Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 491

Wijziging van het Burgerlijk Wetboek in verband
met de uniformering en de verduidelijking van
enkele bepalingen omtrent het bestuur en de
raad van commissarissen van rechtspersonen
(Wet bestuur en toezicht rechtspersonen)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 1 april 2016 en het nader rapport d.d. 3 juni 2016,
aangeboden aan de Koning door de Minister van Veiligheid en Justitie.
Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 23 maart 2016, no.2016000543, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Veiligheid en Justitie, bij de
Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig
gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek in
verband met de uniformering en de verduidelijking van enkele bepalingen
omtrent het bestuur en de raad van commissarissen van rechtspersonen
(Wet bestuur en toezicht rechtspersonen), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel biedt onder meer een wettelijke grondslag voor de
instelling van een raad van commissarissen bij verenigingen en stichtingen en maakt de keuze voor een monistisch bestuurssysteem voor alle
rechtspersonen mogelijk. Voorts wordt de regeling voor bestuur en
toezicht geüniformeerd. Hiertoe worden regels die al gelden voor de NV
en de BV verplaatst naar de algemene bepalingen van Boek 2 van het
Burgerlijk Wetboek (Boek 2 BW), waardoor een voor alle soorten
rechtspersonen geldende basisregeling ontstaat. Ten slotte worden de
gronden voor ontslag van stichtingsbestuurders verruimd en ook van
toepassing op commissarissen van een stichting.
De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het voorstel aan
de Tweede Kamer te zenden, maar acht aanpassing van het voorstel en op
onderdelen een dragende motivering aangewezen. Het wetsvoorstel zal in
de praktijk vooral effect hebben op het bestuur en toezicht van de
vereniging en stichting. Gelet op de verschillen tussen de vereniging en
de stichting enerzijds, en de overige soorten rechtspersonen anderzijds,
1

kst-34491-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

1

alsmede de variatie van stichtingen en verenigingen in de praktijk,
adviseert de Afdeling de noodzaak en opportuniteit op dit moment van de
voorgestelde algemene regeling dragend te motiveren en anders ervan af
te zien en zo nodig per soort rechtspersoon regels voor bestuur en
toezicht vast te stellen.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 23 maart
2016, nr. 2016000543, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering
van de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van
wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 1 april
2016, nr. W03.16.0018/II, bied ik U hierbij aan.
Naar aanleiding van het advies wordt het volgende opgemerkt.
1. Algemene regeling
Het wetsvoorstel beoogt de kwaliteit van bestuur en toezicht bij verenigingen, coöperaties, onderlinge waarborgmaatschappijen en stichtingen
te verbeteren. In dat kader wordt een aantal regels die reeds gelden voor
de NV en de BV verplaatst naar het algemene gedeelte van Boek 2 BW.
Daardoor worden deze regels ook van toepassing op de vereniging,
coöperatie, onderlinge waarborgmaatschappij en de stichting. Volgens de
regering heeft deze werkwijze onder andere als voordeel dat de uitleg die
reeds aan de betreffende regel is gegeven, ook kan worden toegepast
voor de andere rechtspersonen. Een ander voordeel dat de toelichting
noemt is dat de algemene regeling van Boek 2 BW beter bruikbaar wordt
als basisregeling. Het is uitdrukkelijk de bedoeling dat er in huidige of
toekomstige sectorspecifieke wetgeving bij de regeling van dit
wetsvoorstel wordt aangeknoopt.2
a. Flexibiliteit ten behoeve van stichtingen en verenigingen
Hoewel het voorstel is gericht op de verschillende soorten rechtspersonen, zijn de wijzigingen het grootst voor de vereniging en de stichting,
omdat voor hen op dit moment andere of minder regels gelden dan voor
de andere soorten rechtspersonen. Ter illustratie verwijst de Afdeling naar
het overzicht dat als bijlage bij dit advies is gevoegd.
De Afdeling onderkent het belang van een duidelijk wettelijk kader voor
bestuur en toezicht bij de verschillende rechtspersonen. Dat leidt echter
niet zonder meer tot de gevolgtrekking dat uniformering van deze regels
door overbrenging van de regels voor de NV en de BV naar de algemene
bepalingen van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek noodzakelijk en
wenselijk is. De toelichting stelt wel dat het voor de verbetering van
kwaliteit van bestuur van verenigingen en stichtingen noodzakelijk is dat
er nadere (uniforme) regels worden gesteld, maar legt niet uit waar het in
dit opzicht in de praktijk aan schort.3 Voorts is de Afdeling er niet van
overtuigd dat de normen voor bestuur en toezicht van kapitaalvennootschappen (ondernemingen) een dermate algemeen karakter hebben dat zij
zich lenen voor een rechtsvorm-neutrale toepassing. Illustratief daarvoor
is dat Boek 2 BW zelf reeds een onderscheid maakt tussen de gewone
vereniging en stichting enerzijds, en de commerciële varianten daarvan
anderzijds, waarbij regeling van de laatste tendeert naar het NV/BV-recht.
Verder is van belang dat er in Nederland enkele honderdduizenden
stichtingen en verenigingen zijn. Achter dit aantal gaat een bonte
verscheidenheid van al dan niet professioneel geleide organisaties schuil,
variërend van zeer klein tot zeer groot, en een grote differentiatie in
2
3

Toelichting, algemeen deel, paragraaf 2 (aanleiding voor het wetsvoorstel).
Toelichting, algemeen deel, paragraaf 5 (consultatie) en considerans van het wetsvoorstel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

2

bestuursmodellen en toezichtstructuren, gebaseerd op een flexibel
wettelijk kader dat veel ruimte laat voor eigen, statutaire regelingen. Die
flexibiliteit vermindert door de voorgestelde regeling inzake tegenstrijdig
belang en aansprakelijkheid bij faillissement. Maar ook optionele
bepalingen, zoals de mogelijkheid om een raad van commissarissen in te
stellen of te kiezen voor een monistisch systeem, leiden tot een verdere
inkadering en kunnen tot onduidelijkheid leiden over betekenis van deze
regels voor statutair ingestelde organen. Zo zijn volgens de toelichting de
taak en de bevoegdheden van het statutaire orgaan beslissend voor de
vraag of het orgaan een bestuur of toezichthouder in de zin van de wet is.
Omdat de vraag naar de betekenis van statutaire regelingen in het licht
van de voorgestelde regeling echter niet in algemene zin te beantwoorden
is, zal elke stichting of vereniging hiernaar onderzoek moeten doen, en de
statuten eventueel moeten aanpassen, zonder dat er in de praktijk iets
verandert.
b. Verhouding tot sectorspecifieke wetgeving
Kort geleden is voor stichtingen en verenigingen die in semipublieke
sectoren (zorg, onderwijs, wonen, pensioenfondsen) opereren onder de
regie van de Ministeriële Commissie Vernieuwing Publieke Belangen
nieuwe sectorspecifieke wetgeving tot stand gebracht. Deze wetgeving
heeft tot doel bestuur en intern toezicht te verbeteren en vormt een reactie
op een aantal problemen en incidenten die hebben plaatsgevonden in de
semipublieke sector. Dit betreft onder meer de Herzieningswet toegelaten
instellingen volkshuisvesting, de Wet versterking bestuur en toezicht
onderwijs en de Wet versterking bestuur pensioenfondsen. De toelichting
maakt niet duidelijk wat een algemene regeling in Boek 2 BW voor deze
instellingen toevoegt aan deze bestaande, doorgaans uitgewerkte
sectorspecifieke regels. Bovendien zijn in deze sectorspecifieke wetgeving
vaak keuzes gemaakt, die aansluiting bij de algemene regeling onwaarschijnlijk maken. Zo wordt in sectorspecifieke wetgeving een toezichthoudend orgaan meestal voorgeschreven, wordt de keuze voor een
monistisch systeem uitgesloten of vrijgelaten, en is de norm voor de
taakvervulling van bestuurders en commissarissen dikwijls nader
omschreven, gerelateerd aan de doelstellingen van de sector, of uitgewerkt in governance-codes.
c. Opportuniteit
De voorgestelde normering van de taakvervulling van bestuurders en
commissarissen, de tegenstrijdig-belangregeling én het monisme zijn
ontleend aan de Wet versterking en bestuur en toezicht, die voor de NV en
de BV per 1 juli 2013 van kracht is geworden. De Minister heeft een
evaluatie van deze wet toegezegd drie jaar na inwerkingtreding.4 Het
wetsvoorstel loopt daarmee vooruit op de resultaten van de evaluatie,
met als risico dat de wet op korte termijn opnieuw gewijzigd moet
worden. Dat dit risico niet denkbeeldig is blijkt onder meer uit het
gegeven dat in de consultatie is gewezen op wisselende ervaringen met
de tegenstrijdig belang-regeling.5 De Afdeling acht het voorstel in dit
opzicht dan ook prematuur en adviseert in elk geval op dit punt de
evaluatie af te wachten.

4
5

Handelingen I 2010/11, nr. 28-4-26.
Zie bijvoorbeeld de reactie van Loyens & Loeff N.V. van 6 mei 2014, blz. 6–8.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

3

d. Systematiek Boek 2 BW
De Afdeling wijst er op dat het doel van het wetsvoorstel ook kan worden
bereikt door het aanpassen van de bepalingen die uitsluitend op de
verschillende soorten rechtspersonen betrekking hebben, of door het
werken met schakelbepalingen waardoor de bepalingen voor de NV/BV
van toepassing worden verklaard op een of meer andere soorten
rechtspersonen. Hierdoor wordt tevens voorkomen dat uitzonderingen op
de uniformering nodig zijn, zoals met name bij de stichting het geval is.
Dit heeft bovendien als voordeel dat de systematiek van Boek 2 BW
gehandhaafd blijft. De Afdeling wijst er in dit verband op dat Boek 2 BW
een klein algemeen deel kent. Het overgrote deel van de bepalingen is
voor elke soort rechtspersoon uitgeschreven, zelfs wanneer dat neerkomt
op een herhaling, zoals blijkt uit de regeling voor de NV en de BV die
grotendeels identiek is.
e. Conclusie
Het wetsvoorstel zal in de praktijk vooral van belang zijn voor de
vereniging en stichting, voor zover die niet werkzaam zijn in de semipublieke sector. Voor de andere in Boek 2 BW geregelde rechtspersonen is
geheel of grotendeels al in de voorgestelde regels voorzien; datzelfde
geldt voor rechtspersonen die werkzaam zijn in de semipublieke sector,
maar dan zijn de regels in de sectorspecifieke regelingen zelf opgenomen.
Voor deze andere rechtspersonen en semipublieke instellingen is de
toegevoegde waarde van een algemene regeling onduidelijk. Wat betreft
de verenigingen en stichtingen is het de vraag of uniformering noodzakelijk is en of zij niet te ver wordt doorgevoerd, gelet op de differentiatie in
verenigingen en stichtingen en de flexibiliteit die in dit opzicht geboden is.
Feitelijk ontbreekt thans alleen de regeling van een toezichthoudend
orgaan voor de stichting. Voor drie van de voorgestelde maatregelen
geldt naar het oordeel van de Afdeling dat eerst de evaluatie van de in
2013 voor de NV en de BV ingevoerde regels dient te worden afgewacht.
Ten slotte past het bij de systematiek van Boek 2 BW om per rechtspersoon regels voor het bestuur en toezicht vast te stellen, zoals nu ook al
is gedaan.
De Afdeling adviseert daarom de noodzaak en opportuniteit op dit
moment van de voorgestelde algemene regeling dragend te motiveren en
indien die motivering niet kan worden gegeven ervan af te zien en zo
nodig per soort rechtspersoon regels voor bestuur en toezicht vast te
stellen.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.
1. Algemene regeling
a. Flexibiliteit ten behoeve van stichtingen en verenigingen
De Afdeling advisering steunt het belang van een duidelijk wettelijk kader
voor bestuur en toezicht bij de verschillende soorten rechtspersonen. Dat
leidt volgens de Afdeling advisering echter niet zonder meer tot de
gevolgtrekking dat het noodzakelijk en wenselijk is om de betreffende
regels te uniformeren door overbrenging van regels voor de NV en de BV
naar de algemene bepalingen van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek
(hierna: BW). Het advies vraagt nader toe te lichten welke problemen in de
praktijk voorkomen.
Een aantal fundamentele rechtsregels voor bestuur en toezicht is niet, of
slechts ten dele, wettelijk vastgelegd. Zo kennen onder meer de
vereniging en de stichting geen regeling voor een monistisch bestuurs-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

4

model, en ontbreekt voor de stichting een wettelijke grondslag voor de
instelling van een raad van commissarissen. Het ontbreken van dergelijke
wettelijke basisregels leidt in de praktijk tot rechtsonzekerheid. Hierop is in
de literatuur en in de consultatie-reacties ook gewezen.6 De Commissie
Behoorlijk Bestuur heeft ook aangedrongen op een nauwkeuriger
omschrijving van de taak en de aansprakelijkheid van bestuurders en
toezichthouders van instellingen in semipublieke sectoren.7 Verder
bestaan er onnodige verschillen tussen de tegenstrijdig-belangregeling
voor de NV en de BV en de tegenstrijdig-belangregeling voor de
vereniging, de coöperatie en de onderlinge waarborgmaatschappij. De
tegenstrijdig-belangregeling voor laatstgenoemde rechtspersonen blijkt in
de praktijk bovendien onvoldoende duidelijk te zijn.8 Door bepaalde
basisregels op te nemen in de algemene bepalingen van Boek 2 BW wordt
beoogd de wettelijke normen beter kenbaar te maken en de rechtszekerheid te vergroten door onnodige verschillen tussen de regelingen voor
de verschillende soorten rechtspersonen weg te nemen. Bij de consultatie
bleek er voor de meeste onderdelen van de thans voorgestelde regeling
aanzienlijke steun te bestaan. Naar aanleiding van het advies van de
Afdeling advisering, is het voorgaande in de toelichting verduidelijkt.
De Afdeling advisering adviseert toe te lichten waarom normen die reeds
gelden voor bestuur en toezicht van kapitaalvennootschappen, een
dermate algemeen karakter hebben dat zij zich lenen voor een
«rechtsvorm-neutrale toepassing». De Afdeling advisering wijst er op dat
in Boek 2 BW onderscheid is gemaakt tussen enerzijds de gewone
vereniging en stichting en anderzijds de commerciële varianten daarvan,
waarbij regeling van de laatsten tendeert naar het NV/BV-recht.
Slechts een beperkt deel van de regels voor bestuur en toezicht bij de NV
en de BV wordt met dit wetsvoorstel opgenomen in de algemene
bepalingen van Boek 2 BW. Het gaat alleen om die regels die toepassing
dienen te vinden voor alle rechtspersonen als bedoeld in artikel 2:3 BW.
Regels die bedoeld zijn voor een specifieke rechtsvorm, zoals bijvoorbeeld
de regels voor ontslag van een stichtingsbestuurder op verzoek van een
belanghebbende of het openbaar ministerie, blijven onderdeel van de
afzonderlijke regeling voor die betreffende rechtsvorm.
Boek 2 BW maakt nu op een aantal plaatsen onderscheid tussen commerciële en niet-commerciële verenigingen en stichtingen. Dat doet echter
niet steeds recht aan de omstandigheid dat het maatschappelijke belang
van niet-commerciële activiteiten van stichtingen en verenigingen is in de
afgelopen decennia aanzienlijk is gegroeid. Het gaat dan bijvoorbeeld om
het gebruik van stichtingen en verenigingen in semipublieke sectoren als
de zorg, het onderwijs en de volkshuisvesting, of het gebruik van de
stichting door charitatieve instellingen. Dergelijke stichtingen kunnen
beschikken over een vermogen dat verkregen is door giften van particulieren. Het maatschappelijke belang vereist dat dergelijke organisaties hun
taak adequaat vervullen. Dit heeft ook geleid tot een professionalisering in
deze sectoren. Uit de consultatie bleek dat er brede steun bestaat voor het
streven naar verbetering van de kwaliteit van bestuur en toezicht. In het
licht van deze ontwikkelingen vindt het kabinet dat het noodzakelijk is om
niet langer onderscheid te maken tussen commerciële en
6

Zie bijvoorbeeld C.H.C. Overes, «Worstelen met governance van semi-publieke instellingen en
pensioenfondsen», WPNR 2013/6996, p. 1038 e.v., en de consultatie-reacties van het Zuidas
Instituut voor Financieel recht en Ondernemingsrecht (ZIFO), p. 1–2 en van het Instituut voor
Ondernemingsrecht, p. 1–2.
7
Zie het rapport van de Commissie Maatschappelijk verantwoord bestuur en toezicht in de
semipublieke sector (de Commissie Behoorlijk Bestuur), bijlage bij Kamerstukken II 2012/13,
28 479, nr. 68.
8
Zie hierover onder meer E.R. Helder, «Tegenstrijdig belang», TvOB 2016/1, p. 13 e.v., en eerder,
naar aanleiding van het wetsvoorstel Bestuur en toezicht, E.E.G. Gepken-Jager, «Tegenstrijdig
belang naar huidig en komend recht», FIP 2012/6, p. 202 e.v.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

5

niet-commerciële rechtspersonen voor de basisregels omtrent bestuur en
toezicht van deze rechtspersonen. De taken en verantwoordelijkheden van
bestuurders en commissarissen in de semipublieke sectoren en van
non-profit instellingen worden daarom op duidelijke wijze in de wet
vastgelegd. Daarbij dient bijvoorbeeld de wettelijke regeling van de
vereniging dusdanig te zijn dat zij zowel een adequate basis biedt voor
een vereniging met omvangrijke commerciële activiteiten, als voor een
buurtvereniging of kleine sportvereniging. Het wetsvoorstel voorziet
daarin door de basisregels voor deze rechtspersonen duidelijk vast te
leggen, zonder daarbij af te doen aan de vrijheid die deze rechtspersonen
hebben om hun activiteiten op de door hen gewenste wijze vorm te
geven. Voor de meeste van die rechtsregels geldt overigens dat zij – al
dan niet op grond van ongeschreven recht – ook nu reeds op die
rechtspersonen van toepassing zijn. De toelichting op dit punt is verduidelijkt.
De Afdeling advisering merkt voorts op dat het huidige wettelijke kader
flexibel is, en veel ruimte laat voor eigen statutaire regelingen. Deze
flexibiliteit zou volgens de Afdeling advisering verminderd worden door
de voorgestelde tegenstrijdig-belangregeling en de voorgestelde regeling
inzake aansprakelijkheid bij faillissement. Hetzelfde geldt voor de
voorgestelde bepalingen met een optioneel karakter, zoals de bepalingen
omtrent de mogelijkheid om een raad van commissarissen in te stellen en
omtrent de mogelijkheid tot het hanteren van een monistisch bestuurssysteem.
Ook met de voorgestelde regeling behouden rechtspersonen voldoende
vrijheid om een nadere statutaire regeling te treffen voor aspecten van
bestuur en toezicht. Zo zijn rechtspersonen bijvoorbeeld vrij om in de
statuten op te nemen dat er een raad van advies is die het bestuur over
bepaalde aangelegenheden adviseert. Verder biedt ook de voorgestelde
tegenstrijdig-belangregeling op onderdelen ruimte voor een afwijkende
regeling in de statuten. De flexibiliteit van het rechtspersonenrecht is
echter niet onbegrensd. De flexibiliteit vindt onder meer haar grens waar
regels nodig zijn ter bescherming van de belangen van de rechtspersoon
of van derden. Zo dienen bestuurders die ernstig verwijtbaar handelen en
zo het faillissement van de rechtspersoon veroorzaken – bijvoorbeeld door
te frauderen of door welbewust evident onverantwoorde risico’s te nemen
– persoonlijk aansprakelijk gesteld te kunnen worden. Ook de regeling
over tegenstrijdig belang dient ter bescherming van de belangen van de
rechtspersoon en van derden. Een belangrijk uitgangspunt in het
rechtspersonenrecht is immers dat een bestuurder zijn persoonlijke
belangen niet mag laten prevaleren boven het belang van de rechtspersoon waarbij hij bestuurder is. Dat geldt zowel voor de bestuurder van
een grote, commerciële rechtspersoon, als voor de bestuurder van een
kleine vereniging of stichting.
De Afdeling advisering adviseert te verduidelijken hoe het wetsvoorstel
zich verhoudt tot bestaande statutaire regelingen op basis waarvan in de
praktijk bijvoorbeeld een raad van commissarissen is ingesteld of een
monistisch bestuurssysteem wordt gehanteerd.
Het wetsvoorstel doet niet af aan het (voort)bestaan van organen die
rechtspersonen op basis van de statuten hebben ingesteld. Zo kent de
huidige wettelijke regeling ook reeds een «raad van commissarissen»
voor de vereniging, de coöperatie en de onderlinge waarborgmaatschappij (zie onder meer artikelen 2:47, 2:48, 2:49, 2:50a, 2:53a en 2:57
BW). De voorgestelde bepalingen over de raad van commissarissen
sluiten ook aan bij hetgeen nu reeds voor de genoemde rechtspersonen
geldt. Voor wat betreft de stichting bestaat er thans geen wettelijke
grondslag voor het instellen van een raad van commissarissen. Op dit
moment is dan ook niet wettelijk vastgelegd wat de juridische status is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

6

van een raad van commissarissen bij een stichting. Evenmin is bepaald in
hoeverre een dergelijke raad van commissarissen bijvoorbeeld kan
ingrijpen in het handelen van het bestuur. De voorgestelde regeling
voorziet op dit punt in een wettelijke basisregeling en maakt daarmee een
einde aan eventuele onduidelijkheid.
Vooralsnog bestaat er ook geen wettelijke grondslag voor het instellen
van een monistisch bestuurssysteem bij een vereniging, coöperatie,
onderlinge waarborgmaatschappij of stichting. Met de voorgestelde
regeling wordt die wettelijke grondslag alsnog geboden. Voor rechtspersonen die reeds een monistisch bestuurssysteem hanteren, draagt het
voorstel daarmee bij aan de rechtszekerheid. Voor rechtspersonen met
een «dagelijks bestuur» en een «algemeen bestuur» wordt het recht op dit
punt eveneens verduidelijkt. Zo is het «dagelijks bestuur» van een
dergelijke rechtspersoon alleen te beschouwen als het bestuur in de zin
van de wet, als dat orgaan bevoegd is tot het bepalen van het dagelijkse
beleid en de strategie van de rechtspersoon en het zijn taak in beginsel
autonoom vervult. In de toelichting bij artikel 2:11 van het voorstel wordt
daar nader op ingegaan.
b. Verhouding tot sectorspecifieke wetgeving
De Afdeling advisering vraagt te verduidelijken wat de verhouding is
tussen het wetsvoorstel en een aantal sectorspecifieke regelingen omtrent
bestuur en toezicht. De Afdeling advisering merkt op dat in sectorspecifieke wetgeving een toezichthoudend orgaan meestal is voorgeschreven,
de keuze voor een monistisch systeem wordt uitgesloten of vrijgelaten, en
de norm voor taakvervulling van bestuurders en commissarissen dikwijls
nader is omschreven.
Met de voorgestelde wijzigingen wordt de regeling van rechtspersonen in
Boek 2 BW aangevuld en verduidelijkt, waardoor deze beter bruikbaar
wordt als basisregeling waarop in sectorspecifieke regelgeving kan
worden voortgebouwd. Een voorbeeld hiervoor biedt de regeling van de
per 1 juli 2014 in werking getreden Wet versterking bestuur pensioenfondsen. Op grond van deze wet kan bijvoorbeeld een stichting die tevens
een pensioenfonds is, een monistisch bestuursmodel hanteren (zie
artikelen 99, 101a Pensioenwet). Een ander voorbeeld biedt het
wetsvoorstel tot wijziging van een aantal onderwijswetten in verband met
de versterking van de bestuurskracht van onderwijsinstellingen. Uit de
memorie van toelichting bij dat wetsvoorstel blijkt dat met de voorgestelde regeling wordt aangesloten bij de in het voorliggende voorstel
opgenomen basisregels voor taakvervulling en aansprakelijkheid van
bestuurders en commissarissen.9 Met deze opzet wordt de consistentie en
de toegankelijkheid van de wetgeving bevorderd. Bovendien wordt zo
voorkomen dat onderwerpen ten onrechte ongeregeld blijven. Hetzelfde
geldt voor de sectorspecifieke regelgeving voor zorginstellingen. Ook deze
is geënt op de regeling van rechtspersonen uit Boek 2 BW.10
Voor zover de voorgestelde basisregeling noopt tot aanpassing van
bijzondere wetten, wordt daarin met artikelen III t/m XIV van dit
wetsvoorstel voorzien. Voor het overige brengt dit voorstel geen wijziging
in hetgeen in bijzondere wetgeving voor specifieke sectoren is bepaald.
c. Opportuniteit
De Afdeling advisering wijst er op dat enkele onderdelen van het voorstel
ontleend zijn aan de regeling die met de Wet bestuur en toezicht geïntroduceerd zijn voor de NV en de BV.11 Het betreft de voorgestelde norm
9

Kamerstukken II 2014/15, 34 251, nr. 3, blz. 5, 24–25.
Zie hierover Kamerstukken II 2014/15, 32 012, nr. 23, blz. 7–8.
11
Zie Stb. 2011, 275 en Stb. 2012, 455.
10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

7

voor de taakvervulling door bestuurders en commissarissen en de
voorgestelde regelingen over tegenstrijdig belang en het monistisch
bestuurssysteem. De Afdeling advisering wijst op de toegezegde evaluatie
van die wet na drie jaar en informeert naar het risico dat de thans
voorgestelde wettelijke regeling op korte termijn alweer gewijzigd zou
moeten worden. De Afdeling advisering adviseert om, in elk geval voor
wat betreft de genoemde punten, de evaluatie af te wachten.
De Wet bestuur en toezicht is in werking getreden op 1 januari 2013.
Inmiddels hebben NV’s en BV’s dan ook ruim drie jaar ervaring opgedaan
met de wijzigingen die door deze wet zijn geïntroduceerd. Voor wat betreft
de voorgestelde norm voor taakvervulling door bestuurders en commissarissen geldt overigens dat dit uitsluitend een codificatie is van bestaande
rechtsregels. Over de voorgestelde tegenstrijdig-belangregeling heeft de
Commissie vennootschapsrecht in haar advies over het voorliggende
wetsvoorstel uitdrukkelijk opgemerkt dat zij de voorgestelde regeling
inzake tegenstrijdig belang bij verenigingen en stichtingen goed werkbaar
acht. Ten aanzien van het monistisch bestuurssysteem is er al eerder
empirisch onderzoek gedaan door mr. W.J.L. Calkoen. Hij concludeert dat
de mogelijkheid van instelling van een monistisch bestuur een belangrijke
en makkelijk te begrijpen schakel is in de aantrekkelijkheid van de flexibele
en betrouwbare Nederlandse vennootschapsinfrastructuur.12
Ik verwacht dat de evaluatie van de Wet bestuur en toezicht op de
voornoemde onderwerpen niet tot wezenlijk andere uitkomsten zal leiden;
de evaluatie zal naar verwachting vooral nieuwe informatie opleveren ten
aanzien van andere onderdelen van de desbetreffende wet. Dit neemt niet
weg dat de Wet bestuur en toezicht in 2016 in zijn geheel, dus ook op de
genoemde onderdelen, geëvalueerd zal worden. Mede omdat het voor
andere rechtspersonen dan de NV en de BV van belang is om de regeling
op die punten aan te vullen en te verduidelijken, is ervoor gekozen om de
invoeging van deze onderdelen niet uit te stellen. In dit verband zij ook
verwezen naar de door de Tweede Kamer aanvaarde motie van het lid
Duisenberg c.s. waarin de regering is opgeroepen om het onderhavige
wetsvoorstel zo spoedig mogelijk en in elk geval voor het zomerreces in te
dienen.13
d. Systematiek Boek 2 BW
De Afdeling advisering meent dat het doel van het wetsvoorstel ook
bereikt kan worden door het aanpassen van de bepalingen die gelden
voor de afzonderlijke soorten rechtspersonen of door te werken met
schakelbepalingen. De Afdeling advisering wijst in dat verband op de
systematiek van Boek 2 BW, dat thans een klein algemeen deel kent.
De algemene bepalingen van Boek 2 BW bevatten nu reeds basisregels
die gelden voor alle of vrijwel alle rechtspersonen als bedoeld in artikel
2:3 BW. Zo staat in de huidige algemene bepalingen de algemene norm
voor het handelen van een bestuurder en voor bestuurdersaansprakelijkheid (zie artikel 2:9 BW). Verder bevatten de algemene bepalingen
onder meer algemene regels over oprichting, bescherming van derden,
doeloverschrijding, de toepasselijke billijkheidsnorm, de administratie,
nietigheid en vernietigbaarheid van besluiten, omzetting, ontbinding en
vereffening. Het voorstel sluit bij de bestaande systematiek aan door de
basisregels over bestuur en toezicht op te nemen in de algemene
bepalingen (en deels: in de algemene bepalingen te behouden). Een en
ander is ook in lijn met het advies van de Commissie vennootschapsrecht,
die in haar advies geopperd heeft om de regeling over aansprakelijkheid
van bestuurders en commissarissen in geval van faillissement, op te

12
13

Zie W.J.L. Calkoen, «One Tier Board: een empirisch onderzoek», Ondernemingsrecht 2014/4.
Kamerstukken II 2015/16, 34 251, nr. 92.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

8

nemen in de algemene bepalingen van Boek 2 BW. Hieraan is gevolg
gegeven.
Van belang is voorts dat het wetsvoorstel beoogt om de basisregels voor
bestuur en toezicht zowel aan te vullen als te verduidelijken. Het doel van
aanvulling kan in theorie bereikt worden door uitbreiding van regelingen
voor de specifieke soorten rechtspersonen. Met die aanpak zou in de
optiek van het kabinet echter onvoldoende recht worden gedaan aan de
doelstelling van verduidelijking van de wettelijke regeling en aan de
hiervoor genoemde ontwikkeling dat het maatschappelijk belang van
niet-commerciële activiteiten van stichtingen en verenigingen in de
afgelopen decennia aanzienlijk gegroeid is.
e. Conclusie
Verwezen wordt naar de bovenstaande bespreking van subparagrafen 1a
t/m 1d.
2. Uniformering van regels voor aansprakelijkstelling in geval van
faillissement
In artikel 2:9c en 2:11c wordt een uniforme regeling voorgesteld voor de
hoofdelijke aansprakelijkheid van bestuurders en commissarissen jegens
de boedel in geval van faillissement van de rechtspersoon. Indien het
bestuur niet heeft voldaan aan zijn boekhoudverplichtingen14 en de
verplichting tot openbaarmaking van de jaarrekening,15 leidt dit tot het
vermoeden dat onbehoorlijke taakvervulling een belangrijke oorzaak is
van het faillissement. Voor onbezoldigde bestuurders en commissarissen
van informele verenigingen, niet-commerciële verenigingen en stichtingen geldt dit bewijsvermoeden niet,16 maar wel dat men hoofdelijk
aansprakelijk is indien het bestuur zijn taak kennelijk onbehoorlijk heeft
vervuld en aannemelijk is dat dit een belangrijke oorzaak is van het
faillissement.17 Met deze uitzondering wil de regering voorkomen dat
vrijwilligers zich ten onrechte laten weerhouden om zich in te zetten als
bestuurder of commissaris van bijvoorbeeld een buurtvereniging of een
kleine sportvereniging.
Dit laat onverlet dat het wetsvoorstel een hoofdelijke aansprakelijkheid
introduceert voor bestuurders en commissarissen in geval van faillissement van de rechtspersoon. Afgezien van het streven naar uniformering, is het de Afdeling uit de toelichting niet duidelijk geworden
waarom de aansprakelijkheidsregeling die al geldt voor de NV, BV,
coöperatie, onderlinge waarborgmaatschappij alsmede de commerciële
vereniging en -stichting, moet worden uitgebreid naar alle overige
stichtingen en verenigingen. Voorts rijst de vraag naar de verzekerbaarheid van deze aansprakelijkheid.
De Afdeling adviseert daarom dit onderdeel dragend te motiveren of er
anders van af te zien.
2. Uniformering van regels voor aansprakelijkstelling in geval van
faillissement
De Afdeling advisering adviseert om nader toe te lichten waarom de
regeling omtrent aansprakelijkheid van bestuurders en commissarissen
bij faillissement, met het wetsvoorstel tevens komt te gelden voor
14

Artikel 2:10.
Artikel 2:394.
16
Zie artikel 2:9c lid 2 en artikel 2:11c.
17
Artikel 2:9c, lid 1 en 2:11c.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

9

bestuurders en commissarissen van niet-commerciële verenigingen,
informele verenigingen en niet-commerciële stichtingen. Ook wordt
gevraagd wat deze wijziging betekent voor de verzekerbaarheid van de
betreffende aansprakelijkheid.
De memorie van toelichting is op de genoemde punten verduidelijkt.
Toegelicht wordt dat het in de praktijk ook bij niet-commerciële verenigingen en stichtingen en bij informele verenigingen kan voorkomen dat
bestuurders en commissarissen zich schuldig maken aan fraude of andere
vormen van ernstig taakverzuim. Als de vereniging of stichting als gevolg
van dat ernstige verzuim failliet gaat en daarbij bijvoorbeeld schuldeisers
of werknemers benadeeld worden, dient de faillissementscurator
adequate middelen te hebben om de geleden schade op de betreffende
bestuurders en commissarissen te kunnen verhalen. Mede in het licht van
de maatschappelijke ontwikkelingen waarbij de rechtsvormen van de
(commerciële en niet-commerciële) vereniging en de stichting in
toenemende mate gebruikt worden door professionele organisaties,
meent het kabinet dat de rechtsvorm daarbij niet langer beslissend dient
te zijn voor het toepasselijke aansprakelijkheidsregime. Omdat de
wijziging bestaat in een uitbreiding van het toepassingsbereik van de
aansprakelijkheidsregel, en de aansprakelijkheidsregel daarbij als zodanig
niet gewijzigd wordt, wordt overigens niet verwacht dat de voorgestelde
regeling van invloed zal zijn op de verzekerbaarheid van eventuele
aansprakelijkheid van bestuurders en commissarissen. Het wetsvoorstel
biedt wel een sterkere bewijspositie aan onbezoldigde bestuurders en
commissarissen van niet-commerciële verenigingen en stichtingen en van
informele verenigingen. Bepaald wordt namelijk dat het bewijsvermoeden
van het voorgestelde artikel 2:9c lid 2 BW op hen niet van toepassing is.
Deze aanvulling strekt ertoe om te voorkomen dat vrijwilligers ten
onrechte worden weerhouden om zich in te zetten als bestuurder van
bijvoorbeeld een buurtvereniging of een sportvereniging.
Overigens laat de voorgestelde regeling ruimte om rekening te houden
met de omstandigheden van het geval. Zo is voor de beoordeling of in
een bepaald geval sprake is van «kennelijk onbehoorlijke taakvervulling»
relevant wat de omvang, het karakter en de activiteiten van de rechtspersoon zijn. Men kan aan de bestuurders van een kleine stichting waarbij
de bestuurders voor hun bestuurswerk slechts een bescheiden
vergoeding ontvangen, niet dezelfde eisen stellen als aan professionele
bestuurders van bijvoorbeeld een woningcorporatie of zorginstelling met
een daaraan gekoppelde vergoeding.
3. Aanpassingswetgeving
Het wetsvoorstel bevat geen aanpassingswetgeving. Die lijkt ook niet te
worden overwogen.
De Afdeling wijst er bij wijze van voorbeeld op dat de aansprakelijkheidsgrondslag voor toezichthouders18 in de sectorspecifieke wetgeving vaak
wordt geregeld door artikel 2:9 BW van overeenkomstige toepassing te
verklaren. In een gelijkstelling met de voorgestelde aansprakelijkheidsregeling is niet voorzien. Nu het volgens de toelichting de bedoeling is dat
er in de sectorspecifieke wetgeving wordt aangeknoopt bij dit
wetsvoorstel, ligt het voor de hand dat in aanpassingswetgeving wordt
voorzien.
De Afdeling adviseert alsnog te voorzien in aanpassingswetgeving.

18

Het voorgestelde artikel 2:11b BW.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

10

3. Aanpassingswetgeving
Het advies van de Afdeling advisering om te voorzien in aanpassingswetgeving berust waarschijnlijk op een vergissing. Het wetsvoorstel voorziet
reeds in de desbetreffende bepalingen, die in overleg met andere
departementen zijn opgesteld (zie artikelen III t/m XIV).
4. Technische opmerkingen
a. Volgens het wetsvoorstel kan slechts een natuurlijk persoon lid zijn van
de raad van commissarissen.19 Het wetsvoorstel gaat ervan uit dat niet
de naam, maar de bevoegdheden bepalend zijn voor de vraag of
sprake is van een toezichthoudend orgaan. Dit zou betekenen dat een
toezichthoudend orgaan niet langer uit rechtspersonen kan bestaan.
Dat loopt parallel met de regel dat niet-uitvoerende bestuurders
natuurlijke personen zijn.20 Bij de onderlinge waarborgmaatschappij,
de coöperatieve vereniging en de NV en BV geldt eveneens de regel
dat natuurlijke personen lid zijn van de raad van commissarissen.21 Bij
semipublieke instellingen en gewone stichtingen en verenigingen
komt het echter regelmatig voor dat het toezicht op een stichting wordt
uitgeoefend door een andere stichting. Het voorstel kan in dit opzicht
ingrijpende consequenties hebben.
De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan.
b. Artikel 2:57, vierde lid, BW kent een eigen tegenstrijdig belang-regeling
voor de coöperatie en de onderlinge waarborgmaatschappij indien
met alle leden een contract gesloten wordt. Dit artikel vervalt. Gelet op
de toelichting bij het voorgestelde artikel 2:9, lid 5 lijkt dat een
vergissing te zijn.
De Afdeling adviseert de reden voor deze schrapping toe te lichten en het
wetsvoorstel zo nodig aan te passen.
c. Het voorgestelde art. 2:9b lid 3 en 4 BW verklaart de kantonrechter
onbevoegd ter zake van vorderingen met betrekking tot de overeenkomst met een bestuurder en sluit de veroordeling tot herstel van de
arbeidsovereenkomst uit. De toelichting vermeldt dat deze regeling is
ontleend aan die van de NV en de BV, maar motiveert niet wat het doel
van deze beide uitzonderingen is en waarom dit rechtvaardigt dat zij
ook gelden voor de resterende rechtspersonen.
De Afdeling adviseert in de toelichting op deze beide vragen nader in te
gaan.
4. Technische opmerkingen
a. De Afdeling advisering adviseert om in de memorie van toelichting in
te gaan op de praktijk dat bij semipublieke instellingen en bij gewone
stichtingen en verenigingen regelmatig toezicht wordt uitgeoefend
door een andere rechtspersoon.
Naar aanleiding van dit onderdeel van het advies is de toelichting bij
het voorstel aangevuld. In de toelichting wordt ingegaan op de situatie
waarin het toezicht op het bestuur van een rechtspersoon (al dan niet
mede) wordt uitgeoefend door een andere rechtspersoon. Daarbij
wordt aangenomen dat een rechtspersoon reeds onder de huidige
19

Artikel 11, eerste lid.
Artikel 2:9a, lid 1; zie ook artikel 2:129a lid 1 en artikel 2:239a lid 1.
21
Artikel 2:57, artikel 2:140 en artikel 2:250.
20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

11

wettelijke regeling geen lid kan zijn van een raad van commissarissen.
Dat betekent niet dat het toezicht op bijvoorbeeld een vereniging of
stichting niet mede plaats zou kunnen vinden door een andere
rechtspersoon. Mogelijk is bijvoorbeeld dat in de statuten bepaald
wordt dat over bepaalde voorgenomen bestuursbesluiten advies moet
worden uitgebracht door een andere rechtspersoon. Van een «raad
van commissarissen» in de zin van de wet is dan echter geen sprake.
b. De Afdeling advisering merkt op de schrapping van lid 4 van artikel
2:57 BW een vergissing lijkt te zijn. Het advies is om de schrapping van
dit artikellid toe te lichten of het wetsvoorstel op dit punt aan te
passen.
In de toelichting is verduidelijkt dat de regel die thans is opgenomen in
artikel 2:57 lid 4 BW, eveneens geldt onder de voorgestelde regeling
van artikel 2:9 lid 5 en dat het niet nodig is om de uitdrukkelijke
bepaling van het huidige artikel 2:57 lid 4 BW te handhaven.
c. De Afdeling advisering adviseert om in de toelichting nader in te gaan
op de vraag wat het doel is van de uitzonderingen van artikel 2:9b lid 3
en lid 4, en waarom het gerechtvaardigd is om deze uitzonderingen
tevens toe te passen voor andere rechtspersonen dan de NV en de BV.
Het voorgestelde artikel 2:9b lid 3 regelt dat één rechtbank bevoegd is
ten aanzien van vorderingen betreffende de overeenkomst tussen de
rechtspersoon en de bestuurder. Deze regel geldt nu reeds voor de NV,
de BV, de commerciële vereniging, de coöperatie, de onderlinge
waarborgmaatschappij en de commerciële stichting (zie artikelen 2:131
en 2:241 BW en de schakelbepalingen van artikelen 2:50a, 2:53a en
2:300a BW). De toelichting bij deze voorgestelde wijziging is aangevuld. Toegelicht wordt dat deze bepaling bedoeld is om procedures
betreffende geschillen tussen de bestuurder en de rechtspersoon, die
over het algemeen een belang betreffen waarbij de vennootschapsrechtelijke aspecten meer betrokken zijn dan bij geschillen tussen de
rechtspersoon en een werknemer, te laten behandelen door de
rechtbank en niet door de kantonrechter. Bovendien worden de
procedures tussen de bestuurder en de rechtspersoon met deze
bepaling geconcentreerd bij één bevoegde rechtbank, te weten de
rechtbank binnen het rechtsgebied waarvan de rechtspersoon zijn
woonplaats heeft. Door deze regels ook toe te passen bij nietcommerciële verenigingen en stichtingen en bij informele verenigingen, wordt een efficiënte procesvoering bevorderd.
Het voorgestelde artikel 2:9b lid 4 bepaalt dat de rechter niet een
veroordeling kan uitspreken tot herstel van de arbeidsovereenkomst
tussen de rechtspersoon en de bestuurder. Deze regel geldt thans
reeds voor de NV, de BV, de vereniging, de coöperatie en de onderlinge waarborgmaatschappij (zie artikelen 2:134 lid 3, 2:244 lid 3, 2:37
lid 6 en 2:53a lid 1 BW). Met deze bepaling wordt recht gedaan aan het
belang van de rechtspersoon om bestuurd te worden door personen
die het vertrouwen genieten van het orgaan dat voor de samenstelling
van het bestuur verantwoordelijk is. Omdat dit vertrouwen in de
bestuurder ook bij stichtingen van wezenlijk belang is, komt de
genoemde regel ook voor stichtingen te gelden.
5. De redactionele bijlage
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
5. De redactionele bijlage
In de redactionele bijlage bij het advies wordt opgemerkt dat de voorgestelde wijziging van artikelen 2:166 en 2:276 BW (onderdelen FF en BBB
van artikel I van het ambtelijk voorontwerp) dient te vervallen, dit in
verband met Stb. 2011, 275.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

12

De aanvankelijke artikelen 2:166 en 2:276 BW zagen op de evenwichtige
verdeling van zetels van het bestuur en van de raad van commissarissen
over mannen en vrouwen. De genoemde bepalingen zijn per 1 januari
2016 vervallen (Stb. 2011, 275). De aanvankelijk voorgestelde wijziging
van deze bepalingen zijn dan ook uit het voorstel geschrapt. Op dit
moment is een voorstel aanhangig om de genoemde bepalingen weer in
te voeren (zie Kamerstukken II 2015/16, 34 435). In het voorliggende
wetsvoorstel is daarom een samenloopbepaling opgenomen. Op grond
hiervan worden, indien artikelen 2:166 en 2:276 BW weer worden
ingevoerd, deze bepalingen alsnog aangepast.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Veiligheid en Justitie,
G.A. van der Steur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

13

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad
van State betreffende no.W03.16.0018/II
–

Artikel I, onderdelen FF en BBB, laten vervallen in verband met Stb.
2011, 275.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

14

Bijlage

Schematisch komt het voorstel op het volgende neer (de veranderingen
(nieuw) zijn cursief aangegeven):

Oud
Nieuw

RvC (11)

Monisme
(9a)

Taakvervul.
Bestuur en
toezicht
(9, lid 3)

Tegenstrijdig belang
(9, lid 5, 11)

Aansprakelijkheid
(9c)

Inform. Ver.
Formele Ver.
Stichting
Comm./Ver./
Sticht
Onderlinge
waarborg.mij
Coöperatie
NV/BV

Nee1 Ja
Nee Ja
Nee Ja
Ja3

Nee Ja
Nee Ja
Nee Ja
Nee Ja

Nee Ja
Nee Ja
Nee Ja
Nee Ja

Ja2 Ja (of RvC of Av)
Ja2 Ja (of RvC of Av)
Nee Ja(of RvC of bestuur)
Nee Ja (of RvC of bestuur)

Nee Ja
Nee Ja
Nee Ja
Ja

Ja

Nee Ja

Nee Ja

Ja2 Ja (of RvC of Av)

Ja

Ja
Ja

Nee Ja
Ja

Nee Ja
Ja4

Ja2 Ja (of RvC of Av
Ja5 Ja (of RvC of Av)

Ja
Ja

1
Voor 1988 stond in artikel 2:47 dat de vereniging een raad van commissarissen kon instellen. Deze grondslag is verdwenen, maar in de artikelen
47, 48 en 49 figureert nog steeds de commissaris.
2
Vertegenwoordigingsregel.
3
Artikel 2:297a en 2:297b die uitgaan van een maximaal aantal nevenfuncties bij grote stichtingen, gaan uit van het bestaan van commissarissen.
4
Sinds 1-1-2013.
5
Sinds 1-1-2-13 besluitvormingsregel.

Sectorspecifieke wetgeving
– toezichthouder
In de Woningwet (artikel 30) is uitdrukkelijk geregeld dat er een raad van
toezicht is die bestaat uit natuurlijke personen. Het besluit WZTi bepaalt
dat er een orgaan is dat toezicht houdt op het beleid van de dagelijkse of
algemene leiding van de instelling en deze met raad ter zijde staat. In de
onderwijswetgeving is een scheiding tussen bestuur en intern toezicht
voorgeschreven, alsmede de inhoud van het intern toezicht en de taken
van de toezichthouder (zie bijv. 17a WPO e.v.). De WHW kent specifieke
bepalingen over de instelling, samenstelling en taken van de raad van
toezicht.
– monisme
Zowel de onderwijswetgeving, zorg en volkshuisvesting sluiten het
monistische bestuursmodel uit. Zie bijvoorbeeld artikel 17a WPO en
artikel 24d WVO. De Pensioenwet (artikel 101a) en de Wet op het
financieel toezicht (artikel 3:8) laten de keuze vrij.
– taakvervulling
In het onderwijs, de zorg en de Woningwet (artikel 31) is bij of krachtens
de wet vastgelegd naar welke norm de bestuurders en toezichthouders
zich moeten richten. In sectorale governance-codes wordt dit verder
uitgewerkt, bijvoorbeeld in de regel (voor het voortgezet onderwijs) dat
het bestuur zich bij de vervulling van zijn taak «richt naar het belang van
leerlingen en hun ouders, de belangen van de overige stakeholders, het
belang van de onderwijsorganisatie en naar het belang van de samenleving.»
– tegenstrijdig belang en aansprakelijkheid
Artikel 22 van de Woningwet verwijst artikel 2:47 BW (tegenstrijdig belang
bij de vereniging). Voorts veelal geregeld in sectorale governance-codes.
Zo bepaalt de code voor het voortgezet onderwijs dat er een meldplicht is
en dat het interne toezicht beslist of sprake is van een tegenstrijdig belang
en hoe daarmee wordt omgegaan, en maakt hiervan melding in het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

15

jaarverslag. Volgens de zorgbrede governancecode 2010 moeten besluiten
tot het aangaan van transacties waarbij tegenstrijdige belangen van leden
van de Raad van Toezicht spelen die van materiele betekenis zijn voor de
zorgorganisatie en/of voor de betreffende toezichthouders worden
goedgekeurd door de Raad van Toezicht. In het hoger onderwijs zijn
bestuurders persoonlijk aansprakelijk jegens de instelling voor schade ten
gevolge van uitgaven die in strijd met de wet zijn (2.9 WHW). In artikel 31
van de Woningwet en 104 Pensioenwet is bepaald dat toezichthouders
overeenkomstig artikel 2:9 BW aansprakelijk zijn. Via schakelbepalingen
geldt de NV/BV-regeling voor aansprakelijkheid van het bestuur bij
faillissement tevens voor de commerciële vereniging en stichting,
coöperatie en de waarborgmaatschappij. Aannemelijk is dat hieronder alle
zorginstellingen, toegelaten instellingen en financiële instellingen vallen.
Voor scholen ligt dit waarschijnlijk anders.
– ontslag
Artikel 33 van de Woningwet geeft de Ondernemingskamer de
bevoegdheid een commissaris te ontslaan wegens verwaarlozing van zijn
taak, conform de regeling van het wetsvoorstel. Daarnaast is er de
bevoegdheid om in bepaalde gevallen een bestuurlijke sanctie op te
leggen. In de Onderwijswetgeving kan de Minister via de figuur van de
aanwijzing materieel een bestuurder of toezichthouder tot opstappen
dwingen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 491, nr. 4

16