Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

32 317

JBZ-Raad

Nr. 531

BRIEF VAN DE MINISTER VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 18 december 2018
Tijdens het algemeen overleg van 10 oktober 2018 met de Vaste
Commissie voor Justitie en Veiligheid en de Vaste Commissie voor
Europese Zaken uit uw Kamer ter voorbereiding van de JBZ Raad op 11
en 12 oktober 2018 te Luxemburg, is uitvoerig gesproken over wederzijdse
erkenning bij strafrechtelijke samenwerking in een tijd waarin de
gemeenschappelijke waarden van de Europese Unie in sommige lidstaten
minder vanzelfsprekend lijken te zijn en over minimumnormen
(Kamerstuk 32 317, nr. 528).
In dat overleg heb ik – in de woorden van de voorzitter – toegezegd: «in de
brief over Europese strafrechtelijke samenwerking ook in te gaan op
terreinen voor minimumnormen, waaronder detentieomstandigheden, en
geeft daarbij ook informatie over het voorgaande in relatie tot de positie
van de rechter. De toegezegde brief zal voorzien zijn van een bondige
analyse van de ontwikkeling van het concept van wederzijds vertrouwen
bij Europese strafrechtelijke samenwerking.»
Nadien heb ik uit de besluitenlijst van de procedurevergadering van
17 oktober 2018 begrepen dat de Vaste Commissie voor Justitie en
Veiligheid heeft besloten een algemeen overleg inzake wederzijdse
erkenning te plannen in plaats van het eerder beoogde algemeen overleg
over internationale strafrechtelijke samenwerking. Dat besluit gaf mij
aanleiding om bij de invulling van de toezegging van 10 oktober, het
beginsel van de wederzijdse erkenning centraal te stellen.
Toen vervolgens duidelijk werd dat het voorzitterschap conclusies over
wederzijdse erkenning voorbereidde voor de JBZ december 2018 was dat
voor mij reden om de brief die naar aanleiding van de toezegging al was
opgesteld, op te houden. Tijdens het algemeen overleg van 5 december
ter voorbereiding van de Raad van 6 en 7 december werd over de
voorgestelde Raadsconclusies gesproken en ik heb toen aangekondigd
dat ik de uitkomsten van de Raad op dit punt in de al toegezegde brief
mee zou nemen. Bovendien bleek tijdens hetzelfde algemeen overleg dat

kst-32317-531
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

1

de bezwaren van het kabinet tegen twee voorstellen voor verordeningen1
breed worden gedeeld door de Vaste Commissies en dat er zorgen
bestaan over de daarin beoogde vorm van samenwerking. De Europese
Commissie en veel andere lidstaten zien dit als een positieve verdergaande ontwikkeling van wederzijdse erkenning. Ik heb op zichzelf geen
bezwaar tegen verdergaande ontwikkeling van wederzijdse erkenning
mits dit gebeurt met behoud van rechtswaarborgen voor de samenwerkende lidstaten en de burgers die het betreft.
De verdere inhoud van deze brief bestaat uit de volgende onderdelen.
Paragraaf 1 gaat over de ontwikkeling van de wederzijdse erkenning in
strafzaken en bijbehorende flankerende maatregelen waaronder
minimumnormen. Juist in verband met de hiervoor aangeduide verdergaande ontwikkeling is het des te belangrijker om het ontstaan en de
bestaande kaders van de wederzijdse erkenning helder te schetsen.
Paragraaf 2 gaat over de wenselijkheid en onwenselijkheid van minimumnormen ter bevordering van de wederzijdse erkenning. Paragraaf 3 gaat
over het Hof van Justitie van de EU en wederzijds vertrouwen tussen
nationale rechters in de huidige tijd. Paragraaf 4 gaat over de Raadsbespreking van 5 december 2018 naar aanleiding van de conclusies over de
wederzijdse erkenning. Paragraaf 5 gaat over de verdergaande ontwikkeling van wederzijdse erkenning. In paragraaf 6, ten slotte, trek ik
conclusies.
1. Ontwikkeling van wederzijdse erkenning in strafzaken en de
flankerende maatregelen
De wederzijdse erkenning in het strafrecht is bedoeld om de justitiële
samenwerking te versnellen en te vereenvoudigen. Uit het ontstaan en de
ontwikkeling ervan tot hoeksteen van de strafrechtelijke samenwerking
tussen justitiële autoriteiten in de Europese Unie blijkt, dat daarbij vanaf
het begin aandacht was voor flankerende maatregelen ter versterking van
het wederzijds vertrouwen in elkaars rechtssystemen. Dat vertrouwen is
een voorwaarde voor wederzijdse erkenning, zoals overigens ook de
opstelling van minimumnormen. Deze ontwikkeling verliep als volgt.
Het op 1 mei 1999 in werking getreden Verdrag van Amsterdam formuleerde in artikel 2 van het Verdrag betreffende de Europese Unie
(voortaan: VEU) als doelstelling «het aan de burgers bieden van een
ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid». Tegen deze achtergrond werd in artikel 29 VEU de justitiële samenwerking in strafzaken
uitgewerkt. Onderdeel a van die bepaling betrof het vergemakkelijken en
bespoedigen van «de samenwerking tussen de justitiële of gelijkwaardige
autoriteiten van de lidstaten met betrekking tot procedures en de
tenuitvoerlegging van beslissingen». Onderdeel b zag op het waarborgen
van «de verenigbaarheid van de in de lidstaten geldende voorschriften
voor zover nodig ter verbetering van die samenwerking». Verder voorzag
onderdeel e in geleidelijke harmonisatie van delen van materieel
strafrecht door het aannemen van «maatregelen tot opstelling van
minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare
feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de georganiseerde
misdaad, terrorisme en illegale drugshandel».
Het nieuwe verdrag inspireerde de leden van de Europese Raad om hun
bijeenkomst van 15 en 16 oktober 1999 te Tampere bijna geheel te wijden
aan wat toen de samenwerking op het gebied van justitie en binnenlandse
1

verordening inzake het Europees bevel tot verstrekking en het Europees bevel tot bewaring van
elektronisch bewijsmateriaal in strafzaken en de verordening ter voorkoming van de
verspreiding van online terroristische inhoud.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

2

zaken of de derde pijler werd genoemd. De Europese Raad wilde de
ontwikkeling van dit relatief jonge beleidsterrein bevorderen door middel
van politieke richtsnoeren. Deze werden vastgelegd in de conclusies van
die Europese Raad. Punt 33 luidt: «Een versterkte wederzijdse erkenning
van rechterlijke beslissingen en vonnissen en de noodzakelijke onderlinge
aanpassing van de wetgevingen zouden de samenwerking tussen de
autoriteiten en de justitiële bescherming van de rechten van het individu
ten goede komen. De Europese Raad onderschrijft derhalve het beginsel
van wederzijdse erkenning, dat zijns inziens de hoeksteen van de justitiële
samenwerking binnen de Unie zou moeten worden in zowel burgerrechtelijke als strafzaken. Het beginsel dient zowel voor vonnissen als voor
andere beslissingen van rechterlijke autoriteiten te gelden.» Hiermee werd
de wederzijdse erkenning voor het strafrechtelijke terrein formeel
geïntroduceerd. De conclusies bevatten geen richtsnoeren voor de
harmonisatie van materieel strafrecht. Dit had als reden, dat wederzijdse
erkenning als een aantrekkelijk alternatief voor harmonisatie van het
materiële strafrecht werd beschouwd.
Aan de hand van de conclusies van Tampere heeft de Commissie een
zogeheten scorebord opgesteld met maatregelen die strekten tot
uitvoering daarvan en zij heeft tot juni 2004 elk half jaar verslag gedaan
van de vorderingen. In haar eindrapport in 2004 constateerde de
Commissie dat het noodzakelijk was het wederzijdse vertrouwen dat ten
grondslag ligt aan de wederzijdse erkenning te versterken door een
rechtssysteem dat is gebaseerd op de gemeenschappelijke waarden. Die
constatering hield mede verband met de uitbreiding van de Europese
Unie met tien nieuwe lidstaten per 1 mei 2004.
Tot die flankerende maatregelen rekende de Commissie gemeenschappelijke regels voor de toelaatbaarheid van bewijs, voor de versterking van de
positie van slachtoffers en het bevorderen van de opleiding van rechters
en officieren van justitie. Deze maatregelen vormden ook onderdeel van
de politieke richtsnoeren van de Europese Raad van december 2004 in het
«Haags Programma, versterking van de ruimte van vrijheid, veiligheid en
recht». Het daarop gebaseerde actieplan van de Commissie bevatte de
flankerende maatregelen waaronder de procedurele minimumnormen,
zoals de rechten van de verdediging. Met de uitvoering daarvan werd ook
begonnen. In 2010 volgde nog het Stockholm programma en in 2015 het
post-Stockholmprogramma. Alle genoemde programma’s werden telkens
met de beide Kamers der Staten-Generaal besproken in het kader van de
voorbereiding van de JBZ-raden.
Belangrijker was dat in december 2010 het Verdrag van Lissabon in
werking trad. Dat verdrag schiep de verdragsrechtelijke basis voor het
beginsel van de wederzijdse erkenning als hoeksteen van de justitiële
samenwerking in strafzaken, zoals blijkt uit de aanhef van artikel 82 van
het Verdrag betreffende de werking van de Unie (voortaan: VWEU). Dat
artikel bevat in het eerste en tweede lid de uitwerking van het beginsel én
de flankerende maatregelen. Het eerste lid, onderdeel a, van artikel 82
vormt de rechtsbasis voor de wederzijdse erkenning instrumenten. De
overige onderdelen van het eerste lid en het tweede lid gaan over de
flankerende maatregelen. Het tweede lid van artikel 82 dient als rechtsbasis voor een specifieke vorm van flankerende maatregelen, namelijk de
minimumvoorschriften, waarover hierna in paragraaf 2 meer. Voor de
ontwikkeling van de wederzijdse erkenning is bovendien van belang dat in
2010 het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie verbindend
werd voor de lidstaten bij de uitvoering van Unierecht. De rechtsbescherming die het Handvest biedt, geldt ook bij de uitvoering van de
wederzijdse erkenning door de nationale autoriteiten. Ten slotte bevordert
de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de EU dat sinds eind 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

3

algemeen bevoegd is, uitleg te geven over de correcte toepassing van
instrumenten van wederzijdse erkenning, waarover hierna in paragraaf 3
meer.
Ik hoop dat het voorgaande het gewenste inzicht verschaft in de ontwikkeling van het beginsel van de wederzijdse erkenning op strafrechtelijk
terrein en van de flankerende maatregelen. Voor een overzicht van de
wetgevende instrumenten inzake wederzijdse erkenning en de flankerende maatregelen verwijs ik naar de onderdelen 1 en 2 van de aan deze
brief gehechte bijlage. In aanvulling daarop kan nog worden gewezen op
de activiteiten van de Commissie die zijn gericht op het ondersteunen van
de opleiding van magistraten en justitieel personeel en de vorming van
netwerken tussen onder andere nationale organisaties van rechters.
2. De wenselijkheid en onwenselijkheid van minimumnormen ter
bevordering van de wederzijdse erkenning
Zoals hierboven al is aangegeven, gaat het tweede lid van artikel 82
VWEU over het opstellen van minimumnormen. Uit de aanhef blijkt
meteen, dat er geen sprake is van een algemene bevoegdheid. De
minimumnormen zijn gekoppeld aan de wederzijdse erkenning, maar
werken wegens hun algemene aard wel door in het gehele strafvorderlijke
optreden in de lidstaten. Op die manier wordt het wederzijdse vertrouwen
daarin versterkt. De onderdelen a tot en met c hebben een vrij nauwkeurig
omschreven reikwijdte: toelaatbaarheid van bewijs, rechten van personen
in de strafvordering en van slachtoffers. Zoals uit onderdeel 2 van de
bijlage bij deze brief blijkt, heeft dit geresulteerd in de versterking van de
procedurele rechten van verdachten en van personen die voorwerp zijn
van een overleveringsprocedure zoals het recht op vertolking en vertaling,
het recht op toegang tot een raadsman en het recht op informatie in
strafprocedures. De positie van slachtoffers werd versterkt door
voorschriften over hun rechten, ondersteuning en bescherming alsmede
regels voor schadeloosstelling. Onderdeel d, ten slotte, biedt de Raad de
mogelijkheid om ten aanzien van andere specifieke elementen van de
strafvordering minimumvoorschriften ter bevordering van de wederzijdse
erkenning aan te nemen. Echter, dan moet de Raad wel eerst met
unanimiteit daartoe een besluit nemen en dat is tot op heden niet
gebeurd.
Voor de goede orde merk ik hier op, dat ook de maatregelen die figureren
in onderdeel 2 van de bijlage alle tot stand zijn gekomen in nauw overleg
met de beide Kamers der Staten-Generaal. Eventuele nieuwe voorstellen
op dit terrein worden beoordeeld aan de hand van vaste criteria zoals
verwoord in de fiches over nieuwe beleidsvoorstellen van de Commissie
die aan beide Kamers der Staten-Generaal worden gezonden.
Tijdens het algemeen overleg van 10 oktober werd aangedrongen op
minimumnormen voor het gevangeniswezen, omdat nogal wat lidstaten
problemen ondervinden met hun detentiecapaciteit hetgeen negatief
doorwerkt in de detentieomstandigheden (Kamerstuk 32 317, nr. 528). Uit
de analyse van het verdragsartikel blijkt dat dit geen ruimte biedt voor het
opstellen van minimumnormen voor gevangenissen of de wijze van
tenuitvoerlegging van straffen. Het is mij bekend dat een advocaatgeneraal bij het Hof van Justitie van de EU in zijn conclusie in de in
paragraaf 3 besproken zaak2 van mening is dat artikel 82, tweede lid,
VWEU als rechtsgrondslag voor dergelijke regels kan dienen. Hij geeft
mijns inziens daarmee een zeer ruime uitleg aan die bepaling en gaat
eraan voorbij dat de feitelijke tenuitvoerlegging van straffen niet valt
2

Conclusie in de zaken C-404/15 Aranyosi, C-695/15 Caldararu, C-220/18 PPU M, punten 181–182.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

4

onder strafvordering. Ook onderdeel d van het tweede lid van artikel 82
VWEU ziet – zoals al opgemerkt – alleen op minimumnormen van
strafvorderlijke aard. Ik hecht zeer aan deze inkadering van de minimumnormen. Deze welbewuste keuze van de wetgever is ook van belang voor
eventuele toepassing van artikel 352 VWEU, dat de mogelijkheid biedt om
met unanimiteit regels vast te stellen om een van de doelstellingen van de
verdragen te verwezenlijken zonder dat in de daartoe vereiste bevoegdheden is voorzien.
De vraag is bovendien of EU minimumnormen de bestaande problemen
zouden oplossen. Het ontbreekt de lidstaten namelijk niet aan gedeelde
inzichten over de wijze waarop detentie moet plaats vinden. Zij hebben al
jaren geleden de European Prison Rules van de Raad van Europa
aanvaard. Die regels worden telkens geactualiseerd en dan door middel
van een expliciet besluit van de lidstaten opnieuw vastgesteld. Hetzelfde
geldt voor tal van aanbevelingen over diverse aspecten van het gevangeniswezen. Voor een overzicht van de belangrijkste maatregelen van de
Raad van Europa verwijs ik naar onderdeel 3 van de bijlage bij deze brief.
Het feit dat deze aanbevelingen niet juridisch bindend van aard zijn, doet
daaraan niet af. De European Prison Rules worden juist omdat ze door de
lidstaten zijn aanvaard door het Europees Comité ter voorkoming van
foltering gebruikt bij het beoordelen van detentiesituaties. Het Europese
Hof voor de Rechten van de Mens (voortaan: EHRM) verwijst er ook naar.
In dit verband is ook nog relevant dat het EHRM thematische overzichten
van zijn jurisprudentie bekend maakt, waaronder de «fact sheet on
detention conditions and treatment of prisoners» van september 20183.
Een bijzondere categorie vormt nog de zogeheten pilot judgments van het
EHRM4, waarin het Hof na het constateren van structurele gebreken in het
gevangeniswezen ook aangeeft hoe de desbetreffende staat de bestaande
problemen dient op te lossen. Op de naleving daarvan wordt vervolgens
stelselmatig toegezien door het comité van Ministers van de Raad van
Europa.
Wat betreft de detentieomstandigheden blijft voor mij het uitgangspunt
dat de lidstaten zelf verantwoordelijk zijn voor de wijze waarop detentie
plaats vindt in hun land. Dat neemt niet weg, dat lidstaten van elkaar
kunnen leren en zodoende tot betere inzichten en oplossingen kunnen
komen. Een en ander kan gestalte krijgen in concrete ondersteuning bij
het zoeken naar oplossingen. Nederland kan daaraan actief een bijdrage
leveren. Ook de Commissie kan bevorderen dat bestaande financiële
programma’s worden gebruikt om bij te dragen aan modernisering van
detentieplaatsen. Ik verwijs in dit verband naar de Raadsconclusies over
wederzijdse erkenning in strafzaken, waarover hierna in paragraaf 4 meer.
Ten slotte vermeld ik nog, dat de Raad van Europa en de Commissie
samen op 24 en 25 april 2019 een conferentie organiseren over de
overbevolking in gevangenissen voor onder andere leden van de
strafrechtketen, waarin onderzocht zal worden hoe zij door wijzigingen in
eigen optreden, bij voorbeeld door meer alternatieven voor vrijheidsbenemende maatregelen en sancties te hanteren, de druk op het gevangeniswezen kunnen helpen verminderen.
3. Het Hof van Justitie van de EU en wederzijds vertrouwen
tussen nationale rechters in de huidige tijd
De EU berust op waarden waaronder de eerbied voor de rechtsstaat en
van de mensenrechten, zo is in artikel 2 VEU vastgelegd. De gemeenschappelijkheid van die waarden en het vertrouwen in de naleving ervan
3
4

www.echr.coe.int/documents/FS_detention_conditions-ENG
Bij voorbeeld Varga en anderen tegen Hongarije nr. 14097/12 van 10 juni 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

5

door de lidstaten maken verregaande vormen van samenwerking zoals de
wederzijdse erkenning van justitiële beslissingen mogelijk.
De EU als waardengemeenschap vergt onderhoud. Dat onderhoud vindt
gewoonlijk plaats door correcte toepassing van het juridische instrumentarium waarop het handelen van de organen van de Unie en van de
lidstaten is gebaseerd. Recentere ontwikkelingen laten zien dat helaas
tegenover bepaalde lidstaten verdergaande stappen nodig zijn. Ik wijs
hierbij op de procedures bedoeld in artikel 7 VEU met betrekking tot Polen
op grond van het op 20 december 2017 door de Commissie ingediende
met reden omklede voorstel5 en met betrekking tot Hongarije op grond
van het door het Europees Parlement bij een resolutie van 12 september
2018 ingediende met reden omklede voorstel6 en het voortgangsrapport
van de Commissie van 13 november 2018 in het kader van het Coöperatie
en verificatiemechanisme over Roemenië en Bulgarije7, alsmede
procedures die bij het Hof van Justitie lopen in relatie tot Polen en
Hongarije in aanverwante zaken.
Tegelijkertijd is er de dagelijkse werkelijkheid waarin strafbare feiten
worden begaan met een grensoverschrijdend karakter of grensoverschrijdende effecten. Teneinde de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht voor
de burger te behouden, is het noodzakelijk dat de bevoegde autoriteiten
van de lidstaten snel en doeltreffend en dus met behulp van wederzijdse
erkenning kunnen samenwerken.
Zoals ik hiervoor al stelde vereist wederzijdse erkenning van beslissingen
wederzijds vertrouwen in het rechtssysteem waarin ze tot stand komen.
Dat vertrouwen komt onder druk te staan door genoemde ontwikkelingen.
Die druk wordt ook gevoeld in de praktijk van alle dag, waarin uitvoerende, veelal justitiële autoriteiten in beginsel gehouden zijn bevelen van
hun uitvaardigende autoriteiten in andere lidstaten te erkennen. Dit leidt
onder meer tot vragen van nationale rechters over de correcte uitleg van
de (reikwijdte van) de verplichtingen. Zij leggen die vragen ook voor aan
het Hof van Justitie van de EU indien het antwoord daarop noodzakelijk is
voor de beslissing in een concrete zaak.
Het Hof van Justitie heeft tot nu toe met betrekking tot wederzijdse
erkenning alleen over het Europees aanhoudingsbevel arresten gewezen.
Een aantal van die arresten waarvan ik er een paar noem8 betrof aspecten
van het kaderbesluit Europees aanhoudingsbevel (voortaan: Kb EAB) in
het licht van de door het Handvest erkende rechten.
Ook het Hof gaat in deze arresten uit van de Unie als waardengemeenschap als bedoeld in artikel 2 van het VEU en dat het beginsel van
wederzijds vertrouwen is gebaseerd op de vooronderstelling dat alle
lidstaten de waarden van de Unie respecteren. De wederzijdse erkenning
van rechterlijke beslissingen zoals het Europees aanhoudingsbevel is op
wederzijds vertrouwen gestoeld. Daarom is de erkenning van een
Europees aanhoudingsbevel regel en is er buiten de gevallen van de
weigeringsgronden geen ruimte voor het afzien van erkenning. Het Hof
van Justitie maakt duidelijk dat het wederzijdse vertrouwen geen blind
vertrouwen is. Daardoor kunnen uitzonderlijke situaties reden zijn om het
5

COM (2017) 835 final
Resolutie van het Europees Parlement van 12 september 2018 over een voorstel houdende een
verzoek aan de Raad om overeenkomstig artikel 7, lid 1, van het Verdrag betreffende de
Europese Unie te constateren dat er een duidelijk gevaar bestaat voor een ernstige schending
door Hongarije van de waarden waarop de Unie berust (2017/2131(INL).
7
COM (2018) 850
8
Arresten in de zaken C-404/15 Aranyosi, C-695/15 Caldararu, C-220/18 PPU ML en in de zaak
C-216/18 PPU Ministry for Justice and Equality vs LM
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

6

vertrouwen te beperken. Het doel moet echter blijven het vertrouwen te
herstellen, opdat erkenning alsnog mogelijk is. Het Hof wijst er steeds op
dat de weigeringsgronden in het Kb EAB limitatief zijn opgesomd, en dat
daarbuiten geen plaats is voor een weigering van de overlevering. In
voorkomend uitzonderlijk geval zal, aldus het Hof, de erkenningsbeslissing moeten worden uitgesteld en als niet binnen redelijke termijn de
situatie verbetert de procedure worden beëindigd.
Het Hof heeft ook uitdrukkelijk gesteld dat alleen indien er sprake is van
een besluit als bedoeld in artikel 7, lid 2, VEU jegens een lidstaat de
toepassing van het kaderbesluit EAB als zodanig kan worden opgeschort
ten opzichte van de betrokken lidstaat. Dit komt overeen met de wil van de
Uniewetgever, de Raad en het Europees Parlement, zoals blijkt uit
overweging 10 bij het Kb EAB waarin dit met zoveel woorden staat.
In het arrest in de zaken Aranyosi en Caldararu ging het om het reële
gevaar van schending van artikel 4 van het Handvest (het verbod van
foltering en van onmenselijke of vernederende behandelingen of
bestraffing) ten gevolge van de detentieomstandigheden in de uitvaardigende lidstaat. Het Hof van Justitie geeft aan dat de overleveringsrechter
twee fasen dient te doorlopen. Ten eerste dient hij niet op elke bewering
af te gaan, maar aan de hand van objectieve, betrouwbare, nauwkeurige
en actuele gegevens na te gaan of de detentieomstandigheden in de
uitvaardigende lidstaat duiden op gebreken en of die structureel zijn,
bepaalde groepen van personen raken of bepaalde detentiecentra
betreffen. Indien dat het geval is, dient hij als tweede stap nauwkeurig na
te gaan of er zwaarwegende en op feiten berustende gronden bestaan om
aan te nemen dat de opgeëiste persoon na overlevering vanwege de
omstandigheden van zijn detentie inderdaad een reëel gevaar zal lopen te
worden onderworpen aan een onmenselijke of vernederende behandeling, als bedoeld in artikel 4 van het Handvest. In die tweede fase moet
de overleveringsrechter aan de rechter die het EAB uitvaardigde aanvullende inlichtingen over de situatie vragen. Daardoor krijgt deze de
gelegenheid om zijn visie op de zaak te geven en dus ook om aan te tonen
dat er in het voorliggende geval geen risico voor de opgeëiste persoon
bestaat. De verkregen informatie moet de overleveringsrechter betrekken
bij zijn beslissing over de overlevering. Als hij tot het oordeel komt dat hij
de overlevering niet kan toe staan wegens een reëel gevaar voor de
opgeëiste persoon op schending van artikel 4 Handvest dan dient hij de
overlevering uit te stellen. Alleen als het gevaar op schending niet binnen
redelijke termijn kan worden uitgesloten, dan dient de rechter te beslissen
of de overleveringsprocedure moet worden beëindigd. In de zaak ML
heeft het Hof in zijn arrest aangegeven op welke wijze de rechter na het
uitstel van de beslissing tot overlevering dient te handelen bij zijn
onderzoek of de omstandigheden zich hebben gewijzigd. Het Hof
oordeelde dat de overleveringsrechter zich moet richten op de detentieomstandigheden voor de opgeëiste persoon in die inrichtingen waar de
opgeëiste persoon, ook al is dit tijdelijk, na de overlevering wordt
gedetineerd. Daarbij mag hij ook afgaan op inlichtingen, zoals een
toezegging van de bevoegde autoriteiten in een lidstaat dat de opgeëiste
persoon niet aan een vernederende of onmenselijke behandeling als
bedoeld in artikel 4 van het Handvest zal worden bloot gesteld.
Het arrest in de zaak Ministry for Justice and Equality vs LM gaat over het
reële gevaar van schending van artikel 47 Handvest (het recht op een
doeltreffende voorziening in rechte en op een onpartijdig gerecht) ten
gevolge van de ontwikkelingen in de inrichting van de rechtspraak. Het
Hof gaat allereerst na of het de overleveringsrechter is toegestaan om net
als bij een reëel gevaar van schending van artikel 4 van het Handvest bij
wijze van uitzondering geen gevolg te geven aan een EAB wanneer er een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

7

reëel gevaar van schending van artikel 47 van het Handvest is. Het Hof
gaat daarbij uitvoerig in op de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht
als onderdeel van de gemeenschappelijke waarde van de rechtsstaat. Het
Hof stelt dat de hoge mate van vertrouwen tussen de lidstaten waarop de
wederzijdse erkenning van Europese aanhoudingsbevelen berust, is
gebaseerd op de premisse dat de strafrechters van de andere lidstaten,
die na de overlevering de opgeëiste persoon moeten berechten evenals
het strafproces zelf, aan de vereisten van effectieve rechterlijke
bescherming, met name de onafhankelijkheid en onpartijdigheid van
genoemde rechters, voldoen. Het Hof komt ook in deze zaak tot het
oordeel dat geen uitvoering aan het EAB kan worden gegeven, wanneer
en zolang de opgeëiste persoon na overlevering een reëel gevaar loopt
dat zijn grondrecht op een onafhankelijk gerecht zal worden geschonden.
Om tot dat oordeel te komen, dient de overleveringsrechter het in het
arrest Aranyosi uitgewerkte twee fasen onderzoek uit te voeren. Hij moet
eerst op grond van objectieve gegevens, zoals het met reden omklede
voorstel van de Commissie op grond van artikel 7, eerste lid, VEU,
vaststellen dat er – aldus het Hof – in de lidstaat waar het EAB vandaan
komt een reëel gevaar dreigt dat het grondrecht op een eerlijk proces in
de kern wordt aangetast wegens structurele of fundamentele gebreken,
die in het bijzonder de onafhankelijkheid van de rechterlijke instanties van
die lidstaat in gevaar brengen. Vervolgens moet de rechter concreet en
nauwkeurig beoordelen of er zwaarwegende en op feiten berustende
gronden bestaan om aan te nemen dat er voor de opgeëiste persoon een
reëel gevaar dreigt. Daarvoor kan de overleveringsrechter letten op de
persoonlijke omstandigheden van betrokkene, de aard van het feit
waarvoor hij wordt vervolgd, de feitelijke omstandigheden die aan het
EAB ten grondslag liggen, en de inlichtingen die zijn verschaft door de
rechter die het EAB uitvaardigde.
Voor de volledigheid merk ik op dat de Ierse overleveringsrechter in deze
zaak inmiddels heeft beslist dat de betrokkene kan worden overgeleverd.
Ik heb begrepen dat betrokkene daartegen beroep heeft ingesteld.
Uit het voorgaande wordt duidelijk dat de jurisprudentie van het Hof van
Justitie de overleveringsrechters in alle lidstaten houvast biedt voor de
behandeling van EABs, waarin het vertrouwen onder druk staat en dat er
ook een mogelijkheid is om in een uiterst geval de overlevering niet toe te
staan.
Ook de internationale rechtshulpkamer van de rechtbank Amsterdam
volgt deze jurisprudentie. Zo heeft zij in het laatstgenoemde arrest
aanleiding gezien om voor de beslissing over een Pools EAB eerst
onderzoek te doen naar de actuele stand van zaken in Polen en medio
oktober besloten om een aantal concrete vragen voor te leggen aan de
uitvaardigende autoriteit over de rechtspraak in Polen met het oog op het
beoordelen van het risico op schending van het recht op een eerlijk proces
voor de opgeëiste persoon in die zaak. Inmiddels heeft de rechtbank in
één zaak de overlevering voor strafvervolging toegestaan en heeft zij een
aantal andere Poolse zaken nog in behandeling.
4. De Raadsconclusies over de wederzijdse erkenning
De Raad heeft op 7 december 2018 conclusies aangenomen over
wederzijdse erkenning. Deze strekken ertoe de wederzijdse erkenning
zoals deze thans plaats vindt en het wederzijds vertrouwen te verbeteren.
De lidstaten, de Commissie, Eurojust, het EJN, de Raad en het Europees
Parlement worden opgeroepen elk daaraan hun bijdrage te leveren. De
conclusies 5, 19, 20, 21 en 24 zien op het verbeteren van detentieomstandigheden. Zoals ik tijdens het algemeen overleg van 5 december heb

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

8

aangegeven, zien deze conclusies uitdrukkelijk niet op de verdergaande
ontwikkeling van de wederzijdse erkenning, als bedoeld in paragraaf 5.
De conclusies leidden niet tot een uitvoerig debat. Ze werden na een korte
gedachtewisseling waarin steun werd uitgesproken door een aantal
lidstaten en de Commissie door de Raad aangenomen. De Commissie gaf
aan prioriteit te geven aan een goede en volledige implementatie van de
bestaande instrumenten en waar nodig lidstaten in gebreke te stellen en
wil ook bijdragen aan het verbeteren van de detentieomstandigheden.
5. Verdergaande ontwikkeling van wederzijdse erkenning
De Raad heeft op 7 december 2018 een algemene oriëntatie bereikt over
de verordening inzake het Europees bevel tot verstrekking en het
Europees bevel tot bewaring van elektronisch bewijsmateriaal in
strafzaken, dat is gebaseerd op artikel 82, eerste, VWEU. Zoals in de
inleiding al is aangegeven, wordt dit gezien als een verdergaande
ontwikkeling van de wederzijdse erkenning. Ik heb in het daaraan
voorafgaande debat in de JBZ-raad helder mijn zorgen uitgesproken en
aangegeven dat ik zou niet kunnen instemmen met de verordening als de
algemene oriëntatie het uiteindelijke compromis zou zijn. Ik heb dit
verduidelijkt door te stellen dat het noodzakelijk is een balans te vinden
tussen rechtshandhaving, legitieme nationale veiligheidsbelangen en
fundamentele rechten. In de voorliggende verordening heeft de autoriteit
die een bevel uitvaardigt simpelweg niet alle informatie ter beschikking
die nodig is om afdoende rekening te kunnen houden met nationale
veiligheidsbelangen van de betrokken lidstaat, de fundamentele rechten
van betrokken personen en geen inzicht in samenlopende opsporingsonderzoeken of het risico op schending van het beginsel van ne bis in idem.
Om die reden heb ik nogmaals gepleit voor een notificatieprocedure aan
de lidstaat waar de elektronische dienstverlener is gevestigd voor
inhouds- en verkeersgegevens. Als laatste optie moet de ontvangende
lidstaat een bevel kunnen weigeren, bijvoorbeeld als fundamentele
rechten of nationale veiligheidsbelangen in het geding zijn. Ik ga ervan uit
dat het Europees Parlement bij zijn standpuntbepaling ook oog zal hebben
voor deze punten en dat ze daarom ook weer in de trilogen aan de orde
zullen komen. Ik was inmiddels al in de gelegenheid hierover te spreken
met de rapporteur van het Europees Parlement.
In de Raad heb ik bij de behandeling van dit agendapunt aangedrongen
op een toekomstig debat over het hervinden van de balans tussen de
opsporingsbelangen en het respect voor nationale veiligheidsbelangen en
fundamentele rechten. Dit sluit aan bij punt 28 van de raadsconclusies
over wederzijdse erkenning waarin bij toekomstige voorzitterschappen
wordt aangedrongen op een regelmatige gedachtewisseling op politiek
niveau teneinde de toepassing van de op het beginsel van wederzijdse
erkenning gebaseerde instrumenten te bevorderen.
Tegen deze achtergrond merk ik tenslotte nog het volgende op. Bij de
verdere bespreking van dit thema in Nederland moeten we ons er van
bewust zijn dat de gevolgen van ernstige terroristische aanslagen in een
aantal lidstaten, de behoefte aan een verdergaande ontwikkeling van de
wederzijdse erkenning heeft versterkt. Ik wil daaraan tegemoet komen
maar dan wel met behoud van de rechtswaarborgen die de bestaande
vormen van wederzijdse erkenning omringen. Zo kan verbetering en
modernisering van de wederzijdse erkenning ook worden bereikt door een
nauwkeuriger afstemming van de omvang van de toetsing en een
passende verdeling daarbij tussen de autoriteiten van de betrokken
lidstaten op de mate van ingrijpendheid van de bevelen waarvan in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

9

concreto erkenning wordt beoogd. Verder kan ook het tempo waarin de
erkenning dient plaats te vinden nader worden bezien.
6. Conclusies
De bestaande wetgevende instrumenten over justitiële samenwerking en
de flankerende maatregelen vormen een geheel, zodat er sprake is van
een balans tussen opsporingsbelangen en de rechtswaarborgen.
De bestaande vormen van wederzijdse erkenning bevorderen een wijze
van samenwerking die essentieel is voor een effectief optreden tegen de
hedendaagse grensoverschrijdende criminaliteit waarmee lidstaten
worden geconfronteerd.
Het voor wederzijdse erkenning vereiste vertrouwen in elkaars rechtssysteem is geen blind vertrouwen. In de gevallen dat er gegronde redenen
zijn voor het beperken van het vertrouwen dienen de bevoegde autoriteiten de reden voor het gebrek aan vertrouwen zorgvuldig te toetsen en
in onderling overleg te proberen een oplossing te zoeken. Ook al zijn de
ontwikkelingen in sommige lidstaten zorgwekkend, zij zijn tot op heden
geen reden om daarom in het geheel af te zien van wederzijdse erkenning.
Wel vergt het aandacht van de lidstaten ook op het niveau van de Raad.
De Raad Algemene Zaken is belast met de procedures uit hoofden van
artikel 7 VEU. De JBZ Raad dient daarnaast met het oog op het behoud
van de wederzijdse erkenning aandacht te blijven besteden aan ontwikkelingen die daaraan afbreuk kunnen doen.
Verdergaande ontwikkeling van wederzijdse erkenning verdient eveneens
verder debat in de Raad, opdat de balans tussen de belangen van de
opsporing en respect voor de fundamentele rechten wordt hervonden.
Ik hoop hiermee uw Kamer voldoende te hebben geïnformeerd.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
F.B.J. Grapperhaus

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

10

Bijlage
Onderdeel 1 Instrumenten inzake wederzijdse erkenning
–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

–

KADERBESLUIT VAN DE RAAD van 13 juni 2002 betreffende het
Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen
de lidstaten (2002/584/JBZ) (PbEG L 190)
KADERBESLUIT 2003/577/JBZ VAN DE RAAD van 22 juli 2003 inzake de
tenuitvoerlegging in de Europese Unie van beslissingen tot bevriezing
van voorwerpen of bewijsstukken (Pb L 196)
KADERBESLUIT 2005/214/JBZ VAN DE RAAD van 24 februari 2005
inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op
geldelijke sancties (PbEG L 76)
KADERBESLUIT 2006/783/JBZ VAN DE RAAD van 6 oktober 2006 inzake
de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op
beslissingen tot confiscatie (PbEG L 328)
KADERBESLUIT 2008/675/JBZ VAN DE RAAD van 24 juli 2008
betreffende de wijze waarop bij een nieuwe strafrechtelijke procedure
rekening wordt gehouden met veroordelingen in andere lidstaten van
de Europese Unie (PbEU L 220)
KADERBESLUIT 2008/909/JBZ VAN DE RAAD van 27 november 2008
inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op
strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming
strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie (PbEU L 327)
KADERBESLUIT 2008/947/JBZ VAN DE RAAD van 27 november 2008
inzake de toepassing van het beginsel van de wederzijdse erkenning
op vonnissen en proeftijdbeslissingen met het oog op het toezicht op
proeftijdvoorwaarden en alternatieve straffen (PbEU L 337)
KADERBESLUIT 2009/299/JBZ VAN DE RAAD van 26 februari 2009 tot
wijziging van Kaderbesluit 2002/584/JBZ, Kaderbesluit 2005/214/JBZ,
Kaderbesluit 2006/783/JBZ, Kaderbesluit 2008/909/JBZ en Kaderbesluit
2008/947/JBZ en tot versterking van de procedurele rechten van
personen, tot bevordering van de toepassing van het beginsel van
wederzijdse erkenning op beslissingen gegeven ten aanzien van
personen die niet verschenen zijn tijdens het proces (PbEU L 81)
KADERBESLUIT 2009/829/JBZ VAN DE RAAD van 23 oktober 2009
inzake de toepassing, tussen de lidstaten van de Europese Unie, van
het beginsel van wederzijdse erkenning op beslissingen inzake
toezichtmaatregelen als alternatief voor voorlopige hechtenis (PbEU L
294)
RICHTLIJN 2011/99/EU van het Europees Parlement en de Raad van
13 december 2011 betreffende het Europees beschermingsbevel (PbEU
L338)
RICHTLIJN 2014/41/EU VAN HET EEUROPEES PARLEMENT EN DE
RAAD van 3 april 2014 betreffende het Europees onderzoeksbevel in
strafzaken (PbEU L 130)
VERORDENING (EU) 2018/1805 van het Europees Parlement en de
Raad van 14 november 2018 inzake de wederzijdse erkenning van
bevriezingsbevelen en confiscatiebevelen (PbEU L303), die de
bovenvermelde kaderbesluiten 2003/577/JBZ en 2006/783/JBZ zal
vervangen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

11

Onderdeel 2 versterking procedurele rechten en positie
slachtoffers
Procedurele rechten
–

–

–

–

–

–

–

RESOLUTIE VAN DE RAAD van 30 november 2009 over een routekaart
ter versterking van de procedurele rechten van verdachten en
beklaagden in strafprocedures (C 295)
RICHTLIJN 2010/64/EU van het Europees Parlement en de Raad van
20 oktober 2010 betreffende het recht op vertolking en vertaling in
strafprocedures (PbEU L 280)
RICHTLIJN 2012/13/EU van het Europees Parlement en de Raad van
22 mei 2012 betreffende het recht op informatie in strafprocedures
(PbEU L 142)
RICHTLIJN 2013/48/EU van het Europees Parlement en de Raad van
22 oktober 2013 betreffende het recht op toegang tot een advocaat in
strafzaken en in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel en het recht om een derde op de hoogte te laten brengen
vanaf de vrijheidsbeneming en om met derden en consulaire autoriteiten te communiceren tijdens de vrijheidsbeneming (PbEU L294)
RICHTLIJN (EU) 2016/343 van het Europees Parlement en de Raad van
9 maart 2016 betreffende de versterking van bepaalde aspecten van
het vermoeden van onschuld en van het recht om in strafprocedures
bij de terechtzitting aanwezig te zijn (PbEU L 65)
RICHTLIJN (EU) 2016/800 van het Europees Parlement en de Raad van
11 mei 2016 betreffende procedurele waarborgen voor kinderen die
verdachte of beklaagde zijn in een strafprocedure (PbEU L 132)
RICHTLIJN (EU) 2016/1919 van het Europees Parlement en de Raad van
26 oktober 2016 betreffende rechtsbijstand voor verdachten en
beklaagden in strafprocedures en voor gezochte personen in procedures ter uitvoering van een Europees aanhoudingsbevel

Slachtoffers
–
–

–

RICHTLIJN 2004/80/EG VAN DE RAAD van 29 april 2004 betreffende de
schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven (PbEG L 261)
RESOLUTIE VAN DE RAAD 10 juni 2011 over een routekaart ter
versterking van de rechten en de bescherming van slachtoffers, met
name in strafrechtelijke procedures (C 187)
RICHTLIJN 2012/29/EU VAN HET EUROPEES PARLEMENT EN DE RAAD
van 25 oktober 2012 tot vaststelling van minimumnormen voor de
rechten, de ondersteuning en de bescherming van slachtoffers van
strafbare feiten, en ter vervanging van Kaderbesluit 2001/220/JBZ
(PbEU L 315)

Onderdeel 3 belangrijkste aanbevelingen op het terrein van
sanctierecht van de Raad van Europa
–
–
–
–
–
–

–

Aanbeveling (2006) on the European Prison Rules, die momenteel
worden geactualiseerd
Aanbeveling (2017) 3 European Rules on community sanctions and
measures
Aanbeveling (2014) 4 on electronic monitoring
Aanbeveling (2012) 5 on the European Code of Ethics for Prison Staff
Aanbeveling (2010) 1 on the Council of Europe probation rules
Aanbeveling 2006) 13 on the use of remand in custody, the conditions
in which it takes place and the provisions and safeguards against
abuse
Aanbeveling (2003) 20 on conditional release

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 317, nr. 531

12