Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

36 160

Voorstel van wet van het lid Leijten houdende
verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de
Grondwet, strekkende tot opneming van
bepalingen inzake het correctief referendum

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Inleiding
De invoering van een bindend correctief referendum in Nederland is al
jarenlang onderwerp van discussie, zowel binnen als buiten het
parlement. Drie staatscommissies hebben zich over het onderwerp
gebogen en alle drie concludeerden ze dat een referendum een welkome
aanvulling zou zijn op het Nederlandse parlementaire stelsel. De
Commissie Remkes betoogde dat een bindend correctief referendum de
democratie versterkt. Desalniettemin is in juni 2022 voor de tweede maal
in de recente parlementaire geschiedenis een Grondwetswijziging om een
correctief bindend referendum in te voeren verworpen in tweede lezing.
Het belangrijkste argument voor een referendum is de versterking van
onze democratie. Een groeiende groep mensen voelt zich niet vertegenwoordigd door de politiek en beleidsmakers. De Staatscommissie
Parlementair Stelsel spreekt in dat opzicht van een «diplomademocratie».1
«De Atlas van Afgehaakt Nederland» laat nog duidelijker zien dat steeds
meer mensen zijn afgehaakt van de democratie.2 Daarmee is de urgentie
voor de invoering van een bindend correctief referendum onderstreept.
Indiener vindt daarom dat er geen tijd te verliezen is en deelt de opvatting
van de Staatscommissie: «Immers, indien wordt nagelaten deze verbetering en versterking tot stand te brengen, dan ligt het gevaar van erosie
van de instituties van de democratische rechtsstaat op de loer.»3
De Staatscommissie deed aanbevelingen voor de voorwaarden rondom
de invoering van een referendum. Sommige van deze voorwaarden horen
in de Grondwet thuis, zoals de onderwerpen waar wel of geen referendum
over georganiseerd kan worden, dat een uitkomstdrempel vastgesteld
moet worden en dat er een inleidend verzoek moet worden gedaan. Dit
1

Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport Staatscommissie
parlementair stelsel 2018, p. 138.
2
Atlas van Afgehaakt Nederland | Kennisbank Openbaar Bestuur (kennisopenbaarbestuur.nl).
3
Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport Staatscommissie
parlementair stelsel 2018, p. 13.

kst-36160-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

1

behoort immers tot de principiële afwegingen of een referendum als
democratisch middel kan functioneren. Indiener vindt dat de procedurele
uitwerking van deze voorwaarden, in een uitvoeringswet vervat dient te
worden en niet in de Grondwet. Daarom krijgt de wetgever de grondwettelijke opdracht om nadere regels te stellen. Bij de afgelopen parlementaire behandeling van het initiatiefwetsvoorstel Van Raak tot invoering van
bindend correctief referendum werd in de beraadslagingen duidelijk dat
het debat over over de principiële wenselijkheid van de mogelijkheid tot
het opnemen van een referendum in de Grondwet en het debat over de
procedurele uitwerking van de voorwaarden niet gescheiden bleven.4
Indiener heeft er daarom voor gekozen het initiatief te nemen voor een
uitvoeringswet. Dit voorkomt dat twee discussies oneigenlijk door elkaar
beïnvloed worden en geeft de richting aan waar indiener bij de uitvoering
van het voorliggende voorstel aan denkt. Indiener hoopt het voorstel deze
zomer te kunnen vormgeven, helder is wel dat het advies van de
Staatscommissie als uitgangspunt zal worden genomen.
2. Geschiedenis
De parlementaire discussie over het correctief referendum gaat terug tot
adviezen van de Staatscommissie-Biesheuvel (1982–1985)5 en de
Commissie-De Koning (1991–1993)6, die voor de kabinetten Kok I en II
aanleiding waren om een voorstel in te dienen voor wijziging van de
Grondwet, met het oog op de invoering van een correctief referendum. Na
goedkeuring in eerste lezing van dit wetsvoorstel in de Tweede en Eerste
Kamer en goedkeuring van dit voorstel in tweede lezing in de Tweede
Kamer strandde dit voorstel in 1999 in de Eerste Kamer, in wat later de
«Nacht van Wiegel» werd genoemd. Na deze afwijzing besloot het kabinet
tot indiening van een nieuw voorstel voor een referendumwet, die door
de snelle val van het kabinet Balkenende I niet in de zittingstermijn van de
Tweede Kamer in eerste lezing kon worden behandeld. In 2004 werd het
wetsvoorstel in tweede lezing door de Tweede Kamer verworpen, nadat
het kabinet Balkenende II had verklaard het voorstel niet meer te steunen.
In juni 2005 werd in ons land toch een raadgevend referendum gehouden
over het Verdrag tot vaststelling van een Grondwet voor Europa. Dit
referendum werd mogelijk gemaakt door een initiatiefwet van de leden
Karimi (GroenLinks), Dubbelboer (PvdA) en Van der Ham (D66). De
opkomst in dit referendum was hoog (63,3 procent van de kiesgerechtigden) en de uitslag was helder (61,6 procent van de kiezers zei «nee»).
Uiteindelijk besloot de Tweede Kamer in meerderheid toch in te stemmen
met het Verdrag van Lissabon (2007). De Kamerleden Dubbelboer (PvdA),
Duyvendak (GroenLinks) en Van der Ham (D66) maakten in 2005 een
initiatiefwetsvoorstel aanhangig voor een raadgevend referendum,
waarvoor geen herziening van de Grondwet nodig was. In 2016 werd een
raadgevend referendum gehouden over de Associatieovereenkomst
tussen de Europese Unie en Oekraïne. De opkomst van dit referendum
was lager (32,2 procent van de kiesgerechtigden), maar de uitslag was
helder (61,1 procent van de kiezers zei «nee»). In 2018 werd een
raadgevend referendum gehouden over de Wet op de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten 2017. De opkomst was vrij hoog (51,6 procent van de
kiesgerechtigden) en de uitslag verdeeld (49,5 procent van de kiezers zei
«nee»). In 2018 werd het raadgevend referendum op initiatief van het
kabinet en met instemming van een meerderheid van de Tweede en
Eerste Kamer afgeschaft.

4

Handeling 2019–2020, nr. 95 item 11 | Overheid.nl > Officiële bekendmakingen (officielebekendmakingen.nl).
5
Staatscommissie Biesheuvel | Kennisbank Openbaar Bestuur (kennisopenbaarbestuur.nl).
6
Rapport Commissie De Koning | Kennisbank Openbaar Bestuur (kennisopenbaarbestuur.nl).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

2

Tegelijk met de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel voor een
raadgevend referendum werd door de leden Duyvendak (GroenLinks),
Dubbelboer (PvdA) en Van der Ham (D66) een initiatiefwetsvoorstel
aanhangig gemaakt voor een correctief referendum. Deze wet kreeg in
eerste lezing steun van een meerderheid in de Tweede Kamer (in 2013) en
in de Eerste Kamer (in 2014). Na de verkiezingen voor de Tweede Kamer in
maart 2017 bleek dat geen van de leden van de fracties van GroenLinks,
PvdA en D66 bereid was om dit initiatiefwetsvoorstel voor een correctief
referendum voor tweede lezing aanhangig te maken, waarna het lid Van
Raak (SP) besloot om het wetsvoorstel in november 2017 te verdedigen.
Het voorstel behaalde toen echter niet de benodigde twee derde
meerderheid. In 2019 diende Van Raak nogmaals een initiatiefwetsvoorstel in, na het verschijnen van het advies van de Staatscommissie
parlementair stelsel. Dit wetsvoorstel kon rekenen op een meerderheid in
de Tweede en Eerste Kamer maar kon in tweede lezing niet rekenen op
een twee derde meerderheid in de Tweede Kamer.
3. Het referendum als democratisch middel
Het referendum is volgens een noodzakelijke aanvulling op het huidige
representatieve stelsel. De steeds groter wordende groep mensen die zich
afkeert van de democratie en de samenleving vindt zijn stem terug in een
referendum. Mensen worden actief betrokken bij onderwerpen die
iedereen aangaan en een referendum stimuleert het publieke debat. Dit
werd nog eens bevestigd bij het referendum over de wijziging van de Wet
Inlichtingen en Veiligheidsdiensten, waar een grote maatschappelijke
discussie ontstond, terwijl het parlementaire debat over deze wet minder
op de voorgrond trad.
Naast genoemde voordelen gelden nog andere positieve punten.
Referenda zorgen ervoor dat vaste politieke verhoudingen soms worden
doorbroken en dat meerderheden ontstaan waar die via de normale
vertegenwoordiging niet ontstaan. Ook de Staatscommissie Remkes wijst
op het democratisch tekort dat kan ontstaan door het vormen van
coalities. Door afspraken in een regeerakkoord kan het voorkomen dat in
het parlement een besluit wordt genomen, ondanks het ontbreken van
een inhoudelijke meerderheid daarvoor bij de bevolking. Bij afzonderlijke
vraagstukken kunnen politieke meerderheden worden gecreëerd die niet
altijd corresponderen met meerderheden onder de bevolking. Zo kunnen
op specifieke onderwerpen discrepanties ontstaan in de vertegenwoordiging van de bevolking in het parlement. Een meerderheid van de
mensen weet zich dan niet meer vertegenwoordigd. Een referendum geeft
hen de mogelijkheid dit te doorbreken.
Een veelgehoord bezwaar tegen een correctief referendum is dat
referenda niet verenigbaar zijn met het Nederlandse stelsel van een
representatieve democratie. De verschillende staatscommissies hebben
echter aangetoond dat dit niet het geval is. Door het middel van een
correctief bindend referendum kan enkel over aangenomen wetten een
specifiek oordeel worden gegeven door de kiezer en werkt het juist
versterkend voor de parlementaire vertegenwoordiging. Daarnaast is de
vraag in hoeverre het representatieve stelsel nog daadwerkelijk representatief is, zoals ook de Atlas van de Afgehaakt Nederland laat zien. Over de
relatie met het vertegenwoordigende stelsel zegt de Staatscommissie
Biesheuvel: «Ook daar, waar een representatief stelsel bestaat, behoeft de
werking ervan niet te worden geschaad en kan deze zelfs worden

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

3

verbeterd en gesteund door de toelating van een zekere mate van directe
invloed.»7
Daarom is er bij een referendum ook zo’n belangrijke rol weggelegd voor
politieke partijen, bewindspersonen en parlementariërs. Zij zijn verantwoordelijk voor het aanleveren van de argumenten, die kiezers kunnen
gebruiken bij het bepalen van hun keuze. En zij zullen ook moeten
aangeven wat de gevolgen zijn van aanneming dan wel verwerping van
het voorstel waarover een referendum wordt gehouden. Indieners zien
derhalve vormen van directe democratie als een referendum niet als een
aantasting van een vertegenwoordigend stelsel, maar een aanvulling
daarop. Dat dit in de praktijk een werkbare en wenselijke aanvulling is,
blijkt uit de ervaringen met referenda in andere landen met een vertegenwoordigend stelsel.
Een ander gehoord bezwaar is dat referenda vooruitgang tegenhouden,
doordat wetsvoorstellen die veranderingen in gang zetten verworpen
kunnen worden. Daar wordt dan dikwijls aan toegevoegd dat kiezers vaker
geneigd zijn «nee» te stemmen dan «ja». Er blijkt echter uit kiezersonderzoek dat dit feitelijk onjuist was voor onder andere het referendum
over het associatieverdrag met Oekraïne.8 Ook andere onderzoeken tonen
aan dat dit niet het geval is.9 Daarnaast is het de vraag of het instrument
vooruitgang blokkeert. Wetsvoorstellen worden immers ook door het
parlement geblokkeerd. Hiervan zijn legio voorbeelden, zoals bijvoorbeeld
het stranden van het correctief referendum.
Een ander punt dat wel eens geopperd wordt is dat belangengroepen
referenda kunnen initiëren en afdwingen. Indiener ziet hierin geen
bezwaar; het staat iedere substantiële groep kiezers vrij om een verzoek in
te dienen, al dan niet in georganiseerd verband. Bovendien betekent het
initiëren van een referendum niet automatisch dat de uitslag vaststaat.
Ook een initiatief nemende belangengroep zal in staat moeten blijken om
de meerderheid van de kiezers te overtuigen.
Wel moeten we rekenschap geven van het mogelijke nadeel dat een
referendum een vertragend effect heeft op de besluitvormingsprocedure.
De vraag is echter hoe deze mogelijke vertraging in verhouding staat tot
de duur van de gehele wetgevingsprocedure. Deze vertraging weegt
volgens de indieners niet op tegen de voordelen van een referendum.
Bovendien kent het wetsvoorstel een voorziening voor spoedeisende
wetgeving en kan er in de uitvoeringswetgeving gewerkt worden met
beperkte duur van termijnen.
Als laatste zijn er critici die menen dat het kiezen tussen «ja» en «nee» of
«voor» en «tegen» leidt tot een te grote versimpeling van complexe
vraagstukken. Of dat dit leidt tot polarisatie. Omdat een correctief bindend
referendum enkel ziet op ingediende wetsvoorstellen verschilt de
uiteindelijke stemming echter niet van een stemming in het parlement;
ook daar moet men immers uiteindelijk voor of tegen een voorstel
stemmen. Als materie te complex zou zijn om in een simpele ja of nee
vraag te stellen, dan geldt dat immers ook daar. Het maatschappelijke
debat zorgt voor nuancering, evenals het parlementair debat dat behoort
te doen. Mensen niet in staat achten een beslissing te nemen over
complexe materie is ook een veelgehoord argument. Indiener vindt dit
7

Eindrapport van de staatscommissie van advies inzake de relatie kiezers–beleidsvorming
«Referendum en volksinitiatief». Staatsuitgeverij ’s-Gravenhage, 1985.
Het Oekraïne-referendum: Nationaal Referendum Onderzoek 2016 | Kennisbank Openbaar
Bestuur (kennisopenbaarbestuur.nl).
9
Hebben referenda in Nederland vooral onvrede gemobiliseerd? – StukRoodVlees.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

4

argument echter getuigen van gebrek aan vertrouwen in de bevolking of
soms minachting voor kiezers. De bevolking ziet zich bij reguliere
verkiezingen voor een veel complexere vraag gesteld. Bij de evaluatie van
referenda is gebleken dat mensen zich laten informeren en zich laten
leiden door inhoudelijke argumenten. Als de informatievoorziening niet
op orde is, bijvoorbeeld door de opkomst van «nepnieuws», dan geldt
gevaar dit evenzeer voor verkiezingen. Indiener zal in de uitvoeringswet
nadere regels voorstellen over de informatievoorziening rondom
referenda.
4. Het advies van de staatscommissie
De Staatscommissie parlementair stelsel houdt in haar eindrapport «Lage
drempels, hoge dijken» opnieuw een pleidooi voor invoering van een
correctief referendum en geeft daarvoor een aantal argumenten: «De
betekenis van het bindend correctief referendum schuilt vooral in zijn
corrigerende werking. Juist vanwege de noodzakelijke legitimiteit van en
het vertrouwen in de representatieve democratie, is het referendum als
ventiel of veiligheidsklep van waarde en betekenis. Maar er is meer te
zeggen over de positieve werking van een bindend correctief referendum
(en referenda in het algemeen). Het bindend correctief referendum kan
worden begrepen als een vorm van tegendruk, bedoeld om extra
stevigheid te geven aan de bestaande democratie en daarmee als een
versterking van de in de Nederlandse democratie zo wezenlijke werking
van (politieke) checks and balances. Zeker waar het burgers betreft die
een grote afstand ervaren tot de politiek kan het bindend correctief
referendum voorts een belangrijk instrument zijn om te zorgen voor
betrokkenheid bij het politieke systeem. Het referendum betrekt een
ruimere doorsnede van de bevolking bij de besluitvorming. Juist díe
groepen burgers die in de representatieve democratie en het parlementair
stelsel minder aan bod komen en die minder gebruikmaken van andere
kanalen voor politieke participatie – lager en middelbaar opgeleiden
bijvoorbeeld – kunnen zich in het referendum (als instrument) bijzonder
goed vinden. Omdat het correctief referendum plaatsvindt na aanname
van wetgeving door het parlement zijn de uitkomsten van alle voorbereiding, informatievoorziening en parlementaire behandeling «in de
praktijk» eerst dan echt duidelijk. Zij zien het referendum als een geschikt
middel voor politieke betrokkenheid en nemen in veel gelijkere mate dan
bij andere participatievormen actief deel. Het referendum is daarmee
tevens een goed weerwoord op de diplomademocratie.
Referenda versterken de positie van politieke partijen. Politieke partijen
kunnen het referendum gebruiken om zich te profileren op onderscheidende thema’s. Referenda zetten politieke partijen aan om in nauw
contact te komen met hun achterban. Interessant in dit verband is de
observatie dat kiezers zowel aan het begin van een referendumcampagne
als aan het einde daarvan, op het moment van stemmen, sterk leunen op
inhoudelijke partijlijnen (partisan preferences) en gevoelig zijn voor
argumentaties van partijen die zij vertrouwen; de meningsvorming van de
kiezers is inhoudelijk van aard.
Tot slot: het bindend correctief referendum bevordert de bereidheid van
de regering om nadrukkelijker rekening te houden met de opvattingen van
de bevolking (responsiviteit). Het referendum houdt de politiek scherp,
zorgt ervoor dat politieke keuzes beter verantwoord worden en biedt op
voorhand een extra prikkel om responsief te zijn voor veranderende
voorkeuren en opvattingen onder de bevolking. (...) Invoering van een
dergelijk ingrijpend instrument is van constitutionele orde: herziening van
de Grondwet op dit punt is alleen daarom al principieel gewenst. De
staatscommissie heeft een nadrukkelijke voorkeur voor de bindende vorm

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

5

van het correctieve referendum. Voor de invoering van deze vorm van het
referendum is dan – heel dwingend – herziening van de Grondwet
noodzakelijk. (...)
De positieve kwalificaties van het bindend correctief referendum nemen
niet weg dat de staatscommissie ook de potentiële bezwaren tegen het
referendum onderkent, bijvoorbeeld waar het zou kunnen gaan om de
representatieve democratie. Vooropgesteld zij: de vertegenwoordigende
democratie is voor de staatscommissie onomstreden en leidend bij haar
beschouwingen. Het bindend correctief referendum is in haar benadering
niet een mechanisme dat voorbijgaat aan het parlementaire proces, of dat
dit doorkruist. Parlementaire besluitvorming kan niet lichtvaardig
ongedaan worden gemaakt; beleid behoort niet aan de wetgever te
worden opgedrongen. De staatscommissie sluit in deze zin aan bij, en
weet zich gesterkt door een van haar voorgangers, de staatscommissieBiesheuvel.
De staatscommissie-Biesheuvel beklemtoonde het primaat van het
vertegenwoordigende stelsel: het vertegenwoordigende stelsel als
onomstreden bezit. Zij meende tegelijkertijd dat het beslissend correctief
referendum een middel zou kunnen zijn om de betrokkenheid van de
burgers bij de besluitvorming te bevorderen en om onvolkomenheden in
het stelsel – ook voor de staatscommissie-Biesheuvel vooral gelegen in
sfeer van representatie – te compenseren. De staatscommissie-Biesheuvel
was (unaniem) voorstander van een bindend correctief referendum en
achtte dat goed in overeenstemming te brengen met de representatieve
democratie. Buitengewoon relevant voor de staatscommissie-Biesheuvel
was dat «De keuze voor de beperking van het referendum tot
wetsvoorstellen die door het parlement zijn aanvaard, (...) een consistente
uitwerking (is) van het uitgangspunt dat het parlement niet gepasseerd
mag worden. (...)
Alles afwegende: de staatscommissie ziet het bindend correctief
referendum niet als een verzwakking van, maar veeleer als een aanvulling
op de representatieve democratie. De staatscommissie hecht wel aan een
aantal specifieke waarborgen die daarvoor kunnen zorgen en waardoor
een verzwakking van de representatieve democratie wordt voorkomen.
Een zorgvuldige toepassing van het bindend correctief referendum over
nader te bepalen wetgevingsonderwerpen moet bijdragen aan een
verstandig gebruik van het referenduminstrument.»10
5. Inhoud van dit wetsvoorstel
Nadat een wetsvoorstel door beide Kamers is aangenomen, kan een
groep van kiesgerechtigden door middel van een inleidend verzoek
vragen een referendum te houden. Binnen een door de wetgever gestelde
termijn moet vervolgens de steun worden verworven van een grotere
groep kiesgerechtigden. Indien ook dit aantal steunverklaringen is
verkregen, wordt overgegaan tot het houden van een referendum. Het aan
een referendum onderworpen wetsvoorstel vervalt van rechtswege indien
een meerderheid van de opgekomen kiesgerechtigden, die tevens een
nader te bepalen percentage vormt van alle personen die gerechtigd
waren om aan het referendum deel te nemen, tegen het wetsvoorstel
stemt. Dergelijke voorwaarden zullen door de wetgever bij wet worden
geregeld.

10

Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 141–145.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

6

Niet elk onderwerp leent zich voor het houden van een referendum. De
Staatscommissie adviseert daarom enkele onderwerpen uit te sluiten, te
weten:
• voorstellen van wet inzake het koningschap;
• voorstellen van wet inzake het Koninklijk Huis;
• voorstellen van wet tot verandering van de Grondwet en voorstellen
van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel hiertoe
in overweging te nemen;
• voorstellen van wet inzake de begroting, bedoeld in artikel 105, eerste
en derde lid;
• voorstellen van wet die uitsluitend strekken tot uitvoering van
verdragen of besluiten van volkenrechtelijke organisaties;
• voorstellen van rijkswet, behoudens voorstellen van rijkswet tot
goedkeuring van verdragen die binnen het Koninkrijk alleen voor
Nederland gelden.
• voorstellen van wet inzake de belastingen, zoals bedoeld in artikel 104.
Bij het laatste merkt de Staatscommissie het volgende op: «Wetgeving
inzake de belastingen wordt uitgezonderd omdat de staatscommissie van
mening is dat dergelijke wetgeving zich niet goed verhoudt met een
geïsoleerde (en bindende) kiezersuitspraak. Het referendum is immers
geen geschikt middel om bij een ingreep ten aanzien van uitgaven en
inkomsten van de overheid ook aan te geven hoe en welke alternatieven
daarvoor in de plaats zouden kunnen komen. De kans op ernstige
ontregeling van de staatsfinanciën zou dan een reëel risico kunnen
worden.»11
Indiener sluit aan bij het advies van de Staatscommissie en heeft de
uitzonderingen in dit wetsvoorstel overgenomen.
Het opnemen van drempels in de Grondwet
De drempels voor het houden van een referendum hoort naar de aard niet
in de Grondwet. Regeling in de Grondwet zou betekenen dat voor
eventuele aanpassing van deze drempels, bijvoorbeeld wanneer op basis
van een evaluatie van gehouden referenda mocht blijken dat daar
behoefte aan bestaat, opnieuw de zware procedure van een grondwetsherziening – met twee lezingen – doorlopen zou moeten worden.
Tegelijkertijd moet voorkomen worden dat de wetgever al te eenvoudig de
drempels kan wijzigen. Daarom is het te verkiezen dat een voorstel van
wet terzake het vaststellen van de drempels alleen door het parlement
aangenomen kan worden met ten minste twee derden van het aantal
uitgebrachte stemmen.
De initiatiefnemer kiest ervoor om ook drempels ten aanzien van het
quorum en de aantallen steunbetuigingen, die benodigd zijn bij het
indienen van een (inleidend) verzoek, niet in de Grondwet op te nemen.
Zouden deze namelijk in de Grondwet worden opgenomen, dan is een
zware en langdurige procedure nodig om deze te wijzigen, mocht blijken
dat de drempel voor het houden van een referendum, voor het geldig
verklaren van een uitslag of voor het doen van een verzoek te hoog of te
laag is. De Staatscommissie-Biesheuvel beargumenteerde, dat door te
kiezen voor vastlegging bij wet, het risico zou bestaan dat de wetgever in
een voor haar welgevallige zin uitzonderingen zou kunnen vaststellen en
daarmee «rechter is in eigen zaak». Om aan dit bezwaar tegemoet te
komen is ervoor gekozen om in de Grondwet op te nemen dat de
wettelijke invulling (of wijziging) van de drempels bij twee derde
11

Lage drempels, hoge dijken. Democratie en rechtsstaat in balans. Eindrapport Staatscommissie parlementair stelsel 2018, p. 146.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

7

meerderheid vastgesteld dient te worden. Zo kan bijvoorbeeld voorkomen
worden dat een regering, met steun van de coalitie, ad hoc extreem hoge
drempels kan opwerpen, wanneer zij menen dat een referendum niet
gewenst is.
De initiatiefnemer meent dat deze constructie enerzijds zorgt voor
voldoende flexibiliteit om drempels aan te passen wanneer blijkt dat deze
niet bijdragen aan een goede referendumpraktijk, en anderzijds wordt
voorkomen dat de wetgever al te zeer invloed kan uitoefenen op de
voorwaarden waaronder een referendum gehouden kan worden. Het
verschijnsel van de twee derde meerderheidswet komt ook nu al in de
Grondwet voor, onder meer in gevallen dat regeling in de Grondwet te
veel tijd zou vergen, terwijl regeling bij gewone wet een te lichte eis zou
zijn. Het onderhavige wetsvoorstel is hiervan een voorbeeld.
Uitvoeringswet
Hoewel de te bepalen hoogte van de drempels niet in de Grondwet
thuishoren heeft indiener eerder opgemerkt dat de principiële discussie
over de wenselijkheid van het referendum als democratisch middel in
hoge mate wordt beïnvloed door de discussie over de praktische
uitwerking. Indiener heeft daarom gelijktijdig het initiatief genomen tot
een uitvoeringswet. Hierboven is toegelicht waarom deze procedurele
uitvoeringsvragen naar mening van de indiener niet in de Grondwet
thuishoren. De wetgever wordt echter met dit wetsvoorstel wel verplicht
om nadere regels rondom onder andere de geldigheid van een
referendum vast te leggen. Het is immers van belang dat een referendum
enerzijds geen te lage drempels kent maar anderzijds moeten de drempels
wel haalbaar zijn om het vertrouwen in de democratie te vergroten. De
uitvoeringswet zal naar mening van de indiener aansluiten bij de adviezen
die de staatscommissie heeft uitgebracht.
Financiële gevolgen
Een voorstel tot invoering van het correctief referendum heeft in zoverre
financiële gevolgen dat er aan de organisatie van een referendum kosten
verbonden zijn. De kosten voor de organisatie van het raadgevend
referendum over de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en
Oekraïne, gehouden op 6 april 2016, waren 30 miljoen euro. Het
referendum over de Wet op de inlichtingen- en veiligheidsdiensten 2017,
gehouden op 21 maart 2018, viel samen met de gemeenteraadsverkiezingen. De extra kosten voor de organisatie van dit referendum waren
acht miljoen euro.
Constitutionele paragraaf
Dit wetsvoorstel levert geen inmenging op in bestaande grondrechten.
Voor de overige constitutionele aspecten van dit voorstel zij verwezen
naar het algemene deel en het artikelsgewijze deel van deze memorie van
toelichting.
II. ARTIKELSGEWIJS
Artikel II Onderdeel A
De voorgestelde toevoeging aan artikel 81 brengt tot uitdrukking dat de
vaststelling van wetten in het geval van een correctief wetgevingsreferendum ook in juridische zin mede wordt bepaald door de uitslag van het
referendum. Dit blijkt uit de regeling van de rechtsgevolgen van het
referendum ten aanzien van de bekrachtiging van wetsvoorstellen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

8

Onderdeel B
Met dit onderdeel wordt in hoofdstuk 5 van de Grondwet na paragraaf 1
een paragraaf 1A ingevoegd met bepalingen over het correctief
referendum (de artikelen 89a tot en met 89g), die hierna afzonderlijk
worden toegelicht.
Artikel 89a
De voorgestelde regeling van het correctief referendum omvat de
voorstellen van wet die door de Staten-Generaal zijn aangenomen. Het
gaat derhalve om een referendum over het resultaat van de werkzaamheden van de wetgever die bestaat uit de regering en de volksvertegenwoordiging in de beide Kamers der Staten-Generaal. In het eerste lid
wordt verwezen naar de in artikel 54 omschreven kiesgerechtigden voor
de Tweede Kamer. De bevoegdheid tot beoordeling van wetsvoorstellen,
die voortkomen uit het vertegenwoordigend stelsel, komt immers toe aan
de kiezers. Zij zijn degenen die, door de uitoefening van het kiesrecht, de
samenstelling van de vertegenwoordigende organen bepalen. De
initiatiefnemer kiest er daarom voor dat het initiatief tot het houden van
een bindend referendum ligt bij de kiezer. Initiatiefnemer acht het niet
wenselijk dat de regering of een gedeelte van het parlement zelf beslist
over de correctie van de eigen werkzaamheden.
Voor het houden van een referendum is het verder een vereiste dat een
groep kiesgerechtigden een inleidend verzoek doet. Deze groep moet
vervolgens de steun verwerven van een groter aantal kiesgerechtigden.
De exacte hoogte van deze aantallen kiesgerechtigden wordt in uitvoeringswetgeving vastgelegd. Dergelijke «drempels» zijn nodig om zeker te
stellen dat het verzoek tot een referendum wordt gesteund door een
substantieel deel van de bevolking. In de uitvoeringswetgeving kan tevens
ingegaan worden op andere procedurele aspecten, zoals de termijn
waarbinnen een (inleidend) verzoek gedaan moet worden en de manier
waarop geregistreerd wordt wie het (inleidend) verzoek steunt.
De initiatiefnemer vindt de tweefasestructuur van inleidend verzoek en
verzoek van cruciaal belang voor de werking van het correctief wetgevingsreferendum. Dit hoort dan ook thuis in de Grondwet. De taak van de
wetgever beperkt zich niet tot de regeling van het referendum tot aan het
moment van de stemming, hij is ook verantwoordelijk voor alle relevante
uitvoeringsaspecten van het referendum. Daarom krijgt de wetgever de
grondwettelijke opdracht om nadere regels te stellen, bijvoorbeeld over
de organisatie van de stemming en de bepaling van de uitslag. Maar ook
het vaststellen van de termijn waarbinnen steunverklaringen verzameld
moeten worden, eventuele beroepsprocedures, het ter beschikking stellen
van zendtijd aan initiatiefnemers en anderen en het bepalen van de datum
van de stemming. Een wetsvoorstel waarin deze elementen nader zijn
uitgewerkt, kan gelijktijdig worden behandeld met de Grondwetswijziging.
In het tweede lid wordt bepaald dat de onthouding van de bekrachtiging
ertoe leidt dat aan het inleidend verzoek geen gevolg wordt gegeven. De
onthouding van de bekrachtiging vormt een van de gronden om geen
gevolg te geven aan het inleidend verzoek. Andere gronden zijn gelegen
in het vereiste aantal kiesgerechtigden, de overschrijding van termijnen
en de grondwettelijk en wettelijk geregelde uitzonderingen. Deze
weigeringsgronden vinden hun basis in de Grondwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

9

Artikel 89b
De Staatscommissie parlementair stelsel stelt een lijst van zaken voor die
niet aan een referendum kunnen worden onderworpen. Dit advies wordt
overgenomen.
Artikel 89c
De voorgestelde regeling van het correctief wetgevingsreferendum noopt
tot een nadere bepaling van de procedure en de bevoegdheid tot
(onthouding van de) bekrachtiging van wetsvoorstellen. In artikel 89a,
tweede lid, wordt aan de onthouding van de bekrachtiging het rechtsgevolg verbonden dat aan het inleidend verzoek geen gevolg wordt
gegeven.
Volgens artikel 87, eerste lid, van de Grondwet wordt een voorstel pas wet
zodra het door de Staten-Generaal is aangenomen en door de Koning is
bekrachtigd. Bij het correctief wetgevingsreferendum moet deze gebruikelijke wijze van bekrachtiging van het aangenomen wetsvoorstel in elk
geval wachten tot het moment dat vaststaat dat er al of niet een
referendum wordt gehouden. Zodra vaststaat dat er geen referendum
wordt gehouden over het voorstel, kan de bekrachtiging daarvan op de
gebruikelijke wijze plaatsvinden. Dit moment kan worden bepaald nadat
de gestelde termijn voor het inleidend verzoek of het beroep tegen een
afwijzing daarvan is verstreken. In een uitvoeringswet zullen deze
procedurele momenten nader bepaald moeten worden. Indien er wel een
volksstemming wordt gehouden, wacht de bekrachtiging op de uitslag
daarvan. De procedure van artikel 89d is in dat geval van toepassing. De
bevoegdheid tot bekrachtiging van wetsvoorstellen op grond van
artikel 87 is dan beperkt tot een verplichting tot bekrachtiging van de
wetsvoorstellen waartegen niet een meerderheid zich heeft uitgesproken.
Voorts moet deze verplichte bekrachtiging terstond plaatsvinden. Indien
de vereiste meerderheid wel is behaald, maar het in de invoeringswet
bepaalde opkomstpercentage niet is gehaald, kan de bekrachtiging alsnog
op de gebruikelijke wijze plaatsvinden.
Artikel 89d
Bij wet wordt bepaald welke meerderheid vereist is voor het verwerpen
van een wetsvoorstel in een referendum. Om er zeker van te zijn dat de
meerderheid in de stemmingsuitslag ook overeenkomt met een
meerderheid of aanzienlijke minderheid van het totaal aan kiesgerechtigden, kan niet volstaan worden met een enkelvoudige meerderheid van
de opgekomen kiesgerechtigden. Dit zou opgelost kunnen worden door
het opnemen in het wetsvoorstel van een bepaald opkomstpercentage als
nader vereiste. Dit heeft echter als bezwaar dat dit bevordert dat de
voorstanders van de wet niet zullen deelnemen aan het referendum. De
initiatiefnemer geeft daarom de voorkeur aan een stelsel waarbij wordt
vereist dat de enkelvoudige meerderheid van de deelnemers aan het
referendum tevens ten minste een bepaald percentage van de personen
moet vertegenwoordigen die gerechtigd waren om deel te nemen aan het
referendum.
In de bepaling wordt niet uitgegaan van de kiesgerechtigden maar van de
personen die gerechtigd waren om aan het referendum deel te nemen. Dit
onderscheid is aangebracht omdat onbekend is hoeveel kiesgerechtigde
Nederlanders zich in het buitenland bevinden. Het is wel bekend hoeveel
kiesgerechtigde Nederlanders in het buitenland zich hebben laten
registreren om deel te nemen aan de verkiezingen voor de Tweede Kamer
die direct vooraf gingen aan het referendum. Deze categorie wordt als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

10

uitgangspunt genomen bij de bepaling van het totale aantal personen dat
gerechtigd is om deel te nemen aan het referendum. Indien aan het
dubbele vereiste van de enkelvoudige meerderheid en het percentage van
kiesgerechtigden wordt voldaan bij het referendum, vervalt het voorstel
van rechtswege. Het komt niet zinvol voor om in dit geval te bepalen dat
er een verplichting bestaat om de bekrachtiging te onthouden.
Het tweede lid bevat de regeling van de rechtsgevolgen indien niet een
meerderheid zich tegen het voorstel uitspreekt. Het wetsvoorstel moet in
dat geval terstond bekrachtigd worden. Deze verplichting omvat dus ook
het geval dat de vereiste meerderheid niet is gehaald maar het aantal
opgekomen tegenstanders wel tenminste het vastgestelde percentage
omvat van het aantal personen dat gerechtigd was om aan het
referendum deel te nemen. In het geval dat wel een meerderheid is
behaald maar niet tevens het voorgeschreven quorum, heeft het
referendum niet tot een uitspraak met rechtsgevolg geleid. Dan kan op
gebruikelijke wijze worden beslist omtrent de bekrachtiging.
In het derde lid wordt bepaald dat een wetsvoorstel waarin het vereiste
deel van hen die gerechtigd waren aan het referendum deel te nemen
wordt vastgelegd, alleen bij tweederde meerderheid aangenomen kan
worden. De initiatiefnemer vindt dat deze constructie enerzijds zorgt voor
voldoende flexibiliteit om drempels en uitzonderingen aan te passen
wanneer blijkt dat deze niet bijdragen aan een goede referendumpraktijk,
en anderzijds wordt voorkomen dat de wetgever al te zeer invloed kan
uitoefenen op de voorwaarden waaronder een referendum gehouden kan
worden.
Artikel 89e
In bepaalde gevallen kan de inwerkingtreding van de wet niet wachten op
het tijdstip waarop vast komt te staan dat een referendum zal worden
gehouden, maar moet de bekrachtiging terstond plaatsvinden. Artikel 89e
voorziet in een bijzondere regeling voor deze gevallen. Het eerste lid
beperkt de spoedregeling tot de wetsvoorstellen die zelf de bepaling
bevatten dat de bekrachtiging terstond dient plaats te vinden. In dit geval
kan het voorstel van wet niet worden onderworpen aan een referendum,
maar kan het na de bekrachtiging tot wet geworden voorstel wel worden
onderworpen aan een referendum. Deze bepaling kan niet worden gemist
als waarborg tegen een mogelijk misbruik van de spoedregeling als
uitzonderingsgrond. Krachtens het tweede lid vervalt de bedoelde wet van
rechtswege als daarover een referendum wordt gehouden en de in
artikel 89d, eerste lid, voorgeschreven meerderheid aanwezig is. Verder
biedt de tweede volzin de mogelijkheid aan de wetgever om zo nodig de
gevolgen te regelen van het vervallen van de wet. Deze wet kan zowel de
algemene wet zijn die bedoeld is in artikel 89g als een bijzondere wet
indien de genoemde algemene wet niet (volledig) voorziet in de noodzakelijke regeling van de gevolgen. In de desbetreffende wet zal een
algemene of bijzondere regeling worden getroffen voor de rechten die
ontleend zijn aan de wet die na de bekrachtiging is vervallen als gevolg
van de uitslag van het referendum.
Artikel 89f
Dit artikel heeft praktisch alleen betekenis voor de stilzwijgende
goedkeuring van verdragen, omdat de uitdrukkelijke goedkeuring
plaatsvindt bij wet. Omdat artikel 91 van de Grondwet niet verplicht tot
uitdrukkelijke goedkeuring bij wet en verdragen stilzwijgend goedgekeurd
kunnen worden, moet de Grondwet verzekeren dat deze goedkeuring van
verdragen het onderwerp kan vormen van een referendum omdat de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

11

gevolgde procedure overeenkomt of sterke gelijkenis vertoont met het
proces van wetgeving en de uitvoering van verdragen wordt opgenomen
onder de door de Grondwet uitgezonderde onderwerpen.
Artikel 89g
In artikel 89g wordt de wetgever, overeenkomstig artikel 59 Grondwet
over het kiesrecht, opgedragen om alles te regelen wat verder het
referendum betreft. Op grond van deze bepaling is grondwettelijk
verzekerd dat de wetgever de gang van zaken tot aan het moment van het
referendum regelt alsmede zaken als de organisatie van het referendum
zelf en de bepaling van de uitslag. Hier wordt eveneens verwezen naar de
toelichting bij artikel 89a.
Onderdelen C en D
De initiatiefnemer meent dat hetgeen geldt voor invoering van het
correctief referendum op nationaal niveau eveneens zou moeten gelden
voor de gemeenteraad en de provinciale staten. De verdeling van
bevoegdheden over verschillende bestuurslagen staat er niet aan in de
weg dat een correctief referendum kan worden gehouden over datgene
waarover men op decentraal niveau kan beslissen.
Artikelen 128a en 133a
Initiatiefnemer beperkt de referendabiliteit op decentraal niveau in
beginsel tot die besluiten die inhoudelijk zijn aan te merken als een
algemeen verbindend voorschrift. Vooral deze besluiten van algemene
strekking, die rechtstreeks de burgers binden, raken immers per definitie
de belangen van burgers. Het zal daarbij veelal gaan om verordeningen,
maar het begrip «verordening» brengt de beoogde beperking tot
algemeen verbindende voorschriften onvoldoende tot uitdrukking, omdat
het veelal wordt opgevat als een formeel begrip. Centraal staat de
referendabiliteit van algemeen verbindende voorschriften van gemeenteraad, provinciale staten of het waterschapsbestuur.
Tegelijkertijd wenst de initiatiefnemer niet op voorhand de referendabiliteit van besluiten, niet inhoudende algemeen verbindende voorschriften,
uit te sluiten. Het kan immers goede zin hebben om dergelijke besluiten
die de belangen van provinciale of lokale ingezetenen direct en in
betekenende mate raken, zonder dat zij rechtstreeks bindend zijn, aan de
kiezers voor te leggen. Het gaat hier evenwel om een catalogus van
besluiten van zo uiteenlopende aard, dat het – zo al mogelijk – ongewenst
is deze inhoudelijk in de Grondwet aan te wijzen. Daarom is voor
provincies en gemeenten voorzien in een bevoegdheid van de wetgever
om daartoe over te gaan. Voor waterschappen geldt dat de waterschapsbesturen bij verordening kunnen bepalen dat hun besluiten referendabel
zijn. Voor alle categorieën besluiten geldt dat het besluiten moeten zijn die
door het algemeen vertegenwoordigend orgaan (gemeenteraad,
provinciale staten of waterschapsbestuur) zijn genomen.
Bij de kring van personen die bij het referendum betrokken zijn verwees
het voorstel van de Staatscommissie-Biesheuvel voor een grondwetsbepaling uitsluitend naar de kring van deelnemers aan het correctief
referendum, namelijk de kiesgerechtigden van gemeenteraden en
provinciale staten. Op grond van de inhoud van het advies van de
Staatscommissie-Biesheuvel en de overeenkomstige bepaling op
nationaal niveau, acht initiatiefnemer het echter noodzakelijk dat de
Grondwet op dit punt ook de kring van kiesgerechtigde personen aanwijst
die de procedure voor het houden van een referendum in gang kunnen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

12

zetten. De wetgever zal daarbij moeten bepalen op welke wijze de omvang
van deze kring van personen wordt vastgesteld en welke procedure wordt
gevolgd om te bepalen of de vereiste steun bestaat voor het houden van
een referendum. Dit is van belang als waarborg voor het recht van de
burgers om deel te nemen aan een correctief referendum.
Tevens biedt een wettelijke regeling die geldt voor alle gemeenten en
provincies de waarborg voor een zuivere en uniforme vormgeving van het
instrument, inclusief een spoedregeling. Ook zal de wetgever moeten
aangeven welke meerderheid vereist is voor het verwerpen van een
genomen besluit. De voorstellen van de Staatscommissie-Biesheuvel
houden in dat er ook op decentraal niveau wordt onderscheiden tussen
een inleidend verzoek en een daaropvolgende fase van steunverwerving
bij een grotere groep kiesgerechtigden. Ook hier geldt dat bij wet het
aantal kiesgerechtigden in de twee fases vastgelegd moet worden. De
hoofdlijnen van de regeling van het correctief referendum op provinciaal
en gemeentelijk niveau zullen hun grondslag moeten vinden in de wet.
Daarnaast moet de nodige ruimte overblijven voor gemeenten en
provincies om recht te doen aan hun eigen opvattingen en situatie. De
initiatiefnemer vindt dat de Grondwet de gemeenten en provincies de
ruimte moet laten om zelf belangrijke elementen van de procedure
(bepaling tijdstip, organisatie en faciliteiten campagne etc.) vast te stellen.
Daarom is in de formulering van het grondwetsartikel gekozen voor een
ruime mogelijkheid van delegatie.
Onderdeel E
Met dit onderdeel wordt aan de Grondwet een additioneel artikel
toegevoegd dat de inwerkingtreding van de verschillende artikelen regelt.
Het is van belang dat na het van kracht worden van dit wetsvoorstel
voldoende tijd is voor de wetgever om een invoeringswet van kracht te
laten worden. Gelet op de tijd die in het algemeen nodig is voor de
totstandkoming van een wettelijke regeling, is een termijn van vijf jaar als
uitgangspunt genomen, minder mag ook. Deze termijn sluit aan bij de
termijn die in andere additionele bepalingen werd opgenomen. Deze
overwegingen gelden ook voor de opgenomen mogelijkheid van een
eenmalige verlenging van uiterlijk vijf jaar.
Leijten

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 160, nr. 3

13