Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

29 544

Arbeidsmarktbeleid

Nr. 914

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 mei 2019
Er zijn signalen dat vormen van contracting, in de concurrentie op
loonkosten, het «laagste putje» op de arbeidsmarkt dreigen te
worden. Dat staat haaks op het kabinetsbeginsel dat gelijk werk op
dezelfde plaats beloond moet worden met gelijk loon. Om
oneigenlijk gebruik van contracting tegen te gaan, zijn sociale
partners in eerste instantie aan zet om de cao zodanig aan te passen
dat de cao ook op contractingbedrijven van toepassing is. Daarnaast
bestaan er constructies die contracting worden genoemd, maar waar
feitelijk sprake is van uitzendwerk. In die gevallen moet de Wet
allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) worden
nageleefd. Om dat te bevorderen, gaat het kabinet onder andere in
gesprek met sociale partners en gaat het kabinet de informatievoorziening en bewustwording over de Waadi verbeteren. Tot slot verken
ik mogelijke wettelijke maatregelen, enerzijds om constructies tegen
te gaan die bedoeld zijn om niet onder een cao te vallen, en
anderzijds om niet-naleving van de Waadi te voorkomen.
In mijn brief van 8 november jl. (Kamerstuk 35 074, nr. 5) ben ik op het
fenomeen contracting ingegaan en heb ik een verkenning naar de
verbetering van de naleving van de Wet allocatie arbeidskrachten door
intermediairs (Waadi) aangekondigd. Tijdens de plenaire behandeling van
het Wetsvoorstel arbeidsmarkt in balans (Wab) heb ik toegezegd in het
eerste kwartaal van 2019 op deze verkenning terug te komen. De Kamer
heeft in het AO Arbeidsmarktbeleid van 13 februari jl. (Kamerstuk 29 544,
nr. 890) verzocht om in de verkenning naar de verbetering van de naleving
van de Waadi een mogelijke wetswijziging van de Waadi mee te nemen.
Ook is gevraagd om te kijken naar andere wettelijke mogelijkheden om
ongewenste vormen van contracting aan te pakken, waaronder invoering
van de bestuurlijke boete. Tevens heb ik u in het AO Arbeidsmarktbeleid
toegezegd aandacht te besteden aan de huidige situatie en ook mogelijke
wettelijke maatregelen hierin mee te nemen. Met deze brief kom ik deze
toezeggingen na en kom ik ook toe aan uw verzoeken.

kst-29544-914
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 914

1

In deze brief zal ik eerst ingaan op de uitgangspunten van het kabinet voor
een gelijk loon. Daarna zal ik de signalen bespreken die ik gekregen heb
vanuit uw Kamer en de vakbeweging over de concurrentie op loonkosten
door middel van contracting. Vervolgens zal ik de huidige situatie rondom
contracting bespreken om tot slot in te gaan op de aanpak van de
problemen.
I. Uitgangspunten kabinet gelijk werk, gelijk loon
Zoals in het regeerakkoord is aangegeven staat voor het kabinet het
beginsel voorop dat gelijk werk op dezelfde plaats beloond moet worden
met gelijk loon. Zowel in Europees perspectief als in nationaal perspectief
is dit beginsel een belangrijk uitgangspunt van verschillende maatregelen
die het kabinet neemt. Zo is in Europees verband een belangrijke stap
gezet met de herziening van de Detacheringsrichtlijn, die de komende
periode wordt geïmplementeerd. Nationaal neemt het kabinet maatregelen door concurrentie op arbeidsvoorwaarden door middel van
payrolling te voorkomen. Daarom krijgen werknemers die op payrollbasis
werken recht op dezelfde arbeidsvoorwaarden als de die gelden voor
vergelijkbare werknemers die in dienst zijn bij de opdrachtgever, met
uitzondering van pensioen waar een adequate pensioenregeling voor
geldt.
Hiermee is een belangrijke stap gezet om (schijn)constructies tegen te
gaan die erop gericht zijn de voordeligste route te bewandelen bij de
inhuur van personeel. In die lijn ligt ook de aangenomen motie waarmee
de Kamer vormen van contracting afwijst die gericht zijn op ontduiking
van gelijk werk, gelijk loon.1 De mogelijke aanvullende stappen die in het
kader van contracting gezet kunnen worden moeten dan ook in dat licht
worden gezien.
II. Signalen en risico «laagste putje»
Verschillende fracties in uw Kamer hebben aangegeven zich zorgen te
maken over concurrentie op loonkosten. Werkgevers kunnen daarbij op
zoek gaan naar arbeidsconstructies waar het minst voor hoeft te worden
betaald. Onder meer door de maatregelen op het gebied van payrolling
zouden werkgevers in de verleiding komen om andere wegen te zoeken
om te concurreren op arbeidsvoorwaarden, zoals ontwijken van
cao-voorwaarden via contracting. Om te kunnen blijven voortbestaan
moeten de andere bedrijven in een sector mee in deze concurrentie «naar
het laagste putje». Contracting zou dat «nieuwe laagste putje» kunnen
zijn. Werknemers worden hierdoor in het nauw gedreven omdat ze een
laag loon moeten accepteren of anders niet meer aan de slag kunnen. Ook
de vakbeweging benoemt deze problemen rondom beloning bij
contracting. Deze signalen zijn voor mij reden om nader in te zoomen op
deze kwestie.
III. Huidige situatie
Zoals aangegeven in mijn brief van 8 november jl. is contracting geen
nieuw fenomeen, maar doet zich al voor sinds de jaren ’80. Ook heb ik in
deze brief aangegeven dat er geen cijfers bekend zijn over de omvang van
het fenomeen contracting of de ontwikkeling hiervan.
Contracting is een term die vaak voorbij komt. In sommige gevallen gaat
het daadwerkelijk om reguliere contracting, in andere gevallen is er
eigenlijk sprake van een andere constructie. Het is van belang om die
verschillende situaties te onderscheiden. Al deze situaties kunnen een
1

Kamerstuk 35 074, nr. 43.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 914

2

ander arbeidsvoorwaardenpakket tot gevolg hebben. Onder a beschrijf ik
wat regulier onder contracting wordt verstaan, onder b op welke manier
contracting gebruikt kan worden als schijnconstructie om de uitzend-cao
te ontduiken, onder c de relatie tussen contracting en de Detacheringsrichtlijn en onder d de link tussen overgang van onderneming en
contracting.
a. Contracting
Bij contracting worden werkzaamheden uitbesteed aan een ander bedrijf,
waardoor aangenomen of overgenomen werkzaamheden uitgevoerd
worden door werknemers in dienst van een ander bedrijf. De opdrachtgever besteedt dan bijvoorbeeld werkzaamheden in de bouw, logistiek of
catering uit aan een ander bedrijf. Dat andere bedrijf duid ik in deze brief
aan als opdrachtnemer. De opdrachtnemer heeft leiding en toezicht over
de werknemers. Dit kan bijvoorbeeld worden gerealiseerd doordat de
opdrachtnemer eigen werknemers meestuurt die leiding en toezicht
hebben over de mensen die het werk uitvoeren. De opdrachtnemer werkt
daarnaast voor eigen rekening en risico. Omdat de opdrachtnemer zelf
toezicht en leiding uitoefent over de werkzaamheden, is er geen sprake
van het ter beschikking stellen van arbeidskrachten en is de Wet allocatie
arbeidskrachten door intermediairs (de Waadi) niet van toepassing. Dit
betekent dat de opdrachtnemer niet verplicht is om op de eigen
werknemers de arbeidsvoorwaarden toe te passen die van toepassing zijn
op de werknemers van de opdrachtgever in een gelijkwaardige functie.
Welke arbeidsvoorwaarden wel op de werknemers van toepassing zijn,
hangt onder andere af van het antwoord op de vraag of er een cao van
toepassing is. In sommige gevallen kan contracting zo een financieel
voordeel opleveren voor de opdrachtnemer, en indirect ook voor de
opdrachtgever.
Voorbeeld 1: Een metaalverwerkingsbedrijf wil zich meer richten op zijn
kerntaken en besluit zijn catering en IT-werkzaamheden uit te besteden. Er
worden twee bedrijven ingehuurd, een cateringbedrijf en een IT-bedrijf.
Het cateringbedrijf komt met eigen werknemers de werkzaamheden
uitoefenen, en oefent ook zelf toezicht en leiding over de werkzaamheden
uit. De IT-werkzaamheden worden door het IT-bedrijf onder eigen toezicht
en leiding uitgeoefend.
Op het cateringbedrijf is de Collectieve Arbeidsovereenkomst voor de
Contractcateringbranche van toepassing. Het IT-bedrijf valt niet onder een
cao, maar heeft een eigen arbeidsvoorwaardenreglement en heeft deze op
zijn werknemers toegepast.
De hier beschreven situatie is een legitieme vorm van bedrijfsvoering en
kan voor de ondernemers een bijdrage leveren aan een efficiënte
bedrijfsvoering. Voor de Nederlandse economie kan het op deze wijze
inzetten van gespecialiseerd personeel bijdragen aan de algemene
productiviteitsgroei.
Er zijn echter ook gevallen van contracting denkbaar die niet gericht zijn
op de efficiënte inzet van gespecialiseerd personeel, maar voornamelijk
gericht lijken op het bereiken van lagere loonkosten. Als deze constructie
wordt gebruikt om het beginsel «gelijk werk, gelijk loon» te ontwijken,
vind ik dat onwenselijk.
Voorbeeld 2: In het rapport van de WRR wordt een voorbeeld gegeven van
een fietsenbouwer die een deel van het werk voor de eindmontagebanden
en de daaraan voorafgaande werkstations heeft uitbesteed aan een
opdrachtnemer. Deze opdrachtnemer neemt het werk bij de fietsenbouwer
aan en levert voor de uitvoering van de opdracht het personeel. Door de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 914

3

gekozen constructie is de fietsenbouwer niet de werkgever van deze
werknemers en vallen ze niet onder de Metalektro-cao en niet onder de
uitzendcao. Hierdoor kunnen de werknemers worden ingezet tegen lagere
lonen of het wettelijk minimumloon.2
Of er arbeidsvoorwaarden van toepassing zijn op werknemers via een
cao, wordt bepaald door de reikwijdte van de werkingssfeer van de cao.
Veel werkingssfeerbepalingen van cao’s bevatten een hoofdzakelijkheidscriterium en zijn zo vormgegeven, dat de betreffende cao van toepassing
is als bijvoorbeeld meer dan 50% van de arbeidsuren van de werkgever
wordt besteed in de betrokken bedrijfstak. Als een bedrijf in meerdere
sectoren werkzaam is, maar in geen van die sectoren voor meer dan 50%,
kan dat tot gevolg hebben dat op dat bedrijf geen enkele cao van
toepassing is. Opdrachtnemers kunnen hier gebruik van maken, door de
bedrijfsactiviteiten strategisch over sectoren te verdelen zodat de
toepasselijkheid van bepaalde of alle cao’s wordt ontweken.3 Het gevolg
hiervan kan zijn dat het beloningsniveau lager ligt dan wanneer deze
werkzaamheden door werknemers van het opdrachtgevende bedrijf
zouden worden verricht of door opdrachtnemers die slechts in één sector
actief zijn. Ook deze situatie is niet in strijd met de wet, maar kan wel
onwenselijk zijn als het uitgangspunt «gelijk werk, gelijk loon» hiermee
actief ontweken wordt.
Voorbeeld 3: Een Nederlandse opdrachtnemer kan werkzaamheden
verrichten in vier verschillende sectoren in Nederland. In elke sector wordt
25% van het werk verricht. Omdat er geen enkele cao is waar de
meerderheid van de activiteiten worden verricht (en in de vier sectoren
cao’s gelden met een meerderheidscriterium), valt deze opdrachtnemer
niet onder het toepassingsbereik van een cao. Hierdoor hoeft de opdrachtnemer zich niet aan de cao te houden en kan hij, binnen de grenzen van
de wet, zelf de hoogte van het loon bepalen. In de praktijk zal dit er vaak
op neerkomen dat de werknemers het wettelijk minimumloon uitbetaald
krijgen en dus in de regel minder goede arbeidsvoorwaarden genieten
dan hun collega’s die direct in dienst zijn bij het opdrachtgevende bedrijf.
b. Contracting dat eigenlijk uitzenden is
Bij contracting dat eigenlijk uitzenden is, doet de werkgever zijn
werkzaamheden voorkomen als contracting, terwijl in de praktijk eigenlijk
sprake is van uitzendwerk. Hoewel partijen zelf over contracting spreken,
is de arbeidsrelatie dus in feite een uitzendovereenkomst omdat voldaan
is aan de vereisten voor uitzenden.4 Er is sprake van uitzenden als in het
kader van het beroep of bedrijf van de werkgever de werknemer ter
beschikking wordt gesteld aan de opdrachtgever. De opdrachtgever heeft
dan feitelijk gezag (toezicht en leiding) over de door de werknemer te
verrichten werkzaamheden. Bij contracting heeft de opdrachtnemer gezag
over de werknemer.
Een uitzendwerknemer heeft recht op de arbeidsvoorwaarden die van
toepassing zijn op grond van de Waadi en/of op basis van één van de
uitzendcao’s (mits de werkgever onder de reikwijdte van de cao valt). De
arbeidskrachten hebben dan recht op hetzelfde loon en overige vergoedingen als vergelijkbare werknemers in dienst van de opdrachtgever (of
de mindere inlenersbeloning zoals deze in de uitzendcao’s is bepaald). Dit
2

WRR (2017) «Voor de zekerheid»; De toekomst van flexibel werkenden en de moderne
organisatie van arbeid, blz. 136.
Zie ook signalen in Payton, Noëlle; Keune, Maarten (2018): «Outsourcing in The Netherlands:
Challenges to traditional sector boundaries». RECOVER Policy Paper.
4
Artikel 7:690 BW.
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 914

4

is vaak meer dan het loon dat in geval van contracting wordt betaald.
Wanneer er recht is op het inlenersloon omdat er eigenlijk sprake is van
uitzenden en dit niet betaald wordt, dan wordt er niet voldaan aan de
Waadi. Dat is in strijd met de wet.
Voorbeeld 4: Bij een champignonkweker is de champignonpluk uitbesteed
aan een extern bedrijf. Dit externe bedrijf heeft eigen werknemers die de
champignons bij de champignonkweker komen plukken. De rechter
oordeelt dat de toezicht en leiding bij de opdrachtgever ligt (en niet, zoals
de opdrachtnemer volhoudt bij de opdrachtnemer zelf). Ondanks dat het
externe bedrijf aangeeft te werken met contracting blijkt uit de feitelijke
situatie dat het hier gaat om uitzenden. Omdat er sprake is van uitzenden
dient de werknemer beloond te worden op basis van de Waadi en één van
de uitzendcao’s.5
c. De Detacheringsrichtlijn
In Europa geldt het vrij verkeer van diensten. Buitenlandse werkgevers die
gevestigd zijn in een andere EU-lidstaat kunnen dan ook diensten
verrichten in Nederland. In dat kader is in de Detacheringsrichtlijn6 een
kern van dwingende bepalingen voor minimale bescherming vastgelegd
voor tijdelijk naar Nederland gedetacheerde werknemers. De Detacheringsrichtlijn heeft ervoor gezorgd dat een werkgever uit een andere
lidstaat van de Europese Unie de algemeen verbindend verklaarde harde
kernbepalingen van een bedrijfstak-cao moet garanderen aan zijn tijdelijk
naar Nederland in die bedrijfstak gedetacheerde werknemers. Deze
richtlijn is in Nederland geïmplementeerd in artikel 2 lid 6 Wet AVV. Op
grond van dit artikel gelden algemeen verbindend verklaarde harde
kernbepalingen ook ten aanzien van deze tijdelijk vanuit het buitenland
gedetacheerde werknemers. Het doet daarbij dus niet ter zake of in de
werkingssfeer van een cao bijvoorbeeld staat dat deze alleen van
toepassing is op in Nederland gevestigde werkgevers. Artikel 2 lid 6 Wet
AVV zorgt er immers voor dat de harde kernbepalingen gelden voor
vanuit het buitenland gedetacheerde werknemers. De cao-bepalingen
gelden voor de tijdelijk vanuit het buitenland gedetacheerde werknemers
op grond van de wet.
Toch kan het voorkomen dat voor uit het buitenland gedetacheerde
werknemers andere cao-bepalingen gelden dan voor binnenlands
gedetacheerde werknemers die hetzelfde werk doen. Dit verschil in
arbeidsvoorwaarden heeft te maken met de werkingssferen van cao’s en
of de Nederlandse opdrachtnemers die hun werknemers binnen
Nederland detacheren daar wel of niet onder vallen. Het is mogelijk dat
Nederlandse opdrachtnemers, zoals hiervoor onder a omschreven, onder
geen enkele bedrijfstak-cao vallen, omdat zij werkzaamheden verrichten in
verschillende bedrijfstakken en niet onder de werkingssfeer van de cao
vallen (zie voorbeeld 3). Een dergelijke situatie zal zich minder snel
voordoen bij een buitenlandse opdrachtnemer die werk verricht in
Nederland. Om uit te maken van welke bedrijfstak-cao de harde kernbepalingen voor tijdelijk vanuit het buitenland gedetacheerde werknemers
gelden, wordt namelijk alleen gekeken naar de door de buitenlandse
opdrachtnemer in Nederland door zijn gedetacheerde werknemers
verrichte werkzaamheden. Meestal bestaan die werkzaamheden voor
100% uit werk binnen één bedrijfstak in Nederland. Dit leidt ertoe dat deze
buitenlandse werkgevers met betrekking tot het loon in de regel de
algemeen verbindend verklaarde harde kernbepalingen uit de betreffende

5
6

Hof ’s-Hertogenbosch van 21 oktober 2014, ECLI:NL:GHSHE:2014:4353.
Richtlijn 96/71/EG.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 914

5

bedrijfstak-cao dienen te garanderen aan hun tijdelijk naar Nederland
gedetacheerde werknemers. Deze situatie is niet in strijd met de wet.
Voorbeeld 5: Een Poolse opdrachtnemer verricht in Polen werkzaamheden
in vier verschillende bedrijfstakken, namelijk in a, b, c en d. In elke sector
wordt 25% van het werk verricht. De tijdelijk vanuit Polen naar Nederland
gestuurde werknemers verrichten echter alleen werkzaamheden in
bedrijfstak b. Omdat in Nederland voor bedrijfstak b de cao algemeen
verbindend is verklaard, dienen de Poolse werknemers beloond te worden
conform de harde kern van dwingende bepalingen die gelden in de cao
voor bedrijfstak b.
d. Overgang van onderneming
Bij aanbesteding of uitbesteding van werkzaamheden kan sprake zijn van
overgang van onderneming. Hierdoor gaan de rechten en plichten die de
oorspronkelijke werkgever had ten opzichte van werknemers van
rechtswege over op het verkrijgende bedrijf. Zie hiervoor ook mijn brief
van 8 november jl. Als de rechten en plichten in de praktijk daadwerkelijk
overgaan is deze situatie niet in strijd met de wet.
Voorbeeld 6: Een werknemer is locatiemanager van een winkel en
restaurant. Er komt een nieuwe exploitant voor de winkel en het
restaurant en de werknemer gaat mee over naar deze nieuwe uitbater
waardoor deze zijn werkgever wordt. De rechten en plichten zoals de
werknemer die had bij de vorige werkgever blijven intact.7
IV. Aanpak problemen
Zoals aangegeven zijn er verschillende verschijningsvormen van
contracting en kunnen deze ook verschillende gevolgen hebben voor het
toepasselijke arbeidsvoorwaardenpakket. De grootste uitdagingen zijn te
vinden bij de beschreven situaties onder a (contracting) en b (contracting
dat eigenlijk uitzenden is). Ik vind het belangrijk dat deze problemen
aangepakt worden. Dat wil ik doen door actie te ondernemen, waar nodig
met sociale partners, langs de volgende twee lijnen:
1. Ontwijken van de cao door reguliere contracting dient in eerste
instantie beoordeeld te worden door de sociale partners. Zij zijn
immers verantwoordelijk voor de werkingssfeer van de cao die ze
aangaan, en hebben hierdoor invloed op de bedrijven (en de daarbij
werkzame werknemers) die onder de verplichtingen en rechten van die
cao vallen.
2. Constructies waarbij partijen over contracting spreken, maar waar
eigenlijk sprake is van uitzenden, kunnen worden tegengegaan door de
naleving van de Waadi te verbeteren.
Daarnaast worden voor beide vormen wettelijke maatregelen verkend.
Ik zal eerst uiteenzetten welke acties er ingezet worden voor de situaties
waarbij er sprake is van contracting, ingegeven door ontwijking van de
cao. Daarna zal ik ingaan op de maatregelen die genomen worden om
situaties waar er eigenlijk gewoon sprake is van uitzenden aan te pakken.
a. Contracting en ontwijken cao
Voor vormen van contracting, waarbij de cao wordt ontweken, bijvoorbeeld door de spreiding van werkzaamheden, wil ik de volgende stappen
zetten.

7

Zie Gerechtshof ’s-Hertogenbosch 10 april 2018, ECLI:NL:GHSHE:2018:1507.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 914

6

1. Sociale partners aan zet
Uw Kamer en de vakbeweging hebben haar zorgen geuit over de vormen
van contracting, waarbij er sprake is van ontwijken van cao-verplichtingen
door spreiding van werkzaamheden binnen hetzelfde bedrijf. Op dat punt
ga ik met sociale partners in gesprek over welke stappen zij kunnen
nemen om ontwijken van cao-verplichtingen tegen te gaan. Bij ontwijken
van cao’s door spreiding van werkzaamheden gaat het dus om contractingbedrijven die werkzaamheden uit diverse bedrijfstakken zodanig
onderbrengen in één bedrijf dat zij onder geen enkele bedrijfstak-cao
vallen. Dit is mogelijk omdat werkingssferen van bedrijfstak-cao’s veelal
hoofdzakelijkheidscriteria bevatten.
De werkingssfeer van een cao is primair een zaak van cao-partijen. Het
vaststellen, formuleren en uitleggen van de werkingssfeer is aan hen. Ook
voor de handhaving van de naleving van een cao zijn cao-partijen primair
verantwoordelijk. Ontstaat hierover een conflict met een werkgever die de
cao niet naleeft, dan kan bij een algemeen verbindend verklaarde cao de
Inspectie SZW worden verzocht onderzoek te doen naar de vermeende
schending van deze cao.8 Ook kunnen cao-partijen uiteindelijk de rechter
om een oordeel vragen. Binnen het huidige cao- en avv-stelsel zie ik een
aantal aanknopingspunten voor cao-partijen om te voorkomen dat
contractingbedrijven bewust door spreiding van werkzaamheden onder
geen enkele cao vallen. Zo is het bijvoorbeeld mogelijk om in cao’s
bepalingen op te nemen die aan het uitbesteden van werk de voorwaarde
verbinden dat dit alleen kan indien de opdrachtnemer waaraan het werk
wordt uitbesteed de bedrijfstak-cao toepast die van toepassing is op de
opdrachtgevende werkgever. Deze én andere mogelijkheden kunnen door
sociale partners worden opgenomen in cao’s om ongelijke beloning bij
contracting te voorkomen. Ik ga met sociale partners van gedachten
wisselen om voor- en nadelen en (on)mogelijkheden samen met hen te
bezien. In het najaar doe ik u hierover verslag.
2. Verkenning wettelijke maatregelen
Zoals verzocht door uw Kamer ga ik wettelijke maatregelen verkennen die
gericht zijn op het tegengaan van constructies die bedoeld zijn om niet
onder een cao te vallen. Ik zal Uw Kamer voor de zomer van 2020
informeren over de besluitvorming ten aanzien van de analyse of en zo ja
welke wettelijke maatregelen nodig zijn. Door uw Kamer zijn verschillende
opties naar voren gebracht. Deze worden meegenomen in de verkenning.
– Allereerst is gevraagd om te kijken naar oplossingen die zijn ontleend
aan de regels die gelden in het kader van de Detacheringsrichtlijn en de
Handhavingsrichtlijn. In deze richtlijnen is onder andere bepaald dat
EU-werkgevers aan hun naar het buitenland gedetacheerde werknemers
bepaalde kern-arbeidsvoorwaarden moeten waarborgen die gelden in het
land van de ontvangende werkgever. Een vergelijkbare regel zou dan
toegepast moeten worden ingeval van contracting, maar dan voor alle
arbeidsvoorwaarden die gelden bij de opdrachtgever. Een contractor moet
zijn werknemers dan altijd de arbeidsvoorwaarden bieden die gelden bij
de opdrachtgever voor vergelijkbare werkzaamheden.
– Een andere optie die door uw Kamer naar voren is gebracht, betreft een
regeling voor het uitbesteden van kernactiviteiten voor die situaties
waarin een opdrachtnemer niet gebonden is aan een bedrijfstak-cao. In
dat geval zouden de arbeidsvoorwaarden van toepassing moeten zijn die
van toepassing zijn binnen de onderneming van de opdrachtgever. Het
8

Artikel 10 Wet AVV.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 914

7

gaat dan om de arbeidsvoorwaarden van werknemers die vergelijkbaar
werk doen binnen de ontvangende onderneming.
– Ook is voorgesteld om te bekijken of wanneer er werkzaamheden
worden verricht binnen een onderneming waar de betreffende werkzaamheden niet voorkomen, de arbeidsvoorwaarden zouden moeten gelden
van de sector waar deze werkzaamheden onder vallen. Het is ook mogelijk
om te kijken hoe een en ander in andere landen geregeld is. Maar daarbij
teken ik op voorhand aan dat dit andere stelsels betreft, die niet zonder
meer passen in de Nederlandse situatie.
Deze opties vergen nader onderzoek. In de komende periode wil ik bezien
welke wettelijke mogelijkheden er zijn. Ook ga ik daarover in gesprek met
sociale partners. Een wetswijziging zou namelijk ingrijpen op het terrein
van cao-partijen. Deze wettelijke maatregelen wil ik dan ook in
samenhang bezien.
b. Verbeteren naleving Waadi
Er zijn verschillende stappen die ik samen met anderen kan zetten om de
naleving van de Waadi te verbeteren. Op deze vijf stappen zal ik hieronder
ingaan.
1. In gesprek met sociale partners
Ik ben van plan om met sociale partners in verschillende sectoren in
gesprek te gaan om te verkennen tegen welke problemen zij aanlopen als
het gaat om de naleving en handhaving van hun eigen cao. Vervolgens
kan er gekeken worden hoe deze rol versterkt kan worden, en aanvullend
daarop, onderbetaling van uitzendkrachten in hun sector kan worden
voorkomen.
Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid faciliteert in het
uitwisselen van best-practices. Sociale partners uit verschillende sectoren
kunnen goede voorbeelden delen en van elkaar leren welke stappen
genomen kunnen worden om misstanden aan te pakken. In iedere sector
zijn immers uitzendkrachten werkzaam bij bedrijven om pieken op te
vangen en tijdelijke gaten te vullen. In veel sectoren zijn al goede
afspraken gemaakt om misstanden te voorkomen.
2. Opschalen informatievoorziening
Het onderscheid tussen contracting, uitzenden en payrolling is soms
onvoldoende kenbaar voor verschillende partijen. Ik ga daarom een
checklist samenstellen om het verschil tussen contracting, uitzenden en
payrolling inzichtelijk te maken. Ik streef ernaar om deze checklist op korte
termijn te verspreiden. Ook wordt bezien of de zelfinspectietool van de
Inspectie SZW hiermee aangevuld kan worden. Deze acties vergroten
eveneens de bekendheid met de verschillende fenomenen.
Tevens wil ik met deze informatievoorziening inzetten op het vergroten
van de bekendheid met de mogelijkheden om vermoedens van mogelijke
overtreding van de Waadi te melden bij de Inspectie SZW.9 Naast sociale
partners kunnen ook uitzend- en payrollkrachten bij concrete vermoedens
van onderbetaling of andere overtredingen van de Waadi een melding
doen bij de Inspectie SZW. De Inspectie kan dan een onderzoek starten.
Uit de afhandeling van eerdere meldingen blijkt dat concrete resultaten

9

https://www.inspectieszw.nl/melden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 914

8

bereikt kunnen worden als werknemers bereid zijn bij de Inspectie SZW
melding te maken van misstanden.10
3. Bewustwording opdrachtgevers
Nog dit jaar zal ik een communicatietraject opstarten voor werkgevers die
werknemers inlenen (de opdrachtgevers). Deze opdrachtgevers hebben
een grote verantwoordelijkheid jegens de mensen die bij hen werken of
een klus voor hen uitvoeren. Daarom is het belangrijk dat ook de
opdrachtgevers zich bewust zijn van mogelijke misstanden en hier ook
actief in handelen, zoals met een controle of het juiste loon aan de bij hen
werkzame personen wordt betaald. Opdrachtgevers dienen zich bewust te
zijn van de risico’s van al te lichtzinnige uitbestedingstrajecten, en uitzenden aanneembedrijven al te veel te selecteren op prijs zonder een gedegen
controle. Bij misstanden kunnen meerdere schakels in de keten, dus ook
een opdrachtgever, worden aangesproken in het kader van ketenaansprakelijkheid. Bovendien loopt de opdrachtgever het risico beboet te worden
op grond van artikel 7 van de Waadi, als deze gebruik maakt van bedrijven
die zich niet als terbeschikkingsteller in de zin van de Waadi in het
Handelsregister hebben geregistreerd. Tevens is er risico op imagoschade. Daarom zet ik in op een traject om het bewustzijn van opdrachtgevers ten aanzien van hun verplichtingen te vergroten.
4. Onderzoek en evaluatie uitzendregime
Op de korte termijn zullen verschillende onderzoeken en evaluaties naar
de werking van het uitzendregime worden uitgevoerd. De uitkomsten van
deze onderzoeken zijn nodig voor een gedegen besluitvorming over de
vraag of en zo ja welke wettelijke maatregelen noodzakelijk zijn. Deze
onderzoeken zijn onderdeel van de beleidsdoorlichting artikel 1 (arbeidsmarkt) van de SZW-begroting. De oplevering van deze Beleidsdoorlichting
is voorzien per zomer 2020.
Allereerst ga ik het uitzendregime te evalueren, zoals ik bij de behandeling
van de Wet arbeidsmarkt in balans (Wab) en in Kamervragen11 reeds heb
aangegeven. Er is reden tot evaluatie van het uitzendregime, omdat de
Waadi, die het uitzenden in Nederland voor een belangrijk deel reguleert,
voor het laatst in 2001 is geëvalueerd. Daarnaast is het uitzendregime in
het Burgerlijk Wetboek voor het laatst in 2007 geëvalueerd. Bij deze
evaluatie ben ik voornemens ook uitvoering te geven aan de aangenomen
motie Heerma/van Weyenberg.12
Met de invoering van de Waadi en de Wet flexibiliteit en zekerheid in 1998
is het huidige uitzendregime in Nederland in het leven geroepen. Voor het
huidige uitzendregime bestond een vergunningenregime. Doel van de
regeling in de Wet flexibiliteit en zekerheid, de wet die de uitzendovereenkomst en het verlicht arbeidsrechtelijk regime in het BW introduceerde,
was «een regeling van de uitzendrelatie in het Burgerlijk Wetboek die
duidelijkheid biedt over de aard van de overeenkomst en tevens de
allocatiefunctie op de arbeidsmarkt onverlet laat». De regering stelde dat
de uitzendformule een belangrijke allocatieve functie heeft, namelijk het
bij elkaar brengen van de vraag naar en het aanbod van tijdelijke arbeid.
Met de wetgeving werd ook beoogd helderheid te verschaffen over
andere «driehoek arbeidsrelaties», waarbij de werknemer in de uitoefening van het bedrijf of beroep van de werkgever aan een derde ter
10

https://nos.nl/artikel/2265552-fnv-spant-proces-aan-tegen-postnl-om-onderbetalingsorteerders.html/.
11
Aanhangsel Handelingen II 2018/19, nr. 1455.
12
Kamerstuk 35 074, nr. 51.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 914

9

beschikking wordt gesteld om onder leiding en toezicht van die derde
arbeid te verrichten.
De laatste jaren zijn er steeds meer signalen die leiden tot de vraag of het
huidige uitzendregime in Nederland nog wel voldoet. Deze signalen
nopen tot een evaluatie van het huidige regime.13 In dit kader zijn een
tweetal onderzoeken wenselijk. Het eerste onderzoek betreft een
onderzoek dat zich richt op de praktijk van driehoekrelaties en de functie
van uitzenden. Er zal een nader beeld gegeven worden van de verschillende vormen. Het tweede onderzoek betreft een onderzoek naar het
feitelijk gebruik en oneigenlijk gebruik van uitzenden. Daarvoor is
onderzoek nodig naar de positie van uitzendwerknemers in Nederland.
5. Verkenning wettelijke maatregelen
De komende tijd ga ik de mogelijkheden van verschillende wettelijke
maatregelen onderzoeken. Voor het oordeel of, en zo ja op welke manier,
wettelijke maatregelen noodzakelijk zijn, zijn echter de eerdergenoemde
onderzoeken van belang. Zonder vooruit te lopen op de onderzoeksresultaten wil ik een indicatie geven van de mogelijke wettelijke maatregelen.
Uw Kamer zal ik uiterlijk zomer 2020 informeren over de besluitvorming
ten aanzien van de maatregelen die de komende periode verkend worden.
Voor de mogelijke maatregelen om niet-naleving van de Waadi tegen te
gaan zie ik twee routes:
– Ten eerste ga ik kijken naar de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever. Bij niet-naleving van de Waadi gaat het vaak om uitzendwerk en
vervult de opdrachtgever, naast het uitzendbedrijf, een belangrijke rol bij
het nakomen van de bepalingen. Daarom richt ik mij bij de te verkennen
opties op mogelijkheden om de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever bij het naleven van de wet te vergroten. Een mogelijkheid om de
verantwoordelijkheid te vergroten, ligt in artikel 10 van de Waadi. In dit
artikel is het verbod op ter beschikking stellen bij een arbeidsconflict
geregeld. Op grond van dit artikel is het een uitzendbureau niet toegestaan arbeidskrachten ter beschikking te stellen wanneer sprake is van een
staking bij de opdrachtgever. Het doorbreken van een staking ondermijnt
immers de cao-onderhandelingen door de positie van de werknemersvertegenwoordigers te verzwakken en het hervatten van de dialoog tussen
cao-partijen te bemoeilijken. Indien geconstateerd wordt dat de staking
wordt gebroken kan met civielrechtelijke middelen tegen het uitzendbureau worden opgetreden. Op dit moment is het voor cao-partijen niet
mogelijk ook de opdrachtgever aansprakelijk te stellen. Ook deze optie zal
worden verkend.
– Een tweede mogelijke route, die in het AO naar voren is gebracht,
betreft bestuursrechtelijke maatregelen. Daarbij is onder meer de
mogelijkheid tot het invoeren van een bestuurlijke boete bij overtreding
van artikel 8 Waadi genoemd. Deze route zou echter een vergaande
wijziging met grote implicaties voor het huidige systeem betekenen. Op
dit moment vervult de Inspectie SZW een ondersteunende rol bij de
handhaving van de Waadi. Op verzoek van sociale partners controleert de
Inspectie SZW of de bepalingen in de Waadi, zoals de loonverhoudingsnorm, zijn overtreden. Met het onderzoeksverslag kan de verzoeker
(werknemer of vakbond) vervolgens zelf actie ondernemen en zo nodig
naleving afdwingen door een procedure te starten. Deze werkwijze komt
voort uit het feit dat sociale partners zelf verantwoordelijk zijn voor het
toezicht op de naleving van cao’s en andere vormen van loonafspraken.
13

Kamerstuk 35 074, nr. 51.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 914

10

Een aanpassing van de huidige werkwijze zou dan ook een verschuiving
van de verhoudingen tot gevolg hebben en een verandering van de rol die
de sociale partners en de Inspectie SZW momenteel vervullen bij
(ondersteuning van) het toezicht op de naleving van de loonverhoudingsnorm uit de Waadi. De voorgestelde route heeft dan ook vergaande
implicaties en vergt een zeer zorgvuldig afwegingsproces.
Tot slot
Het kabinet hecht veel waarde aan het principe van gelijk loon voor gelijk
werk. In deze brief staan een aantal maatregelen die ik, op basis van dat
principe, ga nemen om te voorkomen dat contracting gebruikt wordt om
te concurreren op loonkosten en zo het laagste putje van de arbeidsmarkt
op te zoeken. Ik zal uw Kamer uiterlijk in de zomer van 2020 informeren
over de besluitvorming rondom de wettelijke maatregelen die ik de
komende periode zal verkennen. Zoals aangegeven zal ik daarvoor de
uitkomsten van de verschillende evaluaties en onderzoeken afwachten.
Ik vertrouw erop uw Kamer hiermee voldoende te hebben geïnformeerd.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
W. Koolmees

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 29 544, nr. 914

11