Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid

Programma DirectoraatGeneraal Oekraïense
Ontheemden
Turfmarkt 147
2511 DP Den Haag
Postbus 20301
2500 EH Den Haag
www.Rijksoverheid.nl/jenv
Datum
16 mei 2023

Systematiek 2024 Bekostigingsregeling opvang
ontheemden Oekraïne

Ons kenmerk
4667529

1.
Aanleiding
Sinds het uitbreken van de oorlog in Oekraïne op 24 februari 2022 staat
Nederland voor de opgave om grote aantallen ontheemden uit Oekraïne op te
vangen. Het kabinet compenseert gemeenten voor de realisatie van
noodopvangplekken en andere verstrekkingen aan ontheemden uit Oekraïne met
de Bekostigingsregeling opvang ontheemden Oekraïne (BooO). Het doel van de
BooO was tweeledig: zorgen dat gemeenten geen financieel nadeel ondervinden
van de opvang van ontheemden, en daarnaast bijdragen aan de creatie van meer
opvangplekken door financiële drempels weg te nemen.
Volgens zowel een kostenonderzoek in het najaar van 2022 als signalen vanuit
gemeenten bestaan er grote verschillen tussen gemeenten in de hoogte van de
kosten per opvangplek. De huidige bekostiging, die uitgaat van een normbedrag
per opvangplek per dag, sluit niet aan op die verschillen. Er zijn daardoor
gemeenten die geld over houden binnen het normbedrag.
Nu de (bekostiging van de) opvang langer zal duren is het belangrijk te bezien of
u de gemaakte keuzes wenst door te zetten of wil wijzigen. Het doel van deze
nota is een richtinggevende beslissing over de systematiek van de
Bekostigingsregeling in 2024 en daarna. Het doel is om het goede van het
oorspronkelijke systeem zo veel mogelijk behouden, en tegelijkertijd te
verkennen of de bekostiging beter aan kan gaan sluiten bij de verschillen in
kosten tussen gemeenten.
2.
Advies
U wordt gevraagd akkoord te gaan met de volgende voorstellen in relatie tot de
bekostigingsregeling per 1-1-2024:
a) Uw akkoord dat de oorspronkelijke uitgangspunten van de bekostiging
worden gecontinueerd. Dit zijn
i.
zorgen dat gemeenten geen financieel nadeel ondervinden van de
opvang van ontheemden uit Oekraïne, en
ii.
bijdragen aan de creatie van meer opvangplekken door financiële
drempels weg te nemen;
b) Uw akkoord voor het uitwerken van twee opties ten aanzien van de
systematiek van de Bekostigingsregeling, zie de bijlage voor de voor- en
nadelen en alternatieve opties die ook zijn gewogen:
Pagina 1 van 7

c)

d)

e)
f)

0b. Eén herijkt basisnormbedrag, met voortzetting van de
uitzonderingsbepaling om werkelijke meerkosten per gerealiseerde plek
per dag te declareren. Verkend wordt of een beroep op de
uitzonderingsbepaling beter inzichtelijk en voorspelbaar gemaakt kan
worden. Te denken valt aan een meldingsplicht vooraf bij de NOO;
1. Eén (lager, herijkt) basisnormbedrag (+/- €38), aangevuld met een
vergoeding van de werkelijke kosten voor de kostencomponenten met de
grootste variatie tussen gemeenten (bij het monitoronderzoek van 2022
waren dat Leefgeld, Accommodatie, Beveiliging en Catering), geen
uitzonderingsbepaling.
Indien hiervoor wordt gekozen gaat u automatisch akkoord met het
aanbesteden van een hernieuwd monitoronderzoek naar (ervaringen met)
zowel het GOO- als het POO-normbedrag;
Onderzoeken op welke wijze geborgd kan worden dat gemeenten periodiek
controles dienen uit te voeren of de BRP-registratie van de doelgroep juist en
volledig is, en daarnaast periodiek gebruik te maken van de informatie van
het UWV om te toetsen of ontheemden werken. Dit is bedoeld om misbruik
en oneigenlijk gebruik van met name het onterecht ontvangen van leefgeld
te voorkomen;
In artikel 3, tweede lid wordt voorgesteld het zinsdeel “of in de in deze
periode aangegane verplichtingen” te schrappen;
In alle opties wordt voorgesteld om de compensatie van door gemeenten
uitgekeerd leefgeld op basis van werkelijke kosten te laten gebeuren, en
deze component dus uit het normbedrag te halen.

Programma DirectoraatGeneraal Oekraïense
Ontheemden

Datum
16 mei 2023
Ons kenmerk
4667529

3.
Toelichting
De systematiek van de Bekostigingsregeling opvang ontheemden Oekraïne
(BooO) in 2022 en 2023 bestaat uit een viertal onderdelen
a. het betalen van een normbedrag per gerealiseerde plek in de
gemeentelijke opvang (GOO) per dag. Het GOO normbedrag is €83;
b. Een uitzonderingsbepaling om de werkelijke kosten te vergoeden indien
een gemeente het GOO normbedrag in betekenende mate onder- of (en
vooral) overschrijdt gerekend over alle locaties in de gemeente;
c. Het vergoeden van werkelijk uitgekeerd leefgeld aan ontheemden in de
particuliere opvang (POO);
d. Het betalen van een normbedrag ter dekking van de uitvoeringskosten
van gemeenten per persoon in de particuliere opvang per maand. Het
POO normbedrag is €210.
Ad a) Continuering uitgangspunten
De in deze nota uitgewerkte opties ten aanzien van de systematiek van de
Bekostigingsregeling zijn alle gebaseerd op de oorspronkelijke uitgangspunten.
Indien hiervan wordt afgestapt is bijvoorbeeld denkbaar dat alleen bezette
plekken worden bekostigd in plaats van gerealiseerde plekken. Gezien de omvang
van de opgave, de relatie met de problematiek rondom regulier asiel en de hoge
bezettingsgraad in de gemeentelijke opvang (ruim 97%) wordt geadviseerd om
de huidige uitgangspunten ook in 2024 te behouden.
Ad b) Systematiek van de Bekostigingsregeling
In de bijlage zijn voor onderdeel a. van de BooO de volgende opties uitgewerkt;
0a. Nuloptie: het huidige basisnormbedrag (€83), met een
uitzonderingsbepaling om werkelijke meerkosten per gerealiseerde plek
per dag te declareren;
Pagina 2 van 7

0b. Eén herijkt basisnormbedrag, met voortzetting van de
uitzonderingsbepaling om werkelijke meerkosten per gerealiseerde plek
per dag te declareren. Verkend wordt of een beroep op de
uitzonderingsbepaling beter inzichtelijk en voorspelbaar gemaakt kan
worden. Te denken valt aan een meldingsplicht vooraf bij de NOO;
1. Eén (lager, evt. herijkt) basisnormbedrag (+/- €38), aangevuld met een
vergoeding van de werkelijke kosten voor de kostencomponenten met
de grootste variatie (bij het monitoronderzoek van 2022 waren dat
Leefgeld, Accommodatie, Beveiliging en Catering), geen
uitzonderingsbepaling;
2. Drie verschillende normbedragen, gedifferentieerd naar (bijvoorbeeld)
accommodatietype, geen uitzonderingsbepaling;
3. Alle kosten van de opvang van ontheemden uit Oekraïne worden
vergoed op basis van werkelijk gemaakte kosten.

Programma DirectoraatGeneraal Oekraïense
Ontheemden

Datum
11 april 2023
Ons kenmerk
4667529

De bandbreedte voor herziening van de Bekostigingsregeling zit tussen een
vergoeding volledig gebaseerd op werkelijke kosten (optie 3, lastig te
verantwoorden, meest gerichte vergoeding van kosten) en een vergoeding
volledig gebaseerd op een normbedrag (opties 0a en 0b, gemakkelijk(er) te
verantwoorden, sommige plekken te hoog en sommige te laag vergoed).
Een aanvulling op de opties 0a en 0b is om de uitzonderingsbepaling meer in te
kaderen, of in ieder geval meer voorspelbaar te maken. Dat zou bijv. kunnen door
gebruik te maken van een soort vangnetprocedure, zodat gemeenten alleen
gebruik kunnen maken van de uitzonderingsbepaling indien zij op de (geraamde)
hogere kosten vooraf melding hebben gemaakt bij de NOO. Indien deze optie
wordt gekozen zal de NOO worden gevraagd een uitvoeringstoets te doen.
Iedere optie heeft voors en tegens. De huidige systematiek (en tevens de
nuloptie) is zo opgezet omdat het i) gemeenten ruimte biedt om plekken te
creëren, zonder drempels die verschuivingen tussen kostencomponenten
bemoeilijken; en ii) relatief lage administratieve lasten voor zowel gemeenten als
NOO met zich meebrengt. Daar staat tegenover dat er grote verschillen zijn
tussen gemeenten, waar met de huidige systematiek niet op wordt aangesloten.
Door het normbedrag vast te stellen op het gemiddelde, en wél de
overschrijdingen te compenseren maar níet de onderschrijdingen terug te
vorderen, is de verwachting dat het Rijk gemiddeld genomen te veel bekostigt.
Zowel BZK als (enkele) gemeenten adviseren om de systematiek zo veel als
mogelijk ongemoeid te laten om (nieuwe) onduidelijkheden in met name de
verantwoording te voorkomen. Er zal onderzocht moeten worden wat de
uitvoeringsconsequenties zijn van het moeten verkrijgen van goedkeuring voor
compensatie bij een overschrijding van het normbedrag, ofwel het beroep kunnen
doen op de uitzonderingsbepaling.
Ad c) Hernieuwd monitoronderzoek
Het vorige monitoronderzoek bracht de kosten in juni 2022 in beeld. Sindsdien is
er naar verwachting het e.e.a. gewijzigd in de (samenstelling van de) kosten. Ook
zijn er signalen dat veel gemeenten (te) ruim uitkomen met de huidige
normbedragen. Er lijkt bij gemeenten steun te zijn voor een nieuw
monitoronderzoek.
Ad d) Periodieke controles door gemeenten op juistheid BRP-registratie
Pagina 3 van 7

Bij de risicoanalyse op misbruik en oneigenlijk gebruik van de BooO, én vanuit de
proefcontroles blijkt een drietal restrisico’s:
1. vanuit de opvang vertrokken Oekraïners, die niet afgemeld zijn en nog steeds
leefgeld ontvangen;
2. ontheemden in de opvang die werk gevonden hebben, maar dat niet hebben
gemeld; en
3. ontheemden die zelfstandig een woning gehuurd hebben en ten onrechte
leefgeld ontvangen.

Programma DirectoraatGeneraal Oekraïense
Ontheemden

Datum
11 april 2023
Ons kenmerk
4667529

Of deze risico’s zich daadwerkelijk voordoen en of alle gemeenten maatregelen
hebben getroffen om deze restrisico’s af te dekken is niet bekend. Een enkele
gemeente heeft gemeld dat zij (1) Oekraïners hebben uitgenodigd op het
gemeentehuis, (2) bij inwerkingtreding van de Tijdelijke Wet voornemens zijn op
basis van informatie van het UWV na te gaan of ontheemde inmiddels een
inkomen heeft en (3) vanuit de Basisregistratie Personen (BRP) nagaan of de
huidige bewoners op het betreffende adres al voor de opvang op dit adres
woonden.
Binnen DG Oek wordt momenteel gewerkt aan een onderzoek over de kwaliteit
van de BRP registratie van ontheemden uit Oekraïne.
Ad e) Aangegane verplichtingen
Deze wijziging is bedoeld om een strijdigheid met het Besluit begroting en
verantwoording bij gemeenten weg te nemen. Bij een enkele gemeente bleek dit
artikel een discussie op te leveren met de gemeentelijk accountant. De bedoeling
van het artikel wijzigt niet.
Ad f) Leefgeld uit het normbedrag
Met dit besluit wordt het leefgeld uitgekeerd aan zowel ontheemden in de POO als
in de GOO op basis van werkelijke kosten gecompenseerd aan gemeenten.
Randvoorwaardelijk voor dit besluit is dat de Tijdelijke Wet tijdig in werking is
getreden, zodat gemeenten gegevens uit kunnen wisselen met het UWV.
3.1 Politieke context
Door de voortdurende oorlog in Oekraïne zijn volgens gegevens van UNHCR
ongeveer 8,2 miljoen ontheemden buiten Oekraïne opgevangen. Op 1 mei 2023
zijn er bijna 99.000 ontheemden uit Oekraïne in Nederland. De instroom bedraagt
ongeveer 250-300 Oekraïners per week. Op 1 mei verbleven bijna 75.000
ontheemden uit Oekraïne in de gemeentelijke noodopvang. Dit leidt tot een
bezettingsgraad van 97%. Dit percentage is hoog, maar het lukt voorlopig om de
instroom van Oekraïners gelijk op te laten lopen met het gereed komen van
nieuwe opvangplekken. Dit blijft een uitdaging en de marge is niet groot.
De opvangtaak voor ontheemden uit Oekraïne kan niet los gezien worden van de
enorme opgave waar op dit moment de reguliere asielketen voor staat. Door de
hoge druk op de reguliere opvang en de al hoge bezettingsgraad bij Oekraïne
staan de mogelijkheden voor opvang onder toenemende druk. Gemeenten
hebben in toenemende mate behoefte aan verwachtingen voor de langere
termijn, inclusief duidelijkheid over financiering van opvangcapaciteit.

Pagina 4 van 7

3.2 Financiële overwegingen

Programma DirectoraatGeneraal Oekraïense
Ontheemden

Beleidskeuze uitgelegd
Onderbouwing doeltreffend,
doelmatig en evaluatie (CW 3.1)
1. Doel

2. Beleidsinstrument(en)

3. Financiële gevolgen voor het
Rijk

4. Nagestreefde doeltreffendheid

5. Nagestreefde doelmatigheid

Datum
11 april 2023

Het doel is voldoende opvangplekken
voor de ontheemden uit Oekraïne die
naar Nederland komen.
Het kabinet heeft aan de voorzitters
van de Veiligheidsregio’s de opdracht
gegeven om samen met gemeenten
opvanglocaties te realiseren en te
exploiteren. Het kabinet heeft
toegezegd de kosten die worden
gemaakt van rijkswege te vergoeden.
Eén van de beleidsinstrumenten om
invulling te geven aan deze toezegging
is een specifieke uitkering aan
gemeenten op basis van de
Bekostigingsregeling opvang
ontheemden Oekraïne.
PM

Ons kenmerk
4667529

Eén van de drempels bij het realiseren
van voldoende opvangplekken voor
gemeenten is dat er mogelijk niet
voldoende (zekerheid over)
financiering is. Doel van de specifieke
uitkering is om die drempel weg te
nemen.
Daarbij is gezocht naar een
financieringssystematiek die voor
gemeenten de grootste flexibiliteit
biedt om plekken te creëren, en
daarnaast reële compensatie biedt.
Naast het gecontinueerde gebruik van
een normbedrag is daarom overwogen
om over te stappen op een
gedifferentieerd normbedrag, of het
gebruik van een basisnormbedrag
waarbij de kosten voor accommodatie
en catering op basis van werkelijke
kosten worden vergoed. Uiteindelijk is
voor de optie PM.
Door te kiezen voor een specifieke
uitkering is het mogelijk gemeenten te
compenseren per gerealiseerde
opvangplek. Daarmee is het instrument

Pagina 5 van 7

6. Evaluatieparagraaf

expliciet gericht op het doel om
opvangplekken te realiseren.
Het juridische instrument ministeriële
(bekostigings)regeling is relatief
eenvoudig te wijzigen indien de situatie
daar om vraagt.
Vanuit financieel-economisch oogpunt
is het zo veel mogelijk bekostigen op
basis van werkelijke kosten preciezer
en gerichter, terwijl een normbedrag
eenvoudiger en meer sturend werkt.
Het monitoronderzoek dat in de zomer
van 2022 is uitgevoerd is een evaluatie
van de oorspronkelijke
bekostigingsregeling. Datzelfde geldt
voor een eventueel hernieuwd
monitoronderzoek.

Programma DirectoraatGeneraal Oekraïense
Ontheemden

Datum
11 april 2023
Ons kenmerk
4667529

In het ingebrachte voorstel is expliciet
aandacht geweest voor het effect van
het voorstel voor de uitvoerbaarheid
van met name de verantwoording door
gemeenten over deze spuk.
3.3 Juridische overwegingen
De Regeling opvang ontheemden Oekraïne (RooO) geeft nadere regels over de
wettelijke taak van de burgemeester om zorg te dragen voor de opvang,
waaronder begrepen de huisvesting en verzorging, van ontheemden uit Oekraïne,
alsmede de voorbereidingen daartoe. De RooO heeft een sterke relatie met de
bekostigingsregeling. Er is een wijziging van de RooO in voorbereiding, [PM].
Daarnaast is de Tijdelijke wet opvang ontheemden Oekraïne in voorbereiding. Bij
koninklijk besluit van 31 maart 2022 zijn de artikelen 2c en 4 van de Wet
verplaatsing bevolking (hierna: Wvb) in werking gesteld. 1 Daarmee hebben de
burgemeesters de wettelijke taak gekregen zorg te dragen voor de opvang en
verzorging van ontheemden uit Oekraïne. Het voorstel van wet strekt ertoe
gemeenten, meer specifiek het college van burgemeester en wethouders, langer
te belasten met de materiële en immateriële opvang van ontheemden. Dit
wetsvoorstel voorziet tevens in de door artikel 17, eerste lid, van de Financiëleverhoudingswet gevergde grondslag voor de vaker dan éénmalige verstrekking
van een specifieke uitkering. De Bekostigingsregeling opvang ontheemden
Oekraïne, die thans is vormgegeven als een éénmalige specifieke uitkering, wordt
daartoe omgehangen. De Tijdelijke wet voorziet niet in enige inhoudelijke
wijzigingen van deze regeling.
3.4 Krachtenveld
Het wijzigen van de bekostigingsregeling heeft in de eerste plaats effect op
gemeenten. De wijziging wordt afgestemd met de VNG, BZK, enkele individuele
gemeenten, MinFin, en binnen JenV met name met DFEZ, DGM en de NOO.

1

Stb. 2022, 133.
Pagina 6 van 7

3.5 Strategie
De komende tijd wordt het volgende traject voorzien:
16 mei bespreking in het MT DG Oek en NOO
22 mei staf JenV
12 juni DOEK
Afhankelijk van impact keuze: 21 juni ACMS
Afhankelijk van impact keuze: 4 juli ACMS

Programma DirectoraatGeneraal Oekraïense
Ontheemden

Datum
11 april 2023
Ons kenmerk
4667529

3.6 Implementatie
Vervolgstap is het ontwikkelen van SiSa verantwoordingsindicatoren voor de
periode vanaf de inwerkingtreding van deze wijziging. Dit gebeurt in
samenwerking met MinBZK, MinFin, VNG, enkele gemeenten, NBA, enkele
gemeentelijk accountants en in aanwezigheid van de ADR.
3.7 Communicatie
Indien er een nieuw monitoringsonderzoek wordt uitgevoerd zullen gemeenten
hiervan tijdig op de hoogte worden gesteld. Idem over de inhoud van de wijziging
van de Bekostigingsregeling. De kanalen zijn (het forum van) de VNG, een e-mail
vanuit de NOO naar de SiSa contactpersonen van gemeenten, en de IBI
nieuwsbrief van BZK.
4. Toelichting
N.v.t.
5.

Informatie die zich niet leent voor openbaarmaking

5.1 Toelichting
De persoonsgegevens van de ambtenaren zijn niet openbaar ter bescherming
van de persoonlijke levenssfeer. Alle overige informatie in deze nota leent zich
voor openbaarmaking.

Pagina 7 van 7