Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 495

Financiële positie van publiek bekostigde
Onderwijsinstellingen

Nr. 32

BRIEF VAN DE MINISTER EN DE STAATSSECRETARIS VAN
ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 juli 2013
Op 4 november 2009 hebben wij u, mede namens de Minister van
Financiën en de Minister van Economische Zaken, het rapport van de
commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen aangeboden
(Kamerstuk 32 123 VIII, nr. 30). Wij hebben uw Kamer in de beleidsreactie
op het rapport een evaluatie van de acties toegezegd.
In deze brief geven wij, in afstemming met de Minister van Economische
Zaken voor het groene onderwijs, een terugkoppeling van de eerder aan u
gemelde en overige acties die wij naar aanleiding van het rapport hebben
uitgevoerd.
Tevens gaan we in deze brief in op de motie Elias en Van Gent (Kamerstuk
33 000-VIII, nr. 196), de motie Klaver (Kamerstuk 33 489, nr. 4) en drie
toezeggingen, het vierpuntenplan van de heer Klaver, het informeren van
de Kamer over het al dan niet aanpassen van de regeling «Beleggen en
Belenen» en de toezegging van 28 mei 2013 met betrekking tot «de brief
van de Minister van Financiën over derivaten en schatkistbankieren».
1. Evaluatie van de acties naar aanleiding van de commissie
Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen
Bij de aanbieding van het rapport van de commissie Vermogensbeheer
Onderwijsinstellingen hebben wij uw Kamer de volgende acties
toegezegd:
• Het versterken van het financieel beheer en de financiële deskundigheid.
• Het versterken van het toezicht. Deze actie bestond uit 2 onderdelen:
– Primair en voortgezet onderwijs. Onderzoek van de Inspectie van
het Onderwijs naar schoolbesturen in het po en vo met een hoge

kst-33495-32
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 32

1

•

kapitalisatiefactor.1 Hierin is voor 400 onderwijsinstellingen de
financiële situatie beoordeeld.
– Middelbaar en hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk
onderwijs. Voor deze sectoren is onderzoek gedaan om een waarde
voor de kapitalisatiefactor te bepalen.
Het wegnemen van belemmeringen voor het benutten van vreemd
vermogen. Daarbij is samen met het Ministerie van Financiën bekeken
op welke manier de toegang van onderwijsinstellingen tot de schatkist
kon worden vergemakkelijkt.

Versterking financiële deskundigheid bij onderwijsinstellingen
De aangekondigde acties zijn uitgevoerd door de Inspectie van het
Onderwijs en samen met de PO-raad en de VO-raad. De raden zien het
belang in van goede financiële deskundigheid bij hun leden. Daarnaast
zijn er ook een aantal extra acties uitgevoerd. Over een aantal van deze
acties bent u al geïnformeerd bij de evaluatie lumpsum primair onderwijs
(Kamerstuk 31 293, nr. 84).
Om na te gaan of de financiële deskundigheid in de onderwijssectoren
primair en voortgezet onderwijs is verbeterd, hebben wij onderzoek laten
verrichten. Dit heeft geresulteerd in bijgevoegd rapport «Financiële
deskundigheid po en vo»2.
In het rapport wordt geconcludeerd dat er in de afgelopen jaren, sinds
2009 in beide sectoren stappen zijn gezet in de verdere ontwikkeling van
de financiële deskundigheid. De acties hebben voor een ontwikkeling
gezorgd binnen de besturen, waarbij tevens wordt opgemerkt dat niet alle
scholen even ver zijn. Verdere ontwikkeling is noodzakelijk. Met de
ingezette acties is er binnen de besturen een basis gelegd voor deze
verdere ontwikkeling waar ook de komende jaren zal worden doorgebouwd.
We verwijzen hierbij ook naar de brief «Versterking bestuurskracht
onderwijs» (Kamerstuk 33 495, nr. 10), die op 19 april jl. aan uw Kamer is
gestuurd. In deze brief is het onderwerp financieel beheer breder
uitgewerkt en voor alle onderwijssectoren.
We blijven, samen met de sectorraden, investeren in het versterken van
de financiële deskundigheid. Voor de onderwijssectoren primair en
voortgezet onderwijs zijn, zoals ook bij de aanbieding van het rapport CVO
400 (Kamerstuk 31 293/31 289, nr. 146) is aangegeven, de volgende acties
in gang gezet.
Voor het primair onderwijs gaat het om intensivering van het programma
«Eerst kiezen Dan delen» van de PO-raad, de inzet van financiële
serviceteams die besturen die in financiële problemen dreigen te komen
ondersteunen bij het weer op orde krijgen van hun financiën, het
opnemen van financiële deskundigheid als onderdeel van de deskundigheidsbevordering van schoolleiders en samenwerking met de PO-raad bij
de ontwikkeling van Vensters PO.
Voor het voortgezet onderwijs betreft het de ondersteuning van het door
de VO-raad toegankelijk gemaakte opleidingsaanbod voor financiële
deskundigheid, een door de VO-raad ontwikkeld model dat het voor
besturen mogelijk maakt een financiële QuickScan uit te voeren in
samenwerking met financiële experts en net als in het primair onderwijs
het opnemen van financiële deskundigheid als onderdeel van de
1

De kapitalisatiefactor is een verhoudingsgetal dat de relatie weergeeft tussen de hoeveelheid
bezittingen (materieel en immaterieel) en de totale baten.
2
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 32

2

deskundigheidsbevordering van schoolleiders. Hiermee is tevens de
motie Elias en Van Gent uitgevoerd (Kamerstuk 33 000 VIII, nr. 196).
Versterken toezicht
Primair en voortgezet onderwijs
Voor het primair en voortgezet onderwijs heeft de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen bovenwaarden aan de kapitalisatiefactor
gegeven. Het toezichtkader van de Inspectie van het Onderwijs biedt de
mogelijkheid om ook de doelmatigheid van het financiële beleid aan de
orde te stellen. De Inspectie van het Onderwijs heeft op basis van de
bovenwaarden van de kapitalisatiefactor onderzoek gedaan naar deze
doelmatigheid van de besteding van onderwijsgeld. Hiervoor zijn
ongeveer 400 schoolbesturen onderzocht. Op 23 augustus 2012 is het
rapport CVO 400 aan de Kamer aangeboden (Kamerstuk 31 293/31 289,
nr. 146).
Zoals ook bij de aanbieding van het rapport CVO 400 is gemeld zijn we
positief dat besturen bereid zijn om op een gecontroleerde manier
plannen te maken om middelen in te zetten voor het onderwijs.
Een ander signaal dat bij het rapport CVO 400 is afgegeven is dat de
omvang van de middelen voor de hele sector afneemt, omdat er sprake is
van afnemende leerlingenaantallen. Juist in deze situatie is het belangrijk
dat schoolbesturen goede financiële deskundigheid hebben en meerjarige
begrotingen en risicoanalyses maken zodat ze bijtijds kunnen anticiperen.
Mede gezien de realiteit dat de omvang van de reserves van de onderwijssectoren afnemen, is de signaleringswaarde voor de solvabiliteit
verhoogd naar 30%. We verwijzen voor het financieel beheer ook naar de
brief van 19 april «Versterking bestuurskracht onderwijs» (Kamerstuk
33 495, nr. 10).
Middelbaar en hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs
Voor het middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs heeft de
commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen geen precieze
definitie of bovenwaarden voor de kapitalisatiefactor kunnen geven omdat
bezit van vastgoed in deze sectoren een verstorende werking heeft op de
bruikbaarheid van de indicator. Er is onderzoek gedaan om ook in deze
sectoren een waarde voor de kapitalisatiefactor te bepalen. De uitkomsten
van dit onderzoek hebben geresulteerd in het rapport «Kapitalisatiefactor
mbo en ho, een onderzoek naar mogelijkheden voor normering». Dit
rapport is u op 19 december 2011 toegestuurd (Kamerstuk 33 000 VIII,
nr. 155).
Zoals bij de aanbieding van het rapport is gemeld, geven de resultaten uit
het onderzoek geen aanleiding om de kapitalisatiefactor in te voeren voor
het middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs. Bij deze sectoren
wordt de financiële situatie door de Inspectie van het Onderwijs
gemonitord aan de hand van de huidige kengetallen zoals solvabiliteit en
liquiditeit.
Wegnemen van belemmeringen
De commissie Vermogensbeheer onderwijsinstellingen constateert in haar
rapport dat het aantrekken van vreemd vermogen een mogelijkheid kan
bieden om bepaalde investeringen voor het onderwijs naar voren te
halen. Dit onder voorwaarde dat de kosten voor rente en aflossing in de
meerjarenbegroting kunnen worden ingepast. Een andere reden voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 32

3

commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen voor het gebruik van
vreemd vermogen is dat een bancaire instelling naar de financiële
huishouding van een schoolbestuur kijkt, wat een prikkel geeft tot
verbetering van de financiële bedrijfsvoering.
Eén van de mogelijkheden om vreemd vermogen aan te trekken is via de
schatkist. Met de achtergrond van de commissie en de realiteit dat de
omvang van de reserves van de onderwijssectoren afnemen, hebben
OCW en het Agentschap van het Ministerie van Financiën afspraken
gemaakt zodat het duidelijker is hoe het proces werkt. Een belangrijke
voorwaarde bij het lenen bij de schatkist is dat de Comptabiliteitswet
bepaalt dat beleidsdepartementen garant staan voor de leningen die
worden aangegaan. Dit betekent dat wanneer een onderwijsinstelling
failliet gaat, OCW (voor de restschuld) aan de lat staat.
OCW ziet voor onderwijsinstellingen voordelen in het bankieren bij de
schatkist (voor zowel de onderwijsinstelling als de schatkist). OCW heeft
daarbij te maken met de volgende omstandigheden:
• OCW staat garant voor de leningen van onderwijsinstellingen bij de
schatkist. OCW heeft te maken met een groot aantal onderwijsinstellingen. Als commerciële banken minder gemakkelijk of tegen
minder gunstige voorwaarden een lening afgeven, zullen meer
onderwijsinstellingen een leenaanvraag bij de schatkist kunnen doen.
Indien OCW de aanvraag honoreert, zullen de risico’s op de begroting
van OCW in beginsel toenemen.
• OCW heeft een systeemverantwoordelijkheid. Dit betekent dat OCW
stuurt op hoofdlijnen en essentiële normen, waarbij het toezicht een
onafhankelijke positie heeft ten opzichte van het beleid. De randvoorwaarde hierbij is dat de instelling zich aan de geldende wet- en
regelgeving houdt en de kwaliteit van het onderwijs niet in gevaar
komt. Hierdoor hebben onderwijsinstellingen veel verantwoordelijkheden en daarmee zelf de vrijheid om hun financiële bedrijfsvoering
vorm te geven en om leningen af te sluiten. Voor verdere toelichting
hierop wordt verwezen naar de brief «Versterking bestuurskracht
onderwijs» (Kamerstuk 33 495, nr. 10).
Vanwege de garantstelling van OCW bij de schatkist voor leningen van
onderwijsinstellingen (c.q. van het Ministerie van Economische Zaken
voor instellingen in het groene onderwijs) vindt er een (vorm van)
kredietbeoordeling plaats, wanneer een onderwijsinstelling bij de
schatkist wil lenen. In een toetsingsdocument wordt gevraagd naar
(toekomstige) kengetallen (zoals solvabiliteit en liquiditeit). Daarnaast
wordt de instelling ook gevraagd naar een meerjarenraming en risicoanalyse (documenten die de commissie Vermogensbeheer Onderwijsinstellingen als cruciaal bestempelt voor een gezond financieel beleid).
OCW kijkt vervolgens naar de minimale ratio’s voor (toekomstige)
liquiditeit, solvabiliteit en de meerjarenbegroting van de betreffende
instelling. Indien OCW de aanvraag van de instelling akkoord bevindt, kan
de betreffende onderwijsinstelling bij de schatkist lenen. OCW kan
aanvullende voorwaarden stellen aan het verstrekken van een lening of
rekening courantkrediet.
Op basis van deze afspraken worden de volgende eisen aan onderwijsinstellingen gesteld wanneer deze een lening bij de schatkist willen
aangaan:
• Bij een meerjarige lening voor een huisvestingsproject van een
onderwijsinstelling wordt voor het MBO, HBO en WO een hypothecair
onderpand gevraagd. De hoogte van de lening wordt afgestemd op
een conservatieve taxatie van het onderpand, uitgevoerd door het
Rijksvastgoed- en ontwikkelingsbedrijf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 32

4

•

•

Bij zowel een hypothecaire lening als bij een aanvraag om rood te
mogen staan op de rekening courant worden naast de (toekomstige)
kengetallen, ook financiële gegevens gevraagd zoals onder andere de
meest recente jaarrekening, risicoanalyse en een meerjarenbegroting.
Voor schatkistbankieren in het primair en voortgezet onderwijs geldt:
– De gemeenten dienen zorg te dragen voor huisvesting in het
primair en voortgezet onderwijs. Deze zorg kan een gemeente door
decentraliseren naar de onderwijsinstelling. Indien een onderwijsinstelling zich voor een meerjarige lening voor een huisvestingsproject bij de schatkist meldt en de instelling aan de voorwaarden
van het toetsingsdocument voldoet, staat OCW garant bij de
schatkist. OCW vraagt voor de garantstelling van deze meerjarige
leningen voor huisvesting ook een gemeentegarantie van de
betrokken gemeenten.
– De gemeenten keuren de begroting en jaarrekening van openbaar
onderwijs goed. Indien een instelling in het openbaar onderwijs
zich voor een rekening courantkrediet bij de schatkist meldt en de
instelling aan de voorwaarden van het toetsingsdocument voldoet,
staat OCW garant voor deze leningen in het openbaar onderwijs.
OCW vraagt voor de garantstelling voor het rekening courantkrediet in het openbaar onderwijs ook een garantstelling van de
betrokken gemeenten.

3. Motie zorgplicht banken
In de brief «Versterking Bestuurskracht» (Kamerstuk 33 495, nr. 10) is
gemeld dat in deze brief ook zal worden ingegaan op de motie over de
zorgplicht van banken (c.q. beleggersbescherming in het kader van het
derivatenbeleid) van de heer Klaver (motie Klaver 33 400 VIII, nr. 76).
Uw Kamer is ondertussen over de beleggersbescherming in het kader van
derivatenbeleid door de Minister van Financiën op 26 april geïnformeerd
(Kamerstuk 33 489, nr. 9). In deze brief staat dat het Ministerie van
Financiën overkoepelend beleid zal opstellen, waarin zij ook zal ingaan op
hoe de beleggersbescherming in de toekomst voor (semi)publieke
instellingen moet worden georganiseerd. Het Ministerie van Financiën
heeft hierover contact met de Nederlandse Vereniging van Banken. Aan
de hand van het overkoepelend beleid van het Ministerie van Financiën
ten aanzien van de beleggersbescherming, zal de regeling Beleggen en
Belenen worden aangepast. Hierbij zal OCW in de nieuwe regeling
Beleggen en Belenen de regeling van de woningcorporaties zoveel
mogelijk volgen inzake het gebruik van derivaten. Dit betekent onder
andere dat alle onderwijsinstellingen een bank moeten verzoeken hen als
een niet-professionele belegger voor derivatentransacties te beschouwen.
Aan de hand van de nieuwe regeling Beleggen en Belenen zal worden
bezien op welke wijze overleg zal worden gevoerd met de banken.
4. Toezeggingen
De regeling «Beleggen en Belenen»
De regeling Beleggen en Belenen wordt aangepast op basis van het
overkoepelend beleid van de Minister van Financiën ten aanzien van
derivaten, waarbij ook gebruik wordt gemaakt van de regeling van de
woningcorporaties.
Vierpuntenplan Klaver
De heer Klaver heeft gevraagd naar een schriftelijke reactie op zijn
vierpuntenplan. Dit vierpuntenplan bestaat in het kort uit de volgende
punten:

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 32

5

1.
2.
3.

4.

Schatkistbankieren wordt verplicht voor de grote instellingen met een
omzet van meer dan € 15 miljoen.
Schatkistbankieren wordt toegankelijk voor alle instellingen, ook de
kleinere.
De leenfaciliteit van het schatkistbankieren wordt makkelijk toegankelijk. Het Ministerie van OCW stelt zich garant voor instellingen die
aantoonbaar degelijk beleid voeren. Hiervoor wordt een acceptatietoets ingevoerd. Ook blijft de mogelijkheid voor een gemeentelijke
garantstelling of een hypothecaire zekerheid.
Het gebruik van ingewikkelde financiële producten, zoals de meeste
soorten derivaten, wordt verboden. Derivaten mogen alleen nog
worden gebruikt om het renterisico op leningen te verkleinen en geen
inherente vergroting van het (rente gerelateerde) risico inhouden.

Verplicht schatkistbankieren voor grote onderwijsinstellingen
In het verleden is besloten om onderwijsinstellingen buiten de
verplichting tot schatkistbankieren te laten. OCW heeft een systeemverantwoordelijkheid, waardoor onderwijsinstellingen zelf de vrijheid hebben
om hun financiële bedrijfsvoering vorm te geven en om leningen af te
sluiten. Hierbij wordt verwezen naar de brief van 19 april «Versterking
bestuurskracht onderwijs» (Kamerstuk 33 495, nr. 10).
Schatkistbankieren toegankelijk voor kleine onderwijsinstellingen
Het Ministerie van Financiën heeft in 2009 bij de aanbieding van de
Beleidsdoorlichting Schatkistbankieren gemeld dat het ook relatief
kleinere instellingen de mogelijkheid wil geven te schatkistbankieren
(Kamerstuk 31 935 nr. 3). Hierdoor is het voor alle onderwijsinstellingen
mogelijk om te schatkistbankieren.
Garantstelling OCW met invoering van een acceptatietoets
Een onderwijsinstelling die een lening bij de schatkist aanvraagt waarvoor
OCW garant moet staan, moet een toetsingsdocument invullen. In dit
document moeten onder andere financiële kengetallen over de afgelopen
periode, een meerjarenraming en een risicoanalyse opgenomen worden.
Op deze manier is er op het moment dat de lening wordt aangevraagd
inzicht in de financiële situatie van de betreffende instelling. Dit document
is bedoeld als vorm van kredietbeoordeling of acceptatietoets.
Verbod op ingewikkelde financiële producten zoals derivaten
Het verbod op ingewikkelde financiële producten is door de heer Klaver
ook als motie ingebracht (Kamerstuk 31 524, nr. 140). Zoals ook in de brief
van 20 november is gemeld (Kamerstuk 31 524, 31 288, nr. 158) is in het
regeerakkoord een verbod opgenomen op het speculeren met complexe
financiële producten zoals derivaten. Het gebruik van derivaten voor het
afdekken van renterisico’s is wel mogelijk, maar het oneigenlijk gebruik
van derivaten om te speculeren is met het verbod uit het regeerakkoord
niet (meer) mogelijk.
Brief van Minister van Financiën over derivaten en schatkistbankieren
Met deze brief wordt tevens invulling gegeven op de toezegging aan de
Kamer die is gedaan tijdens het notaoverleg over governance in het
onderwijs (28 mei 2013) met betrekking tot de brief van de Minister van
Financiën over derivaten en schatkistbankieren.
– In de voorliggende brief wordt een toelichting gegeven op het
schatkistbankieren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 32

6

–

De Minister van Financiën komt nog met een brief met betrekking tot
het overkoepelend beleid ten aanzien van derivaten. In de brief van de
Minister van Financiën zal niet worden ingegaan op het schatkistbankieren.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker
De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
S. Dekker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 32

7