Bijlage 3

Volgens de regels
Vervolgadvies over de rechtsbescherming onder het
nieuwe normen- en handhavingsstelsel voor Schiphol

Prof.mr.drs. F.C.M.A. Michiels
Universiteit van Tilburg
Maart 2010

1

1

Inleiding

In mei 2009 heb ik op verzoek van het ministerie van Verkeer en Waterstaat een advies
uitgebracht over de plannen voor een nieuw normen- en handhavingsstelsel voor Schiphol,
meer bepaald over de rechtsbescherming in dat voorgenomen stelsel. De belangrijkste
conclusie was dat het nieuwe stelsel geen wijziging brengt in de formele kant van de
rechtsbescherming, maar wel in de materiële kant. De rechtsbescherming zou op dat punt
anders, maar niet per se zwakker worden. Veel zou afhangen van de precieze vormgeving van
het stelsel, met name de wijze waarop normstelling en handhaving vorm zouden krijgen.
Voorzien was reeds dat eerst een experiment zou worden uitgevoerd en dat daarna definitieve
regels zouden worden vastgesteld. Inmiddels is een opzet voor de regelgeving, uitvoering en
handhaving onder het experiment gemaakt, neergelegd in een brief van Alders, van maart
2010, aan de ministers van Verkeer en Waterstaat en VROM, inclusief de daaraan
toegevoegde bijlage 2. Over de rechtsbeschermingaspecten van deze opzet gaat dit
vervolgadvies.
NB: na het experiment zou er, mits het experiment slaagt, een definitieve regeling en
bijbehorende definitieve uitvoerings- en handhavingsopzet moeten komen, die mede zijn
gebaseerd op ervaringen tijdens het experiment. Dit advies geldt alleen de fase van het
experiment en dus niet het uiteindelijke stelsel.

2

Commentaar bij de brief van Alders van maart 2010

Algemeen
In grote lijnen kent het stelsel voor de experimentfase, dat in een vergevorderd stadium, maar
nog niet helemaal gereed is, voldoende concreetheid en duidelijkheid om reële
rechtsbescherming te bieden aan omwonenden. Op een aantal hierna te bespreken punten is
evenwel verdere uitwerking en/of verduidelijking geboden.
Aantalsnormen
Een belangrijke nog te maken keuze betreft de aantalsnormen. Op p. 5 van de brief wordt
gesteld dat aantalsnormen lastig te bepalen zijn en thans ook nog niet zijn vastgesteld. Het
spreekt vanzelf dat het voor de rechtsbescherming van eminent belang is dat deze normen
tijdig worden vastgesteld of dat een alternatief wordt gevonden dat even duidelijk is, althans
een alternatief dat de rechtsbescherming van omwonenden in voldoende mate waarborgt.
Handhaving en bijstelling normen tijdens experiment
Het experiment wordt uitgevoerd volgens daarvoor opgestelde regels, maar in een situatie
waarin tegelijk de vigerende wettelijke normen moeten worden geëerbiedigd. Dit brengt een
zekere spanning mee. Op p. 8, eerste alinea, staat wat er moet gebeuren wanneer tijdens het
experiment de thans geldende wettelijke grenswaarden voor een of meer handhavingspunten
worden overschreden. Bij een bedoeld effect van het experiment ‘wordt de grenswaarde
aangepast.’ In de tweede alinea staat echter dat in zo’n geval ‘een vervangende grenswaarde
[zal] worden aangevraagd middels het experimenteerartikel uit de Wet Luchtvaart (8.23a).’
Hierover zal een advies van de Alderstafel worden gevraagd en inspraak worden geboden.
Als echter al vaststaat dat de grenswaarde zal worden aangepast, is deze procedure een rituele
dans. Ik adviseer daarom deze passage aan te passen in die zin
2

- dat bij dreigende overschrijding van een grenswaarde tijdig een aanvraag wordt ingediend
voor een vervangende grenswaarde;
- deze bij een positief besluit wordt aangepast;
- dat als op die aanvraag voor een vervangende grenswaarde negatief wordt beslist, de regels
van het experiment zullen worden bijgesteld teneinde verdere overschrijding te voorkomen.

3

Commentaar bij bijlage 2 behorende bij de brief van Alders van maart 2010

Baanpreferentie: tabellen en regels
Op de p. 1-2 worden de baanpreferentietabellen besproken. Afwijkingen van de tabellen zijn,
kort samengevat, toegestaan wanneer (extreme) weersomstandigheden, de veiligheid of de
doelmatigheid daartoe aanleiding geven. Vervolgens worden de regels besproken inzake
baanpreferentie. Ofschoon ik het stelsel terzake in het algemeen duidelijk en uit een oogpunt
van rechtsbescherming aanvaardbaar vind, zijn er enkele zwakke, nog te wijzigen dan wel te
verduidelijken punten.
De tekst over het nachtregime, op p. 2-3, is onduidelijk. Eerst wordt gesteld dat
zuidelijk gebruik uit een oogpunt van zo gering mogelijke geluidhinder wenselijk is, maar dat
dit op ‘operationele en milieutechnische bezwaren’ stuit. Die worden vervolgens toegelicht.
Begrijp ik het goed, dan wordt hier het ene milieuaspect (geluidhinder) afgewogen tegen het
andere (uitstoot) plus enige vertraging. Dit kan een goede afweging zijn, maar in de algemene
bewoordingen die ter plaatse zijn gebruikt, wordt niet duidelijk waarom de afweging dit
resultaat moet hebben. Gaat het bij een keuze voor zuidelijk gebruik gedurende de nacht
bijvoorbeeld om geringe winst op het punt van de geluidhinder tegenover ernstige extra
luchtverontreiniging?
Op p. 3 onderaan, verdergaand op p. 4, worden vier situaties genoemd waarin een
minder preferente combinatie kan worden gehanteerd. De situaties onder c en d worden niet
toegelicht. Gaat het bij c louter om het niet beschikbaar stellen vanwege onderhoud (en ook
slechts zolang als voor dat onderhoud nodig is) of ook om andere redenen? In het laatste
geval: kan de luchthaven aldus het stelsel frustreren zonder dat omwonenden en de IVW
daartegen iets kunnen doen? Wat betreft d: in welke gevallen kan een baan ‘niet bruikbaar’
worden geacht door de luchtverkeersleiding? Het is met het oog op vertrouwen bij
omwonenden, maar ook voor hun materiële rechtspositie van belang dit soort criteria hetzij
uit te werken, hetzij duidelijk toe te lichten.
Eveneens voor de rechtsbescherming van belang is het uitwerken van het begrip
‘tijdig’ (p. 4 en 5). Ik begrijp dat dit nu nog niet goed mogelijk was en dat dit gedurende het
experiment zal worden gedaan, maar dat doet aan de zwakte van dit punt niet af.
Inzet tweede start- of landingsbaan
Op p. 7 wordt aangegeven dat het in de praktijk om legitieme redenen nodig kan zijn af te
wijken van de regels voor de inzet van een tweede start- of landingsbaan. Om bepaalde
‘effecten op te kunnen vangen geldt er bij de handhaving een zogenaamde hardheidsclausule
in de vorm van een overschrijdingsmarge.’ Verderop op p. 7 wordt gesteld dat een
overschrijdingsmarge van een half uur wordt gehanteerd, waaraan geen consequenties
worden verbonden, dat bij een overschrijding van een half uur tot een uur per dag een
oorzakenanalyse zal worden uitgevoerd en dat pas bij overschrijdingen van een uur of meer
een sanctie of maatregel volgt.
Ik vraag mij sterk af of deze benadering juridisch houdbaar is. Hiermee worden de
regels namelijk in zekere zin op voorhand ontkracht: overschrijding mag niet, maar bij
3

overschrijdingen tot een uur volgt geen handhaving. Ernst, omvang en oorzaken van de
overschrijding worden hierbij wat de handhaving betreft irrelevant gemaakt zolang de
overschrijding maar niet langer is dan een uur per dag. Gelet op de jurisprudentie van de
Afdeling bestuursrechtspraak RvS inzake wat in de literatuur wel wordt genoemd ‘de
beginselplicht tot handhaving’ lijkt de beschreven aanpak niet toegestaan, omdat daarmee
door de handhavende instantie de regel (in een bepaalde mate) terzijde wordt gesteld.
Anderzijds is het volgens de bestuursrechtspraak niet zo dat op elke normoverschrijding een
sanctie hoeft te volgen. Afhankelijk van de ernst en omvang, de oorzaken en de bij (strikte)
handhaving respectievelijk het afzien daarvan gediende belangen is er ruimte om niet te
handhaven; artikel 3:4 Awb draagt bestuursorganen immers op de direct bij een besluit
betrokken belangen tegen elkaar af te wegen. De grens is dat een regel per definitie in het
geheel of, zoals in dit geval, in een bepaald mate niet wordt gehandhaafd. Die grens lijkt hier
echter wel te worden gepasseerd. De handhaving bij overschrijdingen tot een bepaald niveau
wordt immers op voorhand ‘weggeven’.1 Om dit te voorkomen, zou ten minste moeten
worden aangegeven dat, rekening houdend met ernst, omvang en oorzaken van
overschrijdingen, bij geringe overschrijdingen (tot een half uur) slechts handhavend wordt
opgetreden wanneer bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven (het in een
bepaalde periode veel voorkomen van die overschrijding bijvoorbeeld) en dat bij
overschrijdingen tussen een half uur en een uur in beginsel geen sanctie volgt tenzij er ofwel
geen (tijdige) oorzakenanalyse plaatsvindt of de analyse aanleiding geeft om in dit geval wél
tot handhaving over te gaan. Dit zal in de praktijk wellicht niet heel veel verschillen van de in
de brief voorgestelde werkwijze, maar is juridisch mijns inziens noodzakelijk, omdat
handhaving bij overschrijdingen van minder dan een uur alsdan niet langer wordt uitgesloten.
Een opmerking van meer technische aard is dat de term ‘hardheidsclausule’ niet past
in het kader van een handhavingsbeleid; een dergelijke clausule kan in regelgeving worden
opgenomen. Wanneer in de regelgeving een hardheidsclausule zou worden opgenomen, zou
het toepassen ervan leiden tot het resultaat dat in dat geval geen overschrijding van de
wettelijke norm plaatsvindt: die norm bevat immers zelf de in de hardheidsclausule vervatte
afwijkingsmogelijkheid.2 Van handhaving kan in zo’n geval geen sprake zijn, omdat er geen
sprake van een overtreding is. In de brief zal wellicht zijn bedoeld dat ingeval de regel géén
hardheidsclausule kent, ook bij geringe normoverschrijdingen van onwettig handelen sprake
is, waartegen in beginsel handhavend zou moeten worden opgetreden en dat om die reden een
zekere marge in de sfeer van de handhaving ‘moet’ worden ingebouwd. Zie over de ruimte
daarvoor bovenstaand commentaar.
Verdeling van het verkeer
Bij de handhaving van de regels inzake de verdeling van het verkeer (p. 8-9) wordt een
vergelijkbare aanpak als bij de inzet van een tweede start- of landingsbaan gevolgd: casu quo
geen handhaving bij overschrijdingen van 5%, maar wel een verplichte oorzakenanalyse als
de overschrijding tussen de 2% en 5% bedraagt. Hier is mutatis mutandis hetzelfde
commentaar van toepassing als boven gegeven.

1

Een alternatief voor de in de brief beschreven aanpak zou zijn dat de thans voorziene norm wordt omgezet van
een grenswaarde in een streefwaarde, terwijl de thans voorziene norm plus overschrijding van maximaal een uur
dan de harde grenswaarde wordt waarop (strikt) wordt gehandhaafd. Men bouwt dan de flexibiliteit al in de
regel in.
2
NB: een hardheidsclausule mag alleen in gevallen van kennelijke hardheid worden toegepast, dat wil zeggen in
uitzonderlijke gevallen waarin de normale toepassing van de regel tot een zeer onevenredige uitkomst zou leiden.
Een hardheidsclausule mag niet worden gebruikt om de wettelijke grenswaarde op te rekken.

4

Vierde baan
In de brief is op p. 9 vermeld: ‘Op dit moment is er echter nog geen eensluidend inzicht over
de definitie die hierbij het beste aansluit. Tijdens het experiment worden daarom de
werkbaarheid (uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid), als ook het aantal bewegingen dat
volgens de definitie wordt geteld van een tweetal definities onderzocht.’ Voor de
rechtsbescherming onder het uiteindelijke stelsel is het van belang dat er heldere definities
komen. Voor het uitvoeren van het experiment zijn de op p. 9 gegeven voorlopige (uit te
testen) definities mijns inziens voldoende duidelijk.

4

Conclusie

In grote lijnen kent het stelsel voor de experimentfase, dat in een vergevorderd stadium, maar
nog niet helemaal gereed is, voldoende concreetheid en duidelijkheid om reële
rechtsbescherming te bieden aan omwonenden.
Op een aantal punten is evenwel verdere uitwerking en/of verduidelijking geboden.
Die zijn hierboven aangegeven. Ze betreffen de aantalsnormen, de handhaving en bijstelling
van normen tijdens het experiment, de regels en de handhaving daarvan betreffende
baanpreferentie, de inzet van een tweede start- of landingsbaan en de verdeling van het
verkeer alsmede de definitie van vierde baan.

5