Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

28 345

Aanpak huiselijk geweld

Nr. 77

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VOLKSGEZONDHEID,
WELZIJN EN SPORT, EN DE MINISTER VOOR JEUGD EN GEZIN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 februari 2009
Wij bieden u hierbij – mede namens de Minister van Justitie – het dossieronderzoek van Adviesbureau Van Montfoort aan naar de meldingen van
vrouwelijke genitale verminking (VGV) die bij het Advies- en Meldpunt
Kindermishandeling (AMK) en de Raad voor de Kinderbescherming (Raad)
zijn binnengekomen.1 Het onderzoek is uitgevoerd in het kader van de
beleidsbrief «Beschermd en weerbaar»2 van de Staatssecretaris van VWS.
Dit initiatief is mede ingegeven door het feit dat in Nederland wel
meldingen van VGV zijn binnengekomen bij het AMK en de Raad, maar
dat deze niet hebben geleid tot aangiften van VGV en daarmee vervolgingen en veroordelingen. In deze brief wordt met name ingegaan op
acties gericht op het opvolging geven aan meldingen van (vermoedens
van) VGV die bij het AMK en de Raad binnenkomen. In de beleidsbrief
«Beschermd en weerbaar» is ingegaan op de brede aanpak van VGV.
Het onderzoek laat zien dat het vaak bijzonder lastig is om duidelijkheid te
krijgen over de vraag of een vermoeden van een dreigende VGV wel of
niet gegrond is. Het onderzoek toont ook aan dat er nog onvoldoende
kennis bestaat bij het AMK en de Raad over VGV. Als reactie hierop
hebben wij, samen met de betrokken (koepel)organisaties, een aantal
acties in gang gezet om zorgvuldige afhandeling bij meldingen te bevorderen. Deze acties moeten leiden tot het daadwerkelijk beschermen van
meisjes, waar mogelijk door kinderbeschermingsmaatregelen en
aangiften van VGV en de mogelijke vervolging van betrokken personen,
waaronder ouders en besnijdsters.
1. Onderzoeksresultaten dossieronderzoek

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
2
Kamerstukken II 2007/08, 28 345, nr. 51.

KST127708
0809tkkst28345-77
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Het onderzoek naar meldingen van (vermoedens van) VGV bij het AMK en
de Raad, heeft een beeld gegeven van:
• de aard en herkomst van de meldingen;
• de afhandeling daarvan door de betreffende instanties, en;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 345, nr. 77

1

•

de overwegingen om al dan niet kinderbeschermingsmaatregelen op
te leggen of aangifte te doen.

De aard en omvang van de meldingen:
•

•
•
•
•
•

•

•
•

Er zijn 44 adviezen en meldingen van VGV onderzocht. Het gaat om
meldingen bij de AMK’s die tussen 1 juli 2007 en 1 maart 2008 zijn
binnengekomen en bij de Raad tussen 1 maart 2007 en 1 maart 2008.
Het ging om 51 meisjes in de leeftijd van 0 en 17 jaar.
In totaal ging het om 27 gezinnen, waarvan 13 uit Somalië. De
herkomst van de andere gezinnen is divers.
Bij vijf gezinnen was geen sprake meer van risico op VGV;
In zes gevallen blijft twijfel bestaan over de vermoedens van VGV
omdat signalen noch bevestigd noch ontkend kunnen worden;
Van 14 gezinnen betrof het een adviesvraag en is niet bekend hoe de
zaak is afgehandeld, omdat het AMK slechts tijdelijke bemoeienis heeft
met adviesvragen.
In één gezin, waar sprake was van gezinsproblematiek, kwam tijdens
het raadsonderzoek aan het licht dat de twee dochters – waarschijnlijk
– zijn besneden voor ze in Nederland kwamen.
Bij twee gezinnen heeft de Raad geen duidelijkheid kunnen krijgen
over vermoedens van VGV.
De meeste meldingen komen van de jeugdgezondheidszorg en
scholen.

De belangrijkste resultaten van het onderzoek zijn:
• Het is voor zowel de AMK- als de Raadsmedewerkers lastig om duidelijkheid te krijgen over de vraag of een vermoeden van dreigende VGV
gegrond is of niet. Dit heeft verschillende oorzaken:
– De kennis over VGV bij AMK- en Raadsmedewerkers is beperkt
door de lage frequentie van meldingen van VGV. Hierdoor hebben
niet alle, bij het onderzoek betrokken, medewerkers voldoende
basiskennis over de risicogroepen en over de leeftijd waarop het
risico van VGV groot is. Dit is wel van belang om een juiste risicotaxatie te kunnen maken en de urgentie van een melding te kunnen
vaststellen.
– Er wordt (nog) niet gewerkt met een handelingsprotocol VGV. Dit
protocol zou specifieke informatie en richtlijnen over de samenwerking en de aanpak van VGV moeten bieden en zou moeten
aansluiten bij het algemene handelingsprotocol kindermishandeling van het AMK en de werkwijze van de Raad.
– VGV meldingen zijn vaak van gecompliceerde aard: ouders geven
gemengde signalen af waardoor de inschatting wordt bemoeilijkt.
• De afhandeling van meldingen van VGV bij het AMK en de Raad kan
worden verbeterd, zoals ten aanzien van het kennisniveau over VGV en
op het vlak van de ketensamenwerking.
• De mogelijkheid tot het doen van aangifte bij de politie van VGV is
geen expliciet punt van aandacht bij de afhandeling van een melding.
• De ketensamenwerking vanuit het AMK en de Raad richting de politie
en het
OM behoeft verbetering.
• Volgens de onderzoekers hebben het AMK en de Raad op «redelijk
adequate» wijze de zaken, waarin VGV een rol speelde, afgehandeld.
2. Visie kabinet
Het kabinet keurt elke vorm van geweld in afhankelijkheidsrelaties af. Dit
geldt uiteraard ook voor VGV. Om deze vorm van mishandeling en
verminking uit te kunnen bannen zetten wij in op een brede aanpak van
zowel preventieve als repressieve maatregelen; van vroegsignalering

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 345, nr. 77

2

waarbij «melden tenzij» het uitgangspunt is, door professionals in bijvoorbeeld de zorg en het onderwijs tot adequate opvolging van meldingen
door het AMK en door optreden van de Raad, de politie en het Openbaar
Ministerie (OM). Deze brede aanpak is nodig om het gevoel van urgentie
en het handelingsperspectief bij verschillende professionals in de keten te
vergroten. Dit is ten eerste van belang om tijdig te kunnen ingrijpen in
individuele situaties. Ten tweede kan van het opleggen van kinderbeschermingsmaatregelen of strafrechtelijke vervolging een preventieve werking
uitgaan. Naast de bescherming van de meisjes moet hen eveneens – waar
nodig – passende hulp worden aangeboden.

2.1 Goede vroegsignalering; «melden tenzij...»
In het kader van goede vroegsignalering, hebben wij u, samen met de
minister van Justitie, op 20 november jl. een brief1 doen toekomen. Hierin
hebben wij aangekondigd voornemens te zijn een Wet meldcode huiselijk
geweld en kindermishandeling in te voeren. VGV valt hier ook onder. Met
dit voornemen willen wij borgen dat professionals, door het gebruik van
een meldcode, een meer alerte houding aannemen bij vermoedens van
huiselijk geweld en kindermishandeling, waarbij «melden tenzij» het
uitgangspunt moet zijn. In dit kader willen wij dat deze professionals in
staat zijn om VGV te signaleren en vervolgens overgaan tot het melden
ervan. Wij vinden het zeer belangrijk dat het voor alle professionals
volstrekt duidelijk is dat zij een morele plicht hebben om elk vermoeden
van (aanstaande) VGV te melden.
Het bovenstaande betekent concreet dat professionals vermoedens
hebben van (aanstaande) VGV altijd melden bij één centraal punt, namelijk het AMK, zodat er snel en adequaat ingegrepen kan worden om de
bedreigde meisjes te beschermen.

2.2 AMK als eerste aan zet, Raad volgt
Het AMK vervult een centrale rol in de aanpak en afhandeling van
meldingen van VGV. Het AMK is dé plek waar vragen over en meldingen
van (dreigende) VGV binnenkomen; de AMK’s voeren de regie en zijn dus
als eerste aan zet. Een zorgvuldige afhandeling van meldingen van VGV
bij het AMK en goede doorverwijzing naar de volgende schakels in de
keten (Raad, politie en OM), maar ook terug in de keten zoals de jeugdgezondheidszorg, is essentieel voor een ketenbrede aanpak van VGV.
Het AMK heeft de bevoegdheden om direct in contact te treden met het
gezin en eventuele bij het gezin betrokken professionals. Ons uitgangspunt hierbij is dat zodra een melding binnenkomt het AMK direct een
onderzoek start: is er sprake van een reële dreiging, dan moet worden
bezien hoe deze dreiging kan worden afgewend en komt de vraag aan de
orde of een kinderbeschermingsmaatregel noodzakelijk is. Hierbij kan
optimaal gebruik worden gemaakt van de casusoverleggen «Beter
Beschermd». In dit overleg bespreekt het AMK meldingen, waarbij een
beschermingsmaatregel wordt overwogen, met (collega’s van Bureau
Jeugdzorg (BJZ) en) de Raad. Indien gezamenlijk wordt gesignaleerd dat
het betreffende meisje in haar veiligheid wordt bedreigd, start de Raad
een onderzoek. De Raad zal in het onderzoek bezien in hoeverre
kinderbeschermingsmaatregelen, zoals ondertoezichtstelling (OTS) of
Voorlopige Voogdij aangewezen zijn. Hierbij hanteert de Raad het
uitgangspunt «aangifte, tenzij». Ook kunnen naast deze maatregelen,
vreemdelingrechtelijke maatregelen in bepaalde gevallen uitkomst
bieden.
1

Kamerstukken II, 2008/09, 28 345, nr. 72.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 345, nr. 77

3

Voor medewerkers van het AMK en de Raad moet duidelijk zijn wat ze
moeten doen en met wie ze moeten overleggen als zij een melding krijgen
van vermoedens van een aanstaande VGV of een uitgevoerde VGV. Deze
handelingen worden momenteel door het kenniscentrum Pharos – in
samenwerking met de zes pilots VGV, de verschillende ketenpartners en
de betrokken ministeries – in een concreet handelingsprotocol VGV voor
professionals in de keten vertaald. In dit protocol worden de stappen
beschreven die gevolgd moeten worden, waarbij een melding van VGV bij
het AMK het startpunt is.
3. Concrete acties
Naar aanleiding van dit onderzoek hebben wij gesprekken gevoerd met
vertegenwoordigers van het AMK (de MOgroep jeugdzorg), de Raad en
het Openbaar Ministerie. Ook is een expertmeeting georganiseerd met
vertegenwoordigers van de zes pilots VGV, de jeugdgezondheidszorg,
Pharos en de Federatie Somalische Associaties Nederland (FSAN). Dit
heeft geresulteerd in onderstaande acties. Ook zal nog nader overleg
plaatsvinden met de politie.
De acties richten zich specifiek op de medewerkers van het AMK en de
Raad, de interne organisatie van de ketenpartners en de rol van de ketenpartners binnen de brede keten. Op de volgende drie niveaus wordt een
stevige kwaliteitslag gemaakt:
• meer kennis over VGV bij de medewerkers van de AMK’s en de Raad;
• betere verankering van de kennis over hoe te handelen bij VGV binnen
de organisaties;
• betere samenwerking tussen de ketenpartners.

3.1 Acties Advies- en Meldpunt Kindermishandeling
Tegen de achtergrond van de bevindingen uit het dossieronderzoek, zullen
de volgende acties binnen de AMK’s worden geïnitieerd:
Meer kennis over VGV bij de medewerkers
•

•

Bij alle 15 AMK’s wordt een aandachtsfunctionaris VGV aangesteld.
Deze functionarissen worden steeds betrokken bij alle VGV-onderzoeken bij de AMK’s. Daarnaast zullen zij de AMK-medewerkers ondersteunen bij het geven van adviezen aan professionals. Deze aandachtsfunctionarissen worden door Pharos getraind. Eind 2009 zijn deze 15
aandachtsfunctionarissen opgeleid.
Alle nieuwe AMK-medewerkers krijgen altijd een functiescholing
aangeboden. Deze functiescholing wordt in de loop van 2009 aangevuld met basiskennis over VGV en informatie over het handelingsprotocol VGV.

Meer kennis over hoe te handelen bij VGV
•

•

Om risico op kindermishandeling in te schatten, maakt het AMK
gebruik van risicotaxatie-instrumenten. Om deze instrumenten ook
geschikt te maken voor het signaleren van risico’s op VGV, zal er medio
2009 een aanpassing en/of uitbreiding van deze instrumenten komen.
Daarnaast vindt er momenteel een aanpassing van het huidige interne
protocol van handelen van het AMK plaats. In het protocol zal ook de
VGV-werkwijze worden meegenomen. Dit protocol schrijft voor hoe
AMK-medewerkers handelen bij een advies- of consultvraag of een
melding voor onderzoek. Voorjaar 2009 is het herziene protocol klaar
voor gebruik.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 345, nr. 77

4

3.2 Acties Raad voor de Kinderbescherming
Mede naar aanleiding van het dossieronderzoek, zijn door de Raad de
volgende acties geïnitieerd:
Helderheid mogelijkheden Raad
Bij een melding van vermoedens van aanstaande VGV waarbij de ouders
niet meewerken, kan de Raad via de civielrechtelijke weg het betreffende
meisje en/of zusjes beschermen tegen VGV. Zo kan de Raad – indien
daartoe aanleiding is – bij de rechter om een (voorlopige) ondertoezichtstelling (OTS) (eventueel met een machtiging uithuisplaatsing) verzoeken.
Mogelijkheden binnen de kinderbeschermingsmaatregelen:
Bij onder toezicht gestelde kinderen kan onder de 12 jaar door de gezinsvoogd aan de kinderrechter om vervangende toestemming voor lichamelijk onderzoek worden verzocht. Het verrichten van lichamelijk onderzoek
valt onder de geneeskundige behandelingovereenkomst.
In het kader van de voorlopige voogdijvoorziening kan de voogd toestemming verlenen voor lichamelijk onderzoek. Daarbij geldt wel dat ten
aanzien van minderjarigen vanaf 12 t/m 15 jaar voor het doen van lichamelijk onderzoek in beginsel tevens toestemming van het kind (zgn
dubbele toestemming) noodzakelijk is. Voor minderjarigen vanaf 16 jaar is
lichamelijk onderzoek alleen mogelijk met toestemming van de minderjarige. Deze mogelijkheden worden binnen de Raad nader uitgewerkt. Ook
zullen deze mogelijkheden worden beschreven in het eerder genoemde
handelingsprotocol VGV.
Registratie van VGV-zaken
De Raad onderzoekt welke mogelijkheden er zijn om VGV op te nemen in
hun registratiesysteem.
Meer kennis over VGV bij de medewerkers
Ook bij de Raad zullen landelijk enkele aandachtsfunctionarissen VGV
worden aangewezen, die worden betrokken in geval van meldingen van
VGV. Deze worden in 2009 door Pharos getraind. Kennis over VGV wordt
op deze manier beter toegankelijk voor de medewerkers van de Raad.

3.3 Acties OM
VGV is een ernstige vorm van kindermishandeling en dient binnen de
brede aanpak van kindermishandeling een duidelijke plek te hebben.
• De problematiek van VGV zal dan ook een aparte plaats krijgen binnen
de Aanwijzing Kindermishandeling, die momenteel door het College
van procureurs-generaal van het OM wordt opgesteld.
• Officieren van Justitie die zich bezig houden met zedenzaken en huiselijk geweld zaken worden het aanspreekpunt voor VGV. Hun expertise
in dit kader wordt vergroot.
• Op basis van «good practices» met betrekking tot opsporing en vervolging van VGV, uit Frankrijk – die onder meer centraal stonden tijdens
het werkbezoek van de Staatssecretaris van VWS en een afvaardiging
vanuit het Ministerie van Justitie en het College van procureursgeneraal aan Parijs van 25 en 26 november 2008 – wordt bezien op
welke wijze de opsporing en vervolging van VGV nader vorm kan
worden gegeven. In geval van aangiften van VGV kan het strafrecht
mogelijk sluitstuk zijn van een brede ketenaanpak van VGV.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 345, nr. 77

5

3.4 Acties ketensamenwerking
Voor het realiseren van een betere ketensamenwerking worden de
volgende acties en uitgangspunten gehanteerd door de AMK’s en de
Raad:
1. Het eerder genoemde handelingsprotocol VGV is in ontwikkeling en
wordt begin 2009 vastgesteld. De AMK’s hanteren dit protocol altijd bij
meldingen van VGV.
2. Wanneer sprake is van een vermoeden van aanstaande VGV ontbreekt
het doorgaans aan middelen om preventief in te grijpen. Daarom
onderzoeken wij, in navolging van het Franse voorbeeld, in hoeverre
het mogelijk en waardevol is om een zogeheten «medisch certificaat»(in de media een contract genoemd) in Nederland in te voeren.
Dit houdt in dat ouders op vrijwillige basis een verklaring ondertekenen, waarin zij aangeven dat hun dochter niet zal worden besneden
tijdens verblijf in het buitenland. In Frankrijk blijkt een dergelijke
verklaring een effectief instrument ter voorkoming van VGV. Ouders in
het land van herkomst staan vaak onder grote familiedruk om dochters
te laten besnijden. De verklaring helpt ouders om deze druk te weerstaan. De verklaring geeft aan dat VGV in Nederland strafbaar is en dat
ouders bij terugkomst in Nederland vervolgd kunnen worden indien zij
VGV hebben laten uitvoeren. Ouders worden zo ontmoedigd om hun
dochter te laten besnijden in het land van herkomst.
3. Alle meldingen van VGV, waarbij een kinderbeschermingsmaatregel
wordt overwogen, worden besproken in het casusoverleg «Beter
Beschermd» waarin Bureau Jeugdzorg en de Raad zitting hebben. In
dit casusoverleg kunnen korte lijnen zorgen voor snelle actie.
4. Alle medewerkers AMK en Raad (en dan met name de aandachtsfunctionarissen) moeten gebruik kunnen maken van actuele informatie
met betrekking tot ontwikkelingen op het gebied van VGV. Op de
website www.meisjesbesnijdenis.nl komt toegankelijke basisinformatie
en informatie over actuele ontwikkelingen ten aanzien van VGV
beschikbaar voor medewerkers van o.a. de AMK’s en de Raad.
Afsluiting
Met dit onderzoek hebben wij meer inzicht gekregen in de afhandeling
van de meldingen van VGV bij de AMK’s en de Raad. Het levert tal van
aanknopingspunten voor de verbetering van de aanpak van VGV en het
heeft geleid tot intensivering van de ketensamenwerking tussen het AMK,
de Raad, de politie en het OM en de samenwerking tussen de MOgroep
jeugdzorg, de Raad, Pharos en FSAN. Bovenal scheppen wij met deze
brief duidelijkheid voor de professional over hoe te handelen bij meldingen van VGV.
Verder willen wij benadrukken dat losse maatregelen op zichzelf niet
werken. Een effectieve bestrijding van VGV is alleen mogelijk door een
samenhangend pakket van maatregelen in de hele keten van preventie,
hulp en vervolging.
In de voortgangsrapportage «Beschermd en weerbaar» wordt u nader

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 345, nr. 77

6

geïnformeerd over de voortgang van bovengenoemde acties, de overige
lessen uit Frankrijk en de Europese samenwerking op dit terrein.
De staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
M. Bussemaker
De minister voor Jeugd en Gezin
A. Rouvoet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 345, nr. 77

7