Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

28 385

Evaluatie Meststoffenwet

Nr. 135

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 april 2009
Met deze brief informeer ik u over de uitspraak van de Hoge Raad inzake
de MINAS-procedures en de gevolgen hiervan voor het huidige mestbeleid. Hiermee voldoe ik aan het verzoek van de vaste Kamercommissie
voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 8 april 2009 (kenmerk
2009Z06650/2009D17 345).

Uitspraak Hoge Raad
Op 3 april 2009 heeft de Hoge Raad uitspraak gedaan in de zogenoemde
«speerpuntprocedures» over MINAS. Deze procedures vloeien voort uit
het convenant dat met de Nederlandse Vakbond Varkenshouders (NVV) is
gesloten over het stroomlijnen van (principiële) procedures over enkele
MINAS-onderdelen. Eén van die principiële onderwerpen is het bemonsteren en analyseren van dierlijke mest.
De uitspraak van de Hoge Raad betreft de cassatieberoepen die de Staat
heeft ingesteld tegen drie uitspraken van het Hof Den Bosch van
22 februari 2006 en de cassatieberoepen die de NVV heeft ingesteld tegen
zes uitspraken van het Hof Arnhem van 5 juli 2005. De uitspraken van de
Hoven stonden diametraal tegenover elkaar. Het Hof Arnhem stelde de
Staat in het gelijk en liet alle MINAS-naheffingsaanslagen in stand. Het
Hof Den Bosch stelde de NVV in het gelijk en vernietigde alle naheffingsaanslagen. Bovendien verklaarde het Hof Den Bosch de bemonsteringsvoorschriften onverbindend. Het Hof vond namelijk dat met de voorgeschreven bemonsteringsapparatuur niet betrouwbaar kon worden
bemonsterd, omdat uit onderzoek was gebleken dat deze apparatuur bij
een (beperkt) aantal mestsoorten tot grotere onnauwkeurigheid leidde
dan de wettelijk voorgeschreven nauwkeurigheidsmarge van 15%.
In het cassatieberoep heeft de Hoge Raad acht van de tien middelen die
de NVV heeft aangevoerd zonder meer afgewezen. Zo was de Hoge Raad
van oordeel dat de rechtmatigheid van MINAS-heffingen in het algemeen

KST130196
0809tkkst28385-135
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 385, nr. 135

1

toereikend is getoetst. Ook heeft de Hoge Raad het verfijnde MINASsysteem getoetst aan de Nitraatrichtlijn, aan de gemeenschappelijke
marktordening in de sector varkensvlees, aan het communautaire rechtszekerheidsbeginsel en aan artikel 1 Eerste Protocol bij het EVRM. Bij die
toetsen houdt het verfijnde MINAS-systeem stand. Ook de twee overige
middelen, die over de bemonsteringsvoorschriften gingen, zijn in hoofdzaak afgewezen.
De bemonsteringsvoorschriften bepaalden dat de samenstelling van een
monster niet systematisch mocht afwijken van de werkelijke samenstelling van de vracht en dat de toevallige afwijkingen tussen de samenstelling van het monster en de vracht – bij 95% van de metingen – binnen een
bandbreedte van 15% moesten liggen. Dit tegen de achtergrond dat
bemonstering een steekproef is en onvermijdelijk gepaard gaat met een
zekere mate van onnauwkeurigheid. Geheel exacte metingen zijn immers
alleen uitvoerbaar onder laboratoriumomstandigheden.
De Hoge Raad oordeelt dat deze bemonsteringsvoorschriften niet in strijd
zijn met de wet, met de strekking daarvan of met de algemene rechtsbeginselen. Anders dan het Hof Den Bosch destijds oordeelde, verklaart de
Hoge Raad de voorgeschreven wijze van bemonsteren dan ook niet onverbindend.
Wel vindt de Hoge Raad dat in incidentele gevallen de uitkomst van de
bemonstering van een bepaalde vracht mogelijk gecorrigeerd moet
worden. Dit zou zich kunnen voordoen als bemonstering in een concreet
geval heeft geleid tot een systematische afwijking of tot een grotere
toevallige afwijking dan de voorgeschreven 15%. Voorwaarde is echter dat
de betrokken agrariër aannemelijk maakt dat dit zo is. De Hoge Raad geeft
aan hoe dit zou kunnen. Uit door het toenmalig Instituut voor Milieu- en
Agritechniek te Wageningen verricht onderzoek is voor een zeer beperkt
aantal mestsoorten bij de toenmalig voorgeschreven apparatuur gebleken
dat de toevallige afwijking groter is dan de voorgeschreven 15%. Deze
onderzoeksresultaten kunnen volgens de Hoge Raad in een concreet geval
als bewijs dienen dat de bemonstering niet aan de nauwkeurigheidsnorm
voldeed. De rechter moet dan wel hebben vastgesteld dat het in dat
concrete geval inderdaad gaat om dezelfde techniek en om dezelfde mestsoort als die waarop het onderzoek betrekking had.
De Hoge Raad geeft ook aan dat het statistische gegeven dat toevalsfouten zich uitmiddelen in de tijd, bij de correcties moet worden
meegewogen. Dit is geheel in lijn met wat vanaf de inwerkingtreding van
MINAS herhaaldelijk door mijn ambtvoorgangers is uitgedragen en ook
aan uw Kamer is meegedeeld. Toevallige fouten pakken immers de ene
keer ongunstig en de andere keer gunstig uit en afhankelijk van het aantal
vrachten dat wordt aan- of afgevoerd, middelen deze fouten zich in de tijd
uit. Bij meerdere vrachten in een jaar neemt de nauwkeurigheid van de
bemonstering aanmerkelijk toe.
De Hoge Raad vindt dat de Hoven per bedrijf hadden moeten nagaan of
het aannemelijk was dat de onnauwkeurigheid van het uitgemiddelde
resultaat van de bemonsteringen in een jaar groter was dan de voorgeschreven 15%. Omdat dat niet is gebeurd, verwijst de Hoge Raad terug
naar het Hof Den Haag dat dit alsnog moet doen.

Gevolgen voor het mestbeleid
De uitspraak van de Hoge Raad is niet van invloed op het huidige mestbeleid en evenmin op het vierde Actieprogramma Nitraatrichtlijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 385, nr. 135

2

De onder MINAS geldende bemonsteringsvoorschriften, die blijkens de
recente uitspraak van de Hoge Raad niet onverbindend zijn, zijn in het
huidige wettelijke stelsel verder aangescherpt. Het destijds voorgeschreven handmatige bemonsteringsapparaat is vervangen door een
automatisch bemonsteringsapparaat. De nauwkeurigheid van automatische bemonsteringsapparatuur is aanmerkelijk groter dan die van het
handmatige bemonsteringsapparaat. Uit het hiervoor aangehaalde onderzoek van het Instituut voor Agrotechnology & Food Innovations van
Wageningen UR blijkt dat de nauwkeurigheid van de bemonstering van
drijfmest – waaronder mest van zeugen en vleesvarkens – gemiddeld
ruimschoots binnen de wettelijke marge van 15 procent blijft. Overigens
heeft de rechter in 2006 in een door de NVV aangespannen kort geding de
vordering om bemonsteringsvoorschriften uit de huidige Meststoffenwet
buiten werking te stellen om die reden afgewezen (uitspraak van 28 aug
2006; Rechtbank Den Haag, KG 06/737, LJN AY7325).
Bovendien is bij de invoering van het gebruiksnormenstelsel het
sanctioneringsysteem van regulerende heffingen vervangen door punitieve sanctie-instrumenten, te weten bestuurlijke boeten en strafrecht. Het
wettelijk stelsel bevat mechanismen, op grond waarvan is gewaarborgd
dat incidentele afwijkingen in de bemonsteringsresultaten voor betrokkenen niet onevenredig uitpakken. Voorafgaand aan de oplegging van een
boete zal namelijk sprake moeten zijn van een zorgvuldige weging van
feiten en omstandigheden. Bij de vaststelling of aannemelijk is gemaakt
dat de gebruiksnormen zijn nageleefd en dat er dus geen sprake is van
een strafbaar feit, wordt daartoe al een marge in acht genomen, waarbij
per bedrijf rekening wordt gehouden met het uitgemiddelde resultaat van
de in een jaar uitgevoerde bemonsteringen.
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
G. Verburg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 385, nr. 135

3