VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII)
Rapport bij het Jaarverslag 2020

2021

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2020
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale
vragen in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar besteed en verantwoord volgens de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het gevoerde beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak
voorschrijft, geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de
kwaliteit van de bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoerings- en
beleidsinformatie in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat de verklaring van
goedkeuring van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en rijkssaldibalans
is ontvangen, kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge
verlenen aan de minister. Bijlage 2 bevat een uitgebreidere toelichting over ons
verantwoordingsonderzoek.
Door de coronapandemie heeft het kabinet vanaf het voorjaar van 2020 veel
steunmaatregelen getroffen voor de economie en de arbeidsmarkt. De financiële
consequenties hiervan hebben een grote invloed gehad op de departementale
jaarverslagen over 2020 en daarmee ook op ons verantwoordingsonderzoek.
De normen voor onze oordeelsvorming over de financiële rechtmatigheid en
het financieel beheer zijn ongewijzigd.
In ons verantwoordingsonderzoek hebben wij vanwege coronamaatregelen
noodgedwongen meer werkzaamheden op afstand uitgevoerd. Deze manier van
werken heeft het moeilijker voor ons gemaakt om bepaalde controles te doen,
in het bijzonder onderzoeken ter plaatse. Bij het plannen van onze werkzaam­­heden hebben wij aandacht besteed aan de risico’s hiervan. We hebben waar
nodig aanvullende werkzaamheden gepland en uitgevoerd. Wij zijn dan ook
van mening dat de verkregen informatie voldoende en geschikt is als basis
voor onze oordelen in het kader van ons verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII). Onze overige publicaties in het
kader van het verantwoordingsonderzoek 2020 vindt u op www.rekenkamer.nl/
verantwoordingsonderzoek2020. Hier vindt u ook ons rapport Staat van de rijks­
verantwoording 2020. Hierin nemen wij de goedkeuring van de rijksrekening op.
Ook bevat deze publicatie een overkoepelende uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2020.

Inhoud
1.

Onze conclusies | 5

2.

Feiten en cijfers | 7

2.2

Nationaal Programma Onderwijs | 9

3.

Financiële informatie | 11

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op artikelniveau | 14

4.

Bedrijfsvoering | 15

2.1

3.1

Steunmaatregelen door de coronacrisis | 9

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 12

4.1

Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering | 15

4.2

Oordeel over de bedrijfsvoering | 16

4.3

Onvolkomenheden | 16

4.3.1 Informatiebeveiliging DUO: verscherpte aandacht autorisatiebeheer blijft nodig | 16
4.3.2 Informatiebeveiliging: risico’s nog onvoldoende beheerst | 19
4.4

Opgeloste onvolkomenheden | 22

4.4.1 Bij het begrotingsbeheer verplichtingen zijn de tekortkomingen opgelost | 22
4.5

Belangrijke risico’s en aandachtspunten in de bedrijfsvoering | 23

4.5.1 M&O-beleid bij sommige subsidies niet toereikend | 23
4.5.2 Toezicht houden met controleprotocollen | 25
4.5.3 Aandachtspunt staatssteun opgelost | 25
4.6

Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­informatie | 27

5.

Beleidsresultaten | 28

5.1

Onderzoek inhaalprogramma’s onderwijsachterstanden door corona | 28

5.1.1 Subsidie voor inhaalprogramma’s | 30
5.1.2 Invulling en uitvoering van de inhaalprogramma’s | 33
5.1.3 Oordeel en aanbevelingen | 37
5.2

Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie | 38

6.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer | 39

6.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 41

6.1

Reactie minister van OCW | 39

Bijlagen | 43

Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie van OCW 2020 | 43
Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek | 47
Bijlage 3 Literatuur | 54
Bijlage 4 Eindnoten | 58

1. Onze conclusies
Ondanks de coronacrisis heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verbeteringen
in de bedrijfsvoering door kunnen voeren. Als reactie op de crisis heeft de minister een belangrijk
deel van de verstrekte subsidies ingezet om de gevolgen van coronamaatregelen voor met name
cultuur en onderwijs te verzachten. Een van deze regelingen is Inhaal- en Ondersteuningsprogramma’s
Onderwijs 2020-2021 (IOP).

Vooruitgang in bedrijfsvoering

Snel en flexibel

Dit jaar heeft het ministerie 1 onvolkomenheid
opgelost en zijn verbeteringen zichtbaar bij de
2 overgebleven onvolkomenheden.

Samen met de minister voor Basis- en Voort­
gezet Onderwijs en Media heeft de minister met
de IOP alert gereageerd op de gevolgen van de
coronacrisis voor het onderwijs.

Weloverwogen keuze in financiering,
controle en verantwoording nodig

Effect onderwijssubsidie straks
onduidelijk

Voor de IOP hebben de ministers de verantwoordingseisen aangepast, in reactie op een
Kamermotie en signalen vanuit de sector. De
IOP valt nu onder het ‘lichtere’ verantwoordingsregime. Het beleid ter voorkoming van misbruik
en oneigenlijk gebruik (M&O) van deze subsidiegelden is niet toereikend.

Het is niet te zeggen of scholen met hun
inhaal- en ondersteuningsprogramma’s de
beoogde leerlingen ‘in een kwetsbare positie’
bereiken, en of deze door de programma’s hun
achterstanden inlopen. Wij verwachten dat straks
inzicht ontbreekt in de mate en wijze waarop
de onderwijsachterstanden van de beoogde
kwetsbare leerlingen met de programma’s zijn
ingelopen. Zonder dit inzicht lopen de ministers
het risico dat zij hieraan geld blijven uitgeven
zonder te weten of hun investering het gewenste
effect heeft.

Met het oog op de extra middelen in het NPO
bevelen wij aan een weloverwogen keuze te
maken in de manier waarop het kabinet publiek
geld beschikbaar stelt. De juiste balans tussen
het beperken van de administratieve lastendruk
en toereikend inzicht in de recht- en doelmatige
besteding van het geld is hierbij cruciaal.

Temeer nu € 8,5 miljard wordt ingezet voor het
Nationaal Programma Onderwijs (NPO), dat in
2021 is gepresenteerd, bevelen wij aan om dit
inzicht zowel op schoolniveau als op landelijk
niveau te genereren. Wij wijzen erop dat bestedingsvrijheid niet uitsluit dat scholen wordt
verzocht beleidsinformatie te verzamelen om
zicht te krijgen op maatschappelijke resultaten
van extra geld.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

5

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van het
Ministerie van OCW
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2020 van het Ministerie van OCW voldoet op totaalniveau aan
de daaraan te stellen eisen, zoals opgenomen in de
Comptabiliteitswet 2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften,
met uitzondering van de rechtmatigheid van de afgerekende
voorschotten.

Op totaalniveau

Onvolkomenheden bij Ministerie van OCW
Rechtmatigheid van de
Bestaande onvolkomenheden
verplichtingen
1. Informatiebeveiliging: Autorisatiebeheer
Rechtmatigheid van de
Dienst Uitvoering Onderwijs
uitgaven en ontvangsten

2017 2018 2019 2020

2.

Informatiebeveiliging kerndepartement
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Opgeloste onvolkomenheden
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
3. Begrotingsbeheer verplichtingen
van de uitgaven en ontvangsten
Rechtmatigheid van de
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

afgerekende voorschotten
Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is inTolerantiegrens
het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

Op artikelniveau
Verder
in het rapport
• Hoofdstuk 2 Feiten en cijfers
Artikel 9: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
• Hoofdstuk
3 Financiële €informatie
verplichtingen
33,3 miljoen.
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering
• Hoofdstuk 5 Beleidsresultaten
• Hoofdstuk 6 Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

6

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) is verantwoordelijk voor
goed onderwijs, toegankelijkheid van cultuur, het bevorderen van emancipatie en
het wetenschapsbeleid. De minister stuurt aan de hand van bekostiging, wet- en
regelgeving en toezicht.
Sinds het aantreden van het kabinet-Rutte III in 2017 is de verantwoordelijkheid
verdeeld over 2 ministers. De minister van OCW is verantwoordelijk voor het middelbaar beroepsonderwijs, hoger onderwijs, cultuur, wetenschap en emancipatie; de
minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media (BVOM) is verantwoordelijk
voor het primair en voortgezet onderwijs, speciaal onderwijs, personeelsbeleid,
media- en archiefbeleid.
In dit rapport spreken we hoofdzakelijk de minister van OCW aan. Alleen in ons
onderzoek naar de subsidieregeling Inhaal- en Ondersteuningsprogramma’s
Onderwijs 2020-2021 (IOP) in hoofdstuk 5 spreken we beide ministers aan,
omdat de subsidieregeling op de meeste onderwijssectoren betrekking heeft.
Het Ministerie van OCW heeft in 2020 € 44.462 miljoen uitgegeven. Dit is 15,7%
van de totale rijksuitgaven over 2020. Daarnaast is het verplichtingen aangegaan
voor € 47.292 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 1.519 miljoen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

7

Algemene Rekenkamer

Tabel 1 Ministerie van OCW (VIII) in cijfers in miljoenen € en aantallen fte’s
2018

2019

2020

Verplichtingen

42.676

44.552

47.292

Uitgaven

42.327

43.075

44.462

Ontvangsten

1.369

1.398

1.519

Fte’s

4.470

4.684

4.765

De verplichtingen en uitgaven zijn afgelopen jaar fors gestegen, terwijl hier al een
stijgende trend zichtbaar was sinds 2017.
Figuur 1 Uitgaven Ministerie van OCW in 2020

81% van het geld geeft de minister van OCW uit aan bekostiging
Bekostiging
Leningen
Inkomensoverdrachten
Subsidies
Bijdragen aan medeoverheden
Overige uitgaven
Fiscale regelingen
0

10

20

30

40

Bedragen x € miljard
Fiscale regelingen (ramingen)

Uitgaven (realisatiecijfers)

De indeling naar de financiële instrumenten is gebaseerd op gegevens van het
Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet
gecontroleerd.
De uitgaven van het Ministerie van OCW bestaan hoofdzakelijk uit de bekostiging
van scholen, universiteiten, wetenschappelijke organisaties, de publieke omroep en
culturele instellingen. Onder het financiële instrument ‘overige uitgaven’ vallen onder
andere de bijdragen aan zelfstandig bestuursorganen (zbo’s) en de agentschappen
Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) en het Nationaal Archief (NA).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

8

Algemene Rekenkamer

Subsidies vormen slechts een klein deel van de totale uitgaven. In 2020 is een
belangrijk deel van de subsidieregelingen coronagerelateerd.

2.1 Steunmaatregelen door de coronacrisis
De minister van OCW heeft in 2020 verschillende steunmaatregelen genomen als
gevolg van de coronacrisis. In totaal is voor het steunpakket van de minister van
OCW ruim € 715 miljoen beschikbaar gesteld. Toch is maar 2% van de totale uitgaven
coronagerelateerd. De webpublicatie Coronarekening geeft een actueel beeld van alle
coronamaatregelen per departement (www.rekenkamer.nl/coronarekening).
Voor bijna alle onderwijssectoren werd de subsidieregeling Inhaal- en Ondersteuningsprogramma’s Onderwijs 2020-2021 opgezet, bedoeld om opgelopen achterstanden
door de coronacrisis weg te werken (€ 280 miljoen). Hier gaan we dieper op in bij de
beleidsresultaten (hoofdstuk 5). Voor het hoger onderwijs gold deze regeling niet.
Studenten in het middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs werden wel
gecompenseerd door het verlengen van het studentenreisproduct met 3 maanden.
Ook ontvingen zij een financiële tegemoetkoming voor het wegvallen van een beurs
en/of voor extra kosten vanwege studievertraging (€ 38 miljoen).
Naast onderwijs heeft ook de cultuursector financiële steun gekregen. Musea,
orkesten en andere culturele en creatieve instellingen hebben € 300 miljoen ontvangen
om het inkomstenverlies op te vangen. Voor lokale media (€ 18,5 miljoen) en vrije
theaterproducenten (€ 40 miljoen) zijn 2 aparte maatregelen genomen. Ook is de
Nederlandse Publieke Omroep (NPO) met € 19 miljoen ondersteund voor de uitvoering
van zijn publieke taak en voor goede en coronaproof programmering in het najaar
van 2020.

2.2 Nationaal Programma Onderwijs
Vanwege het voortduren van de coronacrisis en daarmee de gevolgen voor onderwijsachterstanden bij leerlingen en studenten, hebben de ministers van OCW en voor
BVOM in februari 2021 het Nationaal Programma Onderwijs opgezet. De komende
2,5 jaar zal eenmalig € 8,5 miljard in het onderwijs worden geïnvesteerd. Daarnaast
komt er structureel € 645 miljoen beschikbaar om scholen en instellingen te compenseren voor de grotere aantallen leerlingen en studenten. Deze toename komt door
een hogere instroom en een langere verblijfsduur van studenten (OCW, 2021a).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

9

Algemene Rekenkamer

Op de korte termijn worden met het extra geld de bestaande subsidieregelingen
Inhaal- en Ondersteuningsprogramma’s Onderwijs 2020-2021 en Extra hulp voor
de klas uitgebreid. Ook vullen de ministers de middelen voor het reduceren van de
werkdruk aan. Op de middellange termijn krijgen scholen middelen voor het in kaart
brengen van de achterstanden en maatregelen om deze weg te werken, waarvoor ook
gemeenten middelen ontvangen. Daarnaast worden studenten financieel gecompenseerd voor de opgelopen vertraging en investeren de ministers in meer stageplekken
voor het mbo. De interventies moeten vooral het verlies van fysieke onderwijstijd
opvangen en verdere vertraging voorkomen.
In de brief die wij op 31 maart 2021 naar de Tweede Kamer hebben gestuurd, vragen
we aandacht voor de besteding en verantwoording van de extra middelen van het
Nationaal Programma Onderwijs. In deze brief gaan we onder meer in op het belang
van duidelijke doelstellingen en indicatoren vooraf en het belang van een welover­
wogen keuze van het financieringsinstrument en de verantwoording over de extra
gelden. Dit zijn 2 onderwerpen die ook in dit verantwoordingsonderzoek naar voren
komen: in hoofdstuk 5 bij ons onderzoek naar de subsidieregeling IOP en in hoofdstuk 4 waar we aandacht vragen voor het nemen van voldoende maatregelen om het
risico op misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) bij subsidies te beperken. Ook wijzen
we op het belang van vooraf bepalen welke informatie over maatschappelijke resultaten
en uitgaven nodig is.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

10

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van OCW.
Wij werken zoveel mogelijk conform de internationale controlestandaarden voor
rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAIs).
We houden daarbij rekening met het controlebestel waarin de Auditdienst Rijk
(ADR) als intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor haar oordeel maakt
de Algemene Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van de resultaten van
de werkzaamheden van de ADR conform de Comptabiliteitswet 2016.
Als gevolg van de invloed van de coronacrisis op de (werk)omstandigheden heeft de
Algemene Rekenkamer een beperkt deel van de werkzaamheden risicogericht moeten
bijstellen in de afrondende fase van de controle. Die bijstelling heeft voornamelijk
betrekking op de controle van delen van de saldibalans en de toets op de verslag­
gevingsvereisten. Echter, door mede gebruik te maken van de werkzaamheden van
de Auditdienst Rijk in aanvulling op onze eigen werkzaamheden gedurende het jaar,
hebben wij voldoende basis voor onze financiële oordelen.
We geven oordelen over de rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid van
de financiële verantwoordingsinformatie. Dat doen we in § 3.1 op totaalniveau en
in § 3.2 op artikelniveau. In onderstaande figuur zijn onze oordelen weergegeven.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

11

Algemene Rekenkamer

Figuur 2 Financieel oordeel

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van het
Ministerie van OCW
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2020 van het Ministerie van OCW voldoet op totaalniveau aan
de daaraan te stellen eisen, zoals opgenomen in de
Comptabiliteitswet 2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften,
met uitzondering van de rechtmatigheid van de afgerekende
voorschotten.

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Rechtmatigheid van de
afgerekende voorschotten
Tolerantiegrens

Op artikelniveau
Artikel 9: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de
verplichtingen € 33,3 miljoen.
Gedetailleerde informatie over de geconstateerde fouten en onzekerheden in de
verplichtingen en in de uitgaven en ontvangsten staat in afzonderlijke overzichten
in bijlage 1.

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op totaalniveau.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

12

Algemene Rekenkamer

De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van
het Ministerie van OCW:
• is op totaalniveau rechtmatig, met uitzondering van de afgerekende
voorschotten;
• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Wij geven dit oordeel onder het voorbehoud dat de Staten-Generaal goedkeuring
zullen verlenen aan de slotverschillen waarin alle geraamde uitgaven, verplichtingen
en ontvangsten uit de begroting van het Ministerie van OCW (begrotingshoofdstuk
VIII) in overeenstemming zijn gebracht met de uiteindelijk gerealiseerde bedragen.
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden voor de rechtmatigheid van de
afgerekende voorschotten is overschreden. We constateren € 155,8 miljoen aan
fouten en onzekerheden in de jaarrekening. De belangrijkste fouten en onzekerheden
lichten we toe.
Het Ministerie van OCW heeft in eerdere jaren € 119,2 miljoen aan voorschotten
verstrekt aan de Nederlandse Organisatie van Wetenschappelijk Onderzoek (NWO)
voor specifieke projecten. In 2020 heeft de minister deze voorschotten afgerekend op
basis van ontoereikende informatie over de rechtmatige besteding. Concreet ontbreekt
controle-informatie van een accountant om de rechtmatige besteding van het geld
over de gehele periode af te dekken. € 119,2 miljoen is hierdoor een onzekerheid.
Verder is er € 29,0 miljoen aan onzekerheden bij de afgerekende voorschotten van
de Regeling regionaal investeringsfonds MBO. Bij de subsidievaststelling door de
minister ontbreekt ook informatie over de rechtmatigheid van de bestedingen.
Voorbehoud slotverschillen – nog door de Staten-Generaal te autoriseren
budgetten
Het bedrag aan verplichtingen dat in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie
van OCW is opgenomen omvat in totaal € 90,9 miljoen aan overschrijdingen
op het begrotingsartikelen 4, 6, 9, 15 en 16.
Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de daarmee samenhangende
slotverschillen, dan moeten wij onze oordelen over de financiële verantwoordingsinformatie mogelijk herzien.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

13

Algemene Rekenkamer

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van
het Ministerie van OCW:
• is op artikelniveau rechtmatig, met uitzondering van artikel 9. In dit artikel
hebben we fouten en onzekerheden geconstateerd in de rechtmatigheid
van de verantwoording van verplichtingen, die de artikelgrens overschrijden;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van begrotingsartikel 9
Arbeidsmarkt- en personeelsbeleid
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden voor de rechtmatigheid van de
verantwoording van de verplichtingen op artikel 9 is overschreden. Het betreft fouten
en onzekerheden van in totaal € 33,3 miljoen. Deze bestaan voor € 32,8 miljoen uit
onzekerheden met betrekking tot de Subsidieregeling aanpak personeelstekort
onderwijs 2020 en 2021. De onzekerheid wordt veroorzaakt doordat bij deze regeling
geen sprake is van een toereikend beleid voor misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O).
Zie verder § 4.5.1.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

14

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering
van het Ministerie van OCW. We beschrijven kort in hoeverre de situatie is veranderd
vergeleken met 2019 en we staan stil bij enkele belangrijke ontwikkelingen in de
bedrijfsvoering van het ministerie (§ 4.1). Aansluitend geven we een oordeel over
de bedrijfsvoering (§ 4.2). In de daaropvolgende paragrafen beschrijven we de
(opgeloste) onvolkomenheden meer in detail en bespreken we belangrijke risico’s
en aandachtspunten. We sluiten dit hoofdstuk af met ons oordeel over de totstand­
koming van de informatie over de bedrijfsvoering die de minister van OCW in haar
jaarverslag verstrekt (§ 4.6).

4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
Ondanks de druk die de coronapandemie op de organisatie heeft gelegd, heeft de
minister van OCW de in 2019 geconstateerde onvolkomenheden en aandachtpunten
aangepakt. De onvolkomenheid op het begrotingsbeheer op de verplichtingen en het
aandachtpunt staatssteun zijn opgelost. Daarnaast zijn verbeteringen doorgevoerd
op het gebied van autorisatiebeheer en informatiebeveiliging. Dit heeft niet geleid
tot het oplossen van de onvolkomenheid. Het aandachtspunt controleprotocollen is
nog actueel. Als laatste merken we op dat er een nieuw aandachtspunt is. Dit heeft
betrekking op het nemen van voldoende maatregelen om het risico op misbruik en
oneigenlijk gebruik (M&O) bij subsidies te beperken.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

15

Algemene Rekenkamer

4.2 Oordeel over de bedrijfsvoering
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van
het Ministerie van OCW.
De onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van OCW die wij
hebben onderzocht, voldeden in 2020 aan de gestelde eisen, met uitzondering
van 2 onvolkomenheden.

Figuur 3 Onvolkomenheden bij Ministerie van OCW (VIII)

Onvolkomenheden bij Ministerie van OCW
Bestaande onvolkomenheden
1.

2017 2018 2019 2020

Informatiebeveiliging: Autorisatiebeheer
Dienst Uitvoering Onderwijs

2.

Informatiebeveiliging kerndepartement

Opgeloste onvolkomenheden
3.

Begrotingsbeheer verplichtingen
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

4.3 Onvolkomenheden
4.3.1 Informatiebeveiliging DUO: verscherpte aandacht
autorisatiebeheer blijft nodig

De onvolkomenheid ‘Informatiebeveiliging Autorisatiebeheer Dienst Uitvoering
Onderwijs (DUO)’ is niet opgelost. In 2020 heeft DUO voortgang geboekt en de basis
verder versterkt. Het bijbehorende traject is veelomvattend, gezien het grote aantal
systemen en de hoeveelheid werk die dit met zich meebrengt. Om het belangrijke
onderwerp autorisatiebeheer op orde te krijgen, moet DUO dit ook in 2021 verscherpt
aandacht blijven geven.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

16

Algemene Rekenkamer

Problemen met autorisatiebeheer nog niet opgelost in 2020
Voor de studiefinanciering en de bekostiging van scholen gebruikt DUO verschillende
IT-systemen. Hierin zijn veel gegevens opgenomen, onder meer van studenten en
scholen. Die mogen verwachten dat hun gegevens bij DUO in goede handen zijn.
Het probleem is dat medewerkers van DUO in de verschillende systemen niet altijd
de juiste rechten hebben of na verloop van tijd mogelijk te veel rechten hebben.
Bijvoorbeeld: op het moment dat een medewerker intern van functie wisselt, worden
autorisaties niet altijd ingetrokken. De periodieke controles op autorisaties zijn nog
niet op het gewenste niveau. Onvoldoende autorisatiebeheer kan ertoe leiden dat
medewerkers vertrouwelijke gegevens inzien of wijzigingen doorvoeren, terwijl ze
dat niet mogen. Het laatste kan negatieve financiële effecten hebben op bijvoorbeeld
de studiefinanciering of bekostiging van scholen.
DUO brengt het autorisatiebeheer op orde door het voortzetten van de 2 verbeter­
trajecten uit 2019. Het eerste traject heet Role Based Acces Control en het tweede
traject In-Control.
Traject 1: Role Based Acces Control
DUO wil met het langetermijnproject Role Based Acces Control (RBAC) het autorisatiebeheer meer geautomatiseerd op orde krijgen. Hiervoor is computerprogrammatuur
aangeschaft die de uitgifte van autorisaties en de periodieke controle daarop overzichtelijk en minder bewerkelijk maakt. Hierbij koppelt DUO de medewerkers aan
rollen, aan de rollen worden de benodigde autorisaties toegekend.
DUO voert RBAC gefaseerd in en heeft voor de computerprogrammatuur eind
eerste kwartaal 2020 een implementatiepartner aangetrokken.
DUO geeft aan dat de coronapandemie vanaf het tweede kwartaal 2020 voor
vertraging heeft gezorgd door bijvoorbeeld een daling van de productiviteit,
en dat diverse coulancemaatregelen voor scholen en studenten prioriteit hadden.
Bijvoorbeeld de financiële tegemoetkoming voor langere studieduur.
De pilotfase voor 2 afdelingen is daardoor later gestart. Een van deze afdelingen
was eind december vergevorderd met de pilotfase. DUO verwacht begin 2021 voor
deze afdeling over te gaan op RBAC en geautomatiseerde werkwijze.
Net als in voorgaande jaren bleek de planning te ambitieus. DUO geeft aan hiervan te
hebben geleerd. De oorspronkelijk planning voor afronding van het hele project was
juli 2021, dit is aangepast. DUO verwacht het project eind 2022 geheel af te ronden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

17

Algemene Rekenkamer

Traject 2: In-Control
Dit traject spitst zich toe op het autorisatiebeheer tijdens de implementatie van
traject 1. DUO heeft in 2020 de autorisatiebeheerprocessen voor instroom en
doorstroom aangepast en alle gebruikersprofielen gekoppeld aan een eigenaar.
Ook zijn systemen en applicaties in risicoclassificaties verdeeld. Op basis hiervan
zijn autorisatiematrices1 opgesteld en beoordeeld en heeft DUO periodieke controles
op autorisaties uitgevoerd. Bij de eerste controles, begin 2020, zijn veel autorisaties
ingetrokken.
De periodieke controles op autorisaties voldoen nog niet aan belangrijke randvoorwaarden. De kwaliteit van de autorisatiematrices en de risicoclassificatie van systemen
is nog niet voldoende. Vervolgens zijn in 2020 de controles niet uitgevoerd in
de frequentie zoals opgenomen in de oorspronkelijke planning en het geldende
autorisatiebeleid in 2020.
Uit de controle door de Auditdienst Rijk (ADR) blijkt verder dat er voor bepaalde
systemen veel beheerders zijn met vergaande rechten. Verbetermaatregelen zijn
gepland voor 2021 en 2022.
Begin 2021: duidelijker prioriteiten gesteld
Begin 2021 heeft DUO de prioriteiten voor traject 1 en 2 aangescherpt. Daarbij heeft
DUO meer risicogericht invulling gegeven aan de opvolging van de verbetermaatregelen.
Risico’s van autorisatiebeheer nog niet verdwenen
Totdat de structurele verbeteringen zijn doorgevoerd, kunnen te ruime autorisaties tot
incidenten leiden. Het onbevoegd inzien, aanpassen of kopiëren van privacygevoelige
gegevens van studenten door een DUO-medewerker kan zo’n incident zijn. Dit is
een voorbeeld van een datalek. Voor de afhandeling van datalekken heeft DUO een
procedure. Voor sommige datalekken bestaat een meldplicht.
Wij hebben de bij DUO bekende datalekken in 2020 doorgenomen. Daarbij komen
we, net als DUO, op 2 datalekken die verband houden met te ruime autorisaties.
DUO heeft beiden niet gemeld aan de Autoriteit Persoonsgegevens. Dit gezien
het lage risico voor de rechten en vrijheden van betrokkenen. Wij hebben deze
datalekken beoordeeld en concluderen dat DUO in beide gevallen de hiervoor
geldende procedure heeft gevolgd.
DUO geeft aan geen verdere aanwijzingen te hebben dat te ruime autorisaties
tot andere incidenten hebben geleid, maar kan het ook niet uitsluiten

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

18

Algemene Rekenkamer

Aanbeveling
Wij bevelen de minister aan te blijven toezien op vooruitgang bij autorisatiebeheer
en de uitvoering van de verbetermaatregelen bij DUO.

4.3.2 Informatiebeveiliging: risico’s nog onvoldoende beheerst

De minister van OCW heeft in 2020 vooruitgang geboekt op het gebied van informatiebeveiliging. Onze aanbeveling om de visie op informatiebeveiliging en het informatiebeveiligingsbeleid uit 2019 te formaliseren is opgevolgd. De aanbevelingen over het
jaarplan zijn deels opgevolgd. De aanbeveling over het risico- en incidentmanagement
is niet opgevolgd. Gecombineerd met onze overige bevindingen en de werking van
het risico- en incidentmanagement voor WebEx en WhatsApp concluderen we dat
de risico’s van informatiebeveiliging nog niet voldoende worden beheerst door de
minister van OCW en handhaven we de onvolkomenheid.
Toelichting informatiebeveiliging
Wereldwijd zijn overheden vrijwel dagelijks doelwit van cyberaanvallen. Zo werd
eind 2020 bekend dat hackers bij meerdere Amerikaanse ministeries waren binnengedrongen. Ook in Nederland is de publieke sector een doelwit. Recente cyberaanvallen
op de gemeente Hof van Twente, de Partij van de Arbeid en hogeronderwijsinstellingen
in Amsterdam illustreren dat. In het licht van deze permanente dreiging oordeelt de
Algemene Rekenkamer over de informatiebeveiliging van ministeries en Hoge Colleges
van Staat. Het massale thuiswerken als gevolg van de coronamaatregelen bracht in
2020 nieuwe risico’s. Met het samenwerken op afstand maakte de overheid zich
afhankelijk van de beschikbaarheid van digitale middelen en de waarborgen die ze
moeten bieden bij het vertrouwelijk delen van informatie. In een focusonderzoek naar
digitaal thuiswerken constateerden we in 2020 dat ambtenaren ICT bij het thuiswerken
soms gebruiken op een manier die risico’s voor de informatiebeveiliging met zich
meebrengt. Bijvoorbeeld door tegen de afspraken in vertrouwelijke informatie te
delen via WhatsApp.
Bevindingen 2020
Bij het Ministerie van OCW concludeerden we in het verantwoordingsonderzoek
2019 dat de risico’s ten aanzien van informatiebeveiliging nog onvoldoende werden
beheerst. Dit beoordeelden we met een onvolkomenheid. Wij deden de minister
van OCW daarbij 3 aanbevelingen om de risico’s rond informatiebeveiliging beter
te beheersen. Over 2020 baseren we ons oordeel op de wijze waarop er wordt
voldaan aan de gestelde eisen voor informatiebeveiliging.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

19

Algemene Rekenkamer

Onze aanbeveling om de visie op informatiebeveiliging en het informatiebeveiligingsbeleid te bespreken en te laten formaliseren door het senior management is opgevolgd.
Beide documenten zijn in 2020 vastgesteld. Het management van het Ministerie van
OCW wordt sinds juni 2020 periodiek geïnformeerd over de voortgang op informatiebeveiligingsprojecten.
De aanbeveling om een jaarplan op te stellen met een doorvertaling naar projecten
waarin budget, bemensing en benodigdheden voor informatiebeveiliging zijn
op­genomen, is deels opgevolgd. Over het jaar 2020 was er een plan van aanpak
voor het oplossen van de onvolkomenheid, maar voor het jaar 2021 heeft het
Ministerie van OCW een jaarplan informatiebeveiliging opgesteld met daarin
concrete activiteiten, bijbehorende kosten en benodigde capaciteit.
We constateren dat de aanbeveling om te zorgen voor heldere processen rondom
risico- en incidentmanagement en een heldere beschrijving van de rollen, verantwoordelijkheden en taken van medewerkers niet is opgevolgd.
Hiernaast onderzochten we de werking van het risico- en incidentmanagement
voor WhatsApp en de videobelvoorziening WebEx. Voor videovergaderen maakte het
Ministerie van OCW in 2020 gebruik van het door CIO Rijk aan meerdere organisaties
beschikbaar gestelde WebEx. In de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) is
vastgelegd dat bij ingebruikname van nieuwe applicaties een organisatie de risico’s
rond informatiebeveiliging expliciet weegt en eventueel extra maatregelen treft om
veilig gebruik te waarborgen. Het Ministerie van OCW heeft WebEx in 2020 gebruikt
zonder een dergelijke expliciete risicoafweging vast te leggen. Gedurende 2020 werkte
de CIO Rijk aan een risicoanalyse, als gezamenlijke basis waarmee de afnemers van
WebEx risico’s af konden wegen voor hun specifieke situatie. Deze risicoanalyse is
eind 2020 afgerond. De minister van OCW geeft aan dat zij medio 2020 telefonisch
een toelichting heeft ontvangen van het Ministerie van Financiën over de door de
Belastingdienst gemaakte risicoafwegingen voor WebEx. Hiervan is geen formele
vastlegging.
De Algemene Rekenkamer heeft begrip voor de omstandigheden waaronder WebEx
in gebruik is genomen. Tegelijkertijd wijzen wij op de verantwoordelijkheid van de
beleidsverantwoordelijk minister voor informatiebeveiliging op het eigen departement.
Individuele afnemers van WebEx moeten de mogelijke risico’s expliciet wegen conform
de BIO, ook al betreft het een gemeenschappelijke dienst. Bij uitblijven van een risicoanalyse van de CIO Rijk als basis voor die afweging had de minister van OCW de
risico’s voor gebruik expliciet moeten accepteren, op basis van de beschikbare
informatie. In ons rapport Resultaten verantwoordingsonderzoek 2020 Ministerie

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

20

Algemene Rekenkamer

van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaan we uitgebreider in op de rol
van CIO Rijk bij de introductie van WebEx.
De risico’s van WhatsApp waren in 2020 niet in kaart gebracht door de minister
van OCW. In lijn met de rijksbrede voorschriften heeft zij de berichtenapp ‘ontraden’
voor zakelijk gebruik en moesten relevante berichten worden gearchiveerd. De Wet
openbaarheid van bestuur (WOB) is namelijk ook van toepassing op communicatie
in berichtenapps. WhatsApp wordt ook wel een ‘schaduwapplicatie’ genoemd. Dit
betekent dat de applicatie in de praktijk wordt gebruikt maar niet wordt beheerd door
het ministerie. Medewerkers kunnen niet rekenen op ICT-ondersteuning wanneer zich
problemen voordoen met de berichtenapp.
Er zijn in 2020 bij het Ministerie van OCW WhatsApp-accounts van medewerkers
overgenomen door criminelen (zie kader). We constateren dat het Ministerie van
OCW adequaat reageerde op deze incidenten, bijvoorbeeld door bewindspersonen
die in de contactenlijst van de slachtoffers stonden te informeren en te onderzoeken
of er mogelijk informatie was ingezien. Hieruit bleek dat de aanvallers geen toegang
tot berichten hadden. Ook zijn medewerkers naar aanleiding van de meldingen
geïnformeerd over deze vorm van cybercriminaliteit. Hierbij zijn instructies gegeven
voor het instellen van een extra pincode, waarmee het risico op deze vorm van fraude
sterk wordt beperkt.
Werking overname WhatsApp-account
Een kwaadwillende meldt zich aan bij WhatsApp met het telefoonnummer
van het slachtoffer. WhatsApp verstuurt op dat moment een verificatie-sms
naar dat nummer. De aanvaller probeert deze code van het slachtoffer te
ontfutselen. Bijvoorbeeld door met een smoes te vragen of de code kan
worden doorgestuurd. Door zich hierbij voor te doen als een bekende is de
kans aanwezig dat het slachtoffer op het verzoek ingaat. Vervolgens neemt
de aanvaller het account over zodat hij zich kan voordoen als het slachtoffer.
Het motief is over het algemeen financieel. De gehackte accounts worden
gebruikt om contactpersonen van het slachtoffers op te lichten door ze te
vragen met spoed geld over te maken (‘vriend-in-noodfraude’).
Aanbevelingen
We stellen vast dat van de 3 aanbevelingen uit het verantwoordingsonderzoek 2019
er 1 is opgevolgd. De aanbeveling voor het jaarplan is deels opgevolgd. Voor 2021 ligt
er een IB-jaarplan met daarin de concrete activiteiten met bijbehorende kosten en de
benodigde capaciteit. De werking moet in 2021 blijken. De aanbeveling over het risico-

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

21

Algemene Rekenkamer

en incidentmanagement is niet opgevolgd. Wij herhalen daarom deze aanbeveling:
• Zorg ervoor dat de processen rondom risicomanagement en incidentmanagement
helder zijn en dat de rollen, verantwoordelijkheden en taken van medewerkers
helder zijn beschreven, zodat iedereen (ook bij de dienstleveranciers) weet wat er
moet gebeuren voor wat betreft informatiebeveiliging en daar naar kan handelen.

4.4 Opgeloste onvolkomenheden
4.4.1 Bij het begrotingsbeheer verplichtingen zijn
de tekortkomingen opgelost
Toelichting begrotingsbeheer
De Eerste en Tweede Kamer hebben budgetrecht over de begroting van de ministeries.
Door de begroting en de mutaties op de begroting via de (incidentele) suppletoire
begrotingswetten aan te nemen, keuren beide Kamers de verplichtingen en uitgaven
goed. De mutaties die daarna nog plaatsvinden worden goedgekeurd via de slotwet.
Hierin wordt de laatste stand van de begroting in overeenstemming gebracht met de
uiteindelijke realisatie. De goedkeuring van de beide Kamers vindt dus achteraf plaats.
Om het parlement te informeren en invloed uit te kunnen laten oefenen op mutaties die
na de 2e Suppletoire Begrotingswet plaatsvinden, stuurt de minister een brief in december met betrekking tot beleidsmatige mutaties na de najaarsnota. Deze brief wordt ook
wel de ‘veegbrief’ genoemd. Daarin wordt het parlement vooraf op de hoogte gebracht
van de laatste beleidsmatige mutaties op de begroting. Dit vloeit voort uit de Comptabiliteitswet 2016. Wij vinden dit van groot belang met het oog op het budgetrecht van
het parlement. De beleidsmatige mutaties die niet in deze brief staan worden door
ons als onrechtmatig beschouwd, omdat deze niet tijdig gemeld zijn aan het parlement.
Om het parlement juist en volledig te kunnen informeren over wijzigingen is het van
belang dat beleidswijzigingen binnen het ministerie op tijd en volledig inzichtelijk zijn.
Toelichting op de eerdere onvolkomenheid
In 2018 en 2019 constateerden we begrotingsonrechtmatigheden in de verplichtingen.
De onrechtmatigheden kwamen voort uit 2 verschillende bevindingen waarin verplichtingen niet tijdig aan de Kamers waren gemeld. De eerste bevinding betrof het niet
tijdig opnemen van het verplichtingenbudget in de begroting voorafgaand aan het
uitbrengen van de veegbrief. Een andere bevinding betrof het onterecht boeken van
verplichtingen uit het verslagjaar 2019 in 2020.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

22

Algemene Rekenkamer

Toereikende verbeteringen op het begrotingsbeheer verplichtingen
Het begrotingsbeheer op de verplichtingen is sterk verbeterd in 2020. Om de onvol­
komenheid nog in 2020 op te lossen heeft de minister op verschillende manieren
de bewustwording, communicatie en kennisdeling rondom het begrotingsbeheer op
de verplichtingen vergroot en interne controles uitgevoerd. Daarbij heeft het Ministerie
van OCW onder andere een controle uitgevoerd op tijdige melding van beleidsmatige
mutaties aan het parlement in het kader van de slotwet. Ook is een controle uitgevoerd
op het volledig boeken van verplichtingen in het begrotingsjaar 2020.
Het Ministerie van OCW is van plan deze maatregelen in 2021 voort te zetten.
Wij verwachten dat het ministerie deze toezegging nakomt zodat het begrotings­
beheer op de verplichtingen hierdoor structureler wordt ingebed.
Controle slotwet laat verbetering in het begrotingsbeheer zien
We voeren jaarlijks een controle uit op de slotwet. Hierbij controleren we of de
budgetten per begrotingsartikel niet zijn overschreden door beleidsmatige uitgaven
en verplichtingen waarover de minister het parlement niet heeft geïnformeerd.
Uit onze controle op de slotwet 2020 komt slechts een zeer geringe begrotings­
onrechtmatigheid naar voren van € 0,5 miljoen op artikel 9. De minister had deze
begrotingsonrechtmatigheid in haar eigen controle ook geconstateerd. De uitkomsten
van de controle op de slotwet laten zien dat het begrotingsbeheer is verbeterd dankzij
de doorgevoerde maatregelen.

4.5 Belangrijke risico’s en aandachtspunten in
de bedrijfsvoering
4.5.1 M&O-beleid bij sommige subsidies niet toereikend
2 Verantwoordingsregimes voor subsidies in de jaarverslaggeving
De financiering van het onderwijs vindt voor het belangrijkste deel plaats op basis
van lumpsumbekostiging. Voor het beschikbaar stellen van aanvullende middelen
aan onderwijsinstellingen maakt OCW daarnaast ook gebruik van het instrument
subsidies. Voor de verantwoording hiervan bestaan in de jaarverslaggeving 2
verschillende vormen. Een verantwoording waarbij het bestuur van de onderwijs­
instelling een prestatieverklaring afgeeft (regime 1) of een verantwoording waarbij
de accountant expliciet een oordeel geeft over de rechtmatige besteding (regime 2).
Bij de prestatieverklaring door het bestuur is niet voorgeschreven dat de accountant
ook moet controleren of specifieke subsidievoorwaarden zijn nageleefd. Dat betekent
dat de accountant niet op de specifieke subsidievoorwaarden controleert. Zonder

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

23

Algemene Rekenkamer

vervangende controle door het Ministerie van OCW ontbreekt dan objectieve informatie
waaruit blijkt of de onderwijsinstellingen het geld volgens de voorwaarden hebben
uitgegeven. Om te waarborgen dat het subsidiegeld wordt uitgegeven volgens de
voorschriften, is belangrijk dat de minister van OCW een sluitende set aan maatregelen
treft om misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) tegen te gaan.
Bij 2 subsidieregelingen heeft OCW een niet toereikend M&O-beleid
Bij het voorkomen van M&O is het belangrijk dat de risico’s op misbruik en oneigenlijk
gebruik van subsidieregelingen van tevoren goed in kaart worden gebracht. Zo kan op
basis daarvan samen met de omvang van de verstrekte subsidies de juiste combinatie
van een verantwoordings- en controleregime worden bepaald. Wij constateren dat in
2020 bij 2 subsidieregelingen gebruik is gemaakt van een verantwoordings- en
controleregime dat niet leidt tot een toereikend M&O-beleid. Deze subsidieregelingen
worden verantwoord volgens regime 1, dat geldt ook voor subsidies groter dan
€ 125.000. Er vindt geen of hooguit beperkt controle plaats op de naleving van de
voorwaarden. Het gevolg is dat de minister niet of onvoldoende kan vaststellen of
aan de subsidievoorwaarden en -verplichtingen is voldaan. Dit geeft een verhoogd
risico op M&O en leidt daarmee tot risico’s op onrechtmatige besteding van de
subsidiegelden.
De betreffende subsidieregelingen zijn het Inhaal- en ondersteuningsprogramma’s
onderwijs 2020-2021 (IOP) en de Regionale aanpak personeelstekort onderwijs 20202021 (RAP). Dit leidt in 2020 voor deze regelingen tot een onzekerheden in de rechtmatige besteding van respectievelijk € 231,6 miljoen en € 32,8 miljoen. In hoofdstuk 5
gaan we voor de IOP ook nog in op het effect en bereik van deze regeling.
Aanbevelingen
We bevelen de minister aan om zorg te dragen voor een toereikend M&O-beleid op
subsidieregelingen, waarbij passend bij de financiële omvang van de subsidie en
de risico’s voldoende objectieve informatie beschikbaar komt die naleving van de
specifieke subsidievoorwaarden aantoont.
Met het oog op de extra middelen (€ 8,5 miljard) die vanaf 2021 worden ingezet
voor het Nationaal Programma Onderwijs bevelen wij aan een weloverwogen
keuze te maken in de manier waarop het kabinet publiek geld beschikbaar stelt
(financiering, controle en verantwoording). De juiste balans tussen het beperken van
de administratieve lastendruk bij scholen en toereikend inzicht voor de minister en
het parlement in de recht- en doelmatige besteding van het geld is hierbij cruciaal.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

24

Algemene Rekenkamer

4.5.2 Toezicht houden met controleprotocollen

De minister van OCW verstrekt geld aan veel verschillende publiekrechtelijke
instellingen, zoals scholen, universiteiten en culturele instellingen. Met de bijdrage
van de minister kunnen de instellingen hun publieke taak uitvoeren. Accountants
controleren of de instellingen het geld rechtmatig besteden. Deze accountants­
controle is een belangrijk toezichtsinstrument van de minister. Via protocollen
stelt de minister eisen aan de controle op de rechtmatige besteding.
In ons verantwoordingsonderzoek 2019 constateerden we dat in meerdere controleprotocollen van het Ministerie van OCW de controle op inkopen soepeler is dan elders
binnen de overheid. Een voorbeeld: bij sommige culturele instellingen hoeft de
naleving van de aanbestedingswet- en regelgeving niet gecontroleerd te worden.
Hierdoor wordt bij deze publieke euro’s niet vastgesteld of zij volgens de geldende
regels zijn uitgegeven.
Wij hebben de minister aanbevolen om de controleprotocollen waarbij de controle
op naleving van aanbestedingswet- en regelgeving niet of beperkt deel uitmaakt van
de accountantscontrole, te herzien.
Afspraken voor uniformering controleprotocollen in 2021
De minister van OCW heeft in 2020 allereerst in kaart gebracht om welke protocollen
het gaat. Op het moment dat de minister besloot de eisen in deze protocollen aan te
scherpen, was het controlejaar 2020 al vergevorderd. De aangescherpte eisen worden
daarom vanaf 2021 ingevoerd. De eisen worden op dit gebied gelijkgetrokken met het
controleprotocol voor scholen en universiteiten.
Verschillen in de controleprotocollen op het gebied van inkopen spelen niet alleen
bij het Ministerie van OCW. Bij andere ministeries constateren wij deze ook. Hierdoor
ontstaan er rijksbreed verschillen in controles van de besteding van publiek geld; de
controle-eisen zijn namelijk niet overal gelijk. Het Ministerie van OCW werkt samen
met andere departementen aan een handreiking voor controleprotocollen. Het doel
is: uniforme controle-eisen.

4.5.3 Aandachtspunt staatssteun opgelost
Toelichting staatssteun
Als de minister subsidies of andere bijdragen wil verstrekken aan instellingen gelden
(Europese) wet- en regelgeving. Dat geldt ook voor het verlenen van staatssteun.
In de Europese wet- en regelgeving zijn criteria vastgelegd om te bepalen of er sprake

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

25

Algemene Rekenkamer

is van staatssteun. Als de minister financiering verleent die niet in lijn is met de
staatssteunregels, bestaat het risico dat ze de subsidie moet terugvorderen bij de
ontvanger. Dit kan ertoe leiden dat de minister de beleidsdoelen niet bereikt. Daarnaast bestaat het risico op een boete van de Europese Commissie. Het is daarom
van belang dat de minister het risico op staatssteun beoordeelt voorafgaand aan
het verstrekken van subsidies en bijdragen.
Punten van aandacht uit het verantwoordingsonderzoek 2019
We constateerden in ons verantwoordingsonderzoek 2019 dat de minister van OCW
verschillende verbeteringen heeft doorgevoerd in de beheersing van staatssteun­risico’s. Wel was er noodzaak voor verdere verbetering. We hebben de minister
aanbevolen om ook staatssteuntoetsen uit te voeren op subsidies onder € 125.000,
te beginnen bij de kleine begrotingsartikelen. Tevens bevalen we aan om de inter­
pretatie en onderbouwing van het selectiviteitscriterium bij staatssteuntoetsen te
verbeteren. Als laatste aanbeveling gaven we mee de onderbouwing te verbeteren
waarom in voorkomende gevallen geen sprake is van staatssteun bij instellingen
met een wettelijke taak.
Oplossing aandachtspunt in 2020
In 2020 heeft de minister voldoende actie ondernomen om het aandachtspunt op te
lossen. Ook heeft de minister onze aanbevelingen voor het grootste deel opgevolgd.
In 2020 is het uitvoeren van staatssteuntoetsen voor subsidies onder € 125.000
doorgevoerd voor de kleine begrotingsartikelen. De onderbouwing van staatssteun­
risico’s bij instellingen met een wettelijke taak is ook verbeterd. Om precies te zijn
worden nu bij additionele, buiten de wettelijke taak vallende, subsidies voor deze
instellingen eveneens staatssteunanalyses uitgevoerd.
Bij de toepassing van het selectiviteitscriterium in 2020 geeft de minister aan dat
zij altijd nagaat of er andere marktpartijen zijn die de activiteiten kunnen uitvoeren.
Dit doet ze alleen niet altijd op basis van marktonderzoek, maar ook door bureau­
onderzoek via internet. Ook geeft de minister aan dat in 2020 het selectiviteitscriterium
in de staatssteuntoetsingen slechts in een beperkt aantal gevallen doorslaggevend is
geweest bij de bepaling of sprake is van staatssteunrisico’s. Dit omdat ze bijvoorbeeld
nog nadrukkelijker naar andere staatssteuncriteria kijkt. Als het selectiviteitscriterium
beslissend is bij de staatssteuntoets, is er een beperkt risico dat de conclusie ‘hier
gaat het niet om staatssteun’ onterecht is. Dat komt omdat het onderzoek mogelijk
onvoldoende diepgang heeft als er alleen bureauonderzoek wordt uitgevoerd. De
minister schat de financiële impact van dit risico beperkt in. We geven de minister
mee dat zeker bij omvangrijke subsidies het belangrijk is wel marktconsultaties te
laten uitvoeren; het onderzoek krijgt zo meer diepgang.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

26

Algemene Rekenkamer

4.6 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­
informatie
Wij hebben de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de bedrijfsvoeringsinformatie
in het jaarverslag onderzocht, in aanvulling op ons oordeel over de bedrijfsvoering.
De bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van
OCW is betrouwbaar tot stand gekomen en is niet strijdig met de financiële
verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

27

Algemene Rekenkamer

5.
Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van ons onderzoek naar het beleid van
de minister van OCW en de minister voor BVOM. Dit jaar hebben we gekeken naar
de inhaalprogramma’s voor het wegwerken van de onderwijsachterstanden die zijn
ontstaan door de eerste scholensluiting in het voorjaar van 2020 (§ 5.1). De aanleiding
voor ons onderzoek was het extra geld dat het kabinet in mei 2020 heeft uitgetrokken
voor de inhaalprogramma’s.
We ronden dit hoofdstuk af met een oordeel over de totstandkoming van de
beleidsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van OCW in § 5.2.

5.1 Onderzoek inhaalprogramma’s onderwijsachter­
standen door corona
Vanwege de uitbraak van het nieuwe coronavirus besloot
het kabinet op 15 maart 2020 om scholen, hbo-instellingen, universiteiten en andere onderwijsinstellingen te
sluiten, om zo de verdere verspreiding van het virus tegen
te gaan. Nadat de scholen eerst op 11 mei 2020 weer
opengingen, werden ze vanwege een nieuwe uitbraak op
16 december 2020 opnieuw gesloten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

28

Algemene Rekenkamer

Scholensluiting in het voorjaar 2020
Vanaf 16 maart waren scholen en andere onderwijsinstellingen gesloten.
De duur van deze sluiting verschilde per onderwijssector.
• Primair onderwijs (po): vanaf 11 mei weer open. Kinderen gingen alleen
de helft van de gebruikelijke onderwijstijd naar school. Vanaf 2 juni waren
de basisscholen weer volledig open.
• Voortgezet onderwijs (vo): vanaf 8 juni weer open.
• Middelbaar beroepsonderwijs (mbo), voortgezet volwassenonderwijs (vavo)
en overige educatie (oe): vanaf 15 juni weer open, maar nog zoveel mogelijk
onderwijs op afstand.
Als gevolg van de scholensluiting liepen peuters, leerlingen en studenten mogelijk
achterstanden en studievertraging op. Om deze gevolgen tegen te gaan heeft het
kabinet, met instemming van het parlement, in mei 2020 € 244 miljoen uitgetrokken
(OCW 2020a).Voor de besteding van dit geld kozen de ministers voor een subsidieregeling. Met dit instrument kunnen de ministers specifieke voorwaarden stellen aan de
besteding van het geld.
In oktober 2020 is dit subsidiebudget opgehoogd met € 38 miljoen tot een totaal
van € 282 miljoen (OCW 2020e). Voor dit budget zijn er 2 subsidieregelingen.
Eén daarvan staat centraal in ons onderzoek: de Subsidieregeling Inhaal- en Ondersteuningsprogramma’s Onderwijs 2020-2021 (IOP). Scholen kunnen de subsidie
inzetten voor extra onderwijs of begeleiding naast de reguliere onderwijstijd. Ons
onderzoek naar deze regeling is afgerond vóór het ingaan van de tweede scholen­
sluiting op 16 december 2020.
De ministers hebben scholen en instellingen gestimuleerd om met inhaal- en ondersteuningsprogramma’s aan de slag te gaan.2 Zij zijn snel met een subsidieregeling
gekomen en hebben tijdens de uitvoering van de regeling flexibel gereageerd op
signalen uit het veld.
Conclusie
Het is niet te zeggen of scholen met hun inhaal- en ondersteuningsprogramma’s de
beoogde leerlingen ‘in een kwetsbare positie’ bereiken, en of deze door de programma’s
hun achterstanden inlopen. Dit komt doordat de ministers het aan de scholen overlaten
om te bepalen wie op welke gronden of criteria een programma krijgt aangeboden.
De ministers vragen hierover geen informatie. De ministers hebben geen zicht op de
criteria die scholen gebruiken om leerlingen te selecteren. Hierdoor weten zij niet of
de programma’s worden aangeboden aan de groep die zij voor ogen hadden en kunnen

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

29

Algemene Rekenkamer

zij de effectiviteit ervan niet evalueren. Scholen kennen ook elkaars programma’s niet
en kunnen op heel andere gronden bepalen welke leerlingen ‘kwetsbaar’ zijn.
Figuur 4 Zicht ministers op de keuzes van scholen

Geen zicht op selectie leerlingen en invulling inhaalprogramma’s
Regie scholen

Inzicht minister

1. Subsidieaanvraag

2. Gebruik volledig subsidiebedrag
Voor maximum aantal leerlingen?

Ja

Nee

Volledig

Niet volledig

‘Kwetsbaar’

3. Selectie leerlingen
Welke criteria?
Andere criteria

4. Keuze programma
- Inhoud
- Vorm
- Tijd
- Duur

833 mm

In de volgende 2 paragrafen lichten wij onze conclusie toe. In § 5.1.3. sluiten we

38)

af met onze aanbevelingen.

eel 3

eel 4

kst
11)

Geen criteria

enz.

5.1.1 Subsidie voor inhaalprogramma’s

De subsidieregeling is in mei 2020 van kracht geworden. Scholen in het primair
onderwijs (po), voortgezet onderwijs (vo) en middelbaar beroepsonderwijs (mbo)
konden naar keuze in juni, in september, of op beide momenten een subsidieaanvraag
indienen.3 Bij de aanvraag moesten scholen een korte omschrijving geven van het
inhaalprogramma en werd gevraagd om een prognose van het aantal deelnemende
leerlingen. De subsidie bestaat uit een vast bedrag van € 900 per leerling. Per school
verschilt het maximum aantal leerlingen voor wie subsidie kan worden aangevraagd.
Dit maximum is vooraf bepaald aan de hand van indicatoren die in het bestaande
onderwijsachterstandenbeleid gebruikt worden, en geeft een indicatie van het aantal
leerlingen met een risico op onderwijsachterstanden. Scholen met meer van deze
leerlingen konden voor een groter deel van hun populatie subsidie aanvragen dan
andere scholen.4 Voor het primair en voortgezet onderwijs gold dat scholen in 2

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

30

Algemene Rekenkamer

groepen zijn verdeeld: scholen met een hoge achterstandsscore konden voor maximaal 20% van hun leerlingen subsidie aanvragen; scholen met een lage achterstandsscore konden dit voor maximaal 10%.
Veel scholen hebben de subsidie voor inhaalprogramma’s aangevraagd, blijkt uit
ons onderzoek. Het gebruik van de subsidieregeling varieert van 65% in het primair
onderwijs tot 97% in het middelbaar beroepsonderwijs.5 Scholen hebben de aanvraag
over het algemeen vaker na de zomervakantie (tweede tijdvak) gedaan dan voor de
zomervakantie (eerste tijdvak) (figuur 5). Een mogelijke verklaring hiervoor is dat
volgens de toelichting op de regeling het eerste tijdvak met name bedoeld is voor
scholen die al in de zomer van 2020 willen starten met een programma. Het tweede
tijdvak is voor scholen die meer tijd willen nemen in de voorbereiding en hun programma pas in het nieuwe schooljaar 2020-2021 willen aanbieden (OCW 2020b).
Figuur 5 Gebruik regeling uitgesplitst naar sector en achterstandsscore

Scholen gebruiken subsidieregeling meer in het 2e tijdvak dan in het 1e
Po

Vo

90%

Aanvragende scholen t.o.v. alle scholen

60%
30%
0%

Tijdvak 1

Tijdvak 2

Totaal

Tijdvak 1

Mbo

Tijdvak 2

Totaal

Vavo/oe

90%
60%
30%
0%

Tijdvak 1

Tijdvak 2

Totaal

Tijdvak 1

Tijdvak 2

Totaal

Gebruik per tijdvak
10%-scholen

20%-scholen

Overige scholen

Bron: IOP-aanvragen (DUS-I); bewerking Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

31

Algemene Rekenkamer

Figuur 5 laat ook zien dat scholen met een hoge achterstandsscore (‘20%-scholen’),
iets vaker subsidie hebben aangevraagd dan scholen met een lage achterstandsscore. Dit verschil is vooral zichtbaar in het primair onderwijs.
Scholen mogen zelf weten voor hoeveel leerlingen ze subsidie aanvragen, zolang ze
het maximum aantal leerlingen niet overschrijden. Door cijfers over het aantal leerlingen
per subsidieaanvraag te combineren met die over het aantal subsidieaanvragen,
hebben we per onderwijssector het bereik in kaart gebracht. Uit onze analyse blijkt
dat vooral in het voortgezet onderwijs voor relatief veel leerlingen subsidie is aan­
gevraagd (figuur 6). In het primair onderwijs zijn het met name de scholen met een
hoge achterstandsscore die meer gebruik hebben gemaakt van hun subsidieruimte.
Het bereik van 50% onder po-scholen met een lage achterstandsscore is te verklaren
door het feit dat relatief veel van die scholen geen aanvraag hebben gedaan.
Figuur 6 Gebruik van de maximale subsidieruimte per sector

Aangevraagd bedrag t.o.v. maximum

Vooral vo-scholen hebben subsidie aangevraagd voor relatief veel leerlingen

75%

50%

25%

0%

Po

Vo

Mbo

Vavo

Onderwijssectoren
10%-scholen

20%-scholen

Overige scholen

Bron: IOP-aanvragen (DUS-I); bewerking Algemene Rekenkamer

Nadere analyse liet zien dat een groot deel van de mbo-scholen (precies) de helft
van de maximale subsidieruimte heeft gebruikt. Dit was volgens de afspraak die
zij hierover onderling hadden gemaakt, en in samenspraak met de MBO Raad. Doel
was het subsidieplafond niet te overschrijden. Op deze manier wilden zij voorkomen
dat een paar grote instellingen de subsidieruif leeg zouden eten. Het budget dat de
ministers beschikbaar hadden gesteld voor het mbo was namelijk berekend op
aanvragen voor maximaal 50% van het aantal studenten.
Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

32

Algemene Rekenkamer

Tijdens de uitvoering van de regeling hebben de ministers wijzigingen doorgevoerd,
op basis van signalen uit het veld. Zo hebben de ministers, vanwege grote belangstelling, in oktober 2020 extra subsidiebudget beschikbaar gesteld waardoor het mogelijk
was om ook in het tweede tijdvak alle aanvragen te honoreren (figuur 7) (OCW 2020e).
Figuur 7 Gebruik subsidiebudget naar onderwijssector

Subsidieplafonds per sector en per tranche
120

114,1
102,0
94,2

Subsidieplafonds (in miljoen €)

80
65,0

40

2,2

0

PO
Opzet

833 mm

64,1 64,6

VO

MBO

Subsidietoekenningen

2e tranche

2e tranche

1e tranche

1e tranche

1,9

VAVO

1,8

3,2

Overige
educatie

Bron: Subsidieregeling IOP, OCW 2020b, DUS-I 2020. Bewerking door Algemene Rekenkamer

Daarnaast hebben de ministers de uitvoeringstermijn voor de subsidies uit het eerste

38)

tijdvak verlengd, van 31 december 2020 naar 31 augustus 2021. Dit is omdat de
scholen moeite hadden om hun programma’s voor het einde van het kalenderjaar

eel 3

eel 4

kst
11)

enz.

te organiseren en af te ronden. Ook hebben de ministers de verantwoordingseisen
aangepast in reactie op een motie in de Tweede Kamer en signalen uit de sectorraden
dat de administratieve belasting te zwaar zou worden (Tweede Kamer 2020). Alle
subsidieaanvragen vallen nu onder het ‘lichtere’ verantwoordingsregime (OCW 2020f).6

5.1.2 Invulling en uitvoering van de inhaalprogramma’s

Volgens de subsidieregeling zijn de inhaalprogramma’s in het primair en voortgezet
onderwijs en het middelbaar beroepsonderwijs bedoeld voor leerlingen en studenten
in een kwetsbare positie met een achterstand door de scholensluiting in het voorjaar
2020. Of die een groter risico lopen op een onderwijsachterstand als gevolg van de
scholensluiting (art. 3 lid 1 Subsidieregeling IOP). Wat een ‘kwetsbare positie’ is,

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

33

Algemene Rekenkamer

wordt in de regeling niet gedefinieerd. In de toelichting geven de ministers aan
hiermee te doelen op leerlingen die thuis niet over de juiste faciliteiten (apparatuur,
internetaansluiting, rustige werkplek) beschikken om onderwijs op afstand te volgen.
Het kan ook gaan om leerlingen die thuis niet de juiste begeleiding konden krijgen
of thuis in een onveilige situatie verkeren (OCW 2020b; OCW 2020c; OCW 2020e).
Daarnaast behoren in het mbo, vavo en overige educatie ook studenten met studievertraging als gevolg van de scholensluiting in het voorjaar 2020, tot de doelgroep
van de te subsidiëren inhaalprogramma’s.7
Hoewel in de subsidieregeling de doelgroep staat omschreven, laten de ministers
in de uitvoering de scholen vrij om zelf te bepalen voor welke groep leerlingen ze
inhaalprogramma’s organiseren en welke inhoudelijke invulling ze aan die programma’s
geven. De minister voor BVOM heeft hier doelbewust voor gekozen met als redenering
dat scholen zelf het beste weten waar hun leerlingen baat bij hebben (OCW 2020a;
OCW 2020d). De enige eis die de regeling stelt, is dat scholen desgevraagd inzichtelijk
maken wat de inhoud is van hun programma, waaraan ze het geld besteden en hoeveel
leerlingen daaraan deelnemen. Aan ‘leerlingen met een kwetsbare positie’ wordt in
de uitvoering op deze manier een ‘procesmatige’ invulling gegeven: kwetsbaar zijn de
leerlingen die dit naar het professionele oordeel van de school (leraren/mentor) zijn.
Dit geldt ook voor het bieden van een reëel perspectief op het inhalen van de opgelopen
achterstanden, een andere subsidiebepaling. De programma’s die op basis van eigen
professionele inzichten zijn uitgewerkt, worden beschouwd als een programma met
reëel perspectief.
Praktijkonderzoek
Onderdeel van ons onderzoek waren gesprekken met 11 scholen in het voortgezet
onderwijs. Daaruit bleek dat zij de subsidieregeling waarderen en zien als een goed
signaal. Een docent zei:
“We hebben nu de middelen en rust om hiaten op te sporen en aan te pakken.
Om al zo snel zulk specifiek maatwerk te leveren, is normaal gesproken niet
haalbaar in dit tijdsbestek, hoe graag we dat ook zouden willen. Dat die ruimte
er nu wel is, is uniek en voelt als luxe.”
En een directeur zei:
“Dit programma trekt de kansen weer gelijk voor de kinderen die het nodig
hebben. Bij thuisonderwijs is de school afhankelijk van goede omstandigheden
thuis.”

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

34

Algemene Rekenkamer

Voor de vo-scholen bleek het criterium ‘kwetsbaarheid’ lastig toe te passen. Een
directeur gaf aan dat een normaal kwetsbare leerling kan opbloeien in een thuis­
onderwijssituatie. 2 andere directeuren spraken uit dat het op afstand lastig in te
schatten is wie kwetsbaar is. Een vierde directeur stelde dat het etiket ‘kwetsbaar’
juist demotiverend kan werken. Ook benoemde een vijfde directeur dat de behoefte
bij leerlingen aan extra ondersteuning die hij bemerkte, losstaat van eventuele leerachterstanden.
Bij de vo-scholen die wij hebben gesproken bleek het inventariseren van de behoeften
en achterstanden bij leerlingen veel tijd te hebben gekost. Om de uitvoeringstermijn
van 31 december 2020 te kunnen halen, zijn de programmakeuzes in de voorbereiding
mogelijk minder goed doordacht. De latere verruiming van de termijn naar het einde van
het schooljaar kwam voor veel geselecteerde scholen te laat in hun uitvoeringsproces.
De inhaalprogramma’s weken bij de uitvoering overigens vaak af van het programma
dat de school in eerste instantie voor de subsidieaanvraag had ingevuld.
Bij de geselecteerde scholen was de invulling van doelgroep en programma gevarieerd
in zowel leerjaar, selectiemethode, inhoud, vorm als tijdsduur. Zij benutten hierbij
vooral de eigen ervaring; geen enkele van de scholen die wij gesproken hebben, kreeg
advies van externe partijen. Ervaring met een huiswerkinstituut bepaalde in grote
mate of scholen deze al dan niet inzetten bij de uitvoering van het programma waarvoor de school subsidie aanvroeg. Een directeur zei hierover:
“Dit is de manier waarop we het altijd doen, ook vóór deze regeling werkten we
al met steunlessen. Het verschil is dat we nu voor grotere groepen leerlingen
een nulmeting hebben gedaan en doelen hebben geformuleerd. Hiervoor was
de ondersteuning meer op individuele leerlingen gericht.”
Verreweg de meeste scholen boden in ieder geval extra ondersteuning aan de leerlingen
in het eindexamen- en het voorexamenjaar. Een directeur verwoordde dit als volgt:
“Hoe dichter bij het eindexamen, hoe meer het nodig is, dan is er simpelweg
minder tijd om eventuele achterstanden nog weg te werken. Van de lagere
klassen is te verwachten dat zij genoeg tijd hebben om de eventuele achterstanden
in te lopen.”
Daarnaast bood een aantal scholen ook brugklassen en andere leerjaren
ondersteuning.
Scholen varieerden in hun selectiemethoden. Sommige scholen werkten met open
aanmelding en selecteerden de leerlingen niet. De scholen die wel selecteerden,
deden dat door uit te gaan van didactische achterstanden, gemiste lesuren, indruk

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

35

Algemene Rekenkamer

van de mentor of op basis van belangstelling en motivatie van de leerling. Sommige
scholen combineerden dit: selectie voor extra steunlessen tijdens verlengde schooldagen en open aanmelding voor een herfstschool.
Ook de inhoudelijke variatie in de aangeboden programma’s op de onderzochte
vo-scholen was groot. Alle scholen boden vakinhoudelijke inhaalprogramma’s, vooral
in extra lessen, maar ook via huiswerkbegeleiding, online tools en remedial teaching.
De meeste scholen gaven daarnaast ondersteuning in studievaardigheden en op
sociaal-emotioneel vlak, bijvoorbeeld in de vorm van een cursus mindfulness of extra
inzet van een zorgmedewerker of coach. Scholen gaven de extra lessen vooral in de
vorm van verlengde schooldagen, maar ook tijdens weekend- en vakantiescholen.
Veel geïnterviewden vonden de vrijheid in de programmakeuze prettig. Ze beschouwden
deze als een teken van vertrouwen. Wel waren handvatten welkom geweest. Het
Ministerie van OCW en andere landelijke partijen spanden zich in om scholen inzicht
te geven in welke methodes effectief zijn. Maar de informatie bereikte de scholen uit
ons onderzoek niet.8 Een directeur vroeg ons:
“Ik ben benieuwd naar wat andere scholen hebben gedaan. Scholen zijn heel erg
het eigen wiel aan het uitvinden en dat is jammer, er zouden veel meer voorbeelden
van best practices kunnen zijn. We bellen wel eens bevriende collega’s maar het
is weinig structureel. Goede voorbeelden zouden handig zijn geweest.”
Verder verschilden de vo-scholen in de manier waarop ze de resultaten van het
programma op hun school probeerden te meten en de effectiviteit ervan wilden
vaststellen. Een bijkomende complicatie hierbij was dat de coronacrisis ook na
de zomervakantie van 2020 voortduurde. Een directeur zei hierover:
“De achterstanden die leerlingen nu in het najaar opdoen variëren veel sterker
onderling dan de achterstanden die ontstonden tijdens de sluiting in maart
die voor iedereen hetzelfde was, dat maakt de situatie nu veel ingewikkelder.
Het voelt als dweilen met de kraan open.”
Verreweg de meeste geïnterviewden benoemden overigens dat ze al tijdens het
uitvoeren van de inhaalprogramma’s positieve effecten bemerkten bij hun leerlingen,
in de vorm van groeiend zelfvertrouwen.
De minister heeft bij de subsidietoekenning geen checks uitgevoerd op inhoud en
doelgroep van de inhaalprogramma’s van scholen. Dit is begrijpelijk in het licht van
de urgentie van de aanpak van achterstanden. De ministers laten nu onderzoek
doen naar het effect van de inhaalprogramma’s. De vraag is: leveren de programma’s

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

36

Algemene Rekenkamer

een bijdrage aan het inhalen van achterstanden bij de deelnemende leerlingen?
De resultaten van deze onderzoeken gaan niet in op individuele scholen. Alleen in het
mbo wordt ook, in algemene zin, gekeken of de programma’s de kwetsbare leerlingen
hebben bereikt.
Door de manier waarop OCW de subsidiepraktijk heeft ingericht en verantwoording
vraagt, is het ook achteraf niet mogelijk om die checks uit te voeren. Dat betekent
dat wij, het parlement en anderen niet kunnen controleren of het geld besteed is aan
de leerlingen in een kwetsbare positie – de doelgroep voor deze subsidieregeling.

5.1.3 Oordeel en aanbevelingen

De ministers hebben de scholen vrij gelaten om te bepalen voor welke leerlingen zij
een inhaalprogramma organiseren en wat de inhoud van dat programma moet zijn.
De ministers hebben op dit moment geen informatie over de keuzes die scholen hebben
gemaakt in de doelgroep en inhoud van hun inhaalprogramma’s. Zonder zicht op deze
keuzes kunnen de ministers niet vaststellen of scholen nu de beoogde leerlingen ‘in
een kwetsbare positie’ bereiken. Schoolbesturen weten niet wat er op andere scholen
gebeurt. Dit staat een goede uitvoering van de programma’s in de weg; schoolbesturen
hebben nu geen kennis over welk type inhaalprogramma leerlingen meer kans geeft
hun achterstand in te halen. Die kennis is niet alleen belangrijk voor de scholen zelf,
die graag willen leren van ervaringen op andere scholen om te bedenken hoe het een
volgende keer beter of anders kan. Inzicht in bereik van kwetsbare leerlingen en de
werkzaamheid van inhaalprogramma’s is bovendien een belangrijke basis om achteraf
te kunnen bepalen of de subsidieregeling aan zijn doel beantwoord heeft.
In februari 2021 presenteerden de ministers het Nationaal Programma Onderwijs.
Dit programma is bedoeld om de opgelopen corona-achterstanden in te lopen (OCW
2021a). Maar zonder duidelijkheid over doel, doelgroepen en beoogd resultaat van
het beleid, en zonder inzicht in bereik en werkzaamheid ervan, lopen de ministers
het risico dat zij geld blijven uitgeven aan het oplossen van corona-achterstanden
bij leerlingen zonder te weten of hun investering het gewenste effect heeft.
Om dit risico te verkleinen, geven wij de ministers 4 aanbevelingen voor het ontwerpen
en uitvoeren van nieuw beleid dat scholen stimuleert om leerlingen een programma
tegen achterstanden aan te bieden:
• Wees vooraf duidelijk over de in een subsidieregeling genoemde doelgroep voor
de subsidieregeling, formuleer een concrete doelstelling en communiceer daar
eenduidig over.
Voor welke groep leerlingen en studenten is de regeling bedoeld volgens de ministers?
Een antwoord op deze vraag voorkomt dat scholen tijd verspillen met bedenken wat

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

37

Algemene Rekenkamer

de bedoeling is van de ministers.
• Kies realistische termijnen die het scholen mogelijk maken om effectieve
programma’s op te zetten en uit te voeren.
Hoeveel tijd heeft een school gemiddeld nodig om met een goed programma
te komen? Dit helpt om te voorkomen dat scholen ongericht aan de slag gaan.
• Deel werkzame programma’s en handige tips met scholen op het moment dat
zij hun programma’s nog moeten ontwerpen.
Wat zijn werkzame elementen, welke afwegingen kunnen scholen maken om te
bepalen wat in hun situatie handig is? Hoe krijgen scholen zicht op het resultaat
van hun programma bij leerlingen? Dat helpt scholen om tussentijds bij te sturen
of om ervan te leren voor een volgende keer.
• Bepaal vooraf aan de hand van welke indicatoren scholen informatie moeten
aanleveren over de uitvoering en uitkomsten van hun inhaalprogramma’s. Laat
scholen onderling en in het openbaar rapporteren over de resultaten die ze hebben
behaald met die programma’s en de omstandigheden die daarbij een rol speelden.
En stel aan de hand van de doelstelling en bijbehorende indicator vast of het
subsidiegeld zinvol is besteed.
Hebben de programma’s geleid tot minder achterstanden? Laat elke school aan de
hand van de afgesproken indicatoren verslag doen. Dat maakt het voor de ministers
mogelijk te beoordelen of het subsidiegeld volgens hun bedoeling is besteed.
Gebruik deze kennis bij het ontwerp van nieuwe regelingen voor het inhalen van
achterstanden. Dat voorkomt dat iedere school opnieuw het wiel uit moet vinden.
Tot slot merken wij op dat wij ook in eerder onderzoek naar de besteding van
onderwijsgelden hebben gewezen op het belang van informatie over de resultaten
van beleid. In onze brief van 31 maart 2021 hebben wij de ministers een aantal
aandachtspunten meegegeven om het Nationaal Programma Onderwijs en de
inzet van extra middelen te helpen verbeteren. Zie § 2.2.

5.2 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag
onderzocht, in aanvulling op ons onderzoek naar de resultaten van specifieke
beleidsterreinen.
De beleidsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van OCW
is betrouwbaar tot stand gekomen en is niet strijdig met de financiële
verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

38

Algemene Rekenkamer

6.
Reactie minister en
nawoord Algemene
Rekenkamer
De minister van OCW heeft op 29 april 2021 gereageerd op ons conceptrapport.
Hieronder geven we haar reactie weer. We sluiten dit hoofdstuk af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van OCW
De minister van OCW schrijft:
“Met belangstelling heb ik kennis genomen van uw conceptrapportage Verantwoordingsonderzoek 2020 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (VIII).
Hierbij ontvangt u mijn reactie, mede namens de minister voor Basis- en Voortgezet
Onderwijs en Media.
Het is goed te lezen dat de onvolkomenheid bij het begrotingsbeheer van de
verplichtingen is opgelost evenals het aandachtspunt met betrekking tot staatssteun.
Het eerder geconstateerde aandachtspunt met betrekking tot de controleprotocollen
is door OCW opgepakt. Daarnaast is het fijn dat de verbeteringen die we afgelopen
jaar hebben weten te realiseren met betrekking tot het autorisatiebeheer DUO en
de informatiebeveiliging door de Algemene Rekenkamer zijn meegenomen in de
beoordeling. Ik zal hieronder op de verschillende onvolkomenheden ingaan.
Autorisatiebeheer DUO
Zoals de Algemene Rekenkamer constateert heeft DUO in 2020 voortgang geboekt
en de basis verder versterkt. Tevens wordt onderkend dat het een veelomvattend
traject is, gezien het grote aantal systemen en de hoeveelheid werk die dit met
zich meebrengt. Ook in 2021 zal het autorisatiebeheer dan ook de aandacht blijven

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

39

Algemene Rekenkamer

hebben en zullen we verdere verbeterstappen zetten.
Informatiebeveiliging concernbreed
Ook heeft OCW in 2020 voortgang geboekt op het gebied van de informatiebeveiliging.
OCW heeft een projectteam van specialisten samengesteld die planmatig de onvol­
komenheid aanpakt. Op basis hiervan worden de aanbevelingen van de Algemene
Rekenkamer opgevolgd, waarbij de uitwerking ook deels is voorzien binnen het
IB jaarplan 2021. Het is daarbij bemoedigend te lezen dat OCW adequaat heeft
gereageerd op incidenten met betrekking tot het overnemen van WhatsAppaccounts door criminelen.
Op de door de Algemene Rekenkamer geconstateerde risico’s ten aanzien van
het M&O beleid bij sommige subsidies en het onderzoek inhaalprogramma’s
onderwijsachterstanden door corona reageer ik in samenhang.
Inhaal- en ondersteuningsprogramma’s leerachterstanden vanwege corona
In de discussie hierover met zowel de Algemene Rekenkamer als de Auditdienst Rijk
speelt een aantal zaken. Ten eerste spelen hier de principiële keuzes en verantwoordelijkheden die binnen het onderwijsstelsel zijn afgesproken en mede volgen uit de
Grondwettelijke vrijheid van onderwijs een belangrijke rol. Een van die keuzes heeft
betrekking op rol- en verantwoordelijkheidsverdeling: zo stelt OCW de kaders van
het onderwijs vast en hebben de onderwijsinstellingen de ruimte hier invulling aan
te geven. Onderwijsinstellingen en -professionals hebben kennis van de inhoud van
het onderwijs en inzicht in de achtergrond en het niveau van de leerlingen.
Autonomie van scholen en professionele ruimte van leraren en andere onderwijs­
professionals zijn wezenlijke uitgangspunten van het Nederlandse onderwijsbeleid.
Dat laat onverlet dat de rijksoverheid scholen hierbij wel kan ondersteunen en richting
kan bieden, zoals de zogeheten ‘menukaart aangetoond effectieve interventies’ in het
Nationaal Programma Onderwijs en de mogelijkheid tot twee keer zoveel subsidie
binnen de regeling inhaal- en ondersteuningsprogramma’s voor scholen met meer
kwetsbare leerlingen.
M&O beleid
Onderwijsinstellingen verantwoorden zich financieel en bestuurlijk over hoe ze
hun (wettelijke) opdracht hebben vormgegeven via hun jaarverslag, welke door een
externe accountant wordt gecontroleerd en goed gekeurd. Dit jaarverslag is openbaar
en staat ter beschikking van zowel het horizontale toezicht, de ouderraad en medezeggenschapsraad, als de onderwijsinspectie die het (financieel) jaarverslag gebruikt
voor risicogericht (verticale) toezicht, waarbij de kwaliteit van het onderwijs een belangrijk onderdeel is. Gezien deze checks and balances die in het onderwijs­systeem zijn

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

40

Algemene Rekenkamer

vastgelegd, heb ik vertrouwen dat de risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik door
onderwijsinstellingen uiterst beperkt is. Als uit het systeem van checks and balances
toch signalen komen en blijkt dat de subsidie oneigenlijk wordt gebruikt, kan de hoogte
van de subsidie worden bijgesteld en zo nodig worden teruggevorderd.
Daarnaast heeft de Tweede Kamer OCW bij motie opgedragen de verantwoordingslasten bij de regeling inhaal- en ondersteuningsprogramma’s te verminderen,
waardoor de besteding van de middelen minder gedetailleerd wordt verantwoord.
Via verschillende gerichte uitvragen en met de implementatiemonitor wordt
desondanks inzichtelijk gemaakt wat de opbrengst en outcome van de regeling is.
Met de Algemene Rekenkamer ben ik van mening dat bewuste keuzes over de
financiering, controle en verantwoording op zijn plaats zijn. We bepalen vooraf
welke informatie over resultaten en uitgaven nodig is. Waarbij het van belang is
de balans te bewaken tussen de bestedingsvrijheid die scholen en instellingen
hebben en de verantwoording over publieke middelen.”

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
In reactie op ons onderzoek naar de regeling Inhaal- en ondersteuningsprogramma’s
benadrukt de minister de bewuste keuze om onderwijsinstellingen ruimte te bieden
voor de invulling van door de minister van OCW gestelde kaders.
Wij wijzen er op dat bestedingsvrijheid enerzijds en kaderstelling anderzijds elkaar
niet uitsluiten. Het bewaken van doelmatige en doeltreffende besteding van onderwijsgelden behoort immers tot de taak van de minister. Ook de verwijzing door de
minister naar de grondwet brengt ons hierover niet op andere gedachten.
Met subsidievoorwaarden kunnen de bewindspersonen vooraf sturen op besteding
aan bepaalde beleidsdoelen en doelgroepen. Hierop is controle achteraf mogelijk.
In het geval van de subsidieregeling Inhaal- en ondersteuningsprogramma’s is sturing
en controle niet of zeer beperkt aanwezig. De ministers zijn vooraf of tijdens de
uitvoering van de programma’s niet nagegaan of scholen de gelden besteden aan
de beoogde kwetsbare leerlingen en het wegwerken van hun achterstanden door
de scholensluiting. Ook achteraf vinden die checks niet plaats. Hierdoor zal inzicht
in de effectiviteit en het doelbereik van de regeling ontbreken.
De minister geeft aan het risico op misbruik en oneigenlijk gebruik uiterst beperkt in
te schatten, gezien de checks and balances in het onderwijssysteem. Als checks and
balances benoemt de minister het jaarverslag van onderwijsinstellingen dat door een
externe accountant wordt gecontroleerd en goedgekeurd in combinatie met andere
vormen van toezicht.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

41

Algemene Rekenkamer

Wij merken op dat de checks en balances die de minister aandraagt, niet altijd borgen
dat de specifieke subsidievoorwaarden worden nageleefd noch dat bijbehorende
risico’s op misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) voldoende worden afgedekt. Dat
is namelijk afhankelijk van het gekozen verantwoordingsregime.
Bij de regeling Inhaal- en ondersteuningsprogramma’s kiest de minister voor een
verantwoordingsregime in het jaarverslag waarbij het bestuur van de onderwijsinstelling een prestatieverklaring afgeeft en de accountant niet controleert aan de hand van
de specifieke subsidievoorwaarden. Zonder controle hierop kan de minister niet of
onvoldoende op basis van objectieve informatie vaststellen of de onderwijsinstellingen
het geld volgens de voorwaarden en doel van de regeling hebben uitgegeven. Dit leidt
in 2020 voor de regeling Inhaal- en ondersteuningsprogramma’s tot een onzekerheid
in de rechtmatige besteding van € 231,6 mln. Voor een sluitend M&O-beleid zijn
controles op de specifieke subsidievoorwaarden nodig. Deze kunnen ook door
de minister worden uitgevoerd. Gerichte uitvragen en de implementatiemonitor
ondervangen deze controle niet.
Zoals wij aangaven in onze recente brief, sluit de lumpsumfinanciering niet uit dat er
duidelijkheid gegeven kan worden over gemaakte keuzes met behulp van eenduidig
opgestelde criteria; dat is beleidsinformatie die relevant is voor de onderwijsbesturen
zelf, minister en parlement (Algemene Rekenkamer, 2021). Zo wordt inzicht in de
maatschappelijke resultaten van extra geld geborgd en ontstaat een basis voor het
leren over de meest effectieve inzet van publieke middelen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

42

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie
van OCW 2020
Deze bijlage bevat een infographic met daarin de geconstateerde fouten en onzekerheden op totaalniveau en op artikelniveau. Op deze gegevens baseren wij ons oordeel
over de verplichtingen en de uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2020 van het
Ministerie van OCW.
Op onze website www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020 vindt
u een overzicht van alle gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden
die we aantroffen in:
• verplichtingen;
• uitgaven en ontvangsten;
• saldibalans;
• afgerekende voorschotten;
• baten-lastendiensten.
De infographic bevat ons oordeel op 2 criteria: rechtmatigheid en betrouwbaarheid
en ordelijkheid. De figuur kent de volgende onderdelen:
• Bovenaan staat de weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal van de
verantwoordingsstaat.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

43

Algemene Rekenkamer

• Daarna volgen de begrotingsartikelen waarin het hoogste percentage fouten en
onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waarin geen fouten en
onzekerheden zijn geconstateerd zijn niet in de infographic opgenomen. Naast het
verantwoorde totaalbedrag per begroting is het totaalbedrag per begrotingsartikel
opgenomen.
• De verticale oranje streep geeft de tolerantiegrens aan.
• De lichtblauwe balk illustreert de relatieve financiële omvang van het begrotings­
artikel ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

44

Algemene Rekenkamer

Verplichtingen (bedragen x € 1.000)
Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Verplichtingen
Bedragen x € 1.000

Verantwoord bedrag

Totaal

9. Arbeidsmarkt- en
personeelsbeleid

8. Internationaal beleid

4. Beroepsonderwijs en
volwasseneneducatie

1. Primair onderwijs

3. Voortgezet onderwijs

14. Cultuur

7. Wetenschappelijk
onderwijs

95. Apparaat
kerndepartement

16. Onderzoek en
wetenschapsbeleid

6. Hoger beroepsonderwijs

47.291.756
945.835 tolerantiegrens

173.761
17.376 tolerantiegrens

21.359
2.136 tolerantiegrens

4.993.746
249.687 tolerantiegrens

12.603.439
630.172 tolerantiegrens

9.265.679
463.284 tolerantiegrens

2.864.257
143.213 tolerantiegrens

5.730.555
286.528 tolerantiegrens

280.987
25.000 tolerantiegrens

1.211.339
60.567 tolerantiegrens

3.773.125
188.656 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

45

Fout + Onzekerheid

RM- 0%
BO- 0%

Tolerantiegrens

410.100

//

12.548

//

33.284

//

RM- 0%
BO- 0%

385

2.084

RM- 0%

BO- 0%

RM- 0%

77.929
7.154

175.129

98.183

BO- 0%

RM- 0%

8.773
2.190

13.757

BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

//

//

//
//
//
//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//

145
629

80
2.190

736

//
//
//
//
//
//
Algemene Rekenkamer

Uitgaven en ontvangsten (bedragen x € 1.000)
Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap (VIII)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Uitgaven + Ontvangsten
Bedragen x € 1.000
Verantwoord bedrag

Totaal

14. Cultuur

95. Apparaat
kerndepartement

12. Tegemoetkoming
onderwijsbijdrage en
schoolkosten

25. Emancipatie

4. Beroepsonderwijs en
volwasseneneducatie

3. Voortgezet onderwijs

45.980.999
919.620 tolerantiegrens

1.361.692
68.085 tolerantiegrens

284.125
25.000 tolerantiegrens

71.719
7.172 tolerantiegrens

12.049
1.205 tolerantiegrens

4.869.131
243.457 tolerantiegrens

9.142.192
457.110 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

46

Fout + Onzekerheid

RM- 0%
BO- 0%

14.919
7.154

13.590

RM- 0%

847

188

20

BO- 0%

RM- 0%
BO- 0%

//

//

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

//

//

BO- 0%

RM- 0%

Tolerantiegrens

45
7.154

228

//
//
//
//

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die
de ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onderzoeken ook de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van de ministeries gedurende
het begrotingsjaar.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale kwaliteitsstandaarden
voor rekenkamers, de International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAIs).
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten door een
interne kwaliteitstoets uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordingsonderzoek
uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording staat op onze website:
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans in het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries (art. 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (art. 2.29 CW 2016, 4e lid).
Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (art. 3.8 CW 2016, 2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.
Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (art. 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag,
goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel beheer
(art. 2.40 CW 2016, 2e lid).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

47

Algemene Rekenkamer

De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverant­
woording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Het
oordeel van de Algemene Rekenkamer is een bestuurlijk oordeel, geen controle­
verklaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen bij onze verklaring een aantekening
plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen het financieel beheer, de materiële
bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en dat bezwaar handhaven (art. 7.22
CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen
is uitgewerkt in de Regeling rijksbegrotingsvoorschriften. De minister is verantwoordelijk
voor het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid. Ook onderzoeken we of de
jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (art. 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten
de ISSAIs aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards
of Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAIs
toe, rekening houdend met de inrichting van het Nederlandse controlebestel en de
comptabele regelgeving. De jaarverslagen van de ministeries worden gecontroleerd
door de Auditdienst Rijk (ADR). De ADR geeft bij elk jaarverslag een controleverklaring
af. Om efficiënt te werken maken wij zoveel mogelijk gebruik van de controlewerkzaamheden van de ADR. Wij toetsen jaarlijks het kwaliteitssysteem van de ADR
en stellen risicogericht vast of de controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn
uitgevoerd en de bevindingen hebben geleid tot de juiste oordelen. Daartoe reviewen
wij de controle van de ADR en voeren wij aanvullende eigen controlewerkzaamheden
uit. Daarnaast ligt onze opdracht en de formulering van ons oordeel vast in de
Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport per
jaarverslag (art. 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft bestuurlijke
oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op totaalniveau en
op artikelniveau.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

48

Algemene Rekenkamer

Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:
• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is dan
de tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij
ons oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van
die bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken
en de daartoe gevoerde administraties (art. 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (art. 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(art. 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig, ordelijk
en controleerbaar is (art. 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht en
gevoerd (art. 3.5 CW 2016);
• de overige aspecten van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging, IT-beheer,
management control, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan te stellen eisen;
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

49

Algemene Rekenkamer

Het normenkader voor het verantwoordingsonderzoek naar de informatiebeveiliging
komt voort uit de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). De BIO bevat maat­
regelen om informatiebeveiligingsrisico’s te beheersen. We toetsen een selectie van
deze beheersmaatregelen binnen 4 aandachtsgebieden: governance, organisatie,
risicomanagement en incidentmanagement. Daarmee richten we ons op het fundament
van de informatiebeveiliging binnen organisaties. We toetsen zowel de beschreven
procedures en verantwoordelijkheidsverdeling op papier, als de werking daarvan in
de praktijk.
Voor elke organisatie beoordelen we de effectiviteit van de beheersmaatregelen:
in hoeverre dragen zij bij aan het beheersen van een informatiebeveiligingsrisico?
Vervolgens bepalen we met een risico-impactanalyse de ernst van de bevinding
per beheersmaatregel. De ernst hangt onder andere af van de context van het departement en of het ministerie aanvullende beheersmaatregelen heeft getroffen bij het
risico. Daarnaast nemen we in ons eindoordeel mee in hoeverre onze aanbevelingen
uit eerdere verantwoordingsonderzoeken zijn opgevolgd.
Het normenkader voor het onderzoek naar het lifecyclemanagement van het ITlandschap is gebaseerd op relevante normen en best practices uit de internationaal
geaccepteerde raamwerken COBIT, ITIL en ASL. Deze normen en best practices zijn
vervolgens gemodelleerd naar de situatie bij het Rijk.
Het normenkader is opgebouwd uit de 5 stappen in het lifecyclemanagementproces,
het inzicht in het IT-landschap en de PDCA-cyclus van Deming (Plan, Do, Check, Act).
In het verantwoordingsonderzoek 2020 beoordelen wij de beheersingsmaatregelen
die zijn getroffen om te voldoen aan de normen met betrekking tot het inzicht in
het IT-landschap.
Een groot deel van de taken en verantwoordelijkheden die horen bij lifecycle­
management zijn belegd bij de departementale CIO’s. We toetsen alleen de normen
bij hun taken en verantwoordelijkheden voor het lifecyclemanagement. Deze taken
en verantwoordelijkheden zijn bijvoorbeeld vastgelegd in (openbare) Kamerstukken,
maar ook in stukken die in het rijksbrede CIO-beraad zijn gepasseerd.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. Wij maken
een selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij in ons onderzoek
tekortkomingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij deze. Wij spreken
dan van (ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we niet alleen informatie
over de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s en aandachtspunten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

50

Algemene Rekenkamer

Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming
richt zich op het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op de
informatie zelf. Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.
Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• het ontwikkelen, vaststellen en uitvoeren van het beleid;
• het toezicht houden op het uitvoeren van het beleid;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid
van het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (art. 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig is (art. 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het
beleid betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
In het onderzoek gaat het vooral om de vraag of de belastingbetaler waar voor zijn
geld krijgt en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. De eisen
waaraan beleid moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regelgeving en/of opgenomen
in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of andere organisaties hebben
opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het normenkader dat wij hebben
gehanteerd.
Wij selecteren de beleidsterreinen die wij onderzoeken op basis van thema en
maatschappelijke relevantie. De concrete vraagstelling en normstelling verschilt
per onderzoek.
Doel van ons onderzoek naar inhaalprogramma’s onderwijsachterstanden door
corona (§ 5.1) is nagaan of de achterstandsleerlingen, de beoogde doelgroep volgens
de minister van OCW en de minister voor BVOM, worden bereikt met de subsidieregeling IOP. Daarnaast is de onderzoeksvraag of het plausibel is dat de gesubsidieerde
programma’s effectief zijn in het verminderen van de achterstanden. Verder hebben
we gekeken naar de informatieverzameling door de ministers. We hebben in ons
onderzoek zowel kwantitatieve als kwalitatieve methoden gebruikt.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

51

Algemene Rekenkamer

Kwantitatieve methoden
We hebben een kwantitatieve data-analyse uitgevoerd met als doel:
• selecteren van vo-scholen voor kwalitatief onderzoek;
• inzicht verkrijgen in subsidieaanvragen en doelgroepenbereik.
We hebben gebruik gemaakt van gegevens van DUS-I, de organisatie die de subsidieregeling uitvoert voor het Ministerie van OCW. We hebben data van subsidieaanvragen uit het eerste en het tweede tijdvak ontvangen. Deze data bevatten kenmerken op
schoolniveau (sector, niveau, gemeente, totaal aantal leerlingen, achterstandsscore
(alleen po en vo)) en kenmerken van de subsidieaanvraag (onder andere aantal
deelnemers, type programma, samenwerkingspartners). Ook heeft DUS-I gegevens
over toekenningen van de lente-zomerschoolsubsidie en de Regeling doorstroomprogramma’s po-vo gedeeld, en gegevens van alle scholen in Nederland. Daarnaast is
gebruik gemaakt van openbare CBS-data om gemeenten in te delen naar provincies
en hebben we op basis van de website van de Gelijke Kansen Alliantie (GKA) een lijst
opgesteld met gemeenten die onder de GKA vallen.
De gegevens zijn gebruikt om scholen te selecteren voor nader kwalitatief onderzoek.
Gezien de beschikbare onderzoekstijd hebben we ons beperkt tot scholen die in het
eerste tijdvak een subsidieaanvraag hebben gedaan, en tot 1 onderwijssector. We
hebben gekozen voor het vo omdat de leerlingen hiervan op een leeftijd zijn dat ze
zelf eigen verantwoordelijkheid kunnen nemen voor hun educatie. Voor het selecteren
van een diverse groep vo-scholen zijn de volgende criteria gebruikt:
• hoge achterstandsscore (aanvraag voor maximaal 20% van de leerlingen) of lage
achterstandsscore (aanvraag voor maximaal 10%);
• soort programma: combinatie tussen het moment waarop het programma
gegeven werd en de invulling van het programma door een huiswerkinstituut
of de school zelf, zoals omschreven in de subsidieaanvraag;
• gemeente (al dan niet aangesloten bij de GKA).
De subsidieaanvragen en het doelgroepenbereik zijn geanalyseerd met het statistiekprogramma R.
Kwalitatieve methoden
Om een beeld te krijgen van de variatie in de uitvoeringspraktijk van scholen,
hebben we gesprekken gevoerd met 11 random geselecteerde vo-scholen met
subsidieaanvragen in het eerste tijdvak. Ten tijde van deze gesprekken waren de
meeste programma’s nog in uitvoering. In deze gesprekken hebben we informatie
verzameld over de opzet en uitvoering van inhaalprogramma’s en selectie van

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

52

Algemene Rekenkamer

leerlingen. Uiteindelijk zijn 23 gesprekken met 31 medewerkers gevoerd: directeuren
en teamleiders, docenten betrokken bij de selectie en uitvoering en externe uitvoerders.
We hebben gebruik gemaakt van semigestructureerde vragenlijsten. De interviews
kunnen niet worden beschouwd als representatief voor de gehele groep aanvragende
vo-scholen.
Daarnaast hebben we diverse andere gesprekken gevoerd: met beleidsmedewerkers
en coördinatoren van het ministerie en DUS-I, een beleidsmedewerker van een
grote scholengemeenschap en de VO-raad. Ook zijn korte gesprekken gevoerd
met 4 mbo-instellingen over hun overwegingen bij het aanvragen van de subsidie.
De documentenanalyse spitste zich toe op kamerstukken, andere beleidsstukken
en externe onderzoeksrapporten.
Ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid binnen het
verantwoordingsonderzoek leidt tot bevindingen, conclusies en aanbevelingen.
Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie
in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming richt zich op
het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op de informatie zelf.
Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

53

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Literatuur
Publicaties
Algemene Rekenkamer (2021). Aandachtspunten bij het Nationaal Programma
Onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 35570 VIII nr. 211. Den Haag: Sdu.
DUS-I (2020). Toegekende subsidiebedragen eerste tijdvak en budget tweede tijdvak.
https://www.dus-i.nl/subsidies/inhaal--en-ondersteuningsprogrammas-onderwijs/
documenten/publicaties/2020/07/07/toegekende-subsidiebedragen-eerste-tijdvaken-budget-tweede-tijdvak---iop, geraadpleegd op 21 juli 2020.
Kortekaas-Rijlaarsdam, A.F., Turkeli R., de Vries N., Ehren, M.C.M., Meeter, M. (2020).
Effectiviteit van inhaal- en ondersteuningsprogramma’s om onderwijsachterstanden
in het halen: een eerste overzicht van internationale en Nederlandse literatuur.
https://onderwijsdatabank.nl/111402/effectiviteit-van-inhaal-en-ondersteunings­
programmas-om-onderwijsachterstanden-in-te-halen-een-eerste-overzicht-vaninternationale-en-nederlandse-literatuur/, geraadpleegd op 7 januari 2021.
Learn! (2020) Webinars COVID-19 subsidieregeling van het ministerie van OCW.
https://www.learn.vu.nl/nl/nieuws-agenda/nieuwsarchief/2020/pr-sep/WebinarCOVID-19-subsidieregeling.aspx, geraadpleegd op 9 februari.
OCW (2020a). Aanpak onderwijsachterstanden. Tweede Kamer, vergaderjaar
2019-2020, 35300 VIII, nr. 184. Den Haag: Sdu.
OCW (2020b). Nota van Toelichting bij Subsidieregeling inhaal- en ondersteunings­
programma’s onderwijs 2020-2021. Staatscourant 2020 nr. 28472. Den Haag: Sdu.
OCW (2020c). Antwoord van Minister Slob (Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media)
(ontvangen 8 juni 2020). Vragen van het lid Van den Hul (PvdA) over de manier waarop
corona de kansenongelijkheid in het onderwijs vergroot (ingezonden 8 mei 2020).
Aanhangsel van de Handelingen. Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, nr. 3053.
Den Haag: Sdu.
OCW (2020d). Beleidsreactie advies Onderwijsraad over de gevolgen van de corona­
crisis voor het onderwijs. Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 35300 VIII nr. 206.
Den Haag: Sdu.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

54

Algemene Rekenkamer

OCW (2020e). Stand van zaken onderwijs. 8 okt 2020. Tweede Kamer, vergaderjaar
2020-2021, 35570 VIII nr. 36. Den Haag: Sdu.
OCW (2020f). Kamerbrief over uitvoering van motie over de regeling inhaal- en
ondersteuningsprogramma’s onderwijs 2020.
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/12/17/uitvoeringvan-motie-over-de-regeling-inhaal-en-ondersteuningsprogramma-s-onderwijs-2020,
geraadpleegd op 7 januari 2021.
OCW (2021a). Nationaal Programma Onderwijs: steunprogramma voor herstel en
perspectief. Bijlage bij: Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 35 570 VIII, nr. 185.
Den Haag: Sdu.
OCW (2021b). Wijziging van de begrotingsstaat van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap (VIII) voor het jaar 2021 (Zesde incidentele suppletoire begroting
inzake extra middelen voor het Nationaal Programma Onderwijs in verband met
COVID-19). Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 35 740, nr. 2. Den Haag: Sdu.
Tweede Kamer (2020). Motie van de leden Van Meenen en Westerveld over preventief
inzetten van coronageld. Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 35570 VIII, nr. 68.
Den Haag: Sdu.
Wet- en regelgeving
Subsidieregeling inhaal- en ondersteuningsprogramma’s onderwijs 2020-2021
(geconsolideerde versie).
https://wetten.overheid.nl/BWBR0043564/2020-11-25
Subsidieregeling inhaal- en ondersteuningsprogramma’s onderwijs 2020-2021
(eerste versie d.d. 20 mei 2020, gepubliceerd 25 mei 2020).
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2020-28472.html
Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap van 29 mei 2020,
MBO/24612194, houdende wijziging van de Subsidieregeling inhaal- en ondersteuningsprogramma’s onderwijs 2020–2021 in het verband met een technische correctie van
de berekeningswijze van het maximumbedrag per mbo-instelling (eerste wijziging
d.d. 2 juni 2020).
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2020-29895.html

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

55

Algemene Rekenkamer

Regeling van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister voor
Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media van 2 juli 2020, nr. VO/24955301, houdende
wijziging van de Subsidieregeling inhaal- en ondersteuningsprogramma’s 2020-2021
in verband met het aanpassen van een aantal subsidieplafonds voor het voortgezet
onderwijs en overige educatie (tweede wijziging d.d. 10 juli 2020).
https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2020-36799.html
Subsidieregeling inhaal- en ondersteuningsprogramma’s onderwijs 2020-2021
(derde wijziging d.d. 16 oktober 2020).
https://wetten.overheid.nl/BWBR0043564/2020-10-16
Subsidieregeling inhaal- en ondersteuningsprogramma aanvullend op voorschoolse
educatie 2020.
https://wetten.overheid.nl/BWBR0043598/2020-06-05

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

56

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Eindnoten
1 In een autorisatiematrix wordt vastgelegd welke autorisaties behoren tot een
(rol van een) medewerker.
2 Kortheidshalve spreken we van ‘scholen’ en ‘leerlingen’. In de wet- en regelgeving is
dit gebruikelijk voor de sectoren primair en het voortgezet (speciaal) onderwijs. In het
middelbaar beroepsonderwijs gaat het strikt genomen om ‘instellingen’ en ‘studenten’.
In het volwassenenonderwijs en in de overige educatie wordt gesproken van ‘opleidingen’
en ‘deelnemers’.
3 Alleen voor de VAVO is er een 3e subsidieronde geweest (met subsidieplafond van
€ 0,3 miljoen), omdat voor deze onderwijssector na de tweede ronde het subsidiebudget
nog niet was uitgeput. Voor deze 3e ronde kon uiterlijk op 1 november 2020 een aanvraag
worden ingediend.
4 De indicatoren die bepalen of een school voor een groter of kleiner deel van zijn populatie
IOP-subsidie kan aanvragen, zijn parameters die OCW gebruikt in de reguliere bekostiging
om scholen te compenseren voor leerlingen met een hoger risico op achterstanden.
Per onderwijssector geldt een andere indicator en een andere berekeningswijze van
het maximum aantal leerlingen in het kader van deze subsidieregeling:
• Voor po: een school met een positieve achterstandsscore in het kader van de
onderwijsachterstanden beleidsmiddelen kan voor maximaal 20% van de leerlingen
aanvragen, andere scholen voor maximaal 10%.
• Voor vo: een school die in aanmerking komt voor leerplusarrangement kan voor
maximaal 20% van de leerlingen aanvragen, andere scholen voor maximaal 10%.
• Voor mbo: een instelling kan voor 7% van het aantal studenten aanvragen plus
het percentage studenten uit een armoedeprobleemcumulatiegebied (apcg).
• Voor vavo en overige educatie: een instelling kan voor maximaal 50% van het
aantal studenten of deelnemers aanvragen.
• Scholen op de BES-eilanden (po, vo, mbo, vavo en oe) kunnen voor 100% van hun
leerlingen aanvragen.
1 De omvang van het totale subsidiebudget voor het po en vo is door OCW berekend op
basis van de inschatting dat 15% van de totale populatie leerlingen ondersteuning nodig
heeft. Dit is een van de aannames die gebruikt worden bij de verdeling van de Onderwijs
Achterstanden Beleidsmiddelen. Om hierop uit te komen is eerst een uitsplitsing
gemaakt naar 10%-, 20%- en 100% (= BES)-scholen. De hoogte van het subsidiebudget
is vervolgens bepaald door aan te nemen dat ongeveer de helft van de scholen subsidie
zal aanvragen. Deze assumptie is ook gemaakt voor het mbo. Voor het vavo en de
overige educatie is voor de helft van de studentenpopulatie budget beschikbaar gesteld.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

57

Algemene Rekenkamer

5 In het po hebben 4354 scholen (65%; N = 6720) een subsidieaanvraag gedaan.
In het vo hebben 588 scholen (90%; N = 653) een subsidieaanvraag gedaan.
In het mbo hebben 61 instellingen (97%; N = 63) een subsidieaanvraag gedaan.
In het vavo en de overige educatie hebben 41 opleidingen 72%; (N = 57) een
aanvraag gedaan.
6 In dit lichtere regime (model G1 van de jaarverslaggeving) vindt subsidievaststelling
plaats onafhankelijk van de daadwerkelijke kosten, tenzij minder dan 85% van het
aantal leerlingen uit de subsidieaanvraag het programma afrondt. Scholen moeten
dat zelf doorgeven. Of een programma is afgerond, is ter beoordeling aan de school
of instelling zelf.
7 Volgens de subsidieregeling IOP (art. 3 lid 1) zijn de inhaal- en ondersteunings­
programma’s bedoeld voor:
• po- en vo-leerlingen in een kwetsbare positie met een onderwijsachterstand
of een vergroot risico op leer- en ontwikkelachterstanden;
• mbo-studenten in een kwetsbare positie met studievertraging of een vergroot
risico op studievertraging;
• mbo-studenten met studievertraging in de beroepspraktijkvorming;
• vavo-studenten met studievertraging;
• deelnemers aan een opleiding overige educatie met studievertraging;
• alle leerlingen, mbo-studenten, vavo-studenten en deelnemers op Bonaire,
Sint-Eustatius of Saba.
1 Volgens de subsidiebepaling geldt daarbij dat de achterstand of studievertraging
veroorzaakt moet zijn door de gehele of gedeeltelijke scholensluiting als gevolg
van de uitbraak van corona.
8 Na de eerste ronde van subsidieaanvragen heeft de minister handvatten
geprobeerd te bieden in de vorm van een inventarisatie van werkzame
elementen in programma’s en webinars hierover (Kortekaas-Rijlaarsdam
e.a. 2020; LEARN! 2020).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

58

Algemene Rekenkamer

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van OCW

59

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Den Haag, mei 2021