Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 2204

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 16 september 2016
Overeenkomstig de bestaande afspraken ontvangt u hierbij een fiche, dat
werd opgesteld door de werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC).
Fiche: Mededeling EU-breed strategisch kader steun hervorming
veiligheidssector
De Minister van Buitenlandse Zaken,
A.G. Koenders

kst-22112-2204
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2204

1

Fiche: Mededeling EU-breed strategisch kader steun hervorming
veiligheidssector
1. Algemene gegevens
a) Titel voorstel
Gezamenlijke mededeling aan het Europees parlement en de Raad:
«Elementen voor een EU-breed strategisch kader voor steun aan de
hervorming van de veiligheidssector»
b) Datum ontvangst Commissiedocument
11 juli 2016
c) Nr. Commissiedocument
JOIN (2016)31
d) EUR-Lex
http://eur-lex.Europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1470217137258&uri=CELEX:52016JC0031
e) Nr. impact assessment Commissie en Opinie Impact-assessment Board
SWD(2016)221 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1470223166540&uri=CELEX:52016SC0221
f) Behandelingstraject Raad
Raad Buitenlandse Zaken
g) Eerstverantwoordelijk ministerie
Ministerie van Buitenlandse Zaken
2. Essentie voorstel
Het doel van het strategisch kader is om EU steun aan landen buiten de
EU te versterken en te optimaliseren met betrekking tot de aanpak van
externe conflicten en crisissen. Dit wordt gedaan mede in de context van
de mondiale strategie voor buitenlands- en veiligheidsbeleid en de
Europese veiligheidsagenda. Op 5 juli jongstleden verscheen een
gezamenlijke mededeling van de Commissie en Hoge Vertegenwoordiger
(HV) getiteld «Elementen voor een EU-breed strategisch kader voor steun
aan de hervorming van de veiligheidssector».1 Tot de ontwikkeling van
een dergelijk strategisch kader is besloten tijdens de Raad van mei 2015.
OP 7 juli besloot PSC dat het onderwerp na de zomer opnieuw besproken
zal worden in het kader van de voorbereidingen voor een ministeriele
discussie in de herfst. De geïntegreerde benadering van de EU komt
hierbij expliciet naar voren: Dit EU-breed strategisch kader brengt voor het
eerst de inzet op het gebied van veiligheidssector hervormingen (Security
Sector Reform -SSR), het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (GVDB) en andere relevante instrumenten van de EU bijeen in een
overkoepelend beleidsdocument. Hierbij wordt ook specifiek aandacht
gegeven aan de verschillende spelers op het gebied van vrijheid,
veiligheid en justitie.
Tijdens een assessment van de EU-activiteiten en betrokkenheid op het
vlak van SSR gedurende de periode 2001–20162, kwam naar voren dat de
EU een duidelijke toegevoegde waarde heeft op het thema SSR. Dit heeft
te maken met de positieve reputatie van de EU bij partnerlanden, de
diversiteit van instrumenten die ingezet kunnen worden, het supranationale karakter van de EU en de ervaring in diverse landen ter wereld.
Maar er werden ook een aantal beperkingen benoemd, waaronder een
1
2

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1470217137258&uri=CELEX:52016JC0031
«Joint staff working document: Lessons drawn from past interventions and stakeholders»
views – Accompanying the document «Joint Communication to the European Parliament and
the Council – Elements for an EU-wide strategic framework to support security sector reform»»
– SWD (2016) 221, http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/
?qid=1470223166540&uri=CELEX:52016SC0221

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2204

2

beperkte institutionele capaciteit, een beperkte lange-termijn benadering
met aandacht voor politieke en strategische aspecten (en niet altijd
ingebed in een bredere strategie voor staatsopbouw), onvoldoende
analyse van de lokale situatie en risico’s, weinig «local ownership», en
tekortkomingen in het monitoren en evalueren.
De mededeling heeft tot doel om de effectiviteit van de EU te vergroten bij
het bevorderen en ondersteunen van het hervormen van de veiligheidssector van partnerlanden teneinde:
– de veiligheid van individuen en de staat te verzekeren (met in het
bijzonder aandacht voor o.a. de menselijke veiligheid – veiligheid van
individuen, (kwetsbare) groepen, en gendersensitiviteit)
– de legitimiteit, het goed bestuur, de integriteit en de veiligheidssector
van partnerlanden duurzaam te versterken (met in het bijzonder
aandacht voor o.a. mensenrechten, de rechtsstaat en democratische
beginselen, transparantie, inclusiviteit, het afleggen van verantwoording)
De EU wil dit bereiken door zich te richten op een aantal aspecten en
concrete acties.
– Inzicht in de veiligheidssector in zijn ruimere context
• Actie: het standaard opnemen van een veiligheidssector-analyse in
periodieke verslagen van EU-delegaties
– Zorgen voor ruime nationale zeggenschap
• Actie: beoordelen van politieke wil om te hervormen, baseren op/
voortbouwen op nationale processen, betrekken van alle belanghebbenden (niet alleen gouvernementele organisaties)
– Oog voor totaalbeeld, waarbij er aandacht is voor de onderlinge relatie
van thema’s zoals veiligheid, justitie en ontwikkeling
– Systematische politieke en beleidsdialoog
• Actie: bij grote politieke betrokkenheid kunnen de EU en het
partnerland benchmarks en mechanismen bespreken om vorderingen te meten op het vlak van het bestuur en de effectiviteit van
de veiligheidssector (o.a. via niet-bindende instrumenten die wel
politieke verbintenissen met zich mee brengen zoals memoranda
van overeenstemming)
– Coördinatie van EU-steun
• Actie: in de twee jaar na vaststelling van deze mededeling zal in
tenminste twee landen een «EU-coördinatiematrix»3 ontwikkeld
worden, waarbij er aandacht is voor zowel diplomatieke en
ontwikkelingssteun als steun in het kader van het GVDB zodat
passende verbanden gelegd kunnen worden
– Coördinatie met andere internationale spelers
• Actie: op basis van de «coördinatiematrix» kan de EU in samenwerking met lidstaten en andere internationale partners, zoals de VN,
zich richten op één strategie ter ondersteuning van de veiligheidssector, in samenspraak met het partnerland
– Flexibel zijn en systematische langetermijnverandering in evenwicht
brengen met onmiddellijke veiligheidsbehoeften
• Actie: duidelijke en haalbare doelen stellen, focus op kortetermijnactiviteiten om vertrouwen op te bouwen voor de langere termijn,
aanpassen aan de (veranderende) realiteit, missies plannen met
langdurige betrokkenheid in het achterhoofd
– Vooruitgang meten: monitoring en evaluatie

3

Een «EU-coördinatiematrix» moet een dynamisch document zijn (ter plaatse gecoördineerd
door de EU-delegatie) waarin passende verbanden gelegd kunnen worden tussen politieke
dialogen, samenwerkingsactiviteiten en -instrumenten en mogelijke GVDB missies en
-operaties, die vervolgens ook in een juiste volgorde geplaatst kunnen worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2204

3

•

Actie: Europese Dienst voor Extern Optreden (EDEO) en Commissie
zullen richtlijnen opstellen voor monitoring en evaluatie, waarbij er
expliciet aandacht is voor concrete indicatoren voor veiligheidscapaciteitsopbouw en SSR-gerelateerde activiteiten

Verder beschrijft de mededeling hoe mitigerende maatregelen te nemen
voor een aantal mogelijke risico’s zoals: onvoldoende nationale politieke
wil tot verandering, onbedoelde negatieve gevolgen, reputatierisico, en
risico van non-interventie.
• Actie: EDEO en de Commissie zullen een specifieke methode voor
risicobeheersing opstellen voor EU-steun.
Bij de implementatie van deze mededeling is het belangrijk om optimaal
gebruik te maken van de EU-deskundigheid inzake SSR.
• Actie: oprichten van een interdepartementale SSR-taskforce die toe ziet
op de SSR activiteiten van de EU, waarbij er ook aandacht is voor SSR
opleidingen en trainingen vanuit de Europese veiligheids- en defensieacademie (EVDA)
• Actie: (hoofden van) delegaties zijn verantwoordelijk voor de coördinatie in het veld tussen de verschillende actoren
De EU kan steun verlenen aan alle onderdelen van de veiligheidssector,
inclusief de krijgsmacht. Dit kan gedaan worden door o.a. institutionele
steun, opleidingen/capaciteitsopbouw, leveren van (niet-dodelijk)
materieel (momenteel maar zeer beperkt mogelijk voor krijgsmachten),
steun voor toezichtmechanismen en steun aan veiligheid van de gemeenschap. Daarnaast wordt er aandacht gegeven aan SSR-gerelateerde
activiteiten zoals ontwapening, demobilisatie en re-integratie van
voormalige strijders, overgangsjustitie en handvuurwapens en lichte
wapens (SALW).
De mededeling benadrukt het belang van monitoring en evaluatie. Elk jaar
zal een interdepartementaal team (o.a. EDEO en Commissie) de betrokkenheid van de EU bij de veiligheidssector beoordelen in tenminste één
prioritair land. Evaluatiecriteria zullen gebaseerd zijn op de doelstellingen
zoals beschreven in de mededeling. Specifieke aandacht zal gegeven
worden aan het identificeren van beste praktijken en geïdentificeerde
lessen. Het strategisch kader zal binnen vijf jaar geëvalueerd worden.
3. Nederlandse positie ten aanzien van het voorstel
a) Essentie Nederlands beleid op dit terrein
Nederland wordt internationaal gezien als een belangrijke speler als het
gaat om SSR. Dit heeft voor een deel te maken met onze voorlopersrol op
het vlak van de geïntegreerde benadering, een essentieel aspect van SSR.
Nederland hecht belang aan betrokkenheid van zowel de militaire, politie
als civiele actoren als het gaat om het opbouwen van duurzame stabiliteit.
De relatie tussen veiligheid en ontwikkeling is hierbij essentieel.
Nederland bepleit dan ook een meer geïntegreerde werkwijze van de EU.
Op deze manier is ook het Security Sector Development (SSD)
Programma ontwikkeld, een Nederlandse-Burundese samenwerking op
het vlak van SSR4. Het SSD programma wordt internationaal vaak
aangehaald als een goed voorbeeld van SSR. Dit programma benadrukt
een aantal kernaspecten voor Nederland die essentieel zijn voor
duurzaamheid zoals: a) het belang van «local ownership» – betrokkenheid
van lokale actoren (zowel statelijke als niet-statelijke actoren, b) de
4

Kamerstuk 31 787 nr. 5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2204

4

noodzaak voor een lange termijn aanpak, c) het benadrukken van een
balans tussen «effectiveness» en «accountability» – waarbij dus niet
alleen aandacht aan «train & equip» gegeven wordt, en d) flexibiliteit –
waar nodig moeten aanpassingen aan de realiteit gemaakt kunnen
worden.
Op dit moment is Nederland een (geïntegreerd) SSR beleid aan het
ontwikkelen, waarin bovenstaande aspecten benadrukt zullen worden. In
het bijzonder wordt het belang van een context specifieke aanpak
onderstreept, waarbij het belang van de bevolking centraal staat.
Daarnaast wordt er aandacht gegeven aan de diverse internationale en
multilaterale ontwikkelingen (denk ook aan de Sustainable Development
Goals (SDGs), m.n. doel 16 over vrede, veiligheid en rechtsorde). Voor
Nederland is samenwerking op thema’s zoals SSR essentieel. Er wordt
dan ook actief samengewerkt met o.a. de EU en de VN zodat het NL beleid
in lijn is met de ontwikkelingen binnen deze organisaties.
b) Beoordeling + inzet ten aanzien van dit voorstel
De voorgaande punten hebben ertoe geleid dat Nederland actief
betrokken is geweest bij het ontstaan van deze mededeling, voor en
tijdens het voorzitterschap. Tijdens het proces is aandacht gegeven aan de
verschillende Nederlandse prioriteiten, waaronder het belang van «local
ownership», het betrekken van lokale actoren bij ondersteuning van een
SSR-proces, de rol van zowel statelijke als niet-statelijke actoren, een
duidelijk lange termijn focus, flexibiliteit in de aanpak, en een context
specifieke benadering.
Nederland zal zich ervoor inzetten dat EDEO en de Commissie actief aan
de slag gaan met de implementatie van de mededeling en dat de
genoemde acties opgevolgd worden. Hierbij is het van belang dat er in
het bijzonder aandacht gegeven wordt aan een geïntegreerde benadering
vanuit de EU, waarbij een belangrijke rol is weggelegd voor het op te
richten inter-service SSR taskforce. Het opbouwen en versterken van
institutionele capaciteit is hiervoor belangrijk. Coördinatie en afstemming
zijn voor dit alles cruciaal, zowel binnen de EU als met internationale en
lokale actoren.
Daarnaast zet Nederland zich actief in om resultaten te meten, en dus
monitoring en evaluatie, waarbij het ontwikkelen van concrete indicatoren
(kwantitatief en kwalitatief) noodzakelijk is. Als basis/baseline is een goede
(conflict)analyse noodzakelijk – inclusief de stand van zaken van de
veiligheids- en justitieketen. Op termijn moet er uiteraard ook aandacht
zijn voor de transitiefase, naar lokale actoren. Om optimaal resultaat te
behalen is het belangrijk dat de eerder geïdentificeerde lessen worden
meegenomen in het proces – zoals deze ook aan bod zijn gekomen in het
«Joint staff working document: Lessons drawn from past interventions
and stakeholders» view» (SWD (2016) 221).
Het is belangrijk dat gedurende het proces actuele EU-discussies
meegenomen worden en dat waar mogelijk synergie gezocht wordt.
Hierbij moet gedacht worden aan de «EU Comprehensive Approach» en
«Capacity building for security and development» (CBSD)5. Nederland zal
zich actief inzetten om te zorgen dat de ontwikkeling op deze thema’s en
SSR niet in isolatie plaats vindt. Zo is het belangrijk dat deze mededeling
binnen de geïntegreerde benadering past, en dat de aanpak van capaciteitsopbouw voor veiligheid en ontwikkeling in een breder, duurzamer
SSR kader geplaatst wordt.
5

Kamerstuk 22 112 nr. 2203

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2204

5

c) Eerste inschatting van krachtenveld
Over het algemeen zijn alle lidstaten positief over dit proces en deze
mededeling. Het document bevat de juiste elementen, richt zich op
concrete acties, en biedt een overkoepelend kader voor EU-inzet op het
vlak van SSR. Daarnaast zijn lidstaten over het algemeen positief over de
manier waarop dit beleid tot stand is gekomen (geïntegreerde aanpak).
4. Grondhouding ten aanzien van bevoegdheid, subsidiariteit,
proportionaliteit, financiële gevolgen en gevolgen op het gebied
van regeldruk en administratieve lasten
a) Bevoegdheid
De mededeling ziet op meerdere beleidsvelden. De EU is bevoegd op het
gebied van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en Veiligheidsbeleid
(GBVB) (zie artikel 2, lid 4 VWEU). Ontwikkelingssamenwerking is een
gedeelde bevoegdheid van de EU en de lidstaten (artikel 4, lid 4 VWEU).
Voor ontwikkelingssamenwerking geldt dat de uitoefening van de EU
bevoegdheid de lidstaten niet belet hun eigen bevoegdheid uit te oefenen.
b) Subsidiariteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van subsidiariteit. Afstemming op EU-niveau met betrekking tot SSR gerelateerde
activiteiten is belangrijk om de geïntegreerde aanpak verder te versterken
ten aanzien van een versterking van de veiligheidssector in partnerlanden.
De mededeling onderschrijft het belang van samenwerking op internationaal niveau (o.a. lidstaten en multilateraal). Daarnaast wordt de «local
ownership» van partnerlanden benadrukt. Per situatie moet gekeken
worden welk niveau het meest effectief is om steun te verlenen. Dit komt
ook tot uiting in de mededeling.
c) Proportionaliteit
Het kabinet heeft een positieve grondhouding ten aanzien van proportionaliteit. De mededeling benadrukt het belang van analyse om te onderzoeken waar de lokale behoeftes liggen. Per situatie zal bekeken worden
welke acties wel/niet noodzakelijk zijn, en met welke samenwerkingsverbanden. De voorgestelde inzet levert een belangrijke bijdrage aan
hervormingen van (onderdelen van) de veiligheidssector in ontwikkelingslanden.
d) Financiële gevolgen
De verschillende acties benoemd in de mededeling hebben op dit
moment nog geen directe financiële consequenties; de mededeling gaat
vooral over de manier waarop huidige EU-instrumenten voor derde
landen worden ingezet (en niet over de hoogte ervan).
Nederland is van mening dat eventueel benodigde
EU-begrotingsmiddelen gevonden dienen te worden binnen de in de Raad
afgesproken financiële kaders van de EU-begroting 2014–2020 en dat deze
moeten passen bij een prudente ontwikkeling van de EU-jaarbegroting.
Ook voor EU-steun die via andere mechanismen wordt verstrekt (zoals het
Europees ontwikkelingsfonds, EU-trustfunds, Athena) is Nederland van
mening dat deze binnen bestaande budgetten dienen te blijven.
Er worden geen gevolgen verwacht voor de nationale begroting; mocht
dat toch het geval zijn dan zullen die worden ingepast op de begroting
van het/de beleidsverantwoordelijke departement(en), conform de regels
van de budgetdiscipline.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2204

6

e) Gevolgen voor regeldruk en administratieve lasten
Geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 22 112, nr. 2204

7