Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 737

Wijziging van de Wet internationale misdrijven
in verband met de strafbaarstelling van het
belemmeren van humanitaire hulp in een
niet-internationaal gewapend conflict

Nr. 5

VERSLAG
Vastgesteld 7 juli 2017
De vaste commissie voor Veiligheid en Justitie, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag
uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en
gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de
commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet genoegzaam voorbereid.
ALGEMEEN DEEL
1. Inleiding
De leden van de VVD-fractie hebben onderhavig wetsvoorstel bestudeerd.
Zij constateren dat het voorstel een gevolg is van de motie-Sjoerdsma
(Kamerstuk 32 605, nr. 159). Voornoemde leden hebben destijds tegen
deze motie gestemd, wat evenwel niet heeft kunnen verhinderen dat de
motie is aangenomen. Nu het wetsvoorstel er ligt zullen deze leden dit
onderwerpen aan de hen kenmerkende kritische doch eerlijke blik.
De aan het woord zijnde leden constateren dat de regering destijds de
motie-Sjoerdsma heeft ontraden. In de handelingen van het VAO
noodhulp op 29 april 2015 (vergaderjaar 2014/15, nr. 82) lezen zij de
volgende afkeurende woorden van de regering over de motie: «Zijn
voorstel brengt eigenlijk weinig verlichting in die situatie, want het
belemmeren van humanitaire hulp als zodanig wordt niet gekwalificeerd
als een oorlogsmisdrijf, ook niet in situaties van een internationaal
gewapend conflict. Nu kunnen we wel daarmee aan de slag gaan, maar
dan verandert er materieel, on the ground niet veel. Het kost dus heel veel
moeite – als ik het zo huiselijk mag zeggen – maar het levert materiaal
gezien niets op.» Met andere woorden, de regering vond dit symboolwetgeving die niets doet aan het verbeteren van het lot van humanitair
hulpbehoevenden. Is de regering nog steeds die mening toegedaan? Zo
nee, wat heeft de regering van mening doen veranderen? Wat levert dit
wetsvoorstel materieel, «on the ground» op? Wordt de situatie van
mensen die humanitaire hulp nodig hebben in een niet-internationaal
gewapend conflict verbeterd door dit wetsvoorstel? Zo ja, op welke

kst-34737-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2017

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 737, nr. 5

1

manier? Zo nee, waarom houden wij ons er dan mee bezig? Zijn er niet
betere manieren om de situatie van de mensen in gewapende conflicten
te verbeteren? Wat is volgens de regering de definitie van «symboolwetgeving»?
De Afdeling advisering van de Raad van State (hierna: de Afdeling
advisering) merkt terecht op dat de beleidslijn inzake de Wet internationale misdrijven (hierna: Wim) altijd was dat terughoudendheid moet
worden betracht bij het nationaal invoeren van internationaal nog niet
uitgekristalliseerde ontwikkelingen. De leden van de VVD-fractie steunen
deze lijn van harte. Helaas heeft de regering ervoor gekozen deze lijn te
verlaten. De Afdeling advisering spreekt zelfs van een principiële koerswijziging. Kan de regering nogmaals uiteenzetten waarom specifiek dit
onderwerp zo prangend is om tot de principiële koerswijziging over te
gaan? Zijn daar andere redenen voor, behalve het feit dat de Tweede
Kamer een motie aanneemt? Had de regering deze koerswijziging ook
ingezet als de motie niet was aangenomen? Zo nee, waarom dan nu wel?
Wat zijn de gevolgen als de Wim uiteenloopt met het Statuut van Rome?
Zijn er andere strafbaarstellingen in de Wim waarbij wordt afgeweken van
het Statuut van Rome? Worden die strafbaarstellingen vaak gebruikt in
rechtszaken? Kan de regering daar een overzicht van geven?
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de
Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (hierna: NVvR) erop wees dat
de bewijsbaarheid van de strafbaarstelling van het belemmeren van
humanitaire hulp in een niet-internationaal gewapend conflict niet
eenvoudig zal zijn. Wat bracht de NVvR tot die mening? Is het advies van
de NVvR openbaar? Zo nee, kan de regering het advies aan de Tweede
Kamer doen toekomen? Wat was de reactie van de regering op de NVvR?
De aan het woord zijnde leden lezen in de memorie van toelichting dat de
vraag naar de wenselijkheid van dit wetsvoorstel is besproken met het
Kenniscentrum Internationale Misdrijven van het openbaar ministerie
(OM). Is daar een verslaglegging van? Heeft het Kenniscentrum schriftelijk
gereageerd op het wetsvoorstel? Kan de Tweede Kamer de mening van
het Kenniscentrum dan wel het OM over het wetsvoorstel ontvangen?
Hoe vaak denkt het OM de nieuwe strafbaarstelling te gebruiken? Heeft
het OM daar uitspraken over gedaan? Zo nee, kan de regering dat
navragen? Hoe vaak denkt de regering dat de nieuwe strafbaarstelling zal
worden gebruikt?
Hoe vaak is het OM overgegaan tot vervolging op grond van de Wim
sinds de inwerkingtreding van die wet? Hoe vaak is het tot een veroordeling gekomen? Zitten er mensen in Nederland in de gevangenis wegens
een veroordeling op grond van de Wim? Zo ja, hoeveel en op grond van
welke delicten? Kan de regering hiervan een overzicht geven?
De leden van de CDA-fractie hebben met afschuw kennisgenomen van de
feiten die aanleiding zijn om te komen tot dit wetsvoorstel. Het belemmeren van humanitaire hulp, feitelijk leidend tot uithongering, is een van
de ernstigste vergrijpen die gepleegd kunnen worden. Bij een verandering
van het karakter van het gewapend conflict – van overwegend internationaal naar veelvuldig niet-internationaal – onderschrijven deze leden het
belang om dit ook bij het niet-internationale gewapende conflict strafbaar
te stellen. De ernst van het vergrijp rechtvaardigt dat Nederland hier –
evenals een aantal andere landen – vooruitloopt op internationale strafbaarstellingen, het Statuut van Rome in het bijzonder. Zij hebben wel
enige praktische vragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 737, nr. 5

2

De leden van de D66-fractie hebben met enthousiasme kennisgenomen
van voorliggend voorstel waarmee uitvoering gegeven wordt aan de
motie-Sjoerdsma die ruim twee jaar geleden vroeg om het belemmeren
van humanitaire hulp strafbaar te stellen.
De leden van de SP-fractie hebben met veel genoegen kennisgenomen
van het wetsvoorstel. Het is een zeer goede zaak dat Nederland hiermee
kiest voorop te lopen in de ontwikkeling van het internationaal recht. Dit is
een eerste stap waarmee een aanpassing van het Statuut van Rome naar
de huidige situatie, waarin het overgrote deel van de gewapende
conflicten niet-internationaal van aard zijn, een stap dichterbij komt.
Nederland, met Den Haag als stad van de internationale vrede, is een
voorloper op het gebied van internationaal recht en geeft met deze wet
invulling aan die rol in de wereld.
De NVvR heeft volgens deze leden een terechte zorg als zij stelt dat de
bewijsbaarheid niet altijd eenvoudig zal zijn. Het is dan ook bijzonder dat
er wordt gesteld dat deze wet geen financiële gevolgen zal hebben.
Betekent dit dat er geen extra capaciteit beschikbaar zal worden gesteld
bij het OM en de rechterlijke macht? Hoe denkt de regering dat het
mogelijk is ook daadwerkelijk praktisch invulling te kunnen geven aan
deze voorgestelde wijziging?
2. Strafbaarstelling van het belemmeren van humanitaire hulp in
een niet-internationaal gewapend conflict
De leden van de VVD-fractie lezen in de memorie van toelichting dat
Duitsland en Nicaragua het belemmeren van humanitaire hulpverlening
en/of het uithongeren van burgers tijdens niet-internationale gewapende
conflicten strafbaar hebben gesteld als internationaal misdrijf. Hoe is de
ervaring met de strafbaarstelling in die landen? Is het ooit tot een vervolging gekomen? Welke andere landen kennen deze strafbaarstelling? Hoe
is de situatie in België, Spanje, Finland, Noorwegen en Uruguay?
De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat de
vraag naar de wenselijkheid van strafbaarstelling is besproken met het
kenniscentrum internationale misdrijven van het OM en dat daarop werd
aangegeven dat er thans sprake is van een leemte in de wet, die niet
wordt gevuld door de mogelijke toepassing van andere strafbepalingen.
Het OM sprak de verwachting uit dat de hier aan de orde zijnde strafbaarstelling daadwerkelijk in een praktische behoefte zal voorzien en niet
slechts een symboolfunctie zal hebben.
Voornoemde leden willen inzicht krijgen in wat de voorgestelde
uitbreiding van de Wim in de praktijk gaat betekenen. In de Wim staan
verschillende andere ernstige strafbare feiten, waaronder de strafbaarstelling van genocide (artikel 3). Deze leden zijn een warm voorstander
van een actief opsporings- en vervolgingsbeleid ten aanzien van
genocide, maar de praktijk laat een ander beeld zien.
Nu de uitbreiding van de Wim betrekking heeft op conflicten waarbij
partijen zijn betrokken die geen staat of andere internationaalrechtelijke
entiteit zijn, doet zich de vraag voor of op basis van enkel Nederlandse
rechtsmacht hier überhaupt van opsporing (en vervolging) sprake kan zijn.
Hoe kan deze wet, vooral met het oog op bewijsvergaring, daadwerkelijk
gehandhaafd worden? Of richt de opsporing zich vooral op zich in
Nederland bevindende personen die zich mogelijk schuldig hebben
gemaakt aan dit nieuwe strafbare feit? Maar ook dan zullen er getuigen
gehoord moeten worden.
Deze leden hopen van harte dat deze wet niet enkel een symboolfunctie
heeft. Zij willen meer inzicht hebben in de feitelijke handhaafbaarheid van
de strafbaarstelling, juist omdat sprake is van een niet-internationaal
gewapend conflict, zoals betrokkenheid van rebellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 737, nr. 5

3

De leden van de D66-fractie vragen hoe de regering voornemens is te
bevorderen dat deze uitbreiding van de Wim zal leiden tot een verandering van het internationaal gewoonterecht op dit gebied en uiteindelijk
een wijziging van het Statuut van het Internationaal Strafhof. Zijn er naast
Duitsland en Nicaragua meer landen die het belemmeren van humanitaire
hulpverlening en/of het uithongeren van burgers tijdens niet-internationale gewapende conflicten strafbaar hebben gesteld of voornemens zijn
dat te doen? Heeft Nederland in de Europese Unie, de Raad van Europa,
de Verenigde Naties en andere internationale gremia andere landen
gewezen op haar voornemen tot deze strafbaarstelling? Zo ja, wat waren
daar de resultaten van? Zo nee, waarom niet en zou dat niet bevorderlijk
kunnen werken voor een snelle wijziging van het Statuut?
Deze leden merken op dat de memorie van toelichting vermeldt dat het
OM de verwachting uitspreekt dat de hier aan de orde zijnde strafbaarstelling daadwerkelijk in een praktische behoefte zal voorzien en niet
slechts een symboolfunctie zal hebben. In dat kader vragen voornoemde
leden welke situaties, mochten deze voortduren na inwerkingtreding van
dit wetsvoorstel, tot vervolging (kunnen) gaan leiden.
De leden van de SP-fractie zijn benieuwd naar de ervaringen van andere
landen die dit ook strafbaar hebben gesteld. Zijn er naast Duitsland en
Nicaragua nog andere landen die het belemmeren van humanitaire hulp
in een niet-internationaal gewapend conflict strafbaar hebben gesteld?
Kan de regering aangeven of er sinds de strafbaarstelling hiervan
onderzoeken zijn gestart en of deze hebben geleid tot vervolging en
veroordeling?
Voornoemde leden vernemen graag hoeveel capaciteit deze landen
hiervoor beschikbaar hebben gesteld bij zowel OM als de rechterlijke
macht en of naar aanleiding van de strafbaarstelling deze capaciteit is
vergroot?
De aan het woord zijnde leden hebben vragen over wie er zal worden
aangemerkt als dader en hoe ver dit strekt. De memorie van toelichting
noemt «Hij die zich in geval van een niet-internationaal gewapend conflict
schuldig maakt aan het opzettelijk gebruikmaken van uithongering van
burgers als methode van oorlogvoering door hun voorwerpen te
onthouden die onontbeerlijk zijn voor hun overleving, waaronder het
opzettelijk belemmeren van de aanvoer van hulpgoederen zoals voorzien
in de Verdragen van Genève». Dit roept de vraag op wie «hij» is. Neem
het voorbeeld van Jemen waar de haven wordt gebombardeerd waardoor
hulpgoederen niet of moeilijk bij de bevolking kunnen komen. Is «hij»
alleen de persoon die de bombardementen uitvoert? Of is «hij» ook
degene die opdracht geeft tot de bombardementen? En is «hij» dan ook
degene die de bommen, dan wel andere onderdelen, levert waardoor de
bombardementen mogelijk worden gemaakt? Is «hij» dan ook degene die
het leveren van bommen, het opdracht geven tot bombarderen of het
uitvoeren van bombardementen niet stopt? Kan iemand wegens
nalatigheid ook strafbaar worden geacht? Kortom, gaat het alleen om
commissie of ook om omissie delicten? Is het ook nodig dat bombardementen als deze worden uitgevoerd met als (enige) doel om de aanvoer
van hulpgoederen te dwarsbomen of wordt het ook strafbaar als dit een
neveneffect is? Gaat het alleen om doleuze of ook om culpoze delicten?
Kan de regering voor al deze vragen ook, gestaafd door jurisprudentie,
aangeven hoe dat nu is geregeld met de strafbaarstelling van het
belemmeren van humanitaire hulp in het geval van een internationaal
gewapend conflict?
De leden van de SP-fractie zijn verheugd met deze voortrekkersrol van
Nederland. Uiteindelijk moet het doel zijn een wijziging van het Statuut
van Rome zodat het belemmeren van humanitaire hulp in een
niet-internationaal gewapend conflict wereldwijd strafbaar wordt. Op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 737, nr. 5

4

welke wijze kan en gaat de regering hier verder aan werken? Welke fora
komen eraan om dit voor te stellen en kan hij de regering overzicht geven
van hoe andere landen hierover denken? Is het ook een optie om dit eerst
in Europees verband verder te brengen? Zo ja, hoe denken andere
Europese lidstaten hierover en ziet de regering kans dit de komende tijd te
agenderen?
ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
Artikel I
De leden van de VVD-fractie merken op dat de voorgestelde strafbepaling
zeer sterk lijkt op artikel 5 lid 5 onder l van de Wet internationale misdrijven. Hoe vaak is die strafbepaling in een strafzaak gebruikt sinds de
inwerkingtreding van de Wet internationale misdrijven?
De fungerend voorzitter van de commissie,
Visser
De griffier van de commissie,
Hessing-Puts

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 737, nr. 5

5