Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022
Gebruikersbehoefte centraal

Versie 1.0

Datum
Status

3 juni 2022
Definitief

Pagina 1 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

Colofon

Titel

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

Bijlagen

1

Inlichtingen

Directie Begrotingszaken

Pagina 3 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

Inhoud
1

AANLEIDING EN OPZET EVALUATIE .................................................................................. 7
1.1
1.2
1.3

2

AANLEIDING ....................................................................................................................... 7
OPZET EN AANPAK EVALUATIE VERSLAGGEVINGSSTELSEL.............................................................. 7
SCOPE EVALUATIE EN SAMENHANG OVERIGE ONTWIKKELINGEN .................................................... 8

VERSLAGGEVINGSSTELSELS VERKLAARD .......................................................................... 9
2.1 INLEIDING .......................................................................................................................... 9
2.2 VERSCHILLENDE STELSELS VERKLAARD ...................................................................................... 9
2.2.1
Kasstelsel ................................................................................................................. 9
2.2.2
Verplichtingenstelsel ............................................................................................... 9
2.2.3
Kas-verplichtingenstelsel (KV-stelsel) ...................................................................... 9
2.2.4
Baten-lastenstelsel (BLS) ......................................................................................... 9
2.3 VERSCHILLEN TUSSEN DE STELSELS ........................................................................................ 10
2.4 NATIONALE EN INTERNATIONALE VERSLAGGEVINGSSTANDAARDEN .............................................. 10
2.5 HYBRIDE VERSLAGGEVINGSSTELSEL RIJKSOVERHEID .................................................................. 11
2.6 INTERNATIONALE ONTWIKKELINGEN ...................................................................................... 13
2.7 VERSCHIL TUSSEN BEGROTING EN VERANTWOORDING............................................................... 14
2.8 STELSEL TER ONDERSTEUNING VAN OORDEELS- EN BESLUITVORMING GEBRUIKERS .......................... 15

3

GEBRUIKERSBEHOEFTE CENTRAAL ................................................................................. 16
3.1 INLEIDING ........................................................................................................................ 16
3.2 GEBRUIKERSBEHOEFTE ....................................................................................................... 16
3.3 AANDACHTSGEBIEDEN VERSLAGGEVINGSSTELSEL ..................................................................... 17
3.3.1
Informatievoorziening omtrent investeringsprojecten / bezittingen .................... 17
3.3.2
Informatievoorziening omtrent toekomstige financiële risico’s ............................ 19
3.4 OVERIGE ONDERKENDE AANDACHTSGEBIEDEN......................................................................... 19
3.4.1
Eenduidigheid, transparantie en begrijpelijkheid.................................................. 19
3.4.2
Dialoog over gebruikersbehoefte .......................................................................... 20
3.4.3
Kosten en werkdruk ............................................................................................... 20
3.4.4
Harmonisatie financiële informatievoorziening en -systemen .............................. 21

4 AANBEVELINGEN VERBETERING VERSLAGGEVINGSSTELSEL EN FINANCIËLE
INFORMATIEVOORZIENING .................................................................................................. 22
4.1 INLEIDING ........................................................................................................................ 22
4.2 STAPSGEWIJZE AANPAK....................................................................................................... 22
4.2.1
Stap 1 – verbeteren informatie(-voorziening) toekomstige financiële risico’s ...... 22
4.2.2
Stap 2 – verbeteren financiële informatie(-voorziening) investeringsprojecten /
bezittingen ........................................................................................................................... 22
4.3 OVERIGE VERBETERINGEN ................................................................................................... 24
4.3.1
Verhogen uniformiteit financiële informatie-(voorziening) .................................. 24
4.3.2
Uitgangspunten inzet begrotingsinstrumenten .................................................... 24
4.3.3
Dialoog gebruikersbehoeften ................................................................................ 24
BIJLAGE 1 – INZET BEGROTINGSINSTRUMENTEN T.B.V. CREËREN VAN ZEKERHEID OVER
MEERJARIGE BESCHIKBAARHEID ........................................................................................... 26

Pagina 5 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

1

Aanleiding en opzet evaluatie

1.1

Aanleiding
In de kabinetsreactie1 op het eindrapport van de Adviescommissie
Verslaggevingsstelsel Rijksoverheid (AVRo) uit 2018 is aangegeven dat het
functioneren van het verslaggevingsstelsel van de Nederlandse rijksoverheid over
het algemeen op orde is, maar dat er tevens aanleiding is om in de komende jaren
stappen te zetten om het verslaggevingsstelsel verder te verbeteren en
harmoniseren. In deze kabinetsreactie is aangekondigd dat met een tussentijdse
evaluatie onderzocht diende te worden welke eventuele verdere stappen in de
richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel noodzakelijk zijn. De
evaluatie is in de tweede helft van 2021 en het eerste kwartaal van 2022
uitgevoerd.

1.2

Opzet en aanpak evaluatie verslaggevingsstelsel
De afgelopen periode is – in lijn met het advies van de AVRo en de kabinetsreactie –
onderzocht op welke wijze het huidige verslaggevingsstelsel verder kan worden
verbeterd en geharmoniseerd. Centrale vraag hierbij was wat er, mede in de context
van relevante nationale en internationale ontwikkelingen, nog nodig is aan eventuele
verdere stappen in de richting van een pragmatisch vormgegeven batenlastenstelsel. Om deze centrale vraag te beantwoorden is de afgelopen periode
onderzocht welke stappen gezet kunnen worden. Dit onderzoek kan worden
opgedeeld in vier delen:
1.

2.

3.

4.

Gebruikersbehoefte – Zoals ook is gemeld in de onderzoeksopzet2 staat in deze
evaluatie de informatiebehoefte van de verschillende gebruikers centraal. Hierbij
is met name gekeken naar de informatiebehoefte van twee belangrijke
gebruikersgroepen, te weten het parlement en de overheid zelf.
Bezittingen – Onderzocht is of en in welke mate een aanpassing van het
verslaggevingsstelsel kan bijdragen aan betere informatievoorziening rondom
bezittingen. Dit is onder andere gedaan op basis van de ervaringen die zijn
opgedaan met de investeringspilots. De afgelopen periode zijn vier zogenaamde
investeringspilots bij de Ministeries van Defensie en Infrastructuur en Waterstaat
uitgevoerd, mede op basis van adviezen van de Rapporteurs Sneller en Snels3.
Hierin is onderzocht of aanvullende baten-lasteninformatie de oordeelsvorming
van het Parlement ondersteunt. Ook zijn in dit deel van het onderzoek de
aanbevelingen van het rapport van de Algemene Rekenkamer ‘Zicht op
Rijksbezit betrokken’.
Begrotingsinstrumenten – Binnen het huidige verslaggevingsstelsel zijn
verschillende begrotingsinstrumenten beschikbaar om zekerheid te creëren over
meerjarige beschikbaarheid (o.a. fondsen, reserves, eindejaarsmarges). Over
het gebruik en de voorwaarden van deze instrumenten bestaat al langer
onduidelijkheid.
Overig onderzoek – Naast bovengenoemde onderwerpen is gekeken welke
overige trends en ontwikkelingen, zowel nationaal als internationaal spelen.

Brief aan de Tweede Kamer, 31 865 nr. 107, 23 februari 2018
Brief aan de Tweede Kamer, 31 865 nr. 189, inzake onderzoeksopzet Evaluatie
Verslaggevingsstelsel Rijksoverheid, 18 mei 2021
3
Bijlage bij brief aan de Tweede Kamer, 31 865 nr. 125, inzake verslag rapporteurs
verslaggevingsstelsel rijksoverheid, 14 december 2018
1
2

Pagina 7 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

In hoofdstuk 2 wordt enige algemene achtergrondinformatie gegeven over het
verslaggevingsstelsel en worden enkele (internationale) ontwikkelingen geschetst.
In hoofdstuk 3 worden de onderkende aandachtgebieden beschreven die uit de
evaluatie naar voren zijn gekomen. Ten slotte worden in hoofdstuk 4 verschillende
verbetervoorstellen gedaan.
1.3

Scope evaluatie en samenhang overige ontwikkelingen
Centrale vraag van deze evaluatie is welke stappen gezet kunnen worden om het
verslaggevingsstelsel van de rijksoverheid verder te verbeteren en te harmoniseren.
Hierbij is bezien of en op welke wijze het aanpassen van het verslaggevingsstelsel
de oordeels- en besluitvorming van de gebruikers kan ondersteunen.
De evaluatie focust zich op de financiële informatie(-voorziening) van de
rijksoverheid. Hierbij wordt onderkend dat momenteel verschillende ontwikkelingen
lopen die juist betrekking hebben op het verkrijgen van een duidelijkere verbinding
tussen beleid, instrumenten, resultaten en budget. Als voorbeeld kan worden
gedacht aan het betrekken van Brede Welvaart in het begrotingsproces en het
gebruik van artikel 3.1 CW. Zoals is toegezegd in de kamerbrief over de evaluatie
van de Comptabiliteitswet4 zal in de loop van 2023 een hoofdlijnennotitie worden
opgesteld waarin de verschillende ontwikkelingen van de diverse onderdelen van het
comptabele bestel inzichtelijk worden gemaakt. Tevens wordt hierin aangegeven
welke eventuele aanvullende acties nodig zijn.
Ten slotte is binnen de evaluatie ruimte gelaten om verbetervoorstellen aan te
dragen die niet direct het verslaggevingsstelsel raken, maar meer in algemene zin
zien op het verbeteren van de financiële informatievoorziening. Hierbij kan worden
gedacht aan het verbeteren van de gebruiksvriendelijkheid, toegankelijkheid en
transparantie van de financiële informatievoorziening of het gebruik van
verschillende begrotingsinstrumenten.

Brief aan de Tweede Kamer, 33 670 nr. 14, inzake reactie op verzoek commissie over
betrokkenheid Kamer en aandachtspunten bij evaluatie Comptabiliteitswet en opvolging
toezegging rond een eventuele Operatie Comptabel Bestel 2.0, 13 april 2022
4

Pagina 8 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

2

Verslaggevingsstelsels verklaard

2.1

Inleiding
Hieronder wordt toegelicht wat een verslaggevingsstelsel is, welke er zijn, wat de
belangrijkste eigenschappen en verschillen zijn, welk stelsel de Nederlandse
rijksoverheid momenteel hanteert en wat de internationale ontwikkelingen zijn.

2.2

Verschillende stelsels verklaard
Een verslaggevingsstelsel is het geheel aan regels en principes dat betrekking heeft
op de wijze van administreren van financiële transacties ten behoeve van de
financiële verslaggeving (begroting en verantwoording). Andere benamingen van
een verslaggevingsstelsel zijn financieel-administratieve stelsel of boekhoudstelsel.
Over het algemeen wordt onderscheid gemaakt tussen twee soorten
verslaggevingsstelsels, een kasstelsel en een baten-lastenstelsel. Beide stelsels
worden gebruikt, zowel in de private als publieke sector. In de praktijk zijn ook
stelsels zichtbaar die elementen van beide stelsels in zich herbergen.

2.2.1

Kasstelsel
Het kasstelsel is een boekhoudkundig stelsel dat primair uitgaven en ontvangsten
registreert en verantwoordt. Binnen een kasstelsel is het moment van het feitelijk
uitgeven of ontvangen van geld maatgevend voor opname in de begroting en de
verantwoording. De primaire grootheden van een kasstelsel zijn uitgaven,
ontvangsten en het kassaldo (tekort c.q. overschot). Een kasstelsel kan in essentie
worden vergeleken met een ouderwets huishoudboekje. Binnen een kasstelsel wordt
over het algemeen gekeken naar de uitgaven of ontvangsten van één jaar.

2.2.2

Verplichtingenstelsel
Een verplichtingenstelsel is een boekhoudkundig stelsel van rekeningen waarin als
uitgaven en ontvangsten in een jaar worden opgenomen de geldswaarden van de in
dat jaar aangegane of ontstane financiële verplichtingen die tot kasuitgaven leiden
of kunnen leiden. In plaats van de registratie van de kasuitgaven of kasontvangsten
uit een kasstelsel ziet een verplichtingenstelsel op de registratie van financiële
verplichtingen. Financiële verplichtingen zijn de verplichtingen ten opzichte van een
wederpartij die op een later moment tot betaling (kasuitgaven) leiden; dit zijn
onvoorwaardelijke financiële verplichtingen, die – als de wederpartij zijn
verplichtingen is nagekomen – uiteindelijk volledig tot betaling zullen komen.

2.2.3

Kas-verplichtingenstelsel (KV-stelsel)
Tevens is een combinatie van bovenstaande twee stelsels mogelijk, het zogenaamde
kas-verplichtingen of verplichtingen-kasstelsel. In dit stelsel worden zowel de
verplichtingen als de kasuitgaven aangegeven. Dit biedt het parlement onder andere
zicht op welk deel van de op de begroting uitgetrokken bedragen al daadwerkelijk
verplichtingen zijn aangegaan. Een kas-verplichtingenstelsel is dus de combinatie
van het verplichtingenstelsel en het kasstelsel waarin de kasuitgaven en de
financiële verplichtingen geïntegreerd worden geadministreerd.

2.2.4

Baten-lastenstelsel (BLS)
Een baten-lastenstelsel is een boekhoudkundig stelsel waarin kosten en opbrengsten
worden toegerekend aan de periode waarin de prestaties en/of producten worden
geleverd. Hier ligt het belangrijkste verschil met een kasstelsel. In de batenlastenstelsel worden kosten toegerekend aan het jaar waarop ze daadwerkelijk

Pagina 9 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

betrekking hebben, niet aan het jaar waarin de daadwerkelijke kasuitgave wordt
gedaan. Een baten-lastenstelsel brengt de omvang en de samenstelling van het
vermogen en het resultaat schematisch in beeld, dit in tegenstelling tot een
kasstelsel. Kenmerkende overzichten zijn de staat van baten en lasten, de balans en
in veel gevallen een kasstroomoverzicht.
2.3

Verschillen tussen de stelsels
Verschil tussen beide stelsels is met name te zien wanneer de kosten en
kasuitgaven niet toegerekend kunnen worden aan dezelfde periode. Dit is
bijvoorbeeld het geval bij investeringsprojecten waarbij de kasuitgaven in één jaar
worden gedaan, maar de kosten toegerekend kunnen worden aan de levensduur van
diezelfde investering. In het oorspronkelijke rapport van de AVRo stond dit
toegelicht met onderstaand voorbeeld.
Verschil kasstelsel en baten-lastenstelsel5
De verschillen tussen beide stelsels kunnen worden geduid met een
vereenvoudigd voorbeeld van de vervanging van een brug. De nieuwe brug gaat
80 jaar mee. Volgens het kasstelsel wordt de aankoop van een brug in de
administratie geregistreerd op het moment dat de aannemer wordt betaald.
Wanneer die brug in één keer wordt keer betaald, staat het totale bedrag dat jaar
in de financiële verantwoording als uitgave. In de 80 jaren daarna komt de
aankoop niet meer in de begroting of verantwoording voor.

Ook in een baten-lastenstelsel wordt de brug in één keer betaald en wordt deze
betaling geregistreerd. Echter, op basis van het baten-lastenstelsel wordt elk jaar
de waardedaling als gevolg van gebruik van de brug tot uitdrukking gebracht door
een deel van het aankoopbedrag van de brug als kosten aan te merken: de
afschrijving. Daarvoor moeten aannames worden gedaan. In dit voorbeeld is
gemakshalve uitgegaan van waardering tegen historische kostprijs en een lineaire
afschrijving zonder restwaarde. De afschrijving is dan 80 jaar lang 1/80e deel van
het aankoopbedrag. In een baten-lastenstelsel blijft de brug zo gedurende de
verwachte levensduur in beeld, als activum op de balans en via de jaarlijkse
afschrijvingskosten in de exploitatierekening. Over de gehele levensduur van het
project zijn de kosten (in het BLS) en de uitgaven (in het kasstelsel) gelijk aan
elkaar. Wel biedt het baten-lastenstelsel relatief meer intra-comptabel inzicht in
de kosten van het gebruik/verbruik gedurende de levensduur van een investering
en draagt zo bij aan betere informatie ten behoeve van besluitvorming. Daar staat
tegenover dat het kasstelsel beter aansluit bij het budgetrecht van de Kamer.
2.4

Nationale en internationale verslaggevingsstandaarden
Er zijn zowel voor de publieke als private sector verschillende
verslaggevingsstandaarden ontwikkeld. Voor de private sector wordt in Nederland
met name gebruik gemaakt van Titel 9 Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek en EUInternational Financial Reporting Standards (IFRS). Zo zijn beursgenoteerde

5

Uit eindrapport Adviescommissie Verslaggevingsstelsel Rijksoverheid, 2017

Pagina 10 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

bedrijven verplicht de geconsolideerde jaarrekening op te maken volgens de eisen
van de IFRS.
Ook voor de publieke sector zijn verschillende standaarden ontwikkeld, waarvan de
bekendste de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS). Veel landen
maken voor de publieke sector gebruik van een eigen ontwikkelde nationale
standaard, die in de meeste gevallen ofwel gebaseerd zijn op één van de
internationale verslaggevingsstandaarden (met name IPSAS) of op de nationale
regels die gelden voor het bedrijfsleven (een landelijk equivalent van Titel 9 Boek 2
van het Burgerlijk Wetboek).
European Public Sector Accounting Standards (EPSAS)
Sinds 2013 heeft de Europese commissie ingezet om te komen tot een eigen
verslaggevingsstandaard, de European Public Sector Accounting Standards
(EPSAS). Doel van deze standaard is het bevorderen van de transparantie en
vergelijkbaarheid van de publieke accounting informatie van en tussen de
lidstaten. Met dit programma wordt tevens beoogd om ervaringen tussen de
lidstaten uit te wisselen en om (technische) ondersteuning te bieden aan landen
die vraagstukken hebben op het gebied van publieke accounting. In 2018 is het
onderwerp voor het laatst in de ECOFIN besproken6, waarbij onder andere is
aangegeven dat er aandacht dient te zijn voor de impact (kosten) van
aanpassingen van verslaggevingsstandaarden en dat ruimte dient te zijn voor
lokale en regionale belangen. Vanaf 2018 is het onderwerp EPSAS niet langer op
de agenda van de ECOFIN verschenen, mede omdat andere onderwerpen
belangrijker waren (COVID-19 en de hieraan gerelateerde herstelprogramma’s),
maar ook de vraag of de vanuit de Europese commissie een dergelijke
verslaggevingsstandaard kan worden voorgeschreven (vanuit het
subsidiariteitsbeginsel). Vooralsnog ligt de invoering van een Europese
verslaggevingsstandaard voor alle lidstaten (EPSAS) niet in de lijn der
verwachting. Het Ministerie van Financiën neemt deel in de EPSAS werkgroep en
blijft de ontwikkelingen volgen.
Decentrale overheden binnen Nederland (gemeenten, provincies en waterschappen)
maken gebruik van een eigen standaard (Besluit Begroting en Verantwoording)
gebaseerd op een baten-lastenstelsel. Voor de kas-verplichtingenstelsel van de
rijksoverheid zijn de regels opgenomen in de rijksbegrotingsvoorschriften. Voor
agentschappen – die gebruik maken van een baten-lastenstelsel – wordt
aangesloten bij de Titel 9 Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek, waarbij voor sommige
artikelen een uitzondering is verleend. Dat is – in iets afwijkende vorm – ook het
geval voor zelfstandige bestuursorganen.
2.5

Hybride verslaggevingsstelsel Rijksoverheid
Momenteel maakt de rijksoverheid gebruik van een zogenaamd hybride
verslaggevingsstelsel. Dit houdt in dat de ministeries gebruik maken van een kasverplichtingenstelsel en dat agentschappen (specifieke uitvoeringsorganisaties die
onder de ministeries vallen) gebruik maken van een baten-lastenstelsel.
De reden om voor agentschappen in de jaren ’90 over te gaan naar een batenlastenstelsel was de ambitie om het financiële beheer van de overheid meer
doelmatiger, doeltreffender en slagvaardiger te maken (uitgangspunten van het New
Public Management). Doel was om – meer dan in het verleden – te sturen op
resultaat en dat door het introduceren van extra prikkels (marktwerking) de
6

ECOFIN Council Conclusion on EU Statistics, 6 november 2018

Pagina 11 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

doelmatigheid en doeltreffendheid van het overheidsbeleid zou worden verbeterd.
Een baten-lastenstelsel zou de hiervoor benodigde besturingsfilosofie, die
gekenmerkt was door integraal management, centrale sturing op hoofdlijnen en
beleidsvorming en beheer op basis van bedrijfseconomische beginselen, beter
ondersteunen dan een kas-verplichtingenstelsel. Veel andere (Angelsaksische)
landen zijn ook in deze periode (periode 1990-2010) overgestapt naar een batenlastenstelsel.
In 2007/2008 is onderzocht of ook de gehele rijksoverheid over zou moeten stappen
op een baten-lastenstelsel. Op basis van ervaringen binnen een pilot bij het
ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) werd destijds
geconcludeerd7 dat ‘het niet nodig is om daarvoor over te gaan tot een integrale
invoering van het BLS. Een integrale invoering van het BLS brengt te hoge
implementatiekosten en teveel administratieve lasten met zich mee’. De conclusie
was destijds dat de onderkende verbeteringen ook binnen het kasverplichtingenstelsel kunnen worden gerealiseerd. Hiervoor zijn ook destijds
verschillende aanvullende rapportage en begrotingsinstrumenten geïntroduceerd.
Indien een begrote uitgave niet binnen het jaar wordt gerealiseerd, bijvoorbeeld
door een vertraging van een (investerings-)project, valt in een kasverplichtingenstelsel het geld vrij ten gunste van de algemene middelen. Deze regel
zou tot gevolg kunnen hebben dat de financiering van bijvoorbeeld meerjarige
projecten in het gedrang komt wanneer uitgaven later worden gedaan dan bij de
begroting was voorzien. Daar komt bij dat de juridische verplichtingen –
bijvoorbeeld voorvloeiend uit afgesloten contracten – dan vaak al zijn aangegaan.
Om dit te ondervangen zijn verschillende instrumenten geïntroduceerd om dit te
ondervangen. Zo hanteert de rijksoverheid begrotingsreserves, fondsen,
kasschuiven en eindejaarsmarges. In onderstaande figuur8 is de wijze waarop het

Brief aan de Tweede Kamer, 28 737 nr. 17, inzake evaluatie van het baten-lastenmodel, d.d.
26 september 2008
8
Uit het eindrapport Adviescommissie Verslaggevingsstelsel Rijksoverheid, 2017
7

Pagina 12 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

huidige hybride verslaggevingsstelsel, inclusief aanvullende begrotingsinstrumenten,
weergegeven.
De Algemene Rekenkamer adviseerde in het onderzoek naar begrotingsreserves uit
20169 om te bezien ‘of een rijksbrede toevoeging van een baten-lastenboekhouding
aan een strakke verplichtingen-kasboekhouding wellicht een optie is’. Deze
aanbeveling leidde tot het instellen van de Adviescommissie Verslaggevingsstelsel
Rijksoverheid (AVRo). Deze commissie zag voldoende aanleiding om het
verslaggevingsstelsel verder te ontwikkelen. In het eindrapport werd gesteld dat ‘het
huidige stelsel momenteel niet alle relevante financiële informatie oplevert, op
onderdelen een gebrek aan samenhang en eenduidigheid vertoont én in belangrijke
mate afwijkt van de stelsels die gehanteerd worden door medeoverheden en andere
landen’. In dat licht achtte de Adviescommissie het zetten van vervolgstappen
opportuun. In de kabinetsreactie op dit rapport is aangegeven dat met een evaluatie
onderzocht diende te worden wat nog nodig is aan eventuele verdere stappen in de
richting van een pragmatisch vormgegeven baten-lastenstelsel.
Ten slotte heeft de Studiegroep Begrotingsruimte (SBR) in 2020 advies uitgebracht
over de inrichting van het verslaggevingsstelsel10. Kern van het advies is dat de
toegevoegde waarde van baten-lasteninformatie voor het grootste deel van de
overheidsuitgaven beperkt is. Reden is dan wel omdat kosten en uitgaven in de tijd
gelijklopen (bijvoorbeeld voor salariskosten en uitkeringen), dan wel dat veel van de
(kas-)uitgaven vanuit de rijksoverheid worden overgeheveld naar bijvoorbeeld de
decentrale overheden of onderwijsinstellingen. De verantwoording van deze
middelen geschiedt vervolgens door de overheden of organisaties die deze middelen
ontvangen (op basis van baten-lasten). In het rapport van de SBR werd dat mogelijk
voor een deel van de overheidsuitgaven aanvullende baten-lasteninformatie van
meerwaarde kan zijn (o.a. investeringsuitgaven IenW en Defensie). Hiervoor werd
geadviseerd om de uitkomst van de investeringspilots (zie hoofdstuk 3.3) af te
wachten voordat een keuze zou worden gemaakt.
2.6

Internationale ontwikkelingen
Er wordt periodiek onderzoek gedaan naar de ontwikkelingen in de
verslaggevingsstelsels van verschillende landen. In 2020 heeft het Chartered
Institute of Public Finance and Accountancy (CIPFA)11 de verantwoording van 165
centrale overheden onderzocht. Uit dit onderzoek komt naar voren dat het gebruik
van baten-lasteninformatie is toegenomen. Ten opzichte van 2018 is een
verschuiving zichtbaar van het gebruik van een kasstelsel, naar een gedeeltelijk
baten-lastenstelsel en volledig baten-lastenstelsel (zie onderstaande tabel uit
rapport CIPFA).

Rapport van de Algemene Rekenkamer, inzake Begrotingsreserves, het opzij zetten van geld
als begrotingsinstrument, 22 maart 2016
10
Rapport 16e Studiegroep Begrotingsruimte, 12 oktober 2020
11
International Public Sector Financial Accountability Index: 2020
9

Pagina 13 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

De Nederlandse rijksoverheid valt in dit overzicht onder cash12. Bij deze indeling
wordt er geen rekening mee gehouden dat specifieke onderdelen van de
Nederlandse rijksoverheid (agentschappen) gebruik maken van een batenlastenstelsel.
Internationale aandacht voor gebruikersperspectief13
Zichtbaar is dat in verschillende landen de vraag van gebruikersperspectief meer
centraal is komen te staan bij het bepalen welke verslaggevingsregels worden
gebruikt. Zo heeft het Korea Institute of Public Finance in 2021 een landenstudie
uitgevoerd naar het gebruik van baten-lasteninformatie binnen zes landen
(Oostenrijk, Zwitserland, Australië, Nieuw-Zeeland, Canada en het VK). Ook was
gebruikersperspectief één van de agendaonderwerpen tijdens de bijeenkomst van
de OECD in Parijs op 15 en 16 maart jl.14, waar verschillende landen hebben
gepresenteerd wat zij onderkennen als aandachtsgebieden vanuit
gebruikersoptiek (o.a. Oostenrijk en de VK). Uit deze onderzoeken en presentaties
komt onder andere naar voren dat het gebruik van baten-lasteninformatie zich
met name richt op de domeinen van bezittingen/schulden en financiële risico’s,
maar ook dat de behoefte vanuit de parlementen nog voornamelijk is gericht op
kasinformatie.
Ten slotte is het relevant te onderkennen dat in toenemende mate wordt gewerkt
met een zogenaamde chart of accounts. Een chart of accounts (soms ook aangeduid
als een gestandaardiseerd grootboekrekening) is een methodiek om financiële
informatie te uniformeren door het definiëren en categoriseren van de verschillende
financiële transacties.
2.7

Verschil tussen begroting en verantwoording
Het bovenstaande internationale overzicht geeft aan welke verslaggevingsgrondslag
wordt gebruikt voor de verantwoording. De meeste landen die gebruik maken van
een baten-lastenstelsel voor de verantwoording hebben de begroting ingericht op
basis van het kasstelsel. Reden is dat een kasstelsel beter aansluit bij het
autorisatierecht van de parlementen. Wanneer de begroting en verantwoording
worden ingericht op basis van verschillende grondslagen, dient in de verantwoording
een vertaaltabel te worden opgenomen waarin duidelijk wordt of de begrote
uitgaven ook daadwerkelijk zijn gedaan15.
In het eindrapport van de Adviescommissie Verslaggevingsstelsel Rijksoverheid werd
aangegeven dat voor ‘wat betreft de baten-lasteninformatie aan de begrotingskant
diverse opties openstaan, elk met voor- en nadelen. Daarbij geldt als
randvoorwaarde dat het voor een adequate begrotingsbeheersing noodzakelijk is om

In eerdere overzichten werd onderscheid gemaakt tussen vier categorieën (cash, modified
cash, modified accrual en accrual accounting), waarbij Nederland in de categorie modified cash
werd geplaatst omdat het ook een verplichtingenadministratie heeft.
13
Zie voor nadere informatie over gebruikersperspectief ook: van Helden, J., & Reichard, C.
(2019). Making sense of the users of public sector accounting information and their needs.
Journal of Public Budgeting, Accounting and Financial Management, 31(4), 478-495.
14
OECD, 22nd Annual Meeting of the Working Party on Financial Management and Reporting,
15 en 16 maart 2022, Parijs
15
Zie ook Schaik, F.D.J. van (2021): Reconciliation of budgeting and accounting, Public Money
& Management
12

Pagina 14 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

ook te kunnen blijven sturen op kas om zo binnen het uitgavenkader en de EMUnormen te blijven’.

2.8

Stelsel ter ondersteuning van oordeels- en besluitvorming gebruikers
De keuze voor het verslaggevingsstelsel dient primair te worden gemaakt op basis
van de afweging of de informatie uit het stelsel de oordeels- en besluitvorming van
de gebruikers ondersteunt. Dit is namelijk het primaire doel van een
verslaggevingsstelsel. Het stelsel is derhalve geen doel in zichzelf. Zo staat dit ook
verwoord in het handboek van de International Public Sector Accounting Standards
(IPSAS) 16:
2.1 The objectives of financial reporting by public sector entities are to provide
information about the entity that is useful for the users of General Purpose Financial
Reports for accountability purposes and decision-making purposes.
2.2 Financial reporting is not an end in itself. Its purpose is to provide information
useful for users of General Purpose Financial Reports. The objectives of financial
reporting are therefore determined by reference to the users of General Purpose
Financial Reports, and their information needs.
Mede vanuit deze overweging is voor deze evaluatie gekozen om de
gebruikersbehoefte centraal te stellen (zie hoofdstuk 3).

16

Zie ook IPSASB handboek volume 1 – objectives of financial reporting

Pagina 15 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

3

Gebruikersbehoefte centraal

3.1

Inleiding
Een verslaggevingsstelsel heeft als primair doel de oordeels- en besluitvorming van
de gebruikers te ondersteunen. Belangrijke vraag bij de inrichting van het
verslaggevingsstelsel is wat de financiële informatiebehoefte is van de verschillende
gebruikers. Deze vraag is de afgelopen periode onderzocht voor de twee
belangrijkste gebruikers (het parlement en de rijksoverheid17).
Betrokkenheid gebruikers evaluatie
Zoveel als mogelijk zijn deze gebruikers betrokken bij deze evaluatie. Zo zijn
interviews gehouden met de verschillende gebruikers binnen de overheid. Hierbij
zijn zowel gebruikers bij de beleidsdepartementen geïnterviewd als bij
verschillende uitvoeringsorganisaties, waaronder de gebruikers bij
kapitaalintensieve overheidsorganisaties en gebruikers van rijksbrede informatie.
Voor wat betreft de Tweede Kamer zijn de hiervoor aangestelde rapporteurs
verslaggevingsstelsel / kwaliteit begrotings- en verantwoordingsstukken (de leden
Sneller en Inge van Dijk) in de gelegenheid gesteld om input aan te leveren met
betrekking tot de gebruikersbehoefte van de Tweede Kamer18. Ook is ervoor
gekozen om bij de samenstelling van de – voor deze evaluatie opgerichte –
klankbordgroep zoveel als mogelijk verschillende gebruikersperspectieven te
betrekken.

3.2

Gebruikersbehoefte
De eerste gebruikersgroep van financiële informatie is het parlement (de
volksvertegenwoordiging). In de evaluatie is onderzocht in hoeverre de financiële
informatievoorziening in voldoende mate ondersteunend is aan het samenstel van
parlementaire rechten op het gebied van de Rijksbegroting, het zogenaamde
budgetrecht. Het gaat hierbij zowel over de informatie, die noodzakelijk is voor de
goedkeuring van begrotingswetten, als de verantwoording van de ontvangsten en de
uitgaven van het Rijk (Grondwet artikel 105).
De tweede gebruikersgroep van financiële informatie is de rijksoverheid zelf. De
financiële informatie ondersteunt de gebruikers bij de interne besluitvorming,
besturing en beheersing. Het betreft zowel gebruikers van de verschillende
departementen, inclusief de hieronder ressorterende overheidsorganisaties, als
gebruikers binnen de overheid die behoefte hebben aan rijksbrede informatie
(informatie afkomstig uit de verschillende financiële administraties van de
departementen en overheidsorganisaties). Vanuit het onderzoek naar de behoefte
van financiële informatie van de twee gebruikersgroepen zijn twee
aandachtsgebieden naar voren gekomen die direct te relateren zijn aan de inrichting
van het verslaggevingsstelsel. Bovendien zijn in het onderzoek ook nog

Naast deze twee gebruikers zijn nog andere gebruikers te onderkennen. Hierbij kan worden
gedacht aan de media, de wetenschap, individuele of groeperingen van burgers, bedrijven of
belangenbehartigers, maar ook internationale organisaties. Gelet op de diversiteit van deze
gebruikers is het niet mogelijk om voor deze groep te komen tot algemene aandachtsgebieden.
Zie voor nadere informatie over deze gebruikersgroepen voor publieke verantwoording ook
Faber, A. S. C., & Budding, G. (2018). Innovatie in Publieke Verantwoording: Eindrapportage
2017. Vrije Universiteit Amsterdam.
18
Brief aan de Minister van Financiën, 2022Z08251/2022D16644, inzake inbreng rapporteurs
t.b.v. evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid, 22 april 2022
17

Pagina 16 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

verschillende andere aandachtsgebieden naar voren gekomen die betrekking hebben
op de financiële informatievoorziening in meer brede zin.
3.3

Aandachtsgebieden verslaggevingsstelsel
Bij het onderzoek naar de gebruikersbehoefte zijn verschillende aandachtsgebieden
naar voren gekomen.

3.3.1

Informatievoorziening omtrent investeringsprojecten / bezittingen
De eerste behoefte van de gebruikers betreft het verbeteren van de
informatie(voorziening) van bezittingen en deze zoveel als mogelijk binnen de
financiële administraties te brengen (intra-comptabel19). Daarnaast betreft de
behoefte ook het verkrijgen van meer inzicht in de (meerjarige) relatie tussen de
investering en het beoogde (maatschappelijk) resultaat. Bovendien wordt de
behoefte onderkend op de plaatsen waar investeringen in (kapitaal-)goederen
plaatsvinden, waaronder bij het ministerie van Defensie en - Infrastructuur en
Waterstaat (IenW). Binnen beide departementen wordt ingezet op het versterken
van het life cycle management. Met life cycle management wordt de methodiek
bedoeld voor het in kaart brengen van kosten waarbij investeringen, beheers- en
onderhoudskosten en restwaarde onderling in gezamenlijkheid worden bezien.
Het ministerie van Defensie is gestart met een programma waarmee wordt beoogd
te komen tot betrouwbare intra-comptabele en meerjarige levensduurinformatie
voor de belangrijkste activa van Defensie (wapensystemen, IT, infrastructuur en
vastgoed). Door het vergroten van het inzicht in de omvang, samenstelling,
levensduur en waarde van de activa kan beter worden gestuurd op de met de
investeringen samenhangende kosten gedurende de gehele levensduur. Dit draagt
bij aan een meer betrouwbare meerjaren investerings- en onderhoudsplanning en
betere besluitvorming over vervangingsinvesteringen.
Een vergelijkbare ontwikkeling is zichtbaar bij het ministerie van IenW en specifiek
bij Rijkswaterstaat (RWS). In het Ontwikkelplan Assetmanagement IenW dat in
2020 aan de Tweede Kamer is verstuurd20 staat de opgave verwoord om het
assetmanagementproces en de daartoe benodigde (financiële) administratie op orde
te brengen om de instandhoudingsopgave beter inzichtelijk te maken. Hierbij wordt
het assetmanagementproces zodanig ingericht dat de planning, uitvoering en de
(financiële) rapportage alle instandhoudingsactiviteiten omvat. Het proces vereist
een informatievoorziening die volledig, uniform en actueel is en die het mogelijk
maakt centraal te kunnen sturen.
Naast het versterken van het kosteninzicht in assets wordt onderzocht of het van
toegevoegde waarde is voor RWS om over te stappen naar een volledig batenlastenstelsel. Momenteel werkt RWS met een zogenaamd hybride
verslaggevingsstelsel: het kas-verplichtingenstelsel voor aanleg, vervanging en
renovatie en het baten-lastenstelsel voor beheer en onderhoud. In een doorlichting
naar het agentschap Rijkswaterstaat die binnenkort aan het parlement wordt
verzonden wordt aangegeven dat ‘een volledige toepassing van het batenlastenstelsel tot de meeste transparantie zou leiden, wat – samen met een
verbeterde informatiehuishouding op het vlak van het assetmanagement – het
sturen op doelmatigheid ondersteunt’.
Met intra-comptabel wordt bedoeld het registeren van financiële transacties binnen de
financiële (begrotings-)administratie. Omgekeerd betekent extracomptabel het registreren van
financiële transactie buiten de financiële administratie
20
Bijlage bij brief aan de Tweede Kamer, 35 570 A nr. 46
19

Pagina 17 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

Investeringspilots Defensie en IenW
In het rapport van de rapporteurs Sneller en Snels over het
verslaggevingsstelsel21 werd verzocht om ‘van enkele investeringsprojecten uit
zowel de begrotingen van Defensie als van IenW, waarvan geldt dat daarover
nog geen besluitvorming heeft plaatsgevonden, niet extra-comptabel maar
intra-comptabel in een baten-lastenopstelling aan de Kamer te presenteren’.
Aan dit verzoek is invulling gegeven door vier zogenaamde investeringspilots
uit te voeren. Het betrof drie pilots waar nog besluitvorming over moest
plaatsvinden (A20 Nieuwerkerk a/d IJssel, Geluidsmaatregelen HSL-Zuid en
Midlife update infanteriegevechtsvoertuig CV-9035NL) en één waar reeds
besluitvorming over had plaatsgevonden (Defensiebrede vervanging
operationele wielvoertuigen,
deelproject voertuig 50-100-150 kN). Per pilot is een balans, een staat van
baten en lasten en een kasstroomoverzicht, plus toelichting opgesteld. Bij de
begroting 2021 en de verantwoording over 2020 is van de projecten batenlasteninformatie naar het parlement verzonden. Op deze wijze werd het
mogelijk om de waardeontwikkeling van de vier investeringsprojecten
inzichtelijk te maken. Tevens is op 15 oktober 2020 een technische briefing aan
de Vaste commissie Financiën gegeven waarin de pilots zijn toegelicht.
Uit de evaluatie komt naar voren dat de informatie die met de pilots is
verstrekt van weinig toegevoegde waarde is voor de oordeels- en
besluitvorming van het parlement. Dit komt onder andere door het detailniveau
aan informatie dat is verstrekt. Dergelijke (gedetailleerde) informatie blijkt met
name ondersteunend te zijn voor besluitvorming en beheersing binnen de
departementen. Zo wordt het verslaggevingshandboek dat is opgesteld voor de
pilots momenteel gebruikt bij het vergroten van het kosteninzicht rondom
activa bij het ministerie van Defensie.
Met de aangekondigde verbeteringen uit deze evaluatie wordt beoogd
om de kwaliteit van de besluitvorming te verhogen als ook de mogelijkheden
om de externe verantwoording aan het parlement te verbreden. Bij de
uitwerking van deze verbeteringen worden de uitkomsten en lessen van de
investeringspilots betrokken. Dit is in lijn met de oorspronkelijke aanbeveling
uit het eerdergenoemde rapport van de leden Sneller en Snels om het
parlement meer standaard informatie te verschaffen rondom grote
investeringen in zowel de ex-ante fase (besluitvormingsfase) als in de ex-post
fase (verantwoordingsfase).
Nederland kent een lange traditie van het in kaart brengen van het vermogen van
de Staat. Kort na de Tweede Wereldoorlog begon Minister van Financiën Lieftinck
met het samenstellen van de balans van de (rechtspersoon) Staat der Nederlanden.
Jaarlijks stelt het Centraal Bureau voor de Statistiek op statistische grondslagen een
overheidsbalans op. Deze balans geeft inzicht in de financiële en niet-financiële
bezittingen (bezittingen, schulden en het vermogen) van de sector overheid (zowel
de centrale als decentrale overheden). De overheidsbalans wordt opgenomen in de
Miljoenennota22.
Bijlage bij brief aan de Tweede Kamer, 31 865 nr. 125, inzake verslag rapporteurs
verslaggevingsstelsel rijksoverheid, 14 december 2018
22
Zie bijlage 8 bij de Miljoenennota 2022
21

Pagina 18 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

3.3.2

Informatievoorziening omtrent toekomstige financiële risico’s
Er is behoefte aan scherper inzicht in financiële risico’s en de langetermijnconsequenties van dergelijke risico’s. Dit gaat hier om gebeurtenissen
waarbij het onzeker is of, wanneer en met welke omvang dit leidt tot uitgaven of
ontvangsten. Momenteel wordt reeds periodiek onderzocht wat de impact is van
uitzonderlijke gebeurtenissen op de overheidsfinanciën. Sinds Prinsjesdag 2011
wordt elke twee à drie jaar een zogenoemde schokproef voor de Nederlandse
overheidsfinanciën gemaakt23. Een schokproef biedt inzicht in de ontwikkeling van
de overheidsfinanciën in uitzonderlijke omstandigheden. De schokproef richt zich op
extreme (financieel-) economische schokken en houdt daarbij rekening met de
samenhang tussen verschillende economische en budgettaire risico’s.
Naast de macro-economische risico’s onderstreept de Studiegroep
Begrotingsruimte24 de noodzaak om te komen tot meer inzicht in financiële risico’s
op de departementale begrotingen: ‘De SBR adviseert meer aandacht in de
begroting en/of verantwoording te besteden aan (toekomstige) financiële risico’s –
bijvoorbeeld voortkomend uit lopende rechtszaken of afspraken waaraan het kabinet
zich verbonden heeft, zoals de klimaatopgave. Hierdoor kan het parlement
desgewenst tijdig (beheers-)maatregelen treffen’. Het hieruit voortkomend inzicht
dient bij te dragen aan het verhogen van de kwaliteit van meerjarenramingen, een
betere beheersing van de uitgaven- en inkomstenkaders en uiteindelijk het
versterken het budgetrecht van het parlement.
Zowel in het kasverplichtingen- als in het baten-lastenstelsel bestaat ruimte om
financiële risico’s (meer) inzichtelijk te maken. In het huidige kasverplichtingenstelsel kunnen de financiële risico’s worden toegevoegd in de
toelichting bij de departementale saldibalansen. Binnen een baten-lastenstelsel kan
worden gewerkt met voorzieningen of reserves om toekomstige risico’s af te
dekken.

3.4

Overige onderkende aandachtsgebieden
Bovengenoemde behoeften zijn direct gerelateerd aan de inrichting van het
verslaggevingsstelsel. Naast de inhoudelijke aandachtsgebieden zijn uit de
inventarisatie van gebruikersbehoeften nog verschillende andere aandachtsgebieden
naar voren gekomen.

3.4.1

Eenduidigheid, transparantie en begrijpelijkheid
De behoefte aan eenduidige, uniforme en begrijpelijke financiële informatie(voorziening) is nadrukkelijk naar voren gekomen in de evaluatie. Het gaat onder
andere om een eenduidig en uniform gebruik van verslaggevingsstelsels, -regels en
gerelateerde begrotingsinstrumenten. Als de diversiteit hiervan toeneemt, kan dit
afbreuk doen aan de begrijpelijkheid van het stelsel als geheel. Dit aandachtspunt
betreft bijvoorbeeld het huidige gebruik van twee verslaggevingsstelsels (kasverplichtingen voor departementen en baten-lasten voor agentschappen) wat kan
leiden tot onduidelijkheden en afstemmingsvraagstukken.
Tevens valt onder dit aandachtspunt de informatievoorziening rondom verschillende
begrotingsinstrumenten die de afgelopen jaren zijn ontwikkeld om zekerheid te
Zie Trommelen, A. en E. Westerhout, 2020, Schokproef overheidsfinanciën 2020, CPB
Achtergrondinformatie
24
Rapport 16e Studiegroep Begrotingsruimte, 12 oktober 2020
23

Pagina 19 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

creëren over de meerjarige beschikbaarheid van budgetten (o.a. begrotingsreserves,
begrotingsfondsen, eindejaarsmarges, kasschuiven en fondsen buiten de
rijksbegroting). Voor de begrijpelijkheid van de informatievoorziening als geheel is
het van belang om inzichtelijk te hebben wanneer welk instrument wordt ingezet en
welke uitgangspunten hierbij worden gehanteerd.
Het aandachtspunt over eenduidigheid, transparantie en begrijpelijkheid werd ook
onderkend door de Studiegroep Begrotingsruimte die aangaf dat de wijze waarop en
voor welke doeleinden de begrotingsinstrumenten (o.a. fondsen, reserves) worden
ingezet zeer divers is. Hierin werd gesteld dat het wenselijk is voor de
begrijpelijkheid en transparantie van het begrotingsstelsel als geheel om deze
instrumenten (meer) uniform in te zetten.
Indien wordt gekeken naar de begrijpelijkheid van de verschillende
verslaggevingsstelsels wordt een baten-lastenstelsel over het algemeen als
complexer beschouwd dan een kasstelsel, wat over het algemeen als meer intuïtief
wordt ervaren. Niet alle gebruikers zijn geschoold in het doorgronden van de
financiële informatie en onderdelen van een baten-lastenstelsel (balans,
resultatenrekening). Daarmee stelt een baten-lastenstelsel hogere eisen aan de
(verplichte) toelichting dan een kas-verplichtingenstelsel.
Ten slotte is ook de behoefte onderkend om de uniformiteit van de financiële
informatie te verhogen. Onder andere de gebruikers van rijksbrede informatie (o.a.
ministerie van Financiën, CIO-Rijk en Centraal Bureau voor Statistiek) hebben deze
behoefte voor meer uniforme, betrouwbare en vergelijkbare informatie geuit. Door
onder andere het ontbreken van eenduidige definities of het verschillend gebruik van
bestaande definities bemoeilijkt de dataverzameling, het samenvoegen
(consolideren) van deze data en de mogelijkheden tot het verrichten van onderzoek
in de beschikbare datasets (datamining).
3.4.2

Dialoog over gebruikersbehoefte
Gebruikersbehoeften zijn niet statisch. Nieuwe ontwikkelingen en inzichten kunnen
leiden tot andere informatiebehoefte, zowel structureel als meer ad hoc. Zo was
tijdens de coronacrisis behoefte aan zicht op de verschillende corona-uitgaven. Om
de informatievoorziening (tijdig) aan te kunnen passen aan veranderende behoeften
is het noodzakelijk om op meer gestructureerde wijze het gesprek te voeren over
deze informatiebehoefte met de diverse gebruikers. In 2021 is voor het eerst op
basis een zogenoemde ambtelijke dialoog besproken op welke wijze de
informatiewaarde van de begrotingen en verantwoordingen kan worden vergroot.
Dit zijn gesprekken tussen één of meerdere departementen en de ambtelijke
ondersteuning van de commissie van de Tweede Kamer van deze departementen.
Het Ministerie van Financiën sluit aan bij deze gesprekken vanuit de rijksbrede
verantwoordelijkheid met betrekking tot begroten en verantwoorden.

3.4.3

Kosten en werkdruk
Uit de evaluatie is het belang naar voren gekomen om oog te hebben voor de kosten
en de werklast die gepaard gaan met het toevoegen van baten-lasteninformatie. Dit
vraagt immers meer dan alleen het aanpassen van de verslaggevingsregels, het
heeft ook betrekking op de onderliggende financiële administraties, het opleiden en
trainen van de medewerkers die hiermee moeten werken en het heeft impact op de
controlelast. Dit brengt zowel incidentele als structurele kosten met zich mee. Naast
de kosten dient ook rekening te worden gehouden met de werklast die een

Pagina 20 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

dergelijke transitie met zich meebrengt, die ingepast moet worden binnen de
bestaande opgaves.

3.4.4

Harmonisatie financiële informatievoorziening en -systemen
In de afgelopen jaren is een steeds verdergaande harmonisatie van de financiële
informatievoorziening en de hieraan ondersteunende financiële
administratiesystemen zichtbaar. Sinds het uitvoeringsprogramma compacte
rijksdienst (2011-2014) is ingezet op een clustering van de financiële administraties
en harmonisering van de kostensoorten.
De mogelijkheden om te komen tot verdere harmonisatie worden vergroot door de
steeds verdergaande digitalisering en het gebruik van open data. Met het
programma Naar een Digitale Begroting is de afgelopen jaren ingezet op het
moderniseren van de informatiesystemen die het begrotings- en jaarverslagproces
ondersteunen. Zo is in 2021 het project www.rijksfinancien.nl afgerond. Deze
website integreert twee eerdere websites: rijksbegroting.nl (officiële
begrotingsstukken) en rijksfinancien.nl (open data en visualisaties). Hiermee wordt
betrouwbare informatie over de rijksbegroting en de overheidsfinanciën centraal
ontsloten en wordt op deze website de mogelijkheid geboden om gerelateerde
informatie toe te voegen aan de reguliere begrotingsinformatie. Dat zijn bijvoorbeeld
beleidsevaluaties, visualisaties van financiële tabellen, bijbehorende officiële
stukken, en links naar aanvullende beleidsinformatie.
Ten slotte zijn in 2021 de eerste stappen gezet om samen met de departementen te
verkennen hoe de financiële administraties er in de toekomst uit moeten zien, en
wat de route daarnaartoe moet zijn. Hierbij wordt onderzocht wat de mogelijkheden
zijn om toe te werken naar één financieel ecosysteem in de financiële functie
(richting 2030) door een verdergaande samenwerking van de financiële
administraties, uniformering van de financiële informatie en het gebruik van
eenduidige taxonomie en IT-architectuurprincipes. Door verdere harmonisatie en
gezamenlijke taxonomie kan de kwaliteit van de informatievoorziening worden
verhoogd en de mogelijkheden van geautomatiseerde dataverzameling en
datamining worden vergroot.

Pagina 21 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

4

Aanbevelingen verbetering verslaggevingsstelsel en financiële
informatievoorziening

4.1

Inleiding
Vertrekpunt voor deze evaluatie was de conclusie uit de kabinetsreactie op het AVRo
rapport uit 2018 dat het verslaggevingsstelsel weliswaar op orde is, maar
tegelijkertijd ook aanleiding is het verslaggevingsstelsel te verbeteren en te
harmoniseren. In de evaluatie is, op basis van de gebruikersbehoefte en overige
relevante trends en ontwikkelingen, onderzocht welke stappen gezet dienen te
worden om deze verbetering te realiseren. Het betreft verbeteringen die zowel direct
gerelateerd zijn aan het verslaggevingsstelsel als verbetermogelijkheden die gericht
zijn op de financiële informatievoorziening in algemene zin.

4.2

Stapsgewijze aanpak
Een stapsgewijze aanpak wordt voorgestaan omdat niet alle stappen tegelijk gezet
kunnen worden. Sommige verbeteringen kunnen relatief snel worden doorgevoerd,
andere vragen een zorgvuldiger voorbereiding of zijn relatief arbeidsintensief.
Voordeel van een dergelijke gefaseerde werkwijze is dat de werklast wordt verspreid
en bijvoorbeeld aangesloten kan worden op een voorziene vervanging of update van
een financieel administratiesysteem. Hiermee wordt beoogd om de extra uitgaven
tot een minimum te beperken. Ook is het de verwachting dat onderstaande
verbetervoorstellen een forse inspanning vragen en op de reeds bestaande
werkzaamheden en uitdagingen komen. Deze gefaseerde aanpak dient ook te
borgen dat de verbeteringen uitvoerbaar zijn. Ten slotte biedt een stapsgewijze
aanpak de mogelijkheid om aan te sluiten op reeds lopende ontwikkelingen en
gebruik te kunnen maken van eerder opgedane ervaringen.

4.2.1

Stap 1 – verbeteren informatie(-voorziening) toekomstige financiële risico’s
De behoefte bestaat om scherper zicht te krijgen op toekomstige financiële risico’s.
Binnen deze stap wordt bepaald hoe dit inzicht kan worden vergroot en waar dit
dient terug te komen in de verslaglegging (begroting- en/of verantwoording). Hierbij
ligt in eerste instantie de focus op het inzichtelijk maken van financiële risico’s uit
lopende juridische procedures. Als uitwerking van deze stap zal vervolgens worden
bezien welke uitgangspunten en beginselen van een baten-lastenstelsel van
toegevoegde waarde kunnen zijn en of dit inzicht in de financiële risico’s ook
onderdeel dient te zijn van de begroting. Hiernaast zal worden onderzocht in
hoeverre onderscheid gemaakt kan worden in verschillende soorten risico’s (o.a.
exogeen, beleidsmatig of bedrijfsmatig).
Stap 1 wordt uitgewerkt in samenwerking met twee ministeries (Economische Zaken
en Klimaat en Sociale Zekerheid en Werkgelegenheid). In het Financieel Jaarverslag
Rijksoverheid (FJR) over het jaar 2022 (mei 2023) ontvangt het parlement een
voorstel op welke wijze deze stap concreet wordt vormgegeven en hoe dit – op basis
van de opgedane ervaringen – wordt vertaald in de rijksbrede (verslaggevings-)
regels.

4.2.2

Stap 2 – verbeteren financiële informatie(-voorziening) investeringsprojecten /
bezittingen
Als tweede stap wordt de informatie-(voorziening) van de financiële transacties van
bezittingen verbeterd en worden deze zoveel als mogelijk binnen de financiële
administratie gebracht (intra-comptabel). Door het vergroten van het inzicht wordt

Pagina 22 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

beoogd om de kwaliteit van de beheersing, besturing en besluitvorming rondom
investeringsprojecten binnen de ministeries te verhogen. Tevens wordt binnen deze
stap onderzocht in hoeverre deze informatie onderdeel dient te zijn van de externe
verantwoording. Met deze stap wordt opvolging gegeven aan de aanbevelingen uit
het rapport Zicht op Rijksbezit van de Algemene Rekenkamer en aan de motie Van
Dijk (zie ook onderstaand kader).
Stap 2 wordt uitgewerkt in samenspraak met de ministeries die over veel
bezittingen beschikken (Defensie, Rijkswaterstaat en het Rijksvastgoedbedrijf). Door
aan te sluiten op de programma’s bij Defensie en IenW, aangevuld met ervaringen
van het Rijksvastgoedbedrijf (dat momenteel een baten-lastenstelsel voert) kan
worden bepaald op welke wijze de informatievoorziening met betrekking tot
bezittingen kan worden verbeterd. Specifiek voor Rijkswaterstaat zal binnen deze
stap worden onderzocht of een overgang naar een volledig baten-lastenstelsel van
toegevoegde waarde is. In het FJR over het jaar 2023 (mei 2024) ontvangt het
parlement een voorstel op welke wijze deze stap concreet wordt vormgegeven en
hoe dit – op basis van de opgedane ervaringen – wordt vertaald in de rijksbrede
(verslaggevings-)regels.
Rapport Algemene Rekenkamer ‘Zicht op Rijksbezit’
Eind 2021 heeft de Algemene Rekenkamer onderzoek gedaan naar de
bezittingen van het Rijk. Het rapport Zicht op de Rijksbezit25 adviseert de
bezittingen van het rijk op een meer systematische wijze in beeld te brengen
en dit inzicht onderdeel te laten zijn van de verantwoording aan het parlement.
In de bestuurlijke reactie op dit rapport is toegezegd dat de aanbevelingen van
dit rapport worden betrokken in de evaluatie van het verslaggevingsstelsel van
de rijksoverheid. Tevens is met de motie Van Dijk (nr. 35975-7) het kabinet
verzocht te onderzoeken hoe de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer
in het rapport Zicht op rijksbezit met betrekking tot bestaande en nieuwe
bezittingen van het Rijk en de uitgaven voor beheer en onderhoud die daarbij
horen, opgevolgd kunnen worden.
Met de hierboven aangekondigde verbeteringen van de financiële
informatievoorziening wordt invulling gegeven aan de aanbeveling van de
Algemene Rekenkamer en de ingediende motie. Bij de uitwerking en precieze
invulling van deze verbetering wordt – met inachtneming van de verschillende
verantwoordelijkheden – gebruik gemaakt van de ervaringen die de Algemene
Rekenkamer heeft opgedaan bij het opstellen van het rapport Zicht op
Rijksbezit. Dit tevens vanuit de gezamenlijke verantwoordelijkheid tot het
verbeteren van de informatievoorziening aan de Tweede Kamer in begrotingen
en verantwoordingen.
Bij het uitwerken van bovengenoemde stappen wordt een pragmatische inrichting
voorgestaan. Onder pragmatisch wordt verstaan dat de baten (in termen van
toegevoegde waarde voor de gebruikers) in verhouding staan met de kosten (het
zogenaamde doelmatigheidsbeginsel). Het heeft hier zowel betrekking op de kosten
van het vergaren van de informatie als op meer indirecte kosten (o.a. een hogere
controlelast). Dit betekent dat bijvoorbeeld gekozen kan worden om alleen
bezittingen van een bepaalde omvang te registeren of voor registratie van bepaalde
categorieën bezittingen.

25

Rapport Zicht op Rijksbezit, Algemene Rekenkamer, 1 december 2021

Pagina 23 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

Indien bovenstaande stappen aanpassing van de verslaggevingsregels vragen, dan
worden de verslaggevingsregels van de rijksbegrotingsvoorschriften aangepast en
desgewenst aangevuld. Bij het bepalen van deze aangepaste of aangevulde
verslaggevingsregels kan gebruik worden gemaakt van bestaande
verslaggevingsstandaarden, waaronder internationale (o.a. IPSAS) en nationale
standaarden (Besluit begroting en verantwoording en Titel 9 Boek 2 van het
Burgerlijk Wetboek), zonder deze in volledigheid over te nemen.
4.3

Overige verbeteringen
Naast bovengenoemde stappen worden nog andere verbeteringen doorgevoerd om
de kwaliteit van de financiële informatie-(voorziening) in brede zin te vergroten.

4.3.1

Verhogen uniformiteit financiële informatie-(voorziening)
De komende periode zal de financiële informatie-(voorziening) verder worden
geharmoniseerd. De harmonisatie richt zich onder andere op het standaardiseren en
automatiseren van budgetgegevens en boekhoudtransacties. Op basis van uniforme
definities en een eenduidige taxonomie wordt bepaald op welke wijze de (externe)
financiële informatievoorziening meer uniform kan worden vastgelegd,
geclassificeerd en georganiseerd en hoe dit kan worden ondersteund met een
generieke ICT-infrastructuur en –architectuur(principes).
Voor de uitwerking hiervan zullen verschillende lopende ontwikkelingen en
onderkende aandachtsgebieden worden gebruikt, waaronder de wijze waarop
verplichtingen worden geregistreerd en het tot stand komen van de departementale
saldibalansen. Tevens zal worden bezien of de rijksbrede informatievoorziening van
de financiële transacties die samenhangen met ICT-projecten kan worden
geüniformeerd en verbeterd. Doel is om financiële informatie van hoge(re) kwaliteit
te leveren, waardoor de mogelijkheden worden vergroot om te komen tot
geüniformeerde en geconsolideerde informatie. Deze ontwikkeling hangt samen met
de eerdergenoemde harmonisatie van de financiële administratiesystemen binnen de
gehele rijksoverheid. In het FJR over 2022 (mei 2023) wordt het parlement
geïnformeerd op welke wijze deze ontwikkeling verder vorm wordt gegeven.

4.3.2

Uitgangspunten inzet begrotingsinstrumenten
Voor de begrijpelijkheid en transparantie van het begrotingsstelsel als geheel is het
van belang om de uitgangspunten voor het gebruik van de verschillende
begrotingsinstrumenten voor het creëren van zekerheid over de meerjarige
beschikbaarheid van budgetten voor een bepaald beleidsterrein / beleidsdoel
inzichtelijk te hebben. In bijlage 1 zijn de uitgangspunten opgenomen die worden
gehanteerd voor de inzet van deze begrotingsinstrumenten. De belangrijkste zijn:
1.

2.

3.

4.3.3

Voor het creëren van zekerheid over meerjarige beschikbaarheid is de reguliere
begrotingsallocatie de norm. Dit kan door het aanpassen van de meerjarige
kaders, dan wel door het maken van aanvullende afspraken over de inzet van de
eindejaarsmarge of kasschuif.
Bijzondere begrotingsinstrumenten, zoals begrotingsfondsen en
begrotingsreserves, dienen bij hoge uitzondering en alleen onder zeer specifieke
voorwaarden te worden ingezet.
Bij het instellen van een begrotingsfonds of begrotingsreserve is instemming van
de minister van Financiën nodig, alsmede het betreffende vakdepartement.

Dialoog gebruikersbehoeften
In de ontvangen bijdrage van de rapporteurs wordt aangegeven dat er van de kant
van de Kamer een duidelijke bereidwilligheid is om met de bewindspersonen in

Pagina 24 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

overleg te gaan over verbeteringen van de informatie in begrotings- en
verantwoordingsstukken. Het sluit aan bij de behoefte aan de kant van het kabinet
om op meer systematische wijze over de informatiewaarde van de begroting en
verantwoording te spreken. Dit vanuit de overtuiging dat de wijze waarop de
(financiële) informatievoorziening is ingericht een continu proces is.
Gebruikersbehoeften zijn niet statisch en de technische mogelijkheden van
informatievoorziening blijven zich ontwikkelen. Door het voeren van een meer
systematische dialoog kan worden geborgd dat de (financiële) informatievoorziening
– en het onderliggende verslaggevingsstelsel – ook in de toekomst ondersteunend is
aan de oordeels- en besluitvorming van de gebruikers. Voorgesteld wordt om in
overleg met de commissie voor de Rijksuitgaven te bezien op welke wijze dit overleg
het beste vormgegeven kan worden.

Pagina 25 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

BIJLAGE 1 – Inzet begrotingsinstrumenten t.b.v. creëren van
zekerheid over meerjarige beschikbaarheid

Soms is het lastig om te voorspellen hoe hoog bepaalde uitgaven zullen zijn of in
welk jaar die zullen vallen. De allocatie van de beschikbare middelen via de
jaarlijkse begrotingsautorisatie biedt dan niet altijd voldoende zekerheid over de
meerjarige beschikbaarheid van budgetten voor een bepaald beleidsterrein. Kern
hierbij is dat reguliere begrotingsallocatie de norm is, waarbij alleen bij uitzondering
bijzondere begrotingsinstrumenten ingezet kunnen worden (zoals fondsen /
-reserves).
De reguliere begrotingsallocatie is dusdanig ingericht dat het budgetrecht van het
parlement zo maximaal mogelijk wordt ondersteund. Met het budgetrecht (of
begrotingsrecht) wordt enerzijds begroot (geraamd) welke uitgaven het rijk denkt te
zullen doen en anderzijds welke middelen ter dekking daar tegenover staan. Met het
recht machtigt het parlement de regering om uitgaven te doen en om geld te innen.
De autorisatie vindt plaats voor het eerstvolgende jaar. Middelen die niet worden
besteed in het desbetreffende jaar vallen (in principe) vrij aan het generale beeld.
Het is van belang om zo goed mogelijke ramingen te hebben.
Er zijn situaties waarbij het onzeker is wanneer in de tijd (in welk jaar) uitgaven
plaatsvinden en/of hoe hoog de uitgaven zullen zijn. In deze situaties is het lastiger
om de uitgaven goed te ramen. In deze situaties bestaat behoefte om zekerheid te
krijgen over de meerjarige beschikbaarheid van de middelen. Om deze zekerheid te
verkrijgen kunnen aanvullende afspraken worden gemaakt of verschillende
bijzondere begrotingsinstrumenten worden ingezet. Hierbij gelden de volgende
uitgangspunten:
Uitgangspunten
Deze belangrijkste uitgangspunten voor het gebruik van de verschillende
begrotingsinstrumenten zijn:
1.

2.

3.

Voor het creëren van zekerheid over meerjarige beschikbaarheid is de reguliere
begrotingsallocatie de norm. Dit kan door het aanpassen van de meerjarige
kaders, dan wel door het maken van aanvullende afspraken over de inzet van de
eindejaarsmarge of kasschuif;
Bijzondere begrotingsinstrumenten, zoals begrotingsfondsen en
begrotingsreserves, dienen bij uitzondering en alleen onder specifieke
voorwaarden te worden ingezet;
Bij het instellen van een begrotingsfonds of begrotingsreserve is instemming van
de minister van Financiën nodig, alsmede het betreffende vakdepartement.

Reguliere begrotingsallocatie de norm, aanvullende afspraken mogelijk
Ook binnen de reguliere begrotingsallocatie is het mogelijk om (meer) zekerheid te
creëren voor meerjarige beschikbaarheid voor budgettaire middelen. Ten eerste kan
dit door het aanpassen van de (meerjarige) ramingen. Dit kan worden aangevuld
met aanvullende afspraken omtrent de inzet van de eindejaarsmarge of
kasschuiven. Voor de eindejaarsmarge kan worden afgesproken dat voor specifieke
middelen een 100% eindejaarsmarge geldt. Hiermee kunnen niet-bestede middelen
over de jaargrens worden meegenomen. Ook kunnen aanvullende afspraken worden
gemaakt over kasschuiven (zogenaamde intertemporele compensatie). Aanvullende

Pagina 26 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

afspraken over de eindejaarsmarge of kasschuif kunnen worden gemaakt met het
vakdepartement en het Ministerie van Financiën. Hierbij is de reguliere
begrotingsallocatie de norm, omdat hiermee het beste de integrale besluitvorming
wordt ondersteund.
Alleen bij uitzondering inzet begrotingsfondsen / -reserves
Alleen bij uitzondering en onder specifieke voorwaarden kunnen bijzondere
begrotingsinstrumenten worden ingezet. Hieronder wordt uitgewerkt welke
voorwaarden dit zijn:
Inzet begrotingsfondsen
Begrotingsfondsen worden ingesteld wanneer er behoefte bestaat om bepaalde
ontvangsten en uitgaven af te zonderen van de overige rijksuitgaven en
ontvangsten (CW 2.11). Bijvoorbeeld omdat het kabinet bepaalde ontvangsten wil
reserveren voor een specifieke bestemming, of bepaalde structurele uitgaven via
een afzonderlijke begroting wil laten lopen. Deze ontvangsten en uitgaven lopen dan
niet meer via de reguliere departementale begrotingen. Anders dan bij de reguliere
begrotingen wordt het saldo niet jaarlijks overgeheveld naar de algemene middelen.
Het wordt toegevoegd aan de begroting van het volgende jaar.
Een belangrijk verschil met de begrotingsreserve (zie hieronder) is dat een
begrotingsfonds een apart hoofdstuk van de rijksbegroting heeft. Dit betekent dat er
uitgebreider wordt toegelicht en dat de Tweede Kamer binnen het fonds op
artikelniveau kan amenderen.
De instelling van een begrotingsfonds vindt plaats bij wet. De instelling van een
begrotingsfonds vergt dan ook de nodige tijd (schatting 2 jaar) en is een relatief
zware administratief-juridische belasting. Voor het aanpassen van de inzet van de
middelen in een begrotingsfonds is mogelijk een wetswijziging nodig, daardoor is het
minder flexibel dan een reserve. Vanuit deze verschillen wordt een fonds met name
ingesteld voor forse uitgaven die beleidsmatig of politiek over de kabinetsperiode
lopen, zoals investeringen.
Bij het indienen van een ontwerpbegroting voor een begrotingsfonds heeft een
minister toestemming nodig voor het doen van uitgaven voor de verschillende
doeleinden van het fonds. De Tweede Kamer kan door het recht van amendement
wijzigingen verlangen in de bedragen die in de ontwerpbegroting staan vermeld. Zo
oefent zij haar budgetrecht uit. Uitgangspunt is dat verhoging, verlaging of
verschuiving van bedragen plaatsvindt op het niveau van de artikelen van de
fondsbegroting.
Voor het instellen van een begrotingsfonds is instemming van de Minister van
Financiën nodig. Het ex ante budgetrecht van de Staten-Generaal wordt met een
begrotingsfonds beperkt. Er vindt wel verantwoording plaats via het financieel
jaarverslag.
Inzet Begrotingsreserves
Binnen een begrotingsreserve worden middelen voor een specifiek doel bestemd en
deze kunnen vanuit de begroting van het vakdepartement worden ‘bijgevuld’. Ook
kan er geld uit de reserve worden ‘opgenomen’ om uit te geven aan het doel
waarvoor het opzij was gezet. Het saldo van de begrotingsreserve wordt aan het
eind van elk begrotingsjaar standaard doorgeschoven naar volgende jaren.

Pagina 27 van 28

Evaluatie verslaggevingsstelsel rijksoverheid 2022

Een begrotingsreserve is in beginsel een tijdelijk instrument binnen een
kabinetsperiode (beleidsmatig en politiek < 4 jaar). Voor alle nieuw te vormen
begrotingsreserves is afgesproken dat tijdens elke formatie een expliciet
wegingsmoment wordt geïntroduceerd waarbij reserves zonder concrete plannen
voor een doelmatige besteding worden afgeboekt. Hiernaast gelden bepaalde
afromingsvoorwaarden, bijvoorbeeld dat indien een reserve niet binnen een
bepaalde periode wordt besteed of bij een bepaalde omvang, de middelen vrijvallen
ten gunste van het generale budgettaire beeld.
Begrotingsreserves kunnen ingezet worden wanneer de sterk fluctuerende uitgaven
niet kunnen worden opgevangen met reguliere budgetallocatie en aanvullende
afspraken. Een belangrijk aspect is dat de budgettaire beheersbaarheid (EMUsaldobelasting) naar oordeel van de minister van Financiën gewaarborgd moet
blijven. Begrotingsreserves zijn daarmee beperkt van omvang en tijdelijk, omdat ze
vaak tot minder beheersbare uitgaven leiden in vergelijking met reguliere
budgetallocatie. Elke begrotingsreserve dient in beginsel aan één begrotingsartikel
te worden gekoppeld en voor een bepaald doel te zijn bestemd, en is daarom
specifiek in aard.
Er zijn geen voorschriften voor hoe het parlement moet worden geïnformeerd over
de instelling van een begrotingsreserve. In de Comptabiliteitswet is opgenomen dat
elke minister jaarlijks in de departementale saldibalans moet aangeven wat de saldi
zijn van de begrotingsreserves die op dat moment bij het Ministerie van Financiën
worden aangehouden. Ook moeten veranderingen in het saldo van een reserve
(stortingen of ‘onttrekkingen’) uiterlijk in de Najaarsnota aan het parlement worden
gemeld, voorzien van een toelichting. Wat deze toelichting behelst blijkt in de
praktijk te variëren.
Instemming noodzakelijk vanuit vakdepartement en Ministerie van Financiën
Afgesproken is dat Begrotingsfondsen en begrotingsreserves alleen kunnen worden
opgericht met toestemming met het vakdepartement en het Ministerie van
Financiën. Bij de oprichting zal ten eerste worden gekeken of inpassing binnen de
reguliere begrotingsallocatie niet mogelijk is (waaronder de inzet van de aanvullende
instrumenten).

Pagina 28 van 28