Het gebruik van de bevoegdheid af te zien van horen in bezwaar
Onderzoek in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

Bert Marseille, Heinrich Winter, Marc Wever & Angelique Damen-Wildeboer
Rijksuniversiteit Groningen, vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde
Juni 2023

1

1. Inleiding
1.1 Achtergrond van het onderzoek
De bestuursrechtelijke bezwaarprocedure is de meest gebruikte formele geschilbeslechtingsprocedure
in Nederland.1 Jaarlijks worden honderdduizenden bezwaren behandeld door de honderden bestuursorganen die Nederland rijk is.2 Het grootste deel van de bezwaren betreft besluiten van grote uitvoeringsorganisaties,3 zoals de Belastingdienst, het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(UWV), de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND).
De Algemene wet bestuursrecht (Awb), waarin de bezwaarprocedure is geregeld, laat bestuursorganen veel vrijheid in de manier waarop ze die procedure vormgeven. Maar hoe ze dat ook doen, ze
moeten de bezwaarmaker de kans bieden zijn bezwaar mondeling toe te lichten, zo blijkt uit artikel 7:2
Awb (‘Voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, stelt het belanghebbenden in de gelegenheid te worden gehoord’). De memorie van toelichting bij de Awb noemt daarvoor vier redenen.
Horen biedt in de eerste plaats de bezwaarmaker de mogelijkheid zijn mening mondeling naar voren
te brengen. “En aangezien niet iedereen in staat is zijn gedachten even goed schriftelijk te formuleren”,
aldus de memorie van toelichting bij de Awb, “is dit voor velen de beste methode om hun zienswijze
toe te lichten.” In de tweede plaats kan horen nadere informatie opleveren die voor de beoordeling
van het bezwaar van belang is. In de derde plaats maakt horen het mogelijk te zoeken naar een oplossing voor het probleem dat reden was om bezwaar te maken. In de vierde plaats is horen van belang
voor het vertrouwen van de burger in de overheid, “omdat”, aldus de memorie van toelichting, “hij er
van overtuigd kan raken dat aan zijn bezwaren ernstig aandacht is besteed. Zo hij al geen gelijk krijgt,
kan hem toch duidelijk worden dat met zijn standpunt rekening is gehouden. (…) Door uitwisseling van
informatie en wederzijdse standpunten kan het vertrouwen van de burger in de overheid worden versterkt.”4
Al is de tekst van de memorie van toelichting op de Awb dertig jaar oud, hij is nog steeds actueel. De
memorie van toelichting sluit aan bij ontwikkelingen die zich het afgelopen decennium bij de behandeling van bezwaren hebben voorgedaan en die sinds de toeslagenaffaire in een stroomversnelling zijn
gekomen. Het betreft het besef van het belang van persoonlijk contact tussen bestuursorgaan en burger. Dat besef is gevoed door ideeën over de responsieve rechtsstaat, waarin – kort gezegd – de burger
er niet is voor de overheid, maar de overheid er is voor de burger, en waarin de overheid streeft naar
besluiten die als rechtvaardig kunnen worden aanvaard.5 Van belang zijn daarnaast ervaringen in de
praktijk van de bezwaarbehandeling, zoals het positieve effect dat uitgaat van het bellen met bezwaarmakers, direct nadat een bezwaar is ingediend.6
1 M.J. ter Voert & C.M. Klein Haarhuis, Geschilbeslechtingsdelta 2014: over verloop en afloop van (potentieel) juridische pro-

blemen van burgers, Den Haag: WODC 2014, p. 37.
2 In veel publicaties wordt het getal 2,6 miljoen genoemd, Zie: M. Herweijer & J.L. Lunsing, Hoe beleven burgers de bezwaarprocedure, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2011.
3 Ter Voert & Klein Haarhuis 2014, p. 40.
4 Zie: www.pgawb.nl.
5 Zie: M. Scheltema, ‘Bureaucratische rechtsstaat of responsieve rechtsstaat’, NTB 2015/37, D. Allewijn, ‘Het rapport “De
praktijk van de nieuwe zaaksbehandeling in het bestuursrecht”’, NTB 2016/29, p. 222. Behalve de notie van de responsieve
rechtspraak moeten ook die van het belang van maatwerk en van ervaren procedurele rechtvaardigheid worden genoemd.
Zie respectievelijk: Y.E. Schuurmans, A.E.M. Leijten & J.E. Esser, Bestuursrecht op maat, Leiden: Universiteit Leiden 2020,
en: André Verburg, Bestuursrechtspraak in Balans. Bejegening, beslechting en bewijs (diss. Utrecht), Den Haag: Boom juridisch 2019.
6 M. Wever, ‘De do’s en dont’s voor de informele behandeling van bezwaren’, JBplus 2020/4, p. 12-23.

2

Ondanks het belang van contact tussen bestuursorgaan en bezwaarmaker bestaan er uitzonderingen
op de hoorplicht. Zo kan het bestuursorgaan onder meer van horen afzien als evident is dat het bezwaar niet-ontvankelijk of ongegrond is. Art. 7:3, aanhef en onder a en b Awb bepalen daarover respectievelijk: “Van horen van een belanghebbende kan worden afgezien als het bezwaar kennelijk nietontvankelijk is” en: “Van horen van een belanghebbende kan worden afgezien als het bezwaar kennelijk ongegrond is.”7
Wat zou voor bestuursorganen reden kunnen zijn om, als evident is dat het bezwaar ongegrond is, wel
of niet van horen af te zien? Bedrijfsmatige overwegingen, zoals snelheid en kosten, pleiten er voor
het horen achterwege te laten. En uiteraard zal niemand gekant zijn tegen het afzien van horen als dat
geen meerwaarde heeft voor de behandeling van een bezwaar. Maar is horen wel altijd overbodig als
het bezwaar niet-ontvankelijk of ongegrond is? Bestuursorganen die zich achter het ideaal van de responsieve rechtsstaat hebben geschaard, zullen, ook als is voldaan aan de voorwaarden om af te zien
van horen, er veelal toch voor kiezen de bezwaarmaker de kans te bieden zijn bezwaar mondeling toe
te lichten. De afweging die daaraan ten grondslag ligt richt zich sterk op de relatie met de bezwaarmakende burger.
De afgelopen periode zijn kanttekeningen geplaatst bij de bevoegdheid van bestuursorganen om van
horen af te zien als een bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Scheltema stelt
dat horen niet alleen van meerwaarde kan zijn als een bezwaar mogelijk kans van slagen heeft, maar
ook als dat juist niet het geval is. Hij schrijft over de toepassing van art. 7:3 Awb:
“De bepaling is ingegeven door de gedachte dat het horen nauwelijks nog relevant kan zijn voor de
beslissing op bezwaar: het is al direct duidelijk dat het bezwaar nergens op slaat. Maar vanuit de gedachte van procedurele rechtvaardigheid kan men tot de tegenovergestelde conclusie komen: de betrokken burger is kennelijk zo slecht op de hoogte van zijn rechtspositie dat juist met hem een gesprek
nodig is om het vertrouwen te geven of te herstellen dat de overheid serieus met zijn belangen omgaat.”8

Scheltema ziet derhalve minstens zo veel reden om te horen in de situatie dat een bezwaar kansloos
is als in een situatie dat een bezwaar kans van slagen heeft. Schuurmans, Leijten en Esser geven – in
aansluiting op de analyse van Scheltema – de wetgever in overweging artikel 7:3, aanhef en onder b
Awb te laten vervallen.9
Voor de vraag in hoeverre het aanbeveling verdient om artikel 7:3, aanhef en onder a en b Awb te
wijzigen dan wel te schrappen, is het van belang inzicht te hebben in het gebruik ervan door bestuursorganen. Daarover is ons geen onderzoek bekend. Dit onderzoek beoogt in die leemte te voorzien.

7 Daarnaast kan, blijkens art. 7:3, aanhef en onder c, d en e Awb, van horen worden afgezien als de belanghebbende heeft

verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord, als de belanghebbende niet binnen een door het
bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord of als volledig wordt tegemoetgekomen aan het bezwaar en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden
geschaad.
8 M. Scheltema. ‘Wetgeving in de responsieve rechtsstaat’, Regelmaat 2018/3, p. 120-131.
9 Schuurmans, Leijten & Esser 2020, p. 71.

3

1.2 Vraagstelling en onderzoeksopzet
In het onderzoek staat de volgende vraag centraal:
Welk verschillen zijn er tussen bestuursorganen in de frequentie waarmee ze bij het behandelen
van bezwaren gebruik maken van de bevoegdheid om af te zien van het horen omdat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is (art. 7:3, aanhef en onder a en b
Awb) en hoe kunnen die verschillen worden verklaard?
Gezien de vraagstelling ligt het voor de hand het onderzoek ter beantwoording ervan in twee delen te
verdelen. Allereerst inventariseren we hoe frequent de beide bevoegdheden worden gebruikt. Daarna
zoeken we een verklaring voor verschillen tussen bestuursorganen in de frequentie van het gebruik.
1.3 Indeling van dit rapport
Voordat we in hoofdstuk 3 en 4 verslag doen van de resultaten van het kwantitatieve en het kwalitatieve deel van het onderzoek, formuleren we eerst in hoofdstuk 2, op basis van de wetsgeschiedenis
en de literatuur over de bezwaarprocedure een aantal hypothesen over het gebruik door overheidsorganisaties van de bevoegdheid van art. 7:3 onder a en b Awb om af te zien van horen als het bezwaar
kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. In hoofdstuk 3 is het kwantitatieve deel van het
onderzoek aan de orde. In het hoofdstuk wordt beschreven hoe de gegevens over de frequentie van
het gebruik van 7:3 onder a en b Awb zijn verzameld, wat daaruit blijkt over de toepassing van die
bevoegdheden en in hoeverre de uitkomsten van het kwantitatieve onderzoek de in hoofdstuk 2 geformuleerde hypothesen bevestigen. In hoofdstuk 4 wordt verslag gedaan van de documentstudie en
de interviews die we bij een aantal overheidsorganisaties hebben gehouden over de toepassing van
art. 7:3 onder a en b Awb. We sluiten het onderzoek in hoofdstuk 5 af met een aantal conclusies.

4

2. Horen in de bezwaarprocedure
2.1 Inleiding
Wordt een belanghebbende geconfronteerd met een besluit waarmee hij het niet eens is, dan heeft
hij in beginsel tot zes weken nadat dat besluit bekend is gemaakt (art. 6:7 Awb) de tijd om schriftelijk
bezwaar in te dienen bij het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen (art. 6:4 lid 1 Awb). Het
bestuursorgaan bevestigt de ontvangst van het bezwaar (art. 6:14 Awb). Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats (art. 7:11
Awb). In het kader van de heroverweging stelt het bestuursorgaan de belanghebbenden in de gelegenheid om te worden gehoord (art 7:2 Awb), alvorens op het bezwaar te beslissen. Voor zover de
heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt
het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit (art. 7:11 Awb).
De hoorzitting is een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure:
“Het horen dient als waarborg voor het bestuursorgaan en belanghebbenden om tot een zorgvuldige
en zo mogelijk oplossingsgerichte heroverweging van de besluitvorming te komen, teneinde tijdrovende
procedures bij de bestuursrechter te voorkomen. (…) Het horen is erop gericht om nadere informatie te
verkrijgen, zodat het bestuursorgaan over alle feiten en omstandigheden beschikt teneinde een volledige heroverweging van het bestreden besluit te kunnen verrichten.”10

Aldus biedt de hoorzitting de bezwaarmaker de kans het bezwaarschrift mondeling toe te lichten en
biedt het horen het bestuursorganen de mogelijkheid om voor de besluitvorming op het bezwaar relevante informatie boven tafel te krijgen. Daarnaast kan tijdens de hoorzitting worden gekeken of een
oplossing gevonden kan worden voor het geschil dat de aanleiding was voor het bezwaar en een bijdrage te leveren aan de acceptatie van het bestreden besluit en de beslissing op bezwaar.
In dit hoofdstuk gaan we in op de mogelijkheden die de Awb biedt voor het vormgeven van de hoorzitting en op de vraag wat moet worden verstaan onder kennelijk niet-ontvankelijk en kennelijk ongegrond. We eindigen met enkele veronderstellingen over de wijze waarop in de praktijk de bevoegdheid
die is neergelegd in art. 7:3 Awb wordt gebruikt.
2.2 Vormgeving van het horen
De Awb biedt bestuursorganen verschillende mogelijkheden wat betreft de vraag wie bezwaarmaker(s) mogen horen. Het bestuursorgaan mag zelf het horen voor zijn rekening nemen, hetgeen bij de
invoering van de Awb in 1994 in het algemeen zelfs wenselijk werd geacht. Wel werd erkend dat dit
niet altijd haalbaar zou zijn.11 Naast zelf horen kan het bestuursorgaan ervoor kiezen het horen over
te laten aan een of meer ambtenaren. Tot slot kan het horen worden opgedragen aan een of meerdere
personen die niet werkzaam zijn voor het bestuursorgaan, die vervolgens een advies uitbrengen over
de te nemen beslissing op het bezwaar. Ook zijn allerlei mengvormen denkbaar. Het enige wat de Awb
uitsluit, is dat een ambtenaar die het bestreden besluit heeft voorbereid het horen voor zijn rekening
neemt (art. 7:5 Awb).

10 ABRvS 25 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1365.
11 Dat blijkt uit de memorie van toelichting bij art. 7:5 Awb, Zie: Daalder, De Groot & Van Breugel 1994, p. 340 e.v.

5

Uit onderzoek blijkt dat er sprake lijkt van een verband tussen het soort en het aantal besluiten waartegen bezwaar wordt gemaakt en de keuze voor een wijze van horen. Bestuursorganen horen wanneer
het gaat over grote aantallen bezwaren veelal ambtelijk. Bestuursorganen die een relatief beperkt
aantal bezwaren per jaar behandelen, kiezen vaker voor een externe bezwaaradviescommissie. Ook
komt het regelmatig voor dat de behandelingswijze binnen een bestuursorgaan varieert aan de hand
van het soort besluit dat ter discussie staat. Een aantal grote gemeenten (Rotterdam, Groningen) hoort
bijvoorbeeld in het sociaal domein ambtelijk en in het ruimtelijk bestuursrecht met een externe bezwaaradviescommissie.12
De informele aanpak
De in art. 7:2 Awb opgenomen verplichting om bezwaarmakers de gelegenheid te bieden te worden
gehoord, doet niet af aan de mogelijkheden voor bestuursorganen om te proberen bezwaren naar
tevredenheid van de bezwaarmaker op te lossen, zonder de in de Awb geregelde procedure te volgen.
Bestuursorganen kunnen bijvoorbeeld een of meerdere informele contactmomenten met burgers organiseren, in de vorm van een telefoontje en/of een gesprek of overleg tussen ambtenaren van het
bestuursorgaan en de bezwaarde(n) en eventuele andere belanghebbenden. In de praktijk wordt door
veel bestuursorganen kort na het ontvangen van een bezwaarschrift contact gezocht met de indiener
ervan, en in dat telefoongesprek onderzocht of er een oplossing gevonden kan worden voor het bezwaar. Soms houdt die oplossing in dat het bestuursorgaan het besluit aanpast, soms is uitleg of toelichting van het bestreden besluit voldoende en accepteert de indiener het besluit zoals het oorspronkelijk is genomen. In elk geval, zo blijkt uit onderzoek, is een ‘echte’ hoorzitting na de informele aanpak
vaak niet meer nodig.13
2.3 Uitzonderingen op de hoorplicht
Aangezien het horen een centrale plek inneemt in de bezwaarprocedure, is het begrijpelijk dat de Awb
slechts een beperkt aantal uitzonderingen kent op de plicht een belanghebbende in de gelegenheid te
stellen om te worden gehoord. Deze zijn limitatief opgesomd in art. 7:3 Awb. Doet een van de in die
bepaling genoemde situaties zich voor, dan mag worden afgezien van het horen, maar dat is geen
verplichting.14 In dit onderzoek staan de eerste twee uitzonderingen op de hoorplicht die art. 7:3 Awb
noemt centraal. Het betreft de omstandigheid dat het ingediende bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk
of kennelijk ongegrond is. Hierna bespreken wij kort wat deze uitzonderingsgronden inhouden.

12 Wever 2019.
13 Dit blijkt onder meer uit onderzoek dat is uitgevoerd in het kader van het project ‘Prettig contact met de overheid’ (zie: L.

van der Velden, C.C.J.M. Koetsenruijter & M.C. Euwema, Prettig contact met de overheid 2. Eindrapportage pionierstraject
mediationvaardigheden: resultaten, analyses & aanbevelingen, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2010). De informele aanpak is afhankelijk van de instemming van belanghebbenden. Wenst een belanghebbende een reguliere hoorzitting (in overeenstemming met art. 7:5 en/of 7:13 Awb) in plaats van een informeel overleg of
ondanks dat met hem al informeel overleg is gevoerd naar aanleiding van zijn bezwaar, dan moet het bestuursorgaan aan
die wens gehoor geven. Enkel in de gevallen omschreven in art. 7:3 Awb mag immers van een hoorzitting worden afgezien.
14 Van het horen mag worden afgezien indien aan het bezwaar volledig tegemoet wordt gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad (art. 7:3 onder e Awb). Van het horen mag verder worden
afgezien als een belanghebbende zelf heeft verklaard geen gebruik te willen maken van het recht te worden gehoord. Twee
situaties kunnen zich voordoen. Allereerst mag een bestuursorgaan een belanghebbende vragen of deze prijs stelt op een
hoorzitting (de zogeheten antwoordkaartmethode, art. 7:3 onder d Awb). Indien de belanghebbende in reactie op die vraag
niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te
worden gehoord, mag van horen worden afgezien. Ook kan een belanghebbende uit eigen beweging verklaren af te zien
van het recht te worden gehoord (art. 7:3 onder c Awb).

6

Kennelijk niet-ontvankelijk en kennelijk ongegrond
Van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar is sprake als er na lezing van het bezwaarschrift redelijkerwijs geen twijfel over mogelijk is dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Het beste voorbeeld van een
dergelijke situatie is als de beslissing waartegen het bezwaar is gericht geen voor bezwaar vatbaar
besluit betreft. Andere redenen zijn ook denkbaar, maar voorwaarde is wel dat het evident is dat het
bezwaar niet-ontvankelijk is. Is de indiener van het bezwaar (op het eerste oog) geen belanghebbende,
of is de indiendingstermijn (fors) overschreden, dan kan dat tot kennelijke niet-ontvankelijkheid van
het bezwaar leiden. In veel gevallen moet eerst aanvullend onderzoek gedaan worden voordat die
conclusie getrokken kan worden. Denk bijvoorbeeld aan het vragen naar de reden dat te laat bezwaar
is gemaakt (in verband met de beoordeling van verschoonbaarheid, art. 6:11 Awb) of de reden dat
iemand bezwaar maakt tegen een besluit waar zijn belang niet rechtstreeks bij betrokken lijkt te zijn.
Uit dat onderzoek kan blijken dat er toch sprake is van een ontvankelijk bezwaar. Kortom, heeft nietontvankelijkheid te maken met feiten en omstandigheden die de bezwaarmaker betreffen, dan kan
het bestuursorgaan niet te snel aannemen dat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is. Een hoorzitting kan dan de aangewezen weg zijn om erachter te komen of de eerste indruk van het bestuursorgaan klopt. Uiteraard kan ook telefonisch of schriftelijk om uitleg worden gevraagd. Blijkt vervolgens
dat de indiener van het bezwaar geen belanghebbende is, of dat het bezwaar zonder goede reden te
laat is ingediend, dan kan het horen alsnog achterwege blijven op grond van art. 7:3 onder a Awb.15
Over de betekenis van kennelijk ongegrond valt in de memorie van toelichting bij art. 7:3 Awb te lezen
dat “van een kennelijk ongegrond bezwaar sprake is, wanneer uit het bezwaarschrift zelf reeds aanstonds blijkt dat de bezwaren van de indiener van het bezwaarschrift ongegrond zijn en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie”. Vervolgens noemt de memorie van toelichting drie
voorbeelden: 1. gehele of gedeeltelijke tegemoetkoming aan het bezwaar is evident in strijd met een
wettelijk voorschrift; 2. het bezwaar richt zich tegen de afwijzing van een herhaalde aanvraag zonder
dat in het bezwaarschrift nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden genoemd; 3.
het bezwaar betreft een beslissing die overeenkomt met vast, door de rechter aanvaard, beleid.16
In de kern gaat de beoordeling of sprake is van een kennelijk ongegrond bezwaar over de verhouding
tussen de aard en inhoud van het bestreden besluit en de inhoud en strekking van het bezwaar. Bij
sommige bezwaren, denk aan die tegen de uitoefening van een gebonden bevoegdheid waarbij sprake
is van een eenvoudig feitencomplex, dient in het bezwaar aanleiding te worden gevonden te twijfelen
aan de juistheid en/of volledigheid van de aan het besluit ten grondslag gelegde feiten en gegevens.
Gebeurt dat niet, of onvoldoende, dan kan op basis van het bezwaarschrift worden beredeneerd
waarom evident is dat het bezwaar niet (of zelfs: nooit) tot een wijziging van het bestreden besluit kan
leiden. Gaat het geschil over de uitoefening van een bevoegdheid met beleidsruimte en/of is sprake
van enige mate van onzekerheid over de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, dan zal niet snel
bij voorbaat duidelijk zijn dat het bezwaar niet kan leiden tot een andersluidend besluit. De eisen die
aan het bezwaar kunnen worden gesteld om voor een hoorzitting in aanmerking te komen, zijn dan
15 De vraag is of in dergelijke gevallen strikt gesproken wel sprake is van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar, omdat niet

enkel uit het bezwaarschrift kan worden afgeleid of sprake is van een niet-ontvankelijk bezwaar. Maar als dat uit aanvullende
informatie kan worden afgeleid zonder te horen kan het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk worden verklaard. Dan is die kwalificatie in die zin relevant dat dan het horen kan worden overgeslagen.
16 Die drie voorbeelden zijn niet erg gelukkig gekozen. Voor het eerste voorbeeld geldt dat je het bezwaarschrift niet hoeft
te lezen om tot die conclusie te komen. Voor het tweede voorbeeld geldt dat als geen nieuw gebleken feiten worden genoemd, die er wel kunnen zijn en dat een hoorzitting bij uitstek de plek is om aan de bezwaarmaker uit te leggen dat zijn
bezwaar nauwelijks kans maakt als hij geen nieuw gebleken feiten noemt. Bij het derde voorbeeld past de kanttekening dat
het bestaan van door de rechter aanvaard beleid niet wegneemt dat discussie mogelijk is over de vraag of is voldaan aan de
voorwaarden voor toepassing daarvan. Zie de noot van A.T Marseille & M. Wever bij CBb 15 mei 2018,
ECLI:NL:CBB:2018:279, AB 2019/48.

7

beperkter. De aard en/of inhoud van het besluit rechtvaardigt — los van de kracht van de argumenten
die er in het bezwaarschrift tegen zijn aangevoerd — dat een hoorzitting plaatsvindt. Met het enkele
feit dat bezwaar is gemaakt, is in zekere zin voldoende twijfel gewekt over de juistheid van het bestreden besluit om de gelegenheid te bieden te worden gehoord.
Belangrijk om tot slot nog te noemen is dat bij een bezwaarschrift waarbij van horen wordt afgezien
vanwege kennelijke niet-ontvankelijkheid, er geen inhoudelijke heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Dat is bij een kennelijk ongegrond bezwaar anders, daar wordt het bezwaar wel gewoon inhoudelijk beoordeeld maar enkel met een vereenvoudigde procedure afgedaan. Het begrip
'kennelijk' is geen onderdeel van het dictum van het besluit op bezwaar, maar een onderdeel van de
motivering van de procedurele beslissing om een hoorzitting achterwege te laten.
2.4 Veronderstellingen over het gebruik van art. 7:3 onder a en b Awb
Om de impact van het schrappen van de mogelijkheid om bij kennelijk niet-ontvankelijke en kennelijk
ongegronde bezwaren af te zien van het horen te onderzoeken, hebben we op basis van de hiervoor
gegeven beschrijving van de bezwaarprocedure een aantal veronderstellingen geformuleerd. Die toetsen wij in de komende hoofdstukken aan de hand van objectieve gegevens (cijfers en gegevens over
de afdoening van bezwaren, beleid en werkinstructies) en interviews met personen die bij een aantal
bestuursorganen betrokken zijn bij de afhandeling van bezwaren.
Aan onze veronderstellingen ligt ten grondslag dat art. 7:3 Awb is geformuleerd als een bevoegdheid.
Bestuursorganen mogen altijd de gelegenheid bieden te worden gehoord, ook als het ingediende bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Het is daarom geen gegeven dat gebruik
wordt gemaakt van de mogelijkheid om op grond van 7:3 onder a en b Awb af te zien van het horen.
Dat dit gebeurt, ligt echter wel voor de hand. Het horen van bezwaarmakers kan laagdrempelig en
informeel worden georganiseerd, maar brengt altijd een bepaalde werklast met zich mee. Gezien het
belang van een doelmatige inzet van beperkte capaciteit, is de verwachting dat bestuursorganen de
mogelijkheid om af te zien van het horen in bepaald gevallen wel zullen benutten. Tegelijkertijd is het
horen een essentieel onderdeel van de bezwaarprocedure. Mede gezien de jurisprudentie over de
toepassing van art. 7:3 Awb betekent dit dat bestuursorganen terughoudend moeten omgaan met de
bevoegdheid af te zien van horen. Het valt dan ook op voorhand niet te verwachten dat bij een groot
deel van de bezwaren wordt afgezien van het horen op grond van art. 7:3 onder a en b Awb. Onze
eerste veronderstelling luidt daarom:
H1. Gezien het belang dat de wetgever hecht aan het horen in bezwaar, zal (naar verhouding)
slechts een klein deel van de beslissingen op bezwaar worden genomen zonder hoorzitting.
We verwachten dat de bevoegdheid om bij een kennelijk ongegrond bezwaar niet te horen, minder
vaak zal worden gebruikt dan de bevoegdheid niet te horen vanwege een kennelijk niet-ontvankelijk
bezwaar. De vraag of een bezwaar niet alleen ongegrond, maar zelfs kennelijk ongegrond is, vraagt om
een ingewikkeldere beoordeling dan voor kennelijke niet-ontvankelijkheid het geval is. De meeste bezwaren zijn nu eenmaal ongegrond en zullen bij beoordelaars ervan na eerste lezing ook overkomen
als ongegrond. Echter, dat is onvoldoende reden om van het horen af te zien. Bovendien moet in de
beslissing op bezwaar niet alleen gemotiveerd worden dat het bezwaar ongegrond is, maar ook dat dit
kennelijk het geval is en dat dus niet gehoord hoefde te worden. De vraag is of de voordelen van de
toepassing van art. 7:3 onder b Awb (niet horen, geen verslag ex. art. 7:7 Awb schrijven, etc.) opwegen

8

tegen de nadelen (tamelijk ingewikkelde beoordeling, extra motiveringsplicht in de beslissing op bezwaar). Ook is het denkbaar dat de risico’s op een rechterlijke vernietiging van het achterwege laten
van horen vanwege kennelijke ongegrondheid van het bezwaar in de praktijk als zodanig hoog worden
ingeschat dat om die reden het horen niet vaak zal worden overgeslagen.
De beoordeling of sprake is van een kennelijk niet-ontvankelijk bezwaar is meer zwart/wit dan bij kennelijk ongegrond het geval is. Bovendien liggen een niet-ontvankelijk en kennelijk niet-ontvankelijk
bezwaar niet zover uiteen als een ongegrond en een kennelijk ongegrond bezwaar. Ook als uit enig
aanvullend onderzoek (bijvoorbeeld na het stellen van een schriftelijke of mondelinge vraag om verduidelijking) blijkt dat het bezwaar niet-ontvankelijk is, kan er voor worden gekozen een hoorzitting
achterwege te laten. Wij verwachten daarom dat van de mogelijkheid een niet-ontvankelijk bezwaar
als kennelijk niet-ontvankelijk af te doen sneller gebruik zal worden gemaakt. Onze veronderstelling
luidt:
H2. Bestuursorganen zullen kennelijke niet-ontvankelijkheid van het bezwaar vaker zien als reden om van het horen af te zien dan kennelijke ongegrondheid.
Deze eerste twee veronderstellingen zien op de verhouding tussen niet-ontvankelijk en ongegrond en
de kennelijke variant en over de verhouding tussen het gebruik van respectievelijk art. 7:3 onder a Awb
en 7:3 onder b Awb. De vervolgvraag richt zich op eventuele verschillen tussen bestuursorganen. Ook
als onze eerste veronderstellingen kloppen, hoeft dat niet te betekenen dat elk bestuursorgaan even
vaak zal afzien van horen. De vraag is welke factoren van belang zijn voor de terughoudendheid waarmee bestuursorganen omgaan met de mogelijkheid gebruik te maken van art. 7:3 onder a en b Awb.
Uit de eerste evaluatie van de Awb (1996) blijkt dat de bezwaarprocedure bij zogenaamde beschikkingenfabrieken – dat wil zeggen: bij bestuursorganen die grote aantallen, sterk gebonden en grotendeels
geautomatiseerde (vaak financiële) besluiten nemen – primair functioneert als correctiemechanisme.
Bij die bestuursorganen ligt toepassing van art. 7:3 a en b meer voor de hand dan bij de zogeheten
beschikkingenateliers, waar de besluitvorming een veel minder gestandaardiseerd karakter heeft en
waar over het algemeen veel minder besluiten worden genomen. Dit mondt uit in de volgende veronderstelling:
H3. Bestuursorganen die een of meer kenmerken van een beschikkingenfabriek hebben, zullen
relatief vaker gebruik maken van de bevoegdheid om op grond van art. 7:3 onder a en b Awb
af te zien van horen.
Tot slot vermoeden we dat de mate waarin wordt ingezet op de informele afhandeling van bezwaren
van belang is. De informele aanpak kan ook van toegevoegde waarde zijn als het bestuursorgaan van
oordeel is dat het bezwaarschrift kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Door telefonisch
in contact te treden met de bezwaarmaker kan worden gesproken over het bezwaar, zonder dat daarvoor een hoorzitting hoeft te worden georganiseerd. Wij veronderstellen dat bestuursorganen die de
informele aanpak toepassen, bezwaren relatief minder vaak afdoen onder verwijzing naar art. 7:3 Awb
onder a en/of b Awb. We verwachten dat een telefonische toelichting van het besluit en uitleg over
waarom het bezwaar niet tot een ander oordeel kan leiden, in veel gevallen zal leiden tot intrekking
van het bezwaar of er ten minste voor zorgt dat een bezwaarmaker geen behoefte meer heeft aan een
reguliere hoorzitting. Een en ander mondt uit in de volgende veronderstelling:

9

H4. Naarmate bestuursorganen met meer resultaat een informele werkwijze bij bezwaarbehandeling hanteren, maken ze minder vaak gebruik van de bevoegdheid af te zien van horen
omdat een bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
In de volgende hoofdstukken doen we verslag van ons onderzoek gericht op het in kaart brengen van
de frequentie van het gebruik van de bevoegdheid van art. 7:3, aanhef en onder a en b Awb.

10

3. Frequentie van het gebruik van de bevoegdheid van art. 7:3 onder a en b Awb
3.1 Opzet van de inventarisatie
Om zicht te krijgen op de frequentie van het gebruik van de bevoegdheid van art. 7:3 onder a en b Awb
hebben we daarover bij een aantal overheidsorganisaties gegevens verzameld van de jaren 2019, 2020
en 2021.
Het betreft gegevens over het aantal ingediende bezwaren, het horen van partijen in de bezwaarprocedure (hoe vaak is gehoord, hoe vaak is van horen afgezien vanwege de toepassing van de in art. 7:3
Awb neergelegde bevoegdheden (niet alleen die onder a en b, maar ook die onder c, d en e) en de
wijze van afdoening (is het bezwaar afgedaan door middel van een beslissing op het bezwaar of is het
bezwaar ingetrokken, al dan niet na informeel contact met de bezwaarmaker?).
De aspecten van de bezwaarbehandeling waarvoor geldt dat we ten behoeve van dit onderzoek geïnteresseerd zijn in de frequentie waarin ze zich bij verschillende overheidsorganisaties voordoen, zijn in
figuur 3.1 in beeld gebracht.17
Figuur 3.1: Verloop bezwaarprocedure en de rol van het horen

Binnengekomen
bezwaren

Formele behandeling

Informele afdoening

Horen blijft
achterwege
vanwege
toepassing
7:3-a/b Awb
toegepast

Gelegenheid gegeven tot horen

antwoordkaart

Hoorzitting gehouden
Partijen zien af
van hoorzitting

17 De figuur is in zekere zin een vereenvoudiging van de werkelijkheid. Denkbaar is dat de bezwaarprocedure wel start met

een informeel traject, maar zonder succes, waarna het bezwaar verder in het formele traject wordt behandeld. De aanduiding ‘informele afdoening’ in het meest linkse blokje ziet op bezwaren die met succes (d.w.z. resulterend in intrekking) informeel zijn behandeld.

11

Met de in de figuur opgenomen gegevens kunnen we vaststellen in welke mate een bepaald bestuursorgaan toepassing heeft gegeven aan art. 7:3 onder a en b Awb en hoe het gebruik van die bevoegdheden zich verhoudt tot de wijze van behandeling van bezwaren door het betreffende bestuursorgaan.
Het is ondoenlijk en ook niet nodig om gegevens te verzamelen bij alle Nederlandse overheidsorganisaties die bezwaren behandelen. Een selectie volstaat. Bij de selectie hebben we onderscheid gemaakt
tussen twee categorieën overheidsorganisaties.
De eerste categorie bestaat uit overheidsorganisaties die jaarlijks grote aantallen bezwaarschriften behandelen. We hebben informatie verzameld van de volgende organisaties op rijksniveau: Belastingdienst Inkomstenbelasting, Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG), Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND), Rijkdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), Centraal Administratiekantoor (CAK),
Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ), Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR), Nederlandse
Voedsel- en Waterautoriteit (NVWA), het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) en
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV). Verder hebben we van de gemeente Rotterdam informatie verzameld.
De tweede categorie bevat een selectie van gemeenten en overige overheidsorganisaties met wat minder bezwaarschriften. Op basis van een gestratificeerde steekproef uit de Nederlandse gemeenten
hebben we cijfers verkregen van de gemeenten Zeewolde, Horst aan de Maas, Krimpenerwaard, Son
en Breugel, Teylingen, Wierden, Epe, Wassenaar, Altena en Noordoostpolder. Daarnaast ontvingen we
gegevens van de Rijksdienst voor Digitale Infrastructuur (voorheen Agentschap Telecom) en het Mondriaanfonds.
De cijfers zijn verkregen op basis van een vragenlijst waarin is gevraagd hoeveel bezwaarschriften zijn
afgedaan in 2019, 2020 en 2021 en in hoeveel van die bezwaarschriften een hoorzitting is georganiseerd. Daarnaast is gevraagd om voor 2021 aan te geven hoe vaak geen hoorzitting is georganiseerd
omdat (i) het bezwaar op informele wijze is afgedaan en/of omdat het is ingetrokken, (ii) het bezwaar
kennelijk niet-ontvankelijk was (art. 7:3 onder a Awb), (iii) het bezwaar kennelijk ongegrond was (art.
7:3 onder b Awb), (iv) partijen aangaven daar geen behoefte aan te hebben (art. 7:3 onder c Awb), (v)
aan partijen een antwoordkaart is gestuurd met het verzoek die te retourneren als men behoefte had
te worden gehoord, maar de antwoordkaart niet is teruggestuurd of op de antwoordkaart is aangegeven dat er geen hoorzitting hoefde te worden gehouden (art. 7:3 onder d Awb) of omdat (vi) aan het
bezwaar volledig tegemoet was gekomen en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen
konden worden geschaad (art. 7:3 onder e Awb).
Bijzonderheden met betrekking tot de gegevensverzameling
Cijfers over de wijze van behandeling van bezwaarzaken zijn in wisselende mate beschikbaar. Geen
van de door ons benaderde bestuursorganen kon alle cijfers leveren waarom we vroegen. Een aantal
bestuursorganen reageerde in het geheel niet en een aantal andere verwees naar jaarverslagen,
waarin veelal maar een beperkte hoeveelheid van de voor dit onderzoek relevante gegevens te vinden
was. Ten slotte waren er bestuursorganen die de meeste van door ons gevraagde gegevens konden
aanleveren. Echter, voor alle bestuursorganen gold dat men geen gegevens kon leveren over de vraag
hoe vaak aan partijen een antwoordkaart was gestuurd en wat daarop de reactie was (art. 7:3 onder
d Awb) en hoe vaak aan het bezwaar volledig tegemoet was gekomen en om die reden geen hoorzitting
was gehouden.

12

De verzamelde gegevens kunnen op twee manieren onvolledig zijn. Allereerst kunnen de geleverde
gegevens slechts een deel, maar niet alle door ons gevraagde gegevens omvatten. Daarnaast konden
sommige overheidsorganisaties niet in alle gevallen precieze cijfers leveren, maar deels alleen schattingen.18
3.2 Uitkomst van de inventarisatie
Hieronder laten we een aantal tabellen zien met gegevens van de 23 bestuursorganen die ons van
cijfers over hun bezwaarprocedure hebben voorzien. De cijfers betreffen het jaar 2021.
Voor elk van de bestuursorganen zijn in de tabellen gegevens opgenomen over hoeveel bezwaarzaken
in 2021 zijn afgedaan, welk percentage daarvan informeel is afgedaan, hoe vaak een hoorzitting is
gehouden, in welk percentage van de bezwaren toepassing is gegeven aan art. 7:3 onder a en b Awb
en welk percentage van de bezwaren op een hoorzitting is behandeld.
Daarnaast bevatten de tabellen (in de onderste rij) informatie over de verhouding tussen het aantal
bezwaren dat informeel is afgedaan enerzijds en het aantal bezwaren dat kennelijk niet-ontvankelijk
of kennelijk ongegrond is verklaard anderzijds.19 Dit ter toetsing van de veronderstelling dat naarmate
meer bezwaren informeel worden afgedaan, minder bezwaren kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk
ongegrond worden verklaard.
We laten eerst in de tabellen 3.1a en 3.1b de resultaten van de cijfermatige inventarisatie bij de 11
grotere overheidsorganisaties zien.
Tabel 3.1a Bezwaarbehandeling bij grotere overheidsorganisaties

Aantal bezwaren 2021
Informele aanpak
Hoorzitting
7:3a
7:3b
7:3ab als % van ia+7:3ab21

UWV

Belastingdienst Inkomstenbelasting

IND20

Rotterdam

RVO

82.200

72.032

13.800

13.367

12.242

30%
18%
?
?

?
?
?
?

6%
37%
5%
49%

11%
74%
14%
0%

20%
35%
12%
2%

?

?

90%

56%

41%

18 Het betreft CAK, Mondriaanstichting, NVWA, RVO en Rotterdam (hoorzittingen). Voorts geldt voor CIZ dat de aangele-

verde cijfers bezwaarschriften betreffen tegen besluiten op grond van de Wet Langdurige Zorg, dat de cijfers van het ministerie van Financiën, Inkomstenbelasting uitsluitend het onderdeel LWB van het ministerie betreffen en dat de reden dat bij
UWV een aantal cijfers ontbreekt, is dat er geen registratie beschikbaar is over redenen voor het afzien van horen.
19 Het betreft, uitgaande van het de categorie bezwaren waarin het niet tot een hoorzitting is gekomen omdat de zaak informeel is afgedaan of omdat toepassing is gegeven aan art. 7:3 onder a of b Awb, het aandeel daarin van de afdoening met
toepassing van art. 7:3 onder a of b Awb.
20 Omdat aan het begin van het onderzoek onduidelijk was of we op tijd gegevens van de IND zouden kunnen krijgen, hebben we, met medewerking van de Specialistenvereniging Migratierechtadvocaten een webenquête gehouden onder vreemdelingenrechtadvocaten, waaraan 29 advocaten deelnamen. Die rapporteerden over de in totaal 354 zaken waarbij ze in
2021 waren betrokken (155 ‘regulier’, 125 ‘mvv’ en 74 ‘overig’) gemiddeld genomen een iets hoger percentage zaken
waarin het bezwaar was afgedaan met toepassing van art. 7:3 onder b Awb dan uit de aan ons door IND verstrekte gegevens blijkt. Het door de vreemdelingenrechtadvocaten gerapporteerde percentage zaken waarin toepassing was gegeven
aan art. 7:3 onder b Awb verschilde niet tussen de categorieën ‘regulier’ (57%), ‘mvv’ (56%) en ‘overig’ (58%).
21 Ter toelichting (IND als voorbeeld): 6% van de bezwaren wordt informeel afgedaan, 54% van de bezwaren wordt hetzij
kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, hetzij kennelijk ongegrond verklaard. Voor 60% van de bezwaren geldt dat niet een

13

Tabel 3.1b Bezwaarbehandeling bij grotere overheidsorganisaties
CAK

CBR

CIZ

VWS

NVWA

IMG

Aantal bezwaren 2021

7.000

4.019

1.973

1.686

1.680

1.583

Informele aanpak
Hoorzitting
7:3a
7:3b

64%
1%
0,1%
0,01%

26%
?
8%
28%

?
11%
?
?

12%
10%
12%
28%

9%
77%
13%
0,3%

?
?
?
?

7:3ab als % van ia+7:3ab

0,001%

58%

?

77%

59%

?

In de tabellen 3.2a en 3.2b zijn de resultaten te zien van de cijfermatige inventarisatie bij 12 relatief
kleinere overheidsorganisaties.
Tabel 3.2a Bezwaarbehandeling bij kleinere overheidsorganisaties
RDI22

Krimpenerwaard

Horst ad
Maas

Epe

Mondriaanfonds

Teylingen

Aantal bezwaren 2021

325

222

206

194

130

125

Informele aanpak
Hoorzitting
7:3a
7:3b

61%
7%
20%
10%

42%
44%
10%
0,5%

14%
58%
1%
0%

42%
43%
0%
?

?
50%
?
?

28%
67%
5%
0%

7:3ab als % van ia+7:3ab23

33%

20%

7%

?

?

15%

Tabel 3.2b Bezwaarbehandeling bij kleinere overheidsorganisaties
Noordoostpolder

Altena

Zeewolde

Son en
Breugel

Wierden

Wassenaar

Aantal bezwaren 2021

118

107

86

51

50

37

Informele aanpak
Hoorzitting
7:3a
7:3b

62%
29%
9%
0%

22%
?
?
0%

38%
47%
15%
0%

39%
47%
8%
0%

26%
58%
4%
0%

43%
35%
0%
?

7:3ab als % van ia+7:3ab

12%

?

28%

17%

13%

?

Welk beeld komt uit de tabellen naar voren?
Bij de beschouwing van de tabellen valt allereerst op dat bij een behoorlijk deel van de overheidsorganisaties waarvan we informatie hebben ontvangen, de informatie niet compleet is. Het betreft 9 van
hoorzitting wordt gehouden vanwege informele afdoening of toepassing van art 7:3 onder a of b Awb. Het aandeel van de
met toepassing van art. 7:3 onder a of b Awb afgedane bezwaren daarin is 90% (54 is 90% van 60).
22 Zie paragraaf 4.4. voor een toelichting op de invloed van de werkwijze van RDI op de frequentie waarmee art. 7:3 onder b
Awb wordt toegepast.
23 Met ‘7:3ab als % van ia+7:3ab’ wordt bedoeld: het aandeel zaken dat met toepassing van art. 7:3 onder a of b Awb wordt
afgedaan van de zaken die hetzij informeel, hetzij met toepassing van art. 7:3 onder a of b Awb worden afgedaan.

14

de 23 organisaties. Dat neemt niet weg dat we op basis van de wel verkregen gegevens een behoorlijk
goed beeld kunnen geven van het gebruik van de bevoegdheid af te zien van horen in bezwaar, en van
de verschillen tussen overheidsorganisaties in het gebruik van die bevoegdheid.
Het beeld dat uit de verzamelde gegevens naar voren komt is dat bijna alle bestuursorganen met enige
regelmaat gebruik maken van de bevoegdheid het horen achterwege te laten omdat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk is (art. 7:3 onder a Awb), maar dat er tussen bestuursorganen zeer grote verschillen bestaan in het gebruik van de bevoegdheid het horen achterwege te laten omdat het bezwaar
kennelijk ongegrond is (art. 7:3 onder b Awb). Bestuursorganen van gemeenten maken bijna nooit
gebruik van die bevoegdheid, maar enkele bestuursorganen van de rijksoverheid en uitvoeringsorganisaties gebruiken de bevoegdheid juist royaal. Met andere woorden: de spreiding in de toepassing
van art. 7:3 onder b Awb is veel groter dan de spreiding in de toepassing van art. 7:3 onder a Awb.24
Daarnaast blijkt uit de gegevens dat bijna alle bestuursorganen die aan het onderzoek deelnamen
enige vorm van informele aanpak van bezwaren hanteren. Het aantal bezwaren dat informeel wordt
afgedaan varieert echter sterk.
De cijfermatige gegevens bieden ten slotte enig zicht op het verband tussen het met succes toepassen
van de informele aanpak en het gebruik van de bevoegdheid van art. 7:3 onder a en/of b Awb. Bij
sommige bestuursorganen is sprake van een duidelijk verband, maar er zijn ook bestuursorganen waar
dat verband geheel afwezig is.
3.3 Toetsing van de vier hypothesen
Met behulp van de cijfermatige inventarisatie kunnen we kijken in hoeverre de behandeling van de
bezwaren door de 23 overheidsinstanties overeenstemt met de in de veronderstellingen die daarover
in de vier in paragraaf 2.4 geformuleerde hypotheses zijn geformuleerd. Hypothese 1 luidde als volgt:
H1. Gezien het belang dat de wetgever hecht aan het horen in bezwaar, zal (naar verhouding)
slechts een klein deel van de beslissingen op bezwaar worden genomen zonder hoorzitting.
Hypothese 1 is gebaseerd op het idee van de wetgever dat bezwaar een procedure is die zich kenmerkt
door contact tussen overheid en burger. Het ligt dan voor de hand dat bestuursorganen de toepassing
van art. 7:3 onder a en b zo veel mogelijk beperken. In figuur 3.2 is te zien in hoeverre de door ons
verzamelde gegevens die veronderstelling bevestigen.

24 Dat wordt geïllustreerd in figuur 3.3.

15

Figuur 3.2 Percentage bezwaren dat is afgedaan met toepassing van art. 7:3 onder a en b Awb25
100
80
60
40
20
0
RVO

IND

Rdm

CAK

CBR

VWS NVWA

RDI

Krpw HadM

Tyl

NOP

Zwld

SeB

Wrd

Uit de figuur (waarin het overheidsorgaan dat in 2021 het grootste aantal bezwaren behandelde helemaal links staat en het overheidsorgaan dat de minste bezwaren afdeed helemaal rechts) blijken grote
verschillen in de mate waarin overheidsorganisaties bezwaren afdoen met toepassing van art. 7:3 onder a en b Awb. Bij zes van de vijftien organisaties in de tabel ligt het onder de 10%,26 bij vijf ligt het
tussen de 10 en 15%,27 bij vier bedraagt het 30% of meer.28 De cijfers zeggen niets over hoe vaak overheidsorganen gemiddeld genomen toepassing geven aan art. 7:3 onder a en b Awb, maar ze laten wel
zien dat spaarzame toepassing geen regel is en dat de onderlinge verschillen heel erg groot zijn. Overigens wil afdoening met toepassing van art. 7:3 onder a en b Awb niet zeggen dat er geen contact is
geweest tussen bestuursorgaan en bezwaarmaker. Het kan voorkomen dat wanneer informeel contact
niet tot een oplossing voor het bezwaar leidt, het bezwaar wordt afgedaan met toepassing van art. 7:3
onder a of b Awb. Al met al wordt hypothese 1 niet bevestigd door de verzamelde gegevens.
De tweede hypothese luidde als volgt:
H2. Bestuursorganen zullen kennelijke niet-ontvankelijkheid van het bezwaar vaker zien als reden om van het horen af te zien dan kennelijke ongegrondheid.
In figuur 3.3 is te zien in hoeverre die veronderstelling wordt bevestigd op basis van de door ons verzamelde gegevens. Hypothese 2 impliceert dat het aantal bezwaren dat bestuursorganen met toepassing van art. 7:3 onder a of b Awb afdoen, varieert, maar dat steeds geldt dat het aantal met toepassing
van art. 7:3 onder a Awb afgedane bezwaren groter is dan het aantal met toepassing van art. 7:3 onder
b Awb afgedane bezwaren. In figuur 3.3 is te zien in hoeverre dat het geval is.

25 De in deze en volgende figuren gebruikte afkortingen van gemeenten beduiden het volgende: Rdm: Rotterdam; Krpw:

Krimpenerwaard; HadM: Horst aan de Maas; Tyl: Teylingen; NOP: Noordoostpolder; Zwld: Zeewolde; SeB: Son en Breugel;
Wrd: Wierden.
26 CAK, Horst aan de Maas, Teylingen, Noordoostpolder, Son en Breugel en Wierden.
27 RVO, Rotterdam, NVWA, Krimpenerwaard en Zeewolde.
28 IND, CBR, VWS en RDI.

16

Figuur 3.3 Kennelijk niet-ontvankelijk versus kennelijk ongegrond verklaarde bezwaren
50
40
30
20
10
0
CAK HadM Wrd

Tyl

IND

SeB

CBR

NOP Krpw RVO

% bezwaren waarin art. 7:3a is toegepast

VWS NVWA Rdm

Zwd

RDI

% bezwaren waarin art. 7:3b is toegepast

In de figuur staan de overheidsorganisaties op volgorde van de mate waarin ze bezwaren afdoen met
toepassing van art. 7:3 onder a (kennelijk niet-ontvankelijk). Helemaal links in de figuur staat het overheidsorgaan dat relatief het minst vaak van die bevoegdheid gebruikmaakt, helemaal rechts de overheidsorganisatie dat het vaakst doet.
Uit de figuur blijkt dat de veronderstelling maar dele wordt bevestigd. Weliswaar geldt voor twaalf van
de vijftien overheidsorganen die in de figuur zijn opgenomen dat ze vaker toepassing geven aan art.
7:3 onder a Awb dan aan art. 7:3 onder b Awb (waarvan zeven die in het geheel geen toepassing geven
aan art. 7:3 onder b Awb29), maar er zijn ook drie bestuursorganen30 die (zeer) veel vaker toepassing
geven aan art. 7:3 onder b Awb dan aan art. 7:3 onder a Awb. Derhalve wordt de hypothese voor een
aantal bestuursorganen bevestigd, maar voor een aantal andere nadrukkelijk niet.
Hypothese 3 luidde als volgt:
H3. Bestuursorganen die een of meer kenmerken van een beschikkingenfabriek hebben, zullen
relatief vaker gebruik maken van de bevoegdheid om op grond van art. 7:3 onder a en b Awb
af te zien van horen.
Op basis van de door ons verzamelde gegevens kunnen we niet voor elke overheidsorganisatie precies
bepalen in hoeverre die als beschikkingenfabriek is te kenschetsen. Wel weten we van alle organisaties
hoeveel bezwaren ze behandelen.
In figuur 3.4 zijn de overheidsorganisaties geordend naar het aantal bezwaren dat ze behandelen. De
overheidsorganisatie die in 2021 de meeste bezwaren behandelde staat helemaal links in de figuur, de
overheidsorganisatie die de minste bezwaren behandelde helemaal rechts. Voor elke overheidsorganisatie laten we zien hoe veel bezwaren het behandelt (de linkerkolom) en in welk percentage van de
bezwaren toepassing wordt gegeven aan art. 7:3 onder a of b Awb (de rechterkolom). De getallen
beduiden (voor de linkerkolom) het aantal in 2021 door de betreffende overheidsorganisatie behandelde bezwaren keer 100, en (voor de rechterkolom) het percentage van de bezwaren waarin toepassing wordt gegeven aan art. 7:3 onder a of b Awb. Zo is helemaal links in de figuur te zien dat de IND
in 2021 bijna 14.000 bezwaren heeft behandeld en dat in 54% van de gevallen toepassing is gegeven
aan art. art. 7:3 onder a of b Awb. Helemaal rechts in de figuur is te zien dat de gemeente Wierden in

29 Horst aan de Maas, Teylingen, Son en Breugel, Noordoostpolder, NVWA, Rotterdam en Zeewolde.
30 IND, CBR en VWS.

17

2021 50 bezwaren heeft behandeld en dat in 4% van de gevallen toepassing is gegeven aan art. art.
7:3 onder a of b Awb.
Figuur 3.4 Massaliteit bezwaarbehandeling en afdoening met toepassing van art. 7:3 onder a en b Awb
140

120
100
80
60
40
20
0

IND

Rdm

RVO

CAK

CBR

VWS

RDI

aantal bezwaren

Krpw HadM

Tyl

NOP

Zwl

SeB

Wrd

percentage 7:3 a/b

Wat zegt figuur 3.4 over hypothese 3? De figuur laat een duidelijk verband zien tussen het aantal bezwaren dat een overheidsorganisatie afhandelt en de mate waarin gebruik wordt gemaakt van de bevoegdheid van art. 7:3 onder a en b Awb.
Met toepassing van de Spearman correlatie-coëfficiënt kunnen we vaststellen hoe sterk het verband
is en of het significant is. De Spearman correlatie-coëfficiënt bedraagt .83. Dat duidt op een sterk verband tussen het aantal bezwaren dat een overheidsorganisatie afhandelt en de mate waarin gebruik
wordt gemaakt van de bevoegdheid van art. 7:3 onder a en b Awb. Het verband is significant.31
Toch vertelt dat sterke verband niet het hele verhaal. Want er is ook een tegenstrijdigheid zichtbaar in
de figuur. Kijken we naar de overheidsorganisaties die relatief weinig bezwaren afhandelen, dan is te
zien dat die (op een uitzondering na: RDI) ook allemaal weinig gebruikmaken van de bevoegdheid van
art. 7:3 onder a en b Awb. Kijken we echter naar de bestuursorganen die veel bezwaren afhandelen,
dan maken sommige daarvan (zeer) veelvuldig gebruik van de bevoegdheid van art. 7:3 onder a en b
(IND, CBR en VWS) terwijl andere daar juist (zeer) spaarzaam gebruik van maken (Rotterdam, RVO en
CAK).
Figuur 3.4 maakt daarmee ook duidelijk dat het feit dat een overheidsorganisatie veel bezwaren behandelt, niet onvermijdelijk betekent dat art. 7:3 onder a en b Awb veelvuldig wordt toegepast.
Ten slotte hypothese 4. Die luidde als volgt:
H4. Naarmate bestuursorganen met meer resultaat een informele werkwijze bij bezwaarbehandeling hanteren, maken ze minder vaak gebruik van de bevoegdheid af te zien van horen
omdat een bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is.
31 De significantie is <.001. Dat betekent dat de kans dat het gevonden verband op toeval berust, minder dan 0,1% be-

draagt.

18

Ter toetsing van hypothese 4 zijn we benieuwd naar de verhouding tussen het aantal bezwaren dat
informeel is afgedaan enerzijds en het aantal bezwaren dat kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk
ongegrond is verklaard anderzijds. Hypothese 4 veronderstelt dat naarmate meer bezwaren informeel
worden afgedaan, minder bezwaren kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond worden verklaard. De cijfermatige gegevens die een licht kunnen laten schijnen op hypothese 4 zijn in figuur 3.5
samengebracht.
Figuur 3.5 Informele afdoening en afdoening met toepassing art. 7:3 onder a en b Awb
100
80

60
40
20
0
CAK

NOP

RDI

Krpw

SeB

Zwl

informele aanpak

Tyl

CBR

Wrd

RVO HadM VWS

Rdm NVWA IND

7:3ab tov informele aanpak & 7:3ab

Wat is in de figuur te zien? De figuur betreft alle overheidsorganisaties waarvan we weten in hoeveel
procent van de gevallen het bezwaar is afgedaan door de informele aanpak (de groene staven) en welk
deel van de bezwaren informeel of door toepassing van art. 7:3 onder a of b zijn afgedaan. We hebben
de bestuursorganen geordend naar de mate waarin ze bezwaren informeel afdoen. Het bestuursorgaan dat dat het meest doet (CAK, in 64% van de zaken) staat helemaal links, het bestuursorgaan dat
dat het minste doet (IND, in 6% van de zaken) staat helemaal rechts. Op grond van hypothese 4 zouden
de rechterkolommen (het percentage zaken waarin toepassing wordt gegeven aan art. 7:3a/b) een
opgaande lijn moeten laten zien.
Kijken we naar de figuur, dan is te zien dat er overheidsorganisaties zijn waarvoor geldt dat ze veel
zaken informeel afdoen en weinig zaken afdoen met toepassing van art. 7:3 onder a of b Awb (zie de
twee bestuursorganen uiterst links) of juist dat ze weinig zaken informeel afdoen en veel zaken afdoen
met toepassing van art. 7:3 onder a of b Awb (de drie bestuursorganen uiterst rechts) maar er zijn ook
overheidsorganisaties waarvoor geldt dat ze zowel veel bezwaarzaken informeel of door intrekking
afdoen, als ook dat ze veelvuldig art. 7:3 onder a en/of b Awb toepassen, of dat ze juist weinig gebruik
maken van de informele aanpak, maar ook weinig bezwaren afdoen met toepassing van art. 7:3 onder
a en/of b Awb.
Met toepassing van de Spearman correlatie-coëfficiënt kunnen we vaststellen hoe sterk het verband
is en of het significant is. De Spearman correlatie-coëfficiënt bedraagt -.77. Dat duidt op een sterk
negatief verband tussen het percentage bezwaarzaken dat bestuursorganen informeel afdoen en het
percentage bezwaarzaken waarin ze afzien van het horen van de bezwaarmaker omdat het bezwaar

19

kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is. Het verband is significant.32 Dat betekent dat we
op basis van de door ons verzamelde gegevens hypothese 4 kunnen bevestigen: bestuursorganen die
sterker inzetten op een informele werkwijze, verklaren bezwaarschriften minder vaak kennelijk nietontvankelijk of kennelijk ongegrond.
Al met al worden op grond van de door ons verzamelde gegevens hypotheses 3 en 4 bevestigd, wordt
hypothese 2 deels bevestigd en wordt hypothese 1 niet bevestigd. Een kanttekening bij die bevindingen is dat ze zijn gebaseerd op cijfers over de uitkomst van de bezwaarprocedure en dat die uitkomst
op verschillende manieren kan worden bereikt, wat de betekenis van die cijfers kan kleuren.33 Het
volgende hoofdstuk, waarin verslag wordt gedaan van de bevindingen uit documentstudie en interviews bij de overheidsorganisaties waarvan we cijfers over de bezwaarbehandeling hebben ontvangen,
biedt de mogelijkheid de cijfers die in dit hoofdstuk zijn gepresenteerd, te interpreteren en zo nodig
te nuanceren.

32 De significantie is <.001. Dat betekent dat de kans dat het gevonden verband op toeval berust, minder dan 0,1% be-

draagt.
33 Als voorbeeld: de eerder in dit hoofdstuk genoemde mogelijkheid dat er zowel informeel contact is geweest met de bezwaarmaker, als dat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is verklaard.

20

4. Werkwijze bestuursorganen
4.1 Inleiding
Op basis van de verkregen data over bezwaar en de toepassing van de uitzonderingen van art. 7:3
onder a en b Awb van de bestuursorganen waarvan in het vorige hoofdstuk verslag is gedaan spraken
we vervolgens met vertegenwoordigers van een aantal van deze overheden. In dit hoofdstuk doen we
verslag van die gesprekken. De interviews zijn telkens afgenomen door twee onderzoekers. Het verslag
dat van de gesprekken is gemaakt is ter controle en fiattering aan de gesprekspartner voorgelegd. We
spraken met medewerkers van de gemeenten Krimpenerwaard en de gemeente Zeewolde (onderdeel
van de ambtelijke samenwerkingsorganisatie Meerinzicht). Verder namen we interviews af van medewerkers van de RDI, RVO, CBR, IMG, UWV en IND.
Bij de overheidsorganisaties waar we informatie hebben verzameld over de frequentie van het gebruik
van de bevoegdheid van art. 7:3 onder a en b Awb, verzamelden we ook informatie over de wijze
waarop de bezwaarbehandeling bij die overheidsorganisaties is georganiseerd. Samen met de bevindingen uit de interviews leverde dat informatie op die we in de volgende paragrafen beschrijven.
4.2 Documenten
De meeste organisaties hebben een beschrijving vastgelegd van de inrichting van de bezwaarprocedure. Veelal bevat die beschrijving een herhaling van de bepalingen van hoofdstuk 6 en van de afdelingen 7.1 en 7.2 van de Awb. De status is meestal die van een AO (administratieve organisatiebeschrijving) of van een interne werkinstructie. Vaak wordt die beschrijving van de regels gecombineerd met
een beschrijving van de verdeling van de verantwoordelijkheden voor de behandeling van bezwaarschriften en de wijze van behandeling in de organisatie.
Het gaat bij die interne organisatie van de behandeling van bezwaarschriften over de volgende punten:
- op welke wijze wordt contact gelegd met de indiener na ontvangst van het bezwaar en door
wie?
- wanneer wordt gebeld, gebeurt dat dan ook met de rechtshulpverlener?
- wanneer wordt gehoord, op welke wijze en wie zijn daarbij betrokken?
- wie herziet het primaire besluit, de vakafdeling of de bezwaarbehandelaar?
- wie beslist over niet-ontvankelijkverklaring?
Nadat een bezwaarschrift is ontvangen wordt door de meeste organisaties contact gelegd om te bezien
of informele behandeling mogelijk is en/of gewenst wordt. De meeste organisaties leggen dat contact
telefonisch, maar er zijn ook organisaties die langs schriftelijke weg contact zoeken en de bezwaarde
vragen aan te geven of informeel contact gewenst wordt. Veelal gebeurt dat door het sturen van een
schriftelijke ontvangstbevestiging waarin wordt gevraagd naar de wens van de bezwaarde. Dat is zeker
het geval wanneer in het bezwaarschrift niet expliciet wordt gevraagd om te worden gehoord; in dat
geval wordt dat meestal nog expliciet nagevraagd. Bellen met een rechtshulpverlener doen de meeste
organisaties niet omdat men – zo men zegt vaak op basis van ervaringen uit het verleden – verwacht
dat dit geen meerwaarde heeft. Rechtshulpverleners willen doorgaans worden gehoord, zo zou uit die
ervaringen blijken.
Het horen wordt op uiteenlopende manieren vormgegeven. Meer dan voor Covid-19 wordt tegenwoordig regelmatig de gelegenheid geboden telefonisch of online te worden gehoord, maar ook fysiek
21

horen komt voor. Zeker bij gemeentelijke overheden is fysiek horen de standaard; bij rijksdiensten
komt vaker online horen voor. Het horen vindt zowel plaats door externe commissies als in de vorm
van ambtelijk horen, dat laatste zeker bij de rijksdiensten.
De specifieke wijze waarop de organisatie met art. 7:3 onder a en b Awb omgaat komt in de bedoelde
documenten meestal niet aan de orde.
4.3 Informele behandeling
Opvallend is dat uit de gesprekken blijkt dat bij de meeste overheden de informele behandeling van
bezwaarschriften inmiddels onderdeel is van de standaard-werkwijze. De meeste organisaties nemen
contact op met de bezwaarmaker om te zien wat er speelt en of er eventueel behoefte is aan uitleg
over het genomen besluit. In veel gevallen (wisselend van minimaal 20% tot meer dan 50%) van de
zaken leidt zo’n gesprek tot een intrekking. Dat kan ook zijn omdat het bestreden besluit naar aanleiding van het bezwaar wordt herzien. Een aantal organisaties meldt tamelijk precies wat het contact
opleverde.
-

-

-

-

Zo werden in Zeewolde in 2021 in totaal 40 gesprekken met bezwaarmakers gevoerd, direct
na het indienen van het bezwaar. Die leidden tot 33 intrekkingen, waarbij 18 vanwege een
nadere toelichting op het besluit en 15 in reactie op een herziening van het besluit in het vervolg op het gesprek.
In Epe gold voor de helft van de intrekkingen in reactie op het informele contact dat die het
gevolg waren van een nadere toelichting op het bestreden besluit en voor de andere helft dat
ze het gevolg waren van een wijziging of intrekking van het bestreden besluit.
De RVO heeft als beleid on bezwaarmakers direct na het in behandeling nemen van hun bezwaar te bellen; in meer dan de helft van de gevallen bestaat daarna geen behoefte meer aan
een hoorzitting.
In de bezwaarprocedure bij het Ministerie van VWS wordt als regel direct na ontvangst van het
bezwaarschrift gebeld met de vraag of er behoefte is aan een hoorzitting. In de toelichting van
VWS op de aan ons aangeleverde cijfers wordt gemeld dat het telefonische contact mede een
verklaring biedt voor het feit dat in 75% van de bezwaarzaken niet wordt gehoord.

Vaak is het telefonisch contact voor bezwaarmakers een gelegenheid om inhoudelijk met het bestuursorgaan over de zaak te spreken en heeft men – ook als het besluit naar aanleiding van het contact niet
wordt herzien – geen behoefte meer aan een hoorzitting. Bij andere bestuursorganen is echter het
belang van de zaak zo groot dan men toch prijs stelt op een hoorzitting, ook als al uit het eerdere
contact duidelijk is geworden dat het bezwaar niet veel kans maakt.
Herziening van het primaire besluit vindt meestal plaats door een nieuw primair besluit te nemen, dat
het reeds genomen besluit vervangt of wijzigt. Bij sommige organisaties gebeurt herziening door een
besluit op bezwaar te nemen omdat het behandelende organisatieonderdeel de bevoegdheid heeft
het primaire besluit te wijzigen en dat op die manier efficiënter kan.
Uit de interviews komt naar voren dat het doel van het snel contact leggen met de bezwaarmaker is
om te zien wat er speelt en uitleg te kunnen geven over het besluit, maar dat het niet is gericht op het
bewerkstellingen van een bepaalde uitkomst van de bezwaarprocedure of op een bepaalde wijze van
behandeling van bezwaar.

22

De informele behandeling begint veelal met het opnemen van telefonisch contact met de bezwaarde.
Sommige organisaties nemen altijd telefonisch contact op, maar er zijn ook organisaties (UWV, CBR)
die geen telefonisch contact opnemen met rechtshulpverleners. Vaak is dat gebaseerd op de ervaring
dat rechtshulpverleners niet snel geneigd zijn tot een informeel gesprek omdat zij van oordeel zijn dat
een hoorzitting voor hun cliënt vaak meer kan opleveren. Maar er zijn wel degelijk organisaties die
toch ook bellen met rechtshulpverleners en die ook over die contacten positieve resultaten melden.
Anders dan tevoren werd verwacht is het niet zo dat de beschikkingenfabrieken geen informeel overleg voeren; dat doen zij wel en daarover rapporteren ze ook positieve uitkomsten, zij het dat, afhankelijk van het belang van het besluit voor de bezwaarde, intrekkingen soms minder vaak voorkomen.
Sommige organisaties die bellen als onderdeel van procedure laten de keuze daarvoor over aan de
medewerkers. Het resultaat is, zo begrepen wij in de gesprekken, dat sommige medewerkers telefonisch contact opnemen, terwijl anderen de voorkeur geven aan schriftelijke communicatie.
4.4 Toepassing van art. 7:3 onder a en b Awb
Over de wijze waarop organisaties art. 7:3 onder a en b Awb toepassen hebben we zoals gezegd in
werkinstructies of interne richtlijnen en AO’s niet veel terug kunnen vinden. Uit de interviews kwam
daarover wel het nodige naar voren. Op dat punt is er sprake van een behoorlijke variatie in de werkwijze. In algemene zin kan echter wel worden gezegd dat de bestuursorganen het houden van een
hoorzitting als een belangrijk onderdeel zien van de bezwaarprocedure. In veel gevallen wordt die ook
georganiseerd, zij het dat de wijze waarop dat gebeurt verschilt. Hoe vaak bezwaren op een hoorzitting
worden behandeld, hangt mede af van de mate waarin het vroegtijdig contact leidt tot overeenstemming tussen de bij het bezwaar betrokken partijen en intrekking van het bezwaar (al dan niet na herziening van het bestreden besluit). Als een hoorzitting plaatsvindt nadat eerst is geprobeerd een minnelijke oplossing voor het bezwaar te vinden, wil dat niet zeggen dat het horen zich beperkt tot standpuntuitwisseling tussen partijen. Ook een hoorzitting kan ertoe leiden dat een bezwaarzaak (alsnog)
in der minne wordt geschikt.
Kennelijk ongegrond
De meeste organisaties waarmee we spraken zien niet af van het horen vanwege het feit dat het bezwaar als kennelijk ongegrond wordt aangemerkt. Dat was anders bij de IND. Daar was de gevolgde
lijn dat wanneer in bezwaar in vergelijking met de zienswijze die voorafgaand aan het primaire besluit
was genomen geen nieuwe feiten of omstandigheden, gezichtspunten of argumenten naar voren werden gebracht, het bezwaar kennelijk ongegrond kon worden verklaard. In dergelijke gevallen werd dan
dus van horen afgezien. Sinds de Afdelingsuitspraak van 6 juli 2022 is de lijn gewijzigd in die zin dat
vaker geen zienswijze wordt gevraagd voorafgaand aan het primaire besluit.34 Een andere organisatie
die bezwaren ook wel kennelijk ongegrond verklaart, is de Rijksinspectie voor Digitale Infrastructuur,
die dat doet in gevallen waarin bezwaar wordt gemaakt tegen een factuur voor een bepaald toestel
dat bij de bezwaarde in bezit is. Daar is sprake van een dwingende wettelijke regel. Wanneer na (informeel) contact blijkt dat geen fout door het bestuursorgaan is gemaakt en de bezwaarde trekt het
bezwaar niet in, wordt met een verwijzing naar art. 7:3 onder b Awb afgezien van horen en het bezwaar
ongegrond verklaard.

34 ECLI:NL:RVS:2022:1918. De ratio van de wijziging lijkt te zijn als zeker is dat in reactie op een bezwaarschrift tegen een

bepaald besluit gehoord moet worden, het niet altijd van meerwaarde wordt geacht om ook al bij de voorbereiding van het
besluit met de betrokkene in gesprek te gaan.

23

Kennelijk niet-ontvankelijk
De toepassing van art. 7:3 onder a Awb komt bij de organisaties die we in het onderzoek hebben gesproken vaker voor. Op basis van recente jurisprudentie hanteren sommige organisaties inmiddels wel
soepeler beleid bij termijnoverschrijding. Het Instituut Mijnbouwschade (IMG) hanteert in plaats van
een 6-weken termijn een termijn van 12 weken. Bij andere organisaties wordt nadrukkelijker dan voorheen gekeken naar bijzondere persoonlijke omstandigheden bij termijnoverschrijding en wordt de
toetsing daarvan soepeler uitgevoerd.
Opvallend is wel dat enkele van de organisaties waarmee we spraken geen telefonisch contact opnemen na ontvangst van een bezwaarschrift buiten de termijn, maar in plaats daarvan een schriftelijke
reactie sturen met het verzoek om aan te geven waarom sprake is van een termijnoverschrijding. Wanneer daarop geen reactie komt wordt geen telefonisch contact opgenomen en wordt het bezwaar met
een verwijzing naar art. 7:3 onder a Awb zonder hoorzitting afgedaan en niet-ontvankelijk verklaard.
Daar staat tegenover dat in zaken waarin zich dat voordoet een enkel bestuursorgaan meldt dat wanneer er op inhoudelijke gronden reden is het primaire besluit aan te passen, men dat dan wel doet.

24

5. Conclusies
We eindigen dit rapport met een conclusie waarin we de belangrijkste bevindingen kort uiteenzetten.
In het onderzoek stond de volgende vraag centraal:
Welk verschillen zijn er tussen bestuursorganen in de frequentie waarmee ze bij het behandelen
van bezwaren gebruik maken van de bevoegdheid om af te zien van het horen omdat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk of kennelijk ongegrond is (art. 7:3, aanhef en onder a en b
Awb) en hoe kunnen die verschillen worden verklaard?
Het antwoord op deze vraag vonden we door daarover bij een aantal overheidsorganisaties gegevens
over 2019, 2020 en 2021 op te vragen, door hun beleid en regelgeving te analyseren en door – met
een aantal van hen – verdiepende interviews te houden. Een algemene disclaimer bij onze conclusies
is dat voor een behoorlijk aantal bestuursorganen geen volledige cijfers beschikbaar waren en dat we
de betrouwbaarheid van de verkregen cijfers niet kunnen controleren. Daarnaast is van belang dat
ondanks dat we bij het trekken van steekproef rekening hebben gehouden met representativiteit, het
mogelijk is dat de verkregen cijfers gezien het beperkt aantal bestuursorganen dat is onderzocht, niet
geheel representatief zijn voor het geheel aan bestuursorganen.
Uit onze cijfers bleek dat, afgezet tegen het totaal aantal behandelde bezwaren, verrassend vaak geen
hoorzitting georganiseerd wordt omdat sprake is van art. 7:3 onder a en/of b Awb. Uit onze inventarisatie blijkt verder dat sprake is van veel variatie in de frequentie waarmee bestuursorganen ervoor
kiezen af te zien van horen omdat ze het bezwaar kennelijk ongegrond achten. De meeste door ons
onderzochte bestuursorganen kiezen bijna of zelfs helemaal nooit voor deze mogelijkheid. Enkele van
de onderzochte bestuursorganen doen dat juist veelvuldig. Opvallend daarbij is dat bestuursorganen
van gemeenten, ook die van grote gemeenten, er nooit voor kiezen om bezwaren als kennelijk ongegrond af te doen. Wat betreft het afzien van horen wegens kennelijke niet-ontvankelijkheid van het
bezwaar, blijkt dat van deze mogelijkheid wel door alle onderzochte bestuursorganen wordt benut, zij
het in wisselende mate.
De verschillen in het gebruik van de bevoegdheid af te zien van horen vanwege de kennelijke nietontvankelijkheid van het bezwaar tussen bestuursorganen onderling zijn duidelijk minder groot dan
de verschillen tussen bestuursorganen in het gebruik van de bevoegdheid af te zien van horen vanwege
de kennelijke ongegrondheid van het bezwaar.
Een verklaring voor het gebruik van de bevoegdheid neergelegd in art. 7:3 onder a en b Awb vonden
we in de hoeveelheid te behandelen bezwaarschiften. Naarmate een bestuursorgaan meer bezwaren
behandelt, zullen bedrijfsmatige overwegingen, zoals snelheid en kosten, er eerder voor pleiten het
horen achterwege te laten. Een kanttekening daarbij is dat het beeld bij de bestuursorganen die de
meeste bezwaren behandelen niet eenduidig is. Kijken we naar de vier overheidsorganisaties die
meeste bezwaren afdoen, dan is te zien van dat Rotterdam en RVO niet in uitzonderlijk veel gevallen
toepassing geven aan art. 7:3 onder a en b Awb en dat het CAK bijna nooit gebruik maakt van die
bevoegdheid. Dat laat in ieder geval zien dat ‘veel bezwaren behandelen’ niet onvermijdelijk betekent
dat art. 7:3 onder a en b veelvuldig gebruikt worden.
Daarnaast vonden we een sterke aanwijzing dat de mate waarin bij de behandeling van bezwaren de
informele aanpak wordt toegepast en de frequentie waarmee art. 7:3 onder a en b Awb wordt toege-

25

past met elkaar samenhangen. Bestuursorganen die een groter deel van hun bezwaren informeel afdoen, maken overwegend veel minder gebruik van de bevoegdheid van art. 7:3 onder a en b Awb. Het
gebruik van de informele aanpak lijkt over het algemeen tamelijk goed ingeburgerd te zijn in de werkwijze van bestuursorganen die we onderzochten, vooral vergeleken met een aantal jaren geleden. Bovendien blijkt dat een substantieel deel van bezwaargeschillen ook informeel wordt opgelost, wat impliceert dat het informele traject – anders dan voorheen gebruikelijk – voor meer dan alleen het uitleggen van de procedure wordt benut.35
Dat laatste is, ook bezien in het licht van de voorgenomen wijziging van de Awb die informeel contact
met bezwaarmakers verplicht voordat van horen mag worden afgezien,36 als positief te beschouwen.
Op basis van de bevindingen van ons onderzoek verwachten wij dat als bestuursorganen werk maken
van de informele aanpak, de inperking van de mogelijkheid om vanwege kennelijke ongegrondheid of
kennelijke niet-ontvankelijkheid van het bezwaar af te zien van horen, geen noemenswaardige toename van het aantal hoorzittingen hoeft te betekenen.
Hoewel de informele aanpak door vrijwel alle door ons onderzochte bestuursorganen wordt toegepast, bleek uit ons onderzoek dat in elk geval op twee punten nog winst te behalen valt. Zo kiest een
aantal bestuursorganen ervoor niet telefonisch maar schriftelijk contact te zoeken met bezwaarmakers
als aan het bezwaar een gebrek kleeft waardoor het mogelijk kennelijk niet-ongegrond of kennelijk
niet ontvankelijk is. Het is moeilijk voorstelbaar dat dit schriftelijke contact dezelfde voordelen met
zich meebrengt als telefonisch of andere vormen van persoonlijk contact. Daarnaast lijken veel bestuursorganen nog steeds niet overtuigd van het nut om ook met professionele rechtsbijstandverleners informeel in contact te treden. De bestuursorganen die dat wel doen, melden daarover goede
resultaten. Toch is de betrokkenheid van een professionele gemachtigde bij een bezwaarzaak voor de
meerderheid van de bij dit onderzoek betrokken bestuursorganen een reden om geen informeel contact op te nemen. Wat dat betreft lijkt de (onnodige) koudwatervrees die als sinds de opkomst van
informele aanpak bij bestuursorganen bestaat, nog niet te zijn weggenomen. Nu is lang niet bij elk
bezwaargeschil een advocaat of andere professionele rechtshulpverlener betrokken, maar desondanks betreft het toch een aanzienlijk deel van de bezwaren.37 Ook op dat punt valt dus nog winst te
behalen.
Het gebruik van art. 7:3 onder a en b Awb kan ook op andere manieren worden verminderd. Twee
initiatieven die we tegenkwamen betroffen de verruiming van de bezwaartermijn en het soepeler omgaan met termijnoverschrijding wegens persoonlijke omstandigheden (art. 6:11 Awb). Het Instituut
Mijnbouwschade (IMG) hanteert in plaats van een 6-weken termijn een bezwaartermijn van 12 weken,38 hetgeen heeft geleid tot een significante afname van het aantal bezwaren dat buiten de termijn
wordt ingediend. Een aantal bestuursorganen stelt lagere eisen aan ‘bijzondere persoonlijke omstandigheden’ als reden voor verschoonbare termijnoverschrijding. Recente jurisprudentie op grond van

35 M. Wever, ‘Bezwaarbehandeling door de overheid anno 2016: vooral vernieuwing op papier?’, NJB 2016/2289.
36 Een en ander is neergelegd in een nieuw in de Awb op te nemen art. 7:1b Awb (‘Een bestuursorgaan onderzoekt in over-

leg met de indiener van het bezwaar de mogelijkheden voor informele afdoening.’) en een gewijzigd art. 7:3 Awb. De voorgestelde tekst van art. 7:3 lid 1, aanhef en onder a Awb luidt: ‘Na toepassing van artikel 7:1b kan van het horen van een
belanghebbende worden afgezien indien: a. bij een na afloop van de termijn ingediend bezwaarschrift niet is gebleken van
redenen om toepassing te geven aan artikel 6:11. De voorgestelde tekst van art. 7:3 lid 2 Awb luidt: ‘Indien van het horen
wordt afgezien naar aanleiding van het onderzoek, bedoeld in artikel 7:1b, draagt het bestuursorgaan zorg voor de vastlegging van de gronden voor het niet horen.’ Zie: Kamerstukken II 2022/23, 29279, nr. 763 en bijlagen.
37 M.J. ter Voert & M.S. Hoekstra, Geschilbeslechtingsdelta 2019, Den Haag: Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum 2020, p. 107-108.
38 Zie: https://www.schadedoormijnbouw.nl/bezwaar.

26

het huidige artikel 6:11 Awb laat zien dat het burgerperspectief ook in die tekst kan worden gelezen.39
Het is goed om te constateren dat een aantal bestuursorganen die handschoen heeft opgepakt en een
mogelijke wetswijziging niet afwacht.
Samengevat luiden de conclusies van dit onderzoek als volgt. In het licht van de doelstelling van de
wetgever met de in de Awb geregelde bezwaarprocedure zouden bestuursorganen zo veel mogelijk
moeten vermijden bezwaren met toepassing van art. 7:3 onder a en b Awb (afzien van horen vanwege
kennelijke niet-ontvankelijkheid of kennelijke ongegrondheid van het bezwaar) af te doen. Uit gesprekken met bestuursorganen en een cijfermatige inventarisatie blijkt dat op dit punt (met name voor wat
betreft de toepassing van art. 7:3 onder b Awb) een (aanzienlijke) winst te behalen valt. De bevindingen van dit onderzoek laten zien dat het inzetten op een informele aanpak van bezwaren, inhoudend
dat zo snel mogelijk na indiening van het bezwaar persoonlijk contact wordt gezocht met de bezwaarmaker, er aan kan bijdragen dat het gebruik van de bevoegdheid van art. 7:3 onder a en b Awb kan
worden geminimaliseerd, zonder dat het tot een substantieel zwaardere belasting van de bezwaarbehandeling hoeft te leiden. De voorstellen die op dit punt zijn te vinden in de begin dit jaar in preconsultatie gebrachte Wet versterking waarborgfunctie Awb (een nieuw in te voeren art. 7:1b Awb en een
gewijzigd art. 7:3 Awb), kunnen in dat licht worden gezien als een effectieve bijdrage aan het bereiken
van deze doelstelling.

39 ABRvS 20 april 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1144, en ABRvS 11 januari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:84.

27