Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 924 XV

Jaarverslag en slotwet Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid 2008

Nr. 2

RAPPORT BIJ HET JAARVERSLAG 2008 VAN HET MINISTERIE
VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID (XV)
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
’s-Gravenhage, 20 mei 2009
Hierbij bieden wij u het op 8 mei 2009 door ons vastgestelde «Rapport bij
het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV)» aan.
Algemene Rekenkamer
drs. Saskia J. Stuiveling,
president
dr. Ellen M.A. van Schoten RA,
secretaris

KST128962
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

1

Inhoud
Samenvatting
Kwaliteit van de publieke verantwoording
Oordelen over jaarverslag en bedrijfsvoering
Audit Actielijst 2009
Kwaliteitskaart bedrijfsvoering

5
5
8
9
10

1
1.1
1.1.1
1.1.2
1.1.3
1.1.4
1.2

Inleiding
Over dit onderzoek
Wettelijke taak
Goede publieke verantwoording
Leeswijzer
Onderzoeksopzet
Over het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

14
14
14
15
17
17

2
2.1
2.2
2.3
2.4

Jaarverslag
Oordeel over de financiële informatie
Oordeel over de saldibalans en toelichting
Oordeel over de informatie over bedrijfsvoering
Oordeel over de informatie over het gevoerde beleid

20
20
21
22
22

3
3.1
3.1.1
3.1.2
3.1.3
3.2
3.3
3.3.1

24
24
24
26
28
30
32

3.3.2
3.3.3
3.3.4

Bedrijfsvoering
Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer
Financiële administratie departement
Contractbeheer inclusief Europese aanbestedingen
Subsidiebeheer
Ontwikkeling in de bedrijfsvoering
Departementoverstijgende onderwerpen
Beheersing realisatie beleidsdoel artikel 48 Sociale
werkvoorziening
Personeelsbeheer
Sturing en toezicht op uitvoeringskosten van derden
Single information single audit

4
4.1
4.2
4.2.1
4.2.2

Informatie over beleid nader beschouwd
Beschikbaarheid van de beleidsinformatie
Bruikbaarheid van de beleidsinformatie
Beleidsartikel 47 Re-integratie
Beleidsartikel 48 Sociale werkvoorziening

39
39
42
42
44

5
5.1
5.2

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer
Reactie minister
Nawoord Algemene Rekenkamer

47
47
53

Bijlage 1

Overzicht fouten en onzekerheden in de financiële
informatie in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie
van SZW

55

Gebruikte afkortingen

62

Literatuur

63

Bijlage 2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

17

33
33
34
35

3

SAMENVATTING
Voor u ligt ons Rapport bij het Jaarverslag 2008 van het Ministerie Sociale
Zaken en Werkgelegenheid (SZW, XV). In dit rapport presenteren wij de
resultaten van ons rechtmatigheidsonderzoek naar het jaarverslag en de
bedrijfsvoering van dit ministerie.
In deze samenvatting gaan we in op onze belangrijkste bevindingen over
de financiële informatie, de bedrijfsvoering en de beleidsinformatie van
het Ministerie van SZW. We zetten deze bevindingen af tegen de
beginselen van goede publieke verantwoording, om zo te komen tot
aanbevelingen voor het verbeteren van het functioneren van het
ministerie. Ook geven wij aan het eind van deze samenvatting onze
wettelijke oordelen over het Jaarverslag 2008 en de bedrijfsvoering van
het Ministerie van SZW. Deze staan in beknopte vorm in een schema,
waarin we verwijzen naar de plaats in dit rapport waar we dieper ingaan
op deze oordelen en de achterliggende bevindingen presenteren.
Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) draagt
verantwoordelijkheid voor het stimuleren van de werkgelegenheid,
moderne arbeidsrelaties en een activerende sociale zekerheid.
De uitgaven van het ministerie in 2008 bedroegen € 21,9 miljard. De
verplichtingen bedroegen € 20,4 miljard en de ontvangsten € 715,9
miljoen.
De taken van het Ministerie van SZW liggen op de volgende gebieden:
• werkgelegenheid en arbeidsmarkt;
• sociale zekerheid;
• inkomens;
• arbeidsverhoudingen;
• arbeidsomstandigheden.
Het Ministerie van SZW werkt bij deze taken samen met werkgevers- en
werknemersorganisaties, adviesorganen, andere departementen,
uitvoeringsorganisaties en gemeenten. Voor het succes van het ontwikkelde beleid is het ministerie dus voor een belangrijk deel afhankelijk van
prestaties van derden. Ruim 95% van de begroting van het Ministerie van
SZW gaat dan ook in de vorm van specifieke uitkeringen en rijksbijdragen
naar gemeenten en de zelfstandige bestuursorganen Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen (UWV), Centrale Organisatie voor Werk en
Inkomen (CWI)1 en Sociale Verzekeringsbank (SVB).
Kwaliteit van de publieke verantwoording

1
Per 1 januari 2009 zijn het CWI en UWV
gefuseerd tot het UWV Werkbedrijf.

Financiële informatie voldoet, maar is moeizaam tot stand gekomen
De financiële verantwoording in het jaarverslag voldoet. De fouten en
onzekerheden die wij aantroffen, overschrijden de tolerantiegrenzen van
de begrotingsartikelen en saldibalans niet. Wij constateren wel dat het
Ministerie van SZW ook in 2008 alleen een juiste en betrouwbare
jaarrekening kon leveren dankzij de correcties die zijn gedaan naar
aanleiding van de eindejaarscontrole van de auditdienst. Net als in 2006
en 2007 bevatte de conceptjaarrekening namelijk nog veel fouten. De
auditdienst heeft bij de conceptjaarrekening 2008 veel correcties voorgesteld. Deze correcties hebben weliswaar een geringere financiële omvang
dan vorig jaar, maar zijn in aantallen meer dan vorig jaar. Hieruit
concluderen wij dat de interne controle bij het ministerie nog onvol-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

5

doende gefunctioneerd heeft in 2008. Het merendeel van de fouten is
gecorrigeerd, zodat de definitieve jaarrekening voldoet.
Interne bedrijfsvoering op onderdelen verbeterd, maar administratieve
zorgvuldigheid verdient blijvend aandacht
De minister verantwoordt zich in de bedrijfsvoeringsparagraaf transparant
over de kwaliteit van de bedrijfsvoering in 2008. In 2008 heeft het
ministerie zich ingespannen om de vijf onvolkomenheden, die door ons in
eerdere jaren geconstateerd zijn, op te lossen. Wij zien meer aandacht bij
de ambtelijke top voor bedrijfsvoering en meer transparantie bij de
verantwoording over de voortgang van de verbeteringen. Deze positieve
ontwikkeling heeft ertoe geleid dat het ministerie een aantal problemen
heeft opgelost. Zo zijn de achterstanden bij de uitvoering van de Wet
arbeid vreemdelingen weggewerkt en is het verbeterplan voor de
financiële administratie van het Agentschap SZW volledig geïmplementeerd. Ook het betalingenbeheer en de managementinformatie zijn
verbeterd ten opzichte van 2007. Hiermee zijn belangrijke stappen gezet in
de verbetering van de bedrijfsvoering. De minister constateert in de
bedrijfsvoeringsparagraaf van het Jaarverslag 2008 terecht dat de
ingezette verbeteracties niet hebben kunnen voorkomen dat over het hele
jaar genomen de kwaliteit van de verschillende processen nog te wensen
overliet. De minister noemt het noodzakelijk om in 2009 de nadruk te
leggen op het nog beter laten werken van de verbetermaatregelen. Wij
onderschrijven deze noodzaak.
Enerzijds zien wij verbeteringen in de bedrijfsvoering, anderzijds
constateren wij dat de tekortkomingen in de financiële administratie, het
contractbeheer en het subsidiebeheer ondanks de ingezette verbeteracties
nog niet zijn opgelost. Deze problemen hebben voor een groot deel
betrekking op dossiervorming en interne administratieve handelingen. Zo
is gebleken dat de contracten van het ministerie nog niet allemaal
geregistreerd zijn, waardoor er geen volledig zicht is op de contracten die
zijn afgesloten. Dit vergroot het risico dat onbewust de Europese
aanbestedingsdrempel wordt overschreden. Als het ministerie subsidies
verstrekt aan instellingen, motiveert het de genomen beslissing onvoldoende in de dossiers of legt het de motivering niet zichtbaar vast. Bij de
financiële administratie constateren wij dat verplichtingen en voorschotten te laat of verkeerd geregistreerd worden en dat de interne controle
hierop onvoldoende is.
Het gemeenschappelijke kenmerk in de tekortkomingen die wij in de
bedrijfsvoering signaleren, is een gebrek aan administratieve zorgvuldigheid. Het ministerie voert administratieve handelingen – overigens niet
bewust – te laat of niet goed uit, waardoor de dossiers niet volledig zijn en
de (financiële) administratie niet juist is. Dit soort manco’s heeft zijn
weerslag op de interne bedrijfsvoering en verantwoording. De gevolgen
voor burgers en bedrijven zijn gelukkig beperkt.
Het ministerie heeft voor deze tekortkomingen in de bedrijfsvoering
medio 2008 wel maatregelen getroffen. Maar bij de eindejaarscontrole
van de auditdienst van het ministerie bleek dat de tekortkomingen zich
ook na de implementatie van de maatregelen nog hebben voorgedaan.
Wij constateren hierbij een patroon: het Ministerie van SZW is te veel
afhankelijk van de eindejaarscontrole van de auditdienst om goed zicht te
krijgen op het functioneren van de interne bedrijfsvoering. Wij bevelen de
minister dan ook aan om de kwaliteit van de administratieve processen te
verbeteren en om de bedrijfsvoering vaker tussentijds te (laten) toetsen.
Op die manier kan het ministerie gedurende het jaar bijsturen. De directie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

6

FEZ kan hierbij een aanjagende rol spelen. Wij vragen daarom in het
bijzonder aandacht voor verdere verbetering van de interne controlefunctie en de rol van de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) als
concerncontroller.
Sturing en toezicht minister op uitvoering beleid door derden voldoet
De mate waarin de Minister van SZW «in control» is, manifesteert zich
niet alleen in zijn interne bedrijfsvoering, maar ook in zijn sturing en
toezicht op de uitvoering van zijn beleid door derden. Wij constateren dat
het ministerie voldoende inzicht heeft in zowel de onderbouwing van de
begrote uitvoeringskosten als in de realisatie van de uitvoeringskosten
van UWV en de SVB. Het ministerie heeft het principe van «single
information, single audit» voor de specifieke uitkeringen in 2008 adequaat
geïmplementeerd. Dit betreft de Wet werk en bijstand en de Wet sociale
werkvoorziening met een financiële omvang van circa € 8 miljard (een
derde van de begroting). In de «single review» zijn tekortkomingen
gesignaleerd bij een viertal accountantsverklaringen. Om zekerheid te
krijgen over de rechtmatigheid van de bestedingen door gemeenten
adviseren wij de minister om een risicoanalyse uit te voeren op de
ontvangen accountantsverklaringen.
Beleidsinformatie biedt nog niet voldoende inzicht in effectiviteit van
handhavingsbeleid en doelmatigheid van re-integratie
De niet-financiële informatie in het jaarverslag voldoet aan de verslaggevingseisen. Het Jaarverslag 2008 biedt meer inzicht in de doelrealisatie
en de prestaties van het ministerie dan het Jaarverslag 2007. De minister
is er nog niet in geslaagd om in het jaarverslag nalevingsniveaus op te
nemen. Deze nalevingsniveaus geven inzicht in de mate waarin burgers
en bedrijven belangrijke verplichtingen op het terrein van sociale
zekerheid en de arbeidsmarkt naleven. Doordat gegevens over deze
niveaus in het jaarverslag ontbreken, is het niet goed mogelijk om te
beoordelen of het handhavingsbeleid effectief is geweest. De minister
heeft toegezegd in de Begroting 2010 diverse nalevingsniveaus op te
nemen. Wij maken ons zorgen over de haalbaarheid van deze toezegging,
omdat er de komende maanden nog hard gewerkt moet worden aan het
testen van methoden om de nalevingsniveaus te kunnen meten.
Het jaarverslag biedt nog niet voldoende inzicht in de doelmatigheid van
re-integratie. Dit geldt voor zowel re-integratieactiviteiten van de
gemeenten als die van UWV. In de Begroting 2009 heeft artikel 47
Re-integratie een nieuwe opzet gekregen, die meer inzicht biedt in de
activiteiten en resultaten van gemeenten bij re-integratie. Desondanks zijn
wij van mening dat de nieuwe opzet nog onvoldoende houvast biedt om
de doelmatigheid van de re-integratieactiviteiten van gemeenten te
kunnen beoordelen. We kunnen namelijk geen relatie leggen tussen
kosten, prestaties en effecten. Datzelfde geldt voor de re-integratieactiviteiten van UWV. Wij bevelen de minister aan om inzichtelijk te maken wat
voor de verschillende wettelijke doelgroepen de (gemiddelde) kosten van
een re-integratieactiviteit zijn en wat de resultaten van een re-integratieactiviteit zijn.
Ten slotte maken wij ons zorgen over de betrouwbaarheid van de
beleidsinformatie over re-integratie, omdat de minister geen zicht heeft op
de juistheid van gegevens die gemeenten aanleveren voor de Statistiek
Re-integratie Gemeenten (SRG).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

7

Oordelen over jaarverslag en bedrijfsvoering
In onderstaand schema staan onze oordelen over het Jaarverslag 2008 en
de bedrijfsvoering van het Ministerie van SZW, die wij krachtens de
Comptabiliteitswet 2001 geven.
Oordeel
Jaarverslag

Bedrijfsvoering

Meer informatie in

Financiële informatie

Voldoet

§ 2.1

Saldibalans
Informatie over bedrijfsvoering
Informatie over beleid

Voldoet
Voldoet
Voldoet

§ 2.2
§ 2.3
§ 2.4

Financieel beheer en materieelbeheer*

Voldoet met uitzondering van drie onvolkomenheden:
– financiële administratie departement;
– contractbeheer inclusief Europese aanbestedingen;
– subsidiebeheer.

§ 3.1

* In de Audit Actielijst (AAL) achter in deze samenvatting staat een overzicht van alle onvolkomenheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

8

Audit Actielijst 2009
De Audit Actielijst (AAL) laat zien op welke punten de Algemene Rekenkamer vindt dat het ministerie actie moet
ondernemen. Dat zijn zowel de onvolkomenheden in het financieel beheer en materieelbeheer als de onvolkomenheden in de overige onderdelen van de bedrijfsvoering. De lijst meldt ook welke maatregelen de minister
heeft aangekondigd om de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd op te lossen.2
Eerste jaar constatering, artikel en bedrag

Stand van zaken en conclusie

Aanbeveling

Toezegging minister

Meer informatie

Geef een kwaliteitsimpuls aan
de financiële administratie.
Versterk de interne controle,
zowel bij de financiële administratie afdeling zelf als bij de
directie FEZ als concerncontroller.

Het ministerie voert in 2009
een verbeterplan uit waarin
het de resterende aandachtspunten voor de financiële
administratie opneemt. De
directie FEZ regisseert de
uitvoering van de verbetermaatregelen.

§ 3.1.1

Zorg voor een volledig
contractenregister.
Zorg dat contractdossiers
volledig zijn. Blijf structureel
aandacht besteden aan het
inkoopproces en het contractbeheer. Vul de interne controle
hierop goed in om aanbestedingsfouten te voorkomen.

De auditdienst SZW onderzoekt in 2009 de juistheid en
volledigheid van de contractregistratie.
De minister is voornemens om
aanschaffingen groter dan
€ 15 000 te centraliseren.

§ 3.1.2

Tref aanvullende verbetermaatregelen op het niveau
van de directies en toets
tussentijds of de verbetermaatregelen adequaat worden
uitgevoerd en het beoogde
effect hebben.
Laat de subsidieverlenende
directies het reviewbeleid en
M&O-beleid voor alle subsidieregelingen vastleggen.

De minister zegt toe het Subsidie Expertise Centrum in
2009 te evalueren, de managementinformatie verder te
verbeteren en eventueel
ontbrekend review- en M&Obeleid aan te vullen. Op basis
van aanvullend onderzoek
door de auditdienst, zal de
directie FEZ, waar nodig,
verbetermaatrelen afspreken
met de directies.

§ 3.1.3

Onvolkomenheid Financiële administratie departement
2006
Artikelen 41, 42, 43, 44,
45, 46, 47, 48, 49, 50, 51,
97 en 98

De voorschotten-, vorderingen- en verplichtingenadministratie zijn niet juist,
actueel en volledig. Interne
controle op administratie is
nog onvoldoende.

Onvolkomenheid Contractbeheer inclusief Europese aanbestedingen
2001
Artikel 98

Het contractregistratiesysteem
is vernieuwd, maar was eind
2008 niet volledig. Ook de
kwaliteit van contractdossiers
laat nog te wensen over.
Verder worden maatregelen
om aanbestedingsfouten te
voorkomen intern nog onvoldoende gecontroleerd.

Onvolkomenheid Subsidiebeheer
2007
Artikelen 41, 42, 43, 44,
45, 46, 47, 97 en 98

Het subsidiebeheer was in
2008 onvoldoende ordelijk en
controleerbaar. Dit betreft de
zorgvuldigheid in het subsidiebeheer bij de verschillende
subsidieverlenende directies.
Tekortkomingen doen zich
voor bij de dossiervorming en
in de tijdigheid van vaststellingen. Het beleid om misbruik
en oneigenlijk gebruik te
voorkomen, is onvoldoende
vastgelegd.

2
De Algemene Rekenkamer kan op grond van
de Comptabiliteitswet 2001, artikel 88 en 89
eventueel bezwaar maken tegen alle onvolkomenheden in het financieel beheer, het
materieelbeheer en de daartoe bijgehouden
administraties.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

9

Kwaliteitskaart bedrijfsvoering
De kwaliteitskaart bedrijfsvoering is een nieuw instrument van de
Algemene Rekenkamer. Wij gebruiken de kaart dit jaar voor het eerst. Op
basis van de ervaringen van dit jaar willen we de kwaliteitskaart de
komende jaren verder ontwikkelen. De kwaliteitskaart plaatst de geconstateerde onvolkomenheden in het licht van de totale bedrijfsvoering van een
ministerie en maakt zichtbaar welke artikelen worden geraakt door de
onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd. De kwaliteitskaart
bestaat uit twee delen. Deel I van de kwaliteitskaart richt zich op de
organisatieonderdelen van het Ministerie van SZW. Deel II van de
kwaliteitskaart richt zich op de begrotingsartikelen van het ministerie.
Deel I van de kwaliteitskaart zet het aantal geconstateerde (ernstige)
onvolkomenheden af tegen het totale aantal mogelijke onvolkomenheden.
Dit deel van de kaart is gebaseerd op de Baseline financieel beheer en
materieelbeheer van het Ministerie van Financiën. Deze baseline bevat de
normen voor een goed financieel beheer en materieelbeheer. Het totale
aantal mogelijke onvolkomenheden in de bedrijfsvoering bestaat uit alle
beheerdomeinen die voor het ministerie voor een goed functioneren
relevant respectievelijk kritisch zijn. Doordat de kwaliteitskaart een nieuw
instrument is, zou de inschatting van het belang van de beheerdomeinen
in de toekomst nog kunnen wijzigen.
Deel I van de kwaliteitskaart maakt ook zichtbaar aan welke beheerdomeinen wij en/of de departementale auditdienst in de controle over
2008 extra aandacht hebben besteed en waar wij (ernstige) onvolkomenheden hebben geconstateerd. Met extra aandacht van de auditdienst
bedoelen wij die aandacht voor de bedrijfsvoering die de reguliere
aandacht uit hoofde van de jaarlijkse wettelijke controle overstijgt. Met
extra aandacht van de Algemene Rekenkamer doelen wij op ons
departementspecifiek, departementsoverstijgend en ons rijksbrede
onderzoek (zie hoofdstuk 1 voor informatie over onze onderzoeksopzet).
Extra aandacht van de Algemene Rekenkamer en van de auditdienst
betekent niet per definitie dat alle aspecten van het desbetreffende
beheerdomein in het onderzoek zijn betrokken, het kan ook betrekking
hebben op een enkel aspect binnen het beheerdomein.
Deel II van de kwaliteitskaart maakt zichtbaar welke artikelen door de
geconstateerde onvolkomenheden worden geraakt en waar gevolgen
voor de rechtmatigheid zijn geconstateerd en of de geconstateerde fouten
en onzekerheden in de rechtmatigheid de tolerantiegrenzen overschrijden.
In de AAL staat een korte beschrijving van de onvolkomenheden en in
§ 3.1 worden de onvolkomenheden toegelicht.
Uit deel I van de kwaliteitskaart van het Ministerie van SZW blijkt dat bij
het Ministerie van SZW 88 beheerdomeinen van belang zijn voor de
bedrijfsvoering. Daarvan zijn 21 beheerdomeinen als kritisch aan te
merken. Van de 88 beheerdomeinen die van belang zijn voor het goed
functioneren van het Ministerie van SZW hebben wij en de auditdienst
van het Ministerie 28 beheerdomeinen extra onderzocht.
Wij hebben drie onvolkomenheden geconstateerd. Van deze drie
onvolkomenheden heeft een onvolkomenheid betrekking op een kritisch
beheerdomein. Twee onvolkomenheden konden niet toegedeeld worden
aan een beheerdomein.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

10

Uit deel II van de kwaliteitskaart van het Ministerie van SZW blijkt dat 13
artikelen van het Ministerie van SZW geraakt worden door de onvolkomenheden die wij hebben geconstateerd bij dit ministerie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

13

1 INLEIDING
1.1 Over dit onderzoek
Ministers verantwoorden zich in hun jaarverslagen over de verplichtingen,
uitgaven en ontvangsten van het ministerie (financiële informatie), over
de manier waarop het ministerie heeft gefunctioneerd (informatie over de
bedrijfsvoering) en over de vraag of de doelen en prestaties die in de
begroting van het ministerie waren afgesproken, ook zijn gerealiseerd
(informatie over het beleid).
De Algemene Rekenkamer doet jaarlijks rechtmatigheidsonderzoek bij het
Rijk. Het doel van dit onderzoek is tweeledig. Ten eerste komen we ten
behoeve van onze wettelijke taak tot oordelen over het al dan niet voldoen
aan de eisen van de Comptabiliteitswet 2001 (CW 2001). Daarnaast zetten
we onze bevindingen af tegen de beginselen van goede publieke
verantwoording om te komen tot aanbevelingen ter verbetering van het
functioneren van het Rijk.
1.1.1 Wettelijke taak
Met ons onderzoek gaan we na of de jaarverslagen en de bedrijfsvoering
van de ministeries voldoen aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit is onze
wettelijke taak. We beoordelen of de informatie in de jaarverslagen over
verplichtingen, uitgaven en ontvangsten, over bedrijfsvoering en over
beleid tot stand gekomen is volgens de daarvoor geldende regels en of
deze goed is weergegeven. Bij de bedrijfsvoering zelf van het ministerie
beoordelen we of het financieel beheer en materieelbeheer voldoen aan
de eisen van de CW 2001.
Met onze wettelijke oordelen ondersteunen we de Tweede Kamer bij het
verlenen van decharge aan de ministers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

14

Figuur 1 laat zien wat wij uit hoofde van onze wettelijke taken wanneer
onderzoeken en voor wie.

In onze rapporten bij de jaarverslagen melden we zowel de fouten en
onzekerheden in de financiële informatie die de kwantitatieve tolerantiegrenzen overschrijden als de fouten en onzekerheden in de financiële
informatie die de kwalitatieve tolerantiegrenzen overschrijden. Onder
«fouten» verstaan we financiële informatie die niet rechtmatig tot stand is
gekomen (het begrotingsgeld is niet volgens de regels uitgegeven) of niet
deugdelijk is weergegeven (er is geen goede verantwoording afgelegd in
het jaarverslag). We spreken van «onzekerheden» wanneer we, bijvoorbeeld door onvolkomenheden in het financieel beheer, niet kunnen
vaststellen of er al dan niet sprake is van fouten.
1.1.2 Goede publieke verantwoording
Goed openbaar bestuur staat centraal in het werk van de Algemene
Rekenkamer. Wij baseren ons daarbij op de kenmerken van goed
openbaar bestuur zoals de Verenigde Naties deze hebben geformuleerd.
Deze kenmerken hebben betrekking op de rechtsstaat, de democratie, het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

15

functioneren en het presteren van het openbaar bestuur. Uitgaande van
onze wettelijke taak en missie richten wij ons vooral op de laatste twee
aspecten. En in ons jaarlijkse rechtmatigheidsonderzoek concentreren wij
ons vooral op het onderdeel «publieke verantwoording». Wij zijn van
mening dat iedere overheid te allen tijde goede publieke verantwoording
over haar functioneren en presteren moet kunnen afleggen. Met onze
rapporten proberen we ministers te stimuleren om daarin zo nodig
verbeteringen aan te brengen.
Figuur 2 geeft een overzicht van publieke verantwoording als onderdeel
van goed openbaar bestuur. Voor een compleet overzicht van goed
openbaar bestuur zie www.rekenkamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

16

1.1.3 Leeswijzer
De rechtmatigheid van de inning, het beheer en de besteding van publieke
middelen, een van de beginselen van goede publieke verantwoording (zie
figuur 2), onderzoeken wij krachtens onze wettelijke controletaak. Onze
bevindingen staan beschreven in hoofdstuk 2.
Voor de andere beginselen van goede publieke verantwoording kijken we
verder dan de eisen van de CW 2001.
In hoofdstuk 3, over de bedrijfsvoering, gaan we in op onvolkomenheden
in het financieel beheer en materieelbeheer. Verder geven we in dat
hoofdstuk een beeld van hoe het ministerie omgaat met die aspecten van
de bedrijfsvoering die wij van belang achten voor een goede publieke
verantwoording. We onderzoeken in hoeverre de minister belangrijke
bedrijfsprocessen in de greep houdt (is hij «in control»?) en we besteden
aandacht aan de verschuivingen van taken en verantwoordelijkheden van
de rijksoverheid.
Publieke verantwoording over de effectiviteit en efficiency van beleid en
de behartiging van publieke taken geschiedt onder meer in de vorm van in
het jaarverslag opgenomen beleidsinformatie over behaalde prestaties. In
hoofdstuk 4 staan de bevindingen en conclusies uit ons onderzoek naar de
beschikbaarheid en de bruikbaarheid van deze beleidsinformatie
beschreven.
1.1.4 Onderzoeksopzet
Op basis van een risicoanalyse hebben we een programma opgesteld
voor het rechtmatigheidsonderzoek 2008 bij het Ministerie van SZW. Op
grond van dit programma hebben we dit jaar onder meer aandacht
besteed aan de volgende onderwerpen:
– de betrouwbaarheid van de financiële administratie (Hermes);
– de gevolgen van de implementatie van Hermes (financiële administratie) en Mercurius (managementinformatie) voor het financieel
beheer in 2008 bij het ministerie;
– het contractbeheer, inclusief de naleving van Europese aanbestedingsregels;
– het subsidiebeheer;
– het financieel beheer van het Agentschap SZW;
– de uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen (WAV);
– de beschikbaarheid en bruikbaarheid van de beleidsinformatie,
waaronder een verdiepend onderzoek bij artikel 47 Re-integratie en
artikel 48 Sociale werkvoorziening;
– de gevolgen van de invoering van «single information single audit»
(sisa);
– de sturing en het toezicht op de uitvoeringskosten van UWV en SVB;
– het personeelsbeheer en inhuur van externen.
Op www.rekenkamer.nl kunt u meer lezen over hoe onze rapporten bij de
jaarverslagen tot stand komen. Daar vindt u ook een verklarende
woordenlijst met begrippen die veel voorkomen in onze rapporten bij de
jaarverslagen. Afkortingen die specifiek ziin voor dit rapport zijn
opgenomen in bijlage 2.
1.2 Over het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Wij rapporteren over de resultaten van ons onderzoek per jaarverslag. In
totaal zijn er 27 jaarverslagen. Dit rapport gaat over het jaarverslag van
het Ministerie van SZW (XV).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

17

Het Ministerie van SZW draagt verantwoordelijkheid voor het stimuleren
van de werkgelegenheid, moderne arbeidsrelaties en een activerende
sociale zekerheid.
De taken van het Ministerie van SZW liggen op de volgende gebieden:
• werkgelegenheid en arbeidsmarkt;
• sociale zekerheid;
• inkomens;
• arbeidsverhoudingen;
• arbeidsomstandigheden.
De kerntaak van het ministerie is beleid ontwikkelen op het terrein van
werk en inkomen. Het ministerie werkt daarvoor samen met werkgeversen werknemersorganisaties, adviesorganen, andere departementen,
uitvoeringsorganisaties en decentrale overheden (voornamelijk gemeenten). Voor het succes van het ontwikkelde beleid is het ministerie dus
mede afhankelijk van prestaties van derden zoals gemeenten, zelfstandige
bestuursorganen (zbo’s) als het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV), de Centrale organisatie voor Werk en Inkomen (CWI)3 en de
Sociale Verzekeringsbank (SVB), en gesubsidieerde organisaties. Ruim
95% van de begroting van het Ministerie van SZW gaat dan ook in de
vorm van specifieke uitkeringen, subsidies en rijksbijdragen naar derden.
Omdat de minister bij de uitvoering van het beleid afhankelijk is van
derden, moet hij deze goed aansturen. Ook moet hij adequaat toezicht
houden op de besteding van het overgedragen geld. De minister heeft om
te beginnen draagvlak en inzet van de betrokken organisaties nodig om
zijn beoogde beleidsprestaties te bereiken. Verder moet het ministerie een
informatiestroom organiseren over hoe het geld wordt gebruikt en welke
prestaties geleverd worden. Wij noemen dit een «sluitende keten van
verantwoording en toezicht». De toezichthouder Inspectie Werk en
Inkomen (IWI) en externe accountants ondersteunen de minister bij het
toezicht en de controle op het overgedragen geld. Omdat derden het
grootste deel van het begrotingsgeld uitgeven, controleren wij vooral of
de minister goed toezicht houdt op de besteding door derden.
In 2006 heeft de rijksoverheid de Regeling single information single audit
(sisa) ingevoerd (BZK, 2006). Dit betekent dat gemeenten niet meer voor
iedere uitkering apart verantwoording hoeven af te leggen. De controleprotocollen per specifieke uitkering zijn daarmee vervallen; de controle
van de gemeentelijke jaarrekening moet volstaan. Daardoor is er nu een
minder intensief systeem van verantwoording en controle. De ministers
moeten zich jaarlijks wel tegenover de Staten-Generaal per begrotingsartikel kunnen verantwoorden over de rechtmatige besteding van het geld
dat zij beheren. Dit betekent dat de minister, ook met sisa, redelijke
zekerheid moet hebben dat de bestedingen voor de afzonderlijke
begrotingsartikelen rechtmatig waren. Sisa heeft dus grote gevolgen voor
het beheer van specifieke uitkeringen bij het Ministerie van SZW, zoals de
Wet werk en bijstand (WWB) en de Wet sociale werkvoorziening (Wsw).
Wij gaan hier in paragraaf 3.3.5 nader op in.
In onderstaand overzicht geven wij een beschrijving van het ministerie
aan de hand van een aantal kengetallen.

3
Per 1 januari 2009 zijn CWI en UWV gefuseerd tot het UWV Werkbedrijf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

18

Overzicht 1 Het Ministerie van SZW in kengetallen
Totaal verplichtingen

€ 20,4 miljard

Totaal uitgaven

€ 21,9 miljard

Totaal ontvangsten

€ 715,9 miljoen

Transactie-uitgaven,
waaronder personeelsuitgaven

€ 276,4 miljoen
€ 190,4 miljoen

Overdrachtsuitgaven
– waarvan rijksbijdragen
– waarvan overdrachten
– waarvan subsidies
– waarvan specifieke uitkeringen

€ 21,9 miljard
46,3%
17,6%
0,3%
35,8%

Aantal begrotingsartikelen
– waarvan beleidsartikel
– waarvan niet-beleidsartikel

14
11
3

Aantal personen werkzaam (in fte) per
ultimo 2008

2 587

Aantal directoraten-generaal

SG, 1 PSG, 3 DG’s, 1 IG

Aantal baten-lastendiensten
– bijdrage van moederdepartement
– eigen vermogen

2 (Agentschap SZW en IWI)
Respectievelijk 13,2 miljoen/21,1 miljoen
Respectievelijk 2,4 miljoen/1,5 miljoen

Begrotingsfondsen

Spaarfonds AOW (E)

Rechtspersonen met wettelijke taak

UWV Werkbedrijf (voormalig UWV en CWI)
Sociale Verzekeringsbank
Raad voor Werk en Inkomen
Inlichtingenbureau
Stichting Kunstenaar & Co

Recent onderzoek (vanaf 2006) van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van
het Ministerie van SZW

• Werklozen zonder startkwalificatie.
Terugblik 2009.
• Beslistermijnen. Waar blijft de tijd?
Terugblik 2009.
• Aanpak harde kern jeugdwerklozen.
Begeleiding van bij CWI geregistreerde
jongeren (2008)
• Lessen uit ICT-projecten bij overheid:
deel B (2008)
• Staat van de beleidsinformatie (2006–
2009)
• EU-trendrapport (2006–2009)
• Terugblik handhaven en gedogen (2008)
• Lessen uit ICT-projecten bij overheid;
deel A (2007)
• Terugblik fraudebestrijding: stand van
zaken (2007)
• Terugblik premie-inning werknemersverzekeringen (2007)
• Terugblik sociale werkvoorziening (2007)
• Werklozen zonder startkwalificatie (2006)
• Verantwoording en toezicht bij rechtspersonen met een wettelijke taak, deel 5
(2006)

Bron voor gegevens: Jaarverslag Ministerie van SZW 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

19

2 JAARVERSLAG
De Algemene Rekenkamer heeft het Jaarverslag 2008 van het Ministerie
van SZW beoordeeld. Wij hebben onderzocht of de minister het begrotingsgeld volgens de regels heeft uitgegeven en ontvangen en of hij daarover
in het jaarverslag goede verantwoording heeft afgelegd. Ook hebben we
onderzocht of de informatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering en
over het gevoerde beleid deugdelijk tot stand is gekomen en voldoet aan
de daaraan te stellen kwaliteitsnormen.
2.1 Oordeel over de financiële informatie
De financiële informatie in het jaarverslag bestaat uit de volgende
onderdelen:
• de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten in de verantwoordingsstaat en de toelichting daarbij;
• de baten, lasten, kapitaaluitgaven, kapitaalontvangsten en balansposten in de samenvattende verantwoordingsstaat van de batenlastendiensten en de toelichting daarbij.
De financiële informatie dient op grond van de CW 2001:
• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;
• deugdelijk te zijn weergegeven;
• te voldoen aan de verslaggevingvoorschriften.
Oordeel
De financiële informatie in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van SZW voldoet
aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat wij geen belangrijke fouten en
onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave hebben geconstateerd
die de tolerantiegrenzen overschrijden.
Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden valt binnen de
tolerantiegrenzen voor de financiële informatie in het jaarverslag als geheel.

Dit jaar zijn de fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid en de
deugdelijke weergave in de definitieve jaarrekening sterk afgenomen ten
opzichte van vorig jaar.
In bijlage 1 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en
onzekerheden.
Het bedrag aan verplichtingen en uitgaven omvat in totaal € 50,2 miljoen,
respectievelijk € 27,9 miljoen aan overschrijdingen op de begrotingsartikelen 46 (inkomensbescherming met activering) en artikel 49 (overige
inkomensbescherming). Gaan de Staten-Generaal niet akkoord met de
hiermee samenhangende slotwetmutaties, dan moeten wij ons oordeel
over de financiële informatie mogelijk herzien.
Naleving Europese aanbestedingsregels
De Tweede Kamer heeft de afgelopen jaren geïnformeerd in hoeverre de
ministeries de Europese aanbestedingsregels naleven.
De minister van SZW rapporteert in zijn bedrijfsvoeringsparagraaf
transparant dat zich in 2008 nog rechtmatigheidsproblemen hebben
voorgedaan. Het ministerie heeft in twee gevallen om bedrijfsvoeringsredenen besloten om een overeenkomst te verlengen, ondanks het feit dat
hiermee de Europese aanbestedingsdrempel werd overschreden.
Daarnaast hadden nog negen oude contracten onrechtmatige uitgaven in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

20

2008 tot gevolg. Wij constateren dat het Ministerie van SZW in elf
gevallen voor een totaalbedrag van circa € 1,8 miljoen de regels niet heeft
nageleefd. De aanbestedingen hebben onder andere betrekking op
ICT-toepassingen en catering.
2.2 Oordeel over de saldibalans en toelichting
De saldibalans is een overzicht van de posten die aan het eind van het jaar
nog openstaan en die naar het volgende jaar moeten worden meegenomen. Bij de saldibalans hoort een toelichting waarin nadere informatie
wordt verstrekt over de afzonderlijke posten op deze balans.
De informatie in de saldibalans dient op grond van de CW 2001:
• rechtmatig tot stand te zijn gekomen;
• deugdelijk te zijn weergegeven;
• te voldoen aan de verslaggevingvoorschriften.
Oordeel
De informatie in de saldibalans in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van SZW
voldoet aan de eisen die de CW 2001 stelt. Dit betekent dat wij geen belangrijke fouten
en onzekerheden in de rechtmatigheid en de deugdelijke weergave hebben geconstateerd die de tolerantiegrenzen overschrijden. De toelichting bij de departementale
saldibalans voldoet aan de verslaggevingvoorschriften.
Het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden in de saldibalansposten valt binnen de tolerantiegrenzen voor de saldibalans als geheel.
In 2008 heeft het Ministerie van SZW voor een bedrag van € 11 154 miljoen aan
openstaande voorschotten afgerekend. Wij zijn van oordeel dat deze afrekeningen
voldoen aan de daaraan te stellen eisen.

In bijlage 1 van het rapport staat een overzicht van alle fouten en
onzekerheden.
Financiële informatie komt moeizaam tot stand
Er zijn geen overschrijdingen van de tolerantiegrenzen. We zien wel net
als in 2006 en 2007 problemen in de kwaliteit van de financiële administratie en gebrekkige interne controle op de administratie. In de conceptsaldibalans heeft de auditdienst van SZW fouten en onvolledigheden
aangetroffen met een financieel belang dat de goedkeuringstolerantie
overschreed. Deze fouten werden onder meer veroorzaakt doordat het
ministerie de gegevens van het Agentschap SZW nog niet in de conceptjaarrekening had verwerkt. Het ministerie heeft de meeste fouten
gecorrigeerd voordat de definitieve jaarrekening werd opgesteld.
Wij constateren dat het Ministerie van SZW op basis van de bevindingen
van de auditdienst SZW in 2008 in totaal 57 correcties (44 correcties in
2007) uitvoerde in de conceptjaarrekening. Deze correcties vertegenwoordigen een totale absolute waarde van circa € 344 miljoen (€ 843 miljoen
in 2007). De correcties betreffen vooral fouten in de standen van de
voorschotten met een totale absolute waarde van circa € 292 miljoen
(€ 802 miljoen in 2007). Het aantal correcties is dus gestegen, maar de
financiële omvang van de correcties is gedaald ten opzichte van 2007. Wij
zijn van mening dat het ministerie voor een correcte jaarrekening te veel
afhankelijk is van correcties van de auditdienst. De meerderheid van de
fouten had in 2008 door interne controle en/of door de directie FEZ
geconstateerd moeten zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

21

Naast deze gecorrigeerde rechtmatigheids- en getrouwheidsfouten
hebben wij ook nog onzekerheden in de saldibalans geconstateerd
(genoemd in bijlage 1). In 2008 betroffen de totale onzekerheden inzake de
deugdelijke weergave in de saldibalans € 26,8 miljoen (in 2007 € 25,5
miljoen). De onzekerheden zijn vooral te wijten aan de extracomptabele
vorderingenstand (€ 12,2 miljoen) en onzekerheden in de stand van de
openstaande verplichtingen (€ 9 miljoen). Deze onzekerheden komen
voort uit de onvolkomenheid financiële administratie departement die wij
in § 3.1.1 nader toelichten.
2.3 Oordeel over de informatie over bedrijfsvoering
In de bedrijfsvoeringsparagraaf van het jaarverslag van een ministerie
verantwoordt de minister zich over de rechtmatigheid van de begrotingsuitvoering (of het begrotingsgeld volgens de regels is uitgegeven), over
de totstandkoming van de beleidsinformatie, over het gevoerde financieel
beheer en materieelbeheer en over de overige aspecten van de bedrijfsvoering.
De informatie over de bedrijfsvoering dient op grond van de CW 2001:
• op deugdelijke wijze tot stand te zijn gekomen;
• te voldoen aan de verslaggevingvoorschriften.
Deze twee aspecten betrekken wij in ons oordeel over de informatie over
de bedrijfsvoering. We zeggen daarmee niets over de kwaliteit van de
informatie zelf.
Om tot een oordeel te komen over de totstandkoming van de informatie
hebben wij de volgende aspecten ervan onderzocht:
• Beschikt de minister over een procedure voor de totstandkoming van
de bedrijfsvoeringsparagraaf waarin de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van alle actoren zijn vastgelegd?
• Heeft de minister vooraf criteria geformuleerd voor wat moet worden
aangemerkt als opmerkelijke zaken en tekortkomingen in de bedrijfsvoering?
• Is het verloop van het totstandkomingsproces controleerbaar en is het
afwegingsproces daarbij transparant vastgelegd?
Oordeel
De informatie over de bedrijfsvoering in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van
SZW is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingsvoorschriften.

De resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering zelf staan
beschreven in hoofdstuk 3.
2.4 Oordeel over de informatie over het gevoerde beleid
In het jaarverslag verstrekt de minister ook beleidsinformatie: informatie
over de gerealiseerde effecten van het beleid, de daartoe geleverde
prestaties en de daarvoor bestede middelen.
De Algemene Rekenkamer beoordeelt ieder jaar de totstandkoming van
de beleidsinformatie en of deze informatie voldoet aan de verslaggevingseisen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

22

Oordeel
De informatie over het gevoerde beleid in het Jaarverslag 2008 van het Ministerie van
SZW is op deugdelijke wijze tot stand gekomen en voldoet aan de verslaggevingseisen.

De resultaten van ons onderzoek naar de beschikbaarheid en de bruikbaarheid van de beleidsinformatie beschrijven we in hoofdstuk 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

23

3 BEDRIJFSVOERING
De Algemene Rekenkamer heeft de bedrijfsvoering van het Ministerie van
SZW onderzocht. Onder de bedrijfsvoering vallen alle bedrijfsprocessen
die ervoor zorgen dat een ministerie functioneert: het financieel beheer,
het materieelbeheer en de processen op het gebied van personeel,
informatievoorziening, administratie, communicatie en huisvesting. In dit
hoofdstuk geven we ons oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer en gaan we in op onvolkomenheden die we daar hebben
aangetroffen (§ 3.1). We schetsen de ontwikkeling in de onvolkomenheden
in de bedrijfsvoering (§ 3.2). In dit hoofdstuk besteden we niet alleen
aandacht aan onvolkomenheden. We schetsen ook de stand van zaken
van die aspecten van de bedrijfsvoering van het Ministerie van SZW die
wij van belang achten voor een goede publieke verantwoording (§ 3.3).
Wij constateren dat het ministerie zich in 2008 hard heeft ingespannen om
de interne bedrijfsvoering te verbeteren. De resterende drie onvolkomenheden betreffen vooral administratieve handelingen die het ministerie
zorgvuldiger moet uitvoeren. De mate waarin de Minister van SZW «in
control» is, manifesteert zich niet alleen in zijn interne bedrijfsvoering,
maar ook in zijn sturing en toezicht op de uitvoering van zijn beleid door
derden. Wij constateren dat het ministerie voldoende inzicht heeft in
zowel de onderbouwing van de begrote uitvoeringskosten als in de
realisatie van de uitvoeringskosten van UWV en de SVB. Het ministerie
heeft het principe van «single information, single audit» voor de specifieke uitkeringen in 2008 adequaat geïmplementeerd. Dit betreft de Wet
werk en bijstand en de Wet sociale werkvoorziening met een financiële
omvang van circa € 8 miljard (een derde van de begroting). In de «single
review» zijn tekortkomingen gesignaleerd bij een viertal accountantsverklaringen. Om zekerheid te krijgen over de rechtmatigheid van de
bestedingen door gemeenten adviseren wij de minister om een risicoanalyse uit te voeren op de ontvangen accountantsverklaringen.
3.1 Oordeel over het financieel beheer en materieelbeheer
Het financieel beheer, het materieelbeheer en de daartoe bijgehouden
administraties moeten op grond van de CW 2001 voldoen aan de eisen
van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.
Oordeel
De onderzochte onderdelen van het financieel beheer, het materieelbeheer en de
daartoe bijgehouden administraties van het Ministerie van SZW voldeden in 2008 aan
de in de CW 2001 gestelde eisen, met uitzondering van:
– Financiële administratie departement
– Contractbeheer inclusief Europese aanbestedingen
– Subsidiebeheer

Hieronder gaan we dieper in op deze onvolkomenheden.
3.1.1 Financiële administratie departement
In onze rapporten bij de jaarverslagen van 2006 en 2007 constateerden wij
een onvolkomenheid in de financiële administratie van het Ministerie van
SZW. Tijdens de implementatie van een geïntegreerd financieel administratiesysteem, genaamd Hermes, ontstonden problemen in de belangrijkste processen voor financieel beheer: verplichtingenen betalingen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

24

beheer, voorschotten- en vorderingenadministratie en de
managementinformatie. In 2007 was er al sprake van een verbetering ten
opzichte van 2006. In 2008 is die stijgende lijn voortgezet, maar de
gewenste situatie is nog niet bereikt. Daarom handhaven we de onvolkomenheid.
Naar aanleiding van ons Rapport bij het Jaarverslag 2007 heeft de
minister toegezegd dat hij het financieel beheer in 2008 verder zal
verbeteren. Het Ministerie van SZW heeft hiertoe een verbeterplan
opgesteld en dit grotendeels in 2008 gerealiseerd. Zo heeft het ministerie
verbeteringen in de managementinformatie doorgevoerd en is de
tijdigheid van betalingen fors verbeterd (van 56% in 2007 naar 79% in
2008). Daarnaast heeft het ministerie de autorisaties van de gebruikers
van de financiële administratie op een juiste wijze ingericht. Het ministerie
heeft bewust aan deze onderwerpen prioriteit gegeven. Hiermee is de
minister van SZW zijn toezegging nagekomen om het financieel beheer
ten opzichte van 2007 te verbeteren. Wij constateren echter dat belangrijke onderdelen van de financiële administratie gedurende 2008 niet juist,
actueel en volledig waren. Het gaat hier om de voorschottenadministratie,
de vorderingenadministratie en de verplichtingenadministratie. Voor de
financiële omvang van de geconstateerde fouten verwijzen we naar § 2.2
en bijlage 1.
Voorschottenadministratie
Wij hebben geconstateerd dat het ministerie voorschotten ten onrechte
niet registreert of verkeerd boekt. Daarnaast hebben voorschotten ten
onrechte opengestaan, omdat het ministerie ze niet tijdig heeft afgeboekt
in de financiële administratie. Dit laatste wordt volgens het ministerie
veroorzaakt door een technisch probleem. Omdat er een achterstand was
in de verwerking in de financiële administratie, beschikte het ministerie
gedurende 2008 niet over actuele managementinformatie over de stand
van de openstaande voorschotten. Het betreft voorschotten aan UWV en
de SVB voor de begrotingsgefinancierde volks- en werknemersverzekeringen en voorschotten aan gemeenten voor de beleidsterreinen werk,
bijstand en arbeidsmarktbeleid.
Vorderingenadministratie van overige vorderingen
De administratie van overige vorderingen (omvang circa € 12 miljoen) is
niet ordelijk en controleerbaar. De overige vorderingen zijn divers van
aard, bijvoorbeeld te ontvangen rente, terugontvangsten van subsidies en
salarisinhoudingen. De overige vorderingen vormen 15% van het totaal
aan vorderingen. Het grootste deel (85%) van de vorderingen betreft
bestuurlijke boetes die zijn opgelegd door de Arbeidsinspectie. De
verantwoordelijke afdeling is niet in staat om de vorderingen uit te
splitsen naar buiten invorderinggestelde vorderingen (voorlopig of
definitief) en inbare vorderingen. De overige vorderingen staan hierdoor
te lang open voordat het ministerie inspanningen verricht om ze te gaan
invorderen. De kans op inbaarheid neemt hierdoor sterk af. Het ministerie
heeft inmiddels toegezegd dat het in april 2009 zal starten met het
opschonen van de vorderingenadministratie. Bij deze opschoningsactie
wordt ook de administratie van bestuurlijke boetes betrokken.
Verplichtingenadministratie
Wij hebben zowel rechtmatigheidsfouten als fouten in de deugdelijke
weergave geconstateerd bij het aangaan van verplichtingen. Deze fouten
zijn ontstaan doordat het ministerie onvoldoende bewijsstukken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

25

beschikbaar had, onjuiste boekingen heeft gedaan, onjuiste berekeningen
heeft uitgevoerd en verplichtingen te laat heeft geboekt.
Bij de conceptjaarrekening is een verplichtingenmatrix bijgevoegd. Dit is
een overzicht waarin de beginstand, de mutaties 2008 en de eindstand
van de verplichtingen zijn opgenomen. In deze verplichtingenmatrix
hebben wij, net als in 2006 en 2007, onjuistheden geconstateerd. Het
beginsaldo per 1-1-2008 komt niet overeen met het gecontroleerde
eindsaldo per 31-12-2007.
Interne controle
Bovengenoemde administratieve problemen deden zich ook voor in 2006
en 2007. Dit was voor het ministerie aanleiding om in 2008 de interne
controle en de rol van de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) als
concerncontroller te versterken. Wij concluderen dat de getroffen
maatregelen in 2008 onvoldoende tot een tijdige analyse en correctie van
administratieve fouten hebben geleid. Wij beschouwen de interne
controle en het toezicht van de directie FEZ hierop gedurende 2008 als
ontoereikend.
De interne controlefunctie verkeerde eind 2008 nog in een groeiproces. Zo
had het ministerie in 2008 nog niet alle controles uit het IC-werkplan
(interne controle) uitgevoerd en had het de follow-up van de bevindingen
nog niet duidelijk geregeld. Het ministerie heeft een beperkte proefafsluiting van de financiële administratie per 30 juni 2008 uitgevoerd. De
problemen die hierbij naar voren zijn gekomen, waren grotendeels
dezelfde als de problemen die we ook bij de jaarafsluiting 2006 en 2007
geconstateerd hebben. De gevonden fouten zijn niet in 2008 gecorrigeerd,
maar pas bij het opstellen van de jaarrekening 2008 in februari 2009.
Hierdoor verliest het instrument proefafsluiting zijn toegevoegde waarde.
Een andere maatregel die het ministerie getroffen heeft om de administratieve problemen op te lossen, is de uitvoering van plausibiliteitstoetsen
door de directie FEZ. Deze toetsen hebben als doel om periodiek het
budgetverbruik en de saldi in de administratie te beoordelen op juistheid
en volledigheid. De directie FEZ heeft laat over deze toetsen gerapporteerd (in november en december 2008 en februari 2009). Hierdoor
verliezen de toetsen een belangrijk deel van hun toegevoegde waarde. De
directie FEZ had de meerderheid van de fouten die de auditdienst heeft
gevonden in de conceptjaarrekening met een tijdige plausibiliteitstoets
kunnen signaleren en corrigeren.
Aanbevelingen
Wij bevelen het ministerie aan om op korte termijn een kwaliteitsimpuls te
geven aan de financiële administratie, zodat fouten in de administratie
voorkomen worden. Daarnaast bevelen wij het ministerie aan om de
interne controle te versterken, zodat fouten tijdig gesignaleerd, geanalyseerd en gecorrigeerd kunnen worden. Dit geldt zowel voor de interne
controle binnen de financiële administratie als voor de rol van de directie
FEZ die als concerncontroller toezicht houdt op de financiële administratie.
3.1.2 Contractbeheer inclusief Europese aanbestedingen
De Algemene Rekenkamer beoordeelt het contractbeheer al sinds 2001 als
een onvolkomenheid. In de afgelopen jaren hebben de opeenvolgende
ministers de noodzaak tot verbetering onderschreven en maatregelen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

26

genomen om het contractbeheer te verbeteren. Ook in 2008 heeft het
Ministerie van SZW herstel- en verbeteracties uitgevoerd voor het
contractbeheer en voor de naleving van de Europese aanbestedingregels.
Daarmee is een verbetering ten opzichte van 2007 gerealiseerd. Toch zien
wij nog onvoldoende structurele waarborgen om fouten in de toekomst te
voorkomen. Daarom handhaven wij de onvolkomenheid.
Contractbeheer: registratie en dossiers
In zijn reactie op het Rapport bij het Jaarverslag 2007 heeft de minister
van SZW toegezegd dat in 2008 contracten zouden worden geregistreerd
in een gemoderniseerd contractregistratiesysteem. Het registratiesysteem
Planon is in 2008 inderdaad opnieuw ingericht. Per 1 augustus is de
nieuwe versie operationeel geworden. Daarnaast heeft het ministerie op
het gebied van de dossiervorming van contracten in de tweede helft van
2008 een verbeterslag gemaakt: vanaf de zomer heeft het ministerie
gewerkt om nieuwe contractdossiers uniform in te richten en centraal te
beheren.
Hiermee heeft het ministerie in de tweede helft van 2008 randvoorwaarden gerealiseerd om het contractbeheer op orde te brengen. Maar uit
de eindejaarscontrole van de auditdienst is gebleken dat het ministerie
veel contracten ten onrechte nog niet in het vernieuwde Planon had
geregistreerd. De auditdienst oordeelt dat de contractdossiers beter zijn
ingericht dan in voorgaande jaren, maar nog steeds tekortschieten. Dit
geldt niet alleen voor oude dossiers, maar ook voor dossiers van
contracten uit 2008.
In de bedrijfsvoeringsparagraaf in het Jaarverslag 2008 schrijft de minister
dat in 2009 uitsluitend nog aandacht nodig is voor de kwaliteit van de
contractdossiers. Wij zijn van mening dat ook de juistheid en volledigheid
van de contractregistratie in Planon nog aandacht behoeven. Het goed
registreren van contracten is immers een belangrijke randvoorwaarde om
tijdig te signaleren wanneer contracten verlengd of opnieuw aanbesteed
moeten worden.
Naleving Europese aanbestedingsregels
De minister heeft in zijn reactie op het Rapport bij het Jaarverslag 2007
aangegeven terughoudend te zijn met het bewust afwijken van Europese
aanbestedingsregels. Het ministerie heeft maatregelen genomen om het
inkoopproces beter te beheersen en daarmee onbewuste afwijking van
Europese aanbestedingsregels te verminderen. Zo heeft het ministerie
eind 2007 een inkoopadvies verplicht gesteld bij contractverlengingen en
heeft het in 2008 voor veel structurele inkoopbehoeften nieuwe raamcontracten gesloten. Ook is de volgende afspraak gemaakt: als het om de
continuïteit van de bedrijfsvoering te waarborgen nodig is om af te wijken
van de regelgeving, moeten de directies daarvoor vóóraf goedkeuring
vragen aan de ambtelijke top.
Het ministerie weet echter onvoldoende in hoeverre deze maatregelen
worden nageleefd en wat de uitwerking ervan is. Verscheidene directies
hebben een controllersrol ten aanzien van contractbeheer en Europese
aanbestedingen, maar zij vullen deze rol beperkt in. Het ministerie toetst
namelijk niet op centraal niveau of de verplichte inkoopadviezen daadwerkelijk in alle noodzakelijke gevallen worden aangevraagd. Het ministerie
heeft ook geen totaaloverzicht van het aantal verzoeken tot afwijking van
de regelgeving. Wij constateren dat het ministerie de naleving en de
werking van de maatregelen om fouten te voorkomen onvoldoende toetst.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

27

In de bedrijfsvoeringsparagraaf in het Jaarverslag 2008 schrijft de minister
dat onrechtmatigheden in de naleving van de (Europese) aanbestedingsregels zich uitsluitend nog voordoen als gevolg van expliciete en zichtbaar
gemaakte keuzen en fouten met (Europese) aanbestedingen in vorige
jaren.
Inzicht in overtreding Europese aanbestedingsregels
Om grip te krijgen op Europese aanbestedingsfouten heeft het ministerie begin 2008 alle
contracten boven € 50 000 op het gebied van bedrijfsvoering geïnventariseerd. Aanvankelijk bleek dat achttien reeds bestaande contracten zouden leiden tot onrechtmatige
uitgaven in 2008. Een aantal van deze contracten kon in de loop van 2008 worden hersteld
of afgerond. Uiteindelijk resteren negen oude contracten die leiden tot onrechtmatige
uitgaven in 2008 van circa € 1,6 miljoen. Het is positief dat het ministerie negen van de
achttien contracten heeft kunnen herstellen of afronden.

In 2008 zijn binnen het ministerie twee gevallen gemeld waarin een
overeenkomst bewust is verlengd, ondanks het feit dat hiermee de
Europese aanbestedingsdrempel werd overschreden. Het is niet zeker of
alle gevallen zijn gemeld waarin bewust is afgeweken van de Europese
aanbestedingsplicht, omdat dit niet wordt gecontroleerd.
Vanaf medio 2009 worden inkoop en contractbeheer boven € 15 000
binnen het Ministerie van SZW gecentraliseerd, met uitzondering van de
inkoop van onderzoek. Deze organisatiewijziging biedt volgens ons
perspectief als een structurele oplossing voor de beheersproblemen bij
directies en de invulling van de controllersfunctie.
Aanbeveling
Het is belangrijk dat het ministerie de registratie van contracten completeert. Daarnaast bevelen we aan om structureel aandacht te blijven
besteden aan het inkoopproces, het contractbeheer en de interne controle
hierop om aanbestedingsfouten te voorkomen. Bijvoorbeeld door
regelmatig de kwaliteit van de contractdossiers en de aanwezigheid van
de inkoopadviezen te controleren. De naleving van de (Europese)
aanbestedingsregels gedurende het jaar kan gecontroleerd worden door
centraal te registreren welke verzoeken tot afwijkingen zijn gedaan en of
dit verzoek is toegewezen of afgewezen. Hiermee krijgt het ministerie
beter inzicht in de werking van de beheersmaatregelen en kan indien
nodig worden bijgestuurd.
3.1.3 Subsidiebeheer

4
Dit bedrag wijkt af van het subsidieoverzicht
bij het Jaarverslag SZW 2008 (bijlage 6). Dit
wordt veroorzaakt doordat de auditdienst in
zijn controle van het subsidiebeheer ook
enkele specifieke uitkeringen en overdrachtsuitgaven meeneemt die niet onder de subisidiedefinitie van de Algemene wet bestuursrecht vallen. De auditdienst betrekt deze uitgaven in de controle van het subisidiebeheer,
omdat deze grotendeels via het subsidieproces worden afgehandeld.

Het subsidiebeheer was in 2008 onvoldoende ordelijk en controleerbaar.
Wij beoordelen dit evenals in 2007 als een onvolkomenheid. Het gaat
hierbij om het beheer van een beperkt deel van de totale uitgaven van het
ministerie: circa € 64 miljoen.4 Deze uitgaven zijn verspreid over
verschillende artikelen. De onvolkomenheid betreft vooral de tekortschietende zorgvuldigheid en onvoldoende beheersing van het subsidieproces bij de verschillende subsidieverlenende directies.
De minister schrijft in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het Jaarverslag
2008 dat de randvoorwaarden zijn gecreëerd om ervoor te zorgen dat de
tekortkomingen zich ultimo 2009 niet meer zullen voordoen. Wij zien bij
de subsidieverlenende directies echter nog geen toereikende maatregelen
om voor 2009 een aanzienlijke verbetering te verwachten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

28

Tekortkomingen subsidiebeheer
In het subsidiebeheer doen zich regelmatig de volgende tekortkomingen
voor:
• Bij subsidievaststellingen motiveren de subsidieverlenende directies
de genomen beslissingen onvoldoende of leggen ze de motivering niet
zichtbaar vast.
• Dossiers zijn onvolledig.
• Subsidies worden niet op tijd verleend en vastgesteld.
• Subsidiebeschikkingen worden niet op tijd in het financieel systeem
geboekt. Dit leidt tot getrouwheidsfouten in de administratie van
verplichtingen. Door deze fouten beschikken de subsidieverlenende
directies niet over juiste managementinformatie om te bewaken dat de
subsidies op tijd worden vastgesteld.
• Het reviewbeleid en het beleid om misbruik en oneigenlijk gebruik te
voorkomen (M&O-beleid) zijn onvoldoende vastgelegd (zie hieronder).
De genoemde problemen spelen in het bijzonder (maar niet uitsluitend)
bij subsidies die worden verstrekt op basis van de Kaderwet SZW-subsidies en de Algemene Regeling SZW-subsidies.
De auditdienst SZW heeft rechtmatigheidsfouten met een gering
financieel belang aangetroffen en getrouwheidsfouten aangetroffen met
een aanzienlijk financieel belang. De rechtmatigheidsfouten worden
veroorzaakt door het niet juist toepassen van de regelgeving en onzorgvuldigheden in het verlenings- of vaststellingsproces. De getrouwheidsfouten zijn meestal te wijten aan het niet verwerken van de vaststelling in
het financieel systeem. In de definitieve jaarrekening zijn deze fouten
grotendeels gecorrigeerd.
Reviewbeleid en M&O-beleid onvoldoende vastgelegd
Wij constateren dat het ministerie het reviewbeleid en het M&O-beleid
onvoldoende heeft vastgelegd. Het ministerie voert wel M&O-maatregelen uit, maar heeft het beleid voor diverse subsidieregelingen niet
vastgelegd. In 2008 betrof dit onder meer de Algemene Regeling
SZW-subsidies. In februari 2009 heeft het ministerie een reviewbeleid en
een M&O-beleid voor de Algemene Regeling SZW-subsidies vastgesteld.
Bij een aantal specifieke subsidieregelingen blijkt dat de subsidieverlenende directies het M&O-beleid laten bepalen door het Agentschap SZW,
dat de regelingen uitvoert. Wij vinden dit geen wenselijke situatie, omdat
de subsidieverlenende directie als opdrachtgever zou moeten bepalen hoe
de regeling moet worden uitgevoerd. Daarbij hoort ook dat de directie ten
minste de supervisie heeft over het opstellen van een M&O-beleid.
Verbetermaatregelen
Het ministerie heeft in 2008 diverse verbetermaatregelen voor het
subsidiebeheer uitgevoerd. De voornaamste maatregel betrof het instellen
van het Subsidie Expertise Centrum (SEC). Het SEC heeft echter geen
directe invloed op het wegnemen van de hiervoor genoemde tekortkomingen in het subsidiebeheer door de directies (zie kader).
Subsidie Expertise Centrum
Op 1 juli 2008 is het SEC van start gegaan. Dit is een samenwerkingsverband van diverse
organisatieonderdelen, waaronder FEZ en de auditdienst. Het SEC geeft advies over
voorgenomen subsidieregelingen en beschikkingen en reikt daarvoor standaarden en
modellen aan. De subsidieverlenende directies moeten alle voorgenomen subsidieregelingen en alle voorgenomen subsidieverleningen die zijn gebaseerd op de Algemene

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

29

Regeling SZW-subsidies voorleggen aan het SEC. Bestaande subsidieregelingen en
daarop gebaseerde beschikkingen hoeven zij niet aan het SEC voor te leggen.
Uit een eerste, interne evaluatie blijkt dat het SEC naar verwachting functioneert (SZW,
2008a). De subsidieverlenende directies weten het SEC te vinden en de weerslag van de
adviezen van het SEC is te zien in de uiteindelijke subsidiebeschikkingen. In de evaluatie
wordt ook geconstateerd «dat het SEC een rol kan spelen bij de verbetering van de
kwaliteit van het subsidiebeheer, maar alleen qua opzet, aan de voorkant. Het SEC heeft
geen directe invloed op de achterkant, de uitvoering. Zaken als de kwaliteit van de
dossiers en de kwaliteit en tijdigheid van de subsidievaststellingen onttrekken zich aan de
invloed van het SEC. De door het SEC ontwikkelde checklist bevat echter wel handvatten
voor de uitvoering.»

De directie FEZ (concerncontroller) heeft in augustus 2008 een notitie
opgesteld met algemene aandachtspunten voor de verbetering van het
subsidiebeheer. Het ministerie kan echter niet aangeven in hoeverre de
subsidieverlenende directies aan de hand van deze aandachtspunten
concrete verbetermaatregelen hebben doorgevoerd.
In 2008 heeft de directie FEZ ook gewerkt aan het verbeteren van de
managementinformatie waarmee directies de tijdigheid van de vaststellingen kunnen bewaken. In 2009 zal moeten blijken of het lukt om deze
informatie actueel te houden en of dit daadwerkelijk leidt tot verbeteringen in de tijdigheid van vaststellingen.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister aan om in 2009 voor het subsidiebeheer
aanvullende verbetermaatregelen te treffen op het niveau van de
directies. Wij vinden het belangrijk dat de minister gedurende het jaar
toetst of de directies de verbetermaatregelen adequaat uitvoeren en of
deze het beoogde effect hebben. Wij bevelen de minister aan om het
reviewbeleid en M&O-beleid voor alle subsidieregelingen te laten
vastleggen door de subsidieverlenende directie.
3.2 Ontwikkeling in de bedrijfsvoering
In figuur 3 hebben we de ontwikkeling van de onvolkomenheden in de
bedrijfsvoering in de afgelopen drie jaar opgenomen. De figuur laat zien
welke (ernstige) onvolkomenheden wij de laatste jaren hebben aangetroffen in het financieel beheer en materieelbeheer en in de overige
onderdelen van de bedrijfsvoering en ook welke onvolkomenheden zijn
opgelost.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

30

Figuur 3 Ontwikkeling onvolkomenheden in de bedrijfsvoering
Ministerie van SZW

–

Onvolkomenheden

––

Ernstige onvolkomenheden

+

Opgelost

2006

2007

2008

Financiële administratie departement

––

–

–

Contractbeheer incl. Europese aanbestedingen

–

–

–

–

–

–

+

–

+

Subsidiebeheer

–

Bestuurlijke boetes WAV
Financiële administratie Agentschap SZW
Sisa Inkomensdeel WWB

–

+

Aansturing UWV Polisadministratie

–

+

Wij constateren dat het ministerie zich in 2008 hard heeft ingespannen om
de bedrijfsvoering te verbeteren. Hierdoor zijn twee onvolkomenheden
opgelost. De resterende drie onvolkomenheden betreffen vooral administratieve handelingen die zorgvuldiger uitgevoerd moeten worden. Het
ministerie heeft voor deze tekortkomingen medio 2008 wel maatregelen
getroffen. Maar bij de eindejaarscontrole van de auditdienst van het
ministerie bleek dat de tekortkomingen zich ook in de tweede helft van
2008 nog hebben voorgedaan. Wij constateren hierbij een patroon: het
Ministerie van SZW is te veel afhankelijk van de eindejaarscontrole van de
auditdienst om goed zicht te krijgen op het functioneren van de interne
bedrijfsvoering. Wij bevelen de minister aan om de kwaliteit van de
administratieve processen te verbeteren en om de bedrijfsvoering vaker
tussentijds te laten toetsen. Op die manier kan het ministerie gedurende
het jaar bijsturen. De directie FEZ kan hierbij een aanjagende rol spelen.
Wij vragen daarom in het bijzonder aandacht voor verdere verbetering
van de interne controlefunctie en de rol van de directie FEZ als concerncontroller.
Opgeloste onvolkomenheden
Boetes Wet arbeid vreemdelingen
Het ministerie is erin geslaagd de uitvoering van de Wet arbeid vreemdelingen (WAV) in 2008 aanzienlijk te verbeteren, zodat wij deze onvolkomenheid (daterend uit 2006) als opgelost beschouwen.
De onvolkomenheid betrof het opleggen van boetes en het afhandelen
van bezwaar- en beroepsprocedures. In beide processen waren in
voorgaande jaren grote achterstanden ontstaan, waardoor het ministerie
zaken niet tijdig kon afhandelen. In 2008 is de situatie verbeterd doordat
het ministerie de vaste formatie voor deze processen heeft uitgebreid en
tijdelijk extra capaciteit heeft ingezet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

31

Bij het opleggen van boetes WAV heeft het ministerie de achterstand in
2008 aanzienlijk teruggedrongen en ligt een normale werkvoorraad
binnen bereik. Ook wordt inmiddels bijna 80% van de boetes op tijd
opgelegd. Bij het afhandelen van bezwaarschriften heeft het ministerie de
achterstand volledig weggewerkt. Het percentage bezwaarschriften dat op
tijd wordt afgehandeld, blijft echter nog achter bij de streefwaarde, al is
ook daarbij een verbetering zichtbaar. De streefwaarde wordt nog niet
bereikt doordat het grote aantal afgehandelde bezwaarschriften heeft
geleid tot hoge werkvoorraden beroepszaken en hoger beroepszaken. De
afhandeling van deze werkvoorraden zal in 2009 en 2010 extra werkdruk
met zich mee zal brengen. Het ministerie zal extra capaciteit inzetten om
dit op te vangen.
Financiële administratie bij het Agentschap SZW
Vorig jaar constateerden wij dat de financiële administratie van het
Agentschap SZW ontoereikend was, omdat het verbeterplan onvoldoende
geïmplementeerd was. Wij hebben vastgesteld dat het Agentschap SZW
eind 2008 alle verbetermaatregelen uit het verbeterplan heeft geïmplementeerd. Daarnaast heeft het Agentschap SZW aanvullende maatregelen
genomen (personeelbeleid en technisch onderhoud financiële administratie) om het beheer van financiële processen op een meer gestructureerde wijze te waarborgen in de organisatie. Het Agentschap SZW heeft
al toegezegd dat de financiële processen ook in 2009 nog de nodigde
aandacht krijgen. Wij concluderen dat het beheer van de financiële
processen bij het Agentschap SZW voldoende gewaarborgd is. De
onvolkomenheid is hiermee opgelost.
Speerpunten voor Agentschap SZW in 2009
Om de financiële administratie en het jaarrekeningproces in de toekomst verder te
optimaliseren heeft het Agentschap SZW het initiatief genomen om het jaarrekeningproces 2008 intern te evalueren. Daarnaast heeft het Agentschap SZW een verzoek bij de
auditdienst SZW ingediend om (in april 2009) te toetsen of de verbetermaatregelen
werken. Dit verzoek is inmiddels ingewilligd. Om het beheer van de financiële processen
binnen het Agentschap SZW structureel te waarborgen, is blijvende aandacht van
essentieel belang.

3.3 Departementoverstijgende onderwerpen
In deze paragraaf geven we een beeld van de aspecten van bedrijfsvoering die wij hebben onderzocht onder andere omdat we ze van belang
achten voor een goede publieke verantwoording, en dan in het bijzonder
voor het «in control» zijn van de minister. We hebben onderzoek gedaan
naar de beheersing van de realisatie van een beleidsdoel (§ 3.3.1), en naar
het personeelsbeheer (§ 3.3.2). We staan in deze paragraaf ook stil bij het
verschuiven van taken en verantwoordelijkheden. De uitvoering van
subsidies en de uitvoering van beleid verschuiven steeds meer van het
Rijk naar uitvoeringsorganisaties en andere derden. Deze decentralisatie
gaat vaak gepaard met de bundeling van verschillende geldstromen en
leidt tot de vraag of en hoe de minister zijn verantwoordelijkheid voor het
beleid en de begrotingsuitvoering waar kan (blijven) maken. We hebben
daarom onderzoek gedaan naar de via de begroting gefinancierde
uitvoeringskosten van UWV en SVB (§ 3.3.3) en naar het principe van
single information single audit (§ 3.3.4).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

32

3.3.1 Beheersing realisatie beleidsdoel artikel 48 Sociale werkvoorziening
Om inzicht te krijgen in de mate waarin het Ministerie van SZW in control
is bij het op rechtmatige wijze realiseren van een beleidsdoel hebben we
onderzocht of voor beleidsartikel 48 (Sociale werkvoorziening) de sturing,
het beheer en de verantwoording en controle in overeenstemming zijn
met het afgesproken beleid, en of deze op logische wijze samenhangen:
• Is de informatie over de niet-financiële doelstellingen op orde?
• Is er een op dit beleid logisch aansluitende planning & controlcyclus?
• Zijn de verplichtingen, uitgaven en ontvangsten rechtmatig?
• Zijn in de saldibalans de juiste standen van de aan dit beleid gekoppelde verplichtingen, vorderingen en voorschotten opgenomen?
Wij constateren dat het ministerie voldoende beleidsinformatie verzamelt
om inzicht te hebben in de mate waarin de doelen van de sociale
werkvoorziening gerealiseerd zijn (zie § 4.2). Het ministerie gebruikt de
beleidsinformatie om het beleid zo nodig bij te stellen. Zo bleek, onder
meer uit de groei van de wachtlijst, dat er steeds vaker een beroep gedaan
wordt op de sociale werkvoorziening. Dit was aanleiding voor het
ministerie voor een fundamentele herbezinning op de sociale werkvoorziening in 2008. Wij stellen vast dat de planning & controlcyclus goed
functioneert en aansluit op het beleid. Wij hebben vastgesteld dat de
voorschotten die het ministerie in 2008 aan gemeenten verstrekt heeft en
de vaststellingen over 2006 die het in 2008 heeft uitgevoerd, rechtmatig
zijn. Ook heeft het ministerie deze op een juiste wijze in de financiële
administratie verwerkt.
3.3.2 Personeelsbeheer
Op het gebied van personeelsbeheer hebben wij ons verdiept in twee
actuele thema’s: de digitalisering van de personeelsdossiers en de inhuur
van externen.
Op verzoek van de Tweede Kamer hebben wij onderzoek gedaan naar de
vergoedingen aan ambtenaren die met buitengewoon verlof, zonder
bezoldiging, tijdelijk werkzaam zijn bij internationale organisaties. Over de
resultaten van dit onderzoek rapporteren wij in ons rapport Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren 2002–2008; Deel A: detacheringen zonder
bezoldiging (Algemene Rekenkamer, 2009) dat wij op 9 april 2009 hebben
uitgebracht.
Digitalisering van personeelsdossiers
Wij hebben bij alle ministeries onderzocht hoe de digitalisering van de
personeelsdossiers verloopt (aanpak, voortgang, resultaten en mogelijke
knelpunten). Bij de Ministeries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), van Economische Zaken (EZ), van Justitie en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) hebben we ook gekeken naar de
kwaliteit van de personeelsdossiers (juistheid, volledigheid en toegankelijkheid).
Uit ons onderzoek naar het digitaliseringproces bij het Ministerie van SZW
blijkt dat de digitalisering van circa drieduizend personeelsdossiers eind
2006 was afgerond. De medewerkers van SZW krijgen in 2009 toegang tot
hun digitale dossiers via een portal. De auditdienst SZW controleert bij de
salariscontrole ook de kwaliteit van de personeelsdossiers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

33

Inhuur van externen
In het regeerakkoord van het vierde kabinet-Balkenende is onder meer
afgesproken om het aantal rijksambtenaren te verminderen. De minister
van BZK heeft namens het Rijk de regie over die operatie. Volgens de nota
Externe inhuur (BZK, 2008) dienen ministers ervoor te waken dat zij de
gaten die in het personeelsbestand vallen door de vermindering van het
aantal rijksambtenaren, niet opvullen door de inhuur van externen. Verder
is volgens de nota terughoudendheid geboden bij inhuur van externen op
reguliere functies of het vragen van extern advies voor bijvoorbeeld
beleidsvraagstukken. De doelstelling van het kabinet is namelijk dat de
uitgaven aan externe inhuur niet hoger worden dan in 2007 en waar
mogelijk afnemen.
De ministeries treffen zelf de benodigde beheersmaatregelen. Sinds 2007
rapporteren de ministeries in hun departementale jaarverslag over hun
externe inhuur en over de beheersmaatregelen die ze getroffen hebben.
Wij zijn bij alle ministeries nagegaan hoeveel zij hebben uitgegeven aan
externe inhuur in 2008, welke beheersmaatregelen ze hebben getroffen en
hoe zij hierover rapporteren in hun jaarverslagen. Bij de Ministeries van
Buitenlandse Zaken (BuiZa), van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
(OCW), van EZ en van Financiën hebben we ook een aantal facturen
onderzocht. Bij het Ministerie van BZK hebben we ook aandacht besteed
aan de manier waarop het ministerie invulling geeft aan zijn coördinerende rol.
Uit ons onderzoek blijkt dat het Ministerie van SZW een gedragscode
heeft opgesteld om inhuur te beperken en om draaideurconstructies te
vermijden. Er is geen interne procedure waarin een zichtbare toets aan de
gedragscode is opgenomen. De auditdienst SZW controleert de totstandkoming van de bijlage externe inhuur in het jaarverslag. De auditdienst
doet geen apart onderzoek naar de inhuur van externen. De financiële
omvang van de inhuur in 2008 is gedaald ten opzichte van 2007.
3.3.3 Sturing en toezicht op uitvoeringskosten van derden
De uitvoering van beleid wordt in toenemende mate op afstand van het
Rijk geplaatst. De Algemene Rekenkamer is van mening dat de minister
altijd aan de Tweede Kamer verantwoording moet kunnen afleggen over
de uitvoering van publieke taken en de besteding van publieke middelen,
ook wanneer de uitvoering in handen is van een organisatie buiten de
rijksoverheid. De organisaties die het beleid uitvoeren rekenen daar
uitvoeringskosten voor. De Algemene Rekenkamer heeft bij vier ministeries onderzocht in hoeverre deze ministeries inzicht hebben in de
uitvoeringskosten van organisaties die taken uitvoeren voor het ministerie. Het gaat om de Ministeries van EZ, LNV, SZW en VWS. De organisaties ontvangen een bijdrage voor de uitvoeringskosten die hoofdzakelijk
bestaat uit «apparaatskosten» (personele en materiële kosten). Bij het
Ministerie van SZW hebben we de via de begroting gefinancierde
uitvoeringskosten onderzocht van het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) en de Sociale Verzekeringsbank (SVB).
Inzicht in onderbouwing en realisatie van uitvoeringskosten
UWV voert in opdracht van de minister van SZW de werknemersverzekeringen uit. De uitvoeringskosten van UWV voor 2008 waren begroot op
€ 1 672 miljoen en de realisatie 2008 is € 1 625 miljoen. De SVB voert in
opdracht van de minister van SZW de volksverzekeringen uit. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

34

uitvoeringskosten van de SVB voor 2008 waren begroot op € 234 miljoen
en de realisatie 2008 is € 218 miljoen.
Wij concluderen dat de minister van SZW voldoende inzicht heeft in de
totstandkoming en onderbouwing van de uitvoeringskosten. UWV en SVB
berekenen de begrotings- en premiegefinancierde uitvoeringskosten in
samenspraak met het ministerie aan de hand van kostenmodellen. Hierbij
berekenen zij eerst kosten per wet. Dit gebeurt op twee manieren:
gedeeltelijk via een directe toerekening van kosten (van specifieke
afdelingen en systemen) en gedeeltelijk via een indirecte toerekening op
basis van een vaste verdeelsleutel (van gemeenschappelijke afdelingen/
voorzieningen en overhead). Nadat de kosten per eenheid (aanvraag of
uitkeringsjaar) per wet zijn bepaald, worden deze vermenigvuldigd met de
volumeramingen per wet. Deze volumeramingen bepalen het ministerie,
UWV en SVB ook samen.
Daarnaast constateren wij dat de minister voldoende inzicht heeft in de
realisatie van de begrotingsgefinancierde uitvoeringskosten. Bij de
realisatie van de uitvoeringskosten controleert de minister of UWV en SVB
binnen het totale uitvoeringskostenbudget zijn gebleven. De laatste jaren
doen zij dat inderdaad en nemen zij na goedkeuring van de minister
bestemmingsfondsen mee naar het volgende jaar. Dit wordt gecontroleerd door de accountants van UWV en SVB. De Inspectie Werk en
Inkomen voert jaarlijks een review uit op de accountantscontrole UWV en
SVB. Deze review is bedoeld om de beleidsdirecties te adviseren over de
vaststelling van de rijksbijdragen uitvoeringskosten voor via de begroting
gefinancierde wetten.
Planning & controlcyclus
Om een zelfstandig bestuursorgaan goed te kunnen aansturen, heeft een ministerie een
goed werkende planning & controlcyclus (P&C-cyclus) nodig. In het verleden sloten de
P&C-cycli van het ministerie en UWV en SVB onvoldoende op elkaar aan. Bijvoorbeeld op
het moment dat in het rijksbegrotingsproces de budgettaire kaders voor het ministerie
vastgesteld werden, moesten UWV en SVB hun eigen jaarplan en bijbehorende begroting
nog opstellen. Daarnaast raamden beide partijen de uitvoeringskosten afzonderlijk en op
eigen wijze. De onderhandelingen over de hoogte van de begroting verliepen daardoor
moeizaam. Vanaf 2006 en 2007 zijn het ministerie en UWV en SVB twee projecten gestart
om de P&C-cycli beter op elkaar aan te sluiten en om de samenwerking te intensiveren. In
deze projecten zijn de kostenmodellen voor de uitvoeringskosten gezamenlijk opgesteld
(Wassenaar, 2008).

Informatie over uitvoeringskosten in jaarverslag
UWV en de SVB hanteren als zelfstandige bestuursorganen een ander
boekhoudstelsel dan de Rijksoverheid. Dit leidt ertoe dat de uitvoeringskosten die per wet in het jaarverslag van het ministerie zijn opgenomen,
niet per definitie gelijk zijn aan de uitvoeringskosten die UWV en SVB per
wet in hun jaarverslag opnemen. UWV stelt in opdracht van het ministerie
een aansluitingstabel op waarin de verschillen verklaard worden. Zowel
de accountant van UWV als de Inspectie Werk en Inkomen beoordelen
deze aansluitingstabel. Voor de SVB heeft het ministerie zo’n aansluitingstabel niet voorgeschreven, omdat de aansluitingsverschillen minder
groot zijn dan bij UWV.
3.3.4 Single information single audit
Specifieke uitkeringen zijn bestemd voor specifieke doelen die door

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

35

gemeenten of provincies moeten worden gerealiseerd. Het kabinetsbeleid
is gericht op een drastische reductie van deze uitkeringen en op het
toepassen van het principe single information single audit (sisa), met als
doel het verminderen van de administratieve lasten.
Sisa houdt in dat provincies en gemeenten zich niet over elke specifieke
uitkering afzonderlijk hoeven te verantwoorden en dat de accountantscontrole van de specifieke uitkeringen deel uitmaakt van de controle van
de jaarlijkse financiële verantwoording.
Sisa is van toepassing sinds het verantwoordingsjaar 2006: gemeenten en
provincies hebben dus voor het eerst in 2007 volgens dit principe hun
verantwoording aangeleverd bij de departementen. In het kader van sisa
wordt ook single review toegepast door de departementale auditdiensten.
Dat wil zeggen dat de accountant van een provincie of een gemeente
slechts één keer wordt gereviewd door een accountant van het Rijk. Het
Ministerie van BZK coördineert het beleid voor sisa en single review, om
ervoor te zorgen dat alle departementen op adequate wijze voorzien
worden van informatie over specifieke uitkeringen.
Wij hebben onderzoek gedaan naar de rechtmatigheid en het financieel
beheer van specifieke uitkeringen en naar de toepassing van sisa en
single review.
Toepassing sisa
Het aantal specifieke uitkeringen van het Ministerie van SZW loopt terug
van 22 in 2007, naar 10 in 2008 en naar 6 in 2009. Het financieel belang
van de specifieke uitkeringen bedraagt in 2007 € 8 260,5 miljoen en in
2008 € 7 854,7 miljoen. Dit is ongeveer een derde van de begroting van
het Ministerie van SZW. Over het verantwoordingsjaar 20075 is sisa voor
alle specifieke uitkeringen van het Ministerie van SZW van toepassing. In
alle gevallen zijn ook indicatoren bepaald en is voor zover relevant de
«aard van de controle» voor de accountantscontrole aangegeven.
Wij stellen vast dat bij het Ministerie van SZW het principe van «single
information, single audit» in 2008 adequaat is geïmplementeerd.
Rechtmatigheid en financieel beheer
We zijn voor de Wet werk en bijstand en de Wet sociale werkvoorziening
nagegaan of minister voldoende informatie heeft om de specifieke
uitkeringen aan gemeenten te kunnen vaststellen. Daarnaast zijn we
nagegaan of de financiële informatie rechtmatig tot stand is gekomen en
deugdelijk is weergegeven en of het beheer van de specifieke uitkeringen
voldoet aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid. Hieronder geven we onze conclusies per wet weer.

5
Provinciaal en gemeentelijk verantwoordingsjaar 2007, aangeleverd in verantwoordingsjaar 2008 van het Rijk.

Wet werk en bijstand
De Wet werk en bijstand (WWB) is al sinds 2006 onder sisa gebracht. De
WWB staat uit twee onderdelen: het inkomensdeel en het werkdeel. Het
verantwoordingsarrangement verschaft de minister voldoende informatie
over de rechtmatigheid van het WWB-werkdeel. De indicatoren van het
WWB-werkdeel die daarvoor nodig zijn, maken deel uit van de sisabijlage.
De gemeentelijke accountant betrekt deze indicatoren bij zijn rechtmatigheidsonderzoek. Het verantwoordingsarrangement sisa verschaft de
minister onvoldoende informatie over de rechtmatigheid van het
WWB-inkomensdeel. De minister ontvangt wel op een andere wijze
informatie over de rechtmatigheid van het WWB-inkomensdeel. De
Inspectie Werk en Inkomen houdt namelijk toezicht op de uitvoering van
de WWB. In dat kader houdt IWI ook toezicht op de rechtmatigheid van
het WWB-inkomensdeel. Wij hebben vastgesteld dat de financiële

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

36

informatie over de WWB rechtmatig tot stand is gekomen en deugdelijk is
weergegeven en dat het beheer voldoet aan de eisen van rechtmatigheid,
ordelijkheid en controleerbaarheid.
In opdracht van het kabinet heeft de commissie-Oosting in december 2007
een advies gegeven over Interbestuurlijk Toezicht. Het kabinet heeft in
april 2008 aangegeven dat het toezicht van IWI op de WWB in de toekomst
zal vervallen als gevolg van de implementatie van de voorstellen van de
commissie-Oosting. Wij zijn in overleg met het ministerie over de wijze
waarop het toezichtsarrangement en de verantwoordelijkheid van de
minister in de toekomst op elkaar afgestemd kunnen worden.
Wet sociale werkvoorziening
Sisa is vanaf 1 januari 2008 ook van toepassing op de Wet sociale
werkvoorziening (Wsw). Hierbij is de verantwoordingsinformatie over
2007 ook (met terugwerkende kracht) onder het sisa-principe gebracht. De
gemeentelijke accountant hoeft de indicatoren in de sisabijlagen over
2007 alleen op deugdelijke totstandkoming te toetsen. Dit betekent dat de
gemeentelijke accountant niet de juistheid van de indicatoren hoeft vast te
stellen en dus geen rechtmatigheidscontrole hoeft uit te voeren. Bij een
controle op de deugdelijke totstandkoming toetst de accountant of het
proces van de uitvoerder voldoet aan de wet- en regelgeving. Zo
controleert de accountant of er een procedure is waarbij getoetst wordt of
personen met een Wsw-indicatie beschikbaar zijn voor werk. Deze
controle ligt dicht tegen een rechtmatigheidscontrole aan. Uit de
verantwoordingsinformatie die het ministerie heeft ontvangen, blijkt dat
een aantal gemeentelijke accountants wel een (beperkte) rechtmatigheidscontrole heeft uitgevoerd. Hierdoor achten wij de kans gering dat de
minister over 2007 onvoldoende informatie over de rechtmatigheid van de
uitvoering ontvangt. Voor de verantwoordingsinformatie over 2008 is wel
een rechtmatigheidscontrole op de Wsw-sisa-indicatoren voorgeschreven.
Wij hebben vastgesteld dat de financiële informatie over de Wsw
rechtmatig tot stand is gekomen en deugdelijk is weergegeven en dat het
beheer voldoet aan de eisen van rechtmatigheid, ordelijkheid en controleerbaarheid.
Single review
In ons Rapport bij het Jaarverslag 2007 rapporteerden wij dat de
accountantscontroles van 74 gemeenten over de rechtmatigheid van de
WWB, IOAW, IOAZ en BBZ in 2006 tekortkomingen bleken te hebben. Wij
adviseerden het ministerie om de kwaliteit van de accountantswerkzaamheden te verbeteren en waar nodig op een andere manier redelijke
zekerheid over de rechtmatigheid van deze bestedingen te verkrijgen. Het
ministerie heeft in 2008 een risicoanalyse uitgevoerd op de ontvangen
accountantsverklaringen over 2006. Uit deze analyse bleek dat er geen
sprake was van materiële risico’s. Wij concluderen dat het ministerie
voldoende heeft gedaan om redelijke zekerheid te krijgen over de
rechtmatigheid van de bestedingen door gemeenten. Wij hebben
vastgesteld dat de rijksoverheid afspraken heeft gemaakt met het
betreffende accountantskantoor om de kwaliteit van de accountantswerkzaamheden in de toekomst te verbeteren.
In 2008 hebben de departementale accountantsdiensten 26 reviews
uitgevoerd bij accountants van gemeenten en provincies die in 2007
specifieke uitkeringen ontvingen van de rijksoverheid. In vier gevallen zijn
de rijksaccountants van mening dat de controle door de accountants van
de medeoverheden ontoereikend was. Dit werd veroorzaakt doordat er

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

37

sprake was van een ontoereikende risicoanalyse, onvoldoende onderbouwing waarom gesteund kon worden op de werkzaamheden van
andere accountants of het niet zelfstandig toegankelijk zijn van de
dossiers. Het risico bestaat dus dat onrechtmatigheden niet aan het licht
zijn gekomen. Wij adviseren het Ministerie van SZW om, net als in 2008,
een risicoanalyse uit te voeren op de ontvangen accountantsverklaringen.
Bij het Ministerie van SZW vertegenwoordigen de specifieke uitkeringen
circa € 8 miljard (een derde van de begroting) en daarom vinden wij het
belangrijk dat de minister middels een risicoanalyse aanvullende
zekerheid krijgt indien uit de single review negatieve bevindingen over de
accountantsverklaringen komen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

38

4 INFORMATIE OVER BELEID NADER BESCHOUWD
Jaarlijks doet de Algemene Rekenkamer aanvullend onderzoek naar de
beleidsinformatie. Hierbij staan de volgende vragen centraal: is er in de
begroting en in het jaarverslag concrete informatie beschikbaar over
beleid (§ 4.1) en kan de Tweede Kamer die informatie gebruiken (§ 4.2)?
Wij constateren dat het Jaarverslag 2008 in vergelijking met het
Jaarverslag 2007 meer inzicht geeft in de realisatie van de doelen en de
prestaties. Doordat nalevingsniveaus (indicatoren voor de mate waarin
burgers en bedrijven wettelijke plichten naleven) ontbreken, biedt het
jaarverslag nog niet voldoende inzicht in de effectiviteit van het
handhavingsbeleid. Ook biedt het jaarverslag nog niet voldoende inzicht
in de doelmatigheid van re-integratie. Daarnaast signaleren wij een risico
voor de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie over re-integratie,
omdat de minister geen zicht heeft op de juistheid van gegevens die
gemeenten aanleveren voor de Statistiek Re-integratie Gemeenten.
4.1 Beschikbaarheid van de beleidsinformatie
Wij onderzoeken ieder jaar hoe de minister zich in het jaarverslag
verantwoordt over het realiseren van doelen, prestaties en de inzet van
middelen die met de begroting zijn afgesproken. We gaan daarvoor na in
hoeverre concrete informatie over beleidsresultaten beschikbaar is: heeft
de minister in het jaarverslag per operationele doelstelling informatie
opgenomen over doelen, prestaties en middelen en zo niet, wordt het
ontbreken van die informatie uitgelegd (het zogenoemde «comply or
explain»-principe)?
De resultaten van ons onderzoek naar de beschikbaarheid van beleidsinformatie zijn weergegeven in figuur 4. Om de ontwikkeling in de tijd te
laten zien, hebben we de resultaten van 2008 vergeleken met de resultaten van 2006, 2007 en de begroting van 2009.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

39

Figuur 4 Informatie over beleid in begroting en jaarverslag

Ministerie van SZW
Begroting

Jaarverslag
Percentage operationele doelstellingen waarover de minister concrete
informatie heeft opgenomen
Percentage operationele doelstellingen waarbij de minister heeft uitgelegd
waarom er geen concrete informatie over is opgenomen (explain)

Doelstellingen
Wat willen we bereiken? / Hebben we bereikt wat we ons hadden voorgenomen?
100%
80%
60%
40%
20%
0%

2006

2007

2008

2009

Prestaties
Wat gaan we daarvoor doen? / Hebben we daarvoor gedaan wat we van plan waren te doen?
100%
80%
60%
40%
20%
0%

2006

2007

2008

2009

Middelen
Wat mag het kosten? / Heeft het gekost wat het zou kosten?
100%
80%
60%
40%
20%
0%

2006

6

Sinds de Begroting 2008 heeft het ministerie
de artikelindeling en de onderliggende operationele doelstellingen op onderdelen gewijzigd. Hierdoor is het niet goed mogelijk om
verschillen in de scores tussen 2007 en 2008 te
verklaren.

2007

2008

2009

In het Jaarverslag 2008 heeft het ministerie voor 50% van de operationele
doelstellingen concrete informatie opgenomen over het behalen van deze
doelstellingen. Concrete informatie over de prestaties is bij 42% van de
operationele doelstellingen beschikbaar. Het jaarverslag biedt daarmee
meer inzicht in de doelrealisatie en de prestaties dan het Jaarverslag
2007.6 Voor 50% van de operationele doelstellingen geldt dat de minister

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

40

toelicht («explain») waarom er geen prestatiegegevens beschikbaar zijn
voor het jaarverslag.
Eén van de oorzaken voor het ontbreken van informatie over het behalen
van de operationele doelstellingen is dat vrijwel alle nalevingsniveaus
ontbreken. Dat was ook in 2007 het geval. De nalevingsniveaus geven een
indicatie in hoeverre burgers en bedrijven wettelijke verplichtingen
naleven. Het gaat om nalevingsniveaus voor diverse sociale zekerheidswetten, de Wet arbeid vreemdelingen (WAV) en de Arbeidsomstandighedenwet.
Voorbeelden nalevingsniveaus
Nalevingsniveaus kunnen bijvoorbeeld inzicht bieden in:
• de mate waarin uitkeringsgerechtigden de verplichting naleven om inkomsten uit arbeid
te melden bij de uitkeringsinstantie;
• de mate waarin uitkeringsgerechtigden de verplichting naleven om mee te werken aan
re-integratie naar werk;
• de mate waarin werkgevers het verbod op illegale tewerkstelling van vreemdelingen
naleven.

Doordat er geen inzicht is in de naleving kunnen we niet goed beoordelen
of de handhaving en fraudebestrijding effectief zijn geweest. Het
ministerie heeft voor de periode 2007–2010 een handhavingsprogramma
(SZW, 2006) vastgesteld dat erop gericht is de naleving te verbeteren.
Doordat vrijwel alle nalevingsniveaus over 2007 en 2008 ontbreken, kan
het ministerie de effectiviteit van dit handhavingsprogramma niet
vaststellen.
De nalevingsniveaus ontbreken doordat het ministerie sinds de Begroting
2007 op zoek is naar nieuwe meetmethoden. De oude meetmethoden
hadden namelijk methodologische problemen. Vorig jaar hebben wij in
ons Rapport bij het Jaarverslag 2007 onze zorgen geuit over de voortgang
van het ontwikkelen van alternatieve meetmethoden waarmee het
ministerie over de nalevingsniveaus kan rapporteren. In zijn reactie op ons
rapport sprak de minister de verwachting uit in de Begroting 2009 een
aantal nalevingsniveaus te kunnen opnemen. In de loop van 2008 bleek
dat het ministerie meer tijd nodig had om nalevingsniveaus op te nemen
dan was voorzien. Daardoor ontbreken de nalevingsniveaus ook in de
Begroting 2009. In een algemeen overleg met de Tweede Kamer op
5 februari 2009 zegde de staatssecretaris toe dat in de Begroting 2010 de
volgende nalevingsniveaus worden opgenomen:
• de naleving van de inlichtingenplicht voor de WAO, WW en de AOW;
• de naleving van de re-integratieplicht;
• de naleving van kernbepalingen uit de WAV;
• de naleving van kernbepalingen uit de Arbeidsomstandighedenwet.
De moeizame voortgang bij het ontwikkelen van alternatieve meetmethoden voor de nalevingsniveaus baart ons zorgen. De komende maanden
moet er voor alle nalevingsniveaus die het ministerie in de Begroting 2010
wil opnemen, nog hard worden gewerkt aan het testen van de meetmethoden.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister aan om prioriteit te geven aan het ontwikkelen
van de alternatieve meetmethoden, zodat in de begroting van 2010
nalevingsniveaus kunnen worden opgenomen en de minister zich de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

41

daaropvolgende jaren kan verantwoorden over de effectiviteit van de
handhaving en fraudebestrijding.
Onduidelijke toelichting op onderuitputting handhavingsbudget
Het ministerie geeft geen duidelijke toelichting op de onderuitputting van het handhavingsbudget op artikel 98. Het ministerie meldt structureel in de jaarverslagen vanaf 2005
op artikel 98 een onderuitputting van het handhavingsbudget. Op artikel 98 worden
apparaatsuitgaven toegelicht die het ministerie niet direct kan toerekenen aan een van de
beleidsartikelen. Het beleidsbudget voor handhaving staat deels op de beleidsartikelen en
deels op artikel 98. Over 2008 is er een bedrag van € 6,8 miljoen niet besteed. Het
jaarverslag geeft hiervoor – net als in voorgaande jaren – als reden dat «projecten
vertraging hebben opgelopen en projecten niet zijn uitgevoerd». Uit deze toelichting blijkt
niet welke projecten niet uitgevoerd zijn en welke consequenties dit heeft voor de te
leveren prestaties. Wij merkten de onderuitputting en de beknopte toelichting ook vorig
jaar op in ons rapport bij het jaarverslag. Overigens hebben wij van het ministerie
begrepen dat de middelen uit artikel 98 die bestemd waren voor de uitvoering van het
handhavingsprogramma in 2008 volledig benut zijn.

4.2 Bruikbaarheid van de beleidsinformatie
We hebben niet alleen gekeken naar de beschikbaarheid van informatie
over beleid in het jaarverslag. We hebben ook onderzocht of de informatie
in het jaarverslag bruikbaar is voor de Tweede Kamer. De Tweede Kamer
moet zich met deze informatie een oordeel kunnen vormen over de mate
waarin een minister zijn beleidsdoelen en -prestaties heeft gerealiseerd
met behulp van de daarvoor ingezette middelen. Dit jaar hebben we
onderzoek gedaan naar beleidsartikel 47 Re-integratie en beleidsartikel 48
Sociale werkvoorziening.
4.2.1 Beleidsartikel 47 Re-integratie
Inzicht in doelmatigheid re-integratie
In ons Rapport bij het Jaarverslag 2007 constateerden wij dat de informatie die in de begroting en het jaarverslag was opgenomen bij artikel 47
Re-integratie onvoldoende was om te kunnen beoordelen of de re-integratiebudgetten voor UWV en gemeenten doelmatig begroot en besteed
worden. De minister gaf in zijn reactie aan dat hij de kengetallen en
prestatie-indicatoren beter wilde laten aansluiten bij de gestelde doelen.
Dit zou voor een belangrijk deel zijn beslag moeten krijgen in de Begroting
2009. De minister zou, daarop vooruitlopend, ook nagaan in hoeverre hij
in het Jaarverslag 2008 al beter inzicht kon geven. Wij zijn nagegaan wat
de minister heeft gedaan om deze toezeggingen na te komen.
Wij constateren dat de minister initiatieven heeft genomen die (in de
toekomst zullen) leiden tot meer inzicht in de activiteiten en resultaten bij
de re-integratie. Dit leidt naar ons oordeel echter nog niet tot voldoende
inzicht in de doelmatigheid van re-integratie.
De minister heeft in het Plan van aanpak Re-integratie (SZW, 2008b)
initiatieven aangekondigd om de effectiviteit van re-integratie door
gemeenten en UWV te bevorderen en de informatievoorziening daarover
te verbeteren. Het plan van aanpak is opgesteld naar aanleiding van het
overleg met de Tweede Kamer over de Beleidsdoorlichting re-integratie.
De volgende initiatieven uit het plan zijn van belang voor de wijze waarop
de begroting en het jaarverslag inzicht geven in de doelmatigheid van
re-integratie. We noemen de initiatieven in de volgorde waarin ze worden
gerealiseerd (Jaarverslag 2008 – Begroting 2009 – Jaarverslag 2009):

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

42

Besteding werkbudget gemeenten. In het Jaarverslag 2008 (tabel 47.3)
geeft de minister op basis van informatie van Divosa7 inzicht in de wijze
waarop gemeenten het werkbudget (W-deel) verdelen over verschillende
categorieën re-integratieactiviteiten.
Overigens hebben gemeenten een grote beleids- en bestedingsvrijheid
binnen het kader van de Wet werk en bijstand (WWB). De informatie over
de besteding van het werkbudget is dus niet van belang als verantwoording over de besteding, maar om duidelijk te maken aan welke activiteiten
gemeenten het geld uitgeven.
Indeling artikel 47. De indeling van artikel 47 is met ingang van de
Begroting 2009 gewijzigd (zie kader). (Het Jaarverslag 2008 sluit aan bij de
indeling van de Begroting 2008.) Met deze nieuwe indeling wordt het
eenvoudiger om onderscheid te maken in de activiteiten en resultaten
voor de verschillende groepen werklozen. Ook verduidelijkt de minister
hiermee dat het verkleinen van de afstand tot de arbeidsmarkt een doel is
met een eigen maatschappelijke meerwaarde, hoewel het einddoel blijft
dat mensen uiteindelijk regulier werk vinden.
Nieuwe indeling doelstellingen artikel 47 Re-integratie
In de Begroting SZW 2009 is de algemene doelstelling als volgt geformuleerd:
Arbeidsinpassing in regulier werk voor uitkeringsgerechtigden en werklozen.
De daarbij behorende operationele doelstellingen zijn:
1. Dienstverlening voor uitkeringsgerechtigden en werklozen die op eigen kracht regulier
werk kunnen vinden.
2. Bevorderen van arbeidsinpassing in regulier werk van uitkeringsgerechtigden en
werklozen die dat niet op eigen kracht kunnen.
3. Ondersteuning bij het verkleinen van de afstand tot regulier werk aan die uitkeringsgerechtigden en werklozen die dat niet op eigen kracht kunnen.

Re-integratieposities. De Statistiek Re-integratie Gemeenten (SRG) is
uitgebreid met een module waarin de verschillende re-integratieposities
zichtbaar worden gemaakt (de «re-integratieladder»). De minister beoogt
op basis hiervan vanaf het Jaarverslag 2009 inzicht te geven in de afstand
die uitkeringsgerechtigden en werklozen hebben tot de arbeidsmarkt. Ook
de bewegingen van de populatie tussen re-integratieposities moet daarin
duidelijk worden.
Het is niet de bedoeling om de re-integratieposities ook voor de
UWV-populatie te gaan meten.
De bovengenoemde initiatieven zorgen voor meer inzicht in de activiteiten
en resultaten van gemeenten bij de re-integratie. Desondanks biedt de
nieuwe opzet van de begroting en het jaarverslag (vanaf 2009) naar ons
oordeel nog weinig houvast bij het beoordelen van de doelmatigheid van
de re-integratie. Zo blijkt uit de nieuwe opzet niet wat de (gemiddelde)
kosten van een re-integratieactiviteit zijn en wat de resultaten daarvan zijn
(bijvoorbeeld kans op uitstroom naar werk). Wij achten het wenselijk dit
voor de verschillende wettelijke doelgroepen inzichtelijk te maken.

7
Divosa is de vereniging van managers op
het terrein van werk, inkomen en sociale
vraagstukken.

Ook voor de re-integratieactiviteiten van UWV bestaat er nog niet
voldoende inzicht in de doelmatigheid. In het Plan van aanpak
Re-integratie staat dat UWV vanaf 2009 in het jaarplan en jaarverslag zal
rapporteren op welke wijze een effectieve inzet van middelen is geborgd.
In zijn Jaarplan 2009 beschrijft UWV op hoofdlijnen welke maatregelen
het gaat nemen om de effectiviteit van re-integratie te vergroten (UWV,
2008). Het jaarplan biedt echter geen cijfermatig of financieel inzicht in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

43

(beoogde) doelmatigheid. De (gemiddelde) kosten van een
re-integratieactiviteit en de resultaten daarvan zijn ook niet af te leiden uit
het Jaarverslag 2008 en de Begroting 2009 van het Ministerie van SZW of
uit het Jaarverslag 2008 van UWV.
Ten slotte speelt bij het gebrek aan inzicht in de doelmatigheid ook mee,
dat het budget voor artikel 47 niet wordt toegerekend aan de drie
operationele doelstellingen en de daarbij behorende activiteiten en
resultaten.
Wij bevelen de minister aan om inzichtelijk te maken wat voor de
verschillende wettelijke doelgroepen de (gemiddelde) kosten van een
re-integratieactiviteit zijn en wat de resultaten van een re-integratieactiviteit zijn.
Betrouwbaarheid van de beleidsinformatie
Wij hebben ook onderzoek gedaan naar de (waarborgen voor de)
betrouwbaarheid van de informatie in het Jaarverslag 2008 bij artikel 47.
We hebben daarbij gekeken naar de informatie die is ontleend aan de
Statistiek Re-integratie Gemeenten (SRG) en onderzoek van Divosa.
Statistiek Re-integratie Gemeenten. Voor de SRG leveren gemeenten het
CBS informatie over de uitvoering en resultaten van het re-integratiebeleid. IWI constateerde in juli 2007 dat de betrouwbaarheid van diverse
gegevens uit de SRG te wensen overlaat (IWI, 2007), onder meer doordat
gemeenten de begrippen in de SRG verschillend interpreteren.
Wij hebben bij het ministerie geïnformeerd naar de gevolgen hiervan voor
de betrouwbaarheid van de indicatoren en kengetallen in de begroting en
het jaarverslag. Het ministerie geeft aan dat de betrouwbaarheidsmarges
voor de cijfers in de begroting en het jaarverslag niet worden overschreden, omdat het CBS voldoende kwaliteitsborgen in acht neemt. Zo voert
het CBS onder meer plausibiliteitstoetsen uit op de databestanden die de
gemeenten aanleveren. Maar het CBS doet geen onderzoek om de
gegevens van de gemeenten te valideren (IWI, 2005). De minister heeft
daardoor geen inzicht in de betrouwbaarheid van de gegevens die de
gemeenten leveren. Dit is een risico voor de betrouwbaarheid van de
gegevens in de begroting en het jaarverslag.
Het ministerie streeft ernaar de kwaliteit van de SRG te verbeteren en
heeft hierover afspraken gemaakt met het CBS. Het verbetertraject moet
uiterlijk in het najaar van 2009 worden afgerond.
Onderzoek Divosa. In het Jaarverslag 2008 staan gegevens van Divosa
over de besteding van het werkbudget per uitgavencategorie. Het zou
goed zijn als in het jaarverslag wordt vermeld dat deze zijn ontleend aan
een enquête. Daarmee kan de lezer zich een beter beeld vormen van de
betrouwbaarheid. De gegevens zijn ontleend aan een enquête onder
managers van sociale diensten (Divosaleden). Bij een gegeven zoals de
besteding van het werkbudget zullen respondenten vermoedelijk niet
meer dan een schatting geven. De cijfers uit de enquête kunnen een
globaal beeld geven, maar moeten verder met de nodige voorzichtigheid
worden geïnterpreteerd.
4.2.2 Beleidsartikel 48 Sociale werkvoorziening
Inzicht in doelrealisatie sociale werkvoorziening
De indicatoren en kengetallen bij artikel 48 Sociale werkvoorziening geven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

44

naar ons oordeel voldoende inzicht in de mate waarin de doelstellingen
van beleidsartikel 48 worden gerealiseerd.
Het rijksbeleid voor de sociale werkvoorziening heeft tot doel om de
arbeidsparticipatie te bevorderen van mensen die door lichamelijke,
verstandelijke en/of psychische beperkingen uitsluitend onder aangepaste
omstandigheden tot regelmatige arbeid in staat zijn.
Doelstellingen artikel 48 Sociale werkvoorziening
In het Jaarverslag SZW 2008 is de algemene doelstelling als volgt geformuleerd:
«Het faciliteren van de arbeidsparticipatie van personen met lichamelijke, verstandelijke
en/of psychische beperkingen, die uitsluitend onder aangepaste omstandigheden tot
regelmatige arbeid in staat zijn.»
De daarbij behorende operationele doelstelling luidt:
«Het realiseren van aangepaste arbeid voor personen met een Wsw-indicatie, waar
mogelijk in een zo regulier mogelijke werkomgeving.»

Uit de formulering van de algemene doelstelling komt duidelijk naar
voren dat de rol van het Rijk faciliterend is. Het Rijk stelt middelen
beschikbaar voor indicatie door het UWV Werkbedrijf (in 2008: CWI) en
voor de realisatie van arbeidsplaatsen door gemeenten.
Het macrobudget voor de realisatie van arbeidsplaatsen is gemaximeerd
en dus niet afhankelijk van het aantal personen met een indicatie voor de
sociale werkvoorziening. De beschikbare middelen zijn een gegeven.
Vervolgens bepaalt het ministerie hoeveel Wsw-plekken gemeenten
daarvoor minimaal dienen te realiseren (de landelijke taakstelling).
Bij de algemene doelstelling is in de begroting en het jaarverslag van het
Ministerie van SZW het volgende kengetal opgenomen: aantal personen
in het Wsw-werknemersbestand als percentage van de totale doelgroep
(werknemersbestand plus wachtlijst). Dit kengetal geeft een indruk van de
mate waarin het macrobudget toereikend is om de maatschappelijke
doelstelling van de sociale werkvoorziening te realiseren. Het Jaarverslag
2008 geeft bij dit kengetal een voorlopig realisatiecijfer van 85%. Dit
betekent dat van alle personen met een Wsw-indicatie 85% in 2008 een
arbeidsplaats in het kader van de Wet de sociale werkvoorziening had,
terwijl voor 15% nog geen arbeidsplaats beschikbaar was.
Bij de operationele doelstelling is in de begroting en het jaarverslag van
het Ministerie van SZW onder meer de volgende indicator opgenomen:
realisatie van arbeidsplaatsen in relatie tot het aantal waarvoor subsidie is
toegekend. Deze indicator geeft weer in hoeverre gemeenten het
minimumaantal te realiseren arbeidsplaatsen daadwerkelijk hebben
gerealiseerd. Uit het jaarverslag blijkt dat in 2008 het aantal Wsw-plaatsen
waarvoor subsidie is verstrekt, voor 105% is gerealiseerd. Gemeenten
hebben dus meer Wsw-plaatsen gerealiseerd dan de taakstelling was.
De toelichting bij deze indicator in het jaarverslag kan verduidelijkt
worden door te vermelden wat de taakstelling in 2008 was. Op basis
daarvan kan de lezer dan eenvoudig afleiden hoeveel arbeidsplaatsen in
absolute zin zijn gerealiseerd en wat de kosten per arbeidsplaats zijn.
Gegeven de systematiek van het beleidsartikel, waarbij het macrobudget
het uitgangspunt is, vinden we dat de indicatoren en kengetallen
voldoende inzicht geven in de mate waarin de doelen van de Wet sociale
werkvoorziening gerealiseerd zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

45

Betrouwbaarheid van de beleidsinformatie
Het ministerie heeft het verzamelen van de niet-financiële beleidsinformatie over de Wsw uitbesteed. Via de Wsw-statistiek leveren
gemeenten gegevens over de uitvoeringspraktijk.
Het ministerie heeft met de uitvoerder van de Wsw-statistiek afspraken
gemaakt over het proces van gegevensverzameling en -bewerking. Net als
bij de Statistiek Re-integratie Gemeenten (zie § 4.2.1) zijn deze afspraken
vooral gericht op het proces van totstandkoming van de beleidsinformatie
en niet zozeer op de juistheid van de (bron)gegevens. Anders dan bij de
SRG zijn er echter geen signalen dat er problemen zijn bij de aanlevering
van gegevens door gemeenten. Ook is er een aanvullende waarborg voor
de betrouwbaarheid omdat het ministerie de beleidsinformatie uit de
Wsw-statistiek vergelijkt met de financiële verantwoordingsinformatie die
de gemeenten aanleveren. De gemeentelijke accountant controleert of
deze financiële verantwoordingsinformatie deugdelijk tot stand is
gekomen. Tot nog toe zijn bij deze vergelijking volgens het ministerie
geen opmerkelijke discrepanties naar voren gekomen.
Beter inzicht in wachtlijst sociale werkvoorziening
In 2008 is het aantal personen dat op de wachtlijst staat voor een Wsw-plaats afgenomen
(van 19 925 in 2007, naar 17 675 in 2008; voorlopig cijfer).
In het Jaarverslag 2008 beschrijft de minister duidelijk dat hij deze afname toeschrijft aan
een opschoonactie van de wachtlijst. Met de wetswijziging van de Wsw per 1 januari 2008
is namelijk vastgelegd dat mensen die op de wachtlijst staan, beschikbaar moeten zijn
(Wsw art. 12). Ook is geregeld wanneer een geïndiceerde als beschikbaar geldt (Regeling
uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken 2008, art. 4). Hierdoor geven de
wachtlijstcijfers over 2008 beter dan voorheen inzicht in het aantal personen dat daadwerkelijk beschikbaar is voor een Wsw-plaats.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

46

5 REACTIE MINISTER EN NAWOORD ALGEMENE REKENKAMER
De minister van SZW heeft op 21 april 2009 gereageerd op onze rapporten
bij de jaarverslagen van het Ministerie van SZW (XV) en van het Spaarfonds AOW (E). Hieronder volgt de integrale tekst van zijn reactie (§ 5.1).
Zijn reactie gaf ons aanleiding tot een nawoord (§ 5.2). De reactie staat
ook op onze website: www.rekenkamer.nl.
5.1 Reactie minister

«Met uw bovengenoemde brieven bood u mij uw conceptrapporten aan naar aanleiding
van uw rechtmatigheidsonderzoek over 2008 bij het ministerie van SZW en het Spaarfonds AOW. U stelt mij in de gelegenheid daarop te reageren. Ik heb uw conceptrapporten
met belangstelling gelezen. Onderstaand treft u mijn reactie aan.
Algemeen
Een van uw belangrijkste conclusies is dat het jaarverslag van SZW voldoet aan de
daaraan te stellen eisen. Zo valt het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en
onzekerheden binnen de tolerantiegrenzen voor de financiële informatie in het jaarverslag
als geheel. Ook het totaalbedrag van alle geconstateerde fouten en onzekerheden in de
saldibalansposten valt binnen de tolerantiegrenzen voor de saldibalans als geheel. Voorts
constateert u dat de informatie over de bedrijfsvoering én over het gevoerde beleid op
deugdelijke wijze tot stand is gekomen en voldoet aan de verslaggevingvoorschriften.
Daarnaast zijn in 2008, zo blijkt uit uw rapport, belangrijke stappen gezet in de verbetering
van de bedrijfsvoering. Zo zijn de achterstanden bij het opleggen van boetes en het
afhandelen van bezwaar- en beroepsprocedures in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen weggewerkt en is het verbeterplan voor de financiële administratie van het
Agentschap SZW volledig uitgevoerd. Hiermee zijn twee van de door u in 2007 geconstateerde onvolkomenheden in de bedrijfsvoering opgelost. Ook op andere onderdelen van
de bedrijfsvoering is een stijgende lijn zichtbaar, zo blijkt uit uw rapport. Zo constateert u
dat het betalingenbeheer en de managementinformatie zijn verbeterd ten opzichte van
2007. Ook zijn volgens u in 2008 de randvoorwaarden gerealiseerd om het contractbeheer
op orde te brengen. U merkt het onderwerp «contractbeheer en Europese aanbestedingen» echter ook dit jaar nog aan als onvolkomenheid. Dit doet mijns inziens geen recht
aan de in 2008 gerealiseerde verbeteringen in het contractbeheer. Ik ga hier later in deze
brief nader op in.
Ik wil graag benadrukken dat het ministerie zich in 2008 hard heeft ingespannen om de
bovengenoemde verbeteringen in de bedrijfsvoering te realiseren; u onderkent dit ook in
uw rapport. Desalniettemin blijft er, zo heb ik ook reeds opgemerkt in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag, nog aanleiding voor verbetering. In uw rapport benoemt u
hiertoe een aantal belangrijke verbeterpunten. Ik ga hier in het onderstaande op in.
Financiële administratie departement
Ik deel uw conclusie dat in 2008 de stijgende lijn in de verbetering van de financiële
administratie van het departement is voortgezet. U merkt op dat in 2008 verbeteringen in
de managementinformatie zijn doorgevoerd en dat de tijdigheid van betalingen fors is
verbeterd. Ook valt te constateren dat de autorisaties van de gebruikers van de financiële
administratie in 2008 op juiste wijze zijn ingericht. Het stemt mij tevreden dat u in uw
rapport concludeert dat ik hiermee mijn toezegging van vorig jaar, om het financieel
beheer ten opzichte van 2007 te verbeteren, ben nagekomen.
Ik deel echter ook uw constatering dat de gewenste situatie nog niet is bereikt. Zoals ik
ook in de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag heb aangegeven, zullen de bereikte
resultaten in 2009 moeten worden geconsolideerd. Tevens dienen de puntjes op de i te
worden gezet om te borgen dat de aangebrachte verbeteringen ook structureel in de
organisatie worden verankerd. De directie Gemeenschappelijke Organisatie Bedrijfs-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

47

voering (GOB) en de directie Financieel-Economische Zaken (FEZ) zullen daartoe in 2009
specifiek aandacht besteden aan het beheer van voorschotten, vorderingen en verplichtingen, alsook aan de totstandkoming van de jaarrekening. De genoemde directies werken
hiertoe momenteel aan een verbeterplan, waarin alle resterende aandachtspunten ten
aanzien van de financiële administratie zullen worden opgenomen. Ook de verbetering
van de interne controle binnen de financiële administratie zal in het verbeterplan worden
meegenomen.
De directie FEZ zal de regie voeren op de uitvoering van het verbeterplan; zij zal de
voortgang van de verbetermaatregelen bewaken en zal (laten) toetsen of de uitvoering
van de verbetermaatregelen in overeenstemming is met het verbeterplan. De directie FEZ
zal over de voortgang van de verbetermaatregelen rapporteren aan het Audit Committee
van SZW. Met de regievoering van FEZ op het verbeterplan beoog ik eveneens tegemoet
te komen aan uw aanbeveling om de rol van de directie FEZ als toezichthouder op de
financiële administratie verder te versterken. Uiteraard zal de directie FEZ ook het
periodiek toetsen van het budgetverbruik, het beoordelen van posten die onderdeel
uitmaken van de saldibalans en het periodiek toetsen van rekeningen buiten begrotingsverband voortzetten.
Wel wil ik u er op wijzen dat fouten in de administratie, ondanks een verbetering van de
interne controle en de rol van FEZ als concerncontroller, nooit geheel kunnen worden
voorkomen. Dit betekent dat de auditdienst van SZW ook in 2010 haar gebruikelijke
controle van de concept jaarcijfers, mede ten behoeve van het opstellen van een correcte
definitieve jaarrekening, zal uitvoeren.
Contractbeheer inclusief Europese aanbestedingen
Ik ben verheugd dat u met mij constateert dat het contractbeheer en de naleving van
Europese aanbestedingsregels in 2008 verder zijn verbeterd als gevolg van de uitgevoerde
herstel- en verbeteracties. Hiermee zijn in 2008, zo constateert u, de randvoorwaarden
gerealiseerd om het contractbeheer op orde te brengen. U merkt het onderwerp «contractbeheer en Europese aanbestedingen» echter ook dit jaar nog aan als een onvolkomenheid.
Ik deel uw oordeelsvorming op dit punt niet. Het contractbeheer is in 2008 nadrukkelijk
onderwerp van aandacht geweest. Ook de auditdienst van SZW heeft als onderdeel van
de controle van de aangegane verplichtingen specifiek aandacht besteed aan de aspecten
contractbeheer en Europese aanbesteding; zij heeft daarbij geen substantiële fouten meer
aangetroffen. In uw rapport geeft u aan dat u nog onvoldoende structurele waarborgen
ziet om fouten in de toekomst te voorkomen. Ik schaar het gebruik van het instrument
raamcontracten en de verplichte inkoopadviesaanvraag echter wel degelijk onder de
waarborgen die een structureel karakter dragen. Een vorm van centralisering heeft zich
hiermee al ontwikkeld. Ik wil daarbij opmerken dat deze instrumenten hun uitwerking op
de rechtmatigheid van inkopen zeker hebben gehad. De omvang van de onrechtmatigheid
is aanzienlijk gedaald ten opzichte van 2007. Het gaat hierbij bovendien nog om een
beperkt aantal oude contracten, die in 2008 waar mogelijk zijn hersteld of opgeheven.
Daarnaast bent u van mening dat de controlrol ten aanzien van contractbeheer en
Europese aanbesteding beperkt wordt ingevuld en dat het ministerie de naleving van de
maatregelen om fouten te voorkomen onvoldoende toetst. Ik vind uw oordeel op dit punt
geen recht doen aan alle activiteiten die zijn en worden ondernomen om toe te zien op de
juistheid van het contractbeheer en de naleving van de Europese aanbestedingsplicht.
Elke inkoop die mogelijk een Europese aanbesteding vraagt, wordt aan de afdeling
Coördinatie Inkoopbeleid en -advies (CIBA) van de directie Facilitaire Zaken (FZ) voorgelegd voor advies. Daarbij wordt duidelijk of het contract aan de Europese aanbestedingsregels voldoet. Ook wordt een dergelijk contract aan de directie Wetgeving, Bestuurlijke
en Juridische Aangelegenheden (WBJA) voorgelegd voor een juridische toets. Bij de
managementrapportages in januari, mei en september wordt daarnaast door de
Directeuren-Generaal (DG) expliciet aan de directeuren gevraagd of het contractbeheer op
orde is en of de Europese aanbestedingsverplichting en de inkoopadviesaanvraag-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

48

verplichting worden nageleefd. Hierbij dient de desbetreffende directie met redenen
omkleed aan te geven waarom een inkoopadvies niet is ingewonnen en/of de aanbestedingsregels niet zijn nageleefd. Ook in de managementrapportage die op DG-niveau
wordt opgesteld, komt het contractbeheer aan de orde. Aan de hand van deze
DG-rapportage stelt de directie FEZ het onderwerp, waar nodig, aan de orde tijdens het
gesprek tussen de SG en DG. De directie FEZ legt de DG-rapportage hiertoe ter verificatie
voor aan de afdeling CIBA; zodoende vindt ook op centraal niveau een toets plaats op de
naleving en de werking van de maatregelen om fouten te voorkomen.
In uw ogen ontbreekt daarnaast een overzicht waarin alle verzoeken om met reden te
mogen afwijken van de aanbestedingsplicht, worden vastgelegd. Dat SZW geen registratie bijhoudt van verzoeken om te mogen afwijken, heeft mede te maken met de
administratieve last die een dergelijke registratie met zich meebrengt. Tevens is de
toegevoegde waarde van deze registratie niet duidelijk. Als een verzoek tot afwijking
wordt toegewezen, wordt aan het inkoopdossier een door de ambtelijke leiding ondertekende verklaring met de reden van de afwijking toegevoegd. Als een verzoek voor
afwijking wordt afgewezen, moet alsnog volgens de regels Europees worden aanbesteed.
Uit het inkoopdossier kan derhalve altijd worden afgeleid of al dan niet van de Europese
aanbestedings-regels is afgeweken. Van een voornemen om een dergelijke registratie te
gaan invoeren, is dan ook geen sprake.
In het kader van uw zorg om de juistheid en volledigheid van de contract-registratie in
Planon kan ik u tenslotte mededelen dat de auditdienst van SZW, op verzoek van de
directie FEZ, in 2009 onderzoek zal gaan doen naar het contractregistratiesysteem Planon.
Daarnaast ben ik, zoals u reeds in uw rapport benoemt, voornemens om vanaf 1 juni 2009
inkoophandelingen, contractbeheer en contractregistratie van aanschaffingen groter dan
€ 15 000 te organiseren binnen één centrale afdeling binnen mijn ministerie. Deze
organisatiewijziging biedt naar mijn mening een structurele oplossing voor de resterende,
beperkte, beheersproblemen bij de directies en voor de invulling van de controllersfunctie.
Subsidiebeheer
In 2008 is een aantal verbetermaatregelen doorgevoerd in het subsidiebeheer. De
belangrijkste betrof de oprichting van het Subsidie Expertise Centrum, dat advies geeft
over alle voorgenomen subsidieregelingen en beschikkingen en dat standaarden en
modellen aanreikt voor het opzetten van een subsidieregeling, beschikking en de
uitvoering. Ondanks deze en andere verbetermaatregelen, merkt u het onderwerp
subsidiebeheer echter ook dit jaar aan als onvolkomenheid. U geeft aan dat de door u
geconstateerde onvolkomenheid met name nog betrekking heeft op tekortschietende
(administratieve) zorgvuldigheid en onvoldoende beheersing van het subsidieproces bij
de verschillende subsidieverlenende directies. Het gaat hierbij overigens, zo blijkt uit uw
rapport, om het beheer van een beperkt deel (0,3%) van de totale begrotingsuitgaven van
het ministerie.
In de bedrijfsvoeringsparagraaf in het jaarverslag heb ik aangegeven dat in 2008 de
randvoorwaarden zijn gecreëerd om ervoor te zorgen dat de tekortkomingen in het
subsidiebeheer zich ultimo 2009 niet meer zullen voordoen; u ziet echter bij de subsidieverlenende directies nog geen toereikende maatregelen om voor 2009 een aanzienlijke
verbetering te verwachten. U beveelt dan ook aan om aanvullende verbetermaatregelen te
treffen op het niveau van de directies. Ook adviseert u om tussentijds te toetsen of de
verbetermaatregelen adequaat worden uitgevoerd en of deze het beoogde effect hebben.
Tenslotte beveelt u aan om het reviewbeleid en het beleid om misbruik en oneigenlijk
gebruik te voorkomen (het M&O-beleid) te laten vastleggen door de subsidieverlenende
directies.
Ik kan u meedelen dat het Subsidie Expertise Centrum in 2008 en in de eerste maanden
van 2009 voor een aantal subsidieverlenende directies voorlichtingsbijeenkomsten heeft
georganiseerd om hen te informeren over de thans nog resterende tekortkomingen en
over de noodzaak en de mogelijkheden om de gewenste verbeteringen in hun processen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

49

aan te brengen. Deze voorlichtingsactiviteiten zullen worden voortgezet zolang dit
noodzakelijk is om de gewenste administratieve zorgvuldigheid tot stand te brengen. Ook
wat betreft de dossiervorming is en wordt vanuit het Subsidie Expertise Centrum in 2009
advies en ondersteuning aangeboden. In de loop van 2009 zal een evaluatie van het
functioneren van het Subsidie Expertise Centrum aan het MT SZW worden voorgelegd.
Daarnaast zal de directie FEZ de managementinformatie op het gebied van subsidies
verder verbeteren, zodat de subsidieverlenende directies beter in staat zijn om te sturen
op bijvoorbeeld de tijdigheid van de vaststellingen. Ook zal in 2009, aan de hand van de
inventarisatie van de bestaande subsidieregelingen, worden bekeken waar nog sprake is
van ontbrekend review- en M&O-beleid, waarna eventueel ontbrekend beleid alsnog zal
worden aangevuld. De genoemde acties zullen worden ondersteund door aanvullend
onderzoek van de auditdienst van SZW. De directie FEZ zal de uitkomsten van dit
onderzoek gebruiken om, waar nodig, aanvullende afspraken te maken met directies over
verbetermaatregelen.
Gemeenschappelijk kenmerk tekortkomingen bedrijfsvoering
Het gemeenschappelijke kenmerk in de resterende tekortkomingen in de bedrijfsvoering,
zo luidt uw conclusie, is een gebrek aan administratieve zorgvuldigheid. Ik deel uw
constatering dat de resterende tekortkomingen in de bedrijfsvoering veelal een administratieve achtergrond hebben. Ik wil echter wel benadrukken dat in 2008 vele verbetermaatregelen zijn doorgevoerd om deze problemen te ondervangen en om meer
bewustzijn te creëren voor de administratieve processen. Ik zal hiervoor ook in 2009
aandacht blijven vragen. Uw aanbeveling om de kwaliteit van de administratieve
processen verder te verbeteren, heb ik meegenomen in mijn bovenstaande reactie op de
afzonderlijk onvolkomenheden.
U constateert eveneens dat het ministerie te afhankelijk is van in het bijzonder de
eindejaarscontrole van de auditdienst om goed zicht te krijgen op het functioneren van de
interne bedrijfsvoering. Aan uw aanbeveling om vaker tussentijds een toets op de
bedrijfsvoering uit te laten voeren, om zodoende gedurende het jaar te kunnen bijsturen,
heb ik reeds voldaan. De directie FEZ heeft vanuit haar (aanjagende) rol als concerncontroller in februari 2009 een viertal verzoeken voor een tussentijds onderzoek ingediend
bij de auditdienst van SZW. Het gaat hierbij om een onderzoek naar de procesgang en
administraties van voorschotten en vorderingen, een onderzoek naar het contractregistratie-systeem Planon, een onderzoek naar de tijdigheid van de subsidievaststellingen en
de dossiervorming en tenslotte om een onderzoek naar de werking van de verbetermaatregelen uit het verbeterplan financiële administratie van het Agentschap SZW.
In het Audit Committee van 11 maart 2009 heeft de auditdienst aangegeven dat zij de door
de directie FEZ aangedragen onderwerpen voor onderzoek dermate belangrijk vindt, dat
zij alle gevraagde onderzoeken zal uitvoeren. Uitgangspunt is om zoveel mogelijk
onderzoeken voor de zomer af te ronden, opdat vroegtijdige bijsturing mogelijk is. De
directie FEZ zal de uitkomsten van de onderzoeken gebruiken om, waar nodig, aanvullende verbeteracties in gang te (laten) zetten. Indien de directie FEZ daartoe aanleiding
ziet, zal zij in 2009 ook op andere onderwerpen tussentijds onderzoek (laten) uitvoeren. Op
deze wijze beoog ik eveneens invulling te geven aan uw aanbeveling om de rol van de
directie FEZ als concerncontroller verder te verbeteren.
Publieke verantwoording
U hebt onderzoek gedaan naar enkele aspecten van de bedrijfsvoering die u van belang
acht voor een goede publieke verantwoording. Op de onderzochte aspecten ben ik over
het algemeen, zo blijkt uit uw rapport, «in control». Zo constateert u dat het ministerie
voldoende beleidsinformatie verzamelt om inzicht te hebben in het doelbereik van de
sociale werkvoorziening. Naar aanleiding van uw onderzoek naar de begrotingsgefinancierde uitvoeringskosten van het UWV en de SVB stelt u vast dat ik eveneens voldoende
inzicht heb in de totstandkoming en onderbouwing van de uitvoeringskosten en in de
realisatie van deze uitvoeringskosten. Ook merkt u op dat het ministerie een Audit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

50

Committee heeft; in de agenda van het Audit Committee is volgens u de toegenomen
aandacht voor bedrijfsvoering zichtbaar.
Op het gebied van personeelsbeheer hebt u onderzoek gedaan naar de digitalisering van
personeelsdossiers en de inhuur van externen. Uit uw onderzoek blijkt dat het digitaliseringsproces bij het ministerie van SZW eind 2006 al was afgerond. Ook merkt u op dat de
financiële omvang van de inhuur van externen bij het ministerie in 2008 is gedaald ten
opzichte van 2007. Tevens kent SZW een gedragscode om inhuur te beperken en om
draaideurconstructies te vermijden. Het ministerie heeft echter geen interne procedure
waarin een zichtbare toets aan de gedragscode is opgenomen, zo blijkt uit uw rapport. Ik
wijs u er op dat het management bij de afweging om externen in te huren ook het aspect
van de draaideurconstructies meeneemt. Volledigheidshalve zal ik de gedragscode
draaideurconstructies expliciet in de gedragscode inhuur van externen integreren. Uit uw
onderzoek blijkt ook dat de auditdienst van SZW geen apart onderzoek doet naar de
inhuur van externen. Ik kan u meedelen dat dit aspect door de auditdienst van SZW wel is
beoordeeld als onderdeel van de reguliere steekproef van de materiële uitgaven; er was
echter geen reden om aan dit onderwerp in 2008 afzonderlijk aandacht te besteden.
Tot slot stelt u vast dat het ministerie van SZW het principe van «single information single
audit» adequaat heeft geïmplementeerd. In uw rapport gaat u in op de reviews die de
departementale accountantsdiensten hebben uitgevoerd bij accountants van gemeenten
en provincies die in 2007 specifieke uitkeringen ontvingen van de rijksoverheid. In een
aantal gevallen, zo merkt u op, waren de rijksaccountants van mening dat de controle
door de accountants van de medeoverheden ontoereikend was. U adviseert SZW om, net
als in 2008, een risicoanalyse uit te voeren op de ontvangen accountantsverklaringen. Aan
de hand van de nog te ontvangen reviewrapportage zal ik beoordelen of het uitvoeren van
een risicoanalyse noodzakelijk is. Overigens wijs ik u op de wettelijke kaders van de WBB
en Wsw, welke geen ruimte bieden voor het betrekken van uitkomsten van een review in
de vaststellingen.
Beschikbaarheid beleidsinformatie
U beoordeelt de beschikbaarheid van de beleidsinformatie in het jaarverslag over het
algemeen als goed. Zo constateert u dat het Jaarverslag 2008 in vergelijking met het
Jaarverslag 2007 meer inzicht biedt in de doelrealisatie en de prestaties.
U signaleert echter wel dat vrijwel alle nalevingniveaus ontbreken in het Jaarverslag 2008.
Door het ontbreken van inzicht in de naleving, zo merkt u op, kan de effectiviteit van de
handhaving en fraudebestrijding niet goed worden beoordeeld. SZW is momenteel
nieuwe meetmethoden aan het ontwikkelen; de oude meetmethoden hadden namelijk
methodologische problemen. U vindt de moeizame voortgang bij het ontwikkelen van
alternatieve meetmethoden voor nalevingniveaus zorgelijk. U beveelt dan ook aan om
prioriteit te geven aan het ontwikkelen van alternatieve meetmethoden, zodat in de
begroting van 2010 nalevingniveaus kunnen worden opgenomen en SZW zich de daarop
volgende jaren kan verantwoorden over de effectiviteit van de handhaving en fraudebestrijding.
Ik wijs u er op dat het in het ontwikkelingstraject om tot bruikbare naleving-niveaus te
komen gaat om een buitengewoon complexe onderzoeksmaterie, waarbij het belang van
de resultaten bovendien noodzaakt tot een zorgvuldige aanpak. Het ontbreekt daarbij
zowel op nationaal als op internationaal vlak aan bruikbare voorbeelden van soortgelijke
trajecten. Het betreft daarmee fundamenteel onderzoek, waarbij SZW momenteel
interdepartementaal voorop loopt. Het traject kent daarbij de volgende onderdelen:
– Het opdoen van kennis van alternatieve methoden, die veelal slechts bekend zijn van
toepassingen in het buitenland en dan nog op andere terreinen dan waar SZW middels
het jaarverslag verantwoording over aflegt;
– Het uitvoeren van de nodige tests om de gebruikswaarde van de in potentie bruikbaar
lijkende methoden op SZW-terrein vast te stellen;
– Het uitvoeren van validatietoetsen om de waarheidsgetrouwheid van de verkregen
resultaten vast te stellen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

51

– Het voeren van het nodige overleg aan de hand van de verkregen resultaten met de
uitvoering (UWV en SVB), onderzoeksbureaus (o.a. CBS) en deskundigen uit wetenschappelijke kring.
Over de voortgang van het ontwikkelingstraject zal in september a.s. weer aan de Tweede
Kamer worden gerapporteerd via de Integrale Rapportage Handhaving 2008. Ik verwacht
bij de begroting 2010 de beschikbare nalevingniveaus te kunnen presenteren. Op dit
moment bestaat wel gerede twijfel over de haalbaarheid van de metingen op het vlak van
de WWB, gezien de geringe bereidheid van bijstandontvangers om mee te werken aan
een op verzoek van SZW uitgevoerde CBS-meting. Voor het nalevingsniveau van de
Arbowet zal gebruik worden gemaakt van de uitvoeringsgegevens van de Arbeidsinspectie. Ook deze indicator zal in de begroting 2010 worden opgenomen.
Bruikbaarheid beleidsinformatie
U hebt tevens onderzocht of de beleidsinformatie in het jaarverslag bruikbaar is voor de
Tweede Kamer. Hiertoe hebt u gekeken naar beleidsartikel 47 Re-integratie en beleidsartikel 48 Sociale werkvoorziening.
Ten aanzien van beleidsartikel 47 Re-integratie constateert u tot mijn genoegen dat het
Plan van aanpak Re-integratie initiatieven bevat die zorgen voor meer inzicht in de
activiteiten en resultaten van gemeenten bij de re-integratie. Desondanks bent u van
mening dat de nieuwe opzet van de begroting en het jaarverslag (vanaf 2009) nog weinig
houvast bieden bij het beoordelen van de doelmatigheid van de re-integratie, omdat uit
de nieuwe opzet niet blijkt wat de (gemiddelde) kosten van een re-integratieactiviteit zijn
en wat de resultaten daarvan zijn. U beveelt dan ook aan om inzichtelijk te maken wat
voor de verschillende wettelijke doelgroepen de (gemiddelde) kosten van een
re-integratieactiviteit zijn en wat de resultaten daarvan zijn.
Ik wijs u er op dat via de tertaalverslagen van het UWV reeds informatie over de resultaten
van re-integratie voor de verschillende wetsdoelgroepen beschikbaar is. De in het Plan
van aanpak Re-integratie aangekondigde uitbreiding van de Statistiek Re-integratie
Gemeenten, zorgt ervoor dat deze informatie ook voor het gemeentelijke domein
beschikbaar komt.
Ik wil daarbij opmerken dat, gezien de fluctuaties in de samenstelling van de doelgroep en
de daarop meefluctuerende mix van re-integratieactiviteiten, het benodigde bedrag voor
re-integratie per uitkeringsgerechtigde sterk kan verschillen. Een gemiddeld bedrag geeft
dan geen adequaat inzicht in de doelmatigheid. Die beoordeling kan mijns inziens beter
gemaakt worden aan de hand van periodieke evaluaties van de verschillende instrumenten. Daarbij wordt het element van maatwerk voor de re-integratiecliënt meegenomen. Overigens wil ik hierbij opmerken dat gemeenten op lokaal niveau verantwoording afleggen over de inrichting van het gemeentelijke re-integratiebeleid.
Om de gerealiseerde gemeentelijke uitgaven toe te kunnen rekenen aan de twee
operatio-nele doelstellingen, zal de inrichting van de gemeentelijke administraties
fundamenteel moeten worden gewijzigd. Voorlopig zal deze informatie via een alternatieve wijze moeten worden vergaard. In het jaarverslag is daarvoor de DIVOSA-enquête
gebruikt. De aansluiting met de twee operationele doelstellingen is op dit moment
inderdaad nog niet optimaal. Ik zal de mogelijkheden voor verbetering van de aansluiting
tussen trajectinformatie en financiële informatie onderzoeken.
Daarnaast plaatst u kanttekeningen bij de betrouwbaarheid van gegevens over het
gemeentelijk domein, zowel voor wat betreft de SRG als de Divosa-monitor. Voor wat
betreft de SRG geeft u aan dat er een risico is voor de betrouwbaarheid van de gemeentelijke gegevens. Ik benadruk hierbij dat er geen aanleiding is om te twijfelen aan de
betrouwbaarheid van de gemeentelijke gegevens ten behoeve van beleidsverantwoording. De informatie die ten behoeve van de SRG door gemeenten wordt aangeleverd, zo
beschrijft u ook in uw rapport, wordt getoetst door het CBS en bij twijfel teruggelegd bij
gemeenten. De gegevens die vanuit CBS aan SZW ter beschikking worden gesteld zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

52

daarom van voldoende kwaliteit voor beleidsverantwoording. Overigens onderneemt
SZW met CBS in samenspraak met gemeenten en hun vertegenwoordigers (VNG, Divosa)
stappen om de kwaliteit te documenteren en het gemak van aanleveren van de
SRG-informatie verder te verbeteren. Het laatste moet ervoor zorgen dat de informatie
sneller beschikbaar kan komen.
Tevens adviseert u in het jaarverslag te vermelden dat de gegevens van Divosa zijn
ontleend aan een enquête. Op deze wijze kan de lezer zich een beter beeld vormen van de
betrouwbaarheid van de gegevens. Ik begrijp uw opmerking, maar wijs u er op dat ik geen
voorstander ben om bij een cijfer naast de bron ook een indicatie van betrouwbaarheid
aan te geven. De maatstaf voor het melden van een cijfer in het jaarverslag is immers dat
het cijfer voldoende betrouwbaar ìs om inzicht te geven in de resultaten van beleid.
Overigens worden de uitkomsten van dit overzicht bevestigd door de door SZW recentelijk ontvangen gemeentelijke gegevens (Beeld van de uitvoering) en de resultaten van
de enquête de Divosa monitor 2008.
Ten aanzien van beleidsartikel 48 Sociale werkvoorziening concludeert u dat, gegeven de
systematiek van het beleidsartikel waarbij het macrobudget het uitgangspunt is, de
indicatoren en kengetallen voldoende inzicht geven in het doelbereik van de Wet sociale
werkvoorziening. U merkt wel op dat de toelichting bij de indicator «realisatie van
arbeidsplaatsen in relatie tot het aantal waarvoor subsidie is toegekend» in het jaarverslag
kan worden verduidelijkt door te vermelden wat de taakstelling in 2008 was. De lezer kan
dan, zo constateert u in uw rapport, eenvoudig afleiden hoeveel arbeidsplaatsen in
absolute zin zijn gerealiseerd en wat de kosten per arbeidsplaats zijn. Ik neem deze
aanbeveling over en zal de gevraagde toelichting opnemen in het Jaarverslag 2009.
Ook de betrouwbaarheid van de beleidsinformatie beoordeelt u als voldoende. Zo merkt u
op dat de wachtlijstcijfers over 2008 beter dan voorheen inzicht bieden in het aantal
personen dat daadwerkelijk beschikbaar is voor een Wsw-plaats. Ik onderschrijf uw
mening en ben verheugd over uw positieve oordeel.
Kwaliteitskaart bedrijfsvoering
Met de introductie van de kwaliteitskaart bedrijfsvoering in het Rapport bij het Jaarverslag
2008 beoogt u de uitkomsten van uw onderzoek op een aansprekende manier te presenteren en de geconstateerde onvolkomenheden te plaatsen in het licht van de gehele
bedrijfsvoering van het departement. Voor een reactie op de invoering van de kwaliteitskaart verwijs ik naar de rijksbrede reactie op het rapport «Rijk Verantwoord».

5.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
De Algemene Rekenkamer is blij dat de minister van SZW zich op
hoofdlijnen kan vinden in onze conclusies en aanbevelingen. Wij zijn
verheugd over de toezeggingen die de minister doet om de drie onvolkomenheden in 2009 verder aan te pakken, al is hij het niet eens met onze
kwalificatie met betrekking tot contractbeheer inclusief Europese
aanbestedingen. Ook stemt het ons positief dat de minister de administratieve zorgvuldigheid wil vergroten en dat hij initiatieven neemt om de
controllersfunctie te versterken.
Controle op contractbeheer blijft aandachtspunt
De minister is het niet eens met ons oordeel over het contractbeheer
inclusief de Europese aanbestedingen. De minister beschrijft hoe de
controlrol in 2008 is ingevuld. Wij herkennen de controlevormen op dit
onderwerp die de minister noemt. Toch denken we dat het ministerie
hiermee in 2008 op centraal niveau nog onvoldoende zicht heeft gehad op
de werking van de beheersmaatregelen. Wij delen de mening van de
minister over de centralisatie van de inkoopfunctie: deze kan de reste-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

53

rende beheersproblemen bij de directies oplossen en invulling geven aan
de controllersfunctie.
Wij zijn ons bewust van de in 2008 in gang gezette verbeteringen, maar
over het gehele jaar beoordeeld zien wij nog onvoldoende waarborgen
om de onvolkomenheid dit jaar als opgelost te beschouwen. Een verdere
voortzetting van de verbeteringen kan de onvolkomenheid in 2009
wegnemen.
Aandacht voor risicoanalyse specifieke uitkeringen
Wij vinden het positief dat de minister heeft toegezegd dat hij de
noodzaak van een risicoanalyse gaat beoordelen. Dit gebeurt aan de hand
van de reviewrapportage in het kader van «single information single
audit», die hij nog moet ontvangen. De minister merkt op dat hij de
uitkomsten van deze review niet kan betrekken bij de vaststellingen van
de WWB en de Wsw. Beide wetten bieden ons inziens echter wel ruimte
om nieuwe accountantsverklaringen op te vragen, als daar gegronde
redenen voor zijn. Wij zijn van mening dat de minister voldoende
zekerheid moet krijgen over de verantwoordingsinformatie (waar de
accountantsverklaring een onderdeel van is) die hij ontvangt, voordat hij
de specifieke uitkeringen kan vaststellen. Als de reviewrapportage en een
eventuele risicoanalyse daartoe aanleiding geven, kan de minister nieuwe
accountantsverklaringen opvragen. Hierna kunnen de specifieke uitkeringen alsnog worden vastgesteld. Wij wijzen de minister hierbij op de
grote financiële invloed van deze uitkeringen op de begroting van zijn
ministerie.
Wij waarderen ook de toezeggingen die de minister doet om in zijn
begroting en jaarverslag meer inzicht te bieden in de prestaties en
effecten van zijn beleid.
Inzicht in kosten en resultaten
Wij hebben in ons rapport aanbevolen om bij beleidsartikel 47 inzichtelijk
te maken wat de gemiddelde kosten van een re-integratieactiviteit zijn. De
minister neemt deze aanbeveling niet over. Hij vindt dat de gemiddelde
kosten geen adequaat inzicht bieden in de doelmatigheid van re-integratie. Deze kosten kunnen namelijk sterk verschillen, onder meer doordat
de samenstelling van de doelgroep varieert. Wij zijn het met de minister
eens dat periodieke evaluaties van de verschillende instrumenten een
grondiger beeld kunnen geven van de doelmatigheid. Dat neemt niet weg
dat wij het wenselijk achten dat de minister ook in het jaarverslag op
enigerlei wijze de resultaten relateert aan de kosten. Daarmee kan de
Tweede Kamer een beter beeld vormen van de doelmatigheid van
re-integratieactiviteiten, als zij haar budgetrecht uitoefent.
Wij waarderen het dat de minister gaat onderzoeken of hij de informatie
die gemeenten geven over prestaties, beter kan laten aansluiten op de
kosten van de re-integratie.
Betrouwbaarheid gemeentelijke gegevens
De minister geeft aan dat het ministerie met het CBS stappen onderneemt
om de kwaliteit van de SRG te documenteren en het gemak van het
aanleveren van de gegevens door gemeenten verder te verbeteren. Wij
zullen met dit met belangstelling volgen.
In Rijk verantwoord 2008 (Algemene Rekenkamer, 2009) gaan we in op de
rijksbrede reactie op de introductie van de kwaliteitskaart bedrijfsvoering.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

54

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

55

Omschrijving

42
26
5
4
5
3
0
8 793
–

6 442 442
541 215
2 511 991
367 110
130 186
10 135 146
63
185 081
–
9 218

178
7

59 969
2 623

20 427 359

3
84
70

Rechtmatigheid

970
28 997
21 566

Verantwoord
bedrag

Art.
nr.
0
20 427 359
0,05%
0,00%

Totaal verplichtingen
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Fout

Totaal individuele fouten

Post

Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

619

–
–
–

–
619
–
–
–
–

–
–

–
–
–

Deugdelijke
weergave

Fout

–

–
–
–

–
–
–
–
–
–

–
–

–
–
–

Rechtmatigheid

107

–
–
–

–
–
–
–
–
–

107
–

–
–
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

0
8 793
–

42
645
5
4
5
3

285
7

3
84
70

Totaal F + O

nee
nee

nee
nee
nee
nee
nee
nee

nee
nee

nee
nee
nee

Tolerantie
overschreden?

–

–
–
–

–
–
–
–
–
–

–
–

–
–
–

Onzekerheid
over volledigheid

OVERZICHT FOUTEN EN ONZEKERHEDEN IN DE FINANCIËLE INFORMATIE IN HET
JAARVERSLAG 2008 VAN HET MINISTERIE VAN SOCIALE ZAKEN EN WERKGELEGENHEID (XV)

* De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

Totaal

Beleidsartikelen
41* Inkomensbeleid
42* Arbeidsparticipatie
43* Arbeidsverhoudingen
44* Arbeidsomstandigheden en
verzuim
45* Pensioenbeleid
46* Inkomensbescherming met
activering
47* Re-integratie
48* Sociale werkvoorziening
49* Overige inkomensbescherming
50* Tegemoetkomingen
51* Rijksbijdragen aan sociale fondsen
Niet-beleidsartikelen
97* Aflopende regelingen
98* Algemeen
99
Nominaal en onvoorzien

Art.
nr.

A. Verplichtingen (€ x 1000)

BIJLAGE 1

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

56

Omschrijving

52
89
5
4
12
3
1
773
–

6 496 701
2 184 613
2 915 111
370 065
142 881
10 135 146
2 049
196 015
–
1 335

211
8

69 279
16 091

22 604 742

3
101
73

Rechtmatigheid

856
54 724
21 210

Verantwoord
bedrag

Totaal Uitgaven en Ontvangsten
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Totaal
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

(1)

(2)

22 608 533
0,02%
0,02%

22 604 742
0,02%
0,02%

2 927

–
–
–

1 464
1 464
–
–
–
–

–
–

–
–
–

Deugdelijke
weergave

Fout

3 303

–
3 302
–

0
0
0
0
0
0

0
0

–
0
0

Rechtmatigheid

350

–
–
–

175
–
–
175
–
–

–
–

–
–
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

1
4 075
–

1 691
1 552
5
179
12
3

211
8

3
101
73

Totaal F + O

Omvangsbasis uitgaven + ontvangsten + bijdrage(n) van derden baten-lastendiensten
Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

Omvrangsbasis uitgaven + ontvangsten
Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

* De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

Totaal

Beleidsartikelen
41* Inkomensbeleid
42* Arbeidsparticipatie
43* Arbeidsverhoudingen
44* Arbeidsomstandigheden en
verzuim
45* Pensioenbeleid
46* Inkomensbescherming met
activering
47* Re-integratie
48* Sociale werkvoorziening
49* Overige inkomensbescherming
50* Tegemoetkomingen
51* Rijksbijdragen aan sociale fondsen
Niet-beleidsartikelen
97* Aflopende regelingen
98* Algemeen
99
Nominaal en onvoorzien

Art.
nr.

B/C. Uitgaven + ontvangsten (€ x 1000)

nee
nee

nee
nee
nee
nee
nee
nee

nee
nee

nee
nee
nee

Tolerantie
overschreden?

–

–
–
–

–
–
–
–
–
–

–
–

–
–
–

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

57

Omschrijving

52
89
5
4
12
3
1
773
–

6 436 837
2 097 537
2 426 391
367 110
130 186
10 135 146
293
183 895
–
1 333

211
8

61 071
2 430

21 888 877

3
99
73

Rechtmatigheid

856
26 624
20 499

Verantwoord
bedrag

Art.
nr.
0

21 888 877
0,01%
0,02%

Totaal uitgaven
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Fout

Totaal individuele fouten

Post

Fout

Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

–

–
–
–

–
–
–
–
–
–

–
–

–
–
–

Deugdelijke
weergave

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

* De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

Totaal

Beleidsartikelen
41* Inkomensbeleid
42* Arbeidsparticipatie
43* Arbeidsverhoudingen
44* Arbeidsomstandigheden en
verzuim
45* Pensioenbeleid
46* Inkomensbescherming met
activering
47* Re-integratie
48* Sociale werkvoorziening
49* Overige inkomensbescherming
50* Tegemoetkomingen
51* Rijksbijdragen aan sociale fondsen
Niet-beleidsartikelen
97* Aflopende regelingen
98* Algemeen
99
Nominaal en onvoorzien

Art.
nr.

B. Uitgaven (€ x 1000)

3 303

–
3 302
–

0
0
0
0
0
0

0
0

–
0
0

Rechtmatigheid

175

–
–
–

–
–
–
175
–
–

–
–

–
–
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

1
4 075
–

52
89
5
179
12
3

211
8

3
99
73

Totaal F + O

nee
nee

nee
nee
nee
nee
nee
nee

nee
nee

nee
nee
nee

Tolerantie
overschreden?

–

–
–
–

–
–
–
–
–
–

–
–

–
–
–

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

58

Omschrijving

–
–
–
–
–
–
–
–
–

59 864
87 076
488 720
2 955
12 695
–
1 756
12 121
–
2

–
–

8 207
13 661

715 865

–
2
–

Rechtmatigheid

–
28 100
711

Verantwoord
bedrag

Art.
nr.
0
715 865
0,41%
0,02%

Totaal ontvangsten
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

Fout

Totaal individuele fouten

Post

Fout

Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

2 927

–
–
–

1 464
1 464
–
–
–
–

–
–

–
–
–

Deugdelijke
weergave

Individuele fouten in de deugdelijke weergave die de tolerantie overschrijden

* De fouten worden (deels) veroorzaakt door onvolkomenheden in de bedrijfsvoering

Totaal

Beleidsartikelen
41
Inkomensbeleid
42* Arbeidsparticipatie
43* Arbeidsverhoudingen
44* Arbeidsomstandigheden en
verzuim
45* Pensioenbeleid
46* Inkomensbescherming met
activering
47* Re-integratie
48* Sociale werkvoorziening
49* Overige inkomensbescherming
50* Tegemoetkomingen
51
Rijksbijdragen aan sociale fondsen
Niet-beleidsartikelen
97* Aflopende regelingen
98* Algemeen
99
Nominaal en onvoorzien

Art.
nr.

C. Ontvangsten (€ x 1000)

–

–
–
–

–
–
–
–
–
–

–
–

–
–
–

Rechtmatigheid

175

–
–
–

175
–
–
–
–
–

–
–

–
–
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

–
–
–

1 639
1 464
–
–
–
–

–
–

–
2
–

Totaal F + O

nee
nee

nee

Tolerantie
overschreden?

–

–
–
–

–
–
–
–
–
–

–
–

–
–
–

Onzekerheid
over volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

59

Omschrijving

38 068
0,15%
0,00%

Totale baten baten-lastendiensten
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

56

55
–

2
–

Deugdelijke
weergave

Fout

Tolerantiegrens niet overschreden

–

–
–

21 699
21 084
38 068

–
–

Rechtmatigheid

16 369
13 193

Verantwoord
bedrag

Totaal baten

Agentschap SZW
Baten
Bijdrage moederdepartement
Inspectie Werk en Inkomen
Baten
Bijdrage moederdepartement

Art.
nr.

D. Baten-lastendiensten (€ x 1000)

–

–
–

–
–

Rechtmatigheid

–

–
–

–
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

55
–

2
–

Totaal F + O

Onzekerheid over
volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

60

22 016 440

Totaal beoordeeld

Totaal saldibalans
Procentuele fout
Procentuele onzekerheid

22 016 440
0,00%
0,12%

(De tolerantiegrens wordt afgeleid van totaal beoordeeld)

11
40 369
13 217
–
85 189
–
14 813 120
1 965
7 062 568
–

Liquide middelen
Uitgaven buiten begrotingsverband
Ontvangsten buiten begrotingsverband
Openstaande rechten
Extra-comptabele vorderingen
Extra-comptabele schulden
Voorschotten
Garantieverplichtingen
Openstaande verplichtingen
Deelnemingen

3
5
6
7
8
9
10
11
12
13

Verantwoord
bedrag

Omschrijving

Art.
nr.

E. Saldibalans (€ x 1000)

619

–
–
–
–
–
–
–
–
619
–

Deugdelijke
weergave

Tolerantiegrens niet overschreden
Tolerantiegrens niet overschreden

–

–
–
–
–
–
–
–
–
–
–

Rechtmatigheid

Fout

–

–
–
–
–
–
–
–
–
–
–

Rechtmatigheid

26 800

–
2 304
177
–
12 165
–
3 138
–
9 016
–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

–
2 304
177
–
12 165
–
3 138
–
9 635
–

Totaal F +O

–

–
–
–
–
–
–
–
–
–
–

Onzekerheid over
volledigheid

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

61

11 154 283
11 154 283

Totaal afgerekende voorschotten

Verantwoord
bedrag

Totaal afgerekende voorschotten
2008

Omschrijving

F. Afgerekende voorschotten (€ x 1000)

–

–

Rechtmatigheid

–

–

Deugdelijke
weergave

Fout

–

–

Rechtmatigheid

–

–

Deugdelijke
weergave

Onzekerheid

–

Totaal F + O

Tolerantie
overschreden?

–

–

Onzekerheid
over volledigheid

BIJLAGE 2

GEBRUIKTE AFKORTINGEN
Op www.rekenkamer.nl staat een verklarende woordenlijst met begrippen
die veel voorkomen in onze rapporten bij de jaarverslagen
AAL
AOW
BBZ
BuiZa
BZK
CBS
CW 2001
CWI
EZ
FEZ
IC
IOAW
IOAZ
ICT
IWI
LNV
M&O
OCW
P&C
SEC
Sisa
SRG
SVB
SZW
UWV
VWS
WAO
WAV
WSW
WW
WWB
Zbo

Audit Actielijst
Algemene ouderdomswet
Besluit Bijstandsverlening Zelfstandigen
(Ministerie van) Buitenlandse zaken
(Ministerie van) Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Centraal Bureau voor de Statistiek
Comptabiliteitswet 2001
Centrale organisatie Werk en Inkomen
(Ministerie van) Economische Zaken
Financieel-Economische Zaken
Interne controle
Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijke
arbeidsongeschikte werkloze werknemers
Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk
arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen
Informatie- en communicatietechnologie
Inspectie Werk en Inkomen
(Ministerie van) Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Misbruik en oneigenlijk gebruik
(Ministerie van) Onderwijs, Cultuur en Wetenschap
Planning & Control
Subsidie Expertise Centrum
(Regeling) single information single audit
Statistiek Re-integratie door Gemeenten
Sociale Verzekeringsbank
(Ministerie van) Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen
(Ministerie van) Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wet op de arbeidsongeschiktheidsverzekering
Wet arbeid vreemdelingen
Wet sociale werkvoorziening
Werkloosheidswet
Wet werk en bijstand
Zelfstandig bestuursorgaan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

62

LITERATUUR
Algemene Rekenkamer (2009). Buitenlandvergoedingen rijksambtenaren
2002–2008. Deel A: detacheringen zonder bezoldiging. Tweede Kamer,
vergaderjaar 2008–2009, 31 910, nrs. 1–2. Den Haag: Sdu.
IWI (2005). Informatie: aantoonbaar betrouwbaar. Den Haag: IWI.
IWI (2007). Betrouwbaarheid van de Bijstands Uitkerings Statistiek en de
Statistiek Re-integratie Gemeenten. Den Haag: Inspectie voor Werk en
Inkomen.
Ministerie van BZK (2006). Regeling verantwoordingsinformatie specifieke
uitkeringen. Nr. 140. Staatscourant.
Ministerie van BZK (2008). Trendnota Arbeidszaken Overheidspersoneel
2009; Brief minister met een nadere analyse van de uitgaven externe
inhuur 2007. Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 701, nr. 4. Den
Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
Ministerie van SZW (2006). Misbruik en oneigenlijk gebruik op het gebied
van belastingen, sociale zekerheid en subsidies; Bijlage: Handhavingsprogramma 2007–2010. Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 17 050,
nr. 331. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Ministerie van SZW (2008a). Eerste tussenevaluatie Subsidie Expertise
Centrum. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
Ministerie van SZW (2008b). Plan van aanpak Re-integratie. Bijlage bij
Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 710, nr. 6. Den Haag:
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
UWV (2008). Jaarplan met Begroting 2009. Amsterdam: UWV.
Wassenaar, M. (2008). De planning & controlcyclus van de Suwi-zbo’s
onder handen genomen. TPC, 4, 42–47.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 924 XV, nr. 2

63