Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

36 410 XIII

Vaststelling van de begrotingsstaten van het
Ministerie van Economische Zaken en Klimaat
(XIII) voor het jaar 2024

36 410 L

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Nationaal Groeifonds voor het jaar 2024

Nr. 4

BRIEF VAN DE ALGEMENE REKENKAMER
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 28 september 2023
Met deze brief geven wij u enkele aandachtspunten bij de ontwerpbegroting 2024 (hoofdstuk XIII) van het Ministerie van EZK (Kamerstuk
36 410 XIII). Deze begroting omvat € 12.244,6 miljoen aan uitgaven,
€ 23.359,8 miljoen aan verplichtingen (waarvan € 1.250,0 miljoen voor
garanties en € 4.889 miljoen voor de bijdrage aan het Nationaal Groeifonds) en € 5.619,8 miljoen aan ontvangsten.
De Minister van EZK is eveneens verantwoordelijk voor de begroting van
het Nationaal Groeifonds (NGF, Hoofdstuk L van de Rijksbegroting
(Kamerstuk 36 410 L)). De ontwerpbegroting van het Nationaal Groeifonds
omvat € 1.572,3 miljoen aan uitgaven, € 4.889,0 miljoen aan verplichtingen en € 1.572,3 miljoen aan ontvangsten. De ontvangsten bestaan uit
de bijdrage vanuit de EZK-begroting (Artikel 6).
Wij gaan in op enkele aandachtspunten voortkomend uit onze onderzoeken, die relevant kunnen zijn voor de begrotingsbehandeling dit najaar,
te weten:
1. Uw budgetrecht en informatiepositie
2. Inzicht in klimaatuitgaven
3. Overzicht van de fossiele subsidies
4. Langetermijndoelen klimaatbeleid vragen actie op de korte termijn
5. Begrotingsfondsen: Nationaal Groeifonds en Klimaatfonds
Verder gaan we in deze brief in op de Voortgangsmeter van de Algemene
Rekenkamer en de factsheet Brede Welvaart van het CBS. We sluiten deze
brief af met een vermelding van nog te publiceren onderzoek van de
Algemene Rekenkamer op het terrein van het Ministerie van EZK.

kst-36410-XIII-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 XIII, nr. 4

1

1 Uw budgetrecht en informatiepositie
Een goede begroting legt de basis voor een goede verantwoording. Dit
vormt weer de basis om later na te kunnen gaan wat de resultaten en het
effect van beleid en de inzet van financiële middelen zijn. Goed begroten
houdt in dat er genoeg geld, tijd en mensen zijn om de uitvoering te
kunnen realiseren en te bereiken wat je vooraf van plan bent. Dat betekent
onder meer realistische ramingen in de begroting. Het risico bij een te
hoge raming is onder meer een ondoelmatig gebruik van publieke
middelen, terwijl bij een te lage raming het risico bestaat op verslechterde
dienstverlening aan burgers en bedrijven.
Uw Kamer wordt in verschillende financiële stukken geïnformeerd over
het klimaatbeleid: de bijlagen van de Miljoenennota, de begrotingen van
de verschillende ministeries (EZK, IenW, BZK, LNV). In de reactie op de
Miljoenennota 2024 (Kamerstuk 36 410, nr. 4) en mede in het licht van ons
onderzoek Inzicht in uitgaven klimaatbeleid stelt de Raad van State dat het
klimaat voldoende onderdeel moet zijn van de integrale besluitvorming en
dat de juiste begrotingsinformatie tijdens de besluitvormingsmomenten
voorhanden is.1 Verder onderstreept de Raad van State het belang van
samenhang in de begrotingscyclus en de cyclus van de klimaatwet. Zo is
er sprake van één moment voor integrale weging van alle kosten en baten
en mogelijke instrumenten om (klimaat)doelstellingen te halen. Wij
ondersteunen deze oproep, omdat u dan met die beschikbare informatie
en in samenhang uw budgetrecht goed kunt uitoefenen.
2 Inzicht in klimaatuitgaven
Uw Kamer krijgt geen eenduidig en compleet overzicht van de betrokken
Ministers over de uitgaven van het klimaatbeleid, zo schreven wij januari
dit jaar in een brief aan uw Kamer.2 In de brief Inzicht in uitgaven
klimaatbeleid constateerden we dat:
• De verschillende overzichten met klimaatuitgaven die het kabinet met
het parlement deelde onderling afweken;
• Er afwijkingen bestonden tussen de overzichten met klimaatuitgaven
en de uitgaven in begrotingen.
De Minister voor KenE heeft in zijn brief van 2 juni 2023 uw Kamer
geïnformeerd over de acties die hij wil nemen voor een beter en
consistent overzicht van de klimaatuitgaven.3 Zo heeft hij een definitie
voor klimaatuitgaven opgesteld en gaat hij er op toezien dat deze definitie
consistent wordt toegepast bij de samenstelling van een leidend
totaaloverzicht van de klimaatuitgaven.
In de ontwerpbegroting 2024 zien we dat de Minister van EZK een
totaaloverzicht heeft opgenomen met uitgaven in het kader van het
klimaatbeleid.4 Ook de Minister van Financiën heeft in de Miljoenennota
een totaaloverzicht opgenomen. De overzichten in de ontwerpbegroting
2024 en in de Miljoenennota geven hetzelfde beeld. Ook merken wij op
dat alle uitgavenposten die in de overzichten zijn opgenomen, terug te
vinden zijn in de ontwerpbegrotingen van de Ministers van EZK, BZK,
IenW en LNV. Dat vinden wij een vooruitgang. Wel constateren wij nog
enkele afwijkingen tussen de cijfers die zijn opgenomen in het totaaloverzicht met klimaatuitgaven en de uitgaven in de ontwerpbegrotingen.
Specifiek betreft dit afwijkingen met de ontwerpbegroting 2024 LNV
1

Kamerstuk 36 410, nr. 4.
Kamerstuk 32 813, nr. 1172.
3
Kamerstuk 32 813, nr. 1235.
4
Zie hiervoor bijlage 9, tabel 133 van de ontwerpbegroting EZK 2024.
2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 XIII, nr. 4

2

(€ 38,8 miljoen) en de ontwerpbegroting 2024 IenW (€ 8,8 miljoen). De
Minister licht deze afwijkingen niet toe.
3 Overzicht van de fossiele subsidies
In de bijlagen bij de Miljoenennota 2024 is een uitgebreid overzicht
opgenomen van fossiele subsidies, de mogelijkheden om deze af te
bouwen en de beleidsoverwegingen hierbij. We vinden dit een positieve
stap. Wij waarderen het dat niet alleen de fiscale regelingen voor
bedrijven zijn opgenomen, maar ook die voor particulieren. Wel vinden
wij het opvallend dat het kabinet bij de eerste inventarisering in 2020 op
een bedrag van € 4,5 miljard kwam,5 terwijl de huidige inventarisatie
uitkomt op een bedrag van € 39,7–46,4 miljard. Daarnaast kan het
overzicht nog op ten minste 2 punten verbeterd worden.
Ten eerste kan het meerjarige inzicht in de omvang van de regelingen
worden verbeterd. In het huidige overzicht wordt per regeling alleen de
budgettaire omvang in het afgelopen jaar weergegeven. We raden aan
ook cijfers op te nemen over diverse jaren in het verleden én het
aankomende jaar, zoals gebruikelijk is bij fiscale regelingen (bijlage 9
Miljoenennota).
Ten tweede kunnen meer regelingen als fossiele subsidie worden
aangemerkt. Zoals ook al in de Miljoenennota wordt opgemerkt, kan het
tijdelijke prijsplafond mogelijk worden beschouwd als een fossiele
subsidie. Andere «incidentele» regelingen om particulieren en kleinverbruikers tegemoet te komen bij de hoge energiekosten, worden ook niet in
het overzicht fossiele subsidies opgenomen. Bij een deel hiervan lopen de
uitgaven echter ook in 2024 door. Deze subsidies zijn in principe eindig,
maar lijken elkaar op te volgen. Het is bovendien niet uitgesloten dat bij
een toekomstige stijging van energieprijzen wederom vergelijkbare
subsidies worden ingezet.
Op basis van een meerjarig beeld, dat is aangevuld met «incidentele»
subsidies, heeft uw Kamer beter zicht op de financiële groei of afname
van de regelingen. Hiermee kunt u beter in gesprek met de Minister over
het door u gewenste afbouwpad.
4 Langetermijndoelen klimaatbeleid vragen actie op de korte
termijn
Langetermijndoelen op het gebied van energiebesparing vragen om
goede monitoringsinformatie zodat de Minister het beleid vroegtijdig kan
bijsturen. Uit ons verantwoordingsonderzoek 2022 van EZK bleek uit de
monitoring van de Europese energiebesparingsdoelen voor de Energie
Efficiëntie Richtlijn (EED) dat het niet duidelijk is wat de opbrengsten van
de genomen maatregelen zijn.6 In de ontwerpbegroting 2024 kondigt de
Minister het Nationaal Programma Energiebesparing aan. Binnen dit
programma wordt ook invulling gegeven aan de Europese doelstellingen
(EED) op het gebied van energiebesparing. De Minister verwacht echter
dat het huidige beleid niet voldoende is om streefwaarden voor energiebesparing te realiseren. Daarom kondigt de Minister in de ontwerpbegroting aan om ook aanvullende maatregelen in kaart te brengen. Bij het
opzetten van het Nationaal Programma Energiebesparing is het belangrijk
dat de Minister de monitoring goed inricht en daarbij ook de monitoring
van de energiebesparingsverplichting uit de EED betrekt.
5

Minister van Economische Zaken en Klimaat, Financiële prikkels voor fossiele brandstoffen in
Nederland. Brief d.d. 14 september 2020. Kamerstuk 32 813, nr. 566.
6
Kamerstuk 36 360 XIII, nr. 2.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 XIII, nr. 4

3

5 Begrotingsfondsen: Nationaal Groeifonds en Klimaatfonds
Het instellen van fondsen is een steeds populairdere manier om maatregelen te financieren. Met een fonds wordt geld meerjarig beschikbaar
gesteld voor een bepaald doel. Ervaring uit het verleden laat zien dat er
een risico is dat geld uit een fonds niet volgens de doelstelling van het
fonds wordt besteed. Dat geldt in het bijzonder als de doelen niet
voldoende scherp zijn geformuleerd of er vele doelen tegelijk worden
nagestreefd.
Een fonds kan zijn ingesteld binnen de Rijksbegroting of op afstand
daarvan. In het laatste geval maakt de besteding uit het fonds geen deel
uit van de jaarlijkse integrale besluitvorming over uitgaven als onderdeel
van het begrotingsproces. Op deze bestedingen heeft het parlement dus
geen zicht via de Rijksbegroting en het jaarverslag. De Minister van
Financiën heeft in de bijlage van de Miljoennota 2024 voor de eerste keer
een fondsenoverzicht opgenomen.
We gaan hier nader in op het Nationaal Groeifonds waarvoor de Minister
van EZK (mede)verantwoordelijk is en het voorgestelde Klimaatfonds
waarvoor de Minister voor KenE de beoogd fondsbeheerder is.
Nationaal Groeifonds
Met het Nationaal Groeifonds (NGF) beoogt de Minister van EZK het
duurzaam verdienvermogen van Nederland op lange termijn te verhogen.
Om de Minister te kunnen controleren, is het van belang dat vooraf
duidelijk is wat de Minister wil bereiken tegen welke kosten. In ons
verantwoordingsonderzoek 2021 NGF constateerden wij dat het niet goed
mogelijk was een antwoord te geven op de vraag waarom het kabinet
voor het NGF € 20 miljard nodig heeft om de fondsdoelen te bereiken.7
Wij merken op dat het kabinet in beginsel jaarlijks het budget van het NGF
compenseert voor de loon- en prijsontwikkeling en zo de impact van het
fonds te behouden.8 In 2022 en 2023 is echter besloten om het fonds niet
mee te laten groeien met de loon- en prijsontwikkeling. Het is op basis
van de toelichting in de begroting niet helder in welke mate dit gevolgen
heeft voor de fondsdoelstellingen.
Klimaatfonds
Het kabinet wil het Klimaatfonds instellen om budget te reserveren en
beschikbaar te stellen voor extra maatregelen die bijdragen aan het
behalen van de reductiedoelstellingen in de Klimaatwet.9 In afwachting
van de oprichting van het begrotingsfonds is op de zogenoemde
Aanvullende Post bij het Ministerie van Financiën het beoogde fondsbudget opgenomen. In de ontwerpbegroting 2024 wordt voorgesteld een
deel van de beoogde fondsmiddelen al in te zetten en over te hevelen
naar verschillende departementale begrotingen om te voorkomen dat
maatregelen vertraging oplopen. De ontwerpbegroting 2024 bevat een
aparte bijlage waarin de uitgaven worden weergegeven, die alvast
gefinancierd worden met de beoogde fondsmiddelen. Hiermee beoogt de
Minister voor KenE de inzet van Klimaatfondsmiddelen voor het
parlement navolgbaar te houden. Het ontbreekt echter nog aan een
duidelijke toelichting voor welk deel van deze middelen de Minister van
EZK in 2024 betalingsverplichtingen wil aangaan, voor welk deel nog niet
en wat daarvan de onderbouwing is.
7

Kamerstuk 36 100 XIX, nr. 2.
Kamerstuk 36 120 XIX, nr. 3.
9
Kamerstuk 36 274, nr. 2.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 XIII, nr. 4

4

6 Voortgangsmeter
In veel van onze onderzoeken doen we aanbevelingen aan de verantwoordelijke bewindspersoon. Bijvoorbeeld over hoe beleid doeltreffender of
doelmatiger kan worden uitgevoerd. De Algemene Rekenkamer monitort
of deze aanbevelingen worden opgevolgd. Gelijktijdig met deze brief
publiceren we hierover (www.rekenkamer.nl/voortgangsmeter). In de
periode 2017–2022 zijn 33 aanbevelingen gedaan op het terrein van het
Ministerie van EZK. Hiervan heeft 48% tot een actie geleid. Dat is lager
dan het gemiddelde van 71% voor het Rijk als geheel. Bij 52% aanbevelingen zijn na publicatie toezeggingen gedaan door de bewindspersoon.
Dat is gelijk aan het rijksbrede gemiddelde van 52%.
In de Voortgangsmeter gaf het Ministerie aan hoe aanbevelingen zijn
opgevolgd voor ons onderzoek naar de verzwaring van het elektriciteitsnet.10 We constateren dat de Minister met de aangekondigde
prioriteringskader voor de uitbreidingsinvesteringen van netbeheerders
voor 2024 invulling geeft aan een deel van onze aanbevelingen.11 We
bevalen de Minister ook aan om te kiezen bij de huidige beschikbare en
schaarse netcapaciteit welke kabinetsdoelen (bijvoorbeeld woningbouw,
de energietransitie of het vestigingsklimaat), voorrang moeten krijgen. De
Minister heeft naar aanleiding van deze aanbeveling geen toezegging
gedaan of actie ondernomen.
7 Resultaten van het beleid
Tot slot willen wij u nog wijzen op de factsheet Brede Welvaart van het
CBS, die dit jaar voor het eerst bij elke begroting wordt gepubliceerd. De
factsheet bevat een selectie van de indicatoren uit de Monitor Brede
Welvaart & Sustainable Development Goals 2023, passend bij de
beleidsterreinen van de betreffende begroting. De indicator «reductie van
de broeikasgasemissies» is een voorbeeld op het beleidsterrein van EZK.
Deze indicator geeft aan of Nederland op schema ligt voor de realisatie
van in de wet vastgelegde klimaatdoelstellingen. Uw Kamer kan deze en
de andere 14 indicatoren uit de factsheet betrekken bij de behandeling van
de begroting van EZK.
8 Overig te publiceren onderzoek van de Algemene Rekenkamer
We sluiten deze brief af met een vermelding over nog te publiceren
onderzoek van de Algemene Rekenkamer op het terrein van de Minister
van EZK. In 2024 verwachten wij op het terrein van de Minister van EZK de
volgende onderzoeken te publiceren:
• Doelmatigheid CCS: opslag CO2 onder de zeebodem (publicatie
verwacht in maart 2024);
• Warmtetransitie (publicatie verwacht in het derde kwartaal 2024);
• Energiebesparingsplicht bedrijven (publicatie verwacht in oktober
2024).
Wij vertrouwen erop dat deze begrotingsbrief behulpzaam is bij de
begrotingsbehandeling in uw Kamer.
De president van de Algemene Rekenkamer,
drs. P.J. (Pieter) Duisenberg
De secretaris,
drs. C. (Cornelis) van der Werf
10
11

Kamerstuk 36 100 XIII, nr. 2.
Kamerstuk 29 826, nr. 174.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 36 410 XIII, nr. 4

5