Bijlage II: risicoreductie evaluatie

1. Kapitaal
Met het uitbreken van de COVID-19 crisis staan ook banken voor het eerst sinds de
financiële crisis van 2008 weer voor grote uitdagingen. De afgelopen jaren zijn er
stappen gezet om de weerbaarheid van banken tegen dergelijke schokken te
vergroten. Een belangrijk onderdeel van de genomen maatregelen zijn de
verhoogde kapitaalvereisten. Als een bank voldoende kapitaal heeft, is zij beter in
staat zelf tegenvallers op te vangen, zonder dat de overheid hoeft bij te springen.
De belangrijkste indicator voor de kapitaalpositie van een bank is de zogenoemde
kernkapitaalratio, de Common Equity Tier 1 ratio (CET1-ratio). Deze vorm van
kapitaal is van de hoogste kwaliteit (‘eigen vermogen’), waarbij de ratio aangeeft
hoeveel kapitaal een bank heeft ten opzichte van de risico’s die zij loopt. De
instellingen laten in hun rapport zien dat kapitaalniveaus fors zijn toegenomen in
de afgelopen jaren. In september 2019 lag de CET1-ratio (risicogewogen) rond de
14,6%: een toename van 5,6%-punt ten opzichte van tien jaar geleden.1 Op basis
van de Europese wetgeving over kapitaalvereisten voor banken dient een bank een
minimale CET1-kapitaalratio van 8-10% aan te houden. Nederlandse banken zitten
daar met gemiddeld 16,6% ruim boven.2

Figuur 1: Ontwikkeling kernkapitaalratio van Europese banken (bron: EBA Risk
Dashboard)

CET1

Kamerstukken II, 2018-2019, 21501-07, nr. 1619.
Zie het EBA Risk dashboard - data as of Q2 2020: eba.europa.eu/risk-analysis-anddata/risk-dashboard.
1
2

apr-20

dec-19

apr-19

aug-19

dec-18

aug-18

apr-18

dec-17

apr-17

aug-17

dec-16

aug-16

apr-16

dec-15

aug-15

apr-15

dec-14

apr-14

aug-14

dec-13

aug-13

apr-13

dec-12

apr-12

aug-12

dec-11

aug-11

apr-11

dec-10

16,0%
14,0%
12,0%
10,0%
8,0%
6,0%
4,0%
2,0%
0,0%

De opgebouwde weerbaarheid van de bankensector, stelt banken nu in staat om
de kredietverlening aan de reële economie te blijven faciliteren. De hoge
kapitalisatie van banken heeft toezichthouders tevens de mogelijkheid gegeven om
gebruik te maken van de ruimte binnen de bestaande kaders om effecten van
COVID-19 op de bankensector zoveel mogelijk te mitigeren. Zo staat de ECB in het
kader van het bankentoezicht toe dat banken onder bepaalde kapitaal- en
liquiditeitsbuffers kunnen opereren zonder dat dit handhavingsmaatregelen
activeert. 3 Ook is er in het kader van een reactie op de COVID-19 een akkoord
bereikt over het voorstel van de Europese Commissie dat een aantal tijdelijke en
gerichte “quick fix” wijzigingen van de Europese bankenregels bevat.4 Daarnaast
staat de ECB een tijdelijk verlichting toe ten aanzien van het kapitaal dat
aangehouden dient te worden voor marktrisico5 en staat zij toe dat de
blootstellingen op centrale overheden tijdelijk mogen worden uitgezonderd van de
berekening van de leverage ratio.6 Hiermee krijgen banken tijdelijk meer ruimte om
de reële economie te ondersteunen, terwijl het prudentiële kader op de langere
termijn ongewijzigd blijft, zodat de schokbestendigheid van de bankensector
gewaarborgd is.

In het kader van COVID-19 hebben toezichthouders in de EU stresstesten
uitgevoerd om de weerbaarheid van banken te toetsen onder slechtere scenario’s.
DNB laat zien dat Nederlandse banken over het algemeen – zelfs in een negatief
scenario – het hoofd boven water houden, en pas in zeer zware scenario’s
kredietverlening moeten terugschroeven. De ECB toont dat ook de Europese
bankensector als geheel weerbaar is tegen de economische gevolgen van COVID19. Tegelijkertijd laat de ECB zien dat er in zeer zware scenario’s individuele
Europese banken zijn die hun kredietverlening zullen moeten terugschroeven, of in
problemen kunnen komen. In dat laatste geval zouden aanvullende maatregelen
van overheden noodzakelijk kunnen zijn. Het feit dat banken de eerste klappen van
COVID-19 goed hebben kunnen doorstaan is naar mijn mening mede ingegeven
door de stappen die afgelopen jaren zijn gezet. Het is goed dat toezichthouders
stresstesten uitvoeren, omdat deze mogelijke kwetsbaarheden laten zien waar

3

www.bankingsupervision.europa.eu/press/pr/date/2020/html/ssm.pr200312~43351ac3ac.e
n.html
4
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/06/05/inhoud-enappreciatie-van-het-voorstel-van-de-europese-commissie-met-betrekking-totaanpassingen-van-de-crr
5

www.bankingsupervision.europa.eu/press/pr/date/2020/html/ssm.pr200416~ecf270bca8.e
n.html
6

www.bankingsupervision.europa.eu/press/pr/date/2020/html/ssm.pr200917~eaa01392ca.e
n.html

toezichthouders actie op kunnen ondernemen. Ik blijf de komende tijd in nauw
contact met DNB om te situatie te monitoren.

Toekomstige wetgeving vereist aanvullende buffers
In de aankomende jaren zullen aanvullende maatregelen genomen worden die
bijdragen aan de weerbaarheid van banken. De economische gevolgen van COVID19 onderschrijven wat mij betreft daarvan nogmaals het belang. Vanaf eind 2020
zal het nieuwe kapitaaleisenraamwerk (CRR-II/CRD-V) in werking treden. Dit bevat
strengere eisen voor het kapitaal dat banken dienen aan te houden om risico af te
dekken zoals marktrisico en kredietrisico. Bovendien kunnen hogere kapitaalbuffers
opgelegd worden.7 Belangrijk onderdeel van de nieuwe wijzigingen is de
introductie van een ongewogen minimum leverage ratio-eis, een eis dat banken en
beleggingsondernemingen 3% van de ongewogen activa aanhouden. Voor de
mondiale systeemrelevante banken komt daar nog een opslag bij. Deze wordt
berekend aan de hand van 50% van de risicogewogen mondiale systeem buffer (GSII-buffer). Dat betekent dat wanneer mondiaal systeemrelevante banken (zoals
bijv. ING) conform de risicogewogen G-SII buffer systematiek 1%
risicogewogenbuffer aan moeten houden, zij ten aanzien van de leverage ratio een
0,5%-punt extra dienen aan te houden. Deze leverage ratio opslag zal in werking
treden op 1 januari 2023.8 Dankzij de inzet van Nederland wordt tevens een
mandaat gegeven aan de Europese Commissie om de wenselijkheid van een
verbreding van deze opslag naar nationale systeemrelevante banken (O-SII) nader
te onderzoeken en hierover te rapporteren, eventueel vergezeld door een
wetgevend voorstel. Banken rapporteren reeds over hun aangehouden leverage
ratio. Eind 2019 lag deze ratio gemiddeld op 5,6% in de EU, ruim boven de
verplichte 3%. Sinds de COVID-19 pandemie ligt de ratio gemiddeld op 5,2% in de
EU.

2. Buffers voor bail-in en resolutie
Een belangrijk onderdeel van risicoreductie is hoe om te gaan met banken die in de
problemen komen. Sinds 2014 is er een Europees raamwerk waarmee banken
ordentelijk afgewikkeld kunnen worden in plaats van met staatssteun proberen
ongecontroleerd faillissement te voorkomen. Door dit raamwerk worden verliezen
eerst neergelegd bij aandeelhouders en schuldhouders. Daarmee wordt de
belastingbetaler zoveel mogelijk ontzien. Het afschrijven van kapitaal en omzetten
Kamerstukken II, 2016-2017, 22112, nr. 2261.
Vanwege COVID-19 is de introductie van deze buffer met een jaar uitgesteld door Bazel en
is dit in de EU vastgelegd door een aanpassing van de verordening kapitaalvereisten. Zie
hiervoor Kamerstukken II 2019–20, 21501–07, nr. 1705.
7
8

van schulden in kapitaal, wordt ook wel ‘bail-in’ genoemd. Om bail-in in de praktijk
mogelijk te maken, krijgen banken bovenop de kapitaaleisen extra eisen opgelegd.
Dit zijn de bail-in buffers, die ook wel ‘MREL-buffers’ wordt genoemd (Minimum
Requirements for own funds and Eligible Liabilities). In het bankenpakket9 dat vorig
jaar is aangenomen zijn de MREL-eisen verhoogd en de kwaliteitsvereisten verder
aangescherpt. Daardoor wordt de toepassing van bail-in vergemakkelijkt. Deze
regels zijn vastgelegd in het herstel en afwikkelraamwerk voor banken (BRRD).

MREL stand van zaken
Het risicoreductierapport van de Europese instellingen (de Commissie, SRB en ECB)
van november 2020 gaat in op de opbouw van de MREL-buffers. De instellingen
concluderen dat er geleidelijke opbouw heeft plaatsgevonden door de sector sinds
de ingang van de BRRD-I, met een sterke verbetering in 2019 ten opzichte van
2018. In het algemeen laat het rapport zien dat op dit moment – vier jaar voordat
banken definitief aan hun vereisten moeten voldoen – veel banken al goed op weg
zijn om aan hun eisen te voldoen. Ook voldoen sommige banken al in het geheel
aan hun eisen. Dat is goed nieuws. Het aanhouden van voldoende MREL draagt bij
aan de afwikkelbaarheid van banken.

Volgens de instellingen hielden banken in de Eurozone eind 2018 in totaal € 2132
miljard aan om aan de MREL-eis te voldoen. Het doel van het SRB voor eind 2019 is
gemiddeld een risicogewogen MREL-buffer van 25,2%. Op EU-niveau liggen de
MREL-buffers nu gemiddeld boven het gestelde doel van 25,2%, namelijk op 31,5%
eind 2019. In de meeste lidstaten zijn er banken die nog niet in geheel aan de
vereisten voldoen. Dat is ook logisch: het opbouwen van MREL kost tijd. Over de
hele linie is het tekort aan MREL sinds 2018 teruggebracht. Eind 2018 was het
tekort tussen het aangehouden MREL en het doel in 2024 € 131 miljard. In 2019
hebben banken dat teruggebracht tot € 74 miljard. De instellingen laten zien dat er
enkele landen zijn waar de bankensectoren nog verder achterlopen in het ophalen
van MREL (waaronder Cyprus, Griekenland, Portugal). De instellingen geven wel
aan te verwachten dat het komend jaar het aantal banken met een tekort verder
zal afnemen.

Een positieve ontwikkeling is dat met het nieuwe bankenpakket uit 2019 de regels
voor MREL-buffers verder worden aangescherpt in de BRRD-II. Zo is onder andere
de 8% MREL-eis sterker verankerd in het raamwerk, zijn transparantievereisten
Een pakket bestaande uit de wijzigingsverordening kapitaalvereisten (CRR-II), de
wijzigingsrichtlijn kapitaalvereisten (CRD-V), de wijzigingsrichtlijn verliesabsorptie- en
herkapitalisatiecapaciteit van kredietinstellingen en beleggingsondernemingen (BRRD-II) en
de wijzigingsverordening bankentoezicht (SRMR-II).
9

vergroot, en heeft de SRB meer mogelijkheden om in te grijpen als banken niet aan
vereisten voldoen. Conform BRRD-II, dienen banken in principe in 2024 aan
vereisten te voldoen (met beperkte mogelijkheden tot uitstel) en de SRB stelt
tussendoelstellingen voor 2022. BRRD-II wordt op dit moment geïmplementeerd en
dit betekent dat de vereisten voor banken komende jaren zullen worden
aangescherpt. Ook geldt dat de definitie van de MREL-eis strenger is geworden:
niet alle instrumenten die wel meetelden onder BRRD-I kunnen meegeteld worden
onder BRRD-II. In het rapport geven de instellingen dan ook een inschatting dat het
tekort als gevolg van deze aanscherping licht zal oplopen. Dat is geen slechte
ontwikkeling; Nederland heeft er juist voor gepleit om eisen aan te scherpen.
Daardoor worden banken gedwongen in de toekomst instrumenten van hogere
kwaliteit uit te geven, die makkelijker aan bail-in kunnen worden onderworpen, en
neemt afwikkelbaarheid van banken toe.

Tot slot laten de instellingen ook voorlopige effecten van COVID-19 zien. Als gevolg
van deelname van sommige banken aan ECB-herfinancieringsoperaties in de
context van COVID-19 zijn bankbalansen verlengd. Dat leidt ertoe dat banken in
absolute termen meer MREL aan moeten houden om aan hun percentuele
doelstellingen te voldoen. Wel is te zien dat tussen Q4 2019 en Q2 2020 het tekort
aan MREL-buffers is toegenomen als gevolg van COVID-19. Door onder andere een
toename in ECB-financieringen stijgen de risicogewogen activa, waardoor ook de
MREL-eisen toenemen. In absolute cijfers is het tekort gestegen van € 74 miljard
euro naar € 146 miljard. Structureel bouwen banken dus steeds meer MREL op.
Verlenging van balansen zet echter de relatieve verhouding MREL tot de totale
balans onder druk.

Resolutiefonds
Naast het opbouwen van MREL-buffers, wordt in Europees verband het
gemeenschappelijke resolutiefonds (SRF) verder aangevuld.10 Dit fonds kan onder
bepaalde voorwaarden worden aangewend voor banken die in resolutie gaan.
Daarvoor is onder andere een minimale bail-in van 8% vereist. Het SRF mag dan
maximaal 5% van de bankbalans bijdragen. Het fonds wordt sinds 2016 gevuld door
bijdragen van banken en beleggingsondernemingen uit de Eurozone en zal eind
2024 70 miljard bevatten (1% van de gedekte deposito’s in de bankenunie). Eind
2019 had het fonds 33 miljard in kas en de balans is in 2020 gegroeid met 9 miljard
naar 42 miljard. Indien blijkt dat het SRF niet voldoende kapitaal heeft om een bank
te ondersteunen, is het op dit moment mogelijk om een beroep te doen op de

Voor meer informatie over het SRF en de gemeenschappelijke afwikkelingsraad (SRB) die
dit fonds beheerst verwijs ik u naar het verslag van de Eurogroep/Ecofinraad van 3-4
november.
10

zogenoemde brugfinanciering waarbij overheden kunnen bijspringen. Dit extra
kapitaal dient uiteindelijk door de bankensector in het desbetreffende land
terugbetaald te worden. Bij vervroegde invoering van de achtervang komt deze
brugfinanciering te vervallen. In bijgevoegde oplegbrief ben ik nader ingegaan op
de systematiek en werking van de gemeenschappelijke achtervang.

3. Niet-presterende leningen (NPLs)
Leningen op bankbalansen worden als niet-presterende leningen (NPLs)
aangemerkt wanneer er negentig dagen of langer geen betaling van rente en/of
aflossing heeft plaatsgevonden, of als terugbetaling van de lening onwaarschijnlijk
lijkt. NPLs hangen zeer sterk samen met conjuncturele neer- en opgang. Zoals in de
vorige risicoreductiebrief werd vermeld is het aantal NPLs sinds de vorige crisis
sterk afgenomen, ook in lidstaten met grote hoeveelheden NPLs.11 In 2018 is in de
Eurogroep afgesproken dat voor het vervroegd invoeren ten aanzien van NPLs
gekeken zou worden naar doelstellingen van 5% bruto en 2,5% netto NPLs. De
instellingen gaan in hun rapportage dan ook ruim op NPLs in.

NPL stand van zaken (‘stock’)
De afgelopen jaren zijn enorme stappen gezet in de afbouw van NPLs en het
weerbaar maken van de bankensector tegen een hernieuwde opbouw. De
Europese instellingen concluderen dan ook dat de NPLs onder significante banken
in de bankenunie fors zijn afgenomen tussen 2014 en 2019. Zo zakte de NPLwaarden voor Europese significante banken in volume van ongeveer 1000 miljard
euro eind 2014 naar 506 miljard eind 2019. De grootste afnames vonden plaats in
Cyprus, Ierland, Italië en Portugal. In percentages daalde de gemiddelde NPLwaarden van 7,9% bruto en 4,6% netto eind 2014, tot 3,2% bruto en 1,8% netto
eind 2019. De netto NPL-waarden wordt berekend door het percentage waar
voorzieningen voor zijn opgebouwd af te trekken van de bruto NPL-waarde.
Voorzieningen stellen een bank in staat om verliezen die zich waarschijnlijk gaan
voordoen op een NPL op te vangen.

Figuur 2: Gemiddelde NPL-waarden in EU (bron: EBA Risk Dashboard)

11

Kamerstukken II 2018-2019, 21501-07, nr. 1619, p. 6.

006%
004%
002%
000%
dec-jj mrt-jj jun-jj sep-jj dec-jj mrt-jj jun-jj sep-jj dec-jj mrt-jj jun-jj sep-jj dec-jj mrt-jj jun-jj
Bruto

Netto

Ondanks dat de Europese bankensector als geheel grote stappen heeft gezet,
blijven er lidstaten en banken die een verhoogd aantal NPLs kennen. Italië (bruto
6,1%, netto 3,0%) en Portugal (bruto 6,5%, netto 3,2%) hebben bovengenoemde
doelstellingen net niet gehaald. Griekenland (bruto 30,3%, netto 19,7%) en Cyprus
(bruto 13,4%, netto 7,7%) zijn – mede door de diepte van economische crisis in die
landen – uitschieters. In onderstaande figuur staan voor 92 bankenunie banken de
aantallen NPLs (in 2019 Q4) die het Raadssecretariaat op basis van openbare data
heeft samengesteld. Dit geeft een meer granulair zicht op welke banken problemen
hebben. Zoals te zien is zijn er een aantal banken die relatief verhoogde NPLs
hebben. Een deel van de banken zit dicht bij de 5% doelstelling. Een ander deel van
de banken kent grotere uitdagingen. Ik vind een positieve ontwikkeling dat alle
banken relatief hoge voorzieningen treffen voor hun leningen. Dat is van belang om
verliezen op te kunnen vangen. Daarvoor is de afgelopen jaren ook wetgeving
afgesproken. Toezichthouders hebben in bijzonder oog voor banken met
verhoogde aantallen NPLs, en brengen frequenter bezoeken aan deze banken om
de aanpak van deze NPLs te bespreken en waar nodig voorzieningen af te dwingen.
Ik ben van mening dat van belang is dat dit versterkte toezicht blijft worden
doorgezet.

Figuur 3: NPLs van banken in de bankenunie
Ik vind het daarbij van belang om ook de inspanningen van banken en autoriteiten
in bovengenoemde landen te benadrukken. In 2014 was er nog sprake van NPLwaarden van 50,8% in Cyprus en 39,7% in Griekenland. In Portugal en Italië
stonden de NPL-waarden op respectievelijk 18% en 17%. In bovengenoemde
landen zijn afgelopen jaren secundaire markten ontwikkeld voor NPLs waardoor
banken NPLs van balansen af hebben kunnen halen en zich weer kunnen richten op
het verstrekken van kredieten aan de reële economie. Van alle desinvesteringen in
NPLs tussen 2015 en 2019 vond 52% plaats in deze vier landen. De instellingen
verwachten dat banken in de hele eurozone in de komende 12 maanden nog eens
voor ongeveer 60 miljard aan NPLs zullen verkopen, meer dan 50 miljard daarvan
komt uit bovengenoemde vier landen. Al met al is er in afgelopen jaren enorm veel
werk verzet om de bestaande NPLs (‘stock’) terug te dringen.

Maatregelen voor toekomstige NPLs (‘flow’)
Het is onduidelijk op welke manier COVID-19 de Europese economie zal raken,
maar aannemelijk is dat NPLs weer zullen oplopen. In het rapport wordt ook
ingegaan op de ontwikkelingen sinds de COVID-19 crisis. De instellingen laten zien
dat deze crisis vooralsnog niet heeft geleid tot een toename van het aantal NPLs.
Dit kan meerdere oorzaken hebben. Overheden en centrale banken hebben
grootschalige maatregelen genomen om de reële economie te ondersteunen.
Banken hebben voor veel klanten tijdelijke betalingsmoratoria ingesteld. Pas
wanneer moratoria aflopen, en blijkt dat klanten niet kunnen betalen, zullen NPLs
langzaam zichtbaar worden op bankbalansen. De instellingen schatten in dat, op
basis van Q2 2020 cijfers, 7% van de totale leningen in de Bankenunie viel onder

een van de COVID-19 maatregels (bijv. overheidsgaranties, moratoria, of
alternatieve betalingsregelingen). Dit percentage ligt het hoogst in Cyprus (42,3%),
Portugal (20%) en Griekenland (12,5%). Het percentage in NL ligt op 3,5% en valt,
net als Duitsland (1,5%) en Finland (6,6%), in de categorie met proportioneel de
laagste interventies.

Ik deel de zorg dat NPLs mogelijk weer kunnen oplopen. Net als de instellingen kan
ik niet inschatten in welke mate en hoe dit zal gebeuren. Ik vind het in die context
van belang nogmaals te benadrukken dat in de EU de afgelopen jaren een
omvangrijk pakket aan maatregelen is genomen om, niet alleen de bestaande NPLs
terug te dringen, maar ook toekomstige NPLs te voorkomen. Ook zijn strengere
afspraken gemaakt voor beheer van NPLs wanneer deze zich toch voordoen. Een
belangrijk onderdeel van risicoreductie is dat wanneer NPLs zich voordoen, hier
tijdig en voldoende op wordt voorzien. Daarmee zijn banken in staat om verliezen
op deze NPLs op te vangen. Sinds 2017 hebben toezichthouders hiertoe
aanvullende maatregelen genomen en aangekondigd. Zo stelt de ECB strengere
vereisten aan het nemen van voorzieningen, en hebben toezichthouders leidraden
gepubliceerd hoe NPLs te beheren.12 Daarmee wordt voorkomen dat NPLs zich
opstapelen, en verliezen opbouwen. In 2019 is er ook een verordening
aangenomen die minimale verliesdekking voor NPLs afdwingt.13 Hierdoor zijn er
minimumeisen van kracht voor wanneer en onder welke omstandigheden er
voorzieningen genomen moeten worden voor NPLs. Banken dienen hierdoor
sneller te voorzien, en daarmee zijn zij in staat verliezen op NPLs op te vangen.

Anticiperend op een mogelijke toename van het aantal NPLs beraamt de
Commissie zich op verdere stappen om NPLs verder aan te pakken. Ik deel de wens
van de Commissie dat er nu al proactief op Europees niveau wordt nagedacht over
een nieuw actieplan, en zal daarbij het belang blijven benadrukken van voldoende
voorzieningen.

4. Wisselwerking banken-overheden
Sinds de financiële crisis zijn verschillende initiatieven ondernomen om de
verwevenheid tussen bank en overheden terug te dringen. Immers, risico’s bij
overheden kunnen gemakkelijk overslaan naar banken. Anderzijds kan het
12

https://eba.europa.eu/sites/default/documents/files/documents/10180/2425705/371ff4bad7db-4fa9-a3c7-231cb9c2a26a/Final%20Guidelines%20on%20management%20of%20nonperforming%20and%20forborne%20exposures.pdf
13
Zie hierover Kamerstukken 2018-2019, 22112, nr. 2550.

omvallen van banken directe gevolgen hebben voor overheden. Door deze
zogenoemde ‘doom loop’ kan een kettingreactie ontstaan, waarbij overheden en
banken elkaar destabiliseren. Binnen de bankenunie zet Nederland dan ook in op
het verminderen van deze negatieve wisselwerking tussen banken en overheden. Ik
ga hieronder in op depositogarantiestelsels, staatsobligaties en staatssteun. De
instellingen behandelen deze elementen in hun rapportage niet.

Depositogarantiestelsels en EDIS
Op grond van Europese wetgeving beschikken alle EU-landen over een
depositogarantiestelsel waarbij deposito’s tot € 100.000 gegarandeerd zijn. Om
deze dekking te garanderen, storten banken sinds 2016 ieder kwartaal een bedrag
in het nationale depositiegarantiefonds. Daarmee wordt zorg gedragen dat
wanneer banken failliet gaan, spaarders adequaat zijn beschermd zonder dat de
overheid meteen moet bijspringen.

Doel is om in 2024 0,8% van alle deposito’s gedekt te hebben. Op dit moment
voldoen 14 lidstaten14 en Noorwegen en IJsland aan deze 0,8%. Voor Nederland
stond het totaal aan gedekte deposito’s eind 2019 op € 513 miljard.15 Op dat
moment hadden Nederlandse banken € 1,82 miljard euro in het
depositogarantiefonds gestort, wat neerkomt op 0,36% dekking. De komende jaren
zal dit bedrag groeien naar het doel van ruim € 4 miljard. Op Europees niveau
wordt gesproken over een Europees depositogarantiestelsel (EDIS) wat ervoor
zorgt dat overheden niet meer zelf hoeven bij te springen als het nationale
garantiefonds niet volstaat. Hoewel Nederland voorstander is van een EDIS omdat
dit de wisselwerking tussen banken en overheden doet verminderen, is het wel van
belang om eerst stappen te zetten om de risico’s op staatsobligaties beter te wegen
op bankenbalansen. Daarbij acht Nederland het ook van belang dat er een
gezondheidstoets (asset quality reviews; AQRs) wordt uitgevoerd op bankbalansen.

Staatsobligaties

België, Bulgarije, Denemarken, Estland, Griekenland, Finland, Kroatië, Letland, Malta,
Polen, Portugal, Roemenië, Tsjechië en Zweden.
15
https://eba.europa.eu/regulation-and-policy/recovery-and-resolution/deposit-guaranteeschemes-data.
14

Na een periode van een afnemende blootstelling van banken aan de overheid in de
meeste Europese landen, zal deze naar verwachting weer gaan toenemen. Door de
economische gevolgen van COVID-19 lopen overheidsschulden op. Tevens hebben
overheden omvangrijke garanties opgezet om bankfinanciering naar kleine en
grote bedrijven op gang te houden. Juist nu is van belang dat de financiële sector
haar rol als financier van de economie speelt. Daarmee kunnen banken de
negatieve effecten van COVID-19 ook tijdelijk wegnemen. Het is wel zo dat de
verwevenheid tussen staat en banken hierdoor weer zal stijgen. In landen als Italië,
Spanje, Griekenland en Frankrijk lijkt een opwaartse trend zichtbaar te worden in
het percentage van de bankbalans dat bestaat uit overheidsschuld aan eigen
overheid. Dit is te zien in de onderstaande grafiek. Nederlandse banken hebben
nog altijd een beperkte blootstelling aan de eigen overheid, met ongeveer 3%, en
hier is nog geen stijging zichtbaar.

Figuur 4: Blootstelling van banken aan de eigen overheid (bron: ECB Data,
September 2020)

Blootstelling banken aan eigen overheid (% van totale assets)
20%
18%
16%
14%
12%
10%
8%
6%
4%
2%
0%
2010

2011

2012

Germany

2013
Spain

2014

2015
France

2016
Greece

2017

2018
Italy

2019

Netherlands

Voor het bezit van staatsobligaties door banken zijn veel verklaringen. Zo kennen
staatsobligaties een relatieve veiligheid ten opzichte van bijvoorbeeld leningen aan
bedrijven of burgers in dezelfde lidstaat. Ook zijn staatsobligaties zeer liquide
activa. Zij kunnen daarmee gemakkelijk als onderpand dienen. Staatsobligaties
krijgen daarnaast op dit moment een preferentiële behandeling in het
risicoraamwerk. Dit probeert Nederland aan te passen. Doel hiervan is niet dat
banken geen staatsobligaties meer aanhouden. Wel dat ze beter beprijsd worden
door het risico van de staatsobligaties beter te waarderen in de boeken van
banken. Op Europees niveau wordt gesproken over de mogelijkheden om
aanpassingen te maken in de waardering van staatsobligaties op de bankbalansen.
Een deel van de Europese lidstaten is zeer kritisch over het instellen van een
dergelijke weging. Voor meer informatie verwijs ik naar de brief die ik hierover aan
uw Kamer heb gestuurd.16

Staatssteun
Sinds de crisis zijn de mogelijkheden voor overheden om steun te verlenen aan
banken sterk teruggebracht. Ook is er door de goede economische
omstandigheden minder noodzaak geweest om banken overeind te houden. Toch
valt niet uit te sluiten dat in noodsituaties overheden orde op zaken dienen te
stellen. Vooralsnog heeft de COVID-19 crisis niet tot dergelijke noodsituaties geleid.
16

Kamerstukken 2019-2020, 21 501-07, nr. 1651.

2020

Tegelijkertijd wordt op dit moment op grote schaal steun verleend aan het
reguliere bedrijfsleven in de Europese Unie. Dat heeft ook positieve effecten voor
de financiële stabiliteit.

Figuur 5: Gebruikte staatssteun voor kapitaal in de EU financiële sector (€ mld)
(bron: EC)17
€200
€150
€100
€50
€0
2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Mocht steun aan in de kern gezonde banken onverhoopt toch nodig zijn, dan biedt
het staatssteunkader hiervoor ruimte, maar wel onder strenge voorwaarden. Zo
stelt de Commissie eisen aan de beprijzing van overheidssteun, om de voordelen
voor banken te beperken, en een overheidsexit te versnellen. Ook geldt dat bij
kapitaalsteun aan banken er in principe een bail-in moet hebben plaatsgevonden
tot en met achtergestelde obligaties (lastendeling; ook wel ‘bail-in t/m junior’), en
zijn er restricties op het uitkeren van beloningen en dividend. Op het vereiste tot
bail-in bestaan wel uitzonderingen. Zo geldt steun door een overheid op
marktvoorwaarden niet als staatssteun. Ook als sprake is van liquiditeitssteun is
een dergelijke bail-in niet noodzakelijk. Tot slot heeft de Europese Commissie
recentelijk een mededeling gepubliceerd die stelt dat wanneer steun gebruikt
wordt om COVID-19 gerelateerde verliezen op te vangen, een uitzondering kan
worden gemaakt op de eis van lastendeling door aandeelhouders en
achtergestelde crediteuren.18 Hoewel zoveel mogelijk lastendeling door de private
sector in beginsel wenselijk is, is goed om op te merken dat de Commissie dit ook
niet vereist voor de reguliere economie. Voor falende (ongezonde) banken is er

17
18

Over 2019 zijn nog geen cijfers bekend.
https://ec.europa.eu/competition/state_aid/what_is_new/covid_19.html

voornoemd resolutieraamwerk. In dat raamwerk wordt zorggedragen dat private
investeerders in eerste instantie zelf voor de kosten van bankfalen opdraaien. Voor
noodgevallen is er het door banken zelf gefinancierde resolutiefonds (SRF).

Richting de toekomst, is Nederland van mening dat recente ervaringen met het
raamwerk voor banken aanleiding geven om de staatssteunregels voor banken te
verduidelijken door middel van een herziening van de bankenmededeling uit 2013.
Nederland heeft hier samen met Frankrijk en Finland ook recent een gezamenlijk
non-paper ingediend, met daarin voorstellen om het staatssteunraamwerk in de
toekomst te versterken. Ook de Europese Rekenkamer heeft daar recent toe
opgeroepen.19

5. Overig
Herstel en afwikkeling van CCP’s
Voor handel in derivaten en andere financiële producten is het mogelijk (en soms
zelfs verplicht) om gebruik te maken van Central Counterparties (CCP’s).20 Deze
financiële instellingen worden als een middelman tussen twee handelende partijen
geplaatst en nemen daarbij het risico over dat een tegenpartij van een transactie
niet aan de verplichtingen kan voldoen. Door gebruik te maken van CCP’s is het
bijvoorbeeld voor banken mogelijk om minder tot geen kredietrisico voor derivaten
op te nemen omdat dat risico wordt weggenomen. Omdat de CCP tussenpartij in
heel veel transacties is kan deze de transacties salderen, waardoor de totale
blootstelling aan risico’s wordt verkleind. Daarnaast is er door handel centraal
plaats te laten vinden en af te wikkelen een beter overzicht over de blootstelling
aan risico’s van het hele financiële systeem. Al met al wordt de handel daardoor
veiliger. Om te voorkomen dat juist een CCP getroffen kan worden door financiële
calamiteiten (bijvoorbeeld door meerdere gebruikers die niet meer betalen), is er
op Europees niveau onderhandeld over een verordening voor het herstel en
afwikkeling van CCP’s. Kort voor het zomerreces is hierover een akkoord bereikt
tussen het Europees Parlement, de Raad en de Europese Commissie.

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/INSR20_21/INSR_state_aid_NL.pdf
Afhankelijk van het soort derivaat kan het ook verplicht zijn om gebruik te maken van
een CCP. Dit volgt uit verplichtingen op grond van de EMIR-verordening. Zie ook
https://www.toezicht.dnb.nl/4/1/50-228777.jsp.
19
20

Het akkoord dat is bereikt, is conform de Nederlandse inzet zoals uiteengezet in het
BNC-fiche uit 2017.21 Belangrijke punten waar Nederland zich tijdens de
onderhandelingen voor ingezet heeft, zoals bescherming van de belastingbetaler,
extra buffers voor CCP’s en een evenwichtige samenstelling van de
resolutiecolleges zijn in dit akkoord tot uiting gekomen. Dit akkoord draagt
daarmee verder bij aan een sterker regelgevend kader voor CCP’s en daarmee aan
de financiële stabiliteit.

https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2017/01/13/fiche-5verordening-tot-invoering-van-een-europees-kader-voor-herstel-en-afwikkeling-vancentrale-tegenpartijen
21