Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 000 XII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (XII)
voor het jaar 2019

Nr. 87

BRIEF VAN DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 4 juli 2019
Middels deze brief informeer ik uw Kamer, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, over de invulling van een aantal
toezeggingen die zijn gedaan tijdens recente overleggen met uw Kamer.1
Allereerst zal ik in hoofdlijnen ingaan op de inzet van de extra middelen
door de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). Zoals het kabinet in de
voorjaarsnota 2019 heeft opgenomen, worden op de IenW-begroting
middelen toegevoegd voor de ILT om urgente knelpunten aan te pakken
en invulling te geven aan de risicogerichte aanpak. Het betreft
10 miljoen euro in 2019, 12 miljoen euro in 2020, en vanaf 2021 structureel
15 miljoen euro op jaarbasis. Deze middelen zullen worden gebruikt voor
versterking van de handhavingscapaciteit, zoals ik uw Kamer reeds heb
gemeld.
Daarnaast geef ik in deze brief invulling aan enkele andere toezeggingen
die de ILT betreffen. Aan de hand van het programma «Emissies en
lozingen scheepvaart» werk ik uit hoe de ILT invulling geeft aan doelmatigheid en doeltreffendheid en hoe kwantitatieve en kwalitatieve gegevens
daarbij worden betrokken. Tevens zet ik uiteen wat de implicaties zijn
geweest van minder inzet op milieuhandhaving op zeeschepen als gevolg
van de thema-actie op containerschepen naar aanleiding van het incident
met de «MSC Zoe». Tot slot kom ik terug op de verhouding van de
systematiek van de ILT-brede Risicoanalyse (IBRA) tot het begrip Brede
Welvaart.

1

kst-35000-XII-87
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Het betreft twee Algemene Overleggen (AO’s) met de vaste Kamercommissie Infrastructuur en
Waterstaat: het AO toezicht en handhaving op 28 mei jl. (Kamerstuk 35 000 XII, nr. 86) en het
AO Maritiem op 29 mei jl. (Kamerstuk 31 409, nr. 250) en daarnaast het VAO toezicht en
handhaving op 13 juni jl. (Handelingen II 2018/19, nr. 93, item 6).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 XII, nr. 87

1

Toedeling extra middelen en brede wervingsopgave
In het Meerjarenplan van de ILT dat ik uw Kamer op 18 september jl. heb
doen toekomen2 en in de kabinetsreactie op de beleidsdoorlichting van
artikel 24 van de begroting van het Ministerie van IenW3 ben ik ingegaan
op het omvangrijke veranderprogramma van de ILT. De ILT ontwikkelt zich
de komende jaren naar een toezichthouder die informatiegestuurd werkt.
Op basis van de IBRA wordt bepaald wat de grootste maatschappelijke
risico’s zijn op het werkterrein van de ILT. Hierop wordt gericht toezicht
gehouden. Om flexibel in te kunnen spelen op veranderende omstandigheden en risico’s, organiseert de ILT het toezicht meer gericht in tijdelijke
programma’s.
De extra middelen die beschikbaar zijn gekomen zullen worden ingezet
om de handhaving te versterken, zodat van daaruit de programma’s
kunnen worden voorzien van benodigde capaciteit. Op deze manier
komen de extra middelen ten goede aan de grootste risico’s terwijl er ook
voldoende aandacht is voor de wettelijk verplichte handhavingstaken van
de ILT, conform de door uw Kamer aangenomen motie van de leden
Kröger en Laçin4.
De beoogde uitbreiding van de inspectiecapaciteit kan zowel door extra
inspecteurs te werven als door het onderhouden en waar nodig verbeteren van het opleidingsniveau van de huidige medewerkers. In de
beleidsdoorlichting van artikel 24 is expliciet geadviseerd om aandacht te
besteden aan de kennis van ILT-medewerkers. Aan deze aanbeveling zal in
de komende periode inhoud gegeven worden.
Uitbreiding van de capaciteit vraagt een goede voorbereiding en
systematische aanpak. Zeker omdat de ILT de komende jaren ook met een
grote uitstroom geconfronteerd wordt van zittende medewerkers die de
pensioengerechtigde leeftijd bereiken. Naast de extra middelen zal de ILT
zich dus ook om deze reden actief op de arbeidsmarkt moeten profileren.
Het informatiegericht werken maakt het wenselijk om data-scientists te
werven. Tegelijkertijd zal ook ingezet worden op het behouden en
versterken van het vakmanschap van de inspecteurs. Omdat de ILT ook
het bestuurlijke toezicht gericht op de governance van ondernemingen wil
intensiveren, zijn tevens medewerkers noodzakelijk met een bestuurlijke,
bedrijfskundige en sociaalwetenschappelijke achtergrond.
Dergelijke veranderingen kunnen niet van de ene op de andere dag
volledig worden doorgevoerd. De krapte op de arbeidsmarkt maakt het
sowieso niet mogelijk om binnen één jaar een dergelijke verandering tot
stand te brengen, maar ook de absorptiekracht van de ILT zelf maant tot
voorzichtigheid. Veranderingen moeten beheerst tot stand gebracht
worden, gelijk met de uitrol van nieuwe werkzaamheden. Ook de huidige
reorganisatie van de ILT moet op een zorgvuldige manier afgerond
worden. Dat betekent dat de werving waarmee dit jaar wordt begonnen in
de komende jaren door zal lopen.
Inzicht in doelmatigheid en doeltreffendheid
In de beleidsdoorlichting van artikel 24 wordt duidelijk dat het moeilijk te
meten is of de ILT doeltreffend en doelmatig haar werk invult. Aangezien
deze problematiek Rijksbreed speelt is het Ministerie van Financiën het
programma Inzicht op Kwaliteit gestart. Het doel van deze operatie is om
meer inzicht te krijgen in de resultaten van beleid en daarnaar te
2

Kamerstuk 35 000 XII, nr. 4.
Kamerstuk 32 861, nr. 46.
4
Kamerstuk 32 861, nr. 50.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 XII, nr. 87

2

handelen, waardoor de maatschappelijke toegevoegde waarde van
publieke inspanningen wordt vergroot. Aanleiding is de breed gedeelde
opvatting dat burgers recht hebben op een doeltreffende en doelmatige
besteding van schaarse publieke middelen – en de constatering dat we dat
nu niet altijd volledig weten.5
Ook over de kwaliteit van het toezicht wordt in bredere zin gesproken. Zo
gaat de Inspectieraad in het kader van de Wetenschapsagenda Toezicht
ook onderzoek doen naar de vraag hoe maatschappelijke effecten van
toezicht beter in kaart gebracht kunnen worden.
Parallel aan deze trajecten wil de ILT reeds starten met het ontwikkelen
van een systematiek om meer zicht te geven op het effect dat zij bereikt
met haar werk: wat verandert er door haar toedoen in de buitenwereld?
Deze systematiek wordt in de programma’s uitgewerkt. Hieronder wordt
de beoogde methodiek voor effectmeting beschreven en geïllustreerd aan
de hand van het programma «Emissies en lozingen scheepvaart».
In de IBRA is duidelijk geworden dat de zwaveluitstoot van zeeschepen
aanzienlijke maatschappelijke schade oplevert op het gebied van
gezondheid van mensen en het leven in zee. Deze schade is het
uitgangspunt ofwel de nulsituatie voor programmering. Hieraan wordt
dan ook het hoofddoel van het programma gerelateerd: het verlagen van
zwavelemissies door scheepvaart.
Niet altijd is hard te maken dat het hoofddoel van een programma
gerealiseerd wordt als gevolg van inspanningen van de ILT. De verlaging
kan ook door toedoen van de sector zelf ontstaan (en bijvoorbeeld
afspraken zoals de Green Deal Zeevaart, Binnenvaart en Havens). Een
causaal verband tussen de ILT inzet en het bereikte effect is – op het
niveau van het hoofddoel – vaak lastig aan te tonen.
De ILT kiest er vooralsnog voor om te werken met plausibiliteit in plaats
van causaliteit. Via een logische redeneerlijn wil de ILT aannemelijk maken
dat haar inzet het gewenste maatschappelijk effect sorteert. De hoofddoelen van programma’s zijn daartoe uitgewerkt naar concretere en beter
meetbare operationele doelstellingen. De operationele doelen zijn zodanig
opgezet dat aannemelijk te maken is dat bij realisatie ervan ook de
realisatie van het hoofddoel – en dus het maatschappelijk effect –
dichterbij gekomen is.
Eén van de operationele doelen van het meerjarige programma «Emissies
en lozingen scheepvaart» is bijvoorbeeld om gebruik te maken van
remote sensing technieken: schepen met bestemming Nederland moeten
tijdens het varen al gescreend kunnen worden op emissies. De inspecties
en monsternames die daarop volgen in de haven zijn daardoor beter
gericht. Met deze informatiegestuurde inspecties is de kans groter dat
overtreders worden opgespoord. De ILT acht het plausibel dat dit
operationele doel leidt tot het hoofddoel (vermindering van zwavelemissies). Schepen die teveel emissies uitstoten worden opgespoord en
aangepakt. Daarnaast zal de naleving en dus de emissiereductie
bevorderd worden doordat reders zich realiseren dat ze op de Noordzee
en bij binnenkomst in Nederlandse havens via remote sensing technieken
bij de ILT in beeld zijn.
Aan de operationele doelstellingen worden indicatoren en prestatiegegevens gekoppeld, zodat de doeltreffendheid gemonitord kan worden.
Voorbeelden van deze indicatoren zijn:

5

Voortgangsrapportage Operatie Inzicht in Kwaliteit, Kamerstuk 31 865, nr. 126.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 XII, nr. 87

3

–

–

–
–
–

het aantal inkomende schepen dat door snuffelpalen is gedetecteerd in
relatie tot het totaal aantal inkomende schepen (dekking remote
sensing);
het aantal schepen waarvan door inzet van remote sensing technieken
zoals de snuffelpaal aangegeven wordt dat ze potentieel in overtreding
zijn (mate van naleving);
Percentage als risicovol gedetecteerde schepen dat aan een inspectie
onderworpen is (hoe informatiegestuurd wordt er geïnspecteerd);
Percentage inspecties waarbij overschrijdingen/overtredingen zijn
gevonden;
Hoeveelheid zwavelemissies door scheepvaart.

Bij het meten van resultaten wordt ook de inzet van geld en middelen
gemonitord (doelmatigheid). De methodiek van effectmeting en verantwoording van programma’s is nog in ontwikkeling. Zij moet haar
inbedding krijgen in de sturing en verantwoordingsmethodiek van de
gehele ILT. In de programma’s wordt momenteel gewerkt aan het
ontwikkelen van de juiste indicatoren en het ontsluiten van de benodigde
databronnen daarvoor. De looptijd van het programma is enkele jaren.
Handhaving zeeschepen
Naar aanleiding van het verlies van 342 containers door de «MSC Zoe»,
heeft de ILT de huidige naleving onderzocht van de internationale regels
op het gebied van het vastzetten van containers. Dit in relatie tot een
eerder vergelijkbaar uitgevoerd onderzoek in 2010. De ILT heeft een
thema-actie op 70 zeeschepen die containers vervoeren uitgevoerd in
samenwerking met het Havenbedrijf Rotterdam.
Als gevolg hiervan waren, gedurende de periode van de thema-actie (zo’n
50 inspectiedagen), de betrokken ILT inspecteurs niet beschikbaar voor
andere inspecties. Het betrof tijdelijk minder reguliere inspecties op
Nederlandse en buitenlandse schepen die Nederland aandoen. Schepen
die geoormerkt zijn in een hogere risicoklasse zijn wel geïnspecteerd
conform de (internationale) verplichtingen. De ILT monitort wat de
consequenties zijn van de gemiste inspecties op de afgesproken inspectieaantallen om, indien nodig, bij te sturen.
Brede Welvaart
Welvaart wordt vaak afgemeten aan het bruto binnenlands product (bbp)
per hoofd van de bevolking. Omdat welvaart niet alleen door economische groei, maar ook door aspecten als gezondheid, inkomen,
onderwijs, veiligheid, milieu en geluk wordt bepaald hebben de Universiteit van Utrecht en de Rabobank gezamenlijk de Brede Welvaartsindicator (BWI) ontwikkeld. De BWI is geregionaliseerd voor alle provincies en
arbeidsmarkten en kan dienen als startpunt om de regionale knelpunten
vanuit een breder perspectief aan te pakken.
Het CBS heeft de jaarlijkse ontwikkelingen in de welvaart middels de
Monitor Brede Welvaart in beeld gebracht. Deze monitor kijkt naar de
ontwikkelingen op economisch, ecologisch en sociaal-maatschappelijk
vlak. Het CPB, PBL en SCP dragen bij aan de ontwikkeling van deze
monitor.
De IBRA is ontwikkeld om te bepalen waar de maatschappelijke risico’s
het grootst zijn binnen de toezichttaken van de ILT. De IBRA is daarmee
een belangrijk onderdeel voor de prioritering van capaciteitsinzet op
ILT-taken en dient daarmee een ander doel dan de BWI. Tot nog toe is de
IBRA voor publicatie altijd aan wetenschappers van onder andere het PBL

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 XII, nr. 87

4

en het RIVM voorgelegd en wordt hun feedback gebruikt in de
doorontwikkeling.
Net als in de BWI en Monitor Brede Welvaart, beperkt de ILT zich in de
IBRA niet alleen tot financiële of economische factoren. Naast economische schade wordt in de IBRA de fysieke schade, gezondheidsschade
en milieuschade berekend. Deze schades worden in geld uitgedrukt, zodat
zij onderling vergelijkbaar worden.
Vanzelfsprekend beperkt de IBRA zich tot de taken die de ILT heeft: de ILT
werkt aan veiligheid, zekerheid en vertrouwen in transport, infrastructuur,
milieu en wonen. Dat betekent dat elementen uit de BWI als onderwijs of
baanzekerheid niet opgenomen zijn in de IBRA. De IBRA is een groeimodel. In de doorontwikkeling van de IBRA kan worden verkend of
elementen uit de BWI en Monitor Brede Welvaart van toegevoegde
waarde kunnen zijn. Om hier een goed antwoord op te kunnen geven zal
de ILT bij de ontwikkeling van de IBRA samen met betrokken partijen
onderzoeken welke elementen een aanvulling op de huidige IBRA kunnen
zijn.
Tot slot
Ik vertrouw erop hiermee voldaan te hebben aan mijn toezeggingen aan
uw commissie. In het Meerjarenplan ILT dat ik u op Prinsjesdag zal doen
toekomen, zal ik meer gedetailleerd ingaan op de inzet van de extra
middelen, de inzet van de capaciteit op de verschillende werkgebieden,
alsmede de invulling van de wettelijke verplichtingen.
De Minister van Infrastructuur en Waterstaat,
C. van Nieuwenhuizen Wijbenga

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 000 XII, nr. 87

5