Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

24 077

Drugbeleid

Nr. 502

BRIEF VAN MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN VAN
VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 7 juli 2022
Zoals toegezegd in het commissiedebat drugsbeleid van 12 mei jl.
informeren wij u over i) de ervaren knelpunten bij het verkrijgen van een
bankrekening door aangewezen telers en ii) de opgave uit het coalitieakkoord (Bijlage bij Kamerstuk 35 788, nr. 77) om op korte termijn criteria
vast te stellen voor de beoordeling van de uitkomsten van het experiment.
Stand van zaken experiment
Afgelopen maart1 hebben wij uw Kamer per brief geïnformeerd over de
voortgang van het experiment. Inmiddels is begin juni de eerste teler
gestart met telen. Het streven is om in totaal tien telers aan te wijzen die
gereguleerd de hennep en hasjiesj mogen produceren. Op dit moment
zijn er negen aangewezen telers.
In het coalitieakkoord zijn nadere afspraken gemaakt over het experiment.
Eén van de opgaven uit het akkoord betreft uitbreiding van het
experiment met een grote stad. Wij hebben daarom burgemeesters van
gemeenten met meer dan 100.000 inwoners gevraagd of zij interesse
hebben in deelname aan het experiment en of zij uiterlijk vóór de aanvang
van het zomerreces deze interesse kunnen laten blijken. Tegelijkertijd
wordt gewerkt aan de wetswijziging om deelname van een extra
gemeente mogelijk te maken. Wij verwachten deze kort na het zomerreces
bij uw Kamer te kunnen aanbieden.
i. Bankenproblematiek telers experiment gesloten coffeeshopketen
In de brief van afgelopen maart is aan uw Kamer gemeld dat een aantal
telers dat deelneemt aan het experiment gesloten coffeeshopketen
aangeeft problemen te ervaren met het verkrijgen van een bankrekening.
1

kst-24077-502
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Kamerstuk 24 077, nr. 489.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 077, nr. 502

1

In overleg met het Ministerie van Financiën gaan wij hieronder in op de
stand van zaken daaromtrent.
Problematiek: aard en omvang
Om de problematiek te bespreken en tot oplossingsrichtingen te komen is
de afgelopen maanden door onze ministeries overleg gevoerd met
betrokken partijen, waaronder de telers en banken. De problematiek die
bij de ministeries bekend is, is beperkt tot hoofdlijnen aangezien onvoldoende casuïstiek beschikbaar is. Vanzelfsprekend zullen wij, zodra er
meer casuïstiek bekend wordt, hier nader naar gaan kijken en blijven wij
in gesprek met betrokken partijen.
Op basis van de gesprekken met een bank en met de telers blijken banken
verschillende knelpunten met betrekking tot het acceptatiebeleid of de
risicobeoordeling te ervaren. Ten eerste blijkt dat banken belemmeringen
zien om dienstverlening aan bepaalde telers aan te bieden, voortvloeiend
uit hun taken en verantwoordelijkheden vanuit de Wet ter voorkoming van
witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). Deze belemmeringen
hebben met name betrekking op de herkomst van vermogens en
middelen van telers, hun antecedenten, en de bedrijfsstructuur van telers
en betrokkenen die onvoldoende transparant is om de risico’s te kunnen
beheersen. Hierbij speelt volgens banken tevens hun beperkte informatiepositie met betrekking tot de telers een rol. Bij banken leven zorgen dat zij
door deze beperkte informatiepositie tijdens het experiment onvoldoende
zicht kunnen houden op de mogelijke risico’s die de teler met zich
meebrengt. Het gaat dan met name om informatie waarvoor de teler
richting de Ministers een meldingsplicht heeft, bijvoorbeeld wanneer
sprake is van beëindiging, overdracht of overgang van de onderneming of
wijzigingen in de bedrijfsstructuur. Er leven zorgen bij banken dat zij deze
informatie niet krijgen. Tot slot zien banken belemmeringen om dienstverlening aan telers aan te bieden vanwege de algemene voorwaarden die zij
hanteren, of vanwege het feit dat de teler niet past binnen hun klantenbestand.
Beoordeling problematiek
Hoewel een aantal telers problemen heeft met het verkrijgen van een
bankrekening, lijkt van een categorisch uitsluitingsbeleid (waarbij gehele
sectoren worden uitgesloten bij alle banken) op dit moment geen sprake,
getuige het feit dat drie telers wel een bankrekening hebben kunnen
openen. Enkele telers hebben aangegeven dat de acceptatieprocedure bij
de bank nog loopt.
In algemene zin geldt dat, zoals ook aangegeven in de brief van
8 september 20212, het aan een bank zelf is om haar strategie te bepalen
en te bepalen met welke cliënten zij een zakelijke relatie aangaat of
voortzet. Op grond van Wwft is een bank verplicht om risico-inschattingen
te maken en daar het klantenacceptatiebeleid op af te stemmen. Ook kan
een bank eventueel maatregelen treffen om risico’s te beperken. De Wwft
verplicht banken alleen om van een klant afscheid te nemen of een
nieuwe klant te weigeren als een bank de geconstateerde risico’s niet kan
mitigeren of als de klant de benodigde informatie om een goede
risicobeoordeling te maken niet aanlevert. Een verhoogd risico betekent
niet dat een groep klanten categoraal geweigerd mag worden.3 De Wwft
schrijft voor dat de bank per klant een individuele risicobeoordeling
2

Kamerbrief van 8 september 2021, «Reactie op FD-artikel «Rabobank sluit kleine autodealers uit
vanwege risicos op witwassen», met kenmerk 2021-0000180721.
3
DNB Leidraad Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft) en
Sanctiewet (Sw) 2020, p. 23.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 077, nr. 502

2

maakt. Wij vinden het belangrijk dat een bank in overleg treedt met de
telers om vast te stellen om welke risico’s dit precies gaat, welke
maatregelen de sector en de individuele teler zelf kan nemen en welke
voorwaarden de bank vervolgens nog aan individuele klanten moet
stellen om de resterende risico’s te mitigeren. Daarbij verwachten wij ook
van de telers een constructieve houding, waarbij eventueel mitigerende
maatregelen worden doorgevoerd en de benodigde documentatie wordt
overlegd. Aangezien de tot nu toe gedeelde casuïstiek van de telers
beperkt is, is het vooralsnog niet mogelijk te beoordelen of banken ten
aanzien van telers daadwerkelijk een individuele risicobeoordeling hebben
gemaakt en of er nog mogelijkheden zijn om dienstverlening aan de telers
onder voorwaarden aan te bieden. Op basis van de tot nu toe gedeelde
casuïstiek kan niet worden beoordeeld of, en zo ja, in hoeverre, een
bemiddelende rol van de overheid tussen banken en telers zinvol is.
Op basis van het Besluit Experiment gesloten coffeeshopketen kunnen we
aan de aanwijzing als teler een voorschrift verbinden ten aanzien van de
ingebruikneming van de aanwijzing. Hieronder valt de mogelijkheid om
voorschriften te stellen aan de termijn waarop de locatie, waar de hennep
zal worden geproduceerd gereed moet zijn voor het starten met de teelt,
of de termijn waarop daadwerkelijk met de teelt moet zijn gestart.
Mochten een of meer telers hier niet aan voldoen, dan kan dit ertoe leiden
dat de aanwijzing wordt ingetrokken en de volgende teler van de
wachtlijst aangewezen wordt. Dit om alles in het werk te kunnen stellen
dat bij de start van het experiment zoveel mogelijk telers in gereedheid
zijn.
Mogelijke oplossingsrichtingen
Zoals hierboven beschreven, mogen banken bepaalde cliëntgroepen niet
categoraal afwijzen en wordt van banken verwacht dat zij het gesprek
aangaan met telers die deelnemen aan het experiment om te bekijken hoe
mitigerende maatregelen getroffen kunnen worden om mogelijke risicos
te beperken. Zoals gezegd beschikken wij op dit moment over onvoldoende casuïstiek, waardoor een bemiddelende rol van de overheid
momenteel niet zinvol is.
Wel zijn wij in gesprek met betrokken partijen en wordt onderzocht of de
informatiepositie van banken tegenover telers kan worden verbeterd,
bijvoorbeeld door middel van een informatieconvenant. Vanuit de sector
is gevraagd of (bedrijfs)informatie van aangewezen telers tussen Rijk,
banken en telers kan worden uitgewisseld. Ook tijdens een klantrelatie
dient een bank een screening uit te voeren. De bank heeft zorgen dat
tijdens het experiment geen goede screening op de teler uitgevoerd kan
worden door een gebrek aan informatie. Dit gaat om informatie waarvoor
de teler richting de Ministers een meldingsplicht heeft (art. 31 Besluit
experiment gesloten coffeeshopketen), zoals: beëindiging, overdracht of
overgang van de onderneming of het voornemen hiertoe, wijzigingen in
de bedrijfsstructuur of in de verhoudingen binnen de onderneming of het
feit dat niet wordt voldaan aan de overige bij of krachtens de wet gestelde
regels of voorschriften. Of de situatie waarin niet (meer) voldaan kan
worden aan eisen op het gebied van het omgevingsrecht. Overigens
bestaat er geen zekerheid dat het verstrekken van deze informatie wel tot
een bankrekening leidt omdat mogelijk andere belemmeringen hier nog
aan in de weg staan.
Verder geldt ten algemene dat indien een bank weigert een bankrekening
te verschaffen, ondanks dat naar het oordeel van de teler mogelijk
mitigerende maatregelen getroffen zouden kunnen worden, de teler de
zaak kan voorleggen aan de rechter. Om een dergelijke casus aan de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 077, nr. 502

3

rechter voor te leggen, is een formeel afwijzend besluit van de bank niet
noodzakelijk.
Verkenning mogelijkheden afwijken bestaande wet- en regelgeving
In het commissiedebat Drugsbeleid van 12 mei jl. (Kamerstuk 24 077,
nr. 490) is aan het lid Sneller (D66) toegezegd om bij de verkenning naar
oplossingsrichtingen ook het afwijken van bestaande wet- en regelgeving
door het bieden van experimenteerruimte (ook wel «regulatory sandbox»
genoemd) te betrekken. Er zijn twee mogelijke vormen van experimenteerruimte verkend, die naar onze opvatting onvoldoende soelaas bieden.
Hieronder volgt een nadere toelichting op deze twee mogelijke vormen
van experimenteerruimte.
1) Het laten vervallen van de geheimhoudingsplicht op het Bibobonderzoek voor betrokken telers, waardoor deze informatie met de banken
gedeeld kan worden
De eerste mogelijke vorm van experimenteerruimte betreft het aanpassen
van artikel 28 van de Wet Bibob, waardoor de geheimhoudingsplicht op
het Bibob-onderzoek voor betrokkenen vervalt en de Bibob van een
aangewezen teler gedeeld kan worden met banken. De telers die
deelnemen aan het experiment zijn immers reeds getoetst op grond van
de Wet Bibob.
Wij vinden deze oplossingsrichting onwenselijk. Zelfs wanneer de inhoud
van het (vertrouwelijke) Bibob-advies bekend wordt gemaakt aan banken,
geldt dat het onwaarschijnlijk is dat de banken dan wel over de informatie
beschikken die zij nodig hebben voor de Wwft-toets. Een Bibob-toets kan
namelijk niet ter vervanging van het cliëntenonderzoek dienen. Het
Bibob-advies zal immers niet op alle vragen die banken moeten beantwoorden voor het eigen cliëntenonderzoek antwoord geven. In de bijlage
bij deze brief is de verhouding tussen de Bibob en de Wwft verder
uiteengezet. Bovendien is het aanpassen van de geheimhoudingsplicht
een verregaand instrument vanwege de zeer privacygevoelige informatie
over betrokkenen én over derden die deel uitmaken van het Bibob-advies.
Tot slot betreft een wetswijziging van deze aard een langdurig traject en
biedt dit geen oplossing voor de kortere termijn.
2) Het wettelijk regelen van uitzonderingen op de Wwft indien het
aangewezen telers betreft
De tweede mogelijke vorm van experimenteerruimte betreft het
aanpassen van de Wet Experiment gesloten coffeeshopketen om de
verhouding met de Wwft aan te passen. De Wwft stelt onder meer eisen
aan banken over het cliëntenonderzoek. Met experimenteerwetgeving kan
een uitzondering worden gemaakt op onderdelen van de Wwft (rekening
houdend met de desbetreffende Europese regelgeving) en vereisten aan
het cliëntenonderzoek waarbij banken mogen vertrouwen op een
Bibob-advies en de aanwijzing als teler voor het experiment.
We zijn van oordeel dat het niet wenselijk is dat aangewezen telers
integraal worden uitgezonderd van de eisen van banken in het acceptatieproces op grond van de Wwft. In het kader van de aanwijzing binnen het
experiment wordt weliswaar een uitgebreide Bibob screening gedaan,
maar het onderzoek richt zich hierbij op de (antecedenten van) betrokken
partijen en hun relatie met de betrokkene(n) en heeft niet tot hoofddoel de
financiële stromen zelf in kaart te brengen. Het is om die reden wenselijk
dat de banken een zelfstandige rol blijven vervullen op grond van de
Wwft. Bovendien zou het, om een dergelijke uitzonderingspositie voor

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 077, nr. 502

4

aangewezen telers in wetgeving te faciliteren, duidelijk moeten zijn welke
onderdelen van de wet tijdelijk uitgezonderd worden en dient ook
concreet omschreven te kunnen worden welke risico’s ten aanzien van
witwassen daarbij acceptabel worden geacht. De door de telers aangedragen casuïstiek is hiervoor onvoldoende inzichtelijk. Tot slot betreft ook
de wetswijziging van deze aard een langdurig traject waardoor dit geen
oplossing biedt voor de kortere termijn.
ii. Criteria voor de beoordeling van de uitkomsten van het
experiment
In het coalitieakkoord is opgenomen dat op korte termijn criteria voor de
beoordeling van de uitkomst van het experiment op het gebied van
criminaliteit, volksgezondheid en preventie worden vastgesteld. Dit is met
name van belang gezien het voornemen in het coalitieakkoord dat het
kabinet in 2024 op basis van een evaluatieverslag over het experiment een
kabinetsstandpunt inneemt en aan uw Kamer en de Eerste Kamer doet
toekomen. Belangrijk is daarom om een indicatie te geven van welke
informatie in 2024 beschikbaar is.
Onderzoek
De in het coalitieakkoord genoemde onderwerpen criminaliteit, volksgezondheid en preventie zijn onderdeel van het begeleidend onderzoek en
het kabinet wenst dan ook bij de uitwerking van de criteria zoveel mogelijk
aan te sluiten bij de onderzoeksresultaten. Het onderzoek wordt uitgevoerd door een onafhankelijk onderzoekconsortium in opdracht van het
Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC).4 De
onderzoekers voeren voorafgaand aan de experimenteerfase een
nulmeting uit en verrichten tijdens de experimenteerfase elk jaar een
effectmeting. Van iedere meting stellen zij een monitorrapportage op. Het
onderzoeksteam wordt begeleid door een bij de wet ingestelde onafhankelijke begeleidings- en evaluatiecommissie. Deze commissie heeft de
wettelijke taak om het onderzoek naar het experiment te begeleiden en
haar eigen bevindingen en mogelijke aanbevelingen op te stellen op basis
van de evaluatie van het experiment. In de wet5 is opgenomen dat dit
verslag van de commissie uiterlijk acht maanden vóór het aflopen van de
experimenteerfase (vier jaar) moet worden aangeleverd.
De hoofdvraag van het onderzoek luidt als volgt: «In hoeverre en op welke
wijze is het mogelijk om een «gesloten keten» te creëren waarbij
uitsluitend op kwaliteit gecontroleerde cannabis, zonder inmenging van
criminelen, aan coffeeshops wordt geleverd en welke eventuele effecten
heeft de hierop gerichte gesloten keten op ontwikkelingen op het gebied
van openbare orde, veiligheid, overlast en volksgezondheid in interventiegemeenten ten opzichte van vergelijkingsgemeenten?».
Om deze hoofdvraag te beantwoorden zijn onderzoeksvragen opgesteld
en onderverdeeld in zes categorieën:
1. teelt en distributie
2. aanbod en gebruik
3. overlast en criminaliteit
4. volksgezondheid
5. werking van de gesloten keten
6. relatie tot andere ontwikkelingen

4
5

Kamerstuk 34 997, nr. 26.
Wet experiment gesloten coffeeshopketen. Artikel 11, lid 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 077, nr. 502

5

Zoals uit deze zes categorieën blijkt, sluiten deze in samenspraak met de
onderliggende onderzoeksvragen, goed aan op de drie genoemde
onderwerpen uit het coalitieakkoord.
Beschikbare informatie in 2024
Bij het opstellen van het coalitieakkoord was er nog zicht op dat dit jaar
het experiment daadwerkelijk kon starten met de verkoop van de
gereguleerde hennep en hasjiesj. Helaas hebben we in maart6 moeten
constateren dat een start in 2022 niet realistisch bleek te zijn. Op grond
van de inschatting van afgelopen maart loopt de experimenteerfase
medio 2024 maximaal één jaar. De huidige verwachting is dat de eerste
monitoringsrapportage na de zomer van 2024 opgeleverd kan worden –
de eerste van in totaal vier jaarlijkse monitoringsrapportages. De
onderzoekers en de begeleidings- en evaluatiecommissie hebben
aangegeven dat uit eigen ervaring en uit de internationale literatuur blijkt
dat er zo kort na een introductie van een beleidswijziging veelal nog geen
betrouwbaar beeld kan worden gegeven van de effecten van de beleidswijziging. Zelfs indien er ten tijde van de eerste monitoringsrapportage
grote verschillen worden waargenomen ten opzichte van de gedoogsituatie, dan is het de vraag of deze in de periode daarna ook zo blijven. Dit
is de reden waarom jaarlijkse vervolgmetingen worden uitgevoerd.
Gezien deze inschatting van de onderzoekers en de begeleidings- en
evaluatiecommissie zijn dus over de effecten op de drie in het coalitieakkoord genoemde onderwerpen criminaliteit, volksgezondheid en
preventie nog geen algeheel conclusieve uitspraken te doen in 2024. Gelet
op het vorenstaande hebben de onderzoekers aangegeven dat een
evaluatieverslag in 2024 zoals afgesproken in het coalitieakkoord niet
mogelijk zal zijn. De begeleidings- en evaluatiecommissie onderschrijft dit.
Belangrijk is daarom te bekijken wat er in 2024 wel beschikbaar aan
informatie kan zijn om te bezien hoe we verder gaan. Het onderzoeksteam
maakt bij hun onderzoek onder meer gebruik van interviews met (in)direct
betrokkenen, het afnemen van enquêtes bij coffeeshopbezoekers en
andere cannabisconsumenten, omwonenden en coffeeshophouders, de
bestaande literatuur en cijfermatige systeemkennis. In de interviews en
enquêtes zal ook aandacht worden besteed aan criminaliteit, volksgezondheid en preventie. Na de zomer van 2024 zijn de eerste resultaten
hiervan terug te vinden in de monitoringsrapportage. Zoals de onderzoekers en begeleidings- en evaluatiecommissie hebben aangegeven
geven deze resultaten alleen nog geen zicht op mogelijke effecten. Het
onderzoeksteam verwacht dat het in 2024 wel mogelijk zal zijn om op
basis van de eerste monitorrapportage een kwalitatief beeld te schetsen
van de percepties over de werking van de gesloten keten op de korte
termijn.
Naast de in 2024 beschikbare onderzoeksresultaten zijn er in 2024 ook
andere opbrengsten te verwachten. Voorts hebben de afgelopen jaren
geleid tot waardevolle opgedane ervaringen en getrokken lessen van alle
betrokken partijen in de voorbereidende fase. Ervaringen zijn inmiddels
opgedaan met bijvoorbeeld de selectie van telers en de problemen waar
aangewezen telers tegenaan lopen zoals het verkrijgen van de locatie of
een bankrekening. De verwachting is dat ook gedurende het eerste
experimenteerjaar veel en nuttige kennis wordt vergaard op allerlei
gebieden. Gedacht kan worden aan de werking van het Track-en-Trace
systeem tot aan de ervaringen van de consumenten in de coffeeshops.
Ook zal het eerste jaar veel inzichten geven in het toezicht op het
experiment en de (cannabis)markt die gaat ontstaan tussen coffeeshop6

Kamerstuk 24 077, nr. 489.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 077, nr. 502

6

houders en telers. Tevens is de afgelopen jaren waardevolle kennis en
expertise opgedaan over op welke wijze een gesloten keten met op
kwaliteit gecontroleerde hennep en hasjiesj kan worden opgezet. De
adviescommissie o.l.v. prof. dr. Knottnerus heeft in de twee opgeleverde
rapporten7 nuttige adviezen opgenomen over op welke wijze deze keten is
in te richten. Daarnaast is de afgelopen jaren intensief samengewerkt en
kennis uitgewisseld met partijen als gemeenten, toezichthouders en
strafrechtelijk partners en is regelmatig input en expertise geleverd door
coffeeshophouders en aangewezen telers. De komende periode zullen we
deze opgedane kennis en ervaringen uitvragen en borgen, zodat deze
opbrengsten kunnen worden betrokken in de toekomst. Ook internationale
ontwikkelingen en draagvlak bij betrokken partijen zijn belangrijke
factoren om in kaart te brengen.
Al deze factoren zullen in hun geheel worden bekeken om in de toekomst
te kunnen komen tot een duidelijker en samenhangend coffeeshopbeleid.
Zoals ook in het coalitieakkoord is opgenomen, worden tijdig juridische en
praktische voorbereidingen getroffen om na afloop van de experimenten
zoveel mogelijk direct te kunnen handelen in lijn met de uitkomst hiervan.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius
De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport,
E. Kuipers

7

Kamerstuk 24 077, nr. 416 en Kamerstuk 34 997, nr. 29.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 24 077, nr. 502

7