Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2005–2006

30 417

Voorstel van wet van de leden Hamer, Vergeer,
Jungbluth en Lambrechts houdende wijziging
van de Wet op het primair onderwijs, de Wet op
het voortgezet onderwijs en de Wet educatie en
beroepsonderwijs inzake toelating tot
bijzondere onderwijsinstellingen van leerlingen
of deelnemers die, of van wie de wettelijk
vertegenwoordigers, de grondslag van de
instelling niet onderschrijven (regeling
toelatingsrecht bijzonder onderwijs)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING

1. Algemeen
Nederland heeft een uniek en waardevol onderwijsbestel waarin de vrije
schoolkeuze van ouders voor de school van hun kinderen wordt gewaardeerd als een groot goed. Kern van het Nederlandse onderwijsbestel is
voor de indieners de keuzevrijheid van ouders bij hun keuze van een
school. Ouders kiezen uit diverse motieven voor een passende school
voor hun kind. De religieuze grondslag is daarbij een factor die nog wel
speelt, maar in waarde afneemt ten opzichte van andere redenen. Met
name pedagogisch-didactische overwegingen zijn voor ouders belangrijk,
evenals de sfeer en samenstelling van de school. Dit blijkt ook uit bevindingen over schoolkeuzemotieven waarover de minister van OCW de
Tweede Kamer informeerde met haar brief van 16 maart 2004. De indieners vinden dat dit recht op vrije schoolkeuze dient te worden versterkt
voor alle ouders met een toelatingsrecht dat in principe voor alle scholen
geldt. Dit wetsvoorstel beoogt beperkingen weg te nemen in de keuzevrijheid van ouders door de toelatingsgronden bij het bijzonder onderwijs
te verruimen. Het is bij ouders lang niet altijd duidelijk dat zij met een
andere levensbeschouwing toch op een bepaalde school terechtkunnen.
Het blijkt de initiatiefnemers ook nog te vaak dat leerlingen om onduidelijke redenen niet op een school worden toegelaten, naar een andere
school worden verwezen of op een wachtlijst worden geplaatst. De ongelijke rechtspositie van openbaar en bijzonder onderwijs bij de toelating
van leerlingen maakt het tevens moeilijk om tot onderlinge afspraken te
komen over een gezamenlijk toelatingsbeleid. Wanneer er een meer
gelijke uitgangspositie is tussen de scholen, kan men ook gemakkelijker
gezamenlijke instrumenten inzetten zoals vaste inschrijfmomenten en
voorlichting.
Onderwijs is één van de belangrijkste instrumenten voor integratie.
Mensen uit verschillende culturen komen in contact met elkaar in een
omgeving waarin zij hun talenten ontwikkelen.
De mate waarin deze integratie wordt bereikt hangt mede af van de diversiteit van de culturen en achtergronden van de leerlingen op school.

KST93366
0506tkkst30417-3
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2005

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 417, nr. 3

1

Omdat niet alle woonkernen of wijken in ons land even divers zijn samengesteld, komen er onvermijdelijk verschillen voor in de mate waarin leerlingen op school in ontmoeting komen met verschillende culturen en
achtergronden. Toch komt het te vaak voor dat scholen een eenzijdiger
samenstelling hebben dan geldt voor de woonkern of wijk waarin zij
staan.
De indieners streven ernaar dat scholen zoveel mogelijk een gemengde
samenstelling krijgen en/of een redelijke afspiegeling zijn van de woonkern of wijk waarin zij zich bevinden.
Beide Kamers hebben inmiddels de initiatiefwet van Hamer, Dijsselbloem
en Kraneveldt inzake integratie van leerlingen in de Nederlandse samenleving (29 666) aangenomen. Deze wet geeft scholen een taak bij actief
burgerschap, taalbeleid en kennis hebben en kennismaken met verschillende achtergronden en culturen van leeftijdgenoten. Daarmee is een
forse stap gezet in het integratiebeleid van het onderwijs. Dit is echter niet
genoeg voor het streven om meer gemengde scholen vorm te geven en
de integratie van leerlingen in de Nederlandse samenleving verder te
bevorderen. Bij de wens van de totstandkoming van gemengde scholen
zien de intitiatiefnemers een spanning met het toelatingsbeleid dat
scholen mogen en kunnen voeren.
Er zijn drie problemen die de indieners onderkennen:
a. de keuzevrijheid van ouders bij de schoolkeuze is soms beperkt en er
bestaat voor ouders onduidelijkheid over bij welke scholen men allemaal terecht kan (uit onderzoek blijkt dat er bij ouders uit achterstandsgroepen en allochtone ouders meer onbekendheid bestaat over de
toelatingsmogelijkheden),
b. ongelijkheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs maakt het maken
onderlinge afspraken over het toelatingsbeleid moeilijk en brengt hen
in een ongelijke positie ten opzichte van elkaar en
c. de segregatie is soms in het onderwijs nog sterker dan in de wijk
waarin de school staat.
Bij het openbaar onderwijs wordt de toegankelijkheid gewaarborgd voor
leerlingen zonder onderscheid naar godsdienst of levensbeschouwing.
Deze toegankelijkheid van het openbaar onderwijs is vastgelegd in artikel
46 van de Wet op het primair onderwijs en artikel 42 van de Wet op het
voortgezet onderwijs. Deze bepalingen betekenen dat een openbare
school leerlingen niet mag weigeren op godsdienstige of levensbeschouwelijke gronden. In die zin is het openbaar onderwijs algemeen toegankelijk en is iedereen er welkom. Een openbare school schenkt daarbij
aandacht aan de verschillen tussen kinderen en geeft daarbij geen voorkeur aan één bepaalde levensbeschouwelijke richting. Daardoor krijgen de
kinderen de kans zich een mening te diverse vormen over opvattingen en
gewoonten van anderen en over medeleerlingen met een andere achtergrond dan zijzelf. Het openbaar onderwijs kan in principe ook geen leerlingen weigeren. Dit betekent in sommige situaties dat openbare scholen
een ongewilde eenzijdige samenstelling hebben van leerlingen met
bijvoorbeeld taalachterstanden. Het komt regelmatig voor dat deze leerlingen door andere scholen naar de openbare school worden doorverwezen. Op dit moment kunnen openbare scholen geen sluitende
afspraken afdwingen over toelating van leerlingen bij andere – bijzondere
– scholen in hun directe omgeving.
Bijzonder onderwijs, in toenemende mate ook gebaseerd op een bepaalde
pedagogische invalshoek, levert de samenleving veel op: betrokkenheid
van ouders bij de school, vele vrijwillige schoolbestuurders die veel tijd en
energie steken in «hun» school en een actieve groep scholen waar
mensen hard werken vanuit een gedeeld waardenpatroon. De indieners
stellen de waarde van het bijzonder onderwijs dan ook niet ter discussie.
De toegankelijkheid van het bijzonder onderwijs is echter tot nu toe

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 417, nr. 3

2

anders geregeld, dan die van het openbaar onderwijs. Zo mag de school
aan de ouders vragen dat zij de richting van de school onderschrijven. De
eisen en procedures inzake de toelating tot de school zijn geformuleerd in
onder meer artikel 40 WPO en artikel 27 WVO. Deze bepalingen staan in
afdeling 1 («Regelen voor het openbaar onderwijs, tevens voorwaarden
voor bekostiging van het bijzonder onderwijs») van de wet. Ze zijn in
gelijke mate van toepassing op openbare en bijzondere scholen. Het
verschil in toelating tussen openbaar en bijzonder onderwijs vloeit daarentegen voort uit het duale stelsel. Openbaar onderwijs is van rechtswege
toegankelijk, het bijzonder onderwijs heeft het recht op grond van artikel
23 een toelatingsbeleid te formuleren en toe te passen.
De strekking van deze bepaling gaat ver, zo blijkt uit het Maimonidesarrest1. Ouders hoeven niet alleen de godsdienstige of levensbeschouwelijke grondslag te respecteren, maar een school voor bijzonder onderwijs
kan tevens eisen dat ouders de richting van de school onderschrijven.
Voor veel ouders uit achterstandsgroepen is het niet duidelijk op welke
gronden hun kinderen wel of niet toegelaten worden op een school. Door
een toelatingsbeleid te mogen voeren kan het bijzonder onderwijs andere
regels hanteren (zichtbaar of onzichtbaar) waarmee de keuzevrijheid van
ouders wordt beperkt. De initiatiefnemers erkennen dat veel bijzondere
scholen hun bijdrage proberen te leveren aan integratie. Ook bijzondere
scholen zijn soms door de wijk waarin zij staan, eenzijdig samengesteld.
Procentueel heeft het openbaar onderwijs echter een groter aandeel
allochtone leerlingen, zoals ook blijkt uit Kerncijfers 2000–2004 Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap.
Naast de formele regels inzake toelating spelen ook feitelijke/fysieke
factoren een rol. Bij aanmelding van een kind kan het bestuur de ouder
melden: «De school is vol». of «Wij kunnen uw kind niet goed opvangen».
(vanwege gedragsproblematiek, onvoldoende zorg kunnen bieden).
Scholen kunnen zelf zekere grenzen trekken bij hun oordeel dat de school
(onderwijskundig, pedagogisch, ruimtetechnisch) «vol» is. Of die grenzen
reëel zijn, blijkt pas achteraf als ouders via een gerechtelijke procedure
opkomen tegen een weigering hun kind toe te laten. Indien een gemeente
openbare en pc-basisscholen telt, die allemaal zeggen «vol» te zijn, dan is
een verschil tussen het openbaar en het bijzonder onderwijs dat uiteindelijk uitbreiding van het openbaar onderwijs moet worden gerealiseerd en
kan worden afgedwongen op basis van de grondwettelijke zorgplicht om
te voorzien in voldoende openbaar onderwijs. Het bijzondere schoolbestuur kan echter zeggen: «Wij volgen het beleid om de bestaande scholen
in stand te houden, met deze omvang». Het desbetreffende schoolbestuur
kan niet worden gedwongen om de school te laten groeien of om een
extra school te stichten.
De indieners beogen met dit wetsvoorstel een bijdrage te leveren aan de
oplossing van bovengenoemde problemen. De indieners realiseren zich
dat evenals het aangenomen wetsvoorstel 29 666, ook dit wetsvoorstel
slechts een deel van de oplossing is. Maar zij zijn van mening dat elk
middel om de segregatie op scholen tegen te gaan en de vrije schoolkeuze van ouders te versterken moet worden aangegrepen. De indieners
stellen voor het recht op vrije schoolkeuze te versterken door de invoering
van een acceptatierecht, zodra de ouders de levensbeschouwelijke grondslag van een school respecteren. De keerzijde van dit toelatingsrecht, is
een acceptatieplicht voor alle scholen, zowel bijzondere als openbare
scholen. Een toelatingsrecht bij scholen op bijzondere grondslag voor
kinderen van ouders die de grondslag respecteren, verbetert de toegankelijkheid van al het bekostigde onderwijs en zal ook bijdragen aan de integratie.
1

HR 22 januari 1988, AB 1988, 96, NJ 1988,
981.

Van ouders en leerlingen mag worden gevraagd dat zij de grondslag
respecteren, evenals zoiets mag worden verwacht op scholen voor open-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 417, nr. 3

3

baar onderwijs. Als zij de grondslag niet respecteren, dan valt zoiets aan
te tonen en vormt het een goede grond om zo’n leerling te weigeren of te
verwijderen. Indien de ouders de grondslag niet onderschrijven, maar wel
respecteren, mag zoiets geen grond zijn om de leerling te weigeren of te
verwijderen.
Het vigerende regeerakkoord stelt: «Scholen kunnen ouders en leerlingen
vragen de grondslag en traditie van de scholen te respecteren. Van
scholen mag dan worden gevraagd, zonder acceptatieplicht, om leerlingen op die basis te aanvaarden». De indieners nemen met hun wetsvoorstel juist de geest van deze bepaling heel serieus. In juli 2002 publiceerde de Onderwijsraad de verkenning Vaste grond onder de voeten.
Daarin stelde deze:
«De raad sluit de mogelijkheid van een versterking van het ouderlijk
keuzerecht niet uit, onder de voorwaarde dat de vrijheid van richting van
de «kleine», «strenge» stromingen daardoor niet aangetast wordt. ... Voorzover de richting niet in het geding is – er geen op de religieuze of levensbeschouwelijke grondslag gebaseerd, consistent en consequent beleid
gevoerd wordt – is (slechts) de vrijheid van inrichting aan de orde. Zoals
gezegd, deze vrijheid kan anders dan de vrijheid van richting aan nogal
wat beperkingen onderworpen worden. De wetgever zou dus mogelijk –
met inachtneming van de vrijheid van richting – als deugdelijkheidseis/
bekostigingsvoorwaarde op kunnen leggen dat het bevoegd gezag de
keuze van ouders in principe heeft te honoreren». (blz. 97)
De indieners willen met dit wetsvoorstel recht doen aan deze overwegingen van de Raad en hier invulling aan geven. Vooralsnog kan daarom
een uitzondering gelden voor reeds bestaande scholen die de voorafgaande tien jaar aantoonbaar een consequent en consistent beleid
hebben gevoerd, op grond van hun denominatieve grondslag, waarbij
leerlingen of deelnemers uitsluitend werden toegelaten indien vaststond
dat zij (of zoals meestal zal gelden, bij minderjarigheid hun ouders/
verzorgers) de wettelijke grondslag onderschreven en waarin dat beleid
ook tot uiting kwam in het onderwijs. Het moet dan gaan om zichtbare
specifieke aandacht aan het levensbeschouwelijke karakter, zodanig dat
het respecteren van deze andere levensbeschouwing door ouders niet
voldoende is. Volgens de indieners zal dit dus voor een zeer beperkt
aantal erkende scholen kunnen gelden. De school moet dat beleid
aantonen met statuten en met informatie over de lessen en het onderwijsbeleid. Er moet dus wel een echt aantoonbare reden bestaan. De minister
moet dan besluiten of ontheffing van de algemene acceptatieregel reëel
is. Als dat het geval is en de minister de school ontheffing verleent, dan
moet de school na een periode van vijf jaar de aanvraag herhalen. Met dit
initiatiefwetsvoorstel wordt dus in principe de schoolkeuze van de ouders
voor hun kind gehonoreerd. Dit wetsvoorstel verstevigt de rechtspositie
van ouders bij het toelatingsbeleid van scholen. Het is belangrijk dat
ouders hiervan goed op de hoogte zijn. Derhalve zijn de artikelen IA, IIA
en IIIA opgenomen.
Dit wetsvoorstel brengt openbaar en bijzonder onderwijs in een meer
gelijke positie ten aanzien van het toelatingsbeleid, zonder de grenzen van
artikel 23 aan te tasten. Al het onderwijs (openbaar en bijzonder) heeft een
publieke functie en wordt bekostigd met publieke middelen. Daarom is
een harmonisatie van wet- en regelgeving tussen openbaar en bijzonder
onderwijs op dit punt wenselijk.
Ook bij de grondwettelijke zorgplicht voor voldoende openbaar onderwijs,
die ontbreekt bij bijzonder onderwijs, geldt dat een volledige gelijkheid
tussen openbaar en bijzonder onderwijs stukloopt op de kenmerken en
grenzen van het duale stelsel. Het voorliggende wetsvoorstel kan ertoe
bijdragen dat ook hierin een meer gelijke situatie ontstaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 417, nr. 3

4

Een gelijke uitgangspositie bij toelating van openbare en bijzondere
scholen geeft ook gemeenten meer kansen om met scholen samen een
anti-segregatiebeleid te voeren. Een adequaat spreidingsbeleid – hoe men
dat ook regelt – kan pas worden gerealiseerd indien er een meer gelijkwaardige positie tot stand is gebracht tussen het openbaar en bijzonder
onderwijs.

2. Financiële gevolgen
Aan dit wetsvoorstel zijn geen bijzondere kostenverhogingen verbonden.
Bij het reguliere schooltoezicht van de Onderwijsinspectie kan aan de orde
worden gesteld wat het toelatingsbeleid is en ouders die het ermee
oneens zijn dat een school hun kind afwijst, kunnen dit via de rechter
aanvechten.

3. Uitvoeringsgevolgen
Dit wetsvoorstel betekent geen wezenlijke verzwaring van de taken
waarmee scholen worden belast. Als zij een leerling afwijzen op oneigenlijke gronden, halen zij zichzelf werk op de hals.

4. Artikelsgewijze toelichting
Model voor dit wetsvoorstel heeft gestaan artikel 40, vierde lid, van de
WPO. Daarin wordt bepaald: «De toelating van een leerling van een basisschool tot een speciale school voor basisonderwijs van het samenwerkingsverband waaraan de basisschool deelneemt wordt voorts niet geweigerd op denominatieve gronden, tenzij de ouders van de leerlingen
weigeren te verklaren dat zij de grondslag van het onderwijs van de
school zullen respecteren». Uit het gegeven dat voor deze bepaling geen
aanpassing van artikel 23 van de Grondwet nodig was, volgt tevens dat
ook het onderhavige wetsvoorstel binnen dit kader past.
Met de artikelen IA, IIA en IIIA wordt bepaald dat bijzondere scholen in de
schoolgids het toelatingsbeleid beschrijven, zodat ouders zich hierover
beter kunnen informeren. Daarmee hebben de initiatiefnemers ook tot
uitdrukking willen brengen dat van scholen een actief voorlichtingsbeleid
wordt verwacht.
Hamer
Vergeer
Jungbluth
Lambrechts

Tweede Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 417, nr. 3

5