STOF TOT NADENKEN:
NEDERLANDSE BELANGENBEHARTIGING
IN HET EUROPESE STOFFENBELEID
EVA/REACH: ‘Basisevaluatie’
& deelonderzoek ‘Interdepartementaal’
Eindrapport

Dr. Mendeltje van Keulen
Drs. Mirte M. van den Berge
Prof.dr. Jan Q.Th. Rood

Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael
Clingendael European Studies Programme
Clingendael 7
2597 VH Den Haag
Telefoon: 070 – 3245384
Fax: 070 – 3746669
E-mail: cesp@clingendael.nl
Website: www.clingendael.nl

INHOUDSOPGAVE

SAMENVATTING

1

1. INLEIDING

3

2. VAN SOMS NAAR REACH: EEN RECONSTRUCTIE

8

3. KRACHTENVELD, COÖRDINATIE, CONTROLE EN DRAAGVLAK

21

4. BEVINDINGEN

33

5. AANBEVELINGEN

40

Bijlagen:
I
Lijst van afkortingen en hun betekenis
II
Formele structuur standpuntbepaling en afstemming REACH
III
Lijst van respondenten
IV
Samenstelling projectteam
V
Literatuurlijst

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

1

SAMENVATTING

Vanaf eind jaren negentig heeft de Nederlandse overheid het chemische stoffenbeleid actief
vernieuwd. Stond aanvankelijk de ontwikkeling van de nationale Strategie Omgaan Met Stoffen
(Kabinetsnota SOMS, 2001) centraal, in de daaropvolgende jaren werd de weg naar de Europese
beleidsarena gevonden. Dit culmineerde in intensieve betrokkenheid van Nederlandse
beleidsambtenaren bij de totstandkoming van de nieuwe Europese verordening voor registratie,
autorisatie en evaluatie van chemische stoffen (verordening REACH, 2006). Om de doelstellingen
van Nederland/VROM te realiseren, moest op een aantal parallelle speelvelden (binnen de
overheid, met belangenorganisaties en bedrijfsleven, bilateraal en binnen de Europese instellingen)
worden gespeeld.
In voorliggende evaluatie wordt deze aanpak van SOMS en REACH vanuit Nederland/VROM
geanalyseerd en gewaardeerd, teneinde lessen te trekken voor een effectieve belangenbehartiging in
toekomstige Europese dossiers. Dit gebeurt aan de hand van drie deelvragen:
–
–
–

wat wilde Nederland/VROM bij SOMS/REACH bereiken (de inzet)
hoe is hiertoe geopereerd (de aanpak); en
wat is er bereikt en wat was de Nederlandse bijdrage aan deze doelrealisatie?

Hiertoe zijn het proces en de inhoudelijke discussie op EU-niveau en binnen Nederland
gereconstrueerd, met bijzondere aandacht voor de interdepartementale afstemming binnen
Nederland.
De belangrijkste bevinding van dit rapport is dat het SOMS/REACH traject in een aantal opzichten
als voorbeeld kan dienen van een door Nederland/VROM succesvol aangepakt ‘groot’ Europees
dossier. Door een doordachte inzet en aanpak, waarbij veel stakeholders in de voorbereiding werden
betrokken, is een aantal bekende valkuilen in de coördinatie en implementatie van Europese
dossiers vermeden. De inhoudelijke analyse leert dat veel van de zorgen en voorkeuren van
Nederland/VROM in de tekst van de verordening zijn vertaald. Vier specifieke succesfactoren
springen in het oog:
–
–

–
–

De (pro-)actieve aanpak, op basis van kennis en betrokkenheid, door de detachering van een nationale
expert bij de Europese Commissie in de schrijffase, maar ook door de actieve presentie en
inbreng vanuit de Nederlandse overheid in de raadswerkgroep en in bilaterale contacten.
Het vroegtijdig bepalen van prioriteiten van de inzet, zoals vastgelegd in de SOMS-nota’s en
Kamerbrieven over REACH. Tegelijk heeft de Nederlandse delegatie flexibiliteit getoond, door
deze punten gedurende het proces aan veranderingen op het Europese speelveld en in de
nationale politieke verhoudingen aan te passen.
De nadruk op ‘Europese’ oplossingen, in plaats van een nadruk op het eigen beleidsgelijk. Was
aanvankelijk de specifieke filosofie achter SOMS de inspiratie voor de Nederlandse inzet, de
inspanningen werden gedurende het proces meer gericht op Europese compromisvorming.
Het borgen van interne consistentie en integraliteit van de belangenafweging door de voorbereiding van de
standpuntbepaling in een dossierteam; het gebruik van de kaderinstructie, transparantie van de
informatievoorziening en de ruime mogelijkheden voor de inbreng van deelbelangen op vaste
momenten in het beleidsproces.

Hoe kan Nederland/VROM, naar aanleiding van deze bevindingen zijn inzet op Europese dossiers
optimaliseren? In het slothoofdstuk wordt een aantal aanbevelingen gedaan. Twee ‘lessen’ uit
REACH springen in het oog:

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

2

–

–

Onderschat het Europees Parlement niet. In de reconstructie valt op dat Nederland/VROM bewust
veel capaciteit heeft ingezet op Raadsfase en minder op de behandeling door het Europees
Parlement, als medebeslisser op dit dossier. Om het risico te vermijden dat punten die in de
Raad met succes zijn binnengehaald door EP amendementen verzwakken of helemaal verloren
gaan, ligt een aandachtspunt bij het integraal inzetten van de EP-fase bij strategievorming voor
‘grote’ dossiers. Dit geldt zeker nu de macht van deze instelling onder het Verdrag van
Lissabon nog zal toenemen.
Houd deelbelangen betrokken en waarborg integraliteit. Het was niet voor alle betrokken ministeries
tijdens de onderhandelingen mogelijk om in het hoge tempo mee te spelen en daarbij intern
voldoende (politieke) steun en inhoudelijke inbreng te genereren. De integrale
belangenafweging van Europese voorstellen, zoals REACH, die voor Nederland van groot
belang zijn, vergt dat op hoog-ambtelijk en/of politiek niveau wordt geborgd dat álle
betrokken departementen voldoende tijd en capaciteit vrijmaken. Tevens moet tijdens de
onderhandelingen een moment van evaluatie en terugkoppeling worden ingebouwd, om de
onderhandelingsstrategie en capaciteitstoedeling desgewenst te herzien. Zo kunnen alle partijen
en deelbelangen met kennis van zaken en politieke betrokkenheid in een intensief proces als
REACH (blijven) participeren.

Europese onderhandelingen zijn per definitie een kwestie van geven en nemen. Dit vergt van alle
betrokkenen het realisme om het eindresultaat op waarde te schatten. Succes blijkt vanuit dit
perspectief uit de constatering dat niemand helemaal tevreden is, oftewel iedereen een beetje
content. Vanuit dit oogpunt bezien heeft de zoektocht naar een compromis op het intensieve
dossier REACH, waaraan Nederland ontegenzeglijk buitengewoon actief heeft bijgedragen, zonder
meer zijn vruchten afgeworpen.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

3

HOOFDSTUK 1 INLEIDING

1.1. Achtergrond onderzoek
Vanaf het einde van de jaren negentig was het overheidsbeleid in Nederland en Europa ten aanzien
van chemische stoffen in beweging. De risico’s van een groot deel van de stoffen die in de
Europese Unie (EU) worden geproduceerd, verhandeld of gebruikt, waren nog onbekend.
Bovendien was het bestaande EU-beleidskader dermate ontoereikend, dat de uitvoering tekort
dreigde te schieten. Om te komen tot een veiliger, effectiever en samenhangend kader voor het
omgaan met stoffen werden initiatieven ontplooid voor beleidsherziening.
In een samenspraaktraject met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties werd vanaf 1999
op het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de Strategie Omgaan
met Stoffen (SOMS) ontwikkeld.1 De strategienota SOMS werd na intensieve ambtelijke
voorbereiding in maart 2001 door de Ministerraad vastgesteld. Onderwijl was het thema
stoffenbeleid ook op EU-niveau in de aandacht. Op initiatief van een coalitie van ‘groene’ lidstaten,
waaronder Nederland, publiceerde de Europese Commissie in februari 2001 het Witboek dat een
eerste aanzet gaf voor een herziening van de versnipperde Europese wet- en regelgeving op dit
terrein.2 Het Commissievoorstel van oktober 2003 leidde in december 2006 na uitvoerige
onderhandelingen met Europees Parlement en lidstaten tot de verordening ‘REACH’. De
verordening reguleert de registratie, evaluatie en autorisatie van meer dan 30.000 chemische stoffen
in en door de lidstaten.
Deze twee processen van beleid en regelgeving (SOMS, REACH en hun onderlinge samenhang)
staan centraal in dit onderzoek, waarbij de aandacht in het bijzonder uitgaat naar de inzet en aanpak
vanuit lidstaat Nederland, meer specifiek: het ministerie van VROM.
Het onderzoek waarvan in dit rapport verslag wordt gedaan, is in de periode oktober 2007 tot
en met april 2008 uitgevoerd door een projectteam van het Clingendael Europese Studies
Programma (CESP), in opdracht van het ministerie van VROM, directie Stoffen, Afvalstoffen en
Straling, afdeling Stoffen en Normstelling.3 Het voorliggende rapport presenteert de analyse,
bevindingen en aanbevelingen van de zgn. ‘basisevaluatie’ van de processen rond SOMS/REACH
en van de daarin geïntegreerde deelstudie ‘interdepartementaal’.
1.2. De uitdaging van nationale EU-dossieraanpak
De doelstelling van dit onderzoek is de Nederlandse aanpak van SOMS en de inzet en aanpak van
REACH, een van de grootste dossiers die in Brussel gespeeld heeft de afgelopen decennia, achteraf
te waarderen en lessen te trekken uit het verloop van dit proces voor het toekomstig opereren op
vergelijkbare dossiers.4 Daarmee past deze analyse in een reeks van studies over de (nationale)
belangenbehartiging op Europese dossiers.5 Uit voornoemde studies kan een aantal

1)
2)
3)
4)
5)

In het Engels vertaald als: Strategy on the Management of Substances (SOMS).
Witboek Strategie voor een toekomstig Chemische stoffenbeleid, COM(2001)88 def, 27 februari 2001.
Zie voor de samenstelling van het projectteam Bijlage IV.
In de Toekomstagenda Milieu is REACH aangeduid als een voorbeeld van het ‘beter omgaan met Brussel’, met
name vanwege de actieve en initiërende rol die Nederland heeft gespeeld bij de totstandkoming van de verordening.
Zie in dit verband het advies van de Raad van State, Kamerstukken ii 2005/06, 29 993, nr.22 en de reactie van het
kabinet op dit advies, Den Haag, 23 mei 2006, Kamerstukken ii 2005/2006, 29 993, nr. 27; de Raad voor het
Openbaar Bestuur, Nationale coördinatie van EU-beleid: een politiek en proactief proces. Den Haag 2004;
Adviesraad Internationale Vraagstukken, De Europese Unie en de band met de burger. Den Haag 2005
(briefadvies); Rood, J.Q.Th, S.J. Nollen, M. van Keulen en G.A.T.M. Arts, Nederland en de totstandkoming van
EU-milieurichtlijnen. Instituut Clingendael, Den Haag, december 2005; Eindrapport van de ‘Gemengde Commissie
Sturing EU-aangelegenheden’, Den Haag 2005. Adviesraad Internationale Vraagstukken, Europa Een Prioriteit!,

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

4

aandachtspunten worden gedestilleerd, die samen zeker geen ‘recept’ voor succes vormen, maar
tenminste belangrijke ingrediënten bevatten voor effectief Brussels opereren (zie tabel 1.1). Een
dergelijk analysekader is van belang voor de waardering en beoordeling van de casuïstiek SOMS en
REACH: waar liggen aandachtspunten en/of valkuilen en hoe kunnen deze tijdig en optimaal
worden geredresseerd c.q. vermeden?
In de uitgebreide Europese Unie van 27 lidstaten is het voor alle spelers (lidstaten; instellingen;
bedrijven en belangenorganisaties) een uitdaging om de eigen inzet op prioritaire dossiers vorm te
geven en invloed te verzekeren. Een eerste relevante factor voor effectief Europees opereren is
derhalve evident: de mate van deskundigheid, betrokkenheid en activiteit van een actor. Op het eerste gezicht
lijken de nationale overheden van de lidstaten op dit complexe speelveld in het voordeel te zijn,
vooral vanwege hun ‘vaste’ plek aan tafel in de Raad. De Nederlandse overheid richtte zich
traditioneel ook op deze ‘koninklijke weg’ van nationale belangenbehartiging. Anderzijds is het
gezien de vele dossiers waarin het EP als mede-wetgever naast de Raad optreedt, allang niet meer
mogelijk om louter op deze instelling –d.w.z. de Raad– te vertrouwen.
Daaruit volgt het belang van zorgvuldige ‘timing’ als tweede aspect van belangenbehartiging.
Omdat capaciteit per definitie schaars is en Nederland het in de uitgebreide Unie niet van
getalsmacht moet hebben, betekent een degelijke Europese strategie vooral ook: keuzes maken. Dit
begint al met het bepalen van de aard van de verhouding tussen nationale en (voorgenomen)
Europese beleidsvorming. Wanneer Nederland louter reageert op voorstellen uit Brussel, dreigt het
gevaar dat deze voorstellen door de penvoerder (in de meeste gevallen de Europese Commissie) al
dermate zijn vormgegeven, dat deze niet meer kunnen worden bijgestuurd. P robleem-exporterende
agenda-setting betekent dat Nederland zoekt naar een Europese oplossing voor een nationaal
probleem. Het probleem met deze strategie in een uitgebreide Unie is dat een grote hoeveelheid
belanghebbenden in Brussel vanuit deze drijfveer de EU agenda trachten te beïnvloeden. Deze
kanttekeningen bij de aanpak van nationale dossiers in het recente verleden hebben ertoe geleid dat
het streven steeds Brussel te beïnvloeden d.m.v. pro-actieve agenda setting, waarbij de overheid
tijdig probeert vanuit nationale beleidsdoelstellingen de Europese agenda (mede) te bepalen.
Aangezien de Europese Commissie in het Europese beleidsproces het recht van initiatief voor
nieuwe wetgevingsvoorstellen heeft, is door departementen in de afgelopen jaren veel geïnvesteerd
in de Commissie. De door de Commissie gebruikte expertcomités zijn een belangrijke fase voor het
leveren van vroegtijdige input en het is meer dan vroeger usance om de boodschap die daar door
Nederlandse vertegenwoordigers wordt afgegeven af te stemmen. Maar ook het structureel
investeren in detacheringen van overheidsambtenaren bij het Commissie-apparaat en de
uitvoerende diensten en het onderhouden van een gedegen netwerk van (niet alleen Nederlandse!)
Commissie-ambtenaren zijn voor deze fase cruciaal. Bij het beïnvloeden van de agenda-setting en
schrijffase kan ook gebruik worden gemaakt van andere actoren die de Commissie beïnvloeden,
zoals belangengroeperingen, het bedrijfsleven of internationale organisaties.
Met alle nadruk op een vroegtijdige en pro-actieve inzet is het onverminderd van belang dat in de
besluitvormingsfase, waarin de Raad van Ministers en het Europees Parlement het voorstel amenderen
en aannemen, voldoende steun wordt gemobiliseerd om er daadwerkelijk voor te zorgen dat het
voorstel in de gewenste vorm wordt aangenomen. Het bekleden van het EU-voorzitterschap, zoals
in het geval van Nederland in de tweede helft van 2004, geeft een lidstaat vaak die kans, omdat de
aandacht voor de EU in die periode binnen de eigen administratie groter is dan normaal en meer
mensen en middelen beschikbaar zijn. Een voorzitterschap vergt echter ook gepaste neutraliteit,
zodat de inhoudelijke belangenbehartiging onder het ambt te lijden kan hebben.
Ook wanneer sprake is van doordachte beleidskeuzes, is de vorm waarin deze invloedspogingen
worden gegoten nadrukkelijk van minstens even groot belang als de inhoudelijke afweging die aan

Den Haag 2006, Keulen, M. van 2006 Going Europe or Going Dutch, How the Dutch government Shapes
European Union policy, Amsterdam; AUP.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

5

de interventie vooraf gaat. Het vanuit een open houding aanbieden van argumenten en kennis is
cruciaal, waarbij de ervaring leert dat een te sterke nadruk op het ‘eigen gelijk’ contra-productief kan
werken. In de presentatie van eigen ideeën moet dus altijd de nadruk gelegd worden op de wijze
waarop het Europese compromis werkbaar en duurzaam kan worden vormgeven.
Een volgende voorwaarde voor effectief opereren waaraan in de literatuur veel belang wordt
gehecht is het ‘spreken met één mond’, oftewel coherentie en interne consistentie van de (nationale) inbreng.
Voor de Rijksoverheid geldt daarbij, in tegenstelling tot single-issue organisaties, dat gelijktijdig de
balans tussen alle betrokken deelbelangen in het oog moet worden gehouden, teneinde te komen
tot een werkelijk integrale aanpak van dossiers. In het kader van de deelstudie naar de
interdepartementale belangenafweging bij REACH is daarom niet alleen de vraag naar het verloop
van het proces van standpuntbepaling van belang, maar ook nadrukkelijk de vraag aan de orde hoe
en in welke mate tot een dergelijke integrale belangenafweging is gekomen. Hier ligt voor de
Nederlandse overheid een uitdaging, vanwege de Haagse structuur van departementale afstemming,
met een relatief grote autonomie voor individuele (vak-)departementen. In combinatie met de
politiek-bestuurlijke traditie van ‘polderen’ waarin controverses in een vroeg stadium tussen experts
worden beslecht, en de traditioneel lage parlementaire betrokkenheid, ligt het risico van
monopolisering en verkokering op de loer. Het ‘strategisch’ aanpakken en uitzetten van prioritaire
dossiers vergt daarentegen dat op hoger niveau in de overheidsorganisatie een afweging wordt
gemaakt van die dossiers op de Europese agenda, die voor de Rijksoverheid van bijzonder (groot)
belang zijn. Vervolgens is het zaak om deze aandacht tot en met de fasen van implementatie en
uitvoering vast te houden om (juridische) problemen in het ‘natraject’ te voorkomen. Ook hier ligt
een bijzondere uitdaging, onder meer vanwege het grote aantal actoren dat in het algemeen bij
uitvoering van EU beleid is betrokken, de relatief korte termijnen van invoering6 en het feit dat in
de overheidsorganisatie tussen voorbereiding en uitvoering over het algemeen nog een muur is
opgetrokken.
Factoren effectief opereren in de EU:
◦ Deskundigheid, betrokkenheid, en activiteit van een actor
◦ Timing en prioritering
◦ Vroegtijdige en pro-actieve inzet
◦ Gericht op Europees compromisvorming
◦ Coherente en intern consistente (nationale) belangenafweging en inbreng

Tabel 1.1
Zoals uit deze paragraaf en tabel 1.1 moge blijken, worden aan actoren en organisaties die Europees
actief willen zijn – en daarmee aan de overheden van de lidstaten – nogal wat eisen gesteld om hun
interventies - in de ogen van alle betrokkenen - succesvol te laten zijn. In hoofdstuk 4 zal worden
aangegeven in welke mate deze aandachtspunten een rol hebben gespeeld in de Nederlandse aanpak
van het REACH-dossier. Daarbij dient opgemerkt te worden dat als gevolg van de complexiteit,
dynamiek en tijdsdruk van Europese processen deze nadruk op ‘maakbaarheid’ tegelijkertijd
enigszins moet worden gerelativeerd. In de praktijk blijkt het voor alle spelers die in Brussel actief
willen zijn al een hele opgave, met hun per definitie beperkte capaciteit, waar mogelijk kansen te
grijpen en effectief in te spelen op nieuwe omstandigheden. Europees ‘succes’ kan wat dat betreft
ook minimaal worden gedefinieerd; als het zoveel als mogelijk ‘voorkomen’ of ‘afhouden’ van
ongewenst of slecht passend beleid. De Nederlandse overheid heeft zich echter in het geval van het
Europese stoffenbeleid nadrukkelijk ambitieus betoond, door zijn positie binnen de EU als
voorloper of ‘trekker’ op dit gebied te willen vertalen in invloed op de vormgeving van een nieuw
Europees beleidskader. Zeker na afloop van een dergelijke, qua inhoud ambitieuze en qua proces
uitermate intensieve casus als SOMS/REACH, is het met de luxe van ‘inzicht achteraf’ zeer
waardevol om lessen te trekken. Dat is de ambitie van de analyse die in dit rapport wordt
gepresenteerd.

6)

Dit geldt zeker in het geval van REACH, een verordening die binnen 20 dagen kracht van wet had.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

6

1.3. Opzet en methode
Gedurende de onderzoeksperiode is door de onderzoekers op basis van literatuuronderzoek,
interviews met betrokkenen, een uitgebreide analyse van (onderzoeks-)rapporten, officiële stukken
en documenten over SOMS en REACH en toetsing van de bevindingen aan opvattingen uit de
wetenschap en beleidspraktijk, inzicht gekregen in de drie invalshoeken van dit evaluatieonderzoek.
De onderzoeksvragen van de basisevaluatie waren daarbij de volgende:
1. In hoeverre heeft Nederland/VROM de in het kader van het Europese beleid ten aanzien
van chemische stoffen geformuleerde inzet/doelstellingen gerealiseerd?
2. Wat was het Europese krachtenveld waarbinnen Nederland bij dit dossier opereerde?
3. Op welke wijze heeft Nederland/VROM geopereerd op dit dossier?
Vanwege de complexe belangenconstellatie bij SOMS/REACH, is de wijze waarop de verschillende
deelbelangen in de standpuntbepaling zijn meegenomen een belangrijke dimensie in de evaluatie
van de totstandkoming van REACH. Ten einde een beeld te krijgen van dit proces binnen de
Rijksoverheid, is een aantal deelvragen uitgelicht in een specifieke analyse in het kader van het
EVA/REACH deelproject ‘interdepartementaal’. Omwille van de consistentie van de rapportage
zijn de analyse en bevindingen van deze deelstudie in dit eindrapport geïntegreerd. De volgende
specifieke onderzoeksvragen stonden in deze deelstudie centraal:
a. Welke actoren binnen de Rijksoverheid zijn op welk moment betrokken geweest bij de
totstandkoming van onderhandelingsstandpunten in het REACH proces? Hoe verhouden
deze actoren zich tot elkaar en, in het bijzonder, tot de dossiertrekkers VROM/EZ?
b. Hoe is het proces van standpuntbepaling vormgegeven gedurende de verschillende fasen in
het onderhandelingsproces over REACH? In het bijzonder:
– Welke formele structuren en informele processen kenmerkten de interactie tussen
betrokken actoren?
– Op welke wijze is de coördinatierol in dit proces vormgegeven?
– Hoe is omgegaan met mogelijke belangentegenstellingen en op welke wijze is gekomen
tot gedeelde onderhandelingsinstructies?
c. Welke invloed heeft het proces van standpuntbepaling gehad op, enerzijds inhoudelijk, het
bereikte resultaat in REACH; en anderzijds procesmatig, de gevolgde strategie en tactiek?
Door middel van dossieronderzoek, literatuuronderzoek en interviews is een reconstructie gemaakt
van de verschillende fasen van het beleidsproces. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de methode
van intensieve proces-analyse. In de in dit rapport gepresenteerde evaluatie staat het perspectief van
de Nederlandse overheid/VROM centraal. Interacties en contacten met andere organisaties en
instellingen, met name andere betrokken departementen, het parlement, het bedrijfsleven,
kenniscentra en niet-gouvernementele organisaties, andere lidstaten en Europese instellingen spelen
daarbij echter vanzelfsprekend een grote rol en zijn ook nadrukkelijk bij deze evaluatie betrokken.
Naar aanleiding van een analyse van documenten en verslagen zijn aan de hand van een vragenlijst
in totaal 25 gesprekken gevoerd met direct bij het dossier betrokkenen bij de Rijksoverheid, het
bedrijfsleven, de Europese Commissie en het Europees Parlement.7 De vraag die in deze
gesprekken aan de orde was, betrof die naar de eigen rol en betrokkenheid van respondenten bij het
proces van SOMS en REACH, met bijzondere aandacht voor de in het bovenstaande
geformuleerde onderzoeksvragen. Doel van deze gesprekken was ook om te bezien of en in
hoeverre volgens respondenten in meer algemene zin lessen te trekken zijn uit beide trajecten voor
het Europees opereren van Nederland/VROM. Door de interviews is een breed zicht gekregen op
de standpunten van de verschillende deelbelangen en hun betrokkenheid en ervaringen in de
processen SOMS/REACH.

7)

De keuze van respondenten is afgestemd met de overige deelonderzoeken van EVA/REACH, waardoor in dit
onderzoek tevens gebruik kon worden gemaakt van materiaal van andere onderzoeksteams.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

7

1.4. Indeling rapport
De opzet van het vervolg van dit rapport is als volgt:


In hoofdstuk 2 wordt een globale reconstructie gepresenteerd van de processen van
totstandkoming van SOMS en vervolgens REACH, met specifieke aandacht voor de wijze
waarop SOMS in de tijd weerslag heeft gekregen op REACH, de politiek-maatschappelijke
context en hoe REACH zich verhoudt tot de oorspronkelijke ambities van SOMS; de invloed
van SOMS op het nationale en Europese krachtenveld en belangrijke momenten in het proces
van initiatief, agendering, onderhandelingen en besluitvorming betreffende het dossier
REACH.



In hoofdstuk 3 staat een analyse van het proces van standpuntbepaling en coördinatie tussen VROM,
EZ en de overige departementen centraal en de wijze waarop het parlement, het bedrijfsleven
en niet-gouvernementele organisaties (NGO’s) bij dit dossier zijn betrokken. Ook wordt de
aanpak van de uitvoering en implementatie in dit dossier besproken. Vervolgens wordt
ingegaan op de positie van Nederland en de afstemming van het nationale standpunt in het
Europese krachtenveld en de wijze waarop is omgegaan met Commissie, Raad en Europees
Parlement.



De belangrijkste bevindingen uit de reconstructie en analyse worden uiteengezet in hoofdstuk 4.
Hier wordt teruggegrepen op de onderzoeksvragen, teneinde een beeld te schetsen van de
aanpak, resultaatsbereiking en waardering van de Nederlandse rol in de totstandkoming van
SOMS/REACH.



Op basis van de bevindingen van dit onderzoek wordt in hoofdstuk 5 een aantal aanbevelingen
geformuleerd voor de Nederlandse belangenbehartiging in EU verband, die als leidraad
kunnen dienen voor de toekomstige aanpak van soortgelijke dossiers.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

8

HOOFDSTUK 2 VAN SOMS NAAR REACH: EEN RECONSTRUCTIE

In deze reconstructie wordt een globale schets gegeven van het proces van de totstandkoming van
REACH. Gezien de beperkte omvang van dit onderzoek kunnen immers niet alle onderdelen van
dit bijna tien jaar durende proces worden behandeld. Waar toepasselijk zullen aspecten nog verder
aan bod komen in de navolgende hoofdstukken. De Nederlandse inzet in de REACH
onderhandelingen en een vergelijking tussen deze inzet en het eindresultaat van REACH zijn in dit
hoofdstuk opgenomen in aparte kaders. In tabel 2.1 worden een aantal belangrijke data in de
totstandkoming van REACH opgesomd, welke verder zullen worden toegelicht in de loop van het
hoofdstuk. Dit hoofdstuk concentreert zich expliciet op de formele onderhandelingen en inbreng
van overheden. Informele onderhandelingen en ook lobby’s van het bedrijfsleven en NGO’s
hebben ontegenzeggelijk een grote invloed gehad op de totstandkoming van REACH, dit
samenspel van de overheid met het bedrijfsleven en NGO’s wordt belicht in hoofdstuk 3.8
Belangrijke data in de totstandkoming van REACH:
April 1998
Informele Milieuraad Chester
Juni 1999
Raad vraagt de Commissie om hervorming stoffenbeleid
Februari 2001
Witboek Strategie voor Chemische Stoffen
Juni 2001
Raadsconclusies Witboek
November 2001
EP reactie Witboek
Mei - juni 2003
Internetconsultatie
Oktober 2003
Commissievoorstel (2003)644
Oktober 2005
EP positie in eerste lezing
December 2005
Raad Politiek Akkoord
Juni 2006
Gemeenschappelijk Standpunt Raad
December 2006
EP positie tweede lezing en compromis Raad en EP
Juni 2007
REACH treedt in werking

Tabel 2.1
2.1. Achtergrond: een schets van het stoffenveld
De Europese Unie is al sinds 1967 actief op het gebied van beheersing van chemische stoffen.9 In
1979 werd het Europese stoffenbeleid aangepast, waardoor stoffen die na september 1981 op de
markt kwamen moesten voldoen aan (beperkte) informatievereisten en testvoorschriften. Stoffen
die reeds op de markt aanwezig waren (geregistreerd vóór september 1981), konden zonder extra
beperkingen worden verhandeld. Halverwege de jaren negentig werd door experts uit een aantal
lidstaten met een ‘voortrekkersrol’ op stoffengebied vastgesteld dat de handelsbarrières dankzij het
Europese en internationale stoffenbeleid waren weggenomen, zonder dat dit EU-breed gepaard
ging met de gewenste substantiële toename van kennis over verhandelde stoffen en de vereiste
bescherming van volksgezondheid en milieu. Het bestaande stoffenbeleid werd als ontoereikend
ervaren omdat er onvoldoende informatie gegenereerd werd over stoffen van vóór 1981, en
doordat de bewijslast voor het verantwoord gebruik van stoffen geheel bij de overheid lag, waar
onvoldoende capaciteit aanwezig was voor het in kaart brengen van de mogelijke risico’s.10

8)

Voor een uitgebreide analyse verwijzen wij naar EVA/REACH Deelonderzoek Bedrijfsleven van Erasmus
Universiteit en EVA/REACH Deelonderzoek NGO’s, stageverslag Bas van Huut, Universiteit Leiden.
9) Zie bijvoorbeeld ‘Richtlijn inzake de indeling, de verpakking en het kenmerken van gevaarlijke stoffen’ (Dir
67/548/EEG) uit 1967.
10) Zie voor een analyse van de beperkingen van dit systeem en de uitvoering bijvoorbeeld ‘Problemen met de
uitvoering van Bestaande Stoffen Verordening’ ingekomen document onder Diversen ingebracht tijdens de Raad
van Milieu op 16 december 1997.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

9

2.1.1. Agendering
In het Bevoegde Autoriteiten Overleg,11 waar Nederland op beleids- en expertniveau actief in
deelnam, werd de noodzaak voor een overkoepelend beleid gevoeld en werd een Zwartboek
opgesteld. Na afstemming op expertniveau door Oostenrijk, Denemarken, Finland, Zweden en
Nederland is dit punt aan de orde gesteld tijdens de informele Milieuraad van april 1998. Een jaar
later, in de Raadsconclusies van juni 1999, werd de Commissie opgeroepen tot een herziening van
het destijds sterk versnipperde stoffenbeleid. De oproep viel gelijktijdig met het SLIM initiatief dat
binnen de Commissie gericht was op het verhogen van de werkbaarheid van bestaande EU
wetgeving.12
2.1.2. Het Witboek Chemische Stoffen
Naar aanleiding van de ‘review’ van de Europese Commissie over het functioneren van vier
bestaande instrumenten13 en diverse debatten in de Milieuraad zette de Commissie haar ideeën voor
een nieuw overkoepelend stoffenbeleid op papier in het ‘Witboek Chemische Stoffen’, dat in
februari 2001 gepresenteerd werd.14 De doelstellingen van het Witboek waren drieledig: het
handhaven van een hoog beschermingsniveau voor mens en milieu; een effectief functioneren van
de interne markt; en het verbeteren van de mogelijkheden van de industrie tot innovatie en het
versterken van de concurrentiepositie. Om deze doelstellingen te bereiken voorzag het Witboek in
één overkoepelend systeem van regelgeving voor bestaande (vóór september 1981 op de EUmarkt) en nieuwe stoffen (na september 1981 op de EU-markt), volgens een nieuw systeem van
registratie van alle stoffen die boven 1 ton per jaar op de EU-markt gebracht werden. Stoffen die in
volumes boven de 100 ton per jaar op de EU-markt kwamen, dienden beoordeeld te worden. Voor
de meest gevaarlijke stoffen, waarvoor stringente controle in toepassing noodzakelijk werd geacht,
voorzag het Witboek een op maat gesneden autorisatieprocedure. De verantwoordelijkheid voor
het aanleveren van de vereiste gegevens en de beoordeling van risico’s werd bij de industrie gelegd
en gefaseerd ingevoerd op basis van volume.
De doelstellingen van het Witboek werden in de Raadsconclusies van juni 2001 door de lidstaten
breed onderschreven, al werd de Commissie gevraagd bepaalde punten met betrekking tot de
uitvoering van het voorstel te verduidelijken of aan te passen. Punten van zorg die in de
Raadsconclusies werden opgenomen waren o.a. speciale zorg voor de gezondheid en veiligheid van
werknemers; het beperkt houden van de kosten; de beperking van het gebruik van stoffen met een
hoog risico tot duidelijk omschreven gevallen; het aangeven van redelijke periodes voor de industrie
om te voldoen aan de informatieverplichtingen; en sancties voor het bedrijfsleven indien niet
voldaan zou worden aan de eisen van het nieuwe goedkeuringssysteem.15
Het Europees Parlement gaf in een opinie in november 2001 aan positief te staan tegen de opzet
van het Witboek, maar riep tegelijkertijd ook op tot enkele aanpassingen van het systeem, veelal op
punten die ook naar voren kwamen in de Raadsconclusies.16
2.2. Van SOMS naar REACH
In Europees verband was Nederland een van de initiatiefnemers in het aankaarten van de noodzaak
van vernieuwing van het chemische stoffenbeleid. Vooruitlopend op REACH werd in Nederland

11) Het Bevoegde Autoriteiten Overleg (CA) is een halfjaarlijks overleg dat door de Europese Commissie wordt
georganiseerd waarin de beleidsmatige/politieke zaken rondom de uitvoering van de EG-verordening bestaande
stoffen worden besproken.
12) Het SLIM inititatief staat voor ‘Simpler Legislation for the Internal Market’, zie COM (96) 155.
13) Te weten: de Stoffenrichtlijn, Bestaande stoffen verordening, Preparatenrichtlijn en Verbodsrichtlijn. Voor deze
review zie Werkdocument SEC (1998) 1986 def. van de Commissie.
14) Witboek ‘Strategie voor een toekomstig beleid voor chemische stoffen’, 27 februari 2001, COM(2001)88 def.
15) Zie ‘Verslag Milieuraad 7 juli 2001’, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 21 501-08, nr. 136 en zie Verslag
Milieuraad door PV (intern document).
16) Zie ‘Europees Parlement Resolutie over het Commissie Witboek over Strategie voor een toekomstig beleid voor
chemische stoffen’, A5-0356/2001, definitieve versie november 2001.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

10

zelf een initiatief ontwikkeld gericht op beleidsvernieuwing van het Nederlandse stoffenbeleid:
Strategie Omgaan Met Stoffen (SOMS). Het initiatief voor deze herziening van het Nederlandse
chemische stoffenbeleid lag bij het ministerie van VROM, maar ook andere ministeries,
voornamelijk VWS, SZW en EZ, waren er nauw bij betrokken.17 In het kader van SOMS was de
Rijksoverheid in nauwe samenwerking met het bedrijfsleven en maatschappelijke organisaties in
1999, in de hiervoor opgerichte Klankbord SOMS, begonnen met het verkennen van de problemen
in het chemische stoffenbeleid en het zoeken naar mogelijke oplossingen. Dit tripartiete overleg
had niet alleen als doel het creëren van een breed draagvlak voor de beleidsvernieuwing, maar paste
ook in het streven van het kabinet Kok II om de verantwoordelijkheden te verschuiven naar het
bedrijfsleven, in dit geval de verantwoordelijkheid voor de risico’s van chemische stoffen. De nietgouvernementele organisaties (NGO’s) die participeerden in het overleg gaven echter in augustus
2000 in een officiële brief aan de Minister van VROM aan hun deelname aan het SOMS-traject op
te schorten.18 Op de werkvloer continueerde het tripartiete overleg evenwel en twee jaar na de
aanvang van het overleg presenteerde het kabinet in maart 2001 de Strategienota Omgaan Met
Stoffen. Deze kwam een maand na de publicatie van het Witboek door de Commissie. Het
Nederlandse standpunt ten opzichte van het Witboek werd dan ook in grote mate bepaald door de
gedachtevorming ontwikkeld in SOMS (zie kader ‘de Nederlandse inzet’). Ook enkele andere
lidstaten, zoals Zweden, Verenigd Koninkrijk en Denemarken, waren vooruitlopend op Europese
ontwikkelingen actief in een nationaal proces van beleidsvernieuwing.
Het Nederlandse bedrijfsleven reageerde in april 2001 op de Strategienota door middel van een
intentieverklaring.19 In deze verklaring maakte het bedrijfsleven bekend op korte termijn de kennis
over gevaren en risico's van stoffen te willen vergroten, de communicatie in de keten daarover te
willen verbeteren en deskundigheid binnen bedrijven te willen verhogen. De samenwerking tussen
de overheid en het bedrijfsleven kreeg vorm in diverse proeftuinen, in het programma Versterking
Arbeidsomstandigheden-beleid Stoffen (VASt) vanaf 2003 en in het Convenant Stoffen in 2004. De
strategienota werd in die jaren aangevuld met twee voortgangsrapportages en de uitvoeringsnota
‘Nederlands stoffenbeleid in internationaal perspectief’. Zoals afgesproken met het bedrijfsleven,
dat samen met de NGO’s betrokken bleef bij het SOMS-traject, heeft de overheid de Strategienota
en de latere resultaten van SOMS actief uitgedragen op Europees niveau, zowel bij de Commissie
en het Europees Parlement alsook bilateraal in de andere lidstaten.20
Gelijktijdig werd in Nederland gewerkt aan het vormgeven van wet- en regelgeving naar aanleiding
van het nieuwe stoffenbeleid.21 Zo werd in juni 2002 een proeve van wetgeving gelanceerd voor een
nieuw Hoofdstuk 9 ‘Stoffen en Producten’ in de Wet Milieubeheer dat als discussiestuk diende
binnen het kabinet en in overleg met het bedrijfsleven en de milieubeweging.22 In juli 2002 werd er
ter juridische verankering van het SOMS-beleid een wijziging voorgesteld van het registratiebesluit
van de Wet Milieugevaarlijke Stoffen (zie paragraaf 3.3.2.). Deze stappen om SOMS-beleid om te
zetten in wet- en regelgeving, een van de wensen van de gezamenlijke NGO’s, leidden tot een

17) Deze betrokkenheid kreeg in eerste instantie vorm in de interdepartementale Werkgroep Stoffen en tijdens het
SOMS-traject in de Interdepartementale Werkgroep SOMS (IW SOMS).
18) Voor een weergave van de argumenten van de NGO’s zie paragraaf 3.2.
19) Namens het bedrijfsleven aangeboden door VNO-NCW, ‘Intentieverklaring bedrijfsleven – overheid betreffende de
uitvoering van een vernieuwing van het stoffenbeleid’, 2 april 2001.
20) Zo werd de SOMS strategienota in het Engels vertaald en aangeboden aan de relevante DGs binnen de Commissie
en aan betrokken ministers in alle lidstaten. Ook de Nederlandse leden van het Europees Parlement werden
geïnformeerd over het Nederlandse SOMS-beleid.
21) Zie ‘Brief van Minister VROM met informatie over de stand van zaken met betrekking tot de juridische verankering
van het hoofdstuk Stoffen en Producten van de Wet milieubeheer’, 2 mei 2002, Tweede Kamer, niet-dossier stuk
vrom20585.
22) Zie ‘Verslag Algemeen Overleg met Minister van VROM 7 maart 2002’, 26 maart 2002, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2001–2002, 27 646, nr. 10, en zie noot 21.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

11

verstoring in de relatie met het bedrijfsleven, dat aangaf geen verdere verplichtingen te willen
aangaan vooruitlopend op Europese maatregelen gebaseerd op het Witboek Chemische Stoffen.23
2.2.1. Commissievoorstellen
Binnen de Europese Commissie werd in de periode 2001-2003 geschreven aan het REACH
voorstel. Tijdens deze periode is een beleidsmedewerker van de VROM/SAS als expert op het
gebied van chemische stoffen part-time gedetacheerd geweest bij de Commissie. Deze expert heeft
daarmee mede-vorm gegeven aan de voorstellen die in mei 2003 beschikbaar kwamen voor een
internetconsultatie. De internetconsultatie leidde tot meer dan 6400 reacties, waaronder ook een
gezamenlijke reactie van VROM, EZ, SZW, VWS en LNV en een reactie vanuit het RIVM.24
In oktober 2003 werd het Commissievoorstel, met daarin de resultaten van de internetconsultatie
verwerkt, gepresenteerd.25 In vergelijking met de conceptversie van het voorstel van voor de
internetconsultatie, bevatte het Commissievoorstel een aantal wijzigingen. Zo was het aantal
verplichtingen voor het bedrijfsleven aanzienlijk teruggebracht; werden polymeren uitgezonderd;
waren de testvereisten voor stoffen die in kleine hoeveelheden op de markt komen sterk beperkt;
was er meer aandacht voor innovatie en het beschermen van bedrijfsvertrouwelijke informatie; en
was er een verschuiving van verantwoordelijkheden van nationale overheden naar het
Chemieagentschap.26

DE NEDERLANDSE INZET
De Nederlandse inzet tijdens REACH is in hoge mate beïnvloed door de ervaringen
die zijn opgedaan tijdens het SOMS-programma. Een van de centrale uitgangspunten
van SOMS was het vergroten van de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven
ten opzichte van de overheid. Hierbij stonden zorgplicht en het voorzorgprincipe
centraal.27 Het indelen van stoffen zou geschieden door middel van een snelle
screeningsmethode op basis van gevaareigenschappen en toepassingsgebieden. Dit is
in de eerste Voortgangsrapportage Uitvoering SOMS verder uitgewerkt in het
instrument van de quick scan.28 Door de brede opzet van het SOMS-project werd in
SOMS ook veel aandacht besteed aan een geïntegreerde aanpak van risico’s van
stoffen op milieu-, arbeidsomstandigheden- en consumentenbeschermingsgebied.29

23) Zowel de Proeve van wetgeving als het ontwerp registratiebesluit werden door het bedrijfsleven gezien als
ongewenst vooruitlopend op Europese maatregelen. Zie bijvoorbeeld: het VNCI activiteitenoverzicht 2002, januari
2003, p. 12. Voor redenen voor dit verzet tegen de SOMS-aanpak zie intern VROM document ‘Informeel overleg
VROM/DGM & CEFIC op 21/01/03 inzake Quick Scan en ECETOC model: Kansen voor samenwerking’.
24) Voor een overzicht van de reacties op de internetconsultatie zie:
http://ec.europa.eu/enterprise/reach/consultation/contributions_en.htm
25) Commissievoorstel (COM(2003) 644 definitief) voor een Verordening van het Europees Parlement en de Raad
inzake de registratie en beoordeling van en de vergunningverlening en beperking ten aanzien van chemische stoffen
(REACH), tot oprichting van een Europees Chemicaliënagentschap en tot wijziging van Richtlijn 1999/45/EG en
Verordening 850/2004/EG inzake persistente organische stoffen, alsmede het commissievoorstel voor een richtlijn
van het Europees Parlement en de Raad tot wijziging van Richtlijn 67/548/EEG van de Raad teneinde deze aan te
passen aan Verordening (EG) van het Europees Parlement en de Raad inzake de registratie en beoordeling van en
de vergunningverlening en beperking ten aanzien van chemische stoffen.
26) Zie ‘Brief minister met de geannoteerde agenda van de Raad van Concurrentievermogen van 10 november 2003’,
Tweede Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 21 501-30, nr. 25.
27) Zie ‘Strategienota Omgaan Met Stoffen’, zoals vastgesteld door de Ministerraad op 16 maart 2001, p. 29.
28) Zie ‘Voortgangsrapportage uitvoering SOMS’, VROM-2002-29, december 2001.
29) Zie ‘Strategienota Omgaan Met Stoffen’, zoals vastgesteld door de Ministerraad op 16 maart 2001, p. 11 en 17-18.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

12

Door de beleidsvernieuwing van het SOMS-programma, dat reeds in 1999 gestart was,
had de Nederlandse overheid zich ten tijde van het verschijnen van het Witboek
Chemische Stoffen een integraal beeld kunnen vormen van de voorkeuren en wensen
van de diverse betrokkenen binnen Nederland ten aanzien van de speerpunten van
een vernieuwd Europese stoffenbeleid. In een brief van de Ministers van VROM en
EZ aan de Commissie als eerste reactie op het Witboek werd aangegeven dat
Nederland het vernieuwde Europese stoffenbeleid op hoofdlijnen kon steunen, maar
de voorgestelde oplossingen niet toereikend achtte. Nederland gaf aan vooral de
verankering van de verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven en prioritering op basis
van (gevaar)eigenschappen te missen.30 Ook ontbrak het expliciete verband tussen het
vernieuwde stoffenbeleid en de vernieuwing van het productenbeleid, waarover
gelijktijdig met het Witboek Chemische Stoffen het Groenboek Geïntegreerd
Productbeleid was verschenen.31 In het BNC-fiche over het Witboek valt hierover te
lezen dat de ‘verbreding van het Nederlandse stoffenbeleid naar Europees niveau (..)
zeer wenselijk’ wordt geacht.32
Ook de Nederlandse inzet naar aanleiding van het Commissievoorstel van oktober
2003 werd interdepartementaal afgestemd in de Werkgroep BNC.33 In de
kaderinstructie werd een aantal punten gepresenteerd die centraal stonden in de
Nederlandse inzet tijdens de REACH onderhandelingen. Deze zwaartepunten waren:
algemene zorgplicht; verplichte uitwisseling van dierexperimentele gegevens;
ketenverantwoordelijkheid;
actieve
openbaarmaking;
prioriteringsysteem;
uitvoerbaarheid en rol van het agentschap; concurrentiekracht van bedrijfsleven; en
gevolgen voor landen/producenten buiten de EU (een uitwerking van deze punten is
te vinden in het kader ‘het eindcompromis REACH en de Nederlandse inzet’).
In de Uitvoeringsnota SOMS ‘Nederlands stoffenbeleid in internationaal perspectief’
van april 2004 werd het SOMS-programma afgesloten en aangegeven hoe de
resultaten van SOMS gebruikt werden bij de Nederlandse onderhandelingsinzet in
Brussel.34 De Nederlandse inzet werd daarbij verwoord in vier speerpunten: kennis
creëren; stoffen prioriteren; zorgplicht van het bedrijfsleven expliciteren; en kennis
delen. Een jaar later presenteerden de Staatssecretarissen van VROM en EZ in een
brief aan de Tweede Kamer de Nederlandse inzet ‘gericht op uitvoerbaarheid,
doelmatigheid en kosteneffectiviteit’. In deze brief werd expliciet vermeld dat de
bovengenoemde speerpunten gezien moesten worden in de context van het
kabinetsstreven naar het creëren van een gelijk speelveld op de markt van de EU en
het verminderen van administratieve lasten en regeldruk.35
Al tijdens het SOMS-programma heeft de Nederlandse overheid de resultaten van de
Nederlandse beleidsvernieuwing over het voetlicht gebracht bij de Commissie, het
Europees Parlement en andere lidstaten.

30) Zie ‘Brief Ministers VROM en EZ aan de Commissie en Lidstaten als reactie op Witboek’, 9 april 2001.
31) Zie ‘Verslag Algemeen Overleg Minister VROM 15 maart 2001’, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 21 50108, nr. 127.
32) Zie ‘Brief van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken met drie fiches die werden opgesteld door de Werkgroep
Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen’, 13 maart 2001, Tweede Kamer, vergaderjaar 2000-2001, 22 112, nr.
189.
33) Voor een beschrijving en analyse van de interdepartementale afstemming en de bevoegdheidsverdeling tussen
VROM en EZ zie hoofdstuk 3.
34) Zie ‘Nederlands Stoffenbeleid in internationaal perspectief: Uitvoeringsnota SOMS’, vastgesteld door de
Ministerraad op 23 april 2004.
35) Zie ‘Brief van de Staatssecretarissen van VROM en EZ’, 2 mei 2005 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 21
501-08 en 21 501-31, nr. 200.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

13

Ook werden er twee internationale workshops georganiseerd, waarvan één met de
EU-lidstaten en één met de Europese industrie. Vooruitlopend op het aanvangen van
de REACH-onderhandelingen en met het oog op het aankomende Nederlandse EUvoorzitterschap, is in het voorjaar 2003 op hoog-ambtelijk niveau bilateraal overleg
geweest met het Verenigd Koninkrijk, Ierland, Italië, Zweden, Duitsland, Frankrijk
(zie ook paragraaf 3.4). Reeds in deze fase werd het duidelijk dat niet alle onderdelen
van het Nederlandse beleid op steun konden rekenen. Zo bleek dat een aantal
lidstaten niet geporteerd was van de door Nederland voorgestelde quick scan-aanpak.36
In de kaderinstructie van het BNC-fiche werd dan ook al gesteld dat Nederland niet
hechtte aan de quick scan als zodanig, maar openstond voor elke aanpak met soortgelijk
resultaat.
Op Europees niveau heeft Nederland begin 2004, ruim vóór het eigen
voorzitterschap, een position paper ingebracht met zijn prioriteiten ten aanzien van
zorgplicht; stoffen in artikelen; prioritering; uitwisseling van dierexperimentele
gegevens; ketenverantwoordelijkheid; openbaarheid van gegevens; praktische
uitvoerbaarheid en de rol van het Agentschap; concurrentievermogen; consequenties
voor niet-EU landen en producenten; en autorisatie.37 Daarnaast heeft Nederland op
Europees niveau specifieke voorstellen ingebracht over prioritering; het opnemen van
algemene zorgplicht; en het opnemen van ketenverantwoordelijkheid. Voor een
vergelijking tussen de Nederlandse inzet en het eindresultaat van REACH wordt
verwezen naar het kader ‘het eindcompromis REACH en de Nederlandse inzet’.
2.3. Besluitvorming Raad en EP
Aangezien de herziening van het chemische stoffenbeleid aan de orde was gesteld in de Milieuraad
en het bestaande stoffenbeleid binnen de Commissie onder de verantwoordelijkheid van DG Milieu
viel, lag het initiatief voor het schrijven van het Witboek in eerste instantie bij dit DG. Ingegeven
door de grote belangen van de Europese chemische industrie en de mogelijke gevolgen voor de
concurrentiepositie van het Europese bedrijfsleven, eiste DG Ondernemingen gedurende het
schrijfproces een grotere rol voor zich op. Voorafgaand aan de presentatie van het
Commissievoorstel in oktober 2003 werd daarnaast onder het Italiaans voorzitterschap in de
Europese Raad besloten dat REACH zou worden behandeld in de Raad voor
Concurrentievermogen38 in afstemming met andere Raadsformaties. Gedurende de behandeling van
REACH in de Raad werden echter ook onderdelen van het voorstel geagendeerd in de Milieuraad,
waardoor de onderhandelingen feitelijk zowel in de Milieuraad als in de Raad voor
Concurrentievermogen plaatsvonden. Als gevolg van deze ambigue constructie en
belangenconstellatie werd een apart forum voor besluitvorming ingesteld op werkgroepniveau: de
Ad Hoc Raadswerkgroep Chemische Stoffen (AHG REACH). Naast de Raad was ook het
Europees Parlement betrokken bij de besluitvorming in het REACH dossier in het kader van de codecisieprocedure, waarin Raad en Parlement gezamenlijk medewetgever zijn en amendementen
kunnen indienen.
Gedurende de totstandkoming van REACH hebben verschillende lidstaten die het voorzitterschap
van de Raad bekleedden een stempel kunnen drukken op (de voortgang van) het proces. In

36) Zie interne VROM documenten IMZ reisverslagen. Dit staat daarnaast ook te lezen in het BNC-fiche d.d. 23
januari 2004.
37) Zie ‘Note from the Dutch delegation to Ad-hoc Working Party on Chemicals’ Brussel, 5 februari 2004.
38) De Raad voor Concurrentievermogen heette destijds de Concurrentiekrachtraad, maar is tijdens de REACH
onderhandelingen omgedoopt tot Raad voor Concurrentievermogen. In dit rapport zal consequent naar deze
raadsformatie worden verwezen als Raad voor Concurrentievermogen.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

14

onderstaande tabel worden de verschillende voorzitterschappen en hun betekenis voor het proces
weergegeven.
Periode
jan - jun 2001
jul - dec 2003
jan - jun 2004
jul - dec 2004
jan - jun 2005
jul - dec 2005

Voorzitterschap
Zweden
Italië
Ierland
Nederland
Luxemburg
Verenigd Koninkrijk

jan - jun 2006

Oostenrijk

jul - dec 2006

Finland

Belang
Presentatie Witboek
Presentatie voorstel REACH
Intelligent reading
Artikelsgewijze behandeling
Voortzetten artikelsgewijze behandeling
Bereiken Politiek Akkoord voor een
Gemeenschappelijk Standpunt in de Raad
Formele goedkeuring Gemeenschappelijk
Standpunt in eerste lezing
Onderhandelingen Europees Parlement in tweede
lezing Akkoord

Tabel 2.2
Voorafgaand aan het indienen van de voorstellen door de Commissie namen de Britse premier
Blair, de Franse president Chirac en de Duitse bondskanselier Schröder het initiatief gezamenlijk
een open brief te sturen aan de Commissievoorzitter, Romano Prodi. In deze brief benadrukten de
drie het belang van de Lissabon-strategie en uitten zij hun angst dat de voorstellen van de
Commissie te bureaucratisch en onwerkbaar zouden zijn; de meest gevaarlijke stoffen onvoldoende
zouden prioriteren; en nadelige effecten zouden hebben voor de concurrentiekracht van de EU.39
Ook de Italiaanse premier Berlusconi heeft in deze periode een brief geschreven aan Prodi, waarin
hij behandeling van het dossier REACH in de Raad voor Concurrentievermogen bepleitte.
Na de aanvankelijke discussie over de rolverdeling tussen de raden, werd tijdens het Ierse
voorzitterschap begonnen met een eerste behandeling van de voorstellen op hoofdlijnen, een
zogenoemde ‘intelligent reading’. In de eerste helft van 2004 is in algemene zin gesproken over
prioritering in de registratiefase; de rol van het Agentschap; zorgplicht; autorisatie en restrictie; de
rol van substitutie; en kwaliteitsborging van registratiedossiers.
Vanaf juli 2004 nam Nederland het voorzitterschap van de Raad van Ierland over. Vooruitlopend
op de voorzitterschappen van Nederland, Luxemburg en het Verenigd Koninkrijk hadden de
inkomende voorzitterschappen een ‘Friends of the Chair’ constructie ingesteld, waarin de drie
landen de aanpak van het dossier afstemden. In de voorbereidingen voor het voorzitterschap werd
voor VROM/SAS duidelijk dat het jaar 2004 een jaar met vele transities zou zijn door de toetreding
van tien nieuwe lidstaten, verkiezingen voor het Europees Parlement en het aantreden van een
nieuwe Commissie. In Nederland werd REACH wel een van de prioriteiten tijdens het
voorzitterschap, al werd gezien bovenstaande beperkingen uiteindelijk ingezet op het boeken van
vooral procesmatige voortgang.40 Deze procesmatige voortgang diende bereikt te worden door het
artikelsgewijs bespreken van het voorstel in de bijeenkomsten van de Ad Hoc Werkgroep REACH.
Nederland besloot zich te richten op Titel I algemene aspecten, toepassingsgebied en definities;
Titel II registratie van stoffen; en Titel III uitwisseling van gegevens en voorkoming van onnodige
dierproeven. Deze artikelsgewijze bespreking werd gecombineerd met aparte expertbijeenkomsten
over de invulling van de verschillende technische bijlagen over de indeling van registratiedossiers.
Daarnaast werd besloten op additionele wijze invulling te geven aan de procedurele voortgang,
namelijk door middel van een vergelijking van de geschatte gevolgen van het wetgevingspakket.
Reeds vanaf de eerste conceptvoorstellen van de Commissie leefde de vraag naar wat de impact van
REACH zou zijn op diverse branches en industrie. Onder druk van de resultaten van de business

39) Zie ‘Brief van Blair, Chirac en Schröder aan de Voorzitter van de Europese Commissie Prodi’, 20 september 2003.
40) Zie ‘Brief van Staatssecretaris VROM over ambities van het Nederlands EU-Voorzitterschap’, 14 juni 2004, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2003–2004, 21 501-08, nr. 182.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

15

impact studies die de Commissie in het kader van de conceptvoorstellen had laten uitvoeren, had de
Commissie het voorstel al aanzienlijk aangepast, voordat dit in oktober 2003 bij de Raad en het
Europees Parlement werd ingediend. Verschillende lidstaten drongen aan op aanvullende impact
assessments door de Commissie, mede omdat andere actoren, zoals lidstaten zelf, bedrijfsleven en
milieuorganisaties impact studies naar de gevolgen van REACH lieten uitvoeren. Op suggestie van
EZ werd besloten om tijdens het Nederlands voorzitterschap in oktober 2004 een Workshop
Impact Assessment REACH te organiseren.41 Voorafgaand aan deze Workshop werden in
opdracht van VROM en EZ de 36 beschikbare impact studies bijeengebracht,42 zodat tijdens de
Workshop in Scheveningen op basis van dit document gezamenlijk conclusies konden worden
getrokken over de gevolgen van REACH. Een van de belangrijkste aanbevelingen van de
Workshop, zoals ook gepresenteerd in het persbericht dat hierover naar buiten werd gebracht, was
de noodzaak tot extra inspanningen gericht op kostenreductie voor het bedrijfsleven, in het
bijzonder voor het midden- en kleinbedrijf (MKB), zonder de ambities voor bescherming van mens
en milieu los te laten.43 De conclusies werden ter bekrachtiging via de AWG aan de Milieuraad en
Raad voor Concurrentievermogen aangeboden.
Tijdens het Nederlands voorzitterschap kwam REACH aan de orde in de Raad voor
Concurrentievermogen van november 2004 en de Milieuraad van december 2004. Naast de
resultaten van de Impact Assessment Workshop, werden ook de verplichte uitwisseling van
testgegevens over stoffen en de interpretatie van gedeelde gegevens; informatievereisten voor
stoffen die in lage volumes op de markt worden gebracht; prioritering in het registratieproces; en
registratie of kennisgeving van stoffen in voorwerpen op Raadsniveau besproken.44
Onder het Luxemburgs voorzitterschap in de eerste helft van 2005 werd het artikelsgewijs
bespreken van de REACH verordening voortgezet. Zo werden Titel IV informatie in de keten;
Titel V downstream users; en Titel VI evaluatie van stoffen, afgerond en werd een begin gemaakt
met de onderwerpen vergunningverlening en restricties voor gevaarlijke stoffen en bereidingen.
Ook werd onder Luxemburgs voorzitterschap een aanvullende impact assessment workshop
georganiseerd, waar gekeken werd naar de gevolgen van de REACH voorstellen voor specifieke
sectoren.
In de tweede helft van 2005 werden de overgebleven discussiepunten behandeld. Het Brits
voorzitterschap presenteerde op 4 november 2005 een compromistekst in de Raad. Gelijktijdig
bepaalde het Europees Parlement zijn positie in de eerste lezing. In het EP had het Milieucomité
het voortouw in de behandeling van het REACH dossier,45 en was rapporteur Sacconi aangesteld.
Na de behandeling van vele amendementen bereikte het Europees Parlement, na eerdere
overeenstemming in het Milieucomité, in november een positie in de eerste lezing. Een van de
discussiepunten van het EP was de verplichte substitutie van zeer gevaarlijke stoffen en versobering
van de registratieverplichtingen voor laag volume stoffen.

41) Zie intern VROM document ‘Verslag dossierteam REACH 9 februari 2004’.
42) Witmond, B., S. Groot, W. Groen, and E. Dönszelmann, The impact of REACH: Overview of 36 studies on the
impact of the new EU chemicals policy on society and business. October 2004, Ecorys and OpdenKamp
Adviesgroep for Dutch Presidency: The Hague, Netherlands. http://www.eu2004reach.nl/downloads/Comprehensive_Overview-v2.pdf
43) Voor een analyse van de Workshop en de gevolgen hiervan voor de REACH onderhandelen zie het EVA/REACH
Deelonderzoek Impact Workshop, stageverslag Michiel Smulders, Erasmus Universiteit Rotterdam.
44) Zie ‘Milieu-resultaten tijdens het EU-Voorzitterschap’, 11 februari 2005 (bijlage bij Tweede Kamer, vergaderjaar
2004–2005, 21501-08, nr. 195).
45) Naast de Commissie milieubeheer, volksgezondheid en voedselveiligheid (kortweg het Milieucomité) waren er negen
andere comités (namelijk de Commissie internationale handel, de Begrotingscommissie, de Commissie economische
en monetaire zaken, de Commissie werkgelegenheid en sociale zaken, de Commissie industrie, onderzoek en
energie, de Commissie interne markt en consumentenbescherming, de Commissie juridische zaken, de Commissie
rechten van de vrouw en gendergelijkheid en de Commissie verzoekschriften) betrokken bij de behandeling van
REACH.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

16

In vervolg op de eerste lezing van het EP bereikte de Raad op 13 december 2005 een politiek
akkoord over de compromistekst van het Brits voorzitterschap. Onder het Oostenrijks
voorzitterschap werd gewerkt aan overeenstemming over de preambule, de verwerking van het
politiek akkoord en de vertaling van het Gemeenschappelijk Standpunt, dat uiteindelijk werd
aanvaard door de Milieuraad op 27 juni 2006. De verschillen tussen het politiek akkoord van de
Raad en de positie van het EP in de eerste lezing werden eerder vergeleken tijdens een speciale
conferentie georganiseerd door Oostenrijk in mei 2006.
In de tweede lezing stonden vooral de voorwaarden waaronder zeer gevaarlijke stoffen vervangen
dienden te worden door veiligere alternatieven ter discussie. Ook het aantal testen voor laag volume
stoffen en de termijn voor bescherming van bedrijfsgevoelige informatie binnen de keten werd in
de laatste onderhandelingen aangepast. Na zes zogenaamde ‘trilogen’ werd op 30 november 2006
overeenstemming bereikt.46 Op 13 december 2006 stemde het EP met grote meerderheid in met
het compromis,47 en ook de Raad verleende op 18 december 2006 zijn goedkeuring aan het bereikte
resultaat.

HET EINDCOMPROMIS REACH EN DE NEDERLANDSE INZET
Onderstaand wordt puntsgewijs ingegaan op de Nederlandse standpunten in de
onderhandelingen en de doelbereiking. Hiervoor is onder andere gebruik gemaakt van
de kaderinstructie (14 januari 2004), de punten uit het BNC-fiche (23 januari 2004), de
Nederlandse position paper (5 februari 2004) en brieven van de staatssecretarissen van
VROM en EZ over de voortgang van de onderhandelingen (2 mei 2005), het
compromisvoorstel van het Brits voorzitterschap (22 november 2005) en het
uiteindelijke compromis in tweede lezing (16 december 2006).48
Zorgplicht: Nederland was voorstander van het opnemen van een algemene zorgplicht
als explicitering van het verschuiven van de bewijslast voor het in de handel brengen
van veilige chemische stoffen van overheidsinstanties naar de industrie. Het voorstel
stuitte op verzet bij andere lidstaten die het begrip zorgplicht niet kenden in hun
nationale (milieu)wetgeving en die vreesden voor een gebrek aan rechtszekerheid. In
de uiteindelijke tekst is zorgplicht niet als afdwingbaar voorschrift opgenomen in
REACH. Zorgplicht wordt wel genoemd in de preambule, gebaseerd op een
amendement van het Europees Parlement.
Verplichte uitwisseling van dierexperimentele gegevens: Nederland was voorstander van de
verplichting tot uitwisseling van dierexperimentele gegevens, maar voorzag problemen
met de wettelijke implementatie. Het Verenigd Koninkrijk en Hongarije hebben op
Europees niveau een gezamenlijk voorstel ingediend, gericht op het beperken van het
aantal registraties tot één stof per registratie (OSOR). Het OSOR-voorstel werd op
hoofdlijnen gesteund door veel lidstaten, al dienden details verder te worden
uitgewerkt om juridische implicaties te voorkomen. In het eindresultaat van REACH
zijn bepalingen opgenomen gericht op de minimalisering van dierproeven door onder
meer de verplichting tot het delen van dierexperimentele gegevens en doordat de
verordening voorziet in beter uitvoerbare en handhaafbare verplichtingen.

46) Trilogen zijn sessies van onderhandelingen tussen het Europees Parlement uit hoofde van de rapporteur (Sacconi)
en twee schaduwrapporteurs, Raad vertegenwoordigd door het (Fins) voorzitterschap en de Commissie.
47) De stemverdeling in het EP op 13 december 2006 was: 529 stemmen voor, 98 tegen en 24 onthoudingen.
48) De brieven uit 2005 en 2006 verwijzen steeds terug naar de speerpunten uit het BNC-fiche, maar worden
verwarrend genoeg op andere wijze gepresenteerd in de daar op volgende brieven naar de Tweede Kamer.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

17

Ketenverantwoordelijkheid: Nederland heeft voorgesteld gebruikers in de keten (de
zogenoemde downstream gebruikers) de mogelijkheid te geven de leverancier aan te
spreken op zijn zorgplicht. Aangezien een afdwingbare zorgplicht het eindcompromis
niet gehaald heeft, is deze suggestie slechts ten dele overgenomen. Ondanks de extra
bescherming van bedrijfsvertrouwelijke gegevens binnen de keten in het
eindcompromis (van drie naar zes jaar bescherming), is de noodzakelijke informatieuitwisseling binnen de keten ten opzichte van het oorspronkelijke Commissievoorstel
aangescherpt.
Actieve openbaarmaking: In de kaderinstructie hechtte Nederland veel belang aan actieve
openbaarmaking omdat het publieke toegankelijkheid van de testgegevens als
essentiële voorwaarde zag. In de tweede lezing zette het EP sterk in op het
beschermen van bedrijfsgegevens (zie ketenverantwoordelijkheid). In het
eindcompromis werd besloten de testgegevens na 12 jaar openbaar te maken.
Nederland verwachtte dat dit vooral negatieve gevolgen zou hebben voor MKBbedrijven, al zag het in deze ‘minder wenselijk geachte’ afwijking van het
Gemeenschappelijk Standpunt onvoldoende reden het compromispakket af te wijzen.
Wel zijn het Agentschap en de lidstaten de taak toebedeeld om de niet-vertrouwelijke
gegevens actief aan het publiek beschikbaar te stellen.
Prioriteringsysteem: Nederland was vanuit het SOMS-gedachtegoed een groot
voorstander van prioritering in de registratiefase van die stoffen, die de grootste zorg
opleveren voor milieu en gezondheid. Dit kwam voort uit zorgen over de praktische
haalbaarheid van de inhaalslag in informatieverzameling over bestaande stoffen die
REACH voorstond. Het oorspronkelijke Commissievoorstel uit 2003 behelsde een
prioritering op basis van volume. Daarnaast werd in het oorspronkelijke voorstel
prioriteit gegeven aan CMR-stoffen. Het BNC-fiche stelde dat ‘deze vorm van
prioritering voor de registratieplicht van stoffen echter ontoereikend’ was en gaf de
voorkeur aan de bredere quick scan. Hoewel Nederland heeft ingezet op een
prioritering op basis van volume én stofeigenschappen, is de volumebenadering uit de
Commissievoorstellen leidend gebleven. De prioriteit voor CMR-stoffen is in het
eindpakket wel, op basis van een Nederlands voorstel, aangevuld met prioriteit voor
stoffen met potentiële PBT en zPzB-eigenschappen in volumes van meer dan 100 ton
per jaar.
Uitvoerbaarheid en rol van het Agentschap: In het BNC-fiche werd onder het kopje
‘uitvoerbaarheid en de rol van het Agentschap’ het belang benadrukt van een
effectieve en uitvoerbare taakverdeling tussen de lidstaten, Commissie en het
Agentschap. Ook werd benadrukt dat het voorstel in onvoldoende mate voorzag in
afstemming met aanpalende regelgeving. Tevens werd in de kaderinstructie een zin
besteed aan de noodzaak tot het waken voor onnodige administratieve lasten. In de
brieven aan de Kamer in 2005 en 2006 werd het beperken van administratieve lasten
echter een zwaartepunt in de onderhandelingen. Op deze en andere aspecten van
kosteneffectiviteit zal kort worden ingegaan onder onderstaand kopje
‘concurrentiekracht van bedrijfsleven’. Voor wat betreft de rol van het Agentschap,
heeft Frankrijk tijdens de onderhandelingen in de Raad een voorstel ingebracht om de
rol van het Agentschap te versterken en te centraliseren. Dit voorstel werd gesteund
door veel lidstaten, waaronder Nederland onder voorwaarde van enkele juridische
waarborgen. De Nederlandse voorstellen ter vermindering van de administratieve
ballast van het agentschap zijn echter niet overgenomen. De doorwerking van
REACH op andere beleidsterreinen, zoals afvalstoffen en consumentenbescherming,
kreeg slechts beperkte steun in de Raad. In het eindcompromis is de scheiding tussen
REACH en andere stoffenregelgeving verduidelijkt. Een uitzondering hier op is ‘de
nog onvoldoende gerespecteerde vrijheden van maatregelen op het gebied van
arbeidsbescherming’.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

18

Concurrentiekracht van bedrijfsleven: Nederland benadrukte in het BNC-fiche het belang
van business impact studies die de gevolgen van REACH voor het bedrijfsleven in
kaart zouden brengen. Naast de directe en indirecte kosten voor het bedrijfsleven
hechtte Nederland ook belang aan verwachtingen van de baten van REACH op
volksgezondheid, milieu en arbeidsomstandigheden. In najaar 2004 werd, zoals
aangegeven, onder Nederlands voorzitterschap een Workshop georganiseerd om de
36 tot dan toe beschikbare impact assessments met elkaar te vergelijken. Een van de
conclusies was de noodzaak tot het zo kosteneffectief mogelijk implementeren van
REACH door het bedrijfsleven. Kosteneffectiviteit en in het bijzonder het beperken
van (administratieve) kosten voor het MKB werd mede naar aanleiding hiervan een
van de hoofdpunten van de Nederlandse inzet. De kosten voor het bedrijfsleven zijn
in het eindpakket aanzienlijk verlaagd in vergelijking met ramingen gebaseerd op
eerdere voorstellen, onder andere door het verminderen van vereisten voor stoffen in
lage volumes.
Gevolgen voor landen/producenten buiten de EU: In de kaderinstructie pleitte Nederland
voor nadruk op het naleven van internationale verplichtingen, in het bijzonder WTOcompabiliteit. Daarnaast diende ook rekening te worden gehouden met mogelijke
effecten op exporteurs en producenten in ontwikkelingslanden. Nederland heeft
hiertoe in 2005 een voorstel ingebracht, dat gedeeltelijk is overgenomen door de Raad.
Andere punten die niet specifiek in de kaderinstructie naar voren kwamen, maar wel
van belang zijn geweest tijdens de REACH onderhandelingen, hebben met name te
maken met kosteneffectiviteit, zoals de informatievereisten voor laag volume stoffen. In het
eindcompromis is het aantal testen dat verplicht wordt gesteld voor laag volume
stoffen in sterke mate verminderd. Een uitzondering hierop vormen de stoffen die in
laag volume op de markt worden gebracht met CMR-eigenschappen. Deze dienen aan
extra testen te voldoen ten opzichte van het oorspronkelijke voorstel. Stoffen in
voorwerpen is een ander punt dat niet naar voren kwam in de kaderinstructie of BNCfiche, maar wel in de Nederlandse position paper en de brief van november 2005.
Nederland was voorstander van een notificatieplicht voor producten waarin stoffen
van zeer ernstige zorg voorkomen. In het compromispakket is deze notificatieplicht
beperkt tot producten waar stoffen van zeer ernstige zorg in voorkomen boven een
concentratiegrens van 0,1% én in totale hoeveelheden van meer dan 1 ton per jaar per
producent of importeur.
2.4. Afronding Europese besluitvorming en voorbereiding uitvoering
Nadat in december 2006 de Raad en het EP overeenstemming hadden bereikt, trad de verordening
in juni 2007 inwerking. De uitvoering van REACH laat echter nog even op zich wachten, aangezien
de meeste onderdelen van REACH pas vanaf juni 2008 van toepassing zullen worden. Dan begint
de pre-registratiefase en wordt het Europees chemicaliën Agentschap operationeel. De
registratiefase wordt niet eerder dan juni 2018 afgerond met lage volume stoffen.
Daarnaast zijn er verschillende details van REACH die nog niet in de verordening geregeld zijn en
die van groot belang kunnen zijn bij de uitvoering van REACH. Besluitvorming over deze ‘details’
zal plaatsvinden via comitologie. Zo heeft de Raad het opstellen van een lijst met kandidaat-stoffen
voor autorisatie; het besluit tot autorisatieverlening; onder welke omstandigheden stoffen van zeer
ernstige zorg ‘adequately controlled’ zijn; vaststelling van kwalificatie-eisen voor leden van de Raad van
Beroep van het Agentschap; en de werkprocedures voor de Raad van Beroep, gedelegeerd aan
comités van (beleids-)deskundigen onder voorzitterschap van de Europese Commissie.
Tevens is de Commissie van plan REACH zes jaar na de aanname te evalueren. Dit zou kunnen
leiden tot amendementen in de verschillende bijlagen en eventueel zelfs tot het opstellen van

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

19

specifieke wetgeving ter implementatie. Verschillende lidstaten hebben al verzoeken ingediend bij
de Commissie om stoffen of preparaten in deze evaluatie uit te zonderen van REACH. Ook is het
mogelijk dat huidige uitzonderingen, zoals het grootste deel van de polymeren en tussenstoffen,
juist worden opgenomen in REACH na de evaluatie.
Een van de grote onzekerheden van REACH is de wijze waarop REACH in de praktijk zal gaan
werken. Om dit te ondervangen is tijdens de onderhandelingen in de Raad en het EP reeds
begonnen met de zogenoemde REACH implementatie projecten (RIPs). De RIPs bestaan uit een
REACH procesbeschrijving, het ontwikkelen van een IT-systeem, het ontwikkelen van
handleidingen voor de industrie en overheden en het opzetten van het Europese Agentschap.
Daarnaast is op EU niveau een aantal praktijksimulaties van start gegaan zoals SPORT en
PRODUCE.49
2.4.1. Uitvoering in Nederland
Hoewel uit de KPMG/TNO en SIRA Consulting business impact studies van Nederland bleek dat
de kosten voor het bedrijfsleven in Nederland minder hoog uitvielen in vergelijking met andere EU
landen, werd in Nederland toch veel belang gehecht aan tijdige voorbereiding op REACH door het
bedrijfsleven.50 Omdat uit onderzoek bleek dat de grootste kostenpost in het stoffenbeleid in
Nederland samenhangt met communicatie, heeft de Nederlandse overheid zich in een vroeg
stadium gericht op het uitdragen van de nieuwe regelgeving. Zo heeft EZ in nauwe samenwerking
met VROM en andere ministeries al in maart 2005 een bewustwordingscampagne gestart voor het
bedrijfsleven, die in 2007 een inhoudelijk vervolg kreeg.51 Deze voorlichtingstrajecten richtten zich
voornamelijk op brancheorganisaties en de Kamers van Koophandel. In samenwerking met het
RIVM en SenterNovem is de nationale Helpdesk REACH opgezet, waar het bedrijfsleven terecht
kan voor vragen over verplichtingen die voortvloeien uit de invoering van REACH.
REACH is een verordening met directe werking, die binnen 20 dagen moest worden ingevoerd.
Nederlandse wet- en regelgeving diende te worden aangepast om de inwerkingtreding van REACH
correct te laten verlopen. Wetgevingsjuristen van het ministerie van VROM hebben hiertoe een
viersporen-aanpak ontwikkeld. Deze aanpak kenmerkt zich door tijdigheid; communicatie met het
parlement; reeds tijdens de onderhandelingen REACH testen t.b.v. uitvoeringsregelingen; en
anticiperen op vertragende factoren bij de uitvoering.52
De VROM-inspectie is in eerste instantie belast met de handhaving van REACH, in nauwe
samenwerking met de Voedsel en Waren Autoriteit en de Arbeidsinspectie. Om problemen met de
handhaving van REACH te voorkomen is de VROM-inspectie al begin 2005 betrokken bij de
REACH onderhandelingen.53 De VROM-inspectie is samen met de Zweedse
handhavingorganisatie trekker van het Europees overleg ter afstemming van de geharmoniseerde
handhaving van REACH.
De Nederlandse overheid heeft besloten om de uitvoering van een groot deel van de nationale
taken binnen REACH neer te leggen bij een uitvoeringsorganisatie. Bureau REACH is met dit doel
in het leven geroepen en is ondergebracht bij het RIVM. Bureau REACH is afgeleid van het Bureau
Milieugevaarlijke Stoffen (BMS), dat in het verleden belast was met het uitvoeren van de

49) De SPORT-simulatie was gericht op het gehele proces van pre-registratie tot evaluatie rapport juli 2005 en
PRODUCE kijkt naar downstream users.
50) Zie ‘Gevolgen en administratieve lasten van REACH* voor het Nederlandse bedrijfsleven’ van KPMG/TNO en
SIRA Consulting, 30 augustus 2004.
51) Zie ‘EU stoffenbeleid REACH’, intern VROM document ter voorbereiding van de nieuwe minister.
52) Zie voor een uitgebreide beschrijving van de viersporen-aanpak: H.E. Woldendorp, A. Swart-Bodrij en J.K.
Kwisthout. ‘REACH komt, de WMS gaat’ in Milieu en Recht, 34:8 2007 en paragraaf 3.1.4.
53) Zie o.a. intern VROM document ‘Overleg met VROM-inspectie over REACH’, 11 maart 2005.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

20

stoffenwetgeving voorafgaand aan REACH. Naast het ministerie van VROM zijn ook de
ministeries van VWS en SZW als opdrachtgever betrokken bij Bureau REACH.54

54) Zie ‘Uitvoeringsorganisatie REACH en interdepartementale samenwerking’, 26 april 2007 (Bijlage bij Eerste Kamer,
vergaderjaar 2006-2007, 30 600, C).

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

21
HOOFDSTUK 3 KRACHTENVELD, COÖRDINATIE, CONTROLE EN DRAAGVLAK

De beleidsvorming rond SOMS en REACH vond plaats op een complex speelveld, dat in dit
hoofdstuk centraal staat. In paragraaf 3.1. wordt het proces van standpuntbepaling en afstemming
tussen VROM, EZ en de overige departementen toegelicht. In paragraaf 3.2. wordt ingegaan op de
wijze waarop de bewindspersonen en het parlement getracht hebben het proces op politiek niveau
te sturen. De betrokkenheid van het bedrijfsleven en het maatschappelijk veld en de
uitvoeringsorganisaties bij dit dossier komt aan bod in paragraaf 3.3. Vervolgens wordt in paragraaf
3.4. nader ingegaan op het Europese krachtenveld en de positie van Nederland ten opzichte van de
Europese Commissie, de Raad en Europees Parlement.
3.1. De organisatie van SOMS en REACH binnen de overheid
3.1.1. Organisatie en afstemming
REACH is in december 2003 onderwerp van bespreking geweest in de interdepartementale
werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen (BNC), waar een eerste beoordeling van het
Commissievoorstel plaatsvond en besproken werd welk departement als eerstverantwoordelijk zou
worden aangewezen voor de verdere behandeling in de Raadsfase.55 Gezien de verschillende
deelbelangen was het duidelijk dat, naast de trekkersrol van VROM en het ministerie van
Economische Zaken (EZ), ook andere ministeries uit hoofde van specifieke (deel-)belangen nauw
bij het proces van standpuntbepaling betrokken waren. Dit leidde tot een formele
afstemmingsstructuur die schematisch is weergegeven in Bijlage 2. De onderhandelingen en de
voorbereidingen voor de Raadsfase vonden plaats op drie verschillende ‘speelvelden’: binnen het
ministerie van VROM (weergegeven in de rechterkolom in Bijlage 2), interdepartementaal
(middelste kolom) en op Europees niveau (zie linker kolom). Als spin in dit web fungeerde het
dossierteam REACH, met als deelnemers de dossierhouders bij VROM, EZ, de Permanente
Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie (PV/EU) en een vertegenwoordiger van
de Directie Economische en Ecologische Samenwerking van het ministerie van Buitenlandse Zaken
(BZ/DES) als formele coördinator van het milieubeleid. Het dossierteam was ingesteld ter
voorbereiding op het voorzitterschap, maar werd vanwege de positieve ervaringen ook na die
periode voortgezet.
Binnen het dossierteam werden de instructies opgesteld voor de Nederlandse
onderhandelingsinzet.56 Hierbij was het departement van VROM penvoerder, in nauwe
samenspraak met EZ. Het ministerie van Buitenlandse Zaken had drie rollen, namelijk het
interdepartementaal afstemmen van de Nederlandse standpuntbepaling; het bewaken van de
consistentie van de Nederlandse inbreng in REACH in relatie tot andere dossiers; en het
woordvoerderschap in de Raadsfase vanuit de Permanente Vertegenwoordiging. BZ probeerde te
intermediëren in geval van tegengestelde belangen of opvattingen tussen betrokkenen in de
interdepartementale werkgroep REACH (IW REACH), die wat betreft de samenstelling een voortzetting
was van de werkgroep SOMS die in dit nationale proces voor de afstemming had gefunctioneerd.
In deze zin werd de blauwdruk voor de interdepartementale aanpak van REACH geleverd door de
belangenconstellatie van SOMS, met als consequentie dat bepaalde deelbelangen die niet
participeerden in het SOMS-traject, zoals het transport van stoffen (een deelbelang dat door het
ministerie van V&W wordt vertegenwoordigd), ook in het REACH-proces minder waren
betrokken. De mate waarin de integraliteit van de interne standpuntbepaling werd verzekerd was

55) Zie ‘Brief van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken met dertien fiches die werden opgesteld door de
Werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen’, 23 januari 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004,
22 112, nr. 302.
56) Zoals beschreven in hoofdstuk 2, werd deze gevoed door de regelmatige besprekingen met het maatschappelijk veld
en het bedrijfsleven in de Klankbordgroepen SOMS resp. REACH.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

22

afhankelijk van een aantal factoren, waaronder de interne organisatie en afstemming van Europese
dossiers binnen het betreffende departement (zie paragraaf 4.1.4).
De instructies zoals opgesteld door het dossierteam en afgestemd in de IW-REACH kwamen
vervolgens aan de orde in de interdepartementale Coördinatiecommissie Internationale Milieuzaken (CIM).
Maar vanwege de complexiteit en tijdsdruk van het proces vond op dit niveau geen inhoudelijke
bespreking plaats.57 De instructies voor de Permanent Vertegenwoordiger ten behoeve van de
COREPER vergaderingen waar REACH aan de orde was, alsmede de instructies voor de
bewindslieden in de Raad, verliepen via de gebruikelijke kanalen van het PV-instructie overleg en de
CoCo. In de voorbereiding van het voorzitterschap is deze structuur versterkt (zie paragraaf 3.1.4.)
3.1.2. Het samenspel tussen VROM en EZ
Het dossier REACH vergde, zoals gezegd, een ietwat bijzondere voorbereiding van de
standpuntbepaling op nationaal niveau, omdat twee Raadsformaties bij de onderhandelingen waren
betrokken. Niettegenstaande de aanvankelijke nadruk op milieu- en gezondheidsaspecten en het
penvoerderschap van DG Milieu bij het opstellen van het voorstel, werd bij de Europese Raad van
16-17 oktober 2003 onder Italiaans voorzitterschap besloten om het dossier REACH te bespreken
in de Raad voor Concurrentievermogen (de bewindspersonen van Industrie/Economische Zaken),
in coördinatie met andere raadsformaties.58 59 Niettemin werden bepaalde aspecten van REACH, met
name waar het ging om milieu- en gezondheidsaspecten, voor besluitvorming geagendeerd in de
Milieuraad, wat sommige lidstaten ertoe bracht voor dit agendapunt hun milieuminister ook naar de
Raad voor Concurrentievermogen af te vaardigen.60
Het bovengenoemde besluit op hoog politiek niveau compliceerde het binnenlandse proces van
afstemming van standpunten voor de nationale inbreng in de onderhandelingen.61 De verdeling van
verantwoordelijkheden en daarmee de ‘trekkersfunctie’ zorgde bij de opstelling van het BNC-fiche
voor hoofdbrekens op ambtelijk en politiek niveau.62 Vanwege het feit dat het SOMS-traject door
VROM was getrokken en dit departement ook huis bood aan het Bureau Milieugevaarlijke Stoffen
en veel materiedeskundigheid in huis had, leek een eerste verantwoordelijkheid van dit departement
voor de hand te liggen. Het departement van Economische Zaken pleitte in de discussie
uitdrukkelijk voor explicitering van de gezamenlijke verantwoordelijkheid van VROM en EZ, zich
beroepend op de Raadsconstellatie op EU-niveau. Na een overleg op DG niveau werd gekozen
voor de formulering; ‘eerst verantwoordelijk ministerie: VROM in nauwe samenwerking met EZ’.63 EZ hield
echter bezwaren bij deze formulering. Uiteindelijk is de dossierverantwoordelijkheid van VROM op
het niveau van de Ministerraad vastgelegd, inclusief de formulering dat ‘bij de ambtelijke

57) Ook kwam het voor dat vanwege tijdsdruk de leden van IW REACH en de departementale vertegenwoordigers in
de CIM gelijktijdig werden geïnformeerd.
58) Europese Raad Conclusies van het Voorzitterschap Brussel 16/17 oktober 2003. Dit in weerwil van de positie van
Nederland en de overige lidstaten die als initiatiefnemer voor het dossier golden. NL instructie stelde dat
behandeling plaats zou moeten vinden in de Milieuraad, met raadpleging van de RvC, zie ook volgende paragrafen.
Intern document ‘notitie Europese Raad’ oktober 2003.
59) De sterke voorkeur in deze van het Italiaanse voorzitterschap en de lobby van industriebelangen heeft bij deze
beslissing waarschijnlijk een belangrijke rol gespeeld.
60) Selin, H. ‘Coalition Politics and Chemical Management in a Regulartory Ambitious Europe’, in Global
Environmental Politics, vol 7 nr 3, augustus 2007, p. 85.
61) Dit speelde ook in andere lidstaten, met name die met een gedecentraliseerde EU-coördinatie, zoals Duitsland en
Italië.
62) Het BNC-fiche geeft een korte samenvatting van de hoofdspunten van het voorstel en de Nederlandse positie en
geeft tevens aan welk departement eerstverantwoordelijk is voor het opstellen van de onderhandelingsinstructies en
de communicatie met de Kamer. Zie interne notitie 18 december 2003.
63) “ … in overleg met VWS, SZW, LNV, V&W, BZ, JUST, FIN, IPO”. Kamerstukken TK 2003-2004 22112, nr. 302:
Nieuwe commissievoorstellen en initiatieven van de Europese Unie, 23 januari 2004.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

23

voorbereiding in Brussel gezamenlijk [wordt] opgetrokken’.64 Ongeacht of REACH werd
behandeld in de Milieuraad of de Raad voor Concurrentievermogen was overigens altijd ambtelijke
ondersteuning en materiedeskundigheid vanuit zowel VROM als EZ aanwezig. Ook de
voortdurende intensieve betrokkenheid van de PV/EU heeft voor continuïteit in de raadsinbreng
gezorgd.
De bovenstaande discussie lijkt er debet aan dat de verschillen in de inhoudelijke en procesmatige
nadruk van beide departementen op bepaalde punten tijdens het proces scherper over het voetlicht
konden komen. EZ legde de nadruk op het creëren van een Europees level playing field voor industrie
en bedrijfsleven, terwijl VROM enerzijds (inhoudelijk) belang hechtte aan de bescherming van
milieubelangen en anderzijds ook (procesmatig) de ervaringen met SOMS als traject van
beleidsvernieuwing wilde benutten. Uit gesprekken met betrokkenen en interne notities blijkt dat de
ambtelijke samenwerking en persoonlijke verhoudingen gedurende het REACH-traject op enkele
strubbelingen na als positief worden gewaardeerd. De sterke persoonlijke betrokkenheid van de
Staatssecretaris van Economische Zaken op dit dossier – waarbij zorg voor de lasten van het
bedrijfsleven centraal stond – heeft in de onderhandelingen echter doorgespeeld. Zo vond nog ten
tijde van het Nederlandse EU voorzitterschap in 2004 een discussie plaats omdat het punt van de
voorziene lasten van REACH voor het bedrijfsleven door de Staatssecretaris van EZ politiek werd
opgespeeld.65 Een tweede voorbeeld is de brief die in september 2005, ten tijde van het afronden
van de Raadsonderhandelingen, vanuit EZ, zonder ambtelijk vooroverleg, naar de Kamer werd
gestuurd. In die brief vraagt de Staatssecretaris van EZ parlementaire aandacht voor kostenreductie
voor het bedrijfsleven (met name het MKB) en doet zij voorstellen voor een versoepeling van
REACH in de daartoe benodigde richting.66
3.1.3. Het proces van interdepartementale standpuntbepaling
Het proces van interdepartementale standpuntbepaling kenmerkt zich door een diversiteit van
deelbelangen en ook verschillende rollen van de betrokken ministeries. In tabel 3.1 is deze
belangenconstellatie van de bij REACH betrokken departementen weergegeven.
Betrokkenen en belangen interdepartementaal:
◦ VROM/SAS: inhoudelijke lead stoffenbeleid; schrijfteam
◦ EZ: medetrekker; admin. lasten; bedrijfsleven; level playing field
◦ SZW: arbobeleid; -convenanten
◦ VWS: stoffen in voorwerpen, consumentenbescherming
◦ V&W: stoffen in oppervlaktewater (RIZA); uitzondering transport
◦ LNV: div. uitzonderingen; kunstmest, biociden; boeren
◦ OS: gevolgen REACH voor ontwikkelingslanden
◦ RIVM: expertise (BMS); organisatie in NL
◦ BZ: coördinator; bewaken consistentie; woordvoerder via PV/EU

Tabel 3.1
In het interdepartementale krachtenveld was het voor alle betrokkenen duidelijk dat VROM veruit
de meeste inhoudelijke expertise op het stoffenbeleid had. Ook bij de capaciteit bij VROM, waar
voltijds drie personen met aanzienlijke materie- en juridische deskundigheid en beleidservaring op
het dossier REACH werkten, stak de menskracht van de andere departementen, ook op
medetrekker EZ, bleek af. Binnen VROM hadden de dossierbetrokkenen van de afdeling Stoffen
en Normstelling een eigenstandige positie vanuit hun grote materiedeskundigheid en ervaringen en
netwerk uit het SOMS-programma. De directie Internationale Milieu Zaken bracht, met name in de
voorbereiding van het Nederlandse EU-Raadsvoorzitterschap in 2004, wel advies en kennis in waar

64) Hiermee waren nog niet alle onduidelijkheden verholpen; nog in de loop van de onderhandelingen is op initiatief
van VROM onderzocht wat de consequenties waren van de formulering van de verantwoordelijkheidsverdeling
zoals vastgelegd in het fiche. Zie intern memo VROM, 24 maart 2005.
65) Intern memo 23 november 2004.
66) Brief naar de Kamer, 6 september 2005.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

24

het ging om het Europese en bilaterale krachtenveld, om procedures en dossieraanpak. Tevens
werd intern binnen VROM reeds in een vroeg stadium bewust de nodige juridische kennis
verzameld, vanwege het belang van de tijdige voorbereiding van de implementatie en uitvoering van
de REACH verordening. Tel hierbij op de voorkennis van de Europese en nationale
belangenconstellatie op het stoffengebied en van de standpunten van diverse lidstaten en spelers
door het actief benutten van de detachering van een beleidsmedewerker van VROM bij de
Commissie ten tijde van het schrijfproces van het REACH voorstel, en geconcludeerd kan worden
dat de inhoudelijke en procesmatige positie van VROM verstevigde gedurende de
onderhandelingen.
Mede als gevolg van de hoge mate van complexiteit en tijddruk van het proces waarin REACH
gedurende de Raadsfase belandde, heeft deze positie van VROM/SAS logischerwijs invloed gehad
op het verloop van de standpuntbepaling en op de verhouding met overige betrokken
departementen en dienstonderdelen. Het proces van interdepartementale afstemming wordt door
veel betrokkenen positief gewaardeerd. Over de inzet en activiteit van het dossierteam bij
VROM/SAS op het REACH dossier wordt door alle betrokkenen intern en extern zonder
uitzondering zeer lovend gesproken. Een belangrijk punt was bijvoorbeeld de structurele aandacht
die werd gegeven aan het uitnodigen van de contactpersonen bij andere departementen voor
diverse interne en externe overleggen. Er was regelmatig overleg waarvoor de benodigde stukken
altijd vooraf werden rondgestuurd. Gedurende de Raadsonderhandelingen kwam het wel regelmatig
voor dat de in het dossierteam voorbereide onderhandelingsinstructies als gevolg van de hoge
tijdsdruk per e-mail werden afgestemd met de overige departementen. Soms werd hierbij binnen
enkele uren reactie gevraagd. De wijze waarop hierdoor door de verschillende departementen kon
worden gereageerd was afhankelijk van de wijze waarop REACH binnen departementen was
opgepakt en georganiseerd. Het is daarbij van belang te benadrukken dat het aan ieder betrokken
ministerie zelf is, om de standpuntbepaling intern zo te organiseren, dat alle mogelijk relevante
deelbelangen de mogelijkheid hebben om binnen het departement hun inbreng te leveren. Deze
interne procedure liep in het geval van REACH uiteen: op het ene departement was voor de interne
afstemming van de departementale inzet een speciaal dossierteam actief, elders was de mate waarin
álle op het departement vertegenwoordigde deelbelangen werden meegenomen een zaak van de
individuele woordvoerder.
Wanneer de in het interdepartementale overleg opgebrachte punten ten behoeve van de instructie
pasten binnen de zienswijze van het dossierteam, verliep de afstemming over het algemeen naar
ieders tevredenheid. Op het moment dat er inhoudelijke discussie ontstond, bijvoorbeeld over de
haalbaarheid van bepaalde tekstvoorstellen die raakten aan het deelbelang van departementen, bleek
de overmacht aan kennis, menskracht en politieke prioriteit van VROM. Deze stond niet in
verhouding tot de geringe tijd en politieke aandacht die vanuit de overige departementen aan dit
dossier werd gegeven en die, zoals gezegd, een afspiegeling was van de interne departementale
verhoudingen. Hierdoor zijn bepaalde deelbelangen of standpunten niet altijd naar volle
tevredenheid van de deelbelangbehartigers meegenomen. VROM gaf in die gevallen als reden aan
dat de inbreng onvoldoende haalbaar, ontijdig, of met onvoldoende technische kennis van zaken
werd ingebracht. De procedure waarmee met nieuw ingebrachte punten werd omgegaan verschilde
bovendien. Bij een specifiek deelaspect is de betrokken dossierhouder door het dossierteam
uitgenodigd zelf de eigen visie in de AHG REACH in Brussel te verwoorden. Bij andere
discussiepunten werd door VROM/SAS de haalbaarheid als onvoldoende beoordeeld als gevolg
waarvan specifieke zorgpunten niet in de instructie zijn opgenomen. Bij de behandeling van
dergelijke discussies fungeerde BZ in de rol van mediator, die niet zozeer vanuit de inhoud, maar
veeleer vanuit de verantwoordelijkheid voor het proces van afstemming overeenstemming trachtte
te verkrijgen.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

25

3.1.4. Afstemming tijdens het voorzitterschap
REACH was aangemerkt als een van de prioriteiten van het Nederlandse EU-voorzitterschap van
2004.67 Gedurende dit halfjaar functioneerde de normale afstemmingsstructuren binnen VROM
aangevuld met het Voorzitterschapsteam en de Stuurgroep Voorzitterschap (weergegeven in
stippellijnen in Bijlage 2). In Brussel werd het woordvoerderschap overgenomen door een
delegatielid van VROM/SAS terwijl de PV/EU de AHW REACH voorzat. Omdat vóór het
voorzitterschap nog een position paper was ingebracht waarin de specifiek Nederlandse zorgpunten
onder de aandacht waren gebracht, werd tijdens het voorzitterschap door Nederland bewust een
‘neutrale’ rol aangenomen. Nu de aandacht meer lag bij het proces dan bij de inhoudelijke
standpuntbepaling, impliceerde dit dat de instructies sterker door VROM/EZ werden getrokken,
wat merkbaar was in de verminderde intensiteit van de interdepartementale afstemming.
3.1.5. Aandacht voor implementatie en uitvoering
De onderhandelingen over de inhoud van Europese regelgeving en de uitvoering van Europese
regels door de overheid zijn vaak ambtelijk strikt gescheiden trajecten. Dit heeft in het verleden tot
problemen geleid in het natraject en de relatie met het parlement.68 Met name wanneer
departementen verantwoordelijk zijn voor de implementatie van Europese regelgeving die met
meerdere beleidsterreinen samenhangt, wat in het geval van milieuwetgeving vaak het geval is,
blijken problemen te kunnen ontstaan. Recht doen aan alle deelbelangen dreigt dan tot vertraging te
leiden bij de implementatiewetgeving, waardoor tijdige en correcte implementatie en uitvoering in
gevaar wordt gebracht.
Om dergelijk leed te voorkomen is in de aanpak van het dossier REACH door het ministerie
van VROM, dat voor de uitvoering verantwoordelijk was, bewust tijdig aandacht geschonken aan
de voorbereiding van de uitvoeringsregelgeving. Derhalve is er voor gekozen om de discussie met
het parlement over de vormgeving van de uitvoeringswet te scheiden van die over de
standpuntbepaling; een opzet die in die vorm op enkele uitzonderingen na geslaagd is. Met
hetzelfde doel, het voorkomen van problemen in het ‘natraject’, is door het dossierteam al
gedurende de Raadsonderhandelingen bewuste aandacht gegeven aan de voorbereiding van het
uitvoeringstraject, met de inzet van een ‘flexjurist’ van het VROM Directoraat-Generaal Milieu die
de juridische en wetgevingstechnische angels uit de concept-teksten kon halen.69 Om hiertoe op
nationaal niveau de geesten rijp te maken, was volgens betrokkenen wel de nodige
overtuigingskracht nodig vanwege de normaal gescheiden trajecten van beleidsvoorbereiding en
uitvoering, handhaving en inspectie.70 Dit verklaart wellicht waarom pogingen vanuit VROM/SAS
om de directie Juridische Zaken en de Inspectie (als verantwoordelijken voor de handhaving van
REACH bepalingen) bij de onderhandelingen te betrekken, naar de mening van betrokkenen niet
succesvol waren. Overigens heeft het tijdig ontwikkelen en samenbrengen van juridische en
wetstechnische expertise inzake REACH ook op EU-niveau een rol kunnen spelen in het
verhelderen van REACH bepalingen. Zo blijkt in de zomer van 2006 dat problemen dreigen met de
nationale implementatieregelgeving omdat er verschillen in vertaling zijn tussen de Engels en
Nederlandse tekst van bijlage XVII waar het gaat om de termijnen. Dit punt is onder aandacht
gebracht van het Europees Parlement waarbij het door amendementen is gerepareerd.

67) Notitie Nederlands EU-Voorzitterschap 2004, zoals aangeboden aan de Eerste en Tweede Kamer op 28 mei 2004
en zie ‘Milieuraad; Brief staatssecretaris over ambities Nederlands EU-voorzitterschap’ Tweede Kamer, vergaderjaar
2003-2004, 21 501-08, nr. 182.
68) Zie o.a. Rood, Van Keulen, Nollen en Arts 2006, Steunenberg en Voermans 2006.
69) Zie voor een uitgebreide beschrijving van de (voorbereiding van de) uitvoeringswetgeving ‘REACH komt, de WMS
gaat’, Woldendorp, Swart en Kwisthout in M&R en ‘De uitvoeringswet REACH: leerpunten over de uitvoering van
een Europese verordening’, in: NTER 2007 p. 141-151.
70) Wel is er in voorjaar 2005 overleg geweest tussen het Openbaar Ministerie en de VROM Inspectie over (de impact
van) het dossier REACH.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

26

3.2. Politieke betrokkenheid
3.2.1. Betrokkenheid van bewindspersonen
Wanneer belangentegenstellingen op ambtelijk niveau bleven bestaan, was het aan de individuele
departementen om deze op hoogambtelijk of politiek niveau te (laten) adresseren. Hoewel EZ en
VROM deze weg actief hebben benut, is het op deze wijze bewust escaleren van het dossier niet op
alle departementen een even evidente of eenvoudige operatie geweest. Het succes ervan is
bovendien afhankelijk van de politieke belangstelling van de bewindspersoon en de
krachtsverhoudingen binnen regeringscoalitie en Ministerraad. Dit gold evenzeer voor de politieke
betrokkenheid binnen VROM; de sterke eigenstandige betrokkenheid van de Minister van VROM
bij de totstandkoming van concept-AMvB aan tijdens het SOMS-traject (zie paragraaf 3.3.2.) is
hiervan een voorbeeld.
Deze invloed van een uiteenlopende mate van politieke belangstelling speelde ook op de andere
departementen die bij SOMS en REACH betrokken waren. Zo moeilijk het in bepaalde gevallen
bleek om de ambtelijke en politieke leiding voor het dossier te interesseren, zo lastig was het elders
om de politieke betrokkenheid van de bewindspersoon te beteugelen. Het ging hier om de
contacten met de Kamer, maar ook tijdens een politiek momentum als het verwoorden van de
conclusies van de workshop ‘impact assessment studies’ tijdens het Nederlandse EU
voorzitterschap in 2004. Het moge gezien de verhoudingen duidelijk zijn dat in beide gevallen de
ambtelijke speelruimte door deze politieke betrokkenheid wordt bepaald. Ook inhoudelijk zijn de
speerpunten van Nederland als lidstaat duidelijk beïnvloed door prioriteiten van de opeenvolgende
kabinetten. Zo past het verschuiven van verantwoordelijkheden naar het bedrijfsleven uitgewerkt in
SOMS binnen de ideologie van kabinet Kok-II. Ook het beperken van administratieve lasten dat
uitdrukkelijk een politiek momentum heeft gekregen in de kabinetten Balkenende I-IV, heeft de
Nederlandse positie beïnvloed ten tijde van de Raadsonderhandelingen. Deze veranderende
politieke context heeft daarmee zijn weerslag gehad op de vertegenwoordiging van (deel-)belangen
in de standpuntbepaling en daarmee op de Nederlandse inzet, belangenbehartiging en doelbereiking
in onderhandelingen op EU-niveau.
3.2.2. Volksvertegenwoordiging
Een dergelijk gevarieerd beeld komt ook naar voren ten aanzien van de politieke betrokkenheid bij
het REACH proces van het parlement. Ten tijde van het SOMS-programma is het parlement door
VROM geïnformeerd door middel van de kabinetsnota’s en aanvullende brieven. De SOMS-nota’s
en de voortgang van het traject zijn meerdere malen aan de orde geweest in Algemeen Overleggen
in de Tweede Kamer. Ook zijn technische hearings georganiseerd over zowel SOMS als REACH
om de volksvertegenwoordigers bij te praten.71 De informatievoorziening over REACH verliep via
VROM en EZ. Daarnaast is over REACH een aantal inhoudelijke debatten gevoerd in de
Algemeen Overleggen naar aanleiding van de voortgangsbrieven of in aanloop naar de
Raadsvergaderingen.72 Ook in de relatie met de Kamer kwam het een aantal malen tot discussie
over de verantwoordelijkheidsverdeling tussen de twee trekkende departementen.
Inhoudelijk speelden er voor de Kamer geen belangrijke issues in het REACH dossier. De partijen
legden wel verschillende accenten; waar CDA en VVD inzetten op de lasten voor het bedrijfsleven,
waren het met name de PvdA en de SP die aandrongen op bescherming van mens en milieu. Ook
in de Eerste Kamer is REACH aan de orde geweest, onder andere in een Mondeling Overleg in
november 2005 tussen de Eerste Kamer en beide bewindspersonen.

71) De technische hearing over SOMS vond plaats in 2001 en de technische hearing over REACH op 2 november
2005.
72) Zie de Algemeen Overleggen op 9 december 2004, 23 juni 2005, 15 september 2005, 5 oktober 2005, 1 december
2005, 9 maart 2006, 14 december 2006.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

27

Omdat REACH een verordening betrof die binnen 20 dagen in werking zou treden en teneinde
discussies in het parlement in een te laat stadium te voorkomen, zijn het uitvoeringstraject REACH
en de invoering, in Nederland, van de nieuwe wettelijke bepalingen in de Wet Milieubeheer en Wet
Milieugevaarlijke stoffen reeds ten tijde van de onderhandelingen in het parlement besproken. Deze
twee trajecten, i.c. de controle van het parlement op de onderhandelingsinstructies en het
wetgevingstraject ter implementatie, zijn nadrukkelijk van elkaar gescheiden. Alles in aanmerking
genomen lijkt de invloed van de volksvertegenwoordiging op het dossier REACH niet heel groot te
zijn geweest, op enkele specifieke interventies na die vooral lijken te zijn geïnspireerd door de
actieve lobby van deelbelangen.73
3.3. Relaties met het maatschappelijk veld
Het proces van totstandkoming van SOMS en REACH beperkte zich zoals gezegd niet tot de
overheid. In de navolgende paragrafen wordt kort ingegaan op de relaties van de overheid met de
belangrijkste medespelers vanuit het maatschappelijk veld: belangengroepen en bedrijfsleven. Voor
een nadere analyse van deze verhouding wordt verwezen naar de deelonderzoeken in
EVA/REACH ‘NGO’s’ en ‘Bedrijfsleven’.
3.3.1. Belangengroepen
VROM/SAS had in 1999 het Klankbord SOMS in het leven geroepen, met als doel het
bedrijfsleven en de NGO’s in Nederland een platform c.q. overlegstructuur te bieden waar deze
hun standpunten over herziening van het bestaande chemische stoffen beleid kenbaar konden
maken. Dit om de ‘input’ van belangengroepen en het bedrijfsleven nadrukkelijk te organiseren en
hen te betrekken bij het ontwikkelen van een visie en strategie. Vanuit de belangengroepen valt op
dat een kleine groep relatief kleine organisaties present en actief was,74 terwijl een aantal van de
grote NGO’s (Consumentenbond, Milieudefensie, WWF) er voor kozen niet deel te nemen in de
overleggen. Hieruit blijkt, zoals ook het geval is bij ander onderzoek naar de rol van het
maatschappelijk veld bij de totstandkoming van Europese regelgeving, dat de invloed van
persoonlijke inzet en belangstelling van medewerkers van capaciteitsgeringe NGO’s op de inzet
vanuit de organisatie groot is.75
De belangrijkste episode in de relatie tussen overheid en maatschappelijk veld was ongetwijfeld de
verstoring ten tijde van de vormgeving van SOMS. In augustus 2000 gaven de NGO’s die tot dan
toe in het Klankbord SOMS bij de ontwikkeling van de beleidsvernieuwing betrokken waren, in een
brief aan de Minister van VROM aan hun deelname aan SOMS op te schorten vanwege de keuze
voor een convenant in plaats van regelgeving. Een van de redenen die voor deze breuk werd
aangegeven was dat naar het oordeel van de maatschappelijke organisaties vanuit de overheid te
weinig concrete voorstellen werden aangedragen. Een andere reden voor zorg was het feit dat de
gesprekspartners uit het bedrijfsleven, grote afnemers en de detailhandel niet vertegenwoordigden.
Ondanks dat er hierna niet meer werd gewerkt aan een tripartiet convenant, bleven de NGO’s na
het verschijnen van de strategienota wel betrokken bij het SOMS-traject, zij het in de minder
ambitieuze rol van commentator.
Tijdens de REACH onderhandelingen werden de betrokken NGO’s door VROM actief
geïnformeerd over de stand van zaken. Het feit dat zij bij SOMS nauw betrokken waren bij het
vormgeven van beleid en bij REACH slechts werden geïnformeerd en geconsulteerd, wat vanuit de
verschillende verantwoordelijkheden van de overheid –het beleidsvernieuwingsproces SOMS versus

73) Voor een verdere analyse verwijzen wij naar EVA/REACH Deelonderzoek Parlement, Universiteit Maastricht.
74) Bij SOMS waren met name de Stichting Natuur en Milieu en de Stichting Noordzee actief betrokken. Ten tijde van
de REACH onderhandelingen valt bijvoorbeeld de activiteit op van de relatief kleine belangengroepering Women in
Europe for a Common Future, een netwerkorganisatie ten bate van een duurzame woonomgeving. Ook
Greenpeace was erg actief in de REACH fase.
75) Berg, E. van den, De lange weg naar Brussel. De Europese betrokkenheid van Nederlandse maatschappelijke
organisaties en hun leden. Den Haag: SCP, 2006.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

28

Europese onderhandelingen t.b.v. regelgeving REACH– op zichzelf begrijpelijk is, heeft tot
onduidelijkheid geleid.76 Overigens geven de betrokken organisaties aan dat zij hun eigen rol meer
zien als commentator, dan als medebepaler van de beleidsstrategie. Deze rol was in hun ogen
weggelegd voor de overheid.
3.3.2. Bedrijfsleven
Zoals geldt voor de belangengroeperingen, zijn de verhoudingen zoals die in het SOMS-proces zijn
ontwikkeld, ook bepalend geweest voor de verhoudingen met het bedrijfsleven gedurende SOMS
en REACH. Het chemische bedrijfsleven verenigd in de VNCI nam in de Werkgroep Chemische
Stoffen van VNO-NCW het voortouw. In een later stadium is ook de koepel UNICE actief
geworden. De CEFIC, de Europese koepel van chemiebedrijven waarbinnen met name een aantal
grote bedrijven (BASF, DOW, Shell) veel gewicht in de schaal legt, had reeds aangegeven dat zij
zeer kritisch stond tegenover de oorspronkelijke ideeën zoals geformuleerd in het Witboek, met
name op het punt van de introductie van nieuwe beoordelingsmechanismen. Deze zouden de
concurrentiekracht van Europese bedrijven kunnen schaden. De belangenbehartiging van deze
grote bedrijven richtte zich in de Commissiefase op DG Ondernemingen, wat leidde tot afzwakking
van het voorstel ten opzichte van het oorspronkelijke Witboek.77 Tijdens de onderhandelingen
heeft deze lobby via de nationale contacten in de Raad en het Europees Parlement invloed gehad
op de diverse standpunten en amendementen.78 Deze industriële lobby heeft in de loop van de
beleidsvorming rond REACH aan gewicht gewonnen in verhouding met de ‘groene’ coalitie van
lidstaten die het initiatief tot een beleidsvernieuwing hadden geagendeerd, wat leidde tot een
accentverschuiving in de inhoudelijke bepalingen van de REACH verordening.
Bij de vormgeving van het stoffenbeleid waren door VROM/SAS reeds in de SOMS-fase de
bestaande contacten met de industrie versterkt en georganiseerd in het Klankbord SOMS. Het
bedrijfsleven legde al ten tijde van de intentieverklaring in 2001 de nadruk op het verminderen van
de negatieve effecten van REACH in de vorm van ‘administratieve lasten’. Het laatste was een
speerpunt van kabinetsbeleid van de kabinetten Balkenende I-IV en werd op politiek niveau vanuit
EZ meermalen nadrukkelijk onder de aandacht gebracht. EZ was overigens ook trekker van het
‘voorlichtingstraject REACH’ parallel aan de beleidsvoorbereiding van REACH, om het
bedrijfsleven voor te bereiden op de uitwerking van de nieuwe regelgeving voor stoffenregistratie.79
Specifieke brancheorganisaties wisten daarnaast de (vertrouwde) weg naar andere departementen
(zoals SZW en LNV) te vinden.
De verhouding tussen overheid en bedrijfsleven in het stoffendossier verslechterde door de
discussie over het ontwerp-wijzigingsbesluit in het laatste traject van SOMS. Dit stuk werd door
VROM conform de gebruikelijke notificatieprocedure in juli 2002 aangemeld bij de Europese
Commissie en vanuit daar voorgelegd aan de Europese wetgevingsspecialisten in de lidstaten.80 Dit
leidde onder meer van Franse kant tot een aantal bewaren aangaande de juridische houdbaarheid en
tot een reactie vanuit de chemische koepelorganisatie CEFIC, waarin de zorg werd geuit dat het

76) Voor een verdere analyse verwijzen wij naar EVA/REACH Deelonderzoek NGO’s, stageverslag Bas van Huut,
Universiteit Leiden.
77) Met lagere registratievereisten, uitzonderingen voor polymeren en striktere regels over vertrouwelijkheid van
(test)gegevens, zie Selin, ibid. 2007, p 80, zie ook The Economist, oktober 2003.
78) Met name de kanalen via de Duitse federale overheid en de Länder zijn hiertoe benut. Zie ook de brief van Blair,
Chriac en Schröder aan Commissievoorzitter Prodi waarin de nadruk werd gelegd op de mogelijk schadelijke
gevolgen voor de concurrentiepositie van de Europese industrie, die werd gestuurd kort voor het uitkomen van het
herziene Commissievoorstel en zie The Toxic Lobby van Greenpeace, mei 2006 voor de analyse van de industrie
lobby door Greenpeace. Door de industrie is in deze voorfase ook een groot aantal impact studies uitgevaardigd, die
overigens soms dermate onderling tegenstrijdig waren dat de georganiseerde lobby volgens betrokkenen
fragmenteerde in de loop van het proces.
79) In dit voorlichtingstraject werd vanaf maart 2006 samengewerkt met VROM, SZW, VWS en LNV, de
koepelorganisaties VNO-NCW en MKB-Nederland en de brancheorganisaties VNCI, FME, Koninklijke
Metaalunie, VVVF, FOCWA, NVZ en VHCP. Vanaf het najaar van 2006 waren de REACH-helpdesk voor gerichte
vragen en inhoudelijk voorlichtingsmateriaal beschikbaar via het EZ agentschap SenterNovem.
80) Notificatienummer 2002/292/NL conform richtlijn 98/48/EG, notificatie technische voorschriften.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

29

Nederlandse beleid op het punt van de categorisering van stoffen naar risico uit de pas dreigde te
lopen met de voorgenomen EU regels.81 Om deze bezwaren te onderzoeken legde de Europese
Commissie Nederland een zgn. ‘standstill’ op, die is verlengd tot juli 2003. Met het oog op het te
verschijnen Commissievoorstel en de bovengenoemde bezwaren is de AMvB destijds niet in
werking getreden. De concept-AMvB werd overigens door Nederland niet ingetrokken, omdat het
naar de inschatting van het dossierteam gedurende de onderhandelingen de functie van drukmiddel
kon vervullen om aan te geven dat het de Nederlandse overheid ernst was met de zorgen over
screening en prioritering.82
Deze episode luidde feitelijk het einde in van het SOMS-traject, daar door Nederland vanaf dat
moment de aandacht werd verlegd naar de mogelijkheden tot beïnvloeding van de voorgenomen
Europese regelgeving op stoffengebied. VROM koos er in het vervolgtraject voor om de politieke en
ambtelijke aandacht nadrukkelijk te richten op de inbreng van het nationale standpunt in de
REACH onderhandelingen. Dit ging logischerwijs ten koste van de aandacht op nationaal niveau
voor reeds ingezette aspecten van SOMS, zoals de bedrijfsmatige uitvoeringsaspecten, met het
testen waarvan inmiddels enige ervaring was opgedaan in de vorm van een aantal ‘proeftuinen’.83
Omdat de aandacht van VROM inmiddels bij REACH lag, is deze uitvoeringsproblematiek door
SZW opgepakt, zoals het VASt-project en het Convenant Stoffen. Ook werd in het kader van
REACH onder meer een instrument ontwikkeld ten behoeve van de REACH implementatie
projecten (RIPs_. Een aantal departementen participeerde in deze RIP’s, alsmede het RIVM. Door
betrokkenen wordt dit ervaren als een buitengewoon nuttig traject, waarbij waardevolle ervaringen
en contacten zijn opgedaan ten behoeve van de huidige fase van implementatie en uitvoering van
REACH.
3.4. Nederland in het Europese krachtenveld
3.4.1. Belangenconstellatie in de Raad
Volgens betrokkenen viel de Nederlandse delegatie in de besprekingen op Raadsniveau zowel
ambtelijk als politiek op door de presentie, activiteit, brede inzet (i.t.t. lidstaten die zich op enkele
specifieke punten richtten) en deskundigheid. Nederland bekleedt binnen de EU een relatief stevige
positie op het dossier chemische stoffen. Deze is te danken aan de hoge kwaliteit van de aanwezige
expertise, zowel in het opleidingsaanbod, de wetenschap als ook bij de overheid, maar ook aan het
feit dat veel chemische bedrijven in Nederland zijn gevestigd en veel stoffen via ons land worden
doorgevoerd. Doordat het beleidsproces in Nederland zo is georganiseerd dat op basis van
expertise inbreng kan worden geleverd (‘korte lijnen’), en Nederlandse experts bovendien
beschikken over een breed netwerk en relatief goede talenkennis, kan de aanwezige kennis tijdig en
effectief op EU niveau worden ingebracht.84
In het krachtenveld van de Raad kan Nederland met inzicht achteraf worden ingedeeld bij een
coalitie van ‘groene’ lidstaten, waarbinnen Zweden een leidende rol had, en die verder bestond uit
Oostenrijk, Denemarken en het Verenigd Koninkrijk (VK).85 Deze groep van lidstaten had het
voortouw in het politiek agenderen van het ‘Zwartboek’, waarmee de Raad de Commissie in juni
1999 verzocht nadere voorstellen voor regelgeving uit te werken.86 Aanvankelijk was ook Duitsland
van deze partij, maar als gevolg van interne belangentegenstellingen en mede onder invloed van de

81) Brief van de CEFIC aan Sabine Lecrenier, DG ENT, 2 oktober 2002, Comments on the draft Dutch Decree on the
Registration on Chemicals, as notified to the Commission under the reference number 2002/292/NL-COOC.
82) Intern VROM document ‘Aanbiedingsformulier Stas-staf Registratiebesluit’ 17 juni 2003. De concept-AMvB is
begin april 2007 formeel ingetrokken.
83) Deze proeftuinen zijn o.a. uitgewerkt in VASt.
84) Op de rol van de expertise wordt nader ingegaan in EVA/REACH Deelproject Experts, Erasmus Universiteit
Rotterdam.
85) Deze lidstaten namen gezamenlijk het initiatief om het Zwartboek te agenderen. Tekstvoorstellen gedurende de
REACH onderhandelingen zijn door deze lidstaten meestal unilateraal ingebracht.
86) Een belangrijk forum was het reguliere overleg van bevoegde autoriteiten bij de overheden van de lidstaten, zie o.a.
‘Report of the ad-hoc meeting of the competent authorities’, 19 maart 1997.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

30

industriële lobby verschoof het zwaartepunt in de Duitse positie gedurende de onderhandelingen in
de richting van (bescherming van) de industrie en het bedrijfsleven. Daarbij werd aansluiting
gevonden bij de coalitie van Zuid-Europese lidstaten, waaronder Italië maar ook Ierland, die
gedurende het proces de aandacht vroeg voor de mogelijk negatieve economische gevolgen van
Europese regelgeving en verplichtingen.
Het feit dat de onderhandelingen over REACH samenvielen met de toetreding van tien nieuwe
lidstaten had het proces aanzienlijk kunnen compliceren. De voorbereiding en gewenning aan de
nieuwe Raadsconstellatie, in combinatie met de verkiezingen voor het Europees Parlement en het
aantreden van een nieuwe Commissie, had een vertragend effect kunnen hebben op de Europese
behandeling van dossiers gedurende 2004. In de praktijk lijkt het effect van de uitbreiding op het
dossier REACH echter gering te zijn geweest, daar de toetreders vanwege hun relatief minder
ontwikkelde milieubeleid inhoudelijk weinig bijdroegen aan de discussies en bovendien ten aanzien
van specifieke standpunten relatief makkelijk aansluiting vonden bij de bestaande coalities.87 Er is
getracht de nieuwe lidstaten actief te betrekken in de onderhandelingen. Zo heeft het VK het
OSOR voorstel samen met Hongarije ingediend, en hebben Malta en Slovenië gezamenlijk een
voorstel voor informatievereisten laag volume stoffen ingebracht.
3.4.2. Europese Commissie
De coalitie van lidstaten die herziening van stoffenregelgeving op Raadsniveau had geagendeerd,
vond een gewillig oor binnen DG Milieu van de Europese Commissie, mede door de politieke
betrokkenheid van de (Zweedse) Eurocommissaris Wallström. Na een korte maar intensieve
internetconsultatie, waarin vanuit Nederland een aantal deelbelangen individueel hun input hebben
geleverd, werd het voorstel in het schrijfteam tussen de meest betrokken Directoraten-Generaal
Milieu (ENV) en Ondernemingen (ENT) bij de Europese Commissie aangepast. REACH werd in
deze fase nog nadrukkelijk gezien als een ‘milieudossier’,88 maar reeds was de (politieke) spanning
met bedrijfsmatige en economische doelstellingen zichtbaar, die tot en met de besluitvorming in
Raad en EP de onderhandelingen tussen REACH zou domineren. Betrokkenen benadrukken dat
op het niveau van het schrijfteam goed werd samengewerkt in het samenspel tussen deze twee
DG’s (ENV en ENT). Maar in het proces van ‘interservice consultatie’ domineerde het machtsspel
tussen ‘economie’ en ‘ecologie’, waardoor andere ‘deelbelangen’ zoals arbeidsomstandigheden en
gezondheidsaspecten minder aandacht kregen. Deze belangenconstellatie maakte ook dat de
Commissie in het vervolgtraject van onderhandelingen zat ‘vast geverfd’, waardoor zij volgens
betrokkenen minder flexibel kon omgaan met de diverse wensen en voorkeuren vanuit de lidstaten
en het Europees Parlement.
Als gevolg van de ervaringen opgedaan met het SOMS-traject, die VROM/SAS doelbewust
internationaal wilde uitzetten, kwam het plan op om een Nederlandse stoffenexpert vanuit de
Rijksoverheid bij de Europese Commissie te detacheren. Dit zou de mogelijkheid bieden het
schrijfproces van binnenuit te volgen en – niettegenstaande de tijdelijke positie als ‘neutraal’
Europees ambtenaar – eventueel te beïnvloeden. Overigens bestonden er binnen VROM ook enige
aarzelingen bij dit voornemen. Door sommigen werd het vooral gezien als een verlies aan eigen
expertise waarvan de opbrengsten onzeker waren en hoe dan ook pas over langere tijd zichtbaar
zouden zijn. Door de nodige overtuigingskracht in te zetten en de steun van het afdelingshoofd is
een beleidsambtenaar van de afdeling VROM/SAS/SN met veel kennis van het bestaande
stoffenbeleid en het beleidsproces, uiteindelijk van februari 2001 tot december 2003 als ‘expert
national detaché’ binnen de Commissie part-time geplaatst geweest in de voorbereidingsunit
REACH.89 Door actief gebruik te maken van deze positie van een Nederlandse stoffenexpert
middenin het schrijfproces, en van de korte lijnen tijdens zijn part-time detachering met de

87) Selin, Henrik, ‘Coalition Politics and Chemical Management in a Regulartory Ambitious Europe’, in: Global
Environmental Politics, vol 7 nr 3, augustus 2007.
88) Rechtsbasis was art 95 EG.
89) De detachering ving aan kort na het verschijnen van het Witboek en de SOMS strategienota in Nederland. In
december 2003, wanneer de detachering afliep, verscheen van het REACH-voorstel van de Commissie.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

31

beleidsdirectie bij VROM, is door VROM/SAS een grote hoeveelheid kennis over de
ideeënvorming in de Commissiefase en van de belangen en standpunten van andere partijen
opgedaan. Dit is van onschatbare waarde geweest in de positiebepaling en ten tijde van de
onderhandelingen. Doordat deze Nederlandse ambtenaar zelf meeschreef aan het
Commissievoorstel, is het aan te nemen dat het voorstel zelf ook is beïnvloed door de Nederlandse
beleidscontext, kennis en ervaring (o.a. opgedaan in het SOMS-traject) van een van zijn auteurs.
Daarnaast droeg de detachering ook bij aan het imago van Nederland als kennisland op
stoffengebied, mede omdat betrokkene zich zeer open heeft opgesteld in de relatie met experts uit
andere lidstaten en andere delegaties diverse malen assistentie heeft geboden in het formuleren van
nationale zorgen en voorkeuren.
3.4.3. Europees Parlement
Ook binnen het Europees Parlement hebben de in het voorgaande geschetste uiteenlopende
belangen het proces gedomineerd, zowel in de verschillende parlementaire commissies, maar ook
binnen de politieke groepen. Het REACH voorstel is behandeld in de Milieucommissie,
waarbinnen enkele actieve leden zich reeds na verschijning van het Witboek hadden uitgesproken
ten faveure van de ‘groene’ coalitie en de oorspronkelijke Commissieplannen. Maar liefst negen
andere commissies hebben in de voorbereiding van de eerste lezing een opinie uitgebracht. Het is
hierbij opmerkelijk dat bepaalde Europarlementariërs in het proces van aggregatie van
amendementen binnen politieke groepen en commissies met name de nationale (industrie-)belangen
met verve over het voetlicht brachten. In dit kader valt de actieve lobby van enkele Duitse
Europarlementariërs op, evenals het rapporteurschap van de Zweedse Europarlementariër
Schörling. Niettegenstaande deze soms scherpe interne controverse en stevige lobby is het EP er in
geslaagd door het inbrengen van in totaal 1039 amendementen een groot stempel op de
onderhandelingen en het eindresultaat te drukken.90
Hoe is vanuit Nederland omgegaan met deze relatief belangrijke speler in het Europese
onderhandelingstraject? Ten tijde van de ontwikkeling van het nationale SOMS-traject is over deze
beleidsstrategie informatie gezonden naar Nederlandse Europarlementariërs, zoals de in Nederland
opgedane ervaringen ook in bilaterale gesprekken met de mede-lidstaten werden opgebracht.
Tijdens de lezingen door het Europees Parlement over REACH hebben enkele Nederlandse
Europarlementariërs zich zeer actief betoond in het proces van het formuleren en inbrengen van
amendementen. Zij onderhielden daartoe ook op regelmatige basis contacten met
vertegenwoordigers van de (chemische) industrie en NGO’s. Het ministerie van VROM heeft zich
in deze fase bewust op de vlakte gehouden en niet actief geprobeerd het standpunt van
Nederlandse Europarlementariërs te beïnvloeden.91 Wel zijn er contacten geweest tussen VROM en
Nederlandse Europarlementariërs gericht op informatievoorziening.92 De verwachting bestond dat
het EP het dossier met name politiek zou vormgeven, terwijl de Nederlandse overheid, die sterk
inzette op de werkbaarheid van REACH, toch vooral zijn voordeel kon doen met inbreng ten tijde
van het meer ‘technische’ onderhandelingsproces in de Raad. Sommige respondenten refereren
bovendien aan vermeende nationale richtlijnen die ambtelijk contact met het EP zouden verbieden,
zoals ook in de contacten met het nationale parlement terughoudendheid moet worden betracht.93

90) Er waren 1039 amendementen in de eerste lezing, waarvan er 430 werden aangenomen. In de tweede lezing werden
door het EP 450 amendementen ingediend, waarvan er 173 zijn aanvaard. Zie Beunderman, M. ‘REACH Chemicals
Law makes progress’ in EUObserver, 10 November 2005.
91) Uitzondering hierop is een juridisch punt dat door Nederland tijdens de tweede lezing is opgebracht in de tekstuele
onderhandelingen tussen Raad en EP. Het ging hier niet om een poging tot belangenbehartiging maar om het
repareren van een mogelijk juridisch deficit.
92) Zo heeft een expert van VROM inhoudelijke informatie geleverd aan Nederlandse Europarlementariërs tijdens twee
lunchbijeenkomsten georganiseerd door de PV/EU.
93) Overigens lijkt het erop dat vanuit de politiek wel werd uitgegaan van het bestaan van ambtelijke contacten met het
EP, zo blijkt uit een memo van overleg tussen bewindspersonen VROM en EZ: ‘Daarna [na het verschijnen in de
commissie van bewindspersonen] zouden de contacten met het EP via het ambtelijk apparaat moeten verlopen’. Zie
intern document ‘voorbereiding voorzitterschap’, gespreksverslag Van Geel en Brinkhorst, dd. 17 maart 2004.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

32

Het ministerie van Economische Zaken heeft zich wel actief opgesteld in de contacten met
(assistenten van) Europarlementariërs en het onder de aandacht brengen van specifieke
(economische) zorgpunten. Dit moet volgens betrokkenen gezien worden in het licht van de
Europese ervaring en betrokkenheid van de bewindspersoon, die maakte dat door de politiekambtelijke leiding in het algemeen een grotere aandacht voor het EP werd aangemoedigd.
In dit hoofdstuk stond het krachtenveld centraal, waarin de besprekingen van SOMS en REACH
hun beslag hebben gekregen. Daarbij is in het kader van de deelstudie ‘interdepartementaal’ in het
bijzonder gekeken naar de manier waarop het proces van standpuntbepaling en coördinatie tussen
VROM, EZ en de overige departementen in het dossier REACH vorm heeft gekregen. Ook is stil
gestaan bij de wijze waarop het parlement, het bedrijfsleven en NGO’s gedurende het proces nauw
bij dit dossier zijn betrokken. Tenslotte is geanalyseerd hoe Nederland heeft geopereerd in het
Europese krachtenveld van Commissie, Raad en Europees Parlement. In het navolgende hoofdstuk
wordt ingegaan op de bevindingen van deze analyse en de consequenties voor de inzet op en
aanpak van vergelijkbare Europese dossiers.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

33

HOOFDSTUK 4 BEVINDINGEN

In dit hoofdstuk worden de bevindingen ten aanzien van de drie vragen in dit rapport besproken:
wat wilde Nederland/VROM bij SOMS/REACH bereiken (de inzet), hoe is hiertoe geopereerd (de
aanpak), wat is er bereikt en wat was de Nederlandse bijdrage hieraan? Een belangrijke vraag bij de
waardering en evaluatie is of en in hoeverre in de aanpak en inzet voor REACH is tegemoet
gekomen aan de aandachtspunten voor effectieve belangenbehartiging. Het gaat om een aantal
factoren: het belang van kennis en (pro-) actieve betrokkenheid; het maken van keuzes in timing en
prioriteiten; de nadruk op ‘Europese’ compromisvorming in plaats van een nadruk op het eigen
beleidsgelijk en het borgen van de consistentie en integraliteit van de interne en interdepartementale
belangenafweging.
4.1. Aanpak en tactiek
4.1.1. Ambitie SOMS-REACH
De ervaringen met het nieuwe nationale paradigma voor het stoffenbeleid SOMS inspireerden
Nederland tot actieve betrokkenheid bij het initiatief voor een Europese beleidsherziening. Reeds
ten tijde van de ontwikkeling van SOMS was het voornemen om deze beleidsfilosofie, waarbij
belangenorganisaties en bedrijfsleven nauw bij de beleidsvorming werden betrokken, onder de
aandacht te brengen van de Commissie, de lidstaten en het Europese bedrijfsleven. In de
voortgangsrapportage SOMS in 2001 wordt dit als volgt verwoord:
‘Zolang het nieuwe Europese stoffenbeleid nog niet is vastgelegd, via EU-regelgeving,
zal Nederland de gedachtevorming in de EU beïnvloeden door de strategie uit de
strategienota alsmede de uitwerking van die strategie, zoals bijvoorbeeld de criteria en
beslisregels uit deze voortgangsrapportage actief onder de aandacht van Commissie en
lidstaten te brengen’.94
In dit kader werd in de Kabinetsnota SOMS gewezen op eerdere ervaringen met Europese
invloedspogingen, waarbij Nederlandse regelgeving met succes was omgezet in communautaire
voorschriften.95 Een aantal betrokken spelers met veel ervaring in het proces van Europese
beleidsvorming (zoals het ministerie van EZ, het Bureau Milieugevaarlijke Stoffen en de toenmalige
directie Internationale Milieuzaken (IMZ)) benadrukten het belang van een nadruk op ‘Europese’
oplossingen; één van de factoren voor belangenbehartiging die in hoofdstuk 1 worden aangegeven.
Voorkomen moest worden dat de indruk zou ontstaan dat Nederland het eigen Kabinetsbeleid aan
de Europese partners zou willen ‘opleggen’.96 De specifiek Nederlandse ‘polder’-aanpak van SOMS
zou weinig weerklank kunnen vinden bij die lidstaten en EU instellingen, die meer neigen naar ‘topdown’ regelgeving en een hiërarchischer verhouding kennen tussen overheid en bedrijfsleven.
Dit laatste leek bewaarheid te worden toen de Europese Commissie zijn Witboek publiceerde. De
Nederlandse overheid toonde openlijke teleurstelling over de tekst, die in vergelijking met het
voorgestane beleid een ‘centralistischer’ aanpak met sterkere overheidsbemoeienis uitstraalde.97 In
het SOMS-traject had immers juist de nadruk gelegen op open onderlinge kennisuitwisseling tussen
de overheid, belangengroepen en het bedrijfsleven over wederzijdse zorgen en standpunten.
Doordat deze trend naar regulering gedurende de onderhandelingen over REACH manifester werd,

94) Voortgangsrapportage uitvoering SOMS, VROM-2002-29, december 2001.
95) Zie ‘Strategienota Omgaan Met Stoffen’, zoals vastgesteld door de Ministerraad op 16 maart 2001, p. 53.
96) Deze waarschuwing werd ook geuit in de paragraaf ‘aandachtspunten stoffenbeleid’ in Verschuuren, J.M., C.
Bastmeijer en A. Schout (2002) ‘Europese dialoog over voorstellen tot aanpassing van de Nederlandse
milieuwetgeving’, een adviesrapport ter optimalisering van de VROM inzet in Europa uitgevoerd in opdracht van
dit departement.
97) Zie coördinatie-documenten interdepartementale standpuntbepaling eerste reactie Witboek, maart 2001.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

34

werd de voorsprong die Nederland door SOMS had opgebouwd minder relevant, ten gunste van
een pragmatischer opstelling ten aanzien van het nieuw te creëren Europese systeem. Naarmate
door betrokkenen binnen VROM/SAS meer ervaring werd opgedaan met het Europese spel van
‘geven en nemen’ kwam de nadruk te liggen op de inbreng van speerpunten uit SOMS in de
REACH-onderhandelingen.
4.1.2. Commissiefase
Een belangrijke factor voor ‘effectief opereren’ is de gerichte en pro-actieve inbreng van kennis in
het beïnvloeden van het denk- en schrijfproces. In het Europese proces is de Europese Commissie
hiertoe de aangewezen instelling. Het besluit om ten tijde van het schrijfproces van het REACHvoorstel een expert vanuit de Nederlandse overheid bij de Commissie te detacheren was volgens
betrokkenen echter niet zozeer ingegeven door overwegingen van strategische aard. Veeleer waren
het persoonlijke belangstelling en betrokkenheid die bij deze plaatsing een grote rol hebben
gespeeld. Intern moest zelfs enige aarzeling worden overwonnen - tenslotte zou er hiermee wel een
arbeidsplaats ‘verloren gaan’ voor het nationale proces - terwijl het mogelijke Europese resultaat
onzeker was en zich hoe dan ook pas op de langere termijn zou manifesteren.
Achteraf gezien is deze detachering wel strategisch benut, in de zin dat de hierdoor opgedane
kennis over het gedachtegoed van de Commissie, de standpunten van diverse lidstaten en het
netwerk van belangrijke spelers in Europa van grote waarde is geweest voor de positiebepaling van
VROM en ten tijde van de onderhandelingen. De detachering droeg bovendien bij aan het imago
van Nederland als kennisland op stoffengebied en maakte het van beide kanten (Commissie en
Nederlandse overheid) makkelijk om bepaalde ideeën en suggesties via korte lijnen uit te zetten en
op haalbaarheid te toetsen.
Ook in het interdepartementale proces van standpuntbepaling heeft de insiders kennis van VROM
van het Commissietraject volgens betrokkenen een rol gespeeld. VROM kon deze kennis immers
benutten om de nationale instructie aan de Europese realiteit aan te passen, wat ook betekende dat
zij de haalbaarheid van bepaalde (tekst-)voorstellen van andere ministeries soms in twijfel trokken.
Sommige van de betrokken deelbelangen geven aan zich bij tijd en wijle op achterstand te hebben
gevoeld, wanneer deze discussie er toe leidde dat hun voorstellen niet of in gewijzigde vorm door
het dossierteam werden overgenomen. Dit gold met name voor die ministeries die eigen inzicht in
de Europese belangenconstellatie (bijvoorbeeld vanwege gebrek aan eigen capaciteit, netwerk of
materiedeskundigheid) ontbeerden en daartoe afhankelijk waren van de inzichten van de
onderhandelaars. Dit punt onderstreept het belang van wederzijds vertrouwen in het
interdepartementale proces.
4.1.3. Onderhandelingen Raad en EP
Zoals gezegd verschilde de aard van REACH van de beleidsfilosofie achter SOMS. Niettemin
boden het netwerk en de inhoudelijke kennis die in SOMS waren ontwikkeld Nederland in de
Raadsfase van onderhandelingen grote meerwaarde in de vorm van een kennisvoorsprong en
inzicht in de posities van actoren zowel nationaal als internationaal. Zo was mede in het kader van
de voorbereiding van het EU-voorzitterschap, gedurende het jaar 2003 al een serie bilaterale
gesprekken gevoerd in onder andere Londen, Bonn en Dublin, Parijs, Rome en Stockholm. Deze
informatie was van nut bij het opstellen van de kaderinstructie bij het BNC-fiche, waarin de
hoofdlijnen van de Nederlandse inhoudelijke inzet (ook richting het parlement) werden uiteengezet.
Gedurende de onderhandelingen werd de Kamer in een aantal brieven op de hoogte gehouden van
de ontwikkeling van deze punten.
In de aanloop naar het Nederlandse EU-voorzitterschap werd bewust een ander traject uitgezet.
Voor REACH, zoals voor andere lopende dossiers in deze bijzondere periode, gold immers dat de
neutraliteit van het ambt boven de inhoudelijke positionering ging. Voorafgaand aan het
voorzitterschap heeft Nederland daarom een position paper ingediend waarin de eigen zorgpunten
nadrukkelijk over het voetlicht kwamen. Ten behoeve van de delegatie werd een interne leidraad
ontwikkeld waarin de Nederlandse doelstellingen werd geformuleerd als ‘zo ver mogelijk komen

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

35

richting politiek akkoord in eerste lezing’. Naast een terugvaloptie (d.w.z. een ‘common approach’
ten aanzien van een aantal aspecten) bevatte dit document bovendien een krachtenveldanalyse van
de posities van diverse onderhandelingspartners.98 Gedurende het halfjaar in de voorzittersstoel
heeft de nadruk vervolgens gelegen op het boeken van procesmatige voortgang in de
onderhandelingen, o.a. met behulp van voetnotendocumenten die samen met Commissie en
Raadssecretariaat werden opgesteld.
Lag gedurende het voorzitterschap de nadruk op het sturen van het proces, in de hitte van de
onderhandelingen (in 2005) was het voor de Nederlandse delegatie vooral zaak steeds tijdig en met
kennis van zaken standpunten in te brengen ten aanzien van voor Nederland belangrijke punten in
de tekst van de verordening. Hierbij is bewust de tactiek ingezet van inspelen op ontstane situaties
‘along the way’. VROM heeft in deze Raadsfase ten volle gebouwd op de eigen expertise en kansen
gegrepen waar deze zich voordeden.
Zoals is opgemerkt is met deze nadruk op de Raadsfase vanuit VROM/SAS minder aandacht
besteed aan het Europees Parlement, dat medebeslisser was op het REACH-dossier. De
ontwikkelingen in het EP zijn vanuit het dossierteam nauw gevolgd en tevens is inhoudelijke
informatie uitgewisseld gedurende door de PV/EU georganiseerde lunchbijeenkomsten en in
contacten met assistenten van Nederlandse Europarlementariërs. De inschatting van VROM/SAS
was echter dat de beïnvloeding richting EP vanuit de Raad na het bereiken van het
Gemeenschappelijk Standpunt moest worden overgelaten aan de respectieve Raadsvoorzitters.
Daar in deze periode het VK en Finland aan het roer stonden, was de inschatting van Nederland
dat het dossier in goede handen was.
Gezien het grote aantal amendementen die door het Europees Parlement (ook op detailniveau) zijn
ingebracht in de behandeling van REACH moet in deze evaluatie de vraag worden gesteld, of
hiermee geen groot risico is genomen. Immers, in de Raad bereikte punten in het parlementaire
proces hadden alsnog kunnen worden afgezwakt of zelfs weg-onderhandeld door het EP, waardoor
het resultaat van de actieve inzet van de Nederlandse delegatie in de Raadsfase tenietgedaan had
kunnen worden. Nederland had in dat stadium al nuttige ervaring opgedaan met de
informatieverstrekking over de (implicaties van) bepaalde voorstellen richting Commissie en
lidstaten. Deze ervaring had ook in de EP fase benut kunnen worden om specifieke (Nederlandse)
zorgen en voorkeuren over het voetlicht te brengen. Dit geldt temeer nu uit de reconstructie is
gebleken dat (deel)belangen uit het maatschappelijke veld en het bedrijfsleven in de eerste en
tweede lezing van het EP wél actief gebruik hebben gemaakt van de invloedsroute die het EP biedt.
4.1.4. Interdepartementale afstemming
De structuur voor interne afstemming bij de overheid van de inzet en aanpak van REACH was in
belangrijke mate gebaseerd op de ervaringen met de klankbordgroep en de interdepartementale
werkgroep opgedaan in het voorgaande SOMS-traject. Ten aanzien van het dossier REACH was de
afstemming echter in zoverre complexer, dat er sprake was van een gedeelde verantwoordelijkheid
voor voorbereiding van de onderhandelingen door VROM en EZ. Het is duidelijk dat deze
bijzondere constellatie het risico van controverse en fragmentatie met zich meebracht, met name
door de verschillende uitgangspunten en belangen van de twee ‘eerstverantwoordelijke’
departementen en de hoge tijdsdruk en dynamiek waardoor het REACH-dossier in de
onderhandelingsfase werd gekenmerkt. De Haagse afstemming van instructies wordt echter door
vrijwel alle betrokkenen als buitengewoon positief gewaardeerd. Hierbij telt een aantal
succesfactoren: het werken met het dossierteam; de uitvoerige informatievoorziening aan andere
ministeries; het reguliere interdepartementale overleg en het feit dat door het werken met een
kaderinstructie de hoofdlijnen van de Nederlandse inzet voor alle betrokkenen op voorhand
duidelijk waren. Ook de rol van de vertegenwoordigers van Buitenlandse Zaken, zowel in de

98) Intern document, Uitwerking milieuprioriteit voor NL voorzitterschap in 2004, paragraaf ‘internationale
beleidsvernieuwing stoffen – REACH’, januari 2004.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

36

Haagse arena als op EU-niveau (in de woordvoering) geldt als een succesfactor. De keuze om de
vertegenwoordiging van het Nederlandse standpunt in handen te leggen van een (ervaren)
diplomaat met kennis van zaken én van het departementale krachtenveld, wordt ook door Brusselse
betrokkenen erg positief gewaardeerd. Hiermee is voorkomen dat ‘Haagse’ discussies over de
verantwoordelijkheidsverdeling gedurende de onderhandelingen invloed hadden op de inbreng van
het nationale standpunt in Brussel, zoals dat bij andere lidstaten soms maar al te duidelijk was.
In de analyse is reeds besproken dat sommige departementen zich achteraf minder tevreden
betonen met zowel het proces, als het resultaat van de intensieve interdepartementale afstemming.
Dit kan op basis van een aantal factoren worden verklaard.
– Ten eerste is voor het behendig opereren in de (tekstuele) onderhandelingen, kennis en
deskundigheid van het stoffenbeleid(-sterrein) nodig. Een aantal andere ministeries ontbeerden
deze kennis en ervaring, die door de SOMS-exercitie wel bij de verantwoordelijken bij
VROM/SAS aanwezig was.
– Ten tweede is de interne prioriteitsstelling een factor van belang. Op departementen waar
REACH niet als interne prioriteit was aangewezen, wat veelal was te verklaren uit de geringe
mate van politieke betrokkenheid van de bewindspersoon, was minder capaciteit vrijgemaakt.
– Een hiermee samenhangende derde factor is de organisatie van REACH binnen de betrokken
ministeries. Op sommige ministeries (VROM, EZ, LNV) was er een specifieke interne
afstemmingsprocedure om het departementale standpunt ten behoeve van REACH te
formuleren. Op andere ministeries (VWS, SZW, V&W) werd (de organisatie van) deze inbreng
overgelaten aan de dossierhouder, die daarbij ook nog andere dossiers op het bureau had.
Dit krachtenveld heeft ertoe geleid dat sommige van de betrokken deelbelangen zich bij tijd en wijle
op achterstand hebben gevoeld. Op (de consequenties van) deze bevinding wordt nader ingegaan in
hoofdstuk 5.
4.2. Resultaatsbeoordeling
In hoofdstuk 2 is in het kader ‘Het eindcompromis REACH en de Nederlandse inzet’ ingegaan op
de wijze waarop de Nederlandse inzet99 zich verhoudt tot het eindresultaat van de REACH
onderhandelingen in december 2006. Het vergelijken van deze ‘input’ en ‘output’ is een uitdaging,
omdat men zich daarbij immers rekenschap moet geven van de omvang van het dossier, de
complexe belangenconstellatie en de veranderingen die zich in de loop van de tijd hebben
voorgedaan in de Nederlandse onderhandelingspositie. Deze accentverschuivingen waren mede het
gevolg van veranderingen in de politiek-maatschappelijke realiteit in Nederland en van
veranderingen in het Europese krachtenveld. In tabel 4.1 wordt, met inachtneming van deze
aandachtspunten, een vergelijking gepresenteerd van de Nederlandse inbreng met het
onderhandelingsresultaat.

99) Zoals geformuleerd in de kaderinstructie, het BNC-fiche en het Nederlandse position paper van januari en februari
2004.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

37

Kernpunten Nederlandse inzet:
– Expliciet opnemen algemene zorgplicht
– Verplichte uitwisseling dierexperimentele gegevens
– Ketenverantwoordelijkheid en informatie-uitwisseling
– Actieve openbaarmaking gegevens
– Prioritering (eerst: quick scan, later ingezet op:
uitbreiding PBT en vPvB stoffen)
– Uitvoerbaarheid (Centralisatie agentschap,
beperken administratieve ballast, horizontale
integratie andere beleidsterreinen)
– Concurrentiekracht bedrijfsleven
(later: kosteneffectiviteit)
– Gevolgen producenten buiten de EU

Onderhandelingsresultaat:
Niet overgenomen, wel in preambule
Voorstel VK-HO: Overgenomen
Gedeeltelijk overgenomen
Gedeeltelijk overgenomen
Quick scan: niet overgenomen,
uitbreiding: overgenomen
Centralisatie agentschap (voorstel
FR): overgenomen; beperken
administratieve ballast: niet overgenomen,
horizontale integratie: niet overgenomen
Overgenomen
Gedeeltelijk overgenomen

Tabel 4.1
Hoe kunnen het proces en het resultaat van de inzet en inspanningen nu met het gemak van inzicht
achteraf worden gewaardeerd? Bij deze vraag, in feite de derde onderzoeksvraag die in de
basisevaluatie centraal staat, zijn drie elementen van belang.
Om te beginnen moet een onderscheid worden gemaakt tussen de evaluatie van het proces en de
inhoudelijke doelrealisatie. Ten aanzien van het eerste punt, de procesevaluatie, past de
kanttekening dat Nederland als lidstaat in een Europese Unie van 15, later 25, nu 27 spelers hoe
dan ook een beperkte invloed kan uitoefenen. De kansen die zich in de loop van het proces hebben
voorgedaan, zijn door Nederland actief benut om het stoffenbeleid, met grote inzet van
deskundigheid en (voor-)kennis van inhoud en standpunten, in de eigen richting te beïnvloeden. In
SOMS ging het hierbij om het bilateraal aandragen van ervaringen en het doen van voorstellen op
grond van nationale best practices. In REACH werd er actief ingezet op het meeschrijven aan teksten
van de Commissie en van andere lidstaten. Hierbij is de aanvankelijke inzet along the way aangepast,
op basis van maatschappelijk-politieke ontwikkelingen en pragmatische overwegingen. Voor een
kleine lidstaat, die het van kennis en kunde moet hebben in plaats van politieke macht, lijkt de in
het bovenstaande beschreven tactiek een voor de hand liggende, die in het geval van REACH hoe
dan ook met grote inzet is uitgespeeld.
Of deze insteek effectief is geweest, is een vraag waar door respondenten uiteenlopende antwoorden
op worden gegeven. Hierbij moet men zich rekenschap geven van het gezichtspunt van waaruit
e.e.a. wordt beoordeeld. Voor sommigen is cruciaal geweest dat de Nederlandse delegatie zich
vanuit de eigen inbreng van kennis faciliterend heeft opgesteld en altijd bereid was bij te dragen aan
de compromisvorming. Andere betrokkenen, die zich minder tevreden tonen met het eindresultaat,
merken op dat sterker de nadruk had kunnen liggen op de inbreng van specifiek Nederlandse (deel)belangen. Met name in het Nederlandse opereren tijdens het Nederlandse EU-voorzitterschap in
2004 zou de neutrale rol te sterk zijn benadrukt, wat ten koste zou zijn gegaan van kansen voor
nationale belangenbehartiging in het REACH-dossier. Hierbij was overigens sprake van een
Rijksbrede strategie, daar voor Nederland bij eerdere gelegenheden immers het (afbreuk-)risico was
gebleken van het naar voren schuiven van nationale wensen gedurende de periode in de
voorzittersstoel.100
Wanneer de aandacht vervolgens wordt verlegd naar de inhoud, en op basis daarvan een vergelijking
wordt gemaakt met de Nederlandse inzet, kan een aantal opmerkingen worden gemaakt. Aan de
basis van de regulering van chemische stoffen door de overheid ligt een fundamentele spanning
tussen overwegingen van milieu en volksgezondheid versus economische, industriële en

100) Met name de negatieve ervaring tijdens het voorzitterschap in 1991 (de zgn ‘zwarte Maandag’) wierp hierbij zijn
schaduw vooruit. Zie ook Keulen, M. van en J.Q.Th. Rood (2004), Nederland op de voorzitterstoel van de
Europese Unie, in Internationale Spectator, juni 2004, p. 287-292.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

38

commerciële belangen. Deze tegenstelling, die de belangenconstellatie van beleidsvorming inzake
dit thema bepaalt, is zichtbaar zowel in de manier waarop SOMS en REACH vanuit Nederland zijn
opgepakt, als in de wijze waarop daar in het proces van beleidsvorming op EU-niveau mee is
omgegaan. De sterke lobby van met name industriële belangen voor de inkleding van de nieuwe
chemische stoffenwetgeving heeft er ontegenzeglijk toe geleid dat het accent in de opzet van
REACH, die oorspronkelijk lag bij het waarborgen van milieubescherming en een gezonde leef- en
werkomgeving, in de loop van het proces verschoof naar de kosten en (administratieve) lasten van
de uitvoering van het nieuwe systeem. De REACH verordening is zeker in vergelijking met de
ambities van SOMS, het beleidsvernieuwingstraject dat aan de basis lag van de Nederlandse
standpuntbepaling, een minder verstrekkend en ambitieus document.
Deze accentverschuiving is ook zichtbaar in de Nederlandse onderhandelingsinzet. In vergelijking
met de doelstellingen, zoals omschreven in het BNC-fiche en de kaderinstructie, is in de
resultaatsbeoordeling zoals die naar de Kamer is gestuurd een sterker accent waarneembaar op
overwegingen van (bedrijfs-)economische aard. Op basis van een ‘input-output’ analyse zoals
gepresenteerd in hoofdstuk twee, waarin de oorspronkelijke nationale inzet puntsgewijs wordt
vergeleken met het resultaat van de Europese onderhandelingen, is het beeld gemengd positief.
Bepaalde punten uit de Nederlandse inzet zijn duidelijk in de tekst te herkennen, op andere
onderwerpen is minder resultaat geboekt. In beide gevallen is de vraag naar de causaliteit van de
inspanningen en de doelbereiking nadrukkelijk aan de orde, met andere woorden: het is niet met
zekerheid te stellen in welke mate juist de Nederlandse inspanningen hebben bijgedragen tot de
vormgeving van het eindresultaat. Vanuit de complexiteit van de Europese onderhandelingen moge
deze constatering geen verbazing wekken – onderhandelen in de EU-27 is per definitie een proces
van ‘geven’ en ‘nemen’.
Met de ontwikkeling van het dossier REACH is een impuls geleverd aan de ‘Europeanisering’ van
het beleidsveld (chemische) stoffen, ook in de zin van de geleidelijke Europese bewustwording van
alle betrokkenen bij de vorming van dit beleid, dat tot aan het einde van de jaren negentig ondanks
het bestaan van fragmentarische Europese regelgeving nationaal werd beheerst. Gezien de steeds
verdergaande ontwikkeling van het Europese milieubeleid zijn de ervaringen die zijn opgedaan in
het REACH dossier zonder meer positief te waarderen.
Nog een ander perspectief van waaruit de resultaatsbeoordeling kan worden bezien is die waarbij
van enige afstand in tijd en betrokkenheid wordt gekeken naar de meerwaarde van REACH als
regelgevend kader in het stoffenveld. Ook hier is succes ‘in the eye of the beholder’. Betrokken
onderhandelaars zijn over het algemeen tevreden, met als kanttekening dat REACH in de loop van
het proces en onder invloed van vele krachten een andersoortig karakter heeft gekregen dan de
aanvankelijke nationale beleidsvernieuwing SOMS voor ogen had. Vanuit een ander perspectief, dat
van de uitvoering, is opgemerkt dat de weerstand in verschillende regionen bij het bedrijfsleven,
waarin uiteindelijk met REACH zal moeten worden gewerkt, onverminderd groot is. Er wordt door
betrokkenen een hoge regel- en tijdsdruk ervaren om aan alle nieuwe bepalingen te voldoen. Deze
weerstand is nauwelijks afgenomen, ook nu men reeds enige tijd aan (het vooruitzicht van) de
nieuwe regelgeving heeft kunnen wennen, wat een teken kan zijn dat de impact groter is dan
aanvankelijk is ingeschat. Het capaciteitsbeslag dat door de nieuwe procedures wordt gevraagd
drukt bovendien relatief zwaar op de kleinere organisaties in het midden- en kleinbedrijf. Overigens
zijn er door de ministeries van VROM, EZ, maar ook SZW, veel inspanningen verricht om ‘het
veld’ op REACH voor te bereiden. Het is echter de vraag of dit door grotere inspanningen in het
voorbereidings- en voorlichtingstraject voorkomen had kunnen worden.
De feitelijke milieu- en gezondheidsbaten die door REACH kunnen worden bewerkstelligd, worden
van diverse kanten ter discussie gesteld. Zo is er desgevraagd vanuit milieuorganisaties maar ook op
betrokken departementen bijvoorbeeld opgemerkt dat nu het overgrote deel van de stoffen in

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

39

kleine hoeveelheden buiten de werkingssfeer van de verordening vallen, terwijl deze
niettegenstaande hun geringe volume misschien juist wel buitengewoon schadelijk kunnen zijn.101
4.3. Slotanalyse
De belangrijkste bevinding die uit dit hoofdstuk naar voren komt is dat het SOMS/REACH traject
in een aantal opzichten als voorbeeld kan dienen van een door Nederland/VROM succesvol
aangepakt ‘groot’ Europees dossier. Door een doordachte inzet en aanpak, waarbij veel stakeholders
in de voorbereiding werden betrokken, is een aantal bekende valkuilen in de coördinatie en
implementatie van Europese dossiers vermeden. De inhoudelijke analyse leert dat veel van de
zorgen en voorkeuren van Nederland/VROM in de tekst van de verordening zijn vertaald. Vier
specifieke factoren springen in het oog:
– Het benutten van kennis en het netwerk op het gebied van stoffen en zoals opgedaan tijdens SOMS
en in de navolgende nationale expert-detachering bij de Europese Commissie. Deze kennis en
dit netwerk zijn zeer bewust ingebracht en benut bij de (bepaling van de) Nederlandse inzet in
REACH.
– Het vroegtijdig bepalen van prioriteiten in de inzet; zoals vastgelegd in de SOMS-nota’s en
Kamerbrieven REACH. Uit de reconstructie blijkt dat het accent in de loop der tijd, mede
onder invloed van veranderingen in de politieke krachtsverhoudingen, verschoof van het
inspireren van partners op basis van de nationale ervaringen met SOMS, naar een
pragmatischer inbreng in de Europese onderhandelingen over REACH. Het accent van deze
inbreng en beïnvloeding lag op de Commissie- en Raadsfase, terwijl relatief minder aandacht is
besteed aan het Europees Parlement.
– De nadruk op ‘Europese’ oplossingen, in plaats van een nadruk op het eigen beleidsgelijk. Was
aanvankelijk de specifieke filosofie achter SOMS de inspiratie voor de Nederlandse inzet, de
inspanningen werden gedurende het proces meer gericht op Europese compromisvorming.
– Het borgen van interne consistentie en integraliteit van de belangenafweging. Het dossierteam REACH
heeft veel geïnvesteerd in het tijdig en ruim informeren van alle betrokken ministeries en
partijen uit het veld bij de standpuntbepaling. Dat niet alle betrokken deelbelangen zich even
tevreden betonen met het verloop en resultaat van deze procedure, is deels te verklaren vanuit
de inhoudelijke perceptie van het onderhandelingsresultaat, en deels vanuit de specifieke
politiek-ambtelijke constellatie waarin deze standpuntbepaling ook binnen ministeries zijn beslag
kreeg. Op deze bevinding zal nader worden ingegaan in het volgende hoofdstuk, waarin uit de
ervaringen met SOMS/REACH een aantal aanbevelingen of ‘lessen’ worden getrokken voor
de aanpak van vergelijkbare Europese dossiers in de nabije toekomst.

101) Europarlementariër Dorette Corbey stelt bijvoorbeeld desgevraagd: ‘REACH was een prachtig bouwwerk, maar het
is al gesloopt voor er ook maar iets van de grond is gekomen.’ Greenpeace is ook teleurgesteld over het verwaterde
compromis, maar benadrukt de mogelijkheden bij de implementatie en uitvoering (Schopping, K: REACH, work in
progress, visie van Greenpeace op REACH, Milieu en Recht 34, 8).

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

40

HOOFDSTUK 5 AANBEVELINGEN

In de voorgaande hoofdstukken is het proces van belangenbehartiging van SOMS naar REACH en
van Den Haag naar Brussel en retour gereconstrueerd en geanalyseerd. De belangrijkste algemene
bevinding is dat het SOMS/REACH traject in een aantal opzichten ten voorbeeld kan worden
gesteld als een succesvolle aanpak van een complex dossier, waarbij voor Nederland grote belangen
op het spel stonden. In tabel 5.1 is een aantal relevante elementen van de aanpak van het
SOMS/REACH dossier samengevat. De vraag die in dit afsluitende hoofdstuk aan de orde is, is
welke aanbevelingen zijn te formuleren voor de optimalisering van de Nederlandse EUbelangenbehartiging.
Lessen uit SOMS/REACH:
◦ Detachering actief benut
◦ Inzet van de instrumenten dossierteam en kaderinstructie
◦ Transparantie van het proces richting stakeholders binnen en buiten de overheid
◦ VROM/EZ één front in Brussel: niet uitgespeeld
◦ NL EU-voorzitterschap: inhoudelijk standpunt gescheiden van procesvoortgang
◦ Aandacht voor uitvoering tijdens beleidsvoorbereiding

Tabel 5.1
1. Zet deskundigheid gericht in voor presentie en invloed
Evident is dat Nederland het in de uitgebreide Unie niet moet hebben van ‘formele’ getalsmacht.
De kracht van de Nederlandse inzet ligt in de brede ervaring en deskundigheid op zowel inhoud als
proces bij overheid en kennisinstituten, die onder andere voortvloeien uit de Nederlandse
economische en technologische positie en reputatie als ‘kennisland’. De opdracht voor de
Rijksoverheid is om deze kennis in een vroeg stadium samen te brengen en te ‘bundelen’ tot een
werkbare en haalbare inbreng in het Europese proces.
Tegenwoordig wordt de noodzaak van een vroegtijdige, op inhoudelijke kennis gebaseerde
Nederlandse inzet in de EU, zowel in de contacten met de Commissie als in het bilaterale voorveld,
als cruciaal beschouwd voor de effectiviteit van de Nederlandse belangenbehartiging. Uit de analyse
van REACH kan worden geconcludeerd dat zowel in de Nederlandse prioriteitsstelling als bij
aanpak van dit dossier van een dergelijke pro-actieve aanpak sprake is geweest. In het bijzonder de
detachering van een nationale expert bij de Europese Commissie was een factor van betekenis. De
uitdaging voor Nederland/VROM was om in de hitte van het proces de inzet van expertise binnen
de lijnen van de (politieke) instructie te houden en daarbij zoveel mogelijk draagvlak te behouden
van betrokkenen binnenslands. Het Europese bewustzijn en de kennis van het verschil tussen de
nationale en Europese beleidscontext, evenals het vermogen om op het juiste moment adequaat te
‘schakelen’ tussen beide speelvelden, bleken daarbij cruciaal voor het vermogen van betrokkenen
om het spel in het vereiste hoge tempo mee te spelen. Met de ontwikkeling van het dossier
REACH lijkt ook een belangrijke impuls te zijn geleverd aan de ‘Europeanisering’ van het
beleidsveld (chemische) stoffen en aan de Europese bewustwording van de meest betrokkenen.
Deze ervaring zal zonder twijfel van grote waarde blijken voor de aanpak, door Nederland en
VROM/SAS, van vergelijkbare dossiers in de (nabije) toekomst.
2. Houd het proces transparant en filter informatie
Stoffenbeleid is een inhoudelijk complexe materie, voor de vormgeving waarvan inhoudelijke
kennis van zaken van groot belang is. De REACH-onderhandelingen werden bovendien
gekenmerkt door belangentegenstellingen, meerlagigheid (inzet op verschillende speelvelden) en
een bij vlagen hoge tijdsdruk. Correcte en tijdige informatie(-voorziening) over zowel inhoud als
proces was daarbij een cruciale factor. De eerstverantwoordelijkheid voor het leveren van ‘input’ in

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

41

de onderhandelingen ligt in het huidige model van afstemming van Nederlandse EU-standpunten
bij het ‘trekkende’ departement. Daarnaast zijn andere vanuit deelbelangen betrokken ministeries
zelf verantwoordelijk voor een adequate inzet van tijd en capaciteit, om een effectieve inbreng van
de eigen opvattingen en overwegingen te verzekeren. Dit brengt de vraag op hoe bij de behandeling
van complexe, langlopende dossiers een evenwicht kan worden gevonden tussen de (soms grote)
hoeveelheid informatie en de beschikbare – en soms schaarse – capaciteit binnen ándere
departementen om deze informatie tijdig en adequaat te kunnen verwerken. Zeker bij de soms
technische behandeling van dergelijke dossiers is het immers van belang oog te houden voor het
behoud van draagvlak van die deelbelangen, intern en extern, die wellicht op zich valide punten
inbrengen, maar het op materiedeskundigheid riskeren te verliezen. Dit gegeven pleit voor een
solide management van de informatiestromen ten behoeve van de opbouw en het behoud van
wederzijds vertrouwen tussen betrokkenen.
3. Regisseer beleidsvoorbereiding en -uitvoering parallel
REACH is een voorbeeld van een dossier waarin nog ten tijde van de onderhandelingen over de
tekst bewust is ingezet op het betrekken van de juridische- en uitvoerings-dimensie om de in deze
fase betrokken actoren in een zo vroeg mogelijk stadium voor te bereiden op de aankomende
Europese regelgeving. VROM/SAS heeft veel tijd en aandacht gestoken in het betrekken van deze
stakeholders. Uit deze aanpak kunnen lessen worden getrokken voor de overheid in brede zin, waar
niettegenstaande problemen met tijdige en correct implementatie van Europees beleid in het
recente verleden, toch nog te vaak de uitvoeringsproblematiek in een te laat stadium aan de orde
wordt gesteld, met alle negatieve gevolgen van dien. Het vroegtijdige verdisconteren van vragen
inzake implementatie is cruciaal met het oog op de Nederlandse inzet tijdens de onderhandelingen
over Europese regelgeving in het bijzonder om onaangename verrassingen in een later stadium te
voorkomen. Het is daarnaast belangrijk met het oog op het verzekeren van draagvlak voor
Europese regelgeving, zowel politiek en ambtelijk (bij uitvoeringsinstanties), als in relatie tot de
stakeholders.
4. Onderschat het Europees Parlement niet
Bij de reconstructie van de inspanningen vanuit Nederland op het dossier REACH valt op dat door
VROM/SAS bewust veel capaciteit is ingezet op de Raadsfase, en minder op die waarin het dossier
onderwerp van (soms verhitte) bespreking was in het Europees Parlement. Contact met het EP in
REACH lijkt beperkt tot een bepaald technisch punt inzake de uitvoering dat door VROM onder
de aandacht is gebracht daar dit nog in tweede lezing moest worden ‘gerepareerd’. Vanuit het
ministerie van Economische Zaken is overigens wel het initiatief genomen tot het benaderen van
(Nederlandse) Europarlementariërs. Hierbij heeft de betrokkenheid van de bewindspersoon als
‘bevlogen Europeaan’ en voormalig Europarlementariër volgens betrokkenen zeker invloed gehad.
Nederland heeft natuurlijk een ‘vaste’ plek in de Raad, als het natuurlijke forum voor nationale
belangenbehartiging. Het is dan ook verleidelijk de aandacht op deze instelling te richten. Het
REACH-dossier leert bovendien dat een vroegtijdige inzet op de Commissiefase een land een
belangrijke voorsprong kan verschaffen. In die fase wordt het voorstel op hoofdlijnen geformuleerd
en worden als het ware de kaders gesteld voor de latere onderhandelingen in Raadsfase en de
besprekingen binnen het Parlement. Maar de ervaring leert ook dat in het bijzonder het Europees
Parlement via amendering -afhankelijk van het dossier- soms nog vergaande wijzigingen in
Europese regelgeving weet aan te brengen (vergelijk het voorbeeld van de dienstenrichtlijn). Het
risico dat punten die in de Raad met succes zijn binnengehaald vervolgens verzwakt of verwijderd
worden door het EP is daarom niet onaanzienlijk. In het integraal meenemen van ook de EP fase
bij de strategievorming voor ‘grote’ dossiers ligt dan ook een aandachtspunt, zeker nu de macht van
het EP onder het nieuwe verdragsregime verder zal toenemen.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

42

5. Houd deelbelangen betrokken en waarborg integraliteit
Uit de analyse is gebleken dat het niet voor alle betrokken partijen eenvoudig was, het
interdepartementale spel in het vereiste tempo mee te spelen en intern voldoende politieke
betrokkenheid te genereren om (deel-)belangen tijdig en effectief in de standpuntbepaling in te
brengen. Uit de specifieke bezwaren die enkelen aan de gang van zaken hebben overgehouden,
blijkt het risico van de huidige vormgeving van de coördinatie van Europese dossiers in Nederland.
Dit thema heeft in de afgelopen jaren centraal gestaan in diverse (hoog-)ambtelijke adviesrapporten
en wetenschappelijke studies, waarin gewag wordt gemaakt van de specifieke politiek-bestuurlijke
constellatie waarin de Nederlandse EU-standpuntbepaling haar beslag krijgt, waaronder de sterke
mate van departementale autonomie, het relatief grote aantal ambtelijke coördinatie-organen en de
traditioneel re-actieve politieke betrokkenheid bij het proces van standpuntbepaling en afstemming
van EU beleid.102
In de huidige procedure voor vormgeving van het Nederlandse Europabeleid worden dossiers vaak
niet formeel interdepartementaal afgestemd gedurende de onderhandelingen in de
Raadswerkgroepfase.103 Deze zijn daardoor pas in de fase van de totstandkoming van de instructie
voor de PV onderwerp van bespreking tussen de ministeries. Daardoor bestaat het risico dat de
Nederlandse inzet in de voorafgaande (en soms cruciale) fase van de besprekingen in de
raadswerkgroep te sterk vanuit één specifiek (trekkend) deelbelang wordt vormgegeven. Dit risico is
groter in het geval van een complex dossier als REACH, waarbij zoals gezegd veel deskundigheid
en inzicht in de posities benodigd was om het hoge tempo van de onderhandelingen te kunnen
bijbenen, laat staan om hierop van buitenaf adequaat te kunnen interveniëren.
Wanneer de aanpak van REACH wordt bezien in het licht van genoemde kritische beschouwingen,
kan worden geconstateerd dat de valkuil van ‘zwarte gaten’ in de coördinatie succesvol is vermeden.
Hiervoor kan een aantal succesfactoren worden aangewezen.
– Een eerste positieve ervaring in REACH is het gebruik van het instrument van het
interdepartementale dossierteam met vertegenwoordigers van de departementen van VROM, EZ
en BZ. Geïntroduceerd tijdens het Nederlands voorzitterschap, maar voortgezet tijdens het
vervolg van dit onderhandelingstraject, heeft dit teamwork niet alleen in belangrijke mate
bijgedragen aan een adequate afstemming op ‘Haags’ niveau, maar vooral verzekerd dat
Nederland zowel ambtelijk als politiek met één stem in Brussel sprak.
– Opvallend is daarnaast het gebruik van het instrument van de kaderinstructie, dat de
onderhandelaars de vereiste flexibiliteit verschafte gedurende het proces van onderhandelen.
Inzet van dit instrument vereist een voortdurende en snelle terugkoppeling naar Den Haag
zodat de instructie kan worden aangepast aan nieuw ontstane Europese werkelijkheden.
– In de derde plaats zijn er structureel vanuit het dossierteam veel inspanningen verricht om het
proces zoveel mogelijk transparant te houden en de andere betrokken ministeries ruim van
informatie te voorzien in de vorm van Raadsdocumenten, tekstvoorstellen en position papers.
Niettegenstaande de ‘snelkookpan’ waarin de onderhandelingen zich afspeelden, zijn
betrokkenen gedurende het proces in ruime mate geïnformeerd over de stand van zaken.
Bovendien is reeds tijdens het proces van onderhandelingen bewust aandacht gegeven aan de
noodzakelijke voorbereiding ten behoeve van tijdige omzetting en uitvoering van de REACH
bepalingen.
– Ten slotte werd ruime mogelijkheid geboden voor de geïnformeerde inbreng van deelbelangen
op de daartoe bedoelde vaste momenten in het beleidsproces (uitbrengen Commissievoorstel;
inbreng Raadswerkgroep, voorbereiding Coreper of Raad). Niet alleen was REACH structureel
onderwerp van gesprek in de vaste Coördinatiecommissie Internationale Milieuzaken (CIM),
waar alle milieudossiers interdepartementaal worden besproken, ook was een specifieke

102) Zie in dit verband de adviesrapporten en studies zoals genoemd in noot 5.
103) In dit kader wordt wel gesproken van het ‘zwarte gat’ van de Raadswerkgroepfase. Zie: Gemengde Commissie van
Voorst tot Voorst, Eindrapport Sturing EU-aangelegenheden, Project Andere Overheid, Den Haag: 2004.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

43

interdepartementale werkgroep IW- REACH ingesteld waar vanuit het dossierteam van
VROM/EZ/BZ met de andere ministeries standpunten werden besproken en
onderhandelingen werden teruggekoppeld. Het succes van deze aanpak, die structurele
informatievoorziening en afstemming tussen betrokkenen verzekerde, wordt geïllustreerd door
de wetenschap dat het werken met interdepartementale en interbestuurlijke werkgroepen en
dossierteams in Den Haag, nu, enkele jaren later, brede navolging vindt.
Niettemin moet worden geconstateerd dat bepaalde deelbelangen menen dat hun inbreng in de
standpuntbepaling REACH onvoldoende is geweest. Derhalve dringt de vraag zich op, op welke
wijze deze op zich succesvolle aanpak van REACH nog geoptimaliseerd had kunnen worden. In dit
verband kunnen twee concrete suggesties worden gedaan.
1. Verzekeren van prioriteit en capaciteit bij alle betrokken deelbelangen
Een strategische aanpak van om het even welk Europese dossier vergt tijdige signalering en (pro)activiteit. Een dergelijke signalering vindt sinds kort plaats in het kader van de ‘lijst grote
voorstellen’ waarop voor Nederland relevante Europese voorstellen worden uitgelicht. Een
dergelijke prioritering moet vervolgens echter ook consequenties hebben. Het is hiertoe van belang
dat op hoog-ambtelijk en/of politiek niveau wordt verzekerd dat binnen alle betrokken ministeries
gedurende de looptijd van de onderhandelingen structureel voldoende tijd en capaciteit voor het
betreffende dossier worden vrijgemaakt. Immers, vanuit het belang van Nederland als lidstaat
geredeneerd zou gebrek aan capaciteit niet de reden mogen zijn, dat bepaalde valide deelaspecten
onvoldoende in een onderhandelingsresultaat worden verdisconteerd. Het is daarbij bovendien van
belang dat, ook wanneer de onderhandelingen in volle gang zijn, gedurende het proces op hoger
(CoCo of Ministerraad) niveau regulier een tussentijdse evaluatie wordt gepland, waarin vanaf enige
afstand van de hitte van de onderhandelingen op EU-niveau wordt bezien hoe deze prioritering in
de praktijk uitwerkt, of de Nederlandse onderhandelingsstrategie moet worden herzien en wellicht
herijking en/of hernieuwde capaciteitstoedeling noodzakelijk is.
2. Naar meer actieve coördinatie vanuit het trekkende departement104
In het huidige coördinatiemodel voor EU-beleid in Nederland zijn andere ministeries, los van de
formele coördinatiemomenten (naar aanleiding van een nieuw Commissievoorstel, en ter
voorbereiding van de instructies voor de PV en Ministerraden), zélf verantwoordelijk voor de
tijdige en correcte inbreng van hun deelbelangen bij het ‘trekkende’ departement. In het
coördinatiemodel van het Verenigd Koninkrijk ligt die verantwoordelijkheid óók bij de
dossierhouder, die ervoor moet zorgen dat andere deelbelangen te allen tijde voldoende
geïnformeerd zijn over die zaken, die naar de inschatting van de dossierhouder voor hen van belang
kunnen zijn. Dit model wordt wel als ‘actief’ gekenmerkt omdat ministeries niet alleen ‘passief’
stukken krijgen toegestuurd, maar actief betrokken worden bij de standpuntbepaling, (alleen) op het
moment dat voor hen relevante punten spelen.
De ervaring in het VK leert dat een dergelijk model van ‘issue’ coördinatie grotendeels
informeel, tussen dossierhouders, kan worden georganiseerd, zodat een groot aantal van de vaste
vergadermomenten in het Nederlandse systeem kan vervallen. Een dergelijk systeem vergt dat de
dossierhouder tijdig een zorgvuldige selectie maakt van die informatie, die voor anderen van belang
is en – belangrijker – dat hij/zij het vermogen ontwikkelt om actief met andere ministeries ‘mee te
denken’ teneinde ook de inbreng van hun deelbelangen te verzekeren en vorm te geven. Een
belangrijker voorwaarde is wel dat aan de basis van deze ‘informele’ afstemming een integrale
belangenafweging ligt, die op politiek niveau gestalte moet krijgen. Niet alleen vergt een dergelijke
‘omkering’ van het Nederlandse coördinatiemodel vanzelfsprekend een politiek-bestuurlijk besluit,
ook is het van belang dat voornoemde exercitie plaatsvindt, waarin structureel wordt bezien waar in
dossiers voor Nederland als geheel relevante issues liggen en hoe deze overheidsbreed kunnen
worden aangepakt.

104) Deze suggestie is uitgewerkt in een advies van het Raad voor het Openbaar Bestuur, Nationale coördinatie van EUbeleid: een politiek en proactief proces. Den Haag 2004.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

44

Deze twee aanbevelingen kunnen een bijdrage leveren aan de strategische en integrale
belangenbehartiging door Nederland in het Europese proces, waarbij ook deelbelangen met
voldoende kennis van zaken en ten volle in een intensief proces als dat rond REACH kunnen
participeren.
Ter afsluiting van deze overweging past echter een belangrijk caveat. Onderhandelingen in EU
kader zijn per definitie een kwestie van geven en nemen. Dit gegeven pleit niet alleen voor
prioritering van voor Nederland ‘essentiële’ onderwerpen in een onderhandelingsproces, maar ook
voor voldoende realisme van alle betrokkenen om het eindresultaat van een per definitie complex
en gelaagd Europees onderhandelingsproces op waarde te schatten. In dit kader is ten tijde van dit
onderzoek door een van de respondenten opgemerkt, dat succes blijkt uit de constatering dat
niemand helemaal tevreden is - anders geformuleerd: ‘iedereen [is] een beetje content’. Vanuit dit oogpunt
bezien kan hoe dan ook worden geconcludeerd dat de inspanningen in de zoektocht naar een
compromis op het complexe en intensieve dossier REACH, waaraan Nederland ontegenzeglijk
buitengewoon actief heeft bijgedragen, zonder meer zijn vruchten heeft afgeworpen.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

BIJLAGE I: LIJST VAN AFKORTINGEN EN HUN BETEKENIS

AHG
AMvB
BMS
BNC
BZ
CEFIC
CIM
CMR
CoCo
DG
ECHA
EU
ENV
ENT
EP
EZ
IMZ
IW-REACH
MKB
GS
LNV
NGO
OSOR
PBT
PRODUCE
PV/EU
REACH
RIP
RIVM
SAS
SLIM
SOMS
SN
SPORT
SZW
VASt
VROM
VWS
V&W
WMS
zPzB

Instituut Clingendael

Ad Hoc Raadswerkgroep REACH
Algemene Maatregel van Bestuur
Bureau Milieugevaarlijke Stoffen
Werkgroep Beoordeling Nieuwe Commissievoorstellen
Ministerie van Buitenlandse Zaken
European Chemical Industry Council, koepelorganisatie chemische industrie
Coördinatiecommissie Internationale milieuzaken
Carcinogeen, Mutageen, Reproductietoxisch (stofeigenschappen)
Coördinatiecommissie Europese zaken en aangelegenheden
Directoraat-Generaal
Europees Chemische Stoffen Agentschap
Europese Unie
Environment
Entreprise
Europees Parlement
Ministerie van Economische Zaken
Internationale Milieu Zaken
Interdepartementale werkgroep REACH
Midden- en Kleinbedrijf
Gemeenschappelijk Standpunt
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
Niet-gouvernementele organisatie
‘One Substance, One Registration’, voorstel gedurende de onderhandelingen
Persistent, Bioaccumulerend, Toxisch (stofeigenschappen)
Praktijksimulatie op EU niveau ter voorbereiding van de invoering van REACH
Permanente Vertegenwoordiging van Nederland bij de Europese Unie
Registratie, Evaluatie en Autorisatie van Chemische Stoffen
REACH Implementation Project
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Directie Stoffen, Afvalstoffen en Straling
Simpler Legislation for the Internal Market, initiatief binnen de Europese Commissie
Strategie Omgaan met Stoffen
Afdeling Stoffen en Normstelling
Praktijksimulatie op EU niveau ter voorbereiding van de invoering van REACH
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Het programma Versterking Arbeidsomstandigheden-beleid Stoffen
Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Wet Milieugevaarlijke Stoffen
Zeer Persistent en Zeer Bioaccumulerend (stofeigenschappen)

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

BIJLAGE II: FORMELE STRUCTUUR STANDPUNTBEPALING EN AFSTEMMING REACH

EU
Raad voor
concurrentievermogen/
Milieuraad

COREPER

Ad Hoc
Werkgroep
REACH

NL

VROM

Ministerraad

Min/Stas

CoCo

Stuurgroep
Vzschap

PV Instructie

Vzschaps
team

CIM-REACH
Dossierteam
VROM/EZ/BZ
IW REACH

BNC

Instituut Clingendael

Klankbordgroep
REACH

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

DTdgm
DTdgr
Dtdgw

BIJLAGE III: LIJST VAN RESPONDENTEN

◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦
◦

Dick Jung, (VROM/DGM/SAS/SN)
Jan-Karel Kwisthout (VROM/DGM/SAS/SN)
Arnold van der Wielen (VROM/DGM/SAS/SN)
Hans Woldendorp (VROM/DGM)
Adriaan Oudeman (VROM/IZ)
Hugo von Meijenfeldt (VROM/IZ)
Joris van der Voet (VROM/IZ)
Simon Smits (vml PV/EU)
George van Bergen (BZ/DES)
Tjalling Dijkstra (BZ/DGIS)
Frits von Meijenfeldt (EZ)
Maarten Treep (vml. EZ)
Martine van der Weiden (VWS)
Henk Roelfzema (VWS)
Ad Vijlbrief (SZW)
Albert Hollander (vml. SZW)
Gerrit Niebeek (V&W, RWS)
Heddy de Wijs (V&W)
Marian Hopman (LNV)
Lucie Vollebregt (vml. extern LNV)
Dick Sijm (RIVM, Bureau REACH)
Cees de Heer (RIVM, SIR)
Dirk van Well (VNCI)
Jenda Horak (FOCWA)
Geert Dancet (Europese Commissie/ ECHA)

Respondenten gedeelde interviews/ interviews van deelonderzoeken:
◦
Wim Zijlstra (VNO/NCW)
◦
Katleen Hendrix (Europese Commissie)
◦
Eva Hellsten (Europese Commissie)
◦
Robert Donkers (Europese Commissie)
◦
Aukje Berden (Europees Parlement, assistent Ria Oomen)
◦
Mark Koene (Stichting Natuur en Milieu)
Daniele Rosche (WECF)
◦

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

BIJLAGE IV: SAMENSTELLING PROJECTTEAM

Dit onderzoek is uitgevoerd door een projectteam binnen het Clingendael Europese Studies
Programma, bestaande uit:
Prof. dr. Jan Q.Th. Rood
Dr. Mendeltje van Keulen
Drs. Suzanne J. Nollen
Drs. Mirte M. van den Berge

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008

BIJLAGE V: LITERATUURLIJST

Adviesraad Internationale Vraagstukken, De Europese Unie en de band met de burger, Den Haag: 2005
(briefadvies).
Adviesraad Internationale Vraagstukken, Europa Een Prioriteit!, Den Haag: 2006.
Berg, E. van den, De lange weg naar Brussel. De Europese betrokkenheid van Nederlandse maatschappelijke
organisaties en hun leden, SCP, Den Haag: 2006.
Beunderman, M. ‘REACH Chemicals Law makes progress’ in EUObserver, 10 November 2005.
Contiero, M. The Toxic Lobby: how the chemicals industry is trying to kill REACH, Greenpeace International,
mei 2006.
Eindrapport van de Gemengde Commissie Sturing EU-aangelegenheden, Den Haag: 2005.
Keulen, M. van en J.Q.Th. Rood ‘Nederland op de voorzitterstoel van de Europese Unie’, in
Internationale Spectator, juni 2004, p. 287-292.
Keulen, M. van (2006) Going Europe or Going Dutch, How the Dutch government Shapes European Union policy,
Amsterdam; AUP.
KPMG/TNO en SIRA Consulting Gevolgen en administratieve lasten van REACH* voor het Nederlandse
bedrijfsleven, 30 augustus 2004.
Kwisthout, J.K., A. Swart, H.E. Woldendorp, ‘De uitvoeringswet REACH: leerpunten over de
uitvoering van een Europese verordening’, in NTER, 2007 p. 141-151.
Schopping, K. ‘REACH, work in progress, visie van Greenpeace op REACH’, in Milieu en Recht, 34:8,
2007.

Selin, H. ‘Coalition Politics and Chemical Management in a Regulartory Ambitious Europe’, in Global
Environmental Politics, vol 7 nr 3, augustus 2007.
Steunenberg, B. en Voermans, W.J.M. (2006) The Transposition of EC Directives; A Comparative Study of
Instruments an Processes in Six Member States, Leiden/Den Haag: Leiden University, WODC Ministerie
van Justitie.
Rood, J.Q.Th, S.J. Nollen, M. van Keulen en G.A.T.M. Arts, Nederland en de totstandkoming van EUmilieurichtlijnen, Instituut Clingendael, Den Haag, december 2005.
Raad voor het Openbaar Bestuur, Nationale coördinatie van EU-beleid: een politiek en proactief proces, Den
Haag: 2004.
Verschuuren, J.M., C.J. Bastmeijer en J.A. Schout (2002) Europese dialoog over voorstellen tot aanpassing van de
Nederlandse milieuwetgeving: Een onderzoek in opdracht van het ministerie van Volkshuisvestiging, Ruimtelijke
Ordening en Milieubeheer (VROM), ter uitvoering van het voorstel 22(a) van de nota “Met recht
verantwoordelijk!”, Centrum voor wetgevingsvraagstukken KUB en European Institute of Public
Administration.
Witmond, B., S. Groot, W. Groen, and E. Dönszelmann, The impact of REACH: Overview of 36 studies on
the impact of the new EU chemicals policy on society and business, Ecorys and OpdenKamp Adviesgroep,
Den Haag: oktober 2004.
Woldendorp, H.E., A. Swart-Bodrij en J.K. Kwisthout. ‘REACH komt, de WMS gaat’ in Milieu en Recht,
34:8 2007.

Instituut Clingendael

© CESP, Eindapport EVA/REACH, april 2008