Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

35 949

Wijziging van de Meststoffenwet in verband met
het begrip melkvee en enkele andere
wijzigingen betreffende het stelsel van
fosfaatrechten

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 28 oktober 2020 en het nader rapport d.d. 20 oktober
2021, aangeboden aan de Koning door de Minister van Landbouw, Natuur
en Voedselkwaliteit. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 17 juli 2020,
nr. 2020001529, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 28 oktober
2020, nr. W11.20.0279/IV, bied ik U hierbij aan.
Het voorstel heeft de Afdeling advisering (hierna: de Afdeling) aanleiding
gegeven tot opmerkingen over het feit dat, vóórdat het voorstel voor
advies bij de Afdeling aanhangig is gemaakt, nog geen zekerheid is
verkregen bij de Europese Commissie over de gevolgen van de wijzigingen in het stelsel van fosfaatrechten voor de goedkeuring van de
Europese Commissie op grond van de Europese staatssteunregels. De
Afdeling adviseert het voorstel nader te overwegen. Graag ga ik op deze
opmerkingen in het navolgende in. De tekst van het advies treft u
hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.
Bij Kabinetsmissive van 17 juli 2020, no. 2020001529, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met het begrip melkvee en enkele andere wijzigingen
betreffende het stelsel van fosfaatrechten, met memorie van toelichting.

1

kst-35949-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 949, nr. 4

1

Het wetsvoorstel strekt ertoe duidelijkheid te bieden over de reikwijdte
van het fosfaatrechtenstelsel en afromingsvrije lease van een beperkt
aantal kilogrammen fosfaatrecht per jaar mogelijk te maken.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over
het feit dat, vóórdat het voorstel voor advies bij de Afdeling aanhangig is
gemaakt, nog geen zekerheid is verkregen bij de Europese Commissie
over de gevolgen van de wijzigingen in het stelsel van fosfaatrechten voor
de goedkeuring van de Europese Commissie op grond van de Europese
staatssteunregels. In verband daarmee dient het wetsvoorstel nader te
worden overwogen.
1. Inleiding
De reikwijdte van het fosfaatrechtenstelsel is beperkt tot melkvee. De
fosfaatproductie door de vleesveehouderij valt niet onder het sectorale
plafond voor de melkveehouderij. Om te voorkomen dat jongvee voor de
melkveehouderij via de vleesveehouderij buiten het fosfaatrechtenstelsel
wordt gehouden is er – via de definitie van het begrip melkvee – voor
gekozen een deel van het jongvee voor de vleesveehouderij wel onder het
fosfaatrechtenstelsel te laten vallen. In de praktijk bestaat echter soms
onduidelijkheid over de vraag of jongvee als melkvee moet worden
aangemerkt en daarvoor fosfaatrechten nodig zijn. Met dit wetsvoorstel
wordt beoogd te verduidelijken voor welk jongvee fosfaatrechten nodig
zijn.
Verder wordt met het voorstel de bestaande uitzondering voor jongvee
voor de zoogkoeienhouderij wettelijk vastgelegd, waarbij de voorwaarden
bij ministeriële regeling worden vastgelegd. Tot slot wordt het mogelijk
gemaakt per jaar maximaal 100 kilogram fosfaatrechten te leasen voor de
korte termijn, zonder dat hierover afroming plaatsvindt.
2. Staatssteun
Het fosfaatrechtenstelsel is in het leven geroepen om aan de voorwaarden
van de derogatie van de Nitraatrichtlijn te voldoen. Het stelsel is als
steunmaatregel in de zin van artikel 107 van het Verdrag betreffende de
werking van de Europese Unie («VWEU») door de Europese Commissie
goedgekeurd. Het voorstel wijzigt het stelsel, zoals dat in de meldingsprocedure aan de Commissie is voorgelegd. Dat lijkt in ieder geval te gelden
voor de uitzondering voor jongvee voor de zoogkoeienhouderij en voor de
afromingsvrije lease. Deze wijzigingen kunnen gevolgen hebben voor de
aard en werking van het fosfaatrechtenstelsel (en dus voor de steunmaatregel) en voor de voorwaarden die de Commissie aan haar goedkeuring
heeft verbonden.
In de toelichting is ten aanzien van de staatssteunregels een PM-punt
opgenomen. Uit de toelichting wordt aldus niet duidelijk hoe de voorgestelde wijzigingen in het fosfaatrechtenstelsel zich verhouden tot het
goedkeuringsbesluit van de Commissie en of deze nopen tot een
aanpassing daarvan. Daartoe is overleg met de Commissie aangewezen.
In algemene zin wijst de Afdeling erop dat voorgenomen regelgeving
tijdig moet worden getoetst op staatssteunaspecten en dat gesprekken
met de Europese Commissie en een eventuele aanmeldingsprocedure op
een zodanig moment plaatsvinden dat gelegenheid bestaat de regeling
aan te passen, in de regel vóór bespreking in de ministerraad.
Met de Afdeling wordt ingestemd dat een staatssteunnotificatie (aanmeldingsprocedure) op een zodanig tijdstip plaatsvindt dat enerzijds de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 949, nr. 4

2

nationale besluitvorming zoveel mogelijk is afgestemd en anderzijds nog
gelegenheid bestaat om de regeling aan te passen naar aanleiding van de
ontvangen commentaren. Voor wetsvoorstellen wordt in de praktijk ten
algemene voor de diverse notificatieverplichtingen overeenkomstig de
toelichting op aanwijzing 7.7 van de Aanwijzingen voor de regelgeving het
moment van accordering door de ministerraad aangehouden. Dat
betekent dat een bij de Europese Commissie ingediende formele
notificatie voor staatssteungoedkeuring in veel gevallen nog niet zal
hebben kunnen leiden tot een eindbesluit van de Europese Commissie
gedurende de periode van advisering door de Afdeling.
Inmiddels is ambtelijk met de Europese Commissie afgestemd dat de
beoogde uitzondering op de afromingsplicht geen nieuwe staatssteunnotificatie behoeft, zolang de eerder verleende staatssteungoedkeuring van
het fosfaatrechtenstelsel in acht wordt genomen en de Nederlandse
autoriteiten verzekeren dat gegarandeerd is dat de fosfaatproductie te
allen tijde onder het plafond van de fosfaatproductie blijft.
Verder herinnert de Afdeling eraan dat zij adviseert als laatste adviseur
van de regering, nadat alle overige adviezen zijn uitgebracht en verwerkt.
Dat betekent ook dat eventuele adviezen van de Commissie (of overige
uitkomsten van de gesprekken van de Commissie) aan de Afdeling
worden toegezonden. Dit is in onderhavig geval niet gebeurd. Daardoor
bestaat onduidelijkheid over de verhouding van (onderdelen van) het
voorstel tot de staatssteunregels en de derogatie.
Niet ter discussie staat dat de Afdeling laatste adviseur van regering en
Staten-Generaal is over wetgeving en bestuur. Advisering door de
Europese Commissie is echter niet wat bij de notificatie van staatssteunmaatregelen aan de orde is. Notificatie leidt tot een eindbeslissing van de
Europese Commissie. Daarbij wordt de voorgenomen staatssteun wel of
niet geoorloofd verklaard. Zoals hiervoor aangegeven heeft de Europese
Commissie ambtelijk aangegeven dat een nieuwe notificatie voor
staatssteun niet noodzakelijk is. De vraag of er sprake is van staatssteun
die moet worden genotificeerd staat overigens los van de derogatie en
laat die derogatie dus onverlet.
Gelet op het voorgaande, adviseert de Afdeling om met de Commissie
over het voorgaande in overleg te treden. Verder adviseert zij in de
toelichting in te gaan op de uitkomsten daarvan en het voorstel niet bij de
Tweede Kamer in te dienen, dan nadat duidelijkheid hieromtrent is
verkregen. Indien dat overleg leidt tot wijzigingen van ingrijpende aard,
adviseert de Afdeling het voorstel opnieuw ter advisering aan haar voor te
leggen.
Het advies van de Afdeling om met de Commissie in overleg te treden is
gevolgd. Zoals hiervoor aangegeven heeft de Europese Commissie
ambtelijk aangegeven dat notificatie voor staatssteun niet noodzakelijk is.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren
bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der
Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.
De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel is aangepast om aan te
geven dat met de Europese Commissie ambtelijk is afgestemd dat geen
nieuwe steunaanmeldingsprocedure hoeft te worden gevolgd, mits de
staatssteungoedkeuring van het fosfaatrechtenstelsel in acht wordt
genomen en de fosfaatproductie te allen tijde onder het plafond van de
fosfaatproductie blijft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 949, nr. 4

3

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om artikel I, onderdeel F, van het
wetsvoorstel aan te vullen. Dat onderdeel van het wetsvoorstel voorziet
reeds in een nieuwe uitzondering op de afromingsverplichting door aan
artikel 32a van de Meststoffenwet een lid toe te voegen. Aan dat artikel
wordt nu een geclausuleerde delegatiegrondslag toegevoegd voor een
andere, ook met de Europese Commissie afgestemde, uitzondering op de
afromingsplicht (vierde lid). Deze uitzondering die bij algemene maatregel
van bestuur kan worden ingevoerd en uitgewerkt, heeft betrekking op
melkveebedrijven die hun stallen willen moderniseren en verduurzamen
of hun nabij een Natura 2000-gebied gelegen melkveebedrijf willen
verplaatsen; en die daarbij tijdelijk hun melkvee, tezamen met het
fosfaatrecht, bij een ander bedrijf willen onderbrengen en laten melken of
verzorgen door een andere veehouder. Bij algemene maatregel van
bestuur kan het in dergelijke situaties mogelijk worden gemaakt dat over
de daarmee samenhangende tijdelijke overgang van fosfaatrechten heen
en terug geen afroming plaatsvindt, mits wordt voldaan aan alle
voorwaarden en beperkingen die in die algemene maatregel van bestuur
worden gesteld.
Tevens wordt aan dat artikel (nog) een lid toegevoegd (vijfde lid) dat regelt
dat ten aanzien van de uitzondering voor de 100 kg lease en de reeds
bestaande uitzondering van artikel 32a, tweede lid, aanhef en onderdeel c,
van de Meststoffenwet bij ministeriële regeling voorwaarden en beperkingen kunnen worden gesteld aan de kennisgevingen van de overgang
van het fosfaatrecht. Met het oog op de uitvoering van de 100 kg lease is
het namelijk gewenst dat de kennisgeving van de overgang terug
gelijktijdig met de kennisgeving van de overgang heen kan plaatsvinden.
Bestaand artikel 27, derde lid, van de Meststoffenwet biedt vervolgens de
mogelijkheid bij ministeriële regeling de wijze waarop een kennisgeving
wordt gedaan verder te regelen.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 35 949, nr. 4

4