weg te kunnen vinden, biedt het
juridisch loket daarbij ondersteuning. De medewerkers van het juridisch
loket hebben inzicht in de vele mogelijkheden die er bestaan ter oplossing
van een probleem. Zij analyseren het probleem en adviseren over de
oplossingsrichting. Het consulteren van een advocaat blijkt daardoor lang
niet altijd noodzakelijk. Hun dienstverlening is gratis.
Is een advocaat noodzakelijk dan kan voor de betreffende doelgroep een
beroep op het stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand worden gedaan.
Daarmee is de rechtzoekende verzekerd van de verlening van rechtsbijstand door een goed gekwalificeerde advocaat tegen een redelijke prijs.
Deze prijs staat vast. Uit gedragsregel 3 van de Orde kan worden
opgemaakt dat schikken in een zaak veelal beter is dan procederen. Dit wil
niet zeggen dat een advocaat altijd moet schikken, maar wel dat een
advocaat in de fase voorafgaand aan een proces de zaak grondig moet
bestuderen. Alleen bij een gedegen kennis van de zaak kan beoordeeld
worden of een schikking in het belang van de cliënt is. Veel van het werk
op grond waarvan beoordeeld wordt of de toegang tot de rechter moet
worden opgezocht, wordt in deze voorfase verricht.
9. Resultaten verkenning effecten verhoging eigen bijdrage in
relatie tot verhoging griffierechten

1

www.consuwijzer.nl

In de memorie van toelichting op het wetsvoorstel verhoging griffierechten worden de effecten op het beroep op de rechter op twee
manieren in beeld gebracht: via de prijselasticiteiten en via de methode
van systeemdynamica en Group model building. Deze twee benaderingen
worden ook toegepast bij het beantwoorden van de vraag wat de effecten
van de verhoging van de eigen bijdrage is in combinatie met de effecten
van de verhoogde griffierechten. Bij het beantwoorden van die vraag
wordt aangesloten op de gegevens die zijn gebruikt om de effecten van de
verhoging van griffierechten te schatten. De prijselasticiteit van een
rechtszaak geeft aan tot hoeveel procentuele verandering van de
hoeveelheid zaken 1% verhoging van de griffierechten leidt. Deze zijn
afgeleid uit bestaand sociaal-wetenschappelijk onderzoek: voor een
bestuurszaak -0.2%, een civiele zaak -0.3% en een familiezaak 0%.
Toepassing van deze coëfficiënten op de verhoging van de eigen bijdrage
van de gesubsidieerde rechtsbijstand leert dat dit – in combinatie met de
verhoging van de griffierechten – leidt tot 6% minder toevoegingen.
In opdracht van het Ministerie van Veiligheid en Justitie heeft Significant
een verkenning uitgevoerd naar vraaguitval ten gevolge van de verhoging
van de eigen bijdrage in de gesubsidieerde rechtsbijstand in relatie tot de
verhoging van de griffierechten. Daartoe is een onderscheid gemaakt naar
rechtsterreinen en type procedures. Uit de verkenning blijkt dat op alle
relevante rechtsterreinen de vraaguitval beperkt is. In de verkenning
wordt gesteld dat van de ongeveer 110 000 toevoegingen in kanton- en
bestuurszaken er een potentiële vraaguitval is van ongeveer 5000
toevoegingen, ofwel 4 à 5%.
De verkenning zal bij de Impactanalyse verhoging griffierechten worden
meegezonden aan uw Kamer.
Als we de bevindingen van de twee benaderingen combineren dan leidt
de verhoging van de eigen bijdragen tot een vermindering van het beroep
op de gesubsidieerde rechtsbijstand tussen de 4 en 6%. De benadering
van Significant leidt wellicht tot onderschatting omdat de groep van zaken
waar de maatregel betrekking op heeft zeer minutieus wordt afgebakend.
De elasticiteitenbenadering werkt grover omdat niet vergaand naar

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

14

zaakstypen wordt gedifferentieerd en komt daardoor waarschijnlijk tot een
ruimer bereik. De ervaring met deze methodieken op het gebied van de
verhoogde griffierechten leert dat bij verdere verdieping de schattingen
convergeren en nauwkeuriger worden.
10. Tot slot
Het is evident dat binnen het huidige stelsel het steeds moeilijker wordt
tegenvallers op te vangen. De rek is uit het stelsel. Om die reden ga ik het
stelsel van gesubsidieerde rechtsbijstand herzien. Daarbij wordt gedacht
aan aanbesteding van een pakket aan zaken. De advocatuur kan daarop
inschrijven. Voorts worden de mogelijkheden van een leenstelsel
onderzocht. Een dergelijk stelsel heeft Duitsland. Daar betaalt de
rechtzoekende de kosten van de verleende rechtsbijstand in termijnen
terug. Binnen deze kaders past een versterking van de functie van het
juridisch loket. Het juridisch loket zou als eerstelijns rechtshulpverlener
een belangrijke filterfunctie kunnen vervullen. Vooral als problemen nog
niet zijn geëscaleerd, is dikwijls een oplossing buiten de rechter om nog
mogelijk. Dit voorkomt een overmaat aan beroep op de rechter en leidt tot
beheersing van kosten.
In het najaar van 2011 zullen de stakeholders worden geconsulteerd over
de contouren van een nieuw stelsel. Op basis van de uitkomst van deze
consultatie zal ik u uiterlijk medio 2012 over mijn concrete voornemens
informeren.
Met het oog op de beheersbaarheid is in ieders belang het stelsel van
gesubsidieerde rechtsbijstand zodanig in te richten dat de burger die het
echt nodig heeft binnen dat stelsel wordt geholpen. Dit betekent dat er
ook oog moet zijn voor minder kostbare, maar eveneens effectieve
oplossingsrichtingen.
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 31 753, nr. 39

15