Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

36 374 (R2187)

Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering van de
Grondwet, strekkende tot invoering van de
bevoegdheid van de Eerste Kamer om
voorstellen van wet te wijzigen en terug te
zenden aan de Tweede Kamer

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE VAN HET
KONINKRIJK EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State van het Koninkrijk d.d. 3 maart 2021 en het nader rapport
d.d. 1 juni 2023, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de MinisterPresident, Minister van Algemene Zaken. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 18 november
2020, no. 2020002360, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State van het Koninkrijk haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van rijkswet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit
advies, gedateerd 3 maart 2021, nr. W01.20.0418/I/K, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft u hieronder cursief aan, voorzien van mijn
reactie.
Bij Kabinetsmissive van 18 november 2020, no. 2020002360, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, mede namens de Minister-President, de Minister van
Algemene Zaken, bij de Afdeling advisering van de Raad van State van
het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
rijkswet houdende Verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering van de Grondwet, strekkende tot
invoering van de bevoegdheid van de Eerste Kamer om voorstellen van
wet te wijzigen en terug te zenden aan de Tweede Kamer, met memorie
van toelichting.
De voorgestelde wijziging van de Grondwet houdt in dat de Eerste Kamer
de bevoegdheid krijgt om een wetsvoorstel te wijzigen nadat het bij haar
is ingediend en vervolgens terug te zenden naar de Tweede Kamer. Als de
Eerste Kamer gebruik heeft gemaakt van het wijzigings- en terugzend1

kst-36374-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk is ter inzage
gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

1

recht, dan verliest zij ten aanzien van het desbetreffende voorstel, zo stelt
de regering thans voor, haar verwerpingsrecht.
Een belangrijk motief voor invoering van een wijzigings- en terugzendrecht voor de Eerste Kamer is, zo blijkt uit de toelichting, dat hiermee de
«rolvastheid» van de Eerste Kamer als chambre de réflexion wordt
verstevigd. De regering spreekt haar zorg uit over een te sterke politieke
manifestatie van de Eerste Kamer. Om dat effect te verminderen verwacht
zij dat de Eerste Kamer het voorgestelde wijzigings- terugzendrecht zal
benutten om de uitoefening van wat zij blijkens de toelichting beschouwt
als de kerntaak van de Eerste Kamer, de bevordering van de kwaliteit van
wetgeving, te verstevigen. Hiermee hangt samen dat de Eerste Kamer op
dit moment gebruik maakt van diverse instrumenten om invloed op het
wetgevingsproces uit te oefenen zoals het bewerkstelligen van toezeggingen tot novelles of reparatiewetgeving. De regering hoopt, zo blijkt uit
de toelichting, dat het aantal novelles met de invoering van het voorgestelde wijzigings- en terugzendrecht zal afnemen.
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk maakt
opmerkingen over de probleemanalyse die met het oog op noodzaak en
proportionaliteit aan het wetsvoorstel ten grondslag ligt, alsmede over de
effectiviteit van het voorstel. Anders dan de regering ziet zij niet op
voorhand in hoe invoering van het voorgestelde wijzigings- en terugzendrecht zal leiden tot een geringere politieke manifestatie van de Eerste
Kamer, of tot een afname van het aantal novelles. Zonder zich over de
wenselijkheid van mogelijke alternatieven uit te spreken wijst de Afdeling,
gegeven de doelstelling die de regering wenst te bereiken, daarom ter
nadere overweging ook op mogelijkheden om een wijzigings- en
terugzendrecht anders vorm te geven. De toelichting op het huidige
voorstel gaat hier onvoldoende grondig op in. Voorts maakt de Afdeling
opmerkingen over de samenhang tussen het voorstellen en andere
wetsvoorstellen die de Eerste Kamer betreffen, alsmede over de inrichting
van het voorgestelde wijzigings- en terugzendrecht.
In verband met het voorgaande adviseert de Afdeling het voorstel niet bij
de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is
aangepast.
1. Inhoud wetsvoorstel
a. Inhoud van het wetsvoorstel
De voorgestelde wijziging van de Grondwet houdt in dat ieder Eerste
Kamerlid een wijziging van een bij de Eerste Kamer aanhangig
wetsvoorstel kan initiëren.2 Indien de Eerste Kamer het wijzigingsvoorstel
aanneemt, wordt het aldus aangepaste wetsvoorstel naar de Tweede
Kamer verzonden.3
Deze bevoegdheid tot wijzigen en terugzenden is aan een aantal
voorwaarden verbonden. Zo kan zij niet worden gebruikt als het gaat om
een voorstel waarvoor de Grondwet een twee derde meerderheid van het
aantal uitgebrachte stemmen vereist.4 Daarnaast is de uitoefening van de
2

Artikel II, onderdeel A, tweede lid (artikel 85, tweede lid, Gw).
Artikel II, onderdeel A, tweede lid (artikel 85, tweede lid, Gw).
4
Artikel II, onderdeel A, tweede lid (artikel 85, tweede lid, Gw). Het gaat hierbij om uitkeringen
en belastingen van het koninklijk huis (art. 40 Gw), de vergoeding van de Kamerleden (art. 63
Gw), de goedkeuring van verdragen die afwijken van de Grondwet (art. 91, derde lid, Gw), en
de aanpassing van de Grondwet aan een aangenomen Grondwetwijziging (art. 138, eerste lid,
aanhef en onder a). Zie onderdeel 6 van de toelichting en het artikelsgewijs deel artikel II,
onderdeel A.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

2

bevoegdheid aan een wettelijke termijn gebonden. Binnen twee maanden
nadat een wetsvoorstel aan de Eerste Kamer is gezonden moet het
wetsvoorstel worden gewijzigd. De Eerste Kamer kan die termijn volgens
het voorstel eenmalig verlengen met een periode van twee maanden.5
Als de Eerste Kamer gebruik heeft gemaakt van het wijzigings- en
terugzendrecht, dan verliest zij ten aanzien van het desbetreffende
voorstel haar verwerpingsrecht.6 Het is de Tweede Kamer die in dat geval
uiteindelijk besluit over de eindtekst. Daarbij geldt dat de Tweede Kamer
de wijzigingen die de Eerste Kamer in het wetsvoorstel heeft aangebracht,
geheel of gedeeltelijk kan accepteren of wijzigen, dan wel volledig kan
verwerpen.7 De Tweede Kamer kan niet besluiten artikelen of onderdelen
te wijzigen waarvoor de Eerste Kamer geen wijzigingsvoorstel heeft
gedaan. Zowel de regering als, indien het om een initiatiefwetsvoorstel
gaat, de initiatiefnemers behouden de mogelijkheid om het wetsvoorstel
in te trekken, ook nadat de Eerste Kamer het voorstel heeft teruggezonden.8
b. Aanleiding en doel van het wetsvoorstel
Dit wetsvoorstel geeft uitvoering aan de kabinetsreactie op het
eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel («CommissieRemkes») en wijzigt de grondwettelijke bevoegdheden van de Eerste
Kamer in het wetgevingsproces. Eerder zijn voorstellen tot grondwetswijziging ingediend die eveneens de positie van de Eerste Kamer raken. Het
gaat om het voorstel om de tweede lezing van grondwetswijzigingen in de
verenigde vergadering te behandelen en om het voorstel de Eerste
Kamerleden voor zes jaar te kiezen, waarbij om de drie jaar de helft van de
leden wordt gekozen.9
Blijkens de toelichting ziet de regering enkele problemen waarvoor het
wijzigings- en terugzendrecht naar haar oordeel een oplossing kan bieden.
In het bijzonder lijkt de regering zich zorgen te maken over de
«rolvastheid» van de Eerste Kamer en over een toenemende spanning
tussen enerzijds het politieke karakter van de Eerste Kamer en anderzijds
haar rol als chambre de réflexion10. De Eerste Kamer is niet gebaat bij een
sterke politieke profilering, zo stelt de regering. De regering spreekt
daarmee haar zorg uit over de sterkere politieke manifestatie, zoals deze
zich sinds het begin van vorig decennium heeft voorgedaan. Deze vindt
plaats in de Eerste Kamer en tussen de beide Kamers, aldus de
toelichting.
De regering stelt dat de digitale keuze tussen het aannemen of verwerpen
van een wetsvoorstel door de Eerste Kamer «belemmerend werkt bij de
uitoefening van de haar tegenwoordig toegedachte constitutionele
functie, namelijk het beoordelen van de kwaliteit van wetsvoorstellen». Zij
spreekt de verwachting uit dat de Eerste Kamer het wijzigings- en
terugzendrecht zal benutten ter bevordering van de kwaliteit van
wetgeving. De bedoeling van dit nieuwe instrument is dus om de
constitutionele functie van de Eerste Kamer zoals de regering die ziet,
namelijk de bevordering van de kwaliteit van wetgeving, te versterken. Zij
haalt ook hier de Staatscommissie parlementair stelsel aan. Deze stelt:
5

Artikel II, onderdeel A, tweede lid (artikel 85, derde lid, Gw).
Zo blijkt uit Artikel II, onderdeel B (artikel 86, eerste lid, Gw) en C (artikel 87, eerste lid, Gw).
7
Zie Artikel II, onderdeel A (artikel 86, eerste lid, Gw).
8
Zie Artikel II, onderdeel C (artikel 87, eerste lid, Gw).
9
Kamerstukken II 2019/20, 35 533, nr. 2 en Kamerstukken II 2019/20, 35 532, nr. 2. Beide
voorstellen zijn in eerste lezing door de Tweede Kamer aangenomen op 8 december 2020 en
zijn op 15 januari 2021 door de Eerste Kamer controversieel verklaard.
10
Toelichting, paragraaf 4.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

3

«De kans is immers groter dat de Tweede Kamer aanpassingen zal
accepteren die betrekking hebben op dit aspect dan aanpassingen die
ingaan tegen de politieke hoofdlijnen waarvoor een meerderheid in de
Tweede Kamer bestaat.»11
Een met het voorgaande samenhangend probleem is volgens de regering
de wijze waarop de Kamer op andere manieren dan waarin de Grondwet
expliciet voorziet, invloed uitoefent op het wetgevingsproces. De
toelichting wijst met name op novelles. Daartegen bestaan, naast de
principiële bezwaren die hiertegen in het verleden zijn ingebracht, ook
meer praktische bezwaren. Novelles komen de snelheid en efficiency van
het wetgevingsproces niet ten goede, aldus de toelichting.12
Naast het uitlokken van novelles gebruikt de Eerste Kamer ook andere
instrumenten om invloed uit te oefenen, zoals het aannemen van moties,
het afdwingen van toezeggingen tot onder meer reparatiewetgeving en
van een slechts gedeeltelijke inwerkingtreding van het aanhangige
wetsvoorstel.13 Ook kan in dit kader gewezen worden op het intrekken van
voorstellen door de regering, vanwege de verwachting dat een voorstel in
de Eerste Kamer zal sneuvelen. Uit de toelichting kan worden opgemaakt
dat de regering verwacht dat het invoeren van het voorgestelde
wijzigings- en terugzendrecht, een matigende werking zal hebben op de
inzet van bovengenoemde instrumenten.
2. De positie van de Eerste Kamer
a. Inleiding
De memorie van toelichting bevat een aantal aannames over de
(gewenste) positie en taakopvatting van de Eerste Kamer. De Afdeling
acht het van belang om met het oog daarop in algemene zin in te gaan op
de constitutionele positie van de Eerste Kamer. Dit is nodig om vervolgens
te kunnen afwegen of in de toelichting voldoende inzichtelijk is gemaakt
dat er sprake is van een probleem dat met dit wetsvoorstel kan worden
opgelost.14 Meer concreet: is er sprake van een situatie waarin de Eerste
Kamer haar rol en positie in het wetgevingsproces minder goed
waarmaakt, of kan waarmaken, en zo ja, in hoeverre kan dit door het
invoeren van het wijzigings- en terugzendrecht zoals voorgesteld, worden
ondervangen? Daarbij is van belang dat dit voorstel niet op zichzelf staat,
maar in relatie staat tot andere voorstellen die op dit moment in
bespreking zijn en die eveneens zien op de verhouding tussen de Eerste
en Tweede Kamer.15
b. De positie en taakopvatting van de Eerste Kamer volgens de regering
De regering beschrijft de constitutionele positie van de Eerste Kamer als
volgt: zij richt zich, met enige distantie ten opzichte van de dagelijkse
politiek, op het beoordelen van de kwaliteit van wetsvoorstellen op criteria
als rechtsstatelijkheid, handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid.16 Deze visie
op de positie van de Eerste Kamer, in het bijzonder ook in vergelijking met
de positie van de Tweede Kamer, komt meermaals in de toelichting terug,
zo ook daar waar het gaat om de vormgeving van het terugzendrecht.
Door het finale oordeel over voorstellen die de Eerste Kamer terugzendt
11

Toelichting, paragraaf 3.
Toelichting, paragraaf 2.
13
Toelichting, paragraaf 2.
14
Zie punt 3 van dit advies.
15
Zie verder hierna punt 4.
16
Toelichting, paragraaf 1. Zie ook Kamerstukken I/II 2018/19, 34 430, nr.16, p. 8.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

4

over te laten aan de Tweede Kamer, wordt de centrale rol van de Tweede
Kamer in het wetgevingsproces nadrukkelijker gewaarborgd, aldus de
toelichting.17
De regering constateert dat er gedurende de afgelopen decennia een
actievere en intensievere betrokkenheid van de Eerste Kamer
waarneembaar is in het proces van de totstandkoming van wetten.18
Voorts signaleert de regering dat, met de toegenomen electorale
volatiliteit en partijfragmentatie, er toenemende verschillen zijn in de
politieke samenstelling van de Eerste en Tweede Kamer. Hierdoor neemt
het risico op botsingen tussen de Kamers toe, maar groeit tevens de
spanning tussen enerzijds het politieke karakter van de Eerste Kamer en
anderzijds haar rol als chambre de réflexion.19 Vanuit deze rol is de Eerste
Kamer niet gebaat bij een sterke politieke profilering, aldus de toelichting.
20

c. De positie van de Eerste Kamer nader bekeken
De Grondwet biedt enkele aanknopingspunten bij het identificeren van de
positie van de Eerste Kamer in het wetgevingsproces. Uit artikel 51
Grondwet kan worden opgemaakt dat het politieke primaat bij de, in dat
artikel eerstgenoemde, Tweede Kamer ligt.21 Daarnaast kan gewezen
worden op de verschillen in wetgevingsbevoegdheden van de Tweede en
Eerste Kamer. De Eerste Kamer bezit anders dan de Tweede Kamer geen
initiatiefrecht of amendementsrecht. Ook kan uit de wijze van verkiezing
worden afgeleid dat de Tweede Kamer vanwege zijn «rechtstreeks»
kiezersmandaat het politieke primaat heeft.22 Hierbij speelt ook een rol dat
de totstandkoming van een nieuw kabinet stoelt op een regeerakkoord dat
bestaat uit afspraken die alleen tussen fracties in de Tweede Kamer
worden gemaakt.
De Grondwet normeert de bevoegdheid van de Eerste Kamer bij het
beoordelen van wetsvoorstellen niet expliciet. In de staatsrechtelijke
literatuur wordt echter veelal, vanwege de bovengenoemde verschillen
tussen Tweede en Eerste Kamer, uitgegaan van het gebruik (dan wel de
conventie) dat de Eerste Kamer zich in politiek opzicht terughoudend
opstelt.
Bij de beoordeling van wetsvoorstellen toetst de Eerste Kamer wetgeving
in het bijzonder op kwaliteit, in het bijzonder op rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid. Onder dat laatste valt ook een toets inzake
uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.23 Over de mate waarin deze
beoordeling bepalend is, bestaat echter geen overeenstemming.
Meerdere auteurs stellen dat ook in de Eerste Kamer politieke overwe-

17

Toelichting, paragraaf 4.
Toelichting, paragraaf 4. De regering verwijst hierbij naar het eindrapport van de Staatscommissie parlementair stelsel. Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge
dijken: Democratie en rechtsstaat in balans (eindrapport), Amsterdam: Boom 2018, p. 298.
19
Toelichting, paragraaf 4.
20
Toelichting, paragraaf 4.
21
Zie o.a. P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 12e druk,
Deventer: Wolters Kluwer 2017, p. 40; J.L.W. Broeksteeg, «De Eerste Kamer als politiek
orgaan», in: J. Th. J. van den Berg, e.a., Het parlement, Nijmegen: Wolf legal publishers 2006,
p. 173.
22
P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 12e druk, Deventer:
Wolters Kluwer 2017, p. 40–41.
23
De Eerste Kamer zelf stelt dit zelf ook, o.a. het Jaarbericht 2018–2019 en de «Aandachtspunten
voor wetgevingskwaliteit». Zie o.a. ook A.W. Heringa, e.a., Staatsrecht, 13e druk, Deventer:
Wolters Kluwer 2018, p. 14, p. 17, p. 162; P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het
Nederlandse parlement, 12e druk, Deventer: Wolters Kluwer 2017, p. 40–41.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

5

gingen uiteindelijk de doorslag geven bij het beoordelen van wetgeving.24
De Eerste Kamer is en blijft een zelfstandig politiek college dat gezien de
wijze van samenstelling bestaat uit politieke fracties en niet uit individuele
deskundigen.25 In dat licht bezien is ook van belang dat de grens tussen
een politieke afweging en een beoordeling louter op basis van de kwaliteit
van het wetsvoorstel niet altijd duidelijk is. Politieke motieven kunnen en
zullen in de praktijk ook een rol spelen bij de beoordeling van de
rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid.
d. De Eerste Kamer politieker?
De parlementaire geschiedenis sinds de invoering van het algemeen
kiesrecht laat zien dat bij tijd en wijle het politieke karakter van de Eerste
Kamer zichtbaarder wordt. Hierbij kan het gaan over een specifiek
onderwerp, maar er zijn ook perioden aan te wijzen waarin de Eerste
Kamer zich in structurelere zin politieker heeft gemanifesteerd. Daaraan
lijken niet steeds dezelfde oorzaken ten grondslag te hebben gelegen.
Van een uitdrukkelijkere politieke manifestatie van de Eerste Kamer was
bijvoorbeeld sprake aan het begin van de twintigste eeuw. De oorzaak
daarvan in die periode lag met name in het feit dat de Eerste Kamer toen
een andere politieke samenstelling had dan de Tweede Kamer.26 Later
waren er met name eind jaren ’80 en begin jaren ’90 van de vorige eeuw
eveneens momenten waarin het politieke belang van de Eerste Kamer
explicieter naar voren kwam. Dit leidde in die tijd soms tot scherpe
tegenstellingen tussen de Eerste Kamer enerzijds en regering en Tweede
Kamer anderzijds.27 De meest recente periode van duidelijke politieke
manifestatie begon in 2010.
Er zijn diverse verklaringen mogelijk voor de sterkere politieke manifestatie zoals deze vanaf eind jaren ’80 van de vorige eeuw op sommige
momenten zichtbaar is geworden. Van belang is waarschijnlijk de
veranderde procedure van verkiezing van de Eerste Kamer sinds de
grondwetswijziging van 1983, waardoor het mogelijk is dat deze een
actueler mandaat heeft dan de Tweede Kamer.28 Ook zou gewezen kunnen
worden op een andere samenstelling van de fracties van de Eerste Kamer,
waarin meer dan vroeger de (partij)politieke achtergrond en ervaring een
rol spelen. In het bijzonder het laatste komt sinds 2010 nadrukkelijker naar
voren.
Een toegenomen politieke manifestatie door de Eerste Kamer ten tijde van
de kabinetten-Rutte kan waarschijnlijk ook mede verklaard worden door
het feit dat de coalities, anders dan in de Tweede Kamer, niet konden
steunen op een meerderheid in de Eerste Kamer.29 In deze periode
gebruikte de Eerste Kamer in totaal iets vaker dan voorheen de instrumenten van verwerping en van (het uitlokken van) een novelle, en trok de
regering ook vaker voorstellen in waarvan zij instemming van de Eerste
24

Zie o.a. N.A.A. Baakman, Over het belang van de Eerste Kamer der Staten-Generaal (maar
vooral over de onzin die daarover verkocht wordt), Maastricht: Uitgeverij Gianni 2020; B. van
den Braak, «Conventie of mythe», column website parlement en Politiek (beschikbaar via
www.parlement.com). B. van den Braak, «Een nogal bescheiden «oplossing», column website
Montesquieu Instituut (beschikbaar via www.montesquieu-instituut.nl).
25
P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 12e druk, Deventer:
Wolters Kluwer 2017, p. 65.
26
P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 12e druk, Deventer:
Wolters Kluwer 2017, p. 58.
27
P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 12e druk, Deventer:
Wolters Kluwer 2017, p. 58–60.
28
Zie o.a. A.W. Heringa, e.a., Staatsrecht, 13e druk, Deventer: Wolters Kluwer 2018, p. 134.
29
E.R. Muller, H.R.B.M. Kummeling, R. Nehmelman (red.), Instituten van de Staat, Deventer:
Wolters Kluwer 2020, p. 81–82.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

6

Kamer niet waarschijnlijk achtte.30 Daarbij ging het om zeer geringe
percentages van het totale aantal door de Eerste Kamer behandelde
wetsvoorstellen. Hierbij moet overigens worden opgemerkt dat de Eerste
Kamer niet alleen zo nu en dan novelles bewerkstelligt maar ook met
enige regelmaat vraagt om een wetsvoorstel die de wet in een later
stadium, na bekendmaking en inwerkingtreding, middels reparatiewetgeving moet wijzigen. Ook in zo’n geval kunnen naast overwegingen van
wetgevingskwaliteit politieke motieven een rol spelen.
In verband met het voorgaande wordt sinds 2010 ook wel een verandering
in de verhouding tussen Tweede en Eerste Kamer waargenomen. In het
geval de regeringscoalitie geen meerderheid heeft in de Eerste Kamer
wordt daar in bepaalde gevallen tijdens de behandeling van het
wetsvoorstel in de Tweede Kamer op geanticipeerd. In een poging om in
een later stadium zich van steun van een meerderheid in de Eerste Kamer
te verzekeren ontstaan soms onderhandelingen tussen de coalitie en een
of meer oppositiefracties in de Tweede Kamer. Deze gang van zaken kan
van invloed zijn op de opstelling en bewegingsruimte van bepaalde
fracties in de Eerste Kamer en daarmee indirect ook op de verhouding
tussen Tweede en Eerste Kamer als zodanig.
De appreciatie van deze ontwikkelingen en cijfers kan verschillen. Gesteld
zou kunnen worden dat zij niet zozeer lijken te wijzen op een daadwerkelijke en structurele verandering van de taakopvatting en positie van de
Eerste Kamer maar dat in bepaalde periodes onder invloed van politieke
omstandigheden alleen sprake is van andere accenten. Sommige
staatsrechtelijke auteurs, alsmede de Staatscommissie parlementair
stelsel, zetten het bezwaar van een te stevige politieke manifestatie van de
Eerste Kamer echter zwaarder aan.31 Tegen die achtergrond kwam de
Staatscommissie met voorstellen tot grondwettelijke wijziging van de
positie van de Eerste Kamer.
3. Probleemanalyse en voorgestelde oplossing
a. Ter inleiding
Het wijzigings- en terugzendrecht brengt een belangrijke wijziging van de
bevoegdheden van de Eerste Kamer en van de verhoudingen in het
tweekamerstelsel met zich mee. Juist omdat het een fundamentele
wijziging betreft, zal de noodzaak hiervan op overtuigende wijze moeten
worden gemotiveerd. In dat kader is van belang om te overwegen welke
effecten de voorgestelde wijziging kan hebben op het staatsbestel als
geheel.32 Het feit dat het voorstel overwegend positieve reacties opriep in
beide Kamers, zoals de toelichting vermeldt, is in dat verband relevant,
maar nog niet voldoende.33 Het onderhavige voorstel tot grondwetswijziging behoeft een zelfstandige inhoudelijke motivering.

30

Aldus de Staatscommissie parlementair stelsel. Staatscommissie parlementair stelsel.
Staatscommissie parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken: Democratie en rechtsstaat
in balans (eindrapport), Amsterdam: Boom 2018, p. 297. Zie hierna punt 3b.
31
Staatscommissie parlementair stelsel. Staatscommissie parlementair stelsel. Staatscommissie
parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken: Democratie en rechtsstaat in balans
(eindrapport), Amsterdam: Boom 2018, p. 296. Zie ook E.R. Muller, H.R.B.M. Kummeling, R.
Nehmelman (red.), Instituten van de Staat, Deventer: Wolters Kluwer 2020, p. 82.
32
Zie ook punt 2, a en e, van het advies van 17 juni 2020 over het voorstel van wet houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet strekkende tot invoering van behandeling in verenigde vergadering van de tweede
lezing van veranderingen in de Grondwet (W01.20.0036/I).
33
Toelichting, paragraaf 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

7

Hiervoor kwam reeds aan de orde welke problemen de regering ziet in de
rol en positie van de Eerste Kamer in het tweekamerstelsel. Kort samengevat spreekt de regering in het bijzonder haar zorgen uit over een te
grote politieke manifestatie van de Eerste Kamer, waardoor zij haar
klassieke rol als chambre de réflexion minder goed zou kunnen
waarmaken. De vraag die in het navolgende aan de orde komt is in
hoeverre de regering overtuigend motiveert dat hier sprake is van een
dusdanig probleem dat een grondwetswijziging zoals hier aan de orde
gerechtvaardigd is (punt b). Vervolgens wordt ingegaan op de vraag in
hoeverre het invoeren van een wijzigings- en terugzendrecht zoals
vormgegeven in het wetsvoorstel effectief zal bijdragen aan de oplossing
van dit probleem (punt c). Zoals hiervoor al aan de orde kwam verwacht
de regering dat met dit instrument, de Eerste Kamer «rolvaster» zal
worden ten aanzien de bevordering van kwaliteit van wetgeving.34 Ten
slotte wordt aandacht besteed aan mogelijke alternatieven (punt d).
b. Kanttekeningen bij de probleemstelling
Bij de problemen die de regering signaleert en de wijze waarop zij deze in
de toelichting beschrijft, kunnen enkele kanttekeningen geplaatst worden.
De Afdeling concludeert in verband daarmee dat de probleemanalyse in
de toelichting, mede in het licht van de beschouwingen van de Staatscommissie parlementair stelsel, nadere verdieping behoeft.
Dat geldt allereerst voor het door de regering gestelde probleem inzake
het gebruik van bevoegdheden die losstaan van de «digitale keuze» die de
Eerste Kamer volgens de Grondwet kan maken met betrekking tot
wetsvoorstellen, namelijk verwerpen of aannemen. Zo is het aantal
novelles dat de regering indient vanwege de behandeling in de Eerste
Kamer relatief klein. Sinds de start van het kabinet Rutte I in 2010, het
begin van een recente periode waarin de Eerste Kamer zich zoals gezegd
nadrukkelijker politiek lijkt te hebben gemanifesteerd, werden er 15
inhoudelijke novelles om deze reden ingediend.35 Ook het aantal
wetsvoorstellen dat werd ingetrokken wegens onvoldoende draagvlak of
kritiek in de Eerste Kamer kan als relatief gering worden beschouwd.36 Het
kabinet Rutte I (2010–2012) trok om die reden vier wetsvoorstellen in.37 Bij
het kabinet Rutte II (2012–2017) ging het om drie wetsvoorstellen.38 Het
kabinet Rutte III (2017–2021) trok tot 1 januari 2021 om die reden vijf
wetsvoorstellen in. Ook uit het rapport van de Staatscommissie parlementair stelsel blijkt dat het gaat om relatief kleine percentages van het
aantal behandelde voorstellen.39 Ook bij moties gaat het om relatief kleine
aantallen gaat, al is ook hier sinds 2010 sprake van een zekere stijging.40

34

Toelichting, paragraaf 3.
In totaal betrof het tot 1 januari 2021 25 novelles, waarvan er 10 niet vanwege de Eerste Kamer
of om technische redenen werden ingediend. Novelles vanaf 1963, beschikbaar via
www.eerstekamer.nl.
36
Ingetrokken wetsvoorstellen bij Eerste Kamer, beschikbaar via www.eerstekamer.nl.
37
Daarnaast werd één wetsvoorstel ingetrokken wegens de uitwerking van het Stabiliteitsprogramma Nederland 2012.
38
Daarnaast werd 1 wetsvoorstel ingetrokken wegens de uitwerking van het pensioenakkoord
tussen VVD, PvdA, D66, ChristenUnie en SGP en werd het wetsvoorstel inzake de eigen
bijdrage voor verblijf in een justitiële inrichting ingetrokken wegens beperkt draagvlak voor dit
wetsvoorstel in het algemeen.
39
Staatscommissie parlementair stelsel. Staatscommissie parlementair stelsel. Staatscommissie
parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken: Democratie en rechtsstaat in balans
(eindrapport), Amsterdam: Boom 2018, p. 298.
40
Zie o.a. E.R. Muller, H.R.B.M. Kummeling, R. Nehmelman (red.), Instituten van de Staat,
Deventer: Wolters Kluwer 2020, p. 81. Zie ook Statistieken, beschikbaar via
www.eerstekamer.nl.
35

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

8

De Afdeling realiseert zich dat een politiekere rol van de Eerste Kamer niet
enkel kan worden afgeleid uit gebruikmaking van bovengenoemde
instrumenten, maar zij wijst er gelet op de bovengenoemde aantallen wel
op dat, in verhouding tot het aantal wetsvoorstellen dat de Eerste Kamer
jaarlijks behandelt, deze instrumenten niet vaak worden ingezet. Verder
kan worden opgemerkt dat een succesvolle inzet van deze instrumenten
door de Eerste Kamer niet alleen afhangt van de Kamer zelf. Er is immers
altijd medewerking van de regering (en in bepaalde gevallen ook de
Tweede Kamer) vereist. Indien de regering bijvoorbeeld een novelle niet
wenselijk acht, kan zij er op basis van haar eigen verantwoordelijkheid als
medewetgever ook voor kiezen haar standpunt te handhaven en geen
(aanvullend) wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in te dienen. Ook behoudt
de regering het recht een motie naast zich neer te leggen. Het is in dat
geval aan de Eerste Kamer om zich daartoe te verhouden.
Daarbij tekent de Afdeling aan dat de Eerste Kamer ook maar sporadisch
gebruik maakt van haar grondwettelijke bevoegdheid om wetsvoorstellen
te verwerpen. Van 1945 tot 2010 waren het er 54, waarbij het aantal
verworpen wetsvoorstellen sinds 1983 toenam.41 In de periode 1983–1987
werden er elf wetsvoorstellen verworpen.42 Sinds de start van het kabinet
Rutte I zijn er achttien wetsvoorstellen door de Eerste Kamer verworpen.43
Hoewel dit er absoluut gezien duidelijk meer zijn dan in de periode vóór
2010, gaat het percentueel gezien om kleine aantallen.44
Met het oog op het voorgaande wijst de Afdeling er, wellicht ten
overvloede, op dat op grond van het verwerpen van een aantal
wetsvoorstellen niet noodzakelijkerwijs een grotere politieke manifestatie
kan worden vastgesteld. Daarvoor zou meer inzicht moeten bestaan in de
motieven die in die gevallen aan de verwerping ten grondslag hebben
gelegen. Omgekeerd geldt ook dat het aannemen van een wetsvoorstel
ook een politieke keuze kan zijn. Dit laatste is bijvoorbeeld het geval
wanneer er over de wetgevingskwaliteit of uitvoerbaarheid van het
voorstel twijfels bestaan, maar het door de Eerste Kamer, mede gelet op
de gang van zaken in de Tweede Kamer, toch wordt aanvaard.
Zoals uit het voorgaande bleek (punt 2) onderkent de Afdeling dat er in de
parlementaire geschiedenis momenten en perioden zijn aan te wijzen
waarin de Eerste Kamer zich uitdrukkelijker politiek heeft gemanifesteerd.
Zij constateert voorts dat daarvan tot op zekere hoogte wellicht ook sprake
is sinds 2010 en dat de ontwikkelingen sindsdien in elk geval geleid
hebben tot een hernieuwde discussie over de rol en de positie van de
Eerste Kamer.
De Staatscommissie parlementair stelsel heeft er in dit verband op
gewezen dat vanaf 2010 achtereenvolgende kabinetten langere periodes
hebben geregeerd zonder vaste coalitiemeerderheid in de Eerste Kamer.
Dit leidde meer dan eens tot onderhandelingen tussen kabinet en coalitieen oppositiefracties in de Tweede Kamer in de (meestal terechte)
verwachting dat een verbreding van de politieke steun in de Tweede
41

P.P.T. Bovend’Eert en H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, 12e druk, Deventer:
Wolters Kluwer 2017, p. 55.
42
Verworpen wetsvoorstellen bij Eerste Kamer, beschikbaar via www.eerstekamer.nl.
43
Tijdens de regeerperiode van het Kabinet Rutte I werden vijf wetsvoorstellen verworpen
(waarvan twee initiatiefwetsvoorstellen). Tijdens de regeerperiode van het Kabinet Rutte II
werden acht wetsvoorstellen verworpen (waarvan vier initiatiefwetsvoorstellen). Tijdens de
regeerperiode van het Kabinet Rutte III werden tot 1 januari 2021 vijf wetsvoorstellen
verworpen (waarvan één initiatiefwetsvoorstel). Zie «Verworpen wetsvoorstellen»
(beschikbaar via www.eerstekamer.nl).
44
De afgelopen jaren handelde de Eerste Kamer ruim 200 wetsvoorstellen per jaar af.
Kerncijfers, beschikbaar via www.eerstekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

9

Kamer ertoe leidt dat een wetsvoorstel ook door de Eerste Kamer wordt
aangenomen.45 Volgens de Staatscommissie ondergraaft dit proces de
meerwaarde en de eigen rol die de Eerste Kamer in het staatsbestel
vervult.46 De inhoud van de uitvoerige analyse van de Staatscommissie
op dit punt komt in de toelichting slechts summier aan bod waarbij ook
niet expliciet blijkt in hoeverre de regering deze analyse deelt. Daardoor
wordt uit de toelichting niet voldoende duidelijk waarin volgens de
regering de politiekere manifestatie van de Eerste Kamer precies is
gelegen.
In het licht van het voorgaande concludeert de Afdeling dat de probleemanalyse in de toelichting verdieping behoeft met het oog op de vraag of
sprake is van een dusdanig, ook met concrete feiten te onderbouwen,
probleem dat het de voorgestelde wijziging in de verhoudingen in het
tweekamerstelsel rechtvaardigt. Daarbij speelt een rol dat het om een
grondwetswijziging gaat die raakt aan een wezenlijk onderdeel van het
parlementair stelsel: de verhouding tussen de beide Kamers. Voor een
dergelijke wijziging is een grondige en deugdelijke motivering noodzakelijk.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande in de toelichting
nader in te gaan op de vraag waarom en in hoeverre de huidige rolopvatting van de Eerste Kamer in structurele zin zodanig problematisch is
dat de voorgestelde grondwetswijziging noodzakelijk en proportioneel is.
Het probleem dat dit voorstel beoogt te adresseren, is dat de Eerste
Kamer als onderdeel van de wetgevende macht een grondwettelijk
instrument ontbeert om concrete verbeteringen te maken in
wetsvoorstellen. De Grondwet regelt slechts dat de Eerste Kamer een
wetsvoorstel kan verwerpen of aannemen. Deze digitale keuze paste bij de
haar oorspronkelijk in de 19e eeuw toegedachte functie om de Koning te
beschermen, maar werkt belemmerend bij de uitoefening van haar
tegenwoordige rol, die steeds meer is komen te liggen bij de beoordeling
van de kwaliteit van wetsvoorstellen op criteria als rechtmatigheid,
doeltreffendheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid.
Ook de Afdeling constateert dat de Eerste Kamer bij de beoordeling van
wetsvoorstellen in het bijzonder op kwaliteit toetst en daarbinnen op de
bovengenoemde aspecten. Het onderhavige wetsvoorstel beoogt de
Eerste Kamer een grondwettelijk instrument te geven dat zo goed
mogelijk aansluit bij deze functie en bij de huidige rolverdeling binnen het
tweekamerstelsel.
Bij haar analyse van dit vraagstuk gaat de Afdeling ervan uit dat de
regering van oordeel is dat de Eerste Kamer haar rol minder goed kan
waarmaken doordat er sprake is van een te sterke politieke manifestatie
van de Eerste Kamer. De Afdeling verwijst hierbij naar paragraaf 4 van de
memorie van toelichting. In de versie die aan de Afdeling was voorgelegd,
werden in die paragraaf twee ontwikkelingen gesignaleerd die op dit
moment pleiten voor een debat over het functioneren van het tweekamerstelsel.
De eerste ontwikkeling is de groeiende spanning tussen enerzijds het
politieke karakter dat de Eerste Kamer als (getrapt) gekozen orgaan nu
eenmaal heeft en anderzijds haar rol als chambre de réflexion die niet
gebaat is bij een sterke politieke profilering. De zorgen hierover lagen aan
45

Staatscommissie parlementair stelsel. Staatscommissie parlementair stelsel. Staatscommissie
parlementair stelsel, Lage drempels, hoge dijken: Democratie en rechtsstaat in balans
(eindrapport), Amsterdam: Boom 2018, p. 296.
46
Staatscommissie parlementair stelsel, a.w., p. 298.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

10

de basis om een wijziging voor te stellen in de wijze van verkiezing van de
Eerste Kamer (Kamerstuk 35 532). Deze ontwikkeling werd aan het begin
van paragraaf 4 beschreven om de bredere context te schetsen, maar ze
vormt niet de aanleiding om een terugzendrecht voor te stellen en kan in
die zin verwarrend werken. Om deze reden is deze alinea uit de toelichting
geschrapt.
De tweede ontwikkeling die in paragraaf 4 werd beschreven, vormt wel
(mede) de motivering van het voorstel, zoals uitvoeriger beschreven in
paragraaf 2. Deze ontwikkeling betreft de steeds actievere en intensievere
betrokkenheid van de Eerste Kamer in het proces van de totstandkoming
van wetten. Deze ontwikkeling is de afgelopen decennia duidelijk
waarneembaar, zoals blijkt uit het eindrapport van de Staatscommissie (p.
298), en sluit aan bij de veranderde visie op de rol van de Eerste Kamer,
waarin de focus steeds meer is komen te liggen bij de beoordeling van de
kwaliteit van wetsvoorstellen. Zoals gezegd kent de Grondwet de Eerste
Kamer hiervoor geen adequaat instrument toe en dit probleem vormt de
aanleiding om voor te stellen een terugzendrecht in te voeren.
De aanleiding voor het wetsvoorstel ligt dus niet in een overtuiging dat de
rolopvatting van de Eerste Kamer problematisch zou zijn en het voorstel
heeft ook niet tot doel om die rolopvatting te wijzigen. Daarom was in de
memorie van toelichting ook geen analyse opgenomen die een dergelijke
overtuiging zou moeten onderbouwen. Er is daarentegen juist naar
gestreefd om de vormgeving van het terugzendrecht zo goed mogelijk
aan te laten sluiten op de bestaande rolverdeling in het tweekamerstelsel.
Het voorstel kan in die zin ondersteunend zijn aan de bestaande rol (en in
die zin dus ook aan de rolvastheid) van de Eerste Kamer.
De memorie van toelichting is aangepast om de aanleiding van het
wetsvoorstel duidelijker tot uitdrukking te brengen. Paragraaf 4 is hiervoor
ingekort en geeft nog slechts weer hoe het vorige kabinet in 2020 op de
aanbeveling van de staatscommissie reageerde. In paragraaf 2 is de
aanleiding van het wetsvoorstel uiteengezet, zoals hierboven kort
weergegeven.
c. Effectiviteit van het wetsvoorstel
Zoals hiervoor uiteengezet beoogt de regering de Eerste Kamer beter in
staat te stellen haar taak als bewaker van de kwaliteit van wetgeving uit te
oefenen. In zoverre heeft het voorstel voordelen. Het breidt het instrumentarium van de Eerste Kamer uit om de kwaliteit door middel van concrete
voorstellen tot wijziging te beïnvloeden. Gelijktijdig hoopt de regering dat
de Eerste Kamer minder geneigd zal zijn gebruik te maken van andere
instrumenten, zoals (maar niet uitsluitend) de novelle. In het verlengde
hiervan zou het voorgestelde wijzigings- en terugzendrecht de rolvastheid
van de Eerste Kamer, als hoeder van met name de kwaliteit van
wetgeving, moeten bevorderen.
De vraag is echter of het wetsvoorstel, gegeven de doelstelling van de
regering, voldoende effectief is. De Eerste Kamer blijft volgens het
voorstel de vrijheid houden om een wetsvoorstel volgens de bestaande
procedure te behandelen en behoudt in dat verband het bestaande
vetorecht. Dat laatste kan in veel gevallen een aantrekkelijke keuze zijn
aangezien volgens het voorstel de Eerste Kamer bij het wijzigen en
terugzenden het laatste woord over het betreffende wetsvoorstel uit
handen geeft. Tegen die achtergrond kan ook het voorgestelde wijzigingsen terugzendrecht, en het wel of niet gebruiken hiervan, inzet worden van
politieke overwegingen en in die zin van invloed zijn op de machtsverhouding en rolverdeling tussen Tweede en Eerste Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

11

Het is gezien het bovenstaande dan ook voorzienbaar dat de Eerste Kamer
volgens de reguliere procedure óf het wetsvoorstel aanvaardt óf in het
geval er serieuze bezwaren tegen het voorstel bestaan, in debat zal gaan
met de regering met behoud van het vetorecht als drukmiddel. Geen
enkele regel verbiedt de Eerste Kamer om in dat geval gebruik te blijven
maken van de eerder beschreven instrumenten (waaronder de novelle) en
het wijzigen en terugzenden aan de Tweede Kamer achterwege te laten.
Bij de laatste zal ook een rol spelen dat de in het wetsvoorstel gestelde
termijnen voor een eventueel besluit tot het wijzigen binnen in beginsel
twee maanden moet worden genomen (zie hierna punt 5). Ook die korte
termijn kan ertoe bijdragen dat het volgen van de bestaande procedure
een logische optie is. Ook zou de situatie zich kunnen voordoen dat er
weliswaar binnen de gestelde termijn wordt besloten over de wijzigingen,
maar er gewacht wordt met het terugzenden van het voorstel. De tekst
van het wetsvoorstel staat daaraan niet in de weg.47 Die tijd kan benut
worden om met de regering in gesprek te gaan en alsnog te komen tot
een novelle.
Dit alles doet de vraag rijzen of het terugzendrecht zoals nu wordt
voorgesteld, niet slechts zelden zal worden gebruikt en dan alleen in die
gevallen waarin de Eerste Kamer relatief marginale aanpassingen beoogt.
Aan werkelijke rolvastheid van de Eerste Kamer zoals de regering blijkens
de toelichting beoogt zal het in dat scenario niet of nauwelijks bijdragen.
De Eerste Kamer behoudt de bestaande grondwettelijke ruimte om ook in
politieke zin de beoordelingen en afwegingen te maken die het goeddunkt
en daartoe in laatste instantie het vetorecht te gebruiken. Dit zou er
wellicht zelfs toe kunnen leiden dat de positie van de Eerste Kamer met
het voorstel wordt versterkt, aangezien zij naast het bestaande vetorecht
een aanvullend instrument tot haar beschikking krijgt om invloed uit te
oefenen op het wetgevingsproces.
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande, in de toelichting
nader in te gaan op de te verwachten effectiviteit van het voorstel. In het
bijzonder adviseert zij in te gaan op het te verwachten effect van het
behoud van het vetorecht enerzijds en gebruikmaking van het wijzigingsen terugzendrecht (inclusief het verlies van het vetorecht) anderzijds. In
het verlengde hiervan zou in de toelichting nader moeten worden
gemotiveerd waarom de regering verwacht dat als gevolg van het
wetsvoorstel het gebruik van instrumenten zoals het bewerkstelligen van
een novelle, zal afnemen.
De Afdeling merkt terecht op dat dit wetsvoorstel een belangrijke
wijziging oplevert in de grondwettelijke bevoegdheden van de Eerste
Kamer. Ik deel de verwachting van de Afdeling dat het voorgestelde
terugzendrecht de positie van de Eerste Kamer kan versterken en met de
Afdeling beschouw ik het als een voordeel van dit wetsvoorstel dat het
instrumentarium van de Eerste Kamer uitgebreid wordt om de kwaliteit
van wetsvoorstellen door middel van concrete voorstellen tot wijziging te
beïnvloeden.
In reactie op de verwachting van de Afdeling dat het voorzienbaar is dat
het terugzendrecht niet gebruikt zal worden indien de Eerste Kamer
serieuze bezwaren heeft tegen een wetsvoorstel, moet vooropgesteld
worden dat het aan de leden van de Eerste Kamer zelf is om te bepalen
hoe en wanneer zij een bevoegdheid inzetten. De Grondwetgever beoogt

47

Ingevolge het voorgestelde artikel 85, tweede lid, moet immers enkel binnen twee maanden
(met de mogelijkheid van een verlenging met twee maanden) worden besloten tot wijziging
van het wetsvoorstel. Over een termijn van terugzending bepaalt het voorstel niets.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

12

de Kamers zo veel mogelijk vrijheid te laten bij het gebruik van hun
bevoegdheden.
Anders dan de Afdeling lijkt aan te nemen, wordt dit wetsvoorstel niet
gemotiveerd door de verwachting dat er minder gebruik zal worden
gemaakt van de novelle. De memorie van toelichting spreekt hierover
geen verwachtingen uit en ook in de kabinetsreactie op het eindrapport
van de Staatscommissie parlementair stelsel is deze verwachting niet
geuit. De Staatscommissie zelf uitte deze verwachting wel, voor zover
novelles gebruikt worden om wensen van de Eerste Kamer te realiseren,
maar noemde dit een mogelijk neveneffect en voerde het niet aan als een
zelfstandig argument voor de aanbeveling om een terugzendrecht in te
voeren.
Los hiervan is het echter geen onredelijke verwachting dat invoering van
een terugzendrecht de behoefte aan inhoudelijke, door de Eerste Kamer
afgedwongen novelles zal doen afnemen. Het terugzendrecht wordt
immers voorgesteld om de Eerste Kamer zelf de gelegenheid te geven om
wijzigingen te maken in wetsvoorstellen. De Afdeling merkt terecht op dat
de Eerste Kamer in een concreet geval ervan af kan zien om de wijzigingsbevoegdheid in te zetten, omdat de verwachting is dat er in de Tweede
Kamer onvoldoende steun is voor de wijziging. In dat geval zou een
novelle echter ook geen uitkomst bieden, omdat de Tweede Kamer daar
immers ook mee in moet stemmen.
De memorie van toelichting is aangevuld met deze overwegingen.
d. Alternatieven
Indien deze analyse juist is en het niet in de rede ligt dat het voorgestelde
wijzigings- en terugzendrecht een substantiële bijdrage gaat leveren aan
de door de regering gewenste rolvastheid van de Eerste Kamer, rijst ook
de vraag of de alternatieven voldoende zijn afgewogen. Zonder zich uit te
spreken over de wenselijkheid van deze alternatieven, zou volgens de
Afdeling gesteld kunnen worden dat áls de regering het door haar
gesignaleerde risico van een te politieke Eerste Kamer zou willen
beperken, bepaalde alternatieven wellicht meer voor de hand liggen.
Afgezien van voorstellen van geheel andere aard (zoals bijvoorbeeld het
reeds aanhangige wetsvoorstel tot wijziging van de wijze van verkiezing
van de Eerste Kamer) valt daarbij te denken aan het voorstel dat eerder
werd gedaan door de commissie-De Koning en in het rapport van de
Nationale Conventie 2006. Hierbij zou de Eerste Kamer een wetsvoorstel
eenmaal kunnen terugzenden, waarna de Tweede Kamer het voorstel in
tweede lezing behandelt en eventueel amendeert. Na aanvaarding gaat
het voorstel opnieuw naar de Eerste Kamer, die de eindbeslissing neemt.
In vergelijking met het voorliggende voorstel zou de Eerste Kamer wellicht
eerder geneigd zijn van het terugzendrecht gebruik te maken, omdat zij
uiteindelijk het laatste woord houdt.48 Datzelfde geldt in zekere mate voor
het alternatief waarbij de Eerste Kamer eveneens het laatste woord houdt
na terugzending, maar waarbij voor verwerping in dat geval een tweederdemeerderheid vereist is.49

48

In de toelichting wordt in de paragrafen 5 en 7 aan deze optie gerefereerd onder de noemer
«suspensief vetorecht». Over de juistheid van deze term kan worden gediscussieerd omdat
hierbij juist het vetorecht niet langer aan de Eerste Kamer toekomt.
49
Zoals besproken in de notitie «Reflecties over de positie van de Eerste Kamer». Zie ook
toelichting, paragraaf 5.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

13

Een verdergaand alternatief is invoering van een bevoegdheid waarbij de
Eerste Kamer een voorstel alleen kan aannemen of terugzenden en dus
niet langer verwerpen.50 Dit alternatief heeft tot gevolg dat het bestaande
evenwicht tussen de beide Kamers substantieel wordt gewijzigd. Daartoe
zou niet dan na een ingrijpende herbezinning van het tweekamerstelsel
als geheel, moeten worden overgegaan ook omdat als belangrijk nadeel
van deze variant kan worden beschouwd dat door het ontnemen aan de
Eerste Kamer van het vetorecht, de rol van deze Kamer substantieel wordt
gereduceerd.51 Anderzijds worden hiermee wel de onderscheiden rollen
van de Tweede en Eerste Kamer duidelijker gemarkeerd en krijgt het
terugzendrecht in die specifieke context meer betekenis. Hierdoor zou
wellicht effectiever dan met het onderhavige wetsvoorstel kunnen worden
bijgedragen aan de doelstelling die de regering blijkens de toelichting met
het wetsvoorstel nastreeft.
De Afdeling adviseert mede in het licht van het onder 3 a tot en met c
opgemerkte in de toelichting nader in te gaan op deze en mogelijk andere
alternatieven en de voor- en nadelen ervan.
Er zijn veel varianten mogelijk en elke variant heeft eigen voor- en
nadelen, zoals de Afdeling nadrukkelijk ook zelf onderkent. De voorgestelde variant sluit aan bij de keuze van de Staatscommissie, die na een
grondige afweging van die voor- en nadelen kiest voor een variant waarbij
de Eerste Kamer een eigen instrument krijgt om de kwaliteit van
wetsvoorstellen te verbeteren, met respect voor het primaat van de
Tweede Kamer. Ten overvloede zij hier nogmaals opgemerkt dat het
beoogde doel van het wetsvoorstel niet is de Eerste Kamer minder politiek
te maken.
In paragraaf 7 van de memorie van toelichting is een overzicht gegeven
van de varianten van het terugzendrecht die door de regering zijn
overwogen, waarbij is aangegeven waarom niet voor deze alternatieven is
gekozen.
De eerste variant waar de Afdeling op wijst, werd, zoals de Afdeling ook
constateert, eerder voorgesteld door de Commissie-De Koning en door de
Nationale Conventie. In deze variant zou de Tweede Kamer na terugzending een wetsvoorstel kunnen aanpassen, waarna het opnieuw bij de
Eerste Kamer wordt ingediend voor een finale beoordeling. De Eerste
Kamer krijgt in deze variant geen wijzigingsbevoegdheid. Verder heeft
deze variant als nadeel dat de wetgevingsprocedure verlengd wordt met
een extra behandeling in de Eerste Kamer. En een derde nadeel is dat hij
de positie van de Eerste Kamer verzwaart ten opzichte van de rechtstreeks
gekozen Tweede Kamer (Kamerstuk 30 184, nr. 14, p. 7).
In de tweede variant houdt de Eerste Kamer eveneens het laatste woord
na terugzending, maar is voor verwerping in dat geval een tweederdemeerderheid vereist. Ook deze variant heeft als nadeel dat de procedure
verlengd wordt met een extra behandeling in de Eerste Kamer. Wat het
effect zal zijn van het extra vereiste van een tweederdemeerderheid valt
niet goed te voorspellen. Met de Staatscommissie ben ik van mening dat
er geen noodzaak is om de procedure voor terugzending op deze manier
te verlengen en te compliceren.

50
51

Toelichting, paragraaf 5.
Zie ook de opmerkingen van de Commissie Cals/Donner. Bijlage bij Kamerstukken II 1970/71,
9181, nr. 25.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

14

Een derde alternatief is de invoering van een bevoegdheid waarbij de
Eerste Kamer een voorstel alleen kan aannemen of terugzenden. Zij
verliest dan dus de bevoegdheid om wetsvoorstellen te verwerpen. Ook
dit alternatief is door de regering overwogen. Met de Afdeling ben ik van
mening dat deze variant een ingrijpende herbezinning van het tweekamerstelsel als geheel zou vergen, die op dit moment niet aan de orde is.
4. Samenhang verschillende voorstellen
De probleemanalyse kan niet los worden gezien van het feit dat er
meerdere voorstellen worden overwogen die raken aan de positie van de
Eerste Kamer binnen het tweekamerstelsel. Het gaat daarbij onder meer
om het voorstel om de tweede lezing bij grondwetsherzieningen in
verenigde vergadering te behandelen52 en de voorgestelde aanpassing
van de wijze van verkiezing van de Eerste Kamer.53 Tevens heeft de
regering onlangs bij de Tweede Kamer een voorstel ingediend om het
kiesrecht voor de Eerste Kamer ook toe te kennen aan kiezers met de
Nederlandse nationaliteit buiten Nederland.54
Al deze onderwerpen en de voorstellen die daarop betrekking hebben zijn
nu nog afzonderlijk in behandeling en elk van deze voorstellen raakt aan
het functioneren van het tweekamerstelsel en de samenstelling en positie
van de Eerste Kamer daarbinnen. Dit roept, in het verlengde van hetgeen
de Afdeling in recente eerdere adviezen heeft opgemerkt, de vraag op wat
de samenhang is tussen enerzijds het onderhavige voorstel en anderzijds
de andere, hiervoor genoemde (grond)wetswijzigingen.
Het valt op dat de toelichting hier niet uitgebreid op ingaat, terwijl deze
onderwerpen niet goed los van elkaar kunnen worden beoordeeld.
Veranderingen in het staatkundig bestel moeten in samenhang worden
bezien omdat sommige wijzigingen niet samengaan, terwijl andere elkaar
juist kunnen versterken. Dit betekent niet dat elke wijziging van de
Grondwet alleen kan worden doorgevoerd in het kader van een volledige
herziening, maar wel dat steeds voldoende acht moet worden geslagen
op onderlinge afhankelijkheden binnen het stelsel. Dit geldt te meer
ingeval diverse op elkaar inwerkende grondwetswijzigingen min of meer
gelijktijdig in discussie zijn. Bij dit voorstel is in het bijzonder het voorstel
voor de aanpassing van de verkiezingswijze van de Eerste Kamer relevant
omdat ook dat voorstel is geplaatst in de sleutel van het tegengaan van té
politiek optreden door de Eerste Kamer.
Het tegelijkertijd veranderen van verschillende aspecten van de
verhouding tussen de beide Kamers brengt voorts het risico met zich dat
het eindresultaat niet in evenwicht is. Als sprake is van één gevoeld
probleem, te weten een té politieke Eerste Kamer, en hiervoor worden
verschillende, los van elkaar staande, oplossingen doorgevoerd zonder
dat over het eindperspectief een helder beeld bestaat kan dit zich eerder
voordoen. Dit vraagt een betere motivering in de toelichting.55

52

Kamerstukken II 2019/20, 35 533, nr. 2.
Kamerstukken II 2019/20, 35 532, nr. 2.
54
Kamerstukken II 2019/20, 35 418, nr. 2.
55
Zie ook punt 2b van het advies van 29 april 2020 over het voorstel van wet houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet van de bepalingen inzake de verkiezing en de inrichting en de samenstelling van de
Eerste Kamer der Staten-Generaal (W01.20.0037/I) en punt 2e van het advies van 17 juni 2020
over het voorstel van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de Grondwet strekkende tot invoering van behandeling in verenigde vergadering van de tweede lezing van veranderingen in de Grondwet
(W01.20.0036).
53

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

15

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de samenhang tussen
de verschillende voorstellen over de Eerste Kamer. Daarbij adviseert zij in
te gaan op de vraag in hoeverre het beoogde eindresultaat aansluit bij de
door de regering gewenste rol van de Eerste Kamer in het staatsbestel.
De verschillende wetsvoorstellen waaraan de Afdeling refereert, hebben
elk een eigen doelstelling en motivering en kunnen daarom ook apart van
elkaar op hun eigen merites beoordeeld worden.
Het onderhavige wetsvoorstel heeft gemeen met het wetsvoorstel over de
verkiezingswijze (Kamerstuk 35 532) en het wetvoorstel over de behandeling van tweede lezingen van grondwetswijzigingen in de verenigde
vergadering (Kamerstuk 35 533) dat het beoogt bij te dragen aan een goed
functioneren van het tweekamerstelsel. Hieraan ligt geen gewijzigde visie
op het tweekamerstelsel ten grondslag. Het politieke primaat ligt bij de
Tweede Kamer en de Eerste Kamer functioneert op iets meer afstand van
de dagelijkse politiek met bijzondere aandacht voor de kwaliteit van de
wetsvoorstellen die bij haar worden ingediend. Het doel van elk van de
drie genoemde voorstellen is om belemmeringen voor een goed
functioneren van het tweekamerstelsel weg te nemen.
In de memorie van toelichting is de verhouding tussen de betreffende
voorstellen, waaronder ook de recente wijziging van de Grondwet met
betrekking tot de instelling van een kiescollege voor niet-ingezetenen,
nader uiteengezet.
5. Inrichting van het wijzigings- en terugzendrecht
a. Inleiding
In samenhang met de voorgaande staatsrechtelijke punten, zijn er vragen
te stellen over de inrichting van het voorgestelde terugzendrecht. Bij elk
van de hierna te benoemen elementen speelt naast de veranderende
verhouding tussen de actoren in het wetgevingsproces die het gevolg
zullen zijn van het wetsvoorstel, ook de kwaliteit van wetgeving en van het
wetgevingsproces als zodanig een rol. De vraag rijst of met het wijzigingsen terugzendrecht in de voorgestelde vorm en uitwerking het wetgevingsproces niet onnodig complexer zou kunnen worden en in verband
daarmee niet ook de kwaliteit van wetgeving wordt aangetast. Hiermee
zou het voorstel onbedoeld het tegenovergestelde kunnen bewerkstelligen van wat de regering ermee beoogt.
Tegen deze achtergrond wijst de Afdeling op de volgende elementen.
b. Termijn
Het voorstel regelt dat de Eerste Kamer binnen twee maanden na
binnenkomst van een wetsvoorstel moet besluiten of zij gebruik wil
maken van het terugzendrecht. Deze termijn kan eenmaal worden
verlengd met twee maanden. De toelichting stelt dat gelet op de gemiddelde behandeltermijn van voorstellen door de Eerste Kamer deze termijn
afdoende moet zijn.56 Hierbij kunnen enkele vragen gesteld worden.
De Eerste Kamer kent net als de Tweede Kamer een voorbereiding van het
wetsvoorstel via commissies, uitmondend in een plenair debat en een
gedachtewisseling met de regering.57 Ervan uitgaande dat deze werkwijze
ook in dit geval zal worden toegepast, is het niet alleen aan de Kamer zelf
56
57

Toelichting, paragraaf 6.
In voorkomende gevallen ook met initiatiefnemers uit de Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

16

hoe lang dit duurt, maar is zij ook afhankelijk van de snelheid van
reageren van de regering op bijvoorbeeld schriftelijke vragen. Daarnaast
vergaderen commissies van de Eerste Kamer maar één keer per week en
moet na de voorbereiding door de commissie, vaak in meerdere rondes
van schriftelijke vragen en antwoorden van de regering, nog plenair over
het voorstel gediscussieerd worden. Juist bij de uit een oogpunt van
kwaliteit ingewikkelde voorstellen waarbij gebruik van het terugzendrecht
wellicht het meest aangewezen is, zal de termijn van 2 maanden daarom
zeer kort zijn.
Daarbij dient ook in aanmerking te worden genomen dat voordat het
voorstel wordt teruggezonden overeenstemming in de Eerste Kamer zal
moeten worden bereikt over de inhoud en de tekst van de wijzigingen die
in het voorstel zouden moeten worden aangebracht. Het voorstel lijkt
daarbij uit te gaan van een werkwijze van de Eerste Kamer inzake
amendementen die overeenkomt met die nu in de Tweede Kamer wordt
gebruikt. Dit betekent dat individuele leden, al dan niet gezamenlijk,
tijdens de plenaire vergadering amendementen kunnen indienen
waarover vervolgens gedebatteerd en gestemd wordt.58
In dat kader is het voorts goed denkbaar dat de Eerste Kamer over te
overwegen wijzigingen het oordeel van de regering wil weten, een
deskundigenbijeenkomst wil organiseren of eventueel advies wil vragen
aan de Afdeling advisering van de Raad van State. Zeker gelet op het
oogmerk van het verbeteren van de kwaliteit van wetgeving moet
voorkomen worden dat de Eerste Kamer een voorstel tot aanpassing van
een wetsvoorstel niet zorgvuldig kan voorbereiden omdat de termijn
hiervoor te kort is. Met het oog daarop kan een te korte termijn ertoe
leiden dat van de optie van het terugzenden geen gebruik wordt gemaakt
(zie hiervoor punt 3c).
De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de haalbaarheid van
de gestelde termijnen en indien nodig in het wetsvoorstel te voorzien in
een langere termijn.
Het advies van de Afdeling heeft geleid tot een heroverweging van het
voorstel om het wijzigingsrecht van de Eerste Kamer te koppelen aan een
termijn. De Afdeling wijst er terecht op dat twee maanden (met een
mogelijkheid van een eenmalige verlenging met twee maanden) onder
omstandigheden te kort kunnen zijn voor een zorgvuldige behandeling
van een ingewikkeld wetsvoorstel, zeker bij wijzigingsvoorstellen
waarover nog gedebatteerd moet worden en waaraan soms nog een
adviesaanvraag bij de Afdeling advisering of een deskundigenbijeenkomst
vooraf gaat. Ook kan het halen van de termijn afhankelijk zijn van de
termijn waarbinnen de regering reageert op een verslag of en nader
verslag. Een alternatief zou zijn om een langere termijn in het
wetsvoorstel op te nemen. Een termijn die in ieder voorkomend geval
voldoende tijd biedt voor een zorgvuldige behandeling zou echter zeer
lang moeten zijn, zodat er ook bij omvangrijke en ingewikkelde
wetsvoorstellen voldoende tijd zou zijn voor het indienen en overwegen
van amendementen. Een dergelijke lange termijn zou niet of nauwelijks
bijdragen aan het voorkomen van vertraging van het wetgevingsproces.
Op grond van deze afwegingen is besloten om het wijzigingsrecht niet te
koppelen aan een termijn.
Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn in deze zin
aangepast.

58

Toelichting, paragraaf 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

17

c. Wijzigingen door de Tweede Kamer
Het wetsvoorstel voorziet in de mogelijkheid dat de Tweede Kamer, nadat
een wetsvoorstel door de Eerste Kamer is teruggezonden, de door de
Eerste Kamer aangebrachte wijzigingen, wijzigt.59 Volgens de toelichting
kunnen amendementen in deze fase nog slechts tot doel hebben om de
wijzigingen die de Eerste Kamer heeft aangebracht geheel of ten dele te
wijzigen.60 Concreet betekent dit dat de Tweede Kamer de mogelijkheid
heeft om alle door de Eerste Kamer aangebrachte wijzigingen ongedaan
te maken en het wetsvoorstel in oorspronkelijke vorm aan te nemen. Het
is echter ook mogelijk dat de Tweede Kamer wijzigingen aanbrengt in de
door de Eerste Kamer voorgestelde wijzigingen, of dat de Tweede Kamer
een door de Eerste Kamer geschrapte bepaling gedeeltelijk weer in het
wetsvoorstel voegt.
De Afdeling betwijfelt of de wijzigingsbevoegdheid van de Tweede Kamer
in het wetsvoorstel voldoende is afgebakend. Dit betreft met name de
situatie waarbij een wijziging die is aangebracht door de Eerste Kamer,
ten dele wordt teruggedraaid of gewijzigd door de Tweede Kamer. Dit zou
kunnen betekenen dat er een bepaling overblijft die een andere werking
en betekenis heeft dan bedoeld was met de oorspronkelijke bepaling. Ook
kan hierdoor een situatie ontstaan dat uit wetstechnisch oogpunt of
vanwege de noodzakelijke coherentie tussen de gewijzigde bepaling en de
rest van het voorstel, ook andere, niet door de Eerste Kamer gewijzigde
bepalingen zouden moeten worden gewijzigd. Dit laatste kan in de
voorgestelde procedure moeilijk worden gerealiseerd omdat de Tweede
Kamer tot zodanige wijziging volgens de letter van het wetsvoorstel niet
bevoegd is. Dit zou tot nadere discussies, en in bepaalde gevallen een
grotere tegenstelling, tussen de Eerste en Tweede Kamer kunnen leiden
en daarmee het beoogde effect en de werkbaarheid van het door de
regering voorgestelde wijzigings- en terugzendrecht kunnen aantasten.
Voorts kan het voorstel ertoe leiden dat twee verschillende parlementaire
procedures van totstandkoming van wetgeving gaan ontstaan.
De Afdeling adviseert de afbakening van de wijzigingsbevoegdheid van de
Tweede Kamer in het wetsvoorstel opnieuw te overwegen. Indien zij blijft
bij de huidige tekst op dit punt, adviseert zij in de toelichting op de
bovengenoemde knelpunten in te gaan.
Bij de afbakening van de bevoegdheid van de Tweede Kamer ten aanzien
van een teruggezonden wetsvoorstel moet een balans worden gezocht
tussen verschillende belangen. De Afdeling wijst terecht op het belang dat
de afbakening van de bevoegdheid van de Tweede Kamer voldoende
helder is en niet moet leiden tot nadere discussies over de precieze
reikwijdte van de bevoegdheid. Daarom is besloten om de bevoegdheid
van de Tweede Kamer te beperken tot het aannemen of verwerpen van
amendementen. Dit betekent dat de Tweede Kamer kan besluiten om een
amendement van de Eerste Kamer (deels) aan te nemen of te verwerpen,
maar dat zij niet bevoegd is om een amendement te wijzigen.
Deze nadere afbakening van de bevoegdheid van de Tweede Kamer
betekent dat het onderhavige voorstel geen betrekking kan hebben op
voorstellen van rijkswet. Artikel 17, vierde lid, van het Statuut regelt dat de
Gevolmachtigde Ministers en de bijzondere gedelegeerden van de Staten
van Aruba, Curaçao of Sint Maarten bij de behandeling van een voorstel
van rijkswet in de Tweede Kamer amendementen kunnen indienen, terwijl

59
60

Artikel II, onderdeel A, tweede lid (artikel 85, vierde lid, Gw).
Toelichting, paragraaf 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

18

de Tweede Kamer niet bevoegd is om dergelijke amendementen aan te
nemen.
Om het terugzendrecht – in de vorm die nu wordt voorgesteld – ook
toepasbaar te maken in de procedure van rijkswetwetgeving zou derhalve
een wijziging van het Statuut noodzakelijk zijn. Het onderhavige voorstel
voegt een additioneel artikel aan de Grondwet toe dat ervoor zorgt dat de
uitzondering voor voorstellen van rijkswet vervalt op het moment dat de
bedoelde wijziging van het Statuut in werking is getreden.
Het wetsvoorstel is in deze zin aangepast. In paragraaf 6 van de memorie
van toelichting is nader beschreven wat de voorgestelde afbakening
inhoudt en hoe het proces van wijziging en terugzending er precies komt
uit te zien.
d. Andere actoren in het proces
In aanvulling op het voorgaande valt op dat de toelichting nauwelijks
ingaat op de rol van de andere actoren in het wetgevingsproces. Hierbij
gaat het met name om de rol van de regering of die van initiatiefnemers
uit de Tweede Kamer, maar ook die van de Afdeling advisering. De
toelichting stelt dat de regering niet bevoegd is om wijzigingen aan te
brengen in het voorstel nadat het door de Eerste Kamer in gewijzigde
vorm is teruggezonden aan de Tweede Kamer. De toelichting stelt dat dit
niet wenselijk is omdat het voorstel beoogt, zoals de toelichting het
verwoordt, «een communicatiekanaal» te openen tussen beide Kamers.61
Dit laatste miskent dat de regering een integraal onderdeel is van de
wetgevende macht en dat het kan voorkomen dat wijzigingen die de
Eerste Kamer voorstelt in de ogen van de regering aanpassing behoeven.
Daarnaast kan ook de regering, los van de Kamers, het wenselijk vinden
om over bepaalde voorgestelde wijzigingen een advies van de Afdeling
advisering te vragen. Daarover stelt de toelichting enerzijds dat de
regering en de Tweede Kamer de mogelijkheid hebben om advies te
vragen en anderzijds dat bezien moet worden of de Wet op de Raad van
State na aanname van het voorstel aanpassing behoeft.62 Hiermee wordt
uit de toelichting niet duidelijk of er in die fase nu al wel een bevoegdheid
zou zijn, of nog niet.63
De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande in de toelichting
nader in te gaan op de gevolgen van invoering van het wijzigings- en
terugzendrecht op de andere actoren in het wetgevingsproces.
De Afdeling vraagt aandacht voor het feit dat de regering de behoefte kan
voelen om een door de Eerste Kamer teruggezonden wetsvoorstel te
wijzigen.
Zoals de Afdeling bij punt 5.c terecht opmerkt, is het van belang dat
helder is welke ruimte de Tweede Kamer heeft ten aanzien van een
teruggezonden wetsvoorstel. Daarom is besloten om de bevoegdheid van
de Tweede Kamer ten aanzien van een teruggezonden wetsvoorstel nader
af te bakenen. De beoogde helderheid zou deels tenietgedaan worden als
de regering wél de mogelijkheid zou krijgen om een amendement van de
Eerste Kamer aan te passen, of anderszins het voorstel te wijzigen voordat
de Tweede Kamer erover stemt. De tweede behandeling door de Tweede
61

Toelichting, paragraaf 6.
Toelichting, paragraaf 6.
63
Zie bijvoorbeeld ook artikel 17, tweede lid, van de Wet op de Raad van State, waaruit blijkt dat
de regering de Afdeling kan horen over alle aangelegenheden waaromtrent zij dit nodig acht.
62

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

19

Kamer is bedoeld om een oordeel te kunnen geven over de wijzigingen
die de Eerste Kamer heeft gemaakt. Zoals de Afdeling bij punt 5.c terecht
opmerkt, werkt het complicerend als de Tweede Kamer de wijzigingen van
de Eerste Kamer zou kunnen wijzigen. Ditzelfde geldt voor een wijzigingsbevoegdheid voor de regering in deze fase.
Als alternatief is overwogen om de regering in een eerdere fase de
bevoegdheid toe te kennen om een wetsvoorstel te wijzigen, namelijk
wanneer het voorstel nog in behandeling is bij de Eerste Kamer. Het kan
in deze fase onder omstandigheden de voorkeur genieten dat de regering
het voortouw neemt, bijvoorbeeld omdat de gewenste wijzigingen
veelomvattend of technisch complex zijn. Toch wordt een dergelijke
bevoegdheid niet voorgesteld.
Een wijzigingsrecht van de regering in deze fase zou de procedure
complexer maken, mede omdat voorkomen zou moeten worden dat de
regering de Eerste Kamer door het indienen van een nota van wijziging
zou kunnen dwingen om een keuze te maken tussen terugzending (het
voorstel is immers gewijzigd) of verwerping. Een verdere complicatie is
dat ook overwogen zou moeten worden om een wijzigingsbevoegdheid
ten aanzien van initiatiefvoorstellen te creëren, waarbij dan de vraag
opkomt wie bevoegd zou moeten zijn om wijzigingen te maken: de
Kamerleden die het voorstel in de Tweede Kamer aanhangig hebben
gemaakt, de Kamerleden die op grond van artikel 85 van de Grondwet zijn
aangewezen om het voorstel in de Eerste Kamer te verdedigen, of de
Tweede Kamer zelf.
Daar komt bij dat het in deze fase nadrukkelijk aan de Eerste Kamer zou
moeten zijn om aan te geven hoe het wetsvoorstel verbeterd kan worden.
Uiteraard zal daarbij wel (net als in de Tweede Kamer) een beroep kunnen
worden gedaan op ambtelijke bijstand vanuit het ministerie.
Tot slot lijkt het ook niet per se nodig om de regering de bevoegdheid toe
te kennen om een teruggezonden voorstel te kunnen wijzigingen, gezien
de mogelijkheden die de regering reeds heeft om invloed uit te oefenen
op een wetsvoorstel. In het debat in de Eerste Kamer kan de regering
aangeven dat een amendement naar haar oordeel aanpassing behoeft.
Als een amendement desondanks ongewijzigd door de Eerste Kamer
wordt aangenomen, kan de regering de Tweede Kamer adviseren om het
amendement niet aan te nemen. Ook kan de regering besluiten om het
wetsvoorstel in te trekken (als het om een regeringsvoorstel gaat) of in het
uiterste geval overwegen om het voorstel niet te bekrachtigen. Ook kan de
regering een voorstel voor een herstelwet indienen.
Op grond van deze overwegingen gaat de voorkeur uit naar een regeling
waarin alleen de Eerste Kamer zelf bevoegd is om wijzigingen te maken in
een voorstel dat aan haar is gezonden. De memorie van toelichting is op
dit punt aangepast.
De memorie van toelichting creëerde ten onrechte twijfel over de vraag in
hoeverre het mogelijk is om na terugzending van een wetsvoorstel advies
in te winnen bij de Afdeling advisering van de Raad van State. De regering
wil de mogelijkheid om advies in te winnen niet beperken en deze moet
dus ook bestaan in de fase na terugzending. De Wet op de Raad van State
hoeft hiervoor niet gewijzigd te worden. Dit is verhelderd in de memorie
van toelichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk heeft een
aantal opmerkingen bij het voorstel van rijkswet en adviseert het voorstel
van rijkswet niet in te dienen bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

20

de Staten van Aruba, die van Curaçao en aan van Sint Maarten, tenzij het
is aangepast.
De vice-president van de Raad van State van het Koninkrijk,
Th. C. de Graaf
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele verbeteringen in het
voorstel van wet en de memorie van toelichting aan te brengen:
– In artikel II, onderdeel A, is een tweede lid toegevoegd dat bepaalt dat
in artikel 85, eerste lid, van de Grondwet de zinsnede «die het voorstel
overweegt zoals het door de Tweede Kamer aan haar is gezonden»
vervalt. Met deze zinsnede beoogt de Grondwet thans duidelijk te
maken dat de Eerste Kamer niet bevoegd is om wijzigingen in een
wetsvoorstel te maken. Deze zinsnede moet dus vervallen indien de
Eerste Kamer een wijzigingsrecht krijgt.
– In artikel II, onderdeel A, is in het voorgestelde tweede lid, onder b, van
artikel 85 van de Grondwet de opsomming van bepalingen die
voorschrijven dat de kamers een wet alleen kunnen aannemen met ten
minste twee derde van de stemmen vervangen door een algemene
aanduiding van deze categorie. Als gevolg van deze wijziging is geen
behoefte meer aan het aanvankelijk – in de versie van het voorstel die
aan de Afdeling is voorgelegd – voorgestelde additionele artikel VII,
dat de samenloop regelde met het voorstel om in de Grondwet te
regelen dat de tweede lezing van grondwetswijzigingen door de
kamers in verenigde vergadering wordt behandeld.
– In artikel II, onderdeel A, derde lid, is aan het voorgestelde tweede lid
van artikel 85 van de Grondwet een onderdeel c toegevoegd dat regelt
dat een voorstel van wet als bedoeld in artikel 105, eerste lid, van de
Grondwet, niet door de Eerste Kamer kan worden gewijzigd.
– In artikel II, onderdeel A, derde lid, is aan het voorgestelde tweede lid
van artikel 85 van de Grondwet een onderdeel d toegevoegd dat regelt
dat een voorstel van wet dat door of vanwege de Koning op het in
artikel 65 bedoelde tijdstip is ingediend en dat noodzakelijk is voor de
uitvoering van een algemene begrotingswet als bedoeld in artikel 105,
tweede lid, niet door de Eerste Kamer kan worden gewijzigd.
Ik verzoek U, mede namens de Minister-President, Minister van Algemene
Zaken, het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, de
Staten van Aruba, de Staten van Curaçao en de Staten van Sint Maarten
te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
H.G.J. Bruins Slot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 36 374 (R2187), nr. 4

21