VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Ministerie van
Economische Zaken
en Klimaat (XIII)
Rapport bij het Jaarverslag 2022

2023

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2022
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale vragen
in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar ontvangen, besteed en verantwoord volgens
de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak
voorschrijft, geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de
kwaliteit van de bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsen beleidsinformatie in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat zij de
verklaring van goedkeuring van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en
rijkssaldibalans hebben ontvangen, kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge verlenen aan de verantwoordelijke minister. Bijlage 2 bevat
een uitgebreidere toelichting op ons verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van
Economische Zaken en Klimaat. Onze overige publicaties in het kader van het
verantwoordingsonderzoek 2022 vindt u op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022. Hier vindt u ook ons rapport Staat van de rijksverantwoording
2022. Hierin nemen wij de verklaring van goedkeuring van de rijksrekening op.
Ook bevat deze publicatie een overkoepelende uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2022.
•

Inhoud
1.

Onze conclusies | 4

2.

Feiten en cijfers | 6

3.

Financiële informatie | 11

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op artikelniveau | 14

4.

Bedrijfsvoering | 15

4.2

Oordeel over de bedrijfsvoering | 16

4.3

Onvolkomenheden | 17

4.4

Opgeloste onvolkomenheden | 20

4.5

Belangrijke risico’s en aandachtspunten in de bedrijfsvoering | 20

4.6

Onderzoeksuitkomsten totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie | 25

5.

Beleidsresultaten | 26

5.2

Omscholing naar ICT en techniek | 35

5.3

Toekomstfonds | 41

5.4

Onderzoeksuitkomsten totstandkoming beleids­informatie | 43

6.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer | 44

6.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 46

3.1

4.1

5.1

6.1

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 12

Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering | 15

Monitoring energiebesparing | 26

Reactie minister van EZK | 44

Bijlagen | 47

Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie van EZK 2022 | 47
Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek | 50
Bijlage 3 Literatuur | 59
Bijlage 4 Eindnoten | 62

1. Onze conclusies
De ministers van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en voor Klimaat en Energie (KE) nemen veel
maatregelen om de uitstoot van broeikasgassen tegen te gaan. De minister voor KE geeft bijvoorbeeld
subsidies aan burgers en bedrijven om over te stappen naar schone energie. Energiebesparing draagt
ook bij aan het terugdringen van de uitstoot van broeikasgassen. Het is zaak dat de ministers voor
betere informatie over energiebesparingen zorgen. Ook zijn vakmensen hard nodig voor de energietransitie. Hiervoor is het nodig dat de ministers beter nadenken over maatregelen om vakmensen
naar de energiesector te krijgen. De minister betaalde in 2022 ook € 3,5 miljard aan subsidies als
tegemoetkoming aan burgers en bedrijven voor de oplopende energierekening door de stijging van
de energieprijzen na het begin van de oorlog in Oekraïne. De minister van EZK was daarnaast in 2022
nog druk bezig met aanvragen die bedrijven voor coronasteun konden doen en met controleren of
bedrijven recht hadden op geld dat ze eerder hadden ontvangen.

Zorgen over energiemaatregelen

tekort aan capaciteit op het net te verkleinen.
Maar gaat Nederland de afgesproken besparingen halen? Er is nu nog te weinig informatie om
dat vast te kunnen stellen. Met de informatie
die er wel is, kan de minister niet goed zien of
hij bijvoorbeeld extra besparingsmaatregelen
moet nemen.

Steeds meer burgers en bedrijven gaan van
gas over op elektriciteit. Door een tekort aan
capaciteit kunnen netbeheerders niet iedereen
meteen op het elektriciteitsnet aansluiten.
Daarom schreven we vorig jaar dat het belangrijk
is dat de minister samen met de Tweede Kamer
duidelijk maakt wie er het eerst toegang tot het
elektriciteitsnet moet krijgen. Ook de branche­
organisatie Netbeheer Nederland en de Auto­
riteit Consument & Markt hebben daar inmiddels
op aangedrongen.

Een ander probleem is dat er te weinig vak­
mensen en IT-ers zijn die elektrische apparaten
kunnen installeren of kabels kunnen leggen. Een
subsidie om mensen om te scholen naar een
baan in de techniek was wederom geen succes.
Werkgevers maakten er bijna geen gebruik van.
Wij vinden dat de minister van tevoren beter
moet nadenken over zulke maatregelen.

De landen van de Europese Unie hebben met
elkaar afgesproken de komende jaren veel
energie te besparen. Minder energie gebruiken
is goed voor het klimaat, en helpt ook om het

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

4

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
voldoet op totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen,
zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de
Rijksbegrotingsvoorschriften, met uitzondering van de
rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat
baten-lastenagentschappen.

Onvolkomenheden bij
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Bestaande onvolkomenheid
1.

2019 2020 2021 2022

Autorisatiebeheer financieel systeem

Nieuwe onvolkomenheid
2.

Inkoopbeheer EZK

Opgeloste onvolkomenheid
3.

Uitvoerbaarheid coronacrisismaatregelen
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

Verder in het rapport
• Hoofdstuk 2 Feiten en cijfers
• Hoofdstuk 3 Financiële informatie
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering
• Hoofdstuk 5 Beleidsresultaten
• Hoofdstuk 6 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

5

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
De minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) is verantwoordelijk voor
het energie- en klimaatbeleid. Ook spant de minister zich in om de Nederlandse
economie te versterken door innovatie en ondernemerschap te stimuleren. Verder is
de minister verantwoordelijk voor de afhandeling van de schade die de gaswinning
in Groningen heeft veroorzaakt aan onder andere de huizen van burgers en voor de
versterking van deze huizen.
Het Ministerie van EZK heeft in 2022 € 25.908 miljoen uitgegeven. Dit is 7,9% van
de totale rijksuitgaven over 2022. Daarnaast is het verplichtingen aangegaan voor
€ 45.886 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 11.181 miljoen.
Tabel 1 Ministerie van EZK (XIII) in miljoenen € en aantallen fte’s
2020

2021

2022

Verplichtingen

17.783

19.527

45.886

Uitgaven

8.937

12.323

25.908

Ontvangsten

5.238

5.700

11.181

Fte’s

7.712

8.325

9.671

Vergeleken met 2021 zijn de verplichtingen en de uitgaven meer dan verdubbeld.
Belangrijke oorzaken hiervan zijn maatregelen die het kabinet vanwege de energie­
crisis heeft doorgevoerd. Het gaat om bijvoorbeeld de tegemoetkoming energie­
prijzen kleinverbruikers. Daarmee ontvingen huishoudens aan het eind van het jaar
2 keer € 190. Ook heeft de minister in 2022 een voorschot voor een lening verstrekt,

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

6

Algemene Rekenkamer

waarmee Energiebedrijf Nederland (EBN) de gasvoorraad voor Nederland op peil
helpt te houden. Verder heeft de minister in 2022 € 9,3 miljard aan de Nederlandse
Aardolie Maatschappij (NAM) betaald. Die kan met deze vergoeding de gasopslag in
Norg op een andere manier vullen, waardoor de gaswinning in Groningen sneller naar
nul kan.
Figuur 1 geeft aan dat 14% van de uitgaven in 2022 is besteed aan coronacrisismaatregelen. Het grootste deel daarvan, € 3,5 miljard, heeft de minister uitgegeven aan de
Tegemoetkoming Vaste Lasten, een subsidie voor bedrijven die door de coronacrisis
zijn geraakt.
Figuur 1 Percentage uitgaven van het Ministerie van EZK aan de
coronacrisismaatregelen

14% van de uitgaven (€ 3,7 miljard) is besteed aan coronacrisismaatregelen

14%

Reguliere uitgaven
Uitgaven aan coronacrisismaatregelen

86%

Het percentage uitgaven van het Ministerie van EZK aan de coronacrisismaatregelen
is gebaseerd op gegevens van het Ministerie van Financiën. De Algemene Reken­
kamer heeft deze gegevens niet gecontroleerd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

7

Algemene Rekenkamer

Figuur 2 Uitgaven en fiscale regelingen Ministerie van EZK in 2022

EZK is verantwoordelijk voor veel ﬁscale regelingen en geeft een substantieel
bedrag uit aan opdrachten en subsidies (regelingen)
Opdrachten

Subsidies (regelingen)

Overige uitgaven

Storting/onttrekking begrotingsreserve

Leningen

Fiscale regelingen

0

5

10

15

Bedragen x € miljard
Fiscale regelingen (ramingen)

Uitgaven (realisatiecijfers)

De indeling naar de financiële instrumenten is gebaseerd op gegevens van het
Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet
gecontroleerd.
De minister geeft veel geld uit aan subsidies, in totaal (€ 9,6 miljard). Zoals hiervoor op
bladzijde 7 gemeld, gaf de minister daarvan € 3,5 miljard uit aan de TVL. Aan de tegemoetkoming energieprijzen kleinverbruikers besteedde zij € 3,1 miljard. Ook betaalde
de minister € 370 miljoen aan de eerste voorschotten voor het tijdelijke prijsplafond
voor energie van kleinverbruikers in 2023. Verder stimuleerde de minister de energietransitie en het klimaatbeleid met onder andere de Stimuleringsregeling duurzame
energie­productie en klimaattransitie (SDE) en SDE+(+) (gezamenlijk € 873 miljoen).
Met € 250 miljoen voor de Investeringssubsidie duurzame energie en energie­
besparing (ISDE) stimuleerde het kabinet isolatiemaatregelen, warmtepompen,
zonneboilers en warmtenetaansluitingen.
Van het grote bedrag aan opdrachten (€ 9,7 miljard) heeft de minister in totaal
€ 9,3 miljard aan vergoedingen uitgegeven voor de gewijzigde inzet van de gasopslag
Norg. Ook is € 312 miljoen uitgegeven aan de versterkingsoperatie in Groningen, zoals
aan aannemers die huizen versterken. Deze uitgaven worden bij NAM in rekening

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

8

Algemene Rekenkamer

gebracht. Aan schadevergoedingen heeft de minister in 2022 € 368 miljoen betaald.
De schadevergoedingen worden via een wettelijke heffing op de NAM verhaald.
Fiscale regelingen
De minister van EZK is verantwoordelijk voor € 17,7 miljard aan fiscale regelingen,
beleidsinstrumenten die een bepaald doel dienen. Voorbeelden zijn de zelfstandigenaftrek, de mkb-winstvrijstelling en de aftrek voor speur- en ontwikkelingswerk (WBSO).
Dergelijke fiscale regelingen zijn een gedeelde verantwoordelijkheid van de minister
van Financiën, die verantwoordelijk is voor het budget dat ermee is gemoeid, en de
minister die er beleid mee uitvoert. Fiscale regelingen worden niet verantwoord in het
jaarverslag van het Ministerie van EZK. Ramingen van de gederfde belastingopbrengsten zijn per regeling opgenomen in een bijlage van de Miljoenennota van het Ministerie
van Financiën. Fiscale regelingen leiden tot minder belastinginkomsten en daarvoor
geldt, anders dan voor uitgaven, zelden een limiet. Kortom: de lusten zijn voor de
vakminister, de lasten voor de minister van Financiën. We hebben regelmatig onderzoek gedaan naar fiscale regelingen. Vaak moesten we concluderen dat de doelstellingen vaag zijn, de onderbouwing gebrekkig is en het resultaat onduidelijk. Daarom
hebben we in het verantwoordingsonderzoek 2020 aanbevolen de fiscale regelingen
te herzien. Zo hebben we de minister van EZK aanbevolen om de kleinschaligheids­
investeringsaftrek (KIA) af te schaffen, omdat de regeling na 30 jaar (nog steeds)
niet bewezen effectief is.
Europese fondsen
De minister verantwoordt zich in haar jaarverslag ook over de uitgaven uit het Europees
Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO). Europese regio’s kunnen met het geld uit
dit fonds hun concurrentiepositie en de werkgelegenheid verbeteren. De Europese
Commissie en lidstaat Nederland beheren samen dit zogenoemde ‘fonds in gedeeld
beheer’. Het jaarverslag meldt dat over de periode 1 juli 2021 tot en met 30 juni 2022
voor € 343 miljoen aan uitgaven bij de Europese Commissie is gedeclareerd. Naast
cofinanciering door derden betaalt lidstaat Nederland daarvan € 199 miljoen, de
Europese Commissie € 130 miljoen.1 De minister meldt dat deze bedragen recht­
matig zijn. Zij baseert zich daarbij op rapportages en verklaringen van betrokken
autoriteiten in Nederland. Tot 2020 legde Nederland ieder jaar in een Nationale
Verklaring verantwoording af over het beheer en de rechtmatigheid van deze uitgaven.
En dat niet alleen voor het EFRO, maar voor alle fondsen in gedeeld beheer. Nu is die
informatie verspreid terug te vinden in de jaarverslagen van de verantwoordelijke
bewindspersonen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

9

Algemene Rekenkamer

Bijdragen aan zelfstandige, uitvoerende diensten
Zelfstandige, uitvoerende diensten (agentschappen) voeren een deel van het rijks­
beleid uit. De minister van EZK is verantwoordelijk voor Agentschap Telecom (AT,
sinds 1 januari 2023 Rijksinspectie Digitale Infrastructuur (RDI) genoemd), Dienst
ICT Uitvoering (DICTU), Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) en Rijksdienst voor
Ondernemend Nederland (RVO). Een ander deel van het rijksbeleid laat de minister
uitvoeren door instellingen die op afstand van het Rijk staan, zoals het CBS, TNO en
de Kamer van Koophandel (KVK). In 2022 was de bijdrage van de minister van EZK
aan rechtspersonen met een wettelijke taak (rwt’s) en/of zelfstandige bestuurs­
organen (zbo’s) in totaal € 693 miljoen (in figuur 2 deel van ‘overige uitgaven’).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

10

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat.
We geven oordelen over zowel de rechtmatigheid als de betrouwbaarheid en ordelijkheid van de financiële verantwoordingsinformatie. Een financiële transactie, zoals
een uitgave, is rechtmatig als deze voldoet aan relevante Nederlandse en Europese
regelgeving. Voldoet een uitgave niet aan deze regelgeving, dan is de uitgave onrechtmatig. De rechtmatigheid van een uitgave is onzeker als onduidelijk is of een uitgave
voldoet aan deze regelgeving.
Financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag is betrouwbaar als deze
overeenkomt met de werkelijk aangegane verplichtingen, uitgaven en ontvangsten.
Ordelijk wil zeggen dat de informatie op een beheerste wijze tot stand is gekomen.
We geven onze oordelen in § 3.1 op totaalniveau van het Jaarverslag 2022 en in § 3.2
op artikelniveau. We sluiten hiermee aan op het budgetrecht van het parlement.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

11

Algemene Rekenkamer

Hieronder geven we ons oordeel weer.

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
voldoet op totaalniveau aan de daaraan te stellen eisen,
zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de
Rijksbegrotingsvoorschriften, met uitzondering van de
rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat
baten-lastenagentschappen.

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op totaalniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat:
• is op totaalniveau rechtmatig, met uitzondering van de rechtmatigheid van
de samenvattende verantwoordingsstaat baten-lastenagentschappen;
• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goed­
keuring zullen verlenen aan de slotverschillen waarin alle geraamde uitgaven,
verplichtingen en ontvangsten uit de begroting van het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (XIII) in overeenstemming zijn gebracht met de
uiteindelijk gerealiseerde bedragen.
De volgende figuur maakt duidelijk bij welke financiële stromen wel of geen sprake
is van overschrijding van de tolerantiegrens (rood respectievelijk groen bolletje).
Gedetailleerde informatie over de geconstateerde fouten en onzekerheden in de
verplichtingen en in de uitgaven en ontvangsten staat in afzonderlijke overzichten
in bijlage 1.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

12

Algemene Rekenkamer

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat
baten-lastenagentschappen
Tolerantiegrens

Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de samenvattende
verantwoordingsstaat baten-lastenagentschappen
De tolerantiegrens van € 28,4 miljoen voor fouten en onzekerheden bij de rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat baten-lastenagentschappen is
overschreden. We constateren € 101,1 miljoen aan fouten en onzekerheden. Deze
overschrijding wordt voornamelijk veroorzaakt doordat in 2022 diverse rijksbrede
overbruggingscontracten onrechtmatig zijn. Het Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat (IenW) is categoriemanager van een aantal rijksbrede raamovereenkomsten
(Interim Management & Organisatieadvies, Inkoopadvies, Auditdiensten en Financiële
Adviesdiensten) waarvoor sinds 2020 sprake is van onrechtmatige overbruggingsovereenkomsten. Omdat met name bij agentschappen van het Ministerie van EZK
inkopen onder die overeenkomsten zijn gedaan, vallen deze onrechtmatige inkopen
onder de verantwoording van de minister van EZK. Het gaat hierbij om € 79,8 miljoen
(waarvan € 76,2 miljoen betrekking heeft op RVO). De nieuwe raamovereenkomsten
Inkoopadvies en (deels) Auditdiensten zijn in 2022 gereedgekomen en hebben tot
rechtmatige contracten geleid. De heraanbestedingen voor de overige 2 raamovereen­
komsten zijn vertraagd, als gevolg van juridische bezwaren en rechtszaken door
inschrijvers. Het Ministerie van IenW verwacht dat daarvoor medio 2023 de nieuwe
contracten beschikbaar komen. De minister van EZK heeft dit toegelicht in
de bedrijfsvoeringsparagraaf van haar jaarverslag.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

13

Algemene Rekenkamer

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat:
• is op artikelniveau rechtmatig;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

14

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfs­
voering van het Ministerie van EZK. We beschrijven kort in hoeverre de situatie is
veranderd vergeleken met 2021 en we staan stil bij enkele belangrijke ontwikkelingen
in de bedrijfsvoering van het ministerie (§ 4.1). Aansluitend geven we een oordeel
over de door ons onderzochte onderdelen van de bedrijfsvoering (§ 4.2). In de daaropvolgende paragrafen beschrijven we de (opgeloste) onvolkomenheden meer in
detail en bespreken we belangrijke risico’s en aandachtspunten. We sluiten dit
hoofdstuk af met de uitkomsten van ons onderzoek naar de totstandkoming van
de informatie over de bedrijfsvoering die de minister van EZK in het Jaarverslag
2022 verstrekt (§ 4.6).

4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
De minister van EZK heeft de afgelopen jaren omvangrijke maatregelen getroffen
om te voorkomen dat bedrijven en burgers financieel zwaar getroffen worden door
omstandigheden buiten hun macht. In het kader van de coronacrisis konden onder­
nemers vanaf december 2020 tot en met het 1e kwartaal 2022 de Tegemoetkoming
Vaste Lasten (TVL) aanvragen. Deze subsidies zijn voor een belangrijk deel in 2022
definitief vastgesteld. Na de coronacrisis volgde de energiecrisis. Zo werd eind 2022
in zeer korte termijn een prijsplafond voor kleinverbruikers vastgesteld en start in
2023 de Tegemoetkoming Energiekosten voor ondernemers. Bij het inrichten van
deze grootschalige subsidieregelingen voor energiekosten kon gebruik worden
gemaakt van de ervaringen die zijn opgedaan met de TVL.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

15

Algemene Rekenkamer

Daarnaast is in 2022 de Nationaal Coördinator Groningen (NCG), die zorgt voor de
versterking van de woningen in het aardbevingsgebied, overgegaan van de minister
van BZK naar EZK. In december 2022 is een wetsvoorstel tot oprichting van het
Klimaatfonds ingediend bij de Tweede Kamer. In het fonds is een bedrag van ruim
€ 34 miljard gereserveerd. De minister voor Klimaat en Energie zal als beoogd fondsbeheerder goede afspraken met de minister van EZK moeten maken over de ondersteuning bij het beheer van het Klimaatfonds. De minister van EZK is namelijk
verantwoordelijk voor het dagelijkse begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde
administraties.
Naast deze bijzondere activiteiten die veel tijd en energie kosten gaat ook de gewone
bedrijfsvoering door. Zo stellen wij vast dat er duidelijke verbeteringen zijn doorgevoerd in het autorisatiebeheer van het financiële systeem. Maar zien we ook dat
verbeteringen nodig zijn in het inkoopbeheer.

4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie
van EZK.
De onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van EZK die wij
hebben onderzocht voldeden in 2022 aan de gestelde eisen, met uitzondering
van 2 onvolkomenheden.

Onvolkomenheden bij
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
Bestaande onvolkomenheid
1.

2019 2020 2021 2022

Autorisatiebeheer financieel systeem

Nieuwe onvolkomenheid
2.

Inkoopbeheer EZK

Opgeloste onvolkomenheid
3.

Uitvoerbaarheid coronacrisismaatregelen
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

16

Algemene Rekenkamer

4.3 Onvolkomenheden
4.3.1 Autorisatiebeheer financieel systeem: duidelijke
verbeteringen

De minister van EZK is eigenaar van het financiële systeem Oracle EBS; het Ministerie
van LNV maakte gebruik van dit systeem. In 2022 hebben de ministers van EZK en
LNV structurele verbeteringen doorgevoerd in het autorisatiebeheerproces van hun
financiële systeem. Op bestuurlijk niveau is aandacht voor het verder oplossen van
de tekortkomingen. Op alle openstaande tekortkomingen uit 2021 heeft de minister
zichtbare verbeteringen doorgevoerd. Eind 2022 hebben we nog enkele open eindjes
geconstateerd. Het is zaak deze op te lossen om er zeker van te zijn dat het autorisatiebeheer een beheerst proces is. Daarom handhaven we de onvolkomenheid over 2022
en vragen we de minister om in 2023 de laatste noodzakelijke verbeteringen door te
voeren.
Autorisatiebeheer regelt wie wat mag doen in het IT-systeem
Autorisatiebeheer zorgt ervoor dat gebruikers van IT-systemen uitsluitend
toegang krijgen tot die functionaliteiten die ze nodig hebben om hun taken
te kunnen uitvoeren. Dat wil zeggen: welke medewerkers welke activiteiten
mogen verrichten, in welke delen van het systeem. Te ruime of onjuist
ingestelde autorisaties kunnen namelijk een bedreiging vormen voor de
vertrouwelijkheid van de informatie en geven gebruikers met te ruime bevoegdheden de mogelijkheid om ongewenste acties uit te voeren. Dit noemen we
een ‘functiescheidingsconflict’. Bijvoorbeeld: een medewerker die betalingen
mag verrichten, mag deze niet zelf ook registreren.
Achtergrond onvolkomenheid
In het verantwoordingsonderzoek 2020 kwalificeerden wij het autorisatiebeheer
van het financiële systeem als onvolkomenheid. In de daaropvolgende jaren heeft
de minister voortgang geboekt, maar nog onvoldoende om de onvolkomenheid op
te lossen. We bevalen de minister in 2021 aan ervoor te zorgen dat de organisatie­
onderdelen de beheersmaatregelen rondom het autorisatiebeheerproces aantoonbaar en controleerbaar uitvoeren.
Ontwikkelingen 2022
In 2022 heeft de minister vervolg gegeven aan het oplossen van de tekortkomingen in
het autorisatiebeheer en zijn belangrijke stappen gezet naar een beheerst autorisatie­
beheerproces. Zo zijn bijvoorbeeld autorisaties opgeschoond die niet meer actueel
zijn, en zijn standaardautorisaties en rollen beschikbaar gekomen. Ook is een conflictenmatrix aanwezig die inzicht geeft in ongewenste combinaties van autorisaties.
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

17

Algemene Rekenkamer

Om het proces van toekennen van autorisaties daadwerkelijk beheerst uit te voeren,
moeten functies worden gekoppeld aan rollen. Dit voorkomt ongewenste functie­
vermenging en waarborgt dat medewerkers met eenzelfde functie dezelfde rechten
hebben in het systeem. Met de ontwikkeling van dienstspecifieke rollen heeft de
minister hier in 2022 al een belangrijke stap in gezet. Daarbij is het van belang om
zowel de autorisatie- als de conflictenmatrix tijdig bij te werken indien de organisatie
rolwijzigingen in het systeem doorvoert. Wijzigingen in de autorisatiematrix zijn in
2022 niet altijd direct opgenomen in de conflictenmatrix, waardoor het risico bestaat
dat periodieke rapportages over conflicten onvolledig en/of onjuist zijn.
Het ministerie controleert periodiek de toegekende autorisaties. Punt van aandacht
hierbij is de eenduidige uitvoering en vastlegging van deze controle. De verschillende
dienstonderdelen voeren deze controle niet op dezelfde manier uit en leggen de
uitkomsten nog niet duidelijk genoeg vast.

4.3.2 Inkoopbeheer met kleine stappen verbeterd, maar nog
niet voldoende
Het Ministerie van EZK beschikt samen met het Ministerie van LNV over 1 Inkoop

Uitvoeringscentrum (IUC). Bij het IUC vinden alle aanbestedingen en inkopen boven
de € 25.000 plaats. Inkopen onder de € 25.000 en de afroepen op een raamovereenkomst worden gedaan door zogenoemde inkooppleinen. Zowel het ministerie zelf
als de onderliggende dienstonderdelen (RVO, DICTU en AT) beschikken elk over een
eigen inkoopplein.
De Coördinerend Directeur Inkoop (CDI) werkt voor beide ministeries. Deze is verantwoordelijk voor de inkoopkaders waarin diverse inkoopprocedures en instructies zijn
uitgewerkt. De CDI wordt ondersteund door een CDI-office. In het verantwoordings­
onderzoek 2021 rapporteerden wij dat niet alle interne beheersmaatregelen die nodig
zijn voor een doelmatig en rechtmatig inkoopbeheer volledig zijn geïmplementeerd of
naar behoren functioneren. Er is in 2022 een aantal verbeteringen doorgevoerd. Zo is
een aanbestedingskalender opgesteld. Maar op de hierna genoemde punten is nog
meer actie nodig.
Opvolging spendanalyses verdient nog aandacht
Het IUC stelt voor de dienstonderdelen ‘spendanalyses’ op. Dat zijn overzichten van
alle inkopen per leverancier per periode. De dienstonderdelen zullen vanaf 2023
op­volging geven aan de spendanalyses. Het uitvoeren van periodieke spendanalyses
is een belangrijk instrument om (achteraf) de rechtmatigheid en doelmatigheid van
inkopen vast te stellen. Aan de hand van de resultaten kan het inkoopproces worden
verbeterd.
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

18

Algemene Rekenkamer

Betere analyse nodig van inkopen die niet volgens de regels plaatsvonden
We zien 2 soorten inkopen die niet volgens de regels plaatsvonden, en waarbij beter
moet worden geanalyseerd wat de oorzaak hiervan is:
1. Voor uitzonderingssituaties is er een zogenoemde escalatieprocedure. In deze
procedure stemt de leiding van het ministerie vooraf in met afwijkingen van de
aanbestedingswet- en regelgeving.
2. Als inkopen plaatsvinden zonder dat het juiste inkooptraject in gang is gezet,
is sprake van een ‘voldongen feit’.
In 2022 is actie ondernomen om beter zicht te krijgen op het aantal en de aard van
deze inkoopdossiers, en op de bedragen die ermee gemoeid zijn. Met dit inzicht en
daaruit volgende verbeteracties kunnen onrechtmatigheden in de toekomst worden
voorkomen.
Analyse van de objectieve leverancierskeuze in 2022 nog niet afgerond
Eén van de inkoopregels is dat de keuze van een leverancier objectief moet zijn.
Dat wil zeggen dat er geen sprake mag zijn van voorkeursbehandelingen. De wijze
waarop de dienstonderdelen dat moeten uitvoeren en vastleggen, moet de CDI in
2023 nog verder uitwerken en invoeren.
Interne controle op naleving van aanbestedingswet- en regelgeving ontbreekt
De huidige interne controle in de tweede lijn toetst of de controle op facturen en
betalingen goed gaat, maar beoordeelt niet of bij de totstandkoming van inkoop­
contracten en het aangaan van verplichtingen de regels zijn gevolgd. Deze beoordeling is belangrijk, omdat alle inkopen aan wet- en regelgeving moeten voldoen. Dit
moet nog worden gerealiseerd.
Aanbevelingen
We komen tot de volgende aanbevelingen aan de minister:
• Maak een verbeterplan met concrete doelstellingen en planning om in 2023
de benodigde verbeteringen te bereiken.
• Beoordeel of het nodig is om het CDI-office te versterken om de benodigde
verbeteringen te kunnen bereiken.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

19

Algemene Rekenkamer

4.4 Opgeloste onvolkomenheden
4.4.1 Uitvoerbaarheid coronacrisismaatregelen

Bij de verwerking van subsidieregelingen is het Uitvoeringsplatform UP nationaal
(UPNL) een belangrijk IT-systeem, dat onder andere wordt gebruikt bij de TVL-regeling.
Doordat het om grote bedragen gaat, kunnen gebreken in de IT-beheerprocessen ook
grote financiële gevolgen hebben. Over het jaar 2021 kon de minister niet aantonen
dat IT-beheerprocessen voor UPNL op orde waren. Voor de tweede helft van het jaar
2022 zijn de IT-beheerprocessen getoetst op opzet, bestaan én werking. Daaruit is
gebleken dat de interne beheersmaatregelen effectief waren. Daarmee is deze
onvolkomenheid opgelost.

4.5 Belangrijke risico’s en aandachtspunten in
de bedrijfsvoering
4.5.1 Interne beheersing TVL

In het verantwoordingsonderzoek 2021 hebben wij onderzoek gedaan naar de subsidies
voor de coronacrisismaatregel Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL). Wij stelden vast
dat zowel de interne beheersing als de accountantscontrole ons niet voldoende
zekerheid kon verschaffen over de juistheid en rechtmatigheid van de verlening,
bevoorschotting en vaststelling van de TVL. Naar aanleiding van ons bezwaar heeft
de minister een verbeterplan gemaakt. Wij hebben in het verantwoordingsonderzoek
2021 de verrichte aan­vullende werkzaamheden en het verbeterplan beoordeeld en
concludeerden dat deze een voldoende basis vormden om ons bezwaar in te trekken.
In het verantwoordingsonderzoek 2022 hebben wij onderzocht of wij voor ons financieel
oordeel kunnen steunen op de interne beheersingsmaatregelen rond de uitvoering van
de TVL. Wij hebben geconstateerd dat de interne beheersingsmaatregelen aanwezig
zijn. Maar de goede werking moet nog beter inzichtelijk worden gemaakt door beter
te documenteren wie, wat precies en wanneer heeft uitgevoerd. Wij vragen hiervoor
bijzondere aandacht omdat de werkwijze zoals die is ontwikkeld voor de TVL, met
een deels geautomatiseerde verlening op basis van risicoanalyse, de basis is voor de
uitvoering van de regeling Tegemoetkoming Energiekosten die in 2023 open is gegaan.

4.5.2 Bedrijfsvoering Nationaal Coördinator Groningen

De Nationaal Coördinator Groningen (NCG) is verantwoordelijk voor de versterking
van woningen in het aardbevingsgebied in Groningen. In ons verantwoordingsonderzoek over 2021 vroegen we aandacht voor de bedrijfsvoering van de NCG, in het
bijzonder voor het inkoopbeheer. We adviseerden onder andere een juist en volledig

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

20

Algemene Rekenkamer

contractenregister op te stellen en een actuele en volledige inkoop- en (Europese)
aanbestedingskalender. In 2022 heeft de NCG deze beheersingsmaatregelen
verder ingericht. Toch zijn er nog inkopen gedaan waarbij de Aanbestedingswet
niet is nageleefd. Wij handhaven daarom het aandachtspunt.
Nieuwe systemen en processen
In 2021 viel de NCG onder de verantwoordelijkheid van de minister van BZK. Per 1 juli
2022 zijn de taken van deze organisatie overgedragen aan het Ministerie van EZK,
met terugwerkende kracht tot 1 januari 2022. Als gevolg van deze overgang kreeg
de NCG te maken met vernieuwde systemen, andere processen en andere mensen.
De NCG heeft gedurende 2022 de eigen systemen en processen daarop aangepast.
Onrechtmatige inkopen
Naast bovenstaande aanpassingen aan de systemen en processen, heeft de NCG
in 2022 het inkoopbeheer verder verbeterd. Zo heeft de NCG het contractenregister
verder ingericht. Bovendien heeft de NCG Europese aanbestedingen in 2022 aan­
gekondigd op de aanbestedingskalender van het Ministerie van EZK. Daarnaast
heeft de NCG elk kwartaal een analyse van de uitgaven (spendanalyse) uitgevoerd.
We constateerden dat een procesbeschrijving van de spendanalyse en een goede
vastlegging van uitgevoerde werkzaamheden (audittrail) momenteel ontbreekt.
Hierdoor is niet vast te stellen of de lijst met afwijkingen van de Aanbestedingswet
volledig is.
Ondanks deze verbeteringen is de NCG in 2022 inkoopverplichtingen aangegaan,
waarbij de Aanbestedingswet niet is nageleefd. De organisatie is inmiddels 3 jaar
een publieke uitvoeringsorganisatie. We verwachten daarvan dat deze bij inkopen
de Aanbestedingswet volgt en rechtmatig inkoopt.

4.5.3 Kwetsbaarhedenbeheer DICTU een aandachtspunt

DICTU is een grote IT-dienstverlener van de rijksoverheid. De organisatie is een
onderdeel van het Ministerie van EZK. DICTU heeft een Security Operations Center
(SOC) dat informatiebeveiligingsdiensten levert aan zijn afnemers. Het SOC levert
een belangrijke bijdrage aan het beheersen van informatiebeveiligingsrisico’s.
De dreigingen op het gebied van informatiebeveiliging nemen toe. Daarom moet
DICTU zich blijven ontwikkelen en professionaliseren. Het kwetsbaarhedenbeheer
beoordelen wij hierbij als een aandachtspunt.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

21

Algemene Rekenkamer

Een SOC kan de weerbaarheid tegen hackers vergroten
Overheidsorganisaties moeten maatregelen nemen om zich te beschermen tegen
digitale dreigingen als aanvallen van criminelen met ransomware. Sommige landen
proberen Nederland met digitale middelen te bespioneren, te beïnvloeden of in
het ergste geval te saboteren. Het is niet zozeer de vraag of overheden worden
aangevallen, maar wanneer. Daarom bundelen organisaties kennis en kunde over
informatiebeveiliging in een SOC. Een SOC vergroot als extra beveiligingsschil
bovenop de basisbeveiligingsmaatregelen de weerbaarheid tegen hackers
(zie figuur 3).
Figuur 3 Wat doet een SOC?

Een Security Operations Center versterkt cyberweerbaarheid met
verschillende activiteiten

erations C
ity Op
ent
cur
er
e
S

IT-landschap

incident

Hacker

In 2022 onderzocht de Algemene Rekenkamer 3 SOC’s bij de rijksoverheid. Een SOC
is 1 van de schakels in informatiebeveiliging. Wij beperkten ons onderzoek tot de
activiteiten van het SOC zelf. We keken bijvoorbeeld niet wat afnemers van DICTU
met SOC-adviezen doen of wat de kwaliteit is van de dreigingsinformatie die de
SOC’s ontvangen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

22

Algemene Rekenkamer

Geen centraal inzicht in kwetsbaarheden
Het kwetsbaarhedenbeheer bij DICTU beoordelen wij als een aandachtspunt.
Kwetsbaarheden zijn fouten in IT-systemen die kwaadwillenden kunnen misbruiken.
Dagelijks ontdekken IT-specialisten nieuwe kwetsbaarheden. Daarom is het voor
DICTU belangrijk te weten welke kwetsbaarheden er zijn en te controleren of deze
relevant zijn voor de beheerde IT-systemen. Zo nodig moet DICTU vervolgens actie
ondernemen. Het ontbreekt DICTU aan centraal inzicht in kwetsbaarheden. Het risico
bestaat dat kwetsbaarheden te laat worden opgemerkt en door kwaadwillenden
misbruikt worden voor een digitale aanval.
Belangrijke SOC-diensten aanwezig, meer regie nodig
Het SOC van DICTU is decentraal opgezet. SOC-activiteiten zijn vervlochten in het
werk van diverse operationele teams. We stellen vast dat DICTU de activiteiten
uitvoert die van een SOC worden verwacht en daarbij samenwerkt met andere SOC’s
binnen de overheid. Tegelijkertijd zien wij nog veel ruimte voor verdere ontwikkeling
en professionalisering. Zo heeft DICTU geen overkoepelend inzicht in alle SOCactiviteiten, -verantwoordelijkheden en de onderlinge samenhang. Meer centrale
regie op het decentrale SOC zal de slagkracht van het SOC vergroten.
SOC DICTU moet blijven professionaliseren en kwetsbaarhedenbeheer verbeteren
Het SOC levert een belangrijke bijdrage aan het beheersen van informatiebeveiligingsrisico’s voor afnemers van DICTU. De digitale dreiging tegen overheidsorganisaties is
continu in ontwikkeling. Het SOC van DICTU moet zich daarom ook blijven ontwikkelen,
in samenwerking met andere SOC’s binnen de overheid. Het kwetsbaarhedenbeheer
door DICTU is een aandachtspunt.
Aanbeveling
We doen de volgende aanbeveling aan de minister van EZK:
Verbeter het kwetsbaarhedenbeheer bij DICTU zodat dit proces uniform en consistent
wordt uitgevoerd en er centraal inzicht is in de aanwezigheid van kwetsbaarheden,
geaccepteerde risico’s en mitigerende maatregelen.

4.5.4 Dienstverlening DICTU in relatie tot RvIG

De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG) is een agentschap van het Ministerie
van BZK. Deze dienst beheert onder meer de Basisregistratie Personen (BRP). In de
BRP zijn van alle inwoners van Nederland de persoonsgegevens opgeslagen, zoals
naam, geboortedatum, woonadres en burgerservicenummer. Veel organisaties bij
het Rijk, provincie en gemeente maken gebruik van gegevens in deze databank. Dit
om bijvoorbeeld stembiljetten te versturen, het recht op een uitkering te bepalen en

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

23

Algemene Rekenkamer

oproepen voor een vaccinatie te versturen. Ook de belastingdienst, politie en zorg­
verzekeraars maken er gebruik van. In totaal verstuurt RvIG elk jaar meer dan 150
miljoen berichten met gegevens uit de BRP. De gebruikers betalen hiervoor jaarlijks
een bedrag aan RvIG, naar rato van het aantal berichten dat zij hebben ontvangen.
Het registratieproces van het aantal uitgewisselde berichten is uitbesteed aan onder
andere DICTU. Om de klanten voldoende zekerheid te geven over de dienstverlening
waarvoor zij betalen, moet RvIG met DICTU afspraken maken over de wijze waarop
die de betrouwbaarheid van de cijfers over het aantal uitgewisselde berichten aantoont.
In dit geval zijn dat afspraken over de wijze waarop DICTU zich over de uitbestede
registratieprocessen moet verantwoorden. Ook afspraken over verklaringen van
externe deskundigen (‘derdenverklaring’) horen daarbij.
Een probleem is dat DICTU tot nu toe deze derdenverklaring niet heeft kunnen overleggen. Daardoor kan RvIG zich niet over de betrouwbaarheid van de gegevens
verantwoorden. In het verantwoordingsonderzoek 2022 Binnenlandse Zaken en
Koninkrijkrelaties gaan we daar nader op in (Algemene Rekenkamer, 2023). We zien
daarmee een risico dat DICTU onvoldoende zekerheid kan geven over zijn dienst­
verlening richting de gebruikers.

4.5.5 Risico vanaf 2023: voorkomen van betalings- en admini­
stratieve achterstanden door nieuw documentatiesysteem
Vanaf 1 januari 2023 moeten alle EZK-medewerkers een nieuw systeem gebruiken

waarin het ministerie zijn documenten opslaat (SIRIS). Het oude systeem (DoMus) is
niet meer toegankelijk voor de medewerkers. Maar SIRIS werkt nog niet naar behoren:
niet alle medewerkers kunnen bij de behandelmappen die zij voor hun werkzaamheden
nodig hebben. Daardoor loopt de minister van EZK in 2023 achterstanden op bij de
afhandeling van financiële verplichtingen. Het Ministerie van EZK is minder verplichtingen aangegaan dan geraamd, loopt achter met de afrekening van voorschotten, en
had al meer betalingen moeten verrichten. Daarnaast is er een capaciteitstekort bij
de financiële medewerkers waardoor zij onder grote druk werkzaamheden verrichten.
Hierdoor ontstaat het risico dat zij buiten het systeem betalingen gaan verrichten.
Dat kan betekenen dat het begrotingsbeheer niet meer ordelijk verloopt en niet meer
goed controleerbaar is.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

24

Algemene Rekenkamer

4.6 Onderzoeksuitkomsten totstandkoming
bedrijfsvoeringsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het jaar­
verslag onderzocht.
Wij hebben onderzocht of de bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag
2022 van het Ministerie van EZK betrouwbaar tot stand is gekomen. In deze
paragraaf beschrijven we onze feitelijke bevindingen zonder conclusie. Over
de betrouwbare totstandkoming hebben wij geen bevindingen.
Wij hebben ook onderzocht of de bedrijfsvoeringsinformatie in strijd is met de
financiële verantwoordingsinformatie. Wij stellen vast dat de bedrijfsvoeringsinformatie niet in strijd is met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

25

Algemene Rekenkamer

5.
Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van ons onderzoek naar de resultaten
van het beleid van de minister van EZK. Dit jaar hebben we gekeken naar de monitoring
van energiebesparing (§ 5.1) en omscholing naar ICT en techniek (§ 5.2). Dit jaar
onderzochten we binnen het verantwoordingsonderzoek het thema subsidies. Het
onderzoek naar de regeling omscholing naar ICT en techniek valt binnen het thema
subsidies. De overkoepelende uitkomsten van deze onderzoeken presenteren we
in de Staat van de rijksverantwoording 2022. In dit hoofdstuk besteden we ook nog
aandacht aan het Toekomstfonds (§ 5.3). We ronden dit hoofdstuk af met de uitkomsten van ons onderzoek naar de totstandkoming van de beleidsinformatie in het
Jaarverslag 2022 van het Ministerie van EZK in (§ 5.4).
We hebben dit jaar niet opnieuw onderzoek gedaan naar de schadeafhandeling
en versterking van gebouwen vanwege de gaswinning uit het Groningerveld. Wel
leverden we een bijdrage aan de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning
Groningen, zoals ook vermeld staat in het rapport van deze commissie (Tweede
Kamer, 2023).

5.1 Monitoring energiebesparing
Het is belangrijk dat Nederland zijn energieverbruik terugdringt, vanwege de schaarste
van energie, de afhankelijkheid van Russische
fossiele brandstoffen en het beperken van
de schade aan het klimaat. De betaalbaar-

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

26

Algemene Rekenkamer

heid van energie door hoge gas- en energieprijzen is een extra reden voor energie­
besparing. Het is daarom belangrijk om vast te stellen of Nederland voldoende
voortgang boekt met het besparen van energie. In 2015 constateerde de Algemene
Rekenkamer (2015) dat de minister van Economische Zaken goede monitoring nodig
heeft om het energiebeleid, waaronder het energiebesparingsbeleid, tussentijds te
kunnen bijsturen.
Binnen de Europese Unie zijn afspraken gemaakt over energiebesparing: de Europese
Energie-Efficiëntie Richtlijn (hierna: EED). Deze richtlijn bepaalt hoeveel alle lidstaten
tot 2030 energie moeten besparen. De minister voor Klimaat en Energie (KE) moet
aan de Europese Commissie aantonen dat Nederland de doelen uit de EED haalt.
Het Planbureau voor de Leefomgeving geeft in de Klimaat- en Energieverkenning van
2022 aan dat Nederland met het huidige beleid de energiebesparingsdoelen uit de
EED waarschijnlijk niet gaat halen (PBL e.a., 2022). Wij onderzochten daarom of de
minister de monitoring van deze doelen op orde heeft. Ook keken wij of de minister
op basis van die monitoring zijn beleid kan bijsturen. Wij beoordelen het beleid van de
minister voor KE rondom de monitoring van en verantwoording over energiebesparing
als matig.
Op dit moment is nog beperkt informatie beschikbaar om te bepalen of Nederland
het energiebesparingsdoel voor de EED-periode 2021-2030 gaat halen. De huidige
monitoring geeft geen basis voor concreet handelingsperspectief aan de minister om
het beleid bij te sturen. Wij bevelen daarom aan de minister van KE aan snelheid te
maken met het opzetten van een systeem waarmee hij het resultaat van maatregelen
voor het verplichte energiebesparingsdoel kan monitoren. Ook bevelen wij aan het
systeem zo in te richten dat de minister weet welke aanvullende maatregelen hij
kan nemen als blijkt dat Nederland niet meer op koers ligt om het verplichte energiebesparingsdoel te halen.
In de bijlage is de onderzoeksverantwoording opgenomen.

5.1.1 Europese energiebesparingsdoelen en Nederlands
energie- en klimaatbeleid

De EED is in 2012 ingevoerd en legt verplichtingen op aan lidstaten van de Europese
Unie op het gebied van energieverbruik en energiebesparing. In 2018 is de EED
aangepast met een aanscherping van de doelen. De EED onderscheidt 2 periodes:
de afgesloten periode 2012-2020 en de lopende periode 2021-2030.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

27

Algemene Rekenkamer

Wij onderzochten 2 artikelen van de EED2:
• Voor artikel 3 moeten EU-lidstaten een streefwaarde vastleggen voor hun jaarlijks
maximaal energieverbruik. Elke lidstaat moet het energieverbruik verminderen om
uiteindelijk in 2030 de eigen streefwaarde te behalen.
• Artikel 7 legt een verplicht energiebesparingsdoel op in de vorm van een jaarlijks
percentage energiebesparing. Dit percentage is gelijk voor elke EU-lidstaat. Per
lidstaat wordt met dit percentage de jaarlijkse verplichte energiebesparing in
hoeveelheid energie berekend.
Het verschil tussen een maximaal energieverbruik en energiebesparing
Het verschil tussen de 2 artikelen uit de EED verduidelijken we met een voorbeeld: het sluiten van een fabriek. Als een gehele fabriek sluit, dan vervalt
daarmee ook het energieverbruik. Dit heeft tot gevolg dat het totale energie­
verbruik van Nederland vermindert. Dat telt mee voor artikel 3. Efficiënter
omgaan met energie is als een fabriek besluit om energiebesparende maat­
regelen te nemen, zoals het isoleren van de verwarmingsbuizen. Als dit het
gevolg is van Nederlands beleid, telt het mee voor artikel 7 (zie § 5.1.2
Implementatie artikel 7 EED).
Tijdens onze onderzoeksperiode heeft TNO een onderzoek gepubliceerd over de
mate waarin Nederland voldoet of kan voldoen aan de aangescherpte Europese
doelen voor artikel 3 (TNO, 2022a). TNO concludeerde dat Nederland de doelen voor
jaarlijks energieverbruik (artikel 3) niet haalt, wanneer Nederland (uitsluitend) stuurt
op het behalen van de nationale klimaatdoelen. Voor het behalen van de doelen voor
het energieverbruik is volgens TNO extra beleid nodig én moet ook minder kosten­
effectief beleid worden ingezet.3 Omdat TNO uitgebreid is ingegaan op de doelen
voor energieverbruik (artikel 3), richten wij ons in dit rapport met name op het
verplichte energiebesparingsdoel (artikel 7).

5.1.2 Implementatie artikel 7 EED: energiebesparings­
certificaten of additioneel beleid

Om te voldoen aan artikel 7 van de EED kunnen lidstaten uit 2 methoden kiezen:
• Ten eerste kan een lidstaat zogenoemde energiebesparingscertificaten invoeren.
Daarbij zijn energieleveranciers verplicht om een bepaalde hoeveelheid energie­
besparing te behalen bij eindgebruikers (huishoudens of bedrijven). De hoeveelheid energiebesparing die vooraf aan een maatregel is toegekend vormt dan
1 certificaat. Aan het eind van het jaar moet de energieleverancier een bepaald
aantal certificaten inleveren (CE Delft, 2022).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

28

Algemene Rekenkamer

• Ten tweede kan een lidstaat de besparingen behalen via additioneel beleid. Dat
betekent dat een land nationale maatregelen moet nemen die aanvullend zijn op
Europees beleid om energie te besparen. De maatregelen moeten ook aanvullend
zijn op ontwikkelingen die los van het nationale of Europese beleid toch al leiden
tot energiebesparing.
Wat zijn additionele maatregelen?
Een voorbeeld van additioneel (nationaal) beleid is de verkoop van zuinige
koelkasten in Nederland. Een groot deel van de koelkasten die in Nederland
wordt verkocht is zuiniger dan de Europese norm (de EU-richtlijn Ecodesign)
voorschrijft (RVO, 2022). Het verschil in energieverbruik tussen koelkasten
die voldoen aan de Europese minimumeis en de in Nederland verkochte
zuinigere koelkasten telt mee als Nederlandse invulling van het verplichte
energiebesparingsdoel voor artikel 7.
Autonome ontwikkelingen die toch al leiden tot energiebesparing tellen niet
mee voor het behalen van het energiebesparingsdoel. Een voorbeeld van een
autonome ontwikkeling is wanneer huishoudens door de stijgende gasprijzen
besluiten om tochtstrippen aan te brengen in hun huis en hiermee energie
besparen.
Om het verplichte energiebesparingsdoel van artikel 7 van de EED te behalen, koos
Nederland niet voor een systeem van energiebesparingscertificaten. Het invoeren
van zo’n systeem zou tot aanzienlijke administratieve lasten leiden en de energie­
besparingsopbrengsten zouden onzeker zijn, volgens de minister van EZK (2014).
Volgens onderzoek dat CE Delft in 2022 uitvoerde op verzoek van de Tweede Kamer,
zouden energiebesparingscertificaten wél leiden tot extra energiebesparing vergeleken
met het bestaande energiebesparingsbeleid. Zo’n systeem is volgens dit onderzoek
doelmatiger dan subsidies. Marktpartijen realiseren energiebesparing dan tegen de
laagste kosten (CE Delft, 2022).
Nederland koos echter voor de optie om energie te besparen via additioneel beleid.
Deze keuze leidt ertoe dat de minister voor KE de resultaten van het beleid moet
monitoren. Als er onvoldoende voortgang is, moet de minister maatregelen nemen
(EU, 2012).

5.1.3 Monitoring energiebesparing

In onze beoordeling van de monitoring van de energiebesparing onderscheiden
we verschillende periodes.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

29

Algemene Rekenkamer

Periode 2012-2020: voldoende monitoring
In het grootste deel van de EED-periode 2012-2020 was het Nederlandse beleid gericht
op energiebesparing. Nederland kent al sinds de jaren 1990 energiebesparingsbeleid,
ruim voordat de EED in werking trad. Een voorbeeld hiervan is de wet Milieubeheer
(1993) die een energiebesparingsverplichting voor bedrijven bevatte.
In Nederland is in 2013 het Energieakkoord gesloten tussen overheden, werkgevers,
vakbeweging, natuur- en milieuorganisaties, andere maatschappelijk organisaties
en financiële instellingen. In het Energieakkoord werden onder meer 2 al bestaande
convenanten overgenomen: de meerjarenafspraak energie-efficiëntie 2008-2020
(MJA3) en de meerjarenafspraak energie-efficiëntie ETS-ondernemingen (MEE).
In beide convenanten committeerden bedrijven zich aan energiebesparing. Deze
convenanten regelden bovendien het aanleveren van informatie over gerealiseerde
energiebesparing. Met die informatie kon de minister de voortgang monitoren van
het verplichte energiebesparingsdoel (artikel 7).4
Het Ministerie van EZK schatte in dat Nederland de doelen voor de EED-periode
2012-2020 voor artikel 7 ruim zou halen met het beleid uit het Energieakkoord. Het
ministerie koos er daarom voor om in de verantwoording aan de Europese Commissie
over artikel 7 alleen besparingen te rapporteren waarvan gemakkelijk viel aan te
tonen dat het aanvullende nationale maatregelen waren (eis van additionaliteit).
De Europese Commissie heeft de rapportages van Nederland zonder opmerking
verwerkt in een EU-brede eindrapportage.
2022: gebrekkige monitoring
Voor het monitoren van en verantwoorden over de energiebesparingsresultaten in de
periode 2021-2030 kan de minister maar voor een deel terugvallen op bestaande of
oudere instrumenten. Zo zijn bijvoorbeeld de convenanten MJA3 en de MEE, die voor
bedrijven een informatieverplichting voor energiebesparing meebrachten, in 2020
afgelopen.
De monitoring van energiebesparingsdoelen wordt daarnaast bemoeilijkt, omdat het
Energieakkoord in 2019 is opgegaan in het Klimaatakkoord. In het Klimaatakkoord heeft
het kabinet ervoor gekozen om vooral te sturen op CO2-reductie. Ook in het coalitie­
akkoord van het kabinet-Rutte IV (2021), waarin het klimaatbeleid wordt geïntensiveerd,
stuurt het kabinet vooral op CO2-reductie. De monitoring van het Nederlandse klimaatbeleid is daarom na die tijd voornamelijk gericht op CO2-reductie. Ondanks de focus op
CO2-reductie wordt er wel degelijk energie bespaard. Maar er zijn voor energiebesparing
geen subdoelen geformuleerd zoals een reductie van energieverbruik in petajoules.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

30

Algemene Rekenkamer

Voor de EED-periode 2021-2030 zijn de EU-doelen bovendien aangescherpt vergeleken
met de periode tot 2020. De minister voor KE heeft op basis van het coalitieakkoord
2021-2025 en de resultaten van de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) 2022 maat­
regelen genomen om energie te besparen (EZK, 2022a,b). Uit de KEV 2022 kwam
naar voren dat een groot deel van de klimaatplannen nog onvoldoende concreet is
(PBL e.a., 2022).
De minister voor KE richt zich nu eerst op extra maatregelen in 2023. Bijvoorbeeld de
aanscherping van de energiebesparingsplicht bij bedrijven en instellingen. Hij neemt
de monitoring van de effecten daarbij in beperkte mate mee. Later richt hij de monitoring verder in om over de besparingen te rapporteren aan de Europese Commissie.
Periode 2021-2030: (nog) geen inzicht in te verwachten energiebesparings­
resultaten
Het Ministerie van EZK verwacht dat pas na 2023 de volledige monitoringsgegevens
beschikbaar zijn. Daardoor kan de minister zich pas vanaf 2025 in zijn rapportages
aan de Europese Commissie over de gevolgen van nieuw energiebesparingsbeleid
verantwoorden. Zolang de monitoring niet op orde is, zien wij diverse risico’s:
• Het blijft tot die tijd onduidelijk of Nederland met de ingezette aanvullende maat­
regelen voldoende energiebesparing realiseert.
• De minister heeft tot die tijd onvoldoende informatie om extra maatregelen
te nemen wanneer de energiebesparingsdoelen uit zicht dreigen te raken.
• Het blijft onduidelijk of de ingezette maatregelen meetellen voor het verplichte
energiebesparingsdoel, zolang Nederland de additionaliteit ervan niet aantoont.
Hoe later de minister zijn monitoring op orde heeft, hoe later de effecten van zijn
maatregelen meetellen voor het behalen van het verplichte energiebesparingsdoel.
Zolang de resultaten nog onbekend zijn, tellen ze namelijk nog niet mee. Hierdoor
moet de minister de komende jaren mogelijk extra maatregelen nemen om alsnog
het verplichte energiebesparingsdoel uit de EED te halen. Dit kan grote gevolgen
hebben vanwege het cumulatieve effect van maatregelen. De totale energiebesparing
voor het verplichte energiebesparingsdoel (artikel 7) wordt namelijk uitgedrukt in een
cumulatief getal. De cumulatieve waarde voor energiebesparing moet uiteindelijk in
2030 worden gehaald. Dit effect wordt in figuur 4 nader uitgelegd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

31

Algemene Rekenkamer

Figuur 4 Het cumulatieve effect

Als de minister wacht met het nemen van maatregelen voor energiebesparing,
wordt de kans groter dat hij de doelstelling niet haalt
Elk jaar een nieuwe maatregel levert steeds meer
besparing op

Het cumulatieve effect
Doel
In te halen
besparing

Jaar 4
Jaar 3
Jaar 2
Jaar 1

Een maatregel
die start in
jaar 1, levert
elk jaar een
besparing op.

Een nieuwe
maatregel in
jaar 2 telt daar
vanaf dat
moment bij op.

De totale energiebesparing opgeteld
over een bepaalde
periode, als de
minister maatregelen
vanaf het begin neemt.

Hetzelfde geldt
voor maatregelen
die de jaren
daarna starten.

Als de minister een maatregel
niet vanaf het begin neemt, dan
moet hij de gemiste besparing
later in kortere tijd inhalen.
Door tijdsdruk haalt hij het
cumulatieve doel mogelijk niet.

5.1.4 Europese aanscherping energiebesparingsdoelen

Uit prognoses die in de KEV 2022 zijn opgenomen kwam naar voren dat het door­
gerekende beleid waarschijnlijk niet voldoende is om het verplichte energiebesparingsdoel voor artikel 7 te halen (PBL e.a., 2022). Die prognoses houden er geen rekening
mee of Nederland de doorgerekende maatregelen in de praktijk goed kan monitoren
en verantwoorden aan de Europese Commissie. Daarmee zijn de prognoses in de
KEV over de cumulatieve energiebesparing in 2030 voor artikel 7 eerder een overschatting van de daadwerkelijk gerealiseerde en door de Commissie erkende
energiebesparing die Nederland kan verantwoorden. De energiebesparingsopgave
kan daarom groter zijn dan in de prognoses van de KEV.
Ondertussen heeft de Europese Commissie in 2021 en 2022 aangegeven de energiebesparingsdoelen uit de EED nog verder aan te willen scherpen in het kader van het
Fit for 55-pakket (EC, 2021). Ook heeft de Europese Commissie in 2022 het REPowerEUplan ingediend om de afhankelijkheid van Russisch gas te verkleinen. Op het moment
van schrijven (februari 2023) lopen de onderhandelingen over het Fit for 55-pakket
en het REPowerEU-plan tussen de Europese Raad, de Europese Commissie en het
Europees Parlement (EZK, 2023a). Onderdeel van deze onderhandelingen is de
voorgestelde herziening van de EED. TNO stelt dat in de herziening nieuwe eisen
worden opgenomen over welke besparingen meetellen voor het verplichte energie­
besparingsdoel voor artikel 7 van de EED. Beleidsmaatregelen moeten primair gericht
zijn op energiebesparing. Daarnaast mogen besparingen van de directe verbranding

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

32

Algemene Rekenkamer

van fossiele brandstoffen niet meer meetellen (TNO, 2022b). Een relevant voorbeeld
voor Nederland is dat energiebesparing door hybride warmtepompen door deze
aanpassing niet meer meetelt voor het verplichte energiebesparingsdoel voor artikel
7. Deze energiebesparing komt namelijk tot stand met een techniek die ook fossiele
brandstof inzet.
TNO publiceerde in september 2022 een onderzoek naar de opgave voor Nederland
bij de aanscherping van doelen voor energieverbruik en energiebesparing in de voor­gestelde EED-herzieningen uit de Fit for 55-pakket en het REPowerEU-plan (TNO,
2022b). Uit dit onderzoek blijkt dat Nederland zonder aanvullende maatregelen de
energieverbruiksdoelen uit het Fit for 55-pakket en het REPowerEU-plan niet kan
halen. De minister erkent dat extra en/of anders gerichte beleidsinzet nodig is
(EZK, 2023a).

5.1.5 Conclusies: minister voor KE weet (nog) niet of Nederland
zal voldoen aan Europese doelen
Uit de huidige monitoring van de energiebesparingsdoelen uit de EED blijkt niet

duidelijk wat de stand van zaken is bij het realiseren van de doelen in artikel 7. Als
gevolg daarvan heeft de minister voor KE geen concreet handelingsperspectief. In
2022 legde de minister de nadruk op de ontwikkeling en implementatie van nieuwe
maatregelen, maar had beperkte aandacht voor monitoring. Zo is er geen goed zicht
op de effecten van de getroffen maatregelen. Als de minister dat ook in 2023 doet,
blijft het onduidelijk of Nederland met de ingezette aanvullende maatregelen voldoende
energiebesparing realiseert. Als de minister niet tijdig maatregelen neemt, die worden
erkend door de Europese Commissie loopt hij bovendien het risico dat hij de besparing
later in kortere tijd moet inhalen vanwege het eerder beschreven cumulatieve effect.
Dit noodzaakt de minister mogelijk tot ondoelmatige maatregelen om alsnog de
energiebesparingsdoelen te halen (TNO, 2022a).
Wij onderkennen dat het moeilijk is om aan te tonen dat Nederland het verplichte
energiebesparingsdoel uit artikel 7 haalt via additioneel beleid. Zonder goede monitoring
weet de minister echter niet of hij op koers ligt om de energiebesparingsdoelen te
halen. Dit maakt dat goede monitoring belangrijk is.

5.1.6 Oordeel over de beleidsresultaten

In dit onderzoek hebben we getoetst in hoeverre het gevoerde beleid van de minister
voldoet aan de daaraan gestelde normen. Op grond daarvan hebben we een oordeel
gegeven op een vijfpuntsschaal: goed, toereikend, matig, zorgelijk of zeer zorgelijk.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

33

Algemene Rekenkamer

Bij dit oordeel toetsen we de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde
beleid en de daaruit voortvloeiende resultaten voor burgers en bedrijven.
Energiebesparing is een belangrijk onderdeel van het Nederlandse klimaat- en
energiebeleid. Met energiebesparing vermindert Nederland zijn CO2-uitstoot en
het helpt de toenemende vraag naar energie te beperken. In de Europese EnergieEfficiëntie Richtlijn (EED) zijn doelen opgenomen voor energieverbruik en energie­
besparing. Goede monitoring is nodig om na te gaan of die doelen worden gehaald
en zo nodig het energiebesparingsbeleid tussentijds bij te sturen.
De vormgeving van de monitoring van de Europese doelen voor energieverbruik
en energiebesparing beoordelen wij als matig.

Oordeel

zeer zorgelijk

zorgelijk

matig

toereikend

goed

5.1.7 Aanbevelingen

Wij bevelen de minister voor KE aan snelheid te maken met het opzetten van een
systeem waarbij hij het resultaat van het additionele beleid voor de energiebesparingsverplichting voor artikel 7 uit de EED kan monitoren. De minister moet hiermee niet
wachten tot hij allerlei nieuwe maatregelen treft. Zo heeft de minister een hulpmiddel
in handen voor de vroegtijdige voorbereiding van toekomstige maatregelen.
Daarnaast verwijzen wij naar onze aanbeveling uit het verantwoordingsonderzoek
Ministerie van EZK 2020 (Algemene Rekenkamer, 2021), over aanvullende maatregelen
klimaat en energiedoelstellingen. Daarin concludeerden wij dat de minister van EZK
het (mogelijk) niet halen van klimaat- en energietransitiedoelen voor 2020 sinds 2015
structureel heeft onderschat. Daarom moest de minister in 2019 alles uit de kast halen
om de doelen toch nog te halen. Wij bevalen de minister aan om in het vervolg te
kiezen voor het vroegtijdige voorbereiden van maatregelen, zodat de gereedschapskist met potentiële maatregelen ruimer gevuld is en er uit meer opties kan worden
gekozen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

34

Algemene Rekenkamer

5.2 Omscholing naar ICT en techniek
In de ICT en techniek, belangrijke sectoren
voor de Nederlandse economie, voor de
klimaat- en energietransitie en voor digitalisering zijn al jaren personeelstekorten. Het
aantal moeilijk vervulbare vacatures was
in 2021 circa 75.000. Op dat moment was de minister van EZK bezig met de ontwikkeling van een subsidie voor werkgevers waarmee hij de afgelopen 2 jaar een belangrijke bijdrage heeft willen leveren aan het terugdringen van deze moeilijk vervulbare
vacatures. Deze Omscholingsregeling moest ervoor zorgen dat meer werknemers
overstappen van een zogenoemde ‘overschotsector’ naar de sectoren ICT of techniek. Van de regeling is zeer beperkt gebruikgemaakt. Maatschappelijke doelen
zijn niet bereikt. Om inzicht te krijgen in mogelijke oorzaken hiervan hebben wij de
voorbereiding van de regeling onderzocht. Wij concluderen dat de minister van EZK
daarbij beperkt inzicht had in het gedrag van werkgevers. Ook vragen we ons af of
er voldoende lessen worden getrokken van de werking van eerdere scholingsmaat­
regelen. In de volgende paragrafen lichten wij dit nader toe.

5.2.1 Aanleiding en doel van de Omscholingsregeling

De minister van EZK heeft in 2021 en 2022 de subsidieregeling Omscholing naar
kansrijke beroepen in de ICT en techniek (Omscholingsregeling) opengesteld. De
regeling sluit aan bij het Techniekpact, een kennisplatform waar de minister sinds
2013 een coördinerende rol heeft gespeeld, en was onderdeel van een aanvullend
sociaal pakket dat het kabinet in 2020 heeft aangekondigd (Ministerie van EZK,
2020). Dit pakket moest mensen helpen die door de coronacrisis in onzekerheid
verkeren over hun baan bij het zoeken naar of behouden van (nieuw) werk. Met
de Omscholingsregeling wilde de minister werkgevers stimuleren om mensen uit
andere beroepen aan te nemen en om te scholen naar beroepen in de techniek of
ICT. Het gebruik van de Omscholingsregeling viel zowel in 2021 als 2022 flink tegen.
De regeling is in 2023 niet meer opengesteld.
Na de eerste openstelling in 2021 heeft de minister van EZK laten onderzoeken wat
mogelijke oorzaken waren voor het beperkte gebruik van de regeling (SEO, 2022). Als
mogelijke oorzaken werden genoemd de grote arbeidsmarktkrapte, de onbekendheid
van de regeling en een aantal drempels bij de aanvraag. In de evaluatie is de totstandkoming van de regeling niet onderzocht. Wij hebben dat onderzocht en daarbij specifiek
gekeken naar de onderbouwing van de regeling en gemaakte afwegingen. Wij willen
daarmee inzicht krijgen in mogelijk andere oorzaken voor het zeer beperkte gebruik

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

35

Algemene Rekenkamer

van de regeling. Het maatschappelijk belang van voldoende personeel in de ICT en
techniek is immers groot, bijvoorbeeld voor het welslagen van de energietransitie.
Met dit onderzoek willen wij bijdragen aan het lerend vermogen van de overheid:
wat kan bij een nieuwe scholingsregeling beter?
Maatschappelijk belang
Er zijn al jaren veel openstaande vacatures in de ICT en techniek. Zo stonden in 2022
ruim 86.000 vacatures in de techniek en bijna 36.000 in de ICT open (Ministerie van
EZK, 2023). Deze tekorten zullen de komende jaren verder toenemen. Langdurige
tekorten aan personeel in deze beroepen betekent dat belangrijke maatschappelijke
veranderingen, zoals de klimaat- en energietransitie en digitalisering, niet of onvoldoende van de grond kunnen komen. Ook hebben deze tekorten nadelige effecten
voor werkgevers die vacatures niet kunnen invullen en voor hun klanten.
Het kabinet probeert al jaren iets te doen aan deze tekorten. Bijvoorbeeld via het
Techniekpact. Dit pact bevordert de belangstelling voor studeren en werken in de
techniek, stimuleert de instroom en zij-instroom van werknemers en het behoud
van vakkrachten. Begin februari 2023 heeft het kabinet nieuwe maatregelen aan­
gekondigd: het Actieplan groene en digitale banen (Ministerie van EZK, 2023b).
Hierin waarschuwt het kabinet dat eenvoudige oplossingen niet bestaan.

5.2.2 De Omscholingsregeling in het kort

Met de Omscholingsregeling wilde de minister van EZK de omscholing en door­stroming
naar banen in de ICT en techniek (‘intersectorale mobiliteit’) stimuleren. De minister
wilde hiermee de structurele arbeidstekorten in de ICT en techniek helpen terugdringen.
De minister zag dat er vanuit de overheid weinig regelingen gericht waren op het beïnvloeden van het gedrag van werkgevers, terwijl zij wel een belangrijke rol vervullen bij
intersectorale mobiliteit. Volgens de minister van EZK investeerden werk­gevers onvoldoende in de scholing van werknemers uit andere sectoren, omdat zij dat te risicovol
vinden. Scholing bestond tot dan toe meestal uit bijscholing van werknemers die al een
baan in de ICT of techniek hadden. De minister van EZK verwachtte dat werkgevers door
de subsidie wel eerder werknemers zouden aan­nemen die eerst nog omscholing
nodig hadden voor beroepen in de tekortsectoren ICT en techniek.
Werkgevers met vacatures in de ICT of techniek konden de subsidie aanvragen. De
subsidie was eenmalig een vast bedrag van € 3.750 en dekte maximaal 50% van de
kosten. De werkgever moest hiervoor de nieuwe medewerker in dienst nemen voor
minimaal de periode van het omscholingstraject en een periode van 6 maanden na
succesvolle afronding hiervan. De werknemer moest uit een ander beroepssegment5
afkomstig zijn dan het nieuwe beroep.
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

36

Algemene Rekenkamer

De Omscholingsregeling 2021 is geëvalueerd, waarna deze in 2022 op een aantal
punten is aangepast. Zo moest de regeling ook bijdragen aan het behouden van werknemers voor de ICT en techniek. Daarnaast konden werkgevers voortaan subsidie
krijgen voor omscholingstrajecten die al enkele maanden vóór de openstelling van
de regeling waren gestart.

5.2.3 Gebruik van de regeling

In 2021 is € 35 miljoen beschikbaar gesteld voor de omscholingsregeling. Hiermee
wilde de minister in 2021 ruim 9.000 subsidies verstrekken. In 2022 werd aanvankelijk
€ 40 miljoen voor de regeling uitgetrokken. Maar vanwege tegenvallend gebruik van
de regeling in 2021 is dat bedrag later bijgesteld naar € 10 miljoen. Hiermee wilde de
minister 2.666 subsidies verstrekken. De minister heeft bij de verwachte resultaten
geen onderverdeling gemaakt tussen omscholingstrajecten in de techniek of de ICT.
Figuur 5 Beoogde aantallen en verstrekte aantallen subsidies

In 2021 en 2022 zijn veel minder subsidies verstrekt dan beoogd

99

159

9.000

2.666
2021

Aantal subsidies
Doel
Waarvan verstrekt

2022

Zowel in 2021 als in 2022 zijn veel minder subsidies verstrekt dan beoogd. In 2021
maar 1% van de doelstelling en in 2022 6% van de doelstelling. De Omscholings­
regeling heeft hierdoor nauwelijks een bijdrage geleverd aan het oplossen van een
groot maatschappelijk probleem, namelijk het terugdringen van de personeelste­
korten in en doorstroom naar de ICT en techniek.
Oorzaken beperkt gebruik regeling
In ons onderzoek hebben wij de totstandkoming van de Omscholingsregeling
beoordeeld. Wij zien – los van de oorzaken die de eerdergenoemde evaluatie
meldde – enkele andere verklaringen waarom de regeling zo beperkt is gebruikt.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

37

Algemene Rekenkamer

Beperkt inzicht gedrag werkgevers
De minister had bij het opstellen van de Omscholingsregeling geen inzicht in de
doelgroep van de regeling: werkgevers met een of meer vacatures in de ICT en
techniek. Zo is het investeringsgedrag van werkgevers niet in beeld gebracht:
wanneer gaan werkgevers daadwerkelijk over tot een investering in een potentiële
werknemer? Hoe vaak nemen werkgevers al zij-instromers aan en waarom? Welke
soort en omvang van financiële steun bij welke werkgever kan het verschil maken?
Zijn er verschillen tussen werkgevers? Het ontbreken van voldoende inzicht in het
gedrag van de doelgroep is een risico voor doeltreffend beleid.
Beperkte onderbouwing subsidiebedrag
De minister van EZK wilde dat werkgevers door de subsidie in werknemers gingen
investeren, wat ze zonder subsidie niet zouden doen. Het subsidiebedrag was
afgeleid van een inschatting van de gemiddelde kosten van een omscholingstraject.
Het gemiddelde bedrag van € 7.500 dat de minister hanteerde, was gebaseerd op
een omscholingstraject van een ICT-omscholingsprogramma. De minister heeft dit
bedrag niet nader onderbouwd. Hierdoor hebben wij niet kunnen vaststellen welke
kosten zijn meegenomen en of deze realistisch zijn. Het Ministerie van OCW heeft
de kosten voor omscholingstrajecten in het voortgezet onderwijs wel nader onderbouwd. Hierbij kwamen de onderzoekers tot flink hogere bedragen van € 29.000 tot
€ 36.000 (Researchnet, 2022).
De minister besloot dat de hoogte van de subsidie maximaal 50% van de kosten
van een omscholingstraject mocht dekken. Hiervoor werden verschillende redenen
gegeven. De minister verwachtte dat hierdoor het voordeel voor werkgevers die toch
al van plan waren om een zij-instromer aan te nemen, niet al te aantrekkelijk zou zijn.
Ook zou hiermee cofinanciering door de werkgever of andere bronnen, zoals Opleidingsen Ontwikkelingsfondsen worden gestimuleerd. Wij hebben echter geen nadere onder­
bouwing aangetroffen voor de veronderstelling dat werkgevers door een subsidie van
€ 3.750 werknemers uit andere sectoren zouden aannemen en omscholen.
Beperkte onderbouwing verwachte resultaat regeling
De minister van EZK verwachtte in 2021 ruim 9.000 subsidies te verstrekken. Dit aantal
is volgens de minister gebaseerd op het beschikbare budget, het subsidiebedrag en
het aantal openstaande vacatures (circa 75.000 moeilijk vervulbare vacatures in
2021). Wij hebben geen nadere berekening of onderbouwing gezien waarom de
minister verwachtte dat er zo veel vacatures via de omscholingsregeling konden
worden ingevuld.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

38

Algemene Rekenkamer

Het kabinet gaf in 2022 wel aan dat het complexe vraagstuk van arbeidsmarkttekorten
niet met ‘quick wins’ is op te lossen (EZK, 2022). Juist daarom vragen we ons af hoe
de minister zulke optimistische verwachtingen had. Zo gaat het om een nieuwe
regeling met een relatief beperkt budget (€ 34,5 miljoen in 2021), met voorwaarden
zoals cofinanciering en het in dienst nemen van de werknemer voordat de omscholing
begint en een relatief korte openstelling. In 2022 is het verwachte resultaat later wel
naar beneden bijgesteld vanwege de tegenvallende resultaten in 2021.
Wijzigingen 2022
De doelstelling van de regeling is in 2022 uitgebreid. De regeling moest er voortaan
ook aan bijdragen dat werknemers in de ICT en techniek blijven werken. Alhoewel deze
doelstelling kan bijdragen aan het terugdringen van de tekorten, stimuleert deze
wijziging het oorspronkelijke doel niet, namelijk een toename van de intersectorale
mobiliteit. In 2022 waren ook omscholingstrajecten subsidiabel die een aantal
maanden vóór de openstelling van de regeling zijn gestart. Hierdoor neemt de
stimulerende werking van de regeling af omdat de omscholing al is begonnen
zonder subsidie. Het risico is dat de regeling minder additioneel is: minder extra
banen en instroom komt tot stand.

5.2.4 Geen zichtbaar lerend vermogen van EZK

Lessen van eerdere scholingsregelingen dragen bij tot betere nieuwe regelingen.
Wij zien in het arbeidsmarktbeleid van de minister van EZK risico’s dat er weinig
gedaan wordt met eerdere lessen. Zo heeft de minister bij de totstandkoming van de
Omscholingsregeling niet zichtbaar gebruikgemaakt van ervaringen met vergelijkbare
regelingen uit het verleden. Ook is geen specifieke kennis gebruikt die de minister
sinds 2013 heeft opgedaan met het Techniekpact, terwijl zij wel een coördinerende
rol heeft voor dit pact.
De minister van EZK heeft in 2022 de regeling zoals die gold in 2021 wel door een extern
bureau laten evalueren. In de evaluatie is de rol van het Ministerie van EZK zelf niet
onderzocht. Uit ons onderzoek blijkt dat de minister de Omscholingsregeling onvoldoende heeft onderbouwd. Deze onderbouwing is zowel van belang voor de totstandkoming van de regeling als voor de mogelijkheden om de regeling achteraf te kunnen
evalueren en hiervan te leren.
De Omscholingsregeling was erg ambitieus, zeker in het licht van de arbeidsmarkt
in de afgelopen 2 jaar. Werknemers die hun baan dreigden te verliezen zouden
daadwerkelijk een nieuwe baan in de ICT of de techniek krijgen. Dit is niet gelukt.
Wij hebben aan de 58 werkgevers die in 2021 een subsidie hebben ontvangen

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

39

Algemene Rekenkamer

gevraagd naar hun ervaringen met het omscholingstraject. 25 werkgevers reageerden
op de vragen. Samen ontvingen zij voor 37 werknemers een subsidie, van wie 31 het
omscholingstraject succesvol hebben afgerond. 29 van hen waren nog in dienst bij
de werkgever.

5.2.5 Conclusie, oordeel en aanbeveling
Conclusie
Van de Omscholingsregeling is zeer beperkt gebruikgemaakt. In 2021 is slechts 1%
en in 2022 slechts 6% van het verwachte aantal subsidies verstrekt. De regeling heeft
bijna niets bijgedragen aan de doelstelling van de minister van EZK om de overstap
naar de ICT en techniek te bevorderen. Hiermee heeft de minister geen bijdrage
geleverd aan het terugdringen van de personeelstekorten. Wij concluderen dat de
minister van EZK bij de voorbereiding van de regeling beperkt inzicht had in het gedrag
van werkgevers. Zonder dat inzicht is het lastig om een goed werkende regeling te
ontwerpen. Verder is het lerend vermogen van de minister van EZK op het terrein van
de arbeidsmarkt niet zichtbaar aanwezig. Het probleem van personeelstekorten in
de ICT en techniek is niet nieuw voor de minister. Sinds 2013 is de minister van EZK
bijvoorbeeld nadrukkelijk betrokken bij het Techniekpact. Verwacht mag worden dat
de minister van EZK hierdoor inzicht heeft in de problematiek rond zij-instroom en
onder welke voorwaarden werkgevers bereid zijn om mensen zonder de vereiste
diploma’s en ervaring aan te nemen.
Oordeel over de beleidsresultaten
In dit onderzoek hebben we getoetst in hoeverre het gevoerde beleid van de minister
voldoet aan de daaraan te stellen normen. Op grond daarvan hebben we een oordeel
gegeven op een vijfpuntsschaal: goed, toereikend, matig, zorgelijk of zeer zorgelijk. Bij
dit oordeel toetsen we de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid
en de daaruit voortvloeiende resultaten voor burgers en bedrijven. We houden hierbij
ook rekening met de context. Dat kan de ernst van de maatschappelijke gevolgen zijn,
maar ook of er bijvoorbeeld sprake was van een plotselinge crisis die de rijksoverheid
overviel. Waar dat van belang is, vermelden we de normen waaraan we getoetst
hebben.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

40

Algemene Rekenkamer

Het beleid voor de Omscholingsregeling beoordelen wij als zorgelijk.

Oordeel

zeer zorgelijk

zorgelijk

matig

toereikend

goed

De reden voor dit oordeel is allereerst het grote maatschappelijke belang van het
terugdringen van personeelstekorten in de ICT en techniek, sectoren die een cruciale
rol spelen in de energietransitie. De regeling heeft slechts een doelbereik gehad van
1% in 2021 en 6% in 2022. Daarbij zien we dat de minister weinig lessen trekt uit
eerdere regelingen en beperkt inzicht heeft in bijvoorbeeld het investeringsgedrag
van werkgevers om een goede regeling te ontwerpen. Daarmee draagt het gevoerde
beleid niet bij aan het oplossen van dit maatschappelijk probleem.
Aanbeveling
Bij deze en nieuwe maatregelen, bijvoorbeeld in het kader van het Actieplan Groene en
Digitale banen (EZK, 2023b), bevelen wij de minister van EZK aan om duidelijk te
maken en te onderbouwen wat de doelstellingen zijn en vooral hoe deze kunnen
worden behaald. Hierdoor kan het parlement beoordelen of de maatregelen voldoende
onderbouwd en realistisch zijn om grote maatschappelijke uitdagingen in de vorm
van personeelstekorten in de ICT en techniek het hoofd te bieden.

5.3 Toekomstfonds
In 2014 heeft de minister van EZK het Toekomstfonds als beleidsartikel opgenomen
in de begroting van EZK. In ons onderzoek in 2014 naar het Fonds Economische
Structuurversterking (FES) hebben wij ook een aantal lessen meegegeven voor het
op te richten Toekomstfonds (Algemene Rekenkamer, 2014). Onder andere dat de
minister een weloverwogen keuze maakt voor een specifiek type fonds, heldere
doelen formuleert die bij dat fondstype passen, en regelmatig het functioneren van
het gekozen stelsel evalueert. Na bijna 10 jaar vragen wij ons af in hoeverre het
Toekomstfonds nog functioneert zoals oorspronkelijk bedoeld. We hebben daarom
een beperkt onderzoek uitgevoerd naar de stand van zaken van het Toekomstfonds.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

41

Algemene Rekenkamer

Het Toekomstfonds kent 2 doelen: opbouw van een fonds dat vermogen behoudt ten
gunste van toekomstige generaties (gefinancierd uit startkapitaal en gasbaten­
meevallers), en het versterken van innovatie in Nederland. De minister meldde in
2014 dat het fonds op basis van deze 2 doelen beoordeeld moet worden (EZK, 2014).
Er zijn bij de start verschillende afspraken gemaakt over de ontvangsten, de uitgaven
en de budgettaire behandeling van het Toekomstfonds. Zo mag de minister niet-bestede
middelen meenemen naar latere jaren en mag zij ontvangsten inzetten voor nieuwe
investeringen. Het Toekomstfonds heeft hierdoor kenmerken van zowel een revol­
verend fonds als een begrotingsfonds.
Bij de start kondigde de minister aan om na 3 jaar de gekozen voedingssystematiek
en governancestructuur te onderzoeken en na 5 jaar de werking van het gehele fonds.
De minister van EZK heeft tot nu toe geen evaluaties naar de opzet en werking van
het hele fonds laten uitvoeren. Wel zijn beschouwende opmerkingen gemaakt over
de opzet en het functioneren van Toekomstfonds in de evaluatie van de onderzoeksinstrumenten in 2023 (Dialogic, 2023).
Wij hebben geconstateerd dat verschillende uitgangspunten van het Toekomstfonds
geen praktijk zijn gebleken. Zo zijn bijvoorbeeld de verwachte gasbatenmeevallers
niet toegevoegd aan het vermogen van het fonds en is de systematiek om gasbatenmeevallers te bepalen geschrapt.
Voor nadere verantwoording over het fonds is een heldere doelformulering van
belang. Maar de doelstelling ‘behouden van vermogen voor toekomstige generaties’
heeft de minister niet verder uitgewerkt. Ook gaat de minister de afgelopen jaren in
de beleidsconclusies in het jaarverslag niet nader in op deze doelstelling. Ten slotte
constateren wij dat de minister in de Ontwerpbegroting 2023 de doelstelling van het
behouden van het vermogen heeft geschrapt.
Begrotingsartikelen zijn de basis voor het uitoefenen van het budgetrecht door het
parlement. Wij vragen ons af in hoeverre de beoogde systematiek van het Toekomstfonds zich verhoudt met de huidige toepassing.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

42

Algemene Rekenkamer

5.4 Onderzoeksuitkomsten totstandkoming
beleidsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag
onderzocht, in aanvulling op ons onderzoek naar de resultaten van specifieke
beleidsterreinen.
Wij hebben onderzocht of de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2022 van
het Ministerie van EZK betrouwbaar tot stand is gekomen. In deze paragraaf
beschrijven we onze feitelijke bevindingen zonder conclusie. Over de betrouwbare totstandkoming hebben wij geen bevindingen.
Wij hebben ook onderzocht of de beleidsinformatie in strijd is met de financiële
verantwoordingsinformatie. Wij stellen vast dat de beleidsinformatie niet in
strijd is met de financiële verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

43

Algemene Rekenkamer

6.
Reactie minister en
nawoord Algemene
Rekenkamer
De minister van EZK heeft op 24 april 2023 gereageerd op ons conceptrapport.
Hieronder geven we haar reactie samengevat weer. De volledige reactie staat op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022. We sluiten dit hoofdstuk
af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van EZK
De minister heeft met belangstelling kennisgenomen van het conceptrapport en
gaat nader in op de onvolkomenheden, aandachtspunten en beleidsresultaten.
Onvolkomenheden
De minister werkt in 2023 aan verdere verbeteringen in het autorisatiebeheer en gaat
graag met de ADR en Algemene Rekenkamer in gesprek over de inrichting hiervan.
Voor een doel- en rechtmatig inkoopbeheer zal de minister onze aanbevelingen
opvolgen. De minister wijst ook op verwevenheden tussen departementen op het
inkoopgebied en het belang om dan een rijksbreed uniform afwegingskader te
gebruiken. Onze aanbeveling over de versterking van de Coördinerend Directeur
Inkoop (CDI-office) neemt zij in overweging.
Aandachtspunten
De minister erkent grotendeels onze bevindingen en neemt veel van onze aanbevelingen
over. De minister geeft daarbij aan dat vervolgtrajecten en acties zijn gestart of lopen,
zoals bij de interne beheersing van de TVL, het kwetsbaarhedenbeheer van DICTU, de
dienstverlening DICTU in relatie tot RvIG en het nieuwe documentatiesysteem SIRIS.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

44

Algemene Rekenkamer

Voor de NCG benadrukt de minister het belang van rechtmatigheid van inkoop­
verplichtingen, maar geeft ze in sommige gevallen voorrang aan versnelling en
voortgang van de versterking voor de Groningers.
Monitoring energiebesparing
De minister deelt de constatering dat de voortgang van energiebesparing om verschillende redenen van belang is. Voor de jaarlijkse energiebesparingsverplichting
(artikel 7 van de EED) zal de minister meer bedrijven en meer maatregelen onder
de verplichting brengen. Met de informatie die bedrijven hierover moeten aanleveren
kan de minister de monitoring verbeteren. Verder wil de minister uitvoeringsgegevens
van andere (subsidie)instrumenten gebruiken. Voor toezicht en handhaving op de
besparingsplicht stelt de minister budget beschikbaar. Ook verwacht de minister
dat extra maatregelen om de CO2-reductiedoelen voor 2030 te halen tot energie­
besparing leiden.
Omscholing naar ICT en techniek
De minister deelt de zorgen over het aantal openstaande vacatures in de techniek en
ICT, en verwijst naar het Techniekpact en het Actieplan Groene en Digitale banen voor
oplossingen. De doelstellingen van dat plan en hoe deze te realiseren zal de minister
duidelijk maken en beter onderbouwen. De minister vraagt bij ons oordeel over de
Omscholingsregeling begrip voor de specifieke context van die regeling. Deze is
tijdens de coronacrisis in korte tijd tot stand gekomen, als onderdeel van de tijdelijke
crisis- en herstelmaatregelen van de Rijksoverheid. Deze omscholingsregeling moest
de overstap van een overschot- naar een tekortsector stimuleren. Maar door onder
andere het krachtig herstel van de economie in 2021 en 2022 waren er nauwelijks
nog overschotsectoren, aldus de minister.
Toekomstfonds
De minister onderkent dat de informatie over het behoud van vermogen voor
toekomstige generaties beperkt uit het jaarverslag en begroting van EZK te halen
is. De gewijzigde situatie rond het Toekomstfonds is voor de minister aanleiding
om de doelen en vormgeving te heroverwegen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

45

Algemene Rekenkamer

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
We merken met instemming op dat de minister grotendeels de bevindingen in dit
rapport onderschrijft en de aanbevelingen overneemt.
Bij het inkoopbeheer onderkennen wij de verwevenheden tussen departementen en
het belang om een rijksbreed uniform afwegingskader te gebruiken. Daarom hebben
wij het rijksbrede beoordelingskader inkoopbeheer gebruikt.
De verbeterde monitoring van energiebesparing die de minister toezegt, is nodig
om zicht te houden of haar verwachting klopt, namelijk dat extra maatregelen om
de CO2-reductiedoelen voor 2030 te halen ook leiden tot de afgesproken energie­
besparing.
Wij zijn ons ervan bewust dat de Omscholingsregeling in de specifieke context van
de coronacrisis tot stand is gekomen. Wat ons zorgen baart is de constatering dat
er geen zichtbaar gebruik is gemaakt van lessen uit eerdere regelingen en uit samenwerkingsverbanden zoals het Techniekpact. Daarom bevelen we de minister aan om
bij het Actieplan Groene en Digitale banen de doelstellingen en de wijze waarop die
te bereiken zijn duidelijk te onderbouwen. Het parlement krijgt zo realistische verwachtingen bij de voorgestelde maatregelen.
We onderschrijven het belang van een heroverweging van de doelen en vormgeving
van het Toekomstfonds. Een heroverweging betreft ook de doelstellingen en het
bestaansrecht van het fonds. Als blijkt dat nut en noodzaak van het fonds ontbreken,
ligt het in de rede dat de minister overweegt om dit fonds in te beëindigen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

46

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie
van EZK 2022
Deze bijlage bevat een infographic met daarin de geconstateerde fouten en onzekerheden op totaalniveau en op artikelniveau. Op deze gegevens baseren wij ons oordeel
over de verplichtingen en de uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2022 van het
Ministerie van EZK.
Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat een overzicht van
alle gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden die we
aantroffen in:
• verplichtingen;
• uitgaven en ontvangsten;
• saldibalans;
• afgerekende voorschotten;
• baten-lastenagentschappen.
De infographic laat ons oordeel zien op 2 criteria: rechtmatigheid en betrouwbaarheid
en ordelijkheid. De figuur heeft de volgende onderdelen:
• Bovenaan staat de weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal van
de verantwoordingsstaat.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

47

Algemene Rekenkamer

• Daarna volgen de begrotingsartikelen waarin het hoogste percentage fouten en
onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waarin wij geen fouten en
onzekerheden hebben geconstateerd, zijn niet in de infographic opgenomen.
Naast het verantwoorde totaalbedrag per begroting staat het totaalbedrag
per begrotingsartikel.
• De verticale oranje streep geeft de tolerantiegrens aan.
• De lichtblauwe balk illustreert de relatieve financiële omvang van
het begrotingsartikel ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.
Economische Zaken en Klimaat
(XIII)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Verplichtingen
Bedragen x € 1.000

Verantwoord bedrag

Totaal

2. Bedrijvenbeleid:
innovatie en
ondernemerschap voor
duurzame welvaartsgroei

40. Apparaat

5. Een veilig Groningen
met perspectief

1. Goed functionerende
economie en markten
4. Een doelmatige
energievoorziening
en beperking van de
klimaatverandering

45.886.256
917.725 tolerantiegrens

5.290.393
264.520 tolerantiegrens

466.055
25.000 tolerantiegrens

10.924.819
546.241 tolerantiegrens

362.214
25.000 tolerantiegrens

28.512.525
917.725 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

48

Fout en onzekerheid

RM- 0%
BO- 0%

178.839
116.855

53.669

RM- 0%

81.581

BO- 0%

5.723

RM- 0%

116.957

RM- 0%

RM- 0%
BO- 0%
RM- 0%
BO- 0%

//
//

//
//
//
//

BO- 0%

BO- 0%

Tolerantiegrens

33.863

329
47

2.161
1.365

//
//
//
//
//
//

Algemene Rekenkamer

Economische Zaken en Klimaat
(XIII)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Uitgaven en ontvangsten
Bedragen x € 1.000

Verantwoord bedrag

Totaal

2. Bedrijvenbeleid:
innovatie en
ondernemerschap voor
duurzame welvaartsgroei

40. Apparaat

5. Een veilig Groningen
met perspectief

37.089.410
741.788 tolerantiegrens

5.999.344
299.967 tolerantiegrens

570.605
28.530 tolerantiegrens

14.164.870
708.244 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

49

Fout en onzekerheid

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%
RM- 0%

26.488

BO- 0%

//

24.322

380

//
//
//
//

BO- 0%
RM- 0%

//

5.798

4.072

Tolerantiegrens

1.786
1.727

//
//

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die
de ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij
onderzoeken ook per begrotingsjaar de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van
de ministeries.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale principes en standaarden
voor rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAI’s) die
onderdeel zijn van de INTOSAI Framework of Professional Pronouncements (IFPP;
zie https://www.issai.org). We houden daarbij rekening met het controlebestel waarin
ook de Auditdienst Rijk (ADR) als intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor
haar oordeel maakt de Algemene Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van
de resultaten van de werkzaamheden van de ADR volgens de Comptabiliteitswet 2016.
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten op verschillende manieren, onder andere door interne kwaliteitstoetsen uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordings­onderzoek uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording staat
op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans uit het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries (artikel 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (artikel 2.29 CW 2016, 3e lid).
Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (artikel 3.8 CW 2016,
2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

50

Algemene Rekenkamer

Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (artikel 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag, goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel
beheer (artikel 2.40 CW 2016, 2e lid).
De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverantwoording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Onze
financiële oordelen zijn bestuurlijke oordelen van het college van de Algemene
Rekenkamer en geen controleverklaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen
bij onze verklaring een aantekening plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen
het financieel beheer, de materiële bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en
dat bezwaar handhaven (artikel 7.22 CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen
is uitgewerkt in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften. De minister is verantwoordelijk
voor het opstellen van het jaarverslag (artikel 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid. Ook onderzoeken we of de
jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (artikel 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten
de ISSAI’s aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards
of Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAI’s toe,
rekening houdend met de comptabele regelgeving en de inrichting van het Nederlandse
controlebestel. Dit geldt met name voor de toepassing van de standaarden voor de
formulering van financiële oordelen en voor het gebruikmaken van de certificerende
auditwerkzaamheden uitgevoerd door de interne auditdienst ADR.
De ADR controleert alle jaarverslagen van de ministeries, fondsen en overige begrotingshoofdstukken en geeft hierover afzonderlijke controleverklaringen af. Om het controlebestel zo doelmatig mogelijk in te richten en dubbele controlelasten te voorkomen,
maken wij zoveel mogelijk gebruik van de controlewerkzaamheden van de ADR. Op
basis van risicoanalyse bepalen wij wat we toetsen en stellen daarmee vast of de
controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn uitgevoerd en of de bevindingen hebben
geleid tot de juiste oordelen. Daartoe reviewen wij de controle door de ADR en voeren

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

51

Algemene Rekenkamer

wij aanvullende eigen controles uit. Daarnaast liggen onze opdracht en de formulering van ons oordeel vast in de Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport
per jaarverslag (artikel 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft
bestuurlijke oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op
totaalniveau en op artikelniveau.
Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:
• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is dan
de tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij ons
oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• periodiek onderzoek van de doeltreffendheid en doelmatigheid van die
bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken,
en de daartoe gevoerde administraties (artikel 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opstellen van het jaarverslag (artikel 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (artikel 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(artikel 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig,
ordelijk en controleerbaar is (artikel 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht
en gevoerd (artikel 3.5 CW 2016);
• de overige onderdelen van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging,
IT-beheer, management control, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan
te stellen eisen;

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

52

Algemene Rekenkamer

• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming, en of deze niet
strijdig is met de financiële verantwoordingsinformatie (artikel 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen, zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.
Het normenkader voor het onderzoek naar het security operations center (SOC)
DICTU is gebaseerd op het SOC Maturity Framework (SOC-MF) van NOREA, de
beroepsorganisatie voor IT-auditors. Wij hebben voor ons onderzoek normen
geselecteerd uit de domeinen ‘services’, ‘people’ en ‘business’. De normen gaan
over de activiteiten van het SOC, de rapportages daarover en personele kanten
van het SOC. In het verantwoordingsonderzoek 2022 beoordelen we in hoeverre
belangrijke SOC-activiteiten zijn beschreven en uitgevoerd zijn.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. In plaats
daarvan maken we een selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij
in ons onderzoek tekortkomingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij
deze. Wij spreken dan van (ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we
niet alleen informatie over de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s
en aandachtspunten.
Daarnaast vermelden we in onze rapporten de uitkomsten van ons onderzoek naar de
totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie in het jaarverslag. We onderzoeken
of deze informatie betrouwbaar tot stand is gekomen. Daarbij kijken we vooral naar
het proces en minder naar de informatie zelf.
Het jaarverslagonderdeel dat we hiervoor hebben onderzocht is de uiteenzetting over
de bedrijfsvoering (namelijk: uitzonderingsrapportage voor 4 verplichte onderdelen,
rijksbrede bedrijfsvoeringsonderwerpen en belangrijke ontwikkelingen en verbeteringen
in de bedrijfsvoering). Verder geven wij in ons verantwoordingsonderzoek aan of de
bedrijfsvoeringsinformatie al dan niet strijdig is met de financiële verantwoordings­
informatie. Op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat welke
werkzaamheden wij hebben uitgevoerd voor ons onderzoek naar de totstandkoming
van de bedrijfsvoeringsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

53

Algemene Rekenkamer

Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• ontwikkeling, vaststelling en uitvoering van het beleid (artikel 3.1 CW 2016);
• toezicht op de uitvoering van het beleid;
• periodiek onderzoek van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (artikel 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het beleid doeltreffend en doelmatig is (artikel 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het beleid
voldoet aan de norm van betrouwbare totstandkoming en of deze niet strijdig
is met de financiële verantwoordingsinformatie (artikel 3.9 CW 2016).
In ons onderzoek gaat het vooral om de vraag of de burger waar voor zijn geld krijgt
en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. Wij selecteren de
beleidsterreinen voor onze onderzoeken op basis van risicoanalyse en maatschap­
pelijke relevantie.
In ons onderzoek naar monitoring van energiebesparing (§ 5.1) en omscholing naar
ICT en techniek (§ 5.2) hebben we getoetst in hoeverre het gevoerde beleid van de
minister voldoet aan de normen die wij hanteren. Op grond daarvan hebben we een
oordeel gegeven: goed, toereikend, matig, zorgelijk of zeer zorgelijk. Bij dit oordeel
toetsen we de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid en de
daaruit voortvloeiende resultaten voor burgers en bedrijven. We houden hierbij ook
rekening met de context. Dat kan de ernst van de maatschappelijke gevolgen zijn,
maar ook of er bijvoorbeeld sprake was van een plotselinge crisis die de rijksoverheid
overviel. Waar dat van belang is, vermelden wij de normen die wij hebben gehanteerd.
In ons onderzoek naar monitoring van energiebesparing stond de volgende vraag
centraal: In hoeverre zorgt de minister er voor dat hij beschikt over de benodigde
informatie om over het beleid omtrent de energiebesparingsdoelstellingen uit de
EED-richtlijn te verantwoorden en het waar nodig bij te sturen? Onze onderzoeks­
vragen luidden:
1. Hoe geeft Nederland invulling aan de energiebesparingsdoelstellingen
(art. 3 en 7) in de EED-richtlijn?

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

54

Algemene Rekenkamer

2. Beschikt de minister over de monitoringsinformatie die nodig is om te verantwoorden over het energiebesparingsbeleid in het kader van de EED-richtlijn?
a. Welke monitoringsinformatie gebruikt de minister voor de verantwoording?
b. In hoeverre is deze informatie van voldoende kwaliteit?
c. In het geval de kwaliteit niet voldoende is, waar ontbreekt het aan?
d. Biedt de monitoring de informatie die nodig is om verantwoording af te
leggen?
e. In het geval de monitoring deze informatie niet biedt, waar ontbreekt het aan?
f. Heeft de minister op basis van de monitoringsinformatie zicht op de stand van
zaken met betrekking tot de EED-doelstelling?
3. Beschikt de minister over de monitoringsinformatie die nodig is om het
energiebesparingsbeleid in het kader van de EED-richtlijn waar nodig bij te sturen?
a. Welke monitoringsinformatie gebruikt de minister om te sturen?
b. Heeft de minister inzichtelijk waar in potentie en tegen welke kosten nog
energie bespaard kan worden? Zo niet, hoe zou de minister dit inzichtelijk
kunnen maken?
De normen die wij hanteren in dit onderzoek zijn gebaseerd op de EED, wet- en
regelgeving van de Rijksoverheid (Comptabiliteitswet en het Integraal Afwegings­
kader voor beleid en regelgeving) en op normatiek die de Algemene Rekenkamer
heeft gehanteerd in eerdere publicaties.
Wij verwachten van de minister dat hij conform de beleidsdoelen vaststelt hoeveel
energiebesparing er is gerealiseerd en in hoeverre die besparing additioneel is.
Wij verwachten dat hij daarvoor monitoringsinformatie gebruikt die van voldoende
kwaliteit is.6 Als norm hanteren wij dat de monitoring ten minste de informatie
moet opleveren die de EED vereist ten aanzien van de verantwoording over (de
additionaliteit van) de besparingen. De besparingen hebben een aantoonbare relatie
met beleidsmaatregelen. De monitoring moet qua inrichting tevens voldoen aan de
eisen uit EED-2018, artikel 7bis, lid 5: “De lidstaten voeren meet-, controle- en verificatiesystemen in waarmee een gedocumenteerde controle wordt uitgevoerd van ten minste
een statistisch relevant aandeel en een representatieve selectie van de door de aan
verplichtingen gebonden partijen ingestelde maatregelen ter verbetering van de
energie-efficiëntie. De meting, controle en verificatie worden onafhankelijk van de
aan verplichtingen gebonden partijen verricht.”

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

55

Algemene Rekenkamer

De Algemene Rekenkamer hanteert de volgende normen ten aanzien van beleids­
informatie:
• Beleidsinformatie is relevant. Dat wil zeggen dat, gelet op de doelen van het
beleid, alle informatie om te sturen, leren of verantwoorden beschikbaar moet zijn.
• Begrippen moeten valide gemeten worden, dat wil zeggen: begrippen moeten
zodanig geoperationaliseerd en gemeten zijn, dat je meet wat je wilt meten;
• Beleidsinformatie moet betrouwbaar tot stand zijn gekomen, dat wil zeggen
het gebruikte meetinstrument wordt zorgvuldig toegepast; herhaalde metingen
leveren steeds dezelfde uitkomst op;
• Transparantie, de beleidsinformatie moet toegankelijk, eenduidig en evenwichtig
zijn. Voor de gebruiker moet duidelijk zijn hoe de informatie tot stand is gekomen.
• Beleidsinformatie moet ordelijk en controleerbaar tot stand gekomen zijn. Het
proces van totstandkoming moet achteraf te reconstrueren zijn;
• Beleidsinformatie moet volledig zijn. Dat wil zeggen dat, gelet op de doelen
van het beleid, alle informatie om te sturen, leren of verantwoorden beschikbaar
moet zijn.
De normen vormen tezamen met meer technische vereisten uit de EED de basis
voor ons oordeel over de monitoringsinformatie. De normen zijn relevant voor de
onderzoeksvragen 2 en 3. Omdat vraag 1 beschrijvend van aard is, hebben we
daarvoor geen normen geformuleerd.
Voor ons onderzoek hebben we documenten bestudeerd over de EED-richtlijnen,
EU-wetgeving, de verantwoordingsdocumenten richting de EC, Kamerbrieven over de
EED, het Fit for 55-pakket en het REPowerEU-plan, interne documenten van Rijsdienst
Voor Ondernemend Nederland (RVO), de Nationale Energieverkenningen (NEV), de
Klimaat en Energieverkenningen (KEV) en onderzoeken van verschillende onderzoeksinstellingen zoals het PBL en TNO. Ook hebben we gesprekken gevoerd
met medewerkers van de Directie Energiemarkt van het Ministerie van EZK en
met medewerkers van RVO die de monitoring van artikel 3 en artikel 7 van de EEDrichtlijn coördineert.
In ons onderzoek naar omscholing naar ICT en techniek stond de volgende vraag
centraal: Heeft de Omscholingsregeling (in 2021 en 2022) gewerkt zoals beoogd?
Zo nee, waarom niet? En is het plausibel dat de regeling doeltreffend kan zijn? Onze
onderzoeksvragen luiden:
1. In hoeverre is de beleidstheorie zorgvuldig opgezet, onderbouwd en vertaald in
de subsidieregeling?
2. Wordt de beoogde doelgroep van de Omscholingsregeling bereikt?

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

56

Algemene Rekenkamer

3. Welke oorzaken en factoren, gerelateerd aan de regeling, kunnen wij identificeren
als verklaring voor het geringe doelgroepbereik?
4. In hoeverre zijn werknemers, waarvoor in 2021 subsidie is aangevraagd, klaar
met hun opleiding en zijn zij werkzaam in een tekortsector?
In het onderzoek toetsten we aan eisen die aan een beleidstheorie moeten worden
gesteld:
Beleid is zorgvuldig opgezet. Dit betekent het volgende:
• Er is sprake van vraaggericht beleid: de overheid baseert haar beleid op vragen
uit de samenleving. Het beleid sluit aan op de behoeften en problemen. (AR)
• De beleidstheorie is potentieel of bewezen werkzaam: het beleid is gebaseerd op
een geëxpliciteerde beleidstheorie, het geheel aan veronderstellingen dat aan een
beleid ten grondslag ligt. (AR) Hierin heeft de minister:
-

het doel zo geformuleerd dat duidelijk is welk gedrag moet worden veranderd
(IAK);

-

beschreven en onderbouwd of er sprake is van marktfalen dat overheidsingrijpen
rechtvaardigt (IAK);

-

de nuloptie in kaart gebracht: wat gebeurt er als de overheid geen nieuw
beleid maakt (IAK);

-

verschillende alternatieve instrumenten onderzocht (IAK);

-

de doelgroep betrokken bij de beschrijving van het probleem en de oplossing
(IAK)

-

gezorgd dat de veronderstellingen waaruit de theorie is opgebouwd samen­
hangen met de regeling;

-

beschreven hoe het gekozen instrumentarium naar verwachting gaat bijdragen
aan het realiseren van de doelstellingen. Hierbij gaat het om: 1) een toelichting
waarom het instrumentarium bijdraagt aan het realiseren van de doelstellingen
en 2) een inschatting van de verwachte prestaties en effecten van het gekozen
instrumentarium (IAK).

De beleidstheorie is voldoende onderbouwd. Dit betekent het volgende:
• De causale mechanismen in de beleidstheorie zijn plausibel, bijvoorbeeld
door aannemelijk te maken dat het beleid bijdraagt aan de oplossing van
de gesignaleerde (maatschappelijke) problemen.
• De beleidstheorie is gericht op variabelen die door het beleid kunnen worden
beïnvloed.
• De gebruikte begrippen zijn helder en ondubbelzinnig omschreven.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

57

Algemene Rekenkamer

We verwachten dat de minister de ervaringen en lessen uit het Techniekpact
heeft gebruikt in de beleidstheorie en heeft meegenomen bij het opzetten van
de subsidieregeling.
In het onderzoek hebben we gebruik gemaakt van verschillende methoden: literatuuronderzoek, data-analyse, (beperkte) enquête onder subsidieontvangers en interviews
met medewerkers en stakeholders.
Ons onderzoek naar het Toekomstfonds (§ 5.3) heeft niet geleid tot bevindingen of
oordelen, omdat er geen toetsing aan normen is geweest. Met andere woorden: het is
geen toetsend onderzoek. In dit onderzoek hebben we de volgende onderzoeksvragen
gehanteerd:
1. In hoeverre werkt het Toekomstfonds nog zoals beoogd?
2. Hoe is het parlement geïnformeerd over de werking van het Toekomstfonds?
Wij zijn voornamelijk ingegaan op de begrotingssystematiek en de doelstelling om
het vermogen van het Toekomstfonds te behouden voor toekomstige generaties.
Het Ministerie van EZK heeft de afgelopen jaren evaluaties laten uitvoeren naar de
instrumenten op het Toekomstfonds. Wij hebben gebruik gemaakt van de bevindingen
uit deze evaluaties voor zover zij betrekking hebben op de begrotingssystematiek en
de doelstelling rond het vermogen van het Toekomstfonds.
Naast ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het gevoerde
beleid, vermelden we in het verantwoordingsonderzoek de uitkomsten over de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag. We onderzoeken of deze
informatie betrouwbaar tot stand is gekomen. Daarbij kijken we vooral naar het
proces en minder naar de informatie zelf. We hebben hiervoor deze onderdelen in
het jaarverslag onderzocht:
• het niet-financiële deel van de toelichting bij de diverse begrotingsartikelen;
• de uiteenzetting over het gevoerde beleid (beleidsverslag);
• de verplichte bijlagen.
Verder geven wij in ons verantwoordingsonderzoek aan of de beleids­informatie al dan niet in strijd is met de financiële verantwoordingsinformatie.
Op www.reken­kamer.nl/verantwoordingsonderzoek-2022 staat welke werkzaam­
heden wij hebben uitgevoerd voor ons onderzoek naar de totstandkoming van
de beleidsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

58

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Literatuur
Algemene Rekenkamer (2014). Besteding van aardgasbaten: feiten, cijfers en
scenario’s. Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2015). Energiebeleid: op weg naar samenhang; Terugblik
op tien jaar rekenkameronderzoek naar energiebeleid (2006-2015). Den Haag:
eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2021). Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (XIII),
Rapport bij het Jaarverslag 2020. Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2023). Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijk­
relaties (VII), Rapport bij het Jaarverslag 2022. Den Haag: eigen beheer.
CE Delft (2022). Onderzoek energiebesparingscertificaten. Voorwaarden voor
energiebesparing in Nederland.
Dialogic (2023). Evaluatie Toekomstfonds 2015-2021 (Onderzoeksdeel), 3 februari
2023.
Europese Commissie (2021). “Fit for 55”: het EU-klimaatstreefdoel voor 2030 bereiken
op weg naar klimaatneutraliteit.
Europese Commissie (2022). REPowerEU Plan.
EU (2012). Richtlijn 2012/27/ EU van het Europees Parlement en de Raad van 25
oktober 2012 betreffende energie-efficiëntie, tot wijziging van Richtlijnen 2009/125/EG
en 2010/30/EU en houdende intrekking van de Richtlijnen 2004/8/EG en 2006/32/EG,
artikel 7, 10e lid, h.
Ministerie van EZK (2020). Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35 420, nr. 105.
Ministerie van EZK (2022a). Ontwerp Beleidsprogramma Klimaat. 2 juni 2022.
Den Haag.
Ministerie van EZK (2022b). Stand van zaken energiebesparingsbeleid bedrijven
en instellingen. 29 november 2022. Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023,
2022D50655.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

59

Algemene Rekenkamer

Ministerie van EZK (2022). Actieplan Groene en Digitale banen. 15 juli 2022. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 29 544, nr. 1120.
Minister van EZK (2014). Wijziging van de Wet implementatie EU-richtlijnen energieefficiëntie, de Elektriciteitswet 1998, de Gaswet en de Warmtewet in verband met
de implementatie van richtlijn 2012/27/EU betreffende energie-efficiëntie. Ministerie
van Economische Zaken. 22 mei 2014. Tweede Kamer, vergaderjaar 2013-2014,
33913 nr. 6.
Minister van EZK (2014). Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie
van Economische Zaken (XIII) en het Diergezondheidsfonds (F) voor het jaar 2015.
Verslag houdende een lijst van vragen en antwoorden. Tweede Kamer, vergaderjaar
2014-2015, 34 000 XIII, nr. 8.
Ministerie van EZK (2023a). Nationale doelen energiebesparing. 3 februari 2023.
Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 2023D04404.
Ministerie van EZK (2023b). Brief van de ministers van Economische Zaken en
Klimaat, voor Klimaat en Energie, van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en voor Primair en Voortgezet Onderwijs en
Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen. Tweede Kamer, vergaderjaar
2022-2023, 29.544, nr. 1173.
PBL, TNO, CBS en RIVM (2022). Klimaat- en Energieverkenning 2022. Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving.
Researchnet (2022). Kosten zij-instroomtrajecten in het po, vo en mbo. Onderzoek in
opdracht van het Ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap. februari 2022.
Bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar 2021-2022, 27 923, nr. 439.
RVO (2022). EED Methodedocument energiebesparing. Juni 2020. Pag. 28.
SEO (2022). Evaluatie eerste openstelling van de regeling Omscholing naar kansrijke
beroepen in de ICT en techniek.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

60

Algemene Rekenkamer

TNO (2022a). Subdoel Energiebesparing. Amsterdam: TNO 2022 P12503.
TNO (2022b). Aanscherping doelen energiebesparing herziening EED en REPowerEU.
Tweede Kamer (2023). Groningers boven gas. Rapport parlementaire enquêtecommissie
gaswinning Groningen. 24 februari 2023.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

61

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Eindnoten
1

EFRO-financiering is altijd cofinanciering: Europese financiering valt samen
met openbare of particuliere financiering. De EFRO-bijdrage ligt in Nederland
op maximaal 50% van de totale subsidiabele projectkosten.

2

In het herschikkingsvoorstel van de EED als onderdeel van het Fit for 55-pakket
wijzigen artikel 3 en artikel 7 in resp. artikel 4 en artikel 8.

3

Dit onderzoek ging primair over de energieverbruiksdoelen voor artikel 3.
Conclusies van dit onderzoek kunnen echter ook gevolgen hebben voor nieuw
of voorgenomen beleid dat artikel 7 raakt.

4

Meerjarenafspraak Energie-efficiëntie ETS-ondernemingen (MEE) Den Haag;
(2009) MJA3. Meerjarenafspraak energie-efficiëntie 2001 – 2020.

5

Het CBS gebruikt verschillende beroepenclassificaties over de arbeidsmarkt
om beroepen te kunnen indelen naar niveau. Het niveau beroepsklasse bestaat
bijvoorbeeld uit verschillende beroepssegmenten. Segmenten bestaan dan weer
op een lager niveau uit verschillende beroepsgroepen. Zie ook https://www.cbs.nl.

6

Dit is grotendeels ontleend aan het rekenkameronderzoek In de zorg, uit het
zicht. De norm dat de besparing additioneel moet zijn is toegevoegd op basis
van de EED.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

62

Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

63

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl
De tekst in dit document is
vastgesteld op 4 mei 2023.
Dit document is op 17 mei 2023
aangeboden aan de
Tweede Kamer.
Den Haag, mei 2023