Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

29 861

Arbeidsmigratie en sociale zekerheid

Nr. 35

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 januari 2014
Op 16 december jongstleden heeft uw Kamer verzocht om een brief over
de betekenis voor de praktijk van het bereikte akkoord over de handhavingsrichtlijn bij de detacheringsrichtlijn, alsmede om een reactie op het
persbericht van de Europese Federatie van Bouw- en Houtwerkers. Hierbij
voldoe ik aan dat verzoek. Ik zal eerst ingaan op de betekenis van het
bereikte akkoord en vervolgens kort op het persbericht. Overigens heeft
het bereikte akkoord strikt genomen nog geen betekenis in de praktijk,
aangezien eerst de onderhandelingen met het Europees Parlement
moeten worden afgerond voordat de richtlijn kan worden geïmplementeerd.
Inhoud en betekenis van het bereikte akkoord
Het kabinet is positief over het bereikte akkoord in de Raad. Het akkoord
zal een bijdrage leveren aan het tegengaan van schijnconstructies en de
uitbuiting van werknemers. Buitenlandse werknemers die het recht
hebben om in Nederland te werken, hebben recht op goede arbeidsvoorwaarden, conform de kern van de Nederlandse cao’s. Voorkomen moet
immers worden dat op Europees niveau concurrentie op arbeidsvoorwaarden plaatsvindt, ook als het gaat om het detacheren van werknemers.
Grensoverschrijdende boete-inning
Een voor Nederland belangrijke bepaling betreft het innen van bestuurlijke boetes. Momenteel bestaat er in Europees verband alleen een
mechanisme om boetes van strafrechtelijke aard in andere lidstaten geïnd
te krijgen. In Nederland zijn boetes op het niet naleven van arbeidsvoorwaarden- en arbeidsomstandighedenwetgeving echter bestuursrechtelijk
van aard. Een administratiefrechtelijke beslissing of een vonnis van een
bestuursrechter wordt in andere lidstaten niet beschouwd als executoriale
titel op grond waarvan de boetes kunnen worden geïnd. Dit vormt een
probleem voor het grensoverschrijdend innen van deze boetes. Tot op

kst-29861-35
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 861, nr. 35

1

heden was Nederland in staat om slechts een zeer beperkt aandeel van de
opgelegde bestuurlijke boetes in andere lidstaten te innen.
In de richtlijn wordt bepaald dat de lidstaten elkaar kunnen verzoeken om
de inning van bestuurlijke boetes over te nemen. Het gaat dan om boetes
die zijn opgelegd voor niet-naleving van op grond van de detacheringsrichtlijn geldende verplichtingen betreffende arbeidsvoorwaarden en
-omstandigheden. De andere lidstaat moet in principe gehoor geven aan
dit verzoek.
Betekenis
Aangezien tot op heden slechts een zeer beperkt aantal van de aan
buitenlandse werkgevers opgelegde boetes kon worden geïnd, is de
verwachting van het kabinet dat de richtlijn in dit opzicht een aanzienlijke
verbetering is. Dit zal ook een positieve uitwerking hebben op het gedrag
van malafide bedrijven, omdat ze niet meer zo gemakkelijk onder betaling
van een boete uit kunnen komen.
Ketenaansprakelijkheid
Het bereikte akkoord over ketenaansprakelijkheid is als volgt:
• Om fraude en misbruik aan te pakken kunnen lidstaten, na consultatie
van sociale partners, maatregelen nemen om te verzekeren dat, in
ketens van onderaanneming, de opdrachtgever met wie de werkgever
een contract heeft, aansprakelijk gesteld kan worden door de werknemer met betrekking tot loon en/of sociale bijdragen, voor zover deze
vallen onder artikel 3 van de Detacheringsrichtlijn.
• Voor de bouwsector geldt een verplichting voor de lidstaten om te
regelen dat, in ketens van onderaanneming, gedetacheerde werknemers de opdrachtgever aansprakelijk kunnen stellen. Deze aansprakelijkheid is beperkt tot de eerste schakel in de keten.
• In plaats van deze aansprakelijkstelling mogen lidstaten ook kiezen
voor een systeem van effectieve en proportionele sancties tegen de
opdrachtgever, teneinde fraude en misbruik aan te pakken in situaties
waar werknemers moeilijkheden ondervinden om hun rechten te
effectueren. De lidstaten moeten de effectiviteit toelichten aan de
Commissie.
• Indien lidstaten kiezen voor ketenaansprakelijkheid, staat het lidstaten
vrij om de aansprakelijkheidsstelling uit te bereiden naar meerdere
schakels in de keten én naar andere sectoren.
• Ook kunnen lidstaten bepalen dat opdrachtgevers die maatregelen
hebben genomen om onderbetaling door de werkgever te voorkomen,
gevrijwaard zijn van aansprakelijkheid.
• De Commissie zal de toepassing van dit artikel monitoren en hierover
rapporteren.
Betekenis
Het bereikte akkoord is een grote stap voor de EU, waar tot op heden
slechts acht lidstaten een systeem van ketenaansprakelijkheid kennen. Het
akkoord verplicht lidstaten om in de bouwsector maatregelen te nemen
om werknemers te beschermen die moeilijkheden ondervinden om hun
recht te halen in situaties van onderaanneming.
Het akkoord bewerkstelligt dat er aandacht is op EU-niveau voor ketens
van onderaanneming in de bouw en dat de Commissie lidstaten erop zal
aanspreken wanneer genomen maatregelen niet afdoende blijken.
Het kabinet ziet het akkoord daarnaast als steun in de rug voor de verdere
invoering van ketenaansprakelijkheid in Nederland. Zoals in het actieplan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 861, nr. 35

2

schijnconstructies vermeld, is het plan van het kabinet om civielrechtelijke
ketenaansprakelijkheid voor betaling van het cao-loon1in te voeren, voor
alle sectoren, zodat ook bij aanneming van werk de hoofdaannemer of bij
opdrachtovereenkomst de opdrachtgever kan worden aangesproken op
de loonbetaling aan betrokken werknemers. De werknemer of uitzendkracht krijgt de mogelijkheid om andere partijen (schakels) in de keten aan
te spreken op betaling van het loon. Hiermee worden partijen in de keten
hoofdelijk aansprakelijk voor betaling van het cao-loon.
Nationale controlemaatregelen
Het bereikte akkoord over de bepaling over nationale controlemaatregelen
is als volgt:
• Het betreft een lijst van administratieve vereisten en controlemaatregelen die lidstaten mogen nemen om een goede handhaving van de
detacheringsrichtlijn te verzekeren. Deze lijst is grotendeels gebaseerd
op jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie.
• Deze lijst is niet limitatief. Lidstaten mogen andere maatregelen
opleggen indien zich situaties of nieuwe ontwikkelingen voordoen
waaruit blijkt dat de bestaande maatregelen niet voldoende zijn.
• De lidstaten informeren de Commissie hierover en maken de informatie bekend op een website ten behoeve van dienstverleners uit andere
lidstaten. De Commissie informeert de andere lidstaten. De Commissie
zal de toepassing van de maatregelen monitoren en regelmatig
rapporteren aan de Raad.
Betekenis
Het bereikte akkoord zorgt voor meer duidelijkheid. Tot op heden werden
controlemaatregelen door lidstaten niet centraal bijgehouden en was het
voor grensoverschrijdende dienstverleners vaak niet goed mogelijk om te
zien aan welke maatregelen zij moesten voldoen. De Commissie oefende
haar taak als hoeder van het EU-verdrag uit door te onderzoeken of
genomen maatregelen in overeenstemming met het Verdrag waren.
Wanneer zij van mening was dat de maatregelen een ongeoorloofde
belemmering van het vrij verkeer van diensten vormden, kon zij een
infractieprocedure starten. Dit heeft de Commissie een aantal keer
gedaan. De daaruit ontstane jurisprudentie van het Hof is nu gecodificeerd
in de handhavingsrichtlijn, zonder dat de weg is afgesneden om nieuwe
controlemaatregelen te nemen in de toekomst. Net als voorheen zal de
Commissie erop toezien dat genomen maatregelen in overeenstemming
zijn met het EU-verdrag en zal het Hof van Justitie de uiteindelijke
beoordelende rechter daarvan zijn.
Samenwerking met andere lidstaten
Het akkoord over de richtlijn bevestigt de bestaande mogelijkheden voor
informatie-uitwisseling via de liaisonbureaus van de lidstaten en vult deze
gedetailleerder in. Zo worden er termijnen vastgelegd voor het voldoen
aan verzoeken van andere lidstaten, wordt de mogelijkheid om een ander
land te verzoeken om een inspectie te doen expliciet benoemd en wordt
de lidstaat van waaruit de werknemer is gedetacheerd verplicht om
eigener beweging relevante informatie te melden, wanneer er sprake lijkt
te zijn van onregelmatigheden bij het detacherende bedrijf.

1

Of het overeengekomen loon als er geen cao is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 861, nr. 35

3

Betekenis
Het is goed dat de ontwerprichtlijn inzet op betere samenwerking met
andere lidstaten bij het opvragen van informatie over detacherende
bedrijven en gedetacheerde werknemers. De richtlijn zal naar verwachting
leiden tot een intensievere uitwisseling van informatie en tot meer
pro-activiteit van zendende lidstaten. Dit zal de samenwerking ten goede
komen.
Kenmerken postbusonderneming / gedetacheerde werknemer
De richtlijn benoemt elementen waaraan lidstaten kunnen toetsen of ze te
maken hebben met een postbusonderneming en benoemt elementen om
te toetsen of een arbeidskracht een gedetacheerde werknemer is in de zin
van de richtlijn of niet.
Betekenis
Inspectiediensten beoordelen in de huidige situatie aan de hand van de
feiten en omstandigheden of een onderneming een postbusonderneming
is. Dit zal de richtlijn niet veranderen. De richtlijn geeft wel handvatten aan
inspectiediensten welke elementen zij kunnen betrekken bij hun controles
op dit onderwerp. Dit zal tevens een uniformerend effect hebben op de
wijze waarop de inspectiediensten in de verschillende lidstaten dit
controleren.
De richtlijn geeft ook handvatten aan controlerende instanties om te
beoordelen of er sprake is van een gedetacheerde werknemer. De status
van gedetacheerde werknemer geeft immers recht op een bepaald niveau
van arbeidsvoorwaarden- en omstandigheden. Bij zowel de publieke
handhaving van de wettelijke minimumvoorwaarden als de private
handhaving van cao’s kan gebruik worden gemaakt van de genoemde
handvatten in de richtlijn.
Bekend maken arbeidsvoorwaarden
Tot slot verplicht de richtlijn lidstaten om ervoor zorg te dragen dat de
arbeidsvoorwaarden waaraan buitenlandse detacherende bedrijven
moeten voldoen, bekend worden gemaakt. Sociale partners kunnen
hierbij worden betrokken.
Betekenis
Wanneer een bedrijf personeel detacheert naar een andere lidstaat, moet
voor dat bedrijf (en voor de werknemers daarvan) eenvoudig zijn na te
gaan aan welke arbeidsvoorwaarden moet worden voldaan. Informatie
over de hoogte van het minimumloon is uiteraard goed vindbaar, maar
indien er een algemeen verbindend verklaarde cao van toepassing is,
wordt het ingewikkelder. Voor een buitenlands bedrijf is het moeilijk om
uit een Nederlandstalige cao op te maken wat de zogenaamde harde kern
is van de cao waar het bedrijf aan moet voldoen. Als cao-partijen deze
informatie goed toegankelijk maken en in relevante talen vertalen, wordt
voorkomen dat onderbetalende bedrijven zich kunnen verschuilen achter
het excuus dat ze niet wisten welke arbeidsvoorwaarden van toepassing
waren.
Reactie op persbericht Europese Federatie Bouw- en houtwerkers
Om redenen die ik hierboven uiteen heb gezet ben ik positief over het in
Brussel bereikte akkoord. De richtlijn geeft de lidstaten meer mogelijkheden om bedrijven aan te pakken die zich niet houden aan de regels voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 861, nr. 35

4

detachering van werknemers. Door de richtlijn is voor iedereen duidelijk
aan welke controles detacherende bedrijven mogen worden onderworpen. Er is bovendien een heldere procedure voor het invoeren van
nieuwe controlemaatregelen. De Commissie heeft naar mijn mening
terecht daarbij een rol gekregen. Op deze wijze ontstaat er rechtszekerheid
en het draagt bij aan het creëren van een gelijk speelveld in de Unie.
Op een aantal punten is de Europese Federatie van Bouw- en houtwerkers
van mening dat de administratieve vereisten en controlemaatregelen niet
ver genoeg gaan: de lidstaten mogen dienstverrichters vragen op de dag
van de detachering zelf (en dus niet voor aanvang) een melding te doen.
Daarnaast kunnen dienstverrichters volstaan met het hebben van kopieën
van relevante documenten op de werkvloer of moeten deze via digitale
wijze zijn in te zien.
Nederland is van mening dat met de in de richtlijn vastgelegde set aan
controlemaatregelen een goede balans is gevonden tussen enerzijds
controles en anderzijds de uitvoerbaarheid en de administratieve lasten
die dit met zich meebrengt voor dienstverleners. Daarnaast is er een
evaluatiebepaling in de richtlijn opgenomen. Mocht uit de evaluatie
blijken dat de opgenomen controlemaatregelen onvoldoende zijn om
frauderende dienstverleners aan te pakken, dan zal ik mij sterk maken
voor aanvullende maatregelen.
De Europese vakbond is teleurgesteld over het bereikte resultaat inzake de
ketenaansprakelijkheid. Nederland had liever een volledig verplichte
ketenaansprakelijkheid gehad en bij voorkeur ook voor andere sectoren
dan alleen de bouw. Ik heb mij hiervoor meermaals sterk gemaakt tijdens
overleg op Europees niveau. Gelet op de standpunten van de diverse
lidstaten was het bereikte akkoord op dit punt echter het hoogst haalbare.
Belangrijk in dit akkoord is dat alle lidstaten wel worden verplicht om, als
ze ketenaansprakelijkheid niet willen invoeren, andere afdoende maatregelen te treffen, zodat de gedetacheerde werknemer zijn rechten ook
jegens de opdrachtgever kan effectueren. De Commissie monitort deze
maatregelen. Ik zie dit als een belangrijke eerste stap. Daarbij moet
worden aangetekend dat ketenaansprakelijkheid al in verschillende landen
bestaat. Deze landen gaan hiermee gewoon verder, dat is een goede zaak.
Ook Nederland laat zich niet weerhouden om met ketenaansprakelijkheid
verder te gaan. In het wetsvoorstel Wet aanpak schijnconstructies zal de
ketenaansprakelijkheid een belangrijk onderdeel zijn.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
L.F. Asscher

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 29 861, nr. 35

5