Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 986

Aanvulling en wijziging van de Omgevingswet,
intrekking van enkele wetten over de fysieke
leefomgeving, wijziging van andere wetten en
regeling van overgangsrecht voor de invoering
van de Omgevingswet (Invoeringswet
Omgevingswet)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 22 december 2017 en het nader rapport d.d. 29 juni
2018, aangeboden aan de Koning door de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Ministers van Defensie,
van Economische Zaken en Klimaat, van Infrastructuur en Waterstaat, van
Justitie en Veiligheid, van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededelingen van de Directeur van Uw kabinet van 5 juli 2017,
nr. 2017001141, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van de
Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet
rechtstreeks aan mij te doen toekomen en in afschrift aan de Minister van
Defensie, de Minister van Economische Zaken en klimaat, de Minister van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap en de Minister van Veiligheid en
Justitie. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft hierover een
advies uitgebracht dat gelijkluidend is aan de adviezen over de ontwerpen
van het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving, het Besluit
activiteiten leefomgeving en het Besluit bouwwerken leefomgeving. Dit
advies, gedateerd 22 december 2017, W14.17.0198/IV, is integraal
opgenomen in dit nader rapport en cursief gedrukt.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met haar opmerkingen rekening zal zijn gehouden.
Hieronder ga ik, mede namens mijn ambtsgenoten van Defensie,
Economische Zaken en Klimaat, Infrastructuur en Waterstaat, Justitie en
Veiligheid, Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap in op het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State (verder: de Afdeling).
1

kst-34986-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

1

De Afdeling beschouwt in haar advies ten eerste het stelsel als het geheel.
De Afdeling spreekt waardering uit voor de wijze waarop het stelsel in het
ontwerp voor de Invoeringswet Omgevingswet (verder: de Invoeringswet)
en de ontwerpbesluiten is uitgewerkt. Zij gaat in haar beschouwing vooral
in op flexibiliteit, beschermingsniveau, bestuurlijke samenwerking en
invoeringsondersteuning. Deze belangrijke punten hebben ook bij de
parlementaire behandeling van de Omgevingswet en de ontwerpbesluiten
veel aandacht gehad. De beschouwing van de Afdeling is aangegrepen
om op deze punten nader toe te lichten hoe het stelsel is ingericht en
welke acties worden ondernomen voor een goede invoering van de
Omgevingswet. Het centrale advies in deze beschouwing is om aan deze
onderwerpen specifiek aandacht te besteden bij de geplande evaluatie
van de Omgevingswet. Dit advies wordt vanzelfsprekend gaarne gevolgd.
Naar aanleiding van de beschouwing zijn de toelichtingen bij het ontwerp
voor de Invoeringswet en de ontwerpbesluiten op een aantal punten
aangevuld. In de regels over het projectbesluit is naar aanleiding van het
advies een correctie doorgevoerd in het ontwerp van het Besluit kwaliteit
leefomgeving en het wetsvoorstel voor de Invoeringswet.
Na deze stelselbrede beschouwing volgen meer specifieke adviezen. De
specifieke adviezen over de Invoeringswet en over de uitwerking van
Europeesrechtelijke verplichtingen in de ontwerpbesluiten hebben geleid
tot verbetering van de ontwerpen of aanvulling of versterking van de
toelichting daarbij. De belangrijkste wijzigingen naar aanleiding van het
advies zijn:
• De regeling voor nadeelcompensatie is voorzien van een vast forfait, er
is een grondslag voor de schadeberekening en voor het aanwijzen van
een informatieverplichting in het voorstel voor de Invoeringswet
opgenomen. Daarnaast is de memorie van toelichting bij het voorstel
voor de Invoeringswet op een aantal punten verduidelijkt, bijvoorbeeld
de passages over het verloop van de schadeprocedure en het omgaan
met verschillende of opeenvolgende schadeoorzaken.
• Er is een mededelingsplicht in de wet opgenomen voor besluiten die
met de reguliere procedure zijn voorbereid, zodat belanghebbenden
beter geïnformeerd worden. Ook is in het algemeen deel van de
memorie van toelichting bij het voorstel voor de Invoeringswet beter
gemotiveerd waarom de aanvrager bepaalt of er voor de uitgebreide
procedure wordt gekozen.
• De regeling voor de ombouw van de huidige bestemmingsplannen
naar één omgevingsplan in de overgangsfase is verduidelijkt. Ook
wordt met voorbeelden uitgelegd hoe het overgangsrecht uitpakt voor
bestaande vergunningen en is de wet daartoe op een aantal punten
aangescherpt.
• In de bruidsschat die deel gaat uitmaken van het omgevingsplan zal
een vergunningplicht voor bouwen worden opgenomen. Dat geeft
gemeenten en initiatiefnemers meer houvast. Bij inwerkingtreding
geldt er dus een vergunningplicht voor bouwactiviteiten die gemeenten bij het maken van hun eigen omgevingsplan weer kunnen
veranderen.
• Om de complexiteit van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) te
reduceren is een basisniveau van serviceverlening vastgesteld. Dit
basisniveau zal op het moment van inwerkingtreding van de Omgevingswet gerealiseerd zijn. Om het digitale stelsel te vereenvoudigen
zijn de termen «informatiehuizen» en »informatieproducten»
geschrapt. Via het DSO wordt in eerste instantie vooral bestaande
informatie ontsloten.
De vier ontwerpbesluiten en het gewijzigde wetsvoorstel bieden daarmee
naar het oordeel van het kabinet een bestendige en duurzame basis voor
het nieuwe stelsel van omgevingsrecht. Ik zie uit naar een vruchtbare

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

2

voortzetting van het overleg en de samenwerking met het parlement en
de maatschappelijke partners.
Het nader rapport volgt de structuur van het advies. Het advies is
ingedeeld in zeven hoofdstukken, die steeds bestaan uit meerdere punten:
A. Inleiding (punten 1 en 2);
B. Algemeen oordeel en hoofdpunten van het advies (punten 3 en 4);
C. Beschouwing over flexibiliteit in het stelsel (punten 5 tot en met 11);
D. Digitaal Stelsel Omgevingswet (punten 12 tot en met 16);
E. Unierechtelijke aspecten (punten 17 en 18);
F. Nadeelcompensatie (punten 19 tot en met 22);
G. Bijzondere onderwerpen (punten 23, 24 en 25).
Mijn reactie is steeds opgenomen na een genummerd punt van het
advies. Na de reacties op het advies zijn de ambtshalve wijzigingen in de
ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur en het wetsvoorstel
voor de Invoeringswet vermeld. Ten slotte wordt ingegaan op de
slotbeschouwing. Als bijlage bij het nader rapport is een transponeringstabel voor de Invoeringswet gevoegd, omdat de indeling en nummering is
gewijzigd ten opzichte van het ontwerp dat aan de Afdeling is voorgelegd.
Bij Kabinetsmissive van 5 juli 2017, no. 2017001141, heeft Uwe Majesteit,
op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Milieu, mede namens
de Minister voor Wonen en Rijksdienst, de Minister van Defensie, de
Minister van Veiligheid en Justitie en de Minister van Onderwijs, Cultuur
en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot aanvulling en
wijziging van de Omgevingswet, intrekking van enkele wetten over de
fysieke leefomgeving, wijziging van andere wetten en regeling van
overgangsrecht voor de invoering van de Omgevingswet (Invoeringswet
Omgevingswet), met memorie van toelichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State brengt over dit
wetsvoorstel advies uit dat gelijkluidend is aan het advies over:
a. het Omgevingsbesluit2 (Ob);
b. het Besluit kwaliteit leefomgeving3 (Bkl);
c. het Besluit activiteiten leefomgeving 4 (Bal);
d. het Besluit bouwwerken leefomgeving5 (Bbl). 6
Dit pakket geeft nader invulling aan het stelsel waartoe door de wetgever
werd besloten bij aanvaarding van de Omgevingswet in 2016.7 De
Afdeling heeft de belangrijkste aspecten van het stelsel in 2012
(voorlichting) en in 2014 (advies bij het wetsvoorstel) al uitvoerig

2

Ontwerpbesluit houdende procedurele regels en regels over algemene onderwerpen over het
beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving. Het advies hierbij is uitgebracht onder
nummer W14.17.0197/IV.
3
Ontwerpbesluit houdende regels over de kwaliteit van de fysieke leefomgeving en de uitoefening van taken en bevoegdheden. Het advies hierbij is uitgebracht onder nummer
W14.17.0199/IV.
4
Ontwerpbesluit houdende regels over activiteiten in de fysieke leefomgeving. Het advies hierbij
is uitgebracht onder nummer W14.17.0200/IV.
5
Ontwerpbesluit houdende regels over bouwwerken in de fysieke leefomgeving. Het advies
hierbij is uitgebracht onder nummer W04.17.0186/I.
6
Over het voorstel voor de Aanvullingswet Natuur wordt separaat advies uitgebracht.
7
Wet van 23 maart 2016, houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke
leefomgeving (Omgevingswet).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

3

behandeld en daarbij kritische opmerkingen gemaakt.8 Uitgaande van de
gemaakte keuzes is de Afdeling van oordeel dat het nu voorliggende
pakket een consistente en helder gestructureerde invulling aan het stelsel
geeft. De praktijk zal echter moeten uitwijzen of de doelstellingen van de
stelselherziening uiteindelijk zullen worden gehaald. De Afdeling heeft
daarbij zorgen op het punt van voldoende houvast, gelijkwaardige
bescherming (van milieu en rechtsposities) en invoeringslasten.
Het pakket biedt bewust bijzonder veel flexibiliteit, zowel op het vlak van
regelgeving en in de interbestuurlijke verhoudingen als bij de uitvoering.
Daardoor wordt echter onzeker of burger, overheid en rechter voldoende
houvast geboden wordt en of de bescherming uiteindelijk gelijkwaardig
zal zijn aan het huidige niveau. De balans tussen «benutten» en
«beschermen» kan dan doorslaan naar benutten. Het stelsel is zo ingericht
dat de opdracht om voldoende houvast en gelijkwaardige bescherming te
bieden feitelijk vooral bij de gemeente ligt. In de aanloop naar inwerkingtreding van de wet en daarna tijdens een lange en complexe overgangsperiode worden (vooral) gemeenten sowieso al geconfronteerd met de
lasten van de invoering van het nieuwe stelsel. De lasten van de opdracht
inhoudelijk voldoende houvast en bescherming te bieden komen daar nog
bovenop. Voor en na de invoering bestaat daarbij ook nog grote afhankelijkheid van ICT die nog moet worden ontwikkeld (Digitaal stelsel
omgevingswet). De Afdeling vreest dat zonder forse inzet op versterking
van de bestuurskracht van de gemeenten en op substantiële ondersteuning bij de invoering van het stelsel wezenlijke risico’s ontstaan.
De Afdeling adviseert binnen het stelsel op een relatief beperkt aantal
concrete punten meer houvast te bieden. Meer algemeen zou voorzien
moeten worden in wettelijke waarborgen voor onafhankelijke evaluatie op
het punt van houvast en gelijkwaardige bescherming. Verder benadrukt zij
het belang van begeleiding en monitoring bij de invoering en wordt
ingegaan op een aantal belangrijke, maar meer opzichzelfstaande
onderwerpen.
A. INLEIDING
1. Eén advies, toetsing en indeling
a. Eén integraal advies
Met de bekendmaking van de Omgevingswet is een eerste essentiële stap
gezet naar een stelsel waarin de regelgeving voor de fysieke leefomgeving is geïntegreerd. Uitgangspunt van het nieuwe stelsel is dat de
materiële bepalingen voornamelijk in de algemene maatregelen van
bestuur (amvb) zullen zijn opgenomen. Of het nieuwe stelsel beantwoordt
aan de doelstellingen kan daardoor alleen in samenhang goed worden
bezien. Het wetsvoorstel voor de Invoeringswet en de ontwerpbesluiten
zijn om die reden, in navolging van het advies van de Afdeling over het
voorstel voor de Omgevingswet, gelijktijdig aan de Afdeling voorgelegd.
Tegelijk ligt ook voor het wetsvoorstel voor een Aanvullingswet Natuur.
Daarover wordt apart advies uitgebracht. In een later stadium volgen nog
een belangrijke aanvullingswet (grondeigendom) en de aanvullingsbesluiten die behoren bij de aanvullingswetten, een invoeringsbesluit en een
ministeriële regeling die een invoeringsregeling zal bevatten en enkele
8

Voorlichting van 25 januari 2012 met betrekking tot de herziening van het omgevingsrecht,
No.W14.11.0341/IV (bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3) en advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State van 13 januari 2014 over het voorstel van wet houdende
regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving (Omgevingswet),
(W14.13.0235/IV), Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, blz. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

4

aanvullingsregelingen. De regering wil alle nieuwe regelgeving tegelijk
met de Omgevingswet – in 2021 – in werking laten treden.9
Het voorstel voor de Invoeringswet vult de Omgevingswet met enkele
essentiële onderdelen aan, wijzigt andere wetten of trekt deze in en regelt
het overgangsrecht. De vier amvb’s zijn voor de werking van het stelsel
cruciaal. Het stelsel is als geheel ook op dit moment nog niet volledig in
beeld. Er volgen immers nog belangrijke aanvullingswetten- en besluiten.
Dat neemt niet weg dat de hoofdlijnen met dit pakket regelgeving wel
zodanig nader worden ingevuld dat sprake is van de tweede essentiële
stap in de stelselherziening. De Afdeling ziet hierin en in de onderlinge
samenhang aanleiding één integraal advies uit te brengen over de
Invoeringswet en de uitvoeringsbesluiten. Gelet op de omvang en
voorgeschiedenis van het pakket beperkt de Afdeling zich tot de hooflijnen
van het stelsel zoals die nu worden ingevuld. Van een toets op detailniveau is afgezien.
b. Opbouw van het advies
Het advies is als volgt opgebouwd. Hierna worden in punt 2 eerst de
doelen en uitgangspunten, het instrumentarium en de belangrijkste
systeemkeuzes in de Omgevingswet geschetst. Deel B bevat het algemene
oordeel van de Afdeling over het voorliggende pakket in het licht van de
doelstellingen van de stelselherziening, alsmede de daarmee verband
houdende hoofdpunten van het advies. De analyses die aan dat oordeel
ten grondslag liggen zijn opgenomen in deel C. Daarna wordt ingegaan
op een aantal meer opzichzelfstaande punten waarbij in deel D het
Digitaal Stelsel Omgevingswet aan de orde komt. Vervolgens komen
Unierechtelijke aspecten (in deel E) en de nadeelcompensatie (deel F) aan
de orde, en ten slotte andere bijzondere onderwerpen zoals voorbereidingsprocedures en overgangsrecht (deel G). Het advies eindigt met een
slotbeschouwing.
Reactie op de inleiding van het advies
Eén integraal nader rapport
De Afdeling heeft één integraal advies uitgebracht over het Omgevingsbesluit, het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), het Besluit activiteiten
leefomgeving (Bal), het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en het
voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet. De Afdeling heeft dit
gedaan vanwege de onderlinge samenhang van de wetgevingsproducten
en omdat zij dit pakket ziet als de tweede essentiële stap in de stelselherziening. Diverse door de Afdeling aangesneden thema’s, zoals flexibiliteit,
komen in verschillende producten terug. Dat geldt ook voor onderwerpen
die voor het gehele stelsel van belang zijn, zoals het Digitaal Stelsel
Omgevingswet (DSO). Daarom zijn in het verlengde van het gelijkluidende
advies voor de vijf wetgevingsproducten gelijkluidende nadere rapporten
opgesteld.

9

De beoogde datum van inwerkingtreding is recent uitgesteld. De Minister van Infrastructuur en
Milieu heeft aan de Tweede Kamer gemeld dat de nieuwe datum van inwerkingtreding
1 januari 2021 wordt (brief van 6 oktober 2017), Kamerstukken II 2017/18, 33 118, nr. 98.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

5

2. Het stelsel in het kort
a. Doelen en uitgangspunten
Het maatschappelijke doel van het nieuwe stelsel is in de Omgevingswet
zelf expliciet vastgelegd en wordt vaak kortweg geduid als «ruimte voor
ontwikkeling, waarborgen voor kwaliteit» of «beschermen en benutten».10
Vier concrete verbeterdoelen zijn:
1. vergroten inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en gebruiksgemak,
2. samenhangende benadering in beleid, besluitvorming en regelgeving,
3. vergroten bestuurlijke afwegingsruimte door een actieve en flexibele
aanpak mogelijk te maken, en
4. versnellen en verbeteren van besluitvorming over projecten.
Daarnaast zijn uitgangspunten voor het nieuwe stelsel geformuleerd. Een
belangrijk uitgangspunt is «gelijkwaardige bescherming»: het niveau van
bescherming van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit moet
gelijkwaardig zijn aan het huidige niveau. Hetzelfde geldt voor het niveau
van rechtsbescherming. De Afdeling heeft in eerdere adviezen aangekondigd zich in het bijzonder op deze doelen en uitgangspunten te zullen
richten.11 Ander belangrijk uitgangspunt is de vergroting van de bestuurlijke afwegingsruimte binnen de doelen van de wet en de overige
wettelijke bepalingen. Tenslotte geldt als belangrijk uitgangspunt
«decentraal, tenzij»; de gemeente is primair verantwoordelijk voor de zorg
voor de fysieke leefomgeving.
b. Instrumentarium en systeemkeuzes
i. Doorwerking van beleid
De zorg van de overheid voor de leefomgeving wordt in het nieuwe stelsel
inhoudelijk gekleurd en geconcretiseerd met normen die gericht zijn tot
bestuursorganen – omgevingswaarden en instructieregels – en met
algemene regels voor burgers en bedrijven.12 Omgevingswaarden zijn
maatstaven die voor de fysieke leefomgeving of een onderdeel daarvan
de gewenste staat of kwaliteit, de toelaatbare belasting door activiteiten,
de toelaatbare concentratie of depositie van stoffen als beleidsdoel
vastleggen.13 Deze omgevingswaarden kunnen bij omgevingsplan (door
de gemeente), omgevingsverordening (door de provincie) of amvb
worden vastgesteld. Zonder nadere bepalingen werken omgevingswaarden niet door bij de vaststelling van besluiten zoals omgevingsvisies,
omgevingsplannen en omgevingsvergunningen. Om doorwerking te
bewerkstelligen dienen instructieregels (van het Rijk of de provincie) die
het bevoegd gezag verplichten een omgevingswaarde op een bepaalde
wijze te betrekken bij een besluit.14 Het Rijk en de provincies kunnen bij
10

Artikel 1.3 van de Omgevingswet.
In mei 2017 heeft de Afdeling adviezen uitgebracht over de voorstellen voor de Aanvullingswetten Geluid en Bodem (Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van
19 mei 2017 over het voorstel van wet tot wijziging van de Omgevingswet en enkele andere
wetten met het oog op het beschermen van de bodem, met inbegrip van het grondwater, en
het duurzaam en doelmatig gebruik van de bodem (Aanvullingswet bodem Omgevingswet),
(W14.16.0417/IV) (nog niet gepubliceerd), en het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State van 19 mei 2017 over het voorstel van wet tot wijziging van de Omgevingswet
en enkele andere wetten met het oog op de beheersing van geluidbelasting afkomstig van
infrastructuur en industrieterreinen (Aanvullingswet geluid Omgevingswet), (W14.16.0418/IV)
(nog niet gepubliceerd).
12
Toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 7, 23 en 50.
Hoofdstuk 2 van de Omgevingswet bevat de grondslagen voor omgevingswaarden, instructieregels en instructies.
13
Artikel 2.9 van de Omgevingswet. De omgevingswaarden worden uitgedrukt in meetbare of
berekenbare eenheden of anderszins in objectieve termen.
14
Toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 96.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

6

amvb onderscheidenlijk omgevingsverordening instructieregels geven
over de inhoud, toelichting of motivering van besluiten of over de
uitoefening van taken door andere overheden.15 Voor een aantal
onderwerpen is het stellen van instructieregels verplicht omdat zij
bestaande wettelijke verplichtingen tot provinciale normstelling
vervangen of leiden tot beperkingen van eigendomsrechten en gebruiksrechten of omdat zij voortvloeien uit internationale verplichtingen.16
Instructieregels zijn bindend voor overheden.
ii. Kerninstrumenten
De Omgevingswet kent zes kerninstrumenten:
1. de omgevingsvisie: een samenhangend strategisch plan met betrekking tot de fysieke leefomgeving;
2. het programma: een pakket van beleidsvoornemens en maatregelen
die dienen om omgevingswaarden of doelen in de fysieke leefomgeving te bereiken en daaraan te blijven voldoen;
3. decentrale regelgeving: namelijk het omgevingsplan van de gemeente,
de waterschapsverordening van het waterschap en de omgevingsverordening van de provincie, waarin het decentraal bestuur gebiedsdekkend algemene regels en vergunningplichten vastlegt;
4. algemene rijksregels voor activiteiten in de fysieke leefomgeving;
5. de omgevingsvergunning, waarmee een initiatiefnemer via één
aanvraag bij één loket toestemming kan verkrijgen voor het geheel van
door hem gewenste activiteiten;
6. het projectbesluit: een generieke regeling voor besluitvorming over
projecten met een publiek belang.
Daarnaast omvat de Omgevingswet ondersteunende instrumenten zoals
gedoogplichten, procedurebepalingen en regelingen voor toezicht en
handhaving.
iii. Systeemkeuzes
Uitgangspunt is dat de algemene rijksregels voor activiteiten in de fysieke
leefomgeving worden neergelegd in de vier amvb’s die nu in ontwerp
voorliggen. De materiële normen die zich rechtstreeks richten tot burgers
en bedrijven zijn bij elkaar ondergebracht in het Bal en het Bbl, de normen
die zich richten tot andere overheden in het Bkl. De laatste zijn instructieregels, die door toedoen van de betrokken overheid (vaak de gemeente)
moeten doorwerken als bindende normen (vaak het omgevingsplan).
Deze vorm past bij de wens tot differentiatie naar verschillende locaties.
Het Bal past bij locatieonafhankelijke preventieve maatregelen en beste
beschikbare technieken.17 Procedurele bepalingen ten slotte zijn bij elkaar
gezet in het Omgevingsbesluit.
Reactie op punt 2 van het advies
Dit onderdeel bevat een feitelijke beschrijving en vergt geen reactie.
B. ALGEMEEN OORDEEL EN HOOFDPUNTEN VAN HET ADVIES
3. Algemeen oordeel
In haar advies bij de Omgevingswet overwoog de Afdeling dat het
wetsvoorstel weliswaar de basis kan vormen voor een inzichtelijk,
samenhangend, flexibel en efficiënt stelsel, maar dat de verwezenlijking
daarvan afhankelijk is van de inhoud en opbouw van de uitvoeringsregelingen. Alles overwegende is de Afdeling van oordeel dat de uitvoerings15

Paragraaf 2.5.1 van de Omgevingswet (Doorwerking van beleid door instructieregels).
Toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 106.
17
Toelichting bij het Bal, paragraaf 4.2.3.
16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

7

regelgeving op adequate en helder gestructureerde wijze uitwerking geeft
aan de Omgevingswet. De inrichting van het stelsel komt daarbij in ruime
mate tegemoet aan de behoefte aan bestuurlijke afwegingsruimte,
samenhangende benadering en versnelling van besluitvorming over
projecten. De Afdeling spreekt dan ook graag in algemene zin en gegeven
de door de wetgever gemaakte keuzes waardering uit voor de wijze
waarop het stelsel in het voorliggende pakket verder is uitgewerkt. De
praktijk zal de komende jaren echter moeten uitwijzen of de doelstellingen
van de stelselherziening uiteindelijk worden gehaald. De Afdeling ziet
aanleiding om in het hiernavolgende aandacht te vragen voor de
wezenlijke risico’s die met het oog op de feitelijke realisering van deze
doelstellingen kunnen worden gesignaleerd. Deze risico’s ontstaan in de
eerste plaats door de verregaande mate van flexibiliteit in het stelsel
waardoor onzeker is of burger, overheid en rechter voldoende houvast
geboden wordt en ook of de bescherming uiteindelijk gelijkwaardig zal
zijn aan het huidige niveau. Voorts ziet de Afdeling risico’s die samenhangen met de invoering van het nieuwe stelsel dat vanwege zijn
complexiteit een aanzienlijke bestuurskracht van gemeenten zal vergen en
waarbij bovendien een grote afhankelijkheid bestaat van ICT die nog moet
worden ontwikkeld. Wat de risico’s betreft wordt in het hiernavolgende
een aantal adviezen gegeven.
Reactie op punt 3 van het advies
Het is verheugend dat de Afdeling aangeeft dat de inrichting van het
stelsel in ruime mate tegemoetkomt aan de behoefte aan bestuurlijke
afwegingsruimte, samenhangende benadering en versnelling van
besluitvorming over projecten en dat de Afdeling waardering uitspreekt
voor de adequate en helder gestructureerde wijze waarop de ontwerpbesluiten uitwerking geven aan de Omgevingswet. De waardering van de
Afdeling wordt ervaren als een steun in de rug om de ingezette beweging
voort te zetten.
De afdeling wijst terecht op het belang van de toepassing van de
regelgeving in de praktijk. Samen met de bestuurlijke partners en
maatschappelijke organisaties wordt het nieuwe stelsel van wetgeving
voor de fysieke leefomgeving opgebouwd en gewerkt aan de toekomstige
toepassing daarvan. Het wettelijk stelsel beoogt te voorzien in overzichtelijke, samenhangende en efficiënte regels voor het beschermen en
benutten van de fysieke leefomgeving. Deze nieuwe regels helpen bij de
beweging naar duurzame ontwikkeling, waarvoor veel partijen in ons land
zich verantwoordelijk voelen.
De Afdeling ziet wel een aantal risico’s bij de feitelijke realisering van de
maatschappelijke doelen van de Omgevingswet en de verbeterdoelen van
de stelselherziening. Hieronder zal meer specifiek ingegaan worden op de
gesignaleerde risico’s. Daarbij wordt de opbouw van het advies gevolgd.
4. Risico’s van flexibiliteit
Het onderstaande is gebaseerd op de beschouwing in deel C.
De Afdeling signaleerde in het advies over de Omgevingswet dat het
wetsvoorstel op zichzelf veel flexibiliteit biedt, maar weinig houvast geeft
bij de toepassing ervan. De inzichtelijkheid van het stelsel van het
omgevingsrecht zou kunnen afnemen als uit de uitvoeringregelgeving
onvoldoende zou blijken hoe en ten aanzien van welke specifieke
belangen de overheid kan interveniëren, welke mate van flexibiliteit wordt
geboden en welke grenzen daarbij in acht worden genomen. Ook wees de
Afdeling op de ruime mogelijkheden om van (hogere) regels af te wijken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

8

waardoor het waarborgkarakter van eenmaal krachtens de wet gestelde
regels afneemt. Het wetsvoorstel zette daarmee in op flexibiliteit, wat ten
koste kan gaan van de rechtszekerheid en rechtsbescherming, aldus het
advies.18 Of het maatschappelijk doel van de Omgevingswet – balans
tussen beschermen en benutten – en de verbeterdoelstellingen van het
stelsel zullen worden gehaald is dan ook in hoge mate afhankelijk van de
vraag of het nu voorliggende pakket voldoende houvast biedt aan
burgers, bedrijven, openbaar bestuur en rechtspraak.
Hier is reden tot zorg. De Afdeling constateert dat binnen het nieuwe
stelsel maar in beperkte mate sprake is van materiële voorschriften
waarvan geen afwijking mogelijk is. De duidelijke structuur en doorgaans
concrete en helder geformuleerde voorschriften in Bkl, Bal en Bbl bieden
daardoor uiteindelijk toch maar in beperkte mate echt houvast. De
bescherming die niet (meer) uit deze regelgeving zelf voortvloeit, moet
per saldo alsnog door (vooral) de gemeente in het omgevingsplan
geboden worden. Of een gelijkwaardig beschermingsniveau wordt
geboden is daarmee vooral afhankelijk van de inzet en afwegingen op
decentraal niveau.
Als het gaat om de bestuurlijke praktijk is de vraag of altijd voldoende
duidelijkheid zal bestaan over ieders rol in de gedeelde zorg voor de
fysieke leefomgeving. Taken en bevoegdheden zullen niet meer exclusief
aan één bestuursorgaan zijn toebedeeld maar een gedeelte verantwoordelijkheid zijn van meerdere overheden. Tegelijkertijd geldt het uitgangspunt
«decentraal, tenzij». Het is niet denkbeeldig dat door de flexibiliteit die de
wet hier biedt ingewikkelde uitvoeringsvraagstukken en interbestuurlijke
fricties zullen ontstaan. Illustratief is de wijze waarop luchtkwaliteit in het
stelsel wordt geregeld. Gemeenten krijgen hier een belangrijke taak, maar
mede vanwege het gemeentegrens overschrijdende karakter van
luchtkwaliteit, is het de vraag of zij die taak altijd kunnen waarmaken.
Daarnaast signaleert de Afdeling dat (vooral kleine) gemeenten met een
grote opgave worden geconfronteerd bij de implementatie van het
nieuwe stelsel. Voor die gemeenten wordt het waarschijnlijk noodzakelijk
om uitvoeringsdiensten in te schakelen, in het bijzonder bij het opstellen
van een omgevingsplan. Uiteindelijk kan dat wezenlijke gevolgen hebben
voor de democratische legitimering van beleidsvorming en de verantwoording van uitvoering.
Verder signaleert de Afdeling dat het streven naar «globale en flexibele»
omgevingsplannen met zoveel mogelijk open normen, het schrappen van
de vergunningplicht voor de planologische aspecten van bouwen, het
loslaten van standaard overgangsrecht in bestemmingsplannen en de
nieuwe systematiek voor schadevergoeding bij besluiten (nadeelcompensatie) weliswaar kan bijdragen aan de doelstelling om meer te «benutten»,
maar tegelijkertijd ook tot onduidelijkheid en rechtsonzekerheid kan leiden
voor burgers, bedrijven, overheid en rechtspraak. Datzelfde geldt voor het
toenemend gebruik van (algemene en specifieke) zorgplichten in plaats
van het uitschrijven van regels waar iedereen zich aan moet houden en de
mogelijkheid om bij bouwen gelijkwaardige maatregelen te treffen zonder
voorafgaande toestemming of melding.
Advies
De Afdeling stelt vast dat voor alle hoofdrolspelers in het omgevingsrecht
in belangrijke mate houvast afneemt of ontbreekt. De Afdeling ziet
mogelijkheden daar op een aantal punten verbetering in te brengen:

18

Advies bij de Omgevingswet, (W14.13.0235/IV), Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, blz. 32.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

9

− bij het verlenen van ontheffing van een instructieregel voorzien in
extra waarborgen voor transparantie en zorgvuldige afweging,
bijvoorbeeld in de vorm van een advies van een kwaliteitsteam waar
veel gemeenten al gebruik van maken 19 (zie punt 6b);
− de verhouding tussen het projectbesluit en de bepalingen in het
omgevingsplan die strekken tot uitvoering van het Bkl verduidelijken,
in het bijzonder voor zover deze bepalingen zien op nakoming van EUof andere internationaalrechtelijke verplichtingen (zie punt 6b);
− meerwaarde van maatwerk in het Bbl bezien (zie punt 6b);
− op wetsniveau voorzien in een vergunningplicht voor de ruimtelijke
aspecten van bouwen, echter met de mogelijkheid voor de gemeenteraad deze in het omgevingsplan uit te schakelen indien dat gelet op de
plansystematiek (de formulering van de algemenere regels van het
omgevingsplan samen met de verbeelding) verantwoord is (zie punt
9a);
− bezien of het mogelijk is om, in geval van vergunningvrij bouwen, op
verzoek van de initiatiefnemer een overheidsdocument te verstrekken,
waaruit blijkt dat de bouw rechtmatig is (conformiteitsverklaring) (zie
ook punt 9a);
− in het Bbl voorzien in een toestemmingsbesluit of in elk geval een
meldingsplicht voor het treffen van gelijkwaardige maatregelen (zie
punt 10).
Naast deze concrete adviespunten merkt de Afdeling nog het volgende
op. Het risico bestaat dat, waar onvoldoende houvast is, de balans tussen
«benutten» en «beschermen» doorslaat naar benutten. De Afdeling
adviseert daarom niet te volstaan met de standaard evaluatiebepaling
zoals die thans is opgenomen in artikel 23.9 van de Omgevingswet, maar
waarborgen voor onafhankelijke uitvoering van de evaluatie in de wet op
te nemen en in de wet tot uitdrukking te brengen op welke punten de
evaluatie zich in het bijzonder zou moeten richten. Daarbij kan worden
gedacht aan:
− de vraag of een gelijkwaardige bescherming van de fysieke leefomgeving en een gelijkwaardige rechtsbescherming wordt bereikt;
− de wijze waarop de verschillende overheidslagen hun taken uitvoeren
en de samenhang daarin;
− de vraag of de uitvoeringspraktijk adequaat is, met inbegrip van de rol
die de Omgevingsdiensten spelen vanuit het perspectief van adequate
democratische legitimatie;
− de vraag of de globale en flexibele omgevingsplannen, de toenemende
betekenis van algemene en specifieke zorgplichten en het nieuwe
systeem van nadeelcompensatie voldoende houvast bieden aan
initiatiefnemer, burger, bestuurder en rechter.
Reactie op punt 4 van het advies
Dit onderdeel van het advies geeft aanleiding tot een nadere beschouwing
over flexibiliteit, gelijkwaardig beschermingsniveau en bestuurlijke
praktijk. Daarnaast wordt gereageerd op de adviezen over een kwaliteitsteam en de evaluatiebepaling. Voor een reactie op de andere
genoemde specifieke punten wordt verwezen naar de reacties op de
nadere uitwerking van het advies in hoofdstuk C, punten 6, onder b
(Afwijking van algemene regels, onder «projectbesluit», «bieden van
maatwerkmogelijkheden in het Bal» en «technische regels in het Bbl»), 7
(Bescherming door nationale regels), 9, onder a (Globale en flexibele
omgevingsplannen, onder «vergunningvrij bouwen»), 10 (Gelijkwaardige
maatregelen) en 11 (Specifieke zorgplichten) van het advies.
19

Zie in dit verband ook het advies van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur
Vernieuwing omgevingsrecht: maak de ambities waar, Rli 2015/07, december 2015, blz. 39 ev.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

10

Flexibiliteit
De Afdeling constateert terecht dat binnen het nieuwe stelsel maar in
beperkte mate sprake is van materiële regels waarvan geen afwijking
mogelijk is. De Afdeling stelt dat de besluiten daardoor onvoldoende
houvast zouden kunnen geven voor de praktijk.
Een van de verbeterdoelen die zijn nagestreefd bij het ontwikkelen van de
Omgevingswet en de vier ontwerpbesluiten is het vergroten van de
bestuurlijke afwegingsruimte. Voor dit verbeterdoel is gekozen omdat uit
de praktijk het geluid komt dat de huidige regelgeving onnodig knellend
is.20 Daarom is ervoor gekozen de afweging tussen beschermen en
benutten van de fysieke leefomgeving op dat bestuurlijke niveau te leggen
waar deze het beste tot zijn recht komt. Dat betekent dat afwegingen vaker
dan nu op regionaal of lokaal niveau komen te liggen. Juist regionale en
lokale besturen zijn in staat om een weloverwogen afweging te maken die
rekening houdt met de regionale en lokale omstandigheden. Het Rijk
borgt daarbij een basisbeschermingsniveau van veiligheid en gezondheid.
Vanzelfsprekend zal de praktijk met de grotere bestuurlijke afwegingsruimte moeten leren werken. In de reactie op punt 5 van het advies zal
worden ingegaan op de geboden invoeringsondersteuning. Die zal ook
zien op het gebruiken van bestuurlijke afwegingsruimte. De bestuurlijke
afwegingsruimte is in veel gevallen overigens wel ingekaderd. In lijn met
de opbouw van het advies zal daarop worden ingegaan in de reactie op
punten 6 en 7.
Het stelsel biedt bestuursorganen bij het toepassen van de afwegingsruimte wel houvast. Waar het Rijk regels schrapt, vindt het decentrale
bestuursorgaan in het stelsel een standaard die voor de meeste gevallen
als verstandige praktijk kan gelden. Bij direct werkende regels in het Bal
en Bbl geldt de rijksregel als standaard en kan alleen via maatwerk,
gebiedsgericht of individueel, onderbouwd afgeweken worden van de
standaard. Daarbij gelden inhoudelijke waarborgen uit de Omgevingswet.
Voor geluid en trillingen van de meeste activiteiten en voor geur van
enkele activiteiten worden de direct werkende rijksregels losgelaten en
komen daarvoor instructieregels in de plaats. Bij het reguleren van deze
onderwerpen in het omgevingsplan wordt de gemeente houvast geboden
doordat het Bkl standaardwaarden en grenswaarden bevat. Bovendien
worden in de regelgeving waarborgen ingebouwd voor een soepele
overgang naar dit nieuwe systeem. Voor de activiteiten die het Rijk niet
langer reguleert, zoals de horeca en bepaalde lozingen in regionale
wateren, zal de voorgenomen «bruidsschat»21 zorgen voor continuïteit en
als startpunt en referentie dienen voor regulering door de gemeenten en
waterschappen. In de reactie op punt 6, onder a, van het advies wordt hier
nader op ingegaan.
In eenvoudige situaties wordt de behoefte aan bestuurlijke afwegingsruimte in de praktijk niet zo gevoeld. Hier zal het toepassen van de regels
van het Bal en het Bbl, het overnemen van de standaardwaarden of het
continueren van de regels uit de «bruidsschat» vaak voldoen. Bij
middelgrote en grote projecten ervaren gebruikers de huidige regelgeving
vaak als knellend. Dat inzicht heeft de afgelopen twee decennia al geleid
tot veel verschillende mogelijkheden voor afwijking van rijksregels.
Bijvoorbeeld de mogelijkheden om bij maatwerkvoorschrift of veror20

21

Zie Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 16–17 voor een vollediger beschouwing van de
aanleiding.
Deze omvat de rijksregels die bij inwerkingtreding van het stelsel komen te vervallen en
overgaan naar het omgevingsplan en de waterschapsverordening. Zie paragraaf 5.2.3 van de
toelichting op de Invoeringswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

11

dening af te wijken van de regels in het Activiteitenbesluit milieubeheer,
de mogelijkheden van de interim-wet stad- en milieubenadering en de
Crisis- en herstelwet. Deze mogelijkheden zijn deels zeer succesvol, maar
gaan wel gepaard met extra complexiteit voor de gemeente en de
betrokken burgers en bedrijven, onder meer als gevolg van bijzondere
motiveringsvereisten, procedures en de aparte verordeningen voor
maatwerk. Deze bestaande vormen van bestuurlijke afwegingsruimte zijn
geïntegreerd in het stelsel. Onder het nieuwe stelsel kan een gemeente
die de algemene rijksregels, de standaardwaarden, of de geboden
bruidsschat als knellend ervaart de bestuurlijke afwegingsruimte die de
ontwerpbesluiten bieden toepassen binnen de gangbare procedures voor
totstandkoming van besluiten, zoals inspraak en rechtsbescherming.
Daarbij gelden er inhoudelijke vereisten. Zo kan een maatwerkvoorschrift
of maatwerkregel alleen worden gesteld met hetzelfde oogmerk en
dezelfde strekking waarmee de algemene rijksregel is gesteld. Een
maatwerkvoorschrift bij een milieubelastende activiteit kan bijvoorbeeld
alleen worden gesteld met het oog op «het waarborgen van de veiligheid,
het beschermen van de gezondheid en het beschermen van het milieu» en
dient er onder meer toe te strekken dat alle passende preventieve
maatregelen tegen verontreiniging worden getroffen en de beste
beschikbare technieken worden toegepast.22 Bij de onderbouwing van de
keuze om soepeler of strenger te zijn dan de standaard geldt verder het
motiveringsvereiste van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voor de
immissies van geluid en trillingen van de meeste activiteiten en geur van
een aantal activiteiten geeft het Bkl standaardwaarden en grenswaarden.
Als er geen aanleiding is voor soepelere of strengere eisen kan aan het
motiveringsvereiste van de Awb worden voldaan door te verwijzen naar
de standaardwaarden. Dit biedt houvast. Hogere of lagere waarden dan
de standaardwaarden vereisen een nadere inhoudelijke motivering. Van
grenswaarden, die het basisbeschermingsniveau tot uitdrukking brengen,
kan niet of alleen in nauw omgeschreven situaties worden afgeweken,
zodat een gelijkwaardig beschermingsniveau geboden wordt aan dat van
het huidige recht.
Burgers en bedrijven vinden straks hun houvast niet alleen in de landelijk
uniforme milieuregelgeving van het Bal (en voor bouw- en sloopactiviteiten het Bbl), maar ook in het omgevingsplan. Daarin zullen zij ook een
deel van de milieuregels vinden, toegespitst op de lokale situatie. De
gemeenteraad biedt daarmee vooraf duidelijkheid over wat in de
verschillende delen van het grondgebied een aanvaardbaar niveau van
bijvoorbeeld geluidimmissies is. Dat bevordert de rechtszekerheid van de
burgers én van bedrijven die in een gebied activiteiten willen verrichten.
Samengevat bevatten de Omgevingswet en de ontwerpbesluiten
voldoende houvast voor de praktijk. Dat is ook uiteengezet bij de
parlementaire behandeling van de Omgevingswet en uitvoerig besproken
met het parlement.23 Het advies van de Afdeling bevat daarnaast nog een
aantal nuttige suggesties om het houvast verder versterken. In de reacties
op hoofdstuk C van het advies is aangegeven hoe die concrete suggesties
van de Afdeling zijn verwerkt.
Gelijkwaardig beschermingsniveau
Vanaf het begin van de stelselherziening is het uitgangspunt dat het
beschermingsniveau van gezondheid, veiligheid en omgevingskwaliteit
gelijkwaardig is aan het huidige recht. Dit uitgangspunt is ook bij de
parlementaire behandeling van de Omgevingswet en de ontwerpbesluiten

22
23

Artikelen 4.5, 4.6 en 4.22 van de Omgevingswet.
Zie in het bijzonder Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, blz. 93–117.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

12

aan de orde geweest.24 Zoals daar ook is beschreven wordt met deze term
gedoeld op een beschermingsniveau dat net zo goed is als het beschermingsniveau van de huidige regelgeving, en niet op een beschermingsniveau dat daar in alle gevallen identiek aan is. Een identiek beschermingsniveau kan niet worden bereikt zonder de complexiteit van het huidige
stelsel, met alle bijzondere regels en uitzonderingen, mee te nemen naar
het nieuwe stelsel. Dat zou de mogelijkheden om de verbeterdoelen van
de stelselherziening te bereiken ernstig beperken. De kwaliteit van de
fysieke leefomgeving zal zich met het nieuwe stelsel wel anders ontwikkelen dan onder de huidige regelgeving, maar niet slechter dan wanneer
de huidige regels gecontinueerd zouden worden. Het uitgangspunt dat het
beschermingsniveau gelijkwaardig blijft geldt zowel voor gelijkwaardige
procedurele bescherming, bijvoorbeeld op het gebied van inspraak en
rechtsbescherming, als voor gelijkwaardige inhoudelijke normering voor
de bescherming van de fysieke leefomgeving. Het gaat daarbij niet alleen
om het voorkomen van de gevolgen van nieuwe of gewijzigde activiteiten,
maar ook om het beperken van de gevolgen van bestaande activiteiten.
Voor Europese en internationale regelgeving zijn de inhoudelijke
normering en de procedurele verplichtingen overigens wel onverkort
overgenomen in het nieuwe stelsel.
De kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt onder de Omgevingswet,
net als onder het huidige recht, bewaakt door een combinatie van regels
op de verschillende niveaus: gemeente, waterschap, provincie, het Rijk en
de Europese Unie. Het evenwicht in de verantwoordelijkheden van de
verschillende bestuursorganen is afhankelijk van de opgaven en politieke
opvattingen. Het subsidiariteitsbeginsel bepaalt daarbij in hoeverre een
provincie, het Rijk of de Europese Unie het reguleren van een onderwerp
aan zich trekt. Het aan zich trekken van een onderwerp leidt binnen het
omgevingsrecht in veel gevallen niet tot een uitputtende regeling. Vaak
wordt de uitwerking van beleid en regelgeving opgedragen aan een
decentraal bestuursorgaan (vrij medebewind). In andere gevallen is de
regeling op centraal niveau uitputtend, maar wordt de uitvoering
opgedragen aan decentrale overheden, waarbij er vaak nog wel beoordelingsruimte bij de uitvoerder ligt; vergunningverlening en maatwerk zijn
daarvan sprekende voorbeelden. Dergelijke verhoudingen zijn er zowel
tussen de Europese Unie en haar lidstaten, als tussen het Rijk en de
decentrale overheden.
In het licht van het bovenstaande zijn met de stelselherziening enkele
belangrijke wijzingen doorgevoerd. Met de vier ontwerpbesluiten stelt het
Rijk niet langer direct werkende regels voor geur, geluid en trillingen van
de meeste activiteiten, een beperkte groep milieubelastende activiteiten
en een deel van de lozingsactiviteiten in de regionale wateren. Omdat de
problematiek die daarbij aan de orde is lokaal van aard is, komt de
verantwoordelijkheid om die aspecten en activiteiten te regelen te liggen
bij het decentrale bestuur. Overigens wordt de regulering van geur, geluid
en trillingen daarbij opgedragen aan de gemeenten met instructieregels in
het Bkl. Hetzelfde geldt voor de lozingsactiviteiten, met instructieregels die
gericht zijn tot de waterschappen. Deze onderwerpen worden dus niet
overgelaten aan de vrije regelruimte van de decentrale overheden.
Daarnaast wordt bij de algemene rijksregels voor onder meer milieubelastende activiteiten en bruikbaarheidseisen voor bouwactiviteiten meer
ruimte geboden om decentraal af te wijken van de algemene rijksregels
(maatwerkregels en maatwerkvoorschriften zijn in beginsel mogelijk).

24

Zie Kamerstukken II 2014/15, 33 962, nr. 12, blz. 87–93; Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 43,
antwoorden op vragen 32, 39, 70 en 143.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

13

Zoals de Afdeling terecht concludeert is de consequentie hiervan dat de
mate van (milieu)bescherming op de genoemde punten meer dan onder
huidig recht bepaald wordt door decentrale keuzes. Dat past bij het
verbeterdoel om de decentrale afwegingsruimte te vergroten om zo beter
te kunnen inspelen op lokale omstandigheden. Keuzes worden primair
gemaakt in het omgevingsplan, zodat de gekozen volksvertegenwoordigers in een gemeenteraad beslissen over de gewenste balans tussen het
beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving in verschillende
delen van het grondgebied.
De ervaring leert dat decentrale overheden de afwegingsruimte die het
huidige recht kent zowel inzetten ten gunste van de bescherming van de
fysieke leefomgeving als ten gunste van de benutting van de fysieke
leefomgeving. Bij het eind vorige eeuw introduceren van maatwerk in de
huidige algemene rijksregels bestond bij de bedrijven de vrees dat
bevoegde instanties deze maatwerkvoorschriften zullen aangrijpen om
ook wanneer het niet nodig is onnodige of strengere regels te stellen. De
milieubeweging vreesde dat mogelijkheden voor versoepeling van regels
oneigenlijk zouden worden toegepast en tot achteruitgang van de
milieukwaliteit zouden leiden. Deze vrees is in beide gevallen onterecht
gebleken, zoals blijkt uit de evaluatie van het Activiteitenbesluit milieubeheer.25
Relevant in dit verband is de algemene opdracht die de Omgevingswet
aan de overheden geeft om bij de uitoefening van hun bevoegdheden
evenwicht te bieden tussen het beschermen en benutten. Deze opdracht is
expliciet verankerd in de maatschappelijke doelen van de Omgevingswet
(artikel 1.3), die op grond van artikel 2.1, eerste lid, doorwerken naar de
uitoefening van taken en bevoegdheden, waaronder bijvoorbeeld de
bevoegdheid om een omgevingsplan, waterschapsverordening of
omgevingsverordening vast te stellen. Ook de opdracht in artikel 4.2,
eerste lid, van de Omgevingswet om in het omgevingsplan regels te
stellen met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan
locaties beklemtoont het belang van een evenwicht tussen beschermen en
benutten.
Met de Afdeling wordt het van belang geacht om te monitoren of het
gewenste evenwicht in de praktijk inderdaad gevonden wordt. Naar
aanleiding van de door het kabinet gesteunde motie-Çegerek/Veldman26
zullen de gevolgen van de toepassing van de afwegingsruimte van de
decentrale overheden voor het beschermingsniveau en de regeldruk voor
bedrijven onderdeel zijn van de implementatiemonitor. Het spreekt voor
zich dat de resultaten van die monitor ook benut zullen worden bij de
formele evaluatie van de Omgevingswet.
Bestuurlijke praktijk
De Afdeling geeft aan dat in het nieuwe stelsel van omgevingsrecht taken
en bevoegdheden niet meer exclusief aan één bestuursorgaan of
bestuurslaag zijn toebedeeld maar een gedeelde verantwoordelijkheid zijn
van meerdere overheden. Deze formulering kan onbedoeld een misverstand oproepen. Wat de regering heeft geschreven over een gedeelde
verantwoordelijkheid27 is een weergave van de wijze waarop beleid en
regelgeving voor de fysieke leefomgeving werken en geen beoogde
wijziging van de taakverdeling. De verdeling van taken en bevoegdheden

25

Kamerstukken II 2013/14, 29 383, nr. 214, bijlage.
Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 75.
27
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 82–87.
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

14

is niet fundamenteel gewijzigd in het nieuwe stelsel.28 In de reactie op
punt 8 wordt hier nader op ingegaan.
De samenhang tussen de onderdelen en aspecten van de fysieke
leefomgeving maakt het ook niet mogelijk tot een taakverdeling te komen
waarbij steeds één bestuursorgaan verantwoordelijk is voor een opgave.
De integratie van het één is immers de desintegratie van het ander. Een
integratie van bevoegdheden rond activiteiten leidt ertoe dat verantwoordelijkheden voor het beheersen van cumulatieve gevolgen van verschillende activiteiten niet in één hand liggen. Een integratie van bevoegdheden rond gevolgen leidt ertoe dat verschillende bestuursorganen
verantwoordelijk zijn voor een activiteit.
Daarom is er onder de Omgevingswet, net als nu, voor sommige
onderwerpen sprake van een gedeelde verantwoordelijkheid voor de
fysieke leefomgeving. De kwaliteit van de fysieke leefomgeving wordt
bepaald door bevoegdheidsuitoefening van gemeenten, waterschappen,
provincies, het Rijk en de Europese Unie gezamenlijk. In de reactie op
punt 8 wordt nader ingegaan op bestuurlijke praktijk en de noodzaak van
bestuurlijke samenwerking.
Voor luchtkwaliteit zijn enkele noodzakelijke veranderingen in de
taaktoedeling om praktische redenen gekoppeld aan de stelselherziening.
Overschrijdingen van omgevingswaarden voor een aantal stoffen in de
lucht zijn als gevolg van de verbeteringen gedurende de afgelopen jaren
een lokaal probleem geworden dat dan ook meestal een lokale oplossing
vergt. Daarom wordt de programmaplicht voor deze stoffen bij de
gemeente belegd. Dat laat onverlet dat het Rijk zich blijft inzetten voor de
luchtkwaliteit. Voor een nadere toelichting zie de reactie op punt 17, onder
c, van het advies.
De constatering van de Afdeling dat gemeenten met een grote opgave
worden geconfronteerd bij de implementatie van het nieuwe stelsel is
terecht. Gelet daarop wordt voorzien in een adequate invoeringsondersteuning. In de reactie op punt 5 van het advies wordt nader ingegaan op
die ondersteuning. Toch zal het ambtelijk apparaat van kleinere
gemeenten niet altijd alle kennis in huis hebben. Het kan zeker nuttig zijn
als zij de omgevingsdienst betrekken bij het opnemen van milieuregels in
het omgevingsplan. De Afdeling refereert daar terecht aan. Voor een
nadere toelichting zie de reactie op punt 8, onder c, van het advies.
Kwaliteitsteam bij ontheffing
De Afdeling adviseert om bij het verlenen van ontheffing van een
instructieregel te voorzien in extra waarborgen voor transparantie en
zorgvuldige afweging, bijvoorbeeld in de vorm van een advies van een
kwaliteitsteam. Een dergelijk advies zou echter weinig bijdragen, gezien
de keuze die er bij het verlenen van een ontheffing voorligt. Bij het
ontwerpen van het Bkl is ervoor gekozen om alle afwegingsruimte die er
is bij instructieregels die een algemeen belang behartigen, zoals
bescherming van het milieu, over te laten aan het bestuursorgaan tot wie
de instructieregel gericht is. De toepassing van de ontheffingsmogelijkheid is beperkt tot instructieregels die voorvloeien uit een specifieke
taak of belang van het Rijk, zoals defensietaken of de hoofdinfrastructuur.
Er is dan sprake van een afweging tussen een specifieke taak of belang
van het Rijk en een veelal specifiek belang van een decentraal bestuursorgaan. De verantwoordelijke Minister of ministers maken de afweging
tussen beide belangen. Zo nodig vindt daarbij bestuurlijk overleg plaats
28

Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 43–44.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

15

met het desbetreffende decentrale bestuursorgaan. Een verplicht extern
advies van een kwaliteitsteam zou daaraan weinig toevoegen. Omdat een
ontheffing meestal zal zien op de wijziging van een omgevingsplan of een
projectbesluit, bieden participatie bij de voorbereiding van het besluit en
de toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit
afdeling 3.4 Awb voldoende transparantie en mogelijkheden voor inbreng
van maatschappelijke partijen die belang hebben bij de instructieregel
waarvan voor dat besluit ontheffing wordt gevraagd.
Evaluatiebepaling
Het belang van een goede evaluatie van de werking van de
Omgevingswet wordt onderschreven. Zoals nader beschreven onder punt
5 is daarom voorzien in een implementatiemonitor. Artikel 23.9 van de
Omgevingswet voorziet daarnaast in evaluatie van de Omgevingswet. Om
een goed beeld te krijgen van de werking van het stelsel, ligt het in de
rede om alle onderdelen van het stelsel te evalueren. De Afdeling vraagt
specifiek aandacht voor de gelijkwaardigheid van het beschermingsniveau, het houvast, de bestuurlijke praktijk en de rol van omgevingsdiensten. Deze onderwerpen zullen in de evaluatie zeker een plek krijgen.
Naar aanleiding van het advies is dit in hoofdstuk 6 van de memorie van
toelichting bij het voorstel voor de Invoeringswet verduidelijkt.
Bij de evaluatie zal uitdrukkelijk de vraag worden betrokken of de balans
tussen beschermen en benutten niet doorslaat naar benutten, noch naar
beschermen. Daarbij kan gebruik gemaakt worden van de implementatiemonitor waarin naar aanleiding van motie-Çegerek/Veldman29 de
toepassing van de afwegingsruimte van de decentrale overheden voor het
beschermingsniveau en de regeldruk voor bedrijven onderdeel zijn
worden opgenomen. Bij de evaluatie zal ook gekeken worden naar de
werking van instrumenten van het nieuwe stelsel, met bijzondere
aandacht voor de zes kerninstrumenten, maar ook voor regels die de
toepassing van deze instrumenten aansturen, zoals omgevingswaarden
en instructieregels. Deze instrumenten en regels zijn immers van belang
voor de werking van het stelsel en kunnen niet los gezien worden van de
balans tussen beschermen en benutten. De evaluatie zal ook zien op de
omzetting van regels die het Rijk loslaat en in nieuwe stelsel decentraal
geregeld worden (zoals geur, geluid en trillingen van de meeste activiteiten, bepaalde lozingen).
De Afdeling wijst terecht op het belang van een onafhankelijke evaluatie
van de wet. Aan de hand van de eerste ervaringen met de wet en de
ontwerpbesluiten zal na inwerkingtreding van de wet bekeken worden in
welke vorm en samenstelling de evaluatie wordt uitgevoerd. Daarbij kan
per onderwerp een andere keuze worden gemaakt: een evaluatie op het
gebied van grondeigendom of nadeelcompensatie is immers iets heel
anders dan een evaluatie op de werking van de kerninstrumenten of de
milieueffectrapportage.
Wat betreft nadeelcompensatie, dat de Afdeling ook noemt, wordt nog
opgemerkt dat vooruitlopend op de inwerkingtreding van de
Omgevingswet al op grond van de Crisis- en herstelwet kan worden
geëxperimenteerd met het nieuwe systeem en dat de ervaringen die
daarmee worden opgedaan nauwlettend worden gevolgd.
5. Invoeringsrisico’s
Het onderstaande is gebaseerd op de beschouwingen in deel C en D.
29

Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 75.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

16

Als gevolg van het uitgangspunt «decentraal tenzij» en de cruciale functie
die het omgevingsplan in het stelsel heeft, komt de verantwoordelijkheid
om houvast te bieden in hoge mate bij de gemeente te liggen. Ook de
verantwoordelijkheid voor het halen van de andere verbeterdoelstelling
van de stelselherziening – vergroten inzichtelijkheid, voorspelbaarheid en
gebruiksgemak – ligt in feite grotendeels bij de gemeente. De mate waarin
fysieke leefomgeving en burgers een gelijkwaardig beschermingsniveau
genieten zal vooral afhankelijk zijn van de inspanningen en de afwegingen
van de gemeente. Daarbij wordt een integrale benadering van de fysieke
leefomgeving gevergd, terwijl – ingegeven door de huidige sectorale
wetgeving – het ambtelijk apparaat van gemeenten veelal sectoraal is
georganiseerd.30 Verder is van belang op te merken dat de invoering van
de Omgevingswet vanaf het moment van inwerkingtreding aanzienlijke
lasten voor de gemeenten meebrengt, omdat het vanaf de inwerkingtreding van de Invoeringswet gemeenten in tien jaar een nieuw
omgevingsplan moeten maken. Het overgangsrecht is daarbij zo vorm
gegeven dat gedurende die periode het oude en het nieuwe regime naast
elkaar bestaan. Het Interprovinciaal Overleg (IPO) wijst er in haar
consultatiereactie op dat het naast elkaar bestaan van verschillende
regimes in de praktijk een grote aanslag op de capaciteit van de
gemeentes zal vormen en het daarom een belangrijk aandachtspunt is bij
het streven naar een goede acceptatie van en een soepele overgangsfase
naar het nieuwe stelsel.31
Ten slotte is nog van belang dat ook de extra vrijheid voor (vooral)
gemeenten extra verantwoordelijkheid en daarmee extra bestuurslasten
meebrengt. Dit geldt al bij het benutten van de nieuwe ruimte voor
gewenste initiatieven, maar te meer ook als ongewenste initiatieven die
een beroep kunnen doen op de geboden nieuwe ruimte moeten worden
tegengegaan. Al deze verantwoordelijkheden moet een gemeente
waarmaken in een context waarbij feitelijk grote afhankelijkheid bestaat
van niet alleen de eigen gemeentelijke ICT-voorzieningen, maar ook van
de werking van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (zie deel D over het
DSO). Er is immers een grote wederzijdse afhankelijkheid tussen het
wettelijke stelsel en het digitale stelsel. DSO kan pas operationeel worden
wanneer de regelgeving van kracht is. Omgekeerd is de uitvoering van de
regelgeving zonder operationeel DSO niet mogelijk zonder ingrijpende
aanpassing van de bestaande systemen.
Advies
Invoering van het nieuwe stelsel brengt aanzienlijke lasten mee voor met
name de gemeenten, zowel door de overgang naar een nieuw stelsel –
met DSO – als door de extra vrijheid die gemeenten krijgen. Dat vergt
grote gemeentelijke bestuurskracht en een sterk ambtelijk apparaat. Het is
aannemelijk dat wat dat betreft forse inzet van betrokken overheden en
ondersteuning van (vooral) gemeenten nodig zijn om het nieuwe stelsel
zonder wezenlijke risico’s in te kunnen voeren. Risico’s zijn er ook als het
gaat om de verregaande mate van samenwerking die het stelsel vraagt
van overheden: in het voorgaande is al gesignaleerd dat zich in verband
daarmee ingewikkelde uitvoeringsvraagstukken kunnen voordoen met
interbestuurlijke fricties als gevolg.
Om deze met de invoering van het stelsel gepaard gaande risico’s te
mitigeren benadrukt de Afdeling in algemene zin het belang van invoeringsbegeleiding voor gemeenten, onder meer bij het omzetten van
30

Eindrapportage Pilots omgevingsvisie. «Vertel dit verhaal niet verder. Doe het gewoon!».
Bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 33 118, nr. 20, blz. 81.
31
Consultatiereactie IPO over de Invoeringswet, 13 maart 2017, kenmerk DROW 07988/2017.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

17

bestemmingsplannen naar omgevingsplannen en de uitdagingen die DSO
wat dat betreft met zich brengt. Verder verdient de totstandkoming van
solide bestuurlijke afspraken – en de nakoming daarvan – de aandacht van
alle overheden. De Afdeling adviseert te monitoren of de benodigde
inspanningen worden verricht, zowel in de komende jaren waarin het
stelsel verder wordt voorbereid als in de eerste periode na de inwerkingtreding daarvan.
Wat de invoering van DSO betreft ziet de Afdeling een aantal mogelijkheden om de risico’s te verminderen als:
− een DSO is getest op het niveau van het huidige niveau van dienstverlening (punt 12a);
− de financiering van DSO geborgd is, in de fase tot en met de start maar
zeker ook in de fase van going concern (punt 12b);
− de noodzakelijke toezichtsbevoegdheden (uit oogpunt van «uitvoeringsvervlechting») zijn geregeld (punt 12c);
− de voorgestelde informatiehuizen en informatieproducten beter, en zo
mogelijk, minder complex, zijn gedefinieerd, en private uitvoering
nader is bezien (punten 13a en 13d);
− bezien is of de opdracht aan de informatiehuizen aanbestedingsplichtig is (punt 13c);
− de verhouding met het stelsel van basisregistraties is geëxpliciteerd
(punt 14);
− de bescherming van persoonsgegevens is gewaarborgd (punt 15);
− vragen over de ontsluiting van aanvragen en meldingen via DSO zijn
opgehelderd (punt 16).
Reactie op punt 5 van het advies
Bij het ontwikkelen van de Omgevingswet en de vier ontwerpbesluiten is
gekozen voor bestuurlijke afwegingsruimte waarmee beter kan worden
ingespeeld op de behoeften van initiatiefnemers, belanghebbenden en
bestuursorganen. Om goed gebruik te kunnen maken van de mogelijkheden die het nieuwe stelsel biedt, is niet alleen voldoende kennis van het
nieuwe juridische stelsel nodig, maar ook een cultuuromslag bij de
gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk. De Afdeling merkt
terecht op dat het nieuwe stelsel met name veel verantwoordelijkheid legt
bij gemeenten. Het opstellen van het omgevingsplan, een van de
kerninstrumenten van de wet, en de invoering van de nieuwe integrale
werkwijze vraagt grote gemeentelijke bestuurskracht en een verandering
binnen de veelal sectoraal ingerichte gemeentelijke organisaties.
De stelselherziening is een gezamenlijke opgave van het Rijk en andere
overheden. Daar zijn alle partners zich van bewust. De Minister van
Infrastructuur en Milieu en de bestuurlijke partners, de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de
Unie van Waterschappen (UvW) hebben dan ook in juli 2015 gezamenlijk
bestuurlijke afspraken opgesteld in het Bestuursakkoord implementatie
Omgevingswet. Deze afspraken blijven uiteraard van kracht nu de
verantwoordelijkheid voor de stelselherziening onder de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties valt. In dit bestuursakkoord is
aangegeven waar de partijen gezamenlijk naar toe werken. Het bevat
afspraken die ervoor zorgen dat dit op een goede en efficiënte manier
gebeurt. Hierbij is ook aandacht voor de samenwerking tussen de
verschillende bestuursorganen die gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor
de fysieke leefomgeving. In het bestuursakkoord is verder aangegeven dat
de gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk zelf verantwoordelijk zijn voor de verandering in cultuur en werkwijze van de eigen
organisatie. Zij worden hierbij ondersteund door een interbestuurlijk
implementatieprogramma. De naleving van de afspraken uit het bestuurs-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

18

akkoord wordt gevolgd in het Bestuurlijk Overleg tussen de Minister van
BZK, de VNG, het IPO en de UvW.
Invoeringsondersteuning
De Afdeling beklemtoont terecht de noodzaak van een goede invoeringsbegeleiding. De uitvoering van het hierboven genoemde Bestuursakkoord
implementatie Omgevingswet ligt bij het interbestuurlijk implementatieprogramma Aan de Slag met de Omgevingswet. Binnen dit implementatieprogramma is een deelprogramma Invoeringsondersteuning opgericht.
De activiteiten binnen dit deelprogramma gaan zoveel mogelijk in op de
behoeften uit de praktijk en worden vormgegeven in overleg met
gemeenten, provincies en het Rijk. Eén van de speerpunten van het
deelprogramma is de uitleg van de kerninstrumenten van de wet en de
samenhang daartussen. Hierbij worden specifieke thema’s zoals bestuurlijke afwegingsruimte, mens en organisatie, participatie en regionale
samenwerking meegenomen. Een ander speerpunt is de ondersteuning
van het werken met het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Samen met
de VNG, de UvW en het IPO wordt een implementatiestrategie voor het
DSO ontwikkeld.
De activiteiten van het deelprogramma zijn gericht op ondersteuning van
gemeenten, waterschappen, provincies en uitvoerende rijksdiensten.
Omdat er voor de gemeenten, zoals de Afdeling terecht constateert, een
forse veranderopgave ligt wordt aan gemeenten hulp geboden door het
opstellen van onder andere handreikingen voor omgevingsplannen,
bijvoorbeeld handreikingen voor verschillende gebiedstypen zoals
«centrum stedelijk gebied» en «buitencentrum stedelijk gebied» en voor
diverse thema’s zoals bedrijfsmatige activiteiten en energietransitie. Ook
worden competentieprofielen voor medewerkers ontwikkeld. Dit
ondersteunt de overheden in de overgang van een sectoraal georganiseerde naar een integrale werkwijze. Daarnaast wordt er in experimenten
volop geoefend met onder andere het opstellen van omgevingsvisies.
Ook de VNG biedt een groot ondersteuningsaanbod. Zo worden er diverse
kennisproducten (publicaties, praktijkvoorbeelden, routekaarten) en
opleidingen ontwikkeld voor projectleiders, wethouders en raadsleden.
Vanuit de UvW en het IPO wordt ook gewerkt aan handreikingen voor
respectievelijk de waterschapsverordening en de omgevingsverordening.
Er is dus op verschillende niveaus voorzien in de benodigde invoeringsbegeleiding.
Beperken implementatieopgave
De invoering van het nieuwe stelsel vraagt vanzelfsprekend een flinke
inzet van gemeenten. De omvang van de gemeentelijke regelgeving is te
groot om deze al voor inwerkingtreding van de stelselherziening om te
bouwen. Daarom bevat het voorstel voor de Invoeringswet een regeling
voor een overgangsfase. Vanaf dag één vormen alle bestemmingsplannen, wijzigings- en uitwerkingsplannen, beheersverordeningen en
inpassingsplannen van rechtswege één omgevingsplan per gemeente (zie
artikel 4.6 van het voorstel voor de Invoeringswet). Dit omgevingsplan
voldoet dan nog niet aan de wettelijke verplichtingen op grond van de
Omgevingswet. De gemeente kan dit stapsgewijs omzetten in een eigen
omgevingsplan dat volledig voldoet aan de eisen van de Omgevingswet
en het Bkl. Bijvoorbeeld per locatie waar de gemeente een ontwikkeling
mogelijk wil maken. Vergunningaanvragen voor die locatie worden dan
op basis van dat gewijzigde deel van het omgevingsplan beoordeeld. Op
18 april 2018 heeft U het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet ruimtelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

19

ordening en de Invoeringswet Wet ruimtelijke ordening bekrachtigd dat
regelt dat bestemmingsplannen niet langer verplicht tienjaarlijks hoeven
te worden geactualiseerd.32 Hiermee komt op korte termijn ambtelijke
slagkracht beschikbaar die ingezet kan worden voor het opstellen van het
omgevingsplan.
Voor de implementatieopgave is het belangrijk om te melden dat het
voorstel voor de Invoeringswet erin voorziet dat de regels die het Rijk niet
langer stelt (zie punt 4 onder «gelijkwaardig beschermingsniveau») via het
Invoeringsbesluit onderdeel wordt gemaakt van de omgevingsplannen en
de waterschapsverordeningen. Gemeenten en waterschappen kunnen
deze zogenoemde «bruidsschat» vanaf dag één van de stelselherziening
aanpassen, laten vervallen of ongewijzigd voort laten bestaan binnen de
grenzen van de instructieregels van het Bkl. Deze «bruidsschat» beperkt
de implementatieopgave en voorkomt dat dat er een rechtsvacuüm
ontstaat zolang gemeenten en waterschappen nog geen vervangende
regels hebben gesteld voor de regels die het Rijk niet langer stelt.
Monitoring
De Afdeling adviseert te monitoren of de benodigde inspanningen worden
verricht. In het bestuursakkoord is besloten tot de inrichting van een
meerjarige monitor om de implementatie van de Omgevingswet te
ondersteunen. In deze Monitor Omgevingswet wordt de voorbereiding op
de komst van de Omgevingswet door gemeenten, waterschappen,
provincies en het Rijk nauwlettend gemonitord. Daarnaast wordt de
Monitor Omgevingswet gebruikt om de Eerste en Tweede Kamer te
informeren over de voortgang van de implementatie. Na inwerkingtreding
van de wet zal de Monitor Omgevingswet ook worden gebruikt om te
monitoren in hoeverre de invoering van de Omgevingswet succesvol is.
Daarnaast worden de producten en bijeenkomsten van het programma
«Aan de slag met de Omgevingswet» continu geëvalueerd door
gebruikers en deelnemers. De resultaten worden gebruikt om het aanbod
van het implementatieprogramma waar nodig aan te passen zodat dit
aansluit bij de behoefte van de praktijk.
Lasten bestuurlijke afwegingsruimte
Als het gaat om de lasten voor medeoverheden wijst de Afdeling op
mogelijke kosten van de toegenomen flexibiliteit van het stelsel. Er is
sprake van toegenomen decentrale bestuurlijke afwegingsruimte voor
medeoverheden en dit zou volgens de Afdeling kunnen leiden tot een
toename van bestuurlijke lasten.
De stelselherziening leidt naar verwachting op termijn per saldo juist tot
een structurele besparing op bestuurlijke lasten voor de medeoverheden.
Op deze gedachte zijn de afspraken in het financiële akkoord tussen Rijk
en medeoverheden gebaseerd. Om dit te toetsen worden de verschillende
wetgevingsproducten in het kader van de stelselherziening telkens op
financiële effecten, ook die voor medeoverheden, bezien. De effecten van
de toegenomen decentrale afwegingsruimte zullen nog onderzocht
worden. Zoals hiervoor aangegeven bevat het stelsel diverse faciliteiten
(zoals de standaardwaarden, de regels uit de bruidsschat en de algemene
rijksregels) die door decentrale bestuursorganen veelal eenvoudig
gehanteerd kunnen worden, wanneer zij geen behoefte hebben om
32

Wet van 18 april 2018 tot wijziging van de Wet ruimtelijke ordening en de Invoeringswet Wet
ruimtelijke ordening (afschaffing actualiseringsplicht bestemmingsplannen en beheersverordeningen) (Stb. 2018, 138).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

20

gebruik te maken van de decentrale beleidsruimte. Deze effecten zullen
dan onderdeel vormen van het totaalbeeld aan financiële effecten dat
conform artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet in kaart wordt
gebracht. Uiterlijk een half jaar voor de inwerkingtreding van het nieuwe
stelsel zal het totaalbeeld aan financiële effecten bezien worden door het
Rijk en de medeoverheden.
DSO
Op de adviezen over het DSO zal worden ingegaan in de reactie op
hoofdstuk D (punten 12 tot en met 16) van het advies.
C. BESCHOUWING OVER FLEXIBILITEIT IN HET STELSEL
In het hiernavolgende komt in beschouwende zin aan de orde waar het
bieden van flexibiliteit in zodanige mate geschiedt dat dat ten koste zou
kunnen gaan van voldoende houvast voor bestuurders, burgers en
bedrijven. Eerst wordt daartoe beschreven in welke mate afwijking van
algemene beschermende regels mogelijk is gemaakt. In de voorlichting uit
2014 heeft de Afdeling al nadrukkelijk gewezen op een aantal problematische aspecten hiervan.33 Vervolgens wordt ingegaan op de flexibiliteit
die wordt geboden wat betreft de verdeling van taken en bevoegdheden
en de bestuurlijke verhoudingen, omgevingsplannen, gelijkwaardige
maatregelen en specifieke zorgplichten.
6. Afwijking van algemene regels
a. Reikwijdte bescherming nationale regels
Bij de clustering en bundeling van de bestaande regelgeving in de nu
voorliggende amvb’s is getoetst aan het uitgangspunt «decentraal tenzij»
en aan het uitgangspunt dat bij implementatie van EU-richtlijnen niets
anders of meer in de regelgeving wordt vastgelegd dan waartoe de
EU-richtlijn verplicht.34 De reikwijdte van de normering via het Bkl
(instructieregels waarbij differentiatie per locatie aangewezen is) is als
gevolg hiervan niet wezenlijk kleiner geworden. Slechts de gedetailleerde
sturing op de beoordeling van de gevolgen van ammoniak emissies is
losgelaten.35 De normering via het Bal is met het oog op «decentraal
tenzij» wel beperkt in de zin dat milieubelastende activiteiten in de sfeer
van o.a. horeca, recreatie, detailhandel, scholen, dierenpensions ed. in
beginsel decentraal moeten worden geregeld, terwijl daarvoor in de
huidige situatie doorgaans wel ook rijksregels gelden.36 Daarnaast zijn
bepaalde concrete voorschriften in het Bal vervangen door specifieke
zorgplichten. Het gaat dan volgens de toelichting om regels die «vanzelfsprekend» zijn of die een zeldzaam geval betreffen. Dit beperkt echter wel
de houvast die voor bescherming aan de regelgeving kan worden
ontleend. Gedetailleerd uitgewerkte regels bieden immers meer houvast

33

Onder andere: «Waar keuzes eenmaal zijn gemaakt, en bijvoorbeeld economische belangen en
milieubelangen zorgvuldig tegen elkaar zijn afgewogen, ligt het niet in de rede om vervolgens
veel ruimte te laten voor afwijkingsmogelijkheden.» En: «Voorts wijst de Afdeling erop dat
door meer ruimte te scheppen voor bestuurlijke afweging wettelijke voorschriften weliswaar
minder star worden, maar tegelijkertijd de eenvoud en voorspelbaarheid van wetgeving
afneemt.» (Voorlichting van 25 januari 2012 met betrekking tot de herziening van het
omgevingsrecht, No.W14.11.0341/IV, bijlage bij Kamerstukken II 2011/12, 33 118, nr. 3, blz. 19
resp. 20).
34
Toelichting bij de Omgevingswet, paragraaf 4.4.2. en paragraaf 2.3
35
Toelichting bij het Bkl, paragraaf 2.3.8.
36
Toelichting bij het Bal, paragraaf 4.2.3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

21

dan abstracte zorgplichten, wat er zij van de nadelen die daar volgens de
nota van toelichting aan kleven.37
De reikwijdte van het geheel aan concrete nationale beschermende
voorschriften zal dus afnemen en daarmee ook de houvast die daar aan
kan worden ontleend.38
b. Afwijking van algemene regels
Door de centrale rol van het omgevingsplan39 in het stelsel is het nuttig
onderscheid te maken tussen:
i. mogelijkheden om een omgevingsplan vast te stellen dat afwijkt van
hogere regels;
ii. mogelijkheden om vervolgens van het omgevingsplan zelf nog af te
wijken.
Ad. i. Bescherming van de fysieke leefomgeving krijgt primair vorm in het
omgevingsplan vanuit de gedachte dat regels met betrekking tot
bijvoorbeeld geluid, geur, trillingen en externe veiligheid zoveel mogelijk
per locatie door gemeenten zouden moeten worden vastgesteld. De
ruimte voor gemeenten wordt in dit opzicht alleen beperkt door instructieregels van provincie en rijk (provinciale verordening en Bkl). De wet bevat
een aantal concrete onderwerpen waarvoor op landelijk of provinciaal
niveau instructieregels (al dan niet met behulp van omgevingswaarden)
moeten worden vastgesteld. Het gaat daarbij om uitvoering van een groot
aantal richtlijnen (rijk) maar ook om o.a. cultureel erfgoed, geluidbelasting, drinkwater, luchthavens, wateroverlast etc.40
Bij inzet van de algemene instructiebevoegdheid zijn provincie en rijk
verplicht ook aan te geven in welke gevallen en onder welke voorwaarden
van de regels kan worden afgeweken.41 Daarnaast kunnen Minister en
gedeputeerde staten bepalen dat ontheffing van hun instructieregel (amvb
resp. verordening) mogelijk is indien de uitoefening van de taak of
bevoegdheid waarvoor ontheffing wordt gevraagd onevenredig wordt
belemmerd in verhouding tot het belang dat wordt gediend met de
instructieregel.42 In het Bkl is de toepassing hiervan vooralsnog beperkt
tot instructieregels die voortvloeien uit een specifieke taak van of belang
van het Rijk.43 De voorganger van de ontheffingsbepaling in de huidige
wetgeving eist voor ontheffing het bestaan van «bijzondere omstandigheden».44 Deze beperking wordt nu verlaten zodat een ruimere toepassing
37

Toelichting bij het Bal, paragraaf 3.1.2.
Anders dan het Activiteitenbesluit is het Bal bijvoorbeeld niet van toepassing op detailhandelsbedrijven, horecabedrijven en kantoorgebouwen. Ander voorbeeld is dat het begrip
geurgevoelig object uit artikel 1 van de Wet geurhinder verdwijnt waardoor bepaalde locaties
(horecabedrijven, penitentiaire inrichting) niet langer als geurgevoelig worden aangemerkt
(paragraaf 8.1.6.6. toelichting bij het Bkl).
39
De waterschapsverordening is ook van groot belang maar heeft als instrument van functioneel
bestuur een beperktere reikwijdte. Zie voor de bijzondere positie van het omgevingsplan ook
ten opzichte van de provinciale verordening (op het punt van toedeling van functies aan
locaties) de toelichting bij de Omgevingswet, blz. 91.
40
In afdeling 2.3 Omgevingswaarden en in afdeling 2.5. Instructieregels en instructies.
41
Artikel 2.23, vijfde lid resp. art. 2.25, vijfde lid, van de Omgevingswet. Het gaat dan niet om bij
wet al voorgeschreven specifieke instructieregels in verband met bijv. implementatie of een
ander concreet belang.
42
Artikel 2.32, tweede lid, van de Omgevingswet.
43
Artikel 5.162 van het Bkl.: instructieregels over primaire waterkeringen (paragraaf 5.1.3.3),
bouwen aan de kust (paragraaf 5.1.3.4), grote rivieren (paragraaf 5.1.3.5), het IJsselmeergebied (paragraaf 5.1.3.6), vrije horizon kust (paragraaf 5.1.5.2), behoud van ruimte voor
toekomstige functies (paragraaf 5.1.6), behoeden van de staat en werking van infrastructuur of
voorzieningen (paragraaf 5.1.7) en het voorkomen van belemmeringen voor gebruik en beheer
van hoofdspoorweginfrastructuur en rijkswegen (artikel 5.159).
44
Artikel 4.1a van de Wet op de ruimtelijke ordening.
38

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

22

als algemeen flexibiliteitsinstrument mogelijk wordt. Blijkens de
toelichting is dit ook beoogd.45
Ook van de regels die niet het karakter van instructie hebben maar
rechtstreeks en dus ook los van het omgevingsplan gelden (Bal en Bbl)
kan volgens de Omgevingswet in het concrete geval worden afgeweken
door maatwerkvoorschriften en vergunningvoorschriften en in zijn
algemeenheid door maatwerkregels. Dit geldt echter alleen voor zover Bal
of Bbl dat zelf bepalen.46
De Omgevingswet biedt nog andere mogelijkheden tot afwijking voor
specifieke situaties. Zo wordt bij toepassing van de «programmatische
aanpak» om omgevingswaarden of andere doelstellingen te halen in een
bepaald gebied de toelaatbaarheid van activiteiten niet op reguliere wijze
getoetst, maar op de specifiek voor dat programma geldende wijze.47 In
het programma aangewezen algemeen geldende regels blijven dan in
zoverre buiten toepassing.48
Ad. ii. Uitgangspunt van de Omgevingswet is dat van gestelde regels
afgeweken kan worden binnen de materiële en formele begrenzingen die
ook van toepassing zijn bij het stellen van de regels waarvan afwijking
gewenst is.49 Als uitgangspunt wordt zo dus afwijking mogelijk gemaakt,
tenzij hierdoor strijd ontstaat met hogere regelgeving. Voor het
omgevingsplan zelf is dit uitgewerkt in de bepaling dat een omgevingsvergunning ook kan worden verleend voor een activiteit die volgens het
omgevingsplan niet is toegestaan, maar die wel strookt met een
evenwichtige toedeling van functies aan locaties en voldoet aan het Bkl en
de provinciale instructieregels.50 Dit is te zien als de opvolger van de
bestaande mogelijkheid van «buitenplanse» afwijking van een bestemmingsplan, zij het dat de afwijkingsmogelijkheid materieel verruimd is
omdat deze niet beperkt is tot ruimtelijke ordeningsaspecten en dus ook
afwijking van de overige bepalingen van het omgevingsplan toelaat.
Bescherming van de omgeving door regelgeving van rijk en provincie is
zo per saldo beperkt tot de voorschriften in Bal, Bbl, Bkl en in provinciale
verordeningen en dan nog het (beperkte) deel daarvan waarvan niet kan
worden afgeweken.
Als sprake is van een projectbesluit kunnen Minister en gedeputeerde
staten ter uitvoering daarvan onevenredig belemmerende regels uit het
omgevingsplan om dringende redenen buiten toepassing laten.51 De
Omgevingswet bepaalt niet dat het daarbij niet kan gaan om regels die op
grond van een instructieregel van rijk of provincie in het omgevingsplan
zijn opgenomen. In zoverre lijkt bovengenoemd uitgangspunt bij
projectbesluiten niet op te gaan en zou het dus toch ook mogelijk zijn van
bepalingen uit het Bkl af te wijken zonder ontheffing en zonder dat het Bkl
zelf die mogelijkheid geeft. Voor zover het Bkl strekt tot implementatie van
EU-richtlijnen of uitvoering van andere internationaalrechtelijke verplich45

Zo kan de ontheffing dienen voor het wegnemen van «fricties en onbillijkheden» (toelichting
bij de Omgevingswet, blz. 107). De artikelsgewijze toelichting (toelichting bij de
Omgevingswet blz. 435) noemt ontwikkelingen met behulp van maatwerkoplossingen of
innovatieve initiatieven en stelt «Anders dan onder de Wet op de ruimtelijke ordening is deze
ontheffingsmogelijkheid ook bedoeld voor ontheffingverlening in gevallen die in zijn
algemeenheid voorzienbaar zijn, maar in hun specifieke casuïstiek niet.» Zie in dit verband ook
A.G.A. Nijmeijer, «De ontheffing van instructieregels in de Omgevingswet», TBR 2016, 81, nr.
6.
46
Artikel 4.5 resp. 4.6 van de Omgevingswet.
47
Toelichting bij de Omgevingswet, paragraaf 4.3.6.
48
Artikel 3.16 van de Omgevingswet.
49
Toelichting bij de Omgevingswet, blz. 40.
50
Artikel 5.21 van de Omgevingswet.
51
Artikel 5.53 van de Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

23

tingen ontstaat hier de onjuiste indruk dat afwijking ook daarvan mogelijk
zou zijn.
Voor de boven omschreven programmatische aanpak geldt tenslotte nog
dat zo nodig eveneens van in het omgevingsplan gestelde regels over het
verlenen of weigeren van een vergunning zal worden afgeweken. Hierbij
is wel expliciet bepaald dat daarbij ook kan worden afgeweken van het Bkl
en de provinciale verordening. Die ruimte bestaat echter weer niet als het
gaat om op grond van de Omgevingswet verplichte instructieregels.52
Resumerend kan worden gezegd dat binnen het nieuwe stelsel maar
beperkt sprake is van materiële voorschriften waarvan geen afwijking
mogelijk is, namelijk alleen als:
− de regel is opgenomen in Bkl, provinciale verordening, Bbl of Bal;
− afwijking van de instructieregel niet mogelijk is gemaakt (Bkl,
verordening);
− ontheffing van de instructieregel niet mogelijk is gemaakt (Bkl,
verordening);
− afwijking bij maatwerkvoorschrift, vergunningvoorschrift of maatwerkregel niet mogelijk is gemaakt (Bal, Bbl, verordening);
− de regel niet onevenredig belemmerend is bij de uitvoering van een
project waarvoor een projectbesluit geldt; en
− afwijking van de regel ten dienste van de programmatische aanpak
niet mogelijk is.
De mogelijkheden tot ontheffing van het Bkl zijn daarbij (vooralsnog)
beperkt tot de met rijkstaken samenhangende instructieregels. Afwijking
door projectbesluiten is weliswaar materieel geclausuleerd, maar lijkt ook
mogelijk te zijn ten aanzien van voorschriften uit het omgevingsplan die
uit het Bkl voortvloeien. Hier ontstaat zelfs de indruk dat ook afwijking van
EU- of andere internationale verplichtingen mogelijk zou zijn. Afwijking
van het Bal en van het Bbl wordt ruimschoots toegelaten.53 Bij het Bbl
doet zich op dit punt spanning voor met het technische karakter van de
regels en de wenselijkheid van landelijke uniforme bouwregelgeving. Uit
diverse inspraakreacties komt naar voren dat verschillen tussen
gemeenten, bijvoorbeeld wat betreft de energiezuinigheid en milieuprestatie van gebouwen en bouwmaterialen, onwenselijk zijn en dat in de
praktijk de mogelijkheden tot maatwerk feitelijk beperkt zijn vanwege het
technische karakter.
Tegen deze achtergrond is de Afdeling van oordeel dat de duidelijke
structuur en de doorgaans concrete en helder geformuleerde
voorschriften in Bkl, Bal en Bbl uiteindelijk toch maar beperkt echt houvast
bieden aan burger, overheid en rechter.
Reactie op punt 6 van het advies
a. Reikwijdte bescherming nationale regels
Invulling van «decentraal, tenzij» in het Bal
Het is van belang dat het nieuwe stelsel een goede balans biedt tussen
rechtszekerheid en flexibiliteit. Die balans heeft zich vertaald in de keuzes
die zijn gemaakt in het stelsel van de Omgevingswet en de ontwerpbesluiten. Zoals ook de Afdeling constateert regelt het Bal, in vergelijking
met bestaande regelgeving, inderdaad enkele milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam die voorheen
52
53

Artikel 3.16, tweede lid, onder b, van de Omgevingswet.
Afdeling 2.5 van het Bal en onder andere artikel 2.3, 3.7, 4.7, 3.130, 4.160 van het Bbl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

24

onder rijksregels vielen niet of niet geheel meer. Ook bij de parlementaire
behandeling van het Bal is dit aan de orde geweest.54 Het betreft
activiteiten waarvoor de regels vooral de gevolgen voor de specifieke
omgeving reguleren, en niet landelijk uniforme preventieve maatregelen
of beste beschikbare technieken inhouden. Het met een landelijke regel
reguleren van gevolgen voor de specifieke leefomgeving is lastig, omdat
die specifieke omgeving in algemene landelijke regels moet worden
vertaald, waarbij rekening moet worden gehouden met verschillende
situaties. Dat leidt dan tot regels zoals de geluidregels in paragraaf 2.8 het
Activiteitenbesluit milieubeheer, die acht kantjes beslaat, met veel
uitzonderingen en sectorale verbijzonderingen, waarna er vervolgens toch
nog maatwerkregels bij verordening mogelijk zijn.
De reden voor het niet meer of niet geheel reguleren van een deel van de
activiteiten is gelegen in het besef, dat de gemeente en het waterschap de
mogelijkheid hebben om regels aan specifieke locaties te koppelen en
direct op die locaties toe te spitsen. Daardoor wordt die lokale regel niet
alleen korter, maar ook duidelijker. Als de gemeente of het waterschap
kiest voor op de locatie toegesneden regels, zal dat regels opleveren die
daadwerkelijk eenvoudig en beter zijn, en die de afweging die een bedrijf
maakt over locatiekeuze of uitvoering van zijn activiteit vergemakkelijken
(zie paragraaf 4.2.1 van de nota van toelichting bij het Bal). Het is dus niet
zo, dat als gevolg van de keuze om bepaalde activiteiten niet meer
landelijk te regelen voor alle hoofdrolspelers houvast ontbreekt of
substantieel afneemt. Een decentrale regel kan bij deze activiteiten
uiteindelijk dus juist meer houvast bieden.
Om te voorkomen dat de huidige algemene rijksregels regels abrupt
vervallen bij de inwerkingtreding van het stelsel, wat inderdaad zou leiden
tot minder houvast, voorziet de Invoeringswet er via de zogenoemde
«bruidsschat» in dat de regels die het Rijk niet meer stelt van rechtswege
worden ingebouwd in de omgevingsplannen en waterschapsverordeningen. Dat waarborgt een voortzetting van het beschermingsniveau en
blijft houvast bieden aan diegenen die activiteiten verrichten op het
moment van inwerkingtreding van het stelsel, vergelijkbaar met de mate
van houvast die de huidige algemene rijksregels bieden. De gemeente en
het waterschap kunnen vanaf de eerste dag dat het stelsel in werking is de
regels waar nodig verder afstemmen op de lokale problematiek. Hierop is
in de reactie op punt 4, onder «Flexibiliteit», al ingegaan.
Tot slot geeft de rijksregelgeving voor deze aanpassingen van decentrale
regels ook houvast door middel van instructieregels. Voor verschillende
onderwerpen bevat het Bkl instructieregels over het opstellen van
omgevingsplannen en waterschapsverordeningen. Het gaat zowel om
instructieregels met een nationale achtergrond (geur, geluid en trillingen)
als instructieregels ter uitvoering van Europeesrechtelijke verplichtingen
(bijvoorbeeld de kaderrichtlijn water). Voor sommige onderwerpen is in
het Bkl ook aangegeven, dat met bepaalde standaardwaarden in ieder
geval aan de instructieregels kan worden voldaan. Deze instructieregels
bieden houvast aan het bevoegd gezag bij het opstellen van regels. Ook
zorgen ze voor een adequaat beschermingsniveau, rekening houdend met
lokale en regionale verschillen, en vormen daarmee een extra waarborg
dat de balans tussen «benutten» en «beschermen» niet doorslaat naar
benutten. Het wettelijk stelsel bevat zo een adequaat pakket aan
waarborgen die tezamen zorgen voor houvast, waar de Afdeling met
reden aandacht voor vraagt.

54

Kamerstukken II 2015/16, 33 118, nr. 41, antwoord op vraag 12.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

25

Vervangen concrete voorschriften door specifieke zorgplichten
De Afdeling is van mening dat het houvast wordt beperkt door het
vervangen van concrete voorschriften door specifieke zorgplichten. Als de
optredende nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving van een
activiteit kunnen worden gereguleerd door concrete locatie-onafhankelijke
doelvoorschriften of middelvoorschriften is dat ook gedaan en is niet
gekozen voor een specifieke zorgplicht. In dat soort gevallen zou een
specifieke zorgplicht het houvast voor de gebruiker te zeer verminderen.
Maar de keuze voor doelvoorschriften of middelvoorschriften is niet
mogelijk of wenselijk in drie situaties. Deze drie situaties worden
toegelicht met een aantal voorbeelden.
Ten eerste is het niet wenselijk om regels uit te schrijven die evident zijn.
Een luchtfilter moet worden schoongemaakt en vervangen als dat voor de
goede werking nodig is. Deze regel komt nu 54 keer voor in de Activiteitenregeling milieubeheer. Het spreekt voor zich dat een filter moeten
worden schoongemaakt als dit vies of verstopt is. En uiteraard zal een
filter moeten worden vervangen als dit niet (goed) meer werkt. Naast deze
regels zijn heel wat meer handelingen met het filter evident. Niet in
detailregels is opgeschreven dat het filter aan moet staan, dat het geschikt
moet zijn voor de soort emissies die bij de activiteit voorkomen, dat het
goed moet zijn afgesteld en dat het regelmatig gecontroleerd moet
worden door iemand die daar verstand van heeft. Dergelijke gedragsregulerende regels uitschrijven zou tot overregulering leiden, waarbij de
concreet uitgewerkte regels als emissiegrenswaarden of concrete
technische eisen aan installaties zouden ondersneeuwen in een veelheid
van algemeen geformuleerde vanzelfsprekendheden. En het opnemen van
slechts enkele van deze regels zou tot a contrario redeneringen kunnen
leiden. Ook een bodembeschermende voorziening, olieafscheider of
tankinstallatie moet immers worden schoongemaakt als deze vies is, en
worden vervangen als deze niet langer werkt. Daarom zijn dergelijke
regels niet langer uitgeschreven, maar worden deze als onderdeel van de
specifieke zorgplicht beschouwd. De specifieke zorgplicht geeft daarbij
helder het doel aan. Dat is duidelijker voor de initiatiefnemer dan een
niet-uitputtende lijst van maatregelen. Dit punt is ook bij de parlementaire
behandeling van het Bal aan de orde geweest.55
Ten tweede zijn geen doelvoorschriften of middelvoorschriften gesteld als
het nadelige gevolg van een activiteit zich in de praktijk zeer zelden
voordoet. In die gevallen is in de praktijk vaak alsnog een individuele
beoordeling nodig. Het opnemen van doelvoorschriften of middelvoorschriften zou daarmee slechts een schijn van zekerheid bieden. Een
voorbeeld hiervan is de aanwezigheid van een opslagtank in een
grondwaterbeschermingsgebied. Ook al zou eventueel een algemene
regel gesteld kunnen worden over het frequenter keuren van de
opslagtank, het blijft noodzakelijk rekening te houden met de soort tank en
de locatie daarvan en eventueel aanvullende maatregelen voor te
schrijven. Daarom is de specifieke zorgplicht in deze gevallen niet nader
uitgewerkt in voorschriften. De provincie kan, toegesneden op de
problematiek van het grondwaterbeschermingsgebied, zo nodig in de
omgevingsverordening maatwerkregels stellen aan activiteiten in dat
gebied.
Ten derde ontbreken doel- en middelvoorschriften voor nieuwe (deel)activiteiten of het op een andere manier dan gebruikelijk verrichten van
bestaande activiteiten, waarmee bij het opstellen van regels geen
rekening kon worden gehouden. De specifieke zorgplicht geldt in deze
55

Kamerstukken II 2015/16, 33 118, nr. 41, antwoord op vraag 50.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

26

situaties als vangnet. Desgewenst kunnen maatwerkvoorschriften worden
ingezet om voor deze, bij het opstellen van de rijksregels onvoorziene,
situaties concreet uitgewerkte regels te stellen.
Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is paragraaf 3.1 van
het algemeen deel van de toelichting bij het Bal aangevuld.
b. Afwijking van algemene regels
Ontheffing
De Afdeling stelt dat de voorganger van de ontheffingsbepaling in de
huidige wetgeving voor ontheffing het bestaan van «bijzondere omstandigheden» eist. Die constatering is juist voor zover het de Wet ruimtelijke
ordening betreft, maar de ontheffing is ook de beoogde opvolger van de
verklaring van geen bezwaar in artikel 8.9 van de Wet luchtvaart. Dat
artikel kent geen beperking tot bijzondere omstandigheden. Ontwikkelingen van bijvoorbeeld hoge gebouwen in de omgeving van een
luchthaven zijn geen bijzondere omstandigheid, maar eisen steeds een
toetsing door de Minister die verantwoordelijk is voor de vliegveiligheid.
Ook op andere terreinen kunnen zich vergelijkbare situaties voordoen,
waarbij afwijking van de algemene regels van geval tot geval bezien moet
worden. Het criterium uit de Wet ruimtelijke ordening is dus te beperkend,
gegeven de bredere reikwijdte van de Omgevingswet.
De Afdeling constateert terecht dat de toepassing van de ontheffingsmogelijkheid beperkt is tot instructieregels die voorvloeien uit een specifieke
taak of specifiek belang van het Rijk, zoals militaire terreinen of de
hoofdinfrastructuur. Bij dergelijke regels is het belang van het Rijk vaak
anders dan het belang van een decentrale overheid. Daarom wil het Rijk
de afweging of er in een individueel geval kan worden afgeweken van
deze instructieregels aan zich houden. Dat ligt anders bij algemene
belangen die door meerdere bestuursorganen gezamenlijk behartigd
worden, ieder voor hun deel. In dat geval zijn de belangen van verschillende bestuursorganen meer gelijkgericht. De afwegingsruimte die er nog
is wordt dan geheel gelegd bij het bestuursorgaan tot wie de instructieregel is gericht. Voor de instructieregels in het Bkl met een Europeesrechtelijke of internationaalrechtelijke achtergrond is de ontheffingsmogelijkheid niet opengesteld, omdat deze regels in het huidige Bkl steeds een
algemeen belang behartigen en dat bovendien tot onderimplementatie
zou leiden. Dat kan anders liggen als bij een toekomstige aanvulling van
het Bkl internationaalrechtelijke verplichtingen worden opgenomen die
wel zien op een specifieke taak of specifiek belang van het Rijk en die
ruimte laten voor een nationale beoordeling. De ontheffing biedt dan de
mogelijkheid voor een nationale beoordeling door de verantwoordelijke
vakminister. Die Minister zal een ontheffing die leidt tot strijd met een
internationaalrechtelijke verplichting moeten weigeren. In die gevallen zal
het belang dat wordt gediend met de regel waarvan ontheffing is
gevraagd altijd dienen te prevaleren en is er daarom geen sprake van een
onevenredige belemmering van de uitoefening van een taak of
bevoegdheid als bedoeld in artikel 2.32 van de Omgevingswet. Dit is in
paragraaf 8.3 van het algemeen deel van de nota van toelichting bij het
Bkl verduidelijkt naar aanleiding van het advies van de Afdeling.
Programmatische aanpak
De programmatische aanpak biedt, anders dan de andere onder dit punt
van het advies genoemde mogelijkheden, geen extra inhoudelijke ruimte
voor het betrokken bestuursorgaan ten opzichte van de normering. Dit
bijzondere programma is niet bedoeld om af te wijken van omgevings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

27

waarden of andere wettelijke doelstellingen, maar juist om daaraan te
kunnen voldoen.56 Cumulatieve gevolgen van meerdere activiteiten zijn er
vaak de oorzaak van dat niet voldaan wordt aan een omgevingswaarde of
een doelstelling niet wordt gehaald. Met de programmatische aanpak kan
er in dat soort gevallen voor worden gekozen om de toelating van
activiteiten te sturen via een programma dat zorgt voor een evenwicht
tussen activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving en
maatregelen die die gevolgen beperken. Daarmee wordt dan aan de
omgevingswaarden voldaan of worden andere doelstellingen bereikt.
Activiteiten die passen binnen het programma kunnen worden toegelaten
als zij voldoen aan de voor dat specifieke programma geldende wijze van
toetsing. Activiteiten die niet passen binnen het programma kunnen niet
worden toegelaten zonder het programma aan te vullen met maatregelen.
Omdat de wijze van toetsing verschilt, kan bij het instellen van de
programmatische aanpak bepaald worden dat de reguliere instructieregels of beoordelingsregels geheel of gedeeltelijk buiten toepassing
blijven. Dat gebeurt overigens op hetzelfde niveau (AMvB, omgevingsverordening of omgevingsplan) als waar die regels opgenomen zijn. Zie in dit
verband de voorgestelde verduidelijking van artikel 3.15 van de
Omgevingswet die is opgenomen in het voorstel voor de Invoeringswet.
Bij het instellen van een programmatische aanpak die betrekking heeft op
rijksregels is het parlement betrokken via de voorhangprocedure. Heeft de
programmatische aanpak betrekking op decentrale regels dan is het
vertegenwoordigend orgaan op dat niveau betrokken.
De constatering van de Afdeling dat de programmatische aanpak niet ziet
op de op grond van de Omgevingswet verplichte instructieregels berust
op een misverstand. Op grond van artikel 3.16 van de Omgevingswet kan
in beginsel bepaald worden dat een wettelijk verplichte instructieregel
geheel of gedeeltelijk buiten toepassing blijft als het programma met een
programmatische aanpak van toepassing is op een activiteit. Daar zal
echter niet gauw aanleiding voor zijn. Zoals beschreven kan de programmatische aanpak gehanteerd worden in situaties waar meer grip nodig is
op activiteiten in verband met de cumulatieve gevolgen daarvan. De
programmatische aanpak is daardoor minder geschikt voor de huidige
wettelijk verplichte instructieregels over besluiten, omdat die regels niet
zien op de cumulatieve gevolgen van meerdere activiteiten.
Projectbesluit
De Afdeling wijst terecht op de mogelijkheid in artikel 5.53, derde of
vierde lid, van de Omgevingswet voor gedeputeerde staten of een
Minister om te kunnen afwijken van decentrale regels die de uitvoering
van een projectbesluit onevenredig belemmeren. Daaronder kunnen ook
decentrale regels vallen die dienen ter uitvoering van een Europeesrechtelijke of internationale verplichting. Artikel 5.53 voorziet in een
mogelijkheid om af te wijken bij projectbesluit, maar ook bij een apart
besluit. De instructieregels van het Bkl zijn van toepassing als het afwijken
gebeurt als onderdeel van het projectbesluit, maar niet op een apart
besluit tot afwijking. Daardoor is de naleving van de Europeesrechtelijke
of internationale verplichting die geïmplementeerd is in instructieregels
inderdaad niet juridisch geborgd. Ter correctie hiervan bevat het voorstel
voor de Invoeringswet een aanvulling van artikel 2.25, derde lid, van de
Omgevingswet. Deze maakt het mogelijk ook instructieregels te stellen
over een apart besluit tot afwijking van decentrale regels. Bij Invoeringsbesluit zal vervolgens worden geregeld dat voor deze besluiten dezelfde
instructieregels gelden als voor projectbesluiten.
56

Zie ook Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 124–128 en Kamerstukken II 2014/15, 33 962,
nr. 12, blz. 176–181.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

28

Anders dan de Afdeling meent, ziet deze afwijkingsmogelijkheid niet op
het omgevingsplan. Het projectbesluit wijzigt het omgevingsplan zoals
bepaald in artikel 5.52 van de Omgevingswet, waarna er geen regels meer
in het omgevingsplan opgenomen zullen zijn die de uitvoering van het
project belemmeren. Bovendien is het voor een gemeente op grond van
artikel 4.19a van de Omgevingswet, zoals opgenomen in het voorstel voor
de Invoeringswet, niet mogelijk om in het omgevingsplan regels op te
nemen die uitvoeren van een project waarvoor een projectbesluit is
vastgesteld door een bestuursorgaan van de provincie of het Rijk
belemmeren. Het omgevingsplan kan dus geen onevenredige belemmering vormen voor het project en aan de toepassing van artikel 5.53,
derde of vierde lid, wordt niet toegekomen. Artikel 5.53, derde en vierde
lid, is daarom alleen van belang voor het afwijken van regels die zijn
gesteld bij een andere gemeentelijke verordening dan het omgevingsplan,
en van regels in de waterschapsverordening, de omgevingsverordening
of een andere verordening van een waterschap of provincie. Het
wetsvoorstel voor de Invoeringswet is, gelet op het advies van de
Afdeling, aangevuld met een verduidelijking van het artikel op dit punt.
Naar aanleiding van het advies is verder bezien of de implementatie
sluitend is bij Europese of internationaalrechtelijke verplichtingen die niet
direct in rijksregels neerslaan, maar via instructieregels doorwerken naar
het omgevingsplan. In artikel 9.1 van het Bkl, zoals dat aan de Afdeling is
voorgelegd, was al bepaald dat die instructieregels ook van toepassing
zijn op de projectbesluiten. Gewezen wordt op de instructieregels die
gesteld zijn ter uitvoering van de Seveso-richtlijn (paragraaf 5.1.2.7 Bkl),
de richtlijn luchtkwaliteit (paragraaf 5.1.4.1 Bkl), de verdragen van
Granada en Valletta (paragaaf 5.1.5.5 Bkl) en het
VN-gehandicaptenverdrag (paragraaf 5.1.8 Bkl). Het bevoegd gezag voor
het projectbesluit kan de Europese of internationaalrechtelijke verplichting
in het projectbesluit soms wel anders invullen dan de gemeente voorzien
had, binnen de grenzen die de instructieregel en dus ook de richtlijn of het
verdrag biedt. Maar het bevoegd gezag kan de internationaalrechtelijke
verplichting niet naast zich neerleggen.
Wel is naar aanleiding van het advies van de Afdeling een weeffout
geconstateerd bij de zogenoemde getrapte instructieregels. Getrapte
instructieregels zijn instructieregels die de provincie verplichten om in de
omgevingsverordening een instructieregel op te nemen voor het
omgevingsplan en de projectbesluiten van waterschappen en provincies.
Het Bkl bevat dergelijke getrapte instructieregels over een aantal
werelderfgoederen, ter uitvoering van het werelderfgoedverdrag, en het
natuurnetwerk Nederland, waarmee invulling wordt gegeven aan het
Biodiversiteitsverdrag57, de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn. Omdat een
bestuursorgaan van het Rijk – ook zonder gebruik te maken van artikel
5.53, vierde lid – niet gebonden is aan de instructieregels in de
omgevingsverordening, werken de Europese en internationale verplichtingen in dit geval niet door naar rijksprojectbesluiten. Hoewel dat niet zou
betekenen dat het rijksprojectbesluit niet zou hoeven te voldoen aan de
Europese of internationaalrechtelijke verplichting, is daarmee de
implementatie van de genoemde verdragen en richtlijnen niet volledig
sluitend. Aan hoofdstuk 9 van het Bkl zijn daarom direct werkende
instructieregels over het projectbesluit toegevoegd met dezelfde strekking
als de instructieregels over het omgevingsplan die de werelderfgoederen
en het natuurnetwerk Nederland beschermen (artikelen 9.2 en 9.3). Ook
zijn aan artikel 9.1 van het Bkl nog twee instructieregels met een interna-

57

Het op 5 juni 1992 te Rio de Janeiro tot stand gekomen verdrag inzake de biologische
diversiteit (Trb. 1992, 164 en Trb. 2015, 122).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

29

tionale achtergrond toegevoegd die eerder per abuis niet van overeenkomstige toepassing waren verklaard.
Daarnaast is het algemeen deel van de nota van toelichting bij het Bkl
naar aanleiding van het advies aangevuld op dit punt, verwezen wordt
naar de passage «Doorwerking van internationale verplichtingen» in
paragraaf 12.1 van het algemeen deel van die nota van toelichting.
Bieden van maatwerkmogelijkheden in het Bal
Ook in verband met de maatwerkmogelijkheden in het Bal wijst de
Afdeling op mogelijke afname van houvast.
Een belangrijke reden voor het bieden van maatwerkmogelijkheden bij
activiteiten die onder het Bal zijn geregeld is dat bij die activiteiten naast
landelijk uniforme regels, die landelijke preventieve maatregelen en beste
beschikbare technieken beschrijven, ook het stellen van regels die de
gevolgen voor de specifieke omgeving reguleren gewenst is. Het betreft
vaak dezelfde onderwerpen die ook spelen bij de activiteiten die niet in het
Bal worden gereguleerd, zoals geluidhinder, trillinghinder, geurhinder, of
het afstemmen van de omvang van de lozingen op de aard en capaciteit
van het ontvangende rioolstelsel en de omvang en kwetsbaarheid van het
oppervlaktewater. Het Bkl verplicht om deze onderwerpen in het
omgevingsplan of de waterschapsverordening te reguleren. Die regels in
het omgevingsplan of de omgevingsverordening gelden dan – als
maatwerkregels – ook voor de activiteiten die wel onder het Bal zijn
gebracht. Wat betreft houvast bieden bij het stellen van deze maatwerkregels geldt hetzelfde wat hiervoor bij «decentraal, tenzij» is aangegeven.
De mogelijkheid voor het stellen van maatwerkvoorschriften is soms
nodig om de landelijk wel uitgewerkte preventieve maatregelen en beste
beschikbare technieken af te stemmen op de specifieke activiteit,
bijvoorbeeld vanwege de omvang daarvan, of omdat bij die activiteit
nieuwe innovatieve oplossingen worden toegepast, waarmee bij het
vormgeven van rijksregel (nog) geen rekening kon worden gehouden. Ook
kunnen maatwerkvoorschriften worden ingezet om, waar nodig, de
specifieke zorgplicht voor een concrete activiteit nader in te vullen. Zoals
in paragraaf 3.4 van het algemeen deel van de nota van toelichting bij het
Bal is aangegeven is ervoor gekozen om mogelijkheid tot het stellen van
maatwerkvoorschriften niet per individuele regel open te stellen, maar in
algemene zin. In die nota van toelichting is ook ingegaan op de inhoudelijke en procedurele waarborgen bij het toepassen van maatwerk. Die
inhoudelijke en procedurele waarborgen zorgen ook voor houvast. Het is
dus niet zo dat maatwerkvoorschriften zonder enige beperking kunnen
worden ingezet. Ondanks het feit dat de bevoegdheid breed wordt
geboden is het uitgangspunt en ook de verwachting dat toepassing van
maatwerkvoorschriften een uitzondering zal zijn.
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is paragraaf 3.4 van
de nota van toelichting bij het Bal aangevuld, waarbij duidelijker is
aangegeven op welke wijze de rijksregels houvast bieden.
Technische regels in het Bbl
Voor de technische regels over bouwactiviteiten in het Bbl is landelijke
uniformiteit een belangrijk uitgangspunt. Gezien het karakter van de
technische regels, die grotendeels gesteld zijn met het oog op het
waarborgen van de veiligheid, is lokaal maatwerk meestal ook niet nodig.
Maar onverkorte toepassing van deze landelijke uniformiteit zou in
individuele gevallen onredelijk kunnen uitpakken. In het Bbl is landelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

30

uniformiteit dan ook het vertrekpunt en is maatwerk alleen bedoeld als
uitzondering op algemene regels die in de meeste gevallen toereikend
zijn. Daarom is maatwerk in het Bbl niet bij alle onderwerpen mogelijk en
zijn de geboden mogelijkheden bovendien afgebakend met toepassingscriteria.
De in het Bbl opgenomen maatwerkvoorschriften voor het individuele
geval zijn een voortzetting van bestaande mogelijkheden die in het Bbl
met het begrip maatwerk worden aangeduid.
De door de Afdeling genoemde nieuwe maatwerkmogelijkheden bij
energiezuinigheid en de milieuprestatie zijn doelbewust geïntroduceerd
om ruimte te bieden aan lokale duurzaamheidsambities. Als een
gemeente gebruik maakt van die mogelijkheid kan dat alleen door een
maatwerkregel in het omgevingsplan te stellen. Deze methodiek biedt
iedereen vooraf duidelijkheid. Doordat op lokaal niveau alleen de in het
Bbl opgenomen grenswaarde mag worden aangescherpt, blijven
systematiek, terminologie, bepalingsmethode en dergelijke landelijk
uniform.
Hiermee is er bij de technische bouwregels sprake van een verantwoord
evenwicht tussen het bieden van landelijk uniform houvast en de
wenselijkheid in individuele gevallen rekening te kunnen houden met
lokale verschillen. Overigens zal op een later moment als gevolg van de
implementatie van de herziening van de richtlijn energieprestatie van
gebouwen, de huidige EPC-systematiek in het Bbl worden vervangen door
een nieuwe systematiek (BENG: bijna energieneutrale gebouwen). In die
context wordt bezien of er ook in die nieuwe systematiek ruimte moet zijn
voor lokaal maatwerk. Daarbij zal het advies van de Afdeling op dit punt
worden betrokken.
Algemeen
In de reactie op punt 4 is al gereageerd op de flexibiliteit van het nieuwe
stelsel waarop in het resumé van dit punt wordt ingegaan.
7. Bescherming door nationale regels
Om binnen het stelsel op een bepaald onderwerp op een gelijkwaardig
beschermingsniveau uit te komen, moet de bescherming die niet (meer)
uit deze regelgeving voortvloeit, alsnog door (vooral) de gemeente in het
omgevingsplan, en in beleid en praktijk op het punt van afwijking van dat
plan, geboden worden. Eerder concludeerde het RIVM dat de
Omgevingswet uitgaat van een «fundamenteel ander juridisch construct
waardoor niet zonder meer kan worden gesteld dat sprake is van een
gelijkwaardig beschermingsniveau. Het bieden van een beschermingsniveau gelijk aan het huidige is op lokaal niveau veelal mogelijk, maar is
afhankelijk van de uitvoeringspraktijk».58 In het stelsel is zo bezien
«ingebakken» dat de opdracht om te komen tot per saldo gelijkwaardige
bescherming uiteindelijk op de gemeente rust.
De Afdeling is in dat verband op hoofdlijnen nagegaan in hoeverre te
verwachten is dat uit Bkl, Bal en Bbl al een zekere mate van gelijkwaardigheid voortvloeit. Waar gekozen is voor opneming van grenswaarden in
58

Waarbij opstelling van het omgevingsplan kennelijk als uitvoering wordt gezien. Een
kwalitatieve beschouwing van de concept-AMvB’s onder de Omgevingswet: Op weg naar het
realiseren van een gelijkwaardig beschermingsniveau en het waarmaken van ambities
(milieueffectentoets van 18 november 2016, kenmerk 2016–0170), Bilthoven: RIVM 2016,
www.rivm.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

31

het Bkl of algemene regels in Bal of Bbl zijn deze doorgaans één op één
overgezet uit bestaande regelgeving (onder andere Wet milieubeheer, Wet
geluidhinder, Activiteitenbesluit milieubeheer). Zeker waar de normen uit
het Unierecht volgen ligt dit ook voor de hand en is gelijkwaardigheid in
beginsel ook geen punt van zorg. In het Bkl zijn voor geluid, trillingen en
geur standaardwaarden voor immissies op gevoelige gebouwen en
gevoelige locaties opgenomen.59 Het reguleren van de blootstelling van
gevoelige en kwetsbare gebouwen en locaties aan deze milieuaspecten
gebeurt niet meer door middel van algemene rijksregels rechtstreeks
gericht tot individuele bedrijven, maar door naleving van instructieregels
door de gemeente in het omgevingsplan. Er is beoordelingsvrijheid en
gemeenten kunnen in het omgevingsplan zowel hogere als lagere
waarden vaststellen. Ten aanzien van geluid kunnen gemeenten ook geen
waarden of andere regels in plaats van waarden vaststellen.60 De keuze
voor afwijkende normen vereist dan uiteraard deugdelijke motivering en
wordt in beginsel begrensd door grenswaarden, het basisbeschermingsniveau.61 De grenswaarden voor maximale geluidniveaus (LA max) in de
avond- en nachtperiode worden in het Bkl (deels) hoger.62 In navolging
van het RIVM constateert de Afdeling daarnaast dat grenswaarden voor
maximale geluidniveaus (LA max) overdag niet terugkeren.63 Gemeenten
zullen op dit punt mensen die overdag moeten slapen of rusten, zoals
bijvoorbeeld kinderen, ouderen, mensen die nachtdiensten draaien of van
ziekte moeten herstellen zelf actief bescherming moeten bieden om op
gelijkwaardigheid uit te komen. De Crisis en herstelwet en de interim-wet
stad- en milieubenadering kennen nu ook mogelijkheden tot
overschrijding van maximale waarden. Deze zullen terugkeren en ook
worden verruimd om ook in andere uitzonderlijke, onvoorziene situaties
overschrijding van de maximale waarde toe te kunnen staan, al dan niet
voor bepaalde tijd. De memorie van toelichting stelt daarbij dat het enkel
beoordelen van het nieuwe systeem aan de getalswaarden het nieuwe
systeem onrecht zou doen en dat een vergelijking van de oude en nieuwe
systematiek laat zien dat over het geheel een ten minste gelijk beschermingsniveau wordt geboden.64 Of dit inderdaad zo is hangt echter in hoge
mate af van de invulling van de beleidsruimte door (vooral) de
gemeenten.

59

Standaardwaarden voor bodem en geluid bij wegen, spoorwegen en industrieterreinen zullen
met het voorgenomen Aanvullingsbesluiten bodem en geluid Omgevingswet worden
ingevoegd in het Bkl.
60
Dit volgt uit de artikelen 5.66 en 5.68 van het Bkl (paragraaf 8.1.3. van de toelichting bij het
Bkl).
61
Gemeenten mogen bij geluid, geur en trilling als «zwaarwegende economische belangen of
zwaarwegende andere maatschappelijke belangen» dit rechtvaardigen ook van het basisbeschermingsniveau nog afwijken. Men heeft hierbij het oog op plattelandswoningen of andere
gebouwen die een functionele binding hadden met de activiteit zoals voormalige bedrijfswoningen, stations- en seinpostwoningen. Zie paragraaf 2.3.8. en 8.1.3. van de toelichting bij het
Bkl en de artikelen 5.85 (trilling), 5.99 van het Bkl (geur door het exploiteren van zuiveringtechnische werken), 5.113 (geur door het houden van landbouwhuisdieren in een dierenverblijf).
62
Waar de LA max op de gevel van gevoelige gebouwen op grond van artikel 2.17 van het
Activiteitenbesluit in de avond 65 dB(A) en in de nacht 60 dB(A) is, wordt dat op grond van
artikel 5.65 van het Bkl in de avond 65 of 70 dB(A) en in de nacht 65 of 70 dB(A). Waar de LA
max binnen in- en aanpandige geluidgevoelige gebouwen op grond van artikel 2.17 van het
Activiteitenbesluit in de avond 50 dB(A) en in de nacht 45 dB(A) is, wordt dat op grond van
artikel 5.65 Bkl in de avond 45 of 55 dB(A) en in de nacht 45 of 55 dB(A). Het Bkl maakt nog
onderscheid tussen het maximaal geluidniveau (LA max) veroorzaakt door aandrijfgeluiden
van transportmiddelen en door andere piekgeluiden.
63
Tabel 5.65.1 en tabel 5.65.2 van het Bkl. Zie ook: Een kwalitatieve beschouwing van de
concept-AMvB’s onder de Omgevingswet: Op weg naar het realiseren van een gelijkwaardig
beschermingsniveau en het waarmaken van ambities (milieueffectentoets van 18 november
2016, kenmerk 2016–0170), Bilthoven: RIVM 2016, www.rivm.nl.
64
Zie paragraaf 4.2. van de toelichting bij de Aanvullingswet geluid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

32

Het RIVM en de toelichting wijzen er nog op dat o.a. kantoren, en
penitentiaire inrichtingen niet meer automatisch als geurgevoelig worden
aangemerkt zodat de bescherming tegen geurhinder niet vanzelf
gelijkwaardig is.65 Het RIVM signaleert ook met betrekking tot externe
veiligheid dat niet zonder meer sprake is van een gelijkwaardig beschermingsniveau.
Reactie op punt 7 van het advies
In haar beschouwing constateert de Afdeling terecht dat het bieden van
een gelijkwaardig beschermingsniveau een samenspel is van decentrale
en nationale regels. In de reactie op punt 4 is al ingegaan op de rol van de
decentrale overheden bij het beschermingsniveau. Onder punt 7 gaat de
Afdeling meer specifiek in op het beschermingsniveau dat de nationale
regels bieden. Zij constateert dat de grenswaarden of algemene regels
doorgaans een-op-een zijn overgezet uit bestaande regelgeving. De
Afdeling wijst op de gewijzigde systematiek voor het reguleren van de
immissies van geur, geluid en trillingen op gevoelige gebouwen.
De Afdeling noemt enkele specifieke gevallen waarin de normering
gewijzigd is.
Voor geluid is het van belang te constateren dat nieuwe regeling geen
een-op-een-omzetting van de regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer is, noch van de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening die onder huidig recht wordt gebruikt voor vergunningplichtige
inrichtingen. De regeling voor geluid in het Bkl is anders, maar wel
gelijkwaardig aan de regels van het Activiteitenbesluit milieubeheer en de
normering in de Handreiking industrielawaai en vergunningverlening. Als
landelijke eis geldt in het Bkl dat het geluid door een activiteit op
geluidgevoelige gebouwen aanvaardbaar moet zijn. Daarvoor biedt het
Bkl standaardwaarden die overeenkomen met de waarden die de onder
huidig recht gelden voor de meeste inrichtingen. Deze regeling ziet op alle
activiteiten, behalve wonen, en dus niet alleen op de in het bijlage I bij het
huidige Besluit omgevingsrecht aangewezen inrichtingen. Zo zien de
regels in het Bkl bijvoorbeeld op detailhandelsbedrijven met een
opgesteld motorvermogen van minder dan 1500 W en op tijdelijke
activiteiten, die onder huidig recht niet gelden als inrichting. Het beschermingsniveau van de rijksregelgeving wordt zo uitgebreid ten opzichte van
het huidige recht. Ook komen veel uitzonderingen en sectorale verbijzonderingen uit het Activiteitenbesluit milieubeheer niet terug in de instructieregels. Het Bkl biedt de gemeente wel de mogelijkheid voor om
uitzonderingen en verbijzonderingen te continueren als dat gezien de aard
van de activiteit of de lokale situatie nodig is.
De Afdeling wijst op de wijziging voor piekgeluid. Voor de dagperiode
schrijft het Rijk niet langer een maximale waarde voor piekgeluid voor.
Zoals de Afdeling terecht stelt kunnen gemeenten ervoor kiezen om op
locaties waar dat nodig is, bijvoorbeeld ziekenhuizen, wel een waarde
voor piekgeluid overdag in het omgevingsplan op te nemen. Daarbij moet
worden opgemerkt dat de huidige waarden voor de dagperiode – die
hoger liggen dan de waarden voor de nachtperiode – geen toereikende
bescherming bieden tegen slaapverstoring van personen die overdag
slapen. Voor de nachtperiode zijn de standaardwaarden anders dan de
waarden onder het Activiteitenbesluit milieubeheer. Deze wijziging berust
65

Toelichting bij het Bkl, paragraaf 8.1.6.6. Zie ook: Een kwalitatieve beschouwing van de
concept-AMvB’s onder de Omgevingswet: Op weg naar het realiseren van een gelijkwaardig
beschermingsniveau en het waarmaken van ambities (milieueffectentoets van 18 november
2016, kenmerk 2016–0170), Bilthoven: RIVM 2016, www.rivm.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

33

op nieuw inzicht over het effect van geluid op slaapverstoring. Dit blijkt
afhankelijk van de stijgsnelheid van het geluid en minder van het
maximale geluidniveau dat tijdens een geluidgebeurtenis wordt bereikt.66
Deze wijziging is geen gevolg van de stelselherziening, maar is daar om
praktische redenen mee gecombineerd.
De geurregels voor zuiveringtechnische werken, veehouderijen en andere
agrarische activiteiten zijn qua normniveau gelijk gebleven. De
mogelijkheid die onder de Wet geurhinder en veehouderij bestaat om
afwijkende waarden voor de geurimmissie te stellen in een verordening is
behouden in de nieuwe systematiek: waar de gemeente onder huidig
recht met een geurverordening kan afwijken van de rijksregels, kan de
gemeente in het nieuwe stelsel afwijken van de standaardwaarden bij het
vaststellen van geurimmissienormen in het omgevingsplan. De maximale
waarden uit de Wet geurhinder en veehouderij komen in het Bkl terug als
grenswaarden. De Afdeling merkt terecht op dat een beperking heeft
plaatsgevonden van de set gebouwen die als geurgevoelig worden
aangemerkt. Ook in de schriftelijke behandeling van het Bkl in de Tweede
Kamer heeft dit aandacht gehad.67 Dit heeft twee redenen: ten eerste de
onduidelijkheid die het huidige begrip «geurgevoelig object» in de praktijk
oplevert en ten tweede de wens tot harmoniseren met de onderwerpen
geluid en trillingen. De bescherming van gebouwen waar langdurig
mensen verblijven tegen geur blijft onverminderd van belang, maar het
wordt aan de gemeente overgelaten om daarin te voorzien, rekening
houdend met alle relevante omstandigheden ter plaatse. Met de eerdergenoemde «bruidsschat» zal ervoor worden gezorgd dat gebouwen die nu
beschermd worden tegen geur ook beschermd blijven, zodat het een
bewuste keuze wordt of een gemeente – door de regels van de bruidsschat op dit punt te schrappen -de bescherming tegen geur van bijvoorbeeld een kantoor of werkplaats beperkt. Nieuw is dat de gemeente
ervoor kan kiezen om de geurregels ook toe te passen op locaties waar
veel mensen langdurig verblijven, maar geen gebouwen staan, zoals
sportvelden en campings. Onder huidig recht zijn dat geen geurgevoelige
objecten.
De Afdeling stelt dat de mogelijkheden van de Crisis- en herstelwet en de
interim-wet stad-en-milieubenadering tot overschrijding van maximale
waarden zullen terugkeren en worden verruimd. Het gebruik van de
toekomende tijd kan tot verwarring leiden. Deze mogelijkheden zijn al
geïntegreerd in het Bkl. Introductie van andere mogelijkheden voor
overschrijding van de grenswaarden is niet voorzien.
Voor externe veiligheid geldt, net als voor piekgeluid, dat een al voorziene
beleidswijziging is gecombineerd met de stelselherziening om zo de
wijziging van inhoud en stelsel te laten samenvallen.
De Afdeling haalt in dit verband een passage aan uit de milieueffectentoets van het RIVM op de consultatieversie van de ontwerpbesluiten uit
november 2016. Daarin staat dat er op het gebied van externe veiligheid
niet zonder meer sprake is van een gelijkwaardig beschermingsniveau.
Achtergrond hiervan is dat het nieuwe beleid voor het omgaan met het
groepsrisico zich, explicieter dan nu, richt op het beschermen van mensen
die zich binnen een aandachtsgebied bevinden.

66

Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar Kamerstukken I 2016/17, 33 118, P en
Kamerstukken I 2016/17, 33 118, Q, antwoord 19.
67
Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 43, antwoorden op vragen 61 en 64.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

34

Bij het opstellen van het Bkl is het uitgangspunt geweest dat een
gelijkwaardig beschermingsniveau wordt geboden, ook op het gebied van
externe veiligheid. Dit heeft de toenmalige Minister van Infrastructuur en
Milieu in november 2016 ook in haar brief aan de Tweede Kamer
aangegeven.68 Het basisbeschermingsniveau voor externe veiligheid zoals
dat sinds 2004 in het Besluit externe veiligheid inrichtingen verankerd is
blijft in het Bkl gehandhaafd: de kans dat iemand op een bepaalde plaats
in de omgeving (binnen of buiten) van een activiteit met externe veiligheidsrisico’s overlijdt als rechtstreeks gevolg van een ongeval met
gevaarlijke stoffen bij die activiteit mag niet meer dan één op de miljoen
per jaar zijn.
In aanvulling daarop is de beleidsvernieuwing omgevingsveiligheid erop
gericht dat het bevoegd gezag externe veiligheid als ontwerpvariabele zo
vroeg mogelijk bij de totstandkoming van omgevingsplannen betrekt. In
de ontwerpfase zijn nog meerdere keuzen mogelijk, zoals een keuze voor
een andere, minder risicovolle locatie of voor het voorschrijven van
maatregelen die de kans op maatschappelijke ontwrichting bij een
ongeval (een groot aantal slachtoffers, grote schade aan het milieu of aan
vitale infrastructuur) verminderen. Ook is een categorie «zeer kwetsbare
gebouwen» geïntroduceerd. Hierdoor wordt voor zorginstellingen,
kinderdagverblijven en scholen extra bescherming geboden.
Deze nieuwe opzet zorgt voor een gelijkwaardig beschermingsniveau.
8. Taken en bevoegdheden en bestuurlijke verhoudingen
Gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk zijn alle van oudsher
belast met de zorg voor de fysieke leefomgeving. Er is niet zozeer sprake
van exclusieve, maar veel meer van complementaire taakbehartiging. De
Omgevingswet sluit daarbij aan. De wetgever heeft geen wezenlijke
verschuiving van taken en bevoegdheden voor ogen, maar wel een
vergroting van de ruimte voor decentrale overheden om zelf regels te
stellen en om eigen afwegingen te maken. Deze decentralisatie verschilt
daarom substantieel van aard met de decentralisatie in het sociale domein
die de afgelopen jaren z’n beslag heeft gekregen: daar gaat het wel om
een wezenlijke verschuiving van taken en bevoegdheden.
Artikel 2.1 van de Omgevingswet bevat de kernopdracht voor overheden:
de taken en bevoegdheden worden uitgevoerd met oog voor de onderlinge samenhang van de relevante onderdelen of aspecten van de fysieke
leefomgeving en van de rechtstreeks daarbij betrokken belangen. De
Omgevingswet bewerkstelligt volgens de toelichting een samenhangende
benadering van de fysieke leefomgeving en doorbreekt de kaders en
sectoren die de huidige omgevingsrechtelijke wetgeving kenmerken.
Integrale zorg voor de omgeving is dus het uitgangspunt.69 Gemeenten,
waterschappen, provincies en het Rijk zijn daarvoor gezamenlijk verantwoordelijk. Artikel 2.2 verplicht bestuursorganen tot onderlinge
afstemming en brengt daarnaast tot uitdrukking dat zij taken en bevoegdheden ook gezamenlijk kunnen uitoefenen. De afstemmingsverplichting is
er op gericht onnodige bureaucratie te voorkomen. De wet gaat hier uit
van vertrouwen tussen overheden en geeft de ruimte om samenwerking
en afstemming op veel verschillende manieren vorm te geven.70 Verder is
de Omgevingswet opgebouwd vanuit het subsidiariteitsbeginsel
«decentraal, tenzij». Dat betekent dat het in eerste instantie aan de
gemeente is om bij nieuwe ontwikkelingen alle belangen af te wegen en
68

Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 44.
Toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 73.
70
Toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 74.
69

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

35

de besluitvorming over het gebruik van de fysieke leefomgeving zo in te
richten dat die bijdraagt aan een veilige gezonde leefomgeving. Dat is tot
uitdrukking gebracht in artikel 2.3. Het samenstel van de artikelen 2.1, 2.2
en 2.3 van de Omgevingswet brengt de integrale en gezamenlijke
verantwoordelijkheid van alle overheden in abstracto tot uitdrukking en
vormt daarmee de basis voor de bestuurlijke verhoudingen.
Artikel 2.2 (afstemming en samenwerking)
1. Een bestuursorgaan houdt bij de uitoefening van zijn taken en
bevoegdheden op grond van deze wet rekening met de taken en
bevoegdheden van andere bestuursorganen en stemt zo nodig
met deze andere bestuursorganen af.
2. Bestuursorganen kunnen taken en bevoegdheden gezamenlijk
uitoefenen. Daarbij wordt niet voorzien in een overdracht van
taken of bevoegdheden.
3. Een bestuursorgaan treedt bij de uitoefening van zijn taken en
bevoegdheden slechts in de taken en bevoegdheden van een
ander bestuursorgaan voor zover dat nodig is voor de uitvoering
van zijn eigen taken en bevoegdheden.
Artikel 2.3 (algemene criteria verdeling van taken en
bevoegdheden)
1. De uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van deze
wet wordt overgelaten aan de bestuursorganen van een
gemeente, tenzij daarover andere regels zijn gesteld.
2. Een bestuursorgaan van een provincie oefent een taak of
bevoegdheid, als dat bij de regeling daarvan is bepaald, alleen uit
als dat nodig is:
a. met het oog op een provinciaal belang en dat belang niet op
een doelmatige en doeltreffende wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd, of
b. voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de
taken en bevoegdheden op grond van deze wet of de
uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.
3. Een bestuursorgaan van het Rijk oefent een taak of bevoegdheid,
als dat bij de regeling daarvan is bepaald, alleen uit als dat nodig
is:
a. met het oog op een nationaal belang en dat belang niet op
een doelmatige en doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd, of
b. voor een doelmatige en doeltreffende uitoefening van de
taken en bevoegdheden op grond van deze wet of de
uitvoering van een internationaalrechtelijke verplichting.
4. Bestuursorganen van het Rijk oefenen ook de taken en bevoegdheden uit voor het niet provinciaal en gemeentelijk ingedeelde
gebied.
a. De bestuurlijke praktijk
De algemene afstemmingsverplichting van artikel 2.2 voorkomt volgens
de wetgever de noodzaak om elders in de wet of in uitvoeringsregelingen
specifieke afstemmingsbepalingen op te nemen.71 In de ontwerpbesluiten
zijn dergelijke bepalingen dan ook niet opgenomen. De Afdeling is het
eens met de gedachte dat een veelheid aan specifieke, wettelijke overlegen afstemmingverplichtingen tot onnodige bureaucratie kan leiden. Maar
daar staat tegenover dat dergelijke verplichtingen bestuursorganen wel
71

Toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 397.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

36

een waardevol houvast kunnen bieden, niet alleen bij de concrete
uitoefening van hun eigen taken en bevoegdheden maar ook als waarborg
voor de behartiging van hun belangen bij de uitoefening van taken en
bevoegdheden door andere bestuursorganen.72
Het subsidiariteitsbeginsel en de wijze waarop daaraan in de
Omgevingswet vorm is gegeven verdient hier ook nadere aandacht.73 De
toepassing van dat beginsel gebeurt ten dele door de wetgever zelf: in de
wet is een aantal specifieke (beheers)taken toebedeeld.74 De
Omgevingswet gaat er echter van uit dat het niet mogelijk is om in alle
gevallen op voorhand vast te stellen welk bestuursorgaan bevoegd moet
zijn. Dat is volgens de toelichting deels afhankelijk van de bestuurlijke
context op een bepaald moment: in veel gevallen kan het subsidiariteitsbeginsel daarom pas worden toegepast bij het concreet uitoefenen van
een taak of bevoegdheid.75 Artikel 2.3 bevat de criteria voor de door het
Rijk of de provincie bij hun taak- en bevoegdheidsuitoefening te maken
subsidiariteitsafweging. De uitoefening van dergelijke taken en bevoegdheden door het Rijk of de provincie is daarom expliciet gekoppeld aan
deze bepaling.76
De Afdeling betwijfelt of artikel 2.3 voor de begrenzing van de uitoefening
van bevoegdheden door de provincie en het Rijk een wezenlijk houvast zal
bieden.77 Deze bepaling bevat uitsluitend niet nader omschreven open
normen. Cruciaal zijn vooral de begrippen «provinciaal belang» en
«nationaal belang». Het gebruik van die begrippen is niet nieuw: in de Wet
ruimtelijke ordening (Wro) is het begrip «provinciaal belang» gebruikt om

72

Concreet punt van zorg is de Aanvullingswet Natuur. De geldende wetgeving – de Wet
natuurbescherming (Wnb) – voorziet voor een aantal onderwerpen in een verplichting om een
ontwerp van een amvb pas in procedure te brengen, een ministeriële regeling pas vast te
stellen of een besluit pas te nemen, nadat overleg over de ontwerpregelgeving heeft
plaatsgevonden met de provincies. Voor een aantal onderwerpen geldt bovendien de eis dat
er overeenstemming over de ontwerpen van regelgeving bestaat met de provincies. Hieraan
liggen afspraken tussen Rijk en provincies ten grondslag. De Aanvullingswet Natuur voorziet
echter niet in specifieke bepalingen die overleg of overeenstemming op het gebied van
natuurbescherming tussen verschillende overheden voorschrijven. In het advies over de
aanvullingswet zal hier nader op worden ingegaan.
73
In haar advies over de Omgevingswet heeft de Afdeling aandacht gevraagd voor zowel de
toelichting over de beoogde werking van artikel 2.3 als voor de inhoud en vormgeving ervan.
Dit heeft geleid tot verduidelijkingen in zowel de toelichting als de wettekst. Zo is duidelijker
geworden op welke wijze het subsidiariteitsbeginsel een rol speelt bij de toedeling van taken
en bevoegdheden. In de wettekst is aan artikel 2.3 het eerste lid toegevoegd en zijn verder
onder meer de destijds in het voorstel opgenomen begrippen «gemeente-overstijgend» en
«regio-overstijgend» vervangen door de begrippen «provinciaal belang» en «nationaal
belang».
74
Afdeling 2.4 van de Omgevingswet.
75
Toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 77.
76
Dat komt tot uitdrukking door het gebruik van de zinssnede «met inachtneming van de
grenzen van artikel 2.3, tweede (of: derde) lid». Bijvoorbeeld bij de provinciale taak tot
gebiedsgerichte coördinatie van de uitoefening van taken en bevoegdheden door gemeenten
en waterschappen (artikel 2.18), de bevoegdheden om omgevingswaarden vast te stellen
(artikelen 2.12 en 2.14), de bevoegdheden om instructieregels vast te stellen (artikelen 2.22 en
2.24) of instructies te geven (artikelen 2.33 en 2.34), de bevoegdheden om een projectbesluit
vast te stellen (artikel 5.44), en de provinciale bevoegdheid om een interventiebesluit te nemen
(16.21).
77
De literatuur is ook uiterst kritisch op dit punt. Zie onder meer D. Korsse, «Het subsidiariteitsvereiste in de Omgevingswet», Gst. 2016/62, nr. 7438, blz. 328–334; R. Kegge, Interbestuurlijk
toezicht in de ruimtelijke ordening. Een juridisch onderzoek naar het nut en de noodzaak van
de reactieve aanwijzing als toezichtinstrument in de ruimtelijke ordening (diss. Universiteit
Utrecht), Den Haag: Stichting Instituut voor Bouwrecht (Bouwrecht monografieën) 2015; C.P.
Hageman, Sturing in de ruimtelijke ordening door Rijk en provincies, een juridisch onderzoek
naar sturingsinstrumenten van Rijk en provincies en hun verenigbaarheid met de gedecentraliseerde bevoegdheidsverdeling in het ruimtelijk bestuursrecht (diss. Rijksuniversiteit
Groningen), Den Haag: Stichting Instituut voor Bouwrecht (Bouwrecht monografieën), 2016.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

37

de uitoefening van bevoegdheden door de provincie te begrenzen.78 Maar
in de Omgevingswet – die een integrale benadering van alle aspecten van
de fysieke leefomgeving regelt – krijgt deze belangbenadering een
bredere werking. Daarbij komt, dat artikel 2.3 de bedoeling heeft gehad
het uitgangspunt «decentraal, tenzij» meer te benadrukken dan thans het
geval is in de Wro. Tot nu toe heeft de belangbenadering niet voor een
wezenlijke afbakening van provinciale bevoegdheden gezorgd. Zo komt
uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State over dit begrip in de kern naar voren dat het voldoende is dat
het belang zich vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke
aspecten leent voor behartiging op provinciaal niveau en dat het
provinciaal belang overlap mag hebben met gemeentelijke belangen.
Illustratief is in dit verband dat de Afdeling bestuursrechtspraak tot nu toe
geen enkele keer heeft geoordeeld dat voor de vaststelling van algemene
regels of het geven van een reactieve aanwijzing een provinciaal belang
ontbrak.
Resumerend kan worden gezegd dat het samenstel van de artikelen 2.1,
2.2 en 2.3 voor de bestuurlijke praktijk weinig houvast biedt. Het is de
vraag of altijd voldoende duidelijkheid zal bestaan over ieders rol in de
gedeelde zorg voor de fysieke leefomgeving. Duidelijke afspraken
hierover zullen cruciaal zijn om interbestuurlijke fricties te voorkomen. De
totstandkoming van solide bestuurlijke afspraken – en de nakoming
daarvan – verdient daarom de aandacht van alle betrokken overheden,
zowel in de komende jaren waarin het stelsel verder wordt voorbereid als
in de periode na de inwerkingtreding daarvan.
b. Decentraal, of toch centraal
Zoals hiervoor beschreven zullen in het nieuwe stelsel van omgevingsrecht taken en bevoegdheden niet meer exclusief aan één bestuursorgaan
of bestuurslaag zijn toebedeeld maar een gedeelde verantwoordelijkheid
zijn van meerdere overheden die alle een bijdrage moeten leveren aan het
gemeenschappelijk doel. Tegelijkertijd geldt daarbij het uitgangspunt
«decentraal, tenzij».
In dit stelsel ligt in abstracto het gevaar besloten dat als het Rijk of de
provincie de behartiging van een belang niet op zich nemen, de gemeente
geacht wordt dat te doen, ook als het gaat om een belang dat het
schaalniveau of de bestuurlijke mogelijkheden van de gemeente eigenlijk
te boven gaat. Illustratief is de wijze waarop in het stelsel het belang van
de kwaliteit van de buitenlucht vorm krijgt: daar kunnen zich ingewikkelde
uitvoeringsvraagstukken voordoen. In het Bkl zijn omgevingswaarden
gesteld voor luchtkwaliteit.79 Dat zijn grens- of streefwaarden (vormgegeven als resultaats- of inspanningsverplichtingen) voor de concentratie
van diverse stoffen in de buitenlucht, zoals zwaveldioxide, stikstofdioxide
en stikstofoxide en fijn stof (PM2,5 en PM10).80 Deze omgevingswaarden
sluiten aan bij Unierechtelijke verplichtingen.81 De hoofdregel is dat bij
(dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde het college van
burgemeester en wethouders een programma vaststelt dat is gericht op
het voldoen aan de omgevingswaarde (de zogenoemde program78

Zo regelt artikel 4.1 van de Wro dat indien provinciale belangen dat met het oog op een goede
ruimtelijke ordening noodzakelijk maken bij provinciale verordening regels worden gesteld
over – onder meer – de inhoud van bestemmingsplannen of omgevingsvergunningen waarbij
wordt afgeweken van het bestemmingsplan. De bevoegdheid van de provincie om een
reactieve aanwijzing te geven is – in artikel 3.8, zesde lid, van de Wro – eveneens afhankelijk
gesteld van het bestaan van provinciale belangen.
79
Daarmee is uitvoering gegeven aan de verplichting van artikel 2.15 van de Omgevingswet.
80
Artikelen 2.2 tot en met 2.9 van het Bkl.
81
Onder meer de Richtlijn 2008/50/EG van het Europees parlement en de Raad van 20 mei 2008
betreffende de luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152/1)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

38

maplicht).82 Voor bepaalde luchtverontreinigende stoffen is de programmaplicht neergelegd bij de provincie of het Rijk.83 Voor een aantal
omgevingswaarden voor luchtkwaliteit – waaronder ook die voor PM10 –
blijft de programmaplicht bij de gemeente. In de toelichting wordt de
verwachting uitgesproken dat er vanaf de inwerkingtreding van de
Omgevingswet nauwelijks meer overschrijdingen van rijksomgevingswaarden voor luchtkwaliteit zullen optreden en dat het voor zover die er
toch nog zijn dan zal gaan om lokale overschrijdingen.84 Dat is natuurlijk
nog maar de vraag. Luchtkwaliteit is naar zijn aard niet een lokaal
probleem, maar kan bij uitstek gemeentegrens overstijgend zijn. De
Afdeling veronderstelt dat het niet altijd geheel in de macht van de
gemeente ligt om met een programma te bewerkstelligen dat aan
rijksomgevingswaarden voor luchtkwaliteit wordt voldaan, zeker niet als
overschrijdingen – hoe lokaal ook – mede worden veroorzaakt door
bijvoorbeeld de aanwezigheid van een rijksweg. De gemeente zal in zo’n
geval dus afhankelijk zijn van de medewerking van andere overheden. Dit
zou tot ingewikkelde uitvoeringsvraagstukken kunnen leiden. In het
hiernavolgende – in punt 17 – zal hier vanuit het perspectief van Unierechtelijke verplichtingen nader op worden ingegaan.
Het uitgangspunt «decentraal, tenzij» kent ook een ander risico. In haar
vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen heeft
de Afdeling er op gewezen dat het gevaar bestaat dat van stelselverantwoordelijkheid van het Rijk een centraliserende werking uitgaat doordat
naar aanleiding van incidenten bij de uitoefening van gedecentraliseerde
bevoegdheden de rijksoverheid te snel corrigeert of bijstuurt.85 Het gevolg
daarvan kan zijn dat bevoegdheden die de wetgever heeft gedecentraliseerd in voorkomende gevallen – op gespannen voet met de bedoeling
van de wetgever – feitelijk op centraal niveau worden uitgeoefend. In de
voorliggende ontwerpbesluiten heeft het gevaar op een centralistische
invulling van stelselverantwoordelijkheid zich – voor zover dat valt te
overzien – niet gemanifesteerd. De Afdeling signaleert wel het volgende.
De Invoeringswet regelt dat gemeenten de ruimte krijgen om zelf te
bepalen wanneer er wel of geen vergunning nodig is voor bouwwerken
en dat gemeenten hierover zelf per locatie afgewogen keuzes kunnen
maken. Op die keuze zal in het hiernavolgende – in punt 9a – nader
worden ingegaan. Hier is echter het volgende van belang. De toelichting
vermeldt dat de vrijheid die gemeenten krijgen niet is bedoeld om alle
bouwwerken die nu – in het huidige stelsel – vergunningvrij zijn weer
vergunningplichtig te maken: bij het Invoeringsbesluit zal worden bezien
of er instructieregels kunnen worden opgesteld die dat voorkomen. Ook
zal daarbij invulling worden gegeven aan de te behouden landelijk
uniforme categorie van vergunningvrije bouwwerken.86 Deze kunnen
volgens de toelichting zonder vergunning worden gebouwd en in stand
worden gehouden, ongeacht de eventuele regels die het omgevingsplan
hierover stelt.87 Dit voornemen voor het Invoeringsbesluit staat op
82

Artikel 3.10 van de Omgevingswet.
Artikel 4.1 van het Bkl.
84
Paragraaf 7.1 van de toelichting bij het Bkl.
85
Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 30 september 2016, Vierde
periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen in het sociale en fysieke domein
«En nu verder!», (W04.15.0367/I), Kamerstukken II 2016/17, 34 550-VII, nr. 12 (bijlage), onder
meer paragrafen 4.3.2 en 4.3.3.
86
Als voorbeelden worden gegeven de veel voorkomende bouwwerken zoals dakkapellen,
bijbehorende bouwwerken en erf- en terreinafscheidingen die nu nog landelijk uniform als
vergunningvrij zijn aangewezen.
87
Toelichting bij de Invoeringswet, paragraaf 2.2.1.6. Als voorbeelden worden gegeven de veel
voorkomende bouwwerken zoals dakkapellen, bijbehorende bouwwerken en erf- en terreinafscheidingen die nu nog landelijk uniform als vergunningvrij zijn aangewezen. Opgemerkt
wordt dat gemeenten er echter per locatie in het omgevingsplan voor kunnen kiezen om meer
bouwwerken vergunningvrij te maken.
83

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

39

gespannen voet met het uitgangspunt «decentraal, tenzij» en met het
verbeterdoel van het vergroten van de bestuurlijke afwegingsruimte.88
c. Rol van de omgevingsdiensten
Het voorstel voor de Invoeringswet voorziet erin dat paragraaf 5.2 van de
Wabo, zoals deze is komen te luiden bij inwerkingtreding van de Wet
verbetering vergunningverlening, toezicht en handhaving (wet VTH),
wordt overgeheveld naar de Omgevingswet.89 De wet VTH vormde de
verankering van de afspraken die tussen de rijksoverheid, de provincies
en gemeenten in 2009 zijn gemaakt om de vergunningverlening, het
toezicht en de handhaving van het omgevingsrecht beter te organiseren.
Daarmee is de basis gelegd voor een landelijk dekkend stelsel van 29
omgevingsdiensten. In deze diensten brengen provincies en gemeenten
de uitvoering van een aantal VTH-taken – in mandaat – onder, waardoor
expertise kan worden gebundeld. Gemeenten en provincies blijven
bevoegd gezag voor deze taken. Bij de overheveling van de Wabo naar de
Omgevingswet worden geen inhoudelijke, beleidsmatige veranderingen
voorgesteld.90 Dat betekent volgens de toelichting ook dat het in het
Besluit omgevingsrecht vastgelegde basistakenpakket dat door
gemeenten en provincies wordt opgedragen aan de omgevingsdiensten
via het Invoeringsbesluit Omgevingswet zal worden overgenomen in het
Omgevingsbesluit.91
De toelichting bij de Invoeringswet vermeldt dat de omgevingsdiensten
zijn uitgegroeid tot professionele uitvoeringsorganisaties die werken voor
gemeenten, provincies en soms voor waterschappen. Dat beeld wordt
bevestigd in de recente evaluatie van de wet VTH. Volgens de rapportage
heeft de wet VTH in korte tijd geleid tot een robuuste uitvoeringspraktijk
die een blijvende impuls heeft gegeven aan de uitvoeringskwaliteit van de
VTH-taken.92 De verwachting van de regering is dat de omgevingsdiensten onder de Omgevingswet een belangrijke rol gaan spelen bij de
uitvoering van die taken. De toelichting bij de Invoeringswet stelt dat de
kennis en deskundigheid van de omgevingsdiensten door gemeenten ook
kan worden benut bij bijvoorbeeld het opstellen van omgevingsplannen.
Volgens de genoemde evaluatierapportage zijn de omgevingsdiensten
onmisbaar in de beleidsontwikkeling en cruciaal in de uitvoering. De
omgevingsdiensten wordt aanbevolen om – in de woorden van de
rapportage – «een actieve houding in te nemen ten opzichte van de
implementatie van de Omgevingswet en een rol te pakken in de beleidvorming om de uitvoerbaarheid te borgen en kennis en expertise in te
brengen».93
De Afdeling signaleert dat gemeenten zich bij de implementatie van het
nieuwe stelsel voor een grote opgave gesteld zullen zien, in het bijzonder
bij het opstellen van een omgevingsplan. Voor (vooral kleinere)
gemeenten zal het waarschijnlijk noodzakelijk zijn om daarbij de
(regionale) kennis en deskundigheid van de omgevingsdiensten te
benutten. Zoals in het voorgaande al is beschreven biedt de
Omgevingswet de gemeente veel ruimte om in het omgevingsplan zelf
regels te stellen en om eigen afwegingen te maken. Het opstellen van een
omgevingsplan is daarmee ook een ingewikkelde puzzel waarvoor niet
88

Zo kan bijvoorbeeld het vergunningvrij behouden van uitbouwen in het achtererfgebied –
zoals nu is geregeld in het Besluit omgevingsrecht – in strijd zijn met een gemeentelijke wens
om verdichting van binnentuinen tegen te gaan.
89
Voorgestelde artikelen 18.18 tot en met 18.27 van de Omgevingswet.
90
Toelichting bij de Invoeringswet, paragraaf 2.1.3.2.
91
Artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 18.22 dat daarvoor de grondslag biedt.
Het Invoeringsbesluit ligt thans nog niet ter advisering voor.
92
Bijlage bij Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 96.
93
Aanbeveling 8 in de rapportage.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

40

alleen beleidsmatige kennis maar ook vakinhoudelijke en technische
kennis op het gebied van bescherming van de fysieke leefomgeving
noodzakelijk is. Daarnaast is kennis nodig van de bestaande bedrijven en
hun vergunningen en de plannen die zij hebben voor de toekomst. Het is
ook noodzakelijk dat duidelijk is welke instructieregels (van het Rijk en van
de provincie) gelden en waar en in welke omvang daarbij nog ruimte zit
voor een eigen, gemeentelijke afweging. Al die kennis zal niet meer bij
alle gemeenten aanwezig zijn, maar naar verwachting wel bij de
omgevingsdiensten.94
Het opstellen van omgevingsplannen zal niet behoren tot het basistakenpakket dat door gemeenten bij mandaat in ieder geval moet worden
opgedragen aan de omgevingsdiensten.95 Hoewel niet uitgesloten, ligt het
ook niet in de lijn der verwachting dat gemeenten het opstellen van een
omgevingsplan desondanks integraal zullen opdragen aan omgevingsdiensten. Het is echter niet denkbeeldig dat de ruimte die de gemeente
heeft bij het opstellen van omgevingsplannen in de praktijk – doordat
sterk op de (regionale) kennis en deskundigheid van de omgevingsdienst
wordt geleund – in belangrijke mate feitelijk wordt ingevuld door de
omgevingsdienst. In haar vierde periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen heeft de Afdeling in algemene zin aandacht
gevraagd voor regionalisering.96 Zij heeft er daarbij op gewezen dat
zolang de samenwerking bij de uitvoering van taken leidt tot grotere
doelmatigheid, er sprake is van «verlengd lokaal bestuur» waarbij
zeggenschap en controle op lokaal niveau gegarandeerd blijven. Wanneer
evenwel ook – zoals zich onder de Omgevingswet zou kunnen aftekenen –
de beleidsontwikkeling en daarmee samenhangende besluitvorming op
regionaal niveau plaatsvindt en gemeenten in de praktijk nauwelijks of
geen eigen ruimte overhouden (of claimen) voor eigen beleid kan feitelijk
niet meer van verlengd lokaal bestuur worden gesproken. Dit kan
wezenlijke gevolgen hebben voor de democratische legitimering van
beleidsvorming en de verantwoording van uitvoering.
Reactie op punt 8 van het advies
a. De bestuurlijke praktijk
In haar beschouwing uit de Afdeling de zorg dat de Omgevingswet voor
de bestuurlijke praktijk weinig houvast biedt voor het bepalen van ieders
rol in de gedeelde zorg voor de fysieke leefomgeving. Deze brede
constatering is opvallend gezien de mildere advieslijn over de
Omgevingswet en het opvolgen van adviezen op dit gebied.97

94

Zie hierover ook S. Bartel, «Taken en positie van de omgevingsdienst bij het omgevingsplan»,
in: S. Bartel, H. Borgers, E. Broeren e.a., Milieubescherming in het omgevingsplan (Vereniging
voor milieurecht 2016-1), Den Haag: Boom juridisch 2017, p. 169–181.
95
Voorgesteld artikel 18.18 regelt de reikwijdte van de «VTH-bepalingen» in de Omgevingswet.
De artikelsgewijze toelichting beschrijft dat uit de (niet limitatieve) opsomming bij de
omschrijving van het term «uitvoeringstaak» duidelijk wordt dat met die term enerzijds op
meer bevoegdheden en taken wordt gedoeld dan de oorspronkelijke term «vergunningverlening» zichtbaar maakte, maar dat anderzijds niet beoogd is om de uitoefening of uitvoering
alle bij de Omgevingswet toegekende bevoegdheden en taken te omvatten: «VTH» ziet
namelijk niet op bevoegdheden en taken als het opstellen van omgevingsvisies, -plannen of
-verordeningen of programma’s.»
96
Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 30 september 2016, Vierde
periodieke beschouwing over interbestuurlijke verhoudingen in het sociale en fysieke domein
«En nu verder!», (W04.15.0367/I), Kamerstukken II 2016/17, 34 550-VII, nr. 12 (bijlage),
paragraaf 2.3.4.
97
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, blz. 105 e.v.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

41

De Omgevingswet gaat, zoals de Afdeling terecht opmerkt, ervan uit dat
gemeenten, waterschappen, provincies en het Rijk gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de fysieke leefomgeving. Uitgangspunt daarbij was
en is dat de Omgevingswet zoveel mogelijk aansluit op de bestaande
taakverdeling in de fysieke leefomgeving, rekening houdend met de (los
van de stelselherziening) gemaakte keuzes over die taakverdeling in
bestuursafspraken en recente wetgeving.98 Om houvast te bieden voor de
praktijk bevatten de wet en de ontwerpbesluiten, in lijn met de huidige
regelgeving, diverse bepalingen waarin of op grond waarvan specifieke
taken en bevoegdheden aan de afzonderlijke bestuursorganen zijn
toegedeeld. Voorbeelden daarvan zijn de toedeling van de verschillende
beheertaken in afdeling 2.4 van de Omgevingswet, de toedeling van het
bevoegd gezag voor vergunningverlening in paragraaf 5.1.2 van de wet
die is uitgewerkt in hoofdstuk 3 van het Omgevingsbesluit, de toedeling
van het bevoegd gezag voor maatwerk die is uitgewerkt in het Bal en het
Bbl en de toedeling van het bevoegd gezag voor handhaving in afdeling
18.1 van de wet en hoofdstuk 11 van het Omgevingsbesluit. Waar het gaat
om concrete regels die burgers raken, is daardoor steeds duidelijk welk
bestuursorgaan bevoegd is. De Omgevingswet deelt niet meer of minder
taken toe dan de huidige regelgeving. De wet biedt zo houvast voor het
bepalen van ieders rol.
De Omgevingswet zorgt voor een paradigmawisseling waarbij de
ontwikkelingen en opgaven in de fysieke leefomgeving én de kwaliteit van
de fysieke leefomgeving als geheel centraal komen te staan.99 Dat blijkt
ook uit de verwijzing in artikel 2.1, eerste lid, naar de doelen van de
Omgevingswet als algemeen oogmerk van het overheidshandelen. Verder
vereist artikel 2.1, tweede lid, van die wet bij de uitoefening van taken en
bevoegdheden op grond van de wet in beginsel een samenhangende
benadering met een belangenafweging die meerdere sectoren en
belangen omvat. Die brede en samenhangende benadering is in het
bijzonder van belang in de eerste fase van de beleidscyclus, bij de
beleidsvorming in de omgevingsvisie, maar ook bijvoorbeeld bij het
vaststellen van algemeen verbindende voorschriften en projectbesluiten.
De fysieke leefomgeving blijft echter opgebouwd uit verschillende
componenten, factoren, netwerken, objecten en structuren die door aard,
belang en schaal soms om verschillende benaderingen vragen. Om die
reden biedt artikel 2.1, derde lid, van de Omgevingswet ook de ruimte om
het oogmerk voor de uitoefening van taken en bevoegdheden en de
opdracht tot een samenhangende benadering in concrete gevallen te
begrenzen door de aspecten en belangen die een bestuursorgaan, in een
latere fase van de beleidscyclus bij het nemen van een concreet besluit
moet afwegen of betrekken vooraf vast te leggen. Van deze ruimte is in
het Bkl gebruik gemaakt bij het formuleren van de beoordelingsregels
voor omgevingsvergunningen, waarbij bijvoorbeeld bij de beoordeling
van een aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een rijksmonumentenactiviteit de afweging wordt beperkt tot het belang van de
monumentenzorg en het belang van de gebruiker (hoofdstuk 8 van dat
besluit). Ook is van deze ruimte gebruik gemaakt in het Bal en het Bbl bij
het bepalen van de mogelijkheden voor decentraal maatwerk, waarbij
maatwerk alleen mogelijk is als dat overeenstemt met oogmerk van de
algemene rijksregels waarvan afwijking wordt toegestaan. Daar waar dit
wenselijk en nodig is geacht is de decentrale beslisruimte dus beperkt tot
98

Bestuursafspraken 2011–2015 (Kamerstukken II 2010/11, 29 544, nr. 336, bijlage), Bestuursakkoord Water (Kamerstukken II 2010/11, 27 625, nr. 190, bijlage), Wet afschaffing
Wgr-plusregio’s (Stb. 2014, 557) en de Wet natuurbescherming (Stb. 2016, 34). Zie ook
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 43–44 en 49–50 en Kamerstukken II 2013/14, 33 962,
nr. 4, blz. 44.
99
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 18–20.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

42

een afweging van vooraf aangeduide belangen. Op deze manier wordt
houvast geboden voor het uitoefenen van de taken en bevoegdheden.
De opdracht tot onderlinge afstemming en de mogelijkheid tot samenwerking uit artikel 2.2 van de Omgevingswet voorkomt de noodzaak om in
de wet of uitvoeringsregelingen specifieke overleg- en afstemmingsbepalingen op te nemen en beoogt onnodige bureaucratie te voorkomen. Deze
gedachte wordt door de Afdeling onderschreven. De ruimte om de
afstemming en samenwerking vorm te geven is een afgeleide van de
beslisruimte die bij of krachtens de wet is gegeven. De wijze waarop
bestuursorganen deze onderlinge afstemming en samenwerking
vormgeven is niet ingevuld, zodat zij die – passend bij de fase in de
beleidscyclus en de initiatieven en opgaven in de fysieke leefomgeving –
zelf optimaal kunnen vormgeven.
Ter illustratie: Gemeenten en waterschappen kunnen zich beide ontfermen
over het belang van de watergebonden recreatie. De gemeente kan dit
doen vanuit de opdracht om te zorgen voor een evenwichtige toedeling
van functies aan locaties. Het waterschap kan dit doen om de functievervulling door watersystemen te bevorderen. Zowel de gemeente als het
waterschap kan dit belang niet volledig in zijn eentje behartigen. Het
waterschap heeft als enige invloed op het peilbeheer in het watersysteem
en op de aan- en afvoer van water van voldoende kwaliteit. De gemeente
heeft als enige invloed op de inrichting van de locatie (buiten het
watersysteem zelf) en staat ook als eerste aan de lat om maatregelen te
nemen aan riooloverstorten die de waterkwaliteit negatief kunnen
beïnvloeden. De gedeelde zorg voor de fysieke leefomgeving vraagt van
deze overheden om met elkaar te bepalen wie welke maatregelen treft,
zodat het belang van de watergebonden recreatie tegen de laagste
maatschappelijke kosten wordt gerealiseerd. Gezamenlijke inzet leidt tot
een beter resultaat. Daarom instrueert artikel 2.2 van de Omgevingswet
dat verschillende bestuursorganen de uitoefening van taken en bevoegdheden zo nodig met elkaar afstemmen.
De Afdeling onderschrijft enerzijds het belang van artikel 2.2 om onnodige
bureaucratie te voorkomen, maar is ook van oordeel dat specifieke
bepalingen een waardevol houvast kunnen bieden. Dat beeld wordt
gedeeld. In de ontwerpbesluiten wordt daarom in bepaalde gevallen
nadere sturing gegeven aan de vereiste afstemming. Waar het gaat om
uitoefening van bevoegdheden, voorziet het Omgevingsbesluit in diverse
adviesverplichtingen. Ook bevat het Omgevingsbesluit een beperkt aantal
overlegverplichtingen met een Europeesrechtelijke of internationaalrechtelijke achtergrond en de in de memorie van toelichting bij de
Omgevingswet aangekondigde verplichtingen om voorafgaand aan het
geven van een instructie of de inzet van de provinciale reactieve interventiebevoegdheid overleg te voeren.100 Verder bevat het Bkl enkele
instructieregels en beoordelingsregels voor omgevingsvergunningen die
niet alleen sturen op de te maken afweging maar ook sturing geven aan
de vereiste afstemming.101 Een voorbeeld is de verplichting in artikel 5.37
Bkl om in het omgevingsplan rekening te houden met de gevolgen voor
het beheer van watersystemen. Met zo’n instructieregel wordt vanuit het
achterliggende doel – het te wegen belang – dus ook beoogd sturing te
geven aan de vereiste afstemming met een ander bestuursorgaan. Op de
opmerking in een voetnoot over de overlegverplichtingen in de Wet
natuurbescherming zal nader worden ingegaan in het nader rapport naar
aanleiding van het advies van de Raad van State over het voorstel voor de
Aanvullingswet natuur.
100
101

Zie ook de Nota van toelichting bij het Omgevingsbesluit, paragraaf 4.6.3.
Nota van toelichting bij het Bkl, paragrafen 2.3.6 en 8.4.2 en de artikelen 5.2, 5.37 en 5.38 Bkl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

43

Er zijn, net als onder de huidige regelgeving, onderwerpen van zorg voor
de fysieke leefomgeving waarvoor de wet niet in een taaktoedeling
voorziet omdat niet op voorhand is vast te stellen door welke overheid (of
overheden) zij het beste kunnen worden behartigd. Bij die onderwerpen is
de eerste fase van de beleidscyclus van groot belang. In de omgevingsvisie wordt bepaald welke belangen de desbetreffende overheid wenst te
behartigen, wat de beleidsdoelen zijn en welk integraal beleid zij daarop
wil voeren. Daarbij is het aanbevelenswaardig dat al in deze beleidsvormende fase, in afstemming met andere bestuursorganen en andere
belanghebbenden, wordt bepaald met de inzet van welke en wiens
uitvoeringsinstrumenten de beleidsdoelen het meest doelmatig en
doeltreffend kunnen worden gerealiseerd. Voor de inzet van taken en
bevoegdheden voor beleidsdoelen waarvan niet op voorhand vast te
stellen is door welke overheid zij het beste kunnen worden behartigd,
bevat artikel 2.3 van de Omgevingswet een, naar aanleiding van het
advies van de Afdeling over het ontwerp van die wet, aangescherpte
regeling die moet worden toegepast in de fase van de uitoefening van
taken en bevoegdheden.102 Dit artikel bepaalt dat de gemeente in beginsel
als eerste aan de lat staat bij de uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet. In sommige gevallen kan een
onderwerp beter door de inzet van bevoegdheden door de provincie of
het Rijk worden behartigd. Het tweede en derde lid van artikel 2.3
bevatten de criteria op grond waarvan de provincie of het Rijk daartoe
kunnen besluiten. De daarin opgenomen criteria zijn niet alleen geïnspireerd op Wet ruimtelijke ordening, maar ook op de regeling van het
subsidiariteitsbeginsel in de Gemeentewet en Provinciewet103. Dit
betekent dat niet alleen de begrippen «provinciaal belang» en «nationaal
belang» cruciaal zijn. De inzet van de bevoegdheid moet ook nodig zijn
omdat het provinciale belang «niet op een doelmatige en doeltreffende
wijze door het gemeentebestuur kan worden behartigd» of het nationale
belang «niet op een doelmatige en doeltreffende wijze door het provinciebestuur of gemeentebestuur kan worden behartigd». De te maken
afweging bestaat dus niet enkel uit een belangbenadering maar omvat
ook een doelmatigheid- en doeltreffendheidsafweging. De inzet van een
bevoegdheid door de provincie of het Rijk zal dus meerwaarde moeten
hebben ten opzichte van de enkele behartiging van dat belang door de
gemeente. Hoewel deze criteria nog steeds ruimte bieden voor interpretatie en ook een overlap van belangen toestaan, geven zij een scherpere
afbakening van de provinciale en nationale bevoegdheden dan onder de
Wet ruimtelijke ordening het geval is en houvast voor de begrenzing van
de uitoefening van bevoegdheden door de provincies en het Rijk.
De Afdeling stelt dat deze wettelijke afbakening van de provinciale en
nationale bevoegdheden onder de Omgevingswet een bredere werking
heeft dan de afbakening onder het huidige recht omdat deze is verbreed
van het aspect ruimtelijke ordening naar alle aspecten van de fysieke
leefomgeving. Inderdaad ziet artikel 2.3 niet alleen op een evenwichtige
toedeling van functies aan locaties (als opvolger van «ruimtelijke
ordening»), maar ook op andere bevoegdheden in de Omgevingswet.
Toch is inhoudelijk gezien geen sprake van een verbreding. De
Omgevingswet bevat een taak- en bevoegdheidstoedeling die gebaseerd
is op de verdeling uit de bestaande wetten op het terrein van de fysieke
leefomgeving (zie de artikelen die zijn genoemd in de eerste alinea van
deze reactie). Onderwerpen van zorg voor de fysieke leefomgeving die in
geen van die bestaande wetten zijn toegedeeld, behoren op grond van het
in de Gemeentewet en de Provinciewet neergelegde subsidiariteitsbeginsel in beginsel te worden behartigd door de gemeente. Onttrekking aan
102
103

Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, blz. 116–119.
Artikel 117, tweede lid, van de Gemeentewet en artikel 115, tweede lid, van de Provinciewet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

44

de gemeentelijke respectievelijk provinciale autonomie is daarbij
onderworpen aan een toets aan het subsidiariteitsbeginsel zoals dat in de
Gemeentewet en Provinciewet is vastgelegd. De toets aan het subsidiariteitsbeginsel vindt onder de Omgevingswet nog steeds plaats, maar dan
op grond van artikel 2.3 van de Omgevingswet. In zoverre is er dus een
formele, maar geen materiële, verbreding van de werking van dit artikel
ten opzichte van de situatie onder de Wet ruimtelijke ordening.
Geconcludeerd kan worden dat het samenstel van de artikelen 2.1, 2.2 en
2.3 van de Omgevingswet en de specifieke toedeling van taken en
bevoegdheden in de Omgevingswet meer handvatten voor de bestuurlijke
praktijk bieden dan de Afdeling veronderstelt. Voor de gewenste paradigmawisseling en een goede uitvoering van het nieuwe stelsel is wel een
herijking van de samenwerking en afstemming binnen een nieuw te
ontwikkelen bestuurscultuur nodig. Dit geldt in het bijzonder voor die
onderwerpen van zorg voor de fysieke leefomgeving die niet op voorhand
zijn toegedeeld omdat ze tot de gemeentelijke en provinciale autonomie
behoren, of waar de bevoegdheden verdeeld zijn over verschillende
bestuursorganen zoals dat op milieugebied het geval is. Als dit kan
worden versterkt door het maken van bestuurlijke afspraken strekt dat tot
aanbeveling. De constatering van de Afdeling dat het maken van zulke
bestuurlijke afspraken aandacht verdient, wordt dus gedeeld.
Rondom de totstandkoming van de Omgevingswet zijn daarom ook op
nationaal niveau tweemaal bestuurlijke afspraken gemaakt over de
uitoefening van taken en bevoegdheden. In 2013 heeft het Rijk met de
afzonderlijke koepels afsprakenkaders opgesteld. In elk van deze afsprakenkaders was de uitoefening van taken en bevoegdheden een
aandachtspunt. In het afsprakenkader met de VNG is bijvoorbeeld
vastgelegd dat evenals in Wro en de Wabo in de Omgevingswet de
toepasbaarheid van bovengemeentelijke instrumenten zal worden
begrensd door hetgeen respectievelijk van nationaal of provinciaal belang
is. De nadere invulling van die begrippen wordt beschouwd als een
interbestuurlijke gelegenheid.104 Met de Unie van Waterschappen is toen
bijvoorbeeld afgesproken dat er door de stuurgroep Water een
handreiking wordt opgesteld om een optimale aansluiting te bevorderen
tussen het provinciale regionaal waterprogramma en het waterbeheerprogramma van het waterschap.105 En IPO en de Minister van Infrastructuur
en Milieu spraken met betrekking tot het provinciaal interventieinstrumentarium af een bijzondere bevoegdheid op te nemen, zodat provincies hun
verantwoordelijkheid kunnen waarmaken bij dreigende lokale inbreuk op
het provinciaal beleid. Deze voorwaarden zijn het vergroten van de
voorspelbaarheid en een terughoudend gebruik van dit instrument
richting gemeenten.106
Vervolgens is in 2015 het Bestuursakkoord Implementatie Omgevingswet
vastgesteld.107 Hierin is onder meer een afspraak gemaakt over het
provinciaal belang: «Het provinciaal belang, vastgesteld door provinciale
staten, moet altijd kenbaar zijn én gemotiveerd worden. Uit de motivering
moet duidelijk worden dat het Provinciaal belang niet doelmatig en
doeltreffend door het gemeentelijk bevoegd gezag kan worden behartigd.
Provincies zullen hier terughoudend mee om gaan». Deze afspraak is ook

104

Afspraken tussen VNG en het Ministerie van IenM over de stelselherziening van het
Omgevingsrecht, 15 februari 2013.
105
Afsprakenkader tussen de Unie van Waterschappen en het Ministerie van IenM over de
stelselherziening van het omgevingsrecht d.d. 5 juni 2013.
106
Afspraken tussen IPO en het Ministerie van IenM over de stelselherziening van het
omgevingsrecht, Den Haag, 6 juni 2013.
107
Bestuursakkoord implementatie Omgevingswet, 1 juli 2015.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

45

geborgd in de recent opgestelde handreiking Omgevingsverordening die
het IPO heeft opgesteld.
Met de decentrale overheden is al afgesproken dat aan de Nationale
Omgevingsvisie (NOVI) een concreet bestuursakkoord gekoppeld wordt.
De kern daarvan is interbestuurlijke en maatschappelijke samenwerking.
Daarvoor worden actiegerichte afspraken gemaakt over de realisatie van
de opgaven en de aansluiting tussen de NOVI, de provinciale omgevingsvisies en de gemeentelijke omgevingsvisies. Dit bestuursakkoord wordt
gekoppeld aan het ontwerp van de NOVI zal na het verschijnen daarvan
worden gesloten. Zodoende geeft het invulling aan de verantwoordelijkheidsverdeling die vast ligt in de Omgevingswet.108
VNG, UvW en IPO hebben aangegeven op dit moment geen behoefte te
hebben aan aanvullende bestuurlijke afspraken over de uitoefening van
taken en bevoegdheden op grond van de Omgevingswet. Wel kan het
wenselijk zijn dat decentrale bestuursorganen zelf nagaan of er voor
concrete gebieden en concrete beleidsthema’s een dergelijke behoefte
bestaat. Zo is het bijvoorbeeld denkbaar dat een waterschap en een
provincie afspraken maken over de regulering van regionale lozingen in
een gebied. Dat type afspraken zal dan in regionaal verband worden
gemaakt. Dit past ook bij de gewenste nieuwe bestuurscultuur. Vanzelfsprekend maakt de verdeling en de wijze van uitoefening van taken en
bevoegdheden onderdeel uit van de evaluatie van de Omgevingswet.
b. Decentraal, of toch centraal
De Afdeling stelt in haar beschouwing twee punten aan de orde over de
toepassing van het subsidiariteitsbeginsel. Ten eerste de vraag wat er
gebeurt als het doelmatig en doeltreffend is een belang centraal te
behartigen, maar het bestuur op dat niveau die verantwoordelijkheid niet
of onvoldoende neemt. Ten tweede stelt zij het risico aan de orde dat het
Rijk te snel corrigeert of bijstuurt naar aanleiding van incidenten bij de
uitoefening van gedecentraliseerde bevoegdheden.
Net zomin als onder het huidige recht is er onder de Omgevingswet op
deze bestuurlijke vragen een sluitend juridisch antwoord te geven. De
Omgevingswet gaat ervan uit dat erop vertrouwd kan worden dat de
verschillende bestuursniveaus hun rol en verantwoordelijkheid serieus
nemen. Een groot aantal taken en bevoegdheden is, zoals beschreven
onder a, toegedeeld aan een bestuursorgaan, wat het risico dat de
Afdeling identificeert beperkt. De wet biedt ook de instrumenten om de
rollen en verantwoordelijkheden in het kader van het doorlopen van de
beleidscyclus te bepalen en waar nodig te herijken. Maar ook de
waarborgen om die niet te lichtzinnig te wijzigen.
Vooral bij het opstellen van de omgevingsvisies zullen bestuursorganen
op verschillende niveaus zich moeten afvragen wat de opgaven voor de
komende jaren zijn, wat hun rol daarbij is, en wat de rol van andere
overheden moet zijn. De omgevingsvisies gaan nu over het volle terrein
van de fysieke leefomgeving en vragen op het gebied van subsidiariteit
komen daarin (zoals hiervoor uiteengezet is) nadrukkelijk aan de orde. Het
stelsel nodigt daarmee uit om de vraag te stellen op welk overheidsniveau
een bepaalde opgave het meest doelmatig en doeltreffend kan worden
opgepakt. Ook nodigt het stelsel de bestuursorganen op verschillende
niveaus uit om het gesprek over de doelstellingen voor de fysieke
leefomgeving en de verdeling van verantwoordelijkheden aan te gaan
(artikel 2.2 van de Omgevingswet, zie over de betekenis van dat artikel ook
108

Kamerstukken II 2017/18, 34 682, nr. 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

46

hiervoor). Mocht op lokaal niveau geconstateerd worden dat een belang
ook inzet van een waterschap, de provincie of het Rijk vraagt, dan kan de
gemeente dat bestuursorgaan daarop in het kader van de afstemming van
de taken en bevoegdheden aanspreken en kan waar nodig de samenwerking worden gezocht. Datzelfde geldt als op nationaal niveau
geconstateerd wordt dat een belang meer of anders gerichte inzet van het
decentrale bestuur vergt. De afstemming en samenwerking kan plaatsvinden in de fase van het opstellen van de omgevingsvisies, maar beperkt
zich niet tot die fase. Ook in de fase van de beleidsuitvoering, kunnen
initiatieven en opgaven in de fysieke leefomgeving aanleiding geven tot
(nadere) beleidsontwikkeling, afstemming, een herverdeling van
niet-wettelijke verantwoordelijkheden en waar nodig tot samenwerking.
Dit kan leiden tot tussentijdse aanpassing of aanvulling van de
omgevingsvisie(s), het opstellen van een programma of het sluiten van
een bestuursakkoord. Dit is echter lang niet altijd noodzakelijk. Vaak
volstaat een onderling afgestemde uitoefening van de in de wet toegedeelde taken en bevoegdheden van de verschillende bestuursorganen.
Onderdeel van de beleidscyclus is verder de monitoring en evaluatie van
het gevoerde beleid. Als een bestuursorgaan, eventueel gebruik makend
van het instrument programma, beleid uitvoert en uit de monitoring of de
evaluatie van de genomen maatregelen blijkt dat de beleidsdoelstelling
niet wordt bereikt of dreigt niet te worden bereikt, dan vergt dat de
heroverweging van de inzet van de gekozen instrumenten voor de
uitvoering van het beleid en heroverweging van de rol van dat bestuursorgaan. De Omgevingswet voorziet in verplichte monitoring van de
omgevingswaarden en het Bkl in verplichte monitoring van enkele andere
parameters. De Omgevingswet voorziet in evaluatie van de
Omgevingswet109 en de vierjaarlijkse rapportages van het Planbureau
voor de Leefomgeving over de ontwikkeling van de kwaliteit van
onderdelen van de fysieke leefomgeving110, terwijl ook andere beleidsevaluaties blijven plaatsvinden. Een evaluatie kan aanleiding geven om
samen met de andere bestuursniveaus te bezien wie welke rol moet
vervullen en met welke maatregelen wél doelmatig en doeltreffend de
beleidsdoelstelling kan worden bereikt. Daarbij kan ook aan de orde
komen of een bepaalde taak of bevoegdheid beter bij een ander bestuursniveau kan worden belegd dan nu het geval is, of dat bijvoorbeeld
instructieregels nodig zijn over de uitoefening van een taak of
bevoegdheid. Een wijziging van taken en bevoegdheden of het stellen van
instructieregels vereist een aanpassing van de Omgevingswet of de
bijbehorende AMvB’s, wat een waarborg is tegen «incidentenpolitiek».
De zorg voor de fysieke leefomgeving en de wens om de doelen voor die
fysieke leefomgeving op een doelmatige en doeltreffende wijze te
behartigen vergt dus dat het iteratieve proces van de beleidscyclus,
waarvoor de Omgevingswet en de ontwerpbesluiten de instrumenten
bieden, door de verschillende bestuursniveaus wordt doorlopen.
Daarnaast vergt het een bestuurscultuur die open staat voor afstemming
en samenwerking.
Voor wat betreft luchtkwaliteit wordt verwezen naar de reactie onder punt
17, onder c.
De Afdeling signaleert een spanning tussen de voorgenomen regeling
voor vergunningvrij bouwen en het uitgangspunt «decentraal, tenzij» en
het verbeterdoel om de bestuurlijke afwegingsruimte te vergroten. Bij de
regeling voor vergunningvrij bouwen is er, gegeven het uitgangspunt
109
110

Artikel 23.9 van de Omgevingswet.
Artikel 20.18 van de Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

47

«decentraal, tenzij», aanleiding voor een heroverweging bij de inpassing
van de huidige regeling voor vergunningvrij bouwen in het nieuwe stelsel.
Gemeenten krijgen in de nieuwe opzet meer ruimte om zelf te bepalen of
voor bouwactiviteiten een vergunning nodig is. Tegelijkertijd is sturing
van het Rijk op het vergunningvrij zijn van bouwwerken een historisch
gegeven, vanuit de veelvuldig door het parlement geuite wens om tot
vermindering van regeldruk en administratieve lastenverlichting te
komen. Vóór 1 oktober 1992 konden gemeenten op grond van de
bouwverordening nog geheel zelf vergunningvrije bouwwerken
aanwijzen. Daar bestond destijds bij gemeenten heel weinig animo voor.
Het gevolg van de dereguleringsoperaties op het terrein van de bouwregelgeving uit de jaren »80 en »90 van de vorige eeuw is was eerst op
wetsniveau en later bij AMvB een steeds betekenisvollere categorie van
vergunningvrije bouwwerken werd aangewezen. Het betreft hier
inmiddels de grote bulk van kleinschalige bouwactiviteiten die vooral in
het «privédomein» plaatsvinden. Op dit gebied is terughoudende
overheidsregulering op zijn plaats. Een landelijk uniforme opzet biedt
evidente voordelen. Zij laat zich adequaat toelichten en ondersteunen met
voorlichtingsmateriaal en internettools, waarbij met vergunningenchecks
kan worden nagegaan of voor een bepaalde bouwactiviteit een
vergunning nodig is. Ook krijgen vraagstukken die spelen in de jurisprudentie direct landelijke betekenis, zodat zij bijdragen aan een uniforme
uitleg en toepassing. Daarnaast is er op sommige punten sprake van een
nationaal belang, bijvoorbeeld het vergunningvrij bouwen van
bouwwerken voor infrastructurele of openbare voorzieningen (zoals het
plaatsen van ov-chippaaltjes). De voorstellen voor vergunningvrij bouwen
die het voorgenomen Invoeringsbesluit zal bevatten, zullen in het kader
van de voorhangprocedure aan het parlement worden voorgelegd. De
precieze balans tussen decentrale ruimte en centrale sturing op dit
onderwerp, kan dan tegen de achtergrond van administratieve lastendruk
opnieuw worden bepaald.
c. Rol van de omgevingsdiensten
De Afdeling merkt op dat de omgevingsdiensten vooral bij kleine
gemeenten mogelijk een zwaardere rol kunnen hebben bij het opstellen
van omgevingsplannen. Zij wijst daarbij op het risico dat beleidsontwikkeling en daarmee samenhangende besluitvorming op regionaal niveau
zouden plaatsvinden, wat wezenlijke gevolgen kan hebben democratische
legitimering. De zorg van de Afdeling verdient nuancering. De huidige
praktijk laat namelijk een ander beeld zien: in een groot aantal regio’s
worden de omgevingsdiensten niet betrokken wanneer de gemeenten
bestemmingsplannen opstellen. Het is overigens wel wenselijk dat de
omgevingsdiensten geconsulteerd worden bij het opstellen van
omgevingsplannen. Bij hen berust veel kennis van geldende milieunormen en de milieugevolgen van bedrijven en zij kunnen inzicht geven in
relevante regionale ontwikkelingen. Daar waar omgevingsdiensten al
langer bestaan en gemeenten al langer samenwerken is te zien dat de
omgevingsdiensten prima in staat zijn om deze gemeenten goed te
adviseren over onderwerpen in het omgevingsplan.
Het ligt niet direct voor de hand dat de omgevingsdienst voor de
gemeente het volledige omgevingsplan opstelt, hoewel het gemeenten
vrij staat de omgevingsdienst een opdracht te geven voor het opstellen
van het omgevingsplan of onderdelen daarvan, zoals zij nu vaak een
particulier bureau inhuren voor de uitvoering van deze taak. De
vaststelling van het omgevingsplan vindt plaats in de gemeenteraad. Dat
het ambtelijk apparaat bij het opstellen is ondersteund door externen leidt
niet tot mindere of andere democratische legitimering van het
omgevingsplan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

48

9. Globale en flexibele omgevingsplannen
Het streven van de Omgevingswet is blijkens de toelichting onder meer
dat gemeenten hun omgevingsplannen zoveel als mogelijk «globaal en
flexibel» inrichten.111 De huidige bestemmingsplannen worden vaak
«gedetailleerd» ingericht.112 Daarmee kunnen ze een «keurslijf» vormen
en in de weg staan aan ontwikkelingen, aldus de toelichting.113 De
Omgevingswet moet hier verandering in brengen.
De Omgevingswet maakt het mogelijk dat gemeenten in omgevingsplannen algemene regels kunnen opnemen over activiteiten die gevolgen
(kunnen) hebben voor de gehele fysieke leefomgeving.114 Volgens de
toelichting wordt die bevoegdheid in het geval van bestemmingsplannen
begrensd door een «goede ruimtelijke ordening».115 De Invoeringswet
maakt het verder mogelijk dat omgevingsplannen ook regels kunnen
bevatten waarmee activiteiten aan een vergunningplicht worden
verbonden.116 De toelichting117 wijst erop dat dit anders dan in een
bestemmingsplan niet beperkt is tot aanlegwerken en aanlegwerkzaamheden of het slopen van bouwwerken. Een vergunningstelsel in een
omgevingsplan kan bijvoorbeeld ook gaan over het bouwen van
bouwwerken, aldus de toelichting.118 Voorts kunnen gemeenten op grond
van de Omgevingswet in een omgevingsplan een meldingsregeling
opnemen.119
Volgens de toelichting geeft de mogelijkheid voor gemeenten om over de
gehele fysieke leefomgeving algemene regels te stellen, de gemeenten
ook de mogelijkheid om voor alle onderwerpen die de fysieke leefomgeving omvat, de algemene regels met «open» of «gesloten normen»
vorm te geven (de toelichting spreekt van «autonome regelgevende
bevoegdheid»). Regels met open normen zijn regels die interpretatie
vergen. Regels met gesloten normen zijn regels die niet of nauwelijks
interpretatie vergen. Als voorbeeld van een algemene regel met een open
norm in een omgevingsplan over de toelaatbaarheid van bouwwerken
wordt in de toelichting genoemd: «de bouwhoogte op een locatie moet
aansluiten op het bebouwingspatroon in de omgeving waarbij rekening
moet worden gehouden met schaduwwerking op belendende
percelen.»120
Het werken met open normen in omgevingsplannen wordt in de
toelichting aangemoedigd, omdat het meer dan in het geval van gesloten
normen de mogelijkheid biedt om in te spelen op actuele ruimtelijke
ontwikkelingen. Functies kunnen globaler, in een hogere abstractie,
worden toegedeeld, aldus de toelichting.121 Daarbij wijst de toelichting
erop dat het gebruik van open normen als voordeel heeft dat onderzoeksopgaven voor een belangrijk deel verschuiven naar de fase van vergunningverlening. In de realisatiefase kan onderzoek zich toespitsen op de
concreet voorgenomen initiatieven en hoeven er bij de vaststelling van
111

Toelichting bij het Ob, paragraaf 3.2 (Het omgevingsplan).
Toelichting bij het Ob, paragraaf 3.2.4.2 (Flexibiliteit, open normen, beleidsregels en
rechtszekerheid).
113
Toelichting bij het Ob, paragraaf 3.2.4.2 (Flexibiliteit, open normen, beleidsregels en
rechtszekerheid).
114
Artikel 4.1, eerste lid, van de Omgevingswet.
115
Toelichting bij het Ob, paragraaf 3.2 (Het omgevingsplan).
116
Voorgesteld artikel 4.4, tweede lid, van de Omgevingswet.
117
Toelichting bij het Ob, paragraaf 3.2 (Het omgevingsplan).
118
Toelichting bij het Ob, paragraaf 3.2 (Het omgevingsplan).
119
Artikel 4.4, eerste lid, van de Omgevingswet.
120
Toelichting bij het Ob, Paragraaf 3.2.4.4 (Precisering en verschuiving van onderzoek).
121
Toelichting bij het Ob, Paragraaf 3.2.4.2 (Flexibiliteit, open normen, beleidsregels en
rechtszekerheid).
112

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

49

een omgevingsplannen geen fictieve varianten meer te worden doorgerekend van ontwikkelingen die mogelijkerwijs helemaal niet in die vorm
zullen plaatsvinden, aldus de toelichting.122
Een andere maatregel ten slotte die de gemeenten meer mogelijkheden
moeten geven tot het ontwerpen van globale en flexibele omgevingsplannen is het niet overnemen in het Ob van de bestaande verplichte
standaardregels in het Besluit ruimtelijke ordening (Bro) over overgangsrecht in bestemmingsplannen. Die standaardregels komen er onder meer
op neer dat bestaand legaal gebruik, ondanks een bestemmingswijziging
of aangescherpte regels, mag worden voortgezet. Ook dat wordt nu
blijkens de toelichting een zaak van de autonome regelgevende
bevoegdheid van gemeenten.123
De Afdeling heeft begrip voor het streven naar meer globale en flexibele
plannen teneinde beter in te kunnen spelen op actuele ontwikkelingen.
Het werken met algemene regels heeft echter gevolgen voor de rechtszekerheid van burgers en bedrijven. Dat wordt hieronder uiteengezet.
a. Vergunningvrij bouwen
De Invoeringswet regelt dat voor de planologische aspecten van bouwen
geen vergunning meer is vereist.124 Het «ruimtelijk deel» van bouwen is
voortaan dus in beginsel vergunningvrij. Gemeenten mogen in hun
omgevingsplannen zelf bepalen of ze daarvoor een vergunningplicht
willen. Daarmee wordt volgens de toelichting voorkomen dat onnodig aan
regels wordt getoetst en wordt het aantal vergunningplichtige activiteiten
beperkt.125 Dat scheelt in het aanleveren van gegevens en dus in de
administratieve lasten. Ook kan sneller worden gebouwd, omdat geen
procedures hoeven worden te doorlopen.
Volgens de toelichting kunnen regels in het omgevingsplan voor
bouwwerken concreet, helder, beperkt in aantal en overzichtelijk worden
vastgelegd.126 Bij zulke regels – dus in het geval van gesloten normen – is
een vergunningplicht volgens de toelichting vermoedelijk niet nodig en
heeft het werken met algemene regels de voorkeur. In het geval van open
normen is een vergunningplicht het meest aangewezen, aldus de
toelichting.
De Afdeling merkt op dat wanneer in een omgevingsplan een vergunningplicht (of een appellabele reactie op een melding) voor bouwen ontbreekt
dit tot onduidelijkheid en rechtsonzekerheid voor burgers en bedrijven kan
leiden. Dat geldt niet alleen wanneer de algemene regels over bouwen
open normen bevatten, maar ook wanneer die gesloten normen bevatten.
Aannemelijk is immers dat een bouwer of aannemer in veel gevallen
vooraf van de gemeente duidelijkheid wil verkrijgen over de vraag of
hetgeen hij wil bouwen op grond van de algemene regels in het
omgevingsplan is toegestaan. Dat geldt voor de kleine bouwers die
bijvoorbeeld een aanbouw willen realiseren, maar ook voor de grotere
bouwpartijen. In de meeste gevallen zal de initiatiefnemer het bouwwerk
via een hypotheekverstrekker financieren. Er mag van worden uitgegaan
122

Toelichting bij het Ob, paragraaf 3.2.4.2 (Flexibiliteit, open normen, beleidsregels en
rechtszekerheid).
Toelichting bij het Ob, paragraaf 3.2.4.1 (Overgangsrecht en gebodsbepalingen).
124
Zie met name de voorgestelde artikelen 5.20 en 5.21 van de Omgevingswet.
125
Toelichting bij de Invoeringswet, paragraaf 2.2.1.3 (Splitsing vergunningplicht voor de
bouwactiviteit in een technische vergunning en een vergunning voor een omgevingsplanactiviteit).
126
Toelichting bij de Invoeringswet, paragraaf 2.2.1.5 (Omgevingsplanactiviteit voor een
bouwwerk).
123

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

50

dat de hypotheekverstrekker, alvorens het een hypotheek zal verstrekken
met het gebouw als onderpand, zekerheid wil over de planologische
toelaatbaarheid van het te bouwen gebouw.
Met deze onzekerheden kan verwacht worden dat initiatiefnemers soms
van de gemeente willen vernemen of het voorgenomen bouwplan past in
de regels van het omgevingsplan en zullen zij het college om een
rechtsoordeel vragen. Wanneer een vergunningplicht (of appellabele
reactie op een melding) ontbreekt, kan die zekerheid niet worden
verkregen. Volgens vaste jurisprudentie wordt een bestuurlijk rechtsoordeel slechts bij hoge uitzondering aangemerkt als een besluit
waartegen rechtsmiddelen open staan. Rechterlijke toetsing zal in veel
van de gevallen pas mogelijk zijn op het moment waarop om handhaving
door omwonenden wordt verzocht of wanneer het college ambtshalve
handhavend gaat optreden.
In de literatuur127 wordt erop gewezen dat het aanvragen van een
vergunning – ook al geldt er geen vergunningplicht – ook een
mogelijkheid is om een besluit te verkrijgen waarin door het college wordt
bevestigd dat het bouwplan voldoet aan de algemene bouwregels uit het
omgevingsplan. In het kader van een aanvraag om een vergunning moet
het bevoegd gezag als voorvraag beoordelen of voor een voorgenomen
handeling een vergunning is vereist. Tegen de aan het besluit daarop ten
grondslag liggende oordeel omtrent de vergunningplicht kan door het
aanwenden van een rechtsmiddel worden opgekomen.128 Nadeel van dit
alternatief is dat de initiatiefnemer moet voldoen aan alle eisen voor een
vergunningaanvraag en leges moet betalen.
Onzekerheid is er niet alleen voor de initiatiefnemers, maar ook voor
andere belanghebbenden, zoals omwonenden. Wanneer een vergunningplicht (of appellabele reactie op een melding) ontbreekt is een verzoek om
handhaving pas het eerste moment waarop belanghebbenden de
aanvaardbaarheid van een bouwwerk kunnen laten beoordelen. Onduidelijk is op welk moment precies zij dan een verzoek om handhaving
zouden kunnen doen. Bij voorbereidende bouwwerkzaamheden is fysiek
nog niets aanwezig en is het dus de vraag of het college dan al
handhavend kan optreden. Het risico bestaat dat als het gebouw er
eenmaal staat, dit vaker tot toestemming en legalisatie zal leiden dan in
het geval waarin alleen het bouwplan wordt beoordeeld.
Wanneer open normen worden gebruikt voor de beoordeling van
bouwactiviteiten en een vergunningplicht (of een appellabele reactie op
een melding) ontbreekt, levert dat eens te meer spanning op met het
rechtszekerheidsbeginsel. In dat geval kan immers elke vorm van
duidelijkheid over wat er gebouwd mag worden ontbreken. De toelichting
vermeldt om die reden ook dat in dat geval een vergunningplicht het
meest aangewezen is. Een verplichting daartoe ontbreekt echter. De
situatie dat in een omgevingsplan open normen worden gebruikt voor de
beoordeling van de (planologische) toelaatbaarheid van bouwactiviteiten,
terwijl een vergunningplicht ontbreekt aan de hand waarvan vooraf kan
worden beoordeeld of het bouwen voldoet aan die norm, kan zich dus wel
degelijk voordoen. Hierdoor bestaat eveneens het risico dat geen
gelijkwaardig niveau van rechtsbescherming wordt bereikt. Gelet hierop
en op de spanning met het rechtszekerheidsbeginsel, kan worden
verwacht dat de bestuursrechter dit zal ondervangen door uit te gaan van
127

F. Brouwer, B. Rademaker, «Een nieuwe opzet van de vergunningplicht voor bouwwerken in
de Omgevingswet», TBR 2017/39, nr. 3, blz. 218–225.
128
F. Brouwer, B. Rademaker, «Een nieuwe opzet van de vergunningplicht voor bouwwerken in
de Omgevingswet», TBR 2017/39, nr. 3, blz. 223.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

51

wat het omgevingsplan planologisch maximaal mogelijk maakt. Dat
strookt dan echter niet met het streven om met «globale en flexibele»
omgevingsplannen tot een meer dynamische gebiedsontwikkeling te
komen.
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling op wetsniveau te voorzien
in een vergunningplicht voor de ruimtelijke aspecten van bouwen, echter
met de mogelijkheid voor de gemeenteraad deze in het omgevingsplan uit
te schakelen indien dat gelet op de plansystematiek (de formulering van
de algemenere regels van het omgevingsplan samen met de verbeelding)
verantwoord is.
b. Nadeelcompensatie
Vanwege het streven naar meer globale omgevingsplannen voorziet de
Invoeringswet in een nieuw systeem voor nadeelcompensatie. Het nieuwe
systeem voorziet kort gezegd in een andere keuze ten aanzien van de
besluiten die als schadeveroorzakend kunnen worden aangemerkt. Deze
systeemwijziging is noodzakelijk, omdat het op basis van een globaal
omgevingsplan lastig is de schadevergoeding van dat plan vast te stellen.
Dit wordt tevens gecompliceerd door de beoogde brede reikwijdte van het
omgevingsplan. Op basis van de Invoeringswet kunnen belanghebbenden
dan ook pas om vergoeding van schade verzoeken op het moment dat
uitvoering aan een omgevingsplan wordt gegeven. Op zichzelf acht de
Afdeling dit een positieve ontwikkeling, omdat het dan niet meer gaat om
hypothetische schade, maar om concrete schade. Daar staat tegenover
dat het voorgestelde systeem voor nadeelcompensatie ook voor onduidelijkheden voor burgers en bedrijven kan zorgen.
Het moment waarop uitvoering wordt gegeven aan het omgevingsplan
kan op basis van een vergunning, of feitelijk handelen zijn. Dat laatste zal
zich steeds vaker kunnen voordoen, nu de Invoeringswet het mogelijk
maakt dat voor planologische aspecten van bouwactiviteiten geen
vergunning meer is vereist, maar het aan gemeenten zelf is om al dan niet
een bouwvergunning te vereisen. Door de verschuiving naar het moment
van uitvoering van het plan kan er een lange periode verstrijken tussen de
vaststelling van het plan en het moment dat om schade kan worden
verzocht. Nu een globaal omgevingsplan alleen een indicatie geeft van de
mogelijke ontwikkelingen op een bepaalde locatie, kan dit lange tijd
«boven de markt» hangen. Dit kan zogenoemde schaduwschade
opleveren. Dat is schade door de in een plan voorziene ontwikkeling,
waarvoor pas een tegemoetkoming kan worden toegekend na het
verlenen van de vergunning of op het moment van het feitelijk handelen.
Belanghebbenden moeten steeds alert blijven of er iets gebeurt, voordat
zij schadevergoeding kunnen vragen. Daarnaast is het in de situatie dat
geen vergunning nodig is voor de uitvoering van het plan erg onduidelijk
welk moment het schadeveroorzakende moment zich voordoet; het kan
daarbij lastig te beoordelen zijn of het feitelijk handelen in overeenstemming is met het omgevingsplan. In deel F van dit advies zal nader
worden ingegaan op de in de Invoeringswet opgenomen bepalingen over
nadeelcompensatie.
c. Overgangsrecht in omgevingsplannen
De standaardregels in het Bro over overgangsrecht in bestemmingsplannen met betrekking tot onder meer bestaand legaal gebruik worden in
het Ob niet overgenomen. Dit valt vanuit de behoefte aan een meer
dynamische gebiedsontwikkeling te begrijpen. Het vergroot de mogelijk-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

52

heden voor gemeenten om bestaand gebruik van gronden te wijzigen.129
Het niet overnemen van deze standaardregels leidt echter ook tot meer
rechtsonzekerheid voor burgers en bedrijven. Zij kunnen immers
gemakkelijker dan nu worden geconfronteerd met de verplichting om
bestaand gebruik te wijzigen. Weliswaar stellen het evenredigheidsbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel en de eigendomsbescherming van
het EVRM hier volgens de toelichting beperkingen aan130, maar die
beperkingen bieden minder houvast dan de huidige standaardregels
hierover in een algemene maatregel van bestuur. Zoals ook in de
toelichting wordt opgemerkt, opent het ontbreken van standaardregels
immers mogelijkheden voor gemeenten om per regel te bezien of en in
welke vorm in overgangsrecht wordt voorzien.131
Reactie op punt 9 van het advies
a. Vergunningvrij bouwen
De Afdeling heeft begrip voor het streven naar meer globale en flexibele
omgevingsplannen. Terecht benadrukt de Afdeling daarbij het belang van
rechtszekerheid voor initiatiefnemers en andere belanghebbenden, zoals
omwonenden en hypotheekverstrekkers, over de vraag of een voorgenomen bouwplan past in de regels van het omgevingsplan. Naar
aanleiding van deze opmerking van de Afdeling zal bij de inwerkingtreding van de stelselherziening voorzien zijn in een vergunningplicht
voor de ruimtelijke aspecten van het bouwen, met de mogelijkheid voor
de gemeenteraad deze in het omgevingsplan uit te schakelen. Paragraaf
2.2.1.3 van het algemeen deel van de memorie van toelichting bij de
Invoeringswet is daarop aangepast. Uitwerking daarvan zal in het
voorgenomen Invoeringsbesluit plaatsvinden door de vergunningplicht
voor de ruimtelijke aspecten van het bouwen als regel op te nemen in de
«bruidsschat»132 waardoor deze onderdeel wordt van het omgevingsplan.
De onzekerheid die kan bestaan als de gemeenteraad de vergunningplicht
in het omgevingsplan heeft uitgeschakeld kan, zoals ook de Afdeling
aangeeft, weggenomen worden door een vergunning aan te vragen. Op
grond van die aanvraag beoordeelt het bevoegd gezag als voorvraag of
voor het voorgenomen bouwplan een vergunning is vereist. In dat geval
geeft het bevoegd gezag door de beslissing op de vergunningaanvraag
het oordeel of een vergunning nodig is. Tegen dat oordeel over de
vergunningplicht kan door het aanwenden van een rechtsmiddel worden
opgekomen. Het door de Afdeling geconstateerde nadeel daarvan, dat de
initiatiefnemer moet voldoen aan alle eisen voor een vergunningaanvraag
en leges moet betalen, kan ondervangen worden door lokaal voor zo’n
aanvraag minder indieningsvereisten verplicht te stellen en te werken met
een gereduceerd legestarief. Het door de Afdeling geschetste alternatief
(conformiteitsverklaring) heeft als nadeel dat een nieuw instrument wordt
geïntroduceerd met een eigen procedurele regeling van een aanvraag,
indieningsvereisten, bevoegd gezag, beslistermijn en rechtsbeschermingsmogelijkheden. Aangezien de zekerheid voor een initiatiefnemer
129

De toelichting bij het Ob (paragraaf 3.2.4.1, Overgangsrecht en gebodsbepalingen) noemt als
voorbeeld dat als op enig moment in de regels wordt vastgelegd dat laden en lossen op een
bepaalde locatie of bepaalde tijdstippen niet meer is toegestaan, dergelijke activiteiten niet
nog jaren zouden moeten kunnen voortduren vanwege eerbiedigend overgangsrecht.
130
Als voorbeeld van een wijziging die naar omstandigheden de grenzen van deze beginselen
zou kunnen overschrijden noemt de toelichting bij het Ob (paragraaf 3.2.4.1, Overgangsrecht
en gebodsbepalingen) een plicht om woningen te bouwen op een locatie waar een bedrijf is
gevestigd.
131
Toelichting bij het Ob, paragraaf 3.2.4.1 (Overgangsrecht en gebodsbepalingen),
132
Deze omvat de rijksregels die bij inwerkingtreding van het stelsel komen te vervallen en
overgaan naar het omgevingsplan en de waterschapsverordening. Zie paragraaf 5.2.3 van de
toelichting op de Invoeringswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

53

ook bereikt kan worden met de ook nu al bestaande mogelijkheid om een
vergunning aan te vragen, is er geen nieuw instrument in de vorm van
een conformiteitsverklaring geïntroduceerd.
b. Nadeelcompensatie
Op de adviezen van de Afdeling over nadeelcompensatie wordt gereageerd in hoofdstuk F.
c. Overgangsrecht in omgevingsplannen
De Afdeling merkt op dat het niet overnemen van huidige standaardregels
over het overgangsrecht leidt tot meer rechtsonzekerheid. Deze
opmerking verdient nuancering. Een omgevingsplan is geen bestemmingsplan. Alleen al de verbrede reikwijdte van het omgevingsplan ten
opzichte van een bestemmingsplan maakt een nieuwe benadering van het
overgangsrecht onvermijdelijk. Zoals dat evident geldt bij de vaststelling
van nieuwe regels, bijvoorbeeld in de waterschapsverordening, de
omgevingsverordening of in AMvB’s, zal ook bij het vaststellen van
nieuwe regels in een omgevingsplan afgewogen moeten worden in
hoeverre er in overgangsrecht moet worden voorzien. Het past niet in het
streven naar meer bestuurlijke afwegingsruimte, het uitgangspunt
«decentraal, tenzij» en het uitgangspunt vertrouwen als op rijksniveau
nog steeds een gestandaardiseerd (eerbiedigend) overgangsrecht zou
worden voorgeschreven. Het zou zich ook moeilijk laten verklaren waarom
een dergelijk overgangsrecht wel voor het omgevingsplan, maar niet voor
de waterschapsverordening of de omgevingsverordening zou worden
voorgeschreven. Aan de bevoegdheid van de gemeente om regels te
stellen is inherent de mogelijkheid verbonden om in overgangsrecht te
voorzien, maar de keuze welk overgangsrecht passend is bij een bepaalde
wijziging van de regels kan niet langer op rijksniveau worden bepaald. Het
verplichte eerbiedigend overgangsrecht van het huidige Besluit ruimtelijke ordening ziet op de bouwmogelijkheden in bestemmingsplannen.
Verwacht mag worden dat juist bij die regels bestaande rechten veelal
zullen worden geëerbiedigd, omdat bij een inbreuk daarop een gerechtvaardigd beroep op nadeelcompensatie aan de orde kan zijn. Maar ook
waar dat niet het geval is, mag erop vertrouwd worden dat overheden
passend overgangsrecht bieden dat rekening houdt met bestaande
situaties.
Over de rechtszekerheid kan nog worden opgemerkt dat, anders dan
bijvoorbeeld de omgevingsverordening en de waterschapsverordening,
een besluit tot vaststelling van het omgevingsplan appellabel is. Een
belanghebbende die naar zijn oordeel nadelig wordt getroffen door
overgangsrechtelijke bepalingen of het ontbreken daarvan, kan daarvoor
dus naar de rechter.
10. Gelijkwaardige maatregelen
De Omgevingswet bepaalt dat als regels voor het verrichten van activiteiten voorschrijven dat een maatregel moet worden getroffen, dat dan op
aanvraag toestemming kan worden verleend om, in plaats daarvan, een
gelijkwaardige maatregel te treffen.133 De toelichting vermeldt dat het
verlenen of weigeren van de toestemming een beschikking is, zodat
daartegen bezwaar en beroep kan worden ingesteld.134 De Omgevingswet
bepaalt verder dat bij regels voor het verrichten van activiteiten het treffen
133
134

Artikel 4.7, eerste lid, van de Omgevingswet.
Artikelsgewijze toelichting op artikel 4.7 van de Omgevingswet (Kamerstukken II 2013/14,
33 962, nr. 3).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

54

van gelijkwaardige maatregelen kan worden toegestaan zonder voorafgaande toestemming, al dan niet gekoppeld aan een verbod om de
maatregel te treffen zonder voorafgaande melding aan het bevoegd
gezag.135 De Omgevingswet bepaalt ten slotte ook dat onder meer in de
uitvoeringsbesluiten van de Omgevingswet nadere regels kunnen worden
gesteld over de toepassing van de gelijkwaardigheidsregeling.136
In onder andere het Bbl zijn nadere regels opgenomen over het treffen
van gelijkwaardige maatregelen. In het Bbl wordt onder meer geregeld
dat als een gelijkwaardige maatregel betrekking heeft op een activiteit
waarvoor op grond van de wet geen omgevingsvergunning is vereist en
waarvoor in dit besluit geen melding is voorgeschreven, ook geen
voorafgaande toestemming is vereist.137 Dat betekent dat bij vergunningvrij bouwen niet vooraf wordt vastgesteld of een maatregel daadwerkelijk gelijkwaardig is. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad
van State (hierna: de Afdeling bestuursrechtspraak) in haar consultatiereactie ook al opmerkte, levert dat onzekerheid op voor de initiatiefnemer,
omdat het bevoegd gezag dan pas achteraf in het kader van handhaving
kan oordelen of de maatregel gelijkwaardig is.138 Wanneer achteraf blijkt
dat een maatregel niet gelijkwaardig is bestaan zelfs risico’s voor het
waarborgen van de veiligheid.
Reactie op punt 10 van het advies
De Afdeling constateert dat het niet verlangen van voorafgaande
toestemming voor het toepassen van een gelijkwaardige maatregel
onzekerheid oplevert voor de initiatiefnemer. Het bevoegd gezag kan dan
immers pas achteraf in het kader van handhaving oordelen of de
maatregel gelijkwaardig is. Hoewel in de kern juist, kan deze constatering
om de volgende redenen gerelativeerd worden. Het gaat in de praktijk om
een beperkt aantal gevallen waarbij initiatiefnemers kiezen voor een
andere maatregel dan de regelgeving voorschrijft. Als dit al leidt tot
rechtsonzekerheid, dan wordt dat veroorzaakt door de initiatiefnemer zelf.
Hij kan ook kiezen voor de verplichte maatregel en dan is rechtsonzekerheid niet aan de orde. Verder is er sprake van een voortzetting van
bestaand recht: in de bouwregelgeving bestaat deze uitzondering al jaren
en er zijn geen signalen dat dit leidt tot problemen. Het verlangen van
voorafgaande toestemming is tot slot niet proportioneel, het gaat hier
immers om bouwvergunningvrije bouwwerken, en zou leiden tot
onnodige stijging van de regeldruk.
11. Specifieke zorgplichten
In het Bal zijn voor verschillende categorieën activiteiten algemene regels
geformuleerd. Het gaat om de volgende categorieën: milieubelastende
activiteiten en lozingsactiviteiten, activiteiten in of bij waterstaatswerken
in beheer bij het Rijk, activiteiten in de Noordzee, activiteiten rond
rijkswegen, activiteiten die het cultureel erfgoed betreffen en activiteiten
die het werelderfgoed betreffen. Voor ieder van deze categorieën van
activiteiten zijn in het Bal specifieke zorgplichten opgenomen.139
135

Voorgesteld artikel 4.7, tweede lid, van de Omgevingswet.
Voorgesteld artikel 4.7, derde lid, van de Omgevingswet.
137
Artikel 2.4 van het Bbl.
138
Consultatiereactie Afdeling bestuursrechtspraak over de uitvoeringsbesluiten van
29 september 2016, blz. 6–7.
139
Zie de artikelen 2.10 (zorgplicht voor milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten), 6.6
(zorgplicht voor activiteiten in of bij waterstaatswerken in beheer bij het Rijk), artikel 7.6
(zorgplicht activiteiten in de Noordzee), 8.6 (zorgplicht voor activiteiten rond rijkswegen),
11.11 (zorgplicht voor activiteiten die het cultureel erfgoed betreffen) en 12.9 (zorgplicht voor
activiteiten die het werelderfgoed betreffen).
136

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

55

De reden voor het opnemen van specifieke zorgplichten voor deze
categorieën is onder meer gelegen in het streven naar deregulering. Door
het opnemen van zorgplichten hoeven regels niet langer in detail te
worden uitgeschreven. In het huidige omgevingsrecht zijn ook al
zorgplichten opgenomen.140 Maar de bedoeling is dat ze in het nieuwe
omgevingsrecht een grotere betekenis krijgen. Verschillende concrete
regels worden geschrapt en worden vervangen door zorgplichtbepalingen. De specifieke zorgplichten komen naast de algemene zorgplichten
in de Omgevingswet te staan.141 Daarom worden ze specifieke
zorgplichten genoemd. De algemene zorgplichten zijn alleen bestuursrechtelijk handhaafbaar. De specifieke zorgplichten zijn zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhaafbaar.
In de specifieke zorgplichtbepalingen worden veel vage termen als
passend, geschikt, representatief, doelmatig en redelijkerwijs gebruikt.
Hoewel een zekere vaagheid inherent is aan het formuleren van
zorgplichten, is er in de consultatiereactie van de Afdeling bestuursrechtspraak op gewezen dat door het gebruik van genoemde vage termen valt
te verwachten dat zich in de praktijk regelmatig geschillen zullen
voordoen over de invulling daarvan.142 Dat zal met name zo zijn in de
handhavingssfeer, waarbij niet op voorhand voor een initiatiefnemer en
andere belanghebbenden duidelijk zal zijn welke concrete verplichtingen
uit een zorgplichtbepaling voortvloeien, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak in de consultatiereactie.
In het bijzonder is er daarbij in de consultatiereactie op gewezen dat in
een aantal van de zorgplichtbepalingen is bepaald dat de zorgplicht mede
inhoudt dat de initiatiefnemer de beste beschikbare technieken toepast.
De regelgeving die met het vereiste van beste beschikbare technieken
samenhangt is complex, omvangrijk en technisch-juridisch van aard.
Gelet hierop is in de consultatiereactie dan ook opgemerkt dat op
voorhand niet duidelijk is wat er in de praktijk van een initiatiefnemer op
grond van dit onderdeel van de specifieke zorgplicht kan worden gevergd.
In het verslag over de consultatiereacties143 wordt opgemerkt dat uit vaste
jurisprudentie volgt dat steeds geldt dat er sprake moet zijn van een
«onmiskenbaar» in strijd handelen met een zorgplicht voordat er direct
handhavend kan worden opgetreden, zodat niet meer geschillen worden
verwacht. De term «onmiskenbaar» is echter evengoed vaag. Geschillen
over de invulling van vage termen in specifieke zorgplichten kunnen zich
daarmee verplaatsen naar de invulling van het begrip «onmiskenbaar».
De Afdeling verwacht dan ook niet dat dit criterium een toename van
geschillen kan voorkomen.
Reactie op punt 11 van het advies
In haar beschouwing over de specifieke zorgplichten merkt de Afdeling
terecht op dat het gebruik van open termen inherent is aan het formuleren
van deze zorgplichten. Het gebruik van open termen is ook bij de
parlementaire behandeling van het Bal aan de orde geweest.144 Ook de
zorgplichten van het huidige recht, zoals artikel 1.1a van de Wet milieubeheer, artikel 13 van de Wet bodembescherming en artikel 2.1 van het

140

Zie bijvoorbeeld artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit en artikel 13 van de Wet bodembescherming.
141
Artikelen 1.6 en 1.7 van de Omgevingswet.
142
Consultatiereactie Afdeling bestuursrechtspraak over de uitvoeringsbesluiten van
29 september 2016, blz. 8.
143
Te raadplegen op www.internetconsultatie.nl.
144
Kamerstukken II 2015/16, 33 118, nr. 41, antwoord op vragen 4, 5, 42 en 86.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

56

Activiteitenbesluit milieubeheer, bevatten open termen zoals «redelijkerwijs» en «zo veel mogelijk». Dat doet echter niet af aan de functie die
de specifieke zorgplichten in het Bal en Bbl vervullen. De specifieke
zorgplichten bieden bescherming van de fysieke leefomgeving bij nieuwe
activiteiten, bij activiteiten die op een andere manier worden verricht dan
gebruikelijk en in bijzondere situaties. De inherente ruimte voor invulling
van de specifieke zorgplichten biedt flexibiliteit voor degene die de
activiteit verricht. En de specifieke zorgplichten maken het mogelijk om
het aantal gedetailleerde regels in het Bal en Bbl te beperken. Dat is
bijvoorbeeld gedaan door «good housekeeping»-maatregelen (zoals het
voorschrift dat een gebrek in een lekdetectiesysteem moet worden
hersteld) aan de specifieke zorgplicht over te laten en niet uit te schrijven,
zoals in de huidige Activiteitenregeling milieubeheer is gedaan. Hierop is
in de reactie op punt 6, onder a, al ingegaan.
Daarbij wordt opgemerkt dat decentrale overheden in het nieuwe stelsel
meer mogelijkheden krijgen om aspecten zoals geluid, cumulatie van
emissies of de doelmatige werking van de voorzieningen voor afvalwater
lokaal in te vullen via maatwerkregels. Dat biedt de mogelijkheid om
concrete regels te stellen die zijn toegesneden op de lokale situatie,
waarmee feitelijk de betekenis van open termen in de specifieke zorgplicht
voor die situatie wordt verduidelijkt.
De Afdeling refereert aan de consultatiereactie van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarin wordt gesteld dat het
gebruiken van open termen kan leiden tot meer geschillen. Dit beeld
verdient nuancering. De bestuursrechter wordt ook nu niet bovenmatig
vaak gevraagd om uitspraak te doen over de invulling van open termen in
de zorgplichten. Er is ook geen reden om aan te nemen dat het aantal
geschillen hierover in het nieuwe stelsel van het omgevingsrecht zal
toenemen. De specifieke zorgplicht voor bijvoorbeeld milieubelastende
activiteiten is immers verduidelijkt ten opzichte van het huidige recht,
door toevoeging van een opsomming van wat er in ieder geval onder die
zorgplicht wordt verstaan. Weliswaar bevatten termen als «passende
preventieve maatregelen» en «geen significante milieuverontreiniging» in
deze opsomming ruimte voor interpretatie, maar die termen zijn toch
duidelijker dan «het voorkomen dan wel, voor zover dat niet mogelijk is,
zo veel mogelijk beperken van nadelige gevolgen voor het milieu», zoals
het huidige Activiteitenbesluit milieubeheer bepaalt.
De opmerking van de Afdeling dat de regelgeving over beste beschikbare
technieken (BBT) complex, omvangrijk en technisch-juridisch van aard is,
verdient nuancering. Juist voor de complexere bedrijven zijn de BBT
uitgewerkt in Europese BBT-referentiedocumenten. Daar waar mogelijk
zijn BBT, ook voor minder complexe bedrijven, uitgewerkt in de algemene
regels van het al. Dit biedt in veel gevallen vooraf duidelijkheid voor de
initiatiefnemer over de eisen die voortvloeien uit het toepassen van BBT.
De specifieke zorgplicht heeft in dit verband vooral betekenis voor
bijzondere bedrijfssituaties of nieuwe activiteiten. Het vereiste om BBT toe
te passen geeft voor die situaties of activiteiten een werkbare, concretere
invulling aan een open norm als de zorgplicht. Het opnemen hiervan geeft
richting aan wat van een initiatiefnemer wordt verwacht en biedt daarmee
houvast zowel voor de initiatiefnemer als het bevoegd gezag. Vanzelfsprekend moet de initiatiefnemer het vereiste van het toepassen van BBT
vervolgens vertalen naar zijn bedrijfssituatie. De initiatiefnemer is daar het
beste toe is staat, omdat hij precies weet wat er allemaal speelt. Zo nodig
kan de initiatiefnemer overleggen met het bevoegd gezag, als hij twijfelt
of de voorgenomen maatregelen wel of niet als BBT zijn aan te merken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

57

Het opnemen van het vereiste van BBT heeft een toegevoegde waarde
naast het vereiste om passende preventieve maatregelen toe te passen.
Passende preventieve maatregelen zijn maatregelen die in een individueel
geval passend zijn. BBT zijn maatregelen die economisch en technisch
haalbaar in de betrokken industriële context kunnen worden toegepast;
deze zijn dus per definitie onafhankelijk van het individuele geval. Dit is
een belangrijk verschil. Door in de uitwerking van de specifieke zorgplicht
voor milieubelastende activiteiten ook het vereiste op te nemen dat steeds
BBT worden toegepast, is het duidelijk voor de initiatiefnemer dat hij alle
maatregelen moet nemen om emissies naar het milieu terug te dringen
die in de desbetreffende bedrijfstak economisch en technisch haalbaar
zijn. Het is dus niet toegestaan om «een tandje minder te doen» als de
lokale omstandigheden dat toelaten en minder vergaande maatregelen
ook als passend zouden kunnen worden gezien.
Er is ook geen toename te verwachten van geschillen over de term
«onmiskenbaar». De term «onmiskenbaar» wordt gebruikt als aanduiding
van overtredingen van de specifieke zorgplicht waartegen het bevoegd
gezag direct handhavend kan optreden door een last onder dwangsom of
last onder bestuursdwang, of een bestuursrechtelijke of strafrechtelijke
sanctie op te leggen. Door het open karakter van de specifieke zorgplicht
zijn er daarnaast overtredingen waarbij het niet onmiskenbaar is dat de
specifieke zorgplicht wordt geschonden. In die gevallen ligt direct
handhavend optreden niet voor de hand, maar zou het bevoegd gezag
eerst moeten verduidelijken wat er op grond van de specifieke zorgplicht
in het concrete geval wordt verwacht van degene die de activiteit verricht.
Het bevoegd gezag kan dat doen door een maatwerkvoorschrift of
vergunningvoorschrift te stellen. De procedure van een maatwerkvoorschrift of wijziging van de omgevingsvergunning (voorbereiding waarbij
degene die de activiteit verricht en eventuele andere belanghebbenden
worden betrokken, rechtsbescherming) biedt het bevoegd gezag en
degene die de activiteit verricht de ruimte om een constructieve discussie
te voeren over de noodzaak van bepaalde maatregelen ter invulling van
de specifieke zorgplicht, die niet wordt overschaduwd door de dreiging
van een sanctie of kostenverhaal. De verduidelijking van de specifieke
zorgplicht kan echter ook plaatsvinden met een niet-juridische interventie
in het kader van handhavend optreden, bijvoorbeeld via een informerende
brief over de gewenste invulling van de zorgplicht.145 Als degene die de
activiteit verricht geen gevolg geeft aan zo’n brief, is alsnog sprake van
een onmiskenbare overtreding van de specifieke zorgplicht, waartegen
handhavend optreden mogelijk is. Degene die de activiteit verricht kan
dan immers niet meer volhouden dat onduidelijk is welke maatregelen er
op grond van de specifieke zorgplicht worden verwacht. Mocht de
handhavingsactie vervolgens tot een geschil leiden dat aan de rechter
wordt voorgelegd, dan zal de onmiskenbaarheid van de overtreding
evident zijn. De rechter zal vanzelfsprekend wel nagaan of de gevraagde
invulling van de specifieke zorgplicht door het bevoegd gezag rechtmatig
is.
Het bevoegd gezag zal in iedere situatie moeten beoordelen welke reactie
op een geconstateerde overtreding van de specifieke zorgplicht passend
is. Daarbij speelt, in lijn met de eerdergenoemde landelijke handhavingsstrategie, onder meer een rol wat de ernst van de gevolgen voor de
fysieke leefomgeving is, om wat voor type overtreder het gaat (burger of
professional) en wat het eerdere naleefgedrag was. Het bevoegd gezag
heeft met de mogelijkheid van maatwerkvoorschriften, brieven en

145

Zie de interventiematrix van de landelijke handhavingsstrategie, https://www.infomil.nl/
onderwerpen/integrale/handhaving/landelijke/introductie/

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

58

waarschuwingen voldoende middelen in handen om geschillen bij de
rechter over de onmiskenbaarheid van de overtreding te beperken.
De algemene delen van de nota’s van toelichting bij het Bal (paragraaf 3.1)
en het Bbl (paragraaf 2.3.6) zijn naar aanleiding van de beschouwing van
de Afdeling aangevuld.
D. Digitaal Stelsel Omgevingswet
12. Betrouwbaarheid, financiering en toezicht
Het voorstel voor de Invoeringswet voorziet in de instelling van een
elektronische databank, het digitaal stelsel Omgevingswet (DSO). DSO
bevat openbare informatie over de fysieke leefomgeving. Daarnaast kan
DSO worden gebruikt voor het indienen van aanvragen en het doen van
meldingen onder de Omgevingswet.146
Volgens de toelichting gaat DSO van start bij de inwerkingtreding van de
Omgevingswet.147 Een half jaar voor inwerkingtreding van de
Omgevingswet moet het landelijk register omgevingsdocumenten echter
al ontsloten zijn via het stelsel».148 De Vereniging van Nederlandse
Gemeenten heeft in de consultatie benadrukt dat het voor gemeenten
noodzakelijk is dat tenminste een jaar voor invoering de standaarden zijn
vastgesteld, dat een halfjaar voor inwerkingtreding van de wet het DSO zo
ver is ontwikkeld dat gemeenten en hun softwareleveranciers de werking
van het systeem en koppelvlakken kunnen testen met eigen applicaties, en
dat de Omgevingswet pas in werking kan treden als er een goed werkend
DSO is.149
Sindsdien is besloten de inwerkingtreding van de Omgevingswet met drie
jaar uit te stellen, onder andere met het oog op DSO. De nieuwe datum
van inwerkingtreding wordt 1 januari 2021. DSO zal stapsgewijs worden
gerealiseerd, waarbij bij inwerkingtreding een basis wordt gelegd die
vergelijkbaar is met het huidige dienstverleningsniveau. Dat kan in de
jaren daarna uitgebouwd worden.150
De verantwoordelijkheid voor DSO als geheel berust bij een groot aantal
bestuursorganen en andere instanties.
− De Minister wordt verantwoordelijk voor de inrichting, instandhouding, werking en beveiliging van DSO.
− Er wordt een bestuursorgaan aangewezen als beheerder van het
register omgevingsdocumenten (dat wordt het Kadaster).151
− De colleges van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten,
de dagelijkse besturen van waterschappen en enkele ministers worden
verantwoordelijk voor het aanleveren van omgevingsdocumenten.152
− Het lijkt er op dat het grootste deel van deze taak feitelijk worden
verricht door de 25 regionale omgevingsdiensten, onder verantwoordelijkheid van de besturen van provincies en gemeenten.153

146

Voorgestelde artikelen 20.20, 20.22, 20.23 en 20.28 van de Omgevingswet.
Toelichting, paragraaf 5.2.10 (Overgangsrecht Digitaal Stelsel Omgevingswet).
148
Bestuursakkoord van 1 juli 2015, blz. 9.
149
Consultatie VNG van 1 maart 2017, kenmerk ECFD/U201700154, blz. 9.
150
Kamerstukken II 2017/18, 33 118, nr. 98.
151
Voorgestelde artikelen 20.23, tweede lid, en 20.28, tweede lid, van de Omgevingswet.
152
Voorgesteld artikel 20.29 van de Omgevingswet.
153
De taak van de omgevingsdiensten wordt nu geregeld in artikel 5.4 van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht en de artikelen 7.1 en 7.2 van het Besluit omgevingsrecht. Het zal
worden geregeld bij en krachtens de voorgestelde artikelen 18.21 tot en met 18.23 van de
Omgevingswet.
147

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

59

− Verder is het de bedoeling dat de gegevens uit omgevingsdocumenten
door tien informatiehuizen (in de toelichting aangeduid als «uitvoeringsorganisaties») worden verrijkt tot informatieproducten.154
− Daarnaast bevat DSO gegevens over «ingediende aanvragen, gedane
meldingen, verstrekte gegevens en bescheiden en ingediende andere
berichten»; bij amvb zal worden bepaald welk bestuursorgaan
verantwoordelijk is voor beheer, toegang en verwerking van persoonsgegevens.155
Met dit grote aantal verantwoordelijken onderscheidt DSO zich van de
meeste overheidsdatabanken: het komt er op neer dat enkele honderden
bestuursorganen er samen voor dienen te zorgen dat de gegevens in DSO
correct, relevant, volledig en actueel zijn. Het Bureau ICT-Toetsing (BIT)
constateert dat de stelselcatalogus die is ontwikkeld om de gegevens te
standaardiseren 80.000 begrippen bevat. DSO ontsluit bovendien, naast
feitelijke gegevens, ook enkele tientallen wetten en honderden lokale
regelingen op het hele terrein van het omgevingsrecht.156 De regering
heeft dan ook de aanbeveling van het BIT ter harte genomen om DSO in
eerste instantie te beperken tot een minimale invulling van het huidige
niveau van dienstverlening; er zal worden begonnen met een beperkte set
begrippen.157
De Afdeling constateert dat sprake is van grote wederzijdse afhankelijkheid tussen het wettelijke stelsel en het digitale stelsel. Het DSO kan
pas operationeel worden als de regelgeving van kracht is. Omgekeerd is
uitvoering van de regelgeving zonder operationeel DSO niet mogelijk
zonder ingrijpende aanpassing van de bestaande systemen.
a. Betrouwbaarheid van DSO
De Afdeling acht het op zichzelf verstandig om – zoals BIT adviseert – DSO
bij invoering te beperken tot het noodzakelijke. Dat laat onverlet dat het
stelsel bestuurlijk zeer complex is en dat het risico bestaat dat het, ook na
het overwinnen van kinderziektes, niet de kwaliteit en betrouwbaarheid
kan leveren die van het stelsel verwacht mag worden. In haar advies over
de Miljoenennota 2018 heeft de Afdeling gewezen op de «spanning tussen
vergaande en fijnmazige beleidsambities en de verwachting dat met
ICT-voorzieningen deze hoge ambities kunnen worden waargemaakt,
alsook wat voor investeringen in onder andere ICT nodig zijn om deze
ambities werkelijk te kunnen realiseren.»158 De totstandkoming van DSO
verdient daarom niet alleen in technisch opzicht, maar ook vanuit het
perspectief van bestuurlijke verhoudingen de aandacht van alle betrokken
overheden, zowel in de komende jaren waarin het stelsel verder wordt
voorbereid als in de periode na de inwerkingtreding daarvan.
Het (wetgevings-) proces waarmee de regelgeving tot stand komt, is van
andere aard, en wordt ook door andere functionarissen opgesteld, dan het
(digitale) proces waarin het DSO wordt ontwikkeld. De Afdeling constateert dat professioneel wordt gewerkt aan het DSO159 volgens de laatste
inzichten bij het ontwikkelen van dit soort (grote) ICT-projecten, dat wil
zeggen met ruimte voor experimenten, interactie met opdrachtgevers,
bestuurders en gebruikers; als het ware in lijn met inzichten dat ICT

154

Voorgesteld artikel 20.31 van de Omgevingswet.
Voorgesteld artikel 20.26, tweede en derde lid, van de Omgevingswet.
156
Advies van het Bureau ICT-Toetsing, 7 september 2017, Kamerstukken II 2017/18, 33 118, nr.
98, bijlage, blz. 4.
157
Kamerstukken II 2017/18, 33 118, nr. 98, blz. 5.
158
Kamerstukken II 2017/18, 34 775, nr. 3, punt 4b.
159
Zie www.aandeslagmetdeomgevingswet.nl.
155

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

60

«permanent bèta» is. Dat verhoudt zich moeilijk met regelgeving die
burgers en bestuur juist houvast beogen te bieden, inhoudelijk en
procedureel. De Afdeling acht expliciete, transparante aandacht voor deze
problematiek van «vertaling» tussen beiden domeinen gewenst. De
Afdeling kan zich voorstellen dat op dit punt het eerder genoemde BIT
nog een keer om een expliciet advies wordt gevraagd.
Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling om eerst een DSO te testen
op het niveau van een minimale invulling van het huidige niveau van
dienstverlening, alvorens de stelselherziening en het DSO tegelijkertijd
van start gaan.
b. Financiering van DSO
Cruciaal is voorts dat de ontwikkeling van DSO goed georganiseerd is en
dat voldoende financiering ook op de langere termijn is gewaarborgd. De
ontwikkeling van het DSO zal een zaak van lange adem zijn, zeker nu
besloten is bij invoering te volstaan met het noodzakelijke en het systeem
gaandeweg verder uit te bouwen.
In de toelichting wordt echter nog niet ingegaan op de financiële gevolgen
van DSO. De werking van DSO zal later duidelijker worden en juridisch
verankerd worden in het Invoeringsbesluit Omgevingswet. De nota van
toelichting bij het Invoeringsbesluit Omgevingswet zal daarom de
financiële effecten waaronder de bestuurslasten van het DSO
beschrijven.160
De Afdeling adviseert in het bijzonder de bestuurslasten van DSO nu al zo
goed mogelijk in kaart te brengen en ook in de toelichting in te gaan op de
wijze waarop gewaarborgd is dat deze kosten – met inbegrip van
eventuele tegenvallers – structureel zijn gedekt.
c. Toezichtsbevoegdheden
Bij ministeriële regeling zullen standaarden en kwaliteitseisen voor de aan
te leveren gegevens worden vastgesteld. Gegevens die daar niet aan
voldoen worden geweigerd.161 Als echter een bestuursorgaan niet in staat
of bereid is om de vereiste gegevens volgens de juiste standaarden aan te
leveren, komt de betrouwbaarheid en volledigheid van DSO in het geding.
DSO zal immers gegevens bevatten over één bepaalde locatie die
afkomstig zijn van verschillende bestuursorganen.
Het is niet duidelijk welke bevoegdheden de Minister dan effectief kan
aanwenden. Zijn bevoegdheid om een instructie te geven aan het bestuur
van een provincie, gemeente of waterschap is in dit geval niet van
toepassing, omdat die bevoegdheid alleen betrekking kan hebben op een
evenwichtige toedeling van functies aan een locatie.162 Wel kan hij de
bevoegdheden van het generiek toezicht (indeplaatsstelling, schorsing en
vernietiging) inzetten163 (het uitgangspunt dat toezicht wordt uitgeoefend
door het naasthogere bestuursorgaan geldt hier niet164), maar dat zijn
zware instrumenten die zelden worden toegepast, in een stadium waarin
de taakuitoefening al langer tekortschiet.
160

Toelichting, paragraaf 7.2 (Gevolgen voor administratieve lasten van burgers en bedrijven en
bestuurlijke lasten voor overheden).
Voorgestelde artikelen 20.32 en 20.33 van de Omgevingswet.
162
Artikel 2.34 van de Omgevingswet.
163
Artikelen 124 tot en met 124h, 268 en 274 van de Gemeentewet; artikelen 121 tot en met 121f,
253 en 261 van de Provinciewet.
164
Artikel 3.1, onderdeel C, van de Invoeringswet wijzigt de bijlage bij artikel 124b van de
Gemeentewet om over de provincie heen te kunnen springen. Blijkens de toelichting op het
artikel is dit gedaan met het oog op DSO.
161

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

61

Bij de invoering van het generiek toezicht is benadrukt dat er in bijzondere
wetten niet wordt voorzien in specifieke toezichtsvormen, behalve als
daarvoor bijzondere redenen bestaan. Een van die redenen is dat sprake is
van «uitvoeringsvervlechting», waarbij een hogere bestuurslaag een
eigen wettelijke operationele verantwoordelijkheid heeft en daarbij
volledig is aangewezen op een decentrale uitvoeringsorganisatie, zoals bij
de veiligheidsregio’s.165 De Afdeling meent dat bij DSO de uitvoering zo
sterk is vervlochten dat dat de toekenning van specifieke toezichtsbevoegdheden rechtvaardigt.
Die bevoegdheden zijn – zo meent de Afdeling – niet alleen van belang om
de kwaliteit van DSO structureel op peil te houden, maar ook om ervoor te
zorgen dat DSO in de invoeringsfase daadwerkelijk tot stand komt. Dat
kan reden zijn om voor een dergelijke vorm van toezicht nodige
bepalingen eerder in werking te laten treden dan de andere bepalingen
van de Invoeringswet.
De Afdeling adviseert de wenselijkheid van een specifiek toezichtregime te
bezien en daarbij de vraag te betrekken of dat toezichtregime eerder in
werking moet treden.
Reactie op punt 12 van het advies
a. Betrouwbaarheid van DSO
Het DSO is een stelsel waarin diverse partijen samenwerken aan onder
meer beschikbaarstelling van informatie, die wordt ontsloten via een
landelijke voorziening. Zowel de Afdeling als het Bureau ICT-toetsing (BIT)
adviseren om het DSO bij inwerkingtreding te beperken tot het noodzakelijke. De analyse en het advies van de Afdeling op dit punt worden
onderschreven. In de reactie op het BIT-advies is aangegeven dat de bouw
van het DSO in eerste instantie wordt beperkt tot een minimale invulling
van het huidige niveau van dienstverlening, om het van daaruit gecontroleerd verder te bouwen.166 Dat betekent dat bij inwerkingtreding een
basis-DSO beschikbaar is, dat een met de huidige situatie vergelijkbaar
niveau van dienstverlening biedt. Dit basisniveau biedt, naast het
raadplegen van regels uit bijvoorbeeld een omgevingsplan voor een
bepaalde locatie, de mogelijkheid om voor veel voorkomende activiteiten
op een eenvoudige manier te checken of een vergunning of melding moet
worden gedaan. Tot de basis behoort ook de loketfunctie om een
omgevingsvergunning aan te vragen, een melding te doen, of aan andere
informatieverplichtingen voor burgers en bedrijven te voldoen. Vanuit dit
basisniveau zal vervolgens verder worden gebouwd aan het DSO. Deze
aanpak zorgt voor een geleidelijke groei van de dienstverlening die het
digitaal stelsel biedt. Het basisniveau is in maart 2018 interbestuurlijk
vastgesteld. Het wetsvoorstel maakt een stapsgewijze doorontwikkeling
vanuit het basisniveau mogelijk.
Bij de ontwikkeling van het digitale stelsel worden de relevante overheidspartijen en experts uit de praktijk nadrukkelijk betrokken. Elk kwartaal
worden de resultaten van de ontwikkeling van het DSO aan vertegenwoordigers van verschillende overheden en leveranciers gepresenteerd.
De toenmalige Minister van Infrastructuur en Milieu heeft in haar brief van
oktober 2013167 aangegeven dat digitalisering bijdraagt aan het vergroten
van het gebruiksgemak en snellere en betere besluitvorming. Ook in de
165

Kamerstukken II 2009/10, 32 389, nr. 3, blz. 5.
Kamerstukken II 2017/18, 33 118, nr. 98.
167
Kamerstukken II 2013/14, 33 118, nr. 8.
166

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

62

memorie van toelichting bij het voorstel voor de Omgevingswet is
aangegeven dat digitalisering een belangrijk hulpmiddel is voor een
goede en eenvoudige uitvoering van de Omgevingswet.168 De Afdeling
constateert terecht dat er een wederzijdse afhankelijkheid is tussen ICT en
het wettelijk stelsel. Om te zorgen dat het DSO bij inwerkingtreding van
het wettelijk stelsel operationeel is, wordt het DSO medio 2019 al
opgeleverd. Het biedt dan het interbestuurlijk vastgestelde basisniveau.
Op die manier hebben overheden en leveranciers de tijd zich voor te
bereiden op het DSO. Tot die tijd zijn overheden en leveranciers steeds
betrokken bij de ontwikkeling van systemen en koppelvlakken. Daarbij
worden, via praktijkproeven, de ervaringen uit de praktijk betrokken. De
plicht om besluiten en andere rechtsfiguren en andere informatie te
ontsluiten via de landelijke voorziening ontstaat echter pas bij inwerkingtreding van de Omgevingswet.
De Afdeling vraagt daarnaast aandacht voor de spanning tussen enerzijds
de ICT-ontwikkeling, met ruimte voor experimenten, interactie met
opdrachtgevers, bestuurders en gebruikers en anderzijds de ontwikkeling
van de regelgeving die burgers en bestuur juist houvast beoogt te bieden.
In de werkprocessen en planning wordt hiermee rekening gehouden door
ervoor te zorgen dat de benodigde nadere uitwerkingen breed worden
gedragen en tijdig gereed zijn (ook in de vorm van ontwerpuitvoeringsregelgeving) voor feitelijke implementatie. Daarnaast wordt de regelgeving
getrapt opgesteld, waarbij uitgangspunten en principes op wetsniveau
worden geregeld en de uitwerking bij algemene maatregel van bestuur of
ministeriële regeling plaatsvindt. Dit biedt enerzijds houvast en anderzijds
voldoende flexibiliteit, waardoor het mogelijk is om beide stelsels parallel
aan elkaar te ontwikkelen.
b. Financiering van DSO
De Afdeling merkt terecht op dat de financiering van het DSO goed
gewaarborgd moeten zijn. In het Hoofdlijnenakkoord financiële afspraken
stelselherziening omgevingsrecht hebben het Rijk, provincies, gemeenten
en waterschappen financiële afspraken gemaakt over de investerings- en
de uitvoeringskosten van het digitale stelsel. Daarbij is al rekening
gehouden met de stapsgewijze ontwikkeling van het DSO. Deze afspraken
zijn gebaseerd op een financieel onderzoek.
In het wetsvoorstel voor de Invoeringswet wordt de basis gelegd voor het
DSO. Deze wettelijke basis is nodig om de processen onder de
Omgevingswet digitaal te kunnen ondersteunen. De feitelijke invulling van
het DSO op basis van de wettelijke grondslagen bepalen uiteindelijk de
financiële effecten. Met het IPO, de VNG en de UvW worden hierover
afspraken gemaakt.
Voor de verdere ontwikkeling en het beheer van het DSO na inwerkingtreding van de Omgevingswet zal in het najaar van 2018 een voorstel
worden opgesteld. Mede op basis van wettelijke taken en verantwoordelijkheden zal worden bekeken hoe de samenwerking van de betrokken
bestuurlijke en andere partijen in het kader van DSO in de beheerfase
wordt vormgegeven.
c. Toezichtsbevoegdheden
De Afdeling adviseert de wenselijkheid van een specifiek toezichtregime te
bezien en daarbij de vraag te betrekken of dat toezichtregime eerder in
werking moet treden.
168

Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 353–358.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

63

Conform het advies van de Afdeling is de wenselijkheid van een specifiek
toezichtregime bezien. Het advies geeft aanleiding om de overwegingen
over het toezichtregime nader toe te lichten. Generiek toezicht in plaats
van specifiek toezicht sluit aan bij de Wet revitalisering generiek toezicht.
De Omgevingswet en de Wet revitalisering gaan beide uit van vertrouwen.
Daarbij past dat medeoverheden zelf verantwoordelijkheid nemen voor de
continuïteit en kwaliteit van de informatie die zij aan de landelijke
voorziening DSO moeten leveren. In lijn met de kaders voor generiek
toezicht vindt de sturing plaats door regels te stellen voor het leveren van
informatie met een bepaalde kwaliteit. Met een generieke toezichtsbevoegdheid, en de daaraan voorafgaande interventieladder, wordt de
interventiebevoegdheid afdoende geacht. Dit ook omdat bij de inrichting
van het strategisch beheer van het DSO aandacht zal worden besteed aan
een systeem van kwaliteitszorg, dat vooral op de inhoudelijke kwaliteit
gericht zal zijn. Daarbij kan gedacht worden aan het organiseren van
monitoring van gegevenskwaliteit door onder meer bestandsvergelijkingen en van ondersteuning van bronhouders bij het oplossen van
eventuele gesignaleerde problemen. Aanvullend hierop kunnen afspraken
worden gemaakt over een vorm van periodieke zelfcontrole die de
bronhouders in hun interne kwaliteitszorg kan ondersteunen. Zo’n aanpak
komt overeen met de wijze waarop kwaliteitszorg voor bijvoorbeeld de
Basisregistratie adressen en gebouwen is ingericht.
Voor eerdere inwerkingtreding van een toezichtregime en de daaraan
onlosmakelijk verbonden regels voor de taakuitoefening als zodanig in het
kader van informatievoorziening, voorafgaand aan inwerkingtreding van
de wet, wordt geen aanleiding gezien. Voorbereiding op goede taakuitoefening is uiteraard, zoals gebruikelijk, wel onderdeel van de intensieve
invoeringsondersteuning.
13. Informatiehuizen en digitale informatieproducten
a. Omschrijving van «digitale informatieproducten»
DSO zal, naast omgevingsdocumenten, ook digitale informatieproducten
bevatten. Deze producten zullen worden vervaardigd door «informatiehuizen»: bestuursorganen of rechtspersonen die bij algemene maatregel
van bestuur zijn belast met de taak om zulke producten te vervaardigen.
Het voorstel omschrijft niet wat digitale informatieproducten zijn. Wel zal
bij ministeriële regeling worden bepaald welke digitale informatieproducten worden vervaardigd.169
Digitale informatieproducten lijken bedoeld te zijn als een belangrijk
instrument om informatie over de fysieke leefomgeving te ontsluiten.
Daarom zal tenminste in algemene zin moeten worden geregeld wat
onder zulke producten moet worden verstaan. Als dat nu nog niet
mogelijk is, is het nog te vroeg om dit onderwerp wettelijk te regelen.170
De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.

169
170

Voorgesteld artikel 20.31, tweede lid, onderdeel a, van de Omgevingswet.
Vergelijk aanwijzing 262 van de Aanwijzingen voor de regelgeving: geen voorstellen van wet
worden aanhangig gemaakt waarvan de beleidsvoorbereiding en de besluitvorming niet zijn
afgerond.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

64

b. Wenselijkheid van informatiehuizen in dit stadium
Het BIT heeft grote vraagtekens gezet bij het werken met informatiehuizen: dat maakt het stelsel onnodig ingewikkeld. Het BIT ziet (voorlopig)
geen enkele noodzaak om informatiehuizen in te richten, en adviseert om
daar pas in een veel later stadium mee aan de slag te gaan als de regering
daar aan vast wil houden.171
De Afdeling onderschrijft deze aanbeveling van het BIT. Het belang
daarvan wordt onderstreept door de bestuurlijke complexiteit van DSO,
een aspect dat door het BIT niet wordt behandeld.
De Afdeling adviseert de inschakeling van informatiehuizen voorlopig uit
te stellen.
c. Mededingings- en aanbestedingsrecht
Onverminderd het voorgaande punt, merkt de Afdeling het volgende op.
Informatiehuizen hoeven geen bestuursorganen te zijn: ook andere
entiteiten met rechtspersoonlijkheid kunnen met deze taak worden belast.
Volgens de toelichting zal altijd worden bekeken of niet de markt in de
gebruikersbehoeften kan voorzien in plaats van de overheid met het
DSO.172
Bij de vervaardiging van informatieproducten gaat het om een activiteit
op een concurrerende (digitale informatie-) markt en dus – waarschijnlijk –
om economische activiteiten.173 Indien de markt niet in de gebruikersbehoeften kan voorzien, en een bestuursorgaan deze activiteiten gaat
verrichten, komen artikel 25g en volgende van de Mededingingswet
(«Markt en Overheid») in beeld.174 Wanneer de Minister een derde
selecteert om deze werkzaamheden met uitsluiting van anderen te
verrichten, lijkt een vorm van transparante selectie aangewezen. Het
verlenen van een opdracht om informatieproducten te vervaardigen komt
in feite neer op het plaatsen van een overheidsopdracht en moet dus in
beginsel worden aanbesteed.175 Er bestaan (beperkt) mogelijkheden om
niet aan te hoeven besteden, bijvoorbeeld door inzet van wetgeving.176
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de wijze van
opdrachtverlening aan de informatiehuizen en op de wijze waarop aan de
relevante mededingingsrechtelijke vereisten zal worden voldaan, voor
zover opdracht wordt verleend aan een bestuursorgaan.

171

Advies van het Bureau ICT-Toetsing, 7 september 2017, Kamerstukken II 2017/18, 33 118, nr.
98, bijlage, blz. 5, 7. Reactie op het advies: Kamerstukken II 2017/18, 33 118, nr. 98.
172
Toelichting, paragraaf 2.1.4.2 (Verbeterdoelen, fasering en financiering van het DSO);
toelichting op artikel 20.31, eerste lid.
173
Toelichting, paragraaf 2.1.4.2 (Verbeterdoelen, fasering en financiering van het DSO).
174
Tenzij het gaat om «het aanbieden van goederen of diensten door bestuursorganen aan
andere bestuursorganen of aan overheidsbedrijven voor zover deze goederen of diensten zijn
bestemd voor de uitvoering van een publiekrechtelijke taak» (artikel 25h, tweede lid,
Mededingingswet).
175
Artikel 2.25 van de Aanbestedingswet 2012.
176
Gedacht kan worden aan formulering als alleenrecht van de informatiehuistaak. Aanbesteding is dan niet verplicht als het informatiehuis zelf ook aanbestedende dienst is (vgl. HR
18 november 2011 AVR Afvalverwerking / gemeente Westland en Huisvuilcentrale NoordHolland, ECLI:NL:HR:2011: BU4900). Ook kan gedacht worden aan vormgeving als concessie.
In dat geval geldt mogelijk het bijzondere regime van Richtlijn 2014/23/EU van het Europees
parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van concessieovereenkomsten (PB 2014, L 94).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

65

d. Gevolgen van private uitvoering
Bij het opstellen van de voorwaarden waaronder een opdracht om digitale
informatieproducten te vervaardigen wordt verleend, zal rekening moeten
worden gehouden met de mogelijkheid dat deze opdracht wordt
uitbesteed aan een organisatie buiten de overheid. Die voorwaarden
dienen transparant, objectief en non-discriminatoir te zijn en zullen in
ieder geval moeten inhouden:
− dat het digitale informatieproduct objectief en neutraal is. Eventuele
beleidskeuzes (bijvoorbeeld bij het modelmatig berekenen van
geluidhinder) kunnen alleen worden genomen door de regering als
opdrachtgever, zodat de regering over die keuzes verantwoording kan
afleggen;
− dat een particulier informatiehuis bij het ontwikkelen van digitale
informatieproducten niet de beschikking krijgt over persoonsgegevens
die niet openbaar zijn; 177
− dat beslissingen op een verzoek om gegevens openbaar te maken
(WOB-verzoeken) niet worden genomen door een particulier informatiehuis; 178
− dat de digitale informatieproducten vrij toegankelijk zijn en niet
worden gefinancierd met advertenties;
− dat het informatiehuis geen gegevens verzamelt van personen die een
digitaal informatieproduct gebruiken.
De Afdeling heeft twijfels of een informatiehuis binnen deze randvoorwaarden doelmatig en doeltreffend kan werken. Zij adviseert dan ook, de
mogelijkheid om digitale informatieproducten te laten vervaardigen door
ondernemingen buiten de overheid nader te bezien.
Reactie op punt 13 van het advies
Vanwege de samenhang van de onderdelen a, b, c en d worden deze in
combinatie behandeld.
Het wetsvoorstel voor de Invoeringswet is, ook op basis van het advies
van het BIT, zo aangepast dat het voorstel niet een kader voor een
bepaalde organisatie van informatievoorziening regelt. De begrippen
«informatiehuis» en «informatieproduct» worden in het voorstel niet meer
gebruikt, waarmee aan de opmerkingen van de Afdeling daarover
tegemoet is gekomen. Het voorstel regelt de kern die nodig is voor
informatievoorziening: grondslagen voor aanwijzing van de informatie die
beschikbaar moet worden gesteld, de vorm waarin en de wijze waarop die
beschikbaarstelling moet gebeuren en de toedeling van taken daartoe aan
betrokken partijen.
Bij aan te wijzen informatie zal het in beginsel gaan om informatie die
door diverse overheden wordt ingewonnen in het kader van de eigen
taakuitoefening. Het doel hiervan is brede beschikbaarheid van de
informatie via een centraal loket, wat in lijn is met het kabinetsbeleid over
open data. Voor zover er behoefte bestaat aan bewerkingen van
gegevens, zoals verrijking met andere gegevens of aggregatie, biedt het
voorstel de mogelijkheid om de taaktoedeling zo vorm te geven dat een
inwinnende partij gegevens levert aan een andere partij die tot taak krijgt
om zo’n bewerking uit te voeren en de informatie vervolgens ter
beschikking te stellen voor ontsluiting via de landelijke voorziening DSO.
177

Toelichting, paragraaf 2.1.4.6 (Bescherming van persoonsgegevens), onder «Gegevensbeschermingeffectbeoordeling».
178
Dit vergt mogelijk aanpassing van voorgesteld artikel 20.24, tweede lid, van de
Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

66

Bij de taaktoedeling worden uiteraard de regels van mededingings- en
aanbestedingsrecht in acht genomen. Een plicht tot beschikbaarstelling
van informatie, in een vorm die digitaal verwerkbaar en raadpleegbaar is,
is overigens een publieke taak en geen marktactiviteit. Naar aanleiding
van het advies van de Afdeling over de private uitvoering wordt benadrukt
dat niet bedoeld is om taken in het kader van afdeling 20.5 van het
wetsvoorstel ook aan particuliere bedrijven op te dragen. Dat naast
bestuursorganen ook rechtspersonen kunnen worden aangewezen, komt
voort uit het feit dat sommige relevante informatie kan berusten bij
organisaties die wel tot de overheid behoren, maar geen bestuursorgaan
zijn. De memorie van toelichting is op dit punt verduidelijkt naar
aanleiding van het advies.
In paragraaf 2.1.4.4 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel voor de Invoeringswet is de regeling over
informatievoorziening toegelicht.
14. Verhouding met het stelsel van basisregistraties
Er is in Nederland een stelsel van basisregistraties, dat door de overheid
in stand wordt gehouden. Een van de uitgangspunten van het stelsel is
dat burgers en bedrijven maar eenmaal wordt verzocht gegevens aan te
leveren («eenmalige gegevensverstrekking»). Spiegelbeeldig daaraan zijn
overheidsinstanties in beginsel verplicht de als authentiek aangemerkte
gegevens in een basisregistratie te gebruiken («verplicht gebruik»).179 Er
zijn basisregistraties voor – onder meer – personen, adressen en
gebouwen, topografie en de ondergrond. Het kadaster en het handelsregister zijn eveneens basisregistraties.
DSO zal gegevens ontlenen aan basisregistraties (zoals de Basisregistratie
personen, de Basisregistratie grootschalige topografie en de Basisregistraties adressen en gebouwen). De landelijke voorziening zal aan die
basisregistraties worden gekoppeld.180
DSO wordt geen basisregistratie, maar gaat wel een centrale rol spelen bij
het verzamelen, ordenen en beschikbaar stellen van zeer veel gegevens
over de fysieke leefomgeving. Als DSO op termijn steeds meer gegevens
zal bevatten, zullen bestuursorganen en burgers DSO gaan gebruiken als
primaire informatiebron. Besluiten met soms ver strekkende gevolgen
zullen worden gebaseerd op de gegevens in DSO. Zo is DSO natuurlijk
ook bedoeld. Dit roept vragen op over de verhouding tussen DSO en het
stelsel van basisregistraties, zoals:
− of DSO op termijn een basisregistratie wordt,
− of de basisregistraties waar DSO uit put opgaan in DSO,
− of het beheer over DSO en het beheer over de ruimtelijke basisregistraties zal worden afgestemd.
Het zal nu nog te vroeg om deze vragen te kunnen beantwoorden, maar
wel zal voorkomen moeten worden dat een bestaand overheidsstelsel
geleidelijk aan van betekenis verandert zonder dat daarover een bewuste
beslissing is genomen.
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verhouding tussen
DSO en het stelsel van basisregistraties op langere termijn.

179

Visie op het stelsel van basisregistraties, Kamerstukken II 2009/10, 29 362, nr. 176, bijlage.
Uitgewerkt in, bijvoorbeeld, de artikelen 1.7 en 1.8 van de Wet basisregistratie personen.
180
Toelichting, paragraaf 2.1.4.7 (Verhouding tot andere regelgeving en de digitale overheid),
onder «Generieke Digitale Infrastructuur».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

67

Reactie op punt 14 van het advies
Basisregistraties bevatten ieder een beperkte set authentieke basisgegevens over objecten of entiteiten (zoals personen, rechtspersonen,
gebouwen). Die basisgegevens worden in de registratie bijgehouden voor
niet-domeingebonden gebruik. Het gebruik van gegevens uit basisregistraties is voor de overheid in beginsel verplicht. Een doel van het DSO is
om diverse informatie over onderdelen van de fysieke leefomgeving te
organiseren en via een landelijke voorziening te ontsluiten voor
toepassing van de Omgevingswet. Het blikveld van het DSO is daarmee,
vanwege de diversiteit van de informatie, breder dan de basisgegevens
waar basisregistraties op zien, en het toepassingsbereik beperkter dan dat
van basisregistraties. Het DSO heeft dan ook niet tot doel om een nieuwe
basisregistratie in te voeren. Evenmin is het de bedoeling dat bestaande
basisregistraties opgaan in het DSO. Het gebruik van basisregistraties in
het kader van toepassing van de Omgevingswet zal niet anders zijn dan
het gebruik in overheidsprocessen binnen andere domeinen. De landelijke
voorziening DSO zal uiteraard wel het gebruik van (gegevens uit)
relevante basisregistraties technisch kunnen ondersteunen.
15. Bescherming van persoonsgegevens
DSO is openbaar en geeft ondersteuning aan de uitvoering van een taak
van algemeen belang. Volgens de toelichting zal DSO persoonsgegevens
bevatten. De toelichting gaat slechts kort in op de vraag of DSO voldoet
aan de eisen van de Algemene verordening gegevensbescherming.181
Met name wordt niet ingegaan op de vraag of – bij of krachtens de wet –
zal worden voorzien in een wettelijke grondslag voor de onderwerpen,
genoemd in artikel 6, derde lid, van de AVG. Evenmin wordt ingegaan op
de vraag of wordt voldaan aan de bepaling dat persoonsgegevens in
beginsel niet zonder menselijke tussenkomst voor een onbeperkt aantal
natuurlijke personen toegankelijk worden gemaakt.182
De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.
Reactie op punt 15 van het advies
Naar aanleiding van het Advies van de Afdeling is de toelichting
aangepast. In de toelichting is onder meer uiteengezet op grond van
welke wettelijke grondslagen persoonsgegevens kunnen worden
verwerkt, voor zover dit noodzakelijk is. Op de vraag van de Afdeling of
wordt voldaan aan de bepaling dat persoonsgegevens in beginsel niet
zonder menselijke tussenkomst voor een onbeperkt aantal natuurlijke
personen toegankelijk worden gemaakt, kan het volgende worden
aangegeven. Via het digitaal stelsel wordt in beginsel openbare informatie
verstrekt (voor een ieder). Het is niet de bedoeling om persoonsgegevens
beschikbaar te stellen aan een onbeperkt aantal natuurlijke personen.
Naast informatieverstrekking aan een ieder zal via de landelijke
voorziening, net als nu het geval is, een aanvraag kunnen worden
ingediend, een melding kunnen worden gedaan of aan een andere
informatieverplichting kunnen worden voldaan. In dat kader worden ook
persoonsgegevens verwerkt, maar deze komen niet beschikbaar voor een
onbeperkt aantal natuurlijke personen: de aanvraag of melding wordt
doorgeleid naar het bevoegd gezag.
In de nota van toelichting bij het voorgenomen Invoeringsbesluit zal nader
worden ingegaan op de verwerking van persoonsgegevens en op het
beheer van gegevens in de landelijke voorziening. In het Invoeringsbesluit
181
182

Toelichting, paragraaf 2.1.4.6 (Bescherming van persoonsgegevens).
Artikel 25, tweede lid, AVG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

68

zal immers nog nader bepaald moeten worden welke persoonsgegevens
voor welk van de in afdeling 20.5 genoemde doelen in de landelijke
voorziening worden verwerkt.
16. Ontsluiting van aanvragen en meldingen via DSO
Het bevoegd gezag geeft kennis van de aanvraag om een omgevingsvergunning in een of meer dag-, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een
andere geschikte wijze.183 Deze bepaling is ontleend aan artikel 3.8 van de
Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In de memorie van
toelichting bij de Omgevingswet werd opgemerkt dat publicatie van de
aanvraag op internet ook in de lijn van die wet ligt, nu de wet elektronische indiening van de aanvraag mogelijk maakt.184
De Invoeringswet regelt niets over publicatie van de aanvraag in DSO.185
Dat roept de vraag op waarom die mogelijkheid niet wordt benut (waarbij
het belang van de bescherming van persoonsgegevens natuurlijk zal
moeten worden meegewogen). DSO is immers opgezet om burgers en
bedrijven informatie te verschaffen over de fysieke leefomgeving, zodat zij
snel zien wat op een locatie wel of niet mag, en zij in een moeite door een
aanvraag kunnen indienen of een melding kunnen doen.186 Lopende
aanvragen en meldingen bevatten relevante informatie voor zulke
gebruikers, ook als niet op voorhand duidelijk is of een aanvraag zal
worden gehonoreerd.
De Omgevingswet regelt al dat gegevens over lopende aanvragen en
meldingen in DSO aanwezig zijn; bij de totstandkoming van de Wabo is
gewezen op de mogelijkheid van ontsluiting via internet. Dit roept de
vraag op waarom deze mogelijkheid niet wordt benut.
De Afdeling adviseert in de Invoeringswet te regelen dat gegevens over
lopende aanvragen en meldingen (met inachtneming van de bescherming
van persoonsgegevens) worden ontsloten voor alle gebruikers, of te
motiveren waarom daar op dit moment nog geen mogelijkheid toe
bestaat.
Reactie op punt 16 van het advies
Bij inwerkingtreding van de Omgevingswet zal het DSO een basisniveau
bieden (zie voor een nadere toelichting ook de reactie op punt 12, onder a,
«betrouwbaarheid van DSO»). In dit basisniveau zullen gegevens over
lopende aanvragen en meldingen niet via het DSO worden ontsloten,
zoals in de huidige situatie ook niet het geval is in het Omgevingsloket
online. In lijn met het advies van het Bureau ICT-toetsing (BIT) zal het DSO
na inwerkingtreding van de Omgevingswet gefaseerd worden doorontwikkeld. In dat kader zal worden bezien hoe en wanneer gegevens over
lopende aanvragen en meldingen via het DSO worden ontsloten. Dit is
verduidelijkt in paragraaf 2.1.4.3 van de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel voor de Invoeringswet.

183

Artikel 16.63 van de Omgevingswet.
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 568.
185
Wel over toegang tot aanvragen en meldingen (voorgesteld artikel 20.26, eerste lid, slot),
maar uit de toelichting op het artikel valt af te leiden dat het alleen gaat om toegang door de
aanvrager of melder.
186
Toelichting, paragraaf 2.1.4.2 (Verbeterdoelen, fasering en financiering van het DSO).
184

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

69

E. Unierechtelijke aspecten
17. Richtlijn luchtkwaliteit187
Bij de herimplementatie van Europese richtlijnen in het nieuwe stelsel is
steeds de afweging gemaakt waar ruimte wordt gelaten aan het decentrale niveau en wat op nationaal niveau zal worden vastgelegd, conform
het subsidiariteitsbeginsel.188 De Afdeling heeft vanuit dat perspectief
opmerkingen over de implementatie van de richtlijn luchtkwaliteit.
a. Doorwerking omgevingswaarden
De omgevingswaarden voor luchtkwaliteit in het Bkl sluiten aan bij de
grens- en streefwaarden van de richtlijn luchtkwaliteit.189 Die omgevingswaarden werken als volgt door. Op grond van instructieregels in het Bkl
moeten bij de vaststelling van bepaalde omgevingsplannen de
omgevingswaarden voor luchtkwaliteit in acht worden genomen. Dat is
het geval bij omgevingsplannen die de aanleg van tunnels van ten minste
100 m of van auto(snel)wegen mogelijk maken.190 Daarnaast moet bij
omgevingsplannen in de aangewezen aandachtsgebieden191 voor
activiteiten en werken die bijdragen aan de concentratie van stikstofdioxiden en/of PM10, de omgevingswaarden voor die stoffen in acht
genomen worden.192 Het Bkl bevat ook instructieregels op grond waarvan
aanvragen voor omgevingsvergunningen voor milieubelastende
activiteiten dienen te worden getoetst aan de omgevingswaarden voor
luchtkwaliteit.193 Deze toets is niet beperkt tot activiteiten in de aangewezen aandachtsgebieden en geldt dus voor heel Nederland. Net als
onder de huidige regeling194 geldt dat bij de vaststelling van omgevingsplannen of bij de vergunningverlening geen toets hoeft plaats te vinden
indien het gaat om activiteiten die niet in betekenende mate bijdragen aan
de concentratie van stikstofdioxide en PM10 in de buitenlucht.195 Naast de
instructieregels voor omgevingsplannen en omgevingsvergunningen zijn
er programmaplichten: bij (dreigende) overschrijding van een omgevingswaarde voor luchtkwaliteit moet door het college van burgemeester en
wethouders een programma worden vastgesteld dat is gericht op het
voldoen aan de omgevingswaarde.196 Er zijn geen duidelijke aanwijzingen
dat de systematiek van omgevingswaarden met doorwerking naar
besluiten, bezien in combinatie met de programmaplichten, in beginsel
geen correcte implementatie van de richtlijn oplevert. De Afdeling vraagt
wel aandacht voor het volgende.

187

Richtlijn 2008/50/EG van het Europees parlement en de Raad van 20 mei 2008 betreffende de
luchtkwaliteit en schonere lucht voor Europa (PB 2008, L 152/1).
188
Toelichting bij de Omgevingswet, Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 35.
189
Artikel 2.4 tot en met 2.9 van het Bkl. Zie hierover ook punt 8 van dit advies.
190
Artikel 5.50 van het Bkl.
191
Dit zijn locaties waar nog overschrijdingen voor stikstofdioxide of PM10 zijn of waar de
achtergrondconcentraties van stikstofdioxide of PM10 nog dusdanig zijn dat niet kan worden
uitgesloten dat activiteiten of werken leiden tot een overschrijding van de rijksomgevingswaarden voor deze stoffen. Het gaat onder meer om de vijf grote steden en de regio’s met
veel veehouderijen.
192
Artikel 5.51 van het Bkl.
193
Artikel 8.16 van het Bkl.
194
Artikel 5.16, eerste lid, aanhef en onderdeel c, in samenhang met artikel 5.16, derde lid, van
de Wet milieubeheer, het Besluit niet in betekende mate bijdragen en de Regeling niet in
betekende mate bijdragen.
195
Artikelen 5.53, 5.54 en 8.16 van het Bkl.
196
Artikel 3.10 van de Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

70

b. Normopvulling
Het IPO betoogt in de consultatiereactie bij de ontwerpbesluiten197 dat de
systematiek in de hand werkt dat buiten de aandachtsgebieden normopvulling plaatsvindt. Daarmee wordt bedoeld dat in die gebieden activiteiten zouden kunnen worden toegelaten die er aan bijdragen dat steeds
hogere totale concentraties van luchtverontreinigende stoffen ontstaan
zodat uiteindelijk overschrijding van omgevingswaarden dreigt. Het is de
Afdeling op basis van de toelichting niet duidelijk of dat een reële
veronderstelling is. Mocht dit het geval zijn, dan is de vraag hoe dit zich
verhoudt tot artikel 12 van de richtlijn op grond waarvan lidstaten
verplicht zijn in gebieden waar de niveaus van stoffen lager zijn dan de
voorgeschreven grenswaarden, de niveaus beneden de grenswaarden te
houden en te streven naar bescherming van de beste met duurzame
ontwikkeling verenigbare luchtkwaliteit.198
De Afdeling adviseert in de toelichting bij het Bkl op het voorgaande in te
gaan, mede in relatie tot de richtlijnverplichtingen, en zo nodig het
ontwerpbesluit aan te passen.
c. Uitvoeringsvraagstukken programmaplicht
Onverminderd het voorgaande, volgt uit vaste jurisprudentie van het Hof
van Justitie van de Europese Unie dat de uitvoering van een richtlijn de
volledige toepassing ervan moet verzekeren. Hieruit volgt dat een lidstaat
ook na vaststelling van maatregelen die een richtlijn naar behoren
uitvoeren, gehouden blijft daadwerkelijk de volledige toepassing van de
richtlijn te verzekeren. Dit houdt mede in dat de regelgeving in de praktijk
effectief kan worden toegepast en gehandhaafd.199
In punt 8 van dit advies is gesignaleerd dat de gemeente bij de invulling
van de programmaplicht voor luchtkwaliteit soms afhankelijk zal zijn van
de medewerking van andere overheden en dat dit tot ingewikkelde
uitvoeringsvraagstukken zou kunnen leiden. Er is daarom in zoverre reden
tot zorg over de effectiviteit van het systeem.
In de toelichting bij het Bkl200 wordt weliswaar opgemerkt dat als sprake is
van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van overheden, van die
overheden mag worden verwacht dat zij een bijdrage leveren aan het
opstellen van het programma, en voorts dat het kabinet – om de
gezamenlijke verantwoordelijkheid voor het verbeteren van de luchtkwaliteit nader te verankeren – voornemens is om bestuurlijke afspraken te
maken met gemeenten en provincies in de aandachtsgebieden. Het is de
Afdeling echter niet duidelijk hoe medewerking van andere gemeenten en
overheden is verzekerd en aldus wordt geborgd dat in geval van een
(dreigende) overschrijding van omgevingswaarden passende maatregelen
worden getroffen, «zodat de periode van overschrijding zo kort mogelijk
kan worden gehouden».201 De Afdeling wijst in dit verband op de
mogelijkheid van artikel 3.13 van de Omgevingswet om bij amvb
bestuursorganen te verplichten om programma’s gezamenlijk vast te
197

Consultatiereactie IPO 10 oktober 2016, kenmerk DROW 07788/2016, blz. 10 en 11.
Zie ook artikel 1, onder 5, van de richtlijn luchtkwaliteit.
199
HvJ EU 10 april 1984, 14/83, Colson en Kamann, ECLI:EU:C:1984:153, punt 15, HvJ EU
9 september 1999, Commissie/Duitsland, C-217/97, ECLI:EU:C:1999:395, punt 31, HvJ EU
11 juli 2002, C-62/00, Marks & Spencer, ECLI:EU:C:2002:435, punten 26 en 27. Zie ook ABRvS
5 maart 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BC5789, r.o. 2.3.2.
200
Toelichting, paragraaf 7.1.
201
Zie in dit verband artikel 23, eerste lid, tweede alinea, van de richtlijn luchtkwaliteit, zoals
uitgelegd door HvJ EU 19 november 2014, C-404/13, Client Earth, ECLI:EU:C:2014:2382, punt
57.
198

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

71

stellen. Het komt de Afdeling voor dat dit een geschikt instrument is voor
de luchtkwaliteitsproblematiek.202
Voorts is het volgende van belang. De keuze van de wetgever om de
luchtkwaliteitsproblematiek door lokale overheden te laten aanpakken
ontslaat het Rijk niet van zijn verantwoordelijkheid op grond van het
Unierecht. De rijksoverheid kan zich in voorkomend geval niet beroepen
op de decentrale aanpak en de eigen verantwoordelijkheden dienaangaande van andere overheden. Tegenover de Europese Unie blijft de
lidstaat Nederland verantwoordelijk voor de naleving van het
Unierecht.203 In het geval een gemeente bij een overschrijding van de
omgevingswaarde niet (tijdig of adequaat) voldoet aan haar programmaplicht staan het Rijk – als de Afdeling het goed ziet – binnen de
systematiek van de Omgevingswet geen specifieke instrumenten ter
beschikking om in te grijpen. Het Rijk is dus aangewezen op het generiek
toezichtinstrumentarium tot vernietiging van besluiten en indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing die voortvloeien uit de Gemeentewet en
Provinciewet en in uiterste gevallen de mogelijkheden die de Wet
Naleving Europese regelgeving publieke entiteiten biedt.
Tegen de achtergrond van het voorgaande adviseert de Afdeling in de
toelichting de systematiek van programmaplichten in relatie tot richtlijn
2008/50/EG nader toe te lichten en het voorstel zo nodig aan te passen,
bijvoorbeeld door in het Bkl toepassing te geven aan de mogelijkheid om
bestuursorganen te verplichten om programma’s gezamenlijk vast te
stellen.
Reactie op punt 17 van het advies
a. Doorwerking omgevingswaarden
Het is goed te constateren dat de Afdeling geen aanwijzingen heeft dat de
voorgestelde herimplementatie van de richtlijn luchtkwaliteit correctie zou
behoeven voor de doorwerking naar besluiten. De gemaakte keuzes voor
de doorwerking van omgevingswaarden blijven ongewijzigd.
b. Normopvulling
De Afdeling haalt de consultatiereactie van het IPO aan, waarin het IPO
stelt dat het systeem zou aanzetten tot normopvulling voor luchtkwaliteit
buiten de aandachtsgebieden. De Afdeling stelt de vraag aan orde of dit
juist is en hoe deze veronderstelling zich verhoudt tot artikel 12 van de
richtlijn luchtkwaliteit. Artikel 12 bepaalt dat in gebieden waar de niveaus
van bepaalde stoffen in de lucht lager zijn dan de voorgeschreven
grenswaarden, de lidstaten de niveaus van die stoffen beneden de
grenswaarden moeten houden en ernaar moeten streven de beste met
duurzame ontwikkeling verenigbare luchtkwaliteit te beschermen.

202

Ook de VNG stelt in haar consultatiereacties bij de Invoeringswet (1 maart 2017, kenmerk
ECFD/U201700154, blz. 9) en de amvb’s (11 oktober 2016, kenmerk ECFD/U201601303, blz 8)
dat bestuurlijke afspraken ontoereikend zullen zijn en een gezamenlijke programmaplicht
voor rijk, provincie en gemeente in geval van (dreigende) overschrijding van de omgevingswaarden van luchtkwaliteit dient te gelden.
203
HvJ EU 22 juni 1989, 103/88, Fratteli Costanzo, ECLI:EU:C:1989:256, punten 18–33, HvJ EU
12 juni 1990, C-8/88, Landbouwpremies (D), ECLI:EU:C:1990:241, punt 13, en HvJ EU 12 juni
1990, C-188/89, Foster e.a./British Gas plc, ECLI:EU:C:1990:313. Zie in dit verband ook de
uitspraak van de voorzieningenrechter van de Rechtbank Den Haag van 7 september 2017,
ECLI:NL:RBDHA:2017:10171, r.o. 4.7. Dit is onderkend in de toelichting bij de Omgevingswet,
Keamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, blz. 33.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

72

Het nieuwe systeem zet niet aan tot normopvulling. In het stelsel van de
wet zijn verschillende waarborgen ingebouwd om normopvulling en
(dreigende) overschrijdingen te voorkomen. De eerste waarborg betreft de
plicht in wet dat omgevingswaarden moeten worden gemonitord en dat
een programma bij een (dreigende) overschrijding van de omgevingswaarde moet worden opgesteld. Om te voorkomen dat een programma
moet worden opgesteld, zullen bestuursorganen extra alert zijn op
normopvulling. De programmaplicht volstaat om artikel 12 van de richtlijn
te implementeren. Ook onder het huidige recht volstaat de implementatie
van deze bepaling via een programmaplicht bij een dreigende
overschrijding (artikel 5.12, eerste lid, Wet milieubeheer).
Een tweede waarborg is dat de bescherming van de fysieke leefomgeving
veelal op voorhand is geregeld met algemene regels voor milieubelastende activiteiten in het Bal.204 Met die regels worden beste beschikbare
technieken voorgeschreven om de nadelige gevolgen voor de fysieke
leefomgeving te voorkomen of beperken. Dit leidt tot een rem op
normopvulling, ongeacht de keuzes die in een gebied worden gemaakt
om de beschikbare gebruiksruimte tussen activiteiten en locaties te
verdelen.
Een derde waarborg betreft de mogelijkheden voor gemeenten en
provincies om eigen omgevingswaarden te stellen. Hierdoor kan lokaal
verder gewerkt worden aan een verdere verbetering van de luchtkwaliteit,
ook beneden de rijksomgevingswaarde. Ook is het mogelijk om een
aanvullende omgevingswaarde vast te stellen voor een parameter die niet
door het Rijk is genormeerd, zoals voor roet. Deze verschillende mogelijkheden dragen bij aan het behoud van een goede kwaliteit, de verbetering
van een slechte kwaliteit of het beheer van een bepaald kwaliteitsniveau
in een dynamisch gebied.
Wel is het zo dat, net als in het huidige recht, een toename van concentraties door activiteiten mogelijk is op locaties waar aan de rijksomgevingswaarde wordt voldaan, zolang een activiteit maar niet tot een
overschrijding daarvan leidt.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is paragraaf 5.2.1 van de
nota van toelichting bij het Bkl verduidelijkt en aangevuld.
c. Uitvoeringsvraagstukken programmaplicht
De Afdeling adviseert om te overwegen om de voorziene programmaplicht voor de gemeente te vervangen door een gezamenlijke
programmaplicht voor het Rijk en de desbetreffende gemeente. Naar
aanleiding hiervan wordt aangegeven dat het gaat om lokale en specifieke
luchtkwaliteitsproblemen voor fijnstof en stikstofdioxide, zoals locaties
rondom veehouderijen of lokale wegen. De primaire verantwoordelijkheid
ligt daarom bij de gemeente. Voor stoffen met een sterk gemeentegrensoverschrijdend karakter ligt de programmaplicht bij het Rijk of de
provincie. Wanneer de programmaplicht voor de eerstgenoemde stoffen
ook bij het Rijk zou komen te liggen, zou dit het onwenselijke gevolg
hebben dat het Rijk voor de resterende knelpunten zou meebeslissen over
in het programma op te nemen verkeersmaatregelen op straatniveau.
Gemeenten zijn, gegeven de aard en omvang van eventuele (dreigende)
overschrijdingen van de omgevingswaarden, het best in staat maatregelen te treffen die lokale overschrijdingen wegnemen.205
204

Vgl.Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 41, antwoord op vraag 58 en nr. 43, antwoord op
vraag 3.
205
Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 43, antwoord 46.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

73

Bovendien is het bij deze stoffen niet op voorhand te zeggen welke
bestuursorganen naast de gemeente betrokken zijn bij een specifieke
overschrijdingssituatie of activiteit. Naast of in plaats van het Rijk kunnen
ook buurgemeenten, waterschappen of provincies betrokken zijn. Het
maken van een algemene regeling die op alle specifieke situaties ziet is
daarom niet realistisch. In de praktijk weten overheden elkaar te vinden.
Het Rijk neemt hierin zijn verantwoordelijkheid en blijft actief
betrokken.206 Artikel 2.2 van de Omgevingswet, dat bepaalt dat bestuursorganen rekening met elkaar moeten houden en zo nodig moeten
afstemmen, onderstreept het belang van afstemming en samenwerking.
Paragraaf 7.1 van de nota van toelichting bij het Bkl is op dit punt verder
verduidelijkt.
18. Kaderrichtlijn Water (Krw)207
Artikel 4, eerste lid, van de Krw bepaalt onder meer dat vanaf 2015 voor
alle oppervlakte- en grondwaterlichamen in principe een «goede
oppervlaktewatertoestand»208 respectievelijk «goede grondwatertoestand»209 moet zijn bereikt. De goede watertoestand is bereikt wanneer
aan meerdere eisen voor concentraties en parameters wordt voldaan.
Daarbij wordt bij een goede oppervlaktewatertoestand onderscheid
gemaakt tussen de «goede chemische toestand» en de «goede ecologische toestand» en bij een goede grondwatertoestand tussen de «goede
chemische toestand» en de «goede kwantitatieve toestand». De toestand
van een waterlichaam wordt bepaald door de laagste klasse van de
chemische of ecologische toestand (oppervlaktewater) dan wel chemische
of kwantitatieve toestand (grondwater) waarin het waterlichaam
verkeert.210 Om de goede toestand te bereiken gelden voor de waterkwaliteit van een krw-oppervlaktewaterlichaam de omgevingswaarden
genoemd in de artikelen 2.12 en 2.13 van het Bkl. Artikel 4.13 van het Bkl
bepaalt dat met de vaststelling van een waterbeheerprogramma, een
regionaal waterprogramma en het nationale waterprogramma211 tijdig
moet worden voldaan aan deze omgevingswaarden.212
De ontwikkeling en het tijdig bereiken van deze omgevingswaarden wordt
gevolgd door monitoring.213 Als de resultaten van de monitoring
daarvoor aanleiding geven, moeten de waterprogramma’s worden
aangepast.214 Blijkens de toelichting dient dit bij de eerstkomende of
daaropvolgende herziening te geschieden.215Daarbij kan gekozen worden
voor het opnemen van extra of andere maatregelen, zodat wel aan de
omgevingswaarde kan worden voldaan.

206

Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 43, antwoord 44.
Richtlijn 2000/60/EG van het Europees parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot
vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid (PB
2000, L 327/1).
208
Artikel 2, onder 18, van de Krw.
209
Artikel 2, onder 20, van de Krw.
210
Artikel 2, onder 17 en 19, van de Krw.
211
Programma’s als bedoeld in artikelen 3.7, 3.8, tweede lid, en 3.9, tweede lid, van de
Omgevingswet.
212
Voor grondwaterlichamen geldt een vergelijkbare systematiek: zie de artikelen 2.15 en 2.16
juncto artikel 4.14 Bkl.
213
Hoofdstuk 20 van de Omgevingswet en paragraaf 10.2.2 van het Bkl. In die paragraaf is –
anders dan in paragraaf 13.3.2 van de toelichting bij het Bkl staat – geen monitoringsfrequentie opgenomen.
214
Vergelijk artikel 3.10, tweede lid, en artikel 3.11 van de Omgevingswet.
215
Artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.13. Voor zover hierbij wordt gedoeld op de actualisering van stroomgebiedbeheerplannen die elke zes jaar dient plaats te vinden (zie artikel 8.9
van het Ob), wijst de Afdeling er op dat dit niet een passende termijn is als bedoeld in artikel
3.11 van de Omgevingswet.
207

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

74

Naast deze doelstelling van het bereiken van een goede toestand legt
artikel 4, eerste lid, van de Krw voor oppervlakte- en grondwaterlichamen
tevens de verplichting op om achteruitgang van de toestand te
voorkomen.216 Deze doelstelling moet blijkens artikel 4.15 van het Bkl
worden bereikt via het instrument van de waterprogramma’s.217 Hierdoor
is de eis van «geen achteruitgang» een onderdeel van de beleidscyclus
(gekoppeld aan de programma’s) en gekoppeld aan de verplichting om
met behulp van deze programma’s te voldoen aan de omgevingswaarden
van de goede toestand in krw-oppervlaktewaterlichamen en grondwaterlichamen.
Het Bkl legt ten slotte de verplichting op dat een wateractiviteit218, waarop
een aangevraagde omgevingsvergunning betrekking heeft, verenigbaar
moet zijn met de in artikel 8.85 van het Bkl genoemde belangen, waarbij
rekening wordt gehouden met de waterprogramma’s die zijn vastgesteld
voor het deel van het watersysteem waarop de aanvraag betrekking heeft.
Aanvragen voor omgevingsvergunningen worden dus niet rechtstreeks
getoetst aan de aan de Krw ontleende waterkwaliteitsnormen, maar aan
de waterprogramma’s. In de toelichting bij het Bkl219 staat dat als bij de
beoordeling van een aanvraag aan de hand van de relevante waterprogramma’s blijkt dat er – gelet op de bestaande waterkwaliteit, de overige
maatregelen en de daarin geformuleerde doelstellingen – geen ruimte
meer is voor nieuwe projecten of activiteiten, de omgevingsvergunning
geweigerd moet worden. Deze werkwijze is in lijn met jurisprudentie van
het Hof van Justitie, aldus de toelichting.
De Afdeling merkt op dat uit de jurisprudentie van het Hof220 volgt dat
artikel 4, eerste lid, van de Krw dwingend voorschrijft dat lidstaten ook bij
de vergunningverlening voor een specifiek project de nodige maatregelen
ten uitvoer leggen ter voorkoming van achteruitgang van de toestand van
alle oppervlaktewaterlichamen. Het gaat niet om slechts in programmatische bewoordingen geformuleerde, eenvoudige doelstellingen van
beheersplanning. Dit betekent dat een omgevingsvergunning die
betrekking heeft op een wateractiviteit dient te worden geweigerd als dit
project in strijd is met de doelstellingen van geen achteruitgang en het
bereiken van een goede toestand. Hoewel in artikel 8.85 van het Bkl – dat
ziet op de aanvraag voor een dergelijke omgevingsvergunning – is
bepaald dat rekening moet worden gehouden met de waterprogramma’s
waarin beide doelstellingen uit de Krw zijn opgenomen, biedt dit volgens
de Afdeling beoordelingsruimte voor het bevoegd gezag.221 Hiermee is
niet verzekerd dat een omgevingsvergunning wordt geweigerd als dit
project in strijd is met de doelstellingen van geen achteruitgang en het
bereiken van een goede toestand.

216

Het beginsel «geen achteruitgang» wordt in de Krw niet verder uitgewerkt. In HvJ EU 1 juli
2015, C-461/13, Wezer, ECLI:EU:C:2015:433, punt 70, maakt het Hof duidelijk dat sprake is van
achteruitgang van de toestand van een oppervlaktewaterlichaam als bedoeld in artikel 4,
eerste lid, onder a, sub I, van de Krw zodra één van de kwaliteitselementen een klasse
achteruitgaat, ongeacht of het oppervlaktewaterlichaam als geheel een klasse achteruit gaat.
Het Hof bepaalt verder dat wanneer een kwaliteitselement reeds in de laagste toestandsklasse
verkeert, iedere achteruitgang van dat element is verboden. Met artikel 4.15, tweede lid, van
het Bkl wordt hieraan op een juiste wijze uitvoering gegeven, nu dit artikel bepaalt dat
voorkomen moet worden dat een stof of kwaliteitselement in een lagere klasse komt, ook
indien dit geen gevolgen heeft voor de toestandsklasse van het oppervlaktewaterlichaam zelf.
217
Toelichting bij het Bkl, paragraaf 7.2.2 en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 4.15.
218
Als bedoeld in artikel 8.84, eerste lid, van het Bkl.
219
Toelichting, paragraaf 11.10.
220
HvJ EU 1 juli 2015, C-461/13, Wezer, ECLI:EU:C:2015:433, punten 31 t/m 50 en HvJ EU 4 mei
2016, C-346/14, Schwarze Sulm, ECLI:EU:C:2016:322, punten 53–56.
221
Zie ook de toelichting bij het Bkl over instructieregels van basistype 2 (rekening houden met),
paragraaf 2.3.2.3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

75

Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling in artikel 8.85 van het Bkl te
voorzien in een dwingende toetsing aan de waterprogramma’s.
Reactie op punt 18 van het advies
De opmerkingen van de Afdeling zijn aanleiding geweest om opnieuw
naar de relatie tussen Krw-doelen, waterprogramma’s en beoordelingsregels te kijken. Dat heeft ertoe geleid dat artikel 8.85 Bkl (artikel 8.84,
nieuw) is aangepast. Met de aanpassing blijft wettelijk geborgd dat een
vergunning niet verleend kan worden als er strijd ontstaat met de
Krw-verplichtingen. Anders dan de Afdeling adviseerde is niet voorzien in
direct dwingende toetsing aan waterprogramma’s, vanwege de daaraan
verbonden nadelen. De doorwerkingsconstructie waarbij «rekening moet
worden gehouden» met deze programma’s bij het verlenen van een
omgevingsvergunning voor wateractiviteiten is in de eerste plaats van
belang omdat daarin het algemene waterbeleid is vastgelegd. Dit betreft
een veel breder spectrum dan alleen het waterkwaliteitsbeleid zoals dat is
vastgesteld ter implementatie van de Krw. Gemotiveerd afwijken in
concrete gevallen moet hiervoor mogelijk blijven. Daarnaast is veel van
dit beleid in te algemene termen geformuleerd om te kunnen werken met
de dwingender doorwerkingsconstructie «in acht nemen». In paragraaf
11.10 van het algemeen deel van de nota van toelichting bij het Bkl is
verduidelijkt hoe genoemd artikel zich verhoudt met de regulering onder
de Waterwet.
Artikel 8.85 (artikel 8.84, nieuw) ziet, anders dan de beoordelingsregels
van de Waterwet, alleen op wateractiviteiten die het Rijk vergunningplichtig stelt. Om een goede implementatie van de Krw te borgen zullen
de hier opgenomen regels ook moeten gelden voor omgevingsvergunningen voor activiteiten met gevolgen voor een watersysteem die in een
waterschapsverordening of omgevingsverordening in het leven worden
geroepen. Daarom zijn de artikelen 6.2 en 7.12 in het Bkl ingevoegd, die
regelen dat waterschappen respectievelijk provincies verplicht zijn om aan
te sluiten bij het generieke toetsingskader voor vergunningen voor
wateractiviteiten op rijksniveau, voor zover dat voortvloeit uit de
kaderrichtlijn water.
De opmerkingen van de Afdeling hebben verder nog tot enkele aanpassingen in artikel 4.15 van het Bkl geleid. Deze aanpassingen zijn
opgenomen om te verduidelijken dat de bepaling in overeenstemming is
met jurisprudentie van het Hof van Justitie waarnaar de Afdeling verwijst.
F. Nadeelcompensatie
In het wetsvoorstel is voorzien in een nieuw systeem voor nadeelcompensatie voor het omgevingsrecht. Dit systeem bevat een specifieke regeling
ten opzichte van de nog in werking te treden Wet nadeelcompensatie en
schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten.222 In het algemeen deel
van dit advies is reeds ingegaan op het onderdeel nadeelcompensatie in
het kader van houvast voor burgers en bedrijven in het licht van globale
en flexibele omgevingsplannen. Daarnaast worden hier enkele specifieke
opmerkingen gemaakt.

222

Stb. 2013, 50. Hiermee wordt een algemene wettelijke regeling van nadeelcompensatie in titel
4.5 van de Algemene wet bestuursrecht voorzien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

76

19. Schaduwschade
In de huidige systematiek is onder meer het bestemmingsplan een
schadeveroorzakend besluit. Dat heeft tot gevolg dat na vaststelling van
het plan (tot vijf jaar nadat het bestemmingsplan onherroepelijk is
geworden) degenen die menen schade van dat plan te ondervinden, een
verzoek tot vergoeding daarvan kunnen doen. Bij de beoordeling van een
dergelijk verzoek, werd de in het nieuwe bestemmingsplan opgenomen
juridische situatie vergeleken met de juridische situatie onder het
voorgaande plan. Daardoor ging het in beginsel om hypothetische
schade, op basis van een vergelijking van de maximale mogelijkheden in
de plannen.
Doordat in de voorgestelde systematiek geen verzoek om schadevergoeding kan worden gedaan nadat het plan onherroepelijk is geworden,
maar pas als uitvoering aan het plan wordt gegeven, kan er sinds dat
moment veel tijd verstrijken tot het moment dat een dergelijk verzoek kan
worden gedaan. In de tussentijd kan dit echter wel effecten voor belanghebbenden hebben.
a. Berekening van de schade
Aan het omgevingsplan kan uitvoering worden gegeven door verlening
van een vergunning of door feitelijk handelen. Voor feitelijk handelen
wordt de wijze van vaststelling van schade bepaald aan de hand van een
vergelijking van de waarde van de onroerende zaak onmiddellijk voor en
na het tijdstip van informatieverstrekking, dan wel het tijdstip van het
begin van de activiteiten.223 De wijze van vaststellen van de schade bij
vergunningverlening, wordt niet in de wet geregeld. In de toelichting
wordt vermeld dat dat de schade wordt vastgesteld aan de hand van een
vergelijking van de waarde van de onroerende zaak direct voor en direct
na de verlening van de omgevingsvergunning.
De Afdeling mist hierbij een nadere toelichting van de wijze waarop bij de
berekening van de waarde van de onroerende zaak rekening kan worden
gehouden met het effect van waardevermindering door schaduwschade.
De praktijk leert dat bij nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen de indirecte
schade in de vorm van waardevermindering geleidelijk ontstaat en
toeneemt. Zo kan een eerste schade ontstaan door publicatie van een
beleidsdocument, zoals een omgevingsvisie, waarin die ontwikkeling
wordt beschreven. De schade zal waarschijnlijk toenemen, wanneer
diezelfde ontwikkeling in een omgevingsplan wordt opgenomen. De
schade zal waarschijnlijk weer verder toenemen wanneer een vergunning
wordt verleend ter uitvoering van dat plan dan wel wanneer de feitelijke
uitvoering plaats vindt. Wanneer de feitelijke situatie direct vóór en direct
na de vergunningverlening of de uitvoering worden vergeleken ter
bepaling van de schade, zou dat betekenen dat de eerdere waardevermindering (door de omgevingsvisie en het omgevingsplan) buiten
beschouwing blijft. Dat lijkt niet redelijk en is waarschijnlijk niet de
bedoeling. Voornoemde potentiele waardevermindering acht de Afdeling
des te meer van belang gelet op de verhoging van het forfaitaire bedrag
voor het normaal maatschappelijk risico, waaraan hierna aandacht zal
worden besteed.
De Afdeling adviseert de grondslag van de schadeberekening in geval van
vergunningverlening alsnog in de wet vast te leggen. Daarnaast adviseert
de Afdeling om in de toelichting daarbij evenals in de toelichting bij het

223

Voorgesteld artikel 15.3, tweede lid, van de Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

77

feitelijk handelen nader in te gaan op de waardeberekening in het licht
van de schaduwschade.
b. Uitzondering bij verkoop van woning
In het voorstel is een bepaling opgenomen om deze effecten deels te
mitigeren in geval van aankoop van een woning.224 Op grond hiervan
wordt aan degene die een woning koopt na de vaststelling van een
omgevingsplan niet tegengeworpen dat hij het risico heeft aanvaard op
schade door het plan. Hij kan dus op het moment dat uitvoering wordt
gegeven aan het plan, nog steeds om vergoeding van de op grond
daarvan ontstane schade vragen. De toelichting vermeldt dat verkoper en
koper naar verwachting met het behoud van het recht op schadevergoeding rekening zullen houden bij de vaststelling van de waarde van de
onroerende zaak.225
De Afdeling constateert dat enerzijds hierdoor de kans bestaat dat de
koper een vergoeding krijgt voor schade die nooit is geleden, namelijk als
de planologische ontwikkeling en/of schade voor de verkoper zelf wel
voorzienbaar was en is verdisconteerd in de prijs die de verkoper heeft
betaald. Anderzijds is de tegenhanger van deze keuze dat degene die de
woning verkoopt voordat het omgevingsplan wordt uitgevoerd, geen
mogelijkheid heeft om schadevergoeding te vragen. Nu er wel reeds een
omgevingsplan is vastgesteld waarin bepaalde mogelijkheden zijn
opgenomen, zal dit effecten hebben op de marktwaarde van de woning,
die de verkoper niet vergoed kan krijgen.226 De Afdeling betwijfelt dan ook
de in de toelichting neergelegde fictie dat de koper de reguliere prijs zal
betalen, en na uitvoering van het plan de schade zelf kan claimen.
De Afdeling adviseert te overwegen in het voorstel een uitzondering te
maken op het uitgangspunt dat nadeelcompensatie pas mogelijk is bij
vergunningverlening of uitvoering, en wel voor het geval een onroerende
zaak wordt verkocht na vaststelling van het omgevingsplan, maar voordat
vergunning wordt verleend dan wel de feitelijke uitvoering ter hand wordt
genomen. In dat geval wordt de indirecte schade immers al manifest op
een eerder moment.227 In een dergelijke situatie zou een representatieve,
redelijkerwijs te verwachten invulling van het plan vergeleken moeten
worden met een representatieve invulling van de oude planologische
situatie. Die vergelijking levert dan het nadeel voor de verkoper op. Aan
de koper, die de koopprijs zal hebben afgestemd op het nieuwe
omgevingsplan, kan dan uiteraard in zoverre de voorzienbaarheid van (de
representatieve invulling van) het plan worden tegen geworpen. Bij een
representatieve invulling zou bij gebleken hogere feitelijke schade een
nader verzoek van de koper om schadevergoeding mogelijk moeten zijn.
De Afdeling realiseert zich daarbij dat hiermee een afwijking van de
nieuwe systematiek zou ontstaan, doch dit is slechts nodig voor
bijzondere situaties als correctie op het algemene regime.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.

224

Voorgesteld artikel 15.4 van de Omgevingswet.
Artikelsgewijze toelichting bij voorgesteld artikel 15.4 van de Omgevingswet.
226
Zie bijvoorbeeld I.P.A. van Heijst, «Schadeoorzaken en schaduwschade in de nieuwe
Omgevingswet», O&A 2017/64.
227
Vergelijk J.H.M. Huijts en C.W. Backes, «Reden tot discussie over het Nederlandse planschadestelsel?», TO 2015, 3.
225

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

78

Reactie op punt 19 van het advies
a. Berekening van de schade
De Afdeling adviseert om, in het geval dat de omgevingsvergunning de
schadeoorzaak is, de grondslag van de schadeberekening alsnog in de
wet vast te leggen. Hoewel ook voor de gevallen dat de omgevingsvergunning de schadeoorzaak is, de grondslag al blijkt uit het systeem van
nadeelcompensatie dat volgt uit het voorgestelde artikel 15.1 van de
Omgevingswet, bestaat tegen het expliciet opnemen van een dergelijke
grondslag geen bezwaar. Het legt voor gevallen van indirecte schade in de
vorm van waardevermindering van een onroerende zaak de peildatum
vast, en biedt burgers en bedrijven op dat punt meer houvast. Daarom is
het wetsvoorstel conform het advies van de Afdeling aangevuld met een
nieuw artikel 15.3 (schadebepaling als een omgevingsvergunning is
vereist).
De Afdeling adviseert daarnaast om in de memorie van toelichting van het
wetsvoorstel voor de Invoeringswet nader in te gaan op de waardeberekening in het licht van schaduwschade. De toelichting is op dit punt
aangevuld.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling wordt nog opgemerkt dat
de lijn die in het wetsvoorstel voor de Invoeringswet is gekozen, is dat
schade wordt vergoed op basis van activiteiten die daadwerkelijk worden
verricht en niet op basis van plannen. Inherent aan die lijn is dat tussentijdse waardeschommelingen – ten voor- of nadele van de burger – niet bij
de vaststelling van de schade worden betrokken.
Verwacht wordt dat het effect van het omgevingsplan op tussentijdse
waardeschommelingen beperkt zal zijn. Het omgevingsplan is maar één
van de factoren die van invloed zijn op de waarde van een onroerende
zaak. De waarde van een onroerende zaak wordt ook bepaald door andere
factoren, zoals de ligging van de zaak en algemene economische en
financiële ontwikkelingen. Bijvoorbeeld als sprake is van een hoogconjunctuur in de economie. In de regel zal de schade zich pas manifesteren
als een activiteit op grond van het omgevingsplan daadwerkelijk wordt
verricht.
Het effect dat de Afdeling hier beschrijft kan zich overigens ook onder de
geldende wetgeving voordoen. Artikel 6.1 van de Wet ruimtelijke ordening
kent al een aantal mogelijkheden om het aangrijpingspunt van bestemmingsplan naar uitwerking of binnenplanse afwijking te verleggen. Niet
gebleken is dat dit effect in de praktijk tot onredelijke uitkomsten leidt.
b. Uitzondering bij verkoop van woning
In het wetsvoorstel voor de Invoeringswet wordt ten opzichte van de
geldende wetgeving voorgesteld om het moment dat om vergoeding van
(indirecte) schade kan worden gevraagd, te verleggen van de inwerkingtreding van een plan naar het moment dat een omgevingsvergunning
wordt verleend of met een activiteit is begonnen.228 Op grond van de
geldende wetgeving wordt schade vergoed aan de hand van de maximale
mogelijkheden die het plan biedt, ook als later blijkt dat niet van alle
mogelijkheden gebruik is gemaakt. Schadevergoeding op basis van
planmaximalisatie wordt als een belemmering gezien voor het maken van
globale bestemmingsplannen, omdat het risico op schade aanzienlijk is.
Het voorstel tot het verleggen van het moment dat om schadevergoeding
228

Artikel 15.3, tweede lid (artikel 15.4, tweede lid (nieuw)).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

79

kan worden verzocht, leidt tot een realistischer schadevergoeding,
waarmee de praktijk naar verwachting beter uit de voeten kan en
belemmeringen voor het maken van globale en flexibele omgevingsplannen worden weggenomen.
Het wetsvoorstel voorziet ook in een regeling voor gevallen waarbij het
schadevergoedingsmoment wordt verlegd naar de vergunning of de
activiteit en de koper niet beroeps- of bedrijfsmatig handelt. In die
gevallen heeft de koper het risico niet aanvaard als hij aankoopt na
vaststelling van het omgevingsplan.229 Het recht op schadevergoeding
blijft zo behouden en gaat van de verkoper over op de koper. Naar
verwachting wordt een mogelijk waardedrukkend effect van nog niet
benutte mogelijkheden van een omgevingsplan met deze regeling ten
minste in enige mate beperkt. Een dergelijke regeling kan bijdragen aan
een vermindering van nadelige effecten die omgevingsplan mogelijk kan
hebben.
De Afdeling adviseert een uitzondering te maken op het verleggen van het
schademoment voor de gevallen dat de verkoper de onroerende zaak
verkoopt in de periode dat een omgevingsplan in werking is getreden,
maar nog geen vergunning voor de activiteit is verleend of nog niet met
de activiteit is begonnen. De situatie waarop de geadviseerde uitzondering op het verleggen betrekking heeft, kan zich in de praktijk vaak
voordoen. Verwacht wordt dat de situatie dus niet uitzonderlijk zal zijn. Als
het advies van de Afdeling zou worden overgenomen, wordt afbreuk
gedaan aan het voorstel om het moment dat om schadevergoeding kan
worden verzocht, te verleggen van plan naar vergunning of het verrichten
van de activiteit. Inpassing van het advies van de Afdeling in het
wetsvoorstel zou leiden tot een hybride stelsel, waarbij schadevergoeding
zowel na vaststelling van het omgevingsplan als na vergunningverlening
of verrichting van de activiteit mogelijk is. De risico’s op schade zouden
daardoor weer toenemen. Daardoor dreigt opnieuw een belemmering
voor globale planvorming te ontstaan. Om die belemmering weg te
nemen, is juist een schaderegeling beoogd die beter aansluit op wat er in
werkelijkheid gebeurt.
Bij een hybride systeem worden in de praktijk ook diverse uitvoeringsproblemen verwacht. Het is namelijk lastig om al bij het vaststellen van een
omgevingsplan te bepalen wat de «redelijkerwijs te verwachten invulling»
zal zijn. Dat geldt zeker voor een omgevingsplan met een brede reikwijdte
dat veel ruimte laat aan burgers en bedrijven om te komen met eigen
initiatieven. Ook verdient een schadesysteem met één schademoment de
voorkeur boven een situatie met meerdere schadeoorzaken. Dat zou tot
onduidelijkheid voor betrokkenen en hogere bestuurslasten kunnen
leiden. Met de door de Afdeling voorgestelde uitzondering kan schadevergoeding zowel door de verkoper worden verkregen bij verkoop van de
onroerende zaak, als daarna door de koper als de vergunning is verleend
of de activiteit daarna wordt verricht. Daarbij kunnen diverse toerekeningsvragen opkomen, zoals de vraag welk deel van de schade aan het
omgevingsplan en welk deel aan de omgevingsvergunning kan worden
toegerekend, of welk deel van de schade kan worden verhaald op de
initiatiefnemer. Om de genoemde redenen is het wetsvoorstel op het
onderdeel van het verleggen van het schademoment niet aangepast.

229

Artikel 15.4 (artikel 15.5 (nieuw)).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

80

20. Opeenvolgende schademomenten
In het wetsvoorstel is geen verjaringstermijn opgenomen. Daarmee zal de
regeling in de nog niet in werking getreden Wet nadeelcompensatie en
schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten op dat punt gaan gelden.
Op grond daarvan kan het bestuursorgaan de aanvraag afwijzen indien op
het tijdstip van de aanvraag vijf jaren zijn verstreken na aanvang van de
dag na die waarop de benadeelde bekend is geworden zowel met de
schade als met het voor de schadeveroorzakende gebeurtenis verantwoordelijke bestuursorgaan, en in ieder geval na verloop van twintig jaren
nadat de schade is veroorzaakt. Indien een aanvraag betrekking heeft op
schade veroorzaakt door een besluit waartegen beroep kan worden
ingesteld, vangt de termijn van vijf jaren niet aan voordat dit besluit
onherroepelijk is geworden.230
De Afdeling merkt op dat nu niet langer het plan het schademoment
creëert, er meerdere schadeveroorzakende momenten kunnen ontstaan.
Bijvoorbeeld door het stapsgewijs vergunnen van een woonwijk of een
bedrijventerrein, of het binnen een pand diverse malen wijzigen van het
gebruik. In het voorstel wordt wel aandacht besteed aan anticumulatie
van het forfait in die situatie,231 maar lijkt ervan te worden uitgegaan dat
een betrokkene bij iedere wijziging opnieuw schadevergoeding moet
vragen. Daarbij wordt geen aandacht besteed aan de vraag of belanghebbenden hun claims ook kunnen «opsparen» en pas voor het eerst
verzoeken om schadevergoeding na een serie van ontwikkelingen. Het lijkt
dan niet redelijk om een beperkte invulling aan de nog in werking te
treden bepaling van de Awb te geven, waarbij aan belanghebbenden
wordt tegengeworpen niet bij de eerste uitvoeringshandeling reeds om
schadevergoeding te hebben verzocht.
De Afdeling adviseert om hier nader op in te gaan in de toelichting.
Reactie op punt 20 van het advies
In paragraaf 2.1.2.6 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 15.7, tweede en
derde lid, (nieuw) bij het wetsvoorstel voor de Invoeringswet is conform
het advies van de Afdeling ingegaan op de vraag onder welke omstandigheden benadeelden hun aanvraag om schadevergoeding kunnen
opsparen zonder de verjaring van hun vordering tegengeworpen te
krijgen.
De voorgestelde nadeelcompensatieregeling biedt de benadeelde de
keuze tussen het doen van een gebundelde aanvraag om schadevergoeding of het doen van opeenvolgende aanvragen als verschillende
oorzaken de schade hebben veroorzaakt. Die keuze is er overigens alleen
als voor ieder van de schadeoorzaken hetzelfde bestuursorgaan bevoegd
is op de aanvraag om schadevergoeding te beslissen.
De toepasselijkheid van artikel 4:131 Awb heeft tot gevolg dat een verzoek
om schade vijf jaar na het onherroepelijk worden van het schadeveroorzakende besluit, of tot vijf jaar (en in ieder geval na verloop van twintig jaar)
na het bekend worden met de schade en het verantwoordelijke bestuursorgaan, kan worden afgewezen door het bestuursorgaan. De keuze om de
aanvang van de verjaringstermijn te koppelen aan een afzonderlijke
schadeoorzaak is gemaakt bij de totstandkoming van titel 4.5 Awb. Daarbij
is bepaald dat het bestuursorgaan dat bevoegd is te beslissen op de
230
231

Artikel 4:131 Awb.
Voorgesteld artikel 15.6, tweede en derde lid, van de Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

81

aanvraag om schadevergoeding niet verplicht, maar bevoegd is om de
aanvraag af te wijzen als de verjaringstermijn is verstreken.
Degene die schade ervaart hoeft niet direct in actie te komen door een
aanvraag om schadevergoeding in te dienen. Hij kan eerst een ontwikkeling verder afwachten en daarna een gebundelde aanvraag om
schadevergoeding indienen. Verwacht mag worden dat een termijn van
vijf jaar in het algemeen voldoende zal zijn om een aanvraag om
schadevergoeding in te dienen naar aanleiding van besluiten en activiteiten die met elkaar samenhangen. Mocht de termijn voor een of
meerdere schadeoorzaken toch zijn verstreken, dan kan het bestuursorgaan de aanvraag om schadevergoeding deels afwijzen, maar dat is niet
verplicht.
Het voorgestelde artikel 15.6, tweede en derde lid, (artikel 15.7, tweede en
derde lid, (nieuw)) van de Omgevingswet bevat voorzieningen om
tegemoet te komen aan de benadeelde die wordt geconfronteerd met
verschillende schadeoorzaken die met elkaar samenhangen.
Als de benadeelde een gebundelde aanvraag indient, die ziet op schade
ontstaan door meerdere schadeveroorzakende besluiten die onderling
met elkaar samenhangen, wordt het wettelijke forfait van het voorgestelde
artikel 15.6, eerste lid, (artikel 15.7, eerste lid, (nieuw)) toegepast op het
totale schadebedrag van die gebundelde aanvraag. Voor een gebundelde
aanvraag om schadevergoeding kan bijvoorbeeld gedacht worden aan
schade door de bouw van een woning in de plaats van een verouderde
bedrijfsloods, waarvoor een boom moet worden gekapt, en waaraan later
een garage met uitweg wordt toegevoegd. Het forfait wordt in die
gevallen dus niet op iedere schadeoorzaak afzonderlijk toegepast, maar
op het gehele schadebedrag van de verschillende oorzaken tezamen.
De aanvrager kan ook afzonderlijke aanvragen om schadevergoeding
indienen. Het bestuursorgaan dat de aanvragen om schadevergoeding
ontvangt, kan ambtshalve of op verzoek toepassing geven aan artikel 15.6,
derde lid, (artikel 15.7, derde lid, (nieuw)) en het forfait slechts eenmaal
toepassen op schade door meerdere besluiten.
Het voorgestelde artikel 15.6, tweede en derde lid, (artikel 15.7, tweede en
derde lid, (nieuw)) van de Omgevingswet en de daarbij behorende
toelichting zijn naar aanleiding van het advies van de Afdeling verduidelijkt.
21. Forfait
In het voorstel wordt bij indirecte schade het normaal maatschappelijk
risico op in ieder geval vijf procent gesteld (forfait).232 Volgens de
toelichting is de reden voor het vaststellen van een forfait de behoefte aan
voorspelbaarheid van de uitkomsten van schadeprocedures en wordt de
rechtszekerheid vergroot.233 Verder wordt overwogen dat in de praktijk
geregeld een hoger percentage dan het thans op grond van de Wro
bestaande minimumforfait van twee procent in mindering wordt gebracht
op de schade.
De Afdeling constateert dat in de nog niet in werking getreden Wet
nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten
geen forfait voor het normaal maatschappelijk risico is opgenomen. Met
de verhoging voor het omgevingsrecht van twee naar vijf procent wordt
232
233

Voorgesteld artikel 15.6 van de Omgevingswet.
Artikelsgewijze toelichting bij voorgesteld artikel 15.6 van de Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

82

de drempel voor vergoeding verhoogd: door de vaststelling op vijf
procent zullen er gevallen zijn die onder het huidige recht wel een beroep
op schadevergoeding kunnen doen, maar dat onder het nieuwe recht niet
meer zullen kunnen. Op zichzelf is het voorzien in meer duidelijkheid en
voorspelbaarheid van de uitkomst van schadevergoedingsprocedures een
goede ontwikkeling. De Afdeling ziet evenwel niet in hoe het vaststellen
van het forfait op in ieder geval op vijf procent dit bereikt, nu dan even
goed als de vaststelling op minimaal twee procent ruimte laat om het
hoger vast te stellen. Het enige dat bereikt wordt is dat in ieder geval niet
onder de vijf procent kan worden gegaan. De Afdeling meent dat als
beoogd is de rechtszekerheid en voorspelbaarheid te dienen, het
percentage vastgesteld zou moeten worden zonder een afwijkingsmogelijkheid om toch een hoger percentage aftrek vast te stellen. Zo de
regering meent dat er op voorhand situaties zijn waar dit tot ongewenste
resultaten zou leiden, kan ervoor worden gekozen voor andere categorieën een ander percentage vast te stellen.
De Afdeling adviseert in artikel 15.6, eerste lid, de woorden «in ieder
geval» te schrappen en zo nodig te bezien of differentiatie nodig is en
andere vaste categorieën dienen te worden vastgesteld.
Reactie op punt 21 van het advies
Om tot uitdrukking te brengen dat schade die bestaat uit waardevermindering van een onroerende zaak tot op zekere hoogte een normaal
maatschappelijk risico is, bevatte het wetsvoorstel voor de Invoeringswet,
zoals dat aan de afdeling is voorgelegd, een forfait van «in ieder geval»
vijf procent. Het werken met een forfait is, zoals de Afdeling terecht
samenvat, ingegeven door de behoefte om alle betrokkenen bij een
schadeprocedure meer duidelijkheid te bieden over de uitkomst van
schadeprocedures. De Afdeling beschouwt het voorzien in meer duidelijkheid en voorspelbaarheid van de uitkomst van schadevergoedingsprocedures als een goede ontwikkeling.
Inderdaad komt het schrappen van de woorden «in ieder geval» ten goede
aan de voorspelbaarheid over de uitkomst van schadeprocedures. Het
voorgestelde artikel 15.6, eerste lid, (artikel 15.7, eerste lid (nieuw), van de
Omgevingswet is, evenals de bijbehorende toelichting, conform dit advies
van de Afdeling aangepast. Dit betekent dat als indirecte schade bestaat
uit waardevermindering van een onroerende zaak, de aftrek op de
schadevergoeding altijd 5% bedraagt van de waarde van de onroerende
zaak die het voor de peildatum had.
Conform het advies is bezien of er aanleiding is om te differentiëren naar
andere vaste categorieën. Dat bleek niet het geval. Elke differentiatie of
uitzondering zou weer afbreuk doen aan de behoefte om te voorzien in
meer duidelijkheid over de uitkomst van een schadeprocedure. Overigens
is het vaste forfait alleen van toepassing op indirecte schade die bestaat
uit waardevermindering van een onroerende zaak en daarmee beperkt tot
één categorie of type schade.
Ook wat betreft het aanwijzen van vaste categorieën is het wetsvoorstel
naar aanleiding van het advies van de Afdeling aangepast. De grondslag
die het voorgestelde artikel 15.6, vierde lid, (artikel 15.7, vierde lid,
(nieuw)) van de Omgevingswet biedt om bij algemene maatregel van
bestuur gevallen aan te wijzen, blijft na de aanpassing beperkt tot
gevallen, waarvan kan worden vastgesteld dat de schade op voorhand
niet uitstijgt boven het normaal maatschappelijke risico. Concreet komt
dat neer op het schrappen van de woorden «of slechts gedeeltelijk» in dat
artikellid. Daarmee ontbreekt de grondslag om voor bepaalde categorieën

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

83

van activiteiten een hoger (of lager) vast forfait dan 5% vast te stellen. Dat
komt ten goede aan de duidelijkheid over de uitkomst van schadeprocedures en aan duidelijkheid over de reikwijdte van deze grondslag en geeft
benadeelden houvast over de uitkomst van de schadeprocedure.
22. Feitelijk handelen als peilmoment
Op grond van het voorstel is het moment van uitvoeren van het plan het
moment waarop schadevergoeding kan worden gevraagd. Dat kan het
moment van vergunningverlening zijn, maar ook het moment van feitelijk
handelen.234 In de toelichting is aangegeven dat naar aanleiding van de
opmerkingen op de consultatiereactie dat het moment van feitelijk
handelen onduidelijk kan zijn, een regeling zal worden bezien voor een
nadere informatieplicht.235
Hiervoor is ingegaan op enkele gevolgen van het verschuiven van de
mogelijkheid van het verzoeken om planschade van het plan naar de
uitvoering van het plan. Dat levert reeds complexe situaties op als het
gaat om vergunningverlening, maar voor de situaties waarin het feitelijk
handelen maatgevend is dit nog complexer.236 Gelet op de extra nadelen
die aan dit punt kleven, zoals mede uiteen gezet in het algemeen deel van
dit advies, acht de Afdeling het van belang dat reeds bij het wetsvoorstel
inzichtelijk wordt gemaakt op welke wijze aan de bezwaren tegemoet kan
worden gekomen door de invulling van de informatieplicht dan wel
anderszins. Alleen dan kan een afweging worden gemaakt of de
voordelen van deze keuze opwegen tegen de nadelen daarvan.
De Afdeling adviseert hier nader op in te gaan in de toelichting en zo
nodig het voorstel aan te passen.
Reactie op punt 22 van het advies
In paragraaf 2.1.2.6 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting bij het wetsvoorstel voor de Invoeringswet, dat handelt over de
voorgestelde afdeling 15.1 van de Omgevingswet, is op hoofdlijnen het
verloop van de procedure geschetst als een omgevingsvergunning of het
verrichten van de activiteit het aangrijpingspunt vormt voor de aanvraag
om schadevergoeding voor indirecte schade in de vorm van waardevermindering van een onroerende zaak. Om het verloop van de procedure
goed vast te leggen bij activiteiten waarvoor geen vergunningplicht geldt,
is naar aanleiding van het advies het voorgestelde artikel 15.3 (artikel 15.4
(nieuw)) van de Omgevingswet aangepast. Voorgesteld wordt om bij dat
artikel ook de peildatum en de aanvang van de verjaringstermijn vast te
leggen als een meldings- of informatieplicht geldt.
In het wetsvoorstel is, mede naar aanleiding van het advies van de
Afdeling, verder voorzien in een wettelijke grondslag om bij algemene
maatregel van bestuur regels op te nemen over een informatieverplichting (zie voorgesteld artikel 15.10 (nieuw) van de Omgevingswet). De
instructieregels kunnen gaan over het instellen van een informatieverplichting die de indiening van een aanvraag om schadevergoeding

234

Voorgestelde artikelen 15.1 en 15.3 van de Omgevingswet. Op grond van het voorgestelde
artikel 15.3, eerste lid, kan de aanvraag om schadevergoeding worden ingediend als degene
die de activiteit gaat verrichten aan het bevoegd gezag informatie over die activiteit heeft
verstrekt volgens de regels die daarvoor gelden of met de activiteit is begonnen.
235
Artikelsgewijze toelichting bij voorgesteld artikel 15.3, eerste lid, van de Omgevingswet.
236
Zie ook A.G.A. Nijmeijer, «Globale omgevingsplanregels en planschaderisico: een nieuwe
planschaderegeling nodig?», O&A 2017/63.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

84

faciliteert voor schade door activiteiten waarvoor geen vergunning-,
meldings- of informatieplicht geldt.
Verwacht wordt dat verreweg de meeste activiteiten die schade kunnen
veroorzaken, worden gedekt door vergunning, meldings- of informatieplichten die zullen bestaan op grond van de Omgevingswet.
Een deel van de regels over de fysieke leefomgeving wordt gesteld op
decentraal niveau. Voor deze regels is het niet van tevoren duidelijk of en
voor welke activiteiten een vergunning-, meldings- of informatieplicht
opgenomen wordt. Er mag op vertrouwd worden dat decentrale
overheden bij het opstellen van hun regels voldoende oog hebben voor
de consequenties voor de afhandeling van nadeelcompensatie. Bij de
vormgeving van deze decentrale regelgeving zal dan ook besloten moeten
worden of er voor bepaalde activiteiten een informatieverplichting, als
vangnet in het kader van nadeelcompensatie, nodig is.
Voor het geval dat er in de praktijk desondanks behoefte blijkt te zijn om
een aanvullende informatieverplichting in het leven te roepen, is de
grondslag om hierover instructieregels te stellen, in artikel 15.10
opgenomen. Op basis van de bestaande en mogelijk aanvullende
informatieplichten, kan de benadeelde weten wanneer een aanvraag om
schadevergoeding kan worden ingediend. In het naar aanleiding van punt
19, onder a, van het advies toegevoegde artikel 15.3 en het al eerder
opgenomen artikel 15.3 (artikel 15.4 (nieuw)) is vastgelegd welke
peildatum geldt als de vergunning of een meldings- of informatieplicht
het aangrijpingspunt is. Dat biedt voldoende houvast aan de benadeelde.
G. BIJZONDERE ONDERWERPEN
23. Voorbereidingsprocedure omgevingsvergunningen
Voor de voorbereiding van omgevingsvergunningen gaat de
Omgevingswet uit van twee procedures: de reguliere procedure en de
uitgebreide procedure. De reguliere procedure houdt kort gezegd in dat de
overheid een besluit neemt waartegen bezwaar kan worden gemaakt en
daarna beroep kan worden ingesteld. De uitgebreide procedure houdt kort
gezegd in dat de overheid eerst een ontwerpbesluit neemt waarop
iedereen kan reageren door het indienen van zienswijzen; daarna wordt
een besluit genomen en kan beroep worden ingesteld.
a. Uitgebreide procedure op verzoek of met instemming van de
aanvrager
Het uitgangspunt in de Omgevingswet is dat voor omgevingsvergunningen de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is.237 De
uitgebreide procedure is van toepassing wanneer het Ob dat bepaalt. In
hoofdzaak komt de uitwerking in het Ob erop neer dat de uitgebreide
procedure van toepassing is wanneer daartoe Unie- of internationaalrechtelijke verplichtingen bestaan.238
De reden voor het uitgangspunt dat voor omgevingsvergunningen de
reguliere procedure van toepassing is, is dat de beslistermijnen voor de
reguliere procedure korter zijn dan voor de uitgebreide procedure. De
termijn voor het nemen van een beslissing op de aanvraag om een
omgevingsvergunning is in het geval van de reguliere procedure in

237
238

Artikel 16.62 van de Omgevingswet.
Zie artikel 8.22 van het Ob.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

85

beginsel acht weken.239 In het geval van de uitgebreide procedure is dat in
beginsel zes maanden.240 De gedachte is dat procedures in het
Omgevingsrecht sneller en voortvarender zullen verlopen wanneer vaker
(dan nu) de reguliere procedure van toepassing is.
De toelichting241 vermeldt evenwel dat er activiteiten zijn waarin de
uitgebreide procedure voordelen biedt. Dat kan volgens de toelichting
bijvoorbeeld het geval zijn bij een aanvraag voor een grootschalig project,
die een complexe afweging vergt en waartegen naar verwachting
meerdere belanghebbenden bedenkingen hebben. De Invoeringswet
maakt het daarom mogelijk om – in lijn met de motie Meijer c.s.242 – in
gevallen waarin de reguliere procedure van toepassing is op verzoek of
met instemming van de aanvrager de uitgebreide procedure toe te
passen. In andere gevallen kan het bevoegd gezag de uitgebreide
procedure niet bij besluit van toepassing verklaren.
Aldus wordt in de Invoeringswet voorgesteld om de keuze voor het
toepassen van de uitgebreide procedure in gevallen waarin de reguliere
procedure van toepassing is, primair te beleggen bij de initiatiefnemer. De
toelichting vermeldt dat aan het bevoegd gezag geen zelfstandige
bevoegdheid is toegekend om bij besluit alsnog de uitgebreide procedure
toe te passen, omdat dit zou leiden tot onvoorspelbaarheid voor de
aanvrager die plotseling wordt geconfronteerd met de uitgebreide
procedure die zes maanden in beslag neemt.
De Afdeling merkt op dat deze motivering voor de keuze om de procedure
primair in handen te leggen van de initiatiefnemer niet evenwichtig is. In
het omgevingsrecht zijn immers, zeker bij grootschalige projecten,
doorgaans vele belanghebbenden betrokken. Ook zij hebben belang bij
voorspelbaarheid over de toe passen procedure, zodat zij weten of ze een
bezwaarschrift moeten indienen of zienswijzen naar voren moeten
brengen.243 De toelichting gaat aan de positie van belanghebbenden
voorbij. Daar komt bij dat de hoofdregel van de Algemene wet bestuursrecht is dat het bestuursorgaan bepaalt welke procedure van toepassing
is.244 Daar wordt nu van afgeweken.
De Afdeling adviseert de keuze om primair de aanvrager te laten kiezen
voor de uitgebreide procedure alsnog dragend te motiveren en anders het
wetsvoorstel zodanig aan te passen dat het bestuursorgaan overeenkomstig de Algemene wet bestuursrecht kan besluiten tot toepassing van
de uitgebreide procedure.
b. Geen aanzienlijke nadelige effecten op de gezondheid van de mens of
het milieu
Zoals hiervoor opgemerkt komt de uitwerking in het Ob er in hoofdzaak
op neer dat dat de uitgebreide procedure van toepassing is wanneer
daartoe Unie- of internationaalrechtelijke verplichtingen bestaan. Het Ob
bevat hierop een uitzondering: wanneer het gaat om een wijziging van
een omgevingsvergunning die «geen aanzienlijke nadelige effecten heeft

239

Zie artikel 16.64, eerste lid, van de Omgevingswet.
Zie artikel 16.65, eerste lid, van de Omgevingswet, samen met artikel 3.18, eerste lid, van de
Algemene wet bestuursrecht.
241
Toelichting bij de Invoeringswet, paragraaf 2.2.5 (Toepassing uitgebreide procedure
omgevingsvergunning).
242
Kamerstukken I 2016/17, 33 118, AB.
243
Vergelijk V.M.Y. van ’t Lam en A.G.A. Nijmeijer, «Op een beweeglijk standpunt sta je het
sterkst. Pleidooi tegen de introductie van de uitgebreide procedure «op aanvraag»», in: M en
R 2017/62, afl. 50, blz. 60–74.
244
Artikel 3.10, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht.
240

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

86

op de gezondheid van de mens of het milieu», dan is de reguliere
procedure van toepassing.245
De toelichting246 geeft aan dat deze uitzondering is opgenomen met het
oog op het Europese en internationale recht. Daaruit volgt, kort samengevat en voor zover hier van belang, dat de uitgebreide procedure niet
hoeft te worden gevolgd wanneer het gaat om een «niet belangrijke
wijziging». Ook wordt volgens de toelichting met deze uitzondering
beoogd de regeling in de Wabo voort te zetten die bepaalt dat de reguliere
procedure van toepassing is voor een wijziging «die niet leidt tot andere
of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende
omgevingsvergunning is toegestaan».247 Verder merkt de toelichting248
op dat in de consultatieversie van het Ob de term «niet belangrijke
wijzigingen» werd gehanteerd, maar dat deze term naar aanleiding van de
consultatie en een toezegging in de Eerste Kamer nu is verduidelijkt.
De Afdeling merkt op dat het criterium «geen aanzienlijke nadelige
effecten heeft op de gezondheid van de mens of het milieu» wat specifieker is dan «niet belangrijke wijziging», maar nog altijd tamelijk vaag is.
Uit de toelichting wordt duidelijk dat voor dit criterium wordt gekozen in
plaats van het bestaande criterium in de Wabo, omdat het meer ruimte
laat en daarom naar verwachting meer wijzigingen van omgevingsvergunningen met de reguliere procedure kunnen worden afgehandeld. Dat
zorgt voor kortere beslistermijnen. Dit gaat er echter aan voorbij dat juist
door het ruimere criterium waar nu voor wordt gekozen gemakkelijk
discussies kunnen ontstaan met procedurele complicaties die uiteindelijk
ook tijdrovend zijn. Het bestaande criterium in de Wabo is wat duidelijker
en de huidige rechtspraktijk kan met dit criterium goed uit te voeten.
De Afdeling adviseert aan te sluiten bij het criterium van de Wabo.
c. Beslistermijn in geval tevens instemming is vereist van een ander
bestuursorgaan
De termijn voor het nemen van een beslissing op een aanvraag om een
omgevingsvergunning in het geval van de reguliere procedure bedraagt
in beginsel acht weken of, als instemming van een ander bestuursorgaan
nodig is, twaalf weken na ontvangst van de aanvraag.249
In het advies over de Omgevingswet is door de Afdeling de vraag gesteld
of bestuursorganen over voldoende capaciteit in de zin van personeel en
kennis beschikken om in het geval van complexe vergunningaanvragen
binnen de beslistermijn van een reguliere procedure te kunnen
beslissen.250 Mede naar aanleiding van deze vraag is de beslistermijn van
de reguliere procedure in de Omgevingswet met vier weken verlengd
ingeval er tevens instemming is vereist van een en ander bestuursorgaan.
Betwijfeld kan worden of deze verlenging toereikend is. In de Wabo is in
geval een verklaring van een ander bestuursorganen is vereist de
uitgebreide procedure van toepassing.251 De beslistermijn in het geval
van de uitgebreide procedure bedraagt in de Wabo (en in de
Omgevingswet) in beginsel zes maanden.252 Bestuursorganen zullen dus,
ondanks de verlenging van de beslistermijn van vier weken, nog altijd
245

Artikel 8.22, vierde lid, van het Ob.
Artikelsgewijze toelichting op artikel 8.22 van het Ob.
247
Artikel 3.10, derde lid, van de Wabo.
248
Artikelsgewijze toelichting op artikel 8.22 van het Ob.
249
Artikel 16.64, eerste lid, van de Omgevingswet.
250
Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 4, blz. 30.
251
Artikel 3.10, eerste lid, onder e, van de Wabo.
252
Artikelen 3.10, eerste lid, van de Wabo samen met artikel 3.18, eerste lid, van de Awb.
246

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

87

worden geconfronteerd met aanzienlijk kortere beslistermijnen in geval
instemming van andere bestuursorganen is vereist dan thans het geval is.
De Afdeling adviseert de beslistermijn indien instemming is vereist verder
te verlengen.
Reactie op punt 23 van het advies
a. Uitgebreide procedure op verzoek of met instemming van de
aanvrager
De mogelijkheid om in specifieke gevallen de uitgebreide procedure toe te
passen op de voorbereiding van een besluit op een aanvraag om een
omgevingsvergunning heeft ook bij de parlementaire behandeling van het
Omgevingsbesluit al aandacht gehad, culminerend in de aangenomen
motie-Meijer c.s.253. Het wetsvoorstel voor de Invoeringswet strekt op dit
punt tot uitvoering van deze motie. Het voorstel van de Afdeling om de
gekozen opzet beter te motiveren is overgenomen in paragraaf 2.2.5 van
het algemeen deel van de toelichting bij het voorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet. Daarnaast is tegemoetgekomen aan het punt
van de Afdeling om belanghebbenden beter te informeren. Daartoe is een
mededelingsplicht opgenomen in het wetsvoorstel (artikel 16.64, derde
lid, van de Omgevingswet) voor besluiten die met de reguliere procedure
zijn voorbereid, zoals een beslissing op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Door die mededeling in één of meer dag-, nieuws- of
huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze kunnen belanghebbenden op de hoogte raken van een dergelijke beslissing.
b. Geen aanzienlijke nadelige effecten op de gezondheid van de mens of
het milieu
Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is de formulering in
artikel 8.22, vierde lid (artikel 10.24, vierde lid (nieuw)), van het
Omgevingsbesluit gewijzigd in «geen significante nadelige gevolgen voor
de gezondheid of het milieu». Het bestaande criterium uit de Wabo is
onder het nieuwe stelsel echter niet overgenomen. In de artikelsgewijze
toelichting bij genoemd artikel is dit nader gemotiveerd. De Wabo kent als
criterium een wijziging «die niet leidt tot andere of grotere nadelige
gevolgen voor het milieu dan volgens de geldende omgevingsvergunning
is toegestaan [{] en die niet leidt tot een andere inrichting dan waarvoor
de omgevingsvergunning is verleend». Dit criterium kan niet zomaar in de
Omgevingswet worden opgenomen. Dit criterium bestaat uit een toets of
de inrichting niet is gewijzigd. Dit is niet een-op-een om te zetten naar de
toets of er sprake is van een andere activiteit. Daarnaast worden de
gevolgen voor het milieu deels via het omgevingsplan gereguleerd, dus
de vraag of er sprake is van grotere gevolgen voor het milieu dan
toegestaan zou ook in relatie tot het omgevingsplan beschouwd moeten
worden.
c. Beslistermijn in geval tevens instemming is vereist van een ander
bestuursorgaan
De betrokkenheid van andere bestuursorganen bij het nemen van een
beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning beperkt zich in
veel gevallen tot advies op de ingekomen aanvraag. Hiertoe zendt het
bevoegd gezag de aanvraag na ontvangst zo snel mogelijk door aan het
adviserende bestuursorgaan. Op grond van artikel 3:6 Awb kan het
bevoegd gezag daarbij een termijn geven waarbinnen het advies wordt
253

Kamerstukken I 2016/17, 33 118, AB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

88

verwacht. In sommige situaties geldt, aanvullend op het adviesrecht, ook
een instemmingsbevoegdheid. In deze gevallen krijgt het adviserende
orgaan ook nog de gelegenheid om zijn instemming te verlenen op het
voorgenomen besluit. Dit is een mechanisme waarmee het betrokken
orgaan kan controleren of zijn eerder gegeven advies op een juiste wijze
in het besluit is verwerkt. Het instemmingsorgaan wordt in deze fase van
de procedure dus niet geconfronteerd met een nieuw dossier, waar men
zich geheel op moet inwerken en op basis waarvan een nieuwe afweging
moet worden gemaakt over de te nemen beslissing op de aanvraag. Het
zwaartepunt van de betrokkenheid van het andere bestuursorgaan ligt dan
ook niet in de fase van instemming, maar in de fase van advisering. Gelet
daarop moet de beslistermijn van de reguliere procedure toereikend
worden geacht. Deze beslistermijn bedraagt, zoals bepaald in artikel 16.64,
eerste lid, van de Omgevingswet, normaal acht weken, maar als een
instemming nodig is bedraagt deze termijn twaalf weken. Los van het
instemmingsrecht, bestaat er daarnaast ook nog altijd de mogelijkheid
voor het bevoegd gezag om de beslistermijn met zes weken te verlengen,
waardoor een beslistermijn ontstaat van achttien weken. Er is geen
aanleiding om te voorzien in de mogelijkheid om deze beslistermijn nog
verder te verlengen.
24. Het lex certa-beginsel
Het lex certa-beginsel houdt in dat voorschriften die door punitieve
sancties worden gehandhaafd, voldoende duidelijk, voorzienbaar en
kenbaar moeten zijn.
a. Specifieke zorgplichten
In het Bal worden voor alle in dat besluit genoemde categorieën van
activiteiten specifieke zorgplichten opgenomen. Zoals hiervoor (punt 11)
reeds aan de orde gesteld worden in die zorgplichten vage termen als
passend, geschikt, representatief, doelmatig en redelijkerwijs gebruikt. De
zorgplichten zijn zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk handhaafbaar.
Voor wat betreft de bestuursrechtelijke handhaving gaat het alleen om
niet-punitieve sancties, namelijk een last onder dwangsom of last onder
bestuursdwang en geen bestuurlijke boete.
De Afdeling begrijpt dat een zekere vaagheid onontkoombaar is bij het
formuleren van zorgplichten. Nu de zorgplichten strafrechtelijk
handhaafbaar zijn, rijst echter de vraag hoe deze zorgplichten, gelet op de
vage termen, zich verhouden tot het lex certa-beginsel. De toelichting gaat
hier niet specifiek op in. De toelichting vermeldt wel dat strafrechtelijke
handhaving van zorgplichten in het omgevingsrecht niet nieuw is.254 De
toelichting wijst op de zorgplichtbepalingen in het Activiteitenbesluit en
de Wet bodembescherming.255 De zorgplichten in het Bal krijgen echter
een grotere betekenis dan ze nu hebben. Meer concrete voorschriften
worden vervangen door zorgplichtbepalingen. Daarmee wordt de
spanning met het lex certa-beginsel als gevolg van de strafrechtelijke
handhaving pregnanter. De motivering in de toelichting dat niet is
gekozen voor alleen bestuursrechtelijke handhaving, omdat dit ertoe zou
leiden dat er druk ontstaat om vaker voor een ieder evidente verplichtingen in gedetailleerde voorschriften te vertalen, begrijpt de Afdeling
niet.256

254

Toelichting bij het Bal, paragraaf 3.1.2 (Inzet van specifieke zorgplichten in dit besluit).
Artikel 2.1 van het Activiteitenbesluit en artikel 13 van de Wet bodembescherming.
256
Toelichting bij het Bal, paragraaf 3.1.2 (Inzet van specifieke zorgplichten in dit besluit),
een-na-laatste alinea.
255

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

89

De Afdeling adviseert de strafrechtelijke handhaafbaarheid van de
zorgplichten in het licht van het lex certa-beginsel alsnog dragend te
motiveren en anders af te zien van handhaving van de zorgplichten met
punitieve sancties.
b. Vangnetbepaling algemeen
Met de Invoeringswet wordt aan de Omgevingswet een algemene,
strafrechtelijk handhaafbare vangnetbepaling toegevoegd.257 De bepaling
houdt in dat het verboden is om een activiteit te verrichten of na te laten
als door het verrichten of nalaten daarvan aanzienlijk nadelige gevolgen
voor de fysieke leefomgeving ontstaan of dreigen te ontstaan.258 Bij
algemene maatregel van bestuur wordt de toepassing uitgewerkt of
begrensd.259 De uitwerking of begrenzing moet in ieder geval strekken ter
uitvoering van de Richtlijn milieustrafrecht260 en dient betrekking te
hebben op de omvang van de nadelige gevolgen voor de fysieke
leefomgeving en de gevallen waarin de vangnetbepaling van toepassing.
De vangnetbepaling is alleen van toepassing als er geen specifieke regels
zijn op grond waarvan handhavend kan worden opgetreden.261
De toelichting vermeldt dat met deze vangnetbepaling voor heel
Nederland wordt gewaarborgd dat tegen verwijtbaar handelen of nalaten
dat leidt tot aanzienlijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving zo nodig
strafrechtelijk kan worden opgetreden.262 De vangnetbepaling vormt ook
het sluitstuk van de nationale regelgeving ter implementatie van de
Richtlijn milieustrafrecht, aldus de toelichting.
De Afdeling merkt op dat de vangnetbepaling buitengewoon onbepaald
is. Dit terwijl het gaat om een bepaling die is bedoeld voor strafrechtelijke
handhaving. Dat staat op gespannen voet met het lex certa-beginsel.
Strafrechtelijk handhaafbare bepalingen met formuleringen zoals
«nadelige gevolgen» komen weliswaar nu ook al voor, maar zijn begrensd
tot een bepaald domein, bijvoorbeeld het milieu.263 Het begrip «fysieke
leefomgeving» zoals gedefinieerd in de Omgevingswet omvat het gehele
domein van de leefomgeving (van water tot werelderfgoed) en meer,
omdat het begrip niet limitatief is opgesomd («in ieder geval»). Bovendien
heeft een begrip als «milieu» een zekere intrinsieke waarde, zodat
doorgaans duidelijk zal zijn wanneer een handelen of nalaten aanzienlijke
nadelige gevolgen voor het milieu heeft. Bij het neutrale begrip «fysieke
leefomgeving» is dat niet zo eenvoudig, omdat de fysieke leefomgeving
op vele manieren kan worden beschermd of benut.
De Afdeling adviseert, in de algemene maatregel van bestuur waarin de
vangnetbepaling zal worden uitgewerkt of begrensd, de onduidelijkheid
over inhoud en reikwijdte van de vangnetbepaling zoveel mogelijk weg te
nemen.

257

Voorgesteld artikel 1.8 van de Omgevingswet.
Voorgesteld artikel 1.8, eerste lid, van de Omgevingswet.
Voorgesteld artikel 1.8, tweede lid, van de Omgevingswet.
260
Richtlijn 2008/99/EG van het Europees parlement en de Raad van 19 november 2008 inzake de
bescherming van het milieu door middel van het strafrecht (L 328/28).
261
Voorgesteld artikel 1.9, tweede lid, van de Omgevingswet.
262
Artikelsgewijze toelichting in de Invoeringswet (artikel 1.1, onderdeel B) op voorgesteld artikel
1.8 van de Omgevingswet.
263
Zie bijvoorbeeld artikel 10.1 van de Wet milieubeheer.
258
259

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

90

c. Vangnetbepaling en Richtlijn milieustrafrecht
De Richtlijn milieustrafrecht is al geïmplementeerd. Uit de toelichting blijkt
niet of wettelijke bepalingen die eerder zijn vastgesteld ter implementatie
van de richtlijn nu komen te vervallen. Als dat het geval is, dient daar in
de toelichting concreet op te worden ingegaan, mede aan de hand van
een bijgewerkte transponeringstabel. Worden echter geen implementatiebepalingen geschrapt, dan kan niet gezegd worden dat de vangnetbepaling mede strekt tot implementatie van de Richtlijn milieustrafrecht.
De Afdeling adviseert de toelichting aan te passen.
Reactie op punt 24 van het advies
a. Specifieke zorgplichten
Van de wetgever mag worden verwacht dat strafbepalingen zo duidelijk
mogelijk worden geformuleerd, zodat de normadressaat weet voor welke
gedragingen hij kan worden gestraft. De specifieke zorgplichten zijn
daarom verduidelijkt ten opzichte van het huidige recht. Daarbij moet
onderscheid worden gemaakt tussen de duidelijkheid voor de initiatiefnemer van de verplichting dat er maatregelen moeten worden genomen,
en de wijze waarop uitvoering kan worden geven aan deze verplichting.
Over de duidelijkheid van de verplichting kan geen twijfel bestaan.
Degene die een activiteit verricht en weet of redelijkerwijs kan vermoeden
dat die activiteit nadelige gevolgen kan hebben voor specifiek benoemde
belangen is verplicht deze nadelige gevolgen te voorkomen of te
beperken. Een voorbeeld. Degene die voedingsmiddelen produceert weet
of kan redelijkerwijs vermoeden dat er geuroverlast ontstaat. De
verplichting die uit de specifieke zorgplicht voortvloeit is helder: deze
geuroverlast moet worden voorkomen of beperkt. Als er geen maatregelen worden genomen om de geuroverlast tegen te gaan, dan kan
bestuursrechtelijk en zo nodig strafrechtelijk worden gehandhaafd.
Niet te ontkennen is dat de wijze van uitvoering van de verplichting
minder duidelijk is. Waar mogelijk is in de artikelen van de specifieke
zorgplicht nader geconcretiseerd hoe invulling moet worden gegeven aan
de verplichting. Inherent aan het karakter van een specifieke zorgplicht is
echter dat het gaat om een open norm, waarbij de wijze van uitvoering
niet dwingend of gedetailleerd wordt voorgeschreven. Nadere concretisering is enerzijds niet altijd mogelijk in verband met steeds veranderende
omstandigheden en het niet uitputtend kunnen maken van regelgeving.
Anderzijds is concretisering niet altijd wenselijk, omdat dit zou leiden tot
uitgebreide en zeer gedetailleerde regelgeving. Voordeel van een open
norm is dat deze ruimte biedt voor de initiatiefnemer om de verplichting
in te vullen op een door hem gewenste wijze.
De specifieke zorgplicht is de basisnorm waaraan degene die een activiteit
verricht altijd moet voldoen. Er zijn meer uitgewerkte inhoudelijke regels
opgenomen als niet onmiddellijk voor de hand ligt wat deze basisnorm
inhoudt. Overtreding van de basisnorm weegt even zwaar als overtreding
van een meer uitgewerkte inhoudelijke regel. Het is daarom vanzelfsprekend dat ook een specifieke zorgplicht strafrechtelijk handhaafbaar is.
Een voorbeeld. Uit de specifieke zorgplicht volgt dat degene die een
milieubelastende activiteit verricht de kwaliteit van de bodem moet
beschermen. In een concreet artikel kan worden opgeschreven dat hij
daarvoor een vloeistofdichte bodemvoorziening moet aanleggen die
periodiek volgens een vastgestelde norm moet worden gekeurd. Als dit
niet gebeurt, is sprake van een overtreding van het Bal en kunnen naast

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

91

bestuursrechtelijke ook strafrechtelijke handhavingsinstrumenten worden
ingezet. Het is evident dat een vloeistofdichte bodemvoorziening, voor
een goede werking daarvan, niet doorboord dient te worden. In dat geval
zouden stoffen immers alsnog in de bodem geraken. Als een vloeistofdichte bodemvoorziening wel wordt doorboord, is strafrechtelijke
handhaving net zo goed op zijn plaats.
De Afdeling geeft aan dat de spanning met het lex certa-beginsel als
gevolg van de strafrechtelijke handhaving met het vervangen van
concrete voorschriften door zorgplichtbepalingen pregnanter wordt. De
specifieke zorgplichten bij de milieubelastende activiteit vervangen – ten
opzichte van het huidige recht – met name de zogenoemde «good
housekeeping»-maatregelen, zoals het tijdig legen van een olieafscheider.
Het gaat nadrukkelijk niet om essentiële BBT-maatregelen of doelvoorschriften; die zijn altijd uitgeschreven in de regels van het Bal en Bbl. Het
is voor de initiatiefnemer zonder meer duidelijk dat deze «good
housekeeping»-maatregelen genomen moeten worden, of ze nu zijn
uitgeschreven of niet. Niemand zal verrast zijn als er strafrechtelijk wordt
opgetreden tegen het vol laten lopen van een olieafscheider, waardoor
deze niet meer functioneert. Dat levert geen pregnante spanning met het
lex certa-beginsel op.
Alles overwegende is er geen reden om af te zien van strafrechtelijke
handhaving van de specifieke zorgplichten. Wel is, in lijn met het advies
van de Afdeling op dit punt, paragraaf 3.1 van de nota van toelichting bij
het Bal aangevuld. Ook is conform het advies de motivering verduidelijkt
waarom alleen bestuursrechtelijke handhaving zou leiden tot druk om
vaker voor een ieder evidente verplichtingen in gedetailleerde
voorschriften uit te schrijven.
b. Vangnetbepaling algemeen
Het advies om de vangnetbepaling uit te werken en te begrenzen past
geheel bij de lijn die inmiddels is ingezet bij de uitwerking van deze
bepaling. De uitwerking en begrenzing maakt onderdeel uit van het
Invoeringsbesluit dat op dit moment ambtelijk in voorbereiding is. Daarin
zal worden aangegeven in welke gevallen de vangnetbepaling van
toepassing is. Ook zal de reikwijdte van die bepaling nader worden
begrensd door een duiding te geven van de omvang van de nadelige
gevolgen voor de fysieke leefomgeving.
c. Vangnetbepaling en Richtlijn milieustrafrecht
In de toelichting op het voorgestelde artikel 1.7a in de memorie van
toelichting bij de Invoeringswet is conform het advies verduidelijkt hoe de
voorgestelde vangnetbepaling bijdraagt aan de implementatie van de
richtlijn milieustrafrecht.
25. Overgangsrecht
a. Het omgevingsplan van rechtswege
Onder het regime van de Omgevingswet dient iedere gemeenteraad voor
het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast te
stellen, waarin regels over de fysieke leefomgeving worden
opgenomen.264 De wetgever zorgt ervoor dat bij inwerkingtreding van de
Omgevingswet al aan deze verplichting wordt voldaan – althans in die zin
dat op het tijdstip van inwerkingtreding van de nieuwe wet iedere
264

Artikel 2.4 van de Omgevingswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

92

gemeente beschikt over een omgevingsplan van rechtswege. Het
omgevingsplan van rechtswege is de optelsom van een reeks bestaande
bestemmingsplannen, andere plannen en verordeningen, vastgesteld op
basis van de Wet ruimtelijke ordening, de Crisis- en herstelwet, de
Erfgoedwet en de Wet milieubeheer.265
i. Actualisatieplicht
Onder de Omgevingswet is het toegestaan een omgevingsvergunning te
verlenen die afwijkt van het omgevingsplan, mits het omgevingsplan
binnen vijf jaar daarmee in overeenstemming wordt gebracht.266 Een
omgevingsplan van rechtswege voldoet nog niet volledig aan deze
wettelijke opdracht. Volgens de toelichting is het ook niet efficiënt om in
de overgangsfase vast te houden aan de actualisatietermijn van vijf jaar
na het verlenen van een vergunning. Om die reden wordt bepaald dat
gedurende de overgangsfase met het omgevingsplan aan die verplichtingen wordt voldaan.267
De voorgestelde bepaling is onjuist en verwarrend. Bedoeld wordt
immers dat gedurende de overgangsfase niet aan de actualisatietermijn
hoeft te worden voldaan.
De Afdeling adviseert het artikel aan te passen.
ii. Wijziging en aanvulling van het omgevingsplan van rechtswege
Als een omgevingsplan, zoals dat van rechtswege geldt, wordt gewijzigd,
moet het gaan voldoen aan de nieuwe wettelijke eis dat het
omgevingsplan voor het gehele grondgebied van de gemeente een
evenwichtige toedeling van functies aan locaties bevat.268
Volgens de toelichting kan het gemeentebestuur aanvullende functies en
regels stellen, die gelden naast het omgevingsplan van rechtswege. Die
worden dan onderdeel van het omgevingsplan van rechtswege.269
De Afdeling merkt op dat het onderscheid tussen een wijziging van en een
aanvulling op het omgevingsplan van rechtswege niet is terug te voeren
op de wettekst en dat het onderscheid in de praktijk bovendien niet
duidelijk is.270
De Afdeling adviseert in het voorstel een helder onderscheid te maken
tussen wijziging en aanvulling. Is niet dat niet mogelijk, dan adviseert zij
de passage uit de toelichting te schrappen.
b. Overgang van voorschriften voor een inrichting naar voorschriften voor
activiteiten
De Invoeringswet regelt dat vergunningvoorschriften voor een inrichting
die niet langer vergunningplichtig is maatwerkvoorschriften (kunnen)
worden.271 Vergunningvoorschriften zijn nu vaak toegesneden op
inrichtingen als geheel. Uit die toelichting wordt niet duidelijk hoe die
vergunningvoorschriften kunnen worden «vertaald» naar afzonderlijke
265

Voorgesteld artikel 22.1 van de Omgevingswet en artikel 11.6 van de Invoeringswet.
Voorgesteld artikel 4.17 van de Omgevingswet.
267
Voorgesteld artikel 22.4 van de Omgevingswet en de toelichting op dat artikel in de Invoeringswet (artikel 1.1, onderdeel HU).
268
Artikel 4.2 en voorgesteld artikel 22.5 van de Omgevingswet.
269
Toelichting, paragraaf 5.2.3 (Omgevingsplan), onder «Oud en nieuw regime naast elkaar».
270
Zie ook: artikel van S. Hilligers, T.E.P.A. Lam, A.G.A. Nijmeijer, «Van bestemmingsplan naar
omgevingsplan volgens de Invoeringswet Omgevingswet», in: TBR 2017/38, nr. 3, blz.
208–217.
271
Artikel 11.10, derde lid, van de Invoeringswet.
266

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

93

activiteiten. Het IPO heeft in de consultatie op dit probleem gewezen:
onder het huidige regime wordt een vergunningaanvraag integraal
bekeken voor de hele inrichting. In de Invoeringswet wordt voor deze
opsplitsing of toedeling niets geregeld waardoor grote problemen en
onduidelijkheden in de uitvoerings- en handhavingstaak ontstaan, aldus
het IPO.272 Ook de Afdeling bestuursrechtspraak heeft de aandacht op dit
probleem gevestigd.273
Zo kan een vergunning onder het huidige recht een voorschrift bevatten,
waarvan niet direct duidelijk is hoe dit onder het nieuwe regime zal
worden vertaald naar afzonderlijke activiteiten: «Het beoordelingsniveau
(LAr, LT) veroorzaakt door de tot de inrichting behorende toestellen en
installaties en door de tot de inrichting behorende verrichte werkzaamheden en/of activiteiten, waarvoor vergunning is aangevraagd, mag ter
plaatse van de immissiepunten die zijn aangegeven in de onderstaande
tabel niet meer bedragen dan (...)»
De Afdeling adviseert in de toelichting meer duidelijkheid te verschaffen,
aan de hand van concrete voorbeelden.
Reactie op punt 25 van het advies
a. Het omgevingsplan van rechtswege
Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling over het
omgevingsplan van rechtswege, zijn het voorgestelde hoofdstuk 22 van
de Omgevingswet en paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting bij de
Invoeringswet Omgevingswet op diverse punten aangepast. Dit verduidelijkt dat vanaf de inwerkingtreding van de Omgevingswet sprake zal zijn
van één omgevingsplan per gemeente. Daarbij is ook «omgevingsplan
van rechtswege» als term komen te vervallen. Verduidelijkt is dat het
omgevingsplan dat van rechtswege tot stand komt bij de inwerkingtreding
van de Omgevingswet, zal bestaan uit een «nieuw deel» en een «tijdelijk
deel». Het tijdelijk deel van het omgevingsplan bestaat onder meer uit de
geldende planologische regels uit bestemmingsplannen en beheersverordeningen. De regels uit het tijdelijk deel van het omgevingsplan dienen in
de overgangsfase, bij (appellabele) besluiten tot vaststelling van het
omgevingsplan, overgeheveld te worden naar het nieuwe deel van het
omgevingsplan. Tegelijkertijd dienen in de overgangsfase de regels over
de fysieke leefomgeving uit de andere gemeentelijke verordeningen te
worden overgeheveld naar het omgevingsplan. In de overgangsfase zal
het tijdelijke deel van het omgevingsplan steeds verder worden
vervangen en uiteindelijk geheel verdwijnen, terwijl ondertussen het
nieuwe deel van het omgevingsplan uitgroeit tot «het» omgevingsplan
waarin alle gemeentelijke regels over de fysieke leefomgeving samenhangend zijn gebundeld. In de voorgestelde artikelen 22.4 en 22.5
(artikelen 22.5 en 22.6 (nieuw)) van de Omgevingswet is verduidelijkt op
welke wijze het tijdelijk deel, fasegewijs bij afzonderlijke besluiten, naar
het nieuwe deel kan worden overgeheveld. Ook is verduidelijkt op welke
wijze regels in het nieuwe deel kunnen worden opgenomen uit autonome
verordeningen, zonder dat hierbij voor de desbetreffende locatie
gelijktijdig het tijdelijk deel van het omgevingsplan hoeft te worden
ingetrokken. Daarnaast is de overgangsrechtelijke regeling aangepast
voor het in overeenstemming brengen van een omgevingsplan met een
verleende omgevingsvergunning die van het omgevingsplan afwijkt.
Hierbij zijn geconstateerde onjuistheden weggenomen.

272
273

IPO 13 maart 2017, kenmerk DROW 07988/2017, blz. 5.
Consultatiereactie Afdeling bestuursrechtspraak, 9 maart 2017, blz. 8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

94

b. Overgang van voorschriften voor een inrichting naar voorschriften over
activiteiten
Het is inderdaad mogelijk dat onder huidig recht verleende omgevingsvergunning voor een inrichting in het nieuwe stelsel moet worden aangemerkt als vergunning of maatwerkvoorschrift voor meer dan één activiteit.
De Afdeling vraagt om nader toe te lichten hoe die vergunningvoorschriften worden «vertaald» naar afzonderlijke activiteiten. Aan het advies
van de Afdeling is gehoor gegeven. In paragraaf 5.2.6 van de memorie
van toelichting bij het wetsvoorstel voor de Invoeringswet is met
voorbeelden geïllustreerd hoe het overgangsrecht in deze situaties werkt.
Daarbij is zowel ingegaan op situaties waarbij de activiteiten na inwerkingtreding onder rijksregels blijven vallen, als op situaties waarbij de
activiteiten na inwerkingtreding volledig of deels onder decentrale regels
zullen vallen. Met name wordt aandacht besteed aan vergunningvoorschriften die voor de gehele inrichting golden en die niet kunnen worden
«opgeknipt» naar de verschillende activiteiten die binnen de inrichting
plaatsvinden.
Verder is aan artikel 11.10 (artikel 4.13 (nieuw)) van het voorstel voor de
Invoeringswet een vierde lid toegevoegd dat ziet op de situatie dat een
inrichting onder het nieuwe stelsel in zijn geheel een milieubelastende
activiteit zal zijn, maar slechts voor een gedeelte daarvan een vergunningplicht zal gelden en een voorschrift dat verbonden is aan de huidige
vergunning voor die inrichting niet «deelbaar» is. Deze nieuwe bepaling
voorziet erin dat een niet deelbaar voorschrift dat voor de gehele
inrichting geldt na de inwerkingtreding van de Omgevingswet gaat gelden
als maatwerkvoorschrift voor de gehele milieubelastende activiteit.
Ambtshalve wijzigingen
Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om ambtshalve wijzigingen door te voeren in het wetsvoorstel voor de Invoeringswet en de
memorie van toelichting, en in de vier ontwerpbesluiten en de daarbij
behorende nota’s van toelichting.
In de eerste plaats zijn er verschillende redactionele en wetstechnische
wijzigingen doorgevoerd. Zo zijn de artikelen van het wetsvoorstel en de
ontwerpbesluiten vernummerd, zijn er redactionele correcties aangebracht en zijn verwijzingen waar nodig technisch aangepast. De ontwerpbesluiten zijn ook technisch aangepast in verband met de op 1 januari
2018 in werking getreden tiende wijziging van de Aanwijzingen voor de
regelgeving274.
Ook zijn wijzigingen doorgevoerd in verband met harmonisatie en
verbetering van de structuur van het wetgevingsproduct of het nieuwe
stelsel. Zo is de formulering van een aantal bepalingen geharmoniseerd
en zijn opschriften van paragrafen verduidelijkt. Daarnaast is gezorgd voor
een verbeterde aansluiting bij de wet. Hierbij kan gedacht worden aan een
nauwere aansluiting bij het wettelijk begrippenkader en verbetering naar
verwijzingen in de wet. Verder zijn in de ontwerpbesluiten op een aantal
plaatsen hoofdstukken, afdelingen of artikelen gereserveerd voor
bepalingen die op een later moment via het Invoeringsbesluit
Omgevingswet of een aanvullingsbesluit zullen worden ingevoegd of zijn
eerdere reserveringen geschrapt. Tot slot zijn de memorie van toelichting
bij de Invoeringswet en de nota’s van toelichting bij de ontwerpbesluiten
(zowel het algemeen als het artikelsgewijs deel) ook los van wijzigingen in
artikelen op een aantal onderdelen verduidelijkt.
274

Strcrt. 2017, 69426.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

95

Ten tweede zijn het voorstel voor de Invoeringswet en de ontwerpbesluiten aangepast in verband met de wijziging in de portefeuilleverdeling
en benaming van de ministers en staatssecretarissen in het kabinet
Rutte-III ten opzichte van het kabinet Rutte-II.
Ten derde zijn enkele andere wijzigingen doorgevoerd die voor een goede
invoering of uitvoering van de wet en de ontwerpbesluiten noodzakelijk
zijn en zijn enkele bepalingen aangepast, toegevoegd of verwijderd
vanwege verbeterde herimplementatie van EU-richtlijnen. Deze meer
inhoudelijke wijzigingen worden hieronder per wetgevingsproduct kort
toegelicht. De memorie van toelichting bij de Invoeringswet en de nota’s
van toelichting bij de ontwerpbesluiten zijn dienovereenkomstig
aangepast.
Wijzigingen Omgevingsbesluit
1. Omdat de Mijnbouwwet bij nader inzien al een uitputtende regeling
biedt voor het adviesrecht van de Inspecteur-generaal der mijnen, is
artikel 3.27 geschrapt.
2. De «tenzij»-zinsnede aan het slot van artikel 3.15, tweede lid, (artikel
4.19, tweede lid, (nieuw)) en in samenhang daarmee artikel 3.16, derde
lid, (artikel 4.20, derde lid, (nieuw)) over gemeentegrensoverschrijdende activiteiten, is geschrapt, omdat deze bepalingen bij nader
inzien overbodig bleken te zijn.
3. In hoofdstuk 8 (hoofdstuk 10 (nieuw)) van het Omgevingsbesluit is
artikel 8.0 (artikel 10.1 (nieuw)) toegevoegd vanwege de bestuurlijke
afspraak om voorafgaand aan de inzet van interventie-instrumenten
die ingrijpen in het omgevingsplan overleg te plegen met het
gemeentebestuur. Dit geldt onder de huidige wetgeving ook voor het
voorbereidingsbesluit.
4. In de artikelen 8.9 en 8.14 (artikelen 10.11 en 10.16 (nieuw)) is de
overlegverplichting bij de totstandkoming van stroomgebiedsbeheerplannen, overstromingsrisicobeheerplannen en het nationale
waterprogramma met colleges van burgemeester en wethouders
gewijzigd in een overlegverplichting met vertegenwoordigers vanuit
die gemeenten voor de uitvoerbaarheid van die verplichting.
5. De artikelen 3.6, vijfde lid en 10.4 van het Bkl zijn verplaatst naar
hoofdstuk 8 (hoofdstuk 10 (nieuw)) van het Omgevingsbesluit
vanwege de procedurele aard van die bepalingen (artikelen 10.4 en
10.28 (nieuw)).
6. In hoofdstuk 8 (hoofdstuk 10 (nieuw)) zijn artikelen toegevoegd
vanwege verbeterde her-implementatie van EU-richtlijnen (artikelen
10.29, tweede lid, 10.32, 10.34 en 10.40, tweede lid (nieuw)).
7. In afdeling 8.8 (afdeling 10.8 (nieuw)) (verstrekken en beschikbaar
stellen gegevens) is een aantal aanpassingen doorgevoerd in verband
met een betere aansluiting bij de wet (met name artikel 20.14, vierde
lid), betere implementatie van EU-richtlijnen, een duidelijkere
afbakening tussen deze afdeling en hoofdstuk 10 Bkl en harmonisatie
met dat hoofdstuk.
8. Aan de kostensoortenlijst in bijlage IV is een kostensoort toegevoegd.
Die heeft zijn herkomst in het huidige artikel 6.2.4, aanhef en onder j,
van het Besluit ruimtelijke ordening. Dat onderdeel zou komen te
vervallen omdat het te onbepaald is, maar is bij nader inzien wel
nodig. Bovendien wordt over onder andere deze kostensoort in de
Regeling plankosten exploitatieplan regels gesteld over de hoogte en
de begrenzing ervan. Die regeling zal op basis van artikel 12.6, vijfde
lid, van de Omgevingswet ook in de Omgevingsregeling worden
opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

96

Wijzigingen Besluit kwaliteit leefomgeving
1. Om beter aan te sluiten bij de formulering van de richtlijn luchtkwaliteit zijn onderdelen toegevoegd in artikel 2.2 (artikel 2.1 (nieuw)),
artikel 2.6, vijfde lid, (artikel 2.5, vijfde lid (nieuw)) (stedelijk gebied) en
artikel 4.2, tweede lid (programma luchtkwaliteit). Verder zijn in
paragraaf 10.2.1.1 een aantal monitoringsverplichtingen gepreciseerd.
Zo is in artikel 10.7, tweede lid, (artikel 10.11, tweede lid (nieuw))
gepreciseerd dat de monitoring van benzeen plaatsvindt door
berekening in plaats van meting en is in artikel 10.8, derde lid (artikel
10.13, derde lid (nieuw)) geregeld dat de Minister van Infrastructuur en
Waterstaat een aantal gegevens verzamelt. Overigens zijn er ook
verduidelijkingen doorgevoerd in paragraaf 5.1.4.1 (kwaliteit van de
buitenlucht) en zijn de bijbehorende bijlagen geïntegreerd in de
artikelen.
2. In artikel 4.17, eerste lid, is verduidelijkt dat de daarin opgenomen
plicht enkel ziet op de grondwaterlichamen die zijn aangewezen op
grond van artikel 4.4, tweede lid.
3. Er zijn aanpassingen doorgevoerd in artikel 4.25, tweede lid, over het
actieplan geluid Rijk en in paragraaf 10.2.4 over gegevensverzameling
en de plicht tot het opstellen van geluidbelastingkaarten, in verband
met een verbeterde implementatie van de richtlijn omgevingslawaai.
4. De begrenzing van het gifwolkaandachtsgebied is gewijzigd. Uit een
oogpunt van proportionaliteit en kosteneffectiviteit is het gifwolkaandachtsgebied in de nieuwe benadering beperkt tot het gebied
waarbinnen mogelijke fysieke veiligheidsmaatregelen in verhouding
staan tot de veiligheidswinst die deze opleveren. In samenspraak met
omgevingsdiensten en veiligheidsregio’s is gekozen voor de begrenzing van het gifwolkaandachtsgebied op ten hoogste 1,5 kilometer
vanaf de relevante locaties bij de activiteit.275
5. De begrippen «geluidgevoelige locatie» en «geurgevoelige locatie» zijn
komen te vervallen. Deze begrippen werden in het Bkl in de regels over
geluid en geur gebruikt om de locaties waar woonwagens of drijvende
woonfuncties mogen komen aan te duiden. Deze objecten werden
echter wel als «kwetsbaar gebouw» beschouwd. Om deze inconsistentie te voorkomen is nu gekozen voor het aanduiden als geluidgevoelig
of geurgevoelig gebouw. De aanpassingen hebben geen inhoudelijke
gevolgen voor het juridische regime voor woonwagens en drijvende
woonfuncties.
6. De bepalingen die duiden wat verstaan moet worden onder een
«beperkt kwetsbaar gebouw», een «kwetsbaar gebouw», een
«geluidgevoelig gebouw», een «geluidgevoelige ruimte», een
«trillinggevoelig gebouw», een «trillinggevoelige ruimte» en een
«geurgevoelig gebouw» zijn verduidelijkt.
7. De volgorde en de redactie van de instructieregels over geluid
(paragraaf 5.1.4.2) zijn aangepast om ze beter toepasbaar te maken.
Daarbij zijn enkele verduidelijkingen doorgevoerd.
8. In paragraaf 5.1.4.2 (geluid) was de mogelijkheid om in een omgevingsplan «andere regels dan waarden» (zoals regels over bijvoorbeeld sluitingstijden voor bedrijven of terrassen of aan te houden
afstanden of venstertijden voor transport) op te nemen juridisch
anders geregeld dan in de andere paragrafen van hoofdstuk 5. De
artikelen 5.68 (5.71 (nieuw)), 5.69 (5.73 (nieuw)), 5.70 (5.74 (nieuw)) en
5.72 (5.76 (nieuw)) zijn daarom aangepast. Deze aanpassingen hebben
geen inhoudelijke gevolgen.
9. Artikel 5.55, tweede lid, onder c, bepaalde dat paragraaf 5.1.4.2 (geluid)
niet van toepassing is op geluid afkomstig van activiteiten die worden
verricht op industrieterreinen als bedoeld in de Wet geluidhinder. Voor
275

Zie ook het antwoord op vraag 156 in Kamerstukken II 2016/17, 33 118, nr. 43, blz. 75.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

97

geluid afkomstig van specifieke activiteiten als bedoeld in de artikelen
5.70 (5.74 (nieuw)) en 5.72 (5.76 (nieuw)) betreft dit een omissie: de
regels voor geluid door die activiteiten moeten ook gelden als de
activiteit wordt verricht op dergelijke industrieterreinen. Dit is hersteld
door de artikelen 5.55, tweede lid, onder c, en 5.63 aan te passen.
10. Om gemeenten meer houvast te bieden bij het opstellen van een
omgevingsplan dat ziet op geluid op een geluidgevoelig gebouw door
het exploiteren van een militaire schietbaan of militair springterrein, is
bij artikel 5.72 (5.74 (nieuw)) een bijlage gevoegd met een lijst van
militaire terreinen waarop deze schietterreinen en springterreinen
gelegen zijn. In artikel 7.10 (artikel 7.11 (nieuw)) is de verwijzing naar
bijlage XV, onder B, komen te vervallen. Aangezien provincies in
algemene zin kunnen regelen dat de regels voor de stiltegebieden niet
van toepassing zijn op geluid afkomstig van militaire schietbanen en
militaire springterreinen, is er geen noodzaak om deze bijlage op te
nemen.
11. In paragraaf 5.1.4.4 (trillingen) zijn twee verduidelijkingen aangebracht.
In de eerste plaats is de reikwijdte van de paragraaf verduidelijkt door
de frequenties aan te geven waarvoor de waarden gelden. Hiermee
wordt een onvolkomenheid bij de omzetting vanuit de huidige
wetgeving weggenomen. Daarnaast is de verhouding tussen de
verschillende standaardwaarden voor trillingen afkomstig van
activiteiten in trillinggevoelige ruimten van een trillinggevoelig
gebouw verduidelijkt.
12. De volgorde en de redactie van de instructieregels over geur door
zuiveringtechnische werken, het houden van landbouwhuisdieren en
andere agrarische activiteiten (subparagrafen 5.1.4.6.2 tot en met
5.1.4.6.4) zijn aangepast om ze beter toepasbaar te maken. Ook zijn in
de subparagraaf over geur door het houden van landbouwhuisdieren
enkele onvolkomenheden bij de omzetting vanuit de huidige wetgeving weggenomen.
13. In artikel 5.161 (artikel 5.165 (nieuw)) is verduidelijkt dat de plicht om
de richtlijn stedelijk afvalwater in acht te nemen voor lozingen van
industrieel afvalwater afkomstig van milieubelastende activiteiten, ook
geldt voor gemeenten.
14. De artikelen 8.13 (8.14 (nieuw)) en 8.18 (8.19 (nieuw) zagen per abuis
op een aantal activiteiten die in het Bal niet als omgevingsvergunningplichtige milieubelastende activiteiten zijn aangewezen. Aangezien
beoordelingsregels geen betrekking hebben op nietomgevingsvergunningplichtige activiteiten, is dit in deze artikelen
aangepast.
15. Aan artikel 8.23 is ter verduidelijking een zinsnede toegevoegd
vanwege de omzetting van de Instructieregeling lozingsvoorschriften
milieubeheer.
16. In paragraaf 10.1.1 zijn de volgorde en redactie van de instructieregels
over de gegevensverzameling en het register over externe veiligheidsrisico’s is aangepast om ze beter toepasbaar te maken. Om beter aan
te laten sluiten bij de instructieregels in hoofdstuk 5 zijn de brand-,
explosie- en gifwolkaandachtsgebieden toegevoegd.
17. In hoofdstuk 10 is een aantal artikelen ingevoegd (artikelen 10.9, 10.15
en 10.35) en zijn de artikelen 10.6 (10.10 (nieuw)), 10.21 (10.19 (nieuw))
en 10.37 (10.36 (nieuw)) aangepast om beter aan te sluiten bij de wet.
18. De instructieregels over de monitoring van waterkwaliteit in paragraaf
10.2.2.1 zijn vervallen. In verband met de opmerking van de Afdeling
over de implementatie van de kaderrichtlijn water is implementatie
van deze richtlijn op een aantal punten nader bezien. Gebleken is dat
voor een betere implementatie van onder meer de artikelen 8 en 11,
vijfde lid, van de kaderrichtlijn water, een aanpassing van de Omgevingswet nodig is. Deze wijziging is opgenomen in het voorstel voor
de Invoeringswet. In verband met deze wijziging in de wet, zullen de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

98

regels over implementatie van de kaderrichtlijn water en andere regels
met betrekking tot het monitoringsprogramma via het Invoeringsbesluit in het Bkl (en het Omgevingsbesluit) opgenomen worden.
19. In bijlage VI is gespecificeerd dat evenementenlocaties voor 5.000 of
meer personen kwetsbare locaties zijn. Voor deze categorie locaties gaf
de formulering van «doorgaans ... gedurende een groot gedeelte van
de dag aanwezig» niet het onderscheidende beschermende effect en
de gewenste houvast. Er is aangesloten bij het aantal personen dat in
bijlage II bij de Regeling provinciale risicokaart wordt gehanteerd voor
evenementenlocaties. Het staat gemeenten vrij om ook terreinen voor
minder dan 5.000 personen als een kwetsbare locatie te behandelen.
Daarnaast is in bijlage VI bij het besluit de categorie zeer kwetsbare
gebouwen gepreciseerd en is de verhouding tussen de verschillende
categorieën van kwetsbaarheid verduidelijkt.
20. Verder zijn ter verbetering van de structuur van het besluit en het
nieuwe stelsel de volgende aanpassingen doorgevoerd:
a. De artikelen 3.6, vijfde lid, en 10.4 zijn van het Bkl verplaatst naar
het Omgevingsbesluit (artikelen 10.4 en 10.28 van het Omgevingsbesluit (nieuw)). Dit betreffen namelijk procedurele bepalingen, die
gezien de structuur van het stelsel beter passen in het Omgevingsbesluit.
b. De artikelen 3.15 en 5.40, derde lid, zijn naar hoofdstuk 7 verplaatst,
omdat het instructieregels over provinciale verordeningen betreffen
(artikelen 7.13 en 7.2 (nieuw)). In artikel 5.40 is verduidelijkt wat de
verhouding is tussen dat artikel en artikel 7.2.
c. In de paragrafen 5.1.2, 5.1.4, 8.5.1 en 10.2.4 zijn bepalingen
opgenomen die aangeven dat de meet- en rekenmethoden in de
Omgevingsregeling opgenomen zijn. Hiermee is de verhouding
tussen het Bkl en de Omgevingsregeling verduidelijkt.
d. In artikel 5.4 is het toelaten van risicoverhogende bouwwerken
geïntegreerd in het toepassingsbereik voor risicovolle activiteiten.
e. De paragraaf 5.1.3.2 over de weging van het waterbelang is
geïntegreerd in de paragraaf 5.1.3.1 met algemene bepalingen, in
lijn met vergelijkbare paragrafen, zoals 5.1.2.1.
f. In de artikelen 5.39 en 8.16, tweede lid, onder b, onder 2°, (artikel
8.17, tweede lid, onder b, onder 2° (nieuw)) zijn de zinsneden over
de aanwijzing van de geometrische begrenzing in het Bkl vervallen.
De geometrische begrenzing past gezien de structuur van het
stelsel beter in de Omgevingsregeling en zal daarom daar
opgenomen worden.
g. Artikel 8.20 (beoordelingsregels milieubelastende activiteiten geur)
is komen te vervallen, omdat de bepaling over meet- en rekenmethoden gaat. Bezien wordt of in de Omgevingsregeling de bepaling
(in aangepaste vorm) moet worden opgenomen.
h. Artikel 8.28 is zodanig aangepast dat de inhoud van bijlage XIX
(oud) is komen te vervallen. Deze bijlage past gezien de structuur
van het stelsel beter in de Omgevingsregeling en zal daarom daar
opgenomen worden.
i. In artikel 8.34 is een zinsnede die vooruitliep op het Invoeringsbesluit vervallen. Beoogd is met het Invoeringsbesluit alsnog te
bepalen dat over emissies in het PRTR-verslag gegevens van een
lager aggregatieniveau te verstrekken als dat voor de uitvoering
van de PRTR-verordening noodzakelijk is.
j. In de regels over de monitoring van zwemwaterkwaliteit in
paragraaf 10.2.3 zijn enkele wijzigingen doorgevoerd om de regels
die in het Bkl horen en die in de ministeriële regeling horen
zuiverder te splitsen.
k. Bijlage VII is aangepast op wijzigingen in het Bal en op onderdelen
nader verduidelijkt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

99

l.

In bijlage XVIII zijn de versie en vindplaats van de informatiedocumenten vervallen. Vindplaatsen en aanduidingen van versies
passen gezien de structuur van het stelsel beter in de Omgevingsregeling en zullen daarom daar opgenomen worden.
21. Tot slot is in paragraaf 8.1.3 van de nota van toelichting een passage
ingevoegd over het afwijken van het basisbeschermingsniveau. Deze
was door een technische oorzaak weggevallen uit de versie zoals
voorgelegd aan de Afdeling.
Wijzigingen Besluit activiteiten leefomgeving
1. In artikel 2.12, derde lid, (artikel 2.13, derde lid (nieuw)) is verduidelijkt
wanneer een initiatiefnemer met een maatwerkvoorschrift of vergunningvoorschrift kan afwijken van de verplichting om alle passende
preventieve maatregelen en BBT toe te passen. In de richtlijn industriële emissies is opgenomen dat voor een termijn van ten hoogste
negen maanden kan worden toegestaan van deze verplichting af te
wijken om nieuwe technieken, die een hoger of gelijk beschermingsniveau kunnen opleveren, te testen of te gebruiken. De afwijkingsmogelijkheid was al in het Bkl opgenomen (artikel 8.35). Het Bal sluit door de
wijziging beter aan op het Bkl.
2. In artikel 2.12, derde lid, (artikel 2.13, vierde lid (nieuw)) is opgenomen
dat het bevoegd gezag geen maatwerkvoorschrift kan stellen als het
mogelijk is een voorschrift te verbinden aan een vergunning als
bedoeld in hoofdstuk 3. Hiermee wordt mogelijke twijfel weggenomen
over de vraag op welke vergunning in dat lid wordt gedoeld. Het zou in
theorie immers ook over een omgevingsvergunning op grond van een
omgevingsplan, een waterschapsverordening of een omgevingsverordening kunnen gaan. De voorkeur voor vergunningvoorschriften
boven maatwerkvoorschriften geldt echter alleen voor de vergunningplichten die door het Rijk zijn ingesteld. Vergelijkbare aanpassingen
zijn opgenomen in de artikelen over maatwerk in hoofdstuk 6, 7 en 8.
3. Aan artikel 3.25 (artikel 3.26 (nieuw)) is een derde lid toegevoegd
waarmee wordt bepaald dat de algemene regels in hoofdstuk 4 niet
gelden voor het opslaan van vloeibare gevaarlijke stoffen in de
gevarenklasse acute toxiciteit, categorie 1, 2 of 3, bedoeld in bijlage I,
deel 3, bij de CLP-verordening. De algemene regels in hoofdstuk 4 zijn
niet geschreven voor deze typen stoffen.
4. In artikel 3.30 (artikel 3.31 (nieuw)) is de vergunningplicht uitgebreid
tot het opslaan van ander vuurwerk dan vuurwerk dat op grond van
het Vuurwerkbesluit ter beschikking mag worden gesteld voor
particulier gebruik. In hoofdstuk 4, meer specifiek in de artikelen 4.1033
(artikel 4.1035 (nieuw)) en 4.1044 (artikel 4.1046 (nieuw)), is verduidelijkt dat dergelijk vuurwerk ook niet mag worden opgeslagen en
aanwezig mag zijn in de verkoopruimte. Dit is in overstemming met
bestaand beleid en de bestaande regels.
5. In artikel 3.243 (artikel 3.244 (nieuw)) is het derde lid geschrapt. Een
bedrijf dat niet alleen een eigen laboratorium heeft, maar ook
activiteiten verricht die zijn aangewezen in de afdelingen 3.4 of 3.5
werd in dat lid uitgezonderd van de verplichting om aan algemene
regels over laboratoria en energiebesparing te voldoen. Deze
uitzondering is per abuis opgenomen; in het huidige recht moeten
zulke bedrijven wel voldoen aan algemene regels. De bestaande
situatie wordt voortgezet, de uitzondering is daarom alsnog geschrapt.
6. In de paragrafen 4.92 (paragraaf 4.93 (nieuw)) en 4.95 (paragraaf 4.96
(nieuw)) is de keuring van de potentiaalvereffening geschrapt. Deze
keuring wordt al verricht bij de verplichte algemene keuring. Het is niet
nodig om alsnog een aparte bepaling op te nemen.
7. In artikel 4.911 (artikel 4.919 (nieuw)) is de eis over de minimale inhoud
van de vulpuntmorsbak geschrapt. Dit is niet nodig omdat de controle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

100

hierop plaatsvindt in het kader van de gecertificeerde aanleg en
keuring.
8. De controle op bezinksel in artikel 4.913 (artikel 4.921 (nieuw)) is
geschrapt. Deze eis bestaat ook niet in het bestaande recht voor
bovengrondse opslagtanks.
9. Er is een nieuw artikel 4.925 toegevoegd waarin het overgangsrecht
voor opslagtanks met polyesterhars is opgenomen. Dat is een
bestaande regel uit het Activiteitenbesluit milieubeheer die per abuis
niet was opgenomen in het Bal.
10. De artikelen 4.935 en 4.952 met daarin de verplichting dat een
bovengrondse opslagtank met afgewerkte olie jaarlijks moet worden
geleegd, zijn geschrapt. In het belang van de bescherming van de
bodem is deze verplichting voor bovengrondse opslagtanks niet nodig.
11. In het derde lid van de artikelen 4.966 (artikel 4.969 (nieuw)) en 4.986
(artikel 4.988 (nieuw)) is de zinsnede geschrapt over de bovenkant van
het filter van de grondwaterpeilbuis. Dit bleek bij nader inzien niet te
kloppen. Op dit punt is een betere uitleg op genomen in de toelichting.
12. In de artikelen 4.973 (artikel 4.975 (nieuw)) en 4.992 (artikel 4.994
(nieuw)) is het vierde lid steeds aangepast en is steeds een nieuw
vijfde lid toegevoegd. Bij nader inzien bleek het vierde lid niet te
kloppen. De uitzondering moet niet gelden voor opslagtanks met een
coating maar voor opslagtanks die dubbelwandig zijn uitgevoerd met
lekdetectie. In het vijfde lid zijn de eisen opgenomen voor de lekdetectie. Die eisen zijn in overeenstemming met de andere artikelen. De
aanpassingen zijn ook in overeenstemming met het bestaande recht.
13. In artikel 4.1126 (artikel 4.1128 (nieuw)) is chloorbleekloog vervangen
door hulpstoffen. Ook wanneer er aan koelwater andere middelen
worden toegepast om aangroei of afzetting te beperken, moet in de
melding van de activiteit informatie worden opgenomen over het
lozingsdebiet en de resultaten van de immissietoets.
14. In paragraaf 4.113 (paragraaf 4.114 (nieuw)) ontbrak de meldplicht.
Niet alle gevallen waarin de Nederlandse of een bondgenootschappelijke krijgsmacht ontplofbare stoffen of voorwerpen van ADR-klasse 1
opslaat of bewerkt zijn vergunningplichtig. Voor de nietvergunningplichtige gevallen is een melding nodig.
15. In artikel 6.16 (artikel 6.17 (nieuw)) is vaargeul vervangen door
vaarweg. De vaargeul is het gedeelte van de vaarweg dat op diepte
wordt gehouden voor de scheepvaart. De vergunningplicht voor onder
andere steigers moet echter betrekking hebben op de gehele vaarweg;
ook buiten de vaargeul kunnen deze werken de functie van de vaarweg
belemmeren.
16. In de artikelen 6.21 (artikel 6.22 (nieuw)) en 7.20 (artikel 7.21 (nieuw)) is
een uitzondering gemaakt op het verbod om afvalwater afkomstig van
het reinigen of conserveren van bouwwerken te lozen in een oppervlaktewaterlichaam. Afvalwater dat afkomstig is van het afwassen van
een bouwwerk met water of van het schoonspuiten van een bouwwerk
met water onder een druk van maximaal 200 bar, mag wel worden
geloosd. Dit afvalwater heeft geen nadelige gevolgen voor de
oppervlaktewaterkwaliteit.
17. In artikel 7.51 was een verbod opgenomen voor het lozen van
toiletwater vanaf pleziervaartuigen in de Noordzee. Dit verbod was
overgenomen uit het Besluit lozen buiten inrichtingen en sluit aan op
de regels voor lozingen vanaf pleziervaartuigen in de binnenwateren in
afdeling 15.2 (afdeling 17.2 (nieuw)). Hoewel het voor de hand ligt dat
pleziervaartuigen, die in de binnenwateren toiletwater opvangen, dat
toiletwater niet op de Noordzee lozen, heeft het lozingsverbod
onbedoeld een verdergaande strekking dan de regels die onder het
oude recht golden. De eigenaren van pleziervaartuigen die alleen op
doortocht zijn en de Nederlandse binnenwateren niet aandoen, zouden
met strengere regels kunnen worden geconfronteerd. Het lozingsver-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

101

bod is daarom geschrapt. Lozingen van toiletwater vanaf pleziervaartuigen vallen daardoor onder de specifieke zorgplicht van artikel 7.6.
Op grond daarvan kan toiletwater vanaf pleziervaartuigen, die de
voorzieningen aan boord hebben om dat toiletwater op te vangen en
in havens af te geven, niet zonder meer op de Noordzee worden
geloosd. Voor pleziervaartuigen zonder dergelijke voorzieningen geldt
dat niet.
18. In artikel 8.28 (artikel 8.29 (nieuw)) was een regeling opgenomen voor
het verleggen van kabels en leidingen in het beperkingengebied met
betrekking tot wegen in beheer bij het Rijk. Ook voor andere werken
geldt dat deze moeten worden verwijderd als de aanleg of wijziging
van een rijksweg dat nodig maken. En hetzelfde geldt ook voor de
aanleg en wijziging van waterstaatswerken, geregeld in hoofdstuk 6 en
7. Daarom is aan het eind van de afdelingen 6.1, 7.1 en 8.1 een
generieke regeling opgenomen voor het verwijderen van werken en
objecten in beperkingengebieden, als het betrokken waterstaatswerk of
de betrokken weg gewijzigd of aangelegd wordt.
19. In verschillende artikelen is de term «hergebruiken van afvalwater»
vervangen door «opnieuw gebruiken van water». Dat sluit beter aan bij
de definities zoals die in onder andere de kaderrichtlijn afvalstoffen
worden gebruikt. Opnieuw gebruiken van water zorgt er juist voor dat
dit water geen afvalwater wordt. De toelichting is hier eveneens op
aangepast.
Wijzigingen Besluit bouwwerken leefomgeving
1. Er is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in artikel 7.11, onderdeel
f, zo aan te passen dat de verplichting om het sloopveiligheidsplan te
overleggen alleen van toepassing is als dat door het bevoegd gezag in
het kader van een maatwerkvoorschrift is gevraagd.
2. In artikel 4.49 is aan de verwijzing naar NVN 7125 toegevoegd «de
door de Stichting Nederlands Normalisatie-instituut uitgegeven
voornorm» en is de begripsomschrijving die slechts één keer nodig is,
in de bijlage geschrapt.
3. Ook is een aantal verwijzingen naar de ministeriële regeling geschrapt,
zie bijvoorbeeld artikel 4.159, vijfde lid. Dergelijke verwijzingen zijn niet
nodig nu de grondslag voor de ministeriële regeling niet in het besluit
ligt maar rechtstreeks in de wet. In voorkomende gevallen wordt er in
de artikelsgewijze toelichting nu wel ten overvloede op gewezen dat
het ook nodig is om de regeling te raadplegen. Omdat de grondslag
voor de ministeriële regeling rechtstreeks in de wet is opgenomen, is
artikel 4.14, met alleen een verwijzing naar de bij ministeriële regeling
gestelde regels over belastingen op bouwwerken door aardbevingen
als gevolg van de gaswinning in de provincie Groningen, volledig
geschrapt.
4. Verder is van de gelegenheid gebruik gemaakt om het besluit te
actualiseren en om enkele redactionele wijzigingen door te voeren.
Deze redactionele wijzigingen houden voor een deel verband met
harmonisatie met de andere besluiten onder de Omgevingswet, of
zorgen voor een betere aansluiting op de wet zonder een inhoudelijke
wijziging te behelzen. Deze harmonisatie met de andere besluiten
betreft vooral artikel 1.2 en begrippen over normalisatie in bijlage I.
Ook zijn er redactionele wijzigingen aangebracht om de opschriften
van enkele artikelen in de hoofdstukken 3 en 4 beter op elkaar af te
stemmen. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het opschrift van artikel 3.69.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

102

Wijzigingen Invoeringswet Omgevingswet
Wijziging structuur van de Invoeringswet
1. In verband met de wijziging in de portefeuilleverdeling en benaming
van de ministers en staatssecretarissen in het kabinet Rutte-III ten
opzichte van het kabinet Rutte-II is ook de hoofdstukindeling van de
Invoeringswet aangepast. De door de Invoeringswet te wijzigen wetten
staan niet meer gerangschikt naar departement, maar op alfabetische
volgorde. Het aantal hoofdstukken is daardoor teruggegaan van 12
naar 5. In een transponeringstabel is dit inzichtelijk gemaakt.
Aanvulling en wijziging Omgevingswet
2. Aan artikel 1.1 is een lid toegevoegd als gevolg waarvan de definities
in de algemene maatregelen van bestuur op grond van de Omgevingswet ook zullen gelden voor ministeriële regelingen die rechtstreeks op
de Omgevingswet zijn gebaseerd, zoals de voorgenomen Omgevingsregeling. Er is daarbij ook voorzien in de bevoegdheid om bij ministeriële regeling van deze definities af te wijken.
3. In artikel 2.10 van de Omgevingswet is het vaststellen van een termijn
waarbinnen aan een omgevingswaarde moet worden voldaan niet
langer vereist. De reden hiervoor is dat de meeste omgevingswaarden
die in het huidige Bkl worden gesteld een voortzetting zijn van
bestaand recht en er onmiddellijk aan moet worden voldaan. Voor
dergelijke omgevingswaarden is een termijn waarbinnen aan die
waarden moet worden voldaan, overbodig.
4. In artikel 2.15, eerste lid, onder d, is de zinsnede over dijktrajecten
geschrapt. Hiermee worden de opdrachten tot het vaststellen van
omgevingswaarden voor primaire waterkeringen en voor andere
waterkeringen die in beheer zijn bij het Rijk geharmoniseerd.
5. De artikelen 2.19 en 2.36 zijn aangevuld met een taak voor de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om toezicht te houden
op de uitoefening van de taken voor het digitale stelsel van het
omgevingsrecht door de waterschappen en de bevoegdheid om zo
nodig in de plaats te kunnen treden. Dit is nodig om het goede
functioneren van het digitale stelsel te kunnen borgen.
6. Aan artikel 2.25, eerste lid, is de mogelijkheid toegevoegd om
instructieregels te stellen over de regels over bouwactiviteiten in het
omgevingsplan. Deze mogelijkheid was abusievelijk vervallen door het
schrappen van het begrip «locatieontwikkelingsregels» in het
wetsvoorstel voor de Omgevingswet, naar aanleiding van het advies
van de Afdeling over het ontwerp van dat wetsvoorstel. De definitie
van «locatieontwikkelingsregels» in het ontwerp van de Omgevingswet zoals dat is voorgelegd aan de Afdeling luidde: «regels over de
toedeling van functies aan locaties, met inbegrip van de met het oog
daarop gestelde regels waarvan de werking door een geometrische
plaatsbepaling beperkt is tot die locaties, en overige regels over
bouwactiviteiten».
7. Er zijn grondslagen opgenomen die het mogelijk maken om bij
algemene maatregel van bestuur tot het vaststellen van een monitoringsprogramma te verplichten en om instructieregels over en
procedurele eisen aan een monitoringsprogramma te stellen (artikelen
2.25, 16.88 en 20.2 van de Omgevingswet). Dit dient een betere
implementatie van de kaderrichtlijn water. Op dit moment is er nog
geen grondslag in de Omgevingswet die het mogelijk maakt om
instructieregels te kunnen stellen als dat monitoringsprogramma geen
onderdeel uitmaakt van een ander instrument uit de Omgevingswet.
Opgemerkt wordt dat hoewel «monitoringsprogramma» het woord
«programma» in zich heeft, een monitoringsprogramma gelet op zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

103

aard vanzelfsprekend geen programma is als bedoeld in afdeling 3.2
van de Omgevingswet.
8. In de artikelen 2.26, 2.30 en 2.38 zijn wijzigingen aangebracht voor een
betere implementatie van de zwemwaterrichtlijn.
9. De omzetting van artikel 7a van de Mijnbouwwet naar het stelsel van
de Omgevingswet bleek bij nadere beschouwing niet mogelijk te zijn
op basis van de bestaande grondslagen in de Omgevingswet. Dit heeft
geleid tot wijziging van de artikelen 2.28, 4.24 en 5.27 en van de
definitie van de mijnbouwlocatieactiviteit. In paragraaf 3.2 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting is een passage over
deze omzetting opgenomen.
10. De gedoogplicht uit artikel 15 van het Stortbesluit bodembescherming
is aan de gedoogplichten in hoofdstuk 10 van de Omgevingswet
toegevoegd. Dat is de enige gedoogplicht die niet op het niveau van de
wet, maar op het niveau van een besluit is geregeld. Deze was
abusievelijk nog niet eerder meegenomen.
11. Naar aanleiding van onduidelijkheid over artikel 4.2, die aan de orde
kwam bij vingeroefeningen met het omgevingsplan, is een voorstel tot
wijziging van dit artikel opgenomen. Dit vereist ook aanpassingen in
diverse andere artikelen in de Omgevingswet en het wetsvoorstel voor
de Invoeringswet die expliciet of impliciet naar artikel 4.2 verwijzen.
Verder zijn de nota’s van toelichting bij het Bkl en het Omgevingsbesluit consistent gemaakt met de uitleg van dit artikel in de memorie
van toelichting bij de Invoeringswet.
12. De Wet verduidelijking voorschriften woonboten is met ingang van
1 januari 2018 in werking getreden. Deze wet regelt nader de positionering van drijvende bouwwerken binnen de bouwregelgeving. In
verband met de omzetting van deze wet naar het stelsel van de
Omgevingswet, is de begripsomschrijving van «bouwwerk» gewijzigd
en is een nieuw artikel 5.36a van de Omgevingswet aan het wetsvoorstel toegevoegd. Ook is vanuit artikel 5.36 naar dit nieuwe artikel de
bestaande regeling voor seizoensgebonden bouwwerken overgeheveld, omdat daaraan een vergelijkbaar principe ten grondslag ligt als
aan de regeling voor de drijvende bouwwerken. Artikel 5.36 is in
verband hiermee ingekort. De regeling in artikel 5.37a van de Omgevingswet, dat betrekking heeft op de mogelijkheid om verantwoordelijkheden binnen de omgevingsvergunning tussen vergunninghouders
te verdelen, krijgt een breder toepassingsbereik. Aan dit artikel ligt ten
grondslag artikel 4, derde lid, van de richtlijn industriële emissies, dat
een facultatief te implementeren bepaling betreft. Gelet op deze
achtergrond was het aanvankelijk de bedoeling om het artikel alleen
van toepassing te verklaren op bij algemene maatregel van bestuur
aangewezen gevallen, waarbij gedacht werd aan vergunningplichtige
milieubelastende activiteiten met betrekking tot een ippc-installatie en
een andere milieubelastende installatie en de daarop betrekking
hebbende lozingsactiviteiten en wateronttrekkingsactiviteiten. De
verantwoordelijkheidsverdeling zag in die benadering op de verdeling
binnen de omgevingsvergunning voor één activiteit. Bij nadere
beschouwing is aanleiding gezien om de regeling breder open te
stellen omdat niet valt in te zien dat ook bij een omgevingsvergunning
voor meerdere of andere activiteiten de regeling niet in een behoefte
voorziet. In artikel 5.37a is de regeling daarom nu generiek gemaakt,
waarbij zekerheidshalve de mogelijkheid is opgehouden om bij
algemene maatregel van bestuur uitzonderingen aan te wijzen.
13. In artikel 5.44 is een nieuw vijfde lid ingevoegd waarmee het dagelijks
bestuur van het waterschap waarin een project in hoofdzaak wordt
uitgevoerd, bevoegd wordt een projectbesluit vast te stellen voor een
project dat zich deels buiten het eigen grondgebied bevindt. Een
vergelijkbare regeling bestond al voor de provincies in het vierde lid
van dat artikel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

104

14. In artikel 5.44 is een nieuw achtste lid toegevoegd waarin is bepaald
dat de uitwerking of wijziging van een projectbesluit, in afwijking van
dat wat bepaald is in het eerste en zesde lid, wordt vastgesteld door
Onze Minister die het aangaat. Daarnaast is bepaald dat bij ministeriële
regeling andere gevallen kunnen worden aangewezen waarin Onze
Minister die het aangaat bevoegd is. In deze gevallen is er bij een
projectbesluit dus geen betrokkenheid van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
15. In artikel 5.47 is verduidelijkt dat het bepalen wanneer in ieder geval
een voorkeursbeslissing wordt genomen, een bevoegdheid is, en dus
geen verplichting.
16. Artikel 5.52, eerste lid, is gewijzigd om te verduidelijken dat het
projectbesluit direct het omgevingsplan wijzigt met de regels die nodig
zijn voor het project.
17. De redactie van de artikelen 5.55 (gemeentelijk project van publiek
belang) en 16.29 (kennisgeving voornemen) is gewijzigd om te
verduidelijken dat deze bepalingen ook van toepassing zijn als de
bevoegdheid tot vaststelling van een omgevingsplan is gedelegeerd
aan het college van burgemeester en wethouders.
18. Het plaatsen van de bevoegdheid tot het sluiten van een schadevergoedingsovereenkomst in hoofdstuk 13 van de Omgevingswet, als
artikel 13.3c. In het aan de Afdeling voorgelegde ontwerp was deze
bevoegdheid opgenomen als artikel 15.9.
19. Artikel 7.17, eerste lid, van de Waterwet is in een nieuw artikel 13.3d
geïntegreerd. Artikel 7.17, eerste lid, van de Waterwet regelt de
bevoegdheid om schadevergoeding die door het bevoegd gezag
vanwege besluiten op grond van de Waterwet is betaald in rekening te
brengen bij de aanvrager van dat besluit. Die regeling moet terugkomen onder de Omgevingswet, maar dat was abusievelijk eerder nog
niet gedaan. Artikel 13.3d maakt het mogelijk dat in ieder geval
hetgeen onder de Waterwet mogelijk was, ook onder de Omgevingswet kan worden voortgezet. Zie verder de artikelsgewijze toelichting bij
artikel 13.3d.
20. Het Digitaal Stelsel Omgevingswet zal zo worden ingericht dat
besluiten en andere rechtsfiguren op grond van de Omgevingswet die
al beschikbaar zijn in de generieke voorziening voor officiële publicaties (her)gebruikt worden. Daarmee is de wettelijke instelling van een
afzonderlijk register omgevingsdocumenten niet meer nodig en wordt
voorgesteld artikel 16.2 te schrappen. Voor de kennisgeving of
bekendmaking van (ontwerp)besluiten of andere rechtsfiguren op
grond van de Omgevingswet zal in beginsel worden aangesloten op de
generieke publicatievoorziening. In het wetsvoorstel is om die reden
een publicatieplicht voor een vastgestelde omgevingsvisie opgenomen.
21. Artikel 16.3 bevatte een algemene grondslag om regels te stellen over
consolidatie van verschillende besluiten of andere rechtsfiguren op
grond van de Omgevingswet. Een specifieke procedurele bepaling
voor consolidatie blijkt alleen nodig te zijn voor het omgevingsplan,
omdat deze rechtsfiguur ook door een besluit van een ander bevoegd
gezag dan de gemeenteraad kan worden gewijzigd. Artikel 16.3 is
daarom vervangen door een tekst voor het omgevingsplan, die
aansluit bij het voornoemde uitgangspunt: het bestuursorgaan dat het
omgevingsplan wijzigt, verwerkt die wijziging ook in het (geconsolideerde) omgevingsplan.
22. In artikel 16.20, eerste lid, aanhef en onder a, is een omissie hersteld
door op te nemen dat instemming bij een projectbesluit van het Rijk
dat beoogt te gelden als omgevingsvergunning, wel vereist is als de
instemmingsbevoegdheid ligt bij een ander bestuursorgaan van het
Rijk.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

105

23. In afdeling 16.4 zijn enkele artikelen aangepast vanwege de implementatie van Richtlijn 2014/52/EU van het Europees parlement en de Raad
van 16 april 2014 tot wijziging van Richtlijn 2011/92/EU over de
milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere
projecten (PbEU 2014, L 124) (wijzigingsrichtlijn mer)). De artikelsgewijze toelichting geeft aan welke artikelen implementatie vormen van
artikelen uit de wijzigingsrichtlijn mer.
24. In de artikelen 16.64a en 16.66 is opgenomen dat bij toepassing van de
reguliere procedure in de mededeling, bedoeld in artikel 16.64, derde
lid, en bij toepassing van de uitgebreide procedure in de kennisgeving
en de mededeling, bedoeld in de artikelen 3:12 en 3:44 Awb wordt
opgenomen dat geen omgevingsvergunning nodig is of dat de
omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is verleend in
afwijking van het omgevingsplan. Als een omgevingsvergunning voor
een omgevingsplanactiviteit is verleend in afwijking van het omgevingsplan geldt daarnaast dat de mededeling wordt gepubliceerd in de
Staatscourant. Deze eis bestond ook al op grond van artikel 6.14 van
het Besluit omgevingsrecht.
25. In artikel 16.78, eerste en derde lid, is als aangrijpingspunt voor het
vaststellen van het moment van inwerkingtreding van een omgevingsplan en een projectbesluit niet meer het moment van bekendmaking
opgenomen, maar het moment van terinzagelegging van het vastgestelde besluit. Hiermee wordt beter aangesloten bij de systematiek van
de Algemene wet bestuursrecht en bij de (gewijzigde) bepaling over de
inwerkingtreding van omgevingsvergunningen in artikel 16.79. De
artikelen 16.77a en 16.21 zijn op overeenkomstige wijze aangepast.
26. De wijze waarop in artikel 16.79, tweede lid, uitvoering is gegeven aan
de motie van het lid Meijer c.s. die bij de behandeling van het voorstel
van de Omgevingswet in de Eerste Kamer is aangenomen276, is
gewijzigd. Aanvankelijk was erin voorzien om bij algemene maatregel
van bestuur een uitputtende categorie van gevallen aan te wijzen van
zogeheten «onomkeerbare activiteiten» waarvoor de regeling van de
uitgestelde inwerkingtreding van de omgevingsvergunning zou
gelden. Invulling van die grondslag is niet goed mogelijk gebleken; los
van enkele evidente gevallen (slopen, veranderen monument) zijn veel
activiteiten divers van aard, waarbij variaties in onomkeerbare
gevolgen dwars door de activiteiten heen lopen. Aanwijzing van
gevallen zal dan een te grofmazig karakter hebben, waarbij vaak van
uitgestelde inwerkingtreding zal ontstaan zonder dat daartoe een
aanleiding bestaat. Om die reden is nu uitgekomen op het in artikel
16.79, tweede lid, opnemen van relevante beoordelingscriteria, op
grond waarvan het bevoegd gezag in de omgevingsvergunning de
uitgestelde inwerkingtreding bepaalt. Daarmee ontstaat de mogelijkheid dat precies voor die activiteiten een uitgestelde inwerkingtreding
in de vergunning wordt bepaald waar die gelet op de gegeven criteria
nodig is. Aanvullend is in artikel 16.79, derde lid, nog wel een
grondslag opgenomen om bij algemene maatregel van bestuur
categorieën van gevallen aan te wijzen waarbij in ieder geval door het
bevoegd gezag in de vergunning een uitgestelde inwerkingtreding
moet worden bepaald. Deze grondslag is bedoeld voor enkele gevallen
waarin de beoordeling voor een uitgestelde inwerkingtreding niet aan
het bevoegd gezag wordt overgelaten.
27. Artikel 16.87, derde lid, is gewijzigd om te verduidelijken dat de daarin
opgenomen rechterlijke beslistermijn in voorkomend geval ook geldt
voor een besluit waarop weliswaar de coördinatieregeling van afdeling
3.5 Awb van toepassing is, maar dat op grond van die regeling niet
gecoördineerd wordt voorbereid. Zie hierover nader de memorie van
toelichting.
276

Kamerstukken I 2015/16, 33 962, K.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

106

28. In hoofdstuk 18 is het nieuwe artikel 18.5a opgenomen dat de
verhouding regelt tussen Minister van Economische Zaken en Klimaat
en de inspecteur-generaal der mijnen waar het gaat om toezicht en
handhaving op mijnbouwregels. Deze wijziging is ingegeven door de
wijziging van de Mijnbouwwet (versterking veiligheidsbelang
mijnbouw en regie opsporings-, winnings-, en opslagvergunningen)
die op 1 januari 2017 in werking is getreden, waarmee de onafhankelijke positie van de inspecteur-generaal der mijnen is versterkt en zijn
toezichts- en handhavingstaken in de Mijnbouwwet zijn neergelegd.
29. In artikel 18.25 was ten onrechte een te ruime plicht tot informatieverstrekking opgenomen (deze was niet beperkt tot de gegevens in
verband met de werkzaamheden, bedoeld in artikel 18.22, eerste lid).
Deze omissie is hersteld.
30. In hoofdstuk 19 is een aanvullende grondslag opgenomen om in geval
van bijzondere omstandigheden in de fysieke leefomgeving bij regels
als bedoeld in paragraaf 4.1.1 voor activiteiten te kunnen bepalen dat
een bepaalde set regels alleen geldt als zich in die regels aangegeven
omstandigheden voordoen. Hierbij valt te denken aan een wateronttrekkingsverbod bij waterschaarste of het toestaan dat langer mest
wordt uitgereden bij extreme weersomstandigheden.
31. Artikel 20.2 is in lijn gebracht met de wijziging van artikel 19.10
(alarmeringswaarden worden bij ministeriële regeling vastgesteld).
32. In artikel 20.20, onder a, is de zinsnede «door het ontsluiten van
omgevingsdocumenten als bedoeld in artikel 16.2, andere bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gegevens en informatieproducten, vervallen omdat hiermee niet het doel werd beschreven maar
de wijze waarop dat doel zou kunnen worden bereikt.
33. De regels over gegevensbeheer en over de verwerking van persoonsgegevens waren in één artikel opgenomen (artikel 20.26). Deze regels
zijn nu in afzonderlijke artikelen (artikelen 20.24 en 20.25 (nieuw))
opgenomen, omdat het verschillende onderwerpen betreft. In beide
artikelen is voorts verduidelijkt dat de te stellen regels alleen betrekking hebben op gegevens respectievelijk persoonsgegevens die
(tijdelijk) in de landelijke voorziening zijn opgenomen.
34. In de regels over het elektronische formulier werd er ten onrechte
vanuit gegaan dat dit formulier op basis van in het digitaal stelsel
beschikbare informatie zou kunnen worden samengesteld. Bij de
heroverweging naar aanleiding van het BIT-advies is geconstateerd dat
dit bij inwerkingtreding van de stelselherziening waarschijnlijk niet of
in beperkte mate mogelijk is. In artikel 20.25, tweede lid, (artikel 20.28,
tweede lid (nieuw)) is daarom bepaald dat als bij algemene maatregel
van bestuur regels worden gesteld over het beschikbaar stellen van
het formulier, daarbij ook wordt bepaald welk bestuursorgaan het
formulier vaststelt en welk bestuursorgaan hiervoor de benodigde
informatie levert.
35. De regeling over validatie (artikel 20.33) is vervallen, omdat deze zo
nodig, afhankelijk van de aan te wijzen informatie, bij algemene
maatregel van bestuur kan worden geregeld op grond van artikel 20.21
(artikel 20.27 (nieuw)).
36. In het artikel over de systeembeschrijving (artikel 20.34, artikel 20.29
(nieuw)) is aan het slot een zinsnede toegevoegd waarmee wordt
verduidelijkt dat de systeembeschrijving betrekking heeft op de
informatie-uitwisseling «tussen de landelijke voorziening en de daarop
aangesloten partijen».
37. In artikel 22.14 (artikel 22.16 (nieuw)) is verduidelijkt dat als een
projectbesluit gedurende de overgangsfase het omgevingsplan niet
wijzigt, het in zoverre geldt als vergunning voor een buitenplanse
omgevingsplanactiviteit. In verband daarmee is een derde lid
toegevoegd waarin is bepaald dat in het omgevingsplan geen regels
mogen worden opgenomen die in strijd zijn met die vergunning.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

107

38. De begripsomschrijving van «stortingsactiviteit op zee» is gewijzigd in
verband met de totstandkoming van de Wet van 14 maart 2018 tot
wijziging van de Waterwet en van de Wet maritiem beheer BES in
verband met de uitvoering van de wijziging van het Protocol van 1996
bij het Verdrag inzake de voorkoming van verontreiniging van de zee
ten gevolge van het storten van afval en andere stoffen van 1972
(mariene geo-engineering)277. Dit gaat om het protocol dat in de
Omgevingswet is omschreven als Londen-protocol. Door de wijzigingen in de begripsomschrijving worden in bijlage 4 bij het Londenprotocol aangewezen mariene geo-engineeringsactiviteiten onder de
vergunningplicht voor de «stortingsactiviteit op zee» gebracht.
Wijziging andere wetten, intrekking wetten, overgangsrecht en slotbepalingen
39. In het wetsvoorstel was al de bevoegdheid voor gemeenten opgenomen om voorschriften over afval in plaats van in de afvalstoffenverordening in het omgevingsplan op te nemen (artikel 8.23, onderdelen AE
tot en met AI; artikel 2.45, onderdelen AG tot en met AK (nieuw)). In
verband met deze voorgestelde wijzigingen is aan de voorgestelde
wijzigingen van de Gemeentewet een wijziging van artikel 154b van
die wet toegevoegd. Met deze wijziging wordt het ook mogelijk om bij
gemeentelijke verordening te bepalen dat een bestuurlijke boete kan
worden opgelegd voor overtreding van afvalvoorschriften die zijn
opgenomen in het omgevingsplan.
40. Er is voorzien in een wijziging van de Mijnbouwwet waarmee toezicht
en handhaving van mijnbouwvoorschriften op grond van de Omgevingswet worden toegevoegd aan het takenpakket van de inspecteurgeneraal der mijnen (artikel 2.17, onderdelen M, N en O (nieuw)). Deze
wijziging is ingegeven door de wijziging van de Mijnbouwwet
(versterking veiligheidsbelang mijnbouw en regie opsporings-,
winnings-, en opslagvergunningen) die op 1 januari 2017 in werking is
getreden, waarmee de onafhankelijke positie van de inspecteurgeneraal der mijnen is versterkt en zijn toezichts- en handhavingstaken
in de Mijnbouwwet zijn neergelegd.
41. In het artikel dat in de wijzigingen van de Wet milieubeheer voorziet is
een aantal wijzigingen aangebracht. Aan de artikelen 10.14 en 10.29a
van die wet zijn de taken en bevoegdheden op grond van artikel 4.1
van de Omgevingswet toegevoegd. Op deze wijze is geborgd dat ook
rekening wordt gehouden met het afvalbeheerplan en de voorkeursvolgorde voor afvalwater bij omgevingsplan, waterschapsverordening
en omgevingsverordening. Daarnaast is erin voorzien dat titel 11.2 van
die wet vervalt. De inhoud van die titel, die regels bevat over geluidsbelastingkaarten en actieplannen geluid, is in de Omgevingswet en het
Besluit kwaliteit leefomgeving geïntegreerd.
42. Er is een aantal wijzigingen in de Wet veiligheidsregio’s doorgevoerd.
In artikel 31 van de Wet veiligheidsregio’s is opgenomen dat een
locatie waarop een of meer milieubelastende activiteiten worden
verricht kan worden aangewezen. Dit is gedaan omdat milieubelastende activiteit te beperkt is in verband met de aanwijzingsbevoegdheid van het bestuur van de veiligheidsregio. In artikel 48, tweede lid
van de Wet veiligheidsregio’s is toegevoegd dat het exploitatieverbod
ook kan worden opgelegd aan degene die de milieubelastende
activiteit gaat verrichten of de inrichting gaat exploiteren. Die wijziging
is in overeenstemming met het huidige artikel 48, tweede lid.
43. Het overgangsrecht dat was opgenomen voor keuren van waterschappen is herzien omdat gebleken is dat de voorgestelde overgangsregeling om de bestaande keuren en leggers hun gelding te laten behou277

(Stb. 2018, 98).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

108

den tot de waterschapsverordening er is, niet verenigbaar is met de
wijzigingen met de Omgevingswet en het Bal wat betreft lozingsactiviteiten worden doorgevoerd. Zo is, anders dan nu het geval is, in het
Besluit activiteiten leefomgeving de vergunningplicht voor lozingsactiviteiten niet meer gekoppeld aan een type afvalwaterstroom, maar aan
een bedrijf als geheel. Daarnaast wordt in de huidige regelgeving
onderscheid gemaakt wordt tussen waterkwaliteit (brengen van stoffen
in een oppervlaktewaterlichaam, op nationaal niveau geregeld) en
waterkwantiteit (brengen van water in een oppervlaktewaterlichaam,
geregeld in de keur). In de Omgevingswet verdwijnt dit onderscheid.
De Omgevingswet biedt de grondslag om bij algemene maatregel van
bestuur zowel over de waterkwaliteit als over de waterkwantiteit regels
te stellen. Het nieuwe artikel 22.14 voorziet in een bundeling van een
aantal verordeningen, leggers en andere besluiten tot een deel van een
waterschapsverordening die op de datum van inwerkingtreding van de
Omgevingswet een deel van de waterschapsverordening zullen
vormen en waarop als gevolg daarvan het regime van de Omgevingswet van toepassing zal zijn. Het andere deel van de waterschapsverordening zal bestaan uit de zogenaamde bruidsschat waarvoor dat artikel
ook de basis biedt. Het overgangsrecht voor de Tracéwet is aangevuld
door te bepalen dat het tracébesluit geldt als een projectbesluit en –
voor zover nodig – als een vergunning als bedoeld in artikel 2.7,
tweede lid, van de Wet natuurbescherming.
44. Artikel 12.1 (artikel 5.1 (nieuw)) van het wetsvoorstel is zodanig
aangepast dat het ook een grondslag biedt om nog niet uitgewerkt
overgangsrecht dat is opgenomen in een in te trekken wet, algemene
maatregel van bestuur of ministeriële regeling zijn gelding te laten
behouden.
TEN SLOTTE
Met de aanvaarding van de Omgevingswet door de Staten-Generaal is
een majeure systeemwijziging van het omgevingsrecht in gang gezet. De
Omgevingswet is een integrale kaderwet, die uitgewerkt wordt in
aanvullingswetten en de voorliggende amvb’s.
Bij de behandeling van de Omgevingswet zijn kritische opmerkingen
gemaakt die te maken hebben met de vraag of de uitgangspunten en
doelstellingen van de wet gerealiseerd zullen worden. De uitwerking van
het wettelijk kader in de voorliggende amvb’s is consequent gebeurd,
maar de onzekerheden zijn hiermee slechts ten dele weggenomen. De
wijze waarop de onderscheiden overheden invulling geven aan de balans
tussen benutten en beschermen, is voorts bepalend voor de vraag of de
uitgangspunten en doelstellingen worden bereikt. Dat is reden voor het
advies tot wijzigingen en aanvullingen en tevens om aan de uitwerking
van het stelsel op het bereiken van doelstellingen en uitgangspunten in de
voorziene evaluatie extra aandacht te besteden.
De invoering van het nieuwe systeem is enkele malen uitgesteld, onder
andere in verband met de realisering van het DSO. Dat is terecht, maar
ondanks dit uitstel blijft dit digitale systeem een groot invoeringsrisico. De
Afdeling adviseert dan ook om te bezien of onderdelen van het digitale
systeem niet of later moeten worden ingevoerd. Er moet ook niet te veel
tijd verloren gaan, nu in den lande al wordt voorgesorteerd op de
invoering van het stelsel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

109

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U, mede namens mijn ambtsgenoten van Defensie, Economische
Zaken en Klimaat, Infrastructuur en Waterstaat, Justitie en Veiligheid,
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en Onderwijs, Cultuur en Wetenschap verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

110

BIJLAGE:

TRANSPONERINGSTABEL WIJZIGING INDELING WETSVOORSTEL
INVOERINGSWET OMGEVINGSWET
De departementale hoofdstukindeling van het wetsvoorstel voor de
Invoeringswet is naar aanleiding van de kabinetswisseling in 2017
gewijzigd naar een hoofdstukindeling waarin de te wijzigen wetten,
anders dan de Omgevingswet, op alfabetische volgorde worden gezet.
Onderstaande transponeringstabel biedt een overzicht van deze wijzigingen. De eerste kolom geeft de hoofdstukken, afdelingen en artikelen op
basis van de departementale indeling weer (oud). In de derde en vierde
kolom staat weergegeven waar dat hoofdstuk, die afdeling of dat artikel
terug te vinden is in de nieuwe indeling van het wetsvoorstel voor de
Invoeringswet.

Oude indeling (departementale indeling)
HOOFDSTUK

Nieuwe indeling (alfabetisch)
ARTIKEL

HOOFDSTUK

HOOFDSTUK 1
Aanvulling en wijziging van de Omgevingswet

HOOFDSTUK 1
Aanvulling en
wijziging Omgevingswet

HOOFDSTUK 2
Ministerie van Algemene Zaken

HOOFDSTUK 2
Wijziging andere
wetten

ARTIKEL

2.1 (Coördinatiewet uitzonderingstoestanden)

2.4

3.1 (Gemeentewet)

2.10

3.2 (Huisvestingswet 2014)

2.11

3.3 (Leegstandwet)

2.14

3.4 (Uitvoeringswet huurprijzen
woonruimte)

2.21

3.5 (Uitvoeringswet NederlandsDuits Grensverdrag)

2.22

3.6 (Wet algemene regels herindeling)

2.31

3.7 (Wet op de huurtoeslag)

2.48

3.8 (Wet normering topinkomens)

2.46

3.9 (Woningwet)

2.55

4.1 (Uitvoeringswet verdrag
chemische wapens)

2.23

4.2 (Wet grenzen Nederlandse
territoriale zee)

2.36

5.1 (Belemmeringenwet Landsverdediging)

3.1

HOOFDSTUK 3
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties

HOOFDSTUK 4
Ministerie van Buitenlandse Zaken

HOOFDSTUK 5
Ministerie van Defensie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

111

Oude indeling (departementale indeling)
HOOFDSTUK

Nieuwe indeling (alfabetisch)
ARTIKEL

HOOFDSTUK

ARTIKEL

HOOFDSTUK 6
Ministerie van Economische Zaken
6.1 (Elektriciteitswet 1998)

2.7

6.2 (Gaswet)

2.9

6.3 (Meststoffenwet)

2.16

6.4 (Mijnbouwwet)

2.17

6.5 (Telecommunicatiewet)

2.19

6.6 (Uitvoeringswet grondkamers)

2.20

6.7 (Warmtewet)

2.24

6.8 (Wet verbod pelsdierhouderij)

2.50

6.9 (Wet windenergie op zee)

2.54

7.1 (Algemene douanewet)

2.1

7.2 (Wet waardering onroerende
zaken)

2.53

HOOFDSTUK 7
Ministerie van Financiën

HOOFDSTUK 8
Ministerie van Infrastructuur en Milieu
Afdeling 8.1
Intrekking van wetten

8.1 (intrekken wetten)

HOOFDSTUK 3
Intrekking wetten

3.1

Afdeling 8.2
Wijziging van wetten

8.2 (Deltawet waterveiligheid en
zoetwatervoorziening)

HOOFDSTUK 2
Wijziging andere
wetten

2.5

8.3 (Drinkwaterwet)

2.6

8.4 (Kernenergiewet)

2.13

8.5 (Luchtvaartwet)

2.15

8.6 (Spoorwegwet)

2.18

8.7 (Waterschapswet)

2.25

8.8 (Waterstaatswet 1900)

2.26

8.9 (Waterwet)

2.27

8.10 (Wegenverkeerswet 1994)

2.28

8.11 (Wegenwet)

2.29

8.12 (Wet aanvullende regels
veiligheid wegtunnels)

2.30

8.13 (Wet basisregistratie grootschalige topografie)

2.32

8.14 (Wet beheer rijkswaterstaatswerken)

2.33

8.15 (Wet bescherming Antarctica)

2.34

8.16 (Wet herverdeling wegenbeheer)

2.37

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

112

Oude indeling (departementale indeling)
HOOFDSTUK

Nieuwe indeling (alfabetisch)
ARTIKEL

HOOFDSTUK

ARTIKEL

8.17 (Wet houdende verklaring van
het algemeen nut der onteigening
van percelen, erfdienstbaarheden en
andere zakelijke rechten ten behoeve
van de inrichting van een buisleidingenstraat vanaf Pernis langs
Klundert naar de Schelde nabij de
Nederlands-Belgische grens)

2.38

8.18 (Wet Infrastructuurfonds)

2.40

8.19 (Wet kabelbaaninstallaties)

2.42

8.20 (Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen onroerende zaken)

-

8.21 (Wet lokaal spoor)

2.43

8.22 (Wet luchtvaart)

2.44

8.23 (Wet milieubeheer)

2.45

8.24 (Wet vervoer gevaarlijke stoffen)

2.51

8.25 (Wet voorkoming verontreiniging door schepen)

2.52

9.1 (Erfgoedwet)

2.8

10.1 (Algemene wet bestuursrecht)

2.2

10.2 (Burgerlijk Wetboek)

2.3

10.3 (Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar
bestuur)

2.35

10.4 (Wet Justitie-subsidies)

2.41

10.5 (Wet op de economische
delicten)

2.47

10.6 (Wet veiligheidsregio’s)

2.49

HOOFDSTUK 9
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en
Wetenschap

HOOFDSTUK 10
Ministerie van Veiligheid en Justitie

HOOFDSTUK 11
Overgangsrecht

HOOFDSTUK 4
Overgangsrecht

Afdeling 11.1
Algemene overgangsbepalingen lopende
procedures besluiten
toepassingsbereik afdeling 11.1 besluiten

11.1

4.1

toepassingsbereik afdeling 11.1 besluiten
gedoogplicht

11.2

4.2

besluiten op aanvraag

11.3

4.3

ambtshalve besluiten met toepassing van
afdeling 3.4 Awb

11.4

4.4

ambtshalve besluiten met toepassing van titel
4.1 Awb

11.5

4.5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

113

Oude indeling (departementale indeling)

Nieuwe indeling (alfabetisch)

HOOFDSTUK

ARTIKEL

HOOFDSTUK

Afdeling 11.2 overgangsbepalingen per
onderwerp Omgevingswet

11.2

4.2

§ Overgangsbepalingen omgevingsplannen

§ 11.2.1

§ 4.2.1

omgevingsplan van rechtswege

11.6

4.6

omgevingsplan

11.7

-

§ Overgangsbepalingen omgevingsvisies

§ 11.2.2

§ 4.2.3

uitgestelde werking gemeentelijke omgevingsvisie

11.8

4.9

gelijkstelling omgevingsvisies

11.9

4.10

§ Overgangsbepalingen omgevingsvergunningen

§ 11.2.3

§ 4.2.5

ontheffingen en vergunningen

11.10

4.13

nieuwe vergunningplicht

11.11

4.14

wijziging bevoegd gezag vergunningverlening

11.12

4.15

§ Overgangsbepaling gedoogplichten

§ 11.2.4

§ 4.2.6

gedoogplichtbeschikkingen, concessie en
schadevergoeding

11.13

4.16

§ Overgangsbepalingen nadeelcompensatie

§ 11.2.5

§ 4.2.7

nadeelcompensatie Mijnbouwwet, Monumentenwet 1988 zoals die luidde voor inwerkingtreding van de Erfgoedwet, Ontgrondingenwet, Tracéwet, Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht, Wet milieubeheer en artikel
6.1, tweede lid, onder g, van de Wet ruimtelijke ordening

11.14

4.17

nadeelcompensatie Spoedwet wegverbreding
en artikel 6.1, tweede lid, onder c, van de Wet
ruimtelijke ordening

11.15

4.18

nadeelcompensatie artikel 6.1, tweede lid,
onder a, b, e of f, van de Wet ruimtelijke
ordening

11.16

4.19

nadeelcompensatie artikel 6.1, tweede lid,
onder d, van de Wet ruimtelijke ordening

11.17

4.20

nadeelcompensatie Waterwet

11.18

4.21

§ Overgangsbepaling bestuurlijke sanctiebesluiten

§ 11.2.6

§ 4.2.8

bestuurlijke sanctiebesluiten

11.19

4.22
4.23

§ Overgangsbepalingen landelijke voorziening

§ 11.2.7

§ 4.2.9

landelijke voorziening krachtens Wabo en
Waterwet; omgevingsloket online

11.20

4.24

landelijke voorziening krachtens Wro;
ruimtelijkeplannen.nl

11.21

4.25

Afdeling 11.3
Overgangsbepalingen per ingetrokken of
gewijzigde wet

11.3

4.3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

ARTIKEL

114

Oude indeling (departementale indeling)

Nieuwe indeling (alfabetisch)

HOOFDSTUK

ARTIKEL

HOOFDSTUK

§ Overgangsbepalingen Belemmeringenwet
Privaatrecht

§ 11.3.1

§ 4.3.1

besluiten gebaseerd op Belemmeringenwet
Privaatrecht

11.22

4.26

lopende procedures gebaseerd op Belemmeringenwet Privaatrecht

11.23

4.27

§ Overgangsbepalingen Crisis- en herstelwet

§ 11.3.2

§ 4.3.2

Chw-bestemmingsplan

11.24

4.28

Chw-inpassingsplan

11.25

4.29

projectuitvoeringsbesluit

11.26

4.31

§ Overgangsbepaling Elektriciteitswet 1998

§ 11.3.3

§ 4.3.3

vergevorderde projecten Rijk en provincie

11.27

4.32

§ Overgangsbepalingen Erfgoedwet en
Monumentenwet 1988

§ 11.3.4

§ 4.3.4

voorbeschermd rijksmonument

11.28

4.33

lopende procedures vergunningen archeologische rijksmonumenten

11.29

4.34

aanwijzingen als beschermd stads- of
dorpsgezicht

11.30

4.35

schade of dreigende schade aan archeologische monumenten

11.31

4.36

§ Overgangsbepaling Gaswet

§ 11.3.5

§ 4.3.5

vergevorderde projecten Rijk

11.32

4.37

§ Overgangsbepaling interim-wet stad-enmilieubenadering

§ 11.3.6

§ 4.3.6

lopende procedures gebaseerd op de
interim-wet stad-en-milieubenadering

11.33

4.38

§ Overgangsbepaling Mijnbouwwet

§ 11.3.7

§ 4.3.7

vergevorderde projecten Rijk

11.34

4.39

§ Overgangsbepalingen Ontgrondingenwet

§ 11.3.8

§ 4.3.8

ontgrondingenheffing

11.35

4.40

vergoeding kosten schadevergoeding

11.36

4.41

§ Overgangsbepalingen Tracéwet

§ 11.3.9

§ 4.3.9

startbeslissing

11.37

4.42

structuurvisie

11.38

4.43

tracébesluit

11.39

4.44

vergevorderde projecten

11.40

4.45

tracébesluiten Blankenburgverbinding en
Via15

11.41

4.46

tracébesluit: omgevingsvergunning voor
omgevingsplanactiviteit

11.42

4.47

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

ARTIKEL

115

Oude indeling (departementale indeling)

Nieuwe indeling (alfabetisch)

HOOFDSTUK

ARTIKEL

tracébesluit: verkeersbesluit

11.43

HOOFDSTUK

ARTIKEL
4.48

tracébesluit: voorbereidingsbescherming

11.44

4.49

aanpassen omgevingsplan aan tracébesluit

11.45

4.50

coördinatie uitvoeringsbesluiten tracébesluit

11.46

4.51

§ Overgangsbepalingen Waterwet

§ 11.3.10

§ 4.3.10

technische leidraad

11.47

4.52

kaart kustlijn

11.48

4.53

aanwijzing provincie

11.49

4.54

aanwijzing Rijk

11.50

4.55

nationaal waterplan

11.51

4.56

regionaal waterplan

11.52

4.57

beheerplan waterschappen en Rijk

11.53

4.58

legger

11.54

4.59

waterschapsverordening inclusief beschermingszone

11.55

-

technisch beheersregister

11.56

-

vrijstelling leggerplicht

11.57

4.60

peilbesluit

11.58

4.61

projectplan waterschap artikel 5.4 Waterwet

11.59

4.62

projectplan Rijk artikel 5.4 Waterwet

11.60

4.63

projectplan waterschap met projectprocedure
§ 5.2 Waterwet

11.61

4.64

projectplan Rijk met projectprocedure § 5.2
Waterwet

11.62

4.65

ongewoon voorval bodem of oever

11.63

4.66

calamiteitenplan

11.64

4.67

maatregelen bij gevaar voor waterstaatswerken

11.65

4.68

aanwijzing provincie bij gevaar voor waterstaatswerken

11.66

4.69

getrapte aanwijzing Rijk bij gevaar voor
waterstaatswerken

11.67

4.70

aanwijzing Rijk bij gevaar voor waterstaatswerken

11.68

4.71

toegangsverbod of toegangsbeperking

11.69

4.72

besluiten met toepassing van de coördinatiebepaling

11.70

4.73

grondwateronttrekkingsheffing

11.71

4.74

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

116

Oude indeling (departementale indeling)

Nieuwe indeling (alfabetisch)

HOOFDSTUK

ARTIKEL

HOOFDSTUK

ARTIKEL

vergoeding kosten schadevergoeding

11.72

4.75

schade grondwateronttrekking

11.73

4.76

schade aan waterstaatswerken

11.74

4.77

verhaal kosten verontreiniging of aantasting
bodem of oever

11.75

4.78

§ Overgangsbepalingen Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht

§ 11.3.11

§ 4.3.11

gefaseerde omgevingsvergunning artikel 2.5
Wabo

11.76

4.79

melding wijziging vergunninghouder

11.77

4.80

besluiten met toepassing van de coördinatiebepaling

11.78

4.81

§ Overgangsbepaling Wet beheer rijkswaterstaatswerken

§ 11.3.12

§ 4.3.12

toegangsverbod of toegangsbeperking

11.79

4.82

schade aan waterstaatswerken

11.80

4.83

§ Overgangsbepaling Wet hygiëne en
veiligheid badinrichtingen en zwemgelegenheden

§ 11.3.13

§ 4.3.13

zwemverbod of negatief zwemadvies

11.81

4.84

§ Overgangsbepaling Wet lokaal spoor

§ 11.3.14

§ 4.3.14

ruimtelijk profiel

11.82

4.85

§ Overgangsbepalingen Wet luchtvaart

§ 11.3.15

§ 4.3.15

actieplan geluid Rijk

11.83

4.87

actieplan geluid provincie

11.84

4.88

wijziging grondslag gebieden in luchthavenindelingbesluit

11.85

4.89

voorbereidingsprocedure wijziging luchthavenverkeerbesluit en luchthavenbesluit

11.86

4.90

verklaring van geen bezwaar

11.87

4.91

§ Overgangsbepalingen Wet inzake de
luchtverontreiniging

§ 11.3.16

§ 4.3.16

besluiten en lopende procedures gebaseerd
op de Wet inzake de luchtverontreiniging

11.88

4.92

§ Overgangsbepalingen Wet milieubeheer

§ 11.3.17

§ 4.3.17

gemeentelijk rioleringsplan

11.89

4.93

mededeling voornemen verzoek om besluit
mer-beoordelingsplichtige activiteit

11.90

4.94

besluit mer-beoordelingsplichtige activiteit

11.91

4.95

ontheffing van de plicht tot het maken van een
project-mer of een beoordeling

11.92

4.96

4.97

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

117

Oude indeling (departementale indeling)
HOOFDSTUK

Nieuwe indeling (alfabetisch)
ARTIKEL

HOOFDSTUK

ARTIKEL
4.98

besluit tot treffen maatregelen bij ongewoon
voorval

11.93

4.99

gelijkstelling gemeentelijk luchtkwaliteitsplan

11.94

4.100

grondwaterbeschermingsheffing

11.95

4.101

§ Overgangsbepalingen Wet ruimtelijke
ordening

§ 11.3.18

§ 4.3.18

nadere eisen

11.96

4.102

voorbereidingsbesluit bestemmingsplan

11.97

4.103

voorbereidingsbesluit inpassingsplan
provincie en Rijk

11.98

4.104

geen belemmering provinciaal inpassingsplan

11.99

4.105

geen belemmering rijksinpassingsplan

11.100

4.106

ruimtelijke ontheffing provinciale verordening

11.101

4.108

provinciale ruimtelijke aanwijzing

11.102

4.109

ruimtelijke ontheffing Rijk

11.103

4.110

ruimtelijke aanwijzing door het Rijk

11.104

4.111

eerbiedigende werking grondexploitatieovereenkomsten

11.105

4.112

vergoeding hogere kosten gemeente

11.106

4.113

§ Overgangsbepaling Woningwet

§ 11.3.19

§ 4.3.19

welstandsnota

11.107

4.114

HOOFDSTUK 12
Slotbepalingen

HOOFDSTUK 5
Slotbepalingen
12.1 (overgangsrecht in Invoeringsbesluit, vangnetbepaling en
hardheidsclausule)

5.1

12.2 (internetpublicatie, voorhang en
andere totstandkomingsvereisten
Invoeringsbesluit en Invoeringsregelingen Omgevingswet)

5.2

12.3 (inwerkingtreding)

5.3

12.4 (citeertitel)

5.4

12.5 (Staatsblad)

5.5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 986, nr. 4

118