Beleidsdoorlichting Handhaving
en Toezicht ministerie van IenW
Evaluatie van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de Inspectie
Leefomgeving en Transport (ILT)

Beleidsdoorlichting Handhaving
en Toezicht ministerie van IenW
Evaluatie van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de Inspectie
Leefomgeving en Transport (ILT)
Eindrapport
Den Haag, 5 / 12 / 2018
Auteur: Ir. B.P.A. (Bill) van Mil
Mr. P.C.H. (Paul) van Dijk
Ir. F.T. (Freek) Kuipéri
A.M. (Anne Marit) Popma, MSc.
Status:
Definitief

Samenvatting
Wettelijk is het verplicht om begrotingsartikelen in de Rijksbegroting periodiek (tenminste eens in de zeven jaar
jaar) te evalueren in een beleidsdoorlichting. Deze beleidsdoorlichting heeft betrekking op artikel 24
Handhaving en Toezicht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) in de periode 2012 tot en
met 2017. De uitgaven onder dit begrotingsartikel bestaan volledig uit de bijdrage aan de Inspectie
Leefomgeving en Transport (ILT). KWINK groep heeft de beleidsdoorlichting uitgevoerd in samenwerking met
experts prof.dr. Ira Helsloot, prof.dr. Roel in ’t Veld en prof.dr. Bert van Wee. Het onderzoek is begeleid door
een begeleidingsgroep met vertegenwoordigers van de ministeries van IenW en Financiën, de Inspectie Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW), de ILT en ABDTOPConsult.
In deze samenvatting beschrijven we ten eerste de afbakening en de gehanteerde aanpak in de
beleidsdoorlichting. Ten tweede beschrijven we de beleidstheorie en de context waarbinnen de ILT opereert.
Ten derde beschrijven we de conclusies met betrekking tot de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de
governance. We sluiten de samenvatting af met de aanbevelingen.

Afbakening en aanpak
De beleidsdoorlichting heeft betrekking op uitgaven binnen artikel 24 en 97 van de begroting van het
ministerie van IenW.
De beleidsdoorlichting richt zich op de uitgaven van het ministerie van IenW aan de ILT. Het onderzoek heeft
betrekking op uitgaven binnen artikel 24 en 97 van de begroting van het ministerie van IenW. De ILT voert ook
taken uit in opdracht van andere ministeries. Deze taken vallen buiten de scope van dit onderzoek
(bijvoorbeeld de Autoriteit Woningcorporaties). De beleidsdoorlichting heeft betrekking op de periode 2012 tot
en met 2017.
De standaard beleidsdoorlichtingsvragen zijn aangevuld met drie hoofdvragen.
Voor de uitvoering van een beleidsdoorlichting bestaat een standaard set met 15 te beantwoorden vragen die
is vastgelegd in de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE). Echter, artikel 24 is geen regulier beleidsartikel
maar omvat de toezicht- en handhavingsopgave vanuit een groot aantal andere beleidsartikelen. Gelet op de
aard en het doel van het beleidsartikel is daarom gekozen om, aanvullend op de 15 RPE-vragen, drie
hoofdvragen te onderzoeken:
1. Doeltreffendheid. Op welke wijze heeft de ILT in de onderzoeksperiode invulling gegeven aan haar
wettelijke taken, in welke mate is daarmee bijgedragen aan (a) de gestelde doelen op het gebied van
toezicht en handhaving en aan (b) de geformuleerde beleidsdoelstellingen in de opgedragen
taakvelden? En welke concrete verbetermogelijkheden zijn er?
2. Doelmatigheid. In welke mate heeft de ILT haar bijdrage binnen de opgelegde randvoorwaarden
efficiënt weten te realiseren? En welke verbeteringen zijn daarin mogelijk?
3. Governance. In welke mate beïnvloedt de huidige governance binnen het ministerie van IenW de
antwoorden op deze vragen en welke verbeteringen zijn daarin mogelijk?

III

De aanpak bestaat uit een combinatie van het bestuderen van bestaand onderzoeksmateriaal en het
onderzoeken van zes casussen.
De standaard methodiek voor een beleidsdoorlichting betreft een syntheseonderzoek op basis van bestaand
onderzoeksmateriaal. In deze beleidsdoorlichting constateren we dat er onvoldoende onderzoeksmateriaal
beschikbaar is om tot een conclusie te komen over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de ILT als
inspectieorganisatie. Daarom hebben we aanvullend onderzoek uitgevoerd door zes casussen nader te
onderzoeken:
a. Vergunningverlening en toezicht rijdend materieel rail.
b. Toezicht op Schiphol.
c. Toezicht productie en handel gevaarlijke stoffen (REACH).
d. Vergunningverlening import en uitvoer van afval (EVOA).
e. Toezicht op keuring van zeeschepen door klassebureaus.
f. Inlichtingen- en Opsporingsdienst (IOD), fraudezaak medische certificaten vliegend personeel.
In het kader van deze casussen is een feitenonderzoek uitgevoerd en zijn gesprekken gevoerd met onder meer
vertegenwoordigers van brancheverenigingen, onder toezicht staande organisaties, samenwerkingspartners,
de betrokken directie op het ministerie van IenW en de ILT.
Om tot antwoorden op de hoofdvragen te komen maken we onderscheid tussen de analyse van indicatoren en
de analyse van toetsingscriteria die randvoorwaardelijk zijn voor doeltreffendheid (effectgericht, deskundig,
transparant, empowering en onafhankelijkheid van de sector), doelmatigheid (efficiënt georganiseerd,
doorlooptijden/snelheid, administratieve lasten en samenwerking) en governance (institutioneel kader,
samenwerking, onafhankelijkheid van beleid en verantwoordingsgericht).
In de conclusies maken we onderscheid tussen vier mogelijke niveaus om de hardheid van onze conclusies te
duiden, van zwaar naar licht: ‘we concluderen dat….’, ‘we hebben indicaties dat…’, ‘we hebben voorzichtige
aanwijzingen dat…’, ‘we kunnen niet concluderen dat…’.

Beleidstheorie en context
Toezicht op vervoers- en watersystemen en de leefomgeving
De algemene doelstelling van beleidsartikel 24 is: ‘Het stimuleren en bewaken van veilige vervoers- en
watersystemen en een duurzame leefomgeving’. Veiligheid en duurzaamheid zijn publieke belangen die niet
vanzelfsprekend worden geborgd zonder overheidsingrijpen. Dat komt doordat de voortbrenging van
producten en diensten kan leiden tot externe effecten zoals het ontstaan van onveiligheid, gezondheidsschade
of schade aan milieu en omgeving.
In wet- en regelgeving betreffende vervoers- en watersystemen en de leefomgeving zijn daarom regels,
verplichtingen en eisen opgelegd aan onder meer bedrijven, organisaties en overheidsinstanties om publieke
belangen als veiligheid en duurzaamheid te borgen. Er is toezicht nodig om te borgen dat degene op wie de
regels betrekking hebben zich ook daadwerkelijk aan deze regels houden. Zonder toezicht ontstaat moral
hazard, om de winst te maximaliseren door niet volgens de regels te handelen. En zonder toezicht is er geen
mechanisme om te controleren of bedrijven en organisaties zich aan de regels houden (als gevolg van
informatie-asymmetrie).

IV

Het functioneren van de ILT dient te worden beschouwd in het licht van de historische ontwikkeling van de
organisatie. Daarnaast heeft de ILT gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode verschillende veranderingen
doorgemaakt.
Met het instellingsbesluit van 14 december 2011 is de organisatie ILT opgericht. De uitvoering van de wettelijke
taken vindt plaats in domeinen die voortkomen uit de inspectiediensten die zijn samengevoegd tot de ILT,
zijnde de Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) en de VROM-inspectie. Domeinen waarop de ILT toezicht
houdt zijn ‘Rail en Wegvervoer’, ‘Scheepvaart’, ‘Luchtvaart’, ‘Afval Industrie en Bedrijven’, ‘Wonen’, ‘Water en
Producten’ en (sinds 1 juli 2015) ‘Autoriteit Woningcorporaties’.
De ILT is gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode (2012 tot en met 2017) sterk in beweging geweest. Een
deel van de veranderingen betreft de organisatie van de ILT, waaronder het vertrek van de Kernfysische Dienst
(KFD) uit de ILT en het integreren van Autoriteit Woningcorporaties (voorheen CFV, Centraal Fonds
Volkshuisvesting) in de ILT. Een aantal veranderingen komt voort uit nieuwe en veranderde regelgeving. Ook
heeft de ILT te maken gehad met taakstellingen (zie paragraaf 4.1.2). De veranderingen hebben effect gehad op
de organisatie (het aantal fte dat binnen de ILT werkzaam is) en de middelen die de ILT ontvangt voor haar
taken. Tot slot is de ILT in 2016 gestart met de ontwikkeling en implementatie van een nieuwe Koers ILT 2021.
Deze Koers bestaat uit vier pijlers: 1) de ILT werkt risicogestuurd; 2) de ILT is open over resultaten; 3) de ILT
reflecteert en signaleert; en 4) betere efficiency en dienstverlening.

Conclusies
Doeltreffendheid
Doeltreffendheid definiëren we als de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de onderzochte
beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd (relatie tussen activiteiten van de ILT en het effect in de
maatschappij).
Op basis van een analyse van het verband tussen de activiteiten van de ILT en het effect in de samenleving
kunnen we geen conclusie trekken over de mate waarin de ILT doeltreffend functioneert.
Dat komt doordat geen systematische monitoring van productieaantallen, nalevingspercentages en
effectindicatoren heeft plaatsgevonden en verbanden tussen deze drie elementen niet inspectiebreed en
systematisch zijn onderzocht en geanalyseerd. Daardoor is overigens ook niet vast te stellen of de
doeltreffendheid is toegenomen met de koerswijziging die in 2016 is ingezet (waarbij de focus is verschoven
van het bevorderen van naleving naar het realiseren van maatschappelijk effect).
Op basis van een analyse van de indicatoren uit de Rijksbegroting kunnen we geen conclusie trekken over de
doeltreffendheid van de ILT.
De kwantitatieve indicatoren die zijn opgenomen bij beleidsartikel 24 in de Rijksbegroting zeggen alleen iets
over de aantallen controles en daarmee nog niets over het hiermee bereikte effect (minder controles zouden
immers ook tot meer effect kunnen leiden). In aanvulling daarop merken we op dat er een verkeerde prikkel
uitgaat van deze focus op productieaantallen. Het nodigt de ILT uit tot het realiseren van de geplande aantallen
(de output) in plaats van tot het realiseren van naleving en van effecten in de maatschappij (de
beleidsdoelstelling). Uit de indicatoren van de Rijksbegroting blijkt overigens dat de ILT de geplande aantallen
audits, objectinspecties en convenanten in de beleidsdoorlichtingsperiode telkens niet haalt, een enkele
uitzondering daargelaten.

V

Enerzijds hebben we voorzichtige aanwijzingen dat de ILT op een aantal onderdelen doeltreffender is
geworden. Anderzijds hebben we indicaties dat de ILT op een aantal onderdelen (nog) niet doeltreffend
functioneert en concluderen we dat verbetering mogelijk is.
Ten eerste blijkt uit onafhankelijke onderzoeken over het functioneren van de ILT dat de ILT doeltreffender kan
opereren. Dat blijkt bijvoorbeeld uit het rapport van de parlementaire enquêtecommissie over de Fyra uit
2015, uit de SWOT-analyse uit 2016 en uit het rapport Veiligheid vliegverkeer Schiphol uit 2017.
Ten tweede blijkt uit ons aanvullend casusonderzoek naar het functioneren van de ILT op een aantal
toetsingscriteria, dat de ILT beperkt effectgericht en transparant functioneert. Daarnaast hebben we indicaties
dat de deskundigheid van de ILT onder druk staat. We onderbouwen dit met onze bevindingen per
toetsingscriterium:
1. We concluderen dat de ILT tussen 2012 en 2015 beperkt effectgericht opereerde. Sindsdien zijn er
indicaties dat de effectgerichtheid is toegenomen maar er zijn nog veel kansen om de effectgerichtheid
te vergroten. Zo slaagt de ILT er nog niet in om allocatie van capaciteit en middelen daadwerkelijk op
basis van risico’s te laten plaatsvinden. Ook wordt de gewijzigde focus op het realiseren van
maatschappelijk effect door externe stakeholders nog nauwelijks herkend. Tot slot wordt de ILT
belemmerd in de effectgerichtheid omdat er geen duidelijk, up-to-date en eenduidig overzicht met
taken voor handen is waardoor de ILT mogelijk taken of risico’s over het hoofd ziet.
2. We hebben enerzijds indicaties dat de deskundigheid en gedrevenheid van individuele inspecteurs goed
is, maar anderzijds hebben we ook indicaties gekregen dat de deskundigheid van de ILT onder druk
staat. Een aantal zorgen betreffende de deskundigheid is naar voren gekomen. Ten eerste de hoge
uitstroom, terwijl nieuwe mensen vaak pas worden aangenomen als de medewerkers die ze moeten
opvolgen al vertrokken zijn. Ten tweede worden medewerkers ingezet in andere sectoren dan de sector
waarin ze altijd hebben gewerkt en waarin ze veel ervaring en expertise hebben. Ten derde is het
aantrekken van deskundig personeel complex voor de ILT.
3. We concluderen dat de ILT beperkt transparant was gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode. Er zijn
weliswaar een aantal zaken verbeterd in de afgelopen jaren, maar er is tegelijkertijd nog veel winst te
behalen door transparanter te worden richting onder toezicht staanden, samenwerkingspartners en de
samenleving. Zo is informatie over de interpretatie van normen en over het verloop van
(vergunnings)procedures vaak niet duidelijk en/of niet goed te vinden en wordt in verschillende
casussen aangegeven dat de ILT moeilijk te bereiken is (de website is onduidelijk en contact opnemen
kan alleen via een algemeen nummer).
4. We hebben indicaties dat de ILT meer is gaan inzetten op empowerment van partijen om (zelf) aan de
wet- en regelgeving te voldoen, bijvoorbeeld door meer in contact te treden met sectoren (en vragen te
beantwoorden) en door brancheorganisaties te helpen om goede informatie te verstrekken aan hun
leden over het voldoen aan de wet- en regelgeving.
5. We maken onderscheid tussen de onafhankelijkheid ten opzichte van de sector(en) waarop de ILT
toezicht houdt en de onafhankelijkheid ten opzichte van het kerndepartement. We concluderen dat de
ILT onafhankelijk van partijen in de sector opereert. Op de onafhankelijkheid van de ILT ten opzichte van
het beleidsdepartement gaan we in bij het thema governance (pagina VIII van deze samenvatting).

Doelmatigheid
We maken onderscheid tussen doelmatigheid van het beleid (de mate waarin het optimale effect tegen zo min
mogelijk kosten en ongewenste neveneffecten wordt bewerkstelligd) en doelmatigheid van de bedrijfsvoering
(relatie tussen input van middelen en output). Per conclusie beschrijven we of het de doelmatigheid van het
beleid of de doelmatigheid van de bedrijfsvoering betreft.

VI

Op basis van een analyse van het verband tussen de input en de effecten van het beleid kunnen we geen
conclusie over de doelmatigheid van het beleid trekken, omdat het bereikte effect in de periode 2012 tot en
met 2017 niet systematisch in beeld is gebracht (zoals ook al is aangegeven bij de conclusies over
doeltreffendheid).
Doelmatigheid van het beleid gaat over de verhouding tussen kosten enerzijds en bereikte effecten anderzijds
en deze bereikte effecten zijn niet goed in beeld. Wel kan worden vastgesteld dat de ingezette middelen zijn
afgenomen: tussen 2012 en 2017 is een structurele korting op het budget van 16,5 miljoen doorgevoerd (11,3%
van het budget in 2012).
Op basis van een analyse van de doelmatigheidsindicatoren in de Rijksbegroting kunnen we geen conclusie
trekken over de doelmatigheid van het beleid. Wel vormt de analyse van de doelmatigheidsindicatoren een
indicatie dat de doelmatigheid van de bedrijfsvoering kan worden verbeterd.
We hebben een analyse gemaakt van de geplande en gerealiseerde scores in de periode 2012 tot en met 2017
op de acht doelmatigheidsindicatoren die het ministerie van IenW en de ILT zelf onderscheiden in de
Rijksbegroting. Hieruit volgt het beeld dat de normen die de ILT zichzelf heeft opgelegd voor de indicatoren vijf
tot en met acht niet zijn gehaald, op een enkele uitzondering na. Het gaat om de volgende indicatoren: saldo
baten en lasten (indicator vijf), doorlooptijden van vergunningen (indicator zes), wachttijden
informatiecentrum (indicator zeven) en het percentage gegrond verklaarde bezwaren (indicator acht). Voor
indicator vijf en acht past daarbij de nuance dat de norm vooral uitdrukking geeft aan een ambitie en niet
zozeer aan een realistisch streven (0% afwijking tussen basten en lasten, 0% gegronde bezwaren). Bij de
overige indicatoren (een tot en met vier, namelijk kostprijzen per productgroep, uurtarieven, omzetten per
productgroep, aantal fte’s) is het beeld gemengd maar ook onduidelijk (door veranderingen in definities en
wijze van meten).
Bij het voorgaande plaatsen we de kanttekening dat deze doelmatigheidsindicatoren naar ons oordeel weinig
zeggen over de doelmatigheid van het beleid, omdat ze geen indicatie geven over de relatie tussen kosten
enerzijds en effecten anderzijds. Voor de indicator over de uurtarieven geldt dat deze wel een indicatie vormt
voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering (omdat een lage overhead leidt tot een lager tarief).
Op grond van ons onderzoek naar de toetsingscriteria die verband houden met de doelmatigheid
concluderen we dat er nog diverse mogelijkheden zijn om de doelmatigheid te verbeteren.
Er zijn weliswaar besparingen gerealiseerd door het treffen van maatregelen bij de ondersteunende functies en
het efficiënter organiseren van diverse processen in het primaire proces, toch is op een aantal onderwerpen
nog duidelijke doelmatigheidswinst te bereiken:
1. We concluderen dat de ILT efficiënter kan worden georganiseerd. Er zijn weliswaar besparingen
gerealiseerd door het treffen van maatregelen bij de ondersteunende functies en het efficiënter
organiseren van diverse processen in het primaire proces, toch is op een aantal onderwerpen nog
duidelijke efficiëntiewinst te bewerkstelligen (waaronder toedeling middelen aan sectoren,
ondersteuning werkprocessen door ICT, het terugdringen van ziekteverzuim).
2. We concluderen dat de ILT de eigen normen niet haalt als het gaat om het tijdig doorlopen van
vergunningverleningstrajecten. Sommige stakeholders zijn desondanks positief over de snelheid die de
ILT weet te realiseren, maar er zijn ook stakeholders die vooral voorbeelden aandragen waarbij lang
wordt gewacht op de ILT (bijvoorbeeld op verslaglegging van audits en op antwoorden die moeten
volgen op vragen die aan de ILT zijn gesteld).
3. We hebben indicaties dat de ILT oog heeft voor het beperken van de administratieve lasten, binnen de
geldende wetgeving. Over het algemeen worden de administratieve lasten positief of neutraal
beoordeeld door de onder toezicht staande sectoren.
4. We hebben indicaties dat de samenwerking met andere toezichthouders is verbeterd, maar ook dat er
nog ruimte is deze verder te verbeteren.

VII

Governance
Met governance bedoelen we de relaties binnen het ministerie van IenW (de relatie tussen de eigenaar, de SG
van het ministerie van IenW, de beleidsdirecties van het ministerie van IenW en de ILT). Hierbij gaat het vooral
om de samenwerking, onafhankelijkheid en verantwoording.
We hebben indicaties dat de governance tussen de ILT en het ministerie van IenW op een aantal punten de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de ILT belemmert.
Enerzijds concluderen we dat de afspraken zoals ze in regels vastliggen geen belemmering hoeven te vormen.
Anderzijds hebben we indicaties dat in de praktijk de wijze waarop wordt samengewerkt bij planvorming en
realisatie (rolinvulling) niet optimaal bijdragen aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van de ILT. Daarnaast
constateren we dat er op papier waarborgen voor een onafhankelijke taakuitoefening in individuele gevallen is,
maar in de praktijk blijkt dat deze beperkt kan worden zonder dat dit kenbaar wordt. Tot slot concluderen we
dat verbeteringen in de verantwoording mogelijk zijn.
Hierna volgen onze bevindingen per toetsingscriterium die deze conclusie onderbouwen:
1. We concluderen dat het huidige institutionele kader op zichzelf geen belemmering vormt voor de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het toezicht. Wel hebben we indicaties dat nadere en/of
gewijzigde afspraken kunnen bijdragen aan het versterken van de toepassing van de regels en het
explicieter vastleggen van de verwachtingen. Zo zien we ten eerste dat de terminologie zoals
gehanteerd in het agentschapsmodel en de sturingsrelaties tot onduidelijke verwachtingen leidt en
constateren we ten tweede dat de afspraken veel ruimte bieden voor de invulling door betrokkenen.
2. Er zijn indicaties dat de samenwerking tussen ministerie van IenW en de ILT in de afgelopen jaren is
versterkt, maar ook dat er nog kansen zijn deze verder te verbeteren en zo de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van de ILT te vergroten. Met name een doeltreffende en doelmatige allocatie van
mensen en middelen wordt belemmerd in de huidige samenwerking.
3. Er zijn indicaties dat de onafhankelijkheid van de ILT ten opzichte van het ministerie niet optimaal
bijdraagt aan de doeltreffendheid van de ILT. Op papier zijn er waarborgen voor een onafhankelijke
taakuitoefening in individuele gevallen, in de praktijk blijkt dat deze beperkt kan worden zonder dat dit
kenbaar wordt.
4. We concluderen dat verbeteringen in de verantwoording nodig en mogelijk zijn. Het zicht op het
functioneren van de ILT is beperkt doordat niet systematisch informatie wordt verzameld over de relatie
tussen productieaantallen (aantallen inspecties), nalevingspercentages en effecten in de maatschappij.
Naarmate de ILT zich meer wil richten op effecten, zal daaraan ook in de verantwoording meer aandacht
moeten worden besteed. Hiervan zijn nog geen resultaten zichtbaar.

Koers
Het functioneren van de ILT in de afgelopen jaren is niet statisch. In 2016 heeft de ILT een koerswijziging
ingezet. Om gericht aanbevelingen aan de ILT te kunnen doen is het belangrijk om rekening te houden met de
richting waarin de ILT zich beweegt. We hebben ons daarom specifiek gericht op de koerswijziging die de ILT
doormaakt.
Gesprekspartners zijn positief over het idee van de koerswijziging waarbij de focus ligt op maatschappelijk
effect in plaats van op naleving, voor zover gesprekspartners hiervan overigens op de hoogte zijn. Echter, we
constateren dat de communicatie over de Koers niet consistent is en dat de Koers is voor veel
gesprekspartners onduidelijk is.

VIII

We constateren dat een groot deel van de gesprekspartners in alle casussen buiten de ILT niet of beperkt op de
hoogte is van de nieuwe Koers. Zij zien deze vooral als weer een reorganisatie. Binnen de ILT leidt de
koerswijziging, en met name de reorganisatie die daaruit voortkomt, tot onduidelijkheid met onrust tot gevolg,
bijvoorbeeld bij de onderdelen luchtvaart en scheepvaart. Hierdoor ontstaat het risico dat het draagvlak voor
de koerswijziging afneemt.
De Koers is niet de eerste reorganisatie in de beleidsdoorlichtingsperiode.
We constateren dat de ILT in de beleidsdoorlichtingsperiode twee keer een aanzienlijke reorganisatie heeft
doorgemaakt en van richting (visie) is veranderd. Beide keren gebeurde dit na het aantreden van een nieuwe
Inspecteur-generaal (IG). Gesprekspartners constateren dat de ILT veel met de interne organisatie (eigen
reorganisatie) bezig is. Los van de inhoudelijke richting van de Koers roept dit de vraag op of de continuïteit en
consistentie in het optreden van de ILT, met een belangrijke rol in de samenleving, voldoende zijn geborgd.

Aanbevelingen
Tot slot hebben we aanbevelingen geformuleerd. Om de bruikbaarheid van de aanbevelingen te vergroten
hebben we per aanbeveling aangegeven of deze aan een van de pijlers in de Koers kan worden gekoppeld.

Overkoepelend
Op basis van het onderzoek onderscheiden we twee overkoepelende aanbevelingen:
1. We bevelen de ILT aan een duidelijke plan-do-check-act cyclus in te richten. Ten eerste door
indicatoren te definiëren op het gebied van de output van de ILT, de naleving in de sector en het
effect in de maatschappij, waardoor het mogelijk wordt structureel en systematisch de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van de ILT te monitoren en verantwoording af te leggen. Ten
tweede door in de plan-do-check-act cyclus de activiteiten en de planning van de koerswijziging te
monitoren, zodat bijsturing mogelijk is.
Momenteel is het niet mogelijk om een harde conclusie over de doeltreffendheid en de doelmatigheid
van de ILT te trekken omdat er geen structurele monitoring van indicatoren op het gebied van output
van de ILT, outcome in de vorm van naleving, en maatschappelijk effect heeft plaatsgevonden. Wat
betreft de doelmatigheid zijn er gegevens over de input maar deze kunnen niet gerelateerd worden
aan het effect. Om in de toekomst (bij een volgende beleidsdoorlichting of evaluatie) wel harde
conclusies te kunnen trekken en te kunnen vaststellen of de koerswijziging de doeltreffendheid en de
doelmatigheid van de ILT vergroot, dienen heldere indicatoren te worden vastgesteld die structureel
en systematisch worden gemonitord, geanalyseerd en gepubliceerd (bijvoorbeeld in de Rijksbegroting
en het jaarverslag).
Wij geven de ILT mee deze aanbeveling onderdeel te maken van de pijler: ‘de ILT is open over
resultaten’.
2. We bevelen aan de inzet van middelen te verplaatsen naar die sectoren waar de risico’s het grootst
zijn en/of het risicoreductiepotentieel van de ILT het grootst is, waardoor met dezelfde
middeleninzet meer maatschappelijk effect kan worden gerealiseerd. Daartoe dienen
belemmeringen in de huidige governance tussen het ministerie van IenW en de ILT te worden
weggenomen.
Met de ILT-brede risicoanalyse (IBRA), de programmatische aanpak en het verbeteren van de
informatiepositie heeft de ILT een eerste stap gezet om risicogericht te kunnen prioriteren. In de

IX

praktijk heeft allocatie van middelen op basis van de gevonden risico’s nog niet of beperkt
plaatsgevonden, maar dit is wel gewenst om de doeltreffendheid en de doelmatigheid te kunnen
vergroten. Daarnaast merken we op dat de IBRA nog verder kan worden doorontwikkeld en dat in de
toekomst ook nadrukkelijker het risicoreductiepotentieel van het optreden van de ILT moet worden
geanalyseerd. Immers, de ILT zou zich niet alleen moeten richten op de grootste risico’s, maar zou zich
ook moeten richten op die risico’s waarbij de ILT de grootste winst op het gebied van veiligheid of
duurzaamheid kan realiseren. Ook dient rekening te worden gehouden met de gevolgen voor de
risico’s als de ILT bepaalde taken afbouwt. Zo kan het bijvoorbeeld zo zijn dat een risico thans heel
klein is omdat de ILT daar een intensieve aanpak op heeft. Het afbouwen van die aanpak kan ertoe
leiden dat het risico weer toeneemt.
We constateren dat de samenwerking tussen het ministerie van IenW en de ILT momenteel
belemmerend werkt om middelen flexibel te kunnen alloceren op die onderwerpen waar de risico’s
het grootst zijn, dan wel het risicoreductiepotentieel van de ILT het grootst is.
We geven de ILT mee deze aanbeveling onderdeel te maken van de pijler: “de ILT werkt
risicogestuurd”.

Doeltreffendheid
3. We bevelen de ILT aan de informatievoorziening richting de sector te verbeteren.
De ILT kan de doeltreffendheid vergroten door op een aantal onderdelen transparanter te zijn richting
de sector en de onder toezicht staanden. Ten eerste kan de ILT transparanter zijn over de interpretatie
van (Europese) wet- en regelgeving, zodat onder toezicht staande organisaties vooraf meer
duidelijkheid krijgen over de wijze waarop ze aan de regels kunnen voldoen. Ten tweede is het voor
gesprekspartners geregeld niet duidelijk wat de voortgang van processen bij de ILT is, bijvoorbeeld
nadat een verzoek om toestemming tot wijziging is ingediend of een vraag is gesteld. De
communicatie op dat punt kan worden verbeterd. Ten derde kan de ILT de (online en offline)
toegankelijkheid vergroten door ervoor te zorgen dat partijen sneller en laagdrempeliger op de juiste
plek terecht komen. Tot slot kan de website van de ILT gebruiksvriendelijker worden ingericht voor de
sectoren waarop de ILT toezicht houdt.
We constateren dat deze aanbeveling weliswaar gaat over openheid maar niet past binnen de
uitgangspunten van de huidige pijler: “de ILT is open over resultaten”.
4. We doen de ILT de aanbeveling om een plan van aanpak op te stellen met maatregelen om te
borgen dat de ILT beschikt over de verschillende competenties die nodig zijn voor het toezicht.
Binnen en buiten de ILT worden zorgen geuit over de continuïteit van de deskundigheid van de ILT. Er
wordt aangegeven dat de uitstroom van medewerkers hoog is (mede door reorganisaties en
taakstellingen) en dat de ILT moeite heeft om deskundig nieuw personeel aan te trekken. Voorts wordt
de zorg geuit dat roulatie van medewerkers tussen sectoren leidt tot verlies van (vakinhoudelijke en
sectorinhoudelijke) deskundigheid bij de ILT. We merken op dat het binnen de scope van deze
beleidsdoorlichting niet mogelijk was om de vakinhoudelijke en sectorinhoudelijke deskundigheid van
de ILT-medewerkers nader te onderzoeken of te verifiëren. De mate waarin op dit onderdeel zorgen
zijn geuit is echter zodanig dat we de ILT oproepen oog te hebben voor behoud en borging van de
deskundigheid. Dit zou kunnen door een plan van aanpak te maken met maatregelen om te borgen
dat: 1) de uitstroom van medewerkers beperkt blijft; 2) dat deskundig personeel wordt aangetrokken
ter vervanging van huidig vergrijzend personeel; en 3) invulling kan worden gegeven aan competenties
die in de toekomst van toezichthouders worden gevraagd (denk aan data-analyse). Een mogelijke kans

X

om hier invulling aan te geven zou kunnen zijn het samenwerken met andere Europese
toezichthouders om kennis en expertise internationaal te borgen en te delen.
Deze aanbeveling past niet direct bij één van de pijlers in de Koers. We geven de ILT daarom mee hier,
aanvullend op de Koers, oog voor te hebben.

Doelmatigheid
5. We bevelen aan de ICT-systemen zodanig te verbeteren dat de medewerkers beter worden
ondersteund bij hun werkzaamheden, efficiënter kunnen werken en dat de sturing op tijdige
vergunningverlening (namelijk binnen de wettelijke termijn) kan worden verstevigd (ten einde de
norm te halen dat 95% van de vergunningaanvragen binnen de wettelijke termijn moet worden
afgehandeld).
Verbetering van de ICT-systemen is overigens ook een randvoorwaarde om meer datagestuurd te
kunnen werken.
Bij het voorgaande merken we op dat een nadere analyse van de ICT-strategie en de ICT-kosten en
opbrengsten van de ILT vooraf zou moeten gaan aan de hiervoor genoemde verbetering van de ICTsystemen. De nadere analyse die we aanbevelen zou zich moeten richten op vragen als: is ILT in
control op het punt van ICT(ontwikkeling), is het aannemelijk dat de baten van de ICT-investeringen
straks de kosten gaan overtreffen en zijn de gestelde doelen van de ICT-operatie wel realistisch en
haalbaar (en niet te ambitieus)? De analyse van de ILT zou getoetst moeten worden door het BIT. 1
We geven de ILT mee deze aanbeveling onderdeel te maken van de pijler: “betere efficiency en
dienstverlening”.
6. We bevelen aan op grond van nadere analyse van de (overhead)kosten die de uurtarieven bepalen
te bezien of er besparingen kunnen worden gerealiseerd (omdat de in de Rijksbegroting vermelde
uurtarieven van de ILT relatief hoog zijn ten opzichte van de vermelde tarieven van andere
organisaties).
7. We bevelen aan te bezien of de kosten voor externe inhuur kunnen worden verminderd
(bijvoorbeeld in het geval het gaat om langdurige inhuur waarvoor indiensttreding een goed
alternatief kan zijn voor inhuur) en om maatregelen te treffen om het ziekteverzuim te reduceren
aan de hand van een verzuimanalyse.

Governance
8. We bevelen aan de verhouding tussen het ministerie van IenW en de ILT nader te expliciteren in de
vorm van een relatiestatuut.
Zowel de samenwerking met het ministerie van IenW als de borging van de onafhankelijkheid verdient
aandacht. We constateren dat de huidige regels in de praktijk niet goed werken. Andere of nadere
afspraken zijn nodig om de rollen en verwachtingen over en weer duidelijk te maken. Hierbij realiseren
we ons dat het maken van afspraken niet wegneemt dat het van groot belang is hoe betrokkenen in de
praktijk invulling geven aan deze afspraken. Wij achten een (nieuw) document niet alleen nodig om
afspraken op papier zetten, maar meer nog om ervoor te zorgen dat het ministerie van IenW en de ILT

1 Het Bureau ICT-toetsing (BIT) toetst op de risico’s en slaagkans van projecten die door de rijksoverheid en zelfstandig bestuursorganen

(zbo's) worden opgezet en waarbij ICT een belangrijke rol heeft. Zie: https://www.bureauicttoetsing.nl/toetsproces/uitvoeren-van-een-bittoets

XI

in gesprek gaan over hun onderlinge relatie en voor de manier waarop zij hun respectievelijke rollen
invullen.
We constateren dat het document “Sturingsrelatie ILT” door de gebruikte begrippen onduidelijkheid
oproept. Volgens ons is het logisch te kiezen voor een relatiestatuut waarin is vastgelegd hoe het
ministerie van IenW en de ILT zich tot elkaar verhouden. Bij de invulling daarvan kan bijvoorbeeld
worden gekeken naar de relatiestatuten tussen ministeries en markttoezichthouders.
Een relatiestatuut zou daarnaast duidelijkheid kunnen verschaffen over een aantal onderwerpen die
nu onduidelijk zijn in de samenwerking tussen het ministerie van IenW en de ILT: hoe gaan het
ministerie van IenW en de ILT met elkaar om bij onderwerpen als de totstandkoming van wet- en
regelgeving (wordt de ILT alleen via de HUF-toets betrokken bij veranderingen in wet- en regelgeving
of wordt de ILT ook al eerder betrokken en hoe dan?), hoe gaan de ILT en het ministerie van IenW met
elkaar om bij de totstandkoming van een meerjarenplan van de ILT (krijgt het ministerie van IenW de
gelegenheid om op een concept te reageren of er input voor te leveren, of niet?), hoe gaan de ILT en
het ministerie van IenW met elkaar om bij de totstandkoming van de risicoanalyse (levert het
ministerie van IenW input en op welk moment, is er instemming van het ministerie van IenW nodig en
zo ja, waarop dan precies)? Ook de werking van de driehoek – SG, beleidsdirecties, ILT – kan hierin
worden verankerd. We bevelen aan de verhouding tussen het ministerie van IenW en de ILT nader te
expliciteren in de vorm van een relatiestatuut.
9. We bevelen aan de samenwerking zodanig te structureren dat het voor de ILT eenvoudiger is om
mensen en middelen te heralloceren naar aanleiding van de uitkomsten van uitgevoerde
risicoanalyse.
We hebben vastgesteld dat de huidige manier van (samen)werken niet optimaal is voor de toepassing
van risicogericht toezicht. De huidige samenwerking draagt daarmee niet voldoende bij aan de
doeltreffende en doelmatige inzet van mensen en middelen. Het ministerie van IenW en de ILT zullen
daarom afspraken moeten maken hoe zij, vanuit hun eigen rollen en verantwoordelijkheden,
samenwerken bij de invulling van het risicogerichte toezicht. Welke ruimte heeft de ILT voor eigen
afwegingen, gelet op de gewenste onafhankelijkheid? Waarover dient afstemming plaats te vinden
met het ministerie van IenW, met het oog op de ministeriële verantwoordelijkheid?
10. We bevelen het ministerie van IenW en de ILT aan in de praktijk blijvende aandacht te hebben voor
onafhankelijke taakuitvoering in individuele gevallen, in lijn met geldende procedures
Er zijn en blijven in de praktijk altijd (informele) beïnvloedingsmogelijkheden vanuit het ministerie van
IenW. Dat geldt ook in het geval er nadere regels of afspraken worden gemaakt. We bevelen het
ministerie van IenW en de ILT aan in de praktijk blijvende aandacht te hebben voor onafhankelijke
taakuitvoering in individuele gevallen, in lijn met geldende procedures. Het is nuttig en nodig om
nader te bespreken hoe wordt omgegaan met beïnvloeding vanuit het ministerie. Die beïnvloeding zal
zoveel mogelijk transparant moeten zijn, in lijn met de vereisten van de Aanwijzingen inzake de
rijksinspecties. Overigens dient het Instellingsbesluit ILT in lijn te worden gebracht met de
Aanwijzingen inzake de rijksinspecties. Nu is in het Instellingsbesluit ILT opgenomen dat algemene
aanwijzingen aan de Staten-Generaal worden gemeld, terwijl de rijksbrede Aanwijzingen bepalen dat
deze in de Staatscourant moeten worden gepubliceerd.

XII

Koers
We constateren dat er nog verbetermogelijkheden zijn om tot een succesvolle implementatie van de Koers te
komen.
11. We bevelen de ILT aan om duidelijk en eenduidig over de Koers te communiceren.
We constateren dat er binnen en buiten de ILT onduidelijkheid bestaat over de invulling van de Koers
en dat de Koers voornamelijk wordt gezien als weer een reorganisatie. Daarbij constateren we dat niet
altijd consistent wordt gecommuniceerd over de Koers (het woordgebruik aangaande de pijlers
verschilt bijvoorbeeld per publicatie). Zowel binnen als buiten de ILT is er behoefte aan consistentie en
duidelijkheid.
12. We bevelen de ILT aan bij de implementatie van de Koers meer aandacht te hebben voor draagvlak
binnen en buiten de organisatie.
We constateren dat niet alle gesprekspartners binnen en buiten de ILT bekend zijn met de Koers en
dat er zorgen zijn over de gevolgen van de Koers. Deze zorgen zijn enerzijds een logische reactie op
een onzekere verandering. Anderzijds mogen zij niet leiden tot structureel verlies van draagvlak en
vertrouwen in de ILT. Daarbij constateren we dat de ILT haar eigen medewerkers ziet als het kapitaal
van de organisatie. Om ervoor te zorgen dat dit kapitaal behouden blijft en dat de Koers succesvol in
uitvoering kan worden gebracht, geven we de ILT mee oog om te hebben voor de communicatie en
het draagvlak van betrokkenen, intern en extern. Daarbij denken wij niet alleen aan bedrijven onder
toezicht maar ook aan bijvoorbeeld reizigers- en milieuorganisaties.

XIII

Inhoud
Samenvatting

III

1. Inleiding

17

1.1. Aanleiding en doel

17

1.2. Onderzoeksvragen

17

1.3. Leeswijzer

19

2. Afbakening en onderzoeksverantwoording

21

2.1. Afbakening beleidsdoorlichting artikel 24

21

2.1.1. Doel van de beleidsdoorlichting

21

2.1.2. Afbakening van de beleidsdoorlichting

22

2.2. Onderzoeksverantwoording en methodologie

23

2.2.1. Stap 1: Syntheseonderzoek bestaand onderzoeksmateriaal

24

2.2.2. Stap 2: Aanvullend casusonderzoek

24

2.2.3. Reflectie op de gekozen methodiek

27

3. Beleidstheorie
3.1. Motivatie voor het beleid

29
29

3.1.1. Aanleiding en verantwoordelijkheid

29

3.1.2. Verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid

30

3.2. Taken en activiteiten ILT

30

3.2.1. Taken ILT

30

3.2.2. Activiteiten van de ILT

32

3.2.3. Samenhang activiteiten toezicht

33

3.3. Contextuele ontwikkelingen

33

3.3.1. Historische context

33

3.3.2. Koerswijziging

34

4. Uitgaven en onderbouwing

37

4.1. Inkomsten en uitgaven artikel 24

37

4.1.1. Inkomsten ILT

37

4.1.2. Uitgaven ILT

38

4.2. Onderbouwing uitgaven

39

4.2.1. Uitsplitsing van de uitgaven

39

4.2.2. Relatie uitgaven en tarieven

41

XIV

5. Beschikbaar onderzoeksmateriaal
5.1. Inventarisatie onderzoeksmateriaal

42
42

5.1.1. Overkoepelende onderzoeken

42

5.1.2. Onderzoeken met betrekking sectoren en taken van de ILT

45

5.1.3. Specifieke onderzoeken

47

5.2. Uitspraken doeltreffendheid en doelmatigheid op basis van het onderzoeksmateriaal
47
6. Doelbereik en doeltreffendheid

49

6.1. Analysekader

49

6.2. Analyse verband activiteiten ILT en effecten in de maatschappij

50

6.2.1. Doelbereik

50

6.2.2. Verband tussen doelbereik en activiteiten ILT

51

6.3. Analyse productie-indicatoren Rijksbegroting

52

6.4. Analyse toetsingscriteria

53

6.4.1. Toetsingscriterium – Effectgerichtheid

54

6.4.2. Toetsingscriterium – Professionaliteit en deskundigheid

55

6.4.3. Toetsingscriterium – Transparantie

56

6.4.4. Toetsingscriterium – Empowering

58

6.4.5. Toetsingscriterium – Onafhankelijkheid van de sector

58

6.5. Verbetermogelijkheden
7. Doelmatigheid

58
60

7.1. Analysekader

60

7.2. Analyse verband tussen input ILT en effecten in de maatschappij

61

7.3. Analyse doelmatigheidsindicatoren uit Rijksbegroting

61

7.4. Analyse toetsingscriteria

65

7.4.2. Toetsingscriterium – Efficiënt georganiseerd

65

7.4.3. Toetsingscriterium – Doorlooptijden/snelheid

68

7.4.4. Toetsingscriterium – Administratieve lasten

69

7.4.5. Toetsingscriterium - Samenwerking

69

7.5. Verbetermogelijkheden
8. Governance

70
72

8.1. Analysekader

72

8.2. Analyse toetsingscriteria

73

8.2.1. Toetsingscriterium – Institutioneel kader

74

8.2.2. Toetsingscriterium – Samenwerking

75

8.2.3. Toetsingscriterium – Onafhankelijkheid

78

XV

8.2.4. Toetsingscriterium – Verantwoordingsgerichtheid
8.3. Verbetermogelijkheden
9. Analyse Koers 2021

80
80
83

9.1. Algemene beelden Koers

83

9.2. Analyse pijlers Koers

85

9.3. Verbetermogelijkheden

88

10. Beleidsopties bij 20% minder budget

89

10.1. Uitgangspunten

89

10.2. Beleidsopties bij 20% minder middelen

89

10.2.1. Beleidsoptie A – Risicogestuurd keuzes maken (minder middelen inzetten op
kleine risico’s)

90

10.2.1. Beleidsoptie B – Efficiency maatregelen nemen

92

10.2.2. Beleidsoptie C – Evenredige ILT brede besparing (kaasschaaf)

93

10.2.3. Beleidsoptie D – Inkomsten derden verhogen

94

10.3. Samenvatting en combinatie van beleidsopties

96

Bijlage I. Betrokkenen

99

Bijlage II. Lijst afkortingen

100

Bijlage III. Toetsingscriteria

102

Bijlage IV. Achtergrond agentschapsstatus

108

Bijlage V. Casusbeschrijvingen

112

A. Casus. Rijdend materieel rail

112

B. Casus. Toezicht Schiphol

125

C. Casus. Reach

140

D. Casus. Vergunningverlening EVOA

150

E. Keuring zeeschepen

162

F. Casus IOD/Mergel

171

XVI

1. Inleiding
1.1. Aanleiding en doel
Begrotingsartikelen in de Rijksbegroting worden periodiek (tenminste eens in de zeven jaar jaar) geëvalueerd in
een beleidsdoorlichting. Het doel van een beleidsdoorlichting is om ex post verantwoording af te leggen over
de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid.2 Deze beleidsdoorlichting heeft betrekking op
artikel 24 Handhaving en Toezicht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) in de periode
2012 tot en met 2017.3 De uitgaven onder dit begrotingsartikel bestaan volledig uit de bijdrage aan de
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). De ILT is ontstaan op 1 januari 2012 door een samenvoeging van de
Inspectie Verkeer en Waterstaat (IVW) en de Volkshuisversing, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer-inspectie
(VROM-inspectie), nadat de ministeries waaronder deze inspectiediensten vielen werden samengevoegd. De
doorlichtingsperiode van deze beleidsdoorlichting (2012 tot 2017) valt samen met het bestaan van de ILT. 4
Het doel van een beleidsdoorlichting is om inzicht te geven in de doeltreffendheid en doelmatigheid van het
gevoerde beleid dat valt onder het betreffende begrotingsartikel. Conform de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek (RPE) wordt doeltreffendheid hierbij gedefinieerd als de mate waarin de
beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de onderzochte beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd.
Doelmatigheid betreft de mate waarin het optimale effect tegen zo min mogelijk kosten en ongewenste
neveneffecten wordt bewerkstelligd. 5

1.2. Onderzoeksvragen
De standaardmethodiek voor een beleidsdoorlichting bestaat uit vijftien vragen (de RPE-vragen). Echter, artikel
24 is geen regulier beleidsartikel maar omvat de toezicht- en handhavingsopgave vanuit een groot aantal
andere beleidsartikelen. Gelet op de aard en het doel van het beleidsartikel is daarom aan de Tweede Kamer
voorgesteld drie kernvragen mee te geven.6
In een reactie op deze brief heeft de Tweede Kamer verzocht ook aandacht te besteden aan de bijdrage van de
ILT aan de beleidsdoelstellingen van het ministerie van IenW, de implementatie van het functioneren en de
impact van de risicogestuurde benadering en de vraag in hoeverre de ILT is toegerust op (nieuwe) wettelijke
taken. Daarnaast verzoekt de Tweede Kamer de kernvragen zodanig te formuleren dat niet elke vorm van
activiteit automatisch leidt tot een positief beeld en daarbij oog te hebben voor concrete
verbetermogelijkheden.7

2 Zie: http://www.rijksbegroting.nl/system/files/6/regeling-periodiek-evaluatieonderzoek-rpe-2015.pdf.
3 In 2012 betrof het artikel 38 Inspectie Leefomgeving en Transport van de Rijksbegroting van het (toenmalige) ministerie van

Infrastructuur en Milieu. Vanaf 2013 betreft het artikel 24 van de begroting.
4 Omdat deze beleidsdoorlichting in 2018 is uitgevoerd, valt 2018 niet binnen de doorlichtingsperiode.
5 Zie: https://wetten.overheid.nl/BWBR0040754/2018-03-27.
6
Kamerbrief van staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, ‘Aanmelden beleidsdoorlichting begrotingsart.24 Handhaving en
Toezicht’, dd. 10 april 2018.
7
Zie brief aan Minister van Infrastructuur en Waterstaat: Aandachtspunten bij voorgenomen beleidsdoorlichting Handhaving en toezicht.
2018/32861-32 d.d. 24 mei.

17

Op grond van de aankondigingsbrief en de reactie van de Tweede Kamer richt deze doorlichting zich naast de
RPE-vragen op de volgende drie hoofdvragen:
1. Doeltreffendheid. Op welke wijze heeft de ILT in de onderzoeksperiode invulling gegeven aan haar
wettelijke taken, in welke mate is daarmee bijgedragen aan (a) de gestelde doelen op het gebied van
toezicht en handhaving en aan (b) de geformuleerde beleidsdoelstellingen in de opgedragen
taakvelden? En welke concrete verbetermogelijkheden zijn er?
2. Doelmatigheid. In welke mate heeft de ILT haar bijdrage binnen de opgelegde randvoorwaarden
efficiënt weten te realiseren? En welke verbeteringen zijn daarin mogelijk?
3. Governance. In welke mate beïnvloedt de huidige governance binnen IenW de antwoorden op deze
vragen en welke verbeteringen zijn daarin mogelijk?
In de tabel hierna hebben we de vijftien RPE-vragen en de drie hoofdvragen onderverdeeld in acht onderdelen.
Daarnaast hebben we in de tabel opgenomen in welke hoofdstukken deze onderdelen beschreven worden.
Onderdeel conform RPE

Onderzoeksvragen conform RPE

Beschreven in

Een afbakening van het te
onderzoeken beleidsterrein.

RPE-vraag 1. Welk(e) artikel(en) (onderdeel of
onderdelen) wordt of worden behandeld in de
beleidsdoorlichting?
RPE-vraag 2. Indien van toepassing: wanneer
worden / zijn de andere artikelonderdelen
doorgelicht?

Hoofdstuk 2:
Afbakening en
onderzoeksverantwoording

De gehanteerde motivering voor
het beleid, de met het beleid
beoogde doelen en een
beschrijving van het
beleidsterrein.

RPE-vraag 3. Wat was de aanleiding voor het
beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
RPE-vraag 4. Wat is de verantwoordelijkheid
van de rijksoverheid?
RPE-vraag 5. Wat is de aard en samenhang van
de ingezette instrumenten?

Hoofdstuk 3:
Beleidstheorie

Een beschrijving van het
beleidsterrein en de
onderbouwing van de
bijbehorende uitgaven.

RPE-vraag 6. Met welke uitgaven gaat het
beleid gepaard, inclusief kosten op andere
terreinen of voor andere partijen?
RPE-vraag 7. Wat is de onderbouwing van de
uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de
componenten volume/gebruik en aan
prijzen/tarieven?

Hoofdstuk 4: Uitgaven
en onderbouwing

Een overzicht van eerder
uitgevoerd onderzoek naar
doeltreffendheid en
doelmatigheid.

RPE-vraag 8. Welke evaluaties (met
bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke
manier is het beleid geëvalueerd en om welke
redenen?
RPE-vraag 9. Welke beleidsonderdelen zijn
(nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de
mogelijkheid en onmogelijkheid om de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van het
beleid in de toekomst te evalueren.
RPE-vraag 10. In hoeverre maakt het
beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken
over de doeltreffendheid en de doelmatigheid
van het beleidsterrein mogelijk?

Hoofdstuk 5:
Beschikbaar
onderzoeksmateriaal

18

Een analyse en beoordeling van de
doeltreffendheid en
doelmatigheid van het gevoerde
beleid, dat wil zeggen alle
instrumenten in hun onderlinge
samenhang.

RPE-vraag 11. Zijn de doelen van het beleid
gerealiseerd?
RPE-vraag 12. Hoe doeltreffend is het beleid
geweest? Zijn er positieve en/of negatieve
neveneffecten?
RPE-vraag 13. Hoe doelmatig is het beleid
geweest?
Hoofdvraag 1. Op welke wijze heeft de ILT in
de onderzoeksperiode invulling gegeven aan
haar wettelijke taken, in welke mate is
daarmee bijgedragen aan (a) de gestelde
doelen op het gebied van toezicht en
handhaving en aan (b) de geformuleerde
beleidsdoelstellingen in de opgedragen
taakvelden? En welke concrete
verbetermogelijkheden zijn er?
Hoofdvraag 2. In welke mate heeft de ILT haar
bijdrage binnen de opgelegde
randvoorwaarden efficiënt weten te
realiseren? En welke verbeteringen zijn daarin
mogelijk?

Hoofdstuk 6:
Doelbereik en
doeltreffendheid;
Hoofdstuk 7:
Doelmatigheid;
Hoofdstuk 9: Analyse
Koers 2021

Governance (geen onderdeel
conform de RPE)

Hoofdvraag 3. In welke mate beïnvloedt de
huidige governance binnen IenW de
antwoorden op deze vragen en welke
verbeteringen zijn daarin mogelijk?

Hoofdstuk 8:
Governance

Een beschouwing over de
maatregelen die genomen kunnen
worden ter verhoging van de
doelmatigheid en de
doeltreffendheid van het beleid.

RPE-vraag 14. Welke maatregelen kunnen
worden genomen om de doelmatigheid en
doeltreffendheid verder te verhogen?

Hoofdstuk 11:
Conclusies en
aanbevelingen

Een verkenning van beleidsopties
indien er significant meer/minder
middelen (+/- 20%) beschikbaar
zijn.

RPE-vraag 15. In het geval dat er significant
Hoofdstuk 10:
minder middelen beschikbaar zijn (-/- circa 20% Beleidsopties met 20%
van de middelen op het (de) beleidsartikel(en)),
minder budget
welke beleidsopties zijn dan mogelijk?

Tabel 1. Onderdelen beleidsdoorlichting conform Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek (RPE, 2018).

1.3. Leeswijzer
In het vervolg van deze rapportage hanteren we de opbouw zoals weergegeven in tabel 1. In de hoofdstukken
zes tot en met negen beschrijven we de meta-analyse om antwoord te kunnen geven op de hoofdvragen,
conform het verzoek van de Vaste Kamercommissie.8
Bij dit rapport zijn vijf bijlagen bijgevoegd. Bijlage I betreft een overzicht van betrokkenen bij dit onderzoek,
bijlage II is een lijst met de in dit rapport gehanteerde afkortingen. In bijlage III zijn de door ons gehanteerde
toetsingscriteria nader gedefinieerd. Een achtergrond van de agentschapsstatus van ILT is opgenomen als
bijlage IV. Tot slot bevat bijlage V een overzicht van de casussen die in dit onderzoek nader zijn onderzocht.

8

Zie brief aan Minister van Infrastructuur en Waterstaat: Aandachtspunten bij voorgenomen beleidsdoorlichting Handhaving en toezicht.
2018/32861-32 d.d. 24 mei.

19

Daarin is per casus een feitelijke beschrijving van de rol van de ILT opgenomen en zijn de percepties van de
geïnterviewde stakeholders en betrokken medewerkers van de ILT geanonimiseerd weergegeven.
Waar in dit rapport wordt gesproken over het ministerie van IenW wordt, tenzij anders aangegeven, het
kerndepartement bedoeld, exclusief de ILT als onderdeel daarvan. Met “de Minister” wordt niet alleen de
minister maar ook de staatssecretaris van IenW aangeduid.

20

2. Afbakening en
onderzoeksverantwoording
In dit hoofdstuk gaan wij in op de afbakening van deze beleidsdoorlichting en de onderzoeksverantwoording
door onze onderzoeks-methodologische keuzes toe te lichten. Daarmee beantwoorden we de volgende twee
onderzoeksvragen:
RPE-vraag 1: Welk(e) artikel(en) (onderdeel of onderdelen) wordt of worden behandeld in de
beleidsdoorlichting?
RPE-vraag 2: Indien van toepassing: wanneer worden / zijn de andere artikelonderdelen doorgelicht?

2.1. Afbakening beleidsdoorlichting artikel 24
2.1.1. Doel van de beleidsdoorlichting
Deze beleidsdoorlichting richt zich op de jaren 2012 tot en met 2017. In 2013 is een nieuwe begrotingsindeling
tot stand gekomen, waarin het huidige artikel 24 vorm heeft gekregen. In 2012 werden de middelen
verantwoord op artikel 38 ILT.9 De algemene doelstelling van artikel 24 luidt: het stimuleren en bewaken van
veilige vervoers- en watersystemen en een duurzame leefomgeving.10
Artikel 24 is geen regulier beleidsartikel, maar omvat de toezicht- en handhavingsopgaven voor zover
uitgevoerd door de ILT vanuit een groot aantal andere beleidsartikelen. Beleidskeuzes in doelen en de in te
zetten instrumenten zijn vastgelegd in overige beleidsartikelen, daarom hangt het doel van dit
begrotingsartikel sterk samen met de andere begrotingsartikelen van het ministerie van IenW. In het
onderstaande figuur is dit schematisch weergegeven door handhaving en toezicht als overkoepelende activiteit
op de nemen van de onderliggende beleidsartikelen in de begroting. Uiteindelijk draagt het totale pakket aan
begrotingsartikelen bij aan het doel van het ministerie van IenW.

9

Zie: http://www.rijksbegroting.nl/2017/voorbereiding/begroting,kst225647_19.html.

10 Rijksbegroting 2018, zie: http://rijksbegroting.nl/2018/voorbereiding/begroting,kst236766_18.html.

21

Figuur 1: Overzicht begrotingsartikelen ministerie van IenW in relatie tot artikel 24. Ten behoeve van de leesbaarheid van deze doorlichting
is hierbij gebruik gemaakt van de rijksbegroting van 2018.

ILT vervult de volgende rollen voor de uitvoering van het beleid:
• Vergunningverlening;
• Toezicht;
• Opsporing (onder aansturing van het Openbaar Ministerie - OM);
• Incidentafhandeling en onderzoek.

2.1.2. Afbakening van de beleidsdoorlichting
In dit onderzoek wordt artikel 24 doorgelicht. Daarbij geldt de volgende afbakening:
De doorlichting is gericht op de doeltreffendheid en doelmatigheid van de ILT als inspectie-organisatie.
Binnen het ministerie van IenW is de uitvoering van het toezicht en de handhaving zoals gedefinieerd in artikel
24 opgedragen aan de ILT. Omdat de ILT een overkoepelende doelstelling heeft (veiligheid en duurzaamheid in
alle onderliggende beleidsartikelen (zie figuur 1) zou een beoordeling van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleidsdoel leiden tot een beoordeling van het volledige werkveld van het ministerie
van IenW (met ruim 160 gereguleerde aandachtsvelden). In de begeleidende Kamerbrief is daarom vastgesteld
dat een aanpassing nodig is van de onderzoeksvragen en de methode van doorlichting.11 Gelet op de aard en
het doel van artikel 24 is in deze Kamerbrief aangekondigd dat de doorlichting zich richt op de doeltreffendheid
en doelmatigheid van de ILT als inspectie-organisatie, binnen het kader van de opgedragen taken, de
beschikbaar gestelde instrumenten, het budget en de governance binnen het ministerie van IenW.
In de beleidsdoorlichting worden de uitgaven aan de ILT vanuit artikel 24 en artikel 97 meegenomen.
Het totale budgettaire beslag voor het beleidsonderdeel is opgebouwd vanuit twee budgetten. Het eerste
gedeelte betreft de bijdrage vanuit artikel 24 en betreft de agentschapsbijdrage vanuit het departement IenW
aan de ILT. Vanuit deze bijdrage worden alle aan de ILT opgedragen taken gefinancierd. In dit budget is een
relatief klein onderdeel (ca. 1% van het totaal) voor de door andere departementen opgedragen handhavingsen toezichtstaken, zoals uitvoering van de Omgevingswet door het ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (BZK). Van begrotingsartikel 24 worden uitsluitend de uitgaven meegenomen die betrekking
hebben op de relatie tussen het ministerie van IenW en de ILT; de door andere departementen opgedragen
handhavings- en toezichtstaken zijn geen onderdeel van deze beleidsdoorlichting.

11

Kamerbrief van Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, ‘Aanmelden beleidsdoorlichting begrotingsart.24 Handhaving en
Toezicht’, dd. 10 april 2018.

22

Het tweede deel betreft de uitgaven vanuit begrotingsartikel 97.01.03 en is bestemd voor de kosten van
vergunningverlening, die niet geheel worden gedekt door de inkomsten die de ILT verkrijgt vanuit tariefheffing.
Dit wordt veroorzaakt doordat het bij ministeriële regeling vastgestelde tarief lager is dan de werkelijke kosten
van de vergunningverlening en door vergunningverlenende activiteiten van de ILT waarvoor geen tarief is
vastgesteld, waardoor de kosten voor de aanvraag niet door aanvragers worden vergoed. De uitgaven onder
artikel 97.01.03 aan de ILT worden daarom wel in deze beleidsdoorlichting betrokken.
In deze beleidsdoorlichting zijn enkele posten uitgezonderd.
De ILT verricht ook het toezicht op de woningcorporaties, in opdracht van het ministerie van BZK. Dit toezicht
wordt niet gefinancierd door het ministerie van IenW vanuit artikel 24 en is niet bij het onderzoek betrokken.
Daarnaast is de Kernfysische Dienst (KFD), die tot 2015 onderdeel was van de ILT, na 1 januari 2015 opgegaan
in de toen opgerichte Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Straling (ANVS). Tussen de oprichting van de ILT en de
oprichting van de KFD zit beperkte tijd, daarom is voorgesteld in de begeleidende Kamerbrief om dit deel van
het uitgevoerde werk niet in het onderzoek te betrekken. 12 De KFD en het toezicht op de woningcorporaties
vormen daarom geen onderdeel van deze beleidsdoorlichting.
De Koers ILT 2021 is onderdeel van deze beleidsdoorlichting
De beleidsdoorlichting vindt plaats tegen de achtergrond van de lopende koersverandering van ILT: de Koers
2021 (hierna: de Koers). De Koers is vastgelegd in het Meerjarenplan 2018-2022 en wordt nu
geïmplementeerd. Daartoe zijn onder meer pijlers voor de verandering geformuleerd, zijnde: selectief, effectief
en open, reflectief en signalerend en optimale dienst- en vergunningsverlening.13 Ook is een tijdelijke
werkorganisatie ingesteld. In de begeleidende Kamerbrief benadrukt de Staatssecretaris dat deze
beleidsdoorlichting dient als input voor de implementatie van de Koers.14
De beleidsdoorlichting richt zich op de jaren 2012 tot en met 2017
De ILT is op 1 januari 2012 ontstaan uit een fusie van de VROM-Inspectie en de Inspectie Verkeer en
Waterstaat.15 De onderzoeksperiode in deze beleidsdoorlichting (2012 tot en met 2017) valt samen met het
eerste lustrum van de ILT.
Accenten naar aanleiding van de reactie van de Vaste Kamercommissie voor Infrastructuur en Waterstaat
De Vaste Kamercommissie voor Infrastructuur en Waterstaat heeft op 23 mei 2018 gesproken over de brief van
10 april 2018 van de Minister inzake de invulling van de beleidsdoorlichting van deze rijksbegroting. 16 De
Kamercommissie heeft toen besloten de Minister te verzoeken een aantal aandachtspunten mee te nemen. 17
In hoofdstuk 1 hebben we beschreven wat deze aandachtspunten betekenen voor de vraagstelling.

2.2. Onderzoeksverantwoording en methodologie
Hierna gaan wij in op de afwegingen die zijn gemaakt in de uitvoering van deze beleidsdoorlichting. We gaan
daarbij in op het analysekader en de onderzoeksmethoden. Ook reflecteren wij op de ingezette methodiek.
Het doel van dit onderzoek is het beantwoorden van de vijftien RPE-vragen en de drie hoofdvragen (over
doeltreffendheid, doelmatigheid en governance). Aan de hand daarvan geven we een oordeel over de

12 Kamerbrief van Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, ‘Aanmelden beleidsdoorlichting begrotingsart.24 Handhaving en

Toezicht’, dd. 10 april 2018.
13 Zie: https://magazines.ilent.nl/jaarverslag-ilt/2016/01/2.-de-koersverandering-van-de-ilt.
14
In hoofdstuk 3 gaan wij nader in op de Koers.
15 Zie: https://www.parlement.com/id/vha3ip4rsova/inspectie_leefomgeving_en_transport_ilt.
16
Kamerstuk (2018, 2017-2018), 32861, nr. 32.
17 Brief met kenmerk: 32861-32/2018D30313.

23

doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van de ILT en reiken we verbeterpunten voor de
toekomst aan die erop gericht zijn de doeltreffendheid en doelmatigheid van de ILT verder te verbeteren.
KWINK groep heeft de beleidsdoorlichting uitgevoerd in samenwerking met experts prof.dr. Ira Helsloot,
prof.dr. Roel in ’t Veld en prof.dr. Bert van Wee. Het onderzoek is begeleid door een begeleidingsgroep met
vertegenwoordigers van de ministeries van IenW en Financiën, de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(SZW), de ILT en ABDTOPConsult. Voor een overzicht van de experts en leden van de begeleidingsgroep, zie
bijlage I.
Het onderzoek is uitgevoerd in drie stappen.
1. In stap 1 is alle relevante documentatie verzameld en bestudeerd die informatie bevat ten behoeve van
de beantwoording van de vijftien RPE-vragen en de drie hoofdvragen.
2. In stap 2 is een aanvullend casusonderzoek uitgevoerd dat als doel had de ontbrekende informatie te
achterhalen die nodig is om een zo onderbouwd mogelijke uitspraak te doen over de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het functioneren van de ILT (in de periode 2012-2017) en een beeld te krijgen van
de mate waarop de governance invloed heeft op de doeltreffendheid en doelmatigheid.
3. In stap 3 zijn de inzichten uit het syntheseonderzoek (documentstudie) en het aanvullende
casusonderzoek (interviews en documentstudie gericht op de afzonderlijke casussen) gecombineerd,
ten einde definitieve antwoorden te kunnen geven op de vijftien RPE-vragen en drie hoofdvragen.
Hierna lichten we de stappen toe.

2.2.1. Stap 1: Syntheseonderzoek bestaand onderzoeksmateriaal
We zijn dit onderzoek gestart door eerst een uitgebreide documentenanalyse uit te voeren. In stap 1 is alle
relevante documentatie verzameld en bestudeerd die informatie bevat ten behoeve van de beantwoording van
de vijftien RPE-vragen en de drie hoofdvragen. Het gaat bijvoorbeeld om onderzoeksrapporten, jaarverslagen,
et cetera. Deze informatie is vervolgens bestudeerd en aan de hand daarvan is per vraag een voorlopig
antwoord gegeven op de vraag, waarbij ook duidelijk is geworden welke informatie nog ontbreekt.

2.2.2. Stap 2: Aanvullend casusonderzoek
Om een beter beeld te krijgen van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van de ILT en de
mate waarin de governance hieraan bijdraagt, hebben we een casusonderzoek uitgevoerd. We hebben ervoor
gekozen om een beperkt aantal casussen diepgaand te onderzoeken in plaats van bijvoorbeeld een globaal
(minder diepgaand) onderzoek te doen naar alle – volgens de ILT meer dan 160 – werkvelden van de ILT. Door
dit onderzoek per casus is een beeld ontstaan van het functioneren van de ILT in de desbetreffende casussen.
Na de toelichting van de toetsingscriteria die in elke casus zijn gebruikt, volgt een toelichting op de selectie van
de zes casussen.
Toetsingscriteria die in elke casus zijn gebruikt
Om inzicht in het functioneren van de ILT te krijgen en het functioneren in de diverse casussen te kunnen
vergelijken, is in het casusonderzoek gebruik gemaakt van een aantal toetsingscriteria waarop het functioneren
van de ILT telkens in beeld is gebracht.
Wij hebben daarbij gebruikgemaakt van en ons laten inspireren door eerder ontwikkelde sets van
toetsingscriteria. De volgende bronnen hebben we daarvoor onder meer gebruikt:

24

• De Kaderstellende Visie op Toezicht. Deze visie noemt zes principes van goed toezicht: selectief,
slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, transparant en professioneel. 18
• Het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) uit 2013 waarin een
aantal aanbevelingen is gedaan over toezicht op publieke belangen, die door het kabinet zijn vertaald
in zogenaamde “verbetervoorstellen”.19
• Het rapport waarin de Nationale ombudsman aanbevelingen heeft gedaan voor rijksinspecties. 20
• Het internationale onderzoek van Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling
(OESO) die een “toolkit” heeft vastgesteld met “best practice principles”.21
Tot slot hebben we gebruik gemaakt van de kennis en expertise van onze wetenschappelijke klankbordgroep
(zie bijlage I) en hebben we onze eigen expertise en ervaring met het evalueren van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het functioneren van toezichthouders en inspecties benut (waaronder inzichten uit eerder
door ons uitgevoerde onderzoeken ten aanzien van de taakuitvoering door organisaties als de ACM, de
Kansspelautoriteit, IGZ, Agentschap Telecom, Staatstoezicht op de Mijnen, Verispect, Consumentenautoriteit et
cetera).
Het voorgaande heeft geleid tot de volgende set van toetsingscriteria die telkens zijn gehanteerd om het
optreden van de ILT in een casus te beschrijven en te beoordelen, zie figuur 2. In bijlage III zijn deze
toetsingscriteria nader gedefinieerd.

Figuur 2. Overzicht toetsingscriteria casussen beleidsdoorlichting artikel 24.

Casusselectie
We hebben zes casussen geselecteerd en diepgaand onderzocht door het bestuderen van onderzoeksmateriaal
en interviews binnen en buiten de ILT. De uiteindelijke selectie hebben wij als onderzoekers zelf gemaakt,

18 Zie: https://kennisopenbaarbestuur.nl/media/255004/minder-last-meer-effect-kaderstellende-visie-op-toezicht-2005.pdf.
19 Zie: https://www.wrr.nl/actueel/nieuws/2014/09/17/kabinetsreactie-op-wrr-rapporten-toezien-op-publieke-belangen-en-van-tweeluik-

naar-driehoeken.
20 Zie: https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/onderzoek/Rapport%20Burgerperspectief%20Rijksinspecties%202017080_0.pdf.
21 Zie: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/governance-regulators.html.

25

waarbij de ILT, de begeleidingscommissie en onze eigen wetenschappelijke klankbordgroep zijn gevraagd om
input te leveren.
De volgende criteria zijn voor ons leidend geweest bij de selectie van casussen:
1. De casussen tezamen dienen in zekere mate representatief zijn voor het werk van de ILT en de
afzonderlijke casussen dienen in de beleidsdoorlichtingsperiode (2012-2017) in zekere mate
belangwekkend en betekenisvol te zijn geweest. We hebben ons op dit punt laten voeden door een
door ons uitgevoerde media-analyse van onderwerpen die afgelopen jaren de aandacht hebben
getrokken in de media en maatschappij en door de jaarverslagen van de ILT waarin de ILT zelf
representatieve voorbeelden van het werk van de ILT benoemt.
2. Met betrekking tot de te selecteren casussen dient (onafhankelijk) onderzoeksmateriaal beschikbaar te
zijn. Bijvoorbeeld omdat er recent een beleidsdoorlichting van het onderliggende beleidsveld is
uitgevoerd (wegen- en verkeersveiligheid,22 luchtvaart,23 veiligheid en risico’s DGMI,24 openbaar vervoer
en spoor,25 Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit 26) en/of omdat er specifieke
onderzoeken beschikbaar zijn naar het functioneren van de ILT op het onderwerp dat in de casus aan de
orde komt (bijvoorbeeld parlementaire enquête, onderzoeken van de Onderzoeksraad voor de
Veiligheid (OVV), et cetera).
3. Voor de totaalselectie van de zes casussen is voorts een criterium dat deze casussen zowel transport en
veiligheid als ook leefomgeving en duurzaamheid voldoende moeten representeren (zie tabel 2).
4. Tot slot is een criterium dat er in de totaalselectie een goede mate van spreiding moest zijn over de vier
verschillende taakvelden van de ILT, te weten vergunningverlening, toezicht, incidentafhandeling en
onderzoek en opsporing (zie tabel 2).
Op basis van de voorgaande uitgangspunten hebben wij de volgende zes casussen geselecteerd:
a. Vergunningverlening en toezicht rijdend materieel rail. 27
b. Toezicht op Schiphol.28
c. Toezicht bijmenging gevaarlijke stoffen (REACH).29
d. Vergunningverlening EVOA.30
e. Toezicht op keuring van zeeschepen.
f. Inlichtingen- en Opsporingsdienst (IOD), fraudezaak medische certificaten vliegend personeel.
In tabel 2 is de spreiding van deze casussen over de onderwerpen en taakvelden weergegeven (A tot en met F).
Hieruit komt naar voren dat de onderwerpen en taakvelden zijn gedekt in de selectie van casussen. In de
interviews is de casus op de breedst mogelijke manier aan bod gekomen. Zo is in de casussen A en E niet alleen
gekeken naar de toezichtstaak, maar ook naar de uitvoering van de incidentenafhandeling en onderzoek.

22Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/12/22/eindrapport-beleidsdoorlichting-wegen-en-verkeersveiligheid.
23 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/12/22/decisio-beleidsdoorlichting-artikel-17-luchtvaart.
24 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/09/19/start-beleidsdoorlichting-artikel-22-veiligheid-en-risico-s-

dgmi-ministerie-van-infrastructuur-en-milieu.
25 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/09/13/onderzoeksopzet-beleidsdoorlichting-hoofdstuk-xii-artikel16-openbaar-vervoer-en-spoor.
26 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/09/26/opzet-en-vraagstelling-beleidsdoorlichting-nationaalsamenwerkingsprogramma-luchtkwaliteit.
27
Zie: https://www.ilent.nl/onderwerpen/aanvragen-vergunning-en-erkenning-spoor.
28 Zie: https://www.ilent.nl/onderwerpen/schiphol.
29
Zie: https://www.ilent.nl/onderwerpen/chemicalien-reach.
30 Zie: https://www.ilent.nl/onderwerpen/vergunningen-evoa.

26

Vergunnings-

Toezicht

verlening
Afval, industrie en
Leefomgeving

en stoffen

C

Scheepvaart

Transport

Rail- en
wegvervoer
Luchtvaart

Opsporing

en onderzoek

D

bedrijven
Water, producten

Incidentafhandeling

E
A
B

F

Tabel 2. Spreiding in onderwerpen en taken ILT.

Hardheid uitspraken
Hiervoor is omschreven dat in deze beleidsdoorlichting gebruik is gemaakt van documentanalyse
(syntheseonderzoek) en van casusonderzoek (aan de hand van zes casussen). Aan de hand van de verzamelde
informatie uit het syntheseonderzoek en uit het casusonderzoek is een analyse van het doelbereik, de
doeltreffendheid, de doelmatigheid en governance van de ILT gemaakt.
Op sommige onderdelen is het mogelijk om op grond van de reeds uitgevoerde onderzoeken en ons aanvullend
casusonderzoek relatief harde uitspraken te doen, terwijl voor sommige andere onderdelen geldt dat een
harde conclusie niet mogelijk is maar dat er wel indicaties of aanwijzingen zijn. Om de lezer een duidelijk en
eerlijk beeld te geven van de hardheid van onze conclusies hebben we een vierpuntsschaal gehanteerd, zoals in
de figuur hierna is omschreven:

Figuur 3. We maken onderscheid tussen vier niveaus om tot uitspraken over de doeltreffendheid en de doelmatigheid te komen.

2.2.3. Reflectie op de gekozen methodiek
In deze paragraaf reflecteren wij op de gekozen methodiek. Waar de methodiek betrekking heeft op conclusies
die pas later in deze rapportage volgen, verwijzen wij naar de hoofdstukken waar deze betrekking op heeft.
We hebben er in deze beleidsdoorlichting in samenspraak met de begeleidingsgroep en ons team van
betrokken hoogleraren voor gekozen de standaard methodiek van syntheseonderzoek aan te vullen met

27

casusstudies. Aanleiding was mede de wens van de Vaste Kamercommissie om een volwaardige evaluatie uit te
voeren waar uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid zo hard mogelijk konden worden gemaakt. 31
Het bestuderen van de casussen in aanvulling op het syntheseonderzoek is een waardevolle aanpak gebleken,
omdat dit ruimte gaf om de diepte in te gaan bij de analyse. Deze verdieping en de vergelijking van de casussen
hebben ertoe geleid dat dat we positieve en kritische indicaties over het functioneren van de ILT hebben
kunnen detecteren en tot zo concreet mogelijke aanbevelingen hebben kunnen komen. Ook heeft het daarbij
geholpen dat we eerst gesprekspartners buiten de ILT (bedrijven en belangenvertegenwoordigers in de sector,
samenwerkingspartners en het ministerie van IenW) hebben gesproken, voordat we gesprekken binnen de ILT
gingen voeren. Daardoor waren wij in staat de beelden buiten de ILT te toetsen binnen de ILT. Door zowel
buiten als binnen de ILT gespreksverslagen ter controle voor te leggen aan gesprekspartners hebben we het
proces van hoor- en wederhoor zorgvuldig kunnen doorlopen. We wisten daardoor in de gesprekken binnen de
ILT op welke onderwerpen we extra moesten doorvragen om de juiste informatie naar boven te halen.
Desondanks hebben we moeten vaststellen dat we geen harde conclusies met betrekking tot de
doeltreffendheid en de doelmatigheid voor en na de koerswijziging hebben kunnen trekken. 32 De reden
hiervoor is dat de definitie en structurele monitoring van indicatoren op het niveau van output, naleving en
effect ontbreken. Daarnaast was de koerswijziging pas recent doorgevoerd en bevindt de ILT zich nog in de
implementatiefase van de koerswijziging. Ook dit bemoeilijkt het trekken van harde conclusies met betrekking
tot doeltreffendheid en doelmatigheid. 33 De casusstudies hebben ons wel in staat gesteld duidelijke indicaties
voor de doeltreffendheid en doelmatigheid vast te stellen en verbetermogelijkheden mee te geven.
Binnen enkele casussen hebben we niet alle gesprekspartners kunnen spreken die we idealiter hadden
gesproken. Met name het maatschappelijke perspectief (vertegenwoordiging van consument/burger) bleek
lastig te bereiken en te betrekken. Ook is het niet mogelijk gebleken om de inspecteur-generaal (IG) ten tijde
van het eerste deel van de beleidsdoorlichtingsperiode(2012-2015) te spreken.
De selectie van casussen hebben wij zo representatief mogelijke gemaakt, onder meer door de selectie in
samenspraak met ons expertteam en de begeleidingsgroep te maken. De criteria hiervoor zijn terug te vinden
in paragraaf 2.2.2 en in bijlage III. Het blijft echter altijd een aselecte steekproef die niet als statistisch
representatief kan worden gezien voor het volledige werkveld van de ILT. Desondanks hebben wij in het
onderzoek geen aanwijzingen gevonden die aanleiding zijn te veronderstellen dat de conclusies anders zouden
zijn geweest indien wij een andere selectie van casussen hadden gemaakt.

31

Zie brief aan Minister van Infrastructuur en Waterstaat: Aandachtspunten bij voorgenomen beleidsdoorlichting Handhaving en toezicht.
2018/32861-32 d.d. 24 mei.
32
Zie hoofdstukken 6 tot en met 9.
33 In hoofdstuk 3 en 9 gaan we nader in op deze koerswijziging.

28

3. Beleidstheorie
In dit hoofdstuk beschrijven we de beleidstheorie door in te gaan op het motief voor het beleid, de
verantwoordelijkheid die de Rijksoverheid heeft met betrekking tot het begrotingsartikel en de samenhang
tussen de ingezette instrumenten. Daarmee gaan we in op de volgende onderzoeksvragen:
RPE-vraag 3: Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze aanleiding nog actueel?
RPE-vraag 4: Wat is de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid?
RPE-vraag 5: Wat is de aard en samenhang van de ingezette instrumenten?
We sluiten het hoofdstuk af met een beschrijving van een aantal relevante contextuele ontwikkelingen met
betrekking tot de ILT in de onderzoeksperiode.

3.1. Motivatie voor het beleid
3.1.1. Aanleiding en verantwoordelijkheid
De algemene doelstelling van beleidsartikel 24 is: ‘Het stimuleren en bewaken van veilige vervoers- en
watersystemen en een duurzame leefomgeving’.34 Veiligheid en duurzaamheid zijn publieke belangen die niet
vanzelfsprekend worden geborgd zonder overheidsingrijpen. Dat komt omdat de voortbrenging van producten
en diensten kan leiden tot externe effecten zoals het ontstaan van onveiligheid, gezondheidsschade of schade
aan milieu en omgeving.
In wet- en regelgeving betreffende vervoers- en watersystemen en de leefomgeving zijn daarom regels,
verplichtingen en eisen opgelegd aan onder meer bedrijven, organisaties en overheidsinstanties om publieke
belangen als veiligheid en duurzaamheid te borgen. De Minister is verantwoordelijk voor het toezicht op de
naleving van deze wet- en regelgeving. De Minister heeft bovendien een nationale coördinatie c.q.
verantwoordelijkheidsverplichting richting de EU ten aanzien van internationale milieuregelgeving.35
De aanleiding voor dit beleid (het toezicht op de naleving) is dat de naleving van de wet- en regelgeving kan
verminderen zonder (voldoende) toezicht op die naleving. Vermindering van de naleving van wetten en regels
leidt ertoe dat de veiligheid van de vervoers- en watersystemen en de duurzaamheid van de leefomgeving
afnemen tot onder het maatschappelijk gewenste niveau. Vermindering van de naleving heeft bovendien als
gevolg dat rechtsbeginselen van rechtvaardigheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid onder druk komen te
staan. Daarentegen leidt bevordering van de naleving van wetten en regels door het houden van toezicht,
volgens de beleidstheorie tot grotere veiligheid, een beter milieu of minder gezondheidsschade.
De reden dat toezicht nodig is volgens de beleidstheorie is dat er verschillende vormen van marktfalen
optreden met negatieve externe effecten voor de publieke belangen veiligheid en duurzaamheid. In beginsel
constateren we dat de volgende twee vormen van marktfalen samenhangen met het toezicht op het gebied
van vervoers- en watersystemen en de leefomgeving:

34

Zie Rijksbegroting 2018 op http://rijksbegroting.nl/2018/voorbereiding/begroting,kst236766_18.html.

35 Zie Rijksbegroting 2018 op http://rijksbegroting.nl/2018/voorbereiding/begroting,kst236766_18.html.

29

• Moral hazards. De waarde die samenhangt met de veiligheid en de duurzaamheid van de
leefomgeving zijn niet altijd geïnternaliseerd in de marktprijs. Om de publieke belangen veiligheid van
vervoers- en watersystemen en duurzaamheid van de leefomgeving te borgen worden regels gesteld.
Indien er niemand is om de regels te controleren, kan er bij marktpartijen de verleiding ontstaan om
niet volgens de regels te handelen en zo de winst te maximaliseren. Het houden van toezicht is dus
nodig om te voorkomen dat het gevoel ontstaat dat het overtreden van de regels loont (in
economische zin).
• Informatie-asymmetrie. Indien iedereen altijd en overal op de hoogte zou zijn van de activiteiten van
marktpartijen zou altijd inzichtelijk zijn of volgens de regels wordt gehandeld. Echter, in de praktijk is
het zo dat marktpartijen het monopolie hebben op de informatie over het eigen handelen. Deze
informatie-asymmetrie leidt ertoe dat het niet mogelijk is te controleren of marktpartijen zich aan de
regels houden (de overheid beschikt immers niet over de informatie om dit te kunnen vaststellen).
Door toezicht te houden en marktpartijen te bezoeken, om te controleren hoe de activiteiten worden
uitgevoerd, kan worden nagegaan of inderdaad aan de regels is voldaan.
Wij hebben geen aanleiding te veronderstellen dat de hiervoor geschetste aanleiding en beleidstheorie niet
langer actueel zijn.

3.1.2. Verantwoordelijkheid van de Rijksoverheid
Het ministerie van IenW maakt in de Rijksbegroting onderscheid naar twee soorten rollen en
verantwoordelijkheden, te weten 1) financieren en 2) (doen) uitvoeren. Hierna worden deze twee rollen
toegelicht.
Financieren
Het ministerie van IenW (inclusief de ILT) kent een scheiding tussen beleid, uitvoering en toezicht. Het
formuleren van beleid en wet- en regelgeving is primair belegd bij de beleidsdirectoraten-generaal. Binnen het
ministerie van IenW is de uitvoering van de handhaving en het toezicht opgedragen aan de ILT.
De werkzaamheden van dit agentschap worden grotendeels gefinancierd via bijdragen vanuit het ministerie
van IenW. Een deel van de kosten van vergunningverlening (een van de vier taken van de ILT) wordt
gefinancierd vanuit tarieven aan externe partijen; het niet gedekte deel van de kosten van vergunningverlening
wordt gefinancierd vanuit bijdragen op artikel 97 uit de Rijksbegroting. 36
(Doen) uitvoeren
De Minister is verantwoordelijk voor de uitvoering van de wettelijke taken van de ILT.37 De rolinvulling van de
wettelijke taken door de ILT omschrijven we in paragraaf 3.2.

3.2. Taken en activiteiten ILT
3.2.1. Taken ILT
De ILT is ingesteld als instrument om de doelstellingen van het beleid te bereiken. Er zijn drie verschillende
wijzen waarop taken bij de ILT zijn belegd (zie figuur 4):

36 De tarieven die aan externe partijen voor vergunningverlening wordt gevraagd zijn dus niet geheel kostendekkend.
37 Overigens is de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk voor de taken op het terrein van wonen en

bouwen die aan de ILT zijn gemandateerd, maar deze taken zijn geen onderdeel van de scope van deze beleidsdoorlichting.

30

1. Instellingsbesluit ILT.38 In het instellingsbesluit van de ILT is opgenomen dat de ILT belast is met de
volgende taken voor zover het het werkterrein van het ministerie van IenW betreft:
a. Handhaving van wet- en regelgeving;
b. Vergunningverlening en het verlenen van andere toestemmingen waaronder certificering en
ontheffing,
c. Het verrichten van ongevallenonderzoek verband houdend met de taken genoemd in onderdelen
a en b.
d. De voorbereiding van een besluit tot het nemen, intrekken, dan wel uitvoeren van een besluit tot
indeplaatsstelling op grond van de Provinciewet en de Gemeentewet.39
2. Geattribueerde bevoegdheden op grond van wet- en regelgeving. In een aantal wetten en regels is
specifiek opgenomen dat de bevoegdheid voor het toezicht op de naleving is belegd bij de Inspecteurgeneraal (IG) van de ILT. Het betreft bijvoorbeeld artikel 8.22 van de Wet Luchtvaart.40 Geattribueerde
bevoegdheden kunnen ook betrekking hebben op wet- en regelgeving die buiten het werkveld van het
ministerie van IenW ligt (bijvoorbeeld op het gebied van wonen). 41
3. Gemandateerde bevoegdheden. Specifieke taken kunnen door de Minister aan de ILT worden
gemandateerd. Ook een andere minister kan taken mandateren; dat betekent dat de ILT de taken
uitvoert onder verantwoordelijkheid van en namens de betreffende minister.42

Figuur 4. Overzicht van het werkveld van de ILT met de verschillende bevoegdheden en taken.

Naast de hiervoor genoemde taken is de ILT op grond van het instellingsbesluit belast met:
• Het toetsen van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van alle beleidsnota’s en nieuwe wet- en
regelgeving, die voor de uitvoering van de taken van de ILT van belang zijn;

38 Zie: Instellingsbesluit Inspectie Leefomgeving en Transport, http://wetten.overheid.nl/BWBR0031032/2018-08-

31#SlotformulierEnOndertekening artikel2, lid 1.
39 Zie bijvoorbeeld artikel 124 van de Gemeentewet: http://wetten.overheid.nl/BWBR0005416/2018-07-01#TiteldeelIII.
40 Zie: https://wetten.overheid.nl/BWBR0005555/2018-07-28#Hoofdstuk8a.
41
In artikel 2, lid 4 van het instellingsbesluit is vastgelegd dat de ILT handhavende taken kan vervullen op het werkterrein van andere
ministeries.
42
In artikel 2, lid 4 van het instellingsbesluit is vastgelegd dat de ILT handhavende taken kan vervullen op het werkterrein van andere
ministeries.

31

• Het geven van signalen over de naleving van wet- en regelgeving die betrekking kunnen hebben op
wenselijke wijzigingen van de wetgeving;
• De taken van de bevoegde autoriteit, bedoeld in de in artikel 1.1, eerste lid, van de Wet luchtvaart
genoemde basisverordening, en de verordeningen die zijn vastgesteld krachtens deze verordening,
tenzij deze taken bij of krachtens wettelijk voorschrift elders zijn belegd;
• Specifieke taken die voortvloeien uit verdragsrechtelijke verplichtingen of Europese regelgeving.
Via verschillende regelingen zijn toezichthoudende ambtenaren benoemd die over de bevoegdheden
beschikken om handhavend op te treden.

3.2.2. Activiteiten van de ILT
In de Rijksbegroting zijn de taken van de ILT vertaald in geplande productie-eenheden waarbij onderscheid
wordt gemaakt tussen vergunningverlening, toezicht, onderzoek en incidentafhandeling en opsporing. 43
Vergunningverlening
Nieuwe toetreders tot een markt moeten aantonen dat ze aan de wettelijke eisen voldoen. Wordt daaraan
voldaan dan verleent de ILT een of meer vergunning(en) of certificaten. De wetgever verbindt door die keuze
veiligheidseisen aan marktordeningsprincipes: zonder vergunning mag een bedrijf niet handelen.44 De ILT heeft
een vergunningverlenende taak op het gebied van scheepvaart, bus- en taxivervoer, water en bodem. 45 Voor
scheepvaart (klassebureaus) en bus- en taxivervoer (Kiwa) geldt dat de ILT een mandaat heeft gegeven aan
particulieren en erkende marktpartijen voor de vergunningverlening/certificering.
Onderzoek en incidentafhandeling
De ILT voert bij wet opgedragen onderzoeken en onderzoeken op verzoek uit. Bij wet opgedragen onderzoek
betreft bijvoorbeeld ongevallenonderzoek op het spoor en bij vervoer van gevaarlijke stoffen.
Ongevallenonderzoek is bij ernstige ongevallen opgedragen aan de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV).
Onderzoeken op verzoek voert de ILT niet uit als toezichthouder maar omdat zij over specifieke kennis en
expertise beschikt. In voorkomende gevallen levert de ILT expertise en deskundigen, soms (zoals bij
scheepvaart en railvervoer) heeft de ILT een eigen taak bij het onderzoeken van ongevallen.
Ongevallenonderzoek kan aanleiding zijn om de dienstverlening te vergroten en/of het toezicht te versterken.
In ernstige gevallen van falen kan uit het onderzoek een toezichtmaatregel voortvloeien. 46
Opsporing
Deze taak wordt uitgevoerd onder aansturing van het Functioneel Parket van het OM.47 De inlichtingen- en
Opsporingsdienst van de ILT (ILT/IOD) legt de prioriteit op grensoverschrijdende afvalstromen (EVOA),48
ernstige bodemvervuiling, gevaarlijke stoffen en fraude bij woningcorporaties.
Toezicht
Door middel van objectinspecties, administratiecontroles, audits, convenanten en digitale inspecties houdt de
ILT toezicht. Daarbij kan onderscheid worden gemaakt tussen eerstelijnstoezicht en tweedelijnstoezicht.
Eerstelijnstoezicht is het nalevingstoezicht dat de toezichthouder rechtstreeks uitoefent op de onder toezicht

43 Zie www.rijksbegroting.nl hoofdstuk XII (Infrastructuur en Milieu) van het jaar 2018.
44 Zie: http://www.rijksbegroting.nl/2018/voorbereiding/begroting,kst236766_27.html.
45 Zie: https://www.ilent.nl/over-ilt/vergunningverlening.
46 Zie: http://www.rijksbegroting.nl/2018/voorbereiding/begroting,kst236766_27.html.
47 Zie: https://www.ilent.nl/over-ilt/documenten/publicaties/2017/2/7/informatieblad-nederlands-milieuzicht-en-handhaving-in-kort-

bestek.
48 Europese Verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen (Verordening (EG) 1013/2006).

32

staande. Tweedelijnstoezicht is het toezicht op de wijze waarop een andere aangewezen instantie toezicht
houdt.49

3.2.3. Samenhang activiteiten toezicht
Bij het uitvoeren van de toezichtstaak maken inspecteurs bij de ILT gebruik van de zogenaamde
interventieladder die ondersteunend is bij het bepalen van maatregelen bij overtredingen. De ladder bestaat
uit vijf categorieën van interventies:
• Preventief, gericht op het voorkomen van de overtreding en bevorderen van naleving, bijvoorbeeld
door collectieve communicatie en het geven van voorlichting of informatie.
• Correctief, gericht op herstel of het voorkomen van herhaling, bijvoorbeeld een waarschuwing, een
last onder dwangsom of verscherpt toezicht.
• Repressief, gericht op het bestraffen van de overtreder, bijvoorbeeld bestuurlijke boete of intrekken
of opschorten van certificering of erkenning.
• Punitief, gericht op straffen en het ontnemen van verkregen voordeel, bijvoorbeeld een procesverbaal.50
• Reputatief, gericht op reputatieschade, door middel van bijvoorbeeld shaming en het publiceren van
interventies.
Bij het inzetten van de mogelijke maatregelen gelden enkele beperkende voorwaarden. Bijvoorbeeld dat niet
twee keer achtereen een maatregel uit dezelfde categorie mag worden ingezet voor dezelfde overtreding van
dezelfde onder toezicht staande.51

3.3. Contextuele ontwikkelingen
3.3.1. Historische context
Aan de vorming van de ILT ligt een lange historie ten grondslag:
• Eind jaren 90 is er binnen het toenmalig ministerie van Verkeer en Waterstaat gestart met de
scheiding van beleid, uitvoering en toezicht. De bevindingen van het onderzoek naar de Bijlmerramp in
1992 speelden daarbij een belangrijke rol. In dat onderzoek is gewezen op een te grote verwevenheid
van beleid en toezicht.52 Dit heeft ertoe geleid dat er onderscheid is gemaakt tussen de beleidskern
(de DG’s), de uitvoeringsorganisaties (Rijkswaterstaat en het KNMI) en het toezicht (destijds de
Inspectie Verkeer en Waterstaat, IVW).
• Dit onderscheid heeft geleid tot de instelling van de IVW op 1 juli 2001.53 Deze is ontstaan uit de
samenvoeging van onderdelen van directoraten-generaal, namelijk: de Luchtvaartinspectie, de
Scheepvaartinspectie en de Rijksverkeersinspectie.

49 Rob Velders en Meindert Brunia (2013), Begrippenkader Rijksinspecties, Den Haag.
50 Voor de punitieve aanpak geldt dat de regie bij het OM ligt.
51 Zie: https://www.ilent.nl/over-ilt/handhaving-en-toezicht/interventie/interventieladder/beperkende-voorwaarden-bij-toepassing-

interventieladder.
52 Zie: Eindrapport Enquête Vliegramp Bijlmermeer: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-26241-9.html
53 Zie: instellingsbesluit Inspectie Verkeer en Waterstaat: http://wetten.overheid.nl/BWBR0012546/2010-12-16.

33

• Sinds 1 januari 2007 is de IVW een baten-lastendienst.54 Een baten-lastendienst heeft een
resultaatgericht sturingsmodel (zie paragraaf 3 van Regeling agentschappen 2018) zoals een eigen
financiële huishouding op basis van een baten-lastenstelsel (zie artikel 1.1 van Compatibiliteitswet
2016). Door het instellen van een baten-lastendienst ontstaat een model waarbij de lasten (bijdragen
van het ministerie aan de baten-lastendienst) staan tegenover rechten op producten of diensten (van
de baten-lastendienst) in een bepaalde periode. De toenmalige Minister van Verkeer en Waterstaat
heeft de volgende redenen genoemd om van de IVW een baten-lastendienst te maken:55
o Betere afweging en prioriteitstelling door duidelijke definitie van producten en inzicht in de
bijbehorende kosten.
o Versterking van de begroting door duidelijke koppeling tussen beleidsdoelen en producten en
diensten van de IVW.
o Betere beoordeling van het kostenniveau door het hanteren van een kostprijsmodel,
o Prikkels om efficiënter te werken zijn ‘ingebakken’ in de reguliere bedrijfsvoering.
• De hervorming van de Rijksoverheid onder het kabinet-Rutte I heeft geleid tot de vorming van het
ministerie van Infrastructuur en Milieu, de samenvoeging van het ministerie van Verkeer en
Waterstaat en delen van het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM).
In dit kader zijn ook de inspecties (IVW en VROM-inspectie) samengevoegd tot de ILT per 1 januari
2012.
Met het instellingsbesluit van 14 december 2011 is de organisatie ILT opgericht. De uitvoering van de wettelijke
taken vindt plaats in domeinen die voortkomen uit de inspectiediensten die zijn samengevoegd tot de ILT,
zijnde de IVW en de VROM-inspectie. Domeinen waarop de ILT toezicht houdt, zijn ‘Rail en Wegvervoer’,
‘Scheepvaart’, ‘Luchtvaart’, ‘Afval Industrie en Bedrijven’, ‘Wonen’, ‘Water en Producten’, en (sinds 1 juli 2015)
‘Autoriteit Woningcorporaties’.56 De oorspronkelijke inspectiediensten waren terug te zien in de
domeinverdeling waarop de ILT toezicht heeft gehouden vanaf de oprichting. Zo waren bijvoorbeeld
scheepvaart, luchtvaart en rail- en wegvervoer afkomstig van de IVW.57 Derhalve werden in deze periode de
wettelijke taken uitgevoerd binnen deze domeinen. IVW en VROM-inspectie vertoonden (logischerwijs) op het
moment van samenvoeging verschillen, bijvoorbeeld op het gebied van werkwijzen en methoden, aard van
wet- en regelgeving, administratie en ICT. 58
De ILT is gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode (2012 tot en met 2017) sterk in beweging geweest.
In de beleidsdoorlichtingsperiode van 2012 tot en met 2017 heeft een aantal veranderingen plaatsgevonden.
Een deel van de veranderingen betreft de organisatie van de ILT, waaronder het vertrek van de KFD uit de ILT
en het integreren van Autoriteit Woningcorporaties (voorheen CFV, Centraal Fonds Volkshuisvesting) in de ILT.
Een aantal veranderingen komt voort uit nieuwe en veranderde regelgeving. Ook heeft de ILT te maken gehad
met taakstellingen (zie paragraaf 4.1.2). De veranderingen hebben effect gehad op de organisatie (het aantal
fte dat binnen de ILT werkzaam is) en de middelen die de ILT ontvangt voor haar taken.

3.3.2. Koerswijziging
Aanleiding voor de Koers
De ILT heeft in 2016 een koerswijziging ingezet: Koers ILT 2021.59 Er zijn een aantal ontwikkelingen te
onderscheiden die aanleiding waren om deze koerswijziging in te zetten:

54 Sinds de regeling Agentschappen 2013 wordt dit aangeduid met baten-lastenagentschap.
55 Evaluatie BLD IVW (2012).
56 Groenlichtmeting ILT (2016).
57

Groenlichtmeting ILT (2016).

58 De diversiteit van de ICT-systemen speelt volgens de ILT nog steeds een belangrijke rol (en geldt als struikelblok) in het functioneren van

de ILT en de kwaliteit van de producten en diensten. Zie verder hoofdstuk 7.
59 Meerjarenplan 2018-2022 Inspectie Leefomgeving en Transport.

34

• Ontwikkelingen toezicht in den brede. Volgens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
(WRR) is het veld waarop de Rijksoverheid toezicht houdt steeds complexer (horizontaler, meervoudiger
en internationaler) geworden, waardoor het voor een toezichthouder steeds moeilijker is om in een
sector ontwikkelingen, kansen en risico’s bij te houden en te overzien, of deze van bovenaf te
controleren. Tegelijkertijd heeft de overheid een beweging ingezet om de personele en financiële
middelen voor toezicht te verminderen. Vrijwel alle toezichthouders experimenteren, gegeven die
ontwikkelingen, met nieuwe werkwijzen, zoals een risicogerichte aanpak en afspraken met welwillende
organisaties.60
• Ontwikkelingen bij de ILT. De koerswijziging is ook het gevolg van diverse ontwikkelingen bij de ILT. Ten
eerste de uitkomsten van de parlementaire enquête over de Fyra waarin de commissie oordeelt dat de
ILT te veel was gericht op toetsing van processen en te weinig op keuring van de treinen zelf. Een
aanbeveling van de rapportage is dat er veranderingen in beleid en gedrag bij de ILT dienen plaats te
vinden.61 Ten tweede is de koerswijziging een antwoord op verschillende vragen van de Tweede Kamer
over de capaciteit van de ILT, de politieke eis dat de zorg voor het publieke belang beter verankerd
wordt en de veelheid en diversiteit van de taken van de ILT. Ten derde is per 1 januari 2016 een nieuwe
IG aangetreden bij de ILT.
Deze ontwikkelingen hebben de leiding van de ILT ertoe doen besluiten om halverwege 2016 een
ontwikkeltraject in te zetten. Dit ontwikkeltraject is gestart met een integrale risicobenadering (IBRA) om de
capaciteit van de ILT optimaal te alloceren, en een SWOT-analyse waarin de sterke en zwakke punten en
kansen en bedreigingen van de ILT in kaart zijn gebracht.62 De uitkomsten van deze SWOT-analyse zijn gebruikt
om de Koers nader in te vullen.
Pijlers van de Koers
De herbezinning in de nieuwe Koers heeft geleid tot de volgende nieuwe visie:
De ILT toont haar maatschappelijke meerwaarde door te werken aan veiligheid, duurzaamheid, zekerheid en
vertrouwen in transport, infrastructuur, milieu en wonen. Niet de naleving van wet- en regelgeving staat daarin
centraal maar de ILT richt zich op het realiseren van maximaal maatschappelijk nut binnen de haar opgedragen
taken en de verstrekte middelen. Risicoanalyses en risicogestuurd handhaven vanuit een sterke
informatiepositie zijn daarbinnen belangrijke begrippen.
De Koers bestaat uit vier pijlers die de ILT als volgt heeft gedefinieerd op haar website:
1. De ILT werkt risicogestuurd. “De ILT werkt risicogestuurd: de ILT zet haar mensen en middelen in waar
de risico’s voor publieke belangen het grootst zijn. Het toezicht van de ILT moet daarom meer risico- en
informatiegestuurd zijn. De ILT beoordeelt onwenselijke situaties en de maatschappelijke impact ervan
en treedt vervolgens daar op waar het het meest nodig is. Daarbij biedt zij vooraf zicht op wat zij doet en
waarom en legt achteraf verantwoording af over de resultaten van het toezicht.”
2. De ILT is open over resultaten. “De ILT is open over resultaten: de ILT legt verantwoording af aan de
Tweede Kamer en aan burgers en bedrijven over de effecten van haar acties. Niet alleen via
meerjarenplannen en jaarrapportages, maar juist ook door meer proactief gegevens openbaar maken.
Op de website en via sociale media verschijnen geregeld nieuwsberichten met cijfers, toezichtacties en
handhavingszaken. In overleggen en sectorbijeenkomsten deelt de ILT haar bevindingen met bedrijven
en belangenorganisaties.”
3. De ILT reflecteert en signaleert. “De ILT reflecteert en signaleert: rijksinspecties zijn de ogen en oren van
een Minister en staatssecretaris. De ILT stelt rapportages op met toezichtsignalen voor de
60 'WRR-rapport nr. 89 (2013). Toezien op publieke belangen. Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht'.
61

Parlementaire enquêtecommissie (2015). ‘De reiziger in de kou.’

62 Galan Groep (2016), SWOT-analyse.

35

bewindspersonen. Daarin staat wat inspecteurs in de praktijk opvalt en waar zij tegenaan lopen. De ILT
bespreekt de afhandeling van de signalen periodiek met de beleidsdirecties.”
4. Betere efficiency en dienstverlening. “De ILT verbetert de efficiency en de dienstverlening: het doel is
optimale vergunningverlening. Zo werkt de ILT aan vereenvoudiging van het tarievenstelsel voor
vergunningen. Het nieuwe stelsel biedt inzicht in de kosten die de ILT maakt voor vergunningverlening.
Daarbij wordt gezocht naar de mogelijkheid om processen te uniformeren en daarmee kosten te
besparen. Overigens is de inspectie permanent bezig om haar eigen efficiency en dienstverlening te
verbeteren.”
Implementatie Koers
De koerswijziging heeft er mede toe geleid dat de ILT sinds begin 2018 in een tijdelijke werkorganisatie is
georganiseerd.63 De koerswijziging is nog niet afgerond. In onderstaande figuur is het traject schematisch
weergegeven. Daarbij geldt het volgende tijdsbestek:
•
•
•
•

Strategiefase: april 2016 tot januari 2017.
Ontwerpfase: januari 2017 tot en april 2017
Ontwikkelfase: april 2017 tot november 2017
Implementatiefase: november 2017 tot heden

Figuur 5: Overzicht fasering koerstraject.

Deze beleidsdoorlichting richt zich op de jaren 2012 tot en met 2017 en omvat dus zowel de periode
voorafgaand aan de koerswijziging als de koerswijziging zelf. De conclusies en aanbevelingen uit deze
beleidsdoorlichting dienen als input voor de implementatie en eventueel aanpassing van de Koers.

63 Definitieve Houtskoolschets ILT, november 2017.

36

4. Uitgaven en onderbouwing
In dit hoofdstuk zijn de uitgaven onder het beleidsartikel van de jaren 2012 tot en met 2017 weergegeven.
Daarnaast schetsen wij de onderbouwing van de uitgaven. Daarmee geven we antwoord op de volgende
onderzoeksvragen:
RPE-vraag 6: Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard, inclusief kosten op andere terreinen of voor andere
partijen?
RPE-vraag 7: Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe zijn deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?

4.1. Inkomsten en uitgaven artikel 24
4.1.1. Inkomsten ILT
De inkomsten van de ILT zijn in tabel 3 weergegeven. De bedragen die genoemd worden onder realisatie zijn
gebaseerd op de bedragen uit de slotwet van de betreffende jaren. Voor de begrote jaren is gebruik gemaakt
van de rijksbegroting van het betreffende jaar. 64 De baten bestaan uit de bijdrage vanuit het ministerie van
IenW aan activiteiten die de ILT verricht voor het ministerie van IenW; de bijdrage vanuit het ministerie van
BZK voor de aanvullende taken van de Autoriteit woningcorporaties (opbrengst overige departementen) en de
opbrengst van derden, die betrekking heeft op de tarieven die aan afnemers van producten op het gebied van
vergunningverlening in rekening worden gebracht en de opbrengst vanuit de heffing die de ILT ontvangt voor
het toezicht op woningcorporaties. De overige inkomsten hebben betrekking op de rentes over de deposito’s
bij de Rijkshoofdboekhouding (rentebaten), de vrijval voor reorganisatievoorzieningen en bijzondere baten,
bijvoorbeeld door een correctie over lager uitvallende transitoria.

64

Het jaar 2012 vormt daarbij een uitzondering, omdat in dat jaar de Rijksbegroting geen overzicht geeft van de begrote baten. Voor de
begroting van 2012 is daarom gebruik gemaakt van de begroting uit 2013.

37

Inkomsten (x
€1.000)

Jaartal

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Begroot

160.473

145.236

143.883

140.208

146.214

145.740

Gerealiseerd

158.891

155.739

151.400

147.615

156.957

151.137

Begroot

151.891

136.654

129.559

126.047

122.641

121.749

Gerealiseerd

147.822

132.231

132.137

132.694

130.828

121.028

0

0

6.690

6.527

0

375

417

11.078

7.760

460

373

375

Omzet IenW

Omzet overige
departementen

Begroot

Omzet derden

Begroot

8.382

8.382

7.584

7.584

23.523

23.566

Gerealiseerd

8.334

8.810

7.525

13.602

22.550

27.989

200

200

50

50

50

50

2.319

3.620

3.977

859

3.206

1745

Overig
(rentebaten,
vrijval uit
voorzieningen en
bijzondere baten)

Gerealiseerd

Begroot
Gerealiseerd

Tabel 3: Overzicht inkomsten ILT.

4.1.2. Uitgaven ILT
De uitgaven ILT zijn te vinden in twee begrotingsartikelen: artikel 24 en artikel 97.
• Artikel 24 beslaat de totale agentschapsbijdrage van het ministerie van IenW aan het agentschap ILT.
Vanuit deze bijdrage worden alle door het ministerie van IenW aan de ILT opgedragen taken
gefinancierd. Voor de berekening van de begrote uitgaven wordt een kostprijsmodel gehanteerd. Dit
houdt in dat door managers een inschatting wordt gemaakt van het aantal in te zetten fte per domein
(deze domeinen worden in paragraaf 4.2.1 nader toegelicht) waaruit een overzicht van de begrote
kosten per domein volgt.
• Op basis van dit kostprijsmodel wordt ook de kostprijs voor vergunningen berekend. Deze kosten
worden echter niet geheel gedekt worden door de inkomsten die de ILT verkrijgt vanuit de
tariefheffing. Dit komt doordat het bij ministeriële regeling vastgestelde tarief lager is dan de
werkelijke kosten van de vergunningverlening en door vergunningverlenende activiteiten van de ILT
waarvoor geen tarief is vastgesteld. Hierdoor hoeven de betreffende aanvragers van vergunningen de
kosten van de aanvraag niet aan de ILT te vergoeden. De uitgaven onder artikel 97 betreffen de kosten
die bestemd zijn voor de kosten van vergunningverlening die niet gedekt worden door de inkomsten
die de ILT verkrijgt vanuit de tariefheffing. Met ingang van 2014 is het niet-tarifeerbare en nietkostendekkende deel van de kosten afzonderlijk inzichtelijk gemaakt en overgeheveld naar artikel 97.
Hierdoor zijn deze uitgaven vanaf 2014 inzichtelijk.
In Tabel 4 zijn de uitgaven onder artikel 24 en artikel 97 tussen 2012 en 2017 weergegeven. De bedragen die
genoemd worden onder realisatie zijn gebaseerd op de slotwet van de betreffende jaren.

38

Uitgaven
(x €1.000)

Jaartal

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

Begroot

145.251

136.654

129.559

126.047

122.640

121.749

Gerealiseerd

153.565

135.735

132.481

131.037

131.179

119.171

Begroot

145.251

136.654

129.559

110.047

110.655

109.561

Gerealiseerd

153.565

135.735

116.481

119.051

118.970

106.759

Begroot

0

0

16.000

11.985

12.188

Gerealiseerd

0

16.000

11.986

12.209

12.412

Artikel 24

Artikel 97

Tabel 4: Overzicht uitgaven ILT (artikel 24 en artikel 97).

In de derde kolom is het totale begrote en gerealiseerde bedrag opgenomen. Daaruit blijkt dat het budgettaire
beslag is afgenomen. Dit wordt veroorzaakt zowel door de toedeling van andere of nieuwe taken als door de
opgelegde taakstellingen van de kabinetten Rutte I en Rutte II. In de volgende tabel zijn de taakstellingen
opgenomen. De invulling bestaat uit combinaties van efficiëntiemaatregelen, takenreducties/-versoberingen,
beëindiging of decentralisatie van taken en effecten/ontdubbelingen als gevolg van de samenvoeging van de
IVW en de VROM-inspectie.65
Uitgaven (x
€1.000)
Taakstelling
Rutte I

2012

2013

-1.065

2014

-1.711

2015

-6.638

2016

-8.580

Taakstelling
Rutte II
Totale korting
op budget

-1.065

-1.711

-6.638

-8.580

2017

-9.449

-10.356

-1.727

-5.135

-11.176

-16.540

Tabel 5. Overzicht gerealiseerde taakstellingen ten opzichte van begroting van 2012.66

4.2. Onderbouwing uitgaven
4.2.1. Uitsplitsing van de uitgaven
Uitsplitsing over domeinen
Tot en met 2017 gold voor de onderbouwing van de kosten de volgende redenering. Per domein wordt een
inschatting gemaakt van geplande productieaantallen in termen van vergunningen, administratieve controles,
audits, convenanten, objectinspecties, incidentenafhandeling en onderzoek. Op grond daarvan wordt bepaald
65

http://www.rijksbegroting.nl/2012/voorbereiding/begroting,kst160377_31.html.

66 Overzicht op basis van de doorrekening die door de ILT is verstrekt. De bedragen komen niet overeen met de korting op het budget in de

Rijksbegroting omdat er meer factoren zijn die van invloed zijn op dit budget (zoals nieuwe taken en het uitplaatsen van de Kernfysische
dienst.

39

hoeveel budget benodigd was per domein. Deze worden samengevoegd in de raming die naast de begroting
wordt gelegd. Dit heeft geleid tot de verdeling over de verschillende domeinen, zoals in tabel 6 is weergegeven.
Overigens is de ILT in de ‘tijdelijke werkorganisatie’ (2018) overgegaan naar een situatie waarin de
domeingerichte indeling van de uitgaven wordt losgelaten. In plaats daarvan worden uitgaven programmatisch
en inspectiebreed bezien, afhankelijk van geanalyseerde risico’s (zoals met de IBRA geïdentificeerd).67 In de
uitgaven tot en met 2017 legde de IBRA nog geen verbinding met de inzet van de ILT.
Uitgaven (x €1.000)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Afval, industrie en
bedrijven68

23.024

14.177

13.304

27.706

26.505

23.746

Rail en wegvervoer

32.643

29.616

25.636

24.691

28.418

24.300

Scheepvaart

19.886

18.161

15.149

23.063

22.428

20.171

Luchtvaart

18.356

15.928

13.168

19.166

18.441

16.853

Risicovolle stoffen en
producten69

39.759

39.642

33.826

0

0

0

Water, producten en
stoffen

19.897

18.211

15.398

24.425

23.178

21.689

Tabel 6. Uitgaven per domein.

Uitsplitsing over onderdelen
De uitgaven hebben wij uitgesplitst over de personele uitgaven en de ICT-uitgaven.
Personele uitgaven omvatten de kosten voor het eigen personeel (intern) en voor ingehuurd personeel
(extern). Hoewel in deze doorlichting de Autoriteit Woningcorporaties buiten de scope valt, zijn de personele
uitgaven wel hierin meegenomen. Een nadere uitsplitsing van personele uitgaven (zonder Autoriteit
Woningcorporaties) is namelijk bij ons niet bekend. De toename voor inhuur in 2017 ten opzichte van 2016
betreft met name de tijdelijke inhuur van ICT-deskundigen en tijdelijke extra inhuur ten behoeve van de
inrichting van de Autoriteit Woningcorporaties. 70
Uitgaven
personeel (x
€1.000)
Totaal

2012

99.500

Intern

2013

2014

2015

2016

2017

101.000

107.600

104.200

110.900

112.600

97.400

98.500

96.000

101.400

99.400

3.600

9.100

8.200

9.500

13.200

99.500
Extern

Tabel 7. Overzicht personele uitgaven, conform slotwet.

Omdat de ICT-bestedingen een aanzienlijke kostenpost vormen hebben we in de volgende tabel ook de
ontwikkeling in ICT-kosten tussen 2012 en 2017 op een rij gezet.

67 http://rijksbegroting.nl/2018/voorbereiding/begroting,kst236766_18.html.
68 Tussen 2012 tot en met 2014 heette deze post ‘Risicovolle bedrijven’.
69

Tussen 2012 tot en met 2014 was dit een post op de begroting, daarna niet meer.

70 http://www.rijksbegroting.nl/2016/verantwoording/jaarverslag,kst233892_31.html.

40

Uitgaven ICT (x
€1.000)

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Totaal

12.611

15.095

19.726

22.470

22.145

26.224

Ontwikkeling

2.429

4.801

5.285

7.173

5.918

6.941

Beheer

5.701

5.059

8.710

9.438

10.821

13.219

Werkplekken

4.482

5.236

5.732

5.859

5.406

6.065

Percentage
begroting

8,70%

11,00%

15,20%

17,80%

18,10%

21,50%

Tabel 8. Overzicht ICT-uitgaven, gebaseerd op basis van interne documentatie van de ILT.

De ICT-bestedingen zijn gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode meer dan verdubbeld (toename van 108%).
Het percentage ICT-bestedingen ten opzichte van de totale bijdrage van het ministerie van IenW aan de ILT is
toegenomen van 8,7% in 2012 tot 21,5% in 2017. Dit is nog exclusief de € 13,2 miljoen die in 2017 onder de
post externe inhuur van personeel valt en die voor een groot gedeelte aan externe inhuur op het gebied van
ICT is besteed. In hoofdstuk 7 gaan wij nader in op de ICT-kosten.

4.2.2. Relatie uitgaven en tarieven
Zoals eerder in dit hoofdstuk aangegeven wordt voor de begroting van de kosten (zoals de uitgaven per
domein) jaarlijks een kostprijsmodel gehanteerd. Door managers wordt een inschatting gemaakt van het aantal
fte per domein. De volgende hoofdkostenplaatsen worden hierbij onderscheiden: de domeinen Rail en
Wegvervoer, Scheepvaart, Luchtvaart, Water Producten Stoffen (WPS), Afval Industrie Bedrijven (AIB), de
Autoriteit Wonen (AW) en de afdeling Meld en Informatie centrum (MIC) 71.72 Vervolgens worden de kosten
vertaald in kosten per domein, waarbij de kosten van de overhead (door de inzet van fte in uitvoering en de
inzet in fte in overhead) 73 bij elkaar op te tellen naar rato van de directe fte’s van de domeinen worden
verdeeld. Een begroting van de uitgaven per domein vormt daarvan de uitkomst. De Auditdienst Rijk
constateerde in 2013 dat het kostprijsmodel voldoende transparant is en bijdraagt aan de interne sturing van
de ILT.74
Voor de hoogte van de tarieven worden de totale (begrote) kosten van het betreffende jaar gedeeld door het
aantal productieve uren (gebaseerd op tijdschrijven van medewerkers norm in het Handboek financiële
Informatie en Administratie Rijksoverheid).75 Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de producten
(Vergunningverlening, Toezicht, Dienstverlening, Opsporing, Incidentafhandeling en Onderzoek), wat leidt tot
een tarief per product per domein. De hoogte van de tarieven (bijvoorbeeld in vergelijking met andere
inspecties) beschrijven wij nader in hoofdstuk 7.

71 Meldingen, vragen en klachten worden sinds de koerswijziging gemeld bij het MIC. Deze afdeling bestaat dus niet uit een sector of

domein waar toezicht op wordt gehouden, maar betreft slechts het centrum waar meldingen, vragen en klachten binnenkomen. Daarom is
het MIC wel onderdeel van het kostprijsmodel, maar is het geen domein waar de ILT de uitgaven over verdeeld (zoals in paragraaf 4.2.1.
toegelicht).
72 Conform kostprijsmodel 2018, uitgangspunten.
73
Directie Bedrijfsvoering (DBV), Handhavingsbeleid (HB) minus het MIC en Juridische zaken (JZ).
74 Onderzoek Kostprijsmodel ILT, kenmerk ADR/2013/1382.
75
Voor het aantal productieve uren in 2017 is uitgegaan van de HAFIR-norm van 2017, 1.378 uren, omdat destijds nog geen actuele cijfers
op basis van tijdschrijven beschikbaar waren.

41

5. Beschikbaar
onderzoeksmateriaal
In dit hoofdstuk analyseren we het bestaande onderzoeksmateriaal met betrekking tot de doeltreffendheid en
de doelmatigheid van de ILT. We geven daarmee antwoord op de volgende onderzoeksvragen:
RPE-vraag 8: Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn uitgevoerd, op welke manier is het beleid geëvalueerd
en om welke redenen?
RPE-vraag 9: Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet geëvalueerd? Inclusief uitleg over de mogelijkheid en
onmogelijkheid om de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid in de toekomst te evalueren.
RPE-vraag 10: In hoeverre maakt het beschikbare onderzoeksmateriaal uitspraken over de doeltreffendheid en
de doelmatigheid van het beleidsterrein mogelijk?
We inventariseren eerst het bestaande onderzoeksmateriaal en laten zien wat er over de doeltreffendheid en
de doelmatigheid van de ILT is opgenomen in de betreffende onderzoeken. Vervolgens geven we aan waarover
wel en waarover geen uitspraken mogelijk zijn op basis van de bestaande onderzoeken.

5.1. Inventarisatie onderzoeksmateriaal
In deze paragraaf inventariseren we welke onderzoeken beschikbaar zijn met betrekking tot het functioneren
van de ILT. Daarbij maken we onderscheid tussen:
• Overkoepelende onderzoeken met betrekking tot de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het
instrument ILT.
• Onderzoeken die het functioneren van de ILT integraal beoordelen in een bepaalde sector of bij de
uitvoering van een bepaalde taak (bijvoorbeeld vergunningverlening, toezicht, opsporing of
onderzoek).
• Specifieke onderzoeken over het functioneren van de ILT met betrekking tot een specifieke taak.

5.1.1. Overkoepelende onderzoeken
Een aantal onderzoeken richt zich op het functioneren van de ILT in den brede. Hierna noemen we deze
onderzoeken en vatten we de resultaten samen. Per onderzoek beschrijven we wat conclusies zijn ten aanzien
van doeltreffendheid, de doelmatigheid van de bedrijfsvoering en de doelmatigheid van het beleid.
Verwijzing

Jaartal

Betrekking
op

Samenvatting van bevindingen

Evaluatie Batenlastendienst
IVW76

2012

Doelmatigheid

Bevindingen:
• Het is niet goed mogelijk een uitspraak te doen over de
ontwikkeling van de doelmatigheid en doeltreffendheid. Er

76 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2012/10/08/evaluatie-baten-lastendienst-ivw.

42

is geen koppeling te leggen tussen formatie en kosten
enerzijds en productie anderzijds. Er zijn tussen
departement en inspectie geen afspraken over het sturen
op doelmatigheid. Een strakkere sturing en monitoring
hierop zal moeten leiden tot betere gegevens op dit
gebied.
• De externe verantwoording over de feitelijke kostprijzen
ontbreekt. De Secretaris-generaal (SG), ondersteund door
de directie Finance Management en Control, en de
beleids-DG’s hebben hier ook nauwelijks op gestuurd. De
inspectie introduceert tijdschrijven. Het overleg tussen
beleids-DG’s en IVW is zeer beperkt. Er is nauwelijks tot
geen overleg over prioriteiten en keuzes, koerswijzigingen,
risico’s en nalevingsniveaus.
• De financieel-technische implicaties van de batenlastensystematiek zijn voor de Inspectie verder beperkt.
De IVW is geen kapitaalintensieve dienst en hoeft slechts
beperkt te reserveren voor onderhoud en vervanging. Het
instellen van IVW als baten-lastendienst heeft bijgedragen
aan een verbetering van het financieel beheer.
SWOT-analyse
ILT (Galan
Groep)77

2016

Doeltreffend- In 2016 heeft de Galan Groep een sterkte-zwakte analyse
heid
uitgevoerd. Hiervoor zijn gesprekken gevoerd met 44
stakeholders, waaronder politici, bestuurders,
samenwerkingspartners, brancheverenigingen en grote
bedrijven die onder toezicht van de ILT staan.
Gesprekspartners zien en waarderen de toegevoegde waarde
van de ILT maar zijn zeer kritisch over de kwaliteit en het
functioneren van de ILT. De algemene indruk is dat de ILT
gesloten is, te weinig vernieuwend is, te weinig zichtbaar is en
onvoldoende selectief en effectief opereert.

Rapport
2017
Groenlichtmeting
ILT, Ministerie
van Financiën
(2016)78

77

Doelmatigheid van
bedrijfsvoering

In het onderzoek is met name gekeken naar de governance en
de bedrijfsvoering door documenten te bestuderen en
gesprekken te voeren met 16 betrokkenen op het ministerie
van IenW en bij de ILT. Geconcludeerd wordt dat de ILT niet
voldoet aan de eisen in de Regeling agentschappen om een
baten-lastenagentschap te worden. De belangrijkste conclusies
zijn:
• Governance. Uit de Groenlichtmeting volgt dat het
sturingsmodel niet optimaal functioneert, omdat de ILT
onafhankelijk haar wettelijke taken uitvoert zonder dat
directe sturing door opdrachtgevers (beleidsdirecties van
het ministerie van IenW) mogelijk is (zie hoofdstuk 8).
Opdrachtgevers zijn budgethouder, maar zien dat zelf niet
altijd zo en stellen niet altijd budget ter beschikking bij het

Uitgevoerd in opdracht van de ILT. Niet openbaar gepubliceerd.

78 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/02/16/groenlichtmeting-ilt.

43

uitzetten van een taak bij ILT. De eigenaar (SG van het
ministerie van IenW) is onder meer verantwoordelijk voor
het toezicht op het beleid en de budgettaire kaders. De
eigenaar vult deze rol op een passieve manier in en grijpt
niet in als de ILT en opdrachtgevers er onderling niet
uitkomen. Ten opzichte van 2012 is het uitvoeren van de
Handhaafbaarheids-, Uitvoerbaarheids- en
Fraudebestendigheidstoets (HUF-toets) bij nieuw beleid
een significante vooruitgang.
• Financieel beheer. Het financieel beheer is - na uitplaatsing
van de financiële administratie naar de shared service
organisatie IBI (ministerie van IenW) - met flinke
inspanningen op orde gebracht. Niettemin blijft het
financieel beheer een aandachtspunt, onder meer op het
gebied van ICT. Hoewel de ILT is teruggegaan van 230
systemen naar 160 systemen is er nog een lange weg te
gaan.
• Doelmatigheidsbevordering en bekostiging. De ILT heeft
een ontwikkeling doorgemaakt als het gaat om het sturen
op doelmatigheid en inzicht in bekostiging. Zo is de ILT
begonnen met het tijdschrijven en heeft zij een
kostprijsmodel opgesteld. Het kostprijsmodel is echter
onvoldoende transparant om het verband te leggen tussen
tarieven en prestaties. De ILT heeft (nog) geen
kostendekkende tarieven als het gaat om vergunningen (dit
betreft een beleidsmatige keuze van het ministerie van
IenW). Tot slot vindt sturing op doelmatigheidsindicatoren
in de Rijksbegroting door het ministerie van IenW in veel
mindere mate plaats en is op basis van de jaarverslagen
geen doelmatigheidsontwikkeling bij de ILT vast te stellen
omdat de indicatoren daarvoor te ongelijksoortig zijn.
Resultaten
2018
verantwoordingsonderzoek 2017
Ministerie van
Infrastructuur en
Milieu, Algemene
Rekenkamer79

Doelmatigheid van
beleid

De Algemene Rekenkamer concludeert dat de ILT in 2016 en
2017 stappen heeft gezet om risicogerichter en selectiever te
werken. Met de IBRA heeft de ILT een beter inzicht in de
voornaamste risico’s in haar gehele taakveld en kan zij haar
prioriteiten voor de komende jaren stellen. Wel merkt de
Algemene Rekenkamer op dat de IBRA nog niet volledig is en
zal moeten worden doorontwikkeld. Voor onderdelen van
taken is nog weinig informatie beschikbaar en er ontstaat geen
inzicht in ‘emerging risks’ (risico’s die nog niet op de agenda
staan). De Algemene Rekenkamer beveelt daarbij de Minister
van IenW aan ervoor te zorgen dat beleidsdirecties en de ILT
de afweging en vertaling van de belangrijkste risico’s in
toezichtprogramma’s gezamenlijk maken (zie ook hoofdstuk
8).

79

Zie: https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2018/05/16/resultaten-verantwoordingsonderzoek-2017-bij-het-ministerie-vaninfrastructuur-en-milieu.

44

De Algemene Rekenkamer concludeert dat de ILT acties heeft
ondernomen om de informatiepositie te versterken. Zo is het
onderdeel van de nieuwe toezichtprogramma’s en is er een IDLab opgezet. De Algemene Rekenkamer merkt ook op dat de
ILT de komende jaren nog veel werk moet verrichten om de
informatiepositie verder te ontwikkelen en onderhouden. Zo
moet informatie op de juiste wijze worden opgeslagen in
verschillende (internationale) systemen. De kwaliteit van de
verslaglegging van informatie is niet altijd goed genoeg
waardoor de data niet kan worden gebruikt voor
risicoanalyses. Ook is vaak onduidelijk welke data wel en niet
kan worden opgevraagd op basis van privacyoverwegingen.
Tabel 9. Onderzoeken gericht op het functioneren van de ILT in den brede.

5.1.2. Onderzoeken met betrekking sectoren en taken van de ILT
Naast de overkoepelende onderzoeken is er onderzoeksmateriaal beschikbaar dat zich richt op een specifiek
onderdeel van het werkveld van de ILT. In tabel 10 staat op welk werkveld deze onderzoeken zich richten.
Daarna worden per onderzoek de belangrijkste conclusies ten aanzien van doeltreffendheid en doelmatigheid
beschreven. Voor het domein scheepvaart en op het vlak van opsporing zijn er geen overkoepelende
onderzoeken beschikbaar.
Vergunnings-

Toezicht

Incidentafhandeling

verlening

Opsporing

en onderzoek

Afval, industrie en
Leefomgeving

bedrijven

2

Water, producten
en stoffen
Scheepvaart

Transport

6

Rail- en
wegvervoer

3 en 4
5

Luchtvaart

1

Tabel 10. Overzicht onderzoeken op het werkterrein van ILT.

1. Beleidsdoorlichting art. 17: luchtvaart (Decisio, 2017):80
a. ‘De effectiviteit van het toezicht van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is niet
geëvalueerd.’81
b. Conclusies doeltreffendheid en doelmatigheid milieu en omgeving: ‘De verschillende monitors en
evaluaties op het gebied van geluidshinder tonen voor het grootste deel aan dat het aantal
geluidgehinderden in de periode 2009-2015 is afgenomen. Dit effect is het gevolg van diverse
maatregelen die mede op basis van beleid van het ministerie van IenM tot stand zijn gekomen. Op
basis van deze constatering kan geconcludeerd worden dat het beleid van IenM doeltreffend is
geweest.’82

80 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/12/22/decisio-beleidsdoorlichting-artikel-17-luchtvaart.
81

Pagina 130, Beleidsdoorlichting art. 17: luchtvaart (Decisio, 2017).

82 Pagina 97, Beleidsdoorlichting art. 17: luchtvaart (Decisio, 2017).

45

c. Conclusies doeltreffendheid en doelmatigheid veiligheid: ‘Een deel van de verklaring voor de
onmogelijkheid om integrale conclusies over doeltreffendheid en doelmatigheid te trekken is dat de
verantwoordelijkheid voor veiligheid binnen de luchtvaart is belegd bij verschillende partijen. De
invloed van het ministerie van IenM op onderdelen van de veiligheid verschilt, maar duidelijk is dat
het ministerie van IenM voor een groot deel afhankelijk is van andere partijen. Wel draagt zij een
bepaalde mate van eindverantwoordelijkheid en moet zij zorgen voor toezicht en naleving op wet- en
regelgeving (onder meer via de ILT). Deze rol en ingezette beleidsinstrumenten zijn niet expliciet
geëvalueerd op doeltreffendheid en doelmatigheid.’83
2. Beleidsdoorlichting 22: omgevingsveiligheid en risico’s 84
a. Nog niet gepubliceerd, in concept ingezien, verwachte publicatie begin 2019.
3. Beleidsdoorlichting art 16: openbaar vervoer en spoor (Berenschot, 2018) 85
a. Met betrekking tot veiligheid wordt geconstateerd: ‘We constateren dat de beschikbare indicatoren
over veiligheid onvoldoende informatie geven over effecten van het beleid op het gebied van
spoorveiligheid. Ze laten jaarlijks sterke fluctuaties zien en de getallen zijn soms erg laag. Er zijn
weinig incidenten en ieder incident heeft een grote invloed op de cijfers. Op basis van gevoerde
gesprekken en internationale benchmark krijgen we de indruk dat de veiligheid op het spoor in de
afgelopen jaren verbeterd is en over het algemeen goed is’.86
b. De rol van ILT is niet afzonderlijk beoordeeld noch is de relatie tussen de veiligheid en de rol van ILT
bestudeerd.
4. Beleidsdoorlichting art 14: wegen en verkeersveiligheid (AEF, 2017)87
a. ‘Bij de beoordeling van de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het verkeersveiligheid beleid is
gekeken naar subsidies en opdrachten die onder artikel 14 zijn verstrekt (bijvoorbeeld subsidie SWOV,
CBR en VVN). De rol van de ILT in relatie tot (de naleving van beleidsregels op het gebeid van)
verkeersveiligheid is niet genoemd.88 Tevens kan niet worden geconcludeerd of het gevoerde beleid
doeltreffend is in relatie tot het terugdringen van het aantal verkeersslachtoffers’.89
5. Toezichtsrapportage 2016 taakuitvoering Kiwa NV en Kiwa Register B.V. (ILT, 2017)90
Een aantal van de vergunningverlenende taken heeft de ILT uitbesteed aan Kiwa. In 2017 heeft de ILT
een evaluatie van de taakuitvoering door Kiwa uitgevoerd. Hieruit kwamen de volgende conclusies naar
voren:
a. ‘Op basis van de uitgevoerde werkzaamheden is de inspectie van oordeel dat Kiwa N.V. en Kiwa
Register B.V. gesteld staan voor de opgedragen taken, dat zij werken in overeenstemming met de
prestatie-eisen en dat de kwaliteit en continuïteit van de taakuitvoering voldoende geborgd is. De
inspectie merkt hierbij aan dat de activiteiten die Kiwa in 2016 is gestart om juiste, tijdige en
volledige implementatie van nieuwe of gewijzigde wet- en regelgeving beter te waarborgen,
zichtbare uitwerking dienen te krijgen in 2017.’
b. ‘Ten aanzien van de afgifte van Zeevaartproducten heeft een detailcontrole (realitycheck) uitgewezen
dat de afgifte beheerst verloopt, maar dat het interpreteren en toepassen van wet- en regelgeving en
de dossiervorming aandacht behoeven.’
‘De bevindingen uit de toezichtactiviteiten van de externe (Europese) toezichthouders, geven geen
aanleiding tot een bijstelling van het oordeel van de inspectie.’

83 Decisio (2017) Beleidsdoorlichting art. 17: luchtvaart, pagina 104.
84 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/09/19/start-beleidsdoorlichting-artikel-22-veiligheid-en-risico-s-

dgmi-ministerie-van-infrastructuur-en-milieu.
85 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/11/13/bijlage-1-eindrapport-beleidsdoorlichting-ov-en-spoor.
86 Berenschot (2018) Beleidsdoorlichting art 16: openbaar vervoer en spoor, pagina 51.
87 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/12/22/eindrapport-beleidsdoorlichting-wegen-en-verkeersveiligheid.
88 AEF (2017). Beleidsdoorlichting art 14: wegen en verkeersveiligheid, pagina 98, 99 en 100,
89 AEF( 2017) Beleidsdoorlichting art 14: wegen en verkeersveiligheid, pagina 7.
90 Zie: https://www.kiwaregister.nl/uploadedFiles/Over_ons/Toezichtrapportage-2016-taakuitvoering-Kiwa-NV-en-Kiwa-Register-BV1.0def.pdf.

46

6. Beleidsdoorlichting art. 18: Scheepvaart en Havens (Berenschot, 2016).91
a. Met het oog op meer efficiency zijn toezichts- en certificeringstaken vanuit het Rijk overgedragen
aan de markt (klassebureaus). Daarbij is ingezet op het verminderen van de toezichtslast voor
reders ten einde de concurrentiekracht van de maritieme cluster te vergroten. Inzet op meer
efficiency door het overdragen van taken heeft volgens Panteia (2014) onvoldoende geleid tot een
lagere inspectielast voor reders, doordat tegelijkertijd het internationale normenkader toenam. De
sector ervaart de inspectie in Nederland als streng in vergelijking met de praktijk in andere landen.
Het toezicht draagt wel bij aan de beleidsdoelen op het gebied van duurzaamheid en veiligheid van
de scheepvaart. Internationale normen, regels en inspecties komen enerzijds de veiligheid en
duurzaamheid ten goede maar kunnen, als in andere landen bijvoorbeeld minder streng wordt
gehandhaafd, de concurrentiekracht verkleinen.92
5. Middels diverse acties poogt het Rijk de administratieve lastendruk te verlagen, zodat het
Nederlandse register aantrekkelijk blijft. Hiervoor zet het Rijk in op het up-to-date, transparant,
uitvoerbaar en handhaafbaar houden van wet- en regelgeving (bijvoorbeeld middels een betere
registratie en arbeidswetgeving). Dat heeft echter niet geleid tot een verlaging van de
administratieve lastendruk (Panteia 2014) Ook hier worden toenemende internationale regels
genoemd als reden dat de sector de administratieve lastendruk als hoog ervaart. De beoogde
effecten van de inzet op verlaging van de administratieve lastendruk zijn niet of slechts in beperkte
mate bereikt. Sectorpartijen geven aan dat de administratieve lastendruk juist is toegenomen. 93

5.1.3. Specifieke onderzoeken
Tot slot zijn er in de beleidsdoorlichtingsperiode een aantal specifieke onderzoeken uitgevoerd die betrekking
hebben op individuele aandachtsvelden van de ILT. Deze onderzoeken hebben we bestudeerd in de
casusstudies, ze worden samengevat in het bijlagerapport met de casusbeschrijvingen. De belangrijkste van
deze onderzoeken zijn:
•
•
•
•

De reizigier in de kou (2015). Eindrapport Fyra, parlementaire enquêtecommissie Fyra.94
Veiligheid vliegverkeer luchthaven Schiphol (2017), OVV.95
Mastbreuk Harlingen. Mast in zicht, maar niet in beeld (2017) OVV. 96
Vraaggestuurd managen werkstromen vergunningen verlenen ILT (2014), De Galan Groep.

5.2. Uitspraken doeltreffendheid en doelmatigheid op basis
onderzoeksmateriaal
In de vorige paragraaf hebben we de resultaten beschreven van de inventarisatie van het beschikbare
onderzoeksmateriaal. De vervolgvraag (RPE-vraag tien) is in hoeverre het beschikbare onderzoeksmateriaal het
mogelijk maakt een uitspraak over de doeltreffendheid en de doelmatigheid van het beleid te doen. Om dit te

91 Zie Berenschot (2016). Beleidsdoorlichting Scheepvaart en Havens, via:

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/12/05/beleidsdoorlichting-scheepvaart-en-havens.
92 Zie: Berenschot (2016). Beleidsdoorlichting Scheepvaart en Havens, pagina 40.
93 Zie: Berenschot (2016). Beleidsdoorlichting Scheepvaart en Havens, pagina 40.
94 Zie: https://www.parlement.com/id/vjbghnhwmow3/parlementaire_enquete_fyra_2013_2016.
95 Zie: https://www.onderzoeksraad.nl/nl/page/4247/veiligheid-vliegverkeer-luchthaven-schiphol.
96 Zie: https://www.onderzoeksraad.nl/nl/page/4489/mastbreuk-zeilschip-harlingen.

47

beoordelen maken we onderscheid tussen vier mogelijke niveaus: we concluderen dat, we hebben indicaties
dat, we hebben voorzichtige aanwijzingen dat, we kunnen niet concluderen dat. (zie paragraaf 2.2).
Doeltreffendheid
In de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek wordt onder doeltreffendheid verstaan: de mate waarin de
beleidsdoelstelling dankzij de inzet van de onderzochte beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd.97 Het
beleidsdoel van artikel 24 van de begroting van het ministerie van IenW is: Het stimuleren en bewaken van
veilige vervoers- en watersystemen en een duurzame leefomgeving.
Er is geen overkoepelend onderzoek naar de doeltreffendheid van de ILT gedaan en daarmee kunnen we op
basis van alleen het bestaande onderzoeksmateriaal niet concluderen of de ILT doeltreffend was of niet.
In de SWOT-analyse (Galan Groep, 2016, zie paragraaf 5.1), worden geen expliciete uitspraken over de
doeltreffendheid van de ILT gedaan. Wel wordt geconcludeerd dat de ILT gesloten, te weinig vernieuwend, te
weinig zichtbaar en onvoldoende selectief en effectief is. 98 Dit vormt een indicatie dat de ILT niet doeltreffend
functioneerde omdat de ILT niet goed scoorde op toetsingscriteria effectiviteit en transparantie en deze
toetsingscriteria (effectiviteit en transparantie) wel belangrijke criteria zijn om doeltreffend te kunnen
functioneren (zie ons analysekader en de toetsingscriteria in paragraaf 2.2).
In 2016 is een koerswijziging in gang gezet om de doeltreffendheid van de ILT te vergroten. Onderdeel hiervan
is een reorganisatie waarbij thans wordt gewerkt in een “tijdelijke werkorganisatie”99. Er is momenteel geen
onderzoek beschikbaar waarin de doeltreffendheid van de ILT ná de ingezette koerswijziging is beoordeeld.
Doelmatigheid
In de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek wordt onder doelmatigheid verstaan: de mate waarin het
optimale effect tegen zo min mogelijk kosten en ongewenste neveneffecten wordt bewerkstelligd.100 Daarnaast
kan gekeken worden naar de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.
Op basis van alleen het onderzoeksmateriaal is geen conclusie over de doelmatigheid van het beleid mogelijk.
In het verantwoordingsonderzoek van de Algemene Rekenkamer wordt geconcludeerd dat de ILT in 2016 en
2017 stappen heeft gezet om risicogerichter en effectiever te gaan werken, maar er wordt bijvoorbeeld niet
geconcludeerd of de ILT daarvoor en/of daarna doelmatig werkte.
De andere onderzoeken hebben met name betrekking op de doelmatigheid van de bedrijfsvoering. De rode
draad is dat de bedrijfsvoering is verbeterd (bijvoorbeeld het financieel beheer en de bekostiging) maar dat er
nog veel winst te behalen is (onder meer door daadwerkelijk de middelen te alloceren op basis van risico’s en
door de ICT te verbeteren die de werkprocessen moet ondersteunen). In hoofdstuk 7 gaan we hier nader op in.
Werkwijze om toch tot uitspraken over doeltreffendheid en doelmatigheid te komen
Het onderzoeksmateriaal naar de doeltreffendheid en de doelmatigheid in de beleidsdoorlichtingsperiode is
beperkt. Op basis van dat bestaande onderzoeksmateriaal hebben we alleen enkele indicaties over de
doeltreffendheid en de doelmatigheid van de ILT. Om tot een concreter en beter onderbouwd oordeel over de
doeltreffendheid en de doelmatigheid te komen hebben we aanvullend onderzoek gedaan (voor de aanpak, zie
paragraaf 2.2). In hoofdstuk 6, 7 en 8 komen we tot onze conclusie over de doeltreffendheid en de
doelmatigheid op basis van dit aanvullende onderzoek.

97

Zie: artikel 1 van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek 2018.

98 Galan Groep (2016). SWOT-analyse.
99

https://wetten.overheid.nl/BWBR0041208/2018-11-29

100 Zie: artikel 1 van de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek 2018.

48

6. Doelbereik en
doeltreffendheid
In dit hoofdstuk analyseren we het doelbereik en de doeltreffendheid van de ILT. Op basis van deze analyse
komen we tot een antwoord op de volgende drie onderzoeksvragen:
RPE-vraag 11: Zijn de doelen van het beleid gerealiseerd?
RPE-vraag 12: Hoe doeltreffend is het beleid geweest? Zijn er positieve en/of negatieve neveneffecten?
Hoofdvraag 1: Op welke wijze heeft de ILT in de onderzoeksperiode invulling gegeven aan haar wettelijke taken,
in welke mate is daarmee bijgedragen aan (a) de gestelde doelen op het gebied van toezicht en handhaving en
aan (b) de geformuleerde beleidsdoelstellingen in de opgedragen taakvelden?’ en welke concrete
verbetermogelijkheden zijn er?
In dit hoofdstuk beschrijven we eerst het analysekader dat we hanteren om de doeltreffendheid te analyseren.
Vervolgens beschrijven we de drie analyses die we hebben gemaakt. Dit resulteert in een aantal
verbetermogelijkheden die we beschrijven in de laatste paragraaf van dit hoofdstuk.

6.1. Analysekader
In artikel 1 van de RPE wordt doeltreffendheid gedefinieerd als: ‘de mate waarin de beleidsdoelstelling dankzij
de inzet van de onderzochte beleidsinstrumenten wordt gerealiseerd.’ 101 In de Rijksbegroting is voor artikel 24
van de begroting van het ministerie van IenW het volgende doel opgenomen: ‘het stimuleren en bewaken van
veilige vervoers- en watersystemen en een duurzame leefomgeving.’ Het onderzochte instrument om deze
beleidsdoelstelling te behalen is de ILT.
Om tot een oordeel te komen over de mate waarin de ILT de beleidsdoelstelling behaalt, baseren we ons op
drie analyses. Daarbij duiden we de mate van hardheid in ons oordeel door onderscheid te maken tussen vier
niveaus: we concluderen dat, we hebben indicaties dat, we hebben voorzichtige aanwijzingen dat, we kunnen
niet concluderen dat (zie paragraaf 2.2). Onze analyse bestaat uit drie delen:
1. Analyse verband tussen activiteiten van de ILT en effecten in de maatschappij. Om een conclusie over
de doeltreffendheid te kunnen trekken moet inzicht ontstaan in de productieaantallen (output van de
ILT), nalevingspercentages (outcome van de ILT) en effecten in de maatschappij. Daarnaast dient het
verband tussen deze drie te worden aangetoond. Aan de hand daarvan wordt duidelijk in welke mate de
effecten in de maatschappij zijn bereikt door de activiteiten van de ILT. Deze analyse biedt daarmee de
mogelijkheid vast te stellen of de beleidsdoelstelling dankzij de inzet van het beleidsinstrument is
gerealiseerd.
2. Analyse output: indicatoren uit Rijksbegroting. Een geëigende methode om in een beleidsdoorlichting
de doeltreffendheid van het beleid in een begrotingsartikel te bepalen, is het analyseren van de scores
op de indicatoren die in het begrotingsartikel zelf worden genoemd. De analyse richt zich dan op het
vergelijken van de geplande scores en de uiteindelijke gerealiseerde scores en het vergelijken van de
scores over tijd.
101Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek artikel 1: https://wetten.overheid.nl/BWBR0040754/2018-03-27.

49

3. Analyse toetsingscriteria die randvoorwaardelijk zijn voor een doeltreffende toezichthouder. Op basis
van eerdere evaluaties van diverse toezichthouders en vergunningverlenende instanties zijn wij tot een
set van criteria gekomen die randvoorwaardelijk zijn voor het doeltreffend kunnen functioneren van een
organisatie. Om doeltreffend te kunnen functioneren moet: 102
a. De ILT effectgericht opereren.
b. De ILT professioneel en deskundig zijn.
c. De ILT transparant opereren.
d. De ILT het verantwoordelijkheidsbesef bij onder toezicht staanden bevorderen (empowering).
e. De ILT onafhankelijk van de sector opereren.
Hierbij beschouwen we de toetsingscriteria altijd binnen de context omdat het voldoen aan een
toetsingscriterium geen doel op zich is. Zo is bijvoorbeeld transparantie belangrijk om doeltreffend te kunnen
zijn, maar dat betekent niet dat een toezichthouder over alles transparant moet zijn. Soms kan niet-transparant
zijn juist ook bijdragen aan doeltreffendheid, bijvoorbeeld als een toezichthouder niet transparant is richting
een sector over welke partijen wanneer een bezoek van de toezichthouder kunnen verwachten. Per criterium
vormen we een oordeel. In onze oordeelsvorming per criterium hanteren we dezelfde vier niveaus om de
hardheid van ons oordeel te duiden (zie paragraaf 2.2).

6.2. Analyse verband activiteiten ILT en effecten in de
maatschappij
We kunnen geen conclusie over de doeltreffendheid van de ILT trekken. Dat komt omdat geen systematische
monitoring van productieaantallen, nalevingspercentages en effectindicatoren heeft plaatsgevonden en
verbanden tussen deze drie elementen niet inspectiebreed en systematisch zijn onderzocht en geanalyseerd.
Daardoor is overigens ook niet vast te stellen of de doeltreffendheid is toegenomen met de koerswijziging
die in 2016 is ingezet (waarbij de focus is verschoven van bevorderen van naleving naar het realiseren van
maatschappelijk effect).

6.2.1. Doelbereik
Doelbereik maatschappelijk effect
De beleidsdoelstelling van artikel 24 is: ‘het stimuleren en bewaken van veilige vervoers- en watersystemen en
een duurzame leefomgeving.’ In het kader van dit onderzoek is het niet mogelijk gebleken vast te stellen of dit
doel bereikt is omdat niet geoperationaliseerd is wanneer vervoers- en watersystemen veilig zijn en wanneer
de leefomgeving duurzaam is (bijvoorbeeld minder dan X kilogram drugsafval met betrekking tot de
bodemverontreiniging).
Doelbereik outcome
De veronderstelde beleidstheorie die aan het houden van toezicht ten grondslag ligt, is dat door toezicht de
naleving van wetten en regels wordt vergroot, wat bijdraagt aan de maatschappelijke doelstelling (mits de
wetten en regels de juiste zijn om de maatschappelijke doelstelling te verwezenlijken). Als indicatie tussen de
activiteiten van de toezichthouder en het effect in de maatschappij kan daarom worden gekeken naar
nalevingspercentages. Gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode is op een aantal momenten over

102 Zie bijlage III voor de gehanteerde definities van de toetsingscriteria.

50

nalevingscijfers gerapporteerd. In de jaarverslagen van de ILT in 2013, 2015 en 2016 worden bijvoorbeeld
nalevingspercentages nadrukkelijk genoemd. 103
Er zijn twee redenen waarom het niet mogelijk is om een uitspraak te doen over het doelbereik in termen van
vergroting van de naleving:
• De categorisering van nalevingscijfers in de jaarverslagen verschilt en komt niet systematisch terug.
• De wijze waarop over de nalevingscijfers tot stand zijn gekomen verschilt: soms ligt daar onderzoek
aan ten grondslag op basis van een representatieve steekproef, soms is naleving uitgedrukt in het
percentage controles waarbij er geen non-conformiteiten zijn vastgesteld. Die laatste methode is
daarbij beperkt representatief, zeker als het toezicht zich richt op die organisaties waarbij nonconformiteiten worden verwacht.
We erkennen overigens dat het lastig is en een grote inspanning kan vergen om goede informatie over naleving
te verkrijgen. Zo wordt bijvoorbeeld aangegeven dat er sectoren kunnen zijn waar geen zicht is op wat de
totale populatie is waardoor het lastig is een representatieve meting van het nalevingsniveau onder de totale
populatie te doen (zie ook Groenlichtmeting, 2016).

6.2.2. Verband tussen doelbereik en activiteiten ILT
De volgende vraag is of er een verband is tussen de activiteiten van de ILT en het doelbereik. Zoals hiervoor
beschreven heeft er in de periode 2012 tot en met 2017 geen structurele en systematische monitoring van
output-, nalevings- en effectindicatoren plaatsgevonden. Er zijn dan ook geen analyses van de verbanden
tussen output, naleving en maatschappelijk effect mogelijk. Daardoor is het niet mogelijk vast te stellen in
welke mate de ILT bijdraagt aan het bereiken van de beleidsdoelstelling.
In de doorlichtingsperiode is de focus van de ILT gewijzigd van naleving van regelgeving naar het effect op de
maatschappij (zie paragraaf 3.3). Omdat indicatoren met betrekking tot naleving en met betrekking tot effect in
de maatschappij niet structureel zijn gemonitord, is niet vast te stellen wat het effect hiervan is op de
doeltreffendheid.
Overigens ligt in de Rijksbegroting de nadruk sterk op de output van de ILT: alleen op het niveau van output zijn
indicatoren vastgelegd in de Rijksbegroting (zie paragraaf 6.3). Er ontbreekt in de Rijksbegroting dus een
afgesproken set indicatoren die het mogelijk maakt een analyse te maken van het verband tussen de
activiteiten van de ILT en het bereiken van het effect in de maatschappij.
Tot slot constateren we dat de ILT een schakel is in het systeem om veilige vervoers- en watersystemen en een
duurzame leefomgeving te bewaken. De ILT is afhankelijk van anderen om de beleidsdoelstelling te behalen,
bijvoorbeeld van goede wet- en regelgeving en van een goede instrumentering om te kunnen optreden. Bij het
analyseren van het doelbereik van artikel 24 richten we ons op de bijdrage van de ILT en niet op de bijdrage
van het hele ministerie van IenW.104

103 Zie: https://www.ilent.nl/over-ilt/publicaties.
104

Het in kaart brengen van dit brede doelbereik valt buiten de afbakening van het onderzoek, zoals aangegeven in Kamerbrief met
aanmelding beleidsdoorlichting begrotingsartikel 24 handhaving en toezicht van 10 april 2018.

51

6.3. Analyse productie-indicatoren Rijksbegroting
We kunnen geen conclusie trekken over de doeltreffendheid van de ILT op basis van de indicatoren uit de
Rijksbegroting, want die indicatoren zeggen alleen iets over de aantallen controles en daarmee nog niets
over het daarmee bereikte effect (minder controles zouden ook tot meer effect kunnen leiden). In aanvulling
daarop merken we op dat er een verkeerde prikkel uitgaat van deze focus op productieaantallen. Het nodigt
de ILT uit tot het realiseren van de geplande aantallen (de output) in plaats van tot het realiseren van
naleving en van effecten in de maatschappij (de beleidsdoelstelling). Uit de indicatoren van de Rijksbegroting
blijkt overigens dat de ILT de geplande aantallen audits, objectinspecties en convenanten in de
beleidsdoorlichtingsperiode telkens niet haalt, een enkele uitzondering daargelaten.
Voor artikel 24 geldt dat in de jaarverslagen die worden gepubliceerd bij de verantwoording op de
Rijksbegroting de geplande productieaantallen als indicatoren voor doeltreffendheid zijn opgenomen. Het gaat
om aantallen vergunningen, aantallen administratieve controles, aantallen audits, aantallen convenanten,
aantallen objectinspecties en aantallen incidentafhandelingen en aantallen onderzoeken.
Uit jaarverslagen van artikel 24 van het ministerie van IenW blijkt dat de geplande productieaantallen geregeld
niet worden gehaald (zie het overzicht ‘productieaantallen’ in tabel 11). Dat is met name het geval bij aantallen
audits, objectinspecties en convenanten. De productieaantallen zijn afkomstig uit de jaarverslagen van het
ministerie van IenW die worden gepubliceerd bij de slotwet van de Rijksbegroting.105 Bij het jaarverslag in de
slotwet worden verschillende redenen genoemd voor de verschillen: 106
• Overkoepelend: tussen het opstellen van de begroting en de uiteindelijke verantwoording in het
financieel jaarverslag leiden nieuwe inzichten, andere toezichtsvormen en organisatieveranderingen tot
voortschrijdend inzicht in de planning en realisatie. Daardoor zijn aantallen niet altijd realistisch meer en
doen zich verschillen tussen planning en realisatie voor.
• Vergunningverlening. Het proces van vergunningverlening is vraaggestuurd, waarbij de ILT geen invloed
heeft op het aantal aanvragen. Daardoor kunnen zich verschillen tussen de verwachting en het
daadwerkelijk aantal aanvragen voordoen.
• Specifieke taken. Bij de jaarverslagen worden regelmatige specifieke taken genoemd die zijn
toegevoegd of gewijzigd waardoor specifieke verschillen tussen planning en realisatie te verklaren zijn.

105

Zie voor een voorbeeld, het jaarverslag van 2017: http://rijksbegroting.nl/2017/verantwoording/jaarverslag,kst244460_20.html.

106 Zie bijvoorbeeld: http://www.rijksbegroting.nl/2016/verantwoording/jaarverslag,kst233892_20.html.

52

Productieaantallen

Vergunningen
Administratieve
Controles

2012

2013

2014

2015

2016

Gepl.

Gereal. Gepl.

Gereal. Gepl.

Gereal. Gepl.

Gereal. Gepl.

24.490

18.338 27.171

20.102 17.535

15.862 17.535

2017

Gereal.

Gepl.

Gereal.

14.154 16.729

17.015 18.053

21.159

*

*

3.285

5.800

5.640

6.418

5.640

8.768

6.221

9.458

8.336

6.279

Audits

417

579

1.012

950

905

871

905

775

878

817

1.511

1.112

Convenanten

103

64

134

76

139

101

139

104

185

112

123

87

Objectinspecties

49.324

34.827 38.353 90.792107 69.751

55.169

46.375 42.258

41.851 45.720

37.438 45.720

Incidentafhandeling

*

*

*

*

*

*

*

*

545

2.484

612

2.456

Opsporing

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

*

(incident)
Onderzoek108

780

1.280

*

*

451

293

451

1.686

288

238

284

380

*

*

5.000

1.153

3.000

0

3.000

0

0

0

*

*

Digitale
inspecties

Tabel 11. Geplande en gerealiseerde productieaantallen zoals gepubliceerd in het jaarverslag bij de verantwoording op de Rijksbegroting (*
is niet gerapporteerd in betreffende jaar).109

6.4. Analyse toetsingscriteria
Enerzijds hebben we voorzichtige aanwijzingen dat de ILT op een aantal onderdelen doeltreffender is
geworden. Anderzijds hebben we indicaties dat de ILT op een aantal onderdelen (nog) niet doeltreffend
functioneert en concluderen we dat verbetering mogelijk is. Ten eerste blijkt uit onafhankelijke onderzoeken
over het functioneren van de ILT dat de ILT doeltreffender kan opereren (bijvoorbeeld het rapport van de
parlementaire enquêtecommissie over de Fyra uit 2015, de SWOT-analyse uit 2016 en het rapport Veiligheid
vliegverkeer Schiphol uit 2017). Ten tweede blijkt uit ons aanvullend casusonderzoek naar het functioneren
van de ILT op een aantal toetsingscriteria, dat de ILT beperkt effectgericht en transparant functioneert.
Daarnaast hebben we indicaties dat de deskundigheid van de ILT onder druk staat.
Diverse externe onderzoeken zijn kritisch geweest over de doeltreffendheid van de ILT tussen 2012 en 2017. In
de parlementaire enquêtecommissie Fyra uit 2015 werd gesproken over een minimalistische rolinvulling door
de ILT. De ILT werd daarnaast verweten dat zij niet een andere rolinvulling heeft gekozen (namelijk een
rolinvulling die de veiligheid borgt in plaats van een rolinvulling die de regels volgt). In het toezicht stelde de ILT
zich veelal formalistisch en legalistisch op.110 Volgens de SWOT-analyse die in 2016 is uitgevoerd (door de Galan
Groep) was de ILT gesloten, te weinig vernieuwend, te weinig zichtbaar en opereerde de ILT onvoldoende
selectief en effectief. Binnen de ILT werd gestuurd op output (productieaantallen, et cetera) in plaats van op
outcome en effect (risico’s voor de samenleving). Kansen om data te verzamelen en analyseren bleven, mede
door haperende ICT-systemen, liggen waardoor risicogebaseerd toezicht niet of beperkt mogelijk was. 111 De
Algemene Rekenkamer concludeerde in het verantwoordingsonderzoek 2017 dat de ILT in 2016 en 2017
stappen heeft gezet om risicogerichter en selectiever te gaan werken. Een aanbeveling in dit rapport is dat de

107 In 2016 waren de nieuwe taken op het gebied van Energielabels niet opgenomen in de planning. Daardoor valt dit aantal fors hoger uit.
108 In 2012 de getallen onder ‘ongevalsonderzoeken’
109 Zie bijvoorbeeld: http://www.rijksbegroting.nl/2017/verantwoording/jaarverslag,kst244460_20.html.
110 Parlementaire enquêtecommissie Fyra (2016). ‘De reiziger in de kou’.

53

ILT de integrale afweging in het takenpakket samen met de Minister moet maken en de informatiepositie
samen met het ministerie van IenW dient op te bouwen.112
Hierna volgen de bevindingen per toetsingscriterium.

6.4.1. Toetsingscriterium – Effectgerichtheid
We concluderen dat de ILT tussen 2012 en 2015 beperkt effectgericht opereerde. Sindsdien zijn er indicaties
dat de effectgerichtheid is toegenomen, maar er zijn nog veel kansen om de effectgerichtheid te vergroten.
Zo slaagt de ILT er nog niet in om allocatie van capaciteit en middelen daadwerkelijk op basis van risico’s te
laten plaatsvinden. Ook wordt de gewijzigde focus op het realiseren van maatschappelijk effect door externe
stakeholders nog nauwelijks herkend. Tot slot wordt de ILT belemmerd in de effectgerichtheid, omdat er
geen duidelijk, up-to-date en eenduidig overzicht met taken voor handen is waardoor de ILT mogelijk taken
of risico’s over het hoofd ziet.
We constateren dat van 2012 tot en met 2015 de doelstelling van de ILT door haarzelf werd geïnterpreteerd als
het controleren op naleving van wet- en regelgeving. Weliswaar draagt naleving bij aan veiligheid en
duurzaamheid, maar de focus op naleving heeft er ook toe geleid dat er relatief weinig is gereflecteerd op de
relatie tussen naleving enerzijds en het effect (doelen als veiligheid en duurzaamheid) anderzijds. Daarnaast
zijn mogelijkheden van prioritering niet ten volle benut, ook omdat het potentieel maatschappelijk effect van
het handelen van de ILT geen bepalend criterium was voor de toedeling van capaciteit.
Enerzijds zijn er signalen dat ILT zich sinds de koerswijziging in 2016 de goede kant op ontwikkelt en heeft
ontwikkeld als het gaat om de effectgerichtheid:
• In de nieuwe werkwijze staat maatschappelijk effect centraal. Er zijn verschillende voorbeelden waar de
ILT met het maatschappelijke effect voor ogen opereert, bijvoorbeeld door de regels toe te passen met
oog voor het doel van de wet (in plaats van naar de letter van de wet).
• In verschillende sectoren (bijvoorbeeld bij de Schipholcasus en REACH-casus) wordt positief gesproken
over de wijze waarop de ILT het handhavingsinstrumentarium inzet (en de balans die de toezichthouder
kiest tussen zwaardere, formele handhavingsinstrumenten zoals boetes en lasten onder dwangsom en
lichtere instrumenten, zoals voorlichting en communicatie).
• Met de IBRA en de programmatische aanpak (focus op een beperkt aantal programma’s) is een eerste
stap gezet om te focussen op de grootste risico’s en op die onderwerpen waar het maatschappelijk
effect van het optreden van de ILT in potentie het grootst is. Binnen de organisatie lijkt men zich meer
dan voorheen bewust van het belang van dataverzameling en -analyse.113
Anderzijds zijn er ook kritische kanttekeningen te plaatsen bij de effectgerichtheid van de ILT. Diverse
stakeholders geven aan de nieuwe werkwijze van de ILT (focus op maatschappelijke effecten) in de praktijk
(nog) niet te herkennen of niet goed te herkennen. Zij zien een toezichthouder die soms regels handhaaft die
(volgens hen) niet heel veel met veiligheid van doen hebben. De toezichthouder geeft in reactie op
voorbeelden vaak aan dat er wel degelijk goede redenen zijn om die regels te handhaven en dat ook de
veiligheid en veiligheidscultuur daarmee gediend is. Ondanks dat handhaven volgens de regels belangrijk is
voor de veiligheid zijn er volgens ons een aantal voorbeelden waar de veiligheid minder in het geding is. Zo
geven vervoerders aan treinen in iedere werkshift van acht uur te controleren op mankementen (waardoor er
wel eens meer dan acht uur tussen twee controles kan zitten als de eerst een controle aan het begin van een

112

Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017 Ministerie van Infrastructuur en Milieu (XII), Algemene Rekenkamer, 2018.

113Algemene Rekenkamer (2018) Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017 Ministerie van Infrastructuur en Milieu (XII).

54

werkshift wordt uitgevoerd en daarna aan het eind van een werkshift) in plaats van stipt om de acht uur.
Vervolgens treedt de ILT wel handhavend op volgens gesprekspartners.
Een andere kritische kanttekening is dat de IBRA en de programmatische aanpak nog niet tot nauwelijks
hebben geleid tot een aanpassing in de allocatie van middelen en capaciteit bij de ILT. Die aanpassing is nodig
om echt risicogebaseerd toezicht te houden. Er zijn tien programma’s ingericht waarvan zes nu zijn
goedgekeurd. Deze hebben nog niet geleid tot een vermindering van het budget bij andere activiteiten. Onze
verwachting was dat middelen zouden zijn verschoven van het ene domein naar het andere op grond van de in
de risicoanalyse gevonden risico’s, maar dat is tot op heden nog niet gebeurd. Een mogelijke verklaring
daarvoor is dat de implementatie van het risicogericht toezicht een stapsgewijs proces is (en dat verandering
van de allocatie van middelen pas later volgt) en dat de huidige governancestructuur het anders alloceren van
middelen en capaciteit niet bevordert (zie paragraaf 8.2.2).
Tot slot constateren we dat er bij de ILT geen duidelijk en eenduidig overzicht van de taken van de ILT
beschikbaar is. In paragraaf 3.2 hebben we beschreven wat de wettelijke taken van de ILT zijn. In het
Instellingsbesluit staat dat de ILT handhaving, toezicht, vergunningverlening en ongevallenonderzoek uitvoert
voor zover het het werkterrein van het ministerie van IenW betreft.114 De ILT is daarmee gemandateerd
bevoegd voor het gehele werkterrein van het ministerie van IenW. Daarnaast is de ILT geattribueerd bevoegd
op grond van een aantal wetten en regels, bijvoorbeeld in artikel 8.22 van de Wet Luchtvaart. Het laatste
overzicht met wet- en regelgeving die dit betreft stamt van 4 oktober 2016. In het onderzoek hebben we geen
actuele lijst aangetroffen met de taken en verantwoordelijkheden van de ILT. Het is hierdoor niet mogelijk het
overzicht te bewaren waar de ILT wel over gaat en waar niet. De ILT geeft aan dat in wet- en regelgeving de
taak van de ILT vaak ruim is geformuleerd en moeilijk af te bakenen. Deze wetten heeft de ILT in beeld. In
onderliggende ministeriële regelingen, uitvoeringsbesluiten et cetera worden frequent nieuwe
randvoorwaarden bij taken toegevoegd of gewijzigd. Volgens de ILT kost het onevenredig veel tijd om dit
overzicht actueel te houden. Volgens ons is het echter wel van belang periodiek, bijvoorbeeld wanneer de IBRA
wordt vernieuwd, het overzicht met taken te actualiseren. Anders ontstaat het risico dat de effectgerichtheid
wordt belemmert omdat niet duidelijk is waar de ILT effect dient te sorteren.

6.4.2. Toetsingscriterium – Professionaliteit en deskundigheid
We hebben enerzijds indicaties dat de deskundigheid en gedrevenheid van individuele inspecteurs goed is,
maar anderzijds hebben we ook indicaties gekregen dat de deskundigheid van de ILT onder druk staat. Een
aantal zorgen betreffende de deskundigheid is naar voren gekomen. Ten eerste de hoge uitstroom, terwijl
nieuwe mensen vaak pas worden aangenomen als de medewerkers die ze moeten opvolgen al vertrokken
zijn. Ten tweede worden medewerkers ingezet in andere sectoren dan de sector waarin ze altijd hebben
gewerkt en waarin ze veel ervaring en expertise hebben. Ten derde is het aantrekken van deskundig
personeel complex voor de ILT.
Als het gaat om de individuele deskundigheid van medewerkers van de ILT, dan zijn externe stakeholders
daarover doorgaans positief. Ze geven aan dat de deskundigheid van medewerkers (logischerwijs) uiteen kan
lopen, maar ook dat de ILT in het algemeen minder ervaren medewerkers goed koppelt aan meer ervaren
medewerkers. Onder deze individuele deskundigheid valt zowel materiedeskundigheid als bredere
deskundigheid over bijvoorbeeld de inrichting van veiligheidsmanagement of auditsprocessen.
De keerzijde is dat er grote zorgen zijn over de continuïteit van de deskundigheid, waarbij verschillende
redenen worden genoemd. Ten eerste geven gesprekspartners binnen en buiten de ILT aan dat de uitstoom
van medewerkers relatief groot is. Dit wordt tevens genoemd in de jaarrekening 2017 van de ILT,115 Ten
114

Instellingsbesluit Inspectie Leefomgeving en Transport, artikel 2, lid 1.

115 Zie ook jaarverslagen 2016, 2017 en jaarrekening 2017.

55

tweede wordt aangegeven dat nieuwe medewerkers pas worden geworven na het vertrek van de
medewerkers die ze opvolgen (waardoor de mogelijkheden tot kennisoverdracht en inwerken beperkter
zijn).116 Overigens is er door de ILT wel een actie ondernomen om anticiperend te verwerven voor 47
belangrijke functies zodat kennis kan worden overgedragen. Ten derde zijn er bij gesprekspartners binnen de
en buiten de ILT zorgen over het rouleren van inspecteurs over de sectoren heen in de nieuwe organisatie. Ten
vierde wordt aangegeven dat het lastig is voor de ILT om deskundig personeel aan te trekken. 117
In de casussen Schiphol en keuring van zeeschepen wordt aangegeven dat voorstaande leidt tot een situatie
waarin de ILT sterker afhankelijk is van kennis in de sector, bijvoorbeeld om op de hoogte te blijven van
technologische ontwikkelingen en ontwikkelingen in internationale regelgeving. Dit kan ertoe leiden dat de ILT
minder goed in staat is de veiligheid en de duurzaamheid onafhankelijk te beoordelen.
Verschillende gesprekspartners buiten de ILT geven aan dat, indien de deskundigheid afneemt, de volgende
risico’s ontstaan:
• Economisch risico. Ten eerste duurt het langer voordat onder toezicht staanden uitsluitsel krijgen over
vragen en processen (bijvoorbeeld instemmingen in het kader van change management bij
aanpassingen in het ontwerp van Schiphol of bij technologische oplossingen in zeeschepen). Dat leidt
ertoe dat het langer duurt voordat oplossingen kunnen worden geïmplementeerd en dat heeft
bedrijfseconomische gevolgen. Ten tweede dient de ILT te voldoen aan internationale eisen op het
gebied van deskundigheid van personeel, bijvoorbeeld van de International Civil Aviation Organization
(ICAO) en de International Martime Organization (IMO). Door een aantal gesprekspartners wordt
aangegeven dat er een risico voor de internationale concurrentiepositie ontstaat indien deze
internationale organisaties in Nederland tekortkomingen constateren in audits. Een tekortkoming kan er
namelijk toe leiden dat Nederland zakt op internationale ranglijsten van ICAO of IMO met tot mogelijk
gevolg dat vliegtuigmaatschappijen of schepen voor een andere bestemming kiezen.
• Bij meer langdurige afwezigheid van deskundigheid ontbreekt er een schakel in het systeem van checks
and balances dat is ingericht om de veiligheid van vervoers- en watersystemen en de duurzame
leefomgeving te borgen.
Over de benaderbaarheid van de medewerkers van de ILT zijn stakeholders kritisch. Het is, met de nieuwe
tijdelijke werkorganisatie, niet duidelijk bij wie onder toezicht staanden moeten zijn als ze vragen hebben.
Aangegeven wordt dat niet duidelijk is dat er een centraal punt is en dat het vervolgens lang duurt voordat
vanuit het centrale punt de juiste persoon wordt bereikt. De ILT geeft aan de vragen uit het veld al geruime tijd
te hebben gekanaliseerd en gecentraliseerd via het Meld en Informatiecentrum (MIC). Het is ILT-beleid dat
onder toezicht staanden in principe geen direct contact met de inspecteur(s) kunnen opnemen. Dit was vroeger
wel het geval en daar willen een aantal inspecteurs en onder toezicht staanden graag naar terug. Volgens de
ILT kostte de communicatie in deze oude situatie veel tijd en daarom zal een teruggang zeker niet plaatsvinden.
Wij constateren echter dat een vraag altijd wel binnen de normtijd tot beantwoording leiden.

6.4.3. Toetsingscriterium – Transparantie
We concluderen dat de ILT beperkt transparant was gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode. Er is
weliswaar een aantal zaken verbeterd de afgelopen jaren, maar er is tegelijkertijd nog veel winst te behalen
door transparanter te worden richting onder toezicht staanden, samenwerkingspartners en de samenleving.
Zo is informatie over de interpretatie van normen en over het verloop van (vergunnings)procedures vaak niet
116

Een uitzondering vormt een besluit van de directie in 2017 om anticiperend te gaan werven voor 45 functies waar mensen met schaarse
kennis vertrekken zodat kennisoverdracht kan worden gerealiseerd.
117
Zo staat in het jaarverslag 2017: Daarnaast was de uitstroom in 2017, ondanks forse inspanningen op het gebied van werving en selectie,
groter dan de instroom.

56

duidelijk en/of niet goed te vinden en wordt in verschillende casussen aangegeven dat de ILT moeilijk te
bereiken is (website is onduidelijk en contact kan alleen via een algemeen nummer).
De positieve ontwikkeling die wordt gezien is dat er meer dan voorheen overleggen en sectorbijeenkomsten
zijn waar de ILT bijvoorbeeld bevindingen met bedrijven en belangenorganisaties deelt en ophaalt hoe de
sector zelf aankijkt tegen de prioriteiten die de toezichthouder zou moeten stellen. Ook wordt opgemerkt dat
de jaarverslagen en de tarieven van de ILT over het algemeen transparant zijn, in de zin dat de kosten en
resultaten van bijvoorbeeld activiteiten voor onder toezicht staanden inzichtelijk zijn. Daarnaast wordt
aangegeven dat de ILT meer dan voorheen openstaat voor vroegtijdig overleg, waardoor een beter beeld kan
ontstaan over de wijze waarop de toezichthouder kijkt naar vraagstukken.
Tegelijkertijd constateren we dat de ILT de openheid en transparantie nog sterk kan verbeteren. In alle
casussen vormt dit een belangrijk kritiekpunt van gesprekspartners:
• Interpretatie wet- en regelgeving. Verschillende gesprekspartners buiten de ILT geven aan dat zij graag
zouden willen dat de ILT eerder en duidelijker aangeeft hoe zij wettelijke bepalingen interpreteert
(zodat onder toezicht staande partijen beter weten op welke wijze zij aan de norm kunnen voldoen),
bijvoorbeeld stakeholders uit de spoorsector en zeevaart. Soms overlapt dit met kritiek op de
interpretatie van regels. Zo is de ILT één van de weinige Europese toezichthouders die wet- en
regelgeving niet bevriest op het moment dat met de ontwikkeling van een trein of schip wordt
begonnen. Daardoor kunnen de regels waaraan een te bouwen voertuig dient te voldoen gedurende de
bouw wijzigen. Ook wordt aangegeven dat duidelijk richtlijnen met betrekking tot de interpretatie van
REACH-regelgeving door de ILT ontbreken.
• Duidelijkheid over processtappen. Ook geven stakeholders aan dat het voor hen lastig is te achterhalen
wat precies de processtappen zijn die moeten worden doorlopen, bijvoorbeeld bij de aanvraag van een
vergunning in de spoorsector. Vroeger was er een soort van toelatingsgids, maar die is er niet meer. We
constateren dat de website van de ILT minder duidelijke informatie verschaft dan bijvoorbeeld de
websites van soortgelijke toezichthouders in andere landen (zoals in België als het gaat om de
spoorsector). De website van de ILT wordt niet zo gebruiksvriendelijk gevonden.
• Terugkoppeling over voortgang. Terugkoppeling en antwoorden van de ILT laten volgens externe
stakeholders soms lang op zich wachten zonder dat een planning wordt gecommuniceerd, vooral bij
complexe vragen waar binnen de ILT of met het ministerie van IenW afstemming voor nodig is.
Voorbeelden komen vooral uit sectoren waar vragen vaak complexer zijn en implementatie eerder uniek
is (zoals luchtvaart, zeevaart en rijdend materieel rail), en bij EVOA (waarbij voor aanvragers soms niet
duidelijk is wat de status is van een aanvraag).
• Benaderbaarheid. Diverse gesprekspartners geven aan dat de ILT moeizaam toegankelijk is voor onder
toezicht staanden. We constateren dat in principe alleen contact opgenomen kan worden via een
algemeen nummer of een algemeen contactformulier en het is lastig om documenten en procedures,
die voor onder toezicht staanden relevant zijn, terug te vinden op de website. Nadat contact is
opgenomen via een dergelijk signaal duurt het lang voordat iemand bij de juiste persoon terecht is
gekomen. Een voorbeeld is dat bij de casus zeeschepen iemand dient te worden ziekgemeld via een
algemeen telefoonnummer van de ILT. Er is dan veel tijd nodig voordat is uitgelegd wat het doel van het
gesprek is en iemand met de juiste persoon is doorverbonden.

57

6.4.4. Toetsingscriterium – Empowering
We hebben indicaties dat de ILT meer is gaan inzetten op empowerment van partijen om (zelf) aan de weten regelgeving te voldoen, bijvoorbeeld door meer in contact te treden met sectoren (en vragen te
beantwoorden) en door brancheorganisaties te helpen goede informatie te verstrekken aan hun leden over
het voldoen aan de wet- en regelgeving.
Het bevorderen van het verantwoordelijkheidsbesef in een sector kan de doeltreffendheid van het toezicht
vergroten omdat partijen worden gestimuleerd en in staat worden gesteld zelf verantwoordelijkheid te nemen.
De afgelopen jaren zien gesprekspartners een omslag waarin er meer nadrukkelijk wordt geselecteerd bij welke
partijen inspecties plaatsvinden, waarbij ook wordt meegewogen in welke mate partijen zich in het verleden
aan de wet hebben gehouden. Overigens constateren we hier ook dat de beelden per sector verschillen. Zo
heerst in de luchtvaartsector een duidelijke ‘just-culture’ (melden van afwijkingen en incidenten is de norm en
wordt beloond en sector en de ILT voelen zich gezamenlijk verantwoordelijk voor de veiligheid), terwijl
gesprekspartners buiten de ILT aangeven ten aanzien van bijvoorbeeld tankopslagbedrijven (zie casus REACH)
of bij de export van afval (EVOA) de borging van de veiligheid en duurzaamheid met name van de ILT zou
moeten komen. Ook daar zien gesprekspartners nu overigens een positieve ontwikkelingen, in de zin dat er
wordt gekeken of het mogelijk is een lichter toezichtregime te hanteren voor bedrijven die voldoen aan de
richtlijn die de Vereniging van Nederlandse Tankopslagbedrijven (VOTOB) heeft opgesteld voor de naleving van
de REACH-regelgeving en dat repeterende vergunningen sneller kunnen worden verleend (EVOA).
In verschillende casussen zijn gesprekspartners positief over het contact tussen de ILT en onder toezicht
staanden. Zo wordt het tripartiete overleg tussen klassebureaus, de ILT en reders bij de keuring van
zeeschepen positief ervaren en wordt positief geoordeeld over de samenwerking tussen de ILT, Schiphol en
LVNL bij het verkrijgen van de Europese certificering van luchthaven Schiphol. Ook zijn er voorbeelden waar de
ILT meer is gaan doen om het verantwoordelijkheidsgevoel van partijen in de sector te bevorderen. Zo wordt er
meegewerkt aan een workshop om toelichting te geven op informatiemateriaal aan leden van een
branchevereniging in de casus REACH (handhaving bij productie, opslag en handel van gevaarlijke stoffen).

6.4.5. Toetsingscriterium – Onafhankelijkheid van de sector
We maken onderscheid tussen de onafhankelijkheid ten opzichte van de sector(en) waar de ILT toezicht op
houdt en de onafhankelijkheid ten opzichte van het ministerie van IenW. We concluderen dat de ILT
onafhankelijk van partijen in de sector opereert. Op de onafhankelijkheid van de ILT ten opzichte van het
beleidsdepartement gaan we in hoofdstuk 8 in.
In ons onderzoek zijn we geen signalen tegengekomen dat de ILT niet onafhankelijk opereert van de sector
waarop toezicht wordt gehouden. Wel geven gesprekspartners aan dat vanuit de sector druk op een inspecteur
kan ontstaan om tot een bepaalde oplossing te komen. Gesprekspartners bij de ILT herkennen dit maar geven
aan bij het zoeken naar een oplossing altijd binnen de kaders van wat wettelijk is toegestaan te zoeken.

6.5. Verbetermogelijkheden
We concluderen dat er een aantal verbetermogelijkheden is om de doeltreffendheid van de ILT te vergroten.
We bevelen de ILT aan indicatoren op het gebied van output van de ILT, de naleving in de sector en het effect
in de maatschappij structureel en systematisch te monitoren en de verantwoordelijkheid hiervoor duidelijk
in de organisatie te beleggen.
Momenteel is het niet mogelijk om een harde conclusie over de doeltreffendheid van de ILT te trekken omdat
er geen structurele monitoring van indicatoren op het gebied van output van de ILT en outcome in de vorm van

58

naleving en maatschappelijk effect heeft plaatsgevonden. Om dit in de toekomst wel te kunnen doen en om te
kunnen vaststellen of de koerswijziging de doeltreffendheid van de ILT vergroot, dienen heldere indicatoren op
output, outcome en effect vastgesteld te worden die structureel en systematisch worden gemonitord,
geanalyseerd en gepubliceerd (bijvoorbeeld in de ontwerpbegroting en het jaarverslag van het ministerie van
IenW bij de slotwet).
We bevelen de ILT aan daadwerkelijk capaciteit en middelen te alloceren op basis van de uitkomsten van de
risicoanalyse(s).
Met de IBRA, de programmatische aanpak en het verbeteren van de informatiepositie heeft de ILT een eerste
stap gezet om risicogericht te kunnen prioriteren. In de praktijk heeft allocatie van middelen op basis van de
gevonden risico’s nog niet of beperkt plaatsgevonden, maar dit is wel gewenst om de doeltreffendheid te
kunnen vergroten. Daarnaast merken we op dat de IBRA nog verder kan worden doorontwikkeld en dat in de
toekomst ook nadrukkelijker het risicoreductiepotentieel van het optreden van de ILT moet worden
geanalyseerd. Immers, de ILT zou zich niet per definitie moeten richten op de grootste risico’s, maar zou zich
moeten de richten op die risico’s waarbij de ILT de grootste winst op het gebied van veiligheid of duurzaamheid
kan realiseren. Ook dient rekening te worden gehouden met de gevolgen voor de risico’s als de ILT bepaalde
taken afbouwt. Zo kan het bijvoorbeeld zo zijn dat een risico thans heel klein is omdat de ILT daar een
intensieve aanpak op heeft. Het afbouwen van die aanpak kan ertoe leiden dat het risico weer toeneemt.
We bevelen de ILT aan de informatievoorziening richting de sector te verbeteren.
De ILT kan de doeltreffendheid vergroten door op een aantal onderdelen transparanter te zijn richting de
sector en onder toezicht staanden. Ten eerste kan de ILT transparanter zijn over de interpretatie van
(Europese) wet- en regelgeving, zodat onder toezicht staande organisaties vooraf meer duidelijkheid krijgen
over de wijze waarop ze aan de regels kunnen voldoen. Ten tweede is het voor gesprekspartners regelmatig
niet duidelijk wat de voortgang van processen bij de ILT is, bijvoorbeeld nadat een verzoek om toestemming tot
wijziging is ingediend of een vraag is gesteld. De communicatie op dat punt kan worden verbeterd. Ten derde
kan de ILT de (online en offline) toegankelijkheid vergroten door laagdrempeliger de afhandeling zo af te
handelen dat partijen sneller en laagdrempeliger op de juiste plek terecht komen. Nu kan alleen contact
worden opgenomen via een algemeen telefoonnummer of een contactformulier waarna het lang duurt voordat
iemand bij de juiste persoon terecht komt. Tot slot kan de website van de ILT gebruiksvriendelijker worden
ingericht voor de sectoren waarop de ILT toezicht houdt.
We bevelen de ILT aan een plan van aanpak op te stellen met maatregelen om te borgen dat de ILT beschikt
over de verschillende competenties die nodig zijn voor het toezicht.
Binnen en buiten de ILT worden zorgen geuit over de continuïteit van de deskundigheid van de ILT. Er wordt
aangegeven dat de uitstroom van medewerkers hoog is (mede door reorganisaties en taakstellingen) en dat de
ILT moeite heeft om deskundig nieuw personeel aan te trekken. Voorts wordt de zorg geuit dat roulatie van
medewerkers tussen sectoren leidt tot verlies van (vakinhoudelijke en sectorinhoudelijke) deskundigheid bij de
ILT. We merken op dat het binnen de scope van deze beleidsdoorlichting niet mogelijk was om de
vakinhoudelijke en sectorinhoudelijke deskundigheid van de ILT-medewerkers nader te onderzoeken of te
verifiëren, maar dat de mate waarin op dit onderdeel zorgen zijn geuit is zodanig dat we de ILT oproepen
sterker oog te hebben voor behoud en borging van de deskundigheid. Dit zou kunnen door een plan van
aanpak te maken met maatregelen om te borgen dat de uitstroom van medewerkers beperkt blijft en dat
deskundig personeel wordt aangetrokken ter vervanging van huidig (vergrijzend) personeel en ter invulling van
competenties die in de toekomst van toezichthouders worden gevraagd (denk bijvoorbeeld aan data-analyse).
Een mogelijke kans om hier invulling aan te geven zou kunnen zijn het samenwerken met andere Europese
toezichthouders om kennis en expertise internationaal te borgen en delen.

59

7. Doelmatigheid
In dit hoofdstuk beschouwen we de doelmatigheid van de ILT. Op basis van deze analyse komen we tot een
antwoord op de volgende twee onderzoeksvragen:
RPE-vraag 13: Hoe doelmatig is het beleid geweest?
Hoofdvraag 2: In welke mate heeft de ILT haar bijdrage binnen de opgelegde randvoorwaarden efficiënt weten
te realiseren? En welke verbeteringen zijn daarin mogelijk?
In dit hoofdstuk beschrijven we eerst het analysekader dat we hanteren om de doelmatigheid te analyseren.
Vervolgens beschrijven we de drie analyses die we hebben gemaakt. Dit resulteert in een aantal
verbetermogelijkheden die we beschrijven in de laatste paragraaf.

7.1. Analysekader
Volgens de Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek is doelmatigheid de mate waarin het optimale effect tegen
zo min mogelijk kosten en ongewenste neveneffecten wordt bewerkstelligd. 118
In de handreiking voor beleidsdoorlichtingen is voorts nog vermeld: Onderzoek naar de doelmatigheid van
beleid vergelijkt de verhouding tussen de effecten en kosten van verschillende beleidsalternatieven (was
hetzelfde effect met alternatief beleid ook met lagere kosten te bereiken, of bereikt andersoortig beleid
misschien meer effect met dezelfde middelen?). Daarnaast kan er ook gekeken worden naar de doelmatigheid
van de bedrijfsvoering: zoveel mogelijk output tegen zo min mogelijk input.
Aan de hand van de voorgaande definitie kan doelmatigheid verder worden geoperationaliseerd in twee
vragen: Zou het bereikte effect ook tegen minder kosten en/of met minder ongewenste neveneffecten kunnen
worden bewerkstelligd? Zouden met dezelfde kosten, meer gewenste effecten kunnen worden gerealiseerd?
Om tot een oordeel te komen over de mate waarin de ILT de beleidsdoelstelling behaalt baseren we ons op
drie analyses. Daarbij duiden we de mate van hardheid in ons oordeel door onderscheid te maken tussen vier
niveaus: we trekken een harde conclusie, we constateren dat het aannemelijk is, we vinden een indicatie of: we
hebben geen beeld (zie paragraaf 2.2).
1. Analyse verband tussen activiteiten ILT en effecten in de maatschappij. Om tot oordelen over de
doelmatigheid te kunnen komen dient de verhouding tussen enerzijds kosten (input) en anderzijds
effecten (of naleving of productie) te worden onderzocht. Immers, dan wordt duidelijk hoeveel
maatschappelijke effecten er zijn gerealiseerd tegen welke kosten.
2. Analyse doelmatigheidsindicatoren Rijksbegroting. In de Rijksbegroting zijn acht
doelmatigheidsindicatoren benoemd waarover elk jaar wordt gerapporteerd.
3. Analyse toetsingscriteria. Op basis van eerdere evaluaties van diverse toezichthouders zijn wij tot een
set van criteria gekomen die randvoorwaardelijk zijn voor het doelmatig kunnen functioneren van een
toezichthouder. Om doeltreffend te kunnen functioneren moet:
a. De ILT efficiënt georganiseerd zijn.
b. De ILT de normen voor de doorlooptijden halen.
118 Zie Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek artikel 1: https://wetten.overheid.nl/BWBR0040754/2018-03-27.

60

c. De ILT oog hebben voor administratieve lasten.
d. De ILT effectief en efficiënt samenwerken met andere organisaties.
De eerste analyse legt de nadruk op de doelmatigheid van het beleid en de tweede en derde analyse zijn
sterker gericht op de doelmatigheid van de bedrijfsvoering.

7.2. Analyse verband tussen input ILT en effecten in de
maatschappij
We kunnen geen conclusie over de doelmatigheid van het beleid trekken, omdat het bereikte effect in de
periode 2012-2017 niet systematisch in beeld is gebracht en doelmatigheid gaat over de verhouding tussen
kosten enerzijds en bereikte effecten anderzijds. Wel kan worden vastgesteld dat de ingezette middelen zijn
afgenomen: tussen 2012 en 2017 is een structurele korting op het budget van 16,5 miljoen doorgevoerd
(11,3% van het budget in 2012) en het aantal fte is afgenomen van 1.149 in 2012 tot 1.099 in 2017.119
Om de doelmatigheid te beoordelen zou er meer zicht moeten zijn op de verhouding tussen de input (kosten)
enerzijds en nalevingspercentages en effectscores anderzijds. Deze informatie is niet beschikbaar en hierop zou
verbetering moeten plaatsvinden in het meet- en monitoringsinstrumentarium van de ILT, zoals ook reeds in
het hoofdstuk over doeltreffendheid is beschreven. Overigens wordt ook in de Groenlichtmeting (2016) tot een
soortgelijke conclusie gekomen. Daarin wordt aangegeven:
‘Op basis van de jaarverslagen van de afgelopen jaren is geen doelmatigheidsontwikkeling vast te stellen.
In de Groenlichtmeting wordt voorts aangegeven dat geen ander beeld is ontstaan dat het beeld uit de
conclusies van de evaluatie van 2012 (Evaluatie baten-lastendienst IVW). Een van die conclusies is: Het is
niet goed mogelijk een uitspraak te doen over de ontwikkeling van de doeltreffendheid en doelmatigheid.
Er is geen koppeling te leggen tussen formatie en kosten enerzijds en productie anderzijds.’
We merken op dat het leggen van een koppeling tussen ingezette middelen (formatie en kosten) enerzijds en
effecten anderzijds ook bij andere rijksinspecties een uitdaging is en dat de ILT daarin niet uniek is. Dat neemt
niet weg dat een grotere inspanning mag worden verwacht om meer inzicht te krijgen in het effect (en de
relatie met de activiteiten van de ILT). Daarbij zou de ILT in de begroting een of enkele overkoepelende
indicatoren voor effect kunnen opnemen die een globaal beeld geven. Vervolgens kan in meerjarenplan,
jaarplan en jaarverslag per programma of activiteitenlijn meer specifiek voor dat programma of die activiteit
effect aannemelijk en inzichtelijk worden gemaakt.

7.3. Analyse doelmatigheidsindicatoren uit Rijksbegroting
Uit een analyse van de geplande en gerealiseerde scores in de periode 2012-2017 op de acht
doelmatigheidsindicatoren die het ministerie van IenW en de ILT zelf onderscheiden in de Rijksbegroting,
volgt het beeld dat de normen die de ILT zichzelf heeft opgelegd voor de indicatoren vijf tot en met acht niet
zijn gehaald op een enkele uitzondering na. Het gaat om de indicatoren saldo baten en lasten (indicator vijf),
doorlooptijden van vergunningen (indicator zes), wachttijden informatiecentrum (indicator zeven) en het
119 De aantallen fte’s die hier zijn genoemd betreffen de gerealiseerde fte’s zoals die zijn verantwoord in de Rijksbegroting. Bij deze fte’s

moet rekenschap worden gegeven van het feit dat de Kernfysische Dienst is uitgeplaatst uit de ILT (en dat heeft geleid tot minder fte) en
dat het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV) juist is ondergebracht bij de ILT als Autoriteit Woningcorporaties (en heeft geleid tot meer
fte). Per 1 januari 2015 is namelijk de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Straling (ANVS) opgericht, waarmee 44 fte van het onderdeel
Kernfysische Dienst van de ILT naar de ANVS gingen. Met de komst van de autoriteit woningcorporaties zijn 47 nieuwe fte toegevoegd aan
de formatie van de ILT. Bron: Groenlichtmeting 2016.

61

percentage gegrond verklaarde bezwaren (indicator acht). Voor indicator vijf en acht past daarbij de nuance
dat de norm vooral uitdrukking geeft aan een ambitie en niet zozeer aan een realistisch streven (0%
afwijking tussen basten en lasten, 0% gegronde bezwaren). Bij de overige indicatoren (een tot en met vier,
namelijk kostprijzen per productgroep, uurtarieven, omzetten per productgroep, aantal fte’s) is het beeld
gemengd maar ook onduidelijk (door veranderingen in definities en wijze van meten).
Bij het voorgaande plaatsen we de kanttekening dat deze doelmatigheidsindicatoren naar onze mening
weinig zeggen over de doelmatigheid van het beleid, omdat ze geen indicatie geven over de relatie tussen
kosten enerzijds en effecten anderzijds. Voor de indicator over de uurtarieven geldt dat deze wel een
indicatie vormt voor de doelmatigheid van de bedrijfsvoering (omdat een lage overhead leidt tot een lager
tarief).
In tabel 12 is een overzicht opgenomen van de acht doelmatigheidsindicatoren en de geplande en
gerealiseerde scores daarop.
Bij vier doelmatigheidsindicatoren zijn normen gesteld. Bij twee van die vier gaat het om streefwaarden. Zo
heeft de ILT het streven dat van de bezwaren die worden ingediend 0% gegrond wordt verklaard en heeft de
ILT het streven dat het saldo van baten en lasten 0% is. Dat deze streefwaarden niet worden gehaald is logisch,
want het gaat hier naar onze mening meer om een ambitie dan om een realistische norm. Sterker nog: er zou
zelfs een perverse prikkel kunnen uitgaan van het streven naar 0% gegronde bezwaren (namelijk niet
interveniëren bij twijfelgevallen om bezwaren te voorkomen en niet gegrond verklaren van bezwaren). Bij twee
andere indicatoren is er wel een realistische norm gesteld. Zo is de norm dat 95% van de
vergunningsaanvragen binnen de termijn wordt afgehandeld. Die norm is telkens niet gehaald, want de
realisatie bevond zich telkens tussen de 85% en 91%. Daarnaast is de norm dat de wachttijd bij het
informatiecentrum vanaf 2015 minder dan twintig seconden moet bedragen (in de periode 2012-2014 was de
norm minder dan 60 seconden). Of de normen zijn gehaald in 2012 en 2013 is niet bekend op grond van de
verantwoording in de Rijksbegroting. De norm is in 2014 wel gehaald, maar in 2015 tot en met 2017 niet.
Bij de overige doelmatigheidsindicatoren is het beeld over het halen van de normen gemengd, maar ook
onduidelijk. Dat komt omdat vergelijking van de cijfers over tijd niet goed mogelijk is omdat definities soms
veranderen en omdat in verantwoordingsdocumenten niet systematisch verklaringen worden gegeven van
afwijkingen en trendbreuken.
In sommige jaren worden bijvoorbeeld de geplande aantallen gehaald, in andere jaren niet. Zo heeft de ILT
bijvoorbeeld in de jaren 2012, 2013, 2015 en 2017 minder fte in dienst gehad dan vooraf was gepland (bron:
Rijksbegrotingen waarin geplande en gerealiseerde aantallen zijn weergegeven), en in de jaren 2014 en 2016 is
het aantal geplande fte’s overschreden. Op grond van de beschikbare informatie hebben we schommelingen
en afwijkingen niet altijd goed kunnen verklaren. 120
In sommige jaren lijkt er sprake te zijn van een ontwikkeling in de goede richting, in andere jaren lijkt die
ontwikkeling weer verdwenen te zijn. Dat is bijvoorbeeld zo bij de uurtarieven uitgaande van de informatie die
in de Rijksbegrotingen wordt gepresenteerd. Zo is het uurtarief voor handhaving en het uurtarief voor
vergunningverlening in 2015 volgens de Rijksbegroting gedaald ten opzichte van 2014 (zie overzicht tabel 12),
maar zien we in andere jaren stijgingen. In 2016 is het gerealiseerde tarief voor een handhavingsuur met meer
dan 10% gestegen ten opzichte 2015 en is het gerealiseerde tarief meer dan 25% hoger dan het geplande

120

Uit de groenlichtmeting uit 2016 blijkt bovendien dat het financieel beheer een aandachtspunt is, ondanks dat op dat moment
verbeteringen werden gesignaleerd. In de jaren voor de Groenlichtmeting heeft de ILT steeds een verklaring met beperking gehad van de
ADR op het financieel beheer. Op de achtergrond speelde de uitplaatsing van de financiële administratie naar IBI. In 2016 heeft de ILT weer
een goedkeurende accountantsverklaring gekregen en ook over 2017 is dit het geval.

62

tarief. We maken hierbij de kanttekening dat de presentatie van deze indicator niet consistent is: door de jaren
heen zijn definities veranderd en worden soms andere indelingen gehanteerd. 121
De uurtarieven die hiervoor zijn genoemd betreffen overigens de gerealiseerde uurtarieven zoals die in de
Rijksbegroting openbaar worden gepubliceerd. Een andere bron om uurtarieven te analyseren zijn de
tarievennota’s die de IG van de ILT jaarlijks ter goedkeuring en vaststelling voorlegt aan de SG van het
ministerie van IenW. In deze tarievennota’s wordt op basis van een vastgesteld kostprijsmodel een uurtarief
voor handhaving en een uurtarief voor vergunningverlening berekend voor het volgende jaar en dat wordt ter
goedkeuring voorgelegd aan de SG. Dit zijn dus niet gerealiseerde uurtarieven maar geplande uurtarieven.
In deze beleidsdoorlichting vermelden we de tarieven die zijn vermeld in de Rijksbegroting (en niet de tarieven
uit de tarievennota’s) omdat in de Rijksbegroting het gerealiseerde tarief wordt vermeld (en in de
tarievennota’s niet), omdat in de Rijksbegroting een gepland én gerealiseerd tarief is vermeld en omdat we de
uurtarieven van het agentschap ILT naast de uurtarieven van andere agentschappen die onder hetzelfde
ministerie ressorteren en naast een soortgelijke toezichthouder willen plaatsen (en in de Rijksbegroting zijn de
uurtarieven van deze andere agentschappen en soortgelijke toezichthouders opgenomen).
Op grond van de in de Rijksbegroting vermelde gerealiseerde uurtarieven valt op dat het uurtarief van de ILT
dat wordt vermeld in de Rijksbegroting (boven de € 140,-) in 2017 ruim hoger is dan bijvoorbeeld het in de
Rijksbegroting vermelde gerealiseerde uurtarief van de NVWA (net onder de €100,-). Ook in de vergelijking met
de in de Rijksbegroting genoemde gerealiseerde uurtarieven van twee andere agentschappen van het
ministerie van IenW, namelijk Rijkswaterstaat (rond € 120,-) en KNMI (rond de € 100,-), valt op dat uurtarieven
van de ILT hoger zijn. Hoewel de uurtarieven misschien niet uniform zijn berekend en hoewel de taakuitvoering
van de ILT niet zomaar is te vergelijken met die van andere organisaties, geven de verschillen in gerealiseerde
tarieven volgens ons voldoende aanleiding om nader onderzoek uit te voeren met als doel om te bezien of
verschillen worden verklaard door rekenmethoden of door een daadwerkelijk verschil in kosten. Dit onderzoek
is volgens ons noodzakelijk omdat daarmee inzicht ontstaat in die factoren waarop al dan niet kostenreductie
te realiseren is.
Tot slot moet worden opgemerkt dat de acht doelmatigheidsindicatoren die de ILT en IenW met elkaar hebben
afgesproken geen goed beeld geven van de doelmatigheid van het functioneren van de ILT omdat ze geen
uitsluitsel geven over de relatie tussen kosten enerzijds en effecten anderzijds. Bijvoorbeeld: een toename van
de kostprijs voor een inspectie hoeft niet te duiden op ondoelmatigheid, want het kan ook een gevolg zijn van
bijvoorbeeld minder maar uitgebreidere inspecties die tot meer resultaat leiden of van minder maar beter
geselecteerde inspecties die een grotere invloed op de naleving hebben.

121 Dat blijkt bijvoorbeeld ook uit de Groenlichtmeting (2016) waar over de tarieven wordt geconstateerd: De tarieven zijn de afgelopen

jaren nauwelijks afgenomen (handhaving) of fors gestegen (vergunningverlening). Dat laatste is te wijten aan een wijziging van de
presentatie van de kosten handhaving onder vergunningverlening.

63

Jaartal
Doelmatigheidsindicator
1. Kostprijzen
per
productgroep (x
€1000)

2012
Gepl.

Hand
VV

2013
Gereal.

Gepl.

2014

Gereal.

Gepl.

2015

Gereal.

143.155 147.839 139.456 118.837 136.299 126.467
7.260

7.500

7.500

13.832

7.584

24.103

I&O
2. Tarieven/uur
(x €1)

Gereal.

Gepl.

2017

Gereal.

Gepl.

Gereal.

112.513 126.080 110.669 117.865 125.968 130.267
22.784

19.750

18.198

18.198

19.772

25.739

5.083

Hand

120

120

120

131,3

148,4

134,1

148,4

129,7

115,8

145,5

139,8

145,6

VV

110

110

110

132,8

147,3

140

147,3

132,5

119,5

134,8

123,6

141,1

I&O
3. Omzet per
productgroep
(x €1000)

Gepl.

2016

Hand
VV

134,2
143.155 152.973 137.736 143.309 136.299 139.993

112.513 133.154

94.669 140.082 125.968 122.759

7.260

7.500

7.500

8.810

7.584

7.693

22.784

6.881

7.584

12.068

7.584

14.221

4. FTEtotaal(exclusief
externe inhuur)

1.207

1.149

1.137

1.119

1.140

1.171

1.141

1.135

1.047

1.152

1.121

1.099

5. Saldo van
baten en lasten

0%

3,30%

-1,20%

7,56%

0%

0.09%

0%

1,02%

0

2,08%

0%

-3,22%

6. Kwaliteitsindicator 1:
doorlooptijd van
vergunningen

n.b.

n.b.

n.b.

85%

n.b.

86%

95%

90%

95%

86%

95%

91%

<60 sec.

*

<60 sec

*

<60 sec

13 sec.

<20 sec.

29 sec. <20 sec.

38 sec.

25

25

25

39

25

1.484

25

I&O

7. Kwaliteitsindicator 2:
wachttijden
informatiecentrum
8. Kwaliteit
Handhaving

Klachten
Gegrond
verklaar
d (%)
Waarvan
afgerond
binnen
wettelijke
termijn

n.b.

95%

n.b.

95%

n.b.

95%

21 sec. <20 sec.

1.484

1000

48%

95%

3812

1.000

1.071

n.b.

0%

n.b.

95%

Tabel 12. Overzicht doelmatigheidsindicatoren Rijksbegroting. Hand = Handhaving; VV = Vergunningverlening; I&O = Incidentafhandeling
en Onderzoek.122

122 Cijfers zijn gebaseerd op de vaststellingsnota’s die bij de verantwoording van de Rijksbegroting worden gepubliceerd.

64

7.4. Analyse toetsingscriteria
Op grond van ons onderzoek naar de toetsingscriteria die verband houden met doelmatigheid concluderen
we dat er nog diverse mogelijkheden zijn om de doelmatigheid te verbeteren. Er zijn weliswaar besparingen
gerealiseerd door het treffen van maatregelen bij de ondersteunende functies en het efficiënter organiseren
van diverse processen in het primaire proces, toch is op een aantal onderwerpen nog duidelijke
doelmatigheidswinst te bereiken.
Zo kan de doelmatigheid van het beleid nog worden verbeterd door:
a.

De inzet van middelen te verplaatsen naar die sectoren waar de risico’s het grootst zijn en/of het
risico-reductiepotentieel van de ILT het grootst is, waardoor met dezelfde middeleninzet meer
maatschappelijk effect kan worden gerealiseerd;

De doelmatigheid van de bedrijfsvoering kan nog worden verbeterd door:
b. De ICT-systemen zodanig te verbeteren dat de medewerkers beter worden ondersteund bij hun
werkzaamheden, efficiënter kunnen werken en de sturing op vergunningverlening binnen de
wettelijke termijn kan worden verstevigd (ten einde de norm van 95% binnen de termijn behandelen
te halen).
c. Hierbij merken we op dat aan de hiervoor genoemde verbetering van de ICT-systemen een nadere
analyse vooraf zou moeten gaan van de ICT-strategie en de ICT-kosten en opbrengsten van de ILT. De
nadere analyse die we aanbevelen zou zich moeten richten op vragen als: is ILT in control op het punt
van ICT(ontwikkeling), is aannemelijk dat de baten van de ICT-investeringen straks de kosten gaan
overtreffen en zijn de gestelde doelen van de ICT-operatie wel realistisch en haalbaar (en niet te
ambitieus)? De analyse van de ILT zou getoetst moeten worden door het BIT. 123
d. Het ziekteverzuim te verminderen (thans 5,5%).
e. Op grond van nadere analyse van de (overhead)kosten die de uurtarieven bepalen te bezien of er
besparingen kunnen worden gerealiseerd.
f. Te bezien of de kosten voor externe inhuur kunnen worden verminderd (in het geval het bijvoorbeeld
gaat om langdurige inhuur waarvoor indiensttreding een goed alternatief kan zijn voor inhuur).

7.4.2. Toetsingscriterium – Efficiënt georganiseerd
We concluderen dat de ILT efficiënter kan worden georganiseerd. Er zijn weliswaar besparingen gerealiseerd
door het treffen van maatregelen bij de ondersteunende functies en het efficiënter organiseren van diverse
processen in het primaire proces, toch is op een aantal onderwerpen nog duidelijke efficiëntiewinst te
bewerkstelligen (waaronder toedeling middelen aan sectoren, ondersteuning werkprocessen door ICT,
ziekteverzuim terugdringen).
Efficiënter organiseren en prioritering
Met de taakstellingen van Rutte I en Rutte II is gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode in totaal een
structurele korting op het budget van € 16,54 miljoen doorgevoerd. De taakstellingen zijn opgevangen door
processen efficiënter te organiseren. Er zijn verschillende voorbeelden te noemen waar de efficiëntie van de ILT
is verbeterd in de beleidsdoorlichtingsperiode. Een aansprekend voorbeeld is het verbetertraject rond de
vergunningverlening van EVOA, waar grote achterstanden zijn weggewerkt door de inrichting van de
123 Het Bureau ICT-toetsing (BIT) toetst op de risico’s en slaagkans van projecten die door de rijksoverheid en zelfstandig bestuursorganen

(zbo's) worden opgezet en waarbij ICT een belangrijke rol heeft. Zie: https://www.bureauicttoetsing.nl/toetsproces/uitvoeren-van-een-bittoets.

65

werkprocessen aan te passen. In 2016 werden de normen bij de vergunningverlening van EVOA ruim
overschreden. Er is toen een nieuwe werkwijze ingericht waarbij repeterende vergunningen eenvoudiger
kunnen worden verstrekt.124
Volgens gesprekspartners binnen de ILT hebben de taakstellingen geleid tot een nog grotere noodzaak om
selectief te zijn en goed te prioriteren om het behapbaar te houden voor de medewerkers.
We zien dat sommige taken niet meer of anders of minder intensief worden uitgevoerd. Echter, voor ons als
onderzoekers is niet altijd duidelijk of hier bewuste prioritering vooraf aan ten grondslag ligt of dat het niet
meer, anders of minder intensief uitvoeren een onbedoeld gevolg is van een gebrek aan capaciteit waarbij een
deel van het werk wordt doorgeschoven of ‘van het bord valt’ (en waarvan achteraf wordt gezegd dat dit een
gevolg van prioritering is). Het gaat bijvoorbeeld om de volgende aspecten:
• Er is sterk bezuinigd op de vertegenwoordiging van de ILT in internationaal overleg; Volgens de ILT werd
voorheen te veel tijdsinzet hierop gepleegd gegeven het belang ervan.
• Er worden soms uitsluitend toezichtacties gedaan na meldingen of nadat een onderwerp in het nieuws
is gekomen (reactief toezicht is in plaats gekomen van proactief toezicht).
• Audits zijn uitgesteld (EASA, zeeschepen) of verlicht (Schiphol).
• Overleggen gaan niet door of worden uitgesteld (bijvoorbeeld tripartiet-overleggen bij zeevaart).
Daarnaast zien we dat bezuinigingen zijn gerealiseerd op de ondersteunende functies. De ILT is gaan besparen
op huisvestingskosten door een aantal regionale locaties af te stoten. Generieke rijkstaken zijn gebundeld door
ze onder te brengen bij Shared Service Organisations (SSO’s), bijvoorbeeld de financiële administratie bij IBI,
het wagenparkbeheer bij Rijkswaterstaat en de ICT bij DICTU en SSC. 125 Ook zijn meldstromen gebundeld via
het MIC waar alle meldingen binnenkomen. Het percentage overhead is gedaald en inmiddels wordt de norm
gehaald.126
ICT en externe inhuur
Ten eerste constateren we dat de ICT de werkprocessen van de ILT-medewerkers nog beter kan ondersteunen
dan nu het geval is. Gesprekspartners geven aan dat de ILT werkt met een groot aantal verschillende systemen
die niet of moeilijk met elkaar communiceren, waar dat wel gewenst is. Gesprekspartners binnen de ILT
hebben diverse voorbeelden genoemd waarbij de ICT onvoldoende ondersteuning biedt aan het uitvoeren van
de werkprocessen. Systemen voldoen bijvoorbeeld niet altijd aan de eisen die nodig zijn om data te kunnen
analyseren. Dit belemmert de uitvoering van risicoanalyses. Een voorbeeld is het nieuwe systeem LEEF om
vergunningen voor EVOA te registreren. Dit systeem draait sinds begin 2018 maar beschikt nog niet over de
mogelijkheid om analyses of rapportages te maken waardoor geen analyses van de vergunningsaanvragen in
2018 kunnen worden gemaakt. Uit de casus EVOA komt voorts het beeld naar voren dat werktijd van
inspecteurs ‘weglekt’ doordat de inspecteurs op locatie niet een vergunning kunnen inzien via hun device maar
in plaats daarvan een collega moeten bellen op kantoor die dit wel kan. Ook zijn de mogelijkheden beperkt om
analyses te maken op grond van de informatie die wel digitaal is opgeslagen (bijvoorbeeld over afvalstromen,
waarvoor de informatie in vergunningen staat maar die informatie kan niet vergunningsoverstijgend worden
opgeteld in het systeem). Door de ICT de werkprocessen beter te laten ondersteunen kan doelmatigheidswinst
worden gerealiseerd.
Ten tweede constateren we dat dat er de afgelopen jaren veel, en steeds meer, wordt uitgegeven aan ICT:

124 Motivaction (2018). Afval Eenvoudig Beter.
125

Groenlichtmeting ILT (2016), p. 19.

126 In de Groenlichtmeting (2016) wordt aangegeven dat de verhouding indirecte/directe kosten op dat moment ongeveer 40%/60% is en

dat het streven 15%/85% is. Op basis van het kostprijsmodel van 2017 zijn de overheadpercentages van de verschillende onderdelen van
de ILT thans onder de 15%.

66

• We zien dat in de periode 2012 tot en met 2017 veel kosten zijn gemaakt voor de ontwikkeling van ICTsystemen (meer dan € 30 miljoen), maar in plaats van dat de beheerkosten als gevolg daarvan afnemen
zijn de beheerkosten juist gestegen. Om precies te zijn: de beheerkosten zijn meer dan verdubbeld in de
periode 2012 tot en met 2017 (zie paragraaf 4.2.1).
• We zien dat de ILT in 2016 en 2017 ruim twee keer meer uitgeeft aan externe inhuur (voornamelijk ICTers) dan vooraf was gepland. De prognose in de Rijksbegroting van 2017 (opgesteld medio 2016) is dat
er in 2016 en 2017 totaal ongeveer € 9,9 miljoen zou worden besteed aan externe inhuur.127 Daarbij is
opgemerkt dat de kosten voor externe inhuur voornamelijk inhuur op ICT-terrein betreffen. Uiteindelijk
is € 22,7 miljoen besteed aan externe inhuur in 2016 en 2017 (namelijk € 9,5 miljoen in 2016 en € 13,2
miljoen in 2017).128 In de jaarrekening van 2017 staat hierover dat de overschrijding van externe inhuur
voornamelijk komt door extra inhuur voor ICT. 129
• We zien dat de omvang van de ICT-kosten hoog is in relatie tot het budget van de organisatie. In 2017
bedragen de ICT-kosten meer dan 20% van de totale kosten van de ILT. We zien bovendien dat de ICTkosten in de periode 2012 tot en met 2017 fors zijn gestegen, van minder dan 10% van de totale kosten
van de ILT in 2012 tot meer dan 20% van de totale kosten van de ILT in 2017 (zie paragraaf 4.2.1).
Wij constateren dus dat het nodig is ICT-systemen te verbeteren maar tegelijk dat er de afgelopen jaren veel
aan de ontwikkeling is uitgegeven. Daarom is het volgens ons belangrijk eerst een analyse te maken van de ICTstrategie, de ICT-kosten en de te verwachten opbrengsten voordat uitgaven ter ontwikkeling van ICT-systemen
worden gedaan
De nadere analyse die we aanbevelen zou zich moeten richten op vragen als: is ILT in control op het punt van
ICT(ontwikkeling), is aannemelijk dat de baten van de ICT-investeringen straks de kosten gaan overtreffen en
zijn de gestelde doelen van de ICT-operatie wel realistisch en haalbaar (en niet te ambitieus)? De analyse van
de ILT zou getoetst moeten worden door het BIT.130
Uurtarieven
In paragraaf 7.3 is een beschouwing gegeven van de uurtarieven van de ILT en zijn de uurtarieven vergeleken
met de uurtarieven van enkele andere organisaties. Daaruit volgt dat, hoewel de uurtarieven misschien niet
uniform zijn berekend en hoewel de taakuitvoering van de ILT niet zomaar is te vergelijken met die van andere
organisaties, de verschillen in gerealiseerde tarieven volgens ons voldoende aanleiding geven om nader
onderzoek uit te voeren naar de (overhead)kosten die deze tarieven bepalen. Het doel zou moeten zijn te
bezien of verschillen worden verklaard door rekenmethoden of door een daadwerkelijk verschil in kosten. Dit
onderzoek is volgens ons noodzakelijk omdat daarmee inzicht ontstaat in die factoren waarop al dan niet
kostenreductie te realiseren is.
Ziekteverzuim
In de periode 2012-2017 lag het ziekteverzuim tussen de 5,0 en 5,7%, terwijl de norm 4% is.131 In 2017 was het
ziekteverzuim 5,5%. Door met effectieve maatregelen het ziekteverzuim van 2017 weer op de norm te brengen

127

Zie Rijksbegroting 2017, http://rijksbegroting.nl/2017/voorbereiding/begroting,kst225647_19.html.

128 Zie jaarrekening 2017.
129 Zie jaarrekening 2017.
130 Het Bureau ICT-toetsing (BIT) toetst op de risico’s en slaagkans van projecten die door de rijksoverheid en zelfstandig bestuursorganen

(zbo's) worden opgezet en waarbij ICT een belangrijke rol heeft. Zie: https://www.bureauicttoetsing.nl/toetsproces/uitvoeren-van-een-bittoets.
131
5% in 2012; 5,2% in 2013; 5,4% in 2014, 5,7% in 2015 en 2016 en 5,5% in 2017.

67

(4%) kan 1,5% doelmatigheidswinst worden geboekt. We bevelen aan een verzuimanalyse te maken op grond
waarvan maatregelen kunnen worden geselecteerd.132

7.4.3. Toetsingscriterium – Doorlooptijden/snelheid
We concluderen dat de ILT de eigen normen niet haalt als het gaat om het tijdig doorlopen van
vergunningverleningstrajecten. Sommige stakeholders zijn desondanks positief over de snelheid die de ILT
weet te realiseren, maar er zijn ook stakeholders die vooral voorbeelden aandragen waarbij lang wordt
gewacht op de ILT (bijvoorbeeld op verslaglegging van audits, en op antwoorden die moeten volgen op
vragen die aan de ILT zijn gesteld).
De ILT haalt de eigen normen niet als het gaat om het tijdig doorlopen van vergunningverleningstrajecten. De
norm is dat bij 95% van de trajecten de doorlooptijd wordt gehaald, maar in de praktijk wordt dit vaak niet
gehaald: in 2013 wordt 85% behaald, in 2015 90%; in 2014 en 2016 is 86% binnen de norm en in 2017 91%. Er
zijn verschillende voorbeelden van processen waar gedurende de doorlichtingsperiode de doorlooptijden niet
zijn behaald (EVOA, luchtvaart, spoor).
Er zijn ook processen bij de ILT waarbij er geen (wettelijke) normen zijn voor doorlooptijd. Dit geldt
bijvoorbeeld voor de afhandeling van vragen die stakeholders stellen of de snelheid waarmee de ILT het verslag
van een uitgevoerde audit oplevert aan de onder toezicht staande organisatie. Stakeholders zijn aan de ene
kant positief over de snelheid die de ILT betracht. Zo worden voorbeelden genoemd van een flexibele en
meedenkende inspectie die bij de taakuitvoering en prioriteitstelling rekening houdt met de onderwerpen
waarop snelheid voor de sector van belang is.
Op andere onderdelen zijn stakeholders kritisch over de snelheid die de ILT betracht. Ze geven aan dat als het
technische complexe vragen betreft, ze soms (in vergelijking met toezichthouders in het buitenland) relatief
lang moeten wachten op een antwoord en dat soms de antwoorden ook minder concreet zijn dan gehoopt. De
sector geeft aan soms urgentie te moeten creëren, via interventies op managementniveau. Ook wordt als
voorbeeld genoemd dat verslaglegging van audits soms erg lang op zich laat wachten, wat ongewenst is omdat
de uitkomsten van audit dan (nog) niet kunnen worden gebruikt voor verbetering. Een ander voorbeeld dat
wordt genoemd is het halen van de normen voor het verlenen van toestemming met betrekking tot het
doorvoeren van wijzigingen in procedures of het ontwerp rond luchthaven Schiphol. Alle wijzigingen dienen
door de ILT te worden goedgekeurd. De ILT heeft daar zes weken de tijd voor. Gesprekspartners geven aan dat
de ILT deze wettelijke norm regelmatig niet haalt met gevolgen voor de bedrijfsvoering (bijvoorbeeld het uitstel
van de bouw van een terminal of een aanpassing van de luchthavenverlichting). Ook ontstaat bij
gesprekspartners de indruk dat de ILT op het laatste moment (voor het verstrijken van de deadline van zes
weken) vragen stelt zodat de termijnen worden verlengd.
Er wordt volgens de ILT actie ondernomen om de doorlooptijden te verbeteren, bijvoorbeeld door in overleg te
gaan met vergunningsaanvragers en hen te vragen naar vergunningsaanvragen die eraan komen. Dit stelt de
ILT staat in om eerder en beter de capaciteit te kunnen plannen. Ook zien we dat de ILT rekening houdt met de
belangen van vergunningsaanvragers, bijvoorbeeld door met de vergunningsaanvragers die meerdere
aanvragen hebben ingediend af te stemmen over de prioritering van de verschillende aanvragen (en dus niet
de aanvragen in chronologische volgorde van binnenkomst te behandelen, maar op grond van prioriteit van de
aanvrager). Tegelijkertijd geven ILT-ers ook aan dat soms zaken langer blijven liggen dan de bedoeling was,
132

Hierbij dient te worden opgemerkt dat de ILT zich bewust is van het hoge ziekteverzuim en daar ook al maatregelen voor treft. In één
van de verantwoordingsdocumenten is aangegeven dat veel managers een verzuimtraining hebben gevolgd en dat zij in de
personeelsgesprekken aandacht besteden aan de balans in het werk en de medeverantwoordelijkheid van de medewerkers om tijdig
signalen af te geven bij dreigende disbalans.

68

doordat de aandacht van de desbetreffende medewerkers wordt weggetrokken naar andere (nog urgenter of
belangrijker) zaken.
Er zijn aanwijzingen dat de managementinformatie bij de ILT op grond waarvan goed gestuurd kan worden op
doorlooptijden gebrekkig is. Uit het systeem kan volgens sommige medewerkers niet gemakkelijk een overzicht
worden gehaald.
Een ander onderdeel waarbij er een norm voor snelheid is, zijn de wachttijden bij het bellen naar het
informatiecentrum. De norm van maximaal twintig seconden wordt niet gehaald. De wachttijden van het
informatiecentrum zijn in de periode 2014 tot en met 2017 toegenomen (van dertien seconden in 2014 naar 38
seconden in 2017).

7.4.4. Toetsingscriterium – Administratieve lasten
We hebben indicaties dat de ILT oog heeft voor het beperken van de administratieve lasten, binnen de
geldende wetgeving. Over het algemeen worden de administratieve lasten positief of neutraal beoordeeld
door de onder toezicht staande sectoren.
In de gesprekken met externe stakeholders is gevraagd hoe ze de administratieve lasten van de interactie met
de ILT ervaren. Over het algemeen worden de administratieve lasten positief of neutraal beoordeeld. Er zijn
enkele voorbeelden genoemd waarbij partijen de administratieve lasten als relatief hoog ervaren. Een aantal
procedures zijn zo ingericht dat ze tot relatief hoge administratieve lasten voor sector leiden. Deels ligt dit bij
de ILT, deels bij Europese wetgever (procedure voor ziekmelden bij zeeschepen, aanvragen certificaat
herkeuring luchtverkeersleider, melding luchtvaartvoorvallen).

7.4.5. Toetsingscriterium – Samenwerking
We hebben indicaties dat de samenwerking met andere toezichthouders is verbeterd, maar dat er ook nog
ruimte is dit verder te verbeteren.
Samenwerking tussen de ILT en andere toezichthouders is volgens gesprekspartners belangrijk voor de
efficiëntie en effectiviteit van de ILT. Tussen 2012 en 2015 was de samenwerking relatief beperkt. Zo wordt in
de REACH-casus aangegeven dat er niet of nauwelijks contact was tussen inspectiediensten.
Volgens een aantal gesprekspartners is de samenwerking tussen verschillende toezichthouders de afgelopen
jaren verbeterd en geïntensiveerd. Zo is het contact en de informatie-uitwisseling tussen de Douane en de ILT
toegenomen op het gebied van EVOA, sinds het onderzoek van de Algemene Rekenkamer uit 2012,133 en wordt
het onderlinge werkproces vaker geëvalueerd. Ook in de spoorsector wordt genoemd dat de ILT samen optrekt
met de Inspectie SZW.
Tegelijkertijd zijn er ook signalen dat de samenwerking nog verbeterd kan worden. Meerdere gesprekspartners
binnen en buiten de ILT hebben aangegeven dat de samenwerking tussen de ILT en andere toezichthouders
kan verbeteren. Zo heeft de ILT zich gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode teruggetrokken uit het reguliere
overleg met betrekking tot REACH en wordt in zowel de casus REACH als de casus keuring zeeschepen
aangegeven dat meerdere inspecteurs van verschillende inspecties bedrijven/schepen bezoeken zonder dat ze
van elkaar weten dat ze komen en wat ze komen doen.
Als het gaat om internationale samenwerking tussen toezichthouders, dan zijn gesprekspartners daarover soms
kritisch. Zo geven partijen in de spoor- en de luchtvaartsector aan dat toezichthouders in Europa niet goed
samenwerken. Gesprekspartners geven aan dat in de luchtvaart de Europese samenwerking door de ILT de
133 Zie: https://www.parlementairemonitor.nl/9353000/1/j9vvij5epmj1ey0/vj3gfpky5awg.

69

afgelopen jaren minder is geworden waardoor Nederland binnen Europa minder als gezaghebbend wordt
gezien. De ILT zelf geeft aan te begrijpen dat partijen uit de sector last hebben van de grenzen en van de
verschillen in regelgeving tussen landen. De ILT benadrukt daarentegen ook dat inzet op internationale
samenwerking juist ook voor Nederland van belang is en dat op dat punt ook successen worden behaald,
bijvoorbeeld de internationale samenwerking in het kader van Euro-Controlroute (ECR-wegvervoer). De ILT
trekt al jaren aan dit initiatief en onlangs is internationaal overeengekomen dat het bureau van deze
samenwerking bij de ILT zal worden gehuisvest. Alle in de Euro-Controlroute samenwerkende landen dragen
financieel bij aan de kosten van dit bureau.

7.5. Verbetermogelijkheden
We concluderen dat er een aantal verbetermogelijkheden zijn om de doelmatigheid van de ILT te vergroten.
We bevelen aan de ICT-systemen zodanig te verbeteren dat de medewerkers beter worden ondersteund bij
hun werkzaamheden, efficiënter kunnen werken en dat de sturing op tijdige vergunningverlening (namelijk
binnen de wettelijke termijn) kan worden verstevigd (ten einde de norm te halen dat 95% van de
vergunningaanvragen binnen de wettelijke termijn moet worden afgehandeld). Dat is ook een
randvoorwaarde om datagestuurder te kunnen werken. Hierbij merken we op dat aan de hiervoor
genoemde verbetering van de ICT-systemen een nadere analyse vooraf zou moeten gaan van de ICTstrategie en de ICT-kosten en opbrengsten van de ILT. De nadere analyse die we aanbevelen zou zich moeten
richten op vragen als: is ILT in control op het punt van ICT(ontwikkeling), is aannemelijk dat de baten van de
ICT-investeringen straks de kosten gaan overtreffen en zijn de gestelde doelen van de ICT-operatie wel
realistisch en haalbaar (en niet te ambitieus)? De analyse van de ILT zou getoetst moeten worden door het
BIT.134
De ICT kan de werkprocessen van de ILT-medewerkers nog beter ondersteunen dan nu het geval is.
Medewerkers geven diverse voorbeelden van ICT-systemen die onvoldoende ondersteuning bieden aan het
uitvoeren van de werkprocessen.
Echter, tegelijk constateren we dat dat er de afgelopen jaren veel, en steeds meer, wordt uitgegeven aan ICT.
Ten eerste: we zien dat in de periode van 2012 tot en met 2017 veel is uitgegeven aan ICT-ontwikkeling, maar
in plaats van dat de beheerkosten als gevolg daarvan afnemen zijn de beheerkosten juist gestegen. Ten
tweede: we zien dat de ILT in 2016 en 2017 ruim twee keer meer uitgeeft aan externe inhuur (voornamelijk
tijdelijke ICT-deskundigen) dan vooraf was gepland. Ten derde: we zien dat de omvang van de ICT-kosten hoog
is in relatie tot het budget van de organisatie.
Daarom is het volgens ons belangrijk eerst een analyse te maken van de ICT-strategie, de ICT-kosten en de te
verwachten opbrengsten voordat uitgaven ter ontwikkeling van ICT-systemen worden gedaan. De nadere
analyse die we aanbevelen zou zich moeten richten op vragen als: is ILT in control op het punt van ICT
(ontwikkeling), is aannemelijk dat de baten van de ICT-investeringen straks de kosten gaan overtreffen en zijn
de gestelde doelen van de ICT-operatie wel realistisch en haalbaar zijn (en niet te ambitieus)? De analyse van
de ILT zou getoetst moeten worden door het BIT.135

134 Het Bureau ICT-toetsing (BIT) toetst op de risico’s en slaagkans van projecten die door de rijksoverheid en zelfstandig bestuursorganen

(zbo's) worden opgezet en waarbij ICT een belangrijke rol heeft. Zie: https://www.bureauicttoetsing.nl/toetsproces/uitvoeren-van-een-bittoets
135 Het Bureau ICT-toetsing (BIT) toetst op de risico’s en slaagkans van projecten die door de rijksoverheid en zelfstandig bestuursorganen
(zbo's) worden opgezet en waarbij ICT een belangrijke rol heeft. Zie: https://www.bureauicttoetsing.nl/toetsproces/uitvoeren-van-een-bittoets.

70

We constateren voorts dat de ILT de norm voor wat betreft de doorlooptijden voor vergunningverlening niet
haalt (het lukt niet om 95% binnen de termijn af te handelen) en dat er indicaties zijn dat dit onder meer komt
door gebrekkige managementinformatie waardoor doorlooptijden moeizaam kunnen worden gemonitord en
waardoor de sturing op de doorlooptijden (te) beperkt is. Uit de casus vergunningverlening rijdend materieel
spoor komt naar voren dat ICT-systemen niet de gewenste managementinformatie leveren, bijvoorbeeld als
het gaat om de doorlooptijden van vergunningverleningstrajecten, waardoor sturing lastiger is en waardoor
workarounds worden ontwikkeld (zoals het bijhouden van een aparte spreadsheet) voor zaken die eigenlijk
geautomatiseerd in het systeem zouden moeten kunnen. Ook komt naar voren dat handhavingsinspecteurs
niet gemakkelijk alle informatie over één partij kunnen opzoeken (informatie over vergunningen en informatie
over handhaving staat in verschillende systemen).
We bevelen aan de inzet van middelen te verplaatsen naar die sectoren waar de risico’s het grootst zijn
en/of het risicoreductiepotentieel van de ILT het grootst is, waardoor met dezelfde middeleninzet meer
maatschappelijk effect kan worden gerealiseerd.
De afgelopen jaren zijn de budgetten voor de activiteiten van de ILT in de verschillende sectoren (zoals rail,
scheepvaart, et cetera) nauwelijks veranderd. Dat is opmerkelijk aangezien een risicoanalyse is uitgevoerd die
zicht heeft gegeven op de risico’s (en ook hoe de risico’s van de verschillende sectoren zich tot elkaar
verhouden). Echter, vervolgens is geen budget verplaatst naar de sectoren waar de risico’s relatief hoog zijn of
waar het risicoreductiepotentieel van het handelen van de ILT het grootst zou kunnen zijn. Uit het oogpunt van
doelmatigheid zou de ILT de middelen moeten inzetten op díe activiteiten en in díe sectoren waarin de risico’s
het grootst zijn dan wel waar de activiteiten van de ILT de grootste bijdrage kunnen leveren aan de veiligheid
en duurzaamheid.
We bevelen aan op grond van nadere analyse van de (overhead)kosten die de uurtarieven bepalen te bezien
of er besparingen kunnen worden gerealiseerd (omdat de in de Rijksbegroting vermelde uurtarieven van de
ILT relatief hoog zijn ten opzichte van de vermelde tarieven van andere organisaties).
In de paragraaf 7.3 zijn de uurtarieven van de ILT aan de orde gekomen, waarbij is aangegeven dat de in de
Rijksbegroting genoemde uurtarieven relatief hoog zijn ten opzichte van die van andere agentschappen van
IenW en van een andere toezichthouder. Wij bevelen aan hier een nadere analyse naar uit te voeren ten einde
te bezien wat de verklaringen hiervoor zijn en op grond daarvan te kunnen afwegen of hier besparingen
kunnen worden gerealiseerd.
We bevelen aan te bezien of de kosten voor externe inhuur kunnen worden verminderd (in het geval het
bijvoorbeeld gaat om langdurige inhuur waarvoor indiensttreding een goed alternatief kan zijn voor inhuur)
en om maatregelen te treffen om het ziekteverzuim te reduceren aan de hand van een verzuimanalyse.
In de paragraaf 7.4.2 is aangegeven dat de ICT-kosten aanzienlijk zijn en dat de omvang van de externe inhuur,
die voornamelijk inhuur op ICT-terrein betreft, ruim groter is in 2016 en 2017 dan de geplande inhuur (op basis
van de Rijksbegroting). Gegeven de opgave waarvoor de ILT staat, namelijk integratie van systemen, zal ten
minste een deel van de kosten onvermijdelijk zijn. Tegelijkertijd geeft de omvang van de inhuur, en met name
de overschrijding van de geplande inhuur, aanleiding tot het stellen van de vraag of een deel van de inhuur niet
kan worden vervangen door indiensttreding van medewerkers.
Er kan daarnaast nog doelmatigheidswinst worden gerealiseerd door maatregelen te treffen ten einde het
ziekteverzuim te reduceren aan de hand van een verzuimanalyse. In de periode 2012-2017 lag het
ziekteverzuim tussen de 5,0 en 5,7%, terwijl de norm 4% is. 136

136

5% in 2012; 5,2% in 2013; 5,4% in 2014, 5,7% in 2015 en 2016 en 5,5% in 2017.

71

8. Governance
In dit hoofdstuk analyseren we de governance. We komen daarmee tot een antwoord op de volgende
onderzoeksvraag:
Hoofdvraag 3: In welke mate beïnvloedt de huidige governance binnen het ministerie van IenW de antwoorden
op deze vragen en welke verbeteringen zijn daarin mogelijk?
We beschrijven eerst het analysekader dat we hanteren bij de beoordeling van de governance. Vervolgens
gaan we in op onze bevindingen aan de hand van vier toetsingscriteria. Tot slot beschrijven we de
verbetermogelijkheden voor de governance.

8.1. Analysekader
De vraagstelling heeft betrekking op de huidige governance binnen het ministerie van IenW. Hiermee bedoelen
we de relatie tussen de eigenaar (de SG van het ministerie van IenW), de beleidsdirecties van het ministerie
van IenW en de ILT.
Om te analyseren in welke mate de governance bijdraagt aan de doeltreffendheid en de doelmatigheid in het
functioneren van de ILT hebben we een set van criteria gedefinieerd die randvoorwaardelijk zijn voor de
governance van een toezichthouder.137 We beschouwen de volgende toetsingscriteria om tot een oordeel te
komen:
• De governance tussen de ILT en het ministerie van IenW dient duidelijk te zijn belegd in het
institutionele kader.
• De ILT en het ministerie van IenW moeten met elkaar kunnen samenwerken
• De ILT moet onafhankelijk van het ministerie van IenW kunnen opereren in de oordeelsvorming in
individuele, specifieke gevallen.
• De ILT moet verantwoording afleggen over het functioneren.
Bijlage III bevat een toelichting op deze criteria. Hierbij wordt verwezen naar de Aanwijzingen inzake de
rijksinspecties en naar de kabinetsreactie op het rapport “Toezien op publieke belangen” van de WRR.
Ter vergelijking: Governance rond de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW)
Ten behoeve van dit beleidsonderzoek heeft de Inspectie SZW een toelichting gegeven op de eigen relatie met
het ministerie van SZW (niet als benchmark maar als illustratie van de specificiteit van iedere inspectie):
De Inspectie SZW is onderdeel van SZW, naast twee beleidsdirectoraten-generaal (DG’s) en de SG kolom,
waaronder de rijksschoonmaakorganisatie. De Inspectie SZW heeft doelen die uiteraard afwijken van die van
de ILT. De inspectie SZW richt zich op gezond, eerlijk en veilig werk en bestaanszekerheid voor iedereen.

137

De OECD noemt “transparent governance” als een van de criteria voor handhaving en toezicht; “Governance structures and human
resources policies for regulatory enforcement should support transparency, professionalism, and results-oriented management. Execution of
regulatory enforcement should be independent from political influence, and compliance promotion efforts should be rewarded.” OECD,
OECD Regulatory Enforcement and Inspections Toolkit, 2018 https://doi.org/10.1787/9789264303959-en.

72

De bestuursraad van SZW bestaat uit de SG, pSG, DG werk, DG sociale zekerheid en integratie en de IG van de
Inspectie SZW.
Bij zowel de Inspectie SZW als de bestuursraad bestaat de opvatting dat de formele waarborgen, zoals in de
aanwijzingen van de Minister President voor rijksinspecties, noodzakelijke voorwaarden zijn voor de gewenste
onafhankelijkheid in gevalsbehandeling, oordeelsvorming en programmering van de Inspectie SZW. Deze
aspecten komen ook tot uiting in het geldende Organisatie, Mandaat en Volmachtbesluit-besluit SZW.138 Het
zijn noodzakelijke voorwaarden maar bieden als ‘papieren’ regels geen voldoende voorwaarden indien niet als
zodanig beleefd.
Inspectie SZW en Bestuursraad onderschrijven dat de onafhankelijkheid vooral in houding en gedrag tot
uitdrukking komt. Ten eerste door de opstelling van de Inspectie SZW zelf. Zij moet intensief kunnen
samenwerken in het volle bewustzijn zelf in onafhankelijkheid op te treden, te programmeren, te oordelen en
te signaleren. Ten tweede dienen de beleidsmatige delen van het ministerie van SZW de onderscheiden rollen
van beleid, toezicht (en uitvoering) te herkennen, te respecteren en de meerwaarde ervan te onderschrijven.
Het management bij zowel beleid als Inspectie SZW heeft een belangrijke normerende rol om houding en
gedrag in lijn te houden met de letter en geest van de aanwijzingen. De grootste uitdaging ligt daarbij niet bij
regelmatig terugkerende en in hoge mate gestructureerde processen zoals jaarplan of jaarverslag, maar in
ongestructureerde situaties.
Ten aanzien van het Meerjarenplan en het Jaarplan wordt door de Inspectie SZW een proces van risicoanalyse,
omgevingsanalyse, stakeholderinput en risicogerichte programmering doorlopen, dat ook zijn neerslag krijgt in
het Jaarverslag. De inzet van de totale capaciteit over de verschillende aandachtsgebieden, in totaal
momenteel zeventien programma’s, wordt door de Inspectie SZW zelf bepaald op grond van de genoemde
analyses. De totstandkoming van het Inspectie Control Framework in 2017 is een voorbeeld van een ad-hoc
proces dat niet door regels of gebruiken op voorhand was gestructureerd. Het betrof de totstandkoming van
een door Inspectie SZW en de beleidsdirecties gedeeld beeld over de toereikendheid van de aanpak voor ieder
van de programma’s, om keuzes voor politieke besluitvorming te identificeren. Een proces waarin
samenwerking, onafhankelijke oordeelsvorming en identificatie van keuzeopties voor politieke besluitvorming
aan de orde waren. Bijeffect van dat proces is dat het heeft geleid tot een wederzijds betere informatiepositie
over de programma’s van de Inspectie SZW en de relevante beleidstrajecten.

8.2. Analyse toetsingscriteria
We hebben indicaties dat de governance tussen de ILT en het ministerie van IenW op een aantal punten de
doeltreffendheid en doelmatigheid van de ILT belemmert. Enerzijds concluderen we dat de afspraken zoals
ze in regels vastliggen geen belemmering hoeven te vormen. Anderzijds hebben we indicaties dat in de
praktijk de wijze waarop wordt samengewerkt bij planvorming en realisatie (rolinvulling) niet optimaal
bijdragen aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van de ILT. Daarnaast constateren we dat er op papier
waarborgen voor een onafhankelijke taakuitoefening in individuele gevallen is, maar in de praktijk blijkt dat
deze beperkt kan worden zonder dat dit kenbaar wordt. Tot slot concluderen we dat verbeteringen in de
verantwoording mogelijk zijn.
Hierna volgen onze bevindingen per toetsingscriterium.

138 Zie: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2017-50920.html.

73

8.2.1. Toetsingscriterium – Institutioneel kader
We concluderen dat het huidige institutionele kader op zichzelf geen belemmering vormt voor de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het toezicht. Wel hebben we indicaties dat nadere en/of gewijzigde
afspraken kunnen bijdragen aan het versterken van de toepassing van de regels en het explicieter vastleggen
van de verwachtingen. Zo zien we ten eerste dat de terminologie zoals gehanteerd in het agentschapsmodel
en de sturingsrelaties tot onduidelijke verwachtingen leidt en constateren we ten tweede dat de afspraken
veel ruimte bieden voor de invulling door betrokkenen.
Er zijn verschillende regels van toepassing op de relatie tussen het ministerie van IenW (en andere ministeries)
en de ILT. De ILT is een rijksinspectie in de zin van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties en een agentschap
in de zin van de Regeling agentschappen. Daarnaast zijn het instellingsbesluit ILT en het interne document
‘Sturingsrelaties’ van toepassing op de ILT.
Regels voor ILT als Rijksinspectie
De formele positie als rijksinspectie is vastgelegd in de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties en het
Instellingsbesluit ILT. De Aanwijzingen geven sinds 2016 (interne) regels voor de organisatie en de interne
werkwijze van de ministeries. De ILT is ingesteld bij besluit van de (toenmalige) Minister van Infrastructuur en
Milieu. Daarin is bepaald dat de ILT rechtstreeks ressorteert onder de SG van het huidige ministerie van IenW.
139

Regels voor ILT als agentschap
De ILT is sinds 2012, in navolging van de IVW, een agentschap, meer in het bijzonder een batenlastenagentschap. Voor de ILT gelden de regels in de Regeling Agentschappen en het document
“Sturingsrelaties Inspectie Leefomgeving en Transport (2014)” en “Sturingsmodel agentschappen van het
toenmalig ministerie van IenM” (2014). Op grond daarvan geldt de ILT als “opdrachtnemer”, de beleidsdirecties
van het ministerie van IenW als “ketenpartners”140 en de SG als “eigenaar”.
Sinds de oprichting van de ILT is twee keer geconstateerd dat de ILT niet voldoet aan de voorwaarden voor een
agentschap: zie het overzicht in bijlage IV. In verband met een “aantal uitdagingen” van de ILT,141 koos het
ministerie van Financiën ervoor “om ruimte te bieden om de transitie uiterlijk 2019 te laten plaatsvinden,
waarbij ook dan nog een afweging zal plaatsvinden op basis van argumenten”.142 In reactie daarop heeft het
ministerie van IenW laten weten dat in 2019 wordt onderzocht of de ILT beter als reguliere
kasverplichtingendienst binnen het departement gepositioneerd kan worden.143
Deze beleidsdoorlichting loopt niet vooruit op het onderzoek van 2019. Uit een aantal casusoverstijgende
gesprekken in het kader van dit beleidsonderzoek is ons wel gebleken dat er binnen het ministerie van IenW en
de ILT - nog steeds - voorstanders zijn van de omvorming van de ILT tot een integraal onderdeel van het
ministerie van IenW. Het belangrijkste argument betreft de relatie tussen beleidsdirecties van het ministerie
van IenW en ILT: de “sturingsrelatie” die hoort bij een agentschap, waarin een onderscheid wordt gemaakt
tussen een “opdrachtgever” en een “opdrachtnemer”, zou niet passen bij de relatie tussen enerzijds beleid en
anderzijds uitoefening van onafhankelijk toezicht door een rijksinspectie.
Daarnaast constateren we dat de achterliggende gedachten van een baten-lastenagentschap is dat een
opdrachtgever (in dit geval het ministerie van IenW) lasten heeft (kosten) waarvoor zij duidelijk meetbare
139 Artikel 1, derde lid, van het Instellingsbesluit Inspectie Leefomgeving en Transport (Instellingsbesluit ILT)
140 In de Regeling agentschappen zijn dit “opdrachtgevers”.
141 Zoals een afgeronde reorganisatie, ingrijpende veranderingen, de uitplaatsing van de financiële administratie en het publiek debat

inzake het dossier Fyra.
142 Aanbiedingsbrief bij Groenlichtmeting Inspectie Leefomgeving en Transport, 13 april 2016, blz. 2.
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/02/16/groenlichtmeting-ilt.
143 Reactie IenW op Groenlichtmeting, 22 november 2016.

74

baten terugkrijgt van de opdrachtnemer (in dit geval de ILT). Uit gesprekken blijkt dat binnen de huidige
systematiek het ministerie van IenW en de ILT er niet in slagen om te sturen op met name de baten (zie ook
paragraaf 8.2.2).
Ruimte voor betrokkenen
De ILT, en dus ook de IG, werkt onder ministeriële verantwoordelijkheid en is direct onder de SG van het
ministerie van IenW gepositioneerd.144 De ILT kent, net als de andere rijksinspecties, 145 een eenhoofdige
leiding; de IG leidt de organisatie.146 De IG beslist, binnen kaders, over de positionering en strategie. Met de
directeuren vormt hij het directieteam.147
Het institutionele kader biedt de IG ruimte voor eigen keuzes. Gesprekspartners noemen drie verschillen tussen
de periode onder de voormalige en huidige IG die deze ruimte illustreren:
• Taakopvatting: van regels handhaven (naleving bevorderen) naar bijdragen aan de oplossing van
maatschappelijke problemen (toegevoegde waarde leveren).
• Visie op samenwerking met het ministerie van IenW: de ILT heeft weer bilateraal overleg met
beleidsmedewerkers bij IenW, en ook in tripartite verband (beleid, toezichthouder, markt) vindt weer
meer overleg plaats.
• De vorige IG van de ILT hield kantoor bij de eigen organisatie en buiten het gebouw van het ministerie
van IenW, de huidige IG houdt kantoor bij de top van het ministerie van IenW.
Het zal altijd zo zijn dat afspraken ruimte laten voor de individuele invulling van betrokkenen, onafhankelijk van
welke afspraken er zijn gemaakt. We constateren wel dat de invulling van de huidige regels en afspraken door
een beperkte groep direct betrokkenen (de Minister, de SG en de IG) een relatief grote invloed kan hebben op
de positionering. De invulling van deze rollen is relatief belangrijk is voor de positionering en daarmee de
governance. Dit komt bijvoorbeeld tot uitdrukking in de wijze waarop betrokkenen de onafhankelijkheid of
strategie invullen (zie paragraaf 8.2.3).

8.2.2. Toetsingscriterium – Samenwerking
Er zijn indicaties dat de samenwerking tussen ministerie van IenW en de ILT in de afgelopen jaren is versterkt,
maar ook dat er nog kansen zijn deze verder te verbeteren en zo de doeltreffendheid en de doelmatigheid
van de ILT te vergroten. Met name een doeltreffende en doelmatige allocatie van mensen en middelen wordt
belemmerd in de huidige samenwerking.
Onze bevindingen over samenwerking betreffen de relatie tussen het ministerie van IenW en ILT, de
rolverdeling en het risicogerichte toezicht.
Relatie IenW – ILT
Gesprekspartners binnen en buiten de ILT geven aan dat onder de vorige IG (tussen 2012 en 2015) de
contacten tussen de beleidsdirecties van het ministerie van IenW en de ILT zeer beperkt waren. Medewerkers
hebben dit ervaren als een ‘verbod’ tot contact, waarvan alleen informeel kon worden afgeweken. De
beperking van contacten vloeide voort uit de wens om duidelijkheid te scheppen in de rolverdeling tussen
beleid en de nieuwe ILT, die voortkwam uit de IVW en de VROM-inspectie. De beperking leidde ertoe dat in
geringe mate werd meegedacht bij het vormen van beleid (op de formele, verplichte HUF-toets in de eindfase
na). Ook buiten IenW en de ILT was dit merkbaar. Branches waren in gesprek met ófwel het ministerie van

144 Aanwijzing 5 van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties en artikel 1, derde lid, van het Instellingsbesluit ILT.
145

Dit is anders bij markttoezichthouders, die de status van zelfstandig bestuursorgaan hebben en onder leiding staan van een
meerhoofdig bestuur.
146
Artikel 1, tweede lid, van het Instellingsbesluit ILT.
147 Zie artikel 2 van het Organisatie- en mandaatbesluit Tijdelijke werkorganisatie Inspectie Leefomgeving en Transport.

75

IenW ófwel de ILT, maar nooit met beide partijen samen. Gesprekspartners buiten de ILT geven dan ook aan
dat de boodschap van het ministerie van IenW kon afwijken van de boodschap van de ILT, met onduidelijkheid
tot gevolg.
De komst van de nieuwe IG heeft ertoe geleid dat het ministerie van IenW en de ILT weer meer met elkaar in
gesprek zijn. Zowel de betrokken medewerkers van het ministerie van IenW en de ILT als externe stakeholders
zijn te spreken over deze verandering. Gesprekspartners vinden het positief dat kennis en ervaring kan worden
uitgewisseld. Bij het ministerie van IenW wordt ook als voordeel genoemd dat er invloed kan zijn op de
prioritering.
Hoewel het beeld op het eerste gezicht zwart-wit lijkt (toen mocht er niets, nu mag alles), zijn ook nuances
zichtbaar. Ook in de periode tot 2016 waren er contacten tussen de ILT en het ministerie van IenW, maar die
werden vooral onderhouden door de toenmalige directie Handhavingsbeleid van de ILT. Ook nu is een centrale
rol belegd om het contact vanuit de ILT te coördineren, namelijk bij de directie Omgeving en Bestuur van de
ILT.
In gesprekken binnen de ILT kwamen in dit verband verschillende overwegingen aan de orde. Enerzijds kan de
centrale schakelfunctie (nu bij de directie Omgeving en Bestuur) in de weg staan van contacten waardoor de
noodzakelijke kennis niet of slechts gefilterd bij beleidsmakers terechtkomt. Anderzijds draagt de centrale
schakelfunctie eraan bij dat inspecteurs (met vakinhoudelijke kennis) hun tijd vooral kunnen besteden aan
toezicht en handhaving in plaats van aan overleg over dat toezicht, een taak waarvoor zij bovendien minder
geëquipeerd zijn (vanwege de sterke politieke en beleidsmatige inslag). Verschillende gesprekspartners wijzen
erop dat de ILT op de onderhavige onderwerpen als toezichthouder over meer kennis en ervaring beschikt dan
de beleidsmakers, wat het des te meer noodzakelijk maakt om kennis en ervaring van de ILT te benutten bij de
vorming van beleid (nationaal en internationaal).
Rolverdeling
Het is niet altijd duidelijk wie wanneer welke rol speelt. Verwachtingen over en weer zijn op dit punt niet
(voldoende) duidelijk.
Op basis van de gesprekken binnen en buiten de ILT constateren we dat er een aantal voorbeelden zijn waarbij
onduidelijkheid bestaat over de rolverdeling tussen het ministerie van IenW en de ILT:
• Het is niet duidelijk wat de rol van de ILT is als het ministerie van IenW nieuwe wet- en regelgeving
voorbereidt. Uit het Integraal Afwegingskader vloeit voort dat relevante stakeholders in een vroeg
stadium bij beleidsontwikkeling moeten worden betrokken en dat de inspectie een zogenaamde HUFtoets uitvoert, maar minder helder is hoe de ILT voorafgaand aan die toets wordt ingeschakeld in het
beleidsproces en welke spelregels het ministerie van IenW als beleidsmaker en de ILT als toezichthouder
daarbij hanteren.148 Uit gesprekken met de ILT komen signalen dat de ILT in haar ogen te weinig tijd
krijgt voor een beoordeling van voorgenomen regels of beleid. Gesprekspartners binnen het ministerie
van IenW geven andersom aan dat de ILT regelmatig niet of te laat input levert vanwege
capaciteitsgebrek.
• Omgekeerd voelen beleidsmakers zich niet altijd voldoende betrokken bij belangrijke keuzes van de ILT.
In de Groenlichtmeting van 2016 werd geconstateerd dat de in 2012 aanbevolen kaderbrief (van het
ministerie van IenW aan de ILT, over de kaders voor het jaarplan) er nooit is gekomen. Uit de
Groenlichtmeting rees het beeld van een ILT die veel beslissingen zelfstandig nam. Bij de
“opdrachtgevers” van het ministerie van IenW leefde het gevoel niet veel mogelijkheden te hebben om

148 Zie ook Aanwijzing 9 van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties.

76

te sturen. Ook in dit onderzoek geven gesprekspartners aan dat beleidsdirecties beperkingen ervaringen
in hun invloed.
• Tot slot wordt aangegeven dat de rolverdeling bij de interpretatie van regels niet altijd duidelijk is.
Wanneer toezicht wordt uitgevoerd is er per definitie interpretatie nodig. Het kan lang duren voor de
juiste interpretatie van de wet- en regelgeving is vastgesteld, ook omdat er discussie kan zijn over de
vraag wie daarover de knoop doorhakt: de ILT die de regels handhaaft of het ministerie van IenW dat de
regels heeft vastgesteld. Tegelijkertijd is er veel behoefte aan duidelijkheid over interpretatie, onder
meer omdat bedrijven guidance willen krijgen bij de toepassing van de regels zodat ze weten hoe ze aan
de wet- en regelgeving kunnen voldoen.
Risicogericht toezicht
In de huidige governance ontbreekt een goede samenwerking bij de totstandkoming van de IBRA en in de
vertaling daarvan in de allocatie van mensen en middelen.
De Aanwijzingen inzake de rijksinspecties zeggen niet alleen dat het werkprogramma wordt vastgesteld door
de IG (“na afstemming met beleidsdirecties en andere betrokkenen”) maar ook dat dit werkprogramma de
goedkeuring behoeft van de Minister(s).149 Het document Sturingsrelaties ILT creëert voor de planning een
mechanisme tussen SG, beleidsdirecties en de ILT. De ILT maakt zelf een organisatiebrede offerte en een
meerjarenplan. Over eventuele wijzigingen van het takenpakket dienen gesprekken plaats te vinden tussen
“opdrachtgever” (de beleidsdirecties) en “opdrachtnemer” (de ILT), waarbij ook een rol is voorzien voor de SG
(als “eigenaar”).
Wij constateren dat hiermee op papier een methodiek bestaat om tot de vaststelling van prioriteiten te komen,
maar dat deze methodiek in de praktijk niet optimaal functioneert. Dit bleek uit de evaluatie van de IVW in
2012 en de Groenlichtmeting ILT in 2016.
De Algemene Rekenkamer heeft aanbevolen dat het ministerie van IenW en ILT de integrale afwegingen in het
takenpakket van de ILT, op basis van een organisatiebrede risicoanalyse, gezamenlijk maken. Daarbij dient
volgens de Rekenkamer wel oog te worden gehouden voor de eigen rol, taak en verantwoordelijkheid. 150 De
Minister heeft de aanbevelingen onderschreven en “zal er daarom op toezien dat de betrokkenheid van het
kerndepartement nog meer dan nu al het geval is vorm zal krijgen, bijvoorbeeld bij de doorontwikkeling van de
IBRA, het opstellen van de jaarplannen van de ILT en op het niveau van thema’s (programma’s).”
We constateren we dat gesprekspartners aangeven dat de huidige governance als lastig wordt ervaren bij het
risicogericht alloceren van middelen van de ILT op een wijze die doeltreffend en doelmatig is:
• Ten eerste ervaart de ILT dat nu ingewikkelde gesprekken nodig zijn met verschillende beleidsdirecties,
over zowel prioriteiten als budgetten (die naar de terreinen van beleidsdirecties zijn verdeeld). Dit uit
zich er bijvoorbeeld in dat de ILT met individuele beleidsdirecties in gesprek moet over de inzet van
minder middelen op een laag risico op dat betreffende beleidsterrein, zodat die middelen kunnen
worden ingezet op een groter risico in een ander beleidsterrein. Beleidsdirecties hebben bezwaren
tegen deze verschuiving omdat het betekent dat er minder toezicht is op het terrein van hun
beleidsdirectie.
• Ten tweede voelen de beleidsdirecties van het ministerie van IenW zich beperkt betrokken bij de meer
strategische keuzes van de ILT. De IBRA is nu vooral van de ILT zelf en de beleidsdirecties zijn niet (sterk)
betrokken bij het opstellen ervan.

149 Aanwijzing 10, eerste en tweede lid, van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties.
150

“Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017” van het ministerie van Infrastructuur en Milieu (16 mei 2018). Deze aanbeveling richt zich
op versterkte samenwerking tussen IenW en ILT, maar raakt – daarmee - ook de doeltreffendheid en doelmatigheid.

77

8.2.3. Toetsingscriterium – Onafhankelijkheid
Er zijn indicaties dat de onafhankelijkheid van de ILT ten opzichte van het ministerie niet optimaal bijdraagt
aan de doeltreffendheid van de ILT. Op papier zijn er waarborgen voor een onafhankelijke taakuitoefening in
individuele gevallen, in de praktijk blijkt dat deze beperkt kan worden zonder dat dit kenbaar wordt.
Hierna gaan we in op de onafhankelijkheid van de ILT op papier en de onafhankelijkheid zoals die in de praktijk
wordt waargenomen. Daarnaast hebben we specifiek aandacht voor de onafhankelijkheid van de ILT bij het
stellen van prioriteiten.
Onafhankelijkheid in regels
Interne regels op rijks- en departementaal niveau beogen de onafhankelijke taakuitoefening van de ILT te
borgen, maar de formele onafhankelijkheid kent ook grenzen.
Institutionele indicaties voor onafhankelijkheid:
• In de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties, het Instellingsbesluit ILT en de “Sturingsrelaties” is
vastgelegd dat de IG zijn taken onafhankelijk uitoefent. Bijzondere aanwijzingen zijn beperkt mogelijk
en dienen aan de Tweede Kamer te worden verstrekt (aanwijzing 14).
• De IG leidt de ILT en richt zelf de organisatie in (Instellingsbesluit ILT).
• De IG stelt zelf regels over organisatie en mandaat. 151
• De IG oefent een aantal eigen (geattribueerde) bevoegdheden uit.
Institutionele indicaties voor een beperkte onafhankelijkheid:
• De ILT verricht haar activiteiten onder ministeriële verantwoordelijkheid. Daaruit vloeit bijvoorbeeld
voort dat de Minister algemene en bijzondere aanwijzingen kan geven (zie de Aanwijzingen inzake de
rijksinspecties).
• De ILT is een “integraal onderdeel” van het ministerie van IenW en ressorteert “rechtstreeks” onder de
SG, die in het agentschapsmodel als “eigenaar” fungeert”. De ILT is de “opdrachtnemer” van
beleidsdirecties die als “opdrachtgever” of “ketenpartner” worden beschouwd.
• Sommige bevoegdheden worden door de ILT namens de Minister (en niet op grond van een eigen
geattribueerde bevoegdheid) uitgeoefend. De taak vergunningverlening is hier een voorbeeld van. De
ILT voert deze taak uit in naam van de minister.
Bij de onafhankelijkheid gaat het niet alleen om de regels maar vooral ook om de invulling daarvan. De
opstelling – met name van de Minister, van de SG, van de DG’s en van de IG – bepaalt hoe onafhankelijk de ILT
daadwerkelijk kan opereren en opereert ten opzichte van het ministerie van IenW (zie ook paragraaf 8.2.1).
Onafhankelijkheid in de praktijk
In dit onderzoek is gebleken dat een aantal gesprekspartners de ILT beschouwt als een eigenstandige
organisatie, die onafhankelijk van het ministerie van IenW opereert. Ook het ministerie van IenW en de ILT zelf
zien het toezicht als onafhankelijk; dit bleek ook al uit de Groenlichtmeting. De onafhankelijkheid is volgens de
IG zelf “relatief goed geborgd”, in vergelijking met andere inspecties. Anderen zien deze huidige inspecteurgeneraal zelf als iemand die niet zal toestaan dat de onafhankelijkheid in gevaar komt.

151 Tot voor kort stonden deze regels in het Organisatie- en mandaatbesluit Inspectie Leefomgeving en Transport 2015. Dit besluit is in

augustus, met terugwerkende kracht tot 31 mei 2018, vervangen door het Organisatie- en mandaatbesluit Tijdelijke werkorganisatie
Inspectie Leefomgeving en Transport 2018.

78

Een aantal andere gesprekspartners ziet een (sterke) afhankelijkheid van het ministerie van IenW. Bij een
aantal gesprekspartners bestaat het beeld dat bepaalde keuzes van de ILT zijn ingegeven vanuit de belangen
van het ministerie van IenW.
In de Schiphol-casus heeft de toenmalige bewindspersoon in 2015 besloten tot “anticiperende handhaving”.
Voordat de ILT daartoe overging, heeft de ILT bij de Minister (via de beleidsdirectie) aangegeven dat eerst een
brief naar de Tweede Kamer nodig was waarin werd gecommuniceerd dat anticiperend zou worden
gehandhaafd. In 2015 heeft de toenmalige Staatssecretaris een dergelijke brief verstuurd.152 In de ogen van de
ILT is hier sprake van een opdracht en een aanwijzing, al is dit nooit zo benoemd. De brief zelf maakt niet
duidelijk of het anticiperend handhaven een beslissing van de Minister van IenW of van de ILT is geweest.
Wij constateren dat in deze casus niet de procedure is gevolgd van het Instellingsbesluit ILT: het “anticiperend
handhaven” werd aan de Tweede Kamer gemeld, maar de aanwijzing zelf is niet medegedeeld aan de Tweede
Kamer. Ook na de inwerkingtreding van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties is - de bestendiging van - de
aanwijzing niet volgens de daarin vermelde procedure verlopen. Een instructie moet worden gepubliceerd in
de Staatscourant (als het om een algemene aanwijzing gaat) of aan de Staten-Generaal worden gemeld (als het
om een bijzondere aanwijzing gaat).
Uit de Schiphol-casus blijkt dat de geldende (interne) regels niet kunnen voorkomen dat de Minister of het
ministerie van IenW de uitoefening van het toezicht beïnvloedt zonder een aanwijzing te geven. In het geval
van Schiphol werd niet kenbaar wie besliste tot “anticiperende handhaving”: nam de minister
verantwoordelijkheid voor een beslissing van de ILT of voerde de ILT een beslissing van de minister uit? De
uitkomst was kenbaar, niet de verschillende posities.
Onafhankelijkheid bij het stellen van prioriteiten
Enkele marktpartijen constateren dat de ILT extra alert is als er politieke aandacht is. Zo wordt in de
spoorsector de vraag gesteld of de ILT bij de werkwijze en de verdeling van aandacht over thema’s en
vraagstukken niet te veel rekening houdt met politieke actualiteit en gevoeligheid (door bijvoorbeeld na de
parlementaire enquête Fyra wel heel veel capaciteit in te zetten op vergunningverlening voor rijdend materieel
en door bijvoorbeeld na het incident op rangeerterrein Kijfhoek daar wel heel erg veel aandacht voor te
hebben). Gesprekspartners merken op dat, vanuit maatschappelijk effect bezien, een andere prioritering of een
andere werkwijze tot meer doeltreffendheid of doelmatigheid kan leiden.
Wij constateren dat de politiek in het huidige stelsel, ook volgens de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties, een
rol kan spelen bij de prioritering van de ILT, bijvoorbeeld in aanloop naar of in reactie op het werkplan. Dat
geldt voor de minister maar ook voor de Tweede Kamer. Politieke aandacht zal in veel gevallen niets anders zijn
dan een indicatie van maatschappelijke relevantie. Die politieke aandacht kan ook een uiting zijn van de
zogenaamde risico-regel-reflex; in reactie op incidenten klinkt geregeld de roep om meer regels (en toezicht).
En die roep kan op gespannen voet staan met de risico’s zoals die in de risicoanalyse zijn vastgesteld. Wij
achten het in alle gevallen een verantwoordelijkheid van de ILT om tenminste transparant te maken waarom zij
doet wat zij doet. Indien de ILT iets doet omdat het ministerie van IenW dit van de ILT vraagt, zou dit kenbaar
moeten zijn, in de vorm van een aanwijzing.

152 Zie Kamerstuk (2015-2016), 31 936, nr. 296: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31936-296.html.

79

8.2.4. Toetsingscriterium – Verantwoordingsgerichtheid
We concluderen dat verbeteringen in de verantwoording nodig en mogelijk zijn. Het zicht op het functioneren
van de ILT is beperkt doordat niet systematisch informatie wordt verzameld over de relatie tussen
productieaantallen (aantallen inspecties), nalevingspercentages en effecten in de maatschappij. Naarmate
de ILT zich meer wil richten op effecten, zal daaraan ook in de verantwoording meer aandacht moeten
worden besteed. Hiervan zijn nog geen resultaten zichtbaar.
De Minister van IenW is verantwoordelijk voor de uitvoering van begrotingsartikel 24 en voor de ILT als
organisatie. De ILT brengt naast haar bijdrage aan de verantwoording van het rijk (jaarverslag Rijk) jaarlijks een
eigen ILT-jaarverslag uit dat door de Minister van IenW aan de Staten-Generaal wordt aangeboden.153
De algemene taakomschrijving van de ILT (Instellingsbesluit) en de doelstellingen in de rijksbegroting (artikel
24) zijn niet verder geoperationaliseerd. Bij de ILT bestaat behoefte aan meer duidelijkheid over de
verwachtingen van het ministerie van IenW.
Er zijn in jaren voor de Groenlichtmeting 2016 gebreken geconstateerd in de financiële verantwoording. Dit is
ook benoemd in de Groenlichtmeting 2016. Uit de gesprekken blijkt dat inmiddels verbeteringen zijn
aangebracht in de financiële administratie, bijvoorbeeld door uitplaatsing daarvan. Sinds 2016 is er telkens een
goedkeurende accountantsverklaring afgegeven.
Publieke verantwoording stelt anderen in staat een oordeel te vellen over de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de ILT. In de hoofdstukken 6 en 7 bleek al dat dit niet eenvoudig is. 154 Nu de ILT zich richt op
maatschappelijke effecten, meer dan op naleving van regels, worden outcome-indicatoren belangrijker, naast
cijfers over input, output (productieaantallen zoals aantallen inspecties) en nalevingsniveaus.

8.3. Verbetermogelijkheden
We hebben vastgesteld dat de huidige governance niet optimaal bijdraagt aan de doeltreffendheid en
doelmatigheid van de ILT. Op basis daarvan formuleren we een aantal aanbevelingen.
We bevelen aan de verhouding tussen het ministerie van IenW en de ILT nader te expliciteren in de vorm van
een relatiestatuut.
Zowel de samenwerking met het ministerie van IenW als de borging van de onafhankelijkheid verdient
aandacht. We constateren dat de huidige regels in de praktijk niet goed werken. Andere of nadere afspraken
zijn nodig om de rollen en verwachtingen over en weer duidelijk te maken. Hierbij realiseren we ons dat het
maken van afspraken niet wegneemt dat het van groot belang is hoe betrokkenen in de praktijk invulling geven
aan deze afspraken. Wij achten een (nieuw) document niet alleen nodig om afspraken op papier zetten, maar
meer nog om ervoor te zorgen dat het ministerie van IenW en de ILT in gesprek gaan over hun onderlinge
relatie en voor de manier waarop zij hun respectievelijke rollen invullen.
We constateren dat het document “Sturingsrelatie ILT” door de gebruikte begrippen onduidelijkheid oproept.
Volgens ons is het logisch te kiezen voor een relatiestatuut waarin is vastgelegd hoe het ministerie van IenW en
153 Aanwijzing 11 van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties.
154 In deze rapportage bleek al dat de doeltreffendheid en doelmatigheid slechts in beperkte mate kunnen worden beoordeeld, omdat de

noodzakelijke informatie daarvoor ontbreekt. Er is geen actueel overzicht van wetten waarvoor de ILT als toezichthouder geldt. In de
gesprekken in het kader van het onderzoek bleek dat zowel binnen als buiten het ministerie geen volledig zicht bestaat op het functioneren
van de ILT. In de Groenlichtmeting van 2016 gaven opdrachtgevers aan dat zij over de doelmatigheid bij de ILT niet veel konden zeggen,
omdat dit voor hen niet inzichtelijk was.

80

de ILT zich tot elkaar verhouden. Bij de invulling daarvan kan bijvoorbeeld worden gekeken naar de
relatiestatuten tussen ministeries en markttoezichthouders.155
Een relatiestatuut zou daarnaast duidelijkheid kunnen verschaffen over een aantal onderwerpen die nu
onduidelijk zijn in de samenwerking tussen het ministerie van IenW en de ILT: hoe gaan het ministerie van
IenW en de ILT met elkaar om bij onderwerpen als de totstandkoming van wet- en regelgeving (wordt de ILT
alleen via de HUF-toets betrokken bij veranderingen in wet- en regelgeving of wordt de ILT ook al eerder
betrokken en hoe dan?), hoe gaan de ILT en het ministerie van IenW met elkaar om bij de totstandkoming van
een meerjarenplan van de ILT (krijgt het ministerie van IenW de gelegenheid om op een concept te reageren of
er input voor te leveren, of niet?), hoe gaan de ILT en het ministerie van IenW met elkaar om bij de
totstandkoming van de risicoanalyse (levert het ministerie van IenW input en op welk moment, is er
instemming van het ministerie van IenW nodig en zo ja, waarop dan precies)? Ook de werking van de driehoek
– SG, beleidsdirecties, ILT – kan hierin worden verankerd.
We bevelen aan de samenwerking zodanig te structureren dat het voor de ILT eenvoudiger is om mensen en
middelen te heralloceren naar aanleiding van de uitkomsten van uitgevoerde risicoanalyse.
We hebben vastgesteld dat de huidige manier van (samen)werken niet optimaal is voor de toepassing van
risicogericht toezicht. De huidige samenwerking draagt daarmee niet voldoende bij aan de doeltreffende en
doelmatige inzet van mensen en middelen. Het ministerie van IenW en de ILT zullen daarom afspraken moeten
maken hoe zij, vanuit hun eigen rollen en verantwoordelijkheden, samenwerken bij de invulling van het
risicogerichte toezicht. Welke ruimte heeft de ILT voor eigen afwegingen, gelet op de gewenste
onafhankelijkheid? Waarover dient afstemming plaats te vinden met het ministerie van IenW, met het oog op
de ministeriële verantwoordelijkheid?
We bevelen het ministerie van IenW en de ILT aan in de praktijk blijvende aandacht te hebben voor
onafhankelijke taakuitvoering in individuele gevallen, in lijn met geldende procedures
Er zijn en blijven in de praktijk altijd (informele) beïnvloedingsmogelijkheden vanuit het ministerie van IenW.
Dat geldt ook in het geval er nadere regels of afspraken worden gemaakt. We bevelen het ministerie van IenW
en de ILT aan in de praktijk blijvende aandacht te hebben voor onafhankelijke taakuitvoering in individuele
gevallen, in lijn met geldende procedures. Het is nuttig en nodig om nader te bespreken hoe wordt omgegaan
met beïnvloeding vanuit het ministerie. Die beïnvloeding zal zoveel mogelijk transparant moeten zijn, in lijn
met de vereisten van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties. Overigens dient het Instellingsbesluit ILT in lijn
te worden gebracht met de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties. Nu is in het Instellingsbesluit ILT
opgenomen dat algemene aanwijzingen aan de Staten-Generaal worden gemeld, terwijl de rijksbrede
Aanwijzingen bepalen dat deze in de Staatscourant moeten worden gepubliceerd.
We bevelen aan de verantwoording te verbeteren in de relatie met politiek en stakeholders.
Bij toezicht dat gericht is op maatschappelijke effecten hoort tenminste óók verantwoording van die effecten,
hoe lastig dat ook is. Die vorm van verantwoording komt nu nog onvoldoende uit de verf; de ILT staat hier nog
aan het begin van de ontwikkeling. In het kader van governance is hierbij van belang dat het ministerie van
IenW en de ILT periodiek met elkaar in gesprek zijn over – het functioneren van de ILT op grond van – de
indicatoren.
We bevelen aan daarnaast aandacht te besteden aan publieke verantwoording in brede zin. De klassieke lijn
loopt via de Minister naar de Tweede Kamer, maar ook andere stakeholders dienen hierbij in beeld te zijn.
Daarbij denken we niet alleen aan onder toezicht staande branches en bedrijven, maar ook om

155 We beseffen hierbij dat er een verschil is tussen enerzijds markttoezichthouders, die zelfstandige bestuursorganen zijn, en anderzijds

rijksinspecties, die hun bevoegdheden onder ministeriële verantwoordelijkheid uitoefenen. Dit verschil betekent niet dat een relatiestatuut
niet mogelijk en in dit geval ook wenselijk kan zijn.

81

vertegenwoordigers van bijvoorbeeld reizigers- of milieuorganisaties. De belangen die zij vertegenwoordigen
zijn relevant voor het toezicht; de uitkomsten van dat toezicht zijn relevant voor hen.

82

9. Analyse Koers 2021
In de hoofdstukken hiervoor hebben we de doeltreffendheid, doelmatigheid en governance geanalyseerd.
Daarbij hebben we gekeken naar het feitelijke functioneren. Tegelijkertijd is de ILT een organisatie in
ontwikkeling. Zoals toegelicht in paragraaf 3.3.2 is de ILT in 2016 gestart met de ontwikkeling en implementatie
van een nieuwe koers: Koers ILT 2021.
Het functioneren van de ILT in de afgelopen jaren is niet statisch. De verwachting is dat de Koers tot meer
veranderingen leidt. Om gericht aanbevelingen aan de ILT te kunnen doen is het belangrijk rekening te houden
met de richting waarin de ILT zich beweegt.
We gaan in dit hoofdstuk eerst in op de algemene beelden met betrekking tot de Koers. Daarna gaan we in op
de ontwikkelingen en de stand van zaken per pijler. We sluiten het hoofdstuk af met aandachtspunten voor de
Koers.

9.1. Algemene beelden Koers
Gesprekspartners zijn positief over het idee van de koerswijziging waarin de focus op maatschappelijk effect
centraal staat in plaats van de focus op naleving. Deze wijziging past bij de verschuiving van opvattingen over
toezicht in Nederland.
Nagenoeg alle gesprekspartners zijn positief over de ontwikkeling van de ILT waarbij de focus verschuift van
naleving naar maatschappelijk effect (nadat we deze wijziging hebben toegelicht). De rolopvatting van voor
2015 wordt geregeld als de ‘verkeerde’ gezien door zowel gesprekspartners binnen als buiten de ILT. Daarbij
merken we op dat de beelden over het functioneren van de ILT tot en met 2015 nogal zwart-wit zijn. Er wordt
wel erg gemakkelijk gezegd dat de oude rolopvatting niet goed was en de nieuwe rolopvatting wel goed is. We
zien weinig aandacht voor de voordelen van de rolopvatting van voor 2015 en we zien weinig aandacht voor de
nadelen van de nieuwe rolopvatting van na 2015. Zoals in hoofdstuk 6 en 7 is toegelicht kan, vanwege het
gebrek aan monitoringsdata niet worden vastgesteld of de ILT tussen 2012 en 2015 doeltreffender had kunnen
functioneren indien er een andere rolopvatting was gekozen. Ook kan niet zwart op wit worden vastgesteld of
de ILT doeltreffender en doelmatiger is met de huidige rolopvatting.
De ILT is niet de enige toezichthouder die haar focus verschuift van naleving naar maatschappelijk effect. In
navolging van het WRR-rapport “Toezien op publieke belangen” en het belang van een “verruimd perspectief”
dat daarin wordt geschetst, heeft het kabinet een aantal verbetervoorstellen gepresenteerd.156 Deze leiden
onder meer tot een meer functionele opvatting over toezicht, die heeft bijgedragen aan een verschuiving die
bij verschillende toezichthouders te zien is. Ook uit de publicatie “Toekomst van toezicht” van de Inspectieraad
in 2016 blijkt deze veranderende rolopvatting van toezichthouders. 157
De communicatie over de Koers is niet consistent en de Koers is voor veel gesprekspartners onduidelijk.
Het valt op dat de formulering van de Koers in verschillende documenten telkens enigszins anders is. Enkele
voorbeelden:

156 Zie: https://www.wrr.nl/publicaties/rapporten/2013/09/09/toezien-op-publieke-belangen.-naar-een-verruimd-perspectief-op-

rijkstoezicht.
157 Zie: https://www.rijksinspecties.nl/publicaties/publicaties/2016/04/14/bundel-toekomst-van-toezicht.

83

• In het jaarverslag 2016 staat bij de Koers 2021 dat de volgende vier pijlers centraal staan: risicogestuurd,
open, reflectief & signalerend, verbetering efficiency & dienstverlening.
• In het jaarverslag van 2017 staat dat het doel van de Koers 2021 is dat de ILT meer risicogericht,
transparant, flexibel en effectief gaat werken.
• Op de website van de ILT staan vervolgens weer de vier punten uit het jaarverslag van 2016.
• In de rijksbegroting 2018 (uitgebracht in 2017) staat dat de basis voor de verandering van de ILT is:
informatiegestuurd (datagedreven) werken en transparantie over resultaten; selectieve en effectieve
inzet gebaseerd op de hiervoor genoemde risicoanalyse; invulling geven aan reflectieve en signalerende
functie; optimale dienst-(vergunning)verlening; en verbetering kostendekkendheid.
Niet geheel duidelijk is of de Koers door de tijd heen telkens is aangepast, of dat de Koers steeds dezelfde is
gebleven maar dat de communicatie erover niet consistent is. De ILT geeft hierbij aan dat er inderdaad
regelmatig ander woorden worden gebruikt maar dat de achterliggende boodschap steeds dezelfde is (zie
paragraaf 3.3.2). De verschillende bewoordingen kunnen in de communicatie een niet consistent beeld geven.
Wel is duidelijk dat de buitenwereld geen scherp zicht heeft op de Koers. Uit gesprekken in de casussen volgt
dat gesprekspartners buiten de ILT niet of beperkt bekend zijn met de Koers en dat zij deze vooral zien als
(weer) een reorganisatie. Dat leidt binnen en buiten de ILT tot irritaties die verband houden met reorganisaties.
Zo is het voor onder toezicht staanden niet altijd duidelijk waar ze terecht kunnen, omdat bestaande relaties
met individuele medewerkers van de ILT worden doorbroken. Ook merkt de buitenwereld dat de ILT veel met
de eigen organisatie bezig is, waardoor bijvoorbeeld lang op een reactie moet worden gewacht.
De ILT geeft aan dat in het kader van de koerswijziging ieder half jaar stakeholderbijeenkomsten worden
georganiseerd waar 42 organisaties en experts worden uitgenodigd. Dit zijn stakeholders op de
beleidsdepartementen, wetenschappers, samenwerkingspartners, maatschappelijke organisaties en
vertegenwoordigers uit de sectoren/branches. Daarnaast worden zij geïnformeerd middels het toesturen van
producten. Ondanks deze bijeenkomsten constateren we dat een groot deel van de gesprekspartner bij
brancheverenigingen en onder toezicht staanden niet op de hoogte is van het wat en waarom van de
koerswijziging.
Ook uit de gesprekken binnen de ILT blijkt dat de Koers en de richting van de reorganisatie bij een aantal
onderdelen (met name luchtvaart en scheepvaart) onduidelijk is, met onzekerheid en weerstand tot gevolg.
Ook blijkt dat inspecteurs zich er zorgen over maken dat zij in de nieuwe organisatie zullen worden ingezet in
andere sectoren dan de sector waarin ze nu werkzaam zijn (en dat ze gaan rouleren). Zij brengen die zorg over
in de contacten die ze met de sector hebben en waarschuwen de sector ervoor dat inspecteurs die in de
toekomst zullen worden ingezet minder sectorkennis zullen hebben (en dat dit ongewenst is). Dat leidt weer
tot extra zorgen over de toekomstige deskundigheid van de ILT bij gesprekspartners in de sector.
De ILT geeft aan dat er een aantal communicatiemomenten is geweest om de Koers binnen ILT te delen.
Voorbeelden zijn informatiebijeenkomsten met de IG (december 2016 en november/december 2017),
gesprekken op de vier locaties met leden van het Koersteam en de directeuren, presentaties van de
directeuren over de hoofdstructuur (november 2017) en werkgroepen waar medewerkers hebben
samengewerkt aan het ontwerp van de Koers. Ook is de IG bij iedere afdeling langs geweest om een toelichting
te geven op de Koers en wordt via het intranet en interne nieuwsbrieven informatie over de Koers gedeeld.
Daarbij geeft de ILT aan dat er niet alleen een brengplicht geldt maar ook een haalplicht voor medewerkers.
De koersverandering wordt door gesprekspartners binnen en buiten de ILT vereenzelvigd met de huidige IG. Hij
geeft leiding aan het veranderingsproces. Dit roept tegelijkertijd de vraag op in hoeverre de andere mensen
van de ILT reeds dragers van de verandering zijn. We constateren bij een aantal gesprekspartners binnen met
name de onderdelen luchtvaart en scheepvaart dat het draagvlak voor de reorganisatie en daarmee voor een

84

andere manier van werken beperkt is. Dit kan een risico vormen voor het slagen van de Koers. In onze ogen is
daarom aandacht nodig voor de dynamiek van verandering. In de verandering is het ook nodig om open te
staan voor het bijstellen van de Koers, zowel intern (van managers en medewerkers) als extern (stakeholders
en algemeen publiek). De mogelijkheid om invloed uit te oefenen kan niet alleen het draagvlak versterken
maar ook de Koers verbeteren.
De Koers 2021 is niet de eerste reorganisatie in de beleidsdoorlichtingsperiode.
We constateren dat de ILT in de beleidsdoorlichtingsperiode twee keer een aanzienlijke reorganisatie heeft
doorgemaakt en van richting (visie) is veranderd. Beide keren gebeurde dit na het aantreden van een nieuwe IG
(zie paragraaf 3.3). Gesprekspartners constateren voornamelijk dat de ILT veel met de interne organisatie
(eigen reorganisatie) bezig is en daardoor minder tijd kan besteden aan het werk in de maatschappij. Los van
de inhoudelijke richting van de Koers roept dit de vraag op of de continuïteit en consistentie in het optreden
van de ILT, met een belangrijke rol in de samenleving, voldoende is geborgd (zie ook paragraaf 8.2.1).
Een duidelijke planning met activiteiten en meetmomenten voor de implementatie van de (pijlers van de)
Koers ontbreekt. Ook een rapportage over de voortgang ontbreekt.
We constateren dat er geen overzicht is met acties en activiteiten die dienen te worden ondernomen tussen nu
en 2021 om ervoor te zorgen dat de ILT in 2021 volledig volgens de Koers werkt. In de Definitieve
Houtskoolschets ILT van 7 mei 2018 worden voornamelijk de pijlers toegelicht en wordt de nieuwe manier van
werken uitgelegd. In het nieuwste meerjarenplan zijn de programma’s in de nieuwe manier van werken
genoemd maar is geen concreet stappenplan opgenomen hoe de ILT tot een volledige implementatie van de
Koers in 2021 gaat komen. Ook intern bij de ILT zijn dit soort stukken niet beschikbaar.
Er zijn geen doelen geoperationaliseerd in termen van gewenste effect in de maatschappij, waardoor het lastig
is om te meten hoe ver de ILT is in de implementatie van de nieuwe Koers. Het monitoren van de voortgang (in
het uitvoeren van acties en het meten van de doelen) is beperkt mogelijk. Er zijn geen voortgangsrapportages
beschikbaar.
De ILT geeft aan de voortgang te bespreken in het directieteam. Daarnaast zijn de nieuwe directies
verantwoordelijk voor het invullen van een eigen implementatieplan binnen de Tijdelijke Werkorganisatie.
Daar wordt momenteel aan gewerkt en monitoring daarvan is dus nog niet mogelijk.

9.2. Analyse pijlers Koers
Hierna wordt uitgegaan van de Koers zoals die is omschreven op de website van de ILT.
Pijler 1: De ILT werkt risicogestuurd
De ILT heeft deze pijler zelf als volgt geformuleerd op de website: “De ILT werkt risicogestuurd: de ILT zet haar
mensen en middelen in waar de risico’s voor publieke belangen het grootst zijn. Het toezicht van de ILT moet
daarom meer risico- en informatiegestuurd zijn. De ILT beoordeelt onwenselijke situaties en de
maatschappelijke impact ervan en treedt vervolgens daar op waar het het meest nodig is. Daarbij biedt zij
vooraf zicht op wat zij doet en waarom en legt achteraf verantwoording af over de resultaten van het toezicht.”
Deze pijler van de Koers is een belangrijke, in het licht van het doeltreffend en doelmatig bereiken van het doel
van artikel 24 van de Rijksbegroting: “Het stimuleren en bewaken van veilige vervoers- en watersystemen en
een duurzame leefomgeving”. Immers, om veiligheid en duurzaamheid zo doeltreffend en doelmatig als
mogelijk te stimuleren en te bewaken, is het van belang om de niet oneindige capaciteit van de ILT (menskracht
en middelen) zodanig toe te delen dat deze wordt ingezet op die onderwerpen waar de risico’s op onveiligheid

85

en vermindering van duurzaamheid het grootst zijn. Het levert meer effect op voor de maatschappij als de inzet
van de ILT zich richt op de naleving van díe regels die bij niet-naleving leiden tot de grootste schade of
consequenties (in plaats van de aandacht evenredig te verdelen over het bevorderen van de naleving van alle
regels).
Er is met het risicogerichte toezicht een begin gemaakt, bijvoorbeeld door een IBRA te maken en door
programma’s te definiëren die zich richten op de risico’s die uit de risicoanalyse naar voren zijn gekomen. 158
Tegelijkertijd blijkt uit de IBRA dat de er in de ene sector grotere risico’s worden gevonden dan in de andere
sector, maar dat de ILT daaraan bij de allocatie van de middelen over de verschillende sectoren niet tot
nauwelijks consequenties verbindt; de allocatie tussen de verschillende sectoren verandert niet of nauwelijks.
Dat blijkt uit de Rijksbegroting waarin is aangegeven hoeveel middelen per sector worden ingezet.
Het risicoreductiepotentieel wordt niet meegenomen in de IBRA. Uiteindelijk is dit wel wenselijk; een risico kan
groot zijn, maar de beperkte mogelijkheden om het risico te reduceren kunnen een reden zijn om niet op het
betreffende risico in te zetten. Bovendien wordt in de huidige governance tussen het ministerie van IenW en
ILT nog beperkt ruimte gemaakt voor het risicogebaseerd alloceren van middelen.
Een laatste vraag die deze pijler oproept is in hoeverre de ILT in staat is om alle risico’s in kaart te brengen. Het
is mogelijk dat er risico’s in de sectoren zijn die de ILT (nog) niet kent. Het monitoren van ook die sectoren
vormt daarom een aandachtspunt.
Pijler 2: De ILT is open over resultaten
De ILT heeft deze pijler zelf als volgt geformuleerd op de website: “De ILT is open over resultaten: de ILT legt
verantwoording af aan de Tweede Kamer en aan burgers en bedrijven over de effecten van haar acties. Niet
alleen via meerjarenplannen en jaarrapportages, maar juist ook door meer proactief gegevens openbaar
maken. Op de website en via social media verschijnen geregeld nieuwsberichten met cijfers, toezichtacties en
handhavingzaken. In overleggen en sectorbijeenkomsten deelt de ILT haar bevindingen met bedrijven en
belangenorganisaties.”
Er is een positieve ontwikkeling waarneembaar in lijn met deze pijler. Zichtbaar is bijvoorbeeld dat de ILT
communiceert over toezichtacties, bijvoorbeeld via sociale media. Ook is zichtbaar dat er overleggen en
sectorbijeenkomsten zijn waar de ILT bijvoorbeeld bevindingen met bedrijven en belangenorganisaties deelt en
ook ophaalt hoe de sector zelf aankijkt tegen de prioriteiten die de toezichthouder zou moeten stellen.
Er is kritiek als het over de bredere invulling van openheid gaat. Dit betreft niet de openheid over resultaten
maar de openheid over inhoud en werkwijze. Stakeholders geven aan dat zij graag zouden zien dat de ILT
eerder en duidelijker aangeeft hoe zij wettelijke bepalingen interpreteert (zodat onder toezicht staande
partijen beter weten op welke wijze zij aan de norm kunnen voldoen). Ook geven stakeholders aan dat het voor
hen lastig is te achterhalen wat precies de processtappen zijn die moeten worden doorlopen, bijvoorbeeld bij
de aanvraag van een vergunning. De website van de ILT geeft volgens sommige stakeholders veel minder
duidelijke informatie dan bijvoorbeeld soortgelijke toezichthouders in andere landen. Ten aanzien van deze
pijler bestaat nog een relatief grote verbeteropgave.
Pijler 3: De ILT reflecteert en signaleert
De ILT heeft deze pijler zelf als volgt geformuleerd op de website: “De ILT reflecteert en signaleert:
rijksinspecties zijn de ogen en oren van een Minister en staatssecretaris. De ILT stelt rapportages op met

158

Zie ook de bevindingen van de Algemene Rekenkamer over het risicogerichte toezicht. De Rekenkamer vraagt aandacht voor het belang
van data en voor de samenwerking met het ministerie van IenW.

86

toezichtsignalen voor de bewindspersonen. Daarin staat wat inspecteurs in de praktijk opvalt en waar zij
tegenaan lopen. De ILT bespreekt de afhandeling van de signalen periodiek met de beleidsdirecties.”
Wij stellen vast dat in sterke mate invulling is gegeven aan de volgens deze pijler gewenste ontwikkeling. De ILT
stelt elke twee maanden een rapportage op met toezichtsignalen voor de Minister en Staatssecretaris. Daarin
beschrijft de ILT waar inspecteurs in de praktijk tegenaan lopen. Dat varieert van trends en risico’s in de
naleving tot het niet langer adequaat zijn van regels die de veiligheid van mens en maatschappij beogen. In het
jaarverslag doet de ILT daarvan verslag: in het jaarverslag van 2016 zijn 54 toezichtsignalen beschreven en in
het jaarverslag 2017 zijn 41 toezichtsignalen beschreven.
We constateren dat de ILT signaleert. Of de signalen ook tot opvolging leiden is niet duidelijk. Wel geven
gesprekspartners van het ministerie van IenW aan dat het behulpzaam kan zijn als zij ook en/of eerder worden
geïnformeerd over de toezichtsignalen, zodat er samen naar een oplossing kan worden gezocht. Momenteel
worden er toezichtsignalen gedeeld maar niet structureel met beleidsdirecties besproken.
Verbeteringen die mogelijk nog kunnen plaatsvinden zijn:
• De ILT is niet altijd aanwezig bij overleggen die betrekking hebben op (de interpretatie van) regelgeving.
Gesprekspartners geven aan dat hierdoor de gewenste specialistische kennis bij het opstellen van de
regels ontbreekt, met het risico dat in de praktijk verschillen in de interpretatie ontstaan (tussen
wetgever en toezichthouder).
• Soms communiceert de ILT dat het effectiever en sneller is als de sector zelf signalen aandraagt bij de
Minister. Daarmee kan in de sector de indruk ontstaan dat de ILT en het ministerie van IenW niet goed
samenwerken.
• De ILT geeft aan niet altijd genoeg tijd te krijgen van beleidsdirecties van het ministerie van IenW om
een HUF-toets uit te voeren, omdat het wetgevingstraject onder hoge tijdsdruk staat.
• Er vindt kanalisering en selectie plaats van de signalen die in de ILT naar boven komen (wat niet
onlogisch is), maar daardoor hebben sommige inspecteurs het gevoel dat ze geen of onvoldoende
toegang hebben tot beleid, met lange termijnen voordat een reactie richting onder toezicht staanden
komt, tot gevolg.
Pijler 4: Betere efficiency en dienstverlening
De ILT heeft deze pijler zelf als volgt geformuleerd op de website: “De ILT verbetert de efficiency en de
dienstverlening: het doel is optimale vergunningverlening. Zo werkt de ILT aan vereenvoudiging van het
tarievenstelsel voor vergunningen. Het nieuwe stelsel biedt inzicht in de kosten die de ILT maakt voor
vergunningverlening. Daarbij wordt gezocht naar de mogelijkheid om processen te uniformeren en daarmee
kosten te besparen. Overigens is de inspectie permanent bezig om haar eigen efficiency en dienstverlening te
verbeteren.”
De verbeteringen in de vergunningverlening zijn voor de buitenwereld van de ILT slechts beperkt zichtbaar en
merkbaar. Uit de cijfers in de Rijksbegroting blijkt dat de norm om 95% van de vergunningsaanvragen binnen
de gestelde termijnen af te handelen, niet wordt gehaald. Buiten de ILT wordt opgemerkt dat termijnen niet
worden gehaald. Binnen de ILT wordt aangegeven dat de systemen die het proces van vergunningverlening
moeten ondersteunen niet de gewenste ondersteuning geven. Zo is de managementinformatie die kan worden
gehaald uit de systemen nog gebrekkig, bijvoorbeeld de managementinformatie die nodig is om te sturen op
doorlooptijden. Dit bleek zowel in de casus rijdend materieel als de casus EVOA. De casus EVOA is tevens een
positief voorbeeld omdat daar het vergunningsverleningstraject werd gewijzigd, nadat werd geconstateerd dat
de ILT de normen ruim overschreed. Dit heeft er nu toe geleid dat de ILT de normen haalt.

87

9.3. Verbetermogelijkheden
We constateren dat er nog verbetermogelijkheden zijn om tot een succesvolle implementatie van de Koers te
komen.
We bevelen de ILT aan om duidelijk en eenduidig over de Koers te communiceren.
We constateren dat er binnen en buiten de ILT onduidelijkheid bestaat over de invulling van de Koers en dat de
Koers voornamelijk wordt gezien als weer een reorganisatie. Daarbij constateren we dat niet altijd consistent
wordt gecommuniceerd over de Koers (het woordgebruik aangaande de pijlers verschilt bijvoorbeeld per
publicatie). Zowel binnen als buiten de ILT is er behoefte aan consistentie en duidelijkheid.
We bevelen de ILT aan en om een cyclus in te richten waardoor de planning en de voortgang van de
implementatie kan worden gevolgd.
We constateren dat er geen duidelijk plan met activiteiten per jaar is opgesteld voor de implementatie van de
Koers en dat de monitoring van de voortgang van de implementatie hierdoor voornamelijk op basis van
gesprekken plaatsvindt. Een duidelijk pad tot 2021 (wanneer de ILT volledig volgens de nieuwe Koers moet
werken) ontbreekt. We bevelen de ILT aan om een planning- en monitorcyclus in te richten waardoor de
voortgang kan worden bewaakt. Dit zou kunnen door:
• Het opstellen van een activiteitenplan met acties en activiteiten per pijler van de Koers per jaar.
• Het opstellen van meetbare indicatoren en te bereiken doelen voor deze indicatoren in 2021.
• Het monitoren van de voortgang van de implementatie van de Koers door monitoring van de uitvoering
van activiteiten in het activiteitenplan en tussentijdse meting van de stand van zaken met betrekking tot
de indicatoren. Een voortgangsrapportage kan periodiek in het directieteam worden besproken, het
directieteam kan indien nodig bijsturen.
We bevelen aan het vaststellen van de indicatoren en de monitoring van de voortgang te combineren met onze
aanbeveling met betrekking tot het vaststellen van indicatoren voor doeltreffendheid (zie paragraaf 6.5) en
doelmatigheid (zie paragraaf 7.5) en het systematisch monitoren en analyseren hiervan.
We bevelen de ILT aan bij de implementatie van de Koers meer aandacht te hebben voor draagvlak binnen
en buiten de organisatie.
We constateren dat niet alle gesprekspartners binnen en buiten de ILT bekend zijn met de Koers en dat er ook
zorgen zijn over de gevolgen van de Koers. Deze zorgen zijn enerzijds een logische reactie op een onzekere
verandering. Anderzijds mogen zij niet leiden tot structureel verlies van draagvlak en vertrouwen in de ILT.
Daarbij constateren we dat de ILT haar eigen medewerkers ziet als het kapitaal van de organisatie. 159 Om
ervoor te zorgen dat dit kapitaal behouden blijft en dat de Koers succesvol in uitvoering kan worden gebracht,
geven we de ILT mee oog om te hebben voor de communicatie en het draagvlak van betrokkenen, intern en
extern. Daarbij denken wij niet alleen aan bedrijven onder toezicht maar ook aan bijvoorbeeld reizigers- en
milieuorganisaties.

159 Zie definitieve Houtskoolschets ILT, 7 mei 2018, pagina 6.

88

10. Beleidsopties bij 20%
minder budget
In dit hoofdstuk beschrijven we de beleidsopties in het geval er 20% minder middelen in te zetten zijn ten
behoeve van artikel 24 van de Rijksbegroting. Daarmee geven daarmee antwoord op de volgende
onderzoeksvraag:
RPE-vraag 15: In het geval der er significant minder middelen beschikbaar zijn (+/- circa 20% van de middelen
op het (de) beleidsartikel(en)), welke beleidsopties zijn dan mogelijk?
We omschrijven allereerst de uitgangspunten waarop wij een viertal beleidsopties hebben gebaseerd.
Vervolgens omschrijven we deze vier beleidsopties. Per beleidsoptie beschrijven we (waar mogelijk) het
percentage van de besparingsopgave dat kan worden ingevuld en de potentiële effecten die deze besparing
met zich mee kan brengen.

10.1. Uitgangspunten
De besparingsopgave (grondslag) is 20% van de totale uitgaven door het ministerie van IenW aan de ILT. De
totaal gerealiseerde uitgaven in 2017 aan de ILT zijn € 119.171.000,- (opgebouwd uit € 106.759.000,- vanuit
Artikel 24 en €12.412.000,- vanuit Artikel 97).160 Bij de beleidsopties zijn we daarom uitgegaan van het
realiseren van een besparing van € 23.834.200,-.
We beschrijven hierna vier beleidsopties voor het geval er nog minder middelen beschikbaar zijn, namelijk nog
eens € 23.834.200,- minder. We brengen daarbij de effecten van mogelijke beleidsopties op het behalen van de
hoofddoelstelling (het stimuleren en bewaken van veilige vervoers- en watersystemen en een duurzame
leefomgeving) in kaart voor zover dat mogelijk is.
Daarbij dient te worden opgemerkt dat de besparing die met de beleidsoptie gepaard gaat niet altijd precies te
berekenen is omdat daarvoor soms de benodigde cijfermatige informatie ontbreekt. Dat is bijvoorbeeld het
geval bij het doorberekenen van de kosten van herinspecties en hercontroles. De opbrengsten daarvan kunnen
nu niet in beeld worden gebracht omdat het precieze aantal herinspecties en hercontroles niet bekend is.

10.2. Beleidsopties bij 20% minder middelen
Hierna gaan wij in op de verschillende beleidsopties bij 20% minder middelen.

160 Zie jaarrekening 2017.

89

10.2.1. Beleidsoptie A – Risicogestuurd keuzes maken
Invulling van beleidsoptie A. – Minder middelen inzetten op kleine risico’s
De eerste beleidsoptie betreft het besparen op grond van de uitkomsten van de IBRA, de risicoanalyse. Dit
betekent dat de besparing van 20% wordt gerealiseerd door minder middelen in te zetten op de taken die
betrekking hebben op relatief kleine risico’s. Dit zou in de praktijk gebracht kunnen worden door bijvoorbeeld
de kleinste risico’s op een rij te zetten en te bezien of daar de middeleninzet kan worden verminderd, totdat
het punt is bereikt dat de besparing van 20% is gerealiseerd.
Zo zou de ILT bijvoorbeeld op een aantal terreinen kunnen overwegen om minder controles uit te voeren en
vooral reactief toezicht te houden (dat betekent: vooral controleren op grond van meldingen en daarnaast
geen tijd tot weinig eigen controles).
We geven een rekenvoorbeeld om dit te illustreren en om een beeld te geven van de potentiële besparing.
• Stel dat de risico’s waarop de ILT toeziet op volgorde van grootte worden gezet en vervolgens worden
ingedeeld in grote risico’s (een derde), middelgrote risico’s (een derde) en relatief kleine risico’s (een
derde).
• Stel dat 50% van de tijd wordt besteed aan de 33% grote risico’s, 30% van de tijd wordt besteed aan de
33% middelgrote risico’s en 20% van de tijd wordt besteed aan de 33% kleine risico’s. We nemen daarbij
aan dat de besparing op inzet alleen betrekking heeft op de directe inzet (en niet op overhead). In de
begroting voor 2018 was € 76 miljoen begroot voor directe inzet (inclusief bijvoorbeeld kosten voor
huisvesting en ondersteunende apparatuur voor deze directe inzet).161 De directe tijdsinzet komt
daarmee op: € 15,2 miljoen voor kleine risico’s, € 22,8 miljoen voor middelgrote risico’s en € 38 miljoen
voor grote risico’s.
• Stel dat in het kader van risicogericht toezicht wordt besloten om 50% minder tijd te besteden aan die
kleine risico’s.162 Van de bespaarde tijdsinzet wordt vervolgens een kwart ingezet op de grote risico’s
(dus het verplaatsen van inzet van kleine risico’s naar grote risico’s) en wordt driekwart bespaard. Dat
betekent de facto dat de besparing 37,5% op de directe tijdsinzet op de kleinere risico’s. We namen aan
dat 20% van de directe tijdsinzet op de kleinere risico’s wordt gericht. Dat betekent dat de besparing in
theorie 37,5% op de directe inzet voor kleine risico’s van € 15,4 miljoen is: € 5,7 miljoen. Dat is 23,9 %
van de besparingsopgave van € 23,8 miljoen.
• Stel dat vervolgens wordt besloten om 25% minder tijd te besteden aan de middelgrote risico’s, dan
ontstaat nog een aanvullende besparing. Als, net als bij de kleine risico’s, van de bespaarde tijd een
kwart wordt ingezet op de grote risico’s en driekwart wordt bespaard, dan betekent dat de facto een
besparing van 18,75% op de directe tijdinzet van de middelgrote risico’s van € 22,8 miljoen is: € 4,3
miljoen. Dat is 17,9% van de besparingsopgave van € 23,8 miljoen.
Uit het voorgaande volgt dat door 50% minder tijd te besteden aan de kleine risico’s en 25% minder tijd
besteden aan de middelgrote risico’s (en vervolgens een klein deel daarvan over te hevelen naar de inzet op
grote risico’s en de rest te besparen) een besparing te realiseren is van in theorie 41,8% van de totale
besparingsopgave.
Wij merken op dat de in dit voorbeeld gehanteerde percentages fors zijn (50% minder inzet op kleine risico’s en
25% minder inzet op middelgrote risico’s), omdat mag worden aangenomen dat de ILT het laaghangend fruit
161 In het kostprijsmodel 2018 zijn de kosten voor directe inzet per domein opgenomen. Deze kosten hebben we opgeteld om tot deze post

voor directe inzet te komen. De directe inzet voor de Autoriteit woningcorporaties is hier buiten beschouwing gelaten.
162
Voor de volgende risico’s geldt dat de berekende maatschappelijke schadebedragen dermate laag zijn, dat bij deze beleidsoptie voor
deze onderwerpen minder middelen worden ingezet: onvoldoende uitvoering milieutaken provincies, onthouden van passagiersrechten,
ongewenste verspreiding genetisch gemanipuleerde organismen (ggo’s) en onveilige infrastructuur buisleidingen. Zie IBRA 1.0, pagina 18.

90

(de gemakkelijke tijdsbesparingen) de afgelopen jaren ook al gedeeltelijk zal hebben geplukt en moeten
hebben geplukt om invulling te geven aan de taakstelling in de periode 2012-2017 (totale taakstelling in deze
periode betrof € 16.540.000,-). Ook met deze forse percentages wordt het doel van 20% besparen niet
gerealiseerd.
Als de besparing volledig zou moeten worden gerealiseerd met deze beleidsoptie, dan zou 20% besparen op
het totale budget pas worden gerealiseerd als alle taken met een klein risico niet langer worden uitgevoerd
(20% van tijdsinzet wordt aan kleine risico’s besteed) en de tijdsinzet op de middelgrote risico’s (waaraan 30%
van de tijd in het voorbeeld wordt besteed) wordt gehalveerd. In die combinatie wordt in totaal 35% van de
directe inzet bespaart: 35% van € 76 miljoen leidt tot een besparing van € 26,6 miljoen (en dat is hoger dan de
beoogde € 23,8 miljoen).
Mogelijk effect van beleidsoptie A.
Met deze beleidsoptie zou - volgens het rekenvoorbeeld dat hiervoor is toegelicht – in theorie een 41,8% van
de beoogde reductie van 20% kunnen worden gerealiseerd.
In aanvulling hierop merken we het volgende op:
• In dit rekenvoorbeeld zijn de consequenties van het doorvoeren van deze besparingen door ons niet
goed inzichtelijk te maken. Met andere woorden: wat de gevolgen hiervan zijn voor de naleving in de
sectoren waarop de ILT toezicht houdt en wat een eventuele afname van de naleving vervolgens doet
met de veiligheid of duurzaamheid is door ons niet in kaart te brengen. Deze aanpak kan leiden tot een
grotere doelmatigheid, omdat minder tijd en middelen worden besteed aan risico’s die relatief klein zijn
en verhoudingsgewijs meer middelen worden ingezet op de relatief grotere risico’s. Echter, of met deze
besparing ook de verhouding tussen tijdsinzet enerzijds en veiligheid en duurzaamheid anderzijds ook
toeneemt is niet vast te stellen.
• Op sommige taken kan de ILT niet (of weinig) besparen, omdat er een verplichting in de wet is om de
taak uit te voeren (bijvoorbeeld vergunningverlening). Ook zijn er verschillende sectoren waar taken van
de ILT verplicht zijn vanwege Europese regelgeving of internationale verdragen. Het niet of minder
intensief uitvoeren van deze taken kan ertoe leiden dan Nederland niet langer aan deze verplichtingen
voldoet. Het is daarmee aannemelijk dat de ILT minder op wettelijke vergunningsverleningstaken en
internationaal overeengekomen taken bespaart waardoor dit gecompenseerd zal moeten worden met
een grotere besparing op andere taken met een laag risico. Dit kan er ook toe leiden dat met name
toezicht (minder vaak wettelijk vastgelegd) zodanig afneemt dat de (gepercipieerde) pakkans in de
sectoren waar de ILT minder toezicht houdt sterk afneemt en daardoor onder toezicht staanden minder
prikkels ervaren zich aan de regels te houden (en het risico in deze sectoren juist weer toeneemt,
afhankelijk van de intrinsieke veiligheidscultuur van een sector). Immers, op het moment dat er weinig
controle is op overtredingen kan er bij marktpartijen (die onder grote concurrentie staan) de verleiding
ontstaan om zich niet aan de regels te houden, een incidentele boete te accepteren, maar uiteindelijk
wel de eigen winst te maximaliseren.
• Een ander mogelijk negatief effect is dat er alsnog ongewenste effecten kunnen optreden omdat er
informatie in de risicoanalyse ontbreekt waardoor niet alle risico’s (even) goed zijn in te schatten. Dat
kan er toe leiden dat de ingezette middelen alsnog niet doeltreffend en doelmatig worden ingezet. Dat
is bijvoorbeeld het geval als de ILT de risico’s niet goed in beeld heeft, bijvoorbeeld doordat de juiste
data over risico’s ontbreken.163 Dan kan ook het geval zijn als de door de ILT ingeschatte risico’s niet
overeenkomen met de reële risico’s. De Algemene Rekenkamer waarschuwt ook voor deze “emerging
risks”.164 Daarnaast kan dit het geval zijn als niet duidelijk is of een laag risico het gevolg is van de
163

Zo geeft de ILT in de IBRA aan dat sommige risico’s niet te kwantificeren zijn.

164 Resultaten verantwoordingsonderzoek 2017, Algemene Rekenkamer, 2018.

91

interventie door de toezichthouder of dat het risico ook laag zou zijn zonder interventie van de
toezichthouder.

10.2.1. Beleidsoptie B – Efficiency maatregelen nemen
Invulling van beleidsoptie B.
De tweede beleidsoptie bestaat uit het doorvoeren van efficiëntiemaatregelen ten behoeve van de organisatie.
Zoals geconstateerd in hoofdstuk 7 hebben wij indicaties dat de ILT efficiënter georganiseerd kan worden.
Winst valt te behalen door de volgende processen efficiënter te organiseren:
• Door de ICT zodanig in te richten dat de werkprocessen beter worden ondersteund, kunnen inspecteurs
en andere medewerkers sneller en beter hun werk doen. Er kunnen dan ook betere analyses worden
gemaakt op grond van de informatie uit de systemen, waardoor inspecteurs gerichter (op risico’s)
kunnen worden ingezet. In theorie is dit een veelbelovende besparingsoptie, waarbij wel moet worden
opgemerkt dat de kosten voor de baten uitgaan. Er moet eerst worden geïnvesteerd in ICT, alvorens dit
leidt tot lagere beheerkosten (van de systemen zelf) en betere ondersteuning van de inspecteurs, die
dan bijvoorbeeld meer controles kunnen uitvoeren in dezelfde tijd. Wat de baten zullen zijn van betere
ondersteuning van inspecteurs en overige medewerkers kunnen we niet vaststellen. Dat is per taak van
de ILT zeer uiteenlopend en vergt een analyse op taakniveau. Wat de kosten van de totale investering
zijn kunnen we ook niet aangeven, omdat dit niet uit de stukken blijkt die in het kader van deze
beleidsdoorlichting beschikbaar zijn gesteld.
• Een mogelijkheid om te besparen die raakt aan de ICT is het kritisch kijken naar externe inhuur. Als de
ILT als norm zou nemen dat de kosten van externe inhuur maximaal 10% van de totale personeelslasten
mogen bedragen, dan zou de inhuur maximaal circa € 10 miljoen mogen bedragen (namelijk 10% van €
99,4 miljoen).165 De externe inhuur in 2017 betrof € 13,2 miljoen, dus een aanvullende besparing van €
3,2 miljoen zou dan nodig zijn om de norm van 10% te halen. Als de ILT dat zou lukken, dan zou daarmee
zo’n 13,4 % van de besparingsopgave (van bijna € 24 miljoen) kunnen worden ingevuld. De ILT merkt
hierover op dat een kanttekening is dat er ook noodzaak tot inhuur is. Zij geven aan dat het Rijksbeleid is
om de ontwikkeling van de ICT extern te beleggen bij aangewezen SSO’s, dat de ILT al jaren niet meer
over de vereiste interne ontwikkelcapaciteit beschikt en dat er nog veel te ontwikkelen valt de komende
jaren.
• Het ziekteverzuim van de ILT is relatief hoog (5,0 tot 5,7% ten opzichte van de norm van 4%). Als het de
ILT lukt om met effectieve maatregelen het ziekteverzuim te reduceren tot de norm van 4%, dan wordt
ongeveer € 1,5 miljoen doelmatigheidswinst gerealiseerd (namelijk 1,5% op de totale personeelslasten
in 2017 van € 99,4 miljoen). Daarmee kan dus ook zo’n 6,3 % van de besparingsopgave kan worden
ingevuld.
• Daarnaast kan het inzetten van technologische innovaties tijdswinst opleveren. Een voorbeeld van een
innovatie is de inzet van slimme meters bij de controle op de hoogte van het zwavelgehalte op
zeeschepen. Door de inzet van dergelijke meetinstrumenten kan het aantal fysieke controles worden
gereduceerd. De mogelijke besparing van de inzet van innovaties is niet te kwantificeren in het kader
van dit onderzoek.
Bij betere ICT-ondersteuning en innovaties zoals betere meetapparatuur kan het werk worden uitgevoerd door
minder mensen. Een aanvullend onderzoek zou nodig zijn om in detail, per proces te analyseren hoeveel fte
hiermee zou kunnen worden bespaard. Door ziekteverzuim terug te dringen tot 4% kan ook met minder fte’s
worden volstaan (circa vijftien fte). Door ICT zodanig in te richten dat de externe inhuur voor ICT kan worden
gereduceerd, kunnen kosten worden bespaard.

165 Zie: https://www.rbv.minfin.nl/2018/modellen/verantwoording/3-60-bijlage-inhuur-externen.

92

Mogelijk effect van beleidsoptie B.
Het besparingspotentieel van minder ziekteverzuim (circa € 1,5 miljoen) en minder externe inhuur (circa € 3,2
miljoen) is volgens de voorgaande redenering en aannamen in totaal € 4,7 miljoen. Dat is bijna 20% (lees een
vijfde) van de totaal beoogde besparingsopgave van 20%. Wat het besparingspotentieel is van het beter
ondersteunen van de werkprocessen van ILT-ers met ICT en van het inzetten van technologische innovaties is
niet te kwantificeren, omdat daarvoor een analyse per taak nodig is.
In aanvulling hierop merken we op dat voor sommige onderdelen van deze beleidsoptie geldt dat eerst een
investering moet worden gedaan, alvorens op de langere termijn besparingen worden gerealiseerd. Dit geldt
bijvoorbeeld voor het verbeteren van de ondersteuning van de werkprocessen van medewerkers via ICT en de
inzet van technologische innovaties. Kosten gaan voor de baten uit.

10.2.2. Beleidsoptie C – Evenredige ILT brede besparing (kaasschaaf)
Invulling van beleidsoptie C.
Deze optie is gebaseerd op kostenreductie over de volle breedte van het werkterrein van de ILT. Met andere
woorden: op alle domeinen wordt hetzelfde percentage bespaard. En ook bij alle taken: vergunningverlening
moet 20% goedkoper, handhaving moet 20% goedkoper, et cetera. Deze methode wordt ook wel aangeduid als
de kaasschaafmethode.
Mogelijk effect van beleidsoptie C.
Met deze beleidsoptie zou (tot) 100% van de besparingsopgave bereikt kunnen worden, maar daarbij moet
worden opgemerkt dat dit relatief grote consequenties kan hebben op de naleving en op de veiligheid en
duurzaamheid. We merken hierbij op dat deze beleidsoptie altijd meer nadelige effecten zal hebben dan
beleidsoptie A, waarbij niet een kaasschaaf wordt gehanteerd maar waarbij heel gericht wordt bespaard aan
de hand van een goede analyse van de omvang van de risico’s.
In de praktijk zal deze methode ertoe leiden dat op alle domeinen zal worden gekeken hoe men nog selectiever
te werk kan gaan en hoe men (nog) meer kan prioriteren. Een risico hierbij is dat er ook bij onderwerpen waar
de risico’s relatief groot zijn wordt gesneden en dat er dus relatief grote effecten zijn.
Verder merken we op:
• De verwachting is dat de besparing wordt ingevuld door een lagere personele inzet. De druk op de
capaciteit zal (nog) verder toenemen. 166
• Om de verminderde capaciteit effectief in te zetten zal goed moeten worden geprioriteerd binnen alle
domeinen en taakvelden. Op sommige punten kan dat positieve effecten hebben, bijvoorbeeld als blijkt
dat met minder tijdsinzet toch (ongeveer) dezelfde resultaten kunnen worden gehaald en bijvoorbeeld
als de noodzaak om goed samen te werken met andere inspecties toeneemt en daardoor betere
afstemming plaatsvindt. Bijvoorbeeld samenwerking met de Douane of de NVWA. In hoofdstuk 7
concluderen we dat de samenwerking nog kan worden verbeterd en daarom een aandachtspunt is bij
het doorvoeren van deze variant.
• Echter, dit proces kan er ook toe leiden dat de tijdsinzet op onderdelen zodanig laag wordt, dan de
kwaliteit eronder gaat leiden of dat niet meer goed kan worden voldaan aan wettelijke verplichtingen,
bijvoorbeeld die uit Europese regelgeving. Voorbeelden zijn het uitblijven of verlichten van audits, het
uitstellen of afzeggen van overleggen en bezuiniging op vertegenwoordiging van de ILT in het
buitenland. Bij vergunningverlening zou het percentage vergunningen dat binnen de norm wordt
verstrekt nog verder kunnen afnemen (en nog verder verwijderd kunnen raken van de gewenste 95%
166 OVV (2017) Veiligheid vliegverkeer Schiphol

93

binnen de normtijd verstrekt). Bij handhaving zou het aantal en de frequentie van inspecties en audits
kunnen afnemen. Dat kan effect hebben op de mate waarin onder toezicht staanden de wet naleven
(omdat de pakkans kleiner is) en dat kan maatschappelijke effecten hebben. Proactieve handhaving zou
moeten plaatsmaken voor handhaving op basis van meldingen of signalen. Ook dat kan consequenties
hebben voor naleving en daarmee voor effecten op veiligheid en duurzaamheid. Een gevolg van minder
medewerkers per sector kan zijn dat de sectorkennis afneemt, dat het verschil in kennis bij de
toezichthouder en kennis bij de sector toeneemt en daarmee het risico op regulatory capture (het
verschijnsel dat de toezichthouder ongewenst wordt beïnvloed door de sector waarop toezicht wordt
gehouden vanwege de kennisachterstand) toeneemt.

10.2.3. Beleidsoptie D – Inkomsten derden verhogen
Invulling van beleidsoptie D.
De vierde beleidsoptie is gericht op het verhogen van de inkomsten uit derden. De besparing wordt hierbij
gerealiseerd door een groter deel van de kosten te laten betalen door de sector in plaats van door de overheid.
We zien drie varianten om hier invulling aan te geven.
Variant 1: Het volledig doorbelasten van de vergunningverlening aan de sector.
Bij deze variant worden de tarieven van vergunningverlening zodanig verhoogd dat ze volledig kostendekkend
zijn. De kosten van vergunningverlening door de ILT worden thans niet geheel gedekt door de inkomsten die de
ILT verkrijgt vanuit de tarieven die worden betaald door de aanvragers van vergunningen. 167 Hiervoor zijn twee
oorzaken te noemen:
4. De ILT geeft aan vergunningen/ontheffingen te verlenen waarvoor geen wettelijke tariefregeling
bestaat. Met ander woorden, ze zijn gratis (veelal in het milieu-domein).
5. Daarnaast zijn er vergunningen waar wel een tariefregeling bestaat maar om politieke redenen is
besloten om de kosten laag (soms tot € 0,-) te houden.
In het eerste geval moet in deze optie een wetswijziging plaatsvinden waarbij het tariefstelsel wordt
geïntroduceerd. In het tweede geval volstaat een aanpassing van het tarief per ministeriële regeling en besluit.
Voor beide categorieën geldt dat ze qua inkomstenderving voor de ILT ongeveer even groot zijn (circa € 6
miljoen).
Indien deze kosten worden doorbelast aan de sector stijgen vanzelfsprekend de lasten voor
vergunningverlening in de sectoren waar nu geen wettelijke regeling bestaat of een nultarief geldt.
Variant 2: Het doorbelasten van de kosten als gevolg van herinspecties en herhaalaudits aan de onder toezicht
staande.
De ILT brengt nu geen kosten in rekening voor een herinspectie of herhaalaudit, wanneer bij een eerdere
inspectie of audit non-conformiteiten zijn geconstateerd bij de onder toezicht staande. 168 De ILT kan de
inkomsten verhogen door deze (her)inspecties in rekening te brengen bij de onder toezicht staande.
Variant 3: Het doorbelasten van toezicht en handhaving aan de sectoren waarop toezicht wordt gehouden (in
plaats van bekostiging uit publieke middelen).
De ILT brengt geen kosten in rekening voor toezicht en handhaving bij de sector. Een aantal andere
toezichthouders (bijvoorbeeld Autoriteit Financiële Markten 169) brengt kosten voor toezicht en handhaving wel
167 Zie: http://rijksbegroting.nl/2017/voorbereiding/begroting,kst225647_23.html.
168

Dwangsommen uitgezonderd.

169 https://www.afm.nl/nl-nl/over-afm/kosten-tz/adviserend-panel-tarieven.

94

in rekening bij de onder toezicht staande organisaties. Dat principe staat aan de basis van deze optie: het laten
betalen van de kosten van toezicht en handhaving door de sectoren zelf.
Mogelijk effect van beleidsoptie D.
We schetsen hieronder de mogelijke effecten van besparing per variant:
Variant 1: Het volledig doorbelasten van de vergunningverlening aan de sector.
De ILT ontvangt een jaarlijkse bijdrage vanuit artikel 97 ter dekking van de kosten die niet aan de
vergunningsaanvragers in de tarieven worden doorbelast. In 2017 was dit € 12,4 miljoen Door deze kosten in
de toekomst wel door te berekenen aan de sector voldoet de ILT voor 52% van de totale besparingsopgave
(die 20% van het budget van de ILT betreft).
We verwachten hiervan geen tot weinig effect op het bereiken van de beleidsdoelstelling.
Echter, het doorberekenen van kosten aan vergunningsaanvragers kan wel van invloed zijn op de onder
toezicht staanden, bijvoorbeeld doordat de internationale concurrentiepositie van betrokken partijen en de
business case van bedrijven en sectoren mogelijk negatief beïnvloed wordt. Via die weg kan deze besparing wel
tweede orde-effecten hebben, waardoor het mogelijk gevolgen heeft voor andere beleidsdoelstellingen.
Variant 2: Het doorbelasten van de kosten als gevolg van herinspecties en herhaalaudits aan de onder toezicht
staande.
Omdat uit de cijfers van de ILT niet is op te maken welk deel herinspecties of herhaalaudits betreft, is niet
aan te geven welk percentage van de besparingsopgave deze maatregel precies kan opleveren.
Een positief effect kan zijn dat onder toezicht staande organisaties beter naleven, om te voorkomen dat zij de
kosten van herinspecties moeten dragen.
Een negatief effect kan zijn dat het doorberekenen relatief veel administratieve lasten met zich meebrengt
(bijvoorbeeld als organisaties bezwaar aantekenen). De kosten van dit systeem kunnen daardoor relatief groot
worden of zelfs de opbrengsten het systeem overtreffen. Daarnaast zou deze optie ertoe kunnen leiden dat
onder toezicht staanden de noodzaak van herinspecties en herhaalaudits ter discussie gaan stellen en dit
bijvoorbeeld tot een toename van bezwaren en beroepen kan leiden. Hierdoor zou de ILT extra capaciteit
moeten inzetten en/of kosten kwijt zijn om deze bezwaren en beroepen af te handelen.
Variant 3: Het doorbelasten van toezicht en handhaving aan de sectoren waarop toezicht wordt gehouden (in
plaats van bekostiging uit publieke middelen).
De kosten voor toezicht en handhaving bedragen het overgrote deel van de kosten op de begroting van de
ILT. Door deze kosten gedeeltelijk door te berekenen kan 100% van die 20% worden gerealiseerd (ook zonder
kostengeoriënteerde tarieven voor vergunningen).
De effecten zijn soortgelijk als bij de eerste variant van deze optie (volledig doorbelasten vergunningverlening):
weinig tot geen effect op de beleidsdoelstelling, maar mogelijk wel tweede orde-effecten (transitie-effecten,
internationale concurrentiepositie, et cetera).
Net als in de tweede variant van deze optie (optie D) kunnen de administratieve lasten die samenhangen met
de inrichting van een dergelijk systeem een negatief effect hebben. Zo geldt hier dat er sectoren zijn waarvan
de afbakening lastig te bepalen is waardoor het complex wordt om op de inning toe te zien (denk aan de
taximarkt).

95

Tot slot dient men zich ervan bewust te zijn dat in de media de beeldvorming kan ontstaan dat de sector het
eigen toezicht financiert. Dit kan de beeldvorming over de onafhankelijkheid van de toezichthouder
beïnvloeden.

10.3. Samenvatting en combinatie van beleidsopties
In tabel 13 hebben we de beleidsopties om de besparingsopgave van 20% in te vullen samengevat. Daarbij
merken we op dat we per beleidsoptie hebben gekozen voor in onze ogen een zo realistisch mogelijke invulling.
Dit neemt niet weg dat we constateren dat er risico’s samenhangen met het doorvoeren van de beleidsopties.
Deze risico’s hebben we opgenomen in de kolom met mogelijke effecten. Omdat we hebben gekozen voor een
realistische invulling van de beleidsopties is het niet mogelijk met alle beleidsopties te een besparing van 20%
van het budget te komen.
Percentage van • Mogelijke effecten van de besparing
besparingsopgave
€23.834.200
Beleidsoptie A: Risicogestuurd keuzes maken (minder middelen inzetten op kleine risico’s)
Risicogestuurd keuzes
maken (op basis van
risicoanalyse)

Met deze beleidsoptie
zou - volgens het
rekenvoorbeeld dat
hiervoor is toegelicht in theorie 41,8% van
de beoogde reductie
van 20% kunnen
worden gerealiseerd.

Mogelijke effecten:
•

Grotere doelmatigheid doordat middelen worden ingezet op de
grootste risico’s. Tegelijkertijd: als er informatie ontbreekt over
bepaalde risico’s, dan kan ook de situatie ontstaan dat de
middelen vooral worden ingezet op de risico’s die de
toezichthouder in het oog heeft (terwijl er mogelijk ook risico’s
zijn waarop de toezichthouder minder goed zicht heeft).

•

Afname gepercipieerde pakkans in sectoren waar de inzet van
toezicht substantieel (50%) afneemt, met als gevolg dat onder
toezicht staanden minder gestimuleerd worden zich aan regels
houden (waardoor de risico’s juist weer kunnen toenemen).
Overigens komt dit dan op een later moment in een nieuwe
risicoanalyse weer naar boven, waardoor de aanpak weer kan
worden geïntensiveerd. Immers, de risicoanalyse wordt niet
eenmalig uitgevoerd, maar wordt periodiek herhaald.

Beleidsoptie B: Efficiency-maatregelen nemen
ICT zodanig inrichten dat de
werkprocessen beter
worden ondersteund

De besparing is niet te
kwantificeren. Kosten
gaan voor de baten
uit.

Mogelijke effecten:
•

Inspecteurs kunnen beter en sneller hun werk uitvoeren. Ze
kunnen in dezelfde tijd meer controles uitvoeren.

•

Er kunnen betere analyses worden gemaakt, waardoor beter
kan worden ingeschat op welke bedrijven de ILT extra goed
moet letten.

Maatregelen treffen om
ziekteverzuim te reduceren
tot de norm van 4%.

In theorie kan
maximaal 6% van de
besparing hiermee
worden behaald
(namelijk ca. € 1,5

•

Door het ziekteverzuim te reduceren tot maximaal 4% heeft de
ILT meer mensen beschikbaar om in te zetten. Dat heeft een
direct, positief effect op de doeltreffendheid en doelmatigheid.

96

miljoen besparing op
jaarbasis).

•

Daarbij dient er rekening mee gehouden te worden dat het tijd
vergt om het ziekteverzuim terug te dringen en dat deze
inspanning extra investeringen vergt.

Als norm hanteren dat
maximaal 10% van de
totale personeelslasten
mag worden besteed aan
externe inhuur

Inzetten technologische
innovaties

In theorie kan
maximaal 13% van de
besparing hiermee
worden behaald
(namelijk ca. € 3,2
miljoen. besparing op
jaarbasis)

•

Het eerste orde-effect is een besparing bij de externe inhuur.

•

Een negatieve consequentie hiervan kan zijn dat deze besparing

De besparing is niet te
kwantificeren.

•

ertoe leidt dat minder tempo kan worden gemaakt met
aanpassing van de ICT bij de ILT. In theorie kan het zijn dat de
hierdoor gemiste baten uiteindelijk de bespaarde kosten
overtreffen.
Door technologische innovaties kan tijdrovend mensenwerk
worden vervangen door goedkopere manieren van werken.
Bovendien kan het toezicht hierdoor verbeteren.

Beleidsoptie C: Evenredige ILT-brede besparing (‘kaasschaaf-methode’)
ILT-brede besparing
(kaasschaafmethode)

Met deze beleidsoptie
zou (tot) 100% van de
besparingsopgave
bereikt kunnen
worden, maar daarbij
moet worden
opgemerkt dat dit
relatief grote
consequenties kan
hebben op de
naleving en op de
veiligheid en
duurzaamheid.

Mogelijke effecten:
•

Lagere personele inzet.

•

Strengere prioriteitsstelling en efficiëntere inzet van middelen.

•

Afname percentage vergunningen binnen de norm, verdere
verwijdering van de gewenste 95% binnen de normtijd
verstrekt.

•

Afname van frequentie van inspecties en audits, met mogelijk
effect op naleving van wet en pakkans.

•

Handhaving op grond van meldingen of signalen, in plaats van
proactieve handhaving. Met consequenties voor de naleving.

•

Afname van sectorkennis en toename van risico op regulatoty
capture.

Beleidsoptie D: Inkomsten derden verhogen
Volledig doorbelasten van
de kosten
vergunningverlening aan
vergunningaanvragers

52% van de besparing

Mogelijke effecten:

halen is mogelijk.

•

Door € 12.4120.000,in de toekomst wel

Deze optie heeft weinig tot geen effect op het bereiken van
beleidsdoelstelling.

•

Deze optie vergt aanpassingen in wet- en regelgeving waarin nu

door te berekenen

om politieke redenen is gekozen om een nultarief voor

aan de sector voldoet

vergunningen.

de ILT voor 52% van

•

Mogelijk wel tweede orde-effect op internationale

de totale

concurrentiepositie en business case van onder toezicht

besparingsopgave (die

staande organisaties.

20% van het budget
van de ILT betreft).

Herinspecties en
herhaalaudits in rekening
brengen bij onder toezicht
staande organisaties

De besparing is niet te
kwantificeren op
grond van de
beschikbare
informatie.

•

Een positief effect kan zijn dat onder toezicht staande
organisaties beter naleven, om te voorkomen dat zij de kosten
van herinspecties moeten dragen.

•

Een negatief effect kan zijn dat het doorberekenen relatief veel
administratieve lasten met zich meebrengt. Ook kan het tot een
toename in bezwaren en beroepen leiden. De kosten van dit

97

systeem kunnen daardoor relatief groot worden (in relatie tot
de opbrengsten van deze optie).
Doorberekenen van
toezicht- en
handhavingskosten170

De kosten voor
toezicht en
handhaving bedragen
het overgrote deel
van de kosten op de
begroting van de ILT.
Door deze kosten
gedeeltelijk door te
berekenen kan 100%
van die 20% worden
gerealiseerd (ook
zonder
kostengeoriënteerde
tarieven voor
vergunningen).

•

Deze optie heeft weinig tot geen effect op het bereiken van de
beleidsdoelstellingen.

•

Mogelijk zijn er wel tweede orde-effecten (transitie-effecten,
internationale concurrentiepositie, et cetera).

•

Een negatief effect kan zijn dat het doorberekenen relatief veel
administratieve lasten met zich meebrengt.

Tabel 13. Samenvatting beleidsopties voor besparingsopgave van 20%.

We constateren dat het niet mogelijk is een ingroeimodel op te stellen waarbij bijvoorbeeld na het eerste jaar
5% is bespaard, na het tweede jaar 10% is bespaard, na het derde jaar 15 % is bespaard en na het vierde jaar
20% is bespaard, omdat niet van alle beleidsopties (en de onderdelen ervan) de besparing te kwantificeren is
Wel kunnen we aangeven hoe een verstandige mix van de voorgaande beleidsopties kan worden samengesteld
en hoe de beleidsopties zich tot elkaar verhouden:
• Beleidsoptie A (risicogericht besparen) is bijvoorbeeld altijd te verkiezen boven beleidsoptie C
(kaasschaaf).
• Met beleidsoptie A alleen is het lastig om de volledige besparing van 20% te realiseren (zie de
rekenvoorbeelden). In het eerste rekenvoorbeeld waarin zeer ruim (50% respectievelijk 25%) is gekort
op de tijdsinzet op de lage en middelgrote risico’s blijkt het mogelijk is om 67,5% van de
besparingsopgave te realiseren (en niet 100%). Echter, daar moet bij worden opgemerkt dat dit (grote)
effecten kan hebben op bijvoorbeeld de naleving en op het realiseren van beleidsdoelstelling van artikel
24 van de Rijksbegroting.
• Dat betekent dat beleidsoptie A in combinatie met de beleidsopties B en D moet worden bezien.
• Voor beleidsoptie D geldt dat het gaat om het doorbelasten van de kosten van de ILT aan de
vergunningaanvragers en/of onder toezicht staande sectoren. Die doorbelasting heeft weinig negatieve
effecten op het bereiken van de beleidsdoelstellingen (van artikel 24 van de Rijksbegroting).
Tegelijkertijd kan de ILT deze doorbelasting nauwelijks zelf beïnvloeden. Het vergt bijvoorbeeld
aanpassing van tariefregelingen en dat is het domein van de verantwoordelijke Minister. Over het
algemeen in het tariefbeleid erop gericht geen (al te) grote sprongen in de tarieven te laten ontstaan,
dus voor deze beleidsoptie zal de eventuele besparing stapsgewijs moeten plaatsvinden (een
ingroeimodel).
• Voor beleidsoptie B geldt dat inzetten op reductie ziekteverzuim maar vooral op innovatie, zoals in het
voorbeeld van het meten van het zwavelgehalte, altijd onderdeel zou moeten zijn van de
besparingsopties. Over het algemeen geldt hierbij dat kwaliteit kan worden behouden in combinatie
met een daling van de kosten. Voor de verbetering van de ICT geldt dat de kosten voor de baten uitgaan
en dat de baten in het kader van dit onderzoek niet te kwantificeren zijn. Een aanvullend onderzoek
waarin per taak wordt geanalyseerd wat de potentiële opbrengsten van ICT en technologische
innovaties in termen van minder fte zijn zou nodig zijn om dit in beeld te brengen.

170 Zie: https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-beleid-en-regelgeving/verplichte-kwaliteitseisen/maat-houden.

98

Bijlage I. Betrokkenen
Experts in het onderzoeksteam
• prof.dr. I. (Ira) Helsloot.
• prof.dr. R. J. (Roel) in ’t Veld.
• prof.dr. B. (Bert) van Wee.
Onafhankelijk deskundige
• drs. R. (Richard) van Zwol.
Leden van de begeleidingsgroep

99

Bijlage II. Lijst afkortingen
Afkorting

Beschrijving

ACM

Autoriteit Consument en Markt

AIB

Afval Industrie Bedrijven

ANVS

Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Straling

AW

Autoriteit Wonen

Awb

Algemene wet bestuursrecht

BIT

Bureau ICT-Toetsing

BZK, het ministerie van

Binnenlandse Zaken en Koningsrelaties

CBR

Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen

CFV

Centraal Fonds Volkshuisvesting

DG

Directoraat-generaal

DICTU

Dienst ICT-Uitvoering

ECR

Euro-Controlroute

EVOA

Europese Verordening Overbrenging Afvalstoffen

fte

fulltime-equivalent

HUF-toets

Haalbaarheids-, Uitvoerings- en fraudegevoeligheidstoets

IBI

Interprovinciale Baseline Informatiebeveiliging

IBRA

ILT-brede risicoanalyse

ICAO

International Civil Aviation Organization

IenM, het ministerie van

Infrastructuur en Milieu

IenW, het ministerie van

Infrastructuur en Waterstaat

IG

Inspecteur-generaal

IGZ

Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd

ILT

Inspectie Leefomgeving en Transport

IMO

International Maritime Organization

IOD

Inlichtingen- en Opsporingsdienst

IVW

Inspectie Verkeer en Waterstaat

KFD

Kernfysische Dienst

KNMI

Koninklijk Metereologisch Instituut

100

LVNL

Luchtverkeersleiding Nederland

MIC

Meld- en Informatiecentrum

NVWA

Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit

OVV

Onderzoeksraad voor Veiligheid

RPE

Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek

SG

Secretaris-generaal

SSO

Shared Service Organisation

SWOT (analyse)

Strenghts, Weaknesses, Opportunities and Threats

SWOV

Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid

SZW, het ministerie van

Sociale Zaken en Werkgelegenheid

VenW, het ministerie van

Verkeer en Waterstaat

VOTOB

Vereniging van onafhankelijke tankopslagbedrijven

VROM

Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer

VVN

Veilig Verkeer Nederland

WPS

Water Producten Stoffen

WRR

Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid

101

Bijlage III. Toetsingscriteria
Voor het opstellen van evaluatiecriteria is door KWINK groep gebruik gemaakt van verschillende eerder
ontwikkelde criteria. De Kaderstellende Visie op Toezicht noemt zes principes van goed toezicht: selectief,
slagvaardig, samenwerkend, onafhankelijk, transparant en professioneel. In 2013 heeft de Wetenschappelijke
Raad voor het Regeringsbeleid een aantal aanbevelingen gedaan, die door het kabinet zijn vertaald in
zogenaamde “verbetervoorstellen”. Ook de Nationale ombudsman heeft aanbevelingen gedaan voor
rijksinspecties.171 Op internationaal niveau heeft de Organisatie voor Economische Samenwerking en
Ontwikkeling (OESO) een “toolkit” vastgesteld met “best practice principles”. 172
Ook hebben we gebruik gemaakt van onze eigen expertise en ervaring met het evalueren van de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het functioneren van toezichthouders en inspecties (waaronder IGZ,
Agentschap Telecom, Staatstoezicht op de Mijnen, ACM, NMa, Verispect, CA, OPTA en de evaluatiecriteria die
we hebben opgesteld voor de Kansspelautoriteit).
De toetsingscriteria zijn indicatief voor de doeltreffendheid, de doelmatigheid en de governance van een
toezichthouder.
De indicatoren zijn in deze bijlage nader gedefinieerd.

Doeltreffendheid
De eerste vijf criteria hebben betrekking op de doeltreffendheid van de ILT.
Toetsingscriterium 1: Effectgericht.
Effectgerichtheid betekent de mate waarin de ILT afgestemd toegespitst is op het effect of de uitwerking die zij
heeft. Dit toetsingscriterium heeft met name betrekking op een aantal onderdelen, namelijk: detectie,
prioritering, risicoanalyse en de inzet van handhavingsinstrumentarium.
• Detectie richt zich op het tijdig signaleren van de belangrijkste problemen in de markt zodat deze
kunnen worden voorkomen of opgelost.
• Risicoanalyse heeft betrekking op de mate waarop een toezichthouder zicht heeft op de belangrijkste
risico’s zodat deze risico’s kunnen worden meegewogen in de prioritering.
• Prioritering betekent dat de toezichthouder weloverwogen inzet op de onderwerpen waarop zij het
grootste effect kan hebben (omdat het risico groot is en/of omdat het risicoreductiepotentieel van de
toezichthouder groot is). Ook betekent prioritering dat een toezichthouder goed onderbouwde balans
weet te realiseren tussen de verschillende taken (bijvoorbeeld vergunningverlening, toezichtstaken en
opsporing).
• Inzet handhavingsinstrumentarium173 wordt gedefinieerd als de mate waarop de toezichthouder
slagvaardig is (vasthoudend, indringend, kritisch en proactief) in haar acties, en met haar acties het
gedrag van belanghebbenden weet te beïnvloeden.
171 Zie: https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/onderzoek/Rapport%20Burgerperspectief%20Rijksinspecties%202017-

080_0.pdf.
172 Zie: http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/governance-regulators.html.
173
Een toezichthouder heeft meerdere handhavingsinstrumenten tot haar beschikking, variërend van formele instrumenten (dwangsom,
bestuurlijke boete) tot meer informele handhavingsinstrumenten (waaronder zogenaamde ‘wenkbrauwgesprekken’).

102

Toetsingscriterium 2: Professioneel en deskundig
Met dit toetsingscriterium toetsen wij in hoeverre de toezichthouder professioneel en deskundig is. Hieronder
verstaan we ten eerste de deskundigheid van medewerkers van de toezichthouder: beschikken zij over de
juiste competenties (bijvoorbeeld inhoudelijke experties, beoordelingsvermogen en communicatieve
vaardigheden) om invulling te geven aan de taak die van hen verwacht wordt. Ook kijken we hierbij naar de
mogelijkheden die aan de medewerker worden geboden om zich als professional verder te ontwikkelen. Ten
tweede kijken we naar de deskunidghied van de organisatie: beschikt de organisatie in de breedte over de
competenties om als toezichthouder te functioneren? Beschikt het topmanagement van de organisatie over de
juiste competenties en checks and balances? En tot slot zijn er binnen de organisatie voldoende voorzieningen
getroffen om de benodigde kennis beschikbaar te houden en over te brengen aan nieuwe medewerkers?
Toetsingscriterium 3: Transparant
Dit criterium heeft betrekking op de transparantie over het toezicht ten aanzien van de samenleving, de
politiek en de onder toezicht staanden. Een transparante toezichthouder toont aan dat haar taakuitoefening
consistent, zorgvuldig en rechtmatig is. Indien mogelijk (wanneer dit haar taak als toezichthouder niet
belemmert), publiceert een transparante toezichthouder haar oordelen over de onder toezicht staanden.
Daarnaast is zij open naar onder toezicht staanden over de interpretatie van normen (bijvoorbeeld bij het
beoordelen van een vergunningaanvraag of het uitvoeren van een objectinspectie) en processen (bijvoorbeeld
over welke stappen dienen te worden genomen voor het aanvragen van een vergunning). Als gevolg is het voor
de samenleving, de politiek en de onder toezichtstaanden helder wat de toezichthouder doet.
Toetsingscriterium 4: Empowering
Empowering betekent het bevorderen van het verantwoordelijkheidsbesef alsmede het stimuleren van het
vermogen van de sector om bij te dragen aan een evenwichtig functioneren van de markt. Dat betekent dat
een toezichthouder bijdraagt aan de zelfmachtigheid en de ontwikkeling van het lerend vermogen van
belanghebbenden, door bijvoorbeeld voorlichting en guidance te geven en voor juridpudentieontwikkeling te
zorgen.
Toetsingscriterium 5: Onafhankelijkheid van de sector
Een onafhankelijke toezichthouder vermijdt iedere (schijn van) partijdigheid ten aanzien van onder toezicht
staanden en de sector. Daarnaast heeft de toezichthouder voorzieningen getroffen om het risico op regulatory
capture.174

Doelmatigheid
De volgende vier toetsingscriteria hebben betrekking op de doelmatigheid van de toezichthouder.
Toetsingscriterium 6: Efficiënt georganiseerd
Wij beoordelen de mate waarin de toezichthouder efficiënt georganiseerd is aan de hand van een aantal
indicatoren.
Een efficiënt georganiseerde toezichthouder heeft:
• Een concreet uitgewerkte strategie die aansluit bij de missie en taakstelling. De organisatie en het
besturingsmodel zijn zo ingericht dat deze aansluiten op de strategie.

174 Regulatory capture verwijst naar de situatie dat overheidsinstanties die geacht worden in het algemeen belang te handelen, bewust of

onbewust, zodanig beïnvloed worden door sectoren of belangengroepen waarop zij toezicht zouden moeten houden dat zij uiteindelijk
eerder de belangen van die groepen dienen dan die van het algemeen belang.

103

• Voorzieningen getroffen om bij projecten/activiteiten die gepaard gaan met een relatief omvangrijke
tijdbesteding een goede inzet-resultaat-ratio te bereiken (tunnelvisie te voorkomen, kritische reflectie
organiseren, tijdig stopzetten van onderzoeken die weinig kansrijk zijn).
• Voorzieningen getroffen voor activiteiten die piekbelasting (hoge belasting in korte tijd) vergen.
• Goed werkende ICT systemen die de werkprocessen ondersteunen en zorgen voor een efficientere inzet
van de beschikbare tijd van medewerkers.
• Monitort doelmatigheidsindicatoren als ziekteverzuim, overhead, uurtarieven, et cetera en zoekt naar
verklaringen voor afwijkingen ten opzichte van het gemiddelde en onderneemt hierop actie.
Toetsingscriterium 7: Doorlooptijden en snelheid
Doorlooptijden geven een indicatie van de mate waarop de toezichthouder in staat is om fatale termijnen te
halen. Naast de fatale termijnen kijken we ook naar de snelheid bij processen zonder wettelijke termijnen. Om
dit te toetsen kijken we bijvoorbeeld of de toezichthouder een beeld heeft van de opvattingen van
stakeholders over snelheid en doorlooptijden van bepaalde processen en hierop acteert, bijvoorbeeld door
streefnormen vast te stellen.
Toetsingscriterium 8: Administratieve lasten
Administratieve lasten houdt in dat een toezichthouder aantoonbaar oog heeft voor het beperken van
administratieve lasten bij de sector (bijvoorbeeld door het bundelen van informatieaanvragen en
gebruiksvriendelijke methoden). We beoordelen daarnaast de mate waarin een toezichthouder daarbij leert
daarbij van de ervaringen van andere toezichthouders.
Toetsingscriterium 9:Samenwerkend
Een toezichthouder heeft maar beperkte middelen. Het kan de efficiëntie bevorderen wanneer een
toezichthouder niet alles zelf oppakt, maar ook samenwerkt. Met dit criterium toetsen we in hoeverre een
toezichthouder samenwerkt op diverse (internationale) terreinen met andere toezichthouders en
(overheids)instanties, ten einde het eigen functioneren te verbeteren.

Governance
Tot slot hebben we vier toetsingscriteria gedefinieerd die betrekking hebben op de governance. We betrekken
daarbij de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties en de kabinetsreactie op het rapport “Toezien op publieke
belangen” van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. 175
Toetsingscriterium 10: Institutioneel kader
We beoordelen de bijdrage van governance aan doeltreffendheid en doelmatigheid in het besef dat enerzijds
goede (formele) voorzieningen nodig zijn, maar dat anderzijds de werking van die voorzieningen afhankelijk is
van de invulling door betrokkenen. Een sterke institutionele positie biedt weliswaar goede randvoorwaarden
maar geen garantie voor een goede werking in de praktijk, terwijl een zwakke institutionele positie niet per se
in de weg hoeft te staan aan een goede werking in de praktijk; zo sluit het ontbreken van formele
onafhankelijkheid niet uit dat het optreden van een toezichthouder de facto onafhankelijk is.
Toetsingscriterium 11: Samenwerking
De Aanwijzingen inzake de rijksinspecties bevatten bepalingen over de samenwerking tussen beleid en
toezicht. Zo dient een rijksinspectie de beleidsonderdelen te informeren over de uitvoering van bestaande
regels en de werking van beleid in de praktijk (aanwijzing 8). Beleidsonderdelen moeten relevante
175

Kamerstukken II 2013–2014, 33 822, nr. 3.
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2014Z15725&did=2014D31771

104

beleidsvoornemens in een vroeg stadium voorleggen ten behoeve van een toets op handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (de zogenaamde HUF-toets) en op de gevolgen voor het
werkprogramma van de rijksinspectie (aanwijzing 9). 176
In reactie op het WRR-rapport schreef het kabinet:
“Het kabinet verwacht van het beleid dat het toezicht vroegtijdig betrokken wordt bij beleidsprocessen,
wetgevingstrajecten en politieke ontwikkelingen. Het beleid moet ervoor zorgen dat het toezicht
gedurende de hele beleidscyclus betrokken blijft en zijn reflectieve functie kan vervullen. Het gaat er
dan concreet om dat het beleid rekening houdt met de inzichten van het toezicht bij de praktische
uitwerking van wet- en regelgeving, dat het toezicht tijdig duidelijkheid heeft over de implicaties
(kwalitatief, in termen van capaciteit en financieel) van nieuwe wetten en maatregelen en dat het
beleid expliciet en slagvaardig op signalen van het toezicht over ontwikkelingen, risico’s en misstanden
reageert.
Andersom verwacht het kabinet van toezichthouders dat zij hun specialistische kennis van de praktijk
van de beleidsuitvoering inzetten voor advisering ten behoeve van beleid(svernieuwing) en wetgeving.
Het toezicht dient daartoe (ontwerp)beleid en wetgeving te toetsen aan handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid, fraudebestendigheid en kijkt ook naar effectiviteit, (afbreuk)risico’s en kosten. Het
toezicht koppelt periodiek terug aan het beleid en laat zien te beschikken over voldoende politiekbestuurlijke sensitiviteit.
Het kabinet staat meer dialoog en samenspel tussen beleid en toezicht voor. Die moet gaan over
knelpunten, ervaringen, signaleringen, onderlinge samenwerking, over de terugkoppeling van de
reflecties van de toezichthouders. Ook roept het kabinet toezichthouders op om gebruik te maken van
krachtenveldanalyses en hierover aan het beleid te rapporteren.”
Toetsingscriterium 12: Onafhankelijkheid van beleid
Een goede interactie tussen beleid en toezicht is belangrijk en dat geldt ook voor onafhankelijke
oordeelsvorming. Bij onafhankelijkheid in de oordeelsvorming van rijksinspecties gaat het om “de ruimte die
een rijksinspectie heeft om zelf, op basis van zijn werkprogramma en zijn professionele deskundigheid,
informatie te verzamelen, daarover een oordeel te vormen en daarover te rapporteren en te adviseren”. 177 De
Aanwijzingen inzake de rijksinspecties en het Instellingsbesluit ILT bieden een – niet geheel gelijkluidende –
procedure voor aanwijzingen door de minister, maar in de praktijk blijkt dat ook sprake kan zijn van
beïnvloeding buiten deze procedures om.
Algemene en bijzondere aanwijzingen
De Aanwijzingen inzake rijksinspecties leggen onder meer vast dat een Minister algemene en bijzondere
aanwijzingen kan geven aan een rijksinspectie178. Algemene aanwijzingen moeten in de Staatscourant worden
geplaatst, terwijl een bijzondere aanwijzing onverwijld aan de Staten-Generaal moet worden gezonden. Een
bijzondere aanwijzing mag niet zien op:
•
•
•

het weerhouden van een rijksinspectie om een specifiek onderzoek te verrichten of af te ronden;
de wijze waarop een rijksinspectie een specifiek onderzoek verricht, of
de bevindingen, oordelen en adviezen van een rijksinspectie.

Artikel 3 van het Instellingsbesluit ILT bepaalt dat van een eventuele aanwijzing van algemene of bijzondere
176 Vergelijkbare normen zijn opgenomen in Sturingsrelaties ILT.
177

Toelichting op de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties.

178 Aanwijzing 14 van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties.

105

aard over de uitvoering van een bevoegdheid onverwijld mededeling moet worden gedaan aan de beide kamers
der Staten-Generaal (artikel 3, eerste lid). Dit geldt niet voor beheersmatige aanwijzingen (tweede lid). In lijn
met de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties wordt de bevoegdheid tot het geven van aanwijzingen beperkt tot
de bewindspersoon zelf.
De procedures van het Instellingsbesluit en van de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties wijken enigszins van
elkaar af. Op grond van het instellingsbesluit moet een algemene aanwijzing worden gemeld aan het
parlement, terwijl die volgens de Aanwijzingen in de Staatscourant moet worden gepubliceerd. Daarnaast
maken de Aanwijzingen geen onderscheid tussen beheersmatige en inhoudelijk aanwijzingen; alle aanwijzingen
moeten worden gemeld of gepubliceerd).
Bij de toepassing van de criteria ontstaat een zekere spanning tussen enerzijds onafhankelijkheid van het
ministerie van IenW en anderzijds samenwerking met het ministerie van IenW. Deze twee criteria staan niet
tegenover maar naast elkaar. Een toezichthouder dient onafhankelijk te zijn maar ook samen te werken.
Wij maken hierbij, net als de OECD, onderscheid tussen enerzijds algemene, strategische beslissingen en
veranderingen en anderzijds operationele beslissingen: oordeelsvorming in individuele, specifieke gevallen.
Voor de eerste categorie beslissingen is samenwerking wenselijk. De laatste categorie beslissingen dienen
onafhankelijk van politiek en beleid te worden genomen.
Ook in de Nederlandse praktijk is het onderscheid terug te vinden. De Aanwijzingen inzake de rijksinspecties
geven invulling aan de onafhankelijkheid in de oordeelsvorming via regulering van de aanwijzingsbevoegdheid
van de minister (aanwijzing 14). De Aanwijzingen bepalen ook dat het werkprogramma door de
betrokkenminister moet worden goedgekeurd (aanwijzing 10) en zien ook op samenwerking tussen ministeries
en rijksinspecties. Er is een verschillend regime voor algemene en bijzondere aanwijzingen door ministers
(aanwijzingen 7, 8 en 9).
De Minister mag geen bijzondere instructies, dus in specifieke gevallen, geven die zien op (a) het weerhouden
van een rijksinspectie om een specifiek onderzoek te verrichten of af te ronden, (b) de wijze waarop een
rijksinspectie een specifiek onderzoek verricht, of (c) de bevindingen, oordelen en adviezen van een
rijksinspectie. Bijzondere aanwijzingen moeten door de Minister onverwijld aan de Staten-Generaal worden
gezonden.179
Het kabinet schreef over onafhankelijkheid:
• “Rijksinspecties functioneren onafhankelijk binnen de kaders van de ministeriële verantwoordelijkheid en
de (wettelijke) kaders, zoals geformuleerd door politiek en beleid. Inspecties zijn hiërarchisch
ondergeschikt aan hun Minister. De Minister moet kunnen aangegeven waar de inspectie in ieder geval
aandacht aan moet besteden, onder handhaving van de kernwaarde van (risicogerichte) onafhankelijke
programmering.
• Inspecties zijn onafhankelijk in hun oordeelsvorming en in het nemen en kiezen van maatregelen in
individuele gevallen. Binnen de grenzen van de wet maken inspecties hun bevindingen openbaar.
Inspecties moeten immers de ruimte hebben om te signaleren, ook als het signaal is dat beleid of
wetgeving niet functioneert. Een signaal van de inspectie moet ongefilterd bij de Minister terecht komen.
Rapportages dienen zonder inhoudelijke tussenkomst van Minister of beleid, eventueel wel voorzien van
een aparte beleidsreactie, via de Minister naar het parlement te worden gestuurd.

179 De toelichting zegt: “Aanwijzingen kunnen een algemeen karakter hebben, dat wil zeggen dat zij voor herhaalde toepassing vatbaar zijn

en niet specifiek zien op één geval. () Een bijzondere aanwijzing heeft betrekking op een enkel, individueel geval en kan bijvoorbeeld
inhouden dat de rijksinspectie de opdracht krijgt om een concreet onderzoek te verrichten dat niet is opgenomen in het werkprogramma.”

106

• De organisatorische positionering blijkt niet van doorslaggevend belang te zijn voor de feitelijk ervaren
onafhankelijkheid van de toezichthouder. Die positionering is geen doel op zich; veel belangrijker is de
rolvaste opstelling en onafhankelijke houding van toezichthouders (hetgeen door de positionering wel
kan worden geholpen).”
Toetsingscriterium 13: Verantwoordingsgerichtheid
Volgens de Aanwijzingen inzake de rijksinspecties biedt een inspecteur-generaal jaarlijks een verslag aan over
de wijze waarop toezicht is gehouden en de resultaten van het toezicht (aanwijzing 11). De verantwoordelijke
minister zendt dit jaarverslag aan de Staten-Generaal.
Het kabinet schreef hierover in 2015:
“De WRR pleit voor een adequate publieke verantwoording van toezichthouders over ingezette
capaciteit, instrumenten en bereikte resultaten (aanbeveling 6). Het kabinet onderschrijft de noodzaak
daarvan, gegeven de toegenomen zichtbaarheid van het toezicht. Het kabinet verwacht dat het
toezicht verantwoording aflegt over aanpak en resultaten, zowel aan het parlement (zo nodig door de
verantwoordelijke Minister), maar zeker ook – via websites en anderszins – aan de samenleving.
Openheid is niet alleen goed vanuit het oogpunt van verantwoording, maar kan in zichzelf ook zelf een
effectief toezichtinstrument zijn. De naleving kan erdoor worden verbeterd.
Publieke verantwoording is dus goed voor het vertrouwen van de samenleving in het toezicht. Toezicht dat
vertrouwen geniet, wint aan gezag. Daarnaast kunnen toezichthouders worden aangesproken op hun acties en
functioneren en kunnen zij hiervan leren.”

107

Bijlage IV. Achtergrond
agentschapsstatus
Uiterlijk in 2019 wordt onderzocht wordt of de ILT een agentschap moet blijven of beter als reguliere kasverplichtingendienst binnen het departement kan worden gepositioneerd. Deze bijlage biedt een overzicht
van de discussie over de agentschapsstatus.
Regeling agentschappen
De Regeling Agentschappen kent als instellingsvoorwaarden dat de organisatie:
6. een verwachte omzet of verwachte ontvangsten heeft van meer dan € 50 miljoen op jaarbasis;
7. een resultaatgericht sturingsmodel heeft als bedoeld in de artikelen 9 tot en met 13;
8. doelmatiger gaat werken dan als dienstonderdeel van het betrokken ministerie en aangeeft hoe de
dienst als agentschap de doelmatigheid tenminste gedurende de vijf daarna volgende jaren verder zal
ontwikkelen;
9. een zodanig verband kan leggen tussen uitgaven en prestaties, dat bekostiging op basis van prestaties
mogelijk is;
10. een voldoende kwaliteitsniveau van de financiële functie en het financieel beheer kan waarborgen. 180
Voor een baten-lastenstelsel geldt de aanvullende voorwaarde dat de voorziene gemiddelde
afschrijvingskosten per jaar ten minste 5% van de totale lasten bedragen, berekend over een periode van drie
jaar.
Geschiedenis
Sinds de oprichting van de ILT is de vraag aan de orde geweest of de status van agentschap terecht is. Een
overzicht:
2012

Per 1 januari 2012 worden de Inspectie Verkeer en Waterstaat en de Inspectie VROM gefuseerd tot de
Inspectie Leefomgeving en Transport. De Inspectie Verkeer en Waterstaat was eerder, op 1 januari 2007, als
baten-lastendienst ingesteld. De Inspectie VROM was een regulier onderdeel van het ministerie van VROM.
Op 6 juni 2012 wordt het rapport “Evaluatie baten-lastendienst Inspectie VenW” vastgesteld. Volgens het
rapport moeten de rollen en verantwoordelijkheden verder worden verduidelijkt, met aandacht voor
gelijkwaardigheid, rolvastheid, zakelijkheid en transparantie.
De Minister van Infrastructuur en Milieu onderschrijft op 8 oktober 2012 “de intenties van de aanbevelingen
van de taskforce. De aanbevelingen zullen worden betrokken bij de verdere uitwerking van het sturingsmodel
voor de baten-lastendienst ILT, waarbij het uitgangspunt is dat de ILT, op basis van de gewenste
nalevingniveaus voor de verschillende domeinen van toezicht, het noodzakelijke maatregelenpakket
(dienstverlening, toezicht en opsporing) aangeeft, rekening houdend met de beschikbare financiële en
personele randvoorwaarden. De secretaris- generaal, in de rol van eigenaar, ziet toe op de continuïteit van de
ILT en voert regie op de werking van het sturingsmodel. Mede in het licht van de conclusies en aanbevelingen
van de evaluatie is met het ministerie van Financiën afgesproken dat over twee jaar getoetst zal worden of de
ILT voldoet aan de eisen die gelden voor een agentschap.”181

180 Dit is de tekst van de per 1 januari geldende Regeling agentschappen. De instellingsvoorwaarden komen voort uit een vereenvoudiging

en aanscherping van eerdere instellingsvoorwaarden.
181 Kamerstukken II 2012–2013, 30 873, nr. 4,
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2012Z16964&did=2012D36908.

108

2016

Op 13 april 2016 wordt de Groenlichtmeting ILT vastgesteld, ter invulling van de afgesproken toets. De
directeur Begrotingszaken van het ministerie van Financiën komt tot het oordeel “dat de organisatie ILT op dit
moment niet voldoet aan de eisen als opgenomen in de Regeling agentschappen. Dit leidt tot de volgende
conclusie: Vorm ILT uiterlijk 2019 om tot een regulier dienstonderdeel, tenzij er zwaarwegende argumenten
zijn die dat verhinderen.”
Op 22 november 2016 reageert de Secretaris-generaal van het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Zij
schrijft dat zij haar bewindspersoon zal adviseren de Tweede Kamer te berichten dat uiterlijk in 2019
onderzocht wordt of de ILT beter als reguliere kasverplichtingendienst binnen het departement
gepositioneerd kan worden. Daarnaast stelt zij voor dat het ministerie van Financiën het rapport
Groenlichtmeting ILT op de website van de Rijksoverheid publiceert.

2017

Op 16 februari 2017 wordt het rapport Groenlichtmeting ILT gepubliceerd op rijksoverheid.nl182

2018

Beleidsdoorlichting ILT

2019

Onderzoek naar status ILT

Sturingsrelaties Inspectie Leefomgeving en Transport
Het rapport “Sturingsrelaties ILT” van 2014 geeft uitgangspunten voor de verdeling van taken, bevoegdheden
en verantwoordelijkheden tussen de secretaris-generaal, de ILT en de zogenaamde “ketenpartners” binnen het
ministerie. Het document geeft invulling aan de relevante regelgeving voor agentschappen, maar is ook er ook
op gericht dat de inspecteur-generaal tot een onafhankelijk standpunt en advies kan komen. Uit dit document
blijkt onder meer:
•

•
•

Ketenpartners zijn verantwoordelijk voor een “heldere omschrijving van de maatschappelijke opdracht in
termen van het gewenste resultaat en de daarop gebaseerde gewenste ontwikkeling van de naleefniveaus
van wet- en regelgeving” (onderdeel 3.3, onder a).
De inspecteur-generaal dient (wijzigingen in) de missie, visie en kerntaken van de ILT voor te leggen aan de
secretaris-generaal (onderdeel 3.4, onder b).
De inspecteur-generaal dient tijdig informatie te verstrekken over bereikte resultaten en andere aspecten
die van belang zijn voor de beoordeling van effectiviteit en efficiency van de regelgeving en de
maatschappelijke opdracht (onderdeel 3.4, onder k).
Als de ILT werkt voor andere organisaties, dient de bijbehorende financiering en risicoverdeling per
opdrachtgever in een protocol/convenant te worden vastgelegd (onderdeel 5.1).

Groenlichtmeting 2016
Volgens de Groenlichtmeting van 2016 voldeed de ILT voldeed niet aan de eisen die aan een agentschap
worden gesteld. Het ministerie van Financiën kwam tot het oordeel dat de ILT “op dit moment” niet voldoet
aan de eisen in de Regeling agentschappen om een baten-lastenagentschap te kunnen worden.
Daarbij werden als belangrijkste bevindingen genoemd:
• “de organisatie ILT heeft een flinke reorganisatie achter de rug;
• het financieel beheer is - na uitplaatsing van de financiële administratie naar de shared service
organisatie IBI (IenM) - met flinke inspanningen op orde gebracht;
• in de praktijk knelt het sturingsmodel van de onafhankelijke rijksinspectie ILT met het resultaatgerichte
sturingsmodel van agentschappen. Zo voert de ILT onafhankelijk haar wettelijke taken uit, zonder
directe sturing daarop van opdrachtgevers;
• de organisatie ILT is een arbeidsintensieve dienst die beperkt gebruik maakt van de faciliteiten die het
administratieve stelsel van baten en lasten biedt.

182 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2017/02/16/groenlichtmeting-ilt.

109

• de afschrijvingslasten bedragen 1,4% van de totale lasten. Dat percentage is aanzienlijk lager dan de 5%
die als instellingsnorm wordt gehanteerd voor het voeren van een administratie volgens het stelsel van
baten en lasten;
• de beheerslasten van een stelsel van baten en lasten zijn hoger dan die bij een verplichtingenkasadministratie.”
De bevindingen in de Groenlichtmeting betreffen de governance, het financieel beheer en
doelmatigheidsbevordering en bekostiging:
Bevinding
Governance

Het sturingsmodel functioneert niet optimaal
•
Opdrachtgevers zien beperkte ruimte om te sturen
•
Opdrachtgevers zien zichzelf niet als budgethouders en stellen niet altijd budget beschikbaar
bij het uitzetten van een taak
•
Zakelijke prikkels tussen opdrachtgever en opdrachtnemer ontbreken vaak
Het opdrachtgeverschep “knelt met” het feit dat ILT in hoge mate een organisatie is die een
wettelijke taak uitvoert.
ILT voelt enorme eigen verantwoordelijkheid en voert ook taken uit die zij als onafhankelijke
inspectie nodig acht (met of zonder beschikbaar budget)
Alle overleg loopt via de directie handhavingsbeleid van ILT waardoor beleidsdirecteuren IenM en
domeindirecteuren van ILT niet overleggen, hoewel ze dat wel willen
De eigenaar vult de rol op een passieve manier in en grijpt niet in als ILT en opdrachtgevers er
onderling niet uitkomen
Het grootste deel van de conclusies uit 2012 is nog altijd actueel

Financieel beheer

Financieel beheer blijft aandachtspunt
Op het gebied van ICT is nog een lange weg te gaan, waarbij geduld en inzet van (externe)
capaciteit nodig blijft.
ILT maakt beperkt gebruik van faciliteiten van baten-lasten-stelsel, waardoor niet objectief
geconcludeerd kan worden dat de ILT daarin effectiever zou functioneren.
ILT is geen kapitaalintensieve dienst (beperkte investeringen in duurzame activa, veel uitbesteding)
Het stelsel van baten-lasten biedt geen meerwaarde ten opzichte van het reguliere verplichtingenkasstelsel (grootste deel van kosten bestaat uit personeelskosten)
Transitie naar verplichtingenkasadministratie moet relatief eenvoudig kunnen plaatsvinden
Agentschap met verplichtingen-kasadministratie heeft niet de voorkeur

Doelmatigheidsbevordering en
bekostiging

ILT heeft (nog) geen kostendekkende tarieven voor vergunningen
Kostprijsmodel is in opzet eenvoudig, maar leidt in praktijk niet tot het benodigde inzicht bij de
opdrachtgevers en eigenaarsondersteuning (onvoldoende transparant, geen goede prognoses).
Eigenaar heeft hierdoor niet altijd een helder beeld over de (financiële) situatie.
•
•
•
•

Opdrachtgevers sturen nog onvoldoende op realisatie van hun opdrachten en daarmee op
doelmatige uitvoering daarvan.
Bij de eigenaar ligt de nadruk op de realisatie van de budgettaire kaders van het
begrotingshoofdstuk en daarmee het invullen van opgelegde taakstelling.
Sturing via doelmatigheidsindicatoren vindt in veel mindere mate plaats.
Op basis van jaarverslagen is geen doelmatigheidsontwikkeling vast te stellen.

Voor zowel wijze van bekostiging als sturing op doelmatigheid zijn maatregelen genomen, maar die
hebben niet geleid tot een ander beeld dan de conclusies uit de evaluatie van 2012.

110

De bevindingen in de Groenlichtmeting van 2016 sluiten voor een belangrijk deel aan bij die van de “Evaluatie
baten-lastendienst Inspectie VenW” uit 2012. Een aantal issues blijkt hardnekkig; in 2012 werd aangedrongen
op verduidelijking van rollen, maar werd de baten-lastendienst niet beschouwd als een belemmering voor de
uitoefening van onafhankelijk toezicht.183
Het ministerie van Financiën besprak de conclusie van de Groenlichtmeting met de Inspecteur-generaal van de
ILT, die wees op een “aantal uitdagingen” van de ILT, zoals een afgeronde reorganisatie, ingrijpende
veranderingen, de uitplaatsing van de financiële administratie en het publiek debat inzake het dossier Fyra.
Daarom koos het ministerie van Financiën ervoor “om ruimte te bieden om de transitie uiterlijk 2019 te laten
plaatsvinden, waarbij ook dan nog een afweging zal plaatsvinden op basis van argumenten”. Uiterlijk 2019 zou
de ILT moeten worden omgevormd tot een “regulier dienstonderdeel, tenzij er zwaarwegende argumenten zijn
die dat verhinderen.” De Secretaris-generaal Infrastructuur en Milieu leidde hieruit af “dat uiterlijk in 2019
onderzocht wordt of de ILT beter als reguliere kas-verplichtingendienst binnen mijn departement
gepositioneerd kan worden.”

183

Het rapport wijst erop dat met de baten-lastendienst onder meer “een heldere relatie met de counterparts, met name die op het
departement” werd beoogd. Deze ontwikkeling paste in de bredere trend van interne verzelfstandigingen, die moesten leiden tot meer
stabiliteit en verder professionalisering van de uitvoering. “Die zou daarbij bovendien minder afhankelijk worden van de wisselende
voorkeuren van beleidsmakers en politici.”

111

Bijlage V. Casusbeschrijvingen
A. Casus. Rijdend materieel rail
A.1. Feitelijke beschrijving casus
Wettelijke taken ILT
De ILT houdt toezicht op het rijdend materieel (treinen) op het Nederlandse spoornetwerk via
vergunningverlening en toezicht.
De regelgeving van de ILT omtrent de toelating van rijdend materieel op het Nederlandse spoornetwerk is
vastgelegd in hoofdstuk 4 van de Spoorwegwet en onderliggende regelgeving zoals de Regeling Indienststelling
Spoorvoertuigen (RIS). Volgens de Spoorwegwet (Artikel 36.1) is het alleen toegestaan van het Nederlandse
spoorwegnet gebruik te maken met een voertuig waarvoor een vergunning is verstrekt door de minister van
Infrastructuur en Waterstaat.184 De ILT verleent deze vergunning namens de minister.
Op de website van ILT zijn de vier voorwaarden omschreven die gelden voor de toelating van spoorvoertuigen
op het Nederlandse spoor (voor onbepaalde tijd):185
1.

2.
3.

4.

184

Een vergunning voor indienststelling van de ILT voor onbepaalde tijd of een ontheffing art. 36 lid 1 van de
Spoorwegwet. Een vergunning voor indienststelling (VVI) of aanvullende vergunning voor indienststelling
(AVVI) wordt afgegeven als het betreffende (type) spoorvoertuig wordt toegelaten in Nederland. Deze
vergunning is een voorwaarde om ingeschreven te kunnen worden in het Nationaal VoertuigRegister (NVR)
van de ILT. Een aanvullende vergunning voor indienststelling (AVVI) wordt afgegeven als het betreffende
(type) spoorvoertuig reeds in een andere Europese lidstaat is toegelaten en is geregistreerd in het NVR van
die lidstaat en waarmee de aanvrager in Nederland wil gaan rijden. De ILT geeft aan dat verhoudingsgewijs
veel vergunningen worden verleend voor voertuigen die in het buitenland hun eerste toelating en
registratie hebben. Een ontheffing art. 36 lid 1 van de Spoorwegwet is een ontheffing van het hebben van
een VVI of AVVI waarbij eventueel beperkingen of voorschriften worden opgelegd.
Een registratie van het type spoorvoertuig in het European Register of Authorised Types of Vehicle
(ERATV).
Een registratie van het spoorvoertuig in het Nationaal Voertuig Register (NVR). Registratie in een NVR is
verplicht voor spoorvoertuigen die worden ingezet op de hoofdspoorweginfrastructuur. De wijze van
registratie van een spoorvoertuig in het NVR is afhankelijk van de aanwezigheid van een vergunning voor
indienststelling (VVI) of een oudere vorm van ‘toestemming’. Wanneer voor het voertuig een ontheffing
wordt aangevraagd, (bijvoorbeeld: eenmalig vervoer in Nederland of tijdelijke werkzaamheden) hoeft er
geen aanvraag voor registratie in het NVR te worden ingediend. Wel moet de ontheffing op het voertuig
aanwezig (aantoonbaar) zijn. In geval van een AVVI is een aanvraag voor registratie in het NVR (autorisatie)
niet nodig. Voor voertuigen met een buitenlandse registratie worden de voertuigen op basis van de AVVI,
het zogenaamde Multilanguageformulier en de conformiteitsverklaring ingeschreven in het nationale
voertuigregister van het registrerende land. Via het Europese Virtuele Voertuigregister (ECVVR) kan
gecontroleerd worden of de buitenlandse voertuigen ingezet mogen worden op het Nederlandse
hoofdspoorweginfrastructuur.
Een aanmelding van een Entity in Charge of Maintenance (ECM) door de aanvrager bij ILT. Voor het in
Nederland rijden met een voertuig is het nodig dat er een onderhoudsverantwoordelijke (ECM) is. Met het

Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0015007/2018-07-28#Hoofdstuk3_Paragraaf4_Artikel36.

185 Zie: https://www.ilent.nl/onderwerpen/spoorvoertuigen/registratie.

112

aanvraagformulier Beschikking Registratie Spoorvoertuigen kan worden vermeld wie de
onderhoudsverantwoordelijke (ECM) voor het voertuig is.

De procedure van toelating van spoorvoertuigen is vastgelegd in de Spoorwegwet (Artikel 36) en vormt in feite
de implementatie van regelgeving uit de Europese interoperabiliteitsrichtlijn in de Nederlandse wet. De ILT
verleent een vergunning indien wordt voldaan aan de eisen gesteld in artikel 36 van de Spoorwegwet en de
eisen in de onderliggende regelgeving, namelijk de eisen in de Regeling Indienststelling Spoorvoertuigen (RIS).
Toezichtssystematiek
Keuringsinstanties: NoBo’s en DeBo’s
Keuringsinstanties spelen een belangrijke rol in de vergunningverlening. Nadat een fabrikant een opdracht
heeft gekregen tot het bouwen van een spoorvoertuig stelt deze zelf een keuringsinstantie aan. 186 Het
materieel dient door de keuringsinstantie getoetst te worden aan zowel Europese als nationale eisen door
respectievelijk een Notified Body (NoBo) en een Designated Body (DeBo). Er zijn dus twee typen
keuringsinstanties: NoBo’s en DeBo’s:
•

•

De toetsing aan Europese eisen wordt uitgevoerd door een NoBo aan de hand van de Technical
Specifications for Interoperability (TSI) en bestaat uit twee delen. Ten eerste gaat het om de toetsing
van het ontwerp en de ontwikkeling. Wanneer het ontwerp en de ontwikkeling voldoen aan de eisen
wordt een certificaat afgegeven: Type Examination Certificate. Ten tweede gaat het om de toetsing
van de productie. Wanneer het Type Examination Certificate is behaald, toetst de NoBo het
productiesysteem. Wanneer de productie voldoet aan de eisen wordt een Certificate of Conformity
verstrekt.
De toetsing aan nationale eisen mag alleen worden uitgevoerd door een DeBo. Deze DeBo toetst op
eisen die betrekking hebben op specifieke voorzieningen in Nederland. Het gaat om zogenaamde open
points (onderwerpen waarvoor op Europees niveau nog onvoldoende overeenstemming is bereikt
waardoor er nog geen gemeenschappelijke eis is gedefinieerd) en om national notified technical rules
(NNTR’s). Dat zijn punten waarbij de landspecifieke situatie zo afwijkend is dat deze als soort van
uitzondering door de lidstaat is aangemeld bij de Europese Commissie, waardoor de lidstaat een
nationale eis mag hanteren. De DeBo geeft een verklaring van conformiteit aan nationale eisen af, dat
een essentieel bestandsdeel is van de vergunningverlening voor spoorvoertuigen. 187

De ILT erkent keuringsinstanties en houdt er toezicht op. De onderliggende regelgeving omtrent deze
keuringsinstanties is vastgelegd in de Regeling eisen keuringsinstanties Spoorwegnet.188 Aanvragen voor
erkenning worden door de ILT getoetst aan artikel 93 van de Spoorwegwet, de operabiliteitsrichtlijn
(2008/57/EG) en aan Modulebesluit (2017/713/EU).189 De keuringsinstanties hebben bijvoorbeeld de
verplichting de ILT jaarlijks te informeren over uitgevoerde werkzaamheden. De keuringsinstanties worden
geaudit door de ILT. Volgens de website van de ILT zijn er thans zeven erkende DeBo’s: DEKRA Rail B.V.,
H.H.C./D.R.S. Inspecties B.V., Ricardo Certification B.V., TuMotus GmbH, TÜV Rheinland Rail Certification B.V.,
TÜV SÜD Nederland B.V. en Belgorail N.V.
Vergunningverlening
Wanneer het materieel aan alle eisen voldoet (dus de Europese eisen én de Nederlandse eisen) verleent de ILT
een vergunning die meestal voor onbepaalde tijd wordt afgegeven waarmee het voertuig is toegelaten tot de
Nederlandse spoorweginfrastructuur. In het geval van goederenwagons kan er meestal een vergunning

186

Horvat & Partners (2014). Onderzoek vergunningverlening V250, pagina 11.

187 Zie: https://www.ilent.nl/onderwerpen/keuringsinstantie-debo.
188

Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0017709/2005-01-01.

189 Zie: https://www.ilent.nl/onderwerpen/keuringsinstantie-nobo.

113

afgegeven worden waarmee het voertuig volledig aan de TSI’s kan voldoen. Deze vergunningen zijn daardoor in
geheel Europa geldig.
Wanneer overigens de eerste trein van een bepaald type is toegelaten, geldt voor volgende treinen van
hetzelfde type niet dezelfde uitgebreide toelatingsprocedure. De aanvrager van de vergunning hoeft enkel een
verklaring van de fabrikant te overleggen - de conformiteitsverklaring - waarin deze verklaart dat de trein
overeenstemt met het eerder toegelaten type.
Met de ‘Beleidsregel vernieuwingen of verbeteringen aan spoorvoertuigen Spoorwegwet 2017’ - inmiddels de
tweede versie - die in werking is getreden op 17 mei 2018 is meer duidelijkheid gegeven aan
spoorwegondernemingen welke veranderingen gelden als een ‘vernieuwing of verbetering waarvoor een
informatiedossier’ moet worden ingediend. In de beleidsregel zijn vijftien gevallen waarvoor geen
informatiedossier hoeft te worden ingediend beschreven alsmede vijf gevallen waarbij in elk geval een
informatiedossier moet worden ingediend (deze gevallen zullen veelal leiden tot een (nieuwe) vergunning voor
indienststelling).
Vanaf 2019, bij de invoering van het vierde Spoorwegpakket, zal de vergunningverlening voor spoorvoertuigen
standaard door het Europese Spoorwegbureau worden gedaan via een centraal Europees webportaal. Het blijft
overigens een keuze voor de aanvrager bij nationale aanvragen om niet voor ERA maar voor de ILT te kiezen als
behandelaar.190
Bestaande onderzoeken
Een belangrijk kantelpunt in de wijze van vergunningverlening en toelating van spoorvoertuigen is het incident
met de Fyra in 2013 en het daarop volgende onderzoek van de parlementaire enquêtecommissie. Op 15 januari
2013 valt een afdekrooster van de onderkant van een Fyra, de hogesnelheidstrein van de Italiaanse bouwer
AnsaldoBreda. De trein rijdt op dat moment via het hogesnelheidsspoor (HSL-Zuid) van Brussel naar
Amsterdam. Twee dagen later blijkt ook een andere Fyra ﬂink beschadigd. NS haalt daarop de
treinen van het spoor.191
Onderzoek parlementair enquêtecommissie (oktober 2015)
Het incident met de Fyra is aanleiding voor een parlementaire enquête die leidt tot een zeer kritisch rapport
dat in oktober 2015 verschijnt. In de publiekssamenvatting van dat rapport merkt de commissie het volgende
op over de certificering en toelating van de Fyra: Over de veiligheid van treinen mag geen twijfel bestaan. De
commissie vindt het dan ook schokkend om te zien hoe de toelating van de Fyra’s op het spoor is gegaan. De
Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) is verantwoordelijk voor de toelating. Maar de ILT toetst alleen op
papier; ze inspecteert geen enkele trein. De ILT vertrouwt blindelings op de keuringsinstantie Lloyd’s, die zelf
ook niet alle treinen inspecteert. Dat Lloyd’s door AnsaldoBreda wordt betaald, maakt de keuringen extra
kwetsbaar. Signalen van problemen met de Fyra trekt de ILT niet na. Volgens de commissie zijn de activiteiten
van de keuringsinstantie en van de ILT te veel gericht op toetsing van processen en te weinig op keuring van de
treinen zelf. Het toezicht gaat teveel uit van vertrouwen. De commissie concludeert dat dat vertrouwen is
doorgeslagen. De ILT vult haar rol veel te beperkt in. Dat vindt de commissie onaanvaardbaar. 192 De commissie
geeft aanbevelingen over de toelating en het toezicht door de ILT. Zo moet de verantwoordelijke
bewindspersoon zorgen voor veranderingen in beleid en gedrag bij de ILT. De ILT moet volgens de commissie
een kritische houding aannemen en erop toezien dat veiligheidssystemen van vervoerders aan alle eisen
voldoen. De ILT moet keuringsinstanties ook intensiever gaan controleren.193

190

Jaarverslag ILT 2017, p.43 https://www.ilent.nl/documenten/jaarverslagen/2018/05/16/jaarverslag-ilt-2017.

191 Parlementaire Enquetecommissie Fyra (2015), De reiziger in de kou, publiekssamenvatting,
192

Parlementaire Enquetecommissie Fyra (2015), De reiziger in de kou, publiekssamenvatting.

193 Parlementaire Enquetecommissie Fyra (2015), De reiziger in de kou, publiekssamenvatting.

114

Op basis van de aanbevelingen van de parlementaire enquêtecommissie wordt het vergunningverleningsproces
voor spoorvoertuigen door ILT aangepast en wordt er meer inhoudelijk en breder getoetst bij de behandeling
van sommige aanvragen.
Bij de toelating van de nieuwe sprinters (de zogenaamde FLIRT-treinstellen) voor NS, Abellio en Arriva op het
hoofdspoor zijn voor het eerst de aanbevelingen van de Fyra-enquête in praktijk gebracht. Op 16 januari 2017
krijgt het materieel de onvoorwaardelijke toelating tot het spoorwegnet. De volgende ‘lessons learned’ heeft
de ILT toegepast: auditing vanaf fabricageproces, verscherpte controle op keuringsinstanties, reality checks en
scherpere beoordeling van (technische) dossiers als onderdeel van de vergunningverlenende audit,
proefbedrijf.194 Er wordt dus intensiever gekeken naar de inhoud van de technische dossiers en betrokkenen
worden met regelmaat bevraagd over de inhoud en voortgang. Met het opvolgen van de aanbevelingen wil de
ILT naar eigen zeggen het afgeven van ontheffingen en vergunningen beter onderbouwen.
De ILT heeft vervolgens geconstateerd dat verdere optimalisering mogelijk nodig is, omdat de nieuwe aanpak
meer capaciteit van de ILT vraagt. De ILT heeft daarom in 2017 een breed programma ingericht over de
veranderingen in veiligheidscertificering van spoorwegondernemingen en vergunningverlening voor
spoorvoertuigen.195 In dat programma heeft de ILT de nieuwe werkwijze geëvalueerd, waarbij ook gesprekken
zijn gevoerd met de verschillende betrokkenen uit het toelatingsproces. Op basis van reacties van de
railbranche is de werkwijze voor de toelating van spoorvoertuigen gewijzigd. 196 De uitkomsten van deze
evaluatie zijn door ILT in een bijeenkomst met de sector gecommuniceerd zodat belanghebbenden rekening
kunnen houden met de wijzigingen in het toezicht.

194 Zie: https://magazines.ilent.nl/jaarverslag-ilt/2016/01/8.1-transport. Hoofdstuk Rail.
195

Jaarverslag ILT 2017, p. 43.

196 Jaarverslag ILT 2017, p. 43.

115

A.2. Samenvatting percepties
Indicaties

Contra-indicaties

Doeltreffendheid
Effectgericht, doelbereik

1.

Nederland heeft volgens diverse gesprekspartners een
2.
veilig spoorsysteem (indicatoren per afgelegde kilometer).
Incidenten zijn zeldzaam. Dit is volgens hen het gevolg van
een goede veiligheidscultuur en aan de instandhouding
daarvan draagt ook de ILT bij.

Enkele gesprekspartners geven aan dat ze vinden dat de ILT is
doorgeschoten na de parlementaire enquête Fyra. Ze zien dat de ILT er
bovenop zit in het toelatingsproces, maar vragen zich af wat dit
toevoegt aan veiligheid en of de toezichthouder daarmee niet te veel op
de stoel van de keuringsinstantie is gaan zitten. Volgens hen is dat niet
effectgericht. De ILT geeft aan dat ze naar aanleiding van de
aanbevelingen Fyra meer en dieper is gaan kijken en geeft aan dat de
scherpere houding van de ILT ertoe leidde dat keuringen werden
verbeterd (en noemt bijvoorbeeld een geval waarbij een fabrikant te
weinig informatie had verschaft en de ILT dit uiteindelijk constateerde).
De nieuwe koers vormt juist weer aanleiding voor de ILT om opnieuw te
bezien of er een meer selectieve manier van beoordelen moet komen,
passend bij de omvang van het risico (bijvoorbeeld: niet alle
achterliggende documenten uit de audit bestuderen maar een selectie
van de belangrijkste documenten).

Effectgericht methodiek
(risicogericht, prioritering)

3.

De ILT geeft aan risicogericht te werken in de zin dat meer
capaciteit wordt ingezet op en meer prioriteit wordt
gegeven aan complexe aanvragen.
Enkele gesprekspartners geven aan dat ze de
aanscherping die heeft plaatsgevonden (na de Fyra) bij de
toelating (toelating 2.0), bijvoorbeeld bij de toelating van
de FLIRT, als positief hebben ervaren. ILT is onderliggende
dossiers gaan beoordelen. Ze vragen meer door in de
audits. Ze bezoeken ook de treinen (in plaats van alleen
een administratieve toets). Door dit te gaan doen in
lopende processen (FLIRT) heeft dat wel tot wat wrevel

Andere gesprekspartners geven aan dat de toezichtmethodiek te ver is
doorgeschoten. De ILT is volgens sommige partijen erg regelgedreven
(de letter van de wet of procedure volgen in plaats van te werken vanuit
de missie naar meer veiligheid). Voorbeelden die stakeholders
vervolgens noemen betreffen dan overigens niet de casus die hier
centraal staat, maar andere onderdelen van het spoortoezicht.

4.

5.

117

geleid bij de sector, want het kostte meer tijd, meer
interactie en meer rondes. Deze rol (er dichter bovenop
zitten) leidt er volgens deze partijen toe dat er minder
kans is dat onderwerpen tussen wal en schip vallen. Wel
geven partijen aan dat het van belang is te constateren
dat deze ontwikkeling eigenlijk haaks staat op het
Europese proces, waarbij meer wordt uitgegaan van de
verantwoordelijkheid van de aanvrager, gebruik makend
van de keuringsinstantie(s).
Effectgericht handhaving

6.

Handhaving wordt volgens diverse gesprekspartners
formeler ingezet (meer boetes, minder waarschuwingen).
‘Cowboys’ worden aangepakt volgens betrokkenen, zoals
met de intrekking van het certificaat van een
goederenvervoerder in 2017 is gebleken.

Missiegedreven

8.

Enkele gesprekspartners geven aan dat de ILT in de
12. Volgens enkele gesprekspartners is de ILT in sommige gevallen nog erg
periode 2012-2017 twee verschillende organisaties was.
regelgedreven. Volgens hen richt de ILT zich soms nog te veel op de
Onder de vorige IG (tot 2015) lag de nadruk binnen de ILT
letter van de wet in plaats van de verbetering van de veiligheid. Daarbij
op het naleven van wet- en regelgeving. Onder de huidige
noemen gesprekspartners voorbeelden die niet tot de scope van deze
IG werkt de ILT meer risicogericht en wordt er gekeken
casus behoren (de casus vergunningverlening en toelating
naar maatschappelijke relevantie. Volgens hen heeft de
spoorvoertuigen), bijvoorbeeld de registratie van de positie van een
ILT een risicogestuurde aanpak gehanteerd bij de
goederentrein. Een van de geïnterviewden merkt op dat dit niet
beoordeling van de veiligheid op tracé Roosendaal-Essen
bijdraagt aan veiligheid, omdat de consequentie hiervan is dat de
en bij het toelaten van type 6400 Diesellocomotieven op
machinist tussendoor bij elke beweging steeds de locatie van de wagons
de Betuweroute.
in een app moet aanpassen. Dat leidt af en dat draagt juist niet bij aan
De ILT zit volgens gesprekspartner eerder aan tafel met de
veiligheid. De ILT benadrukt juist dat in het verleden gevaarlijke situaties
sector, bijvoorbeeld bij het programma om
zijn ontstaan (groot incident bij emplacement Kijfhoek) waarbij de
treinbeveiliging te vernieuwen (ERMTS). ILT heeft een
brandweer niet kon optreden omdat niet duidelijk was welke stoffen er
meer proactieve houding. Thans is ILT ook bereid om over
in omringende wagons zaten.
deeldossiers te spreken (in plaats van alleen over het hele 13. Een van de geïnterviewde partijen die in meerdere landen actief is,
dossier). Dat ervaren betrokkenen als effectief, want hoe
geeft aan toezichthouders in andere landen pragmatischer te vinden. In
eerder er duidelijkheid is hoe eerder bijvoorbeeld een
Nederland lijkt het volgen van regels en procedures dominant te zijn,

9.

7.

De indruk van de sector is dat de ILT redelijk vlot een last onder
dwangsom uitdeelt (waarbij voornamelijk voorbeelden worden
genoemd die buiten de scope van deze casus vallen, namelijk
handhaving in het geval stilstaande wagons niet binnen acht uur zijn
geïnspecteerd, stickers net niet voldoen aan de vereiste afmetingen, de
registratie van de positie van treinen niet helemaal synchroon loopt met
de rangeerbewegingen.

118

Professionaliteit

vervoerder op zaken kan inspelen. Wel is zichtbaar dat ILT
soms ook worstelt met de toepassing van de wet.
10. Aandacht voor passieve veiligheid is een voorbeeld van
‘missiegedreven’. Dit onderwerp is namelijk nog niet in de
wet verankerd, maar de ILT houdt er wel toezicht op. De
ILT geeft aan dat er nog steeds geen nationale normen
zijn, maar dat de ILT aanvragers wel op passieve veiligheid
is gaan aanspreken omdat er wel internationale normen
beschikbaar zijn (en omdat de OVV op dit punt
aanbevelingen heeft geformuleerd naar aanleiding van de
botsing van een trein in Amsterdam).
11. De ILT heeft het resultaat van de kanteling van naleving
van de wet naar werken vanuit het effect en
maatschappelijk belang als positief te ervaren. De ILT
geeft aan ook pragmatisch te zijn en noemt het voorbeeld
waarbij nu in een pilot aanvragers voorafgaand aan het
leveren van een informatiedossier een A4 met informatie
kunnen indienen bij de ILT die door de ILT snel wordt
behandeld. In het geval dat blijkt dat er geen
informatiedossier nodig is, levert dat veel tijdwinst op bij
zowel de aanvrager als de ILT.

waarbij wordt opgemerkt dat dit mogelijk ook het gevolg kan zijn van de
hoge dichtheid van het verkeer in Nederland.

14. De ILT wordt door veel gesprekspartners gezien als
deskundig en professioneel. ‘We kunnen er goed terecht;
wat er wordt gezegd is deskundig en professioneel’.
Daarbij wordt opgemerkt dat niet iedere ILT-medewerker
hetzelfde kennisniveau heeft, maar dat daarop wordt
geanticipeerd door de ILT door werkzaamheden
bijvoorbeeld door een duo te laten uitvoeren (een meer
en een minder ervaren medewerker).
15. Wel zijn zorgen over de continuïteit van de kennis bij de
ILT in de toekomst. Externe gesprekspartners vangen
signalen van ILT-ers die erop duiden dat er straks
misschien inspecteurs gaan langskomen die niet meer
beschikken over sectorkennis op het gebied van spoor
(omdat de inspecteurs moeten gaan rouleren over de

16. Enkele gesprekspartners geven aan dat in het geval van technisch
complexe vragen, de beantwoording door de ILT lang duurt en dat dit er
vermoedelijk mee samenhangt dat de ILT soms ook moet vertrouwen
op de kennis en expertise van ProRail. De toezichthouder in
bijvoorbeeld Duitsland beschikt over meer eigen expertise.

119

sectoren heen). Er wordt aangegeven dat het complexe
toelatingsproces van spoorvoertuigen om inhoudelijke
kennis over het spoorsysteem vraagt om als volwaardig
gesprekspartner te kunnen fungeren tussen partijen
(vervoerders, leveranciers, keuringsinstituten en ProRail).
Onafhankelijkheid

17. Enkele partijen geven aan dat ze geen aanleiding hebben
te veronderstellen dat ILT niet onafhankelijk is.
18. De onafhankelijkheid van de ILT van de sectoren waarop
ze toezicht houdt wordt niet betwist door
gesprekspartners.

19. Enkele gesprekspartners geven aan dat de ILT niet onafhankelijk is van
de politieke actualiteit. Bij projecten met een grote politieke
zichtbaarheid zit de ILT er bovenop en de vraag is volgens deze
gesprekspartners of dat de belangrijkste projecten zijn.

Transparant

20. Alle gesprekspartners wijzen erop dat de ILT
transparanter is geworden in de afgelopen jaren.
Voorbeelden die worden genoemd zijn de georganiseerde
sectorbijeenkomsten. Zo was er een bijeenkomst met
vervoerders en keurders in het voorjaar van 2018 waarin
resultaten van de evaluatie van het nieuwe
vergunningverleningsproces door ILT zijn gepresenteerd
en waarin het nieuwe proces is toegelicht. Ook is als
positief ervaren is dat de ILT onlangs in een bijeenkomst
heeft verteld over haar speerpunten in de spoorsector
voor dit jaar (over laad- en losprocessen) en dat de ILT
open staat voor vroegtijdig overleg over onderwerpen.
Tarieven zijn transparant.

21. Enkele gesprekspartners geven aan dat niet voldoende transparant is
hoe de ILT regelgeving interpreteert. Een voorbeeld dat wordt genoemd
is de interpretatie van ‘passieve veiligheid’. Ze geven ook aan dat de
interpretatie afhankelijk is van welke inspecteur er handhaaft en dat
inspecteurs bovendien de ene keer zus interpreteren en de andere keer
zo. Als voorbeeld van hoe het transparanter kan wordt België genoemd.
Zij hebben een gids waarin duidelijk is uitgewerkt wat wordt verwacht
van een vervoerder die een vergunning wil krijgen (de ILT heeft dit niet).
De ILT geeft aan vroeger ook een dergelijke gids te hebben gehad, maar
dat die gids in de termijn van de vorige IG (periode tot en met 2015) is
weggehaald omdat regelgeving dermate duidelijk zou moeten zijn dat
een dergelijk document niet nodig was (het zou de
verantwoordelijkheid van de wetgever/beleidsmaker moeten zijn).
22. De website van de ILT wordt niet goed gewaardeerd. Het is voor
stakeholders uit de spoorsector lastig om de juiste informatie te vinden
en er ontbreekt informatie over wat stappen zijn die in een proces
moeten worden doorlopen. De ILT erkent dat informatie over
vergunningverlening en de processtappen moeilijk te vinden is op de
website en geeft aan dat het goed zou zijn als de inhoud van de website
wordt doorgelicht met het oog op de gebruiker.
23. Voorts is opgemerkt door enkele gesprekspartners dat onduidelijk was
bij welke aanvragen van vergunningen de diepgaande procedure (met
specialistensessie) zou worden doorlopen en bij welke niet. Dat was

120

lastig voor hen, omdat dit wel invloed heeft op de omvang van het werk
voor de sector en de planning.
Empowering

24. Veel gesprekspartners geven aan dat het
verantwoordelijkheidsbesef in sector toeneemt, onder
meer ook doordat de ‘cowboys’ in de sector worden
aangepakt.

25. Tegelijkertijd wordt door een enkele partij als voorbeeld genoemd dat
machinisten (van verschillende vervoerders) elkaar soms waarschuwen
dat ILT staat te controleren, zodat machinisten de controle kunnen
ontwijken. Dat is geen goed voorbeeld van empowering.

Samenwerking

26. Gesprekspartners hebben de indruk dat de ILT goed
samenwerkt met andere Nederlandse toezichthouders,
bijvoorbeeld met de Inspectie SZW.

27. Gesprekspartners zijn kritisch over de samenwerking tussen ILT en de
‘buitenlandse ILT’s’ bij cross border vraagstukken. Deze samenwerking
laat volgens diverse gesprekspartners te wensen over, waarbij wordt
opgemerkt dat dit de ILT niet (of niet alleen) is aan te rekenen. De niet
goed lopende samenwerking blijkt volgens gespekspartners
bijvoorbeeld als de toezichthouders voor internationale
materieelprojecten bijeen moeten komen: dat gaat niet vanzelf.

• Doelmatigheid
Efficiënt georganiseerd

28. Veel externe gesprekspartners geven aan dat ze weinig
32. Enkele gesprekspartners wijzen erop dat zij worden gehinderd in hun
zicht hebben in de interne organisatie van de ILT.
doelmatigheid als gevolg van de wijze waarop Nederland omgaat met
29. Een gesprekspartner geeft aan dat het efficiënt is dat er
regelgeving. In andere landen (Duitsland, Belgie, Zweden) is ervoor
overleg met de ILT mogelijk is, om af te stemmen
gekozen om de set van eisen waaraan nieuwe treinen moeten voldoen
wanneer er een grote hoeveelheid werk aankomt voor de
te bevriezen bij het begin van het vergunningtraject. In Nederland wordt
ILT (bijvoorbeeld vergunningaanvragen). Zo kan de ILT
dat niet gedaan. Volgens stakeholders leidt dit tot ondoelmatigheid,
daar rekening mee houden bij de planning van de
omdat in het geval van veranderende regelgeving tijdens de procedure
werkzaamheden.
nog zaken aangepast moeten worden.
30. De ILT geeft aan dat er een omslag wordt gemaakt door te
kijken naar het uniformeren van het proces
vergunningverlening over de verschillende sectoren heen,
maar dat dit proces nog weerbarstig is en de systemen
nog niet goed genoeg zijn.
31. De ILT geeft aan een gebrek aan capaciteit te ervaren,
waardoor er meer ad hoc wordt gewerkt. De vervanging
van personeel is niet goed genoeg geregeld, omdat er pas

121

geworven mag worden nadat personeel is uitgestroomd,
wat een goede kennisoverdracht bemoeilijkt.

Doorlooptijden (snelheid)

33. In de spoorsector zijn de gesprekspartners over het
algemeen positief over de snelheid die ILT betracht bij de
uitvoering van haar werkzaamheden op het gebied van
vergunningverlening materieel. De ILT-adviseurs worden
gezien als betrokken en geven zich rekenschap van het
belang van snelheid. Er wordt bijvoorbeeld aangegeven
dat de ILT de formele termijnen niet volledig benut, maar
vaak voor de deadline klaar is. Snelheid is ook van belang
volgens deze betrokkenen, omdat er bijna altijd sprake is
van werken naar een deadline.
34. In aanvulling daarop geeft de ILT aan dat bij
vergunningaanvragen vaak incomplete dossiers worden
ingediend en dat die vervolgens worden aangevuld
(compleet gemaakt). De markt lijkt volgens de ILT dan
soms te verwachten dat de ILT heel snel na het compleet
worden van het dossier de aanvraag al heeft behandeld,
terwijl eigenlijk de klok pas zou moeten gaan lopen nadat
het dossier compleet is.
35. Voorts geeft de ILT aan een gebrek aan capaciteit te
ervaren (wat gevolgen heeft voor het kunnen halen van
termijnen). Ook geeft de ILT aan dat
managementinformatie op dit moment onvoldoende
beschikbaar is, bijvoorbeeld als het gaat om
doorlooptijden van vergunningen.

Administratieve lasten

37. Gesprekspartners vinden de administratieve lasten
‘normaal’. Het is niet (veel) anders dan ze gewend zijn in
bijvoorbeeld andere landen.

36. Tegelijkertijd noemen gesprekspartners ook voorbeelden waarbij soms
onverklaarbaar lang gewacht moet worden op de ILT. Zo geeft een
stakeholder aan al bijna een half jaar aan het wachten te zijn op een
verslag van een audit door de ILT (om aan de hand daarvan
verbeteringen te kunnen doorvoeren). Ook moet volgens betrokkenen
soms lang worden gewacht op het antwoord op een vraag die aan ILT is
gesteld. De ILT geeft daarover aan dat aanvragers doorgaans haast
hebben in hun proces en dat zij daarom wensen dat de ILT snel
antwoord geeft op hun vragen.

• Governance

122

38. Onder vorige IG (tot en met 2015) was er nauwelijks
overleg en contact tussen ILT en het beleidsdepartement
(minimale invulling van het contact). Onder de nieuwe IG
(vanaf 2016) is het overleg en contact op de verschillende
niveaus weer hersteld en zowel het departement als de
ILT zijn over het algemeen positief over deze
ontwikkeling.

39. Een gesprekspartner geeft aan de ILT en IenW als twee eilanden te zien,
waartussen weinig afstemming plaatsvindt. Andere gesprekspartners
benadrukken juist weer zich af te vragen of de ILT zich niet te veel laat
leiden door de politieke actualiteit (en op dat punt dus meer een eiland
zou moeten zijn).
40. Het departement geeft aan dat het overleg ten tijde van de nieuwe
TWO (tijdelijke werkorganisatie) is gestopt en dat daar nog niets voor in
de plaats is gekomen. Ook wordt aangegeven dat ILT soms verstek laat
gaan bij regelgevingsoverleg met IenW en ProRail, terwijl juist dat een
overleg is waar kan worden gesproken over (aanpassing van)
regelgeving. De ILT geeft aan dat niet alle overleggen toegevoegde
waarde hebben, maar aanwezig te zullen zijn bij het volgende overleg.
41. De ILT geeft aan dat de contacten met beleid goed zijn, maar vanuit de
ILT wordt door een enkeling ook het signaal gegeven dat contacten
soms weerbarstig zijn en dat het soms knelt als het gaat om de
inhoudelijke expertise en de plek waar de beslissingen worden gemaakt.
IenW zoekt weinig contact met de inhoudelijke afdelingen van de ILT en
dat wordt gezien als een gemiste kans door ILT-ers.

Koerswijzing
Wat betreft de koersverandering en (tijdelijke) nieuwe werkwijze werden de volgende punten genoemd met betrekking tot het functioneren van de ILT in het algemeen:
•
•

•

Dat er sprake is van een koerswijziging wordt door de externe stakeholders op veel fronten nog niet of niet echt opgemerkt. Sommige gesprekspartners zijn de
hoogte dat er een koerswijziging is, andere gesprekspartners niet.
De gesprekspartners die op de hoogte zijn hebben moeite aan te geven wat er veranderd is, op één punt na. Het grote verschil dat zij zien tussen de ILT van nu en
de ILT van enkele jaren geleden is dat de ILT nu meer en vroegtijdiger in overleg treedt met de sector. De ILT is transparanter geworden en organiseert
sectorbijeenkomsten waar bijvoorbeeld uitleg wordt gegeven over toepassing van regelgeving en waar input voor de prioriteitstelling wordt opgehaald. Ook
noemen zij de Fyra-enquête, die er naar hun mening toe heeft geleid dat de ILT strenger en intensiever is gaan controleren, misschien zelfs te streng en intensief.
Tegelijkertijd is transparantie volgens dezelfde stakeholders nog een belangrijk punt van aandacht. Nederland heeft geen toelatingsgids zoals België. Nederland
kan technische vragen niet zo snel beantwoorden als in Duitsland (en antwoorden zijn weinig bindend). In Nederland wordt het beoordelingskader bij de
vergunningaanvraag niet ‘bevroren’ terwijl dat in andere landen wel gebeurt.

123

•

De Fyra is volgens betrokkenen het meest duidelijke kantelpunt in het functioneren van de ILT. Volgens sommigen is de ILT na de Fyra-enquête doorgeschoten. ILT
is actiever geworden en stelt meer vragen, terwijl de Europese regelgeving juist uitgaat van vertrouwen in de keuringen die worden verricht door
keuringsinstanties. Ze doen volgens sommige stakeholders het werk van de keuringsinstantie over en zijn te diep de techniek ingedoken (specialistensessies).
Andere stakeholders benadrukken dat het juist goed is dat de ILT er zo bovenop zit.

124

B. Casus. Toezicht Schiphol
In deze casus richten we ons op het toezicht op Schiphol op basis van het Luchthavenindelingbesluit (LIB) en
het Luchthavenverkeersbesluit (LVB). We richten ons dus niet op de (Europese) regelgeving waar Air Navigation
Service Providers (ANSPs), operators en luchtvaartmaatschappijen (SAFA/SANA) zich moeten houden.

B.1. Feitelijke beschrijving casus
Wettelijke taken ILT
De ILT is toezichthouder voor de wetgeving op het gebied van veiligheid en milieu op en rond luchthaven
Schiphol. In hoofdstuk 8 van de Wet Luchtvaart zijn de verplichtingen voor (het gebruik van) luchthaven
Schiphol vastgelegd.197 In onderliggende wet- en regelgeving wordt invulling gegeven aan de verplichtingen die
voortvloeien uit de Wet Luchtvaart. Dit betreft:
• Het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (LIB). 198 Het LIB bevat regels over de bestemming en het
gebruik van grond op en rond de luchthaven Schiphol. De handhaving van bepalingen uit het LIB
geschiedt aan de hand van bestemmingsplannen en is daarom primair de taak van de gemeenten. De ILT
is verantwoordelijk voor de handhaving van de hoogtebeperkingen in het LIB, zoals opgenomen in
artikel 2.2.2 en 2.2.2a (bijvoorbeeld voor kranen of mobiele objecten).
• Het Luchthavenverkeerbesluit Schiphol (LVB).199 In het LVB zijn regels opgenomen die grenswaarden
vormen waar Schiphol, LVNL en de op Schiphol opererende luchtvaartmaatschappijen moeten voldoen.
Het betreft onder meer regels voor:
o Gebruik luchtverkeerwegen en minimale vlieghoogte (artikel 3.1.1, 3.1.2 en 3.1.3).
o Beschikbaarstelling van het banenstelsel (artikel 3.1.4);
o De beschikbaarheid van stroomaansluitingen op afhandelingsplaatsen ter vervanging van het gebruik
van de Auxiliary Power Unit (APU) van het vliegtuig (artikel 3.2.2);
Grenswaarden zijn vastgesteld voor:
o Externe veiligheidsrisico (artikel 4.1.1);
o Totale geluidbelasting (Lden) (artikel 4.2.1);
o Totale geluidbelasting ‘s nachts (Lnight) (artikel 4.2.2);
o De uitstoot van stoffen die lokale luchtverontreiniging veroorzaken (artikel 4.3.1).
• Besluit slotallocatie.200 Schiphol is een slotgealloceerde luchthaven. Dat betekent dat
luchtvaartmaatschappijen alleen van Schiphol gebruik mogen maken als zij voor een bepaald ‘slot’
toestemming hebben gekregen om te starten of te landen.
• De Regeling milieu-informatie luchthaven Schiphol.201 In deze regeling is vastgelegd welke gegevens
door Schiphol en LVNL aan de ILT moeten worden verstrekt ten behoeve van het toezicht. Het gaat dan
bijvoorbeeld over gegevens over het banengebruik, geluidbelasting en meteorologische condities.
Toezichtssystematiek
Voordat een nationale luchthaven mag worden geopend dient deze aan een aantal vergunningsvoorwaarden te
voldoen. De ILT controleert deze voorwaarde waarna een vergunning wordt afgegeven. In deze casus richten
we ons op het toezicht en niet op deze vergunningverlening.

197 Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0005555/2018-07-28#Hoofdstuk8.
198

Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0014329/2018-01-01.

199 Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0014330/2016-07-15.
200

Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0009035/2009-11-01.

201 Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0014722/2014-10-16.

125

Bij de beschrijving van de toezichtssystematiek van de ILT op luchthaven Schiphol maken we onderscheid
tussen het toezicht op het veiligheidsmanagementsysteem, het toezicht op de inrichting van de luchthaven, het
toezicht op het beschikbaar stellen van gegevens (zoals vastgelegd in de Regeling milieu-informatie luchthaven
Schiphol), het toezicht op de regels en grenswaarden in het LVB, de regels met betrekking tot de hoogte van
objecten (zoals vastgelegd in het LIB), en het toezicht op slotgebruik. Zoals hiervoor aangegeven vallen bredere
toezichtsactiviteiten die plaatsvinden op Schiphol (zoals toezicht ANSP, toezicht luchtvaartmaatschappijen)
buiten de scope van deze casus.
Veiligheidsmanagementsysteem
Nationale luchthavens (in dit geval Schiphol) dienen te beschikken over een veiligheidsmanagementsysteem. 202
In het veiligheidsmanagementsysteem zijn afspraken met partijen die actief zijn op de luchthaven over de
veiligheid vastgelegd en is beschreven hoe de luchthaven controleert of de partijen aan de afspraken voldoen.
Zo is er bijvoorbeeld een convenant gesloten met grondafhandelaren. De ILT houdt toezicht op het
veiligheidsmanagementsysteem door periodiek audits uit te voeren.
Inrichting luchthaven
De ILT inspecteert of de luchthaven Schiphol voldoet aan de inrichtingseisen die gelden voor luchthavens op
grond van internationale wet- en regelgeving.203 Het haat bijvoorbeeld over regels met betrekking tot:
•
•
•
•
•

Draagkrachtberekeningen van startbanen;
Stroefheid van startbanen;
Organisatie van brandweerdiensten;
Aanduidingen van gesloten (rij)banen op de luchthaven;
De preventie van vogelaanvaringen.

Daarbij kan de ILT ontheffingen verlenen indien wordt afgeweken van deze wettelijke bepalingen.
Levering gegevens door Schiphol en LVNL
De ILT voert audits uit om te controleren of de processen bij Schiphol en LVNL zodanig zijn ingericht dat de
gegevens die aan de ILT worden verstrekt aan de eisen voldoen.
De ILT controleert of de gegevens volledig en tijdig worden verstrekt. In 2017 heeft Schiphol de gegevens tijdig
en volledig verstrekt. LVNL heeft in 2017 één keer de gegevens te laat verstrekt.204
Toezicht regels en grenswaarden LVB
In het LVB zijn een aantal regels opgenomen. De ILT voert hoofdzakelijk controles uit op basis van de door
Schiphol en LVNL geleverde gegevens. Het gaat dan bijvoorbeeld om:
• Afwijkingen van luchtverkeerwegen en minimum vlieghoogte door gezagvoerders. De ILT controleert
afwijkingen op basis van de gegevens die door LVNL worden aangeleverd en op basis van het
vliegtuigvolgsysteem. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen nacht (23:00 tot 6:00) en dag. Op basis
van dit onderzoek is in 2017 geconstateerd dat in vijftien gevallen ’s nachts een afwijkende hoogte is
gevlogen door toedoen van de vlieger. Dertien luchtvaartmaatschappijen hebben naar aanleiding
hiervan een brief ontvangen. Voor de dagperiode zijn bij vier luchtvaartmaatschappijen
risicogebaseerde controles uitgevoerd waarbij geen afwijkingen zijn geconstateerd.

202 Zie: artikel 8.9 en 8.12 van de Wet luchtvaart en (EU)139/2014.
203 Veel van deze bepalingen liggen vast in Annex 14: Aerodromes.
204 Zie handhavingsrapportage Schiphol 2017, pagina 19.

126

• Afwijkingen beperkingen banenstelsel. LVNL meldt aan de ILT afwijkingen van het baangebruik met
reden (bijvoorbeeld weersomstandigheden of onderhoud aan een alternatieve baan). In 2017 is in
ongeveer 10,5% van de landingen en 2,4% van de starts ’s nachts afgeweken van de beperkingen. ILT
heeft de afwijkingen gecontroleerd en waar nodig onderzocht. Daaruit blijkt dat er geen
onrechtmatigheden naar voren zijn gekomen. 205
• Taxiën met één uitgeschakelde motor. De ILT geeft aan dat regels met betrekking tot taxiën met één
uitgeschakelde motor niet handhaafbaar zijn.206
• Vaste stroomaansluiting. In een convenant is vastgelegd dat Schiphol toeziet op het gebruik van de
vaste stroomaansluiting. De ILT ziet toe op Schiphol door periodiek inspectieresultaten te bespreken. In
2017 zijn er acht overtredingen geconstateerd op basis waarvan de ILT twee luchtvaartmaatschappijen
een waarschuwingsbrief heeft gestuurd.207
Ook voor de grenswaarden geldt dat de ILT toezicht houdt door de gegevens die worden aangeleverd door
Schiphol en LVNL te controleren:
• Risicogewicht. Het NLR berekent op basis van het in de wet vastgelegde berekeningsvoorschrift het
risicogewicht. In 2017 bleef Schiphol onder de wettelijke grenswaarde voor het risicogewicht.
• Geluidbelasting. Het NLR berekent op basis van de gegevens van Schiphol en LVNR de totale
geluidbelasting ’s nachts en overdag en de geluidbelasting op een aantal handhavingspunten rond
Schiphol. Op vier handhavingspunten is in 2017 geconstateerd dat de totale maximale geluidsbelasting
is overschreden en op één handhavingspunt is de geluidsbelasting voor de nachtperiode overschreden.
Voor vier van de vijf handhavingspunten heeft de inspectie geconstateerd dat de overschrijding het
gevolg was van het vliegen volgens het Nieuwe Normen en Handhavingsstelsel (NNHS). Daarom zijn
voor deze punten geen maatregelen opgelegd. Voor één handhavingspunt heeft de ILT aangegeven
voornemens te zijn maatregelen te nemen. Na het delen van de zienswijze van LVNL en Schiphol is
geconstateerd dat de afwijking het gevolg was van het vliegen volgens het NNHS en is ook voor dit punt
afgezien van een maatregel.
• Lokale verontreinigende stoffen. De NLR berekent de relatieve gerealiseerde emissie van vijf
verontreinigende stoffen. In 2017 is voor geen van deze stoffen de grenswaarde overschreden.
Op grond van de Wet luchtvaart kan de luchthaven Schiphol een verzoek indienen voor een vrijstelling van een
regel in het LVB en/of vervangende grenswaarden. Mogelijke redenen voor een dergelijk verzoek zijn een
bijzonder voorval of groot baanonderhoud waarbij het normale gebruik van de luchthaven ernstig wordt
belemmerd, of een experiment. De ILT beoordeelt een dergelijk verzoek en kan een afwijkende grenswaarde
toestaan.
Toezicht hoogtebepalingen
De ILT voert inspecties bij obstakels uit op basis van meldingen van derden of na melding van vermoeden van
een hoogteoverschrijding door Schiphol. In 2017 zijn er geen meldingen geweest. Daarnaast kan ILT
ontheffingen verlenen voor op te richten obstakels na een veiligheidsanalyse.
Handhaving slots
Als luchtvaartmaatschappijen herhaaldelijk afwijken van het toegewezen slot is sprake van slotmisbruik. De ILT
richt zich bij het toezicht op slotmisbruik op overtredingen in de nacht omdat deze meer geluidhinder tot
gevolg hebben. De ILT voert correctieve gesprekken en legt last onder dwangsom op aan
luchtvaartmaatschappijen bij overtreding. In 2017 hebben acht correctieve gesprekken plaatsgevonden en is
205 Zie handhavingsrapportage Schiphol 2017, pagina 29.
206 Zie handhavingsrapportage Schiphol 2017, pagina 30.
207 Zie handhavingsrapportage Schiphol 2017, pagina 33.

127

negen keer een last onder dwangsom opgelegd. In vier gevallen is de last onder dwangsom geïnd vanwege een
nieuwe overtreding (in totaal betrof het € 255.000,-).208
Bestaande onderzoeken
Veiligheid vliegverkeer Schiphol (Onderzoeksraad voor Veiligheid, 2017)
In april 2017 publiceerde de OVV het rapport ‘Veiligheid vliegverkeer Schiphol’. In het rapport gaat de OVV
onder ander in op de rol van de ILT. Uit dit rapport komen de volgende conclusies:209
• De luchthaven Schiphol heeft in 2014 als eerste Europese luchthaven een certificering volgens EASAnorm verkregen. Vanwege deze certificering laat de ILT meer over aan de eigen verantwoordelijkheid
van de luchthaven Schiphol.
• Bij de toezicht op het vliegverkeer op en rond Schiphol ligt de nadruk op systeemtoezicht. Hierdoor is bij
de ILT vakinhoudelijke kennis verloren gegaan.
• De ILT heeft slechts beperkt zicht op de veiligheidseffecten van opeenvolgende veranderingen aan het
ATM-systeem (Air Traffic Management).
• Het Analysebureau Luchtvaartvoorvallen (ABL) functioneert niet als terugkoppelingsmechanisme voor
beleid en toezicht en als instrument om proactief risico’s in kaart te brengen. Dit vormt een
tekortkoming in het veiligheidssysteem van de luchtvaart op en rond Schiphol.
• Door het verlies van deskundigheid op het gebied van veiligheid bij de beleidsafdeling van het ministerie
van IenW en bij de ILT heeft LVNL een kennisvoorsprong. Bij het toezicht op LVNL is de ILT te afhankelijk
van de kennis van de onder toezicht staande partij.
• De capaciteit en vakinhoudelijke kennis van de ILT zijn onvoldoende om effectief toezicht te houden op
de veiligheid van het vliegverkeer op en rond Schiphol.
Mede op basis hiervan beveelt de OVV onder meer aan de minister aan:210
• De veiligheid van het vliegverkeer op en rond Schiphol in zijn geheel in kaart te brengen.
• Handhaafbare normen en doelen voor veiligheid op en rond de luchthaven vast te stellen en deze te
gebruiken om de veiligheid permanent te verbeteren.
• Veiligheidsaspecten van het vliegverkeer actief te monitoren en regelmatig trendanalyses uit te voeren.
• De effectiviteit van het toezicht op het vliegverkeer op en rond Schiphol te vergroten door meer
menskracht en middelen in te zetten, door te investeren in de inhoudelijke kennis van toezichthouders,
door meer inhoudelijke inspecties te laten plaatsvinden en door het functioneren van het
Analysebureau Luchtvaartvoorvallen te verbeteren.
• De gezamenlijke strategische veiligheidsvisie van de LVNL, Schiphol Group en luchtvaartmaatschappijen
te bewaken en zo nodig bij te sturen.
Audits
De ILT voert interne audits uit en wordt geaudit door EASA en ICAO. Daarnaast worden audits uitgevoerd in het
kader van de ISO-certificering.
Wanneer

Afwijkingen

Aard bevindingen

ISO 9001:2008 (TUV)

2014

Eén

Terugkoppeling naar wet- en regelgeving in Mavim ontbreekt

ISO 9001:2008 (TUV)

2016

Geen

208 Zie handhavingsrapportage Schiphol 2017, pagina 18.
209

Zie Onderzoeksraad voor Veiligheid (2017), Veiligheid vliegverkeer Schiphol, pagina 126 en 130.

210 210 Zie Onderzoeksraad voor Veiligheid (2017), Veiligheid vliegverkeer Schiphol, pagina 142

128

ISO 9001:2008 (TUV)

2017

Geen

Intern in het kader

2013

Twee (minor)

van ISO 9001:2008

Ontbreken collegiale toets en gebrek aan corrigerende
maatregelen naar aanleiding KTO 2011.

Intern in het kader

2014

Vier niet-

Werkwijze kamervragen en CARPAR

van ISO 9001:2008

september conformiteiten

Intern in het kader

2015

Bevindingen: 25

Intern in het kader

2016

Vier niet-

van ISO 9001:2008

september conformiteiten

Intern in het kader

2016

Zes niet-

Met name betrekking op het vastleggen van procedures en

van ISO 9001:2008

november

conformiteiten

werkbeschrijvingen

van ISO 9001:2008
Met name betrekking op planning en procedures.

129

B.2. Samenvatting percepties
Indicaties

Contra-indicaties
Doeltreffend

Effectgericht: doelbereik

1. De ILT vormt een belangrijke en onmisbare schakel in het veiligheidssysteem

3. Gesprekspartners binnen en buiten de ILT vinden het lastig om de bijdrage van

rondom Schiphol.
2. Over het algemeen zijn gesprekspartners van mening dat de ILT met een
duidelijk doel voor ogen opereert.

de ILT aan de veiligheid te duiden.
4.
Er zijn zorgen over de mate waarin de ILT momenteel haar doel bereikt. De ILT
verliest autoriteit op het gebied van luchtvaart en deskundig personeel stroomt
uit en op managementniveau worden nieuwe managers van andere afdelingen
geplaatst en/of worden medewerkers met inhoudelijke kennis worden op
managementposities geplaatst waardoor de kennis niet meer op de werkvloer
beschikbaar is.
5. Buitenstaanders geven aan dat in de tijdelijke werkorganisatie is niet duidelijk
waar bepaalde, internationaal vooraanstaande, verantwoordelijkheden zijn
belegd (zoals de National Supervisory Authority - NSA). Als de ILT in
(internationale) audits onvoldoende duidelijk kan maken hoe deze functies zijn
belegd, kan dit gevolgen hebben voor het internationale aanzien van de
veiligheid in de luchtvaartsector in Nederland en daarmee voor de
concurrentiepositie van de Nederlandse luchtvaartsector. Onderzoeken van de
Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) zijn meer gezaghebbend. Omdat deze
gezaghebbendheid bij de ILT ontbreekt dreigt de ILT-luchtvaart een speelbal van
politiek te worden. Indien deze situatie tijdelijk is heeft dit geen directe
gevolgen voor de veiligheid. Echter, gesprekspartners merken op dat er een
risico ontstaat als er langdurig een schakel (de ILT) in het veiligheidssysteem
ontbreekt.
6. De ILT geeft aan dat de ILT in Europa niet meer als autoriteit op het gebied van
luchtvaart wordt gezien, waar dat in het verleden wel zo was. Dat komt volgens
de ILT door het verlies van kennis en kennisuitwisseling in internationale fora.

130

Effectgericht: methodiek
(risicogericht,
toezichtsmethodiek en
prioritering)

7. Risicogericht

8. Risicogericht

a. De ILT verzamelt veel data van voorvallen in de luchtvaarsector binnen

a. Gesprekspartners zijn kritisch op de output, in de vorm van analyses van het

het Analyse Bureau Luchtvaartvoorvallen (ABL). Hiervoor wordt een

ABL. Het aantal analyses is beperkt en de inhoud is beperkt afgestemd op

gestandaardiseerd Europees format gehanteerd.

de doelgroep (grote luchtvaart, general aviation, et cetera) waardoor

b. Na het onderzoek van de OVV over de veiligheid op Schiphol lijkt het ABL

analyses beperkt of niet bruikbaar zijn voor de sector om veiligheid te

meer aandacht te krijgen binnen de ILT.

vergroten. Gesprekspartners denken daarom dat de risicoanalyses ook de
ILT beperkt in staat stellen om te bepalen waar de risico’s het grootst zijn.
9.

Toezichtsmethodiek en prioritering
a. De ILT zet nog veel inspecties in om toezicht uit te voeren. Volgens enkele
gesprekspartners zijn deze inspecties van beperkte waarde omdat het
veiligheidsniveau in de luchtvaart zodanig is dat op basis van individuele
inspecties moeilijk een tekortkoming in de procedures kan worden
vastgesteld. Tekortkomingen worden dan gezien als op zichzelf staande
gebeurtenissen. Om trends vast te stellen zijn grote hoeveelheden data
nodig die door middel van audits worden getoetst. Het zou effectiever zijn
als de ILT minder op (product)inspecties en meer op dit soort
systeeminspecties (audits/gesprekken) inzet.
b. De luchtvaart is een internationale sector. Het is daarom belangrijk dat
verschillende landen dezelfde aanpak hanteren om de concurrentiepositie te
behouden. Daarbij dragen buitenlandse bedrijven ook voor een belangrijk
deel bij aan de veiligheid en de duurzaamheid van de luchtvaartsector in
Nederland. Deze buitenlandse bedrijven moeten gelijk worden behandeld in
het toezicht (bijvoorbeeld SAFA-inspecties).
c. Prioritering lijkt nu nog beperkt plaats te vinden op basis van risicoanalyse.
Daarbij dient te worden opgemerkt dat de luchtvaartsector niet als één
sector kan worden gezien. General Aviation vraagt om een andere aanpak
en prioritering dan de grote luchtvaart. De ILT heeft daar nu niet altijd
voldoende oog voor.
d. De sector moet regelmatig aandringen bij de ILT om bepaalde zaken
prioriteit te geven, omdat de sector anders nadelige bedrijfseconomische
gevolgen ondervindt. Bijvoorbeeld omtrent wijzigingen in het kader van

131

change management van Schiphol AAS. De ILT haalt daar regelmatig de
normen (6 weken) niet. Dat leidt ertoe dat veranderingen (bijvoorbeeld
bouw nieuwe terminal) moeten worden uitgesteld met gevolgen voor de
operaties van de luchthaven.
e. In het gesprek met de ILT wordt aangegeven dat er zorgen zijn over de
integrale wijze waarop de ILT de toezichtsmethodiek momenteel inricht.
Deze lijkt meer gericht op reparatie van incidenten achteraf dan op het
voorkomen van incidenten.vooraf. Juist in de luchtvaartsector is het
belangrijk en gebruikelijk om te focussen op preventie in plaats van
correctie achteraf. In vergunningverlening wordt vooraf preventief
meegedacht. Bij handhaving wordt achteraf gecheckt of het klopt. Door
vergunningverlening los te koppelen wordt het minder mogelijk om vooraf
preventief bij te sturen.
Effectgericht:
Handhaving

10. De meeste gesprekspartners geven aan dat de ILT niet terughoudend lijkt om 11.

Enkele gesprekspartners geven aan dat de ILT zich laat beïnvloeden door het

handhavingsinstrumenten in te zetten. Het inzetten van een

ministerie bij het vaststellen van de wijze van handhaven. Het voorbeeld

handhavingsinstrument is vaak een uiterste middel waar gesprek aan vooraf

hiervan is het anticiperend handhaven op de geluidsnormen rond Schiphol.

gaat. Dat wordt gezien als een goede aanpak.

Volgens een aantal gesprekspartners is de keuze om anticiperend te handhaven
voornamelijk gemaakt en niet door de ILT. De ILT herkent dit en geeft aan dat
aan het ministerie eerst in een brief aan de Tweede Kamer heeft aangegeven
dat anticiperend zou worden gehandhaafd voordat de ILT daadwerkelijk
anticiperend is gaan handhaven.
12.

Op het moment dat beslissingen genomen dienen te worden die complexer van
aard zijn kan het lang duren voordat er intern overeenstemming is bereikt.
Gesprekspartners hebben de indruk dat dit komt door de afstemming binnen de
ILT en de afstemming met het ministerie van IenW die veel tijd vergt.

Missiegedreven

13. Na wij in het gesprek de uitgangspunten van de koers hebben gedeeld, zijn

15.

Nagenoeg alle gesprekspartners buiten de ILT zijn inhoudelijk niet bekend met

gesprekspartners over het algemeen positief over de nieuwe missie van de ILT

de koers. De koerswijziging wordt vooral omschreven als: ‘weer een

(koers).

reorganisatie’.

132

14. Gesprekspartners staan achter de keuze om een methodiek als de ILT-brede

16.

risicoanalyse (IBRA) in te zetten om te prioriteren.

De missie wordt als positief gezien maar moet niet ten kosten gaan van
wettelijke taken. Deze zijn vastgelegd in Europese en internationale verdragen.
Nederland zal zich hieraan moeten houden om goed te blijven scoren op het
gebied van veiligheid in de luchtvaart.

Professionaliteit

17. Gesprekspartners zijn positief over de gedrevenheid en deskundigheid van

19. Gesprekspartners hebben zorgen over de continuïteit van kennis door:

individuele medewerkers gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode (2012-

a. uitstroom als gevolg van vergrijzing en de onzekere situatie rond de

2017).

reorganisatie.

18. Door de ILT wordt tevens aangegeven dat individuele medewerkers gedreven

b. beperkte borging van kennis in de organisatie (in procedures / afspraken /

en deskundig zijn.

wet- en regelgeving) waardoor continuïteit afhankelijk is van individuele
medewerkers.
c. Complexiteit om nieuwe mensen te vinden (veel vacatures, weinig
personeel).
20.

Dit leidt ertoe dat het kennisniveau bij de ILT afneemt en afhankelijkheid
ontstaat van partijen met kennis in de sector (die tevens onder het toezicht van
de ILT staan). Dat vormt een risico voor het onafhankelijke oordeel dat de ILT
over onder toezicht staande partijen moet kunnen geven.

21.

De ILT herkent en erkent de beelden. Aangegeven wordt dat dit bij luchtvaart
speelt sinds het opgaan van de ILT in één organisatie in 2012. Het is lastig om
nieuw deskundig personeel aan te trekken waardoor op veel dossiers nu nog
maar één persoon met de benodigde kennis over is.

Onafhankelijkheid

22. Gesprekspartners geven over het algemeen aan dat de onafhankelijkheid van 23.
de ILT ten opzichte van de sector voldoende geborgd is.

Een enkele gesprekspartner geeft aan dat de luchtvaartwereld een kleine
wereld is waardoor inspecteurs of een verleden hebben in de sector, of na hun
tijd bij de ILT bij een onder toezicht staande gaan werken. Hierdoor kan de
schijn ontstaan dat iemand dan niet helemaal onafhankelijk is van de sector.

24.

Een enkele gesprekspartner geeft aan dat inspecteurs onder druk staan van de
sector om juridisch tot oplossingen te komen. Dit kan ertoe leiden dat
gesprekspartners met voorstellen voor oplossingen komen die vervolgens door
inspecteur worden overgenomen. Deze oplossingen zijn volgens

133

gesprekspartners buiten de ILT in de geest van de wet maar niet helemaal
volgens de letter van de wet.
25.

Uit het gesprek met ILT blijkt dat inspecteurs de druk herkennen maar dat altijd
alleen naar een oplossing wordt gezocht die binnen de kaders van de wet
mogelijk is.

Transparantie

26. Over het algemeen geven gesprekspartners aan dat de ILT transparant is.

27.

De ILT is weinig transparant over besluitvorming. Besluiten kunnen lang duren
en er worden geen procesupdates gegeven. Gesprekspartners geven aan dat
dan navraag nodig is.

28.

Na de overgang naar de tijdelijke werkorganisatie is onduidelijk wie bij de ILT
moet worden benaderd voor welk onderwerp. Als er geen bestaande contacten
zijn die kunnen worden benut is de ILT slecht benaderbaar.

Empowering

29. Gesprekspartner geven aan dat de vertrouwensrelatie is verbeterd de

30.

Gesprekspartners geven aan dat het vertrouwen nu sterk gebouwd is op

afgelopen jaren. Er was een periode dat er nauwelijks tot geen contact was

individuele personen, maar nog weinig borging kent binnen de organisatie. Het

met de ILT. Nu is er weer regelmatig overleg. Ook werd goed samenwerkt

De vertrouwensrelatie is daarmee kwetsbaar voor verandering.

rond het behalen van het veiligheidscertificaat voor Schiphol in 2014.
Samenwerking

31.

De samenwerking tussen overheidsorganisaties in Nederland zou beter kunnen.
Ten eerste wordt beperkt samengewerkt met andere toezichtshouders (EASA, ISZW, et cetera) en ten tweede wordt vaak van de ene naar de andere
overheidsinstantie doorverwezen.

32.

De ILT zou zich meer kunnen laten zien vanuit de deskundigheid in
internationaal overleg zodat het belang van Nederland beter kan worden
behartigd.

Doelmatig
Efficiënt georganiseerd

33.

De ILT heeft te maken gehad met verschillende taakstellingen. Dit is duidelijk
terug te zien in het toezicht op Schiphol. De capaciteit is beperkt, complexe
dossiers blijven liggen en de frequentie van audits neemt af. Om met de
taakstellingen om te gaan kon de ILT niet anders dan efficiënt werken. Er is een
aantal indicaties dat aangeeft dat dit streven naar efficiëntie is doorgeslagen.

134

a.

Er worden alleen vervolgvragen gesteld wanneer een dossier in het nieuws

komt. Veiligheid lijkt dan niet de belangrijkste drijfveer.

34.

b.

De frequentie van audits neemt af.

c.

De EASA audit is op verzoek van de ILT uitgesteld.

d.

De ILT neemt niet of zeer moeizaam deel aan (internationaal) overleg.

De ILT noemt verder dat door de taakstellingen en het verloop onder
inspecteurs de vergunningverlening en het toezicht op serviceproviders onder
druk is komen te staan, maar dat tot op heden geen grote dossiers zijn blijven
liggen. Daarbij wordt aangegeven dat de ILT nu bij de laatst overgebleven
personen met kennis is aangekomen waardoor taken en kennis op omvallen
staan indien meer mensen vertrekken.

35.

De ILT is veel met de eigen organisatie bezig. Er hebben de afgelopen jaren
verschillende reorganisaties en koerswijzigingen plaatsgevonden waardoor de
ILT opnieuw naar de juiste structuren moest zoeken. Dat is niet efficiënt en die
tijd gaat ten koste van primaire processen.

36.

Er zijn kansen op het gebied van digitalisering. Zo worden veel documenten nog
in hard copy verstuurd.

Doorlooptijden

37. Gesprekspartners buiten de ILT noemen enkele voorbeelden van trajecten

38.

waar de doorlooptijden de afgelopen jaren zijn verbeterd.

Gesprekspartners buiten de ILT zijn kritisch over de doorlooptijden rond
veranderingen die in het kader van change managementprocedures van onder
toezicht staanden worden voorgelegd aan de ILT (6 weken). Die termijn haalt de
ILT regelmatig niet waardoor bedrijfseconomische gevolgen voor onder toezicht
staande optreden.

39.

De ILT heeft veel tijd nodig om tot een antwoord / besluit te komen als vragen
complexer van aard zijn. Dit is regelmatig het geval omdat de luchtvaarsector
veel unieke toepassingen van wet- en regelgeving kent waardoor interpretatie
nodig is.

40.

De ILT herkent de lange looptijden bij complexere vragen / gevallen voor een
aantal onderdelen. Er zijn ook onderdelen die het beeld niet herkennen en
aangeven dat de oorzaak voor lange doorlooptijden veelal bij de aanvrager ligt.
In het groepsgesprek wordt aangegeven dat het niet halen van termijnen komt

135

doordat het traject nu zo is ingericht dat bij een aantal onderwerpen achteraf
wordt beoordeeld in plaats dat gedurende het traject. Daardoor dient in één
keer veel werk te worden verricht terwijl slechts enkele medewerkers over de
expertise beschikken om deze beoordeling te kunnen verrichten.
Administratieve lasten

41. Over het algemeen zijn gesprekspartners positief over de administratieve

42.

Met name het melden van voorvallen aan het ABL wordt als een grote

lasten als gevolg van het toezicht door de ILT. In verhouding tot de

administratieve last gezien. Daarbij dient te worden aangemerkt dat dit op basis

opbrengsten die het toezicht met zich meebrengt zijn de administratieve

van Europese regelgeving gebeurt.

lasten voor toezicht in Nederland beperkt.
43.

Governance

44. De samenwerking tussen het ministerie van IenW en de ILT is de afgelopen

46. Ondanks de verbeteringen zijn gesprekspartners van mening dat de

jaren verbeterd. Er was een periode weinig tot geen contact. Het was

samenwerking tussen het ministerie en IenW en de ILT moeizaam verloopt. Dat

medewerkers van de ILT verboden contact te hebben met het ministerie. Nu

blijkt uit het feit dat het lang duurt voordat afstemming over besluitvorming

is er weer periodiek overleg.

heeft plaatsgevonden tussen het ministerie en de ILT en doordat signalen

45. In het gesprek met de ILT is aangegeven dat de persoonlijke verhoudingen

vanuit het ministerie en de ILT verschillend zijn.

tussen medewerkers van de ILT en IenW goed zijn. Er is regelmatig contact

47. Signalen komen vaak pas bij het ministerie van IenW terecht nadat ze aan de

met beleid, mede door de beperkte capaciteit voor luchtvaart binnen het

minister zijn verstuurd. Het is wenselijk om vooroverleg te hebben, tenzij

team handhavingsbeleid van de ILT(die formeel het contact onderhouden).

escalatie nodig is.
48. De interpretatie van EASA regelgeving en de uitvoering hiervan zijn nu binnen
de ILT gecombineerd, daardoor ontstaat de situatie dat ILT zowel beleidsmaker
als uitvoerder is. Eigenlijk zou de interpretatie bij het ministerie moeten liggen.
Het gebrek aan kennis bij het ministerie is volgens gesprekspartners oorzaak
van deze situatie.
49. Enkele gesprekspartners zijn van mening dat de ILT niet onafhankelijk van
beleid opereert. Dit blijkt uit het feit dat de ILT, op aandringen van het
ministerie, anticiperend handhaaft op geluidsnormen. De ILT zou hier
eigenstandig moeten kunnen beslissen wat de beste manier is om de geldende
wet- en regelgeving te beoordelen.

136

50. ILT herkent niet dat de ILT niet onafhankelijk opereert. Wel geeft de ILT aan dat
het luchtvaartdossier de afgelopen jaren politieker meer in de aandacht is
komen te staan. Dat leidt tot druk op de ILT.
51. Met betrekking tot het anticiperend handhaven merkt de ILT het volgende op:
52. In beginsel handhaaft de ILT op basis van bestaande wet- en regelgeving. Rond
Schiphol is er een nieuwe normen en handhavingsstelsel ontwikkeld en in
concept aangenomen in de Eerste en Tweede Kamer. Echter is deze nog niet in
de LVB overgenomen vastgelegd. Dit heeft er oa mee te maken dat voor de
afronding van de implementatie nodig is dat de MER is afgerond/vastgesteld
(zie ook: kst-29665-285).
53. Sinds 2015 handhaaft de ILT anticiperend op het nieuwe normen en
handhavingsstelsel. Als er sprake is van een overschrijding van de huidige
normen (grenswaarden geluid) er geëvalueerd wordt of wel/niet gevlogen is
volgens de regels van het nieuwe normen en handhavingsstelsel(NNHS). Dit is
mede op basis van de gegevens die LVNL en Schiphol inbrengen bij de
Omgevingsraad (nog geen formele procedure om gegevens bij ILT aan te
leveren omdat nieuwe normen en handhavingsstelsel nog niet formeel in LVB is
opgenomen). Als de conclusie is dat er gevlogen is volgens de regels van het
NNHS dan wordt er niet gehandhaafd op de overschreden grenswaarden geluid.
54. Voordat de ILT is overgegaan op anticiperend handhaven heeft de ILT bij de
minister (via de beleidsdirectie) aangegeven dat eerst een brief naar de Tweede
Kamer nodig was waarin werd gecommuniceerd dat anticiperend zou worden
gehandhaafd. Er is sprake van een opdracht van de minister aan de ILT. In 2015
heeft de minister deze brief verstuurd
(https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-31936-296.html). Op basis van
deze brief wordt niet duidelijk of het anticiperend handhaven een beslissing van
de minister of van de ILT is geweest. Op basis van de gesprekken constateren
we dat het een beslissing van de minister is geweest. De beslissing om
anticiperend te gaan handhaven is een door de minister genomen beslissing op
grond van een door de beleidsdirectie opgesteld voorstel.

137

55. De conclusie is dat de ILT het anticiperend handhaven beschouwd hebben als
een aanwijzing, ook al is het woord aanwijzing niet als zodanig genoemd.

Koerswijziging
Wat betreft de koersverandering en (tijdelijke) nieuwe werkwijze werden de volgende punten genoemd met betrekking tot het functioneren van de ILT in het algemeen:
• Het is goed dat de ILT voor een integrale aanpak kiest en dat ILT acteert met de focus op de opbrengsten voor de maatschappij in plaats van op de naleving van weten regelgeving.
• De koerswijziging is in de sector niet of beperkt bekend, gesprekspartners zien de deze daardoor als weer een reorganisatie. De ILT maakt hierdoor een weinig sterke
en koersvaste indruk.
• Zorgen over continuïteit van deskundigheid
o Gesprekspartners zijn positief over de gedrevenheid en inhoudelijke kennis van de individuele medewerkers van de ILT.
o Om het doel te behalen (borgen en stimuleren van veiligheid en een duurzame leefomgeving) is de ILT in grote mate afhankelijk van de detaillistische kennis van
deze medewerkers. De kennis en afspraken zijn maar beperkt geborgd in de organisatie.
o De koerswijziging leidt ertoe dat managers en medewerkers op een nieuwe plek terecht komen en dat er uniformer naar het toezicht wordt gekeken. Dat kan niet
altijd in sectoren waar zeer detaillistische kennis nodig is om op niveau met de sector over de veiligheid te spreken (zoals het toezicht op Schiphol).
• Zorgen over de zichtbaarheid van ILT in de internationale luchtvaartsector.
o In Nederland is het toezicht op de luchtvaartsector niet bij aparte organisaties belegd (NSA / CAA). In veel andere (Europese) landen is dit wel het geval.
o De reorganisatie leidt ertoe dat de zichtbaarheid voor internationale partijen van het domein luchtvaart (en de NSA-rol) afneemt.
o Managementposities worden betrokken door personen met beperkte ervaring in de luchtvaartsector. Ook komen er nieuwe personen op managementposities
die een beperkte ervaring met betrekking tot luchtvaart hebben.
o Het gebrek aan sectorspecifieke ervaring van managers leidt tot zorgen over de beoordeling van Nederland bij ICAO- en EASA-audits en over het behoud van de
ISO-certificering. Dit alles speelt een rol bij de internationale bepaling van de status van de veiligheid van de luchtvaart in Nederland. Indien Nederland hier slecht
op scoort kan dit gevolgen hebben voor de keuzes die internationale luchtvaartbedrijven maken om Nederland aan te doen. Een slechte score op ICAO- en EASAaudits en het kwijtraken van de ISO-certificering hebben daarmee dus een economische impact.
• Door de ILT worden deze beelden herkend:
o De ILT is een sterk naar binnen gerichte organisatie met veel reorganisaties. De koers is beperkt gedeeld met de medewerkers waardoor vooral onduidelijkheid en
onzekerheid in de organisatie wordt ervaren, met cynisme onder medewerkers tot gevolg.

138

De ILT geeft aan dat de reorganisatie en de nieuwe manier van werken ertoe leiden dat de ILT minder voortgang boekt in het voldoen aan Europese eisen aan
inrichting, training en compliance monitoring. Deze eisen worden in het reorganisatietraject opnieuw ter discussie gesteld terwijl de ILT deze eisen moet toetsen
in de sector. Dit leidt tot het risico dat ILT slecht scoort in EASA en ICAO audits.
o De ILT geeft aan dat er geen risicoanalyse van de koerswijziging is gedaan. ILT zelf vraagt om een risicoanalyse bij een onder toezicht staande als een dergelijke
koerswijziging wordt doorgemaakt.
o

139

C. Casus. Reach
C.1. Feitelijke beschrijving casus
Wettelijke taken ILT
De Europese Verordening inzake Registratie, Evaluatie, Autorisatie en restrictie van Chemische stoffen
(REACH)211 bevat regels ten behoeve van het beschermen van het milieu en de menselijke gezondheid, het
waarborgen van het vrije verkeer van chemicaliën in de EU, het versterken van de concurrentiekracht en
innovatie en het bevorderen van testmethoden zonder dierproeven. REACH geldt voor stoffen die
geproduceerd, geïmporteerd, verwerkt of verhandeld worden in de EU. De verordening legt de
verantwoordelijkheid voor het in kaart brengen van risico’s van stoffen bij de bedrijven die deze stoffen
produceren of importeren. Bedrijven moeten (bijvoorbeeld met testen) aantonen dat veilig met stoffen kan
worden omgegaan.212
Via REACH kunnen stoffen worden aangewezen als substance of very high concern (SVHC). Als een stof op deze
lijst geplaatst wordt, hebben fabrikanten en importeurs onder meer de verplichting de toepassing in artikelen
te melden bij het Europese Chemicaliënagentschap (ECHA). De Europese Commissie kan besluiten dat voor een
bepaalde stof (SVHC) een autorisatie nodig is.
De Nederlandse uitvoeringsregels van REACH staan in hoofdstuk 9 van de Wet milieubeheer (Wm).
Verplichtingen
Afhankelijk van hun rol in de toeleveringsketen, aard en gebruik van de stoffen hebben bedrijven
verplichtingen. De volgende 3 groepen hebben met REACH te maken: 213
•
•
•

fabrikanten/importeurs;
distributeurs;
downstream gebruikers (formuleerders, producenten van voorwerpen, verpakkers et cetera)

Producenten en importeurs van chemische stoffen moeten stoffen die ze op de Europese markt zetten
registreren. Afhankelijk van het volume moeten er gegevens worden overlegd. Ook moeten zij vermelden hoe
gebruikers er veilig mee kunnen gaan. Bedrijven verderop in de keten moeten hun gebruik doorgeven aan de
leverancier. Elk bedrijf moet aan zijn klanten in de keten via een veiligheidsinformatieblad doorgeven hoe zij
veilig met een bepaalde gevaarlijke stof of mengsel van stoffen kunnen werken. Bedrijven moeten het
meegeleverde veiligheidsinformatieblad naleven.
Toezichtsystematiek
Handhaving in Europees kader
De handhaving van de Europese REACH-verordening is een nationale verantwoordelijkheid. Nederland moet
dus zorgen voor een officieel systeem van controles en sancties.

211 Verordening (EG) Nr. 1907/2006 van het Europees parlement en de Raad van 18 december 2006 inzake de registratie en beoordeling

van en de autorisatie en beperkingen ten aanzien van chemische stoffen (REACH). Op 31 mei 2018 verstreek de laatste deadline in de
transitie naar het nieuwe Europese chemicaliënbeleid. Toen moesten de registratiedossiers worden ingediend voor de stoffen die in lage
tonnages op de Europese markt worden gebracht.
212
Beleidsaanpak milieurisico’s en omgevingsveiligheid: op weg naar een schone, gezonde en veilige leefomgeving (5 juni 2018),
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2018Z10523&did=2018D32283.
213 Zie: https://www.chemischestoffengoedgeregeld.nl/nieuws/minisymposium-veilig-en-gezond-werken-gevaarlijke-stoffen.

140

Het Europees Chemicaliënagentschap (ECHA) heeft zelf geen handhavende bevoegdheden maar biedt wel
onderdak aan het “Forum for Exchange for Information on Enforcement (Forum)”. In het Forum zijn de
nationale handhavende autoriteiten vertegenwoordigd. Het Forum is bedoeld om de handhaving van REACH,
CLP en PIC te coördineren.214

Figuur 6. Schema van de actoren binnen het toezicht in het kader van REACH en CLP.

Notes: The Member States (28 EU member states and 3 EEA countries); COM: The European Commission; The
Forum: The Forum for the exchange of information on enforcement. Body of the European Chemicals Agency
(ECHA); Duty holders: Companies that have some duties under REACH and CLP Regulations.215
Nederlandse handhavingsinstanties
In Nederland zijn naast de ILT ook de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, de Inspectie SZW belast met
het toezicht op de naleving van de REACH-regels. De ILT, NVWA en I-SZW hebben samen een coördinatiepunt
dat verantwoordelijk is voor het toezicht op de naleving van REACH en CLP. Er is een stuurgroep en een REACH
en CLP Samenwerkingsverband. De stuurgroep bevordert coördinatie, uniformiteit en vereenvoudiging van de
handhaving. De stuurgroep kan een strategie, en (meerjaarlijks) handhavingsprogramma en arrangementen
voor gezamenlijke handhaving vaststellen.
Het is de bedoeling dat elke doelgroep te maken krijgt met één inspectiedienst als aanspreekpunt voor de
handhaving. De verdeling ziet er op hoofdlijnen als volgt uit:
•
•

De ILT houdt toezicht op fabrikanten, importeurs en handelaren van stoffen, mengsels en voorwerpen
voor professioneel gebruik.
De Inspectie SZW houdt toezicht op de (professionele en industriële) gebruikers van stoffen en
mengsels

214 https://echa.europa.eu/nl/view-article/-/journal_content/f04860c2-46ce-4a9b-b552-3c4e6322451d.
215 REACH and CLP enforcement , Summary of available information from Member States and through public consultation on enforcement,

June 2018 (Directorate-General for Internal Market, Industry, Entrepreneurship and SMEs , Directorate-General for Environment
Joint Research Center)

141

•

De NVWA houdt toezicht op fabrikanten, importeurs en handelaren van stoffen, mengsels en
voorwerpen voor consumenten.

De ILT heeft een rol in de informatie-uitwisseling over “toezichtgenieters” in de keten. Bij de handhaving
kunnen ook het Staatstoezicht op de Mijnen en de Douane betrokken zijn.
ILT, NVWA en ISZW werken samen in het “Samenwerkingsverband Handhaving REACH en CLP. In
jaarrapportages wordt verslag gedaan van de toezichtacties die zij in een bepaald jaar hebben uitgevoerd in het
kader van REACH en CLP. Zie Toezicht op productie en gebruik van chemische stoffen in 2016.216
Bedrijven kunnen op de website www.chemischestoffengoedgeregeld.nl nagaan of zij verplichtingen hebben
onder REACH. Zij kunnen de REACH Helpdesk om advies vragen. Er is een VIB-checklist waarmee bedrijven
kunnen controleren of de VIB’s de goede informatie bevatten om veilig en gezond met gevaarlijke stoffen te
kunnen werken. De VIB-checklist is een initiatief van Inspectie SZW in samenwerking met de ILT en
brancheorganisaties.
De ILT voert inspecties uit bij bedrijven die verantwoordelijk zijn de registratie van stoffen, voor het opstellen
van veiligheidsinformatiebladen en het doorgeven daarvan aan gebruikers. Ook is er aandacht voor verboden
stoffen en stoffen met een autorisatie.
Handhavingssystematiek ILT
De regels kunnen bestuursrechtelijk en strafrechtelijk worden gehandhaafd. De nadruk ligt op
bestuursrechtelijke handhaving.217
•

•

Bestuursrechtelijke handhaving. Voor toezicht en bestuurlijke handhaving gelden de regels van
hoofdstuk 18 Wm en de Algemene wet bestuursrecht. Bestuursrechtelijke handhaving kan resulteren
in:
o Een schriftelijke waarschuwing
o Last onder bestuursdwang
o Last onder dwangsom
Strafrechtelijke handhaving. De overtredingen van de artikelen in hoofdstuk 9 van de Wm zijn
aangewezen als economische delicten in de Wet op de economisch delicten (WED). Ze kunnen als
overtreding of misdrijf via het strafrecht worden gehandhaafd. Bij strafrechtelijke handhaving wordt
na het opstellen van een proces-verbaal opgemaakt vervolging ingesteld door het Openbaar
Ministerie. De rechter kan vervolgens straffen opleggen op grond van de WED.

Artikel 9.3.3 lid 5 van de Wm bepaalt dat er voor REACH ook regels kunnen worden gesteld bij of krachtens de
Warenwet. Dit is gedaan in het Warenwetbesluit algemene chemische productveiligheid, op basis waarvan het
mogelijk is overtredingen van enkele onderdelen van bijlage XVII van REACH met een bestuurlijke boete af te
doen.
Bestaande onderzoeken
Evaluatie Europese Commissie (maart 2018)

216 Zie: https://www.nvwa.nl/documenten/consument/consumentenartikelen/non-food/huishoudchemicalien/handhaving-reach-en-clp-

2016-jaarrapportage.
217
Zie: https://www.chemischestoffengoedgeregeld.nl/content/handhaving-0, en
https://www.chemischestoffengoedgeregeld.nl/sites/default/files/~4968471.pdf.

142

Op 5 maart 2018 heeft de Europese Commissie een mededeling gepubliceerd over de werking en evaluatie van
REACH. Op 14 mei 2018 heeft de staatssecretaris van I&W de hoofdpunten aan de Tweede Kamer gestuurd,
met haar appreciatie.218
De bevindingen resulteren in zestien voorgestelde maatregelen:
1. Stimuleren van actualisering van registratiedossiers
2. Verbeteren van evaluatieprocedures
3. Verbeteren van de bruikbaarheid en kwaliteit van veiligheidsinformatiebladen
4. Traceren van zorgwekkende stoffen in de toeleveringsketen
5. Stimuleren van vervanging van zeer zorgwekkende stoffen
6. Vereenvoudiging voor een beter uitvoerbare autorisatieprocedure
7. Vroege sociaal-economische informatie voor mogelijke regelgevende maatregelen
8. Verbeteren van de procedure voor restricties
9. Verder verbeteren van de betrokkenheid van lidstaten bij de restrictie-procedure
10. Verduidelijken van de toepassing van het voorzorgsbeginsel bij restricties voor specifieke stoffen
11. Verbeteren van het samenspel tussen autorisatie en restrictie
12. Verduidelijken van het snijvlak van REACH met wetgeving over gezondheid en veiligheid op het werk
13. Versterken van handhaving
14. Ondersteuning van naleving door het MKB
15. Nader onderzoek naar vergoedingen en toekomst van ECHA
16. Evaluatie van registratievereisten voor polymeren en stoffen die in kleine hoeveelheden worden
geproduceerd
Over maatregel dertien en veertien schrijft de minister:
“Nederland is continu bezig met verdere verbetering van de handhaving en overleg met en ondersteuning van
het bedrijfsleven, met name het MKB. Het MKB kan zowel optreden als producent/importeur of als gebruiker
(downstream user) van een stof, waarbij de laatste het meest relevant is vanuit het oogpunt van
arbeidsbescherming. De ervaringen hiermee zullen worden ingebracht bij de uitwerking van maatregelen 13 en
14.”
De ILT deed onlangs onderzoek naar stookolie voor zeeschepen en autobrandstoffen voor West-Afrika. Het
onderzoek was gericht op de herkomst en kwaliteit van blendstocks en chemische (rest)stromen die worden
gebruikt bij het ‘blenden’ (mengen) van stookolie voor zeeschepen en benzine of diesel voor de Afrikaanse
markt.219

218 Zie: https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2018Z08612&did=2018D28243.
219 Zie: https://www.ilent.nl/onderwerpen/chemicalien-reach/documenten/rapporten/2018/07/04/onderzoeken-van-de-ilt-stookolie-voor-

zeeschepen-en-autobrandstoffen-voor-west-afrika.

143

C.2. Samenvatting van de percepties
Indicaties

Contra-indicaties
Doeltreffendheid

Effectgericht:
doelbereik

1.
2.
3.

4.

5.

Effectgericht:
methodiek
(risicogericht,
toezichtmethode
en prioritering)

Gesprekspartners vinden het belangrijk dat er een ILT is en dat er met
REACH qua veiligheid een stap in de goede richting is en wordt gezet.
Het beeld is dat ILT handelt vanuit het doel de veiligheid in de sector
te vergroten.
Enkele gesprekspartners, waaronder de ILT, zijn positief over het
onderzoek en de rapportage inzake “blenden”, waarin de handhaving
van afval- en stoffenwetgeving is gecombineerd.
IenW ziet in de jaarlijkse voortgangsrapportage een manier om de
naleving van wetgeving en daarmee de effectiviteit van het beleid te
meten.
In de ogen van IenW kijkt de ILT naar de goede dingen. De
registratieplicht wordt in de ogen van IenW vrij goed nageleefd, bij de
VIB is recent een verbetering te constateren.

11. De ILT hanteert detectiemethodes die vergelijkbaar zijn met die van
andere toezichthouders.
12. De ILT stelt prioriteten en dat is, vanwege hoge werkdruk nodig en
nuttig. De Europese afspraken over prioriteiten werken goed.
13. In de praktijk van inspecties wordt het als positief gezien dat vragen
voorafgaand aan een inspectie beschikbaar zijn. Ook meldt een
gesprekspartner dat de terugkoppeling na een inspectie beter is
geworden.
14. IenW heeft gevraagd om meer handhaving en dat “ietsje meer” is
gerealiseerd.

6.

Gesprekspartners vinden het moeilijk om aan te geven in hoeverre de ILT de
(beleids)doelen bereikt. Er is een hoge score voor de naleving van REACH-regels,
maar de vraag is in hoeverre die hogere score is toe te schrijven aan de ILT?
7. De effecten zijn nog niet helemaal te meten omdat de REACH-regels gefaseerd
worden ingevoerd.
8. Soms wordt bij de ILT een terugtrekkende beweging waargenomen (en neemt zij
geen verantwoordelijkheid) wanneer het spannend wordt, vanwege politieke
aandacht of omdat meerdere toezichthouders een rol hebben.
9. Vanuit de ILT wordt aangegeven dat de beleidsdoelstelling van IenW niet geheel
duidelijk is en dat de ILT is gekrompen ten opzichte van de organisaties die
bestonden voor de fusie.
10. IenW beschouwt het zorgen voor een gezonde en veilige leefomgeving als
beleidsdoelstelling, waarbij onaanvaardbare blootstellingen aan gepaalde stoffen
liever worden voorkomen dan beheerst. Adequate handhaving is daarbij zeer
belangrijk. Er bestaat bij IenW de wens om zaken meer integraal te bekijken, met
meer overzicht. Daarbij heeft de ILT nadrukkelijk een rol.

15. Gesprekspartners zien verschillende mogelijkheden voor verbetering
a. Meer risicogericht (slimmer) handhaven.
b. Meer aandacht voor freeriders, kleine bedrijven (met minder kennis) en
bedrijven die (nog) niet in beeld zijn.
c. Minder tijd besteden aan details zonder impact.
d. Meer in de geest van de wet handelen, ook als iets in Europese regels staat,
bijvoorbeeld de taaleis die gesteld wordt of de regels voor
beschermingsmiddelen.
e. Meer focus op kleine bedrijven, die over het algemeen over minder kennis
beschikken.
f. Niet streven naar 100 procent naleving bij een enkel bedrijf, maar naar 80
procent van een grotere groep bedrijven.
g. Meer programmerend zijn in wat je wil bereiken met je omgeving.
h. De ILT ziet zelf kansen in het gebruik van data.

144

16. Een gesprekspartner constateert in algemene zin dat de ILT zeer voorzichtig is en
meer de grenzen zou kunnen opzoeken.
17. Er zijn enige twijfels in de markt of de ILT werkelijk risicogericht opereert. De ILT
zou vaker riskante bedrijven moeten opzoeken en zich minder moeten
bekommeren over – in de ogen van de branche – niet riskante details, zoals
taaleisen. Soms let de ILT te veel op details, waardoor het belang van veiligheid
juist niet wordt gediend.
18. De ILT wijst erop dat de taaleis van het VIB er niet voor niets is; er zijn altijd
mensen die de Engelse taal niet machtig zijn. De informatie mag óók in het Engels
worden opgesteld, maar de taal is een belangrijk onderdeel; de taal zal echter
nooit als enige criterium worden gehanteerd om te beslissen of een controle
wordt uitgevoerd.
19. Gesprekspartners erkennen dat het lastig is om kleine bedrijven in beeld te krijgen,
daarvoor zou de ILT een systematiek moeten ontwikkelen. Een gesprekspartner
vermoedt dat het voor een inspecteur prettiger is om bij een multinational langs te
gaan.

Effectbereik:
handhaving

Missiegedreven

20. Gesprekspartners zien dat de ILT (vaker) gebruik maakt van gesprekken
voert en niet meteen grijpt naar (harde) handhaving. Er worden vooral
aangekondigde inspecties verricht. Ook is er meer compliance
assistance.
21. De ILT heeft veel energie gestoken in voorlichting bij REACH. In de
nieuwe fase, waarin verondersteld wordt dat er meer kennis is bij
bedrijven, is ook meer handhaving te verwachten.
22. Een stok achter de deur is belangrijk. De toepassing van een concrete
last onder dwangsom heeft gewerkt, daardoor ging iedereen de zaken
op orde brengen.

23. Een gesprekspartner meldt dat de ILT meer naar het strafrechtelijk instrument grijpt.
Dat is niet per se positief in verband met de (criminaliserende) beeldvorming.
24. Een handhavingsinstrument wordt niet zomaar ingezet. De ILT wil echt heel zeker
van haar zaak zijn.
25. Een gesprekspartner meldt dat de Tweede Kamer bij incidenten weer om stevige
maatregelen zal vragen.
26. Bij de ILT is men er alert op niet op de stoel van adviseurs of beleid te gaan zitten als
het gaat om het uitleggen van de wet.

27. In het jaarplan 2019 staat het “effectdenken” centraal, maar de ILT ziet
daarbij in dat het niet alleen om effecten gaat; er is ook behoefte aan
cijfers over output.

28. Een gesprekspartner ziet de ILT worstelen met haar rol in de sector. Het lijkt erop
dat inspecteurs en de ILT zich wel eens laten leiden door morele overwegingen in
plaats van door regels en afspraken. Het is belangrijk dat de inspectie meningen
onderscheidt van feiten en ook in de handhaving bij de feiten blijft.
29. In de ogen van IenW kan de ILT scherper zijn in, door minder nadruk te leggen op
naleving van de regels en meer risicogestuurd te opereren en zich te concentreren
op de hoofdlijnen. Het blijft echter goed om af en toe te controleren.

145

Professionaliteit

30. De ILT wordt gezien als een professionele organisatie. Er worden
verschillende sterke punten genoemd.
a. ILT-inspecteurs worden beschouwd als deskundig, zorgvuldig,
integer en vriendelijk. Hun deskundigheid is toegenomen. De ILT
volgt de internationale ontwikkelingen goed.
b. De ILT stelt zich flexibel op en staat open voor een gesprek over
interpretaties. Er zijn afspraken met hen te maken.
c. De ILT beschikt over goede organisatorische voorzieningen en
producten.

Onafhankelijk-

34. Gesprekspartners zien de ILT als een van de sector onafhankelijke
organisatie.

heid

31. Er worden ook kritiekpunten benoemd, voornamelijk met betrekking tot de
deskundigheid.
a. De ILT heeft niet veel kaas gegeten van blootstellingen, maar is vooral gericht
op registraties.
b. Het verloop op bestuurlijk niveau is groot, wat het opbouwen van een
vertrouwensrelatie moeilijker maakt.
c. Sociale en communicatieve vaardigheden van inspecteurs zijn niet altijd sterk,
terwijl die vaardigheden wel kunnen helpen in de contacten met het bedrijf.
32. De ILT herkent zich bij REACH niet in het beeld dat er sprake is van het weglopen van
deskundigheid op managementniveau.
33. De ILT verwacht dat de vereiste deskundigheid gaat veranderen; meer dataanalisten, minder traditionele inspecteurs.

Transparantie

35. Gesprekspartners, ook bij IenW, zijn in het algemeen positief over de
transparantie van de ILT. De ILT wordt gezien als transparant, in
toenemende mate, over haar activiteiten en werkwijze. Zogenaamde
wapenfeiten staan in het jaarverslag.
36. De ILT staat meer open voor discussie over interpretaties van de regels
en geeft commentaar op documenten waarin anderen die regels
interpreteren.

37. Verschillende gesprekspartners noemen interpretaties als punt van aandacht.
a. De ILT staat niet altijd open voor gesprekken over interpretatiesl op sommige
punten wel, op andere niet.
b. De ILT kan duidelijker zijn over interpretaties. De ILT ziet ook zelf dat
interpretatie een issue is; er zijn veel “open eindjes”.
c. De ILT is niet altijd zeker van haar zaak. Discussies kunnen blijven voortduren en
vragen soms om afstemming in Europees verband.
d. Gekozen interpretaties sluiten niet altijd aan bij geest van de wet (het borgen
van de veiligheid).
38. Het jaarplan bevat een beperkte hoeveelheid informatie, met algemene termen die
weinig duidelijkheid geven.
39. Een gesprekspartner geeft aan dat de ILT ook de aard van de overtreding beter zou
moeten aangeven: voldoet een bedrijf niet helemaal of helemaal niet?
40. IenW ziet de transparantie in de richting van het ministerie als een aandachtspunt:
verrrassingen zouden moeten worden voorkomen.

Empowering

41. Enkele gesprekspartners merken dat de ILT in toenemende mate
inspeelt op het verantwoordelijkheidsbesef van de sector. De ILT maakt
gebruik van compliance assistance en is gericht op leereffecten,
bijvoorbeeld via workshops

45. Er is kritiek op de manier waarop de ILT met de sector omgaat. De sector neemt zelf
verantwoordelijkheid, heeft zich “herpakt”, maar die verandering heeft zich nog niet
vertaald in de praktijk van inspecties; vooringenomenheid van inspecteurs kan in de
weg staan aan een goede relatie.

146

42. Branches die om de tafel zitten met de ILT voelen zelf
verantwoordelijkheid. Bedrijven vinden het fijn om geïnspecteerd te
worden. Ze hebben baat bij een gelijk speelveld, terwijl er nu een risico
is op freeriders). De bedrijven hebben kosten gemaakt om aan de regels
te voldoen en willen graag de bevestiging dat ze op de goede weg zijn
(bijvoorbeeld door consultants in te schakelen).
43. Er zijn positieve geluiden over de relaties tussen de ILT en
brancheverenigingen; er zijn goede contacten en bijeenkomsten
(presentaties, workshops). Gesprekspartners geven aan dat de ILT
bereids is om presentaties te geven en een goed gesprek te voeren.
44. De ILT geeft commentaar op documenten van een branchevereniging;
via deze inhoudelijke reacties op interpretaties worden verschillende
bedrijven worden bereikt.

46. Volgens de website van de ILT is weliswaar de kwaliteit van de

47.

48.

49.

50.
51.

Samenwerking

52. Verschillende gesprekspartners zien dat de samenwerking met andere
toezichthouders na 2015 is versterkt. Er is sprake van samenwerking
met andere toezichthouders (gezamenlijke programma’s, aanpak en
documenten). Ze weten elkaar (in een vroegtijdig statdium) te vinden.
53. De Europese samenwerking en de rol van de ILT worden positief
beoordeeld. De ILT is actief in Europese gremia. Er is sprake van
gezamenlijke inbreng vanuit Nederland.

veiligheidsinformatiebladen inmiddels verbeterd, maar nog steeds zien de betrokken
inspectiediensten veel fouten in deze bladen. Hierdoor wordt de ontvanger van
gevaarlijke stoffen onvoldoende of onjuist geïnformeerd over de gevaaraspecten
van de stoffen en mengsels, waardoor risico’s voor mens en milieu ontstaan.
Een gesprekspartner geeft aan dat de relatie met de sector op bestuurlijk niveau
goed is, maar dat inspecteurs in de praktijk anders acteren. Zij werken autonoom en
kunnen afwijken van afspraken met het management.
De ILT zou ook een sectorrapport kunnen maken, waarin staat wat zij heeft gezien,
wat de interpretatie is die volstaat om aan de regels te voldoen (te vergelijken met
de informatiebladen van de NVWA).
Enkele gesprekspartners wijzen erop dat het verantwoordelijkheidsbesef afneemt
naarmate bedrijven zich verder naar het “einde” van de keten bevinden. Het is de
vraag hoe effectief de ILT bij de kleinere bedrijven aan het einde van de keten is;
gaat men niet te veel en ook liever naar grote bekende bedrijven?
De ILT wijst erop dat het beeld niet blijkt te kloppen dat de wet minder wordt
overtreden door leden van brancheorganisaties.
In de ogen van IenW is de voorlichting door de ILT beperkt. Daarin zou de ILT
actiever kunnen zijn.

54. Het beeld is dat de ILT onder de vorige inspecteur-generaal niet te veel mocht
samenwerken met andere toezichthouders. Gezamenlijke handhavingsrapportages
over REACH werden gestaakt. Ook de sanctiepraktijk van verschillende
toezichthouders kon daardoor uiteenlopen.
55. Er is verbetering mogelijk. De samenwerking is nu nog afhankelijk van persoonlijke
contacten en kan beter in de organisaties worden “gehangen”, bijvoorbeeld via een
update van een bestaande samenwerkingsovereenkomst. Er wordt gewerkt aan een
nieuw samenwerkingsprotocol. Een van de lessen daarin is: snel escaleren, niet laten
sudderen.
56. Verschillende verbeterpunten worden genoemd:
a. Er zijn discussies over de taakverdeling: wie gaat waarover? De ILT wordt als
terughoudend beschouwd in het nemen van verantwoordelijkheid.
b. Toezichthouders delen hoe zij tot prioriteiten komen, maar uiteindelijk heeft
elke toezichthouder zijn eigen opdrachtgever en verantwoordelijkheid. Het
blijven gescheiden werelden.
c. Binnen de ILT bestaan verschillen in de manier van optreden en en de manier
van samenwerking.

147

d.

Als de ILT een advies vraagt en krijgt van de sector, is het niet altijd duidelijk
wat er met het advies wordt gedaan.
57. Elke toezichthouder werkt vanuit zijn eigen jaarplan. Op EU-niveau zijn er
gezamenlijke projecten, maar nationaal niveau zijn die er minder.
58. De ILT wijst erop dat inspecties verschillende met risico’s omgaan. De benadering
van de NVWA verschilt van die van de ILT: de NVWA gaat meer uit van de eigen
analyse, de ILT houdt meer rekening met de politieke behoefte.

59. IenW constateert dat de ILT meer op afstand is gaan controleren, met
behulp van data. Dat is goed voor de efficiency.

60. Er bestaan verschillende perspectieven op het combineren van bezoeken door
verschillende toezichthouders. Enerzijds zorgt een gecombineerd bezoek voor de
belasting van één dag, anderzijds kan het juist als belastend worden ervaren als
verschillende toezichthouders tegelijk komen.
61. Een gesprekspartner geeft aan dat de ILT duidelijker kan communiceren waarvoor
een inspecteur komt. Een betere voorbereiding helpt om een inspectie efficiënter te
laten verlopen.

Doorlooptijden

62. Er zijn signalen dat doorlooptijden zijn verbeterd, ook in vergelijking
met de NVWA.

63. Enkele gesprekspartners wijzen erop dat zaken kunnen blijven slepen, bijvoorbeeld
discussies over interpretaties, over de rolrolverdeling en over de inzet van
bestuurlijke boetes.
64. De ILT wijst erop dat er sprake is van een wisselwerking tussen de inspectie en
bedrijven. Snellere doorlooptijden zijn mogelijk als de inspectie beter communiceert
welke informatie nodig is, maar ook als het bedrijf de gevraagde informatie tijdig
aanlevert.
65. IenW heeft geen zicht op de doorlooptijden bij de ILT; zelf hoeft IenW niet lang te
wachten op een reactie van de inspectie, maar er is geen zicht op het traject tussen
signaal en boete.

Administratieve

66. Over het algemeen blijken administratieve lasten niet als een groot
probleem te worden beschouwd door de gesprekspartners. Dat geldt
ook voor kosten in het kader van REACH.
67. De ILT streeft naar beperking van de toezichtlasten door het optreden
af te stemmen met andere toezichthouders: als de ene toezichthouder
gaat, gaat de andere niet. IenW vindt dit een positieve ontwikkeling.

68. Door een enkele gesprekspartner wordt gewezen op de administratieve lasten in
REACH.
69. Volgens een gesprekspartner houdt de ILT weinig rekening met administratieve
lasten. Die zouden kunnen worden teruggebracht door meer overleg. Ook
digitalisering kan zorgen voor meer veiligheid en minder administratie, maar de ILT
blijft vasthouden aan papieren procedures (terwijl er in de wet wel ruimte is).
70. Vanuit het ministerie van IenW is het zicht op de administratieve lasten beperkt.

Effiiciënt
georganiseerd

lasten

148

Governance

71. De meeste gesprekspartners zien de ILT als een onafhankelijke
toezichthouder bij de toepassing van REACH. Deze onafhankelijkheid
wordt versterkt door de Europese dimensie van haar toezicht.
72. Beleid en toezicht zijn redelijk gescheiden; er zijn geluiden dat de ILT
onafhankelijker is, maar ook dat de samenwerking met het beleid is
verbeterd. De ILT is positief over de verbetering in de relatie met het
ministerie (de relatie is meer gestructureerd, er vindt terugkoppeling
plaats, de ILT geeft toezichtsignalen door). Ook IenW toont zich positief
over de samenwerking.

73. Binnen en buiten IenW is merkbaar geweest dat er in het verleden fricties waren
tussen beleid en toezicht. Contacten werden doorgesneden. Het ministerie van
IenW en de ILT mochten niet samen aan tafel zitten met een bedrijf.
74. Beleidsdirecties kunnen meer helpend/ondersteunend zijn, bijvoorbeeld bij het
beslechten van discussies. De afstand tussen IenW en ILT zou kleiner kunnen zijn,
met behoud van de eigen verantwoordelijkheden.
75. Een gesprekspartner wijst erop dat het ministerie koersvast is, maar dat de politiek
reageert op incidenten.
76. Soms voelt IenW zich verrast door de ILT. Volgens het departement is de “context”
niet de sterkste kant van de ILT, terwijl het voor de politiek relevant is of een
probleem groot of klein is en of het probleem al bekend is of een donderslag bij
heldere hemel. IenW begrijpt dat de ILT soms opzettelijk wil verrassen, maar vraagt
zich af of dat altijd handig is.
77. IenW vindt dat de ILT meer kan doen aan de integrale beoordeling van risico’s en
prioriteiten (van gezamenlijke inspecties). Ook is er meer ruimte voor vroegtijdige
betrokkenheid bij beleidsvorming en bijdragen aan inbreng van beleid in Europa.

Koerswijziging
Wat betreft de koersverandering en (tijdelijke) nieuwe werkwijze werden de volgende punten genoemd met betrekking tot het functioneren van de ILT in het algemeen:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•

De gesprekspartners hebben gehoord van de nieuwe koers, de meeste gesprekspartners hebben echter geen scherp beeld van de nieuwe koers en zien het vooral
als reorganisatie.
De woorden (pijlers) zijn bekend (ze zijn algemeen, ze gelden ook voor anderen, je kunt er niet tegen zijn), maar het is onduidelijk wat ze betekenen; het gaat om
de operationalisering.
Wat is nieuw? De ILT was al met risicogericht toezicht bezig voor de koerswijziging. De vraag is wat het betekent voor de prioriteiten van ILT?
Gesprekspartners buiten de ILT merken op dat inspecteurs zelf ook zoekend zijn. Medewerkers vinden het moeilijk om aan te geven wat de nieuwe koers betekent.
Resultaten zijn nog niet zichtbaar. De nieuwe koers is nog niet te zien in veranderingen.
De nieuwe koers wordt door sommige gesprekspartners gezien als een reorganisatie, en daardoor minder relevant voor hen.
Binnen de ILT is er ook ongeduld; medewerkers hebben behoefte aan succes om aan zichzelf en de buitenwereld duidelijk te maken waar de ILT staat.
IenW ziet in de praktijk nog niet altijd dat de ILT kijkt naar risico’s in plaats van alleen de regels.
IenW wil graag verder praten over IBRA. Buiten discussies op hoog niveau is er wel een presentatie geweest maar geen verdere uitwisseling.
Ook vanuit beleid zou het goed zijn om met een risicobril te kijken. De vraag is hoe je IBRA meetbaar maakt. IenW heeft er geen zicht op of er zaken tussen wal en
het schip vallen.

149

D. Casus. Vergunningverlening EVOA
D.1. Feitelijke beschrijving casus
Wettelijke taken ILT
De Europese verordening betreffende de overbrenging van afvalstoffen (EVOA) beschrijft de procedures die
moeten worden gevolgd bij het transport van afvalstoffen tussen EU lidstaten en bij de in- en uitvoer van
afvalstoffen in en uit de EU.220 De EVOA verplicht lidstaten maatregelen te treffen om ervoor te zorgen dat
afvalstoffen worden overgebracht volgens de bepalingen van de EVOA.221
In Nederland is de ILT door de minister van IenW belast met het toezicht en handhaving, en
vergunningverlening van EVOA.222 In deze casus staat de vergunningverlening centraal. Toezicht en handhaving,
de strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving laten we in deze feitelijke omschrijving buiten
beschouwing.
Vergunningverlening
De ILT onderscheidt twee belangrijke procedures in het toezicht op naleving van de EVOA. 223 Het
vergunningsverleningsproces wordt verder toegelicht in 1.1.2.
•

•

Kennisgevingsprocedure. Deze procedure houdt in dat bij grensoverschrijdend afvaltransport de
bevoegde autoriteit (in Nederland is dit de ILT) voor het transport op de hoogte gesteld wordt middels
een kennisgevingsprocedure (EVOA, artikel 4). 224 Bij overbrenging tussen lidstaten van de Europese
Unie geldt dat bevoegde autoriteiten van alle betrokken lidstaten een besluit nemen op de
kennisgeving (EVOA, artikel 8, 9).225 Bevoegde autoriteiten kunnen bezwaar maken tegen de
overbrenging van afvalstoffen opgegeven in de kennisgeving op grond van artikel 11 en 12 van de
EVOA.226 Deze artikelen schrijven onder andere voor dat de bevoegde autoriteit bezwaar kan maken
wanneer de afvaloverbrenging in strijd is met nationale wetgeving inzake milieubescherming,
openbare orde, openbare veiligheid of bescherming van gezondheid (EVOA, artikel 11.b.). 227
Bijlage VII-procedure. Voor een aantal afvalstoffen geldt dat aanvullende begeleidende informatie
nodig is voor de transport. De zogenaamde Bijlage VII-procedure (artikel 18 van de EVOA) geldt
wanneer het transport één van de volgende categorieën betreft: 228
o Afvalstoffen van de groene lijst voor nuttige toepassingen (bijlage III, IIIA en IIIB) (meer dan
20 kg);
o Afvalstoffen bestemd voor laboratoriumanalyse (25 kg of minder).

Systematiek vergunningverlening
De afdeling Markvenster Leefomgeving en Scheepvaart (portefeuille Vergunningverlening, team Leefomgeving
Stoffen) geeft vergunningen af voor de invoer, doorvoer en uitvoer naar andere EU-lidstaten en overige landen.
Vergunningen worden afgegeven voor een bepaalde periode, meestal een jaar. Ieder transport dient vermeld
te worden bij de ILT. Het melden en registreren van transporten wordt uitgevoerd door het MIC van de ILT,
220 https://www.ilent.nl/onderwerpen/afvaltransport-in-europa-evoa/vraag-en-antwoord/wat-is-de-evoa.
221 Verordening (EG) Nr. 1013/2006 van het Europees parlement en de raad, 14 juni 2016, p.29-30.
222 Rapport Algemene Rekenkamer Handhaving Europese regels voor afvaltransport, p.11.
223 Rapport Algemene Rekenkamer Handhaving Europese regels voor afvaltransport, p.12.
224 Verordening (EG) Nr. 1013/2006 van het Europees parlement en de raad, 14 juni 2006, p.8.
225 Verordening (EG) Nr. 1013/2006 van het Europees parlement en de raad, 14 juni 2006, p.11-12.
226 Verordening (EG) Nr. 1013/2006 van het Europees parlement en de raad, 14 juni 2006, p.12-14.
227 Verordening (EG) Nr. 1013/2006 van het Europees parlement en de raad, 14 juni 2006, p.12.
228 Verordening (EG) Nr. 1013/2006 van het Europees parlement en de raad, 14 juni 2006, p.16-17.

150

waar meldingen voor ieder transport ten minste drie dagen van tevoren dienen te worden doorgegeven. Iin
2017 werden er 639.429 meldingen gedaan.229
De EVOA schrijft voor dat de persoon of instantie die voornemens is afvalstoffen te transporteren naar een
ander land als kennisgever moet optreden. De kennisgever is een van de hieronder genoemde partijen (in
aangegeven volgorde).230 De partijen worden beschreven in artikel 2, lid 9-13 van de EVOA.231
1.
2.

3.
4.

5.

6.

De eerste producent. Producenten zijn alle partijen wiens activiteiten afvalstoffen voortbrengen.
De vergunde nieuwe producent. Nieuwe producenten zijn alle partijen die voorbehandelingen,
vermengingen of andere bewerkingen verrichten die resulteren in een wijziging van aard of
samenstelling van de afvalstoffen.
Een bevoegde inzamelaar. Inzamelaars zijn alle partijen die afvalstoffen ophalen, sorteren en/of
vermengen met als doel deze te vervoeren.
Een geregistreerd handelaar. Handelaars zijn alle partijen die als verantwoordelijke optreden bij het
aankopen en vervolgens verkopen van afval. Deze beschrijving omvat ook handelaars die de
afvalstoffen niet fysiek in hun bezit hebben.
Een geregistreerd makelaar. Makelaars zijn alle partijen die ten behoeve van anderen de verwijdering
of nuttige toepassing van afvalstoffen organiseren. Deze beschrijving omvat ook makelaars die de
afvalstoffen niet fysiek in hun bezit hebben.
De houder (alleen indien 1 t/m 5 niet mogelijk is). De houder is de rechtspersoon die de afvalstoffen
in bezit heeft, of de producent van de afvalstoffen.

Voor het transport van afval over de grens vraagt de kennisgever een EVOA-kennisgeving aan bij de autoriteit
van het land waaruit het afvaltransport start.232 Bij transport vanuit Nederland dient de kennisgever een
kennisgeving in bij de ILT.
De toepasselijke EVOA-procedure kan aan de hand van de volgende stappen worden bepaalt.233
1.

2.

Soort afvalstof. Allereerst bepaalt de kennisgever of de afvalstof een afvalstof is, vervolgens hoe deze
wordt ingedeeld volgens de EVOA.
o Afvalstof/geen afvalstof. Om te bepalen of een stof kan worden aangemerkt als afvalstof,
hanteert de ILT hanteert de definitie van een afvalstof volgens de Europese Kaderrichtlijn
Afvalstoffen: “Alle stoffen, preparaten of voorwerpen, waarvan de houder zich ontdoet,
voornemens is zich te ontdoen of zich moet ontdoen.”.234
o Bijlage III/IV. Binnen de EVOA kan een afvalstof worden aangemerkt op basis van twee
afvalstoffenlijsten.235
▪ Bijlage III, IIIA en IIIB. De ‘groene lijst’, of niet-gevaarlijke stoffen.
▪ Bijlage IV. De ‘oranje lijst’, of gevaarlijke afvalstoffen.
Wanneer een afvalstof niet op de afvalstoffenlijst van de EVOA (Bijlage III, IIIA en IIIB)
voorkomt is deze ‘niet ingedeeld’. In dit geval is het regime van toepassing voor Bijlage IV
afvalstoffen.
Verwerken afvalstof. De kennisgever bepaalt hoe de verwerking van afvalstoffen volgens de EVOA
wordt ingedeeld. De EVOA onderscheid twee opties: nuttige toepassing of verwijdering. 236

229 Rapport Galan Groep Vraaggestuurd managen werkstromen vergunningen verlenen ILT, p. 43.
230 https://www.ilent.nl/onderwerpen/afvaltransport-in-europa-evoa/bepalen-procedure.
231 Verordening (EG) Nr. 1013/2006 van het Europees parlement en de raad, 14 juni 2006, p.6.
232 ILT (2017) Jaarverslag 2017.
233

https://www.ilent.nl/onderwerpen/afvaltransport-in-europa-evoa/bepalen-procedure.

234 https://www.ilent.nl/onderwerpen/afvaltransport-in-europa-evoa/bepalen-procedure/soort-afvalstof.
235

https://www.ilent.nl/onderwerpen/afvaltransport-in-europa-evoa/bepalen-procedure/soort-afvalstof.

236 https://www.ilent.nl/onderwerpen/afvaltransport-in-europa-evoa/bepalen-procedure/verwerken-afvalstof.

151

o

3.

Nuttige toepassing. Onder nuttige toepassing wordt verstaan: recycling, hergebruik en
terugwinning dan wel andere handeling gericht op het verkrijgen van secundaire
grondstoffen.
o Verwijdering. Het begrip verwijdering staat voor alle handelingen die niet als nuttige
toepassing kunnen worden aangemerkt.
Bestemming afvalstof. Als bekend is wat wordt overgebracht en hoe de verwerkingshandeling wordt
ingedeeld kan de kennisgever, afhankelijk van het land van bestemming en herkomst, de te volgen
procedure bepalen. Voor het bepalen van deze procedure biedt de ILT een regelhulp. 237

Bestaande onderzoeken
Handhaving Europese regels voor afvaltransport (Algemene Rekenkamer, 2012)
In dit rapport is onderzocht hoe de overheid de EVOA handhaaft. Gezien de focus op handhaving vallen de
bevindingen van dit rapport buiten deze casus, die draait om vergunningverlening EVOA. De voornaamste
conclusie van het rapport is dat de ILT slechts beperkt zicht heeft op het effect van hun
handhavingsactiviteiten. Als voornaamste reden draagt het rapport aan dat illegale stromen zich moeilijk in
beeld laten brengen.
Vraaggestuurd managen werkstromen vergunningen ILT (de Galan Groep, 2014)
In juli 2014 deed de Galan Groep onderzoek naar het vergunningverleningsproces van de ILT. Het onderzoek
omvat enkele domeinen van de inspectie, waarvan risicovolle stoffen en producten (RSP/EVOA) er een is.
Enkele belangrijke bevindingen met betrekking tot vergunningverlening EVOA uit het rapport worden
hieronder genoemd:
•

•

•

De afdeling RSP/EVOA beschikt over goed onderbouwde normtijden per type vergunning. Verder zijn
de normtijden in de afgelopen jaren steeds verder aangescherpt en zijn ze op dit moment 8 á 10 uur
per dossier (voorheen 12 tot 14 uur). Door de invoering van ICT- systeem Terra is in 2009 een flinke
efficiëntieslag gemaakt.
Op basis van berekeningen van de Galan Groep lijkt de beschikbare capaciteit op het niveau van senior
verlener en vergunningverlener formeel aan de ruime kant. De mogelijke uitstroom van enkele
ervaren medewerkers kan echter betekenen dat de normtijden naar boven bijgesteld moeten worden.
RSP/EVOA scoort meer dan 99% op norm behalen doorlooptijden voor het behandelen van aanvragen.
Een deel van de capaciteit van de ILT wordt echter niet efficiënt gebruikt. Bijvoorbeeld omdat
uitgegeven vergunningen niet gebruikt worden door de aanvrager of omdat een aanvraag tijdens het
proces stil komt te liggen:
o De ILT ontvangt niet altijd reactie op vragen die gesteld worden aan de aanvrager. Bij
onbeantwoorde vragen blijft het dossier liggen tot de periode waarop de aanvraag betrekking
heeft (een jaar) is verstreken. Volgens een schatting van een senior adviseur gaat het om
circa 3% van de totale werkstroom op jaarbasis.
o Op een deel van de afgegeven vergunningen vindt geen transport plaats. Deze werkstroom
wordt op 7 á 8% per jaar geschat.

Afval Eenvoudig Beter (Motivaction, 2018)
Op verzoek van de ILT heeft Motivaction een onderzoek uitgevoerd naar de beleving van de
vergunningverlening EVOA onder kennisgevers. Hieruit zijn de volgende bevindingen gekomen:
•

De behandeltermijn van de kennisgevingsprocedure wordt door kennisgevers als te lang ervaren.
Doordat kennisgevers weinig inzicht hebben in de status van hun aanvraag (of daar zelf achteraan

237 https://regelhulpenvoorbedrijven.nl/afval/.

152

•

•
•

•

moeten bellen), hebben zij het gevoel dat hun aanvragen blijven liggen. Verder wordt de
reactietermijn op vragen of terugbelverzoeken als te lang ervaren.
De ILT wordt gewaardeerd om de dienstverlening in de kennisgevingsfase, oriëntatiefase en het
laatste contactmoment. Kennisgevers zijn tevreden met de informatie en hulpmiddelen die worden
aangeboden in de oriëntatiefase.
De grootste problemen die kennisgevers ervaren met buitenlandse autoriteiten zijn taalbarrières en
verschillende interpretaties van Europese regelgeving.
Kennisgevers zien veel voordelen in vaste aanspreekpunten bij de ILT. Een vaste contactpersoon heeft
voordelen voor de kennisoverdracht en men leert elkaar en elkaars belangen kennen waardoor er een
relatie opgebouwd kan worden. Kennisgevers denken dat dit de snelheid van de vergunningverlening
kan versnellen. De opbouw van een dossier per bedrijf in plaats van per aanvraag zou er daarnaast
voor moeten zorgen dat bij nieuwe aanvragen niet steeds dezelfde informatie verstrekt wordt.
De webportal wordt door niet alle kennisgevers gevonden, maar nagenoeg alle kennisgevers zien er de
voordelen van in. Verder geven kennisgevers aan dat zij de kennisgeving het liefst geheel via internet
willen kunnen indienen.

Op basis van de bovenstaande bevindingen worden er in het rapport enkele aanbevelingen voor de ILT gedaan:
•
•

•
•
•
•

Bekort de wachttijd voor vergunningen naar twee maanden. In de huidige situatie wachten
kennisgevers langer dan drie maanden.
Informeer kennisgevers wat een VGI-status betekent. Kennisgevers denken dat kennisgevingen met
een VGI-status sneller worden opgepakt en afgehandeld. Ze realiseren zich vaak niet dat deze status
betekent dat de overbrengingsperiode verlengd wordt van één jaar naar drie jaren.
Zorg voor verkorting van de reactietermijn op terugbelverzoeken en e-mails voor alle fasen van de
vergunningsaanvraag.
Zorg voor een vast en bereikbaar aanspreekpunt voor een kennisgever.
Zorg voor een goed werkende ICT-omgeving waar alle relevante en historische gegevens van
kennisgevers is te ontsluiten.
Zorg voor harmonie tussen vergunningverleners in de verschillende Europese landen.

Nederlandse kabinetsreactie op de openbare raadpleging van de Europese Commissie (april 2018)
In dit document reageert het Nederlandse kabinet op de openbare raapleging van de Europese Commissie. De
raadpleging houdt verband met de evaluatie van de EU-verordening voor de EVOA. In dit document worden
enkele belangrijke kwesties binnen de EVOA en de onderliggende oorzaken behandeld. Een van de
belangrijkste punten uit dit document is de paradox tussen twee conflicterende belangen:
•

•

Innovatie is cruciaal voor een transitie naar een circulaire economie. Innovaties creëren echter nieuwe
situaties, waarbij het belangrijk is dat wetgeving op deze nieuwe toepasbaar blijft. De EVOA zou dus
voldoende ruimte voor interpretatie moeten hebben om te voorkomen dat de wetgeving constant
aangepast moet worden.
Innovaties hebben financiering nodig, waarbij een inschatting van risico een belangrijke factor is.
Juridische duidelijkheid, met minder ruimte voor interpretatie, is belangrijk om dit risico zo laag
mogelijk te houden.

In de kabinetsreactie worden enkele voorbeelden genoemd waar een situatie gebaat was bij meer juridische
duidelijkheid:
•

Het moet mogelijk worden om onderscheid te maken tussen verschillende vormen van recyclen en
‘waste recovery’. Recycling of recoveryprocessen die meerdere malen (of oneindig) herhaald kunnen

153

•

•

worden zouden een hogere waarde toegewezen moeten krijgen dan processen die eenmalig
uitgevoerd kunnen worden en leiden tot afvoer van afval of gebruik als brandstof. Een mogelijke
manier om dit te doen is het beter definiëren van de afvalhiërarchie. Artikel 12, sub 1, paragraaf (a)
refereert naar deze hiërarchie maar maakt geen onderscheid tussen de verschillende categorieën van
‘waste recovery’ (preparatie voor hergebruik, recyclen en energieopwekking) en verschillende
specifieke recycling of recoveryprocessen.
Met de huidige groene lijst procedure is het niet mogelijk onderscheid te maken tussen verschillende
vormen van recycling of recovery. Voor afval op de groene lijst is onbeperkt grensoverschrijdend
transport toegestaan voor alle recoveryprocessen, waardoor het onmogelijk is om bijvoorbeeld te
voorkomen dat afval wordt geëxporteerd voor energiedoeleinden terwijl het zou moeten worden
gerecycled.
Er moet meer duidelijkheid komen over de interpretatie van de EVOA op het gebied van gevaarlijk
afval door de verschillende lidstaten. Deze classificatie moet stabiel en voorspelbaar zijn om
investeringen te faciliteren.

Verder wordt er een aantal aanpakken aangedragen om de effectiviteit van de EVOA te vergroten:
•

•

•

De duur van de huidige procedures kan worden ingekort door de goedkeuring van afvaloverbrenging
over te laten aan alleen de autoriteiten van het zendende en ontvangende land, in plaats van de
autoriteiten in alle doorvoerlanden.
De bevoegde autoriteit in een lidstaat (in Nederland de ILT) zou de beslissing over de financiële
garantstelling genomen door de bevoegde autoriteit in de zendende lidstaat niet in twijfel moeten
trekken. Verder moet de bevoegde autoriteit de mogelijkheid hebben om bedrijven vrijstelling geven
van de garantstelling.
Nieuwe technologieën zijn nodig voor de transitie naar een circulaire economie. Een cruciale fase in de
ontwikkeling van een nieuwe technologie is het opschalen van laboratorium- naar industriële schaal.
Bedrijven moeten daarom de mogelijkheid hebben om technologie te testen op hun eigen terrein. Een
obstakel in het testen van technologie op eigen terrein is dat niet alle bedrijven over de juiste
milieuvergunningen beschikken om afval te accepteren op hun eigen terrein. Om dit obstakel te
omzeilen draagt het document twee oplossingen aan:
o Het verhogen van de maximaal toegestane hoeveelheid van afval bestemd voor
laboratoriumanalyse. De keerzijde van deze aanpak is dat hierdoor alle afvaltransporten
onder de maximaal toegestane hoeveelheid, toegestaan worden. Hierdoor verliezen
bevoegde autoriteiten zicht op alle transporten kleiner dan deze maximumhoeveelheid.
o De bevoegde autoriteit van het ontvangende land zou discretionaire bevoegdheid moeten
krijgen om een beslissing te nemen in deze specifieke, unieke, gevallen. Enkele voorwaarden
om deze bevoegdheid te beperken zouden moeten worden opgenomen in de EVOA.

154

D.2. Samenvatting percepties
Indicaties

Contra-indicaties
Doeltreffend

a. Effectgericht:
doelbereik

1. Enkele gesprekspartners merken op het idee te hebben dat er steeds meer
gebruik wordt gemaakt van data, dat is positief.
2. De ILT heeft goed ingespeeld op de crisissituatie die ontstond door trage

3. De ILT kan haar risicoanalyse verder verbeteren. Enkele gesprekspartners buiten
de ILT verwachten van ILT dat zij de nodige kennis en informatie heeft, onder
meer over de hele keten van vervoer van gevaarlijke stoffen. Informatie en

afhandelingen en grote achterstanden. Interne verbetertrajecten worden

kennis die zou kunnen worden gebruikt om risico’s te detecteren en

goed georganiseerd.

risicogericht te controleren. Nu wordt daar nog beperkt gebruik van gemaakt.
4. Gesprekspartners buiten de ILT geven aan dat de ILT een periode lang niet
doeltreffend is geweest, omdat de termijnen voor vergunningverlening (tot een
half jaar geleden) veelal werden overschreden. Hierdoor werden enorme
achterstanden opgebouwd, wat leidde tot frustratie bij bedrijven die geen afval
konden transporteren. Ook kwam het voor dat deze bedrijven meer afval
moesten opslaan (omdat het niet geëxporteerd kon worden) of vrachtwagens
de grens niet over konden. Processen die normaliter vier tot zes weken zouden
duren konden nu wel tot een half jaar duren. Volgens gesprekspartners komt dit
door een gebrek aan middelen en mankracht bij de ILT.
5. Ook valt het gesprekspartners buiten de ILT op dat de wendbaarheid van de ILT
niet erg groot is. Zo is een grensovergang soms gesloten of er om een andere
reden een andere overgang worden gekozen; in dit soort gevallen is het moeilijk
om een vergunning voor de route gewijzigd te krijgen.
6. De risicoanalyses kunnen volgens een aantal gesprekspartners verbeterd
worden.
a. Enkele gesprekspartners geven aan de indruk te hebben dat risico’s met
name zijn gebaseerd op beredeneerde (financiële) risico’s, en niet op
basis van veiligheid voor het milieu.
b. Ook zijn de risicoanalyses onvoldoende gebaseerd op data-analyse.

155

7. De ILT herkent het punt met betrekking tot de doorlooptijden. Het beeld dat de
ILT de vergunningverlening op basis van beredeneerde (financiële) risico’s
uitvoert, herkent de ILT niet.
8. Risicoanalyses worden nu uitgevoerd op basis van gedeelde ervaringen van
inspecteurs en deskundigen. De ILT is bezig deze inzichten verder te
objectiveren en te valideren op basis van data-analysen. Deze ontwikkeling is
ook in gang gezet bij de vergunningverlening EVOA en heeft geleid tot een beter
inzicht in de vergunde afvalstromen. In het algemeen geldt dat afvalstromen
dynamisch zijn, deze zal je continu moeten volgen om risico’s in de stromen te
identificeren.

Professionaliteit

9. Gesprekspartners zijn positief over de gedrevenheid en deskundigheid van

10. Gesprekspartners hebben zorgen over de continuïteit van kennis door:

individuele medewerkers gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode (2012-

a. uitstroom als gevolg van vergrijzing en de onzekere situatie rond de

2017). Zo gaat de ILT integer om met informatie, het is bijvoorbeeld niet

reorganisatie.

voorgekomen dat gegevens bij concurrenten terechtkomen.

b. beperkte borging van kennis in de organisatie (in procedures / afspraken
/ wet- en regelgeving) waardoor continuïteit afhankelijk is van
individuele medewerkers.
c. Complexiteit om nieuwe mensen te vinden (veel vacatures, weinig
personeel, een gebrek aan zware expertise).
11.

Gesprekspartners merken dat door het instabiele personeelsbestand de
expertise bij de ILT afneemt. Zo worden bij het indienen van aanvragen door de
ILT veel vragen gesteld waarop het antwoord voor zich spreekt. Daarnaast
komen reacties van de ILT soms later dan de doorlooptijden toestaan of
moesten indieners er zelf achteraan gaan. In dit soort situaties bleek de
correspondentie of soms zelf de gehele aanvraag zoek. De indruk bij de sector
was dat vragen door ILT soms opnieuw gesteld werden, enkel met het doel een
nieuwe termijn in te laten gaan en zo tijd te winnen.

12. Enkele gesprekspartners buiten de ILT hebben de indruk dat de ILT als gevolg
van de capaciteitstekorten probeert de werkvoorraad zo laag mogelijk te
houden. Een voorbeeld dat dit illustreert is dat de indruk bij deze

156

gesprekspartners is dat ILT bewust afval toelaat op groene lijst om daarmee de
werkvoorraad te verkleinen.
13. Het is voor de ILT herkenbaar dat er verloop is, zowel door uitstroom als
vergrijzing. Vacatures zijn moeilijk te vullen, met name als het gaat om
specialistische functies. Het beeld dat ILT bewust werk ontloopt wordt niet
herkend. Zo geeft met betrekking tot het voorbeeld over de groene lijst de ILT
aan dat zij zelf niet de groene lijst vaststelt, maar dat dit op Europees niveau
gebeurt.
Onafhankelijkheid

14. Gesprekspartners geven over het algemeen aan dat de onafhankelijkheid van
de ILT ten opzichte van de sector voldoende geborgd is.

Transparantie

15. Over het algemeen geven gesprekspartners aan dat de ILT transparant is. Zo
reageert de ILT snel op WOB-verzoeken.

16. Het is volgens een aantal gesprekspartners buiten de ILT niet duidelijk wie hun
directe contactpersoon is.
17. De ILT herkent het bovenstaande signaal. Het veranderen van de interne
organisatie heeft blijkbaar gevolgen voor de herkenbaarheid en
overzichtelijkheid naar de buitenwereld.

Empowering

18. Gesprekspartners zijn positief over de ontwikkeling dat (in de toekomst) een

19. Gesprekspartners buiten de ILT hebben de indruk dat de ILT stuurt op aantallen

in het verleden goedgekeurde aanvraag bij terugkerende aanvraag niet

controles, zowel inspecteurs als de organisatie. Het uitvoeren van controles kan

opnieuw de procedure door hoeft. Dit draagt bij aan het

volgens hen geen doel op zich zijn, de missie van de ILT gaat verder. Handhaving

verantwoordelijkheidsbesef van de sector, omdat het van de sector vraagt dat

moet volgens hen als middel wordt gezien in plaats van als doel. In het geval

zij zich goed gedragen (en daar dus voor beloond worden).

van EVOA zou bijvoorbeeld niet alleen de controle op afval centraal moeten
staan, maar in een breder instrumentarium, zoals voorlichting over hoe slimmer
om te gaan met (het recyclen van) afval.
20. Ook hebben gesprekspartners de indruk dat de ILT meer zou kunnen doen aan
voorlichting van de sector. Op dit moment gebeurt dat volgens hen weinig of
niet.
21. De ILT herkent het signaal dat er weinig wordt gedaan aan voorlichting richting
de sector. Daarnaast geven gesprekspartners binnen de ILT aan dat vóór de
koerswijziging inderdaad werd gestuurd op aantallen controles en minder op
het maatschappelijk effect van de ILT.

157

Samenwerking

22. De internationale samenwerking verloopt volgens gesprekspartners in

24.

Soms loopt de interpretatie van wet- en regelgeving uiteen tussen landen,

principe goed. Daarnaast bestaat bij de sector de indruk dat ILT zich op

geven gesprekspartners buiten de ILT aan. Zo wordt een in het buitenland

internationaal vlak inspant voor de Nederlandse afvalsector. Een genoemd

afgegeven VGI-status soms niet erkend in Nederland (omdat Nederland dan

voorbeeld is de inzet voor de verruiming van proefzendingen.

strengere regelgeving hanteert).

23. De samenwerking tussen de Douane en de ILT is sinds het rapport van de

25.

Er ontbreekt één digitaal Europees systeem waar verzendende en ontvangende

Algemene Rekenkamer (zie sectie 1.1.3.) verbeterd:

landen het afval moeten aanmelden, werkt nog niet goed. Dit komt doordat

a. Er wordt meer geëvalueerd (wat zijn resultaten en wat moet naar

gewerkt wordt op verschillende systemen. Gesprekspartners geven aan dat een

aanleiding daarvan gebeuren?).

betere samenwerking tussen verschillende systemen een hoop tijd bespaart en

b. De informatiestromen tussen de ILT en de Douane zijn verbeterd.

een beter beeld geeft van waar het afval terecht komt.

c. Binnen de ILT wordt meer gewerkt met data, waardoor met dezelfde taal 26.

De ILT herkent niet dat de Nederland een strengere interpretatie hanteert dan

over risico’s wordt gesproken (wat de samenwerking heeft verbeterd).

andere landen. Een verklaring voor het beeld dat gesprekspartners hebben is
volgens de ILT dat de internationale samenwerking tussen landen voor
stakeholders een ondoorzichtig proces is. Zo is voor stakeholders ook niet altijd
duidelijk wanneer de ILT nog in afwachting is van de goedkeuring/extra
informatie vanuit een ander land.

27.
Efficiënt georganiseerd

Doelmatig

28. De taakstellingen dwingt de organisatie er volgens de ILT toe om opnieuw
over werkprocessen na te denken om het efficiënter te maken.
29. Het is volgens gesprekspartners buiten de ILT slim om terugkerende

30. De taakstellingen hebben volgens gesprekspartners buiten de ILT een negatieve
impact. De capaciteit is beperkt, complexe dossiers blijven liggen en de
doorlooptijden van vergunningverlening werden overschreden.

aanvragers automatisch goed te keuren. Er zijn weinig risico’s verbonden aan 31. Wat volgens gesprekspartners niet bijdraagt aan een efficiënte organisatie is dat
deze keuze, terwijl hij bijdraagt aan de efficiëntie.

de ILT alleen via een aparte afdeling (handhavingsbeleid) mag communiceren met
het beleid. Wel is daar een positieve ontwikkeling in waarneembaar; er was een
tijd dat er überhaupt niet werd gesproken met beleid, maar nu zijn beleid en de
ILT wel weer ‘on speaking terms’.
32. De ILT geeft aan dat het belangrijk is dat het kerndepartement en de ILT met één
mond spreken. De keerzijde hiervan is echter dat de samenwerking tussen
kerndepartementen en de ILT soms tijd en aandacht vergt. Daar moet een balans
in gevonden worden.

158

Doorlooptijden

Administratieve lasten

33. Gesprekspartners buiten de ILT geven aan tevreden te zijn met de wijze

34. De doorlooptijden werden een periode lang sterk overschreden; zo werden

waarop de ILT een procesverandering heeft ondernomen om doorlooptijden

aanvragen die normaliter 4-6 weken duurden al gauw een half jaar, geven

terug te dringen. Ze zijn tevreden over het feit dat de sector bij het proces

gesprekspartners uit de sector aan. Een oorzaak van het overschrijden van de

betrokken was. Volgens de eerste signalen zijn de doorlooptijden ook al

doorlooptijden is de afname in het aantal mensen dat het werk kon uitvoeren bij

teruggedrongen.

een gelijkblijvend volume van aanvragen, geeft de ILT aan.

35. Het voornemen om grote, terugkerende aanvragers niet keer op keer

36. Gesprekspartners bij de ILT geven aan dat het verlenen van de vergunning lang

dezelfde procedure te laten doorlopen zou volgens gesprekspartners buiten

kan duren, bijvoorbeeld doordat er goedkeuring uit het buitenland moet komen.

de ILT moeten leiden tot een afname van administratieve lasten voor de

Dat kan dan de administratieve lasten voor de sector verhogen, terwijl voor hen

sector.

niet duidelijk is waar de vergunning spaak loopt. De ILT kan daar volgens
gesprekspartners bij de ILT nog duidelijker over communiceren. De status van
aanvragen zal in het eerste kwartaal 2019 op “Mijn ILT” zichtbaar zijn
37.

Governance

38. De ILT is volgens gesprekspartners buiten de ILT in de afgelopen jaren minder
autonoom geworden.

39. Het valt gesprekspartners bij het beleidsdepartement op dat een vraag om
extra inzet van de ILT (bijvoorbeeld door de Tweede Kamer) direct leidt tot een
extra budgetvraag. De ILT lijkt dan direct bij het ministerie aan te kloppen
zonder eerst zelf na te denken en te prioriteren. Dat vormt een aandachtspunt.
40. Ondanks de toename in afstemming tussen ILT en het kerndepartement heeft
een aantal gesprekspartners de indruk dat de ILT nog steeds zeer autonoom
opereert. Dit heeft als risico dat zij doorslaat in haar eigen beleidslijn en er
weinig in synergie vanuit IenW aanwezig is.
41. ILT herkent het beeld dat er nog veel te winnen is in de samenwerking met
beleid. Nu verloopt de samenwerking altijd via de afdeling binnen de ILT die de
communicatie met beleid coördineert. Dat is een waarborg om te zorgen dat
kerndepartementen van de ILT dezelfde boodschap naar buiten brengen. Bij
een aantal onderwerpen bestaat daarnaast een verwevenheid tussen beleid en
inspectie. Verbetering kan plaatsvinden door:
a. Een betere rolverdeling binnen het ministerie. Nu wordt er soms tot in
het oneindige gediscussieerd over de juiste interpretatie van wetgeving.
Als een wet vervolgens onduidelijk is, moet de uitvoeringsorganisatie

159

een knoop doorhakken bij de interpretatie. Als beleid het daar niet mee
eens is, moet zij de wet aanpassen.
b. Bij het opstellen van beleid werkt beleid samen met de ILT, de ILT heeft
daarnaast een rol bij de toetsing van de uitvoerbaarheid en het ophalen
van signalen uit de praktijk. Die moet de ILT vervolgens terugkoppelen.

Koerswijziging
Wat betreft de koersverandering en (tijdelijke) nieuwe werkwijze werden de volgende punten genoemd met betrekking tot het functioneren van de ILT in het algemeen:
•

•
•

•
•

•

Voor een aantal gesprekspartners is het nieuws dat de ILT haar koers heeft gewijzigd. Een aantal andere gesprekspartners geeft aan dat het idee achter de koers
(namelijk het streven naar een groter maatschappelijk effect) volgens hen goed is. De betere dienstverlening in termen van de vergunningafhandeling EVOA wordt
herkent verder hebben gesprekspartners geen signalen dat de Koers tot een andere opstelling van de ILT leidt.
Ook merkt een aantal gesprekspartners op dat het met name van belang is dat de ILT haar wettelijke taken blijft uitvoeren en dus binnen haar bestaande
bevoegdheden moet blijven.
Een aantal positieve ontwikkelingen dat door gesprekspartners buiten de ILT wordt gerelateerd aan de koers is:
o Een positieve ontwikkeling is dat de ILT heeft gewerkt aan een LEAN systeem (voor interne bedrijfsvoering) en aan een nieuw systeem voor terugkerende
aanvragen. Als dan een eerste keer is voldaan aan de eisen, dan wordt een nieuwe aanvraag automatisch toegekend.
o Het nieuw ingevoerde Single point of contact is positief, de sector geeft aan daar goede ervaringen mee te hebben. Eerder kwam het voor dat dezelfde
situatie continu moest worden uitgelegd, maar nu is dat niet meer nodig.
o Goed dat er nu risicogestuurd wordt gewerkt, omdat hiermee veel effort kan zetten op de risico’s.
Een positieve ontwikkeling die door de ILT wordt genoemd is dat het door de koers weer mogelijk is om te communiceren met de buitenwereld.
Als onderdeel/voorlopend op de koers is de werkwijze met de omgevingsdiensten (omtrent de afvalverwerkers) gewijzigd. De wijziging in de procedure heeft, voor
zover bekend, geen negatieve consequenties gehad. Wel bestaat met de gewijzigde werkwijze het risico dat er minder zorgvuldig door de ketenpartners wordt
getoetst aan de specifieke acceptatie(voor)waarden van het ontvangende bedrijf. ILT ziet daar niet direct op toe, en kan daardoor niet zien wat misgaat. De ILT
geeft aan dat dit een bewuste keuze is. De ILT gaat over het transport van A naar B, maar de verantwoordelijkheid voor verwerken ligt bij de omgevingsdienst, niet
bij ILT.
Volgens de ILT wordt een groot deel van de uitkomsten van de SWOT-analyse onderschreven door de organisatie. Zo was de ILT een naar binnen gekeerde
legalistische organisatie. Er werd gestuurd op het aantal controles en daarbij hoorde dat er niet gepraat moest worden met beleid of de buitenwereld. Het ging om
de aantallen halen en niet om de bijdrage aan het doel achter de wet (veiligheid en duurzaamheid). Risicomijdend gedrag en het volgen van de wet is dan de meest
‘veilige oplossing’ voor medewerkers.

160

•

•

Voor de interne organisatie is het goed dat de oude structuur wordt losgeweekt, maar het heeft gevolgen voor de herkenbaarheid en overzichtelijkheid naar de
buitenwereld. Zo is het van “buiten naar binnen’, onduidelijk wie het directe aanspreekpunt is voor bepaalde onderwerpen. Dit geldt ook voor intern in de
organisatie. Een risico met de nieuwe organisatiestructuur is dat er nieuwe muurtjes worden opgetrokken. Dat vormt een aandachtspunt binnen de nieuwe koers.
Er wordt volgens gesprekspartners binnen de ILT veel gezegd over waar de ILT vandaan komt, maar wat de visie op de inspectiedienst voor de toekomst precies
moet zijn is voor hen niet duidelijk. Ben je een bestuurlijke uitvoeringsdienst die middelen inzet om beleid uit te voeren of ben je een inspectiedienst die
overtredingen opspoort? Als je buiten een doel wilt bereiken dan zul je richting beleid moeten teruggegeven wat beter kan. Nu is het nog regelmatig zo dat beleid
zodanig is vormgegeven dat de ILT er in de praktijk niet goed mee uit de voeten kan.

161

E. Keuring zeeschepen
E.1. Feitelijke beschrijving casus
Wettelijke taken ILT
De ILT is toezichthouder voor de wetgeving rondom veiligheid van zeeschepen. We richten ons hier op de
veiligheid van zeeschepen zelf en daarmee niet op de milieuwetgeving en de regelging op het gebied van
opvarende van zeeschepen. De wettelijke taken van de ILT zijn gebaseerd op de volgende wetten:
• Het internationaal verdrag voor de beveiliging van mensenlevens op zee (SOLAS-verdrag), van de
International Maritime Organisation (IMO).238 Het SOLAS-verdrag is een internationaal verdrag en
beschrijft aan welke eisen zeeschepen moeten voldoen, bijvoorbeeld op het gebied van constructie,
uitrusting en bemanning. Het toezicht op de naleving van SOLAS ligt bij de vlaggenstaat.
• Europese Richtlijnen. Bijvoorbeeld EU 2009/45 waarin veiligheidsregels zijn opgenomen met betrekking
tot passagiersschepen.239
• Schepenwet.240 In de schepenwet zijn veiligheidsvoorschriften voor schepen opgenomen, daarnaast
staat in de wet aangegeven dat certificaten voor schepen worden afgegeven door of namens het hoofd
van de Scheepvaartsinspectie (artikel 3, 3a, 4, 6, 7 en 9 tot en met 17 van de Schepenwet). Ook is in de
wet het toezicht op naleving van de schepenwet omschreven. Ook staat hierin opgenomen dat de
inspectie onderscheidenlijk wordt uitgeoefend door ambtenaren van de (toenmalige) Inspectie Verkeer
en Waterstaat (welke is opgegaan in de ILT).
• Schepenbesluit 2004.241 In het schepenbesluit is opgenomen aan welke internationale en nationale
certificaten specifieke schepen moeten voldoen. Daarnaast is in dit besluit opgenomen dat de minister
instanties aanwijst die certificering van schepen uitvoeren (artikel 36).
• Regeling erkende organisaties Schepenwet.242 In deze regeling is aangegeven op grond waarvan een
klassenbureau kan worden aangewezen als keuringsinstantie.
• Beleidsregel veiligheid zeeschepen.243 In deze regeling worden regelingen rondom de veiligheid van
zeeschepen nader omschreven. In deze regeling is daarnaast opgenomen dat onderzoek en certificering
wordt uitgevoerd door een aangewezen organisatie (een klassenbureau).
Toezichtssystematiek
Vanaf 2006 is een groot deel van de certificerende taken van de ILT aan klassenbureaus overgedragen. Deze
uitbesteding betekent echter niet dat de ministeriële verantwoordelijkheid voor het toezicht is komen te
vervallen. De overeenkomst die met klassenbureaus is gesloten vormt de juridische borging van de ministeriële
verantwoordelijkheid (die in de wetgeving vastligt), daarnaast vindt feitelijk toezicht op de klassenbureaus
plaats. Bij de beschrijving van de toezichtssystematiek van de ILT op zeeschepen gaan wij in op de uitvoering
van de taken door klassenbureaus, en het toezicht van ILT hierop. 244

238 Zie: http://www.mar.ist.utl.pt/mventura/Projecto-Navios-I/IMO-Conventions%20(copies)/SOLAS.pdf.
239 Zie: https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:163:0001:0140:EN:PDF.
240 Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0001876/2010-10-10#HoofdstukII_Paragraaf1_Artikel9.
241 Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0016880/2017-01-01#Hoofdstuk2.
242 Zie: https://wetten.overheid.nl/BWBR0014652/2015-09-11.
243

Zie: http://wetten.overheid.nl/BWBR0027556/2010-07-30.

244 ILT (2006). Toezicht op de klassenbureaus.

162

Klassenbureaus
De certificerende inspectietaken zijn tussen 2000 en 2008 in verschillende stappen uitbesteed aan
klassenbureaus. In Resolution MSC.349(92) heeft het IMO bepaald dat klassenbureaus onder bepaalde
voorwaarden sommige inspecties en certificerende taken voor een vlaggenstaat mogen uitvoeren. 245 In deze
resolutie staan standaarden waaraan klassenbureaus moeten voldoen en worden minimumeisen gesteld aan
de contracten tussen een vlaggenstaat en een klassenbureau. Ook op EU- en nationaal niveau zijn regels
vastgesteld om de kwaliteit van de klassenbureaus te borgen.246
Klassenbureaus hebben twee primaire taken. Ten eerste zijn klassenbureaus verantwoordelijk voor het
uitgeven van classificatiecertificaten, in opdracht van een scheepswerf of reder (privaatrechtelijke eisen). In dit
certificaat wordt bevestigd dat een schip is ontworpen en gebouwd in overeenstemming met de regels van het
betreffende klassenbureau. Daarnaast mogen klassenbureaus bepaalde certificerende werkzaamheden
uitvoeren voor de vlaggenstaat (op basis van statutaire wetgeving). 247
Tussen de vlaggenstaat en een klassenbureau is een overeenkomst gesloten, met daarin concrete
werkafspraken. De meest recente overeenkomst dateert van 3 april 2014 en omvat onder andere afspraken
over de financiële verantwoordelijkheid, de aansprakelijkheid, een periodieke controle van de klassenbureaus
en het doorgeven van belangrijke informatie over geklasseerde vloten. 248
Onder de Nederlandse vlaggenstaat vallen zeven Europees erkende en één nationaal erkende klassenbureaus:
•
•
•
•
•
•
•
•

American Bureau of Shipping (ABS)
Bureau Veritas
Det Norske Veritas Germanischer Lloyd (DNV GL AS)
Indian Register of Shipping
Lloyd’s Register (LR)
Nippon Kaiji Kyokai (NKK)
Registro Italiano Navale (RINA)
RHC B.V. – nationaal erkend.

Toezicht door ILT op klassenbureaus
Conform de Europese wetgeving249 zijn alle vlaggenstaten verplicht elk klassenbureau te evalueren. In de
evaluatiemonitoringstool van ILT250 staat opgenomen dat de ILT jaarlijks audits uitvoert van deze
klassenbureaus. In 2012 werden klassenbureaus ervan op de hoogte gesteld dat het formele
inspectieprogramma niet zou worden uitgevoerd. De voornaamste reden hiervoor is dat de capaciteit en
prioriteit is gegeven aan andere projecten binnen de organisatie, waaronder het herzien van het toezicht op de
klassenbureaus.
Het toezicht op de klassenbureaus vindt plaats in de vorm van een dialoog en audits. In het kader van de
dialoog vinden er jaarlijks bilaterale en tripartite bijeenkomsten plaats. De bilaterale bijeenkomsten betreffen
bijeenkomsten tussen de klassenbureaus en de ILT. Bij tripartitebijeenkomsten komen alle klassenbureaus, de

245 IMO (1993), Res. A.739(18).
246 Zie: Toezicht op klassenbureaus (2006), pagina 16 en 17.
247 Zoals de International Convention on Load Lines, ILL, en de International Safety Management Code, ISM, zie: toezicht op klassenbureaus

2006, pagina 19.
248 Zie: Agreement of 03 April 2014 governing the authorisation of statutory survey and certification services of ships registered in the
Netherlands, flying the flag of the Kingdom of the Netherlands and classed by RO.
249 Directive 2009/15/EC.
250 ILT (2013) Evaluation of the supervision of the Recognised (Security) Organisations, 2012.

163

ILT en de Koninklijke Nederlandse Vereniging van Reders (KNVR) samen. Voor de audits wordt sinds 2016 de
volgende auditstappen uitgevoerd:
• Self-assessment: alle klassenbureaus vullen een assessment over zichzelf in, gebaseerd op vijf
componenten van de Committee of Sponsoring Organizations of the Threadway Commission (COSO).
• Reality checks: de ILT voert op schepen controles uit om te onderzoeken in hoeverre voldaan is aan
gestelde wet- en regelgeving.
• Audit: ILT verifieert de bevindingen van de reality checks en controleert in hoeverre het klassenbureau
afspraken uit de overeenkomst is nagekomen.
• Comparison self-assessment: de ILT vergelijkt de resultaten van de self-assessment met de resultaten
van de audit en de reality checks.
• Draft report: ILT stelt een conceptrapport op dat wordt opgeleverd ter discussie. Dit rapport omvat een
conclusie over in welke mate de gedelegeerde taken op een juiste wijze zijn uitgevoerd door het
klassenbureau.
• Final report with a letter: de ILT stelt, indien van toepassing, een brief op met acties en vervolgstappen.
• Follow up actions: indien van toepassing, laat het betreffende klassenbureau zien in hoeverre nieuwe
werkwijzen naar tevredenheid van ILT zijn geïmplementeerd.
Bestaande onderzoeken
Evaluatie zeevaartbeleid 2008 – 2013 (Panteia, 2014)
Over de uitbesteding wordt in de evaluatie het volgende gezegd: De uitbesteding van taken aan de
zogenaamde Recognised Organisations (met name klassenbureaus) is positief verlopen. Wel wordt het belang
van behoud van expertise binnen de inspectieketen benadrukt. Een kritische noot wordt geplaatst bij het
uitblijven van accountmanagement bij de inspectiedienst ILT. Het serviceniveau van de inspectie is namelijk een
wezenlijke factor voor de aantrekkelijkheid van de Nederlandse vlag. Gezien de veelheid aan onderwerpen en
de complexiteit van dossiers zijn er vele actoren, zowel publiek als privaat, bij het zeevaartbeleid betrokken.
Tegelijkertijd vinden er in de onderzochte periode substantiële taakstellingen plaats bij de overheid, waardoor
zowel de druk op het ambtelijk apparaat als het beroep op kennis vanuit de private sector toenemen. Een
goede werking van de keten beleid-uitvoering-handhaving lijkt aan het einde van deze beleidsperiode onder
druk te zijn komen staan.
Beleidsdoorlichting scheepvaart en havens (Berenschot, 2016)
Over de certificering van zeeschepen door klassenbureaus zegt de beleidsdoorlichting van Berenschot het
volgende: Met het oog op meer efficiency zijn toezichts- en certificeringstaken vanuit het Rijk overgedragen aan
de markt (klassebureaus). Daarbij is ingezet op het verminderen van de toezichtslast voor reders teneinde de
concurrentiekracht van de maritieme cluster te vergroten. Inzet op meer efficiency door het overdragen van
taken heeft volgens Panteia (2014) onvoldoende geleid tot een lagere inspectielast voor reders, doordat
tegelijkertijd het internationale normenkader toenam. De sector ervaart de inspectie in Nederland als streng in
vergelijking met de praktijk in andere landen. Het toezicht draagt wel bij aan de beleidsdoelen op het gebied
van duurzaamheid en veiligheid van de scheepvaart. Internationale normen, regels en inspecties komen
enerzijds de veiligheid en duurzaamheid ten goede maar kunnen, als in andere landen bijvoorbeeld minder
streng wordt gehandhaafd, de concurrentiekracht verkleinen.

164

E.2. Samenvatting van de percepties
Indicaties

Contra-indicaties
Doeltreffend

a. Effectgericht:
doelbereik

1. Gesprekspartners geven aan dat het positief is dat de certificering door

5. Er is een angst dat de huidige reorganisatie de effectiviteit negatief beïnvloedt.

klassenbureaus wordt uitgevoerd. Zij hebben kennis en ervaring in de sector

Zo is het tripartite-overleg lange tijd uitgesteld geweest, duurt het lang voordat

om de keuring van zeeschepen volgens de vlaggenstaat uit te voeren.

ILT met uitspraak komt bij complexere zaken (al is de consequentie daar

2. De relatie tussen de ILT en de klassenbureaus zijn goed.

vooralsnog vooral bedrijfseconomisch van aard voor reders, en heeft het geen

a. De afspraken zijn goed

effect op de veiligheid en de duurzaamheid, geven gesprekspartners aan), komt

b. Het tripartiet-overleg is het juiste middel om met de sector in overleg te

er pas actie van uit ILT na een voorval (dus naar aanleiding van een ongeluk in

gaan, geven gesprekspartners aan.
3. Het toezichtarrangement wat per 2016 in werking is gesteld werkt volgens
gesprekspartners goed en is voldoende waarborg voor het goed
functioneren van de klassenbureaus. De reality checks en self-assesment
zijn het juiste middel om toezicht te hebben op de klassenbureaus, omdat
de bureaus op andere wijze met hun eigen functioneren worden
geconfronteerd (in plaats van in termen van algemene functioneren vormen
self-assesments en reality checks de basis).
4. ILT herkent de geschetste beeld.

plaats van op grond van regelgeving). Ook gesprekspartners binnen de ILT zien
de huidige werkorganisatie als een risico voor de uitvoering van de wettelijke
taken.
6. Het valt op dat in de doorlichtingsperiode te weinig audits hebben
plaatsgevonden bij de klassenbureaus. Daar tegenover staat dat ILT bezig is
geweest het arrangement voor het toezicht in die periode aan te passen.
7. Bij gesprekspartners bestaat daarnaast het risico met de huidige werkwijze dat
de ILT en wet- en regelgeving (te) sterk door de klassenbureaus wordt
beïnvloed, bijvoorbeeld door de kennisachterstand die de ILT heeft op

Wat betreft het toezichtsarrangement geeft ILT aan dat het

klassenbureaus of door capaciteitstekorten. Als voorbeeld wordt genoemd dat

toezichtsarrangement in 2012 en 2014 werd afgezwakt en deze in 2016

het wel eens is voorgekomen dat de delegatie van Nederland bij een

weer wat is opgebouwd. Het nieuwe toezichtsarrangement, waarbij de

internationale overleggen bestond uit een medewerker van een klassenbureau

reder te allen tijde verantwoordelijk is voor het voldoen aan de eisen, ook

(in plaats van IenW of ILT). ILT geeft aan dat het dan altijd geen besluitvormend

tussen certificeringsmomenten door. Bevindingen die uit dit toezicht komen
kunnen aanleiding vormen om in gesprek te gaan met klassenbureaus. Die
nieuwe systematiek wordt zeer gewaardeerd door de ILT zelf.

orgaan betreft.
8. ILT herkent het geschetste beeld. Zij geeft aan dat een risico van het
toezichtsarrangement is dat de ILT minder zichtbaar is, wat kan leiden tot een
afname van de autoriteit van de ILT, mede vanwege het feit dat kennisbehoud
bij uitbesteding moeilijker wordt.

165

Missiegedreven

9. Het is volgens gesprekspartners een goede zaak dat ILT inspeelt op risico’s.

10. Gesprekspartners zijn kritisch op de wijze waarop risicoanalyses plaatsvinden. Er
wordt nog onvoldoende gebruik gemaakt van beschikbare databronnen en
innovatieve manieren om risico’s in te schatten. Het lijkt met name incidentgestuurd, niet risicogestuurd.
11. Enkele gesprekspartners geven aan de indruk te hebben dat de missiewijziging
vooral ‘weer een reorganisatie’ is. Ze zien nog geen (negatieve of positieve)
effecten van de wijziging van de missie.
a. Een aantal van hen benadrukt dat het met name van belang is dat ILT haar
wettelijke taken blijft uitvoeren.
b. Voor mensen die de ILT niet goed kennen is het nu moeilijker geworden om de
juiste persoon te vinden, omdat niet duidelijk is voor buitenstaanders wie
waarvoor verantwoordelijk is.

12. Door medewerkers wordt de werkorganisatie als onveilig en onzeker ervaren,
het is daarnaast ook nog onduidelijk welk probleem hiermee wordt opgelost.
Professionaliteit

13. Gesprekspartners zijn positief over de gedrevenheid en deskundigheid van

14. Gesprekspartners hebben zorgen over de continuïteit van kennis door

individuele medewerkers gedurende de beleidsdoorlichtingsperiode (2012-

a. uitstroom als gevolg van de onzekere situatie rond de reorganisatie en

2017).

vergrijzing.
b. beperkte borging van kennis in de organisatie (in procedures / afspraken /
wet- en regelgeving) waardoor continuiteit afhankelijk is van individuele
medewerkers.
c. Complexiteit om nieuwe mensen te vinden (veel vacatures, weinig
personeel, zware expertise).
15.

De uitstroom leidt ertoe dat het kennisniveau bij de ILT afneemt en
afhankelijkheid ontstaat van partijen met kennis in de sector (die tevens onder
het toezicht van de ILT staan). Dat vormt een risico voor het onafhankelijke
oordeel dat de ILT over onder toezicht staande moet kunnen geven.

Onafhankelijkheid

16. Gesprekspartners geven over het algemeen aan dat de onafhankelijkheid van 17.
de ILT ten opzichte van de sector voldoende geborgd is.

Een enkele gesprekspartner geeft aan een risico te zien in de sterkere
kennisontwikkeling bij de lobby en gelijktijdig een kennisafname bij ILT (door
uistroom).

166

18.

Het valt op dat veel van de gesprekspartners bij de ILT gewerkt hebben. Dat is
een indicatie dat de sector een kleine wereld is waar maar beperkt aantal
menskracht is in de sector (bij ILT en bij stakeholders) met kennis van zaken,
wat een risico kan worden voor de onafhankelijkheid.

Transparantie

19. Over het algemeen geven gesprekspartners aan dat de ILT transparant is. Zo

20.

reageert ILT snel op WOB-verzoeken.

De ILT is weinig transparant over procesinformatie/besluitvorming. Dat kan lang
duren waarbij regelmatig navraag vanuit gesprekspartners nodig is.

21.

Na de overgang naar de Tijdelijke Werkorganisatie is onduidelijk wie bij de ILT
moet worden benaderd voor welk onderwerp. Als er geen bestaande contacten
zijn die kunnen worden benut is de ILT slecht benaderbaar.

Empowering

22. Gesprekspartner geven aan dat met het nieuwe toezicht arrangement de

24.

Enkele gesprekspartners geven aan dat de ILT ook verantwoordelijkheid bij de

klassenbureaus meer om verantwoordelijkheid wordt gevraagd (ze moeten

sector kan bewerkstelligen, door gastlessen op scholen voor zeevaart te geven

ook zelf de self-assesment invullen).

bijvoorbeeld.

23. Het tripartite overleg wordt door gesprekspartners buiten en binnen de ILT
gewaardeerd als instrument, en het vormt een belangrijk middel om de sector
aan te spreken op haar verantwoordelijkheid.
Samenwerking

25. Op internationaal vlak wordt de samenwerking als positief ervaren.

26.

Nederland is vaak voortvarend met de implementatie van nieuwe wet- en
regelgeving.

Een enkele gesprekspartner geeft aan dat Nederland te streng zou zijn, wat als
implicatie heeft dat werven en reders een schip onder een ander vlag bouwen.

27.

De samenwerking tussen toezichthouders kan volgens gesprekspartners beter.
Dat geldt voor zowel afdelingen binnen de ILT, als met andere toezichthouders.
Vaak vindt daar nog te weinig afstemming tussen plaats. Bijvoorbeeld door
inspectview nader uit te bouwen zou deze afstemming effectiever kunnen
worden ingericht.

28.
Efficiënt georganiseerd

Doelmatig

29. Het is volgens gesprekspartners binnen en buiten de ILT doelmatig om de
uitvoering bij klassenbureaus neer te leggen.

30. De ILT heeft te maken gehad met verschillende taakstellingen. De capaciteit is
beperkt, complexe dossiers blijven liggen en de frequentie van audits neemt af.
Om met de taakstellingen om te gaan kon de ILT niet anders dan efficiënt
werken. Er zijn een aantal indicaties dat die efficiëntie is doorgeslagen:
a. Complexe zaken blijven vaak liggen

167

b. Audits worden pas later uitgevoerd.
c. Capaciteit vrijmaken voor internationale overleggen lijkt steeds moeilijker.
31. Om de efficiëntie te verbeteren zou de ILT bij internationale overleggen ook meer
samenwerking kunnen zoeken met landen die soortgelijke standpunten hebben.
32. Gesprekspartners buiten de ILT merken dat de ILT veel met de eigen organisatie
bezig is.
33. Het is bij gesprekspartners niet duidelijk hoe wordt bepaald waar het budget
heengaat. De ILT zou meer output indicatoren moeten vaststellen (die passend
zijn bij de missie).
Doorlooptijden

34. Gesprekspartners geven aan dat doorlooptijden overall goed gaan.

35.

Voor complexe zaken geldt echter dat de doorlooptijden vaak niet worden
gehaald.

Administratieve lasten

37. De administratieve kosten voor de sector worden deels bepaald door de

36.

Het valt daarnaast op dat audits niet altijd tijdig zijn uitgevoerd.

38.

Wel geeft een aantal gesprekspartners aan last te hebben van de relatief trage

klassenbureaus. De sector geeft aan dat de concurrentie tussen

besluitvorming (bijvoorbeeld over interpretatie van wet- en regelgeving).

klassenbureaus ervoor zorgt dat zij geen last heeft van hoge lasten.

Hierdoor kan een schip soms niet varen en ligt het lang stil. De trage
besluitvorming heeft dan bedrijfseconomische effecten voor de sector.
39.

De vergunningverlening in Nederland is versnipperd over verschillende
toezichthouders (Kiwa, Telecom etc.). Voor ontheffingen moet bij alle instanties
een onderbouwing worden aangeleverd, dat ervaart een enkele
gesprekspartner als een administratieve last. De ILT geeft aan dit niet te
herkennen maar dat het wel kan voorkomen dat wordt doorverwezen. Volgens
hen betreft het met name de Klassenbureaus die aanvragen indienen voor een
ontheffing, waarbij zij de aanvraag ook van een eigen standpunt voorzien. De
ILT hecht eraan dat de klassenbureaus eigen verantwoordelijkheid neemt.

40.

Governance

41. De samenwerking tussen de beleidsdirecties van het ministerie van IenW en
de ILT is de afgelopen jaren verbeterd. Er was een periode niet tot nauwelijks

42. Ondanks de verbeteringen zijn gesprekspartners van mening dat de
samenwerking tussen het ministerie en IenW en de ILT moeizaam verloopt. Dat
blijkt uit het feit dat het lang duurt voordat afstemming over besluitvorming

168

contact. Het was medewerkers van de ILT verboden contact te hebben met
het ministerie. Nu is er weer periodiek overleg.

heeft plaatsgevonden tussen het ministerie en de ILT en doordat signalen
richting de sector vanuit het ministerie en de ILT verschillend zijn.
43. Voor IenW en ILT is niet altijd duidelijk wie welke rol moet vervullen. De relatie
wordt niet altijd als constructief ervaren. De afstemming verschilt sterk per
sector (ook binnen een werkveld kunnen grote verschillen zijn).
44. De sector merkt met name dat ILT en beleid weinig afstemmen en daardoor
niet als één overheid naar buiten treden.
45. Er valt winst te behalen in de planning en control cyclus; nu wordt in de
rijksbegroting rekening gehouden met bepaalde output cijfers die in de praktijk
niets betekenen (de ILT handelt er niet naar).

Koerswijziging
Wat betreft de koersverandering en (tijdelijke) nieuwe werkwijze werden de volgende punten genoemd met betrekking tot het functioneren van de ILT in het algemeen:
• Er is een angst dat de huidige reorganisatie de effectiviteit van de ILT rondom de keuring van zeeschepen negatief beïnvloedt. Zo is het tripartite-overleg sinds de
reorganisatie enige tijd uitgesteld en duurt het lang voordat de ILT met een uitspraak komt bij complexere zaken. Daarnaast is het de indruk van gesprekspartners dat
de ILT sinds de koerswijziging pas actie onderneemt na een voorval (dus naar aanleiding van een ongeluk in plaats van op grond van regelgeving). Ook
gesprekspartners binnen de ILT zien de huidige werkorganisatie als een risico voor de uitvoering van de wettelijke taken.
• Voor een aantal gesprekspartners geldt dat de nieuwe koers nog niet volledig zichtbaar is, van de nieuwe koers is voor nu met name zichtbaar dat er weer een
reorganisatie plaatsvindt. De indruk is dat de ILT met name de huidige missie naleeft. De organisatieomslag (reorganisatie) wordt vooral gezien als complex. Zo zijn er
nog geen nieuwe contactpersonen, waardoor het contact stroef verloopt.
• Binnen de ILT pakt de nieuwe visie en de daarmee gepaarde tijdelijke werkorganisatie uit als een onduidelijke situatie voor een aantal van de gesprekspartners
binnen ILT. Het is onduidelijk welk probleem wordt opgelost met de koerswijziging en welke afdeling nu exact waarvan is/wat bepaalt.
o Daarnaast creëert de tijdelijke werkorganisatie voor een aantal medewerkers een gevoel van onveiligheid. Dat is volgens hen een gevaar voor de stabiliteit van de
organisatie, terwijl stabiliteit nodig is om autoriteit te behouden en de dienstverlening voldoende op peil te houden.
o Tegelijkertijd zijn andere medewerkers ervan overtuigd dat de tijdelijke werkorganisatie voor onzekerheid zorgt, maar dat op de lange termijn het stof weer zal
neerdalen. Zij geven aan dat hoewel de reorganisatie nu veel energie kost, de ILT wel een meer naar buiten gerichte organisatie wordt. Het werk wordt ook leuker
en interessanter voor inspecteurs.
• De ILT moet volgens enkele gesprekspartners wel blijven handelen vanuit de wet- en regelgeving. Bij een aantal gesprekspartners heerst de angst dat de ILT dat
loslaat nu zij een nieuwe afweging maakt (conform koerswijziging). Een gevolg van het loslaten van de wet- en regelgeving is dat de reputatie van Nederland op

169

Europees en internationaal gebied in het gevaar komt. Een voorbeeld daarvan is het risico dat de ILT de ISO-certificatie verliest wanneer de rolverdeling binnen de ILT
niet duidelijk wordt. Deze certificatie is wettelijk verplicht en het verlies zou daarom grote gevolgen hebben.
• De beperkte scope van de SWOT-analyse, die de fundering vormt waarop de nieuwe koers is gebaseerd, vormt een zorg bij enkele gesprekspartners. Er zijn in het
onderzoek slechts 39 stakeholders gesproken, terwijl er ingrijpende veranderingen hebben plaatsgevonden op basis van de resultaten.
• Als de ILT meer risicogedreven wil werken moet zij meer gebruik maken van data, dat wordt volgens gesprekspartner nu nog (te) weinig gedaan, bijvoorbeeld bij het
inschatten van risicovolle schepen.

170

F. Casus IOD/Mergel
F.1. Feitelijke beschrijving casus
Wettelijke taken ILT
ILT-IOD
De Inlichtingen- en Opsporingsdienst (IOD) van de Inspectie Leefomgeving en Transport voert strafrechtelijke
opsporingsonderzoeken uit. De IOD is onderdeel van de ILT maar voert de onderzoeken uit onder leiding van
het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie.
De ILT beschikt dus, naast bestuursrechtelijke bevoegdheden, over de mogelijkheid om het strafrecht in te
zetten om regels te handhaven. Dat geldt voor overtredingen die zijn aangewezen als economische delicten in
de Wet op de economisch delicten (WED)251 en voor zogenaamde commune delicten. Bij strafrechtelijke
handhaving wordt, na het opstellen van een proces-verbaal door de ILT-IOD, vervolging ingesteld door het
Openbaar Ministerie, waarna de strafrechter beslist.252
Wettelijke basis
Op grond van de Wet op de bijzondere opsporingsdiensten (Wet BOD, artikel 3) is een bijzondere
opsporingsdienst zoals de ILT onder gezag van de officier van justitie belast met:
1.
2.

3.
4.

de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde op de beleidsterreinen waarvoor Onze betrokken
Minister verantwoordelijkheid draagt;
de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde op een beleidsterrein waarvoor een andere minister
dan de onder a. bedoelde, verantwoordelijkheid draagt en die door die minister in overeenstemming
met Onze betrokken Minister en Onze Minister van Veiligheid en Justitie aan die bijzondere
opsporingsdienst is opgedragen;
opsporingshandelingen in verband met strafbare feiten die zijn geconstateerd in het kader van de
taakuitoefening bedoeld onder a. en b., en die met die taakuitoefening verband houden;
de opsporing van andere strafbare feiten, indien de bijzondere opsporingsdienst daarmee is belast
door de officier van justitie.

Casus Mergel
In het onderzoek Mergel ging het om fraude met medische certificaten. De verdachten zijn veroordeeld voor
het medeplegen van “valsheid in geschrift”:
De toelichting van de ILT-IOD op de casus is als volgt omschreven:

251 Zie: https://wetten.overheid.nl/BWBR0002063/2018-10-16.
252 Zie ook het Informatieblad Nederlands milieutoezicht en –handhaving in kort bestek.

https://www.google.com/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=2ahUKEwjNsuPll4veAhUFqaQKHe4rD5MQFjAAegQICRAC&u
rl=https%3A%2F%2Fwww.ilent.nl%2Fbinaries%2Filt%2Fdocumenten%2Fpublicaties%2F2017%2F2%2F7%2Finformatieblad-nederlandsmilieuzicht-en-handhaving-in-kort-bestek%2FIOD%2Bin%2Bhet%2Bkort%2BNL2%2Bdef_tcm334381471.pdf&usg=AOvVaw1VbHEXT5jGBufU5jMQ68bt.

171

Onderzoek Mergel: fraudezaak met medische certificaten
De ILT-IOD heeft in de zomer van 2015, in nauwe samenwerking met het FP Rotterdam en de ILT/Luchtvaart,
afdeling Handhaving Luchtvaartbedrijven, onderzoek gedaan naar valsheid in geschrifte met medische
certificaten (medicals) van vliegend personeel.
Het onderzoek richtte zich op de twee directeuren van European Aviation Medical Centre (AEMC) in Rijen. Beide
mannen werden verdacht van valsheid in geschrifte. Het vermoeden was dat één van de verdachten de piloten
keurde als arts, terwijl hij geen arts is. Vervolgens zou de medeverdachte de handtekening van een bevoegde
arts op de certificaten hebben geplaatst.
Door de ILT/Luchtvaart zijn als gevolg van deze handelswijze 100 medicals van voornamelijk piloten nietig
verklaard. Dit had een grote impact bij zowel de betreffende piloten als de andere keuringsinstellingen.
In december 2015 heeft de rechtbank Rotterdam uitspraak gedaan in dit onderzoek.
Tijdens de behandeling van het onderzoek bij de rechtbank eiste het Functioneel Parket een onvoorwaardelijke
gevangenisstraf van 2 jaar en een beroepsverbod voor 5 jaar tegen beide verdachten.
De rechtbank kwam tot het oordeel dat de hoofdverdachte schuldig is aan het valselijk opmaken van de ten
laste gelegde medische verklaringen. Zijn handelswijze werd door de rechtbank omschreven als ‘zeer ernstig’ en
‘zeer onverantwoord’ en ‘een ernstige schending van de rechtsorde’.
De rechtbank heeft hem naast een taakstraf van 240 uur ook veroordeeld tot een voorwaardelijke
gevangenisstraf van 6 maanden met een proeftijd van 3 jaar. Bij de totstandkoming van deze straf heeft de
rechtbank sterk rekening gehouden met de persoonlijke omstandigheden van de verdachte.
Met betrekking tot de medeverdachte kwam de rechtbank tot een ander oordeel. De rechtbank is van mening
dat in slechts één geval bewezen is dat hij zich opzettelijk schuldig had gemaakt als medepleger. Voor de
overige ten laste gelegde certificaten werd hij vrijgesproken. Desondanks werd ook zijn handelen als ‘zeer
ernstig en onverantwoord’ bestempeld en werd hij veroordeeld tot een taakstraf van 120 uur.
Zowel de verdachten als het FP zijn in hoger beroep gaan tegen de uitspraak. In 2016 zijn beide verdachten in
hoger beroep wederom veroordeeld tot een taakstraf en een voorwaardelijke gevangenisstraf. De uitspraak
tegen de hoofdverdachte was gelijk aan de uitspraak bij de rechtbank. De medeverdachte kreeg echter een
zwaardere straf, namelijk ook 240 uur taakstraf.
Toezichtsystematiek
De ILT-IOD richt zich vooral op (zware) georganiseerde criminaliteit, vaak met internationale (financiële)
constructies en handelsstromen.253 Prioriteiten in de aanpak van de ILT-IOD zijn:
•
•
•
•
•

Illegale grensoverschrijdende afvalstromen (EVOA);
Malafide praktijken en crimineel gedrag in de transportsector;
Ernstige bodemvervuiling;
Illegale handel in gevaarlijke stoffen;
Integriteitsvraagstukken bij woningcorporaties.

253 Zie: https://www.ilent.nl/over-ilt/handhaving-en-toezicht/opsporing.

172

F.2. Samenvatting van de percepties
Toelichting vooraf
• In het kader van deze casusbeschrijving is gesproken met vertegenwoordigers van OM en ILT-IOD.
• De observaties betreffen niet alleen de Mergel-casus, maar ook de strafrechtelijke handhaving via ILT-IOD in algemene zin.

Indicaties

Contra-indicaties
Doeltreffend

Effectgericht: doelbereik

1. De ILT-IOD heeft zich volgens gesprekspartners in deze casus
effectgericht getoond: certificaten zijn ingetrokken en er zijn
vervolgstappen ingezet.

2. De ILT-IOD redeneert vanuit de doelstelling om effect te bereiken. Er
wordt nu op een andere manier gekeken dan voorheen.
Effectgericht: methodiek
(risicogericht,
toezichtsmethodiek en
prioritering)

3. De ILT-IOD geeft aan dat een zaak op veel verschillende manieren van

6. Voor de ILT-IOD is de risicobenadering minder belangrijk dan voor de rest van de

start kan gaan; vaak gaat het om signalen uit de eigen inspectiedienst.

ILT; de ILT-IOD is afhankelijk van signalen die binnenkomen. De ILT-IOD volgt wel

4. Prioriteiten worden volgens de ILT-IOD bepaald in het jaarplan. Het
strafrecht wordt ingezet voor zaken die ertoe doen; deze zaken zijn
complex van aard, qua materie uniek en de men hoopt hiermee effect

de programma’s van de IBRA.
7. In de samenwerking met het OM worden ook knelpunten gezien:
a.

Het OM baseert zich voornamelijk op het nationaal dreigingsbeeld milieu of

te bereiken in de branche. Ook kan het gaan om een dusdanig grove

de nationale intelligence agenda, maar de IBRA is professioneler. Bij de

schending dat daar strafrechtelijk optreden gewenst is.

jaarlijkse afstemming van prioriteiten kan het tussen de instanties schuren

5. Keuzes worden volgens ILT-IOD niet zelfstandig gemaakt. Zaken gaan
via de Milieukamer van het OM, voorgezeten door het Functioneel

(waar ligt de prioriteit?) en is een gesprek tussen de ILT en het OM nodig.
b.

ILT-IOD-zaken moeten concurreren met andere delicten, zoals moordzaken.

Parket. Die beoordeelt of zaken in de taakstelling passen, of het feit

Een Officier van Justitie kiest eerder voor het vervolgen van valsheid in

ernstig genoeg is.

geschrifte dan voor overtredingen van ingewikkelde milieuregels.
Hoewel daarin een verandering plaatsvindt bij het OM, blijft elke officier een
eigen beslissingsbevoegdheid hebben.
c.

Procedures kunnen lang duren. Zo werd de termijn om een proces-verbaal te
beoordelen (6 maanden) zelden gehaald.

173

Effectgericht: Handhaving

8. Bij de ILT-IOD bestond eerder het gevoel dat de opsporingsfunctie
binnen de ILT “gemarginaliseerd” was. Strafrechtelijk onderzoek kwam
pas aan de orde aan het einde van de interventieladder. Nu wordt
breder gekeken en begint de ILT-IOD niet per se onderaan de ladder,

10. Een belemmering is dat strafrechtelijke informatie niet zomaar naar het
bestuursrecht kan worden gebracht.
11. Een verbeterpunt is dat er nog een gremium moet komen waarin iedereen die bij
een casus of een probleem branche betrokken is, bij elkaar gaat zitten.

afhankelijk van het probleem en het maatschappelijk effect. Om die
reden kan ook meteen tot een strafrechtelijk onderzoek worden
besloten (wat bijvoorbeeld gedaan is bij gasmaskers).
9. Opsporing kan ook worden ingezet om producten snel van de markt te
halen en om het publiek via media duidelijk te maken dat deze
producten niet gebruiken moeten worden (“reuring”). Ook het OM is
hierin “gekanteld”.
2. s
Missiegedreven

12. Er wordt een waterscheiding gezien tussen de IG’s: voor de vorige IG
was de wet de wet en was de ILT vooral een handhaver.

13. Als er wel schade is, maar geen overtreding (omdat je als Nederland niet bevoegd
bent, bijvoorbeeld bij export), dan kan de ILT niet optreden.

Gesprekspartners hadden hier moeite mee. Er werd ook vooral
gestuurd op cijfers, bijvoorbeeld het aantal controles; het ging om
aantallen die moesten worden gehaald. Deze benadering paste ook bij
het OM van jaren geleden; het Functioneel Parket zag vooral als rol om
wet- en regelgeving te handhaven.
Met de nieuwe IG en versterkt door de parlementaire Fyra-enquête
kwam het besef dat het gaat om het maatschappelijk effect en dat
beleid vooral daarop gestuurd moest worden. De nieuwe aanpak,
gericht op maatschappelijk effect, betekende ook dat er nauw contact
moest worden onderhouden met onder toezicht staande partijen. Dit
effectdenken sijpelt langzaam de organisatie in.
Professionaliteit

14. Het OM en de ILT zijn tevreden over de professionaliteit in de zaakMergel.

16. De ILT moet blijven leren, zich blijven ontwikkelen; dat hoort bij een professionele
organisatie.

174

15. Het beeld bij de IOD zelf is dat er grote stappen zijn gezet. IODexpertise wordt ook gebruikt door het beleid (dat die inhoudelijke
kennis niet heeft).
Onafhankelijkheid

17. De IOD voelt zich als opsporingsdienst onafhankelijk van de sector en
werd in de Mergel-zaak ook als onafhankelijk en buitengewoon kritisch
beschouwd door het OM.

46.
47.
48.
49.
3. .

Transparantie

20. De IOD is afhankelijk van het regime van het OM. Een Officier van Juistie wil nog
18. De IOD probeert proactiever te zijn met het gebruik van eigen kanalen

wel eens nee zeggen als wordt gepleit voor transparantie.

en waar mogelijk de media.
19. In de zaak-Mergel is de transparantie niet te ver gegaan; er is niet
teveel naar buiten gekomen. De ILT heeft vastgesteld met welke
informatie de bewindspersoon en de Tweede Kamer konden worden
voorgelicht.
Empowering

21. De ILT heeft in de casus-Mergel de sector aangesproken (en heeft

22. Sommigen keuringsartsen begrepen de bredere verantwoordelijkheid die zij

hiermee het leereffect in de sector aangespoord). Zo heeft naar

hebben in de casus, maar anderen hadden de opvatting dat zij geen “politieagent”

aanleiding van de Mergel-zaak een bijeenkomst met keuringsartsen

waren.

plaatsgevonden.
50.
Samenwerking

23. In de zaak-Mergel verliep de samenwerking met het OM zeer goed.
24. De ILT-IOD werkt samen met andere bijzondere opsporingsdiensten en

26. Samenwerking tussen het OM en de ILT-IOD kent knelpunten. Er is schaarste van
capaciteit, terwijl de urgentie veelal ontbreekt en procedures lang duren.

met de politie. De IOD neemt ook deel aan het platform van

27. Inspecties kunnen leren van BOD’en, die al meer samenwerken.

buitengewoon opsporingsambtenaren (BOD’en), inmiddels ook met

28. Er waren signalen van strubbelingen binnen de ILT-IOD zelf, in de positionering van

Koninklijke Marechaussee, het OM, Rijksrecherche en de nationale

de ILT en in de relatie tot de sector van keuringsinstituten en tot het ministerie,

eenheid.

maar de Mergel-zaak heeft daaronder niet geleden.

175

25. Interne samenwerking: de IOD maakt steeds meer deel uit van de

29. Binnen de ILT wordt gewerkt aan versterking van de samenwerking, met name op

organisatie van de ILT. Dat is ook een kwestie van cultuur. Er komen

het punt van informatie-uitwisseling. In de ogen van de ILT-IOD is de

steeds meer jonge mensen bij die niet afkomstig zijn van de politie en

informatievoorziening nog niet optimaal, waardoor men teveel afhankelijk is van

die zich gemakkelijker voegen naar de cultuur van ILT.

losse signalen en van analyses van buiten de organisatie. Er is nog steeds
verbetering mogelijk in de relatie tussen de IOD en de rest van de ILT. Dit vergt van
de ILT-IOD dat zij activiteiten en resultaten laat zien (de IOD werd gezien als een
groot zwart gat: je stopt er van alles in, maar er komt niets uit), maar er is in de
ogen van de IOD ook een investering van ILT-collega’s nodig.

5. Doelmatig
Efficiënt georganiseerd

30. IOD-onderzoek is duur, veel duurder dan een ILT-inspectie. Dat is een belangrijk
argument om te kijken naar het maatschappelijk effect en niet alleen naar het
vervolgen van de verdachte.
51. Vanuit het perspectief van de IOD werken rechten van verdachten vertragend
(bijvoorbeeld vanwege de tijd die nodig is voor het plannen van een verhoor).

Doorlooptijden

52. De zaak-Mergel is – zeker in vergelijking met andere zaken – zeer snel
afgehandeld. De zaak kwam binnen een half jaar op zitting.
6.

Administratieve lasten
7.

33. Er wordt een beeld bij managers waargenomen dat inspecteurs zaken niet goed
afmaken, dat ze dingen laten “hangen”. Vroeger was de eis dat je binnen zes
weken klaar moet zijn.

8.

6. Governance
Governance

34. De ILT opereerde in de Mergel-zaak onafhankelijk maar stond wel in
verbinding met het ministerie.
35. Tussen de IOD en IenW bestaan geen rechtstreekse lijnen. Er zijn wel
beleidsmedewerkers bij de IOD die kijken naar de beleidsrelevantie.

37. In de zaak-Mergel waren er discussies met het departement, maar die hebben
zaak niet geschaad.
38. De ILT-IOD is voor geld en middelen afhankelijk van IenW.
39. Er was eerder een bijna mordicus verbod op contacten met het ministerie. Alle
contacten verliepen via Beleidsadvies. De Inspectie V&W had al zo’n regime, maar
de VROM-inspectie niet.

176

36. Bij de IOD zijn er geen voorbeelden van politieke sturing. Wel kan de
politiek zorgen voor bewustwording bij de ILT. De inspectie kan zelf
beslissingen nemen.

40. Nu is een dergelijk verbod er niet, maar tot op zekere hoogte is het wel goed om
contacten te beperken. Een inspecteur moet inspecteren. De strakheid van de
vorige IG was “too much”, maar rolvastheid is toch wel belangrijk. Inspecteurs
beschikken niet over het politieke gevoel, maar kunnen wel inhoudelijke input
leveren vanuit hun vakgebied.

Koerswijziging
Wat betreft de koersverandering en (tijdelijke) nieuwe werkwijze werden de volgende punten genoemd met betrekking tot het functioneren van de ILT in het algemeen:
•

De reorganisatie heeft bij de IOD minder effect dan elders in de ILT, de waar meer met personeel geschoven is. De IOD weet de collega’s nog steeds te vinden.

•

De IOD zit steeds dichter op de inspectie, met meer contacten.

•

Bij de IOD is de hoop dat het ingezette proces de kans krijgt. De nieuwe IG heeft het proces in gang gezet. Het is de vraag of het cultuurveranderingstraject voldoende zijn beslag heeft
gekregen voordat de IG vertrekt.

•

Bij de ILT wordt erop gewezen dat de politiek een belangrijke factor is. Er was eerder een minister die de inspectie zag als hindermacht, waar meer mensen werkten dan ze had
gedacht. Je kunt als ILT last hebben van de politiek.

177

Nassaulaan 1
2514 JS Den Haag

+31 (0)70 359 6955
info@kwinkgroep.nl
www.kwinkgroep.nl