Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

28 498

Het Internationaal Strafhof

Nr. 36 HERDRUK1

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BUITENLANDSE ZAKEN EN VAN
VEILIGHEID EN JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 november 2015
De Vergadering van verdragspartijen (hierna: Vergadering) van het
Internationaal Strafhof (hierna: Strafhof) heeft dit najaar zitting van 18 tot
en met 26 november in Den Haag. In aanloop hiernaar informeert het
kabinet u over de laatste stand van zaken met betrekking tot het Strafhof.
Tevens doet het kabinet u, ingevolge artikel 5 van de Goedkeuringswet
voor het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof, de
voorlopige agenda toekomen2.
1. Inleiding
Het tegengaan van straffeloosheid voor de meest ernstige misdrijven is
een Nederlandse beleidsprioriteit die past binnen het beleid van de
regering om ontwikkeling van de internationale rechtsorde te bevorderen,
conform artikel 90 van de Grondwet. De Nederlandse inzet is er in eerste
instantie op gericht om deze misdrijven te voorkomen. Het Strafhof is een
onmisbaar instrument bij het operationaliseren van het beginsel van
Responsibility to Protect (RtoP), mede door de afschrikwekkende werking
die hier vanuit gaat.
Meer dan 13 jaar na oprichting heeft het Strafhof onmiskenbaar zijn
relevantie bewezen. Verschillende landen en de VN Veiligheidsraad
hebben een beroep gedaan op het Strafhof om internationale misdrijven
te onderzoeken en de vermeende daders te vervolgen. De forse werklast
van het Strafhof neemt nog altijd toe en met het oog op de ernst en de
schaal van internationale misdrijven in de wereld om ons heen, blijft het
Strafhof nodig als court of last resort.

1
2

kst-28498-36-n1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

I.v.m. een correctie in de aanhef
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 498, nr. 36

1

Gezien de verwachte verdere toename in de werklast de komende jaren, is
het Strafhof in een fase aanbeland waarin het werk en de organisatiestructuur kritisch tegen het licht worden gehouden. De Vergadering van
verdragspartijen moedigt de organen van het Strafhof hier toe aan en
volgt dit proces nauwgezet. Deze inzet van het Strafhof resulteerde eerder
al in een nieuwe strategie van de Aanklager. Dit jaar heeft de Griffier de
structuur van de Griffie en de personele invulling grondig herzien
(ReVision). Het kabinet verwelkomt de inzet om de Griffie te hervormen
voor huidige en toekomstige uitdagingen. De uitdagingen waar de Griffie
voor staat zijn anders dan de uitdagingen uit de beginfase van het
Strafhof. Zo heeft de Griffie door de grote toename in zaken sinds enkele
jaren veel capaciteit nodig voor getuigenbescherming. Vergelijkbare
initiatieven zijn nog gaande voor enkele andere onderdelen van het
Strafhof, waaronder het Secretariaat van de Vergadering van verdragspartijen. Daarnaast is in 2015 een start gemaakt met een discussie over de
toekomstige omvang van het Strafhof. Deze discussie past bij de
ontwikkeling van het Strafhof richting »volwassenheid» en sluit aan bij
naderende verhuizing van het Strafhof naar de permanente huisvesting
op het terrein van de voormalige Alexanderkazerne.
2. Versterking Strafhof
2.1. Universaliteit
Slachtoffers van internationale misdrijven waar dan ook ter wereld
verdienen gerechtigheid, maar op dit moment komt het nog veel te vaak
voor dat de verantwoordelijken voor deze misdrijven onbestraft blijven.
Om straffeloosheid te bestrijden is het van belang dat alle landen
toetreden tot het Statuut van Rome. Het kabinet merkt op dat toetreding
van landen in recente jaren afneemt. Om die reden blijft het kabinet zich
inzetten voor universaliteit.
De Palestijnse toetreding tot het Statuut van Rome in januari dit jaar
brengt het aantal verdragspartijen op 123. De Kamer is bekend met de
beoordeling van het kabinet van de Palestijnse toetreding (zie beantwoording Kamervragen 15 april 2015, Aanhangsel Handelingen II 2014/15,
nr. 1980). Nadat Oekraïne in april 2014 de rechtsmacht van het Strafhof
accepteerde over de periode van 21 november 2013 tot 22 februari 2014
(Maidan demonstraties) heeft Nederland zijn inzet op (volledige)
toetreding van Oekraïne tot het Statuut van Rome versterkt. Nederland
ondersteunde bijvoorbeeld via Parliamentarians for Global Action (PGA)
een seminar met Oekraïense parlementariërs in juni 2015 waarin
informatie werd verschaft over de gevolgen van toetreding. In september
accepteerde Oekraïne opnieuw de rechtsmacht van het Strafhof, dit maal
vanaf 20 februari 2014 (zonder einddatum). Nederland zal zich blijven
inzetten voor toetreding van Oekraïne als verdragspartij. In december is
PGA uitgenodigd een seminar over toetreding tot het Statuut van Rome te
organiseren in het plenaire parlement van Oekraïne, dit wordt door
Nederland financieel ondersteund.
In september bracht een delegatie van parlementariërs uit El Salvador een
bezoek aan het Strafhof. Nederland ontving hen ook en gaf een toelichting
op het Nederlandse beleid ten aanzien van het Strafhof. Vervolgens bracht
de delegatie een bezoek aan de Tweede Kamer. Naast El Salvador zijn in
Midden-Amerika enkel Jamaica en Haïti nog geen verdragspartij bij het
Statuut van Rome.
In EU-verband maakt het Strafhof onderdeel uit van de inzet bij onderhandelingen over samenwerkings- en handelsovereenkomsten. Ook onderneemt de EU elk jaar ruim twintig demarches bij niet-verdragspartijen om

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 498, nr. 36

2

universaliteit van het Statuut van Rome te bevorderen. Daarnaast stelt
Nederland dit onderwerp ook aan de orde in bilaterale contacten met
verschillende landen en in de Universal Periodic Review van de Mensenrechtenraad. Tenslotte ondersteunt Nederland NGO’s die actief zijn op het
thema van universaliteit.
2.2. Kampala-amendementen
De amendementen op het Statuut van Rome waarover tijdens de
herzieningsconferentie van Kampala in 2010 overeenstemming is bereikt,
zijn inmiddels door 24 verdragspartijen geratificeerd. De wetsvoorstellen
ter goedkeuring en uitvoering van de amendementen door Nederland zijn
bij uw Kamer in behandeling. De plenaire behandeling van de wetsvoorstellen heeft op 24 september jl. een aanvang genomen. Het kabinet kijkt
uit naar de spoedige voortzetting van de behandeling.
2.3. Complementariteit
Volgens het principe van complementariteit van het Statuut van Rome zijn
nationale overheden in eerste instantie zelf verantwoordelijk voor de
opsporing en vervolging van internationale misdrijven die onder de
rechtsmacht van het Strafhof vallen. Het Strafhof functioneert als court of
last resort, en komt alleen in beeld wanneer landen niet kunnen of willen
vervolgen en berechten. Nederland zet zich actief in voor implementatie
van dit principe en spoort andere landen aan om hierin eveneens hun
verantwoordelijkheid te nemen.
Zo ijvert Nederland voor de totstandkoming van een multilateraal
instrument voor wederzijdse rechtshulp in strafzaken en uitlevering voor
genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven. De
nationale opsporing en vervolging zal middels een dergelijk instrument
versterkt kunnen worden. Nederland trekt hierin samen op met Argentinië, België en Slovenië. De Vergadering zal net als vorig jaar worden
gebruikt om aandacht te vragen voor het initiatief, onder meer met een
side event waarin de praktische noodzaak van een dergelijk verdrag wordt
toegelicht. Doel is om landen te bewegen formeel steun uit te spreken
voor het initiatief door het ondertekenen van een verklaring die oproept
tot het starten van verdragsonderhandelingen. Tot nu toe krijgt het
initiatief steun van 48 landen, die voor het grootste deel partij bij het
Statuut van Rome zijn, en de betrokken landen zullen andere landen
blijven aanmoedigen zich aan te sluiten.
2.4. Samenwerking met het Strafhof
Het Strafhof is afhankelijk van de samenwerking met verdragspartijen en
andere landen en organisaties om zijn werk uit te voeren. Naast verschillende vormen van verplichte samenwerking is vrijwillige samenwerking
op diverse terreinen van even groot belang, onder meer ten aanzien van
de hervestiging van getuigen en vrijgesprokenen, de voorlopige invrijheidstelling van verdachten en de tenuitvoerlegging van straffen van
veroordeelden. Samenwerking met landen is van groot belang omdat het
Strafhof geen grondgebied heeft of autoriteit om opvolging te geven aan
de beslissingen van de rechters. Nederland en Senegal faciliteren de
discussie over het thema samenwerking binnen de Vergadering.
Gedurende de Vergadering zullen landen de mogelijkheid hebben het
thema van samenwerking te adresseren in het kader van een plenaire
sessie. In oktober 2015 heeft Nederland, net als in de twee voorgaande
jaren, samen met Noorwegen en het Strafhof een seminar ondersteund,
gericht op de bevordering van samenwerking van verdragspartijen met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 498, nr. 36

3

het Strafhof. Ditmaal vond het seminar met deelnemers op ministerieel en
hoog ambtelijk niveau plaats in Botswana voor landen uit zuidelijk Afrika.
De uitvoering van aanhoudingsbevelen en de overdracht van verdachten
naar het Strafhof is één van de meest in het oog springende vormen van
samenwerking. In 2015 is gevolg gegeven aan twee openstaande
arrestatiebevelen. In februari gaf Dominic Ongwen, bevelhebber in het
Verzetsleger van de Heer, zich vrijwillig aan bij de autoriteiten in de
Centraal Afrikaanse Republiek. Ongwen wordt verdacht van oorlogsmisdrijven en misdrijven tegen de menselijkheid in Oeganda. Daarnaast werd
in september de Malinese verdachte Ahmad Al Faqi Al Mahdi overgedragen door de autoriteiten van Niger. Al Mahdi wordt verdacht van
oorlogsmisdrijven, waaronder het opzettelijk vernietigen van religieuze
gebouwen en historische monumenten.
Aan het aanhoudingsbevel tegen de Soedanese president Omar Hassan
Amhad Al-Bashir is ook in 2015 geen uitvoering gegeven. De EU zette
haar beleid voort om alleen essentiële contacten te onderhouden met
Al-Bashir (en andere verdachten waar een aanhoudingsbevel tegen is
uitgevaardigd). Ook onderneemt Nederland in EU-verband actie om
landen te stimuleren uitvoering te geven aan het aanhoudingsbevel
wanneer Al-Bashir een bezoek brengt aan het betreffende land. Al-Bashir
bracht in juni een bezoek aan verdragspartij Zuid-Afrika in het kader van
een top van de Afrikaanse Unie. In september bracht hij een bezoek aan
China. China is geen verdragspartij, maar gezien de betrokkenheid van de
(permanente leden van de) VN Veiligheidsraad bij het voorleggen van de
situatie in Darfur aan het Strafhof, is dit een onwenselijke ontwikkeling.
Het hoofd van de EU delegatie in Beijing heeft deze kwestie opgebracht bij
de Chinese autoriteiten.
Op dit moment staan 12 aanhoudingsbevelen open.
2.5. Multilaterale context
Nederland trekt op het Strafhof dossier zo veel mogelijk gezamenlijk op
met andere landen. Binnen de EU is die samenwerking het meest hecht,
met coördinatie over de hiervoor genoemde essentiële contacten,
demarches, posities en verklaringen. In de AVVN leidde Nederland dit jaar
wederom de onderhandelingen over de jaarlijkse resolutie over het
Strafhof. De resolutie werd opnieuw aangenomen met consensus met een
licht toegenomen aantal cosponsors (AVVN resolutie 69/279). En marge
van de ministeriële week eind september nam de Minister van Buitenlandse Zaken deel aan een bijeenkomst van het Informal Ministerial
Network for the ICC. Dit netwerk bestaat uit ongeveer dertig landen en
beoogt politieke steun voor het Strafhof te versterken. Thema dat centraal
stond was draagvlak voor het Strafhof en wijze waarop de tot het netwerk
behorende ministers zich kunnen inzetten voor versterking van
universaliteit.
3. Inzet Nederland tijdens de 14e Vergadering van verdragspartijen (18–26 november 2015)
Het kabinet streeft naar een vruchtbare Vergadering met een constructieve
dialoog met alle verdragspartijen. De Vergadering biedt de mogelijkheid
om de samenwerking met het Strafhof en tussen verdragspartijen
onderling verder te versterken. De Kamer zal zoals toegezegd (Kamerstuk
28 498 nr. 33) na afloop een verslag ontvangen van de Vergadering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 498, nr. 36

4

3.1. Begroting
Tijdens de Vergadering dient de begroting van het Strafhof voor 2016 te
worden goedgekeurd. Het Strafhof heeft een voorstel gedaan waarin de
begroting met ruim 22 miljoen Euro stijgt ten opzichte van de begroting in
2015 tot ongeveer 153 miljoen Euro (stijging van 17%). Dit is een
significante stijging die op veel weerstand stuit bij een ruime meerderheid
van de verdragspartijen. Belangrijkste redenen voor de stijging zijn de
wederom verder toegenomen werklast van het Strafhof, de kosten die
samenhangen met de nieuwbouw en personeelskosten. Het begrotingscomité van de Vergadering van verdragspartijen heeft diverse besparingsmogelijkheden geïdentificeerd en de Vergadering geadviseerd om in te
stemmen met een beperktere stijging van de begroting van ongeveer 10
miljoen Euro (stijging van 7%). Gezien het belang een balans te vinden
tussen voldoende financiële middelen om uitvoering te geven aan het
mandaat van het Strafhof enerzijds en draagkracht van de verdragspartijen anderzijds, acht het kabinet dit een goed startpunt voor besluitvorming over de begroting.
3.2. Plenaire sessie over samenwerking
Nederland en Senegal zullen in hun rol als co-facilitators van de discussie
over samenwerking met het Strafhof een plenaire sessie over het thema
organiseren. Tijdens de thematische discussie staat het onderwerp van
vrijwillige bilaterale overeenkomsten met het Strafhof centraal. Deze
overeenkomsten, onder andere op het terrein van hervestiging van
getuigen en tenuitvoerlegging van straffen, zijn essentieel voor het goede
functioneren van het Strafhof.
3.3. Study group on governance en amendementswerkgroep
Om de effectiviteit van het Strafhof te vergroten, doet de zogeheten study
group on governance aanbevelingen aan de Vergadering en voorstellen
voor amendementen op de verschillende procedureregels. De focus in de
werkgroep lag dit jaar op drie terreinen: de deelname van slachtoffers, de
Roadmap om strafrechtelijke procedures van het Internationaal Strafhof te
herzien en andere maatregelen om de efficiëntie van het Strafhof te
verhogen. De lessons learnt werkgroep, waarover eerder al verslag is
gedaan, heeft ook dit jaar gewerkt aan het verbeteren van de efficiëntie
van de procedures bij het Strafhof. Zo heeft een aantal rechters van het
Strafhof een Pre-Trial Practice Manual opgesteld, waarin de ervaring die
de afgelopen 12 jaar in de Pre-Trial Chamber is opgedaan, is verwerkt.
Nederland steunt deze voorstellen die het Strafhof helpen efficiënter te
werken.
Noorwegen heeft in de amendementswerkgroep voorgesteld om artikel
124 van het Statuut van Rome te schrappen. Dit artikel creëert de
mogelijkheid voor een staat om gedurende een periode van zeven jaar na
de inwerkingtreding van het Statuut de rechtsmacht van het Strafhof niet
te aanvaarden wanneer een oorlogsmisdrijf is gepleegd door zijn
onderdanen of op zijn grondgebied. Nederland steunt het schrappen van
dit artikel en ziet dat niet als een belemmering voor toetreding van nieuwe
verdragspartijen.
Daarnaast hebben Kenia en Zuid-Afrika verzocht om de toepassing van
regel 68 van het Reglement van Proces- en Bewijsregels van het Strafhof
(prior recorded testimonies; Kenia) en artikelen 97 en 98 van het Statuut
van Rome (Overleg en samenwerking bij afstand van immuniteit;
Zuid-Afrika) op de agenda van de Vergadering te zetten. Kenia klaagt over
toepassing van regel 68 door het Hof in de Ruto zaak en meent dat deze

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 498, nr. 36

5

regel in tegenstelling tot wat eerder zou zijn afgesproken ten onrechte met
terugwerkende kracht is toegepast ten nadele van verdachten. Zuid-Afrika
wil duidelijkheid over de reikwijdte van de consultaties (artikel 97) en de
mate van samenwerking met het Strafhof naar aanleiding van het bezoek
van de Soedanese president Al-Bashir aan het land in juni 2015.
Zuid-Afrika bestrijdt de inhoudelijke beslissing dat Al-Bashir overgedragen
moest worden aan het Strafhof omdat Zuid-Afrika daarmee in strijd met
haar internationale verplichtingen zou hebben moeten handelen (artikel
98). Beide kwesties zijn thans aanhangig in zaken voor het Strafhof.
Nederland acht het onwenselijk dat op de Vergadering onderwerpen
worden geagendeerd die aanhangig zijn in rechtszaken bij het Strafhof.
Het zou de rechterlijke onafhankelijkheid van het Strafhof ondermijnen.
Desondanks zou het onderwerp consultaties op basis van artikel 97 wel
enige verduidelijking kunnen behoeven. Nederland wil zich er voor
inzetten om mogelijk na afronding van de procedure voor het Strafhof dit
onderwerp in een van de werkgroepen van de Vergadering te agenderen.
3.4. Verkiezingen
Tijdens de Vergadering wordt een nieuw Adviescomité voor Nominaties
dat adviseert over rechterskandidaturen verkozen. Daarnaast worden
enkele nieuwe leden voor het bestuur van het Trust Fund for Victims en
een lid voor het begrotingscomité verkozen.
4. Rol van NL als gastland
4.1. Nieuwbouw
De permanente huisvesting van het Strafhof aan de Waalsdorperweg in
Den Haag is zo goed als gereed. In oktober is het pand aan het Strafhof
opgeleverd. Naar verwachting zal het Strafhof in de eerste weken van
december zijn intrek nemen in de nieuwbouw. De officiële opening vindt
in het voorjaar van 2016 plaats. Nederland is als gastland voornemens
tijdens de opening een kunstwerk te onthullen dat aan het Strafhof wordt
geschonken. Het betreft een werk van de kunstenaar Navid Nuur getiteld
«The Gift» dat een prominente plaats zal innemen op de plaza nabij de
entree van het Strafhof gebouw.
4.2. Overige zaken
Verschillende overheidsonderdelen, evenals Nederlandse ambassades in
het buitenland, bieden op grond van het zetelverdrag actief operationele
ondersteuning aan het Strafhof. Met de toenemende werklast van het
Strafhof neemt de ondersteuning bij onder meer binnenkomst, transport
en vertrek van verdachten en getuigen toe.
Daarnaast stelt Nederland jaarlijks kosteloos een bepaalde hoeveelheid
expertise van het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) ter beschikking
aan de in Den Haag gevestigde hoven en tribunalen waaronder het
Strafhof. Ook steunde Nederland in zijn rol als gastland het Strafhof dit
jaar door de hervatte zitting van de 13e Vergadering van verdragspartijen
ter verkiezing van een rechter te faciliteren op het Ministerie van Buitenlandse Zaken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 498, nr. 36

6

5. Regionale thema’s en situatielanden
5.1. Positie van het Strafhof in Afrika
De meeste kritiek op het Strafhof blijft uit de Afrikaanse regio komen. Het
is de regio waarvan de meeste staten partij zijn bij het Statuut van Rome
en die onderwerp is van diverse onderzoeken van de Aanklager. De
sentimenten hangen samen met twee aspecten: op de eerste plaats de
negatieve beeldvorming rond het Strafhof dat het zich enkel op Afrikaanse
verdachten lijkt te richten en op de tweede plaats de gevoeligheid op het
Afrikaanse continent ten aanzien van afwezigheid van immuniteit voor
staatshoofden.
De reis van de Soedanese president al-Bashir naar verdragspartij
Zuid-Afrika in juni 2015 bevestigde dat aandacht nodig blijft voor de steun
van Afrikaanse landen voor het Strafhof. Het bezoek legde scherpe
tegenstellingen bloot tussen voorstanders van «Afrikaanse solidariteit» en
de krachten die het belang van rechtspraak en het bestrijden van
straffeloosheid voor laten gaan.
Nederland zet in op het versterken van complementariteit, het bevorderen
van bilaterale samenwerkingsovereenkomsten met het Strafhof en het
nuanceren van de beeldvorming. De inzet richt zich op het aangaan van
een dialoog, enerzijds met kritische landen en anderzijds met landen die
zich uitspreken voor het Strafhof. In 2015 is over het onderwerp
gesproken met onder anderen de Minister van Justitie van de CentraalAfrikaanse Republiek, de Minister van Buitenlandse Zaken van Rwanda,
de Minister van Justitie van Senegal en de autoriteiten in Botswana. Het
wegnemen van de negatieve houding van Afrikaanse staten behoeft
onverminderde aandacht.
5.2. Situatielanden en voorbereidende onderzoeken
Op dit moment zijn 9 situaties in 8 verschillende landen onderwerp van
onderzoek door het Strafhof. Het betreft situaties in de CentraalAfrikaanse Republiek (CAR), de Democratische Republiek Congo (DRC),
Ivoorkust, Kenia, Libië, Mali, Oeganda en Soedan. In oktober 2015 heeft de
Aanklager daarnaast de Pre-Trial Chamber autorisatie gevraagd om een
strafrechtelijk onderzoek te starten in Georgië naar misdrijven gedurende
het gewapende conflict in augustus 2008. Momenteel liggen er 23 zaken
bij het Strafhof in verschillende procesfases; van een uitstaand arrestatiebevel of bevestiging van de aanklachten tot hoger beroep en de afwikkeling van de genoegdoening ten behoeve van de slachtoffers. Ook oefent
het Strafhof rechtsmacht uit over misdrijven gericht tegen de rechtspleging in het kader van artikel 70 van het Statuut. In september 2015 is
het proces tegen een vijftal verdachten in dit kader geopend. Ook
dergelijke processen brengen een extra capaciteitsbelasting met zich mee.
Vanuit de rol van verdragspartij, alsook de rol van gastland, is het niet
passend deze zaken inhoudelijk te bespreken.
Naast de strafrechtelijke onderzoeken in hierboven genoemde situatielanden, analyseert het Strafhof situaties in Afghanistan, Colombia,
Guinee, Irak, Nigeria, Oekraïne en, sinds begin dit jaar, de Palestijnse
Gebieden. Ingevolge het complementariteitsbeginsel zal de Aanklager in
eerste instantie nagaan of de zaken afdoende op nationaal niveau worden
onderzocht en eventueel vervolgd. Enkel indien dat niet afdoende gebeurt,
zal het Strafhof een rol kunnen spelen ten aanzien van de eventuele
vervolging van de hoofdverantwoordelijken.
De Aanklager van het Strafhof volgt de ontwikkelingen in deze landen en
gebieden nauwgezet. De Aanklager heeft het voorbereidend onderzoek in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 498, nr. 36

7

Honduras, gestart in november 2010, in oktober 2015 afgerond. De
Aanklager concludeerde dat uit het onderzoek wel is gebleken dat er
mensenrechtenschendingen hebben plaatsgevonden in Honduras in de
onderzochte periode, maar dat deze mensenrechtenschendingen niet
zodanig waren dat zij onder de strenge definitie van misdrijven tegen de
menselijkheid vallen, en dus niet binnen de rechtsmacht van het Strafhof.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 28 498, nr. 36

8