Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2013–2014

21 501-02

Raad Algemene Zaken en Raad Buitenlandse
Zaken

Nr. 1321

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BUITENLANDSE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 januari 2014
Conform de toezegging aan uw Kamer tijdens het Algemeen Overleg
Raad Buitenlandse Zaken (RBZ) op 16 oktober 2013 (Kamerstuk 21 501-02,
nr. 1304) komt u hierbij, mede namens de Minister voor Buitenlandse
Handel en Ontwikkelingssamenwerking, de kabinetsreactie toe op het
rapport van de Europese Rekenkamer (ERK) over de steun van de EU aan
de Palestijnse Autoriteit (PA), dat eerst op 11 december jl. werd
gepubliceerd.
Steun aan de PA via Pegase
Het onderzoek van de ERK werd tussen juli en december 2012 uitgevoerd
en richtte zich op het zogenaamde Pegase mechanisme (Mécanisme
Palestino-Européen de Gestion de l’Aide Socio-Economique) dat valt
onder het Europees nabuurschapsbeleid. De Europese Rekenkamer stelt
in haar rapport dat in het kader van Pegase tussen 2008 en 2012 ongeveer
1 miljard euro beschikbaar is gesteld. Hiervan was 726,9 miljoen euro
afkomstig van de EU-begroting. Daarnaast werd het hulpmechanisme
Pegase, dat tevens functioneert als instrument voor donorcoördinatie,
gevoed met bijdragen van zestien EU-lidstaten, waaronder Nederland (5,5
mln. euro in 2013 en 6,5 mln. euro in 2012) en donoren van buiten de EU
(Japan en Zwitserland).
De belangrijkste motivatie voor het verstrekken van hulp aan het
aanvankelijk tijdelijk mechanisme, dat in 2008 werd ingesteld in de
verwachting dat een vredesoplossing binnen afzienbare tijd zou zijn
bereikt, is het ondersteunen van de Palestijnse Autoriteit onder het
vooruitzicht van een twee-statenoplossing. Doel van het programma is de
PA in staat te helpen stellen te voldoen aan haar verplichtingen jegens
ambtenaren, gepensioneerden en kwetsbare families op de Westelijke
Jordaanoever en in Gaza; bij te dragen aan het in stand houden van
publieke dienstverlening en de overheidsfinanciën te verbeteren. Zonder

kst-21501-02-1321
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2014

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-02, nr. 1321

1

dit programma zou de PA deze essentiële diensten niet kunnen leveren,
waarmee de levensvatbaarheid van een Palestijnse staat als deel van een
tweestatenoplossing zou worden ondermijnd. Het onderzoek van de ERK
richtte zich op de vraag of het programma goed is ontworpen en of het
goed wordt aangestuurd, of de beoogde resultaten worden bereikt en hoe
het met de duurzaamheid ervan is gesteld. Het kabinet hecht in algemene
zin grote waarde aan de onafhankelijke onderzoeken die de ERK conform
mandaat uitvoert.
Bevindingen en aanbevelingen
De ERK stelt vast dat het Pegase-mechanisme op zichzelf goed is
ontworpen en gebruik maakt van stevige verificatieprocedures die eraan
bijdragen dat de middelen goed terecht komen. De ERK heeft eveneens
een aantal tekortkomingen geconstateerd en doet op een aantal punten
aanbevelingen om het programma te verbeteren:
Resultaatmeting
De ERK heeft geconstateerd dat er geen prestatie-indicatoren zijn en dat
het hierdoor moeilijk is om resultaten te meten. Bovendien wordt
opgemerkt dat dit ook een belemmering kan zijn voor het aantrekken van
nieuwe donoren. Het kabinet is van mening dat het gebruik van prestatieindicatoren essentieel is voor de meting van voortgang. Dit is dan ook een
vereiste onder het Europees nabuurschapsinstrument (ENPI). Het kabinet
zal er op toezien dat de aangekondigde indicatoren door Commissie en
EDEO ook daadwerkelijk worden ingevoerd. In zijn algemeenheid zet het
kabinet sterk in op verbeterde resultaatmeting in de nieuwe begrotingscyclus (2014–2020). Er dient echter rekening gehouden te worden met de
volatiele situatie in de Palestijnse Gebieden, die regelmatige bijstellingen
van het budget vereisen.
Conditionaliteit
Volgens de ERK heeft de EU niet optimaal gebruikt gemaakt van de
invloed (leverage) die omvangrijke rechtstreekse financiële steun
verschaft om hervormingen door te voeren bijvoorbeeld van het
ambtenarenapparaat, de gezondheidszorg en het onderwijs. Conditionaliteiten werden vooral op microniveau ingezet, bij afzonderlijke betalingen,
maar niet op het grotere geheel betrokken. De EU zou haar steun vooral
moeten koppelen aan concrete vorderingen van de PA bij de hervorming
van het ambtenarenapparaat en de hervorming van het beheer van de
overheidsfinanciën, zo stelt de ERK. Voor Nederland is deze constatering –
die de ERK eerder ook al maakte ten aanzien van de Europese steun aan
de Democratische Republiek Congo- zorgelijk. Nederland zal met de EU in
gesprek gaan over hoe de Europese invloed kan worden gemaximaliseerd
mede via het hulpprogramma en in het kader van de incentive based
approach die aan het nabuurschapsbeleid ten grondslag ligt.
Verificatieprocedure
De ERK concludeert dat de Commissie specifieke verificatieprocedures
heeft opgezet om zeker te stellen dat fondsen alleen gebruikt worden om
begunstigden te betalen, in lijn met gestelde criteria. De ERK stelt dat deze
verificatieprocedures stevig zijn, maar dat er geen specifieke risicoinschatting is gemaakt, bij voorbeeld ten aanzien van corruptie. Nederland
zal er bij de EU op aandringen een meer expliciete risico-inschatting te
maken en duidelijk aan te geven welke risico’s bewust worden genomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-02, nr. 1321

2

Duurzaamheid
De ERK stelt tot slot dat maatregelen nodig zijn om de duurzaamheid van
de beoogde resultaten te verbeteren zoals hervorming van het ambtenarenapparaat, de gezondheidszorg en het onderwijs. De ERK verwijst
hierbij ook naar de dialoog die de EU met Israël voert over opschorting
van de economische beperkingen: deze beperkingen zijn direct van
invloed op de inkomsten van de PA en daarmee de economische
levensvatbaarheid en de Palestijnse afhankelijkheid van donorfinanciering. Ten aanzien van de rol van Israël stellen de Commissie en EDEO
overigens actief samenwerking te hebben gezocht met de Israëlische
regering, waaronder het Ministerie van Defensie. Volgens de EU zou de
effectiviteit hiervan kunnen worden versterkt door nauwere betrokkenheid
van de lidstaten. Nederland heeft aangegeven hiertoe bereid te zijn en
aangeboden om ervaringen die zijn opgedaan in samenwerking met Israël
en de PA te delen teneinde duurzaamheid te optimaliseren.
Gaza: Toen het Pegase-mechanisme werd ingesteld (in 2008) was de
verwachting dat de situatie in Gaza van tijdelijke aard zou zijn. Nu de
situatie in Gaza de afgelopen zeven jaar niet is verbeterd, is een
herziening noodzakelijk, zo stelt de ERK. Het ERK stelt voor om de
betalingen van salarissen in Gaza niet voort te zetten. In hun reactie op het
ERK-rapport erkennen de Commissie en EDEO dat het mechanisme dient
te worden aangepast, maar niet stopgezet.
Niet werkende ambtenaren: De ERK heeft geconstateerd dat een aantal
ambtenaren in Gaza, die mede dankzij Pegase hun salaris ontvangen, niet
werkt. De ERK verwijst hierbij enerzijds naar de politieke situatie in Gaza,
maar stelt tegelijkertijd dat Commissie en EDEO geen adequate stappen
hebben gezet om dit probleem het hoofd te bieden. De EC en EDEO geven
aan dat het een politieke keuze is om de PA, het bestuur van een toekomstige Palestijnse staat, te steunen. Immers, een twee-statenoplossing met
een veilig Israël en een onafhankelijke, democratische en levensvatbare
Palestijnse staat die in vrede naast elkaar bestaan, is niet mogelijk zonder
Gaza. Het kabinet deelt deze analyse en stelt dat voor het bereiken van
een twee-statenoplossing de PA in Gaza voet aan de grond moet houden.
Vervolgstappen
Het kabinet verwelkomt de positieve ontvangst die Commissie en EDEO
het ERK-rapport hebben gegeven. In haar reactie op het rapport heeft de
EU expliciet aangegeven de aanbevelingen van de ERK ter harte te
nemen. De EU merkt tevens op dat veel van de aanbevelingen al worden
geïmplementeerd. Zo sluit het nieuwe EU-PA actieplan dat in maart 2013
door de Europese Raad werd goedgekeurd beter aan bij de huidige
context. Het actieplan is gebaseerd op een meerjarige programmering; de
PA wordt gesteund in het proces van aanpassing van het ambtenarenapparaat en er wordt op toegezien dat deze aanpassingen worden doorgevoerd in het mechanisme; tenslotte zijn er verschillende stappen gezet om
de beheerskosten terug te brengen.
Het kabinet tekent, evenals de ERK en de EU, aan dat samenwerking met
de PA onder bijzondere omstandigheden tot stand komt, in de context van
een reeds langlopende bezetting, met de PA die niet de autoriteit heeft
van een staat en waarvan een deel wordt bestuurd door een de facto
regering waarmee de EU geen relaties onderhoudt. De belangrijkste
voorwaarde om duurzaamheid te bereiken is het bereiken van een
twee-statenakkoord. Ook onder deze moeilijke omstandigheden vindt het
kabinet echter dat de effectiviteit van steun voorop moet staan. De EU
deelt deze visie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-02, nr. 1321

3

Op verzoek van uw Kamer tot slot nog het volgende: Nederland is,
evenals de EU, actief betrokken bij de voorbereiding van het nieuwe
Palestinian National Development Plan (2014–2016). De Nederlandse
inspanningen richten zich vooral op de justitiesector: Nederland is donor
co-chair van deze sector. Daarnaast is Nederland actief in de sectoren
Voedselzekerheid en Water en draagt Nederland substantieel bij aan
mensenrechtenactiviteiten. Tevens steunt Nederland het humanitaire
VN-programma voor Palestijnse vluchtelingen in de regio (UNRWA). De
totale Nederlandse bijdrage aan de Palestijnse Gebieden bedroeg in 2013
54,5 miljoen euro.
Tenslotte kan worden bevestigd dat Nederland noch de EU fondsen
besteedt aan betaling van Palestijnse gedetineerden in Israëlische
gevangenissen of op andere wijze Palestijnse gevangenen financieel
ondersteunt. Naar aanleiding van de motie van de leden Van Der Staaij en
Voordewind over uitkeringen aan Palestijnen in Israëlische detentie
(33 750V, nr. 35) deel ik uw Kamer mee dat de hoogte van de uitkeringen
aan de orde is gesteld tijdens het gesprek met de Palestijnse Minister van
Buitenlandse Zaken op 7 december 2013. Informatie hieromtrent werd
toegezegd. Deze zal worden gedeeld met uw Kamer zodra ik deze heb
ontvangen.
De Minister van Buitenlandse Zaken,
F.C.G.M. Timmermans

Tweede Kamer, vergaderjaar 2013–2014, 21 501-02, nr. 1321

4