De voltooiing van
Europa’s Economische
en Monetaire Unie
Verslag van

Jean-Claude Juncker
in nauwe samenwerking met

Donald Tusk
Jeroen Dijsselbloem
Mario Draghi
en Martin Schulz

Inhoud
1. Een hechte en rechtvaardige economische en monetaire unie
2. Naar een economische unie - convergentie, welvaart en sociale
cohesie
3. Naar een financiële unie - geïntegreerde financiën voor een
geïntegreerde economie
4. Naar een begrotingsunie - een geïntegreerd kader voor gezond en
geïntegreerd begrotingsbeleid
5. Democratische verantwoording, legitimiteit en institutionele
versterking
Bijlage 1: R
 outekaart naar een echte economische en monetaire unie
Bijlage 2: Een beter geïntegreerd Europees Semester
Bijlage 3: E
 en adviserende Europese Budgettaire Raad Leidbeginselen

3
7
12
15
18
21
24
26

Inleiding
De Eurotop van oktober 2014 heeft benadrukt dat
‘nauwere coördinatie van het economisch beleid van
wezenlijk belang is voor een soepele werking van
de economische en monetaire unie’ (EMU). Hij heeft
opgeroepen om verder te werken ‘aan de ontwikkeling
van concrete mechanismen voor een strakkere
economische beleidscoördinatie, convergentie en
solidariteit’ en ‘de volgende stappen voor te bereiden
op weg naar een betere economische governance in de
eurozone’.
Dit verslag is opgesteld door de voorzitter van de
Europese Commissie, in nauwe samenwerking met
de voorzitter van de Eurotop, de voorzitter van de
Eurogroep, de president van de Europese Centrale Bank
en de voorzitter van het Europees Parlement.
Het bevat de neerslag van uitvoerige besprekingen
met de lidstaten en het maatschappelijk middenveld.
Het bouwt voort op het verslag ‘Naar een echte
economische en monetaire unie’ (het zogenaamde
‘Verslag van de vier voorzitters’) en de ‘Blauwdruk voor
een hechte economische en monetaire unie’ van de
Commissie van 2012, evenals op de analytische nota

2

‘Voorbereiding van de volgende stappen met het oog op
een betere economische governance in de eurozone’ van
12 februari 2015.
Het geeft de persoonlijke beraadslagingen en
discussies van de vijf voorzitters weer. Het richt zich
vooral op de eurozone omdat landen die de euro als
munt gebruiken, bijzondere uitdagingen, belangen en
verantwoordelijkheden gemeen hebben. Het proces
naar een hechtere EMU staat echter open voor alle EUlidstaten. Het moet transparant zijn en de integriteit van
de interne markt in al haar facetten bewaren. In feite
zou de voltooiing en volledige benutting van de interne
markt voor goederen en diensten, van de digitale markt,
de energiemarkt en de kapitaalmarkt deel moeten
uitmaken van een breder streven naar economische
unie, evenals meer banen en een krachtiger groei.
Een volwaardige EMU is geen doel op zich. Het is een
middel om alle burgers een beter en rechtvaardiger
leven te bieden, de Unie voor te bereiden op wereldwijde
toekomstige uitdagingen en om elk van de lidstaten in
staat te stellen te gedijen.

1

© Europese Commissie

Een hechte en
rechtvaardige economische
en monetaire unie

De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie

3

De euro is een succesvolle en stabiele munt. Hij
wordt door 19 lidstaten van de EU en meer dan 330
miljoen burgers gebruikt. Hij heeft de leden van de
EMU prijsstabiliteit verschaft en hen beschermd tegen
externe instabiliteit. Ondanks de recente crisis is het
nog steeds de op één na belangrijkste munteenheid in
de wereld, met een aandeel van bijna een kwart van de
wereldwijde deviezenreserves, terwijl bijna zestig landen
en gebieden in de hele wereld hun munt aan de euro
hebben gekoppeld.
Europa herstelt zich van de ernstigste financiële en
economische crisis in zeventig jaar. De uitdagingen
van de afgelopen jaren hebben nationale regeringen
en EU-instellingen gedwongen snelle en buitengewone
stappen te nemen. Zij moesten hun economieën
stabiliseren en alles wat via het geleidelijke en soms
moeizame proces van Europese integratie tot stand is
gebracht, beschermen. Daardoor kon de integriteit van
de eurozone als geheel behouden blijven en heeft de
interne markt niet aan kracht ingeboet.
Nu de economische groei en het vertrouwen in een
groot deel van Europa weer terugkeren, is het echter
duidelijk dat de snelle oplossingen van de afgelopen
jaren moeten worden omgezet in een duurzame,
rechtvaardige en democratisch gelegitimeerde
basis voor de toekomst. Het is ook duidelijk dat met
18 miljoen werklozen in de eurozone veel meer
moet worden gedaan om het economisch beleid te
verbeteren.
Europa’s economische en monetaire unie (EMU) is als
een huis waaraan tientallen jaren is gebouwd maar
dat nog slechts gedeeltelijk af is. Toen het door de
storm werd getroffen, moesten de muren en het dak
snel worden verstevigd. Het is nu de hoogste tijd om
de funderingen te versterken en de EMU te maken tot
wat ermee werd beoogd: een welvarend gebied op basis
van evenwichtige economische groei en prijsstabiliteit,
een concurrerende sociale markteconomie, gericht op
volledige werkgelegenheid en sociale vooruitgang. Om
dit doel te bereiken, zullen we verdere stappen moeten
nemen om de EMU te voltooien.
De euro is meer dan alleen maar een munt. Het is
een politiek en economisch project. Alle leden van
onze monetaire unie hebben hun vroegere nationale
valuta voor eens en altijd opgegeven en delen hun
monetaire soevereiniteit blijvend met de andere
landen van de eurozone. Daar staat tegenover dat zij
profiteren van een geloofwaardige en stabiele munt in
een grote, concurrerende en krachtige interne markt.
Deze gemeenschappelijke lotsbestemming vraagt
om solidariteit in tijden van crisis en de naleving van
gemeenschappelijk overeengekomen regels door alle
lidstaten.

4

Deze afspraak werkt echter alleen als deze alle partijen
voordeel oplevert. Deze voorwaarde kan slechts
worden vervuld als alle landen, zowel individueel
als collectief, maatregelen nemen om de nationale
aanpassingsinstrumenten die zij bij toetreding hebben
opgegeven, te compenseren. Zij moeten allereerst beter
in staat zijn crises te voorkomen door hoogwaardige
governance op Europees en nationaal niveau, duurzaam
budgettair en economisch beleid en een rechtvaardige
en efficiënte overheidsadministratie. Ten tweede
moet elk land wanneer zich schokken voordoen - wat
onvermijdelijk is - doeltreffend kunnen reageren.
Zij moeten intern schokken kunnen opvangen doordat
zij gedurende de gehele economische cyclus over
voldoende veerkrachtige economieën en toereikende
budgettaire buffers beschikken. Immers, aangezien het
monetair beleid voor de gehele eurozone uniform wordt
vastgesteld, speelt het nationale begrotingsbeleid een
cruciale rol in het stabiliseren van de economie wanneer
zich op lokaal niveau een schok voordoet. En in een
situatie waarin alle landen een en dezelfde wisselkoers
hebben, moeten zij over flexibele economieën
beschikken die snel op negatieve ontwikkelingen kunnen
reageren. Anders riskeren zij dat recessies diepe,
blijvende littekens nalaten.
Toch zullen de relatieve prijzen zich nooit zo snel
aanpassen als de wisselkoersen. En we hebben gezien
dat de druk van de markt de begrotingsstabilisatoren
van een land in een periode van economische malaise
kan ondermijnen. Alle economieën zullen, indien zij
op permanente basis van de eurozone wensen te
profiteren, ook in staat moeten zijn de impact van
schokken gezamenlijk op te vangen door middel van
risicodeling binnen de EMU. Op korte termijn kan deze
risicodeling worden bereikt door geïntegreerde financiële
markten en kapitaalmarkten (particuliere risicodeling),
in combinatie met de noodzakelijke gemeenschappelijke
achtervang - dat wil zeggen een laatste financieel
vangnet - voor de bankenunie. Op middellange termijn
dient, naarmate de economische structuren convergeren
naar de beste normen in Europa, de risicodeling binnen
de openbare sector te worden uitgebreid door middel
van een mechanisme voor begrotingsstabilisatie voor de
eurozone als geheel.
Het voorkomen van onhoudbaar beleid en het
individueel en collectief opvangen van schokken heeft
noch voor, noch tijdens de crisis goed gewerkt. Hoewel
sindsdien belangrijke institutionele verbeteringen zijn
doorgevoerd, blijven de oorspronkelijke tekortkomingen
nog doorwerken. Er is thans sprake van een aanzienlijke
divergentie in de eurozone. In sommige landen is de
werkloosheid op zijn laagst, terwijl deze in andere
landen nog nooit zo hoog is geweest; in sommige
landen kan het begrotingsbeleid anticyclisch worden
ingezet, terwijl in andere landen het herstel van de
budgettaire ruimte jarenlange consolidatie vergt.

De bestaande divergentie maakt de hele Unie
kwetsbaar. Wij moeten deze divergentie opheffen en
een nieuw convergentieproces op touw zetten. Het
welslagen van de monetaire unie op individueel niveau
hangt of van het succes ervan voor haar leden als
geheel. Tegen de achtergrond van de toenemende
globalisering zijn lidstaten bovendien gehouden om, ook
in hun eigen belang, deugdelijk beleid te handhaven
en hervormingen door te voeren die hun economieën
flexibeler en concurrerender maken.
Er moet op vier terreinen vooruitgang worden geboekt:
ten eerste in de richting van een echte economische
unie die ervoor zorgt dat iedere economie de
structurele kenmerken bezit om in de monetaire unie
te kunnen gedijen. Ten tweede in de richting van een
financiële unie die de integriteit van onze munt in de
gehele monetaire unie waarborgt en risicodeling met de
particuliere sector versterkt. Dit betekent voltooiing van
de bankenunie en versnelde totstandbrenging van de
kapitaalmarktenunie. Ten derde in de richting van een
begrotingsunie die zowel voor een houdbare begroting
als voor begrotingsstabilisatie zorgt. En ten slotte in
de richting van een politieke unie die het fundament
vormt van alle bovengenoemde elementen dankzij
werkelijke democratische verantwoording, legitimiteit en
institutionele versterking.
Deze vier unies zijn allemaal afhankelijk van elkaar.
Daarom moeten zij tegelijkertijd tot stand worden
gebracht en moeten alle lidstaten van de eurozone aan
elke unie deelnemen. In elk geval zal de vooruitgang
moeten plaatsvinden via opeenvolgende stappen op
korte en op langere termijn, maar het is cruciaal dat het
volledige stappenplan vandaag wordt vastgesteld en
goedgekeurd. De maatregelen op korte termijn zullen
het vertrouwen thans slechts vergroten indien zij het
begin vormen van een breder proces, een brug naar
een volledige en echte EMU. Na een crisis die vele jaren
heeft geduurd, moeten regeringen en instellingen de
burgers en markten nu tonen dat de eurozone meer zal
doen dan overleven. Zij moeten inzien dat zij zal gedijen.
Om deze visie op langere termijn te kunnen
verwezenlijken dienen de maatregelen op korte
termijn ambitieus te zijn. Zij moeten het Europese huis
nu stabiliseren en voorbereidingen treffen voor een
voltooiing van het bouwwerk op middellange termijn.
Dit impliceert onvermijdelijk een verdere deling van
soevereiniteit op termijn. Ondanks het onmiskenbare
belang van economische en budgettaire regels en de
naleving daarvan, kan de op één na grootste economie
van de wereld niet louter middels op regels gebaseerde
samenwerking worden beheerd. De eurozone kan
zich slechts stapsgewijs in de richting van een echte

De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie

economische en monetaire unie ontwikkelen indien
wordt overgegaan van een stelsel van regels en
richtsnoeren voor het uitstippelen van nationaal
economisch beleid naar een systeem waarbij de
soevereiniteit in sterkere mate wordt gedeeld met
gemeenschappelijke instellingen, die voor het grootste
deel al bestaan en die deze taak geleidelijk op zich
kunnen nemen. In de praktijk zou dit inhouden dat
de lidstaten accepteren dat in toenemende mate
gezamenlijk wordt beslist over aspecten van hun
nationale begroting en hun economisch beleid. Een
succesvolle afronding van het proces van economische
convergentie en financiële integratie zou de opmaat
kunnen vormen voor een zekere mate van risicodeling
op overheidsniveau, wat tegelijkertijd gepaard zou
moeten gaan met een grotere mate van democratische
participatie en verantwoording, zowel op nationaal
als op Europees niveau. Een dergelijke stapsgewijze
aanpak is noodzakelijk omdat voor een aantal van
de meer ambitieuze maatregelen wijzigingen in het
huidige wettelijke EU-kader nodig zijn, sommige meer
diepgaand dan andere, evenals aanzienlijke vorderingen
op het gebied van economische convergentie en
harmonisatie van de regelgeving in de lidstaten van de
eurozone.
Dit verslag heeft een tweeledig doel: de eerste stappen
te beschrijven waarmee dit proces vandaag een
aanvang neemt, en een duidelijke koers uit te stippelen
voor de maatregelen op langere termijn. Het proces
wordt in twee achtereenvolgende fasen georganiseerd
(zie de routekaart in bijlage 1):
Fase 1 (1 juli 2015 - 30 juni 2017): In deze
eerste fase (‘al doende verdiepen’) zouden de EUinstellingen en lidstaten van de eurozone voortbouwen
op bestaande instrumenten en een zo goed mogelijk
gebruik maken van de bestaande Verdragen. Dit
komt in het kort neer op het stimuleren van het
concurrentievermogen en de structurele convergentie,
de voltooiing van de begrotingsunie, de vaststelling
en handhaving van verantwoordelijk budgettair beleid
op nationaal en EU-niveau en de versterking van de
democratische verantwoordingsplicht.
Fase 2: In deze tweede fase (‘voltooiing van de EMU’)
zouden verdergaande, concrete maatregelen worden
overeengekomen om de economische en institutionele
architectuur van de EMU te voltooien. Hierbij zou met
name het convergentieproces een bindender karakter
krijgen door een reeks gezamenlijk overeengekomen
benchmarks op het gebied van convergentie die in
wetgeving kunnen worden vastgelegd. Een van de
voorwaarden voor elk lid van de eurozone om deel te
kunnen nemen aan een schokabsorptiefunctie voor

5

de eurozone in deze tweede fase, is het boeken van
aanzienlijke vooruitgang in de richting van deze normen
- en de voortdurende naleving ervan wanneer zij
eenmaal bereikt zijn.
Laatste fase (uiterlijk 2025): Aan het eind van fase
2, en wanneer alle stappen geheel zijn voltooid, zou een
hechte EMU een stabiel en welvarend oord zijn voor alle
burgers van de lidstaten van de EU die de euro als munt
gebruiken, en zou zij aantrekkelijk zijn voor andere EUlidstaten indien zij zich zouden willen aansluiten.
De voorzitters van de EU-instellingen zullen de
uitvoering van de in dit verslag gedane aanbevelingen
op de voet volgen. Ter voorbereiding van de overgang
van fase 1 naar fase 2 zal de Commissie in het
voorjaar van 2017 een ‘Witboek’ indienen waarin de
in fase 1 gemaakte vorderingen worden beoordeeld
en de noodzakelijke volgende stappen worden
vermeld, waaronder maatregelen met een wetgevend
karakter om de EMU in fase 2 te voltooien. Het
Witboek zal gebruik maken van analytische input van
een adviesgroep van deskundigen die de wettelijke,
economische en politieke randvoorwaarden van de
in dit verslag vervatte voorstellen voor de langere
termijn nader zal onderzoeken. Het zal in overleg met
de voorzitters van de andere EU-instellingen worden
opgesteld.
In dit verslag worden ideeën aangedragen die na
verdere bespreking in wetten en instellingen kunnen
worden omgezet. Dit moet door middel van een breed
opgezet, transparant en inclusief proces gebeuren - een
proces dat onverwijld zou moeten beginnen.

6

Naar een economische unie
- convergentie, welvaart en
sociale cohesie

© Europese Commissie

2

De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie

7

Het begrip convergentie neemt in onze economische
unie een centrale plaats in: convergentie tussen
lidstaten naar de hoogste welvaartniveaus, en
convergentie binnen Europese samenlevingen om ons
unieke Europese model te bevorderen.
In de EMU is het monetair beleid gecentraliseerd, maar
worden belangrijke onderdelen van het economisch
beleid nog nationaal geregeld. Zoals de crisis echter
bijzonder duidelijk heeft gemaakt, zijn de leden van de
eurozone voor hun groei van elkaar afhankelijk. Het is
in het gemeenschappelijk belang en in het eigen belang
van ieder lid van de eurozone om economische schokken
goed te kunnen opvangen, economische structuren en
socialezekerheidsstelsels te moderniseren en ervoor te
zorgen dat burgers en bedrijven zich kunnen aanpassen
aan, en profiteren van, nieuwe eisen, ontwikkelingen en
uitdagingen. Evenzo is het in het belang van elk lid dat
alle anderen dit in een vergelijkbaar tempo doen. Dit
is cruciaal in een monetaire unie zoals de EMU waar
geen grootschalige fiscale overdrachten tussen leden
zijn voorzien en waar de arbeidsmobiliteit betrekkelijk
beperkt is.
Het betekent niet dat alle lidstaten die dezelfde munt
gebruiken op elkaar lijken of zouden moeten lijken,
of dat zij hetzelfde beleid moeten voeren. Waar
het uiteindelijk om gaat, is het resultaat: dat alle
lidstaten van de eurozone een solide beleid voeren
zodat zij zich snel kunnen herstellen van kortdurende
schokken, in staat zijn hun comparatieve voordelen
in de interne markt te benutten en investeringen aan
te trekken, terwijl zij een sterke groei en een hoog
werkgelegenheidsniveau in stand houden.
Veel kan al worden bereikt door een verdieping van
de interne markt, wat voor alle 28 EU-lidstaten
belangrijk is maar vooral voor de lidstaten die de
euro als munt hebben. Op belangrijke beleidsterreinen
zoals goederen en diensten, evenals op gebieden met
onbenut potentieel zoals de energie-, de digitale en
de kapitaalmarkt is de interne markt nog niet voltooid.
Hieruit blijkt dat er nog aanzienlijke politieke obstakels
zijn, ondanks het enorme economische potentieel dat
een werkelijk interne markt bezit. Om vooruitgang
te boeken dienen belangrijke besluiten op elk van
de genoemde gebieden te worden beschouwd als
onderdeel van een politiek pakket dat alle lidstaten
ten goede komt, en moeten zij niet als onderling
onafhankelijk worden opgevat. Maar dat is niet genoeg.
Duurzame convergentie vereist tevens een bredere
reeks beleidsmaatregelen die in de rubriek ‘structurele
hervormingen’ kunnen worden ondergebracht, dat
wil zeggen hervormingen die beogen economieën
te moderniseren ten einde meer groei en banen
te scheppen. Dat betekent efficiëntere arbeids- en
productmarkten en sterkere overheidsinstellingen.
1

8

Om convergentie tussen de landen van de eurozone
tot stand te brengen, zijn verdere stappen nodig.
Allereerst moeten we op korte termijn (fase 1) een
nieuwe krachtsinspanning ontplooien om alle landen
te doen convergeren naar de beste prestaties en
praktijken in Europa door voort te bouwen op het
bestaande governancekader en dit verder te versterken.
Het uiteindelijke doel is, in de hele eurozone even
schokbestendige economische structuren tot stand te
brengen. Dit moet een nieuwe stimulans voor banen en
groei vormen, waarbij concurrentievermogen en sociale
cohesie centraal staan.
In fase 2 zou dit convergentieproces worden
geformaliseerd en worden gebaseerd op een reeks
gezamenlijk overeengekomen normen met een wettelijk
karakter. Er zou regelmatig worden gecontroleerd of
er behoorlijke vooruitgang ter zake wordt geboekt,
en dit zou een voorwaarde zijn om van verdere
instrumenten gebruik te kunnen maken zoals het
schokabsorptiemechanisme dat voor de gehele
eurozone zal worden opgezet.

2.1. Een nieuwe stimulans voor
convergentie, banen en groei
Een nieuwe groei-impuls sluit aan bij het Euro Plus-pact
van 2011 inzake een versterking van de coördinatie
van het economisch beleid ten behoeve van het
concurrentievermogen en de convergentie, dat de
beoogde resultaten grotendeels niet bereikte door het
intergouvernementele, niet-bindende karakter ervan.
In plaats van nog meer pacten is concrete vooruitgang
op basis van EU-wetgeving nodig om te evolueren
naar een economische unie van convergentie, groei en
banen te komen. Deze unie moet op vier pijlers rusten:
de invoering van een systeem van autoriteiten voor het
concurrentievermogen (‘Competitiveness Authorities’)
in de eurozone; een versterkte implementatie van de
procedure bij macro-economische onevenwichtigheden;
een sterkere focus op werkgelegenheid en sociale
prestaties, en op een betere coördinatie van economisch
beleid binnen een vernieuwd Europees Semester. Dit
zou op korte termijn moeten worden uitgevoerd (fase
1) door middel van praktische stappen en volgens de
communautaire methode.

Een systeem van autoriteiten voor het
concurrentievermogen in de eurozone
De governance in de eurozone is voor wat de coördinatie
van en het toezicht op het begrotingsbeleid betreft,
sterk verankerd. Maar zij moet worden verbeterd op
het bredere gebied van het ‘concurrentievermogen’, dat
een steeds prominentere plaats inneemt. Het Europees
Semester - en de invoering van de procedure bij macro-

Het Euro Plus-pact betreffende een betere coördinatie van het economische beleid met het oog op meer concurrentiekracht en convergentie werd in 2011
overeengekomen door de staatshoofden en regeringsleiders van de eurozone en van Bulgarije, Denemarken, Letland, Litouwen, Polen en Roemenië. Andere EUlidstaten kunnen op vrijwillige basis toetreden. Dit pact werd ontworpen als een intergouvernementele oplossing om hervormingen en coördinatie te bevorderen. De
concrete uitvoering had echter te lijden van een aantal tekortkomingen, zoals het ontbreken van een monitoringinstantie, maar de achterliggende redenen voor dit
akkoord zijn nog steeds relevant en moeten nieuw leven worden ingeblazen. Daarom zouden de relevante onderdelen ervan moeten worden geïntegreerd in het EUrechtskader.

economische onevenwichtigheden - is een eerste stap
om deze lacune op te vullen, maar er moet veel meer
worden gedaan om ervoor te zorgen dat alle lidstaten
hun concurrentievermogen verbeteren in het kader van
dezelfde dynamiek.
Aanbevolen wordt dat elke lidstaat van de eurozone
een nationale instantie opricht die toezicht houdt op
de prestaties en het beleid op het gebied van het
concurrentievermogen. Dit zou economische divergentie
helpen voorkomen en zou de eigen verantwoordelijkheid
voor de noodzakelijke hervormingen op nationaal
niveau versterken. Deze ‘autoriteiten voor het
concurrentievermogen’ moeten onafhankelijke
instanties zijn met het mandaat ‘te onderzoeken of de
loonontwikkeling gelijke tred houdt met de productiviteit
en deze vergelijken met de ontwikkelingen in andere
landen van de eurozone en in de voornaamste
vergelijkbare handelspartners’, zoals reeds door een
grote meerderheid van lidstaten in het kader van het
Euro Plus-pact is afgesproken. Bovendien zou deze
instanties kunnen worden opgedragen de met de
economische hervormingen geboekte vooruitgang te
beoordelen om het concurrentievermogen in ruimere
zin te verbeteren. Uiteindelijk is een concurrerende
economie een economie waarin instellingen en
beleidsmaatregelen productieve ondernemingen in
staat stellen te gedijen. De ontwikkeling van deze
ondernemingen ondersteunt op haar beurt de expansie
van werkgelegenheid, investeringen en handel.
Deze nationale instanties en de Commissie zouden
in het kader van een systeem van autoriteiten voor
het concurrentievermogen in de eurozone moeten
samenkomen, waarbij de Commissie de activiteiten van
de nationale instanties op jaarbasis zou coördineren.
De Commissie zou vervolgens met de resultaten van
deze coördinatie rekening moeten houden wanneer zij
beslist over de in het kader van het Europees Semester
te nemen maatregelen, met name in verband met
haar jaarlijkse groeianalyse en de in het kader van de
procedure bij macro-economische onevenwichtigheden
te nemen besluiten, met inbegrip van aanbevelingen
inzake de inleiding van de procedure bij buitensporige
onevenwichtigheden.

Autoriteiten voor het
concurrentievermogen
Het doel van de autoriteiten voor het
concurrentievermogen moet niet zijn om praktijken
en instellingen die belast zijn met loonvorming,
grensoverschrijdend te harmoniseren. Deze procedures
lopen binnen de EU sterk uiteen en weerspiegelen
terecht nationale voorkeuren en rechtstradities.
Op basis van een gemeenschappelijk model
zou elke lidstaat zelf moeten beslissen over de
wijze waarop hij zijn nationale autoriteit voor het
concurrentievermogen opricht, maar deze moet wel

democratische verantwoordingsplicht hebben en
operationeel onafhankelijk zijn. Nationale actoren,
zoals sociale partners, dienen hun rol te blijven spelen
overeenkomstig de vaste praktijk in elke lidstaat, maar
zij zouden de adviezen van de betrokken autoriteiten
moeten gebruiken bij loononderhandelingen. Sommige
lidstaten, zoals Nederland en België, beschikken reeds
over dergelijke autoriteiten.

Een versterkte procedure bij macroeconomische onevenwichtigheden
De procedure bij macro-economische
onevenwichtigheden werd ingesteld op het hoogtepunt
van de crisis. Zij maakt deel uit van het Europees
Semester, de jaarlijkse cyclus van verslaglegging
over en toezicht op het economisch beleid van de
EU en van de lidstaten. Het is een instrument om
onevenwichtigheden te voorkomen en te corrigeren
voordat zij uit de hand lopen. Het is een cruciaal
toezichtmechanisme op Europees niveau geworden,
bijvoorbeeld om vastgoedzeepbellen te voorkomen of
om een verlies van concurrentievermogen, een toename
van de particuliere of de overheidsschuld of een gebrek
aan investeringen op te sporen. Het potentieel van dit
instrument moet ten volle worden benut. Daartoe moet
met name op twee gebieden actie worden ondernomen:
• Het moet niet alleen gebruikt worden om
onevenwichtigheden te detecteren maar ook om
structurele hervormingen in de loop van het Europees
Semester aan te moedigen. Het corrigerende
deel zou krachtig moeten worden toegepast. Het
zou moeten worden ingezet zodra buitensporige
onevenwichtigheden worden geconstateerd en
gebruikt moeten worden om de uitvoering van de
hervormingen te monitoren.
• Verder zou de procedure onevenwichtigheden in de
eurozone als geheel beter moeten kunnen opsporen,
en niet alleen in afzonderlijke lidstaten. Daartoe
dient zij gericht te blijven op de correctie van
schadelijke externe tekorten, gezien het risico dat zij
inhouden voor de soepele werking van de eurozone
(bijvoorbeeld in de vorm van het ‘plotseling opdrogen’
van kapitaalstromen). Daarnaast dient de procedure
bij macro-economische onevenwichtigheden ook
toereikende hervormingen te stimuleren in landen
met aanhoudend grote overschotten op de lopende
rekening indien deze voortvloeien uit, bijvoorbeeld,
een achterblijvende binnenlandse vraag en/of een
laag groeipotentieel, omdat dit ook belangrijk is om
het evenwicht in de monetaire unie daadwerkelijk te
herstellen.

Een sterkere focus op werkgelegenheid
en sociale prestaties
De sociale en werkgelegenheidssituatie loopt in de
eurozone zeer sterk uiteen, ten dele als gevolg van de
9

crisis, maar ook door onderliggende ontwikkelingen en
slechte prestaties voorafgaand aan de crisis. Het moet
de ambitie van Europa zijn om het op sociaal gebied tot
een ‘triple A’-status te brengen.
Dat is ook economisch noodzakelijk. De EMU kan
pas succesvol zijn wanneer de arbeidsmarkten
en socialezekerheidsstelsels in alle lidstaten van
de eurozone goed en rechtvaardig functioneren.
Werkgelegenheid en sociale problemen moeten
daarom een vooraanstaande plaats innemen in het
Europees Semester. Werkloosheid, en vooral langdurige
werkloosheid, is een van de voornaamste oorzaken van
ongelijkheid en sociale uitsluiting. Daarom zijn efficiënte
arbeidsmarkten die een hoog werkgelegenheidsniveau
bevorderen en die schokken kunnen opvangen zonder
dat deze buitengewoon grote werkloosheid veroorzaken,
van het grootste belang - zij leveren een bijdrage aan
de soepele werking van de EMU en bevorderen een
meer inclusieve samenleving.
Er is geen ‘one-size-fits-all’-aanpak, maar de
lidstaten staan vaak voor dezelfde uitdagingen: meer
mensen van alle leeftijden aan werk helpen; het
goede evenwicht vinden tussen flexibele en vaste
arbeidsovereenkomsten; een scheiding voorkomen
tussen ‘insiders’ met een hoge mate van bescherming
en hoge lonen en ‘outsiders’; de belasting op arbeid
naar andere terreinen verschuiven; aan werklozen steun
op maat bieden om hen weer aan een baan te helpen,
zoals beter onderwijs en een leven lang leren, om er
maar een paar te noemen. Los van arbeidsmarkten
is het belangrijk ervoor te zorgen dat iedere burger
toegang heeft tot adequaat onderwijs en dat er een
doeltreffend sociaal beschermingssysteem voorhanden
is om de meest kwetsbare groepen in de samenleving
te beschermen, met inbegrip van een minimum aan
sociale bescherming. Onze bevolking veroudert snel, en
er zijn nog omvangrijke hervormingen nodig om ervoor
te zorgen dat pensioen- en gezondheidsstelsels die
ontwikkeling kunnen bijbenen. Tot die hervormingen
behoort het aanpassen van de pensioenleeftijd aan de
levensverwachting.
Om het welslagen van de EMU op lange termijn te
waarborgen, zouden we een stap verder moeten gaan
en de aanzet moeten geven tot een sterkere integratie
van de nationale arbeidsmarkten door geografische en
professionele mobiliteit te vergemakkelijken, mede via
een beter geregelde erkenning van beroepskwalificaties,
een eenvoudiger toegang tot banen in de
overheidssector voor niet-onderdanen en een betere
coördinatie van socialezekerheidsstelsels.

10

Een betere coördinatie van het
economisch beleid
Het Europees Semester heeft de coördinatie van het
economisch beleid aanzienlijk versterkt. Maar de
toevoeging van talrijke ‘packs’, ‘pacten’, ‘procedures’
en allerlei rapportageverplichtingen heeft de rationale
en doeltreffendheid ervan aangetast. In het Europees
Semester moet het samen vaststellen van prioriteiten
en het daarnaar handelen, in een Europees perspectief
en met een duidelijk besef van ons gemeenschappelijk
belang, centraal staan. Er zijn maatregelen genomen
om het Europees Semester te vereenvoudigen en te
versterken: een sterkere focus op prioriteiten, minder
documenten en meer tijd om ze te bespreken, een
grotere bewustmaking op politiek niveau en contacten
met nationale autoriteiten. Deze maatregelen moeten
worden voorgezet ten einde:
• De lidstaten duidelijke aanbevelingen te geven
die gericht blijven op prioritaire hervormingen die
essentieel zijn om potentiële groei tot stand te
brengen, het scheppen van banen te ondersteunen
en de door de interne markt geboden kansen te
benutten. De landspecifieke aanbevelingen dienen
concreet en ambitieus te zijn, met name wat de
verwachte resultaten betreft en het tijdschema
voor het bereiken daarvan. Tegelijkertijd moeten
zij hun ‘politieke’ karakter behouden, dat wil
zeggen dat de lidstaten een zekere mate van
vrijheid moeten hebben om te bepalen wat voor
maatregelen ze precies willen nemen. De nationale
hervormingsprogramma’s die de lidstaten jaarlijks
opstellen, zouden als basis moeten dienen voor
voorafgaand overleg over hun hervormingsplannen.
• De lidstaten verantwoordelijk te houden voor
het nakomen van hun verbintenissen. Periodieke
verslaglegging over de uitvoering, regelmatige
wederzijdse beoordeling of een ‘pas toe of leg uit’benadering zouden systematischer moeten worden
toegepast.
De Eurogroep zou in fase 1 al een coördinerende rol
kunnen spelen door de prestaties te vergelijken met
een sterkere focus op benchmarking en de toepassing
van de beste praktijken. Dit moet hand in hand gaan
met een volledige benutting van de mogelijkheden
die de procedure bij macro-economische
onevenwichtigheden biedt.
• De dimensie van de eurozone en de nationale
dimensie beter te integreren. Daartoe dient het
Europees Semester in twee achtereenvolgende fasen
te worden verdeeld - een Europese en een nationale
fase. Dit houdt in dat besprekingen en aanbevelingen
betreffende de eurozone als geheel eerst moeten
plaatsvinden, voor landspecifiek overleg, zodat
gemeenschappelijke uitdagingen volledig worden
omgezet in landspecifieke maatregelen. In bijlage 2
wordt nader op dit voorstel ingegaan.

• Een visie op lange termijn te ontwikkelen: niet
alles kan of moet binnen een jaar gebeuren. De
jaarlijkse cyclus van het Europees Semester moet
samengaan met een sterkere nadruk op een
meerjarenbenadering, in lijn met het hernieuwde
convergentieproces.

doeltreffende beleidsmaatregelen om werklozen te
helpen weer actief te worden op de arbeidsmarkt,
moderne socialezekerheidsstelsels en gunstige belasting
op arbeid).

2.2. Formalisering van het
convergentieproces
Op middellange termijn (fase 2) dient het
convergentieproces naar schokbestendigere
economische structuren, zoals hierboven beschreven,
een meer bindend karakter te krijgen. Dit zou bereikt
kunnen worden door een reeks gemeenschappelijke
hoogwaardige normen vast te stellen die in EUwetgeving zouden worden gedefinieerd, aangezien
soevereiniteit met betrekking tot beleid van
gemeenschappelijk belang zou worden gedeeld en
een krachtige besluitvorming op Europees niveau
zou worden ingevoerd. Op sommige gebieden
zal verdere harmonisatie noodzakelijk zijn; op
andere gebieden, waar met verschillend beleid
even goede resultaten kunnen worden geboekt,
zullen landspecifieke oplossingen moeten worden
gevonden. De gemeenschappelijke normen
dienen vooral gericht te zijn op arbeidsmarkten,
concurrentievermogen, ondernemingsklimaat en
overheidsadministratie, evenals op bepaalde aspecten
van het fiscaal beleid (zoals de heffingsgrondslag
voor de vennootschapsbelasting). De vooruitgang met
betrekking tot deze normen zou regelmatig worden
gecontroleerd. In deze context zou het gebruik van
landspecifieke aanbevelingen worden voortgezet.
Verder zou de procedure bij macro-economische
onevenwichtigheden niet alleen als instrument kunnen
worden gebruikt om onevenwichtigheden te voorkomen
en te corrigeren, maar ook om hervormingen te
stimuleren en de vorderingen die elke lidstaat van
de eurozone maakt in de richting van deze normen,
kunnen monitoren. Een significante en aanhoudende
convergentie naar economieën die even schokbestendig
zijn, zou een voorwaarde moeten zijn om toegang te
krijgen tot het schokabsorptiemechanisme dat voor de
eurozone zal worden opgezet, zoals in punt 4.2. kort
wordt uiteengezet.
Voor de definitie van de specifieke normen en
indicatoren moet een grondiger analyse worden
verricht. Als voorbeeld kunnen de normen voor
arbeidsmarkten worden aangehaald die zekerheid
en flexibiliteit moeten combineren en die volgens
de diverse beginselen van het begrip ‘flexicurity’
kunnen worden ontwikkeld (bijvoorbeeld flexibele
en betrouwbare arbeidsovereenkomsten waarmee
tweedeling op de arbeidsmarkt wordt vermeden,
uitvoerige strategieën inzake een leven lang leren,
De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie

11

3

© Europese Commissie

Naar een financiële unie geïntegreerde financiën voor een
geïntegreerde economie

12

Vooruitgang naar een sterkere economische unie zal
veel bijdragen aan het verbeteren van de werking
van de EMU. Tegelijkertijd moet een en ander van de
voltooiing van een financiële unie vergezeld gaan.
Een economische en financiële unie zijn immers
complementair en versterken elkaar onderling.
Vooruitgang op deze twee fronten moet een topprioriteit
zijn in fase 1 van de routekaart naar een echte EMU.

In de tweede plaats hebben wij ook snel
een akkoord nodig over een toereikend
overbruggingsfinancieringsmechanisme – een manier
om ervoor te zorgen dat er voldoende geld is als een
bank moet worden afgewikkeld, ook als de financiering
in het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds op dat
moment niet volstaat – voor het Fonds tegen de tijd dat
het operationeel wordt op 1 januari 2016.2

In een monetaire unie moet het financiële systeem
echt gemeenschappelijk zijn, zo niet zullen de impulsen
van de monetaire beleidsbeslissingen (bijvoorbeeld
veranderingen in de beleidsrentetarieven) niet in
alle lidstaten op uniforme wijze doorwerken. Wat er
gebeurd is tijdens de crisis, hetgeen op zijn beurt de
economische divergentie heeft verergerd. Ook is een
gemeenschappelijk banksysteem het spiegelbeeld van
een gemeenschappelijke munt. Aangezien verreweg
het meeste geld bankdeposito’s is, kan geld alleen
echt gemeenschappelijk zijn als het vertrouwen in de
veiligheid van bankdeposito’s hetzelfde is ongeacht
de lidstaat waar een bank opereert. Dit vereist
gemeenschappelijk bankentoezicht, gemeenschappelijke
bankenafwikkeling en gemeenschappelijke
depositogarantie. Dit is ook cruciaal om de negatieve
terugkoppelingseffecten tussen banken en overheden
aan te pakken die centraal stonden in de crisis.

In de derde plaats zou tijdens de overgangsperiode
naar de oprichting van het Gemeenschappelijk
Afwikkelingsfonds het opzetten van een geloofwaardig
gemeenschappelijk achtervangmechanisme voor het
Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds en het maken
van vooruitgang naar een volledig gelijk speelveld voor
banken in alle lidstaten een prioriteit moeten zijn. Er
moet derhalve snel een achtervangmechanisme worden
geïmplementeerd. Dit zou kunnen gebeuren via een
kredietlijn van het Europees Stabiliteitsmechanisme
(ESM) aan het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds.
Deze achtervang moet op middellange termijn
begrotingsneutraal zijn door ervoor te zorgen dat de
publieke bijstand wordt gerecupereerd door middel van
heffingen achteraf van de financiële sector.

Tegelijkertijd moet het financiële systeem in staat zijn
het risico te diversifiëren over de landen, zodat het de
impact van landenspecifieke schokken kan matigen en
het risico dat via budgettaire middelen moet worden
gedeeld kan verkleinen.
Al deze redenen rechtvaardigen de dringend
noodzaak van een financiële unie. Met de oprichting
van het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme
hebben wij grotendeels het doel met betrekking
tot bankentoezicht bereikt. Het Gemeenschappelijk
Afwikkelingsmechanisme is eveneens overeengekomen,
maar nog niet volledig geïmplementeerd. Om
de financiële unie te voltooien, moeten wij een
gemeenschappelijk depositogarantiestelsel en de
kapitaalmarktenunie lanceren. Gezien de urgentie
hiervan zouden deze maatregelen alle in fase 1 moeten
worden geïmplementeerd.

3.1. De bankenunie voltooien
Het voltooien van de bankenunie vereist voor alles de
volledige omzetting in nationaal recht van de richtlijn
bankherstel en -afwikkeling door alle lidstaten. Dit
is cruciaal voor het delen van risico’s met de private
sector. De bankenunie is immers een manier om de
belastingbetalers beter te beschermen tegen de kosten
van bankenreddingen.

Dit volgt op van
de verklaring
de ECOFIN-Raad
van 18 december
De voltooiing
Europa’s van
Economische
en Monetaire
Unie 2013.
2

Vervolgens stellen wij de lancering voor van een
Europees depositogarantiestelsel (EDIS) – de
derde pijler van een volwaardige bankenunie naast
bankentoezicht en bankenafwikkeling. Aangezien de
huidige opzet met nationale depositogarantiestelsels
kwetsbaar blijft voor grote plaatselijke schokken
(met name wanneer de overheid en de nationale
bankensector zich in een kwetsbare situatie lijken te
bevinden), zou gemeenschappelijke depositogarantie
het weerstandsvermogen tegen toekomstige crises
vergroten. Een gemeenschappelijk stelsel zal
waarschijnlijk mettertijd ook begrotingsneutraler zijn
dan nationale depositogarantiestelsels omdat risico’s
breder worden gespreid en omdat bij een veel grotere
pool van financiële instellingen private bijdragen
worden aangetrokken. De oprichting van een volwaardig
EDIS zal tijd vergen, maar reeds in fase 1 zou het
ondernemen van concrete stappen in die richting een
prioriteit moeten zijn, waarbij van de mogelijkheden van
het huidige wettelijke kader gebruik wordt gemaakt. Een
mogelijke optie zou zijn om het EDIS op het Europees
niveau voor de nationale depositogarantiestelsels
als een herverzekeringssysteem op te zetten. Net als
het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds zou het
gemeenschappelijk EDIS privaat gefinancierd worden
via door alle deelnemende banken in de lidstaten
betaalde risicogebaseerde vergoedingen vooraf en zo
opgezet worden dat moreel risico wordt voorkomen. Het
takenpakket ervan zou moeten samenvallen met dat
van het Gemeenschappelijk Toezichtmechanisme.

13

Te zijner tijd zou, met name gezien de restrictieve
toelatingscriteria die er momenteel voor gelden, de
effectiviteit van het directe bankenherkapitalisatieinstrument van het ESM moeten worden getoetst,
waarbij ook de overeengekomen bail-in-regels
worden gerespecteerd. Een gemakkelijker toegankelijk
mechanisme voor rechtstreekse herkapitalisatie van
banken zou het vertrouwen van deposanten verhogen
door noodlijdende overheden op onafhankelijke voet in
het bestuur van geherstructureerde banken te houden
en zou het verband tussen overheden en banken op
nationaal niveau doorbreken.
Voor alle banken die deelnemen aan de bankenunie
moet het speelveld gelijk zijn. Dit zal, in aanvulling op
en naast het gemeenschappelijk ‘rulebook’, verdere
maatregelen vereisen om de nog steeds significante
beoordelingsmarge op nationaal niveau aan te pakken
die nog steeds, met name voor de kwaliteit en de
samenstelling van het kapitaal van banken, belangrijke
implicaties heeft. De verschillen zouden grotendeels
kunnen worden aangepakt in de context van het
Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme. Maar voor
andere kwesties, met name die welke op verschillende
juridische en institutionele kaders betrekking hebben,
zijn wetgevingswijzigingen noodzakelijk. Evenzo
heeft de recente herziening van de richtlijn inzake
depositogarantiestelsels geleid tot meer harmonisatie,
met name inzake voorfinanciering van nationale
stelsels, maar deze bevat nog steeds enige nationale
keuzevrijheid, die zou moeten worden getoetst.
Tegelijkertijd moet de EU aandacht blijven besteden aan
potentiële nieuwe risico’s die zich in de bankensector
ontwikkelen, met inbegrip van risico’s in verband met
de sector van het schaduwbankieren. Met de bestaande
structuren moeten risico’s voor de financiële sector als
geheel kunnen worden opgespoord.
Daartoe zouden wij, voortbouwend op de rol en
de bevoegdheden van het Europees Comité voor
systeemrisico’s (ESRB), moeten overwegen onze
macroprudentiële instellingen te versterken, en de
synergieën ervan met de ECB te maximaliseren.
Tot slot kan het op middellange termijn zinvol
zijn de behandeling van bankblootstellingen aan
overheidsschuld te toetsen, bijvoorbeeld door de
vaststelling van limieten voor grote blootstellingen.
Dit zou de financiële stabiliteit verder van de nationale
publieke financiën kunnen ontkoppelen. Dergelijke
verreikende wijzigingen van het huidige kader zouden
echter alleen als onderdeel van een gecoördineerde
inspanning op mondiaal niveau moeten worden
overwogen.

14

3.2. Lancering van de
kapitaalmarktenunie
Naast de bankenunie moet de lancering van de
kapitaalmarktenunie als een prioriteit worden gezien3.
Dit geldt voor alle 28 lidstaten van de EU, maar is
bijzonder relevant voor de eurozone. Zij zal zorgen
voor meer gediversifieerde financieringsbronnen zodat
bedrijven, met inbegrip van kmo’s, een beroep kunnen
doen op de kapitaalmarkten en toegang hebben tot
andere bronnen van niet-bancaire financiering naast
bankkrediet. Tegelijkertijd zal een goed werkende
kapitaalmarktenunie grensoverschrijdende risicodeling
versterken via verdieping van de integratie van
obligatie- en aandelenmarkten, waarvan de laatste
zeer belangrijk is om schokken op te vangen. Echt
geïntegreerde kapitaalmarkten zouden ook een buffer
tegen systemische schokken in de financiële sector
bieden en de risicodeling van de private sector in
alle landen versterken4. Daardoor vermindert op zijn
beurt de risicodeling die langs financiële weg moet
worden gerealiseerd (publieke risicodeling). Aangezien
de hechtere integratie van de kapitaalmarkten en de
geleidelijke opheffing van de resterende nationale
barrières nieuwe risico’s voor de financiële stabiliteit
zouden kunnen creëren, moeten de instrumenten
die beschikbaar zijn voor het prudent beheren van
de systemische risico’s van de financiële spelers
(macroprudentieel instrumentarium) worden uitgebreid
en versterkt en het toezichtskader worden versterkt
om voor de soliditeit van alle financiële actoren te
zorgen. Dit zou uiteindelijk tot een gemeenschappelijke
Europese toezichthouder op de kapitaalmarkten moeten
leiden.
In dit verband is het belangrijk dat regelgeving
stimulansen voor risicopooling en risicodeling creëert
en ervoor zorgt dat alle financiële instellingen over
voldoende risicobeheerstructuren beschikken en
prudentieel gezond blijven. Belastingheffing kan
eveneens een belangrijke rol spelen om te zorgen
voor een neutrale behandeling voor verschillende
maar vergelijkbare activiteiten en investeringen
in alle jurisdicties. Een echte kapitaalmarktenunie
vereist ook andere verbeteringen, waarvan sommige
alleen via wetgeving kunnen worden gerealiseerd,
zoals: vereenvoudiging van prospectusvereisten; een
gerevitaliseerde EU-markt voor securitisatie van
hoge kwaliteit; grotere harmonisatie van accountingen auditingpraktijken; alsmede het aanpakken van
de belangrijkste knelpunten voor de integratie van
de kapitaalmarkten op het gebied van onder meer
insolventierecht, vennootschapsrecht, eigendomsrechten
en wat betreft de juridische afdwingbaarheid van
grensoverschrijdende vorderingen.

3

Zie het groenboek ‘Het opbouwen van een kapitaalmarktenunie’, Europese Commissie, 18.2.2015.

4

Toenemende grensoverschrijdende investeringsstromen zouden in beginsel ertoe moeten leiden dat de particuliere sector meer deelt in de risico’s. Daarvoor zijn
twee redenen: 1) een geografisch meer gediversifieerd portfolio financiële activa aanhouden, met onder meer bedrijfsobligaties en -aandelen, levert rendementen die
minder volatiel zijn en minder afhankelijk van het binnenlandse inkomen (kapitaalmarkt als kanaal om risico’s te delen); 2) wanneer een land door een economische
shock wordt getroffen zouden grensoverschrijdende stromen de inwoners ervan moeten helpen leningen toe te staan of aan te gaan om de shock op te vangen
(kredietmarkt als kanaal om risico’s te delen).

4

© Europese Commissie

Naar een begrotingsunie
- een geïntegreerd kader
voor gezond en geïntegreerd
begrotingsbeleid

De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie

15

Een van de belangrijkste lessen van de crisis is dat
budgettair beleid van vitaal gemeenschappelijk
belang is in een monetaire unie. Zelfs een sterke
economische en financiële unie en een op prijsstabiliteit
gericht gemeenschappelijk monetair beleid zijn er
geen garantie voor dat de EMU altijd naar behoren
functioneert. Onhoudbaar budgettair beleid brengt niet
alleen de prijsstabiliteit in de Unie in gevaar, het is
ook schadelijk voor de financiële stabiliteit voor zover
het besmettingsgevaar tussen lidstaten en financiële
fragmentatie creëert.
Verantwoordelijk nationaal budgettair beleid is
derhalve essentieel. Het moet een dubbele functie
vervullen: garanderen dat de publieke schuld
houdbaar is en ervoor zorgen dat automatische
begrotingsstabilisatoren kunnen werken om
landenspecifieke economische schokken op te vangen.
Als dit niet het geval is, zullen recessies waarschijnlijk
langer duren in afzonderlijke landen, hetgeen op zijn
beurt invloed heeft op de hele eurozone. Maar dit is niet
genoeg. Het is belangrijk er ook voor te zorgen dat de
som van de nationale begrotingssaldi op het niveau van
de eurozone als geheel tot een passende budgettaire
koers leidt5. Dit is zeer belangrijk om te allen tijde
procyclisch begrotingsbeleid te vermijden.
Ten slotte kunnen in geval van een zeer ernstige crisis
de nationale begrotingen overweldigd geraken, zoals in
de afgelopen jaren in sommige landen het geval was.
In dergelijke situaties volstaan nationale budgettaire
stabilisatoren misschien niet om de schok op te vangen
en het optimale niveau van economische stabilisatie te
bieden, hetgeen op zijn beurt schadelijk kan zijn voor
de hele eurozone. Om die reden zou het belangrijk zijn
om op langere termijn een eurozonebrede budgettaire
stabilisatiefunctie te creëren. Een dergelijke stap
moet het culminatiepunt zijn van een proces dat als
basisvoorwaarde significante economische convergentie,
financiële integratie en verdere coördinatie en pooling
van besluitvorming met betrekking tot nationale
begrotingen vereist, met evenredige versterking van
de democratische verantwoording. Dit is belangrijk
om moreel risico te vermijden en voor gezamenlijke
budgettaire discipline te zorgen.
In de tussentijd moeten wij het vertrouwen in het
gemeenschappelijke budgettaire governancekader van
de EU versterken. Een verdere grondige, consistente en
transparante implementatie van ons huidig budgettair
kader is derhalve essentieel om de weg te bereiden voor
verdere vorderingen op dit gebied.

5

16

4.1. Verantwoordelijk
begrotingsbeleid als hoeksteen
van de EMU
In de afgelopen jaren hebben het zogeheten ‘sixpack’,
het ‘twopack’ en het Verdrag inzake stabiliteit,
coördinatie en bestuur significante verbeteringen
van het kader voor begrotingsbeleid in de EMU
gebracht. Samen drijven zij onze inspanningen om
budgettaire onevenwichtigheden te voorkomen
en te focussen op schuldontwikkelingen en
betere handhavingsmechanismen alsook op
nationaal ownership van de EU-regels. Dit nieuwe
governancekader voorziet reeds in voldoende
voorafgaande coördinatie van de jaarlijkse begrotingen
van de lidstaten van de eurozone en versterkt het
toezicht op landen die financiële moeilijkheden
ondervinden. Elke lidstaat moet zich aan de regels
houden of de geloofwaardigheid van dit kader is in
gevaar. De regels zijn weliswaar ingewikkeld, maar de
komende toetsing van het ‘sixpack’ en ‘twopack’ moeten
een gelegenheid zijn om duidelijkheid, transparantie,
naleving en legitimiteit te verbeteren en daarbij het op
stabiliteit gerichte karakter ervan te beschermen.
Op korte termijn (fase 1) zou het huidige
governancekader moeten worden versterkt via de
oprichting van een adviserende Europese Budgettaire
Raad. Deze nieuwe entiteit zou de nationale
begrotingsraden coördineren en complementeren die in
de context van de EU-richtlijn inzake begrotingskaders
zijn opgericht. Hij zou een publieke en onafhankelijke
beoordeling geven op Europees niveau van de wijze
waarop de begrotingen — en de uitvoering daarvan
— presteren tegenover de economische doelstellingen
en aanbevelingen vervat in het budgettaire
governancekader van de EU. De samenstelling van de
Raad zou pluralistisch moeten zijn en er zou een breed
scala expertise moeten worden ingezet. Het mandaat
van deze nieuwe Europese Budgettaire Raad zou op een
aantal leidende beginselen als opgenomen in bijlage 3
moeten rusten.
De oprichting van zulk een Europese Budgettaire Raad
zou tot een betere naleving van de gemeenschappelijke
begrotingsregels, een deskundiger publiek debat en een
sterkere coördinatie van het nationale begrotingsbeleid
moeten leiden.

Het begrip ‘begrotingskoers’ brengt de verschuivingen in het begrotingssaldo tot uiting, om de totale economische vraag en output te beïnvloeden. Volgens
het stabiliteits- en groeipact wordt de begrotingskoers gemeten op basis van het structurele begrotingssaldo, d.w.z. het begrotingssaldo gecorrigeerd voor de
effecten van de economische cyclus en ongerekend eenmalige en tijdelijke maatregelen. Algemeen gesproken zou een begrotingstekort (-overschot) een expansief
(verkrappend) begrotingsbeleid suggereren.

4.2. Een budgettaire
stabilisatiefunctie voor de
eurozone
Er zijn veel manieren waarop een muntunie vorderingen
kan maken naar een begrotingsunie. Hoewel de
mate waarin muntunies over gemeenschappelijke
begrotingsinstrumenten beschikken verschilt,
hebben alle volwassen monetaire unies toch
een gemeenschappelijke macro-economische
stabilisatiefunctie ingevoerd om beter om te gaan met
schokken die op nationaal niveau alleen niet kunnen
worden beheerd.
Dit zou een natuurlijke ontwikkeling voor de eurozone
zijn op langere termijn (fase 2) en onder de hierboven
uiteengezette voorwaarden, d.w.z. als het culminatiepunt
van een proces van convergentie en verdere pooling
van besluitvorming inzake nationale begrotingen. De
doelstelling van automatische stabilisatie op het niveau
van de eurozone zou niet zijn om de economische cyclus
op het niveau van de eurozone actief en precies af te
stemmen. Veeleer zou daardoor het opvangen van grote
macro-economische schokken moeten worden verbeterd
waardoor de EMU in haar totaliteit veerkrachtiger wordt.
De exacte opzet van dergelijke eurozonestabilisatoren
vereist diepgaander werk. Dit zou een van de taken van
de voorgestelde groep van deskundigen moeten zijn.

en aan vooruitgang naar convergentie naar de
gemeenschappelijke normen beschreven in hoofdstuk 2.
• Zij zou binnen het kader van de Europese Unie
moeten worden ontwikkeld. Dit zou garanderen
dat zij in overeenstemming is met de bestaande
begrotingskader van de EU en met de procedures
voor de coördinatie van het economisch beleid. Zij
zou open en transparant moeten zijn ten aanzien van
alle EU-lidstaten.
• Zij mag geen instrument voor crisisbeheer zijn. Het
Europees Stabiliteitsmechanisme (ESM) vervult
reeds die functie. Veeleer dient haar rol te zijn de
verbetering van de algehele economische veerkracht
van de EMU en de afzonderlijke landen van de
eurozone. Zij zou aldus eraan bijdragen crises te
voorkomen en toekomstige interventies van het ESM
in feite minder waarschijnlijk maken.

Opties en leidende beginselen voor een
stabilisatiefunctie voor de eurozone
Voor een toekomstige stabilisatiefunctie zou
als een eerste stap bijvoorbeeld kunnen worden
voortgebouwd op het Europees Fonds voor strategische
investeringen, door het aanwijzen van een pool van
financieringsbronnen en investeringsprojecten die
specifiek zijn voor de eurozone, om te gebruiken
volgens de conjunctuurcyclus. Er zouden verschillende
bijkomende bronnen van financiering in aanmerking
moeten worden genomen. Het zal belangrijk zijn
ervoor te zorgen dat de ontwikkeling van zulk een
stabilisatiefunctie op de volgende leidende beginselen
rust:
• Zij mag niet tot permanente transfers tussen landen
of tot transfers in slechts één richting leiden, de
reden waarom convergentie naar een economische
unie een basisvoorwaarde voor deelname is. Zij
mag ook niet worden gezien als een manier om de
inkomsten tussen de lidstaten gelijk te maken.
• Zij mag noch de stimulansen voor gezonde
begrotingsbeleidvorming op nationaal niveau, noch
de stimulansen om nationale structurele zwakke
plekken aan te pakken ondermijnen. Bijgevolg en om
moreel risico te voorkomen, moet zij nauw gekoppeld
zijn aan naleving van het brede EU-governancekader

De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie

17

5

© Europese Commissie

Democratische verantwoording,
legitimiteit en institutionele
versterking

18

Grotere verantwoordelijkheid en integratie op EUniveau en op het niveau van de eurozone zou hand
in hand moeten gaan met grotere democratische
verantwoording, legitimiteit en institutionele versterking.
Dit is zowel een voorwaarde voor succes als een
natuurlijk gevolg van de toenemende onderlinge
afhankelijkheid binnen de EMU. Het betekent ook
betere deling van nieuwe bevoegdheden en grotere
transparantie over wie wat en wanneer beslist.
Uiteindelijk betekent en vereist dit meer dialoog, groter
wederzijds vertrouwen en een sterkere capaciteit om
gezamenlijk op te treden.
Op het hoogtepunt van de crisis moesten vaak haastig,
soms van de ene op de andere dag verstrekkende
beslissingen genomen worden. In verschillende gevallen
werd voor intergouvernementele oplossingen gekozen
om de besluitvorming te bespoedigen of tegenstand te
overwinnen. Nu is de tijd aangebroken om onze politieke
constructie te toetsen en te consolideren - en aan de
volgende fase van onze economische en monetaire unie
te bouwen.
Een aantal concrete stappen naar meer verantwoording
en participatie zou reeds op korte termijn moeten
worden ondernomen (fase 1):

Een sleutelrol voor het Europees
Parlement en de nationale
parlementen
Door het Europees Parlement zijn de eerste praktische
stappen ondernomen om het parlementaire toezicht
te versterken als onderdeel van het Europees
Semester. Tussen het Europees Parlement en de
Raad, de Commissie en de Eurogroep hebben, in lijn
met de bepalingen van de ‘sixpack-’ en ‘twopack’wetgeving, ‘economische dialogen’ plaatsgevonden.
Dit maakte reeds deel uit van de laatste rondes
van het Europees Semester. Deze dialogen kunnen
worden versterkt door voor de belangrijkste stappen
van de Semestercyclus specifieke tijdslots overeen te
komen. Er is een nieuwe vorm van interparlementaire
samenwerking ingesteld om Europese en nationale
actoren samen te brengen. Deze vindt plaats binnen
de Europese parlementaire week, georganiseerd door
het Europees Parlement in samenwerking met de
nationale parlementen, waaraan vertegenwoordigers
van de nationale parlementen deelnemen en waaraan
diepgaand over beleidsprioriteiten wordt gediscussieerd.
In het ‘twopack’ is ook het recht van een nationaal
parlement verankerd om een commissaris op te
roepen voor een presentatie van het advies van de
Commissie over een ontwerpbegrotingsplan of van
haar aanbeveling voor een lidstaat in het kader van
een buitensporigtekortprocedure — een recht dat
systematischer zou moeten worden uitgeoefend dan nu
het geval is.
De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie

Wij zouden de timing en toegevoegde waarde van deze
parlementaire momenten verder kunnen versterken
in lijn met het vernieuwde Europees Semester dat in
bijlage 2 wordt geschetst. Met name zou de Europese
Commissie tijdens een plenair debat met het Europees
Parlement in gesprek kunnen gaan voordat de jaarlijkse
groeianalyse wordt gepresenteerd en het debat kunnen
voortzetten nadat deze is vastgesteld. Bovendien zou,
in overeenstemming met de toepasselijke bepalingen
van het ‘sixpack’ betreffende economische dialoog,
een tweede specifiek plenair debat kunnen worden
gehouden bij de presentatie door de Commissie van de
landenspecifieke aanbevelingen. Tegelijkertijd zouden
vertegenwoordigers van de Commissie en de Raad,
met name in de context van de Europese parlementaire
week, aan interparlementaire bijeenkomsten kunnen
deelnemen. Deze nieuwe praktijk zou, met volledige
inachtneming van hun institutionele rol, geleidelijk in
meer detail kunnen worden overeengekomen tussen
de EU-instellingen (Commissie, Raad Ecofin, Eurogroep
en het Europees Parlement), in de vorm van een nietbindend interinstitutioneel akkoord.
De Europese Commissie zou ook modelregelingen
moeten uitwerken om de interactie met de nationale
parlementen efficiënter te maken. Een dergelijke
interactie zou tijdens de nationale parlementaire
debatten over de tot de lidstaten gerichte
landenspecifieke aanbevelingen en in het kader van de
jaarlijkse begrotingsprocedure moeten plaatsvinden.
Een en ander zou het in het ‘twopack’ erkende recht
om een commissaris op te roepen meer leven geven.
In de regel moeten de nationale parlementen nauw
bij de vaststelling van de nationale hervormings- en
stabiliteitsprogramma’s worden betrokken.
Het Europees Parlement zou zich moeten organiseren
om zijn rol in aangelegenheden die met name met de
eurozone verband houden op zich te nemen.

Consolideren van de externe
vertegenwoordiging van de euro
Naarmate de EMU zich naar een economische, financiële
en begrotingsunie ontwikkelt, zou haar externe
vertegenwoordiging in toenemende mate één moeten
worden. Dit proces kan geleidelijk plaatsvinden, maar
het zou in fase 1 in beweging moeten worden gezet.
De EU is het grootste handelsblok ter wereld en de
grootste handelaar in industrieproducten en -diensten
in de wereld. Zij heeft dit gerealiseerd door op het
wereldtoneel één lijn te trekken in plaats van met
28 afzonderlijke handelsstrategieën te opereren.
De grote economische en financiële omvang en het
bestaan van een gemeenschappelijk monetair en
wisselkoersbeleid voor de meeste van haar leden maken
de beleidsbeslissingen en economische ontwikkelingen
19

van de EU in toenemende mate relevant voor de
wereldeconomie.
In de internationale financiële instellingen spreken
echter de EU en de eurozone nog steeds niet met
één stem. Deze fragmentatie betekent dat de EU
als het ware onder haar politieke en economische
gewichtsklasse bokst omdat elke lidstaat van de
eurozone individueel spreekt. Dit is met name het geval
bij het IMF ondanks de inspanningen om de Europese
standpunten te coördineren.

Integreren van intergouvernementele
oplossingen binnen het rechtskader
van de EU
Tijdens de crisis zijn verschillende intergouvernementele
regelingen gecreëerd. Dit viel uit de tekortkomingen
van de EMU-architectuur te verklaren, maar uiteindelijk
moeten deze in het juridisch raamwerk van de Europese
Unie worden geïntegreerd. Daarin is reeds voorzien voor
het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur, en
dit zou ook voor andere regelingen moeten gebeuren,
zoals het Euro Plus-pact en de intergouvernementele
overeenkomst over het Gemeenschappelijk
Afwikkelingsfonds.
Tot slot is het Europees Stabiliteitsmechanisme
uitgegroeid tot een centraal instrument om potentiële
crises te beheren. Grotendeels als gevolg van de
intergouvernementele structuur ervan zijn echter
de governance- en besluitvormingsprocessen ervan
complex en lang. Op middellange termijn (fase 2)
zou derhalve de governance ervan volledig in de EUverdragen moeten worden geïntegreerd.

Centrale sturing door de Eurogroep
De Eurogroep heeft een centrale rol te spelen bij de
bespreking, bevordering en vertegenwoordiging van het
belang van de eurozone. Hij zal een grotere rol spelen
in het vernieuwde Europees Semester. Op korte termijn
zou dit een versterking van zijn voorzitterschap en de
middelen waarover hij beschikt kunnen vereisen. Op
langere termijn (fase 2) zou een voltijds voorzitterschap
van de Eurogroep in overweging kunnen worden
genomen met een duidelijk mandaat binnen het kader
van dit verslag. Met steun van alle EU-instellingen zou
hij zelfs, binnen de eurozone en daarbuiten, een nog
grotere rol bij het vertegenwoordigen van het belang
van de gemeenschappelijke munt kunnen spelen.

20

Een eurozonethesaurie
Het Stabiliteits- en Groeipact blijft een anker voor
begrotingsstabiliteit en vertrouwen in de naleving
van de begrotingsregels. Bovendien zal een echte
begrotingsunie meer gezamenlijke besluitvorming
inzake begrotingsbeleid vereisen. Dit zou niet betekenen
dat alle aspecten van het inkomsten- en uitgavenbeleid
worden gecentraliseerd. De lidstaten van de eurozone
zouden blijven beslissen over belastingheffing en de
toewijzing van de begrotingsuitgaven overeenkomstig
de nationale voorkeuren en politieke keuzes.
Naarmate echter de eurozone zich naar een echte
EMU ontwikkelt, zullen bepaalde beslissingen steeds
meer collectief moeten worden genomen waarbij ook
voor democratische verantwoording en legitimiteit
wordt gezorgd. Een toekomstige eurozonethesaurie
zou de plaats kunnen zijn voor dergelijke collectieve
besluitvorming.

CONCLUSIE
In dit verslag zijn de voornaamste stappen naar voren
gebracht die noodzakelijk zijn om de EMU uiterlijk
2025 te voltooien. Het biedt een routekaart die
ambitieus maar pragmatisch is. Sommige van deze
stappen kunnen en zouden onverwijld moeten worden
geïmplementeerd. De eerste initiatieven daartoe
zouden door de EU-instellingen vanaf 1 juli 2015
moeten worden gelanceerd. Andere zullen meer tijd
vereisen. Maar bovenal biedt het verslag een duidelijk
richtingsgevoel voor Europa’s EMU. Dit is essentieel
voor zowel burgers als economische actoren, en voor
hun vertrouwen in de gemeenschappelijke munt. Het
vertalen van deze voorstellen in actie zal een gedeeld
doelbesef onder alle lidstaten en EU-instellingen
vereisen. De Europese Raad wordt uitgenodigd bij
de eerste gelegenheid zijn goedkeuring aan deze
voorstellen te hechten.

eurozone als geheel gaat, waarna in de tweede
fase de landenspecifieke kwesties aan bod komen.
•De parlementaire controle versterken binnen
het Europees Semester

Bijlage 1
Routekaart naar een echte economische en
monetaire unie

•
•
•
•

Oprichting van een eurozonesysteem van
autoriteiten voor concurrentievermogen
Versterkte tenuitvoerlegging van de procedure voor
macro-economische onevenwichtigheden
Sterkere nadruk op werkgelegenheid en sociale
prestaties
Versterkte coördinatie van het economisch beleid
binnen een Europees Semester nieuwe stijl

Financiële unie
• De bankenunie voltooien
•

•

•
•

Een mechanisme voor overbruggingsfinanciering
opzetten voor het Gemeenschappelijk
Afwikkelingsfonds (GAF)
Concrete stappen zetten naar een
gemeenschappelijk achtervangmechanisme voor
het GAF
Een akkoord bereiken over een gemeenschappelijk
depositogarantiestelsel
Het instrument voor directe bankherkapitalisatie
uit het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM)
slagkrachtiger maken
•Lancering van de kapitaalmarktenunie
• Versterken van het Europees comité voor
systeemrisico’s

Begrotingsunie
• Een nieuwe adviserende Europese
Budgettaire Raad
•

Deze raad zou zorgen voor een openbare en
onafhankelijke beoordeling, op Europees niveau,
van hoe begrotingen - en de uitvoering daarvan
- presteren ten opzichte van de economische
doelstellingen en aanbevelingen uit het EUbegrotingsraamwerk. Het advies van deze raad
zou dan worden meegenomen in de besluiten
van de Commissie in het kader van het Europees
Semester.

Democratische verantwoording, legitimiteit en
institutionele versterking
•Een Europees Semester nieuwe stijl
•
Het semester reorganiseren tot twee
opeenvolgende fases: de eerste fase die over de
De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie

•

•

•

Een plenair debat in het Europees Parlement
over de jaarlijkse groeianalyse zowel voordat de
Commissie met haar analyse komt als nadien.
Daarna komt er een plenair debat over de
landenspecifieke aanbevelingen.
Systematischere interactie tussen leden van de
Commissie en nationale parlementen, zowel over
de landenspecifieke aanbevelingen als over de
nationale begrotingen.
Regeringen die systematischer overleggen met
en een grotere rol toekennen aan nationale
parlementen en sociale partners voordat
het jaarlijkse nationale hervormings- en
stabiliteitsprogramma wordt ingediend.
•De samenwerking tussen het Europees
Parlement en de nationale parlementen
versterken
•De sturing door de Eurogroep versterken
•Stappen zetten naar een geconsolideerde
externe vertegenwoordiging van de
eurozone
•Het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en
bestuur, de betrokken delen van het Euro
Plus-pact en de intergouvernementele
overeenkomst betreffende het
Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds
opnemen in het EU-rechtskader.

FASE 2
DE EMU-ARCHITECTUUR VOLTOOIEN
Economische unie
• Het convergentieproces formaliseren en
een bindender karakter geven
Begrotingsunie
• Een macro-economische
stabilisatiefunctie opzetten voor de
eurozone
•
Convergentie naar nationale economische
structuren met vergelijkbare veerkracht zou een
voorwaarde zijn om tot dit mechanisme toe te
treden.
Democratische verantwoording, legitimiteit en
institutionele versterking
• Het Europees stabiliteitsmechanisme
(ESM) in het EU-rechtskader integreren
• Een eurozonethesaurie opzetten met
verantwoording op Europees niveau

© Europese Commissie

FASE 1 1 JULI 2015 - 30 JUNI 2017
STAPPEN OP KORTE TERMIJN
Economische unie
•Een nieuwe impuls voor convergentie, banen
en groei

21

Bijlage 1
Routekaart naar een echte economische en monetaire unie

FASE

1

1 JULI 2015 - 30 JUNI 2017
STAPPEN OP KORTE TERMIJN

Economische unie
 Een nieuwe impuls voor convergentie, banen en groei
• Oprichting van een eurozonesysteem van autoriteiten voor concurrentievermogen
• Versterkte tenuitvoerlegging van de procedure voor macro-economische onevenwichtigheden
• Sterkere nadruk op werkgelegenheid en sociale prestaties
• Versterkte coördinatie van het economisch beleid binnen een Europees Semester nieuwe stijl

Financiële unie
 De bankenunie voltooien
• Een mechanisme voor overbruggingsfinanciering opzetten voor het Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds
(GAF)
• Concrete stappen zetten naar een gemeenschappelijk achtervangmechanisme voor het GAF
• Een akkoord bereiken over een gemeenschappelijk depositogarantiestelsel
• Het instrument voor directe bankherkapitalisatie uit het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM)
slagkrachtiger maken

 Lancering van de kapitaalmarktenunie
 Versterken van het Europees comité voor systeemrisico’s

Begrotingsunie
 Een nieuwe adviserende Europese Budgettaire Raad
• Deze raad zou zorgen voor een openbare en onafhankelijke beoordeling, op Europees niveau, van hoe
begrotingen - en de uitvoering daarvan - presteren ten opzichte van de economische doelstellingen en
aanbevelingen uit het EU-begrotingsraamwerk. Het advies van deze raad zou dan worden meegenomen
in de besluiten van de Commissie in het kader van het Europees Semester.

Democratische verantwoording, legitimiteit en institutionele versterking
 Een Europees Semester nieuwe stijl
• Het semester reorganiseren tot twee opeenvolgende fases: de eerste fase die over de eurozone als
geheel gaat, waarna in de tweede fase de landenspecifieke kwesties aan bod komen.

 De parlementaire controle versterken binnen het Europees Semester
• Een plenair debat in het Europees Parlement over de jaarlijkse groeianalyse zowel voordat de Commissie
met haar analyse komt als nadien. Daarna komt er een plenair debat over de landenspecifieke
aanbevelingen.
• Systematischere interactie tussen leden van de Commissie en nationale parlementen, zowel over de
landenspecifieke aanbevelingen als over de nationale begrotingen.
• Regeringen die systematischer overleggen met en een grotere rol toekennen aan nationale parlementen
en sociale partners voordat het jaarlijkse nationale hervormings- en stabiliteitsprogramma wordt
ingediend.

22

 De samenwerking tussen het Europees Parlement en de nationale parlementen
versterken
 De sturing door de Eurogroep versterken
 Stappen zetten naar een geconsolideerde externe vertegenwoordiging van de
eurozone
 Het Verdrag inzake stabiliteit, coördinatie en bestuur, de betrokken delen van
het Euro Plus-pact en de intergouvernementele overeenkomst betreffende het
Gemeenschappelijk Afwikkelingsfonds opnemen in het EU-rechtskader.

FASE

2

DE EMU-ARCHITECTUUR VOLTOOIEN
Economische unie
 Het convergentieproces formaliseren en een bindender karakter geven

Begrotingsunie
 Een macro-economische stabilisatiefunctie opzetten voor de eurozone
• C
 onvergentie naar nationale economische structuren met vergelijkbare veerkracht zou een voorwaarde
zijn om tot dit mechanisme toe te treden.

Democratische verantwoording, legitimiteit en institutionele versterking
 Het Europees stabiliteitsmechanisme (ESM) in het EU-rechtskader integreren
 Een eurozonethesaurie opzetten met verantwoording op Europees niveau

LAATSTE FASE UITERLIJK 2025

De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie

23

Bijlage 2
Een beter geïntegreerd Europees
Semester
Om de eurozone en het nationale niveau beter te
integreren dient het Europees Semester te worden
gestructureerd in twee opeenvolgende fases, zodat er
een duidelijker onderscheid komt tussen een Europees
moment en een nationaal moment (de onderstaande
figuur stelt deze nieuwe structuur schematisch voor).
In de eerste fase (die loopt van november van
het jaar ‘n-1’ tot februari van het jaar ‘n’) zou de
aandacht gaan naar het beoordelen van de situatie
van de eurozone als geheel. De jaarlijkse groeianalyse
van de Commissie zou als basis dienen voor deze
discussie. Daarvoor zou ook worden gebruikgemaakt
van een reeks thematische verslagen, zoals het
waarschuwingsmechanismeverslag, het jaarlijkse
verslag van het Europees comité voor systeemrisico’s,
het gezamenlijke werkgelegenheids- en sociaal verslag,
alsmede de standpunten van een nieuwe Europese
Budgettaire Raad en het nieuwe eurozonesysteem
van autoriteiten voor concurrentievermogen. Samen
zouden die verslagen een compleet beeld moeten geven
van de uitdagingen waar de eurozone voor staat. De
jaarlijkse groeianalyse zou worden gepresenteerd aan
en besproken met het Europees Parlement. Parallel
met die jaarlijkse groeianalyse zou de Commissie een
specifieke aanbeveling doen voor handelen binnen de
eurozone en een lijst met lidstaten waarvoor zij een
diepgaande evaluatie overweegt, volgens de procedure
voor macro-economische onevenwichtigheden. Die

24

documenten zouden met het Europees Parlement
worden besproken in het kader van de economische
dialoog, zoals vastgelegd in de ‘sixpack’-wetgeving, en
met de verschillende Raadsformaties en de Eurogroep.
Dit alles betekent dat jaarlijks tegen eind februari een
echte discussie zal zijn gevoerd over de prioriteiten die
voor het komende jaar worden uitgezet voor de EU en
voor de eurozone in het bijzonder.
De volgende fase (van maart tot juli van het jaar ‘n’)
zou dan worden gebruikt om de prestaties en het beleid
van de lidstaten door te lichten en te beoordelen in het
licht van die prioriteiten. In deze fase zouden lidstaten
stelselmatig hun nationale parlementen, maar ook
sociale partners en het middenveld, moeten betrekken
bij het overleg over nationale prioriteiten. Het startsein
voor deze fase zal de bekendmaking zijn van de
landenverslagen van de Commissie, die een overzicht
geven van de uitdagingen waar lidstaten voor staan en
hoe lidstaten presteren. Deze fase zou worden afgerond
met de vaststelling van landenspecifieke aanbevelingen,
waarin de eurozonedimensie die in de eerste fase
werd overeengekomen, duidelijk zou moeten worden
meegenomen.
Europese sociale partners zouden vroeger bij de
discussies kunnen worden betrokken (bijvoorbeeld
via een vernieuwde tripartiete sociale top en macroeconomische dialoog), zodat zij een zo ruim mogelijke
bijdrage tot dit nieuwe proces kunnen leveren.

Bijlage 2

EEN BETER GEÏNTEGREERD EUROPEES SEMESTER
Euro Area:

Verslag Europese
budgettaire raad
Gezamenlijk
werkgelegenheids- en
sociaal verslag
Verslag van het Europees
comité voor systeemrisico’s
over macroprudentiële
kwesties

November year n-1 to February year n

Jaarlijkse groeianalyse, met
waarschuwingsmechanisme,
gezamenlijke
begrotingskoers,
heterogeniteit per land

Aanbevelingen over
de eurozone;
lijst van landen met
diepgaande evaluatie

Verslag onafhankelijke
autoriteiten voor
concurrentievermogen

Landenniveau
Maart tot juli jaar n

Landenverslagen +
diepgaande evaluaties voor
bepaalde landen

Nationale hervormingsprogramma’s
Stabiliteitsprogramma’s

De voltooiing van Europa’s Economische en Monetaire Unie

Landenspecifieke
aanbevelingen en
adviezen over nationale
begrotingen

Nationale begrotingen

25

Bijlage 3
Een adviserende Europese Budgettaire
Raad - Leidbeginselen
Het mandaat van de adviserende Europese Budgettaire
Raad dient op de volgende beginselen te berusten:
• De raad moet het netwerk van nationale
begrotingsinstanties coördineren en aan dezelfde
normen inzake onafhankelijkheid voldoen.
• De raad moet adviseren, geen beleid voeren.
Handhaving van de regels moet de taak van de
Europese Commissie blijven, die moet kunnen
afwijken van de standpunten van de Europese
Budgettaire Raad als zij dat kan verdedigen met
argumenten die zij ook toelicht.
• De raad moet een economisch - geen juridisch
- oordeel formuleren over wat de juiste
begrotingskoers is, zowel op nationaal niveau als
voor de eurozone, tegen de achtergrond van de EUbegrotingsregels. Een en ander dient te gebeuren op
basis van de regels zoals die zijn geformuleerd in het
stabiliteits- en groeipact.
• De raad moet adviezen kunnen uitbrengen wanneer
hij dat nodig acht, met name in verband met de
beoordeling van stabiliteitsprogramma’s en de
indiening van de jaarlijkse ontwerpbegrotingsplannen
en de uitvoering van nationale begrotingen.
• De raad dient een ex-postevaluatie te maken van de
wijze waarop het governancekader ten uitvoer werd
gelegd.

26

© Europese Commissie

28