Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

33 043

Groene economische groei in Nederland (Green
Deal)

Nr. 104

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 19 juni 2020
Hierbij ontvangt u, mede namens de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit en de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
de kabinetsreactie op het advies «Naar een duurzame economie:
overheidssturing op transities»1 van de Raad voor de leefomgeving en
infrastructuur (Rli)2.
De Rli stelt zich de vraag: hoe kan de rijksoverheid sturen op de transitie
naar een duurzame economie, welke strategieën en instrumenten heeft de
rijksoverheid daartoe tot haar beschikking en hoe betrekt de rijksoverheid
de samenleving bij de transitie? In het advies constateert de Raad dat de
Nederlandse overheid onmisbaar is om de grote maar onvermijdelijke
transitie naar een duurzame economie te begeleiden. De (Rijks)overheid
heeft daartoe een arsenaal aan sturingsmogelijkheden. Op basis van een
beschouwing op de beleidspraktijk rond de energietransitie, de grondstoffentransitie en de voedseltransitie formuleert de Rli vier clusters van
aanbevelingen. Ten eerste adviseert de Rli om een toekomstvisie te
ontwikkelen, gericht op brede welvaart, als richtsnoer voor beleid. Ten
tweede adviseert de Rli om doelbewust een balans te zoeken tussen
«oude economie» en «nieuwe economie», onder meer door op een meer
structurele manier ruimte te geven voor nieuwe duurzame initiatieven.
Ten derde constateert de Rli dat transitiesturing vraagt om een andere
overheidsrol, waarin het proces van maatschappelijke consensusvorming
wordt gescheiden van de daaropvolgende politieke beoordeling van het
resultaat. Ten slotte beveelt de Rli aan om eerder en vaker te kiezen voor
beprijzing en regulering, en om daarbij het argument van de internationale concurrentiepositie («level playing field») te relativeren.

1

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (2019). Naar een duurzame economie. Overheidssturing op transities. Den Haag: Rli.
2
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

kst-33043-104
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 043, nr. 104

1

De actualiteit van de Covid-19-pandemie toont eens te meer het belang
van een strategisch perspectief op de hedendaagse maatschappelijke
vraagstukken. Het kabinet waardeert het advies als belangrijke bijdrage in
het denken over en vormgeven van transitiebeleid. Transitiebeleid gaat
over grote maatschappelijke vraagstukken, met een doorlooptijd van jaren
tot decennia. Eenvoudige oplossingen zijn er niet. Het kabinet leest het
advies van de Rli dan ook niet als beleidsinstructie, maar als handvat om
iets wat complex is (beter) hanteerbaar te maken. Deze kabinetsreactie
geeft een beschouwing over strategische keuzes in en lessen voor
transitiebeleid, aan de hand van de door de Rli aangereikte ordening.
Het formuleren van visie en doelen
De Rli bepleit de ontwikkeling van een brede en richtinggevende visie op
de uitgangspunten en mogelijke gevolgen van de duurzaamheidstransities. De Rli stelt voor om daartoe «brede welvaart» als leidend concept
te nemen. De Rli constateert dat doelen voor de korte termijn onmisbaar
zijn, maar niet in de weg mogen staan van een langetermijnvisie.
Voorbeelden van zulke langetermijnvisies voor duurzaamheidstransities
zijn er al. Zo bieden de in 2015 vastgestelde Duurzame Ontwikkelingsdoelen (Sustainable Development Goals, SDG’s) een belangrijke agenda
voor de rijksoverheid, voor decentrale overheden en voor een aanzienlijk
deel van het bedrijfsleven.3 Dat geldt eveneens voor het Klimaatakkoord
van Parijs uit datzelfde jaar. Het nationale Klimaatakkoord (juni 2019),
onderschreven door meer dan 100 partijen uit de samenleving, biedt een
maatschappelijke agenda tot 2030 voor CO2-reductie in de gebouwde
omgeving, mobiliteit, de industrie, landbouw en landgebruik, en de
elektriciteitssector.4 Voor de langere termijn, tot 2050, is vorig jaar de
Klimaatwet in werking getreden, die geen twijfel laat bestaan over de
ambitieuze klimaatopgave in de komende decennia, daarbij handvat biedt
voor inhoudelijke kaders en regie, maar tegelijk ook ruimte biedt om in te
spelen op onzekerheden, mee- en tegenvallers.5 Het kabinet publiceerde
in december 2019 de Groeistrategie over duurzaam economisch verdienvermogen voor Nederland op de lange termijn, waarin de grote transitieopgaven in de energie, industrie en landbouw expliciet worden benoemd
als domeinen voor economische welvaart.6
Ook heeft dit kabinet verschillende sectorale toekomstperspectieven
uitgebracht. Om enkele voorbeelden te noemen: de visie «Landbouw,
Natuur en Voedsel: Waardevol en Verbonden» (juni 2019) beschrijft de
omslag naar kringlooplandbouw en wat dat vraagt van Nederland7; in het
rijksbrede programma «Nederland Circulair in 2050» (september 2016)
schetst het kabinet hoe we onze economie kunnen ombuigen naar een
duurzame, volledig circulaire economie in 20508; het Deltaprogramma
bevat strategieën en maatregelen voor een waterrobuuste en klimaatbestendige inrichting van Nederland9; de routekaart windenergie op zee
(maart 2018) beschrijft voor de periode tot 2030 een ontwikkeling tot
3

Vierde Nederlandse SDG rapportage: Nederland ontwikkelt duurzaam. Bijlage bij Kamerbrief
over Monitor Brede Welvaart en Sustainable Development Goals 2020 en de Vierde SDG
Rapportage (Kamerstuk 34 298, nr. 31), mei 2020.
4
Klimaatakkoord. Bijlage bij Kamerbrief voorstel voor een Klimaatakkoord (Kamerstuk 32 813,
nr. 342), 28 juni 2019.
5
Kabinetsaanpak klimaatbeleid (Kamerstuk 32 813, nr. 483), 20 maart 2020.
6
Structurele duurzame economische groei (Kamerstuk 29 696, nr.7), 13 december 2019.
7
Bijlage bij Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 5 (7 september 2018).
8
Rijksbrede programma Circulaire Economie. Bijlage bij Kamerbrief (Kamerstukken 32 852 en
33 043, nr. 33), 14 september 2016.
9
Deltaprogramma 2015. Werk aan de delta. De beslissingen om Nederland veilig en leefbaar te
houden. Bijlage bij Kamerstuk 34 000, nr. 4 (16 september 2014).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 043, nr. 104

2

ongeveer 11 GW aan windparken op zee10; en onlangs verscheen de
«Visie verduurzaming basisindustrie 2050; de keuze is aan ons», een
langetermijnperspectief op een duurzame (basis)industrie in Nederland.11
Ten slotte is in het Klimaatakkoord is een Rijksvisie Marktontwikkeling
Energietransitie aangekondigd, een langetermijnperspectief op het
energiesysteem. Het kabinet zal u deze visie op korte termijn toesturen.
Dit zijn geen op zichzelf staande toekomstbeelden. Ze voeren terug op
heldere beginselen, zoals brede maatschappelijke betrokkenheid,
stapsgewijze maar ambitieuze vooruitgang, een systematische aanpak
met een breed scala aan instrumenten en een wenkend perspectief voor
de lange termijn. Zo neemt de overheid initiatieven tot koersbepaling,
maar wel in samenspraak met de samenleving en passend binnen de
vigerende politieke ruimte. Visieontwikkeling is bovendien nooit af, maar
een voortdurend proces van aanpassing en bijsturing. Van belang daarbij
is periodiek te ijken of er voldoende voortgang is en of de doelen
vanwege nieuwe kennis en ontwikkelingen bijgesteld moeten worden. Het
Deltaprogramma, bijvoorbeeld, doet al waardevolle ervaringen op
volgens deze systematiek.
Men kan van mening verschillen over invulling van de koers, maar het is
wel de werkwijze die recht doet aan de complexiteit van transities. Het
belang van visie en toekomstbeelden is niettemin helder. Toekomstbeelden vormen een wenkend perspectief en dragen bij aan samenhang
in beleid en maatschappelijke activiteiten.
De Rli constateert daarnaast dat ook verbindingen aangebracht moeten
worden tussen verschillende (sectorale) visies. De Nationale Omgevingsvisie (NOVI), programma’s zoals het Programma Energiehoofdstructuur en
Nationaal Programma Regionale Energiestrategieën (RES), landsdelige
omgevingsagenda’s en de omgevingsplannen, zijn allemaal bedoeld om
dergelijke verbindingen tussen verschillende sectorale visies voor de
fysieke leefomgeving aan te brengen.
De Rli suggereert om brede welvaart als leidend beginsel te nemen voor
het prioriteren van verschillende publieke belangen. Brede welvaart richt
zich niet alleen op economische groei en materiële welvaart, maar op
1) meerdere welvaartsaspecten in het hier en nu (waaronder gezondheid,
veiligheid, kwaliteit van leefomgeving), 2) mogelijkheden om ook later
welvaart te genereren (door te kijken naar economisch, menselijk, sociaal
en natuurlijk kapitaal) en 3) de invloed van Nederland op welvaart elders.
Deze benadering helpt om te laten zien dat duurzaamheidstransities in
brede zin welvaart verhogen, ook als ze op korte termijn vooral geld
kosten. De vele dimensies van brede welvaart tot uiting in de genoemde
langetermijnvisies.
Op advies van de Tijdelijke Kamercommissie Breed Welvaartsbegrip
publiceert het CBS sinds 2018 jaarlijks de Monitor Brede Welvaart &
SDG’s; enkele weken geleden verscheen de meest recente Monitor.12 Het
kabinet deelt het belang van brede welvaart als concept en beschrijft in de
kabinetsreactie ook de relevantie in de huidige coronacrisis. Ook is in het
afgelopen jaar onderzoek gedaan naar de mogelijkheden om de Monitor
meer in de beleidscyclus te integreren, bijvoorbeeld door te variëren in
10

Structuurvisie Windenergie op Zee, duurzame ontwikkeling en beleid (Kamerstukken 33 561 en
30 196, nr. 42). Voor routekaart zie https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/duurzameenergie/windenergie-op-zee.
11
Visie verduurzaming basisindustrie 2050; de keuze is aan ons (Kamerstukken 25 295 en 29 696,
nr. 15), 15 mei 2020.
12
CBS (2020). Monitor brede welvaart & sustainable development goals. Den Haag: CBS.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 043, nr. 104

3

timing en functie van informatie over brede welvaart.13 Het is hierbij
belangrijk om meer inzicht te hebben in de relaties tussen verschillende
indicatoren van brede welvaart. De planbureaus zijn met dit thema aan de
slag gegaan en zullen voor het einde van het jaar met een afgestemd plan
van aanpak te komen voor het vervolg.14
Het kiezen van inhoudelijke richting
De Rli wijst in zijn advies op de spanning tussen «behoud van het oude»
en «introductie van het nieuwe». De Rli ziet als risico dat vernieuwing
vooral wordt gezocht «binnen het bestaande systeem», en dus
– onbedoeld – kan uitpakken in «behoud van het bestaande». Het advies
vraagt daarom expliciet aandacht voor het belang van «afbouw» van wat
niet meer past in een duurzame economie, naast ombouw van bestaande
activiteiten en opbouw van nieuwe niches.
In de hedendaagse economie is het voor bedrijven van levensbelang om
zich voortdurend aan te passen aan nieuwe omstandigheden, nieuwe
markten en maatschappelijke eisen. Toekomstige groei zal op een andere
manier tot stand komen dan de groei uit het verleden. Brede welvaart
vraagt veelal om nieuwe oplossingen. Veel bedrijven zijn daartoe goed in
staat, maar tegelijkertijd komt radicale vernieuwing vaak van nieuwkomers. De opgave is bovendien groot. Voor sommige partijen in de
samenleving zal dat veel vragen in termen van verandervermogen. Met
name in het ruimtelijke domein, waar de transities grote impact zullen
hebben, is er grote behoefte aan inhoudelijke richting, om te voorkomen
dat we later te maken krijgen met investeringen die voortijdig weer
afgeschreven moeten worden (stranded assets).
Een voorbeeld van een dergelijke visie die perspectief biedt is de
LNV-visie «Waardevol en verbonden».15 Het streven naar een kringloopen emissiearme landbouw is daarin verbonden met een sterke inzet op
kennis en innovatie. Dat geeft ondernemers perspectief en ondersteunt
hen in hun ontwikkeling naar dit type landbouw.16 Ook met de structurele
aanpak van de stikstofproblematiek kleurt het kabinet dit perspectief
verder in.17 Dat gebeurt onder meer met de instelling van het omschakelfonds, dat ondernemers helpt bij extensivering of bij een andere
verandering van bedrijfsvoering die leidt tot minder stikstofuitstoot.
Verder zorgt het emissiearm maken van stallen voor minder uitstoot van
stikstof, maar ook van methaan en fijn stof. Daarom ondersteunt de
overheid de ontwikkeling van innovatieve staltechnieken en de eerste
investeringen daarin (Subsidieregeling brongerichte verduurzaming).
Deze nieuwe perspectieven brengt het kabinet dicht bij de boer door ze
over deze innovaties te adviseren op hun eigen erf.18
De Rli adviseert om de blik te verbreden: niet (alleen) aandacht voor
verduurzaming binnen de bestaande economie, maar ook van de
bestaande economische structuur zelf. In de recente Groeistrategie geeft
het kabinet aan dat de verduurzamingstransities grote kansen bieden voor
het structurele verdienvermogen en de innovatiekracht van Nederland.19
Vernieuwers en uitdagers zijn daarbij van groot belang. In het missiege13

Brief De Monitor Brede Welvaart en de beleidscyclus (Kamerstuk 34 298, nr. 28), 6 december
2019.
Parlementair onderzoek breed welvaartsbegrip (Kamerstuk 34 298, nr. 30), 7 april 2020.
15
Landbouw, Natuur en Voedsel: Waardevol en verbonden (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 5).
16
Realisatieplan Visie LNV. Op weg met nieuw perspectief (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 76), 17 juni
2019.
17
Voortgang stikstofproblematiek: structurele aanpak (Kamerstuk 353 34, nr. 82), 24 april 2020.
18
Maatregelen Innovatie op het boerenerf (Kamerstuk 35 000 XIV, nr. 98), 19 juli 2019.
19
Structurele duurzame economische groei (Kamerstuk 29 696, nr. 7), 13 december 2019.
14

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 043, nr. 104

4

dreven innovatiebeleid, bijvoorbeeld, wordt actief ingezet op betrokkenheid van nieuwe netwerken met nieuwe partijen.20 Kansen voor de
toekomst kunnen echter ook in de weg staan van het werken aan de
opgave in het heden. De transitieopgaven van nu kunnen niet wachten op
radicale innovaties in de toekomst. De kennis, capaciteit én veranderkracht van «bestaande spelers» zal daarom eveneens nodig zijn.
Het bepalen van een actorstrategie
De Rli vraagt expliciet aandacht voor de governance van transities. Het
werken met bestuurlijke akkoorden is daarbij een belangrijke strategie.
Het advies van de Rli benoemt twee sturingsvarianten: een eerste variant
met de overheid als formele deelnemer én met politiek mandaat (de
uitkomst is dan een convenant), en een tweede variant met een akkoord
van maatschappelijke partners als advies aan de overheid, gevolgd door
politieke besluitvorming. De Rli spreekt een voorkeur uit voor de tweede
variant, vooral als de opgave van groter maatschappelijk en politiek
gewicht is.
In deze tweede variant is het Klimaatakkoord te herkennen: een
maatschappelijk proces gericht op de invulling van een politieke
doelstelling (49% nationale reductie van broeikasgasemissies), gevolgd
door politieke besluitvorming. Een dergelijke opzet laat zich op voorhand
niet eenvoudig uittekenen en dat stelt hoge eisen aan de transparantie en
het rolbewustzijn van de overheid. Dat laat onverlet dat het proces als
zodanig een belangrijke stap voorwaarts is in de energie- en klimaattransitie. Het consensusmodel van het Klimaatakkoord biedt draagvlak,
samenhang én effectiviteit. Mits transparant, goed onderbouwd en met
uiteindelijke beoordeling van «de politiek» is een dergelijke vorm van
besturen met akkoorden wenselijk en noodzakelijk voor de complexe
duurzaamheidstransities waar we voor staan.21 In vergelijking met andere
landen wordt de Nederlandse aanpak via een maatschappelijk akkoord
niet voor niets geprezen.22 Ook het Grondstoffenakkoord23, dat na de
rijksbrede visie Circulaire Economie is gesloten, is een goed voorbeeld
van integraal transitiebeleid met een brede maatschappelijke participatie.
Het kiezen van beleidsinstrumenten
De Rli stelt dat prijsmaatregelen effectief kunnen zijn, maar dat transities
ook vragen om andere sturingsmiddelen. De Rli beveelt specifiek aan om
vaker normering en regulering in te zetten als sturingsinstrumenten.
Voor het kabinet is de inzet van instrumenten geen principiële maar een
pragmatische en integrale afweging op basis van (een inschatting van) de
rechtmatigheid, doeltreffendheid, doelmatigheid en uitvoerbaarheid.24 Bij
de complexe duurzaamheidstransities waar we voor staan is een
dergelijke afweging echter niet eenvoudig: transitiebeleid is geen
eenduidig en afgebakend beleidsvraagstuk en dat vraagt om de inzet van
een veelheid aan beleidsinstrumenten. Ondersteuning van koplopers via
subsidie en gerichte kennisontwikkeling is vooral aan de orde in de
20

Missiegedreven topsectoren- en innovatiebeleid (Kamerstukken 33 009 en 32 637, nr. 70),
26 april 2019.
21
Raad voor Openbaar Bestuur (2020). Akkoord!? Besturen met akkoorden als evenwichtskunst.
Den Haag: ROB.
22
«There’s only one way for democracies to save the planet». Foreign Policy, 21 december 2019.
23
Grondstoffenakkoord. Intentieovereenkomst om te komen tot transitieagenda’s voor de
circulaire economie. Bijlage bij Kamerbrief «Grondstoffenvoorzieningszekerheid» (Kamerstuk
32 852, nr. 46), 24 januari 2017.
24
Hiertoe geldt het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving (IAK), zie
https://www.kcwj.nl/kennisbank/integraal-afwegingskader-voor-beleid-en-regelgeving.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 043, nr. 104

5

vroege fase van transities, gericht op de ontwikkeling van duurzame
gedragspatronen. In de fase van opschaling en toepassing is beprijzen
van belang, bijvoorbeeld door een CO2-belasting. Doel is dat het
duurzame gedrag rendabel wordt, via de prikkel tot het terugdringen van
activiteiten die schadelijk zijn voor milieu en gezondheid. Instrumenten als
convenanten, dialoogprocessen en maatschappelijke akkoorden zijn
cruciaal voor de brede legitimiteit van beleid. Om laatste achterblijvers
mee te krijgen zal normering gelden. Denk aan verbieden van de klassieke
gloeilamp, terwijl al een volwaardig alternatief voorhanden was.
Wetgeving heeft bovendien de belangrijke functie om maatschappelijke
belangen, zoals veiligheid en verduurzaming, te borgen. Uiteindelijk zet
elk transitietraject dus altijd een brede instrumentenmix in.
De afwegingen in het transitiebeleid voor de verduurzaming van de
economie kennen – vanzelfsprekend – een sterke internationale
component. De Nederlandse economie is sterk verweven met die van
andere landen. Dat betekent dat er altijd sprake kan zijn van weglekeffecten: streng beleid in Nederland kan voor bedrijven concurrentienadelen
veroorzaken. Het Rli-advies relativeert deze overweging en stelt dat het
argument van het gelijke internationale speelveld niet mag worden
ingezet om het proces van verduurzaming te vertragen. Het kabinet zet in
op verduurzaming met gelijktijdige bevordering van economische
activiteiten, waarbij ook de verantwoordelijkheid wordt genomen om te
voorkomen dat economische activiteiten worden verplaatst naar elders.
In het kader van de klimaatopgave wordt hier langs twee sporen aan
gewerkt. Op nationaal niveau is met de keuze voor een «verstandige
heffing» in combinatie met de verbrede SDE++ gezocht naar instrumentarium dat enerzijds het doel borgt, en anderzijds ook perspectief biedt
zonder weglek. Op internationaal niveau is het Europese emissiehandelssysteem (ETS) leidend. Bovendien onderschrijft Nederland de Green Deal
van de Europese Unie, een samenhangend en ambitieus pakket maatregelen, dat tevens bijdraagt aan een internationaal gelijk economisch
speelveld. Dit geeft invulling aan de internationale opgave, waarbij
individuele landen alle een eigen opgave en verantwoordelijkheid hebben.
Ter afronding
Het advies «Naar een duurzame economie, overheidssturing op
transities» van de Rli is een rijke beschouwing op transities en transitiebeleid in Nederland. Het rapport omvat vele aanknopingspunten om
vanuit de meest actuele kennis verder invulling te geven aan het
transitiebeleid op diverse terreinen, van energie tot kringlooplandbouw,
van circulaire economie tot grote vraagstukken als wonen, bereikbaarheid,
zorg en natuur. De hieruit voortvloeiende ruimteclaims in het ruimtelijk
domein nopen bovendien tot een integrale benadering van de opgaven.
Deze vraagstukken zullen nog vele decennia de beleidsagenda’s bepalen,
voor alle lagen van de overheid én van andere maatschappelijke partijen.
Dit kabinet vertaalt de kennis over transitiebeleid in een aantal sturingsprincipes of beginselen: een systematische aanpak, gestuurd vanuit
ambities en doelen, zonder blauwdruk maar met stapsgewijze
vooruitgang op grond van een scala aan instrumenten en vanuit een
brede maatschappelijke betrokkenheid. In de transitiepraktijk zal een
voortdurende schakeling nodig zijn, bevraagd door vele belangen,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 043, nr. 104

6

maatschappelijke partijen, visies en ideeën. In dat krachtenveld laveert het
kabinet ambitieus én met inachtneming van een brede maatschappelijke
betrokkenheid naar een duurzame samenleving.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 33 043, nr. 104

7