Colofon
Opdrachtnemer

M+P raadgevende ingenieurs BV

Opdrachtgever

Ministerie Infrastructuur en Waterstaat

Opdrachtnummer

31182242

Titel

Mogelijkheden individuele bescherming geluidbelasting luchtvaart

Rapportnummer

M+P.MIW.22.11.1

Revisie

8

Datum

13 juni 2023

Aantal pagina‘s

48

Auteurs

Contactpersoon

M+P

| 073-6589050 | vught@mp.nl

Wolfskamerweg 47 | 5262 ES Vught
Visserstraat 50 | 1431 GJ Aalsmeer
www.mp.nl | onderdeel van de Müller-BBM groep | Lid NLingenieurs | ISO 9001 gecertificeerd

Copyright

2

© M+P raadgevende ingenieurs BV | Niets van deze rapportage mag worden gebruikt voor andere
doeleinden dan is overeengekomen tussen de opdrachtgever en M+P (DNR 2011 Artikel 46).

M+P.MIW.22.11.1

Voor bestaande woningen is het vergroten van de individuele bescherming mogelijk door het
wettelijk te verankeren dat een saneringsprogramma periodiek wordt uitgevoerd. Dit biedt
bescherming bij wijziging van een besluit waarbij er sprake is van een toename van de lokale
geluidbelasting vanwege vliegverkeer.
Wat betreft de individuele rechtsbescherming is verbetering mogelijk rond het punt van beperkte
beroepsmogelijkheden. Wetgeving waarmee wel beroep mogelijk wordt voor alle
Luchthaven(verkeer)besluiten is reeds in voorbereiding.
Praktische mogelijkheden
Bovenstaande mogelijkheden kunnen, afzonderlijk of gecombineerd, zorgen voor een toename van
de individuele bescherming, zonder substantiële aanscherping van het generieke beleid. Wel zullen
maatregelen aan de bronkant beperkingen geven voor de ontwikkelruimte van de luchtvaartsector.
Uit de uitwerking voor de verschillende luchthavens blijkt dat op voorhand er geen onoverkomelijke
uitdagingen wat betreft de uitvoering voorzien worden, mits voor de handhaving een verstandige
keuze wordt gemaakt ten aanzien van het aantal handhavingspunten. De mate waarin deze opties
de mogelijkheden voor woningbouw beperken hangt af van nog te kiezen grenswaarden en het
reguleren van aanvullende mogelijkheden voor maatregelen (zoals ‘geluidadaptief bouwen’).
Advies
Samenvattend, met betrekking tot de individuele bescherming adviseren we om een combinatie van
lucht- en landzijdige opties verder uit te werken tot een nieuw stelsel. We denken daarbij aan het
voor de luchtzijdige kant instellen van een maximale geluidbelasting op woningen bij wijziging van
een LHB, daarnaast voor de handhaving een systeem met een duidelijkere koppeling tussen
handhavingspunten en de woningen. Aan de landzijdige kant adviseren we het instellen van een
grenswaarde bij de realisatie van woningbouw. De combinatie van deze opties moet door
verstandige keuzes van de concrete geluidwaarden recht doen aan zowel verbetering van de
individuele bescherming als ruimte houden voor de variatie in de luchtvaartoperatie. Dat betekent
dat er enige marges in het systeem moeten zitten om het werkbaar te houden, aan de andere kant
moeten de grenswaarden ook echt bescherming bieden: een systeem waarbij de grenzen zo hoog
liggen kan technisch goed werken, maar zorgt niet voor werkelijke (individuele) bescherming.

4

M+P.MIW.22.11.1

1

Inleiding

1.1

Aanleiding
De aanleiding voor dit onderzoek ligt in de hoofdlijnenbrief Schiphol van de minister van
Infrastructuur en Waterstaat van 24 juni 2022 1. Daarin kondigt het kabinet aan dat het voornemens
is om onderzoek te starten naar de vraag of en hoe de individuele rechtsbescherming in het
vigerend stelsel met handhavingspunten, in het Nieuwe Normen- en Handhavingsstelsel Schiphol
(NNHS) en in een toekomstig normenstelsel voldoende is geborgd, dan wel kan worden geborgd.
Deze rapportage is het resultaat van het onderzoek dat invulling moet geven aan dat voornemen.

1.2

Doel en aanpak
Het doel van het onderzoek is om invulling te geven aan het voornemen van het kabinet om
onderzoek te doen naar de individuele (rechts)bescherming van burgers ten aanzien van
luchtvaartgeluid. Het onderzoek kijkt naar de mogelijkheden om meer individuele bescherming te
bieden.
De aanpak onderscheidt 3 onderdelen:
1.
een analyse hoe op dit moment individuele (rechts)bescherming aan bod komt in het huidige
stelsel met handhavingspunten en in het NNHS;
2.
het in kaart te brengen welke opties er zijn voor (meer) individuele (rechts)bescherming;
3.
een uitwerking van deze opties voor Schiphol en de regionale luchthavens van nationale
betekenis, voor de huidige situatie en voor een nieuw te ontwikkelen kader.
In het onderzoek ligt de focus op alle luchthavens van nationale betekenis, dus Schiphol, Lelystad
Airport, Groningen Airport Eelde, Maastricht Aachen Airport en Rotterdam The Hague Airport. Voor
Schiphol geldt de bijzonderheid dat we kijken naar zowel de situatie met handhavingspunten als die
waarbij gevlogen wordt volgens het NNHS.

1.3

Leeswijzer
Dit document betreft het resultaat van het onderzoek. Onderdeel 1 (analyse) wordt in hoofdstuk 2
uitgewerkt, het overzicht met relevante opties in hoofdstuk 3, waarna in hoofdstuk 4 de balans
wordt opgemaakt. De uitwerking van de opties wat betreft specifieke aandachtspunten voor
luchthavens gebeurt in hoofdstuk 3, deels in de tabellen, deels in kaders waarin specifieke punten
verder worden toegelicht. Hoofdstuk 4 geeft de conclusies van het onderzoek.

1

6

Kamerstukken II, 2021-2022, 29 665, nr 432
M+P.MIW.22.11.1

▪
▪
▪

2.1.3

Is de norm voor alle woningen hetzelfde (een generieke norm), of verschilt de norm per
woning?
Wordt aan de normen getoetst door berekeningen of door metingen, en heeft dat gevolgen
voor het beschermingsniveau?
Wat is de bestuurlijke afwegingsruimte in het normenhuis?

Relatie andere beleidsontwikkelingen
De vragen rond individuele (rechts)bescherming tegen vliegtuiggeluid en de aandacht voor het
verminderen van geluidhinder en de effecten voor de gezondheid staan niet los van het totale
geluidbeleid waarin oog is voor de diversiteit van geluidbronnen en de inrichting van de omgeving.
Het huidige geluidbeleid kent een veelheid van wet- en regelgeving, enerzijds om voor
verschillende bronnen regels te stellen, anderzijds om regels te geven voor het inrichten en wijzigen
van de omgeving (bijv. toelaten van gebouwen) of het verbeteren van een bestaande situatie
(mitigeren, saneren). Voor zowel luchtvaart als andere bronnen is het geluidbeleid in beweging.
Voor luchtvaart denken we dan aan de uitwerking van de Luchtvaartnota 2020-2050, de
beroepsmogelijkheden tegen luchthavenbesluiten, de ontwikkelingen rond de programmatische
aanpak geluid Schiphol en specifiek voor Schiphol de aankondiging van het stoppen met
anticiperend handhaven in verband met het NNHS en het voorkomen van een ‘juridisch vacuüm’.
Luchtvaartnota
▪ In de Luchtvaartnota 2020–2050 zet het kabinet de nieuwe koers uit voor de luchtvaart. Vier
publieke belangen staan hierin centraal, waaronder het verbeteren van de
leefomgevingskwaliteit. De Luchtvaartnota stelt ten doel om de gezondheidseffecten door de
luchtvaart als gevolg van geluidhinder en uitstoot te verminderen. Dat kan door minder vluchten
(zoals op Schiphol), maar ook door het gebruik van stillere vliegtuigen. De ontwikkeling van de
geluidhinder is ook afhankelijk van andere (niet-akoestische) factoren.
▪ De vraag naar individuele bescherming past binnen de doelstellingen van de Luchtvaartnota
2020-2050 voor het verminderen van de hinder van vliegtuiggeluid.
Regionale verkenningen en luchthavenbesluiten
▪ Er lopen regionale verkenningen voor de regionale luchthavens van nationale betekenis die
onder andere vanuit de doelstellingen van de Luchtvaartnota gaan over het verminderen van
de hinder door vliegtuiggeluid.
▪ Uiterlijk in 2024 moeten er nieuwe luchthavenbesluiten zijn voor de luchthavens Groningen
Airport Eelde, Maastricht Aachen Airport en Rotterdam The Hague Airport.
▪ Voor Lelystad Airport is de situatie dat, nadat de eerdere ontwerpwijziging van het
Luchthavenbesluit controversieel is verklaard, in juni 2022 door het kabinet is besloten om het
besluit over de opening van Lelystad 2 jaar uit te stellen.
WHO-advies
▪ Er is toenemende aandacht voor de leefomgevingskwaliteit rond luchthavens, de hinder voor
omwonenden en de inzichten in en zorgen over de gezondheid van burgers. Het WHO-advies
uit 2018 waarin relatief lage waarden worden geadviseerd (45 dB Lden en 40 dB Lnight), draagt
hieraan bij. Eén en ander leidt tot de toenemende vraag van burgers om maatregelen te
nemen, om individuele hinder en slaapverstoring te reduceren en ook om grenzen te stellen
aan de individuele geluidbelasting.
▪ Het WHO-advies bevat richtlijnen ten aanzien van geluid. Het WHO-advies geeft geen harde
normen en gaat er ook niet vanuit dat het mogelijk is om niemand bloot te stellen aan een
geluidbelasting hoger dan deze richtlijnen.

8

M+P.MIW.22.11.1

▪

Het is geen grenswaarde aan de geluidbelasting voor burgers in hun persoonlijke
woonomgeving, maar een grenswaarde aan de geluidbelasting op handhavingspunten.
Daarnaast is of komt er bescherming via een maximum aan het aantal vliegtuigbewegingen,
een maximale hoeveelheid geluid, het verbod op het starten en landen door de meest
lawaaiige vliegtuigen en via regels over de openingstijden van de luchthaven.

Bescherming in de omgeving:
▪ Binnen beperkingengebieden (voor Schiphol de LIB-gebieden) zijn er afspraken over het
slopen van woningen en over beperkingen rond nieuwbouw van woningen. Er zijn geen harde
normen in de zin van te handhaven grenswaarden voor vliegtuiggeluid in die gebieden.
Bescherming via geluidsanering van bestaande situaties:
▪ In de afgelopen 40 jaar zijn er meerdere gevelisolatieprojecten geweest. Er is geen harde
koppeling tussen wijzigingen in de situatie en gekoppelde maatregelen in de vorm van
gevelwering. Indien een besluit wordt genomen waardoor de vorm van een beperkingengebied
wijzigt (bijvoorbeeld door een mogelijke groei van het verkeer) wordt per besluit bekeken of
geluidwerende maatregelen moeten worden getroffen.

2.2.2

Schiphol
Om te beginnen zoomen we in op de situatie voor Schiphol. We stellen de vraag welke
bescherming er is aan het geluid op de gevel (buiten) en binnen (binnenwaarde).
Voor Schiphol is deze bescherming voor een groot deel vanuit de historie gegroeid. De
bescherming die er voor geluid (als geheel) is, bestaat uit verschillende onderdelen. De essentie
van die onderdelen vatten we kort samen.
▪

▪

▪

▪

Op grond van de Wet luchtvaart moet ieder volgend LVB een beschermingsniveau bieden dat
minimaal gelijkwaardig is aan de bescherming geboden door het eerste LVB (met
gelijkwaardigheidscriteria). Het aantal woningen (en personen) waarvoor sprake mag zijn van
een bepaalde geluidsbelasting, ernstige hinder en ernstige slaapverstoring op jaarbasis moet
passen binnen de gelijkwaardigheidscriteria.. Er is niet vastgelegd welke woningen (en
personen) dit betreft.
Er zijn in het huidige stelsel handhavingspunten vastgesteld waarop een bepaalde berekende
maximumwaarde van Lden geluidbelasting of voor de nachtperiode Lnight geluidbelasting mag
optreden. Het maximum geldt op jaarbasis.
Met het NNHS wordt het ‘(strikt) preferentieel baangebruik’ vastgelegd, wat wil zeggen dat –
passend bij onder andere de verkeerssituatie en de weersomstandigheden – die start- en
landingsbanen dienen te worden gebruikt waar de minste omwonenden zijn en daardoor de
minste overlast is. Met het NNHS wordt er voorts een maximumaantal vliegtuigbewegingen
handelsverkeer vastgesteld en komen de grenswaarden voor geluid in handhavingspunten te
vervallen. De wet tot wijziging van de Wet luchtvaart, waarmee het NNHS in de Wet luchtvaart is
opgenomen, is gepubliceerd in het Staatsblad (Stb. 2016, 119-n1). De wet kan in werking treden
tegelijk met het LVB waarin het NNHS wordt verankerd.
Daarnaast zijn er beperkingengebieden vastgelegd: binnen bepaalde gebieden zijn er
beperkingen aan de mogelijkheden voor nieuwbouw of afspraken over het slopen van woningen
(LIB-gebieden).

In onderstaande uitwerking zoomen we in op de relatie met individuele bescherming.

10

M+P.MIW.22.11.1

NNHS en bescherming
Het NNHS regelt het strikt preferentieel baangebruik. Het nadeel van het systeem met
handhavingspunten is namelijk dat het voorkómen van overschrijdingen op handhavingspunten
rond banen en routes met weinig omwonenden kan leiden tot verplaatsing van vluchten naar
dichter bewoond gebied. Het NNHS gaat dit ongewenste bijeffect tegen, door het principe te
hanteren dat het gebruik van start- en landingsbanen met de minste omwonenden de voorkeur
geniet. Gevolg daarvan is dat het NNHS de bescherming van het gebied als geheel beoogt te
optimaliseren, maar dat de individuele bescherming meer wordt losgelaten. In het systeem met
handhavingspunten is duidelijk hoeveel geluid omwonenden maximaal kunnen verwachten. Bij het
invoeren van het NNHS wordt wel vastgehouden aan het uitgangspunt van ‘gelijkwaardige
bescherming’, dat wil zeggen dat de akoestische situatie (per saldo) niet mag verslechteren ten
opzichte van de bescherming die door het eerste LVB werd geboden.
Luchthavenindelingbesluit
Het Luchthavenindelingbesluit Schiphol (LIB) regelt de bescherming van de landzijdige kant via
beperkingengebieden. Het stelt grenzen aan de aanwezigheid van woningen en aan de
mogelijkheden voor bouw van nieuwe woningen. Het LIB biedt geen bescherming voor bestaande
woningen (en de bewoners) maar is erop gericht om te voorkomen dat er nieuwe woningen in
gebieden met een hoge geluidbelasting komen.
Binnen het LIB2 gebied zijn woningen gesloopt vanwege de geluidbelasting. De LIB4- en LIB5gebieden beperken grootschalige woningbouw. Binnen LIB4 zijn alleen kleine bouwplannen en is
opvulling mogelijk en in LIB5 zijn binnen bestaand stedelijk gebied plannen mogelijk, daarbuiten
niet. De afweging of een bepaalde locatie geschikt is voor woningbouw is een bevoegdheid van
provincie en gemeenten in het kader van ‘Rekenschap geven’, gekoppeld aan de bestuurlijke
afspraken wonen en vliegen (2018). Soms mag bouwen alleen als de ILT vooraf een verklaring van
geen bezwaar (VVGB) afgeeft. In de afweging of een locatie geschikt is voor woningbouw wordt de
hoogte van het geluid meegenomen, maar er zijn geen harde normen ten aanzien van de hoogte
van het geluid waardoor er geen individuele bescherming is vanuit een bepaalde maximale grens
aan de geluidbelasting. In de praktijk kunnen bestaande woningen in deze LIB-gebieden een
geluidbelasting op de gevel hebben tot circa 70 dB 3. Dit is een rekenwaarde voor een bepaald
gebruiksjaar, die in de praktijk ook een paar dB kan spreiden vanuit de regels rond NNHS,
onderhoud aan banen en meteo in een bepaald jaar.
Binnen de regels vanuit het LIB kan het aantal woningen binnen de LIB-contouren groeien en dat
gebeurt ook. Vanaf 2014 is er circa 1 tot 2,5% per jaar groei, met name in LIB5 buiten het bestaand
stedelijk gebied 4. Gezien de druk op woningbouw zouden er binnen huidige regels duizenden
woningen bij kunnen komen 5.
Bescherming door woningisolatie
In Nederland zijn tussen 1984 en 2012 ongeveer 13.000 geluidgevoelige objecten geïsoleerd via
het isolatieproject PROGIS (Project Geluidisolatie Schiphol). Het isolatieproject is in drie fasen
uitgevoerd (GIS-1, GIS-2 en GIS-3). Het idee is om de hinder en slaapverstoring te verminderen
door te zorgen dat het geluid binnen in (delen van) de woning wordt verlaagd. Bij de isolatie wordt
gekeken naar de situatie buiten (hoe hoog is de belasting) en binnen (welke vertrekken zijn van
belang). Er is onderscheid tussen dag-isolatie en nacht-isolatie, gebaseerd op overschrijding in de
dag en avond (07:00-23:00 uur) of in de nacht (23:00-07:00 uur). Bij dag-isolatie worden de
woonkamer, eetkamer én slaapkamer(s) geïsoleerd. Bij nacht-isolatie word(en) alleen de
slaapkamer(s) geïsoleerd.

12

3

Onderzoek geluidsisolatie Schipholregio, 21.171 24, To70, maart 2022

4

https://www.clo.nl/indicatoren/nl2160-blootstelling-geluid-en-veiligheid-in-lib-gebieden-schiphol

5

Zie ook Monitoring Luchthavenindelingbesluit, To70, januari 2020
M+P.MIW.22.11.1

Voor MAA, GAE en RTHA wordt in de Omzettingsregelingen vooralsnog met Ke-contouren gewerkt
en zijn de grenswaarden opgenomen in Lden.
Een verschil tussen de luchthavens van nationale betekenis betreft de eventuele beperkingen voor
het gebruik van de luchthaven in de nachtperiode. De luchthavens Lelystad Airport, Groningen
Airport Eelde, Maastricht Aachen Airport zijn in de nacht gesloten. Rotterdam The Hague Airport
kent wel nachtvluchten.
Daarnaast zijn er, net als voor Schiphol, regels rond ruimtelijke ontwikkelingen (beperkingen voor
nieuwbouw) bij de regionale luchthavens. De betreffende luchthavenbesluiten moeten ten minste
de volgende geluidcontouren bevatten: 48, 56 en 70 Lden:
▪ Binnen de contour van 70 Lden worden woningen aan hun bestemming onttrokken.
▪ Binnen de contour van 56 Lden is nieuwbouw van geluidgevoelige gebouwen niet toegestaan.
▪ Bij vaststelling van luchthavenbesluiten geldt de verplichting om een afweging te maken over
de ruimtelijke ontwikkeling van het gebied tussen de contouren van 56 en 48 Lden.
Voor de luchthavens van nationale betekenis (waar we ons in dit onderzoek op richten) is de
bevoegdheid over de geluidruimte en de handhaving bij het Rijk gebleven, zodat de handhaving
ook op een vergelijkbare manier als bij Schiphol door de ILT plaatsvindt.

2.2.4

Rechtsbescherming
Deze paragraaf zoomt in op de mogelijkheden voor individuele burgers om besluitvorming te
beïnvloeden. Beïnvloeden kan zowel preventief (betrokkenheid bij besluitvorming
(internetconsultatie regelgeving, bezwaar en beroep tegen besluiten) als repressief (het aan kunnen
tonen van schade en causaliteit, maatregelen waaronder gevelisolatie, uitkoop en compensatie,
etc.).
Wat betreft de preventieve mogelijkheden zijn er verschillen tussen de verschillende luchthavens.
Sinds 2003 is de gang naar de bestuursrechter tegen luchthavenbesluiten voor Schiphol
uitgesloten. Sinds 2009 geldt hetzelfde voor de gang naar de bestuursrechter tegen
luchthavenbesluiten voor Lelystad, Eindhoven en Rotterdam. De rechtsbescherming voor deze
besluiten is wel mogelijk via de civiele rechter. Voor andere luchthavens bestaat er wel mogelijkheid
van bestuursrechtelijk beroep. Er zijn voorbereidingen voor een wetswijziging om ook voor de
luchthavenbesluiten voor de eerdergenoemde luchthavens bestuursrechtelijk beroep weer mogelijk
te maken.
Vanuit de praktijk (in het kader van klachtafhandeling en uit het overleg met de regio’s) komt
regelmatig de vraag aan de orde of de overheid voldoende (rechts)bescherming biedt tegen
vliegtuiggeluid.
▪ Gesteld wordt dat het stelsel uitgaat van jaargemiddelde geluidbelastingen en geen rekening
houdt met (frequentie in) pieken in het geluid die bij opstijgen, landen en overvliegen van
woningen optreden. De piekgeluiden zouden voor hinder en slaapverstoring zorgen maar in de
normering geen aandacht krijgen, terwijl dat bij bijvoorbeeld piekgeluiden van andere
activiteiten (bedrijven onder het Activiteitenbesluit) wel het geval is.
▪ Voor Schiphol bestaat het juridische vacuüm dat veroorzaakt wordt door het ‘anticiperend
handhaven’. Gesteld wordt dat, omdat gevlogen wordt met toepassing van de regels van het
NNHS, er geen duidelijke grenswaarden meer zijn, waardoor omwonenden niet weten welke
geluidbelasting verwacht mag worden. Voor bepaalde omwonenden betekent dat minder geluid
maar voor andere omwonenden juist meer. Sinds 2014 is er sprake van een overschrijding van
grenswaarden in handhavingspunten vooral rondom Aalsmeerbaan en Buitenveldertbaan, die
vanuit anticiperend handhaven wordt toegestaan.

14

M+P.MIW.22.11.1

Daarbij merken we op dat er veel méér referentiepunten zijn (elke 100m (spoor)weglengte, ook in
gebied zonder bebouwing in de buurt) voor de GPP-systematiek dan de handhavingspunten rond
luchthavens. De achtergrond is dat de referentiepunten representatief moeten zijn voor de
(individuele) bebouwing in de omgeving.
In de Omgevingswet 7 is wederom een verbetering van de individuele bescherming in gang gezet.
De GPP-systematiek wordt uitgebreid naar meer bronnen: provinciale wegen en industrieterreinen.
Voor gemeentewegen wordt bovendien een periodieke monitoring (basisgeluidemissie) ingevoerd
waarin de gemeente onderzoekt of er sprake is van toename van het geluid bij de bron. Voor de
vraag wát de gemeente doet als er inderdaad groei blijkt te zijn, is er bestuurlijke afwegingsruimte.
Voor de basisgeluidemissie is deze bestuurlijke afwegingsruimte groter dan in de GPP-systematiek.
Normstelling
Een ander onderdeel van het beschermingsniveau is de vraag hoe de normstelling geregeld is. Is
er een norm die voor alle woningen gelijk is, of bestaan er verschillen in normen tussen woningen?
Voor de meeste bronnen geldt dat de normstelling bij nieuwe situaties generiek is geregeld. Dat wil
zeggen dat bij realisatie van een nieuwe bron of van nieuwe woningen, alle woningen aan dezelfde
norm worden getoetst. Daarbij is er in de meeste gevallen dan bestuurlijke afwegingsruimte binnen
een bepaalde bandbreedte. Onder een bepaalde waarde (aangeduid als bijvoorbeeld
standaardwaarde / voorkeurswaarde) wordt de situatie acceptabel gevonden. Boven een bepaalde
waarde (aangeduid als bijv. grenswaarde of maximale waarde) is doorgang van het project niet
mogelijk, of alleen mogelijk in uitzonderingssituaties, en onder voorwaarden. Tussen beide waarden
bestaat de afwegingsruimte, waarin bijvoorbeeld maatregelen kunnen worden getoetst op financiële
doelmatigheid.
Bij wijziging van een bron is er over het algemeen geen generieke norm, maar wordt getoetst aan
‘stand-still’. De al bestaande geluidbelasting, of de reeds vergunde geluidbelasting, wordt dan
acceptabel geacht; er wordt slechts getoetst of er een toename is. De vraag hoeveel dB’s op een
bepaalde woning is toegestaan, is dus, ook voor andere bronnen dan luchtvaart, niet zonder meer
voor iedere woning gelijk. Daarnaast wordt vijfjaarlijks in het kader van de Europese verplichtingen
vanuit de END in de actieplannen voor weg en spoor ook een evaluatie gedaan van de werkruimte
die er is. Dat is de ruimte die er is tussen de plafondwaarde en de waarde zoals die vanuit de
praktijk optreedt. Er is daarmee een wettelijke plicht om af te wegen of er mogelijkheden zijn om de
gpp's te verlagen.
Variatie in bescherming voor verschillende bronnen
Er zijn verschillende bronnen waartegen geen (rechtstreekse) ‘bescherming’ bestaat binnen de
hierboven genoemde regelingen. Niet alle geluidbronnen of bepaalde aspecten van het geluid zijn
gereguleerd (zoals natuurlijke bronnen, zoals geluid van de zee, burengeluid). Of bepaalde
onderdelen van het geluid van een bron zijn niet opgenomen in de reken- en meetvoorschriften.
Voorbeelden hiervan zijn het geluid van voegovergangen op bruggen, booggeluid van treinen,
geluid van motorfietsen, het laagfrequente geluid van bronnen (LFG). Voor dergelijke bronnen geldt
wel dat ze betrokken kunnen worden in de besluitvorming vanwege de eisen voor een goede
ruimtelijke ordening: het bevoegd bezag moet afwegen of er een aanvaardbaar woon- en
leefklimaat is, of (in de terminologie van de Omgevingswet) zorgen voor een evenwichtige toedeling
van functies aan locaties. Een andere ‘zachtere’ norm is de verplichte afweging voor de
aanvaardbaarheid van gecumuleerd geluid. Deze afweging komt zowel in de huidige als in de
toekomstige regelgeving voor. Het bevoegd gezag moet dan bij een besluit motiveren dat het geluid
van verschillende geluidbronnen samen aanvaardbaar is. Daarbij wordt een weging toegepast om
ervoor te corrigeren dat bronnen een verschillende mate van hinderlijkheid hebben. De bron
‘luchtvaart’ telt mee in het gecumuleerd geluid.
7

16

Momenteel nog in voorbereiding, beoogde inwerkingtreding is 1 januari 2024.
M+P.MIW.22.11.1

tabel I

Wet

Samenvatting gegeven van de belangrijkste aspecten van individuele bescherming

Geluidbron

Is er een
Is er een
Is / worden
generieke norm generieke norm bij
knelpuntsituaties
voor nieuwe besluit tot wijziging
gesaneerd?
situaties?
van de situatie?

Wet geluidhinder

Gemeentelijke
wegen, provinciale
wegen

ja

Wet geluidhinder

Gezoneerde
industrieterreinen

ja

Wet milieubeheer

rijkswegen,
spoorwegen

ja

Omgevingswet

gemeentewegen

ja

Omgevingswet

provinciale wegen

ja

nee (toets aan
stand-still per
woning)
nee (toets aan
stand-still per
woning)
nee (toets aan
stand-still per
woning)
nee (toets aan
stand-still per
woning)
nee (toets aan
stand-still per
woning)

Is er een:

Moment van
toets aan
standaard- grenswaard beschermings- Indicator
waarde?
e?
niveau

Is er een
Bestuurlijke
mogelijkheid om
afwegingsruimte bij binnen de norm te
besluit
'schuiven' met
bronnen?

ja

ja

ja

Bij een besluit

Lden

medium

nee

sanering afgerond

ja

ja

continue
monitoring en
bij een besluit

Letmaal

medium

ja (beperk door
eerder verleende
HW)

ja (beperkt)

sanering is in
afronding

ja

ja

Jaarlijks en bij
een besluit

Lden

klein
(afwegingsruimte
beperkt door
wettelijk
doelmatigheidscriterium)

ja

ja

ja

5-jaarlijks en bij
een besluit

Lden

groot

nee

ja

ja

ja

(5?-)Jaarlijks en
bij een besluit

Lden

medium

ja (beperkt)

ja (beperkt)

sanering wordt
afgerond onder
Wm

ja

ja

(5?-)Jaarlijks en
bij een besluit

Lden

klein
(afwegingsruimte
beperkt door
wettelijk
doelmatigheidscriterium)

Omgevingswet

rijkswegen en
spoorwegen

ja

nee (toets aan
stand-still per
woning)

Omgevingswet

industrieterreinen

ja

nee (toets aan
stand-still per
woning)

nee

ja

Ja

(5?-)Jaarlijks en
bij een besluit

Lden, Lnight

medium

ja (groot)

Luchtvaart Schiphol

vliegtuigen

nee

nee (toets aan
stand-still per
woning)

gevelisolatieproject
en geweest

nee

nee

Bij vaststelling
LVB

Lden, Lnight

klein

ja (groot)

vliegtuigen

nee

gevelisolatieproject
en geweest

nee

nee

Bij vaststelling
LHB

Lden

klein

ja (beperkt)

vliegtuigen

nee

gevelisolatieproject
en geweest

nee

nee

Bij vaststelling
LHB

Lden

klein

ja (beperkt)

Luchtvaart Maastricht en
Eelde
Luchtvaart Rotterdam en
Lelystad

nee (toets aan
stand-still per
woning)
nee (toets aan
stand-still per
woning)

Een tweede onderdeel van de vergelijking met andere bronnen vormt het thema
‘rechtsbescherming’. Daarvoor kijken we naar de mogelijkheden die individuele burgers hebben om
bij hinder vanwege een geluidbron dit aan te kaarten en handhaving van een norm af te dwingen
via rechtspraak.
Relevante onderdelen hiervan zijn:
▪ Hebben burgers mogelijkheid tot bezwaar en beroep bij een besluit over een geluidbron?
▪ Is er tussentijds toezicht en handhaving (dus op momenten dat er geen besluit is)?
▪ Kan een burger een verzoek tot handhaving indienen?
▪ Staat een weigering tot handhaving open voor bezwaar en beroep?
In de volgende tabel is per bron gespecificeerd hoe deze onderdelen van rechtsbescherming
geregeld zijn.

18

M+P.MIW.22.11.1

▪
▪

In de onderzochte landen is een hogere geluidbelasting toegestaan dan in Nederland voor
woningbouw of andere bestemmingen.
Het toepassen van geluidwerende maatregelen om het geluid in woningen te verminderen is in
alle landen bekend, maar slechts beperkt in regelgeving verplicht gesteld bij toename van de
geluidbelasting. Dat levert voor die landen een vorm van rechtsbescherming: als blijkt dat de
geluidbelasting hoger is dan aangenomen, dan wordt van de luchthaven verwacht dat alsnog
geïsoleerd wordt of op een andere manier compensatie plaatsvindt.

Samenvattend constateren we dat zowel de individuele bescherming als de rechtsbescherming in
andere landen veelal kleiner is dan in Nederland.

2.5

Conclusies analyse huidig stelsel
Vanuit de analyse hoe op dit moment individuele bescherming aan bod komt in het stelsel voor de
luchtvaart komen we tot het volgende beeld.
Er gaat een zekere bescherming uit van het geluidstelsel als geheel, maar er is geen sprake van
lokale en individuele bescherming van burgers via een systeem van harde normen op woningen.
Het systeem met handhavingspunten zorgt voor begrenzing van het berekende geluid op die
punten op basis waarvan jaarlijkse handhaving plaatsheeft. Vanuit de handhavingspunten is er
sprake van globale, indirecte bescherming. Vanuit de handhavingspunten is niet eenvoudig af te
leiden wat het betekent voor individuele woningen in de omgeving van deze punten. Daarnaast
beoogt het NNHS de bescherming van het gebied als geheel te optimaliseren, met als keerzijde dat
de individuele bescherming meer wordt losgelaten.
In de praktijk zijn er meerdere redenen waardoor de hoeveelheid geluid op individuele woningen
van jaar tot jaar kan variëren, zeker voor de situatie van Schiphol: de mogelijkheden vanuit het
NNHS, de meteo, uitzonderingsregels vanuit baanonderhoud. Daarnaast geldt de ‘per saldo’
benadering gebaseerd op de gelijkwaardigheidscriteria als de grenswaarden aangepast worden.
Die biedt eveneens ruimte voor substantiële lokale spreiding van de geluidbelasting. De wijzigingen
in de afgelopen decennia ten aanzien van beoordeling (handhavingspunten, woningbestand,
rekenmethoden) en aanpassingen vanwege het NNHS maken het systeem voor burgers complex
en ondoorzichtig. De beperkingengebieden (LIB4 en LIB5) vragen bij nieuwbouw wel om een
afweging, maar er is voor luchtvaart geen normering in de zin van harde voorkeurs- en
grenswaarden.
Wat betreft de bescherming tegen het geluid is de situatie voor de regionale luchthavens van
nationale betekenis wel eenvoudiger, maar niet wezenlijk anders dan die voor Schiphol.
Eenvoudiger omdat er geen sprake is van gelijkswaardigheidscriteria en omdat het aantal
handhavingspunten beperkt is. Onderling zijn er verschillen tussen regionale luchthavens als het
gaat om het aantal handhavingspunten en aanvullende regels rond de openstelling van de
luchthaven en het type verkeer dat toegestaan is. Er is vanuit de Wet luchtvaart geen harde
koppeling tussen wijzigingen van normen (aanpassing contouren) en het recht op gevelisolatie.
Een vergelijking met de geluidregelgeving van andere geluidbronnen maakt een aantal verschillen
en overeenkomsten duidelijk. Concrete punten waarbij de individuele bescherming tegen
vliegtuiggeluid kleiner is dan bij andere bronnen:
▪ De relatie tussen de handhavingspunten en individuele woningen is zwakker dan bij andere
bronnen met een vergelijkbaar systeem van monitoring en handhaving (GPP-systeem:
geluidemissieplafonds), omdat er minder handhavingspunten zijn en de bron van het geluid niet
fysiek vastligt.

20

M+P.MIW.22.11.1

3

Opties voor meer bescherming

3.1

Duiding van resultaat analyse
Hoofdstuk 2 geeft een analyse van hoe individuele (rechts)bescherming is geregeld, voor luchtvaart
en voor andere bronnen. Conclusie is dat er ook voor luchtvaart een bepaalde mate van individuele
(rechts)bescherming is, maar dat er geen sprake is van lokale en individuele bescherming van
burgers via een systeem van harde normen op woningen. Soms is de bescherming vergelijkbaar
met die voor andere bronnen, soms is deze iets minder en soms anders. Voor zover het gaat om
individuele bescherming vloeit het verschil vooral voort uit het feit dat luchtvaart een andere
modaliteit is dan vervoer over de weg of per spoor waar van aangelegde infrastructuur gebruik kan
worden gemaakt. Luchtvaart is uiteraard ook niet vergelijkbaar met een stationaire bron als
industrie. Dat verschil met andere bronnen rechtvaardigt andere regelgeving.
Het is vervolgens de vraag of de individuele (rechts)bescherming die door de luchtvaartregelgeving
wordt geboden voldoende is. De rechtsbescherming wordt door het kabinet in elk geval als
onvoldoende beschouwd. Daarom is er een wetswijziging in voorbereiding om voor alle luchthavens
bestuursrechtelijk beroep tegen luchthavenbesluiten mogelijk te maken.
Of de individuele bescherming voldoende is, is een beleidsvraag die we als onderzoekers niet
kunnen beantwoorden. We kunnen wel inzicht geven in de mogelijkheden om de individuele
bescherming te vergroten. Eén van de onderdelen waar de individuele bescherming nu kleiner is
dan rondom wegen en spoorwegen, is het aantal handhavingspunten dat rondom een luchthaven
wordt vastgesteld. Dat aantal en de dichtheid er van is veel lager dan het aantal
handhavingspunten langs wegen en spoorwegen. In de luchtvaartregelgeving is in verband met de
ligging van handhavingspunten (bij baankoppen en in aaneengesloten woonbebouwing) en het
beperkte aantal ervan in het verleden echter een bewuste keuze gemaakt, waarbij naast het
hinderargument ook het punt van handhaving en te nemen maatregelen bij overschrijding van een
grenswaarde in een handhavingspunt aan bod kwam. Wat betreft het ontbreken van een generieke
geluidnorm (in de zin van standaard- of grenswaarde) voor bestaande woningen bij wijziging van
een luchthavenbesluit: een dergelijke norm is er niet voor individuele woningen. Dat neemt niet weg
dat aan de wijziging van een luchthavenbesluit een uitgebreide procedure voorafgaat waarin alle
relevante milieuaspecten aan de orde komen.
Hoe men ook denkt over de mate van individuele (rechts)bescherming geboden door de bestaande
luchtvaartregelgeving, er is ruimte voor verbetering. In dit hoofdstuk verkennen we de
mogelijkheden om in beleid en wetgeving de individuele bescherming en de individuele
rechtsbescherming van burgers te vergroten.
Wat betreft een aantal opties voor meer bescherming aan de bronkant: deze geven een generieke
bescherming. Het verdient aanbeveling om deze opties serieus te beschouwen, maar ze vallen
buiten de reikwijdte van dit onderzoek. Dit betreft bijvoorbeeld:
▪ Het beperken van de meest lawaaiige toestellen;
▪ Het beperken van het aantal (nacht)vluchten;
▪ Een (gedeeltelijke) nachtsluiting;
▪ Aanvullende regels voor de nachtoperatie;
▪ Aanpassingen aan vliegroutes en vliegprocedures;
▪ Een maximum aan het aantal vluchten op een baan;
▪ Informatievoorziening aan burgers verbeteren, bijv. over de geluidbelasting op woningniveau.
Er is voor deze opties geen sprake van directe individuele bescherming, ze kunnen wel indirect
bijdragen aan het vergroten van de individuele bescherming.

22

M+P.MIW.22.11.1

▪
▪
▪

Impact op de operatie. Als de optie naar verwachting belemmeringen geeft in de operationele
kant, d.w.z. het gebruik van de luchthaven, krijgt deze categorie een negatieve score.
Impact op ruimte voor woningbouw. Als de optie naar verwachting een (extra) belemmering zal
vormen voor de mogelijkheden voor woningbouw, krijgt deze categorie een negatieve score.
Overige effecten:
 Financieel. Als de optie naar verwachting leidt tot meer kosten (waarbij wordt aangegeven
voor wie), krijgt deze categorie een negatieve score.
 Communicatief. Als het systeem naar verwachting beter uitlegbaar wordt of transparanter
wordt, krijgt deze categorie een positieve score.
 Organisatorisch. Hier kijken we naar de praktische uitvoerbaarheid van de optie, zoals de
onderzoekslasten of de praktische mogelijkheden om te handhaven. Een negatieve impact
op de praktische uitvoerbaarheid geeft een negatieve score.
 Technisch-inhoudelijk. Hier gaan we na of er voldoende kennis voorhanden is om de optie
(direct) uit te kunnen voeren. Als er nog bepaalde kennis verdiept moet worden/permanent
bij ministerie beschikbaar moet zijn, of er bijvoorbeeld eerst een rekenmethode ontwikkeld
moet worden, krijgt deze categorie een negatieve score.
 Juridisch. Deze categorie gaat over de vraag of er (ingrijpende) wijzigingen in de regelgeving
nodig zijn voor het implementeren van een bepaalde beleidsoptie. Ook als de optie juridische
risico’s met zich meebrengt, betrekken we dat bij deze score.

Met plussen en minnen is een inschatting gegeven van de globale impact van een beleidsoptie voor
een bepaalde categorie. Daarbij merken we op dat de impact sterk kan afhangen van de nadere
invulling van een optie. Wanneer bijvoorbeeld een grenswaarde wordt ingesteld die (veel) lager ligt
dan de geluidbelasting in de huidige handhavingspunten, neemt de impact op geluid en op de
operatie sterk toe. Voor het scoren van de impact gaan we uit van een zo veel mogelijk
beleidsneutrale invoering van een beleidsoptie. Dat houdt bijvoorbeeld in dat voor de keuze van
een grenswaarde zo veel mogelijk wordt aangesloten bij de normstelling die al van toepassing is.
De score bij de categorieën gaat dan in beginsel alleen over wat het ‘systemisch’ effect is van een
beleidsoptie, exclusief een eventuele aanscherping of versoepeling van normstellingen. Daar waar
een beleidsoptie wel juist gaat over een aanscherping, is dit expliciet benoemd (bijvoorbeeld het
beperken van de mogelijkheden om te bouwen, of het verruimen van saneringsprogramma’s).
Het is nadrukkelijk niet de bedoeling om met een optelsom van plussen en minnen uiteindelijk tot
een wel of niet keuze te komen voor een bepaalde optie. Dit onderzoek betreft een systemische
benadering: opties worden in kaart gebracht en van duiding voorzien, de uiteindelijke keuzes van
(combinaties van) opties en het uitwerken naar een nieuw stelsel valt buiten dit onderzoek.

3.3

Luchtzijdige opties: handhaving en besluiten luchtverkeer

3.3.1

Meer handhavingspunten
Voor Schiphol zijn sinds het eerste luchthavenverkeerbesluit 35 handhavingspunten vastgesteld
met een grenswaarde voor de Lden geluidbelasting en 25 handhavingspunten met een grenswaarde
voor de Lnight geluidbelasting. Voor de regionale luchthavens geldt de verplichting om
handhavingspunten te situeren op locaties aan de uiteinden van de start- en landingsbaan en bij
aaneengesloten bebouwing in de nabijheid van de 56 dB contour (Lden). De reden daarvoor is dat
het niet nodig is om een geluidbelasting te moeten handhaven op locaties waar geen bewoners
zijn. Op locaties waar meer verspreide bebouwing ligt, hoeven nu geen handhavingspunten te
liggen.

24

M+P.MIW.22.11.1

koppen van de baan. Met het Ontwerp Luchthavenbesluit zijn er, ter bescherming van de
omgeving, twee aanvullende handhavingspunten opgenomen bij gebieden met aaneengesloten
woonbebouwing verder van de luchthaven, buiten de 56 Lden contour. Met deze punten is er ook
verder weg van de luchthaven bescherming voor lagere geluidbelastingen. Voor deze luchthaven
zijn grote negatieve effecten voor de operatie en onderzoekslasten als gevolg van het toevoegen
van handhavingspunten niet te verwachten.

Geluidcontouren luchthaven Lelystad Airport (links) en Rotterdam The Hague Airport (rechts)
Voor de luchthaven Maastricht Aachen Airport zijn er naast de handhavingspunten aan de kop van
de baan 4 handhavingspunten nabij de 56 Lden contour in woongebieden. Met een beperkt aantal (5
– 10) extra handhavingspunten kan de geografische koppeling met woningen in een ruimer gebied
versterkt worden. Ook voor deze luchthaven zijn grote negatieve effecten voor de operatie en
onderzoekslasten als gevolg van het toevoegen van handhavingspunten niet van toepassing.
De situatie voor Maastricht Aachen Airport is vergelijkbaar met de situatie voor Rotterdam The
Hague Airport.

Geluidcontouren luchthaven Schiphol
Voor Schiphol is, mede als gevolg van het aantal start- en landingsbanen van Schiphol, het huidige
aantal van 35 handhavingspunten voor de etmaalgeluidbelasting een factor hoger dan voor de
26

M+P.MIW.22.11.1

3.4

Landzijdige opties: bij ruimtelijke ontwikkelingen

3.4.1

Grenswaarde per woning bij landzijdige ontwikkelingen
Een methode die gangbaar is bij wetgeving voor andere bronnen van verkeersgeluid, is het
hanteren van een grenswaarde bij de realisatie van nieuwe woningen. In deze paragraaf verkennen
we de gevolgen van het hanteren voor een vergelijkbaar systeem voor vliegtuiggeluid. Voor deze
optie houden we in gedachten dat de mogelijkheden voor maatregelen tegen vliegtuiggeluid veel
beperkter zijn dan voor weg of rail.
We beschouwen de beleidsoptie waarbij er een grenswaarde per woning geldt voor de realisatie
van nieuwe woningen.
Ook hier kan de werking van de grenswaarde op verschillende manieren worden ingevuld,
bijvoorbeeld:
▪ Woningen boven de grenswaarde mogen niet worden toegelaten;
▪ Woningen boven de grenswaarde mogen alleen worden toegelaten als er een verzwaarde
afweging van mogelijke maatregelen (aan de ontvangerzijde en/of aan de bronzijde) is gemaakt;
▪ Boven de grenswaarde expliciete afweging maken tussen het belang van woningbouw en het
belang van de bewoners waar de grenswaarde wordt overschreden.
Voor deze optie is er een relatie met de optie die in paragraaf 3.3.3 is beschreven: een maximale
geluidbelasting per woning bij wijzigen luchthavenbesluit. Daarmee kan invulling gegeven worden
aan wederkerigheid. De sector moet vanuit de bron bij belangrijke veranderingen rekening houden
met de aanwezige bebouwing en de omgeving moet bij ruimtelijke ontwikkelingen rekening houden
met de vergunde ruimte voor luchtvaartgeluid. Bij de keuze van de specifieke grenswaarden moet
dit op elkaar afgestemd worden. Dat betekent ook dat enige marges in het systeem moeten zitten
om het werkbaar te houden, aan de andere kant moeten de grenswaarden ook echt bescherming
bieden: een systeem waarbij de grenzen zo hoog liggen kan technisch goed werken, maar zorgt
niet voor werkelijke (individuele) bescherming.

34

M+P.MIW.22.11.1

Geluidcontouren luchthaven Lelystad Airport (links) en Maastricht Aachen Airport (rechts)

3.4.2

Standaardwaarde: hinder bij lagere geluidbelasting betrekken bij besluitvorming
Deze beleidsoptie borduurt voort op de hiervoor geschetste beleidsoptie uit paragraaf 3.4.1, het
introduceren van een grenswaarde per woning. In die beleidsoptie wordt een bovengrens gesteld
aan de geluidbelasting. Bij andere geluidbronnen wordt naast de grenswaarde ook een
standaardwaarde gebruikt (in de terminologie van de Omgevingswet), die fungeert als ondergrens.
Onder de standaardwaarde is de geluidbelasting toelaatbaar zonder afweging van verdere
maatregelen. Tussen de standaardwaarde en de grenswaarde worden maatregelen overwogen en
wordt een bestuurlijke afweging gemaakt.
In deze paragraaf onderzoeken we de mogelijkheid om ook geluidbelastingen die lager zijn dan de
grenswaarde op analoge wijze te betrekken bij de besluitvorming rond woningbouw. Daarbij moet
bedacht worden dat er bij die andere bronnen van geluid meer geluidreducerende maatregelen
mogelijk zijn en dat het bevoegde gezag over het algemeen over die bronnen en de mogelijke
maatregelen meer zeggenschap heeft. Als het bijvoorbeeld om wegverkeersgeluid gaat, is de
gemeente zelf ook de beheerder van de gemeentewegen en kan zelf besluiten om bijvoorbeeld een
stiller wegdek aan te brengen of, als dat inpasbaar is, een geluidscherm te plaatsen. Voor
vliegtuiggeluid heeft de gemeente geen directe zeggenschap over bronmaatregelen. En de
mogelijkheden voor overdrachtsmaatregelen zijn in de praktijk op dit moment zeer beperkt.
Dat heeft consequenties voor de bewegingsvrijheid die gemeenten hebben bij het maken van een
bestuurlijke afweging. Ze kunnen wel de overweging maken of ze het woon- en leefklimaat
aanvaardbaar vinden, maar hebben slechts beperkte mogelijkheden om het te beïnvloeden. De
afweging of er sprake is van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat moet sowieso al gemaakt
worden vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening (dan wel de evenwichtige toedeling
van functies aan locaties onder de Omgevingswet).

36

M+P.MIW.22.11.1

4

Conclusies
In de hoofdlijnenbrief Schiphol van 24 juni 2022 heeft het kabinet melding gemaakt van een
onderzoek naar de individuele (rechts)bescherming van burgers ten aanzien van luchtvaartgeluid.
In dit onderzoek is een uitgebreide analyse gedaan en is ook gekeken of er mogelijkheden zijn om
meer individuele bescherming te bieden.
Met individuele bescherming bedoelen we het zorgen voor een gezonde leefomgeving door
bescherming te bieden tegen overmatig vliegtuiggeluid van burgers in hun persoonlijke
woonomgeving. We gebruiken de aanduiding rechtsbescherming voor de mogelijkheid van
individuele burgers om, in het besluitvormingsproces of via rechtspraak, hun situatie te
‘beïnvloeden’.
In het onderzoek maken we onderscheid tussen regels voor de bron (vanuit luchthavenbesluiten),
voor de omgeving (beperkingen voor nieuwbouw) en rond de aanpak van bestaande situaties
(gevelisolatieprojecten).
Analyse huidige stelsel
De analyse laat zien dat er in het huidige geluidstelsel vanuit de bronkant wel sprake is van
bescherming tegen luchtvaartgeluid, maar geen lokale en individuele bescherming van burgers via
een systeem met harde normen. Het systeem met handhavingspunten biedt indirecte bescherming,
waarbij het niet eenvoudig af te leiden is wat dat voor individuele woningen betekent. Specifiek voor
Schiphol geldt dat de ‘per saldo’ benadering gebaseerd op gelijkwaardigheidscriteria ruimte biedt
voor veel spreiding in de lokale geluidbelasting. Voor Schiphol geldt ook dat het NNHS de
bescherming van het gebied als geheel beoogd te optimaliseren, maar met als keerzijde dat de
individuele bescherming meer wordt losgelaten. Door de vele wijzigingen in de afgelopen decennia
ten aanzien van beoordeling (handhavingspunten, woningbestand, rekenmethoden) en de
aanpassingen vanwege het NNHS, het systeem voor burgers erg complex en ondoorzichtig is. De
situatie voor de regionale luchthavens van nationale betekenis is wel eenvoudiger, maar wat betreft
bescherming niet wezenlijk anders dan die voor Schiphol. Eenvoudiger omdat er geen sprake is
van gelijkswaardigheidscriteria en omdat het aantal handhavingspunten beperkt is. Onderling zijn er
verschillen tussen regionale luchthavens als het gaat om het aantal handhavingspunten en
aanvullende regels rond de openstelling van de luchthaven en het type verkeer dat toegestaan is.
Voor ontwikkelingen in de omgeving van luchthavens geldt dat de beperkingengebieden bij
nieuwbouw wel om een afweging vragen, maar bij die afweging is voor luchtvaart geen normering
in de zin van harde voorkeurs- en grenswaarden. Voor andere bronnen zijn er in de
geluidregelgeving wel normen.
Er is vanuit de Wet luchtvaart geen harde koppeling tussen wijzigingen van besluiten (aanpassing
van contouren) en het recht op gevelisolatie voor bestaande woningen, in de praktijk wordt bij een
wijziging wel een gevelisolatieprogramma gestart. Voor vliegtuiggeluid zijn er in de afgelopen
decennia meerdere projecten uitgevoerd, die dan wel beperkt zijn tot gevelisolatie als maatregel. Bij
andere bronnen worden bij saneringsprogramma’s voor de specifieke woningen ook andere
maatregelen aan de bron (zoals geluidreducerende wegdekken, raildempers) of in overdracht
(zoals geluidschermen) onderzocht en afgewogen.
De individuele rechtsbescherming tegen vliegtuiggeluid is (momenteel) kleiner dan die bij andere
bronnen. Dat komt vooral omdat momenteel voor Schiphol, Lelystad en Rotterdam geen beroep
mogelijk is tegen een luchthavenbesluit. Daarnaast is van belang dat maatregelen die vanuit de
handhaving achteraf worden opgesteld pas een effect hebben op een volgend gebruiksjaar.

46

M+P.MIW.22.11.1

Bovenstaande mogelijkheden kunnen, afzonderlijk of gecombineerd, zorgen voor een toename van
de individuele bescherming, zonder substantiële aanscherping van het generieke beleid. Uit de
uitwerking voor de verschillende luchthavens blijkt dat op voorhand er geen onoverkomelijke
uitdagingen wat betreft de uitvoering voorzien worden, mits voor de handhaving een verstandige
keuze wordt gemaakt ten aanzien van het aantal handhavingspunten (extra handhavingspunten
toevoegen of handhavingspunten op elke woning in een bepaalde zone). De opties die gaan over
het verbeteren van de geografische koppeling tussen handhavingspunten en woningen kunnen wat
betreft systematiek in het huidige stelsel ingevuld worden. De opties waarbij maximale
geluidbelastingen ingesteld worden op woningen vragen een stelselwijziging, waarbij ook de
samenhang tussen luchtvaart- en ruimtelijke regelgeving verder uitgewerkt moet worden.
Naast genoemde opties zijn er aanpassingen in de systematiek mogelijk die op zichzelf niet zorgen
voor meer individuele bescherming, maar wel gewenst zijn (en geadviseerd worden) omdat ze een
randvoorwaarde zijn voor genoemde opties of de invoering van genoemde opties in de weg kunnen
staan:
▪ Gelijkwaardigheidscriteria afschaffen Schiphol (nu een struikelblok in communicatie);
▪ Geluidadaptief bouwen verankeren waardoor er meer maatregelen in de overdracht mogelijk
worden en de afzonderlijke gevels afzonderlijke gevels van woningen in de afweging rond
grenswaarden een rol kunnen spelen;
▪ Verruimen van verplichtingen / regelingen voor compensatie waarmee er meer mogelijkheden
zijn voor een rechtvaardige behandeling als leefkwaliteit vermindert.
Wat betreft de individuele rechtsbescherming is verbetering mogelijk rond het punt van beperkte
beroepsmogelijkheden. Wetgeving waarmee wel beroep mogelijk wordt voor alle
Luchthaven(verkeer)besluiten is reeds in voorbereiding. Andere opties om de individuele
rechtsbescherming te verbeteren zijn niet naar voren gekomen.
Samenvattend, met betrekking tot de individuele bescherming adviseren we om een combinatie van
lucht- en landzijdige opties verder uit te werken tot een nieuw stelsel, rekening houdend met de
werkbaarheid van dit stelsel. We denken daarbij aan het voor de luchtzijdige kant instellen van een
maximale geluidbelasting op woningen bij wijziging van een LHB, daarnaast voor de handhaving
een systeem met een duidelijkere koppeling tussen handhavingspunten en de woningen. Dat kan
bijvoorbeeld door bij kleinere luchthavens op alle woningen binnen een bepaalde contour
grenswaarden vast te leggen en te handhaven en bij grotere luchthavens een uitgebreidere set aan
handhavingspunten ten opzichte van wat nu in gebruik is. Aan de landzijdige kant adviseren we het
instellen van een grenswaarde bij de realisatie van woningbouw. De combinatie van deze opties
moet door verstandige keuzes van de concrete geluidwaarden recht doen aan zowel verbetering
van de individuele bescherming (middels maximale geluidbelasting bij wijziging LHB en
grenswaarden voor woningbouw) als ruimte houden voor de variatie in de luchtvaartoperatie
(middels grenswaarden voor handhaving). Dat betekent dat er enige marges in het systeem moeten
zitten om het werkbaar te houden, aan de andere kant moeten de grenswaarden ook echt
bescherming bieden: een systeem waarbij de grenzen zo hoog liggen kan technisch goed werken,
maar zorgt niet voor werkelijke (individuele) bescherming.

48

M+P.MIW.22.11.1