Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 854

Intrekking van de Wet raadgevend referendum

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Algemeen
De Wet raadgevend referendum maakt wetten en stilzwijgende goedkeuringen van verdragen, na hun aanvaarding in de Kamers en bekrachtiging
door de Koning, mogelijk onderwerp van een nationaal raadgevend
referendum. Als na een geldig inleidend verzoek van ten minste
tienduizend kiezers, een definitief verzoek van ten minste driehonderdduizend kiezers wordt toegelaten dan wordt een referendum gehouden
voor de in de Wet raadgevend referendum genoemde gevallen. Het
referendum is raadgevend en niet bindend, wat betekent dat na een
rechtsgeldig «nee»1 uiteindelijk een heroverweging plaatsvindt van de
wet of de goedkeuring van het verdrag waarover het referendum werd
gehouden.
Wetten en verdragen staan echter niet op zichzelf. De wetgever heeft bij
de totstandkoming ervan verschillende belangen gewogen, de effecten
voor uitvoering en handhaving bezien, en de doorwerking op andere
wetten betrokken bij haar besluitvorming. Belanghebbende partijen zijn in
de gelegenheid geweest de wetgever gevraagd en ongevraagd te
adviseren. Het kabinet is van mening dat een eenmaal tot stand gekomen
wet of goedkeuring van een verdrag, na aanvaarding in de Kamers,
moeilijk onderwerp kan zijn van een volksraadpleging zoals bedoeld in de
Wet raadgevend referendum. Als de regering na een rechtsgeldig «nee» in
een referendum besluit de raadgevende uitspraak niet over te nemen en
besluit tot het in werking laten treden van de wet of het ratificeren van het
verdrag, gaat dat voor veel kiezers in tegen hun verwachting. Veel kiezers
menen dat een afwijzing van een wet of de goedkeuring van een verdrag
de materiële verplichting voor regering en parlement met zich brengt de
wet niet in werking te laten treden of het verdrag niet te ratificeren.2 De
Wet raadgevend referendum dwingt echter alleen tot heroverweging.
Indien een dergelijke heroverweging leidt tot inwerkingtreding van de
wet, kan het feit dat van die keuzevrijheid gebruik wordt gemaakt, niet
1

2

kst-34854-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

De Wet raadgevend referendum noemt het een raadgevende uitspraak tot afwijzing
(artikel 3 Wrr).
In het politieke debat dat na afloop van het Oekraïnereferendum is gevoerd, is deze zienswijze
terug te zien (Handelingen II 2016/17, 19–35, d.d. 8 november 2016).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 854, nr. 3

1

vanzelfsprekend op begrip bij kiezers rekenen. Hetzelfde verschijnsel kan
zich voordoen, indien de heroverweging leidt tot aanpassing in plaats van
intrekking van de wet. Het instrument van het nationale raadgevende
referendum kan zodoende tot vervreemding van de kiezer leiden. Verder
heeft het nationaal raadgevend referendum, zoals in het regeerakkoord is
verwoord, niet kunnen zorgen voor een opmaat naar een correctief
bindend referendum. De politieke steun voor het correctief bindend
referendum is afgebrokkeld, en is daarom als beoogd einddoel voorlopig
uit zicht.3 Het kabinet heeft om die redenen besloten een pas op de plaats
te maken en de Wet raadgevend referendum in te trekken. Dit voorstel
voorziet daarin. Het kabinet ziet tegelijk dat de representatieve
democratie, meer in het bijzonder het parlementair stelsel, maatschappelijk gezien op brede steun kan rekenen terwijl tegelijkertijd de invloed
die de individuele burger hierbinnen kan uitoefenen op concrete vraagstukken, niet altijd tot ieders tevredenheid stemt. Dat breder perspectief
heeft de aandacht van het kabinet. De Staatscommissie parlementair
stelsel is daarom mede ingesteld.4
Referendabiliteit
Het instrument van het raadgevend referendum is in het verleden door de
wetgever aan de kiezers ter beschikking gesteld. Het is de wetgever die,
zonder tussenkomst van de kiezers,ook zelfstandig moet kunnen besluiten
om tot afschaffing van dit instrument over te gaan. Het is bovendien
logisch en vanuit wetgevingsperspectief consistent5, dat de wet die het
instrument terzijde schuift, niet ook de mogelijkheid geeft om een
referendum te houden, nu in het regeerakkoord is afgesproken dat de Wet
raadgevend referendum wordt ingetrokken omdat het instrument, als
tussenstap naar een correctief bindend referendum, niet gebracht heeft
wat ervan verwacht werd.
In eerdere adviezen van de Raad van State wordt gewezen op de
mogelijkheid dat de afzonderlijke wet, die volgens de referendumwet
referendabel zou zijn, zich daaraan kan onttrekken door de uitsluiting van
referendabiliteit in de afzonderlijke wet te regelen.6 Ook in de parlementaire geschiedenis van de Wet raadgevend referendum is dit naar voren
gebracht.7 Het voorstel tot intrekking maakt op grond van bovenstaande
overwegingen, in lijn met eerdere adviezen van de Raad van State, de
keuze tot uitsluiting van referendabiliteit van de intrekkingswet. Verder is
in het voorstel een voorziening van overgangsrechtelijke aard getroffen,
zijn vanwege de intrekking noodzakelijke aanpassingen in andere wetten
opgenomen en is de inwerkingtreding van de wet geregeld.
Overgangsrecht
De intrekking betekent dat lopende referendumprocedures ophouden te
bestaan, behalve voor zover in de wet een overgangsvoorziening is

3

Vertrouwen in de toekomst, p. 8.
De staatscommissie heeft tot taak de regering te adviseren over de toekomstbestendigheid van
het parlementair stelsel, daarbij onder meer in overweging nemend dat de Nederlandse burger
meer betrokkenheid bij beleid en politiek ambieert, zoals onder meer blijkt uit onderzoek van
het Sociaal en Cultureel Planbureau (Instellingsbesluit Staatscommissie parlementair stelsel).
5
De parlementaire geschiedenis bij de voorgenomen intrekking van de Tijdelijke referendumwet
laat zien dat de regering eerder het standpunt heeft ingenomen dat het onlogisch is de
referendumwet op haar eigen intrekking van toepassing te laten zijn, als de referendumwet nu
juist wordt ingetrokken omdat het daarin geregelde instrument niet geschikt wordt bevonden
(Kamerstukken II 2002/03, 28 739, nr. 3, p. 2).
6
Adviezen van 28 januari 2000, W04.99.0615/I (Kamerstukken II 1999/2000, 27 034, B) en van
11 oktober 1999, W04.99.0299/I (Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VII, B).
7
Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 9.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 854, nr. 3

2

gegeven. In het wetsvoorstel is een voorziening opgenomen die maakt dat
de referendumprocedure blijft lopen voor alleen die wetten en stilzwijgende goedkeuringen van verdragen waarvoor voorafgaand aan de dag
waarop deze wet in werking treedt de termijn voor het verzamelen van de
300.000 benodigde ondersteuningsverklaringen is verlopen (artikel IV).
Deze referendumprocedures zijn naar de systematiek van de Wet
raadgevend referendum zo ver gevorderd, dat alleen nog besluitvorming
over het al dan niet houden van een referendum wordt afgewacht, of
voorbereidingen voor het houden van een referendum op basis van die
besluitvorming al zijn aangevangen. Die procedures kunnen worden
voortgezet onder toepassing van de wettelijke bepalingen die voorafgaand aan de intrekking van de Wet raadgevend referendum golden.
Artikelsgewijs
Artikelen II en III
In de Algemene wet bestuursrecht en de Tijdelijke experimentenwet
stembiljetten en centrale stemopneming zijn verwijzingen opgenomen
naar de Wet raadgevend referendum. Deze verwijzingen moeten vervallen
op het moment dat de Wet raadgevend referendum wordt ingetrokken. In
deze artikelen wordt hiervoor de voorziening van technische aard
gegeven.
Artikelen V en VI
Het kabinet kiest in dit wetsvoorstel voor intrekking van de Wet
raadgevend referendum en sluit daarbij, om de eerdergenoemde reden,
de mogelijkheid van het houden van een raadgevend referendum over de
intrekkingswet uit. Wat betreft de uitsluiting van de referendabiliteit van
wetten heeft de Raad van State in eerdere advisering aandacht besteed
aan de twee manieren waarop een uitsluiting kan worden vormgegeven,
namelijk door uitdrukkelijk te bepalen dat de wet niet voor een
referendum vatbaar is óf, indirect, door een inwerkingtredingsbepaling op
te nemen die zich niet verdraagt met een toepassing van een
referendum.8 In het voorstel wordt expliciet in de wettekst bepaald dat de
Wet raadgevend referendum buiten toepassing blijft (artikel V). Het
alternatief waarbij met gebruikmaking van de spoedprocedure van
artikel 12 van de Wet raadgevend referendum een zo snelle inwerkingtreding van de Wet raadgevend referendum wordt bewerkstelligd dat in
het geheel niet wordt toegekomen aan de referendabiliteit van de Wet
raadgevend referendum heeft niet de voorkeur van het kabinet, omdat in
dat geval de uitsluiting van referendabiliteit geen expliciete keuze is, maar
een automatisch gevolg van gebruikmaking van de spoedprocedure,
waardoor de misvatting zou kunnen postvatten, dat daar om die reden
voor is gekozen.
De Wet raadgevend referendum geeft een dwingende regeling voor de
inwerkingtreding van wetten en heeft daarmee het karakter
van een algemene wet. In de latere, bijzondere wet, kan daarvan echter
gemotiveerd worden afgeweken.9 In deze wet wordt voor een van de Wet
raadgevend referendum afwijkende inwerkingtredingsbepaling gekozen.
Nu het kabinet kiest voor een intrekkingswet waarin een expliciete
bepaling is opgenomen tot uitsluiting van de referendabiliteit, en niet voor
een impliciete regeling – via een toepassing van de spoedprocedure van
8

Adviezen van 28 januari 2000, W04.99.0615/I (Kamerstukken II 1999/2000, 27 034, B) en van
11 oktober 1999, W04.99.0299/I (Kamerstukken II 1999/2000, 26 800 VII, B).
9
In de in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de Wet raadgevend
referendum is deze mogelijkheid onderkend (Kamerstukken II 2005/06, 30 372, nr. 3, p. 10).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 854, nr. 3

3

artikel 12 van de Wet raadgevend referendum – is een eigenstandige, op
de intrekkingswet toegesneden inwerkingtredingsbepaling nodig. Om kort
na afronding van de parlementaire behandeling te komen tot het
daadwerkelijk intrekken van de Wet raadgevend referendum, ligt het
inwerkingtredingsmoment een dag na uitgifte van het Staatsblad waarin
de intrekkingswet wordt geplaatst. Om verder te bereiken dat het voorstel
vanaf het moment van zijn bekrachtiging niet valt onder het bereik van de
Wet raadgevend referendum, is een inwerkingtredingsbepaling
opgenomen die terugwerkende kracht geeft tot en met het tijdstip van de
bekrachtiging (artikel VI).
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 854, nr. 3

4