Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

32 824

Integratiebeleid

35 483

Regels over inburgering in de Nederlandse
samenleving (Wet inburgering 20..)

Nr. 377

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 5 oktober 2022
Inleiding
Gezien de maatschappelijke opgaven waarvoor ik tijdens deze kabinetsperiode verantwoordelijk ben, vind ik het belangrijk om te reflecteren op en
leren van eerdere vergelijkbare trajecten. In dat kader bied ik uw Kamer
met deze brief de rapportage «Reflectieonderzoek; Totstandkoming van de
Wet inburgering 2021» van het bureau RadarAdvies aan.
In deze rapportage wordt antwoord gegeven op de volgende vraag: Wat
heeft bevorderend gewerkt gedurende het hele proces van de totstandkoming van de Wet inburgering, de lagere regelgeving en de voorbereiding op de uitvoering? En wat kan hiervan geleerd worden ten aanzien
van andere wetstrajecten en de samenwerking binnen het inburgeringsstelsel? Het rapport bevat waardevolle aanbevelingen voor wetstrajecten
rond omvangrijke stelselwijzigingen, die ik zal meenemen in vergelijkbare
wetstrajecten. Niet alleen te gebruiken binnen het inburgeringsstelsel,
maar juist ook breder op andere beleidsterreinen.
Het onderzoek van RadarAdvies heeft plaatsgevonden in het kader van het
uitstel van de inwerkingtreding van de Wet inburgering 2021 (Wi2021).
Voordat deze wet op 1 januari 2022 in werking trad, is de inwerkingtreding
ervan op drie momenten uitgesteld, telkens met een half jaar1. Dit uitstel
heeft tot teleurstelling geleid bij de stakeholders die bij deze stelstelwijziging betrokken waren. Naar aanleiding van vragen en een motie van het

1

kst-32824-377
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

In februari 2019 wordt de inwerkingtreding uitgesteld van 1 juli 2020 naar 1 januari 2021; in
maart 2020 verschuift deze datum naar 1 juli 2021; en in november 2020 wordt 1 januari 2022
als streefdatum genoemd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 824, nr. 377

1

lid Becker (VVD) hierover2, hebben mijn voorgangers toegezegd3 om –
samen met de (uitvoerings)organisaties die bij de totstandkoming van de
wet waren betrokken – een reflectie te zullen uitvoeren naar de oorzaken
hiervan, mede bezien in het licht van de samenwerking en afstemming
binnen de inburgeringsketen.
Deze motie en toezeggingen zijn aangegrepen om deze reflectie door een
extern bureau (RadarAdvies)uit te laten voeren. Daarbij is RadarAdvies
niet alleen verzocht om, conform de toezeggingen en de motie, inzicht te
geven in het verloop van de totstandkoming van de Wi2021 en de
voorbereiding op de uitvoering van deze wet, maar ook om eventuele
leerpunten op te leveren die bruikbaar zijn voor de verdere samenwerking
in de inburgeringsketen. Een blijvende (goede) samenwerking tussen de
verschillende partners in de inburgeringsketen is immers noodzakelijk om
het nieuwe inburgeringsstelsel te laten slagen. Daarnaast is het ook een
belangrijke randvoorwaarde voor het waarmaken van de ambitie om het
inburgeringsstelsel een lerend stelsel te laten zijn. Daarnaast is ook
verzocht om (zo mogelijk) lessen te trekken voor wetstrajecten in de
toekomst, om deze lessen waar mogelijk ook toe te kunnen passen bij
stelselwijzigingen op andere beleidsterreinen.
Conclusies en aanbevelingen
De onderzoekers concluderen het volgende: «zowel de totstandkoming
van de wet en lagere regelgeving als de voorbereiding op de uitvoering
zijn in een gecomprimeerd proces en onder hoge tijdsdruk tot stand
gekomen. De motor achter deze stelselwijziging is de enorme urgentie die
door vrijwel alle betrokken partijen gedeeld werd om een nieuw en beter
inburgeringsstelsel te ontwerpen, verder gestimuleerd door de prioriteit
die toenmalig minister Koolmees aan de veranderopgave heeft gegeven
en de grote mate van betrokkenheid die het Ministerie van SZW onder
stakeholders gedurende de veranderopgave georganiseerd heeft.» Er was
sprake van een wisselwerking tussen deze drie processen (de wet, lagere
regelgeving en voorbereiding) die zowel positief als negatief heeft
uitgepakt. Deze wisselwerking heeft positief bijgedragen aan een tijdige
voorbereiding in het veld en bood mogelijkheden om lagere regelgeving
op basis van de eerste ervaringen en inzichten te verrijken en aan te
scherpen. Tegelijkertijd was de uitwerking van de lagere regelgeving
vertraagd, onder andere doordat de prioriteit bij het wetsvoorstel was
gelegd, waardoor andere processen ook vertraging hebben opgelopen,
zoals het aanpassen van informatiesystemen in de inburgeringsketen.
Het tot drie keer uitstellen van de inwerkingtreding van de wet, waarbij
vooral «politieke tijd» van doorslaggevend belang lijkt te zijn geweest, en
niet de benodigde «uitvoeringstijd», heeft geleid tot teleurstelling bij de
stakeholders, zo stelt RadarAdvies. De keuze is gemaakt een complexe
stelselherziening door te voeren die in een zo kort mogelijke tijd tot stand
moest komen. Er is hoge druk op het proces gehouden zodat de urgentie
niet naar de achtergrond zou verdwijnen. Door deze druk is er telkens
voor gekozen de inwerkingtreding een half jaar, in plaats van een jaar, te
verplaatsen. Het ministerie had een realistischere planning kunnen
hanteren, en onderlinge afhankelijkheden eerder zichtbaar moeten maken.
RadarAdvies geeft (samengevat) de volgende aanbevelingen voor
toekomstige vergelijkbare stelselwijzigingen.
1. Geef de doelgroep een vaste en invloedrijke plek gedurende het
proces van totstandkoming van het nieuwe stelsel;
2
3

Kamerstuk 35 483, nr. 69
Kamerstukken 32 824 en 35 483, nr. 323, p. 32; Kamerstuk 35 925 XV, nr. 79, p. 60

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 824, nr. 377

2

2.
3.
4.
5.

6.
7.

8.
9.

Betrek alle relevante stakeholders in een vroeg stadium zodat hun
praktijkkennis meegenomen wordt in het nieuwe stelsel;
Benut de kracht van een gedeeld gevoel van urgentie onder
stakeholders en stel hier zichtbaar vertrouwen in;
Neem betrokkenen mee in wat er concreet van hen verwacht wordt
en koppel terug wat er met hun input is gedaan;
Betrek uitvoeringsorganisaties aan de voorkant van het proces en
neem signalen serieus door waar nodig aanpassingen te maken aan
wet en lagere regelgeving;
Investeer in het gezamenlijk belang maar schrik niet als stakeholders
hun positie weer innemen gedurende het samenwerkingsproces;
Maak zo vroeg mogelijk een planning die realistisch en haalbaar is
met ruimte om elkaars werkwijzen en ervaringen goed te leren
kennen en elkaars belangen te begrijpen;
Maak onderlinge afhankelijkheden en afspraken over hoe je op elkaar
kunt rekenen in een vroeg stadium inzichtelijk;
Zorg voor goede afstemming tussen departementen en wees richting
stakeholders duidelijk wie waarvoor verantwoordelijk is en wie het
aanspreekpunt is voor wat.

De lessen die uit dit traject kunnen worden getrokken en de aanbevelingen die door RadarAdvies worden gedaan, vind ik niet alleen
herkenbaar, maar ook zeer waardevol en goed bruikbaar. Ik zal deze dan
ook zeker ter harte nemen bij toekomstige vergelijkbare trajecten.
Reactie op rapport en aanbevelingen
Bij de totstandkoming van de Wi2021 werd beoogd een inburgeringsstelsel in te richten dat robuust en adaptief is: een stelsel dat voldoende
ruimte biedt om te leren en mee te bewegen met opgaven die zich
aandienen, zonder dat daarvoor steeds grote (nieuwe) stelselwijzigingen
nodig zijn. Deze wens is de belangrijkste reden geweest om het proces
rond de voorbereiding van het wetsvoorstel anders in te richten dan tot
dan toe gebruikelijk was. Een zeer brede groep stakeholders, experts en
departementale partners is vanaf de fase van gedachtevorming bij het
traject betrokken geweest om gezamenlijk te bezien hoe het nieuwe
inburgeringsstelsel er uit zou moeten zien en te borgen dat dit stelsel op
de meest effectieve wijze zou bijdragen aan de maatschappelijke opgave:
iedereen doet mee, het liefst via betaald werk.
Uit het onderzoek van RadarAdvies blijkt dat deze aanpak zijn vruchten
heeft afgeworpen: de stelselwijziging is uiteindelijk in drieënhalf jaar
gerealiseerd. Dit is volgens de onderzoekers te danken aan de enorme
urgentie die door alle partijen werd gevoeld en verder werd gestimuleerd
door de prioriteit die mijn voorganger, aan de Veranderopgave Inburgering heeft gegeven. Eén van de aanbevelingen voor toekomstige
(vergelijkbare) stelselwijzigingen uit het rapport luidt dan ook:
«Betrek alle relevante stakeholders in een vroeg stadium en zorg dat hun
praktijkkennis over wat er wel en niet werkt meegenomen wordt in het
nieuwe stelsel».
Desondanks verlopen veranderopgaven c.q. stelselwijzigingen van deze
omvang vrijwel nooit geheel volgens het oorspronkelijke plan. En dat
geldt, zo blijkt uit het onderzoek van RadarAdvies, ook voor deze
«Veranderopgave inburgering». Het rapport schetst in dit kader een helder
en herkenbaar beeld van het wetgevingsproces, de programmastructuur
die is opgezet ter ondersteuning van de voorbereiding op de implementatie van de nieuwe wet, de partijen die hier – in verschillende fasen en
met verschillende intensiteit – bij betrokken waren en de verschillende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 824, nr. 377

3

factoren die er uiteindelijk toe hebben geleid dat de startdatum van het
nieuwe inburgeringsstelsel driemaal is verschoven.
Ketenplan inburgering
Zoals ik heb aangegeven in de inleiding van deze brief, is RadarAdvies
ook gevraagd om leerpunten op te leveren die bruikbaar zijn voor de
verdere samenwerking in de inburgeringsketen. Het rapport van RadarAdvies sluit dan ook af met de volgende concrete aanbevelingen voor de
samenwerking binnen de inburgeringsketen:
– Het is cruciaal om elkaar niet los te laten na de implementatie, maar de
samenwerking met betrokken partijen ook daarna vast te houden.
– Een lerend stelsel moet in staat zijn om signalen – positief en negatief
– op te pikken, en hier in gezamenlijkheid van te leren.
– Kennis en begrip van elkaar, elkaars organisaties en elkaars belangen
is essentieel bij een ketensamenwerking.
Ook deze aanbevelingen zijn erg herkenbaar. We volgen nauwgezet hoe
de wet in de praktijk wordt uitgevoerd, zodat eventuele onvolkomenheden
worden bijgesteld en partijen kunnen leren van elkaars ervaringen. Dit
noemen we het lerend stelsel. De aanbevelingen sluiten naadloos aan op
het Ketenplan inburgering. Door ketenpartners en het Ministerie van SZW
is daar hard aan gewerkt de afgelopen periode.
Met het Ketenplan inburgering wordt invulling gegeven aan de ketensamenwerking van 2022 tot en met 2025. In dit plan zijn gezamenlijke
doelen en ambities opgesteld, is een samenwerkingsstructuur ingericht en
zijn er ketenwaarden formuleert en ketenproducten en -diensten uitgewerkt die deze samenwerking ondersteunen.
Het Ketenplan inburgering vormt gelijktijdig ook de basis voor het lerend
stelsel, waarmee we op gedegen wijze op alle facetten en alle niveaus
blijven ontwikkelen met als doel de dienstverlening aan de inburgeraar en
het stelsel als geheel te blijven optimaliseren. In oktober wordt het
Ketenplan inburgering afgerond.
Tot slot
Zoals gezegd bevat de rapportage van bureau RadarAdvies zeer waardevolle aanbevelingen voor toekomstige wetstrajecten. Deze aanbevelingen
zal ik dan ook zeker ter harte nemen bij de (grote) maatschappelijke
opgaven en stelselherzieningen waar ik samen met mijn ambtenaren in de
huidige kabinetsperiode voor aan de lat sta.
Samenwerking tussen verschillende organisaties met verschillende
belangen zal altijd in meer of mindere mate schuren en verloopt nooit in
een rechte lijn. Zeker als die samenwerking plaatsvindt rond een
complexe opgave op een beleidsterrein dat continu de maatschappelijke
en politieke aandacht heeft, zoals inburgering. Van belang daarbij is in
ieder geval dat iedereen voor ogen houdt waar de samenwerking
uiteindelijk op gericht is. In de inburgeringsketen is dat: er (gezamenlijk)
voor zorgen dat nieuwkomers zo snel mogelijk en volwaardig gaan
meedoen aan de Nederlandse samenleving.
Op basis van de uitkomsten van het onderzoek van RadarAdvies, ben ik
ervan overtuigd dat er binnen de inburgeringsketen, met name door de
manier waarop er gezamenlijk vorm is gegeven aan de Wi2021, een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 824, nr. 377

4

stevige basis is gelegd voor deze onderlinge samenwerking en dat alle
betrokken partijen dit doel goed voor ogen hebben. Ik kijk dan ook uit naar
de verdere samenwerking.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
C.E.G. van Gennip

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 32 824, nr. 377

5