Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

28 973

Toekomst veehouderij

Nr. 1037

BRIEF VAN DE MINISTER LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 april 2022
In mei 2021 is, conform de wens van de Tweede Kamer, gestart met een
brede verkenning naar de mogelijkheden voor een Afrekenbare Stoffenbalans (ASB) voor de melkveehouderij in het mest-, stikstof- en klimaatbeleid. Er zijn drie verschillende onderzoeken gedaan in het kader van
deze verkenning, de verwijzingen naar de definitieve rapporten staan in
deze brief. De resultaten van de verkenning en mogelijke vervolgstappen
wil ik, mede namens de Minister voor Natuur en Stikstof, graag met uw
Kamer delen.
Met deze brief geef ik invulling aan de toezeggingen die in dit kader
gedaan zijn in het debat met de Tweede en Eerste Kamer over het voorstel
(Kamerstuk 35 600) voor de wet stikstofreductie en natuurverbetering
(december 2020 (Handelingen II 2020/21, nr. 36, item 11) resp. maart 2021
(Handelingen I 2020/21, nr. 27, item 3 en 10)). Ook geef ik invulling aan de,
bij die behandeling aanvaarde, motie van het lid Harbers c.s. (Kamerstuk
35 600, nr. 39) en aan de motie Geurts c.s. (Kamerstuk 35 334, nr. 97). In de
motie Harbers c.s. wordt een relatie gelegd tussen stal- en managementmaatregelen en de mogelijkheden die een ASB daarbij zou kunnen
bieden. In de motie Geurts c.s. wordt verzocht om een systeem van een
afrekenbare stoffenbalans, inclusief opschoning en vervanging van
bestaande regels, concreter uit te werken. Met deze brief ga ik ook in meer
algemene zin in op doelsturing, een onderwerp dat ook regelmatig aan de
orde komt in relatie tot de gecombineerde aanpak voor natuur, stikstofreductie, klimaat en water.
In deze brief zal ik eerst kort ingaan op doelsturing in het landbouwmilieubeleid en vervolgens op de voorgeschiedenis van de verkenning.
Daarna zal het principe van een ASB en de aanpak van deze verkenning
worden toegelicht. Daaropvolgend beschrijf ik de resultaten van de
onderzoeken en de input vanuit de stakeholders. Tot slot beschrijf ik welke
conclusies ik uit het voorgaande trek, beschrijf ik de relatie met andere
trajecten en ga ik in op het vervolgproces.

kst-32813-1037
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1037

1

Doelsturing en voorgeschiedenis verkenning
Doelsturing in het landbouw-milieubeleid biedt in principe meerdere
voordelen. Het zet om te beginnen het te bereiken milieudoel centraal in
plaats van een set regels en middelvoorschriften. Het is daarmee
motiverender voor de ondernemer, omdat hij/zij dan kan werken naar een
doel in plaats van gewoonweg te voldoen aan de regels waarvan niet in
elke situatie direct helder is wat het verband is met het te bereiken
milieudoel. Het geeft richting voor de toekomst en ook dat draagt bij aan
de motivatie. Doelsturing heeft daarnaast de potentie om (integraal)
duidelijkheid te verschaffen over waar een gebied/bedrijf naartoe dient te
bewegen. Doelsturing past daarmee ook goed binnen het denken van de
LNV-visie «Waardevol en verbonden» (Handelingen II 2021/22, nr. 30, item
10) waarin kringlooplandbouw centraal staat. Tegelijkertijd is het
belangrijk om duidelijkheid te verschaffen over de wijze waarop de ASB
op termijn wel en niet kan worden ingepast in beleid. Gebruik van een
ASB om een boer sturingsinformatie en inzichten in de bedrijfsvoering te
geven stelt andere eisen aan nauwkeurigheid en handhaafbaarheid dan
gebruik als dragend instrument om de aanpak van bijvoorbeeld de
stikstofopgave op te baseren. Alle reden om dit dus goed te verkennen.
Ik zie de potentiële meerwaarde van doelsturing en onderzoek daarom
serieus de mogelijkheden hiervan, om de realisatie van milieudoelen
dichterbij te brengen met behoud van perspectief voor de ondernemer en
een optimaal gebruik van de creativiteit van diezelfde ondernemer. Zoals
mijn voorganger in het begrotingsdebat met uw Kamer van 2 december jl.
(Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 5) heeft aangegeven is het daarvoor wel
noodzakelijk dat we eerst «van de kant afraken». In een situatie met een
(te) grote milieudruk is doelsturing niet mogelijk.
Ook in uw Kamer, in de landbouwsector en breder in de maatschappij
komt zeer geregeld de wens naar voren om het landbouw-milieubeleid
meer doelgericht vorm te geven in plaats van sturing via een set van
middelvoorschriften. De achterliggende wens hierbij is dat door
doelsturing het beleid effectiever wordt en tegelijkertijd meer ruimte biedt
aan agrarische ondernemers om de doelen te behalen op een manier die
beter past bij hun eigen bedrijf, werkwijze en bedrijfsspecifieke omstandigheden. Tevens is in het Klimaatakkoord landbouw en landgebruik
(hierna: het Klimaatakkoord) afgesproken dat de rijksoverheid, in overleg
met andere overheden, afrekenbaarheid van individuele bedrijven op
klimaatprestaties, indien nodig om de sectoropgave voor broeikasgasreductie te realiseren, mogelijk zal maken.
Een ASB kan een belangrijk instrument zijn in doelsturing. Het zet de
milieudoelen, of een afgeleide daarvan, centraal en het geeft aan in
hoeverre de milieudoelen worden bereikt door met name de stofstromen
naar en van het bedrijf in beeld te brengen. In de volgende paragraaf
(«Principe van de Afrekenbare Stoffenbalans») ga ik hier dieper op in.
In de brief over de structurele aanpak stikstof van 24 april 2020
(Kamerstuk 35 334, nr. 82) heeft mijn voorganger aangegeven te willen
verkennen in hoeverre doelsturing via in- en outputsturing op bedrijfsniveau bij kan dragen aan het oplossen van de stikstofproblematiek. In de
brief over de Contouren van het nieuwe mestbeleid van 8 september 2020
(Kamerstuk 33 037, nr. 374), wordt een onderscheid aangebracht tussen
een grondgebonden veehouderij, waartoe de melkvee- en rundvleesveehouderij op termijn zal worden verplicht, en de niet-grondgebonden
veehouderij. In aansluiting hierop heeft mijn voorganger aangegeven de
verkenning, mede gezien de mogelijkheden en beperkingen van een
bedrijfsspecifieke verantwoording van het mestgebruik, in eerste instantie

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1037

2

te richten op grondgebonden veehouderijbedrijven en zo ook uitwerking
te geven aan de motie van het lid Geurts c.s. (Kamerstuk 35 334, nr. 97).
Deze motie was (mede) ingediend naar aanleiding van het Rapport van de
Stikstofadviescommissie Remkes «Niet alles kan overal». Zoals aangegeven in de appreciatie van dit rapport (Kamerstuk 35 334, nr. 133), zou
een ASB kunnen zien op verschillende milieudoelstellingen. Met name
komen hierbij, naast de stikstofopgave waar het Adviescollege zich
primair op richtte, de klimaatopgave en de waterkwaliteitsopgave van het
mestbeleid naar voren.
Zoals mijn voorganger heeft aangegeven in de brief met appreciatie van
het eindrapport «Individuele afrekenmiddelen klimaatopgave in de
landbouw» van 3 mei 2021 (Kamerstuk 32 813, nr. 686), kennen deze drie
onderwerpen voor een belangrijk deel dezelfde aangrijpingspunten voor
een aanpak van de problematiek. Daarom richt deze brede
ASB-verkenning zich op deze drie opgaven (mest, stikstof, klimaat).
Principe van de Afrekenbare Stoffenbalans
Een stoffenbalans betekent in principe dat gemonitord wordt wat de
mineralenstromen zijn van en naar de boerderij. Stromen naar de
boerderij zijn bijvoorbeeld kunstmest en krachtvoer. Stromen vanaf de
boerderij zijn bijvoorbeeld melk en vlees. Vervolgens kan op basis van
deze gegevens worden bepaald wat de milieuprestaties zijn van het
individuele boerenbedrijf, vergeleken met de voor het bedrijf geldende
normering. De laatste stap is dat het boerenbedrijf hierop kan worden
afgerekend.
In het verschil tussen de aan- en afvoer zitten de verliezen. Het totale
verlies (emissie) kan als resultante van de aan- en afvoer worden bepaald.
Het verschil tussen aan- en afvoer alleen zegt echter onvoldoende over de
gasvormige emissies als methaan, ammoniak en lachgas. Om deze
emissies separaat te bepalen zijn aanvullend berekeningen nodig aan de
hand van interne stofstromen zoals ruwvoerwinning en beweiding. Dit
geldt ook voor emissies naar het grondwater. Overigens zouden deze
berekeningen mogelijk in de toekomst ook kunnen worden versterkt met
directe realtime metingen van de emissies, of metingen aan een afgeleide
indicator, voor zover dat betrouwbaar en technisch mogelijk is.
Aanpak verkenning ASB
De brede verkenning naar de mogelijkheden en onmogelijkheden van een
ASB vraagt om breed onderzoek en input van een breed palet aan
stakeholders. Er zijn daarom drie onderzoeken uitgezet, waarover
stakeholders meermaals zijn geïnformeerd en geconsulteerd. In de
volgende paragrafen worden de onderzoeken en de gekozen stakeholderaanpak nader toegelicht.
1.
Het eerste onderzoek ten behoeve van de verkenning is gericht op de
mogelijkheden van de ASB in relatie tot datakwaliteit en handhaving.
2.
Met het tweede onderzoek is gekeken naar alternatieve mogelijkheden tot
doelsturing en afrekenen, naast de bestaande instrumenten die in het
eerste onderzoek zijn onderzocht.
3.
Het derde onderzoek is gericht op de mogelijkheden die er wellicht in het
buitenland zijn wat betreft doelsturing en afrekenbaarheid, waar we in
Nederland van zouden kunnen leren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1037

3

Resultaten onderzoeken
1. Onderzoek naar de mogelijkheden van een ASB voor de
melkveehouderij
Het onderzoek «Onderzoek naar de mogelijkheden van een Afrekenbare
Stoffenbalans voor de melkveehouderij, een analyse van datakwaliteit en
handhaving» is uitgevoerd door Wageningen University & Research
(WUR), gestart in juni 2021 en afgerond in februari 20221.
De onderzoekers hebben onderzocht welke data nodig zijn voor een ASB
en of, en zo ja welke, bestaande data-informatiesystemen een basis
zouden kunnen vormen voor een ASB. En hoe bruikbaar deze data zijn
met in achtneming van verschillende criteria zoals nauwkeurigheid,
borgbaarheid en handhaafbaarheid. Ook is onderzocht in hoeverre een
zinvolle en bruikbare ASB is op te stellen aan de hand van betrouwbare
data (met het oog op voornoemde criteria) en welke mogelijkheden er zijn
om de noodzakelijke, maar nu (nog) niet betrouwbare, data te verbeteren.
In dit onderzoek is voortdurend in het oog gehouden welke sturingsmogelijkheden voor de boer de te ontwikkelen ASB zou moeten bieden.
Het onderzoek heeft het volgende opgeleverd. Voor een volledige ASB
voor mest-, stikstof- en klimaatbeleid op bedrijfsniveau zijn zeer veel
bedrijfsspecifieke gegevens nodig. Deze data betreffen a) de structuur van
het bedrijf; b) strategische; c) tactische; en d) operationele managementkeuzes voor invulling van de bedrijfsvoering. Het varieert daarmee van
voor een bedrijf min of meer vaste gegevens zoals grondsoort en
oppervlakte, het staltype, aantal dieren en aanwezige gewassen tot meer
«dagelijkse» managementkeuzes als beweiding, rantsoensamenstelling,
graslandmanagement en bemesting.
Deze gegevens worden al vastgelegd in de Centrale Database, waarop de
Kringloopwijzer (KLW) voor melkveebedrijven is gebaseerd. De Centrale
Database is eigendom van de zuivelsector; de KLW is in eigendom en
beheer van de WUR. Er zijn meerdere (management-)systemen die data
verzamelen en gebruiken, maar deze Centrale Database is het enige
systeem waarin vrijwel alle data bijeen worden gebracht.
Veel van deze data voldoen aan de voornoemde criteria van nauwkeurigheid, borgbaarheid en handhaafbaarheid. Zeker voor het in beeld
brengen van het bedrijfsoverschot van stikstof en fosfaat lijken de data
voldoende om dit goed in beeld te kunnen brengen. Overigens vergt het
nadere berekeningen om een stikstofoverschot te vertalen naar nitraatverliezen naar het grond- en oppervlaktewater. De data voor het in beeld
brengen van de emissie van stikstof naar de lucht (ammoniak) en van de
emissie van broeikasgassen (m.n. methaan en lachgas) zijn onvoldoende
robuust. Immers, voor het bepalen van deze emissies zijn, aanvullend op
de gegevens voor het bedrijfsoverschot, gegevens noodzakelijk over de
(mate van) beweiding en de rantsoensamenstelling. Daarvoor zijn weer
gegevens nodig over bijvoorbeeld de ruwvoervoorraden (incl. gehalten).
Deze data zijn essentieel voor een ASB met doelsturing, maar zijn nu niet
nauwkeurig, niet borgbaar en niet handhaafbaar genoeg. Ook de
controleerbaarheid en borgbaarheid van een aantal andere invoergegevens zijn nu onvoldoende en moeten worden verbeterd.
Een andere belangrijke conclusie van het rapport betreft de marge van
onzekerheid als het gaat om data. Een ASB werkt in alle gevallen met een
complex van data waarmee zo goed mogelijk de biologische processen op
het bedrijf in beeld worden gebracht. De vervolgstap is om conclusies te
1

https://doi.org/10.18174/558537

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1037

4

kunnen trekken over het bedrijfsoverschot en emissies naar lucht en
water. De uitkomsten van de ASB zullen echter altijd een onzekerheidsmarge kennen ten opzichte van de werkelijke emissies door de grote
natuurlijke spreiding. Het rapport geeft dan ook aan dat de handhaving in
combinatie met bedrijfsspecifieke berekeningen onuitvoerbaar is in een
systeem met punitieve sancties. Deze conclusie geldt ook in een systeem
met prohibitieve heffingen (heffingen zijn dan zo zwaar dat ze vergelijkbaar zijn met punitieve sancties). Een ASB die in staat moet zijn om,
waar nodig, structurele maatregelen als stalmaatregelen en verandering
in de omvang van de veestapel te kunnen bewerkstelligen, is dan ook niet
mogelijk. Het rapport beveelt aan om in dit kader bestaande middelvoorschriften en rechtensystemen intact te laten en een potentiële ASB niet te
zwaar te belasten.
Veel data zijn van voldoende kwaliteit, maar sommige data niet. Met
betrekking tot de data die nu als onvoldoende zijn gekwalificeerd in het
rapport, wordt geconcludeerd dat er verbeteringen mogelijk zijn. Een
belangrijk punt waar de data onvoldoende is, betreft de data met
betrekking tot beweidingsduur. De onderzoekers bevelen daarom voor
beweiding aan samen op te trekken met het bedrijfsleven ten behoeve van
verbetering van de datakwaliteit. Overigens wordt daar momenteel al
samen met de sector aan gewerkt via de Stichting Weidegang. Voor het
vaststellen van het rantsoen is het in principe nodig om bedrijfsinterne
stofstromen in beeld te brengen, maar de onderzoekers zien mogelijkheden om hier met een verfijnd forfaitaire aanpak stappen te zetten, op
basis van wel bekende (bedrijfs)gegevens.
In het rapport zijn ook de mogelijkheden onderzocht om via daadwerkelijke metingen van emissies van broeikasgassen en ammoniak een ASB te
kunnen versterken. Het rapport geeft aan dat op dit moment het meten
van emissies in – voor de melkveehouderij gebruikelijke – open stallen
moeilijk en nog in ontwikkeling is. Tevens geldt, voor ammoniak, dat
ongeveer de helft van de gasvormige emissies in de melkveehouderij in
het open veld plaatsvindt waar deze emissies te diffuus zijn om op
praktijkschaal te meten. Ook broeikasgasemissies vinden deels buiten de
stal plaats en voor lachgas zijn de concentraties ook in de stal te laag om
op praktijkschaal betrouwbaar te kunnen meten. Tot slot vergt het
rekenmodellen om te komen van gemeten concentraties tot emissies op
stal of bedrijfsniveau. Dit betekent volgens het onderzoek dat het
belangrijk is in te blijven zetten op de ontwikkeling van meten in de
melkveehouderij, maar dat dit voor een ASB op dit moment geen manier
is op basis waarvan bedrijven individueel kunnen worden afgerekend.
Het rapport concludeert dat een ASB gebaseerd op een systeem van
bestuursrechtelijke handhaving via een systeem van regulerende
heffingen, over enkele jaren mogelijk zou kunnen zijn mits de aanbevelingen voor verbetering van de datakwaliteit en/of de benadering van de
rantsoensamenstelling succesvol worden afgerond. Een ASB kan dan
wellicht gebruikt worden voor toekomstig ammoniak- en/of klimaatbeleid
op bedrijfsniveau, met inachtneming van bovenstaande conclusies over
de sturings- en handhavingsmogelijkheden van een ASB. Zware ingrepen
met een ASB (met punitieve sancties of prohibitieve heffingen) zijn niet
mogelijk. Voor het in beeld brengen van een bedrijfsoverschot (mest) lijkt
een ASB wel voldoende robuust vormgegeven te kunnen worden. Maar
introductie hiervan is ongewenst, voor zover dat bovenop de huidige
mestregelgeving zou komen, die voor een deel is gebaseerd op Europese
regelgeving en dus niet makkelijk te vervangen is door een ASB.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1037

5

2. Het vrijdenkersspoor
Het vrijdenkersspoor is opgezet voor de verkenning van alternatieve
systemen voor een doelgericht en bedrijfsspecifiek afrekeninstrument
voor mest-, stikstof en klimaatbeleid voor melkveebedrijven. In dit
onderzoek, dat is uitgevoerd door CLM Onderzoek en Advies, lag de focus
op nieuwe systemen en out-of-the-box-oplossingen. Hier is door CLM
invulling aan gegeven door in gesprek te gaan met vrijdenkers en
stakeholders, in combinatie met literatuuronderzoek over mogelijke
instrumenten. Dit onderzoek is gestart in september 2021 en is in
november 2021 afgerond2.
Door CLM zijn veel ideeën verkend, van stikstofheffing en stofstatiegeld
tot certificering van emissies. De conclusie van het rapport is dat er geen
concrete alternatieve instrumenten ten behoeve van een ASB zijn die de
thema’s stikstof, mest en klimaat in de volle breedte goed in beeld
brengen en afrekenbaarheid op individueel bedrijfsniveau mogelijk
maken. Daarbij wordt in het rapport gesteld dat een ASB waarschijnlijk
voor extra regelgeving zorgt, in plaats van dat het regelgeving vervangt,
omdat een ASB de noodzaak voor bestaande regelgeving niet weg kan
nemen. Bovendien houden doelvoorschriften geen rekening met externe
factoren, aldus de onderzoekers, denk bijvoorbeeld aan weersinvloeden.
Dit betekent dat, hoewel de wens om te komen tot één doelgericht,
bedrijfsspecifiek afrekeninstrument een wens is van velen, het niet
eenvoudig zal zijn om tot een dergelijk instrument te komen op basis van
de ideeën uit dit onderzoek. Daarbij signaleren de onderzoekers dat ze
weinig draagvlak verwachten vanuit de sector voor afrekeninstrumenten
die de regeldruk eerder verzwaren dan verlichten. Daarom beveelt CLM
aan om in gesprek te gaan met sectororganisaties en individuele
melkveehouders over de uitkomsten van deze studie. Dit advies zal hierna,
onder het vervolgproces, in deze brief verder aan de orde komen.
3. Doelsturing en afrekenbaarheid in het buitenland
Het onderzoek «Buitenlandse voorbeelden van doelsturing» is uitgevoerd
door WUR, gestart in juli en afgerond in november 20213.
De onderzoekers hebben onderzocht welke goede voorbeelden van
doelsturing en/of individuele afrekenbaarheid in het buitenland te vinden
zijn. Dit is gedaan middels een literatuurstudie en interviews met experts
uit zowel binnen- als buitenland. Ten behoeve van dit onderzoek zijn
België (voornamelijk Vlaanderen), Denemarken, Duitsland, Frankrijk,
Ierland, Nieuw-Zeeland en het Verenigd Koninkrijk onderzocht. Deze
landen zijn gekozen op basis van hun min of meer vergelijkbare rechtssystemen (voor een deel ook EU-wetgeving), landbouwpraktijk en uitdagingen rondom emissies van mineralen en broeikasgassen.
In Denemarken, Ierland, Frankrijk, en het Verenigd Koninkrijk zijn geen
voorbeelden van doelsturing of individuele afrekenbaarheid gevonden. In
België (Vlaanderen), Duitsland en Nieuw-Zeeland zijn initiatieven
gevonden die (deels) als doelvoorschrift of individuele afrekening
gekwalificeerd kunnen worden, maar geen enkel systeem bevat alle
elementen waarin deze verkenning van de ASB naar wordt gezocht.

2

https://www.clm.nl/wp-content/uploads/2021/12/1089-CLMrapportAfrekenbare_stoffenbalans_vrijdenkersspoor.pdf
3
https://doi.org/10.18174/558666

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1037

6

In Vlaanderen wordt op een deel van de percelen het nitraatresidu
gemeten. Indien de gevonden waarde de gestelde norm overschrijdt, dan
moet het bedrijf maatregelen treffen. Ook het CLM heeft in haar
onderzoek hieraan aandacht besteedt. Er blijkt dat een relatief grote
onzekerheidsmarge gehanteerd moet worden voordat maatregelen
kunnen worden opgelegd vanwege onnauwkeurigheden en de grote
spreiding in biologische processen. Omdat het zich daarnaast uitsluitend
richt op een deelaspect van de ASB (nitraatresidu in de bodem) kan op dit
systeem geen ASB worden gebaseerd.
Duitsland is voornemens om een Stoffstrombilanz te introduceren (per
2023). Hierbij dient een mineralenbalans te worden bijgehouden, dit is een
vergelijking van de aan- en afvoer van stikstof naar en van het bedrijf.
Wanneer de vastgestelde bemestingsbehoefte wordt overschreden is de
landbouwer verplicht hierover advies in te winnen. Zoals in het eerste
hierboven genoemde onderzoek geconcludeerd kan ook in Nederland een
dergelijke mineralenbalans worden opgesteld, maar voegt het niets toe
aan het huidige mestbeleid en kan dat ook niet vervangen.
Input van de stakeholders
Op meerdere momenten in het proces zijn de stakeholders geïnformeerd
en geconsulteerd. Er zijn verschillende informatiebijeenkomsten georganiseerd, waarbij stakeholders actief werden betrokken bij de voortgang en
resultaten van de verkenning en werden gevraagd om input te leveren en
mee te denken. Daarvoor is een brede waaier van stakeholders uitgenodigd, zoals boerenorganisaties, de zuivel- en veevoederindustrie,
agrarische advies- en accountantsbureaus, dierenwelzijns-, natuur- en
milieuorganisaties en overheden. Ook zijn er gedurende het hele proces
van de verkenning in kleiner verband gesprekken geweest met verschillende betrokken partijen uit de sector.
Bij de totstandkoming van deze brief is getracht de adviezen van de
stakeholders waar mogelijk mee te nemen. Adviezen die door de
stakeholders aan LNV werden meegegeven, zijn onder andere:
• Ontwikkel een robuust en eenvoudig instrument;
• Doe recht aan de verschillen tussen de bedrijven;
• Het systeem MINAS is indertijd stopgezet, omdat dit niet in de
Europese regelgeving paste. Onderzoek de valkuilen en de lessen van
MINAS en betrek deze bij de verkenning van een ASB;
• De ASB moet huidige regelgeving kunnen vervangen, het moet niet
leiden tot extra regelgeving;
• Handhaving van een ASB is een belangrijk punt, neem dit aspect al
vanaf het begin van de verkenning mee;
• Brede integrale verduurzaming en duidelijkheid op de lange termijn is
belangrijk;
• Van forfaits gaat geen stimulerende werking uit.
Conclusies en vervolg
Ik concludeer uit de verschillende onderzoeken dat op de middellange
termijn, over enkele jaren, een ASB voor grondgebonden melkveebedrijven mogelijk lijkt. Met een ASB lijkt een lichte doelsturing mogelijk,
met regulerende heffingen, gebaseerd op het bestuursrecht, waarmee
bijvoorbeeld gestuurd kan worden op de uitvoering van managementmaatregelen zoals voer- en mestgebruik. Hiertoe moet nog wel verdere
uitwerking plaatsvinden, met name door het verbeteren van de datakwaliteit. Ik kom hier verderop in deze brief op terug.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1037

7

Het huidige beeld is ook dat tegelijkertijd middelvoorschriften voor
bijvoorbeeld de emissiereductie in stallen nodig zullen blijven evenals een
systeem voor begrenzing van de veestapel (zoals fosfaatrechten).
Voor zover er gewerkt kan worden met een lichte doelsturing en
normering op bedrijfsniveau, zie ik voor me dat dit een rol zou kunnen
vervullen in het toekomstige ammoniak- en klimaatbeleid. Het betreft hier
een lichte regulering of stimulering voor ammoniak en broeikasgassen,
aangezien uit de onderzoeken blijkt dat een ASB niet geschikt is voor het
afdwingen van structurele, ingrijpende maatregelen (hoeveelheid dieren,
staltype). Deze conclusie sluit aan bij wat ik in een vorige paragraaf
(«Doelsturing en voorgeschiedenis verkenning») heb aangegeven:
doelsturing komt in beeld als we «van de kant af zijn», dus als we eerst uit
de situatie van een (te) hoge milieudruk zijn gekomen. Met de Werkgroep
Klimaat en Melkveehouderij zal apart overleg gevoerd worden om de
gevolgen hiervan op het klimaatbeleid en de mogelijkheden om afrekenbaarheid op bedrijfsniveau vorm te geven, met elkaar te bespreken en
verder uit te werken en/of onderzoeken.
Tegelijkertijd concludeer ik uit de onderzoeken dat een ASB waarmee
(belangrijke) delen van het huidig instrumentarium in het mest-, stikstofen klimaatbeleid vervangen kunnen worden, op dit moment nog niet
mogelijk lijkt. Zo lijkt het vooralsnog niet mogelijk om, zoals de
voornoemde motie van het lid Harbers (Kamerstuk 35 600, nr. 39) vraagt,
stalmaatregelen ter beperking van de ammoniakemissie achterwege te
laten bij een goede score op bedrijfsniveau omdat de druk op de ASB
daarmee veel te hoog zou worden gegeven de vereiste zekerheid die aan
de instrumenten worden gesteld vanuit de benodigde transitie in de
landbouw en de grote aanpassingen in het landelijk gebied. Het realtime
meten van ammoniak- en broeikasemissies met sensoren is nog in
ontwikkeling en biedt op korte termijn geen alternatief. Voor de langere
termijn wordt aansluiting gezocht bij reeds lopende trajecten voor het
realtime meten van emissies op stalsysteemniveau, zoals het traject voor
de opvolging van het advies van de Taskforce Versnelling Innovatieproces
Stalsystemen (Kamerstuk 29 383, nr. 357). In dit kader heeft mijn
voorganger een kwartiermaker aangesteld, gericht op het concreet maken
van de rol van een innovatiegezant die de ontwikkeling en toepassing van
innovatieve stalsystemen, hoogwaardige mestverwerkingstechnieken en
(precisie)technologie bij mestaanwending moet versnellen (Kamerstukken
28 973 en 26 407, nr. 249). Daarnaast gaat de kwartiermaker aan de slag
met het inrichten van het programma en de governance van het regieorgaan met betrokkenheid van stakeholders, dat zich in ieder geval richt
op het organiseren, ondersteunen en evalueren van pilots om de
innovatie te versnellen.
Het perspectief voor een ASB stimuleert mij de ontwikkeling van de ASB
voort te zetten. De Nederlandse landbouw staat voor zware opgaven in
het landbouw-milieubeleid. In dit kader is de sector druk doende de
omslag naar kringlooplandbouw te maken. Dat waardeer ik zeer en
daarvoor is een instrumentarium nodig waarbij de boer optimaal wordt
gemotiveerd om op het bedrijf de best passende en meest effectieve
maatregelen te nemen. Een deel van de milieuwinst zal immers behaald
moeten worden met (management)maatregelen op het eigen bedrijf.
Zoals hiervoor gezegd zie ik mogelijkheden voor toepassing van een ASB
om hierbij een rol te vervullen door stimulering en/of regulering met
relatief lichte heffingen om emissiedoelen te behalen.
Mede daarom zet ik met kracht het (praktijk)onderzoeksproject voor de
ontwikkeling van Kritische Prestatie Indicatoren (KPI’s) voort, ten behoeve
van een meer integrale doelsturing op het landbouwbedrijfsniveau. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1037

8

KPI’s brengen een breed palet van duurzaamheidsaspecten in beeld, van
dierenwelzijn tot biodiversiteit, van diergezondheid tot bodemkwaliteit en
kunnen daarmee een belangrijk hulpmiddel zijn bij de omslag naar
kringlooplandbouw. In dit kader zullen er (regionale) pilots worden
uitgevoerd om de nu ontwikkelde set van KPI’s te testen en verder te
ontwikkelen.
Daarnaast wijs ik ook op de voornemens in het 7e Actieprogramma (AP)
betreffende de Nitraatrichtlijn, waarover uw Kamer op 26 november jl.
(Kamerstuk 33 037, nr. 431) en op 23 februari jl. (Kamerstuk 33 037, nr.
437) is geïnformeerd en waarin op verzoek van de Tweede Kamer en de
sector een traject om te komen tot een maatwerkaanpak is opgenomen.
Met de maatwerkaanpak wordt doelgericht en bedrijfsspecifiek gewerkt
aan de waterkwaliteit. Boeren worden in dat geval minder belast met (een
deel van) de middelvoorschriften uit het generieke beleid. In dit gezamenlijke traject wordt de maatwerkaanpak in de komende maanden (tot ca.
medio 2022) verder uitgewerkt om te komen tot een handhaafbare,
uitvoerbare en betaalbare aanpak die tot een gelijkwaardige of grotere
waterkwaliteitsverbetering zal leiden als de maatregelen uit het 7e AP. Bij
een succesvolle afronding van dit traject streef ik naar invoering per
1 januari 2023. Dit sluit aan bij mijn bredere wens om agrariërs meer
doelgericht te stimuleren en minder te belasten met middelvoorschriften.
Zoals ik hiervoor heb gezegd zie ik momenteel mogelijkheden voor een
ASB met regulerende heffingen voor een lichte doelsturing op ammoniak
en broeikasgassen. Dat vergt verdere uitwerking, met name verbetering
van de datakwaliteit, en daar wil ik mij voor inzetten. Ik wil daarom met
het bedrijfsleven in overleg hierover, bijvoorbeeld aansluitend bij het
reeds bestaande overleg over de versterking van de kringloopwijzer. Zoals
in het onderzoek is aangegeven is met name versterking van de beweidingsdata noodzakelijk. Deze versterking sluit aan bij de afspraken die, in
het kader van de stikstofaanpak, zijn gemaakt over uitbreiding van de
weidegang. In de uitwerking hiervan is een belangrijk aspect het beter in
beeld kunnen krijgen van de daadwerkelijke toegepaste beweiding.
Een ander element in de versterking is de ontwikkeling van een benaderingswijze om op basis van betrouwbare data de rantsoensamenstelling
op het bedrijf beter aan te kunnen geven. De voorbereiding hiervan wil ik,
in overleg met de sector, ter hand nemen. Hierbij zal ik ook met de sector
overleggen wat het te voorziene, realistische tijdstraject hiervoor is.
Dit betekent dat ik op basis van deze verkenning drie paden voor me zie
die ik in de komende tijd wil bewandelen.
Ten eerste zet ik vanzelfsprekend het KPI-traject en de verdere invulling,
concretisering en uitvoering van het 7e AP voort. Deze zullen leiden tot
aanvullende inzichten over de mogelijkheden van doelsturing en een
eventuele individuele afrekening op de milieuprestaties.
Ten tweede wil ik een ASB voor lichte doelsturing verder ontwikkelen met
verbetering van de datakwaliteit, met name voor vaststelling van
beweiding en rantsoensamenstelling. Naar verwachting zal dit traject een
jaar doorlooptijd vergen. Zoals eerder aangegeven wil ik deze twee
punten graag oppakken met de betrokken partijen uit de sector.
Ten derde wil ik parallel hieraan, met betrokken (sector)partijen, in beeld
brengen in hoeverre een verdere versterking van een ASB nodig en
mogelijk is om de ASB ook voor een zwaardere doelsturing in te kunnen
zetten. Aan de hand van de uitkomsten hiervan wil ik bezien welk
invoeringstraject we voor ons zien. Belangrijk hierbij is de vraag of we op
termijn naar een zwaardere doelsturing kunnen en wat dat dan zou

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1037

9

betekenen voor een (tussentijdse) introductie van lichte doelsturing. Ook
moet dan worden bezien welke tussenstappen gezet moeten worden om
het uitvoerbaar te houden, om gaandeweg te leren en te verbeteren en in
hoeverre een praktijkpilot mogelijk en nuttig is. Belangrijk is ook om te
bekijken welk pad nuttig en begaanbaar is voor de sector. Enerzijds willen
we op termijn zoveel mogelijk doelsturing, maar anderzijds willen we de
praktijk én de uitvoering en handhaving niet opzadelen met een slecht
werkbaar stelsel.
Het principe van doelsturing kan bij mij en bij vele betrokkenen op een
positieve insteek rekenen. Tegelijkertijd hebben we zware opgaven te
realiseren in het stikstof-, waterkwaliteit- en klimaatbeleid. Ik zet mij er
voor in om waar mogelijk met doelsturing stappen te zetten in realisatie
van dit beleid.
Mede namens de Minister voor Natuur en Stikstof,
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
H. Staghouwer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 32 813, nr. 1037

10