• Algemene
•

Rekenkamer
Postbus 20015

PERSOONLIJK

2500 EA Den Haag

Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken

070 342 43 44

en Koninkrijksrelaties
Turfmarkt 147
2511 DP DEN HAAG

voorlichting@rekenkamer.n1

www.rekenkamer.nl

datum

2 februari 2021

betreft

Rijkswet Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling; overleg op grond van artikel
7.40 Comptabiliteitswet 2016
Geachte heer Knops,
In uw brief van 13 november 2020, met kenmerk 2020-0000654564, verzoekt u om
overleg op grond van artikel 7.40 van de Comptabiliteitswet 2016 over het voorstel van
rijkswet houdende regels omtrent de instelling van het Caribisch orgaan voor hervorming
en ontwikkeling.
Zoals u in uw brief aangeeft is het ongebruikelijk om het overleg met de Algemene
Rekenkamer te voeren nadat een wetsvoorstel reeds voor advies is voorgelegd aan de
Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk. De volgorde behoort
omgekeerd te zijn: eerst de Algemene Rekenkamer, dan de Raad van State, zodat de Raad
van State de opmerkingen van de Algemene Rekenkamer kan betrekken bij zijn advies.
U geeft echter aan dat u gezien de complexe en onvoorspelbare dynamiek van de onderhandelingen met de landen Curacao, Aruba en Sint Maarten geen andere keuze zag.
U voegt hieraan toe dat de precaire financiele en economische situatie in deze landen
het noodzakelijk maakt om zo snel mogelijk tot een akkoord te komen en het wetgevingsproces formeel te starten.
Wij geven u in deze brief graag een aantal aandachtspunten mee, ondanks de ongebruikelijke gang van zaken. Dit doen wij in de veronderstelling dat er in een volgende fase van dit
proces nog voldoende ruimte is om de opmerkingen van de Algemene Rekenkamer te
adresseren, zoals u in uw brief heeft verzekerd.
Over het betreffende wetsvoorstel is op ambtelijk niveau reeds op constructieve wijze
overleg gevoerd met medewerkers van uw ministerie.

uw kenmerk
ons kenmerk
bijlage(n)

21000767 R
1

1/6

•

•

Algemene
Rekenkamer

Het door ons ontvangen wetsvoorstel heeft alleen betrekking op het land Curacao.
Inmiddels is duidelijk dat ook met Aruba en Sint Maarten een akkoord is bereikt. In het
ambtelijk overleg is meegedeeld dat het wetsvoorstel nog zal worden aangepast en dat
Aruba en Sint Maarten hierin worden toegevoegd. Waar we in deze brief spreken over
'Curacao' kan in dat geval ook gelezen worden 'Aruba, Curacao en Sint Maarten'.
Het voorstel van rijkswet regelt de instelling, structuur, inrichting, taken en bevoegdheden
van het 'Caribisch orgaan voor hervorming en ontwikkeling' (hierna: het COHO). Het doel
hierbij is om Curacao ondersteuning te bieden bij het doorvoeren van hervormingen van
bestuurlijke aard, het realiseren van duurzame en houdbare overheidsfinancien en het
versterken van de weerbaarheid van de economie.
Aandachtspunten
Wij hebben ons bij de beoordeling van het voorstel gefocust op de vraag of wordt voorzien in een passend controle- en verantwoordingsarrangement ten aanzien van het COHO
zelf en de publieke middelen vanuit de Nederlandse Rijksbegroting die via het COHO hun
weg zullen vinden naar private partijen in Curacao.' Vanuit deze invalshoek zien we een
aantal aandachtspunten die we hieronder uiteenzetten. Onze aandachtspunten hebben
we geclusterd in de onderwerpen:
•

Relatie minister(s) — COHO: bekostiging, verantwoording en toezicht;

•

Implicaties voor de Rijksfinancien bij beeindiging van het COHO;

•

Interne governance COHO;

•

Taak en bevoegdheden van de (Nederlandse) Algemene Rekenkamer.

Relatie minister(s) - COHO: bekostiging, verantwoording en toezicht
Het wetsvoorstel beschrijft als een van de taken van het COHO om ondersteuning te bieden
bij en toezicht te houden op de ontwikkeling en uitvoering van projecten, programma's en
maatregelen door overheidsorganen en overheidsbedrijven van Curacao. Hierbij gaat het
om projecten die zijn afgesproken in het landspakket. Daarnaast behoort het tot de taken
van het COHO om op aanvraag subsidies te verstrekken aan burgers en privaatrechtelijke
rechtspersonen op Curacao, met inbegrip van overheidsbedrijven.
In het wetsvoorstel is geregeld dat de apparaatskosten van het COHO ten laste komen
van de begroting van de minister van BZK. Uit het voorstel wordt echter niet duidelijk
waar de programmamiddelen van het COHO (bijvoorbeeld voor het ondersteunen van
hervormingsprojecten en het verstrekken van subsidies) vandaan komen. Uit het ambtelijk overleg is naar voren gekomen dat hiervoor mogelijk middelen beschikbaar komen
vanuit de begrotingen van de Nederlandse vakdepartementen, maar dit lezen wij in het
wetsvoorstel of de memorie van toelichting niet terug. Evenmin wordt uit de stukken
duidelijk in hoeverre het COHO over aanvullende middelen zal kunnen beschikken.
2/6

•

•

Algemene
Rekenkamer

Het komt ons voor dat het uitgangspunt van het wetsvoorstel is dat de activiteiten van het
COHO volledig worden bekostigd vanuit de Nederlandse rijksbegroting. Het voorstel lijkt
evenwel niet uit te sluiten dat het COHO straks ook zelf leningen aangaat, of bijdragen
ontvangt van bijvoorbeeld het land Curacao.
Hiermee samenhangend vragen wij ook aandacht voor de vormgeving van de verantwoording over en het toezicht op het beheer door het COHO van de middelen die vanuit de
Nederlandse Rijksbegroting aan het COHO worden verstrekt. Het COHO wordt een
bestuursorgaan met zelfstandige taken en bevoegdheden. Volgens de memorie van
toelichting is het COHO geen zelfstandig bestuursorgaan in de zin van de Kaderwet zbo's.
In het wetsvoorstel worden wel de Kaderwet-bepalingen over verantwoording en toezicht
bij publiekrechtelijke bestuursorganen van overeenkomstige toepassing verklaard, en
worden aanvullende bevoegdheden ten aanzien van het COHO toegekend aan de minister
van BZK. Indien het COHO ook middelen ontvangt uit andere departementale begrotingen,
is het echter belangrijk dat ook de vakministers hun verantwoordelijkheid adequaat
kunnen invullen, zowel voor de rechtmatige besteding van de middelen op hun begroting
als voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van hun beleid. Verder is van belang dat de
verhouding tussen de ministers onderling helder is.
Een tweede aandachtspunt in dit verband is de beschikbaarheid van informatie over de
recht- en doelmatige besteding van subsidies en leningen die het COHO kan verstrekken
aan private partijen op Curacao. Voor de Nederlandse situatie is in de Comptabiliteitswet
2016 geregeld dat een minister, ten behoeve van diens toezicht op de naleving van de
subsidievoorwaarden, alle benodigde informatie verkrijgt of ter plaatse kan onderzoeken.
Aangezien de Comptabiliteitswet 2016 geen extraterritoriale werking heeft, zal in dit geval
een voorziening moeten worden getroffen; bijvoorbeeld door in de wet en/of in de beschikkingen bepalingen over de informatievoorziening en bevoegdheden op grond van
toezicht op te nemen. Ook de betrouwbaarheid van de informatie moet worden gewaarborgd, bijvoorbeeld met een accountantsverklaring. Aanvullend kan ook de instelling van
een Audit Committee worden overwogen.
Aanbeveling
We bevelen u aan in het wetsvoorstel duidelijk aan te geven op welke wijze en uit welke
begroting(en) de verschillende taken van het COHO worden bekostigd, en te zorgen voor
een verantwoordings- en toezichtarrangement dat aansluit bij de verantwoordelijkheden
van de betreffende ministers.
Ook moet duidelijk zijn of het COHO, naast bijdragen uit de Nederlandse rijksbegroting,
aanvullende middelen kan aantrekken of ontvangen. In dat geval zal ook het beheer van
deze middelen aandacht moeten krijgen bij de vormgeving van verantwoording en toezicht.
3/6

•

•

Algemene
Rekenkamer

Implicaties voor de rijksfinancien bij beeindiging COHO
Het is de bedoeling dat het COHO een tijdelijke instelling is. De rijkswet — en daarmee het
COHO - komt in principe na zes jaar te vervallen. Het ligt daarom voor de hand dat het'
wetsvoorstel, of in elk geval de memorie van toelichting, nu al aandacht besteedt aan wat
er met eventuele aandelen, resterende middelen, en uitstaande leningen of voorschotten
gebeurt na opheffing van het COHO. In het voorstel is hiermee een start gemaakt door
een artikel op te nemen over de overdracht van deelnemingen in aandelenkapitaal (artikel
34). Daarin staat beschreven dat een deelneming van het COHO niet eerder aan een derde
wordt overgedragen dan nadat Curacao in de gelegenheid is gesteld de deelneming over
te nemen.
Verder staat er in de memorie van toelichting 'dat deelnemingen na opheffing van het
COHO in beginsel onder de betreffende departementen zullen vallen'. Ons wordt echter
niet duidelijk op grond waarvan de deelnemingen na opheffing van het COHO overgaan
naar de Staat der Nederlanden en wat precies bedoeld wordt met 'onder de departementen
vallen'.
Op de overige impact op de rijksfinancien bij opheffing van het COHO gaat het voorstel
geheel niet in. Wat gebeurt er bijvoorbeeid met mogelijke schulden?
Aanbeveling
Gegeven het beoogde tijdelijke karakter van het COHO vinden we het van belang dat het
voorstel vooraf duidelijk maakt hoe bij opheffing zal worden omgegaan met resterende
middelen en eventuele schulden van het COHO en de overdracht van deelnemingen. Dit
lijkt ons ook voor het pariement belangrijk om als medewetgever een afgewogen keuze
over de instelling van het COHO te kunnen maken.
Interne governance COHO
Het COHO wordt een bestuursorgaan met zelfstandige taken en bevoegdheden. Het is
van belang dat er binnen de organisatie van het COHO checks & balances zijn die bevorderen dat het publieke geld recht- en doelmatig wordt beheerd en de publieke taak goed
wordt uitgevoerd. Hierboven noemden we al de optie om een Audit Committee in te
stellen.
Zoals eerder in deze brief al aangestipt, gaat het COHO diverse taken uitvoeren. Enerzijds
gaat de organisatie ondersteuning bieden bij de ontwikkeiing en uitvoering van projecten,
programma's en maatregeien m.b.t. het landspakket door overheidsorganen en overheidsbedrijven van Curacao. Ook behoort het tot de taken van het COHO om projecten en
programma's met betrekking tot het landspakket te initieren, bevorderen en uit te voeren.
4/6

• Algemene
•

Rekenkamer

Anderzijds moet het COHO ook toezicht houden op de ontwikkeling en uitvoering van
projecten, programma's en maatregelen.
Om de onafhankelijke oordeelsvorming in het toezicht te waarborgen, is het belangrijk dat
de toezichttaken van het COHO organisatorisch of functioneel gescheiden worden van de
uitvoerende taken. Nauwe betrokkenheid bij (de ontwikkeling van) concrete projecten of
programma's kan een objectieve beoordeling van de voortgang en uitvoering in de weg
zitten.
Aanbeveling
We bevelen u aan erop toe te zien dat er binnen het COHO checks & balances zijn die
bevorderen dat het publieke geld recht- en doelmatig wordt beheerd en de publieke taak
goed wordt uitgevoerd. Te denken valt aan de instelling van een Audit Committee en aan
maatregelen om uitvoerende en toezichthoudende taken van elkaar te scheiden.
Taak en bevoegdheden (Nederlandse) Algemene Rekenkamer
Het COHO moet worden aangemerkt als rechtspersoon met een wettelijke taak (rwt) in de
zin van de Comptabiliteitswet 2016. De organisatie wordt vormgegeven als publiekrechtelijke rechtspersoon naar Nederlands recht, oefent bij wet geregelde taken uit en wordt
daartoe bekostigd uit bij wet ingestelde heffingen (Nederlands begrotingsgeld). Dit
betekent dat de Algemene Rekenkamer, op grond van artikel 7.24 onder b en artikel 7.34
van de Comptabiliteitswet 2016, een onderzoekstaak en —bevoegdheid heeft bij het
COHO. Om misverstanden hierover te voorkomen, verzoeken wij u dit in de memorie van
toelichting expliciet te vermelden.
Uit de memorie van toelichting blijkt dat het COHO zijn taken voornamelijk in Curacao zal
uitvoeren. In de memorie van toelichting zou ook aandacht moeten worden besteed aan
de onderzoeksbevoegdheid van de Nederlandse Algemene Rekenkamer bij een eventuele
nevenvestiging van het COHO op Curacao. Het feit dat de Comptabiliteitswet 2016 geen
extraterritoriale werking heeft, behoort niet in de weg te staan bij onze controlemogelijkheden — ten behoeve van de democratische controle door het Nederlandse parlement —
ten aanzien van het middelenbeheer en de wettelijke taakuitvoering door het COHO.
Wij vragen in dit verband ook aandacht voor de mogelijkheid tot controle op de subsidies
die het COHO kan verstrekken aan private partijen op Curacao. De (Nederlandse) Algemene Rekenkamer moet over toereikende informatie beschikken om te kunnen vaststellen of
de Nederlandse publieke middelen recht- en doelmatig zijn besteed. Primair is het belangrijk dat de informatievoorziening van subsidieontvangers aan het COHO adequaat wordt
geregeld. Als de Algemene Rekenkamer onderzoek gaat doen naar het subsidiebeheer
door COHO, zullen we zo veel mogelijk gebruik maken van informatie die daar reeds
5/6

•

•

Algemene
Rekenkamer

aanwezig is. Mocht de situatie zich voordoen dat naar ons oordeel de bij het COHO
aanwezige informatie onvoldoende basis biedt voor onze oordeelsvorming, dan zal het
COHO ervoor moeten zorgen dat aanvullende informatie wordt verkregen van de eindontvangers. In een voorkomend geval moet de Algemene Rekenkamer, ter verificatie van de
informatie, ook bij de subsidieontvangers zelf ter plaatse onderzoek kunnen doen. Omdat
de Comptabiliteitswet 2016 geen extraterritoriale werking heeft, is de Algemene Rekenkamer daartoe zonder nadere regeling echter niet bevoegd.
Aanbeveling
We verzoeken u om in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel te vermelden dat
het COHO een rwt is in de zin van de Comptabiliteitswet 2016 en dat de (Nederlandse)
Algemene Rekenkamer haar bevoegdheid tot onderzoek ter plaatse bij het COHO ook kan
uitoefenen bij een eventuele nevenvestiging in Curacao.
Daarnaast verzoeken we u om, analoog aan de regeling in de Comptabiliteitswet 2016 ten
aanzien van subsidieontvangers in Nederland, in het wetsvoorstel een bevoegdheid op te
nemen voor de Algemene Rekenkamer om onderzoek ter plaatse te verrichten bij private
partijen in de landen die van het COHO een subsidie ontvangen ten laste van de Nederlandse rijksbegroting.

Afronding
Wij zullen een afschrift van deze brief toezenden aan de Raad van State, omdat het
wetsvoorstel reeds voor advies aan hen is voorgelegd. Ook zal een afschrift van deze
brief door ons verstuurd worden aan de minister van BZK. Wij verzoeken u een afschrift
van deze brief te voegen bij het wetsvoorstel zoals dat naar de Staten-Generaal wordt
verzonden.
Algemene Rekenkamer

drs. A.P. (Arno) Visser,

drs, C. (Cornelis) van der Werf,

president

secretaris

1. De wijze waarop het wetsvoorstel invulling geeft aan de (financiele) relatie tussen de Nederlandse
overheid /het COHO enerzijds en het land Curacao anderzijds, valt buiten de scope van deze brief.
Aangezien dit raakt aan de staatkundige autonomie van Curacao binnen het Koninkrijk en de constitutionele positie van de Staten en de regering, ligt een beoordeling hiervan meer op de weg van de
Raad van State van het Koninkrijk.
6/6

1 Aan TK; altijd ter overweging.

Gaat het om een regeling die
slechts in een of twee landen van het
Koninkrijk zal gelden, dan wordt het
voorstel via de Gouverneur aan de
Staten van het land waarin de regeling
niet zal gelden niet ter overwe
ging, maar slechts ter kennisneming
toegezonden. Bron Circulaire:
26 mei 2003/CZK/CZW 2003/61304