Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 753

Regels voor de terugvordering van staatssteun
(Wet terugvordering staatssteun)

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 13 oktober 2017
De vaste commissie voor Economische Zaken, belast met het voorbereidend onderzoek van dit wetsvoorstel, heeft de eer als volgt verslag uit
te brengen van haar bevindingen.
Onder het voorbehoud dat de regering op de gestelde vragen en de
gemaakte opmerkingen tijdig en genoegzaam zal hebben geantwoord,
acht de commissie de openbare beraadslaging over dit wetsvoorstel
voldoende voorbereid.
INHOUDSOPGAVE
I
ALGEMEEN
1.
Inleiding
2.
Europees staatssteunregime
3.
Karakter wetsvoorstel
4.
Inhoud wetsvoorstel
4.1.
Uitvoering van het Commissiebesluit
4.2.
Begunstigden
4.3.
Termijnbepaling
4.4.
Rechtsbescherming
4.4.1.
Het algemene terugvorderingsregime
5.
Voorbereiding en medebetrokkenheid wetsvoorstel
6.
Adviezen en internetconsultatie
6.1.
Adviezen VNG, IPO en UvW
II.
ARTIKELEN
Artikel 6

1
1
3
4
4
4
5
5
5
5
5
5
5
6
6

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen
van onderhavig wetvoorstel. Deze leden vinden een sluitende set
nationaalrechtelijke grondslagen voor de terugvorderingen van niet

kst-34753-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 753, nr. 5

1

overeenkomstig de regels verstrekte staatssteun van belang. Zij hebben
hierbij de volgende vragen en opmerkingen.
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het
bij de terugvordering van staatsteun in Nederland gaat om enkele
besluiten van de Europese Commissie per jaar. Kan de regering aangeven
hoeveel Commissiebesluiten in het afgelopen decennium precies ten
aanzien van Nederland zijn genomen en hoe dit aantal zich verhoudt tot
de besluiten die de Commissie het afgelopen decennium heeft genomen
ten aanzien van andere lidstaten? Hoeveel besluiten heeft de Commissie
in totaal het afgelopen decennium genomen ten aanzien van alle
lidstaten? Welke soorten redenen zijn er dat de Europese Commissie een
besluit opgelegd voor terugvordering van staatssteun? Hoe kan het dat
Nederland een paar keer per jaar staatssteun heeft verleend terwijl
blijkbaar niet werd voldaan aan de staatssteunregels? Kan de regering
daarnaast aangeven of er een rode draad is te vinden in de redenen voor
het terugvorderen van staatssteun in Nederland?
De leden van de CDA-fractie lezen verder in de memorie van toelichting
dat eerder op 10 april 2008 ook een wetsvoorstel terugvordering staatssteun (Kamerstuk 31 418) is ingediend bij de Kamer. Deze leden hebben
begrepen dat de behandeling nooit verder is gekomen dan het opstellen
van het verslag. Klopt dit? Zo ja, kan de regering aangeven waarom de
behandeling daarna is gestaakt? Waarom is het wetsvoorstel tien jaar
blijven liggen en nooit meer verder opgepakt? Was het in verband met het
financieel belang niet veel verstandiger en financieel voordeliger geweest
om eerder een wetsvoorstel over terugvordering van staatsteun geheel te
behandelen, zodat eerder een sluitende set van regels zou zijn ontstaan?
Is het juridisch mogelijk een wetsvoorstel in te dienen, de behandeling te
starten en het daarna tien jaar lang niet af te ronden? Heeft dit ervoor
gezorgd dat Nederland onnodig lang geen sluitende set van nationaalrechtelijke grondslagen had om in alle gevallen niet overeenkomstig de
regels verstrekte staatssteun terug te vorderen? Zo ja, kan concreet
worden weergegeven welke staatsteun niet of niet naar behoren is
teruggevorderd in de aflopen tien jaar en wat hiervan concreet de
financiële gevolgen van zijn geweest voor Nederland? Kan de regering
aangeven hoe de Europese Commissie er tegenaan kijkt dat Nederland
pas laat uitvoering geeft aan een toezegging van Nederland aan de
Europese Commissie om in die benodigde regels te voorzien? Deze leden
vragen de regering daarnaast of zij uiteen zou willen zetten wat de
verschillen zijn tussen het wetsvoorstel ingediend op 10 april 2008 en het
onderhavige wetsvoorstel, alsook wat de gevolgen van deze verschillen
zijn.
De leden van de D66-fractie hebben kennisgenomen van het onderhavige
wetsvoorstel en hebben hierover enkele vragen aan de regering.
De leden van de SP-fractie hebben kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Deze leden hebben hierbij enkele vragen en opmerkingen. Zij zijn
benieuwd naar het aantal Commissiebesluiten waarmee Nederland in de
afgelopen jaren is geconfronteerd en vragen de regering hiervan een
overzicht te geven.
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben kennisgenomen van het
voorliggende wetsvoorstel. Deze leden vragen de regering toe te lichten
waarom er tussen 2008 en 2017 geen vervolg is gegeven aan het
wetsvoorstel tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek, de Algemene wet
bestuursrecht en de Algemene wet inzake rijksbelastingen in verband met
de tenuitvoerlegging van een beschikking van de Commissie van de
Europese Gemeenschappen of een rechterlijke uitspraak inzake staatssteun, alsmede wijziging van het Burgerlijk Wetboek om de procedure

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 753, nr. 5

2

voor het vaststellen van de wettelijke rente aan te passen (terugvordering
staatssteun) (Kamerstuk 31 418).
2. Europees staatssteunregime
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het
risico dat door een lidstaat staatsteun wordt teruggevorderd in beginsel
geheel voor rekening van de begunstigde van de steun is. Wat zijn de
ervaringen met de vergaande onderzoeksplicht die de begunstigde hierbij
heeft? Is het bijvoorbeeld een makkelijke procedure voor een kleine
begunstigde om bij de Europese Commissie na te gaan of de toezegging
van de nationale overheid klopt?
De leden van de D66-fractie spreken hun zorgen uit over het feit dat het
nationale vertrouwensbeginsel buiten toepassing wordt gelaten, gelet op
de Europeesrechtelijk vereiste effectieve implementatie van het terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie, de voorrang van het
gemeenschapsrecht en het feit dat een ondernemer daardoor slechts een
gewettigd vertrouwen in de nationale overheid kan hebben. Daarmee
wordt het vertrouwen in de nationale overheid en instellingen aangetast.
Kan de regering aangeven hoe zij thans het rechtszekerheidsbeginsel bij
ondernemingen aangaande de steunverstrekking bevordert? Kan de
regering aangeven hoe de andere lidstaten van de Europese Unie dit
hebben georganiseerd?
De leden van de D66-fractie constateren dat de begunstigde een
vergaande onderzoeksplicht heeft naar de rechtmatigheid van de
steunmaatregel. Een behoedzaam ondernemer zal volgens het Europees
Hof van Justitie normaliter in staat zijn zich ervan te vergewissen of de
correcte procedure is gevolgd. Kan de regering aangeven waarom deze
onderzoeksplicht in zulke mate aan de kant van ondernemingen ligt? Zijn
er andere voorbeelden van situaties waarin van ondernemers in deze
mate gevraagd wordt het risico te dragen van besluiten van de overheid?
Deze leden vragen in hoeverre het proportionaliteitsprincipe van
toepassing is op de onderzoeksplicht. Geldt deze onderzoeksplicht ook
voor kleine en middelgrote ondernemingen en in hoeverre is het reëel van
hen te verwachten eigen juridisch onderzoek te doen voorafgaand aan
een steunbeschikking van een openbaar lichaam? Kan de regering
aangeven of er gedifferentieerd kan worden tussen bijvoorbeeld een
multinational en een niet-gouvernementele organisatie, in acht nemende
de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de
Europese Unie (VWEU)?
De leden van de SP-fractie lezen in de memorie van toelichting dat alle
voordelen die direct of indirect uit staatsmiddelen worden toegekend en
lasten verlichten van een onderneming als steun kunnen worden
beschouwd. Deze leden zijn benieuwd waarom hier over «kunnen worden
beschouwd» wordt gesproken, of sprake is van stelregels en of hiermee
door de Europese Commissie niet onnodige onzekerheid wordt gecreëerd.
Deze leden lezen in de memorie van toelichting dat een behoedzaam
ondernemer volgens het Europees Hof van Justitie normaliter in staat zal
zijn zich ervan te vergewissen of de procedure van artikel 108 van het
VWEU. Deze leden zijn benieuwd of de regering deze mening van het Hof
deelt, of het leggen van de verantwoordelijkheid bij de ondernemer naar
de mening van de regering terecht is en of hiermee naar de mening van
de regering drempels zijn opgeworpen voor kleinere ondernemingen die
niet over een juridische afdeling met kennis van het Europees recht
beschikken. Tevens zijn deze leden benieuwd naar de mate waarin
bestuursorganen over kennis van het VWEU beschikken. Welke mogelijkheden ziet de regering voor zichzelf en andere verstrekkers van mogelijke
staatssteun om ondernemers waar nodig beter te informeren?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 753, nr. 5

3

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe de regering wil omgaan
met organisaties die van een Nederlands bestuursorgaan staatssteun
verkrijgen en hun activiteiten hier deels of geheel van financieren, maar
door een vanuit de Europese Commissie opgelegde terugvordering van
staatssteun in financiële problemen komen.
3. Karakter wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie zijn benieuwd wat naast de voordelen zoals
uiteengezet in de memorie van toelichting, de nadelen van de keuze voor
een zoveel mogelijk uniforme regeling zijn ongeacht het karakter van de
onderliggende rechtsverhoudingen. Deze leden lezen verder dat het
wetvoorstel alleen voor fiscale steun voorschrijft dat deze met behulp van
de bestaande instrumenten navordering en naheffing uit de Algemene
wet inzake rijksbelastingen (AWR) wordt teruggevorderd indien een
Commissiebesluit dat vergt. De regering geeft aan dat hiervoor is gekozen
omdat er internationaal geen enkele twijfel mag bestaan over het feit dat
verstrekte fiscale staatssteun als belasting wordt teruggevorderd en
daarnaast dat de Raad van State dit uitdrukkelijk heeft geadviseerd in een
advies uit 2008. Kan de regering aangegeven of zij bij de Afdeling
advisering van de Raad van State is nagegaan of het advies uit 2008 nog
steeds het actuele advies van de Raad van State is op dit punt? Indien dit
niet is nagegaan bij de Afdeling advisering, is de regering bereid dit
alsnog na te vragen?
De leden van de SP-fractie vragen de regering toe te lichten in welke mate
de «evidente strijdigheid» van subsidies met de staatssteunregels is vast
te stellen door bestuursorganen en in hoeverre tot op heden die evidente
strijdigheid is geconstateerd terwijl wel subsidies zijn toegekend.
4. Inhoud wetsvoorstel
4.1 Uitvoering van het Commissiebesluit
De leden van de CDA-fractie constateren dat de Afdeling advisering van
de Raad van State aangeeft dat effectieve terugvordering van zowel
privaatrechtelijke als fiscale staatsteun in gevallen waar geen Commissiebesluit aan de terugvordering ten grondslag ligt met dit wetsvoorstel niet
worden verholpen. Desondanks ziet de regering er vanaf om de reikwijdte
van de terugvorderingsregeling van dit wetsvoorstel uit te breiden tot
meer gevallen waarin geen sprake is van een Commissiebesluit. Hierbij
wordt aangegeven dat vooralsnog onvoldoende helder is in welke
gevallen een wijziging is vereist van nationaalrechtelijke elementen die
aan een geslaagd staatsteunberoep in de weg (kunnen) staan. Kan de
regering aangeven of het mogelijk is dit alsnog op korte termijn helder te
krijgen? Kan de regering aangeven of zij in een later stadium, al dan niet
naar aanleiding van ontwikkelingen in de jurisprudentie, met aanvullende
wetgeving hierover komt? Deze leden vragen hoe vaak het voorkomt dat
zowel privaatrechtelijke als fiscale staatsteun onrechtmatig wordt
verleend waar geen Commissiebesluit aan de terugvordering ten
grondslag ligt. In hoeveel van deze gevallen wordt deze staatsteun niet of
niet naar behoren teruggevorderd? Om wat voor situaties gaat het hier
precies en wat zijn de reden dat het niet of niet naar behoren kan worden
teruggevorderd? Welke financiële consequenties zal het ongeveer hebben
voor Nederland indien reikwijdte van het wetsvoorstel zich blijft beperken
tot gevallen waar sprake is van een Commissiebesluit tot terugvordering?
Klopt het dat in het wetsvoorstel uit 2008 wel voorstellen zijn gedaan om
te proberen deze knelpunten en lacunes te verhelpen? Zo ja, wat is de
reden dat in 2008 blijkbaar wel helder was in welke gevallen een wijziging
is vereist van nationaalrechtelijke elementen die aan een geslaagd

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 753, nr. 5

4

staatsteunberoep in de weg (kunnen) staan? Welke voorstellen werden
destijds gedaan op dit punt en waarom wordt hier nu vanaf gezien?
4.2 Begunstigden
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen wat de regering exact
bedoelt met een indirecte begunstigde en wat de reikwijdte van het begrip
«indirect begunstigde» is. Deze leden vragen waarom de regering bij
twijfel over de indicatie van een organisatie als indirect begunstigde in
contact moet treden met de Europese Commissie, in lijn met de vraag wat
de reikwijdte van het begrip «indirect begunstigde» is.
4.3 Termijnbepaling
De leden van de D66-fractie merken op dat er opvolging is gegeven aan
het advies van de Afdeling advisering, waaruit volgt dat terugvordering
van onrechtmatige steun moet kunnen worden gelast tot tien jaar nadat
de steun is verleend en afwijkende nationaalrechtelijke verjarings-,
bewaar of vernietigingstermijnen buiten toepassing moeten worden
gelaten. Kan de regering aangeven hoe vaak het is voorgekomen dat
begunstigden in een terugvorderingsprocedure terecht zijn gekomen, na
de publicatie van de bekendmaking van de Europese Commissie «Naar
een doelmatige tenuitvoerlegging van beschikkingen van de Commissie
waarbij lidstaten wordt gelast onrechtmatige en onverenigbare steun
terug te vorderen (2007/C 272/05)»? Hoe vaak is ook daadwerkelijk
staatssteun teruggevorderd en hoe lang duurde de periode van terugvordering?
4.4 Rechtsbescherming
4.4.1 Het algemene terugvorderingsregime
De leden van ChristenUnie-fractie vragen hoe een beroep bij het College
van Beroep voor het Bedrijfsleven en een mogelijke voorlopige
voorziening zoals bedoeld in artikel 8:81 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zich verhoudt tot het ontbreken van een schorsende werking,
in verband met de verplichting van het onverwijld tenuitvoerleggen van
het terugvorderingsbesluit van de Europese Commissie.
5 Voorbereiding en medebetrokkenheid wetsvoorstel
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat het
wetvoorstel is voorbereid door een interdepartementale werkgroep.
Wanneer is deze ingesteld en wie namen zitting in deze werkgroep?
6 Adviezen en internetconsultatie
6.1 Adviezen VNG, IPO en UvW
De leden van de CDA-fractie stellen vast dat zowel de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de
Unie van Waterschappen (UvW) aandacht vragen voor het feit dat
meerdere bestuursorganen tegelijk «bestuursorgaan dat het aangaat»
kunnen zijn. De betreffende bestuursorganen vrezen dat dit uitvoeringproblemen kan opleveren. Deze leden vragen of zij niet een punt hebben dat
uitvoeringsproblemen kunnen ontstaan doordat betrokken bestuursorganen in onderling overleg dienen te bepalen wie tot terugvordering
overgaat en hoe eventuele kosten worden verdeeld. Is er een wijziging te
bedenken waarbij zowel de terugvorderingsverlichting is belegd en de
kans op uitvoeringsproblemen wordt verkleind in vergelijking met het
huidige voorstel? Deze leden hebben verder begrepen dat de Minister van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 753, nr. 5

5

Economische Zaken en de Staatssecretaris van Financiën op 8 september
2017 een afschrift hebben ontvangen van opmerkingen van de Nederlandse Orde van Belastingadviseurs. Zou de regering op hoofdlijnen een
reactie kunnen geven op de in de in dit afschrift genoemde punten?
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of het ontbreken van een
schorsende werking tijdens een beroep, ingesteld bij het Europese Hof
van Justitie, niet tot grote financieringsproblemen kan leiden bij organisaties die deels of geheel afhankelijk zijn van staatssteun. De regering
heeft deze schorsende werking niet overgenomen in het wetsvoorstel.
Kan de regering aangeven welke gevolgen dit kan hebben voor organisaties die zich in deze situatie bevinden? Deze leden constateren dat de
regering in de memorie van toelichting «een onverwijlde tenuitvoerlegging van het Commissiebesluit» vermeldt. Zij vragen of de regering dit
nader kan toelichten. Tevens vragen zij een nadere toelichting op het
vermelde «beginsel van loyale samenwerking».
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of de terugvordering van
staatssteun in geval van meerdere betrokken bestuursorganen niet te
vrijblijvend is. De regering geeft aan dat een afwachtende houding van de
betrokken bestuursorganen niet aan de orde kan zijn, omdat via de Wet
Nerpe tot terugvordering aangespoord kan worden. Deze leden vragen of
het niet tot minder eenduidigheid leidt, door de mogelijkheid tot
aansporing niet in de Wet terugvordering staatssteun op te nemen.
II. ARTIKELEN
Artikel 6
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de regering in haar
reactie op het advies van de Afdeling advisering Raad van State aangeeft
dat de door de Afdeling genoemde grondslag ter regeling van de
doorwerking in bestuursrechtelijke verhoudingen alleen een grondslag
betreft om een bestuursorgaan in staat te stellen iets te kunnen regelen
inzake de doorwerking van de terugvordering. De regering vindt de
problematiek ontstaan door knelpunten en lacunes in het nationale recht
zelf meer als algemeen en niet beperkt tot het privaatrecht en op dit
moment onvoldoende uitgekristalliseerd. Deze leden vragen de regering
waarom deze problematiek nog niet voldoende is uitgekristalliseerd.
De fungerend voorzitter van de commissie,
Ziengs
Adjunct-griffier van de commissie,
Kruithof

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 753, nr. 5

6