Tweede Kamer der Staten-Generaal

Vergaderjaar 2017–2018

2

Aanhangsel van de Handelingen

Vragen gesteld door de leden der Kamer, met de daarop door de
regering gegeven antwoorden

793
Vragen van de leden Paternotte (D66) en Nijboer (PvdA) aan de Minister van
Financiën over de waarschuwing van de Autoriteit Financiële Markten (AFM)
voor digitale beursgangen (ICO’s) (ingezonden 17 november 2017).
Antwoord van Minister Hoekstra (Financiën) (ontvangen 27 december 2017)
Zie ook Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2017–2018, nr. 712.
Vraag 1
Bent u bekend met het bericht «Digitale beursgang? Je kunt ook naar Holland
Casino gaan»?1
Antwoord 1
Ja.
Vraag 2
Wat is uw reactie op dit bericht? Hoe beoordeelt u de stelling dat de AFM niet
meer kan doen dan waarschuwen?
Vraag 4
Bent u in overleg getreden met de AFM over deze waarschuwing? Zo ja, wat
waren de uitkomsten van dit overleg? Zo nee, bent u bereid in overleg te
treden met de AFM over de rol die de Autoriteit voor zichzelf ziet ten aanzien
van ICO’s?
Antwoord 2 en 4
De Autoriteit Financiële Markten (AFM) stelt in de door u aangehaalde
waarschuwing dat de uitgifte van cryptovaluta via zogenaamde Initial Coin
Offerings (ICO’s) kwetsbaar is voor misleiding, oplichting en manipulatie.2 De
huidige hype rondom cryptovaluta en ICO’s kan volgens de AFM investeerders verblinden voor deze risico’s waardoor zij een sterk verhoogde kans
hebben hun inleg te verliezen. Tegen deze achtergrond raadt de AFM
consumenten op dit moment af om te investeren in ICO’s. In navolging van
de waarschuwing van de AFM heeft De Nederlandsche Bank (DNB) banken en
andere financiële ondernemingen gewaarschuwd voor de financieel-

1
2

ah-tk-20172018-793
ISSN 0921 - 7398
’s-Gravenhage 2017

FD, 13 november 2017
Zie: https://www.afm.nl/nl-nl/professionals/onderwerpen/ico en https://www.dnb.nl/nieuws/
nieuwsoverzicht-en-archief/nieuws-2017/dnb365473.jsp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, Aanhangsel

1

economische criminaliteitrisico’s die zich kunnen voordoen wanneer zij
betrokken zijn bij ICO’s. Ik vind het verstandig dat de toezichthouders hiervoor
waarschuwen.
De uitgifte van cryptovaluta via ICO’s valt slechts in bepaalde gevallen onder
de regels van de Wet op het financieel toezicht (Wft) waar onder meer de
AFM toezicht op houdt. Hiervan is sprake als het gaat om het uitgeven van
een effect zoals gedefinieerd in artikel 1:1 van de Wft of een andere financieel
instrument. De toezichthouder geeft aan dat ICO’s vaak bewust zo zijn
gestructureerd dat deze buiten de reikwijdte van de financiële toezichtwetgeving vallen. In deze gevallen zijn de waarborgen die deze wetgeving biedt aan
investeerders derhalve niet van toepassing en hebben de toezichthouders
geen bevoegdheid om op te treden. De waarschuwingen die door de AFM en
DNB zijn gepubliceerd, zijn daarom van belang.
Ik sta regelmatig met de AFM en DNB in contact over allerlei zaken op het
gebied van technologische ontwikkelingen in de financiële sector, waaronder
toepassingen als cryptovaluta en ICO’s. De toezichthouders hebben mij van
tevoren geïnformeerd over de publicatie van deze waarschuwingen. In de
brief die het lid Paternotte (D66) op 13 december jl. heeft aangevraagd inzake
cryptovaluta zal ik verder ingaan op de rol van de toezichthouders.3
Vraag 3
Hoe werkt een ICO?
Vraag 5
Welke regels gelden er voor ICO’s? Hoe is het toezicht geregeld?
Vraag 9
Vallen ICO’s onder Europese regels? Welke regels gelden er op het gebied
van ICO’s door buitenlandse aanbieders?
Antwoord 3, 5 en 9
ICO’s zijn een manier om de ontwikkeling van (nieuwe) diensten of producten
te financieren door middel van de uitgifte van cryptovaluta. Bij een ICO
worden nieuwe cryptovaluta of zogenoemde tokensverkocht, vaak met
gebruik van blockchaintechnologie. Vanwege het digitale karakter van
cryptovaluta zijn ICO’s inherent grensoverschrijdend en kan iedereen met
toegang tot internet en een digitale wallet cryptovaluta of tokens kopen. De
nieuwe cryptovaluta of tokens kunnen in sommige gevallen met reguliere
valuta als euro’s en dollars worden gekocht, maar worden meestal aangekocht in ruil voor bestaande cryptovaluta als Bitcoin en Ether. Tokens en
cryptovaluta verschillen sterk in opzet en functie. Vaak vormen ze een
(vooruitbetaald) recht op de te ontwikkelen dienst, soms een beloning of
soms zelfs geen enkele intrinsieke waarde. Het is bovendien ook mogelijk dat
ze recht geven op een aandeel in een project of een deel van de verwachte
rendementen.
De initiële verkoop van cryptovaluta via ICO’s valt alleen in specifieke
gevallen onder de regels van de financiële toezichtwetgeving. De AFM
beoordeelt per geval of deze regels van toepassing zijn en houdt hier scherp
toezicht op. Zo kan een uit te geven cryptovaluta of token aan de hand van de
juridische kenmerken kwalificeren als een effect in de zin van artikel 1:1 van
de Wft, waarbij de Europese prospectusregels van toepassing zijn en voor
ondernemingen die verhandeling van dergelijke effecten mogelijk maken, de
Europese regels ter voorkoming van witwassen en terrorisme financiering
nageleefd moeten worden.
Indien een token kwalificeert als een effect – het gaat dan om een verhandelbare obligatie of ander schuldinstrument, of een verhandelbaar waardepapier
dat in geld wordt afgewikkeld – volgt uit de Prospectusrichtlijn4 dat bij de
uitgifte een door de AFM goedgekeurd prospectus verplicht is, of – indien er
een uitzondering of vrijstelling geldt – een verplichte melding vooraf. Ook zijn
aanbieders verplicht gegevens te verstrekken aan beleggers met gebruik van
een informatiedocument. Dit informatiedocument moet gelijktijdig met de

3
4

Aangevraagd bij de Regeling van werkzaamheden op 13 december 2017.
Richtlijn nr. 2003/71/EG (PbEU 2003, L 345) betreffende het prospectus dat gepubliceerd moet
worden wanneer effecten aan het publiek worden aangeboden of tot handel worden toegelaten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, Aanhangsel

2

melding worden verstrekt aan de AFM. Op grond van de Europese antiwitwasrichtlijn5 en de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van
terrorisme (Wwft) zijn ondernemingen die de verhandeling van dergelijke
effecten mogelijk maken gehouden tot het doen van cliëntenonderzoek en het
melden van ongebruikelijke transacties.
Indien een token niet kwalificeert als een effect maar als een recht van
deelneming in een beleggingsinstelling, is de Europese richtlijn voor
Beheerders van Alternatieve Beleggingsinstellingen (AIFMD)6 van toepassing.
In principe mogen beleggingsinstellingen alleen met een vergunning van de
AFM deelnemingsrechten aanbieden aan het publiek.
Het gegeven dat de meeste ICO’s niet onder financiële toezichtwetgeving
vallen laat onverlet dat het criminele gebruik van ICO’s, zoals voor witwassen
en oplichting, niet toegestaan is. Daarnaast is het eveneens verboden een ICO
te construeren als een piramidespel. De Nederlandse Kansspelautoriteit houdt
toezicht op de naleving hiervan op grond van de Wet op de kansspelen.7
Vraag 6
Hoe worden (potentiële) beleggers nu gewaarschuwd voor de hoge risico’s
van beleggen in ICO’s?
Vraag 7
Welke mogelijkheden ziet u om (potentiële) beleggers beter te informeren
over de risico’s van beleggen in ICO’s?
Vraag 10
Neemt u naar aanleiding van de waarschuwing van de AFM nadere maatregelen om beleggers te waarschuwen voor de risico’s van ICO’s? Zo ja, op
welke manier gaat u de Kamer hierover informeren?
Antwoord 6, 7 en 10
De waarschuwingen van de AFM en DNB, maar ook van andere buitenlandse
en Europese toezichthouders als de Europese Effecten en Marktenautoriteit
(ESMA)8, de Bündesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Duitsland)9, de
Securities and Exchanges Commission (VS)10, de Financial Conduct Authority
(VK)11, de Financial Services Agency (Japan)12, de Securities and Futures
Commission (Hong Kong)13 en andere toezichthouders geven een sterk
signaal af aan (potentiële) investeerders. In reactie op eerdere Kamervragen
is gewezen op de risico’s bij het investeren in cryptovaluta.14 Met het oog op
voornoemde waarschuwingen zie ik momenteel geen noodzaak voor nadere
maatregelen om investeerders te waarschuwen voor de risico’s van ICO’s.
Informatie hierover is inmiddels volop beschikbaar. Het is uiteindelijk aan de
investeerder zelf om te bepalen hoe hij met deze informatie om gaat. Zoals
bij elke andere investering is de investeerder zelf verantwoordelijk voor het
onderzoeken van eventuele risico’s.
Vraag 8
Op welke wijze kunnen ICO’s worden gebruikt voor fraude en misbruik? In
hoeverre is hier zicht op?
5

Richtlijn nr. 2015/849/EU (PbEU 2015, L 141) inzake de voorkoming van het gebruik van het
financiële stelsel voor het witwassen van geld of terrorismefinanciering.
6
Richtlijn nr. 2011/61/EU (PbEU 2011, L 174) inzake beheerders van alternatieve beleggingsinstellingen.
7
Zie ook de reactie van Minister Dijsselbloem op eerdere Kamervragen: Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2017–2018, nr. 2308.
8
https://www.esma.europa.eu/press-news/esma-news/esma-highlights-ico-risks-investors-andfirms
9
https://www.bafin.de/SharedDocs/Veroeffentlichungen/EN/Meldung/2017/
meldung_171109_ICOs_en.html
10
https://www.sec.gov/oiea/investor-alerts-and-bulletins/ib_coinofferings
11
https://www.fca.org.uk/news/statements/initial-coin-offerings
12
http://www.fsa.go.jp/policy/virtual_currency/07.pdf
13
http://www.sfc.hk/web/EN/news-and-announcements/policy-statements-and-announcements/
statement-on-initial-coin-offerings.html
14
Zie Aanhangsel Handelingen, vergaderjaar 2013–2014, nr. 830 en Aanhangsel Handelingen,
vergaderjaar 2016–2017, nr. 2638.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, Aanhangsel

3

Antwoord 8
In hun waarschuwingen geven AFM en DNB aan dat met name de (gedeeltelijke) anonimiteit en het feit dat het moeilijk is om transacties met cryptovaluta te herleiden naar fysieke personen potentieel misbruik in de kaart speelt.
Aangezien bij de meeste ICO’s bestaande cryptovaluta zoals bitcoin gebruikt
kunnen worden om tokens te kopen, kunnen investeerders bijvoorbeeld
cryptovaluta crimineel verkregen geld via ICO’s witwassen. De verkregen
tokens kunnen via een handelsplatform omgewisseld worden tegen reguliere
valuta als euro’s en dollars. Daarnaast zijn ICO’s door het anonieme en
grensoverschrijdende karakter kwetsbaar voor misleiding, oplichting en
manipulatie. Aanbieders kunnen bijvoorbeeld bewust verkeerde verwachtingen wekken en onrealistische rendementen beloven. Het is ook mogelijk dat
cryptovaluta niet blijken te bestaan of dat bewust valse en onjuiste informatie
wordt verspreid over de waarde van een cryptovaluta of token. Volgens de
AFM zijn in het buitenland meerdere voorbeelden bekend van frauduleuze
ICO’s. Aangezien het fenomeen ICO’s pas zeer recent en in korte tijd zo is
opgekomen, beschik ik op dit moment niet over cijfers over misbruik via
ICO’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, Aanhangsel

4