Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

32 150

Wijziging van de Algemene Wet Bijzondere
Ziektekosten en de Zorgverzekeringswet,
houdende maatregelen tot opsporing en
verzekering van personen die ondanks hun
verzekeringsplicht geen zorgverzekering hebben
en beperking van het aantal zorgverzekeringen
tot één per verzekeringsplichtige (opsporing en
verzekering onverzekerden zorgverzekering)

4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 20 juli 2009
en het nader rapport d.d. 21 september 2009, aangeboden aan de Koningin
door de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Het advies van de
Raad van State is cursief afgedrukt.

Bij Kabinetsmissive van 2 juni 2009, no. 09.001.467, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot
wijziging van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten en de Zorgverzekeringswet, houdende maatregelen tot opsporing en verzekering van personen
die ondanks hun verzekeringsplicht geen zorgverzekering hebben en beperking
van het aantal zorgverzekeringen tot één per verzekeringsplichtige (opsporing
en verzekering onverzekerden zorgverzekering), met memorie van toelichting.

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.
2
Het SVB heeft aangegeven dat dit bestand
op 1 januari 2010 beschikbaar kan zijn, waarbij
in 85 tot 95% van de gevallen de actuele verzekerdenstatus is vastgelegd. Het resterende
deel vereist een handmatige behandeling per
geval (met name complexe gevallen die afwijken van de hoofdregel van ingezetenschap),
hetgeen mogelijk in de periode van 2013–2017
afgerond zal zijn. Overigens verstrekt de SVB
reeds ingevolge artikel 34, vierde lid, Wet
structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen (Wet SUWI) op verzoek van een verzekerde, een zorgverzekeraar of andere belanghebbende informatie over de verzekeringsstatus van de verzekerde voor zover deze
informatie noodzakelijk is voor de uitvoering
van de AWBZ en de Zorgverzekeringswet.

KST135284
0910tkkst32150-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Het wetsvoorstel strekt tot het opsporen en verzekeren van personen die
ondanks hun verzekeringsplicht geen zorgverzekering hebben en tot het
voorkomen van dubbele verzekering.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt
opmerkingen met betrekking tot de opeenstapeling van beschikkingen en de
uitvoerbaarheid. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing
van het voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 2 juni 2009,
no. 09.001.467, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake
het bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 20 juli 2009, nr. W13.09.0168/l, bied ik U hierbij aan.
De Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt
opmerkingen met betrekking tot de opeenstapeling van beschikkingen en de
uitvoerbaarheid. Hij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing
van het voorstel wenselijk is.

1. Complexiteit door opeenstapeling
Om onverzekerden te kunnen opsporen, moeten eerst alle verzekeringsplichtigen in het kader van de Algemene wet bijzondere ziektekostenverzekering
(AWBZ) in beeld zijn. Omdat op dit moment nog geen AWBZ-verzekerdenbestand bestaat, heeft de Sociale Verzekeringsbank (SVB) een voorstel gedaan
voor het opzetten van zo’n bestand, dat aansluit bij een reeds in uitvoering
zijnde opzet voor een SVB-volksverzekerdenadministratie (VVA)2. Alle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 150, nr. 4

1

personen van wie de SVB heeft vastgesteld dat zij AWBZ-verzekerd zijn,
worden (vanaf 1 januari 2010) vergeleken met het bestand van degenen die
daadwerkelijk een zorgverzekering hebben gesloten (het zogenoemde
Referentiebestand Verzekerden Zorgverzekeringswet; RBVZ).
De door bestandsvergelijking opgespoorde onverzekerde ontvangt vervolgens
van het CVZ een aanmaning om zich binnen drie maanden alsnog te (laten)
verzekeren, waarbij hem tevens wordt gewezen op de consequenties indien hij
dit nalaat. Indien de onverzekerde verzekeringsplichtige zich binnen die drie
maanden niet verzekert, legt het CVZ hem een boete op van ongeveer € 300
(driemaal de standaardpremie per maand). Tegelijk met het opleggen van de
boete wordt opnieuw meegedeeld wat de gevolgen zijn van het zich binnen
een periode van drie maanden niet verzekeren.
Mocht na een nieuwe bestandsvergelijking blijken dat de onverzekerde drie
maanden na het opleggen van de eerste boete nog steeds niet verzekerd is,
dan legt het CVZ hem voor de tweede keer een boete op van ongeveer € 300.
De boetebeschikking gaat dan vergezeld van een last, die inhoudt dat
betrokkene zich binnen drie maanden moet verzekeren, omdat anders bij
nalatigheid het CVZ namens hem een ambtshalve verzekering zal afsluiten.
Een ambtshalve verzekerde is gedurende de eerste twaalf maanden een
bestuursrechtelijke premie verschuldigd ter hoogte van 100% van de standaardpremie. Weigert hij na die periode de gewone premie te betalen, dan wordt het
bestuursrechtelijk regime van de wanbetalers op hem van toepassing (130%
van de standaardpremie).
De ambtshalve verzekering is een ultimum remedium1. De Raad merkt
hierover het volgende op.

1

Toelichting op artikel 9d. Andere maatregelen acht de regering ongeschikt. Zo zal het
blijven opleggen van boeten niet het probleem van de onverzekerdheid oplossen en is
het creëren van een publiekrechtelijk vangnet
niet in het overeenstemming met de solidariteitsgedachte en het privaatrechtelijke karaker
van de Zvw (zie ook hoofdstuk 3 van de toelichting).
2
Toelichting bij artikel 9d.
3
Bijlage IV bij VWS-verzekerdenmonitor 2009,
blz. 41.
4
Kamerstukken II 2008/09, 31 736, nr. 3,
blz. 10–11.
5
De zorgvuldigheid wordt mede geborgd
door artikel 4:8 Awb, in welke fase tevens in
voorkomende gevallen gezocht kan worden
naar een oplossing die is afgestemd op de
degenen die «onmachtig» zijn zich te verzekeren, zoals een betalingsregeling.
6
Toelichting, hoofdstuk I, 3, (sociale samenhang) en bij artikel 9d.

Alvorens wordt overgegaan tot ambtshalve verzekering, krijgt de onverzekerde
verzekeringsplichtige volgens het voorstel een aantal keren de gelegenheid
zich alsnog te verzekeren.
Indien met voldoende mate van zekerheid kan worden vastgesteld dat iemand
verzekeringsplichtig is en zich moet verzekeren, is de Raad er niet van
overtuigd dat pas na een drietal beslismomenten tot de ambtshalve verzekering kan worden overgegaan.
Uit de toelichting blijkt dat de regering ervoor gekozen heeft de betrokkene
eerst drie keer uitdrukkelijk te waarschuwen dat hij zichzelf van een zorgverzekering moet voorzien, omdat de figuur van de ambtshalve verzekering ingrijpt
in het aan het privaatrecht ten grondslag liggende beginsel van de autonomie
van de wilsbekwame burger2.
Aan de effectiviteit van het opleggen van opeenvolgende sancties die
financieel nadeel toebrengen aan de betrokkene om daarmee te bereiken dat
een ambthalve verzekering wordt voorkomen, kan worden getwijfeld. Op dit
moment bestaat nog geen duidelijkheid over de samenstelling van de groep
onverzekerden van wie met zekerheid zal kunnen worden vastgesteld dat zij
verzekeringsplichtig zijn, maar die niet zullen reageren op de aanmaning en
zullen nalaten zich te verzekeren. Uit onderzoek van de Stichting De
Ombudsman blijkt dat een tamelijk groot gedeelte (40%) van de onverzekerden
niet verzekerd was vanwege hun financiële situatie3. Betwijfeld moet worden
of het opleggen van een boete in deze gevallen het gewenste effect zal
hebben. De praktijk met betrekking tot de groep wanbetalers wijst in dezelfde
richting4. Verder blijkt uit de toelichting niet dat het vaststellen van de
verzekeringsplichtigheid van de onverzekerde in de meeste gevallen uit hoofde
van zorgvuldigheid aan een verkorte procedure in de weg zou staan.
In het licht van het bovenstaande vraagt de Raad aandacht voor de balans
tussen enerzijds het streven naar vereenvoudiging en anderzijds het vereiste
van een zorgvuldige procedure. Het verdient tegen die achtergrond aanbeveling te bezien of de procedure kan worden bekort, in die zin dat het middel
van de bestuurlijke boete achterwege wordt gelaten5. Hiervoor lijkt te meer
reden nu, zoals de toelichting ook zelf stelt, het doorgaan met het opleggen
van punitieve sancties er niet toe zal leiden dat de onverzekerde zich alsnog zal
verzekeren6.
De Raad adviseert in de toelichting hierop in te gaan en het voorstel waar
nodig aan te passen.
1. Complexiteit door opeenstapeling
Naar aanleiding van het advies van de Raad van State over het opleggen van
opeenvolgende sancties die financieel nadeel toebrengen aan de betrokkene

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 150, nr. 4

2

om daarmee te bereiken dat een ambtshalve verzekering wordt voorkomen,
merkt de regering het volgende op.
De in het wetsvoorstel beoogde wijze van actief beboeten vormt, meer dan die
van het bestaande boeteregiem, een prikkel voor de onverzekerde om alsnog
zijn verantwoordelijkheid te nemen en over te gaan tot het sluiten van een
zorgverzekering. De regering acht deze prikkel effectief, ondanks het feit dat
een tamelijk groot gedeelte (40%) van de onverzekerden aangeeft niet
verzekerd te zijn vanwege hun financiële situatie, zoals Stichting de Ombudsman heeft gerapporteerd1. De regelgeving in Nederland is namelijk zodanig,
dat in beginsel iedereen in staat zou moeten zijn de nominale premie voor zijn
zorgverzekering te betalen. Het sociaal minimum is daarop afgestemd.
Aangezien de hoogte van de boete vergelijkbaar is met de hoogte van de
standaardpremie zal het voor betrokkene onmiddellijk duidelijk zijn dat het
verstandiger is om voor hetzelfde bedrag een verzekering te sluiten. Het
dreigen met een boete zal daarom naar verwachting in belangrijke mate
preventief werken. De regering acht deze boetefase tussen de aanmaning en
de ambtshalve verzekering van belang om een uiterste poging te doen
betrokkenen binnen de private sfeer van de Zvw te halen, door ze er zelf toe te
brengen een zorgverzekering te sluiten. Hierover is een passage opgenomen in
het algemeen deel van de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel.

2. Uitvoerbaarheid
Blijkens de toelichting gaat het CVZ er van uit dat de voorgestelde maatregelen
uitvoerbaar zijn2. De toelichting op artikel XI stelt dat het CVZ wegens
capaciteitsgebrek de in het kader van het overgangsrecht te verwachten
bezwaarschriften niet binnen zes weken zal kunnen afdoen.
Verder wordt op dit moment bij de uitvoering van het wetsvoorstel inzake de
wanbetalers door het CVZ in overleg met verzekeraars gezocht naar mogelijkheden voor een gefaseerde uitvoering en is er sprake geweest van gebrekkige
dienstverlening door het CVZ ten gevolge van computerproblemen3.
Afgezien van het feit dat het wetsvoorstel de mogelijkheid biedt tot een
inwerkingtreding op een later tijdstip dan 1 januari 2010, rijst de vraag of het
CVZ voldoende in staat is zijn steeds omvangrijkere takenpakket adequaat uit
te oefenen. Daarbij moet ook rekening gehouden worden met het feit dat de
gemeentelijke basisadministraties niet in alle gevallen betrouwbaar zijn.
In dit verband wijst de Raad nog op het volgende. In het wetsvoorstel is ervoor
gekozen de opsporing van de onverzekerden aan het CVZ op te dragen, maar
deze feitelijk te laten verrichten door de SVB, met als redengeving dat aldus
minder persoonsgegevens hoeven te worden uitgewisseld4. Het CVZ heeft
evenwel ook de mogelijkheid de benodigde gegevens op te vragen bij de
gemeenten. Uit de toelichting blijkt niet of deze methode ook is overwogen.
De Raad adviseert in de toelichting aan deze aspecten aandacht te schenken.

1

Bijlage bij Kamerstukken II 2008/09, 29 689,
nr. 259, p. 39 ev.
2
Hoofdstuk 6 van de toelichting.
3
Kamerstukken II 2008/09, 31 736, E, blz. 3.
4
Toelichting op artikel I, onderdeel C.

2. Uitvoerbaarheid
Het advies van de Raad van State om in de memorie van toelichting aandacht
te schenken aan de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel voor het College
voor zorgverzekeringen, is opgevolgd. Er is een verwijzing opgenomen naar de
brief van 4 juni 2009 van het College voor zorgverzekeringen waarin is
aangegeven dat de uitvoering van de taken voortvloeiend uit dit wetsvoorstel
in samenhang moet worden bezien met de uitvoering van de Wet structurele
maatregelen wanbetalers zorgverzekering. Het betreft hier namelijk twee
uitvoeringsdossiers die het CVZ jegens burgers met de hoogste zorgvuldigheid
wil uitvoeren. Gezien de ontwikkelingen in het dossier wanbetalers, zoals
hogere aantallen wanbetalers, meer voorbereidingstijd bij de zorgverzekeraars
en gefaseerde verwerking van het stuwmeer wanbetalers, zal het CVZ zich in
eerste instantie richten op de uitvoering van de Wet structurele maatregelen
wanbetalers zorgverzekering. Het CVZ zal zijn organisatie zodanig inrichten dat
de uitvoering van laatstgenoemde wet en deze wet volgtijdelijk plaatsvindt en
geen «overlap» vertoont. Het CVZ zal de werkzaamheden ten aanzien van
onverzekerden, te starten met het verzenden van de aanmaning, eerst na
verwerking van het stuwmeer wanbetalers en fasegewijs ter hand nemen.
Verder is het advies van de Raad van State gevolgd om in de toelichting een
passage op te nemen over de mogelijkheid de benodigde gegevens op te
vragen bij de gemeenten. Het opvragen van die gegevens door het CVZ bij de
Gemeentelijke Basisadministratie (GBA) biedt geen uitkomst omdat niet alle

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 150, nr. 4

3

AWBZ-verzekerden in Nederland woonachtig zijn en hierdoor niet allemaal in
de GBA zijn opgenomen.

3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.
3. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen van de Raad zijn opgevolgd.
Aan het wetsvoorstel zijn nog twee nieuwe bepalingen (artikel VI, onderdeel A,
en artikel XIII, tweede lid) toegevoegd, waarmee met terugwerkende kracht tot
en met de datum van inwerkingtreding van de wet van 18 juli 2009 tot
Wijziging van de Zorgverzekeringswet, de Wet op de zorgtoeslag en enige
ander wetten, houdende maatregelen om ook wanbetalers voor hun
zorgverzekering te laten betalen (structurele maatregelen wanbetalers
zorgverzekering), Stb. 2009, 356, een – achteraf niet uitvoerbaar gebleken –
onderdeel van die wet zal komen te vervallen.
Voorts zijn artikelen en memorie van toelichting nog bijgewerkt omdat
bepaalde wetsvoorstellen tussen verzending van voorliggend wetsvoorstel
naar de Raad van State en het gereedmaken voor verzending van het
wetsvoorstel naar de Tweede Kamer inmiddels in werking zijn getreden.
Ten slotte zijn in de memorie van toelichting van het wetsvoorstel de cijfers
met betrekking tot het aantal onverzekerden geactualiseerd en zijn nog enkele
redactionele wijzigingen aangebracht.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
De waarnemend Vice-President van de Raad van State,
P. van Dijk
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de
gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
A. Klink

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 150, nr. 4

4

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no. W13.09.0168/I met redactionele kanttekeningen die de Raad in
overweging geeft.
–
–
–

Artikel 9c, derde lid en artikel 9d, eerste lid, sluiten in hun bewoordingen
voor zover het betreft de verzending van de last niet goed op elkaar aan.
In artikel 9d, vierde lid, naast artikel 5:25 ook de artikelen 5:27 tot en met
5:30 van de Algemene wet bestuursrecht buiten toepassing laten.
Artikel 9c behoeft een adequate toelichting, aangezien noch de Wegenverkeerswet 1994 noch de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersovertreding de mogelijkheid kent tot het na drie maanden opnieuw
opleggen van een boete bij het rijden in een auto zonder algemene
periodieke keuring (APK).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 32 150, nr. 4

5