Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2011–2012

33 348

Regels ter bescherming van de natuur (Wet
natuurbescherming)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT
Inhoudsopgave
1.

Inleiding

5

1.1

Achtergrond en uitgangspunten van het voorstel

5

1.1.1
1.1.2
1.1.3

5
6

1.2

2.

Nauwe aansluiting bij Europese verplichtingen
Deregulering en vermindering van administratieve lasten
Verdergaande toedeling van bevoegdheden en taken aan
provincies

6

Hoofdlijnen van het voorstel

6

1.2.1
1.2.2
1.2.3

6
6
7

Bescherming van gebieden
Bescherming van soorten
Aansluiting bij het omgevingsrecht

Beleidsanalyse

7

2.1

Het uitgangspunt om niet meer te doen dan Europa voorschrijft

7

2.2

De Wet natuurbescherming als onderdeel van het landelijke natuurbeleid

9

2.3

Decentrale uitvoering en handhaving van de Wet natuurbescherming

10

2.3.1

Bevoegdhedenstructuur
2.3.1.1
Bevoegdhedenverdeling, op hoofdlijnen
2.3.1.2
Bevoegdhedenverdeling, specifiek
a.
Centrale regeling vrijstelling voor schadebestrijding door bepaalde diersoorten
b.
Centrale regeling opening van de jacht

11
11
14

2.3.2

Financiën
2.3.2.1
Bestuurslasten provincies
2.3.2.2
Bestuurslasten gemeenten

16
16
18

2.3.3

Het invoeringstraject

18

2.4

2.5

kst-33348-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

blz.

14
15

Gevolgen van de aanschrijvingsbevoegdheid en de zorgplicht voor de
handhaving

19

Samenvatting

22

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

1

Inhoudsopgave

blz.

3.

Implementatie van internationaal- en Europeesrechtelijke verplichtingen

32

3.1

Adequate implementatie van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn

32

3.1.1
3.1.2

32
33

3.2

Gebiedsbescherming

33

3.2.1
3.2.2

33
34
34
35
35

3.2.3
3.2.4

3.3

3.4

4.

Inleiding
Begripsbepalingen

Vervallen van nationale complementaire doelen
Implementatie artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn
3.2.2.1
Keuze instrumentarium
3.2.2.2
Ontoereikend toepassingsbereik instrumentarium
Beschermingsregime gebieden voor aanmelding
Beschermingsregime voor gebieden: artikel 6, derde lid,
Habitatrichtlijn
3.2.4.1
Relevante peildata
3.2.4.2
De inperking van de vergunningplicht
3.2.4.3
Uitzondering op vergunningplicht

36
36
37
37

Soortenbescherming

39

3.3.1
3.3.2
3.3.3

39
39
39

Reikwijdte verbodsbepalingen artikel 3.1
Het verbod vogels opzettelijk te storen
Implementatie artikel 12, eerste lid, Habitatrichtlijn

Invulling internationaalrechtelijke verplichtingen

40

3.4.1
3.4.2

40
41

Algemeen beschermingsniveau
Commissie bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten

Overige opmerkingen

45

4.1

Natuurvisie en Verdrag van Aarhus

45

4.2

Regulering van randvoorwaarden voor programmatische aanpak

46

4.3

Vervallen voorlopige aanwijzing Natura 2000-gebied

47

4.4

Wijziging aanwijzing Natura 2000-gebied en beheerplannen

47

4.5

Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden

48

4.6

Betreden woning zonder toestemming van de bewoner

48

4.7

Invoering van de bestuurlijke boete en toepassing van de bestuurlijke
strafbeschikking

49

4.8

Strafrechtelijke handhaving zorgplicht

50

4.9

Overgangsrecht

50

4.9.1
4.9.2

50

4.9.3
4.10

Overgangsrecht ambtshalve besluiten
Overgang facultatieve aanhaking naar verplichte aansluiting bij
omgevingsvergunning
Overgangsrecht voor wijzigingen beroepsinstantie

51
52

Decentralisatie-uitkering voor decentralisatie Faunafonds
52

4.11

Wijzigingen Wabo
52

4.12

Redactionele kanttekeningen
53

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

2

Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 29 juni 2012 en het nader rapport d.d. 17 augustus
2012, aangeboden aan de Koningin door de staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 24 februari 2012, no. 12.000392, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State
ter overweging aanhangig gemaakt een voorstel van wet houdende regels
ter bescherming van de natuur (Wet natuurbescherming), met memorie
van toelichting.
Het voorstel vervangt het huidige wettelijke stelsel voor natuurbescherming, zoals dat is neergelegd in de Natuurbeschermingswet 1998
(Nbw 1998), de Flora- en faunawet (Ffw) en de Boswet, door één wet: de
Wet natuurbescherming.
Het voorstel regelt daarmee primair de taken en bevoegdheden ten
behoeve van de bescherming van natuurgebieden en planten- en
diersoorten. Daarnaast bevat het voorstel onder meer bepalingen over de
jacht en over houtopstanden.
Het advies van de Afdeling advisering bevat de volgende hoofdstukken.
Hoofdstuk 1 bevat een algemene inleiding en de hoofdlijnen van het
voorstel. Vervolgens gaat de Afdeling in hoofdstuk 2 in op een aantal
beleidsinhoudelijke uitgangspunten van het voorstel. Zij beoordeelt
daarbij of deze uitgangspunten toereikend zijn gemotiveerd en daadwerkelijk in het voorstel tot uitdrukking komen. In hoofdstuk 3 beoordeelt de
Afdeling of er sprake is van een adequate en volledige omzetting van de
Habitatrichtlijn en Vogelrichtlijn1 en andere internationale verplichtingen.
Dit hoofdstuk heeft een sterk juridisch karakter. Een aantal van de
opmerkingen die in de beleidsanalyse van hoofdstuk 2 aan de orde zijn
geweest, komt hier terug om nu in het licht van deze juridische invalshoek
te worden besproken. In hoofdstuk 4 zijn overige opmerkingen van
juridische en wetstechnische aard verzameld.
Kort gezegd adviseert de Afdeling het volgende.

1
Vogelrichtlijn: richtlijn 2009/147/EG van het
Europees Parlement en de Raad van
30 november 2009 inzake het behoud van de
vogelstand (PbEU 2010 L 20). Deze richtlijn is
een codificatie van richtlijn 79/409/EEG van de
Raad van 2 april 1979 inzake het behoud van
de vogelstand (PbEG L 103), zoals deze na
diverse wijzigingen was komen te luiden.
Habitatrichtlijn: richtlijn 92/43/EEG van de
Raad van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde
flora en fauna (PbEG L 206).
2
Zie hoofdstuk 3.
3
Zie § 2.1.
4
Zie § 2.2.

De Afdeling onderschrijft de wenselijkheid van vereenvoudiging en
integratie van de betreffende natuurbeschermingswetgeving, maar plaatst
kritische kanttekeningen bij de uitgangspunten die bij de totstandkoming
van het voorstel zijn gehanteerd. Daarbij is van belang dat de natuurbescherming in de afgelopen decennia niet zodanig effectief is gebleken dat
de natuur in Nederland momenteel in een gunstige staat verkeert en de
instandhouding van soorten en habitats is verzekerd. Reeds bij
ongewijzigd beleid lijkt een verdere achteruitgang moeilijk te voorkomen
en is het de vraag of Nederland in de toekomst aan de internationale en
Europese doelstellingen zal voldoen. In dit licht wordt de vraag naar de
effecten van de voorgestelde versobering van de wetgeving prangender
en dreigt het voorstel uit Europeesrechtelijk oogpunt kwetsbaar te zijn.2
De Afdeling meent ten eerste dat de keuze om in beginsel niet méér
bescherming voor natuurgebieden en dier- en plantensoorten te realiseren dan het minimum dat de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
voorschrijven, meer nadrukkelijk als afzonderlijke beleidskeuze in de
toelichting moet worden gemotiveerd.3 Daarbij is ook van belang in te
gaan op de vraag in welke mate voor die gebieden waarvoor ingevolge
het voorstel geen bescherming meer bestaat, door middel van planologische maatregelen een gelijkwaardige mate van bescherming kan
worden gerealiseerd.4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

3

De Afdeling stelt voorts nadrukkelijk aan de orde of de bevoegdheidstoedeling zoals deze overeenkomstig het voorstel plaatsvindt leidt tot een
efficiënte en effectieve uitvoering van het natuurbeschermingsbeleid. De
Afdeling onderschrijft het uitgangspunt van het voorstel om de taken en
bevoegdheden op het terrein van natuurbescherming bij één
bestuurslaag, de provincie, te concentreren. Niettemin zijn bij de
uitvoering en de handhaving van de wet drie bestuurslagen betrokken,
waarvan onvoldoende duidelijk is of deze qua deskundigheid en middelen
allemaal in voldoende mate voor hun taak zijn toegerust. Daarbij wijst de
Afdeling nadrukkelijk op de substantiële rol van gemeenten, die in de
toelichting niet wordt belicht.1 Ook is het de vraag of de verschillende
bestuurslagen samen tot de noodzakelijke afstemming van uitvoering en
handhaving kunnen komen.
Tevens is het de vraag of een vermindering van preventieve instrumenten
en een vermindering van regels ten gunste van de toepassing van
zorgplichten, zoals wordt voorgesteld, opportuun is. De focus in het
voorstel op het verminderen van regeldruk lijkt ten koste te gaan van de
naleefbaarheid en handhaafbaarheid van de wettelijke voorschriften.
Vermindering van preventieve instrumenten en een vermindering van
regels ten gunste van de toepassing van zorgplichten zal gepaard moeten
gaan met een effectief nalevingstoezicht en een adequate handhaving
zodat de naleving van de wettelijke regels wordt gewaarborgd. De
Afdeling stelt vast dat de toelichting onvoldoende inzicht biedt of de
naleving en handhaving van de nieuwe wet in voldoende mate kunnen
worden gegarandeerd. Evenmin wordt duidelijk in hoeverre de kostenvermindering in het voortraject opweegt tegen de verwachte toename van de
toezichts- en handhavingskosten.2
In de beoordeling van de wijze van implementatie van de Vogelrichtlijn en
de Habitatrichtlijn wijst de Afdeling op verschillende onderdelen van het
voorstel die de kwetsbaarheid uit Europeesrechtelijk perspectief illustreren. Het gaat onder meer om het vervallen van het stelsel van
complementaire doelen,3 de beperking van de vergunningplicht tot
handelingen die significante gevolgen voor een Natura-2000 gebied
kunnen hebben,4 de handhaafbaarheid van het verbod vogels opzettelijk
te storen tenzij de storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van
instandhouding van de desbetreffende soort5 en het ontbreken van
bepalingen op grond waarvan preventief maatregelen kunnen worden
genomen om de gunstige staat van instandhouding van een soort te
behouden of te herstellen.6
Tot slot vraagt de Afdeling aandacht voor diverse juridische en wetstechnische aspecten van het voorstel, zoals de wijze van regulering van de
randvoorwaarden voor programmatische aanpak,7 de bevoegdheid tot het
betreden van een woning zonder toestemming van de bewoner,8 de
invoering van de bevoegdheid een bestuurlijke boete op te leggen,9 de
strafrechtelijke handhaving van de zorgplicht10 en het overgangsrecht11.

1

Zie § 2.3.
Zie § 2.4.
3
Zie § 3.2.1.
4
Zie § 3.2.2.1 en § 3.2.4.2.
5
Zie § 3.3.2.
6
Zie § 3.3.3.
7
Zie § 4.2.
8
Zie § 4.6.
9
Zie § 4.7.
10
Zie § 4.8.
11
Zie § 4.9.
2

De Afdeling advisering van de Raad van State is van oordeel dat, in
verband met haar opmerkingen over de motivering van de beleidskeuze
om niet meer bescherming te realiseren dan hetgeen de Vogelrichtlijn en
Habitatrichtlijn voorschrijven, de gevolgen van de voorgenomen
bevoegdheidstoedeling voor de uitvoering van het natuurbeschermingsbeleid en de gevolgen van de voorgenomen deregulering voor de
handhaafbaarheid van het voorstel, het voorstel (deels) nader dient te
worden overwogen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 24 februari
2012, nr. 12.000392, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

4

de Raad van State haar advies inzake het bovengemelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 29 juni 2012,
nr. W15.12.0058/IV, bied ik U hierbij aan.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal dan nadat met haar advies rekening zal zijn gehouden.
In het navolgende ga ik in op het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State (hierna verder aan te duiden als: de Afdeling).
1. Inleiding
1.1 Achtergrond en uitgangspunten van het voorstel
De afgelopen jaren is de wetgeving op het terrein van natuurbescherming
geëvalueerd. Uit de evaluatie kwam naar voren dat een integratie van de
Nbw 1998, de Ffw en de Boswet aangewezen is. Hiervoor werden de
volgende argumenten gegeven. «Integratie van de drie wetten zal de
regelgeving transparanter en overzichtelijker maken voor de doelgroepen,
die nu vaak met alle drie de wetten te maken hebben. Wettelijke integratie
sluit aan bij de voorstellen van het kabinet tot verdergaande decentralisatie van de uitvoering van de natuurwetgeving naar één niveau, i.c. de
provincies. (...) Door wettelijke integratie kan meer eenheid worden
gebracht in de regeling van het toezicht en de sancties, wat de
handhaving van de natuurwetgeving ten goede zal komen. Wettelijke
instrumenten kunnen beter op elkaar worden afgestemd, waardoor de
administratieve lasten afnemen. Regeling van gebieds- en soortenbescherming in één integraal kader sluit verder aan bij de internationale
regels op dit gebied (richtlijnen en verdragen), die beide doorgaans ook in
samenhang regelen».1
Het voorstel strekt ertoe deze integratie te verwezenlijken. Het hanteert
daarbij de volgende uitgangspunten.
1.1.1 Nauwe aansluiting bij Europese verplichtingen
De regering neemt de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn als uitgangspunt
voor de nationale natuurwetgeving. De kern en reikwijdte van de
Europese voorschriften worden in de wet vastgelegd. De regering meent
dat de huidige natuurwetgeving te zeer is opgezet vanuit het oorspronkelijke nationale wettelijke stelsel dat primair diende voor de realisatie van
nationale beleidsdoelstellingen op het vlak van natuurbescherming. Dat
stelsel is steeds aangepast en uitgebreid om het in overeenstemming te
brengen met de Europese verplichtingen, waarbij in de loop der tijd in
wetten in formele zin en de gedelegeerde regelgeving algemene
voorzieningen zijn getroffen en uitzonderingen zijn geformuleerd om
binnen de gegeven internationale kaders belemmeringen voor de praktijk
waar mogelijk op te heffen. Dat heeft, aldus de toelichting, geleid tot een
complex gelaagd wettelijk stelsel, waarbij nationaal beleid en Europese
verplichtingen op ondoorzichtige wijze zijn verweven en dat gebruikers
– burgers, ondernemers en overheden – weinig houvast geeft voor de
beoordeling wat wel en wat niet is toegestaan. De complexiteit en de
ontoegankelijkheid van het wettelijke systeem vormen, volgens de
regering, een risico voor een goede doorwerking van de Vogelrichtlijn en
de Habitatrichtlijn.2
1
Over wetten van de natuur, Evaluatie van de
natuurwetgeving: bevindingen en beleidsconclusies, Bijlage bij Kamerstukken II 2007/08,
31 536, nr. 1.
2
Toelichting, § 1.1 en 1.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

5

1.1.2 Deregulering en vermindering van administratieve lasten
De toelichting geeft aan dat verbeteringen van het wettelijk kader mogelijk
zijn die het de praktijk gemakkelijker kunnen maken. Het gaat dan om het
versnellen, uniformeren en integreren van plan- en besluitvormingsprocedures, een integrale en samenhangende benadering van gebieden en
projecten, het schrappen van overbodige regels, het terugdringen van
lasten die gepaard gaan met vergunningaanvragen en onderzoeksverplichtingen en een betere aansluiting bij de eigen verantwoordelijkheid
van burgers en bedrijven.1
1.1.3 Verdergaande toedeling van bevoegdheden en taken aan provincies
Volgens de regering sluit de bevoegdheidsverdeling van het huidige
wettelijke stelsel niet aan bij de huidige inzichten over doelmatig en
doeltreffend bestuur. Bevoegdheden zouden zoveel mogelijk moeten
worden neergelegd bij één bestuurslaag die opereert op een schaalgrootte die aansluit bij de problematiek en die zo dicht mogelijk bij
burgers is gelegen. Bij het natuurbeleid is dat in beginsel de provinciale
bestuurslaag. Een eenduidige toekenning van samenhangende bevoegdheden aan deze bestuurslaag draagt ook bij aan een aanmerkelijke
vermindering van bestuurslasten, aldus de toelichting.1
1.2 Hoofdlijnen van het voorstel
Het voorstel regelt de taken en bevoegdheden ten behoeve van de
bescherming van gebieden, soorten en houtopstanden. De regeling heeft
in hoofdlijnen de volgende inhoud.2
1.2.1 Bescherming van gebieden
Het voorstel stelt specifieke kaders voor de instandhouding van gebieden
die zijn aangewezen ter uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (Natura 2000-gebieden). De bestaande bescherming voor
(nationale) beschermde natuurmonumenten komt te vervallen. Tevens
wordt de mogelijkheid om beschermde landschapsgezichten en
beschermde leefomgevingen aan te wijzen geschrapt. Voor de Natura
2000-gebieden zullen enkel nog de instandhoudingsdoelstellingen gelden
die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Nationale
doelen voor Natura 2000-gebieden, zoals de landschappelijke waarden
weidsheid, stilte en donkerte van een gebied, komen te vervallen. Voor
activiteiten zonder mogelijke significante gevolgen vervalt de vergunningplicht. In plaats daarvan kan een aanschrijvingsbevoegdheid worden
toegepast of kunnen feitelijke maatregelen worden getroffen.
1.2.2 Bescherming van soorten

1

Toelichting, § 1.2.
Zie ook hoofdstuk 2 van de toelichting.
Verdrag inzake het behoud van wilde dieren
en planten en hun natuurlijke leefomgeving,
19 september 1979, Trb. 1979, 175.
4
Verdrag inzake de bescherming van
trekkende wilde diersoorten, 23 juni 1979,
Trb. 1980, 145 en Trb. 1981, 6.
2
3

Het voorstel beoogt nauw aan te sluiten bij het specifieke beschermingsregime uit de Vogelrichtlijn, de Habitatrichtlijn en de natuurbeschermingsverdragen, zoals het Verdrag van Bern3 en het Verdrag van Bonn.4 Er
wordt voorzien in concrete verboden ten aanzien van onder meer het
vangen en doden van in die bronnen genoemde diersoorten, de
verstoring van deze soorten en aantasting van hun rust- en voortplantingsplaatsen, alsmede in een verbod op het plukken en vernielen van
bepaalde planten. Voorts wordt voorzien in limitatief opgesomde gronden
voor ontheffing van deze verboden. Anders dan in de huidige wetgeving
zijn enkel opzettelijk verrichte handelingen strafbaar. Bij vogels zijn
bovendien verstoringen niet strafbaar als de staat van instandhouding van
die vogelsoorten niet in gevaar komt. Daarnaast geldt als beschermingsregime voor (nationale) soorten: a. een zorgplicht; b. een verbod op het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

6

opzettelijk doden van de in de bijlage genoemde dieren, met een
ontheffingsregime dat ruimer is dan dat voor internationaal en europees
beschermde soorten; c. een verbod op het vangen van dieren genoemd in
de bijlage en het opzettelijk beschadigen van hun vaste voortplantingsplaatsen of rustplaatsen; en d. een verbod op het plukken of opzettelijk
vernielen van in de bijlage genoemde vaatplanten. Voorts wordt het
aantal bejaagbare soorten uitgebreid, worden door gedeputeerde staten
goedgekeurde faunabeheerplannen sturend bij de schadebestrijding,
populatiebeheer en jacht en komt de verantwoordelijkheid voor de
uitvoering van het stelsel van soortenbescherming, met inbegrip van de
taken van het (op te heffen) Faunafonds, bij de provincies te liggen.
1.2.3 Aansluiting bij het omgevingsrecht
Het voorstel voorziet in een verplichte aansluiting bij de omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht
(Wabo).1 Deze verplichting geldt als een project of handeling zowel op
grond van de Wabo als op grond van de Wet natuurbescherming
vergunning- of ontheffingplichtig is. In die gevallen vindt een natuurtoets
plaats in het kader van de verlening van de omgevingsvergunning en
vervalt de vergunningplicht op grond van de Wet natuurbescherming. Het
gaat dan om zogenoemde locatiegebonden activiteiten, zoals het bouwen
of slopen van een bouwwerk. Voorts vervalt de Natura 2000-vergunningplicht wanneer in een wettelijke regeling is voorgeschreven dat de
natuurtoets wordt betrokken bij een in die wetgeving voorzien besluit,
zoals het Tracébesluit.2 Hetzelfde geldt ten slotte voor projecten die zijn
opgenomen in omgevingsplannen en die zijn gekwalificeerd als passende
maatregel in het kader van de natuurtoets.
1. Inleiding
De samenvattende weergave van de achtergronden, uitgangspunten en
hoofdlijnen van het wetsvoorstel door de Afdeling geven het kabinet geen
aanleiding tot het maken van opmerkingen.
2. Beleidsanalyse
De Afdeling meent met de regering dat een vereenvoudiging en integratie
van de bestaande wetgeving wenselijk is. Uit het voorstel zoals dat aan de
Afdeling is voorgelegd, blijkt ook dat dit resulteert in een eenvoudiger en
transparanter wettelijk stelsel. In zoverre heeft de Afdeling er begrip voor
dat het voorstel vooruit loopt op een aanstaande omvangrijke herziening
van het omgevingsrecht.3 De keuze voor en de uitwerking van de
uitgangspunten die de regering bij de inrichting van het nieuwe wettelijke
stelsel heeft gehanteerd geven niettemin aanleiding tot een aantal vragen.
Voorts zijn bepaalde keuzes en uitgangspunten naar de mening van de
Afdeling niet toereikend gemotiveerd.
2.1 Het uitgangspunt om niet meer te doen dan Europa voorschrijft

1
Zie artikel 10.7, artikel 2.7, vijfde lid,
artikel 3.3, achtste lid, artikel 3.8, achtste lid,
artikel 3.10, tweede lid, van het voorstel.
2
Een ander voorbeeld is de wegaanpassingsbesluit op grond van de Spoedwet
wegverbreding.
3
Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3.

Het voorstel heeft de bestaande EU-wetgeving, met name de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, als uitgangspunt genomen. De Afdeling
onderschrijft dat een nauwe aansluiting bij Europese regels bijdraagt aan
de juiste toepassing van het Europese recht binnen de nationale
rechtsorde. Door dicht bij de tekst van de Europese wetgeving te blijven
vermindert de kans dat de nationale wet anders wordt uitgelegd dan de
Europese regeling en is het eenvoudiger om zo nauwgezet mogelijk
gevolg te geven aan de uitleg die het Hof van Justitie aan bepaalde
begrippen of verplichtingen geeft.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

7

De keuze voor een nauwe aansluiting bij de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn gaat in het voorstel echter gepaard met het vervallen van een deel
van de beschermende maatregelen van de bestaande natuurwetgeving,
zoals de beschermde natuurmonumenten, de nationale doelen voor
Natura 2000-gebieden en het strikte beschermingsregime voor bepaalde
soorten die nationaal van belang zijn. Dit komt omdat de werking van
wettelijke beschermingsmaatregelen zoveel mogelijk wordt beperkt tot de
inhoud en reikwijdte van de Europese richtlijnen. Dit uitgangspunt heeft
verder geleid tot wijzigingen in het beschermingsregime ter implementatie van de Europese richtlijnen en internationale verplichtingen. Zo zijn
ten aanzien van soorten bepaalde handelingen alleen verboden als deze
opzettelijk worden verricht, is het storen van vogels niet verboden als de
storing niet van wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van
de desbetreffende vogelsoort en zijn de vergunningplicht voor handelingen, niet zijnde projecten, die een verslechterend of significant
verstorend effect kunnen hebben in een Natura 2000-gebied, en de
vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significant verslechterende effecten in een Natura 2000-gebied kunnen hebben, vervangen
door een aanschrijvingsbevoegdheid.
De Afdeling heeft reeds eerder overwogen dat waar de wetgever
regelgeving zoveel mogelijk wil modelleren naar het EU-recht, hij zich
rekenschap dient te geven van de bijzondere aard van Europese
wetgeving.1 In tegenstelling tot nationale wetgevende autoriteiten heeft
de EU-wetgever geen algemene bevoegdheid tot regelstelling. De
EU-wetgever is bevoegd voor zover de Europese verdragen hem
bevoegdheden toekennen (attributiebeginsel).2 Vervolgens geldt dat,
wanneer de EU-wetgever en de nationale wetgever beide bevoegd zijn tot
wetgevend optreden, zoals op het gebied van natuur en milieu,3 de
EU-wetgever slechts mag optreden indien en voor zover de lidstaten door
toepassing van nationale bevoegdheden niet in staat zijn zelf voor de
desbetreffende belangen zorg te dragen (het subsidiariteitsbeginsel).4
Aansluiting bij het EU-recht impliceert derhalve niet noodzakelijkerwijs dat
de regelgeving beperkt moet worden tot hetgeen Europees geregeld is.
De Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn gaan uit van minimumharmonisatie.5
De EU-wetgever heeft slechts het minimum vastgesteld dat geldt in alle
lidstaten. De lidstaten zijn derhalve bevoegd om hogere eisen te stellen.
Dit vereist een zelfstandige afweging van de nationale wetgever die
gegrond is op de specifieke lokale omstandigheden in die lidstaat. In
Nederland kunnen er, gelet op de specifieke economische, geografische
en ecologische omstandigheden, goede redenen zijn om Europese regels
analoog toe te passen of extra nationale beschermende maatregelen te
nemen.
1
Voorlichting van 25 januari 2012,
nr. W14.11.0341, over de herziening van het
omgevingsrecht, Kamerstukken II 2011/12,
33 118, 3, bijlage 4, blz. 26 en 27.
2
Artikel 5, tweede lid, van het Verdrag
betreffende de Europese Unie.
3
Artikel 4, tweede lid, onder e, van het
Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie.
4
Artikel 5, derde lid, van het Verdrag
betreffende de Europese Unie.
5
Artikel 192 en 193 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
6
Zie de artikelen 3.10 en 3.11 en de bijlage bij
het voorstel waarop de soorten bedoeld in de
artikelen 3.10 en 3.11 zijn vermeld. Uit de
toelichting blijkt dat op deze lijsten soorten
staan die in Nederland in hun voortbestaan
worden bedreigd (toelichting, § 7.2.3,
Aanvullend beschermingsregime).

Het voorgaande betekent dat aan de keuze om in beginsel niet meer
bescherming aan natuurgebieden en dier- en plantensoorten te bieden
dan het minimum dat de richtlijnen voorschrijven een nadrukkelijke
nationale belangenafweging ten grondslag dient te liggen. De Afdeling
merkt op dat deze afweging in de toelichting onvoldoende over het
voetlicht wordt gebracht.
Als voorbeeld wijst de Afdeling op de beleidskeuzes die in het voorstel
zijn gemaakt voor de bescherming van planten- en diersoorten die in
Nederland in hun voortbestaan worden bedreigd, maar die geen
specifieke bescherming behoeven op grond van Europese of internationale verplichtingen. Voor deze soorten bevat het voorstel een verbod
behoudens ontheffing of vrijstelling voor het opzettelijk doden, en een
verbod, behoudens melding van bepaalde andere handelingen.6 Dit
beschermingsregime vervangt het huidige in de Ffw voor deze soorten
opgenomen strikte beschermingsregime van verboden met ontheffings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

8

1
Ontheffingen voor bepaalde handelingen
kunnen op grond van de Ffw voor de
nationaal beschermde soorten ook worden
verleend ten behoeve van de uitvoering van
werkzaamheden in het kader van ruimtelijke
inrichting of ontwikkeling; voor Habitatsoorten
is dat niet mogelijk.
2
Zie het rapport: «Herijking van de Ecologische hoofdstructuur, Quick scan van varianten.» Planbureau voor de Leefomgeving,
februari 2011.
3
Dit betreft met name het instrumentarium
op grond van de Wet inrichting landelijk
gebied, zoals de vaststelling van het landinrichtingsplan, ruilverkaveling, et cetera.
4
Toelichting, § 2.1, Gebieden (hoofdstuk 2
wetsvoorstel), § 6.2.5, Aansluiting bij
Europese doelstellingen, § 6.6.1, Beschermde
natuurmonumenten. De Afdeling begrijpt de
verwijzing naar de milieutoets aldus dat
daarmee de vergunningverlening voor
inrichtingen op grond van de Wabo/Wet
milieubeheer wordt bedoeld.
5
Beschermde natuurmonumenten kunnen
worden aangewezen vanwege de natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied
(planten, dieren, grondsoorten) en natuurschoon (landschappelijke waarden, zoals
reliëf, openheid, weidsheid). Een Natura
2000-gebied kan behalve voor habitatsoorten
en habitattypen en vogelsoorten ook worden
aangewezen vanwege de nationale natuurwetenschappelijke betekenis van het gebied en
vanwege het natuurschoon.
6
Denk bijvoorbeeld aan gevolgen van
drainage of stikstofdepositie. Bij een vergunning kunnen voorwaarden aan het gebruik van
het drainagestelsel worden verbonden of
kunnen maatregelen ter vermindering van de
stikstofdepositie (bijv. een luchtwasser)
worden voorgeschreven. Dit is op grond van
een planologisch regime niet mogelijk.
7
Het gebruik of de aanleg van drainage kan
bijvoorbeeld met een vergunning nader
worden gereguleerd, of door weigering van de
vergunning worden gestopt. Als de drainage
planologisch legaal aanwezig is op het
moment van vaststelling van een bestemmingsplan, dan dient dit stelsel in beginsel
positief te worden bestemd.
8
Artikel 65 Nbw 1998. Externe werking wil
zeggen dat ook handelingen die buiten het
beschermde natuurmonument plaatsvinden
en die schadelijk kunnen zijn voor het
beschermde natuurmonument onder de
vergunningplicht vallen.
9
Het planologisch beschermingsregime
houdt in dat binnen de EHS nieuwe projecten,
plannen en handelingen met een significant
negatief effect op de wezenlijke kenmerken en
waarden van de EHS niet zijn toegestaan,
tenzij er sprake is van een groot openbaar
belang en reële alternatieven ontbreken.

mogelijkheden, dat nagenoeg overeenkomt met het strikte beschermingsregime voor Habitatrichtlijnsoorten.1 In de toelichting wordt niet ingegaan
op de vraag of het voorgestelde beschermingsregime toereikend is om
het doel ervan, namelijk het stilzetten van de achteruitgang van deze
soorten, te bereiken. Een dergelijke motivering kan niet worden gemist,
temeer nu het hier gaat om soorten die in Nederland in hun voortbestaan
worden bedreigd en waarvan uit onderzoek blijkt dat de populaties van
veel van deze soorten nog steeds in omvang achteruit gaan.2
De Afdeling adviseert, gezien het voorgaande, in de toelichting nader in te
gaan op de belangenafweging die ten grondslag ligt aan de keuze om in
beginsel niet meer bescherming te bieden dan het minimum dat de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn voorschrijven.
2.2 De Wet natuurbescherming als onderdeel van het landelijke
natuurbeleid
Het voorstel omvat de juridische kaders voor de bescherming van
gebieden en soorten en concentreert zich voornamelijk op de implementatie van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Het voorstel is daarmee
één van de onderdelen van het nationale natuurbeschermingsbeleid.
Andere belangrijke componenten van dit beleid zijn de realisering, het
beheer en de planologische bescherming van de ecologische hoofdstructuur (EHS) en het gebiedsgerichte beleid.3
In de toelichting wordt veel vertrouwen gesteld in de werking van deze
andere – deels nationale – componenten van het natuurbeschermingsbeleid. Daar waar bijvoorbeeld krachtens het voorstel beschermde
natuurmonumenten en nationale doelstellingen voor Natura
2000-gebieden die tot op heden in de Nbw 1998 werden beschermd,
vervallen, vermeldt de toelichting dat de bescherming in voldoende mate
zal worden overgenomen door de planologische bescherming van de EHS
en de milieutoets.4 Hoe op basis van deze andere instrumenten de
bescherming van de desbetreffende natuur- en landschappelijke waarden
zal worden gewaarborgd, wordt in de toelichting echter onvoldoende over
het voetlicht gebracht. In dit verband wijst de Afdeling op het volgende.
In de Nbw 1998 is voorzien in een vergunningenregime voor handelingen
die schadelijk kunnen zijn voor een beschermd natuurmonument of de
nationale doelen voor een Natura 2000-gebied.5 Hoewel de regering ervan
uitgaat dat met de planologische bescherming voor de EHS een gelijkwaardig beschermingsniveau wordt geboden, blijven de volgende
belangrijke verschillen tussen een vergunningenregime en planologische
bescherming in de toelichting onbesproken.
a. Het verschil tussen het maatwerk dat kan worden geboden met een
vergunningenregime, waarbij concrete handelingen worden beoordeeld en beperkende voorwaarden of mitigerende maatregelen
kunnen worden opgelegd, en een planologische afweging, waarbij op
planniveau wordt afgewogen welke vormen van gebruik in een
bepaald gebied kunnen worden toegestaan.6
b. Niet blijkt dat is onderkend dat het vergunningenregime in de Nbw
1998 ziet op bestaande en nieuwe handelingen die schadelijk kunnen
zijn voor de nationale waarden, terwijl bij de toekenning van een
bestemming aan een gebied bestaand planologisch legaal gebruik in
beginsel moet worden gerespecteerd.7
c. Op grond van het overgangsrecht bij de Nbw 1998 geldt thans externe
werking voor het vergunningenregime voor beschermde natuurmonumenten8, terwijl het planologisch beschermingsregime van de EHS
alleen van toepassing is op ontwikkelingen die binnen de EHS
plaatsvinden.9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

9

d. Het planologisch instrumentarium voorziet anders dan de Nbw 1998
niet in de mogelijkheid specifieke beheermaatregelen te treffen voor
het behoud en het herstel van natuurwaarden.1 In de toelichting wordt
geen aandacht besteed aan de gevolgen van het vervallen van deze
mogelijkheid.
e. De EHS zal in de meeste gevallen worden verankerd in gemeentelijke
bestemmingsplannen, zodat de bescherming van de daar voorkomende waarden zal moeten plaatsvinden door handhaving van het
bestemmingsplan door het gemeentebestuur. De toelichting gaat niet
in op de vraag of gemeenten in staat zijn deze handhaving effectief uit
te voeren. Dit klemt temeer nu uit onderzoek volgt dat de handhaving
van het bestemmingsplan in veel gemeenten tekort schiet.2

1
Zie artikel 17 en artikel 19a, negende lid,
Nbw 1998. Deze artikelen voorzien in de
vaststelling van een beheerplan.
2
Rapportage actualiteit en handhaving
bestemmingsplannen, VROM-Inspectie,
14 december 2009, bijlage bij Kamerstukken II
2009/10, 32 123 IX, nr. 72.
3
Voor 30% van de vogelsoorten is de EHS
(buiten Natura 2000-gebied) van belang om de
landelijke doelen te halen. Voor 42% van de
habitattypen is ook een inspanning in de EHS
(buiten Natura 2000-gebied) nodig om de
doelen te halen.
4
Onderhandelingsakkoord decentralisatie
natuur, 11 september 2011 en nadien nog
aangevuld.
5
De EHS zou in totaal 728 500 hectare
beslaan. De herijkte EHS omvat de gronden
die thans in beheer zijn als EHS (ongeveer
600 000 hectare) en zal nog met enkele
tienduizenden hectare worden uitgebreid.
6
Zie het rapport «Beoordeling Natuurakkoord. Globale toetsing van het onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur»,
Planbureau voor de Leefomgeving, 18 november 2011 en de «aanvullende analyse
natuurakkoord» in de brief van het Planbureau
voor de Leefomgeving van 16 februari 2012
aan de Minister van EL&I. In deze rapporten is
geen rekening gehouden met het Lenteakkoord, waarin een deel van de bezuinigingen
waarvan in het Bestuursakkoord is uitgegaan
is teruggedraaid (200 miljoen).
7
Zie onder meer § 3.2.1 van dit advies over
het vervallen van complementaire doelen.
8
In Nederland had in 2006 minder dan 10
procent van de habitattypen een gunstige
staat van instandhouding. Datzelfde geldt voor
20 procent van de soorten van de Habitatrichtlijn en respectievelijk 40 en 50 procent van de
broed- en watervogels van de Vogelrichtlijn.
Metingen laten zien dat veel soorten in
aantallen achteruitgaan.

Het beleid voor de EHS is niet slechts gericht op de bescherming van
bepaalde nationale waarden, maar is tevens gericht op het leveren van
een bijdrage aan het bereiken van de doelstellingen van de Vogelrichtlijn
en Habitatrichtlijn en internationale verplichtingen.3 De toelichting gaat
niet in op de vraag of door de gezamenlijke toepassing van het instrumentarium van het voorstel, het beleid voor de EHS en het gebiedsgerichte
beleid, voldoende kan worden gegarandeerd dat Europese, internationale
en nationale doelstellingen van het natuurbeleid kunnen worden gehaald.
Dit is in het bijzonder van belang omdat met het Bestuursakkoord Natuur
recent belangrijke wijzigingen zijn doorgevoerd voor de EHS.4
Afgesproken is onder meer dat de oorspronkelijk geplande omvang van
de EHS wordt verkleind tot de zogenoemde herijkte EHS.5 Het Planbureau
voor de Leefomgeving is van oordeel dat de afspraken uit het akkoord
leiden tot een versobering van het natuurbeheer en tot een vertraging van
de bescherming van planten, dieren en habitats. Het Planbureau acht het
reëel dat als gevolg van het akkoord de natuurkwaliteit versneld achteruitgaat.6
Behalve deze wijzigingen in het natuurbeleid, worden in de toelichting ook
wijzigingen aangekondigd in het gebiedsgerichte beleid en worden met
het voorstel versoberingen aangebracht in het juridische instrumentarium
voor de nationale natuurwaarden en in het instrumentarium voor de
implementatie van de Europese en internationale verplichtingen.7
Gezien de slechte staat van de natuur in Nederland,8 de verwachte
effecten van het beleid voor de herijkte EHS en de aangekondigde
wijzigingen in het gebiedsgerichte beleid, dient de toelichting naar het
oordeel van de Afdeling inzicht te bieden in het antwoord op de vraag of
een versobering van het juridisch instrumentarium in het voorstel
verantwoord is met het oog op het bereiken van de natuurdoelen. Dit
geldt in het bijzonder voor zover het beleid en de regelgeving nodig zijn
om de Europese doelen te bereiken. Voorkomen dient te worden dat met
de versobering van het juridisch instrumentarium het voorstel uit
Europeesrechtelijk oogpunt kwetsbaar wordt en de Europese Commissie
aanleiding geeft een inbreukprocedure te starten vanwege de
niet-naleving van de Europeesrechtelijke verplichtingen.
De Afdeling adviseert de toelichting op bovenstaande punten te aan te
vullen en het voorstel zo nodig aan te passen.
2.3 Decentrale uitvoering en handhaving van de Wet natuurbescherming
Volgens de toelichting worden de taken en verantwoordelijkheden in het
voorstel zoveel mogelijk bij de provincies neergelegd. Wat de gebiedsbescherming betreft sluit dit nauw aan bij de bestaande situatie. De
provinciale bevoegdheden op het terrein van de soortenbescherming
worden uitgebreid en nieuw is dat nu ook provinciale bevoegdheden gaan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

10

gelden voor de bescherming van houtopstanden en voor de taken
verband houdende met het Faunafonds. Volgens de toelichting sluit de
voorgestelde toedeling van taken en bevoegdheden aan bij de huidige
inzichten over een doelmatig en doeltreffend bestuur. Volgens die
inzichten worden bevoegdheden zoveel mogelijk neergelegd bij één
bestuurslaag die opereert op een schaalgrootte die aansluit bij de
problematiek en die zo dicht mogelijk bij de burgers ligt. Bij het natuurbeleid zijn dat de provincies, omdat zij volgens de toelichting de
geëigende schaalgrootte voor de uitvoering en regionale invulling van het
natuurbeleid hebben, nu al beschikken over belangrijke bevoegdheden en
verantwoordelijkheden in het kader van de natuurwetgeving en een
regierol hebben bij het gebiedsgerichte beleid.1
De decentralisatie aan provincies acht de Afdeling – gelet op het feit dat
veel van de in het voorstel opgenomen taken en bevoegdheden al bij de
provincies liggen – een logische keuze. Het sluit aan bij de huidige
inzichten over een doelmatig en doeltreffend bestuur, en bij het ruimtelijkeconomische profiel van de provincies, zoals dit is voorgesteld door de
Commissie-Lodders2 en is opgenomen in de Bestuursafspraken
2011–2015.3
In het verleden heeft de Raad van State aangegeven dat ontwikkelingen
op het terrein van de financiën, het toezicht en de regelgeving van groot
belang zijn voor het welslagen van decentralisatie-operaties. Adequate
financiering, terughoudendheid met toezichts- en verantwoordingsverplichtingen, terughoudendheid met en vermindering van (gedetailleerde)
regelgeving en voldoende voorbereidingstijd zijn nodig voor een optimale
uitvoering van de gedecentraliseerde taken.4 In de Bestuursafspraken
2011–2015 zijn deze noties tot uitgangspunt genomen voor de vijf
decentralisaties, waaronder die op het beleidsterrein ruimte, natuur en
economie. De Bestuursafspraken noemen: beleidsvrijheid, passende
financiering, een terugtredende rijksoverheid, mogelijke fasering en
voldoende uitvoeringskracht.5
Tegen deze achtergrond maakt de Afdeling opmerkingen over de gekozen
bevoegdhedenstructuur, de financiering van de bestuurslasten voor
provincies en gemeenten en het invoeringstraject.
2.3.1 Bevoegdhedenstructuur
2.3.1.1 Bevoegdhedenverdeling, op hoofdlijnen

1

Toelichting, § 2.1 Hoofdlijnen wetsvoorstel.
Ruimte, regie en rekenschap, Rapport van
de Gemengde commissie decentralisatievoorstellen provincies, maart 2008.
3
Bestuursafspraken 2011–2015, Hoofdstuk 6.
Decentralisaties, oktober 2011.
4
«Decentraal moet, tenzij het alleen centraal
kan», tweede periodieke beschouwing over
interbestuurlijke verhoudingen, advies van
7 mei 2009, nr. W04.08.0255, § 3.2.2 (De)centralisatie in de praktijk, blz. 56 e.v.
5
Bestuursafspraken 2011–2015, Hoofdstuk 2.
Profiel Rijk, provincies, gemeenten en
waterschappen, oktober 2011.
6
VNG, advies van 30 november 2011,
nr. BARW/U201102082, blz. 1.

De Afdeling merkt op dat niet alle taken en bevoegdheden aan de
provincies worden toebedeeld, maar dat er ook taken en bevoegdheden
zijn voor het Rijk en de gemeenten. De Afdeling maakt in het hiernavolgende eerst opmerkingen over de bevoegdheden van de gemeenten om
vervolgens in te gaan op de bevoegdhedenstructuur in zijn geheel. In
paragraaf 2.3.1.2 wordt op een aantal specifieke bevoegdheden van het
Rijk ingegaan.

2

Bevoegdheden gemeenten
De Afdeling merkt op dat de toelichting niet of nauwelijks aandacht
besteedt aan de rol van gemeenten bij de uitvoering en de handhaving
van de bepalingen van het voorstel in relatie tot de Wabo.6 Bij locatiegebonden projecten, zoals bouwprojecten, zullen de natuuraspecten te allen
tijde deel uitmaken van de omgevingsvergunning. De verlening van
omgevingsvergunningen is doorgaans de bevoegdheid van het college
van burgemeester en wethouders. Voor omgevingsvergunningen die
mede betrekking hebben op de natuuraspecten zal in het Besluit
omgevingsrecht worden geregeld dat deze verleend kunnen worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

11

nadat een verklaring van geen bedenkingen is ontvangen van – in de
regel – gedeputeerde staten.1 De verplichte aansluiting voor locatiegebonden activiteiten bij de omgevingsvergunning betekent, aldus de
toelichting, dat in alle gevallen het bevoegde gezag voor de omgevingsvergunning tevens verantwoordelijk is voor de uitoefening van het
toezicht en de handhaving, ook in gevallen waarin verzuimd is een
ingevolge het voorstel vereiste vergunning of ontheffing aan te vragen.2
De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) heeft aangegeven dat de
verplichte aansluiting voor locatiegebonden activiteiten bij de omgevingsvergunning, zoals nu in het voorstel is opgenomen, zal leiden tot een
grotere toezichts- en handhavingslast waarvoor onvoldoende capaciteit
en kennis bij de gemeenten aanwezig is. Zij stelt dan ook voor het toezicht
en de handhaving bij de provincies te laten totdat er regionale uitvoeringsdiensten zijn opgericht óf te investeren in kennis bij de gemeenten,
door bijvoorbeeld een betrouwbare databank met populatiegegevens in te
stellen.3

1
Toelichting, § 6.5.3 Regeling in wetsvoorstel,
aansluiting bij de omgevingsvergunning.
2
Kennelijk is ervoor gekozen om geen
gebruik te maken van de mogelijkheid die
artikel 5.2, vierde lid, Wabo biedt om ook het
bestuursorgaan dat bevoegd is een verklaring
van geen bedenkingen te geven, zorg te doen
dragen voor de bestuursrechtelijke
handhaving.
3
VNG, advies van 30 november 2011,
nr. BARW/U201102082, blz. 1, bijlage blz. 4, 5
(aanhaakplicht Wabo).
4
A.M. Schmidt, P.H. Kersten, «Natuurwetgeving binnen het omgevingsrecht», Alterra
– Universiteit van Wageningen-rapport 2 302,
2012, en Commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving, «De tijd is rijp»,
Den Haag, 2008.
5
De aantallen 250 000 en 80 komen voort uit
de optelsom van het aantal aanvragen en
procedures sinds de inwerkingtreding van de
Wabo per 1 oktober 2010.
6
Aanvragers (burger of bedrijf) moeten op
het digitale aanvraagformulier aanvinken of zij
denken dat hun handelen gevolgen heeft voor
beschermde dieren- en plantensoorten. De
eigen verantwoordelijkheid van de aanvrager,
waar ook de toelichting bij het voorstel vanuit
gaat, is gebaseerd op de veronderstelling dat
een burger of bedrijf voldoende kennis heeft
om deze vraag naar waarheid te kunnen
beantwoorden.
7
De gemeente is niet bevoegd om de
natuurtoets te verrichten; hiervoor zijn de
Dienst Regelingen van het ministerie van EL&I
of de provincie verantwoordelijk (Alterrarapport 2 302, blz. 23).
8
A.w., blz. 8 en 23.
9
A.w., blz. 33.
10
Ongeveer 415 gemeenten, 12 provincies, 26
waterschappen, een aantal toezichtsdiensten
op Rijksniveau, 26 politiekorpsen plus het
functioneel parket van het openbaar
ministerie.
11
Commissie Herziening Handhavingstelsel
VROM-regelgeving, onder voorzitterschap van
oud-burgemeester Mans, «De tijd is rijp», Den
Haag, 2008, blz. 32, 33.
12
A.w., blz. 8.

Uit twee onderzoeken naar ontwikkelingen binnen het omgevingsrecht en
de gevolgen daarvan voor de natuurbescherming blijkt dat die zorg voor
voldoende capaciteit en kennis niet zonder grond is.4 Onderzoekers van
Alterra/Universiteit Wageningen constateren een «onwaarschijnlijk scheve
verhouding» tussen het aantal aanvragen voor omgevingsvergunningen
(ca. 250 000) en het aantal procedures over een verklaring van geen
bedenkingen (ca. 80 procedures).5 Uit een enquête onder gemeenten blijkt
dat de natuurtoets in het gedrang komt doordat enerzijds het initiatief
daartoe bij de aanvrager van de vergunning ligt6 en anderzijds gemeenten
de aanvraag daarop onvoldoende controleren. Dit laatste wordt volgens
de ondervraagde gemeenten veroorzaakt door een gebrek aan bevoegdheden,7 natuurgegevens, ecologische kennis of capaciteit.8 De onderzoekers bepleiten dan ook een betere afstemming van de verschillende
wettelijke procedures alsmede een grotere ICT-inspanning om de kennis
bij gemeenten te vergroten.9
Met het oog op de verplichte aansluiting voor locatiegebonden activiteiten
bij de omgevingsvergunning acht de Afdeling hier ook de onderzoeksresultaten van de Commissie Herziening Handhavingstelsel VROM-regelgeving (Commissie-Mans) vermeldenswaard. De Commissie-Mans
constateert dat effectieve en efficiënte handhaving van omgevingsrecht
niet mogelijk is door fragmentatie van de bevoegdheden over 500
verschillende instanties,10 gepaard gaande met vrijblijvendheid in
samenwerking en uitvoering. Provincies kwijten zich volgens de
Commissie-Mans goed van hun handhavingstaken, omdat zij voldoende
mensen met voldoende deskundigheid kunnen inzetten. Daarentegen
heeft slechts één op de vier gemeenten een handhavingsinspanning die
door de Commissie-Mans als toereikend wordt beschouwd. Bij
gemeenten die onvoldoende presteren komt dit niet voort uit onwil of
nalatigheid, maar omdat zij te weinig en te weinig deskundig personeel
kunnen inzetten. Samenwerkingsverbanden tussen gemeenten kunnen
hieraan slechts ten dele het hoofd bieden, omdat de samenwerking te
vrijblijvend is.11 De Commissie-Mans bepleit dan ook de instelling van
omgevingsdiensten, waaraan gemeenten, provincies en waterschappen
verplicht dienen deel te nemen.12
Uit de toelichting blijkt dat de regering een volledige integratie met de
omgevingsvergunning – in die zin dat het bevoegd gezag voor de
omgevingsvergunning te allen tijde verantwoordelijk is voor de volledige
natuurtoets – van de hand wijst. Een volledige integratie zou vergen dat
ook bij gemeenten inhoudelijke deskundigheid over de Natura
2000-aspecten zou moeten worden georganiseerd èn dat zou moeten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

12

worden voorzien in een coördinatiestructuur die een eenduidige en
samenhangende aanpak van – over het algemeen meerdere gemeenten
omvattende – Natura 2000-gebieden kan borgen.1 Dat is volgens de
regering niet doelmatig en leidt tot nieuwe bestuurlijke drukte. De
regering wijst er wel op dat op het moment dat de in het regeerakkoord
voorziene instelling van regionale uitvoeringsdiensten een feit is, op dit
punt mogelijk een andere afweging zal worden gemaakt.2
De Afdeling merkt op dat ook op basis van het voorstel gemeenten reeds
over voldoende inhoudelijke deskundigheid over de Natura 2000-aspecten
moeten beschikken. Gemeenten zijn weliswaar niet verantwoordelijk voor
de natuurtoets als zodanig, maar moeten wel beoordelen of een natuurtoets plaats dient te vinden en zijn vervolgens verantwoordelijk voor de
handhaving van het onderdeel natuur in de omgevingsvergunning. Voorts
merkt de Afdeling op dat in de toelichting geen aandacht wordt besteed
aan de geconstateerde problemen in de gefragmenteerde handhaving van
het omgevingsrecht noch aan de invoering van regionale uitvoeringsdiensten (RUD’s) of omgevingsdiensten. Hoewel de oprichting van circa
28 à 30 RUD’s zich voor een belangrijk deel nog in de planfase bevindt3 en
ook onduidelijk is of er een landsdekkend netwerk van RUD’s komt,4 acht
de Afdeling een visie op hun toekomstige rol (mede) ten behoeve van de
uitvoering en handhaving van dit voorstel noodzakelijk.5
Coherentie en efficiëntie van de bevoegdhedenstructuur

1
De verlening van de omgevingsvergunning
voor de natuuraspecten wordt om die reden
afhankelijk van een verklaring van geen
bedenkingen van – in de regel – gedeputeerde
staten.
2
Toelichting,§ 6.5.3 Regeling in wetsvoorstel,
Aansluiting bij omgevingsvergunning.
3
Zie berichtgeving over de stand van zaken
m.b.t. de oprichting van RUD’s aan de Tweede
Kamer door de Staatssecretaris van I&M:
Kamerstukken II 2010/11, 31 953, nr. 41,
Kamerstukken II 2011/12, 31 953, nr. 51 en 26
956/31 953, nr. 118.
4
Zie onder andere M.A. Vrooland, «Ontwikkelingen rond de vorming van draagvlak voor de
RUD’s: Operatie geslaagd! Patiënt...?», TBR
2012/3, p. 216 t/m 224. Het artikel beschrijft de
invoeringsproblematiek rondom RUD’s.
5
In het advies van 3 mei 2012,
nr. W14.11.0509/IV, over een wijziging van het
Activiteitenbesluit (nog niet openbaar
gemaakt), heeft de Afdeling ook gevraagd
uiteen te zetten welke maatregelen nog
noodzakelijk of wenselijk zijn ten behoeve van
de effectiviteit van het toezicht op en de
handhaving van de omgevingsvergunning,
ook met betrekking tot de RUD’s en hun
capaciteit.
6
In artikel 1.3, vijfde lid, en artikel 2.10 zijn de
belangrijkste uitzonderingen op de bevoegdheidstoedeling aan provincies geregeld.
7
Zie artikel 4.4.
8
Zie artikel 3.17.
9
Zie artikel 3.14.
10
Zie artikel 3.20.
11
Zie artikel 1.3, vijfde lid en artikel 2.10.
12
IPO, advies van 12 december 2011, nr. DIR
05070/2011, blz. 2 (3).
13
«Beoordeling Natuurakkoord», Planbureau
voor de Leefomgeving, nr. 500414010,
november 2011, blz. 3 en 11.

Naast provincies en gemeenten behoudt ingevolge het voorstel ook het
Rijk taken en bevoegdheden. Het gaat dan vooral om de aanwijzing van
Natura 2000-gebieden en het vaststellen van instandhoudingsdoelstellingen, de verantwoordelijkheid voor het vaststellen van Natura 2000
beheerplannen voor Rijkswateren en defensieterreinen alsmede de
uitoefening van bevoegdheden met betrekking tot die activiteiten
waarmee nationale belangen zijn gemoeid.6 De Minister van EL&I krijgt of
behoudt daarnaast bevoegdheden ten aanzien van de goedkeuring van
gedragscodes,7 de aanwijzing van invasieve exoten,8 de vrijstelling voor
schadebestrijding door bepaalde diersoorten9 en de opening van de
jacht10 (zie hierna onder punt 2.3.1.2). Het voorstel maakt voorts mogelijk
dat de uitoefening van bevoegdheden met betrekking tot (het geheel van)
activiteiten waarmee nationale belangen zijn gemoeid, in principe kunnen
worden uitgeoefend door verschillende ministers.11
Daarmee stelt de Afdeling vast dat ondanks het uitgangspunt van het
voorstel taken en bevoegdheden op het terrein van natuurbescherming bij
één bestuurslaag te concentreren, de uitvoering en handhaving van de
wet straks over drie bestuurslagen plaatsvindt. De toelichting concentreert
zich vooral op de taakuitoefening van provincies en geeft te weinig inzicht
in de omvang van de bestuursactiviteiten op de andere bestuurlijke
niveaus.
Het Interprovinciaal Overleg (IPO) vindt de verdeling van bevoegdheden
en verantwoordelijkheden tussen het Rijk en de provincies niet altijd
efficiënt. Het leidt volgens hem tot onnodige bestuurlijke drukte en
bemoeilijkt provincies in het uitoefenen van verantwoordelijkheden.12 Het
IPO krijgt hierin bijval van het Planbureau voor de Leefomgeving. Door
bovengenoemde verdeling van bevoegdheden en dientengevolge de
verwevenheid van verantwoordelijkheden zal, zo waarschuwt het
Planbureau voor de Leefomgeving, ingeval van nalatigheid moeilijk
aantoonbaar zijn of het Rijk dan wel de provincies nalatig zijn geweest.
Het Planbureau voor de Leefomgeving bepleit dan ook een optimaal
afgestemde uitvoering van het natuurbeleid.13
Ook de Afdeling is van oordeel dat de uitoefening van gelijksoortige taken
en bevoegdheden op verschillende bestuursniveaus bijzondere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

13

afstemming vergt. Naast het Planbureau voor de Leefomgeving, hebben
ook het IPO en de VNG om dergelijke afstemmingsmomenten gevraagd,
waarbij het IPO ook nog aandacht vraagt voor de afstemming met
buitenlandse autoriteiten voor handelingen van burgers of bedrijven die
gevolgen kunnen hebben voor buitenlandse Natura 2000-gebieden.1
De Afdeling constateert dat in het voorstel slechts drie overlegverplichtingen zijn opgenomen die overleg tussen de Minister van EL&I en de
provincies betreffen.2 Er is ook een aantal verplichtingen tot overleg
opgenomen die moeten leiden tot overeenstemming, maar die beperken
zich tot ministers onderling3 of de provincies onderling.4
Op grond van de gekozen bevoegdhedenstructuur en de minimale
verplichtingen tot afstemming, en gezien het reeds bestaande handhavingsdeficit als ook het ontbreken van een visie op de mogelijke rol van
RUD’s, is de Afdeling er niet zeker van dat er sprake zal zijn van een
efficiënte en coherente uitvoering van de wet, waardoor Nederland kan
(blijven) voldoen aan de Europese en internationale verplichtingen. De
Afdeling adviseert deze aspecten nader te bezien en het voorstel zo nodig
aan te passen.
Voor een efficiënte en coherente uitvoering van de wet is ook van belang
of provincies en gemeenten voldoende financiering krijgen alsmede in
voldoende mate capaciteit en deskundigheid hebben om de uitvoering en
handhaving van het voorstel te waarborgen (zie hierna onder punt 2.3.2).
2.3.1.2 Bevoegdhedenverdeling, specifiek
Op basis van de Bestuursafspraken 2011–2015 dient het Rijk bij centrale
belegging van een taak te beargumenteren waarom deze taak op centraal
niveau uitgevoerd moet worden.5 Volgens de toelichting geldt als
uitgangspunt voor dit voorstel het adagium «Decentraal, tenzij», hetgeen
met zich brengt dat alleen zwaarwegende redenen zich kunnen verzetten
tegen decentralisatie. Het voorstel volgt het uitgangspunt dat taken en
bevoegdheden zoveel mogelijk op provinciaal niveau worden neergelegd,
aldus de toelichting.6 De Afdeling heeft de toedeling van bevoegdheden
aan de Minister van EL&I in dit licht beoordeeld. Die beoordeling heeft
geleid tot het maken van de volgende opmerkingen.
a. Centrale regeling vrijstelling voor schadebestrijding door bepaalde
diersoorten
1
VNG, advies van 30 november 2011,
nr. BARW/U201102082, bijlage, blz. 1 (rol
gemeente), blz. 4 (handhaving) en IPO, advies
van 12 december 2011, nr. DIR 05070/2011,
blz. 5 (z).
2
Zie artikel 2.10 (over toepassing afwijkende
bevoegdheden), 3.7 (over amvb met regels
over het aan de natuur onttrekken van
aangewezen dieren of planten) en 3.17
(aanwijzing invasieve exoten).
3
Zie artikel 1.6 (opstellen natuurvisie) en 2.1
(aanwijzing Natura 2000-gebieden).
4
Zie artikel 1.3 (besluitvorming over
projecten of handelingen in een Natura
2000-gebied, dat deels in een andere provincie
ligt) en 3.12 (vaststelling gezamenlijk
faunabeheerplan).
5
Bestuursafspraken 2011–2015, § Omgangsvormen, afspraak 2.
6
Toelichting, § 5.2 Bevoegdheden en
verantwoordelijkheden.
7
Zie artikel 3.14, tweede lid.
8
Zie artikel 3.14, derde lid.
9
Toelichting, § 7.3.4.2 Schadebestrijding.

Ingevolge artikel 3.14, eerste lid, kunnen bij amvb vogels en dieren
worden aangewezen, die niet in hun voortbestaan worden bedreigd of dat
gevaar lopen en die hetzij in het hele land schade veroorzaken hetzij in
delen van het land schade veroorzaken. Bij algemene regel kan
vervolgens een vrijstelling worden verleend voor de bestrijding door
grondgebruikers van schadeveroorzakende dieren. Voor soorten dieren
die landelijk schade veroorzaken wordt de vrijstelling verleend door de
Minister van EL&I.7 Voor de bestrijding van schade door dieren die alleen
in delen van het land schade aanrichten, kan bij provinciale verordening
vrijstelling worden verleend door provinciale staten.8 Hoewel de
consultatieversie de grondslag bevatte voor vrijstelling door provinciale
staten voor de bestrijding van schade door beide soorten dieren, voert de
toelichting als redenen voor de centralisatie van de vrijstellingsbevoegdheid voor de Minister van EL&I aan, dat vrijstelling door de Minister
van EL&I onnodige bestuurlijke lasten voorkomt en duidelijkheid voor de
praktijk biedt.9
Het IPO wil het verlenen van vrijstellingen voor schadebestrijding voor
beide soorten dieren geheel aan provinciale staten laten, omdat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

14

provincies ook verantwoordelijk worden voor de schadeloosstelling voor
niet te bestrijden faunaschade. Door het verlenen van vrijstellingen kan de
wildschade worden bestreden en dientengevolge de schadeloosstelling
voor geleden wildschade worden beperkt.1 De regering wijst dit van de
hand onder verwijzing naar jurisprudentie van het Hof van Justitie, in de
zaak «WWF tegen de Italiaanse staat».2
De Afdeling merkt op dat uit deze uitspraak van het Hof van Justitie niet
volgt dat de vrijstellingsbevoegdheid niet aan decentrale overheden zou
kunnen worden toegekend. Het Hof was weliswaar kritisch over de wijze
waarop de bevoegdheden waren overdragen aan decentrale overheden,
maar niet over de overdracht als zodanig. Het Hof concludeerde dat in de
Italiaanse nationale wetgeving, waarin bevoegdheden aan gewesten
werden overgelaten, de nodige waarborgen ontbraken (zoals het
vermelden van de toegestane middelen, methoden of installaties voor het
vangen of doden), en dat daardoor onvoldoende garantie werd geboden
om te voldoen aan de Vogelrichtlijn.3 Gelet ook op de voorschriften die in
de wet en bij amvb aan de uitoefening van de jacht worden gesteld,4 acht
de Afdeling de enkele verwijzing naar de uitspraak van het Hof onvoldoende motivering voor de spreiding van de vrijstellingsbevoegdheid
over twee bestuurslagen.
Nu twee bestuurslagen betrokken zijn bij de vrijstelling voor de bestrijding
van schadeveroorzakende dieren,overtuigen de argumenten «voorkomen
van onnodige bestuurslasten en creëren van duidelijkheid» niet. Volgens
de toelichting is het immers de bedoeling dat door decentralisatie aan de
provincies beter recht wordt gedaan aan regionale verschillen, en beter
wordt aangesloten bij de regionale en lokale opvattingen over hoe
gebieden het beste kunnen worden ingericht en beheerd. Dat bevordert
ook de herkenbaarheid van en het draagvlak voor het beleid bij de burgers
en ondernemers.5 De Afdeling merkt op dat aan het creëren van draagvlak
en het bieden van maatwerk weliswaar bestuurslasten en mogelijk
onduidelijkheid op nationaal niveau zijn verbonden, maar die gevolgen
zijn inherent aan de keuze voor decentralisatie. Bovengenoemde
argumenten acht de Afdeling daarom eveneens onvoldoende motivering
voor het toekennen van de vrijstellingsbevoegdheid aan de Minister van
EL&I.
De Afdeling adviseert de vrijstellingsbevoegdheid van de Minister van
EL&I nader te bezien en het voorstel zo nodig aan te passen.
b. Centrale regeling opening van de jacht

1
IPO, advies van 12 december 2011,
nr. DIR 05070/2011, blz. 4 (15).
2
Toelichting, § 7.3.4.2 Schadebestrijding.
3
Hof van Justitie 7 maart 1996, zaak C-118/94,
r.o. 23 en 25.
4
Zie artikel 3.19 e.v., waarin allerlei voorschriften aan de uitoefening van de jacht
worden verbonden, onder meer de middelen
waarvan gebruik gemaakt moet worden.
5
Toelichting, § 5.2 Bevoegdheden en
verantwoordelijkheden.
6
Toelichting, § 7.3.4.4 Jacht.
7
Advies van 12 december 2011, nr. DIR
05070/2011, blz. 3 (9).

Op grond van artikel 3.20, tweede lid, wordt bij ministeriële regeling
bepaald in hoeverre de jacht is geopend, waarbij de jacht beperkt kan
worden naar plaats of tijd. Ingevolge artikel 3.20, vierde lid, kunnen
gedeputeerde staten de jacht voor de hele provincie, of een gedeelte
daarvan, voor onbepaalde tijd sluiten, zolang bijzondere weersomstandigheden dat vergen. Volgens de toelichting geschiedt de opening van de
jacht bij ministeriële regeling, zodat flexibel kan worden ingespeeld op de
omstandigheden zoals deze in een bepaald jaar met betrekking tot een
bepaalde soort aan de orde zijn.6 Het IPO pleit ervoor om de bevoegdheid
voor het openen van de jacht aan de provincies te attribueren, omdat het
voornemen om de bevoegdheden op twee niveaus neer te leggen volgens
het IPO leidt tot risico’s en onduidelijkheden over de verantwoordelijkheid.7 De regering houdt vast aan centrale regeling van het jachtseizoen, onder verwijzing naar jurisprudentie van het Hof van Justitie over
de Vogelrichtlijn, in de zaak «Association pour la protection des animaux
sauvages vs. Préfet de Maine-et-Loire en Préfet de Loire-Atlantique».6
De Afdeling merkt op dat volgens de toelichting de keuze voor toekenning
van een bevoegdheid aan de Minister van EL&I alleen om zwaarwegende
redenen kan geschieden.5 Die «zwaarwegende reden» acht de Afdeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

15

niet gelegen in de jurisprudentie van het Hof van Justitie, omdat die zich
niet verzet tegen decentralisatie als zodanig (zie ook hiervoor onder punt
a) en bovendien in de bovengenoemde zaak niet uitsluit dat spreiding van
sluitingsdata voor de jacht niet ten koste gaat van de volledige
bescherming van vogels.1 Voorts merkt de Afdeling op dat het beleid ten
aanzien van de jacht onderdeel uitmaakt van de faunabeheerplannen,
inclusief het afschotplan voor de jacht, die door gedeputeerde staten
moeten worden goedgekeurd. In een dergelijk plan worden in overleg met
de provinciale faunabeheereenheid afspraken gemaakt, binnen de
grenzen die deze wet,2 een amvb3 en een provinciale verordening4 stellen.
Aangezien het beheer van de soorten, inclusief de jacht, voor het
overgrote deel bepaald wordt onder regie van de provincies, wijkt het niet
toekennen van de bevoegdheid tot opening van de jacht daarvan af. Het
argument van het voorkomen van regionale verschillen en spreiding van
sluitingsdata mist overtuigingskracht, omdat in de ministeriële regeling
voor de opening van de jacht ook onderscheid gemaakt kan worden naar
plaats en tijd, waardoor ook regionale verschillen en verschillen in
sluitingsdata kunnen ontstaan.
Ten slotte merkt de Afdeling op dat door toekenning van de openingsbevoegdheid aan de Minister van EL&I het regionaal vastgestelde faunabeheerplan kan worden doorkruist. Indien bijvoorbeeld in een faunabeheerplan is afgesproken om een bepaalde diersoort te beschermen – en
de provincie dientengevolge geen ontheffing verleent voor de schadebestrijding door dit dier en de vergoeding van door dat dier aangerichte
schade op de koop toe neemt – kan dit plan worden doorkruist door de
opening van de jacht op dat dier door de Minister van EL&I. De Minister
van EL&I is immers niet gebonden aan de faunabeheerplannen. De enige
beperkingen die gelden voor de opening van de jacht liggen besloten in
artikel 3.20, derde en vijfde lid.5
De Afdeling adviseert in de toelichting een toereikende motivering op te
nemen voor de centrale regeling van de opening van de jacht en het
voorstel zo nodig aan te passen.
1

Hof van Justitie 19 januari 1994, zaak
C-435/92, «Association pour la protection des
animaux sauvages e.a. vs Préfet de Maine-etLoire en Préfet de Loire-Atlantique», r.o. 21 en
22. Het Hof acht spreiding van sluitingsdata
niet strijdig aan een volledige bescherming
van vogelsoorten, indien een Lidstaat
daarvoor het bewijs kan leveren, op basis van
wetenschappelijke en technische gegevens.
2
Zie de voorschriften voor de uitoefening van
de jacht in de paragrafen 3.5 en 3.6.
3
Zie de amvb genoemd in artikel 3.19, vierde
en vijfde lid.
4
Zie de provinciale verordeningen genoemd
in artikel 3.12, achtste lid.
5
De jacht wordt niet geopend op wild (ex
3.18) en soorten (ex bijlage II Vogelrichtlijn)
tijdens broedperiodes en periodes van trek
naar nestplaatsen. De jacht wordt evenmin
geopend op soorten waarvan de staat van
instandhouding in het geding is.
6
Waar «het feit» dat ontheffingverlening in
het kader van schadebestrijding en populatiebeheer voor minder soorten noodzakelijk zal
zijn, op gebaseerd is blijkt niet uit het voorstel
noch uit de rest van de toelichting. De
Afdeling acht «het feit» eerder een veronderstelling of verwachting.
7
Toelichting, § 11.5 Bestuurlijke lasten
– artikel 2 Financiële-verhoudingswet.
8
Zie het rapport «Regeldruk Wet natuur»,
SIRA Consulting, Nieuwegein, eindrapportage
13 oktober 2011.

2.3.2 Financiering bestuurslasten
2.3.2.1 Bestuurslasten provincies
Volgens de toelichting leiden vooral het vervallen van het beschermingsregime voor beschermde natuurmonumenten, het vervangen van een
deel van de Natura 2000 vergunningen door een aanschrijvingsbevoegdheid en het feit dat ontheffingverlening in het kader van schadebestrijding en populatiebeheer voor minder soorten noodzakelijk zal zijn,6 tot
een vermindering van de bestuurlijke lasten van de provincies.7 Verder
wordt een vermindering van de bestuurslasten verwacht door de
vervanging van de ontheffingverlening voor soorten bedoeld in het
voorgestelde artikel 3.11 door een meldingsplicht.
Daartegenover staat de verschuiving van taken van het Rijk naar de
provincies waaronder de taken van het Faunafonds, de ontheffingverlening van de soortenbeschermingsbepalingen alsmede de daaraan
verbonden taken van toezicht en handhaving. Daartoe behoren ook de
bevoegdheden in het kader van de bescherming van de houtopstanden,
zoals de registratie van meldingen, ontheffingsverlening van de herbeplantingsplicht en het opleggen van een kapverbod.
Volgens de toelichting is op jaarbasis sprake van een toename van de
bestuurlijke lasten van de provincies met een bedrag tussen 2,6 miljoen
en 3,2 miljoen euro, waartegenover een afname van de provinciale lasten
met bijna 1,6 miljoen euro staat wegens vervallen vergunningen, zodat
per saldo een toename van 1 à 1,6 miljoen euro op jaarbasis resteert.7
Voor de berekening van de kosten voor toezicht en handhaving wordt
uitgegaan van gemiddeld 30 aanschrijvingen op jaarbasis per provincie.8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

16

Daarnaast stelt de toelichting dat naast aanschrijvingen ook gedacht kan
worden aan repressieve handhaving van algemeen verbindende
voorschriften en het voorschrijven van een meldingsplicht.1

1
Toelichting, § 6.4.3.2 Aanschrijvingsbevoegdheid in plaats van vergunningplicht.
2
Zie verder paragraaf 2.4 van dit advies over
de aanschrijvingsbevoegdheid.
3
Artikel 2.4.
4
De Afdeling heeft hierop reeds gewezen in
het advies van 7 oktober 2011,
nr. W14.11.0238, over het voorstel van wet tot
wijziging van diverse wetten in verband met
het permanent maken van de Crisis- en
herstelwet (Kamerstukken II 2011/12, 33 135,
nr. 4, blz. 42). Zie het rapport «Regeldruk Wet
natuur», SIRA Consulting, Nieuwegein,
eindrapportage 13 oktober 2011, blz. 17. In het
rapport wordt de verwachting geuit dat op
jaarbasis 335 minder vergunningen behoeven
te worden verleend en jaarlijks in 28 à
35 gevallen een aanschrijving nodig is. De
kosten van het bevoegd gezag, die gepaard
gaan met de beoordeling van (335) handelingen op hun «aanschrijfbaarheid» worden in
het onderzoek noch in de toelichting tot uiting
gebracht. Er is weinig inzicht in het aantal
gevallen waarin ten onrechte geen Ffwontheffing is aangevraagd, zie het rapport
«Doelmatigheid uitvoering natuurwetgeving»,
Royal Haskoning, maart 2008, p. 9.
5
Uit het Convenant Nalevingstrategie
Natuurwetgeving van 1 juli 2008 en geldig tot
1 juli 2012 volgt dat de geldende ontheffingen
voor de soorten bedoeld in het voorgestelde
3.11, eerste lid en de overige soorten weinig
prioriteit hebben, zie blz. 4. In 2007 is
geconstateerd dat een systematisch beleid in
de zin van tussen de verschillende organisaties afgestemde prioriteiten, risicoanalyses en
inspanningen ontbreekt. Eveneens ontbreekt
inzicht in de beschikbare personele inzet van
de diverse organisaties. Zie het rapport
«Programmatische handhaving van natuurwetgeving», ProFacto, Rijksuniversiteit
Groningen, november 2007.
6
VNO-NCW, MKB-Nederland en LTONederland bepleiten in een gezamenlijk advies
rechtszekerheid over projecten te verkrijgen
«in een vroegtijdig stadium» (advies van
17 november 2011, nr. 11./12.054/Rh/mk,
blz. 1). Ook het Havenbedrijf Rotterdam pleit
– wegens het vervallen van de vergunning –
voor meer rechtszekerheid in verband met de
financiering van grote projecten en acht een
bestuurlijke voortoets daarvoor onvoldoende
basis. Investeerders willen doorgaans
voorafgaande aan hun toezegging optimale
zekerheid over het voldoen aan regelgeving
(advies van 18 november 2011, nr. 869312,
blz. 2).
7
Toelichting, § 6.4.3.2 Aanschrijvingsbevoegdheid in plaats van vergunningplicht.

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet eenduidig is over de te
verwachten bestuurslasten van met name de voorgestelde vervanging
van de vergunningplicht door de aanschrijvingsbevoegdheid.2 Het
voorstel voorziet in een regeling voor een zogenoemde «aanschrijvingsbevoegdheid» van gedeputeerde staten, die in de plaats komt van de
bevoegdheid tot vergunningverlening van artikel 19d van de Nbw 1998.3
Het verschaft de provincie een instrument om verplichtingen of beperkingen aan handelingen in een Natura 2000-gebied op te leggen als dat
nodig is in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen. Deze verplichtingen of beperkingen kunnen bij beschikking of bij verordening worden
gesteld.
De Afdeling wijst erop dat de keuze voor dit instrument betekent dat er
een verschuiving van de bestuurlijke inzet zal optreden van de primaire
besluitvormingsfase naar de toezichts- en handhavingsfase. Bij de
berekening van de bestuurlijke lasten bij repressief toezicht is hiermee
geen rekening gehouden. Zo wordt weliswaar gekeken naar de toepassing
van de aanschrijvingsbevoegdheid, maar niet wordt ingegaan op de
systematische inzet van de bestuurlijke capaciteit voor monitoring en de
beoordeling van handelingen, die aan de toepassing van de aanschrijvingsbevoegdheid vooraf gaat.4 Dit klemt temeer omdat uit onderzoek
blijkt dat de toezichts- en handhavingscapaciteit nu reeds tekortschiet.5
De voorgestelde aanschrijvingsbevoegdheid kan, bijvoorbeeld bij
beschikking, voorafgaand aan een handeling worden toegepast. Meer
waarschijnlijk is echter dat deze bevoegdheid pas tijdens of na afloop van
een handeling wordt toegepast, zodat een burger of ondernemer – anders
dan bij een vergunning – geen voorafgaande zekerheid heeft over de
rechtmatigheid van zijn handelen. In reactie op de vrees voor rechtsonzekerheid van de ondernemersorganisaties6 wordt in de toelichting gewezen
op de mogelijkheid van overleg, maar ook op bijvoorbeeld het vragen aan
provincies van een mondelinge uitspraak, zo nodig op basis van een lichte
voortoets, het schriftelijk vragen om een bestuurlijk oordeel, of het
indienen van een vergunningaanvraag.1 De Afdeling constateert dat deze
rechtszekerheid vergrotende activiteiten bestuurslasten met zich brengen
voor de provincies die niet zijn meegenomen in de berekening daarvan.
Evenmin wordt ingegaan op de mogelijke toename van de bestuurlijke
lasten als gevolg van de voorgestelde «omkering van de bewijslast».
Volgens de toelichting moeten gedeputeerde staten immers de noodzaak
en geschiktheid van de aanschrijving motiveren, in plaats van dat de
burger of ondernemer moet aantonen dat zijn handeling niet schadelijk
is.7
Voorts wordt in het voorstel gekozen voor een meer prominente rol van
de zorgplicht voor soorten bedoeld in artikel 3.11. In plaats van de
geldende ontheffingsmogelijkheid, zijn bepaalde verboden niet van
toepassing als de bedoelde handelingen aan gedeputeerde staten zijn
gemeld. Naar aanleiding van de melding dienen gedeputeerde staten te
beoordelen of de handeling terecht is gemeld, met de handeling de
voorgestelde zorgplicht wordt nageleefd en, indien dit niet het geval is, op
basis hiervan handhavend op te treden. In de toelichting wordt niet
ingegaan op de bestuurlijke lasten die hiermee zijn gemoeid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

17

Ten slotte merkt de Afdeling op dat in de beschrijving van de financiële
gevolgen geen rekening wordt gehouden met de – in het Bestuursakkoord
Natuur afgesproken en in artikel 3.17, tweede lid, vormgegeven –
verplichting voor gedeputeerde staten om de invasieve exoten tot nul te
reduceren.1
De Afdeling adviseert ter voldoening aan artikel 2 Financiëleverhoudingswet (Fw-wet) in de toelichting een met cijfers onderbouwde
motivering op te nemen voor alle bestuurslasten voor provincies die het
gevolg zijn van het voorstel.
2.3.2.2 Bestuurslasten gemeenten
De baten voor de gemeenten zullen volgens de toelichting naar
verwachting de extra lasten meer dan compenseren. De regering
verwacht een niet onbelangrijke daling van lasten, omdat het aantal
omgevingsvergunningen waarvoor een verklaring van geen bedenkingen
moet worden afgegeven aanzienlijk vermindert, evenals het aantal
soorten waarvoor een ontheffing moet worden aangevraagd. Gemeenten
hoeven ook geen goedkeuring meer te vragen voor de begrenzing van de
bebouwde kom in het kader van het beschermingsregime voor houtopstanden en gemeenten hoeven minder vaak een ontheffing van soortenbeschermingsbepalingen aan te vragen. Hier staat volgens de regering
slechts een beperkte toename van de lasten tegenover vanwege het feit
dat het niet langer mogelijk is om voor locatiegebonden activiteiten een
afzonderlijke vergunning of ontheffing op grond van de natuurwetgeving
aan te vragen, maar te allen tijde een omgevingsvergunning nodig is.2 De
toelichting geeft geen met kwantitatieve gegevens onderbouwde
precisering van de verwachte financiële gevolgen, zoals artikel 2 Fv-wet
voorschrijft.
Op grond van artikel 5.2 van de Wabo is het college van burgemeester en
wethouders verantwoordelijk voor de bestuursrechtelijke handhaving
daarvan (zie hiervoor onder punt 2.3.1.1). De Afdeling merkt op dat de
toelichting geen beschrijving bevat van de bestuurslasten van de
handhaving van het onderdeel natuur in de omgevingsvergunning.
De Afdeling adviseert in de toelichting kwantitatieve gegevens op te
nemen voor de berekening van de financiële gevolgen voor de
gemeenten, inclusief de gevolgen van de handhaving op basis van de
Wabo.
2.3.3 Het invoeringstraject

1
Bestuursakkoord Natuur, bijlage 1, vijfde
gedachtestreepje. Invasieve exoten zijn exoten
die een gevaar opleveren voor dan wel een
aanmerkelijke verslechtering kunnen
opleveren voor het voortbestaan van dier- en
plantsoorten die van nature in Nederland
voorkomen (zie de definitie in art. 1.1).
2
Toelichting, § 11.5 Bestuurlijke lasten
– artikel 2 Financiële-verhoudingswet.
3
IPO, advies van 12 december 2011, nr. DIR
05070/2011, opmerking 35, blz. 8 en VNG,
advies van 30 november 2011, nr. BARW/
U201102082, bijlage, blz. 2 (communicatie).
4
Toelichting, Hoofdstuk 13 Artikelsgewijze
toelichting, toelichting bij artikel 12.2.
5
IPO, advies van 12 december 2011, nr. DIR
05070/2011, opmerking 35, blz. 8.
6
Toelichting, § 12.3 Adviezen namens
decentrale overheden.

In de toelichting wordt geen aandacht besteed aan het beleid of de
maatregelen die de Minister van EL&I voor ogen heeft om de invoering
van de wet en de overgang en taken en bevoegdheden naar de provincies
en gemeenten zo goed mogelijk te laten verlopen. Het IPO en de VNG
hebben daar wel aandacht voor gevraagd.3
In het voorstel en de toelichting staat hierover slechts dat artikel 12.2
gefaseerde inwerkingtreding van het voorstel mogelijk maakt. Volgens de
toelichting echter streeft de regering er in beginsel naar alle onderdelen
op hetzelfde moment in werking te laten treden.4 In het belang van de
goede uitvoerbaarheid van het voorstel acht het IPO het noodzakelijk dat
de te wijzigen provinciale verordeningen gereed zijn voordat de wet in
werking treedt. Aangezien de inhoud van de verordeningen mede bepaald
wordt door nog op te stellen amvb’s en ministeriële regelingen, verzoekt
het IPO de wet niet eerder in werking te laten treden dan een jaar nadat de
Eerste Kamer het voorstel heeft aangenomen.5 In reactie hierop geeft de
regering aan dat het wenselijk is het moment van inwerkingtreding goed
af te stemmen met het IPO.6 Tegelijkertijd geeft de regering aan dat
– overeenkomstig de Code Interbestuurlijke Verhoudingen (Code IBV) – de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

18

inwerkingtreding in elk geval niet eerder plaatsvindt dan nadat ten minste
drie maanden na publicatie in het Staatsblad zijn verstreken.

1
«Decentraal moet, tenzij het alleen centraal
kan», tweede periodieke beschouwing over
interbestuurlijke verhoudingen, advies van
7 mei 2009, nr. W04.08.0255, § 3.2.2 (De)centralisatie in de praktijk, blz. 57. Gedacht kan
daarbij worden aan het werken met pilotprojecten, kennisoverdracht door opleiding en het
uitwisselen van «best practices».
2
Advies van 7 oktober 2011, nr. W14.11.0238,
over het voorstel van wet tot wijziging van
diverse wetten in verband met het permanent
maken van de Crisis- en herstelwet (Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 4) en advies van
25 januari 2012, nr. W14.11.0341, over de
herziening van het omgevingsrecht (Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3, bijlage 4).
3
Advies van 5 oktober 2011, nr. W13.11.0230,
over het voorstel van wet houdende wijziging
van de Wet maatschappelijke ondersteuning
in verband met de uitbreiding van gemeentelijke taken op het terrein van de begeleiding
(Kamerstukken II 2011/12, 33 127, nr. 4) en
advies van 13 januari 2012, nr. W12.11.0477,
over het voorstel Invoeringswet Wet werken
naar vermogen (Kamerstukken II 2011/12,
33 161, nr. 4).
4
Motie van het lid Van Veldhoven (Kamerstukken II 2011/12, 31 953, nr. 49). Aangenomen op 29 november 2011, met steun van alle
partijen, uitgezonderd de VVD (Handelingen II
2011/12, Stemmingen Programma Eenvoudig
Beter, blz. 29-15-31). In de motie wordt
uitgesproken dat bij het decentraliseren van
taken naar decentrale overheden rekening
moet worden gehouden met de aanwezige
kennis en kunde bij decentrale overheden. De
Kamer riep de regering op tot onder meer
flankerend beleid.
5
Voorjaarsnota 2012; bijlage 2 Begrotingsakkoord 2013: Geen doorgang wetsvoorstel
Werken naar vermogen; Terugdraaien
IQ-maatregel, Terugdraaien overheveling
begeleiding naar Wmo per 2013 (Kamerstukken II 2011/12, 33 280, nr. 1); en «Decentralisatie AWBZ van de baan», Binnenlands
Bestuur.nl, 26 mei 2012.
6
Bestuursafspraken 2011–2015, Hoofdstuk 6.
Decentralisaties, oktober 2011.
7
Niet alleen het IPO en de VNG vragen om
een betrouwbare databank met flora- en
faunagegevens, ook het bedrijfsleven heeft
daar behoefte aan (VNO-NCW, MKBNederland en LTO-Nederland, advies van
17 november 2011, nr. 11./12.054/Rh/mk, blz. 7,
punt 21).
8
Toelichting, § 11.2.

De Raad van State heeft er reeds eerder op gewezen dat kwaliteit en
zorgvuldigheid in het beleid van de decentrale overheden niet door
aanvullende regelgeving vooraf of achteraf moet worden afgedwongen,
maar moet worden gefaciliteerd door voldoende financiering en een
uitgebreid communicatie- en implementatietraject.1 De Afdeling heeft ook
het afgelopen jaar in verschillende adviezen, zowel over voorstellen op
het terrein van het ruimtelijke beleid2, als bij voorstellen waarin ook
andere taken van het Rijk werden gedecentraliseerd3, haar zorgen geuit
over de snelheid waarmee diverse wijzigingsvoorstellen elkaar opvolgen
en over de nog ontbrekende kennis en expertise van degenen die de
nieuwe taken moeten uitvoeren. Ook de Tweede Kamer heeft recent haar
zorgen hierover geuit.4
Hoewel een deel van de decentralisaties (vooralsnog) getemporiseerd,
teruggedraaid of ingetrokken wordt door het demissionaire kabinet5, blijft
in het licht van de voorstellen op het terrein van het ruimtelijke beleid
alsmede de voorgaande paragrafen de vraag overeind staan of alle
provincies en gemeenten op tijd toegerust zullen zijn om de nieuwe taken
en bevoegdheden te kunnen uitvoeren.
Ten slotte merkt de Afdeling op dat de Code IBV ook vermeldt dat, indien
drie maanden als overgangstermijn door de VNG en het IPO te kort
worden geacht, overleg plaatsvindt over een redelijke termijn. Volgens de
Bestuursafspraken 2011–2015 kan daarbij ook gedacht worden aan een
gefaseerde inwerkingtreding.6
De Afdeling adviseert in het licht van het bovenstaande in de toelichting
zorgvuldig aandacht te besteden aan het invoeringstraject, waaronder de
mogelijke fasering van de invoering, de passende financiering voor de
uitvoering van de taken door provincies en gemeenten, de kennisoverdracht, inclusief ICT-ondersteuning7, en de overgang van eventuele
menskracht.
2.4 Gevolgen van de aanschrijvingsbevoegdheid en de zorgplicht voor de
handhaving
Het voorstel gaat uit van de voor de burger en ondernemer minst
belastende instrumenten. Verboden en – daaraan gekoppeld – vergunningen en ontheffingen zijn in het kader van de gebieds- en soortenbescherming alleen gesteld als zij uit Europeesrechtelijk oogpunt onontkoombaar zijn. Daardoor kunnen, aldus de toelichting, meer
ontwikkelingen doorgang vinden zonder dat een voorafgaand overheidsbesluit noodzakelijk is en zonder de daarmee soms gepaard gaande
juridische procedures.8 Het betreft dan met name de vermindering van
het aantal voorafgaande toestemmingen door de aanschrijvingsbevoegdheid en de prominentere rol van de zorgplicht voor de soorten
bedoeld in het voorgestelde artikel 3.11. Deze instrumenten roepen de
vraag op of burgers en bedrijven in staat zijn de wettelijke verplichtingen
na te leven en of de naleving daarvan door het bevoegd gezag voldoende
handhaafbaar is.
De aanschrijvingsbevoegdheid
De aanschrijvingsbevoegdheid zal doorgaans pas tijdens of na afloop van
een handeling worden toegepast. De wetgever veronderstelt aldus niet
alleen een grotere eigen verantwoordelijkheid bij burgers of bedrijven,
maar ook dat zij goed in staat zijn om zelf te beoordelen wat de gevolgen
van hun handelingen zullen zijn voor de beschermde habitats, welke
maatregelen moeten worden getroffen en welke wettelijke regels van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

19

toepassing zijn op dat handelen. De Afdeling acht het aannemelijk dat het
voor burgers en bedrijven niet altijd even eenvoudig is om zelf te
beoordelen welke gevolgen hun concrete handelingen kunnen hebben
voor de natuur en welke natuurbeschermende maatregelen zij in het
concrete geval moeten nemen. De toelichting bevat weinig informatie
over de vraag hoe het met het kennisniveau van burgers en bedrijven is
gesteld en welke mogelijkheden zij hebben om (zelfstandig) voldoende
kennis te vergaren.
De toezichts- en handhavingsinspanningen worden in het voorstel van
doorslaggevende betekenis voor het behalen van de natuurdoelstellingen.
Zo brengt het vervallen van de vergunningplicht met zich dat een burger
of een ondernemer geen aanvraag meer hoeft in te dienen bij gedeputeerde staten, waardoor deze niet automatisch op de hoogte zullen zijn
van de activiteiten die in en rond natuurgebieden plaatsvinden. Hoewel de
toelichting er van uitgaat dat de provincie bekend zal zijn met bepaalde
handelingen,1 zal, om op de hoogte te blijven en om een voldoende mate
van naleving van de wettelijke regels te realiseren, een uitbreiding van de
toezicht- en handhavingsinspanningen nodig zijn. Ook omdat mag
worden verwacht dat handhaving van algemene regels – en daarmee
handhaving op eindtermen in plaats van de in de vergunning voorgeschreven concrete maatregelen – gecompliceerder zal zijn.
De Afdeling wijst op het risico dat activiteiten die niet voorafgaand door
het bevoegd gezag zijn beoordeeld en in strijd blijken te zijn met de
voorschriften onomkeerbare schade kunnen toebrengen aan de natuurlijke habitats en de habitats van soorten in een beschermd gebied. Het
treffen van maatregelen zal vaak geen nut meer hebben als de handeling
al heeft plaatsgevonden en de schade al is veroorzaakt.2 Gelet op de
noodzaak om – anders dan via een vergunningaanvraag – tijdig op de
hoogte te zijn van voorgenomen activiteiten kan worden overwogen een
meldingsplicht voor niet-vergunningplichtige handelingen in een Natura
2000-gebied te introduceren. Aldus zal preventief optreden beter mogelijk
zijn en kunnen de toezichts- en handhavingskosten worden beperkt.3
De zorgplicht voor soorten bedoeld in artikel 3.11

1
Dit wordt opgemerkt bij de zorgplichtbepaling: Toelichting § 5.5 Zorgplicht, Handhaving
zorgplicht.
2
Hierop wordt verder ingegaan in § 3.2.2.1.
3
Zie tevens §2.3.2.1. Bijkomend voordeel is
dat ook derdebelanghebbenden, zoals
natuurbeschermingsorganisaties, door de
melding op de voorgenomen handelingen
worden geattendeerd.
4
Art. 1.9 van het voorstel. Deze bepaling
integreert de geldende zorgplichtbepalingen
van artikel 19l van de Nbw 1998 en artikel 2
van de Ffw.
5
Artikel 3.11, eerste en tweede lid, in
samenhang met artikel 3.10, eerste lid, van het
voorstel. Volgens de toelichting zijn deze
verboden een verdere concretisering van de
zorgplicht, zie toelichting, § 7.2.3. Regeling in
het wetsvoorstel, Aanvullende bescherming.

Het voorstel schrijft voor dat een ieder voldoende zorg in acht neemt voor
Natura 2000-gebieden en voor in het wild levende dieren en planten en
hun directe leefomgeving.4 Voor de dier- en plantensoorten bedoeld in het
voorgestelde artikel 3.11, eerste lid, is de zorgplichtbepaling nadrukkelijk
van belang. In paragraaf 2.3.2.1 is aangegeven dat voor deze soorten op
basis van de huidige wetgeving geldt dat bepaalde handelingen zijn
verboden, tenzij ontheffing dan wel vrijstelling is verleend door het
bevoegd gezag. Aan de ontheffing kunnen voorschriften aangaande het
handelen worden verbonden. In het voorstel komt het ontheffingsinstrument – en daarmee de mogelijkheid om specifieke voorschriften te
stellen – te vervallen. Ingevolge het voorstel zijn bepaalde handelingen
voor deze soorten verboden, tenzij zij zijn gemeld aan het bevoegd
gezag.5 Het bevoegd gezag kan nog slechts vaststellen of met de gemelde
handeling de zorgplicht wordt nageleefd en, indien dit niet het geval is, op
basis hiervan handhavend optreden.
De bescherming van de soorten bedoeld in het voorgestelde artikel 3.11
kan straks nog slechts plaatsvinden door handhaving van de voorgestelde
zorgplicht. Deze bevat, naar het oordeel van de Afdeling, echter een
dusdanige open norm, dat burgers en bedrijven weinig duidelijkheid en
rechtszekerheid hebben over de vraag welke maatregelen zij moeten
treffen om nadelige gevolgen voor dier- en plantensoorten te voorkomen.
De Afdeling tekent daarbij aan dat bij burgers en bedrijven kennis over de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

20

gevolgen van bepaalde handelingen voor de soorten en hun directe
leefmilieu, of over de mogelijkheden om nadelige gevolgen te beperken,
niet altijd op voorhand aanwezig is.
De toelichting geeft aan dat handhaving van de zorgplicht in kennelijke
gevallen zonder meer mogelijk is. In «minder duidelijke gevallen» zal het
bevoegd gezag moeten concretiseren wat van de betrokkene in het licht
van de zorgplicht wordt verwacht.1 Het bestuursorgaan zal bij activiteiten
of projecten met mogelijk nadelige gevolgen de initiatiefnemer uitnodigen
voor overleg om met elkaar vast te stellen of het project of de activiteit op
de betrokken locatie redelijkerwijs nodig is en, als dat het geval is, om af
te spreken welke concrete maatregelen zullen worden getroffen om
schade te voorkomen, te beperken of ongedaan te maken. In het geval de
initiatiefnemer niet meewerkt, kan volgens de toelichting het bevoegd
gezag – eventueel na een waarschuwing – een last afgeven waarin wordt
vastgesteld wat van de burger of de ondernemer wordt verlangd op
straffe van verbeurte van een dwangsom dan wel toepassing van
bestuursdwang.2
De toelichting biedt naar het oordeel van de Afdeling een te optimistisch
beeld van de mogelijkheden om handhavend op te treden tegen
overtreding van de zorgplicht. De gevallen dat zonder meer sprake is van
onzorgvuldig handelen en daardoor strafrechtelijk kan worden opgetreden
tegen overtreding van de zorgplicht, zullen waarschijnlijk beperkt zijn.
Evenmin zal het in de praktijk makkelijk zal zijn om met bestuurlijke
sancties op te treden in «minder duidelijke gevallen».1 Daarbij komt dat de
preventieve inzet van deze sancties slechts mogelijk is als gevaar voor een
overtreding klaarblijkelijk dreigt.3 Of met een aan zekerheid grenzende
mate van waarschijnlijkheid vaststaat dat overtreding van de zorgplicht in
het concrete geval zal plaatsvinden en of de dreigende overtreding in het
concrete geval kan worden omschreven met een mate van duidelijkheid
die uit het oogpunt van rechtszekerheid is vereist,4 valt, naar het oordeel
van de Afdeling, ernstig te betwijfelen.
Verder begrijpt de Afdeling dat mogelijk nadere invulling van de
zorgplicht zal plaatsvinden door richtlijnen of beleidsregels op rijksniveau.
In dat geval valt te betwijfelen of het doel om de regeldruk te verminderen
nog wordt bereikt, aangezien slechts een verschuiving van regulering en
de daarmee gemoeide lasten optreedt. Niet valt in te zien hoe de
kennelijke noodzaak tot (nadere) regulering overeenstemt met het
voorstel om de ontheffingsmogelijkheid voor de soorten bedoeld in het
voorgestelde artikel 3.11 te laten vervallen.
Noodzakelijke consequenties van de keuze voor deregulering

1

Toelichting, § 5.5.
Zie de toelichting § 5.5 Zorgplicht, Handhaving zorgplicht.
3
Zie artikel 5:7 van de Algemene wet
bestuursrecht.
4
Zie bijv. ABRS 21 december 2011,
201103651/H2, www.raadvanstate.nl.
5
Zie ook § 2.3.2
2

Om bovenstaande redenen plaatst de Afdeling vraagtekens bij de keuze
voor een aanschrijvingsbevoegdheid in plaats van een vergunning en een
meldingsplicht met zorgplicht in plaats van een ontheffing. Uit de
toelichting blijkt niet of de consequenties van de deregulering voor de
handhaving in voldoende mate zijn onderkend. De keuze voor de
besproken instrumenten betekent een verschuiving van de primaire
besluitvormingsfase naar de handhavingsfase. Deze verschuiving houdt in
dat veel aandacht dient te gaan naar de toezicht- en handhavingscapaciteit en -prioriteit van provincies en gemeenten. Minder duidelijkheid
voorafgaand aan het handelen van burgers of bedrijven leidt tot meer
inzet van de middelen van de provincies en de gemeenten achteraf. De
toelichting besteedt hieraan geen aandacht.5 De Afdeling wijst erop dat
indien deze instrumentkeuze niet gepaard gaat met intensivering van de
handhavingsinspanningen, de effectiviteit van de regeling in het geding
komt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

21

Gelet op het bovenstaande adviseert de Afdeling het voorstel opnieuw te
bezien op het aspect van handhaafbaarheid en niet tot afschaffing van
vergunning- en ontheffingstelsels over te gaan alvorens de noodzakelijke
voorzieningen zijn getroffen opdat de handhaving van de voorgestelde
regeling kan worden gegarandeerd. Daarbij dient nadrukkelijk ook aan de
orde te komen of niet zou moeten worden voorzien in een meldingsplicht
voor niet-vergunningplichtige handelingen in Natura 2000-gebieden.
2.5 Samenvatting
Uit het bovenstaande volgt dat de Afdeling de wenselijkheid van
vereenvoudiging en integratie van de betreffende wetgeving op het
terrein van natuur en natuurbescherming onderschrijft, maar kanttekeningen plaatst bij de uitgangspunten die bij de totstandkoming van het
voorstel zijn gehanteerd. Daarbij is van belang dat de natuurbescherming
in de afgelopen decennia niet zodanig effectief is gebleken dat de natuur
in Nederland momenteel in een gunstige staat verkeert en de instandhouding van soorten en habitats is verzekerd. Reeds bij ongewijzigd
beleid lijkt een verdere achteruitgang moeilijk te voorkomen en is het de
vraag of Nederland in de toekomst aan de internationale en Europese
doelstellingen zal voldoen. In dit licht wordt de vraag naar de effecten van
de voorgestelde versobering van de wetgeving prangender en dreigt het
voorstel uit Europeesrechtelijk oogpunt kwetsbaar te worden.1
De Afdeling meent ten eerste dat de keuze om in beginsel niet meer
bescherming voor natuurgebieden en dier- en plantensoorten te realiseren dan het minimum dat de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
voorschrijven, meer nadrukkelijk als afzonderlijke beleidskeuze in de
toelichting moet worden gemotiveerd.2 Daarbij is ook van belang in te
gaan op de vraag in welke mate voor die gebieden waarvoor ingevolge
het voorstel geen bescherming meer bestaat, door middel van planologische maatregelen een gelijkwaardige mate van bescherming kan
worden gerealiseerd.3
Vervolgens stelt de Afdeling nadrukkelijk aan de orde of de bevoegdheidstoedeling zoals deze overeenkomstig het voorstel plaatsvindt leidt
tot een efficiënte en effectieve uitvoering van het natuurbeschermingsbeleid. De Afdeling onderschrijft het uitgangspunt van het voorstel om de
taken en bevoegdheden op het terrein van natuurbescherming bij één
bestuurslaag, de provincie, te concentreren. Niettemin zijn bij de
uitvoering en de handhaving van de wet drie bestuurslagen betrokken,
waarvan onvoldoende duidelijk is of deze qua deskundigheid en middelen
allemaal in voldoende mate voor hun taak zijn toegerust. Daarbij wijst de
Afdeling nadrukkelijk op de substantiële rol van gemeenten, die in de
toelichting niet wordt belicht. Ook is het de vraag of de verschillende
bestuurslagen samen tot de noodzakelijke afstemming van uitvoering en
handhaving kunnen komen.4

1

Zie ook hoofdstuk 3.
Zie § 2.1.
3
Zie § 2.2.
4
Zie § 2.3.1.1.
2

Ook tegen deze achtergrond is het de vraag of een vermindering van
preventieve instrumenten en een vermindering van regels ten gunste van
de toepassing van een zorgplicht, zoals wordt voorgesteld, opportuun is.
De vergunningen, ontheffingen en regels van de huidige wetgeving
vormen niet alleen lasten voor de burger en het bedrijfsleven en de
overheid. Zij verschaffen burgers en bedrijven ook de zekerheid die nodig
is om (economische) activiteiten in vertrouwen aan te vangen en bieden
de maatschappij een zekere waarborg dat mogelijke aantasting van
natuurwaarden wordt voorkomen of beperkt. De focus in het voorstel op
het verminderen van regeldruk lijkt ten koste te gaan van de naleving en
handhaving van de wettelijke voorschriften. De keuze om preventieve
instrumenten te verminderen en om regels te verminderen ten gunste van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

22

de toepassing van een zorgplicht, heeft tot gevolg dat moet worden
geïnvesteerd in het nalevingstoezicht en de handhaving zodat de naleving
van de wettelijke regels is gewaarborgd. De Afdeling stelt vast dat de
toelichting onvoldoende inzicht biedt of de naleving en handhaving van
de nieuwe wet in voldoende mate kunnen worden gegarandeerd.
Evenmin wordt duidelijk in hoeverre de kostenvermindering in het
voortraject opweegt tegen de verwachte toename van de toezichts- en
handhavingskosten.1
De Afdeling adviseert, de bovenstaande opmerkingen in hun onderlinge
samenhang bezien, dat de uitgangspunten van het voorstel nader dienen
te worden overwogen.
2. Beleidsanalyse
Het kabinet stelt vast dat de Afdeling de wenselijkheid van vereenvoudiging en integratie van de Natuurbeschermingswet 1998, de Flora- en
faunawet en de Boswet onderschrijft en dat de Afdeling het voorgestelde
wettelijke stelsel eenvoudiger en transparanter vindt dan het huidige. Op
de door de Afdeling geplaatste kanttekeningen ten aanzien van de
gehanteerde uitgangspunten wordt onderstaand nader ingegaan.
2.1 Het uitgangspunt om niet meer te doen dan Europa voorschrijft
De Afdeling en het kabinet delen de opvatting dat bij de opzet van het
nieuwe wettelijke stelsel een nauwe aansluiting bij de tekst en opzet van
de Europese wetgeving – in casu in het bijzonder de Vogelrichtlijn en de
Habitatrichtlijn – is aangewezen. De Afdeling merkt daarbij terecht op dat
de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn uitgaan van minimumharmonisatie
en dat de nationale regelgeving niet noodzakelijkerwijs beperkt moet
worden tot hetgeen Europees geregeld is.
Het kabinet merkt in zijn algemeenheid op dat de Vogelrichtlijn en de
Habitatrichtlijn adequate instrumenten met het oog op het behoud van de
biologische diversiteit bieden, en ten aanzien van habitats en soorten
voorzien in een strikt beschermingsregime. Een internationale aanpak is
onontbeerlijk om het verlies aan biologische diversiteit tegen te gaan. De
richtlijnen geven daar op Europees niveau invulling aan.
Zoals onder meer tot uitdrukking komt in de zorgplicht die is opgenomen
in het voorgestelde artikel 1.9, heeft het kabinet als uitgangspunt
gehanteerd dat alle natuur beschermingswaardig is, ook natuur waarvoor
geen specifieke Europese beschermingsregels gelden. Daarbij is het
kabinet zich ervan bewust dat veel natuurwaarden in Nederland onder
druk staan en dat een adequaat beleidsinstrumentarium en een adequaat
wettelijk instrumentarium noodzakelijk zijn om deze natuurwaarden weer
in een gunstige staat van instandhouding te brengen. Tegelijk heeft het
kabinet zich genoodzaakt gezien om met inachtneming van de internationaalrechtelijke kaders in het licht van de toestand van ‘s Rijks financiën
meer focus en versobering aan te brengen in het beleidsinstrumentarium,
wat onder meer heeft geleid tot de herijking van de ecologische hoofdstructuur, waarover in het bestuursakkoord natuur tussen Rijk en
provincies afspraken zijn gemaakt. Bij de keuze voor het wettelijke
instrumentarium heeft het kabinet binnen de internationaalrechtelijke
kaders de ruimte gezocht om de regeldruk te verminderen en de regelgeving hanteerbaarder te maken voor de praktijk, waar dat uit een
oogpunt van natuurbescherming verantwoord is. Het kabinet heeft in dat
kader bij de onderscheiden natuurwaarden steeds bezien of deze
voldoende worden beschermd door de minimaal ingevolge de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn te stellen regels, de zorgplicht, het niet in
wettelijke voorschriften vervatte natuurbeleid of andere wetgeving. Waar
dit niet het geval bleek te zijn, heeft het kabinet bezien of specifieke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

23

wettelijke instrumenten aanvullende bescherming kunnen bieden op een
wijze die ook recht doet aan sociaaleconomische belangen en aan
verantwoordelijkheden en bevoegdheden van andere overheden.
De exercitie ten aanzien van het wettelijke instrumentarium heeft ertoe
geleid dat met het onderhavige wetsvoorstel in enkele gevallen bestaande
instrumenten worden geschrapt, andere instrumenten zijn gekozen of
bestaande instrumenten meer op de praktijk zijn toegesneden. De
Afdeling noemt op dit punt een aantal voorbeelden, die later in het advies
en dit nader rapport meer uitgebreid worden besproken.
De door dit wetsvoorstel geboden bescherming gaat op een groot aantal
punten nadrukkelijk verder dan het door de Europese wetgeving voorgeschreven minimum. Behalve op de genoemde voorgestelde algemene
zorgplicht, zij gewezen op de in paragraaf 3.3 van het wetsvoorstel
opgenomen aanvullende beschermingsmaatregelen – in de vorm van
concrete verbodsbepalingen – voor soorten die niet onder de reikwijdte
van de beschermingsregimes van de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn
vallen en die vanwege hun staat van instandhouding in Nederland of
vanwege maatschappelijke opvattingen wel aanvullende bescherming
behoeven. Ook wordt gewezen op het voorgestelde artikel 3.36 dat ten
aanzien van het bezit en de handel in dieren of planten van bedreigde
soorten de mogelijkheid biedt om regels te stellen waarmee een goede
uitvoering en effectieve handhaving mogelijk worden gemaakt, ook al
worden deze regels niet dwingend door de Europese Unie voorgeschreven; gedacht kan worden aan een verplichting om bepaalde
merktekens aan te brengen of aan een bezitsverbod. Voorts heeft het
kabinet in een mogelijkheid voorzien om een programmatische aanpak in
te zetten voor het in gunstige staat van instandhouding brengen van
bedreigde soorten, bijvoorbeeld door inrichting van speciale leefgebieden, waarmee ten opzichte van het bestaande wettelijke stelsel een
versterking plaatsvindt (voorgesteld artikel 1.11). Tot slot zij gewezen op
de in hoofdstuk 4 van het wetsvoorstel geregelde bescherming van
houtopstanden, die goeddeels voortvloeit uit nationaal wenselijk geacht
beleid en niet uit internationale verplichtingen. Er zij ook aan herinnerd
dat het niet in deze wet beschreven beleidsinstrumentarium ter
bescherming van de natuur, zoals de ecologische hoofdstructuur (zie
paragraaf 2.2 van deze memorie van toelichting) verder reikt in zijn
doelstellingen dan alleen de uitvoering van de verplichtingen van de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Het uitgangspunt van het kabinet is
dus nadrukkelijk niet geweest om niet meer bescherming te bieden dan
het minimum dat de Europese regelgeving voorschrijft.
Een en ander laat onverlet dat de Afdeling een aantal terechte kanttekeningen plaatst bij versoberingen zoals deze in het wetsvoorstel waren
voorzien en suggesties heeft gedaan die het kabinet wil overnemen. Dat
geldt in het bijzonder voor de suggesties om de preventieve bescherming
te vergroten ingeval sprake is van mogelijk schadelijke activiteiten voor
beschermde natuurwaarden van Natura 2000-gebieden waarvoor de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn geen vergunningsinstrument
voorschrijven en om de preventieve bescherming te vergroten bij het
aanvullende beschermingsregime voor soorten die niet onder de
reikwijdte van de genoemde richtlijnen vallen. Ook onderkent het kabinet
dat het voor een bestendig wettelijk stelsel van belang is om mogelijkheden te bieden om in de toekomst specifieke wettelijke instrumenten
voor gebiedsbescherming in te kunnen zetten voor de bescherming van
andere gebieden of natuurwaarden, dan de gebieden en waarden die het
huidige kabinet centraal heeft gesteld. Deze wijzigingen ten opzichte van
het aan de Afdeling voorgelegde wetsvoorstel komen in de onderdelen
2.3.2.1 en 3.2.1 van dit nader rapport aan de orde.
De opmerkingen van de Afdeling zijn ook aanleiding geweest om de
paragrafen 1.1 en 1.2 van de memorie van toelichting verder te verduidelijken, teneinde misverstanden over de door het kabinet gehanteerde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

24

uitgangspunten te voorkomen. Voorts is naar aanleiding van het advies
het voorgestelde artikel 1.5 met betrekking tot de natuurvisie aangevuld,
om beter tot uitdrukking te brengen dat deze visie betrekking heeft op de
volle breedte van het beleidsveld van natuur- en landschapsbescherming.
In het bijzonder is het element van de bescherming van waardevolle
landschappen toegevoegd aan de onderwerpen van rijksbeleid waaraan in
de natuurvisie aandacht wordt besteed, mede in het licht van de rijksverantwoordelijkheid ten aanzien van landschappen die op de Unescowerelderfgoedlijst zijn geplaatst en de in begrotingsakkoord 2013 tot
uitdrukking gebrachte rijksverantwoordelijkheid ten aanzien van
landschappen met belangrijke natuurwaarden. Ook is bij de samenhang
met het economische beleid verduidelijkt dat verduurzaming van de
economie daarbij voorop staat. Een en ander heeft geleid tot enkele
redactionele wijzigingen in artikel 1.5 en tot aanvulling van paragraaf 5.1
van de memorie van toelichting.
2.2 De Wet natuurbescherming als onderdeel van het landelijke
natuurbeleid
De Afdeling wijst er terecht op dat het voorgestelde wettelijke instrumentarium niet op zichzelf staat en dat het natuurbeschermingsbeleid
daarnaast ook andere belangrijke componenten bevat, zoals de realisering, het beheer en de planologische bescherming van de ecologische
hoofdstructuur, de bescherming van natuur tegen potentieel schadelijke
handelingen via de milieutoets in het kader van de omgevingsvergunning
en het gebiedsgerichte beleid. De Afdeling merkt in dit verband op dat er
belangrijke verschillen zijn tussen het vergunningenregime van de
Natuurbeschermingswet 1998 en de planologische bescherming. Zij uit in
verband daarmee ook twijfels over de gelijkwaardigheid van de planologische bescherming aan het beschermingsniveau dat de Natuurbeschermingswet 1998 thans biedt voor beschermde natuurmonumenten en voor
natuurwaarden en landschapswaarden in Natura 2000-gebieden waarvan
de bescherming niet onmiddellijk uit de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn
voortvloeit.
Het kabinet merkt op dat het uitgangspunt niet zozeer is dat een gelijkwaardige bescherming wordt geboden, maar dat sprake moet zijn van een
«adequaat» beschermingsniveau. Dat er verschillen zijn, onderschrijft het
kabinet, maar dat wil niet zeggen dat er onvoldoende instrumenten
zouden zijn om een adequate bescherming te bieden, in aanvulling op de
bescherming die uitgaat van de soortenbeschermingsbepalingen en de
bepalingen ter bescherming van houtopstanden als opgenomen in het
onderhavige wetsvoorstel.
Daarbij moet voorop worden gesteld dat een groot deel van de gebieden
waar het om gaat eigendom zijn van organisaties en particulieren die
natuur- en landschapsbescherming als doel nastreven en daar het beheer
op richten. Voorts zij erop gewezen dat – zoals aangegeven in
paragraaf 6.6.1 van de memorie van toelichting – uit Alterra-onderzoek
kan worden afgeleid, dat de in enkele gebieden spelende bedreigingen die
aanvullende bescherming naast de planologische bescherming vergen,
betrekking hebben op de stikstofbelasting en waterkwaliteit en -kwantiteit.
De door de Afdeling genoemde instrumenten van de Natuurbeschermingswet 1998 kunnen daar maar in beperkte mate een antwoord op
bieden. De aanpak van de stikstofproblematiek is vooral gebaat bij
emissiereducerende maatregelen op landelijk niveau, welke onderdeel zijn
van de programmatische aanpak van de stikstofproblematiek. De
waterproblematiek vergt vooral een algemene aanpak van het waterbeheer op gebiedsniveau. Waar de Afdeling opmerkt dat planologische
instrumenten zich niet goed lenen om aan bestaande activiteiten
beperkingen op te leggen, zij erop gewezen dat de mogelijkheden van de
Natuurbeschermingswet 1998 ten aanzien van beschermde natuurmonu-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

25

menten op dit punt tamelijk theoretisch zijn: in het licht van de aan de
orde zijnde belangenafweging wordt uiterst terughoudend omgegaan met
het opleggen van extra beperkingen aan reeds vergunde activiteiten. Als
bestaande functies zich echt niet verhouden met de nagestreefde natuuren landschapsdoelstellingen, kan het vergunningenregime uiteraard
mogelijkheden bieden (aanscherping, intrekking of niet-verlenging van
een vergunning), maar dan zijn ook andere mogelijkheden denkbaar, zoals
het «wegbestemmenvan functies of verlenen van subsidie voor
bedrijfsverplaatsing. Voorts kunnen door middel van afspraken en in
voorkomend geval subsidies wijzigingen in de bedrijfsvoering worden
gestimuleerd. De door de Afdeling genoemde bevoegdheid van de
Natuurbeschermingswet 1998 van de provincies – en soms het Rijk – om
specifieke beheermaatregelen te treffen die de eigenaar en gebruiker van
een terrein moeten gedogen is – voor zover het kabinet kan nagaan – ten
aanzien van beschermde natuurmonumenten of nationale doelstellingen
in Natura 2000-gebieden in de praktijk nooit toegepast. Waar het gaat om
het door de Afdeling genoemde verschil ten aanzien van de externe
werking die het vergunningenregime voor beschermde natuurmonumenten heeft, kunnen wanneer wenselijk ook nadere planologische eisen
aan functies in het omliggende gebied worden gesteld door middel van
aanscherping van de op dat gebied betrekking hebbende bestemmingsplannen. Ook kunnen in het aangrenzende gebied instrumenten als
bedrijfsverplaatsing en ondersteunde landinrichting en dergelijke worden
ingezet. De door de Afdeling gemaakte opmerking ten aanzien van de
handhaving door gemeenten van bestemmingsplannen is van meer
algemene aard en heeft evenzeer betrekking op andere ruimtelijke
functies dan natuur. Het kabinet beziet samen met de provincies en
gemeenten hoe dit kan worden verbeterd, in het kader van het interdepartementale programma «Eenvoudig Beter» onder leiding van de Minister
van Infrastructuur en Milieu.
Het kabinet is van oordeel dat er voldoende instrumenten zijn waarmee
een adequate bescherming kan worden geboden aan de natuurwaarden
en landschapswaarden in de ecologische hoofdstructuur, waartoe ook de
beschermde natuurmonumenten behoren. Het kabinet acht het evenwel
– mede in het licht van de opmerkingen van de Afdeling – aangewezen
om, zoals aangegeven in onderdeel 2.1 van dit nader rapport, het
wetsvoorstel aan te vullen met instrumentele mogelijkheden die in de
toekomst zo nodig kunnen worden ingezet voor de bescherming van
andere gebieden of natuurwaarden, dan de gebieden en waarden die het
huidige kabinet centraal heeft gesteld (zie verder onderdeel 3.2.1 van dit
nader rapport).
Op de vraag van de Afdeling of met de overeenkomstig het bestuursakkoord natuur herijkte ecologische hoofdstructuur de Europese, internationale en nationale natuurdoelstellingen kunnen worden gerealiseerd, is
ingegaan in paragraaf 2.1 van de memorie van toelichting. Het kabinet
gaat ervan uit dat met de herijkte ecologische hoofdstructuur – naast de
wettelijke bescherming van habitats en soorten overeenkomstig het
onderhavige wetsvoorstel – een wezenlijke bijdrage wordt geleverd aan
de realisatie van de internationale biodiversiteitsdoelstellingen. De
afspraken in het bestuursakkoord natuur leiden immers tot een aanmerkelijke versnelling van de daadwerkelijke inrichting van de gebieden die
onderdeel uitmaken van de ecologische hoofdstructuur ten opzichte van
het huidige realisatietempo. Voorts komt er meer focus te liggen op de
voor de realisatie van de internationale natuurdoelstellingen vereiste
kwaliteit. Inmiddels zijn er met het begrotingsakkoord 2013 ook aanvullende financiële middelen beschikbaar gekomen voor onder meer
natuurbeheer en het afronden en inrichten van robuuste natuurgebieden.
In 2016 zal een evaluatie worden uitgevoerd waarbij zal worden getoetst
of de voorziene maatregelen toereikend zijn voor het realiseren van de
internationale verplichtingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

26

Het in de paragrafen 2.2 en 6.6.1 van de memorie van toelichting ten
aanzien van de ecologische hoofdstructuur en beschermde natuurmonumenten gestelde is naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling
verduidelijkt en aangevuld.
2.3 Decentrale uitvoering en handhaving van de Wet natuurbescherming
Het kabinet stelt vast dat de Afdeling ten algemene de wenselijkheid van
de in het wetsvoorstel voorziene decentralisatie van taken en bevoegdheden naar de provincies onderschrijft. Op de door de Afdeling gemaakte
opmerkingen over de gekozen bevoegdhedenstructuur, de financiering
van de bestuurslasten voor provincies en gemeenten en het invoeringstraject wordt in het navolgende ingegaan.
2.3.1 Bevoegdhedenstructuur
2.3.1.1 Bevoegdhedenverdeling, op hoofdlijnen
De Afdeling wijst er terecht op dat ook de gemeenten een belangrijke rol
hebben bij de uitvoering en handhaving van de natuurwetgeving ingeval
sprake is van locatiegebonden activiteiten met gevolgen voor Natura
2000-gebieden of beschermde soorten, door het zogenoemde aanhaken
bij de omgevingsvergunning. Bij de totstandkoming van de Invoeringswet
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht ging het toenmalige kabinet
ervan uit dat bij locatiegebonden activiteiten de uitvoering van de
natuurtoets via de verlening van de omgevingsvergunning de regel zou
zijn, en een afzonderlijk vergunningentraject op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en een afzonderlijk ontheffingstraject op grond van
de Flora- en faunawet uitzonderingen zouden zijn. Meer in het algemeen
is het bij de omgevingsvergunning steeds het uitgangspunt geweest dat,
waar mogelijk, volledige integratie van alle omgevingstoetsen in die
vergunning zou plaatsvinden.
Tegen die achtergrond is de in het wetsvoorstel voorziene verplichte
aansluiting voor locatiegebonden activiteiten bij de omgevingsvergunning
– nog steeds gekoppeld aan het regime van de verklaring van geen
bedenkingen door het normaliter bevoegde gezag, meestal gedeputeerde
staten – op zichzelf slechts een kleine en logische volgende stap, die zowel
voor burgers en ondernemers als voor overheden meer duidelijkheid
schept ten opzichte van de huidige situatie met een keuzemogelijkheid.
Voor de capaciteit bij de gemeenten kan de voorgestelde wijziging ten
opzichte van de ten tijde van de invoering van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht gemaakte inschattingen derhalve geen
wezenlijke gevolgen hebben, zeker gezien de in dit wetsvoorstel voorziene
versoberingen, zoals het schrappen van de vergunningplicht voor
beschermde natuurmonumenten en de versobering van het soortenbeschermingsregime.
De gemeenten zouden, gegeven het feit dat in de natuurwetgeving al
wordt aangehaakt bij de omgevingsvergunning, thans ook al over de
benodigde kennis moeten beschikken. Het kabinet erkent evenwel dat de
werkelijkheid een andere is en dat kennis en kunde bij gemeenten voor dit
soort uitvoeringstaken niet altijd voldoende is. Al behoeven gemeenten
overeenkomstig het voorstel niet zelf een natuurtoets uit te voeren – dat
blijft de verantwoordelijkheid van de provincies en in sommige gevallen
van het Rijk – zij moeten wel kunnen onderkennen dat een natuurtoets aan
de orde is en bij de handhaving kunnen constateren of er sprake is van
strijdigheid met voorwaarden die uit een oogpunt van natuurbescherming
aan de omgevingsvergunning zijn verbonden. Het kabinet onderschrijft
het grote belang om – ook los van het onderhavige wetsvoorstel – in de
kennis en kunde van gemeenten te investeren. Dat gebeurt via het «traject

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

27

implementatie natuurwetgeving», waarop in paragraaf 2.3.3 van dit nader
rapport zal worden ingegaan, en via de regionale uitvoeringsdiensten.
Het kabinet is een warm voorstander van de oprichting van deze regionale
uitvoeringsdiensten en ziet ook een belangrijke rol voor deze diensten
weggelegd bij de uitvoering en handhaving van de natuurwetgeving. Het
primaat voor de uitbreiding van het basistakenpakket van de regionale
uitvoeringsdiensten ligt evenwel nadrukkelijk bij de gemeenten en
provincies. Waar de Vereniging Nederlandse Gemeenten in haar advies
zelf voor de ondervanging van het gebrek aan deskundigheid de relatie
legt met de totstandkoming van de regionale uitvoeringsdiensten,
verwacht het kabinet dat de gemeenten en provincies bij de eventuele
uitbreiding van het takkenpakket de natuurwetgeving nadrukkelijk een
plaats zullen geven. Het kabinet zal daar in regio’s waar dat niet gebeurt
aandacht voor vragen.
Het kabinet onderkent het door de Afdeling aangegeven belang van
afstemming tussen de verschillende bestuurslagen van de uitvoering van
het natuurbeleid, waarbij het benadrukt dat op gebiedsniveau een regierol
aan de provincies toekomt en dat – zoals ook de Afdeling meent – de
regionale uitvoeringsdiensten een belangrijke functie toekomt waar het de
afstemming van de uitoefening van wettelijke taken op regionaal niveau
betreft. Het wetsvoorstel voorzag er in het voorgestelde artikel 1.5 al in dat
in de natuurvisie wordt ingegaan op samenhang tussen het rijksbeleid en
het beleid en de verantwoordelijkheden van andere overheden. Het
kabinet heeft naar aanleiding van het advies van de Afdeling het aantal
formele afstemmingsverplichtingen bij concrete besluiten vergroot, ook in
de verhouding tussen Rijk en provincies. Verwezen zij naar de voorgestelde artikelen 2.10, tweede tot en met vijfde lid, 3.14, zevende lid, 3.17,
derde lid, en 3.20, zesde lid. Tevens heeft een verduidelijking plaatsgevonden van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de provincies en
het Rijk voor de realisatie van de Europese doelen ten aanzien van behoud
en herstel van habitats en soorten in een gunstige staat van instandhouding door actief beleid (voorgesteld artikel 1.10). Deze verantwoordelijkheid hebben de provincies voor zover het de realisatie en het beheer
van de ecologische hoofdstructuur betreft; het Rijk is verantwoordelijk
voor het actieve beleid buiten de ecologische hoofdstructuur. Ten aanzien
van de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en provincies waar het
betreft de toekenning van het predicaat «nationaal park» aan natuurgebieden was op wettelijk niveau nog niets geregeld; daarin is in het
voorgestelde artikel 8.3 in lijn met de afspraken van het bestuursakkoord
natuur alsnog voorzien. Voor de afstemming van beleid en uitvoering ten
aanzien van Natura 2000 bestaan specifieke overlegstructuren waarin het
Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen participeren.
Nader zal worden bezien of daarnaast ook voor andere aspecten van de
uitvoering van het natuurbeleid de afstemming genoegzaam is verzekerd.
In het implementatietraject (onderdeel 2.3.3 van het nader rapport) zal aan
de afstemming verder aandacht worden besteed.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is paragraaf 5.2 van
de memorie van toelichting aangevuld met passages over de rol van
gemeenten, de verzekering van de kennis en kunde bij gemeenten en
provincies, de rol van regionale uitvoeringsdiensten en de verzekering van
de onderlinge afstemming tussen overheden bij uitvoering.
2.3.1.2 Bevoegdhedenverdeling, specifiek
a. Centrale regeling vrijstelling voor schadebestrijding door bepaalde
diersoorten
Aangezien over de precieze betekenis van de uitspraak van het Hof van
Justitie van de Europese Unie in de zaak «WWF tegen de Italiaanse Staat»
in het licht van het advies van de Afdeling discussie mogelijk lijkt te zijn, is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

28

de verwijzing naar deze uitspraak in paragraaf 7.3.4.2 van de memorie van
toelichting geschrapt.
Het kabinet heeft de voorgestelde regeling van de landelijke vrijstelling
voor diersoorten die landelijk of in landsdelen schade veroorzaken wel
gehandhaafd. Het gaat hier immers, anders dan bij veel andere bevoegdheden, niet alleen om op lokaal of regionaal niveau te maken afwegingen.
Het gaat bij de betrokken soorten om een provinciegrensoverstijgend
probleem en een effectieve aanpak daarvan zal vaak gebaat zijn bij een
gelijksoortige aanpak in alle betrokken provincies. Tegen die achtergrond
ligt het in de rede dat het Rijk de mogelijkheid heeft regie te voeren door
bij algemene maatregel van bestuur diersoorten aan te wijzen die op
landelijk of landsdelig niveau schade veroorzaken, en voor de bestrijding
van schade door die soorten te voorzien in een door de Minister van
Economische Zaken, Landbouw en Innovatie te verlenen vrijstelling van
beschermingsbepalingen onder door hem te stellen voorwaarden.
Daartoe strekt het voorgestelde artikel 3.14, eerste en tweede lid. Ook
door verschillende organisaties die bij de schadebestrijding zijn betrokken
is meer ten algemene aangedrongen op een regeling op landelijk niveau
in plaats van op provinciaal niveau.
Toepassing van de in artikel 3.14, eerste en tweede lid, geboden
mogelijkheid is evenwel geen automatisme. Ingeval het Rijk na overleg
met de provincies vaststelt dat de verlening van vrijstelling voor de
bestrijding van schade door een bepaalde diersoort beter op provinciaal
niveau kan plaatsvinden, wordt deze diersoort niet aangewezen bij de in
artikel 3.14, eerste lid, bedoelde algemene maatregel van bestuur en
behouden de provincies al hun bevoegdheden. Naar aanleiding van het
advies van de Afdeling is in artikel 3.14, eerste lid, deze overlegverplichting met zoveel woorden tot uitdrukking gebracht. In lijn hiermee is
paragraaf 7.3.4.2 van de memorie van toelichting aangepast.
b. Centrale regeling opening van de jacht
Het kabinet wijst erop dat de aangehaalde uitspraak van het Europese Hof
van Justitie in de zaak «Association pour la protection des animaux
sauvages» nadrukkelijk een uniforme regeling van de periode waarin de
jacht is toegestaan voorop lijkt te stellen. De zaak ging over verschillende
sluitingsdata van de jacht voor verschillende vogelsoorten, maar er is
geen aanwijzing dat het Hof anders redeneert ten aanzien van de opening
van de jacht of meer ruimte voor verschillen zou laten ingeval de
bevoegdheden decentraal zijn belegd. Op zichzelf wordt in de uitspraak
decentralisatie inderdaad niet uitgesloten, zoals de Afdeling opmerkt,
maar waar uniformiteit voorop staat en differentiatie in periode een
specifieke en adequate wetenschappelijk onderbouwing vergt is het de
vraag of een decentrale benadering in casu aangewezen is. Centrale regie
lijkt hier onontkoombaar.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is, ter verzekering van de
noodzakelijke afstemming tussen het Rijk en de provincies, in het
voorgestelde artikel 3.20, zesde lid, bepaald dat de ministeriële regeling
inzake de opening van de jacht niet wordt vastgesteld dan nadat de
provincies zijn gehoord.
2.3.2 Financiering bestuurslasten
2.3.2.1 Bestuurslasten provincies
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling in dit onderdeel en
in onderdeel 2.4 van het advies heeft het kabinet ervoor gekozen de thans
geldende vergunningplicht voor handelingen die kunnen leiden tot een
verslechtering van de kwaliteit van habitats waarvoor de Natura
2000-gebieden zijn aangewezen, of tot een significante verstoring voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

29

soorten waarvoor het gebied is aangewezen, toch te handhaven
– tezamen met de uitzondering voor bestaand gebruik.
Dat betekent dat – anders dan in het aan de Afdeling voorgelegde voorstel
het geval was – de reikwijdte van de aanschrijvingsbevoegdheid ten
opzichte van de geldende wetgeving niet wordt vergroot. Nieuw is wel dat
in casu de «lex silencio positivo» komt te gelden, wat betekent dat, als het
bevoegd gezag niet binnen een bepaalde termijn op de aanvraag van een
vergunning heeft besloten, de aangevraagde vergunning geacht wordt te
zijn verleend. In het voorgestelde beschermingsregime voor dier- en
plantensoorten waarvoor de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn geen
specifieke beschermingsmaatregelen eisen komt in beginsel een verbod
op schadelijke handelingen zoals doden, vangen en beschadiging van
rustplaatsen te gelden met de mogelijkheid om een ontheffing aan te
vragen (voorgesteld artikel 3.10). De eerdere gedachte van een enkele
meldingsplicht in plaats daarvan wordt door het kabinet losgelaten naar
aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling in het onderhavige
onderdeel en onderdeel 2.4 van haar advies. Ook hier zal de ontheffingsaanvraag worden gekoppeld aan de toepassing van de «lex silencio
positivo». Wel wordt de in het wetsvoorstel opgenomen mogelijkheid om
– kort gezegd – voor concrete categorieën van activiteiten in een
vrijstelling van de vergunningplicht te voorzien, zo nodig gekoppeld aan
een meldplicht, gehandhaafd (via voorgesteld artikel 2.9, derde lid). En
voor de soortenbescherming wordt de mogelijkheid geboden om bij
ministeriële regeling categorieën van lichte ingrepen te benoemen
waarvoor in plaats van een verbod een meldingsplicht komt te gelden
(voorgesteld artikel 3.11). In de gewijzigde paragrafen 6.4.3.2 en 7.2.3 van
de memorie van toelichting worden deze keuzen verder toegelicht.
Een en ander betekent dat de verschuiving van de bestuurlijke lasten van
de primaire besluitvormingsfase naar de toezichts- en handhavingsfase,
voor welke verschuiving de Afdeling aandacht vraagt, niet zal plaatsvinden. Tegelijk betekenen de wijzigingen ten opzichte van het aan de
Afdeling voorgelegde wetsvoorstel dat de besparing bij de provincies op
het vlak van gebiedsbescherming beperkt blijft tot het vervallen van de
vergunningplicht voor beschermde natuurmonumenten. Deze besparing
betekent het vervallen van 156 vergunningaanvragen op jaarbasis
– namelijk 80% van het totale aantal vergunningen van 195 dat thans door
provincies en Rijk wordt verleend – neerkomende op een vermindering
van de bestuurlijke lasten met € 625 000. Voor de soortenbescherming
betekent dit dat het – anders dan is gebeurd in de memorie van toelichting
als voorgelegd aan de Afdeling – niet in de rede ligt een correctie op de
extra lasten voor provincies toe te passen wegens een wezenlijke
vermindering van het totale aantal door de overheid te behandelen
aanvragen van ontheffingen. De lasten voor soortenbescherming die de
provincies van het Rijk overnemen komen zonder deze correctie neer op
€ 4,8 miljoen.
Per saldo, na aftrek van de lastenvermindering voor gebiedsbescherming,
nemen de lasten van de provincies toe met € 4 175 000. Voor ongeveer
€ 800 000 bestaan deze lasten uit kosten voor toezicht en handhaving. De
overige lasten kunnen door de provincies geheel uit de heffing van leges
worden gedekt.
Ten aanzien van de opmerking van de Afdeling over de exotenbestrijding,
zij erop gewezen dat de provincies in de praktijk van de afgelopen jaren
altijd hebben zorg gedragen voor het populatiebeheer van soorten exoten
die niet meer geëlimineerd kunnen worden op grond van artikel 67 van de
Flora- en faunawet. Het gericht elimineren van kleine populaties in een
vroegtijdig stadium ligt in het logische verlengde hiervan: het tijdig
elimineren voorkomt dat in een later stadium – grotere – beheerinspanningen nodig zijn en moet dus leiden tot een besparing in plaats van extra
lasten. Op jaarbasis worden overigens niet meer dan 2 à 5 gerichte acties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

30

op dit punt verwacht. De paragrafen 7.4.4 en 11.5 van de memorie van
toelichting zijn in de deze zin aangevuld.
2.3.2.2 Bestuurslasten gemeenten
Zoals in het voorgaande in onderdeel 2.3.1.1 van het nader rapport is
aangegeven, is destijds bij de totstandkoming van de invoeringswet Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht ervan uitgegaan dat een eigenstandig vergunningentraject op grond van de Natuurbeschermingswet
1998 of een eigenstandig ontheffingstraject op grond van de Flora- en
faunawet uitzondering zou zijn. De specifieke aanvullende werkzaamheden voor gemeenten vanwege het aanhaken van de natuurwetgeving
bij de omgevingsvergunning zijn daarbij van een beperkt karakter als zij
worden afgezet tegen de handelingen die de gemeenten ook al moeten
verrichten voor de verlening, het toezicht op de naleving en de
handhaving van de omgevingsvergunning voor andere aspecten. De
inhoudelijke natuurtoets, die de grootste last veroorzaakt, wordt niet
uitgevoerd door de gemeenten maar door het reguliere bevoegd gezag
voor de vergunning- of ontheffingverlening, meestal gedeputeerde staten
en soms de Minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie.
Daar komt bij dat het Rijk ervan uitgaat dat gemeenten de kosten voor de
behandeling van aanvragen op de aanvrager verhalen. Met het oog
daarop is door het Rijk samen met het IPO en de VNG in 2009 een leidraad
opgesteld.1 Het toezicht op de naleving en de handhaving kan in de
praktijk wel een beperkte lastenverzwaring betekenen.
Het kabinet acht de veronderstelling dat de extra lasten weggestreept
kunnen worden tegen lastenverminderingen als gevolg van bijvoorbeeld
het vervallen van de vergunningplicht voor beschermde natuurmonumenten alleszins reëel. De memorie van toelichting kan op dit punt
evenwel niet verder worden gekwantificeerd, omdat geen kwantitatieve
gegevens voor handen zijn.
Zoals in onderdeel 2.3.1.1 van het nader rapport is aangegeven, verwacht
het kabinet evenals de Vereniging Nederlandse Gemeenten dat met de
oprichting van de regionale uitvoeringsdiensten en met de beschikbaarheid van adequate natuurgegevens eventuele knelpunten bij
gemeenten in de uitvoering en handhaving kunnen worden opgelost. Bij
het invoeringstraject voor dit wetsvoorstel wordt daaraan aandacht
besteed.
2.3.3 Het invoeringstraject

1

Kamerstukken II 2009/10, 31 953, nr. 27.

Terecht wijst de Afdeling op het belang van een uitgebreid communicatieen implementatietraject bij de decentralisatie van taken en bevoegdheden
naar provincies en gemeenten. Een dergelijk uitgebreid traject acht het
kabinet niet alleen van belang voor de uitvoerende diensten zelf maar ook
voor burgers en bedrijven. Door het bedrijfsleven, provincies en
gemeenten is tijdens de consultatieronde het belang van de behoefte aan
duidelijkheid in de praktijk onderstreept.
Daarom investeert het kabinet in het ontzorgen van burgers en bedrijven
bij de uitvoering van de natuurwetgeving, via het hiervoor kort aangehaalde traject implementatie natuurwetgeving, dat door provincies,
gemeenten en Rijk wordt gedragen en dat inhoud wordt gegeven in
goede afstemming met het bedrijfsleven en natuurorganisaties. In dat
kader wordt geïnvesteerd in de kwaliteit van de dienstverlening door
betrokken overheden bij de behandeling van aanvragen van vergunningen en ontheffingen. Ook zal in dit traject worden voorzien in een
vergroting van kennis over de vereisten van de natuurwetgeving in de
praktijk, zowel bij bedrijven en burgers als bij overheden, zodat het voor
burgers en bedrijven duidelijk en voorspelbaar is wat de natuurwetgeving
van hen in een concreet geval vereist. Van belang hierbij is tevens dat zij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

31

toegang tot voldoende betrouwbare natuurgegevens hebben, op een
eenvoudige wijze tegen de laagst mogelijke kosten, zoals gevraagd door
de Vereniging Nederlandse Gemeenten in haar advies over het
wetsvoorstel (hierna: VNG), het IPO en het bedrijfsleven.
Met deze gezamenlijke investering van Rijk, provincies en gemeenten is
naar het oordeel van het kabinet gewaarborgd dat de inwerkingtreding
van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, plaats zal vinden op een moment dat
alle betrokken overheden voldoende zijn toegerust om hun nieuwe taken
en bevoegdheden te kunnen uitvoeren.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is paragraaf 5.2 van
de memorie van toelichting overeenkomstig bovenstaande aangevuld.
Ten aanzien van de facilitatie van de overgang van taken en bevoegdheden naar decentrale overheden door middel van voldoende financiering
verwijst het kabinet naar paragraaf 2.3.2 van dit nader rapport.
2.4 Gevolgen voor de aanschrijvingsbevoegdheid en de zorgplicht voor de
handhaving
De opmerkingen van de Afdeling hebben geleid tot een heroverweging
van het oorspronkelijke voorstel op dit punt. Het kabinet heeft besloten
voor de aangegeven situaties een vergunningplicht, onderscheidenlijk een
verbod met een ontheffingsmogelijkheid in te voeren, met toepassing van
de lex silencio positivo, in plaats van de introductie van een aanschrijvingsbevoegdheid, onderscheidenlijk meldingsplicht. Verwezen zij naar
paragraaf 2.3.2.1 van het nader rapport.
2.5 Samenvatting
In de voorgaande onderdelen van het nader rapport is aangegeven tot
welke wijzigingen de opmerkingen van de Afdeling aanleiding hebben
gegeven. Kortheidshalve wordt daarnaar verwezen.
3. Implementatie van internationaal- en Europeesrechtelijke verplichtingen
3.1 Adequate implementatie van de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn
3.1.1 Inleiding
De Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn bevatten bepalingen over de
bescherming van soorten (soortenbescherming) en bepalingen over de
aanwijzing en bescherming van gebieden (gebiedsbescherming). Doel van
beide richtlijnen is het in een gunstige staat van instandhouding
behouden of herstellen van soorten en gebieden die op grond van deze
richtlijnen bescherming behoeven. De richtlijnen bevatten twee belangrijke resultaatsverplichtingen. In de eerste plaats dienen de lidstaten te
voorkomen dat de staat van instandhouding van soorten en gebieden
verslechtert.1 In de tweede plaats dienen de lidstaten, indien een soort of
gebied zich niet in een gunstige staat van instandhouding bevindt,
maatregelen te nemen om de gunstige staat van instandhouding te
herstellen.2

1
Zie o.a. artikel 4, vierde lid, Vogelrichtlijn en
artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn.
2
Zie onder meer artikel 5 Vogelrichtlijn en de
artikelen 6, eerste lid, artikel 12 en artikel 13
Habitatrichtlijn.
3
Zie onder meer het arrest van het HvJ EG
van 13 februari 2003, C-75/01 (Luxemburg).

Het Hof van Justitie eist een volledige en nauwkeurige omzetting van de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in de nationale wetgeving.3 In dat
verband heeft het Hof er meerdere malen op gewezen dat de nauwkeurigheid van de omzetting en uitvoering van bijzonder belang is in
gevallen, zoals de Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, waarin het beheer van
het gemeenschappelijke erfgoed aan de lidstaten is toevertrouwd voor
hun respectieve grondgebied. De lidstaat is wel vrij in de keuze van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

32

instrumenten en maatregelen om de verschillende richtlijnverplichtingen
in de nationale wetgeving om te zetten.1
In het voorstel is qua formulering van wettelijke voorschriften zo nauw
mogelijk aangesloten bij de formuleringen in de richtlijnen. De nauwe
aansluiting bij de richtlijnen komt naar het oordeel van de Afdeling
tegemoet aan een transparante, effectieve en consistente toepassing van
het EU-recht. In het natuurbeschermingsrecht heeft de complexe
implementatie van de verplichtingen uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn in de Nbw 1998 en Ffw regelmatig tot procedures geleid,
waardoor een nauwe aansluiting bij de formuleringen in de richtlijnen
begrijpelijk is.
De wijze waarop in het voorstel de richtlijnen zijn geïmplementeerd en de
vraag of met de gekozen instrumenten de doelen van de richtlijnen
kunnen worden bereikt, geven de Afdeling aanleiding tot het maken van
een aantal opmerkingen.
3.1.2 Begripsbepalingen
In het voorstel zijn de begripsbepalingen die in artikel 1 van de Habitatrichtlijn zijn gedefinieerd niet overgenomen. Wel bevat het voorstel in
artikel 1.1, derde lid, een bepaling die ertoe strekt dat onder begrippen die
zowel in bepaalde artikelen van het voorstel worden gebruikt als in
bepaalde artikelen van de Vogelrichtlijn of Habitatrichtlijn, wordt verstaan
hetgeen daaronder in de richtlijn wordt verstaan. In artikel 1.1, derde lid, is
niet verwezen naar artikel 1 van de Habitatrichtlijn.
De Afdeling merkt op dat het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat aan de
begrippen van de Habitatrichtlijn in de rechtsordes van de lidstaten
nauwkeurig uitvoering moet worden gegeven.2 De wetgevingstechniek
dient te waarborgen dat de definities, waarvan de bestanddelen bepalend
zijn voor de betekenis en de omvang van de bescherming van de
bedoelde habitats en soorten, daadwerkelijk in aanmerking worden
genomen bij de toepassing van de richtlijn. In het licht van deze jurisprudentie van het Hof van Justitie is de Afdeling van oordeel dat de kernbegrippen die door de Habitatrichtlijn worden gedefinieerd in de wet
opgenomen moeten worden. Niet kan worden volstaan met een bepaling
als artikel 1.1, derde lid. De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan
te vullen.
3.2 Gebiedsbescherming
3.2.1 Vervallen van nationale complementaire doelen
1

Zie artikel 288 VWEU.
2
Arrest van 24 juni 2003, Commissie/
Portugal, C-72/02 en arrest van 10 mei 2007,
Commissie/Oostenrijk, C-508/04.
3
Toelichting, § 6.2.5, onder aansluiting bij
Europese doelstellingen.
4
Artikel 10a, derde lid, Nbw 1998 biedt de
grondslag voor de opname van de eerder in
§ 2.2 genoemde nationale doelen, die geen
relatie hebben met de Vogelrichtlijn en
Habitatrichtlijn, en de zogenoemde complementaire doelen, die wel een relatie met de
Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn hebben.
Artikel 19ia Nbw 1998 bevat een vergunningenregime voor handelingen die schadelijk
kunnen zijn voor de waarden die door de
nationale en complementaire doelen worden
beschermd. Dat vergunningenregime komt
overeen met het vergunningenregime voor de
beschermde natuurmonumenten.

Het voorstel voorziet in de grondslag voor de aanwijzing van gebieden ter
uitvoering van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn. Ingevolge
artikel 2.1, vierde lid, bevat het aanwijzingsbesluit, met uitsluiting van
andere doelstellingen, de instandhoudingsdoelstellingen voor het gebied
ten aanzien van de leefgebieden voor vogelsoorten, voor zover nodig ter
uitvoering van de Vogelrichtlijn of de natuurlijke habitats en de habitats
van soorten, voor zover nodig ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.
Met de zinsnede «met uitsluiting van andere doelstellingen» is onder
meer beoogd om de thans in de Nbw 1998 voorziene mogelijkheid om
zogenoemde nationale, complementaire doelen op te nemen in een
aanwijzingsbesluit te laten vervallen.3 Daarmee vervalt tevens het voor
deze doelstellingen opgenomen beschermingsregime.4
Het stelsel van complementaire doelen is volgens de toelichting een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

33

nationale wijze van invulling van de richtlijnverplichtingen.1 De doelen zijn
van belang voor het streven om op landelijk niveau een gunstige staat van
instandhouding te realiseren, maar de richtlijnen verplichten volgens de
toelichting niet dat deze doelen onder het beschermingsregime van de
richtlijnen worden gebracht. Versterking van deze natuurwaarden kan
volgens de toelichting ook op andere wijze worden vorm gegeven, in het
bijzonder door een gerichte inzet daarop binnen de EHS.
De Afdeling merkt op dat in het huidige stelsel is voorzien in een
vergunningenregime en de mogelijkheid van het treffen van beheermaatregelen ter bescherming van de complementaire doelen. Met de
bescherming van het complementaire doel wordt beoogd een bijdrage te
leveren aan het herstel van de gunstige staat van instandhouding van een
aantal soorten waarvan de staat van instandhouding zeer ongunstig is. De
complementaire doelen dragen derhalve bij aan (en zijn nodig voor) het
bereiken van de resultaatsverplichtingen die voortvloeien uit beide
richtlijnen.2
In de toelichting wordt het vervallen van de complementaire doelen
slechts beknopt gemotiveerd. Zo wordt niet ingegaan op de werking van
het huidige stelsel van complementaire doelen, noch op de gevolgen van
het vervallen van deze doelen voor reeds genomen aanwijzingsbesluiten.
Een en ander klemt in het bijzonder ten aanzien van die besluiten waarin
bij het vaststellen van de instandhoudingsdoelstellingen voor een soort
rekening is gehouden met de opname van een complementair doel in een
ander aanwijzingsbesluit.
Hoewel de regering ervan uitgaat dat met de planologische bescherming
voor de EHS een gelijkwaardig beschermingsniveau voor de complementaire doelen wordt geboden, blijven belangrijke verschillen tussen een
vergunningenregime en planologische bescherming in de toelichting
onbesproken. De Afdeling wijst in dit verband naar het gestelde in
paragraaf 2.2.
Gelet op het voorgaande en het gestelde in paragraaf 2.2 is de Afdeling er
niet van overtuigd dat met het beschermingsregime voor de EHS een
zelfde beschermingsniveau voor de complementaire doelen kan worden
geboden als thans in de Nbw 1998 is voorzien. Nu dat gelet op de
toelichting wel is beoogd en mede gelet op de rol van de complementaire
doelen bij het nakomen van de richtlijnverplichtingen voor soorten die in
een zeer ongunstige staat van instandhouding verkeren, adviseert de
Afdeling het voorstel op dit punt nader te bezien.
3.2.2 Implementatie artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn
3.2.2.1 Keuze instrumentarium
1
Toelichting, § 6.2.5, onder aansluiting bij
Europese doelstellingen.
2
Zie blz. 35 van het Natura 2000 Doelendocument, Ministerie van LNV, juni 2006.
3
Artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn luidt: De
lidstaten treffen passende maatregelen om
ervoor te zorgen dat de kwaliteit van de
natuurlijke habitats en de habitats van soorten
in de speciale beschermingszones niet
verslechtert en er geen storende factoren
optreden voor de soorten waarvoor de zones
zijn aangewezen voor zover die factoren, gelet
op de doelstellingen van deze richtlijn een
significant effect zouden kunnen hebben.
4
Deze bevoegdheden zijn opgenomen in de
artikelen 2.3, 2.4, 2.5, 2.6 en 5.4.
5
De aanschrijvingsbevoegdheid in de Nbw
1998 kan alleen voor bestaand gebruik en voor
stikstofsituaties worden toegepast.

Het voorstel voorziet ter implementatie van artikel 6, tweede lid, van de
Habitatrichtlijn in verschillende bevoegdheden op grond waarvan
passende maatregelen kunnen worden getroffen.3 Het betreft de
vaststelling van het beheerplan, het opleggen van een verplichting bij
beschikking of algemene regel, het toegangsbeperkingsbesluit, het
uitvoeren van feitelijke handelingen en het intrekken van verleende
vergunningen.4
In de Nbw 1998 is ter implementatie van artikel 6, tweede lid, niet voorzien
in een algemene bevoegdheid tot het opleggen van een verplichting bij
beschikking of algemene regel5, maar is een vergunningplicht
opgenomen voor handelingen die een verslechterend of significant
verstorend effect in een Natura 2000-gebied kunnen hebben. De overige
instrumenten die ter implementatie van artikel 6, tweede lid, van de
Habitatrichtlijn in het voorstel zijn opgenomen, zijn ook in de Nbw 1998
opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

34

Zoals eerder opgemerkt is de lidstaat vrij in de keuze van de instrumenten
en maatregelen om de verschillende richtlijnverplichtingen in de nationale
wetgeving om te zetten. Ten einde te kunnen voldoen aan de resultaatsverplichting die voortvloeit uit artikel 6, tweede lid, dient daarbij wel te
worden voorzien in preventieve maatregelen.1 Met de in het voorstel
opgenomen algemene bevoegdheid tot het opleggen van een verplichting
bij beschikking of algemene regel in plaats van een vergunningenregime,
wordt beoogd de natuurdoelstelling van artikel 6, tweede lid, van de
Habitatrichtlijn te realiseren met voor de praktijk minder ingrijpende
instrumenten dan de vergunning.2
De Afdeling merkt op dat inherent aan een vergunning is dat deze
voorafgaand aan de handeling wordt verleend. Ook voor de bevoegdheid
tot het opleggen van een verplichting geldt dat deze voorafgaand aan een
handeling kan worden uitgeoefend, maar het ligt veeleer voor de hand dat
deze ten tijde of na afloop van een handeling wordt toegepast. Wanneer
een burger of bedrijf niet meer verzoekt om vergunningverlening, zal het
bevoegd gezag zelf actief moeten optreden, al dan niet naar aanleiding
van klachten. Het is denkbaar dat een veelal repressief toegepaste
bevoegdheid tot het opleggen van verplichtingen de natuurdoelstellingen
in gevaar zal brengen, mede gelet op het specifieke karakter van natuurwaarden. Er bestaat een reëel risico dat aantasting door vergunningvrije
handelingen onomkeerbare schade toebrengt aan de natuurlijke habitats
en de habitats van soorten in een beschermd gebied. Het treffen van
passende maatregelen ten tijde van of nadat de handeling heeft plaatsgevonden – en de schade is opgetreden – heeft dan geen of nauwelijks nut.
De kwaliteit van de natuurlijke habitats en de habitats van de soorten is
dan reeds verslechterd en de storende factoren met significant effect zijn
dan reeds opgetreden. Voor de Natura 2000-gebieden betekent dit dat niet
kan worden voldaan aan de vereisten van artikel 6, tweede lid, van de
Habitatrichtlijn. De Afdeling wijst erop dat een meldingsverplichting
uitkomst zou kunnen bieden.3
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien.
3.2.2.2 Ontoereikend toepassingsbereik instrumentarium
1

Zie het arrest van het Hof van Justitie EG
van 4 maart 2010, nr. C-241/08 (Commissie/
Frankrijk) en het arrest van het Hof van Justitie
EG van 13 december 2007, nr. C-418/04
(Commissie/Ierland), r.o. 208 en 217.
2
Toelichting, § 6.4.3.2, Strekking en
achtergrond.
3
Zoals eerder overwogen in het advies van
7 oktober 2011, nr. W14.11.0238, over het
voorstel van wet tot wijziging van diverse
wetten in verband met het permanent maken
van de Crisis- en herstelwet (Kamerstukken II
2011/12, 33 135, nr. 4). Zie ook § 2.4.
4
De Habitatrichtlijn voorziet in een getrapt
stelsel van aanwijzing van gebieden. De
lidstaat meldt een lijst van gebieden van
communautair belang aan bij de Europese
Commissie. Vervolgens stelt de Europese
Commissie de lijst van gebieden van
communautair belang vast. Ten slotte wijst de
lidstaat de gebieden aan.
5
Hof van Justitie EG, 13 februari 2003,
C-75/01 (Luxemburg).
6
De bevoegdheden kunnen worden
toegepast ten aanzien van aangewezen
Vogelrichtlijn- en Habitatrichtlijngebieden en
ten aanzien van Habitatrichtlijngebieden die
op de lijst van gebieden van communautair
belang staan.
7
In de transponeringstabel is ten onrechte
aangegeven dat dit onderdeel van de
Habitatrichtlijn geen omzetting behoeft.

In artikel 5 van de Habitatrichtlijn is voorzien in de procedure voor
geschillen tussen de Europese Commissie en een lidstaat over de
aanmelding van gebieden door de lidstaat.4 Ingevolge artikel 5, vierde lid,
is gedurende die procedure artikel 6, tweede lid, van toepassing op het
betrokken gebied. Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat het van
toepassing zijn van dit beschermingsregime gedurende de procedure van
het geschil in nationaal recht moet worden omgezet.5
Zoals hiervoor is besproken is in het voorstel voorzien in verschillende
instrumenten ter implementatie van artikel 6, tweede lid, van de Habitatrichtlijn. Deze instrumenten kunnen ten aanzien van Natura 2000-gebieden
worden toegepast. Gelet op de definitie van Natura 2000-gebied in
artikel 1.1, zijn de instrumenten niet van toepassing gedurende de periode
waarin er een geschil is met de Europese Commissie over de aanmelding
van een gebied.6 Het voorstel voorziet daardoor niet in een omzetting van
artikel 5, vierde lid, van de Habitatrichtlijn.7
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
3.2.3 Beschermingsregime gebieden voor aanmelding
Het voorstel voorziet niet in een beschermingsregime voor Habitatrichtlijngebieden die door Nederland bij de Europese Commissie zijn
aangemeld of waarvan door de lidstaat niet wordt betwist dat deze
hadden moeten worden aangemeld. Het Hof van Justitie is van oordeel
dat de lidstaat voor deze situaties dient te voorzien in een beschermings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

35

regime, ten einde te voorkomen dat het bereiken van de doelen van de
richtlijnen in de periode tot de vaststelling van de lijst van gebieden van
communautair belang wordt gefrustreerd.1
Gelet op de jurisprudentie van het Hof van Justitie kan een beschermingsregime voor deze situaties niet worden gemist. De Afdeling adviseert het
voorstel op dit punt aan te vullen.
3.2.4 Beschermingsregime voor gebieden: artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn
3.2.4.1 Relevante peildata
Artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn bepaalt dat voor
plannen en projecten die significante gevolgen kunnen hebben voor een
Natura 2000-gebied toestemming kan worden verleend als op grond van
een (voorafgaande) passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat
het plan of project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied
niet zal aantasten. Als deze zekerheid niet kan worden verkregen kan
slechts toestemming worden verleend als er geen alternatieven zijn, er
dwingende redenen van groot openbaar belang aan de orde zijn en als de
schade wordt gecompenseerd.
De voorafgaande beoordeling van plannen en projecten is van toepassing
op Vogelrichtlijngebieden en op Habitatrichtlijngebieden.2 Het moment
waarop deze verplichting voor de gebieden gaat gelden (de relevante
peildata) is verschillend.
Voor Vogelrichtlijngebieden, die na de omzettingstermijn van de Habitatrichtlijn, 10 juni 1994, zijn aangewezen, is artikel 6, derde en vierde lid, van
toepassing vanaf het moment waarop het aanwijzingsbesluit in werking
treedt. Als het aanwijzingsbesluit vóór 10 juni 1994 in werking is getreden
geldt het beschermingsregime vanaf 10 juni 1994.3
Voor Habitatrichtlijngebieden geldt het beschermingsregime vanaf het
moment waarop de Europese Commissie een gebied op de lijst van
gebieden van communautair belang plaatst.4 De Europese Commissie
heeft de lijst van gebieden van communautair belang voor de Atlantische
biogeografische regio, waarvan Nederland deel uit maakt, bij beschikking
van 7 december 2004 vastgesteld.
De Nbw 1998 voorziet voor Vogelrichtlijngebieden vanaf 1 oktober 2005
en voor Habitatrichtlijngebieden die op de lijst van gebieden van
communautair belang staan vanaf 1 februari 2009, in een vergunningenregime voor projecten en een toetsingsregime voor plannen ter implementatie van artikel 6, derde en vierde lid.5 De te late implementatie van
artikel 6, derde en vierde lid, heeft tot gevolg gehad dat er projecten zijn
gerealiseerd zonder dat deze passend beoordeeld zijn, terwijl dit sinds de
genoemde peildata wel had moeten gebeuren. Dit heeft bij de toepassing
van de Nbw 1998 tot verschillende rechtsvragen geleid.

1
Zie de arresten van Hof van Justitie EG
13 januari 2005, C-117/03, Dragaggi, Hof van
Justitie EG 14 september 2006, C-244/05, Bund
Naturschutz en Hof van Justitie EU 15 maart
2012, C-340/10, Commissie/Cyprus.
2
Voor Vogelrichtlijngebieden is dat bepaald in
artikel 7 Habitatrichtlijn.
3
ABRvS 31 maart 2010, 200903784/1/R2,
www.raadvanstate.nl.
4
Zie artikel 4, vijfde lid, Hrl.
5
Het betreft de artikelen 19d en 19j van de
Nbw 1998.

Het voorstel voorziet niet in een instrument om projecten waarvoor na de
relevante peildatum en voor de implementatie in de Nbw 1998
toestemming is verleend alsnog passend te beoordelen. Het vergunningregime dat is opgenomen in artikel 2.7, tweede lid, ziet naar het oordeel
van de Afdeling niet op die situaties. De aanschrijvingsbevoegdheid en
het treffen van maatregelen kunnen wel ten aanzien van deze projecten
worden toegepast, maar deze instrumenten voorzien niet in een passende
beoordeling.
De Afdeling adviseert aandacht te besteden aan dit voor de praktijk
belangrijke vraagstuk, de toelichting op dat punt aan te vullen en zo nodig
het voorstel aan te passen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

36

3.2.4.2 De inperking van de vergunningplicht
De Nbw 1998 voorziet in een vergunningplicht voor projecten die een
verslechterend of significant verstorend effect kunnen hebben op een
Natura 2000-gebied.1 Projecten zijn derhalve op grond van de Nbw 1998 al
vergunningplichtig als ze enig verslechterend effect op een Natura
2000-gebied kunnen hebben.
In het voorstel wordt in artikel 2.7, tweede lid, nauw aangesloten bij de
tekst van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. De vergunningplicht
voor projecten is in het voorstel slechts aan de orde als het project
significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.
Hoewel artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn op zichzelf correct is
omgezet in artikel 2.7, tweede lid, van het voorstel, wijst de Afdeling erop
dat de nauwe aansluiting bij de richtlijntekst op dit punt tot gevolg heeft
dat de beoordeling of een project vergunningplichtig is vanwege
mogelijke significante gevolgen voor de aanvrager van groot belang
wordt, terwijl deze beoordeling erg complex kan zijn. In dat verband wijst
de Afdeling erop dat uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt
dat een voorafgaande passende beoordeling van een project alleen
achterwege kan blijven wanneer op grond van objectieve gegevens kan
worden uitgesloten dat een project significante gevolgen heeft voor een
Natura 2000-gebied.2 Dit kan in veel gevallen alleen aan de hand van
onderzoeken naar de gevolgen van een project worden vastgesteld.
Voorts volgt uit jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak dat bij
de vraag of een project significante gevolgen kan hebben mitigerende
maatregelen niet mogen worden betrokken.3 De vraag of bepaalde
maatregelen onderdeel uitmaken van het project dan wel als mitigerende
maatregelen moeten worden geduid, is zonder beschrijving van het
gehele project niet eenvoudig te beantwoorden.4
De Afdeling is van oordeel dat de nauwe aansluiting bij de richtlijntekst
een reëel risico meebrengt dat de vergunningplichtigheid van een project
pas wordt vastgesteld in een handhavingsprocedure door het bevoegd
gezag, al dan niet op verzoek van een derde. Het project is dan mogelijk al
volledig gerealiseerd zonder dat het vooraf passend is beoordeeld en kan
schade hebben toegebracht aan de natuurwaarden. Ook is het mogelijk
dat de uitvoering van een project dan alsnog moet worden stilgelegd.
Op grond van het voorgaande meent de Afdeling dat de nauwe
aansluiting bij de richtlijntekst op dit punt een reëel risico meebrengt dat
de naleving van de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, derde lid,
van de Habitatrichtlijn onvoldoende is gewaarborgd.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag hoe de
naleving van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn wordt gewaarborgd en zo nodig het voorstel aan te passen.
3.2.4.3 Uitzondering op vergunningplicht
1

Artikel 19d, eerste lid, van de Nbw 1998.
Hof van Justitie EG 7 september 2004,
C-127/02 (Kokkelvisserij Waddenzee).
3
ABRvS 7 mei 2008, 200604924/1, r.o. 2.10.8
(Drimmelen). Mitigerende maatregelen zijn
maatregelen die voorkomen dat een project
de natuurlijke kenmerken van een Natura
2000-gebied aantast (bijvoorbeeld een
geluidscherm).
4
In dit verband wordt gewezen op een
ontwikkeling die in de praktijk gaande is
waarbij projecten en de daarbij te treffen
maatregelen als één geheel worden gepresenteerd (het zogenoemde natuur-inclusief
ontwerpen).
5
Toelichting, § 6.5, Uitleg Hof en Commissie.
2

Het beschermingsregime voor plannen en projecten die significante
gevolgen kunnen hebben is opgenomen in de artikelen 2.7 en 2.8. Voor
projecten is een vergunningenregime opgenomen. Voor plannen geldt dat
deze slechts kunnen worden vastgesteld als voldaan is aan het voorgestelde artikel 2.8. In het voorstel is niet bepaald op welke plannen het
toetsingskader van toepassing is.
Over de verhouding tussen de beoordeling van plannen en de beoordeling van daarin voorziene projecten meldt de toelichting het volgende.5
Wanneer één of meer specifieke projecten deel uitmaken van een plan
maar daarin niet nader worden uitgewerkt, sluit een beoordeling op
planniveau niet uit dat die specifieke projecten op zich zelf ook moeten
worden onderworpen aan de voorschriften van artikel 6, derde en vierde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

37

lid, van de Habitatrichtlijn. Deze beschrijving sluit aan bij de wijze waarop
het stelsel in de Nbw 1998 thans wordt toegepast. Als een ontwikkeling,
bijvoorbeeld een woonwijk, die significante gevolgen kan hebben voor
een Natura 2000-gebied, in een bestemmingsplan mogelijk wordt
gemaakt, kan dat plan worden vastgesteld als op grond van een passende
beoordeling is verzekerd dat het plan de natuurlijke kenmerken van het
gebied niet zal aantasten. De daadwerkelijke realisering van de woonwijk
is een project. Daarvoor is een vergunning nodig die kan worden verleend
als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project
de natuurlijke kenmerken van het gebied niet zal aantasten.
In het voorgestelde artikel 2.9 zijn uit oogpunt van lastenvermindering en
een betere toepasbaarheid van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn
in de praktijk, enkele uitzonderingen op de vergunningplicht opgenomen
als een project in het kader van een plan passend is beoordeeld. Bepaald
is onder meer dat de vergunningplicht voor projecten die significante
gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied niet van
toepassing is op projecten die zijn beschreven in en worden gerealiseerd
overeenkomstig [...] een door een daartoe bevoegd bestuursorgaan
vastgesteld plan dat betrekking heeft op een gebied, zijnde een bestaand
of te ontwikkelen stedelijk gebied of bedrijventerrein, en dat is gericht op
een optimalisering van de milieugebruiksruimte met het oog op een
duurzame ruimtelijke en economische benutting of ontwikkeling van dat
gebied in samenhang met het behoud of de totstandbrenging van een
goede milieukwaliteit. Dit onder de volgende voorwaarden:
a. Ten aanzien van het plan [..] althans het onderdeel dat betrekking heeft
op het project een passende beoordeling is uitgevoerd waaruit de
zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van
het Natura 2000-gebied niet zal aantasten, en
b. Het bestuursorgaan dat het plan [...] heeft vastgesteld tevens bevoegd
is voor de verlening van een vergunning als bedoeld in artikel 2.7,
derde lid, voor een dergelijk project, of, als dat niet het geval is, het
laatstbedoelde bestuursorgaan heeft ingestemd met het onderdeel van
het plan [...] dat betrekking heeft op het project.

1

Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 2.
Advies van 21 juni 2012, nr. W14.12.0142/IV.
3
Het betreft de artikelen 2.1 tot en met 2.3
Chw.
2

De Afdeling heeft recent geadviseerd over een voorstel voor een nota van
wijziging bij het voorstel van wet tot wijziging van de Crisis- en herstelwet
en het aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het
omgevingsrecht.1 Deze nota van wijziging voorziet bij wijze van
experiment in een soortgelijke regeling voor bestemmingsplannen voor
ontwikkelingsgebieden als bedoeld in artikel 2.3 van de Crisis- en
herstelwet. De Afdeling heeft in haar advies over de nota van wijziging
onder meer opgemerkt dat tussen de regeling en de toelichting een
discrepantie bestaat en dat een duidelijke keuze tussen enerzijds de
vrijstelling zoals geformuleerd in de regeling en anderzijds de vrijstelling
zoals beschreven in de toelichting wenselijk is.2 De Afdeling heeft daarbij
overwogen dat het haar voorkomt dat het in de toelichting beschrevene
leidend moet zijn, wil het experiment met de vrijstelling van de vergunningplicht een duidelijke meerwaarde ten opzichte van de geldende
wetgeving hebben.
De Afdeling merkt op dat in het voorgestelde artikel 2.9 de wettelijke
grondslag op basis waarvan het daar bedoelde plan wordt vastgesteld
niet is vermeld. De omschrijving van het plan komt weliswaar overeen
met de definitie van een ontwikkelingsgebied waarvoor op grond van de
Crisis- en herstelwet een bestemmingsplan kan worden vastgesteld, maar
door het ontbreken van een verwijzing naar de desbetreffende bepalingen
uit de Crisis- en herstelwet is de werking van het voorgestelde artikel 2.9
niet beperkt tot bestemmingsplannen voor ontwikkelingsgebieden als
bedoeld in de Crisis- en herstelwet.3 Het voorstel voorziet aldus, anders
dan de hiervoor genoemde nota van wijziging, niet in een experimentele

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

38

regeling maar in een structurele en generieke vrijstelling van de vergunningplicht voor projecten die in de plannen als bedoeld in artikel 2.9 van
het voorstel zijn beschreven. Voor een generieke en structurele vrijstellingsregeling is naar het oordeel van de Afdeling echter eerst plaats nadat
ervaring is opgedaan met het experiment dat in de nota van wijziging
wordt voorgesteld. De bedoeling van het experiment is immers om
proefondervindelijk vast te stellen of de vervanging van de vergunningplicht voor een project door de toetsing van het project aan een toetsingskader in het plan, daadwerkelijk leidt tot een lastenverlichting en
vereenvoudiging zoals beoogd.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt te aan te passen.
3.3 Soortenbescherming
3.3.1 Reikwijdte verbodsbepalingen artikel 3.1
Artikel 3.1 bevat het beschermingsregime voor vogels. Het behelst een
verbod op het verrichten van bepaalde handelingen, zoals het opzettelijk
doden of storen van vogels. Vrijstelling of ontheffing van deze verboden is
onder bepaalde voorwaarden mogelijk.
Uit de toelichting blijkt dat beoogd is dat artikel 3.1 niet meer regelt dan
de Vogelrichtlijn vereist.1 Ingevolge artikel 1 van de Vogelrichtlijn heeft
deze richtlijn echter uitsluitend betrekking op alle in het wild levende
vogelsoorten. Nu de verbodsbepalingen in artikel 3.1 niet slechts van
toepassing zijn op in het wild levende vogels heeft artikel 3.1 een ruimer
toepassingsbereik dan de Vogelrichtlijn vereist en volgens de toelichting
is beoogd. De Afdeling merkt daarbij nog op dat het bepaalde in het
voorgestelde artikel 1.1, derde lid, op grond waarvan begrippen uit het
voorstel die ook in de Vogelrichtlijn worden gebruikt de betekenis hebben
die zij in de richtlijn hebben, niet betekent dat de reikwijdte van de
verbodsbepaling beperkt is. In het voorgestelde artikel 1.1, derde lid, is
niet verwezen naar artikel 1 van de Vogelrichtlijn.
Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt voorts dat de Vogelrichtlijn niet van toepassing is op in gevangenschap geboren en
opgekweekte vogels van in het wild levende soorten.2 Dergelijke vogels
zijn niet uitgezonderd van de verboden genoemd in de artikelen 3.1 en 3.2,
hoewel uit de toelichting volgt dat ook op dit punt geen ruimere regeling
is beoogd dan in de Vogelrichtlijn is voorzien.3
De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting op deze punten met
elkaar in overeenstemming te brengen.
3.3.2 Het verbod vogels opzettelijk te storen

1
Toelichting § 7.2.3 Regeling in wetsvoorstel,
Omzetting Europees beschermingsregime.
2
Hof van Justitie EG 8 februari 1996,
C-149/94, r.o. 18.
3
Toelichting, § 7.2.1.2 Vogelrichtlijn en
Habitatrichtlijn, Uitleg Europese Hof van
Justitie en Europese Commissie. Voor de
Habitatrichtijnsoorten is dit wel geregeld, zie
artikel 3.6, derde lid.
4
Artikel 3.1, vierde en vijfde lid.
5
Het betreft artikel 5, onder d, van de
Vogelrichtlijn.

Het voorstel bepaalt dat het verboden is vogels opzettelijk te storen. Dit
verbod is evenwel niet van toepassing indien de storing niet van
wezenlijke invloed is op de staat van instandhouding van de desbetreffende soort.4
De Afdeling is van oordeel dat deze uitzondering op het verbod tot
verstoring van vogels ertoe leidt dat het verbod in de praktijk niet of
nauwelijks handhaafbaar is, zodat betwijfeld kan worden of op deze wijze
het doel van de desbetreffende verbodsbepaling dat voortvloeit uit de
Vogelrichtlijn kan worden bereikt.5
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien.
3.3.3 Implementatie artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn
Ingevolge artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn treffen de lidstaten
de nodige maatregelen voor de instelling van een systeem van strikte
bescherming van de in bijlage IV vermelde diersoorten in hun natuurlijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

39

verspreidingsgebied, waarbij een verbod wordt ingesteld op bepaalde in
de richtlijn genoemde handelingen.
In het voorstel zijn de verbodsbepalingen uit artikel 12, eerste lid, van de
Habitatrichtlijn overgenomen.1 In het voorstel is niet op andere wijze
voorzien in de implementatie van artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn.2
Het Hof van Justitie heeft geoordeeld dat de omzetting in nationaal recht
van artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, de lidstaten niet alleen
verplicht tot het vaststellen van een volledig rechtskader, maar ook tot het
in dat verband ten uitvoer leggen van concrete en specifieke beschermingsmaatregelen. Tevens veronderstelt het systeem van strikte
bescherming het vaststellen van coherente en gecoördineerde preventieve maatregelen, aldus het Hof van Justitie.3
De Afdeling merkt op dat de jurisprudentie van het Hof van Justitie in de
toelichting wordt besproken,4 maar dat daarbij niet ingegaan wordt op de
wijze waarop Nederland uitvoering geeft aan de mede uit artikel 12, eerste
lid, voortvloeiende verplichting om preventief maatregelen te kunnen
nemen om de gunstige staat van instandhouding van een soort te
behouden of te herstellen. Aangezien het voorstel geen bepalingen bevat
op grond waarvan (preventief) maatregelen kunnen worden genomen om
de gunstige staat van instandhouding van een soort te behouden of te
herstellen, terwijl de Habitatrichtlijn, mede gelet op de jurisprudentie van
het Hof van Justitie daartoe wel verplicht, voorziet het voorstel op dit punt
niet in een toereikend instrumentarium om aan de richtlijnverplichtingen
te voldoen.
De Afdeling wijst erop dat artikel 13, eerste lid, van de Habitatrichtlijn en
artikel 5 van de Vogelrichtlijn, waarin het beschermingsregime voor
planten, onderscheidenlijk vogels is opgenomen, eveneens bepalen dat
de lidstaten «de nodige maatregelen» treffen. Aangenomen mag worden
dat de uitleg van deze artikelen niet anders zal zijn dan de uitleg van
artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te vullen.
3.4 Invulling van internationaalrechtelijke verplichtingen

1

Zie artikel 3.5.
Zie de transponeringstabel Habitatrichtlijn,
bijlage 2 bij de toelichting.
3
Zie het arrest van 16 maart 2006, C-518/04,
Commissie/Griekenland, het arrest van 9 juni
2011, C-383/09, Commissie/Frankrijk en het
arrest van 15 maart 2012, C-340/10,
Commissie/Cyprus.
4
Toelichting, § 7.2.1.2 Vogelrichtlijn en
Habitatrichtlijn, Maatregelen door de lidstaten.
5
Hoofdstuk 3 van de toelichting gaat in de op
internationale verplichtingen.
6
«The Contracting Parties shall take requisite
measures to maintain the population of wild
flora and fauna at, or adapt it to, a level which
corresponds in particular to ecological,
scientific and cultural requirements, while
taking account of economic and recreational
requirements and the needs of sub-species,
varieties or forms at risk locally.»
7
Zie de toelichting, § 5.5 Zorgplicht en § 7.2.3
Regeling in het wetsvoorstel, Aanvullende
bescherming.
2

Het voorstel voorziet ook in de doorwerking van internationale verplichtingen uit natuurbeschermingsverdragen. Een aantal natuurbeschermingsverdragen is door Nederland geratificeerd, bij een aantal andere
verdragen is de Europese Unie partij en werken deze verdragen in en via
de Europese rechtsorde door in de Nederlandse rechtsorde.
3.4.1 Algemeen beschermingsniveau
Het voorstel voorziet in de artikelen 3.5 tot en met 3.7 in een expliciete
verwijzing naar de bijlagen van het Verdrag van Bern en het Verdrag van
Bonn.5 Deze bijlagen zien op het specifieke beschermingsregime van de
verdragen. Daarnaast kennen deze verdragen, evenals bijvoorbeeld het
Biodiversiteitsverdrag, een algemene verplichting tot het beschermen van
alle in het wild voorkomende dier- en plantensoorten en hun leefmilieu,
bijvoorbeeld artikel 8 en artikel 9 van het Biodiversiteitsverdrag en
artikel 2 van het Verdrag van Bern.6
In de toelichting wordt aangegeven dat de zorgplichtbepaling een centrale
rol speelt bij de invulling van deze algemene beschermingsverplichtingen.7 Er ontbreekt echter een uiteenzetting over de wijze waarop
– naast de specifieke verbodsbepalingen – de open norm van de
zorgplicht dient te worden ingevuld om het doel te bereiken dat met de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

40

algemene beschermingsverplichting wordt beoogd: het voorkomen dan
wel beperken van onomkeerbare schade aan alle in het wild voorkomende
dieren- en plantsoorten en hun leefmilieu. Dit klemt temeer omdat in de
praktijk kennis over de gevolgen van bepaalde handelingen voor de
soorten en hun directe leefmilieu niet altijd aanwezig is en onder de
algemene beschermingsverplichting van de natuurbeschermingsverdragen ook soorten vallen die in Nederland in hun voortbestaan worden
bedreigd. Om duidelijkheid te krijgen in hoeverre het voorstel voldoet aan
de natuurbeschermingsverdragen en welke de rol van de zorgplicht hierbij
precies is en hoe deze kan worden vervuld, is een systematische
uiteenzetting over de verschillen tussen de internationale en Europese
verplichtingen en de vertaling daarvan in het voorstel noodzakelijk.1
De Afdeling adviseert in de toelichting expliciet aan te geven welke
bepalingen (mede) voor de doorwerking van de verplichtingen van de
door Nederland geratificeerde natuurbeschermingsverdragen dienen.
3.4.2 Commissie bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten
Ingevolge artikel 3.39, eerste lid, is er een Commissie bedreigde
uitheemse dier- en plantensoorten (Commissie), die fungeert als wetenschappelijke autoriteit, bedoeld in artikel 13, tweede lid, van de
EU-verordening 338/97.2
De Afdeling merkt op dat artikel 3.39 grotendeels is vormgegeven
overeenkomstig het huidige artikel 82 van Ffw. De kwalificatievereisten
voor de Commissieleden, zoals deskundigheid op het gebied van
natuurbescherming, welzijn van dieren en de opvang van dieren, zijn
evenwel komen te vervallen. Dit verschil wordt niet nader toegelicht.
Het gevolg van dit verschil is dat mogelijk niet wordt voldaan aan
artikel 13, tweede lid, van de CITES-verordening, dat iedere Lid-Staat
verplicht tot aanwijzing van een of meer wetenschappelijke autoriteiten
die over de nodige kwalificaties beschikken en andere taken hebben dan
die van de aangewezen administratieve instanties.
De Afdeling adviseert in de toelichting aan dit verschil aandacht te
besteden en zo nodig het voorstel aan te passen.
3. Implementatie van internationaal- en Europeesrechtelijke verplichtingen
3.1 Adequate implementatie van de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn
3.1.1 Inleiding

1
Zie de toelichting, § 7.2.1.3 Andere
internationale kaders. Hier wordt geconstateerd dat er verschillen zijn, niet wordt
uitgelegd welke dit zijn en waarom het
wetvoorstel niet voorziet in een oplossing.
2
Verordening (EG) nr. 338/97 van de Raad van
de Europese Unie van 9 december 1996 inzake
de bescherming van in het wild levende dieren plantensoorten door controle op het
desbetreffende handelsverkeer (PbEG L 61);
zogeheten CITES-verordening.

Het kabinet stelt vast dat de Afdeling met hem van mening is dat een
nauwe aansluiting van de formulering van wettelijke voorschriften bij de
formuleringen van de richtlijnen, zoals een uitgangspunt is van onderhavig wetsvoorstel, bijdraagt aan een transparante, effectieve en
consistente toepassing van het EU-recht. Dit mede in het licht van het feit
dat de complexe implementatie van de verplichtingen uit de richtlijnen in
de nationale wetgeving regelmatig tot procedures hebben geleid.
Op de door de Afdeling gemaakte opmerkingen over de wijze waarop de
bepalingen van de richtlijnen in het wetsvoorstel zijn geïmplementeerd en
of met de gekozen instrumenten de doelen van de richtlijnen kunnen
worden gehaald, wordt in het navolgende ingegaan.
3.1.2 Begripsbepalingen
Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in aanvulling op
het voorgestelde artikel 1.1, derde lid, in het voorgestelde eerste lid van
die bepaling de kernbegrippen van de Habitatrichtlijn, die in dit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

41

wetsvoorstel voorkomen, te definiëren overeenkomstig hun begripsomschrijving in artikel 1 van de Habitatrichtlijn.
3.2 Gebiedsbescherming
3.2.1 Vervallen van nationale complementaire doelen
Het kabinet deelt de mening van de Afdeling dat de aanvullende beschermingsmaatregelen nodig zijn voor het bereiken van de resultaatsverplichtingen die voortvloeien uit de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn. Zoals
uiteengezet in paragraaf 2.2 van dit nader rapport is het kabinet van
mening dat het scala aan maatregelen, aanvullend op de voorgestelde
wettelijke regimes, een adequate bescherming van natuurwaarden biedt.
Het kabinet houdt dan ook vast aan zijn beleid1 om voor Natura
2000-gebieden uitsluitend instandhoudingsdoelstellingen te beschermen
die direct voortvloeien uit de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn, en dus
bijvoorbeeld geen zogenoemde complementaire doelen.
Dat neemt niet weg dat het kabinet het, met de Afdeling, niet uit te sluiten
acht dat na verloop van tijd, bijvoorbeeld op basis van de in paragraaf 2.2
van dit nader rapport aangehaalde evaluatie in 2016, aanvullende
bescherming via dit wetsvoorstel, eenmaal wet, noodzakelijk kan blijken te
zijn om de Europese resultaatsverplichtingen te realiseren. Daarbij kan het
gaan om aanvullende doelstellingen binnen een Natura 2000-gebied,
maar ook om bescherming van andere gebieden dan Natura
2000-gebieden.
Met het oog daarop heeft het kabinet besloten om ten aanzien van de
bescherming van Natura 2000-gebieden de expliciete uitsluiting van
andere instandhoudingsdoelstellingen dan die noodzakelijk voortvloeien
uit de Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn (voorgesteld artikel 2.1, vierde
lid), te laten vervallen, en om de bevoegdheid te introduceren om andere
gebieden dan Natura 2000-gebieden aan te wijzen teneinde passende
maatregelen te kunnen treffen wanneer dat noodzakelijk blijkt te zijn om
de Europese resultaatsverplichtingen te verwezenlijken (voorgesteld
artikel 2.11).
In paragraaf 6.2.5 van de memorie van toelichting zijn de overwegingen
om nationale doelen in de aanwijzingsbesluiten te schrappen verduidelijkt; de paragraaf is ook aangevuld op het punt van de ruimte die het
voorgestelde artikel 2.1, vierde lid, biedt om in de toekomst ter zake zo
nodig een andere afweging te maken. In paragraaf 6.7 (nieuw) van de
memorie van toelichting is ingegaan op de basis die het voorgestelde
artikel 2.11 biedt om bijzondere beschermingsgebieden te introduceren.
De paragraaf over rechtsbescherming (6.7 oud) is vernummerd tot 6.8.
3.2.2 Implementatie artikel 6, tweede lid, Habitatrichtlijn
3.2.2.1 Keuze instrumentarium
Het kabinet heeft ervoor gekozen de vergunningplicht voor handelingen
met een mogelijk verslechterend of significant verstorend effect op een
Natura 2000-gebied ten algemene te handhaven, met toepassing van de
lex silencio positivo. Verwezen zij naar paragraaf 2.3.2.1 van dit nader
rapport.
3.2.2.2 Ontoereikend toepassingsbereik instrumentarium

1
Brieven van 23 februari 2011 en 14 september 2011, Kamerstukken II 2010/11, 32 670,
nrs. 1 en 24.

Naar aanleiding van het advies voorziet het voorgestelde artikel 2.11,
eerste lid, onderdeel b, in een aanvullende mogelijkheid om gebieden te
beschermen via passende maatregelen, wanneer de Europese Commissie
van oordeel is dat een gebied moet worden aangemeld als Natura
2000-gebied, en Nederland niet, en over dit verschil van mening een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

42

procedure als bedoeld in artikel 5 van de Habitatrichtlijn wordt gestart. In
de nieuwe paragraaf 6.6 van de memorie van toelichting is deze voorgestelde voorziening toegelicht.
3.2.3 Beschermingsregime gebieden voor aanmelding
De in paragraaf 3.2.1 genoemde aanvullende grondslag voor bescherming
van gebieden (voorgesteld artikel 2.11, eerste lid, onderdeel a) voorziet in
de door de Afdeling beschreven situatie dat een gebied moet worden
beschermd vooruitlopend op zijn plaatsing op de lijst van gebieden van
communautair belang. In de nieuwe paragraaf 6.6 van de memorie van
toelichting is deze voorgestelde voorziening toegelicht.
3.2.4 Beschermingsregime voor gebieden: artikel 6, derde lid, Habitatrichtlijn
3.2.4.1 Relevante peildata
Het kabinet wijst er op dat voor de volledige implementatie van de
Habitatrichtlijn in de Natuurbeschermingswet 1998, de toets van projecten
aan de vereisten van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn
zoveel mogelijk werd verricht bij het nemen van andere besluiten die
voorzagen in de autorisatie van het project, bijvoorbeeld milieu(revisie)vergunningen, vrijstellingen op grond van artikel 19 van de Wet op de
ruimtelijke ordening, bestemmingsplannen en ontgrondingenvergunningen. Dit op basis van een zogenoemde richtlijnconforme interpretatie
van de rechtstreeks werkende onderdelen van artikel 6 van de Habitatrichtlijn (zie artikel 4, vijfde lid, van die richtlijn).
Het kabinet kan zich voorstellen dat er projecten zijn geweest die in de
aanloop naar de volledige implementatie van de Habitatrichtlijn niet
formeel konden worden beoordeeld overeenkomstig de eisen van de
Habitatrichtlijn – noch op grond van de Natuurbeschermingswet 1998,
noch op grond van enige andere wet via richtlijnconforme interpretatie.
Die projecten zijn gerealiseerd, en het heeft geen zin om hiervoor alsnog
een passende beoordeling te doorlopen. Desalniettemin zal het bevoegd
gezag, wanneer dat noodzakelijk is voor de bescherming van een Natura
2000-gebied, op basis van de voorgestelde aanschrijvingsbevoegdheid
alsnog maatregelen kunnen treffen, bijvoorbeeld de oplegging van een
verplichting om de mogelijke ecologische gevolgen te onderzoeken en
zonodig maatregelen te treffen. In de toelichting op het voorgestelde
artikel 9.4, achtste lid, is dit verduidelijkt.
3.2.4.2 De inperking van de vergunningplicht
Zoals uiteengezet in onderdeel 2.3.2.1 van het nader rapport, zal niet
alleen voor projecten met mogelijk significante gevolgen, maar ook voor
handelingen met mogelijk verslechterende of significant verstorende
gevolgen voor een Natura 2000-gebied in principe een vergunningplicht
komen te gelden. Daarmee is het risico waarop de Afdeling wijst
weggenomen.
3.2.4.3 Uitzondering op vergunningplicht
De Afdeling constateert dat waar de memorie van toelichting spreekt van
een «voldoende uitwerking» van projecten in plannen, de tekst van het
wetsvoorstel een veel gedetailleerdere uitwerking van projecten in
plannen met zich brengt. Zij adviseert de formulering van de wettekst in
overeenstemming te brengen met de toelichting, die in dit geval leidend
moet zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

43

Het kabinet onderschrijft deze opmerking van de Afdeling, en wijst in dit
verband op het nader rapport op het advies over een nota van wijziging
van het voorstel tot wijziging van de Crisis- en herstelwet en het
aanbrengen van enkele verbeteringen op het terrein van het omgevingsrecht.1 In dat wetsvoorstel was een soortgelijke bepaling opgenomen.2
Inmiddels heeft de Tweede Kamer een amendement van de leden Kuiken
en Wiegman-Van Meppelen Scheppink3 aangenomen op het aangehaalde
voorstel tot wijziging van de Crisis- en herstelwet, dat voorziet in een
alternatieve, gelijkwaardige voorziening voor de toetsing van projecten op
planniveau. Een belangrijk verschil ten opzichte van de oorspronkelijke
voorziening is dat projecten onderworpen blijven aan een vergunningplicht, in plaats van daarvan uitgezonderd te zijn. Het plan bevat de
voorwaarden waaronder een vergunning wordt verleend, en de
voorschriften en beperkingen die moeten zijn verbonden aan de
vergunning, wat maakt dat de vergunning een gebonden karakter heeft.
De in het plan opgenomen voorwaarden, voorschriften en beperkingen
worden aan een passende beoordeling onderworpen, zodat op voorhand
de zekerheid is verkregen dat projecten die aan deze vereisten voldoen, de
natuurlijke kenmerken van een Natura 2000-gebied niet zullen aantasten.
Het kabinet heeft deze alternatieve voorziening ook in het onderhavige
wetsvoorstel opgenomen (voorgesteld artikel 5.6), ter vervanging van het
op plannen betrekking hebbende onderdeel van voorgestelde artikel 2.9,
eerste lid, zoals aan de Afdeling was voorgelegd. Ook de formulering van
deze alternatieve voorziening is in lijn met de opmerking van de Afdeling,
aangezien zij veronderstelt dat de activiteiten en hun mogelijke effecten
weliswaar in voldoende mate uitwerking van concreetheid worden
beschreven in het plan, maar niet op detailniveau.
Ten aanzien van het advies van de Afdeling om de voorgestelde
voorziening een experimenteel karakter te geven, merkt het kabinet op dat
deze voorziening is bedoeld om het beschermingsregime voor Natura
2000-gebieden in de praktijk hanteerbaar te maken, zonder afbreuk te
doen aan de bescherming van de natuurwaarden, en uiteraard in
overeenstemming met de vereisten van de Habitatrichtlijn. Tegen die
achtergrond acht het kabinet het wenselijk om de voorziening breed van
toepassing te laten zijn in de praktijk, en haar niet te beperken tot enkel
experimenten.
3.3 Soortenbescherming
3.3.1 Reikwijdte verbodsbepalingen 3.1
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is in het wetsvoorstel
geëxpliciteerd dat de begrippen «vogels» en «vogelsoorten» betrekking
hebben op alle natuurlijk in het wild levende vogels en vogelsoorten op
het Europees grondgebied van de lidstaten van de Europese Unie
(voorgestelde artikelen 3.1, 3.2, 3.4, 3.14, eerste lid, 3.15, eerste lid).
Daarmee is verzekerd dat de uitleg van het Hof van Justitie dat de
Vogelrichtlijn niet van toepassing is op in gevangenschap geboren en
opgekweekte vogels, wordt toegepast in de praktijk.
3.3.2 Het verbod vogels opzettelijk te storen

1
Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 26,
onderdeel 2.
2
Deze soortgelijke bepaling voorziet in een
wijziging van de Natuurbeschermingswet
1998 (voorgesteld artikel 19db).
3
Kamerstukken II 2011/12, 33 135, nr. 54.

Het kabinet onderkent de door de Afdeling geuite zorgen over de
handhaafbaarheid van het voorgestelde verbod op het opzettelijk
verstoren van vogels, maar hecht er tegelijkertijd aan dat een ondernemer
of burger de ruimte krijgt om aan te tonen dat zijn op zich verstorende
activiteit geen bedreiging vormt voor de vogelsoort, en dus doorgang
mag vinden. Omwille van een goede uitvoering en handhaafbaarheid van
de regels investeert het kabinet in een vergroting van kennis bij bedrijven,
burgers en overheden over de vereisten van de natuurwetgeving in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

44

praktijk, via het traject implementatie natuurwetgeving (zie paragraaf 2.3.3
van dit nader rapport), ook waar het gaat om het antwoord op de vraag in
hoeverre een verstoring al dan niet van wezenlijke invloed is op de staat
van instandhouding van een vogelsoort. In hoofdstuk 13 van de memorie
van toelichting is dit punt verduidelijkt.
3.3.3 Implementatie artikel 12, eerste lid, van de Habitatrichtlijn
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het wetsvoorstel
aangevuld met een nieuwe bepaling (voorgesteld artikel 1.10 nieuw), die
gedeputeerde staten de opdracht geeft om zorg te dragen voor de
totstandbrenging en instandhouding van de ecologische hoofdstructuur in
hun provincie met het oog op de bescherming, de instandhouding en het
herstel van biotopen en leefgebieden in voldoende gevarieerdheid voor
dier- en plantensoorten waarop de Vogelrichtlijn of de Habitatrichtlijn van
toepassing is, en andere soorten die op een rode lijst zijn geplaatst (zie
voorgesteld artikel 1.5, vierde lid). In het tweede lid van het voorgestelde
artikel 1.10 (nieuw) is aan de Minister van Economische Zaken, Landbouw
en Innovatie de opdracht gegeven voor het treffen van nodige maatregelen in gebieden buiten de ecologische hoofdstructuur.
3.4 Invulling van internationaalrechtelijke verplichtingen
3.4.1 Algemeen beschermingsniveau
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de paragrafen 6.1 en
7.2.3 van de memorie van toelichting ingegaan op de uitvoering van de
verplichtingen uit door Nederland geratificeerde internationale natuurbeschermingsverdragen. Bovendien is een nieuwe derde bijlage aan de
memorie van toelichting toegevoegd met transponeringstabellen voor de
relevante internationale verdragen op het gebied van de instandhouding
en bescherming van gebieden en soorten.
3.4.2 Commissie bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is het voorgestelde
artikel 3.39, tweede lid, aangevuld met het vereiste dat de leden van de
Commissie -thans genoemd: CITES-commissie – deskundigheid bezitten
op het gebied van natuurbescherming, welzijn van dieren en de opvang
van dieren.
4. Overige opmerkingen
4.1 Natuurvisie en Verdrag van Aarhus
Het voorstel bepaalt dat de Minister van EL&I een natuurvisie vaststelt die
de hoofdlijnen bevat van het te voeren rijksbeleid met het oog op het
behoud en duurzaam beheer van de biodiversiteit, in samenhang met het
economische beleid van het Rijk.1
Het voorstel geeft geen regels voor de procedure voor de totstandkoming
van de natuurvisie en de gehele of gedeeltelijke herziening daarvan. De
toelichting stelt hierover dat dergelijke regels niet strikt noodzakelijk zijn.
Het achterwege laten ervan biedt flexibiliteit bij de aansluiting op andere
rijksvisies.2 Verder wordt toegelicht dat het in de rede ligt om het
maatschappelijk veld te betrekken bij de totstandkoming van de natuurvisie en wezenlijke wijzigingen daarvan.
1

Artikel 1.5, eerste en tweede lid.
Toelichting, § 5.1, Natuurvisie, onderdeel
Actualisering natuurvisie.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

45

De Afdeling wijst met betrekking tot de voorbereidingsprocedure van de
natuurvisie op het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij
besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden
(hierna: Verdrag van Aarhus).1
Artikel 7, vierde volzin, van het Verdrag van Aarhus bepaalt dat de partijen
bij het Verdrag zich, voor zover passend, inspannen om bij de voorbereiding van beleid betrekking hebbende op het milieu mogelijkheden te
scheppen voor inspraak door het publiek.2
Zoals in de bij het Verdrag uitgegeven Implementation Guide3 is vermeld,
kan uit de begripsomschrijving van het begrip «milieu-informatie» worden
afgeleid, wat in het Verdrag moet worden verstaan onder «milieu».4 Het
Verdrag van Aarhus definieert het begrip «milieu-informatie» onder
andere als alle informatie betreffende onder meer de toestand van
elementen van het milieu, zoals lucht en atmosfeer, water, bodem, land,
landschappen en natuurgebieden, biologische diversiteit en componenten
daarvan, met inbegrip van genetisch gemodificeerde organismen, en de
interactie tussen deze elementen.5

1
Het op 25 juni 1998 te Aarhus tot stand
gekomen verdrag betreffende toegang tot
informatie, inspraak bij besluitvorming en
toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden (Trb. 2001, nr. 73). Het Verdrag is op
30 oktober 2001 in werking getreden en bij
Rijkswet van 30 september 2004 (Stb. 2004,
nr. 518) goedgekeurd (inwerkingtreding op
31 december 2004).
2
Zoals afdeling IV van de Raad van State
eerder heeft opgemerkt in de voorlichting ter
zake van de eisen die voortvloeien uit de
betrokken Europese en internationale
regelgeving met betrekking tot de omvang
van de kring van inspraakgerechtigden,
betekent «het publiek» in de dagelijkse
bestuurspraktijk, dat «een ieder» gelegenheid
dient te hebben van inspraakmogelijkheden
gebruik te maken (Voorlichting van afdeling IV
van de Raad van State van 12 maart 2009,
nr. W08.09.0005/I/A, bijlage bij Kamerstukken II
2008/09, 30 844, nr. 45).
3
De Economische Commissie voor Europa
van de Verenigde Naties heeft een zogeheten
Implementation Guide ter beschikking gesteld,
die inzicht biedt in de achtergronden, de
structuur en verplichtingen alsook de keuzes
voor de implementatie van het Verdrag. Deze
Implementation Guide geeft een interpretatie
van het Verdrag die berust op de beginselen
die daaraan ten grondslag liggen. The Aarhus
Convention: An Implementation Guide, United
Nations Publication, Sales No. E.00.II.E.3, ISBN
92-1-116745-0.
4
Implementation Guide, blz. 30.
5
Artikel 2, derde lid, van het Verdrag van
Aarhus.
6
Artikel 1.10.
7
Artikel 1.10, derde lid.

Gelet op artikel 2, derde lid, van het Verdrag van Aarhus, stelt de Afdeling
vast dat de inhoud van de natuurvisie die betrekking heeft op het behoud
en duurzaam beheer van de biologische diversiteit, valt onder de
reikwijdte van het begrip «milieu» in de zin van het Verdrag. Hieruit volgt
dat de inspanningsverplichting van artikel 7, vierde volzin, van toepassing
is op de voorbereidingsprocedure voor de natuurvisie. Uit de toelichting
blijkt niet dat dit is onderkend, waardoor onduidelijk is of het niet voorzien
in een inspraakregeling een bewuste keuze is.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag op welke
wijze ten aanzien van de natuurvisie gevolg zal worden gegeven aan
artikel 7, vierde volzin, van het Verdrag van Aarhus, en het voorstel zo
nodig aan te passen.
4.2 Regulering van randvoorwaarden voor programmatische aanpak
Het voorstel biedt de grondslag om bij of krachtens amvb een programma
vast te stellen dat tot doel heeft a) de belasting van natuurwaarden van
Natura 2000-gebieden te verminderen met het oog op het realiseren van
de instandhoudingsdoelstellingen van die gebieden, of b) de staat van
instandhouding van in het wild voorkomende dier- of plantensoorten te
verbeteren.6 Ingevolge het voorstel bevat de amvb in elk geval a) de
aanwijzing van één of meer bestuursorganen die het programma
vaststellen en regelt deze de betrokkenheid van de bestuursorganen die
het mede aangaat, b) regels over de inhoud van het programma,
waaronder de opname van maatregelen die de belasting van natuurwaarden verminderen, onderscheidenlijk die de staat van instandhouding
van in het wild voorkomende dier- of plantensoorten verbeteren, de
geldigheidsduur van het programma, de voorwaarden waaronder het
programma tussentijd kan worden gewijzigd, de vervanging van in het
programma opgenomen maatregelen door andere maatregelen en de
verwijdering van maatregelen uit het programma. Tevens is bepaald dat
provinciale staten voor het bereiken van bovengenoemd doel een
programma kunnen vaststellen dat van toepassing is in hun provincie en
in dat geval de bestuursorganen betrekken die dat mede aangaat.7
De Afdeling stelt vast dat de regeling betreffende de programmatische
aanpak in het voorstel buitengewoon summier is. Ten eerste constateert
de Afdeling dat op het niveau van de wet noch op het niveau van de amvb
iets wordt geregeld respectievelijk iets moet worden geregeld over
waarborgen die de totstandkoming van het programma omgeven. De
Afdeling is van oordeel dat het voorstel ook procedurele vereisten voor de
totstandkoming van een programma moet bevatten. Zij wijst hierbij op de
mogelijkheid om de uniforme algemene voorbereidingsprocedure van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

46

Afdeling 3.4 Algemene wet bestuursrecht op de voorbereiding van een
programma van toepassing te verklaren. Voorts is het bij een programmatische aanpak van belang dat de resultaten van het programma tussentijds worden beoordeeld, zodat aanvullende maatregelen kunnen worden
genomen indien de doelstellingen niet worden behaald. Daarom is de
Afdeling van oordeel dat het voorstel expliciet zou moeten voorzien in een
verplichting tot het opnemen van monitoringsvereisten alsmede in een
plicht tot aanpassing van het programma als blijkt dat de doelstellingen
van het programma op basis van de daarin opgenomen maatregelen niet
meer behaald kunnen worden. Tot slot leest de Afdeling het voorstel aldus
dat de vereisten die voor andere programma’s gelden, niet gelden voor
programma’s vastgesteld door provinciale staten.1 Niet duidelijk is wat
hiervoor de reden is.
De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.
4.3 Vervallen voorlopige aanwijzing Natura 2000-gebied
Ingeval van dringende noodzaak kan de Minister van EL&I op grond van
artikel 12 van de Nbw 1998 een Natura 2000-gebied voorlopig aanwijzen.
Het in de Nbw 1998 opgenomen vergunningenregime voor projecten en
andere handelingen die verslechterende of significant verstorende
gevolgen kunnen hebben, is ook van toepassing op voorlopig aangewezen gebieden.
De mogelijkheid een gebied voorlopig aan te wijzen is in het voorstel niet
opgenomen.
De Afdeling merkt op dat in de toelichting niet is ingegaan op de reden
waarom de mogelijkheid een gebied voorlopig aan te wijzen is vervallen.
Zij adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
Voorts wijst de Afdeling erop dat artikel 9.1 van het voorstel, waarin
overgangsrecht is opgenomen voor besluiten tot aanwijzing van een
Natura 2000-gebied, geen betrekking heeft op besluiten tot voorlopige
aanwijzing van een Natura 2000-gebied. Dit betekent dat vanaf het
moment van inwerkingtreding van het voorstel er geen beschermingsregime meer geldt voor de voorlopig aangewezen Natura 2000-gebieden.2
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
4.4 Wijziging aanwijzing Natura 2000-gebied en beheerplannen

1
In het bijzonder de vereisten genoemd in
artikel 1.10, tweede lid, onderdeel b.
2
Bij besluit van 25 mei 2011 heeft de
Staatssecretaris van EL&I het gebied
Spanjaards Duin voorlopig aangewezen als
Natura 2000-gebied.
3
Zie artikel 2.1, eerste juncto vijfde lid.
Afdeling 3.4 van de Awb behelst de procedure
voor besluiten waarbij grote aantallen
belanghebbenden of geïnteresseerden
betrokken kunnen zijn.
4
Zie artikel 2.3, eerste lid.
5
Toelichting,§ 6.2.5 Regeling in wetsvoorstel.
6
Toelichting,§ 6.3.3 Regeling in wetsvoorstel.

De Minister van EL&I wijst zogeheten Natura 2000-gebieden aan met
toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (u.o.v.)
van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht.3 Gedeputeerde
staten stellen, eveneens met toepassing van de u.o.v., een beheerplan
vast voor een Natura 2000-gebied.4 Intrekking of wijziging van een
aanwijzing van een Natura 2000-gebied dan wel wijziging van een
beheerplan kunnen ingevolge artikel 2.1, zevende lid, dan wel artikel 2.3,
zesde lid, al dan niet met toepassing van afdeling 3.4 van de Awb
plaatsvinden.
Volgens de toelichting kan de Minister van EL&I van de u.o.v. afzien bij
zeer beperkte wijzigingen, zoals kleine grenscorrecties, in verband met de
snelheid en de beperking van bestuurslasten. Bij meer ingrijpende
wijzigingen – met ecologische gevolgen of sociaal-economische repercussies voor de instandhoudingsdoelstellingen – zal de Minister van EL&I
wel besluiten tot toepassing van de u.o.v.5 Een overeenkomstige
toelichting is opgenomen voor de bevoegdheid van gedeputeerde staten
ten aanzien van het beheerplan.6
De Afdeling merkt op dat de toelichting bij beide artikelen niet overeenstemt met de tekst van de artikelen 2.1 en 2.3. Deze artikelen geven in de
voorgestelde formulering een ongeclausuleerde discretionaire

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

47

bevoegdheid tot het afzien van de u.o.v. aan de Minister van EL&I en
gedeputeerde staten.
De Afdeling adviseert de tekst van de artikelen 2.1, zevende lid, en 2.3,
zesde lid, in overeenstemming te brengen met de toelichting en in deze
voorschriften op te nemen dat op een besluit tot wijziging afdeling 3.4 van
de Awb niet van toepassing is, indien het een wijziging van ondergeschikte aard betreft.1
4.5 Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden
Het voorstel voorziet in de vaststelling van een beheerplan voor Natura
2000-gebieden.2 Het beheerplan bevat de te treffen instandhoudingsmaatregelen en passende maatregelen voor een Natura 2000-gebied. Het
beheerplan is één van de instrumenten waarmee uitvoering wordt
gegeven aan artikel 6, eerste en tweede lid, van de Habitatrichtlijn en
artikel 3 van de Vogelrichtlijn.
Ingevolge artikel 2.3, vijfde lid, kunnen de maatregelen in plaats van in het
beheerplan worden beschreven in een ander plan, in een programma of
een visie dat, onderscheidenlijk die geheel of mede betrekking heeft op de
inrichting, het beheer of het gebruik van het desbetreffende Natura
2000-gebied. Als het plan, programma of de visie wordt vastgesteld door
een ander bevoegd gezag, geschiedt de beschrijving van de maatregelen
niet dan na instemming van de gedeputeerde staten die bevoegd zouden
zijn het beheerplan vast te stellen. De laatste volzin van artikel 2.3, vijfde
lid, luidt: «Verwijzingen naar het beheerplan voor het desbetreffende
gebied in deze wet en de daarop berustende bepalingen worden gelezen
als verwijzingen naar het plan, het programma of de visie bedoeld in de
eerste volzin».

1
Artikel 2.1, zevende lid, zou als volgt kunnen
luiden: «Onze Minister kan een besluit als
bedoeld in het eerste lid geheel of gedeeltelijk
intrekken of wijzigen. In afwijking van het
vijfde lid, is op een besluit tot wijziging
afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing, indien het een
wijziging van ondergeschikte aard betreft».
Artikel 2.3, zesde lid, zou op soortgelijke wijze
kunnen worden geformuleerd.
2
Artikel 2.3.
3
Toelichting, § 6.3.3 Regeling in wetsvoorstel,
beheerplannen.
4
Op de voorbereiding is afdeling 3.4 Awb van
toepassing (art. 2.3, eerste lid). Het voorgestelde artikel 8.1 bepaalt dat alleen beroep
openstaat tegen een beheerplan als daarin
projecten zijn opgenomen als bedoeld in het
voorgestelde artikel 2.9, eerste lid.

De Afdeling wijst erop dat de strekking van de laatste volzin van
artikel 2.3, vijfde lid, onduidelijk is. Met deze bepaling wordt volgens de
toelichting tot uitdrukking gebracht dat «alle essentiële functies van het
beheerplan – ook als het deel uit maakt van een ander plan – intact
blijven».3 De Afdeling leidt daaruit af dat beoogd is te regelen dat het
bepaalde in het voorgestelde artikel 2.3, derde lid, op grond waarvan de
bevoegde bestuursorganen zorg dragen voor een tijdige uitvoering van de
door hen te treffen in het beheerplan opgenomen maatregelen, ook van
toepassing is op de maatregelen die in plaats van in het beheerplan in een
ander plan, programma of visie zijn opgenomen. Het voorstel bevat echter
ook procedurele bepalingen over de totstandkoming van het beheerplan
en de beroepsmogelijkheden tegen het beheerplan.4 Niet duidelijk is of
met de laatste volzin van artikel 2.3, vijfde lid, is beoogd om deze
bepalingen in de plaats te stellen van andersluidende bepalingen die
gelden voor de plannen, programma’s en visies waarin de maatregelen
worden opgenomen, dan wel dat beoogd is deze bepalingen aanvullend
van toepassing te laten zijn op een plan, programma of visie waarin de
maatregelen worden opgenomen.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en het
voorstel zo nodig aan te passen.
4.6 Betreden woning zonder toestemming van de bewoner
Artikel 7.1, derde lid, bepaalt dat in aanvulling op artikel 5:15, eerste lid,
van de Algemene wet bestuursrecht de ambtenaren die met het toezicht
op de naleving op het bepaalde bij of krachtens het voorstel zijn belast,
met medeneming van de benodigde apparatuur een woning kunnen
binnentreden zonder toestemming van de bewoner. De toelichting geeft
aan dat het kabinet deze bevoegdheid noodzakelijk acht om op te treden
tegen illegaal bezit en handel van vogels en dieren van exotische soorten.
Veel dieren zoals tropische vogels en reptielen, worden immers

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

48

binnenshuis gehouden, of in buitenvolières die alleen toegankelijk zijn via
de woning. Op basis van deze voorgestelde bevoegdheid kunnen
toezichthouders wanneer zij vermoeden dat in een woning illegaal dieren
of planten worden gehouden of verhandeld, daar binnentreden.
De Afdeling wijst erop dat toepassing van de voorgestelde bevoegdheid
een inbreuk vormt op het huisrecht zoals beschermd in artikel 8 van het
EVRM en artikel 12 van de Grondwet. Voor elke nieuwe wettelijke
bevoegdheid geldt dat zij moet voldoen aan de vereisten van noodzaak en
evenredigheid. Aan die eisen komt een bijzonder gewicht toe als sprake is
van een inbreuk op een grondrecht, zoals in dit geval het huisrecht, en
daarmee de toelaatbaarheid aan de orde is in de zin van het EVRM, in dit
geval artikel 8. De Afdeling meent dat de toelichting te summier is waar
het gaat om de motivering van de noodzaak van de voorgestelde
bevoegdheid. De toelichting geeft bijvoorbeeld geen inzicht in de
bestaande problemen op het terrein van toezicht en handhaving betreffende illegaal bezit en handel van vogels en dieren van exotische soorten
die de wenselijkheid van additionele bevoegdheden zouden aantonen.
Voorts dient in het kader van de evenredigheid de voorgestelde
bevoegdheid niet verder te gaan dan voor het doel noodzakelijk is. De
Afdeling meent daarom dat indien de voorgestelde bevoegdheid
noodzakelijk wordt geacht om op te treden tegen illegaal bezit en handel
van vogels en dieren van exotische soorten, deze ook zodanig moet
worden geclausuleerd dat hij alleen daartoe kan worden gebruikt. In dit
licht is ook niet duidelijk of alle in artikel 7.1, eerste lid, genoemde
categorieën ambtenaren over de betreffende bevoegdheid zouden moeten
kunnen beschikken.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en
het voorstel aan te passen.
4.7 Invoering van de bestuurlijke boete en toepassing van de bestuurlijke
strafbeschikking

1

Artikel 7.5.
Artikel 10.13, onderdeel A.
3
Toelichting, § 9.4, onder bestuurlijke boete.
4
Gebruik van de bestuurlijke strafbeschikking
is onder de huidige wetgeving voorzien voor
de inspecteur-generaal van de nationale
voedsel- en warenautoriteit.
5
Zie de toelichting bij Besluit van 5 april 2012,
houdende wijziging van het Besluit
OM-afdoening en enkele andere besluiten in
verband met de invoering van de bestuurlijke
strafbeschikking. Stb. 2012, 150.
2

Op grond van het voorstel kan de Minister een bestuurlijke boete
opleggen voor het niet-nakomen van administratieve verplichtingen op
het terrein van de handel in beschermde diersoorten en plantensoorten en
de handel in illegaal gekapt hout en de producten die hiervan gemaakt
zijn.1 Diezelfde gedragingen zijn op basis van het voorstel ook aangewezen als economisch delict.2
De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete wordt
gemotiveerd door aan te geven dat het voor dergelijke vergrijpen
wenselijk is dat een lik-op-stuk-beleid kan worden gevoerd en dat
overtredingen snel worden bestraft. Tegelijkertijd is het volgens de
toelichting niet wenselijk om het Openbaar Ministerie te belasten met het
vervolgen of afdoen van vaker voorkomende en relatief lichtere
vergrijpen.3
Volgens de toelichting zal naast de bestuurlijke boete ook gebruik kunnen
worden gemaakt van de bestuurlijke strafbeschikking.4 Ook de bestuurlijke strafbeschikking wordt ingevoerd om de handhaving effectiever en
efficiënter te laten verlopen doordat strafbare feiten van geringe ernst of
eenvoudige aard eenvoudiger strafrechtelijk worden gehandhaafd.5 Niet
duidelijk is of de bestuurlijke strafbeschikking ook kan worden toegepast
voor die vergrijpen waarvoor krachtens het voorstel een bestuurlijke
boete zal kunnen worden opgelegd.
De toelichting gaat niet in op de motieven om ten behoeve van de
handhaving van de voorschriften van het voorstel de mogelijkheid te
creëren om bestuurlijke boetes én bestuurlijke strafbeschikkingen op te
leggen. Voor zover deze bevoegdheden ten aanzien van dezelfde
vergrijpen kunnen worden toegepast is het de vraag waarom beide
bevoegdheden nodig zijn. Voor zover deze bevoegdheden niet ten aanzien
van dezelfde vergrijpen kunnen worden toegepast, ontbreekt in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

49

toelichting een motivering waarom in sommige gevallen de bestuurlijke
boete en in andere gevallen de bestuurlijke strafbeschikking kan worden
toegepast.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen en zo nodig het voorstel
aan te passen.
4.8 Strafrechtelijke handhaving zorgplicht

1
Zie bijvoorbeeld de toelichting, § 5.5
Zorgplicht, § 7.2.3 Regeling in wetsvoorstel en
§ 9.4 Handhaving.
2
Zie eerdere adviezen van de Raad hieromtrent: het advies van 19 oktober 2001 inzake
het voorstel van wet tot wijziging van de
Natuurbeschermingswet 1998 in verband met
Europeesrechtelijke verplichtingen
(W11.01.0324), het advies van 20 oktober 2003
inzake het voorstel van wet tot wijziging van
de Woningwet (verbetering handhaafbaarheid
en handhaving bouwregelgeving
(W08.03.0299), het advies van 19 april 2004
inzake het voorstel van wet tot wijziging van
de Wet milieubeheer en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (verduidelijking in
verband met de EG-richtlijn inzake geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging; vergunning op hoofdzaken/vergunning
op maat, W08.04.0004).
3
Zie tevens het rapport «De tijd is rijp», a.w.
p. 37, waar wordt geconstateerd dat strafrechtelijke handhavers doorgaans in belangrijke
mate afhankelijk zijn van de expertise van
degenen die belast zijn met de bestuurlijke
toezicht en sanctionering.
4
Zie artikel 9.1, eerste lid en artikel 9.2, eerste
lid.

Het voorstel voorziet in de mogelijkheid om de naleving van de zorgplicht
strafrechtelijk te handhaven: het voorgestelde artikel 10.13 van het
voorstel wijzigt hiertoe artikel 1a, onder 2e, van de Wet op de economische delicten. Deze mogelijkheid is nieuw ten opzichte van de Ffw en de
Nbw 1998. De onbepaaldheid van de open norm van het voorgestelde
artikel 1.9 roept de vraag op of de overtreder voorafgaand aan zijn
handelen voldoende duidelijkheid heeft over de te overtreden norm, met
andere woorden of de strafbare gedraging voldoende wettelijk is bepaald.
Als gevolg van de gekozen opzet kan de zorgplicht een nadere concretisering krijgen in de fase van het toezicht. Daardoor ligt de strafrechtelijke
handhaving daarvan in eerste instantie niet in de rede. In de toelichting
ontbreekt een overtuigende analyse waaruit blijkt dat strafrechtelijke
handhaving van de zorgplicht noodzakelijk en effectief is.
Weliswaar wordt in de toelichting op verschillende plekken ingegaan op
de handhaving van de zorgplichtbepaling,1 maar een expliciete afweging
inzake de keuze voor het strafrecht wordt niet gegeven.2 Evenmin wordt
ingegaan op de zogenoemde «bestuursafhankelijkheid» van het openbaar
ministerie: in hoeverre kan een zorgplicht die via het bestuursrechtelijke
traject nog niet is ingevuld strafrechtelijk worden gehandhaafd? Voorts is
onduidelijk in hoeverre een zorgplicht die nog nadere invulling behoeft
door het bestuur in overeenstemming is met het legaliteitsbeginsel.3 Ook
wordt niet ingegaan op de vraag hoe wordt gewaarborgd dat strafrechtelijke handhaving van de bepaling verantwoord plaatsvindt. Een rechter zal
eisen stellen aan de stelplicht van het Openbaar Ministerie, hetgeen
betekent dat de officier van justitie in zijn tenlastelegging voldoende
concreet moet aangeven welke maatregelen de verdachte had behoren te
treffen.
Gelet op het voorgaande is de Afdeling niet overtuigd van de doelmatigheid en de opportuniteit van strafrechtelijke handhaving van de
zorgplicht. Gelet hierop adviseert de Afdeling de strafrechtelijke
handhaving van de zorgplicht dragend te motiveren en het voorstel zo
nodig aan te passen.
4.9 Overgangsrecht
4.9.1 Overgangsrecht ambtshalve besluiten
De Afdeling wijst erop dat in het overgangsrecht voor ambtshalve te
nemen besluiten, zoals het aanwijzingsbesluit voor een Natura
2000-gebied of het beheerplan, alleen is voorzien in de gelijkstelling van
deze besluiten, als het besluit van kracht is op het moment waarop de Wet
natuurbescherming in werking treedt.4 Voor dergelijke besluiten die wel
zijn genomen, maar op het moment van inwerkingtreding van de wet nog
niet van kracht zijn, bijvoorbeeld omdat de bekendmaking daarvan nog
niet heeft plaatsgevonden, is niet voorzien in overgangsrecht. Ook het
overgangsrecht voor lopende procedures, opgenomen in artikel 9.10,
eerste lid, regelt deze situatie niet. Daarin is alleen voorzien in overgangsrecht voor besluiten op aanvraag.
De Afdeling adviseert het overgangsrecht op dit punt aan te vullen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

50

4.9.2 Overgang facultatieve aanhaking naar verplichte aansluiting bij
omgevingsvergunning
De Afdeling merkt op dat het overgangsrecht onvoldoende toegesneden
lijkt op de overgang van de facultatieve aanhaking van de Nbw
1998-vergunning en de Ffw-ontheffing voor locatiegebonden activiteiten
naar de verplichte aansluiting van deze vergunning en ontheffing voor
locatiegebonden activiteiten bij de omgevingsvergunning op grond van
de Wabo. De vergunningplicht voor locatiegebonden activiteiten die
gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied vloeit op grond
van het oude recht voort uit de Nbw 1998.1 In het nieuwe recht vloeit deze
vergunningplicht voort uit de Wabo.2
In het overgangsrecht is ervoor gekozen om besluiten die voor de
inwerkingtreding van het nieuwe recht van kracht zijn geworden, gelijk te
stellen met een vergelijkbare rechtsfiguur uit het nieuwe recht. Voor de
Nbw 1998-vergunningen die op grond van het nieuwe recht als
omgevingsvergunning zouden worden verleend, is dit uitgangspunt
echter niet gevolgd. Deze vergunningen zijn in artikel 9.4, eerste lid,
gelijkgesteld met een vergunning als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid,
van de Wet natuurbescherming.3 In de toelichting wordt niet ingegaan op
de reden voor deze uitzondering en de gevolgen daarvan voor bijvoorbeeld de handhaving van de verleende vergunningen.4
Ook het overgangsrecht voor aanvragen en bezwaarschriften die nog in
procedure zijn op het moment waarop het voorstel in werking treedt, lijkt
niet toegesneden op de wijziging van de facultatieve aanhaking in de
verplichte aansluiting. Dit overgangsrecht gaat uit van de onmiddellijke
werking van het nieuwe recht. Dat zou inhouden dat een Nbw 1998
vergunningaanvraag voor een locatiegebonden project door gedeputeerde staten moet worden doorgezonden naar burgemeester en
wethouders en dat de aanvraag vervolgens wordt behandeld als een
aanvraag om een omgevingsvergunning. Die aanvraag past echter niet in
het stelsel van de Wabo, dat niet voorziet in de verlening van een
omgevingsvergunning voor alleen de natuuraspecten, maar dat voorziet
in de combinatie van een natuurtoestemming met ten minste één andere
Wabo-toestemming.5

1
Het vervolg van deze paragraaf staat in het
teken van de Nbw 1998-vergunningen. Het
gestelde in de paragraaf geldt m.m. voor de
ontheffing op grond van de Ffw.
2
Zie artikel 2.7, vijfde lid, artikel 3.3, achtste
lid, artikel 3.8, achtste lid, artikel 3.10, tweede
lid en artikel 10.7 van het voorstel.
3
Zie artikel 9.6, eerste lid, voor de
Ffw-ontheffingen.
4
Op grond van de Wet natuurbescherming
zijn gedeputeerde staten in de regel het
bevoegd gezag voor de handhaving; op grond
van de Wabo zijn dat in de regel burgemeester
en wethouders.
5
De Wabo biedt wel de mogelijkheid van een
vergunning in twee fasen. Dat kan echter
alleen op verzoek van de aanvrager (artikel 2.5
Wabo).

De onmiddellijke werking van het nieuwe recht op nog in procedure zijnde
bezwaarschriften tegen Nbw 1998-vergunningen voor locatiegebonden
activiteiten, roept evenzeer vragen op. De onmiddellijke werking betekent
ook hier dat burgemeester en wethouders als bevoegd gezag voor de
verlening van de omgevingsvergunning de behandeling van het bezwaarschrift moeten overnemen. Voor omgevingsvergunningen die mede
betrekking hebben op een natuurtoestemming kent de Wabo echter geen
bezwaarprocedure. Bovendien hebben burgemeester en wethouders bij
de verlening van de omgevingsvergunning zelf geen enkele beoordelingsruimte ten aanzien van de verlening of weigering van de natuurtoestemming. Zij zijn op dat punt gebonden aan de door gedeputeerde staten
verleende verklaring van geen bedenkingen.
In dat licht bezien is het niet logisch de behandeling van een bezwaarschrift tegen een Nbw 1998-vergunning op grond van het overgangsrecht
bij burgemeester en wethouders te leggen.
De Afdeling adviseert het overgangsrecht op deze punten nader te bezien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

51

4.9.3 Overgangsrecht voor wijzigingen beroepsinstantie
Artikel 9.10, derde lid, is onder meer van belang voor aanhangige
beroepszaken in procedures waarin op grond van het oude recht een
andere rechterlijke instantie bevoegd is dan op grond van het nieuwe
recht. Het gaat dan om besluiten op grond van de Nbw 19981 en de
Boswet.2 Uit artikel 9.10, derde lid, volgt dat de inwerkingtreding van het
nieuwe recht geen gevolgen heeft voor een op grond van het oude recht
ingesteld beroep. De rechterlijke instantie die volgens het oude recht
bevoegd was, blijft de bij hem aanhangige beroepen behandelen.
Deze regeling sluit aan bij jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak over gevallen waarin bij een wijziging van rechterlijke instanties
geen overgangsrecht is opgenomen.3 Uit die jurisprudentie volgt dat ook
van belang is te regelen welke rechterlijke instantie bevoegd is kennis te
nemen van beroepen gericht tegen een besluit dat voor de inwerkingtreding van het nieuwe recht is genomen, maar daarna wordt bekendgemaakt. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft in een situatie waarin niet
was voorzien in overgangsrecht geoordeeld dat een redelijke wetsuitleg
meebrengt dat het moment van bekendmaking van een besluit dan
bepalend is voor de toepasselijkheid van het oude dan wel het nieuwe
recht.4
De Afdeling adviseert het overgangsrecht op dit punt aan te vullen.
4.10 Decentralisatie-uitkering voor decentralisatie Faunafonds
De gelden uit het Faunafonds worden door een decentralisatie-uitkering
gedecentraliseerd naar het Provinciefonds. Per 1 januari 2014 gaan de
gelden deel uitmaken van de algemene uitkering.5 De Afdeling merkt op
dat ingevolge artikel 13, vierde lid, van de Fw-wet, de decentralisatieuitkering een uitkering is waaraan geen termijn voor de overgang naar de
algemene uitkering is vastgesteld. Nu er voor de gelden van het Faunafonds wel een overgangstermijn is vastgesteld, volgt uit artikel 13, derde
lid, van de Fv-wet dat de integratie-uitkering voor decentralisatie van deze
gelden dient te worden gebruikt. Ook in de Bestuursafspraken 2011–2015
is afgesproken dat decentralisatie-uitkeringen zoveel mogelijk worden
vervangen door integratie-uitkeringen of de algemene uitkering.6
De Afdeling adviseert dan ook gebruik te maken van een integratieuitkering voor de decentralisatie van de gelden uit het Faunafonds naar de
provincies.
1
De Nbw 1998 voorziet in beroep bij de
Afdeling bestuursrechtspraak; de Wet
natuurbescherming voorziet in beroep bij de
rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling
bestuursrechtspraak.
2
De Boswet voorziet in beroep bij het College
van Beroep voor het bedrijfsleven; de Wet
natuurbescherming voorziet in beroep bij de
rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling
bestuursrechtspraak.
3
ABRvS 17 juni 2009, 200901661/1/R3,
www.raadvanstate.nl.
4
Zie voorgaande noot.
5
Toelichting, § 11.5 Bestuurlijke lasten
– artikel 2 Financiële-verhoudingswet.
6
Bestuursafspraken 2011–2015, § 5.6
Geldstromen Rijk – gemeenten/provincies/
waterschappen, oktober 2011.
7
Artikel 10.7, onderdeel A.
8
Zie artikel 1.1.
9
Dit zijn de toestemmingen die volgens een
provinciale of gemeentelijke verordening zijn
vereist voor onder meer slopen, wijzigen
monument, aanleggen van een weg, maken
van een uitweg, het vellen van houtopstanden.

4.11 Wijzigingen Wabo
Het voorstel voorziet in een aanvulling van artikel 1.1, eerste lid, van de
Wabo met een definitie van Natura 2000-gebied.7 De Afdeling merkt op
dat deze definitie niet geheel overeenkomt met de definitie die in het
voorstel voor de Wet natuurbescherming is opgenomen.8 De Afdeling
adviseert de definitie in de Wabo aan te passen aan de voorgestelde
definitie in de Wet natuurbescherming.
Artikel 10.7, onderdeel B, van het voorstel wijzigt artikel 2.1 van de Wabo.
Het voorgestelde artikel 2.1, derde lid, onder j, van de Wabo bepaalt dat
de vergunning voor een project dat significante gevolgen voor een Natura
2000-gebied kan hebben bij de omgevingsvergunning aansluit als dat
project tevens omgevingsvergunningplichtig is op grond van artikel 2.1,
eerste lid, onder a tot en met i, van de Wabo. Het voorgestelde artikel 2.1,
derde lid, onder k, van de Wabo bepaalt dat de ontheffingen voor
verschillende verboden handelingen ten aanzien van dier- en plantensoorten, aansluiten bij de omgevingsvergunning als deze handelingen
tevens omgevingsvergunningplichtig zijn op grond van artikel 2.1, eerste
lid, onder a tot en met i, of op grond van artikel 2.2 van de Wabo.9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

52

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de reden waarom
de vergunning voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben
voor een Natura 2000-gebied niet en de ontheffingen voor verboden
handelingen ten aanzien van planten- en diersoorten, wel aansluit bij de
omgevingsvergunning als het project of de handeling omgevingsvergunningplichtig is op grond van artikel 2.2 van de Wabo.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig
het voorstel aan te passen.
Artikel 10.7, onderdeel H, van het voorstel wijzigt artikel 5.1 van de Wabo.
Ingevolge het voorgestelde artikel 5.1 van de Wabo is het in de Wabo
opgenomen hoofdstuk over bestuursrechtelijke handhaving van
toepassing op het bepaalde bij of krachtens de Wet natuurbescherming,
voor zover dit bij of krachtens de Wet natuurbescherming is bepaald.
In de Wet natuurbescherming is niet bepaald dat het hoofdstuk in de
Wabo over bestuursrechtelijke handhaving van toepassing is met
betrekking tot de handhaving van het bepaalde bij de Wet natuurbescherming. In de toelichting wordt niet ingegaan op de reden waarom de
Wet natuurbescherming wel in artikel 5.1 van de Wabo wordt opgenomen.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig
het voorstel aan te passen.
4.12 Redactionele kanttekeningen
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.
4. Overige opmerkingen
4.1 Natuurvisie en Verdrag van Aarhus
Overeenkomstig het advies is in het wetsvoorstel geregeld dat de
uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de
Algemene wet bestuursrecht – dat voldoet aan de vereisten van het
Verdrag van Aarhus – van toepassing is op de voorbereiding van een
besluit tot vaststelling van de natuurvisie (voorgesteld artikel 1.6, tweede
lid).
4.2 Regulering van randvoorwaarden voor programmatische aanpak
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de essentialia van een
programma in het wetsvoorstel zelf geregeld (voorgesteld artikel 1.11
nieuw), en is geregeld dat afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is en de voorgestelde vereisten ook gelden voor
provinciale programma’s.
4.3 Vervallen voorlopige aanwijzing Natura 2000-gebied
De in paragraaf 3.2.1 genoemde aanvullende grondslag voor bescherming
van gebieden (voorgesteld artikel 2.11 nieuw) fungeert mede als
instrument voor voorlopige aanwijzing van Natura 2000-gebieden; zie
hiervoor paragrafen 3.2.2.2 en 3.2.3 van het nader rapport. Het nieuwe
voorgestelde artikel 9.1, vierde lid, voorziet in een overgangsrechtelijke
bepaling.
4.4 Wijziging aanwijzing Natura 2000-gebied en beheerplannen
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is in de voorgestelde artikelen
2.1, zevende lid, en 2.3, zesde lid, geregeld dat op een besluit tot wijziging
van een aanwijzingsbesluit, onderscheidenlijk beheerplan, afdeling 3.4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

53

van de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing is als de wijziging
van ondergeschikte aard is.
4.5 Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is artikel 2.3, vijfde lid,
verduidelijkt en is in de voorgestelde bepalingen waarin wordt verwezen
naar het beheerplan, een expliciete verwijzing opgenomen naar andere
plannen of programma’s waarvan het beheerplan onderdeel uitmaakt,
wanneer uitvoering is gegeven aan het voorgestelde artikel 2.3, vijfde lid
(voorgestelde artikelen 3.3, zevende lid, onderdeel b, 3.8, zevende lid,
onderdeel b, en 4.4, eerste lid, onderdeel b, alsook de voorgestelde
wijzigingen van de Spoedwet wegverbreding en de Tracéwet in de
artikelen 10.5 en 10.6).
4.6 Betreden woning zonder toestemming van de bewoner
Het kabinet heeft naar aanleiding van het advies het voorstel tot introductie van een bevoegdheid om een woning binnen te treden zonder
toestemming van de bewoner, heroverwogen en heeft besloten dat
voorstel te laten vervallen.
4.7 Invoering van de bestuurlijke boete en toepassing van de bestuurlijke
strafbeschikking
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in het voorgestelde
artikel 7.6 verduidelijkt dat wanneer er een bestuurlijke boete kan worden
opgelegd er geen bestuurlijke strafbeschikking kan worden opgelegd.
Paragraaf 9.4 van de memorie van toelichting is in deze zin aangevuld.
4.8 Strafrechtelijke handhaving zorgplicht
Zoals uiteengezet in paragraaf 2.3.2.1 van het nader rapport introduceert
het kabinet naar aanleiding van het advies van de Afdeling een strafrechtelijk te handhaven vergunningplicht met toepassing van de «lex silencio
positivo» voor handelingen die schadelijke gevolgen hebben voor dieren
en planten waarvoor de richtlijnen en verdragen geen specifiek beschermingsregime voorschrijven. Daardoor heeft een strafrechtelijk te
handhaven zorgplicht als zelfstandig instrument geen toegevoegde
waarde meer, en wordt conform de huidige Flora- en faunawet, volstaan
met een algemene, bestuursrechtelijk te handhaven zorgplicht.
4.9 Overgangsrecht
4.9.1 Overgangsrecht ambtshalve besluiten
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is in de voorgestelde artikelen
9.1, 9.2, 9.3, 9.4, 9.5, 9.6 en 9.9 geregeld dat het voorgestelde overgangsrecht geldt voor besluiten die zijn genomen op grond van de huidige
natuurwetgeving voordat het wetsvoorstel, eenmaal wet, in werking is
getreden. Of een besluit al dan niet al van kracht is, doet niet terzake.
Ook is overeenkomstig het advies de reikwijdte van artikel 9.10, eerste lid,
verbreed tot alle aanhangige procedures tot het nemen van een besluit op
grond van de natuurwetgeving, in plaats van alleen aanhangige
aanvragen en verzoeken tot het nemen van een besluit. Hierdoor is deze
voorgestelde overgangsrechtelijke bepaling ook van toepassing op
aanhangige ambtshalve te nemen besluiten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

54

4.9.2 Overgang facultatieve aanhaking naar verplichte aansluiting bij
omgevingsvergunning
Terecht wijst de Afdeling op de onwenselijke praktische gevolgen
wanneer op een aanvraag van een vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 of van een ontheffing op grond van de Flora- en
faunawet voor locatiegebonden activiteiten, of een bezwaarschrift naar
aanleiding van het besluit op die aanvraag, na inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel, eenmaal wet, de regels met betrekking tot omgevingsvergunningen van toepassing zouden zijn. Zo past een aanvraag voor
verlening van een zelfstandige vergunning op grond van de Natuurbeschermingswet 1998 niet in het stelsel van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht, dat niet voorziet in een omgevingsvergunning die enkel
van toepassing is ten aanzien van natuuraspecten, en bovendien kent het
stelsel van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht geen bezwaarprocedure, en die van de Natuurbeschermingswet 1998 en de Flora- en
faunawet wel.
Het kabinet heeft er om die reden voor gekozen om vergunningen op
grond van de Natuurbeschermingswet 1998 en ontheffingen op grond van
de Flora- en faunawet voor locatiegebonden activiteiten, verleend voor de
inwerkingtreding van dit wetsvoorstel, eenmaal wet, ook in het voorgestelde nieuwe regime als zelfstandige vergunningen, onderscheidenlijk
ontheffingen te continueren. Dat betekent dat het bevoegd gezag
– meestal provincies, soms het Rijk – bevoegd blijven voor het uitoefenen
van toezicht en voor de handhaving.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling zijn de voorgestelde
artikelen 9.4, 9.6, 9.10 en 10.7 (artikel 2.1, eerste lid, onderdeel j, van de
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) verduidelijkt, alsook de
toelichting daarop.
4.9.3 Overgangsrecht voor wijzigingen beroepsinstantie
Overeenkomstig het advies van de Afdeling is een overgangsrechtelijke
bepaling inzake beroepszaken in het wetsvoorstel opgenomen (voorgesteld artikel 9.10, derde lid) die maakt dat de huidige wetgeving niet alleen
van toepassing blijft op zaken die op het moment van inwerkintreding van
dit wetsvoorstel, eenmaal wet, aanhangig zijn, maar ook op beroepszaken
ten aanzien van besluiten die voor inwerkingtreding van dit wetsvoorstel,
eenmaal wet, bekend zijn gemaakt, maar eerst na dit tijdstip aanhangig
zijn gemaakt. Hierdoor blijft de rechter die ten tijde van de bekendmaking
van een besluit op grond van de huidige natuurwetgeving bevoegd was
om kennis te nemen van het beroep, na inwerkingtreding van dit
wetsvoorstel, eenmaal wet, bevoegd.
4.10 Decentralisatie-uitkering voor decentralisatie Faunafonds
Het kabinet erkent dat in het onderhavige geval ook voor de figuur van de
integratie-uitkering had kunnen worden gekozen. De afspraken in het
bestuursakkoord natuur verzekeren evenwel op gelijke wijze de eindigheid
van de decentralisatie-uitkering en het opgaan van die uitkering in de
algemene uitkering van het provinciefonds. Niettemin zal het kabinet
samen met provincies bezien voor welke vorm uiteindelijk wordt gekozen:
een integratie-uitkering of een – tijdelijke – decentralisatie-uitkering.
4.11 Wijzigingen Wabo
Het kabinet neemt de adviezen van de Afdeling over. De voorgestelde
artikelen 10.7, onderdelen A en B, en de toelichting daarop, zijn
aangepast. Bovendien is in het voorgestelde artikel 7.3, eerste lid (nieuw)
geregeld dat de bepalingen van de Wet algemene bepalingen omgevings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

55

recht over bestuurlijke handhaving van toepassing zijn op de handhaving
van het bepaalde bij of krachtens dit wetsvoorstel. De memorie van
toelichting is hiermee in overeenstemming gebracht (artikelsgewijs).
4.12 Redactionele kanttekeningen
Aan de redactionele kanttekeningen van de Afdeling is gevolg gegeven.
5. Overige wijzigingen
De memorie van toelichting is na ommekomst van de Raad van State
geactualiseerd. Gegeven de demissionaire status van het kabinet heeft het
regeerakkoord daarin ook een minder prominente plaats gekregen.
Voorts zijn het wetsvoorstel en de memorie van toelichting op de
volgende punten gewijzigd:
− Aan het slot van onderdeel 2.1 van het nader rapport is al ingegaan op
enkele wijzigingen in het voorgestelde artikel 1.5. De voorgestelde
bepaling regelt daarnaast nu ook uitdrukkelijker dat de natuurvisie
aandacht besteedt aan de samenhang van het natuurbeleid met het
ruimtelijke beleid, waterbeleid en milieubeleid van het Rijk (derde lid,
onderdeel f) en aan onderzoek op het terrein van de biologische
diversiteit (derde lid, onderdeel h). Bovendien is, ten aanzien van de in
de natuurvisie op te nemen kwantificering van instandhoudingsdoelstellingen voor Natura 2000-gebieden, expliciet gemaakt dat de
natuurvisie inzicht verschaft in de actualisatie van aanwijzingsbesluiten
in samenhang met de staat van instandhouding van de betrokken
natuurwaarden (vijfde lid). Paragraaf 5.1 van de memorie van
toelichting is in lijn met deze wijzigingen gebracht.
− In het voorgestelde artikel 1.11 (nieuw; voorheen artikel 1.10) over de
programmatische aanpak is verduidelijkt dat, in het licht van de
verbinding tussen ecologie en economie, een programma niet alleen
tot doel heeft de natuur te beschermen, maar ook een evenwichtige
duurzame economische ontwikkeling. Paragraaf 5.4 van de memorie
van toelichting is dienovereenkomstig aangevuld.
− In het voorgestelde artikel 2.3, tweede lid, is verduidelijkt dat, net als
nu is geregeld in artikel 19a, derde lid, onderdeel a, van de Natuurbeschermingswet 1998, het beheerplan ook de beoogde resultaten
beschrijft van de in het plan opgenomen maatregelen ter bescherming
van de natuur. De wijziging is verwerkt in paragraaf 6.3.3 van de
memorie van toelichting.
− In het voorgestelde artikel 3.12, negende lid (nieuw) is verduidelijkt dat
de verplichting tot het opstellen van een faunabeheerplan niet van
toepassing is op het beheer van populaties van exoten of verwilderde
dieren en op de bestrijding van schadeveroorzakende exoten of
verwilderde dieren.
− Het voorgestelde artikel 3.29, eerste lid, is aangevuld met drie
categorieën van handelingen waarvoor een gedragscode kan worden
opgesteld (voorgestelde onderdelen b, c en d). Die categorieën zijn
thans opgenomen in artikel 16b, eerste lid, onderdelen b, c en d, van
het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten, en waren
abusievelijk niet opgenomen in het wetsvoorstel. De categorieën zijn
toegelicht in hoofdstuk 13 van de memorie van toelichting.
− De in het voorgestelde artikel 3.39, eerste lid, genoemde Commissie
bedreigde uitheemse dier- en plantensoorten is hernoemd en heet nu
CITES-commissie, omdat haar taken niet alleen zien op uitheemse
soorten, maar ook op inheemse soorten. De wijziging is ook doorgevoerd in paragraaf 7.5.4 van de memorie van toelichting.
− In het voorgestelde artikel 6.2, eerste lid, onderdeel a, en de paragraaf 10.3 van de toelichting is verduidelijkt dat de in rekening te
brengen bedragen ook betrekking kunnen hebben op aanvragen tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

56

−

−

−

−

−

−

−

wijziging of verlening van een vergunning of ontheffing, alsmede op
de controlehandelingen die worden verricht met het oog op de
instandhouding van deze besluiten – post-toelating.
In het nieuwe voorgestelde artikel 7.8 is een bepaling opgenomen die
regelt dat de Nederlandse strafwet van toepassing is op overtredingen
van dit wetsvoorstel, begaan in de exclusieve economische zone. Deze
bepaling was abusievelijk niet opgenomen in het wetsvoorstel. De
bepaling is toegelicht in hoofdstuk 13 van de memorie van toelichting.
Het voorgestelde artikel 8.3 (nieuw) voorziet een regeling die borgt dat
het predicaat «nationaal park» alleen in daarvoor geëigende gevallen
wordt gebruikt. Het voorgestelde artikel 9.11 bevat een overgangsrechtelijke voorziening voor de thans aangewezen nationale parken. De
bepalingen zijn toegelicht in hoofdstuk 13 van de memorie van
toelichting.
In het voorgestelde artikel 9.4, achtste, negende en tiende lid, zijn
overgangsrechtelijke bepalingen opgenomen voor activiteiten die zijn
toegestaan op grond van andere wetgeving, waarbij de op grond van
de artikelen 6, tweede, derde of vierde lid, van de Habitatrichtlijn
vereiste toetsen zijn uitgevoerd. Deze waren abusievelijk niet opgenomen in het wetsvoorstel. De bepalingen zijn toegelicht in hoofdstuk 13
van de memorie van toelichting.
In het voorgestelde artikel 9.5 is in het negende lid een overgangsrechtelijke bepaling opgenomen voor de besluiten tot benoeming of
herbenoeming van leden van de Commissie bedreigde uitheemse dieren plantensoorten.
De voorgestelde artikelen 11.8 en 11.9, die een samenloopbepalingen
bevatten met het oog op inwerkingtreding van het voorstel voor een
Wet revitalisering generiek toezicht, eenmaal wet, zijn geschrapt,
aangezien dat wetsvoorstel inmiddels kracht van wet heeft gekregen
en op 1 oktober 2012 in werking zal treden (besluit van 13 juni 2012,
Stb. 276).
In paragraaf 6.5.3 van de memorie van toelichting is verduidelijkt dat
wanneer voor locatiegebonden ingrepen met mogelijke gevolgen voor
de natuur geen omgevingsvergunning is vereist op grond van het
Besluit omgevingsrecht, voor deze ingrepen in dat geval een separate
vergunning of ontheffing op grond van het wetsvoorstel natuurbescherming is vereist.
In paragraaf 7.3.4.6 van de memorie van toelichting is een zin
geschrapt over het voornemen om de geldingsduur van de jachtakte
van één naar vijf jaar te verlengen. De minister van Veiligheid en
Justitie en ondergetekende hebben de Tweede Kamer naar aanleiding
van een onderzoek naar het stelsel ter beheersing van het legaal
wapenbezit gemeld dat het wenselijk dat de jachtakte één jaar geldig
blijft in plaats van vijf jaar, net als de geldigheidsduur van het verlof
voor een vuurwapen.1

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J. P. H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De staatssecretaris van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie,
H. Bleker
1

Kamerstukken II 2011/12, 33 033, nr. 7, blz. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

57

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no. W15.12.0058/IV met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.
− In de artikelen 1.1, 1.2, 3.10, eerste lid, 3.11, eerste lid, 3.13, tweede lid,
3.24, derde lid, 3.36, aanhef, 4.5, eerste, derde en vierde lid, 4.8, vierde
lid, 5.4, zesde lid, 7.3, eerste en tweede lid, 7.4, eerste lid, en 10.7,
onderdeel B, de zinsnede «het bepaalde in» telkens schrappen (Ar. 52).
− In artikel 1.1, derde lid, artikel 1.11 toevoegen aan opsomming.
− Artikel 1.4, tweede lid, wijzigen in een volzin voor het eerste lid
(hetgeen daardoor enig lid wordt) (zie Ar. 336, derde lid).
− In artikel 2.3, vierde lid, tweede volzin, «besluit tot aanwijzing van het
gebied als speciale beschermingszone» vervangen door: besluit tot
aanwijzing van een gebied als Natura 2000-gebied.
− Artikel 2.3, vijfde lid, laatste volzin, de zinsnede «het beheerplan voor
het desbetreffende gebied» vervangen. Het voorstel bevat geen
bepalingen over een specifiek Natura 2000-gebied.
− In artikel 2.4 het zinsdeel «, indien dat nodig is voor een Natura-2000
gebied,» vervangen door «, indien dat gelet op hun taken als bedoeld
in artikel 2.2 nodig is».
− In artikel 3.10, tweede lid, aanhef, na «is van overeenkomstige
toepassing op het verbod» schrappen: om dieren te doden.
− In artikel 3.10, tweede lid, aanhef en onder h, nader toelichten om
welke reden «in het algemeen belang» een noodzakelijke aanvulling is
op artikel 3.8, vijfde lid, onderdeel b, onder 3, «andere redenen van
groot openbaar belang».
− In artikel 4.3, derde lid, na «Provinciale staten kunnen bij» schrappen:
provinciale.
− Verduidelijken dat de vrijstelling, bedoeld in artikel 3.8, derde lid, bij
ministeriële regeling wordt verleend. Idem in artikel 3.14, tweede lid.
− Verduidelijken of de vrijstelling, bedoeld in artikel 3.24, derde lid, bij
algemeen verbindend voorschrift wordt verleend.
− Artikel 5.2 herformuleren onder meer vanwege verwijzingen naar niet
bestaande artikelen.
− Artikel 7.5, vijfde lid, schrappen in verband met artikel 5:10, tweede lid,
Awb.
− Artikel 7.5, zevende lid, schrappen in verband met artikel 243, tweede
lid, WvSv.
− In artikel 9.1, tweede lid, «vervallen van rechtswege» anders formuleren. Van rechtswege typeert de wettelijke regeling, maar de wettelijke
regeling kan dat niet met die woorden bepalen.
− In § 6.2.3 van de toelichting de zin «Een uitzondering geldt als van een
lidstaat om ecologische redenen redelijkerwijs niet verwacht kan
worden dat een bepaalde soort of een bepaald habitattype op termijn
landelijk in een gunstige staat van instandhouding wordt gebracht;
verwezen zij in dit verband naar het proportionaliteitsbeginsel als
verankerd in artikel 5, eerste en vierde lid, VEU.» opnieuw bezien en
eventueel nader uitwerken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2011–2012, 33 348, nr. 4

58