Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2019–2020

35 300 VII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (VII) voor het jaar 2020

Nr. 131

BRIEF VAN DE MINISTER VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 juni 2020
Bij de begrotingsbehandeling van Binnenlandse Zaken voor 2020 heeft uw
Kamer een motie van de leden Van der Molen (CDA) en Van Raak (SP)
aangenomen, waarin het kabinet wordt verzocht voorstellen te doen voor
een brede evaluatie van de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur, mede in het licht van de ontwikkelingen in de samenleving.1 De
leden constateren dat de dualisering samenleving en bestuur niet dichter
tot elkaar gebracht heeft. Ik heb uitvoering gegeven aan de motie door
een meta-evaluatie uit te voeren van eerdere evaluaties en rapporten over
de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur op basis waarvan ik
een toekomstgerichte agenda versterking positie gemeenteraden en
provinciale staten voorstel, mede in het licht van mijn eerder aan uw
Kamer aangeboden brief over de toekomst van het openbaar bestuur van
oktober 2019.
Meta-evaluatie dualisering gemeente- en provinciebestuur
De Staatscommissie Dualisme en Lokale Democratie (de commissieElzinga) signaleerde in 2000 vier hoofdproblemen in het lokaal bestuur:
1. De positie van de politieke partijen in de (lokale) vertegenwoordigende
democratie stond onder druk.
2. De bestuurspraktijk was ondanks de formele monistische structuur van
de gemeenten meer dualistisch van karakter.
3. De herkenbaarheid van het lokaal bestuur als forum van politieke
besluitvorming was gering, mede omdat er geen duidelijke scheiding
bestond tussen de machten van bestuur en controle.
4. De collegialiteit binnen het college van burgemeester en wethouders
stond onder druk.

1

kst-35300-VII-131
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2020

Kamerstuk 35 300 VII, nr. 19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 131

1

De staatscommissie adviseerde een stevige wijziging van de structuur om
de gegroeide cultuur te doorbreken. Ambten, instituten, taken en
bevoegdheden moesten volgens de staatscommissie worden ontvlochten,
met een heldere machtenscheiding tot gevolg. De raad moest het politieke
orgaan worden dat op hoofdlijnen stuurt, als eindverantwoordelijke het
college controleert en de bevolking vertegenwoordigt. Het college moest
verantwoordelijk worden voor de bestuursbevoegdheden. Daar hoort bij
dat wethouders geen lid meer van de raad konden zijn. Ook hoorde
daarbij dat wethouders van buiten de gemeenten konden worden
benoemd. De kaderstellende en controlerende rollen van de raad werden
versterkt door uitbreiding van zijn bevoegdheden en invoering van griffies
en rekenkamers. Door een duidelijkere rolverdeling zouden het lokale
bestuur en de politieke partijen aan herkenbaarheid winnen. Deze
adviezen van de staatscommissie Elzinga werden vertaald in de Wet
dualisering gemeentebestuur, die in 2002 in werking trad. Een vernieuwingsimpuls gericht op de noodzakelijke cultuurverandering bij
gemeenten werd tegelijkertijd in gang gezet.
De commissie-Leemhuis gaf in 2004 in een formeel-wettelijke evaluatie
een tussenstand van de dualisering en concludeerde dat de doelstellingen
van de Wet dualisering gemeentebestuur nog niet waren bereikt. Een
gebrek aan helderheid over het samenspel tussen raad en college,
leiderschap, invoeringsstrategie en reguliere overgangsproblemen lag ten
grondslag aan onvoldoende doeltreffendheid. Raadsleden moesten zich
de cultuur van de dualisering meer eigen maken om het tot een succes te
brengen. In 2008 werd vervolgens in een Kamerbrief over «de staat van de
dualisering» van de toenmalige Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken
geconstateerd dat de dualisering per saldo was geslaagd.2 De dualisering
was met de nodige verschillen tussen gemeenten onderling ingedaald.
Het leggen van causale verbanden tussen de invoering van de dualisering
en het functioneren van het lokaal bestuur jaren later bleek ingewikkeld.
De wethouder van buiten, de positie van de griffier, en de nieuwe
raadsvergadervormen werden als succesvolle elementen genoemd.
Uit meerdere rapporten en onderzoeken sindsdien blijkt dat gemeenteraden hun functie vervullen terwijl maatschappelijke en bestuurlijke
omstandigheden ingrijpend zijn veranderd. Er leven breed gedragen
zorgen over de positie en het functioneren van raden. De VNG-denktank
(2016) signaleerde in het rapport «Maatwerkdemocratie» dat in het kader
van de dualisering «de gemeenteraad lijkt mee te delen in de sluipende
legitimiteitscrisis die een aantal van onze «formele» democratische
instituten raakt, en lijkt daarnaast zelf ten prooi te vallen aan een proces
waarbij de gemeenteraad de afgelopen jaren «positie heeft verloren en
verliest». De gemeenteraad zou volgens de denktank moeten worden
versterkt door focus aan te brengen in het functioneren via compacter
bestuur en betere ondersteuning, te investeren in vakmanschap van
raadsleden, de kracht te benutten van de samenleving en meer ruimte te
geven voor effectievere regionale samenwerking. In het rapport «Naar een
meervoudige democratie» (2016) constateert de commissie-Van de Donk
dat samenleving en bestuur door het dualisme niet dichter tot elkaar tot
gekomen. De commissie-Van de Donk stelde voor te evalueren of het
dualisme leidt tot de democratie die we willen, zowel qua uitgangspunten
als op de wijze waarmee we er mee omgaan.
Uit onderzoek uit 2019 in opdracht van BZK door de stichting decentraalbestuur.nl blijkt dat gemeenteraden hun juridisch instrumentarium voor
controle en kaderstelling niet of niet voldoende gebruiken.3 De onder2
3

Kamerstuk 30 902, nr. 15.
Bijlage bij Kamerstuk 35 000 VII, nr. 100.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 131

2

zoekers constateren dat als raden beter gebruik maken van hun wettelijke
instrumenten, ook de instrumenten die met de dualisering zijn geïntroduceerd, raden beter en gerichter kunnen controleren en daarmee beter in
positie kunnen komen.
Doorontwikkeling van de dualisering
Dualisme is een belangrijk onderdeel van de bestuurlijke inrichting en
staat als zodanig niet ter discussie. Dualisering heeft het decentraal
bestuur veel gebracht, namelijk een volwassen bestuur op basis van
heldere ontwerpprincipes. De machtenscheiding is een vast gegeven. Er
bestaat geen serieuze of breed gedeelde wens om terug te keren naar het
monisme, toen wethouders tevens deel van de raad waren en de raad een
besturende functie had. Ik constateer dat er als gevolg van ontwikkelingen
in openbaar bestuur en maatschappij zorgen leven over het functioneren
van met name de gemeenteraad. In mijn Kamerbrief van 18 oktober 2019
over de toekomst van het openbaar bestuur heb ik u geïnformeerd over
mijn visie inzake de ontwikkelingen die van invloed zijn op het openbaar
bestuur en de acties en maatregelen die daarvoor zijn uitgewerkt.4
Uit de hierboven op hoofdlijnen beschreven meta-evaluatie van eerdere
evaluaties en rapporten over de dualisering trek ik de conclusie dat het
dualisme op hoofdlijnen functioneert zoals bedoeld, maar dat er ruimte is
voor verbetering. In de kern draaide de dualisering om de versterking van
de positie van raden en staten. Van belang is om, ter versterking van de
positie van de raad en staten, de komende periode in te zetten op een
doorontwikkeling van de dualisering van gemeenten en provincies. Ik ga
op basis van de uitkomsten van de meta-evaluatie in brede samenspraak
met het decentraal bestuur een «agenda versterking positie gemeenteraden» opstellen. Ik zet in op toekomstgerichte maatregelen om de positie
van raden te versterken zodat zij hun controlerende, kaderstellende en
volksvertegenwoordigende rollen adequaat kunnen uitoefenen gegeven
de veranderende context waarin zij functioneren. Daarbij betrek ik
eveneens de versterking van de positie van provinciale staten.
In de motie van de leden Van der Molen en Van Raak wordt overwogen
dat de dualisering de samenleving en het bestuur niet dichter bij elkaar
heeft gebracht. Uit de evaluatie «de staat van de dualisering» uit 2008
blijkt dat de Wet dualisering gemeentebestuur onvoldoende onderscheid
heeft gemaakt tussen de versterking van de positie van de raad en de
versterking van de relatie van de overheid met de samenleving. Dit zijn
echter twee verschillende motieven, waardoor er misverstanden zijn
ontstaan over de betekenis van de dualisering. De wenselijke versterking
van de relatie van het bestuur met burgers staat los van de dualisering.
Ook in een monistisch stelsel is dat van wezenlijk belang.
De versterking van de relatie tussen burger en overheid is van groot
belang. Bestuur en inwoners staan op tal van manieren met elkaar in
verbinding. In onze democratie komt die verbinding allereerst via de
representatieve democratie tot stand. De lokale democratie is echter veel
meer dan dat. Inwoners dragen inmiddels bij aan de voorbereiding,
uitvoering en evaluatie van beleid, via inspraak, burgerfora, (gelote)
burgerpanels, burgerinitiatieven, wijk- en dorpsraden, wijk- en buurtschouwen, lokale referenda, digitale peilingen, online burgerbegrotingen,
wijkbudgetten en het uitdaagrecht. Er komen ook steeds nieuwe vormen
bij om het bestuur en inwoners met elkaar in verbinding te brengen. De
burgemeester ziet op grond van artikel 170 Gemeentewet toe op de
kwaliteit van de procedures ten aanzien van burgerparticipatie. Ik heb een
wetsvoorstel voor versterking van participatie op decentraal niveau in
4

Kamerstuk 35 300 VII, nr. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 131

3

voorbereiding, dat voor advies naar de Afdeling advisering van de Raad
van State is gezonden. Het doel van het wetsvoorstel is om voor zowel de
inwoners als voor gemeenten duidelijk te maken binnen welke kaders en
op welke wijze inwoners in verschillende beleidsfasen in het beleidsproces kunnen participeren. Het wetsvoorstel regelt de wettelijke
verankering van de mogelijkheid voor de raad om regels te stellen over
het uitdaagrecht.
De dualisering was van groot belang voor de politisering van het lokaal
bestuur, Een kernfunctie van politiek is het wegen van maatschappelijke
wensen en belangen. Dualisering creëerde een duidelijke scheiding tussen
de machten van bestuur en controle, waardoor deze functie van politiek
meer in openheid kan plaatsvinden, waardoor die kernfunctie van de
politiek is vergroot. Daardoor is de herkenbaarheid van het lokaal bestuur
voor de burger toegenomen. Om politieke keuzes door gemeenteraden
mogelijk te maken is ook voldoende beleids- en budgetvrijheid nodig.
Zonder die vrijheid kan er geen sprake zijn van politiek en verwordt de
gemeente tot een uitvoeringsinstantie. Onlangs heeft de ROB een advies
uitgebracht, getiteld «decentrale taak is politieke zaak», waarin zij
concludeert dat de ruimte die gemeenteraden hebben om te sturen in het
sociaal domein nog beter benut kan worden. De bestuurscultuur en het
ingrijpen van het rijk in het lokale beleid verhindert volgens de ROB het
gebruik van die ruimte. Over mijn standpunt ten aanzien van dat advies
zal ik u separaat berichten.
Agenda versterking positie gemeenteraden
In de «agenda versterking positie gemeenteraden» acht ik het wenselijk
om nieuwe maatregelen en acties in gang te zetten om de positie en het
functioneren van gemeenteraden en het gemeentelijke besluitvormingsproces verder door te ontwikkelen. Dat zal gebeuren in aanvulling op
bestaande maatregelen. Daarmee verwacht ik dat het dualisme binnen
gemeenten verder kan worden verbeterd. Deze agenda is een onderdeel
van mijn bredere inzet om het openbaar bestuur duurzaam op de
toekomst voor te bereiden en waar nodig te versterken. De acties en
maatregelen die ik daartoe nodig acht heb ik geschetst in mijn brief over
de toekomst van het openbaar bestuur van 18 oktober 2019. In deze brief
heb ik een actieagenda gepresenteerd die ik nu uitvoer. Ter verdere
uitwerking daarvan ga ik onder andere in 2020 met elke provincie (met
zowel provinciebestuurders als gemeentebestuurders) het gesprek voeren
over de toekomst en inrichting van het openbaar bestuur. Daarbij komt
ook deze agenda aan bod.
Huidige acties en maatregelen
Het samenwerkingsprogramma Democratie in Actie (DiA) werkt aan de
versterking en vernieuwing van de lokale democratie. DiA biedt volksvertegenwoordigers extra ondersteuning bij onderwerpen zoals regionale
samenwerking en nieuwe maatschappelijke opgaven. Het uitgangspunt in
het aanbod van DiA is de uitvoering van de Quick Scan Lokale
Democratie. Daarmee krijgen gemeenten een beeld van het functioneren
van hun eigen democratie. Er is voor gemeenteraden een aanbod
beschikbaar om te werken aan rolneming, bijvoorbeeld met «Raad in
Beraad» en «Grip op regionale samenwerking.» Daarnaast werkt DiA met
verschillende gemeenten in het land om nieuwe instrumenten voor
democratische besluitvorming te introduceren. Ook wordt er gewerkt aan
een informatiecampagne en een trainingsmodule voor raadsleden met
voorbeelden en goede praktijkvoorbeelden over de toepassing van het
raadsinstrumentarium voor controle en kaderstelling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 131

4

Voorts heb ik laten onderzoeken welke vragen in de praktijk leven over de
Gemeente- en Provinciewet en de Wet gemeenschappelijke regelingen,
conform de toezegging aan uw Kamer van 18 oktober 2019.5 Dit
onderzoek is als bijlage bij deze Kamerbrief gevoegd.6 Uit het onderzoek
blijkt dat gemeenten behoefte hebben aan een handreiking over welke
vormen van binnengemeentelijke decentralisatie mogelijk zijn. Ook verken
ik de mogelijkheid voor raden en colleges om gezamenlijk een statuut vast
te stellen om, binnen de grenzen van de wet, duidelijkheid te creëren over
hoe de binnengemeentelijke en regionale organisatie eruitziet.
Voor de uitwerking van de afspraak in het regeerakkoord om de legitimiteit van gemeenschappelijke regelingen te versterken heb ik een
wetsvoorstel versterking democratische legitimiteit samenwerkingsverbanden bij uw Kamer ingediend. Het wetsvoorstel versterkt de positie van
gemeenteraden bij besluitvorming in gemeenschappelijke regelingen,
introduceert controle-instrumenten en verbetert de positie van gemeenteraden met betrekking tot het functioneren van de regeling. Ook ontwikkel
ik een ondersteuningsaanbod. Het gaat gemeenteraden niet om de
hoeveelheid informatie, maar om de juiste informatie om te kunnen
kaderstellen en controleren. Om die reden laat ik modelformats met
goede voorbeelden maken zodat de door raadsleden gewenste sturingsinformatie wordt verstrekt. Ook laat ik een overzicht maken van manieren
die gemeenteraden gebruiken om hun belang bij een gemeenschappelijke
regeling in beeld te brengen. Ten slotte ontwikkel ik een «menukaart» die
raden in staat stelt om keuzes te maken op het gebied van onderlinge
afstemming van zienswijzen en moties, om zo ook te komen tot gelijkwaardiger verhoudingen binnen de samenwerking.
Met het wetsvoorstel versterking decentrale rekenkamers dat bij uw
Kamer is ingediend, wordt de onafhankelijke positie van de rekenkamer
verduidelijkt en versterkt. Deze onafhankelijke rol en positie past beter bij
een dualistisch bestel dan de vormvrije rekenkamerfunctie. Ook werk ik
aan flankerend beleid ter uitwerking van de aanbevelingen van de
werkgroep lokale rekenkamers.
Aanvullende maatregelen
Versterking van checks and balances
Voor een goed functionerend lokaal bestuur is het van groot belang dat er
evenwicht is tussen de verschillende machten van bestuur en controle. Ik
zie aanleiding om de balans op een aantal punten bij te stellen. Ik ga het
recht van enquête verder versterken om het beter toepasbaar te maken
voor gemeenten. Uit onderzoek blijkt dat dit instrument maar zeer beperkt
wordt toegepast in gemeenten. Ik zal daarvoor een handreiking laten
ontwikkelen zodat gemeenten dit instrument beter kunnen gaan
toepassen en zal de wet verder aanscherpen. Voorts blijkt dat het artikel
213a van de Gemeentewet, dat regelt dat de raad een verordening
vaststelt over periodiek onderzoek door het college naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde bestuur, niet of nauwelijks
wordt toegepast door gemeenten zoals bedoeld.7 Ook dit instrument voor
kaderstelling en controle ga ik voor gemeenten beter toepasbaar maken.
Daarnaast ga ik bezien of in de Comptabiliteitswet 2016 nog aanknopingspunten zijn voor aanvullende bevoegdheden en instrumenten van de
raad, die dienstbaar kunnen zijn voor het vergroten van checks and
balances. Ik denk in dit kader bijvoorbeeld aan het artikel 3.1. van de
5

Kamerstuk 35 300 VII, nr. 7.
Raadpleegbaar via www.tweedekamer.nl.
7
Bijlage bij Kamerstuk 35 000 VII, nr. 100.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 131

5

Comptabiliteitswet 2016, waarin onder andere is geregeld dat voorstellen
en toezeggingen van de regering altijd ingaan op de verwachte doelmatigheid en doeltreffendheid van het beleid. Ook kan worden gedacht aan
de invoering van een Verantwoordingsdag voor gemeenten.
Versterking hulptroepen van de raad
Met de dualisering is de raad versterkt door de introductie van wettelijk
verplichte hulptroepen zoals de griffie, de rekenkamer(functie), fractieondersteuning en ambtelijke bijstand. Deze hulptroepen van de raad zijn
slechts een fractie van de ondersteuning van het college door het
ambtelijke apparaat. De hulptroepen van de raad worden echter niet door
alle gemeenteraden op waarde geschat en daarom in sommige gevallen
niet of niet voldoende gebruikt. De raad beperkt daarmee de uitoefening
van zijn kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende
taken en schaadt het lokaal democratisch proces. Dit is vanuit een
democratisch en bestuurlijk oogpunt onwenselijk. Ik wil bevorderen dat
deze wettelijke hulptroepen door raden beter benut gaan worden. Ik wil
het wettelijke recht op fractieondersteuning en ambtelijke bijstand
versterken. Ik onderschrijf, zoals ik ook in 2018 in antwoord op Kamervragen van het lid- Den Boer heb geantwoord, de aanbevelingen in een
proefschrift van Jos Hessels over het recht op fractieondersteuning en
ambtelijke bijstand.8 Voorts heb ik de Raad voor het Openbaar Bestuur om
advies gevraagd inzake de ondersteuning van raadsleden. Het advies
wordt eind dit jaar verwacht.
Ondersteuning in de praktijk voor dualiseringsvraagstukken
Ik ga samen met het lokaal bestuur meer ondersteuning bieden om
dualisering in gemeenten optimaal te laten functioneren. Deze impuls zal
gemeenten ondersteunen waar nodig en gewenst en structureel kennis
gaan delen over dualiseringsvraagstukken. In dat kader zullen bijvoorbeeld verouderde handreikingen over dualisering worden geactualiseerd.
Gelet op de grote verschillen tussen gemeenten in de wijze waarop zij
dualisering hebben vormgegeven wil ik tevens een instrument ontwikkelen waarmee gemeenten hun eigen dualisme kunnen ijken en verbeteren. Uitgangspunt moet worden dat raadsleden na hun eerste jaar als
raadslid voldoende kennis hebben van hun rechten en instrumentarium
om hun controlerende, kaderstellende en volksvertegenwoordigende
rollen waar te maken. Goed duaal bestuur is echter niet alleen een
verantwoordelijkheid van de raad, maar ook van het college. De burgemeester heeft hier als voorzitter van de raad en het college een bijzondere
rol. Samen met het koppel griffier en secretaris is het zijn rol om de
kwaliteit van de duale verhoudingen te bewaken. Sterke koppels en de
lokale driehoek zijn hier van groot belang.
Tot slot
Bovenstaande acties en maatregelen werk ik de komende maanden
samen met de beroeps- en belangenverenigingen in het lokaal bestuur
verder uit in een agenda versterking positie gemeenteraden. Ik zal uw
Kamer voor het einde van het jaar daarover informeren.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
K.H. Ollongren

8

Aanhangsel Handelingen II 2017/18, nr. 2489.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 35 300 VII, nr. 131

6