Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

36 169

Wijziging van de Klimaatwet (implementatie
Europese klimaatwet)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 20 april 2022 en het nader rapport d.d. 7 juli 2022,
aangeboden aan de Koning door de Minister voor Klimaat en Energie. Het
advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 16 maart
2022, nr. no.2022000606, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 20 april
2022, nr. No.W18.22.0045/IV, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat in het
voorstel, anders dan in de Europese Klimaatwet, een doelstelling voor na
2050 ontbreekt. De voorgestelde klimaatdoelstelling voor 2030 acht de
Afdeling onvoldoende duidelijk. De Afdeling adviseert in plaats van een
streefdoelstelling een bindende nationale doelstelling voor de reductie
van broeikasgasemissies met ten minste 55% in 2030 op te nemen. De
Afdeling wijst voorts op het belang dat inzicht wordt gegeven in de
noodzakelijke gevolgen die het vastleggen van de klimaatdoelstellingen in
de Europese Klimaatwet zal hebben voor het nationale beleid dienaangaande en adviseert de toelichting bij het voorstel in die zin aan te vullen.
De Afdeling adviseert met het voorgaande rekening te houden voordat het
voorstel bij de Tweede Kamer der Staten Generaal wordt ingediend.
Graag ga ik op deze opmerkingen in het navolgende in. De tekst van het
advies treft u hieronder aan, met tussengevoegd de reactie daarop.
Bij Kabinetsmissive van 16 maart 2022, no.2022000606, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister voor Klimaat en Energie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
1

kst-36169-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 169, nr. 4

1

gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Klimaatwet (implementatie Europese klimaatwet), met memorie van toelichting.
Als onderdeel van de Europese Green Deal is op 29 juli 2021 de Europese
Verordening tot vaststelling van een kader voor de verwezenlijking van
klimaatneutraliteit (hierna: de Europese Klimaatwet) in werking getreden2.
Met deze Europese Klimaatwet zijn de reductiedoelen voor emissies van
broeikasgassen voor de Europese Unie aangescherpt, om uitvoering te
geven aan de verplichtingen van de Overeenkomst van Parijs.
Met het wetsvoorstel wordt beoogd de reductiedoelen voor emissies van
broeikasgassen in de Nederlandse Klimaatwet in overeenstemming te
brengen met die in de Europese Klimaatwet.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat in het
voorstel, anders dan in de Europese Klimaatwet, een doelstelling voor na
2050 ontbreekt. Indien daarvoor bewust is gekozen adviseert de Afdeling
die keuze toe te lichten en anders het voorstel aan te passen. De voorgestelde klimaatdoelstelling voor 2030 acht de Afdeling onvoldoende
duidelijk. De Afdeling adviseert in plaats van een streefdoelstelling een
bindende nationale doelstelling voor de reductie van broeikasgasemissies
met ten minste 55% in 2030 op te nemen.
De Afdeling wijst voorts op het belang dat inzicht wordt gegeven in de
noodzakelijke gevolgen die het vastleggen van de klimaatdoelstellingen in
de Europese Klimaatwet zal hebben voor het nationale beleid dienaangaande en adviseert de toelichting bij het voorstel in die zin aan te vullen.
De Afdeling adviseert met het voorgaande rekening te houden voordat het
voorstel bij de Tweede Kamer der Staten Generaal wordt ingediend.
1. Klimaatdoelstellingen
De Europese Klimaatwet bevat een bindende klimaatdoelstelling om in
2050 als Europese Unie klimaatneutraal te zijn (netto-nul uitstoot). Na
2050 streeft de Europese Unie naar negatieve broeikasgasemissies.3
Tevens bevat de Europese Klimaatwet een bindende klimaatdoelstelling
tot reductie van netto broeikasgasemissies (emissies na aftrek van
verwijderingen) in de Europese Unie met ten minste 55% in 2030 ten
opzichte van de niveaus in 19904.
Met het wetsvoorstel wordt beoogd de reductiedoelen voor emissies van
broeikasgassen in de Nederlandse Klimaatwet in overeenstemming te
brengen met die in de Europese Klimaatwet. In het wetsvoorstel wordt het
technische karakter van de voorgestelde wijziging van de Klimaatwet
benadrukt.5 Duidelijk is echter dat het vastleggen van de nieuwe en
scherpere reductiedoelen, tot maatregelen moeten leiden die van
wezenlijke aard zijn en grote gevolgen zullen hebben, of het nu gaat om
wijziging van bestaand beleid of de introductie van nieuw beleid. Dit
wetsvoorstel behelst derhalve meer dan een louter technische wijziging.
De huidige geopolitieke omstandigheden brengen nieuwe onzekerheden

2

Verordening (EU) 2021/1119, van het Europees parlement en de Raad van 30 juni 2021 tot
vaststelling van een kader voor de verwezenlijking van klimaatneutraliteit, en tot wijziging van
Verordening (EG) nr. 401/2009 en Verordening (EU) 2018/1999.
3
Artikel 2, eerste lid, van de Europese Klimaatwet.
4
Artikel 4, eerste lid, van de Europese Klimaatwet.
5
Memorie van toelichting, paragraaf 2, derde alinea.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 169, nr. 4

2

met zich mee, tegelijkertijd is de urgentie onverminderd groot. Zie ook het
laatste IPCC rapport.6 Dit wetsvoorstel kan niet los daarvan worden
bezien.
De Afdeling ziet, mede in dit licht, aanleiding voor het maken van de
volgende opmerkingen.
a. Klimaatdoelstelling na 2050 ontbreekt
In het wetsvoorstel is voor Nederland een reductiedoelstelling van de
netto broeikasgasemissies tot nul in 2050 voorgesteld, die correspondeert
met de reductiedoelstelling in de Europese Klimaatwet voor de Europese
Unie als geheel in 2050.7 Het in de Europese Klimaatwet opgenomen
streven naar een negatieve emissie na 2050 ontbreekt echter in het
voorstel als Nederlands streven. Daarmee is de in het voorstel
opgenomen reductiedoelstelling in zoverre minder ambitieus dan die in
de Europese Klimaatwet.
Uit de toelichting blijkt niet of in het voorstel bewust is afgezien van het
streven naar een negatieve emissie na 2050 en zo ja, waarom, en hoe dat
zich verhoudt tot de Europese Klimaatwet. De Afdeling adviseert de
toelichting op dit punt aan te vullen en het voorstel zo nodig aan te
passen.
Het in de Europese klimaatwet uitgedrukte streven naar negatieve
emissies binnen de Europese Unie na 2050 behoeft strikt genomen niet in
de Klimaatwet te worden opgenomen omdat dit geen juridisch bindende
verplichting is die noodzaakt tot wijziging van de Klimaatwet. Wel is de
opmerking van de Afdeling aanleiding geweest aan de artikelsgewijze
toelichting bij artikel 2 toe te voegen dat Nederland zijn bijdrage zal
leveren om in EU-verband na 2050 negatieve emissies te realiseren.
b. Klimaatdoelstelling 2030 onvoldoende duidelijk
Het voorstel neemt voorts een streefdoel in de Nederlandse Klimaatwet
op voor de reductie van netto broeikasgasemissies met ten minste 55% in
2030 ten opzichte van 1990, onverminderd de reductieverplichting op
grond van artikel 4, eerste lid, van de Europese Klimaatwet en de ter
uitwerking daarvan vastgestelde bindende EU-rechtshandelingen. De
Afdeling merkt hierover het volgende op.
De reductiedoelstelling in de Europese Klimaatwet voor broeikasgasemissies in 2030 in de Europese Unie als geheel is geen streefdoel, maar
een bindende doelstelling. Nederland zal daarom ten minste moeten
voldoen aan de verplichtingen die voortvloeien uit de Europese
Klimaatwet om bij te dragen aan het behalen van die bindende Europese
doelstelling. Om te verzekeren dat Nederland aan die Europese verplichtingen voldoet, kan niet worden volstaan met een nationale streefdoelstelling. Er is een bindende nationale doelstelling nodig, die ertoe strekt
dat ten minste zal worden voldaan aan de verplichtingen die voor
Nederland uit de Europese Klimaatwet voortvloeien.
De reductieverplichting op grond van artikel 4, eerste lid, van de Europese
klimaatwet en de ter uitwerking daarvan vastgestelde bindende
EU-rechtshandelingen is onvoorwaardelijk geformuleerd en heeft
rechtstreekse werking. Daarmee is verzekerd dat Nederland aan die
6

IPCC, Climate Change 2022, Mitigation of Climate Change, Working Group III contribution to the
Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change.
7
Artikel I, onderdeel B, voorgesteld artikel 2, eerste lid, van de Klimaatwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 169, nr. 4

3

Europese verplichtingen moet voldoen. Het is dan ook juridisch gezien
niet noodzakelijk de nationale streefdoelstelling voor 2030 te wijzigen in
een bindende nationale doelstelling. Ook zou het om die reden wijzigen
van de nationale streefnormen in bindende normen het misverstand in de
hand werken dat Nederland met het voldoen aan de nationale streefdoelstellingen ook voldoet aan de EU-reductieverplichtingen. Dit is onwenselijk in het geval het voldoen aan de nationale reductienormen leidt tot
een emissiereductie die lager is dan vanuit de Europese Unie aan
Nederland wordt opgelegd.
Daarbij merk ik op dat – omdat over de invulling van de Europese
verplichtingen nog onderhandeld wordt in het kader van het Fit For
55%-pakket – het geenszins duidelijk is in hoeverre het voldoen aan deze
verplichtingen resulteert in het voldoen aan de nationale streefnorm
binnen Nederland, namelijk een reductie van 55%. Het is evenmin
duidelijk in hoeverre Nederland bij een reductie van 55% binnen
Nederland (mede) heeft voldaan aan zijn Europese reductieverplichtingen.
Daar komt bij dat ook niet is vast te stellen welke reductie van de
Nederlandse uitstoot van broeikasgassen in 2030 minimaal moet worden
bereikt op grond van de Europese klimaatwet en de – ter uitwerking
daarvan in voorbereiding zijnde – EU-rechtshandelingen. Om op Europees
niveau het doel van 55% reductie in 2030 ten opzichte van 1990 te
realiseren heeft de Europese Commissie onder de noemer «Fit for 55
pakket» een uitgebreid pakket aan beleidsmaatregelen voorgesteld
waarover momenteel onderhandeld wordt. De inzet van deze Europese
beleidsinstrumenten in verschillende lidstaten kan resulteren in verschillende reductiepercentages. Daarom is niet te bepalen wat een Europees
doel van 55% exact betekent voor Nederland. Dat kan zowel lager als
hoger uitkomen dan 55%. Ook bevat het voorstel beleid dat voor de
Europese Unie als geheel geldt en niet doorvertaald wordt naar specifieke
lidstaten, onder meer omdat het Europese emissiehandelssysteem een
EU-breed emissieplafond stelt en geen reductiedoel per lidstaat. Andere
verplichtingen zien bijvoorbeeld op energiebesparing en hernieuwbare
energie die niet direct zijn te vertalen in emissiereducties aangezien er
verschillende mogelijkheden zijn om hier invulling aan te geven.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is de formulering van
artikel 2, tweede lid, aangescherpt om duidelijker tot uitdrukking te
brengen dat het voldoen aan de EU-reductieverplichtingen los staat van
de realisatie van de nationale streefdoelen. Om een conflict met het
EU-recht te voorkomen, wordt daarom het (voldoen aan het) nationale
streefdoel aangevuld met een aparte verplichting van Nederland om te
voldoen aan de reductieverplichtingen op grond van artikel 4, eerste lid,
van de Europese klimaatwet en de ter uitwerking daarvan vastgestelde
bindende EU-rechtshandelingen.
De Afdeling merkt voorts op dat het voorgestelde streefdoel van een
reductie van broeikasgassen in 2030 met ten minste 55% geldt «onverminderd de reductieverplichtingen op grond van artikel 4, eerste lid, van
de Europese Klimaatwet en de ter uitwerking daarvan vastgestelde
bindende EU rechtshandelingen». Dit laatste schept onduidelijkheid over
welke doelstelling nu eigenlijk in de wet wordt opgenomen.
Is het doel om voor Nederland een reductie van ten minste 55% in 2030 te
behalen? Of is het doel dat Nederland ten minste voldoet aan de
reductieverplichtingen op grond van de Europese Klimaatwet en de ter
uitwerking daarvan vastgestelde EU-rechtshandelingen? Moet van beide
doelstellingen de meest ambitieuze zijn gerealiseerd of de minst
ambitieuze? Dit wordt uit het voorstel en de toelichting daarbij niet
duidelijk. De in het voorstel opgenomen doelstelling is dan ook in zoverre
onvoldoende concreet en nauwkeurig geformuleerd. Dit wordt versterkt
doordat in het voorstel niet wordt uitgegaan van een bindende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 169, nr. 4

4

doelstelling voor de reductie van broeikasgassen, maar een streefdoelstelling.
Waar met het voorstel beoogd wordt de doelstellingen in de Nederlandse
Klimaatwet in overeenstemming te brengen met die in de Europese
Klimaatwet, kunnen door de gekozen opzet ervan misverstanden
ontstaan, te meer omdat de nationale regeling geen afbreuk mag doen
aan de nakoming van de uit de Europese Klimaatwet voortvloeiende
verplichtingen.
Uitgangspunt van de kabinetsaanpak voor het klimaatbeleid is, volgens de
zogenoemde hoofdlijnenbrief Kabinetsaanpak Klimaatbeleid, dat
Nederland koploper wil zijn bij het tegengaan van de opwarming van de
aarde. Daartoe levert Nederland zijn bijdrage aan Europese doelen en stelt
het voor zichzelf als nationaal doel om in 2030 ten minste 55% emissiereductie te realiseren ten opzichte van 19908.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om in het wetsvoorstel een
nationale bindende doelstelling voor de reductie van broeikasgassen op te
nemen voor 2030 van ten minste 55% in 2030 ten opzichte van 1990.
Daarbij dient duidelijk te zijn dat tenminste wordt voldaan aan de
verplichtingen die voortvloeien uit de Europese Klimaatwet en de ter
uitwerking daarvan vastgestelde EU rechtshandelingen.
Reeds eerder is aangegeven dat door het opnemen van de voor
Nederland geldende verplichting te voldoen aan de EU-reductienormen
als een aparte, zelfstandige verplichting in artikel 2, tweede lid, duidelijker
tot uitdrukking wordt gebracht dat het voldoen aan deze verplichting los
staat van de nationale streefdoelstellingen. Deze Europese verplichting
geldt naast het nationale streefdoel om voor 2030 de nettobroeikasgasemissies te reduceren tot ten minste 55%. Wat betreft de
realisatie van het nationale streefdoel om de broeikasgasemissies met
55% te reduceren zal Nederland zich tot het uiterste inspannen om dit doel
te halen door beleid te programmeren dat gericht is op een reductie van
60% ten opzichte van 1990, overeenkomstig het coalitieakkoord. Het is
juridisch gezien niet noodzakelijk de nationale streefdoelstelling voor 2030
te wijzigen in een bindende nationale doelstelling. De verplichting op
grond van de Europese klimaatwet en de ter uitwerking daarvan vastgestelde EU-rechtshandelingen zijn onvoorwaardelijk geformuleerd en
hebben rechtstreekse werking.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is de onderlinge
verhouding tussen de status van de nationale reductienormen en de
Europese reductieverplichtingen in de toelichting bij het wetsvoorstel
verduidelijkt.
2. Inzicht in de gevolgen van de doelstellingen
In de toelichting bij het voorstel staat dat de gevolgen voor regeldruk,
administratieve lasten, handhaafbaarheid, uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid, alsmede de financiële gevolgen en lasten voor bedrijfsleven
en de overheid afhankelijk zijn van specifieke invulling van de doelen in
concrete beleidsmaatregelen.9
De Afdeling heeft er begrip voor dat die concrete gevolgen in dit
wetsvoorstel nog niet uiteengezet worden. Met het vastleggen van de
bindende doelstellingen in de Europese Klimaatwet, waarmee de
Nederlandse Klimaatwet met dit voorstel in overeenstemming wordt
8
9

Kamerstukken II 2021/22, 32 813, nr. 974, blz. 2.
Memorie van toelichting, paragrafen 3, 4 en 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 169, nr. 4

5

gebracht, staat echter wel vast dat maatregelen gericht op het behalen
van die doelstellingen, zullen moeten worden doorgevoerd.
De Europese Commissie heeft op 14 juli 2021 het Fit For 55% pakket
vastgesteld. Met dat pakket maatregelen wordt beoogd het EU beleid
inzake klimaat, landgebruik, vervoer en belastingen zo af te stemmen, dat
de netto broeikasgasemissies in 2030 ten opzichte van het niveau van
1990 met ten minste 55% zijn verlaagd. Het gaat om een uitgebreid pakket
aan wetgevingsvoorstellen en betreft zowel een aanscherping van
bestaand beleid als nieuwe voorstellen. Het pakket betekent een flinke
tempoversnelling in het klimaatbeleid in de Europese Unie. Over de
voorstellen om binnen de Europese Unie invulling te geven aan de 55%
opgave wordt de komende periode in EU-verband onderhandeld.
Met het oog op die onderhandelingen is het voor Nederland belangrijk dat
inzicht bestaat in de noodzakelijke gevolgen die het vastleggen van de
klimaatdoelstellingen in de Europese Klimaatwet zal hebben voor het
nationale beleid dienaangaande. Juist nu in EU verband nog wordt
onderhandeld over de uitvoeringsmaatregelen is het bedoelde inzicht
nodig om tot een adequate onderhandelingsinzet voor Nederland te
komen. Immers, niet alleen zal moeten worden bezien of Nederland met
de implementatie van die voorstellen de vereiste doelstellingen
metterdaad zal bereiken, maar ook zal Nederland realistische alternatieven
moeten inbrengen indien de door de Europese Commissie voorgestelde
maatregelen door Nederland worden afgewezen.
Dit inzicht is te meer nodig omdat het Nederlandse beleid tot nu toe en de
bestaande plannen voor de komende jaren op een aantal punten
onvoldoende aansluiten op de plannen zoals die in Europees verband
worden ontwikkeld. Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) en
Centraal Planbureau (CPB) hebben er bijvoorbeeld op gewezen dat het
Europese voorstel voor herziening van de energiebelasting ingrijpende
gevolgen heeft voor het Nederlandse stelsel van energiebelastingen en
het daarop afgestemde klimaatbeleid10. Daarbij wordt gewezen op het
afschaffen van degressiviteit in energiebelasting en het hanteren van
gelijke tarieven voor gelijk gebruik.
Daarnaast wijzen zij erop dat het transitiepad dat de Commissie beoogt
voor de industrie afwijkt van het in Nederland tot nu toe ingezette beleid.
Waar in Nederland is ingezet op een tijdelijke belangrijke rol voor afvang
en opslag van CO2 en het gebruik van blauwe waterstof, koerst de
Commissie met een verplichting van tenminste 50% groene waterstof in
het waterstofgebruik van de industrie direct af op een klimaatneutraal
doel. Een laatste voorbeeld ziet erop dat emissies van lucht- en scheepvaart steeds nadrukkelijker onderdeel uitmaken van het klimaatbeleid. PBL
wijst erop dat luchtvaartmaatregelen de passagiersaantallen in 2030 met
ruwweg 10 procent zouden kunnen verminderen. Het Fit For 55% pakket
kan daarmee ook van betekenis zijn voor de discussie over de gewenste
capaciteitsontwikkeling van nationale luchthavens.
Uit genoemde voorbeelden, die slechts een kleine selectie van door PBL
en CPB in kaart gebrachte punten inzake de gevolgen van het Fit For 55%
pakket betreffen, volgt dat het ongewijzigd vaststellen van de Europese
plannen grote gevolgen kan hebben voor het Nederlandse klimaatbeleid,
maar ook op de bedrijvigheid en daarmee de Nederlandse economie. Tot
het eind van 2030 is nog maar ruim 8 jaar te gaan en dat is bijzonder kort,
10

Nederland Fit For 55?, Mogelijke gevolgen van het voorgestelde EU-klimaatbeleid, Policy brief,
Planbureau voor de Leefomgeving, september 2021; en: Economische beschouwing Fit for
55-pakket, Centraal Planbureau, maart 2022.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 169, nr. 4

6

gelet op de enorme opgaven die er liggen. Omdat de tijd om in dat jaar
aan de bindende klimaatdoelstellingen te voldoen begint te dringen, is
inzicht nodig in de verschillende manieren waarop de doelstellingen
kunnen worden bereikt en, indien de kijkrichting in de voorstellen van de
Commissie niet wenselijk wordt geacht, welke realistische alternatieven
vanuit Nederlands perspectief kunnen worden aangedragen waarmee de
doelstellingen ook zullen kunnen worden bereikt.
Met het vastleggen van de klimaatdoelen in de Klimaatwet dient ten
minste op hoofdlijnen inzicht dient te worden gegeven in wat nodig is om
die doelen te halen en over de gevolgen daarvan.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te
gaan.
In reactie hierop wordt opgemerkt dat de Klimaatwet als zodanig geen
beleidsmaatregelen bevat, maar alleen doelen. Daarom is in de toelichting
bij het wetsvoorstel aangegeven dat de gevolgen voor regeldruk etc. niet
op voorhand inzichtelijk te maken zijn. De gevolgen worden pas duidelijk
bij de uitwerking in de maatregelen. De memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel wordt naar aanleiding van het advies van de Afdeling op dit
punt aangevuld.
De impact voor Nederland van de beleidsmaatregelen die in het Fit for 55
pakket van de Europese Commissie worden aangekondigd is nog niet
goed in te schatten. Het Europese doel van ten minste 55% reductie in
2030 ten opzichte van 1990 wordt in het pakket (deels) vertaald naar
nationale verplichtingen voor lidstaten. Het Fit-for-55-pakket bevat
verschillende voorstellen om deze nationale verplichtingen – variërend
van een reductiedoel voor de ESR-sectoren voor Nederland van 48%,
doelen voor energiebesparing en hernieuwbare energie tot eisen aan de
inzet op biogrondstoffen – op te hogen in lijn met de vastgestelde hogere
ambitie. Ook wordt het EU Emissiehandelssysteem (ETS), waar een groot
deel van de industrie en de elektriciteitssector onder valt, aangescherpt
door maatregelen die leiden tot een reductie van CO2 of uitbreiding naar
andere sectoren. Hierbij is echter geen sprake van nationale doelstellingen. Daarnaast heeft de Europese Commissie een voorstel voor een
nieuw instrument ingediend. Dit betreft een emissiehandelssysteem voor
de gebouwde omgeving en wegtransport (ETS-BRT). Het ETS-BRT zet een
Europese prijs op uitstoot voor deze sectoren, waardoor met name landen
die momenteel weinig aan beprijzing doen in deze sectoren een been
moeten bijtrekken. Dit ETS-BRT zal geen nationale verplichtingen kennen,
maar wel een bijdrage leveren aan het invullen van de nationale
ESR-opgave van lidstaten.
Op dit moment lopen de onderhandelingen tussen de Europese
Commissie en de lidstaten over deze voorstellen. Als het pakket is
vastgesteld en de nieuwe verplichtingen voor Nederland duidelijk zijn, zal
beoordeeld worden of het nationale beleid voldoende is om aan deze
verplichtingen te voldoen en zo nodig worden herijkt. Bij deze herijking is
ook expliciet aandacht voor de sociaaleconomische impact op
huishoudens en bedrijven (conform Motie van de leden Erkens en
Bontenbal, Kamerstuk 32 813, nr. 889).
Op 24 september jl. heeft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL),
mede op verzoek van de Tweede Kamer, een rapport getiteld «Nederland
Fit for 55?» gepubliceerd waarin de mogelijke gevolgen worden
beschreven van het Europese Fit-for-55 pakket voor het Nederlandse
beleid. Het rapport geeft een eerste algemene inschatting van de
mogelijke gevolgen van het Fit-for-55 pakket, zoals nu voorgesteld, voor
het algemene Nederlandse klimaatbeleid en het beleid in diverse

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 169, nr. 4

7

sectoren. Deze inschatting is voornamelijk kwalitatief van aard. Het PBL
heeft geen exacte doorrekening voor Nederland kunnen maken. Het
Fit-for-55 pakket schrijft immers geen nationale beleidsmaatregelen voor,
maar bepaalt de opgave voor de lidstaten op verschillende terreinen.
Nationale keuzes over de invulling van de nieuwe opgave, die voortvloeit
uit het Fit-for-55 pakket, zijn nog niet gemaakt. Daarnaast benadrukt het
PBL terecht dat nog over de voorstellen in het pakket moet worden
onderhandeld en deze daarom nog kunnen veranderen. De implicaties
liggen dus nog niet vast. Het PBL geeft aan dat verschillende voorstellen
in het pakket het Nederlandse klimaatbeleid kunnen ondersteunen. Het
gaat hierbij bijvoorbeeld om de aanscherping van het bestaande ETS, de
geleidelijke invoering van een Carbon Border Adjustment Mechanism
(CBAM), strengere emissie-eisen voor voertuigen en bijmengverplichtingen voor biobrandstoffen. Ook zorgt het pakket volgens het PBL voor
een gelijker speelveld binnen de Europese Unie door een kleiner verschil
tussen de nationale CO2-heffing en de Europese ETS-prijs, het harmoniseren van de minimumbelastingtarieven onder de voorgestelde Richtlijn
Energiebelasting (ETD) en voorstellen op het gebied van lucht- en
scheepvaart – internationale sectoren die juist gebaat zijn bij een
Europese/internationale aanpak in plaats van louter een nationale. Het
PBL geeft aan dat het pakket een flinke versnelling van het klimaatbeleid
in Europa betekent. Het pakket impliceert dat Nederland zijn uitstoot
verder moet terugdringen dan het huidige Nederlandse doel van 49%
emissiereductie in 2030. Met name in de ESR-sectoren zal volgens het PBL
aanvullend nationaal beleid nodig zijn. Het hogere ESR-doel voor
Nederland betekent een extra opgave van 15 Mt in 2030 ten opzichte van
het huidige ESR-doel. Het PBL schat de aanvullende cumulatieve opgave
op circa 62 Mton over de gehele periode 2021–2030. Daarnaast zal de
voorgestelde ophoging van de doelstellingen voor het aandeel
hernieuwbare energie (RED) en energiebesparing (EED) een extra opgave
behelzen voor Nederland. Deze doelstellingen zijn op Europees niveau
bindend en op lidstaatniveau indicatief. De indicatieve doelstellingen voor
Nederland in de voorliggende voorstellen zijn met het huidige beleid nog
niet binnen bereik. Daarnaast omvatten de wijzigingsvoorstellen voor de
RED en de EED ook een aantal nieuwe (op nationaal niveau bindende)
subdoelen voor het gebruik van hernieuwbare energie en energiebesparing. Het PBL wijst hierbij onder andere op de voorgestelde
verplichting in de RED om in 2030 in de industrie 50% groene waterstof te
gebruiken en op de complexiteit rondom de nationale energiebesparingsverplichting in het EED-voorstel.
Op 24 maart jl. heeft het Centraal Planbureau (CPB), mede op verzoek van
de Tweede Kamer, een notitie over het Fit-for-55-pakket gepubliceerd met
daarin een beschouwing van de kosteneffectiviteit van enkele voorstellen
en mogelijke sociaaleconomische gevolgen voor Nederland (motie van de
leden Erkens en Bontenbal, Kamerstuk 32 813, nr. 889). De notitie is een
kwalitatieve beschouwing, aangevuld met enkele indicatieve rekenvoorbeelden. Ook het CPB geeft aan dat het niet mogelijk is om een volledige
doorrekening te maken van het pakket, omdat dit grotendeels afhankelijk
is van de nationale maatregelen die genomen moeten worden als
invulling van de voorstellen. Daarnaast lopen de onderhandelingen nog
en staan de voorstellen dus nog niet vast. Duidelijk is dat de hogere
ambities in het pakket een inspanning vragen van huishoudens, bedrijven
en (mede)overheden. Desondanks stelt het CPB dat de macroeconomische effecten beperkt blijven en het pakket ook veel kansen
oplevert. Het EU-beleid helpt bij het invullen van de nationale klimaatopgave, stelt ook het CPB. Het CPB is overwegend positief over het pakket
en wijst hierbij met name op de bredere CO2-beprijzing in alle sectoren,
o.a. door middel van het voorgestelde nieuwe emissiehandelssysteem
voor de gebouwde omgeving en wegtransport (ETS-BRT) en een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 169, nr. 4

8

herziening van de Richtlijn energiebelastingen (ETD) om de prikkels de
juiste kant op te zetten en zo kostenefficiënt CO2 te reduceren. Een aantal
voorstellen (zoals de Carbon Border Adjustment Mechanism, de ETD en
het ETS-BRT) zorgen daarbij voor een gelijk speelveld. Zo wordt Europees
breed beter en gelijker beprijsd, en wordt koolstoflekkage voorkomen.
Daarnaast is het CPB positief over verscheidene onderdelen die (investeringen in) groene innovatie kunnen aanjagen, zoals het vergrote Innovatiefonds en de eis om meer van de nationale ETS-ontvangsten in te zetten
voor klimaatmaatregelen en ook de doelen voor hernieuwbare energie en
energiebesparing. Het CPB wijst erop dat bepaalde onderdelen van het
pakket niet volledig kostenefficiënt zijn vormgegeven. Daarnaast stelt het
CPB dat het minimumaandeel van 50% groene waterstof een dure
maatregel kan zijn, omdat in 2030 groene waterstof nog steeds duurder
zal zijn dan blauwe waterstof. Volgens het CPB kan dit doel wel bijdragen
aan het bespoedigen van innovatie en kostenreductie van groene
waterstofproductie.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in het algemene deel
van de toelichting nader ingegaan op het Fit for 55 pakket en de onderscheidene beleidsmaatregelen die daarvan deel uitmaken.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat
het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vice-president van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister voor Klimaat en Energie,
R.A.A. Jetten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 169, nr. 4

9