Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

24 515

Preventie en bestrijding van stille armoede en
sociale uitsluiting

Nr. 320

BRIEF VAN DE STAATSSECRETARIS VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 6 november 2015
Beschermingsbewind is een effectief instrument als het gaat om het
financieel stabiliseren van de situatie bij personen die vanwege in de
persoon gelegen factoren hiertoe niet in staat zijn. Van slechts een kleine
minderheid van de personen waarvan de goederen onderbewind zijn
gesteld (de onderbewindgestelden) kan verwacht worden dat zij op
termijn weer financieel zelfredzaam worden. Dit komt mede omdat bij
onderbewindgestelden meestal een combinatie van problemen speelt,
zoals de combinatie van problematische schulden met een verstandelijke
beperking of psychische problemen. Dit zijn de uitkomsten van het
«Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden» dat ik u
hierbij toestuur1.
Aanleiding
Naar aanleiding van signalen van gemeenten over het toenemende
beroep op bijzondere bijstand voor beschermingsbewind heb ik eerder
samen met de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (VenJ) onderzoek
laten doen naar de ontwikkelingen in het aantal onderbewindstellingen en
uitgaven voor gemeenten2. Dat onderzoek toonde een landelijke stijging
aan van het aantal onderbewindgestelden en de kosten die gemeenten
maken in verband met beschermingsbewind. Op grond van de resultaten
van dit onderzoek «Beschermingsbewind – kwantitatief onderzoek naar
ontwikkelingen en kosten voor gemeenten»3 heb ik samen met de
Staatssecretaris van VenJ, VNG en Divosa actie ondernomen. Zo heb ik op
17 november 2014 een bijeenkomst georganiseerd voor beschermingsbewindvoerders, gemeenten, rechters en hun brancheorganisaties om
1
2
3

kst-24515-320
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
Kamerstuk 24 515, nr. 291.
http://www.stimulansz.nl/documenten-1/documenten-over-ons/
onderzoekbeschermingsbewindrapportage1meiDEF.pdf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 24 515, nr. 320

1

kennismaking en samenwerking tussen deze beroepsgroepen te verbeteren. Ook heb ik gemeenten via de Verzamelbrief geïnformeerd over dit
onderwerp en verschijnt er met regelmaat een praktijkvoorbeeld van een
gemeente over dit onderwerp op www.effectieveschuldhulp.nl.
Het eerste onderzoek gaf nog onvoldoende inzicht in de kenmerken van
de onderbewindgestelden en de mogelijke oorzaken van de stijging. Het
bijgevoegde onderzoek heeft tot doel hier een beter beeld van te krijgen.
Het rapport bied ik u hierbij aan.
In de volgende paragrafen vat ik de uitkomsten van het onderzoek samen
en ga ik vervolgens in op de aanbevelingen en vervolgstappen die ik in
samenwerking met de VNG, Divosa, de Raad voor de Rechtspraak en
zowel de branche- (BPBI) als de beroepsvereniging (NPBP) voor professionele beschermingbewindvoerders zal zetten.
Belangrijkste resultaten onderzoek
Het onderzoek is uitgevoerd onder onderbewindgestelden, bewindvoerders en gemeenten. De resultaten zijn gebaseerd op interviews,
dossieranalyse en verdiepende case studies. Dit geeft een duidelijke
«foto» van de situatie en kenmerken van onderbewindgestelden vlak na
invoering van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en
mentorschap op 1 januari 2014 (Kamerstuk 33 054).
Het doel van het onderzoek is in beeld te brengen wat de achtergronden
van de groei van het aantal onderbewindstellingen zijn, waarom beschermingsbewind in de praktijk wordt toegepast en hoe financiële zelfredzaamheid van onderbewindgestelden bevorderd kan worden. Voor alle
resultaten van het onderzoek verwijs ik u naar het rapport in de bijlage.
Hieronder ga ik in op de meest opvallende resultaten.
Kenmerken onderbewindgestelden
Mannen zijn oververtegenwoordigd in de groep onderbewindgestelden.
Hun aandeel in de gehele populatie is toegenomen van 56% in 2010 naar
69% in 2014. Ook alleenstaanden zonder kinderen zijn sterk vertegenwoordigd (51% in 2014). Het zijn voor een groot deel mensen met een
grote afstand tot de arbeidsmarkt (35% bijstand en 37% arbeidsongeschiktheiduitkering in 2014). Dit laatste verklaart ook de relatief grote
groep die de kosten voor beschermingsbewind volledig uit de bijzondere
bijstand vergoed krijgt (55% in 2010 tegenover 59% in 2014).
Opvallend is verder de stijging van het aandeel jongeren (25 jaar en
jonger) dat onderbewind is gesteld, namelijk van 6% in 2010 naar 16% in
2014.
In onderstaande tabel zijn de aangetroffen situaties weergegeven. De
aantallen tellen niet op tot 100% omdat een combinatie van toestanden tot
de mogelijkheden behoort.
Toestand

2010

2013

2014

Mutatie

Problematische schulden
Verstandelijke beperking
Psychische problemen
Verkwisting
Lichamelijke beperking
Verslaving
Multi-probleemgezin
Dementie

49%
46%
44%
17%
18%
11%
6%
3%

54%
41%
33%
15%
15%
13%
5%
7%

60%
44%
30%
24%
14%
11%
5%
3%

+ 11%
– 2%
– 14%
+ 7%
– 4%
0%
– 1%
0%

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 24 515, nr. 320

2

Verklaringen stijging aantal onderbewindgestelden
In het onderzoek is gekeken naar de kenmerken van onderbewindgestelden en vervolgens of bepaalde groepen een ontwikkeling laten zien
die een verklaring voor de groei van onderbewindstellingen kan geven.
Hier kon geen eenduidig antwoord op worden gegeven, maar de
volgende verschuivingen zijn volgens de onderzoekers opmerkelijk:
A) Een stijging van mensen die vanwege problematische schulden
onderbewind zijn gesteld.
Het aandeel problematische schulden is gestegen van 49% in 2010
naar 60% in 2014. De onderzoekers vermoeden dat de groei van deze
groep gedeeltelijk is terug te leiden tot het feit dat problematische
schulden sinds 2014 een expliciet in de wet4 opgenomen grondslag
voor bewind vormt. Zij vermoeden dat deze groep vóór 2014 werd
geregistreerd onder psychische problemen. De mate waarin psychische problemen als oorzaak voor bewind worden geregistreerd toont
namelijk een daling van 44% in 2010 naar 30% in 2014. Dit duidt er
volgens de onderzoekers tevens op dat de wetswijziging inderdaad
een formalisering van een bestaande praktijk is geweest. Oorzaken van
de problematische schulden zijn volgens de bewindvoerders vaak een
verstandelijke beperking of psychische problemen.
B) De groei van het aantal jongeren die onderbewindgesteld worden.
Eerdere vermoedens dat de stijging wellicht samen zou hangen met de
toenemende vergrijzing, het onder druk staan van de toegang tot de
schuldhulpverlening of de ontstane (en sinds 2014 ook in wetgeving
verankerde) praktijk om bij problematische schulden een onderbewindstelling uit te spreken komen geen van alle als duidelijke
veroorzakers uit het onderzoek naar voren. De onderzoekers zien enkel
een correlatie met de economische crisis, waardoor juist ook de groep
met psychische problemen dan wel verstandelijke beperkingen meer
met schulden zou zijn geconfronteerd.
Beschermingsbewind voor de juiste personen
Beschermingsbewind is bedoeld voor diegene die onvoldoende zelf in
staat is zijn financiën te beheren. Wanneer dit (op termijn) weer mogelijk
is, is het de bedoeling dat mensen uitstromen uit het bewind. Beschermingsbewind is dan een te zwaar middel geworden. Eerder bereikten mij
signalen van gemeenten dat een significante groep mensen onterecht
onderbewind zou zijn gesteld. Het huidig onderzoek bevestigt deze
signalen niet. Het onderzoek laat zien dat problematische schulden zelden
alleen als reden voor onderbewindstelling worden opgevoerd (in
ongeveer 10% van de gevallen is er uitsluitend sprake van problematische
schulden en spelen er geen andere toestanden). Combinaties die relatief
vaak voorkomen zijn problematische schulden samen met een verstandelijke beperking (19%) en problematische schulden samen met psychische
problemen (18%). De combinatie van grondslagen maakt, zo concluderen
de onderzoekers, dat het op termijn weer bereiken van financiële
zelfredzaamheid voor een groot deel van de onderbewindgestelden geen
haalbare kaart is. Zij schatten dan ook dat 77% van de groep onderbewindgestelden «onveranderbaar» is. Hiermee bedoelen zij dat niet te
verwachten valt dat deze groep (op termijn) weer zelfstandig de financiën
kan beheren. Van zo’n 7–14% is volgens de onderzoekers de verwachting
dat zij op termijn, met ondersteuning, wél weer zelf in staat zijn om de

4

Artikel 1:431, eerste lid van het Burgerlijk Wetboek.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 24 515, nr. 320

3

financiën te beheren. Deze groep zou op termijn kunnen uitstromen uit
beschermingsbewind.5
Voorts blijkt uit het onderzoek dat beschermingsbewind een effectief
instrument is. Het levert de onderbewindgestelde op relatief korte termijn
financiële stabiliteit en scoort ook een hoge klanttevredenheid.
Toegang en doorverwijzing
Gemeenten zijn in beperkte mate (direct) betrokken bij de toewijzing van
beschermingsbewind.6 Maatschappelijk werk en zorginstellingen sturen
wel vaak mensen door naar beschermingsbewind. In totaal wordt 70%
van de onderbewindgestelden doorverwezen door maatschappelijk werk,
een zorginstelling of de gemeentelijke schuldhulpverlening.
Conclusies op basis van het rapport
Uit het onderzoek blijkt dat beschermingsbewind voor het merendeel
ingezet wordt voor de groep waarvoor het bedoeld is. Slechts bij 7 tot
14% is de inschatting dat zij op termijn weer volledig financieel
zelfredzaam kunnen zijn. Opvallend is daarnaast dat er maar in zeer
beperkte mate dwarsverbanden worden gelegd in de uitvoering tussen
bewind en gemeentelijke dienstverlening. Dat is zorgwekkend, als bedacht
wordt dat ca. 60% van de onderbewindgestelden kampt met problematische schulden en juist de gemeentelijke schuldhulpverlening additionele
dienstverlening kan bieden, terwijl anderzijds juist een tijdige (bij voorkeur
kortdurende) inzet van bewind escalatie van de schuldenproblematiek in
bepaalde situaties kan voorkomen.
Ik trek uit bovenstaande dan ook twee belangrijke conclusies:
1. Beschermingsbewind is een effectief instrument indien betrokkene in
een financieel instabiele situatie verkeert. Inzet van het instrument
beschermingsbewind voorkomt dat mensen steeds dieper in de
schulden komen en/of uit huis worden gezet. De onderbewindgestelde
is dan ook gebaat bij een kwalitatief goede bewindvoering. Datzelfde
geldt voor de gemeente, die met een goede bewindvoering voorkomt
dat (vaak hogere) kosten die samenhangen met een voortdurende
financieel instabiele situatie ergens anders neerslaan
(schuldhulpverlening/woningstichting).
2. De samenwerking tussen bewind en gemeentelijke dienstverlening is
zeer beperkt. Onderbewindgestelden zijn voorafgaand aan de
onderbewindstelling nog in beperkte mate, maar daarna bijna niet
meer in beeld bij de gemeente.7 Hier is nog veel te winnen, zowel bij
de toeleiding, als bij de
bevordering van de financiële zelfredzaamheid. Ik wil dan ook samen met
de betrokken partijen en in het bijzonder met de VNG en Divosa kijken hoe
ik een verbetering van de samenwerking tussen de verschillende
betrokken partijen kan faciliteren. Ook omdat – zo laat het onderzoek
5

Wie nog niet geheel financieel zelfredzaam is, kan uiteraard ook uitstromen uit het bewind
indien en zolang er een waarborg van een lichter middel zoals budgetbeheer aanwezig is en dit
ook passend is binnen de situatie van betrokkene. De mate waarin op deze wijze uitstroom uit
bewind (waarbij geen sprake is van volledige financiële zelfredzaamheid) kan worden
gegenereerd, konden de onderzoekers binnen de onderzoeksopzet niet beoordelen.
6
Dit ongeacht het feit dat de wetswijziging van 2014 gemeenten juist meer mogelijkheden heeft
gegeven om bij het instellen van bewind betrokken te zijn.
7
Bij het onderzoek is gepoogd om in het verdiepende deel een schuldhulpverlener te koppelen
aan de in het onderzoek betrokken onderbewindgestelde. Van de 70 benaderde gemeenten
konden er slechts 5 een schuldhulpverlener aanwijzen bij wie de onder bewindgestelde in
beeld was.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 24 515, nr. 320

4

zien – het hier gaat om kwetsbare mensen, vaak met een verstandelijke
beperking of psychische problematiek, die zich – zeker wanneer een
beroep op de bijzondere bijstand wordt gedaan – aan de onderkant van de
arbeidsmarkt bevinden. Mensen die vaak ook op andere leefgebieden dan
hun financiële redzaamheid een beroep doen op ondersteuning van de
gemeente en met de doorgevoerde decentralisaties juist de aandacht van
gemeenten dienen te hebben om tot een integrale aanpak te komen.
Inzet bij de bevordering van de samenwerking is dat de kwaliteit van de
bewindvoering geborgd blijft, de gemeenten meer grip krijgen op de
toestroom en in gezamenlijkheid wordt ingezet op een zo effectief
mogelijke en passende – bij voorkeur integrale – dienstverlening.
Concrete vervolgacties
In het rapport doen de onderzoekers een aantal aanbevelingen. Op basis
van deze aanbevelingen en de wens van de VNG, Divosa en afzonderlijke
gemeenten om meer sturing te kunnen geven8 op de kosten, kondig ik de
volgende vervolgacties aan.
Stimuleren preventie en vroegsignalering van schulden
Ik blijf onverminderd doorgaan met het stimuleren van een gemeentelijke
aanpak preventie en vroegsignalering. Dit heb ik bijvoorbeeld gedaan met
het ontwikkelen van de business cases schuldpreventie9 van drie
gemeentelijke aanpakken en door het organiseren van de platformbijeenkomst Vroegsignalering en Schuldpreventie op 26 mei jl. Eén van de
onderwerpen waar tijdens deze bijeenkomst kennis over is uitgewisseld is
preventie van schulden onder jongeren. Ook heb ik twee projecten
gesubsidieerd die zich richten op financiële educatie, namelijk Diversion
en Stichting Weet Wat Je Besteedt. In de Week van het Geld 2016 zal ik
daarnaast weer een activiteit organiseren. Hiermee kom ik tegemoet aan
de aanbeveling om preventie en vroegsignalering van schulden te
stimuleren, zodat indien mogelijk onderbewindstelling door vroegtijdige
inzet van ondersteuning kan worden voorkomen.
Communicatie over alternatief aanbod stimuleren
De onderzoekers doen de aanbeveling om gemeenten te stimuleren om
helder aan burgers en aan partijen die burgers doorverwijzen naar
beschermingsbewind te communiceren of en zo ja welk alternatieve
instrumenten zij hebben voor beschermingsbewind. Ik zie dat een aantal
gemeenten doende is met het ontwikkelen van alternatieven. Zo heb ik op
de website effectieveschuldhulp.nl de gemeenten Arnhem, Rotterdam,
Den Haag en Apeldoorn al aan het woord gelaten over de alternatieve
dienstverlening die zij aan het ontwikkelen of verkennen zijn voor klanten
die anders rechtstreeks naar beschermingsbewind zouden gaan. In de
Verzamelbrief aan gemeenten zal ik de resultaten van dit onderzoek
verspreiden en hen oproepen lokaal te communiceren over het aanbod
dat zij hebben.
Toekomstige initiatieven richten op «veranderbare» groep
Uit het onderzoek komt naar voren dat van het merendeel van de
onderbewindgestelden niet verwacht wordt dat zij (op termijn) weer
financieel zelfredzaam worden. Het lijkt dan ook raadzaam om toekom8

Zie de brief van VNG en Divosa van 17 september 2015 aan de vaste commissie voor Sociale
Zaken en Werkgelegenheid van de Tweede Kamer.
9
http://businesscases.effectieveschuldhulp.nl/.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 24 515, nr. 320

5

stige initiatieven voor het aanbieden van alternatieve instrumenten in de
eerste plaats te richten op mensen van wie verwacht wordt dat zij
financieel zelfredzaam kunnen worden of met een lichtere vorm van
begeleiding toe kunnen. Ook het reeds bestaande budgetbeheer en de
budgetcoaching kunnen hier – al dan niet binnen de kaders van de
gemeentelijke schuldhulpverlening – een nuttige rol vervullen.
Ik weet dat Stichting Mesis een pilot is gestart met de Kredietbank
Limburg om te kijken of het – reeds eerder met geld van het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid ontwikkelde – screeningsinstrument Mesis nuttig ingezet kan worden om te toetsen hoe «leerbaar»
iemand is, wat nodig is om financiële zelfredzaamheid te bevorderen en
welke dienstverlening (budgetbeheer/bewind) de meest passende
dienstverlening voor betrokkene vormt. Ik vind het erg belangrijk dat de
persoon die hierbij ondersteuning nodig heeft, ook de ondersteuning
krijgt die het beste bij hem past en hem – indien die mogelijkheid
aanwezig is – ook zo veel mogelijk ondersteunt om (op termijn) zijn
financiën weer zelf op te pakken. Daarom zal ik met de Stichting Mesis, de
Hogeschool van Utrecht en de Hogeschool van Amsterdam bezien of
aanpassing van het bestaande instrument voor dit aspect noodzakelijk is
en hen – indien dit nader onderzoek vraagt – daarbij ondersteunen.
Belangrijk vind ik dat het screeningsinstrument voor dit onderdeel zowel
moet kunnen worden ingezet door gemeenten zelf, maar ook door
bewindvoerders en ketenpartners zoals het maatschappelijk werk. Zodat
ook zij een juiste afweging kunnen maken als het gaat om een zo passend
mogelijke dienstverlening.
Maatwerk leveren, zwaluwstaarten dienstverlening en betrokkenheid
gemeenten
De onderzoekers wijzen erop dat een standaard aanpak om financiële
zelfredzaamheid te bevorderen er niet is. Er is maatwerk nodig. Pas
wanneer een klant tijdig in beeld is, kan gekeken worden welke dienstverlening geschikt is. Het is hierbij van belang dat beschermingsbewind meer
«gezwaluwstaart» wordt met de dienstverlening die gemeenten
aanbieden vanuit schuldhulpverlening. Gemeenten willen meer sturing
kunnen uitoefenen op de in- en uitstroom van beschermingsbewind. Uit
het onderzoek blijkt dat zij vaak niet betrokken zijn bij een aanvraag, maar
ketenpartners van gemeenten zoals zorginstellingen en maatschappelijk
werk wel. Daarnaast heeft een bewindvoerder doorgaans een goed beeld
van een klant en kan diegene in overleg met de gemeente maatwerk
bieden.
Ik bevorder de samenwerking tussen gemeenten en bewindvoerders door
het project «Samen verder» te ondersteunen van de Branchevereniging
voor Professionele Bewindvoering en Inkomensbeheer.10 Dit project heeft
tot doel het wederzijds begrip tussen gemeenten en bewindvoerders te
bevorderen en
uiteindelijk te komen tot in convenanten vervatte samenwerkingsafspraken.
Ik zie in dit project goede mogelijkheden om ook op het vlak van
aanmelding en doorgeleiding naar bewind in gezamenlijkheid tot
afspraken te komen. Ik wil in samenspraak met VNG, Divosa, de Raad
voor de Rechtspraak en BPBI ook bezien hoe de resultaten uit dit project
verder landelijk kunnen worden uitgerold11.

10

Dit traject wordt gesubsidieerd vanuit de regeling ter stimulering van activiteiten die een
duurzame bijdrage leveren aan het tegengaan van armoede- en schuldenproblematiek.
11
Het project loopt tot 20 juli 2017. Getracht wordt om al gedurende de looptijd van het project
vergaarde kennis uit te wisselen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 24 515, nr. 320

6

Concrete handvatten voor het bevorderen van financiële zelfredzaamheid
Tot slot laat het onderzoek zien dat bewindvoerders het moeilijk vinden de
bevordering van de zelfredzaamheid handen en voeten te geven. De
onderzoekers zijn van mening dat handvatten over de manier waarop
bewindvoerders financiële zelfredzaamheid kunnen bevorderen kunnen
helpen. De pilot en de mogelijke aanvullende informatie die vergaard
moet worden om tot een valide screeningsinstrument voor financiële
zelfredzaamheid te komen levert informatie op over wat nodig is om
financiële zelfredzaamheid te bevorderen en welke dienstverlener wat kan
bieden. Ik zal dit te zijner tijd breed verspreiden.
Wat van de eerder aangekondigde vervolgstappen nog rest is een
vervolgmeting van de ontwikkelingen van zowel de kosten als het aantal
onderbewindgestelden. Om echt een conclusie te kunnen trekken over de
ontwikkeling was het nodig om enige tijd tussen de onderzoeken in te
bouwen. Voor het eind van het jaar start het vervolgonderzoek. Dit
onderzoek moet uitwijzen of de eerder geconstateerde stijging zich in
2014 en 2015 heeft doorgezet, is gestabiliseerd of afgenomen. Daarnaast
moet het onderzoek inzicht geven in de verschillen tussen gemeenten die
veel geld uitgeven aan beschermingsbewind en gemeenten die weinig
geld uitgeven aan beschermingsbewind. Ik verwacht het onderzoek in het
voorjaar van 2016 naar de Tweede Kamer te kunnen sturen.
Ik informeer u in het voorjaar bij het aanbieden van het vervolgonderzoek
naar de aantallen onderbewindgestelden over de stand van zaken.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
J. Klijnsma

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 24 515, nr. 320

7