1/2

Staten-Generaal

Vergaderjaar 2010–2011

32 683 (R1938)

Verdrag inzake het voorkomen van
staatloosheid met betrekking tot
statenopvolging; Straatsburg, 19 mei 2006

A/ Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN

Ter griffie van de Eerste en van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal ontvangen op
15 maart 2011.
Ter griffie van de Eerste en van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal ontvangen op
15 maart 2011.De wens dat het verdrag aan de
uitdrukkelijke goedkeuring van de StatenGeneraal wordt onderworpen kan door of
namens een van de Kamers of door ten
minste vijftien leden van de Eerste Kamer dan
wel dertig leden van de Tweede Kamer of door
de Gevolmachtigde Ministers van Aruba,
Curaçao of Sint Maarten te kennen worden
gegeven uiterlijk op 14 april 2011.
Het advies van de Raad van State wordt niet
openbaar gemaakt, omdat het zonder meer
instemmend luidt (artikel 26, zesde lid jo vijfde
lid, van de Wet op de Raad van State).

Aan de Voorzitters van de Eerste en van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal
Den Haag, 23 februari 2011
Overeenkomstig het bepaalde in artikel 2, eerste en tweede lid, en artikel
5, eerste en tweede lid, van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking
verdragen, de Raad van State van het Koninkrijk gehoord, heb ik de eer u
hierbij ter stilzwijgende goedkeuring over te leggen het op 19 mei 2006 te
Straatsburg totstandgekomen Verdrag inzake het voorkomen van
staatloosheid met betrekking tot statenopvolging (Trb. 2010, 38 en 99).
Een toelichtende nota bij dit Verdrag treft u eveneens hierbij aan.
De goedkeuring wordt voor het gehele Koninkrijk gevraagd.
Aan de Gouverneurs van Aruba, Curaçao en Sint Maarten is verzocht
hogergenoemde stukken op 16 maart 2011 over te leggen aan de Staten
van Aruba, de Staten van Curaçao en de Staten van Sint Maarten.
De Gevolmachtigde Ministers van Aruba, Curaçao en van Sint Maarten
zijn van deze overlegging in kennis gesteld.
De minister van Buitenlandse Zaken,
U. Rosenthal

kst-32683-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Staten-Generaal, vergaderjaar 2010–2011, 32 683 (R1938), nr. 1

1

TOELICHTENDE NOTA
1. Inleiding en doel van het Verdrag
Op 19 mei 2006 is te Straatsburg in het kader van de Raad van Europa tot
stand gekomen het Verdrag inzake het voorkomen van staatloosheid met
betrekking tot statenopvolging (hierna «het Verdrag»). Het doel van dit
Verdrag is het vastleggen van verantwoordelijkheden voor een voorgangerstaat en een opvolgerstaat om mensen die hun gewone verblijfplaats
hebben op het territorium waarover de statenopvolging plaatsvindt te
voorzien van een nationaliteit. Daarnaast regelt het Verdrag het toekennen
van een individueel recht op een nationaliteit bij statenopvolging. Het
Verdrag geeft hiermee een nadere invulling aan algemene beginselen
waar het Koninkrijk der Nederlanden zich al sinds lange tijd aan heeft
gebonden.
Het voorkomen van staatloosheid is een van de belangrijkste doelen van
het internationale nationaliteitsrecht. Staatloosheid bestaat als een
persoon door geen enkele staat, krachtens diens wetgeving, als
onderdaan wordt beschouwd. Dit kan verschillende oorzaken hebben. Een
van de belangrijkste oorzaken voor staatloosheid is statenopvolging, het
overgaan van de soevereiniteit over een bepaald grondgebied van de ene
staat op de andere staat. Grote groepen mensen kunnen staatloos worden
omdat hun nationaliteit ophoudt te bestaan en het opvolgende gezag
weigert een nieuwe nationaliteit te verstrekken. Dit is een zeer onwenselijke situatie, omdat staatloosheid doorgaans in hoge mate rechteloosheid
impliceert.
2. Historie
In de internationale gemeenschap zijn initiatieven ontplooid om staatloosheid, veroorzaakt door statenopvolging, tegen te gaan. Het voorliggende Raad van Europa-verdrag ligt in de lijn van deze initiatieven, en
bouwt deze initiatieven verder uit.
Op 10 december 1948 is in het kader van Verenigde Naties de Universele
Verklaring van de rechten van de mens uitgeroepen (www.ohchr.org). In
deze verklaring, die geen verdrag is, wordt in artikel 15 erkend dat ieder
mens recht heeft op een nationaliteit. Deze centrale waarde in het
internationale nationaliteitsrecht heeft ten aanzien van het voorkomen van
staatloosheid verdere uitwerking gekregen in enkele verdragsartikelen,
zoals artikel 5 van het op 7 maart 1966 te New York totstandgekomen
Internationale Verdrag inzake de uitbanning van elke vorm van rassendiscriminatie (Trb. 1966, 237) en artikel 7, eerste lid, van het op 20 november
1989 te New York totstandgekomen Verdrag tot bescherming van de
rechten van het kind (Trb. 1990, 46).
Het op 30 augustus 1961 te New York totstandgekomen Verdrag tot
beperking der staatloosheid (Trb. 1967, 124) bevat in artikel 10 een
regeling die ziet op het voorkomen van staatloosheid bij statenopvolging:
«1. Ieder tussen Verdragsluitende Staten gesloten verdrag waarin wordt
voorzien in de overdracht van grondgebied, dient bepalingen te bevatten
ter verzekering dat niemand tengevolge van die overdracht staatloos
wordt. (...) 2. Indien bepalingen van deze strekking ontbreken, verleent de
Verdragsluitende Staat waaraan grondgebied wordt overgedragen of die
op andere wijze grondgebied verkrijgt, zijn nationaliteit aan hen die
anders tengevolge van de overdracht of de verkrijging staatloos zouden
worden.».
Het op 6 november 1996 te Straatsburg totstandgekomen Europees
Verdrag inzake nationaliteit (Trb. 1998, 10) bevat enkele algemene

Staten-Generaal, vergaderjaar 2010–2011, 32 683 (R1938), nr. 1

2

principes met betrekking tot het voorkomen van staatloosheid bij
statenopvolging in Hoofdstuk VI, de artikelen 18, 19 en 20.
De voornoemde VN-verdragen en het Raad van Europa-Verdrag van 1996
gelden voor het gehele Koninkrijk.
Het Verdrag van 2006 voegt aan de Universele Verklaring en aan de
genoemde verdragen een aantal specifieke regels toe. Zo wordt een
nadere invulling gegeven aan de artikelen 18, 19 en 20 van het Europees
Verdrag inzake nationaliteit. Daarnaast past het Verdrag in de lijn die is
ingezet in de Aanbeveling R (99) 18 van het Comité van Ministers van de
Raad van Europa over het vermijden en reduceren van staatloosheid. De
Raad van Europa heeft een toelichtend rapport bij het Verdrag uitgebracht. Dat rapport is gepubliceerd op de website
http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/200.htm.
Het Verdrag is op 1 mei 2009 in werking getreden na een bekrachtiging
door Hongarije, Moldavië en Noorwegen. Het Verdrag is inmiddels ook al
bekrachtigd voor Montenegro en Oostenrijk. Het Verdrag is daarnaast nog
ondertekend voor Duitsland en Oekraïne.
3. Redenen voor het Koninkrijk om partij te worden
De directe relevantie van dit Verdrag voor ons land is beperkt. Er zijn geen
ontwikkelingen die wijzen in de richting van overdracht van soevereiniteit
van delen van het Koninkrijk der Nederlanden, danwel van overdracht van
soevereiniteit over een bepaald territorium aan het Koninkrijk der
Nederlanden.
Er is echter een aantal belangrijke redenen om het Verdrag wel te
ondertekenen en te bekrachtigen.
Ten eerste heeft het Koninkrijk in het bevorderen van de internationale
rechtsorde en de verbreiding van mensenrechten altijd een voortrekkersrol gespeeld. Het partij worden bij het Verdrag kan een stimulans zijn
voor andere landen om te bekrachtigen.
Ten tweede worden aldus de beginselen onderschreven die aan het
Verdrag ten grondslag liggen. Het recht op een nationaliteit is een waarde
op zichzelf omdat het de formele band met een staat uitdrukt. Daarnaast is
het van waarde door de rechten en plichten die aan het hebben van een
nationaliteit verbonden zijn. Zonder nationaliteit kan men doorgaans het
kiesrecht niet uitoefenen en geniet men geen diplomatieke bescherming.
Ten derde kan het Verdrag ook van belang zijn in de bevordering van het
rechtsherstel bij statenopvolging. Nationaliteit is een belangrijk aanknopingspunt voor het herstellen van de rechtsorde. Bovendien is het van
belang voor het vervolgen van individuen die misdrijven hebben
gepleegd. Zonder nationaliteit is het moeilijk om te bepalen welke rechter
bevoegd is en welk recht moet worden toegepast. Misdaden hebben dan
grotere kans om ongestraft te blijven.
Het Verdrag kan voor het overige een bijdrage leveren aan het voorkomen
van humanitaire chaos, zoals in het verleden, waarbij mensen staatloos en
rechteloos achterbleven. Dit kan gebeuren bij het uiteenvallen van staten,
zoals bij de voormalige Sovjet-Unie, voormalig Tsjechoslowakije,
voormalig Joegoslavië en voormalig Oost-Timor. Voorkomen moet
worden dat mensen die vaak reeds in deplorabele situatie zijn terecht
gekomen ook nog eens worden gehinderd in het uitoefenen van mensenrechten enkel en alleen omdat ze geen nationaliteit hebben.
Het partij worden bij dit Verdrag heeft geen gevolgen voor de wetgeving.
Het Verdrag leidt niet tot een wijziging van de Rijkswet op het
Nederlanderschap.

Staten-Generaal, vergaderjaar 2010–2011, 32 683 (R1938), nr. 1

3

4. Artikelsgewijze toelichting
Artikel 1 geeft de definities van de belangrijkste begrippen die in het
Verdrag worden gebruikt. Deze definities sluiten aan bij reeds bestaande
verdragen waarbij het Koninkrijk partij is. Zo is de term «staatloosheid»
gebaseerd op de definitie van een «staatloze» in artikel 1 van het op
28 september 1954 te New York totstandgekomen Verdrag betreffende de
status van staatlozen (Trb. 1955, 42). Verder wordt met de term «gewone
verblijfplaats» bedoeld de feitelijke woonplaats en niet de juridische
woonplaats. Dit betekent dat niet de plaats van inschrijving doorslaggevend is, maar dat de plaats waar men daadwerkelijk woont doorslaggevend is.
Artikel 2 is een belangrijk artikel van dit Verdrag. Het is een nadere
invulling van het recht op nationaliteit zoals het is opgenomen in artikel 15
van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Het roept een
(geclausuleerd) individueel aanspraakrecht in het leven in een situatie van
statenopvolging. De voorgaande staat of de opvolgende staat is verplicht
om in een nationaliteit te voorzien wanneer een persoon staatloos dreigt
te worden. Formele procedures en eventuele kosten, verbonden aan het
verkrijgen van de nationaliteit, mogen niet zo ver gaan dat het effectief
onmogelijk is om de nationaliteit te verkrijgen.
Artikel 3 bevat verplichtingen aan opvolgerstaten om te voorkomen dat
personen staatloos worden. Zo dienen deze staten alle passende
maatregelen te nemen om te voorkomen dat iemand die op het moment
van de statenopvolging de nationaliteit van de voorgangerstaat had door
de statenopvolging staatloos wordt.
In artikel 4 is vastgelegd dat er niet op enige grond gediscrimineerd mag
worden. Het is een nadere uitwerking van het algemene discriminatieverbod zoals neergelegd in artikel 14 van het op 4 november 1950 te
Rome totstandgekomen Verdrag tot bescherming van de rechten van de
mens en de fundamentele vrijheden (Trb. 1951, 154) en het op 4 november
2000 te Rome totstandgekomen Protocol nr. 12 bij het EVRM (Trb. 2001,
18). Enkele gronden worden in het artikel als voorbeelden genoemd. De
lijst is niet limitatief.
Artikel 5 roept een verplichting voor de opvolgerstaat in het leven om de
nationaliteit te garanderen aan degenen die ten tijde van de statenopvolging:
– hun hoofdverblijf hadden op het grondgebied van de staat dat
grondgebied van de opvolgerstaat is geworden;
– daar geen hoofdverblijf hadden maar een passende band met de
voorgangerstaat hadden. Hieronder wordt in elk geval verstaan dat zij
een juridische betrekking met een territoriale eenheid van de voorgangerstaat hadden die een territoriale eenheid van de opvolgerstaat is
geworden, op dit grondgebied geboren zijn, of hun laatste hoofdverblijf aldaar hadden.
Artikel 6 bepaalt dat de voorgangerstaat niet de nationaliteit af kan nemen
van degenen die zijn nationaliteit hebben. Deze verplichting heeft
betrekking op personen die niet de nationaliteit van de opvolgerstaat
hebben verworven en door de statenopvolging staatloos zouden worden.
Artikel 7 bepaalt dat de wil van betrokken personen moet worden
gerespecteerd. Aan degenen die geboren zijn op het gebied dat grondgebied van de opvolgerstaat is geworden mag niet de nationaliteit van die
staat worden geweigerd als die persoon dat wenst. Dit geldt ook indien

Staten-Generaal, vergaderjaar 2010–2011, 32 683 (R1938), nr. 1

4

betrokkene de nationaliteit van een andere staat waarmee hij een
passende band heeft, kan verwerven.
Artikel 8 bevat processuele regels over het bewijs van nationaliteit. In
sommige gevallen zal het absoluut onmogelijk zijn om een bewijs te
geven van eerdere nationaliteit, bijvoorbeeld omdat de openbare registers
zijn vernietigd. Ook is het soms niet goed mogelijk om bewijs te leveren
van nationaliteit, bijvoorbeeld omdat iemand zijn leven moet wagen om
het bewijs boven tafel te krijgen. In deze gevallen moet het mogelijk zijn
om de bewijslast te verlagen. Dit sluit aan bij de regelgeving en de praktijk
van het Koninkrijk inzake het bewijs van nationaliteit.
Artikel 9 bepaalt dat bij de statenopvolging een opvolgerstaat zorg draagt
voor een voorspoedige naturalisatie van staatloze personen die wettelijk
en duurzaam verblijven op het grondgebied van de staat.
Artikel 10 bepaalt dat de opvolgerstaat een kind dat na de statenopvolging
ter wereld komt uit ouders die de nationaliteit van de voorgangerstaat
hadden, de nationaliteit toekent als het kind staatloos dreigt te worden.
Deze bepaling sluit aan bij artikel 7 van het voornoemde VN-verdrag
inzake de rechten van het kind.
Artikel 11 roept een informatieplicht in het leven. Ingevolge dit artikel
moeten alle betrokkenen voldoende informatie krijgen over de regels en
procedures voor naturalisatie.
Artikel 12 bevat enkele procedurele waarborgen indien een persoon een
procedure voor een nationaliteitsaanvraag begint. Een voorgangerstaat of
een opvolgerstaat dient het volgende in acht te nemen:
Ë De tijd waarbinnen een aanvraag wordt behandeld moet redelijk zijn.
Ë De beslissingen op een aanvraag moet geschreven en met redenen
omkleed zijn, en moet openstaan voor rechterlijke toetsing.
Ë De tarieven moeten redelijk zijn, en geen obstakel vormen voor het
doen van een aanvraag.
Hetzelfde is bepaald in Hoofdstuk IV van het Europees Verdrag inzake
nationaliteit. De Rijkswet op het Nederlanderschap voldoet reeds aan deze
eisen.
Artikel 13 bepaalt dat de regulering van nationaliteit bij statenopvolging
zo veel mogelijk wordt gedaan door internationale afspraken.
Artikel 14, eerste lid, bepaalt dat bij statenopvolging zo veel mogelijk met
elkaar wordt samengewerkt om staatloosheid te voorkomen. Het tweede
lid, onderdeel a, bevat de verplichting om ook samen te werken met het
Secretariaat-Generaal van de Raad van Europa en de Hoge Commissaris
voor vluchtelingen (UNHCR). Het tweede lid, onderdeel b, bepaalt dat,
waar dit gewenst is, ook samengewerkt wordt met mensenrechtenorganisaties en andere staten.
De artikelen 15 tot en met 22 bevatten de slotbepalingen. Ingevolge artikel
15 vindt het Verdrag toepassing bij statenopvolgingen na inwerkingtreding van het Verdrag. Dit is in overeenstemming met algemene
beginselen van het internationaal recht. Een staat kan echter verklaren dat
het Verdrag met terugwerkende kracht kan worden toegepast. Hiervoor
moet de staat wel specificeren voor welke gevallen de staat het Verdrag
wil toepassen. Ook wanneer alle betrokken staten bij dezelfde statenopvolging dit hebben verklaard, vindt het Verdrag toepassing op dat
bepaalde geval. Artikel 16 bepaalt dat het Verdrag buiten toepassing blijft
wanneer andere internationale regels gunstiger zijn voor het voorkomen
van staatloosheid van personen. Het Verdrag laat de toepassing van het

Staten-Generaal, vergaderjaar 2010–2011, 32 683 (R1938), nr. 1

5

Europees Verdrag inzake nationaliteit en andere bindende instrumenten
onverlet. De artikelen 17 tot en met 22 bevatten de gebruikelijke slotbepalingen die geen nadere toelichting behoeven. Door het Koninkrijk zal geen
voorbehoud op grond van artikel 20 worden gemaakt.
5. Koninkrijkspositie
Gelet op de aard van het Verdrag, zal het Verdrag voor het gehele
Koninkrijk gelden.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. P. H. Donner
De minister van Buitenlandse Zaken,
U. Rosenthal

Staten-Generaal, vergaderjaar 2010–2011, 32 683 (R1938), nr. 1

6