Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 079

Voorstel van wet van het lid Voortman
houdende vastlegging in de Vreemdelingenwet
2000 van rechten die vreemdelingen ontlenen
aan de Overeenkomst waarbij een associatie tot
stand wordt gebracht tussen de Europese
Economische Gemeenschap en Turkije, het
Aanvullend Protocol bij die Overeenkomst of
Besluit nr. 1/80 van de Associatieraad
EEG-Turkije

Nr. 8

BRIEF VAN DE ADVIESCOMMISSIE VOOR
VREEMDELINGENZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 juni 2016
Bij brief van 9 mei 2016 heeft u de Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) namens de Tweede Kamer verzocht om advies te geven
over het voorstel van wet van het Tweede Kamerlid Voortman (initiatiefnemer) tot vastlegging van de rechten die vreemdelingen ontlenen aan
het associatierecht EEG-Turkije1 in de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000).
Met deze brief voldoet de ACVZ aan uw verzoek.
1. Inhoud van het voorstel
Initiatiefnemer heeft in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel de
kern van het voorstel toegelicht.2 Het doel van het wetsvoorstel is om de
kernbepalingen van het associatierecht in de Vw 2000 te verankeren. Het
voorstel codificeert volgens de initiatiefnemer het associatierecht door de
introductie van een nieuwe afdeling in de Vreemdelingenwet, waarin het
verblijfsrecht op grond van het associatierecht op heldere en overzichtelijke wijze wordt weergegeven. Deze afdeling beperkt zich tot de kernbepalingen van het associatierecht, die thans naar het oordeel van de
initiatiefnemer onvolledig zijn neergelegd in de wetgeving en de
Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000).
De initiatiefnemer constateert dat codificatie van het associatierecht op
Unieniveau niet plaatsvindt. Sinds 1980 is er geen overeenstemming meer
geweest over nieuwe besluitvorming in de Associatieraad EEG-Turkije. De
1

Onder het associatierecht EEG-Turkije (hierna ook aangeduid als: het associatierecht) wordt in
het wetsvoorstel verstaan de bepalingen uit de Associatieovereenkomst EEG-Turkije, het
Aanvullend Protocol bij die overeenkomst en de Besluiten 2/76 en 1/80 voor zover relevant voor
het Nederlandse vreemdelingenrecht.
2
Kamerstuk 34 079, nr. 6, p. 4.

kst-34079-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 079, nr. 8

1

initiatiefnemer acht het onwaarschijnlijk dat op afzienbare termijn op dit
punt wel unanimiteit tussen alle EU lidstaten en Turkije wordt bereikt.
Codificatie is naar het oordeel van de initiatiefnemer noodzakelijk om de
rechtszekerheid te waarborgen en de transparantie te vergroten waardoor
onjuiste toepassing van het associatierecht wordt voorkomen.
2. Beoordeling van het voorstel
2.1 Noodzaak tot codificatie in nationale regelgeving
De ACVZ waardeert het wetsvoorstel van de initiatiefnemer en onderschrijft dat er goede argumenten zijn om de waarborgen van het
associatierecht te codificeren in nationale regelgeving. Door codificatie
worden de rechtszekerheid en de kenbaarheid van het associatierecht
bevorderd. Het associatierecht is, voor zover relevant voor het vreemdelingenrecht, vastgelegd in een overeenkomst, een aanvullend protocol en
twee besluiten. In meer dan 60 arresten van het Hof van Justitie van de
EU (HvJ EU) is daaraan nader uitleg gegeven. Deze fragmentatie doet
afbreuk aan de kenbaarheid van het associatierecht en daarmee aan de
rechtszekerheid.
De initiatiefnemer wijst er in de gewijzigde memorie van toelichting
terecht op dat uit artikel 7 van de Associatieovereenkomst volgt dat de
overeenkomstsluitende partijen gehouden zijn om alle algemene of
bijzondere maatregelen te nemen die geschikt zijn om de nakoming van
de uit de overeenkomst voortvloeiende verplichtingen te verzekeren en
zich te onthouden van alle maatregelen die de verwezenlijking van de
doelstellingen van de overeenkomst in gevaar kunnen brengen. De
lidstaten zijn weliswaar niet rechtstreeks partij bij de Associatieovereenkomst, maar zijn wel gebonden aan de gelijkluidende bepaling, artikel 4
lid 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. Uit deze bepaling
vloeit een verplichting tot loyale uitvoering van het Unierecht voort,
waaronder het waarborgen van rechten die voortvloeien uit de door de
EU gesloten overeenkomsten met derde landen.
De ACVZ is van oordeel dat het primair op de weg van de Associatieraad
EEG-Turkije ligt om de uitleg die het Europese Hof van Justitie aan het
associatierecht heeft gegeven te codificeren. Het getuigt echter niet van
realisme om te verwachten dat binnen de Associatieraad binnen
afzienbare tijd op dit punt unanimiteit kan worden bereikt tussen alle
EU-lidstaten en Turkije. Tegen die achtergrond en de verplichting die op
lidstaten rust om de uit een overeenkomst voortvloeiende verplichtingen
te verzekeren, ligt het naar het oordeel van de adviescommissie voor de
hand om het associatierecht in nationale regelgeving te codificeren.
Het associatierecht EEG-Turkije onderscheidt zich van de overige
associatieovereenkomsten, voor wat betreft het aantal voor het
vreemdelingenrecht relevante bepalingen, de omvang van de jurisprudentie waarin nader uitleg hieraan is gegeven en het aantal begunstigden
dat aanspraken aan het associatierecht kan ontlenen. De adviescommissie
vindt deze onderscheidende criteria een voldoende grondslag vormen om
het associatierecht EEG-Turkije anders dan voor andere associatieovereenkomsten te codificeren.
2.2 Het niveau van codificatie in nationale regelgeving
De ACVZ merkt met betrekking tot het niveau waarop codificatie plaats
dient te vinden het volgende op. De adviescommissie is van oordeel dat
uit de Aanwijzingen voor de regelgeving volgt dat het associatierecht
vastgelegd dient te worden op het niveau van de Vreemdelingenwet of
het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000). Aanwijzing 310, derde lid,
bepaalt dat indien besluiten van volkenrechtelijke organisaties bepalingen
bevatten die een ieder kunnen verbinden en niet verenigbaar zijn met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 079, nr. 8

2

binnen het Koninkrijk geldende wettelijke voorschriften, onverwijld
maatregelen worden getroffen tot aanpassing van de desbetreffende
wettelijke voorschriften. Uit de toelichting bij Aanwijzing 309 volgt dat
EU-regelingen ook besluiten zijn van een volkenrechtelijke organisatie.
Het associatierecht bevat bepalingen op grond waarvan ten gunste van
vreemdelingen van de bepalingen in de Vw 2000 dient te worden
afgeweken. Deze• uitzonderingen kunnen rechtstreeks worden
opgenomen in de Vw 2000 of met gebruikmaking van de delegatiebepaling van artikel 112 Vw 20003 worden opgenomen in het Vb 2000.
Opneming van waarborgen (in rechtstreeks werkende kernbepalingen)
van het associatierecht in de Vc 2000 is niet verenigbaar met Aanwijzing
310. De initiatiefnemer heeft in de gewijzigde memorie van toelichting
(Kamerstuk 34 079, nr. 6) bovendien valide argumenten genoemd tegen
opneming in de Vc 2000. Het associatierecht maakt onderdeel uit van het
Unierecht, terwijl in de Vc 2000 beleidsregels zijn opgenomen.
Door opneming van het associatierecht in de Vc 2000 zou de suggestie
kunnen ontstaan dat het beleidsregels betreft waarvan kan worden
afgeweken op grond van de inherente afwijkingsbevoegdheid.
Vastlegging van het associatierecht in de Vc 2000 heeft bovendien het
nadeel dat dit in tegenstelling tot vastlegging in de wet of het besluit is
onttrokken aan parlementaire controle.
Concluderend stelt de ACVZ zich op het standpunt dat het associatierecht
het noodzakelük maakt om af te wüken van bepalingen uit de Vw 2000 en
dit wettelük dient te worden geregeld in de Vw 2000 dan wel door
gebruikmaking van de delegatiebepaling van artikel112 Vw 2000 in het Vb
2000.
2.3 Voorkeur voor regeling in het Vb 2000
De ACVZ heeft een voorkeur voor vastlegging van het associatierecht in
het Vb 2000.
Opneming in het Vb 2000 sluit aan bij de systematiek van zowel de wet als
het besluit. Artikel 112 Vw 2000 vormt de grondslag om bepalingen over
verblijf op grond van internationale verplichtingen op te nemen in het
besluit. Evenals het geval is voor uitwerking van rechten en verplichtingen
voor Unieburgers44, kan in het besluit een aparte paragraaf worden
opgenomen voor het associatierecht EEG-Turkije. Bijkomend voordeel van
opneming van het associatierecht in het besluit is dat, indien het in
verband met jurisprudentie van het HvJ EU noodzakelijk is om bepalingen
te wijzigingen, wijziging van het besluit eenvoudiger en sneller te
realiseren is dan wijziging van de wet. Het is in het belang van de
rechtszekerheid dat de betreffende rechtsregels in overeenstemming zijn
met de stand van het associatierecht.
De voorkeur van de ACVZ voor regeling in het Vb 2000 in plaats van in de
Vw 2000, impliceert dat de adviescommissie het wetsvoorstel voor wat
betreft de artikelen 45k tot en met 45p beschouwt als de mindere van twee
mogelijkheden. Nu de leden van de Tweede Kamer geen initiatiefrecht
hebben ten aanzien van het nemen van een algemene maatregel van
bestuur, ligt het voor de hand dat initiatiefnemer zich uitsluitend heeft
gericht op opneming van de voorgestelde tekst in de wet in formele zin.
3

Artikel 112 Vw 2000: Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen, ter uitvoering
van een verdrag, dan wel van een voor Nederland verbindend besluit van een volkenrechtelijke
organisatie regels worden gesteld in verband met het rechtmatig verblijf van vreemdelingen,
waarbij ten gunste van deze vreemdelingen kan worden afgeweken van deze wet.
4
Zie hoofdstuk 8, afdeling 2, paragraaf 2 van het Vb 2000. De titel van hoofdstuk 8 luidt
«Algemene en strafbepalingen». Deze titel dekt onvoldoende de inhoud van het hoofdstuk en
zou volgens de ACVZ aangepast moeten worden in bijvoorbeeld «Internationale verplichtingen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 079, nr. 8

3

De ACVZ zou het echter een goede zaak vinden indien de regering zou
toezeggen de regeling in het Vb 2000 op te nemen, waardoor de initiatiefnemer zou kunnen overwegen haar wetsvoorstel geheel of ten dele in te
trekken. In het onderstaande zal nader worden ingegaan op de verschillende bepalingen in het wetsvoorstel. Daar zal ook de vraag worden
beantwoord of naast vastlegging van het associatierecht in hetVb 2000
aanleiding bestaat om zoals voorgesteld de artikelen 1, 8 onderdeel I en
artikel 17, eerste lid, van de Vw 2000 te wijzigen.
2.4 Artikelsgewijze opmerkingen
2.4.1 De artikelen 45k t/m 45o Vw 2000
De adviescommissie merkt met betrekking tot de inhoud van de voorgestelde bepalingen op dat in de artikelen 45k tot en met 45o de rechten die
voor Turkse onderdanen voortvloeien uit het associatierecht kernachtig en
volledig zijn weergegeven. De adviescommissie beveelt aan om te
bewerkstelligen dat deze bepalingen integraal in een apart onderdeel van
het Vb 2000 worden opgenomen. Het meest logisch lijkt om na hoofdstuk
8, afdeling 2, paragraaf 2 in paragraaf 3 het associatierecht EEG-Turkije op
te nemen.
De adviescommissie beveelt aan de voorgestelde artikelen 45k tot en met
45o integraal op te nemen in een apart onderdeel (na hoofdstuk 8,
afdeling 2, paragraaf 2 in paragraaf 3) van het Vb 2000.
2.4.2 Artike/8, onderdeel/, Vw 2000
De ACVZ constateert dat met het voorgestelde onderdeel I van artikel 8
Vw 2000 geen inhoudelijke wijziging wordt beoogd. Evenals de huidige
redactie van onderdeel I heeft het wijzigingsvoorstel betrekking op de
verblijfsrechten die voortvloeien uit Besluit1/80. Met opneming van het
associatierecht in het Vb 2000 is de verwijzing naar afdeling 6 van
hoofdstuk 3 van de Vw 2000 niet noodzakelijk.
De adviescommissie beveelt aan om artikel 8 onderdeel/ van de Vw 2000
niet te wijzigen.
2.4.3 Artike/17, eerste lid, Vw 2000
De adviescommissie constateert dat met de voorgestelde wijziging van
artikel 17 van de Vw 2000 wordt beoogd de vrijstelling van het
mvv-vereiste voor Turkse onderdanen die aanspraken kunnen ontlenen
aan het associatierecht in de wet te regelen. Thans is dit op grond van de
delegatiebepaling in artikel 17, eerste lid, onder g, Vw 2000 geregeld in
artikel 3.71, tweede lid, onder e, Vb 2000.
De adviescommissie beveelt aan de waarborgen van het associatierecht
op te nemen in een apart onderdeel van het Vb 2000 en ziet om die reden
geen aanleiding om de vrijstelling van het mvv-vereiste anders te regelen
dan thans het geval is.
2.4.4 Artikel 1 Vw 2000
Gelet op de voorkeur van de adviescommissie om het associatierecht vast
te leggen in het Vb 2000 en de artikelen 8 onderdeel l en 17 van de Vw
2000 niet te wijzigen, bestaat er geen noodzaak om de definitie van
begunstigde op grond van het associatierecht op te nemen in artikel 1 van
de Vreemdelingenwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 079, nr. 8

4

2.4.5 Artike/45p Vw 2000
Indien het advies van de ACVZ wordt gevolgd om het associatierecht op
te nemen in het Vb 2000 komt aan artikel 45p geen betekenis meer toe.
3. Tot slot
Samenvattend adviseert de ACVZ om de Vw 2000 niet te wijzigen en het
associatierecht EEG-Turkije, zoals weergegeven in de voorgestelde
artikelen 45k tot en met 45o, vast te leggen in een aparte paragraaf van
het Vb 2000.
De ACVZ is graag bereid tot nadere toelichting.
Hoogachtend,
J.N.M. Richelle
voorzitter
W.N. Mannens
secretaris

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 079, nr. 8

5