Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

32 813

Kabinetsaanpak Klimaatbeleid

32 852

Grondstoffenvoorzieningszekerheid

Nr. 722

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN
WATERSTAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 10 juni 2021
Een duurzame kunststofketen is een cruciaal onderdeel van een circulaire
economie. Biogrondstoffen spelen hierin een belangrijke rol, aangezien
ook met toekomstige technologieën het de komende decennia niet
mogelijk zal zijn om de kunststofketen volledig te sluiten.1 Voor het
gedeelte dat niet gesloten kan worden is een duurzaam alternatief nodig
voor fossiele grondstoffen. In deze brief licht ik, mede namens de Minister
van Economische Zaken en Klimaat, het beleid ten aanzien van biogebaseerde (biobased) en bioafbreekbare kunststoffen toe.
Inleiding
In een circulaire economie is het nodig zuiniger met kunststoffen om te
gaan, meer te hergebruiken en meer te recyclen.2 Dit vermindert de vraag
naar nieuwe fossiele grondstoffen voor plastic en scheelt CO2-uitstoot
zowel tijdens productie als verbranding. Er zal echter een resterende
grondstofvraag zijn, bijvoorbeeld omdat recycling niet volledig de vraag
naar kunststoffen kan dekken. Hier is de inzet van duurzame biogrondstoffen – en het behoud ervan in de keten – een belangrijke factor.
Het SER-advies «Biomassa in balans»3 spoort aan om het beleid voor
hoogwaardige inzet van biogrondstoffen te versnellen. Het kabinet heeft
dit advies overgenomen in het duurzaamheidskader biogrondstoffen.4
Duurzame toepassingen van biogrondstoffen reduceren CO2 ten opzichte
van fossiele grondstoffen, bewerkstellingen de transitie naar een circulaire
economie en hebben een positief effect op de economie.
1

In het whitepaper «VERSPIL HET NIET!» van 12 november 2020 berekent TNO dat in 2050 enkel
87% van het plastic afval verwerkt kan worden tot nieuwe producten.
2
In het Plastic Pact is met koplopers uit de markt afgesproken dat we in 2025 20% minder plastic
gaan gebruiken en dat al het plastic recyclebaar is.
3
SER, Biomassa in balans, 2020
4
Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 617

kst-32813-722
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2021

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 722

1

In deze brief ga ik, na een korte toelichting op de begrippen biogebaseerde kunststoffen en bioafbreekbare kunststoffen, in op minimumaandeel gerecycled kunststof in producten, de toepassing van bioafbreekbare kunststoffen en recycling van nieuwe typen biogebaseerde
kunststoffen.
Biogebaseerde kunststoffen
Kunststoffen die volledig of deels gemaakt worden van biogrondstoffen,
zoals maïs en suikerriet, worden biogebaseerde kunststoffen genoemd
(Engels: biobased). In de meeste gevallen – vooral afhankelijk van de
gebruikte grondstof en de verwerking aan het einde van de levensduur –
is de klimaatimpact van biogebaseerde kunststoffen lager dan die van
fossiele kunststoffen.5 Er zijn twee soorten biogebaseerde kunststoffen: de
eerste soort is chemisch gezien identiek aan de traditionele kunststoffen
gemaakt van fossiele grondstoffen, zoals PE, PP en PET, de tweede soort
betreft (chemisch) geheel nieuwe typen kunststoffen, zoals PLA, PEF en
PHA, die over unieke eigenschappen op het gebied van bijvoorbeeld
stijfheid of sterkte beschikken.
Het aandeel biogebaseerde kunststoffen op de Europese markt is
ongeveer 1 procent.6 De Transitieagenda Kunststoffen streeft ernaar om in
2030 15 procent van het totale volume op de Nederlandse markt te
brengen kunststoffen biogebaseerd te laten zijn.7
Het marktaandeel biogebaseerde kunststoffen groeit hard, maar ondervindt nog een aantal barrières: prijs, onbekendheid, vragen over
duurzaamheid en de verwerking na afdanking. Vooralsnog zijn biogebaseerde kunststoffen (net als gerecyclede kunststoffen) duurder dan
kunststoffen direct gemaakt van fossiele grondstoffen; de lage olieprijs
waarin milieukosten niet verwerkt zijn en schaalvoordelen bij de productie
van fossiele kunststoffen zorgen voor goedkopere productie dan de
productie van kunststoffen uit biogrondstoffen. Ook zorgt de
onbekendheid met biogebaseerde kunststoffen ervoor dat inkopers
twijfels hebben over de technische eigenschappen en mate van
duurzaamheid, waardoor vaak niet voor deze kunststoffen gekozen wordt.
Biogebaseerde kunststoffen kunnen in principe gerecycled worden. De
kunststoffen die chemisch identiek zijn aan fossiele kunststoffen kunnen
moeiteloos aansluiten bij de bestaande recycling, maar de nieuwe typen
moeten veelal apart gerecycled worden. Door de kleine volumes is dat
niet rendabel. Ook spelen bij afvalverwerkers zorgen over contaminatie
tijdens recycling: vermenging van verschillende typen kunststof (biogebaseerd of niet) kan afdoen aan de kwaliteit en recyclebaarheid. Dit
belemmert het gebruik van biogebaseerde kunststoffen.
Bioafbreekbare kunststoffen
Sommige kunststoffen kunnen door micro-organismen worden
afgebroken tot water en CO2. Dit noemen we bioafbreekbare kunststoffen
(Engels: biodegradable).Dit zijn bijvoorbeeld de speciale gft-vuilniszakjes
die vaak gemaakt zijn van aardappelzetmeel. Niet alle biogebaseerde
kunststoffen zijn echter bioafbreekbaar. Daarnaast bestaan er ook fossiele
kunststoffen (gemaakt uit aardolie) die bioafbreekbaar zijn. Bioafbreekbare
kunststoffen zijn in de regel enkel goed afbreekbaar in industriële
composteerinstallaties, niet in het milieu of de composthoop thuis.

5

CE Delft, Bioplastics in a circular economy, 2017
European Bioplastics, Bioplastics market data 2017, 2017
7
Transitieteam Kunststoffen, Transitieagenda Circulaire Economie: Kunststof van Waarde, 2018
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 722

2

De afgelopen jaren zijn door de composteerders en recyclers zorgen geuit
over de opmars van bioafbreekbare kunststoffen. De termen «biogebaseerd», dat iets zegt over de oorsprong van het kunststof, namelijk
biogrondstoffen zoals landbouwgewassen, houtige gewassen en
reststromen daarvan, en de onderling uitwisselbare termen «bioafbreekbaar», «biodegradeerbaar» en «composteerbaar», die iets vertellen
over de afbraak van het kunststof, kunnen begrijpelijk tot verwarring
leiden bij de consument. Ik vind het belangrijk het voor de consument zo
helder mogelijk te maken wat in welke bak kan en zo vervuiling van
verschillende afvalstromen tegen te gaan. Daarom licht de Afvalwijzer van
Milieu Centraal expliciet toe hoe om te gaan met bioafbreekbaar plastic.8
Ook de «wel/niet lijst GFT» van VANG besteedt aandacht aan bioafbreekbare kunststoffen.9
Bioafbreekbare kunststoffen verschillen in uiterlijk niet van «reguliere»
kunststoffen, maar ze mogen niet bij het gft of PMD vanwege zorgen over
microplastics en risico op contaminatie. Ook is het geenszins de bedoeling
dat de indruk ontstaat dat de kunststoffen in het milieu kunnen worden
achtergelaten. Dit heeft ertoe geleid dat inkopers een pas op de plaats
hebben gemaakt.
Beleid
Naar aanleiding van de hierboven geschetste situatie en mede op basis
van het Actieplan Biobased Kunststoffen10 ben ik voornemens de
productie van biogebaseerde kunststoffen en de toepassing van bioafbreekbare kunststoffen in de gewenste richting te sturen. Het doel is
daarbij om de productie van duurzaam geproduceerde, recyclebare
biogebaseerde kunststoffen te vergroten en de toepassingsmogelijkheden
van bioafbreekbare kunststoffen die niet gerecycled kunnen worden te
beperken o.a. vanwege zorgen over microplastics en risico op contaminatie.
In het Actieplan beschrijft het Transitieteam Kunststoffen drempels die
volumegroei van deze kunststoffen vertragen en doet zij voorstellen voor
markt en overheid om deze drempels te verlagen. Ik kan mij vinden in de
probleemanalyse en de richting van het advies. Ik ben blij dat de partijen
uit het transitieteam in gezamenlijkheid tot dit actieplan zijn gekomen
nadat bleek dat een convenant niet haalbaar was. Bij de verdere
uitwerking van de maatregelen blijf ik graag in gesprek met het
Transitieteam.
Minimumaandeel gerecyclede en biogebaseerde kunststof in producten
Zoals eerder aan uw Kamer gemeld, zet het kabinet zich in voor een
Europees verplicht minimumaandeel duurzaam geproduceerde en
recyclebare biogebaseerde kunststoffen voor bepaalde producten.11Dit
minimumaandeel moet als aanvulling op de recyclaatdoelstellingen
komen. Ik ben van mening dat een goed onderbouwde Europese aanpak
wenselijk is met het oog op een gelijk speelveld. Ik verwacht dat met een
verplicht minimumaandeel de prijsbarrière van biogebaseerde kunststoffen (schaalvoordelen) alsmede de onbekendheid worden aangepakt.
Op dit moment werkt de Europese Commissie aan een beleidskader over
het verwerven, etiketteren en gebruiken van biogebaseerde kunststoffen,
op basis van een inschatting van waar het gebruik van biogrondstoffen
resulteert in reële milieuvoordelen, die verder gaan dan een vermindering
8

https://www.afvalscheidingswijzer.nl/producten/verpakking-van-composteerbaar-plastic/
https://www.vang-hha.nl/afvalscheiding/wel-niet-lijst/
10
Transitieteam Kunststoffen, Actieplan Biobased Kunststoffen, 2020
11
Kamerstukken 32 813 en 31 239, nr. 617
9

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 722

3

van het gebruik van fossiele hulpbronnen.12 Dit verschijnt naar
verwachting eind 2021. Hierin zal het Europees verplicht minimumaandeel
gerecycled kunststof in producten uitgewerkt zijn. Ik heb op het World
Circular Economy Forum ook andere landen gestimuleerd met een
verplicht aandeel gerecycled en biogebaseerd materiaal in kunststof
producten aan de slag te gaan.
Toepassing bioafbreekbare kunststoffen
In een circulaire economie heeft vermindering, hergebruik en recycling
prioriteit boven composteren van kunststofafval. Hoogwaardige
verwerking met materiaalbehoud heeft de voorkeur boven composteren.
In specifieke gevallen levert het gebruik van bioafbreekbare kunststoffen
echter wél voordelen op, bijvoorbeeld wanneer deze gebruikt worden als
inzamelmiddelen en er daarmee meer organisch materiaal in de kringloop
wordt gehouden of vervuiling in de compost wordt verminderd.
Voorbeelden van toepassingen met zulke additionele voordelen zijn
fruitstickers, theezakjes en koffiepads13, en gft-zakken. Gft-zakken mogen
op dit moment al bij het gft, en ik ben voornemens theezakjes en
koffiepads ook toe staan in het gft indien het overgrote deel daarvan
bioafbreekbaar is. De Koffie- en Theebranche werkt eraan alle koffiepads
en theezakjes composteerbaar te maken en ik heb onlangs hierover met
hen een Green Deal gesloten.
Verder wil ik dat bioafbreekbare kunststoffen die niet mee kunnen in de
reguliere kunststofsortering en -recycling enkel worden toegepast waar
het additionele voordelen oplevert. De sector heeft in het Actieplan
Biobased Kunststoffen een gezamenlijk beeld geschetst van welke
toepassingen voor bioafbreekbare kunststoffen nuttig zijn en handelt hier
al steeds meer naar. Verplichting van die nuttige toepassingen acht ik
daarom niet nodig. Wel is het wenselijk om een verbod in te stellen op
andere toepassingen die problemen bij recycling en composteren
veroorzaken. Daartoe ben ik voornemens bioafbreekbare kunststoffen
enkel toe te staan in bepaalde toepassingen waar het gebruik additionele
voordelen biedt en alle andere toepassingen te verbieden, dit passend
binnen het Europeesrechtelijke kader. Dit werk ik de komende periode
verder uit en ik verwacht uw Kamer hier eind 2021 over te kunnen
informeren. Ik houd rekening met de zogenaamde groene lijst uit het
Actieplan Biobased Kunststoffen, met daarop geschikte toepassingen voor
bioafbreekbare kunststoffen. Ook zal ik rekening houden met het
aangekondigde beleidskader van de Europese Commissie over gunstige
toepassingen van bioafbreekbare kunststoffen. Dit verschijnt eind 2021.
Daarnaast wil ik voor de gewenste toepassingen, mits de dekkingsgraad
hoog genoeg is, het LAP aanpassen. Zo wordt onzekerheid bij producenten weggenomen en weten verwerkers waar ze deze producten
kunnen tegenkomen.
Recycling van nieuwe typen biogebaseerde kunststoffen
Nieuwe typen biogebaseerde kunststoffen, zoals PLA, kunnen nog niet
mee met de bestaande recycling, terwijl ze vaak een lagere
CO2-voetafdruk en soms ook betere materiaaleigenschappen hebben. Uit
onderzoek in opdracht van het Ministerie van EZK en RVO14 is gebleken
12

Zie: A new Circular Economy Action Plan For a cleaner and more competitive Europe,
Europese Commissie
Er zit vaak 25 procent polyester verwerkt in de zakjes en pads.
14
PLA sorting for recycling, Experiments Performed at the National Test centre Circular Plastics
(NTCP), maart 2021
13

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 722

4

dat de recycling van PLA technisch kan, mits een aanvullende scheidingsinstallatie goed wordt geplaatst. Het kan goed worden verwerkt tot nieuw
PLA en is economisch rendabel mits het aandeel groeit tot 5 procent. De
Minister van Economische Zaken en Klimaat en ik zullen met het
Transitieteam Kunststoffen in gesprek gaan hoe de verwerking en
recycling van PLA en in de toekomst ook andere nieuwe biogebaseerde
kunststoffen (zoals PEF) in stappen kan worden opgeschaald.
Opschaling productie stimuleren
De Minister van Economische Zaken en Klimaat heeft toegezegd15
flagship-projecten in onder andere de biochemie te willen ondersteunen
met subsidie of financiële instrumenten. Zo wordt nationaal ervaring
opgebouwd met innovatieve grootschalige productie. De ontwikkeling van
biogebaseerde kunststoffen is de afgelopen jaren gestimuleerd via
innovatieregelingen van het Ministerie van Economische Zaken en
Klimaat, zoals de subsidieregelingen Topsector Energie (TSE) industrie en
de Demonstratie Energie- en Klimaatinnovatie (DEI+) regeling. Veel
bedrijven voorzien nu opschaling, bijvoorbeeld naar grootschalige
commerciële productie van verschillende typen biogebaseerde kunststoffen of gedeeltelijke vervanging van fossiele nafta (een uit aardolie
verkregen stof die nodig is voor kunststofproductie) door bionafta.
Bij financiële ondersteuning van deze projecten moet rekening gehouden
worden met de zeer lange afschrijftermijnen van industriële investeringen,
en moet zo gestuurd worden dat de investeringen passen in het eindbeeld
van een CO2-neutrale industrie in 2050. Dit vraagt ook in de toekomst om
investeringen.
Tot slot
Op 12 maart jl. stuurde ik uw Kamer een Roadmap Chemische Recycling
2030 van kunststoffen.16 Chemische recycling en gebruik van biogebaseerde kunststoffen zijn beiden belangrijke innovaties voor vermindering
van CO2 bij de productie van kunststoffen én behoud van grondstoffen
voor de circulaire economie.
De Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat,
S. van Veldhoven-van der Meer

15
16

Kamerstukken 29 696 en 25 295, nr. 15
Kamerstukken 29 696 en 30 872, nr. 16

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 813, nr. 722

5