Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

29 546

Vermindering regeldruk OCW

Nr. 17

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 1 december 2008
1. Aanleiding
Met mijn brief van 7 december 2007 heb ik u de benchmarkonderzoeken
naar bureaucratie in het primair onderwijs, voortgezet onderwijs, het
middelbaar beroepsonderwijs en het hoger onderwijs doen toekomen
(Tweede Kamer 2007–2008, 29 546 en 29 362, nr. 15). Met deze rapporten
waren voor het eerst cijfermatige gegevens beschikbaar, die het mogelijk
maken om discussie over overhead en bureacratie in het onderwijs op een
rationele manier te voeren.
Begin 2005 is de ontwikkeling van de benchmarks gestart vanwege de
zorg van uw Kamer dat het afschaffen van regels op centraal niveau zou
resulteren in een toename van regels op decentraal niveau (Tweede
Kamer, 2004–2005, 29 546, nr. 6). Daarop is voor het voortgezet onderwijs
een instrument ontwikkeld om produktieve en improduktieve bureaucratie
te meten. Dit instrument is u najaar 2005 toegezonden (Tweede Kamer,
2004–2005, 29 546, nr. 7). Conform afspraak met mijn ambtsvoorganger is,
in overleg met de branche/ sectororganisaties, voor alle onderwijssectoren een dergelijk instrument ontwikkeld. Op basis hiervan is geconcludeerd dat het begrip overhead in de verschillende benchmarks op een
andere wijze is ingevuld. Onderzoekers hebben methoden toegepast die
het best geschikt zijn voor de desbetreffende sectoren. Ik heb uw Kamer
toegezegd om een bijeenkomst te organiseren met de benchmarkonderzoekers, gericht op stroomlijning van definities en uitgangspunten. Deze
brief geeft u een verslag van de bevindingen van deze bijeenkomst, die dit
najaar heeft plaatsgevonden. Hiermee kom ik de toezegging na uit de brief
van 7 december 2007.

KST125567
0809tkkst29546-17
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 546, nr. 17

1

2. Conferentie
Onder voorzitterschap van de secretaris-generaal van OCW is op
16 oktober 2008 een conferentie gehouden over de bureaucratiebenchmarks. Aan de conferentie namen deel de onderzoekers die in 2007
de verschillende benchmarks hebben opgesteld, deskundigen uit de
universitaire wereld, alsook vertegenwoordigers van de afzonderlijke
branche/sectororganisaties.

Stand van zaken algemeen
De verschillende sectororganisaties maken goede voortgang bij de
verdere ontwikkeling van hun benchmarks. De benchmarks voor primair
onderwijs, voortgezet onderwijs, het middelbaar beroepsonderwijs
worden jaarlijks uitgevoerd en op basis van opgedane ervaringen verbeterd en uitgebouwd. Belangrijk in dit verband is de ontwikkeling van
benchmarking tot een instrument waarmee individuele scholen hun
bedrijfsvoering kunnen vergelijken met andere scholen binnen de eigen
sector. Dit levert de grootste meerwaarde van de benchmark voor de
individuele scholen. Dit is van belang omdat ook juist deze scholen de
input leveren voor de benchmarks. Het transparant maken en vergelijken
van de eigen inzet van middelen aan overhead en bureaucratie met vergelijkbare scholen binnen de sector brengt een leerproces op gang. Daarmee
komt een meer rationele discussie op gang met alle betrokkenen bij een
school over de inzet van middelen. De discussie ligt nu dan ook bij díe
partijen die beslissingen nemen over de inzet van middelen en daarmee
ook bij diegenen die onnodige aanwending kunnen voorkomen en
bijsturen. Er is binnen de onderwijssectoren veel draagvlak voor een
dergelijke aanpak, waarin benchmarking vooral ten dienste staat individuele onderwijsinstellingen.
Stand van zaken per onderwijssector

Primair onderwijs
De eerste benchmark uit 2007 voor het primair onderwijs kan worden
gekenschetst als een goede eerste stap. Tegelijkertijd was de benchmark
nog niet geschikt voor besturen om de kwaliteit van hun eigen school af te
zetten tegen die van vergelijkbare scholen. De PO-Raad heeft aangegeven
dat de benchmark wordt verbeterd om hem beter toepasbaar te maken.
Momenteel worden de uitkomsten van de eerste benchmark geijkt. Doel
van vervolgactiviteiten bij het benchmarkonderzoek is een instrument
(benchmark) die scholen en schoolbesturen kunnen gebruiken ter onderlinge vergelijking.
Voortgezet onderwijs
Met de benchmark uit 2007 liep het voortgezet onderwijs voorop door de
benchmark niet alleen op sectorniveau aan te bieden, maar ook op schoolniveau. Alle scholen in de sector kunnen zich met elkaar vergelijken en
van elkaar leren. De bestuurders in de sector ontplooien daarnaast op een
gedreven wijze andere initiatieven. Voorbeelden zijn het in kaart brengen
van de relatie tussen overhead en beleving en tussen beleving en schaalgrootte. De sector wil overhead/bureaucratie meenemen in de (horizontale) verantwoording. De VO-raad heeft het voornemen om de komende
jaren het huidige onderzoek «Overhead of Onderwijs» verder uit te
breiden en specificeren, onder andere door een jaarlijkse update van de
individuele benchmarks van scholen, waarbij deze verder worden gereproduceerd en uitgebreid, en door het uitvoeren van gevoeligheidsanalyses, relatie leggen met beleving van bureaucratie, extra uitbereiding
van onderzoeksvariabelen ter verbetering van het totale onderzoek. De
benchmark zal om de drie jaar worden uitgevoerd, dit om de belasting

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 546, nr. 17

2

voor scholen en de kosten te beperken, maar vooral ook om tot een
zinvolle rapportage te kunnen komen waarin duidelijke verschillen met
eerdere meetmomenten te zien zijn.

Middelbaar beroepsonderwijs
In de MBO-sector wordt de benchmark jaarlijks uitgevoerd en gepubliceerd. De benchmark uit 2007 was een eerste stap, de tweede benchmark
is in 2008 afgerond. Hierin zijn onder meer stappen naar een meer integrale analyse en het werken met referentiegroepen. Hierdoor wordt meer
recht gedaan aan en inzicht gegeven in de verschillen binnen de
MBO-sector. Met een jaarlijkse benchmark wordt jaarlijks inzicht gegeven
in de ontwikkelingen binnen de sector. En voortdurende verbetering leidt
tot opbouw van een waardevolle en betekenisvolle benchmark. De deelnemers aan de benchmark leveren een actieve bijdrage, juist ook omdat zij
er de vruchten van plukken.
Hoger Beroepsonderwijs en universiteiten
Het rapport uit 2007 maakt een vergelijking mogelijk tussen de overhead
op hogescholen en universiteiten en andere sectoren in de samenleving.
De toegevoegde waarde van de gegevens zoals die er nu liggen is, dat de
interne bedrijfsvoering door de instelling tegen het licht kan worden
gehouden om de middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten voor het
primaire onderwijsproces. De benchmark zal over vijf jaar opnieuw
worden uitgevoerd.
3. Stroomlijning benchmarks
Over de vraag of het mogelijk is om te komen tot eenduidige definities
van overhead en bureaucratie die in alle onderwijssectoren kunnen
worden gehanteerd bestaat op verschillende vlakken verschil van opvatting onder de deskundigen. In de conferentie zijn hierover de volgende
conclusies getrokken:
a) Bij voorkeur wordt door middel van benchmarks inzichtelijk gemaakt
welke relatie overhead/management heeft met de prestaties van een
school, de achtergrondkenmerken van leerlingen en andere
omgevingsfactoren. Dit uitgangspunt wordt door de aanwezigen op de
conferentie onderschreven. Hierbij is wel de kanttekening gemaakt dat
het niet altijd mogelijk is om deze relaties vast te stellen.
b) De deskundigen verschillen van meningen over op welke manier dit
dan zou moeten gebeuren. Sommigen wijzen er op dat in de beschikbare literatuur bewijs is voor het in kaart brengen van relaties via een
productiefunctie, bij anderen bestaan er twijfels over het kunnen
construeren van «de» productiefunctie voor het onderwijs; het zou te
lastig zijn deze in kaart te brengen. De literatuur kent voorbeelden
waarin met econometrische methoden het productieproces van het
onderwijs met succes integraal in kaart is gebracht, zoals voor het
primair en voortgezet onderwijs. In het hoger onderwijs is dit in het
verleden niet altijd succesvol geweest.
c) Bij de beoordeling van overhead op basis van partiële kengetallen
heeft een uniforme presentatie door sectoren de voorkeur. Omdat de
beschikbare gegevens nogal verschillen per sector, is het evenwel
onmogelijk tot een uniforme presentatie tussen voor alle onderwijssectoren te komen.
d) Tenslotte is bij vergelijking van de onderwijssectoren onderling of met
andere semipublieke sectoren grote voorzichtigheid geboden. Het kan
tot beleidsmatig onjuiste interpretaties leiden. Conclusies over overhead en bureaucratie in relatie tot geleverde prestaties zijn niet te
trekken omdat verschillende sectoren verschillende diensten leveren.
Wel kan in individuele gevallen vergelijking met instellingen in een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 546, nr. 17

3

andere sector zinvol zijn. Zo zijn bepaalde instellingen in het HBO
bijvoorbeeld beter te vergelijken met universiteiten dan met andere
HBO-instellingen. Ook over de sectoren heen kunnen managers leren
van elkaar. Gewoontes en cultuur kunnen juist het zicht op nieuwe
oplossingen binnen een sector ontnemen. Het kan dus nuttig zijn om
ook naar de overhead in andere sectoren te kijken en verklaringen te
zoeken voor verschillen. Voor dit leerproces is het echter niet noodzakelijk dat de benchmarks uniform zijn.
4. Afsluiting
De conferentie heeft meer duidelijkheid opgeleverd over het gebruik van
de benchmarks voor overhead en bureaucratie in de verschillende
sectoren. Het is ons gebleken dat het gebruik van de benchmarks in alle
sectoren toeneemt en door de gebruikers (scholen en besturen) in toenemende mate als waardevol wordt ervaren als het gaat om inzichtelijk
maken van de eigen keuzes voor inzet van middelen en vergelijken met
andere vergelijkbare scholen binnen de eigen sector. Hiervoor zijn de
benchmarks ook primair bedoeld: het beter mogelijk maken om zo nodig
bij te sturen op de kwaliteit en doelmatigheid van processen op zowel
school- als bestuursniveau. De benchmarks in de verschillende onderwijssectoren zijn inmiddels zover ontwikkeld dat deze faciliteit voor individuele onderwijsinstellingen beschikbaar is dan wel op korte termijn
beschikbaar komt.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
R. H. A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 29 546, nr. 17

4