Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

35 589

Wijziging van de Wet werk en inkomen naar
arbeidsvermogen en de Ziektewet teneinde het
advies van een bedrijfsarts over de
belastbaarheid van de werknemer leidend te
maken bij de toets op de re-integratie
inspanningen door het UWV

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 25 juni 2020 en het nader rapport d.d. 28 september
2020, aangeboden aan de Koning door de Minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 28 april
2020, nr. 2020000892, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 25 juni
2020, nr. W12.20.0125/III, bied ik U hierbij aan.
De tekst van het advies treft U hieronder gecursiveerd aan, met tussengevoegd mijn reactie daarop.
Bij Kabinetsmissive van 28 april 2020, no.2020000892, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Wet werk en
inkomen naar arbeidsvermogen en de Ziektewet teneinde het advies van
een bedrijfsarts over de belastbaarheid van de werknemer leidend te
maken bij de toets op de re-integratie inspanningen door het UWV, met
memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel strekt ertoe het advies van de bedrijfsarts over de
belastbaarheid van de werknemer leidend te maken bij de beoordeling
van het re-integratie-verslag (RIV) door het Uitvoeringsinstituut
Werknemersverzekeringen (UWV) na twee jaar ziekte en loondoorbetaling.
De verzekeringsarts van het UWV zal hierbij niet meer worden betrokken.
De arbeidsdeskundige beoordeelt of de re-integratie-inspanningen van de
werkgever passen bij het oordeel van de bedrijfsarts over de belast1

kst-35589-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 589, nr. 4

1

baarheid van de werknemer. Loonsancties die het gevolg zijn van een
verschil van inzicht tussen bedrijfsarts en verzekeringsarts zullen hierdoor
niet meer voorkomen. Het voorstel maakt deel uit van een breder pakket
aan maatregelen met betrekking tot de loondoorbetalingsplicht bij ziekte,
waarvoor draagvlak bestaat bij de sociale partners.
De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de
uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. Om transparantie en uniformiteit
van RIV-toetsen te kunnen waarborgen dient aan twee voorwaarden te zijn
voldaan: de arbeidsdeskundigen moeten beter zijn opgeleid en de
bedrijfsartsen moeten over een gemeenschappelijk kader beschikken voor
de advisering over de belastbaarheid van werknemers. In het bijzonder
dient aan de voorwaarde van een gemeenschappelijk kader voor de
bedrijfsartsen in het kader van de RIV-toets te zijn voldaan voordat
verantwoord tot invoering van de voorgestelde maatregel kan worden
overgegaan. In verband met deze opmerking is aanpassing wenselijk van
de toelichting.
1. Inhoud van het voorstel
Het wetsvoorstel strekt ertoe het advies van de bedrijfsarts over de
belastbaarheid van de werknemer leidend te maken bij de beoordeling
van het re-integratie-verslag (RIV) door het UWV na twee jaar ziekte en
loondoorbetaling. In de huidige situatie wordt de verzekeringsarts door de
arbeidsdeskundige betrokken bij de RIV-toets als er medische vragen of
onduidelijkheden zijn. De betrokkenheid van de verzekeringsarts is nu
verplicht als de bedrijfsarts een medische urenbeperking heeft ingesteld,
als de bedrijfsarts (in bepaalde perioden) geen re-integratiemogelijkheden
of slechts marginale mogelijkheden aanwezig achtte en als de bedrijfsarts
een re-integratiebelemmerend advies heeft gegeven.
Ook toetst de verzekeringsarts niet alleen de door de bedrijfsarts
vastgestelde belastbaarheid, maar ook de door de bedrijfsarts geboden
sociaal-medische begeleiding. Als de verzekeringsarts tot een ander
oordeel komt dan de bedrijfsarts, is het oordeel van de verzekeringsarts
leidend. Wanneer de werkgever zich volledig naar het advies van de
bedrijfsarts richtte bij de vormgeving van de re-integratieverplichtingen,
terwijl de verzekeringsarts daarover later tot een ander oordeel komt dan
de bedrijfsarts, dan zal het UWV de inspanningen van de werkgever als
niet adequaat beoordelen. De werkgever krijgt dan een loonsanctie
opgelegd. Deze komt neer op maximaal één extra jaar van loondoorbetaling. Gedurende deze verlengde periode moet opnieuw worden
gepoogd om de werknemer weer aan het werk te krijgen. Twaalf procent
van de loonsancties wordt veroorzaakt door een verschil van inzicht
tussen de verzekeringsarts van het UWV en de bedrijfsarts.2
Werkgevers ervaren onzekerheid omdat zij niet zonder meer kunnen
afgaan op het advies van de bedrijfsarts. Om de werkgevers daarin
tegemoet te komen, wordt voorgesteld om het oordeel van de bedrijfsarts
leidend te laten zijn bij de RIV-toets door de arbeidsdeskundige van het
UVW. De verzekeringsarts zal daarbij niet meer worden betrokken. Dit
heeft tot gevolg dat als de werkgever in lijn handelt met het advies van de
bedrijfsarts, hij op dit punt niet langer het risico loopt een loonsanctie
opgelegd te krijgen.
De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel tegemoetkomt aan bezwaren
van vooral kleine ondernemers tegen de loondoorbetalingsverplichting bij
ziekte. Het voorstel is een onderdeel van een breder pakket aan maatre2

In de periode 2015–2017, memorie van toelichting, paragraaf 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 589, nr. 4

2

gelen om de balans tussen vaste en flexibele arbeid te herstellen en vaste
contracten aantrekkelijker te maken. Ook al bestaat voor dit pakket
klaarblijkelijk draagvlak bij sociale partners,3 het pakket als zodanig bevat
geen structurele aanpak van de problematiek rond doorbetaling bij ziekte.
Deze is ook aan de orde gesteld in het rapport van de Commissie
Regulering van werk.4
Daarnaast is sprake van een zekere spanning, omdat weliswaar de
begeleiding bij ziekte in het huidige stelsel primair een verantwoordelijkheid van de werkgever is, waarbij past dat het oordeel van de
bedrijfsarts daarbij een leidende rol speelt, maar anderzijds het UWV als
onafhankelijk instituut de poortwachtersfunctie dient uit te oefenen voor
de Wet WIA.5
Ook valt de gevonden oplossing enigszins in het nadeel uit van de
werknemer uit. In het geval het oordeel van de verzekeringsarts van het
UWV bij de WIA-claimtoets uiteindelijk afwijkt van dat van de bedrijfsarts
wordt het dienstverband met de werkgever namelijk niet meer, zoals
thans, tot maximaal een jaar wordt voortgezet met doorbetaling van loon
en re-integratie verplichtingen van de werkgever. De werknemer krijgt dan
ook geen of minder WIA-uitkering.
Het kabinet wil benadrukken dat de WIA-claimbeoordeling maatwerk is,
waarbij het oordeel van de verzekeringsarts leidend blijft. Het wetsvoorstel bewerkstelligt dat UWV bij de RIV-toets het advies van de bedrijfsarts
over de belastbaarheid niet meer in twijfel kan trekken. Bij de RIV-toetsing
wordt gekeken of de werkgever en werknemer in alle redelijkheid
voldoende hebben gedaan aan re-integratie tijdens de twee jaar van
loondoorbetaling bij ziekte. Het verschil met de huidige situatie is, zoals
de Afdeling ook aangeeft, dat de verlenging van de loondoorbetalingsverplichting met maximaal een extra jaar alleen kan worden opgelegd
wanneer een werkgever, gegeven het advies van de bedrijfsarts over de
belastbaarheid, onvoldoende re-integratie inspanningen heeft verricht.
Bij de WIA-claimbeoordeling wordt vervolgens getoetst of een verzekerde
aan de voorwaarden voor het recht op een WIA-uitkering voldoet of niet.
Dit behelst dus een andere toets dan bij de RIV-toetsing. Hierin wijzigt het
wetsvoorstel niets. Indien iemand niet voldoet aan de voorwaarden,
betekent dit dat de verzekeringsarts en de arbeidsdeskundige hebben
beoordeeld dat de verzekerde tenminste 65% van zijn of haar laatstverdiende loon kan verdienen. Het gaat dan om mensen met mogelijkheden
om weer aan het werk te gaan en met regelmaat gaat het om mensen die
nog deels bij hun werkgever aan het werk zijn.
Meer specifiek maakt de Afdeling een opmerking over de mogelijkheid om
de maatregel adequaat uit te voeren.
2. Uitvoerbaarheid
Het wetsvoorstel legt een grotere verantwoordelijkheid bij de bedrijfsarts
voor beslissingen die uiteindelijk van belang zijn voor de beoordeling van
de re-integratiekansen van de werknemer en om een WIA-uitkering te
kunnen aanvragen. Om deze verantwoordelijkheid te kunnen dragen is

3

Kamerstukken II 2018/19, 29 544, nr. 873 en Kamerstukken II 2017/18, 29 544, nr. 813.
Commissie Regulering van Werk, In wat voor land willen wij werken? Naar een nieuw
ontwerp voor de regulering van werk. Eindrapport. Kamerstukken II 2019/20, 29 544 nr. 970.
5
De mogelijkheid om een second opinion te vragen van een andere bedrijfsarts of een deskundigenoordeel van het UWV biedt daarvoor geen oplossing, omdat de werknemer evenmin
vooraf kan beoordelen of er verschil bestaat tussen de oordelen van bedrijfsarts en
verzekeringsarts.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 589, nr. 4

3

een goede voorbereiding daarop essentieel. De uitvoerbaarheid van het
voorstel vraagt hier bijzondere aandacht.
Het UWV acht het voorstel uitvoerbaar, maar stelt daarbij dat om de
kwaliteit van het oordeel van het UWV in het kader van de RIV-toets te
kunnen waarborgen aan twee essentiële voorwaarden moet zijn voldaan.
Indien aan deze voorwaarden niet wordt voldaan kan het voorstel zelfs
averechts werken en is het nog de vraag of het positieve effect voor de
werkgever gegarandeerd kan worden. Ook tegenover de werknemer is het
van belang dat de kwaliteit (transparantie en uniformiteit) van het oordeel
van de arbeidsdeskundige in het kader van de RIV-toets verzekerd is.
Essentiële voorwaarden
De eerste voorwaarde is dat wordt geïnvesteerd in de opleiding van de
arbeidsdeskundigen van het UWV, nu zij straks niet meer terug kunnen
vallen op het oordeel van de verzekeringsarts. Ten tweede dient te worden
voorzien in een grotere uniformiteit en inzichtelijkheid van de adviezen
van de bedrijfsartsen. Een gemeenschappelijk kader op basis waarvan de
bedrijfsartsen aspecten van belastbaarheid vaststellen is daarvoor nodig.6
Begrippen die gebruikt worden om de belastbaarheid van de werknemer
te beschrijven (zoals in het inzetbaarheidsprofiel) dienen eenduidig
gedefinieerd te worden en van een referentienorm te worden voorzien.
Alleen dan kan de arbeidsdeskundige een zinvol oordeel geven over de
vraag of de werkgever adequate re-integratie-activiteiten heeft ontplooid
in het kader van de RIV-toets. Bij onvoldoende informatie of onduidelijkheid over de belastbaarheid kan de arbeidsdeskundige «niet anders
concluderen dan dat de re-integratie-inspanningen niet akkoord worden
bevonden», zo stelt UWV.7 In dat geval is loonsanctie niet uitgesloten en
mist de voorgestelde maatregel doel.8 Voor de uitvoerbaarheid van de
maatregel dient het gemeenschappelijk kader van de bedrijfsartsen een
half jaar voor invoering van de maatregel beschikbaar te zijn.
Ook de beroepsverenigingen van bedrijfsartsen, verzekeringsartsen en
arbeidsdeskundigen zijn geen voorstander van de invoering van deze
maatregel zo lang een gemeenschappelijk beoordelingskader ontbreekt
op basis waarvan de bedrijfsartsen hun adviezen opstellen over de
belastbaarheid van zieke werknemers.
Reactie regering: ondernomen stappen
De toelichting erkent dat een kwaliteitsimpuls nodig is en dat een
gemeenschappelijk beoordelingskader moet worden ontwikkeld. Zo heeft
het Ministerie van SZW reeds een overleg- en werkstructuur opgezet,
waarbij voor de beschikbare kwaliteitsintensivering in totaal € 10 miljoen
beschikbaar is. Het reeds beschikbare inzetbaarheidsprofiel van bedrijfsartsen wordt samen met de drie beroepsgroepen verder ontwikkeld,
geïmplementeerd en mogelijk ook wetenschappelijk gevalideerd. Een
dergelijk beoordelingskader is nooit uitontwikkeld en dit proces zal
zodoende ook voortgaan na 1 juli 2020, aldus de toelichting.9

6

Uitvoeringstoets conceptwetsvoorstel Maatregelen loondoorbetaling bij ziekte en WIA, UWV
28 augustus 2019, p. 2 en 3.
7
Idem, p. 3.
8
Bij onduidelijkheid zal over gebruikte definities en referentienormen wat betreft belastbaarheid
zal de arbeidskundige bovendien veelvuldig contact op moeten nemen met de bedrijfsarts. Dit
kan de productie danig belemmeren.
9
Memorie van toelichting, paragraaf 5.2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 589, nr. 4

4

Het belang dat de drie beroepsverenigingen hechten aan een gemeenschappelijk beoordelingskader is bij het kabinet bekend. Na bekendmaking van het voornemen tot de RIV-maatregel10 heeft het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid hier regelmatig contact over
gehad met de drie beroepsverenigingen. Daarbij is duidelijk geworden dat
er verbeteringen mogelijk zijn in het poortwachtersproces, waaronder een
verbetering van het huidige inzetbaarheidsprofiel van bedrijfsartsen.
In de toelichting wordt verder aangegeven dat de regering investeert in
verdergaande samenwerking tussen de beroepsgroepen. Met een
jaarlijkse monitoring zal voorts informatie worden verzameld over het
effect van de wijziging om daarmee patronen in verschillen tussen
enerzijds de adviezen en beoordelingen van bedrijfsartsen in het RIV en
anderzijds de claimbeoordeling door verzekeringsartsen zo snel mogelijk
zichtbaar te maken.
Uit het voorgaande maakt de Afdeling op dat het ontwikkelen van een
gemeenschappelijk beoordelingskader voor bedrijfsartsen in het kader
van de RIV-toets op de lange baan wordt geschoven. Ook vermengt de
toelichting de noodzaak van een gemeenschappelijk kader voor bedrijfsartsen met de discussie over een gemeenschappelijk kader tussen
bedrijfsartsen en UWV-verzekeringsartsen met het oog op het verminderen van eventuele discrepanties tussen de RIV-toets en de
WIA-claimtoets. Dit laatste zal meer tijd vergen. Daar zal de monitoring
zich volgens de toelichting op richten.
De Afdeling merkt op dat daardoor op dit moment nog niet is voldaan aan
de essentiële voorwaarden voor een evenwichtige uitvoering van de
voorgestelde maatregel. De totstandkoming van het gemeenschappelijk
beoordelingskader voor bedrijfsartsen moet vooraf verzekerd zijn, voordat
verantwoord tot invoering kan worden overgegaan. Daarnaast zal de
monitoring in het kader van de voorgestelde evaluatie zich ook nadrukkelijk op de kwaliteit van de RIV-toets moeten richten.
De Afdeling adviseert eerst in het hiervoor genoemde kader voor de
bedrijfsartsen bij de RIV-toets te voorzien en pas dan de voorgestelde
maatregel in te voeren. Zij adviseert in de toelichting op het voorgaande
in te gaan en de beoogde invoeringsdatum in lijn daarmee te verschuiven.
Het kabinet onderschrijft het standpunt van de Afdeling dat een verbetering van het huidige beoordelingskader (het inzetbaarheidsprofiel) door
bedrijfsartsen gewenst is en gaat hierin voorzien. Naar verwachting wordt
het nieuwe beoordelingskader in december 2020 opgeleverd. Daarna is
van belang dat het instrument gebruikt gaat worden en door zo veel
mogelijk bedrijfsartsen uniform toegepast wordt. In de huidige situatie
neemt een arbeidsdeskundige bij vragen over de duiding van de
beschreven belastbaarheid door de bedrijfsarts contact op met de
verzekeringsarts, die eventueel opheldering vraagt bij de bedrijfsarts. In
de toekomstige situatie zal een arbeidsdeskundige in voorkomende
gevallen zelf opheldering moeten vragen bij de bedrijfsarts. Dit kan
arbeidsintensief worden, als de beschreven belastbaarheid in veel
gevallen vragen oproept. Het is daarom van belang dat het reeds
beschikbare inzetbaarheidsprofiel van bedrijfsartsen samen met de drie
beroepsgroepen (arbeidsdeskundigen, bedrijfsartsen, verzekeringsartsen)
verder wordt ontwikkeld, geïmplementeerd en zo mogelijk ook wetenschappelijk gevalideerd. Dit proces zal zorgvuldig plaats moeten vinden
om ook het benodigde draagvlak en goed gebruik van het instrument te
garanderen. Uiterlijk in mei 2021 is de leidraad gereed waarin de werk- en
10

Kamerstukken II, 2018/19, 29 544 nr. 873.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 589, nr. 4

5

procesafspraken rond dit nieuwe kader staan. Vanwege de benodigde tijd
voor opleiding en training van arbeidsdeskundigen die daarop volgt is
daarmee het wetsvoorstel per 1 september 2021 uitvoerbaar, heeft UWV
na overleg aangegeven. De beoogde invoeringsdatum is daarom nu geen
1 januari 2021 meer, maar 1 september 2021. Hiermee wordt weliswaar
afgeweken van het eerstvolgende vaste verandermoment van wetgeving
van 1 januari 2022, maar om tegemoet te komen aan de afspraak met
werkgevers11 is een zo spoedig mogelijke invoering na 1 januari 2021
gewenst. Overeenkomstig het vorenstaande is paragraaf 5.2 van de
memorie van toelichting aangevuld en de beoogde invoeringsdatum in de
toelichting gewijzigd.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft opmerkingen bij het
voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij
de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.
De vicepresident van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de gewijzigde
memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te
zenden.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

11

Kamerstukken II, 2018/19, 29 544 nr. 873.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 35 589, nr. 4

6