Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 239

Voorstel van wet van het lid Schouw houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet, strekkende tot de
deconstitutionalisering van de benoeming van
de commissaris van de Koning en de
burgemeester

Nr. 8

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 28 maart 2013
Inhoudsopgave

blz.

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
2. Voorgeschiedenis
3. Taakverdeling grondwetgever en wetgever
4. Tot slot

1
1
1
3
4

II. ARTIKELSGEWIJS

5

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
De initiatiefnemer is de fracties van de VVD, PvdA, PVV, SP, CDA, D66,
ChristenUnie en SGP erkentelijk voor hun bijdragen en heeft met grote
belangstelling kennisgenomen van de opmerkingen en vragen van de
leden die een inbreng in het verslag hebben geleverd. Naast opmerkingen
die initiatiefnemer als steun voor het voorstel beschouwen, vermeldt het
verslag opmerkingen en vragen waarop hij in het hiernavolgende ingaat.
2. Voorgeschiedenis
De leden van de PvdA-fractie vragen waarom de initiatiefnemer meent dat
het voorstel tot deconstitutionalisering nu wel zal slagen en welke initiatieven de initiatiefnemer ontplooit om dit succes te verzekeren. Tevens
vragen deze leden hoe de initiatiefnemer voorkomt dat dit voorstel onder
de slagschaduw van een bepaalde aanstellingswijze komt.
Ook de leden van de SP-fractie wezen op het lot van het eerdere wetsvoorstel, waarop de leden van de PvdA-fractie doelden. Zij vragen
waarom het wetsvoorstel juist nu aanhangig is gemaakt bij de Tweede
Kamer.

kst-33239-8
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 239, nr. 8

1

De initiatiefnemer wijst erop, dat het voorstel reeds in het voorjaar van
2012 aanhangig is gemaakt. Hij meent dat het voorstel juist nu een grote
kans van slagen heeft, omdat het uitdrukkelijk als zelfstandig voorstel
wordt behandeld, los van mogelijke wijzen van invulling van de wet,
waarnaar het voorgestelde nieuwe artikel 131 verwijst. Daardoor zal van
een «slagschaduw», zoals die waarop de leden van de PvdA-fractie
doelen, geen sprake zijn. Bovendien bestaat er, zoals reeds in de memorie
van toelichting is aangegeven, al langere tijd een brede consensus over
de wenselijkheid van deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van
burgemeester en commissaris van de Koning.
In dit verband is ook niet zonder belang, dat het onderhavige initiatief is
verwelkomd in het regeerakkoord van het kabinet-Rutte II. De behandeling
in eerste lezing zal moeten uitwijzen, in hoeverre ook in tweede lezing
voldoende draagvlak verwacht mag worden. Als dat niet het geval dreigt
te zijn, ligt het in de rede dat de partijen die zich voor het wetsvoorstel
hebben uitgesproken in de eerstvolgende verkiezingscampagne de nodige
aandacht zullen vragen voor het belang van het voorstel.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe het voorliggende wetsvoorstel
zich verhoudt tot de onafhankelijke en onpartijdige positie van de
burgemeester in het gemeentelijk bestel.
De initiatiefnemer merkt hierover op, dat het voorstel als zodanig geen
invloed heeft op de positie van de burgemeester en commissaris van de
Koning. Indien na grondwetswijzing ook de Gemeentewet en de Provinciewet gewijzigd zouden worden op het punt van de aanstellingswijze van
de burgemeester respectievelijk de commissaris van de Koning, zal
uiteraard de nodige aandacht gegeven moeten worden aan de vraag of
die wijzigingen verenigbaar zijn met hun positie in de genoemde wetten.
Hierin is ook het antwoord gelegen op mogelijke kritiek, dat het voorstel
niet gericht is op een zuivere taakverdeling tussen wetgever en grondwetgever, maar op afschaffing van de kroonbenoeming.
De initiatiefnemer wijst erop, dat het wetsvoorstel onmiskenbaar vorm is
gegeven als een bepaling die een regelgevende taak verdeelt tussen de
grondwetgever en de gewone wetgever. Dat kan van het huidige artikel
131 niet worden gezegd. De initiatiefnemer is dan ook geneigd de
bewijslast om te keren: waarom zou de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning grondwettelijk vastgelegd
moeten worden? Waarvoor is de kroonbenoeming een waarborg? Een
actueel en overtuigend antwoord op deze vragen lijkt er niet te bestaan.
Het enkele feit «dat het altijd zo is geweest», althans sedert 1983, is voor
de initiatiefnemer een te dunne argumentatie.
Die overweging lijkt ten grondslag te liggen aan de zorgen die de leden
van de CU-fractie uitspreken over de totstandkoming van de meerderheid
waarmee de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris
van de Koning zou kunnen worden veranderd. In dat verband zien zij de
eis van een tweederde meerderheid in de tweede lezing van een grondwetsherziening kennelijk als een waarborg tegen wat zij noemen «een
kunstmatige meerderheid» die zou kunnen ontstaan via afspraken in een
regeerakkoord.
De initiatiefnemer meent dat een dergelijke overweging geen aanleiding
hoort te zijn om bepaalde wetgeving als het ware uit voorzorg te
constitutionaliseren. Dat strijdt met de gedachte dat de Grondwet sober
dient te zijn, en dat steeds op inhoudelijke gronden – in termen van
wezenlijk belangrijk voor de staatsinrichting of een waarborg voor rechten
en verplichtingen van burgers – een keuze gemaakt dient te worden voor
een passende taakverdeling tussen grondwetgever en wetgever.
Omdat het hier slechts gaat om de taakverdeling tussen grondwetgever
en wetgever, en daarbij niet de merites van de ene of de andere aanstellingswijze centraal horen te staan, gaat de initiatiefnemer niet in op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 239, nr. 8

2

vraag van de leden van de CU-fractie welke problemen hij constateert bij
de huidige benoemingswijze. Zoals hij hiervoor reeds opmerkte dient de
vraag te zijn: waarom moet de aanstellingswijze van de burgemeester en
de commissaris van de Koning grondwettelijk vastgelegd (blijven)
worden?
3. Taakverdeling grondwetgever en wetgever
De initiatiefnemer deelt de opvatting van de leden van de SP-fractie dat
het sobere karakter van de Grondwet niet altijd even evident is. Hij wil
echter bij deze gelegenheid niet treden in een discussie over al de door de
hier aan het woord zijnde leden genoemde voorbeelden. Het betreft nu
geen algemene herziening van de Grondwet, maar een (zeer) partiële. Ook
al zijn er wellicht méér plaatsen in de Grondwet, waar verdere versobering niet zou misstaan, dat doet er niet aan af dat een aanpassing van
artikel 131 nu wenselijk is.
De leden van de CDA-fractie vragen of de initiatiefnemer de mogelijkheid
om vormen van onderscheid te maken in een gewone wet een onontkoombaar of juist een wenselijk gevolg van deconstitutionalisering van de
aanstellingswijze acht. Tevens vragen deze leden hoe ruimte voor
experimenten zich verhoudt tot de gewenste bestendigheid in het
openbaar bestuur.
De initiatiefnemer meent dat de bedoelde mogelijkheid inherent is aan de
voorgestelde taakverdeling tussen grondwetgever en wetgever, en dat
daaraan juist het voordeel verbonden is dat dat de gewone wetgever de
nodige keuzemogelijkheden krijgt. Het al dan niet – en de mate waarin –
bieden van mogelijkheden voor experimenten maakt daar onderdeel van
uit. De initiatiefnemer meent dat dit niet per definitie strijdig is met het
belang van bestendigheid van het openbaar bestuur. Als dat belang te
zeer verabsoluteerd zou worden, zouden nuttige en nodige aanpassingen
in de inrichting van het openbaar bestuur onmogelijk worden.
Naar aanleiding van de opmerking van de hier aan het woord zijnde
leden, dat de discussie over de aanstellingswijze van de burgemeester en
de commissaris van de Koning nog steeds in beweging is, merkt de
initiatiefnemer op, dat deze discussie pas ècht de ruimte krijgt nàdat het
voorliggende voorstel ook in tweede lezing door de wetgever zal zijn
aanvaard. Het is zeer wel mogelijk dat die discussie dan zal leiden tot een
brede consensus over de aanstellingswijze van de burgemeester en de
commissaris van de Koning, die vele jaren stand kan houden. Daarbij is
ook van belang dat er geen druk is om snel met een nieuwe wettelijke
regeling te komen. De huidige Gemeentewet en Provinciewet doen nu al
wat het voorgestelde artikel 131 aan de wet opdraagt: de aanstelling,
schorsing en ontslag van de burgemeester en de commissaris van de
Koning regelen.
Evenzeer is mogelijk dat niet in één keer tot een alomvattende nieuwe
regeling wordt besloten, maar dat eerst in beperkte mate ruimte wordt
geschapen voor een andere aanstellingswijze dan kroonbenoeming. Dat is
wat de initiatiefnemer bedoelde met een experiment.
In antwoord op de vraag van de leden van de fractie van de ChristenUnie
wat het nut of de noodzaak van dergelijke experimenten is, merkt de
initiatiefnemer op dat wij in ons land, anders dan in vrijwel alle andere
Europese landen, geen ervaring hebben met een andere aanstellingswijze
dan de kroonbenoeming. Het kan nuttig zijn daar op beperkte schaal eerst
enige ervaring me op te doen, voordat tot een grote stelselwijziging wordt
besloten. Dat past uitstekend bij het belang van bestendigheid van het
openbaar bestuur; tenzij men bestendigheid zou willen vertalen als
onveranderbaarheid, wat niet de zienswijze van de initiatiefnemer is. Het
maakt het ook mogelijk om in de praktijk te ondervinden of een andere

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 239, nr. 8

3

aanstellingswijze dan de kroonbenoeming bezwaren oplevert in verband
met de bestuurlijke posities van de burgemeester en de commissaris van
de Koning.
Het is mede een antwoord op de vraag van de leden van de SGP-fractie
welke andere vormen van experimenten de initiatiefnemer mogelijk zou
willen maken. Concretere gedachten daarover heeft hij niet. Het is aan de
wetgever om te bezien welk gebruik hij wil maken van de mogelijkheden
die het nieuwe artikel 131, zoals voorgesteld in het wetsvoorstel, biedt.
Het raadgevende burgemeestersreferendum was mogelijk binnen het
geldende grondwettelijke kader, maar dat sluit niet dat andere procedures
slechts mogelijk zijn na de met het wetsvoorstel voorgestelde wijziging.
De leden van de SGP-fractie vragen voorts of de belangrijkste bestuurlijke
verhoudingen tussen en binnen de verschillende bestuurslagen een plaats
in de Grondwet verdienen.
De initiatiefnemer beantwoordt die vraag bevestigend. De huidige
Grondwet regelt die bestuurlijke verhoudingen ook, op hoofdlijnen. De
plaats van de burgemeester binnen het gemeentelijk bestel behoort daar
niet toe. De regeling daarvan is, met andere onderwerpen op het gebied
van de inrichting van het decentrale stelsel, overgelaten aan de gewone
wetgever.
De aanstelling van de burgemeester en de commissaris van de Koning
houdt ingevolge het wetsvoorstel een plaats in de Grondwet. In die zin is
er een zekere parallellie met de eveneens in de Grondwet opgenomen
bepalingen over andere organen van provincies en gemeenten. Zij het
met dit verschil, dat de verkiezing van gemeenteraden en provinciale
staten wel in de Grondwet is verankerd, maar de aanstellingswijze van
wethouders en gedeputeerden niet.
4. Tot slot
De leden van de VVD-fractie vragen naar welke aanstellingswijze de
voorkeur van de initiatiefnemer uitgaat en waarom het zich nu door de
initiatiefnemer onthouden van uitlatingen daarover de zuiverheid van de
discussie zou waarborgen.
De initiatiefnemer verwijst naar de reeds door de leden van de PvdAfractie gememoreerde gang van zaken in 2005, toen het voorstel voor
deconstitutionalisering breed gedragen werd, maar de discussie over de
aanstellingswijze uiteindelijk allesoverheersend werd en de daadwerkelijke deconstitutionalisering blokkeerde. De initiatiefnemer wil een
herhaling van die situatie voorkomen. Bovendien is het op dit moment
ook niet aan de orde. Door deconstitutionalisering verandert er niets aan
de huidige aanstellingswijze. Voor wijziging daarvan zal een apart
wetsvoorstel nodig zijn. Daardoor kan de discussie nu gevoerd worden
over de vraag waar het nu over gaat: of de aanstellingswijze van de
burgemeester en de commissaris van de Koning al dan niet in de
Grondwet thuishoort.
In het voorgaande ligt ook het antwoord besloten op de vraag van leden
van de CU-fractie over het horen van de VNG, het IPO en het Nederlands
Genootschap van Burgemeesters. Het vragen van hun opvattingen is pas
betekenisvol als een wetsvoorstel overwogen wordt waarmee de
aanstellingswijze van burgemeesters en commissarissen van de Koning
zou worden herzien. Dat is nu niet het geval. Er verandert door het
voorliggende wetsvoorstel niets in die aanstellingswijze. Het gaat nu om
de vraag of de aanstellingswijze een zaak is voor de grondwetgever of de
gewone wetgever. Het ligt niet in de rede dáárover de opvattingen van de
drie genoemde organisaties te vragen. Zij hebben kennelijk ook geen
aanleiding gezien om die eigener beweging te geven.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 239, nr. 8

4

Het voorgaande geldt ook voor de vraag van de leden van de SGP-fractie
of de initiatiefnemer van het wetsvoorstel de inhoud van de huidige
grondwettelijke regeling wel of niet een geschikte aanstellingswijze vindt.
Zij zijn van mening dat wanneer men geen probleem ziet in de huidige
grondwettelijke regeling van de benoeming door de Koning, er ook geen
noodzaak is tot wijziging.
De initiatiefnemer deelt deze opvatting niet. De vraag wat de juiste
taakverdeling is tussen grondwetgever en wetgever is óók gesteld moet
worden als men tevreden is over de huidige aanstellingswijze. Zoals de
commissie-Van Thijn al stelde, is deconstitutionalisering gewenst,
ongeacht welke wijze van aanstelling men voor ogen heeft. De initiatiefnemer heeft zich bij die zienswijze aangesloten.
II. ARTIKELSGEWIJS
De leden van de VVD-fractie vragen de initiatiefnemer of de procedures
waarover het wetsvoorstel spreekt in lagere regelgeving zullen worden
ondergebracht, en aan welke procedures daarbij wordt gedacht.
De initiatiefnemer wijst erop, dat het wetsvoorstel niet meer doet dan een
mogelijkheid bieden voor delegatie. Het ligt in de rede die mogelijkheid te
bieden, omdat dit ook nu al in de Provinciewet en de Gemeentewet (resp.
art.61d en 61d, tweede lid) gebeurd is. Het is echter ook mogelijk dat de
wetgever ervoor kiest hier geen gebruik van te maken.
Het wetsvoorstel hanteert hetzelfde begrip als artikel 61d Provinciewet en
Gemeentewet nu al doen: het moet gaan om procedures. Dat impliceert
dat voorschriften van meer wezenlijk belang, die de keuze voor een
bepaalde wijze van aanstelling, schorsing en ontslag bepalen, slechts in
een formele wet opgenomen kunnen worden. In ieder geval geldt dat voor
bepalingen die de bevoegdheid voor aanstelling, schorsing en ontslag
toekennen.
Schouw

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 239, nr. 8

5