Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

33 996

Wijziging van de Wet op de kansspelen, de Wet
op de kansspelbelasting en enkele andere
wetten in verband met het organiseren van
kansspelen op afstand

Nr. 39

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN VEILIGHEID EN
JUSTITIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 juni 2016
Hierbij bied ik u de beantwoording van in de eerste termijn door de leden
van de Kamer gestelde vragen aan (Handelingen II 2015/16, nr. 100, debat
over het wetsvoorstel Wijziging van de Wet op de kansspelen, de Wet op
de kansspelbelasting en enkele andere wetten in verband met het
organiseren van kansspelen op afstand).
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
K.H.D.M. Dijkhoff

kst-33996-39
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

1

Beantwoording van vragen die zijn gesteld tijdens de eerste termijn van
de plenaire behandeling in de Tweede Kamer
Algemeen
Tijdens de eerste termijn van uw Kamer hebben de aan het woord zijnde
leden diverse vragen gesteld en zorgen geuit over verschillende aspecten
van de voorgestelde regeling van kansspelen op afstand. Deze vragen en
zorgen zien onder meer op het voorkomen van kansspelverslaving, de
betrouwbaarheid van de aanbieder, het voorkomen van matchfixing en de
bestrijding van het illegale aanbod van kansspelen op afstand. In deze
beantwoording zal ik ingaan op de gestelde vragen en de zorgen van de
leden van uw Kamer zo goed mogelijk adresseren.
De zorgen die deze leden hebben ten aanzien van de regulering van
kansspelen op afstand, begrijp ik. Deelnemen aan kansspelen vormt een
bijzondere activiteit waarbij risico’s kenmerk zijn van het spel. In beheerste
mate geeft dat spanning waar men plezier aan kan ontlenen. Helaas zijn er
onvermijdelijk, naast de kansen en risico’s in het spel zelf, ook risico’s aan
het spelen, waarbij het verslavingsrisico het meest schrijnend is. Het
contrast tussen een gezonde spelbeleving en de potentieel dramatische
gevolgen van gokverslaving is groot. Ik heb er begrip voor dat een aantal
leden van uw Kamer met name op het laatste focust, en dat men dan ook
het standpunt kan huldigen dat het aanbieden van kansspelen (op
afstand) principieel onwenselijk is.
Ik deel dat standpunt niet, maar onderken wel dat het een bijzondere
activiteit betreft die aan strenge regulering gebonden moet zijn. Het niet
reguleren van kansspelen betekent niet dat deze niet aangeboden en
gespeeld worden. Zeker bij kansspelen op afstand is handhaving
gecompliceerd.
Ten eerste vanwege het grensoverschrijdende karakter van het internet,
waardoor vele honderdduizenden Nederlanders eenvoudig hun weg
vinden naar het al jaren aanwezige, maar tot op heden niet gereguleerde
aanbod in Nederland.
Ten tweede omdat men daarbij gebruik kan maken van aanbod dat in vele
andere landen volstrekt legaal en gereguleerd is.
Nederland is in die zin één van de laatste landen in Europa dat zijn spelers
nog geen legaal en veilig alternatief biedt. De Nederlandse spelers
genieten nu niet de bescherming van een gereguleerd Nederlands stelsel,
met hoge waarborgen om bijvoorbeeld kansspelverslaving te voorkomen.
Handhaving van al het illegale online aanbod is vanwege de massaliteit
en het grensoverschrijdende karakter van het internet zeer complex.
Ik ben van mening dat een keuze voor niet reguleren en pogen zoveel
mogelijk te handhaven tot een slechtere uitkomst leidt uit het oogpunt van
verslavingszorg en spelbescherming dan regulering zoals onderhavig
wetsvoorstel beoogt. Ook andere Europese landen hebben deze conclusie
getrokken. Daarnaast ben ik van mening dat elk individu in beginsel zelf
verantwoordelijk is om te kiezen of men al dan niet wil deelnemen aan
kansspelen, waarbij de overheid de plicht heeft het aanbod aan
voorwaarden te verbinden, excessen te voorkomen en spelers te
begeleiden.
Met het voorliggende wetsvoorstel pakt de regering haar verantwoordelijkheid op om Nederlandse spelers een veilig alternatief te bieden. Dit
doet zij op een behoedzame wijze, waarbij zij oog heeft voor de risico’s die
gepaard gaan met de deelname aan kansspelen op afstand. Doel is de
speler van het illegale ongebreidelde aanbod toe te leiden naar het legale,
betrouwbare aanbod dat onder toezicht staat van de kansspelautoriteit.
Aan het legale aanbod zullen hoge eisen worden gesteld. De voorgestelde
regulering is veelomvattend en bevat de nodige essentiële voorzorgmaat-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

2

regelen om de risico’s die gepaard gaan met deelname aan kansspelen op
afstand te beteugelen. Vooral ten aanzien van het voorkomen van
kansspelverslaving stelt het Nederlandse stelsel hoge eisen, zeker als men
dit vergelijkt met andere Europese landen.
Stelsel
Zoals ik hierboven al heb aangegeven, wordt met het voorliggende
wetsvoorstel een behoedzame en gecontroleerde opening van een legale
Nederlandse markt voor kansspelen op afstand nagestreefd. Verschillende
leden van uw Kamer hebben vragen gesteld die raken aan de opzet van
het stelsel, waaronder enkele vragen over moties die de afgelopen jaren
zijn ingediend door uw Kamer. Hieronder ga ik op deze vragen in.
Open stelsel
Mevrouw Van Toorenburg vraagt of ik bereid ben het aantal aanbieders op
voorhand te beperken.
Laat ik vooropstellen dat ik het achterliggende doel deel. Met het
voorliggende wetsvoorstel streeft de regering een behoedzame aanpak
na. De toetredingsdrempels liggen hoog. Niet iedereen krijgt zomaar een
vergunning. Door strenge eisen te stellen aan vergunninghouders wordt
voorkomen dat onbetrouwbare of ondeskundige aanbieders een
vergunning kunnen krijgen. Alleen betrouwbare aanbieders die het
consumentenbelang en de overige doelstellingen van het kansspelbeleid
dienen en die voldoen aan alle vergunningsvoorwaarden, krijgen een
vergunning. Zo wordt het aantal vergunninghouders op natuurlijke wijze
beperkt. Een open stelsel met kwalitatieve beperkingen is passender dan
een stelsel met kwantitatieve beperkingen. In de schriftelijke stukken1 ben
ik al uitgebreid ingegaan op de redenen waarom een stelsel met een op
voorhand beperkt aantal vergunningen niet nodig is, waaronder de
slechte ervaringen die Duitsland hiermee heeft. Duitsland is er tot op
heden niet in geslaagd een transparant verdeelmechanisme met
transparante criteria voor de verdeling van de schaarse vergunningen te
ontwikkelen. Dit heeft geleid tot een groot aantal gerechtelijke procedures,
waarbij de rechter in Wiesbaden het Duitse stelsel in strijd met de vrijheid
van vestiging (artikel 49 VWEU), het vrije dienstenverkeer (artikel 56
VWEU) en waarbij de Europeesrechtelijke non-discriminatie en
transparantie-vereisten heeft bevonden en de rechter in Sonthofen
prejudiciële vragen aan het Hof van Justitie van de Europese Unie (Hof
van Justitie) heeft gesteld. Daarnaast is de Europese Commissie een
onderzoek gestart naar schending van het Unierecht. Het proces van
vergunningverlening is gestagneerd en er zijn nog altijd geen vergunningen verleend. Deze problemen hebben Duitsland doen besluiten om
alsnog voor een open stelsel met hoge toetredingsvoorwaarden te kiezen.
Vereiste van fysieke vestiging
Mevrouw Van Toorenburg en mevrouw Schouten gaan in op de vraag
waarom aanbieders van online kansspelen niet verplicht worden om een
vestiging in Nederland te hebben. Een vestiging in Nederland is niet in het
belang van toezicht en handhaving of van verslavingspreventie. Die
belangen worden op andere en betere wijze – met hoge eisen aan de
vergunninghouder, diens organisatie en diens spelaanbod – geborgd. Een
van deze voorwaarden is de eis om een controledatabank op Nederlands
grondgebied in te richten ten behoeve van het toezicht. Het enkele feit dat
een deskundige online-kansspelaanbieder niet beschikt over een vestiging
in Nederland, zegt niets over bijvoorbeeld zijn betrouwbaarheid en
1

Kamerstuk 33 996, nr. 6, p. 63–65 en Kamerstuk 33 996, nr. 12, p. 4, 30–31 en 40.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

3

deskundigheid of de kwaliteit van zijn verslavingspreventiebeleid.
Daarnaast krijgt de kansspelautoriteit met dit wetsvoorstel aanvullende
toezichtbevoegdheden, waardoor fysieke aanwezigheid van de vergunninghouder in Nederland niet nodig is.
Wel wordt van vergunninghouders vereist dat zij zijn gevestigd binnen de
Europese Economische Ruimte of, met ontheffing door de kansspelautoriteit, in een derde land dat vergelijkbare waarborgen biedt voor de
realisering van de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid.
Aanbieders uit andere landen zullen daarom geen vergunning kunnen
krijgen. Hiermee wordt gewaarborgd dat de relevante Europese instrumenten op het gebied van bijvoorbeeld het voorkomen van witwassen en
financieren van terrorisme, privacybescherming en vennootschapsrecht
op die vergunninghouder, van toepassing zijn.
Indien een vergunninghouder de vergunningvoorwaarden niet respecteert, riskeert deze intrekking van zijn vergunning, ongeacht zijn vestigingsplaats. Dit is een groot verschil met de aanpak van webdiensten
zoals genoemd in het wetsvoorstel Computercriminaliteit III, waaraan
mevrouw Van Toorenburg refereert. In het kader van dat wetsvoorstel is
aangegeven dat het lastig is grip te krijgen op webdiensten die gevestigd
zijn in het buitenland. Daarmee is gedoeld op bijvoorbeeld webwinkels,
die over het algemeen geen vergunning nodig hebben om producten ook
in Nederland te kunnen verkopen. Er is geen sprake van dat uitwisseling
van gegevens en handhaving bij vergunde kansspelaanbieders alleen op
vrijwillige basis geschiedt, zoals mevrouw Van Toorenburg vreest. In het
uiterste geval kan het strafrecht worden ingezet, waardoor gebruik kan
worden gemaakt van internationale strafrechtelijke samenwerking.
Ook voor de identificatie van spelers acht ik een verplichte vestiging in
Nederland niet nodig of wenselijk. Zoals ik hieronder ook in antwoord op
een daartoe strekkende vraag van mevrouw Kooiman aangeef, is het
proces van de identificatie van de spelers zo ingericht dat de kans uiterst
klein is, dat minderjarigen toegang kunnen krijgen tot online kansspelen.
Het staat vergunninghouders vrij om gebruik te maken van fysieke
identificatie en verificatie, al dan niet door derden zoals fysieke winkels.
Ook het gebruik van een beeldverbinding kan een alternatief zijn.
Uitsluiten van alle aanbieders die in het verleden illegaal kansspelen op
afstand hebben aangeboden
Mevrouw Van Toorenburg vraagt waarom de motie Bouwmeester2 niet
wordt uitgevoerd en of aanbieders die zich niet aan de regels hebben
gehouden straks worden uitgesloten. Ook vraagt zij of geen van de
62 aanbieders op de website gamingzion.com straks een vergunning krijgt
of dat er financiële sancties worden opgelegd. Ook mevrouw Vos vraagt
naar de vergunningverlening aan dergelijke aanbieders. Zij wenst in dat
verband te vernemen of misdrijven straks worden afgekocht. Tevens
wenst zij te vernemen hoe ik aankijk tegen de overeenkomst van een
kansspelaanbieder met de Koninklijke Nederlandsche Wielren Unie
(KNWU).
Ik ben het met de overwegingen van de motie eens dat het in strijd
handelen met Nederlandse wet- en regelgeving niet mag lonen. Het is aan
de kansspelautoriteit om te beoordelen of een aanbieder illegaal
kansspelen op afstand heeft aangeboden en een vergunning moet worden
geweigerd. Zij moet daarbij alle relevante feiten en omstandigheden
betrekken. Daarbij is het van belang dat de kansspelautoriteit onderscheid
maakt tussen betrouwbare en verantwoord opererende aanbieders en
aanbieders die ondanks waarschuwingen van de kansspelautoriteit
2

Kamerstuk 32 264, nr. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

4

hebben gepersisteerd in een onmiskenbaar op Nederland gericht aanbod.
Niet alle aanbieders die in het verleden zonder Nederlandse vergunning,
die zij bij gebreke van een gereguleerd stelsel ook niet konden verkrijgen,
kansspelen op afstand hebben aangeboden waaraan ook Nederlandse
spelers hebben kunnen deelnemen, zijn bij voorbaat als onbetrouwbaar te
bestempelen. Indien al deze aanbieders op voorhand een vergunning
wordt geweigerd, komt bovendien de kanalisatie en daarmee ook de
consumentenbescherming ernstig in het geding. Dit vind ik niet wenselijk.
Betrouwbare en verantwoord opererende aanbieders die voldoen aan alle
vergunningvoorwaarden, die zich hebben gehouden aan de aanwijzingen
van de kansspelautoriteit en die de prioriteringscriteria hebben gerespecteerd, en waarvan de kansspelautoriteit overtuigd is dat zij zich na de
vergunningverlening aan de regels zullen houden, moeten in aanmerking
kunnen komen voor een vergunning. Aanbieders die ondanks waarschuwingen van de kansspelautoriteit hebben gepersisteerd in onmiskenbaar
op Nederland gericht aanbod van illegale kansspelen op afstand, zijn per
definitie onbetrouwbaar en moet bij opening van de markt een
vergunning worden geweigerd. Dit geldt in ieder geval voor aanbieders
aan wie na het aannemen van de motie Bouwmeester een bestuurlijke
boete is opgelegd voor het overtreden van de Wet op de kansspelen
(Wok). Ook als nog geen boete is opgelegd, kan de kansspelautoriteit een
vergunning weigeren, indien de betrokken aanbieder heeft gepersisteerd
in zijn onmiskenbaar op Nederland gerichte aanbod.
Het is aan de kansspelautoriteit om bij een eventuele vergunningaanvraag
van een aanbieder die op gamingzion.com wordt genoemd te beoordelen
of deze aanbieder inderdaad onmiskenbaar op de Nederlandse markt
gerichte kansspelen op afstand heeft aangeboden, en of hem een
vergunning moet worden geweigerd. De kansspelautoriteit heeft mij laten
weten dat geen van de websites die vermeld worden op gamingzion.com
momenteel in de Nederlandse taal aanbiedt, reclame op radio, TV of in
geprinte media maakt of een.nl-extensie heeft. Twee bedrijven achter de
website redslots zijn in het verleden door de kansspelautoriteit beboet en
een aantal andere websites heeft een waarschuwing van de kansspelautoriteit ontvangen, waarop zij hun aanbod hebben aangepast en zich niet
meer onmiskenbaar op de Nederlandse markt richten.
Het is ook aan de kansspelautoriteit om te beoordelen of het afsluiten van
een sponsorovereenkomst met de KNWU voor de periode van 2017 tot
2020 zal leiden tot prioritering van de handhaving. De kansspelautoriteit
heeft mij laten weten dat de betreffende aanbieder en sportbond in een
gesprek gewaarschuwd zijn naar aanleiding van de voorgenomen
overeenkomst. De kansspelautoriteit constateert dat dergelijke waarschuwingen wel degelijk effect hebben en dat reclame gericht op de Nederlandse consument de afgelopen tijd in het algemeen fors is verminderd.
Mevrouw Vos vraagt of aanbieders die niet door een bibob-toets komen
een vergunning moet worden geweigerd en hoe, gelet op de motieBouwmeester, bij de vergunningverlening rekening wordt gehouden met
het verleden van de aanbieder.
Het verleden van de aanbieder is inderdaad een belangrijk gegeven bij de
beoordeling van de vraag of die aanbieder in staat moet worden geacht
om na vergunningverlening een verantwoord, betrouwbaar en controleerbaar aanbod van kansspelen op afstand in Nederland te organiseren.
De beoordeling van de betrouwbaarheid van iedere aanbieder vergt
maatwerk en zorgvuldigheid. In de lagere regelgeving wordt uitgewerkt
welke antecedenten de kansspelautoriteit in ieder geval moet betrekken
bij de betrouwbaarheidsbeoordeling. Het enkele feit dat een aanvrager in
het verleden zonder vergunning kansspelen in Nederland heeft aangeboden, legt daarbij uiteraard een zwaar gewicht in de schaal. Een
mogelijke bibob-toets zal in dit licht waarschijnlijk negatief uitpakken. Het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

5

Landelijk Bureau Bibob adviseert echter niet over de strekking van het te
nemen besluit, maar uitsluitend over de mate van gevaar van misbruik
van de vergunning. De kansspelautoriteit dient naast dat advies verder
alle relevante feiten en omstandigheden bij haar besluit vorming
betrekken. Zoals gezegd moet daarbij onderscheid worden gemaakt
tussen verantwoorde aanbieders en onverantwoorde, onbetrouwbare
aanbieders. Deze laatste groep komt sowieso niet in aanmerking voor een
vergunning. Het is aan de kansspelautoriteit om een afweging te maken of
zij de vergunninghouder voldoende betrouwbaar acht. Zij moet op grond
daarvan in ieder geval voldoende vertrouwen hebben dat de toekomstige
vergunninghouder de regelgeving zal respecteren en zich zal schikken
naar haar aanwijzingen.
Motie Segers/Vos
Mevrouw Van Toorenburg wijst er op dat het wetsvoorstel niet strookt met
de aangenomen motie van de leden Segers en Mei Li Vos.3
Deze motie strekt tot het voorkomen dat open tv-zenders verworden tot
gok-kanalen. Televisie heeft nog steeds een aanzienlijk bereik, waardoor
minderjarigen en andere kwetsbare groepen massaal en ongevraagd in
aanraking zouden kunnen komen met kansspelen op afstand. In mijn
eerdere antwoorden op Kamervragen heb ik aangegeven dat ik beperking
van het gebruik van dit medium bij het organiseren van kansspelen op
afstand daarom gepast vind. Ik heb bericht kansspelen op afstand via
open tv-zenders alleen toe te willen staan tussen 23.00 en 06.00 uur. Deze
tijdblokken sluiten aan bij de praktijk zoals deze ook in andere lidstaten
geldt. Er is een amendement over gokprogramma’s op open TV zenders
ingediend. Op dit amendement zal ik nader ingaan tijdens de voortzetting
van de behandeling.
Kanalisatie
Mevrouw Schouten vraagt waarop de verwachting is gebaseerd dat
spelers een website met verplichtingen, belastingen en extra kosten zullen
verkiezen boven een website van een illegale aanbieder.
Een speler heeft, naast de minder aanlokkelijke factoren die mevrouw
Schouten aandraagt, een zeer groot belang bij het kiezen voor een legale
aanbieder. Dat is de zekerheid dat hij kan deelnemen aan een spel dat
eerlijk verloopt. Een illegale aanbieder die de zaak flest, is vele malen
onaantrekkelijker dan een legale aanbieder die zich aan de regels houdt.
Uit een consumentenenquête4 naar de factoren die van invloed zijn op de
beslissing van consumenten om legaal of juist illegaal online kansspelen
te spelen is gebleken dat Nederlanders die deelnemen aan kansspelen op
afstand, eerder zullen kiezen voor een aanbieder die beschikt over een
(Nederlandse) vergunning en aanbiedt in de Nederlandse taal. Ook in
andere Europese landen die kansspelen op afstand reeds gereguleerd
hebben is de ervaring dat spelers er de voorkeur aan geven te spelen bij
een legale aanbieder. Het aantal spelers dat speelt bij een vergunninghouder, hangt echter af van de drempels die opgeworpen worden om deel
te nemen aan het legale aanbod en van de mate van attractiviteit van het
aanbod. Zo heeft Frankrijk gekozen voor een hoog belastingtarief. Een

3
4

Kamerstuk 33 750 VI, nr. 72.
Onderzoek «Consumentengedrag online legale en illegale kansspelen», mei 2015, uitgevoerd in
opdracht van de kansspelautoriteit (http://www.kansspelautoriteit.nl/publish/pages/2365/201516_consumentengedrag_online_legale_en_illegale_kansspelen.pdf), en TNS NIPO «De weg
naar legalisering; Diepteonderzoek online kansspelen», 2014 (bijlage bij Kamerstuk 33 996,
nr. 6).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

6

dergelijke drempel heeft een nadelig effect op de kanalisatie. In Frankrijk
is er dan ook een lage mate van kanalisatie bereikt.
Met het voorliggende wetsvoorstel wordt een kanalisatie van 80%
beoogd. Om spelers zoveel mogelijk toe te leiden naar het legale aanbod
worden vergunninghouders verplicht op hun website te vermelden dat zij
beschikken over een vergunning van de kansspelautoriteit, en een link te
plaatsen naar de site van de kansspelautoriteit. De kansspelautoriteit zal
op haar website een lijst van vergunninghouders plaatsen. Tegelijkertijd
zal de kansspelautoriteit zich inzetten om het resterende illegale aanbod
zo onaantrekkelijk mogelijk te maken voor spelers, bijvoorbeeld door de
dienstverlening te verstoren door middel van het blokkeren van het
betaalverkeer. Niettemin zullen er helaas altijd spelers zijn die willens en
wetens het illegale aanbod opzoeken, zoals dat bij andere vormen van
kansspelen ook het geval is.
In het kader van de beoogde kanalisatiegraad van 80% vraagt mevrouw
Kooiman wat er succesvol aan is als straks bij één op de vijf illegale
aanbieders toezicht en controle ontbreken. Mevrouw Schouten vraagt
waar het percentage van 80 op is gebaseerd en of dit is onderbouwd. Zij
vraagt voorts of er een actieplan is om op dat percentage uit te komen.
Laat ik voorop stellen dat de beoogde 80% voortkomt uit realisme en niet
een gebrek aan ambitie. Het is geenszins het oogmerk om 20% van de
spelers buiten het toezicht te houden. Het beleid is gericht op een zo hoog
mogelijke kanalisatie, waardoor zoveel mogelijk aanbieders op grond van
een Nederlandse vergunning gaan opereren en de resterende illegale
aanbieders zo veel mogelijk worden gemarginaliseerd. De ambitie is een
kanalisatiegraad van minimaal 80%, uitgedrukt in bruto spelresultaat
(BSR). Bij 80% kanalisatie in BSR zal naar verwachting het percentage
spelers dat binnen het vergunde stelsel speelt hoger liggen dan 80%.
Er zijn diverse factoren die de kanalisatie kunnen drukken, zoals het
kansspelbelastingtarief en de kosten die voor de vergunninghouder
gepaard gaan met het beheersbaar, verantwoord en controleerbaar
aanbieden van kansspelen op afstand overeenkomstig de Nederlandse
regelgeving. Het voorliggende wetsvoorstel is de neerslag van een
gedegen afweging tussen enerzijds de kosten die de toekomstige
vergunninghouder moet maken om de doelstellingen van het Nederlandse kansspelbeleid te realiseren, en anderzijds de effecten van die
kosten op de gewenste kanalisatiegraad.
De beoogde kanalisatiegraad van 80% is mede gebaseerd op de resultaten
van regulering in andere landen. Het voorgestelde Nederlandse stelsel
komt wat betreft de vereisten en de daaruit voortvloeiende lastendruk in
belangrijke mate overeen met het Deense stelsel, waarbij de Nederlandse
invulling van de actieve zorgplicht en de bijdrage aan het verslavingsfonds wel tot een beperkt hogere lastendruk zullen leiden. Cijfers uit
Denemarken tonen aan dat daar inmiddels een kanalisatiegraad van 90%
is bereikt.
Mevrouw Schouten vraagt waarom er is gekozen voor het huidige stelsel
en niet voor een ontmoedigingsbeleid of totaalverbod. Zij wijst daarbij op
de situatie in Australië en de stelling in het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State dat sluitende handhaving niet mogelijk
is. Ook vraagt zij of het wenselijk is dat de gokmarkt groeit.
Het gesloten stelsel van de Wok staat kansspelen op afstand nu niet toe.
Zoals bekend nemen honderdduizenden Nederlanders desalniettemin
deel aan dergelijke kansspelen. Hieruit blijkt al dat een totaalverbod geen
garanties op naleving biedt. Ook het handhaven van al het illegale aanbod
is een complexe zaak met beperkte invloed op de praktijk. Dit blijkt ook uit
de ervaringen in Australië. De Australische regering heeft in 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

7

aangekondigd de handhaving ten aanzien van illegale online kansspelen
uit te willen breiden. In Australië zijn alleen online weddenschappen en
online loterijen toegestaan. Voor de overige online kansspelen geldt een
totaalverbod. Het bleek echter onmogelijk voor Australië om het illegale
resterende aanbod te weren. Nederland kiest daarom voor een andere
aanpak, waarin zij de ervaringen van Europese lidstaten met betrekking
tot de regulering van kansspelen op afstand meeweegt. Er is dan ook voor
gekozen om de daadwerkelijke vraag naar kansspelen op afstand te
kanaliseren. Door deze kanalisatie wil ik bewerkstelligen dat handhaving
van het illegale aanbod zo effectief en gericht mogelijk kan plaatsvinden.
Dit wil echter niet zeggen dat hiermee een waterdicht systeem wordt
gecreëerd of dat geen illegale aanbieder zich ooit nog op de Nederlandse
markt zal begeven. Dit is niet mogelijk. Maar spelers die straks bij een
vergunninghouder spelen, genieten de bescherming van een gereguleerd
stelsel met hoge waarborgen tegen bijvoorbeeld kansspelverslaving. De
kansspelautoriteit kan door de voorgestelde kanalisatie haar handhaving
veel beter richten op het resterend illegaal aanbod. In het wetsvoorstel
zijn voor de kansspelautoriteit daartoe tevens aanvullende handhavingsinstrumenten opgenomen.
Volgens het rapport Gokken In Kaart (2011) behoort 78% van de regelmatige short-odd spelers tot de recreatieve spelers en vertoont 9%
kenmerken van een probleemspeler.5 Hoewel ik van mening ben dat dit
een significant percentage probleemspelers betreft, toont het onderzoek
ook aan dat short-odd gokken voor het grootste deel van de bevolking een
recreatief tijdverdrijf is. Ik ben van mening dat een totaalverbod niet zal
helpen de natuurlijke goklust van deze groep zo te beteugelen, dat zij zich
niet tot illegaal aanbod zullen wenden.
Mevrouw Van Toorenburg vraagt naar de wijze waarop spelers aan een
website kunnen zien of de aanbieder een vergunninghouder is. Zij vraagt
ook of in dit verband gewerkt wordt met een keurmerk.
De vergunninghouder moet in ieder geval op zijn site duidelijk vermelden
dat hij over een vergunning beschikt en moet ook voorzien in een link
naar de kansspelautoriteit. De kansspelautoriteit zal op haar website een
lijst van vergunninghouders opnemen. Hierdoor is een keurmerk niet
nodig. Een keurmerk kan immers eenvoudig worden misbruikt door
illegale aanbieders.
Reclame en televisienet
De heer Bisschop vraagt of ik bereid ben om de regels omtrent reclame
van kansspelaanbieders bij algemene maatregel van bestuur (amvb) aan
te scherpen.
Reclame is nodig om spelers te kanaliseren naar het vergunde aanbod. Dit
is een manier voor legale aanbieders om zich te onderscheiden van
illegale aanbieders. In het Besluit werving, reclame en preventie kansspelverslaving zijn al strenge regels omtrent reclame opgenomen. Zo mogen
wervings- en reclameactiviteiten niet aanzetten tot onmatige deelneming,
niet misleidend of agressief zijn en niet gericht worden op kwetsbare
groepen. Ook mogen reclames op televisie alleen ’s avonds en ’s nachts
aangeboden worden en moet de vergunninghouder de consument
informeren over de kenmerken van het aangeboden kansspel en over
verantwoorde deelname en de risico’s van deelname aan kansspelen.
Tenslotte moeten vergunninghouders regelmatig aan de kansspelauto5

De gehanteerde SOGS screening is erop gericht om zoveel mogelijk kenmerken van verslaving
te detecteren. Of er feitelijk sprake is van een verslaving in termen van de DSM classificatie kan
pas na nader individueel onderzoek worden vastgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

8

riteit rapporteren over hun reclameactiviteiten. Tevens wijs ik op de
Reclame Code zoals deze nu reeds geldend is.6
De op de Wok gebaseerde regels worden met het oog op de regulering
ook van toepassing op vergunninghouders van kansspelen op afstand. Er
worden daarnaast aanvullende eisen gesteld, bijvoorbeeld voor het
aanbieden van bonussen. De voorgestelde eisen omtrent reclame voor
kansspelen op afstand komen daarmee reeds in grote mate overeen met
de eisen die voor reclame voor alcohol worden gesteld. In enkele
opzichten zijn de eisen voor kansspelaanbieders zelfs strenger. Zo moet er
bij reclame voor kansspelen bijvoorbeeld altijd verwezen worden naar de
website van de aanbieder waar een link naar de verslavingszorg is
opgenomen. Ook kan aan partijen die reclameactiviteiten van illegale
aanbieders faciliteren een bindende aanwijzing worden opgelegd.
Hiermee acht ik het pakket aan maatregelen op het gebied van reclame
toereikend. Op de amendementen om de reclame-uitingen nader in te
perken en om reclame voor kansspelen verder gelijk te trekken aan
reclame voor alcohol zal ik tijdens de voortzetting van de behandeling
nader ingaan.
Mevrouw Vos vraagt hoe ik aankijk tegen het invoeren van een verplichte
disclaimer bij alle reclame-uitingen die waarschuwt voor de gevaren van
gokken, vergelijkbaar met de waarschuwing bij financiële producten.
Vergunninghouders die kansspelen aanbieden zijn op grond van het
Besluit werving, reclame en verslavingspreventie kansspelen al verplicht
een slogan op te nemen waarmee de consument wordt gewezen op
risico’s van onmatige deelname. Deze door de sector gekozen slogan luidt
uniform voor alle vergunninghouders. In lagere regelgeving wordt
geregeld dat ook houders van vergunning voor het aanbieden van
kansspelen op afstand verplicht een waarschuwingstekst moeten voeren.
De heer Bisschop vraagt waarom vergunninghouders gratis speeltegoed
mogen aanbieden en hoe dit past bij het terugdringen van kansspelverslaving. Mevrouw Van Toorenburg vraagt in dit verband of hiermee niet
meer spelers worden verleid om deel te nemen aan online kansspelen en
daarmee het risico ontstaat dat het aantal kansspelverslaafden ook
toeneemt.
Vergunninghouders mogen gratis speeltegoeden aanbieden, zodat zij in
staat zijn om op goede wijze te concurreren met het resterende illegale
aanbod, die ongebreideld bonussen aanbieden. Bonussen zijn internationaal gebruikelijk en dragen bij aan de attractiviteit van het aanbod van
kansspelen op afstand. Het geheel verbieden van bonussen brengt het
risico met zich mee dat de spelers het legale aanbod minder aantrekkelijk
vinden en alsnog voor het illegale aanbod kiezen, waar bescherming van
de speler tegen kansspelverslaving en het toezicht daarop, ontbreekt. Ik
ben het echter eens met de heer Bisschop en mevrouw Van Toorenburg
dat bonussen er niet aan mogen bijdragen dat kansspelverslaving
toeneemt. Daarom worden er strikte eisen gesteld aan het aanbieden van
bonussen. Het gaat hierbij onder meer om de voorwaarde dat de
vergunninghouder duidelijk moet uitleggen aan welke vereisten de speler
moet voldoen voordat een gratis tegoed beschikbaar wordt gesteld en aan
welke voorwaarden moet worden voldaan voordat eventuele speelwinst
die met zo’n tegoed wordt behaald, wordt uitgekeerd. De speler moet het
gratis speeltegoed ook uitdrukkelijk aanvaarden en kan het (gebruik van)
gratis speeltegoed ook weigeren. Verder mag geen gratis speeltegoed
worden aangeboden aan kwetsbare groepen spelers, waaronder personen
die zich (tijdelijk) hebben uitgesloten van deelname aan kansspelen.
Daarnaast mogen bonussen niet specifiek op jongvolwassenen in de
leeftijd van 18 tot 24 jaar worden gericht. Dit betekent bijvoorbeeld dat
aanbieders geen «studentenbonus» mogen aanbieden. Ook mag het
6

https://www.reclamecode.nl/nrc/pagina.asp?paginaID=270%20&deel=2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

9

aanbod van gratis speeltegoeden niet worden afgestemd op het individuele speelgedrag van de speler of worden aangeboden tijdens het
invullen van het spelersprofiel door de speler. Het toekennen van
bonussen moet voor elke speler gelijk zijn.
De heer Bisschop vraagt hoe de kansspelautoriteit gaat monitoren dat
reclame niet leidt tot toename van de deelname aan kansspelen op
afstand.
Het daadwerkelijk meten of er mensen online gaan spelen puur als gevolg
van reclameactiviteiten is lastig, zo niet onmogelijk. Gedrag van mensen
wordt door allerlei factoren beïnvloed en reclame is daar één van. Alleen
al daarom is het niet mogelijk om geïsoleerd te meten of een consument
die niet wilde spelen als gevolg van een reclame wel is gaan spelen. De
kansspelautoriteit zal daarom per geval beoordelen of sprake is van
reclame die aan zou kunnen zetten tot onmatige deelname. Zij zal hierover
zo nodig uitvoeringsbeleid opstellen.
Mevrouw Vos merkt op graag te zien dat in lagere regelgeving wordt
vastgelegd dat de winkansen in oefenspelletjes niet hoger mogen zijn dan
in het normale spel.
In de technische en operationele eisen wordt, in navolging van de best
practices in de internationale praktijk, geregeld dat oefenspelletjes geen
hogere winkansen mogen bieden dan het normale spel.
Zorgplicht, verslaving, verslavingsszorg) en preventie
Mevrouw Schouten vraagt naar mijn ambitie ten aanzien van het
terugbrengen van het aantal kansspelverslaafden. Zij vraagt of ik bereid
ben een streefcijfer te noemen met betrekking tot de groei van de
onlinegokmarkt. Mevrouw Van Toorenburg vraagt of met het openzetten
van de deur voor meer recreanten de kans op verslaving veel groter is.
Ik streef niet naar een bepaalde omvang van de online kansspelmarkt in
Nederland. Belangrijker dan de totale omzet van de aanbieders of het
aantal spelers op die markt is immers het aantal risico- en probleemspelers. Op 22 maart 2012 heeft de toenmalige Staatssecretaris van
Veiligheid en Justitie7 ter uitvoering van de motie Schouten c.s.8
aangegeven dat de regering ernaar streeft het aantal risicospelers terug te
dringen naar het niveau van 2005 en het aantal probleemspelers op ten
hoogste het niveau van 2011 te houden. Dit is ook de ambitie die ik
nastreef met het voorliggende wetsvoorstel.
Mevrouw Schouten vraagt hoe een vergunninghouder onlinespelers in de
gaten moet houden. Zij vraagt of vergunninghouders daartoe een
chatgesprek of een videogesprek moeten voeren en of iemand zich daar
gemakkelijk aan kan onttrekken. Zij vraagt of de vergunninghouder
verplicht is om iemand deelname aan door hem georganiseerde
kansspelen op afstand te weigeren als die persoon niet reageert op het
digitaal aangesproken worden.
Op grond van het wetsvoorstel zijn vergunninghouders verplicht het
speelgedrag van spelers te monitoren, de speler inzicht te geven in zijn
speelgedrag en te interveniëren waar nodig. De online omgeving biedt
uitstekende mogelijkheden om het speelgedrag van speler continu te
monitoren en daarin patronen te ontdekken. De speler kan in de virtuele
wereld evenzeer op zijn speelgedrag worden aangesproken, bijvoorbeeld
door emails, pop-ups, chatgesprekken, via de telefoon of face-to-face
contact via de beeldverbinding. Ook kan de speler toegang tot de virtuele
speelomgeving ontzegd worden.
7
8

Kamerstuk 24 557, nr. 131.
Kamerstuk 32 264, nr. 16.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

10

Bij risicovol speelgedrag, zoals het meerdere malen overschrijden van het
spelersprofiel, is de vergunninghouder verplicht een persoonlijk
onderhoud te voeren (telefonisch, via de chat of beeldverbinding). Een
persoonlijk onderhoud is meer dan alleen de vraag aan de speler om een
korte verklaring te geven. Het is een toetsingsmoment voor de vergunninghouder: enerzijds om de speler meer inzicht te geven in zijn speelgedrag, anderzijds om als vergunninghouder te beoordelen of daadwerkelijk sprake is van risicovol of problematisch speelgedrag waarbij de
speler, indien nodig, maatregelen worden aangeboden om het speelgedrag onder controle te krijgen. Het is derhalve niet juist dat de speler
zich makkelijk aan het persoonlijk onderzoek kan onttrekken. Indien de
speler weigert zijn speelgedrag aan te passen en schade berokkent aan
zichzelf of zijn omgeving, moet de vergunninghouder de speler aandragen
bij de kansspelautoriteit voor onvrijwillige uitsluiting in het centraal
register uitsluiting kansspelen (CRUKS) en het tijdelijk schorsen van het
spelersaccount.
Mevrouw Schouten vraagt of de risicogroep, die bijvoorbeeld via een
chatprogramma, wordt aangesproken op risicovol gedrag niet snel zal
uitwijken naar het illegale aanbod.
Ik kan niet 100% garanderen dat een speler niet uit zal wijken naar het
illegale aanbod, indien de speler bijvoorbeeld niet gediend is van een
interventie. De aanbieder moet het speelgedrag echter monitoren en
analyseren en op basis hiervan beoordelen welke interventie passend is.
Dit ziet er op toe dat spelers de interventie aanvaarden en dat het onnodig
of ongepast interveniëren bij spelers, waardoor zij zich zouden kunnen
wenden tot het illegale aanbod, wordt voorkomen. Een speler heeft er
daarnaast, zoals ik hiervoor al heb benadrukt, groot belang bij om te
blijven spelen bij een legale aanbieder. De speler heeft bijvoorbeeld de
garantie dat de spelsystemen zijn gekeurd door een geaccrediteerde
keuringsinstelling, dat de aanbieder eerlijk en transparant is over de
winkansen en de spelerstegoeden zijn veiliggesteld.
Mevrouw Van Toorenburg geeft aan dat niet is gekozen voor het
verlengen van de uitsluitingsduur van online kansspelen voor mensen die
verslaafd zijn. Zij verzoekt dit te heroverwegen.
Ik zie daartoe geen aanleiding. De periode van zes maanden in geval van
inschrijving op onvrijwillige basis is tot stand gekomen in overleg met
deskundigen op het gebied van verslavingszorg. De ervaring van de
verslavingszorg leert dat een tijdelijke uitsluiting minimaal zes maanden
moet duren om een daadwerkelijke verandering in het speelgedrag te
kunnen bewerkstellingen, snelle terugval te voorkomen en ruimte te
bieden voor behandeling. Dit geldt overigens ongeacht de vraag of het
gaat om online of offline kansspelen. Het opleggen van een langere
termijn zou de bereidheid van spelers om zich vrijwillig in het register in
te schrijven nadelig kunnen beïnvloeden. De speler die zijn inschrijving wil
verlengen, kan dit heel eenvoudig doen.
Mevrouw Swinkels vraagt naar voorbeelden van risico-indicatoren voor
spelers.
Voorbeelden zijn overschrijdingen van de limieten van het spelersprofiel,
significante verhogingen van de limieten in het spelersprofiel, significante
ontwikkelingen in de frequentie waarmee een speler deelneemt aan
kansspelen, ontwikkelingen in de speelduur per speelsessie en ontwikkelingen in inzetgedrag. Ook ongewenste persoonlijke gedragingen van de
betrokken speler jegens bijvoorbeeld andere spelers in de chatroom of
medewerkers van de vergunninghouder kunnen duiden op problematisch
speelgedrag. Hiervan is alleen de overschrijding van de door de speler
gestelde grenzen in het spelersprofiel een objectieve indicator die voor
iedere speler in iedere situatie duidt op problematisch speelgedrag. Geen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

11

van de andere indicatoren is op zichzelf doorslaggevend bij de beoordeling of mogelijk sprake is van problematisch speelgedrag. De aanbieder
dient inzichtelijk te maken hoe hij een combinatie van risico-indicatoren in
zijn signalering betrekt. In het toezicht zal gecontroleerd worden of
conform de beschreven methode gedetecteerd en gehandeld wordt. Het is
daarom zaak om bij een indicatie per speler maatwerk te leveren. Dit vergt
contact met de speler door de aanbieder.
Mevrouw Swinkels vraagt wanneer vergunninghouders in het kader van
hun zorgplicht bij de kansspelautoriteit aan de bel moeten trekken.
De vergunninghouder moet bij de kansspelautoriteit aan de bel trekken als
de speler in aanmerking komt voor onvrijwillige uitsluiting. De onvrijwillige uitsluiting moet worden bezien in het kader van het geheel van
preventieve maatregelen waarvan het centraal register het sluitstuk is.
Indien de vergunninghouder na analyse van het speelgedrag en na
interventies in het speelgedrag volgens het getrapte preventiemodel
speelgedrag (waaronder een persoonlijk onderhoud waarin gewezen
wordt op de mogelijkheid tot vrijwillige uitsluiting) vermoedt dat de speler
op onverantwoorde wijze deelneemt aan kansspelen en de speler met zijn
speelgedrag zichzelf of zijn omgeving schade kan berokkenen, moet de
vergunninghouder de kansspelautoriteit informeren met het oog op
mogelijke onvrijwillige inschrijving in het centraal register. Dit kan
geboden zijn in situaties waarin de speler bijvoorbeeld gezinsgelden
verspeelt en zijn speelgedrag negatieve gevolgen heeft voor zijn arbeidssituatie of gezinssituatie. Het aandragen van de speler voor onvrijwillige
uitsluiting bij de kansspelautoriteit is daarmee de uiterste interventiemaatregel.
Mevrouw Schouten vraagt welke signalen van spelers aanbieders in de
gaten moeten houden om bij onmatig speelgedrag te kunnen ingrijpen.
In ieder geval wordt iedere overschrijding van de door de speler
ingestelde grenzen van het spelersprofiel gezien als een objectieve
indicator die kan duiden op risicovol speelgedrag. Alle overige signalen
betreffen maatwerk per speler. Iedere speler heeft namelijk zijn eigen
unieke speelgedrag. Zo verschillen de voorkeuren wat betreft de
spelsoorten waaraan hij wenst deel te nemen, de frequentie waarmee hij
wil deelnemen en de hoogte van zijn inzetten. Iedere individuele speler
heeft bovendien een eigen budget te besteden en zijn eigen overwegingen met betrekking tot de wijze waarop hij dat budget wenst te
besteden. De vergunninghouder moet bij de beoordeling van de vraag of
een individuele speler met zijn speelgedrag zichzelf of zijn naasten schade
kan berokkenen, al deze relevante feiten en omstandigheden van het
individuele geval betrekken. Indien, bijvoorbeeld, een speler gedurende
lange tijd voor ongeveer 100 euro per maand heeft gespeeld en plotseling
voor 500 euro per maand gaat spelen, kan dit een signaal voor de
vergunninghouder vormen om contact te zoeken met die speler en te
toetsen of deze zijn speelgedrag nog onder controle heeft.
Mevrouw Schouten vraagt hoe de kansspelautoriteit kan vaststellen dat
een aanbieder redelijkerwijs had moeten vermoeden dat het mis is met
een speler.
Op basis van de gegevens uit de rapportages, de geanonimiseerde
patronen in de controledatabank en inzage in het registratiesysteem van
de aanbieder kan de kansspelautoriteit controleren hoe een aanbieder
uitvoering geeft aan deze verplichting. Indien bijvoorbeeld blijkt dat een
aanbieder zelden een interventie heeft gepleegd, kan dit aanleiding zijn
om nader onderzoek in te stellen naar de vraag of een aanbieder al dan
niet correct intervenieert bij een redelijk vermoeden van risicovol
speelgedrag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

12

Mevrouw Schouten vraagt hoe vergunninghouders in de toekomst spelers
in de gaten moeten houden en bij onmatig speelgedrag moeten ingrijpen.
Zij vraagt hoe wordt gecontroleerd of vergunninghouders dit doen, of de
kansspelautoriteit genoeg bevoegdheden heeft om ook de bij de
vergunninghouder geregistreerde gegevens in te zien of er terecht of
onterecht is ingegrepen en hoe die bevoegdheid in de wet is geregeld.
De vergunninghouder moet gegevens met betrekking tot het speelgedrag
van de speler registreren en analyseren in een, voorafgaand aan
vergunningverlening, gekeurd registratiesysteem. Op basis van deze
gegevens kan de kansspelautoriteit controleren of een aanbieder
uitvoering geeft aan deze verplichting en hoe dit interventiegedrag zich
verhoudt tot andere aanbieders die vergelijkbaar zijn qua marktaandeel,
qua aantal geregistreerde spelers en qua spelsoort. De kansspelautoriteit
voert hierop structureel en incidenteel toezicht uit. Zo moet de vergunninghouder in zijn rapportages de kansspelautoriteit informeren over de
interventies in het speelgedrag van zijn spelers. Indien uit de gegevens uit
die rapportages of uit bijvoorbeeld keuringsrapporten of informatie van
derden (bijvoorbeeld spelers die een beroep doen op verslavingszorg)
daartoe aanleiding is, zal de kansspelautoriteit overgaan tot nader
onderzoek en een vergunninghouder onder verscherpt toezicht plaatsen.
De kansspelautoriteit kan bijvoorbeeld anoniem meespelen om te
controleren hoe de aanbieder zijn actieve zorgplicht invult (artikel 34c). De
vergunninghouder is hierbij verplicht de kansspelautoriteit informatie te
verstrekken en, op afstand, toegang te verlenen tot de voor toezicht
relevante onderdelen van de registratiesystemen (artikelen 34k en 34l).
Indien zij die toegang niet verschaffen heeft de kansspelautoriteit de
bevoegdheid om over te gaan tot handhaving door bijvoorbeeld het
opleggen van een bestuurlijke boete of het in beslagnemen van goederen
(artikelen 35a en 34i)
Mevrouw Swinkels vraagt waarom onvrijwillige uitsluiting via CRUKS
mogelijk wordt gemaakt als het effect hiervan twijfelachtig is.
Onvrijwillige uitsluiting vormt het sluitstuk van de zorgplicht van de
aanbieder. Alle daaraan voorafgaande interventies zijn gericht op het
vrijwillig bewegen van de speler tot het aanpassen van zijn spelgedrag,
omdat daadwerkelijke gedragsverandering van een probleemspeler de wil
van die speler daartoe vergt. De onvrijwillige uitsluiting is zoals gezegd
het sluitstuk hierop. Het maakt het de speler onmogelijk in te gaan op het
aanbod van risicovolle kansspelen van vergunninghouders en dwingt
hem zo tot het nemen van afstand tot die kansspelen. Dit houdt hem een
spiegel voor en geeft hem alsnog de mogelijkheid om zijn gedrag te
veranderen en hulp te zoeken. De mogelijkheid van onvrijwillige
uitsluiting biedt zijn omgeving bovendien de mogelijkheid om verdere
schade als gevolg van zijn speelgedrag te voorkomen.
De heer Bisschop vraagt of het niet beter zou zijn om het verslavingsfonds
te laten vullen uit de opbrengsten van alle kansspelen en niet alleen de
kansspelen op afstand.
Ik ben het eens met de suggestie van de heer Bisschop. In de nota naar
aanleiding van het verslag heb ik aangekondigd om per moderniseringsstap de reikwijdte van het verslavingsfonds uit te breiden. Zo bevat
het wetsvoorstel voor de modernisering van het speelcasinoregime
(Kamerstuk 34 471, nr. 2) eveneens een bepaling dat de houders van een
speelcasinovergunning een bijdrage aan dit fonds moeten leveren. Ik heb
voor ogen dat vanuit alle verslavingsgevoelige – short odd – kansspelen
een omzetafhankelijke bijdrage wordt geleverd. Tijdens de voortzetting
van de behandeling van dit wetsvoorstel zal ik, mede in reactie op het
amendement van mevrouw Kooiman over de afdracht van 1% afdracht
aan het fonds, ingaan op een passende wijze om het fonds te vullen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

13

Mevrouw Vos vraagt of ik bereid ben om in lagere regelgeving bepalingen
op te nemen over pop-ups die waarschuwen over het bereiken van
speellimieten. Ook vraagt zij om een tijdslimiet op te nemen in het
spelersprofiel.
De vergunninghouder is verplicht bij overschrijding van een in het
spelersprofiel vastgelegde speellimiet (de inbreng) feedback te geven op
het speelgedrag van de speler. Dit kan bijvoorbeeld door pop-ups, maar
ook door een e-mail of een telefoongesprek. Dit zal op een moment
plaatsvinden dat het spel stil ligt, namelijk op het moment dat de speler
weer de mogelijkheid heeft om opnieuw in te zetten. Het verplicht tonen
van een pop-ups bij het overschrijden van een tijdslimiet, wat midden in
een spel kan plaatsvinden, kan tot gevolg hebben dat de speler zijn beurt
en mogelijk ook zijn geld zal verliezen. Dit is schadelijk voor de attractiviteit van een spel en de kanalisatie.
Omdat de speelduur wel een indicator is voor overmatig speelgedrag
zullen verschillende andere vereisten die hierop toezien worden
opgenomen in de lagere regelgeving. Zo is de aanbieder verplicht op
iedere pagina van de spelersinterface de actuele Nederlandse tijd, het
laatst bijgewerkte saldo op de spelersrekening en de sinds zijn laatste
aanmelding verstreken tijd te tonen. Daarnaast is de aanbieder verplicht
de spelersfrequentie, de spelersduur en de speeltijdstippen te registreren
en te analyseren. Bij signalen die wijzen op risicovol speelgedrag op basis
van deze gegevens dient de vergunninghouder te interveniëren en een
persoonlijk onderhoud te voeren. Ik ben van mening dat op deze wijze
effectiever gebruik wordt gemaakt van de gegevens over de speelduur en
de speler hiermee beter beschermd is dan door middel van pop-ups.
Mevrouw Vos vraagt om bij lagere regelgeving voor kansspelaanbieders
verplicht te stellen dat zij een hulpknop op hun website opnemen die
rechtstreeks naar een onafhankelijke instantie van verslavingszorg leidt en
waarbij het niet mogelijk is met de backspacetoets terug te gaan naar de
pagina van de goksite.
Ik ben het eens met de achterliggende gedachte dat deelnemers aan
kansspelen op afstand gemakkelijk en drempelvrij hulp moeten kunnen
vinden indien zij hun speelgedrag niet meer onder controle hebben.
Vergunninghouders worden verplicht informatie over Nederlandse
verslavingszorg en de links daar de desbetreffende sites op passende,
duidelijke en begrijpelijke wijze op hun website te plaatsen (maximaal één
klik vanaf iedere gebruikersinterface). Naar mijn mening wordt dus al
voldoende invulling gegeven aan deze wens. Ten aanzien van de wens om
niet meer terug te kunnen naar de site van de vergunninghouder door
middel van de backspacetoets zie ik technische en functionele haken en
ogen. Bovendien vraag ik me af hoe effectief dat is als de speler
vervolgens gewoon weer kan inloggen.
Toezicht, handhaving en bestrijding van illegaal aanbod
De heer Van Wijngaarden vraagt welke aanvullende bevoegdheden
worden gewenst door de kansspelautoriteit die nog niet zijn ingevuld. Ook
vraagt hij of de kansspelautoriteit bij een vergunde aanbieder kan vragen
om een toezegging die na vastlegging vervolgens rechtens bindend is. Hij
wenst te vernemen of het klopt dat de kansspelautoriteit niet de
bevoegdheid heeft tot het opleggen van een openbare waarschuwing,
zoals financiële toezichthouders die wel zouden hebben, en of deze
bevoegdheden niet alsnog toegekend moeten worden.
De kansspelautoriteit krijgt met dit wetsvoorstel de beschikking over een
breed en afdoende palet aan handhavingsinstrumenten. Zo kan de
kansspelautoriteit een bindende aanwijzing geven. Dit is een zwaarder
instrument dan een bindende toezegging. De Wet openbaarheid van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

14

bestuur en de Algemene wet bestuursrecht bieden al handvatten voor
openbare waarschuwingen waarin consumenten worden gewaarschuwd
voor een specifieke (illegale) aanbieder. Ik zie op dit moment nog geen
noodzaak het instrumentarium uit te breiden, maar zal bij de evaluatie
bezien of het instrumentarium nader aanvulling behoeft.
Mevrouw Swinkels en mevrouw Vos vragen waarom in de plannen niet de
verplichting is opgenomen voor aanbieders om hun kansspelen online
aan te bieden via websites met een.nl-extensie. Zij vragen of de regering
bereid is dit alsnog als vergunningsvoorwaarde te stellen.
Een verplichting voor het gebruik van een.nl-extensie biedt spelers geen
zekerheid dat zij legaal gokken. Ook illegale aanbieders kunnen eenvoudig
een.nl-extensie gebruiken. De SIDN houdt bij uitgifte van domeinnamen
immers geen toezicht op het doel waartoe deze gebruikt worden. Hoewel
er door de kansspelautoriteit stevig gehandhaafd zal worden, is het niet
realistisch om te verwachten dat illegaal aanbod via de eis van een
website met zo’n extensie volledig kan worden uitgebannen. Een
dergelijke verplichting creëert daarom een schijnzekerheid en is daarmee
disproportioneel. Bovendien ontstaat het risico dat een speler die via een
website met een.nl-extensie speelt, niet of onvoldoende eigen verantwoordelijkheid neemt om te controleren of hij met een vergunde
aanbieder te maken heeft. Zoals ik reeds eerder heb aangegeven kunnen
spelers op de website van de kansspelautoriteit eenvoudig controleren of
ze te maken hebben met een vergunde aanbieder.
Mevrouw Schouten vraagt hoe het toezicht door de kansspelautoriteit
straks precies in zijn werk gaat. Zij vraagt wat de kansspelautoriteit moet
doen met bijvoorbeeld de melding van een website van een illegale
kansspelaanbieder. Zij wenst te vernemen of een grote capaciteitsuitbreiding van de kansspelautoriteit nodig is om het illegale aanbod te
kunnen bestrijden.
De kansspelautoriteit kan op basis van eigen bevindingen en meldingen
van derden een onderzoek uitvoeren naar vermeend illegaal aanbod.
Indien sprake is van illegaal aanbod, kan de kansspelautoriteit haar
handhavende bevoegdheden inzetten. Dit kan op een aantal manieren,
bijvoorbeeld door het beboeten van illegale aanbieders, het frustreren van
reclamemogelijkheden, het blokkeren van betalingsverkeer en – als
ultimum remedium – het aanbod ontoegankelijk laten maken door middel
van een bindende aanwijzing aan internetserviceproviders. Het volledig
bestrijden van illegaal aanbod is echter niet mogelijk gelet op grensoverschrijdende karakter van het internet. In de strijd tegen illegaal aanbod is
daarom ook een hoge mate van kanalisatie van belang. Een hoge mate
van kanalisatie heeft als voordeel dat de kansspelautoriteit haar handhavingscapaciteit gerichter kan inzetten op het aanpakken van de resterende,
kleinere groep illegale aanbieders.
De kansspelautoriteit heeft in 2013 in een uitvoeringstoets ingeschat
hoeveel fte extra zij nodig heeft aan toezicht en handhavingscapaciteit als
gevolg van de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel. De kansspelautoriteit verwacht, afhankelijk van onder meer het aantal vergunninghouders,
21 à 29 fte extra nodig te zullen hebben, waaronder 4,3 fte extra voor
toezicht en handhaving. Op basis van haar huidige inzichten verwacht de
kansspelautoriteit dat de uitbreiding van deze bezetting met 4,3 fte tot 8 à
9 fte volstaat. Binnen bepaalde marges en afhankelijk van de actuele
omstandigheden, kan zij bovendien meer capaciteit uit andere afdelingen
inzetten indien dat nodig blijkt. Een verdere vergroting is dus niet nodig.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

15

Mevrouw Kooiman vraagt waarom de kansspelautoriteit niet voldoende
menskracht krijgt voor de aanpak van illegale praktijken.
De kansspelautoriteit wordt sinds haar instelling in 2012 gefinancierd uit
de kansspelheffing die wordt geheven van de vergunninghouders
(artikelen 33e en 33f Wok). De kosten van de bestrijding van illegaal
kansspelaanbod worden derhalve door de vergunninghouders zelf
betaald. Zoals gezegd, verwacht de kansspelautoriteit uitbreiding van haar
bezetting met 4,3 fte tot 8 à 9 fte nodig te hebben.
Mevrouw Vos vraagt of het aanpakken van betalingsverkeer een prioriteit
zou moeten zijn van de kansspelautoriteit.
Het aanpakken van illegale aanbieders is een prioriteit van de kansspelautoriteit. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet daartoe in een uitbreiding
van het handhavingsinstrumentarium. De mogelijkheid tot het blokkeren
van betalingsverkeer is een belangrijk instrument in de strijd tegen illegaal
aanbod. De effectiviteit van een bepaald handhavingsinstrument moet
niet op zichzelf worden beoordeeld, maar moet worden bezien tegen de
achtergrond van het gehele instrumentarium. Het is aan de kansspelautoriteit om haar handhavingsstrategie zo vorm te geven dat deze het meeste
effect sorteert. In die gevallen waarin de kansspelautoriteit illegaal aanbod
met een betalingsblokkade kan bestrijden, bestaat geen noodzaak meer
om een machtiging van de rechter-commissaris te vragen en de betrokken
internetserviceprovider te gelasten de website ontoegankelijk te maken.
Mevrouw Kooiman verwijst naar de motie Kooiman9 en vraagt hoe
momenteel wordt voorkomen dat illegale aanbieders van kansspelen niet
meer met iDEAL en via de eigen bank betaald kunnen worden.
De kansspelautoriteit heeft op verschillende manieren opgetreden tegen
betaaldienstverleners die zaken doen met illegale aanbieders. Zo heeft de
kansspelautoriteit aan CURO Payments een last onder dwangsom
opgelegd, waarna deze haar dienstverlening op tijd heeft gestaakt.
Daarnaast hebben verschillende betaaldienstverleners na een
aanschrijving van de kansspelautoriteit de samenwerking met illegale
aanbieders gestopt. Ook heeft de kansspelautoriteit een samenwerkingsconvenant met betaaldienstverleners opgesteld waarin is afgesproken dat
zij op verzoek van de kansspelautoriteit betalingsverkeer tussen consumenten en illegale aanbieders blokkeren, gesanctioneerde aanbieders niet
als klant accepteren en na een onherroepelijke sanctie bestaande
contracten opzeggen. Met de bindende aanwijzing (het voorgestelde
artikel 34n) krijgt de kansspelautoriteit een steviger instrument in handen
om tussenpersonen die met hun dienstverlening illegale aanbieders
faciliteren, aan te pakken.
De kansspelautoriteit richt zich thans op betaaldienstverleners die hun
diensten verlenen aan gesanctioneerde kansspelaanbieders. In de huidige
transitiefase is het voor betaaldienstverleners immers, zonder dat er een
boete is opgelegd, niet duidelijk of een kansspelaanbieder de Nederlandse
wet overtreedt. Veel aanbieders bieden hun kansspelen immers in het
buitenland wel degelijk met een vergunning aan. Het is voor een
Nederlandse speler legaal om wanneer hij zich in het buitenland bevindt,
deel te nemen aan de daar vergunde kansspelen op afstand. Hij moet in
dat geval dan ook gewoon gebruik kunnen maken van zijn Nederlandse
bank- of betaalrekening. Betaaldienstverleners willen daarom meer
zekerheid. Het is dan ook van belang dat de markt in Nederland snel
gereguleerd wordt, zodat het voor betaaldienstverleners duidelijk is dat
wanneer een aanbieder geen vergunning in Nederland heeft, het
9

Kamerstuk 32 264, nr. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

16

betaalverkeer tussen deze aanbieder en Nederlandse consumenten
geblokkeerd moet worden. Het wetsvoorstel biedt de kansspelautoriteit
een aanvullende bevoegdheid om het betaalverkeer tussen spelers en
illegale aanbieders te blokkeren. Zij kan de betaaldienstverlener een
bindende aanwijzing geven om het betaalverkeer te blokkeren.
In antwoord op de vraag van mevrouw Kooiman of het e-ID wel veilig
genoeg is, geef ik aan dat dit inderdaad het geval is. Het e-ID wordt
ontwikkeld om mensen de mogelijkheid te bieden zich online bij zowel de
overheid als bedrijven op een veilige en betrouwbare manier te identificeren. Hiermee kunnen online aanbieders straks met nog grotere
zekerheid de identiteit van de spelers vaststellen. De bescherming van de
privacy van personen is een belangrijk uitgangspunt van het e-ID.
Organisaties krijgen enkel toegang tot die informatie die strikt noodzakelijk is voor het uitvoeren van hun taak.
De heer Bisschop vraagt welke concrete plannen de regering heeft om
internationale samenwerking bij het aanpakken van illegaal aanbod te
verbeteren.
De kansspelautoriteit heeft de samenwerking met toezichthouders uit
andere landen de afgelopen jaren nadrukkelijk opgezocht. Als voorbeeld
kan worden genoemd de Samenwerkingsovereenkomst lidstaten EER
over een «Breed Europees Kader voor onlinegokken» Onderdeel hiervan
is het gereguleerd en geïntensiveerd uitwisselen van informatie, het
verbeteren van toezicht over de grens en het verkennen van mogelijkheid
tot het innen van grensoverschrijdende boetes. Ook bilaterale afspraken
kunnen hierin helpen. Gedacht kan worden aan de intentieverklaringen
met het Isle of Man, de Bailiwick of Guernsey en Malta. De kansspelautoriteit blijft werken aan internationale samenwerking. Zij kan het strafrecht
als ultimum remedium kan inzetten, zodat persisterende illegale
aanbieders aangepakt kunnen worden.
Mevrouw Kooiman vraagt naar de mogelijkheden van het opleggen van
dwangsommen aan kansspelaanbieders buiten Europa.
Wanneer een onderneming een boete niet uit eigen beweging betaalt, kan
de kansspelautoriteit deze invorderen bij dwangbevel. Een dwangbevel
levert een executoriale titel op. Daarmee kan verlof worden gekregen om
in het desbetreffende land de titel ten uitvoer te leggen, via de aldaar
geldende exequaturprocedure bij de rechter. In hoeverre dat daadwerkelijk mogelijk is verschilt per land.
Juist daarom is het belangrijk dat de kansspelautoriteit ook andere
handhavingsbevoegdheden toe kan passen, zoals het blokkeren van
betalingsverkeer door middel van een bindende aanwijzing aan de
betrokken betaaldienstverlener. Daarnaast kan de kansspelautoriteit door
samenwerking en afspraken met buitenlandse toezichtautoriteiten
handhaving van illegaal opererende buitenlandse aanbieders op de
Nederlandse markt bewerkstelligen.
De heer Bisschop vraagt of de kans niet groot is dat de aanbieders het
liefst net wat later zijn met het inschrijven van spelers in CRUKS dan de
concurrent waar de speler wellicht ook speelt.
De vergunninghouder moet in samenwerking met deskundigen op het
gebied van verslavingszorg een verslavingspreventiebeleid ontwikkelen,
toepassen en onderhouden, waarin onder meer wordt geregeld welke
interventiemaatregelen in welke gevallen kunnen worden ingezet. De
keuze voor de meest passende interventiemaatregel in een individueel
geval, waaronder de keuze voor onvrijwillige inschrijving in CRUKS, is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

17

echter maatwerk; de ene speler is de andere niet. Ik ben het met de heer
Bisschop eens dat de kansspelautoriteit er op moet toezien dat de
vergunninghouders hun zorgplicht serieus nemen. Zoals gezegd, worden
vergunninghouders verplicht de aanleiding voor en de datum, het tijdstip
en de aard van iedere interventie te registreren, waardoor de kansspelautoriteit kan zien of een vergunninghouder tijdig en juist intervenieert bij
risicospelers, en hoe die interventies zich verhouden tot die van andere
aanbieders qua marktaandeel, aantal geregistreerde spelers en spelsoort.
Ik zal er bij de kansspelautoriteit op aandringen dat de prestaties van
vergunninghouders ten aanzien van inschrijving in CRUKS met elkaar
vergeleken worden. Indien vergunninghouders spelers die onmatig
deelnemen niet of niet tijdig inschrijven zal de kansspelautoriteit
maatregelen nemen tegen deze vergunninghouders. Overigens kan een
speler zodra hij door een vergunninghouder wordt ingeschreven in
CRUKS bij geen enkele andere vergunninghouder meer spelen.
De heer Bisschop vraagt hoe de registratie van spelers in CRUKS zodanig
sluitend wordt ingericht dat risicospelers en kwetsbare groepen daadwerkelijk beschermd worden.
Een volledig sluitende werking van CRUKS om risicospelers en kwetsbare
groepen daadwerkelijk te beschermen is niet mogelijk. CRUKS is daarom
ook niet het enige middel dat het wetsvoorstel biedt om risicospelers en
kwetsbare groepen te beschermen. Het is het sluitstuk op het verslavingspreventiebeleid, na het informeren, registreren, analyseren en interveniëren door de aanbieder. Bij al deze stappen wordt specifiek aandacht
besteed aan risicospelers en kwetsbare groepen. De vergunninghouder is
verplicht de speler op passende, duidelijke en begrijpelijke wijze te
informeren over de risico’s van kansspelverslaving en verantwoord
speelgedrag. Door registratie en identificatie van spelers kunnen
minderjarigen niet deelnemen aan kansspelen op afstand. Wervings- en
reclameactiviteiten mogen niet gericht worden op maatschappelijk
kwetsbare groepen van personen, waaronder minderjarigen en jongvolwassenen in de leeftijd van 18 tot 24 jaar. Er mag geen gratis speeltegoed
worden aangeboden aan kwetsbare groepen spelers, waaronder personen
die zich (tijdelijk) hebben uitgesloten van deelname aan kansspelen.
Daarnaast mogen bonussen niet specifiek op jongvolwassenen in de
leeftijd van 18 tot 24 jaar worden gericht. Ook bij de analyse van het
speelgedrag en het persoonlijk onderhoud zal rekening gehouden moeten
worden met de kwetsbaarheid van de speler om te beoordelen of
uitsluiting nodig is.
Mevrouw Kooiman vraagt om een reactie op haar pleidooi voor het zowel
opleggen van bestuurlijke boetes als het inzetten van het strafrecht bij de
aanpak van illegaal aanbod.
Overtredingen van de Wok kunnen nu al zowel bestuursrechtelijk als
strafrechtelijk worden gesanctioneerd. Het uitgangspunt is dat de
kansspelautoriteit overtredingen bestuursrechtelijk handhaaft en dat
strafrechtelijke handhaving aan de orde komt als sprake is van
meervoudige of herhaalde overtredingen, bij verwevenheid met andere
criminele activiteiten of als er behoefte is aan de toepassing van strafvorderlijke dwangmiddelen en bevoegdheden of aan de oplegging van
specifiek strafrechtelijke sancties. Dit werkt in de praktijk goed. In de
daarvoor in aanmerking komende gevallen worden overtredingen van de
Wok strafrechtelijk aangepakt.
Mevrouw Vos vraagt of illegale gokkers na invoering van deze wet worden
aangepakt.
Zoals ik eerder heb aangegeven,10 zet de kansspelautoriteit haar handhavingscapaciteit in tegen aanbieders van illegale kansspelen, omdat het
veel effectiever is om de aanbieder die duizenden Nederlandse spelers
10

Onder meer Kamerstuk 33 996, nr. 12, pp. 71–72.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

18

bedient aan te pakken, dan om die duizenden spelers ieder afzonderlijk
aan te pakken. De kansspelautoriteit bepaalt zelf welke middelen zij in
welke gevallen inzet om illegale kansspelen zo effectief mogelijk te
bestrijden. Ik kan mij indenken dat zij in bepaalde gevallen ook de spelers
die willens en wetens op het illegale aanbod ingaan, zal willen aanpakken
om het illegale aanbod te bestrijden, en daarop beleid gaat ontwikkelen.
Het is aan de kansspelautoriteit als zelfstandig bestuursorgaan om een
effectief handhavingsbeleid te voeren.
Mevrouw Kooiman verwijst naar de situatie in Curaçao en Sint-Maarten.
Zij vraagt hoe de regering hier hulp gaat bieden bij het oplossen van de
problemen met illegaal kansspelaanbod daar. Zij vraagt of bereidheid
bestaat de kennis en expertise van de kansspelautoriteit daarbij in te
zetten.
Ik ben bekend met de zorgen die er bestaan over de kansspelmarkt op
Curaçao en Sint-Maarten. Het aanbieden van kansspelen vanuit Curaçao
en de aanpak van mogelijke misstanden daarbinnen is echter primair een
aangelegenheid van de regering en het openbaar Ministerie van Curaçao.
Waar mogelijk dragen wij deze zorgen wel uit naar de toezichthoudende
autoriteiten op Curaçao. Met Sint-Maarten zijn op 24 mei 2015 in een
protocol onder andere afspraken gemaakt over de aanpak van grensoverschrijdende, ondermijnende criminaliteit. Nederland investeert 22,1
miljoen euro in deze aanpak die door de procureur-generaal van Curaçao,
van Sint-Maarten en van de BES wordt aangestuurd. Tevens heeft de
Minister van Veiligheid en Justitie in het Justitieel Vierpartijen Overleg
(JVO) van 1 juni jl. bij zijn ambtsgenoot van Curaçao aandacht gevraagd
voor gedegen toezicht op het internet gokken. Vooralsnog is dat een taak
van de Curaçao Gaming Control Board.
De handhavingsbevoegdheid van de kansspelautoriteit reikt tot het
Europese deel van Nederland. Indien Curaçaose kansspelaanbieders actief
zijn op de Nederlandse markt, komen de handhavingsmogelijkheden van
de kansspelautoriteit dan ook overeen met mogelijkheden die zij hebben
bij illegaal aanbod, aangeboden vanuit landen buiten het Koninkrijk.
Het Ministerie van Veiligheid en Justitie en de kansspelautoriteit zetten
zich wel actief in om het aanbieden van Curaçaose illegale kansspelen op
de Nederlandse markt te voorkomen en aan te pakken. Om de Wok zo
goed mogelijk te handhaven en consumenten de mogelijkheid te bieden
in een betrouwbare omgeving aan een kansspel deel te nemen, wisselt de
kansspelautoriteit informatie uit met collega-handhavingsinstanties en is
zij in gesprek met belangrijke actoren op kansspelgebied in Curaçao.
Persoonsgegevens
Mevrouw Swinkels vraagt naar de bewaartermijn van gegevens van
spelers (persoonlijke gegevens en speelgedrag) na sluiting van een
spelersaccount. Zij wijst erop dat met het bewaren van deze gegevens ook
wordt beoogd spelers ervan te weerhouden om zich direct na uitschrijving
weer opnieuw in te schrijven en vraagt of dit betekent dat spelers na
uitschrijving enkele jaren moeten wachten voordat zij zich weer kunnen
inschrijven. Ook vraagt zij waarom deze gegevens van belang zijn voor
toezicht door de kansspelautoriteit op de vergunninghouder.
De in de memorie van toelichting genoemde bewaartermijn van vijf jaar
geldt voor gegevens die op grond van de Wwft bewaard moeten worden.
Het gaat dan bijvoorbeeld om gegevens met betrekking tot de transacties
van en naar de spelersrekeningen en de gegevens die de aanbieder van
kansspelen nodig heeft om de identiteit van de speler vast te stellen. Voor
gegevens die op grond van de Algemene wet inzake rijksbelastingen
moeten worden bewaard, geldt op grond van die wet een termijn van
zeven jaar. Voor de overige gegevens met betrekking tot het speelgedrag
zal in lagere regelgeving worden opgenomen dat deze door de vergun-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

19

ninghouder drie jaar bewaard moeten worden. Dit is de uitkomst van een
zorgvuldige afweging tussen enerzijds de privacybelangen van de speler
en anderzijds de mogelijkheid voor de kansspelautoriteit om gedegen
onderzoek te doen naar een aanbieder indien zij signalen ontvangt dat
deze zich in de periode voor de sluiting van het spelersaccount niet aan de
vergunningvoorwaarden zou houden. De kansspelautoriteit kan door het
inzien van gegevens over speelgedrag bijvoorbeeld nagaan of een
aanbieder zijn zorgplichten goed heeft uitgevoerd. Een speler mag zich,
tenzij hij in CRUKS staat, na uitschrijving direct opnieuw inschrijven bij
een vergunninghouder. Hij hoeft daarvoor niet te wachten. Wel wordt
voorkomen dat hij zich met een enkele uit- en inschrijving kan onttrekken
aan het interne toezicht van de vergunninghouder op zijn speelgedrag.
Doordat de vergunninghouder de gegevens moet bewaren, kan hij de
speler blijven monitoren en kan hij daarbij gegevens over het eerdere
speelgedrag van die speler betrekken, ook wanneer hij zich uitschrijft en
zich binnen korte tijd daarna opnieuw weer inschrijft.
Mevrouw Kooiman vraagt om in te gaan op de zorg dat aanbieders
persoonlijke gegevens van spelers in handen krijgen. Mevrouw Swinkels
vraagt of het burgerservicenummer (BSN) van spelers bij de vergunninghouders terecht komt.
Om te voorkomen dat minderjarigen en bijvoorbeeld personen die staan
ingeschreven in CRUKS, deel kunnen nemen aan kansspelen op afstand,
moeten spelers worden geïdentificeerd. Het is op dit moment nog
onvermijdelijk dat de aanbieder daarvoor over persoonsgegevens van de
speler beschikt. Uiteraard moet de vergunninghouder de waarborgen van
de Wet bescherming persoonsgegevens in acht nemen. Bij de uitwerking
van de methode voor identificatie en verificatie zijn zo veel mogelijk
waarborgen voor de bescherming van de privacy van de speler
ingebouwd. Zo moet de aanbieder bijvoorbeeld, nadat hij van de
kansspelautoriteit de zogenaamde CRUKS-code voor de speler heeft
ontvangen, onmiddellijk het BSN van de speler verwijderen uit zijn
administratie. Persoonsgegevens en spelersgegevens van de speler
moeten drie jaar na sluiting van het spelersaccount worden geanonimiseerd, zodat deze niet meer tot de persoon van de speler te herleiden zijn.
Het BSN van de speler komt alleen kortstondig bij de aanbieder terecht.
De speler moet zijn gegevens die nodig zijn voor de identificatie,
waaronder het BSN, bij de aanbieder opgeven. Via een geautomatiseerd
systeem bij de kansspelautoriteit wordt vervolgens gecontroleerd of de
gegevens kloppen en of de speler in CRUKS staat. De aanbieder krijgt
vervolgens van de kansspelautoriteit een CRUKS-code met daarin de
versleutelde gegevens van de speler. De aanbieder moet vervolgens het
BSN van de speler direct verwijderen uit zijn administratie. De aanbieder
kan door gebruik van de CRUKS-code iedere keer wanneer de speler
inlogt controleren of deze in CRUKS staat. Het gaat dus om een kortdurende verwerking van het BSN door de aanbieder, die noodzakelijk is voor
een betrouwbare identificatie en waarvoor een wettelijke grondslag in de
Wok is geregeld.
De speler moet zelf een weloverwogen beslissing nemen om zich al dan
niet in te schrijven bij een aanbieder en dus om die aanbieder de voor
identificatie benodigde persoonsgegevens te verstrekken.
Met de komst van het e-ID stelsel zal in de toekomst de mogelijkheid
ontstaan om een betrouwbare verificatie plaats te laten vinden terwijl er
minder persoonsgegevens aan de aanbieder zelf overgedragen hoeven te
worden.
Mevrouw Swinkels vraagt of de Autoriteit Persoonsgegevens inmiddels al
geadviseerd heeft op de voorstellen, en zo ja, of dat advies vóór de
voortzetting van het debat aan de Kamer kan worden gezonden.
De Autoriteit Persoonsgegevens (voorheen het College bescherming
persoonsgegevens) heeft op 5 november 2013 haar advies over het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

20

wetsvoorstel kansspelen op afstand aangeboden. Dit advies is met de
nota naar aanleiding van het verslag meegezonden naar uw Kamer.11
Wanneer de lagere regelgeving gereed is, zal de Autoriteit Persoonsgegevens gevraagd worden ook hierover te adviseren.
Mevrouw Kooiman vraagt hoe een online aanbieder beoordeelt of degene
die op de site gokt ook meerderjarig is en welke eisen daartoe gelden. Ook
vraagt zij hoe voorkomen wordt dat een minderjarige gokt op de
creditcard van zijn ouders.
De speler moet bij inschrijving gegevens als BSN, naam, geboortedatum
en geslacht opgeven. Via een geautomatiseerd systeem bij de kansspelautoriteit wordt vervolgens gecontroleerd of de gegevens kloppen. De speler
moet daarnaast, voordat hij kan deelnemen aan het spel, een verificatiebetaling vanaf de door hem opgegeven tegenrekening doen. Deze
tegenrekening moet op zijn naam staan en moet een betaalrekening zijn
van een vergunninghoudende bank of betaaldienstverlener die de
identiteit van de rekeninghouder al heeft geverifieerd. Een speler die
onder de personalia van een ander wil spelen, moet dus onder meer
beschikken over zowel het BSN als over de opgegeven tegenrekening van
die ander. Hierdoor wordt het risico dat spelers onder een valse naam
kunnen spelen beperkt. Het kan niet volledig worden uitgesloten dat een
minderjarige beschikt over zowel de creditcardgegevens als de benodigde
persoonsgegevens en het BSN van zijn ouders en zo deel kan nemen aan
de online kansspelen. De verificatiebetaling wordt echter afgeschreven
van die tegenrekening. Ook worden de speelwinsten op die tegenrekening
uitgekeerd. Een minderjarige kan de winst niet op zijn eigen bankrekening
laten uitkeren. Af- en bijschrijvingen zijn zichtbaar op het rekeningoverzicht van de creditcard. Ik acht de kans daarom klein dat minderjarigen
onopgemerkt kunnen deelnemen aan kansspelen op afstand. Het is een
verantwoordelijkheid van ouders om ervoor te zorgen dat hun minderjarige kinderen niet over hun identiteitsbewijs, betaalmiddelen en de
benodigde pincodes of wachtwoorden kunnen beschikken.
Mevrouw Swinkels vraagt naar een verheldering van het begrip
«aanbieder van een openbare elektronische communicatiedienst». Zij
vraagt welke opdrachten de kansspelautoriteit precies mag geven om
websites ontoegankelijk te maken en welke technieken daarbij gebruikt
mogen worden.
Het bedoelde begrip is ruim. Het kan gaan om een internetserviceprovider, maar ook om de beheerder van een appstore. Als die communicatiedienst zorgt voor illegaal aanbod dat zich niet op andere manier laat
handhaven, kan de kansspelautoriteit de bevoegdheid als ultimum
remedium inzetten. Wanneer de rechter-commissaris van oordeel is dat
de procedures voldoende zijn nageleefd en de blokkade proportioneel is
voor de beoogde doelstelling, kan de kansspelautoriteit daadwerkelijk
overgaan tot het ontoegankelijk laten te maken van dat illegale aanbod.
Het is dan ook de aanbieder van een elektronische communicatiedienst
zelf, zoals een internetserviceprovider, die het ontoegankelijk maken
uitvoert. Internet service providers hebben zelf de beste technische kennis
van hun eigen systemen om deze taak goed uit te voeren. Iedere
aanbieder van een elektronische communicatiedienst heeft eigen
methoden en technieken. Het is dan ook niet wenselijk bepaalde te
gebruiken technieken voor te schrijven.
Kansspelbelasting
Mevrouw Helder vraagt wat de gevolgen zouden zijn van een uniform
tarief voor kansspelbelasting van 20% voor alle soorten kansspelen, zowel
11

Bijlage bij Kamerstuk 33 996, nr. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

21

online als landgebonden en of de opbrengst dan nog voldoende is om de
kosten van toezicht en handhaving te dekken.
Een daling van het tarief voor kansspelbelasting van een procentpunt voor
de landgebonden kansspelen ten opzichte van 29% leidt tot een budgettaire derving van ongeveer 16 miljoen euro per jaar. Verlaging van een
uniform tarief van 29% naar een uniform tarief van 20% zou naar schatting
leiden tot een budgettaire derving van 144 miljoen euro. De hoogte van
het tarief voor kansspelbelasting staat los van de mogelijkheden voor
toezicht en handhaving door de kansspelautoriteit aangezien de kosten
daarvoor worden bekostigd uit een aparte kansspelheffing bij de
vergunninghouders.
Kansspelen en sport
De heer Van Wijngaarden vraagt hoe ik sta tegenover analyses door
bedrijven als Sci-sport in de strijd tegen matchfixing.
De vergunninghouder is verantwoordelijk voor het voorkomen van fraude
en criminaliteit, zoals matchfixing. Naast het feit dat dit een wettelijke
verantwoordelijkheid is, is dit ook in zijn eigen belang. Zijn imago is
immers in het geding en ook kan de aanbieder zelf financieel slachtoffer
worden van matchfixing. De vergunninghouder moet in zijn integriteitbeleid onder meer uiteenzetten hoe hij signalen die duiden op matchfixing, kan herkennen. De kansspelautoriteit controleert vervolgens of de
vergunninghouder deze taak in lijn met de wet- en regelgeving uitvoert.
De kansspelautoriteit beschikt daartoe over diverse toezichtsbevoegdheden. Het staat de kansspelautoriteit vrij om daartoe innovatieve
toezichtsmethoden te benutten.
Mevrouw Swinkels vraagt of er een verplichte afdracht komt voor
kansspelen op afstand en zo ja, hoe hoog dat percentage dan zal worden
en welk effect dit op de kanalisatiegraad zal hebben. Ook vraagt zij of de
Tweede Kamer hierop nog enige invloed krijgt.
Bij de evaluatie van het wetsvoorstel, drie jaar na inwerkingtreding, zal
bekeken worden of aanleiding bestaat een verplicht afdrachtspercentage
in te voeren. Indien de toekomstige ontwikkelingen daartoe aanleiding
vormen, zal de Tweede Kamer vooraf worden geïnformeerd over een
voornemen daartoe, waarbij zal worden ingegaan op de aan dat voorstel
ten grondslag liggende ontwikkelingen, de voorgestelde regeling, en de
gevolgen daarvan voor de kanalisatie van kansspelen op afstand en de
afdrachten aan goede doelen.
Loterijen
Mevrouw Kooiman vraagt of de nieuwe beleidsregels over goededoelenloterijen naar uw Kamer worden gestuurd.
Ik zal die beleidsregels, die nu nog in ontwikkeling zijn, ter informatie aan
uw Kamer sturen. Gezien het belang om deze beleidsregels op zeer korte
termijn in werking te laten treden, zal ik deze echter zo spoedig mogelijk
moeten vaststellen en publiceren in de Staatscourant.
Mevrouw Vos vraagt of loterijen niet ook de statistische winkans in hun
reclame-uitingen zouden moeten opnemen.
Het Besluit werving, reclame en verslavingspreventie bepaalt al dat
vergunninghouders dienen aan te geven wat de statistische kans is op het
winnen van een prijs. De Regeling werving, reclame en verslavingspreventie bepaalt dat dit op de internetpagina van de vergunninghouder kan
worden aangegeven. Dit vanwege de grote hoeveelheid informatieverplichtingen die het Besluit al stelt die onmogelijk in elke individuele
reclame-uiting kunnen worden opgenomen. De kansspelautoriteit laat mij
weten dat aanbieders zoals Holland Casino en de loterijen deze informatie
ook daadwerkelijk via hun website beschikbaar stellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

22

Mevrouw Helder merkt op dat onderzoek in andere landen heeft uitgewezen dat er geen sprake is van substitutie-effecten tussen online
kansspelen en loterijen. Zij vraagt of de situatie in Nederland anders zou
zijn en zo ja, wat daarvan de oorzaak zou zijn. Mevrouw Swinkels vraagt of
het klopt dat aanbieders van sportweddenschappen meer concurrentie
zullen ondervinden door het voorliggende wetsvoorstel. Ook vraagt zij
welke gevolgen dit heeft voor de financiering van de sport.
Substitutie tussen kansspelen op afstand en loterijen is niet aangetoond.
Deze substitutie is om twee redenen ook in Nederland niet waarschijnlijk.
Loterijen en kansspelen op afstand zijn verschillende producten met een
verschillende doelgroep. Ook geven de cijfers van de Nederlandse
kansspelmarkt geen aanleiding om een dergelijk substitutie-effect te
veronderstellen. Ondanks een krimpende totaalmarkt voor kansspelen en
de opkomst van (onvergunde) kansspelen op afstand, groeide de omzet
van de goede doelen loterijen de afgelopen jaren. Ik verwacht daarom
geen dalende afdrachten aan de sport (of goede doelen) als gevolg van dit
wetsvoorstel. De sport kan indirect juist ook meeprofiteren van de
regulering van kansspelen op afstand. Bijvoorbeeld door sponsorovereenkomsten aan te gaan met online aanbieders.
Aangezien substitutie ook niet geheel kan worden uitgesloten heb ik
preventief wel enkele maatregelen getroffen om een substitutie-effect te
voorkomen. Zo mogen met een vergunning tot het organiseren van
kansspelen op afstand geen loterijproducten worden aangeboden.
Daarnaast wordt de positie van de Nederlandse goede doelen loterijen
verstrekt door meer ruimte te bieden aan innovatie en door de fusie
tussen de Staatsloterij en de Lotto. Ten slotte zal bij de evaluatie van dit
wetsvoorstel ook worden gekeken of er toch een substitutie-effect is
opgetreden, zodat hier op kan worden bijgestuurd.
Overige
De heer Van Wijngaarden vraagt of ik oog heb voor het feit dat de draf- en
rensport aangeeft dat zij bedreigd wordt door illegale kansspelaanbieders
uit het buitenland.
Illegale aanbieders van online weddenschappen op de draf- en rensport
worden door de kansspelautoriteit op dezelfde wijze aangepakt als andere
aanbieders van kansspelen op afstand. Met het voorliggende wetsvoorstel
krijgt de kansspelautoriteit meer instrumenten voor het aanpakken van
illegaal aanbod.
De heer Van Wijngaarden vraagt of de totalisatorvergunning in de
toekomst transparant gegund zal worden.
De totalisatorvergunning zal inderdaad op transparante wijze worden
verleend. Op dit moment worden voorbereidingen getroffen om die
vergunningverlening per 1 januari 2017 transparant te verlenen.
Mevrouw Swinkels en mevrouw Vos vragen naar de lagere regelgeving.
Zij vragen naar de contouren daarvan, de beoogde planning en de
mogelijkheid om van het concept van de lagere regelgeving kennis te
nemen.
Het voorliggende wetsvoorstel bevat de kaders voor regulering van
kansspelen op afstand. In de memorie van toelichting, de nota naar
aanleiding van het verslag en de nota naar aanleiding van het nader
verslag zijn de contouren van de lagere regelgeving uitgebreid geschetst.
Ook is uitgebreid aangegeven waarom het niet verstandig is om uitvoeringsregelingen op formeel-wettelijk niveau vast te leggen.12 Ik heb reeds
toegezegd de lagere regelgeving in concept aan uw Kamer toe te zenden.
Voordat wij toekomen aan bespreking van de lagere regelgeving, moeten
12

Onder meer Kamerstuk 33 996, nr. 6, pp. 198–201.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

23

eerst de kaders van de regulering vaststaan. Uw kamer heeft hier nog
diverse vragen en opmerkingen bij. Er zijn tal van amendementen
ingediend. Een en ander is uiteraard ook van invloed op de inhoud en
vormgeving van de lagere regelgeving. Pas nadat het voorliggende
wetsvoorstel door uw Kamer is aangenomen, kunnen de concepten van
de algemene maatregel van bestuur en de ministeriële regeling worden
afgerond. Deze zullen beschikbaar zijn bij de behandeling in de Eerste
Kamer. De lagere regelgeving zal ook in (internet)consultatie worden
gegeven, zodat een ieder de gelegenheid krijgt zich daarover uit te
spreken.
Mevrouw Swinkels vraagt in dit verband welke informatie vergunninghouders aan spelers moeten geven en hoe zij dat moeten doen.
De vergunninghouder wordt verplicht de speler op passende, duidelijke
en begrijpelijke wijze en in de Nederlandse taal informatie te verstrekken.
Het gaat hierbij, naast algemene informatie in het kader van de consumentenbescherming, met name om informatie over het voorkomen van
kansspelverslaving.
Zo wordt de vergunninghouder verplicht de speler te informeren over de
risico’s van kansspelverslaving, over verantwoord speelgedrag, het door
hem gevoerde verslavingspreventiebeleid, de in Nederland beschikbare
verslavingszorg en de mogelijkheden tot zelfuitsluiting. Hij zal de speler
op iedere pagina van de kansspelsite toegang moeten verschaffen tot de
site(s) van een of meer instellingen voor verslavingszorg, tot een
voorziening waarmee de speler inzicht in zijn eigen speelgedrag krijgt en
toegang tot een voorziening waarmee de speler zichzelf van deelname
aan kansspelen kan uitsluiten. Verder moet hij voor de speler voortdurend
inzichtelijk maken hoe laat het in Nederland is, hoe lang de speler sinds
zijn laatste log-in al speelt en wat het saldo op zijn speelrekening is. Ook
moet hij de speler toegang bieden tot de websites van een of meer online
werkzame instellingen voor verslavingszorg en een of meer fysiek in
Nederland werkzame instellingen voor verslavingszorg, een voorziening
waarmee de speler op eenvoudige wijze inzicht in zijn speelgedrag kan
verkrijgen, een voorziening waarmee de speler zich kan uitsluiten van
deelname aan kansspelen, en de website van de kansspelautoriteit.
Daarnaast moet bij elke afzonderlijke wervings- en reclameactiviteit op
voldoende zichtbare wijze worden gewezen op de minimumleeftijd voor
deelname aan een kansspel, moet worden gewezen op de risico’s van
onmatige deelneming aan kansspelen en moet worden verwezen naar de
internetpagina van de vergunninghouder, waar de overige informatie,
waaronder de statistische winkans, verkregen kan worden.
Verder moet de vergunninghouder op de openingspagina van zijn website
informatie vermelden met betrekking tot in ieder geval zijn vergunning,
zijn geografische adres, zijn contactgegevens en de contactgegevens van
de klantendienst, zijn beleid ter voorkoming van kansspelgerelateerde
criminaliteit, de door hem gehanteerde algemene voorwaarden, zijn
privacyreglement, de door hem georganiseerde kansspelen, de
spelregels, de winkansen, de wijze van kansbepaling, het uitbetalingspercentage, de totale kosten van deelname aan het kansspel en zijn klachtenregeling. De vergunninghouder moet de speler op de openingspagina van
de website algemene informatie verstrekken met betrekking tot de wijze
waarop en de voorwaarden waaronder betalingstransacties met de speler
plaatsvinden. Hij moet de speler op iedere pagina toegang verstrekken tot
de nodige gegevens met betrekking tot diens speelrekening en de
mutaties van de speelrekening. Op verzoek van de speler moet de
vergunninghouder een overzicht van de transacties op de speelrekening
gedurende ten minste de laatste 12 maanden verstrekken.
Dergelijke uitvoeringsbepalingen, die mede door technische ontwikkelingen en ontwikkelingen op het gebied van wetenschappelijke inzichten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

24

op het gebied van kansspelverslavingspreventie snel moeten kunnen
worden aangepast, lenen zich niet voor regeling op formeel-wettelijk
niveau.
De heer Bisschop, mevrouw Van Toorenburg en mevrouw Vos geven aan
dat zij gegevens over kansspelverslaving opgenomen willen zien in de
nulmeting, zodat de ontwikkelingen op dit gebied in een evaluatie
gemeten kunnen worden. De heer Bisschop verzoekt de nulmeting uit te
voeren, voordat dit wetsvoorstel van kracht wordt. Mevrouw Vos vraagt of
de nulmeting aan uw Kamer kan worden toegezonden voordat de plenaire
behandeling wordt voortgezet.
Momenteel wordt gewerkt aan de afronding van de bredere nulmeting ten
aanzien van de beleidsdoelstellingen en kanalisatie. In de nulmeting wordt
aan de hand van een bevolkingsenquête in kaart gebracht hoeveel
recreatieve, risico- en probleemspelers er op dit moment zijn en hoe de
vergunninghouders thans invulling geven aan beleidsdoelstellingen van
de Wok. De nulmeting dient ten behoeve van de monitoring en evaluatie
van de effecten van de voorgestelde regulering van kansspelen op
afstand. Bij die evaluatie zal uitdrukkelijk aandacht worden besteed aan
onder meer de effecten van de regulering op kansspelverslaving in
Nederland en de effectiviteit van het voorgeschreven verslavingspreventiebeleid. De nulmeting is nog niet afgerond. Het rapport zal deze zomer
aan uw Kamer gezonden worden.
Mevrouw Vos vraagt naar het ritme voor evaluatieonderzoek naar de
ontwikkelingen na regulering. Zij vraagt of ik bereid ben twee jaar na
inwerkingtreding van de wet en vervolgens iedere vier jaar een vervolgmeting te laten uitvoeren.
Ik ben het met mevrouw Vos eens dat er niet al te lang na inwerkingtreding van deze wet inzicht moet zijn in de effecten van de regulering op
de ontwikkelingen op het gebied van kansspelverslaving. Die ontwikkelingen zullen daarom tussentijds worden gemonitord en binnen drie jaar
worden geëvalueerd. Het kader dat voor de evaluatie van de wet is
ontwikkeld en de brede nulmeting die de komende zomer wordt afgerond,
bieden belangrijke mogelijkheden om die ontwikkelingen tussentijds te
monitoren. De kansspelautoriteit, die een wettelijke taak heeft ten aanzien
van het bevorderen van verslavingspreventie, brengt periodiek markscans
uit en signaleert trends en ontwikkelingen in haar jaarverslag. Ik zal de
kansspelautoriteit vragen hierbij expliciet aandacht te besteden aan de
kanalisatie. De meeromvattende evaluatie vindt plaats drie jaar na
inwerkingtreding van de wet. Het is niet doelmatig die evaluatietermijn te
verkorten. In deze evaluatie zal, op basis van representatief bevolkingsonderzoek, de ontwikkeling van kansspelverslaving in kaart worden gebracht
ten opzichte van de brede nulmeting.
Mevrouw Kooiman verwijst naar uitspraken van een kansspelaanbieder in
de media over het gaan adverteren op websites wanneer niet snel wordt
overgegaan voor legalisering van online kansspelen. Zij vraagt om
bevestiging dat deze aanbieders zich aan de huidige Nederlandse
wetgeving dienen te houden.
Ik ben het volledig met mevrouw Kooiman eens. Uiteraard moet iedereen
zich in Nederland aan de wet houden. De uitspraken hebben op mij geen
indruk gemaakt. Mocht een aanbieder overgaan tot het adverteren gericht
op de Nederlandse spelers, schiet men in de eigen voet. Kansspelaanbieders zonder vergunning die reclame maken in Nederland, zullen
namelijk door de kansspelautoriteit worden aangepakt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 33 996, nr. 39

25