Advies over wijziging van de Rijkswet op het
Nederlanderschap in verband met het arrest
Tjebbes

2
<

Adviescommissie voor
::" Vreemdelingenzaken
•

De

Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ)

is een

onafhankelijk adviesorgaan dat is ingesteld bij wet. De commissie adviseert
de regering en het parlement over migratie. Zij onderzoekt beleid en
wetgeving en geeft aan waar verbeteringen mogelijk zijn. De ACVZ brengt
praktische adviezen uit die gericht zijn op het oplossen van bestaande en te
verwachten problemen.

Colofon
Advies over wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in
verband met het arrest Tjebbes
Uitgave van de ACVZ, Den Haag, oktober 2020
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken

11~1111~111.0
1111111.~
www.adviescommissievoorvreemdelingenzaken.n1
Te1:11.111.11.

2

Advies over wijziging van de Rijkswet Nederlanderschap i.v.m. arrest Tjebbes

ACVZ oktober 2020

1. Inleiding
Op 12 maart 2019 heeft het Hof van Justitie van de Europese Unie (het Hof)
uitspraak gedaan in de zaak van Tjebbes e.a. tegen de minister van
Buitenlandse Zaken.' Deze zaak heeft betrekking op het verlies van
rechtswege van de Nederlandse nationaliteit van Nederlanders met een
dubbele nationaliteit die langdurig buiten de Europese Unie hebben
verbleven. Het Hof heeft geoordeeld dat indien het verlies van de
Nederlandse nationaliteit leidt tot het verlies van het burgerschap van de
Unie de bevoegde autoriteiten moeten toetsen of het verlies van de
nationaliteit in overeenstemming is met het evenredigheidsbeginsel.
De aanleiding voor het wetsvoorstel zijn de gevolgen van het arrest Tjebbes
voor de nationaliteitswetgeving. De Rijkswet op het Nederlanderschap (de
RWN) voorziet momenteel niet in een grondslag om, na het van rechtswege
verliezen van het Nederlanderschap in een besluit aan het Unierechtelijke
evenredigheidsbeginsel te toetsen, noch in een grondslag waarmee het
Nederlanderschap met terugwerkende kracht kan worden herkregen.
Daarom wordt voorgesteld in artikel 6, eerste lid, RWN een nieuw optierecht
toe te voegen waarmee een persoon wiens Nederlanderschap van
rechtswege verloren is gegaan, het Nederlanderschap onder bepaalde
omstandigheden met terugwerkende kracht kan herkrijgen.2
Het wetsvoorstel voorziet tevens in een verlenging van de in artikel 15,
eerste lid, aanhef en onder c, RWN opgenomen termijn voor verlies van tien
naar dertien jaar. De verlenging van deze termijn houdt verband met
verlenging van de geldigheidsduur van paspoorten van vijf naar tien jaar.3

2. Het evenredigheidsbeginsel
In het arrest Tjebbes heeft het Hof overwogen dat het Unierecht er in
beginsel niet aan in de weg staat dat van rechtswege verlies van het
Nederlanderschap tevens leidt tot verlies van het burgerschap van de Unie.4
Het is aan de bevoegde autoriteiten om te beoordelen of de gevolgen van
dat verlies voor de betrokkene en, indien van toepassing voor zijn
gezinsleden, uit het oogpunt van het Unierecht in overeenstemming zijn met
het evenredigheidsbeginsel.5 Zowel de minister als de bevoegde rechterlijke
instanties zijn ertoe gehouden om in het kader van de procedure voor de
aanvraag tot vernieuwing van een paspoort te onderzoeken of het
Nederlanderschap kan worden herkregen.6 Dat onderzoek vereist dat de
individuele situatie van de betrokkene en de situatie van zijn gezin worden
beoordeeld om te bepalen of het verlies van de nationaliteit van de betrokken
lidstaat gevolgen heeft die de normale ontwikkeling van het gezins- en
HvJ EU 12 maart 2019, C-221/17, Tjebbes, AB 2019/180 m.nt. Bex-Reimert & Rodrigues.
Memorie van toelichting p. 1 (ongenummerd).
3 Memorie van toelichting p. 4 (ongenummerd).
4 HvJ EU Tjebbes, voetnoot 1, punt 39.
5 Ibid., punt 40.
Ibid., punt 43.
1

2

Advies over wijziging van de Rijkswet Nederlanderschap i.v.m. arrest Tjebbes ACVZ oktober 2020

k:

3

beroepsleven van de betrokkene uit het oogpunt van het Unierecht
aantasten op een wijze die onevenredig is aan de doelstelling die de
nationale wetgever nastreeft. Niet bedoeld zijn gevolgen die hypothetisch
zijn of waarvan niet vaststaat dat zij zich zullen voordoen.' In het kader van
die evenredigheidstoetsing dienen de bevoegde nationale instanties zich
ervan te vergewissen dat het nationaliteitsverlies verenigbaar is met de door
het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (Handvest)
gewaarborgde rechten.8
Op 8 mei 2020 is een werkinstructie openbaar gemaakt over de
evenredigheidstoets bij verlies van het Unieburgerschap na van rechtswege
verlies van het Nederlanderschap.9 In de werkinstructie wordt benadrukt dat
de evenredigheidstoets een ex tunc-toets betreft. Het te toetsen moment is
de dag waarop betrokkene het Nederlanderschap van rechtswege verloor,
waarbij tevens gevolgen die op dat moment redelijkerwijze voorzienbaar
waren, worden meegewogen. Het is aan de betrokkene om concreet te
onderbouwen dat op het moment van het verlies van het Nederlanderschap
redelijkerwijs voorzienbaar was dat hij zijn met het Unieburgerschap
gepaard gaande rechten of verplichtingen zou gaan uitoefenen» In de
werkinstructie wordt toegelicht dat bij de uitvoering van de
evenredigheidstoets overigens louter gewicht toekomt aan de gevolgen van
het verlies van het Unieburgerschap en de daaraan verbonden rechten, zoals
de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied
van de lidstaten, de mogelijkheid daar beroepsactiviteiten te verrichten, en
de in het Handvest gewaarborgde rechten zoals de eerbiediging van het
familie-en gezinsleven en het belang van het kind." In de werkinstructie is
geen niet-limitatieve opsomming opgenomen van omstandigheden die
relevant zijn voor de evenredigheidstoets.

3. Beoordeling van het wetsvoorstel
3.1 Inleiding
Het Hof heeft in het arrest bevestigd dat het Unierecht niet in de weg staat
aan nationale regelgeving, zoals de RWN, waarin het Unieburgerschap
verloren gaat voor personen die van rechtswege de nationaliteit van een
lidstaat verliezen en niet tevens de nationaliteit van een andere lidstaat
hebben, indien dit in overeenstemming is met het Unierechtelijke
evenredigheidsbeginsel. De ACVZ tekent hierbij aan dat de wetgever ook
principieel andere keuzes had kunnen maken. Zo had de wetgever naar
aanleiding van de uitspraak het verlies van de Nederlandse nationaliteit van
Ibid., punt 44.
Ibid., punt 45.
IND-werkinstructie 2020/7, Evenredigheidstoets op verlies Unieburgerschap na van
rechtswege verlies Nederlanderschap, 8 mei 2020.
10 Ibid., p. 3.
" Ibid., p. 2.
8

4

Advies over wijziging van de Rijkswet Nederlanderschap i.v.m. arrest Tjebbes

414: ACVZ oktober 2020

rechtswege kunnen heroverwegen. De ACVZ roept de regering op,
bijvoorbeeld in het kader van de modernisering van het nationaliteitsrecht,
integraal te bezien of het verlies van rechtswege van de Nederlandse
nationaliteit gehandhaafd dient te blijven.
Naar het oordeel van de adviescommissie staat verlies van rechtswege op
gespannen voet met het rechtszekerheidsbeginse1.12 Personen die van
rechtswege hun nationaliteit verliezen kunnen er jarenlang (ten onrechte)
van uitgaan dat zij nog steeds die nationaliteit hebben. Of die
veronderstelling juist is, wordt pas jaren later met terugwerkende kracht (ex
tunc) beoordeeld. Eén van de bezwaren die aan deze beoordeling kleven is
dat het aan betrokkene is om achteraf bewijs te leveren van het
voortbestaan van een effectieve band met de lidstaat waarvan betrokkene
de nationaliteit stelt te hebben. Bewijs dat na vele jaren vaak moeilijk is te
vergaren. Het betreft bovendien een kostbare en tijdrovende complexe
beoordeling voor het bestuur, waarbij alle relevante omstandigheden dienen
te worden betrokken. Het Hof heeft alleen uitspraak gedaan over de
verenigbaarheid van het verlies van rechtswege met het EU-burgerschap en
niet over de opportuniteit van deze verliesgrond.
Aanbeveling:
Bezie, bijvoorbeeld in het kader van de modernisering van het
nationaliteitsrecht, of verlies van rechtswege van de Nederlandse
nationaliteit gehandhaafd dient te worden in de RWN.

De ACVZ heeft geen opmerkingen met betrekking tot de voorgestelde
wetstechnische wijzigingen in de RWN. De toevoeging van een nieuw
optierecht aan artikel 6, eerste lid, RWN en de toevoeging in het achtste lid
dat herkrijging van het Nederlanderschap geschiedt met terugwerkende
kracht, vormen naar het oordeel van de ACVZ een adequate uitwerking van
het arrest Tjebbes.

3.2. Beoordeling van alle relevante omstandigheden
Het Hof noemt in het arrest Tjebbes drie omstandigheden waarmee in het
onderzoek zonder meer rekening moet worden gehouden. In de eerste plaats
heeft het verlies van rechtswege van de Nederlandse nationaliteit en als
gevolg daarvan het Unieburgerschap serieuze en onvoorziene gevolgen voor
betrokkenen, namelijk beperkingen in de uitoefening van het recht van vrij
verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten. Dit kan leiden tot
bijzondere moeilijkheden om zich naar Nederland of een andere lidstaat in
de EU te begeven om daadwerkelijk en regelmatige banden met gezinsleden
12 Beschouwingen over Tjebbes, Verlies van nationaliteit wegens langdurig buitenlands verblijf,
Nv] EU 12 maart 2019, G.R. de Groot, A&MR 2019-5, p. 202.

Advies over wijziging van de Rijkswet Nederlanderschap i.v.m. arrest Tjebbes ACVZ oktober 2020

5

te onderhouden of daar beroepsactiviteiten te verrichten of de noodzakelijke
stappen te ondernemen om er dergelijke activiteiten te verrichten. Ten
tweede het feit dat betrokkene mogelijkerwijs geen afstand kon doen van de
nationaliteit van een derde staat en om die reden binnen de werkingssfeer
van artikel 15, eerste lid, onder c, RWN valt.13 14 En ten derde het ernstige
risico dat de veiligheid van betrokkene of zijn vrijheid om te gaan en te staan
waar hij wil aanzienlijk zou afnemen, omdat hij op het grondgebied van de
derde staat waar hij verblijft niet de consulaire bescherming heeft op grond
van artikel 20, tweede lid, onder c, van het Verdrag betreffende de werking
van de EU (VWEU).'5
De adviescommissie beveelt aan om in de werkinstructie ten behoeve van
de uitvoering een niet-limitatieve opsomming op te nemen van
omstandigheden die bij het onderzoek dienen te worden betrokken. De Groot
noemt in een artikel in de A&MR een aantal omstandigheden die eveneens
relevant zijn voor de toetsing aan het evenredigheidsbeginse1.16 Zo wijst hij
er onder meer op dat ook rekening dient te worden gehouden met het al dan
niet op eenvoudige wijze kunnen terug verwerven van het
Nederlanderschap. De (on)mogelijkheid daartoe is sterk verbonden met het
Nederlandse visabeleid. Daarnaast kan de afstand van de woonplaats van
betrokkene tot het dichtstbijzijnde Nederlandse consulaat een relevante
factor zijn. Dit is te meer van belang nu het aantal Nederlandse consulaten
waar nog een paspoort kan worden gevraagd, aanmerkelijk is verminderd.
Dergelijke omstandigheden zijn ook genoemd in een internetconsultatie over
de consulaire dienstverlening.''
Hierbij dient naar het oordeel van de ACVZ tevens te worden betrokken dat
het voorkomt dat minderjarige kinderen delen in het verlies van rechtswege
van de nationaliteit van hun ouders.18 Het Hof gaat in het arrest Tjebbes
specifiek in op de positie van minderjarigen. Benadrukt wordt dat bij een
individuele toetsing rekening gehouden dient te worden met het eventuele
bestaan van omstandigheden die ertoe leiden dat het verlies van het
Nederlanderschap door de betrokken minderjarige niet met het in artikel 24
van het Handvest erkende belang van het kind strookt.19
13

HvJ EU, Tjebbes, punt 46.
Artikel 15 , eerste lid, onder c, RWN: Het Nederlanderschap gaat voor een meerderjarige
verloren: c. indien hij tevens een vreemde nationaliteit bezit en tijdens zijn meerderjarigheid
gedurende een ononderbroken periode van dertien jaar in het bezit van beide nationaliteiten
zijn hoofdverblijf heeft buiten Nederland, Aruba, Curacao en Sint Maarten, en buiten de
gebieden waarop het Verdrag betreffende de Europese Unie van toepassing is, anders dan in
een dienstverband met Nederland, Aruba, Curacao of Sint Maarten dan wel met een
internationaal orgaan waarin het Koninkrijk is vertegenwoordigd, of als echtgenoot van of als
ongehuwde in een duurzame relatie samenlevend met een persoon in een zodanig
dienstverband.
is HvJ EU, Tjebbes, punt 46. Artikel 20, tweede lid, onder c VWEU: De burgers van de Unie
genieten de rechten en hebben de plichten die bij de Verdragen zijn bepaald. Zij hebben, onder
andere, het recht op bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere
andere lidstaat op het grondgebied van derde landen waar de lidstaat waarvan zij onderdaan
zijn, niet vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat.
16 Beschouwingen over Tjebbes, Verlies van nationaliteit wegens langdurig buitenlands verblijf,
HvJ EU 12 maart 2019, G.R. de Groot, A&MR 2019-5, p. 201.
'7 Consulaire consultatierapportage 2019, https://www.internetconsultatie.nl/consulaire.
18 Artikel 16, eerste lid, onder d, RWN.
19 HvJ EU, Tjebbes, voetnoot 1, punt 47.
14

6

Advies over wijziging van de Rijkswet Nederlanderschap i.v.m. arrest Tjebbes

i: ACVZ oktober 2020

Aanbeveling:
Neem in de werkinstructie een niet-limitatieve opsomming op van
omstandigheden die relevant zijn voor de toetsing aan het
evenredigheidsbeginsel,

4. De financiële paragraaf
In de financiële paragraaf wordt opgemerkt dat structureel wordt uitgegaan
van 2.000 optieverklaringen per jaar. Hiervoor wordt op jaarbasis twee
miljoen euro begroot. Omdat het optierecht ook open staat voor personen
die het Nederlanderschap in het verleden van rechtswege zijn verloren,
wordt verwacht dat het aantal optieverklaringen in de periode kort na
inwerkingtreding van het wetsvoorstel aanzienlijk hoger zal zijn. In dat kader
wordt uitgegaan van een eenmalige toename van maximaal 23.500
optieverklaringen.2° In hoeverre personen uit deze potentiële groep zich ook
daadwerkelijk op het optierecht zullen beroepen, is onduidelijk. Deze kosten
zijn dan ook niet meegenomen in de financiële berekening.2'
De ACVZ vindt het onverstandig dat er geen financiële middelen worden
gereserveerd voor de verwachte eenmalige toename in het aantal
optieverklaringen. 23.500 optieverklaringen vertegenwoordigen een bedrag
van bijna twaalf miljoen euro aan uitvoeringskosten. Het is onduidelijk of de
IND deze eenmalige kosten kan opvangen. De ACVZ meent dat het
verstandig zou zijn om een reservering te maken in de begroting van het
ministerie van JenV voor (een deel van) de te voorziene kosten.
Aanbeveling:
Neem in de begroting van het ministerie van JenV een reservering op voor
de verwachte eenmalige kosten voor de behandeling van
optieverklaringen.

20 Memorie van toelichting, p. 4 (ongenummerd).

21 Ibid., p. 5 (ongenummerd).

Advies over wijziging van de Rijkswet Nederlanderschap i.v.m. arrest Tjebbes ACVZ oktober 2020

7