Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

33 866

Uitvoering van de op 10 en 11 juni 2010 te
Kampala aanvaarde wijzigingen van het Statuut
van Rome inzake het Internationaal Strafhof
(Trb. 2011, 73)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
ALGEMEEN
1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt tot uitvoering van de op 10 en 11 juni 2010 te
Kampala (Oeganda) aanvaarde wijzigingen van het Statuut van Rome
inzake het Internationaal Strafhof. De wijzigingen van het Statuut hebben
gevolgen voor de Wet internationale misdrijven (WIM). Het onderhavige
wetsvoorstel voorziet in wijziging van die wet.
Tezamen met dit wetsvoorstel is een wetsvoorstel ingediend ter
goedkeuring van de voornoemde wijzigingen van het Statuut, waarin
tevens een technische aanpassing van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met die wijzigingen is opgenomen (Voorstel van rijkswet
houdende goedkeuring en uitvoering voor de wetgeving op Koninkrijksniveau van de op 10 en 11 juni 2010 te Kampala aanvaarde wijzigingen
van het Statuut van Rome inzake het Internationaal Strafhof (Trb. 2011,
73)).
Het conceptwetsvoorstel is ter advisering aangeboden aan de Raad voor
de rechtspraak (Rvdr), de Nederlandse vereniging voor rechtspraak
(NVvR), het College van procureurs-generaal van het openbaar ministerie
(OM), de Nationale Politie en de Nederlandse orde van advocaten (NOvA).
Het wetvoorstel gaf NVvR, OM en de Nationale Politie geen aanleiding tot
het maken van opmerkingen1. Het advies van de Rvdr2 heeft aanleiding
gegeven tot enige aanvullingen van deze memorie. De NOvA heeft geen
gebruik gemaakt van de gelegenheid om advies uit te brengen3.

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
3
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
2

kst-33866-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 866, nr. 3

1

2. De wijzigingen van het Statuut inzake het Internationaal
Strafhof
De Herzieningsconferentie te Kampala heeft de volgende wijzigingen van
het Statuut van het Internationaal Strafhof aangenomen:
– een uitbreiding van de definitie van oorlogsmisdrijven ingeval van een
niet-internationaal gewapend conflict;
– een definitie van het misdrijf agressie en de voorwaarden voor
uitoefening van rechtsmacht door het Internationaal Strafhof met
betrekking tot dit misdrijf.
2.1. Uitbreiding van de definitie van oorlogsmisdrijven ingeval van een
niet-internationaal gewapend conflict
Op 10 juni 2010 aanvaardde de Herzieningsconferentie bij consensus de
wijziging met betrekking tot de definitie van oorlogsmisdrijven in het
Statuut. Het betreft een uitbreiding van de definitie van oorlogsmisdrijven
ingeval van een niet-internationaal gewapend conflict. Drie nieuwe
handelingen worden toegevoegd aan artikel 8, tweede lid, onderdeel e,
van het Statuut. Dit onderdeel ziet in het bijzonder toe op «andere ernstige
schendingen van de wetten en gebruiken die gelden ingeval van
gewapende conflicten die niet internationaal van aard zijn, binnen het
gevestigde kader van internationaal recht», waarna een limitatieve
opsomming van handelingen volgt. Aan die opsomming zijn de volgende
handelingen toegevoegd:
− het gebruik van gif of giftige wapens;
− het gebruik van verstikkende, giftige of andere gassen en overige
soortgelijke vloeistoffen, materialen of apparaten; en
− het gebruik van kogels die in het menselijk lichaam gemakkelijk in
omvang toenemen of platter en breder worden, zoals kogels met een
harde mantel die de kern gedeeltelijk onbedekt laat of voorzien is van
inkepingen.
Deze handelingen zijn letterlijk overgenomen uit artikel 8, tweede lid,
onderdeel b (xvii), (xviii), respectievelijk (xix) van het Statuut inzake
«andere ernstige schendingen van de wetten en gebruiken die toepasselijk zin in een internationaal gewapend conflict binnen het gevestigde
kader van het internationaal recht». De aangenomen wijziging voorziet in
een harmonisatie van als oorlogsmisdrijven verboden handelingen tijdens
internationale en niet-internationale gewapende conflicten.
2.2. Het misdrijf agressie
Op 11 juni 2010 aanvaardde de Herzieningsconferentie een pakket
wijzigingen van het Statuut van het Strafhof inzake het misdrijf agressie.
In het Statuut wordt een definitie van het misdrijf agressie opgenomen en
voorts worden in het Statuut de voorwaarden vastgelegd voor de
uitoefening van rechtsmacht over dit misdrijf door het Internationaal
Strafhof.
De definitie van het misdrijf agressie sluit aan bij de structuur van de
definities van genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven in het Statuut en bij de in het Statuut neergelegde algemene
beginselen van strafrecht. De omschrijving van de dader en van de
relevante gedragingen zijn deels gebaseerd op het Handvest van het
Neurenberg Tribunaal. De omschrijving van de daad van agressie in het
tweede lid is gebaseerd op de definitie van agressie door staten die in
1974 bij resolutie 3314 (XXIX) door de Algemene Vergadering van de
Verenigde Naties is aanvaard.
Voor een goed begrip moet steeds scherp onderscheid worden gemaakt
tussen het misdrijf agressie (dat alleen kan worden begaan door een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 866, nr. 3

2

individu) en de daad van agressie (die alleen kan worden begaan door een
staat). Er kan uitsluitend sprake zijn van een misdrijf agressie door een
individu als door de staat waarvan dit individu een van de leiders is een
daad van agressie is gepleegd. Deze koppeling aan het handelen van een
staat vormt het belangrijkste verschil tussen het misdrijf agressie en de
overige misdrijven in het Statuut.
Met betrekking tot de voorwaarden voor de uitoefening van rechtsmacht
over het misdrijf agressie door het Internationaal Strafhof wordt
kortheidshalve verwezen naar de memorie van toelichting (paragraaf 2) bij
het voornoemde wetsvoorstel ter goedkeuring van de wijzigingen van het
Statuut.
3. De wijzigingen van de Wet internationale misdrijven
De wijzigingen van het Statuut vergen wijziging van de WIM op de
volgende punten:
− een aanvulling van artikel 6 met de voornoemde drie handelingen
betreffende oorlogsmisdrijven in geval van een niet-internationaal
gewapend conflict;
− een invoeging van een nieuwe artikel betreffende de strafbaarstelling
van het misdrijf agressie.
Daarnaast voorziet dit wetsvoorstel in een wijziging van de rechtsmachtregeling van de WIM.
Voordat wij op de voorgestelde wijzigingen nader zullen ingaan, is een
algemene opmerking over strafbaarstellingen in de WIM aangewezen.
Zoals bij de totstandkoming van de WIM is aangegeven, wordt bij
strafbaarstellingen in de WIM niet gepoogd om de internationale
omschrijvingen als het ware te vertalen in Nederlandse delictsomschrijvingen (Kamerstukken II 2001–2002, 28 337, nr. 3, blz. 5 e.v.). Dit zou een
miskenning zijn van het internationale karakter van de misdrijven en de
«worteling» in verdragen, gewoonterecht en internationale jurisprudentie.
In het licht van het (grond)wettelijke legaliteitsbeginsel zal de Nederlandse
rechter (en hetzelfde geldt voor het openbaar ministerie en opsporingsambtenaren) zich dan ook voor de invulling van de delictsbestanddelen
(objectieve en subjectieve) en voor het trekken van de grenzen van
strafrechtelijke aansprakelijkheid, moeten oriënteren op het internationale
recht dienaangaande, zoals onder andere neergelegd in het Statuut van
het Internationaal Strafhof en waarbij ook de «Elements of Crimes» van
belang zijn. De «Elements of Crimes» zijn voorzien in artikel 9 van het
Statuut en dienen als hulpmiddel bij de interpretatie van de in het Statuut
opgenomen misdrijven. Hoewel de «Elements of Crimes» als zodanig niet
juridisch bindend zijn, kunnen zij belangrijke aanwijzingen bevatten
omtrent bijvoorbeeld het geldende internationaal gewoonterecht.
3.1. Uitbreiding van de definitie van oorlogsmisdrijven ingeval van een
niet-internationaal gewapend conflict
Artikel 6 van de WIM heeft betrekking op oorlogsmisdrijven begaan ter
gelegenheid van een niet-internationaal gewapend conflict. In het derde
lid van dit artikel worden de in paragraaf 2 genoemde handelingen
toegevoegd. Deze handelingen zijn thans al opgenomen in artikel 5, vijfde
lid, van de WIM, dat betrekking heeft op oorlogsmisdrijven in een
internationaal gewapend conflict. Hiermee wordt ook in de WIM voorzien
in de harmonisatie van als oorlogsmisdrijven verboden handelingen
tijdens internationale en niet-internationale gewapende conflicten.
Wat betreft het gebruik van de in de in te voegen bepaling genoemde
kogels tijdens een niet-internationaal gewapend conflict, is onder
verwijzing naar het internationaal gewoonterecht slechts sprake van een
oorlogsmisdrijf indien de pleger dergelijke kogels gebruikt om het lijden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 866, nr. 3

3

of het verwondend effect op het doelwit onnodig te verergeren. Dit is
vastgelegd in een eveneens door de Herzieningsconferentie aanvaarde
wijziging van de voornoemde «Elements of Crimes». Hiermee is beoogd
tegemoet te komen aan de zorg van enkele landen dat tijdens bepaalde
politieoperaties (bijvoorbeeld gijzelingsituaties) gebruik kan blijven
worden gemaakt van expanderende munitie.
Ten aanzien van de verboden kogelsoorten merken wij nog het volgende
op. Om te beoordelen of het gebruik van expanderende kogelsoorten is
toegestaan, is eerst van belang om vast te stellen of sprake is van een
gewapend conflict. Het verbod op deze kogelsoorten geldt immers niet
buiten de context van een gewapend conflict en het gebruik van deze
munitie buiten de kaders van een gewapend conflict door onder andere
opsporingsambtenaren vindt in meerdere landen plaats, waaronder, zoals
hieronder nader zal worden uiteengezet, in Nederland.4
Dat wil niet zeggen dat het gebruik van dergelijke kogels buiten de kaders
van een gewapend conflict in het geheel niet is gebonden aan regels. De
mensenrechtenverdragen en de daaruit voortvloeiende eisen zijn immers
zonder meer van toepassing op het binnenlandse, rechtshandhavende
optreden van de politie en krijgsmacht. Aan politiemunitie worden dan
ook strikte eisen gesteld. De eisen gesteld aan de Nederlandse politiemunitie zijn beschreven in de brief van de minister van Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties van 11 juni 2008 (Kamerstukken II 2007–2008,
29 628, nr. 93). In die eisen is om de in genoemde brief uiteengezette
redenen gekozen voor een nadruk op de grenzen (minimum en maximum)
aan de energieafdracht bij inslag van het projectiel en is bewust een
bepaalde mate van buitenkaliber uitzetting van het projectiel
aanvaardbaar geacht. In die keuzes en afwegingen is het belangrijkste
streven steeds om de verwondingen aan het slachtoffer tot het minimum
noodzakelijke te beperken maar tegelijkertijd de kans op doorschot, en
dus het mogelijk raken van (onschuldige) omstanders, zoveel mogelijk uit
te sluiten.
Overigens merken wij in dit kader op dat het oorspronkelijke verbod van
expanderende munitie vooral was ingegeven door een specifiek soort
munitie voor militaire geweren en dat moderne munitie voor pistolen een
wezenlijk minder ernstige soort verwonding, c.q. minder kans op dodelijk
letsel veroorzaakt (uiteraard afhankelijk van waar het slachtoffer wordt
geraakt) dan die welke aanleiding gaf voor het verbod.5
De bewapening en de toegestane soorten politiemunitie zijn opgenomen
in het Besluit van 13 oktober 2012, houdende regels over de bewapening,
de uitrusting en de kleding van de politie en de bijzondere bijstandseenheden alsmede regels over de taakuitvoering door de politie en de eisen
aan de bekwaamheid van de ambtenaren van politie en van de bijzondere
bijstandseenheden (Besluit bewapening en uitrusting politie, Stb. 2012,
511) en het daarbij behorende Besluit van de minister van Veiligheid en
Justitie van 13 december 2012, nr. 330727, houdende de aanwijzing van
merk en type van wapens, munitie, draagmiddelen en uitrusting van de
politie (Aanwijzingsbesluit bewapening en uitrusting politie, Stcrt. 2012,
26865).
Is er sprake van een gewapend conflict, dan zal vervolgens moeten
worden beoordeeld of er een verband bestaat tussen het gebruik van de
kogels en het gewapende conflict. Het is immers denkbaar dat er ook
tijdens een gewapend conflict, inzetten kunnen plaatsvinden, met name

4

Zie hierover ook de studie van het Internationale Comité van het Rode Kruis van J.M.
Henckaerts en L. Doswald-Beck, Customary International Humanitarian Law, Vol. I: Rules, blz.
270; Y. Dinstein, The Conduct of Hostilities under the Law of Armed Conflict, blz. 64; en R.
Coupland en D. Loye, «The 1899 Hague Declaration concerning Expanding Bullets. A treaty
effective for more than 100 years faces complex contemporary issues» in: International Review
of the Red Cross, maart 2003, vol. 85, nr. 849, blz. 140–141.
5
Zie hierover het voornoemde artikel van R. Coupland en D. Loye.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 866, nr. 3

4

van opsporingsambtenaren, die los staan van dat gewapende conflict. De
noodzaak van een dergelijk verband werd ook reeds vastgesteld in de
memorie van toelichting bij de WIM (Kamerstukken II 2001–2002, 28 337,
nr. 3, blz. 43).6 In de gevallen waarin een dergelijk verband met het
gewapend conflict ontbreekt, zijn de hierboven benoemde en besproken
criteria van toepassing zoals ook in andere gevallen buiten de context van
een gewapend conflict gelden.
Het verbod op expanderende kogels werd lange tijd gezien als een
absoluut verbod ten tijde van gewapend conflict. Door veranderingen in
munitiesoorten enerzijds en de soorten inzet anderzijds door de jaren
heen, kunnen ten aanzien van een absolute benadering van het verbod
inmiddels enige kanttekeningen worden geplaatst. De klassieke expanderende kogel waarop het verbod is gebaseerd, vervormde maximaal bij
inslag. Hoewel er ook thans munitiesoorten bestaan die een dergelijk
gedrag vertonen, zijn er inmiddels ook munitiesoorten beschikbaar die
een beperkte mate van buitenkaliber vervorming vertonen. Omdat zij
echter vervormen, zouden zij onder een strikte lezing van het verbod
vallen. Niettemin, zoals hierboven al uiteengezet in het kader van de
criteria voor politiemunitie, is het verwondend potentieel van deze
modernere vormen van munitie anders dan die welke door het verbod
moest worden uitgebannen.
Daarnaast is het verbod opgesteld in een tijdsperiode waarin de aard van
de inzetten wezenlijk verschilde van enkele van de huidige soorten inzet.
Het optreden tegen terrorisme aan boord van vliegtuigen en in verstedelijkt gebied, waarbij de risico’s voor (burger-) omstanders aanzienlijk zijn,
is een voorbeeld van optreden waarbij andere soorten afwegingen en
belangen aan de orde zijn dan in de klassieke vormen van militaire inzet.
Ook kan in het algemeen worden gesteld dat het steeds verder terugdringen van nevenschade en het zo beperkt mogelijk maken van de
effecten van militaire inzet steeds nadrukkelijker aan de orde zijn. In een
dergelijke moderne context kan een absoluut verbod op expanderende
kogels dan tot het paradoxale gevolg leiden dat munitie die, zoals de
politiemunitie, onder bepaalde omstandigheden juist beter tegemoet
komt aan de (overige) eisen van het humanitair oorlogsrecht, waaronder
het gebod op onderscheidend optreden en het beschermen van de
burgerbevolking tegen de effecten van de oorlogvoering, niet zou mogen
worden gebruikt en in plaats daarvan gebruik moet worden gemaakt van
munitie die een groter risico met zich brengt voor omstanders. Een
dergelijke uitkomst lijkt niet alleen paradoxaal, maar tevens onwenselijk
en in strijd met de belangen die met het recht worden gediend.7
Het afwegen van belangen en gevolgen is een inherent onderdeel van het
begrip «onnodig» in de context van «onnodig leed» en «onnodige
verwonding». Het leed of de verwonding is pas «onnodig» als die niet in
verhouding staat tot het militaire nut van het optreden. Dat uitgangspunt
was ook de grondslag voor de Verklaring van St. Petersburg van 1868
(Verklaring nopens de afschaffing van het gebruik te velde, enz., der
ontplofbare kogels, Stb. 1869, 16), die zelf weer de grondslag vormde voor
de Verklaring van 1899 inzake expanderende kogels (Verklaring (IV, 3)
houdende verbod tot het bezigen van kogels, die in het menschelijk
lichaam gemakkelijk zich uitzetten of plat worden, zooals kogels met
harden mantel, waarvan de mantel de kern niet geheel dekt of van
insnijdingen voorzien is (Stb. 1900, 163). Gegeven deze achtergrond, kan
worden gesteld dat het beschermen van omstanders en het verhogen van
de mogelijkheden tot onderscheidend optreden onder bepaalde omstandigheden het veroorzaken van ernstigere verwondingen dan bij het
6

Zie ook de bijdrage van K. Dörmann, E. La Haye en H. von Hebel ten aanzien van de context
van oorlogsmisdrijven in: R.S. Lee, The International Criminal Court: Elements of Crime and
Rules of Procedure and Evidence, blz. 120–121.
7
Zie hierover ook W.H. Boothby, Weapons and the Law of Armed Conflict, blz. 149–150.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 866, nr. 3

5

gebruik van reguliere volmantel munitie het geval zou zijn, aanvaardbaar
kan maken.
Niettegenstaande deze observatie, die zowel voor internationale als voor
niet-internationale gewapende conflicten van toepassing is, zal het aantal
scenario’s waarbij deze afweging leidt tot het toelaatbaar maken van het
gebruik van expanderende kogels, uitermate beperkt zijn. Daarbij kan
worden gedacht aan speciale en specifieke soorten optreden waarbij het
risico op het raken van (onschuldige, burger-) omstanders of het veroorzaken van levensbedreigende schade als gevolg van doorschot een – naar
de omstandigheden – onacceptabel groot risico vormt, zoals bij het
ontzetten van gijzelaars en het optreden aan boord van schepen en
vliegtuigen. Buiten deze uitzonderlijke gevallen zal, voor zover sprake is
van een gewapend conflict en een verband met dat conflict, het gebruik
van buitenkaliber vervormende munitie verboden zijn en valt schending
van dat verbod onder het misdrijf genoemd in het Statuut van het Strafhof
(artikel 8, tweede lid onder (b) (xix), voor internationale gewapende
conflicten en – thans – artikel 8, tweede lid onder (e) (xv), voor
niet-internationale gewapende conflicten).
De hierboven uiteengezette observaties en overwegingen ten aanzien van
de relatie tussen het verbod op expanderende kogels en het verbod op
onnodig leed en onnodige verwonding hebben tevens ten grondslag
gelegen aan de bewoordingen van de voornoemde wijziging van de
«Elements of Crimes». De schending van het verbod op expanderende
kogels levert daarmee slechts een oorlogsmisdrijf op voor zover die
schending tevens leidt tot onnodig leed en onnodige verwonding.8
3.2. Strafbaarstelling van het misdrijf agressie
In de WIM wordt een nieuw artikel opgenomen (artikel 8b) dat betrekking
heeft op de strafbaarstelling van het misdrijf agressie. De strafbaarstelling
in de WIM is identiek aan de strafbaarstelling van agressie in het Statuut,
met dien verstande dat in de strafbaarstelling in de WIM de verwijzing
naar de (gezaghebbende, maar niet juridisch bindende) resolutie van de
Algemene Vergadering van de VN van 1974 is weggelaten. De materiële
elementen betreffende de definitie van agressie in deze resolutie zijn
namelijk in de strafbaarstelling van het misdrijf agressie in het Statuut
overgenomen. In de resolutie zijn voorts verschillende bepalingen
opgenomen die wel thuishoren in een VN-resolutie over dit onderwerp,
maar die voor de strafbaarstelling van het misdrijf agressie in de
Nederlandse wet niet relevant zijn. De bepalingen in de resolutie die wel
relevant zijn, zijn in de voorgestelde strafbaarstelling in de WIM overgenomen.
De strafbaarstelling van het misdrijf agressie in artikel 8b bestaat uit vier
delen:
(i) Daad: het plannen, voorbereiden, in gang zetten of uitvoeren van een
daad van agressie (eerste lid).
(ii) Dader: een persoon die in de positie verkeert daadwerkelijk controle uit
te oefenen over of leiding te geven aan het politieke of militaire
optreden van een staat (eerste lid). Hierin komt duidelijk naar voren dat
het misdrijf agressie een misdrijf is dat door leiders wordt gepleegd
(«leadership crime»).
(iii)Daad van agressie: het gebruik van wapengeweld door een staat tegen
de soevereiniteit, territoriale integriteit of politieke onafhankelijkheid
van een andere staat, of op enige andere wijze die onverenigbaar is
met het Handvest van de Verenigde Naties (tweede lid). Vervolgens
8

Zie hierover ook R.S. Clark, «Amendments to the Rome Statute of the International Criminal
Court Considered at the first Review Conference on the Court, Kampala, 31 May – 11 June
2010» in: Goettingen Journal of International Law, 2 (2010) 2, blz. 708–709.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 866, nr. 3

6

worden in de onderdelen a tot met g van het tweede lid zeven
specifieke handelingen genoemd die in ieder geval kwalificeren als een
daad van agressie. Door de algemene omschrijving van een daad van
agressie kunnen evenwel ook andere dan de specifiek genoemde
gedragingen kwalificeren als daden van agressie.9
(iv)Drempel: de daad van agressie moet door zijn aard, ernst en schaal
een onmiskenbare schending vormen van het Handvest van de
Verenigde Naties (eerste lid). Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht
dat niet iedere daad van agressie binnen deze definitie valt. Het moet
gaan om de zwaarste gevallen. Grensschermutselingen vallen hier dus
buiten. Uitgangspunt is dat het om gevallen moet gaan waarover in de
wereldgemeenschap brede consensus bestaat dat die agressie
betreffen. Gevallen waarbij redelijkerwijs verschil van opvatting kan
bestaan over de legitimiteit of de rechtmatigheid van het optreden,
vallen buiten de strafbaarstelling.
De strafbaarstelling van het misdrijf agressie in relatie tot het rechtmatig
gebruik van geweld door staten
Met betrekking tot de strafbaarstelling van het misdrijf agressie in relatie
tot het rechtmatig gebruik van geweld door staten, waar de Raad voor de
rechtspraak en de Raad van State in hun adviezen aandacht voor hebben
gevraagd, merken wij het volgende op. In een brief van 19 september
2013 betreffende de ontwikkelingen in Syrië heeft de minister van
Buitenlandse Zaken de volkenrechtelijke mandaten voor het gebruik van
geweld beschreven (Kamerstukken II 2013–2014, 32 623, nr. 110). Op
grond van het geldende internationaal recht is het gebruik van geweld in
de internationale betrekkingen niet toegestaan, tenzij een uitzondering
van toepassing is. Dit grondbeginsel is neergelegd in artikel 2, vierde lid,
van het Handvest van de Verenigde Naties. Indien een uitzondering van
toepassing is, is hierin de rechtsgrondslag – het «volkenrechtelijk
mandaat» – gelegen voor het gebruik van geweld. Er zijn twee algemeen
aanvaarde, in het Handvest van de VN neergelegde rechtsgrondslagen
voor het gebruik van geweld door staten. Dat zijn: (a) het recht van
zelfverdediging op basis van artikel 51 van het Handvest en (b) een
resolutie van de Veiligheidsraad op grond van hoofdstuk VII van het
Handvest.
Over de reikwijdte van het recht op zelfverdediging bestaat enige
discussie. Onder meer richt deze zich op de vraag in hoeverre er ook een
recht op zelfverdediging bestaat voordat een gewapende aanval heeft
plaatsgevonden. Hierover is in 2004 door de Adviesraad Internationale
Vraagstukken en de Commissie van Advies inzake Volkenrechtelijke
Vraagstukken een gezamenlijk advies uitgebracht (Advies Preëmptief
optreden). De regering deelt de hoofdconclusie van dat advies en vindt
ook dat een staat in het geval van een onmiddellijke concreet dreigende
aanval onder voorwaarden een beroep kan doen op het recht van
zelfverdediging, zoals vervat in artikel 51 van het Handvest van de VN
(Kamerstukken II 2004–2005, 29 800 V, nr. 56, blz. 2). Tegelijkertijd is de
regering van mening dat het recht op zelfverdediging niet geldt in
situaties waarin geen sprake is van een onmiddellijke concreet dreigende
aanval (zogenaamde «preventieve zelfverdediging»).
In de loop der tijd is daarnaast een aantal alternatieve grondslagen
aangedragen om het gebruik van geweld te rechtvaardigen, waaronder
Responsibility to Protect en humanitaire interventie. Deze zijn in de
voornoemde brief van 19 september 2013 beschreven (op de bladzijden 3
tot en met 7 van de brief).
9

Zoals ook blijkt uit artikel 4 van de resolutie van de Algemene Vergadering van de VN waarin is
bepaald dat het niet gaat om een uitputtende lijst van handelingen, maar dat de Veiligheidsraad kan vaststellen dat andere handelingen een daad van agressie vormen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 866, nr. 3

7

In relatie tot de strafbaarstelling van het misdrijf agressie betekent het
voorgaande het volgende. Voor zover een staat rechtmatig geweld
gebruikt, kan dit geen daad van agressie opleveren. In het wetsvoorstel is
dit ondervangen doordat de strafbaar gestelde handelingen naar hun
«aard, ernst en schaal een onmiskenbare schending» moeten vormen van
het Handvest van de VN (artikel 8b, lid 1) en «onverenigbaar» moeten zijn
met het Handvest van de VN (artikel 8b, lid 2). Het rechtmatige gebruik
van geweld in overeenstemming met het Handvest kan derhalve geen
daad van agressie zijn en de persoon of personen die voor dit gebruik van
geweld verantwoordelijk zijn, kunnen zich dus ook niet schuldig maken
aan het misdrijf agressie, zoals neergelegd in dit wetsvoorstel.
Strafbedreiging
Gelet op de ernst van het misdrijf agressie (in de bewoordingen van het
Neurenberg Tribunaal «supreme international crime») wordt een
strafbedreiging voorgesteld van levenslange gevangenisstraf of de
maximale tijdelijke gevangenisstraf (dertig jaar). Dit sluit aan bij de
strafbedreiging in het Statuut (artikel 77).
Geen toepassing op «oude» feiten
Op grond van artikel 1 van het Wetboek van Strafrecht werkt de strafbaarstelling van het misdrijf agressie in de WIM alleen voor de toekomst.
Vervolging en berechting van het misdrijf agressie dat is begaan vóór de
inwerkingtreding van de strafbaarstelling in de WIM, zijn dus niet
mogelijk.
Nederlandse rechtsmacht met betrekking tot het misdrijf agressie
In de memorie van toelichting bij het voornoemde wetsvoorstel ter
goedkeuring van de in Kampala aanvaarde wijzigingen van het Statuut is
uiteengezet onder welke voorwaarden het Internationaal Strafhof
rechtsmacht kan uitoefenen voor het misdrijf agressie. Zoals daar is
aangegeven (in paragraaf 2), zal niet vóór 1 januari 2017 een besluit
worden genomen over de «activering» van de rechtsmacht van het
Strafhof voor dit misdrijf.
De bepalingen in het Statuut over de uitoefening van rechtsmacht
regarderen uit de aard der zaak slechts het Internationaal Strafhof. De
Nederlandse rechtsmacht ten aanzien van internationale misdrijven is
neergelegd in artikel 2 van de WIM. Daarin is bepaald dat Nederland
rechtsmacht heeft wanneer het internationale misdrijf is begaan tegen een
Nederlander of door een Nederlander dan wel wanneer de verdachte zich
in Nederland bevindt.10 Nu dit wetsvoorstel in de strafbaarstelling van het
misdrijf agressie voorziet, zou Nederland rechtsmacht over dit misdrijf
kunnen uitoefenen vanaf het moment dat dit wetsvoorstel tot wet is
verheven en in werking is getreden. Dat zou het geval kunnen zijn vóórdat
het Internationaal Strafhof rechtsmacht heeft over dit misdrijf. Een
dergelijke vroegtijdige uitoefening van Nederlandse rechtsmacht, nog
voordat het Internationaal Strafhof effectief rechtsmacht kan uitoefenen
over dit misdrijf, achten wij onwenselijk. Het gaat hier om grote vragen
van oorlog en vrede, waarbij de Veiligheidsraad van de VN een centrale
rol speelt. Voorts veronderstelt het begaan van het misdrijf agressie door
een individu een daad van agressie begaan door een staat. Zoals wij
hierboven aangaven, vormt deze koppeling aan het handelen van een
staat het belangrijkste verschil tussen het misdrijf agressie en de overige
misdrijven in het Statuut, en geeft dit het misdrijf agressie een extra
10

Op de in dit wetsvoorstel voorziene wijziging van de rechtsmachtregeling van de WIM gaan
wij hieronder in paragraaf 3.3 in.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 866, nr. 3

8

politieke dimensie. Van betekenis in dit verband is voorts dat het misdrijf
agressie een «leadership crime» is, zoals wij hierboven al opmerkten. Het
gaat dus om verdachten die in een positie van politiek of militair leiderschap van een staat verkeren. In een aantal gevallen zal daarom sprake
zijn van verdachten die wat betreft de uitoefening van nationale (Nederlandse) rechtsmacht immuniteit kunnen genieten (artikel 16 van de
WIM).11 Vervolging en berechting in Nederland zijn dan niet mogelijk.
Voor de berechting door het Internationaal Strafhof gelden voor ambtsdragers geen immuniteiten (artikel 27 van het Statuut). Om al deze
redenen is voorzienbaar dat het Internationaal Strafhof, voor zover het
gaat om de uitoefening van rechtsmacht over het misdrijf agressie, een
relatief prominente rol zal spelen in vergelijking met de rol die nationale
rechters kunnen spelen, meer dan bij de overige misdrijven in het Statuut
het geval is.
In het licht van het voorgaande moet worden geconcludeerd dat de
berechting in Nederland van het misdrijf agressie mogelijk moet worden
gemaakt, maar dat daadwerkelijke vervolging in Nederland niet altijd
mogelijk zal zijn. Ook indien vervolging in Nederland wel mogelijk is, rijst
de vraag of vanwege de internationaal-politieke aspecten, berechting door
het Internationaal Strafhof niet de voorkeur verdient. Wij achten het
daarom aangewezen om de in dit wetsvoorstel voorziene strafbaarstelling
van het misdrijf agressie in de WIM (en daarmee het vestigen van
Nederlandse rechtsmacht over dit misdrijf) niet in werking te laten treden
voordat het Internationaal Strafhof rechtsmacht kan uitoefenen. Door
middel van een gedifferentieerde inwerkingtredingsbepaling zal hierin
worden voorzien.
3.3. Wijziging van de rechtsmachtregeling
Wij stellen voor om de in artikel 2 van de WIM neergelegde regeling
inzake rechtsmacht aan te laten sluiten bij de wijzigingen voorzien in het
inmiddels tot wet verheven wetsvoorstel dat strekt tot herziening van de
regels betreffende extraterritoriale rechtsmacht in strafzaken (wet van
27 november 2013 (Stb. 484), nog niet in werking getreden). Met die wet
wordt een versterking van de beschermende functie van de Nederlandse
strafwet beoogd. Zoals in de memorie van toelichting bij die wetswijziging
is betoogd, moet de Nederlandse strafwet in ruimere mate dan tot dusver
kunnen worden ingezet als Nederlanders in het buitenland het slachtoffer
worden van een strafbaar feit (Kamerstukken II 2012–2013, 33 572, nr. 3,
blz. 2). Voorzien wordt daarom in een verruiming van de rechtsmacht over
misdrijven, begaan tegen Nederlandse slachtoffers. Daarnaast wordt het
bestaande onderscheid in de rechtsmacht over Nederlanders en hier
woonachtige vreemdelingen, voor zover het de in het buitenland begane
misdrijven betreft, ongedaan gemaakt. Dit leidt ertoe dat iedereen die in
Nederland een vaste woon- of verblijfplaats heeft op dezelfde wijze
strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld voor de strafbare feiten
die hij of zij in het buitenland heeft begaan.
Wat betreft de rechtsmacht over internationale misdrijven stellen wij voor
hierbij aan te sluiten. Ons voorstel houdt in dat Nederland niet alleen
rechtsmacht heeft over internationale misdrijven die buiten Nederland zijn
gepleegd tegen een Nederlander, maar ook tegen een Nederlandse
ambtenaar of een Nederlands voertuig, vaartuig of luchtvaartuig. Verder
stellen wij voor dat voor de toepassing van de rechtsmachtregeling van
de WIM met een Nederlander gelijk wordt gesteld niet alleen de vreemdeling die na het plegen van het feit Nederlander wordt, maar ook de
vreemdeling die in Nederland vaste woon- of verblijfplaats heeft, dat wil

11

Zie ook de brief van de minister van Buitenlandse Zaken van 19 oktober 2011 inzake de
immuniteit van buitenlandse ambtsdragers (Kamerstukken II 2011–2012, 33 000 V, nr. 9).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 866, nr. 3

9

zeggen de vreemdeling die in Nederland rechtmatig heeft verbleven
gedurende een onafgebroken periode van vijf jaar of langer.
Wij benadrukken hierbij dat deze verruiming het bestaande uitgangspunt
onverlet laat dat zoveel mogelijk wordt gestreefd naar de vervolging in het
land waar het feit begaan is. Dit betekent dat bij feiten die in het
buitenland zijn gepleegd, terwijl de verdachte zich in Nederland bevindt,
de uitlevering of overlevering van deze persoon met het oog op een
strafvervolging, ook wanneer het om een Nederlander of een daarmee
gelijkgestelde ingezetene gaat, de voorkeur heeft.
4. Gevolgen voor de uitvoering en financiële gevolgen
Van de in dit wetsvoorstel voorziene wijzigingen worden vooralsnog geen
gevolgen voor de uitvoering en financiële gevolgen verwacht die niet
binnen de daarvoor toepasselijke kaders kunnen worden opgevangen. De
Raad voor de rechtspraak heeft in zijn advies opgemerkt dat er in
afgelopen jaren gemiddeld twee of drie WIM-zaken per jaar in behandeling zijn genomen. Door de nieuwe strafbepaling kunnen er in potentie
meer WIM-zaken bijkomen, aldus de Raad. Ik deel met de Raad dat een
inschatting hiervan op voorhand niet te geven is en dat het om unieke en
zeer bewerkelijke zaken zou gaan. Wanneer het Internationaal Strafhof
daadwerkelijk rechtsmacht zal kunnen uitoefenen over het misdrijf
agressie en in verband daarmee de Nederlandse strafbaarstelling in
werking zal treden, zal daarom nauwgezet worden gevolgd hoe de
opsporing en vervolging van dat misdrijf zich op internationaal en
nationaal niveau ontwikkelen. Aan de hand daarvan kunnen de gevolgen
voor de werklast van alle betrokken instanties (politie, openbaar ministerie
en de rechtspraak) en de financiële gevolgen in kaart worden gebracht.
ARTIKELSGEWIJS
Artikel I
Onderdeel A
Onderdeel A betreft een wetstechnische aanpassing in verband met de
invoeging van het nieuwe artikel 8b betreffende de strafbaarstelling van
het misdrijf agressie in de WIM.
Onderdeel B
Onderdeel B betreft een wijziging van artikel 2 van de WIM over rechtsmacht. In paragraaf 3.3 van deze memorie zij wij hierop ingegaan.
Onderdeel C
Dit onderdeel betreft de uitbreiding van de definitie van oorlogsmisdrijven
ingeval van een niet-internationaal gewapend conflict. In het algemeen
deel van deze toelichting zijn wij hier reeds op ingegaan (paragraaf 3.1).
Onderdeel D
Dit onderdeel voorziet in de invoeging in de WIM van de strafbaarstelling
van het misdrijf agressie. Ook hierop zijn wij in het algemeen deel van
deze toelichting reeds ingegaan (paragraaf 3.2).
Artikel II
Voorzien is in inwerkingtreding bij koninklijk besluit. Hierbij kunnen de
verschillende onderdelen van artikel I op verschillende tijdstippen in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 866, nr. 3

10

werking treden. De onderdelen B en C zullen zo spoedig mogelijk nadat
het wetsvoorstel tot wet is verheven en aansluitend bij de vaste verandermomenten van wetgeving, in werking treden. Voor de onderdelen A en D
ligt dit anders. Zoals hierboven in paragraaf 3.2 aangegeven, zal over de
activering van de rechtsmacht van het Internationaal Strafhof over het
misdrijf agressie pas na 1 januari 2017 een besluit worden genomen.
Zodra duidelijkheid bestaat over het tijdstip waarop het Internationaal
Strafhof rechtsmacht zal krijgen over het misdrijf agressie, zal worden
voorzien in de inwerkingtreding van artikel I, onderdelen A en D, zodat
vanaf datzelfde tijdstip sprake zal zijn van Nederlandse rechtsmacht voor
het misdrijf agressie.
De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven
De Minister van Buitenlandse Zaken,
F.C.G.M. Timmermans
De Minister van Defensie,
J.A. Hennis-Plasschaert

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 33 866, nr. 3

11