Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 572

Wijziging van enkele belastingwetten en enige
andere wetten (Belastingplan 2021)

Nr. 92

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 juni 2021
Met het pakket Belastingplan 2021 heeft het kabinet per 1 januari 2021,
met brede steun van uw Kamer, het heffingvrije vermogen in box 3
verhoogd van € 30.846 in 2020 naar € 50.000 (€ 100.000 voor fiscale
partners). Met deze wijziging is tegemoetgekomen aan de maatschappelijk breed gedragen wens om op korte termijn belastingplichtigen met
kleinere vermogens in box 3 te ontzien. Door deze wijziging betalen vanaf
dit jaar circa 900.000 mensen geen belasting meer in box 3. Daarnaast
gaan circa 1.700.000 belastingplichtigen met een vermogen tussen de
€ 50.000 en circa € 220.000 (€ 440.000 voor fiscale partners) minder
belasting betalen.
Naast de brede steun in uw Kamer voor deze aanpassingen in box 3 heeft
uw Kamer wel nadrukkelijk aandacht gevraagd voor de toekomst van
box 3. De afgelopen jaren is in uw Kamer regelmatig de wens uitgesproken om de huidige forfaitaire box 3-heffing om te zetten in een
heffing over het werkelijk behaalde rendement. Ook het kabinet heeft deze
wens nadrukkelijk uitgesproken. Om meer zicht te krijgen op de mogelijkheden daartoe heeft het kabinet PwC gevraagd onderzoek te doen naar de
praktische mogelijkheden om over de (digitale) informatie te beschikken
die noodzakelijk is voor een moderne en uitvoerbare heffing over het
werkelijk behaalde rendement. Ook heeft het kabinet – conform de wens
van uw Kamer – juridische deskundigen gevraagd om de mogelijkheden
voor een tegenbewijsregeling voor spaarders in box 3 te inventariseren
met als doel om spaarders al op kortere termijn extra te kunnen ontzien.
Deze trajecten zijn recent afgerond en bijgaand ontvangt u de twee
rapporten. In het vervolg van deze brief ga ik kort in op de onderzoeksresultaten uit de rapporten. Vooruitlopend op de nadere toelichting op de
rapporten, deel ik graag alvast met uw Kamer dat het bijgevoegde

kst-35572-92
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 92

1

onderzoek inzake werkelijk rendement1, het volgende kabinet – naar
mening van het huidige demissionaire kabinet – goede aanknopingspunten biedt om een heffing naar werkelijk rendement nader uit te
werken. Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek naar een tegenbewijsregeling dat een dergelijke regeling juridisch niet houdbaar is. Deze route is
volgens het huidige kabinet daarmee geen wenselijke oplossingsrichting.
Tijdens de behandeling van de Wet aanpassing box 3 heeft uw Kamer ook
aandacht gevraagd voor de aangepaste vormgeving van de vermogensuitvraag, zoals die met deze wet in de Wet inkomstenbelasting 2001 is
opgenomen. De aanpassing van de vermogensuitvraag was noodzakelijk
om te voorkomen dat de verhoging van het heffingvrije vermogen
doorwerkt naar de vermogenstoetsen van inkomensafhankelijke
regelingen, zoals toeslagen. Ik heb uw Kamer destijds toegezegd om te
onderzoeken of een andere manier van uitvraag mogelijk is en zal daar in
deze brief ook kort op ingaan.
Onderzoek werkelijk rendement
Uit de tot op heden intern uitgevoerde onderzoeken naar een moderne en
uitvoerbare box 3-heffing naar werkelijk rendement is de beschikbaarheid
van (digitale) informatie als een belangrijke voorwaarde geïdentificeerd.
De huidige informatiepositie van de Belastingdienst is niet voldoende om
een heffing naar werkelijk rendement op een moderne en uitvoerbare
wijze vorm te geven. Om die reden heeft het kabinet extern onderzoek
laten uitvoeren naar de beschikbaarheid van data met de focus op de
aanwezigheid van data bij de ketenpartners, de werkwijze van innovatieve
partijen in de fintech-sector ten aanzien van de verwerking van data, en
hoe de informatie door de Belastingdienst verwerkt kan worden. Het
onderzoek, uitgevoerd door PwC, biedt inzicht in de praktische mogelijkheden om over de benodigde data te beschikken.
Tijdens de behandeling van het pakket Belastingplan 2021 heb ik aan uw
Kamer toegezegd dit onderzoek zo snel als mogelijk aan uw Kamer te
sturen, zodat de uitkomsten kunnen worden gebruikt tijdens de formatie.2
Met het versturen van het rapport aan uw Kamer wordt ook voldaan aan
de in november 2020 aangenomen motie van de leden Van Haga en
Baudet.3 In deze motie wordt het kabinet namelijk verzocht om te
onderzoeken of en hoe belastingplichtigen de mogelijkheid kan worden
geboden om te kiezen voor een heffing op basis van het werkelijke
rendement. In het vervolg van deze brief zal ik kort ingaan op de opzet van
en bevindingen uit het onderzoek en zal ik de nodige vervolgstappen
benoemen.
Opzet onderzoek
De onderzoekers van PwC hebben per vermogensbestanddeel in kaart
gebracht welke mogelijkheden er zijn om over de data te beschikken die
noodzakelijk zijn om belasting te kunnen heffen over werkelijk behaald
rendement. Hierbij is specifiek gekeken naar heffingen in de vorm van een
vermogensaanwasbelasting (VAB) en een vermogenswinstbelasting
(VWB). De onderzoekers spreken in het rapport over «praktische uitvoerbaarheid» in de zin van de mogelijkheid om de benodigde informatie te
verzamelen en te verwerken. Dit is gemeten aan de hand van acht
zogenoemde «data-eigenschappen». Het gaat hierbij bijvoorbeeld om
beschikbaarheid en volledigheid van data, de snelheid waarmee deze data
1

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Kamerstuk 35 572, nr. 17.
3
Kamerstuk 35 572, nr. 70.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 92

2

beschikbaar kunnen komen, hoe betrouwbaar de gegevens zijn en of deze
veilig geleverd kunnen worden. Op basis van deze «meting» van
data-eigenschappen is vervolgens per vermogensbestanddeel gekeken
naar de mogelijkheid om de data – die noodzakelijk is voor een VAB of een
VWB – te verzamelen en te verwerken. Op basis van deze «dataeigenschappen» is de «praktische uitvoerbaarheid» van een VAB en van
een VWB uitgedrukt in een score van 0 tot 100 ten opzichte van de
informatiepositie van de Belastingdienst in het huidige stelsel. Ik merk
hierbij op dat ook in het huidige stelsel niet alle benodigde data
beschikbaar is voor de Belastingdienst, waardoor de score van 100 geen
perfecte datapositie vertegenwoordigt.
Belangrijk om hierbij nog op te merken is dat «praktische uitvoerbaarheid», zoals gedefinieerd in het onderzoeksrapport, niet hetzelfde is
als het oordeel «uitvoerbaar» voor een stelsel in het algemeen, rekening
houdend met alle relevante overige aspecten en samenkomend in een
Uitvoeringstoets door de Belastingdienst. Een Uitvoeringstoets door de
Belastingdienst gaat immers verder dan alleen de beoordeling van
beschikbaarheid en verwerking van data. De uitvoerbaarheid door de
Belastingdienst is afhankelijk van de concrete vormgeving van een heffing
naar werkelijk rendement binnen de gehele IV-infrastructuur voor alle
uitvoering van wet- en regelgeving. Hierover zal te zijner tijd een formele
Uitvoeringstoets uitsluitsel moeten geven.
Bevindingen onderzoek
Uit het onderzoek blijkt dat zowel de VAB als de VWB lager scoren dan het
huidige stelsel én dat de score sterk verschilt per vermogensbestanddeel,
ervan uitgaande dat een gelijk gewicht wordt toegekend aan het belang
van alle data-eigenschappen. Uit het onderzoek blijkt dat er mogelijkheden zijn om – voor bepaalde vermogensbestanddelen – over de data te
beschikken die noodzakelijk zijn voor een moderne en uitvoerbare heffing
naar werkelijk rendement (zowel voor een VAB als voor een VWB). Dat
vraagt echter wel een forse uitbreiding van de bestaande data-aanlevering
aan de Belastingdienst door ketenpartners, zoals bijvoorbeeld banken,
verzekeraars en andere financiële instellingen. Uit het onderzoek blijkt
tegelijkertijd dat niet voor alle vermogensbestanddelen de data (volledig)
aangeleverd kan worden door ketenpartners. Voor de vermogensbestanddelen onroerende zaken en «overige bezittingen» is het bijvoorbeeld in
mindere mate mogelijk om over de relevante data te beschikken,
waardoor de Belastingdienst voor deze informatie afhankelijk is van wat
de belastingplichtige zelf aanlevert. De data-positie van de Belastingdienst
varieert dus sterk per vermogensbestanddeel en per vormgeving van een
heffing naar werkelijk rendement. Met die inzichten dient in eventuele
vervolgstappen rekening te worden gehouden. Daarbij kan bijvoorbeeld
gedacht worden aan het nader uitwerken van een heffing over het
werkelijke rendement van vermogensbestanddelen waarbij de
data-positie relatief hoog scoort, zoals bank- en spaartegoeden of
beleggingen in financiële producten. En het vooralsnog behouden van de
forfaitaire heffing voor vermogensbestanddelen met een relatief beperkte
data-positie, zoals onroerende zaken en overige vermogensbestanddelen.
Dergelijk onderscheid leidt echter wel tot extra complexiteit en nieuwe
mogelijkheden voor arbitrage. In een nadere uitwerking zal daarom
gezocht moeten worden naar een balans tussen de beschikbaarheid van
data, de uitvoeringsaspecten voor de Belastingdienst en de beheersing
van eventuele ontwijkingsmogelijkheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 92

3

Vervolgstappen
De uitvoerbaarheid en de haalbaarheid van een stelsel naar werkelijk
rendement zijn onder meer afhankelijk van de beschikbaarheid van de
benodigde data, de aanpassingen en waarborgen die noodzakelijk zijn om
de informatie-infrastructuur in te richten bij zowel de Belastingdienst als
bij ketenpartners, de beheersing van eventuele ontwijkingsmogelijkheden
en de wijze waarop een dergelijke heffing kan worden ingepast in een
digitaal aangifteproces zonder een forse toename van administratieve
lasten voor de belastingplichtige en risico’s op fouten. De resultaten van
dit onderzoek bieden waardevolle informatie over het belangrijke element
van de beschikbaarheid van data. Het onderzoek biedt daarmee goede
aanknopingspunten die kunnen bijdragen aan een nadere uitwerking van
een stelsel naar werkelijk rendement. Het is daarbij aan het volgende
kabinet om de uitkomsten van dit rapport, in samenhang met alle andere
belangrijke elementen, nader in kaart te brengen en desgewenst een
voorstel voor een heffing naar werkelijk rendement uit te werken.
Inventarisatie tegenbewijsregeling
In uw Kamer is met enige regelmaat ter sprake gekomen dat belastingplichtigen de bestaande box 3-heffing als te hoog ervaren. Dit geldt met
name voor belastingplichtigen met vooral of uitsluitend spaargeld in
box 3. Om die reden heb ik, onder andere naar aanleiding van vragen van
het lid Lodders4, aangegeven zo snel mogelijk juridisch advies in te
winnen bij deskundigen over de eventuele mogelijkheid van een
(tijdelijke) tegenbewijsregeling voor een afgebakende groep belastingplichtigen met vooral of uitsluitend spaargeld.5 Dit advies is bijgevoegd
bij deze brief6.
Het gevraagde advies
De deskundigen hebben het advies opgebouwd door de kaders van een
eventuele tegenbewijsregeling te schetsen. Daarbij is aandacht voor het
doel van een tegenbewijsregeling, het (beoogde) effect van een tegenbewijsregeling en de wijze waarop een tegenbewijsregeling een inbreuk
vormt op de huidige heffingssystematiek. Vervolgens wordt de tegenbewijsregeling juridisch getoetst op de relatie met het gelijkheidsbeginsel.
Daarnaast volgt een toets op andere juridische aspecten zoals het
rechtszekerheidsbeginsel, de invloed van deze optie op de complexiteit en
de conflictgevoeligheid alsmede op de arbitragemogelijkheden.
De deskundigen komen tot de conclusie dat een tegenbewijsregeling die
uitsluitend toegankelijk is voor een afgebakende groep spaarders met
vooral of uitsluitend spaargeld in juridisch opzicht tot grote spanning leidt
met het gelijkheidsbeginsel. Het niet kunnen toepassen van de tegenbewijsregeling door andere groepen belastingplichtigen kan leiden tot een
disproportionele ongelijke behandeling van de verschillende groepen
belastingplichtigen. Dit leidt ertoe dat zeker niet kan worden uitgesloten
dat belastingplichtigen die niet in aanmerking komen voor de tegenbewijsregeling, met een beroep op het gelijkheidsbeginsel, alsnog in
aanmerking kunnen komen voor toepassing van de tegenbewijsregeling.
De deskundigen bestempelen de juridische houdbaarheid van een
tegenbewijsregeling, die alleen open staat voor een afgebakende groep
belastingplichtigen als «twijfelachtig».

4

Kamerstuk 35 302, nr. 17.
Kamerstuk 32 140, nr. 74.
6
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 92

4

De deskundigen hebben daarnaast ook naar andere elementen van een
dergelijke tegenbewijsregeling voor een afgebakende groep spaarders
gekeken, zoals rechtszekerheid, conflictgevoeligheid, complexiteit en
doenvermogen. Ook voor wat betreft deze elementen komen de deskundigen tot de conclusie dat zij de introductie van een tegenbewijsregeling
afwijzen en deze ook als tussenoplossing, vooruitlopend op een heffing
op basis van werkelijk rendement, onwenselijk achten. Een dergelijke
tegenbewijsregeling maakt namelijk inbreuk op de vereisten die het
rechtszekerheidsbeginsel stelt aan wetgeving, is complex, conflictgevoelig
en biedt mogelijkheden tot arbitrage. Dit maakt een dergelijke tegenbewijsregeling volgens de deskundigen niet alleen juridisch kwetsbaar maar
ook maatschappelijk onwenselijk.
Het ongevraagde advies
De deskundigen bieden wel een andere denkrichting om beter aan te
sluiten bij de het gevoel van rechtvaardigheid van de belastingbetaler en
de belastingplichtige met (nagenoeg) uitsluitend spaargeld in het
bijzonder. Deze denkrichting behelst het introduceren van verschillende
heffingsregimes op spaargeld enerzijds en beleggingen anderzijds.
Tegelijkertijd geven de deskundigen aan dat alleen een heffing over
werkelijk behaalde rendementen optimaal tegemoet kan komen aan de
(ervaren) legitimiteit en acceptatie van het box 3-stelsel.
Conclusie van het kabinet
Op basis van het advies van deze deskundigen komt het kabinet tot de
conclusie dat het juridisch niet mogelijk is en maatschappelijk onwenselijk
is om een tegenbewijsregeling in box 3 te introduceren voor een
afgebakende groep belastingplichtigen met vooral of uitsluitend
spaargeld. Om die reden adviseer ik een volgend kabinet geen stappen in
deze richting te zetten en de focus te leggen bij het verder uitwerken van
de mogelijkheden voor een uitvoerbare heffing naar werkelijk rendement,
mede op basis van de onderzoeksresultaten van PwC.
Met betrekking tot het ongevraagde advies van de deskundigen is het
kabinet van mening dat die denkrichting vergelijkbaar is met de contourenschets die mijn voorganger aan uw Kamer had voorgelegd.7 Daarover
werd eerder al geconcludeerd dat dit zou leiden tot een herverdeling ten
nadele van belastingplichtigen die relatief veel overige bezittingen of
schulden hebben in box 3 en tegelijkertijd relatief lage werkelijke
rendementen behalen. Tegemoetkomen aan deze kritiek zou leiden tot een
complexer stelsel dat bovendien gevoeliger wordt voor arbitrage.8
Daarom werd dit voorstel als onevenwichtig beoordeeld. De overwegingen die daarbij speelden zijn naar mening van het kabinet ook van
toepassing op de door de deskundigen meegegeven andere denkrichting.
Vermogensuitvraag
Per 1 januari 2021 is de Wet aanpassing box 3 in werking getreden.
Onderdeel van deze wet is een aanpassing in de vermogensuitvraag om
te voorkomen dat de verhoging van het heffingvrije vermogen doorwerkt
in het recht op, of de hoogte van, inkomensafhankelijke regelingen. Deze
aanpassing heeft tot gevolg dat belastingplichtigen met een vermogen
tussen € 31.140 en € 50.000 gevraagd wordt aangifte te doen in box 3,
ook al zullen zij – vanwege de verhoging van het heffingvrije vermogen
naar € 50.000 – geen belasting in box 3 verschuldigd zijn. Met deze
7
8

Kamerstuk 35 026, nr. 74.
Kamerstuk 35 302, nr. 82.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 92

5

vormgeving was het mogelijk om op korte termijn belastingplichtigen met
kleinere vermogens tegemoet te komen zonder onbedoelde doorwerking
naar inkomensafhankelijke regelingen. Daarbij heb ik wel aangegeven dat
deze vormgeving van de vermogensuitvraag niet de ideale oplossing is
voor de langere termijn, mede omdat deze bewerkelijk is voor de
uitvoering. Tijdens de parlementaire behandeling van het pakket
Belastingplan 2021 d.d. 11 november 2020 heb ik daarom toegezegd om
voor box 3 te onderzoeken of een andere inrichting voor de huidige
vermogensuitvraag mogelijk is, rekening houdend met eventuele
uitvoeringsaspecten, en uw Kamer hierover in het voorjaar nader te
informeren.
Het onderzoek over de vermogensuitvraag heeft laten zien dat de
Belastingdienst op basis van de huidige wettelijke regeling ermee bezig is
om een werkbaar systeem te bouwen waarmee de nieuwe vorm van de
vermogensuitvraag correct en betrouwbaar uitgevoerd kan worden. Een
andere vormgeving van de vermogensuitvraag is dan op korte termijn ook
niet op voorhand noodzakelijk. Verder hangt een wijziging van de manier
waarop het vermogen wordt uitgevraagd sterk samen met de vormgeving
van box 3 in de toekomst. Om die reden adviseer ik het volgende kabinet
om dit vraagstuk niet als een afzonderlijk traject te beschouwen en dit
nadrukkelijk te betrekken in de overwegingen met betrekking tot de
toekomstige vormgeving van box 3.
Tot slot
Zoals gezegd bestaat er in uw Kamer een brede wens om de huidige
forfaitaire box 3-heffing om te zetten in een heffing over het werkelijk
behaalde rendement. Daarbij is in uw Kamer ook vaak aangegeven dat
een heffing over het werkelijk behaalde rendement niet op korte termijn
haalbaar is. Eventuele tijdelijke regelingen of aanpassingen om tegemoet
te komen aan (een deel van) de belastingplichtigen in box 3 blijken
juridisch niet houdbaar of zijn als onevenwichtig beoordeeld. Positief is
wel dat de resultaten uit het onderzoek van PwC een beter perspectief
bieden op de mogelijkheden voor een stelsel naar werkelijk rendement.
Het volgende kabinet zou daarom – in lijn met de wens van uw Kamer en
mede op basis van de recente onderzoeksresultaten – een stelsel naar
werkelijk rendement nader uit kunnen werken en doorlichten op alle
relevante aspecten zoals haalbaarheid, uitvoerbaarheid, complexiteit en
beheersing van ontwijkingsmogelijkheden. Op basis daarvan zou
vervolgens het gesprek met uw Kamer verder gevoerd kunnen worden.
Op deze wijze kan deze breed gedragen wens wellicht ook uitmonden in
een breed gedragen voorstel.
De Staatssecretaris van Financiën,
J.A. Vijlbrief

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 572, nr. 92

6