Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

32 849

Mijnbouw

Nr. 188

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN EN
KLIMAAT
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 8 juli 2019
Ik bied u hierbij, zoals aangekondigd in mijn brief van 2 april 2019
(Kamerstuk 32 849, nr. 181) en mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, mijn appreciatie van het Tcbb-advies «Landelijke Aanpak
Afhandeling Mijnbouwschade en Schadeprotocol Gaswinning uit Kleine
Velden op land» aan. Dit advies heeft betrekking op alle mijnbouwschades
in Nederland, met uitzondering van de schades door de gaswinning uit
het Groningenveld en de gasopslag in Norg (hierna: gaswinning
Groningen).
Allereerst merk ik op dat de Tcbb – na een uitgebreide consultatie van
maatschappelijke groeperingen en instanties – een gedegen en voor mij
goed bruikbaar advies heeft opgeleverd. Om het te kunnen omzetten naar
het beleidskader Landelijke Aanpak Afhandeling Mijnbouwschade en
schadeprotocollen die worden ondertekend door de betreffende
mijnbouwondernemingen, zijn op onderdelen nog aanpassingen en
aanvullingen nodig.
Ik ga hieronder allereerst in op het doel van de landelijke aanpak en
daarna achtereenvolgens op de onderdelen van het Tcbb-advies. Deze
verdeel ik onder in: de hoofdlijnen, uitgangspunten voor de landelijke
aanpak, schadeprotocol en convenant, en het betrekken van de omgeving.
Elk onderdeel voorzie ik van mijn appreciatie.
Het doel van een landelijke aanpak voor mijnbouwschade
Op dit moment wordt mijnbouw vooral geassocieerd met gaswinning,
zoutwinning en de voormalige steenkolenwinning. Tegelijkertijd zijn
nieuwe toepassingen in opkomst. Zo zal de komende decennia naar
verwachting nadrukkelijk worden ingezet op geothermie en mogelijk ook
op de ondergrondse opslag van waterstof. Een uniforme en landelijke
aanpak voor de afhandeling van mijnbouwschade is wenselijk. Deze moet
liefst zo worden ingericht dat deze nu goed functioneert voor de afhan-

kst-32849-188
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

1

deling van schade veroorzaakt door gaswinning uit de kleine velden of
zoutwinning, maar in de toekomst ook voor de afhandeling van eventuele
schademeldingen vanwege een ander gebruik van de diepe ondergrond.
De inzet van de landelijke aanpak voor mijnbouwschade is dat deze
buitengerechtelijke afhandeling laagdrempelig, transparant, onafhankelijk
en snel is, en dat de burger daarin centraal staat. Uitgangspunt daarbij is
dat de ongelijkheid tussen burger en mijnbouwonderneming wordt
verminderd en dat een gedupeerde bij de afhandeling van zijn schade
wordt ontzorgd. Dit gebeurt door het instellen van een onafhankelijke
partij die zelf onderzoekt wat de schadeoorzaak is en ook de hoogte van
de mijnbouwschade vaststelt. Dit betekent een aanzienlijke verlichting van
de vereiste inspanning van de gedupeerde omdat de burger niet meer in
discussie hoeft met de mijnbouwonderneming maar rechtstreeks naar de
CM kan, en draagt bij aan zijn ontzorging.
Met deze appreciatie van het Tcbb-advies, over een landelijke aanpak voor
de afhandeling van schade door bodembeweging als gevolg van
mijnbouwactiviteiten (hierna: mijnbouwschade), geef ik meer duidelijkheid aan bewoners en bestuurders over de beoogde landelijke
afhandeling van mijnbouwschade.
De situatie rondom de gaswinning Groningen wordt gekenmerkt door de
veelheid aan relatief gelijksoortige schadegevallen, de aard en omvang
van de problematiek als gevolg van bodembeweging door de gaswinning
Groningen, de maatschappelijke ontwrichting die dit tot gevolg heeft en
het bij bewoners, bedrijven en maatschappelijke partijen levende
wantrouwen in schadeafhandeling door de mijnbouwonderneming. Nu de
afhandeling van schademeldingen veroorzaakt door de gaswinning
Groningen is overgenomen door de overheid, hebben bewoners en
bestuurders die geconfronteerd worden met andere mijnbouwactiviteiten
behoefte aan duidelijkheid over hoe in voorkomende gevallen omgegaan
zal worden met reeds bestaande en mogelijk in de toekomst optredende
mijnbouwschade. Daarbij vragen bewoners en bestuurders de afhandeling van schade op een vergelijkbare manier te regelen als het geval is
bij de gaswinning Groningen. In deze appreciatie zal ik aangeven in welke
mate en op welke wijze hieraan tegemoet gekomen zal worden.
De hoofdlijnen
Voor de landelijke aanpak adviseert de Tcbb in de samenvatting van haar
advies:
– Stel een centraal meldpunt voor mijnbouwschade in, het Landelijk
Loket Mijnbouwschade.
– Stel een landelijke Commissie Mijnbouwschade (CM) in met als taak
de onafhankelijke afhandeling van alle mijnbouwschades in Nederland
(met uitzondering van de schades door de gaswinning Groningen).
– Zorg voor een adequate uitvoeringsorganisatie ter ondersteuning en
onder aansturing van de CM.
– Stel per mijnbouwsector een Schadeprotocol vast, te beginnen met
een Schadeprotocol gaswinning uit kleine velden op land.
– Sluit per mijnbouwsector een Convenant tussen de Staat en de
betrokken mijnbouwondernemingen, te beginnen met een Convenant
gaswinning uit kleine velden op land.
– Bevorder dat burgers en lokale overheden worden betrokken bij
mijnbouwactiviteiten in hun omgeving en stimuleer omgevingsprocessen die leiden tot Gebiedsarrangementen.
– Realiseer op zo kort mogelijke termijn een overgangsregeling voor de
afhandeling van schades door gaswinning uit kleine velden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

2

–

Breid de landelijke aanpak op korte termijn uit voor de zoutwinning, de
geothermie en de na-ijlende gevolgen van de vroegere kolenwinning
in Limburg.

Appreciatie
Ik ben het – zoals aangegeven in mijn brief van 9 oktober 2018 (Kamerstuk
32 849, nr. 137) – eens met het advies van de Tcbb om een CM in te stellen
met als taak de onafhankelijke afhandeling te borgen van alle mijnbouwschades in Nederland, met uitzondering van de schades door de
gaswinning Groningen. Ik deel ook de behoefte aan een adequate
uitvoeringsorganisatie ter ondersteuning en onder aansturing van de CM,
en zal hiervoor ook zorgdragen. Ik zal het reeds bestaande Landelijk Loket
Mijnbouwschade omvormen tot het centrale meldpunt van de CM en bij
betrokken instanties – zoals gemeenten, provincies en waterschappen –
hieraan ook een bredere bekendheid geven. Voor burgers die schade
willen claimen betekent dit dat zij bij één meldpunt terecht kunnen en zelf
niet hoeven na te gaan welke mijnbouwactiviteit mogelijk oorzaak is van
hun schade.
Ik zal er verder voor zorgen dat er per mijnbouwsector een schadeprotocol
wordt vastgesteld en dat door de CM toegekende schadeclaims ook snel
worden vergoed. Elk schadeprotocol bevat een set van regels, gebaseerd
op uniforme uitgangspunten en generieke regels, die worden gehanteerd
door de CM bij de afhandeling van schadeclaims. Elk schadeprotocol
wordt vergezeld van een convenant waarin tussen de betrokken partijen
afspraken worden vastgelegd over onder andere het opvolgen van de
uitspraken van de CM en het zorgdragen voor een snelle vergoeding van
toegekende schades (door de betreffende mijnbouwonderneming).
Alhoewel ik een goede schadeafhandeling van gaswinning uit de kleine
velden op land zie als een prioriteit, zet ik mij ervoor in om ook voor de
andere mijnbouwsectoren – zoals de zoutwinning en geothermie – zo
spoedig mogelijk te komen tot een schadeprotocol en een convenant met
de betrokken mijnbouwondernemingen. Op de schadeafhandeling van de
na-ijlende effecten van de voormalige steenkolenwinning in Limburg ga ik
in een separate brief in.
Vooruitlopend op het operationeel zijn van de CM maak ik afspraken met
de mijnbouwondernemingen zodat reeds bestaande of nieuwe schademeldingen zoveel mogelijk door de betreffende mijnbouwonderneming
naar tevredenheid van de indieners worden afgehandeld. Wanneer dit
behulpzaam is, zal ik ook de Tcbb vragen om hierin een rol te spelen. De
omgang met schademeldingen die op het moment dat de CM operationeel wordt nog niet zijn afgehandeld, zal worden betrokken bij de
afspraken die ik maak met de mijnbouwondernemingen. Dit zal met name
voor de gaswinning uit de kleine velden nader worden uitgewerkt in het
schadeprotocol.
Ik maak afspraken met mijnbouwondernemingen om omwonenden en de
betrokken decentrale overheden proactief te betrekken bij hun activiteiten
en daar ook helder over te communiceren. Ik zet mij ook in om, samen
met de betrokken gemeente(n), provincie en mijnbouwonderneming, voor
een nieuwe mijnbouwactiviteit te komen tot een gezamenlijke ontwikkeling van een adequaat omgevingsproces. In het omgevingsproces
wordt zowel gewerkt aan (afspraken over) communicatie met burgers, het
voorkomen van ongewenste effecten, het monitoren van bodembeweging, als ook ingegaan op hoe mijnbouwontwikkelingen van waarde
kunnen zijn voor het winningsgebied, bijvoorbeeld in de vorm van een
gebiedsconvenant of projectafstemmingsprogramma. Afspraken die uit

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

3

het gebiedsproces voortkomen kunnen vervolgens worden vastgelegd in
een gebiedsarrangement.
Kortom: ik neem de hoofdlijnen van het Tcbb-advies over.
Uitgangspunten voor de landelijke aanpak
De Tcbb benoemt in haar advies de volgende uitgangspunten voor de
landelijke aanpak bij de afhandeling van mijnbouwschades (met uitzondering van de schades door de gaswinning Groningen):
• Uniforme aanpak
• Laagdrempelig, transparant en snel
• Onafhankelijk en deskundig
• Commissie Mijnbouwschade
• Adequate uitvoeringsorganisatie
• Verschillen ten opzichte van Groningen
o wettelijk bewijsvermoeden
o rechtsbescherming
• Rol Tcbb
• Landelijk Loket Mijnbouwschade
Ik geef hieronder mijn appreciatie op elk van deze punten.
Appreciatie
Uniforme aanpak
De Tcbb geeft in haar advies aan dat een belangrijk uitgangspunt voor de
landelijke aanpak is dat er geen rechtsongelijkheid ontstaat. Dat betekent
dat alle meldingen van mijnbouwschade op uniforme wijze worden
afgehandeld, onafhankelijk van het type mijnbouwactiviteit en de
woonplaats van betrokkenen. Ik onderschrijf dit uitgangspunt voor de
landelijke aanpak, met de kanttekening – die ook door de Tcbb in haar
advies naar voren wordt gebracht – dat de landelijke aanpak niet gelijk is
aan de aanpak voor afhandeling van schade door de gaswinning
Groningen. Zoals ik ook in mijn brief van 9 oktober 2018 (Kamerstuk
32 849, nr. 137) heb benadrukt is dit onderscheid gerechtvaardigd omdat
het aantal schadegevallen door de gaswinning Groningen en de ernst
daarvan van een geheel andere orde is dan die door andere mijnbouwactiviteiten in Nederland. Deze bijzondere situatie rechtvaardigt de uitzonderlijke en vergaande stap om de schadeafhandeling te beleggen bij de
overheid en schade met behulp van het bestuursrecht af te handelen.
Voor een dergelijke uitzonderlijke en vergaande stap voor afhandeling van
schade door overige mijnbouwactiviteiten ontbreekt een voldoende
rechtvaardiging.
Dit laat onverlet dat met de landelijke aanpak zorg wordt gedragen voor
een laagdrempelige, transparante, snelle, onafhankelijke en deskundige
schadeafhandeling waarmee gedupeerden worden ontzorgd.
Laagdrempelig, transparant en snel
Ik ben het met de Tcbb eens dat de schadeafhandeling in de landelijke
aanpak «laagdrempelig, transparant en snel» dient te zijn, waarbij de
burger centraal staat. Dit komt onder andere tot uitdrukking door de
procedure die ik voorstel rondom de onafhankelijke CM. Dat wordt
hieronder verder toegelicht. Ook de in het Tcbb-advies genoemde
«versnelde procedure» kan hieraan – in het uitzonderlijke geval dat sprake
is van een groot aantal schademeldingen – bijdragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

4

Onafhankelijk en deskundig
Voor de buitengerechtelijke afhandeling van mijnbouwschade anders dan
door de gaswinning Groningen, zijn burgers nu in beginsel aangewezen
op de mijnbouwonderneming. Deze partij moet bepalen of de gemelde
schade het gevolg is van haar bedrijfsactiviteiten en ook wat de hoogte is
van het te vergoeden schadebedrag. Als dit niet tot overeenstemming
leidt en ook een eventueel advies hierover van de Tcbb niet leidt tot een
oplossing, dan is de gedupeerde aangewezen op de civiele rechter. De
schadeafhandeling door mijnbouwondernemingen wordt door velen
gezien als onwenselijk omdat een individuele gedupeerde onvoldoende is
opgewassen tegen een mijnbouwonderneming. Ik zal dan ook zorgen
voor een schadebeoordeling die volledig onafhankelijk van de mijnbouwonderneming zal plaatsvinden, door een organisatie die de mensen en
middelen heeft om hieraan op een deskundige en zorgvuldige wijze
uitvoering te geven. De burger wordt hierdoor ontzorgd.
Commissie Mijnbouwschade
Ik zorg voor de instelling van een CM, met als taak de onafhankelijke
beoordeling van alle mijnbouwschades in Nederland uitgezonderd de
mijnbouwschades door de gaswinning Groningen. Ik verwacht dat deze
commissie medio 2020 operationeel kan zijn.
De CM bestaat uit een nog nader te bepalen aantal leden. Zoals geadviseerd door de Tcbb zal in de commissie juridische, communicatieve en
technisch-bestuurskundige kennis aanwezig zijn, alsmede kennis van
bouwconstructies, diepe ondergrond, ondiepe ondergrond en mijnbouwactiviteiten. De CM kan haar werkzaamheden desgewenst indelen in
kamers, bijvoorbeeld per mijnbouwsector.
De CM werkt op grond van de met de mijnbouwondernemingen gesloten
convenanten en overeenkomstig het schadeprotocol voor de betreffende
mijnbouwsector. De CM geeft een niet-bindend advies. Via de gesloten
convenanten zijn mijnbouwondernemingen in beginsel wel aan de
schadevaststelling door de CM gebonden. Daarnaast zullen reeds
bestaande en goed functionerende lokale of regionale regelingen voor de
schadeafhandeling worden betrokken bij het opstellen van de
schadeprotocollen.
De CM kan mij gevraagd en ongevraagd adviseren over aangelegenheden
rond de afhandeling van mijnbouwschade. Bij de instelling van de CM
wordt voorzien in een procedure voor periodieke evaluatie van de CM met
inbreng vanuit betrokken burgers, regionale overheden en mijnbouwondernemingen. Ik ben voornemens om de kosten van de leden van de
Commissie te dragen. Over de financiering van de overige uitvoeringskosten maak ik afspraken met de mijnbouwondernemingen. Deze kunnen
uit hoofde van de relevante staatssteunregelgeving niet voor rekening van
de overheid blijven.
Adequate uitvoeringsorganisatie
Waar de Tcbb in haar advies lijkt te pleiten voor een gezamenlijke
uitvoeringsorganisatie van de CM en de Tijdelijke Commissie Mijnbouwschade Groningen (TCMG), deel ik deze visie niet. Dit is met name
ingegeven doordat de schadepraktijk voor de gaswinning Groningen
zodanig afwijkend is, dat deze heeft geleid tot een wezenlijk andere
context dan geldt voor de schadeafhandeling voor alle andere mijnbouwactiviteiten. Bovendien moet de TCMG al alle zeilen bijzetten voor de
schadeafhandeling voor de gaswinning Groningen en wil ik hen niet ook

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

5

nog belasten met het bijdragen aan de schadeafhandeling voor de rest
van Nederland.
Overigens ben ik het eens met de Tcbb dat voor de uitvoeringsorganisatie
van de CM het wiel niet opnieuw moet worden uitgevonden. Om als CM
snel efficiënt te kunnen opereren, is het verstandig om voor de uitvoeringsorganisatie gebruik te maken van een aantal verworvenheden uit de
TCMG-praktijk. Om dit te kunnen realiseren en tegelijkertijd voldoende
afstand te creëren tot de TCMG, ben ik van plan de uitvoeringsorganisatie
van de CM te beleggen binnen de Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO), maar bij een ander RVO-onderdeel dan waar de
uitvoeringsorganisatie van de TCMG is belegd. Een belangrijk
aandachtspunt hierbij is dat, in geval van een plotseling optredend groter
aantal schademeldingen, snel kan worden opgeschaald in capaciteit. Ik
heb RVO reeds opdracht gegeven een voorstel te maken voor de
inrichting van de uitvoeringsorganisatie en de daarvoor benodigde
capaciteit.
Verschillen ten opzichte van Groningen
De Tcbb adviseert dat de afhandeling van mijnbouwschade door de
gaswinning Groningen en door overige mijnbouwactiviteiten procedureel
zo veel mogelijk volgens dezelfde richtlijnen en stappen verlopen. De Tcbb
wijst er daarbij op dat voor de burger het resultaat van de wijze van
afhandeling niet mag worden beïnvloed door wie de schade afhandelt
(TCMG of CM).
Ik onderschrijf de opvatting van de Tcbb dat wie de schade afhandelt en
welke procedure daarvoor wordt gebruikt niet van invloed moet zijn op
het resultaat van de schadeafhandeling. Uitgangspunt daarbij is dat
gedupeerden maximaal ontzorgd worden als gevolg van de onafhankelijke beoordeling van hun verzoek om vergoeding van schade.
Omdat zowel de TCMG als de CM werkt binnen de kaders van het
civielrechtelijke aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht, wordt
materieel hetzelfde beschermingsniveau geboden.
Vaststellen van de causaliteit
De Tcbb stelt dat voor mijnbouwschades in heel Nederland als
uitgangspunt moet gelden dat het bewijsrisico met betrekking tot het
causaal verband tussen een mijnbouwactiviteit en een schade niet bij de
burger moet liggen.
Ik onderschrijf het advies van de Tcbb om in de landelijke aanpak voor de
schadeafhandeling te bewerkstelligen dat de ongelijkheid tussen burger
en mijnbouwonderneming wordt verminderd en dat een gedupeerde in
deze procedure maximaal wordt ontzorgd. Dit gebeurt door het instellen
van een onafhankelijke partij die zelf onderzoekt wat de schadeoorzaak is
en ook de hoogte van de mijnbouwschade vaststelt. Dit betekent een
aanzienlijke verlichting van de vereiste inspanning van de gedupeerde en
draagt bij aan zijn ontzorging.
Deze landelijke aanpak verschilt wel van het bewijsvermoeden, zoals in
Groningen toegepast. Het bewijsvermoeden van artikel 6:177a van het
Burgerlijk Wetboek geldt alleen voor het effectgebied van de gaswinning
Groningen.
In het burgerlijk procesrecht geldt als hoofdregel «Wie stelt, bewijst». Dat
betekent dat de gedupeerde die stelt dat een mijnbouwonderneming
aansprakelijk is voor de door hem geleden schade ook moet bewijzen dat

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

6

aan de voorwaarden voor aansprakelijkheid is voldaan. De burger wordt
daarin geholpen doordat het bij mijnbouwschade gaat om een risicoaansprakelijkheid. De burger hoeft dus niet de schuld van de mijnbouwonderneming te bewijzen. De burger moet wel bewijzen dat zijn schade een
gevolg is van de mijnbouwactiviteiten (causaal verband). Voor schade
door bodembeweging als gevolg van de gaswinning Groningen waren er
goede redenen om van deze hoofdregel af te wijken1. Daarom is in 2016 in
artikel 6:177a van het Burgerlijk Wetboek een bewijsvermoeden
opgenomen voor fysieke schade aan gebouwen en werken. Het bewijsvermoeden werkt daarbij als een verlichting van de bewijslast voor de
gedupeerden voor de aansprakelijkheidsvoorwaarde van het aantonen
van een causaal verband tussen de schade en de gaswinning.
De belangrijkste redenen voor de invoering van een wettelijke bewijsvermoeden voor Groningen, te weten de veelheid aan aardbevingen door
gaswinning en de veelheid aan gelijksoortige schadegevallen die een
gevolg van een aardbeving kúnnen zijn, gaan niet op voor mijnbouwschade door overige mijnbouwactiviteiten. Voor mijnbouwschade door
overige mijnbouwactiviteiten is geen sprake van een situatie die
voldoende rechtvaardiging vormt voor een dergelijke afwijking. Dat het
bewijsvermoeden niet van toepassing is laat echter onverlet dat
gedupeerden ontzorgd worden als gevolg van de onafhankelijke beoordeling van hun verzoek om vergoeding van schade door het CM.
Rechtsbescherming
De Tcbb constateert dat het hebben van twee systemen tot gevolg heeft
dat voor de verschillende systemen rechtsbescherming beschikbaar is bij
verschillende rechters. Tegen besluiten van de TCMG staat rechtsbescherming open bij de bestuursrechter en bij geschillen over de schadeafhandeling door de CM staat rechtsbescherming open bij de burgerlijk
rechter.
Deze constatering van de Tcbb deel ik. Dit verschil vloeit voort uit de
toepasselijkheid van het bestuursrecht op de schadeafhandeling door de
TCMG. Dit betekent echter niet dat de rechtsbescherming die
gedupeerden bij deze rechters ontvangen verschillend is. Beide rechters
oordelen immers aan de hand van dezelfde regels van het civiele
aansprakelijkheids -en schadevergoedingsrecht. De rechtsbescherming
die beide rechters bieden is dan ook materieel gelijkwaardig.
De Tcbb adviseert, uit het oogpunt van uniformiteit, ook dat het de
voorkeur heeft om de verschillen tussen beide systemen op termijn op te
heffen.
Dit advies onderschrijf ik. De bijzondere maatregelen die zijn getroffen
voor de afhandeling van mijnbouwschade door de gaswinning Groningen
zijn slechts van toepassing zolang de situatie in Groningen dergelijke
vergaande maatregelen rechtvaardigt.
Rol Tcbb
De Tcbb gaat er in haar advies vanuit dat bij invoering van de landelijke
aanpak voor haar geen rol meer is weggelegd bij de afhandeling van
mijnbouwschades en dat de op de Tcbb betrekking hebbende bepalingen
in de Mijnbouwwet kunnen komen te vervallen.
In de huidige Mijnbouwwet heeft de Tcbb twee taken, enerzijds adviseert
de Tcbb mij over bodembeweging en maatregelen ter voorkoming van
schade in het kader van de winningsplannen, anderzijds kunnen burgers
1

Kamerstuk 32 849, nr. 137.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

7

die schade hebben geleden als gevolg van bodembeweging advies
vragen aan de Tcbb over het verband tussen die schade en de mijnbouwactiviteit(en) alsmede de hoogte van het schadebedrag.
Ik ben het eens met de Tcbb dat niet dezelfde commissie over (de kans op)
gebouwschade dient te adviseren in zowel het voortraject van de
besluitvorming als in het natraject (beoordeling van schadeclaims). Het op
kortere termijn instellen van de CM kan ertoe leiden dat beide instanties
gedurende een beperkte periode gelijktijdig operationeel zijn. Dit komt
omdat een wetswijziging waarbij de taken van de Tcbb komen te vervallen
over het algemeen meer tijd vergt. De concrete invulling hiervan moet ik
nog nader bezien.
Landelijk Loket Mijnbouwschade
Zoals aangegeven in figuur 1 uit het Tcbb-advies komen er straks twee
instanties voor schadeafhandeling: het Instituut Mijnbouwschade
Groningen (IMG, nu de TCMG) voor mijnbouwschades door de
gaswinning Groningen, en de CM voor alle overige mijnbouwschades in
Nederland. Voorlopig is de schadeproblematiek rond de gaswinning
Groningen zodanig dat deze een aparte instantie rechtvaardigt. Bovendien
krijgt het IMG – vanuit de ambitie om de afhandeling van schade door
Gaswinning Groningen en de versterkingsoperatie uiteindelijk bij
hetzelfde zbo onder te brengen – op termijn ook een rol bij de versterkingsoperatie. Hiermee worden de schadeafhandeling en de versterkingsoperatie dichter bij elkaar georganiseerd, en voor de bewoner ook beter
op elkaar afgestemd.
Alle mijnbouwschades in Nederland (dus ook schades over gestapelde
mijnbouw of schades die na beoordeling gerelateerd blijken aan de
gaswinning Groningen) kunnen gemeld worden bij het Landelijk Loket
Mijnbouwschade. Schades waarvan de gedupeerde zelf al vermoedt dat
deze gerelateerd zijn aan de gaswinning Groningen kunnen ook rechtstreeks bij het loket van de TCMG (straks IMG) worden gemeld.
Bij het inrichten van deze loketten wordt aandacht besteed aan een goede
samenwerking/afstemming, zodat gedupeerden (bijvoorbeeld bij
gestapelde mijnbouw) hier geen hinder van ondervinden. Een gedupeerde
hoeft een schademelding maar eenmaal in te dienen, de melding wordt
vervolgens behandeld door de voor de schadebeoordeling bevoegde
instantie. Indien nodig worden meldingen overgedragen. Ik kom hiermee
tevens tegemoet aan de door uw Kamer aangenomen gewijzigde motie
Nijboer c.s. over de schadeafhandeling voor gestapelde mijnbouw
(Kamerstuk 32 849, nr. 176).
Schadeprotocol en convenant
De Tcbb geeft aan dat elk schadeprotocol een set van regels bevat die
wordt gehanteerd door de CM bij de afhandeling van schades. Naast
regels die generiek van toepassing zijn, kan een schadeprotocol regels
bevatten die specifiek van toepassing zijn voor de betreffende mijnbouwsector. De CM stelt zo nodig per schadeprotocol een nadere werkwijze
vast voor de afhandeling van schades evenals een door deskundigen te
hanteren beoordelingskader. Het Tcbb-advies beperkt zich tot het
schadeprotocol voor de gaswinning uit kleine velden op land.
Gaswinning leidt tot bodemdaling en kan leiden tot geïnduceerde
aardbevingen met bodemtrillingen tot gevolg. De Tcbb stelt dat bodemdaling bij gaswinning uit de kleine velden in het algemeen gering is,
waardoor ook de kans op schade door bodemdaling klein is. Echter,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

8

omdat schade door bodemdaling niet volledig is uit te sluiten, zullen
schademeldingen die aan bodemdaling zijn gerelateerd ook worden
beoordeeld door de CM.
De generieke regels in de schadeprotocollen betreffen de volgende
onderwerpen:
– Begripsomschrijvingen: schade en beoordelingsgebied
– Eisen die worden gesteld aan schademeldingen
– Regels die gelden in geval van een acuut onveilige situatie
– Ontvangst en eerste beoordeling van de schademelding
– De te volgen procedure bij de schadeafhandeling
– Benoeming van deskundige(n) en zienswijze van de schademelder
– Onderzoek door en advies van deskundige(n)
– Zienswijzen op het advies van de deskundige(n)
– Uitspraak van de CM
– Vergoeding van de schade
Tussen de Staat en de betrokken mijnbouwmaatschappijen wordt per
mijnbouwsector een convenant gesloten waarin afspraken worden
vastgelegd over de afhandeling van mijnbouwschade door de CM en het
daarbij te hanteren schadeprotocol. De afspraken betreffen onder meer
dat de uitspraken van de CM in beginsel bindend zijn voor de mijnbouwonderneming, die zich verder verplicht tot betaling van de door de CM
vastgestelde schadevergoedingen aan de schademelders.
Ik geef hieronder mijn appreciatie op elk van deze onderwerpen.
Appreciatie
Begripsomschrijving schade
De Tcbb adviseert om aan te sluiten bij het door het Burgerlijk Wetboek
gehanteerde schadebegrip, maar geeft aan dat de voorgestelde landelijke
aanpak met name is bedoeld voor burgers die schade ondervinden aan
hun eigendom. Dit betreft volgens Tcbb in beginsel fysieke schade aan
woningen en vergelijkbare objecten en materiële schade die het direct
gevolg is van deze fysieke schade. Ik neem het advies van de Tcbb in deze
over. Voor directe gevolgschade stelt de Tcbb voor dat de CM een leidraad
vaste vergoedingen opstelt. Dit dient te worden betrokken bij het
opstellen van het schadeprotocol.
Begripsomschrijving beoordelingsgebied
De Tcbb adviseert om met het oog op een efficiënte en transparante
afhandeling van schademeldingen bij de landelijke aanpak het begrip
beoordelingsgebied te hanteren. Dat is het gebied rondom het epicentrum
van een geïnduceerde aardbeving waarbinnen schade aan bebouwing kan
zijn ontstaan, terwijl dat daarbuiten vrijwel uitgesloten is. De grootte van
het beoordelingsgebied is afhankelijk van de diepte en magnitude van de
aardbeving en de eigenschappen van de ondergrond in het betreffende
gebied. De grootte van het beoordelingsgebied is daarmee dynamisch en
gekoppeld aan de betreffende aardbeving en locatie.
De Tcbb adviseert om schademeldingen in verband met de betreffende
aardbeving in beginsel alleen in behandeling te nemen indien de
schadelocatie binnen het beoordelingsgebied ligt. Op grond van haar
discretionaire bevoegdheid kan de CM besluiten om schademeldingen
van buiten het beoordelingsgebied toch in behandeling te nemen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

9

Ik neem de algemene strekking van het Tcbb-advies in deze over. Ik hecht
er echter wel aan dat alle schademeldingen – zowel binnen als buiten het
beoordelingsgebied, tenzij deze door het IMG (nu TCMG) in behandeling
zijn of worden genomen – door de CM in behandeling worden genomen.
In alle gevallen (ook wanneer de claim is gebaseerd op bodemdaling of
wanneer het gaat om een afwijzing) is er namelijk behoefte aan een
inhoudelijke uitspraak over de schadeclaim. Mogelijk zal de concrete
toepassing van het beoordelingsgebied in een schadeprotocol of in het
instellingsbesluit voor de CM nog nader worden uitgewerkt.
Eisen aan schademeldingen
De Tcbb adviseert om – met het oog op het vast te stellen causale verband
– te eisen dat een schadeclaim die is gerelateerd aan een geïnduceerde
aardbeving, binnen een jaar na de beving moet zijn ingediend.
Alhoewel ik de ratio begrijp achter dit Tcbb-advies, de vaststelling van het
causale verband, betrek ik bij mijn uiteindelijke standpunt hierover ook
hetgeen hierover is opgenomen in het Burgerlijk Wetboek.
Regels voor een acuut onveilige situatie
Acuut onveilige situaties kunnen volgens de Tcbb worden gemeld zoals
aangegeven op de website van het Landelijk Loket Mijnbouwschade.
Ik volg in deze het Tcbb-advies.
Ontvangst en eerste beoordeling van de schademelding
De Tcbb adviseert dat de CM beoordeelt of de melding volledig en
ontvankelijk is. Voor de beoordeling van de ontvankelijkheid moet volgens
de Tcbb worden getoetst aan twee voorwaarden die relevant zijn voor
schades die zijn veroorzaakt door bodemtrilling als gevolg van een
aardbeving door de gaswinning, te weten:
1. er moet sprake zijn van een door de gaswinning veroorzaakte
aardbeving op het ontstaanstijdstip van de schade;
2. de schadelocatie moet in het beoordelingsgebied van de aardbeving
liggen.
Indien ontvankelijk wijst de CM vervolgens een zaakbegeleider/
contactpersoon aan, die contact opneemt met de melder en toelichting
geeft over de verdere gang van zaken. Bij niet-ontvankelijkheid stelt de
CM de schademelder op de hoogte dat de schademelding niet in
behandeling wordt genomen. De CM kan op grond van haar discretionaire
bevoegdheid overigens besluiten de schademelding toch in behandeling
te nemen, aldus het advies van de Tcbb.
Ik volg de algemene strekking van het Tcbb-advies in deze. Ik merk daarbij
wel op dat de voorwaarde dat de aardbeving een gevolg is van de
gaswinning een inhoudelijke vraag is. Deze kan daarom niet als ontvankelijkheidsvraag worden behandeld. De CM moet over deze vraag kunnen
oordelen bij de beoordeling van de aansprakelijkheid. De door de Tccb
genoemde voorwaarden zijn daarnaast uitsluitend van toepassing op
mijnbouwschade door een aardbeving. Voor mijnbouwschades die het
gevolg zijn van door gaswinning veroorzaakte bodemdaling zullen in de
nadere uitwerking eventueel andere voorwaarden worden gesteld.
Daarnaast verwijs ik naar mijn appreciatie onder het kopje «Begripsomschrijving beoordelingsgebied».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

10

De te volgen procedure bij de schadeafhandeling
Voor de te volgen procedure bij de afhandeling van schademeldingen
benoemt de Tcbb twee varianten: de standaard procedure (met deskundigenonderzoek) en de versnelde procedure (zonder deskundigenonderzoek).
Indien na een geïnduceerde aardbeving in korte tijd een groter aantal
schademeldingen (bijvoorbeeld meer dan 200) door de CM worden
ontvangen kan de CM, na consultatie van de betrokken mijnbouwonderneming en lokale bestuurders, besluiten om kleinere schades af te
handelen via een versnelde procedure. De CM stelt hiertoe een gebied en
een maximum schadebedrag vast. Voor de overige schademeldingen
wordt de standaard procedure gevolgd.
In de versnelde procedure beoordeelt de CM op basis van de bij de
melding gevoegde stukken en de beschikbare gegevens over de
aardbeving het (vermoedelijke) causale verband tussen de schade en de
aardbeving en stelt de hoogte van het te vergoeden schadebedrag vast.
De CM kan besluiten om steekproefsgewijs door een deskundige
onderzoek ter plaatse te laten doen naar schademeldingen die worden
afgehandeld via de versnelde procedure.
Ik betrek het Tcbb-advies op dit punt bij het vaststellen van het schadeprotocol. Ik merk daarbij op dat een versnelde procedure met zich brengt dat
het kan voorkomen dat een mijnbouwonderneming schade moet
vergoeden die hij niet heeft veroorzaakt. Dit betekent dat er nauw overleg
moet plaatsvinden tussen de CM en de aansprakelijke partij over de
voorwaarden waaronder een versnelde procedure kan worden toegepast.
Ik merk daarbij op dat de versnelde procedure alleen toegepast zal
worden als het volgen van de standaardprocedure zou leiden tot een te
lange doorlooptijd. Wanneer dit precies aan de orde is, dient nog nader
bepaald te worden.
Benoeming van deskundige(n) en zienswijze van de schademelder
De Tcbb adviseert dat de door de CM te benoemen deskundigen voldoen
aan expliciete eisen met betrekking tot deskundigheid, onafhankelijkheid
en onpartijdigheid. De schademelder wordt door de CM gevraagd om een
zienswijze op de door de CM beoogde deskundige(n); dit kan nog leiden
tot een wijziging.
Ik begrijp de door de Tcbb in deze beoogde zorgvuldigheid, maar ben
enigszins beducht voor de extra doorlooptijd. Ik wil dit aspect nader
bezien bij de concrete vormgeving van de procedure en de uitvoeringsorganisatie.
Onderzoek door en advies van deskundige(n)
De Tcbb stelt voor dat door de deskundige(n) in opdracht van de CM
onderzoek wordt gedaan naar het causaal verband tussen de geïnduceerde aardbeving en de schade. Voor zover naar het oordeel van de
deskundige(n) sprake is van een causaal verband wordt daarbij ook de
hoogte van het schadebedrag begroot. De deskundige brengt op basis
van het onderzoek een adviesrapport uit aan de CM.
Ik volg het Tcbb-advies in deze, waarbij ik voor de wijze van vaststelling
van de causaliteit verwijs naar het door mij gestelde onder het kopje
«Verschillen ten opzichte van Groningen».

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

11

Zienswijzen op het advies van de deskundige(n)
De Tcbb adviseert dat de schademelder een zienswijze kan geven op het
adviesrapport van de deskundige(n), waarna de CM zo nodig kan
besluiten om een tweede deskundige(n)advies te vragen.
Ik ben het eens met de Tcbb dat het verstandig is dat de schademelder
een zienswijze kan geven op het adviesrapport. Ik vind echter dat, in het
kader van hoor en wederhoor, ook de mijnbouwonderneming de
mogelijkheid moet hebben om hierop een zienswijze te geven. Daarna kan
de CM besluiten over het vervolg.
Uitspraak van de CM
De Tcbb stelt voor dat de CM in de standaardprocedure een schriftelijke
uitspraak doet over het causaal verband tussen de gemelde schade en de
mijnbouwactiviteit(en), de hoogte van het te vergoeden schadebedrag en
de verantwoordelijke mijnbouwonderneming. Bij «gestapelde mijnbouw»
bepaalt de CM het aandeel van elk van de betrokken mijnbouwondernemingen in het te vergoeden schadebedrag. Indien noodzakelijk gebeurt dit
met een overdracht van de melding aan het IMG. Indien de schade
volgens de CM een andere oorzaak heeft zal zij dit in de uitspraak
vermelden. De uitspraak wordt naar de schademelder gestuurd en in
afschrift naar de betreffende mijnbouwonderneming.
In de versnelde procedure stelt de Tcbb voor dat de CM op basis van de
schademelding een schriftelijke uitspraak doet over de hoogte van het te
vergoeden schadebedrag. De uitspraak wordt naar de schademelder
gestuurd en in afschrift naar de betreffende mijnbouwonderneming.
Ik volg het Tcbb-advies in deze. In het schadeprotocol of convenant zal dit
proces nader worden uitgewerkt.
Vergoeding van de schade
De Tcbb adviseert dat schadebedragen worden vergoed zodra de
schademelder aan de CM heeft bevestigd in te stemmen met het door de
CM vastgestelde schadebedrag. Voor de vergoeding van vastgestelde
schadebedragen noemt de Tcbb, naar keuze van de schademelder, drie
mogelijkheden: Het vergoeden van de betaalde factuur voor het herstel
aan de schademelder, het betalen van de factuur voor het herstel aan de
partij die de werkzaamheden heeft uitgevoerd, en – uitsluitend voor
schadebedragen die niet hoger zijn dan het maximumbedrag van de
versnelde procedure – het rechtstreeks uitbetalen van het te vergoeden
schadebedrag aan de schademelder.
Ik volg het Tcbb-advies in deze en laat dit verder uitwerken.
Convenant
Ik volg het Tcbb-advies ook inzake de in een convenant te regelen
onderwerpen.
Het betrekken van de omgeving
De Tcbb adviseert om te bevorderen dat burgers en decentrale overheden
betrokken worden bij mijnbouwactiviteiten in hun omgeving, in een
omgevingsproces dat kan leiden tot een gebiedsarrangement. De Tcbb
geeft aan dat een gebiedsarrangement is bedoeld om afspraken vast te
leggen tussen de mijnbouwonderneming en belanghebbenden in de
omgeving van een mijnbouwactiviteit over (a) de communicatie over de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

12

mijnbouwactiviteit en (b) een passende verdeling van de lasten en de
lusten van die activiteit.
De Tcbb stelt dat bij de (hernieuwde) vaststelling van winningsplannen al
steeds meer aandacht wordt besteed aan het onderzoeken van schaderisico’s voorafgaand aan een winning, de monitoring van bodembeweging
tijdens een winning, en het toegankelijk maken van deze informatie voor
burgers. Een gebiedsarrangement kan afspraken bevatten over de wijze
van monitoring en de communicatie over de meetresultaten.
Uitgangspunt daarbij moet zijn dat een geïnteresseerde burger eenvoudig
het verloop van de bodembeweging in zijn omgeving kan volgen.
De Tcbb benadrukt in dit kader ook haar advies van 6 september 2018 over
de representatieve nulmeting aan gebouwen. De Tcbb concludeert daarin
dat deze nulmeting slechts een beperkte meerwaarde heeft en adviseert in
te zetten op het bijplaatsen van versnellingsmeters boven de kleine
velden. Daarmee is voor burgers inzichtelijk welke bodembeweging is
opgetreden, terwijl die informatie ook belangrijk is voor de beoordeling
van gemelde schades.
De Tcbb wijst erop dat voor de gaswinning uit kleine velden – overeenkomstig de gedragscode van de sector – mijnbouwondernemingen nu bij
nieuwe activiteiten al samen met de omgeving zogenaamde projectafstemmingsprogramma’s opzetten. Ook is soms al sprake van een
zogenaamd gebiedsconvenant. Beide zouden voor een specifiek winningsgebied onderdeel kunnen zijn van een gebiedsarrangement.
De Tcbb adviseert om in winningsgebieden de totstandkoming en verdere
ontwikkeling van gebiedsarrangementen te stimuleren door middel van
omgevingsprocessen. Hierin kunnen gemeente, provincie, waterschap,
burgers, mijnbouwonderneming en de Staat een rol spelen. Een
omgevingsproces zou kunnen leiden tot de gezamenlijke ontwikkeling van
bijvoorbeeld energietransitieprogramma’s, waaraan de betrokken
mijnbouwonderneming en eventueel ook de Staat een financiële bijdrage
leveren. Zo’n programma kan lokale projectvoorstellen stimuleren,
bijvoorbeeld door toepassing van subsidieregelingen (zoals de Investeringssubsidie duurzame energie, ISDE).
Appreciatie
Zoals de Tcbb opmerkt, zet ik al nadrukkelijk in op een betere communicatie met inwoners en lokale overheden over mijnbouwactiviteiten in hun
omgeving. Dit komt onder andere tot uitdrukking in de adviesrechten van
decentrale overheden, de uitbreiding van de inspraakmogelijkheden, en
het opstellen van een seismische risicoanalyse als onderdeel van een
nieuw of wezenlijk gewijzigd winningsplan voor gaswinning op land. Ook
schrijf ik daar waar zinvol monitoring voor, die voor omwonenden
uitlegbaar is en zal zijn afgestemd op het betreffende schadeprotocol. Het
bijvoorbeeld bijplaatsen van versnellingsmeters rond de kleine velden
speelt hierbij een belangrijke rol.
Daarnaast stimuleer ik omgevingsprocessen die leiden tot een verbeterde
afstemming tussen de lokale inspanningen van de mijnbouwonderneming
en de behoeften van omwonenden. Ik denk hierbij aan de lessen die
voortvloeien uit de in januari 2019 succesvol afgeronde besluitvorming
over de pilot zoutwinning Harlingen en de nog lopende omgevingspilot
rond de eventuele gaswinning Ternaard. Het opstellen van een
zogenaamd projectafstemmingsprogramma bij nieuwe activiteiten voor
de gaswinning uit kleine velden, zoals dat nu al gedaan wordt door de
mijnbouwonderneming samen met de omgeving, past in deze context.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

13

Ik zie duidelijk meerwaarde in een bredere maatschappelijke inbedding
van nieuwe mijnbouwactiviteiten in een gebiedsarrangement, enerzijds
om bij te dragen aan de verbetering van communicatie met burgers en
anderzijds om mijnbouwontwikkelingen ook van waarde te laten zijn voor
het winningsgebied. De hierboven door mij genoemde elementen kunnen
daar onderdeel van uitmaken. Soms zal dit ook een gezamenlijke
ontwikkeling kunnen betreffen van bijvoorbeeld een energietransitieprogramma waaraan de betrokken partijen (zoals bijvoorbeeld decentrale
overheden, de mijnbouwonderneming, de burger en/of de Staat) een
bijdrage leveren. Afspraken die voortkomen uit het omgevingsproces
kunnen – zowel voorafgaand als na de besluitvorming – worden
vastgelegd in een gebiedsarrangement. Waar passend en wenselijk
kunnen deze arrangementen op «boven lokaal» niveau worden
afgesloten. Omdat elke omgeving uniek is, evenals elke nieuwe
mijnbouwactiviteit, zal elk gebiedsarrangement ook steeds maatwerk zijn.
Vervolg
De gevraagde en verkregen consultatiereacties van VNG, IPO en Nogepa
(de koepel van olie- en gasbedrijven) zijn alle in algemene zin positief over
het Tcbb-advies. Voor een deel betreft dit punten die hierboven zijn
benoemd, voor een ander deel betreft dit punten die in de verdere
uitwerking aan de orde zullen komen. Ik denk daarbij bijvoorbeeld aan het
beleidskader waarin ik wil ingaan op de herijking van het Waarborgfonds
mijnbouwschade en het verzoek vanuit de regio om een apart
schadefonds.
Ik streef ernaar om voor einde van het jaar alle relevante elementen te
hebben uitgewerkt en aan u toe sturen. In ditzelfde tijdsbestek werk ik ook
aan het instellingsbesluit voor de CM, aan het schadeprotocol en
convenant voor de gaswinning uit de kleine velden en tref ik de voorbereidingen voor de uitvoeringsorganisatie van de CM binnen RVO.
Mijn toezegging aan uw Kamer in het 30-ledendebat van 10 april 2019 hoe
ik met een fonds wil omgaan, heb ik helaas niet in deze brief gestand
kunnen doen. Ik doe dit als onderdeel van bovengenoemde uitwerking.
Ik verwacht na de zomer overeenstemming te bereiken en dit vast te
leggen in een schadeprotocol voor de gaswinning uit kleine velden.
Parallel hieraan werk ik aan een beleidskader voor alle mijnbouwsectoren
(zoals geothermie). Vanwege de gewenste uniformiteit zal ik het schadeprotocol kleine velden en het beleidskader nog moeten afstemmen. Dit
betekent dat ik verwacht dat het schadeprotocol definitief zal zijn voor
einde van het jaar, gelijktijdig met de vaststelling van het beleidskader
voor de landelijke aanpak voor de afhandeling van mijnbouwschade.
De Minister van Economische Zaken en Klimaat,
E.D. Wiebes

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 32 849, nr. 188

14