Sander Flight

Onderzoek & Advies

Cameratoezicht
door gemeenten
Evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

Cameratoezicht door gemeenten:
evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

Uitgevoerd door
Sander Flight Onderzoek & Advies
in samenwerking met I&O Research
Auteurs
Sander Flight, Laurens Klein Kranenburg en Gwendolyn van Straaten
Opdrachtgever
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC)

Amsterdam, 25 februari 2022

© 2022 Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum. Auteursrechten voorbehouden. Niets uit dit rapport mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm, digitale verwerking of anderszins, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van het WODC.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

2

Inhoud
Samenvatting

4

Beknopte beantwoording onderzoeksvragen

8

English summary

11

1

Inleiding

15

1.1
1.2
1.3

15
17
18

2

3

4

5

6

7

Evaluatie wetswijziging
Doelstelling, probleemstelling, onderzoeksvragen
Onderzoeksverantwoording

Wetsgeschiedenis

20

2.1
2.2
2.3

20
20
21

Tot 2005: geen specifieke wettelijke regeling
Van 2005 tot 2016: vast cameratoezicht
Vanaf 2016: flexibel cameratoezicht mogelijk

Aard en omvang van cameratoezicht

24

3.1
3.2
3.3
3.4

24
27
28
29

Schatting aantal gemeenten met cameratoezicht
Aantal camera’s
Flexibel cameratoezicht
Kosten

Besluitvorming, privacy en kenbaarheid

32

4.1
4.2
4.3
4.4
4.5

32
34
35
38
42

Aanleiding en doel cameratoezicht
Locatie
Aanwijzingsbesluit
Noodzakelijkheid
Kenbaarheidsvereiste en rechten betrokkenen

Rechtstreeks toezicht, opsporing en technologie

46

5.1
5.2
5.3
5.4

46
54
56
57

Taakverdeling politie en gemeente
Opsporing
Beveiliging camerabeelden
Nieuwe technologische mogelijkheden

Effectiviteit van cameratoezicht

61

6.1
6.2
6.3

61
64
66

Inventarisatie
Uitkomsten
Beschouwing

Conclusies met betrekking tot de wetswijziging

69

Bijlagen

74

A. Begeleidingscommissie

75

B. Afkortingen

76

C. Overzicht gesprekspartners

77

D. Bronnen

78

E. Samenvatting evaluatierapporten

80

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

3

Samenvatting
Gemeenten kunnen sinds 2006 op grond van artikel 151c van de Gemeentewet cameratoezicht inzetten voor handhaving van de openbare orde. Dat wetsartikel is aangepast in 2016
om flexibel cameratoezicht mogelijk te maken. Vijf jaar na de wetswijziging is in opdracht
van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie
van Justitie en Veiligheid een evaluatie uitgevoerd om de doeltreffendheid en effecten van
flexibel cameratoezicht in de praktijk vast te stellen. Alle Nederlandse gemeenten kregen de
gelegenheid een online vragenlijst in te vullen: 64 procent van alle gemeenten deed dat. De
respons onder de G40-gemeenten was 73 procent en onder de G4-gemeenten 100 procent.
Naast de enquête zijn verschillende andere onderzoeksmethoden ingezet: literatuurstudie,
verdiepende gesprekken met 35 professionals van gemeenten en politie en een synthesestudie van alle evaluaties van cameratoezicht die tussen 2016 en 2021 zijn uitgevoerd door gemeenten.
Aard en omvang van cameratoezicht
Naar schatting hebben tussen de 188 (53%) en 215 (61%) Nederlandse gemeenten cameratoezicht op grond van artikel 151c van de Gemeentewet. Ten tijde van het vorige landelijke
onderzoek uit 2009 was dat 28 procent (120 van 431) van de gemeenten. Het aantal gemeenten met cameratoezicht is dus flink gegroeid in de afgelopen vijftien jaar. In de afgelopen vijf jaar sinds de wetswijziging is het aantal gemeenten dat cameratoezicht inzet ook gestaag gegroeid: naar schatting zijn er in die vijf jaar vijftig extra gemeenten bijgekomen. Deze
groei is vooral zichtbaar in relatief kleine cameraprojecten met minder dan tien camera’s,
dus het is waarschijnlijk dat deze groei het gevolg is van de wetswijziging die flexibel cameratoezicht mogelijk maakte.
Ruim een derde van alle responsgemeenten (35%) heeft de afgelopen vijf jaar besloten flexibel cameratoezicht toe te passen. De rest van de gemeenten heeft alleen vaste camera’s
(23%) of zet helemaal geen cameratoezicht in (42%). De meeste gemeenten verwachten dat
het aantal camera’s het komende jaar gelijk stabiel zal blijven of zal groeien. Vergeleken met
vaste camera’s worden flexibele camera’s vaker ingezet met als doel het tegengaan van overlast. Gemeenten zetten flexibele camera’s juist minder vaak in als het doel inbraakpreventie
is. Het uitgaanscentrum van steden is de plek waar de meeste gemeentelijke camera’s staan.
Daarna volgen specifieke plekken met overlast, winkelcentra en openbaarvervoerlocaties. In
vergelijking met 2009 zetten gemeenten minder cameratoezicht in op bedrijventerreinen en
in parkeergarages. Veel gemeenten zijn tot het inzicht gekomen dat het niet correct is camera’s op grond van artikel 151c van de Gemeentewet te plaatsen als het niet gaat om het
handhaven van de openbare orde, maar om het tegengaan van diefstallen en inbraken in bedrijfspanden. Nieuw is het cameratoezicht rondom afvalcontainers zoals dat in minstens vijftien gemeenten is ingevoerd: dat kwam in 2009 nog niet voor.
Beoordeling van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit
In 2016 werd het cameratoezicht niet alleen flexibeler gemaakt: het werd ook verplicht camera’s te verwijderen als de inzet niet langer noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de openbare orde. Dat betekent dat gemeenten een afweging moeten maken van
verschillende belangen en de proportionaliteit en subsidiariteit van het cameratoezicht moeten kunnen onderbouwen. Het onderzoek laat zien dat dit in de meeste gemeenten inderdaad gebeurt. In bijna alle gemeenten (95%) zijn eerst andere, relatief lichtere, maatregelen
getroffen, zoals extra surveillance door de politie, betere straatverlichting of samenwerking

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

4

met jeugdwerk en straatcoaches. Volgens de meeste gemeenten wordt de noodzaak van de
camera’s ook consequent afgewogen tegen andere belangen, zoals het recht op privacybescherming van betrokkenen.
Kenbaarheidsvereiste
Gemeenten moeten voorbijgangers en omwonenden ook actief informeren over de camera’s,
het zogenoemde ‘kenbaarheidsvereiste’. De meeste gemeenten doen dat door borden te
plaatsen in of rondom het cameragebied, door publicaties in lokale bladen of op de website
of door het zichtbaar ophangen van de camera’s zelf. Overleg met bewoners, bezoekers en
ondernemers voordat de camera’s worden geplaatst, is minder gebruikelijk: een vijfde van
de gemeenten doet dat structureel en de rest doet dat niet of niet altijd.
Taakverdeling gemeente en politie
De taakverdeling tussen gemeente en politie is onderwerp van discussie. De afgelopen decennia zijn regionaal verschillende werkwijzen ontstaan die niet altijd conform de wettelijke
bepalingen waren. De Nationale Politie heeft behoefte aan landelijke standaardisatie en daar
zijn ook stappen in gezet. Gemeenten daarentegen hebben juist in toenemende mate de behoefte lokale ‘gemeentelijke’ accenten te kunnen leggen – en ze zijn desnoods bereid daar
een eigen gemeentelijke toezichtcentrale voor te bouwen en in te richten. De politie is echter
de verwerkingsverantwoordelijke voor gemeentelijke camerabeelden: de Wet politiegegevens is van toepassing. De consequenties hiervan zijn echter nog niet overal doorgedrongen.
In bijna de helft van de gemeenten doet de politie een verzoek bij de gemeentelijke toezichtcentrale om camerabeelden te verkrijgen. Ook bij het rechtstreekse toezicht is de rol van de
politie op lokaal en regionaal niveau heel verschillend ingevuld. De politie is in een kwart van
de gemeenten met cameratoezicht (23%) fysiek aanwezig in de toezichtcentrale. In ruim een
tiende van de gemeenten (12%) vult de politie de operationele regie op afstand in. In de rest
van de gemeenten heeft de gemeente naar eigen zeggen zelf de regie over het toezicht (51%)
of een particuliere beveiligingsorganisatie (5%). De rest heeft het nog anders geregeld (8%).
In praktische zin is het overigens wel in bijna alle gevallen de politie die in actie komt als een
incident wordt geconstateerd (98%); gemeentelijke handhavers reageren op incidenten in
ruim de helft van de gemeenten (61%).
Technologische ontwikkelingen
Nieuwe technologie en ‘slim cameratoezicht’ staan nog in de kinderschoenen. De meeste gemeenten willen het uitkijken van beelden efficiënter maken, maar er zijn veel vragen en zorgen. Geavanceerde technologie, zoals automatische gezichtsherkenning en geluidsanalyse,
worden nauwelijks ingezet. De redenen hiervoor zijn tegenvallende ervaringen tijdens experimenten, zorgen over privacy en gebrek aan politiek-bestuurlijk draagvlak. Een klein aantal
gesprekspartners merkt op dat technologie niet alleen maar slecht hoeft te zijn voor de privacy, maar daar juist een positieve bijdrage aan kan leveren. Zij stellen bijvoorbeeld voor camera’s alleen opnames te laten maken als het geluidsniveau boven een bepaald niveau komt.
Ook wijzen zij erop dat algoritmes wellicht minder vooroordelen hebben dan de observanten
die nu achter de beeldschermen zitten. Dergelijke ideeën zijn nog niet wijdverbreid in de
meeste Nederlandse gemeenten.
Evaluaties van cameratoezicht
Een manier om te bepalen of cameratoezicht nog noodzakelijk is en bijdraagt aan het behalen van de gestelde doelen is het uitvoeren van een evaluatie. Dat gebeurt steeds minder:
over de afgelopen vijf jaar konden 27 evaluatierapporten worden gevonden. Ruim tien jaar

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

5

geleden waren dat er – gemeten over een vergelijkbare periode – nog meer dan vijftig. Evaluaties worden bijna uitsluitend door gemeenten zelf uitgevoerd en niet meer door een extern
onderzoeksbureau of een universiteit. De wetenschappelijke kwaliteit van de evaluaties is
ook veel lager dan ruim tien jaar geleden: 2 van de 27 evaluaties halen het niveau dat minimaal nodig is om valide en betrouwbare uitspraken te kunnen doen over de effecten van de
camera’s. De evaluatierapporten zijn overwegend positief: camerabeelden zijn waardevol
voor opsporing en de objectieve en subjectieve veiligheid gaan er volgens de meeste evaluaties op vooruit. Gezien het feit dat de evaluaties van gebrekkige kwaliteit zijn is het de vraag
in hoeverre dat klopt. De evaluaties met een hoge onderzoekskwaliteit zijn minder positief
over cameratoezicht. Overigens wordt in dit rapport ook de vraag gesteld in hoeverre de gebruikte criteria voor wetenschappelijke kwaliteit toepasbaar zijn op evaluaties van cameratoezicht dat al tien jaar of langer geleden is geplaatst.
Effecten van wetswijziging
Een belangrijke vraag in dit onderzoek luidde of de wetswijziging die flexibel cameratoezicht
mogelijk maakte veel gevolgen heeft gehad. Dit onderzoek laat zien dat er meer overeenkomsten dan verschillen zijn tussen flexibel en vast cameratoezicht. De besluitvorming wijkt niet
of nauwelijks af, inclusief de beoordeling van noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit.
Ook de taakverdeling tussen gemeente en politie in de uitvoering is vergelijkbaar. Op twee
punten heeft de ‘flexibilisering’ van het cameratoezicht na de wetswijziging echter wel degelijk veranderingen opgeleverd. In een deel van de gemeenten worden nu, zoals de bedoeling
was van de wetswijziging, camera’s ingezet die snel verplaatst kunnen worden als de problematiek zich verplaatst. Daarnaast heeft de wetswijziging tot een tweede verandering geleid:
de opkomst van kortdurend cameratoezicht. De aanwijzingsbesluiten voor vaste camera’s
waren vaak voor twee of vier jaar, maar voor flexibele camera’s zijn die in veel gemeenten
voor drie of zes maanden waarna ze worden weggehaald of elders geplaatst. Er zijn zelfs gemeenten die afscheid hebben genomen van langdurig cameratoezicht, omdat ze het niet proportioneel vinden camera’s jarenlang op dezelfde plek te laten staan. Ook in die tweede betekenis is het cameratoezicht na de wetswijziging dus flexibeler geworden. Ook dat stemt overeen met de uitgangspunten van de wetgever: cameratoezicht voor handhaving van de openbare orde moet in principe immers een tijdelijke maatregel zijn en geen permanente.
De vraag of flexibel cameratoezicht bijdraagt aan de verwezenlijking van de doelen die gemeenten willen bereiken, kan op twee manieren worden beantwoord. Enerzijds laat het feit
dat gemeenten bereid zijn de ‘kosten’ te dragen (in financiële zin, maar ook in termen van de
inperking van de privacy van betrokkenen) zien dat flexibel cameratoezicht blijkbaar voorziet in een behoefte en de wetswijziging in die zin doeltreffend was. Anderzijds moet worden
geconstateerd dat de empirische basis voor conclusies over effectiviteit ontbreekt. Evaluaties
zijn zeldzaam en vaak van onvoldoende kwaliteit om conclusies te kunnen trekken over het
effect van cameratoezicht. Het toevoegen van lid 5 aan artikel 151c van de Gemeentewet, dat
burgemeesters de taak gaf vast te stellen of camera’s nog langer noodzakelijk zijn, heeft in
elk geval niet geleid tot meer of grondiger evaluaties. Integendeel: er worden nu veel minder
evaluaties uitgevoerd dan vijftien jaar geleden en de wetenschappelijke kwaliteit is gedaald.
Conclusie
Alles overziend, kunnen we concluderen dat de wetswijziging van 2016 in goede aarde is gevallen. Cameratoezicht door gemeenten is flexibeler geworden en de meeste respondenten
(90%) vinden dat de wet niet opnieuw hoeft te worden aangepast. Voor zover er wel suggesties zijn gedaan voor aanpassing van de wet, hebben die betrekking op drie thema’s. Ten

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

6

eerste pleit een aantal gemeenten voor het mogelijk maken van ‘permanent’ cameratoezicht.
Zij begrijpen op zich wel waarom ooit is gekozen voor het uitgangspunt dat cameratoezicht
een tijdelijke maatregel is. Maar ze vragen zich af waarom de burgemeester elke twee of vier
jaar weer een nieuw aanwijsbesluit moet nemen, als de camera’s er al meer dan twintig jaar
staan en toch elke keer worden verlengd. Ten tweede is er bij veel gemeenten behoefte aan
meer duidelijkheid over de rolverdeling tussen politie en gemeente, met name over de verwerkingsverantwoordelijkheid voor de camerabeelden. De wet is duidelijk, maar gemeenten
willen graag richtlijnen die laten zien hoe de wet geïnterpreteerd moet worden. Het derde
punt dat in een aantal gemeenten speelt, is de inzet van nieuwe technologie of slimme camera’s, zoals automatische gezichtsherkenning of kunstmatige intelligentie. De discussie
hierover moet op lokaal, gemeentelijk niveau worden gevoerd, maar men heeft ook behoefte
aan regelgeving op landelijk niveau. Door het gebrek aan landelijke kaders vinden veel gemeenten het te vroeg om nieuwe technologie in te voeren, terwijl ook de verwachting is dat
nieuwe technologie kan bijdragen aan efficiënter en effectiever cameratoezicht en mogelijk
zelfs privacyvriendelijker cameratoezicht.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

7

Beknopte beantwoording onderzoeksvragen
Hieronder volgt een beknopte beantwoording van de onderzoeksvragen, met verwijzingen
naar de desbetreffende hoofdstukken en paragrafen in het rapport.
1.

Hoeveel Nederlandse gemeenten maakten de afgelopen 5 jaar gebruik van vast en flexibel
cameratoezicht, hoe vaak en met welk doel (doelbinding)?
Het aantal Nederlandse gemeenten met cameratoezicht op grond van artikel 151c van
de Gemeentewet is waarschijnlijk minstens 188 en maximaal 215 gemeenten (§3.1).
Ongeveer een derde heeft of had flexibel cameratoezicht (§3.3). Belangrijkste doelen
zijn handhaving van de openbare orde, vergroten van de veiligheid, weren van overlast
en de algemeen preventieve functie (§4.1).

2.

Op welke wijze en door wie worden beelden van camera’s uitgekeken en verwerkt?
Rechtstreeks toezicht is meestal beperkt tot specifieke tijdstippen en dagen, bijvoorbeeld tijdens uitgaansavonden. In een derde van de gemeenten worden beelden bekeken op het lokale politiebureau, in een kwart van de gemeenten gebeurt dat in de regionale meldkamer van de politie en in ruim een kwart van de gemeenten is een cameraruimte ingericht in een pand van de gemeente (§5.1).

3.

Hoe en door wie vindt handhaving plaats na constatering van overlast, crimineel gedrag
of gevaar? Gebeurt dit direct of worden beelden (ook) achteraf bekeken en verwerkt?
Als zich een incident voordoet tijdens rechtstreeks toezicht, is het bijna altijd (98%) de
politie die handhaaft, maar ook vaak handhavers van de gemeente (61%) (§5.1). In
bijna alle gemeenten (97%) worden beelden ook achteraf gebruikt voor opsporing
(§5.2).

4.

Hoe verloopt de samenwerking tussen gemeenten en de politie bij het gebruik van cameratoezicht? In hoeverre lukt het de politie om regie te voeren op de beelden van de camera’s
en op de uitkijkruimtes?
De politie voert de operationele regie in ongeveer een derde van de gemeenten met cameratoezicht, soms fysiek in de toezichtcentrale (23%) en soms op afstand (12%). In de
rest van de gemeenten heeft de gemeente zelf de regie of een particuliere beveiligingsorganisatie. De taakverdeling tussen gemeente en politie staat in veel gemeenten ter
discussie. Er zijn lokaal en regionaal in de afgelopen 25 jaar sterk verschillende werkwijzen tot ontwikkeling gekomen. De politie streeft naar meer uniformiteit; veel gemeenten willen juist lokale accenten kunnen leggen, desnoods door een eigen gemeentelijke toezichtcentrale in te richten (§5.1).

5.

Op welke manier wordt de lokale afweging gemaakt tussen veiligheid in de openbare
ruimte en privacy van de inwoners? (Op welke wijze de twee belangen tegen elkaar worden afgewogen en wat daarbij een rol speelt)
De belangenafweging wordt in de meeste gemeenten expliciet gemaakt door de burgemeester. Het criterium van noodzakelijkheid wordt getoetst aan de hand van proportionaliteit (staat het middel in verhouding tot het doel?) en subsidiariteit (wordt het minst
ingrijpende middel ingezet?). De aard van de locatie blijkt van belang: cameratoezicht in
een woonwijk is voor veel gemeenten problematisch qua privacy (§4.4).

6.

Hoe pakt de afweging doorgaans uit?

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

8

De uitkomst van de afweging verschilt per gemeente en hangt af van de aanleiding en
omstandigheden (§4.4).
7.

Hoe maken gemeenten en politie een scheiding tussen de beelden die zij ontvangen van
private partijen en de beelden die zij verkrijgen vanuit het cameratoezicht uit 151c?
Uit de enquête blijkt dat het nauwelijks (<5%) voorkomt dat private bewakingscamera’s ook binnenkomen in de gemeentelijke toezichtcentrale. Waar dit het geval is,
worden de beelden bijna altijd gescheiden opgeslagen (§5.1).

8.

Hoe gaan gemeenten om met het kenbaarheidsvereiste van cameratoezicht? Geven gemeenten hier invulling aan en zo ja, hoe?
De meeste gemeenten plaatsen borden in of aan de rand van het cameragebied, publiceren informatie in lokale bladen of op de website of hangen de camera’s duidelijk zichtbaar op. In ruim de helft van de gemeenten met camera’s wordt altijd (21%) of in een
deel van de gevallen (38%) overlegd met omwonenden voordat camera’s worden geplaatst (§4.5).

9.

Hoe wordt er omgegaan met de termijn van maximaal 28 dagen voor het behouden van de
camerabeelden en wordt deze termijn ook aangehouden voor het bewaren van metadata?
In de meeste gemeenten is de bewaartermijn 28 dagen of korter. Er zijn zeven responsgemeenten die de beelden langer bewaren. Voor metadata geldt dezelfde bewaartermijn als voor de camerabeelden zelf, maar zeven op de tien respondenten weten niet
hoe lang metadata worden bewaard (§5.2).

10. Op welke wijze worden de camerabeelden beveiligd en is dit als adequaat te kwalificeren?
Beelden worden meestal beveiligd door een combinatie van digitale, organisatorische
en/of fysieke maatregelen. De meeste respondenten (80%) weten niet of daarbij wordt
voldaan aan een ISO-norm, certificering of andere ‘standaard’, zoals landelijke inkoopvoorwaarden of de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (§5.3).
11. Welke wensen zijn er met betrekking tot de technische mogelijkheden van cameratoezicht
en hoe wordt de afweging gemaakt tussen de verschillende in te zetten vormen van flexibel
cameratoezicht (drones etc.)?
Geavanceerde functies en technieken zijn nog een uitzondering. Technologie om camerabeelden automatisch te interpreteren, zoals met gezichtsherkenning of geluidsanalyse, wordt nauwelijks gebruikt. Daar zijn verschillende redenen voor: tegenvallende
pilots, zorgen over privacy of gebrek aan politiek-bestuurlijk draagvlak voor ‘slimme’
camera’s. Tegelijkertijd is er behoefte aan het efficiënter maken van het rechtstreekse
cameratoezicht. Ook wijst een deel van de gesprekspartners op het feit dat slimme toepassingen het risico op privacyschending juist ook kunnen verminderen (§5.4).
12. Kan op basis van de verzamelde gegevens worden bepaald of de inzet van flexibel cameratoezicht strookt met de bedoeling van de wetgever? (Zie de eerdergenoemde elementen:
noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit, verwerking, bewaartermijnen, beveiliging en informeren betrokkenen)
De wetswijziging heeft voorzien in de behoefte van gemeenten om camera’s sneller te
kunnen verplaatsen, bijvoorbeeld bij overlast. Daarnaast hebben veel gemeenten besloten camera’s voor kortere periodes te plaatsen. ‘Flexibel’ heeft dus niet alleen betrekking op verplaatsbaar cameratoezicht, maar ook op kortdurend cameratoezicht. In

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

9

sommige gemeenten heeft de wetswijziging ertoe geleid dat afscheid is genomen van
langdurig cameratoezicht. Qua verwerking, bewaartermijnen en beveiliging is er nauwelijks een verschil tussen vaste en flexibele camera’s (H7).
13. Is het instrument het juiste middel voor problemen in specifieke gebieden?
(Zie hiervoor het antwoord op de volgende onderzoeksvraag.)
14. Draagt flexibel cameratoezicht bij aan de verwezenlijking van de doelen die zijn gesteld
(het handhaven van de openbare orde en eventueel bijkomende doelen indien aanwezig)?
Uit het feit dat flexibel cameratoezicht door een groot aantal gemeenten wordt ingezet,
kan worden afgeleid dat het blijkbaar aan de eisen en wensen van gemeenten voldoet.
Gemeenten zijn bereid de kosten te dragen en accepteren de bijbehorende inperking
van de privacy van betrokkenen. Maar robuuste informatie over de bijdrage van cameratoezicht aan het bereiken van gestelde doelen is er niet: evaluaties zijn uiterst zeldzaam en vaak van beperkte wetenschappelijke kwaliteit (H6).
15. Welke punten zijn voor verbetering vatbaar en op welke wijze?
De meeste gemeenten (ca. 90%) zijn van mening dat artikel 151c van de Gemeentewet
niet hoeft te worden aangepast. Gemeenten die wel iets willen veranderen, noemen het
besluitvormingsproces soms ‘moeilijk’ of ‘omslachtig’. Ook leeft bij sommige betrokkenen de opvatting dat het niet meer nodig is cameratoezicht altijd als een tijdelijke maatregel te zien: op sommige plekken staan de camera’s al meer dan twintig jaar en daar
zou een aanwijzingsbesluit voor onbeperkte duur realistischer zijn. Een tweede verbeterpunt is het creëren van meer duidelijkheid over de rol- en verantwoordelijkheidsverdeling tussen gemeenten en politie. Naarmate gemeenten cameratoezicht vaker gaan
inzetten voor doelen op het vlak van leefbaarheid en milieutoezicht (denk bijvoorbeeld
aan afvaldumpingen), zal het vaker wringen dat de politie de verwerkingsverantwoordelijke voor de camerabeelden is. Een derde verbeterpunt is het opstellen van landelijke kaders voor nieuwe technologie, zoals slim cameratoezicht, automatische gezichtsherkenning of kunstmatige intelligentie. Deze technologieën leveren risico’s op, maar
bieden ook de mogelijkheid kosten te besparen en het cameratoezicht effectiever te maken. Daarbij zou de focus dan wel gelegd moeten worden op het reguleren van de data
die worden verzameld en niet op het reguleren van specifieke apparaten, omdat de
technologische ontwikkelingen elkaar zeer snel opvolgen (H7).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

10

English summary
Since 2006, the Dutch ‘Gemeentewet’ (municipal code) provides municipalities with a legal
basis to deploy surveillance cameras to maintain public order. Article 151c of this municipal
code has been modified in 2016 to enable a more flexible use of these cameras. Five years on,
the Scientific Research and Documentation Center of the Ministry of Justice and Security has
commissioned this evaluation to study the effectiveness and the practical consequences of
flexible camera surveillance. All Dutch municipalities received an invitation to fill out an
online questionnaire: 64 percent responded. Participation reached 73 percent among the
forty most populous cities and one hundred percent in the four largest cities. In addition to
the survey, other research methods were used: literature review, in-depth interviews with
35 local professionals working for municipalities or the police, and a research synthesis of all
evaluations that were carried out by municipalities between 2016 and 2021.
Number and type of cameras
An estimated number of between 188 (53%) and 215 (61%) of all Dutch municipalities deploy surveillance cameras on the legal basis of article 151c of the ‘Gemeentewet’. The last nation-wide study on the subject that was carried out in 2009, estimated 28 percent (120 of
431 municipalities) had this type of camera surveillance. The number of municipalities has
increased significantly over the past fifteen years. During the past five years since the law
was modified, the number of municipalities with cameras has steadily increased: an estimated extra fifty municipalities have started using these cameras. The increase is most visible in relatively small-scale camera projects, involving less than ten cameras. This suggests
that the modification of the law which enables municipalities to deploy flexible cameras has
at least partially caused this trend.
Over one third of all municipalities that filled out the questionnaire (35%) use of have used
flexible camera surveillance. The other municipalities have opted for fixed (or long-term)
cameras (23%) or no cameras at all (42%). Most municipalities expect the number of cameras to remain the same or to increase in the coming year. When comparing the goals of cameras, flexible cameras are used more often than fixed cameras in the fight against disorderly
behavior. If the goal is to prevent burglaries, flexible cameras are used less than fixed cameras. Night-time areas with bars and clubs are the type of area where most of the municipal
cameras are located, followed by specific places with public disorder, shopping centres and
locations for public transport. Compared with 2009, less cameras are deployed in industrial
zones and parking garages. Many municipalities have concluded that installing cameras on
the basis of article 151c of the ‘Gemeentewet’ is not acceptable there, because the purpose is
not to maintain public order, but to prevent thefts and burglaries in commercial and industrial buildings. A new phenomenon, compared to 2009, is camera surveillance around underground waste containers, which has been introduced in at least fifteen Dutch municipalities.
Assessment of necessity, proportionality and subsidiarity
The modification of the law in 2016 not only enabled a more flexible use of cameras, it also
added the requirement to remove cameras that are no longer necessary to maintain public
order. This means that mayors now have to weigh different interests and have to be able to
show that the cameras are proportional and subsidiary. This study shows that this is indeed
what most municipalities do. Nearly all municipalities (95%) have first tried out other, relatively ‘lighter’, measures like extra surveillance by the police, improved street-lighting or cooperation with streetcorner work. According to most municipalities, the necessity of the

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

11

cameras is being weighed constantly against other interests, such as the right to privacy.
Awareness requirement
Municipalities are legally obligated to actively inform passers-by and residents about the
cameras: the so-called ‘awareness requirement’. Most municipalities do so by placing signs
in the street in or around the area that is under surveillance, by publications in local news
magazines or on the website or by making the cameras clearly recognizable. Organizing
meetings with residents, visitors and local entrepeneurs is less common: one in five municipalities uses this tactic all the time, whereas the rest does not or not always.
Division of tasks between municipality and police
The division of tasks between municipality and the police is an important issue in cities
across the country. Diverging regional practices have evolved over the past couple of decades that are not always in full compliance with the (new) legal requirements. The National
Police encourages standardization across the country and has taken steps in that direction.
Municipalities, on the other hand, increasingly feel a need to apply local municipal accents –
and are in some cases even willing to build a separate municipal monitoring room to fulfill
those needs. Legally, however, the police are the controller of the data, because the processing of the data has to be done in accordance with the law on police data (Wet politiegegevens). The practical requirements of this legal arrangement are not always met in all
municipalities. In almost half of all municipalities, the police submit a formal request for
footage from a municipal control room. The role of the police in situations where the live images are directly monitored, differs fundamentally too between cities and regions. In one in
four municipalities with this type of public cameras (23%), the police is physically present in
the monitoring room. In over one tenth of municipalities (12%), this operational directing
role is performed ‘from a distance’. In the rest of municipalities (51%) the city itself is the director of operations or a private security company (5%). The rest have organized this in a
different way (8%). When it comes to responding to incidents that have been spotted, in
most cases it is the police that takes action (98%); local law-enforcers respond to incidents
in over half of municipalities (61%).
Technological developments
New technology or ‘smart surveillance’ is still in its infancy. Most municipalities wish to increase the efficiency of live monitoring of cameras, but there are many questions and concerns. Advanced technologies, such as automatic facial recognition or sound analysis, are deployed almost nowhere. The reasons for this are various: disappointing results from experiments, concerns over privacy and a lack of political support. Some respondents suggest that
technology does not necessarily deteriorate the protection of privacy, but could just as well
have a positive contribution. This is the case, for instance, if software automatically limits recording of footage to situations in which the sound level exceeds a certain threshold. They
also point to the possibility that algorithms may be less biased than monitoring staff that is
currently active in the control rooms. However, these ideas are not yet embraced widely in
most Dutch municipalities.
Evaluations of camera surveillance
One way to determine whether camera surveillance meets the necessity criterion and contributes to the realization of stated goals, is by conducting an evaluation. This happens less
and less: over the past five years 27 evaluation reports were found. More than a decade ago,
measured over a comparable time-span, there were more than fifty. Evaluations are now

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

12

typically carried out by municipalities themselves, instead of by external research organizations or universities as was the case a decade ago. The scientific quality of evaluations has
decreased drastically compared with ten years ago: only 2 out of 27 studies now meet the
level necessary in order to be able to draw valid and reliable conclusions about the effects of
cameras. Most evaluation reports contain positive conclusions: cameras are important for
investigations and objective and subjective safety have improved, according to most studies.
Given the fact that the quality of these studies is on average quite poor, the question is to
what extent these conclusions can be drawn. On the other hand, in this report the question is
also debated whether it is still feasible to apply these criteria for scientific quality for evaluations if the cameras have been installed for instance over ten years ago.
The effects of modifying the law
One important question in this study is whether the change in the law that allowed for a
more flexible use of cameras has had an impact. This study shows that there are more similarities than differences between the use of flexible and fixed cameras. The decision-making
process is nearly identical, including the assessment of necessity, proportionality and subsidiarity. The division of tasks between police and municipalities is similar as well. Modifying
the article in the law has however made a difference in two respects. A number of municipalities have decided, as was the intention of the legislature, to start using cameras that can
quickly be relocated to a different area if the underlying problem moves somewhere else. In
addition, the change in the law has produced a second outcome: an increase in the number of
short-term camera surveillance projects. Previously, municipal cameras were typically installed for a period of two to four years. Flexible cameras in many municipalities are placed
for a period of three to six months and then taken from the street or moved elsewhere. Some
municipalities have even decided to discontinue the use of long term cameras altogether, because of concerns over the proportionality of cameras that remain in the same spot for several years. In this second sense too, cameras have become more flexible. This is congruent as
well with the intended purposes of the legislature: the use of cameras to maintain public order is regarded as a temporary measure and not a permanent one.
The question whether flexible cameras are effective in helping municipalities reach their
goals, can be answered in two ways. On one hand, the fact that cities are willing to take care
of the ‘costs’ (in financial terms, but also in the sense of a negative impact on privacy) could
be seen as proof that flexible cameras apparently satisfy their needs. In this sense, the legal
adjustment could be evaluated as effective. On the other hand, there is no empirical evidence
that supports the conclusion that flexible cameras are effective. Evaluations are sparse and
almost never reach the scientific standard needed to be able to draw conclusions about the
effects of cameras. Adding the text to the article in the ‘Gemeentewet’ which requires mayors
to determine whether cameras are still necessary, has not led to an increase in the number
or the quality of evaluations. On the contrary: in comparison with fifteen years ago, the number of evaluations has decreased and the scientific quality has deteriorated.
Conclusion
In general, the changes made in the law in 2016 have fallen on fertile ground. Camera surveillance by municipalities has become more flexible and most respondents (90%) feel no
need for a further adjustment of the law. Those who do make suggestions for additional
changes, touch upon three themes. First, a number of municipalities would embrace the possibility of permanent camera surveillance. They understand that, previously, the idea was
that cameras should always be a temporary measure. But they wonder why their mayor has

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

13

to renew the decision to continue the cameras every two to four years, when the cameras
have been in place for more than twenty years and the cameras will be extended each time.
Secondly, many municipalities feel the need for clarification of the roles and responsibilities
of police vis-à-vis municipalities, especially on the issue of who is the controller responsible
for the data and the recorded images. The law is clear on this point, but municipalities would
welcome guidelines that help to interpret the law. Third is an issue that is debated in some
cities; the use of new technology or smart cameras, such as facial recognition or artificial intelligence. Weighing the pros and cons of these is a local, municipal issue, but cities feel a
need for regulation on the national level. The absence of a national framework makes it difficult for many municipalities to introduce new technology, when at the same time their expectation is that new technology could contribute to more efficient, effective and possibly
even more privacy-friendly camera surveillance.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

14

1

Inleiding

1.1 Evaluatie wetswijziging
Als een gemeente cameratoezicht wil inzetten voor handhaving van de openbare orde is artikel 151c van de Gemeentewet van toepassing. Dat wetsartikel is er sinds 2005.1 In 2016 is
het wetsartikel veranderd: sindsdien hebben gemeenten de mogelijkheid om naast vaste camera’s ook flexibele camera’s in te zetten.2 Bij de invoering van die wetswijziging heeft de
minister van Justitie en Veiligheid toegezegd vijf jaar later een evaluatie uit te laten voeren
om de doeltreffendheid en effecten van flexibel cameratoezicht in de praktijk vast te stellen.
Dit onderzoek is daar het resultaat van.

Artikel 151c van de Gemeentewet
In artikel 151c van de Gemeentewet staat onder welke voorwaarden gemeenten cameratoezicht voor handhaving van de openbare orde mogen inzetten. De huidige versie, dus na de
wetswijziging van 2016, luidt als volgt:

1 De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om, indien dat in het belang van
de handhaving van de openbare orde noodzakelijk is, te besluiten om voor een bepaalde duur camera’s in
te zetten ten behoeve van het toezicht op een openbare plaats als bedoeld in artikel 1 van de Wet openbare
manifestaties en andere bij verordening aan te wijzen plaatsen die voor een ieder toegankelijk zijn.
2 De burgemeester besluit met inachtneming van het in de verordening van de raad bepaalde:
a. binnen welk gebied, bestaande uit openbare plaatsen of andere voor een ieder toegankelijke plaatsen als
bedoeld in het eerste lid, camera’s worden ingezet;
b. voor welke duur de gebiedsaanwijzing plaatsvindt.
3 De burgemeester stelt, na overleg met de officier van justitie in het overleg, bedoeld in artikel 13, eerste
lid, van de Politiewet 2012, de periode vast waarin in het belang van de handhaving van de openbare orde
daadwerkelijk gebruik van de camera’s plaatsvindt en de met de camera’s gemaakte beelden in elk geval
rechtstreeks worden bekeken.
4 De burgemeester bedient zich bij de uitvoering van het in het eerste lid bedoelde besluit van de onder zijn
gezag staande politie.
5 De burgemeester trekt het besluit, bedoeld in het eerste lid, in zodra de inzet van camera’s niet langer
noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de openbare orde.
6 De aanwezigheid van camera’s als bedoeld in het eerste lid is op duidelijke wijze kenbaar voor een ieder
die het gebied, bedoeld in het tweede lid, onder a, betreedt.
7 Met de camera’s worden uitsluitend beelden gemaakt van een openbare plaats als bedoeld in artikel 1
van de Wet openbare manifestaties en andere bij verordening aan te wijzen plaatsen die voor een ieder
1 Wet van 30 juni 2005 tot wijziging van de Gemeentewet en de Wet politieregisters in verband met de invoering

van regels omtrent het gebruik van camera’s ten behoeve van toezicht op openbare plaatsen (cameratoezicht op
openbare plaatsen) (Stb. 2005, 392). De wet is op 1 februari 2006 in werking getreden (Stb. 2006, 32).
2 Wet van 23 maart 2016 tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de verruiming van de bevoegdheid van
de burgemeester tot de inzet van cameratoezicht (Stb. 2016, 130). De wet is op 1 juli 2016 in werking getreden (Stb.
2016, 246).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

15

toegankelijk zijn.
8 Ten behoeve van de handhaving van de openbare orde worden in het kader van het toezicht, bedoeld in
het eerste lid, gegevens verwerkt.
9 De verwerking van de gegevens, bedoeld in het achtste lid, is een verwerking als bedoeld in de Wet politiegegevens, met dien verstande dat, in afwijking van het bepaalde in artikel 8 van die wet, de vastgelegde
beelden na ten hoogste vier weken worden vernietigd en de gegevens, bedoeld in het achtste lid, indien er
concrete aanleiding bestaat te vermoeden dat die gegevens noodzakelijk zijn voor de opsporing van een
strafbaar feit, ten behoeve van de opsporing van dat strafbare feit kunnen worden verwerkt.
10 Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen met het oog op de goede uitvoering van het
toezicht, bedoeld in het eerste lid, regels worden gesteld omtrent:
a. de camera’s en andere technische hulpmiddelen benodigd voor het toezicht, bedoeld in het eerste lid, en
de wijze waarop deze hulpmiddelen worden aangebracht;
b. de personen belast met of anderszins direct betrokken bij de uitvoering van het toezicht; en
c. de ruimten waarin de waarneming of verwerking van door het toezicht vastgelegde beelden plaatsvindt.

Cameratoezicht door gemeenten is slechts mogelijk als de gemeenteraad de burgemeester in
een verordening daartoe de bevoegdheid verleent. Als dat is geregeld, mag de burgemeester
een besluit nemen een cameragebied aan te wijzen en de periode vast te stellen dat camera’s
worden geplaatst als dat nodig is voor de handhaving van de openbare orde. De burgemeester overlegt met de officier van justitie in de ‘driehoek’ en stelt daarna vast in welke periode
er daadwerkelijk gebruik wordt gemaakt van de camera’s en in welke periode de camerabeelden rechtstreeks worden bekeken. De burgemeester bedient zich vervolgens van de politie voor de uitvoering van het besluit. De camerabeelden mogen maximaal 28 dagen worden
bewaard en vallen onder het regime van de Wet politiegegevens (Wpg). Het aanwijzingsbesluit moet worden ingetrokken als de camera’s niet langer noodzakelijk zijn voor handhaving van de openbare orde. Op elk van deze punten wordt in dit rapport nader ingegaan.

Afbakening onderzoek
Dit onderzoek gaat uitsluitend over cameratoezicht op grond van artikel 151c van de Gemeentewet. Maar gemeenten zijn niet de enige instanties die cameratoezicht inzetten op
openbare plaatsen. Denk bijvoorbeeld aan andere overheidsorganisaties, zoals de politie en
Rijkswaterstaat, of aan organisaties in het openbaar vervoer. Een schatting uit 2013 kwam
uit op circa 50.000 camera’s in het openbaar vervoer en voor verkeerstoezicht.3 Op dat moment waren er naar schatting 3.300 camera’s in gebruik bij gemeenten voor handhaving van
de openbare orde. De gemeentelijke camera’s maakten volgens die schattingen dus maar een
relatief klein deel van het totaal aantal camera’s uit.
Ook bedrijven en particulieren maken gebruik van bewakingscamera’s, en een deel van deze
private camera’s staat gericht op openbare plaatsen. Denk bijvoorbeeld aan de camera’s bij
tankstations, in geldautomaten, aan de gevel van bedrijven zoals juweliers, horecaondernemingen en dergelijke. Volgens de reeds genoemde inventarisatie uit 2013 ging het in totaal
om 640.000 camera’s van particulieren gericht op openbare plaatsen. Als die schattingen
kloppen, was in 2013 dus één op de tweehonderd op straat gerichte camera’s van gemeenten
en waren de overige 199 van andere organisaties.

3 S. Flight (2013). Cameratoezicht in Nederland; een schets van het Nederlandse cameralandschap. Den Haag: WODC.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

16

Ook gemeenten richten soms private bewakingscamera’s op openbare plaatsen, zonder dat
deze vallen onder artikel 151c van de Gemeentewet. Denk bijvoorbeeld aan camera’s voor
het monitoren van verkeersstromen, het handhaven van milieuzones of het handhaven van
het parkeerbeleid. Ook hebben veel gemeenten bewakingscamera’s aan gemeentelijke gebouwen, zoals het stadhuis, of in en om gemeentelijke parkeergarages.
Over al die andere camera’s gaat dit onderzoek niet. Dit onderzoek gaat uitsluitend over gemeentelijke camera’s die worden ingezet door gemeenten op basis van artikel 151c van de
Gemeentewet.

1.2 Doelstelling, probleemstelling, onderzoeksvragen
Doelstelling
Dit onderzoek moet inzicht geven in de doeltreffendheid en de effecten van de verruiming
van art. 151c Gemeentewet. Strookt de inzet van flexibel cameratoezicht met de bedoeling
van de wetgever en is het instrument het juiste middel voor problemen in een specifiek gebied? In het Kamerdebat voorafgaand aan de wetswijziging van 2015 vroeg Kamerlid Van
Oosten (VVD) om extra aandacht in de evaluatie voor de effectiviteit van de wet voor wat betreft het vergroten van de veiligheid en het waarborgen van de privacy, met speciale aandacht voor het kenbaarheidsvereiste.4 De minister deed de toezegging dit in de evaluatie te
betrekken en hierover zijn dan ook onderzoeksvragen opgenomen.

Probleemstelling
•

•

•

Wat is de aard en omvang van het gebruik van flexibel cameratoezicht door Nederlandse
gemeenten in de afgelopen 5 jaar en op welke wijze wordt hier vorm aan gegeven in de
praktijk?
Is de inzet van flexibel cameratoezicht in lijn met de bedoeling van de wetgever (denk
aan: noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit, verwerking, bewaartermijnen,
beveiliging en informeren betrokkenen)?
Draagt flexibel cameratoezicht bij aan het (beter) handhaven van de openbare orde en
eventuele andere doelen?

Onderzoeksvragen
De volgende onderzoeksvragen dienen beantwoord te worden:
1. Hoeveel Nederlandse gemeenten maakten de afgelopen 5 jaar gebruik van vast en flexibel cameratoezicht, hoe vaak en met welk doel (doelbinding)?
2. Op welke wijze en door wie worden beelden van camera’s uitgekeken en verwerkt?
3. Hoe en door wie vindt handhaving plaats na constatering van overlast, crimineel gedrag
of gevaar? Gebeurt dit direct of worden beelden (ook) achteraf bekeken en verwerkt?
4. Hoe verloopt de samenwerking tussen gemeenten en de politie bij het gebruik van cameratoezicht? In hoeverre lukt het de politie om regie te voeren op de beelden van de
camera’s en op de uitkijkruimtes?
5. Op welke manier wordt de lokale afweging gemaakt tussen veiligheid in de openbare
ruimte en privacy van de inwoners? (Op welke wijze de twee belangen tegen elkaar
worden afgewogen en wat daarbij een rol speelt)
6. Hoe pakt de afweging doorgaans uit?

4 Handelingen II 2013/14, nr. 66, item 23 (Cameratoezicht).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

17

7.
8.
9.

10.
11.

12.

13.
14.

15.

Hoe maken gemeenten en politie een scheiding tussen de beelden die zij ontvangen van
private partijen en de beelden die zij verkrijgen vanuit het cameratoezicht uit 151c?
Hoe gaan gemeenten om met het kenbaarheidsvereiste van cameratoezicht? Geven gemeenten hier invulling aan en zo ja, hoe?
Hoe wordt er omgegaan met de termijn van maximaal 28 dagen voor het behouden van
de camerabeelden en wordt deze termijn ook aangehouden voor het bewaren van metadata?
Op welke wijze worden de camerabeelden beveiligd en is dit als adequaat te kwalificeren?
Welke wensen zijn er met betrekking tot de technische mogelijkheden van cameratoezicht en hoe wordt de afweging gemaakt tussen de verschillende in te zetten vormen
van flexibel cameratoezicht (drones etc.)?
Kan op basis van de verzamelde gegevens worden bepaald of de inzet van flexibel cameratoezicht strookt met de bedoeling van de wetgever? (Zie de eerdergenoemde elementen: noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit, verwerking, bewaartermijnen,
beveiliging en informeren betrokkenen)
Is het instrument het juiste middel voor problemen in specifieke gebieden?
Draagt flexibel cameratoezicht bij aan de verwezenlijking van de doelen die zijn gesteld
(het handhaven van de openbare orde en eventueel bijkomende doelen indien aanwezig)?
Welke punten zijn voor verbetering vatbaar en op welke wijze?

1.3 Onderzoeksverantwoording
De informatie voor dit onderzoek is met behulp van verschillende onderzoeksmethoden verzameld.

Verkennende gesprekken
Ter voorbereiding zijn gesprekken gevoerd met de leden van de begeleidingscommissie (zie
bijlage A). Zij hebben enkele accenten gelegd en meegedacht over de onderzoeksvragen en
de onderzoeksopzet. Vervolgens is een verkennend gesprek gevoerd met de Nationale Politie
om ze de gelegenheid te geven accenten te leggen. Het is ondanks meerdere pogingen op
meerdere manieren niet gelukt iemand van de Autoriteit Persoonsgegevens te spreken te
krijgen.5 De Vereniging Nederlandse Gemeenten is ook gevraagd mee te werken aan een verkennend gesprek, maar zij gaven te kennen geen expertise meer te hebben op dit vlak. Zij
verwezen door naar het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid – waarvan de
specialist cameratoezicht in de begeleidingscommissie zit.

Online enquête onder alle gemeenten
Er is in overleg met de begeleidingscommissie en op basis van eerdere landelijke onderzoeken een online enquête opgesteld die naar alle Nederlandse gemeenten is gestuurd. De
enquête is voornamelijk bedoeld om kwantitatieve informatie op te halen. Hoeveel gemeenten zetten cameratoezicht in, op welke locaties doen ze dat en voor welke doelen? Daarnaast
worden vragen gesteld over de organisatie achter de (beeld)schermen en de juridische afwegingen. Omdat het onderzoek gaat over de wetswijziging van 2016, zijn uiteraard ook specifieke vragen gesteld over flexibel cameratoezicht.
Alle 352 gemeenten zijn op 5 oktober 2021 per e-mail uitgenodigd om de vragenlijst online
5 De AP heeft in 2016 beleidsregels gepubliceerd met betrekking tot de toepassing van bepalingen uit de Wet be-

scherming persoonsgegevens en de Wet politiegegevens ten behoeve van cameratoezicht (AP, 2016).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

18

in te vullen. Als de contactgegevens van de betreffende ambtenaar openbare orde en veiligheid of de afdeling veiligheid bekend waren, is de ambtenaar rechtstreeks op zijn of haar emailadres benaderd. In de overige gevallen is de uitnodiging verzonden naar het algemene emailadres van de gemeente. Er zijn maximaal drie herinneringsmails gestuurd. Daarnaast
zijn gemeenten in week 42 en 43 telefonisch gemotiveerd om deel te nemen aan het onderzoek. Deelname aan het online gedeelte van het onderzoek was mogelijk tussen 5 oktober en
5 november 2021. In totaal hebben 198 gemeenten de vragenlijst volledig ingevuld. Daarnaast is de vragenlijst door 29 gemeenten deels ingevuld. Dit brengt het totaal op 227 responsgemeenten. In totaal heeft 64 procent van alle gemeenten deelgenomen aan de enquête.
De respons onder de G4-gemeenten is 100 procent en onder de G40-gemeenten 73 procent.

Beleidsdocumenten
Naast de enquête zijn op internet gemeentelijke stukken gezocht over cameratoezicht. Er is
specifiek gezocht naar aanwijzingsbesluiten en camerabeleid. De aanwijzingsbesluiten zijn
gebruikt om de uitkomsten van de enquête te kunnen checken en waar nodig aan te vullen.
Op basis van de beleidsstukken en aanwijzingsbesluiten is bezien op welke wijze door gemeenten wordt voldaan aan de wettelijke eisen van tijdelijkheid, kenbaarheid, maar ook de
eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit.

Evaluatierapporten
Als volgende onderdeel zijn alle uitgevoerde gemeentelijke evaluaties van cameratoezicht
van de afgelopen vijf jaar opgevraagd: via de enquête, in een online zoektocht en uit onze eigen archieven. Deze evaluaties zijn systematisch beoordeeld en verwerkt in een synthese.
Dat maakt het mogelijk te bezien of en hoe gemeenten cameratoezicht evalueren en welke
resultaten het cameratoezicht oplevert. Er zijn in totaal 27 gemeentelijke evaluaties meegenomen in de analyse.

Verdiepende gesprekken
Daarnaast zijn verdiepende gesprekken gevoerd
met 35 professionals uit vijftien verschillende gemeenten en acht verschillende politie-eenheden.
Een overzicht van het aantal gesprekspartners
staat in bijlage C. De selectie van gemeenten voor
de verdieping is gemaakt in overleg met de begeleidingscommissie. Daarbij is gestreefd naar een
evenwichtige verdeling van gemeenten naar inwonertal en regio. Vervolgens is gekeken welke
gemeenten in de enquête aangaven bereid te zijn
mee te doen aan een verdiepend interview. Voor
de diepte-interviews is per gemeente ingezoomd
op een onderwerp dat specifiek daar speelt. Er
zijn gesprekken gevoerd met gemeentelijke medewerkers, maar ook met vertegenwoordigers
van andere organisaties, voornamelijk van de politie. Het startpunt was altijd de respondent die
de online enquête invulde. Aan hem of haar werd vervolgens gevraagd welke andere personen relevant zouden kunnen zijn voor een gesprek. De gesprekken zijn online gevoerd, soms
individueel, soms met twee of drie gesprekspartners tegelijk. De gesprekken zijn gevoerd in
november en december 2021.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

19

2

Wetsgeschiedenis

2.1 Tot 2005: geen specifieke wettelijke regeling
In 1996 bleek uit onderzoek van het WODC dat er in Nederland nog geen camera’s door gemeenten werden ingezet op openbare plaatsen. De reden hiervoor was ‘dat er in de betreffende gemeenteraden en bij het publiek te veel weerstand tegen deze vorm van toezicht bestond’.6 Een jaar later begonnen de eerste Nederlandse gemeenten camera’s op straat te
plaatsen om de openbare orde te handhaven.7
Er was nog geen specifieke wettelijke grondslag voor dit soort cameratoezicht. De wetgever
vond een specifieke grondslag op dat moment ook nog niet nodig. Camera’s op openbare
plaatsen waren in beginsel toelaatbaar en het recht op privacy was op openbare plaatsen
minder snel in het geding dan op besloten plaatsen, luidde de redenering. Daarom was er in
1998 volgens de toenmalige bewindslieden van Justitie en Binnenlandse Zaken vooralsnog
geen aanvullende wettelijke regeling nodig.8
Daarom baseerden de burgemeesters die cameratoezicht wilden inzetten zich op algemene
wet- en regelgeving op het gebied van privacybescherming. De belangrijkste kaders werden
geboden door de Grondwet en het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).
Daarin is vastgelegd dat iedereen recht heeft op bescherming van de persoonlijke levenssfeer en dat inbreuken op dat grondrecht alleen onder strikte voorwaarden mogelijk zijn. De
Wet persoonsregistraties reguleerde de verwerking van de beelden.
Naarmate meer gemeenten camera’s plaatsten, groeide ook de behoefte aan een specifieke
wettelijke grondslag. Een algemene wettelijke grondslag biedt slechts ruimte aan geringe inbreuken op grondrechten. Als het aantal camera’s klein is en als het cameratoezicht kortdurend is, kan dat worden beschouwd als een geringe inbreuk op grondrechten. Maar naarmate
camera’s langduriger worden ingezet en naarmate er meer camera’s worden geplaatst,
wordt de inbreuk op de privacy groter. Nog groter wordt deze inbreuk als gemeenten cameratoezicht gaan inzetten op bijzondere plaatsen, zoals in een straat met raamprostitutie of in
een woonwijk. Dat zijn plekken waar de meeste mensen de verwachting hebben dat ze onbespied over straat kunnen gaan. Omdat er inderdaad gemeenten waren met dat soort plannen,
veranderde de wetgever van mening. Er moest een specifieke wettelijke grondslag komen
voor gemeentelijk cameratoezicht ter handhaving van de openbare orde op openbare plaatsen. De wettelijke grondslag moest voor alle betrokkenen duidelijk maken op welke wijze en
onder welke omstandigheden en randvoorwaarden de inbreuk op grondrechten rechtmatig
is en wanneer niet. In 2005 werd artikel 151c toegevoegd aan de Gemeentewet.

2.2 Van 2005 tot 2016: vast cameratoezicht
In 1996 waren er volgens het onderzoek van het WODC nog geen gemeenten die cameratoezicht inzetten. Ruim tien jaar later, in 2009, bleek uit een landelijke inventarisatie – wederom
in opdracht van het WODC – dat naar schatting 120 gemeenten cameratoezicht inzetten.9
Nog weer vier jaar later, dus in 2013, bleek uit een inventarisatie op basis van WOB6 N.J. Baas & C. Cozijn (1996). Toezicht met camera’s; Toepassing, effectiviteit en juridische aspecten. Den Haag:

WODC.
7 S. Flight (2015). ‘Cameratoezicht’ in: A. van den Berg, J. van der Grinten & A. Schilder (red.), Hoofdstukken Open-

bare-Orderecht. Nijmegen: Ars Aequi Libri.
8 Kamerstukken II 1997/98, 25760, nr. 1 (Notitie cameratoezicht).
9 A. Schreijenberg en G.H.J. Homburg (2010b), Steeds meer beeld; Evaluatie vijf jaar cameratoezicht op openbare

plaatsen. Amsterdam: Regioplan. Dit rapport is in 2010 gepubliceerd, maar gebaseerd op de situatie eind 2009.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

20

verzoeken en nieuwsberichten dat het aantal was gegroeid tot naar schatting 150 gemeenten.10 In 2016 bleek uit een landelijke inventarisatie van openbare bronnen dat ongeveer
180 gemeenten cameratoezicht hadden.11 In twintig jaar tijd was het aantal Nederlandse gemeenten met cameratoezicht dus gestegen van nul naar bijna tweehonderd.
De meeste gemeenten plaatsten deze camera’s in uitgaansgebieden, in stadscentra en bij
treinstations. De verstoring van de openbare orde is in dergelijke gebieden vaak geen kortstondig probleem. In een uitgaansgebied bijvoorbeeld is eigenlijk altijd – door de aard van
het gebied – een risico op uitgaansgeweld. Daarom werd in de aanwijzingsbesluiten van de
burgemeesters vaak gekozen voor het instellen van cameratoezicht voor een periode van
meerdere jaren achtereen. De camera’s werden op strategische plekken geplaatst en er werden speciale toezichtcentrales ingericht om de beelden rechtstreeks te kunnen bekijken. Artikel 151c van de Gemeentewet was ook specifiek bedoeld voor dat soort cameratoezicht. In
de wetstekst stond dat het ging om ‘vast’ cameratoezicht en dat de beelden in elk geval op
bepaalde momenten rechtstreeks moesten worden bekeken.

2.3 Vanaf 2016: flexibel cameratoezicht mogelijk
Naast de ‘vaste’ camera’s die gemeenten inzetten, werden ook tijdelijke camera’s ingezet.
Vaak was het de politie die dat soort flexibele of mobiele camera’s plaatste, vaak voor enkele
dagen tot hooguit enkele weken. Voorbeelden waren risicowedstrijden in het betaald voetbal, evenementen of de jaarwisseling. Uit de vijf landelijke evaluaties van artikel 151c Gemeentewet van 2006 tot en met 2010 en uit een rondgang langs een aantal gemeenten, bleek
dat gemeenten ook behoefte hadden aan meer flexibiliteit voor de aanpak van tijdelijke en
zich verplaatsende overlast. De ‘aard- en nagelvaste bevestiging’ van camera’s aan gevels,
dakranden van gebouwen of op speciaal geplaatste palen kostte veel tijd en belemmerde een
snelle verplaatsing. De minister stuurde al in 2011 een brief naar de Tweede Kamer met informatie over het wetsvoorstel tijdelijk en flexibel cameratoezicht in de openbare ruimte.12
Daarin stond onder andere:
“Gemeentelijke evaluaties … laten zien dat het vereiste van vast cameratoezicht
veelal met zich meebrengt dat camera’s voor een lange tijd, vaak jarenlang, blijven
hangen ook wanneer ze niet meer worden gebruikt.”
De Gemeentewet zou worden aangepast: burgemeesters moesten de mogelijkheid krijgen
camera’s flexibeler in te zetten. In de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel stond
daar het volgende over:
“De huidige regeling in de Gemeentewet voorziet in vast cameratoezicht, hetgeen
erop neer komt dat camera’s nagelvast en doorgaans voor lange duur op een specifieke plek worden aangebracht. Gebleken is echter dat gemeenten behoefte hebben
aan een meer flexibele inzet van cameratoezicht in de publieke ruimte. Deze behoefte is ingegeven door de wens om aanhoudende en zich verplaatsende overlast
in de publieke ruimte beter en effectiever te bestrijden door de gerichte inzet van

10 Dit bleek uit een analyse van WOB-verzoeken en een analyse van nieuwsberichten en andere openbare bronnen.

De analyse is gepubliceerd in het hoofdstuk ‘Cameratoezicht’ in de bundel Hoofdstukken Openbare-Orderecht (zie
voetnoot 1).
11 Dit overzicht werd tot 2016 jaarlijks gemaakt door de website Slim Bekeken. Zie: http://www.slimbekeken.nu/index.cfm?PAGE=actueeldetail&ID=40672.
12 Kamerstukken II 2011/12, 28684, nr. 330 (Brief regering; Naar een veiliger samenleving; Cameratoezicht in de
openbare ruimte).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

21

camera’s die snel en eenvoudig met de overlast mee kunnen worden verplaatst.” 13
Het wetsvoorstel voor wijziging van de Gemeentewet werd in 2011 ingediend en in 2016
aangenomen. Sindsdien mogen gemeenten ook camera’s inzetten die niet vast zijn gemonteerd. Daarnaast zijn enkele andere onderdelen van het wetsartikel veranderd. Zo is toegevoegd dat de burgemeester het aanwijsbesluit weer moet intrekken als het niet langer noodzakelijk is cameratoezicht toe te passen voor handhaving van de openbare orde. In het wetsvoorstel was opgenomen dat de wet vijf jaar na inwerkingtreding zou worden geëvalueerd.
Dat heeft geleid tot dit onderzoek waar u nu het rapport van leest.
Ten tijde van de wetswijziging werd met de term flexibel vooral gedoeld op de mogelijkheid
camera’s snel te kunnen verplaatsen, bijvoorbeeld als overlastgevers ‘om de hoek’ verder
gaan. Maar er zijn ook veel gemeenten die na de wetswijziging besloten camera’s voor kortere periodes te plaatsen, bijvoorbeeld voor drie of zes maanden. De vaste camera’s werden
meestal voor twee of vier jaar geplaatst. De term ‘flexibel’ heeft dus niet alleen betrekking op
verplaatsbaar cameratoezicht, maar ook op kortdurend cameratoezicht. In de rest van dit
rapport wordt flexibel cameratoezicht in beide betekenissen gebruikt. Indien relevant, wordt
het verschil expliciet benoemd. In het concluderende hoofdstuk staat een verdere uitwerking
van het begrip flexibel cameratoezicht.

13 Kamerstukken II 2012/13, 33582, nr. 3 (Memorie van Toelichting bij Wijziging van de Gemeentewet in verband

met de verruiming van de bevoegdheid van de burgemeester tot de inzet van cameratoezicht).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

22

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

23

3

Aard en omvang van cameratoezicht
Dit hoofdstuk gaat over de vraag hoeveel Nederlandse gemeenten cameratoezicht op basis
van artikel 151c van de Gemeentewet toepassen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen
vaste en flexibele camera’s. Dit hoofdstuk besteedt ook aandacht aan de ontwikkeling in het
aantal gemeenten met cameratoezicht in de afgelopen vijf jaar en geeft een doorkijkje naar
het komende jaar. Ook de kosten van het cameratoezicht worden besproken. De doelen van
cameratoezicht en de doelbinding blijven nog even buiten beschouwing: die komen in het
volgende hoofdstuk aan bod.

3.1 Schatting aantal gemeenten met cameratoezicht
In de online enquête is gevraagd of er binnen de gemeente van de respondent cameratoezicht op grond van artikel 151c van de Gemeentewet wordt of werd toegepast. Daarbij is
geen onderscheid gemaakt tussen vast en flexibel cameratoezicht: het gaat over alle camera’s
die de gemeente inzet op grond van artikel 151c van de Gemeentewet. Daaruit blijkt dat 132
van de 227 responsgemeenten cameratoezicht toepassen of hebben toegepast. Via een zoektocht op het internet, voornamelijk via de publicaties op de website van officiële bekendmakingen (het gemeenteblad) zijn aanwijzingsbesluiten gevonden voor 154 Nederlandse gemeenten. Dit betreffen besluiten gepubliceerd vanaf 1 januari 2016 tot en met 31 augustus
2021. De overige 198 gemeenten hebben geen aanwijzingsbesluiten genomen, of deze niet
gepubliceerd. Beide informatiebronnen zijn per gemeente met elkaar gecontrasteerd.
Tabel 3.1: Cameratoezicht volgens enquête en aanwijzingsbesluiten in één of meer
van de jaren 2016 tot en met 2021
Groep A: Gemeenten die de enquête hebben ingevuld
Volgens aanwijzingsbesluiten
Volgens enquête

… wel camera's

… geen camera's

Totaal

… wel camera's

98

34

132

… geen camera's

10

85

95

Subtotaal

108

119

227

Groep B: Gemeenten die de enquête niet hebben ingevuld
geen enquête ingevuld

46

79

125

Totaal

154

198

352

Om nu tot een schatting van het aantal Nederlandse gemeenten met cameratoezicht te komen, zijn de volgende stappen gezet.
1. Als er een aanwijzingsbesluit is gevonden, tellen we die gemeente in elk geval als gemeente met cameratoezicht. Dat zijn 154 gemeenten (de eerste kolom in bovenstaande tabel). In tien gevallen gaf de respondent die de enquête invulde aan dat er geen cameratoezicht is, maar uit het aanwijzingsbesluit blijkt dat er in die gemeente wel degelijk cameratoezicht is of is geweest. Die gemeenten worden dus meegeteld als ‘cameragemeente’.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

24

2. Niet alle gemeenten publiceren hun aanwijzingsbesluiten. Uit de antwoorden op de enquête blijkt dat 34 gemeenten waar geen aanwijzingsbesluit van is gevonden, volgens de respondent wel cameratoezicht op grond van artikel 151c van de Gemeentewet inzetten (dit is
de cel rechtsboven in de tabel). Dit verschil is verklaarbaar, omdat niet alle aanwijzingsbesluiten worden gepubliceerd. We nemen aan dat de antwoorden van de respondenten in de
enquête juist zijn en tellen ook deze 34 gemeenten mee als ‘cameragemeente’. Er zijn dus in
elk geval 154 + 34 = 188 gemeenten met cameratoezicht in Nederland. Dat komt neer op 53
procent van alle Nederlandse gemeenten.
3. Hierboven bleek dat in elk geval 188 gemeenten cameratoezicht inzetten. Dat is een vrij
solide schatting, maar het is een ondergrens. Want er zijn ook gemeenten die de enquête niet
hebben ingevuld én waar geen aanwijzingsbesluit is gevonden, maar die wél cameratoezicht
inzetten. Hoeveel gemeenten dat zijn weten we niet: de enquête is immers niet ingevuld door
die gemeenten en er is ook geen aanwijzingsbesluit van deze gemeenten gevonden. We kunnen dus hooguit een schatting maken van het aantal overige gemeenten met cameratoezicht
door de cijfers vanuit de responsgemeenten te extrapoleren naar de non-responsgemeenten.
We nemen voor deze berekening aan dat het percentage gemeenten met cameratoezicht in
de non-responsgroep gelijk is aan de responsgroep, dus 58 procent. Daardoor komen er naar
schatting nog eens 73 gemeenten bij. In die non-responsgemeenten zijn al 46 aanwijzingsbesluiten gevonden (de cel linksonder in de tabel), dus die gemeenten zijn al in stap 1 geteld als
‘cameragemeente’. Dan blijven er nog (73 – 46 =) 27 gemeenten over die moeten worden geteld als ‘cameragemeente’ (niet in de tabel). Dan komen we op een schatting van (154 + 34 +
27 =) 215 gemeenten met cameratoezicht; dat is 61 procent van alle gemeenten.
Het is aannemelijk dat gemeenten met cameratoezicht eerder geneigd zijn geweest de enquête in te vullen. Als dat het geval is, zijn de responsgemeenten niet gelijk aan de non-responsgemeenten en zijn er dus minder gemeenten met cameratoezicht. De hierboven berekende schatting geeft dan de bovengrens aan.
Figuur 3.1: Aantal Nederlandse gemeenten met cameratoezicht; schatting op basis van
enquête en aanwijzingsbesluiten

Het werkelijke aantal gemeenten met cameratoezicht ligt naar alle waarschijnlijkheid tussen
de 188 (53%) en 215 (61%) gemeenten. Vergeleken met 2009 is dat een flinke stijging: toen
had 28 procent (120 van 431) van de gemeenten cameratoezicht op openbare plaatsen.14

14 Schreijenberg, A., & Homburg, G.H.J. (2010a). Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen; viermeting. Amster-

dam: Regioplan.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

25

Naar inwonertal
Uit de enquête blijkt dat er een duidelijk positief verband is tussen het aantal inwoners en
cameratoezicht. Hoe meer inwoners een gemeente heeft, hoe groter de kans dat er gemeentelijk cameratoezicht is. Gemeenten met minder dan 20.000 inwoners hebben in een kwart
van de gevallen cameratoezicht (27%). Gemeenten met meer dan 100.000 inwoners zetten
in 2021 bijna allemaal cameratoezicht in (92%).
Tabel 3.2: gemeenten met cameratoezicht (aantal en %), naar inwonersklasse

Inwoners
< 20.000
20.000 – 50.000
50.000 – 100.000
> 100.000
Totaal

Aantal
responsgemeenten
41
115
46
25
227

Cameratoezicht (2021)
Aantal
%
11
27%
48
42%
32
70%
23
92%
114
50%

Per provincie
Het percentage gemeenten met cameratoezicht is het hoogst in Zeeland (75%), Zuid-Holland
(67%) en Noord-Holland (64%). In Friesland (18%) en Gelderland (21%) komt cameratoezicht procentueel gezien het minst voor (tabel 3.3).
Tabel 3.3: gemeenten met cameratoezicht (aantal en %), naar provincie
Cameratoezicht (2021)
Provincie
Friesland
Groningen
Drenthe
Overijssel
Gelderland
Utrecht
Flevoland
Noord-Holland
Zuid-Holland
Zeeland
Noord-Brabant
Limburg
Totaal

Aantal responsgemeenten

Aantal

%

11
6
9
17
28
20
6
28
36
8
35
23
227

2
2
4
7
6
11
2
18
24
6
19
13
114

18%
33%
44%
41%
21%
55%
33%
64%
67%
75%
54%
57%
50%

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

26

3.2 Aantal camera’s
De gemeenten met cameratoezicht zetten gemiddeld 28 camera’s in. Maar de spreiding rond
dat gemiddelde is groot. In 2021 waren er tien gemeenten die precies één gemeentelijke camera inzetten. Aan het andere eind van het spectrum is één Nederlandse gemeente die 480
camera’s inzet. Een kwart (27%) van de responsgemeenten heeft 1 tot 9 camera’s; in één op
de 25 gemeenten (4%) worden meer dan 100 camera’s ingezet. De andere gemeenten zitten
daar tussenin.
Figuur 3.2: Totaal aantal camera’s per gemeente (2016-2021)
Gevraagd aan alle gemeenten; n = 216
100%

80%

3%
3%
7%

3%
3%
8%

4%
2%
8%

4%
2%
9%

4%
3%
9%

4%
3%
9%

7%

7%

7%

7%

7%

7%

15%

16%

> 100 camera’s
50 – 99 camera’s
20 – 49 camera’s

23%

24%

60%

25%

27%

10 – 19 camera’s
1 – 9 camera’s
0 camera's

40%
65%

62%

56%

54%

53%

50%

2018

2019

2020

2021

20%

0%

2016

2017

In de vijf jaar sinds de wetswijziging is het aantal gemeenten dat cameratoezicht inzet gestegen. Tussen 2016 en 2021 is een gestage groei zichtbaar. Naar schatting hebben zo’n vijftig
extra gemeenten cameratoezicht ingezet. Deze groei is vooral zichtbaar in de cameraprojecten met relatief kleine aantallen camera’s: 1 tot 9 camera’s. De groep gemeenten in die categorie is bijna verdubbeld: van 15% in 2016 tot 27% in 2021.
Tabel 3.4: Wat is het meest waarschijnlijke scenario voor het aantal vaste camera’s
binnen nu en een jaar? (gevraagd aan gemeenten met cameratoezicht; n = 118)
Ontwikkeling camera’s
Het aantal camera’s zal groter worden
Het aantal camera’s zal gelijk blijven
Het aantal camera’s zal kleiner worden
Het cameratoezicht wordt stopgezet
Onbekend
Totaal

Percentage
31%
46%
4%
8%
11%
100%

In de enquête is aan gemeenten die nu vaste camera’s inzetten gevraagd naar het meest
waarschijnlijke scenario voor het komende jaar. Ongeveer drie op de tien (31%) van deze
‘cameragemeenten’ verwachten dat het aantal camera’s groter zal worden. Bijna de helft
(46%) verwacht dat het aantal camera’s gelijk zal blijven. Ongeveer een achtste (4 + 8 =

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

27

12%) denkt dat het aantal camera’s kleiner zal worden of dat het cameratoezicht helemaal
wordt stopgezet. Het is, alles overziend, dus zeer waarschijnlijk dat het aantal camera’s verder gaat stijgen, net als in de afgelopen jaren.

3.3 Flexibel cameratoezicht
In 2016 is artikel 151c van de Gemeentewet zoals gezegd aangepast: het is sindsdien niet
meer vereist om camera’s vast te monteren. De wetswijziging maakte daarmee flexibel cameratoezicht mogelijk en in de enquête is gevraagd of de gemeente flexibel cameratoezicht inzet.
Tabel 3.5: gemeenten met flexibel cameratoezicht
Flexibel cameratoezicht?
Ja
In het verleden wel, maar nu niet meer
Nee, geen flexibel, maar wel vast cameratoezicht
Nee, helemaal geen cameratoezicht15
Totaal

Aantal
66
14
48
99
227

%
29%
6%
21%
44%
100%

Drie op de tien responsgemeenten (29%) zetten flexibel cameratoezicht in. Nog eens zes
procent deed dat in de afgelopen vijf jaar ook, maar doet dit nu niet meer. De rest heeft alleen vast cameratoezicht (21%) of helemaal geen cameratoezicht (44%).
Hierboven bleek al dat het aantal gemeenten met cameratoezicht is gestegen sinds 2016. Het
is waarschijnlijk dat de wetswijziging een deel van deze toename heeft veroorzaakt. Daarvoor hebben we een aantal aanwijzingen. In de eerste plaats heeft de wetswijziging in 13
procent van de ‘cameragemeenten’ geleid tot een debat in de gemeenteraad over cameratoezicht, zo komt naar voren uit de enquête.
Ten tweede blijkt het effect van de wetswijziging uit het feit dat de grootste groei in het aantal gemeenten met camera’s te zien is in de relatief kleinere cameraprojecten met één tot negen camera’s. Het is aannemelijk dat kleinere cameraprojecten vaker bestaan uit flexibele camera’s dan projecten met vaste camera’s.
Een derde informatiebron waaruit blijkt dat de wetswijziging tot meer cameratoezicht heeft
geleid, zijn de verdiepende interviews. Zoals een van hen vertelde:
“De ochtend na de wetswijziging kreeg ik al vragen uit de raad over wat onze gemeente zou gaan doen met de nieuwe mogelijkheden. Het heeft echt verschil gemaakt, die wetswijziging. Het is ideaal voor toepassing in een gebied waar de overlast sterk seizoensgebonden is: dan wil je niet continu een camera neerzetten.”
Net als bij de vaste camera’s, is aan de gemeenten met flexibele camera’s gevraagd wat het
meest waarschijnlijke scenario is voor het aantal camera’s: gaat dat groter worden, gelijk
15 Bij de eerdere vraag (tabel 3.1) bleek dat 132 van de 227 responsgemeenten cameratoezicht inzetten (114 ge-

meenten in 2021) of in het verleden hebben ingezet (18 gemeenten). Deze antwoorden zijn gebaseerd op vraag 1 in
de enquête. Doordat de vraag naar flexibel cameratoezicht verderop in de enquête zat (vraag 41), heeft niet iedereen deze vraag beantwoord. Het gaat om 17 onderbroken enquêtes. Hiervan zetten 13 gemeenten cameratoezicht in
en 4 gemeenten in het verleden wel, maar nu niet meer (vraag 1). De genoemde 13 gemeenten zijn gerekend tot de
categorie ‘Nee, geen flexibel, maar wel vast cameratoezicht’. De andere vier gemeenten zijn gerekend tot de categorie ‘Nee, helemaal geen cameratoezicht’.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

28

blijven of kleiner worden? Ook hier zien we dat een groeiscenario het meest waarschijnlijk
is. Bijna drie op de tien gemeenten (29%) verwachten dat het aantal flexibele camera’s het
komende jaar groter zal worden. Eén op de twaalf gemeenten denkt dat het flexibele cameratoezicht wordt verkleind of gestopt (8%). De rest (46%) denkt dat het aantal flexibele camera’s gelijk zal blijven of weet het niet (18%).
Tabel 3.6: Wat is het meest waarschijnlijke scenario voor het aantal flexibele camera’s
binnen nu en een jaar? (gevraagd aan gemeenten met flexibel cameratoezicht; n = 79)
Het aantal camera’s zal groter worden
Het aantal camera’s zal gelijk blijven
Het aantal camera’s zal kleiner worden
Het cameratoezicht wordt stopgezet
Onbekend
Totaal

29%
46%
0%
8%
18%
100%

3.4 Kosten
De kosten van cameratoezicht variëren sterk: sommige gemeenten betalen enkele duizenden
euro’s, andere gemeenten betalen miljoenen voor het gemeentelijke cameratoezicht.16 De
kosten hangen af van het aantal camera’s, de omvang van de toezichtcentrale en de opslagservers. Daarnaast zijn de jaarlijks terugkerende personeelskosten sterk verschillend: in
sommige gemeenten wordt nooit rechtstreeks naar de beelden gekeken en zijn de personeelskosten dus nihil. Daarnaast zijn er gemeenten waar meerdere werkplekken in de toezichtcentrale 24 uur per dag bezet zijn: dat levert jaarlijks terugkerende kosten op. In één gemeente kost dat bijna zeven miljoen euro per jaar aan personeelskosten.
Tabel 3.7: Kosten cameratoezicht

Aanschafkosten (n=54)
Onderhoud en beheer per jaar (n=54)
Personeelskosten per jaar (n=34)

Minimum
€ 2.000
€ 200
€ 50

Mediaan
€ 50.000
€ 14.000
€ 32.500

Maximum
€ 10.000.000
€ 1.400.000
€ 6.600.000

De aanschafkosten van een cameraproject bedragen gemiddeld € 50.000. Deze kosten omvatten de camera’s zelf, maar ook de stroomvoorzieningen en verbindingen, plus hardware
voor de opslag en de software voor het bekijken en beheren van de beelden. Boven op deze
aanschafkosten komen de jaarlijkse terugkerende kosten voor onderhoud en beheer. Die bedragen gemiddeld € 14.000 per jaar. Het bekijken van de beelden kost gemiddeld €32.500
per gemeente per jaar. Uitgaand van een looptijd van vijf jaar, zijn de totale kosten van een
cameraproject in een Nederlandse gemeente naar schatting dus € 282.500 voor vijf jaar. De
aanschafkosten maken 18% uit van dat bedrag. Meer dan de helft van de kosten (58%)
wordt bepaald door de personeelskosten. In de diepte-interviews in gemeenten met veel camera’s bleek dan ook dat er wordt gezocht naar manieren om de personeelskosten te verlagen door menselijk toezicht te vervangen of aan te vullen met behulp van slimme software
die de beelden kan beoordelen. Daarop komen we later in dit rapport terug.
De kosten van cameratoezicht worden in 98% van de gevallen betaald door gemeenten. In
16 De helft van de gemeenten kon of wilde geen opgave verstrekken van de kosten van het cameratoezicht.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

29

één op de tien gemeenten (10%) betaalt de politie mee aan het cameratoezicht. In één op de
elf gemeenten (9%) betalen particuliere instellingen en/of bedrijven mee.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

30

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

31

4

Besluitvorming, privacy en kenbaarheid
In dit hoofdstuk gaat het over de aanleiding om cameratoezicht in te zetten en het doel van
de camera’s. We bespreken de wijze waarop aanwijzingsbesluiten worden genomen. Ook
gaan we in op de belangenafweging tussen veiligheid en privacybescherming. Tevens is er
aandacht voor de vraag of en hoe gemeenten ervoor zorgen dat voorbijgangers weten dat er
cameratoezicht is: het kenbaarheidsvereiste.

4.1 Aanleiding en doel cameratoezicht
Cameratoezicht op grond van artikel 151c Gemeentewet is bedoeld voor handhaving van de
openbare orde: dat geldt te allen tijde. Maar er zijn verschillende aanleidingen om cameratoezicht in te stellen en er zijn ook verschillende doelen die gemeenten ermee hopen te bereiken. Daarover zijn twee vragen gesteld in de enquête. De antwoordcategorieën zijn overgenomen uit het eerdere onderzoek uit 2009, zodat een vergelijking met ruim tien jaar geleden mogelijk is. De categorieën evenementen, demonstraties/manifestaties en COVID-19/
samenscholing zijn aan de oorspronkelijke lijst toegevoegd. Evenementen en dergelijke zijn
geen strafbare feiten, maar ze vormen wel vaak de aanleiding voor cameratoezicht. Daarom
zijn deze opties toegevoegd.
Figuur 4.1: Wat was de aanleiding om cameratoezicht toe te passen?
Meerdere antwoorden mogelijk

78%
75%

Overlast
62%
58%

Veiligheid bevorderen
42%

Vechtpartijen

26%
37%
43%

Vandalisme (publieke eigendommen)

31%
33%

Dealen en drugsgebruik
Lastigvallen/bedreigen van publiek

25%

Evenementen*

25%

38%
38%
20%
4%

Diefstal
Demonstraties/manifestaties

8%
15%

COVID-19/samenscholing

4%
8%

Anders

16%
14%

Weet ik niet

Vast (n=118)
Flexibel (n=80)

1%
1%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

* Kermis, Koningsdag, oud en nieuw e.d.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

32

Overlast is de meest genoemde aanleiding voor cameratoezicht, zowel bij vast als bij flexibel
cameratoezicht. Op de tweede plaats staat het bevorderen van de veiligheid. Andere aanleidingen komen iets minder vaak voor, maar nog altijd regelmatig: vechtpartijen, vandalisme,
drugs, bedreigingen, evenementen en diefstal. De andere aanleidingen waar respondenten
uit konden kiezen in de vragenlijst komen duidelijk minder vaak voor.
Exact dezelfde enquêtevraag is gesteld in 2009 ten tijde van de laatste landelijke inventarisatie. Uit een vergelijking met de cijfers van toen blijkt dat de aanleidingen om cameratoezicht
toe te passen nauwelijks zijn veranderd. Ook toen ging het vooral om de aanpak van overlast
en het bevorderen van de veiligheid.
Ook de vergelijking tussen vast en flexibel cameratoezicht levert meer overeenkomsten dan
verschillen op. Flexibel cameratoezicht wordt, vergeleken met vast cameratoezicht, relatief
weinig ingezet voor het tegengaan van vechtpartijen en diefstallen. Gemeenten kiezen juist
relatief vaak voor flexibele boven vaste camera’s voor toezicht tijdens evenementen en demonstraties/manifestaties.
De volgende vraag in de enquête was welke doelen de gemeente wil bereiken met de camera’s. Ook die vraag is zowel gesteld aan gemeenten met vaste camera’s, als aan gemeenten
met flexibele camera’s.
Figuur 4.2: Wat zijn de doelen die uw gemeente met het cameratoezicht nastreeft?
Meerdere antwoorden mogelijk

83%
80%

Handhaving en toezicht openbare orde

73%
73%

Vergroting van de veiligheid van burgers
63%

Weren van overlast

75%
58%
53%

Algemeen preventieve functie
Verbetering opsporing

34%
28%

Effectievere inzet politie

31%
28%

Inbraakpreventie

14%
6%

Anders

7%
4%

Weet ik niet

1%
0%

0%

Vast (n=118)
Flexibel (n=79)

20%

40%

60%

80%

100%

Gemeenten streven verschillende doelen na met cameratoezicht. Handhaving en toezicht van
de openbare orde is in acht op de tien gemeenten het doel. Driekwart van de gemeenten

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

33

beoogt daarnaast de veiligheid van burgers te vergroten. Ook het feit dat camera’s een algemene, preventieve werking hebben, speelt in ruim van de helft van de gemeenten met cameratoezicht een rol.
Uit de vergelijking met de inventarisatie uit 2009 blijkt ook hier dat de doelen van cameratoezicht nauwelijks zijn veranderd in de afgelopen tien à vijftien jaar: de top vijf is zo goed
als identiek.
Vergeleken met het vaste cameratoezicht, wordt het flexibele cameratoezicht vaker ingezet
met als doel het weren van overlast (74% vs. 62%). Gemeenten zetten flexibel cameratoezicht juist minder vaak in als het gaat om inbraakpreventie (6% vs. 13%). Voor de rest zijn er
nauwelijks verschillen tussen de doelen die met camera’s worden nagestreefd: of ze nu vast
of flexibel zijn.

4.2 Locatie
Camera’s worden vooral ingezet in uitgaanscentra, winkelcentra en in specifieke buurten, zoals buurten met prostitutie of jeugdoverlast. Ook stations en haltes van openbaar vervoer
zijn relatief vaak aangewezen als cameralocatie. Andere locaties die respondenten opgaven,
zijn toegangswegen, drukke kruispunten, fietstunnels en plekken waar specifieke problemen
spelen, zoals autobranden.
Figuur 4.3: Op welk type locatie(s) is cameratoezicht toegepast?
Meerdere antwoorden mogelijk (n=107)

Uitgaanscentrum

56%

Specifieke buurt, bijv. met prostitutie of jeugdoverlast

42%

Winkelcentrum

38%

Station of halte openbaar vervoer

29%

Specifiek pand (woning, bedrijfspand e.d.)

13%

Parkeerplaats

12%

Ruimten rondom voetbalstadion, evenemententerrein

11%

Bedrijventerrein

8%

Recreatiegebied

7%

Rondom afvalcontainers

3%

Op een andere locatie

13%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

In vergelijking met 2009 zetten gemeenten nu veel minder vaak cameratoezicht in op bedrijventerreinen. In 2009 gebeurde dat in 33 procent van de cameragemeenten; nu is dat in 8
procent van de cameragemeenten het geval. Ook op parkeerplaatsen staan minder gemeentelijke camera’s (18% in 2009; 12% in 2021). Gemeenten zijn dus terughoudender geworden
met het invoeren van gemeentelijk cameratoezicht op deze locaties. Uit de interviews blijkt

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

34

60%

dat men in veel gemeenten de afgelopen jaren tot het inzicht is gekomen dat het niet correct
is camera’s op grond van artikel 151c van de Gemeentewet te plaatsen als de openbare orde
niet in gevaar is. Bedrijventerreinen en parkeerterreinen hebben meestal te kampen met
diefstallen en inbraken en niet met verstoring van de openbare orde. Daarom is het juridisch
passender als de ondernemers zelf bewakingscamera’s plaatsen. Het publiek-private cameratoezicht komt in het volgende hoofdstuk uitgebreider aan bod. Uitgaansgebieden zijn nu
juist vaker in beeld met gemeentelijke camera’s (45% in 2009; 56% in 2021). Cameratoezicht rondom afvalcontainers is nieuw: dat doet momenteel drie procent van de gemeenten
met cameratoezicht, maar 2009 kwam dit nog niet voor.
Artikel 151c van de Gemeentewet is bedoeld voor cameratoezicht op openbare plaatsen.
Daar beperken de meeste gemeenten zich dan ook toe. Maar de wet biedt ook de ruimte om
bij verordening andere plaatsen aan te wijzen voor gemeentelijk cameratoezicht, zoals bijvoorbeeld een parkeergarage in gemeentelijk eigendom of de “straten” in een overdekt winkelcentrum in particulier eigendom. Van die mogelijkheid heeft tien procent van de gemeenten met cameratoezicht gebruik gemaakt.

4.3 Aanwijzingsbesluit
In de enquête is gevraagd aan gemeenten die cameratoezicht hebben ingevoerd, wie het initiatief nam. In drie op de vier gevallen (75%) was het gemeentebestuur de instantie die het
initiatief nam voor het cameratoezicht. Het initiatief voor cameratoezicht komt dus vaak van
het gemeentebestuur; meestal uit de wisselwerking tussen de gemeenteraad en de burgemeester. De formele rolverdeling volgens artikel 151c van de Gemeentewet is dat de gemeenteraad de burgemeester de bevoegdheid geeft voor cameratoezicht (meestal in de
APV), waarna de burgemeester de aanwijzingsbesluiten neemt. Maar de burgemeester moet
die bevoegdheid dus uitoefenen in overeenstemming met de wensen van de raad, omdat de
bevoegdheid anders weer kan worden ingetrokken. Tijdens de verdiepende gesprekken werden enkele voorbeelden met ons gedeeld hoe dat in de praktijk werkt. Soms is het de gemeenteraad die graag cameratoezicht wil. In een bepaalde gemeente nam de gemeenteraad
een motie aan waarin het college werd verzocht cameratoezicht op milieupleinen in te voeren in de strijd tegen afvaldumpingen. Dat leverde een discussie met de burgemeester op,
omdat de burgemeester van mening was dat afvalproblemen niet onder openbare orde vallen. Uit een gesprek in een andere gemeente bleek dat het ook andersom kan zijn. Daar wilde
de burgemeester cameratoezicht invoeren voor crowdmanagement, terwijl de gemeenteraad
juist in meerderheid van mening was dat camera’s niet wenselijk waren.
Tabel 4.1: Wie nam het initiatief voor het cameratoezicht?
Eén antwoord mogelijk
Wie?
Gemeentebestuur
Politie
Bedrijven op bedrijventerrein
Burgers
Anders*
Onbekend
Totaal

%
75%
13%
2%
2%
7%
2%
100%

* Afdeling openbare orde en veiligheid (2x), gemeentebestuur en politie samen/driehoek (2x), NCTV, combinatie
vanuit het JIT (Jeugd Interventie Team).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

35

In een op de acht gevallen is het gemeentelijke cameratoezicht er gekomen op initiatief van
de politie (13%). De politie neemt dus niet vaak het initiatief voor het cameratoezicht. Wel
speelt de politie in veel aanwijzingsprocedures een belangrijke rol door de burgemeester te
informeren over de aard en de omvang van veiligheidsproblemen. Die informatie wordt dan
meegenomen door de burgemeester naar de driehoek voor het overleg met de officier van
justitie. In sommige gemeenten vonden de respondenten dat de politie te snel, in elk geval
eerder dan de burgemeester, om camera’s vraagt. In een klein aantal gevallen was het initiatief afkomstig van een (combinatie van) andere instanties.
In de enquête is ook gevraagd wie het besluit heeft genomen over het al dan niet toepassen
van cameratoezicht.
Tabel 4.2: Wie heeft het besluit genomen over het al dan niet toepassen van cameratoezicht?
Wie?
%
Burgemeester
80%
Gemeenteraad
18%
Ambtelijke commissie
1%
Onbekend
2%
Totaal
100%
In de meeste gemeenten is het de burgemeester die het besluit neemt over het al dan niet
toepassen van cameratoezicht (80%). In juridische zin is dat de juiste gang van zaken: de
burgemeester wijst het cameragebied aan en dat is het ‘besluit’ waar in de enquêtevraag op
werd gedoeld. Bijna een op de vijf respondenten zei dat het de gemeenteraad is die het besluit neemt over het toepassen van cameratoezicht (18%).
Formeel is het altijd de burgemeester die het besluit moet nemen, maar materieel is het dus
blijkbaar ook in ongeveer een vijfde van de gevallen de gemeenteraad. Wellicht hebben sommige respondenten bij deze vraag gedacht aan het verlenen van de bevoegdheid om camera’s
te plaatsen en niet aan het daadwerkelijke aanwijzingsbesluit. Het verlenen van de bevoegdheid is een essentiële voorwaarde voor gemeentelijk cameratoezicht en hier gaat inderdaad
de gemeenteraad over.

Cameratoezicht op basis van artikel 3 van de Politiewet
Voordat artikel 151c van de Gemeentewet werd gewijzigd om flexibel cameratoezicht mogelijk te maken, werden camera’s die maar voor korte tijd nodig waren vaak ingezet op grond
van artikel 3 van de Politiewet. De politie mag onder voorwaarden namelijk ook zelf cameratoezicht inzetten. Dat moet dan wel passen binnen de grenzen van artikel 3 van de Politiewet. In de enquête is gevraagd aan gemeenten die flexibel cameratoezicht inzetten op grond
van artikel 151c van de Gemeentewet, of er in hun gemeente ook cameratoezicht is ingezet
op grond van artikel 3 van de Politiewet. Dat is of was het geval in bijna de helft van deze gemeenten (44%).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

36

Tabel 4.3: Is er in uw gemeente cameratoezicht door de politie (geweest) op grond van
de Politiewet? (alleen gemeenten met flexibel cameratoezicht, n=78)
Cameratoezicht ingezet op grond van art. 3 Politiewet?
Ja
Nee
Weet ik niet
Totaal

%
44%
33%
23%
100%

In de praktijk wordt cameratoezicht op grond van de Politiewet vooral voor kortdurende inzet in het kader van de politietaak gebruikt, bijvoorbeeld tijdens de jaarlijkse kermis, bij een
risicovolle voetbalwedstrijd of na een bedreiging van een lokale bestuurder of politicus. Zoals een politiemedewerker het verwoordde: “Artikel 3 Politiewet is voor snel acteren, kortstondig handhavend optreden.” Gemeenten waar weinig politiek draagvlak is voor cameratoezicht op grond van artikel 151c van de Gemeentewet zouden cameratoezicht op grond
van artikel 3 van de Politiewet als een mogelijk alternatief kunnen zien. Voor dat type cameratoezicht is immers geen besluit van de burgemeester nodig, noch toestemming van of verantwoording aan de gemeenteraad.
Daarover is een vraag gesteld in de enquête aan de gemeenten waar dit dilemma zou kunnen
spelen. Deze vraag is daarom alleen gesteld aan gemeenten die flexibel cameratoezicht inzetten én cameratoezicht op grond van artikel 3 van de Politiewet. Het blijkt dat er 34 gemeenten zijn die flexibel cameratoezicht inzetten en waar ook cameratoezicht op grond van artikel 3 van de Politiewet is (of is geweest). Aan die gemeenten is gevraagd of cameratoezicht
op grond van artikel 3 Politiewet is ingezet vanwege gebrek aan politiek draagvlak voor cameratoezicht op grond van artikel 151c van de Gemeentewet. In vier gemeenten is gekozen
voor deze optie en in één gemeente is deze optie overwogen. In de 27 andere gemeenten is
die mogelijkheid nooit overwogen.
Tabel 4.4: Worden er in uw gemeente camera’s geplaatst door de politie op grond van
de Politiewet omdat er geen politiek draagvlak is voor cameratoezicht op grond van
de Gemeentewet? (alleen gemeenten met flexibel cameratoezicht en cameratoezicht op grond
van art. 3 Politiewet, n=34)
Politiecamera’s door ontbreken politiek draagvlak?
Ja, dat is het geval
Nee, maar de mogelijkheid is wel overwogen
Nee, en de mogelijkheid is ook nooit overwogen
Weet ik niet
Totaal

Aantal
4
1
27
2
34

Uit de verdiepende gesprekken blijkt dat er verschillende opvattingen zijn over inzet van camera’s op grond van artikel 3 van de Politiewet. Vooral de tijdsduur dat dergelijke camera’s
mogen blijven staan is onduidelijk. Eén gemeente hanteert een duidelijke grens:
“Via de Politiewet is het maximaal een week mogelijk om een camera in te zetten.
Als een camera langer moet worden ingezet, moet dit via de burgemeester worden
aangevraagd.”
Veel politiemensen met wie is gesproken zijn van mening dat dit type cameratoezicht maximaal enkele weken kan duren, ‘omdat men anders wat uit te leggen heeft’. Maar er zijn ook

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

37

deskundigen die aangeven dat de tijdsduur afhangt van de aanleiding en de omstandigheden:
“Artikel 3 Politiewet is een beetje de ‘post onvoorzien’ voor alles wat de politie moet
doen. Hoe lang je daar camera’s op kunt baseren, hangt af van het fenomeen. Als
het structureel wordt, kan het niet. Dus het kan niet jaren duren. Maar maanden
kan wel, want heimelijke observaties op grond van artikel 3 kunnen soms ook
maanden duren.”
Cameratoezicht gebaseerd op deze algemene grondslag is inderdaad alleen toegestaan als
het niet stelselmatig is.17 Cameratoezicht wordt stelselmatig als een min of meer volledig
beeld wordt verkregen van bepaalde aspecten van iemands privéleven. Of dat het geval is
hangt af van een combinatie van elementen, zoals de duur van de observatie, de intensiteit
ervan en de aard van de plaatsen waar is geobserveerd.
Uit de gesprekken in twee gemeenten blijkt dat men daar langzamerhand deskundiger wordt
over de grenzen en verschillen tussen deze twee grondslagen voor cameratoezicht. In een
van deze gemeenten werd cameratoezicht op grond van artikel 3 van de Politiewet een keer
ingevoerd omdat de gemeente vergeten was het cameratoezicht op tijd te regelen: een soort
‘vangnet’ voor de gemeente, aldus de politie. Daarna heeft de politie duidelijk te kennen gegeven dat dit niet nog een keer kan: de camera’s moeten worden geplaatst op grond van artikel 151c van de Gemeentewet. In een andere gemeente kreeg de politie het verzoek van de
burgemeester gedurende een paar maanden camera’s te plaatsen op grond van artikel 3 van
de Politiewet. De politie liet weten dat dit te lang was voor deze grondslag. Ook vond de politie dat het niet de gemeente, maar de politie zelf is die de afweging moet maken of er politiecamera’s komen.

4.4 Noodzakelijkheid
Cameratoezicht betekent per definitie een inbreuk op het grondrecht op bescherming van de
persoonlijke levenssfeer. Dat is alleen rechtmatig als die inbreuk noodzakelijk is voor het
handhaven van de openbare orde. In artikel 151c van de Gemeentewet staat sinds de wetswijziging van 2016 ook in lid 5:
“De burgemeester trekt het besluit in zodra de inzet van camera’s niet langer noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de openbare orde.”
Bij het bepalen of het noodzakelijk is extra maatregelen te nemen voor de handhaving van de
openbare orde zal de burgemeester altijd verschillende belangen moeten afwegen. Een groot
deel van de gemeenten zegt in de enquête dat die afwegingen inderdaad zijn gemaakt. De
noodzakelijkheid blijkt volgens 82 procent van de gemeenten uit de ernst van de problematiek: die maakte het cameratoezicht noodzakelijk. In meer dan de helft van de gevallen
(56%) volgde de noodzakelijkheid (ook) uit het feit dat andere, relatief lichtere, maatregelen
niet het gewenste effect hadden of dat cameratoezicht effectiever was dan andere maatregelen (28%). Een tekort aan politiecapaciteit (13%) of het feit dat cameratoezicht goedkoper is
dan andere maatregelen (3%) speelt in een klein aantal gemeenten een rol bij de beoordeling van de noodzakelijkheid.

17 Zie bijvoorbeeld Hoge Raad (4 april 2017) ECLI:NL:HR:2017:584, NJ 2017/229.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

38

Tabel 4.5: Op grond van welke overwegingen heeft de burgemeester besloten dat cameratoezicht noodzakelijk is? (n = 118)
Meerdere antwoorden mogelijk
Waarom noodzakelijk?
Ernst van de problematiek
Andere maatregelen hebben onvoldoende effect
Cameratoezicht effectiever dan andere maatregelen
Geen politiecapaciteit
Goedkoper dan andere maatregelen

%
82%
55%
27%
13%
3%

Anders*
Onbekend

17%
1%

* O.a. politieke wens, laatste redmiddel, combinatie met andere middelen is het effectiefst.

Subsidiariteit
Als het noodzakelijk is extra toezicht te houden, moet vervolgens ook nog worden aangetoond dat inzet van gemeente cameratoezicht evenredig is. Een belangrijk criterium daarbij
is de subsidiariteit. Cameratoezicht is een relatief zwaar middel omdat iedereen in beeld
wordt gebracht. Voordat een burgemeester een dergelijk zwaar middel mag inzetten, moeten
eerst alle relatief lichtere maatregelen zijn ingezet. Over de subsidiariteit is een zelfstandige
vraag gesteld om te zien welke andere maatregelen eerst zijn getroffen voordat gemeenten
besloten cameratoezicht in te voeren.
Tabel 4.6: Heeft de burgemeester eerst andere maatregelen getroffen? (n = 118)
Meerdere antwoorden mogelijk
Maatregelen?
Geen andere maatregelen

%
5%

Meer surveillance door politie, toezichthouder, e.d.
Samenwerking jongeren-/jeugdwerk, straatcoaches
Meer/betere straatverlichting
Afspraken met horeca
Andere inrichting openbare ruimte
Afspraken andere organisaties, scholen, verenigingen e.d.
Anders*)
Onbekend

83%
52%
41%
38%
30%
27%
12%
4%

*) Persoonsgerichte aanpak, groepsaanpak, gesprekken met ouders, afspraken supermarkten, voorlichting, afspraken met OM, afspraken met bewoners, samenwerking horeca en horecateam politie, afspraken met organisator evenement, toezicht en handhaving op exploitatievergunningen van avondwinkels en coffeeshops.

In vrijwel alle gemeenten (95%) heeft de burgemeester eerst andere maatregelen getroffen.
Inzet van meer politie of toezichthouders op straat is de meest voorkomende andere maatregel voordat tot cameratoezicht wordt overgegaan (83%). Andere vaak genomen maatregelen
zijn samenwerking met jongerenwerk (52%), de horeca (38%) en andere organisaties als
scholen en verenigingen (27%). Ook treffen gemeenten regelmatig fysieke maatregelen, zoals meer straatverlichting (41%) of een andere inrichting van de openbare ruimte (30%)
voordat cameratoezicht wordt ingevoerd.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

39

De verdiepende gesprekken bevestigen het beeld dat gemeentelijk cameratoezicht inderdaad
als een relatief zwaar instrument wordt beschouwd dat alleen rechtmatig kan worden ingezet als lichtere maatregelen niet werken. Een aantal voorbeelden laten zien hoe die afweging
in de praktijk wordt gemaakt.
“Bij wijkproblemen, die vaak gepaard gaan met jeugdoverlast, zetten we jongerenwerkers in. Een aantal jongeren hebben zelf een voorbeeldfunctie, die helpen mee.
Aan de voorkant worden maatregelen getroffen voordat camera’s worden geplaatst.”
“Het cameratoezicht was wel onderdeel van een pakket van maatregelen: jeugdwerk, regulier toezicht. De camera was niet ingezet als geïntensiveerd toezicht had
geholpen.”
“Op een bepaalde locatie is ingezet op meer politie en een persoonsgerichte aanpak.
Dit bood geen soelaas, de personen kwamen terug. Toezicht van politie kan je alleen
maar op bepaalde tijden inzetten. Daarom is besloten camera’s op te hangen.”
De eis van subsidiariteit ervaart een enkele gemeente ook als een belemmering:
“De historie van een bepaald probleem zou ook een rol mogen spelen. Bijvoorbeeld
fietsendiefstal: soms wil je gewoon een camera neerzetten om een signaal naar de
buurt te geven. We doen iets vanuit veiligheid en de pakkans voor de politie gaat zo
ook omhoog. Maar dat kan niet direct: je moet eerst preventieve maatregelen nemen.”
In lid 2 van artikel 151c van de Gemeentewet staat dat de burgemeester, na overleg met de
officier van justitie in het driehoeksoverleg, de periode vaststelt waarin in het belang van de
handhaving van de openbare orde daadwerkelijk gebruik van de camera’s plaatsvindt en de
met de camera’s gemaakte beelden in elk geval rechtstreeks worden bekeken. Het Openbaar
Ministerie kan in dat overleg natuurlijk ook meedenken over de vraag of het cameratoezicht
noodzakelijk, dus proportioneel en subsidiair is. Uit de interviews blijkt niet dat het Openbaar Ministerie dit vaak doet: vaak is het een formaliteit. Maar er was ook een uitzondering:
“Het Openbaar Ministerie toetst ook strikt of er andere maatregelen zijn genomen.
Het is hier lastig om flexibel cameratoezicht in te zetten; soms wil je voor problemen direct een camera ophangen. Maar het Openbaar Ministerie zegt: dat mag alleen als het niet anders kan.”

Afweging privacy en veiligheid
Een belangrijke vraag bij cameratoezicht is: “Heiligt het doel het middel?” Door een camera
te plaatsen wordt eenieder die binnen het bereik van die camera komt gefilmd en deze gegevens worden enige tijd vastgelegd. Daarmee wordt het grondrecht op bescherming van de
persoonlijke levenssfeer ingeperkt. Gemeenten mogen zo’n inperking alleen maken als het
noodzakelijk is en de afweging van de proportionaliteit is dan ook van belang. In negen op de
tien gemeenten (86%) heeft de burgemeester een afweging gemaakt tussen het recht op privacy van de personen die in beeld komen en de veiligheid in de gemeente. In een enkele gemeente (3%) is die afweging niet gemaakt, volgens de respondent die de enquête invulde.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

40

Tabel 4.7: Cameratoezicht kan de veiligheid in de openbare ruimte vergroten, maar
beperkt ook de privacy van personen die in beeld komen. Zijn die twee belangen door
de burgemeester tegen elkaar afgewogen en wat speelde daarbij een rol? (n = 118)
Belangen afgewogen?
Ja
Nee
Onbekend
Totaal

%
86%
3%
10%
100%

Uit de verdiepende gesprekken blijkt dat de belangenafweging in veel gemeenten expliciet
wordt gemaakt. Hieronder staan verschillende voorbeelden:
“Deze twee belangen worden heel duidelijk afgewogen bij het nemen van een nieuw
aanwijzingsbesluit. Het cameratoezicht is geëvalueerd en daarbij is gekeken naar
de proportionaliteit, noodzakelijkheid en subsidiariteit op basis van politiecijfers,
registraties van incidenten, waarneming van incidenten door cameratoezicht en
veiligheidsbeleving van bewoners in de veiligheidsmonitor.”
“Het incident dat de aanleiding vormde was dermate ernstig dat inzet van camera's
als proportioneel werd gezien. Er is continu geëvalueerd of de noodzaak er nog was
en ook afgeschaald naar eerst minder camera's en vervolgens geen camera's meer.”
“De belangen zijn afgewogen en op basis daarvan is er gekozen voor stand alone
cameratoezicht. De camerabeelden worden dus niet live uitgekeken, maar alleen bij
concrete incidenten door de politie voor het politieonderzoek opgevraagd en uitgekeken.”
“Er is een regelmatige check, mede door het Openbaar Ministerie, of het cameratoezicht nog gewenst en noodzakelijk is. Een voorstel van de ondernemersvereniging
om extra camera's op publieke plekken te plaatsen is om privacyredenen afgewezen.”
“Er wordt ook altijd een belangenafweging gedaan in de gezagsdriehoek. Daarom
is besloten voorlopig nog niet te experimenteren met slimme toepassingen zoals gezichtsherkenning en slimme sensoren. De bevoegdheid van de burgemeester heeft al
behoorlijke impact op de privacy van het individu.”
“Het doel heiligt niet de middelen. Cameratoezicht moet dreigende verstoringen
van de openbare orde kunnen voorkomen. Dan weegt het zwaarder dan de privacy
van het individu.”
Gemeenten blijken onderscheid te maken tussen locaties als het gaat om de inbreuk op de
privacy:
“Permanent cameratoezicht in een woonwijk is problematisch. De bewoners worden op een bepaald moment bekenden voor de operators. Deze inbreuk op privacy
gaat wat ver. Dat is heel anders dan bij permanent cameratoezicht rond een treinstation waar veel verschillende mensen komen, vaak eenmalig.”
“In de Memorie van toelichting op 151c kwam duidelijk naar voren dat je een camera niet op een woning mag richten. Maar in de praktijk wordt dit ingewikkeld.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

41

Sommige openbare plaatsen zijn zo ingericht dat je er niet aan ontkomt. We kunnen dan wel privacy masking aanzetten voor de ramen en deuren, maar als we dat
doen zien we de straat niet meer. Er zijn dus plekken in de stad waar je op de begane grond naar binnen kan kijken.”
Er zijn ook enkele gemeenten waar de vraag wordt gesteld of de zorgen op het gebied van
privacy nog wel ‘van deze tijd’ zijn:
“Cameratoezicht is een ingrijpend middel: het grijpt in op de privacy. Dat standpunt
is in het licht van de situatie tien jaar geleden begrijpelijk. Maar nu is iedereen bezig met camera’s: videodeurbellen, smartphones, filmpjes op sociale media. Vinden
mensen het zo erg dat ze worden gefilmd? Van de politie en de overheid wordt ook
verwacht dat ze een goede informatiepositie hebben.”

4.5 Kenbaarheidsvereiste en rechten betrokkenen
In lid 6 van artikel 151c van de Gemeentewet staat dat cameratoezicht moet voldoen aan het
kenbaarheidsvereiste:
De aanwezigheid van camera’s … is op duidelijke wijze kenbaar voor een ieder die
het gebied … betreedt.
Dit is overigens iets anders dan de eis om aanwijzingsbesluiten bekend te maken: aan die eis
wordt voldaan als het besluit wordt gepubliceerd in het Gemeenteblad. Bij de eis van kenbaarheid wordt hoger gemikt: het doel is om voorbijgangers die in beeld kunnen komen actief te informeren over de aanwezigheid van de camera’s. De meeste gemeenten maken het
cameratoezicht kenbaar aan voorbijgangers en omwonenden door borden in of aan de rand
van het cameragebied (82%), met publicaties in lokale bladen of op de website (79%) of
door het duidelijk zichtbaar ophangen van de camera’s (78%). Posters, folders of flyers (7%)
worden in mindere mate gebruikt.
Figuur 4.4: Hoe is het cameratoezicht kenbaar gemaakt aan het publiek?
Meerdere antwoorden mogelijk
Borden in of aan de rand van het cameragebied

82%

Publicaties in lokale bladen/website

79%

Camera’s duidelijk zichtbaar ophangen

78%

Posters, folders of flyers

7%

Anders

14%

Weet ik niet

2%
0%

20%

40%

60%

80%

100%

Een van de manieren om de bekendheid van het cameratoezicht te vergroten is overleg met
bewoners, bezoekers en ondernemers van het gebied waar cameratoezicht wordt overwogen. Een vijfde (21%) van de gemeenten zegt altijd te overleggen met omwonenden voordat

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

42

camera’s worden geplaatst. Ruim een derde (38%) doet dat in een deel van de gevallen. In
een vijfde van de gemeenten (22%) is geen overleg geweest en in de rest van de gemeenten
wist de respondent het niet (19%).
Ruim één op de tien respondenten (14%) geeft aan dat het cameratoezicht op een andere
manier kenbaar is gemaakt aan het publiek, zoals via een bewonersbrief.

Tabel 4.8 Is er vooraf overleg geweest met omwonenden? (n=117)
Overleg?
%
Ja, in alle gevallen
Ja, in een deel van de gevallen
Nee, er is geen overleg geweest
Weet ik niet
Totaal

21%
38%
22%
19%
100%

Omdat de Gemeentewet werd gewijzigd om flexibeler cameratoezicht mogelijk te maken,
ontstond een spanningsveld met het kenbaarheidsvereiste. Het is moeilijk, zo was de gedachte, om overal op tijd bordjes met informatie op te hangen. Maar in de praktijk blijkt nu
juist vaak dat de flexibele camera’s door hun ontwerp en door hun plaatsing vaak méér in
het oog springen dan de camera’s die al jaren aan een muur hangen. In die zin voldoen flexibele camera’s dus nog altijd aan de eis in de wet: ze zijn goed zichtbaar voor iedereen. Maar
communicatie blijft van groot belang. Een van de gesprekspartners wees tijdens een verdiepend gesprek op het grote belang van goede communicatie met betrokkenen, vooral bij de
inzet van tijdelijk cameratoezicht:
“Verwachtingenmanagement is het allerbelangrijkste: wij laten vanaf het begin weten aan de bewoners dat de camera na maximaal een paar weken weer weg gaat.
Het goede van mobiele camera’s is overigens wel dat als de overlast weer terugkeert, de camera er ook weer heel snel kan staan.”
Uit de verdiepende interviews met gemeenten blijkt dat sommige gemeenten zeer actief zijn
om te voldoen aan het kenbaarheidsvereiste.
“Wij versturen altijd bewonersbrieven, besteden er aandacht aan in de regionale
media en we plaatsen bordjes – ook bij de mobiele camera’s.”
“Wij hebben een plattegrond op de website waar mensen altijd kunnen zien waar
de camera’s staan.”
Maar er zijn ook gemeenten die twijfelen of ze dit wel vereiste wel voldoende naleven: de
wettelijke eis wordt dus verschillend uitgelegd.
“Er hangen bordjes en wij zijn als gemeente niet geheimzinnig over de camera’s geweest. Maar dat wil niet zeggen dat artikel 151c strikt wordt nageleefd.”
“De mobiele unit is zelf heel goed zichtbaar. Maar is dat genoeg, of moet er altijd
een bordje staan aan de rand van het cameragebied voordat je in beeld komt? Wat
is de minimale ondergrens?”

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

43

Inzageverzoeken en klachtenregeling
Iedereen die wordt gefilmd door een gemeentelijke camera heeft een aantal rechten gekregen in de Wet politiegegevens.18 Het betreft het recht op informatie, het recht van inzage, het
recht op rectificatie, het recht op gegevenswissing, het recht op beperking van de verwerking, een kennisgevingsplicht inzake rectificatie of wissing van persoonsgegevens, het recht
van beroep en het recht om niet onderworpen te worden aan een uitsluitend op geautomatiseerde verwerking gebaseerd besluit. In de wet staat ook op welke wijze en onder welke omstandigheden betrokkenen hun rechten kunnen uitoefenen. Het is mogelijk een uitzondering
te maken op de uitoefening van deze rechten, bijvoorbeeld om een opsporingsonderzoek
niet te belemmeren.19 Dergelijke uitzonderingen moeten wel te allen tijde zijn voorzien en
ingekaderd in een nationale wet.
In de online enquête voor dit onderzoek is gevraagd of er wel eens betrokkenen zijn geweest
die gebruik hebben gemaakt van hun recht op inzage in de beelden of een verzoek om verwijdering van de beelden hebben ingediend. In een op de acht gemeenten (12%) met cameratoezicht is minimaal één keer zo’n inzageverzoek of verzoek tot verwijdering van camerabeelden gedaan. In twee derde van de gemeenten (66%) waren er geen inzage- of verwijderingsverzoeken. Een vijfde van de ondervraagde respondenten (22%) weet het niet.
Tabel 4.9 Zijn er inzageverzoeken of verzoeken tot verwijdering van beelden ingediend door betrokkenen? (n=117)
%
Ja
Nee
Weet ik niet
Totaal

12%
66%
22%
100%

De verdiepende gesprekken bevestigden dat het een zeldzaamheid is als er een inzageverzoek door een betrokkene wordt gedaan. De wijze waarop aan een dergelijk verzoek zal worden voldaan, moet dan ook vaak worden uitgezocht op het moment zelf. Eén gemeente nodigde de persoon die een inzageverzoek deed uit in de toezichtcentrale om te tonen hoe de
beelden werden uitgekeken. In een andere gemeente kwam een medewerker bij de bewoner
thuis om te laten zien hoe ramen en deuren van de woning werden afgeschermd. In een andere gemeente stuurde de politie per post een screenshot van de camera om duidelijk te maken welk deel van de straat in beeld is en welk deel niet.
Er is ook gevraagd of er een klachtenregeling is voor burgers. Ruim zes op de tien gemeenten
(62%) geven aan dat zo’n klachtenregeling er is. Een op de zeven gemeenten (14%) heeft
een dergelijke regeling niet. De rest van de respondenten weet het niet (24%).

18 Hoofdstuk III (artikelen 12-18) Richtlijn (EU) 2016/680 en paragraaf 4 Wpg.
19 Artikel 13, derde lid, 15 en 16, vierde lid Richtlijn (EU) 2016/680, uitgewerkt in Nederland in de Wet politiegege-

vens. Richtlijn (EU) 2016/680 is in Nederland geïmplementeerd door middel van de Wet van 17 oktober 2018 tot
wijziging van de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens ter implementatie van Europese regelgeving over de verwerking van persoonsgegevens met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen (Stb. 2018, 401).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

44

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

45

5

Rechtstreeks toezicht, opsporing en technologie
In dit hoofdstuk gaat het over het daadwerkelijke gebruik van de camerabeelden. Hoe zijn de
taken verdeeld tussen gemeente en politie in het rechtstreekse toezicht? Wat is de bewaartermijn en hoe worden de beelden beveiligd? Ook de wensen met betrekking tot de technologische mogelijkheden komen hier aan bod.

5.1 Taakverdeling politie en gemeente
Rechtstreeks bekijken van de camerabeelden
In lid 3 van artikel 151c van de Gemeentewet staat dat de burgemeester samen met de officier van justitie de periode vaststelt waarin daadwerkelijk gebruik van de camera’s plaatsvindt en de gemaakte beelden rechtstreeks worden bekeken. In de enquête is aan de respondenten uit gemeenten met cameratoezicht gevraagd of de beelden rechtstreeks worden bekeken of alleen achteraf.
Figuur 5.1: Worden camerabeelden rechtstreeks bekeken of uitsluitend achteraf na
incidenten? (n=117)
Altijd rechtstreeks

9%

Uitsluitend achteraf na incidenten

27%

Rechtstreeks op specifieke momenten*

56%

Anders

6%

Weet ik niet

2%
0%

20%

40%

60%

80%

100%

* en op overige momenten achteraf na incidenten.

In de meerderheid van de cameragemeenten (56%) worden de beelden alleen rechtstreeks
uitgekeken op specifieke tijdstippen en dagen, bijvoorbeeld tijdens uitgaansavonden. In een
op de elf gemeenten (9%) worden de beelden altijd rechtstreeks uitgekeken. Ruim een kwart
van de cameragemeenten (28%) kijkt niet rechtstreeks naar de beelden, maar gebruikt deze
alleen achteraf na incidenten.
Uit de antwoorden in de enquête blijkt verder dat flexibele camera’s iets minder vaak rechtstreeks worden uitgekeken dan vaste camera’s. Dat komt, aldus respondenten uit enkele gemeenten, doordat de flexibele camera’s niet zijn gekoppeld aan hetzelfde systeem van de
vaste camera’s. Bijvoorbeeld omdat er bij de flexibele camera’s geen behoefte was aan rechtstreeks cameratoezicht of omdat er alleen op bijzondere momenten wordt meegekeken, bijvoorbeeld tijdens een evenement.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

46

Figuur 5.2: Waar is het bekijken van de beelden ondergebracht?
Meerdere antwoorden mogelijk
In het lokale politiebureau

32%

In een pand van de gemeente

26%

In de regionale meldkamer

24%

Bij een particuliere beveiligingsorganisatie

15%

Anders
Weet ik niet

17%
5%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

Het bekijken van de beelden is op verschillende plekken ondergebracht en georganiseerd. In
een derde van de gemeenten (32%) worden de camerabeelden bekeken in een ruimte in het
lokale politiebureau. Een kwart van de gemeentelijke camera’s wordt bekeken in de regionale meldkamer van de politie (24%). In ruim een kwart van de gemeenten (26%) is een cameraruimte ingericht in een pand van de gemeente. Minder vaak kiezen gemeenten voor een
particuliere beveiligingsorganisatie, maar ook dat komt met enige regelmaat voor (15%).
Uit dit onderzoek blijkt dat de taakverdeling tussen gemeente en politie in veel gemeenten
ter discussie staat: het is een zeer actueel onderwerp. De afgelopen twee decennia zijn lokaal
en regionaal sterk verschillende werkwijzen tot ontwikkeling gekomen die niet altijd overeenkwamen met de letter van de wet, zoals blijkt uit dit citaat:
“Onze gemeente stuurde rekeningen naar de politie voor het leveren van de camerabeelden. De politie stuurde zelf weer rekeningen naar de gemeente voor het uitvoeren van het live toezicht. Vorig jaar is het pas voor het eerst goed uitgezocht. Er
komt nu een regionale toezichtcentrale van de politie met daarnaast een lokale
centrale van de gemeente waar de politie van het basisteam de beelden kan bekijken, bijvoorbeeld tijdens demonstraties.”
De vorming van de Nationale Politie heeft binnen de politie geleid tot een groeiende behoefte
aan landelijke standaardisatie. De politie wil de operationele regierol uniformer invullen. In
veel gemeenten is een behoefte zichtbaar om meer lokale ‘gemeentelijke’ accenten aan te
brengen in het cameratoezicht. De politie heeft volgens deze gemeenten te weinig oog voor
problemen op het gebied van leefbaarheid, zoals overlast, verloedering en dergelijke. Om die
reden zijn veel gemeenten juist op zoek naar mogelijkheden om lokale accenten te kunnen
leggen – desnoods door een eigen gemeentelijke toezichtcentrale in te richten.

Operationele regie door de politie
In artikel 151c van de Gemeentewet staat dat de burgemeester het besluit neemt om cameratoezicht in te voeren. Daarna bedient de burgemeester zich van de politie voor de uitvoering van dat besluit. Dat betekent volgens de wetgever echter niet dat de politie de enige is
die naar camerabeelden van gemeentelijke camera’s mag kijken. In de Memorie van Toelichting op het wetsvoorstel voor gemeentelijk cameratoezicht uit 2003 stond al dat het geen
dwingende eis was dat deze camerabeelden uitsluitend door politiefunctionarissen worden

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

47

bekeken.20 Die opvatting is door de Minister van Justitie en Veiligheid recent herhaald in de
beantwoording van Kamervragen.21 Het is vereist dat het cameratoezicht plaatsvindt onder
operationele regie van de politie, maar dat kan ook worden gedaan door camera-observanten zonder opsporingsbevoegdheid.
Figuur 5.3: Wie heeft de regie over het cameratoezicht?
Gemeente

51%

Politie is fysiek aanwezig in de
toezichtcentrale

23%

Politie voert regie op afstand

12%

Particuliere beveiligingsorganisatie

5%

Anders

8%

Weet ik niet

1%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

De praktijk is in de meeste gemeenten anders ingevuld dan in de uitleg van de wetgever. De
politie voert de operationele regie in ongeveer een derde van de gemeenten met cameratoezicht: in 23 procent van de gemeenten is de politie fysiek aanwezig in de toezichtcentrale en
in nog eens 12 procent vult de politie de operationele regie op afstand in. In de rest van de
gemeenten is het volgens de respondent die de enquête invulde de gemeente zelf die de regie
over het toezicht heeft (51%). Het kan ook een particuliere beveiligingsorganisatie zijn (5%)
of het is nog anders geregeld (8%).
In de enquête is gevraagd wie de regie voert, maar is niet nader uitgelegd wat daaronder verstaan moest worden. Het is mogelijk dat de verantwoordelijkheid in meer gemeenten bij de
politie ligt dan uit bovenstaande tabel over de regievoering naar voren komt, omdat dit toezicht mogelijk wel onder de verantwoordelijkheid van de politie is ingericht. In de paragraaf
over de verdeling van de verwerkingsverantwoordelijkheid tussen gemeenten en politie,
verderop in dit hoofdstuk, wordt daar nader op ingegaan.

20 Kamerstukken II, 2003/2004, 29 440, nr. 3, pagina 11 (Memorie van Toelichting).
21 Aanhangsel van de Handelingen II 2018/19, nr. 3909 (Antwoord van Minister Grapperhaus (Justitie en Veiligheid),

mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, op vragen van de leden Den Boer en Verhoeven over het bericht
“Alziend oog voor politie”).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

48

Figuur 5.4: Door wie vindt handhaving plaats na constatering van een incident?
Meerdere antwoorden mogelijk
Politie

98%

Handhavers van de gemeente
Particuliere beveiligers

61%
7%

Anders

3%

Weet ik niet

1%
0%

20%

40%

60%

80%

100%

* Anders: combinatie van handhavers (afstemming) of geen incidenten.

Als zich een incident voordoet tijdens het rechtstreekse toezicht, kan daar een reactie in de
vorm van handhaving op volgen. Volgens de wetgever is het niet nodig dat politiemensen als
enige naar de beelden kijken. Waar het volgens de minister wel om gaat, is dat een beslissing
tot het inzetten van politiefunctionarissen naar aanleiding van de beelden slechts genomen
kan worden door de politie zelf. Dat blijkt in de meeste gemeenten ook te gebeuren: handhaving na constatering van een incident vindt in vrijwel alle gemeenten door de politie plaats
(98%). Maar daarnaast treden in zes op de tien gemeenten (61%) ook handhavers van de gemeente op. In een klein aantal gemeenten (7%) zijn het particuliere beveiligers die in actie
komen op aansturing van de toezichtcentrale.

Publiek-privaat
In het vorige hoofdstuk bleek dat gemeenten in vergelijking met ruim tien jaar geleden minder vaak publiek-privaat cameratoezicht op grond van artikel 151c van de Gemeentewet
plaatsen op bedrijventerreinen en in parkeergarages. Uit een andere vraag in de enquête
blijkt daarnaast dat het een zeldzaamheid is geworden dat beelden van private bewakingscamera’s binnenkomen in dezelfde toezichtcentrale als waar de gemeentelijke camerabeelden
worden bekeken: dat is het geval in vijf procent van de gemeenten.
Figuur 5.5: Ook andere camera’s bekeken in de toezichtcentrale?
Nee, alleen gemeentelijke (151c
Gemeentewet) camera’s

57%

Ja, maar uitsluitend camera’s van de overheid

13%

Ja, camera’s van de overheid en private
bewakingscamera’s

5%

Anders

6%

Weet ik niet

19%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

De trend die hier zichtbaar is geworden, sluit aan bij de wensen van een aantal gesprekspartners bij de politie. De Nationale Politie wil scherper onderscheid aanbrengen tussen camerabeelden van publieke camera’s en van private bewakingscamera’s. De politie wil in elk geval
geen politiecapaciteit meer leveren aan cameratoezichtcentrales waar beelden van publieke

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

49

camera’s en private camera’s moeten worden bekeken. De introductie van de Algemene Verordening Gegevensbescherming en de toegenomen aandacht voor privacybescherming die
daaruit voortkwam heeft daar een rol bij gespeeld. Beelden van bewakingscamera’s van bedrijven en andere particulieren zijn persoonsgegevens die worden verwerkt onder het regime van de Algemene Verordening Gegevensbescherming. Camerabeelden die worden verwerkt op grond van artikel 151c van de Gemeentewet zijn politiegegevens: hierop is de Wet
politiegegevens van toepassing. De twee soorten camerabeelden moeten gescheiden worden
verwerkt, onder andere omdat de toegangsrechten en bewaartermijnen afwijken. Blijkens
een vervolgvraag in de enquête worden deze twee soorten camerabeelden bijna altijd gescheiden opgeslagen, ook al kunnen ze in dezelfde toezichtcentrale worden bekeken.22

22 Meer dan de helft van de respondenten (23 van de 43) waar deze vraag van toepassing was, kon geen antwoord

geven op de vraag of persoonsgegevens en politiegegevens gescheiden worden opgeslagen. Van de 20 respondenten
die wel een antwoord konden geven, zeiden 19 dat de gegevens gescheiden worden opgeslagen; 1 respondent zei
dat dit niet het geval was.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

50

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

51

Actuele casus: cameratoezicht bij afvalcontainers
Een aantal gemeenten heeft besloten op basis van artikel 151c van de Gemeentewet camera’s te plaatsen naast afvalcontainers om bijplaatsingen tegen te gaan. Uit de enquête
bleek dat drie procent van de cameragemeenten hier camera’s voor inzet. Uit een recente inventarisatie door de gemeente Den Haag bleek dat het gaat om ten minste vijftien gemeenten.23 In die gemeenten is de afweging gemaakt dat artikel 151c van de Gemeentewet de
meest geschikte wettelijke grondslag voor cameratoezicht naast afvalcontainers is. Maar
daar is niet iedereen het over eens. Uit de verdiepende gesprekken blijkt dat dit volgens
sommigen een ongewenste ‘oprekking’ van het begrip openbare orde is: deels omdat het zou
kunnen leiden tot een sterke groei van het aantal camera’s, maar deels ook omdat het niet in
overeenstemming zou zijn met de bedoeling van de wetgever.
“Onze gemeenteraad heeft een motie aangenomen waarin het college van burgemeester en wethouders wordt opgeroepen camera’s te plaatsen bij afvalcontainers.
De burgemeester vindt dat veel te ver gaan.”
“Naastplaatsingen en zwerfvuil zijn grote ergernissen, maar openbare orde is toch
echt wat anders. Als je alleen voor dat doel een camera neerzet… dat vind ik nogal
wat. Dan zitten we in onze gemeente zo op meer dan duizend camera’s.”
“De burgemeester kan het begrip openbare orde wel oprekken, maar dan krijgt de
politie dus ook een opgerekte taak. Het zou beter zijn als er voor dat soort cameradoelen een apart wettelijk kader zou komen, los van de handhaving van de openbare orde. Want voor het plaatsen van een camera bij een afvalcontainer is artikel
151c niet bedoeld.”
“Het cameratoezicht wordt in onze gemeente volledig door de politie verzorgd. Dat
betekent wel dat er grenzen zitten aan het aantal camera’s en aan de doelstellingen
die je kunt nastreven. Voor het handhaven van de openbare orde past het aantal camera’s goed op het beschikbare aantal observanten, maar het moet niet breder
worden.”
Uit een brief van de toenmalige Minister van Veiligheid en Justitie blijkt dat illegaal storten
van vuilnis onder de definitie van openbare orde valt, zo blijkt uit een brief aan de Tweede
Kamer24:
“Uit de inventarisatie bij lokale driehoeken is gebleken dat het onduidelijk is of cameratoezicht mag worden ingezet bij het handhaven van leefbaarheidsovertredingen. Onder leefbaarheidsovertredingen worden relatief kleine ergernissen verstaan
die de onveiligheidsbeleving van bewoners sterk beïnvloeden, zoals het illegaal storten van vuilnis en graffiti. Het zijn overtredingen die zorgen voor verslonzing en
verloedering van wijken. Deze overtredingen moeten worden aangepakt. Dat kan
ook met behulp van cameratoezicht. Leefbaarheidsovertredingen vallen onder de
definitie van openbare orde. (…) Cameratoezicht kan dus wel degelijk worden ingezet om leefbaarheidsovertredingen te voorkomen en te handhaven.”
Dit citaat laat zien dat het volgens de minister mogelijk is illegaal storten van vuilnis onder
de definitie van openbare orde te scharen. Op lokaal niveau zijn de meningen daarover echter nog verdeeld zoals uit de citaten hierboven bleek. En zelfs in gemeenten waar men het
23 Velders, R. & Flight, S. (2021). Hé bijplaatser, je bent in beeld! Gemeente Den Haag.
24 Kamerstukken II 2011/12, 28684, nr. 330.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

52

eens is over het feit dat gemeentelijk cameratoezicht hiervoor mag worden ingezet, moeten
er nog veel praktische zaken worden geregeld. De belangrijkste vraag is wie de beelden gaat
bekijken? Het blijkt dat de politie in veel van deze gemeenten niet van zins is actief toezicht
te gaan houden op het verkeerd aanbieden van afval en dergelijke. Daarom wordt in deze gemeenten meestal een taakverdeling gemaakt waarbij de politie zich beperkt tot vormen van
criminaliteit die strafbaar zijn gesteld in het Wetboek van Strafrecht en de gemeente zich
richt op de overtredingen van lokale verordeningen, zoals de Afvalstoffenverordening. In
sommige gemeenten leidt dit zelfs tot het inrichten van twee verschillende cameratoezichtcentrales: een politiecentrale voor ernstige vormen van criminaliteit en een gemeentelijke
toezichtcentrale waar vooral wordt gelet op overtredingen van lokale verordeningen.
“Veiligheid is onze core business als afdeling veiligheid van de gemeente en daar is
een beperkt aantal camera’s voldoende voor. Afgelopen tijd zijn we geconfronteerd
met de vraag om ook in het kader van leefbaarheid camera’s in te zetten. De politie
heeft daar geen ruimte voor, dus dat moeten die andere afdelingen binnen de gemeente zelf doen qua opslag, uitkijken en gebruik van de beelden.”
“De gemeente heeft allerlei camera’s naast openbare orde: leefbaarheid, gesloten
verklaringen, parkeertoezicht met een mobiel cameravoertuig, bodycams van
stadstoezicht. Al die beelden komen binnen op de gemeentelijke centrale uitkijkruimte. Maar juridisch zijn het totaal gescheiden verwerkingen. En ook operationeel werkt het anders: die andere gemeentelijke camera’s worden normaal gesproken niet live uitgekeken. Het verwerken van die andere camerabeelden gaat allemaal automatisch, zoals met de parkeerauto. Of we gebruiken beelden alleen achteraf als er een incident is geweest, zoals met de bodycams. Over die verschillende
doelen en werkwijzen moeten we nog goede afspraken maken.”
“Openbare orde is dat wat de burgemeester eronder verstaat. Als de burgemeester
vindt dat bijplaatsingen van afval tot een onacceptabel laag niveau van openbare
orde leidt, dan zijn bijplaatsingen een openbareordeprobleem. Hij legt daarover
verantwoording af richting de gemeenteraad. Waar het om gaat, is dat er goede
afspraken moeten komen over de taakverdeling tussen politie en boa’s. De operationele regie moet bij de politie blijven liggen; die moet je niet verdelen. Maar het
daadwerkelijke uitkijken kan voor het leefbaarheidsdeel prima door boa’s worden
gedaan.”
“Het lukte ons als gemeente niet de politie te bewegen meer te letten op leefbaarheidsproblemen, zoals afvalbijplaatsingen. Wij konden het ook niet door onze boa’s
laten doen: de cameracentrale is in een politiegebouw gevestigd en de gemeentelijke handhavers voelden zich daar niet welkom. De politie is het gaan beschouwen
als ‘hun centrale’ en ‘hun cameratoezicht’. Wij gaan als gemeente het cameratoezicht nu meer naar onszelf toetrekken zodat onze handhavers het cameratoezicht
kunnen richten op problemen die wij belangrijk vinden.”

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

53

5.2 Opsporing
Artikel 151c van de Gemeentewet biedt ruimte om opgenomen beelden te gebruiken voor
opsporing van strafbare feiten als er een concrete aanleiding bestaat te vermoeden dat de
beelden daar noodzakelijk voor zijn. In de meeste gemeenten met cameratoezicht worden de
beelden dan ook voor opsporing gebruikt. De politie heeft vaak rechtstreeks toegang tot de
beelden (46%) of doet een verzoek bij de centrale en krijgt dan de camerabeelden aangeleverd (41%).
Tabel 5.6: Worden camerabeelden gebruikt voor opsporing na incidenten?
Ja, de politie is de enige die toegang heeft tot de opgenomen beelden
Ja, de politie doet een verzoek bij centrale en krijgt camerabeelden aangeleverd
Nee, de beelden worden niet gebruikt voor opsporing
Anders
Weet ik niet
Totaal

%
46%
41%
3%
6%
4%
100%

Over het algemeen hebben gemeenten beperkt zicht op de mate waarin beelden van belang
waren voor opsporing. Er is een gemeente die om die reden aan de hand van mediaberichten
probeert te achterhalen hoe vaak een verdachte is aangehouden of veroordeeld op basis van
gemeentelijke camerabeelden. In het volgende hoofdstuk komen de opbrengsten van cameratoezicht aan bod bij de bespreking van de evaluaties.

Beveiliging en opslag camerabeelden
De maximale bewaartermijn van camerabeelden is volgens artikel 151c van de Gemeentewet
(lid 9) maximaal 28 dagen.
Tabel 5.7: Hoe lang worden opgeslagen beelden standaard bewaard? (n=116)
Aantal dagen
0: beelden worden niet bewaard
4 – 8 dagen
14 dagen
21 dagen
28 dagen
30 dagen of meer

Aantal
3
10
16
2
48
7

%

Subtotaal

86

3%
10%
14%
2%
41%
6%
74%

Onbekend

30

26%

Totaal

116

100%

Een kwart van de respondenten (26%) weet niet wat de bewaartermijn van de beelden is. In
de rest van de gemeenten is de bewaartermijn meestal 28 dagen of korter. Er zijn drie gemeenten die de beelden helemaal niet opslaan. Redenen voor het korter of niet bewaren van
beelden zijn doorgaans een beperkte capaciteit op de server of de kosten die met opslag gemoeid zijn. Er zijn aan het andere uiterste zeven responsgemeenten die de beelden langer
bewaren dan toegestaan, met een maximum van 42 dagen.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

54

Het is ook mogelijk metadata op te slaan: informatie over de datum, tijd en locatie van de camerabeelden bijvoorbeeld. Zeven op de tien gemeenten (71%) weten niet hoe lang de metadata worden bewaard. In de rest van de gemeenten geldt voor de metadata dezelfde bewaartermijn als voor de camerabeelden zelf.
Net als bij het rechtstreeks bekijken van de beelden zien we ook bij de opslag van camerabeelden veel verschillen tussen gemeenten. In ruim een kwart van de gemeenten (28%) worden de beelden opgeslagen op een server in een politiegebouw. In nog eens bijna een op de
tien gemeenten (9%) staan de beelden op een server van de politie, maar wel in een pand
van de gemeente. In de andere gemeenten is het de vraag of de politie haar verwerkingsverantwoordelijkheid goed kan invullen omdat de beelden worden opgeslagen bij een externe
partij, zoals een beveiligingsbedrijf of alarmcentrale (20%), door de gemeente zelf (17%) of
op een andere manier (12%). In de laatste categorie vallen onder andere enkele gemeenten
die een eigen opslagserver hebben ingericht in een politiegebouw.
Figuur 5.8 Door wie en waar worden de camerabeelden opgeslagen?
Door de politie op een server in een
politiegebouw
Door een externe partij, zoals een
beveiligingsbedrijf of alarmcentrale

28%
20%

Door de gemeente zelf

17%

Door de politie op een server in een
gebouw van de gemeente

9%

Anders

12%

Weet ik niet

15%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

Verwerkingsverantwoordelijkheid gemeente, politie of samen?
De afgelopen jaren is veel gesproken over de vraag wie de verwerkingsverantwoordelijke
voor gemeentelijke camerabeelden is. In artikel 151c van de Gemeentewet staat dat de camerabeelden politiegegevens zijn. Dat betekent dat de politie de verwerkingsverantwoordelijke voor de verwerking van de beelden is. Maar het is de burgemeester die het besluit
neemt om cameratoezicht in te stellen. De Autoriteit Persoonsgegevens (AP) heeft tot medio
december 2021 een tekst op de website laten staan waarin stond dat burgemeester en politie allebei een deel van de verwerkingsverantwoordelijkheid droegen. De burgemeester was
verwerkingsverantwoordelijke voor de inzet van het cameratoezicht en de politie voor de
verwerking van de beelden. Die tekst leidde tot veel onduidelijkheid bij gemeenten en politie, zoals blijkt uit dit citaat uit een verdiepend gesprek:
“De beelden vallen onder de Wet politiegegevens. We hebben als gemeente hierover
advies gevraagd aan de AP: wie is verwerkingsverantwoordelijke? De AP zei ‘jullie
zijn beide verwerkingsverantwoordelijke’. Maar waar houdt de verantwoordelijkheid van de gemeente dan op en begint die van de politie?”
Gedurende de looptijd van dit onderzoek is de tekst op de website van de AP veranderd. Er
staat nu dat de korpschef van de politie de verwerkingsverantwoordelijke is. De politie is er

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

55

daarom voor verantwoordelijk dat de verwerking van de camerabeelden voldoet aan alle
vereisten van de Wet politiegegevens. Dat heeft volgens een van de gesprekspartners verstrekkende gevolgen voor de wijze waarop gemeentelijke camerabeelden moeten worden
opgeslagen:
“Omdat de politie de verwerkingsverantwoordelijke is, kan de politiechef in het
overleg van de driehoek waar wordt besloten cameratoezicht in te zetten, eisen dat
dit alleen met advies van het Team Technisch Toezicht mag gebeuren. Dus met apparatuur en een werkwijze die de politie goedkeurt. Dan wordt het ook een serieuze
mogelijkheid om inkoop van camera’s, verbindingen en opslagservers centraal in te
kopen voor heel Nederland.”
Hierboven (in tabel 5.6) bleek bijvoorbeeld dat de politie in 41 procent van de gemeenten
een verzoek moet doen bij de gemeentelijke toezichtcentrale om camerabeelden te krijgen.
Dat is volgens de wet niet nodig: gemeentelijke camerabeelden zijn politiegegevens en de politie is de verwerkingsverantwoordelijke. Die kennis is echter nog niet bij alle politiemensen
die betrokken zijn bij gemeentelijk cameratoezicht bekend. Er is dus nog een lange weg te
gaan voordat het opslaan van gemeentelijke camerabeelden landelijk is geregeld, zoals blijkt
uit een van de verdiepende gesprekken:
“De politie komt met een formele vordering om de beelden in beslag te nemen. Het
lijkt alsof de politie het beschouwt als particuliere bewakingscamera’s.”

5.3 Beveiliging camerabeelden
Politiegegevens moeten worden beveiligd met passende technische en organisatorische
maatregelen, zoals bepaald en omschreven in artikel 4a van de Wet politiegegevens. Zes op
de tien respondenten uit gemeenten geven aan dat de camerabeelden inderdaad worden beveiligd: meestal door een combinatie van digitale, organisatorische en/of fysieke beveiliging.
Vier op de tien gemeentelijke respondenten weten niet of en hoe de camerabeelden worden
beveiligd, meestal omdat dit door de politie zelf is geregeld.
Figuur 5.9: Op welke wijze worden de opgeslagen beelden beveiligd?
Meerdere antwoorden mogelijk
Digitale beveiliging*

49%

Organisatorische beveiliging**

43%

Fysieke beveiliging***

39%

Anders

2%

De opgeslagen beelden worden niet
beveiligd

1%

Weet ik niet

40%
0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

* Wachtwoorden, encryptie en dergelijke
** Vastlegging bevoegdheden, autorisaties
*** Afgesloten kluis, toegangsdeur met slot en dergelijke

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

56

Voor informatiebeveiliging zijn verschillende standaarden, normen en hulpmiddelen beschikbaar: een certificering (ISO), inkoop op basis van landelijke voorwaarden (GIBIT) of
normering op basis van de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). De meeste gemeentelijke invullers van de enquête (80%) weten echter niet of de beveiliging van de camerabeelden daarop is gebaseerd.

5.4 Nieuwe technologische mogelijkheden
Zeven op de tien gemeenten maken gebruik van camera’s die zijn uitgerust met bijzondere
functies of technieken. In zes op de tien gevallen gaat het dan om camera’s (‘dome’ of ‘pantilt-zoom’) die kunnen inzoomen en zwenken, in tegenstelling tot vaste camera’s die altijd
dezelfde plek in beeld brengen (‘staafcamera’). In een derde van de gevallen (35%) gaat het
om camera’s met privacy-masking: een digitale technologie waardoor bepaalde delen van
het beeld afgeschermd kunnen worden zodat deuren, ramen of personen niet zichtbaar zijn.
Figuur 5.10: Zijn de gemeentelijke camera’s uitgerust met bijzondere functies of technieken?
Meerdere antwoorden mogelijk
Camera’s kunnen bewegen

61%

Digitaal onherkenbaar maken van bepaalde
(delen van) gebouwen of personen
Zoekfuncties, bijvoorbeeld op tijdstip, kenteken
of afwijkend bewegingspatroon

35%
14%

Bewegingsdetectie

10%

Infraroodtoepassingen

7%

Mensen tellen, druktemeting, crowd
management

3%

Geluidsdetectie

1%

Gezichtsherkenning

1%

Nee

19%

Anders

3%

Weet ik niet

10%
0%

20%

40%

60%

80%

100%

Geavanceerdere functies en technieken zijn nog een uitzondering. Vooral technologie om de
interpretatie van camerabeelden te automatiseren, zoals gezichtsherkenning en geluidsanalyse komen niet of nauwelijks voor. Dat heeft, zo blijkt uit de verdiepende gesprekken, vaak
een van de drie oorzaken: tegenvallende ervaringen tijdens pilots, zorgen rondom privacy
(ethische dilemma’s) of gebrek aan politiek-bestuurlijk draagvlak voor het toepassen van
‘slimme camera’s’.
“Gezichtsherkenning en dit koppelen aan personen met een gebiedsverbod: dat
voert erg ver. Gebiedsverboden komen niet veel voor, dus het is een veel te zwaar
middel daarvoor. Ook heeft het een veel grotere impact op de privacy dan dat cameratoezicht nu heeft. Ik zie geen aanleiding om dat soort technieken te onderzoeken.”

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

57

“Er kan technisch gezien veel meer dan dat er nu wettelijk mag. Dat is een spanningsveld
en dat blijft ook de komende jaren nog bestaan. Dat is ook goed. Door het te benoemen,
blijven we dat gesprek voeren.”
“Het heeft vooral met ethiek te maken: we hebben een ethische commissie in de gemeente. Ten aanzien van gezichtsherkenning moet nog een standpunt door de gemeente worden ingenomen: het ligt onder een vergrootglas.”
“We hebben samen met een universiteit gekeken naar innovatieve oplossingen: als
je langer dan een aantal minuten in de tunnel staat, gaat er een signaal naar de politie. Technisch heeft dit veel voeten in de aarde: we moeten nog kijken of het
werkt.”
“Camera’s met slimme sensoren en kunstmatige intelligentie ligt gevoelig. Men is
hier bang dat dit de privacy van het individu nog meer schaadt dan de reguliere camera’s.”
“Wij houden het bij cameratoezicht met beeld: niet met geluid en ook niet met algoritmen. Puur omdat we niet die privacydiscussie willen. En camera’s die afgaan bij
geluid bleken in de praktijk heel lastig.”
“Het is niet meer mogelijk alle camerabeelden te bekijken dus innovatie is noodzakelijk. Alleen de relevante beelden moeten aan de observant worden aangeboden.
Maar onze ervaringen zijn niet positief. Een proef met geluidsdetectie leverde niet
het resultaat waar we op hoopten omdat het scheiden van geluidsbronnen onvoldoende mogelijk was. Een proef met geweldsdetectie is ook gestrand: de software
gaf heel veel valse alarmen. Als er twee vlaggen tegen elkaar waaiden, werd dat al
gezien als geweld. Trainen van algoritmes met kunstmatige intelligentie is moeilijk
bij incidenten die maar weinig voorkomen.”
Toch zijn er ook wel degelijk gemeenten waar met slimme camera’s wordt geëxperimenteerd. Een deel van de gesprekspartners daar wijst erop dat je door slimme toepassingen
juist minder schendingen van privacy krijgt.
“Er is wel een pilot met camera’s die afgaan op geluid. Dit is een voorbeeld van efficiëntere inzet van camera’s. Dit kan worden ingezet in buitenwijken. De camera
krijgt een seintje als er een geluid boven een bepaald aantal decibels zit, dan gaat
de camera pas aan. Dit is efficiënter en een minder grote inbreuk op privacy.”
“Bij ons in de gemeente is nu geen ruimte om zelfs maar een gesprek te voeren over
algoritmes om het cameratoezicht beter te laten werken. De gemeenteraad schiet
meteen in een kramp als het daarover gaat. Maar algoritmes kunnen juist helpen
om de privacy beter te beschermen, omdat computers minder vooroordelen hebben
dan observanten achter een beeldscherm.”
“Onze raad is heel kritisch over algoritmes. Maar sommige algoritmes zijn juist heel
goed, want voor bepaalde toepassingen is het helemaal niet nodig om mensen te
herkennen. Dan wil je bijvoorbeeld alleen maar tellen hoe druk het is of hoe dicht
mensen bij elkaar lopen. Door de beelden meteen te anonimiseren met een algoritme kan je het privacyvraagstuk juist tackelen.”
Alles overziend rijst het beeld op dat de meeste gemeenten wel nieuwe technologie zouden

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

58

willen inzetten als het uitkijken van de beelden daarmee efficiënter kan worden. Maar er zijn
veel vragen over de werkzaamheid en ook over de wenselijkheid van de benodigde technologie. Angst voor een te grote inbreuk op de privacy van betrokkenen en tegenvallende resultaten van praktijkproeven remmen de ontwikkelingen op dit vlak. In theorie zien velen de
voordelen van innovaties, maar in de meeste gemeenten is deze technologie de fase van
kleinschalige experimenten nog niet voorbij.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

59

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

60

6

Effectiviteit van cameratoezicht
Gemeenten moeten camera’s verwijderen als deze niet meer noodzakelijk zijn voor handhaving van de openbare orde. Bij de wetswijziging van 2016 is een extra lid aan artikel 151c
van de Gemeentewet toegevoegd:
lid 5 De burgemeester trekt het besluit, bedoeld in het eerste lid, in zodra de inzet van camera’s niet langer
noodzakelijk is in het belang van de handhaving van de openbare orde.

Een manier om te beoordelen of camera’s nog noodzakelijk zijn, is door het uitvoeren van
een evaluatie. Dit hoofdstuk gaat over de evaluaties die de afgelopen vijf jaar zijn uitgevoerd.
Er is een synthese uitgevoerd waarin alle beschikbare evaluatierapporten zijn beoordeeld op
kwaliteit. Ook zijn de inhoudelijke conclusies over doelbereik op een rij gezet.

6.1 Inventarisatie
Voor dit onderzoek zijn alle evaluatierapporten die tussen 2016 en 2021 opgevraagd en geanalyseerd. Dit is gedaan middels een systematische vergelijking: een synthesestudie.
Die methode maakt overkoepelende patronen en uitkomsten duidelijk. Er is gekeken naar de
wetenschappelijke kwaliteit van de evaluaties, naar de gebruikte informatiebronnen en naar
de gerapporteerde effecten van het cameratoezicht. Om de rapporten te verkrijgen is in de
enquête gevraagd om evaluatierapporten ter beschikking te stellen. Verder is een zoekactie
uitgevoerd op internet en in de eigen documentatie van de onderzoekers.
In veel gemeenten is de meest recente evaluatie langer dan vijf jaar geleden uitgevoerd: dergelijke evaluaties zijn niet meegenomen in de analyse. In een deel van de gemeenten kon de
evaluatie niet worden gedeeld voor dit onderzoek, omdat de publicatie niet openbaar was.
Andere gemeenten lieten weten dat het geen ‘echte’ evaluatie in de vorm van een onderzoek
met een rapportage betrof, maar een interne bespreking van de gemeente samen met de politie waarin de balans werd opgemaakt.
Uiteindelijk zijn 31 evaluatierapporten uit 27 gemeenten verzameld en meegenomen in deze
synthesestudie. In de vier gemeenten waar de afgelopen vijf jaar meer dan één evaluatie is
uitgevoerd, is alleen de recentste evaluatie gebruikt. De analyse in dit hoofdstuk is dus gebaseerd op 27 rapporten. In bijlage E staat alle informatie uit de evaluaties in tabelvorm. In dit
hoofdstuk staat een samenvatting van de belangrijkste uitkomsten.

Uitvoering evaluatie
Tabel 6.1: Is het effect van cameratoezicht geëvalueerd?
Evaluatie
Ja
Nee/onbekend

Peiling 2009
64%
36%

Peiling 2021
67%
33%

Ongeveer twee op de drie gemeenten hebben een evaluatie uitgevoerd (67%). Een op de drie
gemeenten met cameratoezicht heeft naar eigen zeggen geen evaluatie uitgevoerd (33%).
Deze percentages zijn eigenlijk nauwelijks veranderd ten opzichte van 2009: toen had 64%
van de gemeenten een evaluatie laten uitvoeren.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

61

Het aantal evaluatierapporten dat kon worden geanalyseerd, is een stuk kleiner dan ruim
tien jaar geleden. Over de periode van 2005 tot en met 2009 konden 51 evaluaties worden
geanalyseerd.25
De afgelopen vijf jaar zijn evaluaties uitgevoerd in 27 gemeenten. Het aantal evaluaties is dus
kleiner geworden. Het is mogelijk dat dit geen specifiek Nederlands fenomeen is. Een daling
in het aantal evaluaties is namelijk ook zichtbaar in het Verenigd Koninkrijk. Daar werden
tientallen wetenschappelijke evaluaties uitgevoerd in de jaren 1995 tot 2005. Daarna werden steeds minder evaluaties uitgevoerd en sinds 2010 is zelfs geen enkele wetenschappelijke evaluatie meer uitgevoerd, aldus een recente inventarisatie.26
Tabel 6.2: Wie voerde de evaluatie uit?

Gemeente zelf
Extern onderzoeksbureau
Gemeente en politie
Politie
Totaal

2005 – 2009
25
49%
22
43%
2
4%
2
4%
51
100%

2016 – 2021
22
81%
4
15%
1
4%
27 100%

De meeste evaluaties van cameratoezicht worden door de gemeente zelf uitgevoerd. In de
jaren 2005 tot en met 2009 werd de helft van de evaluaties (49%) uitgevoerd door de gemeente zelf. De rest werd uitgevoerd door een extern onderzoeksbureau of een universiteit
(43%). In de afgelopen vijf jaar werden bijna alle evaluaties (81%) door de gemeenten zelf
uitgevoerd. Er zijn over de periode van 2016 tot en met 2021 in totaal vier rapporten gevonden van evaluaties die zijn uitgevoerd door een extern onderzoeksbureau (15%).
In bijna alle evaluaties van cameratoezicht zijn politiecijfers de belangrijkste informatiebron
(21 van de 27 evaluaties). In ongeveer de helft van de evaluaties komt daar nog een andere
bron bij: gesprekken met professionals, meestal de politie (14 van de 27). In elf evaluaties is
ook gekeken naar de registraties van incidenten in de toezichtcentrale, dus de opbrengsten
van het rechtstreekse toezicht. In acht evaluaties zijn enquêtes gehouden, meestal onder inwoners, soms ook onder bezoekers en ondernemers. In drie evaluaties zijn de onderzoekers
zelf gaan observeren in het cameragebied. Soms zijn die observaties bedoeld om te bezien in
hoeverre het cameratoezicht zichtbaar is voor voorbijgangers; soms worden er ook diensten
meegedraaid in de toezichtcentrale of op straat.

Wetenschappelijke kwaliteit
Een manier om de kwaliteit van evaluaties te bepalen is met behulp van de Maryland Scientific Methods Scale (MSMS). Dat is een indeling naar vijf niveaus van validiteit.27 Een evaluatie

25 Schreijenberg, A. & Homburg, G.H.J. (2010b). Steeds meer beeld. Evaluatie vijf jaar cameratoezicht op openbare

plaatsen. Amsterdam: Regioplan.
26 Amanda L. Thomas, Eric L. Piza, Brandon C. Welsh & David P. Farrington (2021): The internationalisation of cctv

surveillance: Effects on crime and implications for emerging technologies, International Journal of Comparative and
Applied Criminal Justice, https://doi.org/10.1080/01924036.2021.1879885.
27 Farrington, D. P., Gottfredson, D. C., Sherman, L. W., & Welsh, B. C. (2002). The Maryland Scientiﬁc Methods Scale.
In D. P. Farrington, D. L. MacKenzie, L. W. Sherman & B. C. Welsh (red.), Evidence-Based Crime Prevention (pp. 1321). London: Routledge.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

62

op niveau 3 of hoger is nodig om conclusies te kunnen trekken over causaliteit.28 Dat wil zeggen dat er een vergelijking in de tijd moet worden gemaakt (voor-na) en een vergelijking met
een ander gebied waar geen cameratoezicht was (wel-niet). Een voorbeeld kan duidelijk maken waarom aan die twee eisen moet worden voldaan. Stel dat in een evaluatierapport van
cameratoezicht staat dat er per maand drie geweldsincidenten zijn in het uitgaansgebied.
Dat is niveau 1 op de schaal en dat is onvoldoende voor een conclusie over het effect van cameratoezicht. Het is immers onmogelijk te bepalen of drie incidenten veel of weinig is en het
is ook onmogelijk om iets te zeggen over de vraag of de camera’s het gebied veiliger hebben
gemaakt, of niet. Stel dat er in het rapport staat dat het uitgaansgeweld tussen 2019 en 2021
is afgenomen met vijftig procent. Dat is niveau 2 op de schaal, maar ook dat is niet voldoende
voor een conclusie over het effect van de camera’s. Het is namelijk niet mogelijk te bepalen of
deze verbetering aan de camera’s te danken is of aan een andere factor. In dit voorbeeld is
zo’n andere factor zeer waarschijnlijk: door de coronamaatregelen zijn veel uitgaansgelegenheden lange tijd gesloten geweest in 2021. Dan is het logisch dat het uitgaansgeweld afneemt. Een conclusie over het effect van de camera’s op uitgaansgeweld is pas mogelijk als
ook een vergelijking wordt gemaakt met andere uitgaansgebieden. Dat is niveau 3 op de
schaal: een vergelijking in de tijd (voor/na) met een vergelijking tussen het cameragebied en
een vergelijkingsgebied (wel/niet). De MSMS is als maatstaf gehanteerd in de vorige metaevaluatie uit 2009 en dezelfde maatstaf is nu gekozen.
Tabel 6.3: Wetenschappelijke kwaliteit evaluaties

1. correlatie
2. niveau 1 + voor-na
3. niveau 2 + voor-na en vergelijkingsgebied
4. niveau 3 + rekening houdend met andere factoren
5. niveau 4 + randomized controlled trial (RCT)
Totaal

2005-2009
10
20%
31
61%
10
20%
51
100%

2016-2021
15 56%
10 37%
2
7%
27 100%

Het kwaliteitsniveau van de evaluaties die de afgelopen vijf jaar zijn uitgevoerd, is gedaald in
vergelijking met de evaluaties die tussen 2005 en 2009 werden uitgevoerd.
• De afgelopen vijf jaar werd het minimaal benodigde kwaliteitsniveau, niveau 3, gehaald in
twee gemeentelijke evaluaties (7%). In de jaren 2005 tot en met 2009 haalde een vijfde
(20%) van alle evaluaties dat niveau.
• Ook het aantal evaluaties op niveau 2 is de afgelopen vijf jaren minder groot dan ruim
tien jaar geleden: dit is gedaald van 61% naar 37% van de evaluaties.
• De evaluaties op niveau 1 voeren nu de boventoon: dit is het laagste kwaliteitsniveau en
ongeschikt om conclusies over de effecten van cameratoezicht te trekken. Ruim tien jaar
geleden had een vijfde van alle evaluaties (20%) dit niveau. De afgelopen vijf jaar is dit
het niveau van meer dan de helft van alle evaluaties (56%).
Kortom: de wetenschappelijke kwaliteit van de evaluaties tussen 2016 en 2021 is aanzienlijk
lager dan in de jaren 2005 tot en met 2009. De reeds aangehaalde internationale meta-

28 Farrington, D. P. (2003). Methodological Quality Standards for Evaluation Research. The Annals of the American

Academy of Political and Social Science, 587(1), 49-68.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

63

evaluatie29 liet zien dat de helft van de evaluaties een onderzoeksdesign van hoge kwaliteit
had: 84 van de 162 evaluaties uit vijftien landen. In internationaal vergelijkend perspectief is
de kwaliteit van de Nederlandse evaluaties van cameratoezicht dus laag.
Reflectie op de MSMS
Het model van de Maryland Scientific Methods Scale is gebaseerd op de methode van wetenschappelijk onderzoek die ook in de medische wereld wordt gebruikt, bijvoorbeeld om de
effectiviteit van een nieuw medicijn te meten. Dat soort onderzoek vergelijkt de gezondheid
van een groep patiënten ‘voor’ en ‘na’ toedienen van het medicijn en maakt tegelijkertijd een
vergelijking tussen de behandelde groep en een controlegroep die het medicijn niet krijgt
(wel/niet). Die aanpak werkt eigenlijk niet goed meer bij gemeentelijk cameratoezicht. Ten
eerste omdat de camera’s in sommige gemeenten al twintig jaar geleden zijn geplaatst: een
vergelijking tussen ‘voor’ en ‘na’ is niet zo interessant als het gaat om 2000 en 2020. In die
tijd is heel veel veranderd. Ten tweede is het vrijwel onmogelijk een goed vergelijkbaar gebied te vinden omdat camera’s nu juist in unieke gebieden, zoals het stadscentrum, worden
geplaatst.
Een alternatief is een vorm van evaluatie die onderscheid maakt tussen het mechanisme dat
moet worden geactiveerd door de camera (preventie of opsporing) en de context waarin dat
moet gebeuren (uitgaansgebied, woonwijk, parkeerterrein). Beide grootheden moeten worden bekeken om betekenisvolle uitspraken te kunnen doen over de generaliseerbaarheid
van de gevonden effecten. In gewoon Nederlands: het is niet vanzelfsprekend dat bewakingscamera’s die goed werken bij het opsporen van autodieven in parkeergarages ook goed werken als preventief middel tegen uitgaansgeweld in het nachtleven.30 In een aantal evaluaties
van cameratoezicht in Nederlandse gemeenten wordt nu al onderscheid gemaakt tussen de
‘output’ van de camera’s, zoals het aantal incidenten dat door centralisten in de toezichtcentrale is waargenomen, en de ‘outcome’, zoals het door de politie geregistreerde aantal geweldsincidenten op straat. Dat onderscheid maakt het in elk geval mogelijk te onderzoeken
of het aannemelijk is dat het de camera’s waren die tot een afname van uitgaansgeweld leidden of een andere factor. Er zijn enkele evaluaties uitgevoerd waarbij als het ware ‘onder de
motorkap’ van het cameratoezicht is gekeken waardoor veel steviger uitspraken mogelijk
worden over de daadwerkelijke bijdrage van camera’s aan de veiligheid in een gebied. Zes
gemeenten kozen de afgelopen jaren voor dat type evaluatie: Almere, Amstelveen, Hilversum, Hoorn, Utrecht en Sittard-Geleen. Dergelijke evaluaties leiden niet tot een hoge score op
de MSMS-schaal: ze richten zich vooral op het begrijpen van de werking van cameratoezicht.
Ze geven daarmee meer duiding en context dan een puur kwantitatief onderzoek. Dat heeft
het bijkomende voordeel dat de bevindingen in concrete aanbevelingen kunnen worden omgezet ter verbetering van het cameratoezicht en ter vergroting van de opbrengsten.

6.2 Uitkomsten
Welke doelen willen gemeenten bereiken met gemeentelijk cameratoezicht?
Het handhaven van de openbare orde en veiligheid is, zo blijkt uit de analyse van de 27 evaluatierapporten, het meest nagestreefde doel van gemeentelijk cameratoezicht. Het
29 Amanda L. Thomas, Eric L. Piza, Brandon C. Welsh & David P. Farrington (2021): The internationalisation of cctv

surveillance: Effects on crime and implications for emerging technologies, International Journal of Comparative and
Applied Criminal Justice, https://doi.org/10.1080/01924036.2021.1879885.
30 Zie voor realistische (beleids-)evaluatie onder meer: Van der Knaap, P., Pattyn, V., & Hanemaayer, D. (2020). Beleidsevaluatie in theorie en praktijk. Den Haag: Boom bestuurskunde.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

64

voorkomen van criminaliteit en overlast door het preventieve effect dat camera’s kunnen
hebben, is het op een na meest genoemde doel. Hierna volgt het bevorderen van leefbaarheid
en het tegengaan van verloedering en overlast. Hieronder valt ook het tegengaan van vuurwerkoverlast met behulp van cameratoezicht zoals in enkele van de onderzochte gemeenten
het doel is. Snel ingrijpen door de politie mogelijk maken en het ondersteunen van surveillanten op straat, volgt daarna. Dit wordt ook wel proactief cameratoezicht genoemd. Een
vijfde doel dat in de evaluatierapporten expliciet wordt genoemd is opsporing door achteraf
beelden te gebruiken als bewijsmateriaal. De drie minst genoemde doelen zijn: het bevorderen van het veiligheidsgevoel, aandacht voor specifieke incidenten (bijvoorbeeld inbraken of
mobiel banditisme) en crowdmanagement tijdens evenementen.
Tabel 6.4: Doelen cameratoezicht volgens evaluatierapporten
(meerdere antwoorden mogelijk)
Doel
Handhaving openbare orde
Preventie
Leefbaarheid bevorderen, tegengaan overlast/verloedering
Snel ingrijpen bij incidenten
Opsporing
Veiligheidsgevoel verbeteren
Specifiek incidenttype
Crowd management

Aantal
17
13
11
11
10
8
5
3

Percentage
63%
48%
41%
41%
37%
30%
19%
11%

In de evaluatierapporten is ook gekeken naar de conclusies die worden getrokken over de
opbrengsten van het cameratoezicht. Is het veiliger geworden, voelt het veiliger en zijn de
camerabeelden gebruikt voor opsporing? De tekst hieronder is gebaseerd op wat in de evaluatierapporten staat. Gezien het feit dat de meeste evaluaties niet voldoende onderzoekskwaliteit hebben om causale conclusies te kunnen trekken is het de vraag hoeveel waarde aan
deze conclusies mag worden gehecht.
Objectieve veiligheid
In 14 van de 27 bestudeerde rapporten is de conclusie dat de objectieve veiligheid is verbeterd. In 2 van de 27 rapporten is de conclusie dat de objectieve veiligheid is verslechterd. In
de overige evaluatierapporten is geen informatie aangetroffen over de objectieve veiligheid
(6 rapporten) of was er geen verschil of waren de resultaten gemengd (5 rapporten). Het is,
gegeven de vaak gebrekkige onderzoekskwaliteit, niet te zeggen of de resultaten aan de camera’s te danken zijn of aan iets anders.
Veiligheidsgevoel
Het veiligheidsgevoel is verbeterd blijkens 6 van de 27 evaluatierapporten, gelijk gebleven
volgens 3 evaluaties en verslechterd volgens 2 evaluaties. Over de vraag in hoeverre dit aan
de camera’s te danken is of aan iets anders, kan niet worden bepaald.
Opsporing
Over het gebruik van camerabeelden voor opsporing door de politie zijn de evaluatierapporten het meest positief. Volgens 14 van de 27 evaluaties droegen de camerabeelden bij aan
opsporing. In 1 van de 27 rapporten werd geconcludeerd dat de beelden geen waarde

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

65

hadden voor opsporing, omdat de beeldkwaliteit daar te slecht voor was. In de overige 12
evaluatierapporten is geen informatie aangetroffen over de waarde van de camera’s voor opsporing. Deze positieve resultaten kunnen, in tegenstelling tot die bij objectieve en subjectieve veiligheid, wel in causaal verband met de camera’s worden gebracht: het waren de camera’s die bijdroegen aan de opsporingsonderzoeken.
Tabel 6.5: Resultaat cameratoezicht volgens evaluatierapporten
Resultaat
positief
gemengd/geen verschil
negatief
onbekend
totaal

Objectieve
veiligheid
14
5
2

Veiligheidsgevoel
6
3
2

6
27

16
27

Opsporing
14
1
12
27

Alles overziend zijn de conclusies dus overwegend positief op de drie onderzochte aspecten.
Daar waar er onderzoek naar werd gedaan, blijkt vrijwel altijd dat camerabeelden bruikbaar
waren voor opsporing. Bij de objectieve en subjectieve veiligheid zijn de resultaten iets minder eenduidig. De objectieve veiligheid gaat er in meer gevallen op vooruit dan op achteruit.
Bij het veiligheidsgevoel zijn de resultaten het meest gemengd, maar ook nog altijd overwegend positief.
Daarbij dient wel nogmaals te worden opgemerkt dat de evaluaties in bijna alle gevallen van
onvoldoende wetenschappelijke kwaliteit waren om conclusies over de effecten van cameratoezicht te mogen trekken. Naarmate de kwaliteit van de evaluatie lager is, zijn de uitkomsten van de evaluatie vaak positiever. Vooral in de evaluaties waarin geen kwantitatieve informatiebronnen, zoals enquêtes of politiecijfers zijn onderzocht, en in de evaluaties zonder
vergelijkingsgebied, worden zeer positieve conclusies getrokken. Die conclusie is dan
meestal gebaseerd op enkele gesprekken met professionals van de gemeente of de politie. In
de evaluaties met een hogere onderzoekskwaliteit zijn de conclusies over de camera’s vaak
minder positief.

6.3 Beschouwing
Vergeleken met ruim tien jaar geleden worden er nu relatief weinig evaluaties uitgevoerd
van gemeentelijk cameratoezicht. Verder valt op dat de evaluaties die worden uitgevoerd,
steeds vaker door de gemeente zelf worden uitgevoerd en niet door een onafhankelijke externe partij, zoals een onderzoeksbureau of een universiteit. Ook valt op dat de wetenschappelijke kwaliteit van de evaluaties in de afgelopen vijf jaar aanzienlijk lager was dan in de periode van 2006 tot en met 2009. Dat betekent dat de conclusies die worden getrokken geen
hard bewijs leveren van eventuele effecten van het cameratoezicht. Aan de andere kant is het
verklaarbaar dat gemeenten geen traditioneel wetenschappelijk onderzoek willen en praktisch gezien niet altijd kunnen doen met een vergelijking tussen ‘voor’ en ‘na’, aangezien de
camera’s er vaak al meer dan tien jaar hangen. Mede daarom is er een trend zichtbaar dat er
bij evaluaties van cameratoezicht niet meer naar de uiteindelijke maatschappelijke effecten
wordt gekeken (outcome), maar naar de directe opbrengsten van het cameratoezicht in de

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

66

toezichtcentrale of door opsporing achteraf (output) en de mechanismen die dit kunnen verklaren.
Ook interessant is dat er evaluaties zijn die überhaupt niet ingaan op de effecten van het cameratoezicht. Deze evaluaties zijn te typeren als procesevaluatie, in plaats van een effectevaluatie. In een procesevaluatie wordt gekeken of de techniek goed werkt en hoe de samenwerking tussen gemeente en politie verloopt. De samenwerking tussen de medewerkers in
de toezichtcentrale en de medewerkers op straat is de grootste uitdaging in gemeentelijk cameratoezicht. Op dat laatste punt is een duidelijke trend waarneembaar: in veel evaluaties
wordt geconstateerd dat hier nog veel te verbeteren valt. In de afgelopen jaren is het in een
aantal gemeenten, ondanks verschillende pogingen daartoe, niet gelukt de samenwerking
tussen politie en gemeentelijke handhavers te verbeteren. Er zijn gemeenten waar de handhavers zich ‘niet welkom’ voelen in de toezichtcentrale, omdat de politie het camerasysteem
en de toezichtcentrale in de loop der jaren ging beschouwen als hun cameratoezicht. Veel gemeenten willen daar verbetering in aanbrengen door het cameratoezicht in sterkere mate
zelf richting te geven en te focussen op problemen die door gemeenten grosso modo belangrijker worden gevonden dan door de politie, zoals overlast, verloedering, afvalproblematiek
en dergelijke.
In de enquête is gevraagd of de evaluatie heeft geleid tot bijstelling van het beleid ten aanzien van cameratoezicht. Dat was het geval in ongeveer een derde van de gemeenten waar
een evaluatie is uitgevoerd. In vier gevallen zijn de camera’s verwijderd na de evaluatie.
Soms werd hiervoor gekozen omdat het probleem was opgelost dankzij het cameratoezicht
en de camera’s dus niet meer noodzakelijk waren. In andere gevallen besloot een gemeente
juist dat de camera’s verwijderd moesten worden omdat het probleem niet werd opgelost
door de camera’s, en er blijkbaar andere instrumenten nodig waren. In een deel van de gemeenten heeft de evaluatie geleid tot een nieuw beleidskader met criteria voor de inzet van
cameratoezicht, soms met strengere inzetcriteria en een inperking van de beleidsruimte van
de burgemeester. In één gemeente zorgde de evaluatie voor een andere inrichting van de opslagsystemen om te kunnen voldoen aan de privacywetgeving. In de rest van de gemeenten,
twee derde van de gemeenten die een evaluatie uitvoerden, heeft de evaluatie niet geleid tot
een bijstelling van het camerabeleid.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

67

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

68

7

Conclusies met betrekking tot de wetswijziging
In dit rapport ging het tot nu toe over alle camera’s die gemeenten inzetten op grond van artikel 151c van de Gemeentewet. In dit hoofdstuk gaat het uitsluitend over de overkoepelende
onderzoeksvragen over de wetswijziging van 2016 die flexibel cameratoezicht mogelijk
maakte. Allereerst gaan we in op de vraag wat flexibel cameratoezicht eigenlijk is. De tweede
vraag gaat over de aard en omvang van flexibel cameratoezicht en de wijze waarop daar in
de praktijk vorm aan wordt gegeven. De derde vraag is of de inzet van flexibel cameratoezicht in lijn is met de door de wetgever beoogde doelen en of aan de gestelde eisen wordt
voldaan op het vlak van noodzakelijkheid, privacybescherming, kenbaarheid en dergelijke.
De vierde vraag gaat over de effecten: draagt flexibel cameratoezicht bij aan de verwezenlijking van de doelen die zijn gesteld: het handhaven van de openbare orde en eventueel bijkomende doelen? Afsluitend is er aandacht voor de vraag of er verbeterpunten zijn op het gebied van wetgeving of de praktische uitvoering van cameratoezicht en hoe deze invulling
kunnen krijgen.
Wat wordt eigenlijk bedoeld met flexibel cameratoezicht?
Dit onderzoek laat zien dat niet iedereen hetzelfde bedoelt als het over flexibel cameratoezicht gaat. Ten tijde van de wetswijziging ging het vooral om de mogelijkheid camera’s snel
te verplaatsen als het probleem dat de aanleiding vormde voor de camera’s zich verplaatst.
Uit dit onderzoek blijkt dat de term flexibel cameratoezicht sinds de wetswijziging ook vaak
is gebruikt om aan te duiden dat camera’s veel korter worden geplaatst dan vaste camera’s.
Hieronder wordt een toelichting gegeven op beide interpretaties.
Verplaatsbaar of mobiel cameratoezicht
Bij verplaatsbaar of mobiel cameratoezicht ligt de nadruk op het type camera dat wordt gebruikt. De term ‘verplaatsbare camera’ duidt dan op een type camera met een interne
stroomvoorziening en draadloze signaaloverdracht. Er is dus geen graafwerk nodig om deze
camera ergens te plaatsen en in gebruik te nemen. Het kan bij wijze van spreken, en in sommige gemeenten ook daadwerkelijk, binnen een uur geregeld zijn. In een aantal gevallen
wordt met de term ‘mobiel cameratoezicht’ ook bedoeld dat de camera zelf daadwerkelijk
van plek naar plek gaat, lopend of fietsend (agent, handhaver of toezichthouder met bodycam), rijdend (mobiele-camera-auto) of vliegend (drone).
Kortdurend of tijdelijk cameratoezicht
Met de term ‘kortdurend’ of ‘tijdelijk cameratoezicht’ wordt de nadruk gelegd op de duur van
de plaatsing. Aanwijzingsbesluiten van burgemeesters werden vaak voor een periode van
twee of vier jaar genomen voordat de Gemeentewet werd gewijzigd. Als er maar enkele dagen cameratoezicht nodig was (tijdens een voetbalwedstrijd, jaarwisseling of kermis bijvoorbeeld) werd dat vaak geregeld op grond van artikel 3 van de Politiewet. Na de wetswijziging
gingen gemeenten zelf dat soort kortdurend cameratoezicht inzetten. Overigens valt wel op
dat de termijn dan vaak langer is dan enkele dagen of weken, zoals bij politiecamera’s: een
termijn van drie tot zes maanden is gebruikelijker.

Aard en omvang flexibel cameratoezicht
Drie op de tien gemeenten (29%) zetten flexibel cameratoezicht in. Een klein aantal gemeenten (6%) heeft dat in de afgelopen vijf jaren ook gedaan, maar nu niet meer. Een beperkt deel
van de gemeenten zet uitsluitend vast cameratoezicht in (15%). Van alle gemeenten die cameratoezicht hebben, kiest of koos ruim twee derde (70%) voor flexibel cameratoezicht. De

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

69

mogelijkheid om flexibel cameratoezicht in te zetten voorziet duidelijk in een behoefte. Dat
blijkt ook uit het antwoord op de vraag wat het meest waarschijnlijke scenario is voor het
aantal flexibele camera’s binnen nu en een jaar. In drie op de vier gemeenten die nu al flexibele camera’s inzetten, is het waarschijnlijk dat het aantal camera’s gelijk zal blijven of groter
zal worden.
Flexibel cameratoezicht en de wijze waarop er in de praktijk vorm aan wordt gegeven, wijkt
op een aantal punten af van vast cameratoezicht. Zo valt op dat flexibele camera’s relatief
weinig worden ingezet voor het tegengaan van vechtpartijen en diefstallen en juist relatief
vaak worden ingezet als een gemeente behoefte heeft aan toezicht bij evenementen of demonstraties. Gemeenten kiezen relatief iets vaker voor flexibele camera’s boven vaste camera’s als het doel is om overlast tegen te gaan, vooral als deze zich verplaatst.
De besluitvorming over flexibel cameratoezicht wijkt in de meeste gemeenten niet of nauwelijks af van de besluitvorming over vast cameratoezicht. De aanwijzingsbesluiten komen op
dezelfde manier tot stand, de beoordeling van de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit is vergelijkbaar, net als de taakverdeling tussen gemeente en politie in de uitvoering. Wel
wordt er bij flexibel cameratoezicht vaker gekozen voor zelfstandige camera-units met eigen
stroomvoorziening en dataopslag, die relatief makkelijk kunnen worden geplaatst en verplaatst. Ook blijkt dat flexibele camera’s iets minder rechtstreeks worden uitgekeken dan
vaste camera’s.

Is cameratoezicht in lijn met bedoeling wetgever en conform gestelde eisen?
De tweede vraag is of de inzet van flexibel cameratoezicht in lijn is met de door de wetgever
beoogde doelen en of aan de gestelde eisen wordt voldaan qua noodzaak, privacybescherming, kenbaarheid en dergelijke. De belangrijkste aanleiding om artikel 151c van de Gemeentewet aan te passen was de veronderstelde wens van gemeenten om camera’s sneller
te kunnen verplaatsen als een probleem zich verplaatste, zoals overlast. Dat doel is inderdaad bereikt, zoals hierboven bleek: gemeenten kiezen vaak voor flexibele camera’s als ze
overlast willen tegengaan. Maar er is nog een andere behoefte waar de wetswijziging, al dan
niet onbedoeld, in voorzag: de behoefte om camera’s voor kortere periodes te plaatsen. De
term ‘flexibel cameratoezicht’ duidt zoals gezegd niet alleen op camera’s die snel naar een
andere plek kunnen worden doorgeschoven; de wetswijziging heeft ook geleid tot een toename van kortdurend cameratoezicht. In de aanwijzingsbesluiten voor vaste camera’s kiezen
veel gemeenten voor een termijn van twee of vier jaar. Bij flexibele camera’s gaat het meestal
om een kortere periode van drie tot zes maanden of voor de duur van een evenement of bijvoorbeeld de jaarwisseling. Uit dit onderzoek blijkt ook dat er nauwelijks gemeenten zijn
waar kortdurend cameratoezicht wordt ingezet op grond van artikel 3 van de Politiewet om
op die manier de waarborgen die door artikel 151c van de Gemeentewet worden geboden
als het ware te omzeilen. Wel zijn er vragen over hoe lang de politie camera’s mag inzetten
op grond van artikel 3 van de Politiewet zonder dat het cameratoezicht stelselmatig wordt
en dus een specifieke wettelijke grondslag vereist. Een onverwacht effect van de wetswijziging is dat sommige gemeenten afscheid hebben genomen van langdurig cameratoezicht: zij
vinden camera’s die ergens bijvoorbeeld al twintig jaar staan niet proportioneel en ook niet
‘voor bepaalde tijd’. De mogelijkheid kortdurend cameratoezicht in te zetten voorziet in de
behoefte van deze gemeenten.
In de overige hoofdstukken in dit rapport staat veel informatie over de wijze waarop gemeenten voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit, subsidiariteit en kenbaarheid. Ook over de rechten van betrokkenen, zoals het recht op inzage, is elders in dit

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

70

rapport informatie te vinden. Op al die punten is er grosso modo nauwelijks een verschil tussen vaste en flexibele camera’s qua onderbouwing of praktijk. Als er al een verschil is, is het
dat de flexibele camera’s meestal weer worden verwijderd na enige tijd, terwijl vaste camera’s in veel gevallen langdurig blijven staan. In die zin heeft de wetswijziging dus in elk
geval in een aantal gemeenten geleid tot een inzet van cameratoezicht die in overeenstemming is met de uitgangspunten van de wetgever: cameratoezicht voor handhaving van de
openbare orde is in principe een tijdelijke maatregel.

Effecten flexibel cameratoezicht
De derde vraag gaat over de effecten: draagt flexibel cameratoezicht bij aan de verwezenlijking van de doelen die zijn gesteld: het handhaven van de openbare orde en eventueel bijkomende doelen? Uit het feit dat een groot aantal gemeenten flexibel cameratoezicht inzet, kan
worden afgeleid dat het middel blijkbaar voldoet aan de verwachtingen. Cameratoezicht kost
geld en het levert een inbreuk op grondrechten op. Gemeenten zijn bereid die kosten te dragen en de privacy van betrokkenen in te perken. Het feit dat drie op de tien gemeenten kiezen voor inzet van flexibele camera’s, laat zien dat de beoogde doelen kennelijk worden bereikt en dat men in die gemeenten blijkbaar vindt dat het de investeringen waard is.
Maar robuuste informatie over de opbrengsten is er eigenlijk niet: evaluaties zijn uiterst
zeldzaam en als er een evaluatie is, is deze vaak niet grondig genoeg om stevige conclusies te
kunnen trekken over de effecten van de camera’s op de objectieve en subjectieve veiligheid.
Dat geldt overigens voor vaste en flexibele camera’s. De toevoeging van het vijfde lid aan artikel 151c van de Gemeentewet waarin is bepaald dat camera’s moeten worden verwijderd
als ze niet langer noodzakelijk zijn, heeft niet geleid tot meer en ook niet tot grondiger onderzoek. Integendeel: sinds de wetswijziging in 2016 is het aantal evaluaties gedaald en is de
wetenschappelijke kwaliteit een stuk lager geworden. In de afgelopen vijf jaar is het aantal
evaluaties dat niet door de gemeente zelf, maar door een onafhankelijke derde partij is uitgevoerd, op de vingers van één hand te tellen. Er zijn naar schatting circa tweehonderd Nederlandse gemeente met cameratoezicht (vast en/of flexibel), maar over de afgelopen vijf jaar
zijn er slechts in zeventwintig gemeenten evaluaties uitgevoerd die openbaar of op verzoek
toegankelijk waren. Dat betekent dat een ruime meerderheid van de gemeenten cameratoezicht inzet zonder zeker te weten dat de gestelde doelen worden bereikt. Het feit dat het in
de meeste gemeenten met cameratoezicht onmogelijk is om de vraag of cameratoezicht
noodzakelijk is op basis van feiten en goed onderzoek te voeren, leidt in veel gemeenten tot
problemen. Dat blijkt uit de verdiepende gesprekken die zijn gevoerd: de discussie over cameratoezicht wordt vaker gevoerd op basis van reeds lang geleden ingenomen standpunten,
dan op basis van informatie over de daadwerkelijke opbrengsten van de camera’s.

Verbeterpunten
Afsluitend is er aandacht voor de vraag of er verbeterpunten zijn op het gebied van wetgeving of de praktische uitvoering van cameratoezicht en hoe deze invulling kunnen krijgen.
Het bleek dat veel respondenten in de enquête en ook veel gesprekspartners in de verdiepende gesprekken hier geen onderscheid maken tussen vaste en flexibele camera’s. Dat is op
zich ook logisch, omdat artikel 151c van de Gemeentewet dat onderscheid ook niet meer
maakt. Daarom worden in deze paragraaf alle suggesties voor eventuele aanpassingen van
het wetsartikel in samenhang besproken.
Ten eerste blijkt dat de meeste respondenten (circa 90 procent) in de enquête vonden dat de
wet niet hoeft te worden aangepast. Voor zover de respondenten wel een suggestie deden
voor aanpassingen, spelen een paar issues de hoofdrol.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

71

Besluitvorming en de termijn van cameratoezicht
In gemeenten die nu nog geen cameratoezicht inzetten, blijkt dat men het besluitvormingsproces ‘moeilijk’ of ‘omslachtig’ vindt. Als ergens op korte termijn cameratoezicht nodig is,
aldus een van de respondenten, zou de burgemeester de complete bevoegdheid moeten hebben zonder overleg met de officier van justitie te hoeven voeren over de periode waarin de
camera’s worden ingezet. De officier van justitie werkt volgens een enkeling ‘frustrerend’ en
een ander merkt op dat het voor de inzet van flexibele camera’s meestal ondoenlijk en ook
onwenselijk is om het eerstvolgende driehoeksoverleg af te wachten.
Van gemeenten die al wel cameratoezicht inzetten, gaven verreweg de meeste respondenten
geen suggesties voor aanpassing van de wet. Ook hier kan dus impliciet de conclusie worden
getrokken dat men tevreden is met de huidige wetstekst of dat de wet in ieder geval niet tot
zichtbare knelpunten leidt. Binnen de kleine groep die wel suggesties voor aanpassing deed,
valt op dat zij vooral behoefte hebben aan langduriger of zelfs ‘onbeperkt’ cameratoezicht. Zij
begrijpen op zich wel waarom ooit is gekozen voor het uitgangspunt dat cameratoezicht een
tijdelijke maatregel is. Maar ze vragen zich af waarom de burgemeester elke twee of vier jaar
weer een nieuw aanwijsbesluit moet nemen, als de camera’s er al meer dan twintig jaar
staan en elke keer weer worden verlengd. De overheid loopt wat dat betreft achter bij particulieren en bedrijven, aldus een respondent: die zetten ook camerabewaking in en daar zullen ze nooit mee stoppen.
Rolverdeling politie en gemeente
Een tweede verbeterpunt is de behoefte aan duidelijkheid over de rolverdeling tussen politie
en gemeente, met name waar het gaat om de verwerkingsverantwoordelijkheid. Wie is juridisch verantwoordelijk, welke functionarissen mogen de rechtstreekse beelden bekijken en
wie moet de beelden opslaan? Deze vragen zijn in de voorgaande hoofdstukken al aan bod
gekomen, dus dat hoeft hier niet te worden herhaald. Wat hier wel relevant is, is de vraag of
het wenselijk is de camerabeelden te blijven verwerken onder het regime van de Wet politiegegevens en dus onder verantwoordelijkheid van de korpschef van de Nationale Politie. Dat
wringt in sommige gemeenten en dat zal steeds meer gebeuren, naarmate meer gemeenten
cameratoezicht inzetten voor het tegengaan van overtredingen van lokale verordeningen zoals de Afvalstoffenverordening. De politie geeft minder prioriteit aan dat soort “gemeentelijke doelen” terwijl verschillende gemeenten daar juist prioriteit aan willen geven. Een pragmatische oplossing die een respondent voorstelde, was om niet de wet, maar de interpretatie
van de wet in de Beleidsregels cameratoezicht van de Autoriteit Persoonsgegevens aan te
passen aan de nieuwe praktijk in veel gemeenten.
Technologische ontwikkelingen en privacy
Een derde punt dat af en toe werd genoemd, is nieuwe technologie, zoals slim cameratoezicht, automatische gezichtsherkenning of kunstmatige intelligentie. Voordat gemeenten zich
aan dergelijke technologie willen verbinden, moeten de risico’s voor de fundamentele rechten en vrijheden van betrokkenen worden afgewogen. Maar nieuwe technologie kan ook
juist bijdragen aan de oplossing van urgente maatschappelijke problemen en kan ook neutraler zijn dan centralisten die immers ook vooroordelen kunnen hebben. De discussie hierover kan lokaal worden gevoerd, maar een deel van de gemeenten wil landelijke wet- en regelgeving om de kaders te stellen. Daarbij is het van belang om de huidige focus op, in de
woorden van een respondent, een stap te zetten “van het ding naar de data”. Het pleidooi is
om de nadruk op de camera los te laten en de data te reguleren die met de camera of een andere sensor wordt verzameld. Het zou niet moeten uitmaken of een opname is gemaakt met
een vaste gemeentelijke camera, een flexibele camera unit, een parkeerscanauto of

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

72

milieuzonecamera, door een politiebiker met een bodycam of door een drone. Als de gegevens zijn verzameld door de lokale overheid in het kader van toezicht en handhaving, moeten voor al die data dezelfde wetten gelden – is de gedachte van deze respondenten. Alles
overziend komt uit dit onderzoek het beeld naar voren dat men zich in veel gemeenten wel
realiseert dat nieuwe sensoren en slimme software het cameratoezicht efficiënter en effectiever zouden kunnen maken, maar dat het op grond van onzekerheid over de wettelijke kaders en onbekendheid met de technologie nog te vroeg is die stap te zetten.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

73

Bijlagen

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

74

A. Begeleidingscommissie
Het WODC heeft voorafgaand aan het onderzoek een begeleidingscommissie ingesteld. De
leden van de begeleidingscommissie hebben op persoonlijke titel toegezien op de kwaliteit
en onafhankelijkheid van het onderzoek en dat de uitvoering van het onderzoek overeenkomt met de offerte en de startnotitie. De begeleidingscommissie bestond uit:
•
•
•
•

voorzitter: de heer prof. mr. dr. J.G. Brouwer (Rijksuniversiteit Groningen)
de heer mr. R. Haan (Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid)
de heer mr. G. van den Born (Ministerie van Justitie en Veiligheid)
de heer drs. F. Willemsen (Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum)

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

75

B. Afkortingen
AP
AVG
EVRM
G4
G40
Gemw
JenV
MSMS
OM
OOV
TK
VNG
WOB
WODC
Wpg

Autoriteit Persoonsgegevens
Algemene Verordening Gegevensbescherming
Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht
Netwerk van 40 (middel)grote steden
Gemeentewet
Justitie en Veiligheid
Maryland Scientific Methods Scale
Openbaar Ministerie
Openbare orde en veiligheid
Tweede Kamer
Vereniging van Nederlandse Gemeenten
Wet openbaarheid van bestuur
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum
Wet politiegegevens

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

76

C. Overzicht gesprekspartners
Gemeenten (23 medewerkers openbare orde en veiligheid)
Almere
Amsterdam
Assen
Castricum
Den Haag
Ede
Eindhoven
Enschede
Goes
Groningen
Nissewaard
Oosterhout
Rotterdam
Sittard-Geleen
Utrecht

2
1
2
1
2
1
1
2
1
2
1
1
1
3
2

Politie (12)
Den Haag
Landelijke Eenheid
Midden Nederland
Noord Nederland
Oost Brabant
Oost Nederland
Rotterdam
Zeeland-West Brabant

1
2
2
2
1
2
1
1

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

77

D. Bronnen
Boeken, artikelen en websites
Autoriteit Persoonsgegevens. (2016). Cameratoezicht. Beleidsregels voor de toepassing van
bepalingen uit de Wet bescherming persoonsgegevens en de Wet politiegegevens. Den
Haag: Autoriteit Persoonsgegevens.
Autoriteit Persoonsgegevens. (2021). Cameratoezicht op openbare plaatsen. Geraadpleegd
20 december 2021, van https://www.autoriteitpersoonsgegevens.nl/nl/onderwerpen/foto-en-film/cameratoezicht-op-openbare-plaatsen
Baas, N. J., & Cozijn, C. (1996). Toezicht met camera’s; Toepassing, effectiviteit en juridische aspecten. Den Haag: WODC.
Farrington, D. P. (2003). Methodological Quality Standards for Evaluation Research. The Annals of the American Academy of Political and Social Science, 587(1), 49-68.
https://doi.org/10.1177/0002716202250789
Farrington, D. P., Gottfredson, D. C., Sherman, L. W., & Welsh, B. C. (2002). The Maryland Scientiﬁc Methods Scale. In D. P. Farrington, D. L. MacKenzie, L. W. Sherman & B. C.
Welsh (red.), Evidence-Based Crime Prevention (pp. 13-21). London: Routledge.
Flight, S. (2013). Cameratoezicht in Nederland; een schets van het Nederlandse cameralandschap. Den Haag: WODC.
Flight, S. (2015). ‘Cameratoezicht’ in: A. van den Berg, J. van der Grinten en A. Schilder (red.),
Hoofdstukken Openbare-Orderecht. Nijmegen: Ars Aequi Libri.
Schreijenberg, A., & Homburg, G.H.J. (2010a). Evaluatie cameratoezicht op openbare plaatsen;
viermeting. Amsterdam: Regioplan.
Schreijenberg, A., & Homburg, G.H.J. (2010b). Steeds meer beeld; Evaluatie vijf jaar cameratoezicht op openbare plaatsen. Amsterdam: Regioplan.
Thomas, A. L., Piza, E. L., Welsh, B. C., & Farrington, D. P. (2021). The internationalisation of
cctv surveillance: Effects on crime and implications for emerging technologies. International Journal of Comparative and Applied Criminal Justice, 1-22.
https://doi.org/10.1080/01924036.2021.1879885
Van der Knaap, P., Pattyn, V., & Hanemaayer, D. (2020). Beleidsevaluatie in theorie en praktijk.
Den Haag: Boom bestuurskunde.
Velders, R. & Flight, S. (2021). Hé bijplaatser, je bent in beeld! Gemeente Den Haag.
https://denhaag.raadsinformatie.nl/document/10404456/1/RIS309531_bijlage_2.
Jurisprudentie
Hoge Raad (4 april 2017), ECLI:NL:HR:2017:584, NJ 2017/229.
Kamerstukken en handelingen
Aanhangsel van de Handelingen II 2018/19, nr. 3909 (Antwoord van Minister Grapperhaus
(Justitie en Veiligheid), mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, op vragen van de leden Den Boer en Verhoeven over het bericht “Alziend oog voor politie”).
Handelingen II 2013/14, nr. 66, item 23 (Cameratoezicht).
Kamerstukken II 1997/98, 25760, nr. 1 (Notitie cameratoezicht).
Kamerstukken II 2003/04, 29440, nr. 3 (Memorie van Toelichting bij Wijziging van de Gemeentewet en de Wet politieregisters in verband met de invoering van regels omtrent het gebruik van camera's ten behoeve van toezicht op openbare plaatsen).
Kamerstukken II 2011/12, 28684, nr. 330 (Brief regering; Naar een veiliger samenleving; Cameratoezicht in de openbare ruimte).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

78

Kamerstukken II 2012/13, 33582, nr. 3 (Memorie van Toelichting bij Wijziging van de Gemeentewet in verband met de verruiming van de bevoegdheid van de burgemeester
tot de inzet van cameratoezicht).
Wetten, richtlijnen en algemene maatregelen van bestuur
Besluit van 30 december 2005 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de
wet van 30 juni 2005 tot wijziging van de Gemeentewet en de Wet politieregisters in
verband met de invoering van regels omtrent het gebruik van camera's ten behoeve
van toezicht op openbare plaatsen (Stb. 2006, 32)
Besluit van 24 juni 2016 tot vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet
van 23 maart 2016 tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de verruiming
van de bevoegdheid van de burgemeester tot de inzet van cameratoezicht (Stb.
2016, 246)
Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van
persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het
onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking
van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad (PB L 119/89).
Wet van 17 oktober 2018 tot wijziging van de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en
strafvorderlijke gegevens ter implementatie van Europese regelgeving over de verwerking van persoonsgegevens met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de
opsporing en vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen
(Stb. 2018, 401).
Wet van 30 juni 2005 tot wijziging van de Gemeentewet en de Wet politieregisters in verband met de invoering van regels omtrent het gebruik van camera’s ten behoeve van
toezicht op openbare plaatsen (cameratoezicht op openbare plaatsen) (Stb. 2005,
392).
Wet van 23 maart 2016 tot wijziging van de Gemeentewet in verband met de verruiming van
de bevoegdheid van de burgemeester tot de inzet van cameratoezicht (Stb. 2016,
130).

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

79

E. Samenvatting evaluatierapporten
Deel I: informatie over het evaluatierapport, de gebruikte informatiebronnen en de wetenschappelijke kwaliteit.

Gemeente

Jaar Titel

Uitgevoerd
door
Gemeente

Beschrijving cameratoezicht

Beoogde effecten

Informatiebronnen

Alkmaar

2019 Evaluatie cameratoezicht
Alkmaar 2019

Almere

Amstelveen

Cameratoezicht in het centrum
sinds 2004 (56 camera's); stationsgebied sinds 2011 (6 camera's); woonwijk De Mare sinds
2017 (3 camera's).

Bewaren openbare orde, verbeteren objectieve en subjectieve veiligheid.

1

Geen 0-meting: cameratoezicht
is al 15 jaar eerder gestart. Vorige evaluatie was in 2005, dus
14 jaar eerder.

Vorige evaluatie was in 2005. Beleid,
aanwijzingsbesluiten en doelen zijn aan
actualisatie toe.

2020 Evaluatie cameratoezicht
gemeente Almere 20162019

Gemeente

Cameratoezicht in Almere Stad
Centrum sinds 2008 (120 camera's); in Almere Buiten Centrum
sinds 2010 (27 camera's).

Handhaven openbare orde: door
preventie en efficiënter aansturen
en inzetten van hulpdiensten op
straat; camera's mogen ook worden gebruikt voor opsporing en
bevorderen van de leefbaarheid
(maar dit mogen geen hoofddoelen zijn voor cameratoezicht).

Registraties politie en handhaving; gesprekken met politie, handhaving, ondernemers en bewoners - ook
klein aantal enquêtes onder
specifieke groepen en deurtot-deur gesprekken.
Preventie is niet te bewijzen
zonder onderzoek onder potentiële wetsovertreders;
daarom gevraagd aan cameratoezicht, politie en
Openbaar Ministerie.

1

Evaluatie maakt onderscheid
tussen drie mechanismen (afschrikken, reageren, gebruik
opnames), output (voorkomen,
de-escaleren; opsporen) en
outcome (resultaat van alle
maatregelen inclusief cameratoezicht).

2017 Evaluatie cameratoezicht
Uilenstede

Gemeente

Cameratoezicht op Campus Uilenstede met studentenwoningen
sinds 2015 (6 camera's)

1. Terugdringen overlast door zedendelicten, vooral schennispleging; 2. Terugdringen overlast en
vernielingen in het openbaar gebied; 3. Voorkomen en terugdringen inbraak en diefstal; 4. Verbeteren veiligheidsgevoel bewoners/bezoekers.

Politiecijfers en incidenten in
cameragebied en omringende wijken. Enquêtes onder bewoners 2016 en 2017.

2

Niveau 2 geldt alleen voor politieregistraties. Veiligheidsgevoel is op niveau 1 gemeten.
Politieregistraties waren ook
beschikbaar voor vergelijkingsgebied, maar zijn niet geanalyseerd. Verbetering in veiligheid
was niet beperkt tot cameragebied, maar was ook zichtbaar in
de omringende wijken: "Of dit
een relatie heeft is niet zondermeer te stellen".

Evaluatie gaat in op noodzakelijkheid:
proportionaliteit en subsidiariteit. Maakt
onderscheid tussen openbare orde incidenten enerzijds en leefbaarheids- en
signaleringsincidenten anderzijds. Leefbaarheid en signaleringen zijn erg zinvol voor de stad, maar bijvangst en kan
dus niet bijdragen aan de legitimering
van het cameratoezicht. Noodzakelijkheid cameratoezicht staat niet ter discussie in Almere Stad; in Almere Buiten
kunnen noodzakelijkheid en proportionaliteit onvoldoende worden onderbouwd. Camera's zijn onderdeel van
breder pakket aan maatregelen, zoals
extra surveillance politie en handhaving, jongerenwerk, verlichting, voorzieningen en groen in de wijk). Subsidiariteit is niet aantoonbaar zonder nauwkeurig meten effect van de andere
maatregelen.
Evaluatie gebaseerd op 'vaste' beoordelingssystematiek: 1. Ontwikkeling
veiligheid, 2. Gebruik camera's en camerabeelden. Zijn er nog steeds veel
incidenten en adequaat gebruik cameratoezicht? Dan staat proportionaliteit
vast. Zo niet, dan twee andere mogelijke redenen om cameratoezicht te
continueren: 3. Verwachte ontwikkeling
veiligheid; 4. Ontwikkeling veiligheidsgevoel.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

MSMS Toelichting op MSMS

Toelichting op evaluatie

81

Gemeente

Jaar Titel

Uitgevoerd
door
Gemeente

Beschrijving cameratoezicht

Beoogde effecten

Informatiebronnen

Amsterdam

2019 Centrale evaluatie cameratoezicht

Arnhem

Cameratoezicht sinds 1997 mogelijk; in 2019 camera's in dertig
verschillende cameragebieden in
7 stadsdelen; ruim 200 camera's.

[Hierover is geen informatie gevonden in het evaluatierapport]

Politiecijfers, cijfers van cameracentrale en enquêtes
onder bewoners en/of bezoekers.

3

2018 Evaluatie gemeentelijk cameratoezicht
2018

Gemeente

Sinds 2000 cameratoezicht in uitgaansgebied en omliggende straten. Op moment van evaluatie in
2018 in totaal 88 camera's in dat
gebied en in de schil daaromheen, plus camera's buiten dit gebied.

Onder andere het voorkomen en
terugdringen van geweldsdelicten
en verstoringen van de openbare
orde in het uitgaansgebied. Daarnaast bijdrage aan opsporen en
vervolgen van strafbare feiten.
Uiteindelijke doel is vergroten van
de veiligheid.

Politiecijfers over 2016 en
2017, cijfers over veiligheid
van waarstaatjegemeente.nl;
enquêtes onder inwoners;
interviews met politie en ondernemers/horeca.

1

Den Haag

2021 Evaluatie vast
cameratoezicht
2016 - 2020

Gemeente

Preventief middel bij het bewaken
en beschermen van de openbare
orde en veiligheid. Extra toezicht,
snelle opvolging bij incidenten en
escalaties voorkomen. Daarnaast
een bijdrage aan opsporing en
vervolging.

Politiecijfers, Veiligheidsmonitor: aangiften diefstal
met/zonder geweld, vernielingen en overlastmeldingen.

3

Dordrecht

2020 Evaluatie cameratoezicht
Lijnbaangebied
juni 2020
2018 Evaluatie vast
cameratoezicht
2018
2020 Verantwoordingsverslag
2020 Publiek
cameratoezicht
Enschede

Gemeente
en politie

In 2021 camera's in Centrum en
op boulevard Scheveningen. 107
vaste camera's, 22 tijdelijke, flexibele camera's (vallen buiten deze
evaluatie) en 31 camera's
rondom het stadion van ADO
Den Haag (vallen buiten evaluatie).
In 2015 drie camera's geplaatst,
verlengd in 2018.

Afname criminaliteit en overlast,
live reageren bij daadwerkelijke
incidenten, preventieve werking.

Politiecijfers en 'geluiden
van de partners'.

2

Niveau 2 geldt voor politieregistraties; andere doelstellingen
zijn niet kwantitatief gemeten.

Gemeente

Ede maakt sinds 1998 gebruik
van cameratoezicht.

Waarborgen van de veiligheid in
de openbare ruimte.

n.v.t.

Geen uitkomstmaten gepresenteerd.

Gemeente

Twaalf cameralocaties in de binnenstad.

Effectiever handhaven openbare
orde en uitoefenen van toezicht
daarop; preventie criminaliteit en
overlast; vergroten veiligheidsgevoel bewoners/bezoekers en ondernemers; crowd management.

Literatuurstudie, politiecijfers
en interviews met professionals van gemeente en politie
Registraties toezichtruimte;
politiecijfers

2

Cijfers voor 2018 en 2019 worden gepresenteerd, zonder vergelijkingsgebied.

Ede
Enschede

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

MSMS Toelichting op MSMS
Niveau 3 geldt voor geregistreerde criminaliteit (politiecijfers). Voor onveiligheidsgevoel
en alle andere indicatoren geldt
niveau 1.
Geen 0-meting: cameratoezicht
is bijna twintig jaar eerder gestart. Politiecijfers waren beschikbaar over meerdere jaren
en voor gehele gemeente
[MSMS niveau 3], maar niet op
die manier gerapporteerd. Onveiligheidsgevoel ook beschikbaar voor voorgaande jaren en
voor gemeente als geheel
[MSMS niveau 3] maar niet zodanig geanalyseerd en gepresenteerd.
Geen 0-meting omdat camera's
al jaren staan. Vergelijking van
5 jaren tussen stadsdelen met
camera's en stedelijk gemiddelde als vergelijkingsgebied.

Toelichting op evaluatie
Evaluatie is bedoeld voor antwoord op
de vraag of cameratoezicht proportioneel is. Niet op afweging van subsidiariteit of doelbereik/effecten.
Vorige evaluatie die is aangeboden aan
de Raad, is van 2010. Evaluatie richt
zich vooral op meerwaarde van cameratoezicht op pro-actie en repressie van
de politie. Er is ook aandacht voor de
privacy.

Vast cameratoezicht wordt heroverwogen als er gedurende vijf jaar een positieve trend aanwezig is.

Evaluatie is een 'beknopte evaluatie'
die als bijlage is toegevoegd aan het Integraal Veiligheidsplan 2019-2022 Ede.

82

Gemeente

Jaar Titel

Uitgevoerd
door
Gemeente

Beschrijving cameratoezicht

Beoogde effecten

Informatiebronnen

Goes

2020 Terugblik Cameratoezicht
Goes (uitgaans)centrum
2015 - 2018

Hengelo (O.)

2017 Evaluatie caGemeente
meratoezicht
binnenstad
Hengelo 2013 2016

Cameratoezicht binnenstad gestart in 2010 met zes camera's,
later uitgebreid naar zeven camera's.

Hilversum

2020 Evaluatie cameratoezicht
gemeente Hilversum

Extern bureau

Hoorn

2021 Evaluatie cameratoezicht
2021 Gemeente Hoorn

Extern bureau

Cameratoezicht op Grote Markt
en in Kadengebied sinds 2001; in
2006 uitgebreid van 15 naar 27
camera's; in 2017 twee camera's
in stationsgebied toegevoegd.

Voorkomen en terugdringen van
geweldsdelicten, verstoringen
van de openbare orde en ongewenst gedrag. Politie kan live
meekijken en proactief ingrijpen.
Politie kan beelden gebruiken bij
eventuele aanhoudingen en als
bewijsmateriaal.
Vermindering en tegengaan verloedering en overlast; Veiligheidsgevoel in het uitgaansgebied verhogen; Voorkomen en terugdringen van criminaliteit; Ondersteuning toezicht en opsporen
strafbare feiten; Vervolging van
daders van strafbare feiten.

Registraties politiecijfers en
Veiligheidsmonitor onder
steekproef inwoners voor
slachtofferschap en veiligheidsgevoel.

1

Politiecijfers voor jaren 2015 2018 zijn beschikbaar voor uitgaanscentrum en geheel Goes,
maar rapport bevat geen analyse of (significantie)toetsen.

Politiecijfers horeca gerelateerde incidenten 2013 2016; door camera's geregistreerde incidenten 2011 2016.

2

Cijfers voor 2013 - 2016 gepresenteerd voor cameragebied,
zonder vergelijkingsgebied.

Cameratoezicht tegen uitgaansgeweld gestart in 2012 met een
proef met zes camera's; in volgende jaren incrementeel uitgebreid tot 26 camera's.

Terugdringen van uitgaansgeweld door 1. voorkomen van incidenten door afschrikking van potentiële daders, 2. Incidenten deescaleren door live cameratoezicht en 3. Achteraf opsporing na
incidenten op basis van opnames.

2

Politiecijfers uitgaansgeweld
beschikbaar op niveau 2.

Sinds 2012 cameratoezicht in
binnenstad (13 camera's) en
sinds 2019 in winkelcentrum (7
camera's).

Handhaving van de openbare
orde door incidenten i) te voorkomen, ii) te de-escaleren of iii)
achteraf te onderzoeken.

Politieregistraties openlijk
geweld tegen personen
(2010 - 2018). Incidentenregistraties uit toezichtcentrale
(2014 - 2019). Observaties
tijdens twee uitgaansnachten, plus gesprekken op
straat met uitgaanspubliek;
diepte-interviews met gemeente, projectmedewerkers, politie, beveiligers, observanten, horecaondernemers en uitgaanspubliek.
Beleidsdocumenten, incidentenregistraties van politie
en toezichtcentrale. Interviews met centralisten, politie, handhavers en beleidsmakers. Observaties in cameragebieden en meegedraaid in toezichtcentrale in
Alkmaar.

2

Registraties toezichtcentrale
beschikbaar op niveau 2.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

MSMS Toelichting op MSMS

Toelichting op evaluatie

Rapport stelt dat diverse landelijke onderzoeken aantonen dat het effect van
cameratoezicht op het veiligheidsgevoel en de criminaliteit moeilijk meetbaar is. Wel is helder, aldus het rapport, dat cameratoezicht positief bijdraagt in geval van een (dreigende) ordeverstoring: politie en hulpverleners
kunnen betere informatie krijgen en
sneller ter plaatse zijn.
Drie mechanismen worden onderzocht
(afschrikken, reageren, gebruik opnames). Ook wordt onderscheid gemaakt
tussen opbrengsten (output) die direct
aan camera's zijn te koppelen (voorkomen, de-escaleren en opsporen) en de
ontwikkeling in het cameragebied als
geheel (outcomes) waar nog veel meer
factoren op van invloed zijn.

In dit onderzoek wordt niet gekeken
naar de hoeveelheid incidenten of overlast. Er zijn namelijk nog tientallen andere factoren van invloed op die aantallen. De coronapandemie heeft invloed
gehad op de hoeveelheid uitgaansgeweld door sluiting van de horeca en afgelaste evenementen. Daarom is onderzocht wat de camera's opleveren in
preventie, live toezicht en opsporing
achteraf.

83

Gemeente

Jaar Titel

Uitgevoerd
door
Gemeente

Beschrijving cameratoezicht

Beoogde effecten

Informatiebronnen

MSMS Toelichting op MSMS

Toelichting op evaluatie

Huizen

2020 Evaluatie publiek cameratoezicht

Vijf camera's bij winkelcentrum
sinds 2015.

Politiecijfers.

n.v.t.

Geen uitkomstmaten gepresenteerd.

Afwegingskader gehanteerd voor toetsen wenselijkheid camera-inzet.

2018 Evaluatie cameratoezicht
Gemeente IJsselstein 20162017
2016 Evaluatie eerste jaar cameratoezicht binnenstad Kampen
2018 Evaluatie Cameratoezicht
Gemeente
Montfoort
2016-2017

Gemeente

Begonnen in 2010 op vier locaties; in 2018 in totaal vijftien camera's. De gemeente maakt ook
gebruik van flexibele camera's
die makkelijk te verplaatsen zijn.
Zeven camera's in binnenstad
sinds 2015.

Verminderen jeugdoverlast en
vernielingen; verminderen bovenmatige vuurwerkoverlast rond
Oud & Nieuw.
Overlast en criminaliteit verminderen.

IJsselstein

2

Politiecijfers beschikbaar op niveau 2.

Effect van cameratoezicht is lastig te
bepalen omdat niet bijgehouden wordt
wanneer en waarvoor beelden worden
gebruikt.

1

Gemeente

In 2015 gestart met vier camera's
in de binnenstad vanwege toename aantal evenementen.

Interviews wijkagenten,
stadstoezicht, politie, jongerenwerk. Politieregistraties
geweld en veelvoorkomende
criminaliteit 2016 en 2017.
Maandrapportages regionale
toezichtsruimte over incidenten waarbij informatie of instructie is gegeven aan politie op straat.
Registraties politie aangiften
geweld en veel voorkomende criminaliteit 2016 en
2017. Interviews met wijkagent, stadstoezicht en politie.

Omdat het om cijfers gaat van
het eerste jaar cameratoezicht,
is nog geen vergelijking mogelijk en er zijn geen ontwikkelingen aan te geven.
Geen uitkomstmaten gepresenteerd.

Nissewaard

2019 Evaluatie cameratoezicht
Nissewaard
2017-2019

Gemeente

Oisterwijk

2020 Evaluatie cameratoezicht

Gemeente

In 2001 gestart met cameratoezicht; in 2019 in totaal 24 camera's: 17 in centrum Spijkenisse en
7 rondom een winkelcentrum. In
2017 mobiele camera-unit toegevoegd voor evenementen, overlastlocaties of maatschappelijke
onrust.
In 2018 gestart met cameratoe[Hierover is geen informatie gezicht in het centrum van Oistervonden in het evaluatierapport]
wijk en Moergestel. Naast de
vaste camera's (aantal wordt niet
genoemd in het rapport) is er ook
een mobiele camera voor toezicht op hotspots.

Kampen

Montfoort

Gemeente

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

Handhaving openbare orde en
veiligheid in de binnenstad.

Toezicht tijdens evenementen:
crowd management. Handhaven
openbare orde door opsporing en
vervolging strafbare feiten, efficienter en effectiever inzetten politie en hulpdiensten en preventieve werking cameratoezicht.
Handhaving van de openbare
orde.

n.v.t.

Politiecijfers over gebieden
waar cameratoezicht is; plus
cijfers uit het uitkijkcentrum
2017-2019; plus gemeentelijke buurtmonitor 20122016-2018.

1

Geen vergelijking tussen 'voor'
en 'na'; geen vergelijkingsgebied.

Vragen gesteld aan stakeholders die betrokken zijn
bij de totstandkoming van
het cameratoezicht. Politiecijfers winkeldiefstallen en
fietsdiefstallen 2016 - 2019.

2

Politiecijfers voor Oisterwijk en
voor Nederland als geheel als
vergelijkingsgebied, maar rapport bevat geen analyse of (significantie)toetsen.

84

Gemeente

Jaar Titel

Uitgevoerd
door
Gemeente

Beschrijving cameratoezicht

Beoogde effecten

Informatiebronnen

MSMS Toelichting op MSMS

Toelichting op evaluatie

Oosterhout

2016 Evaluatie cameratoezicht
Oosterhout December 2016

Cameratoezicht met 9 camera's
in uitgaansgebied Oosterhoutse
binnenstad. Drie camera's extra
in 2016.

Gevoel van veiligheid in uitgaansgebied verhogen; Aantal geweldsdelicten terugdringen; Beelden gebruiken door politie en justitie bij opsporingsonderzoek; Ondersteuning aan surveillanten op
straat en bij evenementen om
meer preventief op te kunnen treden.

Registratie veiliggestelde
beelden 2013 - 2016.

n.v.t.

Geen uitkomstmaten gepresenteerd.

2018 Besluit tot
voortzetten en
actualiseren
cameratoezicht
binnenstad

Gemeente

Vanaf 2005 cameratoezicht in het
uitgaansgebied; in 2012 na evaluatie besloten door te gaan.

Geen uitkomstmaten gepresenteerd.

2019 Evaluatie cameratoezicht
2019

Gemeente

In Rotterdam wordt sinds 2000
cameratoezicht ingezet. In 2019
zijn er 30 cameragebieden en
388 camera's. Sinds 2016 zijn er
ook mobiele toezichtcamera's.

Deskresearch naar effecten
van cameratoezicht; Interviews met politie (2 camerabedienaars, 2 horecabrigadiers en 2 politieagenten op
straat); Brainstormsessie
met politie en gemeente.
Registraties incidenten door
cameratoezicht; Advies van
politie; Adviezen van gebiedscommissies, wijkcomités en wijkraden.

n.v.t.

Rotterdam

n.v.t.

Rapport presenteert veiligheidsindex voor hele wijk en dus niet
voor alleen cameragebieden in
die wijk.

Schiedam

2020 Cameratoezicht geëvalueerd 1 januari
2018 - 1 december 2020

Gemeente

Drie camera's in het uitgaansgebied sinds 2009.

Beter toezicht en handhaving in
het uitgaansgebied: drugsoverlast en uitgaansgerelateerde
overlast. Omvangrijke stroom buitenlandse drugstoeristen voor
coffeeshops in Bergen op Zoom
of Roosendaal.
Doelen van cameratoezicht verschillen per cameragebied. Enkele voorbeelden: aanpak uitgaansgerelateerde overlast
(Witte de Withstraat); verminderen diefstallen, overlast en geweld (Coolsingel); verminderen
drugsgerelateerde overlast en criminaliteit (Westersingel).
Handhaven openbare orde en
veiligheid; verminderen van incidenten, zoals geweld en overlast;
verbeteren veiligheidsgevoelens;
en verbetering effectiviteit optreden politie en justitie.

Rapport stelt dat diverse landelijke onderzoeken aantonen dat het effect van
cameratoezicht op het veiligheidsgevoel en de criminaliteit moeilijk meetbaar is. Wel is helder, aldus het rapport, dat cameratoezicht positief bijdraagt in geval van een (dreigende) ordeverstoring: politie en hulpverleners
kunnen betere informatie krijgen en
sneller ter plaatse zijn.
De evaluatie was geen effectevaluatie,
maar een procesevaluatie. De gemeente wilde samen met de politie de
samenwerking bespreken en waar nodig verbeteren. Ook de plaatsing van
camera's en de taken en verantwoordelijkheden werden besproken.

Roosendaal

Politiecijfers (aantal aangiften); enquête onder ondernemers; monitor leefbaarheid en veiligheid onder inwoners.

2

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

85

Gemeente

Jaar Titel

Uitgevoerd
door
Extern bureau

Beschrijving cameratoezicht

Beoogde effecten

Informatiebronnen

MSMS Toelichting op MSMS

Toelichting op evaluatie

Sittard-Geleen

2021 Evaluatie cameratoezicht
Gemeente Sittard-Geleen
2021

Sinds 2014 zijn er 57 camera's in
de uitgaansgebieden van Sittard
en Geleen. Na evaluatie in 2016
besloten cameratoezicht te continueren tot 2021 en uit te breiden
naar drugsgerelateerde overlast
in de uitgaansgebieden, plus extra camera's op het stationsplein
in Sittard en in de directe omgeving van Fortuna Stadion. Ook
een mobiele camera voor flexibele inzet aangeschaft.

Verbeteren veiligheidsgevoel;
verminderen uitgaansgeweld en
aanpak drugsgerelateerde overlast.

Politiecijfers voor uitgaansgeweld en drugsoverlast;
observaties op straat om
zichtbaarheid cameratoezicht te beoordelen; interviews met gemeente, installateur, politie, beveiligers en
veiligheidscoördinator voetbalstadion.

n.v.t.

Geen uitkomstmaten gepresenteerd.

2018 Evaluatie cameratoezicht
Utrecht 2018

Extern bureau

De eerste gemeentelijke camera's in Utrecht werden in 2001 geplaatst in de binnenstad. In tien
jaar groeide het aantal camera's
en het aantal cameragebieden. In
2009 waren er 87 camera's en
besloot de gemeenteraad het
aantal camera's te bevriezen. In
2014 werd een prostitutiegebied
gesloten en werd het maximale
aantal camera's op 78 gezet. In
2017 is een experiment gehouden met drie flexibele camera's
die telkens voor drie maanden op
een locatie werden geplaatst.

Registraties uit toezichtcentrale, observatiebezoek aan
de centrale, informatie over
gebruik opgenomen beelden, enquête onder bewoners, politieregistraties, interviews (handhavers, ambtenaren, burgemeester, gemeenteraadsleden, politie).

n.v.t.

Geen uitkomstmaten gepresenteerd.

2018 Evaluatierapportage Cameratoezicht
Weert 2018

Gemeente

Een vaste camera sinds 2013 op
de markt die live wordt uitgekeken op aanvraag van de politie.
Tijdens de kermis mobiel cameratoezicht in het kader van crowd
management en openbare ordehandhaving onder regie van de
politie.

Handhaving van de openbare
orde, inclusief het voorkomen van
strafbare feiten, die invloed hebben op de orde en rust in de samenleving; Efficiëntere inzet van
politie en andere diensten (boa's,
brandweer, etc.), een preventieve
werking, het bevorderen van veiligheid. Cameratoezicht is succesvol als tijdens het rechtstreekse toezicht veel incidenten
worden waargenomen waar snel
op kan worden gereageerd: proactief cameratoezicht. Opsporing
is ook een belangrijke opbrengst
van cameratoezicht, maar dit is
nooit het primaire doel - hooguit
bijvangst.
Handhaving openbare orde.

Het lijkt gezien de doelen van het cameratoezicht vanzelfsprekend te kijken
naar politiecijfers (voor uitgaansgeweld
en drugsoverlast) en een enquête onder inwoners (voor veiligheidsgevoel).
Maar politieregistraties voor geweld zijn
onvolledig omdat er vaak geen aangifte
wordt gedaan. Ook kan een verandering in uitgaansgeweld, drugsoverlast of
onveiligheidsgevoel door een andere
factor dan het cameratoezicht zijn veroorzaakt, zoals bijvoorbeeld de coronapandemie. In deze evaluatie wordt
daarom bezien welke directe bijdrage
cameratoezicht levert aan preventie,
live toezicht en achteraf opsporen.
Het gaat in deze evaluatie niet om de
vraag of het veiliger is geworden na invoering van cameratoezicht. Het gaat
om de vraag of het veiliger is geworden
dankzij de invoering van cameratoezicht of een van de andere maatregelen. De methode is Realistic Evaluation.

Utrecht

Weert

Incidentenregistratie in de
toezichtcentrale.

n.v.t.

Geen uitkomstmaten gepresenteerd.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

De evaluatie is opgesteld als onderdeel
van een afspraak met de gemeenteraad: de burgemeester zou de bevoegdheid krijgen mobiele camera's in
te zetten. Daarbij is afgesproken dat er
een evaluatie cameratoezicht wordt uitgebracht.

86

Gemeente

Jaar Titel

[Anoniem]

2018 [Geanonimiseerd op verzoek van gemeente]

Uitgevoerd
door
Gemeente

Beschrijving cameratoezicht

Beoogde effecten

Informatiebronnen

Cameratoezicht sinds 2017 met
zes camera's bij de invalswegen
van de gemeente en het NS-Station.

Beteugelen mobiel banditisme
(rondtrekkende bendes) en gevoelens van onveiligheid zoveel
mogelijk wegnemen.

Incidentencijfers van politie
voor drie soorten diefstal/inbraak.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

MSMS Toelichting op MSMS
2

Cijfers voor 2015 - 2018, zonder vergelijkingsgebied.

Toelichting op evaluatie
Omdat de doelstelling niet SMART is
geformuleerd, is het lastig om aan te
geven wat nu het precieze effect van
de camera's is op de daling van de cijfers.

87

Deel II: informatie over de effecten van het cameratoezicht.
Gemeente
Alkmaar

Almere

Amstelveen

Amsterdam

Objectieve veiligheid
Boa's in toezichtcentrale zien preventief
effect, wijkagenten centrum zien dat
mensen impulsief reageren en zich niets
aantrekken van camera's. Aantal incidenten dat is 'aangepakt' met cameratoezicht
steeg van 392 (2015) naar 536 (2018).
[Registratiesysteem is veranderd in 2017
waardoor meer soorten incidenten geregistreerd kunnen worden.]
Preventie werkt volgens professionals alleen bij mensen die volledig bij zinnen
zijn; niet bij invloed drank/drugs of bij verwarde of geëmotioneerde mensen. Criminelen uit Almere zijn zich bewust van het
cameratoezicht; criminelen van buiten Almere niet, die daardoor vaker worden betrapt en opgepakt. Aantal registraties in
toezichtcentrale gestegen van 4.786
(2016) naar 5.756 (2019). Escalaties kunnen 'geregeld' voorkomen worden.
Geregistreerde misdrijven gedaald van
44 (2015) naar 23 (2016); meldingen/incidenten afgenomen van 500 (2015) naar
325 (2016). Grote daling aantal zedendelicten van 22 (2016) naar 1 (2017). Ook
andere incidenten namen af: openbare
orde, overlast zwervers/daklozen/verslaafden en daaraan gerelateerde criminaliteit.
Door politie geregistreerde criminaliteit
daalt gemiddeld met 20% in cameragebieden. Daling in de rest van de stad is
15%. Cameragebieden ontwikkelen zich
dus positiever.

Beleving cameratoezicht
Bewoners (93%) en ondernemers (92%)
zien camera's als goede aanvulling op
politie/handhaving en vinden dat cameratoezicht voortgezet moet worden; meerderheid bewoners (67%) en ondernemers
(90%) ziet camera's niet als ongewenste
inbreuk op de privacy. [Cijfers gebaseerd
op klein aantal respondenten.]

Veiligheidsgevoel
Ongeveer helft van ondervraagde bewoners (45%) en ondernemers (54%) voelt
zich veiliger door cameratoezicht. [Cijfers
gebaseerd op klein aantal respondenten.]

Opsporing en vervolging
Politie vordert camerabeelden; 2017: 135
keer, 2018: 225 keer. Opbrengsten onbekend.

Veel inwoners van Almere zijn zich niet
bewust van cameratoezicht en zeker niet
van de omvang.

Bijna 24% van de inwoners van Almere
voelt zich weleens onveilig in de eigen
buurt; in de centrumgebieden is dit ongeveer 10% meer. Dat geeft reden tot maatregelen, zodat inwoners zich veiliger voelen.

Oplossingen die werden genoemd in enquête onder bewoners waren cameratoezicht, verbeterde verlichting en nog meer
politietoezicht.

Enquête liet zien dat 35% van de vrouwen en 10% van de mannen zich soms
tot vaak onveilig voelde in 2016. Volgens
wijkagent en bewonersvereniging geven
camera's 'zeker een positieve impuls aan
het veiligheidsgevoel'.

Professionals geloven dat de kracht van
cameratoezicht voornamelijk zit in het live
toezicht en de reactie op straat. Politie
maakt 'vaak' gebruik van de beelden.
Beelden worden opgevraagd (2016: 391
keer, 2019: 313 keer, 67% blijkt bruikbaar). Bewaartermijn is 14 dagen en in
een aantal opsporingsonderzoeken waren beelden niet meer beschikbaar. Geen
cijfers bekend over gebruik beelden in
strafzaken.
[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

76% ondervraagde bewoners/bezoekers
is voor cameratoezicht; varieert van 46%
tot 93% per cameragebied.

Gemiddeld voelt 17% van bewoners/bezoekers zich onveilig in cameragebied;
varieert van 2% tot 38% per cameragebied.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Procesevaluatie
Samenwerking gemeente en politie verbeterd; langere bewaartermijn (28 dagen
i.p.v. 7 dagen), boa's mogen incidenten
via portofoon direct melden bij politiemeldkamer. Openstaande wensen: convenant gemeente met politie moet vernieuwd, samenwerking op ANPR-camera's en doorzetten beelden naar meldkamer in Haarlem.
Preventieve werking kan groter door bekendheid te vergroten (informatieborden,
camera's zichtbaarder maken, actieve
communicatie); Reactie op straat niet altijd mogelijk door beperkte beschikbaarheid politie.

Politie, handhavers van gemeente en beveiligers van universiteit werken samen
aan intensiever toezicht. Ook andere fysieke en sociale maatregelen naast cameratoezicht: toegang tot hoge flats beperkt tot bewoners, weerbaarheidstrainingen voor studenten en inrichting openbare ruimte opgeknapt.
[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

88

Gemeente
Arnhem

Objectieve veiligheid
Aantal geregistreerde geweldsmisdrijven
in Arnhem is gedaald van 2.025 (2005)
naar 1.230 (2017). Daling is sterker dan
in Nederland, maar hoger dan in vergelijkbare steden. Cameratoezicht zal ongetwijfeld ook meespelen, maar een causaal verband is lastig aan te tonen. "Dan
zou je de camera's enige tijd moeten uitschakelen om het effect te meten, maar
dat lijkt ook niet wenselijk."

Beleving cameratoezicht
Uit interviews komt dit beeld: 1. Volgens
politie is in heel Nederland sprake van
een dalende trend van incidenten; 2. Er is
een aantal horecazaken gesloten dat
aantoonbaar verantwoordelijk was voor
openbare ordeverstoringen; 3. Cameratoezicht werkt.

Veiligheidsgevoel
Rapportcijfer voor veiligheid voor alle
Arnhemmers gelijk gebleven, maar in
Centrum afgenomen van 6,4 naar 6,2.
Het gevoel van onveiligheid in de eigen
buurt is in het Centrum meer toegenomen
dan in Arnhem. In 2017 voelt 47% van de
inwoners in het Centrum zich veiliger
door cameratoezicht (49% in 2015).

Opsporing en vervolging
Camera's worden volgens politie veelvuldig gebruikt voor opsporing en bij de aangifte op het bureau. Aantal opgevraagde
beelden lag tussen 250 en 325 per jaar in
2010-2015. Daarna zijn die aantallen niet
meer bijgehouden.

Den Haag

Aantal geregistreerde misdrijven in 2019
toegenomen, in 2020 weer gedaald naar
peil van 2018, voornamelijk door coronacrisis. Overlastmeldingen toegenomen in
2019 en 2020.

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Percentage inwoners van stadsdeel Centrum dat zich 'wel eens' onveilig voelt is
beperkt toegenomen tussen 2016 en
2019 (+1,9%). Gemeentebreed beperkte
afname (-1,3%). Percentage dat zich
'vaak' onveilig voelt op gemeentelijk niveau stabiel, in het Centrum iets toegenomen (+0,5%). Cijfers voor boulevard
Scheveningen niet apart beschikbaar,
maar uitsluitend voor hele stadsdeel.

Camerabeelden ondersteunen politie regelmatig bij de aanpak van overlast en
criminaliteit. Incidenten die met cameratoezicht geconstateerd zijn worden direct
doorgegeven aan de meldkamer: opvolging nagenoeg 100% en vergroting heterdaadkracht. [Geen informatie in evaluatie
over opsporing en vervolging]

Dordrecht

Uit de cijfers en de geluiden van de partners lijkt het erop dat cameratoezicht een
positief effect heeft op de objectieve veiligheid. Aantasting van de openbare
orde, diefstal uit/vanaf motorvoertuigen,
openlijk geweld en belediging is gestegen. Daling in de politiecijfers ruzie/twist,
diefstal fiets, brom- en snorfiets, verkeersongevallen en vernieling. Cijfers van
2020 liggen aanzienlijk lager dan de
voorgaande jaren. De situatie verbetert
weliswaar, maar nog steeds is er sprake
van een groot aantal incidenten.

De bewoners in het gebied geven aan
dat ze blij zijn met de camera's en vragen
om continuering van het cameratoezicht.

Uit de cijfers en de geluiden van de partners lijkt het erop dat cameratoezicht een
positief effect heeft op de subjectieve veiligheid.

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

Procesevaluatie
Belangrijkste meerwaarde cameratoezicht is "op heterdaad arrestaties". Operators moeten goed getraind zijn en met
politieogen kijken. Huidige operators kijken met politieogen maar vallen formeel
onder de brandweer. Uitgaansgebied
heeft slecht imago: politie stelt dat het publiek niet meer zou komen zonder cameratoezicht. OM adviseert te onderzoeken
of gemeente ook ANPR-camera's wil inzetten.
Door herinrichting boulevard Scheveningen zijn zichtlijnen onderbroken: daarom
uitbreiding met 3 camera's noodzakelijk.
Pilots met camera's met geluidsdetectie
om beeldcentralisten te ondersteunen
hebben niet het gewenste resultaat gehad: filteren verschillende geluidsbronnen
blijkt erg lastig. Pilot met geweldsdetectie
in omgeving horeca uitgesteld vanwege
Covid-19. Politie brengt alle sensortoepassingen met elkaar in verbinding om
trends, ontwikkelingen en vraagstukken
beter en sneller te kunnen analyseren.
[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

89

Gemeente
Ede

Objectieve veiligheid
Uit eerdere evaluaties kort na invoering
van cameratoezicht blijkt dat door de politie geregistreerde misdrijven fors zijn gedaald: diefstallen en vernielingen. Dat
geldt niet voor geweldsdelicten. Bij de NS
stations zien wijkagenten een afname
van autocriminaliteit.

Beleving cameratoezicht
Professionals zijn overtuigd van het nut
van cameratoezicht.

Veiligheidsgevoel
Gebleken is dat cameratoezicht bijdraagt
aan de bevordering van veiligheidsgevoelens bij inwoners.

Enschede

Alle incidenten zijn afgenomen van 2018
naar 2019 (drugs-/drankoverlast, mishandeling, overlast zwervers, vernieling, zakkenrollen), behalve overlast door verward
persoon en openlijk geweld tegen personen.

Draagvlak onder ondernemers en bewoners van de binnenstad is erg groot.

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Goes

Cijfers voor mishandeling, vernielingen
en openlijke geweldpleging worden voor
2015 - 2018 gepresenteerd in een grafiek
zonder interpretatie. Idem voor winkeldiefstal, zakkenrollerij en straatroof.

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

In de Veiligheidsmonitor wordt aan een
steekproef van alle inwoners gevraagd of
zij zich onveilig voelen: op plekken
rondom uitgaansgelegenheden voelen
mensen zich iets minder onveilig, in het
centrum als geheel zijn de onveiligheidsgevoelens juist iets toegenomen.

Politie stelde camerabeelden veilig: een
voorbeeld staat in het rapport.

Hengelo (O.)

Politieregistraties: Aantal uitgaan-gerelateerde incidenten is gestegen: 262
(2013), 284 (2014) en 304 (2015). In
2016 extrapolatie o.b.v. januari t/m oktober 230, dus een daling van ongeveer
25% ten opzichte van voorgaande jaren.
Incidenten geregistreerd door cameratoezicht: gedaald van 353 (2011) naar 186
(2016); openbare orde incidenten licht
gestegen van 123 (2013) naar 143
(2016).

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Beelden zijn vaak zeer bruikbaar en
soms essentieel voor de opsporing.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

Opsporing en vervolging
In de eerste elf maanden van 2018 heeft
de politie 79 beelden opgevraagd; in
2017 waren dat er 95. Welke resultaten
de beelden hebben opgeleverd is niet bekend. Wel is gebleken dat de camera ook
bijdraagt aan opsporing van daders van
misdrijven die elders zijn gepleegd door
herkenning van gebruikte voertuigen.
[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Procesevaluatie
De stabiele situatie op het gebied van
veiligheid en leefbaarheid in Veldhuizen
heeft het mogelijk gemaakt een aantal
camera's weg te halen. Voor een optimale werking is te overwegen de huidige
camera te vervangen door een infraroodcamera die ook in het donker goede beelden oplevert.
Beelden worden elke zaterdagnacht live
uitgekeken door beveiligers die via gespreksgroepen van de horecadiensten in
direct contact staan met de politie. Beelden kunnen via Live View rechtstreeks
worden bekeken in de meldkamer van de
politie.
Politie geeft aan dat contact via handhavers en wijkagenten steeds beter verloopt, onder meer door gezamenlijke briefings bij evenementen en weekendnachten. Handhavers spreken wildplassers en
opgeschoten jeugd preventief aan; winkeldieven worden in veel gevallen aangehouden door handhavers.
Politie koos voor oprichten Openbare
Orde Team: vaste medewerkers, eenduidige werkwijze, vaste commandanten. Intensieve samenwerking met portiers en
de horecaonderneming en beveiligingsbedrijven.

90

Gemeente
Hilversum

Objectieve veiligheid
Uitgaansgeweld is afgenomen. Openlijk
geweld daalde met 81% van 67 incidenten (2010) naar 13 incidenten (2018);
Openbare orde misdrijven daalden met
61% van 180 incidenten (2010) naar 70
incidenten (2018).

Beleving cameratoezicht
Driekwart van ondervraagde bezoekers
en 86% van ondervraagde bewoners
weet dat er cameratoezicht is. Personeel
in horeca denkt dat niet iedereen zich realiseert dat ze in beeld zijn: goed als bezoekers actiever op de camera's zouden
worden gewezen.

Veiligheidsgevoel
Een derde van ondervraagde bewoners
voelt zich veiliger door cameratoezicht.

Hoorn

Camera's in binnenstad passen mooi in
het straatbeeld en vallen daardoor niet
op. Geen informatieborden aan de randen van het cameragebied, maar onder
de camera's zelf. Voorbijgangers weten
dus niet dat er cameratoezicht is en er
worden strafbare feiten gepleegd onder
het oog van de camera's. Het preventieve
potentieel kan dus verder worden opgeschroefd.

Voorbijgangers op straat en ondernemers
weten dat er cameratoezicht is, maar
hebben weinig tot geen specifieke kennis. Uit het feit dat problemen zich verplaatsen naar andere plekken blijkt dat
mogelijke daders wel degelijk op de
hoogte zijn van de camera's en zich er
iets van aantrekken.

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Huizen

Op basis van door de politie aangeleverde cijfers kan gesteld worden dat er
geen sprake is van een zodanig openbare orde-probleem dat dit het continueren van cameratoezicht rechtvaardigt.

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

Opsporing en vervolging
Gebruik camerabeelden door politie,
Openbaar Ministerie en rechtbank wordt
niet geregistreerd. Verdiepend onderzoek
voor zes maanden (april t/m september
2019) liet zien dat beelden meerdere keren per week worden gebruikt voor opsporing en dat beelden zeven keer 'zeer
belangrijk' of 'doorslaggevend' waren
voor vervolging.
Terugkijkverzoeken na incidenten moeten formeel via een formulier worden ingediend: dat gebeurt circa 40 keer per
jaar. Dit is exclusief het gebruik van beelden door rechercheurs die zelf de camerabeelden ophalen zonder formulier in te
vullen: het is onbekend hoe vaak dat gebeurt, maar naar schatting nog eens 20
keer per jaar. Het is onduidelijk wat de
beelden opleverden en of ze doorslaggevend waren, of niet.

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Procesevaluatie
Integrale samenwerking tussen gemeente, beveiligers en politie is cruciale
ingrediënt voor succes van cameratoezicht. Focus op uitgaansgeweld geeft
richting aan plaatsing camera, uren en invulling live toezicht en gebruik opnames
door recherche.

Camerabeelden worden bekeken in toezichtcentrale in Alkmaar. Communicatie
tussen centrale en politie op straat verloopt meestal via 'regisseur'. In 207 van
de 253 doorgegeven incidenten gaf de
politie opvolging aan de melding. Maar
communicatie via de meldkamer werkt
minder snel dan directe communicatie
tussen cameratoezichtcentrale en politie
op straat. Verder laat evaluatie zien dat
bijna iedere professional die betrokken is
bij het cameratoezicht behoefte heeft aan
flexibeler inzet van camera's om beter
aan te sluiten op actuele veiligheidsproblematiek.
Door inzet van jongerenwerk, toezichthouders en vuurwerkvrije zones zijn de
problemen teruggedrongen. Nu gebleken
is dat het juist de lichtere maatregelen
zijn geweest die hun vruchten hebben afgeworpen en niet het cameratoezicht,
versterkt dit de conclusie dat cameratoezicht op beide locaties vooralsnog gestopt kan worden. Na het verwijderen zal
vinger aan de pols gehouden worden bij
de winkeliers en de politie. Mocht blijken
dat er een plotselinge significante stijging
is van feiten, dan kunnen de camera's
worden terug geplaatst.

91

Gemeente
IJsselstein

Objectieve veiligheid
Criminaliteitscijfers zijn met 11% afgenomen in 2017 ten opzichte van 2016, maar
een conclusie of dit te danken is aan het
cameratoezicht kan niet worden getrokken.

Beleving cameratoezicht
[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Veiligheidsgevoel
Mensen die in IJsselveld-Oost wonen
voelen zich nog vaak onveilig in de eigen
wijk; vooral op plekken waar de camera's
hangen en waar stadstoezicht en politie
vaker een bezoekje brengen.

Opsporing en vervolging
In IJsselstein wordt alleen achteraf gebruik gemaakt van de beelden, dus er is
geen live toezicht. Er wordt niet vastgelegd wanneer en voor welke doeleinden
er gebruik is gemaakt van de beelden.

Kampen

De preventieve werking van cameratoezicht heeft zich inmiddels bewezen. Dealers verplaatsen zich hoogstwaarschijnlijk
naar een plek buiten het zicht van de camera.

De onveiligheidsgevoelens en hinder van
horecagelegenheden in Kampen Centrum zijn nagenoeg gelijk gebleven.

Door de instructies vanuit cameratoezicht
is een aantal aanhoudingen van daders
verricht. Deze waren niet zonder de inzet
van cameratoezicht tot stand gekomen.

Montfoort

Er zijn zelden tot nooit incidenten in het
cameragebied. Ook tijdens evenementen
doen zich weinig incidenten voor.

De horeca is zeer positief over de invoering van het cameratoezicht. Wel vraagt
de horeca zich af of er niet meer moet
worden gecommuniceerd/gepubliceerd
over de acties/resultaten van het cameratoezicht.
[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Het overgrote deel van de inwoners
(89%) voelt zich zelden of nooit onveilig.

In het verleden is slechts één keer gebruik gemaakt van de beelden.

Nissewaard

Leefbaarheid en veiligheid laten een 'stabiele lijn' zien: geen significante uitschieters. Duidelijk stijging zichtbaar in het
aantal waarnemingen van incidenten in
de cameracentrale: een verdubbeling tussen 2018 en 2019.

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Rapportcijfer voor veiligheidsgevoel in de
buurt en voor kwaliteit woonomgeving zijn
stabiel.

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

Procesevaluatie
In 2010 werden beelden bekeken in cameracentrale van politie in Utrecht. In
2011 werd samenwerking stopgezet en
nam gemeente het cameratoezicht in eigen beheer. Dat maakte het mogelijk uit
te kijken wanneer de gemeente dat nodig
acht en het zou de gemeente 'enorm veel
geld besparen'.
Beelden worden zaterdagnacht bekeken
door politie en stadstoezicht bij I-Watch in
Zwolle. Beiden zijn tevreden over de samenwerking.

De camera's staan het hele jaar door uit,
met uitzondering van de evenementen.
Maar tijdens evenementen doen zich niet
of nauwelijks incidenten voor. Er wordt
dus niet aan de wettelijke eis van proportionaliteit voldaan, dus de inzet van camera's zou in heroverweging genomen
moeten worden.
Cameratoezicht is steeds meer een aanvulling op politiewerk op straat. Camerabeelden worden uitgekeken in Rotterdam. Met de politie is gekeken of de gemeentelijke BOA's daar gebruik kunnen
maken van de actiewerkplek. Dit is niet
verder opgepakt, maar het blijft een ontwikkelpunt.

92

Gemeente
Oisterwijk

Objectieve veiligheid
Winkeldiefstal in Centrum Oisterwijk is
gestegen van 7 (2016) naar 38 (2019);
vrijwel constant in Nederland als geheel.
Diefstal van brom-, snor-, fietsen is gedaald met 60% van 77 incidenten (2016)
naar 31 (2016); Nederland als geheel gedaald met 26%. 'Niet met zekerheid is te
zeggen dat hier cameratoezicht een rol
heeft gespeeld'.

Beleving cameratoezicht
Inwoners zijn op de hoogte dat camera's
er zijn en ze stellen regelmatig de vraag
of er beelden zijn na bijvoorbeeld een
aanrijding of vernieling. Centrummanagement heeft geen berichten ontvangen dat
beelden werden gebruikt of dat er iets is
waargenomen op de beelden; ook het feit
dat er op enkele plaatsen geen camera's
zijn, stoort hen.

Veiligheidsgevoel
Uit de evaluatie van alle stakeholders
blijkt dat cameratoezicht van toegevoegde waarde is: het draagt bij aan het
verminderen van onveiligheidsgevoelens
bij de inwoners van Oisterwijk.

Opsporing en vervolging
In 2020 zijn 25 incidenten vastgelegd
door cameratoezicht. Na ramkraken
wordt gebruik gemaakt van camerabeelden. Volgens politie is de toegevoegde
waarde van de camera's voor opsporing
matig door i) matige kwaliteit in de nacht
waardoor herkenning niet mogelijk is, ii)
kentekens kunnen niet worden geïdentificeerd, iii) crimineel gedrag wordt niet beinvloed: criminelen bedekken hun gezicht
waardoor herkenning onmogelijk is.

Oosterhout

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Er is geen onderzoek naar gedaan, maar
het is te veronderstellen dat cameratoezicht bijdraagt aan het vergroten van het
veiligheidsgevoel van een groot deel van
de burgers.

Roosendaal

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Camera's hebben voordelen: i) sneller ter
plaatse, preventief ingrijpen voor het gaat
escaleren; ii) mensen 'dimmen' als ze weten dat camera's meekijken; iii) voorkomen van misdrijven, kostenbesparend; iv)
bewijsmateriaal voor het OM, volgen van
bepaalde personen.

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Het aantal keer dat beelden per jaar worden bewaard, neemt toe: 74 keer (2013),
36 (2014), 107 (2015) en 120 (2016). Opbrengsten van deze veiliggestelde beelden zijn niet gerapporteerd in de evaluatie. Tijdens de evaluatie bleek dat gedetailleerde cijfers met informatie over het
soort incidenten niet beschikbaar zijn. Er
is wel behoefte aan meer informatie.
Beeld gebruiken voor opsporing en vervolging van strafbare feiten is een doel
dat wordt bereikt; wel kan de kwaliteit van
de aan te leveren beelden beter.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

Procesevaluatie
Vanuit gemeente wordt met tevredenheid
teruggekeken op de afgelopen twee jaren
waarin het cameratoezicht gerealiseerd
is. Wijkagent is erg positief over de camera's. BOA's zijn zeer content met het cameratoezicht, vooral door de mogelijkheid
dat cameratoezicht meteen mee kan kijken als ze daarom vragen. Wel zijn er
storingen en zijn beelden soms onbruikbaar door tekort aan verlichting, slecht
zicht door begroeiing en parasols en
trage verbinding waardoor camera's niet
of heel slecht te besturen zijn. Conclusie
van het rapport: cameratoezicht is een
goed instrument ter ondersteuning aan
de politie, dat met een aantal verbeterpunten nog efficiënter ingezet kan worden.
De gebruikers geven aan dat de camera's van goede kwaliteit zijn en gemakkelijk in gebruik. Luifels van horecagelegenheden beperken het zicht van de camera's. Samenwerking tussen medewerkers
in de uitleeskamer en surveillanten op
straat is nog niet altijd vloeiend. Hierover
is gemeente in gesprek met betrokken
partijen.
De samenwerking tussen politie op straat
en achter de camera is goed. Ook wordt
er regelmatig samengewerkt met de
boa's. De samenwerking met beveiligingsbedrijven is meer een haat-liefde
verhouding: daar valt nog veel te verbeteren.

93

Gemeente
Rotterdam

Objectieve veiligheid
Het rapport presenteert per cameragebied de veiligheidsindex en het aantal
waarnemingen in de cameracentrale. Er
worden geen kwantitatieve uitspraken gedaan over het effect van de camera's.

Beleving cameratoezicht
In het rapport worden geen uitspraken
gedaan over de beleving van cameratoezicht door bewoners, ondernemers of bezoekers.

Veiligheidsgevoel
In het rapport worden geen uitspraken
gedaan over het veiligheidsgevoel.

Opsporing en vervolging
Aantal registraties door cameratoezicht
blijft stabiel: 36.725 (in 2016), 37.635 (in
2017) en 37.684 (in 2018). De politie
maakt veelvuldig gebruik van opgenomen
camerabeelden: op jaarbasis ongeveer
2.700 keer onderzoek in beeldmateriaal.

Schiedam

Tot 2016 duidelijk dalende tendens in
aantal aangiften; vanaf 2016 weer een
stijging waarneembaar. In diefstallen,
mishandelingen en vernielingen is een
significante daling zichtbaar; bij mishandelingen vanaf 2017 weer forse stijging.
Ook bij diefstallen vanaf 2018 een forse
stijging. Vernielingen laten vanaf 2018
eerst een stijging zien, maar zijn in 2020
weer gedaald.
De hoeveelheid geregistreerd uitgaansgeweld is flink afgenomen in Sittard, gestegen in Geleen. De lokale professionals
reageren verschillend op de vraag in hoeverre de camera's een rol spelen. Sommige mensen kijken bewust naar de camera en wijzen of zwaaien zelfs. Maar
veel verdachten die worden gehoord door
de politie zijn vaak verrast als ze horen
dat er beelden van het incident zijn. Dus
het preventieve effect kan zeker vergroot
worden. Het live toezicht levert vaak een
reactie op straat op (80% van de waarnemingen leidt tot actie). Het is onbekend
hoe vaak camerabeelden zijn doorgestuurd naar het Openbaar Ministerie.

Ondernemers vinden in meerderheid
(90%) dat cameratoezicht een goede bijdrage levert aan het handhaven van de
openbare orde. Politie hoort regelmatig
van burgers dat ze zich bewust zijn van
de camera's.

Veiligheidsgevoel neemt (sterk) toe volgens 64% van ondervraagde ondernemers. Volgens de monitor leefbaarheid
en veiligheid is de subjectieve veiligheid
sinds de invoering van het cameratoezicht verbeterd.

De afgelopen jaren zijn opgenomen beelden met succes gebruikt voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten.

Twee derde van de inwoners (65%) die
meededen aan de veiligheidsmonitor in
2019 was op de hoogte van het feit dat er
cameratoezicht aanwezig is.

Driekwart van de inwoners die meededen
aan de veiligheidsmonitor in 2019 gaf
aan dat de aanwezigheid van cameratoezicht hen een gevoel van veiligheid bood.

Het live meekijken helpt bij het identificeren van verdachten. Volgens de politie
zijn 'mooie grote zaken' opgelost dankzij
de camerabeelden. Jaarlijks worden beelden ongeveer 150 tot 160 keer per jaar
opgevraagd voor rechercheonderzoeken.

Sittard-Geleen

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

Procesevaluatie
Experts denken dat camera's een preventieve werking hebben en handhaving
en opsporing door politie effectiever en
efficiënter maken. Verwachting is dat bij
het opheffen van cameratoezicht verslechtering zal plaatsvinden. Aantal mobiele cameramasten op grond van Politiewet wordt uitgebreid van één naar acht
vanwege toenemende vraag om mobiel
cameratoezicht bij (wijk)partijen bij maatschappelijke onrust, demonstraties en
evenementen.
Beelden worden uitgekeken bij team Toezicht en Handhaving van de gemeente;
politiebureau kan bij incident meekijken.
Politie ervaart cameratoezicht als 'extra
ogen in de rug'; op weg naar een vechtpartij of onenigheid krijgt de politie van de
collega's van cameratoezicht waardevolle
informatie op weg naar de locatie.

De afgelopen jaren zijn de camera's
steeds meer een instrument voor de politie geworden. Gemeente wil cameratoezicht richten op onderwerpen als leefbaarheid, overlast en dergelijke. Rol van
de boa's moet groter worden: zij kunnen
als observant werken, maar ze kunnen
ook hun collega's op straat aansturen.

94

Gemeente
Utrecht

Weert

[Anoniem]

Objectieve veiligheid
Het aantal door de toezichtcentrale geregistreerde incidenten is gedaald met 19%
tussen 2014 en 2017. Aangezien er niets
is veranderd aan de werkwijze in de toezichtcentrale of in het optreden van de
politie op straat, is de meest logische verklaring dat het aantal incidenten op straat
is gedaald. Dat is volgens de professionals onder andere te danken aan het cameratoezicht omdat dit preventief werkt.
Met de camera's worden incidenten gezien en opgelost of aangepakt die anders
onopgemerkt zouden zijn gebleven. "De
meeste incidenten gebeuren als de uniformen weg zijn van de straat". Politie en
handhavers kunnen gericht in actie komen door de informatie vanuit het live
toezicht.
[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Beleving cameratoezicht
Het rapport presenteert resultaten van
een enquête onder inwoners in 2017 over
flexibel versus vast cameratoezicht.
Daaruit blijkt dat flexibel cameratoezicht
meer steun krijgt dan vast cameratoezicht: 73% van de ondervraagde inwoners is (zeer) positief over flexibel cameratoezicht. Dat is 60% over vast cameratoezicht. Ruim een derde vindt vast cameratoezicht een aantasting van hun privacy (37%), maar als het gaat om tijdelijk
en flexibel cameratoezicht daalt dat tot
iets meer dan een kwart (28%).

Veiligheidsgevoel
Vergroten van het veiligheidsgevoel is
een van de vijf mogelijke doelstellingen
van het cameratoezicht. Dit doel is gekozen voor twee van de acht cameragebieden. Er zijn geen peilingen gehouden om
te zien hoe het veiligheidsgevoel zich
heeft ontwikkeld in die cameragebieden
dus een uitspraak over doelbereik is niet
mogelijk.

Opsporing en vervolging
Alle ondervraagde politiemedewerkers
bevestigden dat de beelden regelmatig
bruikbaar zijn geweest voor opsporing,
maar er is geen cijfermatig overzicht van.
Gemiddeld worden vijf keer per maand
(65 keer per jaar) beelden verstrekt door
de politie in de cameratoezichtcentrale
aan hun recherchecollega's.

Procesevaluatie
Het camerabeleid in Utrecht is complex:
elk jaar wordt er een nieuw uitvoeringsplan opgesteld en er is veel overleg nodig
tussen gemeente, politie en handhavers
en anderen voordat een camera kan worden geplaatst of verwijderd. Maar de
werkwijze wordt positief beoordeeld door
betrokken professionals: het feit dat er
een maximaal aantal camera's is vastgesteld, dwingt iedereen rationele afwegingen te maken over de waarde van elke
camera. "Elke camera telt."

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

Er zijn in 2017 en 2018 in totaal 13 incidenten op beeld geweest en 50 keer is
cameratoezicht live opgeroepen. Aan de
hand van camerabeelden is 10 keer
sprake geweest van opsporing en 6 keer
van vervolging.

Uit de cijfers blijkt dat bij alle soorten misdrijven de cijfers zijn gedaald.

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

[Hierover is geen informatie gevonden in
het evaluatierapport]

De camerabeelden en registratie van
kentekens heeft de politie al in een aantal
zaken gebruikt. Of camerabeelden een
rol hebben gespeeld bij aanhouding en/of
vervolging is niet duidelijk, dit wordt niet
geregistreerd.

Beelden werden live uitgelezen in de
meldkamer van het politiebureau in Roermond. De kans dat de observant een incident waarneemt is klein; daarom is besloten de camerabeelden enkel op te nemen en slechts op aanvraag live uit te kijken.
De politie is positief over de inzet van cameratoezicht. Het zou voor optimale benutting van de camera's wenselijk zijn
wanneer deze gekoppeld zouden worden
aan landelijke politiedata-systemen.

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

95

Sander Flight

Cameratoezicht door gemeenten; evaluatie wetswijziging artikel 151c Gemeentewet

Onderzoek en Advies

97