Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 366

Evaluatie Wet normering bezoldiging
topfunctionarissen publieke en semipublieke
sector (WNT)

Nr. 1

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 december 2015
Hierbij wordt u de eerste integrale evaluatie van de Wet normering
bezoldiging topfunctionarissen publieke en semipublieke sector (hierna:
WNT) aangeboden1. Het is de eindrapportage van de evaluatie van de
WNT die betrekking heeft op de periode 2013–2015 en die ik u overeenkomstig artikel 7.2 van de WNT toezend.
De evaluatie richt zich conform genoemd wetsartikel op de effecten en
doeltreffendheid van de wet en gaat tevens in op de uitvoering, toezicht
op naleving en handhaving van de WNT, kenbaarheid, communicatie en
regeldruk. Er is gebruik gemaakt van de gegevens die zijn samengebracht
in de WNT-jaarrapportages 2013 en 2014 en er zijn meerdere, uiteenlopende onderzoeken uitgevoerd.
De uitgevoerde onderzoeken richten zich respectievelijk op de
niet-beoogde effecten van de WNT, op de normering van ontslagvergoedingen zowel door de WNT als in het perspectief van andere regelingen,
op de uitvoering van de WNT en het toezicht op de naleving en
handhaving en op de kenbaarheid, communicatie en regeldruk in verband
met de WNT. Bovendien is gebruik gemaakt van onderzoeksresultaten van
een internationaal vergelijkend onderzoek naar topinkomensbeleid.
De uitgevoerde onderzoeken bestrijken de periode tot 1 september 2015.
1. Bezoldigingsnormering door de WNT is doeltreffend
De belangrijkste conclusie is dat de WNT doeltreffend is in het tegengaan
van bovenmatige bezoldigingen in de publieke en semipublieke sector. De
WNT wordt in overwegende mate nageleefd. In 2014 was weliswaar bij
1

kst-34366-1
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 366, nr. 1

1

16% van de topfunctionarissen nog sprake van een hogere bezoldiging
dan de voor hen toepasselijke norm, maar dit had de wetgever met het
noodzakelijke overgangsrecht2 van de WNT ook voorzien.
De uitvoering van de WNT ligt op koers: de wetsevaluatie bevestigt dat de
in 2014 genomen maatregelen de uitvoerbaarheid van de WNT hebben
verbeterd.
De WNT is een complexe wet met een brede reikwijdte, die doorwerkt in
een diversiteit van publieke en semipublieke sectoren. De evaluatie laat
ook zien dat de werking van de WNT op onderdelen verder kan worden
verbeterd. Er zijn mogelijkheden om de wet en de uitvoering van de wet
doelmatiger te maken.
Van begin af aan is duidelijk geweest dat deze evaluatie relatief vroeg
plaatsvindt. Onder andere door het overgangsrecht zullen niet alle
beoogde en niet-beoogde effecten van de wet zich direct na inwerkingtreding manifesteren. Mede daarom dient er rekening mee te worden
gehouden dat meer indirecte effecten pas op langere termijn zichtbaar
worden. Deze evaluatie bevestigt dat. Wanneer over een aantal jaren
wederom een evaluatie plaatsvindt, dan zal de impact van het overgangsrecht afgenomen zijn en zal meer zicht op indirecte effecten en effecten op
de langere termijn kunnen worden verkregen.
2. Verbeteragenda
Naar aanleiding van deze evaluatie stelt het kabinet vast, dat het goed op
koers ligt met het realiseren van een meer evenwichtig, verantwoord en
maatschappelijk aanvaardbaar bezoldigingsniveau in de publieke en
semipublieke sector. Dit laat onverlet dat de WNT en de uitvoering van de
wet op onderdelen kunnen worden verbeterd. Bovendien zijn er goede
mogelijkheden om de doelmatigheid van de WNT te vergroten door de
regeldruk te verminderen, waardoor de focus van de ministeries en de
toezichthouders bij respectievelijk de uitvoering, het toezicht en de
handhaving kan worden gericht op de (risico’s van) overtreding van de
normen.
De onder de WNT vallende instellingen waarbij geen risico op
overschrijding van de normen aanwezig is, dienen waar mogelijk ontlast
te worden van uit de wet voortvloeiende uitvoeringskosten en administratieve lasten. Het is in het belang van de gehele publieke en semipublieke
sector dat de in onderstaande verbeteragenda opgenomen acties
voortvarend worden gerealiseerd.
2a. Vermindering van administratieve lasten voor
WNT-instellingen
Aan de wijze waarop de WNT is ingericht, zijn voor onder de WNT
vallende instellingen forse administratieve verplichtingen verbonden. Uit
de evaluatie blijkt dat alleen al aan het voldoen aan de informatieverplichtingen significante inspanningen zijn verbonden, die per instelling
neerkomen op een kostenpost van gemiddeld € 1.900,–. Die lasten
moeten voor een deel van de instellingen als disproportioneel worden
gekwalificeerd. Dat geldt speciaal voor de kleine semipublieke instellingen
waar de bezoldigingen van topfunctionarissen ver onder de op basis van
de WNT vastgestelde bezoldigingsmaxima zijn gelegen, of zelfs sprake is
van onbezoldigde topfunctionarissen (vrijwilligers), en waar ook
2

Overgangsrecht in verband met artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot
bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) noodzakelijke
overgangsrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 366, nr. 1

2

overigens geen werknemers werkzaam zijn die de bezoldigingsnorm
overschrijden. Voor deze instellingen blijven, vanzelfsprekend, de
toepasselijke maxima formeel wel van toepassing, maar ik zal deze
instellingen niet (meer) vragen op basis van de WNT een verantwoording
in hun jaarverslag op te nemen en bezoldigingsgegevens jaarlijks digitaal
aan mij te melden. Deze maatregel wordt onmiddellijk ingevoerd.
Hiernaast zal ik nader onderzoeken op welke wijze voor andere instellingen de administratieve verplichtingen kunnen worden verminderd.
Uiteraard blijft de meldplicht van accountants bestaan wanneer sprake is
van een overtreding van de desbetreffende bezoldigings- of ontslaguitkeringsnorm en ook de toezichthouder zal bevoegd blijven onderzoek te
doen en zo nodig verantwoording te vragen indien daartoe aanleiding is.
Bovengenoemde beperkingen van administratieve verplichtingen op
grond van de WNT laten onverlet, dat WNT-instellingen in een aantal
sectoren op basis van andere sectorale wetgeving geacht worden actief
informatie te geven over bezoldigingsgegevens van bestuurders. Dit geldt
onder meer in de publieke sector en de sectoren onderwijs, wonen en
zorg.
Administratieve lasten en uitvoeringskosten kunnen voorts worden
verminderd door bepalingen die als onnodig complex worden ervaren, te
wijzigen of af te schaffen. Hierbij moet ook worden gedacht aan regels die
in de uitvoeringspraktijk niet of nauwelijks tot meetbare effecten leiden,
maar wel regeldruk, administratieve lasten of uitvoeringskosten
opleveren. In verband met het terugdringen van de regeldruk en administratieve lasten is het wenselijk het verbod op het uitkeren van prestatiebeloningen te schrappen voor zover daardoor de bezoldigingsnorm niet
wordt overschreden. Prestatiebeloningen en andere variabele beloningen
zijn in veel sectoren en instellingen een regulier onderdeel van het
beloningsbeleid en kennen velerlei gedaanten. Ze maken vaak ook een
belangrijk onderdeel uit van CAO’s. Over de wenselijkheid of de effectiviteit van de verschillende vormen van prestatiebeloningen wordt
bovendien verschillend gedacht. De wetsevaluatie laat in ieder geval zien
dat het verbod er in voorkomende gevallen toe leidt dat WNT-instellingen
binnen de sector gangbare arbeidsvoorwaarden niet meer ten aanzien van
topfunctionarissen kunnen toepassen en er dan onwenselijke verschillen
ten opzichte van andere medewerkers kunnen ontstaan. Prestatiebeloningen blijven echter onderdeel van de bezoldiging en dergelijke
beloningen die leiden tot een overschrijding van de bezoldigingsnorm,
blijven niet toegestaan.
De goede naleving van het huidige verbod op prestatiebeloningen, ook al
leiden die niet tot een overschrijding van de bezoldigingsnorm, vraagt in
de uitvoering, bij controle en van de toezichthouders forse inspanningen,
terwijl die inspanningen weinig opleveren en afgaan van de beschikbare
capaciteit voor uitvoering, toezicht en handhaving op andere elementen
van de wet. Bij de handhaving zal om die reden niet meer worden
opgetreden tegen variabele beloningen wanneer die niet leiden tot een
overschrijding van het toepasselijke bezoldigingsmaximum.
Hoewel uit de evaluatie niet concreet naar voren is gekomen, dat door het
verbod op variabele beloningen de vaste beloningen zijn gestegen, is een
dergelijk effect van dergelijke verboden buiten de publieke en semipublieke sector wel concreet zichtbaar. De afschaffing van het verbod heeft
uiteraard geen gevolgen voor de bezoldigingsnormering: wanneer door
de uitkering van een variabele beloning de bezoldigingsnorm wordt
overschreden, dan zal die overschrijding als onverschuldigd betaald
worden aangemerkt en terugbetaald moeten worden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 366, nr. 1

3

2b. Normering ontslagvergoedingen beperkt aanpassen
Ten behoeve van de evaluatie is een apart deelonderzoek naar ontslagvergoedingen uitgevoerd. Dit onderzoek richtte zich niet alleen op de praktijk
van ontslagvergoedingen onder het WNT-regime als zodanig, maar ook
op hoe deze zich verhoudt tot andere relevante regelingen. De WNT houdt
immers rekening met het bestaan van die andere regelingen en staat
uitdrukkelijk uitzonderingsmogelijkheden toe. Bovendien is per 1 juli 2015
de transitievergoeding op grond van de Wet werk en zekerheid (WWZ)
ingevoerd en deze wordt ook niet door de WNT genormeerd. Door de
recente invoeringsdatum van de WWZ-transitievergoeding kon in het
bestek van deze wetsevaluatie nog niet in beeld worden gebracht hoe de
samenloop of cumulatie van deze transitievergoeding en de
WNT-ontslagvergoeding in de praktijk uitwerkt. De komende periode zal
de ontslagvergoedingspraktijk verder nauwgezet worden gevolgd. Het
kabinet signaleert dat de samenloop – gelet op het karakter en oogmerk
van beide regelingen – vraagt om een meer uniforme uitwerking.
Gelet op het oogmerk van de normering van de ontslagvergoeding, het
tegengaan van tussen de werkgever en de topfunctionaris individueel
afgesproken bovenmatige ontslagvergoedingen, blijkt dat de ontslagvergoedingsregeling van de WNT als zodanig effectief is. Wel komt de vraag
op of de normering in zijn uitwerking altijd redelijk en billijk is en of
verschillen in de praktijk gerechtvaardigd zijn. Zo zijn er zonder
aanwijsbare reden verschillen tussen topfunctionarissen en
niet-topfunctionarissen als de ontslagvergoeding in plaats van bijvoorbeeld op een algemeen verbindend verklaarde CAO, is gebaseerd op een
sociaal plan. In het eerste geval geldt de normering van de WNT niet, in
het tweede geval wel. Daarnaast wordt het handhaven van de
non-activiteitsbepaling3 als knellend en beperkend ervaren, met name
wanneer de periode van non-activiteit meetelt in de normering van de
ontslagvergoeding, of wanneer het treffen van een van-werk-naar-werkregeling wordt bemoeilijkt.
Het is dan ook wenselijk om een beperkt aantal verbeteringen in de
regelgeving nader te onderzoeken. Met instandhouding van het
uitgangspunt van de WNT dat tussen partijen afgesproken ontslagvergoedingen beheerst moeten blijven, zullen die verbeteringen ertoe moeten
leiden dat de wet beter aansluit bij de bedoeling van de wetgever en dat
eventuele verschillen tussen verschillende doelgroepen van de WNT
verklaarbaar en gerechtvaardigd zijn, dan wel opgeheven worden.
Het is daarnaast wenselijk voorstellen voor te bereiden om in een later
stadium tot aanpassing te komen van het stelsel van normering van
ontslagvergoeding op grond van de WNT om samenloop met de regeling
van de transitievergoeding in het Burgerlijk Wetboek zoals deze per 1 juli
2015 van kracht is geworden, te reguleren. De verwachting is dat voor een
zorgvuldige voorbereiding van die voorstellen meer tijd nodig is dan voor
de overige maatregelen die voortvloeien uit deze verbeteragenda.
2c. Ongewenste niet-beoogde effecten voorkomen
In reactie op de zorgen over ongewenste, niet-beoogde effecten van de
WNT bij verschillende fracties en in de samenleving is in het kader van de
wetsevaluatie gericht onderzoek gedaan naar deze effecten.
Dit onderzoek bevestigt de verwachting dat dergelijke effecten drie jaar na
de inwerkingtreding van de WNT nog beperkt zichtbaar zijn en tevens
moeilijk kunnen worden gevalideerd. Voor zover bezorgdheid heeft
3

Zie artikel 2.10, derde lid, WNT.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 366, nr. 1

4

bestaan over mogelijke ongewenste effecten zijn die effecten, uitgezonderd de afname van mobiliteit van functionarissen in de subtop en
topfunctionarissen die worden beschermd door het overgangsrecht, nog
niet aangetoond.
Zoals aangegeven in de rapportage, zijn er serieuze indicaties dat de
invoering van de WNT heeft geleid en leidt tot een remmende werking op
de mobiliteit van functionarissen in de subtop van publieke en semipublieke instellingen. Aangenomen wordt dat er onvoldoende prikkels zijn
om door te stromen naar een bestuursfunctie. Aangenomen mag worden,
dat in reactie op het WNT-bezoldigingsmaximum loongebouwen binnen
organisaties worden aangepast waardoor deze remmende werking zal
verminderen en uiteindelijk zal wegvallen. Ook het onder het bezoldigingsmaximum van de WNT brengen van niet-topfunctionarissen zal
bijdragen aan het doorbreken van genoemde remmende werking.
Op basis van de uitkomsten van het deelonderzoek is het met het oog op
de volgende wetsevaluatie gewenst de ontwikkelingen ten aanzien van
niet-beoogde effecten te blijven volgen en daarbij in ieder geval aandacht
te schenken aan de volgende punten:
– Zijn er in de toekomst voldoende kandidaten voor het vervullen van
topfuncties? Ten aanzien van deze vraag worden enerzijds signalen
afgegeven dat het aanbod van gekwalificeerde kandidaten afneemt;
anderzijds zijn er signalen dat het aanbod vooral verandert waarbij zich
nieuwe en meer diverse categorieën kandidaten aandienen.
– Met name bij topfunctionarissen met een meer algemene, of bijvoorbeeld financiële achtergrond die werkzaam zijn in semipublieke
sectoren die opereren op een markt die tegen andere sectoren aan
liggen verdient aandacht of sprake zal zijn van een uitstroom naar die
andere sectoren of naar het buitenland.
– Het is van belang om te volgen of bovengenoemde mogelijke
ongewenste niet-beoogde effecten uiteindelijk doorwerken naar de
kwaliteit van het bestuur.
2d. De rol van accountants wordt nader onderzocht
In het stelsel van de uitvoering, toezicht op naleving en handhaving van
de WNT, hebben de accountants belangrijke taken en verantwoordelijkheden. De oorspronkelijke keuze van de wetgever hiervoor is logisch,
zeker waar het de instellingen betreft waarvan de jaarverslagen al
onderworpen worden aan een accountantsoordeel. Het is wenselijk dat de
positie van de accountant ten aanzien van de WNT nadrukkelijker in de
uitvoering wordt verankerd. De praktijk heeft geleerd dat een aantal
werkzaamheden van accountants in verband met de WNT niet zonder
meer konden worden ingepast in het reguliere werk van de accountant.
Een in 2016 uit te voeren audit op accountantscontroles moet meer inzicht
geven in de kwaliteit van accountantscontroles en verbeteringen. Hieruit
zullen nadere maatregelen voortvloeien. Te denken valt aan maatregelen
in de sfeer van uitvoeringsregelgeving, voorlichting en scholing.
2e. Verbeterde uitvoering en meer accent op toezicht en
handhaving
De WNT blijft naar zijn aard een complexe wet en het is voor een ieder
van belang de uitvoering waar mogelijk verder te verbeteren en hierdoor
doelmatiger te maken. Hierboven is al ingegaan op de gunstige gevolgen
voor de uitvoering door de administratieve lasten en regeldruk te
verminderen en de regels voor het overige te verhelderen. Voor de goede
uitvoering van de wet is het daarnaast van belang, dat de ondersteuning

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 366, nr. 1

5

van WNT-instellingen in de uitvoeringspraktijk verder wordt versterkt door
bijvoorbeeld praktische rekentools en handleidingen.
De komende jaren zal onvermijdelijk – door het aflopen van het
overgangsrecht – in de uitvoering een groter accent komen te liggen op
toezicht en handhaving. Uit het systeem van de WNT volgt dat er nu
meerdere WNT-toezichthouders zijn. Uitgezonderd de ministeries die
verantwoordelijk zijn voor de grotere onder de WNT vallende semipublieke sectoren, heeft een aantal ministeries het WNT-toezicht in 2015
gebundeld bij de Eenheid toezicht WNT bij mijn ministerie. De kennisdeling en -borging van en tussen de resterende WNT-toezichthouders en
hun onderlinge coördinatie zal ook de komende jaren verder worden
versterkt. Daarbij lijkt de verdere ontwikkeling van risicogebaseerde
toezichtstrategieën het meest doelmatig en kansrijk. Het voornemen voor
een groter accent op toezicht en handhaving moet ook worden gezien als
complementair aan de beoogde reductie van administratieve lasten voor,
met name, kleine WNT-instellingen.
2f. Overige verbetermaatregelen
Het tegengaan van (juridische) constructies tot wetsontwijking is een
permanent aandachtspunt van het kabinet. Bij de uitwerking van de
verbeteragenda speelt dit dan ook uiteraard een rol.
Dit is ook één van de overwegingen om bijvoorbeeld de institutionele
reikwijdte van de WNT aan te scherpen. Het is daarnaast wenselijk die
institutionele reikwijdte van de WNT tegen het licht te houden en met
name ook ten aanzien van concerns te verhelderen welke functionarissen
aan de normstelling onderworpen zijn. Daarbij dient bijzondere aandacht
te worden geschonken aan moeder-dochter-verhoudingen, aan anderszins
gelieerde instellingen, en andere bijzondere organisatievormen in de
semipublieke sector. Deze aanscherping kan bovendien leiden tot
vereenvoudiging in de uitvoering.
Tot slot zal onderzocht worden op welke andere punten de regelgeving en
de uitvoering ervan verder vereenvoudig kan worden om de doelmatigheid en effectiviteit van de wet te verhogen.
2g. Monitoring en volgende evaluatie van de WNT
De WNT normeert niet alleen de bezoldigingen en ontslagvergoedingen
van topfunctionarissen in de publieke en semipublieke sector, maar bevat
ook voorschriften in de sfeer van monitoring. De huidige wet voorziet in
een jaarlijkse rapportage over de uitvoering van de wet op individueel
niveau, en in een driejaarlijkse integrale wetsevaluatie. Het is een gegeven
dat naast de WNT ook nog andere stelsels van verantwoording en
rapportage door vakministers bestaan. Het is goed mogelijk meer focus
aan te brengen bij de huidige door de WNT voorgeschreven inspanningen. Instandhouding van de (een) periodieke wetsevaluatiebepaling
geniet de voorkeur van het kabinet.
– In samenhang met de reductie van informatieverplichtingen voor
WNT-instellingen zal de opgave van bezoldigingen en ontslagvergoedingen boven de norm, maar die zijn toegestaan op grond van het
overgangsrecht, in de jaarlijkse rapportage vervallen. In de jaarlijkse
verantwoording aan de Kamer zal vanaf 2017 aandacht worden
besteed aan daadwerkelijke overtredingen en de handhaving.
Overschrijdingen die – als gevolg van overgangsrecht – geen overtredingen zijn, zullen niet meer in de jaarrapportage worden opgenomen.
Deze verbetering van de rapportage aan de Kamer doet niet overigens

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 366, nr. 1

6

–

–

af aan de openbare WNT-verantwoording door instellingen in hun
eigen jaarstukken.
De dynamische ontwikkelingen in het topinkomensbeleid van de
publieke en semipublieke sector en in de WNT – die ten dele ook
voortvloeien uit de afspraken in het regeerakkoord – rechtvaardigden
de relatief hoge frequentie van een driejaarlijkse wetsevaluatie. Een
tweede wetsevaluatie – drie jaren na de eerstvolgende wetswijziging –
is zeker waardevol. Het ligt evenwel in de rede om vervolgens over te
gaan naar een meer reguliere frequentie van eens per vijf jaar.
De afgelopen jaren is gebleken dat geen behoefte bestaat aan een
adviescollege inzake het topinkomensbeleid zoals voorzien in
paragraaf 6 van de wet. Uiteraard is het goed voorstelbaar dat op
termijn – bijvoorbeeld na de tweede wetsevaluatie – een onafhankelijke commissie zich over het topinkomensbeleid kan buigen.

3. Implementatie verbetermaatregelen
Gelet op de urgentie van de terugdringing van administratieve lasten, het
tegengaan van ontwijkingsconstructies en de verdere verbetering van de
uitvoering, heb ik de uitvoering dan wel uitwerking van deze maatregelen
inmiddels ter hand genomen. Maatregelen die op verantwoorde wijze in
de vorm van uitvoeringsregelgeving en anticiperende beleidsregels
binnen de huidige wettelijke kaders kunnen worden getroffen, worden
onverwijld dan wel in de loop van 2016 ingevoerd. Daarnaast heb ik
wetgeving in voorbereiding genomen om de gewenste wijziging van de
WNT te realiseren. Ik zal de Kamer informeren over de voortgang van de
implementatie van de verbetermaatregelen.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 366, nr. 1

7