Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2020–2021

32 670

Voortgang Natura 2000

Nr. 200

BRIEF VAN DE MINISTER VAN LANDBOUW, NATUUR EN
VOEDSELKWALITEIT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 oktober 2020
Zoals aangekondigd in mijn brief van 13 november 2019 (Kamerstuk
35 334, nr. 1) heb ik een onderzoek naar Natura 2000 laten uitvoeren.
Hiermee zijn alle aanwijzingsbesluiten en wijzigingsbesluiten nagelopen
op doelen die niet direct voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn, is
bekeken of er structureel zwakke Natura 2000-gebieden zijn, en zijn de
mogelijkheden voor samenvoegen of herindelen van gebieden in kaart
gebracht. Deze acties zijn uitgevoerd door Witteveen+Bos en Arcadis.
Bijgaand ontvangt u de twee rapporten1, waarin zij hun onderzoeksresultaten hebben vastgelegd. Hiermee geef ik invulling aan mijn toezegging
die ik heb gedaan in het debat met uw Kamer op 18 juni 2020 en
18 december 2019 en het verzoek van de vaste commissie voor
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit van 11 september 2020.
Hoofdpunten uit het onderzoek
Na de analyse van de implementatie van Natura 2000 in Nederland in
2011 (Kamerstuk 32 670, nr. 24) en de Europese fitness check van de
Vogel- en Habitatrichtlijn in de periode 2015–2016 (Kamerstuk 33 576,
nr. 100, 13 april 2017) heeft het kabinet met de voorliggende rapporten
nogmaals naar Natura 2000 in Nederland laten kijken. Uit de rapporten
blijkt, in lijn met de resultaten uit de vorige onderzoeken, dat op hoofdlijnen de Nederlandse implementatie van de Habitat- en Vogelrichtlijn
voldoet aan de Europese verplichtingen. De aanwijzingsbesluiten en
wijzigingsbesluiten (inclusief de ontwerp-wijzigingsbesluiten) bevatten
niet meer instandhoudingsdoelstellingen dan voortvloeien uit de Vogelen Habitatrichtlijn. Volgens de onderzoekers zou Nederland op enkele
punten meer moeten doen om te voldoen aan alle verplichtingen uit de
richtlijnen.

1

kst-32670-200
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 670, nr. 200

1

In het onderzoek zijn geen gebieden gevonden die definitief niet meer
kunnen bijdragen aan verwezenlijking van de doelstellingen van de
Habitatrichtlijn (structureel zwakke gebieden). Samenvoegen of herindelen van gebieden is onder strikte voorwaarden mogelijk. Daarnaast
hebben de onderzoekers geen praktijkvoorbeelden gevonden die
aanleiding geven om instandhoudingsdoelen te schrappen.
Consultatie
De opzet en de resultaten van het onderzoek naar Natura 2000 zijn
besproken met een klankbordgroep, die een reflecterende en adviserende
rol had. In deze groep waren natuur- en milieuorganisaties, landbouw,
bouw en bedrijfsleven, Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Unie
van Waterschappen vertegenwoordigd. Meerdere deelnemers waren
kritisch over de opdrachtformulering en scope van het onderzoek, met
name waar het gaat om de opdracht om op zoek te gaan naar het laten
vervallen van doelen en/of gebieden. Deze deelnemers vroegen juist
aandacht voor het uitbreiden en verbinden van gebieden. Andere
deelnemers gaven aan dat het onderzoek geen antwoord geeft op de
maatschappelijke en politieke afweging tegen welke kosten de realisatie
van de instandhoudingsdoelstellingen acceptabel is. Dit maakte geen deel
uit van de opdracht. De verslagen van de bijeenkomsten van de klankbordgroep zijn als bijlagen opgenomen in de rapporten.
Hieronder geef ik een nader overzicht van de belangrijkste conclusies uit
het onderzoek, de kabinetsreactie daarop en de vervolgstappen die we
zetten.
Natura 2000-doelen in aanwijzings- en wijzigingsbesluiten (rapport
Witteveen+Bos)
De onderzoekers constateren dat Nederland voor elk Natura 2000-gebied
bij het aanwijzingsbesluit instandhoudingsdoelstellingen heeft vastgesteld, zoals wordt voorgeschreven in de Vogel- en Habitatrichtlijn.
Nederland heeft gebruik gemaakt van de door de Europese Commissie
aanbevolen mogelijkheid om beleidsmatig landelijke instandhoudingsdoelstellingen vast te stellen, die als kader dienen voor gebiedsdoelen.
Hieruit volgt geen aanvullende opgave ten opzichte van de richtlijnverplichtingen.
In de Nederlandse implementatie zijn doelen deels wel en deels niet
gekwantificeerd in aanwijzingsbesluiten en beheerplannen. Ondanks de
afwezigheid van een duidelijke verplichting in de Europese richtlijnen, is
het volgens de onderzoekers niet zo dat kwantitatief geformuleerde
doelen niet zouden voortvloeien uit de Vogel- en Habitatrichtlijn. De
onderzoekers zien kwantitatieve doelen als een nadere invulling van de
verplichting tot het vaststellen van instandhoudingsdoelen, die bijdraagt
aan het realiseren van een landelijk gunstige staat van instandhouding.
Als een doel niet is gekwantificeerd, dan is het kwalitatief omschreven in
woorden: behoud dan wel uitbreiding en/of verbetering. Een kwalitatief
doel kan leiden tot een onduidelijke verplichting, die volgens de onderzoekers in de praktijk zowel lichter als zwaarder kan zijn.
Volgens de onderzoekers volgt uit de richtlijnen en de jurisprudentie dat
instandhoudingsdoelstellingen per gebied moeten worden vastgesteld
voor alle soorten en habitattypen die in meer dan verwaarloosbare mate
aanwezig zijn. Deze verplichting beperkt zich niet tot de soorten en
habitattypen die de primaire reden waren voor selectie van een gebied.
Voor de Habitatrichtlijn volgt Nederland het uitgangspunt «in meer dan
verwaarloosbare mate aanwezig». Dit uitgangspunt is per habitattype

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 670, nr. 200

2

uitgewerkt, waarbij biotische, abiotische en geografische kenmerken zijn
betrokken. Voor de Vogelrichtlijn heeft Nederland destijds een drempelwaarde ingesteld. Volgens de onderzoekers heeft dit er waarschijnlijk toe
geleid dat Nederland minder doelen heeft vastgesteld dan voortvloeien uit
de Vogelrichtlijn.
De onderzoekers stellen vast dat de aanwijzing van doelen voor de
Habitatrichtlijn nog niet is afgerond. Voor enkele gebieden is nog geen
(definitief) aanwijzingsbesluit genomen.
Het Wijzigingsbesluit Aanwezige waarden heeft tot doel fouten in de
oorspronkelijke aanwijzingsbesluiten te corrigeren. Omdat dit besluit nog
niet definitief is, zijn er volgens de onderzoekers momenteel te weinig en
(in mindere mate) te veel doelen opgenomen in de aanwijzingsbesluiten.
De onderzoekers geven aan dat Nederland conform de richtlijnen voor alle
doelen prioriteiten heeft gesteld in het licht van het realiseren van een
gunstige staat van instandhouding. Daarbij vormt in beginsel een
behouddoelstelling het minimum. In Nederland is ook de «ten gunste
van»-benadering toegepast, waarbij het ene habitattype mag afnemen ten
gunste van een ander habitattype. De onderzoekers stellen vast dat dat in
ecologisch opzicht in specifieke gevallen een logische benadering is, die
heel strikt en beperkt is toegepast.
De onderzoekers constateren dat de doelen niet doorlopend worden
geactualiseerd, hetgeen ze zien als een tekortkoming in de implementatie
van de Vogel- en Habitatrichtlijn. Actualisatie kan zowel leiden tot het
toevoegen van doelen als tot het (onder strikte voorwaarden) schrappen
van doelen.
Reactie
In mijn brief van 13 november 2019 (Kamerstuk 35 334, nr. 1) gaf ik aan
dat in afwachting van de resultaten uit het onderzoek er geen nieuwe
Natura 2000-gebieden op land worden aangewezen. Ook het zogenoemde
Wijzigingsbesluit Aanwezige waarden is daarom nog niet vastgesteld. Dit
heeft tot gevolg gehad dat de aanwijzing onder de Habitatrichtlijn nog niet
is afgerond en onjuistheden in de doelen nog niet zijn gecorrigeerd, zoals
de onderzoekers nu vaststellen. Het kabinet zal bezien wat de resultaten
van het onderzoek kunnen betekenen voor de opschorting van de
aanwijzingsbesluiten voor gebieden op land en het definitief vaststellen
van het Wijzigingsbesluit Aanwezige waarden, mede in relatie tot de
actualisatie van de doelensystematiek Natura 2000.
De implementatie van de Vogelrichtlijn heeft plaatsgevonden vóór de
implementatie van de Habitatrichtlijn. Mij hebben niet eerder signalen
bereikt dat de gebruikte drempelwaarden in het kader van de Vogelrichtlijn niet zouden voldoen. De bevindingen van de onderzoekers op dit
punt zullen daarom worden betrokken bij de actualisatie doelensystematiek Natura 2000, waarover ik uw Kamer in 2021 nader kan informeren.
Het kabinet hecht eraan dat beleid wordt gevoerd op basis van juiste
gegevens, maar vindt het ook belangrijk dat er enige continuïteit is in de
instandhoudingsdoelstellingen en daardoor ook in de toetsing voor
vergunningverlening. Daarom kiezen we ervoor om nieuwe waarden niet
onmiddellijk op te nemen in het standaardgegevensformulier en in de
aanwijzingsbesluiten. Onderdeel van het beleid is om de doelen periodiek
te actualiseren. Deze actualisatie wordt nu uitgevoerd in het kader van de
hiervoor genoemde actualisatie doelensystematiek Natura 2000. Zoals
aangegeven in mijn brief van 17 april 2020 (Kamerstukken 33 576 en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 670, nr. 200

3

32 670, nr. 189) worden daarbij waar nodig en mogelijk de doelen
geactualiseerd door deze te baseren op recentere kennis en informatie.
Structureel zwakke gebieden (rapport Arcadis)
De onderzoekers beschouwen een gebied als «structureel zwak» als er
geen maatregelen meer mogelijk zijn om te bereiken dat het gebied in de
toekomst een bijdrage kan leveren aan de landelijke gunstige staat van
instandhouding. Deze definitie is afgeleid uit de Europese richtlijnen. De
onderzoekers zien in Nederland geen gebieden die aan deze definitie
voldoen. Er zijn dus geen structureel zwakke gebieden. Voor alle gebieden
waar knelpunten zijn in relatie tot het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen, zijn deze volgens de onderzoekers gelegen in invloeden
die kunnen worden weggenomen.
Reactie
De onderzoekers stellen vast dat waar er knelpunten zijn bij het realiseren
van de instandhoudingsdoelstellingen van gebieden deze gelegen zijn in
invloeden die kunnen worden weggenomen. Het kabinet ziet bij het
wegnemen van die invloeden echter voorbeelden van gebieden waarbij
de omvang van de ingrepen en de zekerheid over het te bereiken resultaat
mogelijk op gespannen voet met elkaar staan. Het kabinet zal daarom het
gesprek met de Europese Commissie blijven zoeken over de proportionaliteit van de te nemen maatregelen in het licht van Natura 2000.
Samenvoegen of herindelen (rapport Arcadis)
In het onderzoek zijn verschillende mogelijkheden voor samenvoegen of
herindelen van Natura 2000-gebieden onderzocht:
a) Intrekken van de aanwijzing van één of meerdere doelen in een gebied
of aanwijzing van vervangende gebieden
Intrekking van de aanwijzing is alleen mogelijk als de oorspronkelijke
aanwijzing berust op een wetenschappelijke of administratieve fout, of als
op basis van ecologische gegevens kan worden vastgesteld dat een
Natura 2000-gebied definitief geen bijdrage meer kan leveren aan het
behalen van de instandhoudingsdoelstellingen voor het desbetreffende
habitattype of de soort. Door de onderzoekers zijn geen gebieden
gevonden met doelen die aan één van beide voorwaarden voldoen. De
onderzoekers hebben ook gekeken of op nationaal niveau andere
gebieden als Natura 2000-gebied kunnen worden aangewezen, ter
vervanging van reeds aangewezen Natura 2000-gebieden, om zo tot een
robuuster en meer realistisch natuurbeleid te komen. Vanwege veranderingen in ecologische omstandigheden, bijvoorbeeld door klimaatverandering, kan de noodzaak ontstaan om veranderingen in het netwerk van
aangewezen gebieden aan te brengen. De onderzoekers geven aan dat
indien een «natuurlijke ontwikkeling» dat zou rechtvaardigen, aan de
Europese Commissie een voorstel tot schrapping van een gebied kan
worden gedaan. Uit het onderzoek komen geen gebieden naar voren,
waarbij dit aan de orde is.
b) Samenvoegen van Natura 2000-gebieden
Bij administratieve samenvoeging worden twee of meer gebieden één
Natura 2000-gebied met gezamenlijke instandhoudingsdoelstellingen. De
feitelijke begrenzing wijzigt niet. De onderzoekers geven aan dat deze
wijze van administratieve schaalvergroting kan leiden tot betere kansen
voor het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen. Er zijn dan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 670, nr. 200

4

wellicht meer mogelijkheden om de natuurdoelen te realiseren, omdat de
verbeteropgaven mogelijk flexibeler kunnen worden ingevuld. Ook voor
het samengevoegde gebied blijft gelden dat de natuurwaarden behouden
moeten blijven: de Habitatrichtlijn staat geen verslechtering toe. Samenvoeging kan een optie zijn voor gebieden met overeenkomstige instandhoudingsdoelstellingen (relevant voor negen clusters van gebieden) of
voldoende ecologisch met elkaar samenhangen (relevant voor zes clusters
van gebieden). De onderzoekers geven aan dat door samenvoeging een
ecologische meerwaarde moet ontstaan ten opzichte van de huidige
situatie. Zij verwachten dat de kans hierop niet groot is. Wanneer
samenvoegen van gebieden er toe leidt dat instandhoudingsdoelstellingen sneller bereikt kunnen worden (ecologische meerwaarde), ontstaat
op langere termijn mogelijk een gunstiger situatie voor toestemmingsverlening voor economische en maatschappelijke activiteiten.
c) Herindelen van instandhoudingdoelstellingen over Natura
2000-gebieden
De mogelijkheden tot herindelen zijn volgens de onderzoekers beperkt tot
het schuiven met uitbreidings- en verbeterdoelen. In principe kunnen alle
gebieden hiervoor in aanmerking komen. In de praktijk zijn de ecologische
mogelijkheden beperkt, omdat het vaak moeilijk zal zijn om andere Natura
2000-gebieden te vinden om deze verbeterdoelen neer te leggen en
succesvol te realiseren. Tot de mogelijkheden behoort ook de «ten gunste
van»-benadering, waarbij prioritering plaatsvindt als sprake is van
instandhoudingsdoelstellingen die ecologisch gezien niet tegelijkertijd
gerealiseerd kunnen worden. Daarbij moet echter wel gemotiveerd
kunnen worden dat, ondanks deze prioritering, nog steeds voor de
niet-geprioriteerde soorten en habitattypen op termijn een landelijke
gunstige staat van instandhouding kan worden bereikt.
d) Wijzigen van de instandhoudingsdoelstelling
De onderzoekers hebben in beeld gebracht wat de voorwaarden zijn voor
het omzetten van een uitbreiding- of verbeterdoelstelling naar een
behouddoelstelling. Dit is alleen mogelijk wanneer daarmee nog steeds
een landelijke gunstige staat van instandhouding kan worden bereikt én
geen verslechtering plaatsvindt. In de praktijk zal het daarom vaak nodig
zijn elders een verbeteropgave op te leggen (zie c), waardoor deze optie
niet op korte termijn bijdraagt aan mogelijkheden voor toestemmingsverlening aan economische en maatschappelijke activiteiten. Omdat de
huidige lokalisering van de verbeteropgaven is geoptimaliseerd met het
oog op realiseerbaarheid, kan verplaatsing tot een grotere benodigde
inspanning leiden.
Reactie
Het kabinet constateert dat de onderzoekers geen praktijksituaties hebben
gevonden die op dit moment aanleiding zijn om instandhoudingsdoelen
te schrappen. We zijn daarom nu niet voornemens om doelen te
schrappen. Het kabinet heeft met interesse kennis genomen van de door
de onderzoekers geselecteerde clusters van gebieden, waarvoor samenvoeging een optie kan zijn. Samenvoeging van gebieden kan meer
mogelijkheden opleveren om de natuurdoelen te realiseren. Deze
mogelijke kans op ecologische meerwaarde wil het kabinet benutten. Met
de betrokken provincie(s) zullen de voor- en nadelen van samenvoeging
voor de geselecteerde clusters van gebieden nader onderzocht worden.
Het kabinet wil de mogelijkheden voor samenvoeging bezien in relatie tot
de ruimtelijke verkenning stikstof, waarover ik uw Kamer op 24 april 2020
informeerde (Kamerstuk 35 334, nr. 82). In deze verkenning wordt bekeken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 670, nr. 200

5

met welke ruimtelijke ingrepen tot meer natuurinclusief areaal kan
worden gekomen om op die manier bij te dragen aan een gunstige staat
van instandhouding.
De onderzoekers stellen vast dat de mogelijkheden voor het wijzigen of
herverdelen van instandhoudingsdoelstellingen over Natura
2000-gebieden beperkt zijn. Het kabinet sluit niet uit dat er desondanks
situaties denkbaar zijn, waarbij doelen beter gelokaliseerd kunnen worden
om een landelijk gunstige staat van instandhouding te realiseren. Deze
mogelijkheden houden we open en we kijken in dit verband naar de
resultaten uit de vervolgfase van de actualisatie van de doelensystematiek
Natura 2000 en het Natuurwinstplan Grote Wateren.
Tot slot
Zoals aangegeven in mijn brief van 24 april 2020 (Kamerstuk 35 334,
nr. 82) streeft het kabinet ernaar tot een volledige gunstige staat van
instandhouding te komen conform de Vogel- en Habitatrichtlijn, en
daarvoor de condities in de gebieden te verbeteren. Dit is van groot
belang voor de biodiversiteit in Nederland en Europa. Een sterke en
robuuste natuur leidt uiteindelijk tot minder knellende regelgeving waar
ook maatschappelijke en economische ontwikkelingen van profiteren. In
het kader van de stikstofproblematiek heeft het kabinet dan ook een
omvangrijk maatregelenpakket gepresenteerd, dat enerzijds ziet op
vermindering van de stikstofuitstoot en anderzijds op natuurversterking
waaraan samen met de provincies wordt gewerkt. Voor het versterken en
intensiveren van het natuurbeleid wordt via het gezamenlijk programma
Natuur van Rijk en provincies voor de periode 2021–2030 jaarlijks een
bedrag geïnvesteerd dat binnen enkele jaren oploopt naar langjarig
€ 300 miljoen per jaar.
Ik blijf in overleg met de Europese Commissie over proportionaliteit en
meer flexibiliteit. Zoals gemeld in mijn brief van 17 april 2020 (Kamerstukken 33 576 en 32 670, nr. 189) wordt met de vervolgfase van de
actualisatie van de doelensystematiek Natura 2000 en het Natuurwinstplan Grote Wateren in beeld gebracht waar doelen op gebiedsniveau
en/of landelijk niveau concreet bijgesteld kunnen worden om een landelijk
gunstige staat van instandhouding beter te realiseren. Deze zal ik zo nodig
vervolgens voorleggen aan de Commissie. Ook indien in de toekomst
vanwege nieuwe inzichten over het tempo of de omvang van klimaatverandering bepaalde doelen niet langer haalbaar blijken, zal het kabinet
bezien waar aanpassingen in de instandhoudingsdoelstellingen noodzakelijk zijn.
Elke stap naar een landelijke gunstige staat van instandhouding draagt,
naast het directe belang hiervan voor het behouden en versterken van
biodiversiteit, op de lange termijn bij aan de mogelijkheden voor
toestemmingsverlening aan economische en maatschappelijke activiteiten. Het onderzoek Natura 2000 heeft kennis opgeleverd over de
implementatie van de Habitat- en Vogelrichtlijn in Nederland, die we
benutten bij het verder werken aan een vitale, robuuste en sterke natuur.
De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
C.J. Schouten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2020–2021, 32 670, nr. 200

6