Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2006–2007

31 108

Voorstel van de leden Wilders en Fritsma tot
wijziging van het Wetboek van Strafrecht in
verband met een verbod op het dragen van
boerka’s of nikaabs in de openbare ruimte
(boerkaverbod)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN DEEL
Inleiding
Dit wetsvoorstel beoogt het realiseren van een verbod op het dragen van
een boerka of een nikaab in de openbare ruimte. Op 10 oktober 2005 heeft
een van de indieners, te weten het lid Wilders, een motie ingediend
waarin het kabinet verzocht wordt «het openbaar gebruik van de boerka in
Nederland te verbieden» (Kamerstukken II 2005/06, 29 754, nr. 41). Op
20 december 2005 heeft de Tweede Kamer de motie aangenomen. De
vorige kabinetten hebben de motie echter nooit uitgevoerd. Door de toenmalige Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie werd slechts een
commissie ingesteld die op 3 november 2006 een rapport haar zienswijze
aangaande een boerkaverbod naar buiten bracht. Dit rapport leidde echter
tot niets concreets. Ook het huidige kabinet is niet voornemens de motie
uit te voeren. De Minister voor Wonen, Wijken en Integratie gaf in februari
2007 immers te kennen dat zij met het dragen van een boerka op straat
weinig problemen heeft. Ook het coalitieakkoord maakt geen melding van
een verbod op het dragen van een boerka of een nikaab in de openbare
ruimte. Met dit wetsvoorstel beogen de indieners alsnog uitvoering te
geven aan de door de Tweede Kamer aangenomen voornoemde motie.
Overwegingen bij het wetsvoorstel

Omvang van het probleem
Exacte cijfers over het aantal vrouwen dat in Nederland een boerka of een
nikaab draagt zijn onbekend. De indieners wijzen in dit kader op de
volgende opmerking van de toenmalige Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie tijdens het debat van 19 oktober 2006 over de uitvoering van de motie over het boerkaverbod: Ik ben laatst nog eens in de
Schilderswijk geweest. Ik ben toen geschrokken van het aantal boerka’s. Ik
heb geen idee hoeveel er in Nederland zijn, maar uit berichten die binnenkomen van Nederlandse burgers blijkt hun verontrusting over het aantal
boerka’s. Ik ben daarover ook verontrust (Handelingen II 2006/07, blz.
1076). De indieners stellen vast dat de toenmalige Minister voor Vreemde-

KST109204
0607tkkst31108-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2007

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 108, nr. 3

1

lingenzaken en Integratie echter onvoldoende verontrust was, daar zij de
reeds het jaar daarvoor aangenomen motie nooit heeft uitgevoerd.

Kernargumenten voor een verbod
De indieners dragen voor het verbieden van de boerka of de nikaab in de
openbare ruimte de volgende drie kernargumenten aan:
1. De boerka of de nikaab staat haaks op de moderniteit. Het is een uiting
van afwijzing van de Westerse kernwaarden en kernnormen, waaronder de gelijkwaardigheid van mannen en vrouwen. De boerka of de
nikaab is deswege een symbool van vrouwenonderdrukking, ongeacht
of de boerka of de nikaab gedwongen dan wel vrijwillig gedragen
wordt. Nu de boerka of de nikaab symboliseert dat aan vrouwen een
ondergeschikte rol ten opzichte van mannen is toebedeeld, is de
boerka of de nikaab volstrekt onverenigbaar met de Westerse fundamentele rechtsstatelijke waarden. Het dragen van een boerka of een
nikaab in de openbare ruimte is aldus in strijd met de democratische
rechtsstaat.
2. De boerka of de nikaab belemmert de emancipatie en integratie van
vrouwen in de Nederlandse samenleving. Zonder meer kan immers
worden gesteld dat het dragen van een boerka of een nikaab deelname
aan het maatschappelijk leven in Nederland ernstig bemoeilijkt. Zo
komen vrouwen die een boerka of een nikaab dragen zowel kwantitatief als kwalitatief in mindere mate in contact met hun sociale omgeving. Zij hebben in het verlengde daarvan een fors kleinere kans op
scholing en een baan, en een grotere kans om voor het inkomen
afhankelijk te zijn van een uitkering1. Zodoende belemmert het dragen
van een boerka of een nikaab de integratie en emancipatie van
vrouwen. Zonder boerka of nikaab zullen moslimvrouwen eerder een
betaalde baan vinden. Een boerkaverbod bevordert derhalve ook de
emancipatie en zelfstandigheid van moslima’s.
3. De boerka of de nikaab levert een ongewenst veiligheidsrisico op. Het
dragen van een boerka wordt door veel burgers allereerst als bedreigend beschouwd. Dit vermindert het gevoel van veiligheid van veel
burgers. Daarnaast tast het dragen van een boerka of een nikaab de
veiligheid aan omdat de betreffende persoon pas na vordering van een
bevoegde ambtenaar geïdentificeerd kan worden. De boerka of de
nikaab ontneemt het effect van het gebruik van veiligheidscamera’s
volledig. Daarbij merken de indieners op dat één van de verdachten
van de aanslagen in Londen op 21 juli 2005 gekleed in een boerka de
stad trachtte te ontvluchten en dat in juli 2007 twee mannen gekleed in
een boerka een bank overvielen in de Bosnische hoofdstad Sarajevo.
Andere argumenten die pleiten voor het verbieden van het dragen van
een boerka of een nikaab in de openbare ruimte zijn:
– Een verbod kan de «sociale druk» die mogelijkerwijs vanuit de omgeving op moslimvrouwen wordt uitgeoefend om een boerka of een
nikaab te dragen wegnemen.
– Een verbod zal de problemen die het dragen van een boerka of een
nikaab oplevert met betrekking tot de interpersoonlijke communicatie
en de deelname aan het maatschappelijk leven wegnemen.

1

In dit licht verwijzen de indieners naar de
door velen bekritiseerde uitspraak van de
Rechtbank Amsterdam d.d. 24 mei 2007 ertoe
strekkende dat een boerkadraagster door de
gemeente Diemen niet gekort mocht worden
op haar uitkering. (LJN: BA6917).

Omwille van het voorgaande is het dragen van een boerka of een nikaab
volstrekt ongewenst. Er dient deswege een verbod op het dragen van een
boerka of een nikaab in de openbare ruimte te worden ingesteld. De indieners stellen voor dit te regelen door een afzonderlijke bepaling in het
Wetboek van Strafrecht op te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 108, nr. 3

2

De hoofdlijnen van het wetsvoorstel

Openbare plaats
De indieners willen het dragen van een boerka of een nikaab in de openbare ruimte om vorenvermelde redenen strafbaar stellen. De indieners
merken op dat met de term «openbare plaats» in het voorgestelde artikel
442b van het Wetboek van Strafrecht geen aansluiting is gezocht bij de
term «openbare plaats» in de Wet openbare manifestaties. In onderhavig
wetsvoorstel wordt onder «openbare plaats» namelijk niet alleen verstaan
«plaatsen waar in beginsel een ieder vrij is om te komen, te vertoeven en
te gaan», maar worden ook verstaan plaatsen als stadions, stations, postkantoren, supermarkten, winkels, warenhuizen, restaurants, musea,
wachtruimten, ziekenhuizen, de auto op de openbare weg en het openbaar vervoer. Het wetsvoorstel richt zich op een volledig verbod op het
dragen van een boerka of een nikaab in de openbare ruimte in ruime zin
omdat de boerka dan wel de nikaab de democratische rechtsstaat, de
veiligheid en de integratie en emancipatie dermate aantast, dat een
verbod beperkt naar tijd en/of plaats geen recht zou doen aan de ontstane
situatie.

Strafmaat
De indieners merken op dat voor wat betreft de strafmaat is aangesloten
bij artikel 435a van het Wetboek van Strafrecht, de bepaling die het openbaar dragen of voeren verbiedt van kledingstukken of opzichtige onderscheidingstekens welke uitdrukking zijn van een bepaald staatkundig
streven. Evenals in dat artikel bedraagt de voorgestelde strafmaat ten
hoogste 12 dagen hechtenis of een geldboete van de tweede categorie, te
weten maximaal € 3 350,-.

Extensieve interpretatie termen «boerka» en «nikaab»
De indieners merken op dat de term boerka en de term nikaab in dit wetsvoorstel extensief geïnterpreteerd dient te worden. Dit wil zeggen dat wat
betreft de indieners niet strikt moet worden vastgehouden aan specifieke
vormvoorschriften om te komen tot de kwalificatie van een bepaald
kledingstuk of meerdere kledingstukken als boerka of nikaab. De indieners
merken op dat iedere vorm van alles bedekkende kleding waarbij ook het
gelaat onherkenbaar is, dat door de gemiddelde burger redelijkerwijze
gezien zou kunnen worden als een boerka of een nikaab in dit wetsvoorstel als zodanig beschouwd dient te worden.
Juridisch kader

Rapport in opdracht van de Minister voor Vreemdelingenzaken en
Integratie
Op 3 november 2006 werd op verzoek van de Minister van Vreemdelingenzaken en Integratie het rapport Overwegingen bij een boerka
verbod, zienswijze van de deskundigen inzake een verbod op gezichtsbedekkende kleding (bijlage bij Kamerstukken II 2006/07, 29 754, nr. 91)
uitgebracht. In het rapport worden enkele kanttekeningen geplaatst bij een
verbod van de boerka of de nikaab in de openbare ruimte. Zo zou tegen
het verbieden van het dragen van een boerka of een nikaab in de openbare ruimte ingebracht kunnen worden dat dit strijd zou opleveren met de
Grondwet en enkele internationale verdragen. Hierbij wordt met name
gedoeld op de artikelen 1 en 6 van de Grondwet, de artikelen 8, 9 en 14
van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 108, nr. 3

3

fundamentele vrijheden (EVRM) en de artikelen 18 en 26 van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR of
BUPO).

De Grondwet
Artikel 6, het recht op vrijheid van godsdienst en levensovertuiging
De indieners merken specifiek met betrekking tot de artikelen 1 en 6 van
de Grondwet het navolgende op. In de jaren tachtig van de vorige eeuw is
artikel 6 van de Grondwet in de plaats getreden van de artikelen 181 tot en
met 187 van de oude Grondwet. Artikel 6 van de Grondwet kent een fors
ruimere beperkingssystematiek dan voornoemde oude artikelen. Deze
verruiming werd ondermeer gerechtvaardigd doordat ons land meer en
meer geconfronteerd wordt met godsdiensten die hier tot voor kort zo
goed als onbekend waren en waarvan de uitingen en gedragingen niet
altijd stroken met de eisen van de Nederlandse rechtsorde, zo blijkt uit De
Grondwetsherzieningen 1983 en 1987 van hoogleraar staatsrecht prof. mr.
C.A.J.M. Kortmann. Juist het dragen van een boerka of een nikaab is
volgends de indieners in strijd met de eisen van de Nederlandse rechtsorde.
Voorts wijzen de indieners op de volgende passage uit de memorie van
toelichting bij het ontwerp van de Wet houdende verklaring dat er grond
bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verklaring in de
Grondwet van bepalingen inzake grondrechten: Wij zijn van mening, dat
een beperkingsbevoegdheid niet kan worden gemist. Het grondwetsartikel
inzake de belijdenisvrijheid moet er geen twijfel over laten bestaan, dat de
wetgever bevoegd is bepaalde gedragingen, die in de vorm van godsdienstig of levensbeschouwelijk belijden voorkomen, strafbaar te stellen
(Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nrs. 1–5, blz. 29). Een verbod op het
dragen van een boerka of een nikaab in de openbare ruimte is omwille
van het voorgaande aldus niet in strijd met artikel 6 van de Grondwet.

Artikel 1, het recht op gelijke behandeling en non-discriminatie
De indieners wijzen er op dat de eerste volzin van artikel 1 van de
Grondwet slechts bepaalt dat allen die zich in Nederland bevinden in
gelijke gevallen gelijk behandeld dienen te worden. Het is evident dat het
wél verbieden van de boerka of de nikaab in de openbare ruimte en het
niet verbieden van het in het openbaar dragen van een hoofddoek of een
kettinkje met een kruis niet in strijd is met de eerste volzin van artikel 1
van de Grondwet, er is immers geen sprake van een gelijk geval. Nu de
boerka en de nikaab de democratische rechtsorde schade toebrengen en
negatieve invloed uitoefenen op de integratie, emancipatie en veiligheid,
en dit niet of in mindere mate geldt voor de overige voornoemde religieuze uitingen is een verbod op alleen de boerka en de nikaab in de
openbare ruimte gerechtvaardigd en in overeenstemming met het eerste
deel van artikel 1 van de Grondwet.
De indieners wijzen met betrekking tot de eerste volzin van artikel 1 van
de Grondwet verder op de volgende passages uit de memorie van toelichting bij het ontwerp van de Wet houdende verklaring dat er grond bestaat
een voorstel in overweging te nemen tot verklaring in de Grondwet van
bepalingen inzake grondrechten: Naast de vraag welke overheidsorganen
aan het gelijkheidsbeginsel gebonden zijn rijst de vraag wat de inhoud
van dit gebod is. De in verklaringen, grondwetten en verdragen veelvuldig
voorkomende uitdrukking «gelijk voor de wet» kan de indruk wekken, dat
alle mensen precies dezelfde rechten en plichten zouden moeten hebben.
Dit kan evenwel niet de bedoeling zijn. Het recht groepeert, categoriseert,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 108, nr. 3

4

maakt onderscheidingen, trekt scheidslijnen. De wet differentieert groepsgewijs en schept daardoor groepsgewijs ongelijkheden. Dat is onvermijdelijk (_) Dit beginsel, verwoord in de eerste zin van het thans voorgestelde artikel, houdt door zijn algemeenheid onvermijdelijk een vrij ruime
interpretatiemarge in (Kamerstukken II 1975/76 13 872, nrs. 1–5, blz. 25).
Artikel 1 van de Grondwet dient aldus ruim te worden geïnterpreteerd. Het
maken van onderscheid tussen groepen is bovendien geoorloofd.
Voor wat betreft de tweede volzin van artikel 1 van de Grondwet, dat
ondermeer ziet op discriminatie op grond van godsdienst en levensovertuiging, verwijzen indieners naar hetgeen zij hierboven hebben opgemerkt
aangaande artikel 6 van de Grondwet.
Een verbod op het dragen van een boerka of een nikaab in de openbare
ruimte is omwille van het voorgaande aldus niet in strijd met artikel 1 van
de Grondwet.

Het EHRM, het EVRM en het IVBPR
Het EHRM
Met betrekking tot de jurisprudentie van het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens (het EHRM) te Straatsburg, wijzen de indieners er
op dat onderhavig wetsvoorstel voldoet aan het daarin uitgekristalliseerde
algemene afwegingstramien met betrekking tot beperkingen van
vrijheidsrechten:
1. De inmenging moet bij wet zijn voorzien;
2. de inmenging moet een legitiem doel dienen;
3. de inmenging moet tegemoetkomen aan een dringende maatschappelijke behoefte; en
4. de inmenging moet in een redelijke verhouding staan tot het nagestreefde doel.
Ad 1. Onderhavig voorstel betreft het creëren van een wet in formele zin.
Ad 2. Het wetsvoorstel ziet op de bescherming van de democratische
rechtsstaat, het bevorderen van de emancipatie en integratie van vrouwen
en het bevorderen van de veiligheid. Naar de opvatting van indieners
betreft dit stuk voor stuk legitieme doelen.
Ad 3. Een meerderheid van de Tweede Kamer heeft zich uitgesproken
voor een verbod op het dragen van een boerka. Bovendien maken veel
burgers zich ernstig ongerust over de opkomst van de boerka en de
nikaab in het Nederlandse straatbeeld. De indieners verwijzen hier naar de
in de paragraaf aangaande de overwegingen bij het wetsvoorstel geciteerde woorden van de toenmalige Minister voor Vreemdelingenzaken en
Integratie.
Ad 4. Het afleggen van de boerka en de nikaab in de openbare ruimte
staat zeker in verhouding tot het belang van de bescherming van de
rechtsorde, de bevordering van integratie en emancipatie en de verbetering van de veiligheid. Er is derhalve sprake van een proportionele maatregel.
Voorts merken de indieners op dat de EHRM-jurisprudentie een ruime
beleids- en beoordelingsmarge toekent aan staten ten aanzien van een
verbod op het dragen van gezichtsbedekkende sluiers.

Het EVRM
Voor wat betreft artikel 8 van het EVRM wijzen de indieners op het feit dat
beperking van het recht op eerbiediging van het privé-leven bij wet mag
worden voorzien indien dat in een democratische samenleving noodza-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 108, nr. 3

5

kelijk is in het belang van de nationale veiligheid, of de openbare veiligheid. De indieners staan op het standpunt dat onderhavig wetsvoorstel
voldoet aan deze voorwaarde voor beperking van dit grondrecht. Indieners wijzen er nogmaals op dat de boerka en de nikaab de democratische
rechtsstaat en tevens de openbare veiligheid immers aantasten.
Ten aanzien van artikel 9 van het EVRM – het recht dat ziet op de vrijheid
van godsdienst – geldt vrijwel dezelfde beperkingsclausule als ten aanzien
van artikel 8. Hetgeen hiervoor is overwogen met betrekking tot artikel 8,
geldt zodoende eveneens voor artikel 9. Met betrekking tot artikel 14 van
het EVRM – het verbod op discriminatie – verwijzen de indieners naar
hetgeen hierboven is overwogen in het kader van artikel 1 van de
Grondwet.

Het IVBPR
Met betrekking tot artikel 18 van het IVBPR – dat ziet op de vrijheid van
godsdienst – merken de indieners op dat dit recht bij wet kan worden
ingeperkt ter bescherming van de openbare veiligheid. De indieners
verwijzen hier naar hetgeen is opgemerkt met betrekking tot artikel 8 van
het EVRM. Voor wat betreft artikel 26 van het IVBPR – het discriminatieverbod – verwijzen indieners naar hetgeen is overwogen met betrekking
tot artikel 1 van de Grondwet.
Een verbod op het dragen van een boerka of een nikaab in de openbare
ruimte is omwille van het voorgaande aldus niet in strijd met het EVRM en
het IVBPR.
Overigens is het van groot belang te realiseren dat het onderhavige wetsvoorstel exact hetzelfde kerndoel kent als de Grondwet, het EVRM en het
IVBPR te weten de bescherming van de democratische rechtsstaat.
Handhavingsaspecten
Indien een politieagent het dragen van een boerka of een nikaab in de
openbare ruimte waarneemt kan opsporing en vervolging op eenvoudige
wijze plaatsvinden. Anders is de situatie wanneer het dragen van een
boerka of een nikaab wordt waargenomen middels cameraregistratie. In
dat geval zal niet eenvoudig vastgesteld kunnen worden wie onder de
boerka of de nikaab schuilgaat. De indieners merken op dat juist het
verbieden van het dragen van een boerka of een nikaab cameraregistratie
van strafbare feiten effectiever zal maken.
Rechtsvergelijking
De indieners merken op dat – voor zover hen bekend – tot op heden geen
buitenlandse nationale wetgever het dragen van een boerka of een nikaab
in de openbare ruimte verboden heeft.
Desalniettemin bestaat in enkele gemeenten in België, waaronder grote
gemeenten als Gent en Antwerpen een boerkaverbod. Ook in Nederland is
het dragen van een boerka of een nikaab in sommige gemeenten strafbaar. Zo bepaalt artikel 2.4.26 lid 1 van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) van Maastricht dat het zonder vergunning van de burgemeester verboden is zich in een voor het publiek toegankelijke plaats
gemaskerd, vermomd of op enige andere wijze onherkenbaar gemaakt te
vertonen. Dit verbod geldt derhalve ook voor boerka’s.
Tot slot merken de indieners op, hoewel beide voorbeelden niet een specifiek boerka- dan wel een nikaabverbod betreffen, dat het islamitische

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 108, nr. 3

6

Turkije reeds sinds de jaren 20 van de vorige eeuw een sluierverbod in
openbare gebouwen kent en dat in Frankrijk het dragen van hoofddoekjes,
en daarmee ook een boerka of een nikaab, verboden is in overheidsgebouwen, waaronder scholen.
Financiële paragraaf
Met aan zekerheid grenzende waarschijnlijkheid kan gesteld worden dat
het van kracht worden van het onderhavige wetsvoorstel hooguit zeer
geringe financiële gevolgen met zich mee zal brengen. De Nederlandse
rechtspleging in ogenschouw nemende gaan de indieners er vanuit dat
het overtreden van de bepaling zoals in dit wetsvoorstel omschreven
vaker zal leiden tot een geldboete dan tot hechtenis. De indieners
verwachten dan ook dat de kosten die hechtenis van overtreders van
bedoelde bepaling met zich mee zal brengen niet substantieel zullen zijn.
De indieners staan overigens op het standpunt dat eventuele financiële
inspanning het te beschermen belang, te weten de democratische rechtsstaat, de veiligheid en de integratie en emancipatie van moslimvrouwen,
meer dan waard is.
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
Vooropgesteld wordt de strafbaarstelling van het dragen van een boerka
of een nikaab op te nemen aan het slot van Titel II van Boek 3 van het
Wetboek van Strafrecht, welke titel betrekking heeft op overtredingen
betreffende de openbare orde.

Artikel 442b
Met dit artikel wordt het dragen van een boerka of een nikaab in de openbare ruimte strafbaar gesteld. Reeds hierboven is ingegaan op de belangrijkste elementen van dit artikel. Hier wordt dan ook kortheidshalve
verwezen naar deel I van onderhavige memorie van toelichting.
Artikel II
De wet zal in werking treden met ingang van de eerste dag na de datum
van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst. De bescherming
van de democratische rechtsstaat en de bevordering van de integratie,
emancipatie en veiligheid is van dermate importantie dat haast geboden
is bij het in kracht van wet treden van onderhavig wetsvoorstel.
Wilders
Fritsma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2006–2007, 31 108, nr. 3

7