Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 554

Wijziging van de Mediawet 2008 met het oog op
de versterking van het toekomstperspectief van
de publieke omroep

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen deel
1. Inleiding
Het Nederlandse publieke omroepbestel is enig in zijn soort. Het unieke
eraan is dat programma’s gemaakt worden door ledenorganisaties die
midden in de samenleving staan. Zij vertegenwoordigen een breed scala
aan visies en overtuigingen waar heel veel mensen zich toe aangetrokken
voelen. De Nederlandse publieke omroep heeft daardoor een krachtige
maatschappelijke worteling en zorgt vanuit die positie voor pluriformiteit
in het aanbod. Met programma’s die de veelkleurigheid aan overtuigingen, opvattingen en interesses op allerlei terreinen tonen, die ons een
blik op de ander en op de wereld geven en die met vakmanschap gemaakt
worden. De publieke omroep is van en voor iedereen en biedt een veilige
plek voor verantwoord aanbod voor alle leeftijdsgroepen. Een plek waar
ouders hun jonge kinderen met een gerust hart voor de televisie kunnen
zetten. De waardering van het publiek voor de publieke omroep is groot.
De publieke omroep vervult voor velen een onmisbare rol als
betrouwbare bron van informatie en samenbindende factor in onze
democratische samenleving, te midden van een almaar groter wordend
informatieaanbod vanuit alle hoeken van de wereld. En dat vormt voor de
regering de reden om te blijven staan voor een stevige Nederlandse
publieke omroep.
Vroeger was de mediawereld overzichtelijk: er waren een paar televisiezenders en een handvol radiozenders onder de publieke vlag. Nu is de
relatief kleine Nederlandse publieke omroep slechts een van de spelers in
een enorm competitief veld, omringd door vele en met name grote
kapitaalkrachtige internationale partijen. Daarnaast is het gebruik van
media ingrijpend veranderd. De opkomst van snel mobiel internet en het
succes van apparaten als tablets en smartphones geeft het publiek altijd
en overal toegang tot media. Televisiekijken neemt nog steeds een
belangrijke plaats in, maar kijk- en luisterpatronen verschuiven zichtbaar.
Het publiek heeft tegenwoordig keuze uit oneindig veel media-aanbod.
Deze veranderde omstandigheden stellen andere eisen aan de publieke

kst-35554-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

1

omroep. Om de publieke taak in een snel veranderend medialandschap te
kunnen blijven vervullen moet de omroep zich continu vernieuwen: in de
oriëntatie binnen het totale aanbod, in de keuzes in het aanbod en
distributieplatforms en in de organisatie. Juist in het huidige snel
veranderende en ingewikkelde medialandschap moet de publieke omroep
krachtig en flexibel kunnen opereren om maatschappelijke betekenis te
kunnen behouden.
Het is naïef te veronderstellen dat de publieke omroep (en overigens ook
de andere Nederlandse media-aanbieders) zich vanzelf wel staande zal
weten te houden in de toenemende concurrentie om de aandacht en
interesse van het publiek. Uiteraard mag de publieke omroep vertrouwen
ontlenen aan zijn eigen kracht, gebaseerd op maatschappelijke steun,
kwaliteit en diversiteit. In die zin heeft de publieke omroep een intrinsieke
kracht. Maar achterover leunen is er niet bij, want dan is het risico
levensgroot dat de publieke omroep een speler in de marge wordt.
Daarvoor zijn de ontwikkelingen te overrompelend, te snel en te
ingrijpend. In de mediabegrotingsbrieven van achtereenvolgens 20181 en
20192 en de Visiebrief van 15 juni 20193 van het kabinet zijn die ontwikkelingen benoemd.
Zoals gezegd staat de regering voor een stevige publieke omroep en ziet
zij het als haar taak om de publieke omroep ook in de toekomst in staat te
stellen die stevige positie, te blijven innemen. Met behoud en versterking
van die elementen die de historische kracht van de publiek omroep
vormen: een open publieke omroep met een breed en pluriform,
onafhankelijk en kwalitatief hoogwaardig media-aanbod voor iedereen.
Daaraan kunnen worden toegevoegd vernieuwing, stabiliteit en samenwerking. Om dat te kunnen waarborgen zijn nieuwe maatregelen nodig.
Dit wetsvoorstel bevat de uitwerking van een aantal maatregelen dat is
aangekondigd in de genoemde Visiebrief van het kabinet. Deze maatregelen zijn te groeperen onder de volgende doelstellingen (achter de
doelstelling staat steeds het desbetreffende hoofdstuk van deze memorie
van toelichting):
– versterken van de pluriformiteit van de landelijke publieke omroep
(hoofdstuk 2);
– meer flexibele programmering en distributie (hoofdstuk 3);
– zorgen voor vermindering van het reclame-aanbod (hoofdstuk 4);
– versterken van de bestuurlijke organisatie (hoofdstuk 5); en
– meer aandacht voor regionale programmering (hoofdstuk 6).
Dit wetsvoorstel bevat de uitwerking van de in de Visiebrief aangekondigde maatregelen die wetswijziging vergen met het oog op invoering
met ingang van de komende concessie- en erkenningperiode. Dit
wetsvoorstel omvat daarmee niet alle in de Visiebrief voorgenomen
maatregelen. Voor de meeste maatregelen die niet in dit wetsvoorstel
worden meegenomen geldt dat voor de uitwerking hiervan geen
wetswijziging nodig is. De maatregelen kunnen bijvoorbeeld worden
uitgewerkt via een wijziging van het Mediabesluit 2008 of via prestatieafspraken met de NPO. Voor een aantal maatregelen geldt dat nadere
uitwerking meer tijd vergt. Deze maatregelen zullen in een later
wetsvoorstel worden meegenomen. In bijlage 1C van de mediabegrotingsbrief 20204 is het zogenoemde spoorboekje te vinden. Hierin staat
per maatregel aangegeven hoe deze zal worden uitgewerkt inclusief het
1

Kamerstukken II 2017/18, 34 775 VIII, nr. 31.
Kamerstukken II 2018/19, 35 000 VIII, nr. 91.
3
Kamerstukken II 2018/19 32 827, nr. 157.
4
Mediabegrotingsbrief 2020, Kamerstukken II 2019/20, 35 300 VIII, nr. 106.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

2

bijbehorende tijdpad. Hierna zal de regering aan de hand van deze
doelstellingen de diverse maatregelen in algemene zin toelichten.
Vervolgens behandelt hoofdstuk 7 de gevolgen voor het toezicht.
Hoofdstuk 8 behandelt de consultatie, hoofdstuk 9 de financiële gevolgen
van de maatregelen en de hoofdstukken 10 en 11 gaan over respectievelijk
de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid en de regeldrukeffecten. Daarna
volgt in het artikelsgewijze deel een toelichting op de artikelen van het
wetsvoorstel voor zover dat voor een goed begrip nodig is. In verband
met de twee nieuwe taken voor het Commissariaat voor de Media (hierna:
het Commissariaat), wordt deze toelichting mede namens de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gegeven.
2. Versterking van de pluriformiteit
Ons landelijke publieke omroepbestel is gebouwd op het principe van
externe pluriformiteit. Om dat te versterken wil de regering de ledeneisen
bijstellen, de minimumcontributie verhogen en de budgetverhoudingen
aanpassen. Daarnaast beoogt de regering de pluriformiteit en diversiteit
van het publieke media-aanbod te versterken door het minimumaandeel
externe producties in het publieke media-aanbod te verhogen. Deze
maatregelen en de redenen daarvoor licht de regering hierna toe.
De grote kracht van de landelijke publieke omroep is de pluriformiteit van
zijn aanbod. De programma’s bieden voor elk wat wils, brengen en duiden
het nieuws van dichtbij en ver weg, behandelen de grote en actuele
thema’s, gaan niet alleen voor het grote publiek, maar bedienen ook de
kleinere doelgroepen met specifieke genres en onderwerpen. De
diversiteit aan invalshoeken van waaruit zaken belicht worden is in
vergelijking met veel andere media-aanbieders groot. Maar de basis van
waaruit die pluriformiteit tot nu toe tot stand komt – de maatschappelijke
worteling – en de wijze waarop dat diverse aanbod wordt aangeboden
– de programmering en distributie – zijn aan slijtage onderhevig.
Ledentallen als uitdrukking van de maatschappelijke binding staan onder
druk en de wijze van programmering en distributie zijn nog in belangrijke
mate geënt op traditionele zenders en sluiten nog niet optimaal aan bij
veranderend mediagedag van het publiek. Daarom stelt de regering de
volgende maatregelen voor.
2.1. Een open en dynamisch bestel
De kracht van ons omroepbestel is de externe pluriformiteit. Daarmee
wordt bedoeld dat pluriformiteit en gevarieerdheid van het programmaaanbod ingebracht worden door deelname van verschillende omroeporganisaties. Die worden uitgekozen op hun maatschappelijke worteling en
onderscheidende missie en identiteit die tot uitdrukking komen in hun
programmering. De regering vindt deze externe pluriformiteit principieel
van grote waarde. Externe pluriformiteit vereist in de eerste plaats dat het
bestel open blijft voor nieuwe toetreders en dat toetreden een reële
mogelijkheid is en geen onmogelijke opgave. Externe pluriformiteit
betekent in de tweede plaats dat omroepen, als ze eenmaal een plek
hebben bemachtigd, ook onderscheidend blijven en hun profiel scherp en
onderscheidend houden. Anders heeft externe pluriformiteit geen zin. Om
de externe pluriformiteit te versterken, treft de regering de volgende
maatregelen:
– Met ingang van de komende erkenningperiode moeten de omroepen
jaarlijks rapporteren over de wijze waarop zij in het afgelopen jaar
uitvoering aan hun missie en identiteit hebben gegeven en hebben
bijgedragen aan de pluriformiteit. Volgens de wet leggen omroepen
hun doelstelling, missie en identiteit vast in de statuten en die missie
en identiteit moet herkenbaar terugkomen in het programma-aanbod.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

3

–

–

–

–

–

Dat laatste moet bij een erkenningaanvraag ook aangetoond worden in
een beleidsplan. Uiteindelijk is het de bedoeling dat hier ook een toets
op plaatsvindt, die consequenties kan hebben voor de erkenning. De
regering zal in de komende periode met de omroepen en het Commissariaat overleggen hoe dit op een werkbare manier vorm kan krijgen
met het oog op toepassing in de erkenningperiode die aanvangt in
2027.
De ledeneis voor een volwaardige erkenning voor aspirant-omroepen
wordt verlaagd naar 50.000 leden. Nu geldt voor aspirant-omroepen
dat zij moeten doorgroeien naar 150.000 leden om in de nieuwe
erkenningperiode een plek in het bestel te behouden. Gelet op de
verminderde bereidheid bij groepen in de samenleving om zich via een
lidmaatschap aan een omroep te binden, lijkt de 150.000-ledeneis een
onrealistisch hoge eis. Door de ledeneis voor huidig aspirantomroepen te verlagen naar 50.000, blijft het publieke bestel daadwerkelijk open voor nieuwe toetreders.
De ledeneis voor de bestaande omroeporganisaties met een erkenning
wordt verlaagd naar 100.000. De ledeneis voor bestaande omroepen
met een erkenning is nu 150.000. Maar ook zij hebben te maken met
dalende ledenaantallen.
Het ledental van minimaal 50.000 om aspirant te kunnen worden blijft
gehandhaafd. Een minimum van 50.000 leden beschouwt de regering
echt als ondergrens voor maatschappelijke legitimatie van een
omroep. Met minder leden is er geen sprake meer van voldoende
maatschappelijke steun.
Het totale budget dat beschikbaar is voor de garantiebudgetten wordt
op een andere manier verdeeld. De aanpassing van de ledeneisen leidt
namelijk naar de mening van de regering tot andere budgetverhoudingen als het gaat om de garantiebudgetten. Immers, de verlaging van
de ledeneis naar 50.000 voor de groep aspiranten die nu een voorlopige erkenning hebben, zou zonder budgetaanpassing betekenen dat
deze aspiranten wanneer zij een volwaardige erkenning krijgen,
meteen een garantiebudget ontvangen dat gelijk is aan dat van grote
«stand alone»-omroepen. Bovendien moeten de aspirant-omroepen
straks aansluiten bij een bestaande «stand alone»- of samenwerkingsomroep. In de huidige budgetsystematiek zou dat er toe leiden dat er
binnen de groep van samenwerkingsomroepen verschillen gaan
ontstaan.
Daarom wijzigt de regering de budgetverdeling. De nieuwe budgetverdeling wordt bepaald aan de hand van de verhouding 3: 2: 1, waarbij
het soort organisatie waarvan op 1 januari 2016 sprake was, bepalend
is voor het verhoudingsgetal dat aan een organisatie wordt toegekend.
In deze nieuwe verhouding krijgen de huidige aspirant-omroepen bij
definitieve toetreding 1, de «stand alone»-omroepen 2 en de
samenwerkings- en gefuseerde omroepen 3.5 Het budget van
aspirant-omroepen blijft 15 procent van een «stand alone»-omroep.

2.2. Andere legitimatiecriteria naast lidmaatschappen
In de afgelopen decennia zijn er diverse nieuwe omroepen bijgekomen.6
En als men kijkt naar het aantal leden dat de omroepverengingen
individueel en gezamenlijk hebben, dan is de conclusie dat een ledenbestel nog steeds van grote waarde is.7 Dat wil de regering handhaven,
5

Aspirant-omroepen zijn: WNL, PowNed en HUMAN. «Stand alone»-omroepen zijn: EO, MAX en
VPRO. Samenwerkings- en gefuseerde omroepen zijn: KRONCRV, BNNVARA en AVROTROS.
6
Sinds 2015 zijn toegetreden: BNN, MAX, WNL, PowNed en HUMAN.
7
Ledenaantallen 2018 (bron: jaarverslagen): EO circa 300.000; KRONCRV 498.000; BNNVARA
467.702; AVROTROS circa 400.000; MAX 354.840; VPRO bijna 300.000; HUMAN 54.681; WNL
bijna 50.000; PowNed 21.861.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

4

leden blijven een belangrijke criterium om maatschappelijke worteling te
meten. Maar vernieuwing is nodig. Ook omroepen zoeken relaties en
samenwerking met verwante maatschappelijke instellingen.
Om de basis voor de maatschappelijke legitimatie te versterken, wil de
regering de aanzet geven voor de mogelijkheid voor omroepen om hun
maatschappelijke binding in aanvulling op ledentallen ook op andere
manieren aan te tonen. Hiertoe heeft de regering in het wetsvoorstel de
volgende maatregel opgenomen:
– In de eerstkomende erkenningperiode, die aanvangt in 2022, moeten
omroepen in hun beleidsplan, als onderdeel van de erkenningaanvraag, aangeven waaruit hun binding in de samenleving blijkt anders
dan uit het ledenaantal. Zo kunnen de omroepen aangeven op welke
diverse manieren zij hun binding met de samenleving vormgeven en
mensen aan zich weten te binden. Hierdoor ontstaat inzicht in wat er
allemaal speelt en eventueel mogelijk is. De volgende stap is dan om
te bepalen welke criteria geschikt zijn om met ingang van de erkenningperiode die aanvangt in 2027 daadwerkelijk toe te passen. Het
vinden van geschikte criteria is bepaald niet eenvoudig. De criteria
moeten betekenisvol zijn – ze moeten meer inhouden dan enkel «likes»
op sociale media – en daarnaast werkbaar, controleerbaar en niet
manipuleerbaar. Mede op basis van de beleidsplannen van de
omroepen zal de komende tijd gezocht worden naar geschikte criteria
en een geschikte systematiek om die criteria te toetsen. Gedacht kan
worden aan een systematiek die vergelijkbaar is met die voor de
subsidieverlening in het kader van de culturele basisinfrastructuur. In
de cultuursector wordt al langer gewerkt met kwalitatieve criteria als
voorwaarde voor subsidieverlening. Deze criteria worden vastgesteld
in een ministeriële regeling, en uitgewerkt in een beoordelingskader
door de Raad voor Cultuur. De Raad voor Cultuur adviseert vervolgens
op de aanvragen van de cultuurinstellingen. Die adviezen vormen de
basis voor de besluitvorming door de Minister van OCW. Een
soortgelijke systematiek zou denkbaar kunnen zijn voor het landelijke
publieke omroepbestel.
2.3. Een betekenisvolle ledenbijdrage
Vijf euro en tweeënzeventig cent per jaar. Dat is op dit moment de
minimale jaarcontributie voor een omroepvereniging. Dit is een historisch
gegroeid bedrag. Vroeger kon je voor tien gulden lid worden van een
omroepvereniging, het zogenaamde «tientjeslid». Dat bedrag is slechts
één keer – in 1998 – aan de hand van de inflatie verhoogd naar twaalf
gulden en zestig cent. Omgerekend naar euro’s vijf euro en tweeënzeventig cent. Daarna heeft er geen inflatiecorrectie meer plaatsgevonden.
Een betekenisvolle bijdrage past bij maatschappelijke legitimatie. In de
visie van de regering is het huidige bedrag – omgerekend zevenenveertig
eurocent per maand – dat niet meer. Diverse omroepen hebben dat ook
gezien en hanteren al langer een substantieel hoger bedrag. Daarom treft
de regering de volgende maatregel:
– Het bedrag van de minimumcontributie wordt verhoogd naar € 8,50.
De eventuele extra inkomsten uit de verhoogde ledenbijdragen kunnen
gebruikt worden om de vereniging te versterken en te besteden aan
het maken van programma’s waarmee de vereniging zich vanuit haar
identiteit en missie kan profileren. Daarbij heeft de regering zeker oog
voor minder draagkrachtigen. Daarom wil de regering niet verder gaan
dan een verhoging op basis van de inflatie volgens de consumentenprijsindex vanaf 1998, de laatste keer dat het bedrag van de minimumcontributie is aangepast. Dit resulteert in het bedrag van € 8,50 per
jaar. Dit bedrag vindt de regering niet dusdanig hoog dat minder

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

5

draagkrachtigen in de samenleving zich het lidmaatschap van een
omroeporganisatie niet zouden kunnen veroorloven.
In welke mate de verhoging leidt tot meer opzeggingen dan normaal of
mensen afschrikt om lid te worden van een nieuwe omroepvereniging is
niet te voorzien. De regering merkt hierover op dat tegenover de
verhoging van de minimumcontributie maatregelen staan om de huidige
ledeneisen te verlagen en om op termijn andere criteria naast lidmaatschap te hanteren voor het meten van de maatschappelijke binding van
omroepen. De regering is voornemens om de ledenbijdrage in de
toekomst voorafgaand aan elke erkenningperiode te indexeren.
2.4. Betere benutting van buitenproducenten
De externe pluriformiteit van het publiek bestel biedt ruimte aan verschillende geluiden in de samenleving via de verschillende omroeporganisaties. Dit betekent niet automatisch dat ook alle geluiden vertegenwoordigd zijn in het media-aanbod. Zoals ook de evaluatiecommissie
landelijke publieke omroep in haar evaluatierapport over de jaren 2013 tot
en met 2017 schrijft, komt in het totale aanbod de (culturele) diversiteit in
de Nederlandse bevolking nog onvoldoende tot uitdrukking.8 Daardoor
verliest de programmering aan creativiteit en vernieuwing. Nederland
heeft buiten de publieke omroepen een goede creatieve industrie, die een
bijdrage kan leveren aan de pluriformiteit van de publieke programmering. De omroepen, de een meer dan de ander, maken daar ook
gebruik van door een deel van hun programma’s buiten de deur te laten
maken. En sinds 2016 kunnen buitenproducenten ook direct programmavoorstellen inbrengen bij de publieke omroep.
Wezenlijk voor de landelijke publieke omroep is (en blijft) dat het
verzorgen van media-aanbod is voorbehouden aan omroeporganisaties
en taakomroepen. Buitenproducenten kunnen via de NPO of op initiatief
van de omroepen zelf worden betrokken bij het vervaardigen van
media-aanbod. In beide situaties is de omroep verantwoordelijk voor het
aanbod en ontvangt de omroep de publieke financiering en betaalt hij
daaruit de derde partij voor het (co)produceren van dat media-aanbod.
Ondanks het feit dat er enkele verbeteringen nodig zijn in de praktische
samenwerking, constateert de evaluatiecommissie dat deze mogelijkheid
werkt en effect heeft. De evaluatiecommissie beveelt dan ook aan dit voort
te zetten. De regering wil dat verder versterken door de volgende
maatregelen:
– De regering verhoogt de verplichting om een bepaald deel van het
totale budget dat bestemd is voor de verzorging van media-aanbod te
besteden aan onafhankelijke producties van zestieneneenhalf naar
vijfentwintig procent. In de Mediawet 2008 wordt de bandbreedte
waarbinnen het percentage onafhankelijk product bepaald op
tenminste tien en ten hoogste vijfentwintig procent. De aanpassing
van het daadwerkelijke percentage onafhankelijk product wordt via een
aanpassing van het Mediabesluit 2008 geregeld.
– De bestedingen aan media-aanbod dat betrekking heeft op sport en
aan media-aanbod dat het karakter van een spel heeft tellen op dit
moment niet mee bij het berekenen van het percentage. Voorgesteld
wordt om deze bestedingen voortaan wel mee te laten tellen voor de
berekening. Dat betekent dat het percentage van vijfentwintig
toegepast wordt op een hoger totaalbudget, waardoor de taakstelling
van de publieke omroep op dit vlak groter wordt.
8

Evaluatiecommissie Nederlandse Publieke Omroep, Evaluatierapport NPO 2013 t/m 2017
«Samen voor het publiek belang», bijlage bij Kamerstukken II 2018/19, 32 827, nr. 156.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

6

Vergroting van dit budget betekent niet dat er minder budget of zendtijd is
voor de omroepen. Wel zal mogelijk het budget voor eigen producties
minder worden. Omroepen kunnen zich echter ook via afspraken met
buitenproducenten profileren, aangezien zij uiteindelijk vanuit hun
publieke taak opdrachtgever zijn. Wel dienen hierover tussen de omroep
en producent goede afspraken gemaakt te worden. Deze regering is met
hen in gesprek om te komen tot een generieke set van afspraken die
hierbij kunnen helpen.
3. Meer flexibele programmering en distributie
De regering wil meer ruimte voor de publieke omroep creëren om meer
flexibel te kunnen programmeren en distribueren door deze minder
afhankelijk te maken van het vullen van een verplicht aantal lineaire
televisiezenders. Verder dient de toegevoegde waarde van de publieke
omroep als platform voor kwaliteitsjournalistiek en betrouwbare
onafhankelijke nieuwsvoorziening helderder tot uitdrukking te komen in
de wettelijke taakopdracht. Deze maatregelen en de redenen daarvoor
licht de regering hierna toe.
De introductie van de Mediawet 2008 stond in het teken van techniekneutraliteit. Door de snel opkomende nieuwe distributietechnieken
ontstonden nieuwe mogelijkheden om media-aanbod anders dan via de
traditionele televisie- en radiozenders aan het publiek aan te bieden. De
ontwikkeling van «on demand»-mogelijkheden, mobiele diensten en
sociale media deed het publiek uitzwermen over nieuwe platformen, ieder
op zoek naar zijn eigen mix van media-aanbod die aansloot bij zijn of haar
persoonlijk voorkeuren. Hierdoor kreeg men toegang tot media-aanbod
op elk moment van de dag en op elke plaats. De Mediawet 2008 stelde de
publieke omroep in staat om in te spelen op deze nieuwe ontwikkelingen.
Het gebruik van nieuwe distributietechnieken was niet langer een
neventaak, maar werd vanaf dat moment een volwaardig onderdeel van
de publieke taakuitvoering. Niettemin zijn de traditionele hoofdzenders
nog in belangrijke mate de ruggengraat van de publieke omroep
gebleven. De wijze van programmeren en productie van media-aanbod
concentreert zich nog steeds rond de door de wet verplicht voorgeschreven drie televisie- en vijf radiozenders. Dit heeft ook te maken met
gegarandeerde posities van omroepen. Elke omroep moet zijn vaste
aanspraken op geld en plaatsing op de netten en zenders gehonoreerd
zien. Dat is terug te zien in de wijze van programmeren: die is nog steeds
voor een groot deel geënt op het vullen van uitzendschema’s op lineaire
kanalen.
3.1. Meer flexibel programmeren: ruimte voor verschuiving van lineair
naar «on demand»
De ontwikkelingen in techniek en mediagebruik door het publiek blijven in
sneltreinvaart veranderen. Die ontwikkelingen maken het noodzakelijk om
de invalshoek van waaruit geprogrammeerd wordt te verleggen naar
inhoud en doelgroepen, waarbij distributie volgend is. Uitgangspunt moet
zijn: welk aanbod beantwoordt aan de publieke taken en de behoefte van
het publiek. En vervolgens is de vraag hoe dat aanbod het beste naar
kijkers en luisteraars kan worden gebracht en welke distributievormen en
platforms daarvoor het meest geschikt zijn. Voor veel mensen zijn lineaire
radio- en tv-zenders nog steeds vertrouwde kanalen. Maar meer en meer
stellen kijkers en luisteraars daarnaast of in plaats daarvan hun persoonlijke aanbodmix samen en nemen daar «on demand»-kennis van. Dat
vergt een overkoepelende, inhoudelijke programmeer-, productie- en
distributiestrategie, iets waar ook de evaluatiecommissie in haar analyse
op aandringt. Binnen een dergelijke strategie ontstaat ook voor omroepen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

7

meer ruimte om in te zetten op datgene waar ze sterk in willen zijn en
waarmee ze zich kunnen profileren. De ene omroep zal liever nog vooral
televisieprogramma’s willen blijven maken, de ander zal zich willen
specialiseren in het verzorgen van content op «on demand»aanbodkanalen. Daarvoor is manoeuvreerruimte nodig. Om die te bieden
treft de regering de volgende maatregelen:
– De verplichting om ten minste drie lineaire algemene televisienetten te
verzorgen wordt aangepast naar ten minste twee. Hiermee wordt meer
flexibiliteit voor de NPO gecreëerd in programmafinanciering en
distributie van media-aanbod. Deze budgettaire ruimte kan worden
ingezet om de voortgaande ontwikkeling van non-lineair programmeren te faciliteren.
– Dit mag echter niet tot verlies leiden van een bepaald basisaanbod en
garanties ten aanzien van de universele toegankelijkheid van het
media-aanbod. Die is nu voor de huidige drie algemene landelijke
televisiezenders verzekerd door de «must carry»-verplichting voor
pakketaanbieders en de garantie op landelijk dekkende frequentieruimte. Deze garanties blijven op het huidige niveau gehandhaafd.
– Een voorgenomen besluit van de NPO om een wijziging aan te
brengen in het aantal te verzorgen lineaire algemene televisienetten
heeft naast consequenties voor de «must carry»-verplichting ook
gevolgen voor het frequentiegebruik. Daarom dient de NPO voorafgaand aan een dergelijk besluit met het Ministerie van Economische
Zaken en Klimaat af te stemmen wat de consequenties zijn voor de aan
de NPO verstrekte vergunning voor digitale omroep.
3.2. Sterke en onafhankelijke (onderzoeks)journalistiek
Tot de kerntaken van de publieke omroep behoren de dagelijkse nieuwsvoorziening, de duiding van het nieuws en het onderzoeken van de feiten
en achtergronden. De regering wil deze journalistieke taak verhelderen en
beter tot uitdrukking brengen in de wettelijke taakopdracht. De redenen
daarvoor zijn de volgende.
De rol van kwalitatieve, betrouwbare journalistiek is van eminent belang
in onze democratische samenleving. Deze rol verdient aandacht. Want zo
vanzelfsprekend is het tegenwoordig niet meer dat we kunnen vertrouwen
op de aanwezigheid van voldoende goede en betrouwbare bronnen die
nieuws duiden, politiek en overheid kritisch volgen, net even dieper
graven, misstanden aan de kaak stellen en context geven. Maar verdienmodellen veranderen en daar dreigt met name de onderzoeksjournalistiek
de dupe van te worden. Het is niet voor niets dat het kabinet bevordering
van de onderzoeksjournalistiek tot een centraal thema in de paragraaf
over media in het regeerakkoord heeft gemaakt en maatregelen neemt om
met name de onderzoeksjournalistiek te versterken.
Het nieuws en de actualiteitenrubrieken van de publieke omroep zijn
herkenbare, vertrouwde en betrouwbare onderdelen van de dagelijkse
nieuwsvoorziening. De publieke omroep biedt een brede journalistieke
programmering die niet alleen aandacht besteedt aan actuele gebeurtenissen en thema’s en de achtergronden en context daarvan, maar ook aan
maatschappelijk relevante gebeurtenissen en affaires die niet aan de
oppervlakte liggen en aan het zicht onttrokken zijn. Daarbij is het de
specifieke opdracht van de publieke omroep om in de journalistieke
programmering als geheel de meningen en standpunten van alle groepen
in de samenleving te reflecteren en representeren. En het publiek moet er
op kunnen vertrouwen dat de nieuws- en informatievoorziening onafhankelijk, eerlijk en onpartijdig is. Daarin ligt bij uitstek de publieke
meerwaarde van de publieke omroep. Vanuit die positie kan de publieke
omroep bijdragen aan versterking van de hele journalistieke infrastructuur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

8

door open te staan voor en op zoek te gaan naar samenwerking met
andere journalistieke partijen in de sector.
De regering bevordert en ondersteunt onderzoeksjournalistiek met een
structurele bijdrage van vijf miljoen euro per jaar. Deze middelen worden
via het Stimuleringsfonds voor de journalistiek en het Fonds Bijzondere
Journalistieke Projecten verdeeld. Het gaat dan om regelingen waarmee
onderzoeksjournalistieke producties worden gestimuleerd en investeringen worden gedaan in de talentontwikkeling en professionalisering van
journalisten. Tevens wordt ingezet op innovatie van de journalistieke
infrastructuur in Nederland. De nadruk ligt hierbij op regionale en lokale
journalistiek.
Aanvullend wil de regering de publieke waarde van de publieke omroep
als platform voor kwaliteitsjournalistiek en betrouwbare onafhankelijke
nieuwsvoorziening verhelderen. Daarvoor stelt de regering de volgende
maatregel voor:
– In de wettelijke beschrijving van de taakopdracht van de publieke
omroep wordt journalistiek als onderdeel expliciet toegevoegd. Daarbij
kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de hierboven genoemde
nieuws- en actualiteitenprogramma’s. In het bijzonder behoort tot de
journalistieke taakopdracht de kritische en diepgravende journalistiek
die onderzoeksjournalistiek wordt genoemd.9
4. Vermindering van het reclame-aanbod
De regering wil stapsgewijs toewerken naar een reclamevrije landelijke
publieke omroep. Te beginnen bij het halveren van het aandeel reclame
op de lineaire televisiekanalen, het niet langer toestaan van reclame rond
televisieprogramma’s voor kinderen en het beëindigen van reclame rond
alle non lineaire video-aanbod.
Allereerst is de regering van mening dat de landelijke publieke omroep
een veilige en non commerciële plaats moet zijn voor het publiek.
Daarnaast zijn de financiële randvoorwaarden voor de publieke omroep,
met name daar waar het de reclame-inkomsten aangaat, al enkele jaren
ongunstig. De NPO kon lange tijd bouwen op de Ster-inkomsten als een
betrouwbare, stabiele en voorspelbare bron voor de financiering van de
publieke omroep. De afgelopen jaren bleek dat dit geen zekerheid is. De
Ster-inkomsten daalden in de afgelopen tijd fors en bleken steeds
moeilijker in te schatten. Bovendien zat er geen geld meer in de Algemene
Mediareserve om de gaten te dichten. De reclame-inkomsten van de Ster
worden toegevoegd aan de mediabegroting en vormen tezamen met de
rijksmediabijdrage het budgettaire kader. Door de grilligheid van de
Ster-inkomsten is betrouwbaar begroten steeds lastiger geworden, met
budgettaire tegenvallers als gevolg. Optie is dan om aan de zuinige kant
te begroten, maar dan bestaat het risico dat er onnodig fors gesneden
moet worden in het budget van de publieke omroep. Al met al geen
goede basis voor een stabiele financiering.
De ontwikkelingen op de reclamemarkt gaan meer en meer in de richting
van minder reclame op lineaire kanalen en meer naar gepersonaliseerde
reclame op «on demand»-platforms. Automatisch geplaatste advertenties
op basis van algoritmen en gebaseerd op gegevens over persoonlijk kijk-,
9

Nader gedefinieerd in «Onderzoeksjournalistiek in Nederland», dat in 2018 i.o.v. het Ministerie
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap is uitgevoerd (DSP i.s.m. prof. dr. Henri Beunders.
Onderzoeksjournalistiek in Nederland. Verkenning en analyse. 2018. https://
www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2018/06/19/onderzoeksjournalistiek-in-nederland).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

9

luister- en surfgedrag nemen aan belang toe. Dit zijn ontwikkelingen
waarvan de regering meent dat die niet langer vanzelfsprekend passen bij
de publieke omgeving van de publieke omroep.
De regering heeft als perspectief dat de publieke omroep op termijn
reclamevrij wordt. De regering heeft meerdere scenario’s daarvoor
onderzocht. De financiële impact van dit lange termijn perspectief is
immers groot. Een scenario waarin abrupt een einde komt aan reclame bij
de publieke omroep heeft onverantwoord grote financiële risico’s voor de
continuïteit. Deze stap in één keer zetten, vindt de regering dan ook
onverstandig en onhaalbaar. Daarom is zorgvuldig gekeken naar de
financiële impact van verschillende stappen om de publieke omroep
minder afhankelijk te maken van reclame-inkomsten om uiteindelijke uit te
komen bij een reclamevrije publieke omroep.
Op basis daarvan stelt de regering de volgende maatregelen voor de
landelijke publieke mediadienst voor:
– Het aandeel reclame op de televisieprogrammakanalen wordt
gehalveerd. Gedurende de volgende erkenningperiode wordt
stapsgewijs toegewerkt naar een halvering van het wettelijk toegestane aantal reclameminuten op de lineaire televisieprogrammakanalen van de landelijke publieke mediadienst. Het maximumpercentage
reclame-aanbod is nu tien procent, de nieuwe norm wordt vijf procent.
Het blijft daarbij gaan om een percentage ten opzichte van de totale
duur van het aanbod op een televisieprogrammakanaal per jaar.
Uitgangspunt voor de halvering binnen de volgende erkenningperiode
is gelijkmatige afbouw in jaarlijkse stappen van één procent. Het
stapsgewijs toewerken naar een halvering van het wettelijk toegestane
aantal reclameminuten maakt mogelijk dat de reclamemarkt zich
hieraan aanpast. Het nieuwe gehalveerde percentage reclame-aanbod
wordt vastgelegd in het Mediabesluit 2008. Dit geldt ook voor de
stapsgewijze verlaging met aanvullend de regeling dat bij de jaarlijkse
stap door de Minister binnen een bandbreedte van één procent hoger
of lager rekening kan worden gehouden met de actuele situatie rond
de financiering van de landelijke publieke mediadienst. Daarbij valt te
denken aan de ontwikkeling van de reclame-inkomsten, de benodigde
financiering van het wettelijk gegarandeerde minimumbudget van de
landelijke publieke omroep en het aanvullen van de Algemene
Mediareserve, met inachtneming van de verwachte opgaven voor het
komende jaar. Voor de wijziging van het Mediabesluit 2008 die ziet op
de stapsgewijze verlaging zal een voorhangprocedure gelden.
– Reclame rond televisieprogramma-aanbod dat in het bijzonder is
bestemd voor kinderen jonger dan twaalf jaar is niet langer toegestaan.
– Alle reclame rond non-lineair video-aanbod wordt beëindigd. Dit geldt
voor de mediadienst op aanvraag die is bestemd voor de catch-up van
programma’s van de landelijke publieke omroep en voor non-lineair
video-aanbod op de overige non-lineaire aanbodkanalen van de
landelijke publieke omroep.
Met deze maatregelen ontstaat een geleidelijke overgang die het voor de
landelijke publieke omroep mogelijk maakt om zich gefaseerd in te stellen
op de nieuwe situatie. Bovendien dringen deze maatregelen commerciële
prikkels in het systeem terug. Met de gekozen maatregelen wordt bereikt
dat kinderen niet meer geconfronteerd worden met reclame bij de
publieke omroep en dat er geen informatie over persoonlijk mediagedrag
verzameld en gebruikt wordt voor commerciële doeleinden. De maatregelen zullen naar verwachting resulteren in een geschatte inkomstenderving van gemiddeld 46 miljoen euro per jaar gedurende de concessieperiode 2022–2026.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

10

5. Versterken van de bestuurlijke organisatie
Het samenspel en de doelmatigheid binnen de organisatie van de
publieke omroep moeten beter. Daarom brengt de regering meer balans
in de organisatie door een versterkte rol voor het college van omroepen
(hierna: college) en ondersteuning van de rol van de raad van toezicht van
de NPO. Geïntegreerde verslaglegging en effectiever toezicht op de
omroepbrede gedragscode door het Commissariaat verbeteren de
doelmatigheid. De erkenningverlening wordt mede afhankelijk van een
sobere, doelmatige en evenwichtige inrichting van de bestuurlijke
organisatie. De redenen voor deze maatregelen licht de regering hierna
toe.
Het Nederlandse publieke bestel is uniek. Maar het kent ook zijn ingewikkeldheden waardoor dingen niet optimaal verlopen. Het programmeerproces is complex, het toezicht is op onderdelen verspreid en er zijn
meerdere verantwoordingsmomenten en -documenten. Al deze zaken
hebben in de loop der tijd hun specifieke en legitieme ontstaansredenen
gehad. Maar in de huidige situatie vormen ze steeds meer een belemmering voor een slagvaardige en doelmatig opererende publieke omroep.
Daarom stelt de regering de volgende maatregelen voor.
5.1. Versterking van de rol van het college van omroepen
Uit de bevindingen van de evaluatiecommissie blijkt dat alle betrokkenen
binnen de landelijke publieke omroep het programmeerproces complex
vinden. Er bestaat bij alle partijen ontevredenheid. Bij de omroepen over
de te grote macht en invloed van netmanagers en ondoorzichtige
besluitvorming, bij netmanagers over een tekort aan voldoende programmavoorstellen ter realisatie van de afgesproken programmatische- en
bereiksdoelstellingen. Als achtergrond benoemt de evaluatiecommissie
het ontbreken van een constructief gesprek over realisering van gezamenlijke doelstellingen en het feit dat sinds de vorige belangrijke wetswijziging van 2016 de wederzijdse rollen en verantwoordelijkheden in het
proces nog niet als vanzelfsprekend worden ervaren. Er zijn nog te veel
schermutselingen over taken en bevoegdheden. Het loopt daardoor
allemaal te stroef en minder flexibel dan noodzakelijk is voor een
slagvaardige publieke omroep. En die slagvaardigheid is broodnodig,
gelet op de dynamiek van het medialandschap. Als er geen goede chemie
is tussen de NPO en de omroepen, dan is uiteindelijk het publiek de
verliezer. Dan valt de programmering als los zand uit elkaar, zal de
publieke omroep de aansluiting met en de interesse van het publiek
verliezen.
De regering wil een betere balans aanbrengen, om zo het samenspel
binnen de publieke omroep te bevorderen. Alle partijen moeten in het
gezamenlijke belang van een sterke en slagvaardige publieke omroep hun
rol kunnen spelen. Daarvoor is het naar de mening van de regering niet
nodig om ingrijpende veranderingen in de structuur aan te brengen. De
onderscheiden taken en verantwoordelijkheden van de verschillende
geledingen in het bestel zijn adequaat en duidelijk geregeld in de wet. De
hoofdstructuur is goed, maar de invulling kan op onderdelen beter. De
pijn zit vooral in het gegeven dat de omroepen te weinig betrokkenheid en
verantwoordelijkheid voelen bij het uitzetten van de strategische en
programmatische koers. Daar kan binnen de huidige structuur wat aan
gedaan worden. Daartoe heeft de regering de volgende maatregelen in
het wetsvoorstel opgenomen:
– Het college krijgt een versterkt adviesrecht bij de vaststelling van het
concessiebeleidsplan en de prestatieovereenkomst van de NPO. Nieuw
wordt een adviesrecht over de jaarplannen met de programmeerstrate-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

11

–

gie in het kader van het Coördinatiereglement van de NPO. Slagvaardige besluitvorming blijft mogelijk door voorschriften voor een
redelijke termijn voor het uitbrengen van een advies, en – in voorkomend geval – het horen van het college. Wanneer raad van bestuur en
college er niet uit komen is er een instemmingsrecht van de raad van
toezicht. Door deze maatregel kunnen omroepen ook in de jaarcyclus
vanuit hun profiel, missie en identiteit de NPO adviseren. Dit complementeert de maatregel dat omroepen moeten rapporteren over de
wijze waarop zij in het afgelopen jaar uitvoering aan hun missie en
identiteit hebben gegeven en hebben bijgedragen aan de pluriformiteit.
Geregeld wordt dat de raad van toezicht en het college ten minste
tweemaal per jaar overleggen, bijvoorbeeld in aansluiting op de
begroting- en verantwoordingscyclus. Ook is geregeld dat de raad van
toezicht werkt met gevoel voor het krachtenveld waarin de landelijke
publieke mediadienst functioneert en rekening houdt met de belangen
van de omroepen. De taakopdracht van de raad van toezicht is met de
laatste wetswijziging in 2016 verbreed. De raad ziet toe op de
uitvoering van de publieke mediaopdracht, de werkzaamheden van de
raad van bestuur en de algemene gang van zaken in de organisatie van
de NPO en staat de raad van bestuur met advies ter zijde. Bij dit alles
neemt de raad van toezicht het gemeenschappelijke belang van de
landelijke publieke mediadienst in acht. De genoemde maatregelen zijn
een aanvulling hierop. Zij dragen er aan bij dat er meer wederzijds
begrip en acceptatie ontstaat over elkaars rol en positie en dat er goed
vertrouwen bestaat om tot optimale samenwerking te komen.

5.2. Transparantie: integrale verantwoording over doelmatigheid en
doeltreffendheid
Wie met publieke middelen een publieke taak uitvoert moet transparant
zijn. Dat geldt ook voor de publieke omroep. Op dit moment legt de
publieke omroep op verschillende momenten en in verschillende
documenten verantwoording af over de uitvoering van zijn taak en de
besteding van de middelen. Maar een integraal beeld komt hieruit niet
goed naar voren. De regering wil daar verbetering in aanbrengen door toe
te werken naar één integrale rapportage waarin zowel over de programmatische prestaties, afspraken en verplichtingen als over doelmatigheid
en doeltreffendheid verslag wordt gedaan. De regering treft daarvoor de
volgende maatregelen:
– De NPO heeft op grond van de Mediawet 2008 al de taak om in het
bestuursverslag in het bijzonder aandacht te besteden aan de
doelmatigheid en doeltreffendheid van de werkwijze. Het regering stelt
voor het Commissariaat toezicht te laten houden op deze bepaling. Het
Commissariaat kan er dan op toezien dat de NPO in voldoende mate
rapporteert over de doelmatigheid en doeltreffendheid.
– De NPO rapporteert op grond van de Mediawet 2008 al over de
realisering van de doelstellingen in de jaarlijkse terugblik. Voorgesteld
wordt daaraan toe te voegen dat daarbij ook verantwoording plaatsvindt over de doelmatigheid en doeltreffendheid van die realisering.
Het Commissariaat ziet al toe op de naleving van de rapportageverplichting. Dit toezicht gaat dus ook de doelmatigheid en doeltreffendheid van de realisering omvatten.
5.3. Bundeling van toezicht
De NPO stelt op grond van artikel 2.3 Mediawet 2008 een gedragscode
vast die ziet op aanbevelingen voor de bestuurlijke organisatie, een
beloningskader, gedragsregels voor intern handelen van bestuurders en
medewerkers, gedragsregels voor publieke en transparante verant-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

12

woording en verslaglegging en procedures voor de behandeling van
meldingen en vermoedens over mogelijke misstanden. Op dit moment
ligt het toezicht op de naleving van deze gedragscode bij de NPO zelf. De
NPO heeft hiervoor een commissie integriteit publieke omroep (CIPO) in
het leven geroepen. CIPO heeft echter geen formele handhavingsinstrumenten. Daarnaast houdt het Commissariaat ook toezicht op de governance en interne beheersing op grond van artikel 2.142a en 2.178 van de
Mediawet. Dit versnipperde toezicht leidt in de praktijk tot onduidelijkheid
bij de omroepen.
Om het toezicht effectiever te maken en versnipperd toezicht tegen te
gaan, stelt de regering de volgende maatregel voor:
– Het toezicht op de eigen gedragscode van de publieke omroep wordt
aan het Commissariaat opgedragen. Het Commissariaat heeft een
formeel instrumentarium tot zijn beschikking om handhaving van de
gedragscode te bewerkstelligen en kan daarmee effectief toezien op de
naleving van de gedragscode. De gedragscode zal, net als in de
huidige situatie, worden vastgesteld door de NPO in samenwerking
met de omroepen. De gedragscode heeft betrekking op de governance
van omroeporganisaties, een onderwerp dat raakt aan de interne
organisatie en om die reden in veel sectoren via zelfregulering wordt
geregeld. Dat nu het toezicht op de gedragscode bij de formele
toezichthouder wordt belegd is al een forse stap. Verdere betrokkenheid van het Commissariaat bij het vaststellen van de gedragscode is
volgens de regering niet wenselijk.
5.4. Passende bestuurlijke inrichting van omroeporganisaties
Verder is de regering van mening dat de inrichting van de verschillende
organisaties binnen de landelijke publieke mediadienst moet passen bij de
publieke taak en financiering. Het is onwenselijk dat publieke organisaties,
zoals omroepen, topzwaar worden ingericht, met veel bestuurlijke
grootverdieners, als de personele en budgettaire omvang daar niet bij
past. Daarom stelt de regering de volgende maatregel voor:
– Aan de eisen die in artikel 2.142a Mediawet 2008 gesteld worden aan
de bestuurlijke inrichting van de omroeporganisaties wordt toegevoegd dat die bestuurlijke inrichting sober, doelmatig en evenwichtig
is. Omroepen zullen dat in hun aanvraag voor een erkenning moeten
aantonen. Kunnen zij dat niet, dan zal de omroeporganisatie niet
voldoen aan de eisen die de wet stelt en dat is een grond om een
erkenning te weigeren. Aan artikel 2.142a wordt ook een lid toegevoegd dat de mogelijkheid biedt om bij algemene maatregel van
bestuur nader te omschrijven wanneer sprake is van een sobere,
doelmatige en evenwichtige inrichting.
6. Meer aandacht voor regionale programmering
De regering benadrukt belang, beschikbaarheid en zichtbaarheid van de
nieuws- en informatievoorziening van de regionale publieke omroepen.
De regionale publieke omroepen zijn organisaties die midden in de
samenleving staan. Zij verzorgen nieuws en ander aanbod over wat zich
dicht bij huis afspeelt; over de provincie, streek en stad waar mensen zich
thuis en betrokken bij voelen. Zij berichten over zaken waar in de grote
landelijke media niet altijd aandacht voor is, maar die in het leven van
mensen een grote rol spelen. Regionale omroepen zijn waakhonden van
de decentrale democratie: ze informeren over besluitvorming, stellen
onderwerpen aan de orde, lichten tegels en zijn de kritische controleurs
van de decentrale overheid. Het belang hiervan neemt alleen maar toe.
We staan in Nederland voor grote gezamenlijke uitdagingen, bijvoorbeeld
als het gaat om energietransitie en maatschappelijke zorg, waarbij steeds

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

13

meer taken en verantwoordelijkheden aan decentrale overheden worden
toevertrouwd. De dertien regionale omroepen zijn bovendien een podium
voor regionale cultuur en sport én fungeren als kraamkamer waar talenten
de kans krijgen om ervaring op te doen – of het nu tv-presentatoren,
documentairemakers of dj’s zijn.
De nabijheid tot hun publiek is wat de regionale publieke omroepen zo
onderscheidend maakt. Ook de Raad voor Cultuur onderstreept het belang
van regionale publieke omroepen in zijn recente advies over de Visiebrief
van het kabinet.10 Volgens de raad werken de programma’s van de
regionale publieke omroep verbindend tussen verschillende bevolkingsgroepen en zijn de lokale en regionale journalistieke en achtergrondprogramma’s onmisbaar voor controle op decentrale overheden.
De meerwaarde van de regionale publieke omroepen staat voor de
regering kortom buiten kijf. Tegelijkertijd erkent de regering dat er
uitdagingen zijn voor de regionale publieke omroepen. De veranderingen
in medialandschap en -gebruik hebben immers ook effect op hen.11, 12 De
regering stelt mede in het licht daarvan voor om de aandacht voor het
regionale publieke media-aanbod te versterken. Daarvoor stelt de regering
in dit wetsvoorstel de volgende maatregelen voor:
– Region ale publieke omroepen krijgen de mogelijkheid om hun
media-aanbod rechtstreeks beschikbaar te stellen aan de NPO voor
plaatsing op een landelijk aanbodkanaal.
– Televisieprogramma’s van de regionale publieke omroepen kunnen
door regionale publieke omroepen beschikbaar worden gesteld voor
terugkijken via de kosteloze catch-up dienst van de NPO.
Met de eerstgenoemde maatregel schept de regering meer ruimte voor
regionale programmering binnen de programmering van de landelijke
publieke omroep, zoals aangekondigd in de Visiebrief. Dit is belangrijk,
omdat plaatsing van regionale programmering op de aanbodkanalen van
de landelijke publieke omroep voor meer zichtbaarheid van en aandacht
voor dit belangrijke aanbod zal zorgen, zoals beoogd door de regering.
Het is bovendien een noodzakelijke stap in het voornemen van de
regering uit de Visiebrief om op termijn het derde net om te vormen tot
een kanaal waarvan het zenderprofiel overwegend gericht is op aanbod
met een regionaal karakter («NPO Regio»). Zoals aangekondigd in de
Kamerbrief van 8 juli 2020, starten de NPO en RPO per 1 januari 2021 met
NPO Regio, middels een aaneengesloten blok regionale programmering
van twee uur op NPO2.13
De tweede maatregel maakt mogelijk dat de programmering van de
regionale publieke omroepen beschikbaar komt voor terugkijken via de
catch-up dienst van de NPO. Op deze manier kan de toegankelijkheid van
de regionale publieke mediavoorzieningen worden versterkt. De regionale
publieke omroepen kunnen hun programma-aanbod daartoe aanleveren
bij de NPO. De NPO is verplicht het aangeleverde programma-aanbod van
de regionale publieke omroepen vervolgens op te nemen in de catalogus
van de catch-up dienst, zodat het beschikbaar komt voor terugkijken. Het
aangeleverde programma-aanbod dient met voldoende gebruiksrechten
door de regionale publieke omroep te worden aangeleverd, en moet
voldoen aan de toepasselijke technische specificaties. De kosten voor het
10

Raad voor Cultuur, «Advies over kamerbrief toekomst publieke omroep», 5 september 2019,
www.cultuur.nl.
Stimuleringsfonds voor de Journalistiek, «Op het tweede gezicht», juni 2018.
12
Stimuleringsfonds voor de Journalistiek, «Pas op! Breekbaar», april 2018.
13
Kamerstukken II 2019/20, 32 827, nr. 197.
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

14

zorgdragen voor voldoende gebruiksrechten vallen ten laste van de
regionale publieke omroep die het programma-aanbod ter beschikking
stelt. De NPO is verantwoordelijk voor de distributie van het programmaaanbod. De kosten voor distributie (waaronder kosten voor techniek)
komen daarom ten laste van de NPO.
7. Toezicht en handhaving
Het Commissariaat krijgt er met dit wetsvoorstel twee taken bij. In het
wetsvoorstel wordt voorgesteld het toezicht op de gedragscode van de
NPO zoals bedoeld in artikel 2.3 Mediawet 2008, bij het Commissariaat te
beleggen. Daarnaast stelt de regering voor het Commissariaat toe te laten
zien op het bestuursverslag van de NPO. Het Commissariaat kan er dan op
toezien dat de NPO voldoende rapporteert over de doelmatigheid en
doeltreffendheid. Hiertoe wordt dit artikel niet langer uitgezonderd in
artikel 7.11 van de Mediawet, waarin het toezicht van het Commissariaat
wordt geregeld.
8. Consultatie
Over de inhoud van dit wetsvoorstel zijn de NPO en RPO, de Ster en het
college van omroepen (hierna: het college) geconsulteerd. Hieronder
zullen de belangrijkste punten worden besproken.
De NPO en het college verzochten in hun reactie om in het wetsvoorstel te
expliciteren dat de kosten van het media-aanbod van regionale omroepen
op NPO Start deels bij de regionale omroepen zelf komen te liggen. Dit
heeft geleid tot het verduidelijken van de memorie van toelichting op dit
punt.
Ook verzochten beide partijen om niet in de gedragscode van de NPO te
regelen dat de bestuurlijke inrichting van de omroepen sober, doelmatig
en evenwichtig dient te zijn. Dit is in het wetsvoorstel uit de gedragscode
gehaald en geregeld in artikel 2.142a, waarop het Commissariaat toezicht
houdt.
Het college verzocht daarnaast de ledenbijdrage niet jaarlijks te indexeren
omdat dit zal leiden tot hoge administratieve lasten. In de memorie van
toelichting is opgenomen dat de regering voornemens is de ledenbijdrage
elke erkenningsperiode, dus iedere vijf jaar, te indexeren.
Met betrekking tot het beleggen van het toezicht op de gedragscode van
de NPO bij het Commissariaat, vraagt de NPO of dit toezicht kan worden
ondergebracht bij een externe commissie. Dit heeft niet de voorkeur van
de regering. Het Commissariaat heeft als formele toezichthouder meer
handhavingsinstrumenten. Ook zorgt deze maatregel ervoor dat het
toezicht eenduidig bij het Commissariaat is belegd.
Tot slot hebben zowel de NPO als het college gereageerd op het voorstel
tot uitbreiden van het adviesrecht van het college en de uitbreiding van de
taken van de raad van toezicht. De NPO geeft aan geen voorstander te zijn
van deze wijziging. Het college ziet de bevoegdheden graag verder
uitgebreid. Deze reacties hebben niet geleid tot een wijziging. Bij de
vaststelling van het wetsvoorstel is rekening gehouden met een balans
tussen inspraak voor de omroepen en de sturende rol van de NPO.
Tot slot heeft de RPO gereageerd op de toegestuurde wetteksten. De RPO
zou graag een stevigere versie van NPO Regio in het wetsvoorstel zien. Zo
stelt de RPO voor de NPO te verplichten het media-aanbod dat door
regionale omroepen wordt aangeleverd te plaatsen op één van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

15

aanbodkanalen van de landelijke publieke mediadienst. De NPO
verplichten al het aangeleverde aanbod van regionale media-instellingen
te plaatsen doet in de ogen van de regering geen recht aan de coördinerende taken van de NPO. Overigens is in het wetsvoorstel wel voorzien in
een verplichting voor de NPO om media-aanbod van een regionale
omroep te plaatsen op het catch-upkanaal.
9. Financiële gevolgen
Dit wetsvoorstel heeft gevolgen voor de Rijksbegroting. De wens van de
regering om reclame op de publieke omroep te verminderen, leidt tot
inkomstenderving. De regering heeft besloten deze inkomstenderving
gedeeltelijk te compenseren uit de structurele verhoging van het
minimumbudget met 40 miljoen euro. De overige benodigde financiële
middelen zullen in overleg met de NPO en het college van omroepen uit
extra inkomsten of besparingen gegenereerd moeten worden, waarbij de
programmering moet worden ontzien.
Daarnaast krijgt het Commissariaat er met dit wetsvoorstel twee taken bij.
Het Commissariaat wordt bekostigd vanuit de Rijksbegroting en uit de
bijdragen in de toezichtkosten die commerciële media-instellingen op
grond van de wet betalen aan het Commissariaat. Bij de uitwerking van de
nieuwe taken zal worden gekeken naar de financiële consequenties ervan.
Daarbij zal ook worden gekeken naar de wijze van bekostiging. Indien de
nieuwe taken leiden tot een hogere bijdrage vanuit de Rijksbegroting, dan
zal die worden bekostigd via het artikel 15 over media.
10. Uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid
Het Commissariaat heeft het wetsvoorstel getoetst op handhaafbaarheid
en uitvoerbaarheid en heeft daarbij een aantal opmerkingen meegegeven.
Ten eerste uit het Commissariaat zijn zorgen over de directe afdracht van
Ster-inkomsten aan de NPO. Het Commissariaat vreest dat dit de
onafhankelijkheid van de publieke omroep bedreigt. Dit onderdeel is na
het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State uit het
voorstel geschrapt, zodat verdere behandeling van de opmerking van het
Commissariaat achterwege kan blijven.
Daarnaast acht het Commissariaat het voor de uitvoerbaarheid van het
toezicht op de gedragscode van de NPO wenselijk dat zij bij de totstandkoming van de gedragscode wordt betrokken. De regering deelt deze
wens niet. De gedragscode heeft betrekking op de governance van
omroeporganisaties, een onderwerp dat in veel sectoren via zelfregulering
wordt geregeld. Dat nu het toezicht op de gedragscode bij de formele
toezichthouder wordt belegd is al een forse stap. Verdere betrokkenheid
van het Commissariaat is wat betreft de regering niet wenselijk.
Voorts verzoekt het Commissariaat om artikel 2.34, waarin wordt bepaald
dat het media-aanbod van de omroepen hun missie en identiteit
weerspiegelt, uitgezonderd wordt van hun toezicht. Het artikel wordt op
dit punt echter niet gewijzigd in dit wetsvoorstel. Er is dan ook geen reden
dit artikel nu uit te zonderen.
Vervolgens maakt het Commissariaat een aantal opmerkingen met
betrekking tot de nieuwe verslagverplichting van de NPO om in de
terugblik te rapporteren over de doelmatigheid van de prestatieovereenkomsten. Het Commissariaat vraagt zich af wat het doel is van deze
bepaling. Het doel van de nieuwe verslagverplichting is het creëren van
inzicht in de mate waarin de NPO erin slaagt de prestatieafspraken te
realiseren en de middelen die hij daarvoor inzet. Voor deze verant-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

16

woording zijn geen gegevens uit de jaarrekeningen nodig. Het koppelen
van de terugblik aan de jaarrekening, waar het Commissariaat om vraagt,
is dan ook niet noodzakelijk.
Met betrekking tot artikel 2.72, eerste lid, onderdeel a merkt het Commissariaat op dat regionale omroepen op grond van artikel 2.71 kunnen
samenwerken met lokale omroepen. Deze opmerking heeft geleid tot een
verduidelijking in het eerstgenoemde artikel.
Bij artikel 2.73, dat regelt dat de regionale omroepen hun media-aanbod
mede mogen ontwikkelen voor de landelijke publieke omroep merkt het
Commissariaat op de zinsnede «de artikelen 2.52 tot en met 2.60 zijn
zoveel mogelijk van overeenkomstige toepassing» niet werkbaar te
vinden. De regering schat in dat deze bepaling in de praktijk niet zal leiden
tot onduidelijkheid, maar de opmerking heeft wel aanleiding gegeven tot
een precisering van de bepalingen die van overeenkomstige toepassing
zijn.
Met betrekking tot het plaatsen van media-aanbod van regionale
omroepen op NPO Start laat het Commissariaat weten moeite te hebben
met het toezicht op dit artikel. In het artikel is onder andere geregeld dat
de RPO zorgdraagt voor voldoende gebruiksrechten. Deze eis en het
daarbij behorende toezicht moeten echter worden gelezen in het licht van
de uitvoerbaarheid van deze taak voor de NPO.
Daarnaast vraagt het Commissariaat zich af wat de relevantie is van de
zinsnede dat de RPO zijn media-aanbod tijdig aanlevert. Deze komt voort
uit de definitie van een catch-up-kanaal dat voorschrijft dat media-aanbod
tijdens of kort na verspreiding ter beschikking wordt gesteld.
Verder vraagt het Commissariaat om een nadere definitie van een groot
sportevenement. Hiertoe is in de wet opgenomen dat deze bij algemene
maatregel van bestuur worden aangewezen. Daarnaast stelt het Commissariaat dat artikel 2.98, waarin wordt geregeld dat er geen reclame voor
alcoholhoudende dranken mag worden gemaakt tussen 6.00 uur en 21.00
moet worden aangepast in verband met het verbod op lineaire reclame
tot 20.00 uur. Dit onderdeel is na het advies van de Afdeling advisering
van de Raad van State zodanig bijgesteld, dat deze opmerkingen niet
langer van toepassing zijn.
Met betrekking tot de toevoeging aan artikel 2.142a waarin staat dat de
inrichting van omroeporganisaties sober, evenwichtig en doelmatig dient
te zijn, merkt het Commissariaat op deze bepaling niet handhaafbaar te
vinden zolang dit niet nader is uitgewerkt. Het artikel voorziet al in de
mogelijkheid tot nadere uitwerking bij algemene maatregel van bestuur.
11. Regeldruk
Dit wetsvoorstel heeft een lichte stijging van de regeldruk voor de
landelijke publieke omroepen tot gevolg. Deze stijging wordt veroorzaakt
door twee nieuwe rapportageverplichtingen: de rapportage waarin de
omroepen aantonen hoe zij maatschappelijk geworteld zijn, en de
rapportage waarin de omroepen aantonen hoe het geproduceerde
media-aanbod de missie en identiteit van de omroepen weerspiegelt. Aan
de hand van het standaardkostenmodel zijn de kosten per omroep te
ramen op 1.125 euro per omroep per jaar.
Ook voor de NPO bevat dit wetsvoorstel een uitbreiding van een
verslagverplichting. De NPO zal in zijn terugblik ook moeten verantwoorden over de doelmatigheid van de naleving van de prestatieafspraken. Tegelijkertijd vervalt in dit wetsvoorstel de verplichting voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

17

NPO om zijn opmerkingen over de jaarrekeningen van de omroepen aan
het Commissariaat te sturen. De schatting is dat de regeldruk voor de NPO
per saldo niet zal stijgen.
Naast de nieuwe taken, heeft de wijziging van een aantal andere
bepalingen tot gevolg dat de NPO en de omroepen hun bedrijfsvoering
eenmalig zullen moeten aanpassen. Dit geldt bijvoorbeeld voor het
verhogen van de ledenbijdrage en de verdeling van de garantiebudgetten.
De inschatting is dat dit niet zal leiden tot een significante toename van de
kosten bij deze organisaties.
Het wetsvoorstel is ter toetsing voorgelegd aan het Adviescollege toetsing
regeldruk. Het college constateert in algemene zin dat nut en noodzaak
van de voorgestelde maatregelen worden onderbouwd. Het college heeft
daarnaast een aantal adviezen geformuleerd. De adviezen worden
hieronder besproken.
Ten eerste adviseert het college nader toe te lichten wat de vervolgstappen zullen zijn van de maatregelen uit de Visiebrief die niet in dit
wetsvoorstel worden uitgewerkt. Hiertoe is in de memorie van toelichting
een verwijzing opgenomen naar de mediabegrotingsbrief 2020 waarin het
zogenoemde «spoorboekje» met juist die informatie is te vinden.
Vervolgens adviseert het college om in de door de Minister aan de
Tweede Kamer toegezegde beleidsdoorlichting te bezien waar (rapportage)verplichtingen binnen het omroepbestel vereenvoudigd kunnen
worden. De regering begrijpt de zorg van het college, maar merkt hierover
op dat in het wetsvoorstel al een aantal maatregelen is genomen om de
verplichtingen voor de NPO te vereenvoudigen. Verder betreft het hier een
voortdurende punt van aandacht bij het ontwikkelen van beleid.
Ook vraagt het college om nadere informatie over het verwachte tijdpad
voor het volledig reclamevrij maken van de publieke omroep. De
voorstellen van de regering zijn een eerste stap in de richting van een
reclamevrije publieke omroep. Op welk moment een volledig reclamevrije
publieke omroep kan worden gerealiseerd, is echter nog niet aan te
geven.
Daarnaast adviseert het college te verduidelijken wat wordt verstaan
onder een groot sportevenement. Dit onderdeel is na het advies van de
Afdeling advisering van de Raad van State zodanig bijgesteld, dat deze
opmerking niet langer van toepassing is.
Tot slot constateert het adviescollege dat de gevolgen voor de regeldruk
summier in beeld zijn gebracht. Naar aanleiding van dit advies is de
regeldrukparagraaf uitgebreid.
Artikelsgewijs deel
Artikel I, onder A (artikel 2.1, eerste lid)
Gemarkeerd wordt dat journalistiek behoort tot de publieke mediaopdracht. Ook onderzoeksjournalistiek valt hieronder.
Artikel I, onder B en CC (artikelen 2.3 en 7.11)
Op grond van artikel 2.3, tweede lid, Mediawet 2008 stelt de NPO een
gedragscode op ter bevordering van goed bestuur en integriteit bij de
NPO en de landelijke publieke media-instellingen. Deze code bevat nu
ingevolge artikel 2.3, derde lid, onder f, eigen regels voor toezicht en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

18

naleving. De NPO heeft op grond hiervan de CIPO in het leven geroepen.
De voorgestelde aanpassing van de artikelen 2.3 en 7.11 Mediawet 2008
strekt ertoe dat voortaan het Commissariaat is belast met het nalevingstoezicht op de gedragscode.
Artikel I, onder C (artikel 2.7)
Zie hiervoor paragraaf 5.1 van het algemeen deel van de toelichting.
Artikel I, onder D (artikel 2.11a)
Zie hiervoor paragraaf 5.1 van het algemeen deel van de toelichting.
Artikel I, onder E (artikel 2.14)
Artikel 2.14 heeft betrekking op het adviesrecht van het college van
omroepen. Artikel 2.14 Mediawet 2008 voorziet al in een voorafgaand
adviesrecht voor het college bij verschillende belangrijke handelingen van
de raad van bestuur, zoals het besluit tot vaststelling van het concessiebeleidsplan (artikel 2.10, tweede lid, onder e), het aangaan van de prestatieovereenkomst (artikel 2.10, tweede lid, onder f) en het besluit tot
vaststelling van de begroting (artikel 2.10, tweede lid, onder g). Steeds
geldt dat de raad van bestuur over een voorgenomen besluit of overeenkomst advies vraagt aan het college. De raad van bestuur kan een
voorgenomen besluit of overeenkomst alleen ongewijzigd handhaven in
weerwil van dat advies, indien de raad van toezicht daarmee instemt.
Ter versterking van het adviesrecht van het college wordt artikel 2.14
Mediawet 2008 door dit wetsvoorstel op een aantal inhoudelijke punten
gewijzigd. In het eerste lid wordt het adviesrecht van het college uitgebreid naar de besluiten van de raad van bestuur tot vaststelling van de
jaarplannen, de plannen waarin – in het kader van de regeling voor de
coördinatie en ordening van het media-aanbod, bedoeld in artikel 2.10,
tweede lid, onder c, Mediawet 2008 – de jaarlijkse programmeerstrategie
van de NPO wordt vastgelegd. Ten tweede wordt in het derde lid voor de
raad van bestuur een hoorplicht opgenomen. Indien de raad van bestuur
een voornemen tot het aangaan van de prestatieovereenkomst of tot het
vaststellen van het concessiebeleidsplan ongewijzigd wil handhaven in
afwijking van het advies van het college, hoort hij het college daarover. In
het nieuwe vijfde lid is eenzelfde verplichting opgenomen voor de raad
van toezicht voor het besluit over instemming met een door de raad van
bestuur voorgelegd concessiebeleidsplan of voorgelegde prestatieovereenkomst. Van belang is dat de verplichting steeds ziet op het geven van
de gelegenheid aan het college om te worden gehoord. Indien het college
van die gelegenheid geen gebruik maakt, staat dat er niet aan in de weg
dat de raad van bestuur een besluit of overeenkomst ter instemming aan
de raad van toezicht voorlegt, noch dat de raad van toezicht over
instemming besluit. Bij andere besluiten en overeenkomsten die onder
het adviesrecht vallen is geen sprake van een verplichting, maar van een
mogelijkheid om het college te horen. In de wettekst is die mogelijkheid
uitdrukkelijk benoemd. Ten derde is voor de raad van bestuur de
verplichting opgenomen om – als hij een besluit of overeenkomst ter
instemming aan de raad van toezicht voorlegt – te motiveren waarom hij
het besluit of de overeenkomst niet heeft aangepast naar aanleiding van
het advies van het college. Dit is bedoeld om te verzekeren dat de raad
van bestuur transparant is in zijn afwegingen richting de raad van toezicht
en om ervoor te zorgen dat de raad van toezicht goed geïnformeerd kan
besluiten over de instemming.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

19

Ook is in artikel 2.14 een aantal kleinere aanpassingen gedaan van
overwegend technische aard. Ten eerste is voor de leesbaarheid in het
eerste lid een opsomming opgenomen, waarbij het aangaan van de
prestatieovereenkomst – om consequent te zijn – in één onderdeel is
geplaatst met het aangaan van een overeenkomst als bedoeld in
artikel 2.3, eerste lid, van de wet. Daarnaast wordt waar in de tekst eerder
van «het geven van een mening» sprake was, nu gesproken van «het
geven van advies». Hiermee is geen inhoudelijke wijziging beoogd. De
term «advies» doet echter beter recht aan de rol van het college van
omroepen en sluit bovendien aan bij interne adviesverplichtingen in
andere wetgeving, zoals de Wet op de ondernemingsraden. Omdat de
voornoemde wijzigingen het noodzakelijk maakten elk lid van artikel 2.14
Mediawet 2008 aan te passen, wordt het artikel opnieuw vastgesteld.
Artikel I, onder F en G (artikelen 2.24 en 2.24a)
Zie hiervoor paragraaf 2.3 van het algemeen deel van de toelichting.
Artikel I, onder H (artikel 2.25)
De ledeneisen worden naar beneden bijgesteld voor (1) «stand alone»omroepverenigingen, (2) samenwerkingsomroepen en (3) omroepen met
een voorlopige erkenning wanneer zij «blijvend» toetreden tot het
publieke bestel. Voor (1) en (2) wordt de nieuwe ledeneis 100.000 (is nu
150.000). Voor (3) wordt de ledeneis 50.000 (is nu 150.000).
Artikel I, onder I en J (artikelen 2.30 en 2.34)
(artikel 2.30) Op grond van artikel 2.30, eerste lid, Mediawet 2008 bevat de
aanvraag voor een erkenning of voorlopige erkenning onder meer een
beleidsplan. Artikel 2.30, tweede lid, geeft voorschriften voor de inhoud
van het beleidsplan. Daaraan wordt toegevoegd dat de omroeporganisatie
of omroepvereniging met voorlopige erkenning in het beleidsplan
aangeeft waaruit haar maatschappelijke binding, dus de binding in de
samenleving met haar missie en identiteit, blijkt anders dan uit het aantal
leden.
(artikel 2.34) Op grond van artikel 2.34, tweede lid, Mediawet 2008 dient
het media-aanbod van een omroeporganisatie de identiteit en missie van
die organisatie te weerspiegelen. Aan deze bestaande verplichting wordt
toegevoegd dat de organisatie hierover jaarlijks rapporteert in haar
bestuursverslag.
Het gaat dus om twee informatieverplichtingen in verband met de missie
en identiteit. Eén vooraf, vijfjaarlijks in het beleidsplan, meer specifiek
over de maatschappelijke binding, en één achteraf, jaarlijks in het
bestuursverslag, meer specifiek in relatie tot het media-aanbod.
Artikelen I, onder K en BB (artikelen 2.50 en 6.13) en II (artikel 3.7
Telecommunicatiewet)
(artikel 2.50) Voorgesteld wordt het artikel opnieuw vast te stellen. De
inhoudelijke wijziging is dat het aantal algemene televisieprogrammakanalen dat de landelijke publieke omroep dient te verzorgen wordt
teruggebracht van ten minste drie naar ten minste twee. Een voorgenomen wijziging van het aantal hier bedoelde kanalen stemt de NPO wat
betreft de vergunning- en frequentietechnische aspecten af met het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat.
Daarnaast is met het oog op de duidelijkheid van het artikel het verplichte
catch-up kanaal ondergebracht in een apart onderdeel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

20

(artikel 6.13) Als onderdeel van de zogenoemde «must carry»-verplichting
bevat het standaardprogrammapakket, voor zover het televisieprogrammakanalen betreft, op dit moment drie algemene televisieprogrammakanalen van de landelijke publieke mediadienst. Deze «must carry»verplichting is in lijn met de huidige wettelijke verplichting tot het
verzorgen van ten minste drie algemene televisieprogrammakanalen in
artikel 2.50 Mediawet 2008. Zoals hiervoor is uiteengezet wordt die
verplichting teruggebracht naar ten minste twee algemene televisieprogrammakanalen. Dat wordt niet zonder meer doorgetrokken in de «must
carry»-bepaling. De keuze is gemaakt om de «must carry» op het niveau
van drie algemene televisieprogrammakanalen te houden, voor de situatie
dat die drie kanalen ook daadwerkelijk door de landelijke publieke
mediadienst worden verzorgd. Wanneer de landelijke publieke omroep
het derde algemene televisieprogrammakanaal niet meer zou aanbieden,
beperkt de «must carry» zich tot twee algemene televisieprogrammakanalen, dat wil zeggen het aantal algemene televisieprogrammakanalen dat
de landelijke publieke mediadienst op grond van het voorgestelde
artikel 2.50 Mediawet 2008 verplicht zal zijn ten minste te verzorgen.
(artikel 3.7 Telecommunicatiewet) Artikel 3.7 Telecommunicatiewet betreft
het verlenen van vergunningen voor het gebruik van frequentieruimte op
het terrein van de publieke mediadienst. Artikel 3.7, eerste lid, onder a,
Telecommunicatiewet betreft meer precies vergunningverlening voor de
algemene televisieprogrammakanalen van de landelijke publieke
mediadienst. In die bepaling wordt nu verwezen naar artikel 2.50
Mediawet 2008. Voor dit wetsvoorstel is de keuze gemaakt om de
vergunningverlening aan te laten sluiten bij de hiervoor beschreven
aanpassing van de «must carry». Voorgesteld wordt artikel 3.7, eerste lid,
onder a, Telecommunicatiewet in die zin aan te passen.
Artikel I, onder L en AA (artikelen 2.58 en 2.171)
(artikel 2.58) De NPO zendt het Commissariaat en de Minister jaarlijks een
zogenoemde terugblik. Deze bevat een weergave van de uitvoering van de
publieke mediaopdracht door de NPO en de landelijke publieke mediainstellingen. Onderdeel van de terugblik is een rapportage over de
realisering van de doelstellingen in de prestatieovereenkomst.
(artikel 2.58, onder c, Mediawet 2008). Voorgesteld wordt dat die
rapportage ook zal gaan over de doelmatigheid en doeltreffendheid van
de realisering van die doelstellingen. Op die manier geeft de terugblik
voortaan niet alleen beleidsmatig maar ook financieel een beeld van het
functioneren van de landelijke publieke omroep. De terugblik wordt
daarmee een integraal verantwoordingsdocument. Verder wordt de
datum waarop de terugblik moet worden verzonden door de NPO een
maand naar achteren verschoven. Zo komen terugblik (1 juni) en
jaarrekening (1 juli, zie artikel 2.171, derde lid) dichter bij elkaar in de tijd.
(artikel 2.171) In samenhang met de hiervoor beschreven toevoeging aan
artikel 2.58 Mediawet 2008 wordt voorgesteld de huidige verplichting van
de raad van bestuur te schrappen om jaarlijks een brief met opmerkingen
over de jaarrekeningen van de landelijke publieke media-instellingen aan
het Commissariaat te sturen.
Artikel I, onder M (artikel 2.60h)
Het gaat bij deze wijzigingsbepaling om herstel van een kennelijke
omissie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

21

Artikel I, onder N en O (artikelen 2.72 tot en met 2.74)
(artikel 2.72) In het voorstel van wet tot wijziging van de Mediawet 2008
onder meer in verband met aanscherping van de nieuwedienstenprocedure, dat op 9 april 2019 is ingediend bij de Eerste Kamer, wordt een
nieuw artikel 2.72 ingevoegd. De tekst van dat artikel luidt: «Het mediaaanbod van de regionale publieke media-instellingen wordt uitsluitend
verspreid via een aanbodkanaal als bedoeld in artikel 2.60l, tweede lid,
onder b en c, waarvoor Onze Minister instemming heeft verleend als
bedoeld in artikel 2.60m, derde lid.» Het artikel expliciteert dat het
media-aanbod dat door de regionale publieke media-instellingen wordt
gemaakt ter uitvoering van de publieke media-opdracht uitsluitend wordt
verspreid via aanbodkanalen waarvoor de Minister instemming heeft
verleend. Dat wetsvoorstel bevat een parallelle bepaling (artikel 2.51) voor
het media-aanbod van de landelijke publieke mediadienst. Toevoeging
van de bepalingen is voorgesteld om buiten iedere twijfel te stellen dat
het Commissariaat ter zake kan handhaven.
In dit wetsvoorstel wordt de bepaling op drie punten aangepast. In de
eerste plaats wordt een uitzondering opgenomen voor experimenten van
beperkte omvang of duur.
Deze uitzondering is voor de landelijke publieke media-instellingen al
geregeld in het voorgestelde artikel 2.51, tweede lid. Voor de regionale
publieke media-instellingen ontbreekt die uitzondering bij abuis. Verder
wordt mogelijk gemaakt dat media-aanbod van regionale publieke
media-instellingen wordt geplaatst op aanbodkanalen van de landelijke
publieke mediadienst. Daarmee krijgt dat aanbod een landelijk bereik. Ten
slotte wordt ruimte gelaten voor de toepassing van artikel 2.71 Mediawet
2008.
(artikel 2.73) Vervolgens regelt het voorgestelde artikel 2.73 dat de raad
van bestuur van de NPO de bevoegdheid heeft om het media-aanbod van
de regionale publieke media-instellingen te plaatsen op een landelijk
aanbodkanaal. Dat media-aanbod moet daarvoor uiteraard wel door de
regionale publieke media-instellingen beschikbaar zijn gesteld. De
coördinatie- en plaatsingsbevoegdheden die de raad van bestuur heeft
voor media-aanbod van landelijke publieke media-instellingen zijn zoveel
mogelijk van overeenkomstige toepassing voor de plaatsing van het
regionale media-aanbod. In dit wetsvoorstel zijn bijzondere regels over
reclame- en telewinkelboodschappen voor de landelijk publieke mediadienst opgenomen. Het derde lid van het voorgestelde artikel 2.73 regelt
dat die bijzondere voorschriften ook gelden voor aanbod van een
regionale publieke media-instelling wanneer dat wordt geplaatst op een
aanbodkanaal van de landelijke publieke mediadienst.
(artikel 2.74) Er komt een bijzondere bepaling voor de plaatsing van
regionale televisieprogramma’s op het catch-up kanaal van de landelijke
publieke mediadienst. Dit catch-up kanaal, dat behoort tot de aanbodkanalen die de landelijke publieke mediadienst verplicht is te verzorgen, op
grond van artikel 2.50 Mediawet 2008, wordt uitdrukkelijk mede bestemd
voor de catch-up van televisieprogramma’s van de regionale publieke
media-instellingen. Ook hier geldt, net als bij artikel 2.72, dat die
programma’s zo een landelijk bereik krijgen. In dit kader volgt rechtstreeks
uit de wet dat de raad van bestuur de televisieprogramma’s plaatst.
Daarvoor is wel nodig dat de regionale publieke media-instelling de
programma’s aanbiedt met voldoende gebruiksrechten, conform de
technische specificaties van de NPO, en in overeenstemming met de
regels voor reclame- en telewinkelboodschappen die gelden voor de
landelijke publieke mediadienst. Gelet op de definitie van catch-up,
namelijk afname als mediadienst op aanvraag van media-aanbod

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

22

gedurende een beperkte periode die begint tijdens of kort na de
verspreiding van dat media-aanbod op een programmakanaal, zullen de
televisieprogramma’s ook tijdig moeten worden aangeleverd door de
regionale publieke media-instelling. De plaatsingsverplichting betekent
dat de coördinatie- en plaatsingsbevoegdheden van de NPO voor de
landelijke aanbodkanalen, die zijn geregeld in afdeling 2.2.5, voor deze
specifieke situatie buiten toepassing blijven. De enige uitzondering daarop
is de informatieverplichting van artikel 2.59, eerste lid, Mediawet 2008.
Artikel I, onder P tot en met R en DD (artikelen 2.95, 2.96, 2.98 en 9.14e)
Deze artikelen bevatten de aanpassingen die nodig zijn ter uitvoering van
de reclamemaatregelen.
(artikel 2.95) De delegatiegrondslag voor het vaststellen (in het Mediabesluit 2008) van het maximumpercentage reclame-aanbod als onderdeel
van de totale duur van het programma-aanbod op een programmakanaal,
wordt aangepast, om buiten twijfel te stellen dat dit percentage voor
landelijke, regionale of lokale publieke mediadiensten kan verschillen. De
wijziging is nodig omdat de voorgestelde halvering van het maximumpercentage alleen betrekking heeft op de landelijke publieke mediadienst. Het
nieuwe (gehalveerde) maximumpercentage, vijf procent, wordt
vastgelegd in het Mediabesluit 2008.
(artikel 2.96) Aan het artikel wordt een lid toegevoegd dat bepaalt dat
reclame- of telewinkelboodschappen niet zijn toegestaan rond
televisieprogramma-aanbod van de landelijke publieke mediadienst dat in
het bijzonder is bestemd voor kinderen jonger dan twaalf jaar.
(artikel 2.98) Door het opnemen van een uitzondering op artikel 2.98
Mediawet 2008 worden reclame- of telewinkelboodschappen in het on
demand video-aanbod van de landelijke publieke mediadienst niet langer
toegestaan. De voorgestelde wettekst benoemt «media-aanbod met
beeldinhoud, al dan niet met geluidsinhoud», omdat artikel 2.98 ook gaat
over «on demand»-radio en de reclamebeperking daar niet op ziet.
(artikel 9.14e) Een overgangsbepaling is nodig voor de stapsgewijze
vermindering van het maximumpercentage reclame-aanbod op de
televisieprogrammakanalen van de landelijke publieke mediadienst in de
erkenningperiode 2022–2026. Voor deze kanalen en voor deze periode
geldt dat het maximumpercentage bij of krachtens algemene maatregel
van bestuur wordt vastgesteld, in plaats van uitsluitend bij algemene
maatregel van bestuur. Voor de jaren 2022, 2023, 2024 en 2025 zal in het
Mediabesluit 2008 als maximumpercentage respectievelijk worden
opgenomen: negen procent, acht procent, zeven procent en zes procent.
Aanvullend wordt daar geregeld dat bij de jaarlijkse stap door de Minister
van OCW binnen een bandbreedte van één procent hoger of lager
rekening kan worden gehouden met de actuele situatie rond de financiering van de landelijke publieke mediadienst. Daarbij valt te denken aan
de ontwikkeling van de reclame-inkomsten, de benodigde financiering van
het wettelijk gegarandeerde minimumbudget van de landelijke publieke
omroep en het aanvullen van de Algemene Mediareserve, met inachtneming van de verwachte opgaven voor het komende jaar.
Voor de algemene maatregel van bestuur op grond van artikel 9.14e geldt
een voorhangprocedure.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

23

Artikel I, onder S en T (artikelen 2.116 en 2.121)
(artikel 2.116) Het voorstel is om het aandeel budget voor onafhankelijke
producties in het totale budget, bedoeld in artikel 2.116, eerste lid,
Mediawet 2008 te verhogen naar vijfentwintig procent. Artikel 2.116,
eerste lid, bevat een grondslag voor het vaststellen van het percentage bij
algemene maatregel van bestuur, binnen een bandbreedte van tien tot en
met twintig procent. Het huidige percentage is in artikel 14b Mediabesluit
bepaald op zestieneneenhalf procent. Het voorstel wordt geëffectueerd
door de bandbreedte uit artikel 2.116, eerste lid, te verbreden naar
minimaal tien procent en ten hoogste vijfentwintig procent, en door, via
een wijziging van artikel 14b Mediabesluit 2008, het percentage te
verhogen naar vijfentwintig procent.
(artikel 2.121) De aanpassing van artikel 2.121 regelt dat het hogere
percentage zoals hiervoor beschreven wordt berekend over een groter
totaalbudget. Het budget dat hoort bij media-aanbod dat betrekking heeft
op sport en spel (artikel 2.121, onder b en c, Mediawet 2008) blijft
voortaan voor de vaststelling van het totaalbudget met het oog op de
berekening van het aandeel voor onafhankelijke producties niet meer
buiten beschouwing.
Artikel I, onder U (artikel 2.142a)
Voor NPO, RPO en landelijke en regionale publieke media-instellingen
wordt de verplichting voorgesteld om hun bestuurlijke organisatie sober,
doelmatig en evenwichtig in te richten. Opname van deze verplichting in
artikel 2.142a heeft als gevolg dat voldoen aan de verplichting een
vereiste is voor het verkrijgen van een (voorlopige) erkenning door een
omroeporganisatie. Zie artikel 2.32, eerste lid, in samenhang met de
artikelen 2.25, eerste lid, onder d, en 2.26, eerste lid, onder g, Mediawet
2008. Hierbij wordt opgemerkt dat artikel 2.142a Mediawet 2008 onder het
toezicht van het Commissariaat valt. Aan artikel 2.142a wordt ook een lid
toegevoegd dat de mogelijkheid biedt om bij algemene maatregel van
bestuur nader te omschrijven wanneer sprake is van een sobere,
doelmatige en evenwichtige inrichting.
Artikel I, onder V (artikel 2.144, eerste lid)
Het eerste lid van artikel 2.144 Mediawet 2008 bepaalt de minimale hoogte
van de rijksmediabijdrage. Dit bedrag wordt sinds 1999 (thans op grond
van artikel 2.144, tweede lid), jaarlijks bijgesteld overeenkomstig de
huishoudensindex en de consumentenprijsindex. Door het inmiddels
grote aantal jaarlijkse bijstellingen geeft het in de wet opgenomen
minimumbedrag geen juiste indruk meer van de hoogte van de rijksmediabijdrage. Met dit wetsvoorstel wordt het artikellid daarom opnieuw
vastgesteld en de minimale hoogte van de rijksmediabijdrage geactualiseerd. Het opgenomen bedrag is de stand van de minimale rijksmediabijdrage in 2019. De structurele verhoging van de rijksmediabijdrage met
40 miljoen euro maakt deel uit van dit bedrag.
Artikel I, onder W (artikel 2.150a)
Het nieuw voorgestelde artikel maakt duidelijk dat de Minister de door
hem vastgestelde budgetten, bedoeld in artikel 2.149, eerste lid, in de loop
van een jaar kan verhogen, indien dat noodzakelijk is in verband met een
tussentijdse verhoging van het minimumbudget, voortvloeiend uit
artikel 2.148a. Artikel 2.148a, tweede lid, bepaalt dat het minimumbudget
voor het eerste jaar van een erkenningperiode gelijk is aan het budget dat
in dat jaar door de Minister voor de landelijke publieke mediadienst

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

24

beschikbaar wordt gesteld. Voor de daaropvolgende jaren wordt dit
minimumbedrag bijgesteld overeenkomstig (i) de huishoudensindex en
(ii) de consumentenprijsindex. Op dit moment is onduidelijk of deze
verplichte bijstelling van het budget ook in de loop van een jaar kan
plaatsvinden. In de huidige bekostigingssystematiek wordt een geraamde
budgetverhoging daarom meegenomen bij de vaststelling van het budget
in het jaar dat voorafgaat aan het desbetreffende bekostigingsjaar.
De mogelijkheid om tussentijds bij te stellen is wenselijk, omdat het
Ministerie van OCW pas in de loop van het bekostigingsjaar een consumentenprijsindexvergoeding van het Ministerie van Financiën ontvangt
(de huishoudensindex wordt eerder vastgesteld; daar doet zich het
probleem niet voor). Die vergoeding is op een latere raming gebaseerd en
kan daardoor afwijken van het indexeringsbedrag dat is verdisconteerd in
het vastgestelde budget. Deze systematiek staat op gespannen voet met
de Comptabiliteitswet 2016 (onder andere artikel 2.3) en de Regeling
financieel beheer van het Rijk (onder andere artikel 13, derde lid). Omdat
het budget vóór 1 december inclusief een geraamde consumentenprijsindex wordt vastgesteld, wijkt het bekostigingsbedrag namelijk af van de
Rijksbegroting, waarop geen indexering is toegepast. Artikel 2.150a
expliciteert daarom dat het mogelijk is een verhoging van het minimumbudget ook in de loop van een bekostigingsjaar te verwerken in het door
de Minister vastgestelde budget voor de landelijke publieke mediadienst.
Uiteraard laat zulks onverlet dat de Minister het budget ook onverplicht in
de loop van een jaar kan verhogen.
Artikel I, onder X en Y (artikelen 2.152 en 2.152a)
(artikel 2.152) Er wordt een nieuwe budgetverdeling tussen de omroeporganisaties voorgesteld. Deze budgetverdeling wordt bepaald aan de hand
van de verhouding 3: 2: 1, waarbij het soort organisatie waarvan op
1 januari 2016 («de foto») sprake was, bepalend is voor het verhoudingsgetal dat aan een organisatie wordt toegekend. Het verhoudingsgetal 3
geldt voor een organisatie die op 1 januari 2016 een samenwerkingsomroep was,14 2 voor een organisatie die op dat moment een
zogenoemde «stand alone»-omroepvereniging was, en 1 voor een
omroepvereniging die op dat moment een voorlopige erkenning had (ook
wel aspirant-omroep genoemd). Voor deze systematiek is gekozen omdat
omroeporganisaties aan herschikking onderhevig zijn. Dat betekent dat
een omroeporganisatie die in een bepaalde erkenningperiode een
samenwerkingsomroep is, in een volgende erkenningperiode, door fusie,
een «stand alone»-omroepvereniging kan zijn geworden. Het zou niet juist
zijn dat dit tot een lager budgetaandeel zou leiden.
De gekozen systematiek werkt zo dat verdere samenwerking leidt tot een
hoger budgetaandeel. Zo krijgt een omroeporganisatie die op 1 januari
2016 een «stand alone»-omroepvereniging was, bij samenwerking met
een aspirant-omroep die definitief toetreedt tot het bestel, voor de
desbetreffende nieuwe erkenningperiode een aandeel dat bestaat uit de
optelsom van de aandelen van elk van de samenstellende organisaties.
Voor de situatie van definitieve toetreding tot het bestel voor toekomstige
aspirant-omroepen regelt het voorgestelde vierde lid dat ook zij – in
aanvulling op de «foto» – een budgetaandeel van 1 krijgen.
(artikel 2.152a, eerste lid) Het budgetpercentage voor aspirant-omroepen
blijft ongewijzigd vijftien procent van het budget van een «stand alone»omroepvereniging. Voor de vraag of sprake is van een «stand alone»-

14

Daarbij wordt een omroepvereniging die op 1 januari 2016 bestond uit twee of meer omroepverenigingen die voor de daaraan voorafgaande erkenningperiode nog afzonderlijk een
erkenning hadden, met een samenwerkingsomroep gelijkgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

25

omroep wordt aangesloten bij de «foto» die hiervoor is beschreven, ook
hier om ongewenste herschikkingseffecten te voorkomen.
Artikel I, onder Z (artikel 2.154)
Het gaat hier om een zuiver technische verbetering.
Artikel I, onder CC (artikel 7.11)
Voorgesteld wordt dat het Commissariaat toezicht gaat houden op de
naleving van artikel 2.17 Mediawet 2008, dat voorschriften bevat over het
bestuursverslag van de NPO. Artikel 2.17 Mediawet 2008 blijft hierbij
ongewijzigd. Wat verandert is dat het artikel voortaan niet meer is
uitgezonderd in artikel 7.11, eerste lid, onder a, Mediawet 2008. Uit de
systematiek van dat artikel volgt dan dat het Commissariaat met de
bestuursrechtelijke handhaving (ook) van artikel 2.17 is belast.
De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
A. Slob

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 554, nr. 3

26