74:-

Ministerie van Justitie en Veiligheid

Lt1
>

Retouradres Postbus 20301 2500 EH Den Haag
Directoraat-Generaal
Rechtspleging en
Rechtehandhavir,g
Directie Juridische en
Operationele
Aangelegenheden
Turfmarkt 147
2511 OP Den Haag
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
www.rijkeoverheid.nI/jenv

Datum
24 aprfl 2019
Onderwerp Uw Wob-verzoek van 19 Dktober 2018

T 070 370 79 11
F 070 370 79 00
Ons kenmerk
2510109

Geachte
Bij brief van 19 oktober 2018 heeft u bij mijn ministerie
een verzoek ingediend als
bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet openba
arheid van bestuur (hierna:
Wob). Uw verzoek heeft betrekking op “alle sinds 2017
[bij het Landelijk
Informatie en Expertise Centrum (LIEC)] binnengekom
en bestuurlijke signalen
(tot heden)”.

Bbeantwoording de datum
en ons kenmerk vermelden.
Wilt u slechts één zaak in uw
brief behandelen.

De ontvangst van uw verzoek is bij brief van 31 oktobe
r 2018, kenmerk
2401756, bevestigd, waarbij de uiterlijke beslisd
atum op grond van artikel 6 van
de Wob is verlengd met vier weken. Vervolgens is bij
brief van 7 november 2018,
kenmerk 2406184, de beslistermijn op uw verzoe
k op basis van artikel 6, derde
lid, van de Wob met twee weken vanaf 5 november
2018 opgeschort in verband
met het opvragen van zienswijzen bij verschillende
belanghebbenden.
De zienswijzeprocedure heeft echter langer geduur
d dan verwacht. U bent hiervan
op woensdag 19 december 2018 telefonisch op de
hoogte gebracht. De laatste
zienswijze werd op donderdag 31 januari 2019
ontvangen.
Wettelijk kader
Uw verzoek valt onder de reikwijdte van de Wob.
Voor de relevante Wob-artikelen
verwijs ik u naar de bijlage 1. Uitgangspunt van
de Wob is dat er, in het belang
van een goede en democratische bestuursvoerin
g, voor degene die om informatie
verzoekt een recht op openbaarmaking van die
informatie bestaat. Het
bestuursorgaan kan de openbaarmaking van de
gevraagde informatie
achterwege laten wanneer zich een of meer van de
in de artikelen 10 en 11 van
de Wob genoemde uitzonderingsgronden of beperk
ingen voordoen.
Inventarisatie documenten
In het kader van uw Wob-verzoek is binnen mijn
ministerie gezocht naar
documenten die binnen de reikwijdte van uw verzoe
k vallen. Hierbij zijn door het
LIEC in totaal 4 bestuurlijke signalen aangetroffen
die binnen de reikwijdte van
uw verzoek vallen. Deze bestuurlijke signalen zijn
opgenomen in een
inventarislijst, die als bijlage II bij dit besluit
is gevoegd. In dit besluit wordt

Pagina 1 van 7

INr 0021

Covergisting durnczarne energie
of afvallozing?
Knelpunten en maatschappelijke risico’s rondom wet- en
regelgeving bij co-vergisting

Zwolle, november 2016
Status:
Stuurgroep RIEC Noord: definitief
Strategische Milieukamer: deflnitief

VERTROUWELIJK

.-;.-_.$-j

t

,2—-:-.x

Opdrachtgevers:
NIA-tliemagroep co-vergisting
Stuurgroep Regionaal Informatie- en Expertisecentrum (RIEC) Noord-Nederland
Auteurs:

1 O.2.e

Ii

stuurskundige Politie Oost-Nederland O.2.e
analist RIEC Noord-Nederland i O2.e

Betrokken partijen:
Belastingdienst
Inspectie Leefomgeving & Transport (ILT)
Nationale Politie (eenheden Oost-Nederland, Noord-Nederland)
Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA)
Omgevingsdienst Flevoland, Gooi- en Vechtstreek
Openbaar Ministerie, Functioneel Parket (OM / FP)
Provincie Overijssel
Provincie Drenthe
Team Ketentoezicht Gelderse Omgevingsdiensten
Regionale Uitvoeringsdiensten lJsselland en Twente
RIEC Oost-Nederland
RIEC Noord-Nederland
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVD)
Ontvanger:
Landelijk Informatie- en Expertisecentrum (LIEC)
Strategische Milieukamer
Handtekening nndrprhtnpyprç

1O.2.e

Pagina 2 van 28

inhoudsopgave
Voorwoord

.

Inleiding

.

4
5

1. Doelsielling

S

2. Aanleiding

9

3. Opzet en uitvoering

11

4. Onderzoeksbevindingen
4.1. De economie van co-vergisting

12
12

4.2. Kwetsbare keten

15

4.3.Trends in de sector

18

4.4. Tegenstrijdige belangen

20

5. Knelpunten
5.1. Een papieren werkelijkheid

22
22

5.2. Complexe wet- en regelgeving

22

5.3. Fraude Is lucratief en (te) gemakkelijk

22

5.4. Gebrek aan naleving leidt tot risico’s voor milieu en volksgezondheid

23

6. Conclusies

24

Dronnenoverzicht

25

Pagina 3 van 28

\TflT s’ïc’ord

Voor u ligt het Bestuurlijk Signaal ‘Co-vergisting: duurzame energie of afvallozing?’. Dit
Bestuurlijk
Signaal is een coproductie van de landelijke NIA-themagroep co-vergisting’ en het RIEC
NoordNederland.
Door middel van consultatie van deskundigen van organisaties die toezien op verschillende
onderdelen
van de keten van co-vergisting, op basis van hun interne data en op basis van publicaties en
onderzoeksrapportages Is een zo volledig mogelijk beeld geschetst van de knelpunten binnen
deze
keten. Deze knelpunten leiden onder neer tot risico’s voor de volksgezondheid, milieu
en misbruik van
subsidies.
Veel dank gaat uit naar de deskundigen van de verschillende organisaties die bereid waren
om
uitgebreid de tijd te nemen om vanuit hun expertise een inhoudelijke bijdrage aan dit onderzoek
te
leveren. Dit Bestuurlijk Signaal wordt door hen ondersteund. Het betreft de volgende organisaties:
leden
van de NIA-themagroep co-vergisting: hel Functioneel Parket (FP) van het Openbaar Ministerie
(OM),
Nationale Politie, de Inspectie Leefomgeving & Transport (ILT) en de Nederlandse Voedsel- en
Warenautoriteit (NVWA). Daarnaast betreft het de Belastingdienst, de Rijksdienst voor Ondernemen
d
Nederland (RVD), de provincies Drenthe en Overijssel, RIEC Noord-Nederland, RIEC Oost-Nederla
nd,
de Omgevingsdienst Flevoland en Gooi & Vechtstreek (OFGV), hel Team Ketentoezicht Gelderse
Omgevingsdienston en de Regionale Uitvoeringsdiensten (RUDs) lisselland en Twente. Zonder
het
delen van hun visie op de knelpunten in de keten en de onderbouwing met interne gegevens
en
onderzoeksrapportages zou dit Bestuurlijk Signaal nooit de noodzakelijke verdieping hebben gekregen
die nodig is om de problematiek in de keten zo volledig mogelijk in kaart te brengen.
Zwolle, november 2O6

‘Een NIA-triema kont voM Lit de Nationale Intelligence Agenda Milieu. Deze agenda is opgesteld
door de Strategisdie
Milieukamer. Een NIAthemagroep is een memalisch Informatie-netwerk. De themagroep wordt
samengesteld uit een themaafficler
van het Functioneel Parket en medewerkers van Politie eWof BOD, inspectie of toezichthouders, die voor
wat betreft kennis en/of
ervaring een bijdrage kunnen leveren bij de uitvoering van de taak van de Ihemagroep.

Pagina 4 van 28

Inleiding
Omwonenden met gezondheidsklachten1, een ontruimde woonwijk2, doden na een explosie3 en
vervuiling van landbouwgrond met verfresten4: dit zijn een aantal voorbeelden van incidenten rondom co
vergisters. De lijst met Incidenten Is lang. In een uitzending van KRO Reporter is al eens uitgebreid
aandacht besteed aan de maatschappelijke risico’s van co-vergistlng5. Tijdens een lokaal onderzoek
naar een co-vergister in Noord-Nederland zijn meerdere hiaten in bestaande wet- en regelgeving
vastgesteld, die het mogelijk maken dat er misbruik wordt gemaakt van onder meer subsidies,
vergunningen en onvolledigheden In handhaving en toezicht.
De Strategische Milieukamer heeft co-vergisting in 2015 tot een geprioriteerd thema benoemd5. In
oktober 2015 heeft de NIA-themagroep co-vergisting vervolgens opdracht gegeven om een bestuurlijk
signaal op te gaan stellen over dit thema, Vervolgens is naar aanleiding van een lokale casus in Noord
Nederland door de stuurgroep RIEC Noord-Nederland een vergelijkbare opdracht gegeven tot het
schrijven van een bestuurlijk signaal om het ondermijnende aspect in deze markt in kaart te brengen. Na
consultatie met diverse overheidspartijen bleek de landelijke NIA-themagroep co-vergisting dezelfde
zorgen te hebben over deze sector en eenzelfde opdracht te hebben geformuleerd als het RIEC Noord,
hetgeen geresulteerd heeft in deze coproductie.
Ondanks de aandacht die er door (diverse) bewindspersonen aan deze sector is besteed, blijven er na
het raadplegen van diverse betrokken partijen veel knelpunten naar voren komen. Beide opdrachtgevers
maken zich dan ook grote zorgen over de risico’s die fraude binnen de keten van co-vergisting met zich
meebrengt voor het milieu en de volksgezondheid.
Wat is co-vergisting?
Co-vergisting kan worden gedefinieerd als “elke vorm van vergisting van dierlijke mest vermengd met
plantaardige en/of dierlijke co-vergistingsmaterlalen, waarbij de hoeveelheid dierhjke mest uitgedrukt
In gewicht minimaal 50% Is”. De materialen dle wettelijk zijn toegestaan staan vermeld in Bijlage Aa van
de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet. Het vergisten van dierlijke mest In combinatie met toegestane co
producten kan onder bepaalde omstandigheden resulteren in de productie van biogas, elektriciteit en
warmte. Het digestaat, het resiproduct dat vrijkomt bij dit proces, kan als meststof worden toegepast7.
Duurzaamheidsdoelstelling
In Nederland staan ongeveer 100 co-vergistingsinstallaties°. Co-vergisting past volgens staatssecretaris
Van Dam van Economische Zaken in de Warmtevisie en in de inzet van dit kabinet om een circulaire
economie mogelijk te maken, mits deze ontwikkeling niet leidt tot maatschappelijk ongewenste effecten,
bijvoorbeeld op de leefomgevingskwaliteit en de veiligheid9”. De Rijksoverheid streeft ernaar dat In 2020
14 procent van alle energie die we in Nederland gebruiken uit duurzame bronnen komt10. De
Rijksoverheid stimuleert daarom duurzame energieproduclie uit co-vergisting via de RVO. Dit gebeurt
door middel van de SDE+-subsidie, dle is gebaseerd op de door de co-vergister geproduceerde
energieproductie. Daarnaast investeren de Europese Unie en de provincies in deze sector. In hoofdstuk
4 wordt hier nader op ingegaan.
Risico’s van co-vergisting
Landbouwgebieden worden vruchtbaar gehouden door de aanvoer van mest en kunstmest. Dit is
cruciaal voor onze voedselvoorziening. Het jaar 2015 was door de Verenigde Naties daarom uitgeroepen
tot ‘international year of soils’, Wereldwijd stond in dat jaar de bodem en daarmee het natuurlijk kapitaal
in de ‘spottight’. De behoefte aan voedsel neemt alleen maar toe. Wie zijn grond vruchtbaar kan houden,
kan producten blijven leveren. Met de opkomst van het fenomeen co-vergisting in de afgelopen 15 jaar
zijn er allerlei nieuwe stromen aan organisch (rest)materiaal van zeer verschillende kwaliteit op onze
landbouwgebieden terechtgekomen. De vraag is daarom gerechtvaardigd in hoeverre deze sector
bijdraagt aan een duurzaam bodembeheer en voedselveiligheid.

Pag4na 5 van 28

Volgens het rapport van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet
uit 2015 zijnde risico’s voor
gezondheid en veiligheid van mensen beperkt als de voorgeschreven regels
van vergistingsinstaiial!es
worden opgevolgd11. Datzelfde wordt gesteld over de risico’s voor milieu
verontreiniging. Ook deze zijn
beperkt als de aangewezen co-vergistingsmaterialen worden gebruikt
en de regels en voorschriften
worden opgevolgd. In de praktijk blijkt echter dat juist de naleving van weten regelgeving in deze sector
een probleem is.
I3 opsporings- en toezichtinstanties zijn signalen bekend van afvalst
offen die niet in een co-vergister
mogen worden toegepast en toch worden verhandeld aan co-vergisters
. Het gaat dan onder andere om:

1O.2.d

Aandacht ministeries
In reactie op deze problematiek zijn door verschillende betrokken ministers
en staatssecretarissen
diverse maatregelen genomen om de problematiek te beteugelen.
Zo is erin 2009 door het ministerie
van VROM een handreiking co-vergisting ontwikkeld voor vergunningvedeners
bij gemeenten en
provincies dle de aanvragen voor omgevingsvergunningen beoordelen’2.
In 2015 zette staatssecretaris
Van Dam van Economische Zaken In op meer handhaving en meer samen
werking tussen de
hand havingsinstantiestZ.
-

Naleving blijft een probleem
Desondanks constateren meerdere overheidsorganen die zich bezighouden
met co-vergisting dat er nog
altijd een aantal structurele knelpunten in deze markt beslaan. Daarbij gaat
het onder andere om de
complexe wet- en regelgeving, beperkte mogelijkheden tot fysieke bemon
stering (duur en
arbeidsintensief) van de gebruikte stoffen en fraudegevoeligheid van subsid
ies en regelingen, met alle
risico’s van dien, Daarbij zijn zowel overheidsorganen betrokken die zich
bezighouden met de
zogenaamde ‘voorkant van de markt (zoals provincies en de RVO; de subsid
ieverstrekkers) als met de
‘achterkant’ (opsporing, toezicht en handhaving, zoals polille, Openb
aar Ministerie en
omgevingsdiensteri). De uitdaging ligt In de vraag hoe een markt die wordt gestim
uleerd vanuit een
streven naar duurzame energie, weer gezond gemaakt kan worden door
het verbeteren van hel
naleefgedrag in deze markt.
Nu er bij conlrolerende instanties nog steeds een hoog percentage overtre
dingen wordt geconstateerd
en er in opsporingsonderzoeken illegale stoffen worden aangetroffen bij
en in co-vergïsters, kan niet
langer worden volgehouden dal in deze sector iedereen zich netjes aan
de regels houdt. Gelet op de
complexe wetgeving en het versnipperde toezicht oebeLirt dit deels hnwiigt dpplg nnhpAnIçt

[11.1

Pagina 8 van 28

Leeswijzer
In dit Bestuurlk Signaal wordt nader Ingegaan op de verschiflende knelpunten die beslaan in de keten
van co-vergisting. Allereerst wordt nader ingegaan op de doelstelling en aanleiding van dit signaal
(hoofdstuk 1 en 2). Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de opzet van dit signaal uiteengezet. In hoofdstuk 4
worden vervolgens de belangrijkste onderzoeksbevlndingen geschetst, waarna in hoofdstuk 5 nog eens
de belangrijkste knelpunten op een rijtje worden gezet. In hoofdstuk 6 slaande conclusies,

Pagina 7 van 28

i.

Doelstelling

Dit Bestuurlijk Signaal Is opgesteld om inzichteljk te maken wat
de structurele knelpunten,
kwetsbaarheden en risico’s zijn in de keten van co-vergisting
, die zich lenen voor een integrale aanpak
van milieu- en vermogenscriminaliteit. Het Bestuurlijk Signaa
l steil zich ten doel om inzichteljk te maken
welke risico’s en welke ondermijnende aspecten deze knelpu
nten mcl ?ich meebrengen. Dit ten behoeve
van de verantwoordelijke bewindslieden, die daarop eventuele
maatregelen kunnen treffen door het
opstellen of aanpassen van wet- en regelgeving. Ter onderb
ouwing wordt enerzijds gebruik gemaakt van
de (vele) eerdere rapportages en onderzoeken die door versch
illende organisaties over deze keten
geschreven zijn. Anderzijds wordt de relatie gelegd met de
actuele situatie, zoals bekend bij de
overheidsorganisaties die zich bezighouden met de subsidiëring
en de toezicht- en opsporingskant van
de keten van co-vergisting.
Vaak zijn de rapportages die in de afgelopen jaren geschreven
zijn, opgesteld vanuit de visie en
doelslelling van de eigen Organisatie of gericht op een specifi
ek deel van de kelen. Dit signaal verwoordt
zoveel mogelijk invaishoeken van belrokken overheidspartijen,
van zowel overheidsorganen die zich
bezighouden met de voorkant van de markt (zoals de provin
cies en de RVD, de subsidieverstrekkers)
als met de ‘achterkant’ (opsporing, toezicht en handhaving, zoals
politie, Openbaar Ministerie en
omgevingsdiensten).
Vanwege hel feit dat co-vergisling onderdeel is van een grotere
keter van afvalstromen, richt dit
Hestuwlijk Signaal zich niet slechts op de partijen die direct
belrokken zijn bij de exploitatie van co
vergisters zelf, maar ook op de keten van ontdoeners, tussen
handelaren en beweikers van afvalstoffen
daaraan voorafgaand.

Pagina 6 van 28

2.

Aanleiding

Rond de eeuwwisseling Is co-vergisting in beeld gekomen als bron van duurzame energie door biogas te
vervaardigen uit het vergisten van mest en andere co-producten. In de beginjaren is het proces van co
vergistlng verder op gang gekomen en zijn diverse onderzoeken uitgevoerd naar de toepassing van
mest- en andere producten ten behoeve van duurzame energie.
In 2008 is door hel ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij een strategische verkenning
gedaan naar co-vergisting van mest14. In deze periode waren de meeste onderzoeken nog gericht op het
(financieel) aantrekkelijk maken van co-vergisting.
Omstreeks 2010 is erin toenemende mate aandacht gekomen voor de risico’s binnen deze sector. De
toenmalige VROM-inspectie” heeft begin 2010 Ineen rapport aandacht gevraagd voor de risico’s van co
vergisting naar aanleiding van een aantal calamiteiten, enkele zelfs met doden als gevolg15. In de jaren
daarna zijn diverse rapporten en onderzoeken naar buiten gebracht over de sector, waarin ook telkens
de nodige handhavingskneipunten en risico’s zijn benoemd16. Zoals in de Inleiding al genoemd, hebben
verantwoordelijke ministers en staatssecretarissen de afgelopen jaren diverse maatregelen genomen om
deze problematiek te beteugelen.
Ondanks al deze maatregelen blijven de knelpunten en risico’s echter grotendeels bestaan. Het gaat
daarbij vooral om fraude met afvalstoffen, misbruik van subsidies en het misbruiken van hiaten in
toezicht en regelgeving. In dit signaal zal dieper op deze knelpunten worden ingegaan. 1
11.1
look de subsidieverstrekkende partijen, onder meer de RVO en de
provincies, zijn zich steeds meer bewust geworden van de risico’s in deze branche.
-.

Opdracht voor Bestuurlijk Signaal
Dit Besluurlijk Signaal is geschreven in opdracht van zowel de NIA-themagroep co-vergisting van de
Landelijke Milieukamer als de stuurgroep RIEC Noord-Nederland. De Landelijke Strategische
Milieukamer heeft een NIA-Milieulijst opgesteld (Nationale Intelligence Agenda) met daarop een aantal
geprioriteerde milieuthema’s, waaronder co-vergisting. Reden om een NIA-themagroep co-vergisting op
te richten, bestaande uit vertegenwoordigers van politie, NVWA, ILT en het FR Laatstgenoemde zit de
themagroep voor.
De NIA-themagroep heeft in oktober 2015 opdracht gegeven om hierover een Bestuurlijk Signaal te
schrijven omdat de betrokken opsporingsdiensten bij herhaling tegen dezelfde knelpunten aanlopen,
waarvan in de praktijk misbruik wordt gemaakt.
De Stuurgroep RIEC Noord-Nederland heeft tijdens haar bUeenkomst op 24 februari 2016 eveneens
opdracht gegeven een Bestuurlijk Signaal te schrijven, omdat naar aanleiding van een lokale casus in
Noord-Nederland, na consultatie met meerdere, deels landelijke partijen, is gebleken dat de
problematiek in de lokale casus onderdeel Is van landelijke problematiek in de keten van co-vergisting
(zie praklijkvoorbeetd p 14).
Maatschappelijke relevantie
De maatschappelijke relevante om een Bestuurlijk Signaal te schrijven is als volgt. Legale
maatschappelijke processen, waaronder de complexe regelgeving, vergunningverlening, subsidies en de
inrichting van toezicht en handhaving, maar ook gebrekkige registratie door handelaren)inzamelaars,
maken deze sector kwetsbaar voor het plegen van meerdere vormen van fraude en risicovolie
milicuevertredingen. Hierbij gaat het om structurele knelpunten en niet om incidenten.
“Tegenwoordig de Inspectie Leefomgoving en Transport

Pagina 9 van 28

De maatschappelijke risico’s van deze knelpunten bestaan onder meer
uit misbruik van overheidegelden
en ernstige risico’s voor de volksgezondheid en voor het milieu door onvold
oende zicht op de
afvalstromen richting co-vergisters, Dit heeft als gevolg dat eveneens onduidelijk
is welke stoffen er in
het digestaata belanden, die via die weg weer als onderdeel van de mestst
of over de landbouwgrond
worden uitgereden en mogelijk in de voedselketen terecht komen. Dit kan ernstig
e maatschappelijke
gevolgen hebben voor de volksgezondheid en het milieu.
Dit alles maakt dat er onder dc betrokken overheidsinstanties een brede behoef
te bestaat om hierover
een signaal af le geven aan de betrokken ministeries.

mest

Pagina 10 van 28

3.

Opzet en uitvueKirtg

Consultatie LIEC
Begin 2016 zijn er meerdere afstemmingsmomenten geweest tussen de landelijke NIA-themagroep co
vergisling en het RIEC Noord-Nederland met het LIEC over het proces van het indienen van een
Bestuurlijk Signaal. Vervolgens is dit afgestemd met de partners in de NIA-themagroep co-vergistino.
informatleverzamellng
Vanaf februari 2016 is er veel informatie over de co-vergistingskelen verzameld. Vrijwel alle
(overheids)organisaties die zich bezighouden met co-vergisting hebben onderzoeksrapportages over
deze markt geschreven. Voor dit Bestuurlijk Signaal Is onder andere informatie verzameld van:
•
Politie / Openbaar Ministerie: informatie over (aantallen en soort) strafrechtelijke onderzoeken;
• NVWA: meerdere onderzoeksrapportages;
• ILT: meerdere onderzoeksrapportages;
• provincies Drenthe en Overijssel: informatie over provinciaal subsidiebeleid;
• RVO: cijfers over aantallen co-vergisters en subsidlebeieid;
• Gelderse omgevingsdiensten en de Qverüsselse uitvoeringsdiensten: tactische analyse co
vergisting, barriêrernodel co-vergisting en evaluatie ketentoezicht co-vergisting;
• Omgevingsdienst Flevoland, Gooi- en Vechtstreek: bevindingen kelentoezicht:
• meerdere R1EC’s: aan alle R1EC’s is gevraagd welke informatie er bij hen bekend is met
betrekking tot co-vergisting;
• Ministerie van Infrastructuur & MiHeu: inspectieiapporl VRÜM 2010;
*
open bronnen: overige openbare onderzoeksrapporten over de keten.
In het bronnenoverzicht staan deze rapportages genoemd. De aangeleverde cijfers en rapportages
richten zich Iogischerwijs vaak opdat deel van de keten waarmee de betreffende organisatie zich in haar
dagelijkse werkzaamheden bezighoudt. In dit Bestuurlijk Signaal is een totaalbeeld geschetst van de
belangrijkste knelpunten en risico’s binnen de gehele keten.
Tijdsontwlkkeilng
Gedurende hel proces is er voortdurend afstemming geweest met (landelijke) experts op het gebied van
co-vergisting, onder meer met de eerder genoemde NIA themagroep. Ook is er contact geweest met
organisaties die zich bezig houden met subsidieverstrekking, zoals de RVD en de provincies OverUssel,
Drenthe, Groningen en Friesland, en tevens met diverse omgevingsdienslen en gemeenten in het kader
van de vergunningverlening.
Daarnaast is er op 18 april 2016 een expertmeeting geweest die als doel had om met zoveel mogelijk
betrokken experts gezamenlUk de knelpunten en risico’s in deze markt te benoemen. Hierbij waren
vertegenwoordigers aanwezig van de politie, het FP, de provincie Overijssel, de Omgevingsdienst
Flevoland, Gooi- en Vechtstreek, het Team Ketentoezicht van de Gelderse Omgevingsdiensten, ILT en
RIEC Noord Nederland. Het concept Bestuurlijk Signaal is eveneens aan alle aanwezigen van deze
expertmeeting voorgelegd om eventuele opmerkingen en aanvullingen te kunnen geven. In juni zijn deze
opmerkingen zoveel mogelijk verwerkt. Ook tijdens het schrijven heeft er consultatie van de diverse
partijen plaatsgevonden, Het tweede concept is vervolgens in oktober 2016 aan de N1Athemagroepleden voorgelegd waarna de definitieve versie aan de Stuurgroep RIEC Noord en aan de
Strategische Mijieukamer is aangeboden ter accordering. Na accordering door belde opdrachtgevers,
wordt het bestuurlijk signaal aan het LIEC aangeboden.
Akkoord opdrachtgevers
Op 14december2016 is door de stuurgroep RIEC Noord-Nederland het definitieve Bestuurlijk Signaal
geaccordeerd en in september 2017 door de Strategische Milieukamer.

Pagina 11 van 28

1

&.

‘S

4.1.0e economie van co-vergisting
Stimuleringsbeleld
Co-vergisting draagt bij aan de duurzame-energiedoetstellingen van het
huidige kabinet, door het
benutten van energie uit reststoffen, het vermijden van C02-emmissie uit
mest en het (her-)gebruik van
het digestaal als meststof. Daarmee is het een sector die in de vorm van een
circulaire economieT7
meststoffen en reststoffen op een duurzame manier hergebruikt.
Het Nederlandse beleid, gericht op het stimuleren van duurzame energieproduc
tie, wordt in Nederland al
enige jaren ondersteund met subsidies. De minister van Economische Zaken
heefL voor 2016 het totale
budget voor stimulering van duurzame energieproductie verdubbeld naar
€8 miljar&8. Co-vergisting is
achter niet rendabel’9. Voor een deel zullen deze subsidies daarom worden
ingezet voor hel
compenseren van de onrendabele top (het verschil tussen kosten
en baten om te zorgen dat de
onderneming niet verliesgevend is) van deze vorm van duurzame energie
opwekking via de Stimulering
Duurzame Energieproductie (SDE+)20. Bij de (theoretische, ex anja) bereke
ning van de onrendabele top
wordt onder meer uitgegaan van de afschrijvingen van installaties en de
kosten van het rantsoen (dat
wal in de co-vergister wordt ingevoerd). De RVD21, die namens het minist
erie van Economische Zaken
onder andere de subsidies verstrekt, heeft in 2014 en 2015 respectievelk
€ 62,2 en € 70,8 miljoen aan
subsidie aan co-vergistingsprojocten betaald. RVD keert deze subsid
ies uit in opdracht van de betrokken
ministeries, omdat co-vergisting zonder subsidies niet rendabel is22. De
looptijd van subsidieprojecten is
ca. 12 jaar.
Bij de subsidieverstrekking door RVD moet men een bedrijfsplan overleg
gen waarin een schatting wordt
gemaakt van dele maken kosten en baten. RVO toetst als het ware zijnde
de bank. Zo wordt gekeken of
er voldoende eigen vermogen is om de investering in een installatie te kunnen
plegen. 1
1Q.2.c
•

1O.2.c

1 Dit kan pas wanneer de vigerende regelgeving op dit punt wordt

gewijzigdj

1 Wel
gaat het verlenen van deze vorm van subsidie gepaard met een toetsin op
g
duurzaamheid, namelijk de
daadwerkelijk geproduceerde energie. Achterblijven van de geproduceerd
e energie ten opzichte van de
prognose kan leiden tot verrekening van voorschotten. Ook kunnen consta
teringen door de NVWA leiden
tot correctie van de subsidie. Bij herhaling is terugvordering van subsid
ies mogelijk wanneer wederom
niet aan de voorwaarden is voldaan.
Naast de RVD verstrekken ook de Europese Unie (via veschillende fondse
n) en de provincies subsidies
voor duurzame energie, waaronder co-vergisting23. De provinciale subsid
ies richten zich op het
stimuleren voor het bouwen van de installalies. De hoogte van deze subsid
ies is niet bekend. Dit komt
mede doordat het vaak (deels) leningen met uiteenlopende voorwaarden betreft
en doordat er veel
provinciale verschillen zijn in het aantal aanwezige ca-vergisters. Van
de provincies waarmee contact Is
geweest (Groningen, Friesland, Drenthe en Dverijssel) hebben alleen de
provincies Groningen en
Friesland informatie kunnen verstrekken. Deze provincies hebben (voor zover
bekend) in de periode
201 4-2015 geen leningen of subsidies verstrekt ten behoeve van vergist
ingsinstatlaties. Wel is er door

1O.2.c

Pagina 12 van 28

de provincie Groningen in deze periode voor € 244.538,- aan subsidie verstrekt aan projecten rondom
co-vergisting, voornamelijk voor haalbaarheldsstudies.I
-

1O.2.c/11.1

Kosten van afschrijvingen
Kosten van afschrijvingen bepalen ca. 10% van de kosten van een co-vergistlngsproject. 1

1O.2.c/1 1.1

1 O.2.c/1 1.1

Prijzen en beschikbaarheid van co-producten
De rentabiliteit van co-vergisting is grotendeels afhankelijk van de prijzen van toegestane producten.
Nederland kent vergeleken met ons omringende landen een relatief streng kader wat betreft toegestane
producten voor co-vergisting. In Nederland is er sprake van een zogenaamde As-lijst. Deze lijst geeft de
producten aan die aan de mest mogen worden toegevoegd opdat het digestaat nog als meststof mag
worden toegepast. Door het strenge kader zijn toegestane co-producten in Nederland relatief schaars,
met hogere prijzen als gevolg. Toegestane producten moeten dikwijls uit het buitenland worden
geïmporteerd, Co-vergisters uit Duitsland of België hebben te maken met een milder regime, waardoor
zij meer en andere producten als co-product mogen toepassen In hun co-vergisters. Producten die als
co-product mogen worden gebruikt zijn daardoor daar ook relatief makkelijker en goedkoper verkrijgbaar.
Deze spanning op de co-productenmarkt wordt bevestigd door de RVD.
Al in 2010 is door de Technische Commissie Bodem (TCB) een advies24 opgesteld over hoe zou moeten
worden omgegaan met het toestaan van co-vergistingsmateriaten in relatie tot de bodemkwahteit. In dat
advies werd ook ingegaan op knelpunten die in de sector ervaren werden met betrekking tot de
zogenaamde Aa-Iijst van co-vergistingsmaterialen. Het aantat co-vergistingsmateriaten op deze lijst werd
als te gering ervaren, waardoor onvoldoende co-vergistingsmaterialen beschikbaar zouden zijn. Dit is
een van de redenen waarom deze relatief duur zijn.
Fraude met afvalstoffen
Voornoemde hoge prijzen voor toegestane afval- en reststoffen creëren een economische prikkel voor
malafide partijen binnen de keten van co-vergisling om niet-toegestane afvalstoffen te gebruiken. Zo
wordt de ontdoener die zijn afvalsioffen kwijt moet en hier normaal voor moet betalen, nu geprikkeld door
lagere kosten of zelfs opbrengsten voor zijn afvalstoffen. De tussenhandelaar verdient aan de handel
van deze afvaistof en de exploitant van de co-vergister verdient mogelijk meer doordat illegale co

Pagina l3van2B

vergistingsproductan goedkoper worden aangeboden of doordat Illegale afvalstoffen leiden tot een
hogere energieproductie en dus ook tot hogere inkomsten uit verkoop van duurzame energie of meer
subsidie (voor zover de maximale hoogte van de subsidie nog niet is bereikt). Dit fenomeen heeft een
aantrekkingskracht op dubieuze handelaren die de sector co-vergisling gebruiken voor het verdienen van
veel geld, ten nadele van het milieu en de voedselveiUgheid1.
Er bestaal dus voor meerdere partijen een economische prikkel om fraude met afvaislolfen te plegen en
uit diverse (strafrechtelijke) onderzoeken komt naar voren dat dit ook regelmatig gebeurt. Zo werd tijdens
een Onderzoek van de voormalige VROM-inspectie steekproefsgewijs bij acht handelaren en
leveranciers van co-producten controles uitgevoerd. Zij conciudeerden dat slechts bij 25% van de
geïnspecteerde handelaren of leveranciers van eo-producten, behoudens enkele kleinere
geconstateerde afwijkingen ten opzichte van de geldende regels, geen overtredingen zijn geconstateerd.
Dit betekent dat bij 75% van de acht geïnspecteerde handelaren of leveranciers van co-producten
sprake was van kleinere tot grotere overtredingen. Ook uit informatie van één van de betrokken
omgevingsdiensten blijkt dat vier van de vier grote tussenhandelaren van afvalstoFfen die in de
betreffende regio actief zijn (dus 100%). als verdachte naar voren komen in strafrechtelijke
onderzoeken27.
Financiële consequenties

1O.2.c

Pagina 14 van 28

Toelichting op de grafiek;

1O.2.c

1O.2.c

4.2. Kwetsbare keten
De keten van co-vergisting In het kort
De keten van co-vergisters laat zich het beste beschrijven aan de hand van de processtappen die de
meststoffen en rest- en afvalstoffen doorlopen. Daarbij spelen de primaire ontdoener, de secundaire
ontdoener en de exploitant van de co-vergister een prominente rol29.
De primaire ontdoener is degene waar de rest- of afvalstoffen ontstaan. De secundaire onidoeners zUn
de inzamelaars of bewerkers die de ingekochte rest- of afvalstoffen opslaan enlof bewerken om deze
vervolgens weer door te leveren aan de co-vergisters.
In de keten speelt ook de transporteur telkens een belangrijke rol, als het gaat om het vervoer van de
betreffende (afval)stoffen. Uiteindelijk komen de (afval)stoffen terecht bij de exploitant van de co
vergister, die ervoor zorgt dat de (afval)stoffen in de co-vergister worden toegepast.

Pagina 15van28

De (afva)stoffen mogen in de co-vergister worden toegepast in
de verhouding van minimaal 50%
dierlijke meststoffen in combinatie met de toegestane rest- of afvalst
offen, zoals beschreven in 8ijlage
Aa onderdeel IV van de Uitvoeringsregeling Meststoffenw
et. Indien men zich houdt aan deze
verhoudingen en producten, wordt het restproduct na vergisting
(het zogenaamde digestaat) als meslstof
beschouwd en mag dit over het land worden uitgereden. Wordt
niet aan deze voorwaarden voldaan dan
wordt het digestaat in principe als afvalstof beschouwd en moet
deze ook als zodanig worden verwerkt.
met alle extra bijkomende kosten van dien.
Toezicht en handhaving
De Technische Commissie Bodem (TCB)3° en meer recent
ook de Commissie Deskundigen
Meststoffenwet3’ constateerden ook al dat het financieel lucrati
ef kan zijn voor handelaren en
exploitanten om niet toegestane afvalstoffen ‘weg te menge
n’ b co-vergisting van mest, wanneer er
onvoldoende toezicht en handhaving is.
Een recente rapportage over het ketentoezicht in de regio
Flevoland, Gooi- en Vechtstreek, constateert
dat er bij stelselmatige controles in een bepaalde periode relatief
veel (administratieve) overtredingen
ziin32. In dat rapport blijkt bovendien dat deze overtredingen veelal betrekk
ing hebben op
“verkeerde benomingen, ontbreken benamingen, ontbreken handte
keningen en het ontbreken van
verplichte documenten”. Bovendien komt daarin naar voren
dat de overtredingen betrekking hebben op
materiaal uit liet buitenland wat zelden betaalbaar is, tenzij
er iets met de partij aan de hand
is”. Ook uit de evaluatie ketenaanpak co-vergisting van het Team
Ketentoezicht Gelderse
Omgevlngsdiensten komen deze signalen naar voren. Zo wordt gesteld
dat “Er diverse fysieke maar
ook administratieve overtredingen zijn geconstateerd bij alle gecont
roleerde bedrijven. Met name het
naleefgedrag bij de handelaren (tussenhandel en die bedrijven die
mogen mengen) brengt risico’s met
zich mee.” Ook wordt daarin het definitieprobleem of iets een afvalst
of of een grondstof Is, benadrukt.
Het ontbreekt aan duidelijkheid vanuit de landelijke overheid. Bedrij
ven maken hiervan misbruik. Het
bemoeilijkt de aanpak van malafide acteurs in de co-vergisting
sbranche en vergroot daardoor de
risico’s33.
Daarmee wordt nog eens onderstreept wat al eerder is gecon5
tateerd, namelijk dat definities van wat
onder legale co-producten verstaan wordt, niet consistent worden toegep
ast en technisch Ingewikkeld
zijn. Er is bovendien sprake van versnipperd toezicht in de keten.
Zo zijn er veel bevoegde gezagen: de
NVWA DBP (dlerlijke bijproducten), NVWA Mest, ILT EVOANIHB
(Europese Verordening Overbrenging
AfvalstoffenNervoerder, Inzamelaar, Handelaar en Bemid
delaar), de omgeysdlensten en de politie.
Samenwerking tussen deze bevoegde gezanen vindt ano niet alliid ntnnlç
1

O.2.d

Daarnaast wordt breed erkend dat het vaak nog ontbreekl aan
de juiste kennis op gebied van techniek
en wettelijk kader en wordt er nog (te) weinig kennis uitgewisseld tussen
de partners onderling34. Een
voorbeeld hiervan is het niet eenduidig hanteren van definities
van afvalstoffen in de wel- en regelgeving.
Ook wordt door de partners aangegeven dat de cornplexiteit evenee
ns geldt voor het gebruik van
dierlijke bijproducten bij co-vergisting en het ontbreken van een
gelijk speelveid op EU-niveau. Hel
versnipperde toezicht en handhaving in de hele keten, zoals hierbo
ven omschreven, werkt niet
bevorderlijk. Overigens wordt in diverse projectvormen, waaron
der het eerdergenoemde ketentoezicht in
Flevoland, Gooi- en Vechtstreek, al wel (samen)gewerkt op gebied
van toezicht en handhaving en aan
verbetering op het gebied van de onderlinge kennsuitwisseIing
en kennisdeling tussen ketenpartners. Dit
soort initiatieven draagt zeker bij aan kennisuitwisseling en samen
werking, maar kan niets veranderen
aan de huidige wet- en regelgeving, noch aan de inrichting van de sector.

111.1

Pagina 16 van 28

F

Strafbare feiten
Geconstateerde overtredingen vanuit toezicht en handhaving zijn vaak aanleiding om een strafrechtelijk
onderzoek te starten. In Gelderland waren er bijvoorbeeld vier gevallen waarbij door toezicht
ongeregeldheden zijn geconstateerd. In al die vier gevallen heeft dit geleid tot een strafrechtelijk
onderzoek35. Strafrechtelijke onderzoeken naar co-vergisters vertonen vaak een complex van strafbare
feiten waaronder valsheid in geschrifte, overtreding van vergunningvoorschriften en overtreding van de
Wet Miiieubeheer. Zo zijn in de politie-eenheid Oost-Nederland alleen al in 2015 drie strafrechtelijke
onderzoeken gedaan naar misstanden in de sector co-vergistingi

110.2.c
In al deze onderzoeken speelden vooral de intermediairs een prominente rol en hadden de strafbare
feiten telkens betrekking op valsheid in geschrifte, overtreding van vergunningvoorschriften en
overtreding van de Wet Milieubeheer.
In totaal zijn er bi] de Nationale Politie over de periode van 2014 tot heden (medio 2016)19
strafrechtelijke onderzoeken op het thema co-vergisting bekend. Daarvan zijn er 7 afgerond 1
Daarbij moet worden opgemerkt dat dit dus de zaken
i O.2.c
oetrerren cie daadwerkelijK fleoDen geleid LOL scrai/echtelijk onderzoek en vervolging.1

111.1
Vergunningen

11.1
Ook dit kan deels verklaard worden door de complexe wetgeving en de beperkte specialistische kennis
die men op dit gebied in huis heeft.

1O.2.c
Ook uit de evaluatie ketenaanpak co-vergisting van het Team Ketentoezlcht van de Gelderse
Omgevingsdiensten blijkt dat in sommige gevallen illegale activiteiten Indirect zijn gefaciliteerd door de
omgevingsvergunning38.
Het behoeft geen uitleg dat een dergelijk tekort aan specialistische kennis in combinatie met de
complexe wetgeving, veel ruimte laat voor misbruik in deze toch al kwetsbare sector.
Kwetsbaarheden

1O.2.d

ji O.2.d
1 Dit
geldt met name voor de rest- en afvalstoffen die de co-vergisters ingaan. Dit wordt bemoeilijkt doordat er
vaak sprake is van een internationaal speelveld. Doordat stoffen in het buitenland bewerkt kunnen
worden buiten het zicht van de Nederlandse toezichthouders, is de precieze herkomst en samenstelling
van deze stoffen vaak niet te achterhalen.

“Peildalum augustus 2016

Pagina 17 an 28

1O.2.d

Fraude is lucratief
Zoals eerder aangegeven is het bovendien financieel zeer
aantrekkelijk om creatief’ om te gaan met het
beschrijven van co-producten vanwege de hoge prijzen die betaald
moeten worden voor legale co
producten tegenover de lage prijzen van illegale co-producten
of andere afvalstoffen39, Dit is in de kern
hel verdienmodel voor het omkatten en/of wegmengen van nict
toegestane producten in de keten van
co-vergisters, Er zijn grofweg drie manieren om fraude te plegen
rondom co-vergisters:
1.
2.

Fraude met wegmengen of omkatten van afvalstoffen door de
exploitant (grafiek 1 op pagina
13);
Fraude met amkatten van afvalstoffen dnnr tiicçnnh,nHpIrpn’

1D.2.c
In alle gevallen is het extra lucratief om frauduleus te handelen
vanwege de subsidies die worden
verstrekt op de onrendabele top van de exploflatie van de co-vergisler
of vanwege de hoge
investenngskoslen voor de bouw van installaties, Aangezien er
bovendien sprake is van optimale
subsidiebesteding door de overheid, wordt er bij de verstrekking
ervan nog maar weinig rekening
gehouden met fraude preventie of controle.
Risico’s voor milieu en Volksgezondheid

1O.2.d
junordat er, zoals hierboven genoemd, een economische
prikkel bestaat voor meerdere partijen om te frauderen met
afvalstoffen, bestaat er een reële kans op
lozing van niet-toegestane afvalstoffen In de co-vergister en ultelndelHk
via hat dinpçtnat nn r4n
landbouwgronden. I1O.2.d

Het gebruik van niet-toegestane afval- en reststoffen leidt tot
ernsflge risico’s voor de volksgezondheid.
Doordat deze afval- en reststoffen, wanneer zij de co-vergister
verlaten, in het digestaat terecht komen
en vaak over landbouwgrond worden ullgereden, komen zij in de
bodem, grondwater, of via de op die
gronden grazende dieren of geteelde gewassen in de voedselketen
terecht. Hoge concentraties van
bepaalde stoffen kunnen schadelijk zijn voor de volksgezondheid.
Zo waarschuwde de Wageningen
Universiteil onder meer voor risico’s op salmonella, varkenspest
en MKZ bij het mengen van
verschillende soorlen mesl40. Daarnaast is ook al eens gebleken
dat er chemisch afval uil de
verfindustrie over het land was verspreid, doordat gewassen in
het voorjaar niet groen maar rood
werden41. Ook de (blo)gassen die vrijkomen tijdens het co-vergisling
sproces kunnen door verkeerd
toegepaste afvalstoffen extra giftig, brandbaar of hinderlijk worden,
-

-

4.3.Trends in de sector
Door toezicht- en opspohngsinstanties wordt een aantal trends
in de sector van co-vergisting
waargenomen, Zo gaat het in de hele keten van co-vergisting
al lang niet meer alleen om het duurzaam
opwekken van energie. Het gaat ook om geld; om veel geld. Failliete
co-vergisters worden steeds vaker
opgekocht door Intermediairs. Hierdoor krijgen partijen soms een nrnnj ripal vn do
knion In pFnpn h’,nd

Pagina 18 van 28

1O.2.d/11.1
Op deze wijze bestaat het risico dat oneigenlijk gebruik van co-vergisters wordt verhuld, waarbij ook nog
eens subsidie ontvangen wordt over het opwekken van duurzame energie uit illegaal toegepaste
afvalstoffen, In onderstaand schema met bijbehorende uitleg wordt hier dieper op ingegaan.
Co-vere stjn g
jTOEPASSEN

ONTDOEN
——

1.

/

çt8ini

—

—

rt Onidoener

*

t

—

yoorhsen

2.
*:

ontd;e

‘

Be.u7ikea

1

huidig.

1O.2.c

Situatie 1: ‘zoals bedoeld’
De opzet van de co-vergistingswereld was vrij overzichtelijk. Een co-vergister ontvangt zijn goed
herkenbare co-product. Visueel is goed te zien of het materiaal voldoet aan de bgeleverde omschrijving.
De eigenaar van de co-vergister is een individuele boer die weet waar het door hem te gebruiken co
product vandaan kwam. De co-producten zijn betaalbaar en de kwaTiteit Is goed. De risico’s voor mens
en milieu zijn beperkt:
Situatie 2: ‘huidige praktijk
Door opkomst van co-vergisting en de schaarste die optreedt in co-producten zijn diverse
afvaverwerkende bedrijven zich op de co-vergistingsmarkt gaan begeven. De aanvoer van co-producten
komt niet meer direct van de primaire ontdoener, maar wordt door de individueTe co-vergister afgenomen
van deze ‘bewerkers’. Met de schaarste die optreedt, word het erg verleidelijk om afvalstoffen aan het
co-product toe te voegen die zeer variëren in kwaliteit en samenstelling. De ‘bewerkers halen deze
afvalstoffen op bij ontdoeners, slaan het materiaal op in opslagtanks en storikelders, mixen het met
‘goed’ organisch restmateriaal om het vervolgens als co-product’ le verkopen aan exploitanten van cc
vergisters. Door deze werkwijze wordt de herkenbaarheid van het co-produel zeer onduidelijk. Dit
gebeurt ook door middel van het toepassen van valse Euralcodes en het gebruik van verkeerde
benamingen voor de producten. Er worden mengsels van afvalstoffen aangeleverd bij de co-vergisters
waarbij niet meer met één oogopslag te bepalen is wat de samenstelling is. Ook de primaire herkomst
wordt verhuld omdat het materiaal niet meer bij de primaire ontdoener vandaan komt, maar bij de
‘bewerkers’.

Pagina 19 van 28

Eerder is al duidelijk gemaakt hoe lucratief dit kan zijn voor malafide
partijen. Het materiaal wat bij de co
vergisters aangeleverd wordt Is lang niet altijd hetzelfde als uit de
omschrijving blijkt en mag er dus niet
in.
De risico’s voor mens en milieu worden hierdoor) gelet op de stoffen
die worden aangetroffen1 ineens
zeer reëel.

1O.2.c

4.4.Tegenstrijdige belangen
Gedurende het opstellen van dit signaal Is duidelijk geworden
dat het hier een sector betreft met twee
gezichten. Enerzijds is er een duidelijk duurzaamheidsbelang
en een economisch belang om deze sector
van overheidswege te stimuleren. De opbrengst in termen van
duurzame energie, maar ook in het nuttig
aanwenden van mestoverschotten en rest- en afvalstoffen en het
terugdringen van C02 emissies sluit
aan bij het streven naar een meer duurzame sameneving en
naar een circulaire economie.
Deze uitgangspunten veronderstellen echter dat in deze sector
ook aan de randvoorwaarde wordt
voldaan dat wet- en regelgeving netjes wordt gevolgd. Dat blijkt
in de praktijk dus niet altijd het geval. De
oorzaak hiervan ligt in het gegeven dat de wet- en regelgeving
erg complex is, de sector economisch
kwetsbaar is, toezicht en handhaving versnipperd zijn en fraude
met afvalstoffen lucratief is. Hierdoor
ontstaan risico’s voor de veiligheid van mens en milieu, doordat
(gevaarlijke) afvalstoffen op
landbouwgronden en daardoor mogelijk zelfs in de voedselketen
terecht komen,
Ook In een co-vergister zelf kunnen dergelijke productstromen
gevaar opleveren, doordat dit in bepaalde
gevallen kan leiden tol schuimvorming of zelfs ontploffingen.
Anderzijds komt het belang van veiligheid, volksgezondheid en
milieu haaks te staan op de
eerdergenoemde economische en duurzaamheidsbelangen. Rondom
het thema milieu ontstaat zelfs een
soort interne tegenstrijdigheid wanneer de beoogde duurzaamhei
d dreigt om te slaan in
(levensgevaarlijke) risico’s voor mens en milieu,

Zie praktijkvoarbeeld O p14

Pagina 20 van 28

Deze aanpak begint met het zichtbaar maken van het probleem en het creëren van bewustwording bij
alle betrokken partijen. Illustratief hiervoor is de expertbijeenkomst geweest, waarbij er duidelijk
verschillende beelden bestonden over de sector co-vergisting tussen mensen uit toezicht en opsporing
enerzijds en mensen uit de vergunning- en subsidieverlening anderzUds. Door de verschillende kanten
van dezelfde sector beter met elkaar in verbinding te brengen. kan al een eerste stap worden gezet op
het gebied van bewustwording en mogelijk preventie en aanpak.

.

Pagina 21 van 28

..

S.

irteÏuaen

De knelpunten in deze keten liggen vooral op het gebied van
naleving van wat- en regelgevIng,
administratie en controle. Zoals hiervoor reeds beschreven, blijken
deze in de praktijk namelijk nog
steeds vaak niet in orde te zijn bij de betrokken ondernemingen
in deze keten.

it geldt zowel voor de stoffen die
de co-vergisters ingaan als voor de stoffen die als dipestaat
(mestsiof) de co-vergisters verlaten.
1O.2.d

1 Dit komt onder meer doordat bemonstering duur en
arbeidsintensief is. Daardoar is vaak op geen enkele wijze verifieerbaar
dat wat op papier de co
vergisters in gaat, ook daadwerkeljik voldoet aan wel- en rpnetnpisinn t
I1O.2.d
11.1
5.2. Complexe wet- en regelgeving
Daarnaast geldt dat de wetgeving op het gebied van co-vergisters
zeer complex is, misschien wel te
complex. Immers, als de toezichthoudende Instanties verschillende
definities hanteren, of deze
ver5chillend uitleggen, Is de betreffende definitie of regel misschien
wel niet duidelijk genoeg. Daar komt
ook bij dat toezicht en handhaving op de sector versnipperd
is.

11.1

5.3. Fraude is lucratier en (te) gemakkelijk
Zoals eerder aangegeven is het bovendien financieel zeer
aantrekkelijk om ‘creatief’ om te gaan net het
beschrijven van co-produclen vanwege de hoge prijzen die
betaald moeten worden voor legale co
producten tegenover de lage prijzen van Illegale rest- of afvalstoffen4
2. Dit is In de kern het verdienmodel
geworden voor het omkatten en/of wegmengen van niet toegestane
producten in de keten van co
vergisters.
Duidelijk is dat het zeer Iucralïef kan zijn om te sjoemelen
met de wel- en rnonlnnvinn rnnrlnni rn
producten.I1 1.1

1 O.2.c/1 O.2.df 11.1

11.1

Pagina 22 van 28

Vanuit verschillende strafrechtelijke onderzoeken bestaat het beeld dat er ondernemers actief zijn, die
zonder verstand te hebben van landbouw, meststoffen of duurzame energie, toch telkens opduiken als
exploitant of eigenaar van een co-vergistingsinstallatle. De vraag is of deze personen wel van__________
onbesproken gedrag zijn en of zij ook duurzame energieproductie als doel voor ogen hebben.I__________

11.1

5.4. Gebrek aan naleving leidt tot risico’s voor milieu en volksgezondheid
1O.2.d/1O.2.c
Doordat er, zoals hierboven genoemd, een
economische prikkel bestaat voor meerdere partijen om te frauderen met afvalstoffen, bestaat een reële
kans op lozing van niet-toegestane afvalstoffen. Uit de door de toezichts- en handhavingsinstanties
aangeleverde informatie blijkt dat hier meermaals sprake van is geweest. Meer capaciteIt toekennen
voor toezicht en handhaving lost dit probleem niet op zolang de regelgeving niet eenduidiger en beter
controleerbaar wordt gemaakt en er niet één instantie komt, die de regie krijgt over het toezicht van de
hele keten.
Het vermengen van niet-toegestane afvalstoffen leidt tot ernstige risico’s voor de volksgezondheid.
Doordat deze afvalstoffen, wanneer zij de co-vergister verlaten, In het digestaat komen en dit vaak over
landbouwgrond worden uitgereden, komen zij direct in de voedselketen terecht. Hoge concentraties van
bepaalde afvalstoffen kunnen schadelijk zijn voor de volksgezondheid. Daarmee wordt een belangrijk
principe van de circulaire economle4 met voeten getreden. Zo waarschuwde de Wageningen Universiteit
onder meer voorrisico’s op saimonella, varkenspest en MKZ44. Daarnaast is ook al eens gebleken dat er
chemisch afval uit de verfindustrie over het land was verspreid, nadat gewassen in het voorjaar niet
groen maar rood werden45. Daarnaast levert dit ook gevaren op binnen een co-vergister zoals hierboven
al genoemd. Dit kan leiden tot schuimvorming of zelfs ontploffingsgevaar.

Pagina 23 van 2a

6.

Concius’es

In dit Bestuurlk Signaal is onderzocht wat de structurele knelpunten en kwetsb
aarheden zijn in legale
processen In de keten van co-vergisting en welke risico’s en onderrnnende
aspecten deze knelpunten
met zich meebrengen.
Sector met twee gezichten
Co-vergisting draagt bi] aan de productie van duurzame energie en het vermin
deren van de uitstoot van
C02-emmissie door mest. Het is daarmee zonder twijfel een sector die
vanuit
duurzaamheidsdoelstellingen gekoesterd zou moeten worden. Daar hangt echter
een fors prUskaartje
aan: letterlijk en figuurlijk. Enerzijds vanwege de wens, maar ook de noodzaak om
deze sector te
subsidiëren, in de wetenschap dat de bedrijfseconomische vooruitzichten voor
deze sector somber zijn.
Anderzijds vanwege de vele knelpunten in deze sector op gebied van compl
exe wetgeving, tekort aan de
vereiste specialistische kennis en naleving, versnipperd toezicht en handha
ving.
Knelpunten en risico’s
Uit dit Bestuurlijk Signaal komt naar voren dat de co-vergister het eindsta
tion is van een keten van
ontdoeners, tussenhandelaren en transporteurs die allemaal hun eigen kosten
-baten afwegingen maken,
Er is een duidelijk financieel motief om te frauderen in deze sector en daar
is bovendien voldoende
gelegenheid voor. Zonder subsidie is co-vergisting niet rendabel. De RVO
keert daarom, ter compensatie
van deze onrendabele top (het verschil tussen kosten en baten
om Ie zorgen dat de onderneming niet
verliesgevend is, de SDE+-subsidie uit.I

1O.2.c&11.1

II
1O.2.c
De papieren werkelijkheid rondom de (te) complexe wet- en regelgeving, het
gegeven dat fraude lucratief
en te gemakkelijk is en het gebrek aan naleving ‘an regelgeving met atlerlei risico’s
voor de
volksgezondheid en milieu, zijn kort samengevat de belangrijkste knelpu
nten in de sector van co
vergisting.
In combinatie met de beschreven marktsituatie, versnipperd toezicht en gebrek
aan fysieke controles,
wordt door de overheid in de sector co-vergisung gelegenheid geschapen voor
het omkatten,
wegmengen, of anderszins frauduleus handelen met afva’stoffen. Opsporingsd
iensten zien deze
werkwijze in een aantal strafrechtelijke onderzoeken rondom co-vergisters terugk
omen.
Tot slot
Onder de huidige omstandigheden worden er nog steeds niet toegestane (gevaarlijke)
afvalstoffen in co
vergisters aangetroffen zoals bijvoorbeeld slachtafval. dioxine en chemische
productrestanten. Zolang de
huidige structuur blijft voortbestaan, kan niet langer worden volgehouden dat
de risico’s voor mens en
mIlieu beperkt zijn. Ook kan dus niet worden uitgesloten dat er opnieu
w gevaarlijke afvalstoffen via co
vergisters op de landbouwgronden of in de voedselketen worden aanget
roffen en dat zich daarbij
calamiteiten 2ullen voordoen met aanzienlijke gevolgen voor mens, dier en
milieu. Laten we zorgen dat
deze sector, die bedoeld is om bij te dragen aan duurzaamheid, ook werkt zoals
het ooit bedoeld is.

Zoals beschreven op pagina 13 o.v.

Pagina 24 van 28

Bronner1.overzicht
Noten
1 Zie onder meer https:llwww.coevorden.nl/wonen-en-leve&vragen-en-antwoorden-over

biovergistingsinstaliatie-klinkenvlier.htmlRxwindfaq_pil%5Bquestion%5D=200;
2 Biogaslekkage Coevorden, Rijksinstiluut voor
Volksgezondheid en Milieu, dd. 1-1-201 2. Beschikbaar
via: hltpJ/ww.rivm.nl/dsresource7objectid=rivmp:187847&type=org&disposition=iniine&ns_nc=1;
VROM-Inspectie (19 oktober 2010), Co-vergisting van mest in Nederland, p6. Beschikbaar via:
https:f/zoek.officielebekendmakingen.nI/blg-50662.pdf;
Dier & Milieu 201415 ‘Duurzame energie en de risico’s van co-vergisting’, P. van Hal, E. Lipholt;
5KRO Brandpunt Reporter, 2012;
6 Strategische milieukamer (2015), Resultaataispraken
pol itiemilieutaak 2015, Nationale politie en
openbaar ministerie;
Commissie Deskundigen Meststoffenwet (201 5). Nut en risico’s van covergisting. Syntheserapport.
(Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu), p9. Beschikbaar via:
https://www.rjksoverheid,nlfdocumentenlrapporlen/201 5/02/01/nut-en-risico-s-van-covergisling;
6 http://www.rvonl/onderwerpen/duurzaam-ondernemen/duurzame-energie-opwekken/bio
energie/biogas/technieken;
° Kamerbrief openbaarmaking inspectieresultaten covergisters,
(26 november 2015). Beschikbaar via:
https://www.rijksoverheid.nildocumentenlkamerstukken/201 5111 /26/kamerbrief-over-openbaarmakinginspectie res u t taten-covergiste rs;
10 httpsi/www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/duurzame-energie/inhoud/meer-duurzame-energie-in-de
toekomst;
Commissie Deskundigen Meststoffenwet (2015). Nut en risico’s van covergisting. Syntheserapport.
(Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu), p. 40;
12 https://www.publicspaceinfo.n!/media/uploads/files/INFOMIL_2009_0002.pdf;
13 Kamerbrief staatssecretaris van Dam
(26 november 2015)
https’Jfwww.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/201 5/1 1!26/kamerbrief-over-openbaarmakinginspectieresultaten-covergisters;
14 Minislerie van Landbouw, Natuurbeheer
en Visserij, Strategische verkenning covergisting van mest,
2008, http:f/edepot.wur.nl/27229;
15 Rijksinstituut voor Volksgezondheid
en Milieu, (2010), Veiligheid grootschalige productie van biogas;
16 Onder andere: Tactische analyse co-vergisting Gelderse Omgevingsdiensten en
Overijsselse
uitvoeringsdiensten, P. van Hal, E. Lipholt (2013);
17 www.mvonederland.nl: “De circulaire economie is een economisch systeem dat bedoeld
Is om
herbruikbaarheid van producten en grondstoffen te maximaliseren en waardevernietiging te
minimaliseren”;
18 Ministerie van Economische Zaken, (7december2015), Kamerbrief over de Stimulering
van
hernieuwbare energieproductie in 2016;
10 Commissie Deskundigen Meststoffenwel (2015). Nut en risico’s van covergisting.
Syntheserapport.
(Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu);
2Û http://wiw,t.rvo n)/subsidies-regellnge&stimulering-duurzame-energieproduDtie-sde;
21 Rijksdierst voor Ondernemend
Nederland;
22 Commissie Deskundigen Meststoffenwet (2015). Nut
en risico’s van covergisting. Syntheserapport.
(Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu);
23 Provincie Overijssel, (juli2013), Mest(co)vergisting
en biogaslgroengas productie in Overijssel:
Ervaringsproblemen, kansen & verbeterstrategieën, Bijlage A;
24 Technsche Commissie bodem, Advies Covergisting, Den Haag, 23december2010;
Omgevingsdienst Flevoland, Gooi- en Vechtstreek,11 2
(2015) Bevindingen project
0 e
ketenloezicht co-vergistingsinslallaties 2015;
28 VROM-Inspectie, ministerie van infrastructuur
en Milieu, (23 februari 2011), Afvalstoffen bij
covergisting;
27 Team Ketentoezicht Gelderse Omgevingsdiensten,
P. van Hal & J. Lievaart, Ketenaanpak co
vergisting, evaluatie en analyse ketenaanpak Top X;
28 Gebaseerd op een vertrouwelijk informatierapport
RIEC Noord-Nederland, 2015;

Pagina 25 van 28

29 Nader beschreven

In de Tactische analyse co-vergisting Gelderse Omgevingsdiensten en Overijsselse
uitvoeringsdiensten (2013), p22 e.v. en in het rapport Noten risico’s van covergisting, Commissie
Deskundigen Meststoffenwet 2015, p. 23 e.v.;
30Advies Evaluatie Covergisting, 2014, Technische commissie bodem. Den Haag;
31 Commissie
Deskundigen Meststoffenwet (2015). Nut en risico’s van covergisting. Syntheserapport.
(Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu), p. 53;
32 Omgevingsd
ienst Flevoland, Gooi- en Vech[streek, O.2.e
j(201 5), Bevindingen project
ketentoezichi co-vergistingsinstailaties 2015;
Team Ketentoezicht Gelderse Omgevingsdiensten, P. van Hal & J. Lievaart, Ketenaanpak co
vergisting, evaluatie en analyse ketenaanpak Top X, p. 3 en 4;
Dit wordt onder andere in de Tactische analyse co-vergisting door de Gelderse Omgevingsdiensten
in
2013 ook al geconstateerd;
35 Team Ketentoezich
t Gelderse Omgevingsdiensten, P. van Hal & J, Lievaart, Ketenaanpak co
vergisting, evaluatie en analyse ketenaanpak Top X;
Dit kan ook blken uit het aantal geconstateerde overtredingen alleen al in de regio Flevoland,
Gooi
en Vechtstreek zijn geconstateerd, zoals blijkt uit de Bevindingen project ketentoezichl co
vergistingsinslallaties 201511 O.2.e
Strafrechtelijk milieuonderzoek in uost-Nederland;
38 Team Ketentoezich
t Gelderse Omgevingsdiensten, P. van Hal & .1. Lievaart, Kelenaanpak co
vergisting, evaluatie en analyse ketenaanpak Top X, p. 4;
‘ Commissie
Deskundigen Meststoffenwet (201 5). Nut en risico’s van covergisting. Syntheserapport.
(Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu);
40 M. van der Voort,
A. van der Kloster, J, vander Wekken, H. Kemp & P. Dekker (2006). Co-vergisting
van gewasresen: Een verkennende studie naar praktische en economische haalbaarheid. Wageningen
Universiteit. Beschikbaar via: httpsi/www.wageningenur.nl/upload_mm)7/3/6/3f8e30b4-6a3c-4c5c-8a4db95336629ca0covergisting_gewasresten.pdf;
41 Dier & Milieu 2014/5,
‘Duurzame energie en de risico’s van co-verglsting”, P. van Hal, E. Llpholt;
42 Commissie Deskundigen
Meststoffenwet (2015). Nut en risico’s van covergisting. Syntheserapport.
(Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu);
3 www.mvonededand.nl:
Een van de belangrijjkste principes van een circulaire economie is dat er
tijdens productie, gebruik en verwerking van het product geen schadelijke stoffen worden uitgestoten;
4 M. van der Voort,
A. van der Kloster, J. vander Wekken, F1. Kemp & P. Dekker (2005). Co-vergisting
van gewasresten: Een verkennende studie naar praktische en economische haalbaarheid. Wageningen
Universiteit, Beschikbaar via: https://www.wageningenur.nlfupload_mm/7/3/6I3f8e30b4—6a3c-4c5c-6a4db95336629ca0_covergistinggewasresten.pdf;
4 Dier & Milieu 201
4/5 ‘Duurzame energie en de risico’s van co-vergisting’, P.van Hal, E. Lipholt.

II

Overige guraadpieegde bronnen
-

-

-

-

-

-

-

-

-

Ministerie van Landbouw Natuur en Voedselkwaliteil, (2005), Posilieve lijst co
vorgistinasmalerialeni, Voortgangsrappodage
HoST Hengelo, (dec 2005), Onderzoek afzet van digestaat uit co
11 O.2.e
vergistingiristallaties in de landbouw
Meijer, Teeselink, e.a iov ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, (16mei2006),
Strategische verkenning co-vergisting van mest
VROM inspectie, (januari2010), Ca-vergisting van mest In Nederland. Beperking van risico’s
voor de leefomgeving. Publicatienr.0005.
Ministerie van Infrastructuur en milieu, VROM-Inspectie (2010), Projectgroep Integrale
hsr,dh2vinn [iii lpndelaren en leveranciers van afvalstoffen gebruikt bij
co-vergisting,
1 O.2.e
Voorzitter Technische commissie bodem (23 december 2010), Advies
Covergisting aan de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu
Dienst IPOL, team milieucriminaliteit (2012), Tactische Analyse CovergisUng 2012,
Regionaal Milieuhandhavingsteam (RMHT) iov provincie Noord-Brabant, (24 mei 2013),
Projectplan Ketentoezicht Biovergistingsinstallaties
Veeteeftforum (httpf/www.veeteeltfowm.nl), (juni2013), “Ervaring gevraagd met digestaat als
ziekmaker?”

Pagina 26 van 28

-

-

-

-

-

-

-

-

Commissie Deskundigen Meststoffenwet (Juli2013), Pratocol beoordeling stoffen
Meststoffenwet. Versie 3.1. (Wageningen, Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, WOt
werkdocument 335),
1O.2.e
(juli
2u hij. I-(isicoDeooraeIing van Coniaminanteri in atval- en resLsiorren oestemo voor georuik als
covergistingsmaterlaal. (Wageningen, Wettehjke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, WOt
werkdocument 333)
Landelijk Milieu
1 O.2.e
expertise Cenirurn, (41 augustus Zul .i), Licflt op ondermijning binnen milieucriminaliteit.
Oplegger ten behoeve van het projectplan ‘Betere Bijdrage Aanpak Ondermijning Nationale
Politie’
iov Agentschap NL (oktober 2013), Evaluatie van de vergisters in
i 02e
Neoenand
G. Mons (,w.mekvee.nl), (28 november 2013), ‘Halve veestapel dood door botulisme’
P,A.C. Suijker, Nederandse Voedsefren Waren Autoriteit, (2 december 2013), Evaluatierapport
(controle gebruik organische reststoffen van Bijlage Aa, onderdelen A t! F en) in het bijzonder,
onderdeel G, van de uitvoeringsregeling Meststoffenwet bij) covergisting
HofAmhem Leeuwarden (11 maart 2014), ECLI:NLGHARL:2014:2142, tiet hof is van
oordeel dat de positieve lijst gelet op de strekking en het systeem daarvan beperkt dient te
worden geïnterpreteerd. Alleen producten die expliciet op de lijst staan vermeld mat de daarbij
vermelde specificaties, vallen onder de positieve lijst.’
S.A.M. Dijksma, Staatssecretaris van Economische Zaken, (10juni2014), Controleresultaten
vergisters

Pagina 27 van 28

—

—

—

2

—

1

ee

Z3 UEft opoisluiw CMI

n
2

8

1
1

•

:

1

t:

2
1

t
LL

LI

[

0

2
-,,

—

o

00

:2

.0

@

.t

.fl

4:
S

p

:2

e cP

e

t

F

:4

6
n
j

t

ja

1

.1

II

INr 0031

Inspectie SZW
Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid

Bestuurl ijk signaal
“CORNWALL”
Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Bestuurlijk signaal
“CORNWALL”
Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Inspectie SZW
In opdrachtvan het Landelijk Parket. Openbaar Ministerie

1O.2.e
Den Haag. november 2017

Organisatie
Inspectie SZW en Openbaar Ministerie (OM)
Opdrachtgevers
de Inspecteur-Generaal van de Inspectie 52W, dhr. Marc Kuipers en de officiervan justitie mensenhandel/mensensmokkel
van het Landelijk Parket (LP/OM), dhr. Warner ten Kate
Auteurs

I10.2e
Onwangende partijen
LIEC, verantwoordelijke bewindsperso(o)n(en), Taskforce Mensenhandel. betrokken ketenpartners, Nederlandse
ambassade te Manilla, betrokken Filipijnse autoriteiten, verdere belanghebbenden
Handtekeningen

opdrachtgevers

102.e

1Q.2.e

IGISZW

LP/OM

Inhoudsopgave
Inleiding
Aanleiding, doel en opzet bestuurlijk signaal

5

DEELI:AIGEMEEN

6

Resumé: Arbeidsuitbuiting van Filipijnen mde Nederlandse binnenvaart
Het strafrechtelijk onder2oek Cornwall
van arbeidskracht tot slachtoffer
Tewerkstellingsproces
Toegang tot Nederland
Opleiding
Medische keuring
Arbeidsuitbuiting, sluitstuk van het tewerkstellingsproces

7
7
7
7
S
s
S
9

Internationale samenwerking
Succesvol onderzoek

12

DEEL II: ARBEIDSUITBUITING

14

Het fenomeen arbeidsuitbuiting
Een vorm van mensenhandel
Verblijfsstatus voor slachtoffers

15

Arbeidsuitbuiting in het onderzoek Cornwall
Het strafbare resultaat van het tewerkstellingsproces
De elementen van arbeidsuitbuiting
Modus operandi

15
15

i6
i6
17

Maatschappelijke achtergrond van de slachtoffers
Sociaal-culturele en economische aspecten

19

DEELIII: HOE HEEFT HETZOVER KUNNEN KOMEN?

zo

Opmaat naar het strafrechtelijk onderzoek Cornwall
Aanloop naar acties in de binnenvaart

21

Verdachten uit het onderzoek
Verdachte (rechts)personen

23

Certificering
Nederlandse normering

24

Werven van personeel in de Filipijnen
Weivingsactiviteiten overzees
POEA-licentie

a6

ig

al

23

Entree tot Nederland en de arbeidsmarkt
Verwevenheid tewerkstellingsvergunning en verblijfstitel
De tewerkstellingsvergunning
Prioriteitgenietend aanbod
Arbeidsmarkttoets
Valselijk opgemaakte arbeidsovereenkomsten
Intrekken van de tewerkstellingsvergunning
De verblijfsvergunning
Verkorte mvv-procedure
Wisselwerking tussen het UWVen de IND

28
28
aS

Medische keuring
Wettelijke verplichting op de binnenvaart

36
36

Rolverdeling binnen het opleidingstelsel
De opleiding
Het dienstboekje
Het examen
De rolverdeling
Tot slot
Addendum
Het vonnis van de rechtbank

29

31
31

33
33

39
39
39
4°
go
41

44
44

51 Bestuurlijk signaal 1 CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

nIeiding
Aanleiding, doel en opzet bestuurlijk
signaal
Aanleiding
Dit bestuurlijk signaal is geschreven naar aanleiding van
het strafrechtelijk onderzoek “Cornwall” en onderzoeken
die hieruit zijn voortgekomen. De onderzoeken zijn
uitgevoerd door de Directie Opsporing van de Inspectie
Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW’), onder
leiding van het Landelijk Parket (LP) van het Openbaar
Ministerie (OM). De verschillende opsporingsonderzoeken
zijn inmiddels afgerond. De kern van de strafrechtelijke
onderzoeken is de uitbuiting van Filipijnse bemanningsle
den in de Nederlandse binnenvaartsector (mensenhandel).
Doel
Het doel van dit bestuurlijk signaal is het inzichtelijk
maken van een verschijnsel dat tijdens deze specifieke
strafrechtelijke onderzoeken is waargenomen, en te
verkennen hoe dit tegengegaan kan worden. Dat ver
schijnsel betreft de uitbuiting van Filipijnse bemanningsle
den aan boord van schepen die in de Nederlandse
binnenvaartsector actief zijn, alsmede het proces dat
vooraf is gegaan aan de uiteindelijke tewerkstelling van de
bemanningsleden op de schepen. De rapportage behelst
geen fenomeenonderzoek in de brede zin des woords.
Desalniettemin kunnen eventuele bevindingen een breder
bereik hebben. Voorts richt het bestuurlijk signaal zich niet
op de uitvoering (operationeel/tactisch) van het strafrech
telijk onderzoek. Dat aspect wordt derhalve niet meege
nomen in deze rapportage.
Meer concreet heeft dit signaal tot doel, het onderwerp
arbeidsuitbuiting (mensenhandel) te belichten, en meer in
het bijzonder de situatie van de Filipijnse bemanningsle
den in de Nederlandse binnenvaart.
Opzet
Deze rapportage is onderverdeeld in drie delen.
Deel 1 biedt een resumé van de essentialia van het
strafrechtelijk onderzoek. Voorts komt de internationale
samenwerking aan de orde.

voorheen; 5IOD, de sociale inlichtingen- en opsporingsdienst van
het Ministerie van Sociale zaken en werkgelegenheid. Pen januari
zon is deze bijzondere opsporingsdienst opgegaan in de Inspectie
2w, en gaat verder onder de naam Directie Opsporing. De Inspectie
SZw bestaat verder uit de voormalige Arbeidsinspectie en Inspectie
voor Werk en Inkomen (Iwi).

In deel II komt het onderwerp arbeidsuitbuiting aan bod.
In het kort wordt beschreven wat de definitie van
arbeidsuitbuiting is, en wordt concreet ingegaan op de
situatie zoals in het strafrechtelijk onderzoek is aangetrof
fen. Tevens wordt de maatschappelijke achtergrond van
de slachtoffers besproken.
In deel III vindt vervolgens een uitgebreide beschouwing
van het strafrechtelijk onderzoek plaats. Zo wordt de
opmaat naar het strafrechtelijk onderzoek besproken; wat
heeft zich afgespeeld voordat het tot een opsporingson
derzoek kwam? Ook de verdachten uit het onderzoek
komen aan bod. Daarna wordt het tewerkstellingsproces
zoals zich dat heeft afgespeeld in de periode die het
onderzoek Cornwall beslaat, in chronologische volgorde
beschouwd. Dat proces wordt ontrafeld, teneinde te
bezien op welke momenten en bij welke stappen er
situaties zijn ontstaan die uiteindelijk een rol hebben
gespeeld in het criminele proces. Het gaat daarbij niet per
deflnitie om handelingen die op zichzelf beschouwd ook
strafbare feiten omvatten. Het kan ook gaan om bijvoor
beeld hiaten in wet- en regelgeving, dan wel om knelpun
ten in de uitvoering daarvan. Daarbij worden de rollen van
de spelers (natuurlijke en rechtspersonen) in het onder
zoek betrokken. Het gaat daarbij om zowel de verdachten
als bij het proces betrokken bestuurlijke en private
instanties, die op enig moment bewust of onbewust een
rol hebben vervuld die van belang is geweest in het
tewe rks tel Ii ngs proces.
Met deze opzet wordt de lezer in deel 1 een korte, globale
inkijk geboden. De geïnteresseerde lezer met behoefte aan
meer diepgang kan zich vervolgens wenden tot de delen II
en III.

DEEJ..i:
• ALGEME?ÈN
-

-

Res flrbeidsuitbditininde Nederlandse binnenvaart
Internationale samenwerking

71 Bestuurlijk signaal 1 ‘CORNWALL’ j Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Resumé: Arbeidsuitbuiting van Filipijnen in de Nederlandse
binnenvaart
Het strafrechtelijk onderzoek Cornwall

Tewerkstellingspi oces

Het strafrechtelijk onderzoek Cornwall is in eerste aanleg

De in het strafrechtelijk onderzoek geconstateerde
feitenconstructie die ertoe heeft geleid dat bemannings
leden met de Filipijnse nationaliteit uitgebuit konden
worden op een binnenvaartschip in Nederland. wordt in
dit bestuurlijk signaal aangehaald als het
“tewerkstellingsproces’.

voor de rechter geweest. De meervoudige kamer van de
rechtbank Rotterdam heeft verdachten begin 2017 wel
veroordeeld voor rnensensmokkel, valsheid in geschrift en
deelname aan een criminele organisatie, maar niet voor
arbeidsuitbuiting. Daartegen heeft het OM appel inge
steld. Ten aanzien van de aanverwante onderzoeken geldt
dat deze zijn geseponeerd, dan wel (nog) niet voor de
rechter geweest. Dit wordt in de rapportage vermeld waar
relevant.

Van arbeidskracht tot slachtoffer
Kwetsbaar door sociaal-culturele en economische
aspecten
De Filipijnen kennen een scherpe tegenstelling tussen arm
en rijk. Er is sprake van een kleine, rijke elite en een groot
arm deel van de bevolking dat veelal onder het bestaans
minimum leeft. De sociale voorzieningen zijn pover te
noemen. Ten gevolge van de armoede en de relatief grote
werkloosheid is de belangstelling onder de bevolking voor
overzeese arbeid enorm. Dat geldt eveneens voor
werkzaamheden in de scheepvaart Bemiddelings- en
uitzendbureaus worden overspoeld met inschrijvingen.
De Filipijnen die uiteindelijk geselecteerd worden en
daadwerkelijk overzees aan het werk kunnen, voelen zich
bevoorrecht.
Filipijnen zijn geliefde arbeidskrachten in het Westen. Ze
worden gezien als harde werkers met een groot verant
woordelijkheidsgevoel. Dat uit zich bijvoorbeeld in de
wijze waarop de zorg voor familie centraal staat in hun
leven. Dit is dan ook een belangrijke drijfveer om werk in
het buitenland te zoeken. De inkomens zijn daar dikwijls
veel hoger. Daarmee kunnen ze niet alleen het gezin, maar
de gehele familie onderhouden. Geconstateerd moet
worden dat Filipijnen tamelijk gereserveerd zijn.
In het strafrechtelijk onderzoek wordt beschreven dat zij
doorgaans een ‘heeping up appeorcnces’-houding kennen,
die maakt dat zij niet snel hulp zullen inschakelen wanneer
zij in een hulpbehoevende positie verkeren.
Complicerende factor daarbij is dat men uit angst voor
corruptie daar ook niet snel toe is geneigd.

Werving van bemanningsleden
In de Filipijnen start het tewerkstellingsproces op het
moment dat potentiële bemanningsleden worden
geworven in het “Seamen’s park’. Daar presenteren zich
diverse bemiddelings- en/of uitzendbureaus met als doel
mensen aan te trekken voor overzeese functies. Bedrijf X.
verdachte in het strafrechtelijk onderzoek. is ook verte
genwoordigd op Seamen’s park. Het bedrijf is een van de
grootste bemiddelaars van personeel uit de Filipijnen voor
de Nederlandse binnenvaartsector. Op het Seamen’s park
kunnen de Filipijnen zich inschrijven om mee te dingen
naar een baan in de Nederlandse binnenvaart. Vervolgens
kan men worden uitgenodigd voor een sollicitatiegesprek.
Deze wervingsactiviteiten vinden plaats, direct of zelfs
voordat de vacature is aangemeld bij het UWV
(Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen).
Het tewerkstellingsproces start in Nederland op het
moment dat een vacature voor (licht)matroos ontstaat.
Deze wordt aangemeld bij het UWV. Alleen als er in
Nederland en vervolgens in Europa aantoonbaar geen
geschikt en beschikbaar personeel voorhanden is,
zogenaamd “prioriteitgenietend aanbod’, kan buitenlands
personeel worden geworven. De werkgever kan dan een
tewerkstellingsvergunning (TWV) aanvragen. De werkgever
dient de aanvraag te onderbouwen met een contract.
De werkgever moet tevens voldoen aan andere vergun
ningsvoorwaarden onder andere met betrekking tot
minimumloon, arbeidsomstandigheden en huisvesting.
De werkgever dient dat aan te tonen en het UWV toetst dit.

De bewiisargumentatie inzake het delict arbeidsuitbuiting is
neergelegd in de processen-verbaal die zijn opgemaakt door de
zaaksrechercheurs van de Directie Opsporing. Inspectie sZW. voor
dit bestuurliik signaal geldt dat zo lang arbeidsuitbuiting nog niet is
bewezen verklaard door de rechter. erjuridisch gezien sprake is van
een vermoeden van dit strafbaar feit.

81 Bestuurlijk signaal ‘CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Voortzetting van het tewerkstellingsproces
Zodra de sollicitatiegesprekken met goed resultaat zijn
afgerond, kan het tewerkstellingsproces verder in werking
worden gezet. De binnenvaartmatrozen in spé moeten een
medische verklaring van goedkeuring verkrijgen, de
arbeidsovereenkomsten worden opgesteld, de tewerkstel
lings- en verblijfsvergunningen worden aangevraagd, de
opleidingen tot matroos wordt ingekocht en de dienstboekjes persoonlijke documenten worden geregeld.
De bemanningsleden worden overgevlogen naar Schiphol
en vervolgens vrijwel direct overgebracht naar het
binnenvaartschip waarop zij tewerkgesteld worden.
Ze blijven gemiddeld zes tot negen maanden aaneenge
sloten aan boord van het schip.
—

—

Toegang tot Nederland

Opteiding
Opleiding
De Filipijnse bemanningsleden zijn door de verdachte
werkgever ingeschreven voor een opleiding die zich richt
op de werkzaamheden van een (aspirant) matroos.
Die opleiding is verplicht op grond van de Nederlandse
Binnenvaartregelgeving en is geënt op de situatie aan
boord, veiligheids(voorschriften) en dergelijke. De beman
ningsleden hebben de opleiding echter nooit daadwerkelijk
gevolgd. Ook hebben zij nooit een examen afgelegd.
Dit zou ook een onmogelijke opgave zijn omdat de
opleidingen en het examen in het Nederlands worden
verzorgd; een taal die de bemanningsleden niet machtig zijn.
Het opleidingsinstituut heeft daarentegen wel tegen
betaling van het cursusgeld door de verdachte werkgever
de vereiste bewijzen voor het volgen van de opleiding
stickers voor de dienstboekjes van de bemanningsleden
aan hem verstrekt De dienstboekjes wekten daarmee de
schijn dat de bemanningsleden de opleiding hadden
gevolgd en daardoor een schijn van bekwaamheid en
veiligheid aan boord. Het instituut wordt in het kader van
dit onderzoek niet vervolgd.
-

Vergunningen
Om werknemers uit de Filipijnen legaal te werk te stellen
moet de werkgever een tewerkstellingsvergunning
aanvragen bij het UWV. Vanaf 2004 tot 2oi zijn ongeveer
1150 tewerkstellingsvergunningen (en in navolging
daarvan verblijfsvergunningen) verleend aan Filipijnse
bemanningsleden. De aanvragen voor de vergunningen.
in ieder geval welke zijn betrokken in het strafrechtelijk
onderzoek. zijn onderbouwd met valse arbeidscontracten.
De contracten vermelden een maandelijks loon in euro’s
conform de Wet op het Minimumloon of soms zelf
daarboven en zijn voorzien van een handtekening.
Deze zijn valselijk verkregen door de aspirant beman
ningsleden op een digitaal tekentablet te laten tekenen
tijdens het sollicitatiegesprek op de Filipijnen.
Die handtekeningen zijn vervolgens gekopieerd naar het
contract. Het gevolg van deze gang van zaken is dat er
sprake is van illegale tewerkstelling.
Uit het strafrechtelijk onderzoek is naar voren gekomen
dat er mogelijk prioriteitsgenietend aanbod (personeel
met de Nederlandse nationaliteit of EU/EER-onderdanen)
beschikbaar was. Het beschikbaar zijn van prioriteitsgenie
tend aanbod is een reden voor het niet verlenen van een
tewerkstellingsvergunning. Dit was echter niet bekend bij
het UWV. Was dat wel het geval geweest, dan hadden de
aanvragen voor een tewerkstellingsvergunning (althans
een deel ervan) wellicht reeds in een vroeg stadium
kunnen worden afgewezen op deze grond.

-

Medische keuring
Kou ring
Een voorwaarde voor het mogen werken op een binnen
vaartschip is dat het bemanningslid een medische keuring
heeft ondergaan, uitgevoerd door een daartoe aangewe
zen keuringsarts.
Het is een wettelijke verplichting, dat de keuringsresulta
ten worden vastgelegd in het computerprogramma
shipexam”; de digitale database voor scheepvaartkeurin
gen. De keuringsarts geeft een geneeskundige verklaring
binnenvaart af. Op basis van deze geneeskundige
verklaring binnenvaart kan een dienstboekje aangevraagd
worden bij Stichting Afvalstoffen en Vaardocumenten
Binnenvaart (SAB). Bij aanvraag van een dienstboekje
wordt het keuringsresultaat in het dienstboekje vastge
legd, gewaarmerkt met stempel, datum en handtekening
van de keuringsarts. Naar aanleiding van indicaties van
onregelmatigheden met betrekking tot de keuringen van
Filipijnse bemanningsleden is in vervolg op het onder
zoek Cornwall een nieuw strafrechtelijk onderzoek naar
de betrokken keuringsarts gestart.
—

-

91 Bestuurlijk signaal 1 “CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Onregelmatigheden
De aspirant matrozen werden gekeurd aan de hand van een
zogenaamde supervisorconstructie (of verlengde arm constructie):
een Filipijnse arts in Manilla keurde hen aldaar namens een
in Nederland bevoegde en gevestigde Nederlandse
keuringsarts. Het is echter niet toegestaan dat keurings
artsen die in een ander land dan ëén van de Rijnvaartlanden
zijn gevestigd, een geneeskundige verklaring voor de
binnenvaart afgeven. Zij zijn uitsluitend bevoegd voor
geneeskundïge verklaringen voor de zeevaart.
Opmerkelijk genoeg heeft de toenmalige Medisch
Advïseur Scheepvaart van het ministerie van Verkeer en
Waterstaat deze verlengde arm constructiegoed gekeurd.
De huidige Medisch Adviseur Scheepvaart heeft deze
constructie medio zoio beëindigd.
Een vergelijking tussen dienstboekjes waarin keurings
resultaten zijn opgenomen en het programma shipexam
wijst uit dat daarin een groot aantal keuringen van
Filipijnse bemanningsleden niet is geregistreerd. Dit is niet
conform de Binnenvaartregelgeving. Medische verklaringen
kunnen niet meer achterhaald worden aangezien deze in
principe aan de aspirant matroos worden verstrekt en de
betrokken instanties deze niet archiveren. De vraag rijst of
de keuringen wel daadwerkelijk plaatsgevonden hebben.
Bovendien lijkt een aantal keuringen geantedateerd.
De datum en locatie van keuring zoals in het dienstboekje
vermeld, zou niet corresponderen met de verblijfplaats en
daarmee de keuringsmogelijkheden van een aantal
Filipijnen. Dat zou erop kunnen wijzen dat gedurende een
bepaalde periode medische verklaringen zijn verstrekt
zonder dat daadwerkelijk keuringen plaats hebben
gevonden. Ook zijn er aanwijzingen dat de bij de keuringen
betrokken Nederlandse keuringsarts niet (meer) bevoegd
was om dergelijke keuringen uit te voeren.

Arbeidsuitbuiting, sluitstuk van het
tewerkstellingsproces
Afhankelijkheid vanaf het begin
De Filipijnen die via het Seamen’s Park terecht komen bij
Bedrijf Y te Manilla, worden vanaf de indiensttreding in
een keurslijf gedwongen. Zij moeten het zogenaamde
POEA-contract (Phillippine Overseas Employment
Administration) ondertekenen dat de Filipijnse wetgeving
verplicht heeft gesteld. Daarop staat een loon in
Amerikaanse dollars dat aan hen zal worden uitbetaald.
Er zijn enkele gevallen bekend waarin vanaf dat moment
de werknemer nog slechts affiaakt op straffe van een hoge
boete. Dat wordt dan contractueel vastgelegd in een
zogenaamde 5tatement” (verklaring) die beide partijen
ondertekenen. Op deze manier wordt al in het eerste
stadium van werknemerschap de eerste stap in de
afhankelijkheidsrelatie gezet.
Dienstboekje
Het dienstboekje is het paspoort van de scheepvaarC.
In dit documentvan de matroos staan relevante zaken
zoals keuringen, opleidingen. vaaruren en schepen waarop
de matroos werkzaam is (geweest). De bemanningsleden
komen echter aan boord zonderhun persoonlijke
die nstbo e kje.
De chauffeur die de bemanningsleden vanaf Schiphol naar
het schip brengt namens Bedrijf X het bedrijf dat tevens
een stand heeft op het Filipijnse Seamen’s Park heeft de
dienstboekjes bij zich. Hij biedt deze aan de bemannings
leden aan voor ondertekening. Daarna neemt hij de
persoonsgebonden dienstboekjes weer in en geeft deze af
aan de schipper van het binnenvaartschip waarop de
bemanningsleden tewerkgesteld worden. Wanneer de
bemanningsleden op enig moment huiswaarts keren om
welke reden dan ook neemt Bedrijf X de persoonlijke
dienstboekjes van de matrozen in. Zonder het dienstboekje
kan de matroos niet overstappen naar een andere werk
gever (uitzend- of bemiddelingsbureau) of schipper. De
gebondenheid aan Bedrijf X is hiermee een voldongen feit.
-

—

—

Ondanks de aanwijzingen die hiervoor zijn, heeft het
strafrechtelijk onderzoek hier geen uitsluitsel over kunnen
geven.

lol Bestuurlijksignaal “CORNWALL’ 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Arbeidsomstandigheden en sociaal isolement aan
boord
De bemanningsleden verblijven gedurende zon acht
maanden onafgebroken aan boord met nauwelijks contact
met de buitenwereld. Zij krijgen nauwelijks totgeen
verlolmogelijkheden of vrije tijd. Hierdoor komen zij in een
sociaal isolement terecht wat de afhankelijkheid versterkt.
Het komt regelmatig voor dat zij aan boord zeer lange
werkdagen maken; iq totiB uren per dag werken is geen
uitzondering. Dit is in strijd met de Nederlandse
arbeidstijdenregelgeving.
De Filipijnse bemanningsleden zijnde Nederlandse taal
niet machtig. Dat vormt een veiligheidsrisico voor zowel
henzelf als de omgeving omdat schipper en matroos
elkaar niet begrijpen en de communicatie daardoor
moeilijk(er) verloopt. De Filipijnen hebben bovendien niet
de verplichte opleiding met het oog op veiligheid aan
boord gevolgd. Verder hebben ze vermoedelijk geen of
niet de juiste medische keuring gehad.

Een ander voorbeeld is de reis huiswaarts. Als een matroos
gedurende zijn tewerkstelling in Nederland terug wil naar
de Filipijnen moet hij dit zelfstandig regelen en bekostigen.
Daarbij maakt het niet uit wat de reden is. bijvoorbeeld
omdat het werk lichamelijk te zwaar blijkt, men last heeft
van heimwee of simpelweg uit de werksituatie wil
stappen. De kosten die met de terugkeer gemoeid zijn,
zoals een vliegticket, zijn echter dusdanig hoog dat de
Filipijnse matrozen ervan afzien om zelf te vertrekken.
Ook bij ongeval of ziekte moet het bemanningslid zelf
voor de medische kosten of het doktersbezoek opdraaien.
Slechts in uitzonderlijk geval werden deze vergoed door de
verdachten, maar doorgaans kwamen ze voor rekening
van de matroos. De Filipijnse matrozen worden hierdoor
ernstig geremd om medische hulp in te schakelen. Voor de
matrozen zijn de medische rekeningen in Nederland
immers enorm hoog, bedragen die zij niet kunnen
opbrengen. Op deze wijze wordt gebondenheid verder
afgedwongen.

Onderbetaling en inhoudingen
De Filipijnse bemanningsleden worden structureel onder
het minimumloon betaald, Er zijn gevallen bekend dat het
salaris volgens het POEA-contract (het contract waarover
zij zelf beschikten) slechts ongeveer 6oo dollar (500 euro)
per maand bedroeg. In andere gevallen lag het salaris
tussen de 6oo en ooo evro. Hoe dan ook ligt het salaris
steeds onder de norm van de Wet minimumloon.
Bepaalde kosten werden daarbij nog in mindering
gebracht op het loon van de matrozen. De kosten voor
werkkleding, toeslagen en vakantiegeld werden bijvoor
beeld niet uitbetaald.

Door het instellen van een dergelijk sanctiestelsel
ontstond bij de meeste Filipijnse matrozen vrees voor de
consequenties. Dit leidde tot het aanpassen van hun
gedrag of handelingen op een manier die gewenst werd
door de verdachten. Zij brengen die Filipijnse matrozen
hierdoor nog verder in een positie waarin zij vaak
nauwelijks vrije keuzes kunnen maken.

Sanctiestelsel
De afhankelijkheidsrelatie werd verder geînstitutionaliseerd
door gebruikmaking van dan wel dreiging met sancties van
met name flnanciële aard. Een tekenend voorbeeld
hiervan is de ‘leave paf. Deze contractueel vastgestelde
toelage zou na afloop van de tijd aan boord worden
uitgekeerd. ter compensatie van niet genoten vakantie
dagen. In de praktijk werd deze echter alleen uitbetaald als
de matroos zijn dienstboekje achterliet in Nederland bij
Bedrijf X en zijn tewerkstellings- en verblijfsvergunning
inleverde bij aankomst in Manilla. Dit om te voorkomen
dat hij naar een concurrent in de scheepvaartbemiddeling
zou overstappen. In een enkel geval maakte een matroos
een rechtszaak aanhangig in de Filipijnen ter verkrijging
van het verschuldigde bedrag. Als reactie daarop deed het
bedrijf aangifte tegen hem wegens diefstal en het niet
nakomen van de contractsvoorwaarden. Deze aangifte
trokken de verdachten in zodra de matroos zijn vordering
liet vallen. Op die manier zetten verdachten de werknemer
ernstig onder druk.

Huiswaarts richting de Filipijnen
Na het vertrek van boord bijvoorbeeld vanwege
contractbeëindiging, of ommekomst van de tewerkstel
lingvergunning gaan de meeste bemanningsleden weer
terug naar de Filipijnen. Hoewel zij inmiddels slachtoffer
van arbeidsuitbuiting zijn. opteren sommigen desondanks
voor een nieuwe periode aan boord van een binnenvaart
schip. Anderen houden het voor gezien. Een deel van de
bemanningsleden krijgt in het kader van het strafrechtelijk
onderzoek de zogenaamde ‘BB’ aangeboden. Dat is een
verblijfsrechtelijke status die wordt verleend aan slachtof
fers die aangifte hebben gedaan van mensenhandel. Niet
alle slachtoffers zijn bereid tot het doen van een aangifte.
De gemeenschappelijke deler van al deze slachtoffers is
dat zij een civiele vordering hebben op de werkgever voor
wat betreft de geleden schade. De belangrijkste daarvan is
de loonvordering als gevolg van stelselmatige
onderbetaling.
—

—

1

121 Bestuurlijk signaal 1 CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Internationale samenwerking
Succesvol onderzoek
De resultaten van het strafrechtelijk onderzoek zijn mede
bereikt dankzij een goede en intensieve samenwerking op
internationaal niveau. Alle betrokken partijen hebben de
samenwerking als zinvol ervaren en dan ook besloten om
de opgebouwde relaties te onderhouden.
Internationale relaties
Gedurende het onderzoek hebbende Inspectie 52W en het
Landelijk Parket van het OM contact gelegd met diverse
autoriteiten en instanties. Dit heeft geleid tot samenwer
king zowel in het kader van het strafrechtelijke onderzoek
als op bestuurlijk niveau, op zowel formele als informele
wijze. Ook is een waardevol structureel contact ontstaan
waarbij kennis werd en nog steeds wordt uitgewisseld. Dit
heeft onder meer geleid tot wederzijdse bezoeken van
delegaties van hoogwaardigheidsbekleders. Een Filipijnse
delegatie heeft in het kader van bestijding van mensenhandel in oktober 2012 een bezoek gebracht aan
Nederland. In maart oiq bracht een Nederlandse
delegatie een bezoek aan de Filipijnen. Deze bestond uit
onder meer de Nationaal rapporteur mensenhandel en
seksueel geweld tegen kinderen (Corinne Dettmeijer), de
landelijk officier van justitie mensenhandel/mensensmok
kel (Warner ten Kate). en de voorzitter van het college van
procureurs-generaal tevens voorziner van de Taskforce
Mensenhandel (Herman Bolhaar). Tijdens dit bezoek zijn
diverse aspecten van mensenhandel aan bod gekomen,
waaronder de situatie van Filipijnse matrozen in de
Nederlandse binnenvaart. Daarbij heeft dit bezoek geleid
tot het opstellen van een Memorandum of Understanding
tussen Nederland en de Filipijnen op het gebied van de
bestrijding van mensenhandel en kinderporno. Deze
samenwerkingsoverkomst is vastgesteld en ondertekend
in juni 2015.

Persbericht
Den Haag. vrijdago5 juni 2015
internationale aanpak uitbuiting Filipijnen
Om uftbbiting van Filipijnen wereldwijd verder tegen
te gaan, Tiebben twintig landen afspraken gemaakt.
Dat hebben ze gedaan in de Verklaring van Manilla’,
een initiatief van de Nederlandse ambassade in
Manilla. Ook overheidsinstanties, internationale
organisaties, ngo’s en vertegenwoordigers van het
bedrijfsleven schaarden zich achter de afspraken.
Om uitbuiting van Filipijnen werèldwijd tegen te
gaan, hebben zo landen in Manilla afspraken
gemaakt Wegkijken is geen opti?, aldus Marlon
Der&x. de Nederlandse ambassadeur in Manilla.
Een schrikbarend aantal van io miljoen Filipijnen die
in het buitenland werken, wordt uitgebuit Dat
gebeurt op schepen, via kinderporno, gedwongen
arbeid en [mde huishoudhulp. Wegkijken is geen
optie. aldus Marlon Derckx, de Nederlandse
ambassadeur in Manilla.
De zaak kwam aan het licht toen de ambassade er
achter kwam dat met nepcontracten visa werden
aangevraagd voor Filipijnse arbeiders. ,Toen zijn we
diepergaan graven en stuitten we op meer gevallen
van dit soort moderne slavemij’. aldus Derckx.
De ambassade werkt samen met de Filipijnse
autoriteiten en het Nederlandse Openbaar Ministerie,
politie, IND. arbeidsinspectie en marechaussee. Ook
wisselen ambassades in Manilla ervaringen uit.
Derck,c Je moet met alle betrokken instanties
internationaal samenwerken om de gaten te dichten
en barrières op te werpen. Alleen zo’n gezamenlijke
aanpakwerkt Dat voorbeeld wordt nu door andere
landen gevolgd.”

131 Bestuurlijk signaal 1 “CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Samenwerkende instanties
De Inspectie SZW en het Landelijk Parket hebben veelvuldig
samengewerkt met de volgende instanties en autoriteiten:
Nederlandse ambassade te Manilla
De plaatsvervangend ambassadeur van Nederland op
de Filipijnen heeft bemiddeld in de contacten met de
Filipijnse ketenpartners. Door de officier van justitie van
het Landelijk Parket is in samenwerking met de Directie
Opsporing van de Inspectie SZW een training verzorgd
voor ambassadepersoneel teneinde hen bewust te
maken van mensenhandel. Resultaten hiervan zijn
zichtbaar in de vorm van aangeleverde signalen die
ïnmiddels hebben geleid tot nieuwe strafrechtelijke
onderzoeken.

Ook heeft het NBI in nauwe samenwerking met de
Phïlippine Overseas Employment Administration (POEA)
het bestuursrechtelijk onderzoek bij Bedrijf Y te Manilla
uitgevoerd. Dit heeft uiteindelijk geleid tot schorsing
van de vergunning aan dat bedrijf en daarmee van alle
wervi ngs activiteiten.
Philippine Overseas Employment Administration
(POEA)
POEA is een bestuursrechtelijk orgaan dat belast is met
de uitgifte van arbeidsovereenkomsten voor Filipijnen
die overzees willen werken. Dok verleent POEA
vergunningen aan bemiddelingsbureaus, waarmee zij
worden toegestaan personeel te werven. Dankzij de
samenwerking met deze instantie en naar aanleiding
van de bevindingen in de onderzoeken in de Filipijnen
controleert deze instantie inmiddels of het salaris dat is
opgenomen in de POEA-contracten daadwerkelijk
conform het Nederlandse wettelijke minimumloon is.
Wijzigingen van het minimumloon worden nu ook via
de Nederlandse ambassade doorgegeven aan POEA.
—

—

Filipijnse ministerie van Justitie
De Filipijnse staatssecretaris van Justitie heeft een
voortrekkersrol vervuld bij het onder de aandacht
brengen van het opsporingsonderzoek Cornwall bij
de hieronder genoemde instanties. Dit heeft de
samenwerking bevorderd.
Inter-Agency Council Against Trafficking(IACAT):
Deze organisatie met aan het hoofd de staatssecretaris
van Justitie houdt zich binnen de Filipijnen bezig met
de bestrijding van mensenhandel. IACAT is niet bevoegd
tot het zelfstandig uitvoeren van onderzoeken naar
mensenhandel. Zij stuurt echter hiertoe de Anti Human
Trafficking Division (AHTRAD) aan, dat onderdeel
uitmaakt van het National Bureau of Immigration (NBI).
—

—

National Bureauoflmmigradon(NBI):
Deze politieorganisatie bestaat uit diverse afdelingen.
waaronder deAnti Human Trafficking Division
(AHTRAD). Deze afdeling behandelt onder andere
mensenhandel- en mensensmokkelzaken. Het NBI heeft
een waardevolle rol gespeeld bij het strafrechtelijk
onderzoek in de Filipijnen dat parallel liep aan de
Nederlandse opsporingsonderzoeken. Overigens werd
hierdoor duidelijk dat er wezenlijke verschillen zijn in de
nationale Filipijnse wet- en regelgeving, waar rekening
mee moet worden gehouden in de rechtshulpverzoeken
aan de Filipijnen. Zo worden op grond van de Filipijnse
wetgeving zwaardere voorwaarden gesteld aan de inzet
van bevoegdheden zoals inbeslagneming. Waar volgens
Nederlands recht in geval van het toepassen van
sommige dwangmiddelen ‘een redelijk vermoeden van’
volstaat, verlangt het Filipijnse recht onder vergelijkbare
condities dat er sprake is van ‘ernstige bezwaren.

Anti-Money Laundering (AML):
Dit is een anti-witwas instantie die zich bezighoudt met
flnanciële onderzoeken met een internationaal karakter.
In onderzoeken die Nederland raken onderhoudt de
AML contacten met de Financial Intelligence unit (Flu).
Tot op heden heeft de samenwerking een aantal
resultaten opgeleverd. Er is bijvoorbeeld beslag gelegd
op banktegoeden op de Filipijnen en de Filipijnse
autoriteiten hebben documentatie verstrekt over
transacties en loonbetalingen vanuit de Filipijnen.
Rechtshu lpverzoeken
In het kader van het strafrechtelijk onderzoek zijn op enig
moment verschillende rechtshulpverzoeken gedaan aan
de Filipijnse justitiële autoriteiten. Het doel daarvan was
geldstromen te bevriezen, doorzoekingen en inbeslag
nemingen te laten plaatsvinden en verdachten en getuigen
te laten verhoren. Niet alle verzoeken konden worden
gehonoreerd, vanwege het verschil in eisen die de
onderscheidenlijke rechtssystemen stellen aan dergelijke
acties. Zo kent het Filipijnse systeem zwaardere eisen ten
aanzien van watwij in Nederland kennen als het vermoe
den van een strafbaar feit. Ook aan de autoriteiten in
Singapore is een dergelijk rechtshulpverzoek gedaan dat
niet tot uitvoering kon worden gebracht, als gevolg van
een moeizame internationale samenwerking met
Singapore. De ervaring leert dat de Singaporese autoritei
ten terughoudend zijn waar het gaat om samenwerking.

•DEELII:

.

ARBEIDSUITBUITING
-

-

-

Abeidsuit6uitingIs fenomen
Straf recbteIijonderzoek Cornwall
Maâtschappelijke achtergrând valide slachtoffers

151 Bestuurlijk signaal 1 “CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Het fenomeen arbeidsuitbuiting
Een vorm van mensenhandel
Arbeidsuitbuiting is een vorm van mensenhandel. Deze twee
begrippen worden vaak door elkaar gebruikt. Mensenhandel
is echter een containerbegrip waar meerdere typen
uitbuiting onder vallen. De bekendste is seksuele uitbui
ting (vooral uitbuiting in de prostitutie). Arbeidsuitbuiting
oftewel economische uitbuiting is doorgaans minder
bekend. Dat geldt ook voor criminele uitbuiting: gedwongen
bedelarij. gedwongen deelname aan strafbare feiten en
mensenhandel met het oogmerk van orgaanverwijdering
of andere lichaamseigen producten (bijvoorbeeld bloed of
eicellen).
Bij arbeidsuitbuiting gaat het om uitbuiting van een ander
door gedwongen of verplichte arbeid of diensten waarbij
sprake is van een sterke inperking van de vrije keuze.
Daarbij gaat het om meer dan slecht werkgeverschap.
Het gaat om een stapeling van factoren zoals onderbetaling,
lange werkdagen, slechte huisvesting, intimidatie en
fysieke/psychische druk die leiden tot meervoudige
afhankelijkheid van het slachtoffer. Arbeidsuitbuiting
wordt niet altijd herkend en erkend. Arbeidsuitbuiting is in
Nederland sinds 1 januari 2005 strafbaar gesteld, thans in
artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht (WvSr).
Daarvoor was alleen seksuele uitbuiting strafbaar gesteld.
Slachtoffers van arbeidsuitbuiting
Omdat arbeidsuitbuiting zich grotendeels in het verborgene
afspeelt zijn er geen exacte cijfers bekend over de totale
omvang van het aantal slachtoffers. De personen die
strafrechtelijk bezien kunnen worden gekenmerkt als
uitgebuit, voelen zich vaak geen slachtoffer van arbeids
uitbuiting. Zij vergelijken hun huidige situatie met de
(arbeids)omstandigheden in het land van herkomst die
daar vaak ongunstiger zijn. Om die reden zullen zij niet
snel aangifte doen van arbeidsuitbuiting, al helemaal niet
in geval van illegaal werknemerschap gelet op eventuele
verblijfsrechtelijke consequenties.
Om zoveel mogelijk geld te verdienen zijn arbeidsmigranten
vaak bereid om lange werkdagen te maken. De meeste
(tijdelijke) arbeidsmigranten die in ons land komen werken
zijn de Nederlandse taal niet machtig. Daarnaast zijn zij
onbekend met de rechten die zij als werknemer in ons land
hebben. Ten gevolge van de slechte ervaringen met de
politie (corruptie) of andere autoriteiten in het land van
herkomst, zijn zij voorzichtig in het leggen van contact niet
de Nederlandse overheid. Door de slechte economische
situatie in het thuisland accepteren arbeidsmigranten
doorgaans werkomstandigheden die naar Nederlandse
maatstaven onacceptabel zijn. In de bestrijding van
arbeidsuitbuiting is het van belang om te beseffen dat

arbeidsmigranten uit zichzelf niet zo snel naar buiten
treden met verhalen over de omstandigheden waaronder
zij hier in Nederland hun werk verrichten.’
Doori aatverbod
De Filipijnse bemanningsleden zijn naar Nederlands recht
slachtoffer van arbeidsuitbuiting, ongeacht hun perceptie
van de situatie. De wet kent een zgn. doorlootverbod,
vastgelegd in art. izsff Wetboek van Strafvordering
(WvSv). Dat doorlaatverbod houdt in dat slachtoffers van
mensenhandel uit de uitbuitingssituatie gehaald moeten
worden. Het verbod is ooit door de wetgever opgenomen
met het oog op slachtoffers van seksuele uitbuiting, maar
geldt ook voor slachtoffers van arbeidsuitbuiting.

Verblijfsstatus voor slachtoffers
88-regeling
De term 88-regeling verwijst naar hoofdstuk 88 uit de
Vreemdelingencirculaire. Daarin wordt de procedure
beschreven die is bedoeld voor slachtoffers en getuigen
van mensenhandel. De regeling maakt deel uit van een
integrale aanpak om mensenhandel te bestrijden, wat een
uitdrukkelijke prioriteit van justitie en politie is. Als er ook
maar de geringste aanwijzing bestaat dat er sprake is van
mensenhandel, moet de politie de vreemdeling (die geen
verblijfsstatus heeft in Nederland) de B8-status verlenen.
Is dat het geval, dan wordt een slachtoffer een periode van
maximaal drie maanden bedenktijd gegund, waarin het
slachtoffer in alle rust een beslissing kan nemen over het
doen van aangifte of het afleggen van een verklaring.
De politie stelt de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND)
daarvan in kennis. De dienst geeft een positief advies
tenzij er contra-inditaties zijn. Het slachtoffer houdt recht
op een (tijdelijke) verblijfsvergunning zolang het strafrech
telijk onderzoek loopt.
Civiele mogelijkheden slachtoffers
Bij mensenhandel speelt de vraag waar de slachtoffers
behoefte aan hebben en wat de overheid hen kan bieden.
Bij arbeidsuitbuitingzaken gaat het bij een groot deel van
de slachtoffers vooral om financiële genoegdoening.
meestal uitbetaling van het gederfde loon. In dit verband
biedt de wet de slachtoffers de mogelijkheid zich te
voegen in het strafproces met een (civiele) vordering tot
schadevergoeding.

Eindrapportage Proeftuin Mensenhandel ‘overige uitbuiting in de
land- en tuinbouwsector’, Openbaar Ministerie Zola.
Eindrapportage Proeftuin Mensenhandel ‘overige uitbuiting in de
land- en tuinbouwsector’. Openbaar Ministerie zola.

16 Bestuurlijk signaal

CORNWALL” Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Arbeidsuitbuiting in het onderzoek Cornwall
Het strafbare resultaat van het
tewerkstellingsproces
Financieel gewin als doel
Het opsporingsonderzoek Cornwall werd uitgevoerd in
de periode van 2011 tot 2013. Het richtte zich op het
blootleggen van het tewerkstellingsproces. dat was gericht
op het behalen van financieel gewin door de verdachten.
die zich bezig hielden met het uitbuiten van de Filipijnse
bemanningsleden. Uit het strafrechtelijk onderzoek
Cornwall en de hieruit voortvloeiende onderzoeken blijkt
dat zij dit deden door een afhankelijkheidsrelatie te
creëren.
Daarbij maakten verdachten gebruik van diverse dwangmiddelen zoals in artikel 273f WvSr omschreven.
De verdachten effectueerden de gebondenheid van de
Filipijnse bemanningsleden aan het in Nederland geves
tigde Bedrijf X.
Indicatoren van arbeidsuitbuiting
De bewijsvoering met betrekking tot het strafbare feit van
arbeidsuitbuiting is opgebouwd aan de hand van verschil
lende elementen. Cumulatief leidden deze volgens het
OM en de Inspectie SZW in deze casus tot de slotsom dat
de Filipijnse bemanningsleden die tewerkgesteld werden
op de binnenvaartschepen, het slachtoffer zijn geworden
van uitbuiting. In deze zaak gaat het overwegend om de
volgende elementen.

De elementen van arbeidsuitbuiting
Dwang, afhankelijkheid, misbruik van kwetsbare positie
• het hanteren van sanctiebeleid
• het innemen van de dienstboekjes
• het creëren van een angstcultuur
• het verkeren in sociaal isolement
• het misbruik maken van sociaaleconomische
omstandigheden

Onderbetaling en inhoudingen
• het betalen onder het wettelijk minimumloon
• het niet uitbetalen van het volledige loon zoals vermeld
op de Ioonstrook
• het inhouden van kosten op salaris, terwijl die zoge
naamd worden geboekt als bedrijfskostenpost
• het inhouden van pensioenkosten op het salaris terwijl
geen pensioen wordt opgebouwd
• het niet uitbetalen van de vakantietoeslag
• het niet of onvoldoende uitbetalen van etensgeld
Fraude en misleiding
• het gebruik maken van dubbele arbeidsovereenkom
sten: één conform Nederlandse vereisten en één naar
Filippijns recht (PoEwcontract)
• het opmaken en indienen van valse aanvragen voor
tewerkstellingsvergunningen
• het opmaken en indienen van valse aanvragen voor
ve rb 1 ij fsvergu nn in gen
het misbuiken van digitale handtekeningen
• het opmaken en gebruiken van valse loonstroken
Arbeidsomstandigheden
het maken van lange werkdagen gedurende lange
aaneengesloten periodes aan boord
• het zonder opleiding werken zorgt voor potentieel
gevaarlijke omstandigheden aan boord
het niet machtig zijn van de taal zorgt voor gevaarlijke
omstandigheden aan boord

Foto Ier iIIu,trotie een binnenvaartschip op de Oude Maas La hoogte van de
Spijkeiiisserbrug (niet betrokken bij het strofrechlelijk onderzoek)
De bewisargumentatie inzake het delict arbeidsuitbuiting is
neergelegd in de processen-verbaal die ziin opgemaakt door de
zaaksrechercheurs van de Directie Opsporing. Inspectie szw. voor
dit bestuurliik signaal geldt dat zolang arbeidsuitbuiting nog niet is
bewezen verklaard door de rechter, erjuridisch Bezien sprake is van
een vermoeden van dit stralbaar feit.

17 Bestuurlijk signaal 1 CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Modus operandi
Afhankelijkheid vanaf het begin
De Filipijnse werkzoekenden komen via het Seamen’s park
terecht bij Bedrijf Y in Manilla. Zodra de sollicitatieproce
dure positief is afgerond, dwingt het bedrijf hen al in een
keurslijf. Nadat het contract is ondertekend en de
procedure om de betreffende matroos naar Nederland te
laten afreizen is gestart (het verkrijgen van documenten
etc.) kan deze in de Filipijnen nog slechts afhaken door het
betalen van een boete van ongeveer Soo euro aan Bedrijf Y.
De hoogte van dit bedrag maakt dit feitelijk vrijwel
onmogelijk. Op deze manier wordt al in het eerste stadium
van werknemerschap evident misbruik gemaakt van de
kwetsbare (economische) positie van de Filipijn als
werknemer. Aldus is de eerste stap in de affiankelijkheids
relatie gezet.
Op enig moment wordende aspirant bemanningsleden
met tussenkomst van Bedrijf X naar Nederland getrans
porteerd. Inmiddels is een bewijs van medische keuring
verkregen, zijn dienstboekjes geregeld. opleidingen
aangevraagd en zijn de tewerkstellingsvergunningen en de
verblijfsvergunningen toegekend (op al deze essentialia
van arbeidsuitbuiting in het tewerkstellingsproces wordt in
deel III nader ingegaan). Eenmaal in Nederland gearriveerd,
wordende Filipijnen doorgaans direct naar het binnen
vaartschip gebracht waar zij tewerkgesteld worden.
De bemanningsleden komen aan boord van het binnen
vaartschip zonder dat zij zelf in het bezit zijn van hun
persoonlijke dienstboekje. Bedrijf X heeft hun dienstboek
jes aan de schipper verstrekt. Als zij naar huis terugkeren,
neemt bedrijf X in Nederland het dienstboekje weer in.
Ook hierdoor wordt een afhankelijkheid gecreëerd van
de Filipijnse werknemer jegens Bedrijf X. Zonder dit
“paspoort van de binnenvaart” kan de matroos namelijk
niet overstappen naar een andere werkgever (uitzend- of
bemiddelingsbureau) of schipper. De gebondenheid aan
Bedrijf X is hiermee een voldongen feit,
Arbeidsomstandigheden aan boord
Gedurende gemiddeld acht maanden verkeren de
bemanningsleden onafgebroken aan boord en maken zeer
lange werkdagen. Uit afgelegde verklaringen blijkt dat
werkdagen van tien tot veertien uur per dag eerder regel
dan uitzondering waren. Dit is in strijd met de Nederlandse
arbeidstijdenregelgeving. Van verlofmogelijkheden of op
een andere manier tijd buiten boord doorbrengen, is
bovendien zelden of geen sprake. Ook is er nauwelijks
contact met de buitenwereld. Het sociale isolement
versterkt de afhankelijkheid. Als gevolg van deze omstan
digheden verkeren de Filipijnse bemanningsleden in een
sociaal isolement, dat de afhankelijkheid verder versterkt.

In dit verband dient melding te worden gemaakt van het
vaartijdenboek. De schipper registreert daarin de vaar
tijden van iedere matroos aan boord. Uit het onderzoek
zijn enkele gevallen duidelijk geworden, waaruit blijkt dat
het vaartijdenboek niet correct werd ingevuld.
Dit heeft drie consequenties. Allereerst biedt de admini
stratie geen juiste weergave van de werkelijkheid met
betrekking tot het aantal gewerkte uren. Ten tweede
belemmert deze praktijk het bemanningslid in zijn
toekomstige functieontwikkeling. Het aantal vaaruren dat
hij maakt is namelijk van belang voor de kwalificatie als
matroos. Om door te groeien van lichtmatroos tot
matroos moet hij een bepaald minimum aan uren hebben
gevaren. Vrijwel alle bemanningsleden waren lichtmatroos
omdat deze qua loonkosten goedkoper zijn. Ten derde rijst
de vraag in hoeverre de schippers, die het vaarboek
opzettelijk onjuist hebben gevuld, daardoor medeverant
woordelijk zijn voor het ontstaan dan wel in stand houden
van de situatie van arbeidsuitbuiting. De officier van
justitie heeft aangegeven dat er misschien sprake zou zijn
geweest van een vorm van medeplegen. Om capaciteits
redenen is echter besloten het omvangrijke onderzoek op
dit punt af te bakenen. Om die reden is er geen onderzoek
gedaan naar het eventuele strafrechtelijke medeplegen
van een schipper.
Voor wat betreft de veiligheid aan boord van het schip,
kan worden gesteld dat er sprake is van een schijnveilig—
heid. De Filipijnse bemanningsleden zijn doorverdachten
ingeschreven bij een opleidingsinstituut, voor een
opleiding die verplicht is op grond van de Nederlandse
Binnenvaartregelgeving. De opleiding richt zich op de
werkzaamheden van een (aspirant) matroos, op de situatie
aan boord, veiligheidsvoorschriften etc. De bemannings
leden hebben echter verklaard dat zij de opleiding nooit
daadwerkelijk hebben gevolgd. Dit zou ook een onmoge
lijke opgave zijn geweest omdat de opleiding in het
Nederlands wordt verzorgd en de Filipijnen de
Nederlandse taal niet machtig zijn. Dat is ook een
veiligheidsrisico aan boord omdat schipper en matroos
elkaar niet begrijpen en de communicatie daardoor
moeilijk(er) verloopt.
Deze taalbarrière staat in de weg aan het voorkomen van
val- en verdrinkingsgevaar. Dat zijn grote risico’s aan boord
van een binnenvaartschip. Dit blijkt uit risicoanalyses van
de sector binnenvaart door de Inspectie SZW. Door de
Centrale Commissie Rijnvaart (CCR) wordt dit zelfs als
grootste risico aangemerkt5.

Onderbetaling en sancties
In sommige gevallen bedroeg het salaris van de beman
ningsleden, volgens het POEA-contract waarover zij
beschikten, ongeveer 6oo dollar (500 euro) per maand.
SectoraanpakTransport &Logistiek aou-zoi, Inspectie 52W

iS J Bestuurlijk signaal 1 ‘CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

In andere gevallen lag dat iets hoger. In ieder geval lag het
salaris onder het wettelijk minimumloon, Op de valse
arbeidscontracten op basis waarvan de tewerkstellings- en
verblijfsvergunningen werden aangevraagd stond wel een
WML-conform loon. Uit het strafrechtelijk onderzoek blijkt
bovendien dat bepaalde toeslagen niet werden uitbetaald
en bepaalde kosten in rekening werden gebracht op het
loon van de matrozen.
Ook komt naar voren dat de verdachten in de bedrijfs
voering gebruikmaakten van allerlei sancties zoals boetes
(welke niet als clausules in de contracten waren opgenomen).
dan wel stelselmatig daarmee dreigden. De Filipijnse
matrozen vreesden voor de consequenties en pasten als
gevolg daarvan hun gedrag en/of handelingen aan op een
manier die de verdachten wensten. De verdachten
brachten de Filipijnse matrozen daardoor in een afhanke
lïjke positie waardoor zij geen vrije keuze meer hadden.
Leave pay
De Filipijnse matrozen moeten bij de sollicitatie een
document genaamd Statement van bedrijf X of Y onder
tekenen. Hierin staan afspraken omschreven waaraan
beide partijen zich moeten houden. Een van die afspraken
betreft de leove poy. een toelage over de niet genoten
vakantiedagen. Deze wordt berekend aan de hand van het
salaris, maar maakt hier geen deel van uit. Hoeveel leove
poy per maand wordt opgebouwd is contractueel vastge
steld. In de paragraaf over feove poy in hetstotement staat
beschreven dat de Filipijnse matroos eerst zijn dienstboek
je. het verblijfsdocument en tewerkstellingsvergunning
moet inleveren voordat hij zijn Ieovepoykan ontvangen.
Als de matroos dit nalaat moet hij een boete van aoo.000
pesos (ongeveer 3435 euro) betalen. Gezien het gemiddelde
salaris van de Filipijnse werknemers is dit een ‘wurg
bepaling dïe opnieuw de afhankelijkheid in stand houdt
Als de matroos een rechtszaak aanhangig zou maken in
de Filipijnen om zijn niet verkregen laatste maandloon en
leave poy alsnog te krijgen, wordt er door de verdachten
aangifte gedaan tegen hem van Subpoeno: het niet
nakomen van de contractsvoorwaarden volgens Filippijns
recht. Deze aangifte trekkende verdachten in op voor
waarde dat de matroos zijn vordering laatvallen.
De achterliggende gedachte van dit sanctieregime is
vermoedelijk dat de verdachten willen voorkomen dat de
betreffende matroos overstapt naar een concurrent.
Uït verklaringen blijkt dat de sancties ook daadwerkelijk
zijn toegepast

Andere sancties
Uit de verklaringen van de bemanningsleden blijken nog
meer voorbeelden van een sanctieregime. Als een matroos
bijvoorbeeld gedurende zijn tewerkstelling in Nederland
terug wil naar de Filipijnen, moet hij dit zelfstandig regelen
en bekostigen. Daarbij maakt het niet uit wat de reden is,
bijvoorbeeld omdat het werk lichamelijk te zwaar blijkt,
men last heeft van heimwee of simpelweg uit de werksitu
atie wil stappen. De kosten die hiermee gemoeid zijn.
zoals een taxiritvan de kade naar het vliegveld en het
vliegticket, zijn echter dusdanig hoog dat Filipijnse
matrozen ervan afzien om zelf te vertrekken.
Ook hebben de verdachten aan de bemanningsleden
kenbaar gemaakt dat bij een (ernstig) ongeval of ziekte, zij
zelf voor de medische kosten of doktersbezoek moeten
opdraaien. De Filipijnse matrozen worden hierdoor ernstig
geremd om medische hulp in te schakelen. Voor hen zijn
de medische rekeningen in Nederland enorme bedragen.
Uit verhoren met slachtoffers is ook gebleken dat de
schipper aan de betreffende matroos heeft verteld dat hij
bij fouten zelf zou moeten betalen voor de ontstane
schade. Als hij teveel zou klagen, zou hij bovendien het
risico lopen om tussentijds teruggestuurd te worden,
evenals bij niet functioneren.

Foto Ier illustratie een binnenvaartschip varend op de oude Maas (niet
berrotken hij her strafrechtelijk onderzoek)

191 Bestuurlijk signaal 1 ‘cORNWALL” Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Maatschappelijke achtergrond van de slachtoffers
Sociaal-culturele en economische
aspecten
Armoede
De Filipijnen behoren tot de minder welvarende landen in
de wereld. De Filipijnen kennen een scherpe tegenstelling
tussen arm en rijk. Er is 5prake van een kleine, rijke elite en
een groot arm deel van de bevolking dat veelal onder het
bestaansminimum leeft. De sociale voorzieningen zijn
bovendien pover.
Export van arbeidskrachten
Het land is een van de grootste exporteurs van arbeids
krachten ter wereld. De export van arbeid is dan ook één
van de belangrijkste inkomstenbronnen voor de Filipijnen.
Filipijnen staan bekend als harde werkers met een groot
verantwoordelijkheidsgevoel. Dat laatste uit zich ook in
de zorg voor de familie, wat centraal staat in het Filipijnse
leven. Dat is dan ook een belangrijke drijfveer om in het
buitenland op zoek te gaan naar werk, waar het salaris
doorgaans hoger is dan in eigen land. Het inkomen stelt
hen in staat om niet alleen het eigen gezin, maar de gehele
familie te onderhouden. Het geld dat deze migranten
jaarlijks naar huis sturen vormt een substantieel deel van
de Filipijnse economie. De belangstelling onder de
bevolking voor overzeese arbeid is dus enorm. Dat geldt
ook voor werkzaamheden in de scheepvaart. De Filipijnen
die uiteindelijk door de sollicitatieprocedure komen en
daadwerkelijk overzees gaan werken, voelen zich bevoor
recht. Bovenstaande draagt er aan bij dat wanneer wij ze
in voorkomende gevallen naar Nederlands recht aanmer
ken als zijnde slachtoffers van arbeidsuitbuiting, zij dat
desondanks niet zo ervaren.

Aantrekkelijke werknemers
Bovenomschreven sociaal-culturele en economische
aspecten maken de Filipijnse werknemer kwetsbaar voor
misbruik en uitbuiting. Bovendien kan het verklaren het
waarom Filipijnse matrozen aantrekkelijke werknemers
zijn. Filipijnen zijn dankzij hun sterke werkethos veel meer
bereid om gedurende langere aaneengesloten periodes
lange werkdagen te maken dan Nederlandse of Europese
matrozen. Een Filippijn blijft eerder zonder te protesteren
zes maanden aan boord. Door de langere werkdagen is de
schipper in staat om volcontinu te varen met minder
bemanningsleden. Wanneer hij volcontinu zou willen
varen met Nederlandse of Europese bemanningsleden,
zou hij een personele bezetting nodig hebben van
ongeveer drie man ten opzichte van één Filippijn.
Dit vanwege de behoefte van matrozen met een Europese
achtergrond om regelmatig van boord te gaan, verlof te
genieten etcetera. Bij een lagere bezettingsgraad zou de
schipper het schip moeten stilleggen als gevolg van onder
andere wettelijke voorschriften ten aanzien van de
samenstelling van de bemanning op een schip, hetgeen
kosten met zich meebrengt.

4
4-

•

bEELiN:.
10E HEEFT HJT ZOVER
KUNNEN &O&PEN?
-

-

-

Opmaat naar het stiafréhteIijkbnderzoek CornwaiP
De verdachten uit herstrafrechtelijk onderzoek
FetewerksteIIingsproces nader beschouwd

au Bestuurlijk signaal 1 ‘CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Opmaat naar het strafrechtelijk onderzoek Cornwall
Aanloop naar acties in de binnenvaart
De eerste signalen over onregelmatigheden in de
binnenvaart kwamen al in 2007 binnen. Toen kreeg de
Zeehavenpolitie een melding over twee buitenlandse
mannen die ontredderd en onverzorgd rondliepen op de
kade van een terminal in het Rotterdamse havengebied
Europoort. De mannen spraken geen Nederlands. Het
duurde dan ook even voordat duidelijk werd dat het ging
om twee Filipijnse bemanningsleden die het binnenvaart
schip, waarop zij tewerkgesteld waren, uit het oog waren
verloren. De Zeehavenpolitie heeft doorgevraagd en
proces-verbaal opgemaakt. Gedurende die periode
kwamen bij diverse overheidsinstanties signalen binnen
over problemen met Filipijnen in de binnenvaart. Daarop
is in 2008 een expertmeeting georganiseerd, waaraan
onder meer het Korps landelijke politiediensten (KLPD),
de toenmalige Arbeidsinspectie. de Inspectie voor Verkeer
en Waterstaat (nu: Inspectie voor Leefomgeving en
Transport). de Douane, de Belastingdienst en het UWV
hebben deelgenomen. Tijdens die bijeenkomst zijn
signalen uitgewisseld en bleken er indicaties te zijn voor
onderbetaling. problemen met tewerkstellingsvergunnin
gen, lange werkdagen, onveiligheid en slechte arbeids
omstandigheden aan boord.
Toezicht door de Arbeidsinspectie
In 2009 heeft de Directie Arbeidsmarktfraude van de
toenmalige Arbeidsinspectie? controles uitgevoerd op
twee bedrijfslocaties van de onderneming Bedrijf X.
Dit bedrijf zou later verdachte worden in het strafrechtelijk
onderzoek naar arbeidsuitbuiting van Filipijnse matrozen
in de binnenvaartsector. Tijdens deze controle zijn op
grond van bestuursrechtelijke bevoegdheden van de
Arbeidsinspectie de fysieke en digitale bedrijfsadministratie
ingenomen. In deze administratie bevonden zich onder
andere 320 personeelsdossiers van mannen met de
Filipijnse nationaliteit die tewerk gesteld waren via Bedrijf
X op schepen in de Nederlandse binnenvaart. Daarbij werd
vastgesteld dat ten aanzien van meerdere werknemers
twee arbeidscontracten waren opgesteld. In het contract
waarover de Filipijnse werknemers zelf beschikten, stond
een salaris onder het wettelijk minimumloon vermeld.

T

Per, januari zola is de Arbeidsinspectie opgegaan in de Inspectie
SZWen onderverdeeld in drie directies: de Oirectie Arbeidsmarkt’
fraude. de Directie Arbeidsomstandigheden en de Oirectie Mojor
Hamrd control, De Inspectie 5ZW bestaat verder uit de Directie
Opsporing (de voormalige Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst
5100) en de Inspectie voor Werken Inkomen (IWI).

In het tweede contract waarover de werknemers niet
beschikten, stond echter een hoger salaris, conform het
wettelijk minimumloon. Bedrijf X had dat aan het UWV en
de IND overlegd terverkrijging van een tewerkstellings
en een verblijfsvergunning. De Arbeidsinspectie heeft op
grond daarvan een boete opgelegd aan Bedrijf X vanwege
overtreding van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav).
De boeteoplegging ïs echter in hoogste instantie door de
Raad van State vernietigd.
Ook heeft de Arbeidsinspectie melding gedaan bij de
toenmalige SIOD (Sociale Inlichtingen- en Opsporingsdienst)
van de gesignaleerde misstanden bij bedrijf X.
Naar aanleiding daarvan heeft de SlOD een vordering
gedaan bij de Arbeidsinspectie, met het doel het complete
dossier te verkrijgen. Reden hiervoor was het vermoeden
dat er sprake was van valsheid in geschrifte vanwege de
dubbele arbeidscontracten en in het verlengde daarvan de
op onjuiste gronden verkregen verblijfs- en tewerkstel
lingsvergunningen. Bovenal was het vermoeden gerezen
dat de Filipijnse matrozen door de verdachten in een
uitbuitingssituatie waren gebracht, zodat er sprake zou
kunnen zijn van mensenhandel. Deze vermoedens van
strafbare feiten waren de prille start van het strafrechtelijk
onderzoek genaamd ‘Cornwall”. De toenmalige SIOD
heeft dat uitgevoerd onder leiding van het Landelijk Parket
van het OM.
Actie Waakzaam
In september 2011 heeft de gemeenschappelijke controle
actie Waakzaam plaatsgevonden. Deze actie kwam voort
uit de zogenaamde ‘proeftuin mensenhandel’ en betrof
een meerdaagse grootschalige gezamenlijke controle van
de (toenmalige) KLPD. Politie te wateC (inmiddels
onderdeel van de Landelijke Eenheid) en de (toenmalige)
Arbeidsinspectie. De controleactie werd geïnitieerd omdat
er indicaties waren dat op grote schaal ten onrechte
verblijfsvergunningen en tewerkstellingsvergunningen
waren afgegeven aan buitenlandse werknemers. Dat kan
leiden tot verstoring op de Nederlandse arbeidsmarkt.
Daarnaast richtte de actie zich op signalen van arbeidsuit
buiting van buitenlandse werknemers aan boord van de
binnenvaartschepen. In 2013 heeft deze actie een vervolg
gekregen als Waakzaam II”.

221 Bestuurlijk signaal 1 “CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Strafrechtelijk onderzoek
Tegelijkertijd met de actie Waakzaam heeft de SIOD een
doorzoeking uitgevoerd op de twee locaties van de
onderneming Bedrijf X. Dit gebeurde in het kader van haar
eigen opsporingsonderzoek Cornwall naar aanleiding van
hetvermoeden van valselijk opgemaakte arbeidsovereen
komsten. Daarmee zouden tewerkstellingsvergunningen
aangevraagd zijn voor schepelingen met de Filipijnse
nationaliteit. Uit dit onderzoek bleek vrijwel direct dat er
vermoedelijk sprake was van arbeidsuitbuiting naast
valsheid in geschrift (constructie met dubbele contracten)
en illegale tewerkstelling. Later in het onderzoek werd
bovendien duidelijk dat ook andere natuurlijke en
rechtspersonen als verdachten konden worden aange
merkt. Dit heeft geleid tot spin-off onderzoeken verwant
aan het hoofdonderzoek Cornwall.
Doel
Het doel van het onderzoek Cornwall en aanverwante
onderzoeken was waarheidsvinding naar de arbeidsuitbui
ting van bemanningsleden met de Filipijnse nationaliteit in
de binnenvaart die tewerkgesteld zijn door arbeidsbemid
delaar Bedrijf X, en de rol die onderscheidenlijke partijen
daarin hebben gehad. Het strafrechtelijk onderzoek richt
zich in dit kader op arbeidsmarktverstorende activiteiten
waarbij personen illegaal verblijf in Nederland en op de
Nederlandse arbeidsmarkt krijgen.

Foto ter illustratie: een politieschip

Daarbij maken de onderscheidende partijen gebruik van
een bepaalde constructie die in dit bestuurlijk signaal als
het tewerkstellingsproces” wordt beschreven.
Het onderzoek Cornwall richtte zich op de opsporing van
de strafbare feiten valsheid in geschrift, mensensmokkel.
illegale tewerkstelling en arbeidsuitbuiting. De onderzoeken
die voort zijn gekomen uit Cornwall hebben geleid tot
specifieke strafrechtelijke onderzoeken naar individuen en
ondernemingen die op een zodanige wijze aandeel hebben
gehad in het tewerkstellingsproces, dat daarbij sprake is
geweest van een strafbaar feit.
Uiteindelijk zijn Cornwall en daaruit voortvloeiende
onderzoeken aldus uitgemond in een omvangrijk onderzoek
naar mensenhandel, waarin publieke en private partijen
bewust dan wel onbewust een rol hebben gespeeld.

23

Bestuurlijk signaal 1 CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Verdachten uit het onderzoek
Verdachte (rechts)personen
In het strafrechtelijk onderzoek Cornwall zijn drie rechts
personen en drie verantwoordelijke bestuurders dan wel
feitelijk leidinggevenden (natuurlijke personen) aange
merkt als verdachten.
Bedrijf X
De onderneming BedrijfX is in Nederland gevestigd op
twee locaties, te wetende bezoeklocatie en de statutaire
vestiging. Zoals blijkt uit het handelsregister houdt Bedrijf
X zich bezig met arbeidsbemiddeling. Feitelijk stelde
Bedrijf X als uitzendbureau Filipijnse bemanningsleden ter
beschikking aan schippers in de Nederlandse binnenvaart.
Daartoe verzorgde Bedrijf X de benodigde papieren,
waaronder de tewerkstellingsvergunningen en de
verblijfsvergunningen. Ook regelde Bedrijf X dat de
medische keuringen werden uitgevoerd en verzorgde de
benodigde bekwaamheidsbewijzen voor de binnenvaart.
Verder regelde dit bedrijf het vervoer per vliegtuig van
de Filipijnen naar Nederland, evenals het vervoer vanaf
Schiphol naar het betreffende binnenvaartschip waarop
de Filipijnse bemanningsleden werden tewerkgesteld.
Twee van de natuurlijke personen, te weten de operations
manager en de directeur, zijn als feitelijk leidinggevenden
van deze onderneming in het strafrechtelijk onderzoek
betrokken.
Bedrijf Y
Het wervingsbureau Bedrijf Y is gevestigd in de Filipijnse
hoofdstad Manilla. De ondernemingwierf Filipijnse
bemanningsleden en is formeel hun werkgever. Deze
onderneming gaf de opdracht aan Bedrijf X om hun
vervoer pervliegtuig van de Filipijnen naar Nederland te
verzorgen. Ookverzorgde Bedrijf Y de uiteindelijke
loonbetaling aan de bemanningsleden. Vanaf augustus
zou verzorgde bedrijf Y ook de facturatie aan de schip
pers. wat voor die tijd gebeurde door Bedrijf Z. De derde
natuurlijke persoon die ais verdachte is aangemerkt in de
zaak Cornwall is directeur van deze onderneming.

Bedrijf Z
De onderneming Bedrijf Z is gevestigd in Singapore en had
contracten afgesloten niet de schippers van de binnen
vaartschepen. Ookverzorgde Bedrijf Z de facturatie aan
de schippers. De schippers betaalden de rekeningen aan
Bedrijf Z. Op die manier kwam de omzet bij deze onder
neming terecht. Dit deed Bedrijf Z tot aan augustus aou.
Daarna is Bedrijf Y de facturatie aan de schippers gaan
verzorgen. De directeur van Bedrijf Z is tevens aangemerkt
als verdachte.
Criminele organisatie
Hoewel het gaat om drie op zichzelf staande ondernemin
gen, zijnde bovenstaande bedrijven duidelijk aan elkaar
gelieerd. Bedrijf X faciliteerde Bedrijf Y. Daarnaast bracht
Bedrijf Z de door Bedrijf Y geleverde werknemers in
rekening bij de schippers en ontving aldus de om2et.
Vervolgens gaf Bedrijf Z een deel van de opbrengst door
aan BedrijfY in Manilla, waarop deze onderneming een
vergoeding betaalde aan Bedrijf X voor de geleverde
diensten. Aldus is de geldstroom verweven in den drie
ondernemingen. Aan de drie ondernemingen en de
natuurlijke verdachten is daarom ten laste gelegd dat zij
een crimineel samenwerkingsverband vormden.

1 Bestuurlijk signaal 1 “CORNWALL” t Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Certificering
Nederlandse normering
Certificatie veronderstelt betrouwbaarheid
Gedurende het bestuursrechtelijke traject is al naarvoren
gekomen dat Bedrijf Y te Manilla NEN 4400-1 en 4400-2
gecertificeerd is (NEN staat voor Nederlandse Norm).
Daarmee wordt uitgedragen dat Bedrijf Y voldoet aan
een aantal essentiële wettelijke, fiscale en administratieve
eisen met betrekking tot het in- en uitlenen van personeel
uit het buitenland. Certificering geeft vertrouwen. Men
mag ervan uitgaan dat wanneer met deze onderneming
zaken wordt gedaan, men een betrouwbare zakenpartner
heeft die de van toepassing zijnde regels naleeft.
De genoemde normen bevatten eisen voor onder meer
het toetsen en beoordelen van een buiten Nederland
gevestigde onderneming die arbeiders ter beschikking
stelt om onder toezicht of leiding van een derde te werken.
Ook stellen de normen eisen aan het toetsen van een
buiten Nederland gevestigde (onder)aannemer. om vast te
stellen dat die onderaannemer zô is ingericht dat aan de
verplichtingen uit arbeid wordt voldaan. Dat betreft onder
andere de aangifte en afdracht van in Nederland verschul
digde loonheffingen en omzetbelasting, het administreren
van identiteitsdocumenten en het uitvoeren van identi
teitstontrole en controle op het gerechtigd zijn tot het
verrichten van arbeid in Nederland. Om de norm te kunnen
handhaven dient een inspectie van de onderneming plaats
te vinden die na elke drie, zes of twaalf maanden herhaald
dient te worden.8
5NA keurmerk
Aan een NEN-certificering wordt in het bijzonder waarde
gehecht als de gecertificeerde onderneming is ingeschre
ven in het openbare register van de Stichting Normering
Arbeid (SNA). Daarmee krijgt de onderneming het
SNA-keurmerk: dé norm voor betrouwbaarheid,
Dat keurmerk is gebaseerd op NEN 4400-1 en NEN qqoo-z.
Voor registratie in het SNA-register worden alleen inspectiecertificaten geaccepteerd van inspectie-instellingen die een
erkenning (accreditatie) hebben van de Raad voor
AccreditatieY

Zie www.normeringarbeid.nl
Die accrediratie van de inspectie-instelling door de Raad voor
Accreditatie vindt plaats op basisvan de eisen in NEN-EN-Iso/lEc
17020 ot een daaraan gelijkwaaidige status en voldoet aan de
onaftiankelijkheidscilteria voor een zogenaamde type
A-keuringsinstelling.

Zij moeten een overeenkomst met de Stichting Normering
Arbeid hebben afgesloten voordat een door hen gecertifi
ceerde onderneming kan worden opgenomen in het
5NA-register. Derden kunnen dan in het register raadple
gen of ze met een betrouwbare partner van doen hebben.
De verdachte onderneming Bedrijf Vis gecertificeerd voor
het voldoen aan deze beide normen, qqoo-i en 4400-2.
De instelling die Bedrijf Y heeft gecertificeerd, is een door
de Raad van Accreditatie geaccrediteerde inspectie-instel
ling, die een overeenkomst heeft gesloten met de Stichting
Normering Arbeid (SNA). Dit houdt in dat Bedrijf Y zich als
gecertificeerd bedrijf had kunnen laten inschrijven in het
openbare register van SNA. Er is echter gëén registratie
terug te vinden van Bedrijf Y op de site van SNA. De vraag
rijst waarom Bedrijf Y dat niet heeft gedaan. Alle ingredï
enten waren er om over te gaan tot registratie en daarmee
de Éopshelf van vertrouwen te bereiken voor zover het de
certifitering betreft.
Aanwijzingen voor certificering op onjuiste
gronden
Uit het onderzoek is het vermoeden voortgekomen dat
Bedrijf Y ter verkrijging van de certificering een onjuiste
dan wel onvolledige administratie heeft aangeleverd.
al dan niet via Bedrijf X. De vraag rijst in hoeverre de
certificering op onjuiste dan wel onvolledige gronden
heeft plaatsgevonden. Als gevolg daarvan zou het
certificaat dus onterecht zijn verleend. Hoewel er aanwij
zingen waren dat de inspectie-instelling mogelijk een
dubieuze bijdrage heeft geleverd in het rond krijgen van de
certificering, is er onvoldoende aanleiding om te spreken
van een vermoeden van een stralbaar feit. Om die reden
heeft geen strafrechtelijk onderzoek naar de rol van de
inspectie-instelling plaatsgevonden. Of en welke rol de
inspectie-instelling heeft gespeeld als certificerende
instantie is daarmee niet duidelijk geworden. Het is aan
de Raad van Accreditatie om hierover te oordelen.

251 Bestuurlijk signaal 1 “CORN WALL 1 Misbruik van Filipijnen in.de Nederlandse binnenvaart

Doelstelling van de Stichting Normering Arbeid (NEN 4400-1 en NEN 4400-2)

-

-

-

-

-

-

Beperken riicoaansprakelijkheid van inleners en uitbesteders van werk voor niet afgedragen belastingen en
sociale verzekeringspremies;
Voorkomen van hoge boetes voor inleners en uitbesteders van werk voor het werken met mensen die niet
gerechtigd zijn om in Nederland arbeid te verrichten, van wie de identiteit niet is vastgesteld of die een valse
identiteit hebben aangenomen;
Beheer van het Register Normering Arbeid, van gecertificeerde en voqr certificering aangemelde ondernemingen
en sluiten van overeenkomsten met inspectie-instellingen;
Uniformeren van inspecties en laten uitvoeren van inspecties door inspectie-instellingen;
Bevorderen certificering van ondernemingen, die arbeidskrachten ter beschikking stellen en van (onder)aanne
mers, zâdat zij zich in positieve zin onderscheiden van niet-gecerti&eerde ondernemingen;
Promoten van het gebruik van het Register Normering Arbeid onder inleners en uitbesteders van werk,

(bron: www.normeringarbeid.nl)

‘.dj

.j_

Foto te, illustratie: een binnenvaartschip in Rotierdomse wateren
(niet betrokken bij het strofrerbrelijk ondeaoek)

26 Bestuurlijk signaal

1 CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederrandse binnenvaart

Werven van personeel in de Filipijnen
Wervingsactiviteiterj overzees

POEA-Iicentie

Het personeel voor de Nederlandse binnenvaart wordt in
het Seamen’s park in de Filipijnen geworven. Dit gebeurt
gelijktijdig met, of zelfs voordat de vacature in Nederland
is aangemeld bij het UWV. Het Seamens park is een
gelegenheid waar diverse bemiddelingsbureaus en
uitzendbureaus zich presenteren, met als doel mensen aan
te trekken voor overzeese functies. Bedrijf Y is hïer ook
vertegenwoordigd als een van de grootste bemiddelaars
van personeel uit de Filipijnen voor de Nederlandse
bi n n e nva arts ect 0 r.

De licentie van Bedrijf Y
Voor het mogen werven van of bemiddelen in Filipijns
personeel voor arbeid overzees heeft de werkgever of
bemiddelaar een licentie nodig. Deze licentie wordt
afgegeven door de Philippine Overseas Employment
Administration (POEA). Bij het verlenen van een licentie
door de POEA om in de Filipijnen te werven wordt niet
geverifieerd of in het land waarde arbeid moet worden
verricht, prioriteitsgenietend aanbod aanwezig is.
Wanneer een arbeidsovereenkomst wordt gesloten met de
personeelsleden, dan dient dat te gebeuren aan de hand
van het naar Filipijnse recht verplichte POEA-contract.
waarop het licentienummer van het betreffende bedrijf
staat vermeld.

Wervingsprocedure
Op het Seamens park kunnen Filipijnen zich bi) de
bedrijfsstand van bedrijf V inschrijven om mee te dingen
naar een baan in de Nederlandse binnenvaart. Als dit
eerste contact is gelegd verwijst Bedrijf Y de sollicitant
door naar het kantoor van Bedrijf Y in Manilla. die de
sollicitatieprocedure voortzet De sollicitant wordt
geînterviewd en de arbeidsvoorwaarden worden besproken.
Vervolgens wordt conform de Filipijnse wet- en regel
geving een arbeidsovereenkomst opgemaakt via het
zogenaamde POEAcontract’. Het loon dat is vermeld in
deze arbeidsovereenkomst wordt uitgedrukt in US dollars
en is substantieel lager dan het wettelijk minimumloon in
Nederland.
Ook worden de gerekruteerde bemanningsleden verzocht
om een handtekening, te zetten op een digitaal tekenta
blet. Die handtekening zou noodzakelijk zijn om bepaalde
administratieve handelingen in Nederland te verrichten.
In werkelijkheid worden deze handtekeningen gebruikt
om valse arbeidsovereenkomsten op te maken waarmee
de tewerkstellingsvergunningen worden aangevraagd.
Bedrijf ‘t regeltvervolgens de naar Nederlands recht
verplichte medische keuring van het scheepvaartperso
neel’. Het bedrijf zorgt er daarnaast voor dat de beman
ningsleden de wettelijk verplichte documenten voor
toegang tot en arbeid in Nederland krijgen. Hiertoe geeft
het bedrijf de opdracht aan Bedrijf X te Nederland. die
vervolgens de tewerkstellings- en verblijfsvergunningen
voor de toekomstige bemanningsleden aanvraagt bij het
UWV en de IND.

Naar aanleiding van de bevindingen uit het strafrechtelijk
onderzoek. heeft POEA in 2012 de licentie voor bedrijf Y
ingetrokken, De consequentie daarvan is dat Bedrijf Y
geen POEA-conrract meer kan afsluiten met potentiële
Filipijnse matrozen. Zonder dat contract is het voor
Filipijnen wettelijk niet mogelijk om overzees aan het werk
te gaan. Bedrijf Vis daardoor dus de pas afgesneden om
via zijn bemiddeling Filipijnen te laten inlenen in de
Nederlandse binnenvaartsector.

Licentie Bedrijf Y preventief ingetrokken
‘Uitzendbureau Bedrijf ‘t heeft in de Filipijnen de
toom van overheidsorganisatie POEA over zich
afgeroepen. Directeur Hans Leo 3. Cacdac van de
Philippine Overseas Employment Administration stelt
een onderzoek in naar wetsovertredingen van Bedrijf
Yen vjer andere uitzendbureaus. Dat schrijft
Schuftevaer op hun website. Bedrijf ‘t mag voorlopig
geen mensen meer plaatsen omdat de afgegeven
licenties voor het werven en bemiddelen van Filipijnse
uitzendkrachten preventief zijn geschorst
Het is niet het eerste uitzendbureau wat te maken
heeft met een schorsing. Dit jaar alleen al kregen 12
bureaus te maken met een schorsing en moesten zi
Uitzendbureaus hun vergunning inleverefl.
(Bron: www,werkendarnactueeknl, dd. 30mei2012)

‘Het contract dat wordt gesloten naar model van de Philippine
Oveneas EmploymentAdministration.
Op grond van artikel 23. eerste lid, Binnenvaanwet.

Bestuurlijk signaal 1 “CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Een digitoal lekenteblet

Samenwerking met POEA
Inmiddels heeft POEA een procedure geïmplementeerd om
te veriflëren of het bedrag in dollars dat in de contracten
wordt vastgelegd, voldoet aan het wettelijk minimumloon
dat in Nederland geldt. In dat kader is afgesproken dat de
Nederlandse ambassade haar op de hoogte houdt van
ontwikkelingen op het gebied van het wettelijk minimum
loon in Nederland. Op deze manier is reeds in een vroeg
stadium een barrière op te trekken tegen het onderbetalen
van het Filipijnse personeel dat overzees wordt
tewerkgesteld.
Ook is afgesproken dat POEA de Nederlandse autoriteiten
in voorkomend geval attendeert op het feit dat er in grote
getale arbeidskrachten worden geworven op de Filipijnen
terwijl die voldoende beschikbaar zijn op de Nederlandse
en Europese arbeidsmarkt (prioriteitsgenietend aanbod.
waarover POEA wordt geïnformeerd door de Nederlandse
ambassade). De betreffende autoriteiten worden zo reeds
in een vroeg stadium in staat gesteld om zo nodig
proactief onderzoek in te stellen.

281 Bestuurlijk signaal 1 “CORNWALL’ 1 Misbruikvan Fihpijnen in de Nederlandse binnenvaart

Entree tot Nederland en de arbeidsmarkt
Verwevenheid tewerkstellings
vergunning en verblijfstitel
Door het verlenen van een tewerkstellingsvergunning (TWV)
door het UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzeke
ringen) aan een werkgever en het door de NO verlenen
van een verbli jfsvergunning aan de vreemdeling wordt
toegang verleend tot de Nederlandse arbeidsmarkt aan de
Filipnse bemanningsleden. Voorwaarde voor het kunnen
verlenen van een verblijfsvergunning is dat er een tewerk
stelhngsvergunning is verleend. In deze paragraaf wordt
dit stelsel toegelicht, zoals dat gold ten tijde van de straf
rechtelijke onderzoeken.” Daarna wordt ingegaan op de
wijze waarop ten behoeve van de Filipijnse bemanningsle
den aan de hand van valse contracten tewerkstellingsver
gunningen (1) en verblijfsvergunningen (II) werden verkregen.

Vergunningenstelsel ten tijde van de straf rechte
lijke onderzoeken
In de Wet arbeid vreemdelingen zijnde regels opgenomen
wanneer een RVV nodig is en wat de voorwaarden zijn.
Of een verblijfsvergunning nodig is, is athankelijkvan de
duur van de tewerkstelling en de nationaliteit van de
vreemdeling. Voor Filipijnen die willen toetreden tot de
Nederlandse arbeidsmarkt, geldt dat zij voor een verblijf
van meer dan drie maanden in het bezit moeten zijn van
een verblijfsvergunning voor arbeid in loondienst.
Deze verblijfsvergunning kan uitsluitend in Nederland bij
de lmmigratie- en Naturalisatiedienst (IND) worden
aangevraagd nadat het bemanningslid met een geldige
machtiging tot voorlopig verblijf (mw) legaal Nederland is
in gereisd.” Een mvv kan hij pas aanvragen wanneer de
werkgever een tewerkstellingsvergunning voor hem heeft
aangevraagd en verkregen voor de te verrichten arbeid in
loondienst. Als het Uitvoeringsinstituut Werknemers
verzekeringen (UWV) de2e niet afgeeft, wordt dus ook
geen mvv verleend en dus ook geen verblijfsvergunning
voor arbeid. Alleen als hij in het bezit is van een mw kan
de toekomstige werknemer namelijk legaal Nederland
inreizen om hier een verblijfsvergunning voor arbeid in
loondienst aan te vragen. In dat geval mag dewerkgever
“Welke vergunning nodig is, is gewijzigd met de invoering van de
gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (GvVA) door
wijziging van de Wet Arbeid vreemdelingen per, april 2014.
“Een mvv is een visum, feitelijk een sticker die in het reisdocüment
wordt geplakt, dat wordt afgegeven in het land van herkomst voor
een verblijivan langer dan drie maanden in Nederland. De mw
wordt door de vreemdeling aangevraagd bij de Nederlandse
ambassade of het consulaat in het buitenlani

in afwachting van de verlening van de verblijfsvergunning
op basis van de tewerkstellingsvergunning de werknemer
al laten werken.

De tewerkstellingsvergunning
Bescherming van de arbeidsmarkt
Voorwaarden
De tewerkstellingsvergunning heeft de Nederlandse
overheid in het leven geroepen om de arbeidsinstroom in
Nederland te reguleren en controleren. Op deze manier
wordt de arbeidsmarkt beschermd tegen verdringing en
concurrentievervalsing. De tewerkstellingsvergunning is
een verplicht document voor een werkgever om een
werknemervan buiten de EU of Europese Economische
Ruimte (EER) rechtmatig te werk te stellen. Deze moet de
werkgever in het kader van de Wet arbeid vreemdelingen
(Wav) aanvragen bij het UWV. Met een tewerkstellingsver
gunning heeft de werkgever toestemming om bepaalde
werkzaamheden in een bepaalde periode te laten
verrichten op de Nederlandse arbeidsmarkt
Tot i januari 2014 kon een tewerkstellingsvergunning
worden afgegeven voor een maximum periode van drie
jaar’. Na drie jaar kwam de werknemer in principe in
aanmerking voor een verblijfsvergunning met de aanteke
ning arbeid is vrij toegestaan’. De IND geeft deze
aantekening af indiende vreemdeling drie jaar in het bezit
is geweest van een voor arbeid geldige verblijfsvergunning.
Een tewerkstellingsvergunning was dan voor de werkgever
niet meer nodig om de werknemer voor hem te kunnen
laten werken in Nederland.
Aan het verlenen van een tewerkstellingsvergunning zijn
voorwaarden verbonden, waarvan de volgende relevant
zijn in het kader van dit bestuurlijk signaal:
Prioriteitgenietend aanbod

Een TWV wordt niet verleend als er prioriteitgenietend
(pga) aanbod beschikbaar is in Nederland. Een belang
rijke voorwaarde voor de aanvraag van een tewerkstel
lingsvergunning is dat de werkgever vijf weken voordat
hij de aanvraag TWV indient bij het UWV zijn vacature
moet melden bij het UWV. Voorts moet hij aantonen dat

Om deze vergunningen gaat het in het onderhavige strafrechtelijke
onderzoek Er zijn echter ook andertype vergunningen, zoals de
vergunning ondervoorwaarden (<3 jaar geldig), orde vergunning
voor kortdurende werkzaamheden die maximaal zq weken geldig is
en die niet verlengd kan worden.

291 Bestuurlijk signaal 1 ‘CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

hij actief heeft gezocht naar geschikte kandidaten
binnen Nederland en de EER’5. Zij genieten voorrang op
de Nederlandse arbeidsmarkt op basis van het zoge
noemde prioriteitgenietend aanbod. UWV dient te
toetsen of aan deze voorwaarden is voldaan. de
zogenaamde arbeidsmarkttoets.
• Minimumloon
Met betrekking tot het salaris is een belangrijke
voorwaarde dat de werkgever tenminste het volledige
minimumloon moet betalen dat geldt voor werknemers
van 23 jaar en ouder. Dat geldt ook als de vreemdeling
jonger is dan 23 jaar of in deeltijd werkt.
• Overige voorwaarden
Daarnaast gelden bij de aanvraag van de tewerkstel
lingsvergunning eisen met betrekking tot overige
arbeidsvoorwaarden, arbeidsverhoudingen, en arbeids
omstandigheden, en de huisvesting. De arbeidsvoor
waarden dienen minimaal op het niveau te liggen dat
wettelijk vereist is of in de bedrijfstak gebruikelijk is, dit
is gebruikelijk het cao-loon. Overigens was er geen
geldende CAO voor de binnenvaart gedurende de
periode die het opsporingsonderzoek beslaat, wel stelde
de sector elk jaar nieuwe loontabellen vast Aan deze
bedragen toetste het UWV’.

Prioriteitgenietend aanbod
Handelswijze Bedrijf X
Om Filipijnse bemanningsleden te werk te stellen op een
binnenvaartschip in Nederland was dus een tewerkstel
lingsvergunning vereist waarbij BedrijfX aan bovenge
noemde voorwaarden moest voldoen. Zoals voorgeschre
ven heeft Bedrijf X stelselmatig en correct de vacatures bij
het UWV aangemeld. Naar aanleiding daarvan werden met
enige regelmaat Nederlandse sollicitanten verwezen naar
de werkgever. Bij de aanvraag TWV toetste het UWV of er
kandidaten waren verwezen en wat hiervan het resultaat
was. Uit de beoordeling van het dossier, de bestanden van
het UWV en contact met de vestiging van het WERKbedrijf
dat zich specifiek richtte op vraag en aanbod in de
binnenvaart bleek dat er voor de concrete vacature geen
aanbod beschikbaar was. Beschikbaar betekent direct
inzetbaar en dat de werknemer voldoet aan de gestelde
vacature eisen. Dit leidde er toe dat op grond van de Wav
er een TWV op rechtmatige gronden verleend kon worden.
Uit het strafrechtelijk onderzoek is echter gebleken dat er
wel kandidaten werden uitgenodigd en op gesprek zijn
geweest. De sollicitaties en gesprekken die bedrijf X in

deze periode heeft afgenomen zijn door bedrijf X niet
serieus genomen. Uit telefoon- en internettaps is gebleken
dat het Bedrijf X bij voorbaat duidelijk was dat de
sollicitantgeen enkele kans zou maken omdat zij hun
zinnen hadden gezet op goedkope Filipijnse arbeidskrachten.
De hele sollicitatieprocedure bleek achteraf slechts een
farce om de schijn te wekken dat serieus werd gezocht
naar prioriteitgenietend aanbod. Tekenend in dit kader is
dat tegelijkertijd met de sollicitaties in Nederland reeds
bemanningsleden in de Filipijnen werden geworven.
Het bedrijf X heeft achteraf bezien een onjuiste voorstel
ling van zaken en feiten gegeven bij de aanvraag voor de
tewerkstellingsvergunningen bij het UWV. Gaande het
strafrechtelijke onderzoek zijn deze frauduleuze praktijken
van het bedrijf X aan het licht gekomen. Daaruit is gebleken,
dat er prioriteitgenietend aanbod in Nederland aanwezig

was. Echter heeft het UWV moeten afgaan op de juistheid
van de bij de aanvraag ingediende stukken door bedrijf X
en geen aanleiding gehad om hieraan te twijfelen.

Arheidsmarkttoets
Toetsen aan prioriteitgenietend aanbod
In 2011 heeft toenmalig minister Kamp van SZW aan de
Tweede Kamer gemeld dat het nationale en Europese
aanbod van werknemers voor functies in de binnenvaart in
beginsel voldoende is en dat een TWV alleen zal worden
verleend als de werkgever kan aantonen dat dit prioriteitgenietend aanbod niet beschikbaar is (zie kader).
De minister herhaalt dit in zijn brief van io februari zoia
aan de Tweede Kamer. Ook heeft het UWV dit bevestigd”.
UWV heeft op 23 februari 2012 onder meervastgesteld dat
er (internationale) uitzendbureaus waren die prioriteitge
nietend aanbod beschikbaar hadden. Er was dus in ieder
geval prioriteitgenietend aanbod vanaf zon ingeschreven
bij UWV, maar mogelijk ook eerder zo blijkt uit de
bevindingen van het strafrechtelijk onderzoek. Dat er
prioriteitgenietend aanbod was, blijkt ook uit de sollicita
ties die in Nederland met Nederlandse werkzoekenden
hebben plaatsgevonden. Bedrijf X nodigde weliswaar in
Nederland sollicitanten uit voor sollicitatiegesprekken,
maar uit e-mails en tapgesprekken is gebleken dat
daarvan de negatieve uitkomst vooraf vast stond.
Het is daarom van belang hoe door het UWV is getoetst
aan het criterium van de beschikbaarheid van het
prioriteitgenietend aanbod (de zogenaamde arbeids
markttoets). Immers, het beschikbaar zijn van prioriteitge
nietend aanbod is reden om geen tewerkstellingsvergun
ning af te geven.

‘S Ten tijde van het onderzoek, met uitzondering van Roemenié en
‘

Bulgariie.
Sinds i ianuari 2013 is er een CAO binnenvaart.

‘fl,jef uwv aan werkgever5(organi5aties) Binnenvaarten deWet
arbeid vreemdelingen, di 23 februari 2012.

301 Bestuurlijk signaal

CORNWALL” t Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Het UWV toetst elke tewerkstellingsvergunningsaanvraag
individueel aan de Wav. Een vergunning moet worden
geweigerd indien prioriteitgenietend aanbod beschikbaar
is. Daartoe moet de werkgever zijn vacature melden bij
een vestiging van het UWV WERKbedrijf, minimaal vijf
weken voordat de aanvraag TWV wordt ingediend.
Daarnaast kan het UWV de TWV weigeren indien de
werkgever zelf onvoldoende wervingsinspannïngen heeft
verricht om de vacature door middel van een pga te
vervullen. Hiertoe moet de werkgever bij de aanvraag
bewijsstukken overleggen van het plaatsen van adverten
ties, het zoeken op de Europese arbeidsmarkt (bijv. door
inschakelingvan EURES) (EURopean Employmentservices),
een samenwerkingsnetwerk van de arbeidsbureaus en
bewijsstukken van het benaderen van uitzendbureaus.
Alle gemelde vacatures voor de binnenvaart werden door
een team binnen het WERKbedrijf behandeld. Dit team
had ook inzicht in alle in Nederland ingeschreven werk
zoekenden voor deze functies. Bij de behandeling van een
aanvraag TWV was er nauw contact met dit team om
informatie op te halen over de vacaturemelding, de
verwezen werkzoekenden en de contacten hierover met
de werkgever. Tot 2012 was de ervaring van het UWV dat
de in Nederland ingeschreven werkzoekenden veelal niet
beschikten over de vereiste kwalihcaties en/oF niet
beschikbaar waren (zo stonden werkzoekenden soms
tussen a banen in tijdelijk ingeschreven bij het UWV ten
behoeve van hun WW-uitkering, waardoor ze feitelijk niet
voor een langere periode beschikbaarwaren).
Bij de aanvragen van de TWV die onderwerp zijn van het
onderzoek stelde het UWV vast dat er geen prioriteitge
nietend aanbod beschikbaar was. Het feit dat er werkzoe
kenden staan ingeschreven was niet voldoende om een
TWV te weigeren. Het UWV moest nagaan of er daadwer
kelijk werkzoekenden door het WERKbedrijf waren
verwezen en wat hiervan het resultaat was. De wet spreekt
over besrhikboorhcid wat inhoudt dat de kandidaat direct
inzetbaar is en moet voldoen aan de gestelde functie eisen
van werkgever. Indien dat niet het geval is en/of onvol
doende door het UWV kon worden aangetoond, kon het
UWV niet anders dan concluderen dat er geen aanbod
beschikbaar was en moest zijde gevraagde TWV’s
verlenen.
Achteraf bezien, op basis van de uitkomsten van het
strafrechtelijk onderzoek (de telefoontaps en internet
taps), kan de vraag worden gesteld of het UWV, indien de
werkgever de juiste informatie had verstrekt, niet dan wel
slechts bij uitzondering had kunnen overgaan tot het
verlenen van tewerkstellingsvergunningen. Het UWV heeft
zelf bevestigd dat ze voorafgaand aan het verlenen van de
tewerkstellingsvergunningen zich heeft moeten baseren

op de bevindingen van eerdergenoemd team en de
verklaringen van de werkgever bij de aanvraag. Indien
deze meer mogelijkheden had gehad om het proces van
vacaturemeldingen en de verwijzingen van werkzoeken
den op de persoon te volgen en te registreren, dan had
mogelijk wel aanbod kunnen worden aangetoond. Dan
had het UWV wellicht een deel van de aanvragen voor
de tewerkstellingsvergunningen kunnen afwijzen op grond
van prioriteitgenietend aanbod.
—

—

Bdefmlnistervan Sodale Zaken en
Werkgelegenheid Inzake binnenvaart

In 2011 werd, onder andere naar aanleiding van de
bevindingen van de toennalige Arbeidsinspectie, het
volgende aan de Tweede Kamer bericht door
toenmalig minister Kamp”:
in de Wet Arbeid Vreemdelingen zijn verplichtingen
vastgelegd voor het tewerkstellen van vreemdelingen
in Nederland. Doel ijan de Wet Arbeid Vreemdelingen
is bescherming van de Nederlandse arbeidsmarkt.
Daarom hebben vreemdelingen alleen toegang tot de
Nederlandse arbeidsmarkt wanneer geen prioriteitge
nietend aanbod aanwezig is. Ook is in toenemende
mate aanbod uit andere EU-landen beschikbaar. Het
binnenlandse en Europese aanbod van werknemers
zal in beginsel dan ook voldoende zijn. Dit uitgangs
punt geldt ook voor de binnenvaart. Het is aan de
werkgever om aan te tonen dat er voor een bepaalde
functie geen gekwalificeerd personeel beschikbaar is.
In dat geval kan door UWV voor die specifieke functie
een tewerkstellingsvergunning worden afgegeven.
Brief dd. io februari 2012, referentienummer
AV/SDA/2011/2qzol

Het verruimde aanbod in Nederland en de EU waarde
brief van het UWV van 23 februari 2012 overging was dus
van een datum van na de aanvragen van dezeTwv’s.
In dit verband kan ook worden opgemerkt dat sinds het
versturen van de brief door het UWV begin 2012 het aantal
aanvragen TWV voor een eerste toelating tot de arbeids
markt nihil was en het UWV om die reden niet toekwam
aan een beoordeling of er daadwerkelijk aanbod beschik
baar was.

Brief van minister Kamp aan de Tweede Kamer dd. 26september
zou, betreffende de tewerkseelling van Filipijnse arbeidskrachten in
de binnenvaart.

31( Bestuurlijk signaal 1 CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Valselijk opgemaakte
arbeidsovereenkomsten
POEA-contract en eurocontract
Tijdens het strafrechtelijk onderzoek zijn twee soorten
arbeidscontracten aangetroffen: het zogenaamde
POEA-contract dat de daadwerkelijke overeenkomst met
de Filipijnse werknemers behelst en het zogenaamde
eurocontract, waarmee Bedrijf X de aanvragen voor de
tewerkstellingsvergunningen heeft onderbouwd.
POEA-contract
Het POEA-contract is een naar Filipijnse regelgeving
verplicht contract voor werknemers die overzees gaan
werken. Het model is ontwikkeld door POEA. de
Filipijnse organisatie die activiteiten verricht die
vergelijkbaar zijn met een vakbond en werknemers
begeleidt die overzees willen werken. Het POEA
contract vermeldt het werkelijk betaalde loon in US
dollars. Dat loon was voor de Filipijnse werknemers in
de Nederlandse binnenvaart substantieel minder dan
het Nederlandse minimumloon.
Lurocontract
Ook werd door verdachten een contract opgesteld dat
een loon vermelt in euro’s en voldoet aan het
Nederlandse vereiste minimumloon. Dit eurocontract is
voorzien van een handtekening van de betreffende
Filipijnse werknemer. Uit het strafrechtelijk onderzoek is
gebleken dat die handtekening zonder toestemming en!
of medeweten van de werknemer op het document is
geplaatst. Aldus is de verdenking gerezen van het
valselijk opmaken van overeenkomsten. De tewerkstel
lingsvergunningen en in het verlengde daarvan de
verblijfsvergunningen heeft bedrijfX vervolgens
aangevraagd met deze valse eurocontracten’°.
—

—

Illegale tewerkstelling ten laste gelegd
De tewerkstellingsvergunningen (en gezien de verweven
heid tussen de verlening ervan, ook de verblijfsvergunnin
gen) zijn onderbouwd met valse arbeidsovereenkomsten.
Uit het strafrechtelijke onderzoek is gebleken, dat daar
naast het daadwerkelijk ontvangen loon aanzienlijk lager

‘9

Bedrijf Y heeft de handtekening verkregen door de werknemers op
een digitaal tekentablet te laten tekenen tijdens het
sollicitatiegesprek op de Filipijnen. Die handtekening is vervolgens
opgeslagen en digitaal onder devalselijk opgemaakte
eurocontracten gekopieerd. De werknemers hebben het
eurocontratt nooit gezien of ondertekend. Zie voor nadere
toelichting de paragraaf ‘Het werven van personeel op de
Filipijnen’.
Evenals de verblijisvergunningen bij de IND. Die aanvragen volgen
op de tewerkstellingsvergunningen en zijn ook onderbouwd met de
valselijk opgemaakte eurocontracten.

was dan aangegeven bij de aanvraag van de vergunningen.
De vergunningen zijn daardoor niet rechtmatig verkregen.
Indien het UWV kennis had gehad van het daadwerkelijke
loon dat zou worden uitbetaald dan zouden de tewerkstel
lingsvergunningen niet zijn verleend omdat het loon niet
voldoet aan de voorwaarden van tenminste het WML
respectievelijk het cao loon. Naast de strafbare feiten
arbeidsuitbuiting en valsheid in geschrifte is de verdachten
ook illegale tewerkstelling ten laste gelegd.

Intrekken van de
tewerkstellingsvergunning
Bevoegdheden van het UWV
Het UWV toetst de aanvraag voor een tewerkstellingsver
gunning die door de werkgever is ingediend. Dit gebeurt
door middel van een administratieve controle op de
overgelegde stukken. De aanvraag moet zijn ondertekend
door de werkgever of zijn gemachtigde en daarbij verklaart
deze aldus naar waarheid ingevuld” te hebben.
Het UWV biedt de werkgever ‘verzuimherstel’ als blijkt dat
hij onjuiste of onvolledige informatie heeft aangeleverd
die zou leiden tot een afwijzing. Dat is bijvoorbeeld het
geval wanneer de arbeidsovereenkomst die eraan ten
grondslag ligt een loon vermeldt dat niet conform de Wet
minimumloon is. De werkgever wordt dan in de gelegen
heid gesteld dit verzuim te herstellen. Hij kan dan een
nieuw contract overleggen met daarin een correct
minimumloon. Daarna gaat het UWV dan alsnog over tot
het verlenen van een tewerkstellingsvergunning. Na het
verlenen van de vergunning controleert het UWV niet of
het minimumloon daadwerkelijk wordt betaald, dit
behoort niet tot de taken van het UWV.
Het UWV geeft aan dat alle beschikbare gegevens omtrent
de uitvoering van de Wav beschikbaar worden gesteld aan
de Inspectie SZW. Deze informatievertrekking kan de
Inspectie betrekken bij haar onderzoeken. De inspectie
SZW is aangewezen als handhavervan de Wav. Het UWV
kan aanvullend op de reguliere informatie-uitwisseling
conform afspraken informatie verstrekken over bepaalde
werkgever en/of sectoren. Vanaf 2007 werd de Inspectie
en ook de Waterpolitie geïnformeerd over het aantal
gevraagde, verleende en geweigerde TWV’s in de binnen
vaart. Hierbij is vanuit het UWV expliciet gevraagd na te
gaan of daadwerkelijk de juiste lonen werden betaald en
hoeveel uren de werknemers daarvoor moesten werken,
zo geeft zij aan. Het UWV heeft toegelicht dat indien het
UWV bevindingen had ontvangen waaruit zou zijn
gebleken dat de feitelijke situatie niet overeenkomt met
de beschreven situatie bij de aanvraag dan had het UWV
de TWV’s op grond van art. iz Wav kunnen intrekken.
De Inspectie SZW is bestuursrechtelijk handhaver ten
aanzien van de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) en de

321 Bestuurlijk signaal “CORNWALL’ Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Wet minimumloon (WML). De Inspectie SZW is niet
bevoegd tot het intrekken van de tewerkstellings
vergunning.
Mogelijkheden tot intrekken
Het UI.W heeft verklaard dat zij geen tewerkstellingver
gunningen zou hebben afgegeven als zij geweten had dat
de arbeidsovereenkomsten niet op waarheid berustten en
werkgever dus niet het juiste loon (conform voorwaarde
Wav) zou betalen. Naar aanleiding hiervan rijst de vraag of
de tewerkstellingsvergunningen niet alsnog hadden
moeten worden ingetrokken.
Het UW’’ kon ten tijde van het onderzoek een TWV
intrekken op grond van art. iz Wav. Het UWV geeft aan.
dat intrekking overwogen had kunnen worden als zij
kennis had van de juiste feiten en omstandigheden.
Die bleken voor het UWV echter niet (voldoende uit het
boeterapport opgemaakt door de Arbeidsinspectie,
waardoor zij op dat moment niet de handvatten had om
de vergunningen in te trekken.
Overwegingen om niet in te trekken
Het Landelijk Parket had in het kader van het opsporings
onderzoek graag gehad, dat de tewerkstellingsvergunnin
gen wel zouden zijn ingetrokken”. Het UWV heeft
verklaard dat zij de vergunningen niet zou hebben
afgegeven als zij had geweten dat er sprake was van
onderbetaling. Echter, dat is voor het UWV afhankelijk
geweest van onderstaande factoren. Aan de hand daarvan
heeft zij geoordeeld, dat dit in casu niet mogelijk was.
Bij de afweging van UWV om de vergunningen niet in te
trekken, hebben verschillende overwegingen een rol
gespeeld, zo geeft zij aan. Die overwegingen zijn als volgt.
De boeterapporten van de Arbeidsinspectie gingen uit van
overtreding van de Wav door een andere werkgever dan
degene die in het bezit was van de vergunningen, en niet
van overtreding van de WML Het niet betalen van het
juiste loon had echter de reden moeten zijn voor intrek
king. aldus het UW’). Daarbij verwachtte het UW’) dat er
massaal bezwaar zou worden gemaakt tegen het intrekken
van de vergunningen. Het indienen van een bezwaar
respectievelijk hoger beroepsprocedure tegen een
intrekking had op grond van art. zo van de Wav schor
sende werking (tot i januariaoiq). De werkgever kon
vervolgens de vreemdelingen rechtmatig laten doorwerken.
Daarnaast kon door het UWV niet worden uitgesloten dat
de werkgever de vreemdelingen niet meer zou tewerkstel
‘volgens art. iz. lid la van de wet arbeid vreemdelingen, kunnen
tewerkstellingsvergunningen worden ingetrokken “indiende voor
verkrijging verstrekte gegevens zodanig onjuist of onvolledig blijken
te zijn geweest, dat op de aanvraag een andere beslissing zou zijn
genomen als bij de beoordeling daarvan dejuiste omstandigheden volledig
bekend waren geweest”.

len op grond van die intrekking. Daarbij achtte het UW’)
het risico op juridische stappen (schadeclaims) door de
werkgever, of inlener of vreemdeling jegens haar groot,
wanneer zou blijken dat de boete onterecht zou zijn
opgelegd. Achteraf is in casu het hoger beroep van de
werkgever tegen de boete gegrond verklaard.
Nadelige consequenties
Het in stand houden van de tewerkstellingsvergunningen
heeft een aantal nadelige consequenties. Uit het strafrech
telijk onderzoek blijkt namelijk dat daardoor de situatie
van arbeidsuitbuiting in stand werd gehouden.
De Filipijnse bemanningsleden konden immers dankzij het
in stand houden van de tewerkstellingsvergunningen
werkzaam blijven op de binnenvaartschepen. Wellicht dat
zij daar zelf niet of nauwelijks bezwaar tegen hadden.
Slachtoffers van arbeidsuitbuiting beschouwen zichzelf
namelijk vaak niet als zodanig. Ondanks de uitbuitingssi
tuatie hebben zij het financieel beter dan in geval zij geen
werk hebben of moeten terugkeren naar het land van
herkomst Dat is echter niet relevant want het gaat erom
dat zij slachtoffer zijn geworden van arbeidsuitbuiting naar
Nederlandse maatstaven. In dit kader zijn de volgende
punten van belang.
Informatie-uitwisseling
In onderhavige casus liepen de veronderstellingen van
beide organisaties uiteen over de informatie die nodig is
om tewerkstellingsvergunningen in te trekken, hetgeen
uiteindelijk heeft geleid tot het niet voldoende effectief
kunnen aanpakken van de misstanden. Tussen het UWV
en de Inspectie 5ZW zouden bijvoorbeeld werkafspraken
gemaakt kunnen worden over de informatie-uitwisseling
tussen beide partijen en de handhavingactiviteiten, om het
UWV beter in staat te stellen zo nodig tewerkstellingsver
gunningen in te kunnen trekken, zo wordt onderschreven
door het UW’). Het gaat hierbij onder andere over
informatie aangaande het prioriteitgenietend aanbod”, en
het constateren van overtredingen van de Wml en de Wav.
Tevens zou overleg over een speciflek dossier, met als doel
elkaar over en weer te versterken in de uitoefening van de
wettelijke taken, deel uit moeten maken van dergelijke
afspraken.

Per i januari 2014 is de wav op het punt van prioriteitgenietend
aanbod gewijzigd. De Wet spreekt nu over “aanwezig’ aanbod en
niet meer over beschikbaar”. Het uwv hoeft daarom niet meer aan
te tonen dat het ingeschreven aanbod geschikt en beschikbaar is.
Het is thans aan de werkgever om dit aanbod zelf te onderzoeken.

331 Bestuurlijk signaal 1 “CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Status orbeidsvrj
Het niet intrekken van de tewerkstellingsvergunningen
heeft er ook toe geleid dat een aantal bemanningsleden al
de status “arbeidsvrij” heeft gekregen nadat de vergun
ning tweemaal was verlengd. Dat wil zeggen dat zij vrij in
Nederland kunnen werken, zonder dat nog langer een
tewerkstellingsvergunning voor hen was vereist. Dit terwijl
de vergunningen op grond van valse arbeidsovereenkom
sten waren afgegeven. Op deze wijze wordt de arbeids
marktverstoring. die is aangevangen op het moment dat
er sprake was van onterechte vergunningverlening. de
facto ‘gelegaliseerd’ voortgezet. Inmiddels is de Wet
arbeid vreemdelingen gewijzigd per, januari wig.
Daarmee is onder andere een vernieuwd regime voor
tewerkstellingsvergunningen in werking getreden.
Een tewerkstellingsvergunning kan nu nog slechts
aangevraagd worden voor maximaal de duur van een jaar
en kan niet meerworden verlengd. Na verloop moet de
tewerkstellingsvergunning opnieuw aangevraagd worden
en de gehele procedure opnieuw worden doorlopen.
Een vreemdeling kan thans vervolgens pas nadat hij vijf
jaar onafgebroken een voor arbeid geldige verblijfsvergun
ning heeft gehad in aanmerking komen voor de status
“arbeidsvrij”.

-

.

-

Reguliere mw-procedure

Ten tijde van het strafrechtelijkonderzoek gold de
volgende aanvraagprocedure:
De vreemdeling die beoogt in Nederland te Werken,
vraagt in het land van herkomst zelf een mw aan bij
de Nederlandse ambassade. Ook kan de referent
namens de vreemdeling bij de IND een verzoek om
advies indienen met het oog op een in te dienen
mvv-aanvraag. Als de mw wordt toegewezen en
nadat de mw (visumsticker) in zijn paspoort is
geplaatst, heeft hij zes maanden de tijd om Nederland
in te reizen, Binnen 8 dagen na binnenkomst moet
hij een aanvraag voor een verblijfsvergunning voor
arbeid in loondienst indienen bij het IND-loket. Als
voldaan is aan alle voorwaarden gaat de IND over tot
afgifte van deze verblijfsvergunning. Deze kan
verlengd worden. In afwachting van de feitelijke

verlening van de verblijfsvergunning mag de vreem
deling meteen beginnen met werken. Dit is toege
staan omdat vobrafgaand aan de mw-procedure
UWV de tewerkstellingsvergunning heeft verleend.

De verblijfsvergunning
Machtiging voor voorlopig verblijf

Verkorte rnvv-procedure

Een drietiapsraket
Een Filipijnse werknemer moet een verblijfsstatus
verkrijgen om in Nederland te mogen werken. Daarvoor
heeft hij in beginsel zowel een tewerkstellingsvergunning
als een verblijfsvergunning voor arbeid in loondienst
nodig. Hij komt in principe alleen in aanmerking voor deze
verblijfsvergunning mits hij een tewerkstellingsvergunning
heeft. Om deze te verkrijgen, heeft een Filipijnse werkne
mer een machtiging voor voorlopig verblijf (mw) nodig.
Dit inreisvisum voor Nederland wordt verleend in het land
van herkomst of het land van bestendig verblijf (dit is een
land waarde vreemdeling gerechtigd is om langer dan
maanden te verblijven). Er is sprake van een drietraps
raket: eerst wordt een tewerkstellingsvergunning verleend.
dan een machtiging voor voorlopig verblijf en tenslotte
een verblijfsvergunning voor arbeid in loondienst

Convenant tussen Bedrijf X en de IND
In bovenstaand kader is de reguliere procedure ter verkrijging
van een mw en in het verlengde daarvan een verblijfs
vergunningvoorarbeid in loondienst beschreven. De IND
en Bedrijf X hebben echter een convenant afgesloten, op
grond waarvan een verkorte mw-procedure is gevolgd.
Deze verkorte procedure is in het leven geroepen om de
doorlooptijd te verkorten tussen aanvraag en afgifte van
de mvv. Daardoor kan men sneller de verblijfsvergunning
voor arbeid in loondienst krijgen en vervolgens sneller te
werk worden gesteld.
-

-

“De mw moet na inwilliging binnen 6 maanden worden opgehaald.
Na ophalen van de mw moet de persoon binnen 6 maanden
Nederland inreizen (dus in totaal 12 maanden). Dit regime gold ten
tijde van het onderzoek. Echter, sinds de invoering van de mw-wet
per i januari 2013 (Modern Migratiebeleid) is de termijn van 6 maanden
ingekort tot3 maanden (3 maanden voor het ophalen en daarna
3 maanden voor het inreizen).

34f Bestuurlijk signaal 1 ‘CORNWALL 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Inhoud van het convenant
Via de verkorte mw-procedure dient de werkgever
Bedrijf X als referent een mvv-adviesaanvraag in om een
werknemer uit het buitenland hierheen te laten komen.
De IND toetst dan al de voorwaarden voor de toelating in
Nederland. Als de NO geen bezwaar heeft tegen afgifte
van een mw. kan de werknemer zich melden op de
ambassade (of het consulaat) om de officiële mw aan te
vragen. Vervolgens kan de werknemer afreizen naar
Nederland en bij de IND de aanvraag voor de verblijfsver
gunning voor arbeid in loondienst indienen.
—

—

De verkorte mvv-procedure houdt feitelijk in dat de
werkgever een mvv-aanvraag doet bij de Nederlandse
ambassade waardoor een processtap wordt overgeslagen
en sneller een tewerkstellingsvergunning kan worden
verleend. Dit regelt bedrijf X namelijk voor hem.
De werknemer kan zo op relatief korte termijn na werving
in de Filipijnen tewerkgesteld worden in Nederland.

Juridische basis voör dë veikortë
mw-procedure
De Vreemdelingencircul aire 2000 (S) ij15 Vormde &p
dat moment de juridische basis voor de verkoae
rnw-procedur
‘Voor bedrijven, onderwijsinstellingen (hieronder
begrepen: onderzoeksinstellingen) en culturele
uitwisselingsorganisaties bestaat onder bepaalde
voorwaarden de mogelijkheid gebruik te maken van de
verkorte mw-procedure. Wanneer een bedrijf,
onderwijsinstelling of culturele uitwisselingsorganisatie
tot de verkorte mw-procedure is toegelaten, kunnen
verzoeken om advies vja deze procedure versneld
worden afgedaan. De (NO kan deze facihteit verlenen,
maar ook bij gebleken oneigenlijk of onzorgvuldig
gebruik, of indien niet meer aan de voorwaarden voor
deelname wordt voldaan weer intrekken.
Uit de aard van de verkorte mw-procedure volgt dat
deze procedure uitsluitend is bedoeld voor verzoeken
om advies waarbij criteria gelden die duidelijk en
eenvoudig (en daardoor snel) te toetsen zijn. Daarom is
de verkorte mw-procedure alleen mogelijk voor
verzoeken om advies in het kader van arbeid in
loondienst (inclusief stage). (de voorbereiding op)
studie (uitsluitend hoger onderwijs) en culturele
uitwisseling.
Een verzoek tot het verlenen van een mw in de verkorte
procedure zal bij inwilliging leiden tot afgifte van een
D-visum. Met dit 0-visum mag de vreemdeling in een
periode van drie maanden binnen zes maanden op het
grondgebied van de lidstaten circuleren. Het verzoek
om als convenanthouder te worden toegelaten tot de
verkorte mw-procedure en alle verzoeken om advies
die via de verkorte mw-procedure worden ingediend,
moeten worden gericht aan de lND.
—

—

Voorwaarden voor de verkorte mw-procedure
In het convenant dat het NO en Bedrijf X hebben
ondertekend is een aantal voorwaarden opgenomen die
standaard gelden voor een verkorte mvv-procedure.
De belangrijkste voorwaarde is dat de werkgever ervoor
garant staat dat de vreemdeling voldoet aan de algemene
voorwaarden voor het verlenen van een verblijfsvergun
ning en de specifieke voorwaarden voor een verblijfsver
gunning voor arbeid in loondienst bij dat bedrijf’. Het gaat
daarbij met name om het hebben van een arbeidsover
eenkomst bij en het voldoen aan de regels met betrekking
tot het minimumloon. Ook moet de werkgever aan de
wettelijke vereisten met betrekking tot onder andere
arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden hebben
voldaan. Als de betreffende buitenlandse werknemer niet
langer werkzaam is bij het bedrijf, zorgt de werkgever
ervoor dat daarvan onverwijld mededeling wordt gedaan
aan de IND.

Om voor een verblijfsvergunning voor arbeid in loondienst in
aanmerking Le kunnen komen, moet de vreemdeling aan de
volgende voorwaaiden vo!doen;
Een (voorlopige) arbeidsovereenkomst bij de werkgever in Nederland
bij wie hij arbeid in loondienst gaat verrichten, waaruit blijkt dat hij in
Nederland minimaal het minimumloon ‘IML) verdient;
De arbeidsovereenkomst loopt op het moment van de aanvraag nog
minimaal twaalf maanden (of voor de duur van het vefbliif) door, of
indien korter dan één jaar, voor de periode dat hij in Nederland wil
verblijven;
De werkgever heeft een in Nederland gevestigd bedrijf, of heeft een
officiële Nederlandse vestiging van een buitenlands bedrijf. Dit geldt
ook wanneer de vreemdeling werkzaam is bij een buitenlands bedrijf
en namens dat bedrijf bij een ander bedrijf in Nederland te werk
wordt gesteld.

WsseIwerking tussen het UWV en de 1 ND
Werkwijze IND
Zoals hiervoor is beschreven is er een overlap aan

vergunningsvoorwaarden voor het verlenen van een
tewerkstellingsvergunning, mw en verblijfsvergunning
voor arbeid in loondienst. Sterker nog, voor het verlenen
van de twee laatstgenoemde vergunningen is een
dwingende voorwaarde dat er een tewerkstellings
vergunning is verleend.

5l Bestuurlijk signaal 1 ‘CORNWALL” Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Ten gevolge van deze verwevenheid in het vergunningen
stelsel is een werkwijze ontstaan, gebaseerd op hetgeen
de Vreemdelingenwet voorschrijft, bij de NO waarbij zij
de beslissing van het UWV om een tewerkstellingsvergun
ning af te geven in principe volgt. En dus een verblijfs
vergunning afgeeft.
Handelswijze Bedrijf X
Verdachte Bedrijf X in Nederland vroeg namens verdachte
Bedrijf Y in Manilla de tewerkstellingsvergunningen en
verblijfsvergunningen aan. Uiteindelijk lagen de vals
opgemaakte arbeidsovereenkomsten (de zogenaamde
eurocontracten) ten grondslag aan beide vergunningverle
ningen. De IND zou, zo heeft zij verklaard ten behoeve van
het strafrechtelijk onderzoek (de verkorte procedure voor
de aanvraag van) de mvv’s en de verblijfsvergunning voor
arbeid in loondienst niet hebben verleend als zij geweten
had dat deze gestoeld waren op een onterecht verleende
tewerkstellingsvergunning, als ook valse arbeidsovereen
komsten met niet waarheidsgetrouwe inkomensgegevens.
In tegenstelling tot het UWV, heeft de IND wel enkele
bevoegdheden om achteraf, nadat vergunningverlening
plaats heeft gevonden te handhaven voor wat betreft de
verblijfsvergunning. IND heeft hier geen gebruikvan
kunnen maken omdat zij niet over informatie beschikt dat
er sprake was van vergunningverlening op basis van valse
contracten.
Afhreukrisico’s
De nauwe verwevenheid tussen het verlenen van een
tewerkstellingsvergunning, mvv en verblijfsvergunning
voor arbeid in loondienst, de valselijk opgemaakte stukken
die daaraan ten grondslag liggen en de werkwijze die
daardoor is ontstaan bij de IND, brengen enkele afbreukrisico’s met zich mee.
Het wegvollen van een controiemoment
In de praktijk, gebaseerd op haar wettelijke taak, kijkt het
UWV alleen bij het aanvragen van de tewerkstellingsver
gunning of aan de vergunningsvoorwaarden wordt voldaan.
Het betreft met name de voorwaarden met betrekking tot
het prioriteitgenietend aanbod, de arbeidsovereenkomst
en het minimumloon. Als hierop positief beslist wordt,
verleent de IND in principe de mvv en vervolgens de
verblijfsvergunning voor arbeid in loondienst Daardoorvalt
er dus een controlemoment weg op het al dan niet voldoen
aan de drie eerdergenoemde vergunningsvoorwaarden.
Hoewel het begrijpelijk is dat twee overheidsinstanties de
controle van gelijke voorwaarden niet dubbelop doen, en
hierdoor de administratieve lastendruk wordt verminderd,
is de keerzijde dat er geen (steekproefsgewijze) controle
meer wordt uitgevoerd. Met name daar waar het gaat om
het verlenen van vergunningen in groten getale aan één
werkgever zoals in dit strafrechtelijk onderzoek, kan dat een
afbreukrisico vormen.

Het convenant tussen de IND en Bedrjfx
Een tweede afbreukrisico is gelegen in de verkorte
mvv-procedure en het convenant zelf. Afgaand op de
verouderde regeling uit 2001. zijn er voorwaarden gesteld
voor het aangaan van een dergelijke overeenkomst. Onder
andere dat er sprake is van het niet beschikbaar zijn van
prioriteitgenietend aanbod en dat de Wet minimumloon
en minimumvakantiebijslag (WML) wordt nageleefd,
Een jaar na dato van het afsluiten van het convenant
wordt deze in principe (stilzwijgend) verlengd tenzij er
reden is om dit niet te doen. Uit het Cornwall onderzoek
blijkt dat het convenant tussen BedrijfX en de IND
herhaaldelijk is verlengd. Hier rijst de vraag, of nog steeds
aan de voorwaarden van de mvv-procedure werd voldaan.

Ontwikkelingen
De EU-richtlijn gecombineerde vergunning voor
• verblf en arbeid (gwa) is geïmplementeerd in de
Vreemdelingenwet 2000 en de Wet Arbeid
• Vreemdelingen en op 1 april 2014 in werking getreden.
De gvva. oftewel Single Permit, is een vergunning die
personen van buiten de EU, EER en Zwitserland het
recht geeft om in Nederland te verblijven en te
werken voor een periode langer dan drie maanden.
De gvva combineert de verblijfsvergunning en de
huidige tewerkstellingsvergunning in één vergunning.
Een vreemdeling die naar Nederland wil komen om
langer dan drie maanden te werken hoeft maar één
• procedure te starten. De werkgever kan de procedure
ook in gang zetten. De voorwaarden waaronder een
vreemdeling naar Nederland mag komen om te
werken en verblijven veranderen niet. De gwa geldt
voor het grootste deel van de arbeidsmigranten van
buiten de EU.
De IND vraagt advies aan over het arbeidsgedeelte en
neemt dat mee in de beslissing. Bij een positieve
beslissing ontvangt de vreemdeling een gecombi
• neerde vergunning voor verblijf en arbeid. De IND
verstrekt een verblijfsdocument aan de vreemdeling.
Deze twee documenten vormen samen de gvva.
Het aanvullend document is een arbeidsbijlage
waarop onder andere de gegevens staan die nu nog
op een TWV staan. De werkgever ontvangt van de
IND een afschrift van dit aanvullend document.
Hiermee is de procedure afgerond en kan de
‘vreemdeling aan de slag.

361 Bestuurlijk signaal 1 CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Medische keuring
Wettelijke verplichting op de
binnenvaart

Daarnaast zijn er medische verklaringen verstrekt door
middel van een rechtsgeldige aanwijzing zonder dat de
Nederlandse keuringsarts hiertoe bevoegd was.

Een van de wettelijke vereisten voor het mogen werken op
een binnenvaartschip is dat het bemanningslid een
geneeskundige keuring door een aangewezen arts heeft
ondergaan. Deze keuring dient ter beoordeling van de
fysieke en psychische gesteldheid van de matroos voordat
hij tewerk wordtgesteld op een binnenvaartschip.

Wettelijke grondslag van de keuringsarts
De diverse regelingen die betrekkinghebben op de
binnenvaart vormden ten tijde van de opsporingsonder
zoeken een juridisch complex geheel. De aanwijzingvan
de keuringsartsen is inmiddels duidelijker geregeld in de
Wet zeevarenden en de binnenvaartwet en onderliggende
regelgeving.

Registratieplicht
Nadat de keuring van het bemanningslid heeft plaatsge
vonden, dient de arts de resultaten vast te leggen in een
keuringsformulier (ook wel waardedocument genoemd)
enten tijde van dit onderzoek in de database Shipexam.
Tevens geeft de keuringsarts een geneeskundige verklaring
binnenvaart af (of bij afkeuring een verklaring van
medische ongeschiktheid). Tenslotte wordt in het
dienstboekje van het bemanningslid (de keurling) op basis
van de ingediende geneeskundige verklaring vermeld
wanneer en door wie de keuring is uïtgevoerd.
De medisch adviseur scheepvaart (MAS) maakt deel uit
van de Inspectie voor Leefomgeving en Transport (hierna:
ILT) en heeft inzage in de database 5hipexam.
Tijdens het strafrechtelijk onderzoek zijn inconsistenties
met betrekking tot het tijdstip en de locatie van keuring
gesignaleerd. De keuringsdatum in het dienstboekje lijkt
niet overeen te komen metde woon- en verblijfsplaats
van de matrozen. Uit een nadere vergelijking door de
medisch adviseur scheepvaart tussen de dienstboekjes en
Shipexam blijkt dat vrijwel alle keuringen van de Filipijnse
bemanningsleden niet geregistreerd zijn. Dit laatste is in
strijd met de wettelijke registratieplicht die voortvloeit uit
de Binnenvaartregelgeving.
Een kanttekening hierbij is dat volgens de MA5 de
afgegeven medische verklaringen niet meer achterhaald
kunnen worden. Deze verklaringen worden in principe aan
de keurling verstrekt en vervolgens niet gearchiveerd.
Alleen of er een keuring heeft plaatsgevonden wordt
geregistreerd in Shipexam door de keuringsarts zelf.
Het is maar de vraag of de keuringen daadwerkelijk
hebben plaatsgevonden. Erzijn vermoedens dat deze
nooit hebben plaatsgevonden. Het strafrechtelijk
onderzoek heeft hierover echter geen uitsluitsel
kunnen bieden.

Geneeskundige verklaringen voor de binnenvaart
Hoewel een aanwijzing op grond van de
Zeevaartbemanningswet (inmiddels Wet Zeevarenden),
wordt afgegeven, op grond waarvan de arts dus zeevaart
keuringen mag uitvoeren, ïs de keuringsarts tevens
bevoegd om geneeskundige verklaringen binnenvaart te
verstrekken”. De arts dient wel gevestigd te zijn in een van
de Rijnvaartlanden. Keuringsartsen die in een ander land
dan in van de Rijnvaartlanden (Nederland, België, Duitsland)
zijn gevestigd, kunnen dus uitsluitend geneeskundige
verklaringen voor de zeevoort verstrekken. Zij beschikken
niet over de zogenaamde waardedocumenten (de officiële
in te vullen geneeskundige verklaring binnenvaart) die
voor de binnenvaart vereist zïjn, en kunnen dan ook géén
geneeskundige verklaring voor de binnenvoort afgeven.
Keuringsartsen in het buitenland
Er zijn ten tijde van het onderzoek zo’n 120 keuringsartsen
in Nederland aangewezen, en ongeveer dertig artsen in
het buitenland. Daarvan zijn er vijftien in de Filipijnen
gestationeerd. Uit het strafrechtelijke onderzoek blijkt dat
dein casu betrokken Nederlandse arts als keuringsarts was
aangewezen in de zin van de Binnenvaartwet.
Supervisorconstructie
In deze casus is gebruik gemaakt van een bepaalde
keuringsconstructie. De voormalige medisch adviseur
scheepvaart heeft de toenmalige aanwijzing van de
Nederlandse keuringsarts verruimd (dit betreft overigens de
periode die vÔôr de uitvoering van het opsporingsonder
zoek lag). Die verruiming bestond eruit dat de keuringen in
een kliniek in Manilla niet hoefden te worden uitgevoerd
door de Nederlandse keuringsarts in het buitenland, maar
gedaan konden worden door een door hem geselecteerde
arts in de Filipijnse hoofdstad. De keuring werd dan
uitgevoerd namens en onder verantwoordelijkheid van de
Nederlandse arts, de zogenaamde ‘supeMsorconstwctfe”.

“Gezien het bepaalde in de Binnenvaanregelgeving.

371 Bestuurlijk signaal 1 ‘CORNWALL’ 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

De toenmalige MAS stelde een aantal voorwaarden aan
die supervisorconstructie, waaronder de volgende:
De aanwijzing zal worden vormgegeven door een
uitbreiding van de (toenmalige) aanwijzing als keurings—
arts, met een keuringsadres in Manilla:
Aan die nieuwe aanwijzing wordt een bepaling toege
voegd die inhoudt dat de MAS ermee akkoord gaat dat
de keuringen plaatsvinden door een door de
Nederlandse keuringsarts geselecteerde Filipijnse arts
werkzaam in één van de klinieken in Manilla. De naam
van die Filipijnse arts moet bekend zijn bij de MAS,
omdat hij zijn geneeskundige verklaringen anders niet
kan accepteren;
• De buitenlandse artsen zijn verantwoordelijk voor hun
eigen medische handelen, waarbij echtergeldt dat
gebeurtenissen die aanleiding zijn om de keuringsbe
voegdheid van een buitenlandse arts in te trekken, nu
op de Nederlandse keuringsarts worden afgewenteld;
• Op het moment dat de Nederlandse keuringsarts stopt
met keuren en zijn aanwijzing als keuringsarts wordt
ingetrokken, vervalt ook het keuringsadres in Manilla.
Als de artsen in de kliniek de keuringen toch willen
voortzetten, dan moeten zij opnieuw een aanvraag
daartoe indienen.
De supervisorconstructie is destijds in het leven geroepen
op instigatie van de door de MAS aangewezen
Nederlandse keuringsarts. Argument van de keuringsarts
was dat er veel ontevredenheid was over de keuringen in
de Filipijnen doorlokale artsen (ondeskundig. corrupt,
fraudegevoelig). Daar wilde de Nederlandse keuringsarts
naar eigen zeggen iets aan doen dan wel verandering in
brengen. Het strafrechtelijk onderzoek geeft geen
antwoord op de vraag of de toenmalige MAS wel of niet
op de hoogte was van de constructie om op basis van
medische keuringen die in Manilla zijn uitgevoerd in
Nederland een geneeskundige verklaring binnenvaart af te
geven. Dit kan daarom niet als aannemelijkworden
beschouwd,
Deze supervisorconstructie gold in ieder geval gedurende
een deel van de onderzoeksperiode, namelijkvan i juli
2005 tot i januari 201026. De huidige MAS heeft deze
constructie in zojo beëindigd omdat hij die onwenselijk
achtte en bovendien de legaliteit ervan twijfelachtig vond.
Daarop heeft hij besloten zowel de Filipijnse arts als
Nederlandse arts een zelfstandige aanwijzing tot keurings
arts te verlenen. Overigens was dit de enige supervisor
constructie die ooit in het leven is geroepen, aldus de
huidige MAS. Er is geen enkele andere vergelijkbare

constructie ten aanzien van medische keuringen voor
de scheepvaart bekend.
Rechtsgeldigheid
Vooralsnog is er geen wettelijke basis gevonden die de
rechtsgeldigheid van de supervisorconstructie onder
steunt. Uit art. 40 Zeevaartbemanningswetjuncto 6.2
Binnenvaartregeling is niet op te maken dat de keuringen
uitgevoerd mogen worden door een andere arts dan
degene die door de minister als zodanig is aangewezen.
Ook is er geen wettelijke grondslag die de bevoegdheid aan
de MAS verleent tot het uitbreiden van het aanwijzen van
een keuringsarts in de zin van de superviscrconstructie, te
weten het mandateren van een keuringsbevoegdheid aan
een andere, niet door de minister aangewezen arts”.
Aanwijzingen en bevoegdheden van
keuringsartsen
Een keuringsarts die buiten Nederland, België of Duitsland
is gevestigd, is met een aanwijzing tot keuringsarts op
grond van de Zeevaartbemanningswet (inmiddels Wet
Zeevarenden) uitsluitend bevoegd om zeevaartkeuringen
voor de Nederlandse vlag uit te voeren en Nederlandse
geneeskundige verklaringen voor de zeevoort te verstrekken.
flat gold ook voor de Filipijnse arts in Manilla, die door de
Nederlandse autoriteiten was aangewezen als keurings
arts. Hij was jjjg bevoegd om keuringen uit te voeren of
andersoortige medische handelingen te verrichten omdat
hij daarvoor niet de benodigde licentie had. Hij kon slechts
fungeren onder supervisie, wat vermoedelijk de reden is
geweest om de supervisorconstructie op te zetten. Dit
vermoeden heeft het Bureau of Health Facilities and
Services te Manilla per brief aan zowel de toenmalige MAS
als de Nederlandse keuringsarts bevestigd.
Op basis van bovenstaande, blijft het onduidelijk waarom
de Nederlandse autoriteiten de Nederlandse arts toch
steeds weer aanwijzen als keuringsarts in Manilla. Des te
meer omdat hij niet aan het vereiste quotum voor een
aanwijzing voldoet. Voor een (verlenging van de) aanwij
zing dient een keuringsarts namelijk minimaal veertig
keuringen in Nederland te hebben verricht en honderd in
het buitenland. Uit contvole van het registratiesysteem
Shipexam blijkt echter dat hij er geen enkele heeft verricht.
Dit werd namelijk niet toegestaan door de Filipijnse
autoriteiten. De laatste aanwijzing van de betrokken
keuringsarts dateert van zoio, het betreft een aanwijzing
“Opmerkeliik is dat in de inmiddels per i juli2009 vervallen
Regeling medische keuringen binnenvaart 2008, in art. werd
bepaald dat als arts zijn aangewezen dein Nederland en België
gevestigde geneeskundigen die op grond van artikel 40, eerste lid
van de zeevaartbemanningswet zijn aangewezen. Daaruit lijkt voort
te vloeien dat artsen die niet gevestigd zijn in Nederland en Belgie de
bedoelde keuringen niet mochten uitvoeren. Deze regeling gold nog
ten tijde van de supervisieconstwctie.
—

—

“Zie de aanwijzing waarin de Nederlandse keuringsartsvan 1januari
2005 tot i januari zoio wordt aangewezen als keuringsarts, met een
praktijkadres te Manilla. In die aanwijzing is een passage
opgenomen over de supervisorconstructie. Of de
supervisorconstructie ook gold in de periode van 28juli2003 tot en
met i anuari 2005 5 niet bekend.

38 Bestuurlijk signaal 1 ‘CORNWALL” T1isbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

voor de periode 2010 tot i januari2015. Per i januari2015
is betreffende arts niet meer in Manilla aangewezen.
Geneeskundige verklaring binnenvaart op basis
van een verklaring zeevaart
Een arts die een geneeskundige verklaring voor de
zeevaart afgeeft, kan binnen drie maanden aan dezelfde
keurling ook een geneeskundige verklaring voor de
binnenvaart afgeven. Een van de voorwaarden daarbij is
dat dczelfdg arts zowel de zeevaartkeuring verricht als de
geneeskundige verklaring afgeeft.
De Filipijnse arts verrichtte vermoedelijk weide zeevaart
keuringen, waarna de Nederlandse arts op basis daarvan
een geneeskundige verklaring voor de binnenvaart afgaf.
Het is maar de vraag os van de (on)geldigheid van de
supervisorconstructie of de constructie on behalf” valt
onder bovenstaande termijn van drie maanden. Het is zeer
wel aannemelijk dat het keuren “on behalf niet door kan
gaan als “keuren door dezelfde arts”.
-

-

Akkoordverklaring keuringsarts
De Nederlandse arts heeft een akkoordverklaring
ondertekend als aanhangsel bij zijn aanwijzing als
keuringsarts voor de Filipijnen. Daarin zijn onder andere
de voorwaarden opgenomen dat (1) keuringen dienen
geregistreerd te worden (in het systeem Shipexam) (z) de
keurende arts moet onafhankelijk zijn ten opzichte van
werkgever, werknemer en organisaties en (3) de aanwijzing
kan worden ingetrokken als keurende arts niet voldoet aan
de voorwaarden, de quota niet haalt of als hij de medische/
ethische normen niet in acht neemt.
Vermoedelijke gang van zaken
Ondanks de aanwijzingen en afwijkende procedures heeft
het strafrechtelijk onderzoek geen uitsluitsel kunnen
geven over wat zich precies heeft afgespeeld. Dit heeft
uiteindelijk geresulteerd in de beslissing van de officier van
justitie. om niet tot vervolging over te gaan. De vermoede
lijke gang van zaken op basis van het onderzoek is dat de
Filipijnse arts zeevaartkeuringen verrichtte, waarna de
Nederlandse arts op basis daarvan een geneeskundige
verklaring voor de binnenvaart afgaf. In dit kader zijn de
onderstaande punten opmerkelijk te noemen.
• Het is opvallend dat in de brief van de vroegere MAS
wordt gesproken over de kliniek als praktijkadres voor
het verrichten van keuringen, terwijl de aanwijzing
spreekt over een andere kliniek. Het adres van genoem
de vestigingen komt niet overeen. In zoverre lijkt niet te
zijn voldaan aan de voorwaarden die door de MAS
gesteld zijn in voornoemde brief.

• Er lijkt een periode te zijn geweest, tussen twee
aanwijzingen in, dat de Nederlandse arts niet was
aangewezen als keuringsarts. Er is een hiaat van zeven
maanden en zestien dagen tussen de aanwijzingen van
de Nederlandse arts als keuringsarts gevestigd in
Manilla (de eerste eindigt, januari 2010 de daaropvol
gende vangt aan op 16juli2010). Mocht de Nederlandse
arts in die periode keuringen hebben verricht, dan zijn
die door hem mogelijkverricht in de hoedanigheid van
‘niet aangewezen keuringsarts’.
• Evenwel heeft de Filipijnse arts pen januari2010 een
aanwijzing gekregen als keuringsarts voor een van de
twee klinieken in Manilla. Vanaf die datum heeft de
Filipijnse arts keuringen kunnen verrichten onder eigen
naam en eigen verantwoordelijkheid (of dat daadwerke
lijk zo ïs, is vooralsnog niet bekend).
De Nederlandse arts geeft soms nog dezelfde dag
waarop de keurling in Manilla gekeurd is voor zeevaart,
een verklaring voor de binnenvaart af (hij heeft de
keurling dus niet kunnen zien). Dit heeft de MAS
geconstateerd aan de hand van een vergelijking tussen
de registratie van de keuringen zoals opgenomen in de
die nstbo e kjes.
In bepaalde gevallen vindt bovenstaande pas na drie
maanden plaats (dus mocht de “on behalf” keuring wel
vallen onder het keuren door dezelfde arts wat niet
aannemelijk is dan wordt nog niet aan de voorwaar
den voldaan voor wat betreft de keuringstermijn
genoemd in de voorwaarden bij de aanwijzing).
Een aantal geneeskundige verklaringen die de
Nederlandse arts heeft afgegeven voor de binnenvaart,
zijn gecontroleerd door de MAS (aan de hand van het
overzicht van SAB) (Stichting Afvalstoffen en vaardocu
menten Binnenvaart). Uit die controle blijkt dat die
verklaringen niet zijn geregistreerd in Shipexam. terwijl
dit wel een verplichting is.
• Ook is het opmerkelijk dat de voormalige MAS een
dergelijke supervisor constructie überhaupt heeft
opgezet. Zij wist immers al dat de Nederlandse arts geen
medische handelingen en keuringen mocht verrichten in
de Filipijnen. Ook wist zij dat de Filipijnse arts geen
geneeskundige verklaringen voor de binnenvaart kon en
mocht afgeven. En dat een keuringsarts op basis van een
geneeskundige verklaring zeevaart die is afgegeven
door een andere arts, geen geneeskundige verklaringen
binnenvaart mag afgeven. Dat dient dezelfde arts
immers te doen.
• SAB heeft in een aantal gevallen een dïenstboekje met
keuringsstempel voor binnenvaart afgegeven op grond
van een zeevaartkeuring. Dit is strijdig met de regelge
ving, zo bevestigde de MAS. De binnenvaartregeling eist
een geneeskundige verklaring binnenvaart.
In de gevallen waar wel een geneeskundige verklaring
binnenvaart is, is het de vraag of en zo ja. wie die aan
SAO heeft overhandigd tb.v. dienstboekje.
—

-

391 Bestuurlijk signaal 1 CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Rolverdeling binnen het opleidingstelsel
De opIeding
Verplichte binnenvaartopleiding
Om als (licht)matroos op een binnenvaartschip in
Nederland te kunnen werken, is het wettelijk vereist een
opleiding daartoe te volgen. Deze opleiding tot (licht)
matroos wordt door meerdere opleidingsinstituten
verzorgd. Het opleidingsinstituut dat is betrokken in het
onderzoek Cornwall, is een gerenommeerd instituut dat
allerhande opleidingen aanbiedt op het terrein van
logistiek, waaronder een Nederlandstalige opleiding tot
(licht)matroos. Het is de intentie dat de aspirant-matroos
deze door middel van thuisstudie en in te leveren huiswerkopdrachten volgt. Optioneel kan hij met enige regelmaat
klassikaal les volgen. Bij aanvang van de opleiding krijgt
iedere aspirant-matroos een sticker Controlestaat
leerovereenkomst lichtmatroos voor in zijn dienstboekje,
als bewijs dat hij de opleiding volgt. Daarmee is het hem
daarom toegestaan om te werken op een binnenvaartschip
gedurende het volgen van de opleiding.
Opleidingen niet gevolgd
Bedrijf X heeft deze binnenvaartopleiding voor alle
Filipijnse bemanningsleden ingekocht. De opleiding is
echter door geen enkele matroos daadwerkelijk gevolgd.
Dat is praktisch gezien ook nauwelijks mogelijk omdat de
cursus in het Nederlands is: een taal die de Filipijnen niet
machtig zijn. Bovendien maakten zij zulke lange werk
dagen dat er nauwelijks tijd zou resteren voor thuisstudie
en huiswerkopdrachten. Het k1assikaa volgen van lessen
zou ook geen optie zijn geweest, omdat ze daarvoor het
schip zouden moeten verlaten.
Geldigheid sticker
Hoewel de bemanningsleden de opleiding niet volgden,
werd de sticker “Controlestaat leerovereenkomst
lichtmatroos wel bij iedere bemanningslid aangetroffen
in het dienstboekje. Deze sticker geeft aan dat de
betreffende persoon in opleiding is tot matroos, en dus
lichtmatroos is. De sticker is een jaar geldig. Als na een jaar
blijkt dat de cursist niets zou hebben gedaan voor de
opleiding, zou hij uitgeschreven moeten worden.
De sticker is dan niet meer geldig.
BedrijiX en het opleidingsinstituut
Uit het strafrechtelijk onderzoek is gebleken dat Bedrijf X
telkens opdracht gaf aan het opleidingsinstituut tot het
leveren van het cursusmateriaal voor de opleiding.
Na betaling werd dat geleverd. Ook verstrekte het instituut
de sticker “Controlestaat leerovereenkomst lichtmatroos”
zonder enige controle.

Op enig moment verstuurde het opleidingsinstituut zelfs
geen cursusmateriaal meer op verzoek van Bedrijf X.
Het instituut stuurde alleen nog maar de sticker, na betaling
van het bedrag dat gewoonlijk voor cursusmateriaal wordt
berekend. Feitelijk betaalde Bedrijf X toen dus alleen voor
de sticker; het bewijs waarmee een matroos in opleiding
mag varen.
Uit het onderzoek is gebleken dat Bedrijf X al jarenlang
bemanningsleden heeft ingeschreven voor een opleiding
tot (licht)matroos, maar zij geen opleidingsactiviteiten
hebben verricht, Volgens het beleid van het opleidings—
instituut zouden cursisten na een jaar ïnactivïteit worden
uitgeschreven. Dat is echter geen enkele keer gebeurd.

Het dienstboekje
Paspoort van de binnenvaart
Het persoonlijke dienstboekje is het “paspoort van de
binnenvaart”: een internationaal, officieel en op naam
gesteld document van de matroos waarin relevante zaken
worden vermeld als keuringen, opleidingen, vaaruren en
schepen waarop de matroos werkzaam is (geweest).
Het dienstboekje wordt verstrekt door de Stichting
Afvalstoffen en vaardocumentatie Binnenvaart (SAB).
Deze stichting controleert en behandelt vaardocumenten
voor de binnenvaart waaronder het dienstboekje.
Verkrijgen van het dienstboekje
Het dienstboekje kan fysiek (aan de balie), digitaal of per
Post worden aangevraagd onder overlegging van de
benodigde documenten, te weten een aanvraagformulier.
een kopie van het legitimatiebewijs, een pasfoto en de
geneeskundige verklaring. De afgifte van een dienstboekje
kan zowel fysiek als per post plaatsvinden. Het document
kan ook door de werkgever aangevraagd en ontvangen
worden, mits deze de benodigde documenten bijvoegt.
Bedrijf X heeft dit in grote getale gedaan voor de Filipijnse
matrozen.
Jaarlijk5e cantrole
Vanaf de datum van afgifte dient het dienstboekje ter
controle ieder jaar, dan wel bij overgang naar een ander
schip, afgestempeld te worden door SAS. Deze controle
richt zich alleen op de vaaruren. Daartoe moeten dan ook
(kopieën van) het vaartijdenboek overlegd worden.
De controle richt zich niet op de opleiding of de sticker in
het dienstboekje.

401 Seswurli jk signaal 1 CORN’A’ALL” Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Het examen

sluitstuk van de opleiding tot matroos. Het CCV heeft
uitsluitend als taak het afnemen van de examens.
Het opleidingsinstituut houdt geen toezicht op het
daadwerkelijk afleggen van een examen na het inschrijven
voor de opleiding en het verstrekken van de sticker.
SAB controleert het dienstboekje alleen door middel van
het jaarlijks afstempelen aan de hand van de vaartijden en
voert geen controle uit op de houdbaarheid’ van de sticker
en het daadwerkelijk volgen van de opleiding tot matroos.

Examinerende instantie
De opleiding tot matroos behoort afgerond te worden
door het met goed resultaat afleggen van een examen.
Het opleidingsinstituut neemt geen examens af. De divisie
CCV (beroepsexamens) van het CBR (Centraal Bureau
Rijvaardigheidsbewijzen) verzorgt de examens voor
professionals in wegvervoer, binnenvaart en logistiek en
neemt ook de examens af voor de opleiding tot matroos.
Het CCV heeft in de afgelopen jaren echter geen enkel
examen afgenomen van matrozen in opleiding met de
Filipijnse nationaliteit, zo is gebleken uit het strafrechtelijk
onderzoek.

Er lijkt een leemte te zijn binnen het opleidingsstelsel voor
wat betreft het houden van toezicht op het geheel. Er is in
het huidige stelsel geen bredere toezichthoudende rol
weggelegd voor de drie instanties die betrokken zijn bij
het verzorgen van opleidingen, afleggen van examens en
verstrekken van vaarbewijzen. Dit maakt dat het stelsel
mogelijk fraudegevoelig is. Dit het verstrekken van
stickers zonder controle op het daadwerkelijk volgen en
met goed gevolg afronden van de opleiding (examen) is
een wezenlijk onderdeel gebleken in het tewerkstellings
proces dat uiteindelijk heeft geleid tot de arbeidsuitbuiting
van Filïpijnse matrozen in de Nederlandse binnenvaart.

De rolverdeling

—

Rolverdeling binnen opleidingenstelsel
Het CCV heeft als examinerende instantie geen rol als
toezichthouder op het daadwerkelijk volgen van de
opleiding of de afgifte van de stickers. Het CCV controleert
ook niet of daadwerkelijk examens worden afgelegd als

-

-

-

t

çfr

Foto terillustratie: twee binnenvocrtschepen (niet betrokken bi) het

strafrechtelijk andenoek)

—

.-—-

411 Bestuurlijk signaal 1 ‘CORNWLL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Tot slot
Het barrièremodel
Dit bestuurlijk signaal biedt inzicht op welke momenten en
bij welke stappen er situaties zijn ontstaan die uiteindelijk
een rol hebben gespeeld in het criminele proces dat heeft
geresulteerd in arbeidsuitbuiting. Het gaat niet per
denitie om punten die op zichzelf beschouwd ook
strafbare feiten omvatten. Het kan ook gaan om bijvoor
beeld hiaten in (de uitvoering van de) wet- en regelgeving.
Ook worden de rollen van de spelers (natuurlijke en
rechtspersonen) in het onderzoek in ogenschouw genomen.
Het gaat daarbij niet alleen om de verdachten, maar ook
om de bij het proces betrokken bestuurlijke en private
instanties, die op enig moment bewust of onbewust een
rol hebben vervuld die van belang is geweest in het
tewe rkste II ings proces.
Dit kan geïllustreerd worden in een barrièremodel,
specifiek toegespitst op onderhavige casus. Het barrière
model is een manier om te bepalen welke barrières
overheid en (keten)partners kunnen opwerpen tegen
criminele activiteiten. Het gehele tewerkstellingsproces,
waarbij partijen uit de onder- en bovenwereld bewust of
onbewust verweven zijn, wordt daarbij in kaart gebracht.

1

/

wz

•!

\

\

—

/

t

I”j’Iui
Iiiiiiiiiiii

0

z
0

1-1 x
•0

x

t>
Iz

iji .Iflhi ji’iftj
r

LJ
i!I :
F

t

ii
1— ja

t

111111111!!1I 1QIIjI

4fl Bestuurlijk signaal 1 CORNWALU’ 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

Addendum
Het vonnis van de rechtbank
In dit addendum volgt een nadere beschouwing van de
zaak zoals behandeld ter zitting. Op io januari 2017 heeft
de rechtbank Rotterdam uitspraak gedaan in de omvang
rijke zaak Cornwall (Filipijnen in de Nederlandse
binnenvaart)’8. De landelijk coördinerend officier van
justitie mensenhandel /smokkel Warner ten Kate heeft
deze zaak in eigen persoon behandeld ter zitting, daarin
bijgestaan door officier van Justitie Yolande Oosterhof.
Er waren vier verdachten: een rechtspersoon en drie
natuurlijke personen. De drie natuurlijke personen hebben
als werkgever feitelijk leiding gegeven aan het valselijk
opmaken van arbeidscontracten en het gebruïk daarvan
om te kunnen frauderen met aanvraagprocedures voor
tewerkstellingsvergunningen en IND-procedures.
Verdachten hebben zich hiermee schuldig gemaakt aan
mensensmokkel en valsheid in geschrift, en het deelne
men aan een criminele organisatie. Het oogmerk van
uitbuiting is niet bewezen omdat volgens de rechtbank
niet is voldaan aan het wettelijk bewijsminimum.
Vrijspraak mensenhandel
Naar het oordeel van de rechtbank kan wel worden
vastgesteld dat verdachten (mede) verantwoordelijk zijn
voor de maatschappelijk ongewenst geachte arbeidssitu
atie van de door haar uitgezonden Filipijnse matrozen
maar er is onvoldoende bewijs voorhanden dat er in de
concrete zes gevallen als genoemd in de tenlastelegging
sprake is geweest van een uitbuitingsituatie, zoals bedoeld
in artikel 273f van het Wetboek van Strafrecht. De
verdachten worden hiervan vrijgesproken. De overwegin
gen van de rechtbank zijn als volgt.
De vraag of- en zo ja. wanneer sprake is van ‘uitbuiting’,
is niet in algemene termen te beantwoorden. Dit is sterk
verweven met de omstandigheden van het geval. Bij de
beantwoording van die vraag komt in een geval als deze
onder meer betekenis toe aan (1) de aard en duurvan de
tewerkstelling, (II) de beperkingen die zij voor de betrok
kene meebrengt en (III) het economisch voordeel dat
daarmee door de tewerksteller wordt behaald. Bij de
weging van deze en andere relevante factoren dienen de in
de Nederlandse samenleving geldende maatstaven als
referentiekader te worden gehanteerd. De instemming
van de betrokkene ten aanzien van de bestanddelen en
feitelijkheden is daarbij niet van belang. Het enkele
aanwenden van dwangmiddelen levert niet reeds
-

“De volledige vonnissen die ziin gewezen in deze zaak zijn gebundeld
in een separate jurispmdentie uitgave.

uitbuiting op. Het oogmerk van uitbuiting houdt in dat
sprake moet zijn van een ernstige inbreuk op de lichame
lijke en/of geestelijke integriteit en/of de persoonlijke
vrijheid. Er moet sprake zijn geweest van exces, waarbij
overigens ook sprake kan zijn geweest van een cumulatie
van minder ernstige inbreuken.
Uit het dossier maakt de rechtbank op dat verdachten
misbruik maakten van uit feitelijke omstandigheden
voortvloeiend overwicht en van de kwetsbare positie van
de Filipijnse matrozen. Niet alleen uit de diverse getuigen
verklaringen van matrozen maar ook uit de algemene
voorwaarden behorend bij het POEA-contract (naar
Filipijnse wetgeving opgesteld, kent een salariëring onder
het Nederlands minimumloon en gesteld in US dollars)
volgt dat de matrozen naar Nederland werden gehaald
onder de voorwaarde dat, als zij voortijdig terug wilden
keren naar de Filipijnen. de kosten van de terugvlucht
alsmede de (forse) kosten van de in hen plaats te werk te
stellen matroos voor hun rekening kwamen. Ook werd er
in dat geval geen zgn. leave pay uitbetaald. De matrozen
moesten hun werkboekje inleveren bij verdachten als zij
met verlof gingen. Deden zij dat niet, dan ontvingen zij
geen leave pay en veelal ook niet hun laatste maandsala
ns, zo volgt uit diverse getuigenverklaringen. Naar een
andere werkgever overstappen werd ernstig bemoeilijkt.
niet alleen door deze financiële sancties, maar ook omdat
de matrozen hun werkboekje nodig hadden om te laten
zien wat hun werkervaring was hetgeen relevant was voor
de hoogte van hun salariëring. De uren die de onderhavige
matrozen moesten werken lagen veelal fors boven de
40-urige werkweek als bepaald in het euro-contract (dat
op papier voldeed aan de WML hetgeen niet werd
uitbetaald en ten grondslag lag aan de vergunningaan
vragen). Diverse matrozen hebben bij verdachten geklaagd
over lange werkdagen, soms ook over het gebrek aan
voldoende eten aan boord en in enkele gevallen over het
moeten doorwerken bij ziekte.
—

-

Elk van de zes Filipijnse matrozen als genoemd in de
tenlastelegging heeft uitsluitend verklaard over zijn eigen
concrete omstandigheden. Uit de verklaringen van twee
van die slachtoffers kan niet worden opgemaakt dat
sprake is geweest van een uitbuitingssituatie. De andere
matrozen verklaren wel over omstandigheden die zodanig
ernstig zijn dat deze als uitbuiting zijn aan te merken.
Echter, ten aanzien van deze feiten is geen bewijs uit een
andere bron beschikbaar. Noch de schippers van de
betreffende schepen noch de andere aanwezige matrozen
die over de omstandigheden van voornoemde matrozen in
de bedoelde periode hadden kunnen verklaren zijn
hierover gehoord en ook andere bewijsstukken ten

451 Bestuurlijk signaal 1 ‘CORNWALL” 1 Misbruik van Filipijnen in de Nederlandse binnenvaart

aanzien van uitbuiting zijn niet voorhanden. Nu de
arbeidsomstandigheden per matroos en per schip
verschillen, betekent dit dat niet is voldaan aan het
bewijsminimum naar het oordeel van de rechtbank.
Verdachten zijn daarom voor deze feiten vrijgesproken.

Veroordeling voor criminele organisatie
De rechtbank oordeelt dat alle verdachten gezien de
feitenconstructie hebben deelgenomen aan een
organisatie die het plegen van bovengenoemde misdrijven
tot oogmerk had.

Veroordeling voorvaisheid in geschrift
Verdachten overlegden bij de aanvraag van de tewerkstel
lingsvergunning (TWV) het zgn. euro-contract met het
minimumloon, terwijl in werkelijkheid nietwerd betaald
conform WML. Daarom oordeelt de rechtbank dat
verdachten aan het UWV bewust onjuiste gegevens
hebben vermeld die relevant, zelfs doorslaggevend waren
voor het verkrijgen van een TWV. Ze hebben zich aldus
schuldig gemaakt aan valsheid in geschrift.

Opgelegde straffen
De drie natuurlijke verdachten hebben respectievelijk
vijftien maanden celstraf waarvan vijf voorwaardelijk (Dolf
<4, vijftien maanden celstraf waarvan 5 voorwaardelijk
(Ronald L) en een werkstraf van honderdtachtig uur
(Angela de G.) opgelegd gekregen. De rechtspersoon heeft
een onvoorwaardelijke geldboete opgelegd gekregen van

Veroordeling voor mensensmokkel
De rechtbank oordeelt dat alle matrozen in beginsel
beschikten over de vereiste documenten waaraan ze een
titel tot rechtmatige toegang en verblijf ontieenden. Bij
het bestaan van een verblijfstitel kan echter toch een
wederechtelijk verblijf worden aangenomen indien
duidelijk blijkt dat die titel op grond van onjuiste informa
tie is verleend en niet zou zijn verleend zonder die onjuiste
informatie.
Verdachten hebben opzettelijk in strijd met de feitelijke
arbeidsvoorwaarden, valse contracten en loongegevens
ten grondslag gelegd aan de verschillende vergunnings
aanvragen. Daarmee hebben zij willens en wetens de
aanmerkelijke kans aanvaard dat de inreis en het verblijf
van de Filipijnse matrozen zou geschieden op basis van
vergunningen die waren afgegeven op onjuiste en valse
gegevens, waardoor die inreis en het verdere verblijf een
wederrechtelijk karakter hadden. In ieder geval hadden de
verdachten ernstige redenen te vermoeden dat die
toegang en dat verblijf wederrechtelijk waren. Naar
algemene ervaringsregels moet immers worden aangeno

men dat vergunningsaanvragen, die niet aan de gestelde
voorwaarden voldoen, worden afgewezen door het
bestuursorgaan.
Het voorgaande leidt tot het oordeel dat verdachten als
feitelijk Ieidinggevenden, behulpzaam zijn geweest bij de
wederrechtelijke toegang tot Nederland van de Filipijnse
matrozen.

Aangezien een aanvraag om een vergunning tot verblijf in
beginsel wordt getoetst aan dezelfde voorwaarden als een
MVV-aanvraag en in dit geval een TWV-aanvraag, volgt uit
het voorgaande eveneens dat sprake is van het behulp
zaam zijn bij het verschaffen van wederrechtelijk verblijf;
verdachten handelden uit winstbejag.

—

—

€6.ooo,-. Deze straffen zijn opgelegd na aftrek van

voorarrest en de lange termijn voorafgaand aan de
behandeling van deze zaak meegewogen hebbende.
Overigens zijn de civiele vorderingen van de slachtoffers
die zich bij deze zaak hadden gevoegd afgewezen.
Het OM heeft inmiddels hoger beroep aangetekend tegen
de vrijspraak van mensenhandel van alle verdachten. Ook
de verdediging heeft op het laatste moment appèl
aangetekend. De reden voor het appel is, dat het OM zich
niet in het oordeel van de rechtbank, dat de uitbuitingwel
aanwezig is, maar bewijstechnisch niet voldoende
onderbouwd kan vinden. Daar richt het appel zich op.

Auteurs:
1 O.2

Ii 0.2.e
1 0.2.e

(bestuurskundige)

EI (bestuurskundige)

}

(recherchekundige)
Status: Definitief

09.11.2015/versie 6

“waaKzaam en dienstbaar,,

LITI E

Pagina 2 van 21

Inhoudsopgave
Inleiding

.4

1.

Aanleiding

5

2.

Opzet en uitvoering

6

3.

Afwijken van de norm

7

4.

Werkwijze verdachten

10

5.

Ondermijning

13

6.

Conclusie en aanbevelingen

17

Bijlage 1: Accijns, beleidsregels accijnswetgeving, artikel 5.8

19

Bijlage 2: Berekening

21

Pagina 3 van 21

Inleiding
Het Team Milieu van de politie eenheid Rotterdam heeft in de afgelopen jaren meerdere strafrechtelijk
onderzoeken uitgevoerd naar een crimineel samenwerkingsverband van verdachte oliehandelaren
enerzijds en leveranciers, afnemers en katvangers anderzijds. In deze onderzoeken werden frauduleuze
handelingen in de transportsituatie van minerale oliën1 geconstateerd. 1-lieruit bleek dat schippers en
tussenpersonen flinke sommen geld verdienen met de verkoop van olie op de zwarte markt. Zij tapten
steeds kleine percentages minerale oliën af uit het schip gedurende het transport, terwijl dit eigenlijk bij
een afnemer afgeleverd had moeten worden. De afnemers en de douane controleren voor en na het
transport of alle olie in de juiste hoeveelheid is aangekomen, maar zij houden er rekening mee dat er
tijdens het vervoer van de olie een doel van de lading verloren gaat. Daarbij wordt een verliesnorm
gehanteerd. En juist die norm wordt door de verdachten in de strafrechtelijke onderzoeken misbruikt.
In dit bestuurlijk signaal wordt op basis van ervaringen uit een aantal opsporingsonderzoeken aandacht
gevraagd voor het misbruik van de verliesnorm. Deze ondermijnende criminaliteit zou een halt toe
geroepen kunnen worden door de verliesnorm aan te passen in de accijnswetgeving. Het doel van dit
bestuurlijk signaal is daarom om deze kwetsbaarheid bloot te leggen in de accijnswetgeving en
gezamenlijk een barrière op te werpen in de aanpak van fraude met de handel in minerale olie. Daarmee
wordt beoogd om de geconstateerde strafbare activiteiten in de toekomst te voorkomen of preventief aan
te pakken (‘tegenhouden”).
De aanleiding om dit bestuurlijk signaal af te geven wordt beschreven in het eerste hoofdstuk. Daarna
volgt een beschrijving van de opzet van dit document en de uitvoering van het onderzoek naar de
problematiek. In hoofdstuk S wordt een beschrijving gegeven van de wijze waarop olie getransporteerd
wordt en het mogelijke verlies tijdens dit transport. Ook wordt in dit hoofdstuk ingegaan op de verliesnorm
die voor dit verlies gehanteerd wordt. Het misbruik van deze norm door criminelen wordt beschreven in
hoofdstuk 4. Misbruik van de norm heeft op financieel gebied de nodige gevolgen. De verdachten lieten
bijvoorbeeld door ‘katvangers’ bedrijven op naam zetten, die de minerale olie leverden op papier. Door
deze bedrijven werden geen omzetbelasting en accijnzen afgedragen. Hierdoor liep de overheid
miljoenen euro’s mis.2 Daarnaast is op andere manieren economische schade ontstaan. Dit wordt
toegelicht in hoofdstuk 5 van dit signaalrapport. Dit signaal wordt afgesloten met een conclusie en een
aantal aanbevelingen, zodat dit fenomeen kan worden aangepakt.
Het bestuurlijk signaal is ter kennisneming voorgelegd aan het RIEC Rotterdam. Met het LIEC wordt
overlegd over de juiste agendering en verspreiding. Het rapport is niet in concept voorgelegd aan de
branche of andere partijen, maar wel ter informatie verspreid. De geïnterviewden hebben een afschrift
van het rapport ontvangen.

Minerale olie wordt verkregen als (vaak) hoogkokend destillaat van aardolie. De chemische samenstelling van
minerale olie is niet echt gedefinieerd, al vormende hogere alkanen (aantal koolstofatomen groter dan 20) vaak een
belangrijk onderdeel ervan. Dit hangt samen met het feït dat het gebruik van minerale oliën vooral gebaseerd is op
hun fysische eigenschappen (heldere, kleurloze vloeistof) en chemische inertheid. Bij lekkage van minerale oliën op
de bodem beslaat het gevaar van bodemverontreiniging. Ze bevatten vaak additieven en zijn biologisch slecht
afbreekbaar. (Bron: Wikipedia, 13-10-2014).
2 PV algemeen Varley

Pagina 4 van 21

1.

Aanleiding

In de scheepvaartindustrie wordt veel geld verdiend met de illegale handel in minerale oliën door misbruik
te maken van een beleidsregel in de accijnswetgeving. Door het Team Milieu van de Dienst Regionale
Recherche van de politie eenheid Rotterdam zijn in de periode van augustus 2012 lot en met heden
opsporingsonderzoeken gedaan naar frauduleuze c.q. strafbare handelingen met minerale oliën in de
transportsector. Gedurende dit onderzoek zijn misstanden geconstateesd die duiden op vewc-venlieid
tussen de onder- en bovenwereld in de branche van de oliehandel.
In het strafrechtelijk onderzoek ontstond het vermoeden dat door een crimineel samenwerkingsverband
grote sommen geld werden verworven en witgewassen door de handel in minerale oliën die uit diefstal
en/of verduistering waren verkregen. Hierbij zou het onder andere gaan om minerale oliën die door
schippers bij het lossen van de lading werden achtergehouden en vervolgens aan leden van de
organisatie werden verkocht. De illegaal aangekochte oliën werden vervolgens doorverkocht aan
lussenhandelaren. Deze tussenhandelaren verkochten de oliën vervolgens ook weer door aan de
reguliere handel. De reguliere handel lijkt daarbij niet op de hoogte te zijn van de (illegale) herkomst van
de oliën.
Het strafrechtelijk onderzoek richtte zich specifiek op de volgende strafbare feiten:
de handel in minerale oliën (brandstoffen), waarbij de verdenking bestaat dat deze oliën geheel of
deels afkomstig zijn van misdrijf;
valsheid in geschrift in verband met valse facturering, met het kennelijke doel om de opbrengsten
uit deze van misdrijf afkomstige oliën een legale status te verschaffen en
witwassen, waarbij de herkomst van do-ze van misdrijf afkomstige oNe en de opbrengsten uit de
handel in die oliën worden verborgen en/of verhuld.
-

-

-

Bij het vervoer van minerale oliën per tankschepen ontstaan verschillen tussen de hoeveelheden die
worden geladen en de hoeveelheden die worden gelost. Deze verschillen kunnen ontstaan door onder
andere meetonnauwkeurigheden, temperatuurverschillen en door verdamping. Om te voorkomen dat over
het verschil tussen de geladen hoeveelheid en de geloste hoeveelheid minerate olie accijns moet worden
betaald, is een verliesnormering vastgesteld door de staatssecretaris van financiën. Hoewel de
tankschepen tegenwoordig zodanig worden uilgerusi dat slechts een gering verschil tussen de geladen
hoeveelheid en de geloste hoeveelheid minerale olie hoeft le ontstaan, komt het toch nog voor dat er
aanzienlijke verschillen tussen deze hoeveelheden ontstaan bijvoorbeeld bij oudere schepen of gebruik
van verouderde meettechnieken. Als deze verschillen nog binnen die verliesnorm vallen, dan hoeft voor
dat verschil geen accijns te worden afgedragen.3
—

Uit de strafrechtelijke onderzoeken blijkt dat deze beleidsregel tevens wordt aangegrepen door de
verdachten om minerale oliën weg te pompen uit de schepen, zonder dat de afnemers daar acht op
slaan. De strafrechtelijke onderzoeken met betrekking tot de frauduleuze strafbare handelingen zijn voor
een belangrijk deel afgerond. Alleen hef financiële onderzoek is nog gaande. Een aantal verdachten is
inmiddels veroordeeld.

140909 1030.V14

Pagina 5 van 21

2.

Opzet en uitvoering

2.1 Analyse strafrechtelijk onderzoeksdossier
Voor dit bestuurlijk signaal is informatie gebruikt uit de eerder genoemde strafrechtelijke onderzoeken
naar het crimineel samenwerkingsverband. Tijdens deze onderzoeken ontstond het vermoeden dat
verdachte schippers en tussenhandelaren misbruik maakten van de verliesnorm ten aanzien van het
transport van minerale clie. Om dit knelpunt goed te kunnen duiden, is de informatie over dit knelpunt uit
de strafrechtelijke onderzoeken verzameld en geanalyseerd. Behalve de informatie over de verdachten in
het onderzoek is in het strafdossier ook een groot aantal verhoren met getuigen opgenomen, zoals
schippers, afnemers en medewerkers van de douane. De informatie uit het bestuurlijke signaal komt voor
een groot deel uit deze proces-verbalen in het strafrechtelijk dossier.

2.2 Interviews
Na de analyse van het strafrechtelijk dossier zijn voor dit signaal daarnaast aanvullende interviews
gehouden met een aantal sleutelfiguren uit de branche. Met drie partijen is gesproken over herkenning
van het fenomeen en mogelijke oplossingen. Als eerste is een medewerker van de Douane geïnterviewd
die veel kennis heeft van de verliesnorm en de handhaving ervan. Vervolgens is gesproken met de
directie van de Vereniging Nederlandse Petroleum Industrie (VNPI) en de Nederlandse Drganisatie voor
de Energiebranche (NDVE) als vertegenwoordigers van de oliemaatschappijen en tussenhandelaren. De
informatie uit deze gesprckken is toegevoegd aan het bestuurlijk signaal.

2.3 Beperkingen
De inhoud van dit bestuurlijk signaal is beperkt tot de informatie die voortkomt uit het strafrechtelijk
onderzoek. Er is geen aanvullend onderzoek gedaan om de verklaringen uit het strafrechtelijk dossier
verder te staven. Er is bijvoorbeeld geen onderzoek gedaan naar hoe vaak dit fenomeen van misbruik
van de verliesnorm daadwerkelijk voorkomt, er is enkel gebruik gemaakt van verklaringen hieromtrent in
de verhoren en interviews. Ook is onbekend hoeveel oudere schepen er zijn waarbij de olie daadwerkelijk
niet geheel uit het schip kan worden gehaald en er altijd een restant achterblijft. Daardoor kan worden
bediscussieerd of het aanhouden van een lagere marge of geen marge redelijk is. Aan de andere kant
mag worden verwacht dat de branche hierin investeert om daarmee criminele activiteiten zoals uit
onderliggende strafrechtelijke opsporingsonderzoeken te kunnen voorkomen.

Pagina 6 van 21

3.

Afwijken van de norm

3.1 Verliesnorm
Dagelijks worden miljoenen tonnen aan goederen vervoerd in en uit Nederland: over land, zee en door de
lucht. Tijdens het vervoer gaat wel eens een gedeelte van de lading verloren, om wat voor reden dan ook.
Ook lijdens het vervoer van vloeisloffen via bulktransport over water kan een verschil ontstaan in de
geladen cq. vervoerde en de geloste hoeveelheid vloeistof.4 Het gaat hier om het vervoer per tanklichter
of per tanktruck of over zee. Om gedegen inzicht te krijgen in de transportverliezen is in samenwerking
met het bedrijfsleven een groot aantal bulktransporten van minerale oliën en ethylalcohol beoordeeld op
de verschillen die ontstaan tijdens het transport. Op grond hiervan is in 2007 bepaald welke verschillen
bij het vervoer van die producten beschouwd kunnen worden als verliezen die inherent zijn aan de aard
van het product. Dit is vastgelegd onder punt 5.8 van het Seleidsbesluit 6 van de (voormalig)
staatssecretaris van financiën. De tekst van dit punt is als bijlage 1 bij dit rapport gevoegd.
Dit bestuurlijk signaal heeft betrekking op het bulkvervoer van minerale oliën per binnenvaarttankschip. Bij
het vervoer van dit type olie wordt een verlies van maximaal 0,3% van de lading geaccepteerd. Dat
betekent dat verliezen binnen deze norm niet worden aangemerkt als uitslag tot verbruik om te
voorkomen dat over het verschil tussen de geladen hoeveelheid en de geloste hoeveelheid minerale olie
accijns moet worden betaald.
De verliesnormen zijn onder andere van toepassing als het verlies is ontstaan door
meetonnauwkeurigheden, temperatuurschommelingen, verdamping, krimping en uitzetting van het
accijnsproduct.7 De onnauwkeurigheden tijdens hel meten lijken in de praktijk de belangrijkste oorzaak
van verlies. Meetonnauwkeurigheden zijn onder andere afhankelijk van het gebruikte
meetinstrumentarium. 8 De metingen worden onder andere verricht door de bemanning van het schip.
Een getuige cq. deskundige van de Douane verklaarde in het strafrechtelijk onderzoek dat verschillen als
gevolg van lemperatuurschommelingen nihil zijn en dat verdamping bi) gasolie zeer beperkt j,9 Uit de
berekening in bijlage 2 blijkt dan ook dat het uitzetten en krimpen van gasolie door
temperatuurschommelingen slechts een geringe invloed heeft op de hoeveelheid. Het verschil dat
ontstaat wordt veroorzaakt door afrondingsverschillen in de berekeningen. In hoeverre een schip in staat
is de complete lading af te leveren blijkt ook alhankelijk Le zijn van het type schip. Moderne tankers zijn in
slaat nagenoeg de totale ingenomen lading te lossen tot en met het “leegblazen” van de leidingen toe. Bij
oudere schepen kan een hoeveelheid restlading achterblijven.10

3.2 Metingen”
Zoals in de vorige paragraaf aangegeven lijken meetonnauwkeurigheden de belangrkste oorzaak van de
verschillen tussen de geladen en geloste hoeveelheid gasolie. Een lading wordt meerdere keren
gemeten. Gedurende het vervoer van een zending minerale olie per tankschip wordt er voorafgaande aan
de belading lot na de lossing vier keer bepaald wat de hoeveelheid minerale olie is die vervoerd wordt. Dit
wordende A-, B-, C- en D-meting genoemd. Op basis van de uitslag van deze metingen wordt besloten of
het verlies of de winst voor rekening van de afnemer of de ontvanger komt.

Voortgangsrapportage stuurploeg 07-12-2012
hltps://wwwrijksoverheid.nl/documenten/besluiten/2009/1 2/09/besluit-vrijslellingsnormen-verliezen-bij-vervoeraccijnsgoederen op 13 oktober 2014.
Identilicalienummer BWBR0032474
https:/Jvww.rijksoverheid.nl/documenten/besluiten/2oo9/1 2lo9ibesluit-vrijstellingsnormen-verliezen-bij-vervoeraccijnsgoederen op 13 oktober 2014.
130111 1045.G04, bijlage blz 59 t/m 61
1301111 045.G04, bijlage blz 59 Um 61
10 Voodgangsrapportage stuurploeg 07-12-2012
‘
1302251135.AMB Metingen

Pagina 7 van 21

11

1

A-meting door
verzenderolie

D-metiro door
ontvarger olie

B-meting door
schipper (controle
voor vertrek)
0-meting door
schipper (confrole
bij aankomst)
A-meting door verzender
Bij deze meting wordt, voorafgaande aan de belading van het schip, de vloeistof hoogte in de opslagtank
met behulp van geijkte meetapparatuur gemeten en de aanwezige hoeveelheid minerale olie bepaald. De
opslagtanks zijn geijkt en op basis van het krapport wordt vastgesteld welke hoeveelheid minerale olie
behoort bij de bevonden vloeistofhoogte. Na belading wordt de vloeistofhoogte in de opslagtank gemeten
en de aanwezige hoeveelheid minerale olie bepaald. Het verschil tussen deze bevonden hoeveelheden is
de A-meting, welke volledig door de verzender wordt verricht. Op basis van de A-meting wordende
vrachtbescheiden, zoals de laadbrief en douanedocumenten opgemaakt.
B-meting door vervoerder
Na de belading van het schip wordt de vloeistofhoogte van de in de ladingtanks van het schip aanwezige
minerale olie door de schipper opgemeten. Dit is een controlemeting. De wijze van opmeten varieert per
schip. Het kan met behulp van een meetlint, een peilstok of op elektronische wijze. Elke tank van een
tankschip is geijkt en op basis van het ijkrapport wordt per tank vastgesteld welke hoeveelheid minerale
olie behoort bij de bevonden vloeistof hoogte. Het totaal van de per tank bevonden aanwezige
hoeveelheden is de B-meting. Deze meting wordt door de schipper verricht. Soms wordt op verzoek van
de klant door een extern controlebureau een B-meting verricht.
C-meting door vervoerder
Na aankomst op de losplaats wordt voor de lossing aan boord van het tankschip een gelijke meting als de
B-meting verricht door de schipper. De nu bevonden meting is de C-meting. De vervoerder kan zo voor
de lossing aantonen dat de beladen hoeveelheid minerale olie nog in het schip aanwezig is.
D-meting door ontvanger
Bij deze meting wordt, voor de lossing van het schip, de vloeistofhoogte in de opslagtank met behulp van
geijkte meetapparatuur gemeten en de hoeveelheid aanwezige minerale olie vastgesteld door de
ontvanger. Na de lossing wordt de vloeistofhoogte in de opslagtank gemeten en de aanwezige
hoeveelheid minerale olie bepaald. Het verschil tussen deze bevonden hoeveelheden is de D-meting.
De norm voor verschillen, zoals verwoord in de beleidsregels en uitgelegd in paragraaf 3.1, zien op het
verschil tussen de A- en de D-meting. Als er na lossing tussen de A- en de D-meting een verschil boven
dein de accijnswetgeving gehanteerde norm van 0,3% is geconstateerd, wordt de klant door de
ontvanger geïnformeerd en conform diens instructies gehandeld.

Pagina S van 21

3.3 Gevolg van afwijkingen
Indien de verliezen bij het binnenlands vervoer groter zijn dan de verliesnorm, moet dit aan de
inspecteur worden meegedeeld door de vergunninghouder die de goederen heeft verzonden.12 De
belanghebbende13 dient aan te tonen hoe het verschil is ontstaan. Als dit niet voldoende kan worden
aangetoond, wordt de verschuldigde accijns in rekening gebracht.14 Deze verliezen worden immers
geacht le zijn uitgeslagen tot verbruik.15 Verliezen die binnen de norm vallen, worden door Douane niet
aangemerkt als uitslag tot verbruik (geen heffingsgrondslag). Dat betekent dat in principe geen
naheffingsaanslag opgelegd wordt. Bij verschillen die Meiner zijn dan 0,3% hoeft in principe niet ie
worden aangetoond hoe het verschil is ontstaan. Dan wordt er, kennelijk, van uit gegaan dat dit verschil te
wten is aan de in de paragraaf 3.1 genoemde oorzaken. Er wordt dan geen accijns over dele weinig
afgeleverde hoeveelheid geheven, omdat er van uit gegaan wordt dat deze hoeveelheid niet meer
aanwezig is. Er dient volgens de beleidsregels accijnswetgeving wel aan bepaalde voorwaarden te
worden voldaan. Onder andere is gesteld dat het verschil niet mag zijn ontstaan door diefstal of een
ongeval, omdat in deze situaties het product nog ergens aanwezig is.
Een medewerker van de Douane verklaart in een getuigenverhoor dat er hij een verschil tussen de A- en
de D-meting van gasolie de norm van 0,3% wordt gehanteerd)6 Bij een verschil dat hoger is dan 0,3%
wordt de klant ingelicht en wordt een controleur aangesteld om te onderzoeken of er lading is
achtergebleven. Dit werd ook verklaard door een specialist van een grote oliemaatschappij; hij was van
mening dat de norm van 0,3% nog steeds van deze tijd is, omdat er altijd verschil zal zijn tussen de
hoeveelheid geladen en geloste olie door bijvoorbeeld verdampingen.17
Verhoor getuige (Douane)’°
Alle verschillen worden aangemeld in het FMCS (TT: Exoise Movement and Control System’°). In
dit systeem zijnde verliesnormen opgenomen. Beneden de 0,3% norm wordt het verschil
geaccepteerd en boven de 0,3% norm leidt dit tot uitworp bij de douane en moeten de verschillen
verklaard worden. Dit leidt tot nader onderzoek. Als dit een verlies is als bedoeld in de
accijnswetgeving, dan wordt dit geaccepteerd. Is dit geen verlies als bedoeld in de
accijnswetgeving, dan wordt dit door de bevoegde autoriteiten accijns nageheven.”
Verhoor getuige (schipper)o
‘De 0,3 procent is de marge waar wij binnen moeten blijven, laatst zat ik op de 0,5 procent. Zoals
ik het begrijp hoeft er over dat verschil geen accijns betaald te worden.”
Een andere getuige verklaarde namens een grote oliemaatschappij dat deze maatschapp een ruimere
normering hanteert dan de 0,3% en dat er alleen een nader onderzoek wordt ingesteld, wanneer de
hogere norm wordt overschreden, hetgeen resulteen in een rapport. 21 Bij een lossing van minerale olie
met een positief of negatief verschil boven de norm wordt meestal wel een intern onderzoek verricht naar
de metingen om vast te stellen of er een onregelmatigheid aanwezig is. Als zo’n tekort aan geloste
minerale olie is geconstateerd, dan wordt dit door de oliemaatschappij afgemeld met een manco. Een
onderzoek naar het overschot of tekort aan geloste olie gebeurt op initiatief van de oliemaatschappij en
wordt verricht door het eigen personeel. Er kan een controlebureau aanwezig zijn op verzoek van de
klant. Het onderzoek bestaat uit het nalopen van een checklist. Onder andere de leidingen van het
binnenvaartschip worden dan gecontroleerd.
12
hltns:l/www.riiksoverheid.nl/documenten/besluiten!2009/1 2/09fbesluit-vriisIellingsnormen-verliezen-biiveivoeracciinsgoederen op 13 oktober 2014.
“ Dit
is de verzender van de goederen die de elektronische aangifte voor vervDer in het EMCS heeft gedaan: dit kan
zowel de eigenaar van de goederen, als een logistieke dienstverlener zijn die in opdracht van de eigenaar werkt.
“
1211261300.AMB
‘5 Beleidsbeslu paragraaf
it
5.8
1302061 000.608, bijlage blz 68 Um 71
17 1303061000.
605, bijlage blz 72 Um 76
‘ 1301081300.
G03
Met dit systeem kan men elektronisch accijnsaangiftes doen.
20 131 2131000.G24
211302041100.607, bijlage blz 64 t/m 67

Pagina 9 van 21

.

4.

‘..r,? .,,

Werkwijze verdachten

4.1 Modus operandi
In de strafrechielijk onderzoeken werd vastgesteld dal schippers tijdens het laden, vervoeren en/of lossen
van minerale olie een deel van de olie aan de lading onttrekken en aan boord achterhouden. Vervolgens
werd deze voor gemiddeld €0,50 (per liter) verkocht aan een afnemer. Deze afnemer bracht de olie,
waarover geen accijns is geheven, voor gemiddeld € 1 â 1,10 (per liter) op de markt. 22
Het overpompen van de gestolen/verduisterde minerale olie van het schip naar de afnemer vond veelal
plaats in een Duitse stad onder een spoorbrug en er werd tijdens het overpompen contraobservatie
gedaan door één van de verdachte oliehandelaren. Afspraken over het overpompen en de prijsafspraken
werden vooraf telefonisch gemaakt tussen de verdachte schipper en één van de verdachte
oliehandelaren.
Van de gestolen/verduisterde minerale olie werd een valse factuur opgemaakt op naam van niet
bestaande bedrijven die op schrift zijn opgericht door zogenaamde katvangers’. Betaling aan de
schippers geschiedde contant. De olie werd vervolgens verkocht aan diverse verdachte bedrijven. De
eigenaren/bestuurders van deze bedrijven wisten of konden redelijkerwijs vermoeden dat de geleverde
minerale olie van misdrijf afkomstig was. 23 Omdat de olie vervolgens op de reguliere markt terecht komt,
ontstaat uiteindelijk een vermenging van praktijken in onder- en bovenwereld.
Naar aanleiding van tapgesprekken ontstond het vermoeden dat niet alleen schippers, maar ook een
eigenaar van een schip betrokken was bij het onttrekken cq vrijspelen van minerale olie uit de lading. 24
De eigenaar instrueerde een schipper over de te verrichten handelingen om een deel van de lading
achter te houden. Hij adviseerde om ladingsdelen in de scheepsleidingen te houden en op een zeker
moment een deel hiervan over te pompen naar delen van het schip die bij het lossen niet worden
leeggepompt, om na het laden zelf te meten en de temperatuur een beetje hoger te houden. Bij een
verschil van meer dan 5.000 liter liet de schipper een eigen controleur komen. De hoeveelheid
achtergehouden minerale olie viel binnen de 0,3%-norm en werd illegaal doorverkocht.
Uit de interviews blijkt tevens het volgende. Bunkerstations, tankstations voor de binnenvaart, zien dat er
schepen zijn die wel grote afstanden varen maar nauwelijks bunkeren.

liii
wijze verkrijgen. Bij de bunkerstations wordt tijdens het bunkeren de verwijderingsbijdrage, welke volgens
het Scheeps Afvalstoffen Besluit (SAS) moet worden afgedragen, ingenomen. Deze afdracht aan de SAS
geschied bij de bunkerstations en verloopt automatisch. Omdat er weinig gebunkerd wordt,
liii
[Via de SAB (verwijderingsbdrage) en het
vaartijdenboek op de boot is eenvoudig te controleren of er gesjoemeld wordt met olie door een
vergelijking te maken tussen het werkelijk verbruik van een schip en de SAS afdracht.

4.2 Voorbeeld laden/lossen
Hieronder wordt een voorbeeld 25 gegeven van de wijze waarop tijdens de belading (een deel van de)
minerale olie aan de lading ontrokken is.
Na belading is 1.000.000 liter minerale olie beladen (A-meting). De schipper heeft 996.000 liter in
de ladingtanks van het schip laten lopen en 4.000 liter in de leidingen van het schip laten staan.
22 PV algemeen Varley
23 Zaaksdossier Dubai
24 13o2251135AMB
25 1302251135.AMB Metingen

Pagina 10 van 21

•

•

•

•
•
•

Na belading meet de schipper de inhoud van de ladingtanks en bepaalt de binnenmaat op
998.000 liter (B-meting). De schipper meet zelf en kan, doordat hij meet met een peilstok of
meetlint, afwijken van de daadwerkelijke hoeveelheid. Bij een nauwkeurig meetinstrumentarium is
dit minder goed mogelijk.
Tijdens de reis van de laadplaats naar de losplaats haalt de schipper 2000 liter uit de leiding en
pompt deze naar de bunkers, een (geheime) bergplaats of rechtstreeks in een ander
vervoermiddel,
Bij aankomst op de losplaats heeft het schip 996.000 liter in de ladingtanks en 2.000 liter in de
leiding van liet schip. De scl dpper heeft de binnenniaat bepaald op 998.000 liter (0-meting). De
schipper meet opnieuw zelf.
Tijdens het lossen pompt de schipper de inhoud van de ladingtanks en de inhoud van de leiding
over naar de opslaglocatie.
Na lossing is er volgens de D-meling 998.000 liter ontvangen in de opslaglocatie.
Het verschil tussen de A- en de D-meting is 0,2%. Dit valt binnen de norm van 0,3% en het
verschil wordt daardoor verder niet onderzocht.

4.3 Verklaringen verdachten
In het strafrechtelijk onderzoek zijn aanhoudingen verricht en verdachten gehoord. De verklaringen die
werden gegeven boden een goed inzicht in de praktijken van schippers, tussenhandelaren en
boekhouders. Op 24 oktober 2013 verklaart een katvanger (Vi 0) die een B.V. voor het crimineel nelwerk
had opgezet, bijvoorbeeld het volgende. 26
• Al sinds 2009 wordt door Vol en V05 (lussenhandelaren) olie opgehaald bij schippers en
doorverkocht.
• VIO heeft voor diverse leveringen van die olie de lacturen gemaakt. De helft van de berekende
BTW mocht hij van de tussenhandelaren houden als vergoeding.
• ViO heeft aardig wat geld verdiend met deze praktijken.
•
In totaal heeft VI 0 voor € 200.000 tot € 300.000 gepind voor Vol. Er was dan geld gestort op de
rekening van de BV van Vi 0 voor afgeleverde olie en dat geld moest dan op die manier worden
doorgezet naar Vol.
Hieruit blijkt dat katvangers worden ingezet om de administratie te regelen of het geld te innen.
Uit het interview met de NOVE en de VNPI blijkt dat bedrijven pas bij een verlies van meer dan 0,3% een
civiele procedure starten voor een vergoeding van de teveel verloren lading. Van een verhoor op 4 januari
2014 met een verdachte schipper is de volgende samenvatting gemaakt over deze werkwijze.27 De
schippers noemen alles wat in de leidingen zit restlading. Meestal is de geloste hoeveelheid gelijk aan de
hoeveelheid geladen product. Maar als er slecht lucht gegeven wordt”, kan er een paar kuub 2H in de
leiding blijven zitten. Er kan minder worden gelost, zolang je binnen de marge blijft. Blijven ze binnen de
marge, dan worden ook geen protestnota’s opgemaakt. Het kan ook zijn dat te veel wordt uitgelost. Soms
wordt de inhoud van een slobtank 29 erbij gemengd. Dil gebeurt bijna nooit. Ze legen de leidingen altijd in
de slobtank en dat sparen ze op. Het is technisch mogelijk om de leidingen helemaal leeg te maken. Dit
gebeurt in Duitsland wel. Soms kan het niet, omdat de afstand te ver is en ook de positie van
aankoppelen op het Schip is van belang.
Eén van de schippers verklaart daarnaast dat de bedrijven een rol kunnen spelen in het tegengaan van
misbruik van de 0,3°k norm. Bedrijven gaan ervan uit dat er altijd tot ongeveer 03% verlies is op de
lading, mede vanwege de verliesnorm. Daardoor tekenen ze geen protest aan als er minder dan 0,3%
verlies is.

1310240900.V10 en VIO
1401041500. V06
Er wordt gesproken over ‘kuub hetgeen slaat voor kubieke meter oftewel 1.000 liter.

29 Opslagruimte voor restproducten. Is meestal

een tank aan dek van het schip. Als er goed product in deze tank zit,

moet deze opgenomen zijn in het restladingboek.

Pagina 11 van 21

Verhoor getuige (schipper)
“Ik heb meermaals aangegeven dat ze moeten beginnen bij de bedrijven. Ze moeten afnemen en zodat
w dus kunnen afgeven.10.2.9
pomp het nu naar mijn bunker. Ik moet anders goed product voor afval afgeven en er voor
betalen. De rekening moeten we meestal ook nog zelf betalen. Als ik de [[naam schip]j gewoon leeg
maak blijft er ongeveer 1000 liter in staan.

1O.2.o

1 Het zijn massatransporten en wat is dan een kuub.
Als ik met de radar meet of met het lint, de resultaten zijn altijd verschillend.”

Pagina 12 van 21

5

Ondermijning

5.1 Maatschappelijke impact
De economische en maatschappelijke schade van het misbruik van verliesnorm van 0,3% is groot. De
vrijstelling die bij de branche is vastgesteld om te voorkomen dat er accijns moet worden betaald en
administratie dient te worden gevoerd over te weinig afgeleverde olie, wordt in de praktijk min of meer
opgevat alsof dat ladingdeel mag verdwijnen, ongeacht de oorzaak. Uit het onderzoek Varlcy blijkt dat
veel schippers en andere partijen weten dat het mogelijk is om misbruik te maken van de verliesnorm, het
is een soort gemeengoed.
11.1

Hier is sprake van diefstal of verduistering van minerale olie. Dit heeft allerlei economische en
maalschappelijke gevolgen, waaronder de hierboven beschreven economische schade voor de schalkist.
de reguliere afnemers en uiteindelijk daarmee voor de burgers. Het geconstateerde misbruik van de
verliesnorm verzwakt daardoor de structuur van onze maatschappij, leidend tot aantasting van haar
fundamenten en de legitimiteit van het stelsel dat haar beschermt. Fris hier kortom sprake van
ondermijnende criminaliteit.
In de volgende paragrafen worden de economische schade, de criminele winsten en overige
maatschappelijke schade verder uitgewerkt.

5.2 Aantal criminele transporten
In het strafrechtelijk onderzoek zijn de criminele transporten, waarbij op frauduleuze wijze minerale olie is
onttrokken aan de lading, achterhaald aan de hand van het Fxcise Movement and Control System
(ENICS) van de douane. Dit systeem registreert de binnenvaarttransporten van minerale oliën.
Op de telefoonlijst in de agenda van een verdachte schipper werd een aantal nummers aangetroffen die
konden worden gerelateerd aan gezagvoerders van tankschepen. Van acht van dergelijke tankschepen
zijn gegevens in het EMCS aangetroffen. Gebleken is dat deze tankschepen diverse malen een bepaalde
hoeveelheid minerale olie laden en dit transporteren. Uit het strafrechtelijk onderzoek blijkt dat in de
periode tusâen januari 2013 tot en met oktober 2013 zeker twaalf leveringen hebben plaatsgevonden van
minerale olie vanuit twee schepen naar een tankauto of vrachtwagen in gebruik bij de verdachte
oliehandelaren.

5.3 Verschil geladen en geloste minerale oliën
In één van de strafrechtelijke onderzoeken is in een financiële analyse het verschil onderzocht tussen de
geladen en geloste hoeveelheid minerale olie. In de periode van 5december2010 tot en met 18 oktober
2012 zijn in het EMCS 10.926 zendingen met in totaal 24.595.133.632 liter geladen minerale olie
geregistreerd. In totaal is over deze zendingen 53.137.699 liter minerale olie te weinig gelost. Bij de
afnemers werd dus in totaal minder minerale olie gelost, dan de hoeveelheid die door de verkopende
partij was geladen.
Zeer grote verschillen ten aanzien van de laad- en loshoeveelheden (= > 5%) zijn vermoedelijk ontstaan
door verschrijvingen en/of meetfouten. In de analyse is daarom gecontroleerd voor deze mogelijke
meetfouten. Er is eerst gekeken naar hoeveel van de transporten een verschil hadden van boven de

Pagina lSvan2l

marge van 0,3%. De verschillen tussen de geladen en geloste hoeveelheid per transport vallen
grotendeels binnen de, in het beleidsbesluit van de staatssecretaris van financiën vastgestelde, marge
van 0,3%°. flij het uitsluiten van deze grotere verschillen (boven de 5%), blijven 10.885 zendingen met
totaal 24.524.724.198 liter gasolie over. Over deze zendingen is 33.434.584 liter gasolie te weinig gelost.
Dit is 0,14% van de verzonden hoeveelheid.

5.4 Voorbeeld schade afnemers
Met behulp van een rekenvoorbeeld wordt hieronder aangegeven welke financiële gevolgen er per
belanghebbende zijn, uitgaande van 0,14% te weinig geloste gasolie. Omdat de prijzen van gasolie
dagelijks wijzigen, zijn de in het voorbeeld genoemde bedragen gebaseerd op gemiddelde prijzen.
Reguliere groothandelaar (koopt gasolie bij producent of importeur)
•
Koopt 4.000.000 liter 31 gasolie â €0,90 = €3.600.000.
•
Bij lossing is er 0,14% = 5.600 liter te weinig gelost.
• Groothandelaar ontvangt 3.994.400 liter en betaalt hiervoor €3.600.000.
• Kostprijs gasolie wordt: € 3.600.000/ 3.994.400 1 = € 0,9013.
• De kostprijs van de gasolie is met € 0,0013 verhoogd en zal door de consument betaald moeten
worden. In de periode 05-12-2010 Um 18-10-2012 is er 24.524.724.193 liter gasolie vervoerd, dan
wel verhandeld, waarvan de kostprijs op basis van bovenstaande verhoogd is met € 0,0013.
•
Door deze handelingen heeft de consument (maatschappij) € 0,0013 x 24.524.724.198 = €
31.882.146 meer voor de gasolie betaald.
•
Een vermoeden is dat de oliemaatschappijen de schade van de gestolen cq. verduisterende
minerale olie verrekenen door in kostprijs van de brandstoffen aan de pomp.32 Uit de interviews
met diverse partijen vanuit de branche wordt echter gesteld dat dit niet zou kunnen, omdat de
prijs van minerale olie vast staat. Uit de interviews blijkt dat de oliemaatschappijen b verschillen
in laad- en os- hoeveelheden echter zelf wel grote financiële schade ondervinden. Uiteindelijk
wordt daardoor hun winstmarge kleiner, omdat er civiele claims worden gelegd door zowel de
afnemer als de leverancier. Dit kost vaak veel tijd en geld.
• Uit de aangifte33 van een oliemaatschappij in het strafrechtelijk onderzoek blijkt dat olie, dat in
eigendom van dit bedrijf was, was gestolen/verduisterd. Daardoor heeft dit bedrijf financiële
schade geleden.

55 Criminele winsten
De fraude met de oliehandel is winstgevend voor verschillende schakels in de handelsketen. Hieronder
volgen wat voorbeelden van de criminele winsten die gemaakt worden.
Vervoerder / schipper (vervoert gasolie in opdracht van reguliere handelaar)
•
De veR’cerder / schipper vervoert 4.000000 liter gasolie.
•
Hij onttrekt vervolgens 0,14% (= 5.600 liter). De vervoerder / schipper verkoopt deze gasolie aan
de illegale handelaar voor €0,40 per liter = € 2.240.
•
In de periode 05-12-2010 Um 18-10-2012 is er 33.434.584 liter gasolie te weinig gelost. Indien
deze te weinig geloste gasolie is verkocht, heeft dit de vervoerders/schippers 33.434.584 x €0,40
= € 13.373.833 opgeleverd.
• Door deze handelswijze ontstaat oneerlijke concurrentie, waardoor de reguliere groothandel
benadeeld wordt, De schipper heeft door de verkoop van de achtergehouden olie extra inkomen,
waardoor hij tegen een lager tarief kan varen dan andere schippers.
°

1211261 300.AMB, bijlage bij 77 t/m 130 en 1301101 400.AMB, bijlage blz 131 t/m 192
4.000.000 Liter is de gemiddelde hoeveelheid die een tankschip kan vervoeren.
32
PV algemeen Varley
1404011100.A01
1306251425.AMB
31

Pagina 14 van 21

Illegale handelaar (handelt in achtergehouden lading)
• De illegale handelaar koopt de gasolie van de vervoerder/schipper in voor ca € 040 en verkoopt
deze voor € 1,00 aan een reguliere afnemer.
• Hij maakt voor de afnemer een (valse) factuur legen de gangbare prs.
• In de periode 05-12-2010 t/m 18-10-2012 is 33.434.584 litergasolie te weinig gelost. Indien deze
te weinig geloste gasolie door de afnemer is gekocht en verkocht, heeft dit de illegale handelaar €
060 x 33.434.584 = €20.060.750 bruto winst opgeleverd.
Reguliere afnemer (koopt gasolie van illegale handelaar, bijvoorbeeld brandstoffenhandelaar of
transportbedrijf)
•
De brandstofhandelaar koopt de gasolie voor € 1 ,00 en ontvangt een (valse) factuur met een
gangbare prijs voor de gasolie. Vervolgens brengt hij de gasolie tegen een scherpe prijs op de
markt, waardoor sprake is van oneerlijke concurrentie. De (valse) tacluur gebruikt hij bij de
belastingaangifte, waardoor te weinig vennootschapsbelasting wordt afgedragen. De verdachte
bedrijven, die onder de marktprijs de olie inkochten, maakten gebruik van concurrentievervalsing.
35

•

De transporteur koopt de gasolie voor € 1,00 en ontvangt een (valse) factuur met een gangbare
prijs voor de gasolie. De gasolie wendt hij aan voor eigen gebruik, waardoor h de vervoerskosten
kan drukken en sprake is van oneerlijke concurrentie. De (valse) lacluur gebruikt hij bij de
belastingaangifte, waardoor te weinig vennootschapsbelasting wordt afgedragen.

5.6 Economische schade accijnsheffing
Een andere partij die geld misloopt is de Nederlandse staat. Omdat er bij een verlies aan lading minder
accijns wordt afgedragen, wordt de schatkist benadeeld.36 Terwijl de verliesnorm tegelijkertijd wordt
misbruikt ten behoeve van het verduisteren van minerale oliën. In het onderzoek is sprake van het
ontduiken van accijnzen, doordat brandstof wordt gestolen, waarover nog geen accijns is afgedragen en
welke vervolgens in de markt wordt algezet. Indiende te weinig geloste gasolie is verhandeld, hebbende
vervoerders/schippers en afnemers/handelaren in de periode 05-12-2010 Um 18-10-2012 33.434.584 liter
gasolie voorhanden gehad, die niet in de heffing is betrokken. Dit voorhanden hebben wordt aangemerkt
als uitslag en hierover dient accijns te worden voldaan. De accijns bedraagt € 0,4367 per liter. In totaal is
33.434.584 liter x € 0,4367 = € 14.600.882 aan accijns niet afgedragen.

5.7 Maatschappelijke schade
Naast de genoemde economische schade zijn er nog andere maatschappelijke gevolgen. De
ondermijnende consequenties worden in deze paragraaf verder uitgewerkt.
Motorschade
Vermoedelijk door het leveren van vervuilde of vermengde brandstoffen aan benzinestations kregen
enkele particulieren die daar tankten schade aan de motor van hun auto. Zij moesten de schade verhalen
op het tankstation.37 Uit de interviews met de branche bleek echter dal men niet op de hoogte was van dit
probleem.

PV algemeen Varley
1409o91030.V14 schipperlbo20
‘ PV algemeen Varley

1
Pagina 15 van 21

Milieuschade en veiligheidsrisico’s
Verdachten pompten in ongeveer 5 minuten tijd, op volle snelheid 5.000 liter benzine of andere minerale
olie in hun tankwagen zonder ook maar enige acht te slaan op de veiligheid. Geconstateerd werd dat de
olie in een geobserveerde tankwagen zodanig werd overgepompt dat deze gevaarlijk bewoog.
Het is verboden om zonder toestemming van de bevoegde autoriteiten de lading geheel of gedeeltelijk
buiten een daarvoor toegelaten overslagpiaats over te slaan (Binnenvaartwetgeving: art. 7.2.4.9).
Minerale olie werd vervoerd in niet-gekeurde tankwagens en ISC’s. De verdachten waren niet in het bezit
van een ADR-certificaat om de gevaarlijke stoffen te vervoeren. Minerale olie werden onder andere
opgeslagen in een loods in een gierbak en afgedekt met een zeiltje. Er werd ook hier totaal niet op
veiligheidsaspeclen gelet en was er geen vergunning voor afgegeven. Benzine en diesel werden
vermengd met andere minerale olie daar de tankauto en de IBC’s in de vrachtwagen niet werden
gereinigd tussen de transporten in. 38
Concurrentievervalsing
Uit het strafrechtelijk onderzoek is gebleken dat er een inkoopvoordeel voor de afnemers is ontstaan,
door inkoop van deze uit misdrijf afkomstige minerale olie, ten opzichte van legale inkoop. Legale
verkopers van minerale oliën werden verdrongen door de illegale verkopers. Hierdoor ontstaat een
oneerlijke concurrentie positie hetgeen ondermijnend en marktverstorend werkt.

38 PV algemeen Varley

Pagina 16 van 21

6.

Conclusie en aanbevelingen

6.1 Misbruik verliesnorm
In strafrechtelijke onderzoeken is geconstateerd dat verdachte schippers en tussenhandelaren in
minerale oliën misbruik maken van de normering die is vastgesteld in het kader van de accijnswetgeving
(de 0.3 % verliesnorm). De verdachten in het strafrechtelijk onderzoek misbruikten de verliesnorm door de
ladinggedeelten die binnen deze norm vielen, kennelijk zonder risico, te stelen of verduisteren. De norm is
vastgesteld om te voorkomen dat accijns moet worden betaald en administratie dient te worden gevoerd
over te weinig afgeleverde olie, maar dit wordt in de praktijk door bepaalde schippers en
tussenhandelaren min of meer opgevat alsof dat ladingdeel mag verdwijnen. De verwachting is dat deze
werkwUze vaker gehanteerd wordt en, gelet op de grote financiële winsten, criminelen ook in de toekomst
misbruik blijven maken van de verliesnorm.
6.2 Ondermijning
De strafrechtelijke onderzoeken hebben aangetoond dat er in de wereld van minerale oliën enorm veel
geld wordt verdiend en dat daarbij misbruik wordt gemaakt van de bestaande wei- en regelgeving. De
enorme verdiensten, en de daardoor enorme verliezen bij de overheid, derving belastingen en/of
accijnzen, maken het voor criminele samenwerkingsverbanden erg interessant om dit soort praktijken
voort te zetten. Soms wordt gedrag niet eens als crimineel ervaren, doordat de regelgeving zodanig
geïnterpreteerd wordt dat de conclusie wordt getrokken dat afwijken op deze manier mag.
De geconstateerde diefstal van minerale oliën heeft allerlei ondermijnende gevolgen. Naast de
strafrechtelijke feiten die dit oplevert ontstaat er ook aanzienlijke economische schade. Zo wordt de
schatkist benadeeld en lijden de olieafnemers schade door langdurige en kostbare civiele procedures.
Daarnaast heeft het consequenties voor milieu en ontstaan er bijbehorende veiligheidsrisico’s. Ook zijn
signalen dat door verspreiding van vervuilde, gestolen minerale olie particulieren het risico op
motorschade lopen en vindt er concurrentievervalsing plaats. Dit zijn allerlei ondermijnende gevolgen van
het misbruik van de verliesnorm.
6.3 Mogelijke maatregelen
Vanwege de aantasting van de integriteit van de beroepsgroep en de economische gevolgen van deze
fraude is het van belang dat de branche en de overheid hierop acteert. Door niet alleen vanuit het
strafrecht de gelegenheidsstructuur aan te pakken, maar ook vanuit andere invalshoek de problematiek
aan te pakken, wordt een terugkerend probleem effectief aangepakt. Hieronder volgen mogelijke
maatregelen. Dit zijn suggesties die gebaseerd zijn op de beschreven problematiek. Dit bestuurlijk dossier
is vooral bedoeld om in de branche het gesprek over deze problematiek aan te wakkeren en de experts
op dit gebied een oplossing te laten vinden. Wellicht vormen deze suggesties daarvoor een begin.
1. Aanpassen verliesnorm
Een aanpassing van de beleidsregel ten aanzien van de verliesnorm en een actualisatie van de vereiste
meetmethodiek bemoeilijkt de gelegenheid39 tot het plegen van de hiervoor benoemde strafbare feiten.
Hel strafrechtelijk onderzoek heeft zich hier niet op gericht, maar mogelijk geldt het misbruik van normen
voor verliezen bij vervoer van accijnsgoederen voor alle soorten minerale olie. De aanbeveling is dan ook
om de beleidsregels voor accUnswetgeving volledig te herzien. Iii 1 hetreft de dnhi9ne
1O.2.gbetreftde NOVE
londerzocht moet
worden of het technisch mogelijk is en reëel ten opzichte van eventuele investeringskosten om de norm
nog verder te verlagen.

39 Gelegenheid
scriterium: criterium benoemd door Onderzoeksinstituut Verwey Jonker (augustus 2010) op verzoek
van het Functioneel Parket.

Pagina 17 van 21

2. Andere eisen aan meettechnieken
Tegenwoordig kunnen andere eisen worden gesteld aan de meettechnieken, waardoor in een
binnenvaartschip heel nauwkeurig gemeten kan worden wat de lading is bij vertrek en aankomst. De
verliesnorm kan dan veel minder ruim zijn. Bovendien blijkt uit de berekeningen in deze rapportage dat
het verlies door temperatuurschommelingen heel beperkt is. Dus dat lijkt geen valide argument voor het
verlies van minerale olie tijdens het transport. Door modernere meettechniek elektronisch in plaats van
het traditionele meetlint) is het mogelijk om de geladen en geloste hoeveelheden nauwkeuriger vast te
stellen. Moderne tankschepen zijn veelal voorzien van een nalens-systeem, waardoor het mogelijk is om
de scheepsleidingen geheel leeg te pompen en zo het uitlosverschil 40te minirnaliseren.
In Antwerpen is men verplicht een Automahc Identification System (AlS) te gebruiken aan boord van
binnenvaartschepen.41 Alle schepen van meer dan 299Grosse Tonnes (GT) beschikken over een Als. Dit
systeem geeft de positie, snelheid, koers van de boot, de naam van het schip, de afmetingen en
reisdetails. 42 Dit maakt het mogelijk om ook de scheepsbewegingen goed in kaart te brengen.
Afwijkingen van de reguliere route, om bijvoorbeeld een hoeveelheid olie onderweg illegaal af te tappen,
zijn dan inzichtelijk.
3. Bewustzijn door oliemaatschappijen
Belangrijk is niet alleen dat de verliesnorm wordt aangepast, maar dat de reguliere afnemers van olie,
onder meer de grote oliemaatschappijen, zich bewust zijn van de diefstal en de maatschappelijke
consequenties. Verduistering van maximaal 0,3% van de lading minerale olie wordt door de grote
oliemaatschappijen niet gesignaleerd, doordat zij rekening houden met een verschil tussen het geladen
en geloste product na transport. Dit komt mede voort uit de verliesnorm in de accijnswetgeving.
Door de acceptatie van verschillen tussen het geladen en geloste product konden de verdachten
ongestoord hun gang gaan, terwijl deze diefstal allerlei ondermijnende gevolgen heeft; niet alleen verlies
op de rekening voor de oliemaatschappijen. De oliemaatschappijen horen ook hun maatschappelijke
verantwoordelijkheid te nemen om de ondermijnende gevolgen van deze fraude te voorkomen.
4. Signaleren, controle en maatregelen door oliemaatschappijen
Daarnaast is belangrijk dat, naast bewustzijn van deze mogelijkheid tot diefstal, de oliemaatschappijen de
diefstal ook actief signaleren. Voor een deel kan het probleem verholpen worden als de
oliemaatschappijen meer zelf controleren en alerter zijn op ladingsverschillen. Maar daarnaast is het
belangrijk dat oliemaatschappijen bij veelvuldige verschillen in de lading de transportsector hierop
aanspreken en eventueel overgaan tot maatregelen. Bijvoorbeeld het in het leven roepen van een
keurmerk voor betrouwbaar transport, of het opstellen van een zwarte lijst van frauderende schippers en
tussenpersonen.
5. Controle bi] schippers middels het SAB (Scheepsafvalstoffenbesluit)
Bij de bunkerstations wordt diesel getankt voor eigen gebruik. Daarbij doet men aan de pomp meteen een
afdracht van de SAS. Dit gaat automatisch. De bunkerstations zien dat er schepen zijn die wel grote
afstanden varen maar nauwelijks bunkeren. Dat betekent dat ze de diesel voor eigen gebruik ergens
anders vandaan halen. Het zou dus kunnen zijn dat ze hun eigen verbruik van de lading die ze op dat
moment vervoeren afhalen. Via de SAB (verwijderingsbijdrage) en het vaartijdenlogboek op de boot is
makkelijk te controleren of er gesjoemeld wordt met olie. Tussen het werkelijk verbruik van een schip en
de SAB afdracht kan je eenvoudig controleren of er gefraudeerd wordt.

°

Een verschil van 0,3% positief of negatief tussen het bruto laadgewicht en het daadwerkelijk geloste gewicht wordt
geaccepteerd. Bij grotere verschillen geldt geen korting van 0,3%, maar wordt het gehele verschil verrekend.
411312131000.024
42

1301101400,AMB

Pagina 18 van 21

Bijlage 1: Accijns, beleidsregels
accijnswetgeving, artikel 5.8
5.8. Normen voor verliezen bij vervoer van accijnsgoederen
In overeenstemming met artikel 7, vierde lid, en artikel 37. eerste lid van de richtlijn is in artikel 2, vijfde en
zesde lid, en artikel 3 van de wel onder meer bepaald, dat algehele vernietiging of hel onherstelbare
verlies van accijnsgoederen door een oorzaak die met de aard van de goederen verband houdt, niet als
uitslag tot verbruik wordt aangemerkt. De algehele vernietiging of het onherstelbare verlies van
accijnsgoederen moet overeenkomstig artikel 3, tweede en vierde lid, van de regeling onverwijld worden
medegedeeld aan de inspecteur.
Verliezen die niet kunnen worden aangetoond, worden geacht te zijn uitgeslagen tot verbruik.
Goedkeuring
Gelet op artikel 7, vijfde lid, en artikel 37, tweede lid, van de richtlijn, waarin wordt aangegeven dat elke
lidstaat zijn regels en voorwaarden bepaalt voor het vaststellen van de verliezen, keur ik het volgende
goed.

Vervoer per tanktruck en lanklicliter
Voor bulkvervoer van minerale oliën en ethylalcohol per tanktruck en lanklichter zijn de volgende
verliesnormen vasLgesteld:

—

—

—

—

—

—

lichte olie: 0,4%,
halfzware olie: 0,3%,
gasolie: 0,3%,
zware stookolie: 0,5%,
vloeibaar gemaakt petroleumgas: 2%,
ethylalcohol: 0,4%.

Verliezen binnen deze normen worden niet aangemerkt als uitslag tot verbruik. Dnder bulkvervoer wordt
in dit verband verslaan: het vervoer per tanklichter of per tanktruck, waarin een hoeveelheid van minimaal
5000 liter of 5000 kg per soort accijnsgoed in een tank of gedeelte van een tank wordt vervoerd.
Onder een tanktruck wordt verstaan: een voertuig met een vaste of één of meer losse lankcontainers
Vervoer over zee
Ook bij het vervoer van ethylalcohol en minerale oliën over zee ontstaan verliezen. Deze verliezen wijken
om de volgende redenen af van de verliezen per tanktruck of per tanklichter:
—

—

—

hot vervoer per zeeschip duurt veelal langer dan het vervoer per lichter of tanktruck;
de le vervoeren hoeveelheden zijn veelal groter;
de techniek om verschillen te voorkomen is in de zeevaart minder ver ontwikkeld dan bij hchlers of
tanktrucks.

Voor het bulkvervoer over zee wordt een norm aangehouden van 2% voor vloeibaar gemaakt
petroleumgas en 0,5% voor alle andere minerale oliën en ethylalcohol die in tanks worden vervoerd in
hoeveelheden van 150.000 liter of kilogram of meer. Indiende hoeveelheid minder is dan 150.000 liter of

Pagina 19 van 21

kilogram moeten de hiervoor genoemde percentages voor vervoer per tanktruck en tanklichter worden
toegepast.

Voorwaarden voor toepassing van de verliesnormen
De verliesnormen zijn van toepassing als
a. liet vervoer per tanklichter, tanktruck of over zee plaatsvindt overeenkomstig artikel 2, 2a, 3, Ga,
Gb, 6 of 6a van het besluit;
b. het verlies is onislaan door meetonnauwkeurigheden, temperatuurschommelingen, verdamping,
krimping en uitzetting van het accijnsproduct en niet is ontstaan door onregelmatigheden tijdens
het vervoer zoals ongeval of diefstal; en
c. bij de ontvangst van de goederen de werkelijk ontvangen hoeveelheid en de minder bevonden
hoeveelheid accijnsgoederen worden aangetekend in het bericht van ontvangst, op de
maandverklaring als bedoeld in artikel 2a van het besluit of op hel vereenvoudigd
geleidedocument en in alle gevallen in de administratie van de ontvanger.
Als het daadwerkelijke verlies als bedoeld onder c groter is dan de verliesnorm kan de verliesnorm toch
worden toegepast. Dit betekent echter wel dat bij een niet aantoonbaar verlies dat groter is dan de
verliesnorm, de accijns en andere belastingen of heffingen die worden geheven als ware het accijns zijn
verschuldigd over de verliezen boven de verliesnorm.
Is liet daadwerkelijke verlies (bijvoorbeeld 0,1%) minder dan de maximale verliesnorm (bijvoorbeeld
0,4%), dan wordt alleen het daadwerkelijke verlies (0,1%) niet als uitslag tot verbruik aangemerkt.

Pagina 20 van 21

Bijlage 2: Berekening43
Op grond van artikel 27 Wet op de accijns wordt het accijnstarief voor minerale olie vastgesteld per 1000
liter op 15°C. Op grond van artikel 14 Uitvoeringsregeling accijns moet voor de omrekening naar liters bij
15°C gebruik gemaakt worden van de ASTM44 label 54a en b. Het is wetenschappelijk vastgesteld dat
minerale olie bij temperatuurschommelingen uitzet, dan wel krimpt. De mate van uitzetten en krimpen is
per soort minorale olie vastgelegd in ASTM tabel 54b. -let gewicht van gasolie verandert niet bij
temperatuurschom mcli ngen.
Voor gasolie met een soorlelijk gewicht (SG) van 065 bij 15°C is het volgende in de ASTM label
vastgelegd:
o
10 liter gasolie weegt bij 15°C 8,5 kilogram, bij verhitting naar 18°C zei de 8,5 kilogram
gasolie uit naar 1,002 liter en bij afkoeling naar 12° C krimpt de 8,5 kilogram gasolie naar
0,998 liter.
Voor het berekenen van de liters bij 15° C zijn de volgende gegevens van belang:
• de gemeten hoeveelheid liters actueel;
• de temperatuur van het gemeten product;
• het soortelijk gewicht b 15°C;
• de volume correche factor (VCF) van ASTM tabel 54a.
De formule voor berekening naar liter bij lS 0 is: liters actueel x VCF = ilters 15° Cx SO = kilogram.
Bijvoorbeeld 10.000 liter gasolie bij 12° C geeft de volgende berekening: 10.000 liter x 1.0025 = 1 0M25
liters 15° Cx 0,85 = 8.521 kilogram.
Is de temperatuur van de gasolie gedaald naar 12°C, dan is volgens tabel 54b de actuele hoeveelheid
liters gedaald naar 9.980 liter. De berekening naar liters 15° C is dan: 9.980 liter x 10044 = 10.024 liters
15° Cx 0,65 8.520 kilogram.
Is de lemperatuur van de gasolie gestegen naar 18° 0, dan is volgens tabel 54b de actuele hoeveelheid
liters geslegen naar 10.051 liter. De berekening naar liters 15° C is dan: 10.051 liter x 0.9974 = 10.024
liters 15° Cx 0,85 = 8.520 kilogram.

1301151450.AMB
“Een Amerikaanse standaardisatieorganisatie die technische standaarden publiceert op het gebied van materialen
en diensten.

Pagina 21 van 21