Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

21 501-08

Milieuraad

Nr. 929

VERSLAG VAN EEN SCHRIFTELIJK OVERLEG
Vastgesteld 24 januari 2024
De vaste commissie voor Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit heeft een
aantal vragen en opmerkingen voorgelegd aan de Minister voor Natuur en
Stikstof over de brief van 8 december 2023 over Wijzigingen Natuurherstelverordening (Kamerstuk 21 501-08, nr. 928) en over de brief van
24 november 2023 over Onderhandelingen Natuurherstelverordening en
voorgenomen besluit (Kamerstuk 21 501-08, nr. 915).
De vragen en opmerkingen zijn op 15 december 2023 aan de Minister voor
Natuur en Stikstof voorgelegd. Bij brief van 23 januari 2024 zijn de vragen
beantwoord.
De fungerend voorzitter van de commissie,
Graus
Adjunct-griffier van de commissie,
Lips

kst-21501-08-929
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2024

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

1

Vragen en opmerkingen vanuit de fracties en reactie van de
bewindspersoon
Vragen en opmerkingen van de leden van de PVV-fractie en
reactie van de bewindspersoon
De leden van de PVV-fractie hebben kennisgenomen van de wijziging
Natuurherstelverordening en hebben geen vragen.
Vragen en opmerkingen van de leden van de VVD-fractie en
reactie van de bewindspersoon
De leden van de VVD-fractie hebben kennisgenomen van de onderliggende stukken. Deze leden hebben recent verzocht om het voeren van een
schriftelijk overleg, aangezien deze leden hebben geconstateerd dat er
nog onduidelijkheid bestaat over de juridische impact van het voorlopige
akkoord. De leden van de VVD-fractie willen onderstrepen dat zij zich altijd
kritisch hebben uitgelaten over het oorspronkelijke voorstel van de
Europese Commissie. Deze leden steunen de ambitie om biodiversiteitsverlies te stoppen en natuur te herstellen, maar verdergaande juridificering is wat hen betreft niet de oplossing.
Het aanvankelijke kabinetsstandpunt was eveneens kritisch, met name ten
aanzien van het zogeheten verslechteringsverbod voor herstelde natuur
en voorkomende habitattypen buiten Natura 2000-gebieden, constateren
deze leden. Het BNC-fiche en de toegestuurde quick scan maakten
duidelijk dat een dergelijk verbod – in het commissievoorstel vormgegeven als resultaatverplichting – zou leiden tot een verdergaande
juridificering van een toch al sterk gejuridificeerd beleidsterrein met als
gevolg een grote impact op de Nederlandse vergunningverlening. De
Kamer heeft zich op meerdere momenten duidelijk uitgesproken tegen
een verslechteringsverbod. Het is goed dat het kabinet zich in Raadsverband heeft ingezet voor een afzwakking.
Vraag 1
De leden van de VVD-fractie zijn blij om te lezen dat het voorstel op dit
punt is aangepast en dat het verslechteringsverbod nu juridisch is
vormgegeven als een «inspanningsverplichting», dat bovendien in de
toelichtende overweging als zodanig wordt verduidelijkt en is gericht op
het tegengaan van «significante» verslechtering waardoor saldering op
nationaal niveau mogelijk is. Ook zijn deze leden tevreden dat het kabinet
heeft weten te bewerkstelligen dat bij gebrek aan alternatieven ervoor
gekozen kan worden om verslechtering van habitats buiten Natura
2000-gebieden op nationaal niveau vast te stellen. Echter, ook bij de
inspanningsverplichting is in de ogen van deze leden nog altijd onduidelijk wat de impact hiervan is. Een verplichting is nog altijd een bindende
voorwaarde en bovendien bevat de Habitatrichtlijn ook al een inspanningsverplichting, hetgeen al sinds de PAS-uitspraak leidt tot juridificering, gestaakte vergunningverlening en onzekerheid voor boeren. Hoe
weegt de Minister deze risico’s? Ten aanzien van de zogenaamde
saldering: is deze salderingsmogelijkheid ook van toepassing op
bestaande Natura 2000-gebieden?
Antwoord
Het is juist dat inspanningsverplichtingen juridisch bindend zijn. Er
ontstaat daardoor een opgave om voor onder de Vogel- en Habitatrichtlijn
beschermde natuur buiten Natura 2000-gebieden reële maatregelen te
nemen om verslechtering tegen te gaan van herstelde natuur (artikelen 4
en 5, leden 6) en voorkomende habitattypen, die benodigd zijn voor
hersteldoelen (artikelen 4 en 5, leden 7). De risico’s van juridificering zijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

2

kleiner dan bij resultaatsverplichtingen, zoals deze met betrekking tot deze
artikelleden in het Commissievoorstel waren opgenomen. In de definitieve
formulering van het verslechteringsverbod van de artikelen 4 en 5 zowel
voor de leden 6 als de leden 7, zien de inspanningsverplichtingen niet op
het behalen van een specifiek doel, zijnde het voorkomen van verslechtering, maar op de inspanningen die geleverd moeten worden om
verslechtering te voorkomen. Er moeten adequate maatregelen worden
genomen, maar er is geen sprake van een voor de lidstaat afrekenbare
verplichting indien er toch verslechtering optreedt. In concrete rechtszaken zal het bevoegd gezag gedegen moeten kunnen onderbouwen dat
reële maatregelen zijn getroffen om verslechtering tegen te gaan. Als dat
niet afdoende kan worden aangetoond of als die maatregelen onvoldoende blijken om verslechtering daadwerkelijk tegen te gaan, kan het
bevoegd gezag – ondanks dat het gaat om een inspanningsverplichting –
toch worden veroordeeld tot het nemen van aanvullende maatregelen om
verslechtering tegen te gaan.
De salderingsmogelijkheid in het voorlopig akkoord geeft Nederland de
geclausuleerde uitzonderingsmogelijkheid om verslechtering van
leefgebieden van soorten en habitattypen, bij gebrek aan alternatieven, op
biogeografisch niveau vast te stellen. Omdat Nederland als geheel binnen
de Atlantische biogeografische regio is gelegen, betekent dit dat het
mogelijk is om optredende verslechtering samen met verbeteringen in
Nederland als één geheel te beoordelen. Om gebruik te kunnen maken
van deze mogelijkheid zal Nederland het gebruik van de uitzonderingsmogelijkheid binnen zes maanden na de inwerkingtreding van de verordening bij de Europese Commissie (hierna: Commissie) moeten aankondigen. In het nationaal natuurherstelplan zal Nederland dan moeten
uitwerken hoe saldering op grond van deze uitzonderingsmogelijkheid in
de praktijk vorm wordt gegeven. De uitzonderingsmogelijkheid geldt niet
voor bestaande Natura 2000-gebieden, enkel voor onder de Vogel- en
Habitatrichtlijn beschermde natuur buiten Natura 2000-gebieden conform
artikel 4.7a van het voorlopig akkoord.
Vraag 2
De leden van de VVD-fractie begrijpen dat ook een inspanningsverplichting niet vrijblijvend is en dat er reële maatregelen getroffen zullen
moeten worden, maar het lijkt deze leden niet logisch dat het kan leiden
tot nadere vergunningverlening voor individuele projecten, zeker gezien
de mogelijkheid die is geboden om verslechtering op nationaal niveau te
kunnen vaststellen. Deze leden wijzen erop dat in de tekst van het akkoord
niet wordt gesproken over een eis voor vergunningsprocedures in
tegenstelling tot de eisen die gesteld worden voor Natura 2000-gebieden
onder de Habitatrichtlijn. De Minister schrijft echter «dat ook met een
inspanningsverplichting niet in alle gevallen kan worden uitgesloten dat
voorafgaand aan een project een individuele toets nodig kan zijn. (...) De
manier waarop een nadere toetsing zal moeten plaatsvinden van nieuwe
ontwikkelingen die een verslechterend effect zouden kunnen hebben, zal
in het kader van de uitwerking van het natuurherstelplan nader moeten
worden bezien. In de Nederlandse situatie is niet op voorhand uit te
sluiten dat in bepaalde gevallen toetsing via een vergunningprocedure zal
moeten plaatsvinden.» Zou de Minister kunnen toelichten waarop wordt
gebaseerd dat een toetsing via een vergunningsprocedure niet op
voorhand uitgesloten kan worden? Wat is dan het verschil met een
resultaatverplichting qua juridische impact? In hoeverre zorgt het
voorliggende, voorlopige akkoord voor meer duidelijkheid over de
reikwijdte en de consequenties van het verslechteringsverbod ten
opzichte van het oorspronkelijke voorstel?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

3

Zou de Minister meer duidelijkheid kunnen verschaffen over de impact op
Nederlandse vergunningverlening, namelijk onder welke voorwaarden
geen vergunningprocedure voor individuele projecten nodig zal zijn?
Antwoord
Het is juist dat het voorlopig akkoord geen vergunningvereiste bevat om
het nu als inspanningsverplichting geformuleerde verslechteringsverbod
uit te voeren. De inzet van het kabinet is om een voorafgaande vergunningprocedure zoveel mogelijk te voorkomen. Dit wordt uitgewerkt in het
implementatietraject in de voorbereiding op het nationaal natuurherstelplan. Aan een zuiver geformuleerde inspanningsverplichting zijn
normaliter geen uitzonderingsgronden verbonden. In de artikelen 4
(terrestrische ecosystemen) en 5 (mariene ecosystemen) zijn in het
voorlopig akkoord op het verslechteringsverbod van lid 6 in lid 8 en op het
verslechteringsverbod van lid 7 in lid 8a echter wél uitzonderingsgronden
opgenomen. Van belang hier is de uitzonderingsgrond voor een plan of
project van groot openbaar belang waarvoor geen minder schadelijke
alternatieve oplossingen beschikbaar zijn, wat per geval moet worden
beoordeeld. Onder deze voorwaarden kan voor plannen of projecten dan
ook een vrijstelling worden gegeven. In mijn brief van 8 december 2023
(Kamerstuk 2023/24, 21 501-08, nr. 928) heb ik aangegeven dat om in het
geval van een concreet plan of project te kunnen bepalen of aan die
voorwaarden wordt voldaan, het op voorhand niet is uit te sluiten dat een
individuele toets bij projecten een toetsing via een vergunningprocedure
zal moeten plaatsvinden.
Nu het voorlopig akkoord is bereikt, zal het kabinet in het implementatietraject juridisch onderbouwde mogelijkheden onderzoeken om het
verslechteringsverbod te instrumenteren. Onderdeel van dat onderzoek
zal de manier zijn waarop een toetsing moet worden vormgegeven van
nieuwe ontwikkelingen die een verslechterend effect (zouden kunnen)
hebben en de toetsing van ontwikkelingen die gebruik willen maken van
de uitzonderingsgrond voor projecten en plannen van groot openbaar
belang, of de uitzondering om verslechtering op nationaal niveau te
beoordelen. Dit alles wordt bij het opstellen van het nationaal natuurherstelplan verder uitgewerkt. Pas als duidelijk is of een vorm van een
aanvullende vergunningplicht noodzakelijk of wenselijk is, kan duidelijkheid worden gegeven over de voorwaarden waaronder geen vergunningplicht voor individuele projecten zal gelden, met die uitzondering dat
een vergunningplicht in elk geval niet zal gelden voor projecten zonder
verslechterend effect op beschermde natuur.
Vraag 3
De leden van de VVD-fractie nemen met zorg kennis van de mededeling
dat niet is voldaan aan de Nederlandse inzet op de kwantitatieve
hersteldoelen voor habitattypen in 2040 en 2050. Deze leden begrijpen dat
het de inzet van het kabinet was om deze doelen pas op een later moment
vast te stellen, zodat de haalbaarheid beter in kaart gebracht kon worden.
Het kabinet geeft zelf aan niet aan deze termijnen te kunnen voldoen. Hoe
gaat de Minister hiermee om nu het Nederlandse tekstvoorstel niet is
overgenomen? Welke juridische consequenties vreest de Minister? Hoe
kan het dat Nederland op dit punt geen steun kon vinden bij andere
lidstaten?
Antwoord
Meerdere lidstaten hebben, al vanaf het begin van de behandeling van het
Commissievoorstel in de zomer van 2022, benadrukt juridische
meerwaarde te zien in de tijdgebonden kwantitatieve hersteldoelen voor
habitattypen ten opzichte van de Habitatrichtlijn, welke laatste primair
bescherming en niet herstel tot doel heeft. De herstelverplichting in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

4

Natuurherstelverordening is hoogstwaarschijnlijk voor de meeste
lidstaten een weliswaar een grote, doch beter dan voor Nederland te
realiseren opgave, omdat er in meerdere lidstaten minder druk op de
openbare ruimte bestaat. Om deze reden heeft het kabinet vermoedelijk,
ondanks de intensieve Nederlandse inzet, van andere lidstaten geen bijval
gekregen voor het voorstel om deze doelen voor 2040 en 2050 pas later
vast te stellen, wanneer de haalbaarheid daarvan beter in kaart zou
kunnen worden gebracht.
In het BNC-fiche (Kamerstuk 2022/23, 22 112, nr. 3550) heeft het kabinet
ernstige twijfels geuit over de haalbaarheid van de doelen voor na 2030.
Zoals ik in de beantwoording van de schriftelijke vragen van het lid
Omtzigt (Aanhangsel Handelingen II vergaderjaar 2023/24, nr. 599) heb
aangegeven zal er, aanvullend op de quick scan Impact EU-Verordening
natuurherstel (bijlage bij Kamerstuk 2022/23, 22 112 en 33 576, nr. 3679),
een verdergaand inzicht moeten komen in het benodigde beleid en de
budgettaire consequenties van de hersteldoelen voor 2040 en 2050. Op dit
moment wordt gewerkt aan een impact assessment om, zoals het
BNC-fiche stelt, de gevolgen voor de uitvoeringspraktijk verder in kaart te
brengen. Daarbij zullen, voor zover dat nu al meer gedetailleerd mogelijk
is, eerste inzichten worden opgedaan met de gevolgen van de uitvoering
van de doelen. Het impact assessment zal een eerste indicatieve basis zijn
voor de uitwerking van het nationaal natuurherstelplan. De Tweede Kamer
zal daarbij worden betrokken. Verder zal bij de voorbereiding van het
nationaal natuurherstelplan meer gedetailleerd worden uitgewerkt waar
en wanneer herstelmaatregelen moeten worden uitgevoerd, waarbij
rekening mag worden gehouden met economische, sociale en culturele
vereisten en met bevolkingsdichtheid. Omdat het treffen van herstelmaatregelen als resultaatsverplichting in het voorlopig akkoord is opgenomen,
loopt Nederland het risico op een inbreukprocedure als Nederland maar in
een beperkter percentage gebieden herstelmaatregelen treft. Ook partijen
in de maatschappij kunnen rechtszaken starten over het uitblijven van
maatregelen in gebieden. Daarbij zij opgemerkt dat de doelen betrekking
hebben op een percentage van de gebieden die door Nederland zelf in het
nationaal natuurherstelplan zijn aangewezen als gebieden waar herstelmaatregelen nodig zijn en de verplichting gaat over het binnen de
gestelde termijn treffen van maatregelen in die gebieden, niet over het
behalen van een goede toestand in die gebieden.
Tijdens de behandeling van het voorstel in Raadsverband gaven veel
lidstaten in reactie op het Commissievoorstel aan nog over onvoldoende
kennis te beschikken om in het, als eerste op te stellen, nationaal
natuurherstelplan te kunnen formuleren welke herstelmaatregelen en
maatregelen tegen verslechtering er kunnen worden getroffen voor
natuur in het licht van de doelen voor 2040 en 2050. Om deze reden vraagt
artikel 12, lid 1a, van het voorlopig akkoord nu wel een uitgewerkte
invulling van de opgave voor de hersteldoelen voor 2030, maar kan voor
de doelen voor 2040 worden volstaan met een benadering die meer op
hoofdlijnen is; in het voorlopig akkoord aangeduid als een strategisch
overzicht. Voor de doelen voor 2040 en 2050 zijn de verplichtingen om
maatregelen uit te werken in de tijd geplaatst.
Al met al is het voor Nederland van belang om in de komende jaren meer
inzicht te krijgen in wat de Natuurherstelverordening vraagt voor de
uitvoering van de hersteldoelen van 2040 en 2050. De Natuurherstelverordening biedt hiertoe ruimte, doordat in het eerste nationaal natuurherstelplan nog geen concrete maatregelen voor het behalen van de
middellange en lange termijndoelen behoeven te worden opgenomen. Dit
inzicht heeft Nederland ook nodig om met de Commissie in gesprek te
blijven hoe invulling aan de doelen kan worden gegeven in de Neder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

5

landse situatie. Het nationaal natuurherstelplan is dan ook geen statisch
document, maar moet ten minste om de 10 jaar geactualiseerd worden en
tussentijds als uit monitoring blijkt dat met de (beoogde) maatregelen de
doelen niet zullen worden gehaald. Dit biedt ook de mogelijkheid om het
plan tussentijds te actualiseren op basis van nieuwe inzichten en nieuwe
technieken.
Vraag 4
In hoeverre verwacht de Minister dat er bij het opstellen van het nationale
natuurherstelplan ten aanzien van die kwantitatieve hersteldoelen ruimte
is voor flexibiliteit op basis van nationale omstandigheden? Wat verwacht
de Minister van de opgave voor Nederland voor 2030 en kan de Minister
daarbij ook concrete voorbeelden geven? Wanneer verwacht de Minister
de resultaten van de impact assessment die de herstelopgave in kaart
moet brengen?
Antwoord
In het voorlopig akkoord is aan meerdere zorgen van Nederland
tegemoetgekomen. In de gehele verordening is meer flexibiliteit en ruimte
voor nationale invulling gekomen. Meer ruimte en flexibiliteit bij de
Nederlandse prioriteiten is bereikt op alle prioriteiten, behalve op de
middellange en lange termijn hersteldoelen. Het verslechteringsverbod
kan nu flexibeler worden toegepast. Ook is toegevoegd dat bij de
verplichting om habitattypen te herstellen tot 2030, waar dat passend is,
prioriteit zal worden gegeven aan herstelmaatregelen binnen Natura
2000-gebieden, waarmee buiten Natura 2000-gebieden enige ruimte blijft
bestaan om pas na 2030 aan natuurherstel te beginnen. De omvang van
de herstelopgave voor mariene habitattypen kan nu op nationaal niveau
worden bepaald en er is een nauwere aansluiting tussen de verplichtingen
van de Natuurherstelverordening en die van de Kaderrichtlijn Mariene
Strategie (KRM). Bij de doelen van de vernatting van veengronden is
ruimte en flexibiliteit bereikt door een begripsomschrijving die vernatting
niet in termen van het te bereiken waterpeil van vernatting definieert,
maar als een proces. De doelen voor herstel van stedelijk groen zijn van
verplichtende percentages per stedelijk gebied omgezet naar een
algemene verplichting om in 2030 landelijk een negatieve trend in
stedelijk groen te stoppen en daarna een positieve trend te realiseren.
Een aantal opgaven lijkt in redelijke mate aan te sluiten bij bestaande
doelen en staand en voorgenomen beleid. Dit geldt bijvoorbeeld voor de
doelen die aansluiten op (Europese) wet- en regelgeving en internationale
verdragen die al van toepassing zijn, zoals de Vogel- en Habitatrichtlijn, de
Kaderrichtlijn Water (KRW), de KRM en het Biodiversiteitsverdrag. Het
voornemen is dan ook de opgave tot 2030 hoofdzakelijk in te vullen met
bestaande inzet. Het is daarbij de verwachting dat Nederland in ieder
geval een aanzienlijk deel van de opgave voor 2030 op deze manier kan
invullen. Met de quick scan, die gebaseerd is op een oudere tekst van het
voorstel, is een begin gemaakt met het beter in kaart te brengen van de
gevolgen voor Nederland. Het impact assessment zal nadere informatie
over de uitvoeringspraktijk geven. Het impact assessment wordt in het
eerste kwartaal van 2024 verwacht en zal met de Tweede Kamer worden
gedeeld.
Vraag 5
Voorts vragen de leden van de VVD-fractie of de Minister in overweging
heeft genomen dat een positieve stem van Nederland mogelijk ook als
signaal naar de Europese Commissie gezien kan worden dat het
voorlopige akkoord in volledigheid uitvoerbaar is voor Nederland, terwijl
daar nog geen duidelijkheid over is voor Nederland. Waarop baseert de
Minister de conclusie dat een onthouding op de stemming voor een wet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

6

die voor Nederland tot enorme uitdagingen leidt, Nederland in toekomstige onderhandelingen buitenspel zou zetten?
Antwoord
Zoals aangegeven in mijn brief van 8 december 2023 (Kamerstuk 2023/24,
21 501-08, nr. 928) is de Nederlandse stem zeer waarschijnlijk niet nodig
voor een meerderheid in de Raad en heeft Nederland in de onderhandelingen veel van de prioritaire punten binnen weten te halen, maar helaas
niet alle. Dat laatste hoort echter bij onderhandelen: zelden krijgt één
deelnemer alles wat hij wil. Zoals ik ook aangaf in mijn brief, geeft
Nederland met tegenstemmen of onthouden het signaal af alleen
tevreden te zijn als het alles krijgt. Deze houding kan zijn weerslag hebben
op toekomstige onderhandelingen in andere dossiers. Nederland zal dan
door de andere lidstaten en de Commissie niet meer worden gezien als
serieuze onderhandelingspartner omdat het alleen tevreden is als het alle
voor Nederland belangrijke punten binnenhaalt. Andere lidstaten en de
Commissie zullen dan minder geneigd zijn om in onderhandelingen aan
Nederlandse wensen tegemoet te komen. Daarbij is voor Nederland ook
van belang in gesprek te blijven met de Commissie, juist omdat de
verordening op onderdelen voor Nederland lastig uitvoerbaar is. Dit is des
te belangrijker aangezien de uitwerking en implementatie van de
verordening de komende jaren verder, deels ook in overleg met de
Commissie, vorm moet krijgen. Ook houden wij zo de mogelijkheid open
om in de toekomst met de Commissie in gesprek te blijven over aanpassingen van de verordening en overige aanpalende wetgeving.
Vraag 6
Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie of de Minister bereid is om het
uiteindelijke voorstel in de Natuurherstelverordening te laten toetsen door
de Landsadvocaat op de volgende punten: 1. risico op juridificering; 2.
relatie ten opzichte van de huidige verplichtingen in de Vogel- en
Habitatrichtlijn (VHR) en 3. kansen en bedreigingen voor vergunningverlening?
Antwoord
Separaat van het impact assessment, waar op dit moment ter ondersteuning van de implementatie van de Natuurherstelverordening aan
wordt gewerkt en die waarschijnlijk tegen het einde van het eerste
kwartaal aan de Kamer wordt aangeboden, wordt als deelrapport een
externe juridische analyse opgesteld. Dit advies komt inhoudelijk overeen
met de door de leden van de VVD-fractie gevraagde toets. Zodra dit
advies gereed is (verwachting nog in januari 2024) zal ik het de Tweede
Kamer doen toekomen. Dit deelrapport wordt daarmee voor de definitieve
stemming in de Raad met de Tweede Kamer gedeeld, zodat dit kan
meewegen in het oordeel van de Tweede Kamer.
Vragen en opmerkingen van de leden van de NSC-fractie en
reactie van de bewindspersoon
De leden van de NSC-fractie ondersteunen de ambities op verbetering van
natuur binnen de Europese Unie. Ook willen deze leden waardering
uitspreken voor de inzet van de Minister om de resultaatverplichting om
te zetten in een inspanningsverplichting.
Echter, deze leden maken zich ook zorgen over de implementatie van
aangescherpte doelstellingen, gezien de ervaringen met de Nederlandse
inkleuring van de Vogel- en Habitatrichtlijn en de ernstige maatschappelijk
en economische gevolgen die die tot op de dag van vandaag hebben.
Deze leden constateren dat de Minister blijkbaar vaak alleen stond in
Europa in de inspanningen tot het afzwakken van de verplichtingen. Dit is

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

7

in de ogen van deze leden het resultaat van het feit dat Nederland één van
de weinige lidstaten is die zichzelf klem heeft gezet bij de invulling van
voorgaand Europees natuurbeleid en dit sterk gejuridificeerd heeft met
gestaakte natuurvergunningverlening in delen van het land. Dit mag naar
de mening van deze leden niet weer gebeuren en daarom zijn deze leden
uiterst kritisch over de consequenties en de implementatie van deze
verordening in Nederland en hebben vragen en opmerkingen op de
volgende punten.
Vraag 7
De Minister schrijft dat zij ondanks verwoede pogingen niet heeft kunnen
voorkomen dat er voor Nederland onhaalbare middellange en lange
termijndoelen in de verordening staan. De Minister noemt dit een grote
opgave. Toch lijkt het zo goed als onvermijdelijk dat de Natuurherstelverordening van kracht wordt begin 2024. Betekent dit dan dat Nederland
dan ook onvermijdelijk een aantal van de doelen van natuurgebieden
moet aanpassen? Neem bijvoorbeeld het «herstellend» hoogveen in
Drenthe dat begin 20e eeuw is afgegraven en momenteel met één
millimeter per jaar terug groeit. Hoe ziet de Minister de haalbaarheid van
een hersteld hoogveen in deze gebieden in 2040 of 2050 wanneer
respectievelijk 60 procent en 90 procent van alle natuurdoelen dienen te
worden gehaald?
Antwoord
In het voorlopig akkoord is de verplichting opgenomen dat lidstaten
herstelmaatregelen treffen om habitattypen – genoemd in Annex I – die
niet in een goede conditie verkeren, in goede conditie te brengen. De
doelen voor habitattypen en soorten in het voorlopig akkoord zijn in lijn
met de reeds bestaande Vogel- en Habitatrichtlijn (VHR)-verplichtingen.
Nieuw is dat de Natuurherstelverordening concreet het treffen van
maatregelen voor habitattypen aan termijnen verbindt. Nieuw zijn ook de
percentages voor het herstel van habitattypen die niet in een goede
conditie verkeren. De percentages die gelden voor 2040, namelijk 60
procent en voor 2050, 90 procent, gaan over in hoeveel procent van de
totale oppervlakte aan habitattypen die niet in een goede conditie
verkeren, herstelmaatregelen getroffen moeten worden. Dit betekent dus
niet dat op die momenten ook alle resultaten in termen van herstel
gehaald moeten zijn. Het ecologisch herstel van hoogveen kan – nadat
herstelmaatregelen zijn getroffen – langer duren. De herstelmaatregelen
die getroffen worden in Drenthe om hoogveen te herstellen, tellen in
principe mee voor het percentage aan oppervlakte waar maatregelen zijn
getroffen, mits deze in lijn zijn met het nationale natuurherstelplan. In het
nationale natuurherstelplan zullen de maatregelen en de manier waarop
de effectiviteit van de maatregelen gemeten wordt, moeten worden
uitgewerkt. Het streven is om maatregelen te richten op doelen die
ecologisch haalbaar zijn, dit is in lijn met de VHR-verplichtingen.
Vraag 8
Ook op andere punten zien deze leden dat mogelijke problemen met de
implementatie vooruit worden geschoven. Bijvoorbeeld: het lijkt erop dat
de invulling van natuurherstel buiten de Natura 2000-gebieden vooruit
wordt verschoven naar 2030 omdat tot dan prioriteit mag worden
gegeven aan natuur binnen Natura 2000-gebieden. Als het een goed idee
is, waarom wil de Minister dit dan uitstellen? Als het geen goed idee is,
waarom is het dat dan wel in 2030?
Antwoord
Volgens het voorlopig akkoord moet, waar dit passend is, bij het treffen
van herstelmaatregelen voor habitattypen, tot 2030 prioriteit worden
gegeven aan Natura 2000-gebieden. Dit is logisch, omdat dit de belang-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

8

rijkste gebieden zijn voor deze habitattypen. Robuust natuurherstel in die
gebieden kan tevens meer ruimte bieden voor vergunningverlening. Dat
betekent niet dat er geen natuurherstel buiten de gebieden kan en moet
plaatsvinden, ook voor 2030. Bovendien is voor het herstel in Natura
2000-gebieden ook het verbeteren van de natuur en het treffen van
maatregelen buiten deze gebieden van belang. Dit vereist een integrale
aanpak. Deze aanpak krijgt vorm in het Nationaal Programma Landelijk
Gebied (NPLG). In het nationale natuurherstelplan zal de prioritering
verder uitgewerkt worden.
Vraag 9
In 2030 moet een stijgende trend worden bereikt voor stedelijk groen.
Deze leden zien het belang hiervan voor klimaatadaptatie en leefbaarheid,
maar waarom moet dit op Europees niveau worden besloten? Is dit niet
typisch een zaak voor de gemeentes? Groen in een gemeente tegen de
duinen aan is een andere dan groen voor een gemeente als Arnhem aan
de rand van de Veluwe. Toch moet in beide gemeentes een stijgende
trend worden bereikt.
Antwoord
De Natuurherstelverordening bepaalt dat na 2030 een stijgende trend op
landelijk niveau moet worden gerealiseerd tot een bevredigend niveau is
bereikt. Daarnaast bepaalt de verordening dat er tot 2030 geen netto
achteruitgang op nationaal niveau mag plaatsvinden van stedelijk groen.
Het bepalen van het bevredigende niveau is aan de lidstaten zelf. Dit is
aangepast naar aanleiding van de inbreng van Nederland op een eerdere
versie van de Natuurherstelverordening, waar de bevredigende niveaus al
waren ingevuld. Er is voor lidstaten meer ruimte om zelf een bevredigend
niveau te bepalen en hoe daartoe te komen. Het zwaartepunt qua
verantwoordelijkheid, zowel bij de uitvoering als bij de inhoudelijke
invulling, kan nog steeds bij de lokale autoriteiten liggen. Zo is tegemoet
gekomen aan het subsidiariteitsbeginsel. Daarbij moet opgemerkt worden
dat milieubeleid, waar de Natuurherstelverordening onder valt, een
gedeelde bevoegdheid van de Commissie en de lidstaten is. Dit maakt dat
de Commissie bevoegd is op dit vlak om wetgeving te initiëren.
In het proces van uitwerking bekijkt het kabinet ook of en hoe er
instrumenteel-planologisch gestuurd moet worden om dit bevredigende
niveau te behalen. Hier worden de bevoegdheden in de ruimtelijke
ordening van de gemeenten in meegewogen. Dit proces moet nog nader
uitgedacht en uitgewerkt worden.
Vraag 10
Hoe gaat de Minister de stedelijke opgave nationaal invullen en
monitoren? Hoe stringent zal dit worden beoordeeld, ook gezien onze
grote bouwopgave in de komende jaren? Betekent dit dat woningbouw
weer lager op de prioriteitenlijst komt te staan omdat gemeentes eerst
meer groen moeten aanleggen?
Antwoord
Zowel de inhoudelijk in te vullen (nationale) opgave alsmede de vraag hoe
dit te monitoren zijn nog onderwerp van onderzoek. Wel beschikt de EU al
over enkele monitoringssystemen (bijvoorbeeld Copernicus Land Monitor
Service) die gebruikt kunnen worden om te monitoren, maar elke lidstaat
heeft de vrijheid om daarbij aanvullende (betere) systemen/data te
gebruiken. Hoe stringent de stedelijke groenopgave beoordeeld wordt
hangt af van de mate van (directe of indirecte) sturing, maar ook het soort
instrumentele sturing om te borgen dat de bevredigende niveaus worden
gehaald. Het doel is om te zoeken naar slimme combinaties, en ruimte
laten voor maatwerk, zodat de woningbouwopgave en de groenopgave

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

9

slim met elkaar gecombineerd kunnen worden (denk bijvoorbeeld aan
groene daken) en geen concurrenten worden van elkaar. Artikel 6 van de
Natuurherstelverordening laat hier beleidsmatige afwegingsruimte voor.
Vraag 11
Niet enkel voor natuur buiten Natura 2000-gebieden geeft de Minister in
het BNC-fiche een negatief oordeel op de subsidiariteit, ook voor
stedelijke natuur vindt de Minister dat hier onvoldoende rekening wordt
gehouden met de zeggenschap van de lokale autoriteiten. Toch blijven de
doelstellingen overeind in de Natuurherstelverordening. In de brief wordt
niet meer ingegaan op deze subsidiariteitsbezwaren. Is de Minister nu van
oordeel dat het een goed idee is dat Europa oordeelt over hoe Nederlandse steden worden ingericht? Wanneer Europa eisen stelt aan de
natuur binnen Natura 2000-gebieden en buiten Natura 2000-gebieden en
ook in stedelijke gebieden over de inrichting, over welk grondgebied gaat
de nationale, provinciale of lokale autoriteit dan nog?
Antwoord
Het voorlopig akkoord bevat in het uiteindelijke artikel 6 van de Natuurherstelverordening geen inhoudelijke, maar een procesmatige verplichting in
die zin dat de ambitie nader moet worden bepaald. In het proces van de
totstandkoming van de verordening is tegemoetgekomen aan het
subsidiariteitsbeginsel door de lidstaten meer ruimte te geven om zelf een
bevredigend niveau te bepalen en hoe daartoe te komen. Het zwaartepunt
qua verantwoordelijkheid, zowel bij de uitvoering als bij de inhoudelijke
invulling, kan nog steeds bij de lokale autoriteiten liggen. De beste manier
van sturing moet echter nog blijken uit de inhoudelijke uitwerking die
begin 2024 van start gaat. Het is belangrijk om dit te doen in samenwerking met de medeoverheden en daarbij de bevoegdheden van alle
overheden, ook in het kader van de Omgevingswet, mee te wegen.
Vraag 12
De leden van de NSC-fractie constateren dat in de praktijk deze uitzonderingsgronden in de Vogel- en Habitatrichtlijn juridisch niet of nauwelijks
toepasbaar bleken gezien het grote aantal zeer schrijnende gevallen, zoals
de PAS-melders. Is er een uitzonderingsgrond voor sociale en economische gevallen voorzien en zo ja, waarom denkt de Minister dat deze
uitzonderingsgrond nu wel schrijnende gevallen gaat voorkomen en
bescherming biedt tegen toekomstige ernstig negatieve gevolgen van
deze nieuwe Europese Natuurherstelverordening?
Antwoord
Er is geen uitzonderingsgrond op de vrijstelling van het verslechteringsverbod in het voorlopig akkoord opgenomen voor sociale en economische
gevallen. Van belang is de uitzonderingsgrond voor een plan of project
van groot openbaar belang waarvoor geen minder schadelijke alternatieve oplossingen beschikbaar zijn, wat per geval moet worden beoordeeld. Een concreet plan of project kan om sociale en/of economische
redenen volgens het bevoegd gezag van groot openbaar belang zijn.
Nederland heeft ervaring opgedaan met een vergelijkbare uitzonderingsgrond in artikel 6, lid 4, van de Habitatrichtlijn voor Natura 2000-gebieden.
Om een geslaagd beroep te kunnen doen op deze uitzonderingsgrond
voor plannen of projecten is de ervaring dat een gedegen onderbouwing
nodig is van het aanwezige belang en of dit als zijnde van groot openbaar
belang kan worden aangemerkt. Anders dan artikel 6, lid 4, van de
Habitatrichtlijn bevat de uitzonderingsgrond voor projecten van groot
openbaar belang in de Natuurherstelverordening buiten Natura
2000-gebieden geen compensatievereiste. Daarmee is de verwachting dat
de uitzonderingsgrond in de Natuurherstelverordening beter uitvoerbaar
zal zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

10

De kwestie van de PAS-melders staat los van de uitzonderingsgronden uit
de Habitatrichtlijn. Die kwestie hangt immers onmiddellijk samen met de
strikte eisen die artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn stelt aan toestemmingverlening voor projecten met mogelijk significant negatieve
gevolgen voor een Natura 2000-gebied. Dergelijke projecten moeten aan
een voorafgaande passende beoordeling worden onderworpen en er mag
uitsluitend toestemming worden verleend als uit die beoordeling zonder
redelijke wetenschappelijke twijfel kan worden geconcludeerd dat er geen
aantasting van de relevante natuurwaarden in het gebied plaatsvindt. Een
met artikel 6, lid 3, van de Habitatrichtlijn vergelijkbare bepaling bevat de
Natuurherstelverordening niet. Wel moeten de lidstaten op grond van de
artikelen 4, leden 6 en 7, en 5, leden 6 en 7, van de Natuurherstelverordening verslechtering tegengaan. Daarbij laat de Natuurherstelverordening ruimte voor de precieze invulling van de verslechteringstoets.
Vraag 13
De Minister geeft aan dat deze onvermijdelijk is voor individuele gevallen.
Het is deze leden nog steeds onduidelijk hoe zeldzaam dit zal zijn. Is het
dan niet beter, gezien de ervaringen met de huidige juridische situatie, om
hiermee te wachten tot de impact analyse is uitgevoerd en de Kamer de
gevolgen hiervan voor Nederland kan overzien?
Antwoord
In het implementatietraject wordt het uitgangspunt dat vergunningen
zoveel mogelijk worden voorkomen door toepassing van alternatieve
vormen van toetsing dan door vergunningverlening. De tekst van de
verordening vraagt een individuele toets voor nieuwe projecten die
gebruik willen maken van de uitzondering voor projecten van groot
openbaar belang. Dan vraagt dit wel een beoordeling per geval, maar dit
betekent niet per definitie dat ook voor die specifieke situatie de individuele toets ook de vorm van een vergunningplicht moet krijgen. In het
Natuurherstelplan zal worden uitgewerkt welke opties voor die individuele
toets mogelijk zijn. Hierbij kan onder meer worden gedacht aan een
programma waarbinnen alle voorziene (nieuwe) activiteiten worden
opgenomen en beoordeeld in relatie tot de beschikbare ruimte. Voor
andere nieuwe projecten, die niet van groot openbaar belang zijn, zal
Nederland zich ervoor moeten inspannen dat die geen verslechterend
effect hebben op herstelde of noodzakelijke habitattypen en leefgebieden
van soorten. Daartoe is het noodzakelijk dat op een manier kan worden
gemonitord of projecten – bezien op het nationale niveau – een significant
verslechterend effect kunnen hebben, en voor zover saldering op
nationaal niveau onmogelijk is, dat zo nodig beperkingen (kunnen)
worden opgelegd. Maar dat vereist niet per se een beoordeling per
individueel geval. Hoe die beoordeling vorm moet krijgen zal in de
beoordeling van het nationaal natuurherstelplan moeten blijken.
Wat betreft de vraag of het beter is te wachten met het moment van
besluitvorming door Nederland, moet gezegd worden dat het kabinet
geen invloed heeft op de agenda van het Europees Parlement en van de
Europese Raad. De agenda van de Raad, waarop de Natuurherstelverordening als A-punt (hamerstuk) wordt geagendeerd, zal worden opgesteld
door het Belgische Voorzitterschap. De verwachting is dat dit op zijn
vroegst in februari 2024 op de agenda van de Raad wordt opgenomen,
waarmee het de vraag is of het impact assessment tijdig genoeg gereed is
voor de Tweede Kamer om de uitkomsten daarvan mee te wegen in een
uitspraak over de Nederlandse stem. Daarbij is het van belang op te
merken dat het zeer onwaarschijnlijk is dat de Nederlandse stem verschil
maakt in de definitieve stemverhoudingen in de Raad. Mijn verwachting is
dat de Natuurherstelverordening met een gekwalificeerde meerderheid
van stemmen in de Raad zal worden aangenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

11

Vraag 14
Een voor Nederland belangrijk maar onderbelicht punt in de brief is het
herstel van de natuurlijke stroming van rivieren en objecten hierin.
Lidstaten moeten barrières identificeren en verwijderen. Gezien het grote
belang van rivieren in Nederland, ook onderkend in het BNC-fiche, zouden
deze leden inlichtingen van de Minister waarderen over welke objecten dit
zou kunnen gaan in Nederland en welke barrières er dan weggehaald
kunnen worden omdat ze overbodig zijn.
Antwoord
De Natuurherstelverordening stelt het volgende hersteldoel: «het
verwijderen van rivierbarrières zodat tegen 2030 ten minste 25.000 km aan
rivieren wordt omgevormd tot vrij stromende rivieren». Dit is een doel op
het niveau van de EU. Lidstaten worden gevraagd hier een bijdrage aan te
leveren. Om hier in de Nederlandse situatie aan bij te dragen kan gedacht
worden aan het wegnemen van barrières zoals sluizen, dammen en
waterkrachtcentrales. Het gaat in eerste instantie om het verwijderen van
overbodige barrières. Daarnaast kunnen socio-economische functies een
rol spelen om barrières niet te verwijderen. Denk bijvoorbeeld aan
scheepvaart en veiligheid.
Om de barrièrewerking voor vissen te reduceren zijn (en worden) in
Nederland vistrappen aangelegd (zie de nationale visroutekaart voor een
overzicht). Ook wordt er bij spui- en schutsluizen visvriendelijk gespuid en
geschut en wordt de Haringvliet gekierd. Het volledig verwijderen van
deze installaties uit de grote rivieren is vanuit de Natuurherstelverordening een doel om te komen tot vrij stromende rivieren. Vanuit waterveiligheid, waterbeschikbaarheid en -verdeling en scheepvaart zijn deze
bouwwerken essentieel om gedurende de seizoenen bij te veel en een
tekort aan water deze randvoorwaarden te bedienen. Of er installaties op
specifieke locaties die een barrière vormen uit de Nederlandse rivieren
kunnen worden verwijderd vergt nader onderzoek naar de winst voor
natuur (bijvoorbeeld de exacte meerwaarde ten opzichte van vistrappen)
en de effecten op waterveiligheid, waterbeschikbaarheid- en verdeling en
scheepvaart.
Vragen en opmerkingen van de leden van de D66-fractie en
reactie van de bewindspersoon
De leden van de D66-fractie hebben met interesse kennisgenomen van de
brief «Wijzigingen Natuurherstelverordening». Deze leden zijn verheugd
om te lezen dat het democratische proces op Europees niveau vol in gang
is. Deze leden hebben nog enkele vragen omtrent de wijzigingen en de
uitwerking.
Vraag 15
Te beginnen met de inspanningsverplichting. Kan de Minister toelichten
hoe het niveau van inspanning wordt vastgesteld? Wanneer heeft een
lidstaat voldoende inspanning geleverd en hoe wordt dat getoetst? Deze
leden vragen tevens wat «significant» inhoudt bij «significante verslechtering». Hoe wordt bepaald wanneer iets significant of insignificant is en
hoe wordt dat getoetst?
Antwoord
De inspanningsverplichting richt zich op het nemen van maatregelen met
als doel significante verslechtering te voorkomen van de oppervlaktes van
habitattypen die nodig zijn om de hersteldoelen te realiseren. De
verordening bevat geen concretisering van de mate van inspanning die
geleverd moet worden om te voldoen aan de inspanningsverplichting. De
lidstaten geven primair in het nationaal natuurherstelplan zelf invulling
aan de verplichting om herstelmaatregelen te treffen. Dit komt tot uiting in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

12

de maatregelen die in het plan worden opgenomen. Het is logisch om de
inspanning te relateren aan de mate van bedreiging en het zien te
voorkomen dat de inspanningen voor herstel in te toekomst toenemen.
Het niveau van inspanning beperkt zich in elk geval tot datgene wat
binnen de macht van de lidstaat ligt. Daarbij gelden in elk geval door de
lidstaat te beargumenteren aanwezige uitzonderingen voor situaties met
overmacht en onvermijdelijke habitattransformaties die rechtstreeks het
gevolg zijn van de klimaatverandering. De inspanning is in elk geval
voldoende als het resultaat wordt bereikt, andersom is het niet zo dat de
inspanning onvoldoende is als het resultaat niet wordt bereikt: er is
immers geen resultaatsverplichting voor het verslechteringsverbod.
De Commissie kan de mate van inspanning beoordelen in haar beoordeling van het concept van het nationaal natuurherstelplan. Dat moet
immers aan de Commissie worden voorgelegd. Daarnaast is het mogelijk
dat de Europese of nationale rechter in de toekomst naar aanleiding van
geschillen zal toetsen of voldoende inspanningen verricht zijn.
De verordening bevat geen definitie van het begrip «significant». Dit
begrip komt echter ook voor in de Habitatrichtlijn. Alhoewel het begrip in
die richtlijn in een andere context wordt gebruikt, kan uit de ervaringen
met de Habitatrichtlijn mogelijk worden afgeleid dat significant betekent
dat het moet gaan om een zekere mate van verslechtering. Niet elke
verslechtering is significant. In de leidraad bij de Habitatrichtlijn is over
het begrip «significant» opgenomen dat het begrip objectief moet worden
geïnterpreteerd en dat de significantie moet worden vastgesteld met
betrekking tot de specifieke kenmerken en ecologische omstandigheden
van het betrokken gebied. In het kader van de Habitatrichtlijn moeten de
instandhoudingsdoelstellingen daarbij in aanmerking worden genomen.
Toetsing of sprake is van significante verslechtering is primair aan de
lidstaten. Ook hierbij geldt dat ook rechters in de toekomst in voorliggende geschillen kunnen toetsen of sprake is van significante
verslechtering.
Vraag 16
Deze leden hebben enige zorgen bij deze begrippen, «inspanning» en
«significant», aangezien deze termen weinig objectief zijn en dus mogelijk
te veel ruimte laten voor verslechtering van de natuur. Kan de Minister
toelichten hoe wordt gezorgd dat er in de geest van deze wet wordt
gehandeld in plaats van deze zoveel mogelijk af te zwakken en zo min
mogelijk uit te voeren? Is de Minister het in dat kader eens met deze leden
dat er in de huidige Vogel- en Habitatrichtlijn ook al een verslechteringsverbod staat voor natuur buiten Natura 2000-gebieden dat niet is
nageleefd?
Antwoord
Aan deze begrippen zal in de uitvoeringspraktijk uitwerking moeten
worden gegeven door de bevoegde gezagen. De Vogel- en Habitatrichtlijn
bevatten geen verslechteringsverbod voor natuur buiten Natura
2000-gebieden. De Habitatrichtlijn kent alleen een verslechteringsverbod
van beschermde natuur binnen Natura 2000-gebieden. Daarbij moet
worden opgemerkt dat die bescherming ook geldt voor invloeden van
buitenaf, dus de werking van het verslechteringsverbod ook reikt buiten
de Natura 2000-gebieden zelf (externe werking). Naast deze gebiedsbescherming bevatten de Vogel- en Habitatrichtlijn ook verplichtingen voor
strikt beschermde soorten. Die bescherming van strikt beschermde
soorten geldt ook buiten Natura 2000-gebieden. Maar de wettelijke
bepalingen over het soortenbeschermingsrecht, zijn niet gelijk te stellen
met een verslechteringsverbod voor habitattypen en leefgebieden van
soorten, zoals in de Natuurherstelverordening opgenomen voor habitat-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

13

typen en leefgebieden binnen en buiten Natura 2000-gebieden. Zowel de
soortenbescherming als de gebiedsbescherming zijn in Nederland
omgezet in de Omgevingswet. Ik herken mij niet in het standpunt dat deze
geldende bepalingen niet worden nageleefd.
Vraag 17
Deze leden hebben vergelijkbare zorgen waar het gaat over de saldering
van verslechtering en het niveau van boomkroonbedekking? Hoe gaat de
Minister ervoor zorgen dat de saldering niet resulteert in een gemiddelde
verslechtering in Nederland? Naast de benodigde afstemming tussen
regio’s vragen deze leden hoe verslechtering kan worden gestandaardiseerd, zodat de regio’s «verslechtering kunnen uitwisselen». Kan de
Minister daarnaast ingaan op wat er wordt bedoeld met een «bevredigend
niveau van boomkroonbedekking»? Deze leden vragen hierbij hoe
bepaald gaat worden wanneer een bevredigend niveau is bereikt.
Antwoord
Op basis van een eerste analyse van artikel 6 van de Natuurherstelverordening wordt geconcludeerd dat het niet mogelijk is om tussen stedelijke
ecosysteemgebieden te salderen met betrekking tot de boomkroonbedekking. Dit betekent dat na 2030 voor boomkroonbedekking in elk
stedelijk ecosysteemgebied een trend moet worden ingezet naar een nog
nader te bepalen bevredigende niveau. Het «bevredigende niveau» kan
worden gelezen als een nader te definiëren doel of ambitie. Omdat aan de
Commissie gerapporteerd moet worden of de trend richting dit bevredigende niveau wordt ingezet is het wenselijk om tot een meetbaar (lees:
kwantitatief) doel te komen zodat dit eenduidig kan worden gemonitord.
Vervolgens is door monitoring en evaluatie dan inzichtelijk te maken of
het bevredigende niveau is bereikt.
Ten slotte zijn de leden van de D66-fractie van mening dat de, door de
Minister benoemde, afzwakkingen de herstelwet niet ten goede komen.
Desalniettemin verzoeken deze leden de Minister vóór de wet te stemmen.
Deze leden onderstrepen het belang om een betrouwbare onderhandelingspartner te zijn in Europa, zeker wanneer er op zoveel onderwerpen
gehoor is gegeven aan de Nederlandse zorgen.
Vragen en opmerkingen van de leden van de BBB-fractie en
reactie van de bewindspersoon
De leden van de BBB-fractie nemen kennis van de Kamerbrief inzake
«Wijzigingen Natuurherstelverordening» en betreuren ten zeerste de
houding van het kabinet inzake de Natuurherstelverordening.
Er heerste in de Kamer in de ogen van deze leden reeds een groot
tegengeluid op de inhoud van de Natuurherstelwet. Met de nieuwe
verkiezingen zal dit tegengeluid, aldus deze leden, mogelijk nog omvangrijker zijn geworden. Het valt dan ook zwaar te betreuren dat het kabinet,
bij monde van de Minister voor Natuur en Stikstof, een positieve
grondhouding heeft wat betreft de (gewijzigde) Natuurherstelwet. Zelfs na
vele wijzigingen blijft de inhoud vergaand en zullen de gevolgen voor
Nederland naar de mening van deze leden als een soort «stikstofwet 2.0»
zijn, met alle gevolgen van dien voor onze bouwsector, agrarische sector,
etc.
Vraag 18
De leden van de BBB-fractie waarschuwen daarom het demissionaire
kabinet dat Europese verplichtingen aangaan op natuurdoelstellingen een
recept zal zijn voor een nieuwe crisis. Ziet de Minister ook waar dit pad toe
leidt?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

14

Antwoord
Het kabinet heeft het afgelopen jaar een grote inzet gepleegd om de
Nederlandse zorgen in Brussel en bij andere lidstaten voor het voetlicht te
brengen. In het voorlopig akkoord is aan een groot deel van deze zorgen
tegemoetgekomen. In de gehele verordening is meer flexibiliteit en ruimte
voor nationale invulling gekomen en is meer ruimte en flexibiliteit bij de
Nederlandse prioriteiten bereikt. Het is zeer onwaarschijnlijk dat een
Nederlandse tegenstem of onthouding verschil maakt in de definitieve
stemverhoudingen in de Raad, omdat het mijn verwachting is dat de
Natuurherstelverordening met een gekwalificeerde meerderheid van
stemmen in de Raad zal worden aangenomen en ook het Europees
Parlement akkoord zal gaan.
Deze leden zien vijf redenen waarom de Natuurherstelwet een groot
probleem zal worden voor Nederland:
Vraag 19
Ten eerste schreef de Natuurherstelwet eerder onder het commissievoorstel een «verslechteringsverbod» voor in natuurgebieden. Dat is nu
aangepast naar een «inspanningsverplichting». Door een ecologische
inspanningsverplichting aan te gaan op Europees niveau zet Nederland
zich juridisch muurvast en wordt het onmogelijk deze verordening later
nog nationaal te kunnen aanpassen als blijkt dat de doelstellingen
onhaalbaar zijn. Ziet de Minister ook in dat Nederland zichzelf hiermee
juridisch muurvast zet? En ziet de Minister dat de doelstellingen wellicht
te «ambitieus zijn»? Hoe waarborgt de Minister dat Nederland op de
troepen vooruit gaat lopen, zoals het al te vaak doet op Europees terrein?
Waarom moeten deze afspraken per se op Europees niveau worden
gemaakt en kan Nederland dit niet zelf op nationaal niveau?
Antwoord
De Natuurherstelverordening volgt uit de Green Deal en de Europese
Biodiversiteitsstrategie 2030 (EBS), over welke laatste in oktober 2020
Raadconclusies zijn aangenomen. Ook Nederland heeft met de EBS
ingestemd. Ik ben me ervan bewust dat het voor Nederland, ook met het
versoepelde voorlopig akkoord, zeer uitdagend zal zijn om de Natuurherstelverordening te implementeren in een dichtbevolkt land als Nederland,
waarbij ook bij het door de verordening gevraagde natuurherstel steeds
rekening zal dienen te worden gehouden met andere belangen. De
implementatie van de verordening voor Nederland zal een forse opgave
zijn gezien de huidige staat van de natuur en de neerwaartse trend van
biodiversiteit. Nederland heeft zich tijdens de onderhandelingen
maximaal ingespannen om de tekst op prioritaire punten aangepast te
krijgen opdat de verordening beter uitvoerbaar zou worden in de
nationale uitvoeringspraktijk. Daarin is Nederland voor een belangrijk deel
geslaagd, zoals ik heb aangegeven in mijn brieven van 24 november 2023
(Kamerstuk 2023/24, 21 501-08, nr. 915) en 8 december 2023 (Kamerstuk
2023/24, 21 501-08, nr. 928) en in de beantwoording van schriftelijke
vragen van het lid Omtzigt van 13 december 2023 (Aanhangsel Handelingen II, vergaderjaar 2023/24, nr. 599). Maar op sommige punten
toegeven, hoort ook bij onderhandelen. De optelsom van wat Nederland
heeft bereikt bij de onderhandelingen en het belang dat Nederland heeft
als betrouwbare onderhandelingspartner bij andere Brusselse dossiers,
maakt dat het kabinet voornemens is om in te stemmen met de
Natuurherstelverordening.
Vraag 20
In de tweede plaats schrijft de Natuurherstelverordening Natuurherstelplannen voor. Lidstaten moeten volgens de huidige versie van deze wet
een herstelplan opstellen tot de periode 2023, zo constateren deze leden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

15

Wat gebeurt er als Nederland een plan aanlevert dat volgens de Europese
Commissie niet «ambitieus genoeg is»? Krijgt Nederland dan een
inbreukprocedure op zijn dak of worden er bepaalde subsidies stopgezet?
Wat gebeurt er als Nederland zijn herstelplannen naar de geest opvolgt,
maar niet exact naar de letter?
Antwoord
Het eerst op te stellen nationaal natuurherstelplan bestrijkt de periode
2026–2032. Het ontwerp van het plan moet op grond van artikel 13 binnen
24 maanden na de inwerkingtredingsdatum van de verordening aan de
Commissie worden voorgelegd. De procedure voor de voorbereiding en
de inhoud van dit plan wordt uiteengezet in de artikelen 11 en 12. Volgens
artikel 14 beoordeelt de Commissie binnen zes maanden na indiening of
het plan toereikend is om aan de verplichtingen en doelen van de
verordening te voldoen. De bepaling zegt ook dat de Commissie de
evaluatie in nauwe samenwerking met de lidstaat uitvoert. Tijdens de
behandeling in de Raadswerkgroepen heeft de Commissie mondeling
toegelicht dat zij niet het instrument van de inbreukprocedure zal inzetten
als zou blijken dat volgens de Commissie het plan van een lidstaat niet
direct voldoende aan de bepalingen van de verordening voldoet. Dat
neemt niet weg dat de lidstaten op grond van het beginsel van loyaliteit
(ook wel Unietrouw) in artikel 4, lid 3, van het Verdrag betreffende de
Europese Unie adequaat invulling moet geven aan verplichtingen van het
Europees recht. Een inbreukprocedure ligt niet in de rede indien in
Nederland serieus werk wordt gemaakt van het nationaal natuurherstelplan. Na ontvangst van de reacties van de Commissie hebben de
lidstaten een half jaar de tijd om deze te verwerken en te komen tot een
definitief nationaal herstelplan. Het stopzetten van subsidies door de
Commissie in dit verband is niet mogelijk omdat er geen subsidies zijn
gekoppeld aan de verplichting tot het opstellen en uitvoeren van een
nationaal natuurherstelplan.
Vraag 21
Ten derde kunnen de lidstaten binnen de Natuurherstelwet zich beroepen
op fondsen om hun natuurherstelplannen van te betalen. De vraag in de
ogen van deze leden is of méér geld de oplossing is voor elk probleem.
Ook tijd speelt een grote rol. De leden van de BBB-fractie vrezen daarnaast
dat Nederland bot zal vangen binnen de verdeling van deze gelden. Gaat
de Minister in Brussel onderhandelen zodat Nederland evenveel ontvangt
uit dit fonds als dat het procentueel gezien bijdraagt aan de EU-begroting?
Zo nee, waarom niet? Zullen deze fondsen bovenop het Klimaat- en
Stikstoffonds komen of kan Nederland daar dan vervolgens in snijden?
Antwoord
De Commissie doelt met de fondsen die lidstaten kunnen gebruiken op de
verschillende bestaande Europese fondsen en programma’s die dan wel
bedoeld zijn voor of raken aan verbetering van de natuur, zoals het Life of
Horizon 2030 programma dan wel fondsen die een bredere scope hebben
maar ook deels ingezet kunnen worden voor natuurverbetering zoals het
Recovery and Resilience fonds. De allocatie van de fondsen en
programma’s verschilt. Soms gaat het om verschillende rondes met
inschrijvingen van projecten, soms een toewijzing per lidstaat waarvoor
een vaste verdeelsleutel is afgesproken binnen het Meerjarig Financieel
Kader (MFK). Bij laatstgenoemde categorie kunnen lidstaten zelf besluiten
over de specifieke toewijzing van fondsen. Er komen vooralsnog geen
nieuwe fondsen. In de onderhandelingen, waarin door een aantal lidstaten
wel op een GLB-constructie voor biodiversiteit is aangedrongen, is
afgesproken dat de Commissie binnen een jaar na de inwerkingtreding
van de verordening met een financieel analyserapport komt. Daarin komt
een overzicht van bestaande financiële regelingen, een assessment van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

16

benodigde financiële middelen voor uitvoering van de verordening, een
analyse om hiaten in de financiering vast te stellen te identificeren en
waar mogelijk met voorstellen te komen om die hiaten te overbruggen,
binnen het raamwerk van de adoptie van het Meerjarig Financieel Kader
post-2027.
Vraag 22
In de vierde plaats roept de verdeling van deze EU-fondsen ook vragen op
over wie hierop aanspraak kan maken. Worden dit uitsluitend grote ngo’s
en natuurbeheerders of kunnen ook kleine, agrarische bedrijven
aanspraak maken op deze gelden in het kader van verduurzaming en
innovatie? Hoe ziet dan bijvoorbeeld een dergelijke verdeling eruit per
sector? Heeft de Minister al een idee hierover en zo niet, is het dan wel
verstandig om nu al akkoord te gaan met deze Natuurherstelwet als er
nog zoveel onduidelijkheid heerst? Als het aan de leden van de
BBB-fractie ligt, gaat Nederland deze EU-gelden in grote mate inzetten
voor innovatie van de agrarische sector. Ziet de Minister dat ook zo en
zien de collega-landbouwministers binnen de Europese Unie dat ook zo?
Heeft de Minister enig idee hoe andere lidstaten deze gelden gaan
inzetten?
Antwoord
Op dit moment zijn geen nieuwe EU-fondsen voorzien. Dit maakt het niet
mogelijk vooruit te lopen op doelgroepen en verdelingen. De Nederlandse
stem is naar mijn verwachting niet doorslaggevend voor de aanname van
het voorstel, een eventuele Nederlandse tegenstem zou dus ook niet tot
uitstel van besluitvorming over het voorstel leiden. De keuzes voor inzet
van de relevante middelen zijn onderdeel van een bredere nationale
afweging waar innovatie en verduurzaming van de agrarische sector een
rol in spelen.
Ten vijfde is het inbouwen van een «juridische noodrem» (artikel 22a) in
de ogen van deze leden een stap in de goede richting, maar juridisch nog
te vaag omschreven. De leden van de BBB-fractie vrezen dat als
Nederland zich hierop zou beroepen bij de Commissie, het geen stand zal
kunnen houden bij een rechter. Daarnaast geeft Nederland alsnog alle
soevereiniteit uit handen door de macht over het kunnen opschorten van
deze Natuurherstelwet uitsluitend bij de Commissie te houden. Een
lidstaat kan dan op zichzelf dus niets meer.
Vraag 23
De zorgen van de leden van de BBB-fractie gaan dan ook uit naar de
afgelopen prijsstijgingen van voedsel: zouden deze stijgende voedselprijzen «onvoorzien, exceptioneel en niet uitgelokt» genoeg hebben
kunnen zijn – conform artikel 22a van de Natuurherstelwet – om de
noodrem-clausule hebben kunnen activeren? Zou deze argumentatie bij
de rechter stand hebben kunnen houden volgens de Minister? Deze leden
ontvangen hierover graag een helder, juridisch onderbouwd antwoord.
Wellicht kan de Minister voor dit antwoord ook contact leggen met de
Europese Commissie, dan wel het Europese Hof om hierover een
adequaat antwoord te formuleren?
Antwoord
De stijgende voedselprijzen van het afgelopen jaar zijn op zich niet
voldoende zwaarwegende omstandigheden om de Commissie te
verzoeken om deze procedure in te roepen, daargelaten dat de Natuurherstelverordening op dit moment nog niet in werking is getreden. De
procedure in artikel 22a kan alleen onder bijzondere omstandigheden in
het leven worden geroepen. Deze omstandigheden doen zich nu niet voor.
Er heeft bijvoorbeeld geen afname van de beschikbaarheid van grond in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

17

de EU ten behoeve van de voedselbeschikbaarheid plaatsgevonden. Ik
vind dat er op dit moment onvoldoende aanleiding is om hierover in
contact te treden met de Commissie.
Overigens is deze procedure enkel onder bijzondere omstandigheden in te
roepen. De procedure van artikel 22a kan worden ingeroepen bij onvoorziene, exceptionele en niet-uitgelokte omstandigheden buiten de macht
van de Europese Unie met EU-brede consequenties voor de voldoende
voedselproductie. De Commissie dient als deze omstandigheden zich
voordoen een uitvoeringshandeling op te stellen. Indien een dergelijke
uitvoeringshandeling zou worden opgesteld en in werking zou treden dan
mag de toepassing van onderdelen van het artikel over het herstel van
landbouwecosystemen (artikel 9) voor een zo kort mogelijke periode als
strikt noodzakelijk is worden opgeschort. Voor de voorbereiding van een
dergelijke uitvoeringshandeling is conform artikel 22a, eerste lid en
artikel 21, lid 2 van de Natuurherstelverordening een onderzoeksprocedure van toepassing (Verordening (EU) nr. 182/2011). Binnen deze
onderzoeksprocedure wordt de vaststelling van een dergelijke uitvoeringshandeling door de Commissie aan de controle van de lidstaten
onderworpen. Het betreft hier een procedure waarbij zowel de Commissie
als de lidstaten worden betrokken.
Vragen en opmerkingen van de leden van de PvdD-fractie en
reactie van de bewindspersoon
De leden van de PvdD-fractie hebben kennisgenomen van de stukken en
hebben hier nog enkele kritische vragen over. Deze leden vinden de
opstelling van Nederland tijdens de onderhandelingen over de Natuurherstelverordening onacceptabel. Het stelt deze leden teleur dat de Minister,
die toch doordrongen is van het enorme belang van gezonde ecosystemen, er alles aan lijkt te hebben gedaan om ervoor te zorgen dat
natuurherstel een wassen neus wordt. Dat er wederom allerlei geitenpaadjes worden gezocht en gevonden. Dit omdat de Minister bang zegt te
zijn voor verdere juridificering. Deze leden vinden het een zeer
zorgwekkend teken dat de oude denkfouten nog steeds springlevend zijn.
De natuur kan prima zonder de mens, maar de mens kan niet zonder
natuur. Dat betekent in de ogen van deze leden dat men niet bang moet
zijn voor juridificering, maar juist voor ónvoldoende bescherming en
herstel van de natuur. De natuur zorgt in de visie van deze leden voor
gezonde bodems om voedsel te produceren. De natuur produceert
zuurstof. De natuur levert water.
Vraag 24
Is de Minister het ermee eens dat de natuur de basis van ons bestaan is?
Erkent de Minister dat we, als mensen, niet zonder de natuur kunnen? Zo
ja, kan de Minister uitleggen waarom zij zulke grote risico’s voor de basis
van ons bestaan te rechtvaardigen vindt? Hoe verantwoordt de Minister
dat zij meer bezig is met vermeende juridificering dan met het veiligstellen van de natuur voor huidige en toekomstige generaties?
Antwoord
De natuur is inderdaad de basis van ons bestaan. Ons land kan niet
zonder gezonde bodem, water en lucht en het voortbestaan van planten
en dieren. Daar moeten we hard aan werken, want daar zijn we nog niet.
Daarom zet het kabinet met het Programma natuur en met het NPLG
breed in op het herstel en behoud van natuur. Dit doen we bijvoorbeeld
door het beschermen van waardevolle gebieden, het bestendigen van een
robuust natuurnetwerk, te investeren in groen in de stad, stappen te
maken naar een natuurinclusieve samenleving en door het ontwikkelen
van de basiskwaliteit Natuur.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

18

Vraag 25
De leden van de PvdD-fractie wijzen erop dat juridificering slechts het
gevolg is van gebrekkige natuurbescherming, waardoor er dient te
worden opgetreden tegen activiteiten die de leefomgeving van de
Nederlanders nog verder aantast. Is de Minister het ermee eens dat de
natuur, die er nog is, juist moet worden beschermd door bestaande
wetgeving? Zo ja, waarom wil de Minister deze wetgeving minder effectief
maken? Zo nee, waarom niet?
Antwoord
Ik vind dat de bestaande natuur mede moet worden beschermd door
wetgeving. Het kabinet is vanaf het begin van de onderhandelingen
voorstander geweest van het overkoepelende doel van de Natuurherstelverordening, namelijk het herstel van de Europese natuur. Tegelijkertijd is
het kabinet zeer kritisch geweest op de uitvoerbaarheid. Nederland heeft
zich tijdens de onderhandelingen in Brussel gericht op een betere en meer
flexibele tekst van de verordening. Mijn inzet is er juist op gericht geweest
om tot effectievere wetgeving te komen met behoud van ambitie.
Vraag 26
De leden van de PvdD-fractie willen verder begrijpen hoe de Minister
denkt dat Nederland er in de toekomst uit zal zien wanneer de natuur niet
wordt beschermd en vooral herstellen? Kortom, wat gebeurt er als we
door blijven gaan zoals we nu doen met de landbouw? Wat zijn de
gevolgen voor Nederland op gebied van verdere verzuring, verstening,
verdroging, en vervuiling?
Antwoord
In het ontwerpdocument van het NPLG van 15 december 2023 (Kamerstuk
2023/24, 34 682, nr. 183) stelt het kabinet als ambitie dat we een leefbaar,
gezond en vitaal landelijk gebied willen; herkenbaar en met een uitstekende kwaliteit. Een landelijk gebied waar de kwaliteit en kwantiteit van
het water goed is en waar planten en dieren kunnen voortbestaan. En dat
een bijdrage levert in de strijd tegen klimaatverandering. Een landelijk
gebied waar de lucht en de bodem gezond zijn, waar het prettig wonen,
werken en verblijven is én waar boeren duurzaam kunnen blijven
ondernemen. Ook erkent het kabinet dat we daar nog ver van verwijderd
zijn. Het kabinet benadrukt juist de noodzaak van een transitie van het
landelijk gebied, waarbij het NPLG een belangrijke bijdrage levert aan het
realiseren van deze ambities.
Vraag 27
Deze leden lezen wederom dat Nederland zich zeer heftig heeft verzet
tegen het opnemen van kwantitatieve doelen in de Natuurherstelverordening, vanwege het feit dat de Minister vindt dat Nederland een
«dichtbevolkt» land is, waarin ook andere belangrijke maatschappelijke
opgaven zoals woningbouw en de energietransitie moeten worden
uitgevoerd. Kan de Minister nogmaals uitleggen waarom Nederland zo
vol is? De leden van de PvdD-fractie wijzen erop dat Nederland vol is met
dieren die gefokt en gebruikt worden in de veehouderij. Nederland
gebruikt de helft van alle grond voor de vee-industrie. Voor honderden
miljoenen dieren, maar ook om veevoer op te verbouwen. Dit allemaal om
vervolgens vlees en andere dierlijke producten te produceren, grotendeels
voor de export. Dát zijn in de ogen van deze leden de uitzonderlijke
kenmerken van ons land die Nederland «dichtbevolkt» laten lijken. En in
plaats van de oorzaken van de slechte staat van de natuur aan te pakken
zet de Minister in op het afzwakken van verordeningen die de natuur, de
basis van ons bestaan, beschermen en herstellen. Erkent de Minister dat
Nederland ruimte genoeg heeft voor essentiële natuur, wanneer veel
minder vlees en zuivel wordt geproduceerd en geconsumeerd? Dat het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

19

dus een kwestie is van waar prioriteit aan wordt gegeven? Zo nee, hoe
gaat de Minister ervoor zorgen dat Nederland niet verder verdroogt of ten
onder gaat aan vervuiling als gevolg van de productie van vlees en melk?
Antwoord
Het kabinet onderkent dat er bij de productie van vlees en zuivel druk op
de natuur kan ontstaan door de emissie van ammoniak. Hiertoe heeft het
kabinet onder andere beëindigingsregelingen ontwikkeld waarmee de
emissie van stikstof verminderd wordt (Kamerstuk 30 252, nr. 96 en
Kamerstuk 35 334, nr. 96). Om de consumptie van dierlijk eiwit naar
plantaardige eiwitten te verschuiven werkt het kabinet de Nationale
Eiwitstrategie verder uit waarbij een belangrijk pijler is de verschuiving
van dierlijk eiwit naar plantaardig eiwit (Kamerstuk 2020/21, 35 570 XIV,
nr. 70). Het kabinet heeft verder grote ambities getoond op het gebied van
natuurherstel met het programma Natuur en het ontwerpdocument van
het NPLG van 15 december 2023 (Kamerstuk 2023/24, 34 682, nr. 183). Het
NPLG is gericht op een toekomstbestendige inrichting van het landelijk
gebied. Daarin is een belangrijke plek voor toekomstbestendige
landbouw, leefbaarheid en omgevingskwaliteit. De geschetste tegenstelling tussen de functies, in dit geval landbouw en natuur, deel ik niet.
Het ruimtelijk inpassen van de verschillende opgaven op basis van het
NPLG die op het landelijk gebied afkomen vraagt om een gedegen
afweging. De gebiedsprocessen bieden daar handvatten voor, zodat de
afwegingen ook op draagvlak in het gebied kunnen rekenen en duurzaam
geborgd worden. Voortwerkend op het bestaande NOVI-principe, dat in
het NPLG is opgenomen, moet zoveel mogelijk gebruik worden gemaakt
van functiecombinaties. Functiecombinaties zorgen voor een ruimtelijk
efficiënte invulling van de doelen uit het NPLG, waardoor bijvoorbeeld de
opgaven van de Natuurherstelverordening gecombineerd kunnen worden
met waterdoelen en klimaatopgaven. En hoewel sommige natuurtypen
uiteraard niet te verenigen zijn met agrarische activiteiten, is een
belangrijk deel van onze natuurdoelen juist wel goed in te vullen op
geëxtensiveerde en natuurinclusieve landbouwgronden. Het gecreëerde
draagvlak hiermee onder met name boeren, het slechten van de ontstane
scheiding tussen landbouw en natuur en het daadwerkelijk integraal
werken zijn zo mogelijk nog belangrijkere resultaten dan het beoogde
efficiënt ruimtegebruik alleen.
Vragen en opmerkingen van de leden van de SGP-fractie
De leden van de SGP-fractie hebben kennisgenomen van de reactie van
de Minister op het voorlopig akkoord over de Natuurherstelverordening.
Deze leden constateren dat ook met de voorgestelde aanpassingen de
Natuurherstelverordening voor een dichtbevolkt land als Nederland
onhaalbare opgaven met zich zal meebrengen en nieuwe, grote onzekerheden zal creëren. Inzet op natuurbescherming en -herstel is een goede
zaak, maar de leden van de SGP-fractie houden dat graag in eigen hand
als lidstaat. Deze leden hebben daarom enkele vragen.
Vraag 28
De leden van de SGP-fractie zetten grote vraagtekens bij de doelen voor
2040 en 2050. De Minister heeft aangegeven dat Nederland niet of
nauwelijks aan de realisatietermijnen voor natuurherstel voor Vogel- en
Habitatrichtlijnwaarden voor 2040 en 2050 zal kunnen voldoen. Waarom
wil de Minister gaan instemmen met onhaalbare termijnen? De leden van
de SGP-fractie lezen dat de aangepaste verordening nog steeds zal
neerkomen op grote opgaven. Kan de Minister dit nader duiden?

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

20

Antwoord
In het voorlopig akkoord is de verplichting opgenomen dat lidstaten
herstelmaatregelen treffen om habitattypen – genoemd in Annex I – die
niet in een goede conditie verkeren, in goede conditie te brengen. De
percentages die gelden voor 2040, namelijk 60 procent en voor 2050, 90
procent, gaan over in hoeveel procent van de totale oppervlakte aan
habitattypen die niet in een goede conditie verkeren, herstelmaatregelen
getroffen moeten worden. Dit betekent dus niet dat op die momenten ook
alle resultaten in termen van herstel gehaald moeten zijn. Die gebieden
moeten worden aangewezen in het nationaal natuurherstelplan. Desalniettemin blijft het om een grote opgave gaan voor de lidstaten,
waaronder Nederland. Dit past bij de huidige staat en neerwaartse trend
van biodiversiteit in Nederland en Europa. Nederland had liever gezien, en
heeft daar ook voor gepleit, dat de hersteldoelen voor 2040 en 2050 pas
later zouden worden vastgesteld omdat dan meer zicht zal zijn op de
resultaten van de grote inspanningen die de komende jaren worden
gepleegd in het kader van het Programma natuur en het NPLG. Echter, op
sommige punten moeten toegeven hoort ook bij onderhandelen. Het feit
dat Nederland op dit punt geen steun kreeg van andere lidstaten en de
optelsom van wat Nederland wel voor elkaar heeft gekregen, met name
ten aanzien van het verslechteringsverbod, hebben tot de gevolgtrekking
geleid dat het kabinet voornemens is om in te stemmen met de
verordening.
Vraag 29
De Minister schrijft verder dat er nog verder inzicht zal moeten komen in
het benodigde beleid en de budgettaire consequenties voor de hersteldoelen, met name die voor 2040 en 2050. De Europese Commissie komt
nog met een analyse van de benodigde financiële middelen voor
uitvoering van de verordening. Dit komt boven op de opgaven op basis
van de huidige Vogel- en Habitatrichtlijn, die al investeringen in
natuurherstel- en ontwikkeling vergen. Deze leden ontvangen graag
inzicht in de beleidsmatige en budgettaire consequenties alvorens wordt
ingestemd met de voorliggende verordening. Waarom dringt de Minister
hier niet op aan? Is de Minister bereid tegen te stemmen of zich te
onthouden van stemming als dit inzicht niet wordt geboden?
Antwoord
Zoals in de Kamerbrief van 24 november 2023 (Kamerstuk 2023/2024,
21 501-08, nr. 915) uiteen is gezet heb ik in de Milieuraad van juni 2023 en
in alle gesprekken aangedrongen op uitstel van het vaststellen van de
doelen. Daar kreeg Nederland geen steun voor, noch van de Commissie,
noch van andere lidstaten, noch uiteindelijk van het Europees Parlement.
In het voorlopig akkoord is opgenomen dat de Commissie met een
financieel rapport komt een jaar na de inwerkingtreding van de verordening, waarmee alle partijen hebben ingestemd. Verder aandringen op
uitstel is dan ook een gepasseerd station. Alles afwegende, zoals
uiteengezet in de Kamerbrief van 8 december 2023 (Kamerstuk 2023/24,
21 501-08, nr. 928) is het kabinet voornemens in te stemmen met de
verordening.
Vraag 30
De leden van de SGP-fractie hebben vragen bij de inspanningsverplichting
om verslechtering van natuurwaarden buiten Natura 2000-gebieden te
voorkomen. Het verslechteringsverbod is gewijzigd in een inspanningsverplichting, maar een inspanningsverplichting is nog steeds een
verplichting met juridische gevolgen. De Minister geeft aan dat in
individuele gevallen voorafgaand aan een project een individuele toets
nodig kan zijn. Kan de Minister nader duiden wat dit in de praktijk kan
gaan betekenen? Kan de Minister op basis van jurisprudentie aangeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

21

hoe de (Europese) rechter in het verleden is omgegaan met vergelijkbare
inspanningsverplichtingen?
Antwoord
De Natuurherstelverordening vereist niet zonder meer dat voor activiteiten buiten Natura 2000-gebieden een vergunningenstelsel wordt
ingesteld, om te voorkomen dat (significante) negatieve gevolgen
optreden. Er zijn diverse (andere) opties denkbaar. Deze zullen in het kader
van het opstellen van het nationaal natuurherstelplan worden uitgewerkt.
Aan een zuiver geformuleerde inspanningsverplichting zijn normaliter
geen uitzonderingsgronden verbonden. Het toepassen van de uitzonderingsgronden van het verslechteringsverbod betekent dat moet worden
beoordeeld of de nieuwe activiteit voldoet aan de voorwaarden voor de
uitzondering. Onderzocht wordt hoe die toets kan worden vormgegeven,
maar niet is uit te sluiten dat die toets mogelijk betekent dat er in
bepaalde gevallen een vergunningprocedure aan de orde kan zijn. De
inzet is om een voorafgaande vergunningprocedure zoveel mogelijk te
voorkomen. De Kamer zal te zijner tijd geïnformeerd worden over de
vormgeving van de toets.
De inspanningsverplichting zoals opgenomen in de Natuurherstelverordening is ongewoon in die zin dat het uitzonderingsgronden bevat. Van
een dergelijke inspanningsverplichting is mij geen jurisprudentie bekend.
Vraag 31
De leden van de SGP-fractie horen graag wat artikel 9, vierde lid, zal
betekenen voor bedrijven in het veenweidegebied.
Antwoord
De verplichtingen voor het vernatten van veenweidebieden die voortvloeien uit artikel 9, vierde lid, van het voorlopig akkoord zijn gekoppeld
aan de definitie van vernatting zoals opgenomen in artikel 3 onder 14b.
Met deze definitie is ruimte en flexibiliteit bereikt door een begripsomschrijving die vernatting niet in termen van het te bereiken waterpeil van
vernatting definieert, maar als een proces. Daarnaast kan bij vernatting
van veengronden nu rekening worden gehouden met lokale en nationale
omstandigheden, zoals bij het in Nederland op gronden aangehouden
variabel peilbeheer. De volgens het voorlopig akkoord te realiseren
arealen zijn naar verwachting haalbaar met de Nederlandse inzet voor het
vernatten van veengebieden. Die inzet vloeit voort uit het Klimaatakkoord
(Kamerstuk 2018/19, 32 813, nr. 342) zoals verwoord in de brief van de
Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) van 13 juli 2020
over de inzet en maatregelen in de veenweidegebieden (Kamerstuk
2019/20, 32 813, nr. 562). De inzet van het kabinet voor vernatting is ook
verwoord in de brief van de Minister en Staatssecretaris van Infrastructuur
en Waterstaat over de rol van water en bodem bij toekomstige besluitvorming over ruimtelijke ordening («Water en Bodem sturend»,
Kamerstuk 2022/23, 27 625, nr. 592). Hierin zijn richtinggevende principes
opgenomen met betrekking tot het vernatten van veenweidegebieden. De
verplichtingen zoals opgenomen in de Natuurherstelverordening betreffen
een inspanningsverplichting met mogelijkheden tot afwijking. Deze
verplichtingen zijn gericht op de nationale overheid en niet op individuele
agrarische ondernemers of andere belanghebbenden waarvoor in de
verordening vrijwillige deelname het uitgangspunt blijft als het gaat om
het vernatten van landbouwgronden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

22

Vragen en opmerkingen van de leden van de CU-fractie en reactie
van de bewindspersoon
De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met zorg kennisgenomen
van de Kamerbrief Natuurherstelverordening. Deze leden constateren dat
het voorlopig akkoord zoals voortvloeit uit de laatste triloog op essentiële
punten afwijkt van de Nederlandse inzet. Tegelijkertijd erkennen deze
leden ook dat verschillende Nederlandse voorstellen voor wijziging van de
Natuurherstelverordening zijn overgenomen, zoals rond de invulling van
het verslechteringsverbod als een inspanningsverplichting.
Vraag 32
De leden van de ChristenUnie-fractie willen met twee woorden spreken
over de Natuurherstelverordening. Dat betekent dat deze leden zich
enerzijds scharen achter de wens om de staat van de Europese natuur niet
alleen te beschermen, maar zich ook in willen zetten voor natuurherstel.
Dat vraagt echter om een balans om ook in de toekomst (economische)
activiteiten, te kunnen ontplooien in Nederland, zoals voedselproductie,
het bouwen van nieuwe huizen en het opwekken van duurzame energie
en ontwikkelen van een duurzame economie. Over de vraag of deze
balans aanwezig is in de Natuurherstelverordening hebben de leden van
de ChristenUnie-fractie nog vragen. Allereerst vragen de leden van de
ChristenUnie-fractie de Minister daarom te reflecteren op deze balans
tussen natuurherstel en ruimtelijke ontplooiing van Nederland. Deze leden
vragen vervolgens op welke wijze de Minister de gevolgen van deze
Natuurherstelverordening kwantitatief inschat. Deze leden vragen of de
Minister bereid is om een gedegen impactanalyse van de Natuurherstelverordening te laten uitvoeren.
Antwoord
De Nederlandse inzet is er op gericht geweest om deze balans zoveel
mogelijk te bewaken. In het voorlopig akkoord zijn de artikelen over het
verslechteringverbod zodanig aangepast dat sprake is van inspanningsverplichtingen. Het verslechteringsverbod is ook in een aantal andere
opzichten verder versoepeld, waaronder het vaststellen van verslechtering
op nationaal niveau in plaats van op het niveau van elke betreffende
locatie, hetgeen saldering mogelijk maakt. Dit komt neer op een belangrijke versoepeling voor de Nederlandse uitvoeringspraktijk, omdat dit de
benodigde ruimte geeft aan het realiseren van andere maatschappelijke
opgaven en het ontplooien van (economische) activiteiten in de fysieke
ruimte. Ook is toegevoegd dat bij invulling van de verplichting tot 2030
waar dit passend is prioriteit moet worden gegeven aan Natura
2000-gebieden. Deze bepaling biedt tot 2030 enige ruimte in de
toepassing van herstel van natuur op grond van de Vogel- en Habitatrichtlijn buiten Natura 2000-gebieden waardoor vooralsnog minder natuur
onder de reikwijdte van het verslechteringsverbod (als inspanningsverplichting) valt.
Ook met de doorgevoerde aanpassingen is niet op voorhand uit te sluiten
dat er belemmeringen zullen optreden voor ruimtelijke ontwikkelingen. In
algemene zin valt op te merken dat het niet mogelijk is natuur te
herstellen zonder dat er enige nadelige gevolgen optreden bij andere
maatschappelijke opgaven. Tegenover deze uitdagingen staan verwachte
positieve neveneffecten op andere milieu- en natuuropgaven binnen de
fysieke leefomgeving. Verder bevordert natuurherstel van landbouwecosystemen de gewenste landbouwtransitie. Ook het door de Natuurherstelverordening gevraagde herstel van de natuurlijke populaties van
bestuivers draagt daaraan bij, zoals dit herstel eveneens in het belang van
de voedselvoorziening is. De implementatie biedt ook mogelijkheden om
de belangen van natuurherstel, hernieuwbare energie en het onderhoud

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

23

en de aanleg van infrastructuur aan elkaar te koppelen. De door de
Natuurherstelverordening gevraagde stijgende trend voor stedelijk groen
en de boomkroonbedekking is in het belang van het tegengaan van
hittestress en het vasthouden van water in stedelijke gebieden, hetgeen
ook weer een volksgezondheidsbelang is en bijdraagt aan klimaatadaptatie.
Met de quick scan, gebaseerd op een oudere tekst, is een begin gemaakt
de gevolgen voor Nederland beter in kaart te brengen. Daarnaast wordt er
gewerkt aan een impact assessment, verwacht in het eerste kwartaal van
2024. Het impact assessment zal nadere informatie over de uitvoeringspraktijk geven. Bij het opstellen van het door de verordening verplichte
nationaal natuurherstelplan, dat met de betrokken medeoverheden zal
worden ingevuld, zal vervolgens worden beschreven waar, wanneer en
welk type herstelmaatregelen wordt uitgevoerd.
Vraag 33
De leden van de ChristenUnie-fractie constateren dat de inzet om
kwantitatieve hersteldoelen voor habitattypen in 2040 en 2050 uit de
Natuurherstelverordening te schrappen niet is behaald. Dat betekent dat
deze doelen gehandhaafd blijven. De leden van de ChristenUnie-fractie
vragen de Minister om zo spoedig mogelijk in kaart te brengen wat de
juridische gevolgen zijn van deze bindende doelen op middellange en
lange termijn voor ruimtelijke ingrepen, grondgebruik en voedselproductie.
Antwoord
Er moet eerst beoordeeld worden op welke wijze de uitvoering van de
verordening materiële impact heeft op het Nederlandse landgebruik.
Omdat voor Nederland de verordening op onderdelen lastig uitvoerbaar
is, is het ook van belang in gesprek te blijven met de Commissie. Verder
geldt dat, zoals ik in het antwoord op vraag 3 heb aangegeven, het treffen
van herstelmaatregelen als resultaatsverplichting in het voorlopig akkoord
is opgenomen. Hierdoor zal Nederland in de jaren 2040 en 2050 noodzakelijke maatregelen in de voorgeschreven percentages van de geïdentificeerde gebieden moeten hebben getroffen. Indien dat percentage niet
gehaald wordt, loopt Nederland het risico op een inbreukprocedure. Ook
partijen in de maatschappij kunnen rechtszaken starten over het niet
treffen van maatregelen in het voorgeschreven percentage te herstellen
habitattypen. Daarbij zij opgemerkt dat de doelen betrekking hebben op
de gebieden die door Nederland zelf in het nationaal natuurherstelplan
zijn aangewezen en waar herstelmaatregelen nodig zijn. De verplichting
gaat over het treffen van maatregelen in die gebieden, niet over het
behalen van een goede toestand.
Vraag 34
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in artikel 4, eerste lid, van de
Natuurherstelverordening dat al in 2030 in ten minste 30 procent van de
gebieden met verslechterde natuur herstelmaatregelen moeten worden
genomen om deze verslechterde natuur te verbeteren tot een goede
toestand. In 2040 moet dit op ten minste 60 procent en in 2050 op ten
minste 90 procent liggen. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de
Minister om een actuele stand van zaken te geven. Deze leden vragen de
Minister te reflecteren op de vraag of het doel voor 2030 redelijkerwijs
gehaald kan worden, welke maatregelen daarvoor nodig zijn en hoe deze
maatregelen zich zullen verhouden tot de uitvoering van maatregelen
voortvloeiend uit de Kaderrichtlijn Water (KRW), Vogel- en Habitatrichtlijn
of Nitraatrichtlijn. Deze leden vragen of het mogelijk is dat deze maatregelen elkaar bestrijden of elkaar juist kunnen versterken. De leden van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

24

ChristenUnie-fractie lezen dat de Minister dit een «grote opgave» noemt.
Deze leden vragen de Minister om dit uitgebreid en kwantitatief te duiden.
Antwoord
Het doel uit de Natuurherstelverordening om in 2030 maatregelen te
treffen om 30% van het totale areaal van habitattypen en van de leefgebieden van soorten dat niet in goede conditie is in goede conditie te
brengen, is opgenomen in het ontwerp-NPLG. De provincies is verzocht
dit doel verder uit te werken in de provinciale plannen (PPLG’s). Met
bestaand beleid, zoals de realisatie het NatuurNetwerk Nederland (NNN),
de Bossenstrategie en Programma natuur is dit doel al grotendeels
realiseerbaar. De maatregelen voor dit doel worden opgenomen in de
provinciale plannen. Daarbij wordt zoveel mogelijk gestreefd naar
integraliteit met andere opgaven zoals de KRW. Tevens wordt er getoetst
of maatregelen elkaar tegenwerken. Vanuit het kabinet wordt op dit
moment via de eerder aangekondigde impact assessment de precieze
opgave die volgt uit de verordening beter in beeld gebracht. De Tweede
Kamer ontvangt in het eerste kwartaal van 2024 dit impact assessment.
Vraag 35
De leden van de ChristenUnie-fractie lezen in artikel 4, zesde lid, van de
Natuurherstelverordening dat lidstaten erop toezien dat gebieden waar
een goede toestand is bereikt en waar de kwaliteit van de habitats van de
soorten toereikend is geworden, niet verslechteren. Deze leden vragen de
Minister naar de juridische reikwijdte en interpretatie van het begrip
«toezien». Deze leden vragen of dit bijvoorbeeld na een rechtsgang niet
alsnog als resultaatsverplichting in plaats van een inspanningsverplichting gelezen kan worden. Deze leden vragen hoe de Minister zich
inzet om dit te verduidelijken.
Antwoord
In artikel 4, zesde lid, van de Natuurstelverordening wordt met de
woorden «aim to» geregeld dat lidstaten erop moeten toezien dat daar
waar voor habitattypen een goede toestand is bereikt en waar de kwaliteit
van de leefgebieden van de soorten toereikend is geworden, deze niet
verslechteren, en dat op weg naar die goede of toereikende toestand
sprake is van «continue verbetering», dus geen significante tussentijdse
verslechtering optreedt. Onder voorwaarden kunnen de lidstaten dat
bezien op nationaal niveau. De woorden «aim to» brengen tot uitdrukking
dat sprake is van een inspanningsverplichting. In de beantwoording van
de vragen 15 en 30 wordt ingegaan op hoe een dergelijke inspanningsverplichting moet worden geïnterpreteerd. Nederland heeft zich intensief
ingezet om een eenduidige inspanningsverplichting in de tekst van de
verordening opgenomen te krijgen te nemen om de kans op een alsnog
interpreteren als een resultaatsverplichting te verkleinen. Mede om deze
reden is in de preambule van de Natuurherstelverordening een verwijzing
opgenomen dat het hier om een inspanningsverplichting gaat.
Het niveau van inspanning beperkt zich in elk geval tot datgene wat
binnen de macht van de lidstaat ligt. Daarbij gelden door de lidstaat te
beargumenteren uitzonderingen voor situaties met overmacht en
onvermijdelijke habitattransformaties die rechtstreeks het gevolg zijn van
de klimaatverandering. De inspanning is in elk geval voldoende als het
resultaat wordt bereikt, andersom is het niet zo dat de inspanning
onvoldoende is als het resultaat niet wordt bereikt: er is immers geen
resultaatsverplichting voor het verslechteringsverbod. Verder geldt een
uitzondering ingeval sprake is van een plan of project van groot openbaar
belang waarvoor geen (minder schadelijke) alternatieven zijn; een beroep
op die uitzondering vergt een beoordeling van geval tot geval. Voor
natuurwaarden buiten Natura 2000-gebieden geldt overeenkomstig de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

25

compromistekst tot slot een uitzondering ingeval de verslechtering te
wijten is aan handelen of nalaten van derde landen waarvoor Nederland
geen verantwoordelijkheid draagt.
Vraag 36
De leden van de ChristenUnie fractie vragen de Minister om nader toe te
lichten hoe de beoordeling van gebieden op biogeografisch niveau in
plaats van op natuurgebied ruimte biedt voor saldering. Deze leden
vragen de Minister om exact aan te geven op welke wijze dit in de
Nederlandse context ruimte voor saldering biedt en hoe dit leidt tot een
versoepeling van de uitvoeringspraktijk. Deze leden nemen aan dat de
Minister van zins is om van deze versoepeling gebruik zal maken en
indien dat niet het geval is vragen deze leden de Minister waarom. Deze
leden vragen of en waarom deze versoepeling niet juridisch aanvechtbaar
is, of hoe voorkomen wordt dat deze versoepeling door de rechter wordt
afgewezen.
Antwoord
De uitzonderingsmogelijkheid in artikel 4.7a van het voorlopig akkoord
geeft Nederland de mogelijkheid om verslechtering van leefgebieden van
soorten en habitattypen, bij gebrek aan alternatieven op nationaal niveau
te kunnen salderen. Dit kan tot gevolg hebben dat een negatieve
ontwikkeling op lokaal niveau, binnen de bredere biogeografische context,
toch als acceptabel kan worden beoordeeld. Nederland heeft bij de
onderhandelingen ervoor gepleit om verslechtering op een nationaal
niveau te mogen beoordelen, dit is middels de mogelijkheid tot het
beoordelen op biogeografisch niveau in de tekst van het voorlopig
akkoord gekomen. Omdat Nederland uit één biogeografische regio
bestaat, namelijk de Atlantische, biedt dit de gevraagde optie tot
beoordeling op een nationaal niveau. Ik zal daarom gebruik maken van
deze mogelijkheid. Behalve dat deze uitzonderingsmogelijkheid gebruikt
mag worden indien in het concrete geval geen gebleken alternatieven zijn,
is er nog een aantal andere voorwaarden van toepassing waaronder er
gebruik van mag worden gemaakt. Nederland zal binnen zes maanden na
de datum van inwerkingtreding van de Natuurherstelverordening bij de
Commissie moeten aankondigen van deze uitzonderingsmogelijkheid
gebruik te willen maken. Verder dient te worden gemonitord in welke
gebieden met habitattypen of leefgebieden van soorten verslechtering is
opgetreden dan wel indien compenserende maatregelen zijn genomen
welke effecten deze maatregelen hebben (artikel 17, eerste lid onder ha).
Zonder deze monitoring zou in de uitvoeringspraktijk ook geen onderbouwd gebruik kunnen worden gemaakt van de mogelijkheid in
artikel 4.7a. De monitoring dient te worden begonnen vanaf het moment
dat de aankondiging bij de Commissie is ingediend (artikel 17, eerste lid
onder 4a). Verder dient Nederland elke drie jaar te rapporteren over de
omvang waarin gebruik is gemaakt van deze mogelijkheid en over de
compenserende maatregelen op basis van deze mogelijkheid. De eerste
rapportage dient in juni 2028 bij de Commissie te worden ingediend.
Nederland zal een goede onderbouwing moeten geven om te zorgen dat
gebruikmaking van deze mogelijkheid juridisch standhoudt. Het is dus van
groot belang dat de aankondiging op tijd wordt gedaan om zo de
mogelijkheid van saldering op nationaal niveau veilig te stellen.
Vraag 37
Deze leden begrijpen in dit licht niet waarom de Minister stelt dat «niet in
alle gevallen kan worden uitgesloten dat voorafgaand aan een project een
individuele toets nodig kan zijn». Deze leden vragen de Minister om dit
nader toe te lichten. Deze leden vragen in welke gevallen dit wel nodig
kan zijn en hoe zich dit verhoudt tot het principe van rechtsgelijkheid.
Tevens vragen deze leden om toe te lichten wat in deze zin onder het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

26

woord «project» wordt verstaan en of hier ook (agrarische) bedrijfsactiviteiten onder vallen.
Antwoord
Voor de beantwoording van het eerste deel van de vraag wordt verwezen
naar het antwoord op vraag 2. Het woord «project» wordt in de verordening niet gedefinieerd, maar, omdat in de uitzonderingen voor dat
begrip verwezen wordt naar art 6 lid 4 van de Habitatrichtlijn is aannemelijk dat voor de nadere duiding van het projectbegrip moet worden
aangeknoopt bij die jurisprudentie. Daarin, (zie het PAS-arrest van het
Europees Hof van Justitie HvJ EU 7 november 2018, C-293/17 en C-294/17,
ECLI:EU:C:2018: 882) is duidelijk gemaakt dat MER-projecten altijd
projecten in de zin van de Habitatrichtlijn zijn. Daarnaast is in jurisprudentie uitgemaakt dat ook activiteiten die geen fysieke ingreep zijn, maar
wel kunnen leiden tot significante gevolgen voor een Natura 2000-gebied
als project onder de Habitatrichtlijn moeten worden beschouwd, ook als
die geen project in de zin van de MER-richtlijn zijn. Een dergelijke aanleg
maakt dat ook (agrarische) bedrijfsactiviteiten juridisch gezien als project
moeten worden aangemerkt voor de NHV, mits deze aan de bovengenoemde voorwaarden voldoen.
Vraag 38
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de Minister om exact aan te
geven welke extra mogelijkheden er nu zijn om de omvang van de
herstelopgave van mariene habitattypen op nationaal niveau te bepalen.
Antwoord
Wat betreft de opgave op zee ten aanzien van mariene habitattypen kent
het voorlopig akkoord verplichtingen voor zachte sedimenten (groep 7
annex II) en kwetsbare habitattypen (groep 1 t/m 6 annex II). In het
voorlopig akkoord zijn de verplichtingen voor de zachte sedimenten in het
artikel aangaande het herstel van mariene ecosystemen nu gekoppeld aan
de opgaven uit de KRM, waarbij de lidstaten binnen de samenwerking op
basis van de KRM, zelf een realisatiepercentage kunnen bepalen dat
daadwerkelijk bijdraagt aan het behalen van de Goede Milieutoestand
(GMT). Ook geldt voor de zachte sedimenten een aangepaste inspanningsverplichting in gestelde termijnen; in 2040 moet op tenminste 2/3
van het realisatiepercentage herstelmaatregelen genomen zijn en in 2050
op het totale oppervlak dat is aangegeven. Met de uitvoering van de KRM
wordt toegewerkt naar de Goede Milieutoestand (GMT) van de Europese
mariene wateren. Door deze koppeling wordt de GMT en de te nemen
maatregelen die nodig zijn om de GMT te behalen, gelinkt aan de opgave
uit het voorlopige akkoord voor zachte sedimenten. Voor de kwetsbare
habitattypen (bijlage II, groep 1 t/m 6) zoals zeegrasvelden en mossel- en
oesterbanken blijven de aanvullende herstelverplichtingen, met te
behalen herstelpercentages van 30%, 60% en 90% in respectievelijk 2030,
2040 en 2050 wel bestaan en wordt er geen directe link met de KRM
gelegd.
Daarnaast geldt ook voor het mariene ecosysteem de in het algemeen
soepeler eisen die nu gesteld worden in de Natuurherstelverordening ten
aanzien van het oorspronkelijk voorgestelde verslechteringsverbod. Ook
de mogelijkheden tot saldering en de uitzonderingsgronden bij
overmachtssituaties kunnen ruimte bieden voor extra mogelijkheden.
Gelet op de onduidelijkheden die er nog zijn ten aanzien van de actuele
conditie van de diverse mariene habitattypen en gegeven de grote
transitieopgaven in het mariene milieu zal in de ontwikkeling van het
nationale natuurherstelplan meer inzicht worden gegeven in de daadwer-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

27

kelijke omvang van de benodigde herstelopgave van de mariene
habitattypen.
Vraag 39
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de Minister voorts wat de
gevolgen zijn voor verplichting om stedelijke groene ruimte en
boomkroonbedekking in stedelijk gebeid te voorkomen en 2030 te laten
stijgen voor de woningbouwopgave en de wens om met name binnenstedelijk te verdichten. Deze leden vragen hoe de begrenzing van stedelijke
ecosystemen in Nederland tot stand zal komen en hoe de juridische
aanvechtbaarheid hiervan wordt beperkt.
Antwoord
Tot 2030 geen achteruitgang ten opzichte van de implementatiedatum
betekent dat Nederland ervoor moet zorgen dat er in totaal evenveel of
meer stedelijk groen of boomkroonbedekking is in de nog nader te
definiëren stedelijke ecosysteemgebieden. Dit betekent dat er in ieder
geval gecompenseerd moet worden. Dat hoeft niet op projectlocatie, maar
op de schaal van het nog nader te bepalen geografische gebied.
De Natuurherstelverordening laat aan lidstaten zelf om de stedelijke
ecosystemen af te bakenen. Wel zijn er randvoorwaarden voor deze
afbakening meegegeven. De afbakening van deze stedelijke ecosystemen
moet uiterlijk afgerond zijn voordat het verplicht op te stellen Natuurherstelplan ingediend moet worden (eerste helft van 2026). Wat betreft de
juridische aanvechtbaarheid van de geografische begrenzing van
stedelijke ecosysteemgebieden: de verordening zegt alleen dat ze op een
kaart moeten worden vastgelegd. Wanner geen sprake is van directe
rechtsgevolgen voor belanghebbenden, zal geen sprake zijn van een voor
beroep vatbaar besluit. Bij de uitwerking zal expliciet aandacht aan dit
aspect worden besteed.
Vraag 40
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de Minister om te verhelderen wat de gevolgen van de afspraken over vernatting van veengebieden zijn voor de toekomst van de agrarische sector in deze gebieden.
Antwoord
Zoals ook in het antwoord op vraag 31 is aangegeven zijn de verplichtingen voor het vernatten van veenweidebieden die voortvloeien uit
artikel 9, vierde lid, gekoppeld aan de definitie van vernatting zoals
opgenomen in artikel 3 onder 14b. Met deze definitie is ruimte en
flexibiliteit bereikt door een begripsomschrijving die vernatting niet in
termen van het te bereiken waterpeil van vernatting definieert, maar als
een proces. Daarnaast kan bij vernatting van veengronden nu rekening
worden gehouden met lokale en nationale omstandigheden, zoals bij het
in Nederland op gronden aangehouden variabel peilbeheer. De volgens
het voorlopig akkoord te realiseren arealen zijn naar verwachting haalbaar
met de Nederlandse inzet voor het vernatten van veengebieden. Die inzet
vloeit voort uit het Klimaatakkoord (Kamerstuk 2018/19, 32 813, nr. 342)
zoals verwoord in de brief van de Minister van Landbouw, Natuur en
Voedselkwaliteit (LNV) van 13 juli 2020 over de inzet en maatregelen in de
veenweidegebieden (Kamerstuk 2019/20, 32 813, nr. 562). De inzet van het
kabinet voor vernatting is ook verwoord in de brief van de Minister en
Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat over de rol van water en
bodem bij toekomstige besluitvorming over ruimtelijke ordening («Water
en Bodem sturend», Kamerstuk 2022/23, 27 625, nr. 592). Hierin zijn
richtinggevende principes opgenomen met betrekking tot het vernatten
van veenweidegebieden. De verplichtingen zoals opgenomen in de
Natuurherstelverordening betreffen een inspanningsverplichting met

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

28

mogelijkheden tot afwijking. Deze verplichtingen zijn gericht op de
nationale overheid en niet op individuele agrarische ondernemers of
andere belanghebbenden waarvoor in de verordening vrijwillige
deelname het uitgangspunt blijft als het gaat om het vernatten van
landbouwgronden.
Vraag 41
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de Minister tot slot om te
reflecteren op mogelijke toepassingen van de «noodrem» (artikel 9) in de
Nederlandse context.
Antwoord
Deze procedure kan worden ingeroepen wanneer zich een onvoorzienbare, uitzonderlijke en niet-uitgelokte gebeurtenis heeft voorgedaan
waarop de EU geen invloed kan uitoefenen met ernstige gevolgen voor de
beschikbaarheid van grond die is nodig is om voldoende landbouwproductie voor de voedselconsumptie in de EU veilig te stellen. Voorstelbaar
is dat in de verre toekomst vanwege klimaatverandering een deel van de
Nederlandse beschikbaarheid van grond voor de voedselconsumptie
verloren gaat.
Dit zou bijvoorbeeld kunnen gebeuren ten gevolge van een stijgende
zeespiegel in combinatie met bodemdaling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 21 501-08, nr. 929

29