Eindrapport
Beleidsdoorlichting
Artikel 34.4 Slachtofferzorg

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Inhoudsopgave

2

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Samenvatting

6

Inleiding

12

1

Afbakening van het beleids- c.q. onderzoeksterrein

14

2

Motivering van het gevoerde beleid: aanleiding, doel en legitimiteit
2.1 Aanleiding en legitimiteit
2.2 Doelstelling slachtofferbeleid

18
19
20

3

Aard en samenhang van de ingezette instrumenten en daarmee samenhangende uitgaven
3.1 Slachtoffers worden erkend, zorgvuldig bejegend en geïnformeerd
3.2 Slachtoffers hebben een sterke positie in het recht
3.3 Slachtoffers krijgen bescherming waar nodig
3.4 Slachtoffers kunnen ondersteuning krijgen bij de gevolgen van het delict
3.5 Slachtoffers hebben mogelijkheden tot herstel van de gevolgen van het delict,
zowel financieel, praktisch als emotioneel.
3.6 Uitgaven

22
23
29
32
35

4

Overzicht van eerder uitgevoerd onderzoek naar doeltreffendheid en doelmatigheid
4.1 Algemeen
4.2 Slachtoffermonitor
4.3 Evaluaties van beleidsinstrumenten
4.4 Onderzoek door derden
4.5 Zijn de onderzoeken dekkend voor het beleidsterrein?

52
53
53
54
57
57

5

De doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid

58

Bijlage 1 Verklaring WODC als onafhankelijke deskundige

62

Bijlage 2 Samenstelling projectorganisatie

66

Bijlage 3 Schema slachtoffer-ondersteuning

68

38
45

3

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Samenvatting

4

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Inleiding en hoofdstuk 1
De Regeling Periodiek Evaluatieonderzoek bepaalt
dat elke vier tot zeven jaar een doorlichting plaats
moet vinden van ieder beleidsartikel (of onderdeel
daarvan) van de begroting van een ministerie.
Zeven jaar geleden was de beleidsdoorlichting
van het artikel 13.5 Slachtofferbeleid de eerste
beleidsdoorlichting van het ministerie van Justitie.
Deze beleidsdoorlichting van het vernummerde
begrotingsartikel 34.4 Slachtofferzorg is de eerste
herhaalde beleidsdoorlichting van een onderdeel
van de begroting van het ministerie van Veiligheid
en Justitie.
Een beleidsdoorlichting dient ter beantwoording
van de vraag in hoeverre het beleid doeltreffend en
doelmatig is geweest. Dit geschiedt aan de hand
van dertien in de regeling benoemde vragen. Een
beleidsdoorlichting is een meta-evaluatie, dat wil
zeggen dat gebruik wordt gemaakt van bestaande
onderzoeken en evaluaties. De voorgeschreven
vragen komen geclusterd aan de orde in de
verschillende hoofdstukken.
Hoofdstuk 1 behandelt de afbakening van het
beleids- c.q. onderzoeksterrein. Hierin wordt
uiteengezet, dat slachtofferzorg weliswaar deel
uitmaakt van artikel 13 Sanctietoepassing, maar dat
dit artikel uit zodanig ongelijksoortige onderdelen
bestaat, dat van meet af aan is gekozen voor
afzonderlijke beleidsdoorlichtingen. Net als de
andere onderdelen van dit artikel, wordt met
slachtofferzorg beoogd bij te dragen aan een veilige
en rechtvaardige samenleving. Een adequate
opvang en bejegening van slachtoffers en een sterke
positie in het recht zijn ook doelen op zichzelf.

de versterking van de positie van slachtoffers die
zich de afgelopen jaren heeft voltrokken, is het
een breed gedragen politieke en maatschappelijke
overtuiging dat het slachtoffer in praktijk binnen
het strafrecht nog geen volwaardige positie heeft.
De zorg voor slachtoffers en het waarborgen van
slachtofferrechten zijn onontkoombaar een
verantwoordelijkheid van de rijksoverheid omdat
het onderdeel is van de strafrechtspleging en
omdat Europese regelgeving Nederland daartoe
verplicht. Dit wordt andermaal onderstreept in
het visiedocument ‘Recht doen aan slachtoffers’,
dat de staatssecretaris op 22 februari 2013 aan de
Tweede Kamer heeft aangeboden. Het doel van
het slachtofferbeleid wordt hierin uitgewerkt in
een vijftal beleidsdoelen:
I. Slachtoffers worden erkend en zorgvuldig
bejegend en geïnformeerd;
II. Slachtoffers hebben een sterke positie in het
recht;
III. Slachtoffers krijgen bescherming waar nodig;
IV. Slachtoffers die dat nodig hebben krijgen
ondersteuning bij het te boven komen van de
gevolgen van het delict;
V. Slachtoffers hebben mogelijkheden tot herstel
van de gevolgen, zowel financieel, praktisch
als emotioneel.

Hoofdstuk 3

Hoofdstuk 2

Dit hoofdstuk geeft een uitwerking van de aard en
samenhang van de ingezette beleidsinstrumenten
en de daarmee samenhangende uitgaven.
De ingezette instrumenten worden geclusterd
per hoofddoel van beleid beschreven met wat
er bekend is over de werkzaamheid van het
instrument. Per hoofddoel wordt samengevat
wat er bekend is over het doelbereik.

Dit hoofdstuk beschrijft de motivering van het
gevoerde beleid - aanleiding, doel en legitimiteit.
De aanleiding voor het slachtofferbeleid is immer
actueel, omdat criminaliteit en slachtofferschap
een maatschappelijk gegeven is. In 2012 is één
op de vijf Nederlanders van 15 jaar en ouder
het slachtoffer geworden van met name veelvoor-komende criminaliteit. Niettegenstaande

Het beleidsdoel ‘I. Slachtoffers worden erkend,
zorgvuldig bejegend en geïnformeerd’ kent als
belangrijkste instrumenten:
• Zorgvuldige bejegening en adequate
informatievoorziening door de politie;
• Slachtofferloketten;
• Zorgvuldige bejegening en adequate
informatievoorziening door OM;

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

5

• Zorgvuldige bejegening door de Rechtspraak;
• Slachtoffers worden desgewenst geïnformeerd
over invrijheidsstelling;
De conclusies ten aanzien van het doelbereik van
erkenning, bejegening en geïnformeerd worden,
steunt in belangrijke mate op de uitkomsten
van de slachtoffermonitor. Hieruit blijkt dat
het zorgvuldig bejegend worden over de hele
linie duidelijk positief scoort, dus zowel door
de politie, het OM, de Rechtspraak, als
Slachtofferhulp Nederland. Maar ook blijkt
dat een deel (23%) van de slachtoffers zich door
het OM niet serieus genomen voelt. Bovendien
verdient het aspect ‘informatievoorziening in
individuele zaken’ extra aandacht, vooral van de
politie en de Rechtspraak, maar ook van het OM.
Het informeren van slachtoffers over de
invrijheidstelling van veroordeelden loopt
nu goed, maar bij voorlopig gehechten is dit
nog een punt van aandacht.
Het beleidsdoel ‘II Slachtoffers hebben een sterke positie
in het recht’ kent als belangrijkste instrumenten
naast schadeverhaal:
• Rechten van slachtoffers buiten de zitting,
zoals inzage in het dossier, het toevoegen van
stukken en de artikel 12 procedure;
• Adequate ondersteuning tijdens de zitting met
persoonlijke bijstand, rechtsbijstand en een tolk;
• Rechten tijdens strafproces voor slachtoffers
van ernstige delicten, zoals contact met het
OM, gratis rechtsbijstand en spreekrecht.

6

Het rapport concludeert dat ten aanzien van
het bereiken van een sterke positie in het recht
qua wettelijke verankering flink vooruitgang is
geboekt door de invoering van de wet Versterking
positie slachtoffers (VPS). Over de vraag in
hoeverre slachtoffers daadwerkelijk van deze
rechten gebruik (kunnen) maken is echter nog
maar weinig bekend, omdat er geen geschikte
registratie wordt bijgehouden voor het genereren
van dit soort kwantitatieve gegevens.
Het beleidsdoel ‘III Slachtoffers krijgen bescherming
waar nodig’ kent als belangrijkste instrumenten:
• Afschermen van persoonsgegevens door
domiciliekeuze en beschermde aangifte
Eindrapport Beleidsdoorlichting

• Beschermingsmaatregelen, zoals gebieds- en
contactverboden
• Het Europees beschermingsbevel, waarmee
contactverboden e.d. meegenomen kunnen
worden naar een andere lidstaat
• Het voorkomen herhaald slachtofferschap,
o.a. door preventie-adviezen en de subsidieregeling overvallen
• Het voorkomen van secundaire victimisatie
met name door een juiste inrichting van het
strafproces.
Over het bereiken van het doel ‘slachtoffers krijgen
bescherming waar nodig’ merkt het rapport op dat
hierin de afgelopen jaren zichtbare vooruitgang is
geboekt. Maar ook dat ‘bescherming’ een van de
punten is waarover in de slachtoffermonitor de
meest kritische geluiden naar voren komen.
Het is dan ook een doel waarvoor verhoudingsgewijs nog veel moet gebeuren aan te ontwikkelen
instrumenten en het vergroten van de effectiviteit
van bestaande instrumenten.
Het beleidsdoel ‘IV Slachtoffers kunnen ondersteuning
krijgen bij de gevolgen van het delict’ kent als
belangrijkste instrumenten:
• Algemene slachtofferhulp door
Slachtofferhulp Nederland;
• Doorverwijzing naar specifieke hulpinstanties
en ondersteuning, zoals GGZ en steunpunten
huiselijk geweld;
• Opvang en ondersteuning bij ernstige delicten,
zoals casemanagement, familierechercheurs
en centra voor seksueel geweld;
• Bijzondere aandacht kwetsbare groepen,
zoals minderjarigen en mensen met een
verstandelijke beperking.
In het bereiken van het doel ‘slachtoffers kunnen
ondersteuning krijgen bij de gevolgen van het
delict’ is flinke voorruitgang geboekt. In de
ZSM-aanpak is nadrukkelijk aandacht voor
slachtoffers van minder ernstige delicten en
voor slachtoffers van ernstige delicten en
nabestaanden wordt tegenwoordig maatwerk
geboden door beroepskrachten. Uit de
slachtoffermonitor spreekt zeer veel waardering
voor de informatie­verstrekking en ondersteuning
door Slachtofferhulp Nederland. Ook het
Ministerie van Veiligheid en Justitie

casemanagement voor slachtoffers van ernstige
delicten is positief geëvalueerd. De specifieke
behoefte van kwetsbare groepen is nog een
aandachtspunt en in het verlengde daarvan ook
de samenwerking en taak­afbakening met de zorg.
Het beleidsdoel ‘V Slachtoffers hebben mogelijkheden
tot herstel van de gevolgen van het delict, zowel financieel,
praktisch als emotioneel.’ Kent als belangrijkste
instrumenten:
• Schaderegeling bij niet-gerechtelijke
afdoening van lichte feiten;
• Schadevergoeding in het kader van ZSM;
• Schadeverhaal door civiele voeging in het
strafproces, de schadevergoedingsmaatregel
en de voorschotregeling;
• Schadeverhaal via de civiele rechter;
• Tegemoetkoming in de geleden schade voor
slachtoffers van ernstige geweldsdelicten door
het Schadefonds Geweldsmisdrijven;
• De mogelijkheid voor herstelgericht
slachtoffer-dader contact, bijvoorbeeld
in de vorm van slachtoffer-dadergesprekken.
In het bereiken van mogelijkheden tot financieel
herstel van de gevolgen van het delict is de
afgelopen jaren veel vooruitgang geboekt, zoals
de steeds verder uitgebouwde civiele voeging in
het strafproces. En er ligt nog het nodige in het
verschiet, zoals de uitbreiding van de voorschotregeling. Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt
ook het belang dat slachtoffers hechten aan
enigerlei financiële tegemoetkoming in de
geleden schade als blijk van erkenning van het
ondergane leed en daarmee het emotioneel

herstel. Financieel herstel via de civiele rechter
blijkt voor particulieren nog altijd een moeilijk
begaanbare weg.
Verder zijn de afgelopen jaren de slachtofferdadergesprekken steeds meer ingeburgerd geraakt
en met de in het najaar van 2013 gestarte pilots
krijgt herstelbemiddeling een steeds bredere
invulling. Herstelgericht werken met daders wordt
slechts mondjesmaat toegepast en praktisch,
materieel herstel van schade door daders komt
in praktijk nog weinig voor.
Uitgaven
De minister draagt niet alleen beleidsverantwoordelijkheid voor de zorg – in brede
zin – aan slachtoffers en nabestaanden die
getroffen zijn door een strafbaar feit, maar een
financierende rol op het gebied van slachtofferzorg. Dit laatste geschiedt ten laste van het
begrotingsartikel 34.4 slachtofferzorg en betreft
vooral een drietal organisaties op het terrein
van slachtofferzorg: Slachtofferhulp Nederland,
Schadefonds Geweldsmisdrijven en Slachtoffer
in Beeld.
In de periode 2007 – 2013 is sprake van een
substantiële toename van de middelen voor het
artikel slachtofferzorg. De relatieve piek in de
periode 2009 - 2011 wordt veroorzaakt door de
middelen voor de invoering van de wet Versterking
Positie Slachtoffers, die vervolgens zijn overgeboekt
naar de budgetten van organisaties die voor een
deel niet onder dit begrotingsartikel vallen,
zoals politie, OM en DJI.

Tabel 1 Totaal budget1
Totaal

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Schadefonds

19.717

21.144

22.711

22.217

21.458

24.139

22.199

Slachtofferhulp Nl

12.400

13.300

14.500

15.300

20.700

21.100

23.300

Slachtoffer in Beeld

0

0

0

0

0

0

1.200

Beleid

683

1.215

5.582

16.829

6.025

1.519

7.752

Totaal

32.800

35.659

42.793

54.346

48.183

46.758

54.451

* € 1000
1

Bron: begrotingen ministerie van (Veiligheid en) Justitie 2007 - 2013

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

7

Voor alle drie organisaties die uit artikel 34.4
worden gefinancierd: Schadefonds Gewelds­
misdrijven, Slachtofferhulp Nederland en
Slachtoffer in Beeld, geldt dat zij in de periode
2007 – 2012 een overall efficiency verbetering
hebben weten te realiseren.

Hoofdstuk 4
Dit hoofdstuk biedt een overzicht van het
beschikbare onderzoek naar doeltreffendheid
en doelmatigheid en de mate waarin dit dekkend
is voor het onderzochte beleidsterrein. De
afgelopen jaren is een groot aantal onderzoeken
verschenen op het terrein van slachtofferzorg. Het
meest veelomvattende onderzoek daarbij is de
slachtoffermonitor, waarin tal van aspecten van
de slachtofferondersteuning door de politie, OM,
Rechtspraak en Slachtofferhulp Nederland aan de
orde komen. Een tweede categorie wordt gevormd
door de evaluaties van, al dan niet in pilotvorm,
ingezette afzonderlijke beleidsinstrumenten.
Deze evaluaties worden in de regel uitgevoerd of
aanbesteed door het Wetenschappelijk Onderzoek
en Documentatie Centrum (WODC) van het
ministerie van VenJ.
Uit de overall resultaten van de slachtoffermonitor
blijkt dat slachtoffers het meeste belang hechten
aan de bejegening die hun ten deel valt, de
ondersteuning en informatieverstrekking en de
inzet op de opsporing, vervolging en berechting
van daders.

8

Sterke punten in voor slachtoffers belangrijke
zaken zijn:
• hoe de organisaties omgaan met de
vertrouwelijkheid van persoonsgegevens;
• de deskundigheid en onpartijdigheid van de
rechter;
• de informatieverstrekking en professionaliteit
van Slachtofferhulp Nederland.
Verbeterpunten op de voor slachtoffers
belangrijkste zaken zijn:
• verdere inzet op opsporing, vervolging en
berechting van de dader;

Eindrapport Beleidsdoorlichting

• uitleggen waar slachtoffers tijdens een proces
recht op hebben;
• betere mogelijkheden voor slachtoffers om de
gevolgen van criminaliteit, ook financieel, te
herstellen.
De resultaten per organisatie zijn in hoofdstuk 3
al aan bod gekomen.
Alles overziend valt allereerst de veelheid aan
onderzoeken op die zich richten op (onderdelen
van) het slachtofferbeleid. Zeker met de komst
van de slachtoffer­monitor geven de onderzoeken
samen een redelijk compleet beeld van het
functioneren van de slachtofferondersteuning in
de ogen van slachtoffers en van de werking van
een flink aantal daarbij ingezette beleidsinstrumenten, al is dit niet helemaal dekkend.
Met betrekking tot de doelstelling ‘Slachtoffers
hebben een sterke positie in het recht’ is minder
onderzoek beschikbaar; er is ook weinig cijfermateriaal voorhanden over de mate waarin van
de verschillende rechten gebruik wordt gemaakt.
Ook de doelstelling ‘Slachtoffers krijgen
bescherming’ is in belangrijke mate nog in
het stadium van het nader uitwerken van de
beleidsinstrumenten en derhalve beperkt
belegd met onderzoek. Ook naar de bejegening
van slachtoffers in de ZSM-aanpak (zoals
ondersteuning en schade) en hoe deze zich
verhoud tot de reguliere slachtofferzorg is nog
geen onderzoek is gedaan.
Onderzoek naar kosten en doelmatigheid is een
ander chapiter. Zo worden wel ex ante impact
analyses uitgevoerd naar de te verwachten extra
kosten van nieuw beleid. Daarnaast worden
wel op zichzelf staande interne onderzoeken
uitgevoerd gericht op doelmatigheidsverbetering.

Hoofdstuk 5
Ten slotte worden in hoofdstuk 5 conclusies
getrokken ten aanzien van de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het gevoerde beleid. Bij de
aanbieding van de vorige beleidsdoorlichting
slachtofferbeleid in 2007 was de beleidsreactie
vooral: ‘De instrumenten die in het kader van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie

slachtofferbeleid worden ingezet zijn de juiste,
maar kunnen breder en kwalitatief beter worden
ingezet.‘ Terugkijkend kunnen we vaststellen, dat
in de afgelopen jaren meer dan alleen dat is
verbeterd.
Sinds de vorige beleidsdoorlichting is om te
beginnen het zicht op de doeltreffendheid van het beleid
verbeterd. Door de slachtoffermonitor, die naar
aanleiding van de vorige beleidsdoorlichting is
opgezet, is veel meer bekend over hoe slachtoffers
de diverse aspecten van de slachtoffer­
ondersteuning ervaren en welk belang zij daaraan
hechten. Uit de slachtoffermonitor blijkt dat
slachtoffers zich over het algemeen zorgvuldig
bejegend voelen.
Ook in het realiseren van een sterke, wettelijk verankerde
positie in het recht is veel vooruitgang geboekt, zeker
wanneer daar ook de lopende wetgevingstrajecten
bij worden betrokken. De geboekte resultaten zijn
niet beperkt gebleven tot het breder en kwalitatief
beter inzetten van de eertijds al aanwezige
instrumenten voor het slachtofferbeleid, maar
aan het arsenaal zijn ook nieuwe instrumenten
toegevoegd en zijn de mogelijkheden om schade
vergoed te krijgen in tal van opzichten verbeterd.

de kosten niet ten laste komen van artikel 34.4
slachtofferzorg. Ook over de vraag in welke
mate (aantallen, percentages) slachtoffers
daadwerkelijk van de aan hen toegekende rechten
gebruik (kunnen) maken is vaak maar weinig
bekend, omdat hiervan niet een zodanige
registratie wordt bijgehouden dat hieruit
eenvoudig cijfers te genereren zijn.
Het beter bereiken van slachtoffers ten aanzien
van hun rechten en belangen heeft geleid tot
een groei in het beroep op voorzieningen en
procedures die nog niet ten einde lijkt te zijn
en die voort lijkt te komen uit een toegenomen
zelfbewustzijn van slachtoffers en slachtofferbewustzijn in de keten. Het is alleen nog niet
duidelijk hoe dit moet worden gefinancierd.
In elk geval zal een deel hiervan moeten en
kunnen worden opgevangen met het verder
verbeteren van de efficiency. Een uitgekiendere
kostprijssystematiek kan hier een bijdrage aan
leveren. Wel is duidelijk dat niet langer wordt
geaccepteerd dat slachtoffers ‘nul op het rekest
krijgen’.

Ten aanzien van de activiteiten van de organisaties
die uit het begrotingsartikel 34.4 worden gefinancierd (Slachtofferhulp Nederland, Schadefonds
Geweldsmisdrijven en Slachtoffer in Beeld) kan
worden vastgesteld, dat sprake is geweest van een
substantiële efficiencyverbetering.
Dit alles neemt niet weg dat de uitvoering van
het slachtofferbeleid op onderdelen nog voor
verbetering vatbaar is. Dit geldt bijvoorbeeld voor
de informatievoorziening door de politie. Ook
bij het doel ‘slachtoffers krijgen bescherming
waar nodig’ is nog het nodig meer te doen aan
te ontwikkelen instrumenten. Verder vraagt de
invoering van de EU-richtlijn ‘minimumnormen’
om bijzondere aandacht voor kwetsbare groepen
en bovenal minderjarigen.

9

Van lang niet alle ingezette beleidsinstrumenten
is op dit moment de kostprijs bekend. Dit betreft
in het bijzonder de beleidsinstrumenten waarvan
Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Inleiding

10

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

De comptabiliteitswet schrijft voor2 dat de
doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid
periodiek wordt geëvalueerd. De nadere regels
hiervoor zijn uitgewerkt in de Regeling Periodiek
Evaluatieonderzoek3. Deze regeling bepaalt dat
elke vier tot zeven jaar een beleidsdoorlichting
dient plaats te vinden van ieder beleidsartikel
(of onderdeel daarvan) van de begroting van een
ministerie. De vorige beleids­doorlichting van het
slachtofferbeleid is zeven jaar geleden aan de
Tweede Kamer aangeboden.
De beantwoording van de vraag in hoeverre het
beleid doeltreffend en doelmatig is, geschiedt aan
de hand van dertien (voorheen tien) in de regeling
benoemde vragen. Voor de beantwoording
hiervan wordt gebruik gemaakt van bestaande
onderzoeken en evaluaties uit de afgelopen
jaren en ander relevant feitenmateriaal, zoals
begrotings- en realisatiecijfers. De voorgeschreven
vragen komen geclusterd aan de orde in de
navolgende hoofdstukken.
Hoofdstuk 1 behandelt de afbakening van het
beleids- c.q. onderzoeksterrein en gaat in op de
onderzoeksvragen:
1 Welk artikel (onderdeel) wordt behandeld in
de beleidsdoorlichting?
2 Indien van toepassing: wanneer worden/zijn
de andere artikelonderdelen doorgelicht?
Tevens gaat dit hoofdstuk kort in op de
onderzoeksaanpak.
Hoofdstuk 2 beschrijft de motivering van het
gevoerde beleid – aanleiding, doel en legitimiteit –
en gaat in op de onderzoeksvragen:
3 Wat was de aanleiding voor het beleid? Is deze
aanleiding nog actueel?
4 Welk doel of doelen heeft het beleid en wat is
de verantwoordelijkheid van de rijksoverheid
daarbij?

Hoofdstuk 3 geeft een uitwerking van de aard en
samenhang van de ingezette instrumenten en de
daarmee samenhangende uitgaven. Het gaat in op
de onderzoeksvragen:
5 Wat is de aard en samenhang van de ingezette
instrumenten?
6 Met welke uitgaven gaat het beleid gepaard,
inclusief kosten op andere terreinen of voor
andere partijen?
7 Wat is de onderbouwing van de uitgaven? Hoe
zijn deze te relateren aan de componenten
volume/gebruik en aan prijzen/tarieven?
De ingezette beleidsinstrumenten worden
geclusterd per hoofddoel van beleid beschreven
met wat er bekend is over de werkzaamheid van
het instrument. Per hoofddoel wordt samengevat
wat er bekend is over het doelbereik.
Hoofdstuk 4 biedt een overzicht van het
beschikbare onderzoek naar doeltreffendheid
en doelmatigheid en de mate waarin dit dekkend
is voor het onderzochte beleidsterrein. Dit aan
de hand van de onderzoeksvragen:
8 Welke evaluaties (met bronvermelding) zijn
uitgevoerd, op welke manier is het beleid
geëvalueerd en om welke redenen?
9 Welke beleidsonderdelen zijn (nog) niet
geëvalueerd? Inclusief uitleg over de (on)
mogelijkheid om de doeltreffendheid en
doelmatigheid van het beleid in de toekomst
te evalueren.
10 In hoeverre maakt het beschikbare
onderzoeksmateriaal uitspraken over de
doeltreffendheid en doelmatigheid van
het beleidsterrein mogelijk?
Ten slotte worden in hoofdstuk 5 conclusies
getrokken ten aanzien van de doeltreffendheid
en doelmatigheid van het gevoerde beleid aan
de hand van de onderzoeksvragen:
11 Welke effecten heeft het beleid gehad? Zijn er
positieve en/of negatieve neveneffecten?
12 Hoe doeltreffend is het beleid geweest?
13 Hoe doelmatig is het beleid geweest?
En daarmee zijn dan de voorgeschreven vragen
beantwoord.

2
3

Comptabiliteitswet 2001, artikel 20, tweede lid
Staatscourant 2012 nr. 18352

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

11

1 Afbakening van
het beleids- c.q.
onderzoeksterrein

12

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Het begrotingsartikel dat wordt doorgelicht is
artikel 34.4 Slachtofferzorg. Het maakt deel uit
van het beleidsartikel 34 Sanctietoepassing,
waarvan de algemene doelstelling luidt: ‘Het
borgen van de veiligheid van de Nederlandse
samenleving door de tenuitvoerlegging van
strafrechtelijke sancties en maatregelen en het
beperken van de recidive, het voorkomen van
slachtofferschap door middel van het bevorderen
van het nemen van preventieve maatregelen
door burgers en bedrijven en het versterken
van de positie van slachtoffers.’ Een adequate
slachtofferzorg en een sterke positie in het recht
voor slachtoffers vormen doelen in zichzelf, maar
zoals verderop nader wordt toegelicht, wordt
hiermee tevens beoogd een bijdrage te leveren
aan de maatschappelijke veiligheid.
De begroting van het ministerie van Veiligheid en
Justitie (hierna: VenJ) vermeldt over artikel 34.4:
‘De minister kent een financierende rol op het
gebied van slachtofferzorg. De minister draagt
beleidsverantwoordelijk­heid voor de zorg – in
brede zin – aan slachtoffers en nabestaanden
die getroffen zijn door een strafbaar feit en is
verantwoordelijk voor de uitvoering van het
slachtofferbeleid.’
Deze beleidsdoorlichting richt zich in beginsel
op slachtofferzorg in brede zin, dus ongeacht
of een beleidsinstrument vanuit dit begrotingsartikel wordt gefinancierd. Echter, wanneer de
zorg voor slachtoffers een integraal onderdeel
is van de aanpak van een bepaald type delict,
zoals bij huiselijk geweld en mensenhandel,
en de bijbehorende voorzieningen onderdeel
zijn van die aanpak, dan blijft die specifieke
zorg voor deze slachtoffers buiten beschouwing
in deze beleidsdoorlichting. Verder blijft buiten
beschouwing dat ook andere partijen, zoals
andere ministeries, gemeenten, zorgverleners
en particuliere organisaties een deel van de
zorg voor slachtoffers voor hun rekening
nemen.

Zeven jaar geleden is de vorige beleidsdoorlichting
van het begrotings­artikel inzake slachtofferzorg
uitgevoerd, toen nog genummerd: 13.5. Dit was
de eerste beleidsdoorlichting van het toenmalige
ministerie van Justitie. Het eindrapport hiervan
is op 26 maart 2007 aan de Tweede Kamer
aangeboden4. Vervolgens is een gecombineerde
beleidsdoorlichting uitgevoerd naar de artikelen
13.2 Opsporing en forensisch onderzoek en 13.3
Handhaving en vervolging. Het eindrapport
hiervan is op 15 januari 2008 aangeboden aan de
Tweede Kamer, onder de naam van het inmiddels
samengevoegde begrotingsartikel 13.3 Opsporing
en Vervolging5. Hierna is een beleidsdoorlichting
uitgevoerd naar artikel 13.4 Tenuitvoerlegging
strafrechtelijke sancties en maatregelen, dat op 24
april 2008 aan de Tweede Kamer is aangeboden6.
Als laatste is artikel 13.1 Preventieve maatregelen
doorgelicht. Dit rapport is op 28 juni 2013 aan de
Kamer aangeboden7. Daarmee is het gehele
toenmalige beleidsartikel 13 Rechtshandhaving
en criminaliteitsbestrijding onderwerp geweest
van een beleidsdoorlichting. Dit geldt mutatis
mutandis ook voor het, in de herindeling van
de begroting gecreëerde, beleidsartikel 34
Sanctietoepassing, waarin de voormalige
artikelen 13.1, 13.4 en 13.5 zijn opgegaan.
De beleidsdoorlichting waarvan dit rapport
de neerslag is, is de eerste herhaalde beleidsdoorlichting van het ministerie van VenJ. In 2016
is een volgende beleidsdoorlichting voorzien van
artikel 34.3 Tenuitvoerlegging strafrechtelijke
sancties en vreemdelingenbewaring.
Onderstaande tabel geeft een overzicht van
afgeronde en geplande beleidsdoorlichtingen.

13

4
5
6
7

Ministerie van Veiligheid en Justitie

TK 2006-2007 - 27 213, nummer 13
TK 2007–2008 - 31 101, nummer 3
TK 2007-2008 - 31 200 VI, nummer 145
TK 2012-2013 - 33 199, nummer 2
Eindrapport Beleidsdoorlichting

Tabel 2 Beleidsdoorlichtingen beleidsartikel 13 resp. 34
Art.

Omschrijving

Aangeboden aan Kamer

Gepland

13.5/34.4

Slachtofferzorg

26 maart 2007

2014

13.3

Opsporing en vervolging

15 januari 2008

Geen onderdeel van beleidsartikel 34

13.4/34.3

Tenuitvoerlegging
strafrechtelijke sancties

24 april 2008

2016

13.1/34.2

Preventieve maatregelen

28 juni 2013

n.t.b.

De keuze om niet het gehele beleidsartikel 34
Sanctietoepassing onderwerp van een beleidsdoorlichting te laten zijn, stamt uit 2006 en vloeit
voort uit het ongelijk­soortige karakter van de
onderscheidenlijke onderdelen. Het artikel 34.4
richt zich op de slachtofferketen, terwijl artikel
34.3 zich richt op het deel tenuitvoerlegging van
de strafrechtsketen en vreemdelingenbewaring en
artikel 34.2 zich richt op criminaliteits­preventie.
De titel van het beleidsartikel ‘Sanctietoepassing’,
is een vlag die maar een deel van de lading dekt.
Dit blijkt ook uit de algemene doelstelling: ‘Het
borgen van de veiligheid van de Nederlandse
samenleving door de tenuitvoerlegging van
strafrechtelijke sancties en maatregelen en het
beperken van de recidive, het voorkomen van
slachtofferschap door middel van het bevorderen
van het nemen van preventieve maatregelen door
burgers en bedrijven en het versterken van de
positie van slachtoffers.’ Dit beschrijft niet zozeer
een overkoepelend doel, als wel een aaneenrijging van de doelen van de onderdelen. Het
borgen van de veiligheid van de Nederlandse
samenleving is ook niet het hoofddoel van het
slachtofferbeleid; dat is veeleer erkenning en
rechtvaardigheid (zie verder hoofdstuk 2).

14

Door het eertijds genomen besluit tot het
uitvoeren van beleidsdoorlichtingen op de
afzonderlijke onderdelen van artikel 13 (thans
artikel 34) is bovendien een zodanig faseverschil
in de periodiciteit van de afzonderlijke beleidsdoorlichtingen ontstaan, dat ook om die reden
het gelijktijdig doorlichten van alle onderdelen
van artikel 34 kort na de aanbieding van de
beleidsdoorlichting van artikel 34.2 Preventieve
maatregelen, geen toegevoegde waarde heeft.

Hoewel maatschappelijke veiligheid niet het
hoofddoel vormt van slachtofferzorg, is het wel
daarmee in verband te brengen. De onderliggende
beleidstheorie8 over de relatie tussen de kwaliteit
van de slachtofferzorg en maatschappelijke
veiligheid is, dat adequate slachtofferzorg
bijdraagt aan het rechtsgevoel en vertrouwen in
de rechtsstaat van slachtoffers en burgers in het
algemeen. Dit bevordert op zijn beurt de
bereidheid tot normconform gedrag en het afzien
van eigenrichting en draagt zodoende bij aan de
maatschappelijke veiligheid.
Een causaal verband tussen de versterking van
de positie van slachtoffers en de daling van de
criminaliteit kan weliswaar niet worden
aangetoond. En hetzelfde geldt voor het niveau
van de voorzieningen voor slachtoffers en het
overall vertrouwen van burgers in het justitiële
apparaat, die overigens beiden tot de beste
scores binnen de EU horen9. Toch zijn deze
causale verbanden wel aannemelijk op grond
van ander onderzoek. En dat maakt ook de
beleidstheorie over hoe adequate slachtofferzorg en slachtofferrechten bijdragen aan
maatschappelijke veiligheid plausibel. Zo laten
verschillende onderzoeken naar de zogeheten
‘Broken windows theorie’ zien dat er een
samenhang is tussen het ervaren respect
8

9

Eindrapport Beleidsdoorlichting

In de begroting van het Ministerie van Justitie voor
2008 is dit als volgt verwoord: ‘Een goed functionerende rechtshandhaving kan niet zonder zorg voor
slachtoffers. Erkenning van het slachtoffer draagt
bij aan het vertrouwen in de rechtsstaat, verschaft
draagvlak voor de activiteiten tegenover daders en
is van belang voor de bereidheid zich aan de wet
te houden.’
Flash Eurobarometer 385: JUSTICE IN THE EU
– European Commission - november 2013
Ministerie van Veiligheid en Justitie

voor de rechtsorde en de neiging tot
normconform gedrag. In 2008 is de werking
hiervan ook in de Nederlandse context
aangetoond10. Ook is in wetenschappelijk
onderzoek aangetoond, dat ervaren procedurele
rechtvaardigheid positief bijdraagt aan het
vertrouwen van mensen in instituties als de
Rechtspraak11.

15

10

11

The Spreading of Disorder - Kees Keizer*, Siegwart
Lindenberg, Linda Steg - Science - 12 december 2008
Bos, Kees van de (2011), ‘Vertrouwen in de overheid:
wanneer hebben burgers het, wanneer hebben ze het
niet en wanneer weten ze niet of de overheid te
vertrouwen is?’, Utrecht: Universiteit Utrecht (essay)

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

2 Motivering van
het gevoerde beleid:
aanleiding, doel
en legitimiteit

16

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

2.1 Aanleiding en legitimiteit
De aanleiding voor het slachtofferbeleid is
immer actueel, omdat criminaliteit, en daarmee
slachtofferschap, een maatschappelijk gegeven is.
Dit wordt andermaal onderstreept in het
visiedocument ‘Recht doen aan slachtoffers’,
dat de staatssecretaris op 22 februari 2013 aan
de Tweede Kamer heeft aangeboden12.
Weliswaar kan de criminaliteit in ernst en omvang
variëren en is wat in de loop van de tijd als
criminaliteit wordt aangeduid in enige mate aan
verandering onderhevig; dat mensen slachtoffer
van criminaliteit worden is een fenomeen van alle
tijden. Voorzieningen voor slachtoffers blijven
dus nodig. In 2012 is één op de vijf Nederlanders
van 15 jaar en ouder slachtoffer geworden van met
name veelvoorkomende criminaliteit. Tussen
2005 en 2012 is het jaarlijkse aantal slachtoffers
met ruim een kwart gedaald. Deze daling vond
vooral plaats tussen 2005 en 2008. De schade als
gevolg van criminaliteit wordt voor 2012 geschat
op ongeveer 26,1 miljard euro13.
Niettegenstaande de versterking van de positie
van slachtoffers die zich de afgelopen jaren heeft
voltrokken, is het een vrij breed gedragen
politieke en maatschappelijke overtuiging dat
het strafrecht desondanks nog te veel dader- en
zaakgericht is en dat het slachtoffer daarbinnen
nog geen volwaardige positie heeft. Het regeerakkoord van het huidige kabinet bevat dan ook
verschillende voornemens ter verdere versterking
van de positie van het slachtoffer14. Anderen zijn
van mening dat al best veel voor slachtoffers is
geregeld en volgens sommigen gaat dit nu al te
ver. Ook zijn er die betogen dat vooral in de
uitvoering van het slachtofferbeleid nog volop
tekortkomingen voorkomen15.

12
13
14

15

Kamerstuk 33 552 Nr. 2, d.d. 22 februari 2013
Criminaliteit en rechtshandhaving 2012
‘Bruggen slaan’ - Regeerakkoord VVD – PvdA
- 29 oktober 2012
Richard Korver – ‘Recht van spreken - slachtoffers
in het Nederlandse strafproces’ – Arbeiderspers,
oktober 2012

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Slachtofferzorg en slachtofferrechten zijn voor
een belangrijk deel nauw verweven met de
strafrechtspleging, die – onomstreden – als taak
van de rijksoverheid wordt gezien. Uiteraard sluit
dit hulp en zorg door anderen niet uit, maar het
borgen van de rechten van slachtoffers, inclusief
ondersteuning bij het uitoefenen daarvan, kan
niet los worden gezien van de verantwoordelijkheden van de rijksoverheid voor andere aspecten
van de strafrechtspleging. Deze zienswijze is
recent nog verwoord in de aanbiedingsbrief van
het visiedocument ‘Recht doen aan slachtoffers:
‘Slachtoffers moeten krijgen waar ze recht op
hebben en zich daarbij ondersteund weten door
de overheid. (....) Tegelijkertijd dient de overheid
in een rechtsstaat de belangen van verdachten en
veroordeelden te waarborgen. Een zorgvuldige
strafrechtspleging houdt in, dat aan beide
belangen recht wordt gedaan.’
EU-richtlijnen gelden voor het slachtofferbeleid
daarbij als kaderstellend. De EU-richtlijn
betreffende minimumnormen voor slachtoffers
van strafbare feiten16 heeft een verplichtend
karakter ten aanzien van de te bereiken resultaten.
En doordat deze stoelt op het Verdrag van
Lissabon, bestaat de mogelijkheid van sancties bij
het niet nakomen van de richtlijn. EU-richtlijnen
kunnen het beleid van de rijksoverheid echter niet
vervangen, al was het maar vanwege de noodzaak
tot het uitwerken en inpassen van deze richtlijnen
in het nationale rechtsbestel.
Samenvattend is de zorg voor slachtoffers
en het waarborgen van slachtofferrechten
onontkoombaar een verantwoordelijkheid van
de rijksoverheid omdat het onderdeel is van
de strafrechtspleging en omdat Europese
regelgeving Nederland daartoe verplicht.

16

Richtlijn 2012/29/EU van het Europees Parlement en
de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van
minimumnormen voor de rechten, de ondersteuning
en de bescherming van slachtoffers van strafbare
feiten, en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/
JBZ.
Eindrapport Beleidsdoorlichting

17

2.2 Doelstelling
slachtofferbeleid
De begin 2013 gepubliceerde beleidsvisie ‘Recht
doen aan slachtoffers’17 formuleert de beleidsdoelen van het slachtofferbeleid als volgt:
‘De gevolgen van criminaliteit voor slachtoffers
afgezet tegen de verantwoordelijk­heden voor de
overheid en bestaande kaders leiden tot een vijftal
beleidsdoelen.
I. Slachtoffers worden erkend en zorgvuldig
bejegend en geïnformeerd;
II. Slachtoffers hebben een sterke positie in het
recht;
III. Slachtoffers krijgen bescherming waar nodig;
IV. Slachtoffers die dat nodig hebben krijgen
ondersteuning bij het te boven komen van de
gevolgen van het delict;
V. Slachtoffers hebben mogelijkheden tot herstel
van de gevolgen, zowel financieel, praktisch
als emotioneel.’
Deze doelstellingen komen geenszins uit de lucht
vallen, maar vormen een kristallisatiepunt in het
denken over de doelen van het slachtofferbeleid
sinds de vorige beleidsdoorlichting. In de
beleidsdoorlichting uit 2007 werden de doelen
als volgt geformuleerd:

18

‘De zorg voor slachtoffers valt uiteen in vijf
subdoelstellingen:
1. De positie van het slachtoffer in het strafproces
is gewaarborgd;
2. Slachtoffers worden opgevangen en
ondersteund in het tegengaan van de
negatieve gevolgen van slachtofferschap;
3. Slachtoffers hebben mogelijkheden tot
schadeverhaal;
4. Slachtoffers van ernstige geweldsdelicten
komen in aanmerking voor een financiële
tegemoetkoming in de schade;
5. Gesprekken tussen slachtoffer en dader
worden ondersteund.’

17

In de jaren 2007 en 2008 luidde de operationele
doelstelling van het betreffende begrotingsartikel:
‘Zorg voor slachtoffers van criminaliteit’. Vanaf
2009 tot en met 2012: ‘Het bijdragen aan de
beperking van de schade van slachtoffers door een
effectieve slachtofferzorg.’ In de begroting 2013 is
geen operationele doelstelling meer opgenomen.
Wel worden slachtoffers genoemd in de algemene
doelstelling van beleidsartikel 34: ‘Het borgen van
de veiligheid van de Nederlandse samenleving
door de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke
sancties en maatregelen en het beperken van de
recidive, het voorkomen van slachtofferschap
door middel van het bevorderen van het nemen
van preventieve maatregelen door burgers en
bedrijven en het versterken van de positie van
slachtoffers.’
De achterliggende reden voor het beleid wordt
in de begroting 2008 als volgt verwoord: ‘Een
goed functionerende rechtshandhaving kan niet
zonder zorg voor slachtoffers. Erkenning van het
slachtoffer draagt bij aan het vertrouwen in
de rechtsstaat, verschaft draagvlak voor de
activiteiten tegenover daders en is van belang
voor de bereidheid zich aan de wet te houden.
Sommige slachtoffers hebben ondersteuning
nodig om de gevolgen van het delict te boven te
komen en weer adequaat te kunnen functioneren
in de samenleving. De specifieke gevolgen
van slachtofferschap van criminaliteit maken
gespecialiseerde opvang en (juridische)
ondersteuning voor deze groep noodzakelijk.’
De subdoelen van een effectieve slachtofferzorg
worden over de jaren heen soms meer en soms
minder expliciet in de begroting genoemd,
waarbij de elementen uit de opsomming in de
begroting 2007, in wisselende bewoordingen,
steeds weer terugkomen. Deze waren:
• Beschikbaarheid van eerste opvang van
slachtoffers;
• Slachtoffers met respect bejegenen tijdens
de aangifte en het eventuele strafproces;
• Mogelijkheden bieden om de geleden
schade op de dader te verhalen, voorzien
in een tegemoetkoming in de schade voor
slachtoffers van ernstige geweldsdelicten;

Bijlage bij Kamerstuk 33552 nr. 2

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

• Bij ernstige delicten slachtoffers de mogelijkheid bieden een rol te vervullen in het
strafproces en te informeren over het verloop
van de straf.
De mogelijkheid voor slachtoffer-dadergesprekken
wordt pas in 2009 voor het eerst in de begroting
genoemd.
In zijn beleidsvisie ‘Recht doen aan slachtoffers’
voegt de staatssecretaris hier nog de
subdoelstelling ‘Bescherming van slachtoffers’
aan toe. Aandacht voor bescherming van
slachtoffers komt ook terug in de EU-richtlijn
inzake het Europees beschermings­bevel van
13 december 2011 en de EU-richtlijn inzake
minimum­normen van 25 oktober 2012. Het
sluit bovendien aan bij de eerdere inzet op het
voorkomen van herhaald slachtofferschap en
aandacht voor beschermde aangifte18. Verder
wordt in de beleidsvisie de invulling van het
herstelgericht slachtoffer-dader contact verbreed
van slachtofferdadergesprekken tot alle vormen
van herstelbemiddeling.
Uit het oogpunt van eenheid van presentatie
neemt deze beleidsdoorlichting de hierboven
genoemde onderverdeling in vijf beleidsdoelen
in de beleidsvisie ‘Recht doen aan slachtoffers’
als uitgangspunt voor de indeling bij het
beschrijven van de beleidsinstrumenten.
Deze indeling weerspiegelt bovendien het beste
de actuele stand in de ontwikkeling van denken
over de positie van slachtoffers gedurende de
afgelopen decennia. Aanvankelijk lag de nadruk
vooral op het bieden van opvang en een oplossing
voor de geleden schade. Gaandeweg is steeds
meer aandacht gekomen voor de rol van het
slachtoffer in het strafproces en als partij die
aanspraak mag maken op bescherming.

18

19

Brief over aangifte onder nummer, Kamerstuk 29282,
nr. 168

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

3 Aard en samenhang
van de ingezette
instrumenten en
daarmee samenhangende uitgaven
20

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

De afgelopen jaren is het arsenaal aan beleidsinstrumenten van het slachtofferbeleid steeds
verder uitgebreid. Zo werden er slachtofferloketten ingericht voor informatie­voorziening
aan slachtoffers en onderlinge afstemming en
kreeg Slachtofferhulp Nederland de beschikking
over casemanagers voor nabestaanden van
slachtoffers van levensdelicten en voor
slachtoffers van de ernstigste gewelds- en
zedendelicten. Vervolgens bracht de invoering
van de wet Versterking Positie Slachtoffers
(wet VPS) een versterking van de positie van
slachtoffers in het recht met name rond het
strafproces. Het meest recent is de aandacht
voor slachtoffers in de ZSM-aanpak en tijdens
de tenuitvoerlegging.

3.1 Slachtoffers worden erkend,
zorgvuldig bejegend en
geïnformeerd

Om beter te weten hoe dit alles door slachtoffers
wordt ervaren is, mede als uitvloeisel van de
vorige beleidsdoorlichting, de slachtoffermonitor
ontwikkeld. De eerste resultaten hiervan zijn
op 4 september 2013 aan de Tweede Kamer
aangeboden19. Dit hoofdstuk presenteert echter
het geheel aan beleidsinstrumenten niet zozeer
chronologisch, maar geclusterd naar de vijf
beleidsdoelen in de beleidsvisie ‘Recht doen
aan slachtoffers’.

3.1.1 Zorgvuldige bejegening en adequate
informatievoorziening door de
politie

Dit zijn:
1. Slachtoffers worden erkend, zorgvuldig
bejegend en geïnformeerd;
2. Slachtoffers hebben een sterke positie in
het recht;
3. Slachtoffers worden beschermd waar nodig;
4. Slachtoffers die dat nodig hebben worden
ondersteund bij het te boven komen van de
gevolgen van het delict;
5. Slachtoffers hebben mogelijkheden tot herstel
van de gevolgen, zowel financieel, praktisch
als emotioneel.

Slachtoffers hebben behoefte aan erkenning en
rechtvaardigheid. Dit loopt als een rode draad
door het gehele slachtofferbeleid. Ook de in de
volgende paragrafen beschreven instrumenten
dienen niet alleen specifieke doelen, maar dragen
tevens bij aan de erkenning voor slachtoffers
en aan de door hen ervaren rechtvaardigheid.
Erkenning begint bij een zorgvuldige bejegening
en adequate informatievoorziening tijdens
de aangifte, vervolging en berechting en
tenuitvoerlegging van vrijheids­straffen.

De politie vervult belangrijke taken ten aanzien
van de slachtofferzorg. Aangezien de politie vaak
de eerste organisatie is waarmee het slachtoffer in
contact komt, is aandacht voor slachtoffers vanuit
de politie essentieel. De eerste opvang, een
respectvolle en zorgvuldige opname van de
aangifte, het informeren van het slachtoffer over
de voortgang van de zaak en de doorverwijzing
naar Slachtofferhulp Nederland zijn in dat kader
belangrijke taken van de politie.
Automatische doorverwijzing naar Slachtofferhulp
Nederland
Slachtoffers van de meer ernstige zaken worden
door de politie automatisch doorverwezen naar
Slachtofferhulp Nederland, tenzij zij daar expliciet
bezwaar tegen hebben. De politie en
Slachtofferhulp Nederland hebben in onderling
overleg een lijst van 68 delicten hiervoor
opgesteld. Actieve doorverwijzing is landelijk
ingevoerd nadat uit in 2006 gepubliceerd
onderzoek was gebleken dat het beleid van de
politie hierin per regio verschilde20. Nadien is dit
verder aangescherpt tot het huidige ‘ja, tenzij’.

20
19

Kamerstuk 33552 nr. 7

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Procesanalyse doorverwijzing van politie naar
slachtofferhulp – Regioplan – februari 2006
Eindrapport Beleidsdoorlichting

21

Uit een inventarisatie van Slachtofferhulp
Nederland kwam naar voren dat de doorverwijzing
van slachtoffers door de politie tegenwoordig
in 70% tot 90% van de gevallen goed gaat,
afhankelijk van het delict. Een complicatie hierbij
is dat de politiesystemen het begrip ‘slachtoffer’
niet kennen, enkel de begrippen ‘aangever’,
‘getuige’ en ‘benadeelde’. De hiervoor geschetste
werkwijze geldt dan ook alleen voor slachtoffers,
die tevens aangever zijn. Dat betekent niet dat
personen die als ‘getuige’ geregistreerd staan
geen beroep kunnen doen op Slachtofferhulp
Nederland; er is alleen geen sprake van een
automatische doorverwijzing. Overigens
kunnen slachtoffers die geen aangifte doen
ook bij Slachtofferhulp Nederland terecht.
Informeren over de zaak
De politie is wettelijk verplicht om slachtoffers
die dit wensen te informeren over de aanvang en
voortgang van de zaak. In het bijzonder dient de
politie in elk geval schriftelijk mededeling te
doen van het afzien van (verdere) opsporing
of het inzenden van een proces-verbaal21.
Een inventarisatie onder medewerkers van
Slachtofferhulp Nederland levert als beeld op dat
dit bij de slachtoffers die zij begeleiden nog te
weinig voorkomt, hetgeen door de politie wordt
bevestigd.

22

Bij het informeren van slachtoffers is de
telefonische terugkoppeling door de politie over
de voortgang van de aangiften van High Impact
Crimes (woning­inbraken, straatroof, overvallen
en geweld) een belangrijke ontwikkeling.
Sinds 1 januari 2013 geldt als uitgangspunt dat
aangevers van woninginbraak binnen twee weken
persoonlijk worden geïnformeerd over de stand
van zaken met betrekking tot hun aangifte. Met
ingang van 1 januari 2014 geldt de telefonische
terugkoppeling ook voor de slachtoffers van
straatroof en overvallen. In de loop van 2014 zal
dit bij steeds meer eenheden ook het geval zijn
bij aangiften van geweld.

Een eerste meting door de politie onder aangevers
van woninginbraak in de maand maart 201322 had
als uitkomst dat twee derde van de respondenten
een terug­melding had gekregen; ruim de helft
kreeg de terugmelding binnen de beoogde twee
weken. Een ruime meerderheid (89,5%) geeft aan
(zeer) tevreden te zijn over de aangifte als geheel.
Inmiddels ontvangt 97% van de aangevers van
woninginbraken de telefonische terugkoppeling
binnen 2 weken23.
Uitkomsten slachtoffermonitor
De ervaringen van slachtoffers met contact met
de politie zijn onderzocht in het kader van de
slachtoffermonitor. Deel 1 van het onderzoeksrapport vat de algemene ervaringen van
slachtoffers met de politie als volgt samen:
‘Ervaringen van slachtoffers met de ontvangen
slachtofferondersteuning door de politie laten
twee uitersten zien. Slachtoffers zijn enerzijds zeer
positief als het gaat om de wijze waarop zij zich
bejegend voelen door medewerkers van de
politie. De overgrote meerderheid (82%) is hier
(zeer) tevreden over. Anderzijds zijn slachtoffers
behoorlijk kritisch ten aanzien van twee andere
onderdelen van de slachtoffer­ondersteuning.
Het gaat hier om de aandacht en inzet die
medewerkers van de politie tonen ten aanzien van
herstel van veiligheid en de geleden schade. Bijna
de helft van de ondervraagden (45%) heeft (zeer)
negatieve ervaringen op dit gebied. Ook als het
gaat om zaken die direct te maken hebben met
de politietaak, zoals informatieverstrekking over
de ontwikkelingen in de zaak en de inzet op
opsporing en arrestatie van de dader, hebben veel
respondenten (zeer) negatieve ervaringen (tussen
40 en 50%). Tussen deze beide uitersten liggen
de resultaten met betrekking tot de onderdelen
‘hulp aan slachtoffer/positie van slachtoffer’ en
‘inspraak/participatie’. Circa 60% heeft positieve
ervaringen op deze gebieden.’

22

23

21

Art. 51a(3) wetboek van strafvordering.

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Dit blijkt uit een eerste kwaliteitsmeting door de politie
met 1089 respondenten onder de aangevers van
woninginbraken in maart 2013.
Op basis van cijfers ontleend aan registratie van de
telefonische terugkoppeling in Basisvoorziening
Handhaving (BVH)
Ministerie van Veiligheid en Justitie

3.1.2 Slachtofferloketten
Slachtoffers kunnen in heel Nederland bij een
Slachtofferloket terecht voor informatie, advies
en ondersteuning tijdens het strafproces.
In tien slachtoffer­loketten werken de politie,
Slachtofferhulp Nederland en het Openbaar
Ministerie (hierna: OM) nauw samen. Door het
slachtofferloket hebben slachtoffers één
aanspreekpunt en hoeven ze de verschillende
organisaties niet meer apart te benaderen voor
vragen. Medewerkers van het loket geven tijdens
het strafproces informatie en uitleg over de
aangifte en de strafzaak, bijvoorbeeld over het
verkrijgen van een schadevergoeding, het
uitoefenen van spreekrecht of informatie over
de uitkomsten van de strafzaak. De loketten
functioneren ook als platform voor het maken
van samenwerkingsafspraken en overleg over
maatwerkzaken.
In deze vorm zijn de loketten in 2008 als pilots
van start gegaan. Deze pilots zijn geëvalueerd in
een onderzoek dat in 2011 is uitgekomen24. Helaas
was de respons bij de schriftelijke enquête onder
slachtoffers zeer laag, waardoor het lastig was alle
voorgenomen analyses uit te voeren. Slachtoffers
bleken voornamelijk tevreden over de snelheid
van de dienstverlening van het loket. Uit het
onderzoek bleek ook dat ten aanzien van een
aantal zaken rond de structuur van de loketten
betere inrichting nodig was (één coördinator, de
overleg­structuur). Deze punten zijn naar
aanleiding van het onderzoek verbeterd. De
tegenvallende respons bij de schriftelijke enquête
onder slachtoffers heeft ertoe geleid dat bij de
slachtoffermonitor stevig is ingezet op respons
verhogende maatregelen.
De samenwerking binnen de ZSM-aanpak25,
de komst van het serviceportaal van het OM
waarmee slachtoffers online hun zaak kunnen
volgen en de regionale servicecentra van de

24

25

Regioplan – Evaluatie pilot Slachtofferloket –
november 2011
ZSM staat voor Zo Spoedig, Slim, Simpel, Selectief en
Samen Mogelijk. Het is een procedure voor snelle
afdoening van veelvoorkomende criminaliteit.

Ministerie van Veiligheid en Justitie

politie waren aanleiding voor een onderzoek naar
de huidige werkzaamheden in het loket en een
eerste beeld van de verwachte effecten van deze
ontwikkelingen hierop. Naar aanleiding van dit
onderzoek bezinnen de direct betrokken partijen
zich momenteel op de rol van de slachtofferloketten in de toekomst. Vooralsnog luidt de
conclusie van de daartoe ingestelde werkgroep,
dat voor een eenduidige taakuitvoering van de
loketten die aansluit op de landelijke ZSMwerkwijze en de landelijk ingerichte servicecentra,
aansturing door één landelijke stuurgroep meer
voor de hand ligt dan tien regionale stuurgroepen,.
Wel is behoefte aan een Slachtofferberaad op
regionaal niveau, dat de primaire slachtofferprocessen van de ketenpartners onderhoudt en
bewaakt en waarin verbindingen worden gelegd
naar de andere ketenpartners (Rechtspraak, CJIB,
Schadefonds, SiB). De focus van de coördinatoren
zal steeds meer verschuiven van het beheer van het
eigen loket naar het optimaliseren van ketenprocessen voor slachtoffers.

3.1.3 Zorgvuldige bejegening en adequate
informatievoorziening door OM
Verankering in wet en regelgeving
De wet VPS, die op 1 januari 2011 in werking is
getreden, voegt aan het wetboek van strafvordering
een bepaling toe dat de officier van justitie
zorgdraagt voor een correcte bejegening van het
slachtoffer26. Deze en andere bepalingen van de wet
VPS zijn uitgewerkt in een aangepaste ‘Aanwijzing
slachtofferzorg’ voor het OM27.
Wensenbrief OM
Na ontvangst van het door de politie ingezonden
proces verbaal, stuurt het OM het slachtoffer een
brief waarin zijn rechten vermeld staan, met de
vraag van welke rechten het slachtoffer gebruik
wenst te maken. Alleen wanneer uit de stukken
blijkt dat het slachtoffer bij de politie heeft
aangegeven geen informatie te willen ontvangen,
blijft dit achterwege.

26
27

Art. 51a, lid 2 Wetboek van Strafvordering
OM- Aanwijzing slachtofferzorg (2010A029)
- 13 december 2010
Eindrapport Beleidsdoorlichting

23

Informatievoorziening over de zitting
Wanneer het OM besluit tot vervolging over te
gaan, informeert hij het slachtoffer hierover.
Daarbij informeert het OM over de termijnen voor
het indienen van een schriftelijke slachtofferverklaring en het uitoefen van het spreekrecht.
Zodra dit bekend is, informeert het OM het
slachtoffer over datum en tijdstip van de zitting.
OM-portaal hoger beroep
Sinds 4 september 2013 bestaat voor slachtoffers
waarvan de zaak in hoger beroep wordt behandeld
de mogelijkheid om via het OM-serviceportaal in
te loggen en zodoende de actuele stand van zaken
van de zaak in te zien. Slachtoffers die te kennen
hebben gegeven geïnformeerd te willen blijven,
worden per e-mail geattendeerd op aanvullingen
en wijzigingen.
Bejegening slachtoffers in ZSM
In 2011 startten de politieregio en het
arrondissement Utrecht het project ZSM.
Het doel van dit project is een snelle afhandeling
van veelvoorkomende criminaliteit in zaken
waarin de politie een verdachte heeft
aangehouden. Deze zaken belanden op een
selectietafel, waaraan naast politie en OM ook
Slachtofferhulp Nederland deelneemt. Aan die
tafel wordt besloten of een zaak regulier moet
worden afgedaan of via de snelle ZSM-procedure.
Medewerkers van Slachtofferhulp Nederland
adviseren op basis van de dossiers of een
versnelde afdoening ook in het belang van het
slachtoffer is, of dat er contra-indicaties zijn
(bijvoorbeeld de complexiteit van de schade die
het slachtoffer heeft). Mede op basis van dat
advies beslist het OM over de afdoening. Deze
werkwijze is inmiddels landelijk ingevoerd.
24

Uitkomsten slachtoffermonitor
De tevredenheid van slachtoffers met bejegening
door het OM komt uitgebreid aan de orde in de
slachtoffermonitor. Een ruime meerderheid (72%)
van de respondenten geeft aan hier positieve of
zeer positieve ervaringen mee te hebben,
tegenover 19% die melding maakt van negatieve
of zeer negatieve ervaringen. Een kleinere
meerderheid (58%) van de respondenten geeft aan
positieve of zeer positieve ervaringen te hebben
Eindrapport Beleidsdoorlichting

met de informatieverstrekking door het OM,
tegenover 28% die melding maakt van negatieve
of zeer negatieve ervaringen. Bovendien geeft 23%
van de respondenten aan het gevoel te hebben
door het OM niet serieus genomen te worden.

3.1.4 Zorgvuldige bejegening door
de Rechtspraak
Algemeen
Net als bij de andere onderdelen van de
slachtofferketen gaat het bij zorgvuldig en
respectvol bejegenen van slachtoffers door de
Rechtspraak in zijn algemeenheid om erkenning
als slachtoffer, begrip voor de situatie van het
slachtoffer en een correcte bejegening met
respect voor de persoonlijke waardigheid, om
zodoende bij te dragen aan de verwerking van
een vaak ingrijpende gebeurtenis. Verwerking
komt mede tot stand door het slachtoffer
de gelegenheid tot spreken te geven, naar
het slachtoffer te luisteren en voldoende te
informeren. De daardoor – hopelijk – ervaren
procedurele rechtvaardigheid draagt bij aan het
vertrouwen van slachtoffers in de rechtsstaat28
en meer in het bijzonder de Rechtspraak.
Verankering in de wet en de modelregeling en handleiding
De wet VPS bevat ook een artikel dat bepaalt
dat de rechter, in casu de voorzitter van de
meervoudige kamer, zorgdraagt voor een
correcte bejegening van het slachtoffer of de
nabestaanden tijdens de terechtzitting29. Recent
is een uitvoerige, in opdracht van de Raad voor de
rechtspraak en het Landelijk Overleg Vakinhoud
Strafrecht (LOVS) van de gerechten geschreven
handleiding voor rechters uitgebracht over hoe
om te gaan met slachtoffers30. In dit 224 pagina’s
tellende boek komen alle relevante aspecten van
de omgang van rechters met slachtoffers en
nabestaanden en hun rechten en belangen aan
de orde.
28

29
30

Vertrouwen in de rechtsstaat - Ellen van den Berg,
Gerdjan Hoekendijk, Bert Niemeijer – Directie Strategie
– mei 2012
Art. 288a, lid 2 Wetboek van Strafvordering
Raad voor de Rechtspraak - Slachtoffer en de
Rechtspraak. Handleiding voor de strafrechtspraktijk
– december 2013.
Ministerie van Veiligheid en Justitie

Voor medewerkers die slachtoffers opvangen bij
zittingen bestond al de ‘Modelregeling inzake
passende verblijfsomgeving slachtoffers31’ die is
toegespitst op de omgang met en voorzieningen
voor slachtoffers. Het gaat in deze Modelregeling
met name om de bejegening door bodes en
voorzieningen als een aparte (wacht)kamer voor
slachtoffers.
Uitkomsten slachtoffermonitor
Slachtoffers die in aanraking komen met de
Rechtspraak, zijn vaak tevreden over de manier
waarop ze worden behandeld. Over de hele linie
is 60% van de slachtoffers positief over het
functioneren van de rechter, 19% neutraal en 21%
negatief. Heel positief wordt geoordeeld over de
beleefdheid van de rechter: 84%. De Rechtspraak
scoort goed op deskundigheid, het onderdeel dat
slachtoffers het meest belangrijk vinden. 75% van
de slachtoffers vindt dat de rechter deskundig zijn
werk doet, 10% is neutraal, 15% vindt de rechter
niet deskundig. De meeste slachtoffers voelen
zich tijdens hun rechtszaak serieus genomen door
de rechter: 74%. Evenveel slachtoffers vinden dat
de rechter hen voldoende gelegenheid geeft
om hun verhaal te doen. 71% heeft waardering
voor de wijze waarop rechters omgaan met
vertrouwelijke informatie en de onpartijdigheid
van de rechter.
Kritischer zijn slachtoffers over de wijze waarop de
Rechtspraak verdachten berecht en bestraft. Een
substantiële minderheid van 28% vindt dat
rechters onvoldoende ‘moeite doen’ om de dader
te bestraffen. Een kleine meerderheid van 58% is
hier positief over. Bij de kritische slachtoffers gaat
het relatief vaak om zaken waarin de verdachte
uiteindelijk niet bestraft is. Aandachtspunten
voor de Rechtspraak in de ogen van slachtoffers
zijn het opleggen van de juiste schadevergoeding
aan de verdachte, het geven van voldoende
informatie over het proces en het verkleinen van
het gevaar op herhaling van het delict. Op deze
onderdelen is het aantal tevreden slachtoffers
vergelijkbaar met het aantal kritische slachtoffers.
31

Raad voor de Rechtspraak - ‘Modelregeling inzake
passende verblijfsomgeving slachtoffers’
- 1 februari 2012.

Ministerie van Veiligheid en Justitie

3.1.5 Slachtoffers worden desgewenst
geïnformeerd over invrijheidsstelling
In de wet VPS is bepaald32, dat het OM
verantwoordelijk is voor het informeren van
slachtoffers van spreekrechtwaardige delicten
over de invrijheidsstelling van verdachten en
veroordeelden. Het doel van de informatieverstrekking is het voorkomen van een
onverwachte confrontatie tussen het slachtoffer
van een delict en de dader. Dit betreft zowel
gedetineerden die in een penitentiaire inrichting
verblijven, als tbs’ers en jeugddelinquenten.
Invrijheidstelling veroordeelden
Aan de wettelijke plicht is gevolg gegeven
door het instellen van het Informatiepunt
Detentieverloop (IDV) bij het OM. Het IDV
informeert slachtoffers van misdrijven en
nabestaanden over het detentieverloop van
veroordeelden. De justitiële inrichtingen
informeren het IDV over de voorziene
invrijheidsstelling van veroordeelden. Uit de
jaarcijfers van het IDV over 2012 blijkt dat het
IDV in dat jaar 3.714 brieven aan slachtoffers
heeft gezonden. zestien keer oftewel in 0,5%
van de zaken was sprake van het te laat
informeren van slachtoffers.
Invrijheidstelling voorlopig gehechten
De lokale parketten van het OM zijn
verantwoordelijk voor het informeren van
slachtoffers en nabestaanden bij invrijheidstelling
als gevolg van schorsing of niet-verlenging van
de voorlopige hechtenis of na vrijspraak. In die
gevallen is geen tijd om het informeren van
slachtoffers via het IDV te laten lopen. Over de
tijdigheid en volledigheid van het informeren van
slachtoffers door de lokale parketten is nog geen
informatie beschikbaar; het OM voert op dit
moment hiernaar een interne audit uit.
Het beleid van informeren van slachtoffers en
nabestaanden bestond al langer in de tbs (sinds
2005) en bij jeugddelinquenten met een PIJmaatregel of een jeugddetentie van ten minste zes
32

Wetboek van Strafvordering artikel 51a, lid 3.
Eindrapport Beleidsdoorlichting

25

maanden (sinds 2006). Deze praktijk is in 2009
geëvalueerd33, maar alleen voor de tbs, omdat
het proces bij jeugddelinquenten nog niet of
nauwelijks op de rails stond. Bij het informeren
van slachtoffers van tbs-gestelden werden
verschillende zwakke schakels vastgesteld.
Zo moest de door de parketten aangeleverde
informatie in twee derde van de gevallen opnieuw
worden gecontroleerd, werden de Forensisch
Psychiatrische Centra (FPC’s, vaak nog aangeduid
als tbs-klinieken) niet actief geïnformeerd over de
informatiebehoefte van slachtoffers en stelt
slechts de helft van de FPC’s het toenmalige
Landelijk Informatiepunt Justitieel Verlof (LIJV) op
de hoogte van plaatsingen. Deze evaluatie heeft
geleid tot een intensief verbetertraject, waarvan
de vorming van het IDV (als opvolger van het LIJV)
een essentieel onderdeel was.

26

Slachtofferonderzoek tbs
De FPC’s waren niet alleen het eerst met het
informeren van slachtoffers en nabestaanden, zij
zijn ook het verst waar het gaat om het rekening
houden met hun belangen bij het verlenen van
verlof. Het gehanteerde ‘werkproces slachtoffer­
onderzoek bij verlof TBS’ voorziet in het nagaan
of er specifieke slachtofferbelangen zijn waarmee
bij de planning van verlof (bestemming, tijdstip,
etc.) rekening moet worden gehouden. De
casemanager van Slachtofferhulp Nederland
treedt hierbij op als informant en intermediair
naar het slachtoffer of de nabestaanden toe. Naar
deze werkwijze is in de eerste helft van 2013 een
quick scan uitgevoerd34. De werkwijze had toen
nog het karakter van een advies. De belangrijkste
conclusie uit de quick scan was, dat het advies
bijdraagt aan een meer uniforme werkwijze
en (iets) uitgebreider slachtofferonderzoek.
Maar ook dat nog ruimte is voor een verdere
implementatie van de werkwijze en het uniform
toepassen van slachtoffergerichte voorwaarden
bij verlof.

33

34

Informatieverstrekking aan slachtoffers van misdrijven
– Regioplan – mei 2009.
Quickscan slachtofferonderzoek tbs – Significant –
16 mei 2013

Eindrapport Beleidsdoorlichting

3.1.6 Slachtofferwijzer.nl
Een andere informatiebron voor slachtoffers
is Slachtofferwijzer.nl, een website voor
slachtoffers, hulpverleners en geïnteresseerden.
Zij kunnen hier de weg vinden naar de juiste
hulpverlening voor slachtoffers. Op deze website
wordt een overzicht getoond van de verschillende
hulpverleners voor specifieke delicten en soorten
hulpverlening. Slachtofferwijzer.nl is een
particulier initiatief van het Fonds Slachtofferhulp. De slachtofferwijzer is in mei 2012 officieel
gelanceerd door de Staatssecretaris van VenJ.
Naast bijdragen van donateurs en van de
Vriendenloterij, zijn in 2012 en 2013 subsidies
verstrekt door VenJ van telkens € 100.000. Deze
financiering is bedoeld voor de doorontwikkeling
van het platform en het vergroten van de
bekendheid onder de doelgroep. De site wordt
doorgaans door ruim 1200 mensen per dag
bezocht. De meeste bezoekers zoeken naar
informatie over hulpverlening op de terreinen
huiselijk geweld, loverboys, seksueel misbruik,
oplichting, fraude en diefstal.

3.1.7 Aandacht voor slachtoffers in
opleidingen
De aandacht voor de rechten en belangen van het
slachtoffer in het onderwijs aan de rechten­
faculteiten van de Nederlandse universiteiten is
doorgaans beperkt. Daarom is door VenJ een
scriptieprijs ingesteld, vernoemd naar de
internationaal befaamde victimoloog Jan van
Dijk, teneinde de aandacht van studenten te
vestigen op het onderwerp slachtoffers.
Verder geldt per 1 juli 2014, dat advocaten die
gesubsidieerde rechtsbijstand willen verlenen aan
slachtoffers een basiscursus slachtofferadvocatuur
moeten hebben gevolgd, althans als zij geen lid
zijn van de beroepsverenigingen Landelijk
Advocaten Netwerk Zeden Slachtoffers (LANZS) of
Advocaten voor Slachtoffers van Personenschade
(ASP). Per 1 september 2014 start een verdiepende
1-jarige cursus voor advocaten die zich willen
ontwikkelen tot specialist, verzorgd door het
Willem Pompe Instituut van de Universiteit
Utrecht en de Erasmus Universiteit.
Ministerie van Veiligheid en Justitie

Recent heeft Slachtofferhulp Nederland
nagegaan hoe het gesteld is met de aandacht
voor slachtoffers in de (interne) opleidingen
van de verschillende ketenpartners in de
strafrechtsketen. De belangrijkste bevindingen
waren dat de thema’s ‘Rechten van slachtoffers’
en ‘Juridische aspecten van het verhalen van
schade op de dader’ in voldoende mate aan
bod komen in deze opleidingen. Het thema
‘Bejegening van slachtoffers/slachtofferbewustzijn’
komt ook aan de orde, maar kan beter worden
ingebed in de opleidingen.

3.1.8 Doelbereik erkenning, bejegening
en geïnformeerd worden
• Het zorgvuldig bejegend worden scoort over de
hele linie positief, dus zowel door de politie,
het OM, de Rechtspraak, als Slachtofferhulp
Nederland.
• Maar uit de slachtoffermonitor blijkt ook dat
een deel (23%) van de slachtoffers zich door
het OM niet serieus genomen voelt.
• Het aspect ‘informatie­voorziening in
individuele zaken’ verdient extra aandacht,
vooral van de politie en de Rechtspraak,
maar ook van het OM.
• Het informeren van slachtoffers over de
invrijheidstelling van veroordeelden loopt nu
goed, maar bij voorlopig gehechten is dit nog
een punt van aandacht.

3.2 Slachtoffers hebben een
sterke positie in het recht
Versterking van de positie van slachtoffers in het
recht is de afgelopen jaren nadrukkelijk een
beleidsprioriteit geweest. Een belangrijke impuls
hiervoor vormde de wet VPS. Naast het recht op
informatie en een respectvolle bejegening, zoals
besproken in paragraaf 3.1, regelt de wet een aantal
rechten van het slachtoffer rond het strafproces.
De verruiming van de mogelijkheden voor een
slachtoffer om zich als benadeelde partij te voegen
in het strafproces komt aan de orde in paragraaf
3.5, omdat herstel, met inbegrip van de financiële
tegemoetkomingen, een apart beleidsdoel vormt.
Ministerie van Veiligheid en Justitie

3.2.1 Rechten van slachtoffers buiten
de zitting
Mogelijkheid tot inzage in dossier en toevoegen van
stukken.
In de wet VPS is bepaald dat het slachtoffer om
inzage in het strafdossier kan vragen. Verder is
bepaald dat het slachtoffer kan verzoeken stukken
aan het dossier toe te voegen. Dit laatste
betekende een verruiming van het recht op
het inbrengen van een schriftelijke slachtofferverklaring (SSV), dat per 1 mei 2004 landelijk
is ingevoerd en in 2006 is geëvalueerd. De
verruiming in de wet VPS betrof zowel het vrij
laten van het type documenten dat wordt
aangeboden, als het loslaten van de beperking
van de SSV tot spreekrechtwaardige delicten.
Van het aantal keren dat slachtoffers om inzage
verzoeken en/of om toevoeging van stukken
worden geen cijfers bijgehouden. Bij het OM en
Slachtofferhulp Nederland bestaat het beeld dat
slechts sporadisch om inzage wordt verzocht en
dat vrijwel uitsluitend SSV’s worden aangeboden
om toe te voegen aan het dossier.
Het OM kan inzage in het dossier of het toevoegen
van stukken weigeren, mits zij hiervoor een
machtiging heeft gekregen van de rechtercommissaris. De huidige procedure en gronden
voor weigering van inzage en het toevoegen van
stukken zijn het gevolg van een wetswijziging die
per 1 januari 2013 in werking is getreden en
waarbij dit voor slachtoffer en verdachte gelijk
is getrokken. Ook hierover zijn geen cijfers
beschikbaar. Bij het OM en Slachtofferhulp
Nederland bestaat de indruk, dat het slechts
incidenteel voorkomt dat inzage wordt geweigerd.
Van het weigeren van het opnemen van stukken is
geen enkel voorbeeld bekend. In het inmiddels
driedelige ‘Zwartboek’35 van het LANZS36 worden
verschillende voorbeelden genoemd van
problemen met het verkrijgen van een afschrift
van het strafdossier.

35
36

http://lanzs.nl/lanzs-presenteert-zwartboek-deel-iii/
Landelijk Advocaten Netwerk Zedenslachtoffers
Eindrapport Beleidsdoorlichting

27

Artikel-12 procedure
Een slachtofferrecht met een zeer lange
geschiedenis, is de mogelijkheid om als
belanghebbende in beklag te gaan bij het
gerechtshof tegen het niet-vervolgen van een
verdachte van een strafbaar feit door het OM37.
Het gerechtshof toetst of de vervolging van een
verdachte haalbaar zou zijn en of die vervolging
opportuun is. Oordeelt het gerechtshof dat aan
beide criteria is voldaan, dan beveelt deze de
vervolging. Het OM is dan verplicht de verdachte
te vervolgen. Dat wil zeggen: de zaak voor de
bevoegde rechter te brengen en daartoe bewijs
te verzamelen. Tegen een besluit van de politie
de opsporing te staken c.q. geen proces-verbaal
in te sturen is geen beklag mogelijk. In 2014 is
een WODC-onderzoek voorzien naar de artikel-12
procedure, vooralsnog met name naar de
maatregelen om de doorlooptijd te bekorten
en het aantal procedures te verminderen.

3.2.2 Adequate ondersteuning tijdens
de zitting

28

In de wet VPS is ook opgenomen dat slachtoffers
zich kunnen laten bijstaan tijdens de zitting38.
Deze bepaling is bewust ruim geformuleerd, zodat
het om juridische bijstand door een advocaat kan
gaan, om iemand van Slachtofferhulp Nederland
of om iemand die een persoonlijke relatie heeft
met het slachtoffer. Dit betrof een codificatie van
de bestaande praktijk. Verder kan een slachtoffer
zich tijdens de zitting laten vertegenwoordigen,
zowel door een advocaat als door een andere
gemachtigde. Tot slot is in het betreffende artikel
bepaald, dat een slachtoffer die de Nederlandse
taal onvoldoende machtig is, kan vragen om een
tolk. Mits tijdig aangevraagd, zorgt het OM hier
kosteloos voor. De tolken die Slachtofferhulp
Nederland nodig heeft vallen hier buiten.
Op basis van hun inkomen kunnen slachtoffers
die zich als benadeelde partij willen voegen
in de strafzaak in aanmerking komen voor
gesubsidieerde rechtsbijstand via de Raad voor
Rechtsbijstand. In 2012 werden landelijk 1813
37
38

Wetboek van Strafvordering, artikel 12, lid 1.
Wetboek van Strafvordering, artikel 51c

Eindrapport Beleidsdoorlichting

toevoegingen afgegeven voor voeging als
benadeelde partij39. Het aantal zaken waarin
door advocaten rechtsbijstand wordt verleend
ligt hoger, maar om welke aantallen het gaat is
niet bekend. Een van de redenen hiervoor is,
dat niet iedereen voor gesubsidieerde rechtshulp
in aanmerking komt. Bovendien kan met
instemming van de cliënt worden afgezien van
het aanvragen van een toevoeging. Immers,
wanneer de aansprakelijkheid overduidelijk is,
dan kunnen de kosten van rechtsbijstand op de
wederpartij worden verhaald. De kosteloze
rechtsbijstand voor slachtoffers van geweldsen zedendelicten komt in de volgende
paragraaf aan de orde.

3.2.3 Rechten tijdens strafproces voor
slachtoffers van ernstige delicten
Gesprek met de officier van justitie of advocaatgeneraal voor en/of na de zitting
De officier van justitie of de advocaat-generaal
heeft de mogelijkheid slachtoffers of nabestaanden
een gesprek aan te bieden. In de aanwijzing
slachtofferzorg van het OM staat dat het aanbieden
van het gesprek verplicht is bij spreekrechtwaardige
delicten die in aanmerking komen voor afdoening
door de meervoudige kamer. Daarnaast is het
verplicht om het slachtoffer uit te nodigen voor
een gesprek bij de (voorgenomen) afdoenings­
beslissing om een zaak in de categorie ernstige
gewelds- en zedendelicten te seponeren.
Het gesprek c.q. het aanbod tot het gesprek kan
plaatsvinden:
1. Tijdens de opsporingsfase, vóór de definitieve
keuze van de strafvervolging, of bij een sepot;
2. Voorafgaand aan de zitting, waarbij de officier
van justitie het slachtoffer informeert over de
gang van zaken ter zitting, de bewijspositie en
zo mogelijk over de strafeis; en
3. Na de zitting en het vonnis, ter bespreking
daarvan en het vervolg, zoals over het
aanwenden van een mogelijk beroep.
De schriftelijke slachtofferverklaring of de
mondelinge voorbereiding op het spreekrecht
39

Bron: Raad voor de Rechtsbijstand
Ministerie van Veiligheid en Justitie

maken niet dat het slachtoffergesprek achterwege
kan blijven. Wel kan het slachtoffergesprek met
de officier van justitie zich dan beperken tot
een praktische toelichting op het opsporingsonderzoek en de bewijspositie van het OM.
Doorgaans stellen slachtoffers deze vorm van
informatie­voorziening door de officier van justitie
op prijs en kan dit bovendien een bijdrage leveren
aan de verwerking van het strafbare feit. Door het
slachtoffer ook na afloop te woord te staan zorgt
het OM voor een juiste afsluiting of overdracht
van de strafzaak40.
Gratis rechtsbijstand op basis van delict
Met ingang van 1 april 2006 is de Wet op de
rechtsbijstand (Wrb) gewijzigd, waardoor alle
slachtoffers van ernstige gewelds- en zedendelicten gratis rechtsbijstand kunnen krijgen.
Aan artikel 44 werd een lid toegevoegd, dat luidt:
‘Ongeacht de draagkracht is rechts­bijstand aan
een slachtoffer van een misdrijf tegen de zeden
of een geweldsmisdrijf kosteloos, indien in de
desbetreffende zaak vervolging is ingesteld en het
slachtoffer overeenkomstig artikel 3 Wet
schadefonds geweldsmisdrijven in aanmerking
komt voor een uitkering.’41 Bij de wijziging van
de Wet schadefonds geweldsmisdrijven per
1 januari 2012 werd ook artikel 44 van de wet
op de rechtsbijstand gewijzigd, waardoor ook
nabestaanden in aanmerking komen voor
kosteloze rechtsbijstand.
Pilot doorverwijzing
Omdat de doorverwijzing door Slachtofferhulp
Nederland naar de kosteloze rechtsbijstand niet
vlekkeloos verliep, is begin 2013 een pilot gestart
om dit te verbeteren. Hierin wijst Slachtofferhulp
Nederland nabestaanden en slachtoffers van
ernstig gewelds- en zedendelicten consequent op
de mogelijkheid van bijstand door een advocaat.
In de pilot ligt de nadruk op de eigen keuze van
het slachtoffer om wel of geen gebruik te maken
van rechtsbijstand. Uit de (niet-gepubliceerde)
evaluatie van de pilot door Significant is gebleken
dat de actieve doorverwijzing naar een advocaat
door de casemanager van Slachtofferhulp

Nederland leidt tot aanzienlijk meer gebruik
door slachtoffers van ernstige gewelds- en
zedenmisdrijven van bijstand door een advocaat.
Vanaf de start van de pilot in februari 2013 zijn
bij Slachtofferhulp Nederland 293 zaken binnengekomen die aan de voorwaarden van de pilot
voldoen. Het betreft 118 levensdelicten en 175
ernstige gewelds- en zedenzaken. In totaal is
voor 117 van deze zaken via de pilot een advocaat
ingeschakeld; dat is in 40% van alle zaken.
Slachtofferhulp Nederland heeft op drie peilmomenten het percentage bepaald. Uit die cijfers
blijkt dat het gebruik van advocaten een stijgend
verloop vertoont van 29% in de eerste maanden
van de pilot (februari tot juni 2013) tot 47% in de
meest recente periode (september tot en met
december 2013). Tevens is gebleken dat een goede
afstemming tussen advocaat en medewerkers van
Slachtofferhulp Nederland meerwaarde oplevert
voor de dienstverlening aan het slachtoffer.
Spreekrecht
Het spreekrecht voor slachtoffers is voortgekomen
uit een initiatiefwetsvoorstel van het Kamerlid
Dittrich c.s. Het is in werking getreden op 1 januari
2005, direct vooraf gegaan door de invoering van
de schriftelijke slachtofferverklaring. Het is daarna
materieel ongewijzigd meegenomen in het
wetsvoorstel VPS, in afwachting van de wetsevaluatie spreekrecht die in 2010 werd afgerond.
Deze evaluatie42 liet zien dat het spreekrecht
niet vaak werd gebruikt. Het aantal deelnemers
werd geschat op 230 à 260 per jaar, waarvan
ca. 50 nabestaanden. Van de mogelijkheid tot
het inbrengen van een schriftelijke slachtofferverklaring werd ongeveer 3000 keer per jaar
gebruik gemaakt. Toch concluderen de
onderzoekers op basis van hun bevindingen,
dat het spreekrecht wel degelijk aan een behoefte
voldoet. Wel signaleren zij twee door slachtoffers
ervaren knelpunten: de strikte afbakening van
de kring spreekgerechtigde nabestaanden en het
enkel mogen spreken over de gevolgen van het
delict voor henzelf en niet over de feiten van
het misdrijf en de strafmaat.
42

40
41

Ontleend aan: Aanwijzing slachtofferzorg OM
Artikel 44 lid 4 Wet op de Rechtsbijstand

Ministerie van Veiligheid en Justitie

‘Het spreekrecht in Nederland: een bijdrage aan het
emotioneel herstel van slachtoffers?’ – Intervict –
juni 2012.
Eindrapport Beleidsdoorlichting

29

Mede naar aanleiding van deze evaluatie is de
kring van spreekgerechtigden met ingang van
1 september 2012 verruimd met een ruimere
kring nabestaanden en een nieuwe kring
spreekgerechtigden namens personen die
vanwege hun jeugdige leeftijd of feitelijke
toestand niet in staat zijn om zelf van hun
spreekrecht gebruik te maken. In oktober 2013 is
een wetsvoorstel in consultatie gebracht, dat een
apart adviesrecht introduceert waarbij slachtoffers
hun opvattingen kenbaar kunnen maken over de
omvang van de bewezenverklaring, de kwalificatie
van het feit, de schuld van de verdachte en de
passende straftoemeting. Sommigen zijn huiverig
voor deze uitbreiding, omdat uitoefening van
het adviesrecht slachtoffers in de positie brengt,
dat zij zich bloot moeten stellen aan ondervraging
door de advocaat van de verdachte en omdat
zij een verdere juridisering van de positie van
slachtoffers niet wenselijk achten. Anderen,
waaronder Slachtofferhulp Nederland, willen juist
nog verder gaan en slachtoffers als volwaardige
partij aan het proces laten deelnemen43.

3.2.4 Doelbereik positie van slachtoffers
in het recht

30

• In het bereiken van een sterke positie in
het recht is qua wettelijke verankering flink
vooruitgang geboekt met de invoering van
de wet Versterking positie slachtoffers.
• Hierin worden extra stappen gezet wanneer
de lopende wetgevingstrajecten tot nieuwe
wetten leiden, zoals het voorstel tot
uitbreiding van het spreekrecht en het
aanstaande wetsvoorstel ter implementatie
van de EU-richtlijn minimum normen.
• Over de vraag in hoeverre slachtoffers
daadwerkelijk van deze rechten gebruik
(kunnen) maken is nog maar weinig bekend,
omdat ten aanzien van veel rechten geen voor
het genereren van kwantitatieve gegevens
geschikte registratie wordt bijgehouden.

43

http://www.slachtofferhulp.nl/Actueel/2014/
Meer-rechten-en-betere-hulp-voor-slachtoffers/
- 21 februari 2014.

Eindrapport Beleidsdoorlichting

• Het lopende onderzoek naar de ervaringen
met de wet VPS moet niettemin een indicatief
beeld opleveren van de ervaringen met de wet
in praktijk.

3.3 Slachtoffers krijgen
bescherming waar nodig
Sommige slachtoffers hebben bescherming nodig
tegen bedreiging en intimidatie, tegen herhaald
slachtofferschap of tegen secundaire victimisatie.
Maar ook bescherming van hun privacy tegenover
de verdachte, veroordeelde, media of de samenleving is van groot belang voor slachtoffers. In
het visiedocument ‘Recht doen aan slachtoffers’
wordt bescherming dan ook nadrukkelijk op de
agenda gezet door het als een van de vijf doelen te
noemen. Ook de EU-richtlijn minimumnormen
maakt expliciete aandacht hiervoor noodzakelijk.

3.3.1 Domiciliekeuze en beschermde
aangifte
In beginsel worden de personalia en de adresgegevens van het slachtoffer in de aangifte
vermeld. In gevallen waarin het slachtoffer
bezwaar heeft tegen het vermelden van de
adresgegevens, omdat hij bijvoorbeeld vreest
voor represailles, informeert de politie het
slachtoffer over de mogelijkheid om op een
ander adres domicilie te kiezen. Dan wordt de
correspondentie aan het slachtoffer naar dit adres
gezonden. Sinds 1 november 2012 is het mogelijk
voor slachtoffers van criminaliteit om in
uitzonderlijke gevallen de aangifte op nummer
op te laten nemen, waarbij hun identiteit wordt
afgeschermd. De regeling is primair ontworpen
voor functionarissen met een publieke taak, maar
ook opengesteld voor burgers met een reële
grond. De werking van de mogelijkheid van de
aangifte op nummer wordt in de eerste helft van
2014 door het WODC geëvalueerd. Deze evaluatie
zal in de tweede helft van 2014 aan de Tweede
Kamer worden gezonden44. In 2013 is in ruim
250 zaken van deze regeling gebruik gemaakt.
44

Kamerstuk 29 628 nr.432
Ministerie van Veiligheid en Justitie

Het betreft hier overigens niet alleen aangiften
van hulpverleners maar ook reguliere aangiften.
Daarnaast bestaan er speciale beschermingsprogramma’s voor bedreigde getuigen, waarvan
een aantal ook slachtoffer is.

3.3.2 Beschermingsmaatregelen
Beschermingsbevelen, zoals gebieds- en
contactverboden, zijn gedragsregels opgelegd
om slachtoffers te beschermen tegen gevaarlijk
en/of storend gedrag van een andere persoon,
in strafzaken de dader of verdachte. In recent
onderzoek naar het voorkomen van beschermings­bevelen45 kwam naar voren, dat deze het meest
werden opgelegd bij schorsing van de voorlopige
hechtenis: in ruim 40% van de gevallen. Als een
beschermingsmaatregel was opgelegd betrof dit
in meer dan 90% van de gevallen een
contactverbod.
Hoewel een beschermingsmaatregel ook in civiele
zaken kan worden opgelegd, komt het veel vaker
voor in een strafrechtelijke context: 1522 vs. 196
maal in twaalf maanden. Bij strafrechtelijke
beschermingsmaatregelen is vrijheidsbeneming
de stok achter de deur, terwijl dat bij civiele
maatregelen vaak een dwangsom is. Op basis van
de verzamelde gegevens konden geen uitspraken
worden gedaan over beschermingsmaatregelen
als onderdeel van de voorwaarden bij verlof vanuit
detentie. Het onderzoek doet evenmin uitspraken
over de effectiviteit van beschermings­maatregelen
in praktijk. Wel signaleert het een aantal
verbeterpunten, bijvoorbeeld in alle gevallen
zorg dragen voor een stok achter de deur en
scherp geformuleerde beperkingen.

3.3.3 Europees beschermingsbevel
In januari 2015 moet Nederland de Europese
richtlijn46 geïmplementeerd hebben die het
mogelijk maakt contact- en locatieverboden in
45

46

Aard, omvang en handhaving van beschermingsbevelen in Nederland. Deel 2: Aard en omvang
– Intervict – februari 2013
Richtlijn 2011/99/EU van het Europees Parlement en de
Raad van 13 december 2011 betreffende het Europees
Beschermingsbevel.

Ministerie van Veiligheid en Justitie

strafzaken op eenvoudige wijze mee te nemen
naar een andere lidstaat. Slachtoffers moeten er
op worden gewezen, als ter hunner bescherming
een beschermingsmaatregel is genomen, dat zij
op grond daarvan een Europees beschermingsbevel kunnen aanvragen. Daartoe zal dit voorjaar
(2014) het wetsvoorstel ter implementatie van het
Europees beschermingsbevel naar de Tweede
Kamer worden gezonden.

3.3.4 Voorkomen herhaald
slachtofferschap
In de vorige beleidsdoorlichting wordt melding
gemaakt van een toen lopend project gericht op
het voorkomen van herhaald slachtofferschap.
Het project richtte zich op het voorkomen van
herhaald slachtofferschap, gedefinieerd als het
binnen twaalf maanden meer dan eens slachtoffer
worden van een vermogens- of geweldsdelict.
Daarnaast voorzag het project in extra aandacht
voor slachtoffers waarbij sprake was geweest van
herhaald slachtofferschap. Het project is in 2008
geëvalueerd47 en daarbij moesten de onderzoekers
vaststellen: ‘Concluderend kunnen we stellen
dat er na uitvoering van het geëvalueerde project
geen ‘breed implementeerbaar’ product is
gerealiseerd.’ Niettemin zagen de onderzoekers
mogelijkheden tot ‘het uniformeren van de
werkwijze en het doorontwikkelen van de
preventie­gesprek-methode’. Dit moet nog
een vervolg krijgen.
De noodzaak daartoe vloeit mede voort uit de
EU-richtlijn minimumnormen, die opdraagt
tot het beoordelen van de aanwezigheid van een
verhoogd risico op herhaald slachtofferschap. In
aanloop hiernaartoe is eind 2013 een in opdracht
van het WODC uitgevoerde literatuurscan naar
risicofactoren voor herhaald slachtofferschap
verschenen48.

47

48

Evaluatie van het project Herhaald slachtofferschap
– IVA / Intervict – maart 2008
‘Risicofactoren voor herhaald slachtofferschap’ –
Lisa van Reemst, Tamar Fischer, Sanne van Dongen –
december 2013
Eindrapport Beleidsdoorlichting

31

Subsidieregeling overvallen
Het ministerie van VenJ is op 19 mei 2010 gestart
met een subsidieregeling waardoor slachtoffers
van een overval een tegemoetkoming kunnen
krijgen voor de kosten van beveiligingsmaatregelen. Het gaat om maximaal € 1000,per aanvraag en geldt voor bewoners of bedrijven
die in de periode 2010 t/m 2013 slachtoffer zijn
geworden van een overval. Hiervoor kunnen zij
tot 1 juli 2014 een aanvraag indienen bij het
Schadefonds. Doel van de regeling is bijdragen
aan het voorkomen dat deze slachtoffers opnieuw
betrokken raken bij een overval in hun woning of
bedrijf. Hieraan wordt medewerking verleend
door Slachtofferhulp Nederland. In 2013 heeft het
Schadefonds 557 aanvragen ontvangen. Ongeveer
tweederde van de aanvragen was afkomstig van
bedrijven en bijna een derde werd ingediend door
particulieren. Het Schadefonds heeft bij driekwart
van de aanvragen een subsidie verstrekt. In 2013
werd in totaal € 390.863 uitgekeerd. De cijfers in
de jaren 2011 en 2012 zijn vergelijkbaar, zodat er
sprake is van een stabiel patroon in de aanvragen
en uitkeringen.

3.3.5 Voorkomen van secundaire
victimisatie

Actuele ontwikkelingen, zoals het verbeteren
van de informatievoorziening en verruimen van
de mogelijkheden van slachtoffers om van zich
te laten horen, dragen bij aan het versterken
van beschermende factoren, te weten:
voorspelbaarheid en controle.

3.3.6 Oordeel over bescherming in de
slachtoffermonitor
Het bieden van bescherming is een aspect in
de slachtofferondersteuning waarover de
respondenten in de slachtoffermonitor relatief
vaak negatief oordelen. Ten aanzien van de politie
oordeelt 48% negatief als het gaat om het gevoel
van angst te verkleinen en 50% als het gaat om het
gevaar voor herhaling te verkleinen. Ten aanzien
van het OM oordeelt 49% negatief als het gaat om
het gevoel van veiligheid vergroten en 50%
negatief over het gevoel van angst verkleinen.
Ten aanzien van Slachtofferhulp Nederland
oordeelt respectievelijk 30% en 38% negatief
op deze beide punten. Ook over het onderdeel
‘Advies geven over voorkomen (herhaald)
slachtofferschap’ zijn de respondenten
overwegend negatief.

3.3.7 Doelbereik bescherming

32

Bijzonder aandachtspunt bij de bejegening van
slachtoffers is het voorkomen van secundaire
victimisatie, in het bijzonder wanneer het
slachtoffer moet getuigen. Onder secundaire
victimisatie wordt verstaan: ‘verergering van
het leed of de schade van slachtoffers door het
strafproces’. Er is vrijwel geen empirisch
onderzoek naar secundaire victimisatie als gevolg
van het strafproces. Voor de Nederlandse context
is er alleen een verkennend, kwalitatief
onderzoek49. Hierin wordt op basis van de
verzamelde signalen geconstateerd, dat
secundaire victimisatie met enige regelmaat
voorkomt. Met de nodige slagen om de arm kan
een verband worden gelegd tussen gemeten (on)
tevredenheid van slachtoffers met het strafproces
en de kans op secundaire victimisatie.
49

• In het bereiken van het doel ‘slachtoffers
krijgen bescherming waar nodig’ is de
afgelopen jaren zichtbare vooruitgang
geboekt.
• Maar bescherming is ook een van de punten
waarover in de slachtoffermonitor de meest
kritische geluiden naar voren komen.
• Het is dan ook een doel waarvoor verhoudingsgewijs nog veel moet gebeuren aan te
ontwikkelen instrumenten en het vergroten van
de effectiviteit van bestaande instrumenten,
zoals beschermings­maatregelen.
• Dit kan niet los worden gezien van het feit dat
bescherming pas recent als hoofddoel van het
slachtofferbeleid is benoemd.

Een keer is erg genoeg (secundaire victimisatie als
getuige in het strafproces) – Marjan Wijers Research –
13 januari 2010

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

3.4 Slachtoffers kunnen
ondersteuning krijgen bij
de gevolgen van het delict
Slachtoffers en nabestaanden die behoefte
hebben aan hulp en ondersteuning kunnen in de
eerste plaats terecht bij Slachtofferhulp Nederland
voor kosteloze ondersteuning. Bij een groot
aantal ernstiger delicten verwijst de politie het
slachtoffer actief door naar deze organisatie.
Naast de algemene slachtofferhulp door
Slachtofferhulp Nederland zijn er ook meer
specifieke hulpinstanties. Is de hulp die
Slachtofferhulp Nederland kan bieden
onvoldoende, dan kan zij doorverwijzen
naar andere hulpverleners, advocatuur of
gemeentelijke instanties.

3.4.1 Algemene slachtofferhulp
Slachtofferhulp Nederland bestaat sinds 1984 en
kent als missie om slachtoffers te ondersteunen
bij het verwerken van de gebeurtenis en het
herstellen dan wel verlichten van de materiële en
immateriële schade. Slachtofferhulp Nederland
biedt juridische, praktische en psychosociale
hulp. Daarnaast spant Slachtofferhulp Nederland
zich in voor de verbetering van de positie en
rechten van slachtoffers in het algemeen en
stimuleert zij de kennisontwikkeling op dit
gebied.
De meeste aanmeldingen bij Slachtofferhulp
Nederland komen binnen via de politie (89%);
de overige aanmeldingen zijn op eigen initiatief
(9%) of via een externe partij (2%), bijvoorbeeld
de huisarts50. Na ontvangst van de slachtoffergegevens van de politie zoekt Slachtofferhulp
Nederland contact met het slachtoffer. De norm
hiervoor is binnen 48 uur. Het doel van deze
intake is om na te gaan aan welke vorm van hulp
en ondersteuning het slachtoffer behoefte heeft.
Het gaat daarbij om de volgende diensten:
praktische en emotionele ondersteuning,
doorverwijzing naar externe partijen, begeleiding
bij het indienen van een schadeclaim, begeleiding

bij het strafproces en begeleiding bij het opstellen
van een schriftelijke slachtoffer­verklaring en/of
het uitoefenen van het spreekrecht.
Slachtoffermonitor
In de slachtoffermonitor zijn slachtoffers
het meest lovend over hun ervaringen met
Slachtofferhulp Nederland. Wat betreft het
onderdeel bejegening is 85 tot 95% van de
ondervraagden (zeer) positief en bij geen van
de afzonderlijke deelaspecten van dit onderdeel
oordeelt meer dan 8% (zeer) negatief. Ook de
geboden ondersteuning wordt door een ruime
meerderheid (74%) als (zeer) positief ervaren.
Daarbij springt vooral de verstrekte informatie er
in positieve zin uit; daarentegen is 28% negatief
over de juridische ondersteuning en over het
vergoed krijgen van de schade. Het meest kritisch
zijn de ondervraagden over het geven van advies
over het voorkomen van slachtofferschap
(zie ook 3.3.6).
Onderzoek klanttevredenheid
In 2007 heeft het Verwey-Jonker Instituut in
opdracht van Slachtofferhulp Nederland een
instrument ontwikkeld voor het meten van
klanttevredenheid op basis van de ‘SATER’
methodiek. Hiermee is in 2007 een pilotmeting
uitgevoerd. Eind 2010 heeft Slachtofferhulp
Nederland een tweede klanttevredenheidsmeting
uitgevoerd, waarover begin 2011 is gerapporteerd51. Uit het onderzoek blijkt een hoge mate
van tevredenheid. 68% geeft als rapportcijfer een
8 of hoger, waardoor het gemiddelde cijfer
uitkomt op 7,7. Op de meeste onderdelen is meer
dan 80% tevreden en minder dan 5% ontevreden.
Dit positieve oordeel correspondeert met veel van
de bevindingen uit de slachtoffermonitor, al is
deze op onderdelen kritischer.
Slachtofferhulp in ZSM-aanpak
Met ingang van 2013 participeert Slachtofferhulp
Nederland ook op landelijke schaal in het project
ZSM. De ZSM-aanpak is gericht op de snelle
afdoening van veel voorkomende criminaliteit.

51
50

Bron: Jaarverslag Slachtofferhulp Nederland 2012

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Beoordeling dienstverlening Slachtofferhulp Nederland
– Ron van Wonderen – 24 maart 2011
Eindrapport Beleidsdoorlichting

33

Met de deelname is de doelgroep van
Slachtofferhulp Nederland uitgebreid met
slachtoffers van lichtere delicten waarbij een
verdachte is aangehouden. Het ministerie van
VenJ heeft Slachtofferhulp Nederland voor
2013 en 2014 een projectsubsidie toegekend.
De financiering van volledige en structurele
deelname van Slachtofferhulp Nederland aan
ZSM is op dit moment onderwerp van gesprek.

3.4.2 Doorverwijzing naar specifieke
hulpinstanties en ondersteuning
De ondersteuning die Slachtofferhulp Nederland
biedt bij de verwerking van misdrijven en
verkeersongevallen is in beginsel kortdurend.
Slachtoffers die een langduriger of meer
gespecialiseerde vorm van ondersteuning nodig
hebben worden doorverwezen naar andere
instanties, zoals het algemeen maatschappelijk
werk, de eerstelijns geestelijke gezondheidszorg,
steunpunten huiselijk geweld en bepaalde
vormen van juridische dienstverlening.
Onderzoek doorverwijzing
In 2008 heeft Regioplan in opdracht van het
WODC een verkennend onderzoek uitgevoerd
naar de praktijk van doorverwijzing door
Slachtofferhulp Nederland52. Aanleiding hiervoor
waren signalen dat slachtoffers, ondanks hun
wens daartoe, niet altijd werden doorverwezen
naar gespecialiseerde hulp. De conclusie van het
onderzoek was, dat geen aanknopingspunten
gevonden werden om te veronderstellen dat te
weinig wordt doorverwezen.

34

Dit neemt niet weg dat taakafbakening,
doorverwijzing en samenwerking tussen de
justitiële slachtofferondersteuning en de zorg
een aandachtspunt blijft, zeker wanneer nieuwe
groepen met een bijzondere zorgbehoefte in
beeld komen.

3.4.3 Opvang en ondersteuning bij
ernstige delicten
Casemanagement Slachtofferhulp Nederland
In 2007 is het project Casemanagement voor
nabestaanden van slachtoffers van levensdelicten
(LD) gestart als antwoord op ontevredenheid
onder nabestaanden over de ‘generieke aanpak’
van Slachtofferhulp Nederland. Sinds 2010 maakt
het structureel deel uit van de dienstverlening. De
dienstverlening die doorgaans door vrijwilligers
wordt geboden, wordt daarbij geleverd door
beroepskrachten. In de loop van het project
LD-casemanagement heeft het ministerie van
VenJ besloten om ook voor slachtoffers van
ernstige gewelds- en zedendelicten (EGZ)
waarbij sprake is van complexe gevolgen,
casemanagement beschikbaar te stellen.
Zowel het casemanagement levensdelicten als
het casemanagement ernstige gewelds- en
zedendelicten zijn geëvalueerd; hierover is in
een drietal rapporten gerapporteerd53. Uit deze
onderzoeken is gebleken dat slachtoffers tevreden
tot zeer tevreden zijn over deze vorm van
hulpverlening. Hierbij is ook de tevredenheid
vergeleken met slachtoffers die zijn geholpen
door vrijwillige krachten van Slachtofferhulp
Nederland, waarbij, ondanks het feit dat ook de
tevredenheid over de vrijwillige ondersteuning
zich op een hoog niveau bevindt, op het
merendeel van de onderzochte aspecten
significante meerwaarde werd geconstateerd.
Op basis van deze positieve evaluaties heeft
het ministerie besloten het casemanagement
structureel te gaan financieren. In totaal heeft
Slachtofferhulp Nederland nu zo’n 35 casemanagers in dienst voor beide doelgroepen,
zij hadden in 2013 zo’n 1300 actieve casussen
in portefeuille.

53

52

Regioplan Beleidsonderzoek – Doorverwijzing door
Slachtofferhulp – mei 2008

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Bureau Beke – Casemanagement levensdelicten – 2012,
Slachtofferhulp op maat – 2013, Over leven na de moord.
De gevolgen van moord en doodslag voor de nabestaanden
van de slachtoffers en de ondersteuning door Slachtofferhulp
Nederland - 2013
Ministerie van Veiligheid en Justitie

Familierechercheurs
Bij zeer ernstige zaken maakt de politie gebruik
van familierechercheurs. Een familierechercheur
vervult een liaisonfunctie tussen de politie en
nabestaanden of directe slachtoffers van ernstige
delicten. De familierechercheur is gedurende het
operationele opsporingsonderzoek het vaste
aanspreekpunt voor het slachtoffer of de
nabestaanden en het onderzoeksteam.
Zaakcoördinator OM
Bij het bieden van maatwerk kent het OM als
‘Dritte im Bunde’ de zaakcoördinator, die namens
het OM contact onderhoudt met slachtoffers van
ernstige delicten of hun nabestaanden. De
zaakcoördinator is ook verantwoordelijk voor
het initiëren van de zaakoverleggen tussen de
casemanager van Slachtofferhulp Nederland,
de familie­rechercheur van de politie en de
zaakcoördinator.
Het Protocol Maatwerk
De samenwerking van Slachtofferhulp Nederland,
de politie en het OM in het zo goed mogelijk
ondersteunen van nabestaanden is beschreven in
het Protocol Maatwerk. Het Protocol Maatwerk
geeft aan hoe de taken over de politie, Slachtofferhulp Nederland en het OM verdeeld zijn. Het
voorziet ook in maandelijks afstemmingsoverleg:
het maatwerkoverleg. In deze overleggen wordt
afgestemd over instroom en routing van zaken en
verwachtingen ten aanzien van de samenwerking
met de maatwerkpartners. Bij ernstige geweldsen zedendelicten wordt vaak een vergelijkbare
werkwijze gevolgd.
Centra seksueel geweld
Relatief nieuwe voorzieningen voor slachtoffers
van ernstige misdrijven zijn de centra seksueel
geweld (CSG’s). Deze bieden in de eerste uren en
dagen na het delict gecoördineerde medische,
forensische en psychologische hulp aan iedereen
die een aanranding of een verkrachting heeft
meegemaakt. In deze centra werken verpleegkundigen, artsen, psychologen, politie, en
maatschappelijk werkers met elkaar samen.
Het doel is om goede zorg te bieden en medische
en psychologische problemen te verminderen
of te voorkomen.
Ministerie van Veiligheid en Justitie

In opdracht van de ministeries van VWS en VenJ is
door Regioplan en het Verwey-Jonker Instituut
een onderzoek uitgevoerd naar de werking van de
centra in Utrecht en Nijmegen54. De conclusie van
dit onderzoek is dat de gekozen werkwijze zowel
meerwaarde oplevert voor de slachtoffers als voor
de professionals die in de centra werkzaam zijn.
De kern van een CSG wordt gevormd door de
samenwerking tussen sociaalpsychologische
opvang, medische zorg en forensisch onderzoek
in de acute fase na het seksueel geweld. Voor de
betrokken professionals betekent dit dat
werkzaamheden worden afgestemd, minder
dubbel werk wordt verricht en zij zich meer op
hun kerntaken kunnen concentreren. Daarnaast
is er meer begrip voor elkaars werkzaamheden
en doelstellingen en weet men beter elkaars
expertise op het juiste moment in te schakelen.
Voor de slachtoffers draagt deze samenwerking
eraan bij dat zij zo min mogelijk worden belast
doordat zij naar één locatie gaan en goede
afgestemde zorg krijgen. Over het algemeen geven
de slachtoffers aan dat zij goed zijn opgevangen
door een verpleegkundige. Er werd tijd genomen
om de procedures uit te leggen, informatie te
geven en de slachtoffers gerust te stellen. De
meeste slachtoffers vinden dat zij medisch naar
behoren zijn behandeld en ervaren het forensisch
medisch onderzoek niet als vervelend door de
goede begeleiding. Uit de gesprekken blijkt dat
zij het informatieve gesprek met de politie wel
als belastend ervaren. De opvang door de
verpleegkundige kan daar tegenwicht aan geven.
Dankzij een bijdrage van de VriendenLoterij aan
het Fonds Slachtofferhulp, kan eind 2015 een
landelijk dekkend netwerk van Centra Seksueel
Geweld gerealiseerd zijn. In vervolg op het
genoemde onderzoek bezien de ministeries van
VWS en VenJ hoe de landelijke, laagdrempelige
toegang voor slachtoffers tot deze hulpverlening
structureel kan worden zeker gesteld.

54

Verwey-Jonker Instituut en Regioplan – Meerwaarde
integrale opvang en hulpverlening aan slachtoffers van
seksueel geweld - Exploratief onderzoek naar de Centra
Seksueel Geweld in Utrecht en Nijmegen – november 2013.
Eindrapport Beleidsdoorlichting

35

3.4.4 Bijzondere aandacht kwetsbare
groepen
Hoewel kwetsbaarheid van slachtoffers in zijn
algemeenheid aandacht verdient, zijn er
slachtoffers die extra kwetsbaar zijn. Dit betreft
allereerst slachtoffers, waarbij sprake is van een
situationele, delictgerelateerde kwetsbaarheid,
zoals bij slachtoffers van huiselijk geweld en
mensenhandel. Hiervoor is bijzondere aandacht
binnen de aanpak van deze delictvormen. Zoals
in hoofdstuk 1 aangegeven, blijft dit in deze
beleidsdoorlichting buiten beschouwing.
Uiteraard kan daarbij sprake zijn van de inzet
van breder toepasbare instrumenten, zoals
contactverboden.
Extra kwetsbaarheid kan ook voortkomen uit
persoonskenmerken. Hierbij kan gedacht worden
aan minderjarigen, maar ook aan mensen met een
verstandelijke beperking of fragile gezondheid.
Het ongetoetste uitgangspunt van beleid is tot nu
toe geweest, dat het generieke beleid, met ruimte
voor individueel maatwerk, ook voor deze groepen
volstaat. De EU-richtlijn tot vaststelling van
minimumnormen verplicht echter tot expliciete
aandacht voor slachtoffers met een specifieke
beschermings­behoefte, te beginnen met een
individuele beoordeling daarvan, met bovendien
aanvullende maatregelen voor minderjarigen.
Een heel andere bijzondere groep wordt gevormd
door slachtoffers met een onzekere verblijfsstatus.
Het vermoeden bestaat dat zij daardoor beperkt
worden in de uitoefening van hun rechten, maar
dat is een vraagstuk dat het slachtofferbeleid
overstijgt.
36

3.4.5 Doelbereik ondersteuning van
slachtoffers

• Uit de slachtoffermonitor spreekt zeer veel
waardering voor de informatie­verstrekking en
ondersteuning door Slachtofferhulp Nederland.
• Ook het casemanagement voor slachtoffers en
nabestaanden van ernstige delicten is positief
geëvalueerd.
• De specifieke behoefte van kwetsbare groepen
is een aandachtspunt en in het verlengde
daarvan ook de samenwerking en taakafbakening met de zorg.

3.5 Slachtoffers hebben
mogelijkheden tot herstel
van de gevolgen van het
delict, zowel financieel,
praktisch als emotioneel.
De gevolgen van een delict voor het slachtoffer
kunnen zeer uiteenlopend zijn, zodat het
bijdragen aan het herstel om een breed palet
aan instrumenten vraagt. Voor een deel zit dit
besloten in de hiervoor besproken instrumenten.
Zo dragen een respectvolle bejegening, het
kunnen uitoefenen van rechten en ondersteuning
bij de gevolgen van het delict allemaal bij aan
het emotioneel herstel. In deze paragraaf wordt
ingegaan op de nog niet besproken instrumenten
voor met name financieel herstel en ook voor
emotioneel herstel via de mogelijkheid van
herstelgericht slachtoffer – dader contact.
Praktisch herstel krijgt op dit moment vorm
via praktische hulp bij het regelen van zaken. Aan
het materieel herstellen van schade door daders
blijken in praktijk zoveel haken en ogen te zitten,
dat dit weinig wordt toegepast, al zijn daar met
name in de ZSM-praktijk wel enkele voorbeelden
van te vinden.

• In het bereiken van het doel ‘slachtoffers
kunnen ondersteuning krijgen bij de gevolgen
van het delict’ is flinke voorruitgang geboekt.
In de ZSM-aanpak is nadrukkelijk aandacht
voor slachtoffers van minder ernstige delicten.
Voor slachtoffers van ernstige delicten en
nabestaanden wordt tegenwoordig maatwerk
geboden.
Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

3.5.1 Schaderegeling bij niet-gerechtelijke
afdoening van lichte feiten
Al langere tijd vervult de politie een taak ten
aanzien van de schaderegeling. De wijze waarop
dit werd ingevuld liep over de jaren heen en
van plaats tot plaats sterk uiteen55.
Inmiddels is afgesproken dat Slachtofferhulp
Nederland een grotere rol gaat vervullen in de
schadebehandeling en hierin taken van de politie
gaat overnemen. Dit is onder meer het geval bij
zaken waar de ZSM-aanpak van toepassing is.
Overigens wordt niet meer van schadebemiddeling
of schaderegeling gesproken, maar van schadeinventarisatie en schadevaststelling; er wordt
namelijk niet meer met de veroorzaker
onderhandeld, maar de schade wordt objectief
vastgesteld. Slachtofferhulp Nederland
inventariseert de schade en vervolgens beoordeelt
het OM het voorstel en stelt het schadebedrag vast.
In geval van ‘boter-bij-de-vis-zaken’ blijft de
politie een rol vervullen in de schadevaststelling.
‘Boter-bij-de-vis-zaken’ zijn zaken die met het
vergoeden van de (eenvoudige) schade als afgedaan
kunnen worden beschouwd. Deze afdoeningswijze
heeft als voordelen, dat het slachtoffer snel zijn
geld krijgt en de strafrechtsketen verder niet
wordt belast.

3.5.2 Schadevergoeding in het kader
van ZSM
In het kader van een snelle afdoening via de
ZSM-aanpak gaat Slachtofferhulp Nederland na of
sprake is van een slachtoffer met schade, die zich
met een schadeclaim wil voegen. Als dit het geval
is, ondersteunt de medewerker van Slachtofferhulp
Nederland bij het invullen van het schadeformulier.
Daartoe wordt op dit moment een vereenvoudigd
schadeformulier ontworpen dat ook kan worden
gebruikt in de snelrechtzaken die wel voor de
rechter komen. Voor zaken die bewijstechnisch
eenvoudig zijn, maar waarbij de materiële schade
niet eenvoudig is vast te stellen, geldt dat deze zich
in principe niet lenen voor de toepassing van de
ZSM-aanpak en aan de rechter worden voorgelegd.
55

S. van Wingerden , J. van Wilsem & M. Moerings.
– De praktijk van schadevergoeding – 2007.

Ministerie van Veiligheid en Justitie

3.5.3 Schadeverhaal door civiele
voeging in het strafproces, de
schadevergoedings­maatregel
en de voorschotregeling
Civiele voeging in strafproces
In 1995 werd de Wet Terwee ingevoerd. Hiermee
werden de mogelijkheden verruimd voor
slachtoffers om zich met een civiele schadeclaim
te voegen in het strafproces. Ook werd het voor
de rechter mogelijk om een (strafrechtelijke)
schadevergoedings­maatregel op te leggen,
waardoor het innen van de schade wordt
vergemakkelijkt door de vrijheidsbeneming als
stok achter de deur en doordat het verhalen van
de schade wordt overgenomen door het CJIB.
Door invoering van de wet VPS is het sinds 2011
ook mogelijk om te voegen bij ad informandum
gevoegde zaken56. Verder is het mogelijk om een
vordering in te dienen tegen de ouders van
verdachten die jonger zijn dan 14 jaar en om die
reden niet zelf aansprakelijk kunnen worden
gesteld. Het is in die gevallen niet mogelijk om
een schade­vergoedingsmaatregel op te leggen,
omdat de ouders niet terecht staan in het
strafproces.
Volgens medewerkers van Slachtofferhulp
Nederland bestaat er geen landelijk uniforme
werkwijze ten aanzien van het toezenden van een
schade- c.q. voegingsformulier. Soms gebeurt dit
meteen bij de wensenbrief (zie 3.1.3.) en soms pas
daarna, op verzoek.
In het onderzoek naar de praktijk van de schadevergoeding dat Van Wingerden c.s. in 2007 in
opdracht van het WODC hebben uitgevoerd57
komen twee knelpunten naar voren bij de civiele
voeging. Het voegingsformulier kwam vaak laat
56

57

Ad informandum gevoegde zaken betreft strafbare
feiten die aan een terechtstaande verdachte ook nog
worden toegeschreven en door hem zijn bekend en
daarom deel uit maken van het strafdossier. Zij maken
echter geen deel uit van de behandeling ter zitting,
de bewijsvoering en de veroordeling (strafbaar- en
schuldigverklaring). Hooguit betrekt de rechter deze
bij de bepaling van de strafmaat.
S. van Wingerden , J. van Wilsem & M. Moerings.
– De praktijk van schadevergoeding – 2007.
Eindrapport Beleidsdoorlichting

37

bij de rechter, de officier van justitie en de
verdachte terecht en bovendien werd het vaak
niet goed ingevuld. Als antwoord hierop
heeft Slachtofferhulp Nederland de hulp aan
slachtoffers bij het voegen sterk verbeterd en
wordt gewerkt met een standaard
voegingsformulier.
Verruimd ontvankelijkheidscriterium
De wet VPS introduceert ook een nieuw
ontvankelijkheidscriterium dat het minder
makkelijk moet maken om een schadeclaim
niet-ontvankelijk te verklaren. Tot dan toe
was het voldoende te constateren dat een
vordering ‘niet van eenvoudige aard is’. Nu moet
sprake zijn van een onevenredige belasting van
het proces. Met het nieuwe ontvankelijkheidscriterium heeft de wetgever willen bewerkstelligen dat de strafrechter zoveel als mogelijk
de civiele vordering inhoudelijk beoordeelt58.
Al voor de wet VPS werd in steeds meer strafzaken
een schadevergoeding aan de benadeelde partij
toegewezen en een schadevergoedingsmaatregel
opgelegd59. Mogelijke verklaring hiervoor is dat
strafrechters meer bekend zijn geraakt met het
civiele recht en de aanbevelingen van het
toenmalige Landelijk Overleg van Voorzitters van
Strafsectoren, waardoor een minder gereserveerde
houding onder rechters bestaat ten aanzien van
de voeging als benadeelde partij.

38

Het ontbreken van bewijsstukken en als gevolg
daarvan schattenderwijs begroten van de schade
hoeft geen onevenredige belasting van het
strafgeding te vormen en dus geen grond voor
niet-ontvankelijkverklaring van de vordering. Het
is niet bekend of het nieuwe ontvankelijkheidscriterium op zichzelf tot gevolg heeft dat civiele
vorderingen minder vaak niet-ontvankelijk
worden verklaard of worden afgewezen of dat
het paste in een ontwikkeling die sowieso
gaande was.

58

59

Raad voor de Rechtspraak 2011 (in opdracht van),
Aanbevelingen civiele vordering en schadevergoedingsmaatregel
m.b.t. de Wet Terwee en de wet VPS.
S. van Wingerden, J. van Wilsem & M. Moerings 2007,
De praktijk van schadevergoeding voor slachtoffers van
misdrijven.

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Inning schadevergoedingsmaatregel door CJIB
Wanneer de rechter een vordering van een
slachtoffer toewijst en de dader dus een schadevergoeding aan het slachtoffer moet betalen, dan
kan de rechter hierbij de schadevergoedingsmaatregel opleggen. Dit gebeurt in bijna alle
gevallen. Hiermee wordt voorkomen dat een
slachtoffer zelf de vergoeding bij de dader moet
innen, want in geval van een schadevergoedingsmaatregel doet het CJIB de inning. Het CJIB
informeert het slachtoffer per brief over de
inningsprocedure. Slachtoffers met vragen
over de schadevergoedings­maatregel kunnen
terecht bij het Slachtoffer Informatiepunt
Schadevergoedings­maatregelen (SIS) van het CJIB.
Uit onderzoek blijkt dat slachtoffers tevreden zijn
over de inzet van het CJIB om schadevergoeding te
incasseren, de wijze waarop dat gebeurt en de
informatie die zij van het SIS ontvangen60. Voor
slachtoffers is het belangrijk dat ze schade­
vergoeding ontvangen, de bron van compensatie
is minder van belang. Ook zien zij, ondanks de
lange doorlooptijd, liever een betalingsregeling
met de veroordeelde, dan dat de zaak zonder
volledige betaling wordt afgedaan. Betalen
binnen twee jaar is snel genoeg om het positieve
oordeel over de kwaliteit van het CJIB niet te laten
afnemen. Begrijpelijkerwijs zijn slachtoffers die
een voorschot hebben ontvangen het meest
tevreden over de snelheid van betalen.
Voorschotregeling
Als acht maanden na het onherroepelijk worden
van het vonnis de dader de schadevergoeding niet
(volledig) heeft betaald aan het slachtoffer of
nabestaanden, dan keert het CJIB (namens de
Staat) een voorschot uit voor het openstaande
bedrag. Dit op basis van de voorschotregeling
die in 2011 inwerking is getreden. Kort na de
inwerkingtreding heeft de staatsecretaris de
regeling uitgebreid met schadevergoedingsmaatregelen die bij het CJIB nog als ‘openstaand’
stonden geregistreerd. Op dit moment geldt deze
60

J. de Boer 2013, scriptie ‘Kwaliteitsbeleving door
slachtoffers. Onderzoek naar de beleving en
behandeling van de schadevergoedingsmaatregel
bij het CJIB’.
Ministerie van Veiligheid en Justitie

voorschotregeling nog alleen voor slachtoffers
van bepaalde zeden- en geweldsdelicten. Vanaf
augustus 2016 gaat deze voorschotregeling gelden
voor alle slachtoffers. Voor slachtoffers van andere
delicten dan zeden- en geweldsmisdrijven zal wel
een maximum voorschot van € 5.000,- gelden.
Ook nadat een voorschot is uitgekeerd, blijft
het CJIB doorgaan met het innen van de schadevergoeding bij de dader.
Van de € 10,8 mln. die sinds de start van de
regeling in september 2011 tot ultimo 2013 is
uitgekeerd, is inmiddels bijna € 2,5 mln.
terugbetaald, oftewel zo’n 23%. Het betreft hier
zowel inning op uitgekeerde bedragen uit het
eerste jaar als inning van uitgekeerde bedragen uit
het tweede en derde jaar. Voor de bedragen uit het
tweede en derde jaar is de tijd om te incasseren
natuurlijk korter geweest. Het inningspercentage
van de bedragen uit het eerste jaar ligt daarom
hoger dan het inningspercentage van recentere
uitkeringen. Van de bedragen die in 2011 zijn
uitgekeerd, is ultimo 2013 ruim 40% terug­betaald.

Het beeld dat schadeverhaal bij de civiele rechter
een voor particulieren moeilijk begaanbare weg is
wordt bevestigd door de aantallen slachtoffers die
van deze route gebruik maken in vergelijking tot
het aantal civiele voegingen in het strafproces.
Tegenover ruim 15.000 uitspraken van de
strafrechter over schadevergoeding (waarvan
ruim 10.000 leidde tot het opleggen van een
schadevergoedingsmaatregel) stonden ruim
100 natuurlijke personen die een civiele
procedure aanspanden tegen daders bij de
civiele sector van een rechtbank. Op dit
moment loopt nog een onderzoek naar
civiel schadeverhaal bij de kantonrechter.

3.5.5 Tegemoetkoming in de geleden
schade voor slachtoffers van
ernstige geweldsdelicten

Wanneer de civiele vordering niet-ontvankelijk
wordt verklaard kan de benadeelde partij de
vordering aan de burgerlijke rechter voorleggen.
In een recent onderzoek61 in opdracht van het
WODC naar de ervaringen van slachtoffers met het
verhalen van schade worden als bedenkingen
tegen een civielrechtelijke procedure genoemd:
de kosten van rechtshulp, de onzekerheid over de
uitkomst en het uiteindelijke verhaal, de lange
duur, emotionele belasting en problemen
met betrekking tot de bewijslevering. Tot een
vergelijkbare conclusie komt het onderzoek door
het WODC naar schadeverhaal bij de civiele
rechter door slachtoffers van strafbare feiten62.

Schadefonds Geweldsmisdrijven
Het Schadefonds Geweldsmisdrijven is in 1976
opgericht om slachtoffers van geweldsmisdrijven
die ernstig letsel hebben opgelopen waarvan de
schade niet op de dader kan worden verhaald,
een financiële tegemoetkoming te geven. Het
Schadefonds wordt gefinancierd door en legt
financiële verantwoording af aan het ministerie
van VenJ. Het Schadefonds is een zelfstandig
bestuursorgaan (ZBO), dat wordt beheerd door
een commissie. De leden van deze commissie zijn
onafhankelijk en worden door de minister van VenJ
benoemd. Deze commissie stelt het beleid vast en
beslist op bezwaarschriften. De commissie wordt
ambtelijk ondersteund door een bureau. Het
bureau behandelt de aanvragen, zet onderzoeken
uit, ondersteunt de commissie bij het beoordelen
van bezwaar­schriften, vertegenwoordigt het
Schadefonds bij de rechter en maakt de financiële
tegemoetkoming over aan aanvragers.

Dongen, J.D.M. van, M.R. Hebly, S.D. Lindenbergh,.
– ‘Je hebt geluk als je van een pauw mag plukken.’
Ervaringen van slachtoffers van strafbare feiten
met het verhalen van hun schade – 2013
Schrama, W.M. en T. Geurts – ‘Civiel schadeverhaal
door slachtoffers van strafbare feiten’ –
november 2012

Door aan slachtoffers met ernstig fysiek of
psychisch letsel een financiële tegemoet­koming
te geven erkent de overheid het onrecht dat hen
is aangedaan. Zo draagt het Schadefonds bij aan
herstel van vertrouwen in de rechtsorde. Een
kleine kring van nabestaanden van slachtoffers
van ernstige geweldsmisdrijven wordt gelijk
gesteld aan slachtoffers. Zij kunnen ook in

3.5.4 Schadeverhaal bij de civiele rechter

61

62

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

39

aanmerking komen voor vergoeding van
immateriële schade ofwel smartengeld of kosten
van therapie.
In haar proefschrift uit 201363 concludeert
José Mulder, dat een aanzienlijk deel van de
slachtoffers niet zozeer om financiële redenen,
als wel vanwege emotionele redenen een
aanvraag doet. Dat het slachtoffers niet in de
eerste plaats gaat om compensatie van de schade,
is niet zo opmerkelijk. Veel van de behoeften die
slachtoffers hebben zijn namelijk immaterieel
van aard. Ondanks dat het Schadefonds slechts
een tegemoetkoming in de schade verstrekt
(gemiddeld € 2.185 per slachtoffer), zijn
slachtoffers van geweldsmisdrijven in grote
mate tevreden over deze tegemoetkoming.
Vier van de vijf slachtoffers geven aan zich door
de vergoeding erkend te voelen als slachtoffer.
Evenveel slachtoffers zeggen dat zij het krijgen van
een vergoeding als een vorm van gerechtigheid
ervaren. Bovendien stelt bijna twee derde dat hun
lijden verlicht is door de compensatie van het
Schadefonds. Een financiële vergoeding lijkt dus
werkelijk een positief effect te hebben op de
emotionele situatie van slachtoffers.
Deze conclusies stemmen overeen met uitkomsten
van het tevredenheidsonderzoek van J. van
Heugten64. De conclusie hiervan luidt, dat
slachtoffers tevreden zijn met het Schadefonds,
ook wanneer het Schadefonds niet geheel aan hun
verwachtingen voldeed. Het ontvangen van een
tegemoetkoming als zodanig is hierop van
invloed, evenals de bejegening, in het bijzonder
het telefonisch contact.

40

Wijziging Wet schadefonds geweldsmisdrijven per
1 januari 2012
Met ingang van 1 januari 2012 is een wijziging
van de wet op het Schadefonds Geweldsmisdrijven
van kracht geworden. Daarmee is de groep
nabestaanden die een beroep kunnen doen op

63

64

J.D.W.E. Mulder – “Compensation, the victim’s
perspective” – 2013 - Wolf Legal Publishers WLP
Oisterwijk
J van Heugten - Tevredenheid van aanvragers met het
Schadefonds Geweldsmisdrijven – januari 2013

Eindrapport Beleidsdoorlichting

het Schadefonds verruimd met bloedverwanten
van de overledene in de eerste graad en in de
tweede graad in de zijlijn (broer en zus).
Verder kunnen de maximumbedragen voor de
vergoeding voor materiële en immateriële schade
voortaan bij ministeriële regeling worden
vastgesteld. Hierdoor kunnen de bedragen
makkelijker worden gewijzigd.
Overige regelingen
Naast de reguliere, wettelijke taken voert het
Schadefonds op verzoek van het ministerie
ook tijdelijke regelingen uit. Dit zijn regelingen
voor specifieke doelgroepen, die niet of niet
geheel binnen de reguliere doelgroep van
het Schadefonds vallen. Dit is allereerst de
subsidieregeling overvallen, die in 3.3.4 is
besproken. Ook is het Schadefonds sinds 2013
belast met de regeling tegemoet­koming schade
openlijk geweld. Deze regeling is getroffen naar
aanleiding van de rellen in Haren, maar heeft in
opzet een ruimer bereik. De uitgekeerde bedragen
aan gedupeerden zijn afkomstig van daartoe
veroordeelde daders. Het totaal aan opgelegde
schadevergoedingen wordt verdeeld onder de
gedupeerden die een tegemoetkoming hebben
aangevraagd. Het Schadefonds heeft in totaal
23 aanvragen ontvangen van gedupeerden.
Achttien aanvragen hebben geleid tot een
toekenning. Daarbij gaat het om een
totaalbedrag van € 16.000,-.
Verder is het Schadefonds sinds 2013 belast met
de uitvoering van twee financiële regelingen die
voorzien in tegemoetkoming voor slachtoffers
van seksueel misbruik in jeugdinstellingen en
pleeggezinnen, naar aanleiding van het rapport
van de commissie Samson. Ook hieraan verleent
Slachtofferhulp Nederland medewerking.

3.5.6 De mogelijkheid voor herstelgericht
slachtoffer–dader contact
Slachtoffer-dadergesprekken
Als onderdeel van het immaterieel herstel bestaat
de mogelijkheid tot slachtoffer-dadercontact door
het voeren van een slachtoffer-dadergesprek of
een andere vorm van bemiddeling, bijvoorbeeld
via een briefwisseling. Het doel hiervan is bij
Ministerie van Veiligheid en Justitie

te dragen aan de emotionele verwerking van
het voorgevallene door slachtoffers en de
schuldverwerking bij daders, bijvoorbeeld
doordat het slachtoffer antwoorden op vragen
kan krijgen die alleen de dader kan geven en aan
de dader kan vertellen wat de impact is geweest
van het delict. De dader kan verantwoordelijkheid
nemen en zijn excuses aanbieden.
De landelijke uitvoering van slachtoffer-daderbemiddeling is sinds 2007 belegd bij de Stichting
Slachtoffer in Beeld, die zich richt op herstelbemiddeling tussen slachtoffers en daders van
misdrijven en verkeersongevallen door het
bevorderen en begeleiden van slachtofferdadercontact.
Het aantal aanmeldingen voor slachtoffer-dadergesprekken is sinds 2007 meer dan verdrievoudigd
tot 1728 in 2013. In 2014 wordt een verdere groei
verwacht naar 1.800. De toename van de vraag
wordt beïnvloed door verschillende factoren. Ten
eerste is aandacht voor herstelbemiddeling vanuit
de politiek de afgelopen jaren gegroeid; dit
resulteerde onder andere in aangepaste wet- en
regelgeving. Daarnaast heeft Slachtoffer in Beeld
geïnvesteerd in voorlichting over haar
dienstverlening.
De bemiddelingen door Slachtoffer in Beeld
betreffen zowel lichte als zware delicten, kort
als lang geleden, voor als na de strafzitting,
uitgevoerd met zowel volwassen als jongere
daders en slachtoffers. Zowel slachtoffers als
daders kunnen zichzelf aanmelden voor een
bemiddeling, maar veelal wordt dit begeleid door
een hulpverlenings­instantie. De Raad voor de
Kinderbescherming is de grootste verwijzer; zij
wijzen hun cliënten standaard op de mogelijkheid
van slachtoffer-daderbemiddeling. Ook via de
jeugdreclassering en Slachtofferhulp Nederland
worden veel zaken aangemeld. De laatste tijd is
sprake van een toename vanuit het gevangeniswezen. De bemiddelingen worden begeleid door
onafhankelijke, professionele bemiddelaars.
Het uitvoeren van slachtoffer-daderbemiddeling
vormt de hoofdtaak van SiB; daarnaast geeft
Slachtoffer in Beeld ook cursussen aan daders ter
Ministerie van Veiligheid en Justitie

vergroting van het slachtoffer­bewustzijn en
empathie voor slachtoffers en aan professionals
die met daders werken over het bespreekbaar
maken van deze thema’s met daders.
In 2010 is door een medewerker van Slachtoffer in
Beeld wetenschappelijk onderzoek gedaan naar
de impact van slachtoffer-dadergesprekken65. Uit
het onderzoek komen de volgende conclusies
naar voren:
• Een grote meerderheid van slachtoffers en
daders zien de bemiddelde contacten als
waardevol en zijn daar tevreden over.
• Slachtoffers ervaren minder angst en minder
woede richting de dader na een slachtofferdadergesprek.
• Het slachtoffer-dadergesprek geeft daders
inzicht in de gevolgen voor slachtoffers en dit
raakt hen persoonlijk.
• De bemiddeling heeft zowel bij slachtoffers als
daders redelijk tot behoorlijk bijgedragen aan
de verwerking van het misdrijf.
In november 2010 is een evaluatie voltooid in
opdracht van het WODC naar de landelijke
implementatie van de slachtoffer-dadergesprekken66. De onderzoekers concludeerden,
dat de meeste aanmeldingen vanuit daders
kwamen. Hoewel initiatief door daders een
positief effect van het gesprek niet in de weg
hoeft te staan, maakte het hoge percentage
daderaanmeldingen het lastig om de gesprekken
te presenteren als voorziening voor slachtoffers.
De conclusie was dan ook, dat vooral via
Slachtofferhulp Nederland nog winst te behalen
was in het bereiken van meer slachtoffers.
Inmiddels heeft Slachtoffer in Beeld met
Slachtofferhulp Nederland goede afspraken
kunnen maken over het aanbieden van
slachtoffer-daderbemiddeling.
65

66

Zebel, Sven, Een quasi-experimentele studie naar de effecten
van de Nederlandse slachtofferdadergesprekken. In: Weijers,
Ido, 2012, Slachtoffer-dadergesprekken in de schaduw
van het strafproces, Boom Juridische Uitgevers,
Den Haag.
Van Montfoort Collegio - Evaluatie slachtofferdadergesprekken. Een onderzoek naar de landelijke
implementatie van slachtoffer-dadergesprekken –
november 2010
Eindrapport Beleidsdoorlichting

41

Toepassing artikel 51h
Per 1 januari 2012 is het artikel 51h van het
Wetboek van Strafvordering gewijzigd. Deze
wijziging houdt in dat het OM bevordert dat de
politie in een zo vroeg mogelijk stadium het
slachtoffer en de verdachte mededeling doet van
de mogelijkheden tot bemiddeling. Daarnaast
moet het OM bemiddeling bevorderen tussen het
slachtoffer en de dader, mits dit de instemming
heeft van het slachtoffer. Ook staat sindsdien
in de wet, dat indien de bemiddeling tot een
overeenkomst heeft geleid, de rechter rekening
houdt met de overeenkomst bij het opleggen
van een straf.
Begin 2013 is een concept beleidskader herstelbemiddeling opgesteld. Hierin staan criteria
waaraan herstelbemiddeling in de praktijk moet
voldoen. Deze criteria worden in 2013 en 2014
getest in enkele innovatieve pilots67. Daarmee
wordt uitwerking gegeven aan voornoemde
wijziging van dit artikel. Sinds de invoering van de
wet VPS biedt artikel 51h ook de ruimte om via een
algemene maatregel van bestuur nadere regels te
stellen betreffende bemiddeling.
Herstelgericht werken met daders
Sinds een aantal jaren is binnen de justitiële
inrichtingen (volwassen en jeugd) en in het
reclasseringswerk meer aandacht voor herstelgericht werken met daders. Hierbij wordt met
daders specifiek gesproken over onderwerpen als
het delict, schuld, schaamte, de consequenties
voor het slachtoffer en de omgeving van de dader
en mogelijkheden tot herstel. Deze gesprekken
kunnen leiden tot een verzoek tot slachtofferdaderbemiddeling.
42

Binnen verschillende penitentiaire inrichtingen
en justitiële jeugdinrichtingen (JJI’s) wordt dit
herstelgericht werken vormgegeven door de
cursussen Puinruimen (gegeven door herstelconsulenten en SiB), de cursus Dapper (gegeven
door JJI’s en SiB) en SOS-cursussen (‘spreken over
schuld’ gegeven door Gevangenzorg NL). In 2009
is een (beperkte) effectmeting van de SOS cursus
in de JJI Teylingereind uitgevoerd door het

Verwey Jonker Instituut68. Hieruit bleek dat de
jongeren zich na het volgen van de cursus meer
verantwoordelijk voelden voor het strafbare feit
en beter begrepen dat wat ze gedaan hadden erg
is voor hun slachtoffer.
Het voorgaande betekent allerminst, dat herstelgericht werken een vanzelfsprekend onderdeel is
van de tenuitvoerlegging van sancties. Integendeel.
Er is sprake van terughoudendheid bij de reclassering
en justitiële inrichtingen waar het gaat om het
inzetten van het beschikbare herstelgerichte
programma-aanbod. Dit is mede ingegeven doordat
geen positief effect op vermindering van recidive is
aangetoond. Bovendien staan door de budgettaire
problematiek de programma’s in de justitiële
inrichtingen onder druk.

3.5.7 Doelbereik financieel, praktisch
en emotioneel herstel
• In het bereiken van mogelijkheden tot
financieel herstel van de gevolgen van het
delict is de afgelopen jaren veel vooruitgang
geboekt, zoals de steeds verder uitgebouwde
civiele voeging in het strafproces. En er ligt nog
het nodige in het verschiet, zoals uitbreiding
van de voorschotregeling.
• Uit wetenschappelijk onderzoek blijkt ook het
belang dat slachtoffers hechten aan enigerlei
financiële tegemoetkoming in de geleden
schade als blijk van erkenning van het
ondergane leed en het emotioneel herstel.
• Financieel herstel via de civiele rechter blijkt
voor particulieren nog altijd een moeilijk
begaanbare weg.
• Verder zijn de afgelopen jaren de slachtofferdadergesprekken steeds meer ingeburgerd
geraakt. Met de in het najaar van 2013 gestarte
pilots herstelbemiddeling krijgt dit steeds
bredere invulling.
• Herstelgericht werken met daders wordt
slechts mondjesmaat toegepast en praktisch,
materieel herstel van schade door de dader
komt in de praktijk nog weinig voor.

TK 2013-2014, 29 528, nr. 9

Verwey Jonker Instituut - Schade herstellen tijdens
jeugddetentie. Een evaluatie­onderzoek naar herstelgericht
werken in Forensisch Centrum Teylingereind – December 2009

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

67

68

3.6 Uitgaven
3.6.1 Algemeen
De minister draagt beleidsverantwoordelijkheid
voor de zorg – in brede zin – aan slachtoffers en
nabestaanden die getroffen zijn door een
strafbaar feit en is verantwoordelijk voor de
uitvoering van het slachtofferbeleid. De minister
kent een financierende rol op het gebied van
slachtofferzorg69. Dit laatste geschiedt ten laste
van het begrotingsartikel 34.4 slachtofferzorg.

Dit betreft een drietal organisaties op het terrein
van slachtofferzorg: Slachtofferhulp Nederland,
Schadefonds Gewelds­misdrijven en Slachtoffer in
Beeld. Sinds 2013 is in de begroting een aparte
post opgenomen voor het experimenteren met en
implementeren van nieuw beleid. Tot die tijd
werd dit ten laste van de budgetregel
‘Slachtofferhulp (in) Nederland’ gebracht. In de
onderstaande tabel is het onderscheid tussen
subsidie voor Slachtofferhulp Nederland en beleid
gereconstrueerd voor de jaren 2007 tot en met
2012.

Tabel 3 Totaal budget70
Totaal

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Schadefonds

19.717

21.144

22.711

22.217

21.458

24.139

22.199

Slachtofferhulp Nl

12.400

13.300

14.500

15.300

20.700

21.100

23.300

Slachtoffer in Beeld

0

0

0

0

0

0

1.200

Beleid

683

1.215

5.582

16.829

6.025

1.519

7.752

Totaal

32.800

35.659

42.793

54.346

48.183

46.758

54.451

* € 1000

Figuur 1 Budgettaire ontwikkeling
60

40

43

20

0

2007

2008

2009

2010

70
69

Begroting Ministerie van VenJ voor het jaar 2013

Ministerie van Veiligheid en Justitie

2011

2012

2013

Bron: begrotingen ministerie van (Veiligheid en) Justitie
2007 - 2013
Eindrapport Beleidsdoorlichting

In de periode 2007 – 2013 is sprake van een
substantiële toename van de middelen voor het
artikel slachtofferzorg.

Figuur 2 Uitkeringen SGM 2007-2012

14

De relatieve piek in de periode 2009 - 2011 wordt
veroorzaakt door de middelen voor de invoering
van de wet Versterking Positie Slachtoffers, die
vervolgens voor een deel zijn overgeboekt naar
de budgetten van organisaties die niet onder dit
begrotingsartikel vallen, te weten politie, OM,
CJIB en DJI. Meerjarig gaat het om € 10,7 mln.
aan incidentele middelen en € 6,4 mln. aan
structurele middelen. Het meeste hiervan ging
naar het OM (€ 5,1 mln. incidenteel en € 6,0 mln.
structureel), gevolgd door het CJIB (€ 4,7 mln.
incidenteel en € 0,4 mln. structureel). De politie
en DJI kregen incidenteel resp. € 0,6 mln. en
€ 0,3 mln., omdat hier niet of nauwelijks
sprake was van nieuwe taken.
De incidentele middelen zijn vooral ingezet
voor ICT-aanpassingen en kosten van de projectorganisaties die de invoering hebben voorbereid
en begeleid. Bij het CJIB kwamen daar de
aanloopkosten van de voorschotregeling bij.
De structurele middelen zijn vooral bestemd voor
personele kosten voorvloeiend uit extra taken.

13,1

12

10,6

10

8,6

8
6

4,5

4

3

2
0

Materieel
2007

Immaterieel

Totaal

2012

Anders dan de ontwikkeling van de totale
omvang van de uitgekeerde vergoedingen doet
vermoeden, is het aantal behandelde aanvragen
in dezelfde periode met een derde gestegen van
6016 in 2007 naar 7995 in 2012.

Figuur 3 Primaire beslissingen 2007-2012

3.6.2 Schadefonds Geweldsmisdrijven

7995

8000

Uitkeringen
Het totale bedrag door het Schadefonds verstrekte
(reguliere) uitkeringen is in de periode 2007 - 2012
licht gestegen. In 2007 werd een bedrag van € 13,1
mln. uitgekeerd tegenover € 13,6 mln. in 201271.
Daarbij heeft een verschuiving plaatsgevonden
van materiële naar immateriële schade.

13,6

7000

6016

6000

5356
4686

5000
4000
2639

3000
2000

1330

1000

44

0

Afwijzing
2007

71

Toewijzing
2012

Financieel is 2013 nog niet verantwoord en zijn er
alleen cijfers tot en met 2012 beschikbaar.

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Totaal

Apparaat
Ook de kosten van het apparaat zijn gestegen en
wel met met 22% van € 4,5 mln. in 2007 naar
€ 5,5 mln. in 2012. Dat de apparaatskosten,
ondanks loon- en prijsstijgingen, minder hard zijn
gestegen dan het aantal beslissingen, komt doordat
sprake is geweest van een efficiencyverbetering in
de uitvoering van de meest voorkomende taken.
Figuur 4 Ontwikkeling kostprijzen SGM 2008-2012

Overige taken
Uit doelmatigheidsoverwegingen is ook de
uitvoering van enkele andere slachtoffer­gerichte
financiële regelingen bij het Schadefonds
ondergebracht. Sinds 2010 voert het Schadefonds
de tijdelijke subsidieregeling overvalpreventie uit.
De uitgekeerde bedragen komen ten laste van het
programma Gewelddadige vermogens­criminaliteit.
Omdat het om kleinere aantallen gaat dan de
reguliere aanvragen, worden de apparaatskosten
niet apart in rekening gebracht.

1400

Sinds 2013 is het Schadefonds ook belast met
de regeling tegemoetkoming schade openlijk
geweld, die is opgesteld naar aanleiding van de
rellen in Haren. Hierbij gaat het om zeer kleine
aantallen (23 aanvragen, waarvan 18 toegekend)
en bedragen (totaal € 14.200,- uitgekeerd).

1200
1000
800
600
400
200
0

2008

2009

Reguliere beslissingen

2010

2011

2012

Behandelde bezwaren

Tot en met 2007 golden voor de apparaatskosten
van het Schadefonds geen genormeerde
kostprijzen; het budget voor het aanstaande
begrotingsjaar werd vastgesteld op basis van
het budget voor het lopende jaar, gecorrigeerd
voor loon- en prijs­ontwikkelingen en eventuele
efficiencytaakstellingen. Op basis van de
uitkomsten van een kostprijsonderzoek is
met ingang van 2008 het budget bepaald op
grond van genormeerde kostprijzen.
De genormeerde kostprijzen zijn in 2009 en 2010
verlaagd bij wijze van efficiency­taakstelling.
Vanaf 2010 zijn de kostprijzen nominaal gelijk
gebleven, maar doordat geen compensatie
heeft plaatsgevonden voor de loon- en prijsontwikkelingen moesten deze worden
opgevangen met verdere efficiency verbetering.
Door de efficiencytaakstelling te vertalen in een
aanpassing van de genormeerde kostprijzen van
apparaatskosten werd geborgd dat deze niet ten
koste zou gaan van de middelen bestemd voor
uitkeringen aan slachtoffers.
Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eveneens sinds 2013 is het Schadefonds belast met
de uitvoering van twee financiële regelingen die
voorzien in tegemoetkoming voor slachtoffers
van seksueel misbruik in jeugdinstellingen en
pleeggezinnen, naar aanleiding van het rapport
van de commissie Samson. De uitgekeerde
bedragen en de daarmee gemoeid zijnde
apparaatskosten worden integraal doorberekend
aan het budget voor justitieel jeugdbeleid, het
ministerie van VWS en de jeugdzorginstellingen.

3.6.3 Slachtofferhulp Nederland
Algemeen
Slachtofferhulp Nederland kent als missie om
slachtoffers te ondersteunen bij het verwerken
van de gebeurtenis en het herstellen dan wel
verlichten van de materiële en immateriële
schade. Het gaat daarbij om de volgende diensten:
praktische en emotionele ondersteuning,
doorverwijzing naar externe partijen, begeleiding
bij het indienen van een schadeclaim, begeleiding
bij het strafproces en begeleiding bij het opstellen
van een schriftelijke slachtoffer verklaring en/of
het uitoefenen van het spreekrecht. Sinds een
aantal jaren kunnen slachtoffers van ernstige
gewelds- en zedenmisdrijven en nabestaanden
rekenen op professionele hulp van het case­
management van Slachtofferhulp Nederland.

Eindrapport Beleidsdoorlichting

45

Na een pilotperiode, wordt deze vorm van
dienstverlening door het ministerie thans
structureel gefinancierd.

Figuur 5 Aantal geholpen slachtoffers

Het ministerie van VenJ is weliswaar veruit de
belangrijkste financier van Slachtofferhulp
Nederland, maar niet de enige. Zij ontvangt ook
bijdragen van andere partijen, zoals het ministerie
van Infrastructuur en Milieu (voor hulp aan
verkeersslachtoffers), gemeenten en het Fonds
Slachtofferhulp.

200000

250000

Aantallen
In onderstaande grafieken wordt een vergelijking
gemaakt tussen 2007 en 2012. Er is een duidelijke
toename te zien in zowel het aantal aanmeldingen
(+56%) als het aantal geholpen slachtoffers (+38%).
Die stijging wordt vooral veroorzaakt doordat de
werkwijze van de politie bij het doorverwijzen naar
Slachtofferhulp Nederland sinds medio 2011 is
gewijzigd. De gevolgen daarvan werden in 2012
in hun volle omvang zichtbaar. De aanmeldingen
kwamen binnen via de politie (89%), op eigen
initiatief (9%) of via een externe partij (2%),
bijvoorbeeld de huisarts72.

150000

220346

150952

140830
108991

100000
50000
0

2007

2012

Totaal
aangemelde slachtoffers

Aantal
geholpen slachtoffers

Van de slachtoffers waarmee Slachtofferhulp
Nederland contact opneemt heeft 60% voldoende
aan eenmalig contact of ondersteuning.
De overige 40% wordt geholpen met een
uitgebreidere vervolghulp. Dit wordt duidelijk
in de onderstaande grafiek ‘specifieke’
ondersteuning. Een kanttekening daarbij
is dat cliënten van meerdere diensten gebruik
hebben kunnen maken.

Figuur 6 Specifieke hulpverlening 2007-2012

70000

64068

60000

58037

50000
40000
30000
46

20000
10000
0

15119

12832
5248
Doorverwijzing
Praktische en
naar externe partijen emotionele
ondersteuning
2007

72

17971

Begeleiding
schade

5881 7570

3741 4398

Begeleiding
strafproces

Begeleiding
SSV/Spreekrecht

2012

Bron: Jaarverslag Slachtofferhulp Nederland 2012.

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Financieel
De financiering van Slachtofferhulp Nederland
door het ministerie is gestegen van € 13 mln. in
2007 naar € 22 mln. in 2012, een stijging met 69%.
Dit is voornamelijk te verklaren doordat meer
slachtoffers de weg naar SHN hebben weten te
vinden en diverse ketenpartners doorverwijzing
van slachtoffers structureel in hun werkwijze
hebben opgenomen. Daarnaast is de afgelopen
jaren de kwaliteit van de dienstverlening
verbeterd, waarbij nieuwe diensten worden
aangeboden zoals casemanagement Levensdelicten, casemanagement Ernstige Gewelds- en
Zedenmisdrijven (EGZ), Hulplijn Seksueel
Misbruik en bemensing van slachtofferloketten
in samenwerking met OM en politie. Een actuele
ontwikkeling met doorwerking op het aantal
slachtoffers dat met SHN in contact komt, is de
ontwikkeling van de ZSM-aanpak, waardoor
slachtoffers van lichtere delicten vaker dan
voorheen in contact komen met Slachtofferhulp
Nederland.

3.6.4 Slachtoffer in Beeld

Doelmatigheid/efficiency
In 2011 heeft SHN een grote interne verbeterslag
uitgevoerd. Hierbij is de financiële administratie,
juridische dienstverlening en Centrale Servicelijn
op orde gebracht. Voorheen waren deze verspreid
over zes regio’s, maar inmiddels zijn deze
gecentraliseerd. Door alles op één locatie te
regelen, is SHN beter in staat om op een constant
kwaliteitsniveau te werken. In overleg met het
ministerie is een besparingsprogramma opgesteld
waarbij veel aandacht is besteed aan besparingsmogelijkheden, maar vooral ook aan slimmer
opereren. Hiermee heeft Slachtofferhulp
Nederland een efficiencyverbetering van
€ 1,5 mln. gerealiseerd.

Figuur 7 Aanmeldingen slachtoffer-daderbemiddeling

Algemeen
Slachtoffer in Beeld richt zich op herstelbemiddeling tussen slachtoffers en daders van
misdrijven en verkeersongevallen, door het
bevorderen en begeleiden van slachtoffer-dadergesprekken en andere vormen van bemiddeling.
De financiering van Slachtoffer in Beeld wordt
volledig door het ministerie van VenJ gedragen.
Tot en met 2012 is Slachtoffer in Beeld op basis
van ‘projectstatus’ gesubsidieerd. Vanaf 2013 kent
Slachtoffer in Beeld een eigen positie in de
VenJ-begroting en wordt regulier gefinancierd
met de wet Justitiesubsidies als wettelijke basis.
Aantallen
Het aantal aanmeldingen voor slachtoffer-dader
bemiddeling is gegroeid met 1067 zaken, van 441
in 2007 naar 1.508 in 2012, een toename van 242%
en vervolgens naar 1728 in 2013. In 2014 wordt een
verdere groei verwacht.

1.508

1600
1400
1200

1.078

1000

1.196
1.003

1.073

800
600

441

400
200
0

2007

2008

2009

2010

2011

2012
47

In het verlengde daarvan is een nieuwe kostprijssystematiek ontwikkeld volgens het p*q-model.
Deze wordt in 2014 gevalideerd, om in 2015
definitief te kunnen worden ingevoerd.

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Financieel
Het jaarbudget van Slachtoffer in Beeld wordt
bepaald volgens de p*q-systematiek, waarbij niet
alleen de aantallen (q), maar ook de kostprijs (p)
aan verandering onderhevig is. De totale jaarlijkse
bijdragen aan Slachtoffer in Beeld in de periode
2007-2012 waren als volgt:

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Figuur 8 Slachtoffer-daderbemiddeling
1.148.100

1200000

800000

3.6.5 Slachtofferbeleid

992.000

1000000
774.880

903.189

865.464 870.500

600000
400000
200000
0

2007

2008

2009

2010

2011

2012

De groei van het budget blijft achter bij de groei
van het aantal bemiddelingen, wat duidt op een
verbetering van de efficiency, die ook zichtbaar is
in de ontwikkeling van de kostprijzen. Tussen
2007 en 2009 is een forse daling in de kostprijs
zichtbaar van ruim 30%, die in de jaren daarna
werd gevolgd door een lichte stijging (2 x 3%).
Maar desondanks was de kostprijs in 2011 en 2012
nog steeds aanzienlijk lager dan in 2007. En
doordat vanaf 2012 de compensatie voor loon- en
prijsontwikkeling achterwege bleef ontstond de
noodzaak tot verdere efficiency­verbetering.
Figuur 9 Kostprijzen SiB
1200

1175
1000

1000
800

800

825

850

850

2009

2010

2011

2012

600
400
48

200
0

2007

2008

Er is een nieuwe kostprijssystematiek in ontwikkeling waarmee vanaf 2015 zal worden gewerkt.

De verklaring voor deze ontwikkeling is, dat de
slachtoffer-daderbemiddeling begon in pilotvorm. Gaandeweg nam de ervaring toe en werd de
werkwijze steeds meer geprotocolleerd en
geprofessionaliseerd, wat de kostenreductie per
bemiddeling mogelijk maakte.
Eindrapport Beleidsdoorlichting

Met ingang van 2013 kent artikel 34.4 een aparte
post voor het financieren van het experimenteren
met en implementeren van nieuw beleid.
Voorbeelden hiervan zijn de pilot met het
serviceportaal van het OM (waar slachtoffers
met een zaak in hoger beroep kunnen inloggen
om de status van hun zaak in te zien), vijf pilots
herstelbemiddeling, voorbereiding van de
implementatie van de EU-richtlijn ‘minimumnormen voor slachtoffers’ en voorbereiding van
de uitvoering van de bijdrageregelingen voor
veroordeelden (die onder meer ten goede komen
van de slachtofferzorg).

3.6.6 Andere uit de VenJ-begroting
gefinancierde organisaties
Ook andere onderdelen van het ministerie van
VenJ en uit de VenJ-begroting gefinancierde
organisaties maken kosten voor de uitvoering van
het slachtoffer­beleid, zoals onder meer het OM,
de Rechtspraak en DJI. De middelen hiervoor
komen uit het begrotingsartikel van waaruit de
betreffende organisatie gefinancierd wordt, maar
zijn niet als zodanig herkenbaar. Dit hangt
enerzijds samen met de voor die organisaties
gehanteerde bekostigingssystematiek waarbinnen
de uitvoering van het slachtofferbeleid geen apart
gedefinieerd ‘product’ is. Anderzijds is het vaak
ook niet als aparte verrichting te onderscheiden.
Een goed voorbeeld van dit laatste is het opnemen
van de aangifte van een slachtoffer van een
strafbaar feit door de politie. Dit is zowel de eerste
schakel in de slachtofferketen als de eerste schakel
in het proces van opsporing en vervolging, zonder
dat deze als onderscheidenlijke handelingen
kunnen worden gezien. Uitspraken over de
doelmatigheid van de bejegening van slachtoffers
zijn in die situatie feitelijk onmogelijk. Uitspraken
over hoe de bejegening door de politie, OM en
Rechtspraak door slachtoffers ervaren wordt zijn
wel mogelijk en daarmee uitspraken over de
doeltreffendheid.

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Dit alles neemt niet weg, dat het waar mogelijk
inzicht hebben in de kosten van de inspanningen
voor slachtoffers van andere uit de VenJ-begroting
gefinancierde organisaties weldegelijk voordelen
heeft. Zo wordt het gemakkelijker om de kosten
van beleidsintensiveringen te ramen en kan
een reëler beeld gegeven worden van de totale
kosten die met slachtofferondersteuning en
slachtofferrechten gemoeid zijn. Het is bovendien
onaannemelijk dat de slachtoffergerichte taken
buiten beeld blijven bij het realiseren van de
opgelegde taakstellingen, die bijvoorbeeld bij
het OM 20% bedraagt.

3.6.7 Doelmatigheid
• Voor de meeste in dit hoofdstuk gepresenteerde beleidsinstrumenten is het niet mogelijk
daarvoor aparte kostprijzen aan te geven.
• Soms is dit feitelijk onmogelijk, soms een
uitvloeisel van de gehanteerde kostprijssystematiek. In dat laatste geval verdient het
nadere overweging of dit niet toch mogelijk
kan worden gemaakt.
• Voor alle drie organisaties die uit artikel 34.4
worden gefinancierd: Schadefonds
Geweldsmisdrijven, Slachtofferhulp Nederland
en Slachtoffer in Beeld, geldt dat zij in de
periode 2007 – 2012 een overall efficiency
verbetering hebben weten te realiseren.

49

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

4 Overzicht van
eerder uitgevoerd
onderzoek naar
doeltreffendheid
en doelmatigheid
50

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

4.1 Algemeen
De afgelopen jaren is een groot aantal
onderzoeken verschenen op het terrein van
slachtofferzorg en -ondersteuning. Het meest
veelomvattende onderzoek daarbij is de
slachtoffermonitor73, waarin tal van aspecten
van de slachtofferondersteuning aan de orde
komen. Een tweede categorie wordt gevormd
door de evaluaties en doorlichtingen van de, al
dan niet in pilotvorm, ingezette afzonderlijke
beleids­instrumenten. De evaluaties worden
in de regel uitgevoerd of aanbesteed door het
Wetenschappelijk Onderzoek en Documentatie
Centrum (WODC) van het ministerie van VenJ.
Tot slot verschijnen zeer regelmatig onderzoeksrapporten van derden, zoals wetenschappelijke
instituten, promovendi en taakorganisaties.

4.2 Slachtoffermonitor
Om de effecten van het beleid en de resultaten
van concrete maatregelen te kunnen meten,
is een instrument ontwikkeld dat de door
slachtoffers ervaren kwaliteit van de justitiële
slachtofferzorg meet: de slachtoffermonitor. Het
besluit hiertoe is genomen naar aanleiding van
de vorige beleidsdoorlichting slachtofferbeleid.
Het onderzoek is uitgevoerd onder 1.017 personen
die in een periode van drie jaar (2010, 2011, 2012)
slachtoffer werden van een misdrijf en zo in
contact kwamen met politie, OM, de Rechtspraak
en Slachtofferhulp Nederland. Hen werd gevraagd
naar de plus- en minpunten van de wijze waarop
ze benaderd zijn door elk van deze organisaties.
De monitor is echter geen tevredenheidsonderzoek, maar een behoeften­onderzoek dat
ervaringen en prioriteiten in kaart brengt en
lacunes in de kwaliteit van de dienstverlening
zichtbaar maakt. Aan de respondenten is niet
alleen gevraagd naar hun ervaringen met diverse
aspecten van de slachtofferondersteuning, maar

73

Eerste meting slachtoffermonitor: ervaringen van
slachtoffers met justitiële slachtofferondersteuning.
– Regioplan – november 2012 / mei 2013

Ministerie van Veiligheid en Justitie

ook naar het belang dat zij aan de verschillende
aspecten hechten.
Overall resultaten slachtoffermonitor
Slachtoffers vinden in hun contact met justitieorganisaties de bejegening, ondersteuning,
informatieverstrekking en inzet op de opsporing,
vervolging en berechting van daders het
belangrijkst.
Sterke punten in deze voor slachtoffers
belangrijke zaken zijn:
• hoe de organisaties omgaan met de
vertrouwelijkheid van persoonsgegevens
• de deskundigheid en onpartijdigheid van
de rechter en
• de informatieverstrekking en professionaliteit
van Slachtofferhulp Nederland.
Verbeterpunten op de voor slachtoffers
belangrijkste zaken zijn:
• verdere inzet op opsporing, vervolging en
berechting van de dader en
• het uitleggen waar slachtoffers tijdens een
proces recht op hebben en
• betere mogelijkheden voor slachtoffers om
de gevolgen van criminaliteit, ook financieel,
te herstellen.
De resultaten per organisatie zijn in het vorige
hoofdstuk al aan bod gekomen. Wel is het goed
om te benadrukken, dat het niet zo is dat een
aspect pas als een verbeterpunt wordt gezien
wanneer slachtoffers in meerderheid melden hier
negatieve ervaringen mee te hebben opgedaan.
In tegendeel. Het wordt bijvoorbeeld ook als een
verbeterpunt gezien dat 23% van de slachtoffers
aangeeft niet het gevoel te hebben serieus
genomen te worden door het OM. Al wordt hier
tegelijkertijd bij aangeven dat het nooit iedereen
op alle onderdelen 100% tevreden kan worden
gesteld.74 De vraag bij welke score je tevreden kunt
zijn is lastig te geven, zeker in zijn algemeenheid.
Zo zal op het aspect ‘beleefd behandeld zijn’
eerder een hoge score behaald kunnen worden,
dan op het aspect ‘voldoende geïnformeerd
74

Aanbiedingsbrief met beleidsreactie aan de Tweede
Kamer bij de Slachtoffermonitor.
Eindrapport Beleidsdoorlichting

51

worden’, dat mede bepaald wordt door de
complexiteit van de over te dragen informatie, het
bevattingsvermogen van het slachtoffer en de
soms onbegrensde behoefte aan informatie. Al zal
in beide gevallen naar een hoge mate van
tevredenheid moeten worden gestreefd.

4.3 Evaluaties van
beleidsinstrumenten
In hoofdstuk 3 is bij de beschrijvingen van de
beleidsinstrumenten telkens aangegeven of het
is onderzocht en wat daarvan de belangrijkste
uitkomsten waren. Dit levert het volgende
beeld op:

52

1 Slachtoffers worden erkend en zorgvuldig bejegend en geïnformeerd

Tabel 4 Overzicht onderzoeken per beleidsinstrument
Subdoel

Instrument

Onderzoek

3.1.1 Zorgvuldige bejegening en
adequate informatie­
voorziening door de politie

Zorgvuldige opname aangifte

Informeren over strafzaak

•	Regioplan - Procesanalyse doorverwijzing
•	Landelijke klantencarrousel van de Nationale
Politie
•	Slachtoffermonitor
•	Onderzoek naar ervaringen met wet VPS (lopend)

3.1.2 Slachtofferloketten

Slachtofferloketten

•	Regioplan - Evaluatie pilot Slachtofferloket

3.1.3 Zorgvuldige bejegening en
adequate informatie­
voorziening door OM

Verankering in wet en regelgeving

•	Slachtoffermonitor
•	Onderzoek naar ervaringen met wet VPS (lopend)

Automatisch doorverwijzing naar
Slachtofferhulp Nederland

Wensenbrief OM
Informeren over strafzaak
Bejegening slachtoffers in ZSM

3.1.4 Zorgvuldige bejegening en
adequate informatie­
voorziening door de
Rechtspraak

Verankering in wet en modelregeling van Raad voor de Rechtspraak

•	Slachtoffermonitor
•	Onderzoek naar ervaringen met wet VPS (lopend)

3.1.5 Slachtoffers worden
desgewenst geïnformeerd
over invrijheidsstelling

Informeren over invrijheidstelling
veroordeelden

Regioplan – Informatie­verstrekking aan slachtoffers
van misdrijven

Informeren over invrijheidstelling
onveroordeelden
Slachtofferonderzoek tbs

Significant – Quickscan slachtofferonderzoek tbs

3.1.6 Slachtofferwijzer.nl
3.1.7 Aandacht voor slachtoffers
in opleidingen

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

3 Slachtoffers krijgen bescherming

2 Slachtoffers hebben een sterke positie in het recht

3.2.1 Rechten van slacht­offers
buiten de zitting

Mogelijkheid tot inzage in dossier
en toevoegen van stukken

Onderzoek naar ervaringen met wet VPS (lopend)

Informatievoorziening over de
zitting

Onderzoek naar ervaringen met wet VPS (lopend)

OM-portaal hoger beroep
Artikel 12 procedure
3.2.2 Adequate onder­steuning
tijdens de zitting
3.2.3 Rechten tijdens strafproces
voor slachtoffers van
ernstige delicten

Onderzoek in voorbereiding
Onderzoek naar ervaringen met wet VPS (lopend)

Gesprek met de officier van
justitie of advocaat-generaal voor
en/of na de zitting

Onderzoek naar ervaringen met wet VPS (lopend)

Gratis rechtsbijstand afhankelijk
van delict
Pilots doorverwijzing naar
advocatuur

Significant – Evaluatie pilot doorverwijzing (niet
gepubliceerd)

Spreekrecht

Intervict – ‘Het spreekrecht in Nederland: een
bijdrage aan het emotioneel herstel van slachtoffers?’

3.3.1 Domiciliekeuze en
beschermde aangifte

Domiciliekeuze en beschermde
aangifte

Onderzoek in voorbereiding

3.3.2 Beschermings­maatregelen

Beschermingsmaatregelen

Intervict – Aard, omvang en handhaving van
beschermingsbevelen in Nederland.

3.3.3 E uropees beschermingsbevel

Europees beschermingsbevel
(nog niet ingevoerd)

3.3.4 Voorkomen herhaald
slachtofferschap

Voorkomen herhaald
slachtofferschap
Subsidieregeling overvallen

•	IVA / Intervict - Evaluatie van het project
Herhaald slachtofferschap –
•	Van Reemst c.s. - Risicofactoren voor herhaald
slachtofferschap’

3.3.5 Voorkomen van secundaire
victimisatie

Voorkomen van secundaire
victimisatie

•	Marjan Wijers Research – Een keer is erg genoeg

3.4.1 Algemene slachtofferhulp

Algemene slachtofferhulp

•	Ron van Wonderen – Beoordeling dienst­verlening
Slachtofferhulp Nederland
•	Slachtoffermonitor

4 Slachtoffers krijgen ondersteuning

Slachtofferhulp i.h.k.v. ZSM
3.4.2 Doorverwijzing naar
specifieke hulpinstanties en
ondersteuning

Doorverwijzing naar specifieke
hulpinstanties en ondersteuning

•	Regioplan – Doorverwijzing door Slachtofferhulp
Nederland

3.4.3 Professionele opvang bij
ernstige delicten

Casemanagement Slachtofferhulp •	Bureau Beke – Casemanagement levensdelicten
Nederland en het Protocol
•	Bureau Beke – Slacht­offerhulp op maat
Maatwerk
•	Bureau Beke – Over leven na de moord.
Familierechercheurs bij de politie
Zaakcoördinatoren bij het OM
Centra seksueel geweld

3.4.4 Bijzondere aandacht
kwetsbare groepen

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Verwey-Jonker Instituut en Regioplan - Centra
seksueel geweld in Nederland
Onderzoek in voorbereiding

Eindrapport Beleidsdoorlichting

53

3.5.1 Schaderegeling bij
niet-gerechtelijke afdoening
van lichte feiten

Van Wingerden c.s. - De praktijk van schade­
vergoeding

3.5.2 Schadevergoeding in het
kader van ZSM
3.5.3 Civiele voeging in het
strafproces en de schade­
vergoedings­maatregel

Civiele voeging in strafproces

•	Van Wingerden c.s. - De praktijk van schade­
vergoeding
•	J. van Dongen, c.s. - Je hebt geluk als je van een
pauw mag plukken.

Verruimd ontvankelijkheids­
criterium
Schadevergoedingsmaatregel en
inning door CJIB

J. de Boer ‘Onderzoek naar de beleving en
behandeling van de schadevergoedings­maatregel
bij het CJIB’.

5 Slachtoffers hebben mogelijkheden tot herstel

Voorschotregeling
3.5.4 Schadeverhaal bij de civiele
rechter

Schadeverhaal bij civiele rechter

W.M. Schrama en T. Geurts – ‘Civiel schadeverhaal
door slachtoffers van strafbare feiten’

3.5.5 Tegemoetkoming in de
geleden schade voor
slachtoffers van ernstige
geweldsdelicten

Schadefonds Geweldsmisdrijven

•	J.D.W.E. Mulder - “Compensation, the victim’s
perspective” –
•	J van Heugten - Tevredenheid van aanvragers
met het Schadefonds Geweldsmisdrijven

Regeling tegemoetkoming schade
openlijk geweld
Regelingen tegemoetkoming voor
slachtoffers van seksueel
misbruik
3.5.6 De mogelijkheid voor
herstelgericht slachtoffer –
dader contact

Slachtoffer-dadergesprekken
door tussenkomst van Slachtoffer in Beeld

•	Zebel, Sven, Een quasi-experimentele studie naar
de effecten van de Nederlandse slachtoffer­dader­
gesprekken.
•	Van Montfoort Collegio - Evaluatie slachtofferdadergesprekken.

Toepassing artikel 51h

Onderzoek wordt uitgevoerd

Herstelgericht werken met daders

Verwey Jonker Instituut - Schade herstellen tijdens
jeugddetentie.

54

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

4.4 Onderzoek door derden
Naast de hierboven genoemde onderzoeken wordt
geregeld onderzoek gedaan door derden naar
aspecten van de rechten van slachtoffers in de wet
en de praktijk en van slachtofferondersteuning.
Vaak gaat het hierbij om masterscripties, maar het
betreft ook wel publicaties uit de kring van de
slachtofferadvocatuur. Deze zijn verder niet
meegenomen; een deel van de onderzoeken is
vooral beschrijvend en casuïstisch van aard en van
een ander deel kon de kwaliteit van de gegevens­
verzameling niet goed worden beoordeeld.

4.5 Zijn de onderzoeken dekkend
voor het beleidsterrein?

Een tweede beperking is dat informatie
ontbreekt over de kosten van veel van de
ingezette instrumenten (zie ook 3.6.6).
Onderzoek naar kosten en doelmatigheid is
een ander chapiter. Zo worden wel ex ante impact
analyses uitgevoerd naar de te verwachten extra
kosten van nieuw beleid. Een voorbeeld hiervan is
de impact­analyse die is uitgevoerd voorafgaande
aan de invoering van de wet Versterking Positie
Slachtoffers75 en die is gebruikt om de verdeling
te bepalen van de hiervoor beschikbare middelen
over de met de uitvoering van de wet belastte
organisaties. Daarnaast worden wel op zichzelf
staande interne onderzoeken uitgevoerd gericht
op doelmatigheidsverbetering, waaraan in
paragraaf 3.6 werd gerefereerd.

Alles overziend valt allereerst de veelheid aan
onderzoeken op die zich richten op (onderdelen
van) het slachtofferbeleid. Zeker met de komst
van de slachtoffer­monitor geven de onderzoeken
samen een redelijk compleet beeld van het
functioneren van de slachtofferondersteuning
in de ogen van slachtoffers en van de werking
van een flink aantal daarbij ingezette beleidsinstrumenten, al is dit niet helemaal dekkend.
Met betrekking tot de doelstelling ‘Slachtoffers
hebben een sterke positie in het recht’ is nog
weinig onderzoek beschikbaar; er is ook weinig
cijfermateriaal voorhanden over de mate waarin
van de verschillende rechten gebruik wordt
gemaakt. Het lopende onderzoek naar de
ervaringen met de uitvoering van de wet
Versterking Positie Slachtoffers zal hierop een
beter zicht moeten bieden, al zal het geen
oplossing bieden voor het ontbrekende cijfermateriaal. Ook de doelstelling ‘Slachtoffers
krijgen bescherming’ is in belangrijke mate
nog in het stadium van het nader uitwerken
van de beleidsinstrumenten en derhalve beperkt
belegd met onderzoek. Ook naar de bejegening
van slachtoffers in de ZSM-aanpak (zoals
ondersteuning en schade) en hoe deze zich
verhoud tot de reguliere slachtofferzorg is
nog geen onderzoek is gedaan.

Ministerie van Veiligheid en Justitie

55

75

‘Versterking positie slachtoffers in het strafproces.
Impactanalyse.’ – Significant B.V. – 27 oktober 2008.
Eindrapport Beleidsdoorlichting

5 De doeltreffendheid
en doelmatigheid
van het gevoerde
beleid

56

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Vorige beleidsdoorlichting
Bij de aanbieding van de vorige beleidsdoorlichting
slachtofferbeleid in 2007 schreef de toenmalige
minister van Justitie, Hirsch Ballin het volgende:
‘Uit de beleidsdoorlichting slachtofferbeleid blijkt
onder meer het volgende:
• de gevolgen van slachtofferschap van een
misdrijf zijn vaak groot; sommige slachtoffers
van strafbare feiten hebben specifieke
ondersteuning nodig om weer adequaat te
kunnen functioneren in de maatschappij;
• slachtoffers voelen zich onvoldoende erkend
door het strafrecht. Dit belemmert de
verwerking van wat hen is aangedaan en
vermindert het vertrouwen in de overheid /
justitie;
• de instrumenten die in het kader van het
slachtofferbeleid worden ingezet zijn de juiste,
maar kunnen breder en kwalitatief beter
worden ingezet.‘
Terugkijkend kunnen we vaststellen, dat in de
afgelopen jaren meer dan alleen dat is verbeterd.
Zicht op de doeltreffendheid verbeterd
Sinds de vorige beleidsdoorlichting is wat betreft
het zicht op de doeltreffendheid van het beleid
veel verbeterd. Door de slachtoffermonitor,
die naar aanleiding van de vorige beleidsdoorlichting is opgezet, is veel meer bekend
over hoe slachtoffers de diverse aspecten van de
slachtofferondersteuning door de verschillende
keten­partners ervaren en welk belang zij daaraan
hechten. Uit de slachtoffermonitor blijkt dat
slachtoffers zich over het algemeen zorgvuldig
bejegend voelen.
Positie in het recht versterkt en schadeverhaal verruimd
Ook in het realiseren van een sterke, wettelijk
verankerde positie in het recht is veel vooruitgang
geboekt, zeker wanneer daar ook de lopende
wetgevingstrajecten bij worden betrokken. De
geboekte resultaten zijn niet beperkt gebleven
tot het breder en kwalitatief beter inzetten van
de eertijds al aanwezige instrumenten voor
het slachtofferbeleid, zoals bij de vorige beleidsdoorlichting gesuggereerd, maar aan het arsenaal
zijn ook nieuwe instrumenten toegevoegd, zoals
Ministerie van Veiligheid en Justitie

online informatie­voorzieningen, beschermingsmogelijkheden bij het doen van aangifte, nieuwe
vormen van ondersteuning, een voorschotregeling bij schadevergoedings­maatregelen
en pilots met herstelbemiddeling.
Op onderdelen voor verbetering vatbaar
Dit neemt niet weg dat de uitvoering van het
slachtofferbeleid op onderdelen nog voor
verbetering vatbaar is. Dit geldt bijvoorbeeld voor
de informatievoorziening door de politie en de
Rechtspraak; dit krijgt door de uitkomsten van
de slachtoffer­monitor al de nodige aandacht.
Ook bij het doel ‘slachtoffers krijgen bescherming
waar nodig’ is nog het nodig meer te doen aan
te ontwikkelen instrumenten. Dit is in de
aanbieding van het visiedocument ‘Recht doen
aan slachtoffers’, begin 2013, ook benoemd.
Verder vraagt de invoering van de EU-richtlijn
‘minimumnormen’ om bijzondere aandacht voor
kwetsbare groepen en bovenal minderjarigen.
Uitspraken over doelmatigheid niet altijd mogelijk
Van lang niet alle ingezette beleidsinstrumenten
is op dit moment de kostprijs bekend. Ook over
de vraag in welke mate (aantallen, percentages)
slachtoffers daadwerkelijk van de aan hen
toegekende rechten gebruik (kunnen) maken is
vaak maar weinig bekend, omdat hiervan niet een
zodanige registratie wordt bijgehouden dat
hieruit eenvoudig cijfers te genereren zijn. Dit
betreft in het bijzonder de beleidsinstrumenten
waarvan de kosten niet ten laste komen van
artikel 34.4 slachtofferzorg.
Doelmatigheid inzet middelen uit art. 34.4 verbeterd
Ten aanzien van de activiteiten van de organisaties
die wel uit dit begrotingsartikel worden
gefinancierd, kan weldegelijk worden vastgesteld,
dat sprake is geweest van een substantiële
efficiencyverbetering. Zowel bij het Schadefonds
Geweldsmisdrijven als bij Slachtoffer in Beeld zijn
tussen 2007 en 2013 efficiencytaakstellingen
doorgevoerd, aanvankelijk in de vorm van verlaging
van de nominale genormeerde kostprijzen en
later door het achterwege laten van correcties
voor de loon- en prijsontwikkelingen. En ook
Slachtofferhulp Nederland heeft de afgelopen
jaren een efficiencytaakstelling gerealiseerd.
Eindrapport Beleidsdoorlichting

57

Tot besluit
In de periode 2007 - 2013 is de slachtofferzorg
flink gegroeid met meer rechten voor meer
slachtoffers en meer voorzieningen waarmee
meer slachtoffers worden bereikt. Dit is een
bewuste politieke en beleidsmatige keus geweest,
maar tot op zekere hoogte ook een onvermijdelijk
gevolg van EU-richtlijnen op dit terrein. Deze
ontwikkeling is mede mogelijk gemaakt door
efficiencyverbetering én een substantiële
uitbreiding van het budget c.q. het
begrotingsartikel.
Naar de toekomst toe dient zich daarbij
een probleem aan. Het beter bereiken van
slachtoffers ten aanzien van hun rechten en
belangen heeft geleid tot een groei in het beroep
op voorzieningen en procedures die nog niet
ten einde lijkt te zijn, maar het is nog niet
duidelijk hoe dit moet worden gefinancierd.
Een deel hiervan zal moeten en kunnen
worden opgevangen met het verder verbeteren
van de efficiency en het vergroten van burgerparticipatie; bij Slachtofferhulp Nederland
spelen vrijwilligers van oudsher een belangrijke
rol. Een uitgekiendere kostprijssystematiek kan
een bijdrage leveren aan efficiencyverbetering
en kostenbeheersing. Dit alles biedt echter geen
afdoende antwoord op de onderliggende trend
die voortkomt uit een toenemend zelfbewustzijn
van slachtoffers en slachtoffer­bewustzijn in de
keten en waarbij niet langer wordt geaccepteerd
dat slachtoffers ‘nul op het rekest krijgen’.

58

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

59

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Bijlage 1
Verklaring WODC
als onafhankelijke
deskundige

60

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

61

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

62

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

63

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Bijlage 2
Samenstelling
projectorganisatie

64

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Opdrachtgever:
Dhr. dr. B. Jansen, plv. directeur Sanctie- en Preventiebeleid
Kernteam:
Mw. mr. drs. T. van den Hoogen-Saleh, gedelegeerd opdrachtgever
Dhr. drs. G.P. Hoekendijk, projectleider/auteur
Mw. drs. W.M. Jakobsen, projectmedewerker
Mw. mr. H.M.J. Ezendam, adviseur
Departementale klankbordgroep:
Mw. mr. drs. T. van den Hoogen-Saleh (DGJS/voorzitter),
Mw. drs. E.E. Bleeker (DGV),
Mw. drs. A. ten Boom (WODC)
Mw. drs. G.S. Kooistra (DGPol)
Mw. mr. R. Muradin (DGRR),
Dhr. drs. M.C.M. Schermer Voest (DGPol)
Mw. E.C.M. van Schie MSc. (DFEZ)
Coördinatie overleg slachtofferbeleid/klankbordgroep ketenpartners
Mw. mr. drs. T. van den Hoogen-Saleh (DSP, co-voorzitter),
Dhr. mr. A.P.T.M. Duffhues (DSP, co-voorzitter)
Mw. mr. M. Smolders (DSP, secretaris),
Mw. A.M.H. Bengel (3RO, vanaf 13 februari 2014)
Dhr. drs. J. Bouman (DJI)
Mw. mr. C.E. van Dijk (CJIB),
Dhr. mr. A. Doeser (politie).
Dhr. V. Jammers (Slachtofferhulp Nederland),
Mw. drs. H. van der Klok (Slachtoffer in Beeld)),
Dhr. mr. R. Kroon (Rechtspraak),
Dhr. mr. E. Lanting (OM),
Mw. A. van der Linde (Slachtofferloket),
Mw. drs. G.S. Kooistra (DGPol),
Dhr. D. Niemeijer (Slachtofferloket),
Mw. drs. A. Ochtman (3RO, tot 13 februari 2014),
Mw. drs. A. Pleket (Schadefonds Geweldsmisdrijven),
Dhr. K. Blanken (3RO),
Mw. mr. drs. P.H.M. van der Valk (politie).
65

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Bijlage 3
Schema slachtofferondersteuning

66

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Ministerie van Veiligheid en Justitie

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Slachtoffers

Informatie verstrekking
Gesprek met officier
van justitie

Zorgvuldige bejegening

Informatie verstrekking

Begeleiden strafproces
Aanvraag schadefonds

Praktische ondersteuning

Doorverwijzing (3.500)

Behandelen bezwaar

Beslissing over uitkering

Schriftelijke slachtofferverklaring/ spreekrecht

Emotionele opvang

Schadefonds
Geweldsmisdrijven

Slachtoffer-dader
gesprekken

Civiele voeging

Intake

Gratis rechtsbijstand

Oproepen tolk

Slachtoffer in beeld

Raad v/d rechtsbijstand

Spreekrecht

Voorschot

Inning
schadevergoedingsmaatregel

Informatieverstrekking

CJIB

Slachtoffercheck TBS

Informatieverstrekking

DJI

Slachtofferhulp Nederland

Spreekrecht

Vonnis met uitspraak
over civiele voeging

Spreekrecht

Beschikbaarheid tolk

Persoonlijke bijstand

Informatieverstrekking

Zorgvuldige bejegening

Rechtspraak

Civiele voeging in het
strafproces

Toevoegen stukken,
w.o. schriftelijke
slachtofferverklaring

Inzage in dossier

Zorgvuldige bejegening

Aangifte

Doorverwijzing naar
slachtofferhulp

Openbaar Ministerie

Politie

67

68

Eindrapport Beleidsdoorlichting

Ministerie van Veiligheid en Justitie