Slachtoffermonitor mensenhandel

2015–2019

H.J. Bolhaar
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen
M. van der Bruggen (senior onderzoeker/projectleider van deze publicatie)
A. Kuipers (onderzoeker)
M. M. Rademaker (adviseur)

		Colofon
Referentie: Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2020).
Slachtoffermonitor mensenhandel 2015-2019. Nationaal Rapporteur.
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
070-3704514
www.nationaalrapporteur.nl
Grafische en digitale realisatie: Studio Kers
©Nationaal Rapporteur 2020
Wij maken gebruik van stock-fotografie, de personen getoond op de foto’s komen
niet voor in het rapport.

Inhoud

		
Managementsamenvatting4
		
Voorwoord8
1
		
		
		

Inleiding
1.1 Doel en inhoud van deze monitor
1.2 De integrale aanpak van mensenhandel
1.3 Terugblik op de monitor mensenhandel 2014-2018

10
11
13
16

2	De bij CoMensha gemelde slachtoffers
		2.1 Inleiding
		 2.2 Achtergrond van de cijfers
			
2.2.1 Beperkingen aan de data
		 2.3 Aantal gemelde slachtoffers van mensenhandel
			
2.3.1 Aantal slachtoffers bekend bij EMM
		 2.4	Verschillende vormen van mensenhandel: vier groepen slachtoffers
			
2.4.1 Sectoren van seksuele uitbuiting
			
2.4.2 Sectoren van arbeidsuitbuiting
			
2.4.3 Samengevat: vier groepen slachtoffers
		 2.5 Persoonskenmerken van de vier groepen slachtoffers
		 2.6 Melders van de vier groepen slachtoffers
			
2.6.1 Regionale politiemeldingen
		2.7 Conclusie

20
21
21
21
23
25
26
29
34
39
42
49
52
54

3

Aanbevelingen

58

		
Literatuurlijst62

casus 1
casus 2
casus 3
casus 4

Het verhaal van Clinton (24 jaar)
Het verhaal van Bogdan (29 jaar)
Het verhaal van Danny (31 jaar)
Het verhaal van Sammy (43 jaar)

3

19
35
40
56

Managementsamenvatting

Managementsamenvatting

Mensenhandel is een zeer ernstig delict, dat grote ontwrichtende effecten heeft op het leven
van slachtoffers. Toch vindt uitbuiting iedere dag plaats. Het aantal meldingen over mensenhandel is in 2019 toegenomen. Dat lijkt te betekenen dat instanties meer zicht hebben op mensenhandel in Nederland. Tegelijkertijd is deze stijging eenzijdig. Sommige (kwetsbare) groepen
slachtoffers, zoals minderjarige slachtoffers van seksuele uitbuiting, worden nog steeds weinig
gemeld. Daarnaast is de bescherming en ondersteuning van kwetsbare groepen steeds meer in
gevaar. Het ontbreekt aan inzicht hoe hun slachtofferschap er daadwerkelijk uitziet. Vooral als
het gaat om slachtoffers van seksuele uitbuiting in minder zichtbare sectoren en buitenlandse
slachtoffers met een Dublinstatus. Ondanks aanbevelingen in vorige monitors is de bescherming van deze slachtoffers en de opsporing van daders niet verbeterd.
Om maximale bescherming te bieden aan slachtoffers van mensenhandel is een duurzame,
integrale aanpak noodzakelijk. Verschillende partijen hebben een specifieke rol in de integrale
aanpak en zij treffen maatregelen om mensenhandel te voorkomen of te bestrijden. De organisaties in de aanpak zijn allereerst zelf verantwoordelijk voor het evalueren van eigen beleid
en praktijk. De Nationaal Rapporteur wil daarnaast het lerend vermogen van deze organisaties
in de aanpak van mensenhandel stimuleren. Idealiter zou aan de basis van elk proces een cyclus
moeten liggen waarin bewaakt wordt of het beoogde resultaat gehaald wordt. Uitgangspunt is
dat genomen maatregelen van meetbare doelstellingen zijn voorzien, deze worden geëvalueerd
en op basis daarvan bijgestuurd.
Om te weten of de maatregelen in de aanpak daadwerkelijk effect hebben op het voorkomen
en bestrijden van mensenhandel is continu zicht op zowel het fenomeen als de aanpak nodig.
De Nationaal Rapporteur wil met deze slachtoffermonitor mensenhandel bijdragen aan dit
zicht. De monitor geeft een cijfermatige update van slachtoffers van mensenhandel die in Nederland in beeld zijn in de periode 2015-2019: op hoeveel slachtoffers is er zicht, wat zijn hun
kenmerken, welke vormen van uitbuiting maken zij mee en via welke instanties komen zij in
beeld?
Meer meldingen mensenhandel
Het aantal meldingen van mensenhandel is in 2019 flink gestegen. In de periode 2015-2019 zijn
in totaal 5.060 slachtoffers bij het Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel (CoMensha) gemeld. Na de enorme daling in het aantal meldingen in 2018, is dit in 2019 bijna verdubbeld: van
668 slachtoffers in 2018 naar 1.334 in 2019.
Een van de verklaringen voor deze stijging is de enorme toename van het aantal Afrikaanse
slachtoffers. Het lijkt te gaan om slachtoffers met een Dublinstatus die aangifte doen van mensenhandel waarbij uitbuiting vooral in het buitenland lijkt te hebben plaatsgevonden. Om definitieve verklaringen te kunnen geven over de huidige toename in het aantal meldingen en om
een goede aanpak vorm te geven, is het noodzakelijk om meer te weten over de aard van de
meldingen.
Ook is er steeds meer bekend over de vormen van uitbuiting en de sectoren waarin mensenhandel plaatsvindt. In de periode 2014-2018 was bij 15% van de slachtoffers de vorm van uitbuiting
onbekend, terwijl dit over de jaren 2015-2019 nog maar bij 11% van de slachtoffers het geval is.
Dat wijst erop dat bij de meldende instanties meer bekend is over slachtoffers van mensenhandel, en dat zij beter registreren en melden.

5

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

Ondanks de toename in meldingen hebben veel zorgwekkende ontwikkelingen die al in vorige
slachtoffermonitors werden beschreven zich doorgezet.
Zicht op minderjarigen verdwijnt steeds meer
Het aandeel gemelde minderjarige slachtoffers van mensenhandel blijft dalen: van 25% in 2015
naar slechts 8% in 2019. Binnenlandse seksuele uitbuiting is met naar schatting 3.000 slachtoffers per jaar de meest voorkomende vorm van mensenhandel in Nederland, en kent verreweg
de jongste slachtoffers en daders. Bijna de helft is naar schatting minderjarig.
Verplaatsing seksuele uitbuiting naar minder zichtbare sectoren
De Nationaal Rapporteur constateert voor de vierde keer op een rij dat de gemelde slachtoffers
van seksuele uitbuiting steeds vaker worden aangetroffen in de minder zichtbare sectoren, zoals thuisprostitutie en escort/hotelprostitutie. In de jaren 2017-2019 gaat het maar liefst om
89% van de slachtoffers.
De Nationaal Rapporteur doet dan ook opnieuw de aanbeveling om prioriteit te geven aan de
integrale aanpak van binnenlandse seksuele uitbuiting in de minder zichtbare sectoren. En
daarbij te focussen op de jonge slachtoffergroep. Die aanpak moet niet alleen landelijk maar
ook regionaal vorm krijgen. Lokale initiatieven zijn van groot belang om gedetailleerd zicht te
krijgen op seksuele uitbuiting op de locatie waar het daadwerkelijk plaatsvindt.
Technologie speelt grote rol in binnenlandse seksuele uitbuiting
Naast de fysieke locatie waar uitbuiters, klanten en slachtoffers elkaar ontmoeten, is het belangrijk om terug te gaan naar de plaats waar vraag en aanbod elkaar initieel hebben gevonden.
Technologie die wereldwijde verbinding, communicatie en samenwerking mogelijk maakt,
wordt misbruikt door daders van seksuele uitbuiting en de afnemers. Bovendien kan gebruik
van technologie de kwetsbaarheid van slachtoffers vergroten. Internationaal onderzoek benadrukt de rol van technologie in seksuele uitbuiting, maar dit wordt nog niet zichtbaar in de
huidige Nederlandse registratie.
De Nationaal Rapporteur doet daarom de aanbeveling om de rol van technologie in seksuele
uitbuiting in kaart te brengen. En om technologie als een kans te zien. Zowel om kennis te
ontwikkelen en de aanpak te versterken als om daders te ontmoedigen en slachtoffers weerbaarder te maken.
Steeds meer Afrikaanse slachtoffers grensoverschrijdende seksuele uitbuiting en criminele uitbuiting
In 2019 is het aantal gemelde slachtoffers van grensoverschrijdende seksuele uitbuiting en criminele uitbuiting opnieuw flink toegenomen. De stijgingen komen met name door buitenlandse slachtoffers van mensenhandel die een beroep doen op de B8-regeling tijdens hun asielprocedure in Nederland. Deze slachtoffers hebben vaak al eerder asiel aangevraagd in een ander
EU-land, en hebben daarmee een Dublinstatus. In de meeste gevallen gaat het om Nigeriaanse
meerderjarige slachtoffers die aangeven te zijn uitgebuit in de straatprostitutie of gedwongen
werden om drugsdelicten te plegen. Daarmee is 2019 het eerste jaar waarin niet Nederland, maar
Nigeria, op nummer één staat in de top-5 nationaliteiten met de meest gemelde slachtoffers.
Omdat kennis over de achtergrond van deze vorm van slachtofferschap ontbreekt, deed de Nationaal Rapporteur in de vorige monitor al de aanbeveling om in Europees verband onderzoek
te doen naar deze buitenlandse slachtoffers van mensenhandel. Tot nu toe heeft dit onderzoek
niet plaatsgevonden. Daarom herhaalt de Nationaal Rapporteur deze aanbeveling. Een inter-

6

Managementsamenvatting

nationaal onderzoek kan in kaart brengen wat de aard en omvang is van het slachtofferschap
van buitenlandse slachtoffers van mensenhandel. Ook de achterliggende verklarende factoren
en de mogelijke rol van de georganiseerde misdaad hierin kunnen worden onderzocht. Zo kan
inzicht ontstaan dat nodig is om effectiever om te gaan met aangiften, om daadwerkelijke
slachtoffers te kunnen helpen en om daders beter te kunnen opsporen.
Impact COVID-19 op mensenhandel
Deze slachtoffermonitor beschrijft de periode 2015 tot en met 2019. Toch staat de Nationaal
Rapporteur stil bij de impact die COVID-19 sinds begin 2020 heeft op mensenhandel als fenomeen en op de aanpak daarvan. De wereldwijde coronacrisis heeft vernieuwde vormen van
slachtofferschap met zich meegebracht. Misstanden op de arbeidsmarkt zijn bijvoorbeeld
enorm vergroot, waardoor de al kwetsbare groep van arbeidsmigranten nog verder de verdrukking is ingeraakt. Om de juiste maatregelen te kunnen treffen is verscherpt zicht op zowel nationaal als lokaal niveau cruciaal. Met verhoogde aandacht blijft de Nationaal Rapporteur de
gevolgen van COVID-19 volgen.

7

Voorwoord

Dit jaar bestaat het instituut van de Nationaal Rapporteur twintig jaar. Al twintig jaar hebben
mijn twee voorgangers en ikzelf met ons bureau het fenomeen mensenhandel op de voet gevolgd. We hebben het ingrijpend zien veranderen.
Wat hetzelfde blijft is echter het leed bij de slachtoffers. Hun fundamentele rechten van vrijheid, waardigheid en zelfbeschikking worden geschonden. In deze slachtoffermonitor zien we
opnieuw dat bepaalde groepen slachtoffers, zoals jonge slachtoffers van seksuele uitbuiting,
uit beeld verdwijnen. Focus op concrete kwetsbare doelgroepen is daarom van groot belang:
we moeten weten wie de slachtoffers en daders zijn. We moeten de concrete ervaringen van de
slachtoffers willen kennen en hun basale veiligheid en toekomstperspectief versterken. Slachtoffer- en dadergerichte aanpak dienen hand in hand te gaan.
Het lokaal niveau heeft hier een groeiende rol. Gemeenten staan het dichtst bij de mensen en
worden geconfronteerd met de concrete problematiek. Lokale initiatieven zijn dus van immens
belang voor inzicht in uitbuitingssituaties. Er zijn veelbelovende lokale initiatieven die mensenhandel aan de orde stellen, maar focus en follow up blijft nodig op alle niveaus om de
concrete kwetsbare groepen slachtoffers te vinden en hun hulp en ondersteuning te bieden.
Daarbij moeten we rekening houden met de grote rol die de online wereld in ons leven speelt.
De afgelopen twintig jaar heeft dit voor grote veranderingen van het fenomeen mensenhandel
gezorgd. Technologische mogelijkheden worden door daders misbruikt om hun slachtoffers
uit te buiten. Het illustreert de noodzaak om actie te ondernemen om het inzicht op en bewustwording over technologische ontwikkelingen te verbeteren. De slachtoffers zijn vaak jonge
mensen in ontwikkeling, die risico lopen op langdurige traumatisering. We zijn het aan hen
verplicht om alles op alles te zetten om hen een beter toekomstperspectief te bieden.
Een recente gebeurtenis die grote veranderingen met zich meebrengt is de coronacrisis. De
coronacrisis heeft ons duidelijk laten zien wat we eigenlijk al heel lang weten. Uitbuiting is een
groot maatschappelijk probleem. Deze slachtoffermonitor gaat echter over de periode voor de
coronacrisis. Er zijn daarom slechts een paar referenties naar deze crisis opgenomen. In de
rapporten van volgend jaar zal hier uitgebreider op in worden gegaan.
Ik wil alle partijen die op de een of andere wijze hebben meegewerkt aan dit rapport graag bedanken, in het bijzonder CoMensha (het coördinatiecentrum tegen mensenhandel), voor het
aanleveren van de data waarop dit rapport is gebaseerd. Ook wil ik de medewerkers van mijn
bureau bedanken voor hun inzet en vakkundigheid in de totstandkoming van dit rapport.
Herman Bolhaar
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen

9

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

1 Inleiding
Mensenhandel is een ernstig delict, dat ontwrichtende
effecten heeft op het leven en het welzijn van
slachtoffers. Het delict kent verschillende
verschijningsvormen: het kan gaan om (binnenlandse of
grensoverschrijdende) seksuele uitbuiting,
arbeidsuitbuiting en/of criminele uitbuiting. Om
maximale bescherming te bieden aan slachtoffers is een
integrale aanpak noodzakelijk. De Nationaal Rapporteur
onderzoekt de aard en omvang van mensenhandel in
Nederland. Op basis van deze informatie doet de
Nationaal Rapporteur aanbevelingen om de aanpak te
verbeteren.

10

Inleiding

Mensenhandel is een ernstige aantasting van de waardigheid en integriteit van de mens en een
inbreuk op de persoonlijke vrijheid. Iedereen kan slachtoffer worden van mensenhandel en het
delict reikt over de landsgrenzen. Uitbuiting in mensonterende omstandigheden vindt iedere
dag plaats. Naar schatting zijn in Nederland alleen al jaarlijks tussen de 5.000 en 7.500 slachtoffers van mensenhandel.1 Het gaat om zowel kinderen als volwassenen en om zowel mannen
als vrouwen, die worden uitgebuit of daarvoor worden geronseld. Mensenhandel gaat gepaard
met dwang. Er wordt misbruik gemaakt van de kwetsbaarheid van slachtoffers, of geweld en
dreiging gebruikt.2 Slachtoffer worden van mensenhandel kan op korte en lange termijn ontwrichtende effecten hebben. Het kan leiden tot grote psychologische, sociale en fysieke problemen.3 Bovendien lopen slachtoffers risico op herhaald slachtofferschap.4
Om slachtoffers van mensenhandel te beschermen is een uiterste inspanning nodig van iedereen in de directe en indirecte omgeving van slachtoffers: overheden, professionals in de zorg,
het onderwijs, het veiligheidsdomein, maar ook burgers. Een belangrijke verantwoordelijkheid
voor de bescherming van slachtoffers van mensenhandel ligt bij de landelijke en decentrale
overheden. Dit ligt vast in internationale verdragen en de aanpak van mensenhandel is geworteld in internationale rechtsinstrumenten. Zo verplichten internationale verdragen en Europese richtlijnen de Nederlandse overheid tot het voeren van effectief en uniform beleid om mensenhandel tegen te gaan en slachtoffers te beschermen.5
De Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen rapporteert over
de aard en omvang van mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen in Nederland en
adviseert de regering over de aanpak van deze problematiek. Dit is een wettelijk vastgelegde
taak.6 De Nationaal Rapporteur geeft onder andere invulling aan deze taak door jaarlijks monitors uit te brengen op beide thema’s. Deze slachtoffermonitor gaat over de aard en omvang van
de groep slachtoffers van mensenhandel in Nederland in de periode 2015-2019.

1.1 Doel en inhoud van deze monitor
Om maximale bescherming te bieden aan slachtoffers van mensenhandel is een duurzame,
integrale aanpak noodzakelijk. Om te weten of de aanpak daadwerkelijk effect heeft op het
voorkomen en bestrijden van mensenhandel is continu zicht op zowel het fenomeen als de
aanpak nodig. De Nationaal Rapporteur doet daarom doorlopend onderzoek naar de aard en
omvang van mensenhandel en brengt recente ontwikkelingen in de integrale aanpak in kaart.
Dit doet de Nationaal Rapporteur door gegevens, kennis en signalen bij elkaar te brengen, te

1
2
3
4
5

6

11

Nationaal Rapporteur, 2017 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016), §2.2 en §3.8; UNODC &
Dutch National Rapporteur, 2017.
Cho et al., 2018; Milam et al., 2017.
Cannon et al., 2018; Dell et al., 2019; Richards, 2014.
Jobe, 2010.
Deze internationale regelingen zijn het Protocol inzake de voorkoming, bestrijding en bestraffing van
mensenhandel, in het bijzonder vrouwenhandel en kinderhandel, tot aanvulling van het Verdrag van
de Verenigde Naties tegen grensoverschrijdende georganiseerde misdaad (New York, 15 november
2000), Trb. 2001, 69 en 2004, 35 (VN-Palermo Protocol), het Verdrag van Warschau en Richtlijn 2011/36/
EU van het Europees Parlement en de Raad inzake voorkoming en bestrijding van mensenhandel en de
bescherming van slachtoffers daarvan, en ter vervanging van het Kaderbesluit 2002/629/JBZ van de
Raad van 5 april 2011 (EU-Richtlijn mensenhandel).
Wet Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

analyseren, en daarmee inzichtelijk te maken hoe de aanpak mogelijk kan worden verbeterd.
Hierover rapporteert de Nationaal Rapporteur in slachtoffer- en dadermonitors. In de monitors
wordt ingegaan op de vraag in hoeverre de nationale overheid, decentrale overheden en uitvoerende organisaties er samen in slagen een adequate bescherming van slachtoffers van mensenhandel te waarborgen. Dit kan leiden tot aanknopingspunten om die bescherming te verbeteren. De monitors samen geven een volledig beeld van de integrale aanpak. Met periodiek
inzicht in de voortgang en aanbevelingen voor verbetering van de aanpak, draagt de Nationaal
Rapporteur bij aan de maximale bescherming van slachtoffers.
De verantwoordelijkheid voor het evalueren van eigen beleid en praktijk ligt allereerst bij ministeries, gemeenten en uitvoerende organisaties zelf. De Nationaal Rapporteur wil in dat verband het lerend vermogen van alle betrokkenen in de aanpak van mensenhandel stimuleren.
Of dat nu is op het niveau van de verantwoordelijken voor beleid die de juiste randvoorwaarden
dienen te scheppen, of de professionals die in de dagelijkse praktijk werken met slachtoffers en
daders. Hierbij heeft de Plan, Do, Check, Act kwaliteitssystematiek de voorkeur. Deze systematiek stelt dat aan de basis van elk proces een cyclus ligt waarin wordt bewaakt of het beoogde
resultaat wordt gehaald. Uitgangspunt is dat genomen maatregelen van meetbare doelstellingen zijn voorzien, deze worden geëvalueerd en op basis daarvan bijgestuurd.
Steeds op de Europese Dag tegen Mensenhandel (18 oktober) brengt de Nationaal Rapporteur een
slachtoffermonitor uit. Het ene jaar is dit een meer uitgebreide versie en het daaropvolgende jaar
een beknopte versie. De uitgebreide versie bevat een hoofdstuk over de vreemdelingrechtelijke
bescherming van slachtoffers van mensenhandel in Nederland. Dit wordt beschreven aan de hand
van data van de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND). Over deze resultaten wordt dus eens in
de twee jaar gerapporteerd. Dit rapport betreft de beknopte versie van de slachtoffermonitor.
Deze beknopte slachtoffermonitor geeft een cijfermatige update van de aard en omvang van
slachtoffers van mensenhandel die in Nederland in beeld zijn, in de periode 2015-2019. Het is
daarmee een data-gedreven monitor, waarbij gebruikgemaakt wordt van cijfers over de slachtoffers die in de periode 2015-2019 in Nederland bij het Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel (CoMensha) zijn geregistreerd. Wanneer het nodig is om deze resultaten te duiden, wordt
gerefereerd aan recente ontwikkelingen in de integrale aanpak van mensenhandel. Een uitgebreidere beschrijving van deze ontwikkelingen in beleid, wetgeving en onderzoek in de periode
van september 2019 tot en met augustus 2020 wordt gegeven in de Dadermonitor mensenhandel 2015-2019. Deze wordt in december 2020 gepubliceerd.
Om een inzicht te geven in hoe complex en veelzijdig mensenhandel en de aanpak hiervan is,
staan in deze monitor waargebeurde casussen van (vermoedelijke) slachtoffers van mensenhandel.7 Deze casussen zijn aangeleverd door het Openbaar Ministerie (OM), de Nationale Politie en FairWork.

IMPACT VAN COVID-19 OP MENSENHANDEL
Deze slachtoffermonitor beschrijft de periode 2015 tot en met 2019. Toch is het relevant om stil te staan bij de impact die COVID-19 sinds begin 2020 heeft op Nederland,
de rest van de wereld en meer specifiek op mensenhandel als fenomeen en op de

7

12

De namen van de slachtoffers in deze casussen zijn gefingeerd om hun anonimiteit te waarborgen.

Inleiding

aanpak daarvan. Kwetsbare personen en slachtoffers van mensenhandel ervaren negatieve effecten van COVID-19 en de bijbehorende crisis. Tegelijkertijd werd en wordt
het werk van toezichts- en opsporingsinstanties bemoeilijkt door de beperkingen die
het kabinet heeft ingesteld als reactie op de pandemie. Actieve controle, signalering
en opsporing lagen stil. Daarnaast is het niet ondenkbaar dat kwetsbare personen in
benarde (financiële) situaties zijn terechtgekomen. Bijvoorbeeld doordat zij niet of
amper konden werken, zij juist extra veel moesten werken of doordat zij niet konden
terugkeren naar het land van herkomst. Hierbij kan gedacht worden aan arbeidsmigranten die werken in de vleessector of in distributiecentra. Of sekswerkers die geen
werkzaamheden mochten verrichten en beperkt aanspraak konden maken op de
steunmaatregelen van de overheid. Tijdens de COVID-19-crisis zijn daarom verschillende initiatieven ontplooid om zicht te krijgen en te houden op deze meest kwetsbare groepen. Zo stelde het kabinet een Aanjaagteam bescherming arbeidsmigranten
aan om met adviezen te komen om arbeidsmigranten te beschermen. Ook werd er
onder leiding van CoMensha een werkgroep ingesteld om de effecten van COVID-19
op mensenhandel te monitoren. De Nationaal Rapporteur volgt beide initiatieven op
de voet.

1.2 De integrale aanpak van mensenhandel
De sleutel voor een effectieve aanpak van mensenhandel ligt niet in de handen van één professional, één organisatie of één departement, maar vraagt om betrokkenheid en samenwerking
van veel verschillende actoren, zoals opsporingsinstanties, hulp- en zorgverleningsinstanties,
gemeenten en het bedrijfsleven. Deze complexiteit vraagt om een integrale aanpak. Dit houdt
in dat maatregelen moeten worden getroffen om mensenhandel te voorkomen en te bestrijden. De bescherming van slachtoffers is onlosmakelijk verbonden met de aanpak van daders.
Een integrale aanpak (Figuur 1.1) bestaat uit zowel een preventieve als een reactieve kant en
streeft drie doelen na:
1 Het voorkomen van slachtoffer- en daderschap.
2 Het signaleren en het stoppen van slachtoffer- en daderschap.
3a Het bieden van passende hulp aan slachtoffers.
3b Het bestraffen van daders.

13

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

De integrale aanpak van mensenhandel
en seksueel geweld tegen kinderen

Slachtoffergerichte aanpak

Dadergerichte aanpak

Doel 1
Het voorkomen van
slachtofferschap

Doel 1
Het voorkomen van daderschap

Interventies die omgevingen
veilig maken

Preventief

Interventies die risicogroepen
weerbaar maken

Interventies die het plegen
onaantrekkelijk maken
Interventies die alternatieven
aantrekkelijk maken

etc.

etc.

Doel 2
Het signaleren en stoppen van
bestaand slachtofferschap

Doel 2
Het signaleren en stoppen van
bestaand daderschap

Signalering
Melding
Onderzoek

Opvang
Behandeling

Reactief

Doel 3a
het bieden van passende
hulp aan slachtoffers

Strafrecht:

Overige
Rechtsgebieden:

Signalering
Opsporing

Bestuursrechtelijke
interventies
etc.

Doel 3b
het bestraffen van daders

Strafrecht:
Vervolging
Berechting
Resocialisatie

Overige
Rechtsgebieden:
Bestuursrechtelijke
interventies
etc.

Voorkomen van revictimisatie

Voorkomen van recidive

Figuur 1.1 De integrale aanpak

Een integrale aanpak houdt in dat allereerst maatregelen moeten worden getroffen om mensenhandel te voorkomen. Dit zijn preventieve interventies. Om grote groepen vermoedelijke
slachtoffers eenvoudig te bereiken, worden bijvoorbeeld digitale preventieve programma’s
ingezet. De potentiële dreiging van de online wereld kan zo worden ingezet om potentiële
slachtoffers bewust te maken, te waarschuwen en de weerbaarheid te vergroten. Daarnaast
worden binnen de integrale aanpak reactieve interventies ingezet. Dat gebeurt op het moment
dat (er vermoedens zijn dat) een uitbuitingssituatie plaatsvindt, met als doel het signaleren en
stoppen van mensenhandel. Zo hebben scholen een belangrijke rol in het signaleren van uitbuiting onder hun leerlingen die bijvoorbeeld (mogelijk) betrokken zijn bij criminele uitbuiting in de vorm van drugshandel.8 Verder is het binnen de integrale aanpak belangrijk dat
slachtoffers passende hulp geboden wordt. Zo is eind 2019, als onderdeel van het actieprogramma Samen tegen mensenhandel, nieuwe opvang geopend voor slachtoffers van mensenhandel

8

14

CKM, 2020, p. 4-5.

Inleiding

die vanwege multiproblematiek en contra-indicaties niet adequaat geplaatst kunnen worden
in het reguliere opvangsysteem.9 Tot slot moeten daders gestraft worden en resocialiseren.

VORMEN VAN MENSENHANDEL
Mensenhandel is strafbaar gesteld in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht en
kent uiteenlopende verschijningsvormen. Daarmee kent mensenhandel ook verschillende soorten daders en slachtoffers. Het kan gaan om Aziatische kinderen die in georganiseerd verband gedwongen worden om seksuele handelingen uit te voeren voor
de webcam, waarbij daders tegen een financiële vergoeding live meekijken. Dit voorbeeld illustreert bovendien de rol van technologie en de overlap met het thema seksueel geweld tegen kinderen. Ook kan mensenhandel gaan om Oost-Europese werknemers die naar Nederland zijn gekomen om te werken in de land- en tuinbouw, en
terechtkomen in een mensonterende werksituatie door bijvoorbeeld gevaarlijk werk,
onderbetaling of lichamelijke en/of psychische druk. Omdat zowel de aard als de omvang – en daarmee ook de aanpak – verschilt per vorm van mensenhandel, monitort
de Nationaal Rapporteur het slachtoffer- en daderschap van verschillende vormen van
mensenhandel:
•
•
•
•

Binnenlandse seksuele uitbuiting
Grensoverschrijdende seksuele uitbuiting
Arbeidsuitbuiting
Criminele uitbuiting

ONDERSCHEID BINNENLANDSE EN GRENSOVERSCHRIJDENDE SEKSUELE
UITBUITING
De vorm van mensenhandel is afgeleid van de uitbuitingsvorm en in het geval van
seksuele uitbuiting ook van het binnenlandse dan wel grensoverschrijdende karakter
van de mensenhandel. Omdat er grote verschillen bestaan in de kenmerken van
slachtoffers, daders en de modus operandi van binnenlandse ten opzichte van grensoverschrijdende seksuele uitbuiting, wordt dit onderscheid in de indeling expliciet gemaakt. Het grensoverschrijdende karakter wordt afgeleid van de nationaliteit van het
slachtoffer. Nederlandse slachtoffers zijn immers vrijwel altijd slachtoffer van binnenlandse mensenhandel, en buitenlandse slachtoffers vrijwel altijd van inkomende
grensoverschrijdende mensenhandel.10

GEDWONGEN ORGAANVERWIJDERING
Een vijfde uitbuitingsvorm is gedwongen orgaanverwijdering. Deze is inhoudelijk niet
onder te brengen bij één van de hiervoor genoemde vier vormen van mensenhandel.
Cijfermatig kan dit, gezien de zeer geringe aantallen, ook niet als aparte vorm van
mensenhandel in de figuren worden weergegeven. Bij de resultaten die zijn uitgesplitst naar vorm is daarom het zeer kleine aantal slachtoffers van gedwongen orgaanverwijdering opgenomen in de groep slachtoffers van wie niet bekend is om welke

9
10

15

Kamerstukken II 2019/20, 28638, 176.
Nationaal Rapporteur, 2017 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016), §1.1.1.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

vorm van mensenhandel het gaat. De slachtoffers van gedwongen orgaanverwijdering
die daarnaast ook slachtoffer zijn van een andere vorm van uitbuiting zijn logischerwijs
ingedeeld bij de desbetreffende vorm. Wel krijgen de incidenten van gedwongen orgaanverwijdering aandacht in de tekst.

Overige terminologie
De cijfers in deze monitor betreffen vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel. Er bestaat in
Nederland geen geformaliseerde manier om slachtofferschap vast te stellen. Op grond van internationale regelgeving is de Nederlandse overheid echter verplicht om in geval van de geringste aanwijzing van mensenhandel bescherming te bieden aan (vermoedelijke) slachtoffers.
Voor de leesbaarheid wordt in deze monitor kortweg gesproken over slachtoffers.
Hoewel slachtoffers de focus zijn van deze monitor wordt ook gesproken over daders. Het gaat
meestal om vermoedelijke daders, omdat niet altijd sprake is van een onherroepelijke veroordeling. Dat wil zeggen: de rechter heeft (nog) niet bewezen verklaard dat de dader het feit heeft
gepleegd. Voor de leesbaarheid wordt in deze monitor niet altijd onderscheid gemaakt tussen
de termen dader, verdachte of veroordeelde. Dit betekent dat het begrip dader in dit rapport
niet in strikt juridische zin wordt gehanteerd.

1.3 Terugblik op de monitor mensenhandel 2014-2018
De vorige Slachtoffermonitor mensenhandel betrof de periode 2014-2018.11 Deze dient als vertrekpunt voor dit rapport. In de vorige slachtoffermonitor zijn vijf aanbevelingen gedaan. De
staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (JenV) gaf in mei 2020 daarop een beleidsreactie.12
Hieronder worden deze aanbevelingen en de opvolging daarvan kort toegelicht.
Aanbeveling over coördinatie en monitoring van het programma Samen tegen mensenhandel
De Nationaal Rapporteur heeft de staatsecretaris van JenV allereerst aanbevolen om zorg te dragen
voor structurele programmacoördinatie en monitoring van het actieprogramma Samen tegen mensenhandel. De aanleiding voor deze aanbeveling was zorg over de coördinatie en implementatie van
de maatregelen uit het programma. Indien er geen monitoring plaatsvindt, kan bovendien niet
inzichtelijk worden gemaakt in hoeverre het programma bijdraagt aan het bevorderen van een effectieve integrale aanpak van mensenhandel. De staatssecretaris van JenV benadrukt in de beleidsreactie de centrale rol van het actieprogramma Samen tegen mensenhandel. Om het integrale karakter van het programma te borgen, wordt binnen het programma interdepartementaal
samengewerkt. Bovendien zal in 2020 gestart worden met een traject om een programmamonitor
te ontwikkelen.
Aanbeveling over zicht op slachtoffers van mensenhandel
Een belangrijke bevinding uit de vorige slachtoffermonitor was dat het zicht op de slachtoffergerichte aanpak afnam. Het aantal geregistreerde slachtoffers bij CoMensha daalde met bijna
50%, terwijl niet aan te nemen was dat het daadwerkelijke aantal slachtoffers was gedaald. De
daling werd onder andere verklaard door hernieuwde aandacht voor de privacywetgeving,

11
12

16

Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018).
Kamerstukken II 2019/20, 28638, 179.

Inleiding

waardoor organisaties anders dan opsporingsinstanties niet zonder meer persoonsgegevens
van slachtoffers aan CoMensha mochten verstrekken. Hiertoe was ofwel een wettelijke grondslag nodig, ofwel een toestemmingsverklaring van het slachtoffer (of diens ouder of voogd). Uit
de cijfers bleek dat een toestemmingsvereiste, dat sinds 2018 vaker dan voorheen werd nageleefd, in de praktijk een grote belemmering vormde voor het melden van slachtoffers. De Nationaal Rapporteur heeft daarom aanbevolen om het zicht op de slachtoffers van mensenhandel
te completeren en verrijken, en hierbij de rol van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)
te verkennen. De staatssecretaris van JenV heeft een handreiking toegezegd voor het gebruik
van persoonsgegevens in de aanpak van mensenhandel. De uitkomsten hiervan worden na het
zomerreces verwacht. Daarnaast heeft de staatssecretaris het CBS opdracht gegeven om een
vooronderzoek te starten naar de mogelijkheid om via CBS data te verzamelen over slachtoffers
in beeld bij instanties in Nederland. Dit vooronderzoek is in juni 2020 gestart in samenwerking
met de Nationaal Rapporteur en CoMensha. Eind augustus is het vooronderzoek afgerond.
Hieruit bleek dat de meeste melders bij CoMensha die deelnamen aan het onderzoek welwillend staan tegenover deze route van dataverzameling via het CBS. Echter, ook bleek dat de huidige wettelijke grondslag niet voor alle melders volstaat om gegevens van slachtoffers te kunnen leveren. Dat is enkel geregeld voor overheidsinstanties. Het CBS concludeert dat de
meerwaarde van dataverzameling via het CBS beperkt is zonder wettelijke grondslag. Een dergelijke grondslag bestaat ook niet in de Wet Nationaal Rapporteur.13 Dit betekent dat er wel een
wettelijke onafhankelijke taakstelling is, maar geen middelen om deze taak in al zijn volledigheid en op toekomstbestendige wijze uit te voeren. Het uitvoeringsbesluit uit de Wet Nationaal
Rapporteur, dat de positie van de Nationaal Rapporteur regelt, ontbreekt nog steeds. Dit zou
hiervoor de geëigende plek zijn.
Aanbeveling over prioritering integrale aanpak van binnenlandse seksuele uitbuiting
In de vorige slachtoffermonitor bleek wederom dat het minst zicht was op slachtoffers van
binnenlandse seksuele uitbuiting. Vooral het beperkte en teruglopende zicht op de groep minderjarige slachtoffers is zeer zorgwekkend. Op basis van een wetenschappelijk onderbouwde
schatting is bekend dat er in Nederland jaarlijks 1.300 minderjarigen slachtoffer worden van
binnenlandse seksuele uitbuiting.14 Ook bleek eerder uit de dadermonitor mensenhandel dat
bijna vier op de tien daders van binnenlandse seksuele uitbuiting jonger is dan 23 jaar.15 Gezien
de kwetsbaarheid van de jonge groep slachtoffers en daders heeft de Nationaal Rapporteur de
staatssecretaris van JenV aanbevolen om zicht te verschaffen op de groep minderjarige en adolescente slachtoffers en daders van binnenlandse seksuele uitbuiting, en de integrale aanpak
zichtbaar en prioritair gestalte te doen geven. Als reactie op deze aanbeveling wijst de staatssecretaris op bestaande proactieve initiatieven om slachtoffers te beschermen. Bovendien worden momenteel gesprekken gevoerd om te verkennen hoe een online outreachprogramma kan
worden ontwikkeld voor slachtoffers van seksueel misbruik en seksuele uitbuiting. Daarnaast
doet het Centrum Kinderhandel Mensenhandel, in opdracht van de politie, onderzoek naar
daders van binnenlandse seksuele uitbuiting.16

13
14
15
16

17

Wet Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen, art. 5.
Nationaal Rapporteur, 2017 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016), §2.2 en §3.8; UNODC &
Dutch National Rapporteur, 2017.
Nationaal Rapporteur, 2019 (Dadermonitor mensenhandel 2013-2017), Hoofdstuk 7.
Dit onderzoek is ten tijde van het schrijven van deze monitor nog niet gepubliceerd.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

Aanbeveling over inzicht in uitbuiting van slachtoffers met een Dublinstatus
In de vorige slachtoffermonitor was een forse toename zichtbaar van het aantal mogelijke
buitenlandse slachtoffers met een Dublinstatus (ook wel Dublinclaimanten genoemd). Geconcludeerd werd dat beleidsmakers en betrokken organisaties minimaal moeten willen weten wie
deze slachtoffers zijn en waar zij worden aangetroffen om effectief en passend beleid te ontwikkelen dat mensenhandel voorkomt, slachtoffers beschermt en daders stopt. Om deze reden
heeft de Nationaal Rapporteur aanbevolen te zorgen voor een effectieve aanpak van mensenhandel gepleegd ten aanzien van buitenlandse slachtoffers met een Dublinstatus. De staatssecretaris van JenV concludeert op basis van informatie van het Wetenschappelijk Onderzoek- en
Documentatiecentrum dat onderzoek naar de achterliggende mechanismen die hebben bijgedragen aan de verhoogde instroom van Dublinclaimanten die aangifte doen van mensenhandel niet mogelijk is.17 In plaats daarvan vermeldt de staatssecretaris dat de opsporingsdiensten
werken aan het verbeteren van hun informatiepositie. Ook wordt nationale en internationale
samenwerking ingezet om zicht te krijgen op mogelijke achterliggende criminele netwerken.
Aanbeveling over intensivering bij de Nationale Politie
Uit de vorige slachtoffermonitor bleek dat het aantal meldingen van Nederlandse en Europese
slachtoffers van seksuele uitbuiting bij de Nationale Politie voor het vijfde jaar op een rij fors
was gedaald. Ook het aantal verdachten in strafrechtelijke onderzoeken van de politie was afgenomen. Dit impliceert dat de politie deze Nederlandse en Europese slachtoffers daadwerkelijk minder signaleert en ondersteunt. Dit was reden voor de Nationaal Rapporteur om de minister van JenV, de staatssecretaris van JenV en de Nationale Politie aan te bevelen het presterend
vermogen van de Nationale Politie in de aanpak van mensenhandel te vergroten. De staatssecretaris heeft aangekondigd dat de politie bezig is met de verdere verscherping van de aanpak
van mensenhandel. Een breed verantwoordelijkheidsgevoel en meer bewustwording voor
mensenhandel binnen de verschillende onderdelen van de politie en het OM kunnen bijdragen
aan de aanpak.
Kwetsbare doelgroepen verdienen meer aandacht
De Nationaal Rapporteur is verheugd dat het kabinet zich blijft inzetten voor het voorkomen
en tegengaan van mensenhandel en het beschermen van kwetsbaren die hierdoor worden getroffen. Dit ondanks de crisissituatie waarin de wereld verkeert vanwege COVID-19. Zo is de CBS
verkenning een belangrijke stap in het verbeteren van de aanpak van mensenhandel. Er is echter nog beperkt opvolging gegeven aan de aanbevelingen om prioritaire aandacht te geven aan
jonge slachtoffers en daders van seksuele uitbuiting. En aan het uitvoeren van internationaal
onderzoek naar en het verbeteren van de aanpak van buitenlandse slachtoffers met een Dublinstatus. In de conclusie en de aanbevelingen van deze monitor zal daarom wederom aandacht
besteed worden aan deze kwetsbare groepen, omdat de Nationaal Rapporteur van mening is
dat juist deze slachtoffergroepen onze continue aandacht verdienen.

17

18

Kamerstukken II 2019/20, 28638, 183.

Inleiding

CASUS 1

Het verhaal van Clinton (24 jaar)
Vanaf het moment dat Clinton 18 jaar werd, wilde zijn vader dat hij de traditie van voodoorituelen van hem ging overnemen. Clinton wilde dit niet, waardoor er problemen ontstonden in
de familie. Zijn vader dreigde hem te offeren als hij de voodoorituelen niet zou uitvoeren. Daarom zorgde Clintons moeder dat hij Nigeria kon verlaten; ze bracht hem in contact met Bruno,
een Italiaanse man die hem zou kunnen helpen in Italië.
In 2015 verlaat Clinton Nigeria. Met een rubberen bootje vaart hij van Libië naar Italië, waar hij
door een reddingsboot aan land wordt gebracht. In Italië vraagt Clinton asiel aan. Vanuit het
kamp waar hij verblijft, legt hij telefonisch contact met Bruno. Clinton mag bij Bruno wonen,
als hij geld naar hem overmaakt: 3.800 euro in totaal. Omdat Clinton dit geld niet heeft, dwingt
Bruno hem om te bedelen. Bruno neemt Clinton mee naar een supermarkt. Hij moet mensen
vertellen dat hij honger heeft en ze vragen om geld. Via de telefoon krijgt hij dreigementen dat
hij uit huis wordt gezet en teruggestuurd naar Nigeria als hij het geld niet overmaakt. Ook krijgt
hij dreigementen dat zijn moeder iets wordt aangedaan.
Na zeven maanden verkoopt Bruno Clinton aan een andere man, Silvio. Bij hem verblijft Clinton vervolgens drie maanden. Om hem te kunnen betalen, dwingt Silvio Clinton om seks te
hebben met verschillende mannen. Doet hij dit niet, dan wordt hij gedood, zo wordt hem
verteld. De mannen met wie Clinton seks heeft, betalen daarvoor, maar van dit geld krijgt hij
zelf nooit iets. Wanneer Clinton vervolgens gedwongen wordt om een tas met drugs af te leveren, wordt het hem te veel en vlucht hij met een Nederlandse man naar Nederland.
In Nederland doet Clinton aangifte van mensenhandel. Hij maakt aanspraak op de zogeheten
B8 verblijfsregeling voor slachtoffers van mensenhandel. De politie voert een informatief gesprek met Clinton. Vervolgens mag hij zijn verhaal doen en wordt zijn aangifte opgenomen.
Tijdens de aangifte wordt via Google Maps geprobeerd om de woningen van Bruno en Silvio te
lokaliseren. Dit lukt echter niet. De telefoon waarop Clinton de bedreigingen ontving, kan niet
meer onderzocht worden. Zijn telefoon is gestolen in het Aanmeldcentrum Ter Apel. Via het
Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel worden de namen van de verdachten in
combinatie met hun telefoonnummers en plaatsnamen opgevraagd. Dit levert geen hit op.
Na bestudering van het dossier besluit het Openbaar Ministerie geen vervolging in te stellen.
De aangifte gaat over strafbare feiten die zijn gepleegd in Italië en Nederland heeft daar geen
rechtsmacht. Bovendien biedt de aangifte, in combinatie met het verrichte opsporingsonderzoek, onvoldoende aanknopingspunten om het onderzoek over te dragen aan de Italiaanse
justitie. De omschrijvingen van de verdachten en de locaties zijn te summier en onvoldoende
concreet om op door te rechercheren. Omdat Clinton in Italië al asiel heeft aangevraagd en er
in Nederland geen opsporing wordt opgestart, krijgt hij geen B8-verblijfsvergunning. Clinton
moet terugkeren naar Italië.

19

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

2	De bij
CoMensha
gemelde
slachtoffers
Dit hoofdstuk gaat over de slachtoffers van
mensenhandel in Nederland in de periode 2015-2019.
Hierbij wordt gekeken naar de sectoren waarbinnen de
uitbuiting plaatsvond, persoonskenmerken van
slachtoffers en de instanties waar slachtoffers in beeld
zijn. Het hoofdstuk laat zien dat het aantal meldingen
over mensenhandel in 2019 is toegenomen. Dit lijkt te
betekenen dat instanties meer zicht hebben op
mensenhandel in Nederland. Opvallend is echter dat een
aantal groepen slachtoffers, zoals minderjarige
slachtoffers en slachtoffers van seksueel geweld in de
minder zichtbare sectoren, weinig voorkomen in de
meldingen. Hierdoor verdwijnen zij uit het zicht en komt
de bescherming en ondersteuning van deze kwetsbare
slachtoffers steeds meer in gevaar.

20

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

2.1 Inleiding
Wanneer een opsporingsinstantie, andere organisatie of burger een vermoeden heeft dat iemand
slachtoffer is van mensenhandel, kunnen zij dit melden bij het Coördinatiecentrum tegen Mensenhandel (CoMensha). Om slachtofferschap van mensenhandel in Nederland te monitoren
maakt de Nationaal Rapporteur gebruik van de registratie van meldingen bij CoMensha.1 Op deze
manier kan in kaart gebracht worden wat de aard en omvang is van de vermoedelijke slachtoffers
van mensenhandel die in Nederland in beeld zijn.
Leeswijzer
Allereerst wordt de achtergrond van de cijfers toegelicht in §2.2. In §2.3 wordt beschreven hoeveel slachtoffers in totaal zijn gemeld bij CoMensha. Vervolgens komt in §2.4 aan de orde van
welke uitbuitingsvormen zij slachtoffer zijn en in welke sector de uitbuiting plaatsvond: de
zichtbare en minder zichtbare seksuele uitbuitingssectoren, de sectoren van arbeidsuitbuiting
en de criminele uitbuitingssectoren. In §2.5 worden de persoonskenmerken van de verschillende groepen slachtoffers met elkaar vergeleken en in §2.6 worden de meldende instanties in
beeld gebracht. Ten slotte worden in §2.7 de bevindingen kort samengevat en met elkaar in
verband gebracht. Hieruit volgen drie aanbevelingen.

2.2 Achtergrond van de cijfers
De registratie van CoMensha is gebaseerd op meldingen van slachtoffers. Deze meldingen zijn
afkomstig van opsporingsinstanties, andere organisaties en particulieren. Opsporingsinstanties zijn daarbij de Nationale Politie, de Koninklijke Marechaussee (KMar) en de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid – Dienst Opsporing (ISZW-DO). Andere organisaties zijn bijvoorbeeld zorgcoördinatoren2, hulpverlenende instanties en non-gouvernementele organisaties
(ngo’s). Daarnaast heeft CoMensha de registratie in sommige jaren verrijkt en aangevuld met
gegevens afkomstig van het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel (EMM). Het
EMM is een samenwerkingsverband tussen de politie, de KMar, de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) en ISZW-DO en ondersteunt de opsporingsdiensten door informatie over mensenhandel (en mensensmokkel) te verzamelen.3

2.2.1 Beperkingen aan de data
De data die in deze monitor worden gebruikt hebben verschillende beperkingen. Die beperkingen worden hierna toegelicht. Daarbij wordt ook ingegaan op de stappen die de Nationaal
Rapporteur zet om de data betrouwbaarder te krijgen.
Geregistreerde slachtoffers vormen slechts klein deel van daadwerkelijke aantal slachtoffers
Het aantal geregistreerde slachtoffers van mensenhandel vormt slechts een klein deel van het
daadwerkelijke aantal slachtoffers. Niet alle slachtoffers van mensenhandel komen voor in de

1

2
3

21

Deze registratietaak is ten behoeve van de Nationaal Rapporteur bij CoMensha belegd. Zie hiervoor de
Vc 2000, tevens genoemd in de nota van toelichting bij de wijziging van het Besluit politiegegevens
(Stb. 2014, 585).
Zorgcoördinatoren hebben als doel om de belangen van mensenhandelslachtoffers te behartigen en
om een samenhangend hulp- en ondersteuningsaanbod voor hen te organiseren.
Voor een uitgebreide(re) beschrijving van meldende instanties: Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), p. 70-72.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

CoMensha-registratie. Een aanzienlijk deel van de zaken van mensenhandel komt niet aan het
licht en wordt daardoor ook niet geregistreerd. De verhouding tussen het aantal slachtoffers in
beeld bij CoMensha en het aantal slachtoffers uit beeld verschilt bovendien per vorm van mensenhandel. De totale populatie slachtoffers zou eigenlijk het vertrekpunt moeten zijn waartegen het aantal geregistreerde slachtoffers wordt afgezet.

DE GESCHATTE TOTALE POPULATIE SLACHTOFFERS VAN MENSENHANDEL
In 2017 hebben experts4 op het gebied van omvangschattingen van verborgen populaties een eerste betrouwbare schatting gemaakt van de totale populatie van slachtoffers van mensenhandel op basis van de ‘multiple systems estimation (MSE)’-methode. Dit deden zij in samenwerking met United Nations Office on Drugs and Crime
(UNODC) en de Nationaal Rapporteur.5 Hieruit bleek dat in Nederland naar schatting
jaarlijks tussen de 5.000 en 7.500 (vermoedelijke) slachtoffers van mensenhandel zijn.6
Het is belangrijk om een schatting periodiek, bijvoorbeeld eens in de vijf jaar, uit te
voeren. Op die manier kan gemonitord worden of, en zo ja hoe, de omvang van de
verschillende vormen van mensenhandel in Nederland verandert. Uit de beleidsreactie
van de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (JenV) en het programma Samen tegen mensenhandel blijkt dat het ministerie van JenV het Wetenschappelijk Onderzoeken Documentatiecentrum (WODC) in 2020 opdracht heeft gegeven om een tweede
schatting uit te voeren.7 Op het moment van schrijven van deze monitor wordt door
het WODC en JenV gewerkt aan een startnotitie voor het onderzoek, maar de schatting
zelf is nog niet van start gegaan.
Tegelijkertijd is voor het bepalen van de haalbaarheid van een tweede betrouwbare
schatting een vooronderzoek noodzakelijk. De MSE-methode maakt namelijk gebruik
van de overlap tussen gesignaleerde slachtoffers door de verschillende opsporingsinstanties en niet-opsporingsinstanties. Maar de privacywetgeving zorgde er in 2018
voor dat slachtoffers gesignaleerd door niet-opsporingsinstanties significant minder
gemeld werden bij CoMensha. Omdat de landelijke slachtofferregistratie in 2018 beperkt zicht gaf op de slachtoffers die in Nederland in beeld waren, is het moeilijk te
bepalen of de huidige data volledig genoeg zijn voor een nieuwe betrouwbare schatting. Op dit moment worden de eerste stappen voor de uitvoering van dit vooronderzoek genomen.8

Niet alle bekende slachtoffers worden gemeld bij CoMensha
Een andere beperking is dat niet ieder slachtoffer dat in Nederland in beeld is, ook bij CoMensha wordt gemeld. Daarvoor moet de meldende instantie of persoon in staat zijn om het
slachtofferschap te herkennen. Ook moet deze bekend zijn met het bestaan van de landelijke

4
5
6
7
8

22

Cruyff en van der Heijden, in samenwerking met van Dijk.
Nationaal Rapporteur, 2017 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016), §2.2 en §3.8; UNODC &
Dutch National Rapporteur, 2017.
Nationaal Rapporteur, 2017 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016), Hoofdstuk 2; Nationaal
Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), p. 20-21.
Kamerstukken II 2019/20, 28638, 179; Programma Samen tegen mensenhandel, p. 38.
Mondelinge informatie Peter van der Heijden en Jan van Dijk, d.d. 8 juni 2020.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

CoMensha-registratie, de moeite nemen om een melding te maken en de mogelijkheid hebben
om te melden, ook binnen bestaande privacywetgeving. Hoeveel en welke bekende slachtoffers
bij CoMensha worden gemeld, is dus afhankelijk van factoren die per instantie, per persoon,
en in tijd verschillen.
In de zomer van 2020 is verkend of het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) een rol kan
vervullen in de dataverzameling om zo het beeld van slachtoffers bekend bij Nederlandse instanties compleet te maken. Uit deze verkenning is gebleken dat een wettelijke grondslag op
basis waarvan het CBS gegevens mag verwerken van melders die geen overheidsinstantie zijn
ontbreekt. Om het zicht op slachtoffers die bij meldende instanties in beeld zijn zo compleet
mogelijk te maken is eerst een wetgevingstraject nodig.
Slachtofferschap in verschillende fasen van integrale aanpak niet in beeld
Een laatste kanttekening gaat over de onmogelijkheid om slachtofferschap binnen de hele integrale aanpak (zie Figuur 1.1) in kaart te brengen op basis van de CoMensha-registratie. Om de
volledige slachtoffergerichte aanpak te kunnen monitoren en de effecten van de aanpak in
kaart te kunnen brengen, is informatie nodig over de verschillende fasen van de integrale aanpak. Zo kan de aard en omvang van de groep slachtoffers die gesignaleerd en gemeld wordt bij
instanties zelf niet worden bepaald met de CoMensha-registratie. En dat geldt ook voor de
groep slachtoffers die hulp en opvang ontvangt. Hierdoor is gedegen monitoring en een informatiegestuurde integrale aanpak op dit moment nog niet mogelijk.
Ook hierin kan het CBS mogelijk een rol spelen. Met alle gegevens die het CBS tot zijn beschikking heeft – zoals informatie over (jeugd)hulpverlening en zorg – bestaat de mogelijkheid meer
inzicht te krijgen in wat er met slachtoffers (en daders) gebeurt, zowel voor- als nadat zij in
beeld komen bij meldende instanties. Hiervoor moet het CBS wel eerst mogen beschikken over
de gegevens van deze slachtoffers.

2.3 Aantal gemelde slachtoffers van mensenhandel
In Figuur 2.1 geeft de mintgroene lijn per jaar aan hoeveel slachtoffers bij CoMensha zijn gemeld
voor de jaren 2015-2019. Vanwege de betrouwbaarheid neemt de Nationaal Rapporteur niet al
deze vermoedelijke slachtoffers mee in de verdere analyses.
De donkergroene lijn laat het aantal slachtoffers zien in de vijf meest recente jaren, exclusief de
slachtoffers die alleen door het EMM zijn aangeleverd. Het EMM doet zelf geen opsporing en
heeft dan ook geen direct contact met slachtoffers. Om deze reden is het EMM geen melder bij
CoMensha. Wel heeft het EMM toegang tot de registratiesystemen van de verschillende opsporingsinstanties. CoMensha heeft als aanvulling en verrijking over de jaren 2015-2019 bij het
EMM gegevens opgevraagd over slachtoffers die opsporingsinstanties hebben geregistreerd bij
incidenten mensenhandel. Die opsporingsinstanties hebben deze slachtoffers niet in alle gevallen zelf gemeld bij CoMensha. Ook is niet met zekerheid vast te stellen dat de gegevens afkomstig van het EMM allemaal daadwerkelijk slachtoffers van mensenhandel betreffen. Een
persoon kan ook als ‘betrokkene’ of ‘getuige’ worden geregistreerd of de signalen van mensenhandel blijken later niet gegrond.9 Daarom worden de slachtoffer-registraties die uitsluitend

9

23

Mondelinge informatie EMM, d.d. 30 juni 2020; mondelinge informatie CoMensha, d.d. 25 september 2018.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

afkomstig zijn van het EMM niet meegenomen in de verdere analyses.10 In §2.3.1 wordt verder
ingegaan op deze groep slachtoffers.
De gele lijn laat het aantal slachtoffers zien, exclusief de slachtoffers van seksuele uitbuiting die
alleen de KMar heeft gemeld. Uit eerder onderzoek van de Nationaal Rapporteur naar
grensoverschrijdende prostitutie bleek dat de slachtoffers die de KMar meldt vrijwel allemaal
‘slachtoffers’ van grensoverschrijdende prostitutie waren, zonder dat ook sprake was van
signalen van uitbuiting.11 Het uitsluitend over de grens brengen van een persoon om in de
prostitutie te werken, kan sinds een uitspraak van de Hoge Raad in 2016 niet langer als
mensenhandel worden aangemerkt.12
Het is inmiddels steeds minder waarschijnlijk dat de KMar alleen gevallen van grensover­
schrijdende prostitutie meldt. Het onderzoek stamt uit 2014 en er zijn sindsdien met CoMensha
nieuwe werkafspraken gemaakt over het melden van slachtoffers. De cijfers lijken dit ook aan
te tonen: in 2019 waren er slechts 38 uitsluitend door de KMar gemelde slachtoffers van seksuele
uitbuiting ten opzichte van 74 in 2018. Door opnieuw kwalitatief onderzoek te doen naar de
slachtoffers gemeld door de KMar kan meer inzicht ontstaan in deze slachtoffergroep, zodat in
de toekomst deze meldingen wel op betrouwbare wijze meegenomen kunnen worden.

1800
1600
1400
1200
1000

-17,2%

99,7%

0,4%

800

-30,1%

600
400
200
0
2015

2016

2017

2018

2019

2015-2019

Aantal geregistreerde slachtoffers

1.321

1.049

1.076

780

1.661

5.887

Aantal geregistreerde slachtoffers, exclusief EMM
Aantal geregistreerde slachtoffers, exclusief EMM
en slachtoffers seksuele uitbuiting KMar

1.316

1.033

1.011

742

1.372

5.474

1.150

952

956

668

1.334

5.060

Figuur 2.1 Aantal bij CoMensha gemelde slachtoffers, per jaar 2015-2019 (N=5.060)
Bron: CoMensha-databestanden

In deze monitor wordt uitgegaan van het totaal van 5.060 bij CoMensha gemelde slachtoffers in de
periode 2015-2019 (de onderste groene lijn). Figuur 2.1 toont aan dat het aantal slachtoffers gemeld
bij CoMensha bijna verdubbeld is van 668 in 2018 naar 1.334 in 2019. In de vorige slachtoffermoni­
tor werd gesteld dat het zicht op slachtoffers van mensenhandel dramatisch was verminderd, aan­
gezien er geen aanwijzingen zijn dat de daadwerkelijke slachtofferpopulatie in Nederland ook af­
neemt. De jarenlange daling, met de grootste dip in 2018, lijkt te zijn gekeerd.

10

11
12

24

Zie Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), §3.2.1 voor een uitleg
over EMM-gegevens in de CoMensha registratie in de jaren 2014-2018 en hoe de Nationaal Rapporteur
daarmee omgaat.
Nationaal Rapporteur, 2014 (Mensenhandel in en uit beeld, Cijfermatige rapportage 2008-2012), §3.3.
HR 17 mei 2016, ECLI:NL:HR:2016:857.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

MOGELIJKE VERKLARINGEN VOOR STIJGING AANTAL MELDINGEN
De daling van 2018 werd in de vorige slachtoffermonitor deels verklaard door de inwerkingtreding van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) op 25 mei
2018. Niet-opsporingsinstanties, die geen wettelijke grondslag hebben om te melden,
hebben sindsdien een toestemmingsverklaring nodig om te melden. Daardoor meldden zij nog maar nauwelijks slachtoffers bij CoMensha. Het zicht op mensenhandel in
Nederland werd hierdoor aangetast en de zorg ontstond dat de monitoring en de
vormgeving van een effectieve aanpak in het geding kwamen.
De stijging in 2019 zou allereerst verklaard kunnen worden doordat er daadwerkelijk
meer slachtoffers in beeld zijn bij instanties. Het gaat voornamelijk om de toename
van buitenlandse slachtoffers die een beroep hebben gedaan op de B8-regeling (zie
voor meer uitleg over deze regeling §2.4.1).13 Een tweede verklaring kan zijn dat meer
duidelijkheid is ontstaan over wat binnen de kaders van de AVG kan.14 Een andere
verklaring kan zijn dat partijen de meerwaarde van het daadwerkelijk melden beter
onderkennen.

GEMEENTELIJKE AANPAK MENSENHANDEL KOMT VAN DE GROND
Verder hebben verschillende partijen, waaronder CoMensha en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), geïnvesteerd in de gemeentelijke aanpak van mensenhandel. CoMensha en de VNG ondersteunen, volgend uit het programma Samen tegen
mensenhandel, gemeenten om de doelen te realiseren uit het interbestuurlijk programma (IBP) in relatie tot mensenhandel. De belangrijkste doelstelling hierbij is dat
elke gemeente in 2022 een duidelijke en geborgde aanpak van mensenhandel moet
hebben. Bovendien moet er een landelijk dekkend netwerk van zorgcoördinatoren
komen. De stijging van het aantal zorgcoördinatoren in 2019 verklaart de stijging in de
meldingen vanuit die zorgcoördinatoren.15 Deze initiatieven laten zien dat de gemeentelijke aanpak van mensenhandel van de grond komt. Verdere ontwikkeling hiervan is
essentieel. De Nationaal Rapporteur ziet in de toekomst een groeiende rol voor gemeenten, burgemeesters en veiligheidsregio’s. Dit zijn immers de locaties waar daders
en slachtoffers van mensenhandel zich daadwerkelijk bevinden, waar gerichte preventieve strategieën ontwikkeld kunnen worden en waar concreet inzicht geboden kan
worden in (aard en omvang van) slachtofferschap.16

2.3.1 Aantal slachtoffers bekend bij EMM
Omdat over de periode 2015-2019 voor het eerst informatie over slachtoffers van het EMM beschikbaar was bij CoMensha, is de EMM-dataset afzonderlijk van de gehele dataset geanalyseerd.

13
14
15
16

25

Schriftelijke en mondelinge informatie verschillende Afdelingen Vreemdelingenpolitie, Identificatie
en Mensenhandel (AVIM’s), d.d. 30 juni 2020 tot en met 16 juli 2020.
Schriftelijke informatie CoMensha, d.d. 7 juli 2020; telefonische informatie FairWork d.d. 23 juli 2020.
Schriftelijke informatie CoMensha, d.d. 7 juli 2020.
In de Dadermonitor mensenhandel 2015-2019, die in december 2020 uitkomt, wordt uitgebreid
stilgestaan bij de regionale aanpak van mensenhandel.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
Slachtoffers uitsluitend afkomstig van het EMM
Slachtoffers afkomstig van het EMM die ook door
andere melders gemeld zijn
Totaal aantal slachtoffers afkomstig van het EMM

2015

2016

2017

2018

2019

4

16

60

126

289

15

29

197

229

511

918

19

45

257

355

800

1.476

2015-2019
495

Figuur 2.2 Aantal bij CoMensha bekende slachtoffers afkomstig van het EMM, per jaar 2015-2019 (n=1.476)
Bron: CoMensha-databestanden

Figuur 2.2 laat zien dat CoMensha in de periode 2015-2019 steeds vaker informatie over slachtoffers heeft ontvangen van het EMM. Opvallend is de opmerkelijk grote groep slachtoffers
(n=289) in 2019 die uitsluitend afkomstig is van het EMM. De opsporingsdiensten hebben de
slachtoffers geregistreerd, maar zij hebben deze slachtoffers niet gemeld bij CoMensha.
Deze bevinding kan erop wijzen dat opsporingsinstanties niet alle slachtoffers consequent bij
CoMensha melden. Een alternatieve verklaring kan zijn dat niet alle als slachtoffer geregistreerde personen bij de opsporingsinstanties voldoen aan de meldingscriteria, en dat zij bijvoorbeeld na nader onderzoek niet daadwerkelijk slachtoffer van mensenhandel bleken te zijn.
Analyse laat zien dat het gaat om slachtoffers van verschillende vormen van mensenhandel en
dat slachtoffers afkomstig zijn uit verschillende herkomstregio’s. Er lijkt dus geen sprake van
een specifieke slachtoffergroep die opsporingsinstanties minder melden.
Vooralsnog is niet duidelijk wat de verklaring is voor de discrepantie. Om deze cijfers beter te
kunnen interpreteren en verklaren, is het belangrijk om meer inzicht te krijgen in de groep
slachtoffers bekend bij het EMM. Het kan zijn dat niet alle slachtoffers van mensenhandel voldoende in beeld zijn of voldoende gemeld worden. Dit vormt een beperking voor de kennis
over aard en omvang van mensenhandel in Nederland. Om zicht op aard en omvang te verbeteren, en om slachtoffers beter te kunnen beschermen, vindt de Nationaal Rapporteur het belangrijk dat er gewerkt wordt aan een uniform en goed omschreven werkproces. Daarin moet
het aantal Nederlandse slachtoffers van mensenhandel bekend bij de opsporingsinstanties op
zijn minst inzichtelijk zijn.

2.4	Verschillende vormen van mensenhandel: vier groepen
slachtoffers
Figuur 2.3 toont van welke uitbuitingsvorm de 5.060 slachtoffers die in de periode 2015-2019 bij
CoMensha zijn gemeld, slachtoffer zijn geworden: seksuele uitbuiting, arbeidsuitbuiting, criminele uitbuiting en gedwongen orgaanverwijdering. Bij de categorieën in het mintgroen is
sprake van seksuele uitbuiting, wel of niet in combinatie met arbeidsuitbuiting of criminele
uitbuiting. De in geel-bruin weergegeven categorieën tonen de gevallen van uitsluitend ar-

26

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

beidsuitbuiting, criminele uitbuiting, en gedwongen orgaanverwijdering, of een combinatie
daarvan.
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

2015

2016

2017

2018

2019

2015-2019

Onbekend

194

150

133

36

52

565

Criminele uitbuiting en gedwongen orgaanverwijdering

0

0

0

1

1

2

Gedwongen orgaanverwijdering (uitsluitend)

1

0

1

3

3

8

Arbeids- en criminele uitbuiting

0

2

2

5

18

27

Criminele uitbuiting, inclusief bedelen (uitsluitend)

23

35

31

35

195

319

Arbeidsuitbuiting (uitsluitend)

257

207

215

102

210

991

Seksuele uitbuiting en gedwongen orgaanverwijdering

0

0

0

0

2

2

Seksuele, arbeids- en criminele uitbuiting

0

0

1

1

13

15

Seksuele en arbeidsuitbuiting

6

11

12

6

20

55

Seksuele en criminele uitbuiting

7

24

29

21

104

185

Seksuele uitbuiting (uitsluitend)

662

523

532

458

716

2.891

Totaal

1.150

952

956

668

1.334

5.060

Figuur 2.3 Bij CoMensha gemelde slachtoffers naar uitbuitingsvorm, per jaar 2015-2019 (N=5.060)
Bron: CoMensha-databestanden

Meeste slachtoffers seksuele uitbuiting
Uit Figuur 2.3 blijkt dat over de hele periode zo’n 62% van de gemelde slachtoffers seksueel is
uitgebuit, eventueel in combinatie met andere uitbuitingsvormen (zie de kolom 2015-2019). Bij
22% van de slachtoffers is in ieder geval sprake van arbeidsuitbuiting, en bij 11% van de slachtoffers is in ieder geval sprake van criminele uitbuiting. Bij 11% van de slachtoffers is het niet
bekend om welke uitbuitingsvorm het gaat.
Aantal meldingen gestegen bij alle vormen van mensenhandel
Figuur 2.3 laat verder zien dat het aantal meldingen in absolute zin bij alle vormen van mensenhandel is toegenomen sinds 2018. Na de grote daling van meldingen in 2018 lijken de cijfers in
2019 weer terug op het niveau van 2017 of zelfs gestegen. De meest opmerkelijke stijging is te
zien bij de slachtoffers van criminele uitbuiting. In absolute aantallen is sprake van een toename: van 35 slachtoffers in 2018 naar 195 slachtoffers in 2019. Over de hele periode is het relatieve aantal slachtoffers van criminele uitbuiting gestegen tot 11% in 2015-2019 ten opzichte van
5% in 2014-2018.17 Het stijgend aantal meldingen van gedwongen orgaanverwijdering is opmerkelijk, ook al gaat het daarbij om kleine aantallen (zie de kadertekst op de volgende pagina).

17

27

Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), Hoofdstuk 3.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

GEDWONGEN ORGAANVERWIJDERING
Uit Figuur 2.3 blijkt dat in de periode 2015-2017 maar twee keer een slachtoffer van
gedwongen orgaanverwijdering bij CoMensha is gemeld. In 2018 waren dit er vier, en
in het meest recente jaar 2019 waren dit er zes: drie slachtoffers van uitsluitend gedwongen orgaanverwijdering, en drie slachtoffers van zowel gedwongen orgaanverwijdering als een andere vorm van mensenhandel.
De zes gemelde slachtoffers uit 2019 zijn vijf mannen en één vrouw. Het gaat om één
adolescent slachtoffer (18-22 jaar). De andere slachtoffers zijn 23 jaar of ouder. Alle
slachtoffers zijn afkomstig van buiten de Europese Unie (EU): Soedan, Sierra Leone,
Syrië en Nigeria. De drie slachtoffers waarbij uitsluitend sprake is van gedwongen orgaanverwijdering zijn gemeld door de politie Oost-Nederland. Bij hen was sprake van
een niertransplantatie. De overige slachtoffers zijn gemeld door andere politie-eenheden. Bij deze slachtoffers had de gedwongen orgaanverwijdering (nog) niet plaatsgevonden op het moment van melden bij CoMensha, maar zij werden hiermee bedreigd.
Van alle slachtoffers is bekend dat ze aangifte hebben gedaan of op een andere manier
meewerkten aan het opsporingsonderzoek.
Uit gesprekken met de meldende instanties18 blijkt dat de meldingen van gedwongen
orgaanverwijdering niet zo eenduidig zijn. Vaak wordt weliswaar aangifte gedaan,
maar is sprake van een poging en was het orgaan nog niet verwijderd. Uiteindelijk leidt
het merendeel van de meldingen niet tot een zaak. Meestal omdat er geen aanknopingspunten zijn voor de politie om verder te rechercheren.
Vanwege deze kanttekeningen en de kleine totale aantallen, kunnen geen concluderende uitspraken worden gedaan over gedwongen orgaanverwijdering in Nederland.
Toch is de toename op zijn minst opmerkelijk. Bovendien sluit de bevinding aan bij
internationaal onderzoek, waarin een toename wordt beschreven van het aantal zaken
van gedwongen orgaanverwijdering.19 Om die reden worden overheden in dit onderzoek actief opgeroepen om beleid te voeren tegen deze ernstige vorm van uitbuiting.
De Nationaal Rapporteur onderschrijft die oproep en is positief dat zicht op aard en
omvang van deze vorm van uitbuiting lijkt te verbeteren, nu er nationaal en internationaal groeiende aandacht voor is. Het is wel van groot belang dat ook in Nederland
meer kennis wordt ontwikkeld over het slachtofferschap, de werkwijzen van daders en
eventuele internationale netwerken betrokken bij deze ernstige vorm van uitbuiting.

Aantal slachtoffers onbekende uitbuitingsvorm gedaald
Het aantal slachtoffers waarvan de vorm van uitbuiting onbekend is, is gedaald van 15% in de
periode 2014-2018 naar 11% in de periode 2015-2019. Dit lijkt erop te wijzen dat bij de meldende
instanties meer bekend is over slachtoffers van mensenhandel, en dat zij beter registreren en
melden. Dit kan betekenen dat er grotere bewustwording bestaat van mensenhandel. Om dit
definitief te kunnen vaststellen, is het noodzakelijk om meer te weten over de inhoud van de
meldingen. Inhoudelijke en kwalitatieve analyse van de meldingen kan hiervoor een uitkomst
bieden.

18
19

28

Schriftelijke en mondelinge informatie verschillende AVIM’s, d.d. 30 juni 2020 tot en met 16 juli 2020.
Committee on Social Affairs, Health and Sustainable Development, 2020.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

2.4.1 Sectoren van seksuele uitbuiting
CoMensha registreert naast de uitbuitingsvorm ‘seksuele uitbuiting’ ook de specifieke prostitutiesector waarbinnen slachtoffers zijn uitgebuit.20 De sector is bekend bij 44% van alle slachtoffers van seksuele uitbuiting in de periode 2015-2019 (n=3.148, zie Figuur 2.3).21 In de meeste
gevallen is de specifieke prostitutiesector dus niet bekend. Toch is ook hier een verbetering
zichtbaar ten opzichte van de periode 2014-2018. Toen was in 38% van de gevallen de prostitutiesector bekend.
Figuur 2.4a geeft weer in welke prostitutiesectoren de slachtoffers zijn uitgebuit. 2223
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Overige sectoren (massage-/
beautysalons etc., internet)

2015

2016

2017

2018

2019

2015-2019

3

4

4

4

10

25

Straatprostitutie

9

9

7

28

78

131

Escort/Hotelprostitutie

45

49

36

50

65

245

Thuisprostitutie

110

106

106

163

268

753

Raamprostitutie

45

19

14

17

16

111

Bordelen/clubs/privéhuizen

29

28

10

15

33

115

Totaal

240

215

177

277

470

1.380

Figuur 2.4a Bij CoMensha gemelde slachtoffers van seksuele uitbuiting naar sector indien bekend,
per jaar 2015-2019 (n=1.380)23
Bron: CoMensha-databestanden

20

21
22
23

29

Omdat een (klein) aantal slachtoffers in meer dan één prostitutiesector is uitgebuit en Figuur 2.4a is
weergegeven op slachtofferniveau, is de volgende hiërarchie toegepast: bordelen/clubs/privéhuizen,
raamprostitutie, escort/hotelprostitutie, thuisprostitutie, straatprostitutie en overige sectoren.
In 2015: 36%; n=241, in 2016: 39%; n=215, in 2017: 31%; n=177, in 2018: 57%; n=277, in 2019: 55%; n=470.
Het aandeel ‘onbekend’ is niet weergegeven omdat hierdoor ontwikkelingen in de wel bekende
prostitutiesectoren veel minder goed te zien zouden zijn.
De aantallen in de categorie ‘overige sectoren’ kunnen afwijken van de aantallen gerapporteerd in de
slachtoffermonitors van de voorgaande jaren. Dit komt doordat dit jaar voor het eerst straatprostitutie
als aparte categorie (in plaats van als deel van de categorie ‘overige sectoren’) is meegenomen.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

Vooral buitenlands slachtofferschap in straatprostitutie
Figuur 2.4a laat een duidelijke toename zien in absolute aantallen. Dit komt ook doordat in de
meest recente jaren de prostitutiesector vaker bekend was dan voorheen. Wat opvalt is de aanzienlijke toename van uitbuiting in de sector straatprostitutie. Dit is opmerkelijk, omdat de
tendens in Nederland juist is dat de meeste tippelzones uit het straatbeeld verdwijnen.24 Deze
ontwikkeling kan echter wel verklaard worden door de toename van meldingen van meerderjarige slachtoffers van Afrikaanse (met name Nigeriaanse) afkomst. In deze gevallen werd de
melding van straatprostitutie gedaan in de context van een Dublinclaim (zie de kadertekst in
§2.4.1) en zou het slachtofferschap in het buitenland hebben plaatsgevonden. Uit gesprekken
met meldende instanties kwam naar voren dat in geen van de gevallen de straatprostitutie in
Nederland had plaatsgevonden.25

VERMOEDELIJKE SLACHTOFFERS VAN MENSENHANDEL MET EEN
DUBLINSTATUS
Slachtoffers van mensenhandel van buiten de EU hebben vaak een Dublinstatus. Als een
vreemdeling aangifte doet van mensenhandel en de IND op grond van de verblijfsregeling
voor slachtoffers van mensenhandel een tijdelijke verblijfsvergunning verstrekt aan de
vreemdeling, vervalt die Dublinstatus. Omdat veel vermoedelijke slachtoffers van mensenhandel aanspraak maken op de regeling, zijn lange wachtlijsten ontstaan. Om de wachtlijsten te kunnen wegwerken is het Landelijk Coördinatie Centrum B8 (LCC) opgericht. Het LCC
treedt op als centraal punt waar alle verzoeken voor intakegesprekken en aangiften binnenkomen en worden geprioriteerd. De Afdelingen Vreemdelingenpolitie, Identificatie en
Mensenhandel (AVIM’s) van de politie voeren vervolgens de intakes en aangiften uit. Opvallend is dat de aangiften zelden tot nooit de geëiste opsporingsindicaties bevatten. Het
LCC heeft sinds diens bestaan slechts één aangifte gehad die heeft geleid tot een daadwerkelijke zaak.26 Als aangiften al een link met Nederland bevatten, is vaak alsnog sprake van
een doodlopend einde, zoals een prepaid telefoonnummer dat niet meer te herleiden valt
naar een persoon. Zaken krijgen daarom zelden een vervolg.27 Omdat dit een effectieve
bescherming van slachtoffers in de weg staat, heeft de Nationaal Rapporteur al eerder
hierover zorgen geuit in een brief aan de commissie voor JenV.28 Tot op heden is nog beperkt inzicht in achterliggende mechanismen en verklarende factoren voor het slachtofferschap van buitenlandse slachtoffers van mensenhandel en de mogelijke rol van de georganiseerde misdaad hierin. De Nationaal Rapporteur vindt dit ontoelaatbaar en wijst op de
noodzaak tot het gericht verzamelen van data over het fenomeen en tot het versterken van
het internationale netwerk en de internationale samenwerking.

24
25
26
27
28

30

Nationaal Rapporteur, 2016 (Prostitutie en mensenhandel), §2.2.5; Website Prostitutie, https://www.
prostitutie.nl/nl/ (geraadpleegd 10 augustus 2020).
Schriftelijke en mondelinge informatie verschillende AVIM’s, d.d. 30 juni 2020 tot en met 16 juli 2020.
Schriftelijke informatie LCC, d.d. 23 juli 2020.
Schriftelijke informatie LCC, d.d. 23 juli 2020.
Brief van de Nationaal Rapporteur, 2 juli 2019; Kamerstukken II 2017/18, 28638, 161, p. 14.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

COVID-19
COVID-19 heeft naar verwachting de komende jaren een grote invloed op de B8-aangiften en de Dublinclaimanten. Veel landsgrenzen zijn tijdelijk gesloten geweest en
migranten hebben dus moeten wachten met reizen. Dit leidt naar verwachting eerst
tot een daling, en vervolgens tot een stijging van het aantal aangiften. Verder hebben
verschillende werkprocessen tijdelijk stil gelegen. Dat heeft gevolgen voor de termijnen waarbinnen besluiten rondom de aangiften en de bijbehorende opsporingsonderzoeken moeten worden genomen.29 Het is van groot belang dat ondanks de stijging
van de werkdruk, elke aangifte de afhandeling krijgt die nodig is en dat slachtoffers
daarmee optimaal beschermd worden.

Seksuele uitbuiting in de minder zichtbare sectoren neemt toe
Seksuele uitbuiting kan voorkomen in de zichtbare prostitutiesectoren: raamprostitutie en
prostitutie in bordelen, clubs en privéhuizen (de mintgroene sectoren in Figuur 2.4a). Ook kan
seksuele uitbuiting plaatsvinden in de minder zichtbare prostitutiesectoren: straatprostitutie,
thuisprostitutie, escort/hotelprostitutie en ‘overige sectoren’, zoals massage-/beautysalons en
webcamseks (de geel-bruine sectoren in Figuur 2.4a). Figuur 2.4a laat zien dat over de hele periode 2015-2019 het aandeel gemelde slachtoffers uitgebuit in de minder zichtbare sectoren veel
hoger is dan het aandeel gemelde slachtoffers uitgebuit in de zichtbare sectoren. Bovendien
lijkt het aandeel van seksuele uitbuiting in de zichtbare sectoren jaarlijks af te nemen.
Het is niet aannemelijk dat de in Figuur 2.4a getoonde verhouding tussen de meer en minder
zichtbare sectoren representatief is voor alle slachtoffers van seksuele uitbuiting die bij CoMensha zijn gemeld. De figuur is gebaseerd op slechts 44% van het totaal aantal bij CoMensha
gemelde slachtoffers van seksuele uitbuiting; bij de overige meldingen is de sector van uitbuiting onbekend. De cijfers zijn daarom gecorrigeerd voor de vertekenende effecten van de volgende drie factoren: de herkomstregio van een slachtoffer, de minder- of meerderjarigheid van
een slachtoffer en de melder (tevens naar regio). Die factoren hangen samen met het wel of niet
bekend zijn van de prostitutiesector en met het meer of minder zichtbaar zijn van de prostitutiesector. Hierdoor kon de prostitutiesector voor een deel van de slachtoffers waarbij dit aanvankelijk niet bekend was, worden bijgeschat.30
Figuur 2.4b toont de verdeling tussen seksuele uitbuiting in de meer zichtbare en de minder
zichtbare sectoren, gecorrigeerd voor de vertekenende effecten van de voornoemde drie factoren. Hierin is de periode 2015-2016 afgezet tegen de periode 2017-2019. In Figuur 2.4b is 67%
opgenomen van de 1.233 slachtoffers van seksuele uitbuiting die in de jaren 2015-2016 bij CoMensha zijn gemeld.31 Van de 1.915 slachtoffers van seksuele uitbuiting die in de jaren 2017-2019
bij CoMensha zijn gemeld is 88% opgenomen.32 Voor de totale periode 2015-2019 kan de verdeling in Figuur 2.4b als representatief worden beschouwd voor in ieder geval 80% (n=2.506) van
alle 3.148 bij CoMensha gemelde slachtoffers van seksuele uitbuiting. Dit is dus 36% meer dan
in Figuur 2.4a.

29
30

31
32

31

Schriftelijke informatie LCC, d.d. 23 juli 2020.
Voor een uitgebreide onderzoeksverantwoording zie Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor
mensenhandel 2014-2018), p. 175-176; Nationaal Rapporteur, 2016 (Prostitutie en mensenhandel), p.
160-161.
In vergelijking tot 456 (34%) van de 1.233 in 2015-2016 in Figuur 2.4a.
In vergelijking tot 924 (55%) van de 1.680 in 2017-2019 in Figuur 2.4a.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

2015-2016

2017-2019

2015-2019

Minder zichtbare sectoren

619

1.500

2.119

Meer zichtbare sectoren

207

180

387

Totaal

826

1.680

2.506

Figuur 2.4b Bij CoMensha gemelde slachtoffers van seksuele uitbuiting naar sector indien bekend of
bijgeschat, per jaar 2015-2016 en 2017-2019 (n=2.506)
Bron: CoMensha-databestanden

Zoals uit Figuur 2.4b blijkt is de verhouding minder-meer zichtbare sectoren in de periode 2015-2016
75% ten opzichte van 25%. Deze verhouding is in de periode 2017-2019 aanzienlijk anders: 89% minder
zichtbaar versus 11% meer zichtbaar. Ook hieruit blijkt eenzelfde trend waarbij slachtoffers van seksuele uitbuiting steeds vaker worden aangetroffen in de minder zichtbare sectoren. Het is goed mogelijk
dat de Wet Regulering Sekswerk (Wrs) (zie onderstaande kadertekst) de komende jaren van invloed
gaat zijn op de (on)zichtbaarheid van seksuele uitbuiting die in Nederland plaatsvindt. De Nationaal
Rapporteur onderstreept daarom het belang van het volgen en het meten van de invloed van de Wrs
op het zicht op en de aard en omvang van seksuele uitbuiting in de verschillende prostitutiesectoren.

DE WET REGULERING SEKSWERK (WRS)
Eind 2019 is het wetsvoorstel van de Wrs ter consultatie aangeboden. Dit wetsvoorstel
richt zich onder andere op een uniforme vergunningsplicht voor seksbedrijven en individuele sekswerkers, om tot een acceptabele en inzichtelijke prostitutiebranche te
komen en zo uitbuiting tegen te gaan. Die wet liet tien jaar op zich wachten en deze
wachttijd kwam een duurzaam prostitutiebeleid niet ten goede. Het is daarom positief
dat de Wrs inmiddels in consultatie is gegaan. Onder andere de gemeenten Utrecht en
Amsterdam zijn, ondanks dat de Wrs nog niet in werking is getreden, begonnen met
plannen om de prostitutiezones binnen hun gemeente her in te richten.
Hoewel het een stap in de goede richting is, vormt wetgeving slechts een onderdeel
van de integrale aanpak. Het invoeren van de Wrs is op zichzelf niet voldoende om
seksuele uitbuiting tegen te gaan. Bovendien constateert de Nationaal Rapporteur dat
de focus van het wetsvoorstel Wrs voornamelijk ligt op vergund en onvergund seks-

32

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

werk, maar dat er nog te weinig aandacht is voor vrijwillig en gedwongen sekswerk.
Ook is in het wetsvoorstel onvoldoende aandacht voor kwetsbare groepen die niet in
aanmerking komen voor een vergunning. Een voorbeeld hiervan is de groep personen
jonger dan 21 jaar en de groep sekswerkers die illegaal in Nederland verblijft. Dat zij
niet in aanmerking komen voor een vergunning, sluit niet uit dat zij, al dan niet gedwongen, toch sekswerk verrichten. Deze zorgen heeft de Nationaal Rapporteur tevens geuit in een consultatiereactie.33 Met verhoogde aandacht blijft de Nationaal
Rapporteur de ontwikkelingen rondom de Wrs volgen.

De Nationaal Rapporteur heeft de verschuiving van de meer zichtbare naar de minder zichtbare
prostitutiesectoren en het belang van toezicht op de minder zichtbare sectoren al eerder opgemerkt.34 Die verschuiving benadrukt bovendien dat er meer kwantitatief maar ook kwalitatief
inzicht nodig is in wat zich precies afspeelt binnen de minder zichtbare sectoren. Dit inzicht is
essentieel voor een effectieve integrale aanpak en een optimale bescherming van slachtoffers.

DE ROL VAN TECHNOLOGISCHE ONTWIKKELINGEN BIJ SEKSUELE UITBUITING
Onze leefwereld is volledig verweven met en afhankelijk van het online verbonden zijn.
Dit levert grote mogelijkheden op tot wereldwijde verbinding, communicatie en samenwerking. Maar die mogelijkheden worden tegelijkertijd misbruikt door daders van seksuele uitbuiting. Het is waarschijnlijk dat online communicatie een grote rol speelt binnen de minder zichtbare sectoren van seksuele uitbuiting. Vraag en aanbod moeten
elkaar immers ergens treffen. Bovendien blijkt uit internationaal onderzoek dat de
meeste daders en slachtoffers van seksuele uitbuiting elkaar vinden via online platforms,
zoals websites, sociale media, en (dating) apps.35 Technologische ontwikkelingen kunnen
op verschillende manieren een rol spelen bij seksuele uitbuiting. Zo kan het internet een
faciliterende rol spelen. Dit wordt ‘cyber-assisted’ uitbuiting genoemd. Een voorbeeld is
dat contact gelegd wordt tussen dader en slachtoffer via platforms als Facebook of Airbnb36, of via online seksadvertenties. Bij ‘cyber-enabled’ uitbuiting zorgt het internet voor
een schaalvergroting en dus voor een potentieel grotere slachtoffer- en dadergroep. Dit
is bijvoorbeeld aan de orde bij mobiele apps of internetforums waarop slachtoffers via
faciliteerders geadverteerd worden en live webcamshows verzorgen voor grote groepen
daders. Tot slot is sprake van ‘cyber-dependent’ uitbuiting wanneer het internet noodzakelijk is voor het plegen van het delict. Hierbij wordt mensenhandel gefaciliteerd met
cybercriminele methoden om slachtoffers uit te buiten en om hen bijvoorbeeld geld
afhandig te maken, zoals met ‘ransomware’ of online ‘money mules’. Mogelijk is bij die
laatste categorie dus sprake van nieuwe vormen van mensenhandel.37

33
34

35
36
37

33

Consultatiereactie Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen Wet
Regulering Sekswerk (Wrs), 2019.
Nationaal Rapporteur, 2016 (Prostitutie en mensenhandel); Nationaal Rapporteur, 2018 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2013-2017); Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel
2014-2018).
Organization for Security and Co-operation in Europe and Tech Against Trafficking (OSCE), 2020, p.
13-14; Reid & Fox, 2020.
Website The Conversation, https://theconversation.com/airbnb-must-face-the-facts-human-trafficking-and-modern-slavery-happen-in-rented-accommodation-124933 (geraadpleegd 27 juli 2020).
Wall, 2019.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

Er is geen reden om aan te nemen dat in Nederland de rol van technologische ontwikkelingen kleiner is dan in andere landen. De huidige categorisering en registratie maakt
het echter niet mogelijk om de rol van online platforms te kunnen terugzien in de cijfers. Naast de fysieke locatie waar uitbuiters, klanten en slachtoffers elkaar uiteindelijk
ontmoeten, is het essentieel om terug te gaan naar de bron waar zij elkaar initieel
gevonden en ontmoet hebben. Onderzoek naar de verschillende rollen die de technologie kan spelen in het faciliteren van mensenhandel in Nederland is belangrijk. Waar
ontmoeten vraag en aanbod elkaar? Hoe worden slachtoffers online door daders gecontroleerd en gemanipuleerd? Hoe worden geldzaken online geregeld? Welke platforms (sociale media, gaming-platforms, online betaalsystemen) spelen een rol? En
waar spreken dader en slachtoffer vervolgens af? Hoe zit de infrastructuur in elkaar?
Het baart de Nationaal Rapporteur zorgen dat er te weinig kennis is over de gevolgen
van maatschappelijke en technologische ontwikkelingen op mogelijk slachtofferschap
van seksuele uitbuiting in de minder zichtbare sectoren. Daarnaast is kennis nodig over
de aard en omvang van seksuele uitbuiting die zich online afspeelt om een gecoördineerde en integrale aanpak te kunnen ontwikkelen. Hierbij moet technologie ook worden gezien als een kans in de ontwikkeling van kennis en in de versterking van de
aanpak. Ook is het een kans om preventieve maatregelen te ontwikkelen om vermoedelijke daders te ontmoedigen en de weerbaarheid van vermoedelijke slachtoffers
duurzaam te stimuleren en versterken.

COVID-19
De invloed van COVID-19 speelt hierin ook mee. Het coronavirus heeft niet tot indicaties geleid dat de vraag naar seksuele uitbuiting is afgenomen. Sterker nog: de problematiek van seksuele uitbuiting lijkt des te meer aanwezig. Verschillende instanties
benadrukken signalen die erop wijzen dat de vraag naar seks niet is gedaald en zelfs is
gestegen. Ook bijvoorbeeld de vraag naar digitale seks, zoals via de webcam. Omdat
die signalen zich niet hebben vertaald in het zichtbaarder worden van de locaties waar
dader en slachtoffer elkaar treffen, is het zeer waarschijnlijk dat vraag en aanbod elkaar ontmoeten op de minder zichtbare locaties, zoals in online omgevingen. Seksuele uitbuiting lijkt dus nog verder achter gesloten deuren plaats te vinden.

2.4.2 Sectoren van arbeidsuitbuiting
CoMensha registreert naast de uitbuitingsvorm ‘arbeidsuitbuiting’ ook de specifieke arbeidssector waarin deze slachtoffers zijn uitgebuit. Uit Figuur 2.3 blijkt dat in 2015-2019 in totaal
1.088 slachtoffers van arbeidsuitbuiting bij CoMensha zijn gemeld. Daarvan zijn 261 slachtoffers gemeld in 2019. De meest voorkomende arbeidssectoren wisselen per jaar, en zijn vaak het
gevolg van uitbuitingszaken met een groot aantal slachtoffers die aan het licht komen. De arbeidssectoren zijn daarom in Figuur 2.5 voor de hele periode weergegeven. 38

38

34

Omdat een (klein) aantal slachtoffers waarbij de sector is ingevuld in meer dan één sector is uitgebuit,
is de volgende hiërarchie toegepast: minder voorkomende arbeidssectoren, vaker voorkomende
arbeidssectoren, ‘overige arbeid’ (bestaand uit: gezondheids-/welzijnszorg, productie en distributie
van en handel in elektriciteit/aardgas/stoom/gekoelde lucht, winning en distributie van water:
afval- en afvalwaterbeheer en saneringen, informatie/communicatie en cultuur/sport/recreatie).

CASUS 2

Het verhaal van Bogdan (29 jaar)
Bogdan verhuist in 2018 naar Nederland omdat hij daar wil gaan werken in een restaurant. De
eigenaar van het restaurant belooft Bogdan om een tewerkstellingsvergunning aan te vragen
en een arbeidscontract op te stellen.
Vol goede moed gaat Bogdan aan de slag. Allereerst vraagt de eigenaar hem om de extreem
verwaarloosde keuken schoon te maken. Al snel wordt hij aan het werk gezet in de vier grote
kassen die bij het restaurant horen en die dienen als opslagplaats voor ongebruikte keukenapparaten. Bogdan ruimt deze kassen uit en maakt ze schoon. Hij moet ook het onkruid verwijderen met chemicaliën. Goede kleding of andere bescherming krijgt hij daar niet voor.
Het terrein waar Bogdan werkt is afgesloten met een hek en wordt door camera’s en honden
bewaakt. Bogdan is hier dag en nacht. Als hij naar buiten wil, moet hij toestemming vragen aan
zijn werkgever. Slapen doet hij in een schuur, waar hij zelf een bed, toilet en douche plaatst.
Bogdan werkt acht tot tien uur per dag; op zomerdagen nog langer. Ook wordt hem soms gevraagd om ’s nachts het terrein te bewaken. Bogdan neemt bovendien vrijwel nooit pauze. Hij
wil bewijzen dat hij de beloofde tewerkstellingsvergunning echt verdient. Zeven maanden
werkt Bogdan bij deze werkgever. Daarvoor krijgt hij in totaal 300 euro salaris. Het geld ontvangt hij contant, telkens in kleine hoeveelheden van 20 of 30 euro. Omdat Bogdan zo weinig
geld heeft om van rond te komen, krijgt hij eten van zijn Nederlandse collega’s.
Door het dragen van zware spullen en grote hoeveelheden chemicaliën krijgt Bogdan rugklachten en verrekt hij een spier. Hiervoor bezoekt hij een arts, maar de behandeling kan hij niet
voortzetten; hij kan het niet bekostigen.
De belofte om een tewerkstellingsvergunning aan te vragen en een arbeidscontract op te stellen komt de eigenaar nooit na. Uiteindelijk stuurt de werkgever Bogdan na zeven maanden weg
met de mededeling dat er voorlopig geen werk meer is.
De werkgever van Bogdan ontvangt uiteindelijk boetes van de gemeente voor een aantal overtredingen, zoals het niet naleven van veiligheidsvoorschriften en het tewerkstellen van ongedocumenteerden. Er wordt wel gekeken naar het opleggen van bestuursrechtelijke maatregelen
en boetes, maar de strafzaak van arbeidsuitbuiting wordt geseponeerd.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

161; 15%
Landbouw/bosbouw/visserij
308 ; 28%

Huishoudelijk werk (incl. au-pair)
Horeca
116; 11%

108 ; 10%
123; 11%
43; 4%
52; 5% 85; 8%

Industrie
Bouw
Vervoer en opslag (incl havenarbeid/
scheep- en binnenvaart)
Groot- en detailhandel
Overige arbeid of dienstverlening

92; 8%

Onbekend/nog niet gewerkt

Figuur 2.5 Bij CoMensha gemelde slachtoffers van arbeidsuitbuiting uitgesplitst naar naar sector,
totaal 2015-2019 (n=1.088)
Bron: CoMensha-databestanden

Zoals te zien in Figuur 2.5 komt arbeidsuitbuiting in veel verschillende sectoren voor. Uit de
cijfers in Figuur 2.3 blijkt dat het totaal aantal meldingen na een flinke daling in 2018, in 2019
weer terug is op het niveau van 2017 en daarvoor.39 Op de verklaringen die hiervoor gegeven
kunnen worden, wordt verder ingegaan in §2.6. In tegenstelling tot de meldingen van seksuele
uitbuiting, is de specifieke sector van arbeidsuitbuiting vaker bekend, namelijk bij 72% van de
slachtoffers. Toch valt op dat in 2019 het aantal slachtoffers waarbij de uitbuitingssector bekend
is relatief laag is: 59% in 2019, ten opzichte van 72% over de hele periode 2015-2019. Dit komt
onder andere doordat FairWork in 2019 weer slachtoffers is gaan melden, in tegenstelling tot
2018 (zie ook §2.6). Omdat ISZW-DO en FairWork de sectoren van arbeidsuitbuiting op een
andere manier categoriseren, komen bepaalde groepen slachtoffers in de categorie onbekend
terecht. Daarnaast komt het voor dat slachtoffers alweer uit zicht van de instanties zijn, voordat
de meldende instantie navraag kon doen naar de toedracht van het incident. Het is wenselijk
dat de verschillende instanties structureel de aard van slachtofferschap uitvragen en hierbij
dezelfde categorieën hanteren van sectoren van arbeidsuitbuiting. Zo kan zicht worden behouden en vollediger zicht worden gekregen op aard en omvang van slachtofferschap van arbeidsuitbuiting. Omdat slachtoffers van arbeidsuitbuiting kwetsbaar zijn en zich overal in het land
en in elke sector kunnen bevinden, is het van belang dat op regionaal niveau inzicht verschaft
wordt in kwetsbare groepen, kwetsbare sectoren en slachtofferschap van arbeidsuitbuiting.
Gemeenten moeten hierin, samen met regionale partners zoals het Regionaal Informatie en
Expertise Centrum (RIEC), de regie pakken. Dit komt een effectieve regionale en landelijke integrale aanpak ten goede.

39

36

In 2017: n=230, in 2018: n=114, in 2019: n=261 (inclusief sector onbekend).

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

COVID-19
Gedurende de recente COVID-19 uitbraak is eens te meer duidelijk geworden dat (EU-)arbeidsmigranten een kwetsbare groep vormen voor allerlei misstanden op de arbeidsmarkt.
Onder meer FNV, CNV, FairWork en CoMensha hebben daarom hun zorgen over de precaire
situatie van arbeidsmigranten geuit richting de Tweede Kamer.40 Naar aanleiding van de
zorgwekkende en urgente signalen over misstanden bij arbeidsmigranten, heeft de minister
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in mei 2020 het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten (hierna Aanjaagteam) ingesteld.41 Dit interdepartementale team is ingesteld om
tot adviezen te komen voor mogelijke oplossingen en maatregelen voor de korte en lange
termijn. Het Aanjaagteam publiceerde in juni 2020 op basis van een probleemanalyse en
een rondgang langs verschillende regio’s haar eerste aanbevelingen. Belangrijke knelpunten
die het Aanjaagteam signaleert in het tegengaan van de verspreiding van het COVID-19 virus, gelden ook voor het tegengaan van arbeidsuitbuiting en ernstige benadeling. Zo signaleert het Aanjaagteam onder meer grote problemen rondom de registratie van arbeidsmigranten, (meervoudige) afhankelijkheid van arbeidsmigranten van hun werkgever, grote
betrokkenheid van (malafide) uitzendbureaus bij misstanden, belabberde huisvesting, problemen met zorgverzekeringen en een versnipperde aanpak door de betrokken instanties.42
Net als voor het tegengaan van het COVID-19 virus, is het voor het tegengaan van arbeidsuitbuiting cruciaal dat er zicht is op kwetsbare personen en sectoren om direct de
juiste maatregelen te kunnen treffen. Echter, zoals reeds geconcludeerd in eerdere
rapportages van de Nationaal Rapporteur43, is het zicht op arbeidsmigranten en mogelijke uitbuiting onder deze groep zeer beperkt. Het ontbreekt in Nederland onder
andere aan een complete en actuele registratie van woon- en werkplaats van arbeidsmigranten.44 Hierdoor, en vanwege een versnipperde handhaving, bleek het tijdens de
COVID-19 uitbraak voor zowel landelijke als lokale partijen lastig om arbeidsmigranten
te bereiken en te beschermen. Het Aanjaagteam bracht in juni 2020 haar eerste bevindingen over aan de minister van Sociale Zaken met aanbevelingen voor maatregelen
die op de korte termijn genomen moeten worden om deze groep te kunnen beschermen. In oktober 2020 wordt het tweede advies van het Aanjaagteam met maatregelen
voor de lange(re) termijn verwacht. De Nationaal Rapporteur onderschrijft het grote
belang van dit Aanjaagteam en haar adviezen, en blijft de komende periode in nauw
contact met het Aanjaagteam. In de dadermonitor, die in december 2020 zal worden
gepubliceerd, zal hier nader op worden in gegaan.

Sectoren van criminele uitbuiting
Uit Figuur 2.3 blijkt dat bij CoMensha 548 slachtoffers van criminele uitbuiting zijn gemeld in
de periode 2015-2019, waarvan 331 in 2019. Informatie over de manier waarop slachtoffers crimineel worden uitgebuit is pas sinds 2016 voorhanden. Figuur 2.6 toont de verschillende manieren waarop zij crimineel zijn uitgebuit voor de periode 2016-2019 (n=519).

40
41
42
43
44

37

Website FairWork, https://www.fairwork.nu/2020/04/08/brief-arbeidsmigranten-en-covid-19/
(geraadpleegd 31 augustus 2020).
Kamerstukken II 2019/20, 29861, 49.
Kamerstukken II 2019/20, 29861, 51.
Bijvoorbeeld Nationaal Rapporteur, 2019 (Dadermonitor mensenhandel 2013-2017);
Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018).
Kamerstukken II 2019/20, 29861, 51.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2016

2017

2018

2019

2016-2019

Onbekend/nog niet gewerkt

2

6

10

24

42

Overige delicten

0

0

2

2

4

Ronselen van seksuele uitbuitingsslachtoffers

2

0

2

2

6

Schuldenopbouw/fraude

15

16

5

4

40

Bedelen

12

2

4

25

43

Diefstal/vermogensdelicten

15

24

5

22

66

Drugsdelicten

15

15

36

252

318

Totaal

61

63

64

331

519

Figuur 2.6 Bij CoMensha gemelde slachtoffers van criminele uitbuiting uitgesplitst naar vorm, per
jaar 2016-2019 (n=519)
Bron: CoMensha-databestanden

Vooral buitenlandse slachtoffers drugsgerelateerde criminele uitbuiting
In de cijfers valt op dat er een toename is in het aantal slachtoffers dat gedwongen wordt om te
bedelen. Bovendien blijkt uit Figuur 2.6 dat over de periode 2016-2019 ruim twee derde van de
slachtoffers gedwongen is tot het plegen van drugsdelicten. Deze vorm van criminele uitbuiting
is bovendien exponentieel toegenomen. Hoewel er verschillende niet B8 gerelateerde onderzoeken zijn gedraaid bij de AVIM’s, blijkt uit nadere analyse dat 85% van deze meldingen in 2019
gaan over Afrikaanse slachtoffers, die hun slachtofferschap hebben gemeld als onderdeel van
een Dublinclaim (zie hiervoor ook de kadertekst in §2.4.1). Bij deze slachtoffers heeft de criminele uitbuiting voornamelijk plaatsgevonden in het land van herkomst of op weg naar Nederland. De Nationaal Rapporteur wijst op het belang van internationaal onderzoek naar de aard
en omvang van en achterliggende verklarende factoren voor het slachtofferschap van criminele uitbuiting. Bovendien constateert de Nationaal Rapporteur dat de slachtoffergroep van criminele uitbuiting erg specifiek is, waardoor slachtoffers van criminele uitbuiting van Nederlandse komaf mogelijk nog steeds uit beeld blijven.

CRIMINELE UITBUITING ONDER NEDERLANDSE JONGEREN
In de vorige slachtoffermonitor45 werd gerapporteerd dat in het Verenigd Koninkrijk
recent meer zicht is gekomen op de criminele uitbuiting van Britse jongeren die wor-

45

38

Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), Hoofdstuk 3.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

den gedwongen om drugs te vervoeren of te verhandelen.46 Dit resulteerde in een
forse stijging van het aantal gesignaleerde slachtoffers van deze vorm van criminele
uitbuiting. Onderzoek door het Centrum Kinderhandel Mensenhandel (CKM) toont
aan dat ook in Nederland jongeren op grote schaal geronseld worden voor drugscriminaliteit.47 Dit vindt bijvoorbeeld plaats op scholen, waar de aandacht voor en kennis
over dit fenomeen onder schoolpersoneel beperkt is.48 Naar aanleiding van de ontwikkeling in het Verenigd Koninkrijk en het rapport van CKM heeft de staatssecretaris
toegezegd in gesprek te gaan met het ministerie van Onderwijs Cultuur en Wetenschap
(OCW) over deze problematiek.49 In het kader van het Breed Offensief Tegen Ondermijnende Criminaliteit zetten de minister van JenV en de minister voor Rechtsbescherming zich daarnaast, samen met de andere ministers, in op preventie van ondermijnende criminaliteit.50 Het ministerie van OCW is zelf ook blijvend in gesprek met
scholen om hen te helpen bij het creëren van een veilig schoolklimaat.51
Waarom vermoedelijke Nederlandse slachtoffers op scholen – overeenkomstig het
rapport van het CKM – nog niet in de cijfers zijn terug te zien, is niet eenduidig te verklaren. De voornaamste reden lijkt te liggen in het niet herkennen van slachtofferschap. (Opsporings)instanties herkennen de betrokken slachtoffers nog regelmatig als
dader. Maar ook herkennen de betrokken personen zelf hun slachtofferschap niet.52 De
Nationaal Rapporteur heeft al eerder aandacht gevraagd voor criminele uitbuiting onder Nederlandse jongeren.53 Omdat Nederlandse jongeren nog steeds beperkt in beeld
zijn, blijft aandacht voor dit fenomeen onverminderd relevant. Het is van groot belang
dat de kennis over criminele uitbuiting bij professionals zich verder ontwikkelt en dat
organisaties acteren op basis van wat in het onderzoek van het CKM geconcludeerd
wordt. In lijn met de eerdere aanbeveling is de Nationaal Rapporteur benieuwd of de
aandacht voor het fenomeen ook daadwerkelijk gaat leiden tot meer herkenning en
een vollediger beeld van de aard en omvang van criminele uitbuiting in Nederland.

2.4.3 Samengevat: vier groepen slachtoffers

Figuur 2.7 illustreert de ontwikkeling van het aantal slachtoffers binnen de verschillende vormen van mensenhandel. In het geval van seksuele uitbuiting is een onderscheid gemaakt tussen binnenlandse en grensoverschrijdende seksuele uitbuiting.54

46

47
48

49
50
51
52
53
54

39

Children’s Commissioner, 2019; Website National Crime Agency, www.nationalcrimeagency.gov.uk/
news/nearly-7-000-potential-victims-of-slavery-and-trafficking-reported-in-2018 (geraadpleegd 30 juni
2020).
CKM, 2020.
Website Volkskrant, www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/jongeren-geronseld-voor-prostitutie-of-drugshandel-hoe-criminele-bendes-grip-hebben-op-scholen-in-nederland~b282f841/ (geraadpleegd 30 juni 2020).
Kamerstukken II 2019/20, 28638, 178.
Kamerstukken II 2019/20, 29911, 254.
Kamerstukken II 2019/20, Aanhangsel van de handelingen, 3349.
Schriftelijke en mondelinge informatie verschillende AVIM’s, d.d. 30 juni 2020 tot en met 16 juli 2020.
Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), p. 60-61.
Omdat sommige slachtoffers op verschillende manieren zijn uitgebuit (bijvoorbeeld zowel seksueel als
crimineel, Figuur 2.3) is de volgende hiërarchie toegepast: seksuele uitbuiting (binnenlands dan wel
grensoverschrijdend), arbeidsuitbuiting, criminele uitbuiting.

CASUS 3

Het verhaal van Danny (31 jaar)
Danny woont bij één van zijn ouders en heeft een licht verstandelijke beperking. Zijn opleiding
op MBO-2 niveau heeft hij niet kunnen afronden en in plaats daarvan heeft hij speciaal onderwijs gevolgd. Wanneer hij een avond uit is in een shishalounge, ontmoet hij Patrick en Jeroen,
de eigenaren van de shishalounge. Ze raken bevriend, en als vriendendienst besluit Danny om
voor hen te gaan werken. Wat begint als het draaien van een aantal diensten per week, mondt
uit in een fulltime baan. Danny krijgt hiervoor echter niet betaald, waardoor hij in de schulden
raakt. Danny kijkt op tegen Patrick en Jeroen en hij weet niet zo goed hoe hij dit bespreekbaar
moet maken; hij vraagt ze nooit om geld.
Na een tijdje vragen Patrick en Jeroen Danny ook om hasj te verwerken. Als Danny dit niet doet,
wordt hij mishandeld en bedreigd. Bovendien verbieden Patrick en Jeroen hem zijn medicijnen
tegen epilepsie te nemen, omdat hij daar suffig van zou worden. Hierdoor ontwikkelt Danny
ernstigere aanvallen. Ook krijgt hij de wind van voren als hij de mannen tegenspreekt of hen
niet met respect aanspreekt. Dit gaat zo enkele maanden door.
Op enig moment wordt een man aangehouden met een lading drugs in zijn auto. Deze man
bekent dat hij de drugs onder dwang van Patrick en Jeroen moest dealen. Zijn verklaring wordt
ondersteund door berichten in zijn telefoon. Naar aanleiding van deze zaak komt Danny in
beeld. Ook Danny doet aangifte. De politie start een onderzoek naar criminele uitbuiting. Op
dat moment wordt de zorgcoördinator mensenhandel ingeschakeld en wordt Danny als slachtoffer van mensenhandel gemeld bij CoMensha.
Tijdens het strafrechtelijk onderzoek blijkt dat de verdachten een reeks aan strafbare feiten
hebben gepleegd: drugshandel, diefstallen met geweld, witwassen en mishandelingen. Vanwege de omvangrijke zaak, besluit het OM alleen de duidelijk bewijsbare feiten op te nemen in de
tenlastelegging. De verdachten worden onder andere veroordeeld voor handel in harddrugs en
krijgen vier en zes jaar cel. Danny krijgt na afloop van het onderzoek slachtofferhulp aangeboden en ontvangt een schadevergoeding voor de materiële en immateriële schade.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

100%

800

90%

700

80%
600
70%
500

60%
50%

400

40%

300

30%
200
20%
100

0

10%

2015

2016

2017

2018

2019

2015-2019

Criminele uitbuiting

210
23

179
35

158
31

42
36

61
196

650
321

Arbeidsuitbuiting

257

209

217

107

228

1.018

Binnenlandse seksuele uitbuiting

370

232

263

132

181

1.178

Grensoverschrijdende seksuele uitbuiting

290

297

287

351

668

1.893

Totaal

1.150

952

956

668

1.334

5.060

Onbekend (incl. gedwongen orgaanverwijdering)

0%

Figuur 2.7 Bij CoMensha gemelde slachtoffers naar vorm van mensenhandel, per jaar 2015-2019 (N=5.060)
Bron: CoMensha-databestanden

De trendlijnen van de verschillende vormen van mensenhandel in Figuur 2.7 laten vooral stijgingen zien van het aantal meldingen. In het bijzonder is het aantal slachtoffers van grensoverschrijdende seksuele uitbuiting en criminele uitbuiting in 2019 aanzienlijk toegenomen. Die
stijgingen kunnen worden verklaard door de forse toename van de zogenoemde Dublinclaimanten (zie voor meer informatie hierover §2.4.1). Ook het aantal gemelde slachtoffers van
arbeidsuitbuiting is toegenomen. Dit komt doordat de ngo FairWork in 2019 weer is gaan melden (zie §2.6, Figuur 2.12).
Het aantal slachtoffers waarbij de uitbuitingssector onbekend is, is in absolute aantallen iets
toegenomen ten opzichte van 2018. Maar relatief gezien, ten opzichte van het totaal aantal
meldingen in 2019, is deze groep kleiner dan ooit. Dit lijkt erop te wijzen dat instanties beter
zijn gaan registreren en vollediger zijn gaan melden. De Nationaal Rapporteur juicht die ontwikkeling toe, omdat dit leidt tot verbeterd zicht op aard en omvang van mensenhandel.
Het totaal aantal slachtoffers van binnenlandse seksuele uitbuiting ligt in 2019 nog steeds ver
onder het niveau van 2017 en voorgaande jaren. Bovendien is deze vorm van mensenhandel ten
opzichte van het totaal aantal slachtoffers van mensenhandel nog slechter in beeld dan voorgaande jaren. In 2019 zijn melders zonder wettelijke grondslag weer gaan melden. Het is daardoor juist verontrustender dat slachtoffers van binnenlandse seksuele uitbuiting alsnog uit
beeld verdwijnen. Ondanks het feit dat de Nationaal Rapporteur in voorgaande jaren prioritaire aandacht heeft gevraagd voor deze vorm van mensenhandel, blijkt dit nog niet uit de cijfers.

41

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

De Nationaal Rapporteur benadrukt daarom opnieuw de noodzaak om meer zicht te krijgen op
de aard en omvang van slachtofferschap van binnenlandse seksuele uitbuiting.

2.5 Persoonskenmerken van de vier groepen slachtoffers
Steeds meer mannelijke slachtoffers in beeld
Figuur 2.8 geeft – zowel per jaar als per vorm van mensenhandel – het geslacht55 weer van de
slachtoffers die bij CoMensha zijn gemeld.
Geslachtsverdeling per mensenhandelvorm

Geslachtsverdeling per jaar
100%
90%
80%
70%
60%
50%

BL-SU
binnenlandse
seksuele uitbuiting
GO-SU
grensoverschrijdende
seksuele uitbuiting
AU
arbeidsuitbuiting
CU
criminele uitbuiting

40%
30%
20%
10%
0%
2015

2016

2017

2018

2019

BL-SU

GO-SU

AU

CU

Onbekend

2015-2019

Onbekend

0

4

12

0

4

2

3

12

0

3

20

Man

273

222

254

249

643

43

521

654

234

189

1.641

Vrouw

877

726

690

419

687

1.133

1.369

352

87

458

3.399

Totaal

1.150

952

956

668

1.334

1.178

1.893

1.108

321

650

5.060

Figuur 2.8 Geslacht van de bij CoMensha gemelde slachtoffers per vorm van mensenhandel en per
jaar 2015-2019 (N=5.060)
Bron: CoMensha-databestanden

Gemiddeld is 32% van de gemelde slachtoffers man (zie de kolom 2015-2019). Wanneer naar de
geslachtsverdeling in de verschillende jaren wordt gekeken, valt op dat er in verhouding steeds
vaker mannelijke slachtoffers bij CoMensha in beeld komen. Uit de vorige slachtoffermonitor
bleek al dat het aandeel mannen was toegenomen binnen alle verschillende vormen van mensenhandel.56 Die trend zet ook in 2019 door. Hierbij valt vooral op dat het aandeel mannelijke
slachtoffers binnen de groep grensoverschrijdende seksuele uitbuiting verder stijgt; van 9%
naar 24% in de jaren 2015-2017, naar maar liefst 42% in 2019. Nog opvallender is de stijging van

55
56

42

In het geval van transgenders heeft CoMensha, indien bekend, het aangenomen geslacht geregistreerd.
Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), p. 88-89.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

het aandeel mannelijke slachtoffers van criminele uitbuiting: van 9% in 2015 naar 91% in 2019.
In 2019 gaat het bij beide vormen van mensenhandel vrijwel altijd om Afrikaanse mannelijke
slachtoffers die een aangifte doen in het kader van de B8-regeling (zie de kadertekst in §2.4.1).
Uit gesprekken met de meldende instanties blijkt dat dit vaak slachtoffers zijn die onderweg
naar hun land van bestemming drugs hebben moeten meesmokkelen of ter plaatste drugs
moesten verkopen. Veruit de meeste aangiften waren dan ook druggerelateerd.57
Het aandeel mannelijke slachtoffers van binnenlandse seksuele uitbuiting blijft laag. In 2019 is
een onderzoek uitgebracht door stichting Lumens waarin het fenomeen jongensprostitutie
uitgebreid is onderzocht. Hierin wordt onder meer geconcludeerd dat jongensprostitutie zich
hoofdzakelijk in het geheim afspeelt.58 Die constatering past binnen de eerdere bevindingen
die erop wijzen dat er weinig zicht is op slachtofferschap van binnenlandse seksuele uitbuiting
onder (Nederlandse) jongens. In september 2019 is een netwerkbijeenkomst georganiseerd,
onder andere door het ministerie van JenV, waar een nieuw ontwikkelde voorlichtingsfilm voor
professionals is vertoond.59 Het is te hopen dat initiatieven als deze als aanjager werken.
Steeds meer slachtoffers uit Nigeria gemeld
In totaal hebben de in 2015-2019 bij CoMensha gemelde slachtoffers meer dan 115 verschillende
nationaliteiten. In Tabel 2.1 zijn de top-5 nationaliteiten per jaar en per vorm van mensenhandel weergegeven.

57
58
59

43

Schriftelijke en mondelinge informatie verschillende AVIM’s, d.d. 30 juni 2020 tot en met 22 juli 2020.
Website Lumens, https://www.lumenswerkt.nl/lancering-rapport-jongensprostitutie-beeld/ (geraadpleegd 17 juli 2020).
Website CoMensha, https://www.comensha.nl/actualiteiten/item/som-zoco-expertmeeting-over-jongensprostitutie-en-mensenhandel/ (geraadpleegd 17 juli 2020).

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

Tabel 2.1 Top-5 nationaliteiten van de bij CoMensha gemelde slachtoffers per vorm van mensenhandel en per jaar
2015-2019 (N=5.060)6061

Nederland
Nigeria
Polen
Roemenië

2015
n=1.150

2016
n=952

2017
n=956

2018
n=668

2019
BL-SU GO-SU
AU
n=1.334 n=1.178 n=1.893 n=1.018

CU
n=321

1
(433)

1
(288)

1
(339)

1
(171)

2
(244)

1
(1.178)

(0)

(38)

2
(54)

1
(205)

1
(1.475)

4
(44)

4
(46)

4
(46)

2
(149)

1
(512)

(0)

1
(612)

(30)

1
(143)

(12)

2
(797)

2
(90)

2
(69)

2
(80)

(12)

4
(83)

(0)

(39)

1
(275)

(1)

(19)

3
(334)

4
(44)

3
(66)

3
(68)

4
(34)

(45)

(0)

3
(166)

3
(70)

5
(12)

(9)

4
(257)

(24)

(20)

5
(34)

3
(55)

3
(91)

(0)

2
(206)

(8)

(3)

(7)

5
(224)

3
(85)

5
(41)

(27)

(20)

(28)

(0)

4
(99)

2
(114)

3
(16)

(5)

6
(201)

(33)

(33)

(32)

(4)

(12)

(0)

(54)

5
(54)

(0)

(6)

7
(114)

(12)

(18)

(30)

(26)

(27)

(0)

5
(88)

(3)

(0)

5
(20)

8
(113)

(11)

(19)

(13)

5
(31)

(28)

(0)

(78)

(3)

(11)

(10)

9
(102)

(24)

(8)

(20)

(16)

(4)

(0)

(2)

4
(67)

(0)

(3)

10
(72)

(1)

(3)

(3)

(9)

5
(49)

(0)

(40)

(8)

4
(14)

(3)

11
(65)

(30)

(27)

(9)

(3)

(5)

(0)

(2)

(7)

(3)

2
(41)

14
(57)

(21)

(16)

(4)

(6)

(6)

(0)

(14)

(6)

(0)

4
(30)

15
(53)

(28)

(9)

(1)

(1)

(1)

(0)

(2)

(6)

(0)

3
(32)

1761
(40)

Oeganda
Bulgarije
Hongarije
Guinee
Sierra Leone
Filipijnen
Gambia
Vietnam
Eritrea
Afghanistan

Onbekend 2015-2019
n=650
N=5.060

Bron: CoMensha-databestanden

Tabel 2.1 toont dat de top-5 over het totaal bestaat uit Nederland, twee Midden- en Oost-Europese landen (Polen en Roemenië) en twee Afrikaanse landen (Oeganda en Nigeria). De Nederlandse nationaliteit stond ieder jaar op de eerste plek als het ging om het aantal gemelde slachtoffers. In 2019 staat voor het eerst Nigeria op de eerste plek. Dit is te verklaren doordat het
aandeel Nederlandse slachtoffers in 2019 een stuk lager ligt dan in de voorgaande jaren: van
gemiddeld 32% in 2015 naar 18% in 2019; een afname van 44%. Daarnaast is ook sprake van een
enorme toename van het aantal Nigeriaanse slachtoffers: van 44 in 2015 naar 512 in 2019; een

60
61

44

De top-5 plek staat weergegeven met tussen haakjes het aantal gemelde slachtoffers met die nationaliteit.
Vietnam en Eritrea vervullen respectievelijk de veertiende en vijftiende plek. China met in totaal 62
slachtoffers en Marokko met 60 slachtoffers staan hier nog boven. Afghanistan vervult de zeventiende
plek. India staat hier nog boven met 44 slachtoffers in totaal. Omdat China, Marokko en India geen
onderdeel uitmaken van een top-5 (niet per jaar en niet per vorm van mensenhandel), zijn ze niet
opgenomen in de tabel.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

stijging van maar liefst 1.064%. Wat precies de achterliggende reden is van deze stijging van
Nigeriaanse (en andere Afrikaanse) slachtoffers blijft onduidelijk.62
In Figuur 2.9 is te zien waar de bij CoMensha gemelde slachtoffers vandaan komen, zowel per jaar
als per vorm van mensenhandel. De mintgroene herkomstregio’s zijn regio’s in Europa, de oranje
herkomstregio is Afrika, en de gele herkomstregio’s zijn overige herkomstregio’s buiten Europa.
Herkomstregio per jaar

100%

Herkomstregio per mensenhandelvorm

90%
80%
70%
60%
BL-SU
binnenlandse
seksuele uitbuiting
GO-SU
grensoverschrijdende
seksuele uitbuiting
AU
arbeidsuitbuiting
CU
criminele uitbuiting

50%
40%
30%
20%
10%
0%
2015

2016

2017

2018

2019

BL-SU

GO-SU

AU

CU

Onbekend

2015-2019

Onbekend

22

80

35

4

8

0

0

22

15

112

149

Overig

1

1

0

0

2

0

3

1

0

0

4

Latijns-Amerika en de Caraïben

23

21

38

19

27

0

101

19

3

5

128

Azië
Afrika

182

114

87

49

57

0

125

211

16

137

489

182
307

178
270

197
260

328
97

791
205

0
0

1.238
426

122
605

183
50

133
58

1.676
1.139

Europa
Nederland

433

288

339

171

244

1.178

0

38

54

205

1.475

Totaal

1.150

952

956

668

1.334

1.178

1.893

1.108

321

650

5.060

Figuur 2.9 Herkomstregio van de bij CoMensha gemelde slachtoffers per vorm van mensenhandel en
per jaar 2015-2019 (N=5.060)
Bron: CoMensha-databestanden

De laatste kolom in de figuur laat zien dat gemiddeld meer dan de helft van de gemelde slachtoffers afkomstig is uit Nederland (29%) of een ander Europees land (23%). Verder is één op de
drie slachtoffers afkomstig uit Afrika en één op de tien slachtoffers uit Azië.
De jaren 2018 en 2019 laten een andere verdeling van herkomstregio’s zien dan de jaren ervoor.
Het gaat in deze jaren relatief minder vaak om Nederlandse slachtoffers. Ook het aandeel Europese slachtoffers is in de afgelopen jaren gedaald van 28% in 2015-2017 naar 15% in 2018 en 2019.
Het aantal Afrikaanse slachtoffers neemt zowel absoluut als relatief de laatste jaren juist toe:
van 18-20% in 2015-2017 naar 49% in 2018 en zelfs 59% in 2019. Bij Afrikaanse slachtoffers gaat
het bijna altijd om (grensoverschrijdende) seksuele uitbuiting. Maar ook onder de slachtoffers
van criminele uitbuiting gaat het bij meer dan de helft (57%) om slachtoffers van Afrikaanse
herkomst. Dit is een opvallende verandering ten opzichte van de vorige slachtoffermonitor.63

62
63

45

Mondelinge informatie IND, d.d. 28 juli 2020.
Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018).

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

NOODZAAK TOT INTERNATIONAAL ONDERZOEK NAAR MENSENHANDEL
In de slachtoffermonitor 2014-2018 werd al aanbevolen om in internationaal verband onderzoek te doen naar mensenhandel in migratieroutes.64 Het ministerie van JenV heeft naar
aanleiding van deze aanbeveling in 2019 het WODC verzocht om de stijging van het aantal
B8-aanvragen nader te onderzoeken. Het WODC concludeerde dat er momenteel geen mogelijkheid is voor een onderzoek dat betrouwbare uitkomsten biedt over de toedracht achter
de stijging.65 Voor de slachtoffers die gebruik maken van de B8-regeling is het nog steeds van
wezenlijk belang om de migratieroutes en netwerken van mensenhandel internationaal in
kaart te brengen. Omdat internationaal onderzoek tot op heden niet heeft plaatsgevonden
en kennis over de achtergrond van deze slachtoffers ontbreekt, is de aanbeveling volgens de
Nationaal Rapporteur onverminderd relevant. De huidige monitor onderstreept nogmaals
het belang hiervan, nu blijkt dat het aandeel Afrikaanse slachtoffers nog sterker is toegenomen. Het totaal aantal bij CoMensha gemelde slachtoffers is inmiddels zelfs voor meer dan
de helft Afrikaans. Inzicht in slachtofferschap van deze groep is essentieel om effectiever om
te gaan met aangiften van slachtoffers en om daders beter te kunnen opsporen.

Minderjarige slachtoffers raken uit beeld
Figuur 2.10 toont zowel de gemiddelde leeftijd als de leeftijd in categorieën van de bij CoMensha
gemelde slachtoffers, per jaar en per vorm van mensenhandel. De mintgroene leeftijdscategorieën
zijn de minderjarige en adolescente slachtoffers en de geel-bruine leeftijdscategorieën zijn de slachtoffers van 23 jaar en ouder. Het gaat in deze figuur overigens om de leeftijd op het moment van de
melding bij CoMensha. De leeftijd bij het (begin van) slachtofferschap kan dus nog lager zijn.
Leeftijdsverdeling per jaar

100%

Leeftijdsverdeling per mensenhandelvorm

40

90%

35

80%

30

70%
BL-SU
binnenlandse
seksuele uitbuiting
GO-SU
grensoverschrijdende
seksuele uitbuiting
AU
arbeidsuitbuiting
CU
criminele uitbuiting

60%

25

50%

20

40%

15

30%

10

20%

5

10%
0%

0
2015

2016

2017

2018

2019

Onbekend

146

144

124

0

121

40+

89

62

94

76

105

BL-SU

GO-SU

AU

CU

Onbekend

9

10

74

129

2015-2019

477

3

36

535

172

20

31

426

30-39

139

137

167

155

242

124

469

149

63

35

840

23-29

233

198

179

190

460

219

732

125

109

75

1.260

18-22 (adolescent)

255

184

198

185

298

388

474

71

76

111

1.120

Minderjarig
Totaal

288
1.150

227
952

194
956

62
668

108
1.334

364
1.173

79
1.893

24
1.108

50
321

362
650

879
5.060

Gemiddelde leeftijd

24,7

25,1

26,8

27,9

27,2

23,2

27,8

34,3

25,7

20,7

26,3

Figuur 2.10 Leeftijd van de bij CoMensha gemelde slachtoffers per vorm van mensenhandel en per
jaar 2015-2019 (N=5.060)
Bron: CoMensha-databestanden
64
65

46

Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), Hoofdstuk 5.
Kamerstukken II 2019/20, 28638, 183.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

Slachtoffers van mensenhandel zijn veelal jong. Gemiddeld is 40% van de gemelde slachtoffers
jonger dan 23 jaar. Een kwart is tussen de 23 en 29 jaar oud, en een kwart 30 jaar of ouder. Van
de overige 11% is de leeftijd onbekend.
De leeftijd van de gemelde slachtoffers verschilt sterk per vorm van mensenhandel. Slachtoffers
van binnenlandse seksuele uitbuiting zijn in verhouding veel vaker minderjarig of adolescent
dan slachtoffers van andere vormen van mensenhandel. Dit bleek ook uit de schatting van de
totale populatie van slachtoffers van mensenhandel (zie kadertekst §2.2.1).66 Van de slachtoffers
van arbeidsuitbuiting is daarentegen slechts 9% minderjarig of adolescent. De gemiddelde leeftijd van deze groep is 34 jaar. Het valt op dat de leeftijd van een groot deel van de slachtoffers
van arbeidsuitbuiting onbekend is. Die slachtoffers zijn bijna allemaal (91%) gemeld door FairWork (zie §2.6 voor meer informatie over FairWork).
In Figuur 2.10 is te zien dat de gemiddelde leeftijd van de slachtoffers sinds 2017 hoger ligt vergeleken met de jaren ervoor. Dit komt vooral doordat er steeds minder minderjarige slachtoffers bij CoMensha worden gemeld. In 2015 ging het om 288 minderjarige slachtoffers, terwijl
het er in 2019 nog maar 108 zijn. Dit is weliswaar een absolute stijging ten opzichte van de 62
minderjarige slachtoffers in 2018, maar het aandeel minderjarige slachtoffers is in 2019 nog
verder gedaald: van 25% in 2015, naar 10% in 2018 en slechts 8% in 2019. Dit terwijl naar schatting maar liefst een derde van alle slachtoffers van mensenhandel minderjarig is.67 De Nationaal
Rapporteur heeft al meermaals zorgen gerapporteerd over het uit beeld raken van minderjarige
slachtoffers.68 Het is onacceptabel dat die ontwikkeling zich onverminderd heeft voortgezet.
Daarnaast is van bijna een kwart van de Nederlandse minderjarige slachtoffers niet bekend van
welke vorm van mensenhandel zij slachtoffer zijn. Niet alleen raken minderjarige slachtoffers
dus steeds meer uit beeld, er is ook weinig bekend over de aard van de uitbuiting. Dit laatste
geldt ook voor de meeste Afrikaanse (67%) en Aziatische (80%) minderjarige slachtoffers.
Het is onacceptabel dat de Nederlandse overheid het beperkte zicht op de meest kwetsbare
groep slachtoffers nu bijna helemaal verloren heeft laten gaan. Het is van groot belang dat het
zicht op aard en omvang van de groep minderjarige slachtoffers verbeterd wordt. De Nationaal
Rapporteur wijst daarom met klem op het belang om richtinggevende initiatieven te ontwikkelen en specifieke prioritaire (beleids)aandacht te geven aan de groep adolescente en minderjarige slachtoffers.

CASUÏSTIEKONDERZOEK NAAR SLACHTOFFERS VAN SEKSUEEL GEWELD EN
SEKSUELE UITBUITING IN AMSTERDAM
Een voorbeeld van zo’n richtinggevend initiatief is het programma Seksuele intimidatie en seksueel geweld69 dat in februari 2020 door de gemeente Amsterdam is gelanceerd. In het programma komt de essentiële rol die de Nationaal Rapporteur ziet voor

66
67
68

69

47

Nationaal Rapporteur, 2017 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016), §2.2 en §3.8; UNODC &
Dutch National Rapporteur, 2017.
Nationaal Rapporteur, 2017 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016), p.26.
Nationaal Rapporteur, 2016 (Monitor mensenhandel. Cijfers mogelijke slachtoffers 2011-2015);
Nationaal Rapporteur, 2017 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016); Nationaal Rapporteur, 2019
(Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), Hoofdstuk 5.
Website Gemeente Amsterdam, https://www.amsterdam.nl/jijstaatnietalleen/maatregelen/ (geraadpleegd 2 september 2020).

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

gemeenten in de aanpak van mensenhandel (zie kadertekst §2.3) goed naar voren. Het
programma bestaat uit een aantal maatregelen gericht op het voorkomen en bestrijden van seksuele intimidatie, seksueel geweld en seksuele uitbuiting van meisjes en
jonge vrouwen in Amsterdam. Eén van die maatregelen is het verkrijgen van zicht op
de problematiek. De Nationaal Rapporteur heeft daarom in 2020 in samenwerking
met de gemeente Amsterdam een casuïstiekonderzoek uitgevoerd naar slachtofferschap van seksueel geweld en seksuele uitbuiting van jonge vrouwen en meisjes in de
stad.70 Hoewel het onderzoek zich richt op seksueel geweld in het algemeen, biedt het
ook zicht op de aard van seksuele uitbuiting onder minderjarige slachtoffers. Deze
problematieken blijken in het onderzoek in grote mate met elkaar verweven. Uit interviews met betrokken professionals blijkt bovendien dat hulpverlening vaak vermoedens heeft van seksuele uitbuiting bij minderjarige meisjes in Amsterdam, maar deze
vermoedens veelal niet hard kan maken door de slechte zichtbaarheid van de problematiek. Het zicht op seksuele uitbuiting is alleen maar verslechterd door de komst van
sociale media. Meiden maken vermoedelijk deel uit van een online netwerk en betrekken andere meiden hierbij. Ook maakt sociale media jonge meiden kwetsbaarder voor
uitbuiting, omdat uitbuiters vaak al in het bezit zijn van pressiemiddelen zoals beeldmateriaal. Dit zorgelijke beeld onderstreept dus ook het belang van meer kennis over
de rol van internet en sociale media bij seksuele uitbuiting (zie kadertekst §2.4.1). De
meeste meiden uit het onderzoek kwamen vaak al uit een kwetsbare omgeving en
misten door de aanwezigheid van multiproblematiek vaak een veilige thuisbasis. Het
onderzoek toont het belang van integrale zorg op maat voor deze slachtoffers, omdat
zij vaak met reguliere zorg niet geholpen zijn.

ZORGEN OVER ALLEENSTAANDE MINDERJARIGE VREEMDELINGEN
Een groep die we niet terugzien in de cijfers, maar waarover wel zorgen bestaan is de
groep minderjarigen die verdwijnt uit de beschermde opvang. Dat veelvuldig alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv’s) verdwijnen uit de opvang is meermalen
in het nieuws geweest.71 Tussen 2010 en 2019 zijn ongeveer 2.570 amv’s met vertrek
onbekende bestemming (mob) geregistreerd.72 Veel van deze amv’s zijn vermoedelijk
slachtoffer van mensenhandel, maar worden niet als zodanig geregistreerd en komen
daarom niet terug in de cijfers. Amv’s bij wie op voorhand een risico op verdwijning
bestaat, vanwege bijvoorbeeld een reëel vermoeden dat zij slachtoffer zijn van mensenhandel, worden in de beschermde opvang geplaatst. Maar een beschermde opvang
is geen gesloten opvang, dus ook hier kunnen de amv’s vertrekken. De bescherming
van deze kwetsbare groep laat veel te wensen over en de Nationaal Rapporteur maakt
zich hier dan ook zorgen over.73

70
71
72
73

48

Nationaal Rapporteur, nog niet gepubliceerd (Vertrouwen in Veerkracht).
Website nrc, https://www.nrc.nl/nieuws/2020/01/13/2500-kwetsbare-jonge-asielzoekers-verdwenen-a3986602 (geraadpleegd 27 juli 2020).
Kamerstukken II 2019/20, Aanhangsel van de handelingen, 1730.
In de Dadermonitor mensenhandel die in december 2020 uitkomt, wordt nog dieper ingegaan op deze
problematiek en de naar aanleiding hiervan opgestarte Analyse Proeftuin Migratie het vertrek met
onbekende bestemming van amv’s. Voor dit onderzoek zijn data van de migratieketen over het vertrek
met onbekende bestemming van amv’s tussen 2015 en 2018 geanalyseerd.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

2.6 Melders van de vier groepen slachtoffers
Het aantal meldingen dat CoMensha binnenkrijgt is groter dan het totaal aantal unieke slachtoffers, omdat één slachtoffer door meerdere instanties kan worden gemeld bij CoMensha. Zo is er
over de 5.060 bij CoMensha gemelde unieke slachtoffers in 2015-2019 in totaal 5.691 keer gemeld.74 In Figuur 2.11 zijn de melders weergegeven van deze meldingen, zowel per jaar als per
vorm van mensenhandel. De mintgroene melders zijn opsporingsinstanties: de Nationale Politie,
de KMar en ISZW-DO. De geel-bruine melders zijn zorgcoördinatoren, de ngo FairWork en de
restcategorie overige melders. Onder die laatste groep melders vallen (met name) opvang- en
zorginstellingen, overige ngo’s, overheidsorganisaties, juridische dienstverlening en particulieren.75
Melders per jaar

100%

Melders per mensenhandelvorm

90%
80%
70%
60%
50%
BL-SU
binnenlandse
seksuele uitbuiting
GO-SU
grensoverschrijdende
seksuele uitbuiting
AU
arbeidsuitbuiting
CU
criminele uitbuiting

40%
30%
20%
10%
0%
2015

2016

2017

2018

Overige melders

252

FairWork

119

Zorgcoördinatoren

163

2019

BL-SU

GO-SU

228

145

125

124

240

320

AU

CU

Onbekend

2015-2019

56

99

112

5

134

0

285

81

45

257

780

3

485

0

19

91

252

507

363

326

79

45

253

1.066

KMar

3

12

19

12

10

2

17

35

1

1

56

ISZW-DO

102

38

38

75

46

0

7

291

0

1

299

Politie

623

446

432

530

952

833

1.579

195

261

115

2.983

Totaal

1.262

1.089

1.078

769

1.493

1.310

2.217

1.166

352

646

5.691

Figuur 2.11 Meldingen van slachtoffers uitgesplitst naar melder, per vorm van mensenhandel en
per jaar 2015-2019 (N=5.691)76
Bron: CoMensha-databestanden

74

75

49

Hierbij wordt alleen uitgegaan van dubbele meldingen in hetzelfde jaar tussen de verschillende
groepen melders zoals die in Figuur 2.11 zijn weergegeven. Maar ook binnen een groep melders zijn
slachtoffers in hetzelfde jaar soms meer dan eens gemeld; bijvoorbeeld door verschillende regionale
politie-eenheden binnen de melder ‘politie’ of door verschillende instanties behorende tot de melder
‘overige melders’. Deze dubbele meldingen zijn hier buiten beschouwing gelaten.
Meldingen door het EMM zijn in deze figuur niet weergegeven, omdat het geen officiële melder is (zie
§2.3 en §2.3.1 voor verdere toelichting). In 2019 zijn 94 slachtoffers o.a. via het Openbaar Ministerie
(OM) in de CoMensha-registratie terecht gekomen. Het betrof automatische B8-brieven met sepotbesluiten van slachtoffers die al door de politie gemeld waren. Deze zijn dus niet als meldingen van het
OM meegenomen in de figuur.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

Stijging van het aantal meldingen van melders zonder wettelijke grondslag
Zorgcoördinatoren, ngo’s als FairWork, en overige melders mogen een slachtoffer pas bij CoMensha melden na zijn of haar toestemming of die van de ouder/voogd als het gaat om minderjarigen. De meldingen afkomstig van deze melders zijn in de periode 2015-2019 goed voor
38% van alle meldingen (zie Figuur 2.11). Ze nemen gemiddeld 34% voor hun rekening van alle
meldingen over binnenlandse seksuele uitbuiting. Verder melden zij 25% van alle meldingen
over grensoverschrijdende seksuele uitbuiting, 54% van alle meldingen over arbeidsuitbuiting
en 24% van alle meldingen over criminele uitbuiting. Voornamelijk voor arbeidsuitbuiting bestaat voor het verkrijgen van zicht een grote afhankelijkheid van FairWork, een melder zonder
wettelijke grondslag. Daaruit blijkt het grote belang van deze groep melders in de signalering
en bescherming van slachtoffers van mensenhandel. Het zicht hierop is dan ook onmisbaar
voor de vormgeving en monitoring van de (slachtoffergerichte) aanpak van mensenhandel.
Waar het percentage meldingen van melders zonder wettelijke grondslag in 2018 (het jaar waarin de AVG in werking trad) nog drastisch daalde naar 18%, is dit percentage in 2019 weer toegenomen naar 34%. Ook in absolute zin is een positieve ontwikkeling zichtbaar. Het totaal aantal
meldingen door melders zonder wettelijke grondslag komt met 485 meldingen in 2019 in de
buurt van de aantallen in de jaren voor 2018. Deze stijging is te zien bij alle drie de groepen
melders zonder wettelijke grondslag afzonderlijk. Zo is het aantal meldingen van FairWork gestegen van slechts 5 in 2018 naar 134 in 2019. De stijging kan verklaard worden door het feit dat
FairWork met CoMensha afspraken heeft gemaakt op welke wijze toch volgens de AVG gemeld
kan worden.76 Het aantal meldingen door zorgcoördinatoren steeg van 91 in 2018 naar 252 in
2019. Dat bereikt nog niet het aantal van 2017 (320 meldingen), terwijl het aantal zorgcoördinatoren juist is gestegen. Het aantal meldingen door overige instanties nam toe van 56 in 2018
naar 99 in 2019. Dit zijn in 97% van de gevallen meldingen van Vluchtelingenwerk.
Daling van het aantal ISZW-DO-meldingen
ISZW-DO meldt logischerwijs vrijwel alleen slachtoffers van arbeidsuitbuiting. Van alle meldingen
van arbeidsuitbuiting neemt ISZW-DO gemiddeld 24% voor haar rekening. Ten opzichte van 2018
is het aantal meldingen vanuit ISZW-DO gedaald van 75 meldingen naar 46. Daarmee gaat het in
2019 nog maar om 16% van alle 282 gemelde slachtoffers van arbeidsuitbuiting (zie Figuur 2.7).

HET WERKPROCES VAN ISZW-DO
Per 1 januari 2019 werkt ISZW-DO met een Operationeel Informatiepunt Mensenhandel (OICM). Het OICM vormt het punt waar alle meldingen en signalen van arbeidsuitbuiting binnenkomen.77 Het proces rondom intake en aangifte is daarmee centraal
georganiseerd, zodat een goede registratie plaatsvindt van de meldingen, intakes en
aangiften. Zo ontstaat beter zicht op de aard en omvang van de meldingen die ISZW-DO krijgt. Doordat gecertificeerde rechercheurs verbonden aan het OICM tools en
coaching krijgen aangereikt om een goed verhoor af te nemen, kan een kwaliteitsslag
worden gemaakt.78
ISZW-DO geeft aan dat het lage percentage meldingen veroorzaakt wordt door de
recente daling van het aantal meldingen dat bij ISZW-DO binnenkomt. Uit informatie

76
77
78

50

Schriftelijke informatie FairWork, d.d. 17 juli 2020.
Programma Samen tegen mensenhandel, p. 21.
Schriftelijke informatie ISZW-DO, d.d. 28 juli 2020 en 29 juli 2020.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

van ISZW-DO blijkt dat het OICM in 2019 65 meldingen heeft ontvangen over 83 personen. Van die 83 personen is met 66 een intakegesprek gevoerd. De andere personen
bleken niet benaderbaar of wilden geen gesprek. In 46 van deze gevallen heeft een
rechercheur de bedenktijd aangeboden aan het slachtoffer en is die geaccepteerd,
waarna het slachtoffer is gemeld aan CoMensha. In de overige 20 gevallen was geen
sprake van de geringste aanwijzing van mensenhandel. De meeste meldingen kwamen
uit de regio’s Noord- en Zuid-Holland.

Zoals ook in vorige slachtoffermonitors werd opgemerkt, valt het aantal slachtoffers dat ISZW-DO
signaleert tegen. Ook al zegt het geringe aantal meldingen van ISZW-DO niks over de kwaliteit van
de verdere afhandeling en opsporing van meldingen; het is zorgwekkend dat de belangrijkste
opsporingsinstantie voor arbeidsuitbuiting slechts een beperkte rol speelt in het signaleren en
melden van slachtoffers van arbeidsuitbuiting. De te beschermen groep mensen met een kwetsbare positie op de arbeidsmarkt is groot, zo laat ook de COVID-19 crisis opnieuw zien. De huidige
inspanningen blijken niet afdoende om deze groep goed in kaart te brengen. ISZW-DO en andere
toezichthoudende instanties dienen hun inspanningen daarom te intensiveren en op zoek te
gaan naar proactieve en nieuwe methoden om zicht op en inzicht in deze groep te verschaffen.
FairWork en ISZW-DO lijken andere slachtoffers te melden: ISZW-DO meldt een vrij heterogene
groep slachtoffers met verschillende herkomstregio’s, terwijl 88% van de meldingen van FairWork
over Europese slachtoffers gaat. Dit verschil lijkt in eerste instantie opmerkelijk. Vanuit informatie van ISZW-DO blijkt echter dat FairWork en ISZW-DO andere criteria hanteren voor het maken
van meldingen. ISZW-DO meldt alleen in het geval van de geringste aanwijzing mensenhandel en
het aanbieden van de bedenktijd.79 FairWork daarentegen maakt al een melding arbeidsuitbuiting
wanneer er volgens een scorelijst voldoende signalen uitbuiting bestaan binnen drie vooraf opgestelde categorieën.80 Uit informatie van FairWork blijkt dat vooral veel Europese slachtoffers de
organisatie goed weten te vinden en dat zij daardoor automatisch ook weer nieuwe Europese
slachtoffers melden.81 Veel melders vanuit de EU vragen FairWork om hulp bij een snelle oplossing van een probleem op het werk, of een directe verbetering van de arbeidsomstandigheden of
ander werk met betere omstandigheden. Die melders zijn vaak niet zo geïnteresseerd in aangifte
bij ISZW-DO. Wanneer de aangifte uitblijft ziet ISZW-DO hen niet. FairWork geeft hierbij aan dat
over het algemeen de kans klein is dat een aangifte de melders persoonlijk directe verbeteringen
oplevert. Daartegenover staat dat zij wel risico lopen hun baan kwijt te raken, wanneer bekend
wordt dat zij hebben geklaagd.82 Dit vraagt om een proactieve houding van alle betrokken partijen
om slachtoffers alsnog de hulp en bescherming te bieden die zij behoeven.
Politie is weer de grootste melder
In de periode 2015-2019 is de politie met bijna de helft van alle meldingen de grootste melder.
De politie doet het overgrote deel van alle meldingen over slachtoffers van binnenlandse seksuele uitbuiting (71%), slachtoffers van grensoverschrijdende seksuele uitbuiting (84%) en
slachtoffers van criminele uitbuiting (81%). Daarnaast is 19% van alle meldingen over arbeids-

79
80

81
82

51

Schriftelijke informatie ISZW-DO, d.d. 20 augustus 2020.
De drie categorieën die gehanteerd worden zijn: (1) niet of nauwelijks betaald, (2) slechte of hele
slechte arbeidsomstandigheden en (3) een vorm van dwang, dus het zich niet kunnen onttrekken aan
de situatie; Mondelinge informatie FairWork, d.d. 3 september 2020.
Mondelinge informatie FairWork, d.d. 23 juli 2020.
Schriftelijke informatie FairWork, d.d. 27 juli 2020.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

uitbuiting afkomstig van de politie. De politie is daarmee een bijna even grote melder van arbeidsuitbuiting als de aangewezen opsporingsinstantie voor arbeidsuitbuiting ISZW-DO (24%).
Tussen 2015 en 2017 is het aantal meldingen afkomstig van de politie – zowel absoluut als relatief –
sterk afgenomen (van 623 meldingen in 2015 naar 432 in 2017). Deze daling zette overigens al eerder
in en hierover is dan ook herhaaldelijk gerapporteerd. 83 In 2018 meldde de politie voor het eerst weer
meer slachtoffers van mensenhandel. In 2019 steeg het aantal meldingen door de politie flink: van
530 meldingen in 2018 naar 952 meldingen in 2019, een toename van 80%. Dit komt vooral door de
sterke toename in het aantal meldingen over Afrikaanse slachtoffers van grensoverschrijdende seksuele uitbuiting: van 261 in 2018 naar 519 in 2019; een toename van 99%. En ook van criminele uitbuiting: van 20 in 2018 naar 141 in 2019; een toename van 605%. Het aantal door de politie gemelde
niet-Afrikaanse slachtoffers van criminele uitbuiting is ook gestegen: van 13 in 2018 naar 32 in 2019.

2.6.1 Regionale politiemeldingen
Het komt voor dat slachtoffers in hetzelfde jaar meer dan eens zijn gemeld door verschillende
regionale politie-eenheden. In Figuur 2.12 gaat het daarom om 3.046 (in plaats van 2.984, zie
Figuur 2.11) politiemeldingen, weergegeven naar regionale politie-eenheid, zowel per jaar als
per vorm van mensenhandel.
Politie-eenheden per jaar

100%

Politie-eenheden per mensenhandelvorm

90%
80%
70%
60%
50%
BL-SU
binnenlandse
seksuele uitbuiting
GO-SU
grensoverschrijdende
seksuele uitbuiting
AU
arbeidsuitbuiting
CU
criminele uitbuiting

40%
30%
20%
10%
0%

Landelijk
Limburg
Noord-Holland
Zeeland-West-Brabant
Midden-Nederland
Den Haag
Amsterdam
Oost-Nederland
Rotterdam
Noord-Nederland
Oost-Brabant
Totaal

2015

2016

2017

2018

2019

BL-SU

GO-SU

AU

CU

Onbekend

2015-2019

0
19
23
97
34
60
58
50
131
48
112
632

1
12
16
22
27
38
45
66
86
35
102
450

0
12
17
18
27
75
48
40
70
48
84
439

0
30
21
28
75
42
59
48
53
91
104
551

0
66
64
69
88
44
84
111
95
233
120
974

0
18
32
91
54
58
37
137
186
31
198
842

1
97
68
109
157
146
183
127
184
317
240
1.629

0
13
11
3
12
31
35
22
16
35
18
196

0
7
23
22
25
14
34
18
15
62
43
263

0
4
7
9
3
10
5
11
34
10
23
116

1
139
141
234
251
259
294
315
435
455
522
3.046

Figuur 2.12 Politiemeldingen van slachtoffers uitgesplitst naar politie-eenheid en per vorm van
mensenhandel en per jaar 2015-2019 (n=3.046)
Bron: CoMensha-databestanden

83

52

In 2013 meldde de politie voor het eerst aanzienlijk minder slachtoffers dan in het jaar ervoor:
Nationaal Rapporteur, 2017 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016), p. 50.

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

De laatste kolom in de Figuur 2.12 (2015-2019) toont dat de regionale politie-eenheden Oost-Brabant, Noord-Nederland en Rotterdam veel meer slachtoffers bij CoMensha melden dan de andere eenheden: gemiddeld tussen de 85 en 105 slachtoffers per jaar. Opvallend is de stijging in
het aantal meldingen door de regio Noord-Nederland: van 35 meldingen in 2015 naar verreweg
de meeste meldingen van alle regio’s in 2019 (233 meldingen). Die stijging komt grotendeels
door het groot aantal aangiften van vreemdelingen. Dit heeft te maken met de Centraal Orgaan
Opvang Asielzoekers (COA) vestiging in Ter Apel, waar asielzoekers zich bij binnenkomst in
Nederland melden. Een groot deel van de vreemdelingen die bij binnenkomst een aangifte
mensenhandel doet met een beroep op de B8-regeling zien we dus terug in de cijfers van
Noord-Nederland, die de aangiften opneemt.84 De Landelijke Eenheid meldt vrijwel nooit
slachtoffers, ook niet in 2019. Dit is opmerkelijk in het licht van de ambitie om jaarlijks het
streefcijfer te verhogen zoals geformuleerd in het Tactisch programma mensenhandel van het
Landelijk Parket en de Landelijke Eenheid 2018/2019.
In de vorige slachtoffermonitor werd opgemerkt dat de verschillen tussen de regionale politie-eenheden het grootst zijn bij binnenlandse seksuele uitbuiting.85 Dit is nog steeds het geval:
ongeveer driekwart (n=612) van alle politiemeldingen over binnenlandse seksuele uitbuiting in
2015-2019 is afkomstig van slechts vier eenheden (Rotterdam, Oost-Brabant, Zeeland-West-Brabant en Oost-Nederland). In een eerdere slachtoffermonitor leidde onder andere deze bevinding tot de aanbeveling extern onderzoek te laten verrichten naar de achtergrond van die verschillen. Daarbij kon dan ook in beeld gebracht worden welke problemen de politie-eenheden
ondervinden bij het opsporen van mensenhandel en welke randvoorwaarden noodzakelijk zijn
om deze problemen te overkomen.86 Een dergelijk extern onderzoek heeft tot op heden nog
niet plaatsgevonden. Omdat een grote verantwoordelijkheid voor de aanpak van mensenhandel ligt bij gemeenten, burgemeesters en veiligheidsregio’s, is het van groot belang om beter
zicht te krijgen op (knelpunten in) de aanpak van mensenhandel op regionaal niveau. Dit onderstreept nogmaals het belang van het onderzoek zoals door de Nationaal Rapporteur beoogd.
Figuur 2.13 laat tot slot de ontwikkeling zien van het totaal aantal slachtoffers gemeld door de
politie per vorm van mensenhandel in de jaren 2015-2019.

84
85
86

53

Sinds de oprichting van het LCC in september 2019 worden de aangiften niet meer persoonlijk door de
AVIM Noord-Nederland opgenomen.
Nationaal Rapporteur, 2019 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018), Hoofdstuk 3.
Nationaal Rapporteur, 2018 (Slachtoffermonitor mensenhandel 2013-2017), p. 131-132.

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

600
500
400
300
200
100
0
2015

2016

2017

2018

2019

Onbekend

29

23

20

32

11

115

Arbeidsuitbuiting

41

36

35

30

53

195

2015-2019

Criminele uitbuiting

20

15

20

33

173

261

Binnenlandse seksuele uitbuiting

283

176

145

112

117

1.085

Grensoverschrijdende seksuele uitbuiting
(niet-Afrikaans, met name Europees)
Grensoverschrijdende seksuele
uitbuiting (Afrikaans)

157

108

88

62

80

495

93

88

124

261

519

1.085

Totaal

623

446

432

530

953

2.984

Figuur 2.13 Politiemeldingen van slachtoffers uitgesplitst naar vorm van mensenhandel,
per jaar 2015-2019 (n=2.984)
Bron: CoMensha-databestanden

Het is nog eens opvallend dat het aantal politie-meldingen van Afrikaanse slachtoffers van
grensoverschrijdende seksuele uitbuiting bijna verdubbeld is in 2019. Het aantal door de politie
gemelde slachtoffers van criminele- en arbeidsuitbuiting is ook flink gestegen. Het aantal door
de politie gemelde slachtoffers van binnenlandse seksuele uitbuiting is in 2019 ongeveer hetzelfde als in 2018. Het aantal niet-Afrikaanse slachtoffers van grensoverschrijdende seksuele
uitbuiting is licht toegenomen. Toch zijn die aantallen nog lang niet op het niveau van 2015,
voor de daling inzette in het aantal gemelde slachtoffers van deze vormen van mensenhandel.
Aandacht voor deze groepen slachtoffers is dus nog steeds noodzakelijk. Het aantal slachtoffers
waarbij de vorm van mensenhandel onbekend was, is flink afgenomen met 66%. De Nationaal
Rapporteur vindt het positief dat ook de politie vollediger is gaan registreren en melden. Een
continuering van deze ontwikkeling verbetert het zicht op de aard en omvang van mensenhandel en leidt tot een effectievere bescherming van slachtoffers.

2.7 Conclusie
Het meemaken van mensenhandel is een zeer ernstige gebeurtenis die grote invloed kan hebben op het leven van slachtoffers. In deze monitor is vermeld hoeveel en welke slachtoffers in
de periode van 2015-2019 aan CoMensha zijn gemeld. Hiermee geeft de monitor een update van
de aard en omvang van slachtofferschap van mensenhandel.
Veel ontwikkelingen beschreven in de vorige slachtoffermonitor hebben zich voortgezet. Er is
in 2019 wel sprake van één duidelijke trendbreuk: de grote stijging in het aantal meldingen.
Daarnaast is steeds meer bekend over de sectoren en subsectoren waarin mensenhandel plaatsvindt. Hiermee lijkt er meer bewustwording te zijn van slachtofferschap van mensenhandel,
wat de Nationaal Rapporteur toejuicht. Om definitieve verklaringen te kunnen geven over de

54

De bij CoMensha gemelde slachtoffers

toename in het aantal meldingen is het noodzakelijk om meer te weten over de inhoud van de
meldingen. Kwalitatieve analyse van de meldingen kan hiervoor een uitkomst bieden. Het is
bovendien van belang dat continu aandacht is voor bewustwording rondom slachtofferschap
en het zicht op aard en omvang van mensenhandel. Bovendien is het belangrijk dat professionals oog hebben voor de meest kwetsbare groepen slachtoffers. De komende jaren wordt dit
des te meer van belang in het licht van de recente COVID-19-uitbraak. Deze crisis heeft vernieuwde vormen van slachtofferschap met zich meegebracht, en de meest kwetsbaren zijn nog
verder de kwetsbaarheid in gedrukt.
Deze monitor illustreert een aantal van deze kwetsbare groepen. Zo blijkt uit de resultaten dat
er nog geen concreet inzicht is in achterliggende mechanismen en verklarende factoren voor
het slachtofferschap van buitenlandse slachtoffers van mensenhandel. De groep Dublinclaimanten is enorm gestegen, maar deze zaken stranden vrijwel altijd voortijds, en inzicht in
slachtofferschap ontbreekt. Eenzelfde tendens geldt voor seksuele uitbuiting in de minder
zichtbare sectoren. Al jarenlang speelt seksuele uitbuiting zich in toenemende mate af in de
straatprostitutie, thuisprostitutie, escort/hotelprostitutie en ‘overige sectoren’, zoals massage-/
beautysalons en webcamseks. Dit maakt slachtoffers extra kwetsbaar, terwijl zicht op hoe
slachtofferschap er daadwerkelijk uitziet beperkt is. Ditzelfde geldt voor arbeidsuitbuiting,
waarvan geconcludeerd moet worden dat de betreffende opsporingsinstanties de groep slachtoffers slechts zeer beperkt in beeld heeft. Tot slot raken minderjarige slachtoffers uit beeld.
Deze ontwikkelingen schreeuwen om verklaringen. Om de meest kwetsbare groepen bovendien optimaal te kunnen beschermen, is verdiepend inzicht in de omstandigheden waarin zij
uitgebuit worden cruciaal.
Voor structureel en optimaal zicht op aard en omvang van slachtofferschap van mensenhandel
is een stevige professionele infrastructuur noodzakelijk, waarbinnen professionals signalen
van mensenhandel herkennen en hier adequaat op kunnen reageren. Het is van groot belang
dat die infrastructuur regionaal stevig ingebed is, bijvoorbeeld binnen de informatie en professionele organisatie van de politie, de Regionale Informatie en Expertise Centra (RIEC), de regiotafels mensenhandel en bij de zorgcoördinatoren. Lokale initiatieven zijn van immens belang
voor regionaal en gedetailleerd inzicht in de locaties waar uitbuiting daadwerkelijk plaatsvindt.
Door duurzaam leren en ontwikkelen, wordt het zicht verbeterd op aard en omvang van de hele
groep slachtoffers van mensenhandel en van de meest kwetsbaren onder hen. Hiermee wordt
het mogelijk om optimale bescherming en zorg te bieden aan slachtoffers.
Ondanks het feit dat sprake is van een verbetering in het doen van meldingen, tonen de cijfers
van de huidige monitor aan dat een aantal zorgpunten onverminderd van kracht blijven. Dit
resulteert in drie aanbevelingen, die aansluiten op en een verdieping geven aan de aanbevelingen van de slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018.

55

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

CASUS 4

Het verhaal van Sammy (43 jaar)1
Sammy heeft een lastige jeugd gehad. Tijdens de geboorte had ze een zuurstoftekort, waardoor
ze een hersenbeschadiging heeft opgelopen. Dit is waarschijnlijk de reden dat ze een licht verstandelijke beperking heeft. Ze is gediagnosticeerd met PDD-NOS, een vorm van autisme, waardoor zij op school moeite had om mee te komen. Ook is zij hierdoor makkelijker te beïnvloeden dan leeftijdsgenoten, en dat maakt haar kwetsbaar.
Als Sammy begin dertig is, verruilt ze haar begeleidwonenlocatie voor een woning waar ze met
haar vriend gaat samenwonen. De relatie houdt echter geen stand. In deze periode ontmoet zij
Jessica, met wie ze vriendinnen wordt. Na verloop van tijd verandert er iets. Jessica haalt Sammy
over om seksafspraken te hebben tegen betaling. Sammy stemt hiermee in; ze is onzeker en wil
er graag bij horen. Ze heeft de neiging om alles te doen wat mensen haar vragen, omdat ze de
gevolgen van haar gedrag niet goed kan overzien. Bovendien is Jessica haar vriendin en die
vertrouwt ze. Voor ze het weet rolt Sammy de wereld in van het escortwerk.
Jessica maakt de afspraken via advertenties op websites als Marktplaats, Seksjobs en Speurders.
Ook zorgt Jessica ervoor dat er foto’s worden gemaakt van Sammy, onderhoudt zij Sammy’s
profiel en zorgt zij ervoor dat haar advertenties altijd bovenaan staan en goed zichtbaar zijn op
de website. Alle contacten en afspraken met de klanten gaan via Jessica. Zij bepaalt hoe vaak
Sammy seks moet hebben en met wie, welke seksuele handelingen ze verricht en welke kleding
Sammy moet dragen. Ook regelt ze alle betalingen.
Sammy moet uiteindelijk dagelijks vijf tot tien klanten zien en pauzes heeft ze bijna niet meer.
Jessica dwingt Sammy zich ziek te melden bij de sociale werkplaats waar ze ook nog werkt, zodat ze nog meer klanten kan zien. Omdat Sammy zo veel moet werken, verliest ze langzaam
haar vrienden en familie. Ze raakt in een sociaal isolement en kan niet meer terugvallen op haar
netwerk nu ze het moeilijk heeft. Haar kwetsbaarheid wordt daardoor alleen nog maar vergroot.
In het begin krijgt Sammy nog een deel van haar verdiensten, maar dat wordt steeds minder en
uiteindelijk incasseert Jessica al Sammy’s geld. Soms houdt Sammy stiekem wat geld achter of
ziet zij tussendoor een klant op eigen initiatief. Met dat geld kan ze dan boodschappen doen.
Niet alleen spendeert Jessica de opbrengsten van Sammy’s escortactiviteiten, ook gebruikt ze
Sammy’s accountgegevens en wachtwoorden van online webshops om allerlei spullen te kopen. Op het moment dat Jessica op zichzelf gaat wonen, gebruikt ze Sammy’s accounts en bankgegevens om apparaten te kopen voor in haar nieuwe huis. Jessica leidt een luxe leven op kosten van Sammy, die steeds dieper in de schulden raakt.

1

56

De beschreven casus is op het moment van uitkomen van deze monitor nog niet onherroepelijk.

Aanbevelingen

Omdat Sammy wel aanvoelt dat er misbruik van haar wordt gemaakt, trekt zij een aantal keer bij
Jessica aan de bel. Zo stuurt zij appjes waarin zij aangeeft dat ze stress heeft. Ze vraagt of Jessica
rekening kan houden met het feit dat ze PDD-NOS heeft en daardoor soms moeite heeft met
flexibel zijn. Ook vraagt Sammy meer tijd tussen twee klanten, zodat de klanten elkaar niet tegenkomen en zij zich kan opfrissen en iets kan eten. Jessica vindt dit maar gezeur. Wanneer Sammy
ook klanten moet gaan zien die gewelddadig zijn, zegt ze een aantal keer tegen Jessica dat ze liever
wil stoppen met de prostitutie. Jessica dreigt dan dat ze Sammy gaat aangeven bij de Belastingdienst voor fraude of diefstal. Bovendien zet Jessica Sammy onder druk om geen aangifte te doen
van de mishandeling door de gewelddadige klanten. Sammy wordt steeds banger.
Wanneer een klant van Sammy onwel wordt terwijl hij bij haar in de woning is, roept Sammy
de hulpdiensten op. De politie komt ter plaatse en Sammy vertelt het hele verhaal. Ze geeft aan
dat ze zich erg onveilig voelt bij Jessica. Hieruit ontstaat de verdenking dat Sammy seksueel
uitgebuit wordt.
Tijdens een latere doorzoeking in het huis van Jessica worden de gekochte spullen gevonden.
Ook vindt de politie er allerlei dure luxeproducten, gekocht met het geld van Sammy. Het verhaal van Sammy wordt volledig ondersteund door talloze WhatsApp berichten die door de jaren
heen gestuurd zijn tussen Sammy en Jessica. Jessica wordt veroordeeld voor mensenhandel. Ze
krijgt drie jaar gevangenisstraf, een contactverbod en ze moet een schadevergoeding betalen
om de inkomsten van de prostitutiewerkzaamheden, de gekochte spullen en de immateriële
schade te vergoeden.

57

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

3 Aanbevelingen

58

Aanbevelingen

AANBEVELING 1
Verbeter het inzicht in het slachtofferschap van mensenhandel
van buitenlandse slachtoffers met een Dublinstatus
De Nationaal Rapporteur beveelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid en de minister van
Buitenlandse Zaken aan om het slachtofferschap van buitenlandse slachtoffers van mensenhandel met een Dublinstatus concreet inzichtelijk te maken en om effectief beleid te ontwikkelen om die slachtoffers te beschermen.
De stijging van het aantal meldingen over buitenlandse slachtoffers met een Dublinstatus onderschrijft de problematiek en kwetsbaarheden van deze slachtoffers meer dan ooit. Vorig jaar
deed de Nationaal Rapporteur al de aanbeveling om in Europees verband onderzoek te doen
naar de onderliggende mensenhandelgerelateerde oorzaken van en mechanismen achter de
toestroom van buitenlandse slachtoffers van mensenhandel met een Dublinstatus en daarbij
effectief beleid te ontwikkelen dat is gericht op het bestrijden hiervan. Tot op heden heeft dit
onderzoek niet plaatsgevonden en ontbreekt kennis over de achtergrond van deze vorm van
slachtofferschap. De aanbeveling is dan ook onverminderd van toepassing. Daarom doet de
Nationaal Rapporteur een hernieuwde oproep om internationaal onderzoek te starten. Het
onderzoek kan in kaart brengen wat de aard en omvang is van het slachtofferschap van buitenlandse slachtoffers van mensenhandel. Ook de achterliggende verklarende factoren en de mogelijke rol van de georganiseerde misdaad hierin dienen daarbij te worden onderzocht. Nederlandse partijen, zoals het Expertisecentrum Mensenhandel en Mensensmokkel en in het
buitenland gestationeerde Nederlandse liaisons van het Openbaar Ministerie en de Nationale
Politie, kunnen daarin een rol spelen in samenwerking met internationale opsporingsinstanties en andere relevante organisaties, zoals ngo’s en intergouvernementele organisaties. Bijvoorbeeld door gericht data te verzamelen over het fenomeen en door het internationale netwerk en de internationale samenwerking te versterken. Verdiepend inzicht in het
slachtofferschap is essentieel om effectiever om te gaan met aangiften van slachtoffers en om
daders beter te kunnen opsporen. De uitbuiting van die slachtoffers vindt vaak deels of geheel
in het buitenland plaats, maar komt pas in Nederland in beeld bij autoriteiten. Internationale
samenwerking is essentieel. Zowel om inzicht te verwerven als om een effectieve integrale aanpak op te zetten die slachtoffers beschermt, deze grensoverschrijdende vorm van criminaliteit
verstoort, en daders aanpakt. De Nationaal Rapporteur wijst daarbij met klem op de inspanningsplicht van Nederland om de bescherming van die groep slachtoffers te vergroten en hun
kwetsbaarheden te verkleinen.

59

slachtoffermonitor mensenhandel 2015–2019

AANBEVELING 2
Geef prioriteit aan de integrale aanpak van binnenlandse seksuele
uitbuiting in de minder zichtbare sectoren en focus daarbij op de
jonge slachtoffergroep
De Nationaal Rapporteur beveelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan om zicht te
verschaffen in binnenlandse seksuele uitbuiting die plaatsvindt in de minder zichtbare sectoren, om prioriteit te geven aan de integrale aanpak hiervan, en om zich hierbij te richten op de
jonge slachtoffergroep.
Het aandeel van de seksuele uitbuiting die zich afspeelt in de minder zichtbare sectoren neemt
al jarenlang toe. Seksuele uitbuiting vindt tegenwoordig vrijwel uitsluitend plaats in deze minder zichtbare sectoren. Concreet inzicht in het slachtofferschap en de werkwijzen van daders
van seksuele uitbuiting in bijvoorbeeld de thuisprostitutie en de escort- en hotelprostitutie is
van groot belang om vollediger inzicht te krijgen in seksuele uitbuiting in Nederland en om een
effectieve integrale aanpak te kunnen vormgeven.
De meeste aandacht moet daarbij uitgaan naar de meest kwetsbare, en tevens grote, groep van
adolescente en minderjarige slachtoffers van seksuele uitbuiting. Sinds de vergelijkbare aanbeveling uit de vorige slachtoffermonitor, neemt het zicht op de groep minderjarige slachtoffers
van seksuele uitbuiting verder af. Dit is onacceptabel. Het onderstreept met onverminderde
kracht het belang om richtinggevende initiatieven te ontwikkelen en specifieke prioritaire (beleids)aandacht te geven aan die groep slachtoffers. Het is hierbij zowel belangrijk om jong
slachtofferschap te voorkomen en al ontstane uitbuitingssituaties te signaleren en stoppen, als
om passende hulp te bieden waarbij revictimisatie zoveel mogelijk wordt voorkomen. Voor een
effectieve integrale aanpak is het bovendien van belang om aard en omvang van slachtofferschap op zowel landelijk als regionaal niveau in kaart te brengen. Lokale initiatieven zijn essentieel om gedetailleerd zicht te krijgen op seksuele uitbuiting op de locatie waar het daadwerkelijk plaatsvindt. Dit stelt veiligheidsregio’s, gemeenten en individuele professionals, zoals
zorgcoördinatoren, in staat om vorm te geven aan hun verantwoordelijkheden in de aanpak
van mensenhandel.

60

Aanbevelingen

AANBEVELING 3
Verbeter het inzicht in en de bewustwording over technologische
ontwikkelingen die een rol spelen bij binnenlandse seksuele
uitbuiting
De Nationaal Rapporteur beveelt de staatssecretaris van Justitie en Veiligheid aan om, in lijn
met internationale ontwikkelingen en onderzoek, de rol in kaart te brengen van technologie
bij binnenlandse seksuele uitbuiting.
De online en offline wereld zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Daarom is bewustwording over technologische ontwikkelingen bij professionals in de aanpak van mensenhandel
van groot belang. Technologische mogelijkheden tot wereldwijde verbinding, communicatie
en samenwerking worden misbruikt door daders van seksuele uitbuiting. Bovendien kan gebruik van technologie de kwetsbaarheid van slachtoffers vergroten. Het is belangrijk om continu aandacht te hebben voor de bescherming van de meest kwetsbare slachtoffers. Inzicht in de
aard en omvang van de door technologie gedreven problematiek is essentieel voor een effectieve integrale aanpak van seksuele uitbuiting. Naast de fysieke locatie waar uitbuiters, klanten
en slachtoffers elkaar ontmoeten, is het belangrijk om terug te gaan naar waar vraag en aanbod
elkaar initieel hebben gevonden. Daarvoor is zicht noodzakelijk op online platforms, zoals
sociale media, gaming-platforms en online betaalsystemen. Het is bovendien essentieel om
zicht te hebben op de infrastructuur van vraag en aanbod, op communicatie tussen dader en
slachtoffer, op manieren waarop daders slachtoffers online controleren en manipuleren, en op
wijzen waarop online geldzaken geregeld worden. Zo kunnen slachtoffers maximaal worden
beschermd en daders effectief worden opgespoord.
De Nationaal Rapporteur onderstreept hierbij het belang van het (door)ontwikkelen van (online) preventie-, opleidings- en voorlichtingsprogramma’s voor professionals in de aanpak. Hiermee is technologie ook een kans in de ontwikkeling van kennis en bewustwording en in de
versterking van de aanpak. En in de ontwikkeling van preventieve maatregelen om vermoedelijke daders te ontmoedigen en de weerbaarheid van vermoedelijke slachtoffers en hun ouders
en verzorgers duurzaam te stimuleren en versterken. De Nationaal Rapporteur benadrukt dat
seksuele uitbuiting ook seksueel geweld is, voor zowel minderjarige als meerderjarige slachtoffers, en dat een aanzienlijk deel van die zaken zich (deels) online afspeelt. Het is van belang
om die problematiek integraal te benaderen.

61

van kwetsbaarheid naar kracht

Literatuurlijst

62

Literatuurlijst

Dell, N.A., Maynard, B.R., Born, K.R., Wagner, E., Atkins, B., & House, W. (2019). Helping survivors of human trafficking: A systematic review of exit and postexit interventions. Trauma,
Violence & Abuse, 20(2), 183-196. https://doi.org/10.1177/1524838017692553
Cannon, A.C., Arcara, J., Graham, L.M., & Macy, R.J. (2018). Trafficking and health: A systematic
review of research methods. Trauma, Violence & Abuse, 19(2), 159-175. https://doi.org/10.1177/
1524838016650187
Centrum Kinderhandel Mensenhandel (2020). Dader of slachtoffer? Criminele uitbuiting; verkenning
onder Nederlandse scholen. CKM.
Children’s Commissioner (2019). Keeping kids safe. Children’s Commissioner for England.
Cho, Y., Gamo, M.D., Park, G., & Lee, H. (2018). Characteristics of victims of trafficking in persons and determinants of police reports of victims in ASEAN countries. Asia Pacific Journal of
Multidisciplinary Research, 6(2), 101-112.
Committee on Social Affairs, Health and Sustainable Development (2020). Organ Transplant Tourism. Council of Europe.
Jobe, A. (2010). The causes and consequences of re-trafficking: Evidence from the IOM Human Trafficking
Database. International Organization for Migration.
Milam, M., Borrello, N., & Pooler, J. (2017). The survivor-centered, trauma-informed approach.
US Attorneys Bulletin, 65, 39-43.
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2014). Mensenhandel
in en uit beeld II. Cijfermatige rapportage 2008-2012. Nationaal Rapporteur.
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2016). Monitor
mensenhandel. Cijfers mogelijke slachtoffers 2011-2015. Nationaal Rapporteur.
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2016). Prostitutie en
mensenhandel. Nationaal Rapporteur.
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2016). Slachtoffermonitor mensenhandel 2011-2015. Nationaal Rapporteur.
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2017). Slachtoffermonitor mensenhandel 2012-2016. Nationaal Rapporteur.
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2018). Slachtoffermonitor mensenhandel 2013-2017. Nationaal Rapporteur.
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (2019). Slachtoffermonitor mensenhandel 2014-2018. Nationaal Rapporteur.
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld tegen Kinderen (nog niet gepubliceerd). Vertrouwen in Veerkracht. Een casuïstiekonderzoek naar (de aanpak van) seksueel geweld tegen
jonge vrouwen in Amsterdam. Nationaal Rapporteur.
Organization for Security and Co-operation in Europe and Tech Against Trafficking (OSCE)
(2020). Leveraging innovation to fight trafficking in human beings: A comprehensive analysis of
technology tools. OSCE.
Reid, J., & Fox, B. (2020). Human trafficking and the Darknet: Technology, innovation, and evolving
criminal justice strategies. In: B. Fox et al. (Eds.), Science Informed Policing (p.p. 77-94). Springer.
Richards, T.A. (2014). Health implications of human trafficking. Nursing for Women’s Health, 18(2),
155-162. https://doi.org/10.1111/1751-486X.12112
United Nations Office on Drugs and Crime & Dutch National Rapporteur on Trafficking in Human Beings and Sexual Violence against Children (2017). Research brief: Monitoring Target 16.2 of
the United Nations’ Sustainable Development Goals. A multiple systems estimation of the numbers of presumed human trafficking victims in the Netherlands in 2010-2015 by year, age, gender, form of exploitation and
nationality. UNODC.
Wall, D. (2019). Human trafficking as cybercrime? [PowerPoint slides]. UNODC conference
Trafficking in Persons and Internet Technologies.

63

De Nationaal Rapporteur rapporteert over de aard en
omvang van mensenhandel en seksueel geweld tegen
kinderen in Nederland.

Wie is de Nationaal Rapporteur?
De Nationaal Rapporteur is Herman Bolhaar. Het instituut
Nationaal Rapporteur Mensenhandel en Seksueel Geweld
tegen Kinderen bestaat uit de Nationaal Rapporteur en een
team van deskundige en bevlogen medewerkers met een
multidisciplinaire achtergrond.
Wat doet de Nationaal Rapporteur in de aanpak van
mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen?
De Nationaal Rapporteur onderzoekt de aard en omvang van
mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen in Nederland. In de thematische onderzoeken en regelmatig verschijnende monitors ligt de nadruk op het volgen en verbeteren
van de aanpak van mensenhandel en seksueel geweld tegen
kinderen. Op basis van deze onderzoeken en informatie uit
verschillende bronnen adviseert de Nationaal Rapporteur
de nationale en lokale overheid, andere bestuursorganen,
internationale organisaties en organisaties in de uitvoering
over hoe zij mensenhandel en seksueel geweld tegen kinderen kunnen voorkomen en bestrijden.

Postadres
Postbus 20301, 2500 EH Den Haag
Telefoon: 070 370 45 14
www.nationaalrapporteur.nl
@NLRapporteur
Oktober 2020