Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2015–2016

34 246

Voorstel van wet van de leden Ypma,
Voordewind en Rog houdende wijziging van de
Wet op het primair onderwijs en de Wet op de
expertisecentra ten einde levensbeschouwelijk
onderwijs en godsdienstonderwijs op openbare
scholen te bekostigen

Nr. 5

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d.
18 september 2015 en de reactie van de indiener d.d. 18 februari 2016,
aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten generaal.
Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
2 juli 2015 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van de Raad
van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de
leden Ypma en Voordewind houdende wijziging van de Wet primair
onderwijs en de Wet op de expertisecentra ten einde levensbeschouwelijk
onderwijs en godsdienstonderwijs op openbare scholen te bekostigen,
met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel heeft als doel het creëren van een grondslag om bij
algemene maatregel van bestuur (amvb) regels dan wel voorwaarden te
geven over de bekostiging van levensbeschouwelijk vormingsonderwijs
of godsdienstonderwijs op openbare scholen. Hierdoor wordt de
bekostiging via subsidies omgezet in een wettelijk geregelde bekostiging
voor zover dit wordt gegeven door bevoegde leerkrachten. Daarnaast
wordt het aantal uren dat mee mag tellen voor het aantal uren onderwijs
dat leerlingen ten minste moeten ontvangen teruggebracht van 120 uur
naar 40 uur.
De Afdeling advisering van de Raad van State concludeert dat de
noodzaak van de beide onderdelen van het voorstel in de toelichting
aanvullende motivering behoeven. Daarnaast adviseert de Afdeling om in
te gaan op de verhouding tussen de inwerkingtredingsbepaling en de Wet
raadgevend referendum (Wrr).
1. Bekostiging en onderwijsuren
Wettelijk is geregeld dat leerlingen in het openbaar (speciaal) onderwijs in
de gelegenheid worden gesteld om binnen de schooltijden levensbeschouwelijk vormingsonderwijs of godsdienstig onderwijs te ontvangen.

kst-34246-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 246, nr. 5

1

Dit onderwijs wordt gegeven door leraren die daartoe zijn aangewezen
door kerken of (andere) rechtspersonen die zich het geven van dit
onderwijs tot doel stellen. Er is geen verplichting voor leerlingen tot het
volgen van dit onderwijs, ouders kunnen hiervoor kiezen. Voor de
leerlingen die dit onderwijs niet volgen, voorziet het bevoegd gezag in
andere onderwijsactiviteiten op de school.
a. Tot december 2008 is dit onderwijs bekostigd via gemeentelijke
subsidies of op basis van vrijwilligersvergoedingen. Het onderwijs
werd destijds niet gegeven door bevoegde docenten. In 2008 werd de
Wet op de Beroepen in het Onderwijs gewijzigd, waardoor deze leraren
op termijn ook moesten gaan voldoen aan de wettelijke competentieen nascholingseisen. De financiële gevolgen van deze wijziging zijn
vanaf dat moment tot heden opgevangen door het verstrekken van een
subsidie via de begroting van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.
De toelichting wijst erop dat in het onderwijs in het algemeen de regel
geldt dat het aantal leerlingen de beschikbare middelen bepaalt en dat
er geen reden is om dit ook niet voor dit onderwijs te laten gelden. Die
redenering gaat echter voorbij aan de andere vorm van overheidsbetrokkenheid en -verantwoordelijkheid in de situatie dat sprake is van
bekostiging van het onderwijs, in die zin dat aan het door de overheid
bekostigde onderwijs deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden mogen worden verbonden. In dat licht bezien is het de vraag
waarom ten aanzien van het levensbeschouwelijk vormingsonderwijs
en het godsdienstonderwijs op de openbare scholen een zodanige
overheidsbetrokkenheid aangewezen is dat omzetting van financiering
middels een subsidie in een op een wettelijke grondslag gebaseerde
structurele bekostiging gerechtvaardigd is.
b. Op dit moment is het toegestaan dat voor dit onderwijs maximaal 120
uren per schooljaar meegeteld mogen worden voor het aantal uren
onderwijs dat de leerlingen ten minste moeten ontvangen. Voorgesteld
wordt dat aantal terug te brengen naar maximaal 40 uur, nu in de
praktijk blijkt dat scholen niet meer dan 1 uur per week dit type
onderwijs aanbieden. Gelet op die praktijk is het echter de vraag
waarom de ruimte voor openbare scholen op dit punt wettelijk moet
worden beperkt. De toelichting geeft hiervoor geen motivering.
c. Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting de
noodzaak van bekostiging van het levensbeschouwelijk vormingsonderwijs en godsdienstonderwijs op de openbare scholen en het
terugbrengen van het maximum aantal uren nader te motiveren.
De indieners achten bekostiging van het levensbeschouwelijk vormingsonderwijs en godsdienstonderwijs op de openbare scholen vooral
noodzakelijk omdat de onzekerheid van een subsidieregeling de belangstelling van de leraren hiervoor kan ondergraven. Voor studenten is het
een risicovolle investering zolang de subsidie van het ene jaar op het
andere kan komen te vervallen, met alle gevolgen van dien voor de
maatschappelijke waarde van het diploma waarmee zij hun opleiding
afsluiten.
De indieners willen het maximum aantal uren terugbrengen naar 40 uur,
omdat zij menen dat zo ook op langere termijn de kosten beheersbaar
blijven.
De indieners hebben de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel in
deze zin aangevuld.
2. Inwerkingtreding
Artikel III bepaalt dat de wet in werking treedt op 1 augustus volgende op
de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin zij wordt geplaatst.
Volgens de toelichting is hiervoor gekozen om ervoor te zorgen dat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 246, nr. 5

2

bekostiging en de urenreductie van toepassing worden bij de aanvang
van een nieuw schooljaar.
De Afdeling wijst in dit verband op het feit dat op 1 juli 2015 de Wrr in
werking is getreden. Op grond van die wet moet er minimaal acht weken
zitten tussen de plaatsing van een wet in het Staatsblad en de datum van
inwerkingtreding, zodat voldoende tijd aanwezig is om een eventueel
verzoek tot het houden van een referendum over de wet in te dienen. De
formulering van artikel III houdt hiermee geen rekening: het kan immers
zo zijn dat de datum van uitgifte van het Staatsblad binnen acht weken
voor 1 augustus ligt. In dat geval zou op grond van artikel 8, tweede lid,
Wrr, de inwerkingtreding van rechtswege worden opgeschort tot de dag
na het verstrijken van de termijn van acht weken.
Indien inwerkingtreding van het voorliggend voorstel per 1 augustus
noodzakelijk is, zou gebruik gemaakt kunnen worden van de spoedprocedure van artikel 12 Wrr. In dat geval moet de inwerkingtredingsbepaling
daarvan expliciet melding maken en dient te worden gemotiveerd
waarom voor dit voorstel afwijking van de hoofdregel van de Wrr
noodzakelijk is.
De Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en
zo nodig de inwerkingtredingsbepaling aan te passen.
Naar aanleiding van het Advies hebben de initiatiefnemers de inwerkingtredingsbepaling aangepast.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
De initiatiefnemers,
Ypma
Voordewind
Rog

Tweede Kamer, vergaderjaar 2015–2016, 34 246, nr. 5

3