Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2022–2023

29 023

Voorzienings- en leveringszekerheid energie

22 112

Nieuwe Commissievoorstellen en initiatieven
van de lidstaten van de Europese Unie

Nr. 361

BRIEF VAN DE MINISTER VOOR KLIMAAT EN ENERGIE EN DE
STAATSSECRETARIS VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 november 2022
Met deze brief informeren wij uw Kamer over de uitvoering van het
tijdelijk verplicht plafond op marktinkomsten van elektriciteitsproducenten
volgens Verordening (EU) 2022/1854 van de Raad van 6 oktober 2022
(hierna: de Verordening) betreffende een noodinterventie in verband met
de hoge energieprijzen.
Totstandkoming van de Verordening
De Verordening is op 7 oktober 2022 gepubliceerd en de dag erna in
werking getreden. Voorafgaand aan de totstandkoming is uw Kamer op
20 september 2022 geïnformeerd over het voorstel van de Europese
Commissie (hierna: de Commissie) van 14 september jl. voor een
verordening met daarin een pakket aan noodmaatregelen om de hoge
energieprijzen in de EU aan te pakken (Kamerstukken 29 023 en 22 112,
nr. 346). Op 30 september 2022 zijn vragen en opmerkingen van uw
Kamer hierover beantwoord (Kamerstukken 29 023 en 22 112, nr. 352). Op
14 oktober ontving uw Kamer het verslag van de Buitengewone
Energieraad die op 30 september 2022 onder Tsjechisch voorzitterschap
plaatsvond (Kamerstuk 21 501-33, nr. 970).
Hoofdlijnen tijdelijk verplicht plafond op marktinkomsten van
elektriciteitsproducenten uit de Verordening
De Verordening verplicht lidstaten om vanaf 1 december 2022 gedurende
zeven maanden de marktopbrengsten van producenten die elektriciteit
opwekken uit de in de Verordening genoemde bronnen te plafonneren.1
Het betreft voor Nederland onder andere elektriciteit opgewekt uit wind,

1

kst-29023-361
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Artikel 6 en artikel 22 lid 2, onderdeel c.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

1

zon, waterkracht, biomassa, biogas, afval en kernenergie.2 De Verordening
biedt daarnaast de mogelijkheid om verdergaande beperkingen op
marktinkomsten in te voeren, waaronder beperkingen voor producenten
die elektriciteit opwekken uit andere bronnen, de mogelijkheid om te
differentiëren tussen technologieën en het instellen van een specifiek
plafond voor de marktinkomsten uit elektriciteit die is opgewekt uit
steenkool.3
Door de aanhoudende en uitzonderlijk hoge gasprijzen zijn ook de
elektriciteitsprijzen gestegen. De kosten van elektriciteitsopwekking uit de
genoemde bronnen zijn echter niet of minder hard gestegen. Deze
elektriciteitsproducenten hebben daarmee, aldus de Verordening,
inkomsten geboekt die ruimschoots hoger liggen dan hetgeen zij
verwachtten toen zij besloten te investeren.
Maatschappelijke context en buurlanden
Bij de totstandkoming van dit verplichte plafond op marktinkomsten van
elektriciteitsproducenten heeft Nederland de EU-coördinatie en het
voorgestelde pakket op hoofdlijnen gesteund. Nederland vindt het zeer
belangrijk om overwinsten aan te pakken. Nederland was in algemene zin
tevreden met het voorgestelde maatregelenpakket en onderschrijft dan
ook de doelen hiervan. De Verordening richt zich op het versneld
verminderen van de ernstige gevolgen van deze crisis voor de Europese
bevolking, zonder daarbij te scherp in te grijpen in de werking van de
energiemarkt.
Nederland zet in op een werkbare invulling van het tijdelijk verplicht
plafond op marktinkomsten van elektriciteitsproducenten, door deze te
beperken tot de circa 1.500 grootste installaties en aan te sluiten bij de
praktijk van een boekhouding op basis van maandrapportages die
gangbaar is bij (een aantal van de) grote elektriciteitsproducenten.
Er is contact met de ons omringende landen over de invulling van de
heffing. Deze landen zijn ook bezig met het uitwerken van het plafond op
de marktinkomsten van producenten die elektriciteit opwekken uit de in de
Verordening genoemde bronnen. De vergelijking met deze landen is nog
niet goed mogelijk, omdat ook daar nog weinig uitgewerkte voorstellen
openbaar zijn, en omdat evenmin wetgeving ter uitvoering van dit
onderdeel van de Verordening van kracht geworden is.
Noodzaak van een uitvoeringswet met terugwerkende kracht
De Verordening heeft rechtstreekse werking in EU-lidstaten en biedt
tegelijkertijd aan lidstaten nog diverse keuzemogelijkheden, omdat de
elektriciteitsmarkt per lidstaat kan verschillen. Artikel 104 van de
Grondwet bepaalt dat de belangrijke elementen van belastingen of
heffingen van het Rijk in de wet moeten worden vastgelegd. Aangezien
het tijdelijk verplicht plafond op marktinkomsten van elektriciteitsproducenten niet aansluit bij bestaande wetgeving en de Verordening veel
keuzes aan lidstaten laat, werkt het kabinet aan een voorstel voor een
zelfstandige uitvoeringswet voor deze tijdelijke heffing. Wij beogen met
deze brief, gecombineerd met andere communicatie, voorafgaand aan de
totstandkoming van het wetsvoorstel zoveel mogelijk duidelijkheid te
geven aan elektriciteitsproducenten die te maken krijgen met deze heffing.
Niettemin kan de uiteindelijke wet er op bepaalde onderdelen anders
uitzien dan zoals is beschreven in deze brief. Ook zal de onderbouwing en
motivatie voor bepaalde keuzes in het wetsvoorstel verder uitgewerkt
worden.

2
3

Artikel 7, eerste lid.
Artikel 8, eerste lid, onderdeel d.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

2

Het kabinet wil de heffing invoeren per 1 december 2022, zoals de
Verordening voorschrijft. Omdat de heffingsperiode van zeven maanden
eerder start dan de uitvoeringswet van kracht zal zijn, zal de wet terug
moeten werken tot 1 december 2022.
Noodzaak tot snelle implementatie
Deze Verordening moet binnen een korte termijn uitgevoerd worden. Het
nemen van meer tijd voor de voorbereiding is geen optie. De snelle
totstandkoming van de Verordening, de keuzemogelijkheden daarin voor
lidstaten en de vereiste snelle implementatie, brengen risico’s met zich
mee. Wat betreft de uitvoering hebben wij een werkwijze gezocht met
proportionele administratieve lasten en regeldrukkosten voor zowel de
elektriciteitsproducenten als de uitvoeringsorganisaties. Wij zijn en blijven
met brancheorganisaties in gesprek om – gegeven deze omstandigheden
en het beperkte tijdsbestek voor implementatie – tot een zo goed
mogelijke uitvoering van deze heffing te komen. Daarbij blijft het risico
bestaan dat het objectiveren van de marktinkomsten moeilijk kan zijn voor
zowel de heffingsplichtige als later voor de uitvoeringsorganisaties.
Daarnaast kunnen wij in deze brief niet op alle punten al per 1 december
2022 volledige duidelijkheid verschaffen.
Geraamde opbrengst
De opbrengst van de tijdelijke heffing is geschat op € 1,8 miljard. Deze
opbrengst is echter onzeker. De onzekerheid over de ontwikkeling van de
elektriciteitsprijs in de periode van zeven maanden waarop de heffing
betrekking heeft, speelt daarbij een belangrijke rol. Als marktprijzen voor
elektriciteitsproductie in de betreffende zeven maanden lager zijn dan de
huidige beursprijzen die gebruikt zijn voor de schatting, is dat goed
nieuws voor de burgers en bedrijven, maar levert de tijdelijke heffing ook
minder inkomsten op. Een andere belangrijke onzekerheid is verder in
hoeverre de marktinkomsten uit elektriciteitsproductie in de betreffende
maanden – bijvoorbeeld vanwege langjarige contracten of andere
financiële afdekkingen (o.a. hedges) van de marktinkomsten – lager liggen
dan bijvoorbeeld de dag-vooruit-prijzen op de beurs en in hoeverre de
marktinkomsten daarmee onder het plafond liggen. Tot slot kan de snelle
totstandkoming van de Verordening en de vereiste snelle implementatie
leiden tot een wettelijk kader dat nu nog niet voorziene ontduiking of
ontwijking mogelijk maakt en dat de toezichthouder onvoldoende
aangrijpingspunten geeft om in te grijpen.
Het Centraal Planbureau zal worden gevraagd een raming op basis van
het wetsvoorstel te certificeren voordat deze bij de Tweede Kamer wordt
ingediend.
Inhoudelijke keuzes volgend uit de Verordening
De Verordening laat op diverse punten ruimte voor nationale keuzes.
Onderstaande nationale keuzes of wijze van omzetting lichten wij
hieronder toe.
Artikel uit de Verordening

Keuze of wijze van omzetting Nederland

6, lid 1 over verplicht plafond op
marktinkomsten

Het plafond is € 130/MWh of indien hoger gelijk aan
het SDE-basisbedrag (zie hierna kolen en biomassa).
Wijze van afbakening marktinkomsten producent
Aggregatie marktinkomsten per maand
Plafond toepassen na vereffening van de uitwisseling
van energie

6, lid 4 over verplicht plafond op
marktinkomsten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

3

Artikel uit de Verordening

Keuze of wijze van omzetting Nederland

7, lid 3 over toepassing plafond op
marktinkomsten
7, lid 4 over toepassing plafond op
marktinkomsten
7, lid 5 over toepassing plafond op
marktinkomsten
8, lid 1, sub b over nationale crisismaatregelen
8, lid 1, sub d over nationale crisismaatregelen

Productie-installaties vanaf 1 MW
Geen uitzondering voor hybride installaties
Uitzondering voor de balanceringsmarkt en redispatch
Heffing toepassen op 90% van marktinkomsten boven
plafond
Een hoger plafond van € 240/MWh voor elektriciteit
uit biomassabrandstoffen
Een specifiek plafond voor de marktinkomsten uit de
verkoop van elektriciteit uit steenkool

Hoogte plafond € 130/MWh of indien hoger gelijk aan het
SDE-basisbedrag (Artikel 6, lid 1 van de Verordening)
Het plafond bepaalt waarboven inkomsten van elektriciteitsproducenten
worden afgeroomd. Nederland kiest voor een lager plafond van
€ 130/MWh dan het maximum van € 180/MWh4. De Verordening spreekt
van prijzen tijdens piekuren.5 Onder het volgende kopje wordt toegelicht
dat de marktinkomsten in Nederland maandgemiddeld worden bepaald,
waarbij ook prijzen tijdens daluren meetellen voor het gemiddelde. België
heeft in een voorontwerp van wet ook een plafond van € 130/MWh staan.
De invulling van de heffing die naar verwachting in Duitsland wordt
voorgesteld, komt ook overeen met een plafond van veelal € 130/MWh.
Het plafond van € 130/MWh ligt ruim boven de gemiddelde weekprijzen
tussen € 40 en € 70/MWh die in Nederland op de dag-vooruitmarkt
gangbaar waren voordat de EU geconfronteerd werd met minder levering
van gas uit Rusland met hogere gasprijzen en hoge elektriciteitsprijzen tot
gevolg.
Nederland maakt een uitzondering voor de productie-installaties die onder
de heffing vallen en waarvoor een SDE-beschikking is afgegeven met een
basisbedrag dat hoger is dan € 130/MWh. Deze productie-installaties
produceren per jaar circa 3,7 TWh aan hernieuwbare elektriciteit en
leveren een belangrijke bijdrage aan de productie van hernieuwbare
energie in Nederland. Om deze productie te continueren worden deze
installaties uitgezonderd. Deze producenten konden immers rekenen op
aanvulling van de marktinkomsten met subsidie tot het basisbedrag om
hun investering terug te verdienen. Voor deze installaties geldt daarom
een plafond dat gelijk is aan het basisbedrag dat is opgenomen in de
beschikking voor deze productie-installatie. Pas als de marktinkomsten uit
deze installatie per maand hoger zijn dan het basisbedrag uit de
beschikking, moet een heffing worden betaald. Er zijn in Nederland circa
100 productie-installaties waarvoor een SDE-beschikking is afgegeven met
een basisbedrag hoger dan € 130/MWh. Hiermee blijft het investeringsklimaat voor hernieuwbare elektriciteitsproductie gewaarborgd.
Wijze van afbakening van marktinkomsten van producenten die elektriciteit opwekken (Artikel 6, lid 1 van de Verordening)
De Verordening definieert marktinkomsten als de inkomsten die een
producent ontvangt in ruil voor de verkoop en levering van elektriciteit in
de EU, ongeacht de contractuele vorm waarin die ruil plaatsvindt, met
inbegrip van stroomafnameovereenkomsten en andere verrichtingen ter
afdekking van schommelingen op de groothandelsmarkt voor elektriciteit,
met uitzondering van alle door de lidstaten verleende steun.6 Dit betekent
uitdrukkelijk dat er voor de berekening van de marktinkomsten naar de
4

Artikel 6, lid 1.
Overweging 28.
6
Artikel 2, onder 5).
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

4

inkomsten wordt gekeken en niet naar de kosten – vast en variabel – of de
winst. Kosten die afhankelijk zijn van de elektriciteitsprijs kunnen gelet op
de definitie van de Verordening niet in mindering worden gebracht op
marktinkomsten.
Marktinkomsten voor productie worden gebaseerd op de onderdelen van
de boekhouding van de producent waar verkoop uit productie een
onderdeel van is. Voor het betreffende deel van de boekhouding dienen
inkomsten per verkochte MWh te worden berekend. Daarbij wordt
rekening gehouden met zowel verkopen als aankopen. Waar nodig wordt
toerekening toegepast.
Daarnaast staat in de Verordening dat het plafond op marktinkomsten
alleen mag gelden voor gerealiseerde marktinkomsten. Dit is volgens de
Verordening noodzakelijk om te voorkomen dat producenten die niet
daadwerkelijk profiteren van de huidige hoge elektriciteitsprijzen, worden
benadeeld omdat zij hun inkomsten hebben afgedekt tegen schommelingen op de groothandelsmarkt voor elektriciteit. De maatregel waarbij
het plafond op marktinkomsten wordt ingevoerd, mag marktdeelnemers
er dan ook niet van weerhouden dergelijke contractuele verplichtingen
aan te gaan.7
Tot slot vallen ook interne transacties onder de definitie van marktinkomsten voor zover deze verband houden met productie. De Verordening
geeft aan dat lidstaten doeltreffende maatregelen moeten nemen om
ervoor te zorgen dat het plafond op marktinkomsten daadwerkelijk wordt
toegepast in gevallen waarin producenten worden gecontroleerd door, of
gedeeltelijk eigendom zijn van, andere ondernemingen, met name
wanneer zij deel uitmaken van een verticaal geïntegreerde onderneming.8
Nederland zal in de uitvoering om die reden zoveel mogelijk gebruik
maken van objectiveerbare transacties met derden, die geen onderdeel
zijn van een verticaal geïntegreerde onderneming of eigendom hebben in
de producent. Mogelijk moet vanwege administratieve lasten en een
concurrerende retailmarkt een werkbare oplossing worden gevonden voor
interne productie die via interne transacties wordt gebruikt voor levering
aan eindafnemers. Gelijktijdig met de uitwerking van het wetsvoorstel,
wordt getracht heldere principes uit te werken voor de afbakening en
bepaling van de marktinkomsten.
Aggregatie marktinkomsten per maand (Artikel 6, lid 1 van de
Verordening)
Om de kans op onvoorziene effecten op de markt te voorkomen en om de
administratieve lasten en regeldrukkosten te beperken door aan te sluiten
bij de (maandelijkse) boekhouding bij bedrijven, kiest Nederland voor
aggregatie van de marktinkomsten per maand voor de heffing. Dit
betekent dat naar alle marktinkomsten in een bepaalde maand (uitgedrukt
in €) wordt gekeken die voortvloeien uit de productie van elektriciteit uit
bronnen waarvoor het plafond geldt. Vervolgens worden deze marktinkomsten gedeeld door het betreffende aantal MWh productie. Dit geeft de
marktinkomsten per MWh voor die maand. Het product van de marktinkomsten per MWh voor die maand minus de € 130/MWh en de productie
in die maand in MWh, levert de af te dragen heffing op. Dus stel de
marktinkomsten in een maand waren per saldo € 2.300 voor een
productie van 10 MWh, dan waren de marktinkomsten per MWh in die
maand € 230/MWh (€ 2.300 / 10 MWh = € 230/MWh) en bedraagt de
heffing 90% (zie verderop in deze brief) van € 230-130 = € 90/MWh. Voor
de hele maand uit dit voorbeeld is de heffing dan € 90/MWh*10 MWh =
€ 900. De heffing zal eenmalig achteraf over alle zeven maanden waarin
het plafond van kracht is voldaan worden.
7
8

Overweging 30.
Artikel 6, lid 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

5

Het kan ook zijn dat bij een elektriciteitsproducent niet alle productie
onder de heffing valt, omdat hij bijvoorbeeld een deel elektriciteit
produceert uit aardgas. Indien bijvoorbeeld 70% van de elektriciteit is
geproduceerd met bronnen die onder de heffing vallen en 30% is
afkomstig uit bronnen die niet onder de heffing vallen zoals gascentrales,
dan wordt de prijs per MWh voor die maand minus de € 130/MWh alleen
vermenigvuldigd met de hoeveelheid MWh die uit de bronnen die onder
de heffing vallen geproduceerd is (70%). Dus in het rekenvoorbeeld van
hierboven: als in de betreffende maand 7 MWh uit wind en zon komt en 3
MWh uit een gascentrale, dan bedraagt de heffing voor die maand
€ 90/MWh*7 MWh = € 630.
Omdat de prijzen per uur en per maand op de beurs momenteel flinke
verschillen laten zien, is gekozen voor gemiddelden korter dan de gehele
looptijd van zeven maanden. Een extra argument om niet te kiezen voor
de gehele periode van zeven maanden is dat de Verordening een
evaluatiebepaling bevat waarmee de toepassingsperiode van de
Verordening kan worden verlengd9. Een keuze voor een maand geeft
daarmee minder onzekerheid over de wijze waarop de heffing wordt
berekend in het geval de toepassingsperiode van de Verordening wordt
verlengd.
Toepassing plafond na vereffening (Artikel 6, lid 4 van de Verordening)
De Verordening laat aan lidstaten de keuze om het plafond toe te passen
bij de vereffening van de uitwisseling van energie tussen koper en
verkoper of juist daarna. Vanwege de uitvoerbaarheid en administratieve
lasten en regeldrukkosten kiest Nederland ervoor om het plafond toe te
passen na de vereffening en zal de heffing eenmalig achteraf over alle
maanden voldaan worden. Omdat niet alle elektriciteit via een beurs
verhandeld wordt, maar op velerlei manieren zoals via bilaterale
contracten, is het toepassen van het plafond bij vereffening zeer complex.
Productie-installaties met een geïnstalleerd vermogen tot 1 MW (Artikel 7,
lid 3 van de Verordening)
De Verordening biedt de mogelijkheid om vanwege aanzienlijke administratieve lasten de heffing niet toe te passen op productie-installaties met
een geïnstalleerd vermogen tot 1 MW.10 De grens van 1 MW ligt vijftig
maal hoger dan het oorspronkelijke voorstel van de Commissie en komt
daarmee tegemoet aan zorgen van lidstaten over de uitvoerbaarheid. De
grens van 1 MW komt overeen met circa 3.000 zonnepanelen. Een
moderne grote windmolen heeft een geïnstalleerd vermogen dat groter is
dan 1 MW en valt daarmee onder de heffing.
Nederland kiest ervoor de heffing toe te passen op productie-installaties
met een geïnstalleerd vermogen vanaf 1 MW. Op grond van data zoals
bekend uit ondermeer de SDE++ is de verwachting dat er ongeveer 1.500
productie-installaties onder de heffing vallen. Ruim 15.000 gerealiseerde
kleinere productie-installaties met een SDE++ beschikking en aangesloten
op een grootverbruikersaansluiting worden daarmee niet met deze heffing
geconfronteerd. Ook alle productie-installaties van zonnepanelen op
woningen die zijn aangesloten op een kleinverbruikersaansluiting, vallen
buiten de heffing. Dit zijn meer dan 1,5 miljoen productie-installaties bij
kleinverbruikers. Door deze grote reductie in aantallen worden de
administratieve lasten enorm gereduceerd. Omdat de reductie in aantallen
vooral kleine zon-pv systemen betreft en deze een relatief groot deel eigen
verbruik kennen – en daarmee geen markinkomsten – zijn de totale

9
10

Artikel 20, lid 1.
Artikel 7, lid 3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

6

gederfde inkomsten beperkt. Bovendien worden kleinschalige investeringen in zonnepanelen hiermee niet ontmoedigd.
Daarnaast verbetert de verhouding tussen administratieve lasten en
regeldrukkosten enerzijds en de hoogte van de heffing anderzijds. Een
productie-installatie van zonnepanelen van 1 MW zal in de zeven
maanden waarvoor de heffing geldt, ruim 500 MWh elektriciteit produceren. Productie-installaties van 1 MW met andere bronnen dan zon
produceren over het algemeen meer elektriciteit. Als de marktopbrengsten van een producent die elektriciteit uit zon opwekt elke maand
€ 100/MWh boven het plafond liggen en 90% wordt afgeroomd, dan
bedraagt de tijdelijke heffing voor de hele periode 500 MWh * € 100/MWh
* 90% geeft € 45.000,– voor deze productie-installatie. Hij houdt zelf
(500 MWh * € 130/MWh) + (500 MWh * € 100/MWh * 10%) over als
marktinkomsten, dat is € 70.000,–.
Balanceringsmarkt en redispatch (Artikel 7, lid 4 van de Verordening)
TenneT zet de balanceringsmarkt in om kleine afwijkingen tussen
invoeding en onttrekking aan het elektriciteitsnet op elk moment in
evenwicht te houden. De kosten om onbalans te herstellen worden
doorbelast aan degene die de onbalans veroorzaakt. Daarnaast zet TenneT
redispatch in om transportproblemen in het net op te lossen. Bij redispatch wordt aan de ene kant van het knelpunt meer elektriciteit geproduceerd of minder afgenomen en aan de andere kant van het knelpunt
precies andersom. TenneT betaalt de kosten van redispatch.
Ondanks dat de volumes van de geproduceerde elektriciteit op de
balanceringsmarkt en de elektriciteit die wordt ingezet voor redispatch
relatief gering zijn, is de keuze om deze wel of niet uit te zonderen11 een
belangrijke keuze voor de leveringszekerheid. Dit geldt des te meer, nu
komende winter in Europa een beheersbare maar krappe situatie voor de
elektriciteitsvoorziening wordt voorzien.12 Omdat niet goed is in te
schatten wat het effect van het inkomstenplafond op het gedrag van
marktpartijen op deze markten gaat zijn, wil Nederland geen risico lopen
en zondert het marktinkomsten uit verkoop van elektriciteit op deze
markten uit van de heffing. Marktinkomsten uit de balanceringsmarkt en
redispatch vallen hiermee niet onder de heffing.
Niettemin willen wij in het wetsvoorstel bezien in hoeverre er een
mogelijkheid is in te bouwen om alsnog te besluiten om vanaf een zeker
moment één of meer van deze markten niet meer uit te zonderen, omdat
er als gevolg van de implementatie van deze heffing bijvoorbeeld teveel
toestroom van elektriciteit naar één of meer van die markten plaatsvindt,
om te voorkomen dat deze toestroom op zichzelf leidt tot risico’s voor de
leveringszekerheid. Om die reden zullen wij TenneT en de Autoriteit
Consument & Markt (ACM) vragen deze markten goed te monitoren.
Heffing toepassen op 90% marktinkomsten boven plafond (Artikel 7, lid 5
van de Verordening)
De Verordening biedt de mogelijkheid voor lidstaten om te besluiten dat
het plafond op marktinkomsten slechts van toepassing is op 90% van de
marktinkomsten die het vastgestelde plafond op marktinkomsten
overschrijden om op die wijze de voorzieningszekerheid te waarborgen.13
Nederland wil gebruik maken van deze optie en wil met de prikkels die nu
uitgaan van de prijssignalen op de diverse elektriciteitsmarkten elektriciteitsproducenten blijven stimuleren hun productie daar in te zetten, waar
11

Artikel 7, lid 4.
https://www.entsoe.eu/outlooks/seasonal/
13
Artikel 7, lid 5 en overweging 39.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

7

deze elektriciteit de hoogste toegevoegde waarde heeft. Door het plafond
op marktinkomsten zodanig vast te stellen dat de elektriciteitsproducenten
10% van het surplus aan inkomsten boven het plafond op marktinkomsten
kunnen houden, blijft deze prikkel, zij het in beperktere mate, in stand.
Nationale crisismaatregel: een hoger plafond op marktinkomsten voor
biomassabrandstoffen van € 240/MWh (Artikel 8, lid 1, onderdeel b van de
Verordening)
Volgens de Verordening kunnen lidstaten een hoger plafond op marktinkomsten vaststellen voor producenten die elektriciteit opwekken uit
bepaalde bronnen, mits hun investeringen en exploitatiekosten het
maximum van € 180/MWh overschrijden. Nederland stelt het plafond
voor biomassabrandstoffen (vaste en gasvormige) met uitzondering van
biomethaan14, hoger vast op € 240/MWh. De belangrijkste reden is dat
deze vorm van elektriciteitsopwekking te maken heeft met flink gestegen
biomassaprijzen. Omdat deze biomassa deels ook wordt ingezet voor
biobrandstoffen in de mobiliteit en voor het maken van groen gas is niet
de verwachting dat deze prijzen snel gaan dalen. Daarnaast willen wij met
dit hogere plafond voorkomen dat de kolencentrales significant minder
biomassa gaan bijstoken en meer kolen stoken, waardoor de CO2-uitstoot
in Nederland zou toenemen. Ook is het ongewenst dat vanuit biovergisting minder elektriciteit wordt geproduceerd, wat door gascentrales
moet worden opgevangen. Een flexibel plafond voor biomassa is niet
mogelijk, omdat de vormen van biomassa zeer divers zijn en er geen
geschikte openbare referentieprijzen beschikbaar zijn. De € 240/MWh is
gebaseerd op de geschatte prijs voor houtige biomassa op dit moment.
Nationale crisismaatregel: een specifiek plafond voor de marktinkomsten
uit de verkoop van elektriciteit uit steenkool (Artikel 8, lid 1, onderdeel d
van de Verordening)
De Verordening biedt de mogelijkheid een specifiek plafond vast te stellen
voor de marktinkomsten uit de verkoop van elektriciteit uit steenkool.15 De
kolencentrales in Nederland verbranden allemaal steenkool en zijn veelal
ook elektriciteitsproducenten met lagere marginale kosten dan de
gascentrales, waar de Verordening zich op richt. Daarnaast kunnen de
Nederlandse kolencentrales volledig profiteren van de hoge marktprijzen
met de intrekking van de productiebeperking die de kolencentrales was
opgelegd (Kamerstukken 36 197). Drie van de vier kolencentrales kunnen
daarom nu meer elektriciteit produceren en deze extra elektriciteit kan
gezien de eerdere productiebeperking alleen op de korte termijn, en niet
reeds lang vooruit, verkocht zijn, waardoor geprofiteerd wordt van de
huidige hoge elektriciteitsprijzen. Om deze reden maakt Nederland
gebruik van deze mogelijkheid uit de Verordening.
Met het intrekken van de productiebeperking door het besluit van het
kabinet van 20 juni 2022 zijn de kolencentrales in de gelegenheid gesteld
maximaal te produceren en daarmee te zorgen voor minder gasverbruik
voor elektriciteitsopwekking. Het is niet de bedoeling van het kabinet om
het effect van de intrekking van de productiebeperking teniet te doen met
deze tijdelijke heffing. Het plafond op marktinkomsten moet zodanig hoog
zijn, dat de kolencentrales elektriciteit produceren zolang zij dat goedkoper
kunnen dan de gascentrales. Om die reden stellen we, zoals de Verordening ook vereist, een specifiek plafond voor.
Dit plafond zal meebewegen met de marginale kosten van elektriciteitsproductie uit steenkool, die bestaan uit de prijs van kolen en die van CO2.
Daarnaast is er een vast bedrag per MWh voor overige kosten. Het vaste
14
15

Artikel 7 lid 1, onderdeel e.
Artikel 8 lid 1, onderdeel d.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

8

bedrag verandert niet en zorgt dat de producenten een redelijke brutomarge overhouden, die niet kleiner is dan de brutomarge die de producenten rederlijkwijs konden verwachten voordat de elektriciteitsmarkt
door Rusland werd beïnvloed. Op deze wijze wordt ervoor zorggedragen
dat alleen dat deel wordt afgeroomd waar de producenten vooraf geen
rekening mee konden houden, zodat de fair balance die wordt geboden in
het kader van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie niet wordt
aangetast. In de bijlage van deze brief vindt u de exacte wijze van
berekening van dit plafond, zodat er duidelijkheid wordt geboden over de
exacte voorgestelde invulling.
Voor de kolencentrales is gekeken naar het historisch verschil tussen de
kosten van kolen en CO2 en de elektriciteitsprijs tot het moment vanaf de
zomer van 2021 dat Rusland minder gas aan Europa ging leveren. Op
basis hiervan hebben we het vaste bedrag per MWh vastgesteld op
€ 40/MWh. Dit ligt aanzienlijk hoger dan het historisch gemiddelde om
ook rekening te houden met andere operationele kosten en afwijking van
de daadwerkelijke efficiency van de kolencentrales.
Zolang de kolen- en ETS-prijzen laag zijn, is dit plafond voor de kolencentrales gelijk aan het plafond van € 130/MWh van de andere elektriciteitsproducenten. Bij hoge kolen- en/of ETS-prijzen is het plafond specifiek
voor de elektriciteit opgewekt uit kolen hoger, om te voorkomen dat de
kolencentrales als gevolg van het tijdelijk plafond op marktinkomsten niet
zouden produceren, en gascentrales de elektriciteitsproductie over zouden
moeten nemen. Dus stel dat de formule uit de bijlage van deze brief tot
een uitkomst van € 120/MWh leidt, dan is het plafond waarboven de
marktinkomsten worden afgeroomd € 130/MWh. In het geval dat de
formule uit de bijlage van deze brief tot een uitkomst van € 190/MWh
leidt, dan is het plafond waarboven de marktinkomsten worden
afgeroomd € 190/MWh.
Hybride installaties (Artikel 7, lid 3 van de Verordening)
Nu elektriciteitsopwekking uit kolen ook onder het plafond wordt
gebracht, is het niet noodzakelijk om gebruik te maken van de in de
Verordening geboden mogelijkheid om het plafond niet van toepassing te
verklaren op elektriciteit die wordt geproduceerd in hybride installaties die
ook gebruik maken van conventionele bronnen, zoals bijvoorbeeld bij de
bij- en meestook van biomassa in kolencentrales.16 Voor de elektriciteit die
is opgewekt uit kolen of uit biomassa geldt immers op basis van andere
artikelen uit de Verordening17 een plafond op marktinkomsten. Zie
hierboven voor de specifieke aanpak die voor biomassa is gekozen.
Geen andere nationale crisismaatregelen (Artikel 8, lid 1, onderdelen a, c
en e van de Verordening)
De Verordening biedt meer mogelijkheden tot nationale crisismaatregelen
waar Nederland niet voor kiest. Nederland kiest er bijvoorbeeld vanwege
uitvoerbaarheid en administratieve lasten en regeldrukkosten niet voor
om nog meer verschillende plafonds per techniek vast te stellen, dus
bijvoorbeeld een andere hoogte van het plafond voor wind dan voor
zon.18 Nederland gaat ook geen andere bronnen belasten zoals de
gascentrales omdat die bij hoge gasprijzen anders niet aan gaan.19
Waterkrachtcentrales met reservoir heeft Nederland niet.20

16

Artikel 7, lid 3.
Artikel 8, lid 1, onderdelen b en d.
Artikel 8, lid 1, onderdeel a.
19
Artikel 8, lid 1, onderdeel c.
20
Artikel 8, lid 1, onderdeel e.
17
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

9

Geen verdeling van surplus aan inkomsten uit congestie-ontvangsten
(Artikel 9 van de Verordening)
Nederland maakt geen gebruik van de mogelijkheid om een surplus aan
congestie-inkomsten in te zetten om eindafnemers van elektriciteit te
ondersteunen. TenneT zet deze op andere wijze in om de kosten van de
elektriciteitsvoorziening te verlagen.
Verdeling van het surplus aan inkomsten (Artikel 10 van de Verordening)
Met de brieven van 20 september 2022 (Kamerstuk 36 200, nr. 5),
4 oktober 2022 (Kamerstuk 36 200, nr. 77) en 7 november 2022 (Kamerstuk
36 200, nr. 162) is uw Kamer geïnformeerd over aanvullende maatregelen
ten aanzien van de energierekening, waaronder de instelling van een
tijdelijk prijsplafond voor kleinverbruikers, zoals huishoudens, zzp’ers en
kleine bedrijven. In de brief van 4 oktober is aangegeven dat een
prijsplafond op duurzame elektriciteitsproducenten een van de mogelijke
dekkingsbronnen was. In de brief van 7 november is aangegeven dat de
wijze waarop dat plafond kan worden uitgevoerd en de mogelijke
budgettaire opbrengst nog worden onderzocht. Met deze inzet wordt
beoogd invulling te geven aan de motie van de leden Thijssen en Kröger
(Kamerstuk 21501-33, nr. 956) om de opbrengsten van een eventuele
windfall tax in te zetten voor compensatie van huishoudens zoals ook de
Verordening van lidstaten vereist.21
Toepassingsperiode (Artikel 22, lid 2, onderdeel c en artikel 20 lid 1 van de
Verordening)
De Verordening bepaalt dat de heffing van toepassing is in de periode
1 december 2022 tot en met 30 juni 2023.22 De Verordening bevat
daarnaast een evaluatiebepaling op basis waarvan de Commissie uiterlijk
op 30 april 2023 evalueert en kan voorstellen de toepassingsperiode van
de Verordening te verlengen.23 Nederland zal deze data ook hanteren en
niet de nationale keuze maken om de heffing eerder in te laten gaan zoals
enkele andere landen doen. Nederland is terughoudend met een verdere
terugwerkende kracht dan waar de Verordening toe verplicht of een
juridische basis voor biedt. Met de inwerkingtreding van de Verordening
per 7 oktober 2022 hebben alle elektriciteitsproducenten er rekening mee
kunnen houden dat ook Nederland verplicht is een plafond op de
marktinkomsten per 1 december 2022 in te voeren. Door aan te sluiten bij
de Verordening zetten we de investeringsbereidheid voor hernieuwbare
elektriciteit niet verder onder druk. Investeringen in bijvoorbeeld
zonnepanelen en windmolens maken Nederland immers minder
afhankelijk van aardgas.
Hoofdlijnen uitvoering
Voor uitvoering van het plafond op marktopbrengsten van producenten
die elektriciteit opwekken uit de in de Verordening genoemde bronnen
hebben wij gesproken met meerdere mogelijke uitvoeringsorganisaties.
Uiteindelijk zijn wij samen met de uitvoeringsorganisaties uitgekomen op
een samenwerkingsmodel tussen de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)
en de Belastingdienst. De ACM ondersteunt de NEa met zijn inhoudelijke
kennis van de elektriciteitsmarkt waar het de bepaling van de marktinkomsten betreft, en adviseert over de opzet van het (risicogerichte)
toezicht daarop. Vanwege het tijdelijke karakter van de heffing is het van
21

Artikel 10, lid 1.
Artikel 22, lid 2, onderdeel c.
23
Artikel 20,lid 1.
22

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

10

belang dat iedere uitvoeringsorganisatie dan wel toezichthouder zoveel
mogelijk verantwoordelijk is voor taken die aansluiten bij de eigen
expertise en competenties en daarnaast over voldoende uitvoeringscapaciteit beschikt, al dan niet aangevuld met tijdelijke inhuur. Naar
verwachting hebben de betrokken organisaties hiervoor extra middelen
en capaciteit nodig. De NEa is verantwoordelijk voor de volledigheid van
de elektriciteitsproducenten die onder de heffing vallen en het inhoudelijke toezicht op de juistheid van de aangegeven grondslag (inclusief
bezwaar en beroep daartegen) en controleert of alle partijen aangifte
hebben gedaan. De Belastingdienst is verantwoordelijk voor de invordering en verzorgt het hele administratieve proces, alsmede de behandeling van bezwaar en beroep tegen de legitimiteit van de heffing.
De beoogde wijze van heffing is voldoening op aangifte. Deze methode is
geregeld in de artikelen 19 en 20 van de Algemene wet inzake rijksbelastingen en wordt bijvoorbeeld toegepast bij de heffing van omzetbelasting.
In essentie komt deze methode erop neer dat een belastingplichtige zelf
moet berekenen of, en zo ja, hoeveel belasting hij op grond van de wet
verschuldigd is. Indien een belastingplichtige belasting verschuldigd is, is
hij verplicht om op eigen initiatief het juiste bedrag binnen de wettelijk
voorgeschreven termijn aan de overheid te betalen. Dit betekent dat een
bedrijf kan verzoeken om een uitnodiging of dat als het bedrijf een
uitnodiging krijgt, deze aangifte moet doen, ook als er geen heffing
verschuldigd is. Een aanslag van de inspecteur is niet vereist. Met deze
beoogde uitvoering ligt de primaire verantwoordelijkheid voor het
bepalen van de omvang van de grondslag en van de hoogte van de
heffing bij de elektriciteitsproducent. Bij de aangifte zal in veel gevallen
een controle van een accountant gevraagd worden. In welke vorm en
langs welke principes wordt op kort termijn uitgewerkt, in samenwerking
met de brancheorganisaties.
De NEa zal de bevoegdheid krijgen om een bindende aanwijzing te geven
aan de elektriciteitsproducent om de grondslag opnieuw vast te stellen, of
de omvang van de grondslag ambtshalve vast te stellen middels een
schatting.
De Belastingdienst verzorgt de administratie en invordering op basis van
de door de elektriciteitsproducent aangegeven grondslag. Een naheffingsaanslag kan worden opgelegd indien de grondslag opnieuw wordt
vastgesteld door de heffingsplichtige, of indien de NEa is overgegaan tot
een ambtshalve schatting. De NEa zal dit baseren op risico-gestuurd
toezicht, waarbij er afhankelijk van de risico’s steekproefsgewijze of
volledige controles op de aangiftes zullen plaatsvinden.
De opzet en eerste uitwerking van de heffing, zoals beschreven in deze
Kamerbrief, is in nauwe samenwerking tussen de Belastingdienst, de NEa,
de ACM en de betrokken beleidsdepartementen tot stand gekomen.
Niettemin verloopt het definitieve oordeel over de handhaafbaarheid,
uitvoerbaarheid en fraudebestendigheid (incl. uitvoeringskosten) via een
uitvoeringstoets op het wetsvoorstel.
Overige elementen uit de Verordening
Op 31 oktober 2022 is een voorstel van wet tot invoering van een tijdelijke
solidariteitsbijdrage (Wet tijdelijke solidariteitsbijdrage) bij uw Kamer
ingediend (Kamerstuk 36 235, nrs. 1–4). Hiermee worden de maatregelen
met betrekking tot de sectoren ruwe aardolie, aardgas, kolen en raffinage
uit de Verordening24 geïmplementeerd.
De Verordening richt zich ook op de beperking van de elektriciteitsvraag.25
Dit vergt geen wetgeving. Met de beantwoording op 21 november 2022
24
25

Hoofdstuk III.
Hoofdstuk II, afdeling 1.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

11

van de vragen uit het Schriftelijk Overleg ten behoeve van de extra
Energieraad van 24 november 2022 (Kamerstuk 22 112, nr. 3535) bent u
geïnformeerd over de Nederlandse implementatie van de beperking van
de elektriciteitsvraag. In de kern worden lopende initiatieven voor
energiebesparing uitgebreid, waaronder de campagne «Zet ook de knop
om», die is uitgebreid met tips voor besparing tijdens piekuren.
De Minister voor Klimaat en Energie,
R.A.A. Jetten
De Staatssecretaris van Financiën,
M.L.A. van Rij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

12

Bijlage
Exacte wijze van berekening van een specifiek plafond voor de marktinkomsten uit de verkoop van elektriciteit uit steenkool (Artikel 8, lid 1,
onderdeel d van de Verordening)
Het plafond dat geldt voor elektriciteit opgewekt met steenkool wordt met
dezelfde periodiciteit vastgesteld als de inkomsten van de elektriciteitsproducent, dus per maand. De referentieprijzen voor kolen en CO2 worden
per dag waarin er prijzen beschikbaar zijn gedurende een maand gebruikt,
om aan het einde van die maand een gemiddelde hiervan te berekenen.
Het plafond per maand is daarmee beschikbaar aan het einde van die
maand.
De hoogte van het vaste component is gebaseerd op de historische
brutomarge (de clean dark spread), de elektriciteitsprijs gecorrigeerd voor
kolen- en CO2-prijs. Deze heeft tussen 2018 en medio 2021 gefluctueerd
tussen de circa € 5/MWh en € 20/MWh, gebaseerd op dezelfde
parameters die worden gehanteerd bij het vaststellen van het maandelijkse heffingsplafond. De vaste component ligt hier significant boven, op
een niveau dat de eigenaren van de kolencentrales niet redelijkerwijs
hadden kunnen verwachten voorafgaand aan het moment vanaf de zomer
van 2021 dat Rusland minder gas aan Europa ging leveren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2022–2023, 29 023, nr. 361

13