Niet boven maar in de wet
Een werkbare en faire regeling voor de opsporing, vervolging en
berechting van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen

Rapport van de Commissie herziening wetgeving
ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen

Juli 2021

Niet boven maar in de wet
Een werkbare en faire regeling voor de opsporing, vervolging en
berechting van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen

Rapport van de Commissie herziening wetgeving
ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen

Den Haag 2021: Ministerie van JenV en Ministerie van BZK

“Hoe meer men bij de beoordeeling van misdrijven,
door hooge staatsambtenaren gepleegd, aan de
gewone regelen van strafrecht en strafvordering kan
vasthouden, hoe meer waarborgen dat de openbare
meening vrede zal hebben met de te wijzen
vonnissen.”
J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek.
Tweede deel, Arnhem: Gouda Quint 1884, p. 449.

INHOUDSOPGAVE
Lijst van gebruikte afkortingen ...................................................................................................... 6
Woord vooraf ................................................................................................................................ 7
Samenvatting ................................................................................................................................ 9
HOOFDSTUK 1. Inleiding ........................................................................................................... 19

1.1

Instelling en ontstaansgeschiedenis van de commissie ............................................. 19

1.2

Samenstelling en werkwijze van de commissie .......................................................... 20

HOOFDSTUK 2. Inhoud en ontstaansgeschiedenis van de huidige procedure ......................... 23

2.1

Het grondwettelijk kader ............................................................................................. 23

2.1.1

Inleiding ...................................................................................................................... 23

2.1.2

Ontstaansgeschiedenis .............................................................................................. 23

2.1.3

Samenvattende opmerkingen ..................................................................................... 27

2.2

Uitwerking van het grondwettelijk kader in wettelijke en andere regels ...................... 28

2.2.1

De Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal,
ministers en staatssecretarissen (Wmv) ..................................................................... 28

2.2.2

Procedure bij de Tweede Kamer ................................................................................ 29

2.2.3

Procedure bij de regering............................................................................................ 30

2.2.4

Samenloopregels procedures Tweede Kamer en regering ........................................ 31

2.2.5

Vervolging en strafvordering: centrale rol PGHR ........................................................ 31

2.2.6

Medeverdachten ......................................................................................................... 32

2.2.7

De berechting door de Hoge Raad ............................................................................. 32

2.2.8

Geen beklag tegen niet-vervolging ............................................................................. 33

2.3

Casuïstiek ................................................................................................................... 34

2.3.1

Inleiding ...................................................................................................................... 34

2.3.2

Overzicht ..................................................................................................................... 34

2.3.3

Samenvattende opmerkingen ..................................................................................... 48

HOOFDSTUK 3. De reikwijdte van het begrip “ambtsmisdrijven” ............................................... 51

3.1

Ambtsmisdrijven, ambtsovertredingen en daarmee gelijkgestelde delicten ............... 51

3.1.1

Inleiding ...................................................................................................................... 51

3.1.2

Kamerleden en bewindspersonen als normadressaat ................................................ 52

3.1.3

Algemene en bijzondere ambtsdelicten ...................................................................... 52

3.1.4

Oneigenlijke ambtsdelicten ......................................................................................... 53

3.2

De artikelen 355 en 356 Sr (klassieke strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid) .................................................................................................. 54

3.2.1

Inhoud ......................................................................................................................... 54

3

3.2.2

Casuïstiek ................................................................................................................... 57

HOOFDSTUK 4. De bijzondere procedure in internationaal perspectief .................................... 59

4.1

Inleiding ...................................................................................................................... 59

4.2

Landenoverzicht ......................................................................................................... 59

4.2.1

Ministers en staatssecretarissen................................................................................. 59

4.2.2

Parlementariërs .......................................................................................................... 62

4.2.3

Caribische landen van het Koninkrijk .......................................................................... 65

4.3

Commissie van Venetië .............................................................................................. 66

4.3.1

Inleiding ...................................................................................................................... 66

4.3.2

Verschillende soorten regels ...................................................................................... 67

4.3.3

Strafrechtelijke ministeriële aansprakelijkheid in de praktijk ....................................... 68

4.4

GRECO-aanbeveling .................................................................................................. 69

HOOFDSTUK 5. Knelpunten en bezwaren van de huidige procedure ....................................... 71

5.1

Inleiding ...................................................................................................................... 71

5.2

Opsporingsfase bij mogelijke vervolgingsopdracht Tweede Kamer onwerkbaar........ 71

5.2.1

Gebrekkige en onduidelijke bevoegdheden onderzoekscommissie ........................... 71

5.2.2

Korte termijn voor onderzoek ...................................................................................... 73

5.2.3

Onduidelijkheid over fase voorafgaand aan een mogelijke aanklacht ........................ 73

5.3

Opsporingsfase bij mogelijke vervolgingsopdracht regering onduidelijk .................... 74

5.4

Onwenselijke samenloop onderzoeken Tweede Kamer en regering .......................... 75

5.5

Wmv niet toegesneden op onbekende verdachte(n) .................................................. 76

5.6

Complicaties bij opsporing, vervolging en berechting van medeverdachten .............. 77

5.7

Vervolgingsbeslissing door politieke organen onwenselijk? ....................................... 78

5.7.1

Inleiding ...................................................................................................................... 78

5.7.2

Opvattingen in de literatuur ......................................................................................... 78

5.7.3

Artikel 18, eerste lid, Wmv .......................................................................................... 84

5.8

Mogelijke knelpunten in de procedure bij de Hoge Raad ........................................... 85

5.9

Verdragsrechtelijke waarborg van berechting in twee instanties buiten toepassing ... 85

5.10

Verhouding tot het EVRM ........................................................................................... 86

5.11

Positie Eerste Kamer .................................................................................................. 87

5.12

Mogelijke complicaties in verband met reikwijdte begrip “ambtsmisdrijf”.................... 88

5.13

Reikwijdte en betekenis artikelen 355 en 356 Sr onduidelijk ...................................... 90

5.14

Conclusie .................................................................................................................... 94

HOOFDSTUK 6. Voorstellen en aanbevelingen ......................................................................... 97

6.1

Inleiding ...................................................................................................................... 97

4

6.2

Opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten als bedoeld in artikel 119
Grondwet (spoor I) ...................................................................................................... 98

6.2.1

Inleiding ...................................................................................................................... 98

6.2.2

Opsporing ambtsdelicten door de procureur-generaal bij de Hoge Raad ................... 99

6.2.3

De opsporing............................................................................................................. 101

6.2.4

Voortgang van het opsporingsonderzoek ................................................................. 102

6.2.5

Regering en Tweede Kamer ..................................................................................... 102

6.2.6

De Hoge Raad als bevoegde rechter ........................................................................ 103

6.3

Wijziging van de Grondwet (spoor II) ........................................................................ 104

6.3.1

Bezwaren tegen de procedure van artikel 119 Grondwet en conclusie .................... 104

6.3.2

Twee hoofdvragen bij schrapping van artikel 119 Grondwet .................................... 106

6.3.3

Wettelijke uitwerking bij schrapping van artikel 119 Grondwet ................................. 107

6.3.3.1

Waarborgen bij vervolging van ambtsdelicten ...................................................... 107

6.3.3.2

Waarborgen bij vervolging van ‘gewone’ strafbare feiten ..................................... 108

6.3.3.3

Geen regeling nieuwe procedure in de Grondwet................................................. 110

6.3.3.4

Europese context .................................................................................................. 110

6.3.3.5

Wetgeving inzake ambtsdelicten van de gouverneurs van de Caribische landen 110

6.4

Reikwijdte ambtsdelicten .......................................................................................... 111

6.4.1

Inleiding .................................................................................................................... 111

6.4.2

Klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid
(artikelen 355 en 356 Sr) .......................................................................................... 111

6.4.3

Oneigenlijke ambtsdelicten (artikel 44 Sr) ................................................................ 113

ANNEX - Concept van wetsvoorstel en memorie van toelichting bij spoor I ............................. 115
BIJLAGEN................................................................................................................................. 141
1. Lijst van door de commissie geraadpleegde literatuur .......................................................... 143
2. Instellingsregeling en Benoemings- en vergoedingenbesluit + wijzigingen .......................... 149
3. Correspondentie tussen de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid van de
Tweede Kamer en de commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden
en bewindspersonen ............................................................................................................. 159
4. Relevante wet- en regelgeving ............................................................................................. 163
5. Vragenlijst Eurojust ............................................................................................................... 181

5

LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN
aant.
AB
afl.
AGHR
art.
BZK
CIVD
CvV
DD
EHRC
EHRM
EVRM
EZ
GHvJ
GRECO
Gst.
HR
IVBPR
JenV
KB
MvA
MvT
NJ
NJB
OM
PGHR
Sr
Sv
SZW
TBS&H
TvCR
TvO
VenJ
VROM
VWS
Wet RO
Wmv

Wpe

aantekening(en)
Administratiefrechtelijke Beslissingen
aflevering
advocaat-generaal bij de Hoge Raad
artikel(en)
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
Commissie voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten van de Tweede Kamer
Commissie van Venetië
Delikt en Delinkwent
European Human Rights Cases
Europees Hof voor de Rechten van de Mens
Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden
Economische Zaken
Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao en Sint Maarten en van
Bonaire, Sint Eustatius en Saba
Group of States against Corruption
de Gemeentestem bestuursrechtelijk tijdschrift
Hoge Raad
Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten
Justitie en Veiligheid
koninklijk besluit
memorie van antwoord
memorie van toelichting
Nederlandse Jurisprudentie
Nederlands Juristenblad
openbaar ministerie
procureur-generaal bij de Hoge Raad
Wetboek van Strafrecht
Wetboek van Strafvordering
Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Tijdschrift voor Bijzonder Strafrecht & Handhaving
Tijdschrift voor Constitutioneel Recht
Tijdschrift voor Overheidsadministratie
Veiligheid en Justitie
Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer
Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wet op de rechterlijke organisatie
Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal,
ministers en staatssecretarissen (tot 19 september 2018: wet van 22 april 1855,
houdende regeling der verantwoordelijkheid van de Hoofden der Ministeriële
Departementen (Stb. 1855, 33)
Wet op de parlementaire enquête 2008

6

WOORD VOORAF
Het is voor een democratische rechtsstaat van wezenlijk belang dat er tegen ambtsdelicten van
politieke ambtsdragers effectief kan worden opgetreden. De huidige wettelijke regeling voor de
vervolging en berechting van Kamerleden en bewindspersonen wegens ambtsdelicten schiet
echter ernstig tekort. Een betere wettelijke procedure is dan ook dringend noodzakelijk. De
Tweede Kamer drong daar in februari 2016 op aan in een zeer breed gesteunde motie. Aanleiding
was het rapport van een onderzoekscommissie van Kamerleden (commissie-Schouten) over het
mogelijk lekken van informatie uit een vergadering van de Commissie voor de Inlichtingen- en
Veiligheidsdiensten. In dat rapport werd geconcludeerd dat de bestaande wettelijke procedure “in
de praktijk onbegaanbaar” is. Dit leidde tot de instelling van de Commissie herziening wetgeving
ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen. Met dit rapport geeft de commissie uitvoering
aan haar opdracht om te adviseren over een fundamentele herziening van de wetgeving inzake
vervolging en berechting van leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen
wegens ambtsdelicten.
De huidige procedure berust op een bepaling uit de Grondwet van 1848 (nu artikel 119), die
inhoudt dat Kamerleden en bewindspersonen wegens ambtsmisdrijven terecht staan voor de Hoge
Raad na een opdracht tot vervolging die moet worden gegeven door de regering of de Tweede
Kamer. De opdracht tot vervolging wordt gegeven aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad.
De procedure om te komen tot een opdracht tot vervolging door de Tweede Kamer is geregeld in
de Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen. Deze procedure stamt uit 1855 en is sindsdien nauwelijks veranderd. Over de
manier waarop een opdracht tot vervolging door de regering tot stand moet komen, is wettelijk
niets geregeld. Er is nog nooit een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict vervolgd.
Of dat een gevolg is van de huidige regeling staat niet vast. Wel constateert de commissie in
navolging van de commissie-Schouten dat de huidige regeling opsporing, vervolging en berechting
van deze ambtsdelicten in ieder geval ernstig bemoeilijkt.
Artikel 119 Grondwet beperkt zich tot het aanwijzen van de Hoge Raad als de bevoegde rechter en
de eis van een opdracht tot vervolging door de regering of de Tweede Kamer. De verdere
uitwerking is overgelaten aan de ‘gewone’ wetgever. Een deel van de problemen bij de vervolging
en berechting van ambtsdelicten kan worden opgelost door die uitwerking beter te regelen. De
commissie stelt daartoe voor om de huidige, deels verouderde en soms onduidelijke regels te
vervangen en de opsporing, vervolging en berechting van deze ambtsdelicten met inachtneming
van het bepaalde in artikel 119 Grondwet te regelen in het Wetboek van Strafvordering. De
opsporing vindt in haar voorstel plaats onder leiding en verantwoordelijkheid van de procureurgeneraal bij de Hoge Raad, die vanwege zijn grondwettelijke gewaarborgde benoeming voor het
leven geheel onafhankelijk is. De commissie duidt dit in haar rapport aan als spoor I.
De commissie meent dat daarmee echter niet kan worden volstaan en doet daarom in spoor II
verdergaande voorstellen, die grondwetswijziging vergen. De commissie vindt het niet wenselijk
dat het aan politici is om te beslissen of in geval van een verdenking van een ambtsdelict
(bijvoorbeeld corruptie) wel of niet opsporing en vervolging moet plaatsvinden. Daarnaast heeft
berechting door de Hoge Raad als rechterlijke instantie het grote nadeel dat verdachten geen recht
op hoger beroep hebben. De commissie stelt daarom voor artikel 119 Grondwet te schrappen en
de vervolging en de berechting van deze ambtsdelicten, zoals dat ook bij gewone delicten het
geval is, te laten plaatsvinden door de rechtbank, met de mogelijkheid van hoger beroep en
beroep in cassatie. Net als bij gewone delicten vindt de vervolging plaats door het openbaar
ministerie. Wel moet er daarbij een waarborg zijn tegen politieke overwegingen of politieke druk bij

7

de totstandkoming van beslissingen over vervolging of niet-vervolging. Daarom stelt de commissie
voor dat opsporing en vervolging van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen alleen
mogelijk is in opdracht van de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Ook wordt voorgesteld om bij
gewone misdrijven van Kamerleden en bewindspersonen de aanwijzingsbevoegdheid van de
minister jegens het openbaar ministerie te vervangen door een aanwijzingsbevoegdheid van de
procureur-generaal bij de Hoge Raad.
Verder stelt de commissie voor de zogenoemde klassieke strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid in de uit 1855 stammende tekst van de artikelen 355 en 356 van het Wetboek
van Strafrecht te schrappen. De bepalingen over strafbaarheid van handelen in strijd met de
(Grond)wet zijn historisch verklaarbaar, maar een algemene strafrechtelijke aansprakelijkheid
hiervoor naast de politieke verantwoordelijkheid van bewindspersonen is naar het oordeel van de
commissie noodzakelijk noch wenselijk. De burger kan de rechtmatigheid van besluiten van
bewindspersonen, anders dan destijds het geval was, aanvechten bij de bestuursrechter of de
burgerlijke rechter. Daar komt bij dat de strafbaarstellingen in de artikelen 355 en 356 van het
Wetboek van Strafrecht zo ruim zijn, dat deze op gespannen voet staan met het in artikel 7 EVRM
neergelegde legaliteitsbeginsel.
Met de voorstellen van de commissie kunnen op korte termijn de grootste knelpunten van de
huidige regeling worden weggenomen. Na de voorgestelde wijziging van de Grondwet zal sprake
zijn van een procedure die voldoende waarborgen bevat voor een onafhankelijke en
geloofwaardige vervolging en berechting van eventuele ambtsdelicten van Kamerleden en
bewindspersonen. Dit komt ook tot uitdrukking in de titel van dit rapport. De voorstellen van de
commissie onderstrepen in de eerste plaats dat Kamerleden en bewindspersonen niet boven de
wet staan en dat voor hen dezelfde regels gelden als voor ieder ander. In de tweede plaats
ontstaat er bij uitvoering van de voorstellen van de commissie een moderne en complete regeling
voor de opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten van Kamerleden en
bewindspersonen in de wet, dus zonder belemmerende vereisten in de Grondwet.
De commissie acht het noodzakelijk dat met de wetgeving voor spoor II niet wordt gewacht tot
spoor I wettelijk is geregeld. Dat betekent dat zij voorstelt dat het wetsvoorstel voor spoor I
(waarvan de commissie reeds een ontwerp met toelichting bij het rapport heeft gevoegd) en een
wetsvoorstel tot wijziging van de Grondwet voor spoor II op hetzelfde moment in procedure worden
gebracht.
J.W. Fokkens

Voorzitter Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen

8

SAMENVATTING
De opdracht

De Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen (hierna
verder aan te duiden als: de commissie) is ingesteld door de minister van Justitie en Veiligheid en
de minister en de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Zij kreeg tot
taak om aan de beide ministers advies uit te brengen “over een fundamentele herziening van de
wetgeving inzake vervolging en berechting van leden van de Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen wegens ambtsdelicten”.
De voorstellen voor een nieuwe regeling staan in hoofdstuk 6 van het rapport. Zij worden na een
inleidend hoofdstuk voorafgegaan door een hoofdstuk over de inhoud en het ontstaan van de
huidige procedure (hoofdstuk 2), de reikwijdte van het begrip ambtsmisdrijf (hoofdstuk 3), het
internationaal perspectief (hoofdstuk 4) en de knelpunten en bezwaren van de huidige procedure
(hoofdstuk 5).
1. Inleiding

De inleiding beschrijft de werkwijze van de commissie. Ook de aanleiding tot de instelling van de
commissie wordt daarin besproken. Die aanleiding was de conclusie van de commissie-Schouten,
een commissie van Tweede Kamerleden die onderzoek deed naar het lekken uit de Commissie
voor de Inlichtingen- en Veiligheidsdiensten, dat de bestaande regeling voor vervolging van een
dergelijk ambtsmisdrijf een onbegaanbare weg is. Omdat die bestaande regeling berust op artikel
119 Grondwet, kreeg de commissie ook de vrijheid om voorstellen te doen tot wijziging van de
Grondwet. Zoals in hoofdstuk 6 verder wordt uiteengezet, meent de commissie dat wijziging van
artikel 119 Grondwet inderdaad geboden is. Aangezien grondwetswijziging lange tijd in beslag
neemt, heeft de commissie besloten om ook concrete voorstellen te doen voor een verbeterde
procedure binnen het huidige grondwettelijke kader. Die voorstellen worden in dit rapport
aangeduid als ‘spoor I’ en de voorstellen die uitgaan van wijziging van artikel 119 Grondwet als
‘spoor II’.
2. Inhoud en ontstaan huidige procedure

Het grondwettelijk kader
De huidige regeling voor de vervolging en berechting van Kamerleden en bewindspersonen
wegens ambtsdelicten berust op artikel 119 Grondwet en is nader uitgewerkt in verschillende
‘gewone’ wetten. Volgens artikel 119 Grondwet staan Kamerleden en bewindspersonen wegens
ambtsmisdrijven terecht voor de Hoge Raad na een opdracht tot vervolging van de regering of de
Tweede Kamer. De opdracht tot vervolging wordt gegeven aan de procureur-generaal bij de Hoge
Raad (PGHR) die om die reden ingevolge artikel 117 Grondwet voor het leven wordt benoemd.
De huidige regeling berust op de Grondwet van 1848. Vóór die tijd gold voor de berechting van
ambtsmisdrijven van leden van de Staten-Generaal en ministers een verlofstelsel: vervolging kon
alleen plaatsvinden als de Staten-Generaal (beide Kamers) daarvoor toestemming gaven. De
Grondwet van 1848 veranderde dit in het huidige systeem, waarbij de vervolging alleen kan
plaatsvinden in opdracht van de regering (bij koninklijk besluit) of de Tweede Kamer.
Al sinds 1814 schrijft de Grondwet voor dat Kamerleden en bewindspersonen berecht worden door
de Hoge Raad (het zogeheten forum privilegiatum), in eerste en enige aanleg, dus zonder de
mogelijkheid van hoger beroep. Tot 1848 gold dit voor alle misdrijven, vanaf 1848 alleen voor
ambtsmisdrijven.

9

Bij de grondwetswijziging in 1983 is de grondwettelijke regeling nagenoeg ongewijzigd gebleven.
De regering noemde daarvoor onder meer als redenen: het politieke karakter van ambtsdelicten
van Kamerleden en bewindspersonen en de bescherming van deze personen tegen lichtvaardige
vervolging. Redenen voor handhaving van de berechting door de Hoge Raad in eerste en enige
instantie waren volgens de regering het belang van de betrokken ambtsdragers om niet te lang het
middelpunt te zijn van politieke opschudding en het belang dat het politieke leven na alle
onvermijdelijke commotie zo snel mogelijk zijn normale gang moet kunnen hernemen.

Wettelijke regeling
De opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten als bedoeld in artikel 119 Grondwet is
op dit moment nader geregeld in de Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden
Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen (verder Wmv), de Wet op de rechterlijke
organisatie (verder Wet RO) en het Wetboek van Strafvordering (verder Sv). Welke delicten
ambtsdelicten in de zin van artikel 119 Grondwet zijn, is uitgewerkt in het Wetboek van Strafrecht
(verder Sr).

Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen
Het grondwettelijke kader is voor een belangrijk deel uitgewerkt in de Wmv, die dateert van 1855
en een gevolg was van de in de Grondwet van 1848 aan de wetgever gegeven opdracht tot
regeling van de verantwoordelijkheid van ministers voor de uitvoering van de Grondwet en de
andere wetten. In de oorspronkelijke tekst van de Wmv was dit vormgegeven in twee
strafbepalingen die de “klassieke” strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid vastlegden en
daarnaast in een procedure voor het onderzoek door de Tweede Kamer naar die misdrijven. Bij de
invoering van het huidige Wetboek van Strafrecht in 1886 werd de klassieke strafrechtelijke
ministeriële verantwoordelijkheid overgebracht naar de artikelen 355 en 356 Sr en werd de
procedure voor onderzoek door de Tweede Kamer van toepassing op alle ambtsdelicten van
Kamerleden en bewindspersonen.

Procedure bij de Tweede Kamer
De Wmv regelt de procedure voor de Tweede Kamer om te komen tot een opdracht tot vervolging
van een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict. Na een schriftelijke en
gemotiveerde ”aanklacht” van ten minste vijf Tweede Kamerleden wegens een vermoedelijk
ambtsdelict, beslist een meerderheid van de Kamer of zij de aanklacht “in overweging” neemt. Als
dat het geval is, stelt zij een uit Tweede Kamerleden bestaande “commissie van onderzoek” in die
belast is met het onderzoek naar de feiten die in de aanklacht zijn vermeld. Nadat de commissie
van onderzoek verslag heeft uitgebracht, beslist de Tweede Kamer of zij “genoegzame gronden tot
vervolging aanwezig acht” en geeft zij bij een bevestigend antwoord aan de PGHR opdracht om de
vervolging in te stellen.

Procedure bij de regering
De Wmv zwijgt over de manier waarop de regering tot een opdracht tot vervolging kan komen. In
2017 zijn door de toenmalige minister van VenJ gedragslijnen op schrift gesteld over de procedure
die vooraf moet gaan aan een mogelijke opdracht tot vervolging in het ‘Protocol inzake de
behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de procureur-generaal bij
de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen’. Dergelijke
aangiften worden op grond van dat protocol via de minister van JenV gezonden naar de PGHR. Na
afloop van het oriënterend onderzoek informeert de PGHR de minister van JenV over zijn
bevindingen. Als de minister van JenV na kennisneming van deze bevindingen aan de PGHR
meedeelt dat een opsporingsonderzoek geïndiceerd is, start de PGHR een opsporingsonderzoek
met desgewenst bijstand van het openbaar ministerie (art. 123 Wet RO). Na afloop van zijn

10

onderzoek informeert de PGHR de minister over zijn bevindingen. Daarna is het aan de regering
om een beslissing over eventuele vervolging te nemen.

Overige regelingen
Artikel 76 Wet RO bepaalt dat de Hoge Raad bij de berechting van ambtsdelicten van Kamerleden
en bewindspersonen oordeelt met tien raadsheren. Ingevolge artikel 485 Sv staan ook de
medeverdachten van deze politici terecht voor de Hoge Raad. Verder ontbreekt in geval van een
ambtsdelict de mogelijkheid van beklag wegens het niet vervolgen van een Kamerlid of
bewindspersoon omdat de beklagrechter geen vervolging kan bevelen nu die bevoegdheid
uitsluitend berust bij de regering of Tweede Kamer.

Casuïstiek
Tot een vervolging van een Kamerlid of een bewindspersoon wegens een ambtsdelict is het in de
Nederlandse geschiedenis nog nooit gekomen. Dat neemt niet weg dat de bijzondere procedure
voor deze ambtsdelicten in het verleden diverse malen aan de orde is gekomen, vooral in het
kader van aangiften bij de politie of het openbaar ministerie of aanklachten op grond van de Wmv.
Paragraaf 2.3 geeft daarvan een beeld door de beschrijving van 41 gevallen uit de periode na de
Tweede Wereldoorlog waarin sprake was van aanklachten, aangiften en/of verzoeken tot
vervolging of de mogelijkheid daarvan ter sprake werd gebracht. Wat opvalt is dat
bewindspersonen vaker dan Kamerleden in verband worden gebracht met een ambtsdelict.
Dikwijls gaat het dan om kwesties die sterk in de maatschappelijke belangstelling staan en in het
parlement ter sprake zijn gekomen. De beschreven casuïstiek laat ook zien dat er veel
onduidelijkheden bestaan over de bijzondere procedure voor ambtsdelicten.
Een speciale categorie vormen de zaken die leidden tot een aanklacht van vijf of meer
Kamerleden op grond van de Wmv. Tot 2009 werd door Tweede Kamerleden nimmer gebruik
gemaakt van deze sinds 1855 bestaande bevoegdheid, sindsdien is dat enkele keren gedaan.
3. Het begrip ambtsmisdrijven

Ambtsmisdrijven
Artikel 119 Grondwet spreekt over “ambtsmisdrijven”. Deze terminologie dateert van 1814 toen het
woord misdrijven gebezigd werd voor alle strafbare feiten. Pas in het Wetboek van Strafrecht van
1886 werd het onderscheid van strafbare feiten in misdrijven en overtredingen ingevoerd. Artikel
119 Grondwet heeft dan ook betrekking op ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen van
Kamerleden en bewindspersonen. Welke delicten ambtsdelicten in de zin van artikel 119
Grondwet zijn, is uitgewerkt in het Wetboek van Strafrecht. In de eerste plaats gaat het om de
misdrijven uit Boek II, Titel XXVIII, Ambtsmisdrijven. Twee daarvan richten zich specifiek op
bewindspersonen, te weten de artikelen 355 en 356 die uitdrukking geven aan de klassieke
strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. De meeste overige, zoals verduistering, passieve
ambtelijke omkoping e.d. kunnen ook door Kamerleden en bewindspersonen (eventueel als
deelnemer) worden begaan. De overtredingen uit Boek II, Titel VIII, Ambtsovertredingen, lijken –
lijken behalve eventueel als deelnemer - niet toepasbaar op deze politici. Daarnaast heeft de
wetgever onder ambtsdelicten ook de strafbare feiten geschaard die zijn begaan onder een van de
verzwarende omstandigheden omschreven in artikel 44 Sr, de zogenoemde oneigenlijke
ambtsdelicten. Daarmee zijn alle misdrijven en overtredingen onder het bereik van artikel 119
Grondwet gebracht indien het Kamerlid of de bewindspersoon door het begaan daarvan een
bijzondere ambtsplicht schendt of bij het begaan daarvan gebruik maakt van macht, gelegenheid
of middel hem door zijn ambt geschonken.

11

De artikelen 355 en 356 Sr, de klassieke ministeriële verantwoordelijkheid
De artikelen 355 en 356 Sr stellen onder meer strafbaar dat een minister of staatssecretaris
opzettelijk beschikkingen en bevelen geeft of handhaaft terwijl hij weet dat daardoor de Grondwet
of andere wetgeving wordt geschonden, en dat een minister of staatssecretaris opzettelijk of door
grove schuld nalaat uitvoering te geven aan de hem regarderende bepalingen van de Grondwet of
andere wetgeving. Daarmee geven deze artikelen uitdrukking aan de klassieke ministeriële
verantwoordelijkheid uit de Grondwet van 1840, geschreven ter beperking van de macht van de
Koning. Als gevolg van de kort daarna in 1848 ingevoerde politieke ministeriële
verantwoordelijkheid heeft de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid sterk aan
belang ingeboet. Heden ten dage kunnen deze strafbaarstellingen met enige goede wil worden
gezien als de strafrechtelijke vertaling van het rechtstatelijk beginsel dat bewindspersonen in hun
ambtsuitoefening gebonden zijn aan de Grondwet en andere wetgeving.
4. Internationaal perspectief

De Nederlandse bijzondere procedure voor de vervolging van ambtsdelicten gepleegd door
Kamerleden of bewindspersonen is op zichzelf in internationaal opzicht niet uniek. In verreweg de
meeste Europese landen gelden op enigerlei wijze afwijkende regels voor de berechting van
(bepaalde) strafbare feiten die zijn gepleegd door bewindspersonen en/of parlementariërs.
Hoofdstuk 4 geeft een beknopt overzicht van de wijze waarop dit in zeventien Europese landen is
geregeld en dat is zeer divers. Ook de Europese Commissie voor Democratie door Recht, beter
bekend als de Commissie van Venetië, kwam in 2013 tot deze conclusie na onderzoek naar het
verband tussen de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en strafrechtelijke aansprakelijkheid
van ministers in verschillende landen van de Raad van Europa. De Commissie van Venetië wijst in
haar rapport op het belang van het legaliteitsbeginsel en de eisen van artikel 7 EVRM bij de
formulering van strafbepalingen over machtsmisbruik, die kwetsbaar zijn voor politiek
machtsmisbruik. Naar aanleiding van het onderzoek van de Commissie van Venetië heeft de
Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa in 2013 een resolutie aangenomen die er in
de kern op neer komt dat strafrechtelijke procedures niet gebruikt mogen worden om met politieke
tegenstanders af te rekenen vanwege fouten of meningsverschillen.
Verder heeft de GRECO (Group of States against Corruption) eind 2018 een evaluatierapport
aangenomen met aanbevelingen over de preventie van corruptie in Nederland. Het GRECOevaluatieteam concludeerde dat het huidige wettelijke systeem een belemmering kan vormen voor
het vervolgen van gevallen van (passieve) omkoping van ministers en staatssecretarissen en
kwam met de aanbeveling te voorzien in betere procedures.
5. Knelpunten en bezwaren van de huidige procedure

In hoofdstuk 5 worden de fundamentele en praktische knelpunten en onduidelijkheden besproken
van de huidige bijzondere procedure voor vervolging en berechting van ambtsdelicten van
Kamerleden en bewindspersonen. Veel van deze knelpunten en onduidelijkheden zijn al eerder
gesignaleerd door de commissie-Schouten en - tamelijk unisono - in de juridische literatuur.

Opsporingsfase
Om te kunnen komen tot een vervolgingsbeslissing door de Tweede Kamer, dwingt de Wmv tot
een procedure waarbij de Kamer zelf, via een uit Tweede Kamerleden samengestelde
onderzoekscommissie, met de opsporing is belast. Op grond van de Wmv wordt de
onderzoekscommissie geacht de rol te vervullen die in een gewone strafvorderlijke procedure
toekomt aan het openbaar ministerie. Dit blijkt in de praktijk een onwerkbare constructie.
Een onderzoekscommissie van de Tweede Kamer is voor dit werk onvoldoende geëquipeerd en
bovendien is de onderzoekscommissie gebonden aan zeer korte termijnen.

12

Voor de procedure die voorafgaat aan een vervolgingsbeslissing door de regering bestaat geen
wettelijke regeling. Een verbetering is het protocol uit 2017. Het protocol ontbeert evenwel een
wettelijke grondslag, zodat van een duidelijke wettelijke regeling nog steeds geen sprake is.

Vervolgingsbeslissing door politieke organen
De beslissing om al dan niet vervolging in te stellen, komt ingevolge artikel 119 Grondwet exclusief
toe aan politieke organen: regering en Tweede Kamer. Dat is het meest fundamentele verschil met
de gewone strafvorderlijke procedure, waarbij het openbaar ministerie daarover beslist. Dat de
beslissing omtrent vervolging bij politieke organen is belegd, is bepaald niet onomstreden. In de
literatuur wordt dit vaak als een belangrijke verklaring gezien waarom in Nederland nimmer een
Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict is vervolgd. De naoorlogse juridische
literatuur vertoont een staalkaart aan bedenkingen tegen het vervolgingsmonopolie van regering
en Tweede Kamer, met overigens uiteenlopende suggesties voor oplossingen.

Verdragsrechtelijke waarborg van berechting in twee instanties buiten toepassing
Artikel 119 Grondwet dwingt tot een berechting in eerste en enige instantie door de Hoge Raad.
Dit is een fundamentele afwijking van het beginsel van rechtspraak in twee instanties, dus het
recht op hoger beroep, zoals vereist door artikel 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag
inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Hierop is door Nederland een voorbehoud
gemaakt in verband met de berechting van ambtsdelicten door de Hoge Raad. Deze fundamentele
waarborg geldt dus niet voor Kamerleden, bewindspersonen én hun medeverdachten waar het
ambtsdelicten van Kamerleden of bewindspersonen betreft.

Reikwijdte en betekenis artikelen 355 en 356 Sr onduidelijk
De strafbaarstellingen van ministers in het kader van de klassieke strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid zijn vervat in de artikelen 355 en 356 Sr. Doordat de politieke ministeriële
verantwoordelijkheid sedert 1848 volledig tot wasdom is gekomen, heeft de klassieke
strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid significant aan betekenis ingeboet. Over de vraag
of de artikelen 355 en 356 Sr heden ten dage nog bestaansrecht hebben, wordt in de literatuur
verschillend gedacht. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat tot op heden geen aanleiding
is gezien om de artikelen 355 en 356 Sr te schrappen of te herzien. Vanuit het legaliteitsbeginsel,
dat inhoudt dat geen straf kan worden opgelegd voor een handeling die niet tevoren strafbaar is
gesteld bij wet (vastgelegd in artikel 7 EVRM, artikel 16 Grondwet en artikel 1, eerste lid, Sr), en de
daarmee verband houdende eisen van rechtszekerheid kunnen fundamentele vraagtekens worden
geplaatst bij de delictsomschrijvingen in beide artikelen. Deze ambtsmisdrijven hebben immers
een zeer ruime reikwijdte en zijn verre van precies. Ook de Commissie van Venetië wijst op het
bezwaar van vaag geformuleerde strafbaarstellingen die verband houden met machtsmisbruik.
6. Wijziging langs twee sporen

6.1

Inleiding

De commissie komt tot de conclusie dat een fundamentele herziening van de huidige regeling van
de vervolging en berechting van leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen
wegens ambtsdelicten niet alleen wenselijk maar ook noodzakelijk is. De commissie doet daarom
een aantal voorstellen en aanbevelingen.
De vervolging en berechting van deze ambtsdelicten is deels in de Grondwet en deels in ‘gewone’
wetgeving geregeld. Omdat een wijziging van de Grondwet een lange doorlooptijd heeft en
herziening van de huidige regeling op korte termijn wenselijk is, adviseert de commissie te werken
langs twee ‘sporen’. Spoor I bevat de voorstellen voor wijzigingen van opsporing, vervolging en

13

berechting van ambtsdelicten binnen het kader van de huidige Grondwet, spoor II bevat
voorstellen voor wijziging van de Grondwet en de opsporing, vervolging en berechting na die
grondwetswijziging. De aanbeveling te werken langs twee sporen betekent niet dat de voorstellen
voor spoor II minder urgentie hebben of dat voorlopig met de uitwerking van spoor I kan worden
volstaan, integendeel. De commissie beveelt aan een voorstel tot wijziging van de Grondwet
(spoor II) tegelijk met het wetsvoorstel uit spoor I in procedure te brengen.
6.2

Spoor I - wijzigingen binnen het huidige kader van artikel 119 Grondwet

Diverse elementen van de wijze waarop opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten
van Kamerleden en bewindspersonen op dit moment is geregeld, volgen niet dwingend uit artikel
119 Grondwet. Veel van de gesignaleerde praktische tekortkomingen van de huidige regelingen
zijn dan ook op te lossen binnen het kader van artikel 119 Grondwet. De commissie doet voor
spoor I de volgende voorstellen en aanbevelingen die strekken tot wijziging van de relevante
wetgeving binnen het huidige grondwettelijke kader.

Opsporing door PGHR
De commissie stelt voor om de Wmv in te trekken en de opsporing, vervolging en berechting van
deze ambtsdelicten met inachtneming van artikel 119 Grondwet geheel te regelen in het Wetboek
van Strafvordering. De PGHR wordt belast met de opsporing van deze ambtsdelicten. De PGHR
heeft de leiding over het opsporingsonderzoek en kan zich daarbij laten bijstaan door een
onderzoeksteam bestaande uit officieren van justitie en overige opsporingsambtenaren. Het
opsporingsonderzoek door de PGHR kan plaatsvinden in opdracht van de regering, in opdracht
van de Tweede Kamer of ambtshalve. De bevoegdheid van de minister van Justitie en Veiligheid
om aanwijzingen te geven aan het openbaar ministerie is in het voorstel van de commissie niet
van toepassing op het onderzoek van de PGHR.

Ambtshalve opsporing
De commissie is van mening dat de omstandigheid dat ingevolge de Grondwet vervolging alleen in
opdracht van de regering of de Tweede Kamer kan plaatsvinden, niet impliceert dat ook voor de
opsporing door de PGHR een opdracht vereist is. De commissie beveelt daarom aan om de PGHR
de bevoegdheid te geven om ambtshalve tot opsporing over te gaan. Dit biedt volgens de
commissie een zekere waarborg tegen de situatie dat eventuele verdenkingen van een
ambtsdelict tegen een Kamerlid of bewindspersoon om politieke redenen niet worden onderzocht
en komt daarmee deels tegemoet aan de kritiek op de Nederlandse regeling van onder andere de
Group of States against Corruption (GRECO).

Opdracht opsporingsonderzoek te beëindigen
In de voorgestelde regeling zullen de regering en de Tweede Kamer niet alleen de bevoegdheid
hebben om de PGHR op te dragen een opsporingsonderzoek in te stellen, maar ook de
bevoegdheid om opdracht te geven een voorgenomen ambtshalve opsporingsonderzoek niet in te
stellen of een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Die bevoegdheid past bij de huidige
grondwettelijke regeling dat vervolging alleen kan plaatsvinden na een opdracht daartoe van
regering of Tweede Kamer. Als zij vervolging van een mogelijk ambtsdelict onwenselijk vinden,
behoren zij ook de bevoegdheid te hebben de opsporing daarvan te voorkomen respectievelijk te
beëindigen. Omdat zowel de regering als de Tweede Kamer de bevoegdheid hebben de
vervolging van een ambtsdelict te bevelen, kan een dergelijke opdracht alleen leiden tot het niet
instellen respectievelijk het beëindigen van een opsporingsonderzoek indien de opdracht door de
regering en de Tweede Kamer gezamenlijk is gegeven of, als de opdracht door een van deze is
gegeven, de ander daartegen geen bezwaar heeft gemaakt. Een waarborg tegen ongewenste,

14

politiek gemotiveerde beïnvloeding van een opdracht tot beëindiging van het onderzoek is gelegen
in de verplichting een dergelijk besluit te publiceren in de Staatscourant.

Berechting door de Hoge Raad
De berechting van ambtsdelicten blijft in spoor I ongewijzigd. Deze geschiedt ingevolge artikel 119
Grondwet door de Hoge Raad, die de enige bevoegde rechter is. Ingevolge artikel 76 Wet RO
oordeelt de Hoge Raad in eerste en enige instantie over de ambtsdelicten van Kamerleden en
bewindspersonen met een aantal van tien raadsheren. Omdat dit aantal minder geschikt is voor
een onderzoek ter terechtzitting en bovendien een erg groot beslag op de Hoge Raad legt, wordt
voorgesteld het aantal van tien raadsheren te verminderen tot zeven. Ook wordt voorgesteld dat
medeverdachten niet langer worden berecht door de Hoge Raad maar door de gewone rechter: de
rechtbank, met de mogelijkheid van hoger beroep bij het gerechtshof en beroep in cassatie bij de
Hoge Raad.
6.3

Spoor II - wijziging van de Grondwet en nadere regeling

Er zijn tegen de huidige procedure ook fundamentele bezwaren waaraan alleen door een wijziging
van de Grondwet tegemoet kan worden gekomen. Deze betreffen (1) de bindende opdracht van
regering of Tweede Kamer als voorwaarde voor de vervolging en (2) de berechting door de Hoge
Raad. Voor spoor II doet de commissie de volgende voorstellen die zien op wijziging van de
Grondwet en de gevolgen daarvan.

Geen opdracht tot vervolging door regering of Tweede Kamer
De commissie deelt de in de literatuur geuite kritiek dat het onwenselijk is dat de
vervolgingsbeslissing met betrekking tot ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen is
opgedragen aan politieke organen: de regering en de Tweede Kamer. De grondwettelijke
constructie bergt in zich dat men bij een beslissing om al dan niet te vervolgen altijd een politieke
achtergrond kan vermoeden, omdat deze beslissing nu eenmaal is genomen door een politiek
orgaan. Dit niet uit te bannen vermoeden van een door politieke motieven ingegeven beslissing
over eventuele vervolging draagt niet bij aan het realiseren van een effectief, proportioneel en
consistent vervolgingsbeleid met maatschappelijk draagvlak. Naar het oordeel van de commissie
bestaat er bovendien een reëel risico dat de huidige procedure belemmerend werkt voor een
effectieve opsporing en vervolging van ambtsmisdrijven als omkoping, knevelarij, fraude of
valsheid in geschrift.

Geen berechting door de Hoge Raad in eerste en enige instantie
Het tweede bezwaar tegen de procedure van artikel 119 Grondwet heeft betrekking op de
aanwijzing van de Hoge Raad als forum privilegiatum. De aanwijzing van de Hoge Raad als forum
privilegiatum behelst een fundamentele afwijking van het beginsel van rechtspraak in twee
instanties, dus het recht op hoger beroep dat van wezenlijk belang is om eventuele tekortkomingen
bij de berechting in eerste instantie te kunnen herstellen. Het in artikel 14 IVBPR neergelegde
recht op beroep bij een hogere rechter geldt ingevolge het Nederlandse voorbehoud ten aanzien
van de in artikel 119 Grondwet voorgeschreven procedure niet voor Kamerleden of
bewindspersonen waar het ambtsdelicten betreft. De commissie meent dat aan deze uitzondering
een eind moet komen.

Ontbrekende bescherming tegen politiek gemotiveerde vervolging niet-ambtsdelicten
Ook het bestaande procedurele verschil tussen vervolging van ambtsdelicten en vervolging van
andere delicten die Kamerleden en bewindspersonen begaan, is moeilijk te rechtvaardigen. De
procedure van artikel 119 Grondwet, die alleen van toepassing is op de vervolging van
ambtsdelicten, beoogt met name bescherming te bieden tegen politiek gemotiveerde, te

15

lichtvaardige vervolging. Maar het valt niet in te zien waarom het risico van politieke beïnvloeding
of lichtvaardige vervolging zich alleen in verband met ambtsdelicten zou kunnen voordoen en niet
ook bij andere delicten waar deze politici van kunnen worden verdacht.

Afschaffing artikel 119 Grondwet
Vanwege bovenstaande bezwaren stelt de commissie voor artikel 119 Grondwet te schrappen en
de gewone strafrechtelijke procedure – berechting door de rechtbank, met de mogelijkheid van
hoger beroep bij het gerechtshof en beroep in cassatie bij de Hoge Raad – ook van toepassing te
doen zijn op de berechting van ambtsdelicten waarvan Kamerleden en bewindspersonen worden
verdacht.

Opdracht PGHR
Dit neemt niet weg dat het wel wenselijk is te voorzien in bijzondere waarborgen als het gaat om
een verdenking daarvan tegen Kamerleden of bewindspersonen. Dat geldt zowel voor de
beslissing een onderzoek of een vervolging in te stellen als voor de beslissing dat niet te doen. De
commissie adviseert daarom de bevoegdheid om te beslissen over de vervolging van deze
personen wegens ambtsdelicten toe te kennen aan de PGHR, die daartoe een opdracht kan geven
aan het College van procureurs-generaal. De keuze voor de PGHR als opdrachtgever is
ingegeven door het feit dat hij grondwettelijk voor het leven is benoemd. Dit biedt voldoende
waarborgen om een op te lichtvaardige of politieke gronden ingestelde vervolging of nietvervolging van Kamerleden en bewindspersonen te voorkomen.

Waarborgen bij niet-ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen
Het risico van politieke beïnvloeding is ook aanwezig als het gaat om de verdenking van ‘gewone’
strafbare feiten van Kamerleden en bewindspersonen. De commissie stelt voor de
vervolgingsbeslissing in deze zaken bij het openbaar ministerie te laten, maar zij meent wel dat het
om die reden wenselijk is de aanwijzingsbevoegdheid uit artikel 127 Wet RO toe te kennen aan de
PGHR in plaats van de minister van JenV.

Geen regeling nieuwe procedure in de Grondwet
De commissie meent dat het niet nodig is de hiervoor geschetste regeling ook op het niveau van
de Grondwet te verankeren. Allereerst omdat de regeling aansluit bij het reguliere strafprocesrecht
en de Grondwet volstaat met de bepaling dat de wet het strafprocesrecht in een algemeen
wetboek regelt. Ook is de onafhankelijke positie van de PGHR – die cruciaal is in de hiervoor
geschetste regeling – reeds grondwettelijk geborgd in zijn benoeming voor het leven (art. 117
Grondwet).
6.4

Reikwijdte ambtsdelicten

Wat de ambtsmisdrijven betreft, verdienen de artikelen 355 en 356 Sr bijzondere aandacht. Als het
gaat om de vraag of deze artikelen moet worden gehandhaafd, gaat het in de kern om de vraag of
er naast de politieke ministeriële verantwoordelijkheid nog een plek moet zijn voor het strafrecht
als ultimum remedium om schending van de (Grond)wet door een bewindspersoon aan te kunnen
pakken, voor zover een zodanige schending niet reeds strafbaar is gesteld via specifieke
strafbepalingen. Doordat de politieke ministeriële verantwoordelijkheid sinds 1848 volledig tot
wasdom is gekomen, heeft de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid
significant aan betekenis ingeboet. De argumenten voor en tegen wegend, meent de commissie
dat hier de politieke ministeriële verantwoordelijkheid haar werk moet doen en dat hier geen rol is
weggelegd voor het strafrecht. Daar komt bij dat ministeriële besluiten inmiddels door de
bestuursrechter of de burgerlijke rechter kunnen worden getoetst. Voor de commissie weegt zwaar
dat de delictsomschrijvingen in de artikelen 355 en 356 Sr onvoldoende houvast bieden voor een

16

rechterlijk oordeel dat niet tevens een politiek oordeel insluit. De commissie hecht hierbij groot
belang aan het legaliteitsbeginsel (vastgelegd in artikel 7 EVRM) en de daarmee verband
houdende eis van rechtszekerheid zoals die ook zijn geformuleerd in het rapport van de
Commissie van Venetië en zijn overgenomen in een resolutie van de Parlementaire Vergadering
van de Raad van Europa. In dit licht acht de commissie de artikelen 355 en 356 Sr problematisch.
Deze ambtsmisdrijven hebben immers een zeer ruime reikwijdte en zijn verre van precies te
noemen.
De commissie hecht eraan op te merken dat de door haar voorgestelde schrapping van de
artikelen 355 en 356 Sr geen straffeloosheid of immuniteit van Kamerleden en bewindspersonen
betekent. Schrapping van deze artikelen, waarvan de toepassing moeilijk denkbaar is zónder een
opportuniteitsbeslissing van een politiek orgaan, maakt de weg vrij om het gehele stelsel van
vervolging en berechting van ambtsdelicten van bewindspersonen beter in lijn te brengen met het
reguliere strafproces. Dat laatste kan er vervolgens toe leiden dat ten aanzien van een aanzienlijk
aantal zeer ‘reële’ en strafwaardige ambtsdelicten, zoals corruptie en valsheid in geschrift,
obstakels voor een effectieve opsporing en vervolging (indien opsporing en vervolging nodig
blijken) worden weggenomen.

17

18

HOOFDSTUK 1. INLEIDING
1.1

Instelling en ontstaansgeschiedenis van de commissie

De Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen (hierna
verder aan te duiden als: de commissie) is ingesteld door de minister van JenV, de minister van
BZK en de staatssecretaris van BZK via de Instellingsregeling Commissie herziening wetgeving
ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen, die op 13 juli 2018 in werking trad.1 In deze
regeling kreeg de commissie tot taak om aan de ministers van JenV en BZK advies uit te brengen
“over een fundamentele herziening van de wetgeving inzake vervolging en berechting van leden
van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen wegens ambtsdelicten”.
De instelling van de commissie vond haar aanleiding in de bevindingen van de in november 2015
door de Tweede Kamer op grond van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid (Wmv)2 ingestelde
Kamercommissie (commissie-Schouten) voor het verrichten van onderzoek naar mogelijk lekken
van informatie uit een besloten vergadering van de CIVD. In haar op 20 januari 2016 uitgebrachte
rapport3 betitelde de commissie-Schouten de wettelijke procedure voor vervolging van
Kamerleden, ministers en staatssecretarissen als “een onbegaanbare weg”. Knelpunten die de
commissie-Schouten signaleerde, betroffen onder meer de gedateerdheid van de Wmv, het feit dat
de Wmv is geschreven vanuit de gedachte dat er sprake is van een bekende verdachte en de
beperkte bruikbaarheid voor de opsporing van strafbare feiten van de - in de Wmv grotendeels van
toepassing verklaarde - Wet op de parlementaire enquête 2008. De commissie-Schouten riep in
herinnering dat al eerder, in 2010, door de naar aanleiding van een eerder ‘lekincident’ ingestelde
Commissie Prinsjesdagstukken (commissie-De Wijkerslooth) de weg naar een strafrechtelijke
vervolging op basis van deze wettelijke procedure was gekenschetst als “onbegaanbaar” en een
“mission impossible”.4 Die commissie had destijds aan de Tweede Kamer aanbevolen om te
streven naar een modernisering van de wetgeving op grond waarvan ministers,
staatssecretarissen en Kamerleden voor ambtsdelicten kunnen worden vervolgd. Volgens de
commissie-Schouten had deze aanbeveling “aan actualiteitswaarde niets verloren”.
Op 2 februari 2016 aanvaardde de Tweede Kamer met overgrote meerderheid een naar aanleiding
van het rapport van de commissie-Schouten ingediende motie-Tellegen c.s.,5 waarin het presidium
van de Tweede Kamer werd verzocht om met de regering en de Eerste Kamer tot een
voorbereidingstraject te komen voor de modernisering van de wetgeving rond de vervolging van
ambtsdelicten. Dit overleg resulteerde in de beslissing om voor de korte termijn te voorzien in een
beperkte modernisering van de Wmv en om voor het ontwikkelen van een voorstel voor een
fundamentele herziening op de langere termijn, een onafhankelijke commissie in te stellen.6 De
beperkte modernisering van de Wmv kwam tot stand bij wet van 11 juli 2018, die met ingang van
19 september 2018 in werking trad.7 Met deze wet is de terminologie van de Wmv gemoderniseerd
De instellingsregeling werd op 10 juli 2018 vastgesteld en op 12 juli 2018 in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt.
2018, 39464). De Staatscourantpublicatie is opgenomen in bijlage 2 bij dit rapport.
2
Voluit: de wet van 22 april 1855, houdende regeling der verantwoordelijkheid van de Hoofden der Ministeriële
Departementen (Stb. 1855, 33).
3
Kamerstukken II 2015/16, 34340, nr. 2. Hierna: Commissie-Schouten 2016.
4
Rapport ‘Publiek Geheim’; bijlage bij Kamerstukken II 2009/10, 32173, nr. 2 (hierna: Commissie Prinsjesdagstukken
2010), p. 79.
5
Kamerstukken II 2015/16, 34340, nr. 7.
6
Brieven van de minister van VenJ van 23 december 2016 aan de Tweede en Eerste Kamer; Kamerstukken II 2016/17,
34340, nr. 13 en Kamerstukken I 2016/17, 34340, A.
7
Zie Stb. 2018, 245 (Wet van 11 juli 2018, houdende wijziging van de wet van 22 april 1855, houdende regeling der
verantwoordelijkheid van de Hoofden der Ministeriële Departementen (Stb. 1855, 33) en aanpassing van daarmee
verband houdende bepalingen in het Wetboek van Strafvordering en het Wetboek van Strafrecht in verband met het
1

19

en zijn er enkele inhoudelijke verbeteringen aangebracht op punten die door de commissieSchouten waren gesignaleerd.8
1.2

Samenstelling en werkwijze van de commissie

Ingevolge het met ingang van 13 juli 2018 in werking getreden Benoemings- en
vergoedingenbesluit Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en
bewindspersonen9 werd J.W. (Jan Watse) Fokkens, voormalig procureur-generaal bij de Hoge
Raad, benoemd tot voorzitter van de commissie. Verder werden in dat besluit als lid benoemd:
- R.H. (Rob) van de Beeten, advocaat, voormalig lid van de Eerste Kamer;
- G.T. (Theo) Hofstee, lid van het college van procureurs-generaal;
- E.F. (Flora) Lagerwerf-Vergunst, senior-raadsheer in het gerechtshof Den Haag, voormalig lid
van de Eerste Kamer;
- R.J.B. (Roel) Schutgens, hoogleraar Algemene rechtswetenschap aan de Radboud Universiteit
te Nijmegen;
- T.N.B.M. (Taru) Spronken, advocaat-generaal bij de Hoge Raad.
Als secretarissen van de commissie werden benoemd T.C. (Tim) Borman en H.M.B. (HenkMartijn) Breunese, werkzaam bij het Ministerie van JenV respectievelijk het Ministerie van BZK.
Tot adjunct-secretarissen van de commissie werden benoemd H.H.A. (Helene) de Man en S.S.
(Sven) Zoeteman, werkzaam bij het ministerie van BZK respectievelijk het Ministerie van JenV.
Ingevolge een wijzigingsbesluit van 16 maart 202010 werd per 26 maart 2020 het secretariaat
uitgebreid door de benoeming van T.G.J. (Thomas) van Arnhem, werkzaam bij het Ministerie van
JenV, als adjunct-secretaris.
De commissie kwam voor de eerste maal bijeen op 4 september 2018. Bij die gelegenheid hield
minister Grapperhaus (JenV) mede namens zijn collega Ollongren (BZK) een openingstoespraak.
De commissie heeft in totaal twaalf keer vergaderd. In de tweede helft van 2019 werd duidelijk dat
de complexiteit van de materie en het daarmee gemoeide tijdsbeslag voor commissie en
secretariaat zodanig waren, dat de in de instellingsregeling genoemde einddatum van 1 januari
2020 voor het uitbrengen van het rapport niet haalbaar was. De commissie heeft dit aan de beide
ministers kenbaar gemaakt, waarna de minister van JenV de Tweede en Eerste Kamer daarover
bij brieven van 20 december 2019 mede namens de minister van BZK heeft geïnformeerd.11 Bij het
hiervóór al genoemde wijzigingsbesluit van 16 maart 2020 werd met terugwerkende kracht tot en
met 1 januari 2020 in de instellingsregeling van de commissie de einddatum voor haar advisering
van 1 januari 2020 vervangen door 1 juli 2020. Als gevolg van de coronacrisis bleek deze nieuwe
einddatum helaas niet haalbaar. Hierover heeft de minister van JenV beide Kamers bij brieven van
7 december 2020 mede namens de minister van BZK geïnformeerd.12 Bij wijzigingsbesluit van 10

aanbrengen van enkele moderniseringen) en Stb. 2018, 312 (inwerkingtredingsbesluit). Sindsdien is de citeertitel van de
wet “Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen”.
In dit rapport zal de wet steeds worden aangehaald onder de afkorting ‘Wmv’ (zie ook de Lijst van gebruikte afkortingen
voorin dit rapport) en de wijzigingswet van 11 juli 2018 als ‘moderniseringswet Wmv’.
8
Zie voor een overzicht van de belangrijkste moderniseringen paragraaf 1.2 van het algemeen deel van de memorie van
toelichting bij het aan de moderniseringswet ten grondslag liggende wetsvoorstel: Kamerstukken II 2017/18, 34871, nr.
3, p. 2-3.
9
Dit besluit werd op 10 juli 2018 vastgesteld door de ministers van JenV en van BZK en werd op 12 juli 2018 in de
Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2018, 39468). De Staatscourantpublicatie is opgenomen in bijlage 2 bij dit rapport.
10
Besluit van de ministers van JenV en van BZK van 16 maart 2020 (Stcrt. 2020, 17134). De Staatscourantpublicatie is
opgenomen in bijlage 2 bij dit rapport.
11
Kamerstukken II 2019/20, 34340, nr. 17; Kamerstukken I 2019/20, 34871, H.
12
Kamerstukken II 2020/21, 34340, nr. 18; Kamerstukken I 2020/21, 34871, I.

20

december 2020 is vervolgens met terugwerkende kracht tot en met 1 juli 2020 in de
instellingsregeling van de commissie de einddatum van 1 juli 2020 vervangen door 1 juli 2021.13
De commissie heeft bij haar werkzaamheden vanzelfsprekend kennis genomen van de relevante
literatuur en andere relevante documentatie. De geraadpleegde literatuur is in bijlage 1 vermeld.
Voor zover daar in dit rapport verkort naar is verwezen, zijn de volledige vindplaatsen aldaar
vermeld. Tot de documentatie waarvan de commissie kennis heeft genomen, behoren de
parlementaire stukken inzake het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de in paragraaf 1.1 reeds
genoemde wet tot modernisering van de Wmv.14 Vanuit de Eerste Kamer is de schriftelijke
behandeling van dat wetsvoorstel aldaar onder de aandacht van de commissie gebracht.15 In het
vervolg van dit rapport gaat de commissie ook in op de positie van de Eerste Kamer in de door de
commissie voorgestelde procedure. Ten behoeve van het in paragraaf 4.2 van het rapport
gegeven landenoverzicht heeft de commissie via Eurojust een vragenlijst doen uitgaan naar
Europese landen. De commissie dankt Eurojust voor de daarbij verleende medewerking.
Naar aanleiding van de in paragraaf 1.1 genoemde motie-Tellegen c.s. heeft de Tweede Kamer
rapporteurs benoemd voor het onderwerp waarop dit rapport betrekking heeft. De rapporteurs tot
31 maart 2021 waren de leden Van Nispen, Van Toorenburg en Van Wijngaarden. Een
afvaardiging van de commissie heeft op 29 maart 2019 met hen een gesprek gevoerd teneinde
hun opvattingen te vernemen en de eerste gedachten van de commissie met hen te delen. Sinds
31 maart 2021 is mevrouw Van Toorenburg geen rapporteur meer wegens beëindiging van het
Kamerlidmaatschap. Een tweede gesprek met de rapporteurs Van Nispen en Van Wijngaarden
vond plaats op 28 mei 2021.
Op 21 mei 2019 heeft een afvaardiging van de commissie voorts een gesprek gevoerd met de
toenmalige leden van de Eerste Kamer Bikker, Lokin-Sassen en Schouwenaar, allen destijds lid
van de Commissie voor Justitie en Veiligheid (J&V). Op 1 juni 2021 vond een gesprek plaats met
de leden van de Eerste Kamer De Boer (voorzitter van de Commissie voor J&V), Dittrich (voorzitter
van de Commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat / Algemene Zaken en
Huis van de Koning), Adriaansens, Talsma, Recourt en Van Wely. De commissie is alle
gesprekspartners zeer erkentelijk voor de geboden gelegenheid om met hen van gedachten te
wisselen. Dit heeft tot nuttige inzichten geleid waarvan is geprofiteerd bij het opstellen van dit
rapport.
Voorts heeft op 18 december 2020 en 21 januari 2021 een schriftelijke gedachtewisseling
plaatsgevonden tussen de vaste commissie voor Justitie en Veiligheid van de Tweede Kamer en
commissievoorzitter Fokkens naar aanleiding van de eerdergenoemde brief van de minister van
JenV van 7 december 2020, waarin mededeling werd gedaan van een nieuwe einddatum voor het
uitbrengen van het rapport.16
Het kader voor de vervolging en berechting van Kamerleden en bewindspersonen wegens
ambtsmisdrijven (te verstaan als ambtsdelicten; zie hierover paragraaf 3.1.1) is vastgelegd in
Besluit van de ministers van JenV en van BZK van 11 december 2020 (Stcrt. 2020, 63770). De
Staatscourantpublicatie is opgenomen in bijlage 2 bij dit rapport.
14
Kamerstukkendossier 34871.
15
Zie Korte aantekeningen vergadering commissies voor Justitie & Veiligheid (J&V) en voor Binnenlandse Zaken en de
Hoge Colleges van Staat / Algemene Zaken en Huis van de Koning (BiZa/AZ) van 10 juli 2018
(www.eerstekamer.nl/korteaantekening/20180710_j_v_en_biza_az). Daarbij ging het met name om de positie van de
Eerste Kamer bij beslissingen omtrent vervolging van Kamerleden of bewindspersonen wegens een ambtsdelict.
16
Brief van de voorzitter van de vaste commissie voor JenV van 18 december 2020 en antwoordbrief van de voorzitter
van de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen van 21 januari 2021. Beide
brieven zijn opgenomen in bijlage 3 van dit rapport.
13

21

artikel 119 Grondwet. In de toelichting bij de instellingsregeling is uitdrukkelijk vermeld dat het de
commissie vrij staat om voorstellen te doen tot wijziging van de regeling in de Grondwet op dit
punt. Zoals in hoofdstuk 6 verder wordt uiteengezet, meent de commissie dat wijziging van artikel
119 Grondwet inderdaad geboden is. Aangezien grondwetswijziging lange tijd in beslag neemt,
heeft de commissie besloten om ook concrete voorstellen te doen voor een verbeterde procedure
binnen het huidige grondwettelijke kader. De voorstellen binnen het kader van artikel 119
Grondwet worden in dit rapport aangeduid als ‘spoor I’ en de voorstellen die uitgaan van wijziging
van artikel 119 Grondwet als ‘spoor II’.
Voor spoor I heeft de commissie bovendien uit praktische overwegingen en met het oog op een
nauwkeurig begrip van haar voorstellen een uitgewerkt wetsvoorstel met artikelsgewijze toelichting
ontworpen, dat is opgenomen als annex aan het slot van dit rapport. De beschouwingen in dit
rapport zijn zodanig geformuleerd, dat de tekst daarvan door de regering, indien zij de voorstellen
van de commissie volgt, kan worden benut voor het algemeen deel van de memorie van toelichting
bij het in te dienen wetsvoorstel.

22

HOOFDSTUK 2. INHOUD EN ONTSTAANSGESCHIEDENIS VAN
DE HUIDIGE PROCEDURE
2.1

Het grondwettelijk kader

2.1.1 Inleiding
In artikel 119 Grondwet is vastgelegd dat de opdracht tot vervolging van de leden van de StatenGeneraal, de ministers en de staatssecretarissen wegens ambtsmisdrijven in die betrekking
gepleegd, slechts kan worden gegeven bij koninklijk besluit (dus door de regering) of bij een
besluit van de Tweede Kamer. In hetzelfde artikel is vastgelegd dat de berechting plaatsvindt door
de Hoge Raad (het zogeheten forum privilegiatum). Deze regeling heeft blijkens het
grondwetsartikel ook betrekking op vervolging en berechting na het aftreden van betrokkenen,
voor zover het gaat om ambtsmisdrijven die zij tijdens hun ambtsbetrekking als Kamerlid of
bewindspersoon hebben gepleegd. In de volgende paragraaf wordt de ontstaansgeschiedenis van
dit grondwettelijk kader geschetst.

2.1.2 Ontstaansgeschiedenis
1814-1815
De huidige tekst van artikel 119 Grondwet geldt sinds de algehele grondwetsherziening van 1983.
De historie ervan voert evenwel terug tot de Grondwetten van 1814 en 1815. Reeds toen werd de
rol van de Hoge Raad als forum privilegiatum in de Grondwet vastgelegd voor de berechting van
leden van de Staten-Generaal en ministers (en daarnaast ook leden van de Raad van State en
commissarissen van de Koning).17 Die rol strekte zich - in de bewoordingen van de Grondwet van
1815 - uit tot de berechting van “alle misdrijven, gedurende den tijd hunner functien begaan”. Voor
zover het ambtsmisdrijven betrof (“misdrijven, in het uitoefenen van derzelver functien begaan”)
was de berechting slechts mogelijk op voorwaarde dat daartoe uitdrukkelijk toestemming (“verlof”)
werd verleend door de vergadering van de - sinds 1815 uit twee Kamers bestaande - StatenGeneraal (zgn. verlofstelsel).18 De berechting vond plaats door de Hoge Raad. Uit dit stelsel
vloeide voort dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad (PGHR) met de vervolging was belast
en daartoe verlof moest vragen aan de Staten-Generaal. Voor ‘gewone’ misdrijven van een
Kamerlid of minister gold dit verlofstelsel niet, maar wél de regel dat ook deze misdrijven werden
berecht door de Hoge Raad.

In de 19e-eeuwse juridische literatuur is terug te vinden dat de aanwijzing van de Hoge Raad als
forum privilegiatum uitsluitend werd ingegeven door de gedachte dat berechting van
hooggeplaatste ambtsdragers als leden van de Staten-Generaal, ministers, leden van de Raad
van State en commissarissen van de Koning door lagere rechters gelet op de hoge waardigheid

17

Eigenlijk voert de historie nog verder terug. Al in de Staatsregeling voor het Bataafsche Volk van 1798 werd het ‘Hoog
Nationaal Gerechtshof’ aangewezen als forum privilegiatum voor de berechting van (alle) misdrijven van leden van het
Vertegenwoordigend Lichaam en van het Uitvoerend Bewind en andere hoge ambtenaren. In grote trekken werd deze
regeling overgenomen in de Staatsregelingen van 1801 en 1805 en vervolgens ook in de Constitutie voor het Koningrijk
Holland (1806). Zie hierover ook Bauwens 1997, i.h.b. p. 65-66 en 79-81.
18
Deze procedure werd nader uitgewerkt in de artikelen 318 e.v. van het Wetboek van Strafvordering van 1838. De
procedure ging globaal genomen net zo in zijn werk als de behandeling van een wetsvoorstel. Een verzoek van de
procureur-generaal bij de Hoge Raad (PGHR) om hem verlof te verlenen om tot vervolging over te gaan, werd eerst
behandeld in de Tweede Kamer. Als de Tweede Kamer het verlof weigerde, kon de PGHR niet tot vervolging overgaan.
Als de Tweede Kamer het verlof verleende, moest vervolgens de Eerste Kamer een beslissing nemen over het al dan
verlenen tot verlof.

23

van deze ambtsdragers als minder passend werd geacht.19 Men lijkt de berechting door de Hoge
Raad daarnaast als een waarborg te hebben gezien tegen politieke processen.20
In de Grondwetten van 1814 en 1815 is ook vastgelegd dat diverse hoge ambtenaren van het
openbaar ministerie, onder wie de PGHR, “voor hun leven [worden] aangesteld”.
1840
In de Grondwet van 1840 blijft de regeling uit de Grondwet van 1815, dus ook het verlofstelsel bij
ambtsmisdrijven van leden van de Staten-Generaal en ministers, ongewijzigd.
Daarnaast wordt in 1840 uitdrukkelijk de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid in de
Grondwet vastgelegd: de verantwoordelijkheid van ministers “voor alle daden door hen als
zoodanig verrigt of tot welker daarstelling of uitvoering zij zullen hebben medegewerkt, waardoor
de Grondwet of de wetten mogten geschonden of niet opgevolgd zijn” (hierna in dit rapport - ter
onderscheiding van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers voor andere
ambtsdelicten - verder aan te duiden als ‘klassieke strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid’). De grondwetgever van 1840 heeft met de invoering van de klassieke
strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid niet primair tot doel om ministers voor
ambtsmisdrijven te berechten. Het doel is veeleer om de macht van de Koning in te perken. De
Koning wordt met de grondwetswijziging van 1840 verplicht om zijn besluiten en beschikkingen te
laten medeondertekenen door een minister en de minister wordt strafrechtelijk aansprakelijk voor
deze besluiten en beschikkingen, waardoor de greep op de Koning wordt vergroot.21 De invoering
van de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid in 1840 is daarmee de eerste
stap naar een stelsel van volledige politieke ministeriële verantwoordelijkheid, dat al acht jaar later
in de Grondwet zal worden vastgelegd.

De Grondwet van 1840 bepaalt voorts (ten overvloede, omdat de Hoge Raad elders in de
Grondwet reeds was en ook bleef aangemerkt als het forum privilegiatum voor ambtsmisdrijven en
alle andere misdrijven van onder andere ministers) dat de Hoge Raad moet oordelen over “de
aanklagten ter zake van deze verantwoordelijkheid”.
1848
De Grondwet van 1848 brengt vervolgens enkele belangrijke wijzigingen:

1. Het verlofstelsel bij ambtsmisdrijven wordt vervangen door de regel dat ambtsmisdrijven
van - onder meer - leden van de Staten-Generaal en ministers - alleen kunnen worden
vervolgd “hetzij van Koningswege, hetzij van wege de Tweede Kamer”.
2. De rol van de Hoge Raad als forum privilegiatum voor deze ambtsdragers wordt beperkt tot
de berechting van “ambtsmisdrijven”. Alle andere delicten moeten dus voortaan worden
berecht volgens de gewone rechterlijke procedure.
3. De in de Grondwet van 1840 geïntroduceerde bepaling over de klassieke strafrechtelijke
ministeriële verantwoordelijkheid wordt omgezet in een bepaling die voorschrijft dat de
verantwoordelijkheid van ministers voor de uitvoering van de Grondwet en andere wetten,
voor zover die van de Kroon afhangt, moet worden geregeld door de (gewone) wet. In een
ander grondwetsartikel wordt de politieke ministeriële verantwoordelijkheid geïntroduceerd,
met de befaamde tekst: “De Koning is onschendbaar; de ministers zijn verantwoordelijk.”
Over de redenen voor afschaffing van het verlofstelsel bij ambtsmisdrijven is de
grondwetsgeschiedenis zeer summier. Wel kan uit een in 1844 aanhangig gemaakt
initiatiefvoorstel van de zogeheten Negenmannen onder leiding van Thorbecke (die ook aan de
19

Buijs 1884, p. 448-449.
Boogaard & Uzman 2021, aant. 1.
21
Vgl. Broeksteeg 2004, p. 126.
20

24

wieg staat van de grondwetsherziening van 1848) worden afgeleid dat bij sommigen de
overtuiging leeft dat het verlofstelsel te zeer in de weg staat aan vervolging van ambtsmisdrijven
van ministers. Het initiatiefvoorstel van de Negenmannen, dat het niet zal halen omdat een
Kamermeerderheid vindt dat niet de Kamer maar de regering een voorstel tot grondwetsherziening
moet doen, schaft overigens niet alleen het verlofstelsel af maar roept daarnaast voor de
berechting van leden van de Staten-Generaal en ministers wegens ambtsmisdrijven een geheel
nieuw rechtscollege in het leven, een “Hof van Staat”. Over het verlofstelsel schrijven de
Negenmannen: “Het verlof, door de Staten-Generaal te geven, kan geen ander doel hebben dan
om de Ministers te beschermen, en beperkt de vrijheid der Vertegenwoordiging om eene klagt
tegen een Minister in te dienen”.22 Daarbij moet worden bedacht dat de leden van de Eerste Kamer
toen nog werden benoemd door de Koning.
Als reden om het initiatief tot vervolging exclusief toe te delen aan de Koning of aan de Tweede
Kamer, lijkt de grondwetgever het politieke karakter van de ambtsmisdrijven op het oog te hebben
gehad.23
Reden om het forum privilegiatum niet (meer) te laten gelden voor gewone misdrijven, is volgens
de memorie van toelichting dat het “geenszins in het belang der genoemde personen” zou zijn als
het forum privilegiatum ook zou gelden voor gewone misdrijven en ook dat dit te zeer in strijd zou
komen met de “gelijkheid voor de wet”.24 In de memorie van beantwoording stelt de regering dat de
regel dat Kamerleden, ministers e.a. wegens alle misdrijven terecht moeten staan voor de Hoge
Raad “soms [ertoe kan] leiden, om den regelmatigen gang der justitie te bemoeielijken, te stuiten
of te verlammen”.25
In de Grondwet van 1848 blijft gehandhaafd dat de PGHR voor het leven wordt aangesteld. De
benoeming voor het leven van de hoofd-officieren wordt echter geschrapt, hoewel de
Staatscommissie van 1848 juist had voorgesteld om de aanstelling voor het leven uit te breiden tot
de officieren van justitie bij de rechtbanken van eerste aanleg. De regering gaat hier echter niet in
mee, omdat de in de Wet RO neergelegde bevoegdheid van de Koning om aan ambtenaren van
het OM bevelen te geven, er naar haar oordeel juist blijk van geeft dat er geen sprake is van
volstrekte onafhankelijkheid van ambtenaren van het OM. De benoeming voor het leven van de
PGHR blijft echter gehandhaafd, niet zozeer omdat hij aan het hoofd staat van het OM, als wel
vanwege de bijzondere plichten die hem bij de vervolging van leden van de Staten-Generaal,
ministers en andere hoge ambtenaren kunnen worden opgelegd in verband met het
grondwetsartikel waarbij de Hoge Raad als forum privilegiatum blijft aangewezen voor
ambtsmisdrijven. Voor de uitvoering daarvan is een volkomen onafhankelijkheid vereist, aldus de

Kamerstukken II 1844/45, 461, XX, nr. 3, p. 461. Overigens schreef Buijs in 1884 dat het verlofstelsel bij
ambtsmisdrijven in de eerste plaats bestemd was om de leden van de Staten-Generaal zelf te vrijwaren tegen
ongemotiveerde vervolgingen (Buijs 1884, p. 450).
23
Buijs 1884, p. 450. Later is door de regering, ter verdediging van de keuze om via de gewone wet ook ambtsdelicten
onder het bereik van de regeling te brengen die in mindere mate een politiek karakter hebben (met name al die strafbare
feiten waarop art. 44 Sr van toepassing is; zie daarover nader paragraaf 3.1) wel gesteld dat de mening “als zou de
Grondwetgever daarbij enkel aan zuiver politieke misdrijven hebben gedacht (....) geen steun (vindt) in deze
grondwettelijke bepaling” (MvT bij het ontwerp-Wetboek van Strafvordering 1921; Kamerstukken II 1913/14, 286, nr. 3, p.
161).
24
Kamerstukken II 1847/1848, XLIX, nr. 11, p. 350.
25
Kamerstukken II 1847/48, XLIX, nr. 27, p. 577. Deze beantwoording ging overigens geheel voorbij aan de kritiek die
de Tweede Kamer had geuit in het voorlopig verslag (Kamerstukken II 1847/48, XLIX, nr. 26, p. 485). De Kamer keurde
daarin namelijk af dat voor vervolging van leden van de Staten-Generaal het verlofstelsel werd afgeschaft en vond juist
dat het verlofstelsel moest worden uitgebreid tot alle misdrijven. Daarbij zou dan vervolgens echter voor leden van de
Staten-Generaal moeten gelden dat ze berecht zouden worden voor de gewone rechter, ook als het ambtsmisdrijven
betrof.
22

25

regering.26 Daarmee is de PGHR op dat moment nog de enige functionaris van het OM voor wie
de Grondwet benoeming voor het leven voorschrijft.
Op grond van het grondwettelijk overgangsrecht gaan de wijzigingen uit de Grondwet 1848 - na
een niet al te voortvarend optreden van de gewone wetgever die de wet met de nieuwe
grondwettelijke regeling in overeenstemming moest brengen - pas gelden per 1 september 1886
(zie hierover nader paragraaf 2.2).
1887
Bij de grondwetswijziging van 1887 wordt in de grondwettekst buiten twijfel gesteld dat het gaat om
ambtsmisdrijven “in die betrekkingen gepleegd” dus in de betrekking van de betreffende
ambtsdragers. Eveneens wordt geëxpliciteerd dat vervolging en berechting ook na hun aftreden
kan plaatsvinden.
1938
Bij de grondwetswijziging van 1938 wordt ook het dan ingevoerde instituut van de minister zonder
portefeuille onder het bereik van de regeling gebracht.
1983
Afgezien van enkele kleine wijzigingen in de omschrijving van andere ambtsdragers dan leden van
de Staten-Generaal en ministers op wie het forum privilegiatum bij ambtsmisdrijven van
toepassing is, blijft de grondwettelijke regeling tot 1983 ongewijzigd. Bij de grondwetsherziening
van 1983 komt het huidige artikel 119 tot stand, waarmee enkele tekstuele moderniseringen
worden doorgevoerd, door te spreken over “een opdracht tot vervolging”, die “wordt gegeven bij
koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede Kamer”. Verder wordt buiten twijfel gesteld dat
ook staatssecretarissen onder het bereik van de regeling vallen. Voorts wordt de regeling beperkt
tot Kamerleden en bewindspersonen; op leden van de Raad van State en commissarissen van de
Koning, niet bij uitstek politieke ambtsdragers, is de regeling niet langer van toepassing.27 Ook
wordt de grondwettelijke regelingsopdracht van de ministeriële verantwoordelijkheid geschrapt,
overigens niet met de bedoeling dat de gewone wetgever geen regels meer zou mogen of moeten
stellen.

De geschiedenis van de grondwetsherziening 1983 is tamelijk summier over de redenen om aan
de regering en de Tweede Kamer een exclusief initiatiefrecht tot vervolging toe te kennen. In de
memorie van toelichting bij de eerste lezing van het voorstel dat aan artikel 119 ten grondslag lag,
noemt de regering drie redenen: (1) het politieke karakter van ambtsmisdrijven van Kamerleden en
bewindspersonen, (2) bescherming van deze personen tegen lichtvaardige vervolging en (3)
waarborging dat een wenselijk geachte vervolging ook daadwerkelijk plaatsvindt. In de woorden
van de memorie zelf:

“Daarmee wordt recht gedaan aan de omstandigheid, dat de beoordeling van de
draagwijdte en de inhoud van ambtsmisdrijven van kamerleden, ministers en
staatssecretarissen in sterke mate een politiek karakter draagt. Door de beslissing omtrent
vervolging exclusief in handen te laten van de regering of de Tweede Kamer worden de
betrokken ambtsdragers beschermd tegen een op lichtvaardige gronden ingestelde
26

Aldus weergegeven door Buijs 1884, p. 475.
De regeling blijft na de grondwetsherziening van 1983 wel van toepassing op de Gouverneur van de Nederlandse
Antillen, maar dit wordt niet meer geregeld in de Grondwet, maar in het Reglement voor de Gouverneur van de
Nederlandse Antillen, een rijkswet. Heden ten dage geldt voor ambtsmisdrijven van de Gouverneurs van Aruba, Curaçao
en Sint Maarten nog steeds dezelfde regeling als artikel 119 Grondwet (zie artikel 10 van het Reglement voor de
Gouverneur van Aruba, artikel 10 van het Reglement voor de Gouverneur van Curaçao en artikel 10 van het Reglement
voor de Gouverneur van Sint Maarten).

27

26

vervolging. Bovendien heeft de hier voorgestelde opzet - en zulks is ook onder de huidige
regeling het geval - de waarborg dat, indien de beslissing tot instelling van een vervolging
is genomen, de vervolging ook daadwerkelijk plaatsvindt.”28
Als reden voor (handhaving van) de berechting in eerste en enige instantie door de Hoge Raad
noemt de regering het belang van de betrokken ambtsdragers om “niet te lang het middelpunt te
zijn van de politieke opschudding die een proces wegens ambtsmisdrijven, door hen gepleegd,
toch altijd zal verwekken”; daarbij acht de regering het van belang dat “het politieke leven (...) na
alle onvermijdelijke commotie die een proces wegens ambtsmisdrijven teweeg zou brengen, zo
snel mogelijk zijn normale gang moet kunnen hernemen”.29 Omdat berechting in één instantie niet
in overeenstemming is met het in artikel 14, vijfde lid, IVBPR neergelegde recht op hoger beroep in
strafzaken, is hierop door Nederland een voorbehoud gemaakt ten aanzien van de berechting van
ambtsmisdrijven bij bepaalde categorieën van personen.30
De regel dat de PGHR voor het leven wordt benoemd, blijft in 1983 in de Grondwet verankerd (art.
117, eerste lid). Volgens de regering hangt deze regel “ten nauwste samen met zijn taak ten
aanzien van de vervolging van leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecretaris
wegens ambtsmisdrijven in die betrekking gepleegd”.31

2.1.3 Samenvattende opmerkingen
Uit het voorgaande blijkt dat de Grondwet van 1848 een belangrijke verandering teweeg bracht.
Voor die tijd gold voor de berechting van ambtsmisdrijven van leden van de Staten-Generaal en
ministers een verlofstelsel: vervolging kon alleen plaatsvinden als de Staten-Generaal (beide
Kamers) daarvoor toestemming gaven. De Grondwet van 1848 veranderde dit in het thans nog
steeds bestaande systeem, waarbij de vervolging alleen kan plaatsvinden in opdracht van de
regering (bij koninklijk besluit) of de Tweede Kamer. Al sinds 1814 schrijft de Grondwet voor dat
berechting plaatsvindt door de Hoge Raad in eerste en enige instantie (het zogeheten forum
privilegiatum). Tot 1848 bepaalde de Grondwet dat dit voor alle misdrijven gold, vanaf 1848 alleen
voor ambtsmisdrijven. In 1983 is de categorie van functionarissen waarop de Grondwet deze
bijzondere procedure van toepassing verklaart, beperkt. Aanvankelijk gold de procedure niet
alleen voor leden van de Staten-Generaal en ministers, maar ook voor leden van de Raad van
State, commissarissen van de Koning en hoge koloniale ambtenaren. De Grondwet van 1983
heeft dit beperkt tot leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen.
Omdat de berechting plaatsvindt door de Hoge Raad, vloeit uit het grondwettelijk systeem
logischerwijze voort dat de PGHR belast is met de vervolging. Dit is nimmer uitdrukkelijk in de
Grondwet vastgelegd. Wel bepaalt de Grondwet al sinds 1814 dat de PGHR voor het leven is
benoemd.

Kamerstukken II 1979/80, 16164 (R 1147), nr. 3, p. 5. In dezelfde zin de memorie van antwoord: Kamerstukken II
1980/81, 16164 (R1147), nr. 8, p. 1-2.
29
Kamerstukken II 1979/80, 16164 (R 1147), nr. 3, p. 6.
30
“The Kingdom of the Netherlands reserves the statutory power of the Supreme Court of the Netherlands to have sole
jurisdiction to try certain categories of persons charged with serious offences committed in the discharge of a public
office.” Zie ook artikel 2 van de rijkswet van 24 november 1978, Stb. 1978, 624, waarmee het IVBPR werd goedgekeurd.
Opgemerkt zij dat ook artikel 2 van het (nog niet door Nederland geratificeerde) Zevende Protocol bij het EVRM
(Straatsburg, 22 november 1984) een recht op hoger beroep in strafzaken bevat, maar dat artikel bevat zelf een
uitzondering voor “gevallen waarin de betrokkene in eerste aanleg werd berecht door het hoogste gerecht”. Anders dan
in de literatuur wel is gesteld (De Jong 2005, p. 275), is er met betrekking tot artikel 2 van het Zevende Protocol dus
geen sprake van een door Nederland gemaakt voorbehoud.
31
Kamerstukken II 1979/80, 16162, nr. 3, p. 5. Opgemerkt zij dat de PGHR sinds 1999 niet meer valt onder het OM (zie
paragraaf 2.2.5).
28

27

2.2

Uitwerking van het grondwettelijk kader in wettelijke en andere regels

2.2.1 De Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal,
ministers en staatssecretarissen (Wmv)
Het grondwettelijke kader is voor een belangrijk deel uitgewerkt in de Wmv. Deze wet dateert
oorspronkelijk van 1855 en gaf toen uitwerking aan de regelingsopdracht in de Grondwet van 1848
waarin voor ministers werd bepaald “dat hunne verantwoordelijkheid wordt geregeld door de
wet”.32 Tot voor kort was in de Wmv het 19e-eeuwse karakter nog duidelijk zichtbaar, zowel wat
terminologie als inhoud betreft. Pas bij de inwerkingtreding van de in paragraaf 1.1 genoemde
moderniseringswet (19 september 2018) zijn de 19e-eeuwse sporen uitgewist. Het doel van deze
wet was om voor de korte termijn de Wmv beperkt te moderniseren; de fundamentele problemen
werden aan de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen
overgelaten. Met de moderniseringswet is de terminologie gemoderniseerd en zijn er enkele
inhoudelijke verbeteringen aangebracht op punten die door de commissie-Schouten waren
gesignaleerd, maar de kern van de in de Wmv opgenomen procedure bleef ongewijzigd.33
Aandacht verdient verder dat, zoals ook uit de oorspronkelijke titel en inhoud blijkt, de procedure in
de Wmv oorspronkelijk alleen was bedoeld als procedureregeling om te kunnen komen tot
vervolging van ministers wegens het niet-naleven van de op hen rustende verplichting om te
zorgen voor de uitvoering van de Grondwet en andere wetten (dus de klassieke strafrechtelijke
ministeriële verantwoordelijkheid).
Artikel 1 Wmv herhaalt letterlijk de zorgplicht van de ministers voor de uitvoering van de Grondwet
en de andere wetten, zoals die in de Grondwet van 1848 was vastgelegd en knoopt daaraan vast
dat de ministers wegens het niet naleven van deze verplichting verantwoordelijk en in rechte
vervolgbaar zijn overeenkomstig de bepalingen van de Wmv. Dit artikel is sinds 1855 inhoudelijk
ongewijzigd gebleven. Artikel 3 Wmv, zoals dat in 1855 tot stand kwam, gaf een omschrijving van
de in dat verband relevante strafbare feiten. Deze delictsomschrijvingen zijn tegenwoordig in de
artikelen 355 en 356 Sr terug te vinden. Bij de totstandbrenging van het nieuwe Wetboek van
Strafrecht van 1881, dat in 1886 in werking trad, werden de strafbaarstellingen uit artikel 3 Wmv
namelijk om wetssystematische redenen overgebracht naar dat wetboek. Op de artikelen 355 en
356 Sr, die dus uitdrukking geven aan de klassieke strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid, wordt nader ingegaan in paragraaf 3.2.
Bij de invoering van het Wetboek van Strafrecht in 1886 werd de oorspronkelijke bedoeling van de
Wmv verlaten, doordat toen via aanpassingen van het Wetboek van Strafvordering en de Wet RO
de Wmv-procedure ongewijzigd van overeenkomstige toepassing werd verklaard op alle andere
ambtsdelicten van ministers en voorts op alle ambtsdelicten van - onder meer - leden van de
Staten-Generaal. Dit gebeurde zonder dat daaraan noemenswaardige overwegingen werden
gewijd.34
Overigens gaf de wetgever met de aanpassingen van 1886 pas na 38 jaar uitvoering aan de
nieuwe regels in de Grondwet van 1848. Vanwege het grondwettelijke overgangsrecht betekende
dit dat tot 1 september 1886 het in de Grondwet van 1815 opgenomen verlofstelsel bij
32

Zie voor de kennelijke bedoeling van deze regelingsopdracht: Oud 1967, p. 333-335.
Zie voor een overzicht van de belangrijkste moderniseringen paragraaf 1.2 van het algemeen deel van de memorie
van toelichting bij het aan de moderniseringswet ten grondslag liggende wetsvoorstel: Kamerstukken II 2017/18, 34871,
nr. 3, p. 2-3. Zie voorts Jans 2018.
34
Art. 322, tweede lid, van het Wetboek van Strafvordering 1886, in het Wetboek van Strafvordering 1921 opgenomen
als art. 483, tweede lid. Deze bepaling is via de moderniseringswet Wmv per 19 september 2018 geschrapt en
inhoudelijk overgeheveld naar de artikelen 3 en 4 Wmv.
33

28

ambtsmisdrijven bleef gelden, evenals de rechtsmacht van de Hoge Raad terzake van alle
misdrijven - dus niet slechts ambtsmisdrijven - van leden van de Staten-Generaal en ministers.35
Op de procedureregels in de Wmv wordt hierna kort ingegaan.

2.2.2 Procedure bij de Tweede Kamer
De Wmv bevat een tamelijk uitgebreide procedure voor de manier waarop de Tweede Kamer kan
komen tot een opdracht tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon wegens een
ambtsdelict (art. 7 t/m 19). Kort samengevat behelst zij het volgende.
De procedure moet worden gestart met een schriftelijke en gemotiveerde “aanklacht” van ten
minste vijf Tweede Kamerleden wegens een vermoedelijk ambtsdelict. Nadat de Kamervoorzitter
degene tegen wie de aanklacht is gericht in de gelegenheid heeft gesteld om schriftelijk of
mondeling een zienswijze naar voren te brengen, is het aan (een meerderheid van) de Tweede
Kamer om te besluiten om de aanklacht “in overweging te nemen”.36 Neemt de Kamer de
aanklacht in overweging, dan moet zij een uit Tweede Kamerleden bestaande “commissie van
onderzoek” (hierna verder aan te duiden als: onderzoekscommissie) instellen, die “is belast met
het opsporen en verzamelen van alle bescheiden, inlichtingen en bewijzen, die tot opheldering van
de feiten, in de aanklacht vermeld, kunnen leiden”. De Wmv verklaart grote delen van de
procedure uit de Wet op de parlementaire enquête 2008 (Wpe) op dit onderzoek van
overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat degene tegen wie de aanklacht is gericht niet
verplicht is om de commissie van onderzoek medewerking te verlenen en er bovendien familiaal
verschoningsrecht geldt. In iedere stand van het onderzoek is de commissie verplicht om degene
tegen wie de aanklacht is gericht, indien deze dit wenst, te horen. Na beëindiging van het
onderzoek brengt de commissie verslag uit aan de Kamer. Bij de beraadslaging moet de
aangeklaagde persoon desgevraagd worden gehoord en het laatste woord krijgen. De Kamer
toetst de aangeklaagde feiten “aan het recht, de billijkheid, de zedelijkheid en het staatsbelang”.
Als de Kamer “genoegzame gronden tot vervolging aanwezig acht”, geeft ze aan de PGHR
opdracht om de vervolging in te stellen. Het besluit van de Tweede Kamer moet “een nauwkeurige
aanduiding van het ten laste gelegde feit” bevatten. Binnen drie dagen moeten het besluit, de
aanklacht en andere relevante informatie aan de PGHR worden toegezonden. Deze moet aan de
opdracht tot vervolging onmiddellijk gevolg geven.
Komt het binnen drie maanden na de indiening van de aanklacht niet tot een eindbeslissing van de
Kamer, dan wordt de aanklacht geacht te zijn verworpen. De Kamer heeft evenwel de mogelijkheid
om de termijn met ten hoogste twee maanden te verlengen.

35

Dit laatste verklaart waarom nog in 1880 oud-Eerste Kamerlid Pincoffs bij de Hoge Raad werd vervolgd wegens
frauduleuze bankbreuk en valsheid in geschrifte, een ‘gewoon’ delict (wegens voortvluchtigheid van het oud-Kamerlid
kwam het alleen tot een veroordeling van een medeverdachte: HR 6 maart 1880, W 4478; zie hierover ook onderdeel 2.7
van de conclusie van A-G Langemeijer van 12 december 2014, ECLI:NL:PHR:2014:2482 bij HR 13 februari 2015,
ECLI:NL:HR:2015:303, NJ 2015/208 m.nt. J.M. Reijntjes). Twee bekende eerdere zaken bij de Hoge Raad over
‘gewone’ misdrijven van politieke ambtsdragers betroffen de veroordeling van minister van Marine Pels Rijcken wegens
overtreding van de wet van 19 april 1867, houdende voorzieningen omtrent den veetyhphus (Stb. 1867, 30) door het los
laten lopen van zijn hond (HR 9 januari 1868) en de zaak tegen Tweede Kamerlid Van der Maesen de Sombreff, die als
bestuurder van een spoorwegmaatschappij treinen zonder werkend fluitalarm had laten rondrijden (HR 18 april 1867, W
2897). Zie nader Verhulst & Boogaard 2016. Een oudere bekende zaak waarbij de Hoge Raad in eerste en enige aanleg
oordeelde, betrof de veroordeling van Thorbecke (toen lid van de Tweede Kamer) in juni 1858 voor overtreding van de
Militiewet 1917 wegens het niet aanmelden van zijn zoon voor de militie (zie Parlement.com/Ministeriële
verantwoordelijkheid, aant. 3).
36
Zie voor voorbeelden de casusbeschrijvingen in paragraaf 2.3.2 betreffende de aanklachten vant de leden Wilders c.s.
tegen minister Van der Laan (2012), minister-president Rutte (2016) en de leden van het kabinet-Rutte III (2021).

29

2.2.3 Procedure bij de regering
De Wmv zwijgt over de manier waarop de regering tot een opdracht tot vervolging kan komen. De
Wmv bevat slechts enkele regels die het daartoe vast te stellen KB zelf betreffen, namelijk dat het
KB een nauwkeurige aanduiding van het ten laste gelegde feit moet bevatten en daarnaast de
opdracht aan de PGHR om de vervolging in te stellen. Verder verplicht de Wmv de PGHR om aan
de ontvangen opdracht tot vervolging “onmiddellijk gevolg te geven”.
In 2017 heeft de toenmalige minister van VenJ (niet-wettelijke) gedragslijnen op schrift gesteld
over de procedure die vooraf moet gaan aan een mogelijke opdracht tot vervolging. Deze
gedragslijnen zijn vastgelegd in het op 11 oktober 2017 door de minister van VenJ vastgestelde
Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de
procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en
Staatssecretarissen (Stcrt. 2018, 3803, opgenomen in bijlage 4). Gelet op de centrale rol die de
PGHR op grond van artikel 111, tweede lid, Wet RO heeft bij eventuele vervolging (zie hierna
paragraaf 2.2.5), is in het protocol een belangrijke adviestaak toegekend aan de PGHR.
Het protocol gaat uit van een behandeling in twee fasen: een oriënterend onderzoek en - zo nodig
- een opsporingsonderzoek. Aangiften die worden gedaan bij een ministerie, het OM of de politie
en waarbij (mogelijk) sprake is van een ambtsdelict door een Kamerlid of bewindspersoon, moeten
op grond van dat protocol worden doorgestuurd naar de minister van JenV, die de aangifte op zijn
beurt doorstuurt naar de PGHR. Ook als een dergelijke aangifte bij het Ministerie van JenV
binnenkomt, wordt deze naar de PGHR doorgestuurd. Bij elke aldus doorgezonden aangifte en bij
elke aangifte die rechtstreeks is gedaan bij de PGHR, start de PGHR een oriënterend onderzoek,
gericht op de vraag of er aanknopingspunten zijn voor een opsporingsonderzoek. De minister van
JenV of de PGHR bericht de aangever dat de aangifte wordt bestudeerd. Na afloop van het
oriënterend onderzoek informeert de PGHR de minister van JenV over zijn bevindingen. Als de
minister van JenV na kennisneming van deze bevindingen aan de PGHR meedeelt dat een
opsporingsonderzoek geïndiceerd is, start de PGHR een opsporingsonderzoek met bijstand van
het OM. Na afloop van dit onderzoek informeert de PGHR de minister wederom over zijn
bevindingen. Daarna is het aan de regering om een vervolgingsbeslissing te nemen. Zij neemt
hetzij een KB waarmee aan de PGHR opdracht tot vervolging wordt gegeven, ofwel zij geeft geen
opdracht tot vervolging. Over een KB moet de Tweede Kamer worden geïnformeerd (art. 5, tweede
lid, Wmv). Er is geen vaste procedure voor een beslissing tot niet-vervolging. Volgens het protocol
informeert de minister van JenV de Tweede Kamer vertrouwelijk over de beslissing, afhankelijk
van de omstandigheden al dan niet in geanonimiseerde vorm. De minister van JenV informeert
voorts de aangever over de beslissing ten aanzien van de aangifte en ook - vertrouwelijk - de
bewindspersoon of het Kamerlid op wie de aangifte ziet. De toelichting bij het protocol gaat nog in
op diverse details, zoals de situatie waarin de aangifte betrekking heeft op de minister van JenV
zelf. Over het al dan niet openbaar maken van de bevindingen van de PGHR bevat het protocol
geen regels. Aan het protocol is inmiddels diverse keren toepassing gegeven.37
Ingevolge artikel 111, derde lid, Wet RO neemt de PGHR de taken en bevoegdheden van het OM
waar in de gevallen waar in de Hoge Raad ten principale recht doet, hetgeen het geval is bij
ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen. In het protocol is toegelicht dat tot deze taak
de opsporing van de betreffende strafbare feiten behoort (art. 148 e.v. Sv) en ook voorafgaande
oriënteringsonderzoeken.
37

Zie de in paragraaf 2.3.2 beschreven zaken ‘Appartement Pechtold’ (2018) en ‘Toeslagenaffaire’ (2021), die leidden
tot een oriënterend onderzoek van de PGHR en de zaak ‘Uitspraken minister Slob inzake handelwijze reformatorische
scholen’(2020) waarbij het OM de aangifte zelfstandig behandelde omdat naar het oordeel van het OM geen sprake was
van verdenking van een strafbaar feit.

30

Ten slotte is hier van belang dat artikel 123 Wet RO zeker stelt dat de PGHR hierbij kan
terugvallen op de ondersteuning van het OM. Dit artikel verplicht het College van procureursgeneraal ertoe om aan de PGHR de bijstand van het OM te verlenen die de PGHR ter uitvoering
van de aan hem opgedragen taken verlangt.
Overigens ontbreekt in het Wetboek van Strafvordering of in de Wmv een expliciete regeling van
het opsporingsonderzoek.

2.2.4 Samenloopregels procedures Tweede Kamer en regering
De Wmv bevat enkele samenloopregels voor procedures bij regering en Tweede Kamer:
•

•

•

•
•

Als de Kamer een aanklacht niet in overweging heeft genomen, kan de regering de
opdracht geven tot vervolging van dezelfde persoon wegens dezelfde feiten (art. 15, eerste
lid, tweede zin).
Als de Kamer een aanklacht na onderzoek en beraadslaging heeft verworpen, kunnen
noch Kamer noch regering ten aanzien van dezelfde persoon wegens dezelfde feiten
opnieuw onderzoek doen, noch een opdracht tot vervolging geven (art. 15, tweede lid).
Als een aanklacht geacht wordt te zijn verworpen omdat de Kamer binnen drie (of vijf)
maanden geen eindbeslissing heeft genomen, blijft de regering bevoegd om opdracht te
geven tot vervolging van dezelfde persoon wegens dezelfde feiten (art. 17).
Als de Kamer opdracht heeft gegeven tot vervolging, kan de regering geen opdracht geven
tot vervolging van dezelfde persoon wegens dezelfde feiten (art. 19).
Als de regering opdracht tot vervolging heeft gegeven, kan de Tweede Kamer geen
aanklacht tegen dezelfde persoon wegens dezelfde feiten in overweging nemen (art. 6).

2.2.5 Vervolging en strafvordering: centrale rol PGHR
Artikel 111, tweede lid, aanhef en onder a, Wet RO belast de PGHR met de vervolging van
ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen.38 In artikel 4, derde lid, Wmv wordt buiten
twijfel gesteld dat de PGHR verplicht is om aan een door hem ontvangen opdracht van de regering
of van de Tweede Kamer tot vervolging onmiddellijk gevolg te geven.39 Dit is een direct gevolg van
artikel 119 Grondwet, dat het vervolgingsmonopolie volledig legt bij de regering of de Tweede
Kamer. Het opportuniteitsbeginsel, op grond waarvan het OM normaliter van vervolging kan
afzien, geldt bij deze delicten dus niet.
Volgens artikel 484, eerste lid, Sv vindt de strafvordering plaats met overeenkomstige toepassing
van de regels omtrent de strafvordering in eerste aanleg van feiten waarvan de rechtbank kennis
neemt. Op deze procedure maakt artikel 484, eerste lid, de volgende uitzonderingen:
• De Hoge Raad wijst uit zijn leden een raadsheer-commissaris aan als de PGHR dat
vordert.40
• Bij een doorzoeking of een schouw kunnen de raadsheer-commissaris respectievelijk de
PGHR zich laten vervangen door een rechter-commissaris respectievelijk een officier van
justitie.
• Er is geen gezagsrelatie tussen het college van procureurs-generaal en de PGHR, zoals
die wel bestaat tussen het college en officieren van justitie.

38

Op grond van artikel 111, vijfde lid, Wet RO kunnen de hieruit voortvloeiende bevoegdheden in beginsel ook worden
uitgeoefend door de plaatsververvangend PGHR en door advocaten-generaal bij de HR.
39
Dit voorschrift stond tot 19 september 2018 in artikel 483, derde lid, Sv.
40
Overigens schrijft artikel 27, eerste lid, van het Besluit orde van dienst gerechten dwingend voor dat in het geding bij
de Hoge Raad een lid van de Hoge Raad een raadsheer-commissaris wordt benoemd.

31

•

•

Strafvorderlijke bepalingen die ertoe kunnen leiden dat de zaak niet op de openbare
terechtzitting wordt behandeld, zijn niet van toepassing. Dit betreft bepalingen over de
beëindiging van het onderzoek door de rechter-commissaris, beslissingen omtrent verdere
vervolging, het indienen van een bezwaarschrift tegen de dagvaarding en wijziging van de
tenlastelegging. Verder moet de PGHR in de dagvaarding het ten laste gelegde feit
opnemen, zoals dat in de door de regering of de Tweede Kamer gegeven opdracht is
uitgedrukt.
Tegen de beslissing van de Hoge Raad staat geen beroep of bezwaarschrift open.

Voor de taakuitoefening van de PGHR op het gebied van vervolging geldt hetgeen hierboven in
paragraaf 2.2.4 is toegelicht: de PGHR neemt in dit geval de taken en bevoegdheden van het OM
waar (art. 111, derde lid, Wet RO) en kan zich daarbij verzekeren van de bijstand van het OM (art.
123 Wet RO).
Zoals vermeld aan het slot van paragraaf 2.1 is in artikel 117 Grondwet vastgelegd dat de PGHR
voor het leven wordt benoemd en hangt deze grondwettelijke waarborg voor onafhankelijkheid
blijkens de grondwetsgeschiedenis zeer nauw samen met de taak van de PGHR ten aanzien van
de vervolging van Kamerleden en bewindspersonen wegens ambtsdelicten. Corstens/Borgers en
Kooijmans wijzen erop dat de benoeming voor het leven voorkomt dat de PGHR in geval van een
opdracht van de Tweede Kamer tot het vervolgen van een bewindspersoon, door de minister (lees:
de regering) zou worden ontslagen om te verijdelen dat aan die opdracht gevolg wordt gegeven.
De rechtspositionele onafhankelijkheid is dus bedoeld om de PGHR in dit opzicht functioneel
onafhankelijk te maken, aldus deze auteurs.41 De grondwettelijke onafhankelijkheidswaarborg
heeft in dit opzicht dus ook zijn belang behouden na de wijziging van de Wet op de rechterlijke
organisatie in verband met de reorganisatie van het OM per 1 juni 1999 (Stb. 1999, 194), waarmee
de PGHR een ambt sui generis werd en geen deel meer uitmaakte van het OM.

2.2.6 Medeverdachten
Bijzondere aandacht verdient nog de regel dat de berechting van medeverdachten van
Kamerleden of bewindspersonen die wegens een ambtsdelict worden vervolgd, eveneens moet
plaatsvinden door de Hoge Raad. Deze regel is vastgelegd in artikel 485 Sv, dat, afgezien van
vernummering, sinds 1886 tekstueel ongewijzigd is gebleven. Het artikel betekent feitelijk dat de
PGHR pas is belast met opsporing en vervolging van medeverdachten nadat de regering of de
Tweede Kamer een opdracht tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon heeft gegeven.42

2.2.7 De berechting door de Hoge Raad
In artikel 76, eerste en tweede lid, Wet RO is, in het verlengde van artikel 119 Grondwet, de
rechtsmacht van de Hoge Raad “in eerste instantie, tevens in hoogste ressort” vastgelegd terzake
van ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen van leden van de Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen. De Hoge Raad fungeert hier dus als feitenrechter in eerste en enige aanleg,
zonder de mogelijkheid van hoger beroep.

41

Corstens/Borgers & Kooijmans 2021, p. 131.
Remmelink 1994, aant. 4 op art. 485 Sv; Dingemanse 2008, aant. 4 en 5 op art. 485 Sv; Reijntjes 2000, aant. 3 op art.
7 Sv; Valkenburg 2019, art. 485 Sv, aant. 2. Zie ook HR 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:303, NJ 2015/208 m.nt.
J.M. Reijntjes, en onderdeel 2.14 van de ten behoeve van dit arrest genomen conclusie van A-G Langemeijer van 12
december 2014, ECLI:NL:PHR:2014:2482. In onderdeel 2.7 van deze conclusie wordt als voorbeeld uit een ver verleden
genoemd de veroordeling door de Hoge Raad in 1880 van een medeverdachte in een zaak waarbij een oud-Eerste
Kamerlid (Pincoffs) bij de Hoge Raad werd vervolgd wegens frauduleuze bankbreuk en valsheid in geschrift (wegens
voortvluchtigheid van het oud-Kamerlid kwam het alleen tot een veroordeling van een medeverdachte).

42

32

Ingevolge het vierde lid van artikel 76 oordeelt de Hoge Raad met een aantal van tien raadsheren
(in de praktijk aangeduid als de “zetel”) en wordt bij het staken der stemmen een uitspraak ten
voordele van de verdachte gedaan. Het vereiste aantal van tien raadsheren, dat het dubbele is van
het aantal waarmee de Hoge Raad gewoonlijk rechtspreekt, houdt historisch gezien verband met
het gewicht dat aan de door de Hoge Raad te berechten strafzaken tegen hoge functionarissen
placht te worden toegekend. Bij de indiening van de goedkeuringswet inzake het IVBPR en bij de
grondwetsherziening van 1983 is door de regering opgemerkt dat de verdubbeling van het aantal
raadsheren (tezamen met de waarborg van vervolging door de voor het leven benoemde PGHR)
een zekere rechtszekerheidscompensatie biedt in verband met het ontbreken van de mogelijkheid
van hoger beroep.43
In het door hem op grond van artikel 75, vierde lid, Wet RO vastgestelde reglement van inwendige
dienst (als paragraaf 1.1 deel uitmakend van het Procesreglement Hoge Raad der Nederlanden)
heeft de Hoge Raad diverse aspecten uitgewerkt.44 Onder andere is vastgelegd dat de zogeheten
strafkamer (formeel: de tweede meervoudige kamer) van de Hoge Raad in een “zetel” van drie of
vijf leden “kennis neemt” van deze zaken, met uitzondering van de behandeling ter terechtzitting.
Dit sluit aan op artikel 27 Besluit orde van dienst gerechten, waarin is bepaald dat de behandeling
van deze zaken aan de in het reglement aangewezen kamer wordt opgedragen, met uitzondering
van de behandeling op de openbare terechtzitting, die plaats moet vinden door een andere,
eveneens in het reglement aangewezen kamer. Ook bepaalt artikel 27 dat een lid van die kamer
wordt benoemd tot “commissaris”. Op deze wijze is dus geregeld dat leden van de strafkamer en
een daaruit benoemde raadsheer-commissaris de regie hebben over het onderzoek voorafgaande
aan de behandeling ter terechtzitting.
Het reglement heeft vervolgens voor de behandeling ter terechtzitting een speciale meervoudige
kamer in het leven geroepen, de vijfde meervoudige kamer van de Hoge Raad. Van die kamer
maken alle leden van de Hoge Raad deel uit, zodat uit alle leden van de Hoge Raad kan worden
geput om de “zetel” van het in gevolge artikel 76, vierde lid, Wet RO vereiste aantal van tien
raadsheren te vormen. Over de samenstelling van die zetel van tien raadsheren bevat het
reglement een gedetailleerde regeling, die inhoudt dat die is samengesteld uit leden van zowel de
strafkamer, de civiele kamer als de belastingkamer. Leden van de strafkamer die al aan de
behandeling van de zaak hebben deelgenomen vóór de terechtzitting, als lid van de zetel die
belast was met het “kennis nemen” van de zaak of als raadsheer-commissaris, kunnen geen deel
uitmaken van de zetel die de behandeling ter terechtzitting doet.

2.2.8 Geen beklag tegen niet-vervolging
Normaliter staat volgens artikel 12 Sv tegen een beslissing van het OM om niet te vervolgen
beklag open bij het gerechtshof. Uit artikel 13a Sv volgt echter dat beklag moet worden gedaan bij
de Hoge Raad als het een strafbaar feit betreft waarvan de Hoge Raad in eerste aanleg kennis
neemt. Volgens vaste jurisprudentie verklaart de Hoge Raad een beklag tegen het niet vervolgen
van een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict evenwel niet ontvankelijk, nu
ingevolge artikel 119 Grondwet en de daarmee verband houdende wetgeving de opdracht tot
vervolging slechts kan worden gegeven bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede

Kamerstukken II 1975/76, 13932 (R 1037), nr. 3, p. 25 en 44 (MvT bij voorstel van rijkswet inzake o.a. goedkeuring
van het IVBPR). In gelijke zin: Kamerstukken II 1980/81, 16164 (R 1147), nr. 8, p. 3 (MvA II grondwetswijzigingsvoorstel
inzake berechting van ambtsmisdrijven).
44
Artikelen 1.1.7, aanhef en onder a, en 1.1.10 Procesreglement Hoge Raad der Nederlanden (Stcrt. 2017, 5928, zoals
nadien diverse malen gewijzigd). Een integrale tekst is te vinden via www.hogeraad.nl/reglementenprotocollen/reglementen.
43

33

Kamer, waaruit volgt dat de Hoge Raad daartoe niet bevoegd is.45 In de woorden van oudpresident van de Hoge Raad Royer: “Pogingen van ontevreden burgers om hoge gezagsdragers
wegens ambtsdelicten terecht te doen staan, plegen hierop stuk te lopen.”46
Komt het niet tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon als verdachte, dan kan tegen het
niet vervolgen van een medeverdachte evenmin beklag worden gedaan bij de Hoge Raad, maar
kan wel beklag worden gedaan bij het gerechtshof. 47 Komt het wél tot vervolging van een Kamerlid
of bewindspersoon, dan lijkt aannemelijk dat tegen niet-vervolging van een medeverdachte beklag
kan worden gedaan bij de Hoge Raad, nu voor vervolging van een medeverdachte geen opdracht
van de regering of de Tweede Kamer is vereist.
2.3

Casuïstiek

2.3.1 Inleiding
Tot een vervolging van een Kamerlid of een bewindspersoon wegens een ambtsdelict is het in de
Nederlandse geschiedenis nog nooit gekomen.48 Wel is de toepassing van de bijzondere
procedure voor ambtsdelicten in het verleden diverse malen aan de orde gekomen in het kader
van enkele aanklachten op grond van de Wmv of aangiften bij politie of het OM. Ook in
Kamerdebatten, in de literatuur en in de publiciteit is in incidentele gevallen de toepassing van de
bijzondere procedure aan de orde geweest. Voor een goed begrip van de mogelijkheden en
onmogelijkheden van de bijzondere procedure heeft de commissie uit openbare bronnen bekende
casuïstiek van de naoorlogse periode hieronder op een rijtje gezet. Een volledige opsomming
wordt niet gepretendeerd.

2.3.2 Overzicht
1948 Indiëbeleid49
In april 1948 diende het Nationaal Comité Handhaving Rijkseenheid (waarin onder andere oudminister-president Gerbrandy zitting had) een verzoek bij de Tweede Kamer in om aan de PGHR
opdracht te geven vervolging in te stellen tegen alle ministers sinds november 1945 die vanwege
het Indonesische beleid de Grondwet en andere wetten zouden hebben geschonden. Dat verzoek
werd door de Tweede Kamer afgewezen.
1960 Totobeleid
In oktober 1960 kwam, meer in theoretische dan in praktische zin, in de Tweede Kamer de
mogelijkheid ter sprake van strafrechtelijke vervolging van minister Beerman (Justitie) wegens
handelen in strijd met de Loterijwet in verband met het totobeleid. Een en ander gaf toenmalig
VVD-fractievoorzitter Oud bij de algemene politieke beschouwingen in de Tweede Kamer in
HR 6 december 1985, ECLI:NL:HR:1985:AD3009, NJ 1986/244 m.nt. Th.W. van Veen; HR 27 okotober 1989,
ECLI:NL:HR:1989:AD3011, NJ 1990/108 m.nt. Th.W. van Veen; HR 20 maart 1998, ECLI:NL:HR:1998:ZC2609, NJ
1998/549; HR 28 april 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA5656; HR 9 juli 2004, ECLI:NL:HR:2004:AP1273, NJ 2004/538; HR 9
juli 2004, ECLI:NL:HR:2004:1274; HR 7 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU9736, NJ 2006/243; HR 19 oktober 2007,
ECLI:NL:HR:2007:BA8454, NJ 2008/26 m.nt. E.A. Alkema; HR 25 april 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0457; HR 3
december 2010, ECLI:NL:HR:2010:BO0198, NJ 2011/122 m.nt. N. Keijzer; HR 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:303,
NJ 2015/208 m.nt. J.M. Reijntjes; HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:765. Zie ook reeds Hof ’s-Gravenhage 2 april
1947, NJ 1948, 333 (betreffende leden van de Commissie-Generaal voor Nederlands-Indië).
46
Royer 1988, p. 132.
47
HR 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:303, NJ 2015/208 m.nt. J.M. Reijntjes. Zie ook de ten behoeve van dit arrest
genomen conclusie van A-G Langemeijer van 12 december 2014, ECLI:NL:HR:2014:2482.
48
Zoals vermeld in noot 35 is dit in de negentiende eeuw wél gebeurd ten aanzien van enkele commune delicten, die
toen ook onder het bereik van de bijzondere procedure vielen.
49
De weergave van deze zaak is grotendeels ontleend aan Van der Braak 2019.
45

34

oktober 1960 aanleiding tot een beschouwing over de strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid (“een totaal verouderd geval”) en over de procedure van de Wmv.50
1961 en 1962 Zaak-Fonteijn
De voormalige sergeant-konstabel van de Koninklijke Marine A.H.F. Fonteijn verzocht in 1961 aan
de PGHR om vervolging in te stellen tegen minister Visser (Defensie). Hij wilde eerherstel, omdat
hij in 1935 ten onrechte als muiter (op De Zeven Provinciën in 1933) was ontslagen. Er was
overduidelijk sprake geweest van een persoonsverwisseling. De zaak had in 1955 al aanleiding
gegeven tot een Kamerdebat. Fonteijn richtte zich in 1962 tot de Tweede Kamer met een verzoek
om de PGHR last te geven tot het instellen van een strafvervolging tegen de minister van Defensie
wegens het plegen van ambtsmisdrijven, verband houdende met eerder vermeld ontslag. De
Tweede Kamer nam in 1963 het voorstel van de Commissie voor de Verzoekschriften over om dit
verzoek af te wijzen op de volgende gronden:
“a. dat adressant niet heeft aannemelijk gemaakt dat vermelde bewindsman enig ambtsmisdrijf als
door adressant beweerd zou hebben gepleegd;
b. dat het niet op de weg der Kamer ligt, af te keuren dat de Minister de zaak van adressants
ontslag als afgedaan beschouwt en daarnaar handelt, waar de Kamer zelf in 1955 uitdrukkelijk
heeft uitgesproken een nieuw onderzoek niet te wensen, uit de aard der zaak tenzij adressant een
novum zou hebben gesteld, hetwelk de commissie hierboven te kennen
geeft niet het geval te achten;
c. dat in elk geval, wat van dit alles ook zij, het belang van deze aangelegenheid niet de
toepassing wettigt van het tot op heden nog nimmer door de Kamer toegepaste artikel
178 [huidige artikel 119, cie.] der Grondwet”.51
1985 RSV-enquête
In januari 1985 meldde de Parlementaire Enquêtecommissie RSV, in antwoord op schriftelijke
vragen van de Tweede Kamer over het enquêterapport, dat zij bewust niet had onderzocht of er
strafrechtelijke aspecten kleefden aan het handelen van minister Van Aardenne (EZ), die de
zogeheten volledige verliesafdekkingsregeling voor RSV had verzwegen voor de Tweede Kamer:
“Een dergelijk onderzoek in het kader van de enquête zou naar de mening van de commissie een
misbruik van bevoegdheid hebben opgeleverd. Met betrekking tot de vervolging van Hoofden van
Ministeriële Departementen bevat de wet van 22 april 1855 (Stb. 33) een bijzondere regeling.
Ingevolge deze wet is een afzonderlijk besluit van de Kamer vereist alvorens een aanklacht ter
zake van een ambtsmisdrijf onderzocht wordt. De commissie die vervolgens wordt belast met het
onderzoek naar het eventuele ambtsmisdrijf, heeft weliswaar gelijke bevoegdheden als die welke
de Wet op de Parlementaire Enquête verleent, doch de Wet op de ministeriële
verantwoordelijkheid kent bijzondere rechten en verschoningsrechten toe aan degene die verdacht
wordt van een ambtsmisdrijf, en aan diens bloed- en aanverwanten. Om deze redenen acht de
enquêtecommissie een onderzoek naar de strafrechtelijke aspecten van de handelwijze van
bewindslieden onverenigbaar met de werkzaamheden in het kader van een onderzoek op grond
van de Wet op de Parlementaire Enquête.”52
1985 Stichting Kritische Massa
Op 27 februari 1985 diende de Stichting Kritische Massa een “strafklacht” in bij de voorzitter van
de Tweede Kamer, waarin de stichting de Tweede Kamer verzocht om deze strafklacht te
onderzoeken en aan de PGHR een last te geven tot vervolging van minister Van Aardenne (EZ),
omdat deze de uitkomst van de Brede Maatschappelijke Discussie Kernenergie naast zich neer
zou hebben gelegd. Volgens de stichting was er sprake van een ambtsmisdrijf (oplichting, waarbij
Handelingen II 1960/61, nr. 4, p. 64-65 (4 oktober 1960).
Kamerstukken II 1962/63, 6910, nr. 7, p. 2.
52
Kamerstukken II 1984/85, 17817, nr. 27, p. 9.
50
51

35

Van Aardenne misbruik zou hebben gemaakt van zijn positie als minister; art. 326 jo. 44 Sr). Aan
het verzoek werd geen gevolg gegeven.53
1985 Zaak Uringa
In 1985 oordeelde de Hoge Raad over het beklag van E. Uringa tegen niet-vervolging van oudminister Andriessen en oud-staatssecretaris Van Rooyen (beiden Financiën) en de oud-ministers
Van Agt en De Ruiter (beiden Justitie) en zittend minister Korthals Altes (Justitie). Welke strafbare
feiten het betrof, blijkt niet uit het arrest van de Hoge Raad. Op 6 december 1985 verklaarde de
Hoge Raad klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag.54
1985-1987 Zaak Bosio55
Op 30 mei 1985 deed de Franse zakenman Bosio schriftelijk aangifte bij het OM van door
staatssecretaris Van Zeil (EZ) gepleegde (ambts)misdrijven.56 Het OM stuurde de aangifte (en een
aanvulling daarvan) op 27 augustus 1985 door naar de PGHR, omdat het ging om een eventuele
vervolging van onder meer de staatssecretaris ter zake van een beweerdelijk ambtsmisdrijf. De
PGHR deelde op 13 september 1985 schriftelijk aan Bosio mee dat hij eerst dan bevoegd was een
vervolging in te stellen, wanneer hij daartoe ingevolge de Wmv daartoe last heeft gekregen hetzij
van de Kroon, hetzij van de Tweede Kamer, en dat het hem derhalve aangewezen leek dat Bosio
aangifte zou doen bij de Tweede Kamer. In de maanden daarna verzocht Bosio aan de ministeries
van Algemene Zaken en van Justitie om te bewerkstelligen dat de PGHR strafvervolging zou
instellen tegen de minister en de staatssecretaris van EZ. Ook wendde hij zich rechtstreeks tot de
PGHR. Minister van Justitie Korthals Altes wees het verzoek op 18 juli 1986 per brief af met als
motivering dat staatssecretaris Van Zeil voor het subsidiebeleid verantwoording verschuldigd was
aan de Tweede Kamer. De bewindsman wees erop dat de Tweede Kamer kennelijk geen
aanleiding had gezien om een last tot vervolging uit te vaardigen. Ook de Kroon zag geen
aanleiding de vervolging te gelasten, aldus de minister. Een herhaald verzoek van 30 juli 1987
werd door de minister van Justitie op 28 september 1987 afgewezen met verwijzing naar de brief
van 18 juli 1986. Wel werd het OM gevraagd nog eens naar de zaak te kijken. Dit leidde ertoe dat
het OM bij brief van 4 december 1987 aan Bosio berichtte dat de overgelegde stukken geen
aanleiding gaven tot verder onderzoek tegen Van Zeil of enig ander persoon.
1987 Visfraude
In juni 1987 drong PSP-fractievoorzitter Van Es in de Tweede Kamer aan op een strafrechtelijk
onderzoek naar oud-minister Van der Stee, minister Braks en staatssecretaris Ploeg (allen
Landbouw en Visserij) wegens de zogeheten visfraude. Volgens Van Es was er mogelijk sprake
van overtreding van artikel 355, derde en vierde lid, en 356 Sr. Daarbij maakte ze er haar collegaKamerleden op attent dat vijf leden een aanklacht zouden kunnen indienen op grond van de Wmv.
Minister van Justitie Korthals Altes vond dat geen sprake was van enig vermoeden van een
gepleegd ambtsmisdrijf en verklaarde geen aanleiding te zien om aan de PGHR opdracht te geven
53

Zie voor de brief van de stichting aan de Tweede Kamer: wwwlaka.org/docu/tijdschriften/allicht/allicht05-03.pdf, p. 7-8.
Zie voorts Van der Braak 2019.
54
HR 6 december 1985, ECLI:NL:HR:1985:AD3009, NJ 1986/244 m.nt. Th.W. van Veen.
55
De weergave van deze zaak is ontleend aan de beschrijving door oud-minister van Justitie Korthals Altes in: Korthals
Altes 2017, p. 26-30. De zaak-Bosio leidde in 1992 tot een onderzoek door een Bijzondere Commissie van de Tweede
Kamer en een Kamerdebat (zie Kamerstukken II 1991/92, 22680, nrs. 1-2 en Handelingen II 1991/92, nr. 11, p. 649-657
en nr. 13, p. 839-847. Het aspect van vermeende ambtsdelicten door bewindspersonen kwam daar niet aan de orde. De
hier beschreven feiten zijn dus alleen ontleend aan de latere beschrijving door Korthals Altes in 2017.
56
Kort gezegd draaide het om de vraag of de subsdieverstrekking door het ministerie van EZ begin jaren tachtig aan een
bedrijf waarvan Bosio directeur was, was geschied om dit bedrijf te (doen) gebruiken voor illegale handelingen met het
oog op het onderscheppen van een drugscontainer. Blijkens een bericht in de Leidse Courant van 28 augustus 1985, p.
4 (‘Procureur-generaal bij Hoge Raad onderzoekt klacht tegen Van Zeil’) beschuldigde Bosio de staatssecretaris van het
aanzetten tot oplichting, het meewerken aan malversaties en het in bescherming nemen van anderen die bij
malversaties zouden zijin betrokken.

36

tot vervolging: “Beleidsfouten, als zij al zouden zijn begaan, zijn naar mijn overtuiging onvoldoende
grondslag voor een Koninklijk besluit, houdende een opdracht aan de procureur-generaal bij de
Hoge Raad om tot vervolging van een bewindsman over te gaan.” Uiteindelijk diende Van Es een
motie van afkeuring in tegen de minister van Landbouw en Visserij. Die motie werd verworpen. Tot
een aanklacht van Kamerleden op grond van de Wmv kwam het niet.57
1988 Lozingsvergunningen DSM en Windmill
In november 1988 werd door de Stichting Miljoenen zijn tegen, de Vereniging Das en Boom en
twee particulieren aangifte gedaan bij het OM en bij de PGHR van strafbare feiten, die naar hun
mening waren begaan door minister Smit-Kroes (Verkeer en Waterstaat), erin bestaande dat zij
lozingsvergunningen voor cadmiumhoudend afval van DSM Meststoffen en Windmill had verlengd.
Bij brief van 11 november 1988 berichtte de PGHR aan de aangevers dat de opdracht tot
vervolging slechts kon worden gegeven bij KB of bij een besluit van de Tweede Kamer. De zaak
mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge Raad verklaarde op 27
oktober 1989 klagers volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in hun beklag.58
1990 Zigeuner-belangenvereniging ROM59
In 1990 verzocht de zigeuner-belangenvereniging ROM aan de PGHR om minister Dales
(Binnenlandse Zaken) en minister Hirsch Ballin (Justitie) te vervolgen. Dit vanwege het niet
nakomen door de ministers van een in april 1989 door de toenmalige minister van Binnenlandse
Zaken aan de vereniging gedane toezegging om de aanduiding “zigeuner” te schrappen uit bij de
politie gebruikte formulieren en registers. De PGHR wees het verzoek af.
1997 Zaak De Boer
Op 2 juni 1997 werd door C.M. de Boer aangifte gedaan bij het OM van ambtsmisdrijven als
bedoeld in artikel 355, derde en vierde lid, en 356 Sr, die naar haar mening waren begaan door de
minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Bij brief van 5 juni 1997 verzocht aangeefster
voorts aan de Commissie voor de Verzoekschriften van de Tweede Kamer om aan de Kamer het
voorstel te doen om een aanklacht tegen de minister in overweging te nemen. Op 4 juli 1997
berichtte de griffier van de Tweede Kamer dat geen van de leden van de Commissie voor de
Verzoekschriften aanleiding had gezien tot het doen van een voorstel om een aanklacht tegen de
minister in overweging te nemen. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen nietvervolging. De Hoge Raad verklaarde op 20 maart 1998 klaagster volgens de
standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in haar beklag.60 Welke strafbare feiten het betrof, blijkt
niet uit de beschrijvingen in het arrest van de Hoge Raad en de conclusie van de advocaatgeneraal waarop voornoemde informatie is gebaseerd.
1999 NAVO-Bombardementen Joegoslavië
Blijkens een bericht in het NJB van 4 juni 199961 verzocht de Vereniging van Juristen voor de
Vrede (VJV) op 21 mei 1999 aan de Kroon om overeenkomstig de Wmv en artikel 355 Sr over te
gaan tot strafrechtelijke vervolging van minister-president Kok, minister Van Aartsen (Buitenlandse
Zaken) en minister De Grave (Defensie). Volgens de VJV droegen de genoemde ministers de
mede-verantwoordelijkheid voor het feit dat de NAVO en binnen het NAVO-verband Nederlandse
militaire eenheden, misdrijven naar het internationaal recht hadden gepleegd tegen de Federale
Republiek Joegoslavië. Volgens de VJV waren de genoemde bewindslieden strafrechtelijk
Zie Handelingen II 1986/87, nr. 91, p. 4626-4627 (24 juni 1987) en nr. 92, p. 4684, 4717-4718, 4729 en 4737 (25 juni
1987).
58
HR 27 oktober 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD3011, NJ 1990/108 m.nt. Th.W. van Veen.
59
De weergave van deze zaak is ontleend aan Van der Braak 2019 en NRC-Handelsblad 19 mei 1990: ‘’zigeuner niet
meer op formulier’.
60
HR 20 maart 1998, ECLI:NL:HR:1998, SC2609, NJ 1998/549.
61
NJB 1999, afl. 22, p. 1019-1020.
57

37

aansprakelijk voor deze misdrijven, onder meer op grond van de beginselen van Neurenberg, die
mede door Resolutie 95 (I) van 11 december 1946 van de Algemene Vergadering van de VN deel
uitmaken van de ‘wetten en gebruiken van de oorlog’ waarvan schending strafbaar was gesteld in
artikel 8 van de Wet oorlogsstrafrecht. Broeksteeg, Sikkema en Warmelink wisten in 2000 te
melden dat het verzoek aan de Kroon tevergeefs was geweest.62
1999 Proefproject Millinxbuurt
Op 7 januari 2000 verscheen in het NJB een artikel van R.M. Vennix, docent strafrecht aan de VU,
waarin hij het mogelijk achtte dat minister Korthals (Justitie) en minister Peper (Binnenlandse
Zaken) strafrechtelijk aansprakelijk waren wegens het plegen van een ambtsmisdrijf.63 Dat
ambtsmisdrijf zou eruit bestaan dat op hun instigatie op 26 november 1999 een collectieve
fouilleringsactie had plaatsvonden in de Rotterdamse Millinxbuurt, zonder dat was voldaan aan het
in artikel 52 Wet wapens en munitie opgenomen vereiste van een redelijk vermoeden van het
voorhanden hebben van een wapen. Dit was naar zijn zeggen ook in strijd met artikel 10 Grondwet
(recht op privacy) en mogelijk artikel 11 Grondwet (recht op onaantastbaarheid van het menselijk
lichaam). Volgens Vennix was daarmee mogelijk sprake van overtreding van artikel 355 Sr
(medeondertekening verlenen aan een KB of beschikking of een bevel geven, wetende dat
daardoor de Grondwet of andere wetten worden geschonden). In zijn artikel opperde hij een
proefproces. Dat is er niet gekomen. Een jaar later, op 13 februari 2001, bracht GroenLinksfractievoorzitster Halsema de vraag of er in deze zaak sprake was van een ambtsmisdrijf ter
sprake tijdens een debat in de Tweede Kamer over een initiatiefvoorstel tot wijziging van de
Gemeentewet en de Wet wapens en munitie in verband met de bestrijding van wapengeweld, dit
tot ongenoegen van enkele andere Kamerleden.64 De minister van Justitie lichtte zijn
verantwoordelijkheid met betrekking tot de fouilleringsactie in de Millinxbuurt toe, maar ging op
deze specifieke vraag niet in.65
2000 Beklagzaak HR 28 april 2000
In 2000 oordeelde de Hoge Raad over het beklag van een particulier tegen niet-vervolging van de
minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij en de minister van VROM. Welke strafbare
feiten het betrof, blijkt niet uit het arrest van de Hoge Raad. Op 28 april 2000 verklaarde de Hoge
Raad klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag.66
2002 Zaak Broersma
Op 16 oktober 2002 werd door S. Broersma aangifte gedaan bij het OM van strafbare feiten die
naar zijn mening waren begaan door verscheidene (oud-)bewindslieden (minister-president Kok,
minister Zalm (Financiën) minister De Vries (Binnenlandse Zaken) en minister Korthals (Justitie),
en de staatssecretarissen Vermeend en Bos (Financiën)), (oud-)leden van de Tweede Kamer,
ambtenaren van de Belastingdienst en medewerkers van de Nationale ombudsman en van
Justitie. De aangifte hield verband met de wijze waarop een fiscaal meningsverschil tussen de
onderneming van aangever en de Belastingdienst was afgewikkeld. De verwijten betroffen
hoofdzakelijk misleiding en de weigering uitvoering te geven aan wetten en internationale
rechtsnormen (art. 355-356 Sr). De hoofdofficier van justitie berichtte de aangever op 12 november
2002 dat hij terzake geen strafrechtelijk onderzoek zou gelasten. De zaak mondde uit in een
beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge Raad verklaarde op 9 juli 2004 klager
volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag.67

62

Broeksteeg, Sikkema & Warmelink 2000, p. 965. Idem: Broeksteeg 2004, p. 164.
Vennix 2000.
64
Handelingen II 2000/01, nr. 49, p. 3730-3731 (13 februari 2001).
65 Handelingen II 2000/01, nr. 51, p. 3827 (15 februari 2001).
66
HR 28 april 2000, ECLI:NL:HR:2000:AA5656.
67
HR 9 juli 2004, ECLI:NL:HR:2004:AP1273, NJ 2004, 538.
63

38

2002 Beveiliging Pim Fortuyn I
Op 9 mei 2002 deed een particulier aangifte bij het OM van het misdrijf dood door schuld, dat zou
zijn begaan door minister De Vries (BZK) omdat deze onvoldoende aandacht zou hebben besteed
aan het verzoek van Pim Fortuyn om persoonlijke beveiliging. De hoofdofficier van justitie wees bij
brief van 11 juni 2002 het verzoek om strafvervolging in te stellen af. De zaak mondde uit in een
beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge Raad verklaarde op 9 juli 2004 klager
volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag.68
2002 Onderzoek n.a.v. boek oud-minister Bomhoff
In december 2002 verscheen in de media het bericht dat minister-president Balkenende het OM
had gevraagd om te onderzoeken of oud-minister Bomhoff zich met zijn op die dag verschenen
boek ‘Blinde ambitie’ schuldig had gemaakt aan het schenden van het ambtsgeheim door in dat
boek feiten uit de ministerraad naar buiten te brengen. In oktober 2003 berichtten de media dat
een woordvoerder van het ministerie van Justitie had bevestigd dat het kabinet niet van plan was
om aangifte te doen.69
2003 Zaak prinses Margarita en De Roy van Zuydewijn
Op 10 maart 2003 deden prinses Margarita en de heer De Roy van Zuydewijn aangifte tegen oudminister-president Kok en de oud-ministers De Vries (BZK) en Korthals (Justitie) en diverse
ambtenaren wegens valsheid in geschrift (art. 225 Sr) en opzettelijke schending van ambtsgeheim
(art. 272 Sr). De valsheid in geschrift zou zijn begaan in brieven van de drie genoemden aan de
prinses en haar echtgenoot, namens de ministers ondertekend door de secretarissen-generaal van
de betrokken ministeries, waarin werd ontkend dat naar de prinses en/of haar echtgenoot enig
onderzoek had plaatsgevonden. De schending van ambtsgeheim zou betrekking hebben op de
verstrekking van gegevens over een BVD-onderzoek aan de directeur van het Kabinet van de
Koningin. Wat de valsheid in geschrift betreft, concludeerde het OM na onderzoek dat er geen
aanwijzingen bestonden dat opzettelijk onjuiste mededelingen waren gedaan en dat er geen reden
was om aan te nemen dat de oud-ministers opzettelijk valse informatie in de bewuste brieven
hadden opgenomen of doen opnemen. Wat de schending van ambtsgeheim betreft, concludeerde
het OM dat daarvan geen sprake was. In een brief van 1 september 2003 aan de Tweede Kamer
merkte de minister van Justitie op dat de mogelijke vervolging voor beide delicten in dit geval viel
onder het bereik van artikel 119 Grondwet.70 De minister nam in zijn brief de conclusies van het
OM over en berichtte de Kamer dat hij om die reden geen voordracht zou doen voor een koninklijk
besluit om aan de PGHR een last te geven tot vervolging van de in de aangifte bedoelde oudministers.71
2003 en 2004 Zaak De Kreek
In 2003 en 2004 deed J. de Kreek aangifte bij het OM van een groot aantal strafbare feiten die
zouden zijn begaan door minister-president Balkenende. Deze strafbare feiten hielden verband
met de oorlog in Irak, het lidmaatschap van de Coalitie of the Willing en de affaire rond de
toestemmingswet voor het huwelijk van mevrouw Mabel Wisse Smit en Prins Johan Friso. Wat
betreft de oorlog in Irak zou het gaan om een reeks van strafbare feiten uit het Wetboek van
Strafrecht, de Wet oorlogsstrafrecht, de Uitvoeringswet genocideverdrag en de Uitvoeringswet
folteringsverdrag. Wat betreft de toestemmingswet zou het gaan om handelen in strijd met artikel
28, derde lid, Grondwet waarin is bepaald dat de Staten-Generaal in verenigde vergadering

68

HR 9 juli 2004, ECLI:NL:HR:2004:AP1274.
https://www.parlement.com/id/vgc3k0xpvnr5/nieuws/onderzoek_om_naar_boek_van_bomhoff en
https://www.parlement.com/id/vgkek0xv43wk/nieuws/geen_aanklacht_tegen_bomhoff_voor_lekken. Zie ook Broeksteeg
2004, p. 164-165.
70
In dezelfde zin: Bovend’Eert 2003.
71 Kamerstukken II 2002/03, 28811, nr. 11.
69

39

beraadslagen en besluiten ter zake van een voorstel van wet strekkende tot het verlenen van
toestemming voor een huwelijk van de Koning of een mogelijk erfopvolger, en om misdrijven tegen
de Koninklijke waardigheid. De hoofdofficier van justitie liet in zijn reacties op de aangiftes weten
niet bevoegd te zijn tot vervolging. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen nietvervolging. De Hoge Raad verklaarde op 7 april 2006 klager volgens de standaardjurisprudentie
niet-ontvankelijk in zijn beklag.72
2005 Schipholbrand (zaak Van Melle e.a.)
Op 5 december 2005 deden J.P. van Melle en 29 anderen aangifte bij het OM van strafbare feiten
die zouden zijn begaan door minister Donner (Justitie) en minister Verdonk (Vreemdelingenzaken
en Integratie) in het kader van de brand in oktober 2005 in het detentie- en uitzendcentrum
Schiphol-Oost waarbij elf gedetineerden om het leven kwamen. Volgens de aangifte zouden beide
ministers zich schuldig hebben gemaakt aan het onderwerpen van personen aan een wrede en
onmenselijke behandeling als bedoeld in het Verdrag tegen foltering en/of andere wrede,
onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing als bedoeld in artikel 7 IVBPR, zodanig dat
zij hebben geleid tot dood door schuld alsmede tot medeplichtigheid aan het toebrengen van
ernstig lichamelijk letsel. Bij brief van 17 maart 2006 berichtte de hoofdofficier van justitie aan de
aangevers dat de aangifte moest worden beschouwd als een aangifte van ambtsmisdrijven,
gepleegd door een minister in functie, zodat van een strafrechtelijk onderzoek door of in opdracht
van de officier van justitie geen sprake kon zijn zolang daartoe niet de grondwettelijk vereiste last
was gegeven. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge
Raad verklaarde op 19 oktober 2007 klagers volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk
in hun beklag.73 De zaak kreeg een vervolg in een procedure bij het Europees Hof voor de
Rechten van de Mens, dat de ingediende klacht op 29 september 2009 niet-ontvankelijk
verklaarde.74
2006 en 2007 Beveiliging Pim Fortuyn II
Op 23 oktober 2006 deden twee particulieren mede namens de vereniging De Nieuwe Toekomst
Partij aangifte bij het OM van het misdrijf dood door schuld, dat zou zijn begaan door de ten tijde
van de moordaanslag op Pim Fortuyn op 6 maart 2002 politiek verantwoordelijke ministers en
staatssecretarissen en zittende leden van de Tweede Kamer. Dit door niet te zorgen voor de aan
Fortuyn bij wet toekomende persoonsbeveiliging hoewel toen bekend was dat diens leven ernstig
werd bedreigd. Op 5 juni 2007 deed een andere particulier op nagenoeg gelijkluidende gronden
aangifte tegen voormalig minister De Vries (BZK) en voormalig minister Korthals (Justitie). Op 24
november 2006 berichtte de hoofdofficier van justitie over eerstgenoemde aangifte aan de
aangevers dat de inhoud van hun aangifte geen vermoeden opleverde van enig gepleegd misdrijf.
Op 19 juni 2007 berichtte de hoofdofficier van justitie over de tweede aangifte aan de aangever dat
het OM op grond van artikel 119 Grondwet niet bevoegd was tot het instellen van strafvervolging
tegen de genoemde ambtsdragers voor de in de aangifte vermelde feiten, welke, bij voldoende
verdenking, als ambtsmisdrijf beoordeeld zouden moeten worden. Beide zaken mondden uit in
één beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge Raad verklaarde op 25 april 2008
klagers volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in hun beklag.75

HR 7 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU9736, NJ 2006, 243.
HR 19 oktober 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA8454, NJ 2008, 26 m.nt. E.A. Alkema.
74
EHRM 29 september 2009, ECLI:NL:XX:2009:BK6015, NJ 2010/306 m.nt. R.A. Lawson, AB 2010/285 m.nt. T.
Barkhuysen en M.L. van Emmerik, EHRC 2009/129 m.n.t. J.L.Broeksteeg en STM/NJCM-Bulletin 2010, afl. 6, p. 620629, m.nt. J.P. Loof (Van Melle e.a./Nederland).
75
HR 25 april 2008, ECLI:NL:HR:2008:BD0457, Gst. 2008, 114 m.nt. J.L.W. Broeksteeg.
72
73

40

2009 Deelname aan Irakoorlog
Op 2 juni 2009 deed een particulier aangifte bij de Nationale Recherche tegen de ministerpresident en twintig met name genoemde (voormalige) ministers, staatssecretarissen en leden van
de Staten-Generaal en tegen “alle overige leden van het Nederlandse kabinet en de tweede kamer
die op enigerlei wijze draagvlak gecreëerd hebben voor militaire acties van de Verenigde Staten
en/of Groot-Brittannië en/of the coalition of the Willing in Irak”. De aangifte betrof genocide,
samenzwering om genocide te plegen, poging tot genocide en medeplichtigheid aan genocide. De
officier van justitie berichtte de aangever op 24 juli 2009 dat een last tot vervolging van deze
personen slechts kon worden gegeven bij besluit van de Kroon of van de Tweede Kamer. In een
daarop volgende briefwisseling met de aangever berichtte de officier van justitie op 27 oktober
definitief zich niet bevoegd te achten de door aangever gewenste vervolging in te stellen. De zaak
mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad tegen niet-vervolging. De Hoge Raad verklaarde op 3
december 2010 klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag.76
2009 Aanklacht Wilders c.s. tegen minister Van der Laan (beantwoording Kamervragen)
Op 5 oktober 2009 dienden de Kamerleden Wilders, Fritsma, Agema, De Roon, Bosma en De Mos
op grond van artikel 7 Wmv bij de Tweede Kamer een aanklacht in tegen minister Van der Laan
(Wonen, Wijken en Integratie).77 De Kamerleden verweten de minister het opzettelijk nalaten
uitvoering te geven aan de bepalingen van de Grondwet, zoals omschreven in art. 355, onder 4º,
Sr. De minister had volgens deze Kamerleden in strijd gehandeld met artikel 68 Grondwet
(inlichtingenplicht) door een onvolledige beantwoording van Kamervragen van het Kamerlid
Fritsma inzake de kosten van niet-westerse allochtonen voor de Nederlandse samenleving. Nadat
minister Van der Laan op 12 oktober 2009 desgevraagd op grond van artikel 8, tweede lid, Wmv
zijn zienswijze naar voren had gebracht,78 kwam het verzoek tot het in overweging nemen van de
aanklacht op 15 oktober 2009 in stemming.79 Het verzoek werd in een hoofdelijke stemming met
132 stemmen tegen en 10 stemmen voor verworpen.
2009 Uitlekken Prinsjesdagstukken
Naar aanleiding van het uitlekken van Prinsjesdagstukken stemde de Tweede Kamer op 14
oktober 2009 in met het voorstel van het presidium van de Tweede Kamer om een externe
commissie in te stellen om onderzoek te doen naar dat uitlekken. Aanvankelijk wilde het presidium
van de Tweede Kamer een breed onderzoek binnen en buiten de Tweede Kamer, met
betrokkenheid van zowel de Eerste Kamer als het kabinet. Dit naar aanleiding van een verklaring
van het Kamerlid Tang dat hij een embargo-exemplaar van de Macro-Economische Verkenningen
aan de pers had afgestaan en de constatering van het presidium dat er gezien de berichtgeving in
de media meer lekken waren geweest. De Eerste Kamer en het kabinet lieten echter weten niet
aan een gezamenlijk onderzoek deel te willen nemen. De commissie, onder voorzitterschap van
oud-voorzitter van het college van procureurs-generaal De Wijkerslooth met als overige leden oudgriffier van de Tweede Kamer De Beaufort en oud-minister van VWS Borst, bracht in januari 2010
haar rapport uit.80 De commissie concludeerde op basis van de uitgevoerde feitenreconstructie
geen enkele indicatie te hebben dat door Kamerambtenaren die bij het proces van uitgifte van
Prinsjesdagstukken 2009 waren betrokken, bedoeld of onbedoeld was gelekt naar de pers en dat
de feitenreconstructie evenmin nieuwe aanwijzingen opleverde voor het lekken van de
Prinsjesdagstukken door leden of medewerkers van de fracties. In het rapport ging de commissie
onder andere in op de procedure van artikel 119 Grondwet.
HR 3 december 2010, ECLI:NL:HR:2010:BO0198, NJ 2011, 122 m.n.t. N. Keijzer. Blijkens Commissie Schouten, p.
69, ontving (ook) de Tweede Kamer een verzoek van derden om de toenmalige minister-president te vervolgen vanwege
de deelname van Nederland aan de oorlog in Irak. Hierover zijn de commissie geen verdere gegevens bekend.
77
Kamerstukken II 2009/10, 32158, nr. 1.
78
Kamerstukken II 2009/10, 32158, nrs. 2-3.
79
Handelingen II 2009/10, nr. 15, p. 1131.
80
Commissie-De Wijkerslooth 2010.
76

41

2012 Zaak Stichting Behoud Industrieel Erfgoedwonende
Op 17 oktober 2013 deed een particulier namens de Stichting Behoud Industrieel Erfgoedwonende
aangifte bij het OM terzake van “ambtsmisbruik door aansturing en inmenging van Politiek met de
Rechterlijke macht”, begaan door de voormalig minister van Justitie, drie leden van het
Gerechtshof Den Haag en de (waarnemend) griffier van dat gerechtshof. Aanleiding hiervoor was
de niet-ontvankelijkverklaring van de aangever in een eerdere beklagzaak over niet-vervolging van
strafbare feiten die zouden zijn begaan door een curator in een faillissement. Op 27 november
2013 berichtte de officier van justitie aan de aangever dat aan de aangifte geen gevolg zou worden
gegeven omdat uit de aangifte geen feiten en omstandigheden bleken die duidden op het zijn
begaan van een strafbaar feit. De zaak mondde uit in een beklag bij de Hoge Raad. De Hoge
Raad verklaarde op 13 februari 2015 klager volgens de standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in
zijn beklag.81
2013 Gasboringen Groningen
Op 5 september 2013 deed een particulier aangifte bij de politie van strafbare feiten die naar zijn
mening waren gepleegd door de directie van de Nederlandse Aardoliemaatschappij en door
minister Kamp (EZ). De aangifte betrof handelen in strijd met de artikelen 170, 171 en/of artikel
352 Sr in relatie tot de gasboringen in de provincie Groningen, in het bijzonder in het gebied
waarin aangevers woning was gelegen. Op 28 januari 2014 berichtte de officier van justitie aan de
aangever ter zake van deze aangifte geen strafvervolging te zullen instellen. De zaak mondde uit
in een beklag bij de Hoge Raad. De Hoge Raad verklaarde op 27 maart 2015 klager volgens de
standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag.82
2014 Vereniging Veterans MC Netherlands
Op 1 mei 2014 deed een bestuurslid van de Vereniging Veterans MC Netherlands namens die
vereniging aangifte bij de politie van smaad of laster, begaan door minister Opstelten (VenJ).
Volgens de aangever had de minister deze feiten gepleegd in een brief van 25 januari 2012 aan de
Tweede Kamer over de geïntegreerde aanpak van outlaw bikers en in diverse, onder de
verantwoordelijkheid van de minister door de politie gepubliceerde documenten, waarin (leden
van) de vereniging zouden zijn aangemerkt als behorende tot een, tot doel verklaarde, groep van
zware criminelen. Op 18 juni 2014 berichtte de officier van justitie aan de aangever ter zake van
deze aangifte geen strafvervolging te zullen instellen. De zaak mondde uit in een beklag bij de
Hoge Raad. De Hoge Raad verklaarde op 27 maart 2015 klager volgens de
standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag.83
2014 Lekken uit de CIVD
Op 13 maart 2014 deed de voorzitter van de CIVD van de Tweede Kamer aangifte bij het OM over
het lekken van informatie uit een besloten vergadering van de CIVD. De rijksrecherche startte een
onderzoek dat zich vooral richtte op één krantenartikel en de telefonische contacten tussen leden
van de CIVD (fractievoorzitters) en de betreffende journalist. Op 11 november 2015 deelde het
College van procureurs-generaal aan de voorzitter van de Tweede Kamer mee de behandeling
van de aangifte over te dragen aan het presidium van de Tweede Kamer, zonder dat er sprake
was van een verdachte. Het OM achtte zich niet namelijk langer bevoegd tot het doen van
strafrechtelijk onderzoek naar aanleiding van de aangifte, omdat het mogelijk een ambtsmisdrijf als
bedoeld in artikel 119 Grondwet betrof, begaan door een (onbekend) lid van de Tweede Kamer.
Op voorstel van het presidium besloot de Kamer op 17 november 2015 tot het instellen van een
commissie van onderzoek op grond van de Wmv (de commissie-Schouten). De commissie-

HR 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:303, NJ 2015/208 m.nt. J.M. Reijntjes.
HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:765.
83
HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:767.
81
82

42

Schouten bracht op 20 januari 2016 verslag uit aan de Tweede Kamer.84 De commissie
concludeerde dat zij in haar onderzoek geen feiten of omstandigheden had aangetroffen die
leidden tot een redelijk vermoeden van schuld van één of meer personen aan het opzettelijk
schenden van de geheimhouding van de CIVD. De commissie stelde de Tweede Kamer derhalve
voor om vast te stellen dat dientengevolge genoegzame gronden voor vervolging ontbraken. Een
motie-Tellegen c.s. waarin de conclusies uit het rapport werden onderschreven, werd op 2 februari
2016 door de Tweede Kamer aanvaard.85
2014 Aangifte tegen minister van Financiën wegens ambtsmisbruik
Op 4 juni 2014 deed een particulier aangifte bij het OM van strafbare feiten op het terrein van
ambtsmisbruik, die zouden zijn gepleegd door een functionaris van het OM, het OM, het ministerie
van VenJ en door minister Dijsselbloem (Financiën). Op 7 juli 2014 berichtte de hoofdofficier van
justitie aan de aangever de aangifte niet verder in behandeling te nemen omdat er onvoldoende
aanknopingspunten waren voor een nader onderzoek. De zaak mondde uit in een beklag bij de
Hoge Raad. De Hoge Raad verklaarde op 13 februari 2015 klager volgens de
standaardjurisprudentie niet-ontvankelijk in zijn beklag.86
2014 Lekken van informatie over benoeming nieuwe Nationale ombudsman
Op 2 juli 2014 deed de voorzitter van de Tweede Kamer, Van Miltenburg, bij de rijksrecherche
aangifte van het lekken naar diverse media van vertrouwelijke informatie aangaande de
benoeming van een nieuwe Nationale ombudsman.87 In de aangifte werd de naam van het
Kamerlid Voortman genoemd als persoon die mogelijk met fractiegenoten en fractiemedewerkers
had gesproken over de inhoud van vertrouwelijke stukken waarin zij inzage had gehad. Op 23
december 2014 meldde het OM dat uit onderzoek door de rijksrecherche bleek dat Voortman ten
onrechte was aangemerkt als verdachte. In een door het presidium openbaar gemaakte brief van
15 april 2015 aan het Kamerlid Voortman88 berichtte de griffier van de Tweede Kamer namens het
presidium dat de aangifte van 2 juli 2014 een algemene aangifte was geweest en geen aangifte
tegen Voortman als persoon. In deze zaak is niet aan de orde geweest of er al dan niet sprake zou
kunnen zijn van een ambtsmisdrijf in de zin van artikel 119 Grondwet.
2014 Aangifte zes particulieren tegen minister Opstelten wegens nalatigheid
Op 5 september 2014 deden particulieren (gevangenisdirecteuren) aangifte bij de Commissie voor
de Verzoekschriften en Burgerinitiatieven van de Tweede Kamer met het verzoek aan de Tweede
Kamer om de PGHR op te dragen een strafrechtelijke vervolging in te stellen tegen minister
Opstelten (VenJ). Volgens de aangevers had de minister een ambtsmisdrijf gepleegd omdat hij
nalatig zou hebben gehandeld inzake de beschuldigingen van pedofilie aan het adres van een
voormalige topambtenaar van zijn ministerie.89 In antwoord op een schriftelijke vraag van de SPfractie in de Tweede Kamer welke stappen de regering zou nemen naar aanleiding van de
aangifte, meldde de minister van VenJ op 21 januari 2015 dat de aangifte een verzoekschrift aan
de Kamer betrof om uitvoering geven aan de bevoegdheid van de Kamer om op grond van artikel
5 Wmv aan de PGHR een opdracht te geven tot vervolging en dat het aan de Kamer was om op
basis van de Wmv een besluit ten aanzien van het uitvoeren van die bevoegdheid te nemen.90 In
antwoord op schriftelijke vragen van de Kamerleden Bontes en Van Klaveren meldde de minister
van VenJ dat hij overeenkomstig artikel 8 Wmv door de voorzitter van de Tweede Kamer op de
84

Commissie-Schouten 2016.
Kamerstukken II 2015/16, 34340, nr. 7; Handelingen II 2015/16, nr. 49, item 18, p. 2.
86
HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:764.
87
De aangifte is door het presidium in april 2015 openbaar gemaakt
(www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/proces-verbaal.pdfverbaal.pdf).
88
www.tweedekamer.nl/sites/default/files/atoms/files/brief_presidium.pdf.
89
NRC 13 september 2014. Zie ook Handelingen II 2014/15, nr. 34, item 8, p. 4-5 (9 december 2014).
90
Kamerstukken II 2014/15, 34000 VI, nr. 62, p. 1.
85

43

hoogte was gesteld van het verzoek aan de Kamer om gebruik te maken van de bevoegdheid op
grond van artikel 5 Wmv.91 Openbare bronnen bevatten geen informatie over het verdere verloop.
2016 Aanklacht Wilders c.s. tegen minister-president Rutte (Oekraïnereferendum)
Op 15 april 2016 dienden de Kamerleden Wilders, Bosma, Beertema, Fritsma en De Graaf op
grond van artikel 7 Wmv bij de Tweede Kamer een aanklacht in tegen minister-president Rutte.92
De Kamerleden verweten de minister-president het opzettelijk nalaten uitvoering te geven aan
artikel 11 van de Wet raadgevend referendum, hetgeen naar hun oordeel een ambtsmisdrijf
opleverde zoals omschreven in artikel 355, onder 4º, Sr. De minister-president had volgens deze
Kamerleden in strijd gehandeld met artikel 11 Wet raadgevend referendum, omdat na vaststelling
van de uitslag van het referendum over het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne, die
strekte tot afwijzing van de goedkeuringswet, niet “zo spoedig mogelijk” een wetsvoorstel was
ingediend tot intrekking of inwerkingtreding van de goedkeuringswet. Nadat minister-president
Rutte op 19 april 2016 desgevraagd op grond van artikel 8, tweede lid, Wmv zijn zienswijze naar
voren had gebracht,93 kwam het verzoek tot het in overweging nemen van de aanklacht op 26 april
2016 in stemming.94 De aanwezige leden van de fracties van 50PLUS, de Groep Bontes/Van
Klaveren en de PVV stemden voor het verzoek, de aanwezige leden van de andere fracties
ertegen, zodat het verzoek werd verworpen.
2016 AOW-betalingen aan personen in door Israël bezet gebied
Op 29 september 2016 deden de advocaten Pestman en Zegveld namens drie particulieren en de
Stichting Article 1 Collective bij de voorzitter van de Tweede Kamer aangifte van ambtsmisbruik
door minister Asscher (SZW).95 Dit ambtsmisbruik zou zijn gepleegd doordat de minister met opzet
gedurende enkele jaren volledig AOW-pensioen had laten uitkeren aan personen woonachtig in de
illegale nederzettingen in Palestijns gebied, in strijd met de op dit punt geldende wettelijke
regeling. Daarmee zou de minister zich schuldig hebben gemaakt aan overtreding van artikel 355
Sr. Op 11 april 2017 dienden de Kamerleden Kuzu, Azarkan en Öztürk een motie in waarin zij
onder andere refereerden aan deze aangifte en het presidium van de Tweede Kamer verzochten
een parlementair onderzoek in te stellen.96 Deze motie werd op 18 april 2017 door de Tweede
Kamer verworpen met alleen de stemmen van de fractieleden van DENK voor.97
2017 Aangifte Wilders tegen minister-president Rutte wegens discriminatie98
Op 30 november 2017 deed Tweede Kamerlid Wilders persoonlijk bij de politie Den Haag en per
brief aan de hoofdofficier van justitie in Den Haag aangifte tegen de heer Rutte, in diens
hoedanigheid van minister-president, wegens discriminatie van Nederlanders, voornamelijk ten
opzichte van asielzoekers en migranten. Bij brief van 15 februari 2018 berichtte de hoofdofficier
van justitie in Den Haag aan Wilders dat hij op basis van de door Wilders aangevoerde
voorbeelden had geconstateerd dat er geen sprake was van discriminatie zoals strafbaar gesteld
in het Wetboek van Strafrecht en dat er dus ook geen sprake kon zijn van het plegen van een
ambtsmisdrijf door de heer Rutte. De hoofdofficier merkte op dat indien overigens wel sprake zou
zijn van een verdenking van strafbare feiten (hetgeen zijns inziens niet het geval was) (mede)
gepleegd door de heer Rutte in zijn hoedanigheid van minister-president, dit dan een verdenking
Aanhangsel II 2014/15, nr. 1096, p. 1.
Kamerstukken II 2015/16, 34452, nr. 1.
93
Kamerstukken II 2015/16, 34452, nrs. 2-3.
94
Handellingen II 2015/16, nr. 81, item 17.
91
92

95

www.article1collective.org/nl/2016/09/report-misuse-of-power-by-dutch-minister.
Kamerstukken II 2016/17, 34571, nr. 6.
97
Handelingen II 2016/17, nr. 69, item 8.
98
De weergave van deze zaak is gebaseerd op de brief van de hoofdofficier van het arrondissementsparket Den Haag
aan de heer Wilders van 15 februari 2018. De brief is door de heer Wilders openbaar gemaakt via twitter
(https://twitter.com/geertwilderspvv/status/964059172336799744).
96

44

van een ambtsmisdrijf zou betreffen en het OM niet bevoegd zou zijn om strafrechtelijke vervolging
in te stellen. De hoofdofficier wees daarbij op artikel 119 Grondwet, op grond waarvan in dergelijke
gevallen uitsluitend bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede Kamer opdracht kan
worden gegeven tot strafvervolging aan de PGHR. Op grond van het voorgaande deelde de
hoofdofficier mee dat hij dan ook geen vervolging zou instellen tegen de minister-president.
2018 Appartement Pechtold
Begin 2018 ontvingen het OM en het ministerie van JenV ruim 200 aangiften (gedownload van een
standaardaangifte op internet) tegen het Tweede Kamerlid Pechtold, die zich volgens de aangiften
onder andere schuldig zou hebben gemaakt aan ambtelijke omkoping in het kader van de
schenking van een appartement aan Pechtold begin 2017 door een bevriende Canadese
diplomaat.99 Het ministerie van JenV leidde de aangiften op 4 april 2018 door aan de PGHR
overeenkomstig het in paragraaf 2.2.3 genoemde en sinds 11 oktober 2017 geldende Protocol
inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de procureurgeneraal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen.
Na een oriënterend onderzoek concludeerde de PGHR dat er geen feiten en omstandigheden
waren die objectief gezien een serieuze aanleiding gaven voor een verdenking dat de heer
Pechtold het appartement had aangenomen, terwijl hij zou weten of kon vermoeden dat deze
schenking een poging zou zijn om hem als Kamerlid te beïnvloeden. De PGHR zag dan ook geen
serieuze aanknopingspunten voor een opsporingsonderzoek. Het OM had zich daarnaast gebogen
over andere strafrechtelijke feiten die waren genoemd in de aangiften en op grond daarvan
geconcludeerd dat er geen vermoeden was van een ander strafbaar feit. Op 13 juli 2018 stelde de
minister van JenV de betrokkenen van het voorgaande op de hoogte en werd hierover een
nieuwsbericht gepubliceerd op rijksoverheid.nl.100
2018 Motie-Baudet over steun aan islamitische terreurorganisatie
Op 2 oktober 2018 diende het Tweede Kamerlid Baudet een motie in tijdens een debat naar
aanleiding van berichtgeving dat opeenvolgende Nederlandse kabinetten steun hadden verleend
aan de islamitische terreurorganisatie Jabhat al-Shamiya en mogelijk andere terreurgroepen in het
kader van het zogeheten NLA-programma.101 In de motie werd gerefereerd aan een interview met
strafrechtadvocaat Knoops in Trouw van 10 september 2018, die stelde dat de minister die
verantwoordelijk is voor het NLA-programma en de steun aan Jabhat al-Shamiya, zich mogelijk
schuldig had gemaakt aan een ambtsmisdrijf, en dat de minister dus strafrechtelijk kon worden
vervolgd als bleek dat hij opzettelijk nalatig was geweest. In de motie werd de regering
opgeroepen “om het OM aan te wijzen om te onderzoeken of Koenders, Zijlstra en Blok zich
mogelijk schuldig hebben gemaakt aan een of meerdere strafbare feiten, en de Kamer te
informeren over de mogelijkheden om tot vervolging van deze (voormalige) bewindslieden over te
gaan”. Minister Blok (Buitenlandse Zaken) ontraadde de motie, omdat “het in een rechtsstaat zeer,
zeer ongebruikelijk is dat een regering aanwijzingen geeft aan het Openbaar Ministerie en dat het
Openbaar Ministerie vrij staat om te onderzoeken wat het maar wil”. De motie werd op 9 oktober
2018 verworpen. In hetzelfde debat werd door het Kamerlid Karabulut een motie van wantrouwen
ingediend tegen minister Blok, die werd verworpen.102

99

Nieuwsbericht op rijksoverheid.nl 4 april 2018 (www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/04/04/aangiften-tegenpechtold-doorgeleid-naar-procureur-generaal-bij-hoge-raad).
100
www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2018/07/13/geen-opsporingsonderzoek-na-aangiften-over-schenkingappartement.
101
Kamerstukken II 2018/19, 32623, nr. 238.
102
Kamerstukken II 2018/19, 32623, nr. 233.

45

2019 Arrest Hoge Raad inzake strafzaak tegen (oud-)wethouder, tevens (oud-)Eerste Kamerlid
Op 9 juli 2019 wees de Hoge Raad arrest in een strafzaak tegen een voormalig wethouder van de
gemeente Roermond, die door het gerechtshof was veroordeeld wegens onder andere schending
van geheimen bij de benoeming van een nieuwe burgemeester (art. 272 Sr).103 Ten tijde van het
strafbare feit was betrokkene tevens lid van de Eerste Kamer. De Hoge Raad boog zich hierbij
onder andere over de vraag of betrokkene het strafbare feit had gepleegd in zijn hoedanigheid van
lid van de Eerste Kamer, in welk geval de bijzondere procedure van artikel 119 Grondwet van
toepassing zou zijn. De verdediging had namelijk aangevoerd dat de verdachte bij de schending
van de geheimhoudingsplicht gebruik had gemaakt van een telefoontoestel van de Eerste Kamer,
wat volgens haar zou meebrengen dat het gerechtshof dat in eerdere instantie tot een veroordeling
was gekomen, op dit punt onbevoegd zou zijn geweest tot het behandelen van deze zaak. De
Hoge Raad oordeelde dat het Hof in dit geval niet gehouden was tot nader onderzoek naar de
toepasselijkheid van artikel 119 Grondwet, omdat “naar de kern genomen slechts is aangevoerd
dat de verdachte bij de [...] tenlastegelegde schending van zijn geheimhoudingsplicht (ook) gebruik
heeft gemaakt van een telefoontoestel van de Eerste Kamer”. Ook wees de Hoge Raad erop dat
het Hof bewezen had verklaard dat de verdachte het tenlastegelegde had begaan in zijn
hoedanigheid van ambtenaar en wethouder van de gemeente, “terwijl het Hof in hetgeen door de
verdediging hieromtrent is aangevoerd — er slechts op neerkomend dat tussen het tenlastegelegde
en de hoedanigheid van de verdachte als wethouder juist geen connectie bestond — geen
aanleiding behoefde te zien om deze gedraging aan te merken als een ambtsmisdrijf gepleegd in
de hoedanigheid van Eerste Kamerlid”.
2020 Uitspraken minister Slob over handelwijze reformatorische scholen
In november 2020 werd door personen aangifte gedaan tegen minister Slob (Basis- en Voortgezet
Onderwijs en Media) vanwege uitspraken die hij had gedaan in een wetgevingsoverleg in de
Tweede Kamer op 9 november 2020 tegenover verscheidene media. Kort gezegd zouden deze
uitspraken inhouden dat scholen ouders mogen blijven vragen een verklaring te ondertekenen
waarin zij een homoseksuele levenswijze afkeuren. Hiermee zou Slob het afkeuren van
homoseksualiteit hebben goedgepraat. Het OM berichtte op 11 maart 2021 per brief aan de
aangevers dat Slob naar het oordeel van het OM om twee redenen niet vervolgd kon worden voor
de uitlatingen waarvan aangifte was gedaan.104 In de eerste plaats omdat de uitlatingen voor zover
zij werden gedaan in de Tweede Kamer, vielen onder parlementaire immuniteit (art. 71 Grondwet).
In de tweede plaats was er naar het oordeel van het OM geen sprake van een strafbaar feit, zelfs
voor zover geen sprake zou zijn van parlementaire immuniteit, bijvoorbeeld als de uitlatingen
tegenover journalisten zouden zijn herhaald buiten de Tweede Kamer. Onder verwijzing naar het
Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de
procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en
Staatssecretarissen, merkte het OM ten slotte op dat het de aangifte zelfstandig mocht
behandelen, omdat er geen sprake was van verdenking van een strafbaar feit.
2021 Toeslagenaffaire (oriënterend onderzoek PGHR)
Op 12 januari 2021 deden 20 gedupeerden van de kinderopvangtoeslagaffaire aangifte bij de
PGHR tegen de voormalige staatssecretarissen Snel en Wiebes (beiden Financiën), voormalig
minister Asscher (SZW), voormalig staatssecretaris Van Ark (SZW) en minister Hoekstra
(Financiën). De aangifte had betrekking op het culpoze ambtsmisdrijf bedoeld in artikel 356 Sr in
verbinding met artikel 355, onder 4º Sr. Ten aanzien van de heer Snel werd in de aangifte gesteld
dat er mogelijk ook sprake was van het opzetdelict van artikel 355, onder 4º, Sr. Op 3 februari
2021 werd deze aangifte aangevuld met 67 nieuwe aangevers, een aangifte tegen ministerHR 9 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1135, NJ 2019/417 m.nt. N. Jörg; Gst. 2019/168, m.nt. E. Sikkema.
Zie www.om.nl/documenten/publicaties/2021/03/12/sepotbrief-aangifte-tegen-demissionair-ministerslob-en-reformatorische-scholen).

103
104

46

president Rutte, uitbreiding van de aangifte tegen de heren Snel en Hoekstra met opzetdelicten
van artikel 355, onder 3º en 4º, Sr, aanvullende opmerkingen over de wetten waarvan de
uitvoering zou zijn nagelaten als bedoeld in artikel 355, onder 4º, Sr en aanvullende opmerkingen
over de artikelen 355 en 356 Sr en de opportuniteit van de vervolging. Op grond van het in
paragraaf 2.2.3 genoemde Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het
openbaar ministerie of de procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de StatenGeneraal, Ministers en Staatssecretarissen stelde de PGHR een oriënterend onderzoek in, gericht
op de vraag of er aanknopingspunten waren voor een opsporingsonderzoek. Op 24 februari 2021
stuurde de PGHR overeenkomstig het protocol een notitie met de bevindingen van zijn onderzoek
aan de minister van JenV.105 De concluderende bevinding luidde dat de aangifte naar de mening
van de PGHR geen deugdelijke basis bood om een opsporingsonderzoek te entameren. De PGHR
vond in de aangifte geen steekhoudende argumenten voor een redelijk vermoeden van schuld van
de genoemde (voormalige) ministers en staatssecretarissen aan (vervolgbare) ambtsdelicten.
Naar aanleiding van de aangifte vond de PGHR evenmin aanknopingspunten voor een gericht
strafrechtelijk opsporingsonderzoek tegen een of meer van de in de aangifte genoemde (oud)
ministers of staatssecretarissen met het oog op een mogelijke opdracht van de regering tot
strafvervolging. De PGHR merkte op dat de Tweede Kamer, ook in het geval de regering geen
vervolging opdraagt, volgens de bestaande wettelijke procedure, indien de Kamer dat wenst, nog
in de gelegenheid is te beoordelen in hoeverre periodieke controle aangaande de Toeslagenaffaire
toereikend is, of niet, en of in aanvulling daarop een opdracht tot strafvervolging van een of meer
bewindspersonen in de rede ligt.106 Bij brief van 5 maart 2021 zond de minister van JenV de notitie
van de PGHR integraal toe aan de Tweede Kamer.107 In zijn brief deelde de minister mee op basis
van de bevindingen van de PGHR te hebben beslist dat een opsporingsonderzoek niet geïndiceerd
was, hetgeen betekende dat er vanwege de regering geen opdracht tot vervolging zou worden
gegeven. Aan het slot van zijn brief aan de Tweede Kamer wees de minister erop dat de
bevindingen van de PGHR en de daaruit voortvloeiende beslissing van de minister om geen
opsporingsonderzoek te starten, niet in de weg stonden aan een opdracht tot vervolging bij een
besluit van de Tweede Kamer.
2021 Motie-Azarkan/Van Kooten-Arissen inzake in overweging nemen aanklacht tegen
verschillende (oud-)bewindspersonen wegens een ambtsmisdrijf (toeslagenaffaire)
Op 19 januari 2021 dienden de Tweede Kamerleden Azarkan en Van Kooten-Arissen een motie in,
waarin zij de Kamer voorstelden op grond van artikel 119 Grondwet een aanklacht tegen
verschillende (niet met name genoemde) (oud-)bewindspersonen in overweging te nemen wegens
hun handelwijze bij de kinderopvangtoeslagaffaire.108 In de motie werd erop gewezen dat de
Autoriteit Persoonsgegevens had geconstateerd dat de werkwijze van de Belastingdienst in strijd
was met de wet en discriminerend was en dat de Nationale ombudsman had geconstateerd dat in
de omgang met getroffen ouders wettelijke voorschriften met voeten waren getreden, zoals de
reageertermijn in de Algemene wet bestuursrecht. In de motie werd overwogen “dat hiermee
sprake zou kunnen zijn van het bewust nemen van besluiten die een ambtsmisdrijf vormen of van
zodanige nalatigheid dat er sprake kan zijn van een ambtsmisdrijf”. De motie sprak uit
“discriminatie niet onbestraft te laten en tegen alle betrokken (oud-)bewindspersonen een
aanklacht wegens een ambtsmisdrijf in overweging te nemen”. De motie werd op 26 januari door
de Tweede Kamer verworpen.109

105

Silvis 2021.
Silvis 2021, p. 81-82.
107
Kamerstukken II 2020/21, 31066, nr. 799.
108
Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 36.
109
Handelingen II 2020/21, nr. 48, item 14, p. 4. Voor de motie stemden de fracties van de SP, Krol, de PvdD, Van
Kooten-Arissen en DENK.
106

47

2021 Aanklacht Wilders c.s. tegen leden kabinet-Rutte III (feitenrelaas toeslagenaffaire)
Op 26 april 2021 dienden de Kamerleden Wilders, Agema, Markuszower, De Jong en Fritsma op
grond van artikel 7 Wmv bij de Tweede Kamer een aanklacht in tegen de leden van het kabinetRutte III.110 De Kamerleden verweten de leden van het kabinet dat, blijkens openbaar gemaakte
notulen van de ministerraad, de ministerraad bewust een door de Tweede Kamer in november
2019 bij motie111 verzocht feitenrelaas over toeslagzaken niet aan de Kamer had verstrekt. De
leden van de ministerraad hadden volgens deze Kamerleden daardoor in strijd gehandeld met
artikel 68 Grondwet, waarin de inlichtingenplicht van de regering jegens de Kamer is vastgelegd,
hetgeen naar hun oordeel een ambtsmisdrijf opleverde zoals omschreven in artikel 355, onder 4º,
Sr. Nadat demissionair minister-president Rutte op 10 mei 2021 desgevraagd op grond van artikel
8, tweede lid, Wmv de zienswijze van de leden van het kabinet naar voren had gebracht,112 kwam
het verzoek tot het in overweging nemen van de aanklacht op 20 mei 2021 in stemming.113 Het
verzoek werd in een hoofdelijke stemming met 97 stemmen tegen en 34 stemmen voor verworpen.

2.3.3 Samenvattende opmerkingen
De 41 zaken die in paragraaf 2.3.2 zijn beschreven hebben geen van alle geleid tot een opdracht
van de regering of de Tweede Kamer om een minister of Kamerlid wegens een ambtsmisdrijf te
vervolgen. Ook in de periode vóór de Tweede Wereldoorlog is overigens nimmer een dergelijke
opdracht gegeven. Het overzicht in paragraaf 2.3.2 toont een zeer divers beeld aan zaken en een
uiteenlopend scala aan vermeende strafbare feiten. Hoewel als gezegd geen volledig overzicht
wordt gepretendeerd (eenvoudigweg omdat uiteraard niet alle aangiften en verzoeken om
vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon uit openbare bronnen bekend zijn), valt op dat in
de beschreven casuïstiek vaker bewindspersonen dan Kamerleden in verband worden gebracht
met een ambtsmisdrijf.
Soms lijken individuele burgers die menen dat hen onrecht is aangedaan daarvoor genoegdoening
te zoeken in de vorm van een aangifte tegen een in hun ogen verantwoordelijke bewindspersoon
of soms een Kamerlid. In andere gevallen gaat het om belangengroeperingen die
bewindspersonen of soms (ook) Kamerleden verantwoordelijk stellen voor vermeende strafbare
feiten. Wordt er bij het OM aangifte gedaan van een vermeend ambtsmisdrijf van een Kamerlid of
bewindspersoon, of wordt er door particulieren of belangengroeperingen aan de Tweede Kamer
verzocht om de Wmv-procedure op te starten, dan blijkt na (enig) onderzoek vaak dat er
onvoldoende aanknopingspunten zijn voor het vaststellen van een redelijk vermoeden van een
strafbaar feit.
De beschreven casuïstiek laat ook zien dat de bijzondere procedure met betrekking tot
ambtsmisdrijven leidt tot procedurele hindernissen en dat het niet altijd duidelijk is tot wie men zich
met een aangifte wegens een vermeend ambtsmisdrijf van een Kamerlid of bewindspersoon moet
wenden. In het verleden liet het OM het nogal eens bij de mededeling aan de aangever dat het OM
gelet op artikel 119 Grondwet niet bevoegd was vervolging in te stellen. In de zaak prinses
Margarita en De Roy van Zuydewijn nam de minister van Justitie op basis van onderzoek van het
OM evenwel een uitdrukkelijke beslissing om geen voordracht te doen voor een koninklijk besluit
tot het geven van een opdracht tot vervolging. Sinds enkele jaren lijkt er, door de totstandkoming
van het Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of
de procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en
Staatssecretarissen, een vastere werkwijze te zijn ontstaan voor de behandeling van aangiften die
Kamerstukken II 2020/21, 35820, nr. 1.
Kamerstukken II 2019/20, 35302, nr. 21 (motie-Omtzigt c.s.).
112
Kamerstukken II 2020/21, 35820, nrs. 2-3.
113
Handelingen II 2020/21, nr. 78.
110
111

48

binnenkomen bij het OM of bij de politie en waaruit het vermoeden rijst dat sprake kan zijn van een
ambtsmisdrijf van een Kamerlid of bewindspersoon. De commissie heeft de indruk dat er, mede
door de invloed van dit Protocol, de laatste jaren professioneler en eenduidiger wordt omgegaan
met deze aangiften. De oriënterende onderzoeken van de PGHR die zijn gedaan in de zaken
appartement Pechtold (2018) en toeslagenaffaire (2021) illustreren dit, evenals de reactie van het
OM op de aangifte tegen minister Slob wegens diens uitspraken inzake de handelwijze van
reformatorische scholen (2020).
Maar liefst 14 van de 41 casusbeschrijvingen in paragraaf 2.3.2 zijn ontleend aan gepubliceerde
jurisprudentie van de Hoge Raad (en de conclusie van de PGHR of AGHR daarbij) naar aanleiding
van beklagprocedures tegen niet-vervolging. Deze beklagprocedures leiden volgens vaste
jurisprudentie van de Hoge Raad steevast tot niet-ontvankelijkheid van het ingediende beklag,
omdat vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsmisdrijf nu eenmaal op
grond van artikel 119 Grondwet uitsluitend kan worden ingesteld in opdracht van de regering of de
Tweede Kamer (zie ook paragraaf 2.2.8). De vraag rijst wel waarom er dan toch zoveel
beklagprocedures werden gevoerd, terwijl de uitkomst daarvan voorspelbaar is. De commissie
heeft daar geen onderzoek naar gedaan, maar zou zich kunnen voorstellen dat ook hier
onbekendheid met de ambtsmisdrijvenprocedure een rol kan spelen. Overigens zijn er na 2015 bij
de Hoge Raad geen beklagprocedures meer geweest.
Als de procedure met betrekking tot ambtsmisdrijven van bewindspersonen ter sprake komt, blijkt
het relatief vaak te gaan om kwesties die tevens sterk in de maatschappelijke aandacht staan en in
de Tweede Kamer ter sprake zijn gekomen (Indiëbeleid, Totobeleid, RSV-enquête, visfraude,
bombardementen Joegoslavië, proefproject Millinxbuurt, beveiliging Pim Fortuyn, zaak prinses
Margarita en De Roy van Zuydewijn, Schipholbrand, deelname aan Irakoorlog, gasboringen
Groningen, AOW-betalingen aan personen in door Israël bezet gebied, steun aan Islamitische
terreurorganisatie, toeslagenaffaire). Een enkele keer geldt dit ook voor een particuliere kwestie,
als deze wordt opgepakt door de politiek (zaak Fonteijn, zaak Bosio). Nogal eens worden dan
(mede) de artikelen 355 en 356 Sr betrokken bij beschuldigingen jegens een bewindspersoon (zie
hierover nader hoofdstuk 3 en de in paragraaf 3.2.2 gegeven opsomming). Met uitzondering van
sommige aangiften van particulieren, gaat het in de beschreven casuïstiek op zichzelf dus niet om
“kleine” kwesties.
Een speciale categorie vormen de zaken die leidden tot een aanklacht van vijf of meer
Kamerleden op grond van de Wmv. Door het enkele feit dat de Wmv voorschrijft dat de Tweede
Kamer een beslissing moet nemen over zo’n aanklacht (door deze al dan niet “in overweging te
nemen” en dus al dan niet een onderzoekscommissie in te stellen), krijgt zo’n aanklacht vrijwel
automatisch een politiek karakter, zeker als de aanklacht tegen een bewindspersoon is gericht.
Van de sinds 1855 bestaande mogelijkheid om een aanklacht in te dienen tegen een
bewindspersoon of Kamerlid, werd door Tweede Kamerleden nimmer gebruik gemaakt tot 2009
(aanklacht Wilders c.s. tegen minister Van der Laan inzake beantwoording kamervragen). In 2016
en 2021 volgden nog twee soortgelijke aanklachten (aanklacht Wilders c.s. tegen ministerpresident Rutte inzake Oekraïnereferendum en aanklacht Wilders c.s. tegen leden-kabinet Rutte III
inzake feitenrelaas toeslagenaffaire). In deze drie gevallen nam de Tweede Kamer de aanklacht
niet in overweging. In 2014 stelde de Tweede Kamer, voor de eerste keer in de geschiedenis, op
grond van de Wmv wél een onderzoekscommissie in (commissie-Schouten). Dit gebeurde naar
aanleiding van het lekken uit de CIVD. Hier werd (uiteindelijk) de Wmv-procedure toegepast,
waarbij de brief van het - uit zeven Kamerleden bestaande - presidium “materieelrechtelijk” werd
aangemerkt als de aanklacht in de zin van de Wmv.114 Een in procedureel opzicht bijzonder geval

114

Commissie-Schouten, p. 18.

49

was de in januari 2021 ingediende motie-Azarkan/Van Kooten-Arissen naar aanleiding van de
toeslagenaffaire, waarin de Kamer werd voorgesteld een aanklacht tegen niet nader genoemde
(oud-)bewindspersonen wegens een ambtsmisdrijf in overweging te nemen. Blijkens de
formulering werd de motie door de indieners gezien als een aanklacht in de zin van de Wmv. De
motie was echter door slechts twee Kamerleden ondertekend, zodat niet was voldaan aan het in
artikel 7 Wmv neergelegde vereiste van een aanklacht door tenminste vijf Kamerleden, hetgeen de
Kamer echter niet belette erover te stemmen. Verder valt op dat in de afgelopen jaren Kamerleden
enkele keren via moties, buiten de procedure van de Wmv om, beschuldigingen of vermoedens
van door ministers gepleegde ambtsmisdrijven uitten (2016: AOW-betalingen aan personen in
door Israël bezet gebied; 2018: motie-Baudet over steun aan islamitische terreurorganisatie). Een
enkele keer deed een Kamerlid zelf aangifte bij de politie wegens een vermeend ambtsmisdrijf
(2017: aangifte Wilders tegen minister-president Rutte wegens discriminatie). Al deze casuïstiek
van initiatieven van Kamerleden is van betrekkelijk recente datum en lijkt daarom een aanwijzing
dat de ambtsmisdrijvenprocedure de laatste jaren in ieder geval bij (leden van) de Tweede Kamer
sterker in de belangstelling is komen te staan.

50

HOOFDSTUK 3. DE REIKWIJDTE VAN HET BEGRIP
“AMBTSMISDRIJVEN”
3.1

Ambtsmisdrijven, ambtsovertredingen en daarmee gelijkgestelde delicten

3.1.1 Inleiding
Artikel 119 Grondwet spreekt over “ambtsmisdrijven”. Deze terminologie dateert van de Grondwet
van 1848. Tot dan toe sprak de Grondwet ten aanzien van de betrokken functionarissen over
“misdrijven in het uitoefenen van derzelver functien begaan”. Wat het onderscheid tussen
misdrijven en overtredingen betreft, moet het volgende worden opgemerkt.
Ten tijde van de Grondwet van 1848 omvatte het woord “misdrijf” nog alle strafbare feiten. Pas in
het nieuwe Wetboek van Strafrecht, dat in 1886 in werking trad, werd in de gewone wet het huidige
onderscheid tussen “misdrijven” en “overtredingen” geïntroduceerd. Bij die gelegenheid werd ook
de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) aangepast. Ter uitwerking van het betreffende
grondwetsartikel en ter aanpassing aan het nieuwe Wetboek van Strafrecht werd in de Wet RO de
Hoge Raad aangewezen als forum privilegiatum voor “de ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen”
begaan door (onder meer) leden van de Staten-Generaal en ministers.115 In het ingediende
ontwerp van deze wijziging van de Wet RO stond nog de formulering “alle ambtsmisdrijven en
ambtsovertredingen”. Op instigatie van de Tweede Kamer wijzigde de regering dit in “de
ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen”, om het mogelijke misverstand weg te nemen dat het ook
zou kunnen gaan om een ambtsdelict dat bijvoorbeeld wordt gepleegd door een burgemeester die
tevens Kamerlid is, terwijl het in dat geval gaat om een ambtsdelict gepleegd in het ambt van
burgemeester (dus niet vallend onder het forum privilegiatum). De betekenis bleef daarmee
volgens de regering ongewijzigd: de ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen moest dus worden
gelezen als alle ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen.116 In de memorie van toelichting bij deze
aanpassing werd voorts kort toegelicht dat de bewoordingen “ambtsmisdrijven en
ambtsovertredingen” in overeenstemming waren met de grondwettelijke terminologie
“ambtsmisdrijven”, omdat de Grondwet ten tijde van haar vaststelling met het woord “misdrijven”
alle strafbare feiten omvatte.117 De grondwettelijke terminologie is nadien nooit aangepast, hoewel
dat al aan het eind van de 19e-eeuw, kort na de inwerkingtreding van het Wetboek van Strafrecht
van 1886, wel werd bepleit.118 Gelet op de ontstaansgeschiedenis vallen dus ook
ambtsovertredingen onder het grondwettelijke begrip “ambtsmisdrijf”.119
Welke delicten ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen in de zin van artikel 119 Grondwet zijn,
behoeft uiteraard nadere uitwerking in de gewone wet. De manier waarop dat is gebeurd, wordt in
de hierna volgende paragrafen beschreven.

115

Toenmalig artikel 92 Wet RO, in 2002 vernummerd tot het huidige artikel 76 Wet RO.
Kamerstukken II 1883/84, 54, nr. 1, p. 5; Kamerstukken II 1883/84, 54, nr. 5, p. 14.
117
Kamerstukken II 1882/83, 152, nr. 3, p. 6.
118
Zie bijv. Sybenga 1894, p. 264.
119
Bovend’Eert stelt naar het oordeel van de commissie dan ook ten onrechte dat de toevoeging van
ambtsovertredingen in art. 76 Wet RO “op gespannen voet staat met de tekst van de Grondwet” (Bovend’Eert 2008, p.
299). Evenmin deelt de commissie dus de zienswijze van Broeksteeg (Broeksteeg 2004, p. 137) dat hier sprake is van
een “afwijking” van artikel 119 Grondwet. Dat ook overtredingen onder het grondwettelijke begrip ‘ambtsmisdrijf’ kunnen
vallen, is bevestigd bij de grondwetsherziening van 1983, in het kader waarvan de regering een opsomming heeft
gegeven van de strafbare feiten die onder het bereik van artikel 178 Grondwet 1972 (en dus het nieuwe artikel 119
Grondwet) vielen. Zie de MvT bij het ontwerp van wet houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in
overweging te nemen tot verandering in de Grondwet van bepalingen inzake de berechting van ambtsmisdrijven
(Kamerstukken II 1979/80, 16164 (R 1147), nr. 3, p. 3).
116

51

3.1.2 Kamerleden en bewindspersonen als normadressaat
In de eerste plaats gaat het om die delicten welke naar huidig recht in titel XXVIII
(“Ambtsmisdrijven”) van het Tweede Boek (“Misdrijven”) van het Wetboek van Strafrecht zijn
opgenomen en die specifiek leden van de Staten-Generaal of ministers en staatssecretarissen als
normadressaat noemen. Dat betreft uitsluitend de artikelen 355 en 356 Sr, waarvan ministers en
staatssecretarissen de normadressaten zijn, en die uitdrukking geven aan de klassieke
strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. Deze twee artikelen komen hierna in paragraaf
3.2 nader ter sprake. Het Wetboek van Strafrecht kent geen delicten die specifiek leden van de
Staten-Generaal als normadressaat noemen.

3.1.3 Algemene en bijzondere ambtsdelicten
In de tweede plaats bevat titel XXVIII diverse misdrijven die “de ambtenaar” als normadressaat
noemen: de zogeheten algemene ambtsmisdrijven in de artikelen 358 t/m 363 (ten onrechte
inroepen bijstand gewapende macht, verduistering van geld of geldswaardig papier, vervalsing van
boeken of registers, verduistering van bewijsstukken en passieve ambtelijke omkoping), 365
(dwang met misbruik van gezag), 366 (knevelarij), 368, eerste lid, onder 2º, en tweede lid (niet
melden van wederrechtelijke vrijheidsberoving), 370 (onrechtmatig binnentreden en in beslag
nemen), 371 (onrechtmatige inbeslagneming en opvordering van poststukken) en 376 (deelnemen
aan aannemingen of leveranties) van het Wetboek van Strafrecht.120 Het Wetboek van Strafrecht
bepaalt uitdrukkelijk dat onder “ambtenaren” mede worden begrepen leden van algemeen
vertegenwoordigende organen (zie art. 84, eerste lid, Sr), zodat daaronder ook leden van de
Staten-Generaal vallen. Op grond van de ruime uitleg die de Hoge Raad geeft aan het
strafrechtelijk ambtenaarbegrip vallen onder dat begrip voorts ministers en staatssecretarissen.121
Hieruit volgt dat ook de ambtsmisdrijven die “de ambtenaar” in het algemeen als normadressaat
noemen, onder het bereik vallen van artikel 119 Grondwet, voor zover het gaat om misdrijven
begaan door Kamerleden of bewindspersonen.
Daarnaast bevat titel XXVIII enkele zogeheten bijzondere ambtsmisdrijven, waarin specifieke
ambtenaren, niet zijnde leden van de Staten-Generaal, ministers of staatssecretarissen, als
normadressaat zijn genoemd (bijvoorbeeld rechterlijke ambtenaren, gevangenisdirecteuren,
ambtenaren van de burgerlijke stand). Deze bijzondere ambtsmisdrijven vallen daarmee in
rechtstreekse zin buiten het bereik van artikel 119 Grondwet.122 Om laatstgenoemde reden vallen
ook vrijwel alle ambtsovertredingen, opgenomen in titel VIII (“Ambtsovertredingen”) van het Derde
Boek (“Overtredingen”) van het Wetboek van Strafrecht buiten het bereik van artikel 119
Grondwet, nu ook al die bepalingen specifieke ambtenaren, niet zijnde leden van de StatenGeneraal, ministers of staatssecretarissen, als normadressaat noemen en dus bijzondere
ambtsovertredingen zijn. Dit laatste geldt slechts niet voor artikel 463 Sr (verbod op
openbaarmaking van geheime regeringsbescheiden). Toch lijkt ook deze algemene
120

In de opsomming die de regering in het kader van de grondwetsherziening 1983 heeft gegeven van onder het bereik
van de grondwetsbepaling vallende delicten (zie vorige voetnoot), is artikel 368, eerste lid, onder 2º, en tweede lid, Sr
naar het oordeel van de commissie ten onrechte niet genoemd. Slechts het eerste lid, onder 1º, van artikel 368 is immers
niet van toepassing op Kamerleden en bewindspersonen, nu die bepaling zich alleen richt tot opsporingsambtenaren
(vgl. Van Roomen 2020, art. 368, aant. 6).
121
Zie over dit ruime ambtenaarbegrip Van der Woude 2020, art. 84 Sr, aant. 2, en Van Roomen 2020, inl. opm. titel
XXVIII Sr, aant. 3. Specifiek hierover in relatie tot bewindspersonen: Silvis 2021, p. 4 en 52 (noten 4 en 78) en onderdeel
4.2 van de conclusie van A-G Langemeijer bij HR 7 april 2006, ECLI:NL:HR:2006:AU9736, NJ 2006/243 m.nt. E.A.
Alkema. Zie ook HR 3 juli 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW9966: de minister-president kan worden aangemerkt als
‘ambtenaar’ in de zin van artikel 267 aanhef onder 2º, Sr, in aanmerking genomen dat de minister-president een functie
met een openbaar karakter bekleedt en ingevolge artikel 43 Grondwet bij koninklijk besluit wordt benoemd en ontslagen.
122
Wel is deelneming (bijvoorbeeld uitlokking) door een Kamerlid of bewindspersoon aan sommige van deze delicten
voorstelbaar.

52

ambtsovertreding niet onder het bereik van artikel 119 Grondwet te vallen, omdat deze
ambtsovertreding nooit door een Kamerlid of bewindspersoon kan worden begaan. Dit vanwege
het in de delictsomschrijving opgenomen element “zonder verlof van het bevoegd gezag”: omdat
een Kamerlid of een bewindspersoon niet onderworpen is aan enig “bevoegd gezag”, kan artikel
463 Sr nimmer op hen van toepassing zijn.123 Het voorgaande betekent dat geen enkele
ambtsovertreding uit titel VIII van het Derde Boek van het Wetboek van Strafrecht van toepassing
is op Kamerleden of bewindspersonen.

3.1.4 Oneigenlijke ambtsdelicten
In de derde plaats heeft de formele wetgever in 1886 - via de reeds genoemde aanpassing van de
Wet RO aan het nieuwe Wetboek van Strafrecht - een omvangrijke uitbreiding gegeven aan het
bereik van artikel 119 Grondwet. Onder dat bereik heeft de wetgever namelijk ook de strafbare
feiten geschaard, begaan onder een der verzwarende omstandigheden omschreven in artikel 44
Sr: de zgn. oneigenlijke ambtsdelicten. Daarmee zijn alle misdrijven en overtredingen, waar dan
ook strafbaar gesteld, onder het bereik van artikel 119 Grondwet gebracht indien het Kamerlid of
de bewindspersoon door het begaan daarvan een bijzondere ambtsplicht schendt of bij het begaan
daarvan gebruik maakt van macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken.124
In de memorie van toelichting bij deze aanpassing werd ter motivering van deze uitbreiding
gesteld: “De grond waarop de grondwettelijke exceptionele rechtsmacht rust, bestaat bij de hier
laatstelijk vermelde feiten (z.g. oneigenlijke ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen) evenzeer.”125
Daaruit blijkt dat de regering het logisch vond dat ook deze feiten in zo’n geval onder het bereik
van de regeling van artikel 119 Grondwet zouden vallen. Daar werd echter ook wel anders over
gedacht, met name door diegenen die meenden dat de grondwettelijke regeling met name bedoeld
was voor politieke misdrijven.126 De regering hield enkele decennia later, in de memorie van
toelichting bij het ontwerp van het nieuwe Wetboek van Strafvordering van 1921, vast aan haar
eerdere opvatting:
“De meening dat de uitbreiding door artikel 92, tweede lid, der wet op de rechterlijke
organisatie [het huidige art. 76, tweede lid, cie.] aan het begrip “ambtsmisdrijven en
ambtsovertredingen” gegeven, zoude zijn in strijd met den geest van artikel 164 [het
huidige artikel 119, cie.], der Grondwet, als zou de Grondwetgever daarbij enkel aan zuiver
politieke misdrijven van Ministers enz. hebben gedacht, vindt toch geen steun in deze
grondwettelijke bepaling, valt daarin niet te lezen. Veeleer is de uitbreiding van artikel 92
redelijk te achten. Enerzijds toch moeten de Staten-Generaal ook in de gevallen als bij dat
tweede lid bedoeld, last tot vervolging kunnen geven, al ware het reeds omdat eene
scheiding tusschen politieke en andere delicten niet streng is door te voeren, anderzijds
geeft dat tweede lid den hoogen ambtenaren eene zekere niet ongewenschte
bescherming.”127

123

Vgl. Commissie Prinsjesdagstukken 2010, p. 76. Idem (onder verwijzing naar de Commissie Prinsjesdagstukken):
Van Roomen 2020, art. 463, aant. 4. In de opsomming die de regering in het kader van de grondwetsherziening 1983
heeft gegeven van onder het bereik van artikel 119 Grondwet vallende delicten (zie noot 119), is wél de
ambtsovertreding van artikel 463 Sr genoemd. Ook in sommige literatuur (bijv. Broeksteeg 2004, p. 137; Elzinga 2011, p.
86).
124
Zie het huidige artikel 76, tweede lid, Wet RO. Deze uitbreiding werd bij de invoering van het nieuwe Wetboek van
Strafvordering (1926) ook vastgelegd in artikel 483, tweede lid, tweede volzin, Sv, dat per 19 september 2018 is
overgeheveld naar artikel 3, tweede lid, Wmv.
125
Kamerstukken II 1882/83, 152, nr. 3, p. 6.
126
Zoals Buijs 1884, p. 452, voetnoot 1.
127
Kamerstukken II 1913/14, 286, nr. 3, p. 161.

53

Met “de zuiver politieke misdrijven van Ministers” doelde de regering op de misdrijven die
uitdrukking geven aan de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. Hierop wordt
in de volgende paragraaf nader ingegaan.
Sinds de op 19 september 2018 in werking getreden moderniseringswet bezigt de Wmv de term
“ambtsdelicten”. Blijkens het toen nieuw ingevoegde artikel 3 worden daaronder verstaan
ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen. Voorts worden onder ambtsdelicten mede verstaan
“strafbare feiten begaan onder een der verzwarende omstandigheden, omschreven in artikel 44
van het Wetboek van Strafrecht”.128 De reikwijdte komt daarmee overeen met die van artikel 76,
eerste en tweede lid, Wet RO.
Overigens verdient nog aandacht dat buiten de titels XXVIII en VIII Sr ook feiten strafbaar gesteld
kunnen zijn waaraan men zich onder omstandigheden slechts in de uitoefening van een ambt
schuldig kan maken en die dan ook zonder toepassing van artikel 44 Sr zijn te kwalificeren als
ambtsdelict. Een voorbeeld is artikel 272 Sr, voor zover dat het schenden van een ambtsgeheim
(“lekken”) strafbaar stelt.
3.2

De artikelen 355 en 356 Sr (klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid)

3.2.1 Inhoud
Zoals toegelicht in paragraaf 2.2.1 bevatte artikel 3 Wmv in 1855 aanvankelijk enkele
strafbaarstellingen van ministers in het kader van de klassieke strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid.129 Deze strafbaarstellingen sloten aan op (het nog steeds bestaande) artikel
1 Wmv, met daarin de (identiek aan de bepaling in de Grondwet van 1840) neergelegde
verplichting voor ministers om te zorgen voor de uitvoering van de Grondwet en de andere wetten,
voor zover die van de regering (Kroon) afhangt, en waarin tevens is bepaald dat zij wegens het
niet naleven van deze verplichting “verantwoordelijk en in rechte vervolgbaar” zijn overeenkomstig
de bepalingen van de Wmv. Ook stonden ze in verband met artikel 2 Wmv, waarin, ook thans nog,
is bepaald dat de medeondertekening van koninklijke besluiten de minister aanwijst die voor die
besluiten aansprakelijk is.
Bij de totstandbrenging van het nieuwe Wetboek van Strafrecht van 1881, dat in 1886 in werking
trad, werden de strafbaarstellingen uit artikel 3 Wmv overgebracht naar dat wetboek. Uit de
128

Deze reikwijdtebepalingen stonden tot 19 september 2018 in artikel 483, tweede lid, Sv.
Deze tekst luidde:
Art. 3. Strafbaar zijn de Hoofden der Ministeriele Departementen:
a. die aan Koninklijke besluiten of Koninklijke beschikkingen, welke de Grondwet schenden, hunne medeonderteekening hebben verleend;
b. die gelijke mede-onderteekening verleenen aan Koninklijke besluiten of Koninklijke beschikkingen, waardoor wetten
of' algemeene maatregelen van inwendig bestuur van den Staat of van zijne koloniën en bezittingen in andere
werelddeelen worden geschonden;
e. die uitvoering geven of doen geven aan Koninklijke besluiten of Koninklijke beschikkingen, niet van de vereischte
mede-onderteekening van een der Hoofden van de Ministeriele Departementen voorzien;
d. die beschikkingen nemen of bevelen geven of bestaande beschikkingen en bevelen handhaven, waardoor de
bepalingen der Grondwet, van wetten of algemeene maatregelen van inwendig bestuur van den Staat of van zijne
koloniën en bezittingen in andere werelddeelen worden geschonden;
e. die nalaten uitvoering te geven of te doen geven aan de voorschriften der Grondwet, der andere wetten of van
algemeene maatregelen van inwendig bestuur van den Staat en van zijne koloniën en bezittingen in andere
werelddeelen, voor zoover die uitvoering wegens den aard des onderwerps tot hunne ministeriele departementen
behoort of uitdrukkelijk aan hen is opgedragen.
De handelingen onder litt. a, b, e en d en de nalatigheid onder lit. e bedoeld, zijn alleen dan strafbaar, wanneer zij met
opzet zijn gepleegd;
ƒ. die, ook zonder opzet, de uitvoering, onder lit. e omschreven, grovelijk verzuimen.

129

54

wetsgeschiedenis blijkt dat dat dit gebeurde om wetssystematische redenen. Het nieuwe Wetboek
van Strafrecht beoogde immers “de oplossing van alle bepalingen over eigenlijke misdrijven, thans
voorkomende in andere wetten, behalve de militaire en fiscale, in het wetboek”.130 De Raad van
State schreef in zijn advies over het ontwerp-Wetboek van Strafrecht dat het onderwerp van de
ministeriële verantwoordelijkheid beter kon blijven staan in de Wmv, nu over dit onderwerp
onvermijdelijk zoveel andere punten in een bijzondere regeling (i.c. de Wmv) regeling moeten
vinden.131 De regering hield op dit punt echter vast aan het ontwerp. In het nader rapport schreef
minister van Justitie Smidt: “Er bestaat geene reden om werkelijke misdrijven, dewijl ze thans in
bijzondere wetten voorkomen, niet op te nemen in het wetboek, en het is niet duidelijk, waarom
alle andere ambtsmisdrijven wel, en alleen die der Ministers niet in het strafwetboek zouden te
huis behooren”.132 Ook slechts een minderheid van de Tweede Kamer deelde de opvatting van de
Raad van State; de betrokken Kamercommissie vond het bezwaar van de Raad van State “niet
overwegend” en stelde in het verslag over het ontwerp: “In het eenmaal aangenomen stelsel dat
het wetboek alle misdrijven moet bevatten mogen zij niet worden weggelaten.”133 Op aandrang van
de Tweede Kamer werd zelfs nog een stap verder gezet. In het ingediende wetsontwerp had de
regering er namelijk (anders dan de Staatscommissie De Wal, die het ontwerp had voorbereid)
voor gekozen om het “grovelijk verzuimen” van het uitvoering geven aan de Grondwet, andere
wetten of amvb’s (dus het culpose delict van art. 3 onder f, Wmv) niet in het nieuwe wetboek te
incorporeren. Volgens de regering ging het hier namelijk om “een misdrijf van zóó bijzonderen
aard [...], dat de omschrijving daarvan niet in het wetboek, maar alleen in de bijzondere wet kan
gegeven worden, of wel aan de staatregtelijke en financiële verantwoordelijkheid zal moeten
worden overgelaten”.134 De Raad van State had zich al uitdrukkelijk tegen deze weglating
verklaard, omdat de culpose ministeriële misdrijven naar zijn oordeel “een onafscheidelijk geheel
uit[maken] met de doleuse misdrijven van dien aard”.135 De Tweede Kamercommissie
onderschreef dit oordeel en drong “juist om diezelfde reden dat de strafwet althans ten aanzien der
misdrijven volledig behoort te zijn” aan op overheveling van ook het culpoze delict naar het
Wetboek van Strafrecht, waaraan de minister vervolgens zonder verdere plichtplegingen uitvoering
gaf.136
Bij de overheveling van artikel 3 Wmv naar de artikelen 355 en 356 Sr bleven de
delictsomschrijvingen inhoudelijk ongewijzigd, al werd de redactie enigszins aangepast. In de loop
der jaren zijn in de artikelen 355 en 356 Sr verdere redactionele (niet-inhoudelijke)
moderniseringen aangebracht (laatstelijk via de moderniseringswet uit 2018), waardoor de
artikelen thans luiden:
Artikel 355
Met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren of geldboete van de vierde categorie,
worden gestraft de ministers of staatssecretarissen:
1°. die hun medeondertekening verlenen aan koninklijke besluiten, wetende dat daardoor
de Grondwet of andere wetten of algemene maatregelen van bestuur worden geschonden;
2°. die uitvoering geven aan koninklijke besluiten, wetende dat deze niet van de vereiste
medeondertekening van een minister of staatssecretaris zijn voorzien;

130

Kamerstukken II 1878/79, 110, nr. 3, p. 4 (MvT bij het op 28 februari 1879 ingediende ontwerp-Wetboek van

Strafregt).

Kamerstukken II 1878/79, 110, nr. 8, p. 179 (advies Raad van State d.d. 26 november 1878).
Kamerstukken II 1878/79, 110, nr. 9, p. 208 (nader rapport aan de Koning d.d. 14 februar 1879).
133
Kamerstukken II 1879/80, 47, nr. 25, p. 179 (verslag Tweede Kamer d.d. 16 juli 1880 met reactie regering)..
134
Kamerstukken II 1878/79, 110, nr. 3, p. 130 (MvT bij het op 28 februari 1879 ingediende ontwerp-Wetboek van
131
132

Strafregt).
135
136

Kamerstukken II 1878/79, 110, nr. 8, p. 179 (advies Raad van State d.d. 26 november 1878).
Kamerstukken II 1879/80, 47, nr. 25, p. 179 179 (verslag Tweede Kamer d.d. 16 juli 1880 met reactie regering).

55

3°. die beschikkingen nemen of bevelen geven of bestaande beschikkingen of bevelen
handhaven, wetende dat daardoor de Grondwet of andere wetten of algemene
maatregelen van bestuur worden geschonden;
4°. die opzettelijk nalaten uitvoering te geven aan de bepalingen van de Grondwet of
andere wetten of algemene maatregelen van bestuur, voor zover die uitvoering wegens de
aard van het onderwerp tot hun taak behoort of uitdrukkelijk hun is opgedragen.
Artikel 356
Met hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie worden
gestraft de ministers en staatssecretarissen aan wier grove schuld te wijten is dat de in
artikel 355, onder 4°, omschreven uitvoering wordt nagelaten.

Als gezegd houden de delictsomschrijvingen in deze artikelen rechtstreeks verband met de
klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid zoals die in de Grondwet van 1840 was
neergelegd, in een tijd waarin nog geen sprake was van politieke ministeriële verantwoordelijkheid,
maar de macht van de onschendbare Koning werd beperkt doordat ministers strafrechtelijk
aansprakelijk konden worden gesteld als door hun daden de Grondwet of andere wetten werden
geschonden. De huidige PGHR spreekt in dit verband over “politieke ambtsdelicten”137.
In artikel 355, onderdeel 1°, wordt strafbaar gesteld het door ministers of staatssecretarissen
contrasigneren van koninklijke besluiten, terwijl zij weten dat daardoor de Grondwet of andere
wetten of algemene maatregelen van bestuur worden geschonden. Onderdeel 2 stelt strafbaar het
door ministers of staatssecretarissen uitvoering geven aan koninklijke besluiten, wetende dat deze
niet van het contraseign zijn voorzien. Deze beide bepalingen zien derhalve op het medewerking
verlenen aan on(grond)wettige besluiten van de Koning en zijn dus rechtstreeks gericht op het
beperken van de macht van de Koning. Nog steeds sluit artikel 2 Wmv inhoudelijk aan op beide
bepalingen. Bij de op 19 september 2018 in werking getreden moderniseringswet zijn artikel 2
Wmv en artikel 355, onder 1º en 2º, Sr tekstueel op elkaar afgestemd.138
Bij de onderdelen 3 en 4 van artikel 355 staat niet noodzakelijkerwijs de beperking van de macht
van de Koning voorop. Afgezien van nog steeds enigszins verouderde terminologie in onderdeel 3
(“beschikkingen nemen of bevelen geven”) waardoor beoordeeld naar hedendaags juridisch
taalgebruik de ministeriële taak slechts in zeer beperkte mate wordt omschreven, kunnen beide
strafbaarstellingen met enige goede wil worden gezien als de strafrechtelijke vertaling van het
rechtsstatelijke beginsel dat ministers in hun ambtsuitoefening gebonden zijn aan de Grondwet en
andere wetgeving.
De strafbaarstellingen in artikel 355 vereisen opzet. Dat is niet het geval met de strafbaarstelling in
artikel 356: dat is, zoals hiervoor reeds ter sprake kwam, een zogeheten culpoos delict. De
strafmaat verschilt om die reden ook. Op overtreding van artikel 355 staat een gevangenisstraf van
maximaal drie jaar of een geldboete van de vierde categorie (maximaal € 21.750), op overtreding
van artikel 356 hechtenis van maximaal zes maanden of een geldboete van de derde categorie
(maximaal € 8.700).

137

Silvis 2021, p. 40.
De tekst van artikel 2 Wmv luidt sindsdien: De medeondertekening van wetten en koninklijke besluiten door een of
meer ministers of staatssecretarissen wijst de voor die wetten en koninklijke besluiten verantwoordelijke ministers of
staatssecretarissen aan.

138

56

3.2.2 Casuïstiek
De reikwijdte van de artikelen 355 en 356 Sr is tamelijk onbepaald. Dat blijkt uit de variëteit aan
gevallen waarin de toepassing van deze artikelen in het verleden op enigerlei wijze aan de orde
kwam. In de volgende gevallen uit de in paragraaf 2.3.1 beschreven casuïstiek van de naoorlogse
periode ging het (mede) om de strafbare feiten van de artikelen 355 en/of 356:
1948 Indiëbeleid
1960 Totobeleid
1985 RSV-enquête
1987 Visfraude
1988 Lozingsvergunningen DSM en Windmill
1997 Zaak De Boer
1999 NAVO-Bombardementen Joegoslavië
1999 Proefproject Millinxbuurt
2002 Zaak Broersma
2003 en 2004 Zaak De Kreek
2009 Aanklacht Wilders c.s. tegen minister Van der Laan (beantwoording Kamervragen)
2014 Aangifte zes particulieren tegen minister Opstelten wegens nalatigheid
2016 Aanklacht Wilders c.s. tegen minister-president Rutte (Oekraïnereferendum)
2016 AOW-betalingen aan personen in door Israël bezet gebied
2018 Motie-Baudet over steun aan islamitische terreurorganisatie
2021 Toeslagenaffaire (oriënterend onderzoek PGHR)
2021 Aanklacht Wilders c.s. tegen leden kabinet-Rutte III (feitenrelaas toeslagenaffaire)
Voor een beschrijving van de inhoud van deze zaken wordt kortheidshalve verwezen naar
paragraaf 2.3.1.

57

58

HOOFDSTUK 4. DE BIJZONDERE PROCEDURE IN
INTERNATIONAAL PERSPECTIEF
4.1

Inleiding

De Nederlandse bijzondere procedure voor de vervolging van ambtsdelicten gepleegd door
Kamerleden of bewindspersonen is op zichzelf in internationaal opzicht niet uniek. In verreweg de
meeste Europese landen gelden op enigerlei wijze afwijkende regels voor de berechting van
(bepaalde) strafbare feiten die zijn gepleegd door bewindspersonen en/of parlementariërs. De
wijze waarop met deze materie wordt omgegaan, is echter zeer divers. Inzicht in de regels voor
politieke en strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid in andere landen kan van belang zijn
bij het herzien van de Nederlandse wetgeving inzake ambtsdelicten van Kamerleden en
bewindspersonen. Met het oog daarop biedt dit hoofdstuk een overzicht van de hoofdlijnen van de
bijzondere procedures die in andere Europese landen gelden. Daarnaast komen twee publicaties
aan bod die binnen de Raad van Europa tot stand zijn gekomen. Allereerst wordt ingegaan op het
rapport van de Europese Commissie voor Democratie en Recht, beter bekend als de Commissie
van Venetië, die onderzoek heeft verricht naar het verband tussen de politieke ministeriële
verantwoordelijkheid en strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers in verschillende landen
van de Raad van Europa (Study No. 682/2012, d.d. 11 maart 2013). Tot slot wordt stilgestaan bij
recente aanbevelingen van de Group of States against Corruption (GRECO) (Vijfde evaluatieronde
Nederland d.d. 22 februari 2019) over de preventie van corruptie door (onder andere) ministers.
Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat bij bespreking van de bijzondere procedure in
internationaal perspectief ook de jurisprudentie van het EHRM van belang is. Hiervoor wordt
verwezen naar paragraaf 5.13 van dit rapport, waarin wordt ingegaan op de relatie tussen de
strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid en artikel 7 EVRM.
4.2

Landenoverzicht

Ten behoeve van dit hoofdstuk heeft de commissie via Eurojust een vragenlijst doen uitgaan naar
27 Europese landen. De vragenlijst is als bijlage 5 bij dit rapport gevoegd. Van de volgende 17
landen is een reactie ontvangen: België, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk,
Griekenland, Hongarije, Letland, Montenegro, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakije, Tsjechië,
het Verenigd Koninkrijk en Zweden. In de navolgende paragrafen worden de in de verschillende
landen geldende procedures op hoofdlijnen besproken. Daarbij wordt steeds een onderscheid
gemaakt tussen opsporing en berechting en tussen ministers/staatssecretarissen en
parlementariërs. Vooraf wordt opgemerkt dat in een aantal van de genoemde landen bijzondere
(afzettings)procedures gelden ten aanzien van de (minister-)president. Omdat Nederland een
dergelijke bijzondere procedure niet kent, worden deze regels in het navolgende buiten
beschouwing gelaten.

4.2.1 Ministers en staatssecretarissen
Opsporing en vervolging
In de eerste plaats is aan de landen gevraagd of hun nationale recht specifieke procedurele regels
kent ten aanzien van de opsporing en vervolging van delicten die zijn gepleegd door ministers.
Daarbij is verzocht aan te geven hoe deze regels wettelijk zijn verankerd (bijvoorbeeld in het
commune wetboek van strafvordering of in de grondwet) en of ze van toepassing zijn op alle
strafbare feiten die een minister tijdens zijn ambtstermijn pleegt of uitsluitend op strafbare feiten
die een minister pleegt in die hoedanigheid.

59

Acht van de zeventien landen van wie een reactie is ontvangen, kennen specifieke procedurele
regels voor de opsporing en/of vervolging van ministers en staatssecretarissen (België,
Denemarken, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Portugal en Zweden). Hierbij wordt in de
meeste van deze landen een onderscheid gemaakt tussen strafbare feiten die in de uitoefening
van het ambt zijn gepleegd (of op enige andere wijze nauw met het ambt samenhangen), en
‘gewone’ strafbare feiten. In het navolgende worden de bijzondere procedurele regels in de
verschillende landen omschreven.
De Belgische bijzondere procedure is vervat in een aantal artikelen in de grondwet en in de Wet tot
de regeling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers (25 juni 1998). Daarin wordt
onderscheid gemaakt tussen strafbare feiten die een minister pleegt in de uitoefening van zijn
ambt en strafbare feiten die een minister pleegt buiten de uitoefening van zijn ambt. Aan de hand
van dit onderscheid wordt bepaald door welk gerecht de minister wordt berecht en door wie het
opsporingsonderzoek wordt geleid. Vervolging kan uitsluitend worden ingesteld door de procureurgeneraal bij het bevoegde hof van beroep en vindt onder zijn leiding en gezag plaats. Een minister
kan niet rechtstreeks worden gedagvaard voor het hof van beroep en – behoudens ontdekking op
heterdaad – worden aangehouden dan na verlof van de Kamer van volksvertegenwoordigers. Dit
geldt voor alle strafbare feiten die een minister pleegt.
Ook in Denemarken, Estland, Finland, Frankrijk, Griekenland, Portugal en Zweden zijn in de
grondwet procedurele bepalingen opgenomen voor strafbare feiten die een minister in de
uitoefening van zijn ambt pleegt. In sommige van deze landen kan strafrechtelijke vervolging niet
plaatsvinden anders dan na een daartoe strekkende opdracht of een daartoe verleend verlof van
het parlement (Portugal en Griekenland). In andere landen wordt de opdracht tot vervolging
gegeven door een speciale constitutionele commissie (Zweden) of een andere daartoe
aangewezen autoriteit of een combinatie van dergelijke organen (Estland: voordracht van de
kanselier van justitie (Õiguskantsler), daarna bij meerderheidsbesluit van het parlement, Finland:
advies van een constitutionele commissie, daarna bij meerderheidsbesluit van het parlement en
Frankrijk: advies van een commissie voor petities, daarna bij besluit van de hoofdaanklager bij La
Cour de Justice de la République).
In vrijwel alle genoemde landen geldt de hierboven omschreven procedure uitsluitend voor feiten
die een minister in de uitoefening van zijn ambt pleegt. Enkel in Estland geldt de procedure voor
alle strafbare feiten gepleegd door ministers. In Portugal geldt in beginsel de hierboven
omschreven procedure waarbij toestemming van het parlement is vereist, echter is die
toestemming niet vereist in geval van een verdenking wegens een ernstig misdrijf dat op
heterdaad is ontdekt en waarop een wettelijk strafmaximum van ten minste drie jaar
gevangenisstraf staat.
Duitsland, Hongarije, Letland, Montenegro, Oostenrijk, Slovenië, Slowakije, Tsjechië en het
Verenigd Koninkrijk kennen geen bijzondere procedurele regels die uitsluitend op ministers van
toepassing zijn. Omdat in Duitsland en Denemarken ministers echter ook deel (kunnen) uitmaken
van het parlement, kunnen de afwijkende procedurele regels die gelden voor parlementariërs ook
op hen van toepassing zijn (zie paragraaf 4.2.2). Dit geldt op vergelijkbare wijze ook voor
Montenegro, waar in de grondwet is bepaald dat de regels over de immuniteit van parlementariërs
(zie eveneens paragraaf 4.2.2) ook van toepassing zijn op ministers.
In Hongarije kan de vervolging van enkele specifieke strafbare feiten die corruptie betreffen op
grond van het Wetboek van Strafrecht enkel plaatsvinden op initiatief van een speciaal daartoe
aangewezen aanklager. Hiervoor gelden echter geen afwijkende procedurele voorschriften: enkel
de vervolgende instantie is anders. Slowakije, Tsjechië en het Verenigd Koninkrijk kennen geen

60

specifieke procedurele voorschriften voor ministers, maar hebben wel specifieke
strafbaarstellingen die zien op ambtenaren (public officials), waaronder ook ministers en
parlementariërs vallen. Ook Oostenrijk kent geen specifieke procedurele voorschriften voor
ministers. Wel moet het openbaar ministerie elke strafzaak rapporteren waarvoor een bijzondere
publieke belangstelling bestaat vanwege (onder meer) de functie die de verdachte in het openbare
leven bekleedt (Strafsachen, an denen wegen […] der Funktion des Verdächtigen im öffentlichen
Leben ein besonderes öffentliches Interesse besteht, zie paragraaf 8 van het
Staatsanwaltschaftsgesetz). Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn indien een minister als verdachte
in een zaak is betrokken. In bij de wet bepaalde gevallen is het openbaar ministerie tevens
verplicht de zaak te melden bij de minister van justitie. Een vergelijkbare systematiek geldt in
Letland: daar moet melding worden gedaan van alle material violations of law which are of national
significance, waaronder veelal ook strafbare feiten begaan door ministers worden begrepen.
Slovenië is het enige land dat heeft aangegeven dat geen van bovengenoemde modaliteiten geldt
in zaken waarin ministers verdacht worden van een strafbaar feit.
Concluderend blijkt dat bijna de helft van de landen van wie een reactie is ontvangen, bijzondere
procedurele regels kent die specifiek van toepassing zijn op de vervolging van ministers wegens
strafbare feiten die in de uitoefening van het ambt zijn gepleegd. In de meeste landen die geen
procedureregels hebben die specifiek zien op ministers, gelden toch op enige wijze afwijkende
voorschriften wanneer een minister verdacht wordt van een strafbaar feit dat in die hoedanigheid is
gepleegd: ofwel omdat de minister een public official is, ofwel omdat melding moet worden gedaan
vanwege het bijzondere belang van de zaak.
Berechting
In de tweede plaats is gevraagd of de landen regels hebben die een bepaald gerecht aanwijzen
voor de berechting van delicten die door ministers worden gepleegd. Daarbij is verzocht aan te
geven of deze regels onderdeel uitmaken van de grondwet of het commune strafrecht en of ze van
toepassing zijn op alle strafbare feiten die een minister tijdens zijn ministerschap pleegt of
uitsluitend op strafbare feiten die een minister pleegt in die hoedanigheid.

Met uitzondering van Estland en Portugal hebben alle onderzochte landen die specifieke
procedurele voorschriften kennen over de opsporing en vervolging van strafbare feiten die
ministers in de uitoefening van hun ambt hebben gepleegd, eveneens een bijzonder gerecht
aangewezen dat exclusief bevoegd is tot het behandelen van die strafzaken. Het gaat daarbij om
België (hof van beroep), Denemarken (Rigsretten), Finland (Valtakunnanoikeus), Frankrijk (La
Haute Cour voor de president en La Cour de Justice de la République voor reguliere ministers),
Griekenland en Zweden (Högsta domstolen). In België is het hof van beroep te Brussel exclusief
bevoegd kennis te nemen van misdrijven die ministers in de uitoefening van hun ambt hebben
gepleegd. Dit hof van beroep oordeelt dan met zeven leden. De lokale hoven van beroep zijn
bevoegd kennis te nemen van misdrijven die ministers buiten de uitoefening van hun ambt hebben
gepleegd maar waarvoor zij wel tijdens hun ambtstermijn worden berecht. Deze hoven van beroep
oordelen dan met vijf leden. Het voorgaande is geregeld in de grondwet en de eerdergenoemde
Wet tot de regeling van de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van ministers. Ook in Denemarken,
Finland, Frankrijk en Griekenland is in de grondwet vastgelegd welk gerecht bevoegd is. Deze
regelingen zijn enkel van toepassing op feiten die een minister in de uitoefening van zijn ambt
heeft gepleegd. De Finse bepalingen zijn in een speciale wet opgenomen; de procedure verloopt
verder conform de bepalingen uit de reguliere strafvorderlijke wetgeving. De Zweedse regeling
over de bevoegde rechter is opgenomen in het Wetboek van Strafvordering en ziet alleen op feiten
die een minister in de uitoefening van zijn ambt heeft gepleegd.

61

In Duitsland, Estland, Hongarije, Letland, Montenegro, Oostenrijk, Slovenië, Slowakije, Tsjechië en
het Verenigd Koninkrijk is geen specifiek gerecht aangewezen dat exclusief bevoegd is in
strafzaken tegen ministers. In Slowakije is wel een gespecialiseerd gerecht exclusief bevoegd als
een minister zijn autoriteit als public official misbruikt.

4.2.2 Parlementariërs
Ook wat betreft de opsporing, vervolging en berechting van strafbare feiten die zijn gepleegd door
parlementariërs is gevraagd of de landen specifieke procedurele regels kennen. Daarbij is
verzocht aan te geven hoe deze regels wettelijk zijn verankerd (bijvoorbeeld in het commune
strafrecht of in de grondwet) en of ze van toepassing zijn op alle strafbare feiten die een
parlementslid tijdens zijn ambtstermijn pleegt of uitsluitend op strafbare feiten die een
parlementslid pleegt in die hoedanigheid.
Opsporing en vervolging
Alle landen die hebben gereageerd op de vragenlijst kennen op enige wijze bijzondere regels voor
de opsporing en vervolging van parlementariërs. Verreweg de meeste van deze regels vloeien
voort uit het systeem van parlementaire immuniteit, dat op verschillende wijzen in de grondwetten
van de landen is opgenomen. In België, Denemarken, Duitsland, Estland, Frankrijk, Griekenland,
Letland, Montenegro, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Slowakijke, Tsjechië en het Verenigd
Koninkrijk geldt dat parlementariërs niet strafrechtelijk aansprakelijk kunnen worden gehouden
voor uitingen die gedaan zijn in het parlement. Dit geldt in beginsel eveneens voor de overige
landen (Hongarije, Finland en Zweden), met dien verstande dat uitzonderingen gelden in geval
van bepaalde delicten (Hongarije) of dat de immuniteit voor uitingen gedaan in het parlement door
het parlement kan worden opgeheven (Finland en Zweden). In Duitsland en Griekenland bestaat
een uitzondering op de parlementaire niet-aansprakelijkheid in geval van smadelijke en/of
lasterlijke uitingen.

In vrijwel alle onderzochte landen gaan de bijzondere regels betreffende de parlementaire nietaansprakelijkheid gepaard met bijzondere (procesrechtelijke) regels met betrekking tot andere
gedragingen dan uitingen/stemgedrag in het parlement. Hierop wordt in het navolgende per land
ingegaan.
De Franse grondwet bepaalt dat parlementariërs niet kunnen worden vervolgd voor uitingen of
stemgedrag in de uitoefening van hun functie (dans l'exercice de ses fonctions, artikel 26).
Daarnaast mag een parlementariër in algemene zin niet worden onderworpen aan bepaalde
(vrijheidsbenemende) dwangmiddelen zonder toestemming van het Bureau van de kamer
(Assemblée of Sénat) waarvan hij lid is. Die toestemming is echter niet vereist als het lid op
heterdaad wordt betrapt bij het begaan van een ernstig strafbaar feit. Ook kan het desbetreffende
Bureau onder meer bevelen dat een lopende strafrechtelijke vervolging tegen een lid van het
parlement dient te worden stilgelegd.
Een vergelijkbare systematiek geldt in België. Naast de bescherming voor uitingen gedaan in het
parlement, kunnen parlementariërs voor andere strafbare feiten niet rechtstreeks voor een hof of
rechtbank worden gedagvaard, naar een hof of rechtbank worden verwezen of worden
aangehouden dan met verlof van de Kamer waarvan de parlementariër deel uitmaakt. Ook hier
geldt een uitzondering in geval van ontdekking op heterdaad: in die gevallen is geen verlof vereist.
Net als in Frankrijk kunnen bepaalde dwangmiddelen waarvoor een beslissing van een rechter is
vereist, alleen worden ingezet na een bevel van de eerste voorzitter van het hof van beroep op
verzoek van de bevoegde rechter. Daarnaast kan in elke stand van het onderzoek de vervolging
van een parlementslid door een besluit van tweederde meerderheid van de betreffende Kamer

62

worden geschorst.
In de Deense grondwet is bepaald dat voordat een parlementariër kan worden vervolgd, het
parlement (Folketing) daarmee moet instemmen, behoudens in geval van ontdekking op
heterdaad. Voor het starten van een strafrechtelijk opsporingsonderzoek is die toestemming niet
nodig. De Deense bepalingen zijn van toepassing op alle delicten die een parlementariër pleegt
zolang hij lid is van het parlement. Ter zake van uitingen die in het parlement zijn gedaan, kan
geen vervolging worden ingesteld zonder toestemming van het parlement. Deze toestemming
wordt in de praktijk echter nooit gegeven.
Duitse parlementsleden kunnen niet worden vervolgd voor uitingen die zijn gedaan in de
Bundestag. Zij genieten op grond van de grondwet voorts strafrechtelijke immuniteit voor andere
feiten dan uitingen gedaan in het parlement. De Bundestag kan bij gewone meerderheid besluiten
deze immuniteit op te heffen. Het besluit tot opheffing van de immuniteit is niet vereist in geval van
ontdekking op heterdaad. In Duitsland is de staande praktijk ontstaan dat de Bundestag aan het
begin van iedere parlementaire termijn op voorhand besluit de parlementaire immuniteit van alle
leden op te heffen, waardoor in voorkomende gevallen direct een opsporingsonderzoek kan
worden gestart. Dit algemene besluit tot opheffing van immuniteit kent een aantal uitzonderingen.,
Zo is dit niet van toepassing op strafbare feiten met een politiek karakter, het in voorlopige
hechtenis plaatsen van parlementariërs en het nemen van vervolgingsbeslissingen. Over de
opening van een strafrechtelijk onderzoek worden het betreffende parlementslid en de president
geïnformeerd. Vervolgens adviseert een parlementaire commissie over het al dan niet opheffen
van de immuniteit in individuele gevallen. Net als in Frankrijk en België kan een lopende
strafrechtelijke procedure bij besluit van de Bundestag worden onderbroken.
Griekse parlementsleden kunnen voor andere feiten dan uitingen gedaan in het parlement
uitsluitend worden vervolgd en aan vrijheidsbenemende dwangmiddelen worden onderworpen als
het parlement daarvoor toestemming geeft. Op de opsporing en vervolging is vervolgens het
commune strafrecht en strafprocesrecht van toepassing.
In Portugal kan het parlement de immuniteit voor andere feiten dan uitingen gedaan in het
parlement bij meerderheidsbesluit opheffen. Indien er echter overtuigend bewijs voorhanden is dat
een parlementariër een ernstig strafbaar feit heeft begaan (een feit met een wettelijk strafmaximum
van meer dan drie jaar gevangenisstraf), is het parlement verplicht de immuniteit op te heffen.
Eenzelfde systematiek geldt voor vrijheidsbenemende dwangmiddelen: hiervoor is toestemming
van het parlement vereist, behoudens in het genoemde geval van overtuigend bewijs voor een
ernstig strafbaar feit.
Ook in Slovenië mogen tegen parlementsleden volgens de grondwet geen vrijheidsbenemende
dwangmiddelen worden toegepast zonder toestemming van het parlement. Zonder toestemming
mag ook geen strafrechtelijke procedure tegen een lid van het parlement worden gestart als dat lid
een beroep doet op de grondwettelijke immuniteit voor parlementariërs. Toestemming is echter
niet vereist indien de parlementariër wordt verdacht van een ernstig strafbaar feit met een wettelijk
strafmaximum van meer dan vijf jaar gevangenisstraf.
In Estland is in de grondwet en het Wetboek van Strafvordering bepaald dat parlementsleden
strafrechtelijke immuniteit genieten voor alle strafbare feiten die zij begaan. Deze immuniteit kan
voor andere feiten dan uitingen gedaan in het parlement worden opgeheven bij
meerderheidsbesluit van het parlement, de aanklacht kan volgens de grondwet – evenals bij de
vervolging van ministers het geval is – uitsluitend worden ingediend door de kanselier van justitie
(Õiguskantsler).

63

In de Finse en Zweedse grondwet is geregeld dat parlementariërs strafrechtelijk immuun zijn voor
zover het gaat om feiten die zijn gerelateerd aan hun functie. Deze immuniteit kan bij vijfzesde
meerderheidsbesluit van het parlement worden opgeheven. Omdat deze opheffingsbevoegdheid
ook geldt voor uitingen die in het parlement zijn gedaan, kan dit worden gezien als een belangrijke
uitzondering op de in andere landen meer absolute vorm van strafrechtelijke bescherming voor
uitingen die zijn gedaan in het parlement. Voor de arrestatie of het toepassen van voorarrest tegen
Finse en Zweedse parlementariërs wegens een gedraging die in het ambt is begaan, is een
regulier meerderheidsbesluit van het parlement vereist. In Finland geldt dit laatste vereiste niet
indien de verdenking ziet op een strafbaar feit met een wettelijk strafmaximum van minimaal zes
maanden gevangenisstraf. In Zweden geldt dit laatste vereiste niet indien a) de verdachte schuld
bekent, b) het feit op heterdaad is ontdekt of c) er met gegronde redenen een verdenking is
ontstaan wegens een strafbaar feit met een wettelijk strafmaximum van minimaal twee jaar
gevangenisstraf.
Ook Hongarije kent afwijkende regels voor de opsporing en vervolging van parlementariërs. Deze
zijn zowel opgenomen in het Wetboek van Strafvordering als in de Wet op de Nationale
Vergadering. Geen vervolging kan plaatsvinden voor uitingen die in het parlement zijn gedaan,
met uitzondering van een aantal limitatief genoemde strafbare gedragingen, waaronder (het
aansporen tot) de schending van nationale symbolen en misbruik van geheime informatie. Ook dit
betreft een belangrijke afwijking van de meer absolute bescherming voor uitingen in het parlement
die in de meeste andere onderzochte landen geldt. Voor gedragingen buiten het parlement kan de
immuniteit van parlementariërs bij tweederde meerderheidsbesluit worden opgeheven.
In Letland mogen parlementariërs niet worden gearresteerd, in voorarrest worden geplaatst of
vervolgd zonder toestemming van het parlement. Na toepassing van een vrijheidsbenemend
dwangmiddel dient het presidium van het parlement te worden geïnformeerd, waarna het
parlement besluit over de voortzetting van dat dwangmiddel. Deze bijzondere regels zijn vervat in
de grondwet en het Wetboek van Strafvordering en zien op alle delicten die een parlementariër
pleegt.
Ook in Oostenrijk zijn bijzondere regels voor parlementariërs in de grondwet en in het commune
strafprocesrecht opgenomen. Voor andere strafbare feiten dan uitingen en stemgedrag in het
parlement mag aanhouding wegens een strafbaar feit alleen plaatsvinden na toestemming van het
parlement, tenzij de gedraging duidelijk geen verband houdt met de politieke activiteiten van de
parlementariër in kwestie (wenn diese offensichtlich in keinem Zusammenhang mit der politischen
Tätigkeit des betreffenden Abgeordneten steht, artikel 57 van de Oostenrijkse grondwet). Een
onderzoek naar een dergelijk verband moet verplicht worden uitgevoerd indien de verdachte
parlementariër of een derde van de leden van een daarmee belaste parlementaire commissie
daartoe verzoekt. Het Oostenrijkse openbaar ministerie moet een zaak waarin een parlementslid
na ontdekking op heterdaad is aangehouden rapporteren en de minister van justitie hierover onder
omstandigheden informeren. Het parlement kan hierna opdracht geven het voorarrest en/of de
verdere strafrechtelijke vervolging te staken.
In Montenegro is voor de vervolging en het toepassen van vrijheidsbenemende dwangmiddelen
tegen parlementariërs wegens andere strafbare feiten dan uitingen in het parlement toestemming
van het parlement nodig. Een uitzondering geldt in geval er een verdenking is van een strafbaar
feit met een wettelijk strafmaximum van ten minste vijf jaar gevangenisstraf: in dat geval is geen
parlementaire toestemming vereist.
In Tsjechië kunnen parlementariërs voor andere feiten dan uitingen gedaan in het parlement
uitsluitend worden vervolgd met toestemming van de kamer waarvan zij lid zijn.

64

Vrijheidsbenemende dwangmiddelen mogen tegen parlementariërs alleen bij ontdekking op
heterdaad worden toegepast. De voorzitter van de kamer waarvan de parlementariër lid is, dient
vervolgens binnen vierentwintig uur in te stemmen met de voorgeleiding voor de rechter. Wordt die
instemming niet gegeven, dan dient de betrokken parlementariër in vrijheid te worden gesteld. Bij
de eerstvolgende zitting van de betreffende kamer, dient te worden beslist of de parlementariër
mag worden vervolgd.
In Slowakijke kan vervolging of aanhouding voor andere gedragingen dan uitingen of stemgedrag
in het parlement uitsluitend plaatsvinden met toestemming van de kamer waarvan de betreffende
parlementariër lid is. Daarnaast dient van iedere aanhouding na ontdekking op heterdaad melding
te worden gedaan aan de voorzitter van de betreffende kamer en aan de voorzitter van de
‘commissie van mandaat en immuniteit’ van de betreffende kamer. Indien deze commissie niet
instemt met de vrijheidsbeneming, dient de parlementariër onmiddellijk in vrijheid te worden
gesteld
In het Verenigd Koninkrijk zijn – afgezien van uitingen gedaan in het parlement – geen bijzondere
procedurele regels van toepassing. Wel dient melding te worden gedaan aan de voorzitter van het
parlement in geval van aanhouding van een parlementariër. Voor het overige geldt – net als voor
ministers – het reguliere strafprocesrecht.
Berechting
Ook is gevraagd of de landen regels hebben die een bepaald gerecht aanwijzen voor de
berechting van delicten die door parlementariërs worden gepleegd.

In Griekenland is volgens de grondwet een (regulier) gerechtshof bevoegd als een parlementslid
wordt vervolgd voor smaad, waaraan het lid zich schuldig heeft gemaakt tijdens de uitoefening van
zijn ambt. Voor overige strafbare feiten gelden de normale regels over de rechterlijke competentie.
In Slowakije is volgens het commune strafrecht uitsluitend een specifieke rechter bevoegd
wanneer een parlementslid zijn autoriteit misbruikt zoals strafbaar is gesteld in een bijzondere
bepaling. Slowakije heeft geen gerecht dat exclusief bevoegd is tot vervolging van
parlementsleden. Zoals eerder opgemerkt, gelden wel aparte competentieregels in geval een
ambtenaar zijn autoriteit misbruikt. Parlementariërs kunnen overeenkomstig die procedure worden
berecht, die ook geldt voor ministers en andere ambtenaren.
De overige bevraagde landen (België, Denemarken, Duitsland, Estland, Finland, Frankrijk,
Hongarije, Letland, Montenegro, Oostenrijk, Portugal, Slovenië, Tsjechië, het Verenigd Koninkrijk
en Zweden) kennen geen specifiek gerecht voor de berechting van parlementariërs.

4.2.3 Caribische landen van het Koninkrijk
Tot slot wordt kort stilgestaan bij de bijzondere regels die gelden in de Caribische landen van het
Koninkrijk: Aruba, Curaçao en Sint Maarten.
De staatsregelingen (constituties) van Aruba en Curaçao bevatten geen regels over vervolging en
berechting van ministers en parlementariërs.
In artikel 476 van zowel het Wetboek van Strafvordering van Aruba als het Wetboek van
Strafvordering van Curaçao is bepaald dat indien een minister wordt aangemerkt als verdachte
van een ambtsmisdrijf de bevoegdheden van de officier van justitie zowel in eerste aanleg als in
hoger beroep worden uitgeoefend door de procureur-generaal of een door hem aangewezen lid
van het openbaar ministerie. Voor het overige geldt het reguliere strafprocesrecht.

65

Artikel 123 van de Staatsregeling van Sint Maarten bepaalt dat de vervolging van een minister of
lid van de Staten van Sint Maarten wegens het begaan van een misdrijf geschiedt door de
procureur-generaal of een door hem aan te wijzen ander lid van het openbaar ministerie. Dit geldt
dus voor alle misdrijven, niet alleen ambtsmisdrijven. Vervolging kan enkel plaatsvinden “na bevel
van het Gemeenschappelijk Hof van Justitie van Aruba, Curaçao, Sint Maarten en van Bonaire,
Sint Eustatius en Saba, op vordering van de procureur-generaal.”139 Uit de omstandigheid dat het
bevel slechts kan worden gegeven op vordering van de procureur-generaal vloeit voort dat de
beslissing van het Hof niet zozeer het karakter heeft van een bevel, als wel van een machtiging
aan het openbaar ministerie om uitvoering te geven aan het voornemen tot vervolging over te
gaan.140 De verdere procedure is geregeld in de Landsverordening vervolging politieke
gezagdragers141, die op grond van artikel 123, tweede lid, van de Staatsregeling met tweederde
meerderheid van de Staten van Sint Maarten tot stand is gebracht, hetgeen dus ook voor
eventuele wijzigingen van die landsverordening geldt. De Landsverordening vervolging politieke
gezagdragers bevat verschillende, reguliere strafvorderlijke bepalingen. Zo wordt bepaald dat de
verdachte politieke gezagdrager bevoegd is zich door een raadsman te doen bijstaan en kennis
kan nemen van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Ook is bepaald dat het
Gemeenschappelijk Hof het geven van een bevel tot vervolging kan weigeren ”op gronden aan het
algemeen belang ontleend”. Volgens de jurisprudentie van het Gemeenschappelijk Hof moet een
vordering van de procureur-generaal tot vervolging worden afgewezen “als de beslissing om de
vordering in te stellen lichtvaardig of op grond van politieke motieven is genomen”.142
In de Staatsregelingen van alle drie de landen is – op vergelijkbare wijze als in het Nederlandse
artikel 71 Grondwet - bepaald dat zowel leden van de Staten als ministers niet ”in rechte [kunnen]
worden vervolgd of aangesproken voor hetgeen zij in de vergaderingen van de Staten of van
commissies daaruit hebben gezegd of aan deze schriftelijk hebben overgelegd” (art. III.20
Staatsregeling van Aruba, art. 61 Staatregeling van Curaçao en art. 65 Staatsregeling van Sint
Maarten). Deze bescherming van uitingen gedaan in het parlement is daarmee zeer vergelijkbaar
met de bescherming die ook in de andere onderzochte landen geldt.
4.3

Commissie van Venetië

4.3.1 Inleiding
Uit de voorgaande paragrafen volgt dat Europese landen uiteenlopende benaderingen kennen
voor de opsporing, vervolging en berechting van ministers en parlementariërs. Tot die conclusie
kwam ook de Europese Commissie voor Democratie door Recht: een adviesorgaan van de Raad
van Europa dat ook wel bekend is als de Commissie van Venetië (hierna: de CvV). Op 11 maart
2013 presenteerde deze commissie een rechtsvergelijkend onderzoek naar het verband tussen de
politieke ministeriële verantwoordelijkheid en de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers in
verschillende landen binnen de Raad van Europa.143 Het doel van dit onderzoek – dat op verzoek
139

Uit de memorie van toelichting bij de ontwerp-Staatsregeling van Sint Maarten blijkt dat uitdrukkelijk is gekozen voor
een andere procedure dan in artikel 119 Grondwet: “De Grondwet kent in artikel 119 een bijzondere procedure voor de
vervolging van politieke ambtsdragers wegens ambtsmisdrijven: zij worden vervolgd door de procureur-generaal bij de
Hoge Raad en in eerste en enige aanleg door de Hoge Raad berecht na bevel van de Regering of Tweede Kamer. In de
literatuur zijn vraagtekens gezet bij de rechtvaardiging voor deze procedure die leidt tot een beperkte vervolgbaarheid.
Bovendien is een vervolging van een politieke ambtsdrager op last van de regering of de Kamer bedenkelijk vanuit het
oogpunt van het voorkomen van politieke strafprocessen. Om deze redenen is niet gekozen voor overname van de
Nederlandse procedure.” (MvT, zoals goedgekeurd in ontwerp door Eilandsraad d.d. 21 juli 2010, p. 78).
140
Aldus GHvJ 2 maart 2016, ECLI:NL:OGHACMB:2016:10, r.o. 2.3.13. Zie ook Van Rijn 2019, p. 467.
141
Afkondigingsblad Sint Maarten 2010, GT no. 28.
142
GHvJ 20 december 2017, ECLI:NL:OGHACMB:2017:186, r.o. 2.4.
143
Study No. 682/2012, te raadplegen op: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDLAD(2013)001-e

66

van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa was ingesteld – was te komen tot
objectieve criteria voor het onderscheid tussen gevallen waarin ”gekozen functionarissen”
uitsluitend politiek verantwoordelijk zouden moeten worden gehouden voor hun handelingen en
gevallen waarin strafrechtelijke aansprakelijkheid aan de orde zou moeten zijn. Binnen deze groep
functionarissen worden drie categorieën onderscheiden: a) staatshoofden, b) ministers, waaronder
de minister-president en alle leden het kabinet en c) leden van het parlement. Omdat de vraag
naar de verhouding tussen de politieke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid doorgaans aan de
orde is bij ministers, is het onderzoek van de CvV daar primair op gericht.

4.3.2 Verschillende soorten regels
De CvV maakt onderscheid tussen de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en de
strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers en stelt dat deze kunnen worden gezien als twee
cirkels. De politieke verantwoordelijkheid is de grootste cirkel en omvat in beginsel al het doen en
laten van een minister. De strafrechtelijke aansprakelijkheid is een kleinere cirkel die betrekking
heeft op situaties waarin een minister de wet overtreedt, waaraan juridische (doorgaans
strafrechtelijke, maar ook andere) gevolgen kunnen worden verbonden. Zoals ook in de
voorgaande paragrafen naar voren kwam, verschillen de landen in de wijze waarop deze
strafrechtelijke ministeriële aansprakelijkheid wettelijk is verankerd. De CvV destilleert drie
veelvoorkomende manieren waarop een en ander in de lidstaten van de Raad van Europa wordt
vormgegeven:
1. Strafrechtelijke bepalingen, die van toepassing zijn op iedereen (onder wie ministers);
2. Strafrechtelijke bepalingen die van toepassing zijn op alle ‘publieke functionarissen’, zowel
ambtenaren als politici;
3. Bijzondere strafrechtelijke bepalingen, die uitsluitend op ministers van toepassing zijn.
In de landen die regels van de derde categorie kennen, dient volgens de CvV een onderscheid te
worden gemaakt tussen bijzondere procedurele regels en bijzondere materiële regels. De CvV
constateert dat in de landen die dergelijke regels hanteren, bijzondere procedurele regels
verreweg het meest voorkomen. Deze regels kunnen betrekking hebben op elke fase van
strafrechtelijke procedures: van voorschriften over het initiëren van een onderzoek tot regels over
de vervolging en het gerecht dat dergelijke strafbare feiten berecht. Omdat deze regels vaak
(mede) betrekking hebben op politieke instituties en actoren (bijvoorbeeld: enkel het parlement
mag besluiten een opsporingsonderzoek te starten of vervolging in te stellen, of: een minister kan
worden vervolgd voor het misbruiken van zijn ambt), merkt de CvV dergelijke regels niet aan als
klassieke strafrechtelijke voorschriften, maar als voorschriften die (ook) een politiek karakter
hebben. Hierdoor kan het zowel makkelijker als moeilijker zijn om ministers te vervolgen dan onder
het reguliere strafrecht. De kernvraag volgens de CvV is waar de scheidslijn ligt tussen
gerechtvaardigde bijzondere regels, en onwenselijke regels die schadelijk zijn voor de
rechtszekerheid van betrokkenen. De CvV constateert dat in de meeste landen die specifieke
procedurele voorschriften voor de opsporing en vervolging van ministers hebben, deze enkel van
toepassing zijn op strafbare gedragingen die ‘in de hoedanigheid van het ministerschap’ zijn
begaan. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om omkoping, corruptie en strafbare feiten met betrekking
tot integriteitsregels (bijvoorbeeld het openbaar maken van donaties).
De lidstaten van de Raad van Europa kennen niet alleen verschillende procedurele regels, ook de
toepasselijke materiële bepalingen verschillen aanzienlijk. Veel van de landen kennen materiële
regels die hierboven als ‘categorie 2-regels’ zijn aangeduid: strafbaarstellingen die naar hun aard
uitsluitend kunnen worden toegepast op publieke functionarissen, waaronder zowel ambtenaren
als politici vallen. Hiertoe horen strafbaarstellingen als corruptie, machtsmisbruik, misbruik van het

67

ambt en vergelijkbare bepalingen. De CvV constateert dat deze strafbaarstellingen gewoonlijk zeer
ruim zijn omschreven, wat zich slecht verhoudt tot het rechtszekerheidsbeginsel. Daarnaast kent
een klein aantal landen strafbaarstellingen die specifiek zijn gericht op ministers. Het gaat daarbij
om strafrechtelijke handhaving van constitutionele verplichtingen die op ministers rusten ten
opzichte van bijvoorbeeld het parlement, de regering, de minister-president: verplichtingen die
door andere actoren dan ministers niet kunnen worden geschonden.

4.3.3 Strafrechtelijke ministeriële aansprakelijkheid in de praktijk
De CvV beschrijft dat er in bepaalde landen (bijvoorbeeld Frankrijk) met enige regelmaat zaken
dienen waarin de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers centraal staat. In andere landen
zijn dergelijke zaken er sinds geruime tijd niet geweest. Volgens de CvV is het antwoord op de
vraag in hoeverre een nationaal systeem in staat is om de politieke en juridische
verantwoordelijkheid gescheiden te houden vooral afhankelijk van de manier waarop de
desbetreffende regels in de praktijk worden toegepast, meer dan van de manier waarop dergelijke
regels zijn geformuleerd. Veel landen beschikken op papier over een regeling over de
strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers, maar passen deze in de praktijk niet toe. Als er al
een beroep op zou worden gedaan, bestaat er volgens de CvV een hoge drempel om de regels
daadwerkelijk toe te passen.
Het feit dat binnen de Raad van Europa er niet op grote schaal vervolgingen plaatsvinden wegens
ambtsmisdrijven van ministers, kan volgens de CvV als positief worden geduid. Het scherpe
onderscheid tussen politieke verantwoordelijkheid en strafrechtelijke aansprakelijkheid duidt op
een volwassen en goed functionerende democratie. Tegelijkertijd vraagt de CvV zich gezien het
geringe aantal zaken af, of er geen ministers zijn die de strafrechtelijke dans ontspringen nadat zij
strafbare feiten hebben begaan.
De CvV concludeert dat strafrechtelijke procedures niet zouden moeten worden gebruikt om
politieke meningsverschillen te sanctioneren. Dergelijke procedures moeten uitsluitend worden
toegepast op strafbare handelingen. Als politiek optreden later onverstandig en schadelijk voor het
landsbelang blijkt, is het aan het politieke systeem om hieraan eventuele consequenties te
verbinden. Strafrechtelijke procedures moeten niet worden ingezet tegen politieke opponenten om
politieke doelen te dienen, maar zijn enkel aan de orde in situaties waarin ministers worden
verdacht evident in strijd met de wet te hebben gehandeld.
Dit betekent dat bij het bepalen van de grens tussen strafrechtelijke aansprakelijkheid en politieke
verantwoordelijkheid ook rekening moet worden gehouden met de specifieke context van politieke
besluitvormingsprocessen en – in de woorden van de CvV – het ”politieke spel”. Ministers moeten
ruimte hebben om met een grote ”margin of error” de beleidskeuzes te maken die zij wenselijk
achten, zonder dat onmiddellijk strafrechtelijke sanctionering mogelijk is. Het is de politieke
verantwoordelijkheid die daarbij voorop staat, niet de strafrechtelijke aansprakelijkheid.
Tegelijkertijd staan ministers niet boven de wet en is het verdedigbaar dat voor een strafrechtelijke
vervolging wegens een ambtsmisdrijf een bijzondere procedure wordt ingericht.
De commissie onderscheidt twee ‘basismodellen’ in Europees constitutioneel recht voor de
strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers wegens een ambtsmisdrijf. In het eerste model
wordt in deze zaken het reguliere straf(proces)recht toegepast. In het tweede model worden
speciale, veelal procesrechtelijke regels gehanteerd, die betrekking kunnen hebben op de
opsporing, de aanvang van een strafrechtelijke procedure, de samenstelling van het gerecht en
andere procedurele regels. De CvV bestempelt beide basismodellen als legitiem en als onderdeel

68

van de Europese constitutionele traditie en meent dat het niet aan haar is om aan één van beide
de voorkeur te geven.
Tot slot maakt de CvV enkele opmerkingen over de strafbaarstellingen die verband houden met
machtsmisbruik. De ruime en vage delictsomschrijvingen van deze strafbepalingen zijn
problematisch in het licht van de eisen die het legaliteitsbeginsel van art. 7 EVRM aan
strafbaarstelling stelt en zijn bovendien zeer kwetsbaar voor politiek misbruik. Het is daarom
volgens de CvV van belang dat deze delictsomschrijvingen restrictief worden geïnterpreteerd en
terughoudend worden toegepast. De CvV acht het niet problematisch dat landen gedragingen
strafbaar hebben gesteld die enkel door ministers kunnen worden begaan, bijvoorbeeld indien een
minister in strijd handelt met constitutionele verplichtingen in zijn hoedanigheid van minister.
Tegelijkertijd wordt benadrukt dat naarmate die constitutionele verplichting meer ”politiek van aard”
is, de politieke verantwoordelijkheid voorop dient te staan en slechts in laatste ressort (ultimum
remedium) tot strafrechtelijke vervolging zou moeten worden overgegaan.
Naar aanleiding van het onderzoek van de CvV heeft het Comité voor Juridische Zaken en
Mensenrechten van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa een rapport
uitgebracht over de politieke ministeriële verantwoordelijkheid en strafrechtelijke aansprakelijkheid
van ministers. Dit rapport, dat op 28 juni 2013 in de Parlementaire Vergadering werd verdedigd
door de Nederlandse parlementariër Omtzigt als rapporteur, was in lijn met de aanbevelingen van
de CvV. De rapporteur lichtte hierbij toe dat vooral wijdlopige en vage bepalingen in het nationale
strafrecht met betrekking tot ambtsmisbruik problemen kunnen opleveren zowel in het licht van
artikel 7 EVRM als in het licht van andere fundamentele eisen van de rechtsstaat, en dat die
bepalingen bovendien zeer gevoelig zijn voor politiek misbruik. De bespreking van het rapport
leidde op 28 juni 2013 tot het aannemen door de Parlementaire Vergadering van Resolutie 1950
(2013).144 De resolutie komt er in de kern op neer dat strafrechtelijke procedures niet gebruikt
mogen worden om met politieke tegenstanders af te rekenen vanwege fouten of
meningsverschillen. Specifieke bepalingen die zien op de strafrechtelijke aansprakelijkheid van
ministers moeten in elk geval voldoen aan de eisen die voortvloeien uit artikel 7 EVRM en de
overige basisvereisten die voortvloeien uit de ‘rule of law’.
4.4

GRECO-aanbeveling

Tot slot wijst de commissie op een recent rapport van de GRECO (Group of States against
Corruption). De GRECO maakt onderdeel uit van de Raad van Europa en voert regelmatig
landenonderzoeken uit in het kader van het tegengaan van corruptie. Begin december 2018 heeft
de GRECO een evaluatierapport aangenomen en gepubliceerd met aanbevelingen over de
preventie van corruptie in Nederland.145 Een onderdeel van dit onderzoek betrof een analyse van
de mogelijkheden om Nederlandse ministers en staatssecretarissen te vervolgen voor
corruptiegerelateerde delicten.
Het GRECO-evaluatieteam merkte op dat het door de Wmv omslachtig kan zijn om
bewindspersonen te vervolgen voor bepaalde misdrijven die zij tijdens de uitoefening van hun
functie hebben begaan. De GRECO merkte op dat dit ook geldt voor gevallen van passieve
144

De resolutie is te raadplegen op: https://assembly.coe.int/nw/xml/XRef/Xref-XML2HTMLen.asp?fileid=20016&lang=en. Een door de Nederlandse delegatie aan de Tweede en Eerste Kamer uitgebracht verslag
van de beraadslagingen in de Parlementaire Vergadering is te vinden in Kamerstukken I en II 2012/13, 20043, nr.
AM;94.

Vijfde evaluatieronde. Voorkomen van corruptie en bevorderen van integriteit binnen centrale overheden (hoogste
bestuurlijke functies) en rechtshandhavingsinstanties. Evaluatierapport Nederland, GrecoEval5Rep(2018)2, 7 december
2018. Een Engelstalige en een Nederlandstalige versie van het rapport zijn gepubliceerd als bijlage bij Kamerstukken II

145

2018/19, 35000 VII, nr. 91.

69

omkoping, die centraal staan in de door de GRECO uitgevoerde evaluatie. Het huidige wettelijke
systeem kan volgens de GRECO een belemmering vormen voor het vervolgen van gevallen van
(passieve) omkoping van ministers en staatssecretarissen. De GRECO nam er ook kennis van dat
de Commissie herziening wetgeving ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen kijkt naar de
procedure en de wettelijke grondslag ervan.
Het voorgaande bracht de GRECO tot de volgende aanbeveling:

viii. dat ervoor wordt gezorgd dat procedures die voorzien in het onderzoek naar en de
strafrechtelijke vervolging van ambtsmisbruik (waaronder passieve omkoping) geen
belemmering vormen voor de strafrechtspleging ten aanzien van bewindspersonen die
ervan worden verdacht met corruptie samenhangende strafbare feiten te hebben gepleegd.
In reactie hierop heeft de regering aangegeven dat naar aanleiding van het onderhavige rapport
van de Commissie wetgeving herziening ambtsdelicten Kamerleden en bewindspersonen zal
worden bezien hoe het beste opvolging kan worden gegeven aan de GRECO-aanbeveling.146
Bij de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 6 van dit rapport heeft de commissie de
opmerkingen en de aanbeveling van de GRECO vanzelfsprekend betrokken.

Kamerstukken II 2018/19, 35000 VII, nr. 91, p. 5-6. In een op 6 juli 2021 gepubliceerd Compliance Report dat de
GRECO aanvaardde op 25 maart 2021 (GrecoRC5(2021)6), concludeerde de GRECO dat de betreffende aanbeveling
nog niet is uitgevoerd.

146

70

HOOFDSTUK 5. KNELPUNTEN EN BEZWAREN VAN DE HUIDIGE
PROCEDURE
5.1

Inleiding

In de voorgaande hoofdstukken is ingegaan op de inhoud en de ontstaansgeschiedenis van de
bijzondere procedure voor de opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten die (mogelijk)
zijn gepleegd door Kamerleden en bewindspersonen. In dit hoofdstuk worden praktische en meer
principiële knelpunten en onduidelijkheden van deze procedure belicht. Deze knelpunten en
onduidelijkheden hangen in belangrijke mate samen met de keuze die aan het einde van de
negentiende eeuw is gemaakt om de procedureregels uit de Wmv, die oorspronkelijk bedoeld was
om de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid te regelen, ook van toepassing te
verklaren op alle andere ambtsdelicten van ministers en tevens op alle ambtsdelicten van leden
van de Staten-Generaal. Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat die keuze weer nauw
samenhing (en samenhangt) met de in 1848 in de Grondwet neergelegde en sindsdien
onveranderd gebleven regel dat de vervolging van zowel Kamerleden als bewindspersonen
wegens enig ambtsdelict slechts kan plaatsvinden in opdracht van de regering of van de Tweede
Kamer, waarbij de Hoge Raad als forum privilegiatum is aangewezen. Anno 2021 worden allerlei
vragen gesteld bij het bestaansrecht van een afwijkende strafrechtelijke procedure voor politieke
ambtsdragers. Daarop wordt in dit hoofdstuk nader ingegaan. Een en ander mondt uit in concrete
aanbevelingen voor een verbeterde procedure, zowel binnen als buiten het grondwettelijk kader,
die zijn opgenomen in hoofdstuk 6.
5.2

Opsporingsfase bij mogelijke vervolgingsopdracht Tweede Kamer onwerkbaar

5.2.1 Gebrekkige en onduidelijke bevoegdheden onderzoekscommissie
Om te kunnen komen tot een vervolgingsbeslissing door de Tweede Kamer, dwingt de Wmv tot
een procedure waarbij de Kamer zelf, via een uit Tweede Kamerleden samengestelde
onderzoekscommissie, met de opsporing is belast. Op grond van de Wmv wordt de
onderzoekscommissie dus geacht de rol te vervullen die in een gewone strafvorderlijke procedure
toekomt aan het OM en de politie.
Zoals de onderzoekscommissie-Schouten in 2016 al vaststelde, zijn Kamerleden voor deze rol in
het geheel niet geëquipeerd. Bovendien moet de onderzoekscommissie het doen met de van
overeenkomstige toepassing verklaarde regels uit de Wet op de parlementaire enquête (Wpe), die
voor een heel ander doel is geschreven, namelijk waarheidsvinding in de openbaarheid.147 Diverse
in de Wmv van toepassing verklaarde bepalingen uit de Wpe die tegenstrijdig waren aan de Wmv
zelf, zijn weliswaar in 2018 via de moderniseringswet Wmv geëcarteerd148, maar wezenlijk
knelpunt is nog steeds dat het instrumentarium van de Wpe volstrekt ontoereikend en ook niet
geëigend is om een strafrechtelijk onderzoek te doen dat aan hedendaagse maatstaven voldoet.
147

Commissie-Schouten 2016, p. 19-20.
Via de moderniseringswet Wmv is per 19 september 2018 bewerkstelligd dat de Wpe niet meer integraal van
toepassing is verklaard op de procedure bij de onderzoekscommissie. Buiten toepassing zijn verklaard de hoofdstukken
uit de Wpe die strijdig zijn met de Wmv of die geen betekenis hebben voor de Wmv. Daardoor is sindsdien geen sprake
meer van een verbod om verslagen van onder ede gehouden verhoren als bewijs te gebruiken in een strafrechtelijke
procedure. Verder is buiten twijfel gesteld dat het recht van de betrokkene om geen medewerking te verlenen aan de
onderzoekscommissie prevaleert boven de medewerkingsplicht uit de Wpe. Hetzelfde geldt voor het familiaal
verschoningsrecht. Ook de archiefbepalingen uit de Wpe zijn niet meer van toepassing, zodat er geen verplichting meer
is voor de onderzoekscommissie om na afloop van het onderzoek alle stukken aan alle Kamerleden ter inzage te geven,
hetgeen strijdig werd geacht met de vereiste vertrouwelijke van strafvorderlijke gegevens.

148

71

De Commissie Prinsjesdagstukken noemde het in 2010 “opmerkelijk” dat de Wmv geen
zelfstandige opsporingsbevoegdheden verleent aan de (onderzoekscommissie uit) de Tweede
Kamer en achtte de bevoegdheden van de Wpe allerminst voldoende “voor een serieus
opsporingsonderzoek”.149 Opsporingsbevoegdheden en andere instrumenten waarover politie en
OM op grond van het Wetboek van Strafvordering beschikken, komen aan een
onderzoekscommissie van de Tweede Kamer niet toe. Evenmin beschikt een
onderzoekscommissie over wettelijke mogelijkheden om, al dan niet door tussenkomst van de
regering, de politie en het OM in te schakelen en is niet duidelijk of zij (of de Tweede Kamer) aan
de PGHR kan verzoeken om (aanvullend) onderzoek te verrichten, in de vorm van bijvoorbeeld het
doorzoeken van woningen of het plaatsen van telefoontaps.150
Tegelijkertijd moet worden geconstateerd dat in de literatuur verschillend wordt gedacht over de
vraag of de PGHR nog zelfstandig bevoegd is om onderzoek te doen naar een ambtsdelict als de
Tweede Kamer terzake van datzelfde ambtsdelict een aanklacht in overweging heeft genomen en
een onderzoekscommissie heeft ingesteld.151 Deze vraag moet overigens weer worden
onderscheiden van de vraag of de PGHR bevoegd is om in dat geval in opdracht van de regering
een onderzoek te doen, een vraag die in de meer recente literatuur over het algemeen
bevestigend wordt beantwoord.152
Al met al moet worden geconcludeerd dat, waar het opsporingsonderzoek onder regie van de
Tweede Kamer betreft, reguliere opsporingsmethoden zoals het doorzoeken van woningen en
telefoontaps niet mogelijk lijken als de Tweede Kamer eenmaal overeenkomstig artikel 9 Wmv een
aanklacht van ten minste vijf Kamerleden in overweging heeft genomen en op grond daarvan een
onderzoekscommissie heeft ingesteld.
Verder rijst nog de vraag of de onderzoekscommissie van de Kamer gebruik mag maken van
reeds door het OM verzamelde informatie in een fase waarin nog niet duidelijk was of sprake was
van een mogelijk ambtsdelict van een Kamerlid of bewindspersoon, hetgeen ook aan de orde kan
zijn waar het medeverdachten betreft. De Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens bevat hiervoor
in elk geval geen expliciete grondslag.153 Het antwoord op deze vraag is van belang, omdat het
149

Commissie Prinsjesdagstukken 2010, p. 79.
Zie Commissie Prinsjesdagstukken 2010, p. 79; Commissie-Schouten 2016, p. 20; Elzinga, Hoogers & De Lange
2014, p. 514-515; Bovend’Eert 2015, p. 75). Verhulst merkt op dat het OM in de huidige regeling geen toestemming
nodig heeft van de Kamer om tot opsporing over te gaan, terwijl de Tweede Kamer de opsporing ook niet zelf in een
onderzoekscommissie hoeft te verrichten (Verhulst 2016, p. 143). Het eerste is in onze ogen juist, maar wij tekenen
daarbij aan dat het dan zal gaan om de voorbereiding van een beslissing van de regering over het geven van een
opdracht tot vervolging, waarbij bovendien de PGHR de regie voert (zie daarover nader paragraaf 5.3). Dat de Tweede
Kamer de opsporing ook buiten de onderzoekscommissie kan verrichten,lijkt niet aannemelijk, aangezien de wetgever
juist heeft beoogd om de onderzoekscommissie met de opsporing te belasten (hetgeen overigens onverlet laat dat het
daartoe aangereikte wettelijk instrumentarium gebrekkig en ontoereikend is). Wel is het denkbaar dat vanuit de Tweede
Kamer niet de Wmv-procedure wordt gestart, maar aangifte wordt gedaan bij de PGHR. In dat geval kan de PGHR op
basis van het Protocol van 11 oktober 2017 (zie bijlage 4) direct met die aangifte aan de slag gaan in de vorm van een
oriënterend onderzoek, waarbij hij de minister van JenV informeert dat er een aangifte is gedaan.
151
Dingemanse (Dingemanse 2008, aant. 7.2 op art. 483 Sv) acht dit in het voetspoor van Blok en Besier (Blok & Besier
1926, p. 6) gelet op de ratio van de Wmv niet mogelijk, daarbij afstand nemend van de opvatting van Remmelink in een
eerdere versie van hetzelfde commentaar, die dit juist wel mogelijk achtte (Remmelink 1994, aant. 7 op art. 483 Sv). Bos
(Bos 1976, p. 595) gaat wél uit van behoud van een zelfstandige opsporingsbevoegdheid van de PGHR en wijst erop dat
dan dus “de curieuze toestand” kan bestaan dat een onderzoekscommissie van de Kamer én de PGHR met behulp van
het gewone opsporingsapparaat met dezelfde zaak bezig zijn. De Wijkerslooth en Simonis spreken over “een debat waar
alle standpunten min of meer overtuigend zijn”, maar daarmee “een al te wankele juridische basis om strafvorderlijk
optreden te normeren” (De Wijkerslooth & Simonis 2004, p. 673, met verdere literatuurverwijzingen).
152
Zie bijv. Dingemanse 2008, aant. 7.2 op art. 483 Sv., met verdere literatuurverwijzingen. Dingemanse wijst erop dat
dit dit kan leiden tot “de merkwaardige situatie dat het mogelijk is dat gedurende enige tijd in dezelfde zaak twee
opsporingsorganen werkzaam zijn”.
153
Cie. Schouten 2016, p. 28 en 72; Duin e.a. 2017, p. 252.
150

72

goed voorstelbaar is dat aan de beslissing van de Kamer om een aanklacht in overweging te
nemen en daarmee een onderzoekscommissie in te stellen, (enig) onderzoek door het OM naar
het betreffende strafbare feit is voorafgegaan, juist om te kunnen vaststellen of sprake is van een
mogelijk ambtsdelict van een Kamerlid of bewindspersoon.

5.2.2 Korte termijn voor onderzoek
Een praktisch probleem voor het onderzoek door een commissie van de Tweede Kamer betreft de
korte termijnen die de Wmv stelt voor het doen van dat onderzoek. Na het indienen van een
aanklacht door ten minste vijf Tweede Kamerleden moet de Kamer binnen ten hoogste drie
maanden een eindbeslissing hebben genomen (art. 16, eerste lid, Wmv). Wel kan deze termijn
ingevolge een door de Tweede Kamer bij de moderniseringswet Wmv aanvaard amendement-Van
Toorenburg c.s.154 tegenwoordig worden verlengd met twee maanden (art. 16, tweede lid, Wmv).
Wordt de termijn van drie of vijf maanden niet gehaald, dan houdt het voor de Kamer op. Wel blijft
de regering dan bevoegd om onderzoek te doen en eventueel opdracht te geven tot vervolging.
In de toelichting op hun amendement hebben de indieners erop gewezen dat in deze termijn de
gehele procedure moet worden afgerond en dat deze uit maar liefst tien stappen kan bestaan
(uiteraard van wisselende duur):
1. Ontvangst aanklacht (registratie en rondzending)
2. Toezenden aanklacht aan betrokkene en vragen zienswijze
3. Besluitvorming over aanklacht na ontvangst zienswijze (al dan niet in overweging nemen)
4. Instellen van een commissie van onderzoek
5. Het doen van onderzoek door de commissie van onderzoek
6. Het schrijven van het verslag door de commissie van onderzoek
7. Het uitbrengen van het verslag (inclusief vaststelling behandeling door Kamer)
8. Schriftelijke behandeling van het verslag (lijst van vragen en antwoorden)
9. Mondelinge behandeling van het verslag (plenair debat in twee termijnen)
10. Stemmingen naar aanleiding van het verslag.
De wetsgeschiedenis maakt duidelijk dat de korte termijn is ingegeven om te voorkomen dat
degene die voorwerp is van onderzoek door de Tweede Kamer te lang in onzekerheid blijft
verkeren.155 De minister van JenV heeft erop gewezen dat heden ten dage de publicitaire druk op
degene die voorwerp is van een zodanig onderzoek, vele malen groter is dan ten tijde van de
totstandkoming van de Wmv het geval was, waardoor het belang dat een onderzoek met de
grootst mogelijke voortvarendheid wordt uitgevoerd, alleen maar klemmender is geworden.156
Daartegenover staat dat een onderzoek uiteraard op zorgvuldige wijze behoort te geschieden en
dat de termijn het niet de facto onmogelijk moet maken om bepaalde strafbare feiten te kunnen
opsporen en vervolgen. Het argument dat publicitaire druk noopt tot voortvarendheid, kan
bovendien op dezelfde wijze spelen bij de opsporing en vervolging van strafbare feiten van
Kamerleden en bewindspersonen die geen ambtsdelict zijn, waarop de Wmv dus niet van
toepassing is.

5.2.3 Onduidelijkheid over fase voorafgaand aan een mogelijke aanklacht
De commissie signaleert dat er in de Wmv (of elders) niets is geregeld over de fase die aan een
mogelijke aanklacht van ten minste vijf Kamerleden voorafgaat. Als er bij een ministerie, het OM,
Kamerstukken II 2017/18, 34871, nr. 7. Aanvankelijk hadden de indieners een verlengingsmogelijkheid van drie
maanden in gedachten (zie Kamerstukken II 2017/18, 34871, nr. 6).
155
Zie o.a. Kamerstukken II 1850/51, LXVIII, nr. 3, p. 426.
156
Brief minister van JenV van 5 maart 2018 aan de Tweede Kamer; Kamerstukken II 2017/18, 34871, nr. 8.
154

73

de politie of de PGHR aangifte wordt gedaan van een mogelijk ambtsdelict van een Kamerlid of
bewindspersoon, volgt er in beginsel een oriënterend onderzoek door de PGHR (zie hierna
paragraaf 5.3). Voor de handelwijze als aangifte wordt gedaan bij de Tweede Kamer (bijvoorbeeld
bij de Commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven)157 is niets vastgelegd. De
Tweede Kamer beschikt niet over de bevoegdheid om de PGHR of het OM in te schakelen. Gelet
op de eigenstandige bevoegdheid van de Tweede Kamer om over een opdracht tot vervolging te
beslissen, ligt het evenmin in de rede dat de Tweede Kamer een door haar ontvangen aangifte
wegens een vermeend ambtsdelict van een Kamerlid of bewindspersoon doorzendt aan het OM of
de minister van JenV. Niet geregeld is of de Tweede Kamer aan de PGHR zou kunnen vragen een
oriënterend onderzoek te doen en of de PGHR daarna ook opsporingsonderzoek zou kunnen
doen. De huidige praktijk is dat Tweede Kamerleden zich bij een door de Tweede Kamer
ontvangen aangifte zelfstandig een oordeel vormen over de opportuniteit om een aanklacht in de
zin van de Wmv te entameren, waarbij het de vraag is of zij daartoe wel steeds over de nodige
expertise en informatie beschikken. Volledigheidshalve merkt de commissie op dat evenmin enige
procedure bestaat voor gevallen waarin aangifte wordt gedaan bij de Eerste Kamer.
5.3

Opsporingsfase bij mogelijke vervolgingsopdracht regering onduidelijk

Er zijn eveneens onduidelijkheden ingeval het opsporingsonderzoek niet door de Tweede Kamer
wordt uitgevoerd, maar er onderzoek moet worden gedaan ten behoeve van een beslissing van de
regering om al dan niet een opdracht tot vervolging te geven. Anders dan bij opsporing door de
Tweede Kamer worden die onduidelijkheden niet zozeer veroorzaakt door een gebrekkige
regeling, maar door het ontbreken van een duidelijke regeling. Voor de fase van vervolging (door
de PGHR) geldt een expliciete regeling (art. 484 Sv; zie de korte beschrijving in paragraaf 2.2), die
zowel geldt bij een door de Tweede Kamer gegeven vervolgingsopdracht als bij een door de
regering gegeven vervolgingsopdracht. Een expliciete regeling voor de opsporingsfase die aan
een mogelijke vervolgingsopdracht door de regering vooraf gaat, ontbreekt echter. Met name is
niet geregeld hoe de opsporing aanvangt en wie daarmee zijn belast. De Wijkerslooth en Simonis
noemen het juridisch kader voor de opsporingsfase dan ook niet ten onrechte “nogal schimmig”.158
In het gezaghebbende commentaar op het Wetboek van Strafvordering van Blok en Besier uit het
begin van de vorige eeuw, werd het standpunt ingenomen dat de PGHR in het geheel geen
zelfstandige opsporingsbevoegdheid zou bezitten en werd opsporing door de PGHR “doelloos
doch ook ongeoorloofd” genoemd.159 Het toepassen van opsporingsmethoden alvorens aan de
PGHR een opdracht tot vervolging is gegeven, zou volgens hen moeten worden geconstrueerd via
de bevoegdheid van de minister van Justitie om - in dit geval namens de regering - op grond van
de Wet RO bijzondere aanwijzingen voor de opsporing te geven aan het OM (huidig art. 127 Wet
RO).160 Dit was ook de opvatting van de Commissie Prinsjesdagstukken.161 In andere, recente
literatuur wordt er juist van uitgegaan dat niet het reguliere OM-apparaat (dus de officier van
justitie), maar de PGHR de bevoegdheid heeft om opsporingshandelingen te (doen) verrichten,
waarbij overigens weer verschillend gedacht wordt over de vraag of de PGHR deze bevoegdheid
alleen kan uitoefenen in opdracht van de regering (de minister van JenV) of ook zelfstandig.162
157

Uit het rapport van de commissie-Schouten blijkt dat de Kamer met enige regelmaat verzoeken ontvangt om
Kamerleden of bewindspersonen strafrechtelijk te vervolgen op grond van de Wmv (Commisie-Schouten 2016, p. 69,
noot 31). De casusbeschrijvingen in paragraaf 2.3.2 bieden diverse voorbeelden (1948: Indiëbeleid; 1962: zaak Fonteijn;
1985: Stichting Kritische Massa; 1997 zaak De Boer; 2014: aangifte van zes particulieren tegen minister Opstelten
wegens nalatigheid; 2016: AOW-betalingen aan personen in door Israel bezet gebied).
158
De Wijkerslooth & Simonis 2004, p. 673.
159
Blok & Besier 1925, p. 417; Blok & Besier 1926, p. 6.
160
Blok & Besier 1925, p. 416-418; Blok & Besier 1926, p. 6-7.
161
Commissie Prinsjesdagstukken 2010, p. 79.
162
Zie hierover Bos 1976; Remmelink 1994, aant. 7 op art. 483 Sv; Broeksteeg 2004, p. 153-156; Dingemanse 2008,
aant. 7.1 op art. 483 Sv.

74

In praktisch opzicht heeft dit debat intussen aan belang ingeboet als gevolg van de totstandkoming
van het Protocol van 11 oktober 2017 inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het
openbaar ministerie of de procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de StatenGeneraal, Ministers en Staatssecretarissen (zie hierover paragraaf 2.2.3). Hieruit volgt dat een
door het ministerie van JenV of een ander ministerie, het OM, de politie of de PGHR ontvangen
aangifte van een mogelijk ambtsdelict van een Kamerlid of bewindspersoon door de PGHR wordt
onderzocht. De PGHR verricht steeds een oriënterend onderzoek gericht op de vraag of er
aanknopingspunten zijn voor een opsporingsonderzoek en bericht de minister van JenV over zijn
bevindingen. Als de minister van JenV na kennisneming van de bevindingen een
opsporingsonderzoek geïndiceerd acht, start de PGHR een opsporingsonderzoek met bijstand van
het OM.
Het protocol gaat dus uit van een bevoegdheid van de PGHR tot opsporing voorafgaand aan een
vervolgingsbeslissing. Op grond van artikel 123 Wet RO kan de PGHR daarbij terugvallen op
ondersteuning door het OM.163 Aan de in het protocol beschreven procedure ligt het uitgangspunt
ten grondslag dat de PGHR niet alleen een bevoegdheid heeft in de fase van de vervolging, maar
ook in de fase voorafgaand aan de vervolgingsbeslissing. In dat verband wordt in punt 3 van het
Protocol verwezen naar de Wet RO (art. 111, derde lid, jo. art. 76), waaruit volgt dat de PGHR de
taken en bevoegdheden van het OM waarneemt in de gevallen waarin de Hoge Raad ten
principale recht doet, waaronder de berechting van ambtsdelicten valt. In het Protocol is toegelicht
dat tot die taken de opsporing van strafbare feiten behoort (art. 148 Sv) en dat ook voorafgaande
oriënteringsonderzoeken daartoe behoren. Daarbij is ook gewezen op de memorie van toelichting
bij het wetsvoorstel reorganisatie openbaar ministerie en landelijk parket uit 1996, waarin is
vermeld:
“De procureur-generaal en zijn parket vormen een zelfstandige eenheid met bijzondere
taken en bevoegdheden. Bij de vervulling daarvan zal de procureur-generaal in
voorkomende gevallen op de ondersteuning door het openbaar ministerie moeten kunnen
terugvallen. Sprekend is het geval dat de procureur-generaal na een opdracht door de
regering of door de Tweede Kamer der Staten-Generaal tot vervolging van een minister of
een lid van de Staten-Generaal zou moeten overgaan. Maar ook reeds bij voorafgaande
oriënteringsonderzoeken – die overigens ook een mogelijke strafvervolging van een rechter
kunnen betreffen – zal deze bijstand onontbeerlijk kunnen zijn.”164
5.4

Onwenselijke samenloop onderzoeken Tweede Kamer en regering

Zoals inmiddels is gebleken,165 is er met de totstandbrenging in 2017 van het in paragraaf 5.3
genoemde protocol een einde gekomen aan onduidelijkheden over de te volgen procedure als er
bij een ministerie, het OM, de politie of de PGHR aangifte wordt gedaan van een ambtsdelict van
een Kamerlid of bewindspersoon. In de casus van het vermeend lekken uit de CIVD, die
uiteindelijk aanleiding was voor de instelling van de onderzoekscommissie-Schouten,
concludeerde het OM, overigens in een betrekkelijk laat stadium, niet langer bevoegd te zijn tot het
doen van strafrechtelijk onderzoek omdat het mogelijk een ambtsmisdrijf als bedoeld in artikel 119
Grondwet betrof. Nu het bleek te gaan om een mogelijk ambtsmisdrijf door een (onbekend) lid van
de Tweede Kamer, achtte het OM het aangewezen de aangifte die de CIVD bij het OM had
gedaan, over te dragen aan het presidium van de Tweede Kamer. Zou het protocol toen al hebben
gegolden, dan zou het, in deze casus waarbij er vanuit de Tweede Kamer voor werd gekozen om
163

Artikel 123 Wet RO: Het College van procureurs-generaal verleent de procureur-generaal bij de Hoge Raad de
bijstand van het openbaar ministerie, die deze ter uitvoering van de aan hem opgedragen taken verlangt.
164
Kamerstukken II 1996/97, 25392, nr. 3, p. 39.
165
Zie de voorbeelden, genoemd in noot 37.

75

extern aangifte te doen (en dus niet om aanstonds de procedure van de Wmv in werking te stellen
door het entameren van een aanklacht door Kamerleden en die aanklacht in stemming te brengen
met het oog op het instellen van een onderzoekscommissie), mogelijk anders zijn gegaan. Als er
aangifte zou zijn gedaan bij het OM, had deze aangifte via de minister van JenV op grond van het
protocol moeten worden doorgezonden naar de PGHR ten behoeve van een oriënterend
onderzoek. Ook zou wellicht denkbaar zijn geweest dat de CIVD geen aangifte had gedaan bij het
OM, maar dat de CIVD of de Tweede Kamer de PGHR rechtstreeks had gevraagd om een
oriënterend onderzoek in te stellen, waarbij overigens onduidelijk is of dit wettelijk mogelijk is (zie
paragraaf 5.2.3).
Ook andere aangiften uit het verleden zouden naar de commissie aanneemt op een andere wijze
kunnen zijn behandeld. De commissie roept in herinnering de aangifte die in 2003 namens prinses
Margarita en de heer De Roy van Zuydewijn werd gedaan tegen (onder anderen) enkele oudministers, waarbij het naar het oordeel van de toenmalige minister van Justitie ging om
ambtsdelicten in de zin van artikel 119 Grondwet. Blijkens de brief die de minister daarover op 1
september 2003 aan de Tweede Kamer zond, vond de primaire beoordeling van deze aangifte
plaats door het OM, dus niet door de PGHR.166
De commissie signaleert dat het protocol alleen betrekking heeft op aangiften die zijn gedaan bij
een ministerie, het OM, de politie of de PGHR. Deze aangiften monden volgens het protocol uit in
een beslissing van de minister van JenV. Voor aangiften die bij de Tweede Kamer worden gedaan
(bijvoorbeeld bij de Commissie voor de Verzoekschriften en de Burgerinitiatieven) geldt het
protocol dus niet (zie ook paragraaf 5.2.3). Reeds deze omstandigheid kan ertoe leiden dat naar
hetzelfde strafbare feit gelijktijdig onderzoek wordt gedaan door de PGHR (met het oog op een
vervolgingsbeslissing van de minister van JenV namens de regering) en door (een
onderzoekscommissie van) de Tweede Kamer, waarvoor bovendien verschillende regels
gelden.167 Het behoeft geen betoog dat dit alleen al uit het oogpunt van de rechten van de
verdachte geen wenselijke situatie is.
5.5

Wmv niet toegesneden op onbekende verdachte(n)

Een specifiek knelpunt in de procedure van de Wmv ter voorbereiding van een
vervolgingsbeslissing door de Tweede Kamer is het gegeven dat die procedure ervan uitgaat dat
de vereiste aanklacht van ten minste vijf Kamerleden tegen een of meer specifieke Kamerleden of
bewindspersonen wordt gedaan. De Wmv-procedure gaat dus uit van een met naam bekende
verdachte. De commissie-Schouten, die juist onderzoek moest doen naar een of meer nog
onbekende verdachten, moest concluderen dat de Wmv in dat geval strikt genomen niet
toepasbaar is. Zo is het onmogelijk om artikel 8, tweede lid, Wmv toe te passen, waarin is bepaald
dat de voorzitter van de Tweede Kamer degene tegen wie de aanklacht is gericht in de
gelegenheid stelt om een zienswijze naar voren te brengen.168 Eveneens kan het ontbreken van
een met naam bekende verdachte de juiste toepassing bemoeilijken van de artikelen 11, tweede
lid, onder a (nemo teneturbeginsel) en 12 (horen van degene tegen wie de aanklacht is gericht).169

Kamerstukken II 2002/03, 28811, nr. 11. De minister van Justitie nam de beoordeling door het OM over berichtte de
Kamer dat hij geen voordracht zou doen voor een koninklijk besluit om aan de PGHR een opdracht tot vervolging te
geven. Zie over de aangifte ook Bovend’Eert 2003, die oordeelde dat de aangifte niet had behoren te worden gedaan bij
het OM, maar bij de regering of “ìn dit geval bij voorkeur” de Tweede Kamer.`
167
Zie ook Bos 1976 en Dingemanse 2008, zoals aangehaald in de noten 151 en 152, die spreken over “de curieuze
situatie” resp. “de merkwaardige toestand” van twee gelijktijdige onderzoeken.
168
Commissie-Schouten 2016, p. 17.
169
Hirsch Ballin 2015, p. 78.
166

76

5.6

Complicaties bij opsporing, vervolging en berechting van medeverdachten

Zoals beschreven in paragraaf 2.2.6, volgt uit artikel 485 Sv dat de berechting van
medeverdachten van Kamerleden of bewindspersonen die wegens een ambtsdelict worden
vervolgd, eveneens moet plaatsvinden bij de Hoge Raad. In de woorden van oud-president van de
Hoge Raad Royer: “art. 485 sleept medeverdachten mee.”170 Deze keuze, waartoe artikel 119
Grondwet op zichzelf genomen niet dwingt, en de summiere regeling ervan, roept vele vragen op,
bijvoorbeeld over wat te doen met de vervolging van de medeverdachte zolang de opdracht tot
vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon nog niet is gegeven. Algemeen wordt
aangenomen dat zolang er geen opdracht tot vervolging van het Kamerlid of de bewindspersoon is
gegeven, de medeverdachte niet voor de Hoge Raad kan worden vervolgd.171 Daardoor gelden in
de fase voorafgaand aan de vervolging van het Kamerlid of de bewindspersoon voor
medeverdachten andere regels dan voor het Kamerlid of bewindspersoon, omdat dan de
proceduregels uit de Wmv-procedure niet van toepassing zijn op medeverdachten en ten aanzien
van medeverdachten ook niet geldt dat zij alleen in opdracht van de Tweede Kamer of de regering
kunnen worden vervolgd. Uit het oogpunt van het gelijkheidsbeginsel roept dit vragen op.172
Ook kan een verdachte van een strafbaar feit mogelijk in de loop van een strafrechtelijke
procedure opeens een ‘medeverdachte’ in de zin van artikel 485 Sv worden, indien pas (veel) later
een Kamerlid of bewindspersoon als verdachte van een ambtsmisdrijf in beeld komt, hetgeen ook
allerlei praktische en juridische problemen kan geven.
Door de werking van artikel 485 Sv wordt ook aan medeverdachten, dus anderen dan Kamerleden
en bewindspersonen, het normaliter geldende en verdragsrechtelijk gewaarborgde recht op
rechtspraak in twee instanties onthouden. Kan dit voor Kamerleden en bewindspersonen al
problematisch worden geacht (zie paragraaf 5.9), voor medeverdachten, die geen politieke
ambtsdragers zijn, geldt dit evenzeer.173
Een specifiek punt is nog dat ingeval het Kamerlid of de bewindspersoon tegen wie vervolging is
ingesteld, na de opdracht tot vervolging komt te overlijden, de Hoge Raad volgens de tekst van
artikel 485 Sv de bevoegde rechter blijft ten aanzien van de medeverdachte, waarvoor in dat geval
dan geen goede reden meer lijkt te zijn.174
Ten slotte signaleert de commissie dat artikel 485 Sv ook kan leiden tot procedurele complicaties
met betrekking tot de al dan niet bestaande mogelijkheid om beklag in te stellen tegen nietvervolging. Een beklag wegens het niet vervolgen van een Kamerlid of bewindspersoon is volgens
vaste jurisprudentie van de Hoge Raad niet ontvankelijk, omdat de Hoge Raad geen opdracht tot
vervolging kan geven (zie de in paragraaf 2.2.8 vermelde jurisprudentie). In paragraaf 2.3.2 is op
basis van de onderzochte casuïstiek geconcludeerd dat er in het verleden relatief vaak onnodige
beklagprocedures zijn gevoerd, soms eerst bij het gerechtshof, soms na doorverwijzing door het
gerechtshof of rechtstreeks bij de Hoge Raad, waarvan de uitkomst gelet op de vaste
jurisprudentie van de Hoge Raad voorspelbaar was. Zodra sprake is van vervolging van een
Kamerlid of bewindspersoon, moet worden aangenomen dat tegen het niet vervolgen van een
medeverdachte geen beklag meer mogelijk is bij het gerechtshof, maar wel bij de Hoge Raad op
170

Royer 1988, p. 132.
Zie noot 42.
172
Vgl. Dingemanse 2008, aant. 5 op art. 485 Sv.
173
Hierop is gewezen door toenmalig voorzitter van het College procureurs-generaal Brouwer in ene gesprek met de
Commissie Prinsjesdagvraagstukken (Commissie Prinsjesdagvraagstukken, bijlage 5b). E.M.H. Hirsch Ballin meent dat
er discussie kan ontstaan of het voorbehoud bij artikel 14, vijfde lid, IVBPR ook het ontbreken van hoger beroep “dekt”
als medeverdachten zelf geen verdachten van ambtsdelicten in de zin van artikel 44 Sr zijn, dw.z. als op hen zelf de
strafverzwarende grond niet van toepassing is (Hirsch Ballin 2015, p. 77). Idem: Boogaard & Uzman 2021, noot 33.
174
Vgl. Blok & Besier 1926, p. 15 en Dingemanse 2008, aant. 4 op art. 485 Sv.
171

77

grond van artikel 13a Sv. Is van vervolging van het Kamerlid of de bewindspersoon (nog) geen
sprake, dan is beklag tegen niet-vervolging van “medeverdachten” op grond van artikel 12 Sv
mogelijk bij het gerechtshof, omdat zij dan niet de status hebben van medeverdachte in de zin van
artikel 485 Sv.175
5.7

Vervolgingsbeslissing door politieke organen onwenselijk?

5.7.1 Inleiding
De beslissing om al dan niet vervolging in te stellen komt ingevolge artikel 119 Grondwet exclusief
toe aan twee politieke organen: regering en Tweede Kamer. Dat is het meest fundamentele
verschil met de gewone strafvorderlijke procedure, waarbij het OM daarover beslist.176
De achtergronden hiervan zijn in hoofdstuk 2 geschetst. Dit sinds 1848 bestaande stelsel is bij de
meest recente algehele grondwetsherziening (1983) door de grondwetgever uitdrukkelijk
gehandhaafd voor ambtsdelicten van leden van de Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen. De beperking van de bijzondere procedure tot ambtsmisdrijven van - in de
woorden van de regering bij de grondwetsherziening van 1983 - “bij uitstek politieke ambtsdragers”
(Kamerleden en bewindspersonen), in combinatie met de regel dat de opdracht tot vervolging kan
worden gegeven bij koninklijk besluit of bij besluit van de Tweede Kamer, bracht mee dat de
beslissing tot vervolging - wederom in de woorden van de regering - “in handen van politieke
organen bij uitstek is gebleven”. Volgens de regering werd daarmee “recht gedaan aan de
omstandigheid, dat de beoordeling van de draagwijdte en de inhoud van ambtsmisdrijven van
Kamerleden, ministers en staatssecretarissen in sterke mate een politiek karakter draagt”. Door de
beslissing omtrent vervolging exclusief in handen te laten van de regering of de Tweede Kamer
zouden de betrokken ambtsdragers worden “beschermd tegen een op lichtvaardige gronden
ingestelde vervolging” en bleef bovendien de waarborg behouden dat, indien de beslissing tot
instelling van een vervolging is genomen, de vervolging ook daadwerkelijk plaatsvindt.177

5.7.2 Opvattingen in de literatuur
De keuze om de beslissing omtrent vervolging bij politieke organen te beleggen, is, ondanks de
daarvoor bij de grondwetsherziening van 1983 aangevoerde argumentatie, bepaald niet
onomstreden. In de literatuur wordt deze keuze vaak als een belangrijke verklaring gezien waarom
in Nederland nimmer een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict is vervolgd.178
Sommigen menen zelfs dat hierdoor feitelijk sprake is van strafrechtelijke immuniteit van
Kamerleden en bewindspersonen, waar het ambtsmisdrijven betreft.179 In strikte zin is daarvan
overigens geen sprake.180 De naoorlogse juridische literatuur vertoont onderstaande staalkaart

175

Zie hierover het slot van paragraaf 2.2.8.
Wel bestaat de mogelijkheid dat de minister van Justitie en Veiligheid aan het OM een bijzondere aanwijzing geeft
om (verdere) vervolging in te stellen of om juist geen (verdere) vervolging in te stellen, met de daarbij behorende
waarborgen (art. 127 en 128 Wet RO).
177
Kamerstukken II 1979/80, 16164 (R 1147), nr. 3, p. 5.
178
Bijv. Elzinga 2011, p. 77; Jensma 2018. Bovend’Eert zoekt de verklaring voor het feit dat nog nooit een
bewindspersoon is vervolgd voor een ambtsdelict in de omstandigheid “dat het in de politieke cultuur en de partijpolitieke
verhoudingen in Nederland niet voor de hand ligt om ministers aan de scshandpaal te nagelen door te besluiten hen te
vervolgen” (Bovend’Eert 2002, p. 26).
179
Bijv. Sikkema 2021, p. 228-229.
180
Vgl. Schutgens 2013, p. 12, die erop wijst dat artikel 119 Grondwet weliswaar een drempel opwerpt tegen al te
lichtvaardige vervolging van parlementariërs (en ministers), maar op essentiele punten verschilt van (parlementaire)
onschendbaarheid naar Franse snit. In de eerste plaats omdat artikel 119 uitsluitend beschermt tegen vervolging
wegens ambtsmisdrijven. In de tweede plaats omdat parlementaire onschendbaarheid normaliter beoogt
volksvertegenwoordigers te beschermen tegen ongegronde vervolging in opdracht van de executieve, terwijl artikel 119
176

78

aan bedenkingen tegen het vervolgingsmonopolie van regering en Tweede Kamer, met overigens
uiteenlopende suggesties voor oplossingen.
Van Kempen meent dat het huidige systeem de vervolgingsbeslissing “per definitie politiek van
aard” maakt. “Politieke overwegingen in samenhang met de politieke machtsverhoudingen van het
moment zullen daardoor onvermijdelijk wezenlijke invloed hebben op de beslissing om juist wel of
juist niet te vervolgen.” De auteur meent dat het realiseren van een effectief, proportioneel en
consistent vervolgingsbeleid daarbij dan niet voorop zal staan, wat echter juist bij het tegengaan
van politieke corruptie van veel belang is. Hij acht het echter niet wenselijk om vrijwel geheel af te
zien van bijzondere waarborgen rondom de vervolging van Kamerleden en bewindspersonen en
de vervolgingsbeslissing regulier aan het OM over te laten. “Extra drempels zijn wel aangewezen
omdat op ‘te lichtvaardige gronden’ ingestelde vervolgingen het functioneren van deze leden in het
democratisch bestel kan ondermijnen en daarmee ook de effectiviteit van de nationale instellingen
zelf.” Verder meent Van Kempen dat ook staatkundige overwegingen relevant kunnen zijn voor de
vervolgingsbeslissing. Op die gronden concludeert hij dat de vervolgingsbeslissing zou moeten
worden overgelaten aan “een orgaan dat niet primair politiek van aard is”. Dat de vervolging van
Kamerleden en bewindspersonen “aan de meest vitale rechtsstatelijke instellingen raakt” is naar
zijn oordeel echter een valide reden om de vervolgingsbeslissing “specifiek aan een eveneens
hooggeplaatst rechtsstatelijk orgaan toe te vertrouwen”, waarbij hij alles afwegend de voorkeur
geeft aan de PGHR. 181
Linthorst spreekt over besluitvorming door de regering of de Tweede Kamer “die vrijwel
onvermijdelijk een politiek karakter zal krijgen”. Volgens hem is er sprake van “privileges” die bij de
invoering van de Wmv in 1855 wellicht nog passend waren voor vertegenwoordigers van de
‘Hooge Overheid’, “maar in de huidige tijd valt niet in te zien waarom dat gerechtvaardigd zou zijn”.
Linthorst stelt voor in de Grondwet vast te leggen dat uitsluitend de PGHR bevoegd is tot
vervolging van leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen wegens in die
functies gepleegde ambtsmisdrijven. Voor de vervolging van deze functionarissen wegens gewone
delicten zou de aanwijzingsbevoegdheid van de regering jegens het OM buiten toepassing moeten
blijven, volgens de auteur “een voor de hand liggende uitzondering”.182
Duin, Van Galen, Huisman en Zijlstra merken op dat Kamerleden en bewindspersonen door de
bijzondere procedure in het kader van strafrechtelijke vervolging worden “overgeleverd aan een door de grondwetgever expliciet als zodanig aangemerkt - politiek proces, met politieke
overwegingen, waar die in het gewone strafrecht zoveel mogelijk geëcarteerd zijn”. De auteurs
menen dat de gewone strafvorderlijke procedure voldoende waarborgen bevat om lichtvaardige
vervolging en - via de beklagprocedure van artikel 12 Sv - lichtvaardige beslissingen om niet te
vervolgen, te voorkomen. Naar hun oordeel moet daarom een fundamentele herziening van het
stelsel worden overwogen, waarbij ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen
strafvorderlijk op de gewone manier moeten worden behandeld. Hierop zou naar hun oordeel
echter een uitzondering moeten worden gemaakt voor de delicten van de artikelen 355 en 356 Sr,
omdat deze artikelen met hun ruime reikwijdte niet geschikt zijn om via het gewone strafrecht te
worden gehandhaafd. 183
Broeksteeg is van mening dat de procedure voor ambtsmisdrijven van Kamerleden en
bewindspersonen “normalisering” behoeft. Zijns inziens “ligt betrokkenheid van politieke ambten
daarentegen mogelijk maakt dat vervolging ook in opdracht van de regering kan plaatsvinden. In gelijke zin: Hardt 2013,
p. 255.
181
Van Kempen 2019, p. 246-249.
182
Linthorst 2018, p. 96-97 en 186-187.
183
Duin e.a. 2017, p. 255.

79

niet bij voorbaat voor de hand”. Hij wijst erop dat politieke invloed voor (bijvoorbeeld) ministers
namelijk positieve en negatieve gevolgen kan hebben: “Positief, indien de Kamer de minister om
politieke redenen (coalitiebelang) niet aan vervolging bloot wil stellen. Negatief, indien de minister
als een zondebok wordt geofferd.” Lichtvaardige vervolging ingeval van een afweging door
politieke ambten is volgens Broeksteeg niet uit te sluiten. Ook meent hij dat de regeling zoals die
nu geldt uitgaat van weinig vertrouwen in het OM. De auteur concludeert dat het beter zou zijn “dat
een orgaan met een minder politiek karakter de beslissing tot vervolging neemt”. In zijn visie zou
deze beslissing genomen kunnen worden door het OM of door de PGHR: “Deze ambten hebben,
minder dan de Kroon of de Tweede Kamer, een binding met de politiek en daarom zullen politieke
overwegingen een minder grote rol spelen bij de beantwoording van de vraag of vervolging moet
worden ingesteld.” In plaats daarvan zullen naar het oordeel van de auteur primair juridische
(rechtmatigheids)criteria centraal staan. “De beslissing tot vervolging zal, kortom, politiek neutraler
worden genomen dan door de Kroon of de Kamer.” 184
Volgens Bovend’Eert is er bij een strafrechtelijke procedure wegens ambtsmisdrijven van
Kamerleden “veel voor te zeggen niet een politiek ambt, maar een ambt van de rechterlijke
organisatie te belasten met vervolgingsbeslissingen”. Uitgaande van het belang van een
bijzondere procedure in eerste en enige aanleg bij de Hoge Raad, zou het in zijn optiek de
voorkeur verdienen om de PGHR daarmee te belasten. De auteur benadrukt hierbij dat de Tweede
Kamer niet in staat is een adequaat onderzoek in te stellen als vervolging wegens ambtsmisdrijven
aan de orde is. Daarnaast werpt hij de vraag op “of het eigenlijk wel wenselijk is dat de Tweede
Kamer over haar eigen leden besluit tot al of niet strafrechtelijke vervolging wegens
ambtsmisdrijven”. 185 Wat betreft de strafrechtelijke procedure voor ministers komt Bovend’Eert tot
dezelfde conclusie. Het feit dat de bijzondere strafrechtelijke procedure nimmer is toegepast, roept
volgens hem de vraag op of de toekenning van beslissingsbevoegdheden aan de Tweede Kamer
en de regering inzake vervolging van ministers wel gelukkig is. Hij werpt de vraag op of het niet de
voorkeur zou verdienen om de beslissing inzake vervolging op te dragen aan “organen buiten de
politieke sfeer”, bijvoorbeeld de PGHR.186
Sikkema, die zich in zijn beschouwing richt op de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van
ministers, noemt het “onwenselijk dat de vervolgingsbeslissing wordt genomen door politieke
organen (de Tweede Kamer of de Kroon)”. “Daardoor gaan politieke overwegingen hier een rol
spelen, terwijl deze beslissing zich juist zou moeten kenmerken door objectiviteit en neutraliteit.”
Volgens de auteur bestaat het gevaar “dat vervolging achterwege blijft als gevolg van misplaatste
collegialiteit of loyaliteit aan partij of coalitie”. Naar zijn oordeel zou het initiatief tot vervolging
daarom ’gewoon’ bij het OM moeten liggen. Daarbij zou dan de aanwijzingsbevoegdheid van de
minister van Justitie en Veiligheid jegens het OM (art. 127 en 128 Wet RO) moeten worden
uitgesloten waar het aanwijzingen betreft omtrent het al dan niet vervolgen van Kamerleden en
bewindspersonen, zowel bij ambtsdelicten als bij commune delicten.187

Ook De Wijkerslooth en Simonis richten zich in hun beschouwing alleen op de vervolgbaarheid
van ministers en staatssecretarissen. Zij menen dat de veranderingen die zich sinds de
negentiende eeuw hebben voorgedaan, het mogelijk maken “om een (grond)wettelijke regeling te
maken die minder afwijkt van de wijze waarop gewone misdrijven worden behandeld”. Wel
spreken zij over “de begrijpelijke behoefte om enige invloed te kunnen uitoefenen op een OM dat
óf te laks óf te voortvarend is bij de vervolging van bewindslieden”. Daaraan kan in de zienswijze
184

Broeksteeg 2016, p. 225. Eerder in gelijke zin, maar dan specifiek over ambtsdelicten van bewindspersonen:
Broeksteeg 2004, p. 150-151.
185
Bovend’Eert 2016, p. 235.
186
Bovend’Eert 2002, p. 26.
187
Sikkema 2007, p. 167-168 en 180. In gelijke zin Sikkema 2021, p. 228-229.

80

van deze auteurs “tegemoet worden gekomen door een verlofstelsel of door het instrument van de
aanwijzingen uit de Wet RO”. De opsporing en vervolging kunnen volgens De Wijkerslooth en
Simonis dan “in handen van het reguliere OM worden gelaten”. De PGHR is hiervoor naar hun
oordeel “noch in organisatorische zin noch waar het zijn wettelijke bevoegdheden betreft in
voldoende mate [...] geëquipeerd”. Met een verlofstelsel doelen de auteurs op een stelsel zoals dat
vóór 1848 gold, waarbij bewindspersonen alleen kunnen worden vervolgd wanneer de Tweede en
Eerste Kamer daarvoor toestemming geven. “Op die manier bezit de politiek nog altijd een
noodrem om een al te voortvarend OM in toom te kunnen houden, maar komt er een eind aan de
huidige oneigenlijke en improductieve vermenging van het politieke en het strafrechtelijke domein.”
De aanwijzingsbevoegdheid van de minister van JenV op grond van de artikelen 127 en 128 Wet
RO achten de auteurs “een nuttige waarborg tegen ongewenste overheidsbemoeienis”. Dit in
verband met de verplichting in artikel 128, zesde lid, Wet RO om de Tweede en Eerste Kamer op
de hoogte te stellen van een door de minister voorgenomen aanwijzing om niet te vervolgen. “Zo
wordt voorkomen dat door politici gepleegde strafbare feiten in de doofpot verdwijnen.”
Broeksteeg, Sikkema en Warmelink concluderen in een gezamenlijke beschouwing over de
strafrechtelijke aansprakelijkheid van bewindspersonen dat de regeling van artikel 119 Grondwet
“niet zozeer lichtvaardige vervolging [heeft] weten te voorkomen, maar veeleer elke vervolging in
verband met door een minister of staatssecretaris gepleegd ambtsmisdrijf onmogelijk [heeft]
gemaakt”. De auteurs vinden dat in de procedure van vervolging het onderscheid tussen
strafrechtelijke en politieke verantwoordelijkheid duidelijker zou moeten doorklinken. Naar hun
oordeel is in een eventuele strafrechtelijke procedure “politieke inmenging bij de beoordeling van
de vraag of een strafbaar feit is gepleegd noodzakelijk noch gewenst”.188
Vlaar noemt de bij de grondwetsherziening van 1983 door de regering gegeven argumentatie “niet
erg helder”. Naar zijn mening is bij beslissingen over de vervolging van een Kamerlid of
bewindspersoon “een zekere politieke neutraliteit een eerste vereiste”. Een vervolging die is
ingegeven door (partij-)politieke overwegingen, is pas een ‘lichtvaardige vervolging’ te noemen,
aldus deze auteur. Hij noemt het een “merkwaardige paradox” dat “waar het OM in sommige
gevallen niet in staat moet worden geacht de benodigde politieke neutraliteit op te brengen, bij
uitstek politieke organen als regering en parlement dat wel worden geacht”.189

In een beschouwing die dateert van vóór de grondwetsherziening van 1983, betitelt Bos de
regeling van de strafvervolging wegens ambtsdelicten van Kamerleden, ministers (en toen ook nog
Commissarissen der Koningin en leden van de Raad van State) als “weinig bevredigend”. Volgens
hem berust de regeling “op een gevaarlijk uitgangspunt, de veronderstelling namelijk, dat organen
die in het algemeen met een bepaalde taak in de strafprocedure belast zijn, ten aanzien van
bepaalde groepen niet op hun taak berekend zijn”. De auteur merkt op dat bescherming tegen
vervolging die niet voor iedereen geldt, al van twijfelachtige waarde is, maar dat de geboden
bescherming voor de groepen die ervan kunnen profiteren “bepaald onnavolgbaar” is. Bos meent
daarom dat bij de opsporing en vervolging van ambtsdelicten de regeling zoveel mogelijk
overeenkomstig de gewone regels van strafprocesrecht moet worden toegepast.190
In een korte reactie op de beschouwing van Bos onderschrijft Stellinga diens bezwaren en werpt
hij de vraag op “of het niet beter ware deze gehele afzonderlijke regeling voor hoge functionarissen
af te schaffen en hun vervolging en berechting volgens de gewone regels van strafvordering te
doen verlopen”.191
188

Broeksteeg, Sikkema & Warmelink 2000, p. 971.
Vlaar 1985, p. 290.
190
Bos 1976, p. 592 en 596.
191
Stellinga 1976, p. 880.
189

81

Elzinga maakt een onderscheid tussen de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid en de
vervolging van Kamerleden. Voor wat betreft de strafrechtelijke verantwoordelijkheid van
bewindspersonen acht hij de door de regering bij de grondwetsherziening van 1983 gegeven
argumentatie voor het huidige stelsel wel overtuigend. De mogelijkheid dat zeggenschap van
politieke organen ertoe kan leiden dat vervolgingen van bewindspersonen achterwege blijven, acht
hij “in beginsel zeker aanwezig”, maar hij acht de kans klein dat “een evident ambtsmisdrijf” buiten
een vervolgingsprocedure zal kunnen blijven, “omdat [....] de politiek zeer kritisch wordt gevolgd
door pers en publieke opinie”. Elzinga acht betrokkenheid van de politieke instellingen bij het
besluit tot vervolging vooral geboden bij de ambtsmisdrijven “die een meer politieke interpretatie
van wet en Grondwet met zich mee brengen”. Hij doelt dan wat bewindspersonen betreft op de
artikelen 355 en 356 Sr.

De procedure ten aanzien van Kamerleden acht Elzinga “aanzienlijk minder gelukkig”. Naar zijn
oordeel heeft de grondwetgever van 1848, door zich volledig te concentreren op de strafrechtelijke
ministeriële verantwoordelijkheid, over het hoofd gezien dat door de regeling ook van toepassing
te verklaren op parlementariërs het regime voor parlementariërs “eigenlijk volledig in zijn
tegendeel” is komen te verkeren, doordat de regering voortaan - “los van het parlement en met een
uitvoerende en ‘instrumentele’ positie” van de PGHR - een vervolging van een Kamerlid kan
initiëren. Ambtsmisdrijven, begaan door parlementariërs, hebben met de verhouding tussen
regering en parlement veel minder van doen, aldus Elzinga. Dat de regering zelfstandig de
vervolging van volksvertegenwoordigers kan bevelen, zonder enige parlementaire invloed op die
beslissing en zonder dat de tenlastelegging kan worden gewijzigd of de vervolging kan worden
beëindigd, acht hij “een wel erg diepsnijdende beperking van de parlementaire autonomie”. Hij
pleit derhalve voor de vervolging van Kamerleden een terugkeer naar het “evenwicht” van vóór
1848, waarbij de PGHR als vervolgende instantie was aangewezen maar gebonden werd aan het
verlof van de Staten-Generaal. Dit systeem zou dan in zijn visie wel moeten worden beperkt tot
“die ambtsmisdrijven die een politiek karakter hebben of kunnen hebben”. In dat verband noemt de
auteur: het openbaar maken van geheime regeringsbescheiden, het gebruik maken van macht,
gelegenheid of middel de ambtsdrager door het ambt geschonken en het schenden van de
ambtsplicht (art. 463 en 44 Sr), waarbij hij wel een heroverweging bepleit van “de brede werking
van artikel 44 Sr”.192
Wat betreft de beslissingsmacht over de vervolging van bewindspersonen bracht Oud eerder al
dezelfde opvatting naar voren als Elzinga. Oud vindt het terecht dat er een “politieke” barrière
bestaat in de vorm van beslissingsmacht bij de Tweede Kamer over vervolging van een minister.
Mocht “een door politieke hartstocht verblinde Kamer” tot vervolging besluiten, “dan blijft een
minister, die niets strafbaars deed, het onpartijdig onderzoek van de Hoge Raad ten volle
verzekerd”. Oud erkent “dat het systeem als consequentie heeft, dat politieke begunstiging een
minister, die misdreef, tegen vervolging kan vrijwaren”. De auteur meent echter dat men deze
consequentie “heeft te aanvaarden, omdat het systeem op zichzelf juist is”. Immers, “het kan hier
gaan om grote staatkundige belangen en het oordeel daarover behoort niet bij de rechterlijke
macht”. Dat de Koning kan ingrijpen met betrekking tot de vervolging van een minister, noemt Oud
echter “principieel onjuist”. Volgens de auteur behoren deze beslissingen aan het parlement en
“niet aan de Koning, die wellicht door aan de aangeklaagde bewindsman vijandige opvolgers
wordt voorgelicht”. Oud erkent dat bij het door hem verdedigde stelsel “een corrupt Parlement
corrupte ministers de hand boven het hoofd houden kan”. “Maar tegen corrupte Parlementen is
geen ander kruid gewassen dan dat de kiezers zuiverend ingrijpen.”193

192
193

Elzinga 2011, p. 89-93. Eerder in gelijke zin: Elzinga 1985, p. 39-41; Elzinga 1994, p. 74-78.
Oud 1967, p. 345.

82

Slechts enkele auteurs lijken zich, soms met enige nuances, wel te kunnen vinden in het
bestaande stelsel waarbij de beslissingsmacht over vervolging van zowel Kamerleden als
bewindspersonen voor alle ambtsdelicten toekomt aan zowel de regering als de Tweede Kamer.
Zo lijkt Kortmann het vervolgingsmonopolie voor regering en Tweede Kamer als een betrekkelijke
vanzelfsprekendheid te beschouwen.194
Verhulst komt met een uitgebreide argumentatie waarom “de beslissing tot vervolging van politieke
ambtsdragers voor ambtsmisdrijven in de exclusieve handen moet blijven van ‘de politiek’”. Dit
vloeit naar zijn mening niet alleen voort uit “de politieke aard van (sommige) ambtsmisdrijven”,
maar kan naar zijn oordeel “ook, en beter, gerechtvaardigd worden: vanuit de democratische
waarden van openbaarheid en transparantie”. Uit het politieke karakter van een bevoegdheid volgt
een voorkeur om die bevoegdheid te beleggen bij de vertegenwoordigende organen, zo betoogt
Verhulst. Artikel 119 Grondwet past naar zijn opvatting voorts in onze ‘politically enforced
constitution’, waarin een Constitutioneel Hof ontbreekt en het politieke staatsrecht in en door de
parlementaire praktijk wordt gehandhaafd. Ook wijst de auteur op de samenhang tussen de
ambtsmisdrijven van de artikelen 355 en 356 Sr en de strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid: de vraag naar de wenselijkheid van het politieke vervolgingsmonopolie
hangt samen met de wenselijkheid van het voortbestaan van de strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid, die er volgens de auteur nog is, omdat artikel 119 Grondwet bewindslieden
eraan herinnert “dat zij in extreme gevallen ook na hun aftreden ter verantwoording kunnen
worden geroepen”. Ook voor de overige ambtsmisdrijven acht Verhulst een politiek
vervolgingsmonopolie gewenst. De rechtvaardiging hiervoor “moet [...] afgeleid worden uit de
politieke context die de vervolging zo abnormaal maakt”. Dan gaat het volgens de auteur om
vragen als “diende het lekkende Kamerlid een hoger staatsrechtelijk belang dat de actie
rechtvaardigt” en of een vervolging opportuun is “gegeven de gevolgen voor het betreffende
Kamerlid en gezien de mogelijke impact op het politieke leven”. Het heeft zijns inziens “de
voorkeur dat deze overwegingen niet plaatsvinden in het in beginsel gesloten overleg van het
College van Procureurs-Generaal maar in de openbaarheid van de politieke arena van de Tweede
Kamer.195
De Jong vindt het argument van de bescherming tegen lichtvaardige vervolging niet overtuigend,
omdat dit voor veel meer functionarissen kan gelden dan alleen voor Kamerleden en
bewindspersonen. Wel spreekt hem het argument aan dat met de bijzondere procedure wordt
beoogd zoveel mogelijk te voorkomen dat personen op grond van hun (hoge) positie minder kans
zouden lopen dan een ander om vervolgd, berecht en veroordeeld te worden. Dat kan volgens De
Jong rechtvaardigen “dat de regering en de Tweede Kamer elk zelfstandig vervolging kunnen
gelasten en het Openbaar Ministerie dan móet vervolgen”. Hij merkt daarbij nog op dat de
bevoegdheid van de regering om vervolging te gelasten “op zichzelf niet bijzonder is, want deze is
in het algemeen daartoe bevoegd”. Dat omgekeerd het OM zonder last van de regering of van het
parlement niet tot vervolging van een minister kan overgaan, “spreekt uit staatsrechtelijk oogpunt
in beginsel aan”, aldus de auteur, “omdat het Openbaar Ministerie hiërarchisch ondergeschikt is
aan de Minister van Justitie en uiteindelijk aan de regering”. Wel meent hij dat “als de regering en
de meerderheid van het parlement waarop die regering steunt, op duidelijk onzuivere politieke
gronden zich zouden onthouden van het geven van een last tot strafvervolging van een minister”,
het OM “op een of andere manier tóch zou moeten kunnen vervolgen”.196
Visser ten slotte, die zich in zijn beschouwing beperkt tot vervolging van bewindspersonen, vindt
het terecht dat zowel de regering als de Tweede Kamer een opdracht tot vervolging van een
194

Kortmann 1987, p. 332; Kortmann 2016, p. 280.
Verhulst 2016, p. 143-146.
196
De Jong 2005, p. 274-275.
195

83

bewindspersoon kan geven. Een rol voor de Tweede Kamer acht hij “aanvaardbaar omdat het gaat
om misdrijven die door een minister in de functie zijn gepleegd” en omdat het “dus [gaat] om
handelingen met doorgaans een bestuurlijk en politiek karakter”. Dit past in zijn visie bij de rol van
de Kamer als politiek controleur van de regering. Volgens Visser is het passend dat daarnaast ook
de regering de beslissing tot vervolging zou moeten kunnen nemen, vanwege “gevallen waarin
voortvarend tot vervolging moet worden besloten”. De auteur meent dat deze voortvarendheid met
een behandeling in de Tweede Kamer en de daarbij vereiste Wmv-procedure niet wordt bereikt.
Een andere reden waarom de regering ook zelf tot vervolging moet kunnen besluiten, is volgens
Visser dat het “immers [gaat] om een strafrechtelijke gedraging en niet primair om een politiek
oordeel”.197

5.7.3 Artikel 18, eerste lid, Wmv
Op grond van artikel 18, eerste lid, Wmv moet de Tweede Kamer de aangeklaagde feiten niet
alleen toetsen aan “het recht”, maar ook aan “de billijkheid, de zedelijkheid en het staatsbelang”.
In de wetsgeschiedenis van de Wmv is terug te vinden dat hiermee is beoogd recht te doen aan de
(door de regering weergegeven) bedoeling van de grondwetgever van destijds dat de Tweede
Kamer aan haar beslissing om een minister al dan niet te vervolgen, niet uitsluitend en zelfs niet in
de eerste plaats een strikt juridisch onderzoek en oordeel ten grondslag legt, maar evenzeer, en
meer nog, een onderzoek en oordeel van “staatkundige” aard.198
In de juridische literatuur is onomstreden dat artikel 18, eerste lid, Wmv impliceert dat
overwegingen van “politieke opportuniteit” een rol kunnen en mogen spelen bij de beoordeling
door de Tweede Kamer of een opdracht tot vervolging zal worden gegeven. Kranenburg schreef
ter toelichting op artikel 18, eerste lid, Wmv dat ook wanneer de Kamer een schending van de wet
constateert, zij nog niet verplicht is vervolging te gelasten, “wanneer zij van oordeel is, dat de
minister moreel niet te veroordelen is, omdat voldoende redenen van billijkheid of opportuniteit den
minister tot deze handeling, die formeel in strijd met het recht is, hebben gebracht”.199
Oud merkte op dat de toetsingscriteria betekenen dat “staatkundige overwegingen” een rol spelen
bij de beslissing van de Tweede Kamer om al dan niet een vervolgingsopdracht te geven.200
Broeksteeg leidt uit artikel 18, eerste lid, Wmv af dat de afweging door de Tweede Kamer of een
procedure tot vervolging dient te worden gestart “(mede) een politiek karakter” heeft.201
Volgens Bovend’Eert en Kummeling volgt uit het artikel “dat politieke overwegingen een rol kunnen
spelen bij de eindbeslissing”.202 Bovend’Eert zelf merkt op dat de Tweede Kamer “op politieke
gronden, ontleend aan het staatsbelang” kan afzien van vervolging.
Hirsch Ballin spreekt over “ruimte voor enigerlei afweging van belangen”.203
Volgens Verhulst schrijft artikel 18, eerste lid, Wmv voor “dat politieke en staatkundige belangen
meegewogen dienen te worden in de opportuniteit van een vervolgingsbeslissing door de Tweede
Kamer”.204
Hieruit blijkt dat de toetsingscriteria in artikel 18, eerste lid, Wmv nauw verbonden zijn met de
keuze om (naast de regering) de Tweede Kamer beslissingsmacht te geven over het al dan niet
vervolgen. De bezwaren die in de literatuur naar voren zijn gebracht tegen die keuze, hangen dus
ook samen met het toetsingskader dat in artikel 18, eerste lid, Wmv is opgenomen. 205 Verder is
197

Visser 2008, p. 261.
Kamerstukken II 1854/55, IV, nr. 3, p. 58 (MvT).
199
Kranenburg 1933, p. 355.
200
Oud 1967, p. 345.
201
Broeksteeg 2004, p. 144. Idem: Sikkema 2007, p. 420.
202
Bovend’Eert & Kummeling 2017, p. 333.
203
Hirsch Ballin 2015, p. 78.
204
Verhulst 2016, p. 146.
205
Bovend’Eert 2015, p. 75.
198

84

van belang te onderkennen dat de toetsingscriteria volgens de oorspronkelijke opzet van de Wmv
bedoeld waren als beoordelingsmaatstaf voor de klassieke strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid (zie paragraaf 3.2).
5.8

Mogelijke knelpunten in de procedure bij de Hoge Raad

De vraag is wel gesteld of de Hoge Raad het meest geschikte college is om als feitenrechter op te
treden bij de berechting van ambtsmisdrijven van Kamerleden en bewindspersonen.206 Wat
daarvan zij, in ieder geval kan worden vastgesteld dat de berechting van grote gecompliceerde
rechtszaken niet goed in te passen is in de reguliere werkzaamheden van de Hoge Raad. Uit de in
paragraaf 2.2.7 beschreven procedure blijkt dat bij het onderzoek naar en de berechting van
ambtsmisdrijven al snel zestien raadsheren betrokken kunnen zijn. Artikel 76 Wet RO bepaalt dat
de Hoge Raad bij de berechting van deze ambtsmisdrijven oordeelt met tien raadsheren,
beslissingen van de raadkamer worden genomen met drie of vijf raadsheren en er moet op grond
van artikel 27, eerste lid, Besluit orde van dienst gerechten een raadsheer-commissaris worden
aangewezen. De raadsheer-commissaris kan zich bij een doorzoeking of schouw laten vervangen
door een rechter-commissaris (art. 484, eerste lid, onder 4, Sv) maar alle andere taken van de
rechter-commissaris bij de toepassing van (bijzondere) dwangmiddelen en de
onderzoekshandelingen uit de Titels I en II van het Tweede Boek van het Wetboek van
Strafvordering zal deze raadsheer-commissaris zelf moeten verrichten. Berechting van
ambtsmisdrijven – bijvoorbeeld corruptie en fraude - kunnen niet alleen een langdurig
voorbereidend onderzoek met een grote taak voor de raadsheer-commissaris meebrengen, maar
ook een uitgebreid onderzoek ter terechtzitting, inclusief het horen van getuigen, vergen en tot een
zodanige belasting van de raadsheren van de Hoge Raad leiden, dat daardoor zijn reguliere
werkzaamheden ernstig in het gedrang komen.
5.9

Verdragsrechtelijke waarborg van berechting in twee instanties buiten toepassing

Artikel 119 Grondwet dwingt tot een berechting in eerste en enige instantie door de Hoge Raad.
Dit is een fundamentele afwijking van het beginsel van rechtspraak in twee instanties, dus het
recht op hoger beroep. Artikel 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten
en politieke rechten (IVBPR) vereist onder andere berechting in twee instanties, waarbij een hoger
gerecht dan het college dat in eerste instantie de zaak berechtte, de schuldigverklaring en
veroordeling opnieuw moet bezien. Zoals vermeld in het slot van paragraaf 2.1 is hierop door
Nederland een voorbehoud gemaakt in verband met de berechting van ambtsdelicten door de
Hoge Raad. Zoals reeds vermeld in paragraaf 2.2.7, heeft de regering er daarbij op gewezen dat
de rechtszekerheid, die ook de ratio van artikel 14, vijfde lid, IVBR is, gezocht is in een
verdubbeling van het aantal raadsheren waarmee de Hoge Raad gewoonlijk recht spreekt, dus
tien in plaats van vijf (art. 76, vierde lid, Wet RO) en het voorschrift dat de vervolging geschiedt
door de PGHR, die voor het leven wordt benoemd (art. 117, eerste lid, Grondwet).207 Dit neemt
echter niet weg dat deze fundamentele waarborg hier niet geldt voor Kamerleden,
bewindspersonen en hun medeverdachten. Diverse schrijvers in de literatuur hebben hier kritische
kanttekeningen bij geplaatst.208
206

De Wijkerslooth & Simonis 2004, p. 676; De Jong 2005, p. 275.
Kamerstukken II 1975/76, 13932 (R 1037), nr. 3, p. 25 en 44 (MvT bij voorstel van rijkswet inzake o.a. goedkeuring
van het IVBPR); Kamerstukken II 1980/81, 16164 (R 1147), nr. 8, p. 3 (MvA II grondwetswijzigingsvoorstel inzake
berechting van ambtsmisdrijven).
208
Broeksteeg, Sikkema & Warmelink 2000, p. 969; De Wijkerslooth & Simonis 2004, p. 676-677; Broeksteeg 2004, p.
158-160; Sikkema 2007, p. 422-423; Duin e.a., 2017, p. 798; Linthorst 2018, p. 96. Volgens De Jong is het “de vraag hoe
lang dit in internationaal en in het bijzonder in Europees verband is vol te houden” (De Jong 2005, p. 275). Van Kempen
ziet echter “vooralsnog geen reden om aan te nemen dat dergelijke voorbehouden uiteindelijk niet zullen worden
geaccepteerd” (Van Kempen 2019, p. 249).
207

85

Los hiervan zijn er in de literatuur andere bezwaren ingebracht tegen het ontbreken van een recht
op hoger beroep. De Wijkersloot en Simonis wijzen op het pacificerende effect dat een
behandeling in tweede instantie kan hebben. Het door de regering bij de grondwetsherziening van
1983 aangevoerde argument voor berechting in één instantie dat de betrokken ambtsdragers
daardoor niet te lang het middelpunt zijn van politieke opschudding (zie paragraaf 2.1) noemen zij
“bevoogdend”, waarbij zij benadrukken dat het hoger beroep een meerwaarde biedt die de
belangen van de procespartijen overstijgt.209 In de literatuur zijn echter ook andere geluiden te
vinden. Zo is Kortmann juist van oordeel dat met het standpunt van de regering kan worden
ingestemd en meent hij dat het voorschrift dat de berechting door de Hoge Raad met tien
raadsheren geschiedt, voldoende waarborgen biedt.210 Ook Pesselse wijst daarop. Daarnaast
compenseren de rol van de PGHR en de “hoogstwaarschijnlijk secure inachtneming van eerlijkprocesrechten” door de Hoge Raad in zekere zin het ontbreken van hoger beroep, aldus deze
auteur.211
Zoals reeds gememoreerd in paragraaf 5.6 heeft als ander bezwaar te gelden dat via artikel 485
Sv ook aan medeverdachten het recht op hoger beroep wordt onthouden. Het voor het ontbreken
van de mogelijkheid van hoger beroep voor Kamerleden en bewindspersonen aangevoerde
argument dat zij dan gedurende kortere tijd voorwerp van publieke opschudding zijn, gaat voor
medeverdachten, die immers anoniemer kunnen zijn, meestal niet op. Bovendien is het een eigen
keuze om al dan niet in hoger beroep te gaan
5.10

Verhouding tot het EVRM

Een principieel punt is de vraag hoe de wijze waarop een vervolgingsbeslissing tot stand komt,
zich verhoudt tot het EVRM. Zoals vermeld in paragraaf 2.2.8 is volgens vaste jurisprudentie van
de Hoge Raad geen beklag mogelijk tegen het niet vervolgen van een Kamerlid of
bewindspersoon wegens een ambtsdelict. In een beklagzaak tegen niet-vervolging van oudminister van Justitie Donner en oud-minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie Verdonk
wegens de zogeheten Schipholbrand, oordeelde de Hoge Raad dat noch het IVBPR noch het
EVRM zich verzet tegen de exclusief aan de Tweede Kamer en de Kroon gegeven bevoegdheid
om te beslissen tot vervolging.212 Het EHRM oordeelde vervolgens dat in de desbetreffende zaak,
gelet op het openbare, uitvoerige, gedetailleerde en kritische onderzoek van de Onderzoeksraad
voor Veiligheid en het feit dat er twee ministers waren afgetreden (de minister van Justitie en de
minister van VROM) geen sprake was van een schending van artikel 3 EVRM. Uit dit artikel volgt
dat er een accuraat onderzoek moet worden ingesteld als er reële aanwijzingen zijn dat zich een
geval van foltering of onmenselijke behandeling heeft voorgedaan, waarbij strafvervolging een van
de opties moet zijn.213 In de literatuur is erop gewezen dat daarmee de vraag of de in artikel 119
Grondwet neergelegde regeling in alle gevallen in overeenstemming is met artikel 3 EVRM (of
artikel 2 EVRM inzake het recht op leven), nog niet is beantwoord.214 Het komt de commissie voor
dat niet volledig valt uit te sluiten dat zich gevallen kunnen voordoen waarin het EHRM met
betrekking tot de in artikel 119 Grondwet neergelegde regeling tot een andersluidend oordeel komt
dan in de zaak van de Schipholbrand. Daarbij is wellicht niet zozeer het probleem dat de beslissing
209

De Wijkersloot & Simonis 2004, p. 677.
Kortmann 1987, p. 332-333.
211
Pesselse 2018, p. 93.
212
HR 19 oktober 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA8454, NJ 2008/26 m.nt. E.A. Alkema.
213
EHRM 29 september 2009, ECLI:NL:XX:2009:BK6015, NJ 2010/306 m.nt. R.A. Lawson, AB 2010/285 m.nt. T.
Barkhuysen en M.L. van Emmerik, EHRC 2009/129 m.n.t. J.L.Broeksteeg en STM/NJCM-Bulletin 2010, afl. 6, p. 620629, m.nt. J.P. Loof (Van Melle e.a./Nederland).
214
Zie: Boogaard/Uzman 2021, aant. 2 en de in de vorige voetnoot genoemde annotaties van Lawson, Barkhuysen &
Van Emmerik en Loof. Zie ook de in noot 212 genoemde annotatie van Alkema en de conclusie van A-G Langemeijer in
die zaak (ECLI:NL:PGHR:2007:BA8454).
210

86

tot vervolging exclusief bij de regering of de Tweede Kamer is belegd, maar dat de vraag kan
worden gesteld of de Tweede Kamer altijd in voldoende mate is toegerust om ten behoeve van
een door haar te nemen vervolgingsbeslissing adequaat onderzoek uit te voeren (zie paragraaf
5.2).
Een knelpunt in het licht van artikel 6 EVRM is het ontbreken van duidelijke, uitgeschreven
rechtswaarborgen voor een eerlijk proces bij het strafrechtelijk onderzoek zoals dat op grond van
de Wmv moet worden uitgevoerd door een onderzoekscommissie van de Tweede Kamer (zoals
het zwijgrecht van de verdachte). Dit was voor de onderzoekscommissie-Schouten bijvoorbeeld de
reden dat zij uitdrukkelijk geen gebruik wenste te maken van de mogelijkheid die wet haar (toen
nog) bood om potentiële verdachten onder ede te horen.215
Tenslotte zij opgemerkt dat ook de uitwerking van de klassieke strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid een mogelijk knelpunt oplevert in het licht van het EVRM. Dat betreft de
ruime reikwijdte van de delictsomschrijvingen van de artikelen 355 en 356 Sr. Daarbij kunnen
fundamentele vraagtekens worden gezet in het licht van artikel 7 EVRM (het legaliteitsbeginsel).
Daarop wordt in paragraaf 5.13 nader ingegaan.
5.11

Positie Eerste Kamer

Artikel 119 Grondwet legt het vervolgingsmonopolie bij de regering en de Tweede Kamer. De
Eerste Kamer heeft hierin geen rol. Het ontbreken van een rol voor de Eerste Kamer lijkt als een
vanzelfsprekendheid te zijn beschouwd. Oud stelde in 1967 ten aanzien van de vervolging van
ministers vast: “De Grondwet geeft bij deze procedure tegen een minister aan de Eerste Kamer
geen plaats. Het systeem van sommige buitenlandse constituties waarbij een Senaat of Hogerhuis
op aanklacht van de andere tak der Volksvertegenwoordiging als rechter optreedt, heeft onze
Grondwet niet aanvaard.”216
Bij de grondwetsherziening van 1848, waarbij het stelsel van een door de vergadering van beide
Kamers der Staten-Generaal te verlenen verlof tot vervolging werd vervangen door het huidige
stelsel van een opdracht tot vervolging door de Tweede Kamer of regering (zie paragraaf 2.1), is
aan de positie van de Eerste Kamer nauwelijks aandacht besteed. Door enkele Tweede
Kamerleden werd bij de schriftelijke voorbereiding van de grondwetsherziening “het denkbeeld
geopperd, of aan (de Eerste Kamer) ook niet het initiatief van regtsvervolging zou behoren te
worden verleend”, maar dit leidde niet tot verdere beschouwingen.217 Dat geldt ook overigens ook
voor de meeste literatuur.218 Bij de grondwetsherziening van 1983 merkte toenmalig minister van
Binnenlandse Zaken Wiegel in 1981 in de Tweede Kamer op (naar aanleiding van een vraag van
SGP-fractievoorzitter Abma) dat het noemen van alleen de Tweede Kamer in artikel 119 Grondwet
te maken had “met haar politiek meer vooruitgeschoven positie”. Volgens de bewindsman had het
“op zichzelf gekund” om ook aan de Eerste Kamer in de Grondwet de bevoegdheid tot het geven
van een vervolgingsopdracht toe te kennen, maar was dit niet gedaan omdat ook in de bestaande
Grondwet niet tot een dergelijke constructie was gekomen. Daarbij speelde ook een rol dat bij de

215

Commissie-Schouten 2016, p. 34.
Oud 1967, p. 339.
217
Kamerstukken II 1847/48, XLIX, nr. 26, p. 485.
218
Vgl. Van Raalte 1958, p. 158, die in zijn standaardwerk Het Nederlandse parlement slechts in een bijzin constateerde
dat bij de grondwetsherziening 1848 aan de Eerste Kamer geen rol werd toebedeeld. In latere bewerkingen van Het
Nederlandse parlement verdween zelfs deze bijzin. Ook Elzinga laat het bij de constatering dat de Tweede Kamer wel
een aanklacht kan indienen (bedoeld zal zijn: een opdracht tot vervolging kan geven) tegen Eerste Kamerleden en dat
de Eerste Kamer dat niet kan tegen Tweede Kamerleden (Elzinga 2011, p. 85). Alleen Duin, Van Galen, Huisman en
Zijlstra gaan uitgebreider in op de positie van de Eerste Kamer (Duin e.a. 2017, p. 797).
216

87

grondwetsherziening van 1983 was afgesproken om geen wijzigingen aan te brengen in de positie
en bevoegdheden van de Eerste Kamer.219
Men kan zich niettemin afvragen of het niet logisch zou zijn ook de Eerste Kamer een positie in de
procedure toe te kennen, nu het immers ook kan gaan om vervolging van een Eerste Kamerlid. De
commissie heeft kennis genomen van de schriftelijke gedachtewisseling die hierover bij de
parlementaire behandeling van de moderniseringswet Wmv heeft plaatsgevonden tussen de
betrokken Kamercommissie van de Eerste Kamer en de minister van JenV, mede namens de
minister van BZK.220
Voor eventuele betrokkenheid van de Eerste Kamer zijn in theorie verschillende opties denkbaar.
Welke optie uiteindelijk het meest verkieslijk is, hangt uiteraard samen met de rol die in een
definitieve regeling wordt toegekend aan de Tweede Kamer. Daarop gaat de commissie in
paragraaf 6.3. Onder het huidige artikel 119 Grondwet, waarbij aan de Tweede Kamer en de
regering het vervolgingsmonopolie toekomt, zou kunnen worden gedacht aan een vorm van
betrokkenheid van de Eerste Kamer voorafgaand aan de voorbereiding van een
vervolgingsbeslissing door de Tweede Kamer, indien het gaat om een lid van de Eerste Kamer.221
Hierover zouden dan tussen Tweede en Eerste Kamer werkafspraken kunnen worden gemaakt,
desgewenst te verankeren in het reglement van orde van (een van) beide Kamers.
5.12

Mogelijke complicaties in verband met reikwijdte begrip “ambtsmisdrijf”

In hoofdstuk 3 is uitvoerig ingegaan op de reikwijdte van het begrip “ambtsmisdrijven” in artikel 119
Grondwet. In paragraaf 3.1 kwam ter sprake dat de wetgever ook “oneigenlijke” ambtsdelicten
(commune delicten die via artikel 44 Sr als ambtsdelict worden aangemerkt) onder het bereik van
de bijzondere procedure van artikel 119 Grondwet heeft gebracht. Dit betekent dat bij de
opsporing, vervolging en berechting van een commuun delict dat mogelijk is begaan door een
persoon die (tevens) Kamerlid of bewindspersoon is, steeds een beoordeling moet plaatsvinden of
het gaat om een strafbaar feit waarmee betrokkene (mogelijk) een bijzondere ambtsplicht heeft
geschonden of gebruik heeft gemaakt van macht, gelegenheid of middel hem door het
Kamerlidmaatschap, ministersambt of staatssecretariaat geschonken, in welk geval de bijzondere
procedure van artikel 119 Grondwet van toepassing is. Volgens het arrest van de Hoge Raad van
9 juli 2019 in de strafzaak van een oud-wethouder die tevens Eerste Kamerlid was, heeft de
feitenrechter hiertoe een (nadere) onderzoeksplicht, al dan niet naar aanleiding van een daarop
betrekking hebbend verweer.222 In deze zaak was door de verdediging in het hoger beroep bij het
Hof aangevoerd dat de verdachte bij het betreffende strafbare feit (schending ambtsgeheim)
gebruik had gemaakt van een telefoontoestel van de Eerste Kamer, zodat de procedure van artikel
119 Grondwet van toepassing zou moeten zijn. Het Hof was hieraan voorbij gegaan. De Hoge
Raad oordeelde dat het Hof in dit geval niet gehouden was tot nader onderzoek naar de
toepasselijkheid van artikel 119 Grondwet, omdat “naar de kern genomen slechts is aangevoerd
dat de verdachte bij de [...] tenlastegelegde schending van zijn geheimhoudingsplicht (ook) gebruik
heeft gemaakt van een telefoontoestel van de Eerste Kamer”. Ook wees de Hoge Raad erop dat
het Hof bewezen had verklaard dat de verdachte het tenlastegelegde had begaan in zijn
hoedanigheid van ambtenaar en wethouder van de gemeente, “terwijl het Hof in hetgeen door de
verdediging hieromtrent is aangevoerd — er slechts op neerkomend dat tussen het tenlastegelegde
en de hoedanigheid van de verdachte als wethouder juist geen connectie bestond — geen

Handelingen II 1980/81, p. 3263, 3318 en 3331. Zie voor een meer uitvoerige beschrijving van deze in 1981 gevoerde
gedachtewisseling: Kamerstukken I 2017/18, 34871, E, p. 2..
220
Zie hierover Kamerstukken I 2017/18, 34871, B, p. 1 (voorlopig verslag), C, p. 1-2 (memorie van antwoord), D (nader
voorlopig verslag) en E (nadere memorie van antwoord).
221
Zie voor concrete suggesties Duin e.a. 2017, p. 797.
222
HR 9 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1135, NJ 2019/417 m.nt. N,. Jörg; Gst. 2019/168 m.nt. E. Sikkema.
219

88

aanleiding behoefde te zien om deze gedraging aan te merken als een ambtsmisdrijf gepleegd in
de hoedanigheid van Eerste Kamerlid”.
In het arrest klinkt dus door dat het gebruik van het middel door het ambt geschonken, van belang
moet zijn geweest voor het begaan van het feit. In de literatuur is het voorbeeld genoemd van een
minister die met een dienstauto een verkeersdelict begaat. Daarbij moet dan worden afgewogen in
hoeverre kan worden volgehouden dat het delict is gepleegd door gebruikmaking van een middel
hem door zijn ambt geschonken. Als criterium daarvoor zou dan moeten worden aangelegd dat het
feit hoogstwaarschijnlijk niet zonder de door het ambt geboden faciliteiten zou zijn begaan. Jörg
wijst er in zijn annotatie bij het arrest van de Hoge Raad van 9 juli 2019 op dat uit het arrest volgt
dat niet iedere aanwijzing in de richting van artikel 119 Grondwet voldoende is voor een onderzoek
naar de toepasselijkheid van deze grondwetsbepaling. Hij noemt als (willekeurige) voorbeelden
waarbij artikel 119 Grondwet nog niet per se in beeld hoeft te komen: het gebruik maken van een
fotokopieerapparaat van de Staten-Generaal voor het maken van een kopie van een vals privéstuk
waarmee later iets strafbaars wordt gedaan, het gebruik van een dienstfiets in geval van stalking
en het voor persoonlijk gebruik aanwezig hebben van cocaïne in een ter beschikking gestelde
kantoorruimte. Naar zijn opvatting kan het bij deze voorbeelden wellicht anders worden als van de
kantoorruimte gebruik gemaakt wordt voor het verstrekken van cocaïne aan collegae,
medewerkers of bezoekers, of als bijvoorbeeld kantoorartikelen voor volstrekt privégebruik worden
meegenomen, of als in een geval van oplichting het vertrouwen van potentiële beleggers wordt
gewekt of versterkt door gebruik te maken van officieel briefpapier van een van de Kamers.
Dingemanse wijst erop dat hoe eenvoudig voornoemd criterium ook lijkt, toepassing in het
concrete geval niet zelden een zeer complexe afweging zal vergen.223 Naar zijn oordeel zal dat
zeker het geval zijn als het strafbare feit ook inhoudelijk sterk politiek is gekleurd, zoals bij
overtreding van discriminatiebepalingen. De commissie wijst er in dit verband op dat naar
aanleiding van uitlatingen van de heer Wilders en zijn film “Fitna”, die in 2009 leidden tot een
beklagzaak bij het gerechtshof Amsterdam inzake niet-vervolging, door Buruma de vraag is
opgeworpen “of het niet verkieslijk zou zijn geweest in het onderhavige geval de interpretatie van
het begrip ambtsdelict ietwat te verruimen vanwege het hoogst politieke karakter van de zaak”.224
“Verdedigbaar ware dat Wilders zijn opvattingen nimmer zo frequent en intensief over het voetlicht
had kunnen brengen als hij geen Kamerlid was geweest”, aldus Buruma. Nehmelman volgt,
zonder overigens uitdrukkelijk naar de zaak-Wilders te verwijzen, dezelfde redenering. Volgens
hem valt er veel voor te zegen dat er bij een Kamerlid dat een vermeende strafbare uiting doet,
sprake kan zijn van misbruik van gelegenheid of middel in de zin van artikel 44 Sr. Nehmelman
concludeert “dat het enkele feit dat het strafbare feit (strafbare uiting) gepleegd is vanwege het
gegeven dat een volksvertegenwoordiger van een bepaalde gelegenheid gebruik maakt - in het
bijzonder zijn contact met de media, dat vrijwel enkel ontstaat vanwege het enkele feit dat hij
Kamerlid is - voldoende is om de speciale procedure voor ambtsmisdrijven [...] van toepassing te
laten zijn”.225 Hardt betwijfelt echter of de uitleg van Nehmelman houdbaar is. Hij vindt dit een te
zwakke basis om uitingen van volksvertegenwoordigers aan te merken als ambtsmisdrijf, omdat
voor veel meer publieke personen geldt dat zij gemakkelijk toegang tot de media hebben, zodat dit
dus niet exclusief is verbonden met het Kamerlidmaatschap. De auteur wijst erop dat bovendien
veel uitingen van volksvertegenwoordigers juist heel weinig media-aandacht krijgen, omdat de
media er vaak niet in zijn geïnteresseerd. 226 Naar aanleiding van de strafzaak tegen de heer

223

Dingemanse 2008, aant. 6 op art. 483 Sv.
Buruma 2009.
225
Nehmelman 2010, p. 20-21.
226
Hardt, p. 257-258.
224

89

Wilders in verband met zijn uitspraken op 14 maart 2014 is er door anderen op gewezen dat ook
deze strafbare feiten als ambtsdelict zouden kunnen worden gekwalificeerd.227
Een ouder voorbeeld waarbij volgens de literatuur via artikel 44 Sr de toepasselijkheid van artikel
119 Grondwet in beeld kon komen, betrof een strafzaak bij de arrondissementsrechtbank Utrecht
in 1991 tegen een lid van de Tweede Kamer die ervan werd verdacht een op de Wet
schadeloosstelling leden Tweede Kamer der Staten-Generaal gebaseerde opgave van
neveninkomsten valselijk te hebben opgemaakt (valsheid in geschrift). De rechtbank sprak de
betrokkene vrij, maar merkte daarnaast nog op dat het niet of opzettelijk onjuist indienen van de
opgave niet kan worden beschouwd als het niet-vervullen, respectievelijk schenden, van een
bijzondere ambtsplicht in de zin van artikel 44 Sr. Volgens Bovend’Eert lag deze restrictieve
interpretatie van de rechtbank “allerminst voor de hand”.228
Wat hiervan zij, het voorgaande maakt wel duidelijk dat de regeling in artikel 76, tweede lid, Wet
RO en artikel 3, tweede lid, Wmv, waarmee ook commune delicten begaan onder een der
verzwarende omstandigheden omschreven in artikel 44 Sr onder het bereik van de bijzondere
procedure van artikel 119 Grondwet is gebracht, kan leiden tot afbakeningskwesties en
ingewikkelde casuïstiek. Op zichzelf zijn deze kwesties niet ingewikkelder dan de
interpretatieproblemen die bij veel delictsomschrijvingen en leerstukken voorkomen, maar het
probleem is hier dat afhankelijk van de uitleg ofwel de gewone strafrechtelijke procedure ofwel de
bijzondere procedure van artikel 119 Grondwet van toepassing is, waardoor mogelijk pas in een
heel laat stadium van de procedure duidelijk wordt of de geadieerde strafrechter überhaupt
bevoegd is of was.
5.13

Reikwijdte en betekenis artikelen 355 en 356 Sr onduidelijk

In paragraaf 3.2.1 is ingegaan op de inhoud en geschiedenis van de strafbaarstellingen van
ministers in het kader van de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. Deze
strafbaarstellingen zijn thans vervat in de artikelen 355 en 356 Sr. Doordat de politieke ministeriële
verantwoordelijkheid sedert 1848 volledig tot wasdom is gekomen, heeft de klassieke
strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid significant aan betekenis ingeboet. Tegelijkertijd
moet worden geconstateerd dat tot op heden geen aanleiding is gezien om de artikelen 355 en
356 Sr te schrappen of te herzien.229
Over de vraag of de artikelen 355 en 356 Sr heden ten dage nog bestaansrecht hebben, wordt in
de literatuur verschillend gedacht. Broeksteeg, Sikkema en Warmelink beantwoorden deze vraag
ontkennend.230 Volgens hen heeft de politieke verantwoordelijkheid de strafrechtelijke
verantwoordelijkheid volkomen in de schaduw gesteld en valt bij lezing van deze artikelen
onmiddellijk op “hoezeer deze misdrijven een strafrechtelijke vertaling zijn van een in wezen puur
bestuurlijk en ‘politiek’ karakter”. Naar het oordeel van deze auteurs scheppen beide artikelen “een
zeer ruime en welhaast ‘onmogelijke’ verantwoordelijkheid”. Volgens Bovend’Eert gaat deze
stellingname “echter voorbij aan het uitgangspunt dat het in een rechtsstaat van wezenlijk belang
227

Spijkerman 2017, p. 21; Van Kempen 2019, p. 245.
Zie Bovend’Eert 1992, waaraan ook de geciteerde overweging uit de (niet gepubliceerde) uitspraak van de rechtbank
Utrecht is ontleend. Zie over deze zaak ook Bovend’Eert 1991 en in dezelfde zin Bovend’Eert & Kummeling 2017, p.
170-171.
229
Vgl. de notitie van de Minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties van 21 juni 2005 (Kamerstukken II
2004/05, 29800 VII, nr. 44) , waarin werd opgemerkt dat het belang van deze strafbepalingen in de huidige tijd nog altijd
ligt in de markering van het rechtsstatelijke beginsel dat (ook) de ministers in hun ambtsuitoefening gebonden zijn aan
Grondwet en andere wetten.
230
Broeksteeg, Sikkema & Warmelink 2000, p. 967-968 en 971. Zie ook Sikkema 2007, p. 424, en Sikkema 2021, p. 227
en 229, die wijst op de spanning met het legaliteitsbeginsel.
228

90

is dat ministers plichtsgetrouw de (Grond)wet uitvoeren, handhaven en in acht nemen”.231 “Het
willens en wetens schenden van wettelijke plichten door een minister is zonder twijfel te
beschouwen als een zeer ernstige inbreuk op de rechtsstaat, welke het opleggen van een
strafrechtelijke sanctie rechtvaardigt”, aldus deze auteur. Ook Duin, Van Galen, Huisman en
Zijlstra bepleiten handhaving van de artikelen 355 en 356 Sr, omdat deze “staatsrechtelijk een
belangrijke meerwaarde” hebben: “het is in een democratische rechtsstaat van het grootste belang
dat bewindspersonen ervan worden weerhouden ongrondwettige of onwettige besluiten te nemen
of daaraan mee te werken”.232 Naar hun oordeel is politieke verantwoordelijkheid alleen daarvoor
niet afdoende.233 Daartegen voert Broeksteeg (in zijn dissertatie over verantwoordelijkheid en
aansprakelijkheid in het staatsrecht) dan weer aan dat er bij schrapping van de artikelen 355 en
356 Sr geen ‘gat’ of ‘leemte’ hoeft te ontstaan in het stelsel van verantwoordelijkheid en
aansprakelijkheid van ministers, maar dat de relatie tussen de politieke ministeriële
verantwoordelijkheid en de strafrechtelijke aansprakelijkheid van ministers dan juist duidelijker tot
uiting zal komen: “Het object van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid zal niet
langer de politiek-bestuurlijke zorgplicht tot uitvoering van Grondwet en wetten zijn, maar het
object zal bestaan uit de inhoud van de andere in het Wetboek van Strafrecht omschreven
ambtsmisdrijven en krijgt hiermee een ‘zuiverder’ strafrechtelijk karakter.”234 Het gaat hier dan om
strafbare feiten als het aannemen van steekpenningen, het openbaar maken van geheime
documenten, het verduisteren van bewijsstukken, et cetera. Broeksteeg wijst erop dat de functie
van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid dan dezelfde wordt als die van de
strafrechtelijke aansprakelijkheid van andere politieke ambtsdragers: het bewerkstelligen van een
integer openbaar bestuur.235 In dezelfde lijn redeneert Van de Riet.236 Hij merkt op dat dat artikel
355 Sr “door de komst van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid al zijn betekenis [heeft]
verloren en eigenlijk alleen relevantie had tussen 1840 en 1848, terwijl juist de oudere
ambtsmisdrijven zoals ambtelijke verduistering van geld (art. 359 Sr) het vernietigen van gegevens
in een strafproces (art. 361 Sr) en ambtelijke corruptie (art. 363) nog steeds waarde kunnen
hebben. Ook wijst de auteur erop dat artikel 355 Sr “niet uitblinkt in duidelijkheid of
hanteerbaarheid”. Van de Riet stelt om die redenen voor de artikelen 355 en 356 Sr te schrappen
en artikel 119 Grondwet uitsluitend nog te gebruiken voor vervolging van de overige
ambtsdelicten.
Vanuit het legaliteitsbeginsel, dat inhoudt dat geen straf kan worden opgelegd voor een handeling
die niet tevoren strafbaar is gesteld bij wet (vastgelegd in artikel 7 EVRM, artikel 16 Grondwet en
artikel 1, eerste lid, Sr), en de daarmee verband houdende eisen van rechtszekerheid (‘lex certa’)
kunnen fundamentele vraagtekens worden geplaatst bij de delictsomschrijvingen in beide
artikelen. Deze ambtsmisdrijven hebben immers een zeer ruime reikwijdte en zijn verre van
precies, doordat daarin onder meer het schenden van eender welke bepaling uit de Grondwet,
wetten of algemene maatregelen van bestuur in algemene zin strafbaar wordt gesteld, alsmede
het opzettelijk of vanwege grove schuld nalaten uitvoering te geven aan de Grondwet, wetten of
algemene maatregelen van bestuur. Naar de letter genomen is iedere schending van de Grondwet
of van welke wet of algemene maatregel van bestuur dan ook, hoe onbeduidend die schending
231

Bovend’Eert 2002, p. 26.
Duin e..a. 2017, p. 798-799. Overigens achten deze auteurs de gewone strafvorderlijke procedure voor deze artikelen
niet geschikt vanwege de erg ruime formulering en de staatsrechtelijke betekenis ervan. In plaats daarvan zou daarvoor
dan een “verbeterde” Wmv-proceedure moeten gelden.
233
Idem: Visser 2008, p. 263-264.
234
Broeksteeg 2004, p. 342.
235
Broeksteeg 2004, p. 343. Elders in zijn proefschrift omschrijft hij de functie die het strafrecht als ultimum remedium
heeft voor “evidente “ambtsmisdrijven” daarom als “winterdijk van de integriteit” (p. 392). Naar het de commissie
voorkomt vat Visser dit ten onrechte op als een pleidooi voor het behoud van (ook) de klassieke ministeriële
verantwoordelijkheid (Visser 2008, p. 264).
236
Van de Riet 2018b, p. 13 en 15.
232

91

ook moge zijn, strafbaar zo lang daar maar sprake is geweest van (mogelijk voorwaardelijk) opzet
van de bewindspersoon.237 Dit maakt het in de eerste plaats bij de talloze open normen die in
wetgeving zijn opgenomen (men denke bijvoorbeeld aan de in de Grondwet vastgelegde sociale
grondrechten of de in de Algemene wet bestuursrecht vastgelegde algemene beginselen van
behoorlijk bestuur) lastig vooraf vast te stellen welk handelen strafbaar is. Gaat het om op zichzelf
‘duidelijke’ normen die in de Grondwet, een wet of een algemene maatregel zijn vastgelegd (zoals
een concrete wettelijke termijn waarbinnen een bepaalde bestuurshandeling moet worden
verricht), dan speelt het probleem dat het aantal mogelijke strafbare feiten zo groot is dat impliciet
steeds een bijkomend criterium zal moeten worden gehanteerd, namelijk dat het alleen kan gaan
om schendingen van fundamentele aard. Ook dit is echter een vaag en in de praktijk nauwelijks te
hanteren criterium.
De zeer ruime reikwijdte van art. 355 en 356 Sr is historisch gezien een verklaring voor de
eveneens zeer ruime toetsingscriteria die in artikel 18, eerste lid, Wmv zijn vastgelegd voor de
Tweede Kamer om te beoordelen of tot vervolging moet worden overgegaan. Hierop is ingegaan in
paragraaf 5.7.3. Vooral bij mogelijke schendingen van grondwettelijke bepalingen die de
verhouding tussen regering en parlement regelen, kan een politieke waardering noodzakelijk zijn
ten aanzien van een bepaald feitencomplex om te kunnen beoordelen of de delictsomschrijving uit
artikel 355 of 356 Sr is vervuld.238 Dit vloeit voort uit de oorspronkelijke opzet van de Wmv als wet
die alleen bedoeld was als procedureregeling om de klassieke strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid gestalte te geven en waarvoor dus juist de in de Wmv opgenomen
toetsingscriteria waren bedoeld (zie paragraaf 2.2.1).
De commissie wijst in verband met het voorgaande op de vaste jurisprudentie van het EHRM over
artikel 7 EVRM, waarin tamelijk strenge inhoudelijke eisen worden gesteld aan
delictsomschrijvingen die raken aan het lex certa-beginsel en de ‘kenbaarheid’ en
‘voorzienbaarheid’.239 In een zogeheten advisory opinion op grond van Protocol 16 EVRM is de
Grote Kamer van het EHRM in 2020 ingegaan op het gebruik van ‘blanket reference’ of ‘wetgeving
door verwijzing’ als wetgevingstechniek bij de strafbaarstelling van het omverwerpen van de
constitutionele orde.240 Toepassing van deze techniek betekent dat in een strafbepaling een
misdrijf wordt gedefinieerd door te verwijzen naar een hogere bepaling (bijvoorbeeld een
Grondwetsbepaling). Met betrekking tot deze vraag oordeelt het Hof dat de ‘blanket
reference’ techniek op zichzelf niet onverenigbaar is met artikel 7 EVRM. Wel moeten de
bepalingen tezamen aan de algemene eisen voor kwaliteit van wetgeving voldoen. Dit betekent
dat ze voldoende precies, toegankelijk en voorzienbaar in hun toepassing moeten zijn. Volgens
het Hof kan dit bijvoorbeeld worden gegarandeerd door een expliciete verwijzing op te nemen en
in beide bepalingen de delictsbestanddelen te vermelden.241

237

Vgl. Duin e.a. 2017 (p. 798), die over de delictsomschrijving in de artikelen 355 en 356 Sr opmerken dat “ieder
ondergeschikt procedureel foutje een strafbaar feit [kan] opleveren”. Overigens brengt dit hen niet tot het oordeel dat de
artikelen 355 en 356 Sr moeten worden geschrapt.
238
Of een handeling van een bewindspersoon moet worden gekwalificeerd als een misdrijf in de zin van de artikelen 355
en 356 Sr wordt door Verhulst zelfs “bij uitstek een politieke aangelegenheid” genoemd (Verhulst 2016, p. 144).
239
EHRM 26 april 1979, NJ 1980/146 (Sunday Times) en EHRM 25 mei 1993, nr. 14307/88 (Kokkinakis/Griekenland).
240
EHRM 29 mei 2020, ECLI:CE:ECHR:2013:1021JUDO004275009. Samenvatting gepubliceerd in NJB 2020/2095.
241
Zie hierover nader Van Sasse van Ysselt 2020, p. 505-507. De auteur wijst erop dat het EHRM blijkens haar Advisory
opinion een rechtsvergelijkend overzicht heeft laten maken, waaruit blijkt dat meer dan de helft van de 41 lidstaten die in
het onderzoek zijn betrokken, de praktijk van verwijzing in strafwetgeving naar elders vastgelegde algemene normen
toepast in wettelijke bepalingen waarin gedragingen tegen de eigen constitutionele orde strafbaar zijn gesteld. Van
Sasse noemt het opvallend dat het Hof op basis van dat overzicht constateert dat Nederland in zijn algemeenheid geen
gebruik zou maken van een (door)verwijzingstechniek in zijn strafwetgeving. Terecht merkt Van Sasse op dat in artikel
355 Sr immers wel degelijk van deze techniek gebruik wordt gemaakt, nu dit artikel een expliciete (door)verwijzing naar
de Grondwet bevat. Idem: Cnossen & Gerards 2020.

92

De huidige PGHR Silvis betitelt in zijn oriënterend onderzoek naar de aangifte tegen
bewindspersonen in de toeslagenaffaire de EHRM-jurisprudentie over de verenigbaarheid met
artikel 7 EVRM van ruime strafbaarstellingen van publieke ambtsdragers als “genuanceerd en
casuïstisch”.242 In bewoordingen waarin hij duidelijk slagen om de arm houdt, merkt de PGHR op
dat voor het belang van zijn oriënterende onderzoek kon “worden volstaan met de articulatie van
het vermoeden dat de artikelen 355 en 356 Sr, bij een restrictieve interpretatie van de bepalingen,
niet op voorhand in strijd hoeven te worden geacht met het legaliteitsbeginsel zoals dat is
neergelegd in artikel 7 EVRM”.243 Elders in zijn onderzoeksrapport noemt Silvis het “niet
vanzelfsprekend dat de artikelen 355 en 356 Sr - gelet op de zeer ruime omschrijving van de
strafbaar gestelde gedragingen - naar de tegenwoordig geldende opvattingen in een concrete zaak
zullen voldoen aan het legaliteitsbeginsel van artikel 1, eerste lid, Sr, artikel 16 Grondwet en artikel
7 EVRM.”244
Zoals in paragraaf 4.3 aan de orde kwam, wijst ook de Commissie van Venetië erop dat vaag
geformuleerde strafbaarstellingen die verband houden met machtsmisbruik, problematisch zijn in
het licht van de eisen die het legaliteitsbeginsel van artikel 7 EVRM aan strafbaarstelling stelt en
bovendien zeer kwetsbaar zijn voor politiek misbruik.245 In de resolutie van de Parlementaire
Vergadering van de Raad van Europa van 28 juni 2013,246 zijn de bevindingen van de Commissie
van Venetië overgenomen. Zoals beschreven in paragraaf 4.3 geschiedde dit op basis van een
door de Nederlandse parlementariër Omtzigt als rapporteur verdedigd rapport, waarbij hij toelichtte
dat vooral wijdlopige en vage bepalingen in het nationale strafrecht met betrekking tot
ambtsmisbruik problemen kunnen opleveren zowel in het licht van artikel 7 EVRM als in het licht
van andere fundamentele eisen van de rechtsstaat, en dat die bepalingen bovendien zeer gevoelig
zijn voor politiek misbruik. Volgens de door de Parlementaire Vergadering aangenomen resolutie
moeten politieke beslissingen worden onderworpen aan politieke verantwoordelijkheid, waarover
de kiezers in laatste instantie het oordeel vellen. De resolutie gaat dus uit van een onderscheid
tussen politieke en strafrechtelijke verantwoordelijkheid van politici. De resolutie bevat diverse
beginselen die op nationaal niveau in acht behoren te worden genomen in het constitutionele recht
en in het strafrecht en die van belang zijn voor de afbakening tussen strafrechtelijke en politieke
verantwoordelijkheid. Deze beginselen hebben mede betrekking op het legaliteitsbeginsel en in
het bijzonder de verenigbaarheid met artikel 7 EVRM van ruim en vaag geformuleerde
strafbepalingen.247

Silvis 2021, p. 42, mede onder verwijzing naar EHRM 25 juni 2009, nr. 12157/05 (Liivik v. Estonia) en EHRM 23
november 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:1123JUD006684712, EHRC 2018/57 m.nt. De Lange (Haarde v. Iceland). In de
eerstgenoemde zaak oordeelde het EHRM dat de interpretatie van een bepaling in het Estste Wetboek van Strafrecht
over ambtsmisbruik “involved the use of such broad notions and such vague criteria that the criminal provision in
question was not of the quality requiered under the Convention in terms of its clarity and the foreseeability of its effects”.
In de laatstgenoemde zaak tegen de IJslandse oud-minister-president Haarde oordeelde het EHRM dat de IJslandse
rechterlijke instantie de term “belangrijke regeringszaken” in de context van de zaak voldoende duidelijk kon achten om
een veroordeling op te kunnen baseren.
243
Silvis 2021, p. 43.
244
Silvis 2021, p. 75.
245
Zie hierover ook uitvoerig: Silvis 2021, p. 56-62.
246
Resolution 1950 (2013).
247
De commissie wijst in dit verband op de onderdelen 3.3, 3.4 en 3.5 van de resolutie, luidende:
3.3 substantive national rules on ministerial criminal responsibility must comply both with Article 7 of the European
Convention on Human Rights (ETS No. 5, “the Convention”) and other requirements derived from the principle of the rule
of law, including legal certainty, predictability, clarity, proportionality and equal treatment;
3.4 in particular, wide and vague national criminal law provisions on “abuse of office” can be problematic, both with
regard to Article 7 of the Convention and other basic requirements under the rule of law, and they can also be particularly
vulnerable to political abuse;
3.5 national provisions on “abuse of office” should be interpreted narrowly and applied with a high threshold, with
reference to additional criteria, such as, in cases involving economic interests, the intent of personal gain; they should
242

93

Los van het voorgaande wijst de commissie erop dat de eerste twee artikelonderdelen van artikel
355 Sr inhoudelijk gedateerd zijn. In deze artikelleden is strafbaar gesteld het contrasigneren van
koninklijke besluiten, wetende dat deze in strijd zijn met de Grondwet, wetten of algemene
maatregelen van bestuur (onderdeel 1º) en het uitvoering geven aan koninklijke besluiten,
wetende dat deze niet van een contraseign zijn voorzien (onderdeel 2º). Deze twee onderdelen
vormen in wezen een inperking van de macht van de Koning die nog stamt uit de tijd vóórdat
ministers zelf politiek verantwoordelijk waren voor hun handelen. Naar hedendaags inzicht moeten
deze delictsomschrijvingen als obsoleet worden gekenschetst.248 Verder moet worden
geconstateerd dat ondanks enkele moderniseringen die zijn doorgevoerd via de
moderniseringswet Wmv de formuleringen in de artikelen 355 en 356 nog steeds zodanig
verouderd zijn, dat zij reeds daarom aan praktische toepassing in de weg kunnen staan. Zo kan de
vraag rijzen welke handelingen kunnen worden gekwalificeerd als ‘beschikkingen’ of ‘bevelen’ in
de zin van onderdeel 3º van artikel 355. Naar hedendaagse bestuursrechtelijke terminologie lijkt
het hier te gaan om ‘besluiten’.
5.14

Conclusie

In dit hoofdstuk is een groot aantal fundamentele en praktische knelpunten en onduidelijkheden
genoemd. Veel van deze knelpunten en onduidelijkheden zijn al eerder gesignaleerd, niet alleen
door de Commissie Prinsjesdagstukken in 2010 en door de onderzoekscommissie-Schouten in
2016, maar ook - tamelijk unisono - in de juridische literatuur. De Commissie Prinsjesdagstukken
stelde in 2010 al vast dat de verhouding tussen de sinds 1855 niet noemenswaardig gewijzigde
Wmv en de sindsdien wel steeds ingrijpend gewijzigde regels in het Wetboek van Strafvordering,
de Wet op de rechterlijke organisatie en de Wet op de parlementaire enquête, zoveel vragen en
problemen opriepen, dat de regeling in de praktijk onhanteerbaar is. “Dit probleem en verder de
gedateerdheid en de te grote beknoptheid van de regeling leiden tot vrijwel onontwarbare
juridische knopen”, aldus die commissie.249 Boogaard en Uzman spreken beeldend over “het
rommelige en roestige karakter van de procedure”.250
Om te kunnen komen tot een vervolgingsbeslissing door de Tweede Kamer, dwingt de Wmv tot
een procedure waarbij de Kamer zelf, via een uit Tweede Kamerleden samengestelde
onderzoekscommissie, met de opsporing is belast. Op grond van de Wmv wordt de
onderzoekscommissie geacht de rol te vervullen die in een gewone strafvorderlijke procedure
toekomt aan het OM. Deze uit 1855 stammende constructie voldoet niet meer aan hedendaagse
strafprocessuele maatstaven en blijkt in de praktijk onwerkbaar. Een onderzoekscommissie van de
Tweede Kamer is voor dit werk onvoldoende geëquipeerd en bovendien is de
onderzoekscommissie gebonden aan zeer korte termijnen. Het ontbreken van mogelijkheden om
een adequaat onderzoek uit te voeren en het ontbreken van duidelijke, uitgeschreven
rechtswaarborgen voor een eerlijk proces kan onder omstandigheden ook een knelpunt opleveren
ten aanzien van het EVRM. Verder is er in er in de Wmv (of elders) niets geregeld over de fase die
aan een mogelijke aanklacht van ten minste vijf Kamerleden voorafgaat. De huidige praktijk is dat
Tweede Kamerleden zich bij een door de Tweede Kamer ontvangen aangifte zelfstandig een
oordeel vormen over de opportuniteit om een aanklacht in de zin van de Wmv te entameren,
waarbij het de vraag is of zij daartoe wel steeds over de nodige expertise beschikken. Voor de
only be invoked against politicians as a last resort and the level of sanctions should be proportional to the legal offence
and not influenced by political considerations.
248
De Utrechtse hoogleraar Staats- en bestuursrecht W.F. Prins schreef in 1972 raillerend over artikel 355, onderdeel
2º, dat deze bepaling “uitgaat van de gedachte, dat (blijkbaar zeer onhandige) ministers uitvoering zouden geven aan
besluiten, die hun kant en klaar vanwege de koning worden voorgelegd zonder deze eerst te voorzien van hun (niet aan
een termijn gebonden) contraseign” (Prins 1972, p. 402).
249
Commissie Prinsjesdagstukken 2010, p. 78.
250
Bogaard & Uzman 2021, aant. 3.

94

procedure die voorafgaat aan een vervolgingsbeslissing door de regering bestaat geen wettelijke
regeling. Een verbetering is het in 2017 door de minister van VenJ vastgestelde Protocol inzake de
behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar ministerie of de procureur-generaal bij
de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal, Ministers en Staatssecretarissen. Het
protocol ontbeert evenwel een wettelijke grondslag, zodat van een duidelijke wettelijke regeling
nog steeds geen sprake is.
Onder het huidige regime is het niet ondenkbaar dat er gelijktijdig strafrechtelijk onderzoek
plaatsvindt door de Tweede Kamer en door de regering. Uit het oogpunt van de rechten van de
verdachte is dat een onwenselijke situatie. Verder is de Wmv niet toegesneden op onbekende
verdachten. En er zijn onduidelijkheden en complicaties met betrekking tot medeverdachten, die
via de gewone wet onder het bereik van de procedure van artikel 119 Grondwet zijn gebracht.
Twee knelpunten van principiële aard betreffen de twee in artikel 119 Grondwet neergelegde
vereisten: (a) het is aan een politiek orgaan (regering of Tweede Kamer) om te beslissen of al dan
niet te vervolging wordt ingesteld en (b) de berechting vindt plaats door één rechterlijke instantie
(de Hoge Raad), dus zonder de mogelijkheid van hoger beroep.
Dat de beslissing om al dan niet vervolging in te stellen exclusief toekomt aan politieke organen, is
het eerste fundamentele verschil met de gewone strafvorderlijke procedure, waarbij het OM
daarover beslist. Dat het vervolgingsmonopolie bij politieke organen is belegd, is bepaald niet
onomstreden. In de literatuur wordt dit vaak als een belangrijke verklaring gezien waarom in
Nederland nimmer een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict is vervolgd.
Sommigen menen zelfs dat hierdoor feitelijk sprake is van strafrechtelijke immuniteit van
bewindspersonen en Kamerleden, waar het ambtsmisdrijven betreft. De naoorlogse juridische
literatuur vertoont een staalkaart aan bedenkingen tegen het vervolgingsmonopolie van regering
en Tweede Kamer, met overigens uiteenlopende suggesties voor oplossingen. Dat hier een
fundamenteel knelpunt ligt, daar is bijna iedereen het over eens. Waar de Tweede Kamer in artikel
119 Grondwet een prominente rol krijgt toegekend, wordt overigens ook wel de vraag gesteld of
het niet logisch zou zijn ook de Eerste Kamer een rol toe te kennen, nu het immers ook kan gaan
om vervolging van een lid van die Kamer.
Het tweede fundamentele verschil met het reguliere strafproces is de grondwettelijk voorschreven
berechting in eerste en enige instantie door de Hoge Raad. Dit is een fundamentele afwijking van
het beginsel van rechtspraak in twee instanties, dus het recht op hoger beroep, zoals vereist door
artikel 14, vijfde lid, IVBPR). Het door Nederland op dat punt gemaakte verdragsvoorbehoud in
verband met de berechting van ambtsdelicten door de Hoge Raad, dekt deze afwijking in juridisch
opzicht weliswaar af, maar dat de fundamentele waarborg van het recht op hoger beroep daarmee
niet geldt voor Kamerleden, bewindspersonen en hun medeverdachten, ontmoet brede kritiek.
Meer praktisch gezien is het wettelijk voorschrift dat de Hoge Raad over deze zaken moet
oordelen met tien raadsheren moeilijk in te passen in de reguliere werkzaamheden van de Hoge
Raad.
Ook bij de door de wetgever bepaalde reikwijdte van het begrip “ambtsmisdrijven” uit artikel 119
Grondwet zijn kritische kanttekeningen te plaatsen. Dat de wetgever ook ‘gewone’ delicten via
artikel 44 Sr onder het bereik van de bijzondere procedure van artikel 119 Grondwet heeft
gebracht, ontmoet weliswaar geen fundamentele kritiek, maar leidt tot afbakeningskwesties en
ingewikkelde casuïstiek. Verdergaande kritiek is er op het bestaansrecht van de artikelen 355 en
356 Sr. Deze beide artikelen, in oorsprong stammend uit 1855, vormen de materieelrechtelijke
exponent van de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. Doordat de politieke
ministeriële verantwoordelijkheid sedert 1848 volledig tot wasdom is gekomen, heeft de klassieke

95

strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid significant aan betekenis ingeboet. Over de vraag
of de artikelen 355 en 356 Sr heden ten dage nog bestaansrecht hebben, wordt in de literatuur
verschillend gedacht. Enerzijds wordt gewezen op de belangrijke staatsrechtelijke betekenis van
deze artikelen. Anderzijds worden er fundamentele vraagtekens geplaatst bij de
delictsomschrijvingen in beide artikelen vanuit het legaliteitsbeginsel, dat inhoudt dat geen straf
kan worden opgelegd voor een handeling die niet tevoren strafbaar is gesteld bij wet (vastgelegd
in artikel 7 EVRM, artikel 16 Grondwet en artikel 1, eerste lid, Sr), en de daarmee verband
houdende eisen van rechtszekerheid. Deze ambtsmisdrijven hebben immers een zeer ruime
reikwijdte en zijn verre van precies. Ook de Commissie van Venetië wijst erop dat vaag
geformuleerde strafbaarstellingen die verband houden met machtsmisbruik problematisch zijn in
het licht van de eisen die het legaliteitsbeginsel van artikel 7 EVRM aan strafbaarstelling stelt en
bovendien zeer kwetsbaar zijn voor politiek misbruik. Deze bevindingen zijn in 2013 overgenomen
in een resolutie van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa.
De veelheid aan knelpunten en bezwaren die zijn in te brengen tegen de huidige procedure brengt
de commissie tot de conclusie dat een fundamentele herziening van de regeling voor vervolging en
berechting van Kamerleden en bewindspersonen niet alleen wenselijk maar ook noodzakelijk is.
Een aantal van de genoemde knelpunten en onduidelijkheden hangt samen met de keuze die in
de loop van de negentiende eeuw is gemaakt om de procedureregels uit de Wmv, die
oorspronkelijk bedoeld was om de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid te
regelen, ook van toepassing te verklaren op alle andere ambtsdelicten van ministers en tevens op
alle ambtsdelicten van leden van de Staten-Generaal. Zoals ook in de literatuur is gesignaleerd,
heeft de ‘gewone’ wetgever niet altijd logische en doordachte keuzes gemaakt.
De commissie stelt in de eerste plaats vast dat veel van de hierboven genoemde knelpunten
oplosbaar zijn binnen het kader van artikel 119 Grondwet, dus zonder grondwetswijziging. In de
tweede plaats acht de commissie het noodzakelijk tegelijkertijd het vizier te richten op de meer
principiële knelpunten, die alleen oplosbaar zijn als wordt gekeken naar artikel 119 Grondwet zelf.
Een derde vraagstuk betreft tenslotte de reikwijdte van de ambtsdelicten. Het accent ligt daarbij op
de vraag wat er moet gebeuren met de materieelrechtelijke regeling van de klassieke
strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid in de artikelen 355 en 356 Sr. In het volgende
hoofdstuk komt de commissie tot nadere conclusies en concrete voorstellen en aanbevelingen,
waarbij deze driedeling wordt aangehouden.

96

HOOFDSTUK 6. VOORSTELLEN EN AANBEVELINGEN
6.1

Inleiding

In hoofdstuk 5 zijn de knelpunten van en bezwaren tegen de huidige regeling van de vervolging en
berechting van leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen wegens
ambtsdelicten besproken, met als conclusie dat een fundamentele herziening van deze regeling
niet alleen wenselijk maar ook noodzakelijk is. De commissie doet daarvoor in dit hoofdstuk een
aantal voorstellen en aanbevelingen. Nu de vervolging en berechting van deze ambtsdelicten
deels in de Grondwet en deels in ‘gewone’ wetgeving is geregeld, strekken deze voorstellen en
aanbevelingen tot wijziging van zowel de wetgeving als de Grondwet. Omdat een wijziging van de
Grondwet een lange doorlooptijd heeft en herziening van de huidige regeling op korte termijn
wenselijk is, adviseert de commissie te werken langs twee ‘sporen’. Spoor I betreft de voorstellen
en aanbevelingen die strekken tot wijziging van de relevante wetgeving binnen het huidige
grondwettelijke kader. De voorstellen en aanbevelingen die zien op de wijziging van de Grondwet
en de gevolgen daarvan, zijn opgenomen in spoor II. De aanbeveling te werken langs twee sporen
betekent niet dat de voorstellen voor spoor II minder urgentie hebben. De commissie beveelt dan
ook aan om tegelijkertijd met het wetsvoorstel dat uitvoering geeft aan spoor I een wetsvoorstel tot
wijziging van de Grondwet in procedure te brengen dat uitvoering geeft aan spoor II.
Ten aanzien van de te volgen procedure bij de vervolging en berechting van Kamerleden en
bewindspersonen wegens ambtsdelicten bepaalt artikel 119 Grondwet alleen dat zij terechtstaan
voor de Hoge Raad en dat de opdracht tot vervolging wordt gegeven bij koninklijk besluit of besluit
van de Tweede Kamer. Strikt genomen staat niet in artikel 119 dat de vervolging door de
procureur-generaal bij de Hoge Raad (PGHR) moet plaatsvinden. Deze taak is echter inherent aan
het grondwettelijke systeem op grond waarvan de berechting moet plaatsvinden bij de Hoge Raad.
Tegelijkertijd is dit de ratio van de in artikel 117 Grondwet bepaalde benoeming voor het leven van
de PGHR, waarvoor blijkens de wetsgeschiedenis van dit artikel immers is gekozen in verband
met diens taak bij de vervolging van de in artikel 119 bedoelde ambtsdelicten.
Opsporing, vervolging en berechting van de hier bedoelde ambtsdelicten zijn nader geregeld in de
Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen (Wmv), het Wetboek van Strafvordering (Sv) en de Wet op de rechterlijke
organisatie (Wet RO), maar de wijze waarop dat is gedaan volgt niet dwingend uit het bepaalde in
artikel 119 Grondwet. Artikel 119 laat hier de wetgever veel vrijheid en veel van de in hoofdstuk 5
gesignaleerde tekortkomingen van de huidige regelingen zijn dan ook op te lossen binnen het
kader van artikel 119 Grondwet. In paragraaf 6.2 wordt voorgesteld deze regelingen te schrappen
en worden aanbevelingen en voorstellen gedaan voor een nieuwe, gemoderniseerde regeling van
opsporing, vervolging en berechting, die zonder wijziging van de Grondwet kan worden
gerealiseerd (spoor I).
Naast de knelpunten in de thans geldende regeling die binnen het kader van artikel 119 Grondwet
kunnen worden opgelost, zijn er ook bezwaren waaraan alleen door een wijziging van de
Grondwet tegemoet kan worden gekomen (spoor II). Deze betreffen de bindende opdracht van
regering of Tweede Kamer als voorwaarde voor de vervolging van een Kamerlid of
bewindspersoon en de berechting in eerste en enige instantie door de Hoge Raad. De commissie
stelt in paragraaf 6.3 voor om deze beide vereisten voor berechting van deze ambtsdelicten te
laten vervallen en artikel 119 Grondwet derhalve te schrappen. In plaats daarvan stelt zij voor dat
het openbaar ministerie na opdracht van de PGHR zal worden belast met de opsporing en
vervolging van deze delicten en dat de berechting zal plaatsvinden door de rechtbank, met de

97

mogelijkheid van hoger beroep en beroep in cassatie en met de mogelijkheid van beklag tegen
niet-vervolging. Tevens beveelt de commissie aan bij verdenking tegen een Kamerlid of
bewindspersoon van andere misdrijven dan ambtsdelicten, de aanwijzingsbevoegdheid
neergelegd in de artikelen 127 en 128 Wet RO toe te kennen aan de PGHR in plaats van de
minister van JenV.
Artikel 119 Grondwet bevat de bovengenoemde bepalingen over vervolging en berechting van
ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen, maar de concretisering van de ambtsdelicten
waar het hier om gaat, is overgelaten aan de gewone wetgever. Zoals toegelicht in paragraaf
2.1.2, werd in de Grondwet van 1840 de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid
ingevoerd. Exponent daarvan waren de ambtsmisdrijven zoals die aanvankelijk waren opgenomen
in de Wmv en vanaf 1886 in de artikelen 355 en 356 Sr (zie paragraaf 3.1).
De wenselijkheid van handhaving van een vorm van deze ‘klassieke’ strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid is onderwerp van een levendig debat in de literatuur, dat is beschreven in
paragraaf 5.13. De commissie komt hierna in paragraaf 6.4.2, na een bespreking van de
argumenten voor en tegen handhaving van deze strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid,
tot de aanbeveling de artikelen 355 en 356 Sr te schrappen. Dat brengt overigens geen
straffeloosheid of immuniteit van bewindspersonen ter zake van ambtsmisdrijven mee, zoals in
paragraaf 6.4.2 nader uiteen wordt gezet.
6.2

Opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten als bedoeld in artikel 119 Grondwet
(spoor I)

6.2.1 Inleiding
De opsporing, vervolging en berechting van ambtsdelicten als bedoeld in artikel 119 Grondwet is
op dit moment geregeld in de Wmv, in artikel 76, tweede lid, Wet RO en in de artikelen 483-485
Sv. De berechting geschiedt door de Hoge Raad, die de enige bevoegde rechter is. De opsporing,
vervolging en berechting vinden plaats met overeenkomstige toepassing van de bepalingen van
het Wetboek van Strafvordering over de strafvordering in eerste aanleg van feiten waarvan de
rechtbank kennis neemt, tenzij anders is bepaald. In hoofdstuk 5 van dit rapport is uiteengezet dat
en waarom deze regeling tekortschiet. Kort samengevat komt het erop neer dat het onderzoek dat
vooraf moet gaan aan een eventuele opdracht tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon
wegens een mogelijk ambtsdelict niet naar behoren is geregeld. Voor zover een dergelijk
onderzoek op grond van paragraaf 3 van hoofdstuk 2 van de Wmv moet worden gedaan door een
commissie van onderzoek uit de Tweede Kamer biedt de Wmv onvoldoende mogelijkheden voor
onderzoek en is die regeling om die reden diverse malen terecht als slecht tot niet bruikbaar
getypeerd. Voor zover het onderzoek naar een mogelijk ambtsdelict vooraf moet gaan aan een
eventuele opdracht tot vervolging door de regering ontbreekt een duidelijke wettelijke regeling.
Om in deze tekortkomingen te voorzien, stelt de commissie voor om de Wmv in te trekken en de
opsporing, vervolging en berechting van de hier bedoelde ambtsdelicten met inachtneming van het
bepaalde in artikel 119 Grondwet geheel te regelen in het Wetboek van Strafvordering. De
wettelijke uitwerking hiervan is te vinden in het conceptwetsvoorstel dat als annex bij dit rapport is
gevoegd.
De commissie stelt voor om de PGHR te belasten met de opsporing van ambtsdelicten van
Kamerleden en bewindspersonen. Het opsporingsonderzoek door de PGHR kan plaatsvinden in
opdracht van de regering, in opdracht van de Tweede Kamer of ambtshalve. De resultaten van een
ingesteld opsporingsonderzoek naar een mogelijk ambtsdelict worden dan ter kennis gebracht van
de Tweede Kamer en de regering, die naar aanleiding daarvan elk een besluit kunnen nemen of
een opdracht tot vervolging wegens een ambtsdelict aangewezen is.

98

Vervolging wegens een ambtsdelict kan alleen plaatsvinden na een opdracht tot vervolging van de
regering of de Tweede Kamer aan de PGHR. Het is aan de regering of de Tweede Kamer om na
het hier bedoelde opsporingsonderzoek te beslissen of een dergelijke opdracht wordt gegeven.
Ook als het opsporingsonderzoek een zodanige verdenking van een ambtsdelict oplevert dat
vervolging kan worden overwogen, zijn zij niet verplicht een opdracht tot vervolging te geven. Het
is aan ieder van hen om na het opsporingsonderzoek de opportuniteit van een vervolging te
beoordelen, zoals ook thans het geval is en voortvloeit uit het grondwettelijk systeem van artikel
119.
De commissie is van mening dat de omstandigheid dat vervolging alleen in opdracht van de
regering of de Tweede Kamer kan plaatsvinden, niet impliceert dat ook voor de opsporing door de
PGHR een opdracht vereist is. In de literatuur over de huidige regeling wordt, zoals is besproken in
paragraaf 5.3, verschillend geoordeeld over de vraag of de PGHR de bevoegdheid heeft zelf een
opsporingsonderzoek te starten. De geschiedenis van de totstandkoming van artikel 119 Grondwet
tot en met de wijziging bij de grondwetsherziening in 1983 geeft daarover geen uitsluitsel en laat
de mogelijkheid van opsporingsonderzoek zonder een opdracht van regering of Tweede Kamer
open. De mogelijkheid van ambtshalve opsporing door de PGHR biedt volgens de commissie een
zekere waarborg tegen de situatie dat eventuele verdenkingen van een ambtsdelict tegen een
Kamerlid of bewindspersoon om politieke redenen niet worden onderzocht en komt daarmee deels
tegemoet aan de kritiek op de huidige procedure van onder andere de Group of States against
Corruption (GRECO) in haar in 2019 verschenen rapport over het voorkomen van corruptie door
hooggeplaatste overheidsfunctionarissen (zie paragraaf 4.4). De commissie stelt daarom voor de
bevoegdheid tot ambtshalve opsporing in de wet te verankeren.
In de voorgestelde regeling zullen de regering en de Tweede Kamer niet alleen de bevoegdheid
hebben om de PGHR op te dragen een opsporingsonderzoek in te stellen, maar ook de
bevoegdheid om opdracht te geven een voorgenomen opsporingsonderzoek niet in te stellen of
een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen. Die bevoegdheid is inherent aan de huidige
grondwettelijke regeling dat vervolging alleen kan plaatsvinden na een opdracht daartoe van
regering of Tweede Kamer. Als zij vervolging van een mogelijk ambtsdelict onwenselijk vinden en
daartoe geen opdracht willen geven, behoren zij logischerwijs ook de bevoegdheid te hebben de
opsporing daarvan te voorkomen respectievelijk te beëindigen. Omdat zowel de regering als de
Tweede Kamer de bevoegdheid hebben de vervolging van een ambtsdelict te bevelen, kan een
dergelijke opdracht alleen leiden tot het niet instellen respectievelijk het beëindigen van een
opsporingsonderzoek indien de opdracht daartoe zowel door de regering als door de Tweede
Kamer is gegeven of als deze opdracht door een van deze organen is gegeven en het andere
orgaan, daarover geïnformeerd zijnde, daartegen geen bezwaar heeft gemaakt. Anders zou een
van beide de bevoegdheid van de ander om een opdracht tot vervolging te geven kunnen
frustreren. Een waarborg tegen een ongewenste, politiek gemotiveerde opdracht tot beëindiging
van het onderzoek is in het voorstel van de commissie gelegen in de verplichting een dergelijk
besluit te publiceren in de Staatscourant.
In de hierna volgende paragrafen wordt de door de commissie voorgestelde procedure, zoals die
is vervat in het als annex bij dit rapport gevoegde wetsvoorstel met artikelsgewijze memorie van
toelichting, nader toegelicht en beschreven.

6.2.2 Opsporing ambtsdelicten door de procureur-generaal bij de Hoge Raad
In het voorstel van de commissie wordt de PGHR belast met de opsporing van ambtsdelicten als
bedoeld in artikel 119 Grondwet. Dat betekent niet dat de PGHR feitelijk het gehele onderzoek

99

doet, maar wel dat hij de leiding van het opsporingsonderzoek heeft. Vergelijkbaar met hetgeen in
artikel 463 Sv is bepaald over het onderzoek door de PGHR naar de eventuele aanwezigheid van
een grond voor herziening kan de PGHR zich daarbij laten bijstaan door een onderzoeksteam
bestaande uit officieren van justitie en overige opsporingsambtenaren. Het College van
procureurs-generaal verleent de PGHR op diens verzoek overeenkomstig artikel 123 Wet RO de
nodige bijstand bij de instelling van het onderzoeksteam en de uitvoering van het
opsporingsonderzoek. De werkzaamheden van het onderzoeksteam geschieden onder leiding en
verantwoordelijkheid van de PGHR. In dat kader kan een officier van justitie die de PGHR bijstand
verleent, bepaalde bevoegdheden namens de PGHR uitoefenen. Welke bevoegdheden zich
daarvoor lenen is mede afhankelijk van de aard van het concrete opsporingsonderzoek. Voor
zover het gaat om het vorderen van beslissingen door de raadkamer van de Hoge Raad of de
raadsheer-commissaris is op grond van artikel 111, derde lid, Wet RO alleen de PGHR bevoegd,
nu deze de taak van het openbaar ministerie bij de Hoge Raad uitoefent als de Hoge Raad
optreedt als feitenrechter. Voor zover het gaat om bevoegdheden waarvoor niet de raadkamer van
de Hoge Raad of de raadsheer-commissaris noodzakelijkerwijs de beslissende instantie is, kan
het aan het oordeel van de PGHR worden overgelaten of en op welke wijze hij de uitoefening van
bepaalde bevoegdheden opdraagt aan een officier van justitie en is het niet wenselijk dit per
bevoegdheid in de wet te regelen. Wel ligt het voor de hand dat bepaalde bevoegdheden als een
bevel tot aanhouding van de verdachte of een bevel tot inverzekeringstelling, als deze
bevoegdheden niet door de PGHR zelf worden toegepast, slechts door een officier van justitie
kunnen worden uitgeoefend na een uitdrukkelijke en concrete opdracht daartoe van de PGHR.
De ervaring met onderzoek naar ambtsmisdrijven van politici in Nederland en daarbuiten251 leert
dat dit langdurige en ingewikkelde onderzoeken kunnen zijn, waarbij in een aantal gevallen ook
diverse opsporingsbevoegdheden moeten worden aangewend. Daarom wordt voorgesteld dat de
taken en bevoegdheden van de rechter-commissaris op grond van het Eerste en Tweede boek
van het Wetboek van Strafvordering in het kader van een onderzoek naar deze ambtsdelicten niet
alleen kunnen worden uitgeoefend door een door de Hoge Raad benoemde raadsheercommissaris, maar ook door een rechter-commissaris belast met de behandeling van strafzaken in
een rechtbank. Vorderingen tot het geven van de voor het opsporingsonderzoek gewenste
bevelen, het doen van onderzoek of het verlenen van machtiging voor toepassing van een
bepaalde opsporingsbevoegdheid door de rechter-commissaris kunnen zowel door de PGHR als
door een onder zijn leiding in het onderzoeksteam werkzame officier van justitie worden gedaan.
Op deze wijze wordt voorzien in een werkbare regeling van de opsporing van deze ambtsdelicten
terwijl, doordat de leiding van het onderzoek berust bij de PGHR, deze past binnen het bijzondere
kader waarin opsporing en vervolging van deze ambtsdelicten op grond van artikel 119 Grondwet
moeten plaatsvinden. Bevoegdheden die in het Eerste en Tweede Boek van het Wetboek van
Strafvordering worden toegekend aan de hulpofficier van justitie en opsporingsambtenaren kunnen
onder leiding van de PGHR uitsluitend worden uitgeoefend door hulpofficieren van justitie en
opsporingsambtenaren die deel uitmaken van het hiervoor genoemde onderzoeksteam. De
artikelen 127, 128 en 129 Wet RO over de bevoegdheid van de minister van JenV om algemene
en bijzondere aanwijzingen te geven betreffende de taken en bevoegdheden van het openbaar
ministerie en de inlichtingenplicht van het College van procureurs-generaal zijn in het voorstel van
de commissie niet van toepassing op onderzoeken van de PGHR en de leden van het openbaar
ministerie die in zijn opdracht en onder zijn verantwoordelijkheid in onderzoeken werkzaam zijn.

251

Zie bijv. de in paragraaf 2.3.2 genoemde zaak tegen een oud-wethouder van de gemeente Roermond (HR 9 juli 2019,
ECLI:NL:HR:2019:1135, NJ 2019/417 m.nt. N. Jörg), de zaak tegen een voormalige minister-president van Curaçao (HR
27 november 2018, ECLI:NL:HR:2018:2157) en in Frankrijk de veroordelingen van de oud-presidenten Chirac en
Sarkozy.

100

6.2.3 De opsporing
De opsporing vindt in het voorstel van de commissie met enkele uitzonderingen plaats door en
onder leiding van de PGHR volgens de bepalingen van het Eerste en Tweede Boek van het
Wetboek van Strafvordering. Voor gewone strafzaken bepaalt artikel 149 Sv dat wanneer de
officier van justitie kennis heeft gekregen van een strafbaar feit met welks vervolging hij is belast,
hij het nodige opsporingsonderzoek instelt. Met het woord “nodige” is tot uitdrukking gebracht dat
de officier van justitie ook kan besluiten geen opsporingsonderzoek in te stellen, als hij dat niet
wenselijk oordeelt252. Alleen al de beperkte opsporingscapaciteit dwingt ertoe om keuzes te
maken.253
Voor de PGHR ligt dit in de opvatting van de commissie anders. De PGHR kan in opdracht van de
regering, van de Tweede Kamer of ambtshalve een opsporingsonderzoek starten naar een
mogelijk ambtsdelict als bedoeld in artikel 119 Grondwet. In geval van een opdracht van de
regering of de Tweede Kamer is de PGHR verplicht een opsporingsonderzoek in te stellen. Indien
een dergelijke opdracht ontbreekt en hij via een aangifte, ambtsbericht of anderszins wordt
geattendeerd op een mogelijk ambtsdelict, zal de PGHR zich eerst een oordeel moeten vormen of
er sprake is van een verdenking die een opsporingsonderzoek rechtvaardigt. Indien hij die vraag
positief heeft beantwoord, stelt hij de regering en de Tweede Kamer daarvan op de hoogte. Zij
kunnen vervolgens elk een opdracht tot opsporing geven, hem opdragen geen
opsporingsonderzoek in te stellen of niet reageren. Tenzij zowel de regering als de Tweede Kamer
laten weten dat geen opsporingsonderzoek moet worden ingesteld, is de PGHR bevoegd
ambtshalve een opsporingsonderzoek in te stellen. Anders dan voor de officier van justitie geldt, is
het binnen deze regeling niet voor de hand liggend dat de PGHR zoals een officier van justitie op
basis van capaciteitsbeperkingen of andere overwegingen van opportuniteit zou beslissen om
ondanks de bestaande verdenking geen opsporingsonderzoek in te stellen. Indien hij dat
overweegt, verdient het aanbeveling daarover de regering en de Tweede Kamer te informeren en
het antwoord te betrekken bij zijn beslissing om wel of niet een opsporingsonderzoek in te stellen.
Daarom wordt voorgesteld dat artikel 149 Sv niet van toepassing is op de situatie dat de PGHR
kennis krijgt van een tot zijn bevoegdheid behorend ambtsdelict.
Indien de PGHR naar aanleiding van een aangifte of kennisgeving van een mogelijk ambtsdelict zonder dat de regering of Tweede Kamer opdracht hebben gegeven tot een opsporingsonderzoek
- besluit om géén opsporingsonderzoek in te stellen, moet hij die beslissing meedelen aan degene
die de aangifte of kennisgeving heeft gedaan.
De omstandigheid dat de PGHR is belast met de opsporing van ambtsdelicten in de zin van artikel
119 Grondwet betekent dat de aangifte van een dergelijk misdrijf moet worden gedaan bij de
PGHR op de wijze als geregeld in artikel 163 Sv. Indien een aangifte van een dergelijk misdrijf
wordt gedaan bij de politie, het OM, het ministerie van JenV of enig ander ministerie, of indien
openbare colleges of ambtenaren in de uitoefening van hun bediening kennis krijgen van een
dergelijk ambtsdelict, kan door een aanpassing van die bepaling de weg van artikel 162 Sv worden
gevolgd. Dat betekent dat de desbetreffende functionarissen verplicht zijn er zorg voor te dragen
dat een ontvangen aangifte naar de PGHR wordt gestuurd en dat aangifte bij de PGHR wordt
gedaan van een ambtsdelict waarvan zij kennis hebben gekregen. Voor een goede uitvoering van
dit artikel zullen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden
gegeven. De commissie stelt zich voor dat die regels vergelijkbaar kunnen zijn met het thans
bestaande Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar
ministerie of de procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de Staten-Generaal,
252

Blok & Besier 1925, p. 450.
Van Hoorn 2019, art. 149 Sv, aant. 3 onder b. In de Aanwijzing voor de opsporing is aangegeven in welke gevallen in
ieder geval tot opsporing van misdrijven moet worden overgegaan (Stcrt. 2013, 35757).

253

101

Ministers en Staatssecretarissen, Ministerie van Justitie en Veiligheid254, dat criteria bevat voor de
beslissing of ontvangen aangiftes of meldingen van een ambtsdelict ter kennis moeten worden
gebracht van de PGHR. Kort samengevat gaat het daarbij om de vraag of de aangifte of melding
van een ambtsdelict concrete feiten bevat die leiden tot de verdenking van een ambtsdelict als
bedoeld in artikel 119 Grondwet en dus niet slechts uitingen van onvrede inhoudt over een
handelwijze van een politieke ambtsdrager die geen ambtsdelict kan opleveren.

6.2.4 Voortgang van het opsporingsonderzoek
Gelet op het belang van zo spoedig mogelijke duidelijkheid over de vraag of een lid van de StatenGeneraal, een minister of een staatssecretaris zal worden vervolgd wegens een ambtsdelict, is het
gewenst dat de wet termijnen bevat over de voortgang van het opsporingsonderzoek. Thans bevat
de Wmv voor het onderzoek door de Tweede Kamer naar een aanklacht als bedoeld in artikel 7
Wmv een termijn van drie maanden waarin het onderzoek moet zijn voltooid; deze termijn kan één
keer met ten hoogste twee maanden worden verlengd (art. 16 Wmv). Voor onderzoek ten behoeve
van een eventuele opdracht tot vervolging bij koninklijk besluit kent de wet geen termijnen. Bij de
door de commissie voorgestelde termijnen heeft de commissie als uitgangspunt gehanteerd dat de
termijnen enerzijds de voortgang van het onderzoek moeten bevorderen en anderzijds voldoende
ruimte moeten bieden voor verder onderzoek indien het onderzoek geruime tijd vergt, bijvoorbeeld
omdat er onderzoek in het buitenland moet plaatsvinden. De commissie is ervan uitgegaan dat het
onderzoek uiterlijk drie maanden nadat de PGHR een opdracht heeft gekregen van de regering of
de Tweede Kamer dan wel drie maanden nadat hij de regering en de Tweede Kamer in kennis
heeft gesteld van het instellen van een ambtshalve opsporingsonderzoek, moet zijn afgerond.
Deze termijn kan dan door de PGHR met drie maanden worden verlengd. Hij moet daarvan
kennisgeven aan de regering en de Tweede Kamer. Indien binnen die termijn van zes maanden
het onderzoek niet is voltooid, kan de Hoge Raad op vordering van de PGHR deze termijn telkens
met drie maanden verlengen indien het belang van het onderzoek dat dringend vordert. Ook
daarvan geeft hij kennis aan de regering en de Tweede Kamer. Op deze wijze wordt naar het
oordeel van de commissie recht gedaan aan de genoemde uitgangspunten, waarbij er waarborgen
zijn dat er enerzijds voldoende ruimte is voor onderzoek en anderzijds de onderzoekstijd niet
onnodig lang is.
Volgens het voorstel van de commissie stuurt de PGHR, zodra het onderzoek is voltooid, aan de
verdachte, de regering en de Tweede Kamer daarvan een kennisgeving. De PGHR moet daarbij
vermelden of en zo ja voor welke feiten, naar zijn oordeel een zodanige verdenking bestaat dat
vervolging mogelijk is. Dit oordeel moet zodanig gemotiveerd zijn dat de regering en de Tweede
Kamer op basis daarvan een beslissing kunnen nemen over het al dan niet geven van een
opdracht tot vervolging. Zij kunnen in verband daarmee desgewenst nadere informatie vragen of
kennis nemen van het dossier.

6.2.5 Regering en Tweede Kamer
De door de commissie voorgestelde procedure verloopt verder als volgt.
Nadat de regering en de Tweede Kamer de kennisgeving van de voltooiing van het
opsporingsonderzoek hebben ontvangen, hebben zij ieder drie maanden de tijd om een besluit te
nemen over de vraag of een opdracht tot vervolging aan de PGHR wordt gegeven. Indien naar hun
oordeel of het oordeel van een van beide nog nader onderzoek noodzakelijk is, kan in plaats
daarvan ook een opdracht tot nader onderzoek aan de PGHR worden gegeven.

254

Opgenomen in bijlage 4 van dit rapport.

102

Zodra binnen de genoemde termijn van drie maanden ofwel de regering ofwel de Tweede Kamer
een opdracht tot vervolging geeft, geeft de PGHR daaraan zo spoedig mogelijk gevolg door het
uitbrengen van een dagvaarding. De opdracht tot vervolging bevat een omschrijving van het feit of
de feiten waarvoor de vervolging moet geschieden met vermelding van het strafbare feit of de
strafbare feiten die dit volgens de opdrachtgever oplevert. De PGHR stelt op basis van deze
opdracht de tenlastelegging op die geen ander(e) feit(en) in de zin van artikel 68 Sr mag/mogen
inhouden dan de omschrijving daarvan in de opdracht tot vervolging. Indien de regering een
opdracht tot vervolging heeft gegeven, kan de Tweede Kamer geen opdracht tot vervolging geven
wegens dezelfde feiten. Na een opdracht tot vervolging van de Tweede Kamer kan voor dezelfde
feiten geen opdracht tot vervolging worden gegeven door de regering.
Indien de regering en Tweede Kamer uitdrukkelijk besluiten geen opdracht tot vervolging te geven,
moeten zij de verdachte en de PGHR daarvan in kennis stellen. Indien drie maanden nadat de
PGHR zijn kennisgeving van de voltooiing van het opsporingsonderzoek aan regering en Tweede
Kamer heeft toegezonden, regering en Tweede Kamer geen beslissing over het al dan niet geven
van een opdracht tot vervolging kenbaar maken, wordt dit gelijkgesteld met een beslissing tot het
niet geven van een opdracht tot vervolging.
Indien na voltooiing van het opsporingsonderzoek geen opdracht tot vervolging is gegeven kan de
PGHR ter zake van hetzelfde feit niet opnieuw een opsporingsonderzoek instellen, tenzij nieuwe
bezwaren als bedoeld in artikel 255 Sv bekend zijn geworden en de raadsheer-commissaris
daarvoor een machtiging heeft gegeven.
De commissie merkt nog op dat in haar voorstellen over de te volgen procedure is afgezien van
wettelijke regels over de positie van de Eerste Kamer in deze procedure, nu artikel 119 Grondwet
uitdrukkelijk slechts een rol toekent aan de regering en de Tweede Kamer. Wettelijke regels
waarbij een rol aan de Eerste Kamer wordt toegekend, bijvoorbeeld als sprake is van een
verdenking tegen een lid van die Kamer, staan derhalve al snel op gespannen voet met het
grondwettelijk systeem van artikel 119. Zoals in paragraaf 5.11 is toegelicht, acht de commissie
het wel denkbaar dat tussen Tweede en Eerste Kamer werkafspraken worden gemaakt om de
Eerste Kamer te betrekken bij de besluitvorming van de Tweede Kamer over opsporing en
vervolging. Deze werkafspraken zouden dan desgewenst kunnen worden verankerd in het
reglement van orde van (een van) beide Kamers.

6.2.6 De Hoge Raad als bevoegde rechter
De omstandigheid dat artikel 119 Grondwet de Hoge Raad aanwijst als de bevoegde rechter voor
de berechting van ambtsdelicten van leden van de Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen, brengt mee dat ook de raadkamer bestaat uit leden van de Hoge Raad en dat
een lid van de Hoge Raad moet worden aangewezen als raadsheer-commissaris. Zoals in
paragraaf 6.2.2 is besproken, stelt de commissie voor dat de bevoegdheden van de raadsheercommissaris in opdracht van de Hoge Raad of op vordering van de PGHR ook kunnen worden
uitgeoefend door een rechter-commissaris belast met de behandeling van strafzaken in een
rechtbank. Waar het Wetboek van Strafvordering voorziet in de mogelijkheid van beroep tegen een
beslissing van de rechter-commissaris, staat een dergelijk beroep in dat geval ook open tegen
beslissingen van de raadsheer– of rechter-commissaris waarbij de raadkamer van de Hoge Raad
de bevoegde instantie is.
Ingevolge het huidige artikel 76, vierde lid, Wet RO moet de Hoge Raad over ambtsdelicten van
Kamerleden en bewindspersonen oordelen met een aantal van tien raadsheren (zie voor de details
paragraaf 2.2.7). Het aantal van tien raadsheren, dat historisch verklaarbaar is, is naar het oordeel
van de commissie minder geschikt voor de berechting van complexe ambtsmisdrijven als corruptie

103

en fraude, die een uitgebreid onderzoek ter terechtzitting, inclusief het horen van vele getuigen,
kunnen vergen. Ook legt dit aantal raadsheren een erg groot beslag op de Hoge Raad, zeker als
het zou gaan om een onderzoek dat vele weken vergt, zoals in paragraaf 5.8 uiteen is gezet.
Daarom stelt de commissie voor om artikel 76 Wet RO zodanig te wijzigen dat het aantal van tien
raadsheren wordt verminderd tot zeven255, een aantal dat voor de verdachte enige compensatie
biedt voor het feit dat de mogelijkheid van hoger beroep tegen een veroordeling ontbreekt.
Ten slotte stelt de commissie voor dat medeverdachten niet langer worden berecht door de Hoge
Raad maar door de gewone rechter, zijnde de rechtbank, met de mogelijkheid van hoger beroep
bij het gerechtshof en beroep in cassatie bij de Hoge Raad. Hiermee worden de knelpunten
opgelost die zijn beschreven in paragraaf 5.6. De commissie ziet geen redenen hun de
waarborgen van de normale rechtsgang in drie instanties te ontzeggen. In ‘gewone’ strafzaken is
het weliswaar mogelijk zaken tegen medeverdachten bij dezelfde rechter aan te brengen, maar is
dat niet voorgeschreven, en het komt in de praktijk geregeld voor dat zaken tegen
medeverdachten bij verschillende gerechten dienen zonder dat dit tot ernstige problemen leidt. De
noodzakelijke afstemming vindt dan plaats binnen het openbaar ministerie en die kan hier
plaatsvinden tussen de PGHR en het openbaar ministerie.
Door deze wijziging is het in alle gevallen mogelijk om op basis van de reguliere procedure van
artikel 12 Sv bij het gerechtshof beklag in te stellen tegen niet-vervolging van medeverdachten,
waarmee een einde komt aan onduidelijkheden op dit punt (zie paragraaf 2.2.8).
6.3

Wijziging van de Grondwet (spoor II)

6.3.1 Bezwaren tegen de procedure van artikel 119 Grondwet en conclusie
De concrete voorstellen die de commissie hiervoor in paragraaf 6.2 heeft gedaan, passen binnen
het huidige grondwettelijke kader. Deze voorstellen bieden een oplossing voor een aantal
knelpunten in de praktijk en verbeteren de procedure om te komen tot een vervolgingsbeslissing
als bedoeld in artikel 119 Grondwet. Daarmee zou evenwel naar het oordeel van de commissie
niet moeten worden volstaan. Zoals uit de bespreking van de knelpunten en onduidelijkheden in
hoofdstuk 5 blijkt, zijn er fundamentele vragen te stellen bij het bestaansrecht van een afwijkende
strafrechtelijke procedure voor de vervolging van politieke ambtsdragers zoals geregeld in artikel
119 Grondwet. In paragraaf 5.14 is geconcludeerd dat de naar voren gebrachte bezwaren en
gesignaleerde knelpunten zodanig klemmend zijn dat een wijziging van de in de Grondwet
neergelegde regeling noodzakelijk is.
Uit paragraaf 5.7.2 blijkt dat in de literatuur de opvatting overheerst dat het onwenselijk is dat de
vervolgingsbeslissing met betrekking tot ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen is
opgedragen aan politieke organen (de regering en de Tweede Kamer). Een aantal schrijvers
maakt daarbij een uitzondering voor de vervolging van de in de artikelen 355 en 356 Sr
omschreven misdrijven. De daarvoor gegeven motivering dat het politieke karakter van die
misdrijven dat wenselijk maakt, sluit aan bij de argumentatie van de regering in het kader van de
grondwetswijziging van 1983, die inhield dat de beoordeling van de draagwijdte en inhoud van
ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen in sterke mate een politiek karakter draagt.256
Naar het oordeel van de commissie geldt dit inderdaad voor de in de artikelen 355 en 356 Sr
omschreven misdrijven, maar niet voor misdrijven als corruptie en fraude. Omdat er echter, zoals
hierna in paragraaf 6.4.2 zal worden toegelicht, volgens de commissie goede redenen zijn om de

255

Vgl. de in hoofdstuk 4 beschreven regeling van de berechting van ambtsmisdrijven van ministers in België die ook
één feitelijke instantie kent, waarbij de zetel in het hof van beroep bestaat uit zeven raadsheren.
256
Zie hierover nader de paragrafen 2.1.2. en 5.7.1.

104

artikelen 355 en 356 Sr te schrappen, zal in de hierna volgende voorstellen van de commissie een
eventuele uitzondering met betrekking tot die artikelen geen onderwerp van bespreking zijn.257
De commissie deelt de in de literatuur geuite kritiek dat als gevolg van de in artikel 119 Grondwet
neergelegde regeling politieke overwegingen in samenhang met de politieke machtsverhoudingen
van het moment een rol kunnen spelen bij de beslissing om wel of juist niet te vervolgen. Aan het
beleggen van de vervolgingsbeslissing bij politieke organen is inherent dat een oordeel over de
opportuniteit van een vervolging, hoe zuiver de afweging ook gemaakt moge zijn, altijd het risico in
zich draagt dat bij zo’n beslissing politieke overwegingen meespelen. Met ‘politiek’ wordt hier
bedoeld dat er belangen of overwegingen meespelen die zijn ingegeven door machtsvorming of
machtsbehoud. Een vervolgingsbeslissing van de regering of de Tweede Kamer ten faveure van
coalitiepolitici – vervolging vindt niet plaats terwijl dat eigenlijk wel zou moeten - kan worden
uitgelegd als vriendjespolitiek. Andersom geldt dat beslissingen ten nadele van (nieuwe)
oppositiepolitici kunnen worden uitgelegd als een politieke afrekening. De grondwettelijke
constructie bergt in zich dat men bij een beslissing om al dan niet te vervolgen altijd een politieke
achtergrond kan vermoeden, omdat deze beslissing nu eenmaal is genomen door een politiek
orgaan. Dit niet uit te bannen vermoeden van een door politieke motieven ingegeven beslissing
over eventuele vervolging draagt niet bij aan het realiseren van een effectief, proportioneel en
consistent vervolgingsbeleid met maatschappelijk draagvlak. Tegelijkertijd is een zodanig
vervolgingsbeleid van het grootste belang, mede in het licht van de aanbevelingen van de GRECO
over de preventie van corruptie in Nederland (zie paragraaf 4.5). Naar het oordeel van de
commissie bestaat er een reëel risico dat de huidige procedure belemmerend werkt voor een
effectieve opsporing en vervolging van ambtsmisdrijven als omkoping, knevelarij, fraude of
valsheid in geschrift. Dat risico zou op vergelijkbare wijze bestaan voor een systeem waarin
vervolging van ambtsdelicten afhankelijk is van verlof van een of beide kamers van de Staten
Generaal, reden waarom de commissie evenmin voorstander is van dit door sommige schrijvers
bepleite alternatief.
Een ander bezwaar tegen de procedure van artikel 119 Grondwet heeft betrekking op de
aanwijzing van de Hoge Raad als forum privilegiatum. In paragraaf 5.9 is opgemerkt dat de
aanwijzing van de Hoge Raad als forum privilegiatum een fundamentele afwijking behelst van het
beginsel van rechtspraak in twee instanties, dus het recht op hoger beroep, dat van wezenlijk
belang is om eventuele tekortkomingen bij de berechting in eerste instantie te kunnen herstellen.
Artikel 14 IVPBR – waarop Nederland een voorbehoud heeft gemaakt in verband met de
berechting van ambtsdelicten door de Hoge Raad – vereist dan ook onder andere berechting in
twee instanties, waarbij een hoger gerecht dan het college dat in eerste instantie de zaak
berechtte, de schuldigverklaring en veroordeling opnieuw moet bezien. Deze fundamentele
verdragswaarborg geldt ingevolge artikel 119 Grondwet dus niet voor Kamerleden en
bewindspersonen waar het ambtsdelicten betreft. De commissie meent dat aan deze uitzondering
een eind moet komen. Bovendien past de berechting van gecompliceerde ambtsmisdrijven als
corruptie e.d. niet goed in de werkzaamheden van de Hoge Raad, omdat zij een te groot beslag
kan leggen op de capaciteit van de Hoge Raad, zoals in paragraaf 5.8 uiteen is gezet.
Ook het als gevolg van artikel 119 Grondwet bestaande verschil tussen de procedure voor
vervolging van ambtsdelicten en de procedure voor vervolging van andere delicten van
Kamerleden en bewindspersonen, is in deze vorm moeilijk te rechtvaardigen.258
De procedure van artikel 119 Grondwet beoogt met name bescherming te bieden tegen politiek
gemotiveerde, te lichtvaardige vervolging van ambtsdelicten. Het valt echter moeilijk in te zien
257

Indien de artikelen 355 en/of 356 Sr (in aangepaste vorm) ondanks het advies van de commissie zouden worden
gehandhaafd, zou voor uitsluitend die ambtsmisdrijven de procedure van artikel 119 Grondwet kunnen blijven bestaan.
258
Vgl. Sikkema 2007, p. 437-438, Van Duin e.a. 2017, p. 798 en Van Kempen 2019, p. 246.

105

waarom het risico van politieke beïnvloeding of lichtvaardige vervolging zich alleen in verband met
ambtsdelicten zou kunnen voordoen en waarom dan niet ook bij andere delicten een vergelijkbare
bescherming nodig zou zijn.
Iets dergelijks speelt ook bij beslissingen om niet te vervolgen. Hier heeft het genoemde verschil
gevolgen voor de mogelijkheid van rechterlijke controle op een sepot. Als het gaat om de
verdenking van een ‘gewoon' delict dat door een Kamerlid of bewindspersoon zou zijn gepleegd,
kan een belanghebbende op grond van artikel 12 Sv tegen een sepotbeslissing beklag instellen bij
het gerechtshof en kunnen de overwegingen om niet te vervolgen dan door de beklagrechter
worden beoordeeld. Als de verdenking een ambtsdelict betreft, is die mogelijkheid er echter niet,
omdat in dat geval de Hoge Raad geen vervolging van een ambtsdelict kan bevelen nu die
bevoegdheid volgens artikel 119 Grondwet uitsluitend berust bij de regering en de Tweede Kamer
(zie paragraaf 2.2.8). Ook hier is de bescherming van het Kamerlid of de bewindspersoon tegen
vervolging bij een ambtsdelict dus groter dan bij een ‘gewoon’ delict.
Ten slotte is er een verschil in procedurele rechten, waardoor Kamerleden en bewindspersonen bij
vervolging wegens een ambtsdelict juist weer slechter af zijn dan als het vervolging wegens een
gewoon delict betreft. Een Kamerlid of bewindspersoon die verdacht wordt van een ambtsdelict,
kan tegen een veroordeling door de Hoge Raad geen rechtsmiddel instellen. Bij een veroordeling
wegens een `gewoon’ delict heeft hij daarentegen als iedere verdachte de mogelijkheid van hoger
beroep en daarna beroep in cassatie. De hierboven besproken motivering voor het ontbreken van
hoger beroep bij ambtsdelicten, namelijk het belang van de verdachte om niet te lang in
onzekerheid verkeren, kan echter evenzeer aan de orde zijn bij gewone delicten van deze politici.
Conclusie
Op grond van het voorafgaande komt de commissie tot de conclusie dat de bijzondere procedure
uit artikel 119 Grondwet moet komen te vervallen. Daarom stelt de commissie voor artikel 119
Grondwet te schrappen en de gewone strafrechtelijke procedure – berechting door de rechtbank,
met de mogelijkheid van hoger beroep bij het gerechtshof en beroep in cassatie bij de Hoge Raad
en met de mogelijkheid van beklag tegen niet-vervolging – ook van toepassing te doen zijn op de
berechting van ambtsdelicten waarvan Kamerleden en bewindspersonen worden verdacht.
Vanzelfsprekend rijst dan nog wel een aantal vragen over de wettelijke uitwerking. Op twee
hoofdvragen wordt in de volgende paragraaf ingegaan. In paragraaf 6.3.3 schetst de commissie
vervolgens de hoofdlijnen van een door haar voorgestelde wettelijke uitwerking. Omdat dit een
uitwerking is op hoofdlijnen en deze afhankelijk is van grondwetswijziging, heeft de commissie,
anders dan bij spoor I, deze uitwerking niet vervat in een conceptwetsvoorstel.

6.3.2 Twee hoofdvragen bij schrapping van artikel 119 Grondwet
Bij schrapping van artikel 119 Grondwet rijst allereerst de vraag of de vervolgingsbeslissing met
betrekking tot (gewezen) Kamerleden en bewindspersonen regulier aan het OM kan worden
overgelaten of dat de bevoegdheid om een dergelijke beslissing te nemen elders zou moeten
worden belegd. In de literatuur wordt hierover, zoals in paragraaf 5.7.2 is besproken, verschillend
gedacht.
Enerzijds wordt, met een beroep op het gelijkheidsbeginsel en het belang zo min mogelijk af te
wijken van het normale stelsel van strafvordering, betoogd dat de vervolgingsbeslissing regulier
aan het OM kan worden overgelaten. Bij de voorstanders hiervan bestaat overigens wel een
verschil van opvatting over de vraag of de regeling van de artikelen 127 en 128 Wet RO, op grond
waarvan de minister van JenV aanwijzingen kan geven betreffende de uitoefening van de taken en
bevoegdheden van het OM, dan nog aanpassing behoeft. Sommigen menen dat de hiërarchisch
ondergeschikte positie van het OM ten opzichte van de minister van JenV en de directe of
indirecte druk die door andere ministers en het parlement op deze minister kan worden
uitgeoefend om van de aanwijzingsbevoegdheid gebruik te maken, ervoor zouden kunnen pleiten

106

de aanwijzingsbevoegdheid ten aanzien van Kamerleden en bewindspersonen uit te sluiten.
Anderen stellen dat de politieke behoefte om enige invloed te kunnen uitoefenen op een OM dat óf
te laks óf te voortvarend is bij de vervolging van Kamerleden en bewindspersonen er juist voor zou
kunnen pleiten de aanwijzingsbevoegdheid te handhaven (waarbij dan een rol speelt dat artikel
128 Wet RO naar de mening van deze auteurs voldoende waarborgen voor transparante
besluitvorming biedt).
Anderzijds is er de opvatting van degenen die juist grote waarde hechten aan het opnemen van
bijzondere waarborgen, aangezien op politieke gronden ingestelde vervolgingen het functioneren
van Kamerleden en bewindspersonen in het democratisch bestel en daarmee ook de effectiviteit
van de nationale democratische instellingen zelf kunnen ondermijnen. De beslissing om
Kamerleden en bewindspersonen te vervolgen zou tegen deze achtergrond volgens de
voorstanders van het opnemen van bijzondere waarborgen het beste kunnen worden toevertrouwd
aan de PGHR, in plaats van aan het OM. De onafhankelijkheid van de PGHR is immers formeel
het best gewaarborgd doordat in de Grondwet is verankerd dat hij voor het leven is benoemd (art.
117, eerste lid, Grondwet) en aan niemand ondergeschikt is of verantwoording hoeft af te leggen.
In de literatuur (zie paragraaf 5.7.2) wordt overigens benadrukt dat de PGHR in deze opzet niet
zelf de vervolging ter hand hoeft te nemen bij de rechtbank. In plaats daarvan zou hij het OM een
bindende opdracht moeten kunnen geven om de door hem bevolen vervolging daadwerkelijk in te
stellen.
Een andere hoofdvraag betreft de beklagprocedure. Op dit moment kan een beklag in zaken die
binnen de reikwijdte van artikel 119 Grondwet vallen er niet toe leiden dat de rechter, in plaats van
de regering of de Tweede Kamer, een vervolgingsopdracht geeft. Als de gewone strafrechtelijke
procedure van toepassing wordt op de berechting van ambtsdelicten die door Kamerleden en
bewindspersonen worden gepleegd, is het de vraag of de toepasselijkheid van de
beklagprocedure van artikel 12 Sv moet worden uitgesloten. Ook over deze vraag wordt in de
literatuur verschillend gedacht. Enerzijds wordt betoogd dat de mogelijkheid van beklag te
lichtvaardige niet-vervolging kan voorkomen.259 Anderzijds wordt betoogd dat een
beklagprocedure voor Kamerleden en bewindspersonen te belastend is, aangezien een beklag
hen – ook als dat faalt – danig zou kunnen afleiden van de uitvoering van hun ambt en daarmee de
ordentelijke werking van de rechtsstatelijke instellingen kunnen verstoren.260
De twee hierboven besproken hoofdvragen beantwoordt de commissie in de volgende paragraaf.

6.3.3 Wettelijke uitwerking bij schrapping van artikel 119 Grondwet
6.3.3.1 Waarborgen bij vervolging van ambtsdelicten
Naar het oordeel van de commissie moet bij schrapping van artikel 119 Grondwet nog wel worden
voorzien in enkele bijzondere waarborgen als het gaat om een verdenking tegen Kamerleden of
bewindspersonen wegens een ambtsdelict in hun ambt gepleegd. Gezien de aard en ernst van
dergelijke delicten en de mogelijke gevolgen van opsporingsonderzoek, vervolging en berechting
daarnaar voor de desbetreffende politici of het publiek belang, meent de commissie dat er in de
opsporings- en vervolgingsfase een onafhankelijke beoordeling moet plaatsvinden door een
instantie of functionaris die niet tot het OM behoort en die niet ondergeschikt is aan een politiek
orgaan. Dat geldt niet alleen voor de beslissing om een onderzoek te doen of vervolging in te
stellen, maar ook voor de beslissing om dat niet te doen. Verder meent de commissie dat een

259
260

Van Duin e.a. 2017, p. 798.
Van Kempen 2019, p. 250.

107

dergelijke onafhankelijke beoordeling ook wenselijk is indien de verdenking pas is ontstaan nadat
de betrokkene het ambt heeft verlaten.
De commissie adviseert daarom om bij schrapping van artikel 119 Grondwet de bevoegdheid om
te beslissen over de vervolging van Kamerleden en bewindspersonen wegens ambtsdelicten toe
te kennen aan de PGHR. De PGHR kan dan aan het OM (College van procureurs-generaal)
opdragen om een opsporingsonderzoek in te stellen en het OM (College van procureurs-generaal)
naar aanleiding daarvan eventueel een opdracht tot vervolging geven. De bevoegdheid om op
grond van artikel 127 Wet RO bijzondere en algemene aanwijzingen te geven over de opsporing
en vervolging van ambtsdelicten van Kamerleden en bewindspersonen, zou dan niet bij de
minister van Justitie en Veiligheid moeten liggen, maar bij de PGHR. Het OM is alleen bevoegd tot
opsporing en vervolging van deze ambtsdelicten over te gaan, nadat de PGHR een opdracht
daartoe heeft gegeven. De keuze voor de PGHR als opdrachtgever biedt gelet op de in paragraaf
6.3.2 genoemde onafhankelijkheidswaarborgen die aan het ambt van PGHR zijn verbonden, naar
het oordeel van de commissie voldoende garantie om te voorkomen dat op te lichtvaardige of
politieke gronden vervolging tegen een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsdelict
wordt ingesteld of juist achterwege blijft.
Tegen deze achtergrond acht de commissie het, zoals in paragraaf 6.3.1 reeds ter sprake kwam,
niet wenselijk en ook niet nodig om te voorzien in enigerlei vorm van een verlofstelsel waarbij de
Kamer(s) en de regering de bevoegdheid krijgen om een strafrechtelijk onderzoek of de (verdere)
vervolging van ambtsdelicten te staken. Rechterlijke controle op een beslissing om niet te
vervolgen, die nu is uitgesloten, dient dan volgens de commissie wel mogelijk te zijn via een
beklag als bedoeld in artikel 12 Sv, maar dan bij de Hoge Raad, nu het beklag betrekking heeft op
een beslissing van de PGHR om niet te vervolgen. De commissie acht het bezwaar van
voortdurende onzekerheid van de politicus die het betreft, minder groot dan het bezwaar van het
ontbreken van de mogelijkheid voor mogelijke slachtoffers om het oordeel van de rechter over nietvervolging te verkrijgen. De commissie wijst in dit verband op de kritiek op het ontbreken van die
mogelijkheid na aangifte tegen twee ministers vanwege de Schipholbrand en de overwegingen
van het EHRM in zijn beoordeling van de klachten daarover.261

6.3.3.2 Waarborgen bij vervolging van ‘gewone’ strafbare feiten
Zoals in paragraaf 6.3.1 is opgemerkt, valt niet in te zien waarom het risico van politieke
beïnvloeding zich alleen in verband met ambtsdelicten zou kunnen voordoen en niet ook bij
verdenking van ‘gewone’ strafbare feiten van Kamerleden en bewindspersonen. In deze zaken is
de gewone strafrechtelijke procedure van toepassing met vervolging door het OM. De commissie
stelt voor dat de vervolgingsbeslissing in deze zaken blijft overgelaten aan het OM, maar zij meent
wel dat het om die reden wenselijk is een bijzondere voorziening te treffen met betrekking tot de
aanwijzingsbevoegdheid en de inlichtingenplicht die in de artikelen 127-129 Wet RO zijn
opgenomen. De commissie adviseert de bevoegdheid om aan het OM algemene en bijzondere
aanwijzingen te geven als zodanig te handhaven, maar deze toe te kennen aan de PGHR in plaats
van de minister van JenV als het gaat om aanwijzingen die betrekking hebben op de opsporing en
vervolging van ‘gewone’ strafbare feiten van Kamerleden en bewindspersonen. De
inlichtingenplicht van het College van procureurs-generaal zou dan moeten bestaan ten opzichte
van de PGHR. Een dergelijke regeling biedt naar het oordeel van de commissie de beste waarborg
om op te lichtvaardige en/of politieke gronden ingestelde vervolging of niet-vervolging van
Kamerleden en bewindspersonen voor gewone misdrijven en discussies over de vraag of daarvan
sprake zou zijn te voorkomen. Het verschil met vervolging van ambtsmisdrijven van deze politici is
Zie daarover de noot van Alkema onder HR 19 oktober 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA8454, NJ 2008/26 en van Lawson
onder EHRM 29 september 2009, ECLI:NL:XX:2009:BK6015, NJ 2010/306. Zie voorts paragraaf 5.10.

261

108

dat daar in het voorstel van de commissie een opdracht tot vervolging van de PGHR voorwaarde is
voor de ontvankelijkheid van het OM in zijn vervolging, terwijl dat hier niet het geval is.
Een dergelijke regeling voorkomt ook problemen die zouden kunnen rijzen bij de vraag of een
bepaald misdrijf wel of geen ambtsmisdrijf oplevert (zie daarover paragraaf 5.12). Op grond van de
door de commissie voorgestelde regeling van de artikelen 127-129 Wet RO zal het College van
procureurs-generaal de PGHR naar verwachting dan immers niet alleen informeren in geval van
verdenking tegen een Kamerlid of bewindspersoon wegens een ambtsmisdrijf, maar ook in geval
van verdenking van een gewoon misdrijf dat samenhangt met het ambt. De PGHR kan op basis
van die informatie beoordelen of naar zijn oordeel sprake is van een ambtsmisdrijf en, als dat het
geval is, beslissen of hij een opdracht tot opsporing en eventueel vervolging zal geven.
Twijfelgevallen zullen er naar verwachting van de commissie niet veel zijn, maar in geval van
twijfel of een bepaald misdrijf wel of geen ambtsmisdrijf oplevert, kan de PGHR indien hij
vervolging geboden acht, mogelijke ontvankelijkheidsproblemen eenvoudig voorkomen door op
basis van de hem toe te kennen aanwijzingsbevoegdheid aan het OM een opdracht tot vervolging
te geven. Deze opdracht zal op grond van artikel 128, vijfde lid, Wet RO bij de processtukken
worden gevoegd. Op deze ook voor de rechter kenbare wijze kan dan, mocht de rechter anders
dan de PGHR oordelen dat er sprake is van een ambtsmisdrijf, aan de voorwaarde van een
opdracht tot vervolging van het ambtsmisdrijf worden voldaan.
Het aanknopingspunt voor de toekenning van de aanwijzingsbevoegdheid aan de PGHR als het
gaat om ‘gewone’, niet-ambtsmisdrijven, zou moeten zijn of sprake is van een strafrechtelijk
onderzoek naar een of meer Kamerleden en/of bewindspersonen in functie. Als een dergelijk
strafrechtelijk onderzoek al is gestart vóór het moment waarop de betrokkene het ambt van
Kamerlid of bewindspersoon is gaan bekleden gaat de bevoegdheid om terzake van de opsporing
of vervolging een bijzondere aanwijzing te geven op dat moment over van de minister naar de
PGHR. De vraag rijst dan nog wel of de PGHR ook ten aanzien van gewezen Kamerleden en
bewindspersonen bevoegd is of blijft om in een dergelijk strafrechtelijk onderzoek een bijzondere
aanwijzing te geven. Voor zover het gaat om strafrechtelijke onderzoeken die pas starten na
beëindiging van het Kamerlidmaatschap, ministerschap of staatssecretariaat, acht de commissie
dit niet opportuun. De hiervoor genoemde waarborg is in die situatie immers niet nodig. Bij
strafrechtelijke onderzoeken die al zijn gestart voordat of gedurende de tijd dat betrokkene het
ambt van Kamerlid of bewindspersoon bekleedde, ligt dit naar het oordeel van de commissie
anders. In die situatie zou de PGHR ook na beëindiging van het Kamerlidmaatschap,
ministerschap of staatssecretariaat bevoegd moeten blijven om in een lopend strafrechtelijk
onderzoek een bijzondere aanwijzing te geven.
Volledigheidshalve herhaalt de commissie dat voor vervolging van een ambtsmisdrijf begaan
gedurende de periode waarin de betrokkene het ambt van Kamerlid of bewindspersoon uitoefent,
volgens haar voorstel altijd een door de PGHR gegeven opdracht tot vervolging vereist is.
Indien terzake van een ‘gewoon’ misdrijf geen vervolging plaatsvindt, blijft, zoals ook nu het geval
is, daartegen beklag mogelijk bij het gerechtshof. Het naast elkaar bestaan van de mogelijkheid
van beklag tegen niet-vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon bij de Hoge Raad (in geval
van een ambtsdelict) of het gerechtshof (in geval van een ‘gewoon’ delict) kan tot onduidelijkheden
leiden en betekenen dat een klager zich tot de verkeerde rechter wendt. Indien bij de Hoge Raad
beklag wordt ingesteld tegen niet-vervolging van een ambtsdelict en de Hoge Raad oordeelt dat
geen sprake is van een ambtsdelict, kan de Hoge Raad het beklag verwijzen naar het gerechtshof.
Omgekeerd kan het gerechtshof een beklag in een zaak die naar het oordeel van hof een
ambtsmisdrijf betreft, verwijzen naar de Hoge Raad. Hiervoor zijn geen wettelijke voorzieningen
nodig. Denkbaar is wel dat het gerechtshof een bevel tot vervolging geeft in een zaak die naar het
oordeel van de PGHR een ambtsmisdrijf oplevert. Om dan een mogelijk naar het oordeel van de

109

PGHR ongewenste vervolging te voorkomen, zou voor die bijzondere situatie moeten worden
geregeld dat de PGHR beroep tegen de beslissing van het hof kan instellen bij de Hoge Raad, die
vervolgens op het oorspronkelijk beklag beslist.

6.3.3.3 Geen regeling nieuwe procedure in de Grondwet
De vraag kan rijzen of (onderdelen van) de hiervoor geschetste uitwerking niet op het niveau van
de ‘gewone’ wet maar op het niveau van de Grondwet zou(den) moeten worden verankerd. De
commissie beantwoordt deze vraag ontkennend. Allereerst omdat de voorgestelde uitwerking in
grote lijnen aansluit bij het reguliere strafprocesrecht en de Grondwet op dit moment volstaat met
de bepaling dat de wet het strafprocesrecht in een algemeen wetboek regelt, behoudens de
bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen in afzonderlijke wetten (art. 107, eerste lid,
Grondwet). Daar komt bij dat de onafhankelijke positie van de PGHR – die cruciaal is in de hiervoor
geschetste regeling – reeds grondwettelijk is geborgd. Artikel 117, eerste lid, Grondwet bepaalt
immers dat de PGHR voor het leven wordt benoemd. De commissie acht het dan ook van groot
belang die bepaling te handhaven.

6.3.3.4 Europese context
In hoofdstuk 4 is beschreven dat een aantal Europese landen, als waarborg tegen politiek
geïnspireerde vervolging van politieke tegenstanders of concurrenten, enige vorm van
betrokkenheid van het parlement bij de vervolging van ministers wegens een ambtsdelict kent in
de vorm van een verlof daarvoor of een opdracht daartoe. Andere landen kennen een dergelijke
parlementaire betrokkenheid niet, maar kennen soms wel andere bijzondere procedurele
voorwaarden voorafgaand aan een vervolging van ministers wegens ambtsdelicten. Voor
parlementariërs geldt dat veel landen een vorm van immuniteit kennen, vaak niet alleen in geval
van ambtsdelicten maar ook bij andere strafbare feiten. Die immuniteit kan dan onder bepaalde
voorwaarden worden opgeheven, vrijwel altijd met uitzondering van de immuniteit ter zake van
uitlatingen in het parlement, waarvoor de immuniteit dan absoluut is.
Ten aanzien van Kamerleden komt het huidige Nederlandse grondwettelijke stelsel, met het
vereiste van een opdracht tot vervolging van regering of Tweede Kamer (naast de nietvervolgbaarheid ter zake van hetgeen wordt gezegd in of geschreven aan het parlement262), in
zekere zin neer op een beperkte vorm van immuniteit. ‘In zekere zin’ en ‘beperkt’, omdat andere
delicten dan ambtsdelicten buiten dat vereiste vallen en omdat ten aanzien van ambtsdelicten
geldt dat ook de regering de vervolging kan bevelen. De in paragrafen 6.3.3.1 en 6.3.3.2 door de
commissie voorgestelde waarborgen tegen politiek gemotiveerde vervolgingen van Kamerleden en
bewindspersonen bij schrapping van artikel 119 Grondwet, sluiten aan bij de gedachten die ten
grondslag liggen aan waarborgen die in diverse Europese landen bestaan met betrekking tot
opsporing en vervolging van parlementariërs en ministers wegens ambtsmisdrijven en andere
misdrijven.

6.3.3.5 Wetgeving inzake ambtsdelicten van de gouverneurs van de Caribische landen
Een laatste punt dat naar het oordeel van de commissie aandacht behoeft, zijn de gevolgen van
haar voorstellen in spoor II voor de vervolging en berechting van ambtsdelicten van de
gouverneurs van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Zoals opgemerkt in paragraaf 2.1.2 (voetnoot
27), geldt daarvoor thans dezelfde regeling als voor Kamerleden en bewindspersonen is vervat in
artikel 119 Grondwet. Dit is vastgelegd in de Reglementen voor de Gouverneurs van Aruba, van
Curaçao en van Sint Maarten (artikel 10 van die reglementen), die de status van rijkswet

262

Zie artikel 71 Grondwet. Dit geldt ook voor ministers en staatsecretarissen.

110

hebben.263 Bij schrapping van artikel 119 Grondwet ligt het naar het oordeel van de commissie in
de rede om ook artikel 10 van deze reglementen te herzien, zodanig dat voor vervolging en
berechting van de gouverneurs wegens ambtsdelicten dezelfde regels gaan gelden als voor de
vervolging en berechting van bewindspersonen en staatssecretarissen wegens ambtsdelicten.
6.4

Reikwijdte ambtsdelicten

6.4.1 Inleiding
Zoals is uiteengezet in paragraaf 3.1, is via de ‘gewone’ wet invulling gegeven aan het begrip
‘ambtsmisdrijven’ in artikel 119 Grondwet. Daaronder vallen in de eerste plaats alle
ambtsmisdrijven uit titel XXVIII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, voor zover
deze door een Kamerlid of bewindspersoon in die hoedanigheid kunnen worden begaan. Op
zichzelf geldt dit ook voor alle ambtsovertredingen uit titel VIII van het Derde Boek van het
Wetboek van Strafrecht, maar naar het oordeel van de commissie bevat die titel geen
overtredingen die door een Kamerlid of bewindspersoon in die hoedanigheid kunnen worden
begaan. In de tweede plaats vallen daaronder alle overige misdrijven en overtredingen, begaan
door een Kamerlid of bewindspersoon, indien het Kamerlid of de bewindspersoon door het begaan
ervan een bijzondere ambtsplicht schendt of bij het begaan ervan gebruik maakt van macht,
gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken (art. 44 Sr). Aangezien het aan de
‘gewone’ wetgever is om een nadere uitwerking te geven van het begrip ‘ambtsmisdrijven’ in artikel
119 Grondwet, is er naar het oordeel van de commissie juridisch gezien ruimte om reeds in spoor
I, dus uitgaande van het huidige artikel 119 Grondwet, de reikwijdte daarvan te heroverwegen.

6.4.2 Klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid (artikelen 355 en 356 Sr)
Wat de ambtsmisdrijven uit titel XXVIII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht
betreft, verdienen dan in de eerste plaats de artikelen 355 en 356 Sr bijzondere aandacht. In
paragraaf 3.2.1 is ingegaan op de achtergronden van deze artikelen, die uitdrukking geven aan de
klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid. In paragraaf 5.13 zijn bezwaren
vermeld die in de literatuur voor en tegen handhaving van de klassieke strafrechtelijke ministeriële
verantwoordelijkheid naar voren zijn gebracht. In de kern gaat het om de vraag of er naast de
politieke ministeriële verantwoordelijkheid nog een plek moet zijn voor het strafrecht als ultimum
remedium om schending van de (Grond)wet door een bewindspersoon, voor zover een zodanige
schending niet reeds strafbaar is gesteld via specifieke strafbepalingen, aan te kunnen pakken. De
argumenten voor en tegen wegend, meent de commissie dat hier de politieke ministeriële
verantwoordelijkheid haar werk moet doen en dat hier geen rol is weggelegd voor het strafrecht.
Daar komt bij dat zich in de twintigste eeuw een stelsel van bestuursrechtspraak heeft ontwikkeld,
waardoor ministeriële besluiten inmiddels kunnen worden getoetst door de bestuursrechter (of
door de burgerlijke rechter indien het gaat om handelingen die niet appellabel zijn bij de
bestuursrechter). Voor de commissie weegt zwaar dat de delictsomschrijvingen in de artikelen 355
en 356 Sr onvoldoende houvast bieden voor een rechterlijk oordeel dat niet tevens een politiek
oordeel insluit. De commissie hecht hierbij groot belang aan de beginselen zoals die zijn
geformuleerd in het rapport van de Commissie van Venetië, zoals die zijn overgenomen in de
resolutie van de Parlementaire Vergadering van de Raad van Europa van 28 juni 2013 (zie
263

Het in de drie reglementen gelijkluidende artikel 10 luidt: “De Gouverneur staat wegens ambtsmisdrijven in zijn
betrekking gepleegd, ook na zijn aftreden terecht voor de Hoge Raad der Nederlanden. De opdracht tot vervolging wordt
gegeven bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.” Terzijde merkt de commissie
op dat een verdere uitwerking op het niveau van rijkswetgeving ontbreekt. Het Wetboek van Strafvordering en de Wet
RO zijn hier als Nederlandse wet niet rechtstreeks van toepassing. Dit geldt ook voor de Wmv, behalve waar het betreft
de analoog aan de klassieke ministeriële verantwoordelijkheid omschreven misdrijven zoals die ingevolge artikel 25 van
de genoemde ereglementen gelden voor de gouverneurs (zie daarover het slot van paragraaf 6.4.2).

111

hierover nader de paragrafen 4.3 en 5.13). Daarin wordt wat betreft de formulering van
strafbepalingen op het gebied van de strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid gewezen op
het legaliteitsbeginsel en de eisen van artikel 7 EVRM. In dit licht acht de commissie de artikelen
355 en 356 Sr problematisch.
De casusposities waarbij de artikelen 355 en 356 Sr in het verleden op enigerlei wijze aan de orde
zijn geweest (genoemd in paragraaf 3.2.2) sterken de commissie in haar overtuiging dat de
sanctionering moet plaatsvinden langs politieke weg en niet langs de weg van het strafrecht. Zo
meent de commissie dat de beoordeling of sprake is van een schending van artikel 68 Grondwet
(inlichtingenplicht ministers en staatssecretaris jegens het parlement) zich niet leent voor het
strafrecht, maar bij uitstek een zaak is van de politieke ministeriële verantwoordelijkheid. Dit mede
gelet op het feit dat de visie op de precieze reikwijdte van deze bepaling zich in de loop der jaren
heeft ontwikkeld en naar het oordeel van de commissie ook zal blijven ontwikkelen binnen de
politieke dialoog tussen regering en Kamers. Ook overigens geldt dat het aantal denkbare
overtredingen van de artikelen 355 en 356 Sr nauwelijks te begrenzen valt, niet alleen vanwege
het grote aantal grondwettelijke en wettelijke normen waaraan ministeriële besluiten moeten
voldoen, maar ook vanwege het open karakter van vele van die normen. De commissie verwijst
kortheidshalve naar hetgeen hierover in paragraaf 5.13 is opgemerkt.
De commissie realiseert zich dat een argument voor handhaving ook kan zijn dat ten aanzien van
reeds afgetreden ministers en staatssecretarissen de politieke ministeriële verantwoordelijkheid
geen functie meer heeft. Dan nog blijft echter het bezwaar dat de delictsomschrijvingen in de
artikelen 355 en 356 Sr naar het oordeel van de commissie een te grote spanning vertonen met
het legaliteitsbeginsel en artikel 7 EVRM. Bovendien rijst bij toepasselijkheid van de artikelen 355
en 356 Sr op niet meer in functie zijnde ministers en staatssecretarissen het gevaar dat deze
artikelen worden gebruikt voor een politieke afrekening achteraf.
De commissie hecht eraan op te merken dat de door haar voorgestelde schrapping van de
artikelen 355 en 356 Sr geenszins een pleidooi is voor straffeloosheid of immuniteit van
Kamerleden en bewindspersonen. Vele voorbeelden van strafrechtelijke vervolgingen van
parlementariërs en bewindspersonen in het buitenland laten zien dat het daarbij zeer vaak gaat om
strafbare feiten op het gebied van corruptie. Ook in Nederland zijn deze feiten (vanzelfsprekend)
strafbaar gesteld. De commissie onderschrijft hier de opvatting van sommige auteurs (zie
paragraaf 5.13), dat juist door schrapping van de artikelen 355 en 356 Sr de strafrechtelijke
ministeriële verantwoordelijkheid in het teken komt te staan van het bevorderen van een integer
openbaar bestuur, net zoals dat bij andere politieke ambtsdragers het geval is. Daarbij is van
belang dat de klassieke strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid historisch gezien sterk is
verklonken met de in de Grondwet neergelegde regeling die het vervolgingsmonopolie van deze
misdrijven neerlegt bij de regering en de Tweede Kamer. Schrapping van deze artikelen, waarvan
de toepassing moeilijk denkbaar is zónder een opportuniteitsbeslissing van een politiek orgaan,
maakt de weg vrij om het gehele stelsel van vervolging en berechting van ambtsdelicten van
bewindspersonen beter in lijn te brengen met het reguliere strafproces. Dat laatste kan er
vervolgens toe leiden dat ten aanzien van een aanzienlijk aantal zeer ‘reële’ en strafwaardige
ambtsdelicten, zoals corruptie en valsheid in geschrift, obstakels voor een effectieve opsporing en
vervolging (indien opsporing en vervolging nodig blijken) worden weggenomen.
Terzijde merkt de commissie op dat aan de artikelen 355 en 356 Sr gelijke bepalingen zijn
opgenomen in de Reglementen voor de Gouverneurs van Aruba, van Curaçao en van Sint
Maarten, die de status van rijkswet hebben. In artikel 25 van elk van die reglementen is bepaald
dat de gouverneur “naar de bepalingen vervat in de Wet ministeriële verantwoordelijkheid en
ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen” tot straf vervolgbaar is

112

wegens strafbare feiten die naar de omschrijving in artikel 25 vrijwel letterlijk overeenkomen met
de strafbare feiten zoals deze zijn omschreven in de artikelen 355, onder 2º tot en met 4º en 356
Sr. Voor de hoogte van de straffen is verwezen naar de corresponderende bepalingen in de
artikelen 355 en 356 Sr.
Reeds de door de commissie in paragraaf 6.2.1 voorgestelde intrekking van de Wmv en de
voorgestelde schrapping van de artikelen 355 en 356 Sr noodzaken tot een rijkswet strekkende tot
aanpassing van genoemde reglementen. Naar het de commissie voorkomt, ligt het schrappen van
artikel 25 van de reglementen in de rede, gelet op de genoemde spanning met het
legaliteitsbeginsel en artikel 7 EVRM.

6.4.3 Oneigenlijke ambtsdelicten (artikel 44 Sr)
De commissie heeft zich gebogen over de vraag of de reikwijdte van de bijzondere procedure van
artikel 119 Grondwet zich ook nog steeds zou moeten uitstrekken tot de zogeheten oneigenlijke
ambtsdelicten. Dat zijn alle ‘gewone’ strafbare feiten, die als ambtsdelict worden gekwalificeerd
ingeval een Kamerlid of bewindspersoon door het begaan ervan een bijzondere ambtsplicht
schendt of als daarbij gebruik wordt gemaakt “van macht, gelegenheid of middel hem door zijn
ambt geschonken”, korter gezegd: als misbruik wordt gemaakt van het ambt. Zoals beschreven in
paragraaf 3.1.4 is deze uitbreiding in 1886 bewerkstelligd via een aanpassing van de Wet RO (het
huidige artikel 76, tweede lid) en is deze uitbreiding thans ook terug te vinden in artikel 3 Wmv. De
achterliggende gedachte van deze uitbreiding is dat als een Kamerlid of bewindspersoon door
misbruik te maken van het ambt een ‘gewoon’ strafbaar feit pleegt, evenzeer de argumenten
opgeld doen die ten grondslag liggen aan de bijzondere procedure voor ‘zuivere’ ambtsdelicten
van een Kamerlid of bewindspersoon.
Naar het oordeel van de commissie is de omstandigheid dat een delict met gebruikmaking van
macht, gelegenheid of middel aan de ambtsdrager door het ambt geschonken, een voldoende en
ook zwaarwegende reden om dit delict voor de toepassing van de daarop betrekking hebbende
regels gelijk te blijven stellen met ‘zuivere’ ambtsdelicten.
Op dit moment is de reikwijdte-uitbreiding tot oneigenlijke ambtsdelicten wetstechnisch
vormgegeven doordat in artikel 76, tweede lid, Wet RO en artikel 3 Wmv wordt verwezen naar de
“verzwarende omstandigheden omschreven in artikel 44 van het Wetboek van Strafrecht”. Deze
verzwarende omstandigheden zijn als gezegd het schenden van een bijzondere ambtsplicht of het
gebruik maken van “van macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken”. Uit het
oogpunt van wetssystematiek en toegankelijkheid stelt de commissie voor om dit rechtstreeks te
regelen in een reikwijdtebepaling in het Wetboek van Strafrecht en daarbij niet meer te verwijzen
naar de verzwarende omstandigheden van artikel 44 Sr. In het als annex bij dit rapport gevoegde
wetsvoorstel is de reikwijdtebepaling zoals die de commissie voor ogen staat, opgenomen als een
nieuw artikel 8e in het Wetboek van Strafrecht. Daarin is als vereiste toegevoegd “en zonder welke
hij het feit niet zou hebben begaan”. Deze toevoeging beoogt een deel van de problematiek te
ondervangen van afbakening tussen oneigenlijke ambtsdelicten en gewone delicten, zoals deze in
paragraaf 5.12 is beschreven. Ook in het arrest van de Hoge Raad van 9 juli 2019 (wethouder
Roermond), zoals besproken in paragraaf 5.12, klinkt door dat het gebruik van het middel door het
ambt geschonken, van belang moet zijn geweest voor het begaan van het feit.264

HR 9 juli 2019, ECLI:NL:HR:2019:1135, NJ 2019/417 m.nt. N. Jörg; Gst. 2019/168 m.nt. E. Sikkema. Zie ook de
casusbeschrijving in paragraaf 2.3.2 (2019 Arrest Hoge Raad inzake strafzaak tegen (oud)wethouder, tevens
(oud)Eerste Kamerlid).

264

113

114

ANNEX

CONCEPT VAN
WETSVOORSTEL EN MEMORIE VAN TOELICHTING
BIJ SPOOR I

115

116

Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de
rechterlijke organisatie alsmede intrekking van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid en
ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen (Herzieningswet
ambtsmisdrijven Kamerleden en bewindspersonen)

VOORSTEL VAN WET
Wij Willem-Alexander, bij de gratie Gods, Koning der Nederlanden, Prins van Oranje-Nassau,
enz. enz. enz.
Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten:
Alzo Wij in overweging genomen hebben, dat het wenselijk is de regeling voor de opsporing,
vervolging en berechting van ambtsmisdrijven in de zin van artikel 119 van de Grondwet, begaan
door leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen te wijzigen;
Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen
overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en
verstaan bij deze:
ARTIKEL I

Het Wetboek van Strafrecht wordt als volgt gewijzigd:
A
Aan titel I van het Eerste Boek wordt een artikel toegevoegd, luidende:
Artikel 8e

Indien een lid van de Staten-Generaal, minister of staatssecretaris door het begaan van een
strafbaar feit een bijzondere ambtsplicht schendt of bij het begaan van een strafbaar feit gebruik
maakt van macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken en zonder welke hij het
feit niet zou hebben kunnen begaan, wordt dit feit aangemerkt als ambtsmisdrijf in de zin van
artikel 119 van de Grondwet.
B
De artikelen 355 en 356 vervallen.

ARTIKEL II

De Wet op de rechterlijke organisatie wordt als volgt gewijzigd:
A
Artikel 76 komt te luiden:
Artikel 76

1. De Hoge Raad neemt in eerste en enige aanleg kennis van ambtsmisdrijven als bedoeld in
artikel 483, eerste lid, van het Wetboek van Strafvordering. Hij vormt daartoe een meervoudige
kamer.

117

2. In zaken als bedoeld in het eerste lid is de Hoge Raad tevens bevoegd kennis te nemen van
vorderingen tot schadevergoeding en vergoeding van kosten van de benadeelde partij.
3. In de gedingen, bedoeld in het eerste en tweede lid, oordeelt de Hoge Raad met een aantal van
zeven raadsheren.
B
Artikel 111, tweede lid, onderdeel a, komt te luiden:
a. de vervolging van ambtsmisdrijven als bedoeld in artikel 483, eerste lid, van het Wetboek van
Strafvordering.

ARTIKEL III

Het Wetboek van Strafvordering wordt als volgt gewijzigd:
A
Artikel 13a vervalt.
B
Artikel 162 komt te luiden:
Artikel 162

1. Openbare colleges en ambtenaren die in de uitoefening van hun bediening kennis krijgen van
een misdrijf met de opsporing waarvan zij niet zijn belast, zijn in de in het tweede en derde lid
genoemde gevallen verplicht daarvan onverwijld aangifte te doen, met afgifte van de tot de zaak
betrekkelijke stukken.
2. De aangifte wordt gedaan bij de officier van justitie of bij een van zijn hulpofficieren indien:
a. het misdrijf is begaan door een ambtenaar, niet zijnde een lid van de Staten-Generaal, minister
of staatssecretaris, die daarbij een bijzondere ambtsplicht heeft geschonden of daarbij gebruik
heeft gemaakt van macht, gelegenheid of middel hem door zijn ambt geschonken; of
b. door het misdrijf inbreuk op of onrechtmatig gebruik wordt gemaakt van een regeling waarvan
de uitvoering of de zorg voor de naleving aan hen is opgedragen.
3. De aangifte wordt gedaan bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad indien het misdrijf een
van de misdrijven betreft als bedoeld in artikel 8e of Titel XXVIII van het Tweede Boek van het
Wetboek van Strafrecht.
4. De openbare colleges en ambtenaren, bedoeld in het eerste lid, verschaffen de personen,
genoemd in het tweede en derde lid, desgevraagd alle inlichtingen omtrent strafbare feiten met de
opsporing waarvan zij niet zijn belast en die in de uitoefening van hun bediening te hunner kennis
zijn gekomen.
5. De bepalingen van het eerste tot en met vierde lid zijn niet van toepassing op de ambtenaar die
door het doen van aangifte of het verschaffen van inlichtingen gevaar zou doen ontstaan voor een

118

vervolging van zich zelf of van iemand bij wiens vervolging hij zich van het afleggen van getuigenis
zou kunnen verschonen.
6. Gelijke verplichtingen rusten op rechtspersonen of organen van rechtspersonen wier taken en
bevoegdheden zijn omschreven bij of krachtens de wet, voor zover daartoe bij algemene
maatregel van bestuur aangewezen.
7. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voorschriften worden gegeven in het
belang van een goede uitvoering van dit artikel.
8. De aangifte van misdrijven, bedoeld in het tweede lid, onder b, kan in overleg met de officier van
justitie en met inachtneming van de voorschriften, als bedoeld in het vorige lid, nader worden
beperkt.
9. De voordracht voor een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in het zesde of zevende
lid wordt niet gedaan dan nadat het ontwerp in de Nederlandse Staatscourant is bekend gemaakt
en sedert de dag waarop de bekendmaking is geschied twee maanden verstreken zijn.
C
Artikel 464a wordt als volgt gewijzigd:
1. Onder vernummering van het tweede tot derde lid wordt een lid ingevoegd, luidende:
2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien de herzieningsaanvraag
betrekking heeft op een uitspraak die overeenkomstig Titel I van het Vierde Boek door de
Hoge Raad is gedaan.
2. In het derde lid (nieuw) wordt ‘de Derde Titel van het Derde Boek’ vervangen door ‘Titel III van
het Derde Boek of Titel I van het Vierde Boek’.
D
Aan artikel 473 wordt een lid toegevoegd, luidende:
5. In het geval, bedoeld in artikel 471, tweede lid, kan het bevel tot gevangenhouding in
afwijking van het eerste lid, tweede zin, niet door het gerechtshof, maar door de Hoge
Raad worden geschorst of opgeheven.
E
In de artikelen 477, eerste lid, en 482h, tweede lid, wordt `tien’ vervangen door `zeven’ en vervalt
de tweede zin.
F
Titel I van het Vierde Boek komt te luiden:
Titel I. Strafvordering ter zake van ambtsmisdrijven begaan door leden van de Staten-Generaal,
ministers en staatssecretarissen

119

Artikel 483

1. Deze titel is van toepassing op de opsporing, vervolging en berechting van ambtsmisdrijven
begaan door leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen. In deze titel
wordt onder ambtsmisdrijven verstaan: de strafbare feiten, bedoeld in artikel 8e, Titel XXVIII
van het Tweede Boek en Titel VIII van het Derde Boek van het Wetboek van Strafrecht.
2. De opsporing, vervolging en berechting vinden plaats overeenkomstig de regels omtrent de
opsporing, vervolging en berechting ter zake van feiten waarvan de rechtbank kennisneemt,
tenzij in deze titel anders is bepaald.
Artikel 484

1. Leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen staan, ook na hun aftreden,
wegens ambtsmisdrijven in eerste en enige aanleg terecht voor de Hoge Raad.
2. De Hoge Raad kan ambtshalve of op vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad
uit zijn leden een raadsheer-commissaris benoemen.
3. Al hetgeen in deze wet is bepaald over de rechtbank, de rechter-commissaris en de griffier,
geldt voor de toepassing van deze titel op overeenkomstige wijze ten aanzien van de Hoge
Raad, de raadsheer-commissaris bij de Hoge Raad en de griffier van de Hoge Raad.
4. Onverminderd het derde lid kunnen de bevoegdheden die in deze wet zijn toegekend aan de
rechter-commissaris in opdracht van de raadsheer-commissaris of op vordering van de
procureur-generaal bij de Hoge Raad eveneens worden uitgeoefend door de rechtercommissaris bij de rechtbank.
5. Indien toepassing wordt gegeven aan het vierde lid, kunnen vorderingen gericht aan de
rechter-commissaris bij de rechtbank ook namens de procureur-generaal bij de Hoge Raad
door de officier van justitie worden gedaan.
Artikel 485

1. De procureur-generaal bij de Hoge Raad is belast met de opsporing en vervolging van
ambtsmisdrijven begaan door leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen.
2. Al hetgeen in het eerste tot en met het vijfde boek van deze wet is bepaald over de officier van
justitie geldt voor de toepassing van deze titel op overeenkomstige wijze mede ten aanzien van
de procureur-generaal bij de Hoge Raad behoudens hetgeen is bepaald in de artikelen 9, 10
en 148 tot en met 149.
3. De vervolging, bedoeld in het eerste lid, wordt uitsluitend ingesteld op grond van een daartoe
strekkende opdracht die overeenkomstig artikel 485d, derde lid is gegeven.
Artikel 485a

1. De procureur-generaal bij de Hoge Raad kan een opsporingsonderzoek instellen wanneer hij
kennis krijgt van een ambtsmisdrijf, begaan door een lid van de Staten-Generaal, een minister
of een staatssecretaris.

120

2. De procureur-generaal bij de Hoge Raad is verplicht een opsporingsonderzoek in te stellen
wanneer hij een daartoe strekkende opdracht heeft ontvangen van de Tweede Kamer of de
regering. De opdracht bevat in elk geval een omschrijving van de feiten waarop het
opsporingsonderzoek betrekking moet hebben.
3. De procureur-generaal bij de Hoge Raad bericht de Tweede Kamer en de regering onmiddellijk
over de instelling van een opsporingsonderzoek.
Artikel 485b

1. Het opsporingsonderzoek vindt plaats onder leiding en verantwoordelijkheid van de procureurgeneraal bij de Hoge Raad.
2. Indien naar zijn oordeel het belang van de opsporing dit vordert, kan de procureur-generaal bij
de Hoge Raad zich bij de uitvoering van het opsporingsonderzoek laten bijstaan door een
onderzoeksteam.
3. Het in het tweede lid bedoelde team wordt samengesteld uit opsporingsambtenaren en leden
van het openbaar ministerie. Het College van procureurs-generaal verleent de procureurgeneraal op diens verzoek de nodige bijstand bij de instelling van het onderzoeksteam. De
leden van het onderzoeksteam worden benoemd door de procureur-generaal.
4. De werkzaamheden van het onderzoeksteam geschieden onder leiding en
verantwoordelijkheid van de procureur-generaal. Hij geeft daartoe de nodige bevelen.
5. Opsporingsambtenaren, hulpofficieren van justitie en officieren van justitie oefenen in het
kader van het opsporingsonderzoek hun wettelijke bevoegdheden uitsluitend uit voor zover zij
deel uitmaken van het onderzoeksteam.
6. Indien de procureur-generaal bij de Hoge Raad gedurende het opsporingsonderzoek kennis
krijgt van een ander misdrijf dan een ambtsmisdrijf als bedoeld in artikel 483, eerste lid, voert
hij overleg met de bevoegde officier van justitie.
7. Indien de procureur-generaal bij de Hoge Raad gedurende het opsporingsonderzoek kennis
krijgt van andere feiten of feiten gepleegd door andere personen dan de feiten en personen die
zijn genoemd in het bericht over de instelling van het opsporingsonderzoek als bedoeld in
artikel 485a, derde lid, bericht hij dat aan de Tweede Kamer en de regering indien hij tot de
opsporing van die feiten bevoegd is. Indien de procureur-generaal naar aanleiding daarvan
voornemens is de reikwijdte van het opsporingsonderzoek uit te breiden, maakt hij daarvan
melding.
8. De artikelen 127 en 128 van de Wet op de rechterlijke organisatie zijn niet van toepassing op
de werkzaamheden van het onderzoeksteam en de bijstand van het College van procureursgeneraal.
Artikel 485c

1. De Tweede Kamer en de regering gezamenlijk zijn te allen tijde bevoegd de procureurgeneraal bij de Hoge Raad op te dragen om een lopend opsporingsonderzoek te beëindigen.
De procureur-generaal bij de Hoge Raad is verplicht onmiddellijk aan de gezamenlijke
opdracht gevolg te geven.

121

2. Indien de opdracht tot beëindiging van het opsporingsonderzoek enkel door de Tweede Kamer
of de regering wordt gegeven, wint de procureur-generaal bij de Hoge Raad binnen twee
weken na ontvangst van de opdracht het gevoelen over beëindiging van het
opsporingsonderzoek in bij respectievelijk de regering of de Tweede Kamer.
3. De regering of de Tweede Kamer bericht de procureur-generaal binnen een maand over haar
gevoelen omtrent de opdracht tot beëindiging van het opsporingsonderzoek. Indien dit bericht
strekt tot:
a. beëindiging van het opsporingsonderzoek, gaat de procureur-generaal daartoe onmiddellijk
over;
b. voortzetting van het opsporingsonderzoek, vervolgt de procureur-generaal het
opsporingsonderzoek en bericht hij respectievelijk de Tweede Kamer of de regering daarover.
4. Indien de regering of de Tweede Kamer niet overeenkomstig het derde lid binnen een maand
de procureur-generaal bericht over haar gevoelen omtrent de opdracht tot beëindiging van het
opsporingsonderzoek, vervolgt de procureur-generaal het opsporingsonderzoek en bericht hij
dat aan de Tweede Kamer en de regering.
5. Onze Minister van Justitie en Veiligheid doet van elke opdracht tot beëindiging of voortzetting
van het opsporingsonderzoek die overeenkomstig dit artikel is gegeven door de Tweede
Kamer of de regering, dan wel de Tweede Kamer en regering gezamenlijk, onverwijld
mededeling in de Staatscourant.
Artikel 485d

1. Het opsporingsonderzoek wordt gesloten binnen drie maanden gerekend vanaf het tijdstip
waarop de Tweede Kamer en de regering overeenkomstig artikel 485a, derde lid, zijn bericht
over de instelling van het opsporingsonderzoek. Deze termijn kan door de procureur-generaal
bij de Hoge Raad eenmalig met ten hoogste drie maanden worden verlengd. Daarna kan de
termijn op vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad telkens met ten hoogste drie
maanden door de Hoge Raad worden verlengd indien het belang van het onderzoek dit
dringend vordert. De procureur-generaal bij de Hoge Raad bericht de Tweede Kamer en de
regering over iedere verlenging van de termijn.
2. De procureur-generaal bij de Hoge Raad bericht de Tweede Kamer, de regering en de
verdachte over de sluiting van het opsporingsonderzoek. Het bericht gaat vergezeld van een
verslag van het opsporingsonderzoek en van een opgave van de feiten ter zake waarvan naar
zijn oordeel vervolging kan plaatshebben.
3. De Tweede Kamer en de regering kunnen de procureur-generaal bij de Hoge Raad binnen drie
maanden na ontvangst van het bericht over de sluiting van het opsporingsonderzoek:
a. een opdracht tot vervolging geven;
b. berichten dat geen opdracht tot vervolging wordt gegeven; of
c. een opdracht geven tot het verrichten van nader onderzoek.
4. Een opdracht tot nader onderzoek wordt gegeven onder aanduiding van het onderwerp van het
nader onderzoek en, zo nodig, van de wijze waarop dit moet worden uitgevoerd. De procureurgeneraal bij de Hoge Raad is verplicht het nader onderzoek uit te voeren. De artikelen 485b,
485c en het eerste tot en met derde lid van dit artikel zijn van overeenkomstige toepassing.
5. Indien de Tweede Kamer en de regering niet binnen drie maanden na ontvangst van het
bericht over de sluiting van het opsporingsonderzoek toepassing hebben gegeven aan het
derde lid, wordt ter zake van hetzelfde feit niet opnieuw een opsporingsonderzoek ingesteld,
tenzij nieuwe bezwaren bekend zijn geworden of het opsporingsonderzoek niet

122

overeenkomstig deze titel heeft plaatsgevonden. Artikel 255, tweede tot en met vierde lid, is
van overeenkomstige toepassing.
Artikel 485e

1. De opdracht tot vervolging, bedoeld in artikel 485d, derde lid, onderdeel a, bevat in elk geval
een omschrijving van de feiten waarvoor vervolging moet worden ingesteld.
2. De procureur-generaal bij de Hoge Raad is verplicht aan de ontvangen opdracht onmiddellijk
gevolg te geven.
3. De tenlastelegging wordt opgesteld door de procureur-generaal bij de Hoge Raad en mag op
straffe van niet-ontvankelijkheid geen andere feiten behelzen dan de feiten die zijn genoemd in
de opdracht tot vervolging.
Artikel 485f

Indien hoger beroep openstaat tegen een beschikking van de rechter-commissaris of van de
raadsheer-commissaris bij de Hoge Raad wordt dit hoger beroep behandeld door de raadkamer
van de Hoge Raad. Tegen beschikkingen van deze raadkamer staat geen beroep open.
Artikel 485g

1. De tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen die overeenkomstig deze titel door de Hoge
Raad zijn opgelegd vindt plaats overeenkomstig Boek 6, tenzij in deze titel anders is bepaald.
2. Al hetgeen in Boek 6 is bepaald ten aanzien van:
a. het openbaar ministerie of de officier van justitie, geldt op overeenkomstige wijze ten
aanzien van de procureur-generaal bij de Hoge Raad;
b. de rechter-commissaris, geldt op overeenkomstige wijze ten aanzien van de raadsheercommissaris bij de Hoge Raad.
Artikel 485h

De artikelen 12 tot en met 13, 70, 71, 72a, 87, tweede en derde lid, 167, 241c tot en met 247, 255,
eerste lid, 255a, 257a tot en met 257h, 262a, 266, 267, 354a, 404 tot en met 456, 535 en 537 zijn
niet van toepassing.

ARTIKEL IV

De Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal,
ministers en staatssecretarissen wordt ingetrokken.
ARTIKEL V

Deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip.

123

ARTIKEL VI

Deze wet wordt aangehaald als: Herzieningswet ambtsmisdrijven Kamerleden en
bewindspersonen.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries,
autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand
zullen houden.
Gegeven

De Minister van Justitie en Veiligheid,

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

124

Wijziging van het Wetboek van Strafrecht, het Wetboek van Strafvordering en de Wet op de
rechterlijke organisatie alsmede intrekking van de Wet ministeriële verantwoordelijkheid en
ambtsdelicten leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen (Herzieningswet
ambtsmisdrijven Kamerleden en bewindspersonen)

MEMORIE VAN TOELICHTING
Artikelsgewijs deel
Artikel I

Onderdeel A
Het voorgestelde artikel 8e Sr drukt uit dat ook de zogeheten oneigenlijke ambtsdelicten onder de
reikwijdte van artikel 119 Grondwet vallen. Het gaat daarbij om ieder strafbaar feit, waar dan ook
strafbaar gesteld, waarbij een lid van de Staten-Generaal, minister of staatssecretaris door het
begaan van dat feit - kort gezegd - tevens een ambtsplicht schendt of misbruik maakt van het
ambt. Dat dergelijke feiten kwalificeren als ambtsmisdrijf in de zin van artikel 119 Grondwet is niet
nieuw, dit staat thans reeds in artikel 76, tweede lid, Wet RO en in artikel 3, tweede lid, Wmv (tot
19 september 2018 artikel 483, tweede lid, tweede volzin, Sv). Met het voorgestelde artikel 8e Sr
wordt deze bepaling verplaatst naar het Wetboek van Strafrecht. Wel is nieuw de toevoeging “en
zonder welke hij het feit niet zou hebben kunnen begaan”, waarmee de gangbare uitleg van deze
bepaling wordt gecodificeerd (vgl. par. 6.3.3 van dit rapport).
Duidelijkheidshalve wordt opgemerkt dat artikel 44 Sr onverkort van toepassing is op de in het
voorgestelde artikel 8e Sr bedoelde strafbare feiten. Leden van de Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen kwalificeren immers als ‘ambtenaar in de zin van artikel 44 Sr. Hieruit volgt dat
de op het betreffende strafbare feit gestelde straf, met uitzondering van de geldboete, met een
derde kan worden verhoogd.

Onderdeel B
In dit onderdeel wordt voorgesteld de artikelen 355 en 356 Sr te schrappen. Zie hierover het
algemeen deel van deze memorie van toelichting.
Artikel II

Dit artikel betreft een hoofdzakelijk redactionele en technische aanpassing van artikel 76 van de
Wet op de rechterlijke organisatie (hierna: Wet RO). De enige inhoudelijke aanpassing heeft
betrekking op het aantal raadsheren waarmee de Hoge Raad in de bijzondere procedure voor
ambtsmisdrijven oordeelt. Thans is dit aantal op tien raadsheren bepaald (artikel 76, vierde lid,
Wet RO). Om redenen die hierboven in par. (..) van het algemeen deel van deze memorie van
toelichting uiteen zijn gezet, wordt voorgesteld dit aantal te bepalen op zeven.
Artikel III, onderdeel A

Artikel 13a Sv regelt de beklagprocedure van artikel 12 e.v. Sv ten aanzien van strafbare feiten
waarvan de Hoge Raad in eerste en enige aanleg kennisneemt. Thans behoren tot deze categorie
strafbare feiten enkel nog ambtsmisdrijven die zijn gepleegd door leden van de Staten-Generaal,
ministers, staatssecretarissen en eventuele medeverdachten (zie voor een uitgebreidere

125

toelichting hierop de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel III, onderdeel G).
Zowel in het huidige recht als in de voorgestelde nieuwe procedure kan de vervolging van
dergelijke ambtsmisdrijven enkel plaatshebben indien door de regering of Tweede Kamer een last
tot vervolging aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad is gegeven. Is een dergelijke last niet
gegeven, dan wordt een beklag over het niet-vervolgen van bovengenoemde ambtsdragers
volgens vaste jurisprudentie niet-ontvankelijk verklaard door de Hoge Raad (vgl. onder andere HR
6 december 1985, ECLI:NL:HR:1985:AD3009, HR 19 oktober 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA8454,
HR 13 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:303 en HR 27 maart 2015, ECLI:NL:HR:2015:765).
In het licht van bovenstaande is in de rechtswetenschap bepleit artikel 13a Sv te schrappen omdat
de bepaling tot een dode letter is verworden (A.L. Melai/M.S. Groenhuijsen (red.), Het Wetboek
van Strafvordering, commentaar op artikel 13a Sv, aantekening 3). De beklagprocedure op grond
van artikel 13a Sv zou nog wel kunnen worden toegepast ten aanzien van medeverdachten van
Kamerleden en bewindspersonen, die in de huidige situatie op grond van artikel 485 Sv eveneens
in eerste en enige aanleg terechtstaan bij de Hoge Raad. Voor de vervolging van deze
medeverdachten is immers geen last van de regering of Tweede Kamer vereist.
Omdat in de voorgestelde nieuwe procedure de vervolging van medeverdachten echter niet langer
in eerste en enige aanleg bij de Hoge Raad (maar conform het reguliere strafprocesrecht in eerste
aanleg bij de rechtbank) plaatsvindt, zal een beklag over het niet-vervolgen van deze
medeverdachten volgens de regels van artikel 12 e.v. Sv moeten worden behandeld en is artikel
13a Sv ten aanzien van die groep niet langer van toepassing. Gelet op het voorgaande wordt dan
ook voorgesteld om artikel 13a Sv te laten vervallen.
Artikel III, onderdeel B

Voor de toelichting op de wijziging van artikel 162 Sv wordt verwezen naar de artikelsgewijze
toelichting bij het voorgestelde artikel 485a Sv.
Artikel III, onderdelen C tot en met E

Deze onderdelen hebben betrekking op de mogelijkheid tot herziening (Titel VIII van het Derde
Boek) van arresten die in eerste aanleg door de Hoge Raad zijn gewezen. Met het oog op de
wetssystematiek is ervoor gekozen deze wijzigingen door te voeren in Titel VIII van het Derde
Boek die ziet op de herziening, en niet in Titel I van het Vierde Boek, die ziet op de bijzondere
procedure met betrekking tot Kamerleden en bewindspersonen.
Het voorgestelde artikel C heeft betrekking op de onpartijdigheid van de procureur-generaal, de
plaatsvervangend procureur-generaal en advocaten-generaal in herzieningszaken. Met name in
de regeling betreffende de herziening ten voordele (de artikelen 457 tot en met 482 Sv) zijn
belangrijke taken en bevoegdheden aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad toegekend.
Omdat laatstgenoemde echter eveneens is belast met de opsporing en vervolging van
ambtsmisdrijven gepleegd door Kamerleden en bewindspersonen, wordt in onderdeel C geregeld
dat zijn wettelijke bevoegdheden in daarmee samenhangende herzieningsprocedures kunnen
worden uitgevoerd door de plaatsvervangend procureur-generaal of een advocaat-generaal.
Hierbij is aansluiting gezocht bij het bestaande artikel 464a Sv, dat reeds een
vervangingssystematiek bevat voor de situatie dat de procureur-generaal in de fase van cassatie
(Titel III van het Derde Boek) bevoegdheden had uitgeoefend met betrekking tot de uitspraak waar
de herzieningsaanvraag op ziet. Ook wordt het eerste lid van artikel 464a Sv van overeenkomstige
toepassing verklaard. Hiermee wordt gewaarborgd dat de Hoge Raad bij de beslissing op de

126

herzieningsaanvraag is samengesteld uit raadsheren die niet betrokken zijn geweest bij de
oorspronkelijke einduitspraak van de Hoge Raad.
Indien in voorkomende gevallen een verzoek om herziening ten voordele of ten nadele gegrond
wordt geacht, wordt de zaak naar huidig recht verwezen naar de terechtzitting van de Hoge Raad
indien die herzieningsaanvraag betrekking had op een onherroepelijke uitspraak die door de Hoge
Raad in eerste aanleg is gewezen (artikel 471, tweede lid, Sv, artikel 482h, eerste lid, Sv).
Ingevolge het gewijzigde artikel 477, eerste lid, en artikel 482h, tweede lid, Sv oordeelt de Hoge
Raad in dat geval met zeven raadsheren (onderdeel E). Tegen de beslissingen van de Hoge Raad
is geen beroep of bezwaar toegelaten (artikel 477, tweede lid, en artikel 482h, derde lid, Sv). Gelet
op het feit dat verwezen wordt naar de terechtzitting van de Hoge Raad wordt in onderdeel D,
voorgesteld dat niet het gerechtshof, maar de Hoge Raad bevoegd is om op grond van artikel 473,
eerste lid, tweede zin in voorkomende gevallen een bevel tot gevangenhouding te schorsen of op
te heffen.
Artikel III, onderdeel F

In dit onderdeel wordt de eerste titel van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering
opnieuw vastgesteld. Uit de algemene bewoordingen van het huidige opschrift van deze titel
(Strafvordering ter zake van strafbare feiten waarvan de Hooge Raad in eersten aanleg kennis
neemt) kan worden afgeleid dat deze titel oorspronkelijk meer strafbare feiten bestreek dan enkel
ambtsmisdrijven gepleegd door leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen.265
Dit is inderdaad het geval: in het wetsvoorstel tot invoering van het huidige Wetboek van
Strafvordering bestreek deze titel ook de berechting van de misdrijven zeeroof en kaapvaart, die
eveneens in eerste en enige aanleg plaatsvond bij de Hoge Raad.266 Sinds het vervallen van de
bijzondere bepalingen ten aanzien van zeeroof en kaapvaart met ingang van 12 april 1967 heeft
de eerste titel van het Vierde Boek enkel nog betrekking op ambtsmisdrijven gepleegd door
Kamerleden en bewindspersonen.267 Gelet op het voorgaande wordt voorgesteld dit ook
uitdrukkelijk in het opschrift van deze titel tot uiting te brengen.
De voorgestelde herziene eerste titel van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering
bevat bijzondere regels voor de opsporing, vervolging en berechting van ambtsmisdrijven begaan
door leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen. De opsporing en vervolging
vinden plaats onder leiding en verantwoordelijkheid van de procureur-generaal bij de Hoge Raad.
Op grond van artikel 119 Gw vindt de berechting plaats door de Hoge Raad en kan vervolging
enkel worden ingesteld indien de Tweede Kamer of de regering een daartoe strekkende opdracht
heeft gegeven.
In het navolgende zullen de verschillende artikelen uit de opnieuw vastgestelde eerste titel
afzonderlijk worden toegelicht.
Artikel 483

Eerste lid
Het voorgestelde eerste lid bepaalt dat deze titel van toepassing is op de opsporing, vervolging en
berechting van ambtsmisdrijven die zijn begaan door leden van de Staten-Generaal, ministers of
staatssecretarissen. Het toepassingsbereik van deze titel is daarmee beperkt tot een afgebakende
265

Met het oog op de leesbaarheid wordt deze kring van personen in het vervolg aangeduid als ‘Kamerleden en
bewindspersonen’.
266
Bijlagen Handelingen II 1913/14, 286, nrs. 1 en 2.
267
Wet van 15 januari 1921, Stb. 1921, 14.

127

categorie personen (Kamerleden en bewindspersonen) en een afgebakende categorie strafbare
feiten (ambtsmisdrijven als bedoeld in het eerste lid). Hieruit volgt dat indien Kamerleden en
bewindspersonen verdacht worden van andere strafbare feiten, de bijzondere bepalingen uit deze
titel niet van toepassing zijn en de opsporing, vervolging en berechting plaatsvinden
overeenkomstig de normale procedurele voorschriften van het Wetboek van Strafvordering.
Uit deze afbakening volgt tevens dat opsporing, vervolging en berechting ten aanzien van
eventuele medeverdachten, niet zijnde Kamerleden of bewindspersonen, eveneens niet
overeenkomstig de voorgestelde bijzondere bepalingen, maar overeenkomstig de normale
procedurele voorschriften in het Wetboek van Strafvordering plaatsvinden. In de praktijk kan zich
de situatie voordoen dat gedurende het opsporingsonderzoek waarbij een Kamerlid of een
bewindspersoon als verdachte van een ambtsmisdrijf is aangemerkt er medeverdachten in beeld
komen op wie de bijzondere procedure van deze titel niet van toepassing is (zie ook de
artikelsgewijze toelichting bij artikel 485c, zesde lid). Deze medeverdachten staan vervolgens in
eerste aanleg overeenkomstig de normale procedure van het Wetboek van Strafvordering terecht
bij de rechtbank.
Andersom kan zich de situatie voordoen dat in een lopend regulier opsporingsonderzoek een
verdenking rijst jegens een Kamerlid of een bewindspersoon met betrekking tot een gepleegd
ambtsmisdrijf. In voorkomend geval dient de verantwoordelijke officier van justitie op grond van het
nieuw voorgestelde artikel 162, derde lid, Sv, aangifte van dit ambtsdelict te doen bij de procureurgeneraal bij de Hoge Raad. De procureur-generaal is vervolgens overeenkomstig de bepalingen
van deze titel verantwoordelijk voor het opsporingsonderzoek dat eventueel wordt ingesteld naar
aanleiding van de jegens deze verdachte gerezen verdenking.

Tweede lid
Uitgangspunt voor de opsporing, vervolging en berechting van ambtsmisdrijven gepleegd door
Kamerleden en bewindspersonen is dat, afgezien van de bijzondere regels over het forum waar de
berechting plaatsvindt en de wijze waarop een vervolgingsbeslissing wordt genomen, zoveel
mogelijk de regels van het reguliere strafprocesrecht van toepassing zijn. Dit uitgangspunt wordt in
het tweede lid tot uitdrukking gebracht door te bepalen dat de opsporing, vervolging en berechting
plaatsvinden overeenkomstig de regels die gelden ten aanzien van de opsporing van strafbare
feiten waarvan de rechtbank in eerste aanleg kennisneemt, tenzij in deze titel anders is bepaald.
Artikel 484

Eerste lid
In het huidige artikel 4, eerste lid, Wmv is bepaald dat leden van de Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen wegens ambtsdelicten – ook na hun aftreden – terechtstaan voor de Hoge
Raad. Gelet op de intrekking van de Wmv wordt voorgesteld deze bepaling over te hevelen naar
het Wetboek van Strafvordering. De kring van personen voor wie dit forum privilegiatum geldt, is
ongewijzigd ten opzichte van de huidige Wmv.

Tweede en derde lid
Het voorgestelde tweede en derde lid bevatten enkele technische voorzieningen met het oog op
de berechting in eerste en enige aanleg door de Hoge Raad. Zo wordt in het tweede lid
voorgesteld dat de Hoge Raad ambtshalve of op vordering van de procureur-generaal een
raadsheer-commissaris kan benoemen die in de bijzondere procedure de positie inneemt die in

128

het reguliere strafproces bij de rechtbank aan de rechter-commissaris is toegekend.
Omdat de berechting op grond van deze titel niet door de rechtbank, maar door de Hoge Raad
plaatsvindt, is in het voorgestelde derde lid opgenomen dat alle bepalingen in het Wetboek van
Strafvordering die betrekking hebben op de rechtbank, de rechter-commissaris en de griffier voor
de toepassing van deze titel worden geacht betrekking te hebben op respectievelijk de Hoge
Raad, de raadsheer-commissaris bij de Hoge Raad en de griffier van de Hoge Raad. De
berechting van ambtsmisdrijven door de Hoge Raad vindt daardoor zoveel mogelijk plaats op
dezelfde wijze als de reguliere berechting van misdrijven in eerste aanleg door de rechtbank.

Vierde en vijfde lid
Het komt vanuit proceseconomisch oogpunt wenselijk voor erin te voorzien dat alle wettelijke
bevoegdheden van de rechter-commissaris bij de rechtbank die op grond van het derde lid door de
raadsheer-commissaris kunnen worden uitgeoefend in opdracht van de raadsheer-commissaris bij
de Hoge Raad of op vordering van de procureur-generaal bij de Hoge Raad ook kunnen worden
uitgeoefend door de reguliere rechter-commissaris bij de rechtbank. De inzet van de rechtercommissaris zal in de praktijk verschillend kunnen uitpakken, afhankelijk van de aard van het
opsporingsonderzoek dat wordt verricht. In algemene zin is daarbij de verwachting dat naarmate
het opsporingsonderzoek omvangrijker is, vaker een rechter-commissaris bij de (verschillende)
rechtbank(en) zal worden ingeschakeld. Hierbij kan worden gedacht aan opsporingsonderzoek
naar meerdere verdachten of opsporingsonderzoek naar meerdere strafbare feiten. Ook in geval
de feiten over een langere periode zijn gepleegd (bijvoorbeeld een gehele kabinetsperiode) of
wanneer opsporingsonderzoek in het buitenland dient plaats te vinden, ligt het in de rede dat een
beroep wordt gedaan op de rechter-commissaris voor het (doen) verrichten van
onderzoekshandelingen. In dergelijke omvangrijke opsporingsonderzoeken ligt het eveneens voor
de hand dat de procureur-generaal de uitvoering van onderzoekshandelingen vaker zal opdragen
aan de onder zijn verantwoordelijkheid opererende officieren van justitie uit het onderzoeksteam.
Indien toepassing wordt gegeven aan het vierde lid kunnen vorderingen gericht aan de rechtercommissaris bij de rechtbank zowel door de procureur-generaal zelf als door een onder zijn
verantwoordelijkheid opererende officier van justitie worden ingediend.
Artikel 485

Eerste en tweede lid
In afwijking van de normale procedure op grond van het Wetboek van Strafvordering is niet de
officier van justitie maar de procureur-generaal bij de Hoge Raad verantwoordelijk voor de
opsporing en vervolging in geval van een verdenking van ambtsmisdrijven gepleegd door
Kamerleden en bewindspersonen. Met het oog hierop is in het voorgestelde tweede lid van artikel
485 bepaald dat al hetgeen in het eerste tot en met het vijfde boek van Wetboek van
Strafvordering is bepaald ten aanzien van de officier van justitie, mede geldt ten aanzien van de
procureur-generaal bij de Hoge Raad, behoudens enkele hierna te bespreken uitzonderingen.
Hierdoor kan de procureur-generaal ten behoeve van de opsporing onder meer de strafvorderlijke
bevoegdheden aanwenden die elders in het Wetboek van Strafvordering aan de officier van justitie
zijn toegekend. Gedurende het opsporingsonderzoek kan de procureur-generaal zich laten
bijstaan door een onderzoeksteam dat bestaat uit officieren van justitie, hulpofficieren van justitie
en opsporingsambtenaren. Dit onderzoeksteam wordt nader toegelicht in de artikelsgewijze
toelichting bij het voorgestelde artikel 485b Sv.

129

In het voorgestelde tweede lid is een aantal bepalingen uitgezonderd van de medegelding ten
aanzien van de procureur-generaal. Het gaat daarbij om specifieke bepalingen die naar hun aard
ongeschikt zijn om mede betrekking te hebben op de procureur-generaal (artikelen 9, 10 en 148
tot en met 149 Sv).

Derde lid
In reguliere strafzaken is het op grond van het opportuniteitsbeginsel aan het openbaar ministerie
om naar aanleiding van een opsporingsonderzoek te beslissen of strafrechtelijke vervolging
aangewezen is (artikel 167 Sv). Is dit het geval, dan beslist het openbaar ministerie ter zake van
welke feiten wordt vervolgd en op welke wijze vervolging plaatsvindt. In de bijzondere procedure
voor de vervolging van ambtsmisdrijven gepleegd door Kamerleden en bewindspersonen is op
grond van artikel 119 Gw de bevoegdheid tot het nemen van de vervolgingsbeslissing niet
toegekend aan het openbaar ministerie, maar aan de Tweede Kamer en de regering. Daarom is in
het voorgestelde derde lid bepaald dat de procureur-generaal uitsluitend vervolging kan instellen
op grond van een daartoe strekkende opdracht van de Tweede Kamer of de regering. Voor een
nadere toelichting op de inhoud en de totstandkoming van deze vervolgingsopdracht wordt
verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikelen 485d, derde lid en 485e.
Artikel 485a en artikel III, onderdeel B

In de voorgestelde procedure zijn er drie manieren waarop een opsporingsonderzoek ten aanzien
van ambtsmisdrijven gepleegd door Kamerleden of bewindspersonen, kan aanvangen. Allereerst
wordt voorgesteld dat de procureur-generaal ambtshalve een opsporingsonderzoek moet kunnen
instellen wanneer hij kennis krijgt van een dergelijk ambtsmisdrijf. Daarnaast kan het
opsporingsonderzoek worden ingesteld indien de procureur-generaal een daartoe strekkende
opdracht ontvangt van de regering of van de Tweede Kamer.

Eerste lid
Om ambtshalve een opsporingsonderzoek te kunnen instellen, is van belang dat aangiften van
ambtsmisdrijven tegen Kamerleden en bewindspersonen ter kennis van de procureur-generaal
worden gebracht. Met het oog hierop wordt voorgesteld artikel 162 Sv te wijzigen. Thans regelt dit
artikel – kort samengevat – dat openbare colleges en ambtenaren die kennis krijgen van een
ambtsmisdrijf verplicht zijn daarvan aangifte te doen bij een (hulp)officier van justitie. Ook zijn zij
verplicht ‘tot de zaak betrekkelijke stukken’ aan laatstgenoemde af te geven (volledigheidshalve
wordt opgemerkt dat het hier stukken in zowel fysieke als digitale vorm betreft). Gelet op het
voorgaande wordt voorgesteld in het eerste tot en met derde lid van dit artikel te bepalen dat de
hierboven omschreven verplichte aangifte moet worden gedaan bij de procureur-generaal bij de
Hoge Raad indien het misdrijf een van de ambtsmisdrijven betreft waarop de bijzondere procedure
voor Kamerleden en bewindspersonen van toepassing is. De voorgestelde leden vijf tot en met
negen zijn, afgezien van de noodzakelijke aanpassing van verwijzingen, tekstueel ongewijzigd ten
opzichte van de huidige leden drie tot en met zeven.
De voorgestelde aanpassing van artikel 162 Sv ondervangt eveneens de situatie dat aangiften
tegen Kamerleden of bewindslieden wegens ambtsmisdrijven abusievelijk worden gedaan bij het
openbaar ministerie of bij de politie, bijvoorbeeld omdat de aangever zich niet bewust was van het
feit dat de aangifte diende te worden gedaan bij de procureur-generaal bij de Hoge Raad. In
voorkomend geval is het openbaar ministerie of de politie verplicht om deze aangifte (inclusief
stukken) door te zenden naar de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Er is in dat geval sprake
van een situatie als bedoeld in artikel 162, eerste lid, Sv: openbare colleges en ambtenaren die in

130

de uitoefening van hun bediening kennis krijgen van een misdrijf met de opsporing waarvan zij niet
zijn belast. Ingevolge het nieuw voorgestelde derde lid bestaat dan de verplichting om de aangifte,
en de daarmee samenhangende stukken, door te zenden aan de procureur-generaal bij de Hoge
Raad.
Na ontvangst van de aangifte onderzoekt de procureur-generaal of hij aanleiding ziet om
ambtshalve een opsporingsonderzoek in te stellen. Op vergelijkbare wijze als geregeld in het
bestaande protocol voor de behandeling van dergelijke aangiften (Stcrt 2018, 3803) gaat de
procureur-generaal na of inderdaad sprake is van een aangifte, dat wil zeggen een melding van
concrete feiten en omstandigheden die de verdenking van een bepaald strafbaar feit opleveren,
dan wel sprake is van uitingen van onvrede ten aanzien van de betrokken parlementariër of
bewindspersoon. Indien inderdaad sprake is van een aangifte, beoordeelt de procureur-generaal
of deze betrekking heeft op een ambtsdelict ter zake waarvan hij met de opsporing is belast. Is dit
niet het geval, dan zal de procureur-generaal de aangifte doorsturen naar de bevoegde officier van
justitie. Is dit wel het geval, dan beoordeelt de procureur-generaal of er genoeg
aanknopingspunten bestaan om een opsporingsonderzoek in te stellen.

Tweede lid
Zoals eerder aangegeven is de procureur-generaal verplicht een opsporingsonderzoek in te stellen
wanneer hij een daartoe strekkende opdracht heeft ontvangen van de regering of de Tweede
Kamer. Omdat deze organen op grond van artikel 119 Gw de bevoegdheid hebben om een
opdracht tot vervolging van Kamerleden en bewindspersonen te geven, ligt het in de rede dat deze
organen ieder zelfstandig de procureur-generaal kunnen opdragen om een opsporingsonderzoek
in te stellen.
De opdracht tot het instellen van het opsporingsonderzoek dient in ieder geval een zo nauwkeurig
mogelijke omschrijving te bevatten van de feiten waarop het opsporingsonderzoek betrekking dient
te hebben. Het doel hiervan is dat de procureur-generaal zo gericht mogelijk de feiten kan
onderzoeken ten aanzien waarvan een vervolgingsopdracht in overweging zou kunnen worden
genomen. Ook kan de opdrachtgever ervoor kiezen om in de opdracht concrete verdachten te
noemen. Dit laatste is echter niet verplicht. Aldus kan ook een onderzoeksopdracht aan de
procureur-generaal worden gegeven wanneer er nog geen concrete verdachte in beeld is.268
Tezamen met de opdracht tot instelling van het opsporingsonderzoek kunnen ook eventuele
relevante stukken door de regering of de Tweede Kamer aan de procureur-generaal worden
toegezonden.
Ook wanneer door de regering of de Tweede Kamer een onderzoeksopdracht is gegeven, wordt
het opsporingsonderzoek door de procureur-generaal onafhankelijk verricht. Hieruit volgt onder
meer dat procureur-generaal gedurende de feitelijke uitvoering van het opsporingsonderzoek de
reikwijdte van het opsporingsonderzoek kan uitbreiden. Hiervan kan bijvoorbeeld sprake zijn indien
gedurende het onderzoek verdenkingen jegens niet eerder bekende verdachten rijzen of indien
verdenkingen ten aanzien van meer feiten rijzen dan enkel de feiten die in de onderzoeksopdracht
werden genoemd.

Derde lid
De procureur-generaal dient op grond van het voorgestelde derde lid de regering (in de persoon
van de minister van Justitie en Veiligheid) en de Tweede Kamer onmiddellijk te berichten over de
268

Vgl. het rapport van de Commissie-Schouten, waarbij eveneens geen concrete verdachte in beeld was
(Kamerstukken II 2015/16, 34340, nr. 2).

131

instelling van een opsporingsonderzoek. Deze informatieverplichting geldt zowel indien de
procureur-generaal ambtshalve een opsporingsonderzoek start alsook wanneer hij dit doet op
grond van een opdracht van de regering of de Tweede Kamer. In het belang van het onderzoek
kan de procureur-generaal bij zijn mededeling concrete gegevens over de aard van de verdenking
of de personalia van de verdachte achterwege laten. Als de regering of de Tweede Kamer met het
oog op een eventuele opdracht het onderzoek te beëindigen deze informatie toch wenst, zal de
procureur-generaal deze gegevens alsnog verstrekken.
Artikel 485b

Eerste tot en met vierde lid
Uit het voorgestelde artikel 485b, eerste lid, volgt dat de procureur-generaal bij de Hoge Raad
verantwoordelijk is voor de opsporing van ambtsmisdrijven gepleegd door Kamerleden en
bewindspersonen. Als verantwoordelijke heeft hij tevens de leiding over het opsporingsonderzoek.
Zoals reeds in de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde tweede lid van artikel 485a Sv is
opgemerkt, volgt hieruit tevens dat de procureur-generaal de reikwijdte van een aan hem
opgedragen opsporingsonderzoek kan verbreden indien hij daartoe aanleiding ziet.
Bij de feitelijke uitvoering van het opsporingsonderzoek kan de procureur-generaal, naar analogie
van het nader onderzoek naar een mogelijke grond voor herziening als bedoeld in artikel 463 Sv,
zich laten bijstaan door een onderzoeksteam. Van dit onderzoeksteam kunnen ambtenaren van de
politie en ambtenaren van het openbaar ministerie (onder wie officieren van justitie) deel uitmaken.
De mogelijkheid om bijstand van het onderzoeksteam aan te wenden, verzekert de procureurgeneraal ervan dat in alle zaken het noodzakelijke opsporingsonderzoek kan worden verricht.
De redactie van het derde en vierde lid is gebaseerd op het vergelijkbare derde en vierde lid van
artikel 463 Sv. De procureur-generaal bij de Hoge Raad kan het College van procureurs-generaal
verzoeken om bijstand bij de instelling van het onderzoeksteam. De leden van het
onderzoeksteam worden door de procureur-generaal benoemd. Omdat de werkzaamheden van
het onderzoeksteam onder leiding en verantwoordelijkheid van de procureur-generaal
plaatsvinden, kan laatstgenoemde daartoe de nodige bevelen geven aan leden van het
onderzoeksteam.

Vijfde lid
In het voorgestelde vijfde lid is bepaald dat opsporingsambtenaren, hulpofficieren en officieren van
justitie de bevoegdheden die op grond van het reguliere strafprocesrecht aan hen toekomen,
uitsluitend uitoefenen voor zover zij deel uitmaken van het onderzoeksteam. Dit derde lid bakent
tezamen met het voorgestelde artikel 485a, tweede lid, Sv, af welke personen bevoegd zijn om
(opsporings)bevoegdheden uit te oefenen in opsporingsonderzoeken naar ambtsmisdrijven,
gepleegd door Kamerleden of bewindspersonen.
In tegenstelling tot reguliere opsporingsonderzoeken staan opsporingsonderzoeken op grond van
deze titel onder leiding en verantwoordelijkheid van de procureur-generaal. Met het oog hierop is
op grond van het voorgestelde artikel 485, tweede lid, Sv, de positie van de procureur-generaal
gelijk aan de positie die de officier van justitie inneemt in reguliere opsporingsonderzoeken.
Gelet op de regie en verantwoordelijkheid van de procureur-generaal en gelet op de gevoeligheid
van de onder zijn leiding staande opsporingsonderzoeken wordt voorgesteld dat niet alle
opsporingsambtenaren en (hulp)officieren van justitie in voorkomende gevallen

132

opsporingsbevoegdheden kunnen uitoefenen, maar enkel die personen die deel uitmaken van het
door de procureur-generaal in te stellen onderzoeksteam.

Zesde lid
In de praktijk kan het voorkomen dat de procureur-generaal gedurende het opsporingsonderzoek
naar ambtsmisdrijven stuit op ambtsmisdrijven die zijn gepleegd door derden, niet zijnde
Kamerleden of bewindspersonen of op andere strafbare feiten dan ambtsmisdrijven. Dit roept de
vraag op hoe de procureur-generaal in een dergelijke situatie moet handelen, nu laatstgenoemde
enkel belast is met de opsporing van ambtsmisdrijven gepleegd door Kamerleden en
bewindspersonen. In voorkomende gevallen dient de procureur-generaal overleg te voeren met de
bevoegde officier van justitie. Daarbij kan worden besloten het opsporingsonderzoek te splitsen en
het onderzoek ten aanzien van deze andere personen en/of feiten geheel of gedeeltelijk over te
dragen aan de bevoegde officier van justitie. Ook kunnen afspraken worden gemaakt over de
uitwisseling van informatie, bijvoorbeeld indien de resultaten van bepaalde
onderzoekshandelingen zowel relevant zijn voor het door de procureur-generaal uitgevoerde
opsporingsonderzoek, als voor het reguliere opsporingsonderzoek dat door de officier van justitie
wordt uitgevoerd.

Zevende lid
Op vergelijkbare wijze als ingeval van het zesde lid kan het eveneens voorkomen dat de
procureur-generaal gedurende het opsporingsonderzoek stuit op mogelijke andere
ambtsmisdrijven die door het Kamerlid of de bewindspersoon in kwestie zijn gepleegd. Ook kan
het voorkomen dat – naast het Kamerlid of de bewindspersoon wiens gedragingen aanleiding
vormden voor het opsporingsonderzoek – er verdenkingen tegen andere Kamerleden of
bewindspersonen rijzen. In voorkomende gevallen dient de procureur-generaal de Tweede Kamer
en de regering hierover te informeren met het oog op de bevoegdheid van de Tweede Kamer en
de regering om overeenkomstig artikel 485c te interveniëren. Deze informatieplicht laat onverlet
dat de procureur-generaal op grond van zijn ambtshalve opsporingsbevoegdheid (artikel 485a,
eerste lid, Sv) zelfstandig kan besluiten om de reikwijdte van het onderzoek uit te breiden naar
deze nieuwe feiten/personen. Indien de procureur-generaal voornemens is het
opsporingsonderzoek naar deze nieuwe feiten en/of personen uit te breiden, dient hij daarvan
melding te maken in een bericht aan de Tweede Kamer en de regering. Ook hier kan de procureurgeneraal, zoals opgemerkt in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 485a, derde lid, Sv, in het
belang van het onderzoek bepaalde gegevens over de aard van de verdenking of de persoon van
de nieuwe verdachte niet vermelden, met eveneens de bevoegdheid van de regering en de
Tweede Kamer die gegevens alsnog te vragen.

Achtste lid
De artikelen 127 en 128 van de Wet op de rechterlijke organisatie geven de minister van Justitie
en Veiligheid de bevoegdheid om algemene en bijzondere aanwijzingen te geven betreffende de
taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie. De achtergrond van deze bevoegdheid is
gelegen in de ministeriële verantwoordelijkheid die de minister van Justitie en Veiligheid draagt
voor het openbaar ministerie. Bij de opsporing en vervolging van ambtsmisdrijven gepleegd door
Kamerleden en bewindspersonen hebben alleen de regering en de Tweede Kamer de
bevoegdheid opdrachten te geven over de opsporing en de vervolging en dat brengt mee dat
bevoegdheid van de minister van Justitie en Veiligheid aanwijzingen te geven vervalt.

133

Artikel 485c

Eerste lid
De procureur-generaal kan ambtshalve een opsporingsonderzoek instellen, maar kan op grond
van artikel 119 Gw niet ambtshalve tot vervolging overgaan. Daarom ligt het in de rede aan de
regering en de Tweede Kamer de bevoegdheid toe te kennen om in gezamenlijkheid de procureurgeneraal op te dragen het opsporingsonderzoek te beëindigen, bijvoorbeeld indien zij wegens
bijzondere omstandigheden gezamenlijk van mening zijn dat de strafrechtelijke vervolging van de
betrokken parlementariër of bewindspersoon niet haalbaar of niet opportuun is. Het ligt in de rede
dat de regering en de Tweede Kamer terughoudendheid betrachten bij het aanwenden van deze
bevoegdheid, nu uit het lopende opsporingsonderzoek feiten en omstandigheden kunnen blijken
die aanleiding kunnen vormen om toch een beslissing tot het opdragen van vervolging te
overwegen.

Tweede tot en met vierde lid
Op grond van het eerste lid is de procureur-generaal verplicht een lopend opsporingsonderzoek te
beëindigen naar aanleiding van een daartoe strekkende opdracht die door de Tweede Kamer en
de regering gezamenlijk wordt gegeven. Indien de procureur-generaal enkel van de Tweede
Kamer of enkel van de regering een dergelijke opdracht ontvangt, dient de procureur-generaal
binnen twee weken na kennisneming van de opdracht het gevoelen van respectievelijk de regering
of de Tweede Kamer hierover in te winnen. Deze dienen vervolgens op grond van het derde lid
binnen een maand aan de Hoge Raad kenbaar te maken of zij eveneens wensen dat het
opsporingsonderzoek wordt beëindigd. Is dat het geval, dan dient de procureur-generaal het
opsporingsonderzoek onmiddellijk te beëindigen. Indien de regering of de Tweede Kamer wenst
dat het opsporingsonderzoek wordt voortgezet, zal de procureur-generaal het
opsporingsonderzoek niet voortijdig beëindigen. Een lopend opsporingsonderzoek kan dan ook
enkel door een gezamenlijke opdracht van de regering en de Tweede Kamer voortijdig worden
beëindigd. In het vierde lid is voorzien in de situatie dat de regering of de Tweede Kamer niet tijdig
haar gevoelen over de opdracht tot beëindiging van het opsporingsonderzoek kenbaar maakt. In
voorkomend geval vervolgt de procureur-generaal het opsporingsonderzoek, nu enkel tot
beëindiging van het opsporingsverzoek wordt overgegaan indien zowel de regering als de Tweede
Kamer daartoe opdracht geven (artikel 485c, eerste lid, Sv).

Vijfde lid
Met het oog op de transparantie wordt voorgesteld iedere opdracht tot beëindiging van het
opsporingsonderzoek alsook ieder bericht waarin de wens wordt geuit het opsporingsonderzoek
voort te zetten, onmiddellijk te publiceren in de Staatscourant. Op deze manier is het voor eenieder
kenbaar wanneer de Tweede Kamer en/of de regering interveniëren in een lopend
opsporingsonderzoek.
Artikel 485d

Eerste lid
In het voorgestelde eerste lid worden enkele termijnen voor de duur van het opsporingsonderzoek
geregeld. Deze termijnen hebben als doel Kamerleden en bewindspersonen niet langer dan
noodzakelijk het middelpunt te laten zijn van de politieke opschudding die een onderzoek wegens
de verdenking van gepleegde ambtsmisdrijven teweeg kan brengen.

134

Als peildatum voor de aanvang van deze termijnen geldt de dag waarop de procureur-generaal
overeenkomstig het voorgestelde artikel 485a, derde lid, de regering en Tweede Kamer informeert
over de start van het opsporingsonderzoek. In beginsel dient de procureur-generaal een ingesteld
opsporingsonderzoek binnen drie maanden af te ronden, met een eenmalige
verlengingsmogelijkheid van drie maanden. Is het onderzoek na verlenging nog niet voltooid, dan
kan de Hoge Raad deze termijn op vordering van de procureur-generaal telkens met ten hoogste
drie maanden verlengen indien het belang van het onderzoek dit dringend vordert. Of hiervan
sprake is, zal mede afhangen van de aard van het opsporingsonderzoek dat wordt uitgevoerd.
Daarbij dient onder meer te worden gekeken naar de reikwijdte van het opsporingsonderzoek.
Naarmate dit onderzoek groter en complexer is, zal het belang van het onderzoek eerder de
verlenging van termijnen dringend vorderen. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een
omvangrijk corruptieonderzoek waarbij opsporingshandelingen in verschillende landen moeten
worden verricht. In een dergelijk geval zal het onderzoek veelal niet binnen de wettelijk
voorgeschreven termijnen kunnen worden verricht en zal verlenging geboden zijn.

Tweede lid
Het sluitstuk van de opsporingsfase wordt gevormd door het moment waarop de procureurgeneraal de regering en de Tweede Kamer bericht over de afronding van het
opsporingsonderzoek. Dit moment is een kantelpunt in de procedure, waarin het zwaartepunt
verschuift van het opsporingsonderzoek door de procureur-generaal, naar de mogelijke
vervolgingsbeslissing door de regering en/of de Tweede Kamer. Met het oog op een eventueel te
geven vervolgingsopdracht doet de procureur-generaal niet enkel mededeling van de afronding
van het opsporingsonderzoek, maar stuurt hij aan de regering en de Tweede Kamer een verslag
waarin de bevindingen van het opsporingsonderzoek worden samengevat. Daarbij worden de
regering en de Tweede Kamer in de gelegenheid gesteld om desgewenst kennis te nemen van de
processtukken.
Indien dit op grond van het verrichte opsporingsonderzoek mogelijk is, doet de procureur-generaal
in het verslag van het opsporingsonderzoek tevens opgave van alle feiten ter zake waarvan naar
zijn oordeel vervolging kan plaatsvinden. De opgave van feiten betreft enkel een inschatting van
de (juridische) haalbaarheid van de vervolging. De procureur-generaal laat zich hierbij niet uit over
de wenselijkheid van de mogelijk in te stellen vervolging: die afweging is aan de regering en aan
de Tweede Kamer. Deze opgave van feiten kan behulpzaam zijn voor de regering en de Tweede
Kamer bij het formuleren van een eventuele opdracht tot vervolging.
Daarnaast wordt voorgesteld om tegelijk met de regering en de Tweede Kamer ook de
verdachte(n) in kwestie in kennis te stellen van de afronding van het opsporingsonderzoek. Ook
het onderzoeksverslag en de opgave van feiten worden aan de verdachte verstrekt. Daarnaast zijn
de reguliere voorschriften met betrekking tot de kennisneming van processtukken door de
verdachte onverkort van toepassing. Dit betekent dat de verdachte op grond van artikel 30 Sv
kennis kan nemen van de processtukken.

Derde lid
Nadat de procureur-generaal de regering en de Tweede Kamer overeenkomstig het tweede lid
heeft bericht over de sluiting van het opsporingsonderzoek, beslissen de regering en de Tweede
Kamer ieder afzonderlijk over het al dan niet geven van een opdracht tot vervolging aan de
procureur-generaal bij de Hoge Raad. Teneinde te voorkomen dat gedurende een te lange tijd
onzekerheid bestaat over een mogelijke vervolgingsbeslissing, wordt voorgesteld dat de regering
en de Tweede Kamer binnen drie maanden na ontvangst van het bericht over de sluiting van het

135

opsporingsonderzoek een beslissing nemen over het al dan niet geven van een opdracht tot
vervolging of het geven van een opdracht tot het verrichten van nader onderzoek (zie de
artikelsgewijze toelichting bij het vierde lid). Ook indien de Tweede Kamer en/of de regering
besluiten geen opdracht tot vervolging te geven, dienen zij de procureur-generaal over hun
beslissing te informeren.
Uit artikel 119 Gw volgt dat een opdracht tot vervolging van een Kamerlid of bewindspersoon
wegens ambtsmisdrijven enkel bij koninklijk besluit of bij besluit van de Tweede Kamer kan
worden gegeven. De ambtshalve bevoegdheid van de procureur-generaal is in de bijzondere
procedure beperkt tot de instelling van een opsporingsonderzoek, de procureur-generaal kan niet
zelfstandig tot vervolging overgaan. Na de sluiting van het opsporingsonderzoek is het dan ook
aan de regering en de Tweede Kamer om te bezien of vervolging opportuun is.
De huidige Wmv bevat verschillende gedetailleerde procedurele voorschriften over de wijze
waarop een dergelijke vervolgingsopdracht tot stand komt, zowel ingeval de vervolgingsopdracht
wordt gegeven door de regering (de artikelen 5 en 6 Wmv) als ingeval de opdracht wordt gegeven
door de Tweede Kamer (artikelen 7 tot en met 19 Wmv). Het merendeel van deze bepalingen
betreft de wijze van onderzoek door de Tweede Kamer. Deze bepalingen worden vervangen door
de regeling van het opsporingsonderzoek en de beëindiging daarvan in de voorgestelde artikelen
483 tot en met 485f Sv. De in de artikelen 5 en 18 Wmv neergelegde regeling van de opdracht tot
vervolging door de procureur-generaal bij de Hoge Raad keert terug in het voorgestelde derde lid
van artikel 485d Sv en artikel 485e Sv. Voorgesteld wordt de in artikel 18 eerste lid Wmv
voorgeschreven toetsing van de aangeklaagde feiten aan het recht, de billijkheid, de zedelijkheid
en het staatsbelang niet langer in de wet op te nemen. Aan de regeling dat een bevel tot
vervolging uitsluitend door de regering of de Tweede Kamer kan worden gegeven ligt ten
grondslag dat daarvan om opportuniteitsredenen kan worden afgezien en de in artikel 18, eerste
lid, Wmv geeft daar op een niet in alle opzichten eigentijdse wijze uitwerking aan. Dit betekent dat
het aan de regering en de Tweede Kamer zelf is om – indien zij dit wenselijk achten – procedurele
voorschriften vast te stellen over de wijze waarop een vervolgingsopdracht tot stand komt. Voor de
Tweede Kamer ligt het in de rede dat dergelijke voorschriften worden opgenomen in het eigen
Reglement van Orde, de regering kan in het Reglement van orde van de ministerraad nadere
voorschriften opnemen. In dit kader is van belang dat artikel 119 Gw wel vereist dat de
vervolgingsopdracht van de regering bij koninklijk besluit wordt genomen. Het ligt in de rede dat
dergelijke koninklijke besluiten door de ministerraad moeten worden aanvaard alvorens zij worden
genomen.

Vierde lid
Indien de regering of de Tweede Kamer - na door de procureur-generaal te zijn bericht over de
sluiting van het opsporingsonderzoek - van mening is dat aanvullend onderzoek noodzakelijk is,
kunnen zij een opdracht daartoe geven aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad. Gelet op het
belang om op zo kort mogelijke termijn duidelijkheid te krijgen over een mogelijke
vervolgingsopdracht, moet de opdracht tot nader onderzoek uiterlijk worden gegeven binnen drie
maanden na het bericht over de sluiting van het onderzoek (zie het derde lid). De opdracht tot het
verrichten van nader onderzoek bevat een zo nauwkeurig mogelijke omschrijving van het
onderwerp van het nader onderzoek en de wijze waarop dit moet worden ingesteld.
Voorgesteld wordt het eerste tot en met het derde lid van overeenkomstige toepassing te verklaren
op het nader onderzoek. Hierdoor zijn op het nader onderzoek dezelfde termijnen van toepassing
als ten aanzien van het oorspronkelijke opsporingsonderzoek door de procureur-generaal. Ook
wordt voorgesteld de artikelen 485b en 485c van overeenkomstige toepassing te verklaren. Hieruit
volgt onder meer dat de Tweede Kamer en de regering gezamenlijk kunnen besluiten tot

136

voortijdige beëindiging van het nader onderzoek, zoals dat ook bij het initiële opsporingsonderzoek
het geval is.
Na de sluiting van het nader onderzoek bericht de procureur-generaal de regering, de Tweede
Kamer en de verdachte op dezelfde wijze als na de sluiting van het oorspronkelijke
opsporingsonderzoek, waarna de Tweede Kamer en de regering binnen drie maanden dienen te
beslissen over het al dan niet geven van een opdracht tot vervolging, dan wel het (nogmaals)
geven van een opdracht tot het verrichten van nader onderzoek.

Vijfde lid
Het voorgestelde vijfde lid bepaalt dat indien de Tweede Kamer en de regering na de sluiting van
het opsporingsonderzoek niet tijdig een vervolgbeslissing hebben genomen (artikel 485d, derde
lid), er ter zake van dezelfde feiten niet opnieuw een opsporingsonderzoek kan worden ingesteld.
Dit geldt zowel voor de bevoegdheid van de procureur-generaal ambtshalve een
opsporingsonderzoek in te stellen, als voor de bevoegdheid van de regering en de Tweede Kamer
om een opdracht tot het instellen van een dergelijk onderzoek te geven. Deze bepaling biedt de
verdachte een met artikel 255, eerste lid, Sv vergelijkbare bescherming tegen het opnieuw starten
van een opsporingsonderzoek nadat het ingestelde onderzoek niet tot een vervolging heeft geleid.
Voor de inhoud van het begrip ‘hetzelfde feit’ wordt aangesloten bij de betekenis die in het kader
van artikel 68 van het Wetboek van Strafrecht aan dat begrip wordt toegekend.
Het verbod op het instellen van een nieuw opsporingsonderzoek geldt niet indien sprake is van
nieuwe bezwaren. Voor de definitie van ‘nieuwe bezwaren’ wordt aangesloten bij de uitleg die in
het kader van artikel 255 Sv aan dit begrip wordt gegeven. In voorkomende gevallen is voor de
instelling van een nieuw opsporingsonderzoek overeenkomstig artikel 255, vierde lid, Sv een
machtiging van de raadsheer-commissaris bij de Hoge Raad vereist.
Artikel 485e

Eerste lid
De opdracht tot vervolging dient een omschrijving te bevatten van de gedraging(en) ter zake
waarvan volgens de regering of de Tweede Kamer vervolging dient plaats te vinden. Ingeval de
opdracht tot vervolging niet specifiek benoemt voor welke strafbare feiten dient te worden
gedagvaard, kan de procureur-generaal de omschreven gedragingen vertalen naar concrete
strafbare feiten. Desgewenst kan de procureur-generaal de opdrachtgever daarbij vragen om een
nadere toelichting op de gegeven omschrijving van de te vervolgen gedraging(en).

Tweede en derde lid
In afwijking van reguliere strafzaken vindt de vervolging van Kamerleden en bewindspersonen
wegens ambtsmisdrijven uitsluitend plaats door dagvaarding van de verdachte door de procureurgeneraal. Ten aanzien van deze verdachten kunnen aldus geen andere vervolgingsmodaliteiten
zoals de strafbeschikking worden toegepast.
De dagvaarding wordt door de procureur-generaal opgesteld. Deze is bij het opstellen van de
tenlastelegging gebonden aan de opdracht tot vervolging die door de regering of de Tweede
Kamer is gegeven. Uit de gebondenheid van de procureur-generaal aan de opdracht tot vervolging
vloeit voort dat indien de tenlastelegging ziet op andere feiten dan die worden genoemd in de
vervolgingsopdracht, de procureur-generaal bij de Hoge Raad niet-ontvankelijk wordt verklaard in
de vervolging. De gebondenheid aan de dagvaarding laat onverlet dat de procureur-generaal,

137

nadat het onderzoek ter terechtzitting is aangevangen, binnen de grenzen van artikel 313 Sv een
vordering tot wijziging van de tenlastelegging kan indienen.
Artikel 485f

De berechting van ambtsmisdrijven begaan door Kamerleden en bewindspersonen vindt in eerste
en enige aanleg plaats door de Hoge Raad. Tegen uitspraken van de Hoge Raad in deze
bijzondere procedure kunnen geen hoger beroep en cassatie worden ingesteld. Wel kan hoger
beroep worden ingesteld tegen beschikkingen van de rechter-commissaris of de raadsheercommissaris bij de Hoge Raad (vgl. het voorgestelde artikel 484, tweede tot en met vijfde lid). Het
voorgestelde artikel 485f bepaalt dat in voorkomende gevallen dit hoger beroep wordt behandeld
door de raadkamer van de Hoge Raad.
Artikel 485g

Dit artikel regelt de wijze van tenuitvoerlegging van straffen en maatregelen die door de Hoge
Raad zijn opgelegd in de bijzondere procedure voor de vervolging van ambtsmisdrijven. Ook hier
geldt dat wordt aangesloten bij de voorschriften over de tenuitvoerlegging van straffen en
maatregelen die in reguliere strafzaken zijn opgelegd. Op vergelijkbare wijze als in de
voorgestelde artikelen 484, derde lid, 485, tweede lid en 485f, derde lid, Sv, treedt voor de
toepassing van het Boek 6 van het Wetboek van Strafvordering de procureur-generaal in de plaats
van het openbaar ministerie en de officier van justitie en de raadsheer-commissaris bij de Hoge
Raad in de plaats van de rechter-commissaris bij de rechtbank.
Artikel 485h

Gelet op het bijzondere karakter van de opsporing, vervolging en berechting van ambtsmisdrijven,
gepleegd door Kamerleden en bewindspersonen, wordt in dit artikel voorgesteld de toepassing
van enkele bepalingen uit het Wetboek van Strafvordering in deze bijzondere procedure uit te
sluiten. Het gaat daarbij om bepalingen die naar hun aard ongeschikt zijn om in de bijzondere
procedure voor de vervolging van politieke ambtsdragers onverkort te gelden.
In de artikelsgewijze toelichting bij artikel III, onderdeel A, is nader ingegaan op de werking van de
beklagprocedure ingeval van het niet-vervolgen van Kamerleden of bewindspersonen. In dit licht
wordt voorgesteld de toepasselijkheid van de artikelen 12 tot en met 13 Sv expliciet uit te sluiten.
Daarnaast wordt voorgesteld de toepasselijkheid van enkele bepalingen uit te sluiten die naar hun
aard niet in de bijzondere procedure kunnen worden toegepast. Het gaat daarbij om bepalingen
over vervolgingsbeslissingen van de officier van justitie (de artikelen 70, 167, 242 tot en met 247,
255, eerste lid, 262a, 266 en 267 Sv), het hoger beroep en cassatieberoep (de artikelen 71, 72a,
87, tweede en derde lid, 241c, 404 tot en met 455, 535 en 537 Sv), de strafbeschikking (de
artikelen 255a, 257a tot en met 257h en 354a Sv) en cassatie in het belang der wet (artikel 456
Sv).
Artikel IV

Met de in dit wetsvoorstel vervatte wijzigingen worden de belangrijkste bepalingen van de huidige
Wmv in aangepaste vorm overgeheveld naar de Wet op de rechterlijke organisatie, het Wetboek
van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering. Gelet hierop, kan de Wmv komen te vervallen.
Wat betreft de wijze van totstandkoming van een opdracht tot vervolging wordt verwezen naar
hetgeen daarover in de artikelsgewijze toelichting bij het voorgestelde artikel 485d is opgemerkt.

138

Artikel V

Dit betreft een gebruikelijke inwerkingtredingsbepaling.
Artikel VI

Met deze bepaling wordt het wetsvoorstel voorzien van een citeertitel.

De Minister van Justitie en Veiligheid,

De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

139

140

BIJLAGEN

141

142

1. LIJST VAN DOOR DE COMMISSIE GERAADPLEEGDE
LITERATUUR
Bauwens 1997
E.C.G.B. Bauwens, Het Nationaal Gerechtshof 1802-1811 (diss. Leiden), Amsterdam: Van Soeren
& Co 1997.
Blok & Besier 1925
A.J. Blok en L.Ch. Besier, Het Nederlandsche strafproces, Eerste deel, Haarlem: H.D. Tjeenk
Willink & Zoon 1925.
Blok & Besier 1926
A.J. Blok en L.Ch. Besier, Het Nederlandsche strafproces, Derde deel, Haarlem: H.D. Tjeenk
Willink & Zoon 1926.
Boogaard & Uzman 2021
G. Boogaard & J. Uzman, ‘Commentaar op artikel 119 van de Grondwet’ in: E.M.H. Hirsch Ballin
en G. Leenknecht (red.), Artikelsgewijs commentaar op de Grondwet, nederlandrechtsstaat.nl,
webeditie 2021.
Bos 1976
J.T.K. Bos, ‘Vervolging en opsporing door de P-G’, NJB 1976, afl. 18, p. 589-596.
Bovend’Eert 1991
P.P.T. Bovend’Eert, ‘Kamerlid en ambtsmisdrijven’, NJB 1991, afl. 41, p. 1666-1667.
Bovend’Eert 1992
P.P.T. Bovend’Eert, ‘Kamerlid en ambtsmisdrijven (II), NJB 1992, afl. 26, p. 824-825.
Bovend’Eert 2002
P.P.T. Bovend’Eert, Ministeriële verantwoordelijkheid, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2002.
Bovend’Eert 2003
P.P.T. Bovend’Eert, ‘Ambtsmisdrijven in de affaire Margarita?’, NJB 2003, afl. 13, p. 674-675.
Bovend’Eert 2008
P.P.T. Bovend’Eert, Rechterlijke organisatie, rechters en rechtspraak, Alphen aan den Rijn: Kluwer
2008.
Bovend’Eert 2015
P.P.T. Bovend’Eert, Reflectie op de brief van het presidium van de Tweede Kamer van 12
november 2015 betreffende het instellen van een commissie van onderzoek, 22 november 2015,
opgenomen in bijlage 7 bij het rapport van de commissie-Schouten, Kamerstukken II 2015/16,
34340, nr. 2, p. 73-76.
Bovend’Eert 2016
P.P.T. Bovend’Eert, ‘Hoe is het gesteld met de ambtelijke integriteit van de leden van het
parlement?’, NJB 2016, afl. 42, p. 3104-3113, NJB 2016/2172.
Bovend’Eert & Kummeling 2017
P.P.T. Bovend’Eert & H.R.B.M. Kummeling, Het Nederlandse parlement, twaalfde druk, Deventer:
Kluwer 2017.
Van der Braak 2019
B. van der Braak ‘Achtergrond: alleen verzoeken tot vervolging wegens ambtsmisdrijven’,
parlement.com en denederlandsegrondwet.nl, 2 december 2019

143

Broeksteeg 2004
J. L. W. Broeksteeg, Verantwoordelijkheid en aansprakelijkheid in het staatsrecht (diss.
Groningen), Deventer: Kluwer 2004.
Broeksteeg 2016
J.L.W. Broeksteeg, ‘Strafrechtelijke vervolging van politieke ambtsdragers: naar een normalisering
van procedures’, TvCR 2016, p. 148-152.
Broeksteeg, Sikkema & Warmelink 2000
J.L.W. Broeksteeg, E. Sikkema & H.G. Warmelink, ‘Strafrechtelijke aansprakelijkheid van
ministers: ruime verantwoordelijkheid, beperkte vervolgbaarheid’, NJB 2000, afl. 19, p. 965-971.
Buijs 1884
J.T. Buijs, De Grondwet. Toelichting en kritiek, Tweede deel, Arnhem: Gouda Quint 1884 (herdruk
1887).
Digitaal raadpleegbaar via: https://catalog.hathitrust.org/Record/100353575.
Buruma 2009
Y. Buruma, annotatie bij Hof Amsterdam 21 januari 2009, ECLI:NL:GHAMS:BH0496, NJ 2009/191.
Cnossen & Gerards 2020
J. Cnossen & J.H. Gerards, annotatie bij EHRM 29 mei 2020 (Advisory opinion), Nieuwsbrief
EHRC, ehrc-updates.nl, 23 juli 2020.
Commissie Prinsjesdagstukken 2010
Commissie Prinsjesdagstukken, Publiek geheim (rapport januari 2010), bijlage bij Kamerstukken II
2009/10, 32173, nr. 2.
Commissie-Schouten 2016
Verslag van de commissie van onderzoek van de Tweede Kamer inzake het mogelijk lekken van
informatie uit de CIVD (commissie-Schouten) van 20 januari 2016, Kamerstukken II 2015/16,
34340, nr. 2.
Corstens/Borgers & Kooijmans 2021
G.J.M. Corstens, M.J. Borgers en T. Kooijmans, Het Nederlands strafprocesrecht, tiende druk,
Deventer: Kluwer 2021.
Dingemanse 2008
A. Dingemanse, aant. op art. 483-485 Sv (suppl. 167, juli 2008), in: A.L. Melai & M.S.
Groenhuijsen e.a., Het wetboek van strafvordering, Deventer: Kluwer (losbladig).
Duin e.a. 2017
J. Duin e.a., ‘Strafrechtelijke vervolging van leden van de Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen’, NJB 2017, afl. 12, p. 790-799, NJB 2017/667.
Elzinga 1985
D.J. Elzinga, ‘Over de Hoge Raad als Forum Privilegiatum voor parlementariërs en bewindslieden.
Een speciale procedure met verschillende inconsistenties’, TvO 1985, afl. 20, p. 424-428.
Elzinga 1994
D.J. Elzinga, Ministeriële verantwoordelijkheid in Nederland, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1994.
Elzinga 2011
D.J. Elzinga, ‘De strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid moet op de helling’, in: A.J.
Nieuwenhuis, J.H. Reestman & C.M. Zoethout (red.), Rechterlijk activisme, Opstellen aangeboden
aan prof. mr. J.A. Peters, Nijmegen: Ars Aequi Libri 2011, p. 77-95.

144

Elzinga, Hoogers & De Lange 2014
D.J. Elzinga, G. Hoogers & R. de Lange, Van der Pot. Handboek van het Nederlandse staatsrecht,
16e druk, Deventer: Kluwer 2014.
Fokkens & Machielse 2002
J.W. Fokkens & A.J. Machielse, aant. op art. 355 en 356 Sr (suppl. 116, januari 2002), in: T.J.
Noyon, G.E. Langemeijer & J. Remmelink, Het Wetboek van Strafrecht, zevende druk, Deventer:
Kluwer (losbladig).
Hardt 2013
S. Hardt, Parliamentary Immunity. A Comprehensive Study of the Systems of Parliamentary
Immunity in the United Kingdom, France and the Netherlands in a European Context (diss.
Maastricht), Cambridge: Intersentia 2013.
Van Hasselt 1979

Van Hasselt. Verzameling van Nederlandse staatsregelingen en grondwetten, 16e druk, Alphen
aan den Rijn: Samsom Uitgeverij 1979.

Hirsch Ballin 2015
E.M.H. Hirsch Ballin, Notitie op verzoek van de commissie-Schouten van 23 november 2015,
opgenomen in bijlage 7 bij het rapport van de commissie-Schouten, Kamerstukken II 2015/16,
34340, nr. 2, p. 77-79.
Van Hoorn 2019
A.M. van Hoorn, aant. op de Tweede afdeeling van titel I van het Tweede Boek van het Wetboek
van Strafvordering, in : C.P.M. Cleiren, J.H. Crijns & M.J.M. Verpalen (red.), Tekst & Commentaar
Strafvordering, 13e druk, Deventer: Kluwer 2019.
Jans 2018
A. Jans, ‘De wet ministeriële verantwoordelijkheid 1855 in een modern jasje’, TvCR 2018, afl. 3, p.
235-241.
Jensma 2018
F. Jensma, ‘Nixon, Trump en Rutte: hoe het recht ze raakt’, NRC 20 mei 2018.
De Jong 2005
D.H. de Jong, ‘Corruptie en strafrecht, de rol van het strafrecht bij het bewaken van de integriteit
van het openbaar bestuur in de verschillende landen van het koninkrijk’, in: A.H.E.C. Jordaans,
P.A.M. Mevis & J. Wöretshofer (red.), Praktisch strafrecht. Liber amicorum J. Reijntjes, Nijmegen:
Wolf Legal Pubslishers 2005, p. 265-283.
Van Kempen 2019
P.H.P.H.M.C. van Kempen, ‘Hooggeplaatste politici, corruptie en de functie van het strafrecht.
Sociaalwetenschappelijke wetenswaardigheden en juridische suggesties voor de commissieFokkens en het parlement’, DD 2019, afl. 4, p. 235-251, DD 2019/17.
Korthals Altes 2017
F. Korthals Altes, ‘23A De zaak-Bosio’, behorend bij: F. Korthals Altes, Zeven politieke levens.
Herinneringen in dossiers, Amsterdam: Boom 2017; als extra hoofdstuk 22B raadpleegbaar via
zevenpolitiekelevens.nl.
Kortmann 1987
C.A.J.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer: Kluwer 1987.
Kortmann 2016
C.A.J.M. Kortmann e.a., Constitutioneel recht, herziene zevende druk, Deventer: Kluwer 2016.

145

Kranenburg 1933
R. Kranenburg, Het Nederlandsch staatsrecht, Eerste deel, vierde druk, Haarlem: H.D. Tjeenk
Willlink & Zoon 1933.
Linthorst 2018
H.M. Linthorst, Proeve van een verbeterde Grondwet, Den Haag: Boom juridisch 2018.
Nehmelman 2010
R. Nehmelman, ‘De verboden politieke meningsuiting als ambtsmisdrijf’, in: R. Nehmelman (red.),
Parlementaire immuniteit vanuit een Europese context bezien, Nijmegen: Wolf Legal Publishers
2010, p. 7-23.
Oud 1967
P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden I, tweede druk, Zwolle:
W.E.J. Tjeenk Willink 1967.
Parlement.com/Ministeriële verantwoordelijkheid
‘Ministeriële verantwoordelijkheid’, parlement.com (geraadpleegd 6 april 2021).
Pesselse 2018
G. Pesselse, Verlofstelsels in strafzaken. De toelaatbaarheid van het bezwaarvereiste, het

verlofstelsel in hoger beroep en het selectiestelsel in cassatie onder de mensenrechten op beroep
en een eerlijk proces (diss. Nijmegen), Deventer: Kluwer 2018.
Prins 1972
W.F. Prins, ‘Constitutionele misvattingen’, NJB 1972, afl. 15, p. 400-405.
Van Raalte 1958
E. van Raalte, Het Nederlandse Parlement, ’s-Gravenhage: Staatsdrukkerij- en uitgeverijbedrijf
1958.
Reijntjes 2000
J.M. Reijntjes, aant. op art. 7 Sv, in A.L. Melai & M.S. Groenhuijsen e.a., Het wetboek van
strafvordering, Deventer: Kluwer (online, bijgewerkt 1 december 2000).
Remmelink 1994
J. Remmelink, aant. op art. 483-485 Sv (suppl. 90, oktober 1994), in: A.L. Melai & M.S.
Groenhuijsen e.a., Het wetboek van strafvordering, Deventer: Kluwer (losbladig).
Van de Riet 2018a
J. van de Riet, ‘Een voortzetting van de politiek met andere middelen? De geschiedenis van de
ambtsmisdrijenprocedure van artikel 119 Grondwet’, NOVUM 2018, afl. 4, p. 8-10.
Van de Riet 2018b
J. van de Riet, ‘Een voortzetting van de politiek met andere middelen? De geschiedenis van de
ambtsmisdrijenprocedure van artikel 119 Grondwet’, NOVUM 2018, afl. 5, p. 12-14.
Van Rijn 2019
A. van Rijn, Handboek Caribisch Staatsrecht, Den Haag: Boom juridisch 2019.
Van Roomen 2020
T.R. van Roomen, aant. op Titel XXVIII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht, in:
C.P.M. Cleiren, J.H. Crijns & M.J.M. Verpalen (red.), Tekst & Commentaar Strafrecht, 13e druk,
Deventer: Kluwer 2020.
Royer 1988
S. Royer, ‘De Hoge Raad als feitenrechter’, in: J. van Soest e.a. (red.), De Hoge Raad der
Nederlanden 1838-1938. Een portret, Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1988, p. 127-139.

146

Van Sasse van Ysselt 2020
P.B.C.D.F. van Sasse van Ysselt, ‘Advies Protocol 16 EVRM inzake de adviesprocedure en
wetgevingstechniek van doorverwijzing naar constitutionele normen in het licht van het
strafrechtelijk legaliteitsbeginsel’, NTM/NJCM-Bulletin 2020, afl. 4, p. 499-514.
Schutgens 2013
R.J.B. Schutgens, ‘Parlementaire immuniteit’, in: Immuniteiten. Preadviezen (Handelingen
Nederlandse Juristen-Vereniging, deel 2013-I), Deventer: Kluwer 2013, p. 5-62.
Sikkema 2007
E. Sikkema, ‘Hoge bomen vangen (nog) geen wind’, in B.F. Keulen, G. Knigge & H.D. Wolswijk
(red.), Pet af. Liber amoricum D.H. de Jong, Nijmegen: Wolf Legal Publishers 2007, p. 412-440.
Sikkema 2021
E. Sikkema, ‘De aangifte tegen (oud-)bewindslieden in de toeslagenaffaire’, TBS&H 2021, afl. 3, p.
226-229.
Silvis 2021
J. Silvis (in hoedanigheid van procureur-generaal bij de Hoge Raad), Aangifte tegen

bewindspersonen in de Toeslagenaffaire. Een oriënterend onderzoek van de procureur-generaal
bij de Hoge Raad, d.d. 24 februari 2021, bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 31066, nr. 799.
Stellinga 1976
J.R. Stellinga, ‘Nogmaals de vervolging door de procureur-generaal’, NJB 1976, p. 879-880.
Sybenga 1894
T. Sybenga, De Grondwet van 1887 toegelicht, ook in verband met de praktijk, ’s-Gravenhage:
Martinus Nijhoff 1894.
Thorbecke 1843
J. R. Thorbecke, Aanteekening op de Grondwet, tweede deel, Johannes Müller, Amsterdam 1843,
2e uitgave.
Valkenburg 2019
W.E.C.A. Valkenburg, aant. op titel I van het Vierde Boek van het Wetboek van Strafvordering, in:
C.P.M. Cleiren, J.H. Crijns & M.J.M. Verpalen (red.), Tekst & Commentaar Strafvordering, 13e
druk, Deventer: Kluwer 2019.
Vennix 2000
R.J. Vennix, ‘Korthals en Peper met proefproject Millinxbuurt mogelijk verdacht van ambtsmisdrijf’
NJB 2000, afl. 1, p. 14-15.
Verhulst 2016
M.J.M. Verhulst, ‘Openbare vervolging: over het vervolgingsmonopolie van de Tweede Kamer bij
ambtsmisdrijven’, TvCR 2016, p. 142-147.
Verhulst & Boogaard 2016
M. Verhulst & G. Boogaard, ‘Het hondje van minister Pels Rijcken. Over verwijzingen naar eerdere
vervolgingen van politieke ambtsdragers’, NJB 2016, afl. 2, p. 122-123, NJB 2016/74.

147

Visser 2008
R.K. Visser, In dienst van het algemeen belang. Ministeriële verantwoordelijkheid en parlementair
vertrouwen, Amsterdam: Boom 2008.
Vlaar 1985
S.N. Vlaar, ‘De strafrechtelijke ministeriële verantwoordelijkheid’, TvO 1985, afl. 14, p. 287-293.
De Wijkerslooth & Simonis
J.L. de Wijkerslooth & J. Simonis, ‘De vervolgbaarheid van ministers en staatssecretarissen’, NJB
2004, afl. 13, p. 672-678.
Van der Woude 2020
M.A.H. van der Woude, aant. op art. 84 Sr, in: C.P.M. Cleiren, J.H. Crijns & M.J.M. Verpalen (red.),
Tekst & Commentaar Strafrecht, 13e druk, Deventer: Kluwer 2020.

148

2. INSTELLINGSREGELING EN BENOEMINGS- EN
VERGOEDINGENBESLUIT + WIJZIGINGEN

149

150

151

152

153

154

155

156

157

158

3. CORRESPONDENTIE TUSSEN DE VASTE COMMISSIE VOOR
JUSTITIE EN VEILIGHEID VAN DE TWEEDE KAMER EN DE
COMMISSIE HERZIENING WETGEVING AMBTSDELICTEN
KAMERLEDEN EN BEWINDSPERSONEN

159

160

161

162

4. RELEVANTE WET- EN REGELGEVING
Artikelen 117 tot en met 119 Grondwet
Artikel 117
1. De leden van de rechterlijke macht met rechtspraak belast en de procureur-generaal bij de
Hoge Raad worden bij koninklijk besluit voor het leven benoemd.
2. Op eigen verzoek en wegens het bereiken van een bij de wet te bepalen leeftijd worden zij
ontslagen.
3. In de gevallen bij de wet bepaald kunnen zij door een bij de wet aangewezen, tot de rechterlijke
macht behorend gerecht worden geschorst of ontslagen.
4. De wet regelt overigens hun rechtspositie.
Artikel 118
1. De leden van de Hoge Raad der Nederlanden worden benoemd uit een voordracht van drie
personen, opgemaakt door de Tweede Kamer der Staten-Generaal.
2. De Hoge Raad is in de gevallen en binnen de grenzen bij de wet bepaald, belast met de
cassatie van rechterlijke uitspraken wegens schending van het recht.
3. Bij de wet kunnen aan de Hoge Raad ook andere taken worden opgedragen.
Artikel 119
De leden van de Staten-Generaal, de ministers en de staatssecretarissen staan wegens
ambtsmisdrijven in die betrekkingen gepleegd, ook na hun aftreden terecht voor de Hoge Raad.
De opdracht tot vervolging wordt gegeven bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede
Kamer.

Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden Staten-Generaal,
ministers en staatssecretarissen
Hoofdstuk 1. De verantwoordelijkheid van ministers en staatssecretarissen
Artikel 1
1. Onze Ministers dragen zorg voor de uitvoering van de Grondwet en de andere wetten, voor
zover die van de regering afhangt.
2. Zij zijn wegens het niet naleven van deze verplichting verantwoordelijk en in rechte vervolgbaar
overeenkomstig de bepalingen in hoofdstuk 2.
Artikel 2
De medeondertekening van wetten en koninklijke besluiten door een of meer ministers of
staatssecretarissen wijst de voor die wetten en koninklijke besluiten verantwoordelijke ministers of
staatssecretarissen aan.
Hoofdstuk 2. Ambtsdelicten begaan door leden van de Staten-Generaal, ministers en
staatssecretarissen.

§ 1. Algemene bepalingen
Artikel 3
1. In dit hoofdstuk wordt verstaan onder:

163

a. ambtsdelicten: ambtsmisdrijven of ambtsovertredingen, begaan door een lid van de StatenGeneraal, een minister of een staatssecretaris in die betrekking;
b. vervolging: vervolging wegens een ambtsdelict.
2. Onder ambtsdelicten worden mede verstaan strafbare feiten begaan onder een der
verzwarende omstandigheden, omschreven in artikel 44 van het Wetboek van Strafrecht.
Artikel 4
1. De leden van de Staten-Generaal, Onze ministers en de staatssecretarissen staan, ook na hun
aftreden, wegens ambtsdelicten terecht voor de Hoge Raad.
2. De opdracht tot vervolging wordt gegeven bij koninklijk besluit of bij een besluit van de Tweede
Kamer.
3. De procureur-generaal bij de Hoge Raad is verplicht aan de ontvangen opdracht tot vervolging
onmiddellijk gevolg te geven.

§ 2. Opdracht tot vervolging door de regering
Artikel 5
1. Het koninklijk besluit waarbij de opdracht wordt gegeven tot vervolging bevat een nauwkeurige
aanduiding van het ten laste gelegde feit en de opdracht aan de procureur-generaal bij de Hoge
Raad om de vervolging in te stellen.
2. Afschrift van dit besluit wordt aan de beide Kamers der Staten-Generaal toegezonden.
Artikel 6
Indien bij koninklijk besluit opdracht is gegeven tot vervolging, neemt de Tweede Kamer geen
aanklacht tegen dezelfde persoon wegens dezelfde feiten in overweging.

§ 3. Opdracht tot vervolging door de Tweede Kamer
Artikel 7
Indien ten minste vijf leden van de Tweede Kamer een schriftelijke en met redenen omklede
aanklacht indienen wegens een vermoedelijk ambtsdelict, beslist de Tweede Kamer of zij die
aanklacht in overweging neemt.
Artikel 8
Alvorens de Tweede Kamer beslist of zij de aanklacht in overweging neemt, stelt de voorzitter van
de Tweede Kamer degene tegen wie de aanklacht is gericht in de gelegenheid naar diens keuze
schriftelijk of mondeling een zienswijze naar voren te brengen.
Artikel 9
Indien de Tweede Kamer besluit tot het in overweging nemen van de aanklacht, stelt zij een
commissie van onderzoek in.
Artikel 10
De Tweede Kamer benoemt de leden van de commissie van onderzoek uit haar midden. Leden
die de aanklacht hebben ingediend, kunnen geen lid zijn van de commissie. Wel kunnen zij door
de commissie ten behoeve van het geven van nadere inlichtingen worden gehoord.
Artikel 11
1. De commissie van onderzoek is belast met het opsporen en verzamelen van alle bescheiden,
inlichtingen en bewijzen, die tot opheldering van de feiten, in de aanklacht vermeld, kunnen leiden.

164

2. De hoofdstukken 3, 4, 5 en 7 van de Wet op de parlementaire enquête 2008 zijn van
overeenkomstige toepassing, met dien verstande dat:
a. degene tegen wie de aanklacht is gericht niet verplicht is de commissie van onderzoek
medewerking te verlenen;
b. artikel 217 van het Wetboek van Strafvordering van overeenkomstige toepassing is.
Artikel 12
In iedere stand van het onderzoek is de commissie van onderzoek verplicht om degene tegen wie
de aanklacht is gericht, indien deze dit wenst, te horen.
Artikel 13
Zodra de commissie van onderzoek de aanklacht genoegzaam toegelicht acht, brengt zij over de
daarbij aangevoerde feiten verslag uit aan de Tweede Kamer.
Artikel 14
1. Bij de beraadslaging over de aanklacht wordt degene tegen wie de aanklacht is gericht gehoord,
indien deze daarom verzoekt. Aan deze persoon wordt in ieder geval het laatst het woord
gegeven.
2. Het eerste lid geldt eveneens indien voor of tijdens het onderzoek het kamerlidmaatschap van
het betrokken lid van de Staten-Generaal is beëindigd of aan de betrokken minister of
staatssecretaris ontslag is verleend.
Artikel 15
1. Indien de Tweede Kamer een aanklacht als bedoeld in artikel 7 niet in overweging heeft
genomen, kan zij deze bij het opkomen van nieuwe bezwaren alsnog in overweging nemen.
Eveneens kan in dat geval bij koninklijk besluit de opdracht worden gegeven tot vervolging van
dezelfde persoon wegens dezelfde feiten.
2. Indien de Tweede Kamer de aanklacht na gedaan onderzoek en gehouden beraadslaging heeft
verworpen, kan ten aanzien van dezelfde persoon wegens dezelfde feiten noch door de regering
noch door de Tweede Kamer opnieuw onderzoek worden gedaan noch een opdracht tot
vervolging worden gegeven.
Artikel 16
1. Een aanklacht wordt geacht te zijn verworpen indien de Tweede Kamer binnen drie maanden na
de indiening van de aanklacht geen eindbeslissing heeft genomen.
2. De Tweede Kamer kan besluiten de termijn, bedoeld in het eerste lid, te verlengen met ten
hoogste twee maanden.
Artikel 17
Indien een aanklacht overeenkomstig artikel 16 wordt geacht te zijn verworpen, blijft de regering
bevoegd om bij koninklijk besluit de opdracht te geven tot vervolging van dezelfde persoon wegens
dezelfde feiten.
Artikel 18
1. De Tweede Kamer toetst de aangeklaagde feiten aan het recht, de billijkheid, de zedelijkheid en
het staatsbelang.
2. Indien de Tweede Kamer genoegzame gronden tot vervolging aanwezig acht, geeft zij opdracht
aan de procureur-generaal bij de Hoge Raad om de vervolging in te stellen. Het daartoe
strekkende besluit bevat een nauwkeurige aanduiding van het ten laste gelegde feit. Binnen drie
dagen nadat de Tweede Kamer het besluit heeft genomen, wordt dit tezamen met de aanklacht en
de verzamelde informatie toegezonden aan de procureur-generaal.

165

3. Een afschrift van het besluit wordt toegezonden aan de betrokkene, aan Onze Minister van
Justitie en Veiligheid en aan de Eerste Kamer.
Artikel 19
Indien de Tweede Kamer opdracht heeft gegeven tot vervolging, kan bij koninklijk besluit geen
opdracht worden gegeven tot vervolging van dezelfde persoon wegens dezelfde feiten.
Artikelen 20-35
[Vervallen]
Hoofdstuk 3. Slotbepalingen
Artikel 36
Een vordering tot vergoeding van schade, geleden door een ambtsdelict als bedoeld in hoofdstuk
2, kan slechts berusten op een veroordeling door de Hoge Raad en kan uitsluitend bij de
burgerlijke rechter worden ingesteld.
Artikel 37
Deze wet wordt aangehaald als: Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten leden
Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen.

Artikelen 76 en 111 Wet op de rechterlijke organisatie
Artikel 76
1. De Hoge Raad neemt in eerste instantie, tevens in hoogste ressort, kennis van de
ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen begaan door de leden van de Staten-Generaal, de
ministers en de staatssecretarissen.
2. Onder ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen worden hier begrepen strafbare feiten begaan
onder een der verzwarende omstandigheden omschreven in artikel 44 van het Wetboek van
Strafrecht.
3. In de gedingen, bedoeld in het eerste en tweede lid, is de Hoge Raad tevens bevoegd kennis te
nemen van de vordering tot vergoeding van kosten en schaden ten behoeve van de benadeelde
partij.
4. In de gedingen, bedoeld in het eerste en tweede lid, oordeelt de Hoge Raad met een aantal van
tien raadsheren. Bij het staken der stemmen wordt een uitspraak ten voordele van de verdachte
gedaan.
Artikel 111
1. Er is een parket bij de Hoge Raad, aan het hoofd waarvan de procureur-generaal bij de Hoge
Raad staat.
2. De procureur-generaal bij de Hoge Raad is belast met:
a. de vervolging van ambtsmisdrijven en ambtsovertredingen begaan door de leden van de StatenGeneraal, de ministers en de staatssecretarissen;
b. het nemen van aan de Hoge Raad uit te brengen conclusies in de bij de wet bepaalde gevallen;
c. de instelling van cassatie «in het belang der wet»;
d. de instelling van vorderingen tot het door de Hoge Raad nemen van beslissingen als bedoeld in
hoofdstuk 6A van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren.
3. In de gevallen waarin de Hoge Raad ten principale recht doet, neemt de procureur-generaal bij
de Hoge Raad de taken en bevoegdheden van het openbaar ministerie, bedoeld in artikel 125,
waar.

166

4. Bij de wet kan de procureur-generaal bij de Hoge Raad ook met andere taken worden belast.
5. De bevoegdheden van de procureur-generaal kunnen, tenzij de aard van de bevoegdheden zich
daartegen verzet, mede worden uitgeoefend door de plaatsvervangend procureur-generaal en
door advocaten-generaal.

Vierde Boek, Titel I, Wetboek van Strafvordering (Strafvordering ter zake van
strafbare feiten waarvan de Hooge Raad in eersten aanleg kennis neemt, artikelen
483 t/m 485)
Titel I. Strafvordering ter zake van strafbare feiten waarvan de Hooge Raad in eersten aanleg
kennis neemt
Artikel 483
[Vervallen]
Artikel 484
1. De strafvordering ter zake van strafbare feiten waarvan de Hooge Raad in eersten aanleg
kennis neemt, vindt overigens plaats met overeenkomstige toepassing van de regelen omtrent de
strafvordering in eersten aanleg van feiten waarvan de rechtbank kennis neemt, behoudens de
navolgende uitzonderingen:
1°. Indien de procureur-generaal zulks vordert, wordt door den Hoogen Raad een raadsheercommissaris uit zijne leden aangewezen.
2°. [Vervallen]
3°. Niet van toepassing zijn de bepalingen betreffende de verplichtingen van den officier van
justitie tegenover den procureur-generaal bij het gerechtshof en diens toezicht op de vervolging
van strafbare feiten.
4°. In geval van een doorzoeking van plaatsen of eene schouw, kan zich de raadsheercommissaris doen vervangen door den rechter-commissaris, de procureur-generaal bij den
Hoogen Raad door de officier van justitie in het arrondissement waar de doorzoeking of de schouw
moet geschieden.
5°. In geval van vervolging, bedoeld in De Wet ministeriële verantwoordelijkheid en ambtsdelicten
leden Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen, zijn niet van toepassing de artikelen 237,
238, 241c tot en met 255, 262, 313 en 314, en behelst de dagvaarding een opgave van het feit in
de opdracht tot vervolging uitgedrukt.
6°. Tegen de beslissingen van den Hoogen Raad is geen beroep of bezwaarschrift toegelaten.
2. Een onbevoegdverklaring wordt niet uitgesproken indien het feit een misdrijf of overtreding
oplevert, waarvan een andere rechter kennisneemt, en de verdachte de verwijzing naar die rechter
niet heeft verzocht.
Artikel 485
De vervolging der mede-verdachten van dengene die voor den Hoogen Raad terechtstaat, heeft
voor hetzelfde college plaats.

Artikel 44 Wetboek van Strafrecht
Artikel 44
Indien een ambtenaar door het begaan van een strafbaar feit een bijzondere ambtsplicht schendt
of bij het begaan van een strafbaar feit gebruik maakt van macht, gelegenheid of middel hem door

167

zijn ambt geschonken, kan de op het feit gestelde straf, met uitzondering van geldboete, met een
derde worden verhoogd.

Tweede Boek, Titel XXVIII, Wetboek van Strafrecht (Ambtsmisdrijven, artikelen 355
t/m 380)
Artikel 355
Met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren of geldboete van de vierde categorie, worden
gestraft de ministers of staatssecretarissen:
1°. die hun medeondertekening verlenen aan koninklijke besluiten, wetende dat daardoor de
Grondwet of andere wetten of algemene maatregelen van bestuur worden geschonden;
2°. die uitvoering geven aan koninklijke besluiten, wetende dat deze niet van de vereiste
medeondertekening van een minister of staatssecretaris zijn voorzien;
3°. die beschikkingen nemen of bevelen geven of bestaande beschikkingen of bevelen
handhaven, wetende dat daardoor de Grondwet of andere wetten of algemene maatregelen van
bestuur worden geschonden;
4°. die opzettelijk nalaten uitvoering te geven aan de bepalingen van de Grondwet of andere
wetten of algemene maatregelen van bestuur, voor zover die uitvoering wegens de aard van het
onderwerp tot hun taak behoort of uitdrukkelijk hun is opgedragen.
Artikel 356
Met hechtenis van ten hoogste zes maanden of geldboete van de derde categorie worden gestraft
de ministers en staatssecretarissen aan wier grove schuld te wijten is dat de in artikel 355, onder
4°, omschreven uitvoering wordt nagelaten.
Artikel 357
De bevelhebber van de gewapende macht die weigert of opzettelijk nalaat op de wettige vordering
van het bevoegde burgerlijk gezag de onder zijn bevel staande macht aan te wenden, wordt
gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren of geldboete van de vierde categorie.
Artikel 358
1. De ambtenaar die opzettelijk de bijstand van de gewapende macht inroept tegen de uitvoering
van wettelijke voorschriften, van wettige bevelen van het openbaar gezag of van rechterlijke
uitspraken of bevelschriften, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of
geldboete van de vierde categorie.
2. Indien die uitvoering daardoor wordt verhinderd, wordt de schuldige gestraft met
gevangenisstraf van ten hoogste negen jaren of geldboete van de vijfde categorie.
Artikel 359
De ambtenaar of een ander met enige openbare dienst voortdurend of tijdelijk belast persoon, die
opzettelijk geld of geldswaardig papier dat hij in zijn bediening onder zich heeft, verduistert of
toelaat dat het door een ander weggenomen of verduisterd wordt, of die ander daarbij als
medeplichtige ter zijde staat, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of
geldboete van de vijfde categorie.
Artikel 360
De ambtenaar of een ander met enige openbare dienst voortdurend of tijdelijk belast persoon, die
opzettelijk boeken of registers, uitsluitend bestemd tot controle van de administratie, valselijk
opmaakt of vervalst, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren of geldboete
van de vijfde categorie.

168

Artikel 361
1. De ambtenaar of een ander met enige openbare dienst voortdurend of tijdelijk belast persoon,
die opzettelijk zaken bestemd om voor de bevoegde macht tot overtuiging of bewijs te dienen,
akten, bescheiden of registers, welke hij in zijn bediening onder zich heeft verduistert, vernielt,
beschadigt of onbruikbaar maakt, of toelaat dat zij door een ander worden weggemaakt, vernield,
beschadigd of onbruikbaar gemaakt, of die ander daarbij als medeplichtige ter zijde staat, wordt
gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste vier jaren en zes maanden of geldboete van de vijfde
categorie.
2. Onder bevoegde macht wordt mede verstaan: een internationaal gerecht dat zijn rechtsmacht
ontleent aan een verdrag waarbij het Koninkrijk partij is.
Artikel 362
[Vervallen]
Artikel 363
1. Met gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie wordt
gestraft de ambtenaar:
1°. die een gift of belofte dan wel een dienst aanneemt, wetende of redelijkerwijs vermoedende dat
deze hem gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde hem te bewegen om in zijn bediening
iets te doen of na te laten;
2°. die een gift of belofte dan wel een dienst aanneemt, wetende of redelijkerwijs vermoedende dat
deze hem gedaan, verleend of aangeboden wordt ten gevolge of naar aanleiding van hetgeen
door hem in zijn huidige of vroegere bediening is gedaan of nagelaten;
3°. die een gift of belofte dan wel een dienst vraagt teneinde hem te bewegen om in zijn bediening
iets te doen of na te laten;
4°. die een gift of belofte dan wel een dienst vraagt ten gevolge of naar aanleiding van hetgeen
door hem in zijn huidige of vroegere bediening is gedaan of nagelaten.
2. Met dezelfde straf wordt gestraft hij die in het vooruitzicht van een dienstbetrekking bij een
overheidswerkgever, indien de dienstbetrekking bij een overheidswerkgever is gevolgd, een feit
begaat als in het eerste lid, onder 1° en 3°, omschreven.
3. Hij die een feit als omschreven in het eerste lid begaat in verband met zijn hoedanigheid van
minister, staatssecretaris, commissaris van de Koning, gedeputeerde, burgemeester, wethouder of
lid van een algemeen vertegenwoordigend orgaan, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten
hoogste acht jaren of geldboete van de vijfde categorie.
Artikel 364
1. De rechter die een gift, belofte of dienst aanneemt, wetende of redelijkerwijs vermoedende dat
deze hem gedaan, verleend of aangeboden wordt teneinde invloed uit te oefenen op de beslissing
van een aan zijn oordeel onderworpen zaak, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste
negen jaren of geldboete van de vijfde categorie.
2. De rechter die een gift, belofte of dienst vraagt teneinde hem te bewegen om invloed uit te
oefenen op de beslissing van een aan zijn oordeel onderworpen zaak, wordt gestraft met
gevangenisstraf van ten hoogste negen jaren of geldboete van de vijfde categorie.
3. Indien de gift, belofte of dienst wordt aangenomen, wetende of redelijkerwijs vermoedende dat
deze gedaan, verleend of aangeboden wordt om een veroordeling in een strafzaak te verkrijgen,
wordt de rechter gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste twaalf jaren of geldboete van de
vijfde categorie.
4. Indien de gift, belofte of dienst wordt gevraagd teneinde hem te bewegen om een veroordeling
in een strafzaak te verkrijgen, wordt de rechter gestraft met een gevangenisstraf van ten hoogste
twaalf jaren of geldboete van de vijfde categorie.

169

Artikel 364a
1. Met ambtenaren worden ten aanzien van de artikelen 361, 363, 365 tot en met 368 en 376
gelijkgesteld personen in de openbare dienst van een vreemde staat of van een volkenrechtelijke
organisatie.
2. Met ambtenaren worden ten aanzien van artikel 363, onder 2° en 4°, voormalige ambtenaren
gelijkgesteld.
3. Met rechter wordt ten aanzien van artikel 364 gelijkgesteld de rechter van een vreemde staat of
van een volkenrechtelijke organisatie.
Artikel 365
De ambtenaar die door misbruik van gezag iemand dwingt iets te doen, niet te doen of te dulden,
wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren of geldboete van de vierde
categorie.
Artikel 366
De ambtenaar die in de uitoefening van zijn bediening, als verschuldigd aan hemzelf, aan een
ander ambtenaar of aan enige openbare kas, vordert of ontvangt of bij een uitbetaling terughoudt
hetgeen hij weet dat niet verschuldigd is, wordt, als schuldig aan knevelarij, gestraft met
gevangenisstraf van ten hoogste zes jaren of geldboete van de vijfde categorie.
Artikel 367
1. De ambtenaar die, belast met de bewaking van iemand die op openbaar gezag of krachtens
rechterlijke uitspraak of beschikking van de vrijheid is beroofd, hem opzettelijk laat ontsnappen of
bevrijdt of bij zijn bevrijding of zelfbevrijding behulpzaam is, wordt gestraft met gevangenisstraf van
ten hoogste drie jaren of geldboete van de vierde categorie.
2. Indien de ontsnapping, bevrijding of zelfbevrijding aan zijn schuld te wijten is, wordt hij gestraft
met hechtenis van ten hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie.
Artikel 368
1. Met gevangenisstraf van ten hoogste drie jaren of geldboete van de vierde categorie wordt
gestraft:
1°. de ambtenaar, met het opsporen van strafbare feiten belast, die opzettelijk niet voldoet aan de
vordering om van een wederrechtelijke vrijheidsberoving te doen blijken of daarvan aan de hogere
macht opzettelijk niet onverwijld kennis geeft;
2°. de ambtenaar die, na in de uitoefening van zijn bediening kennis te hebben bekomen dat
iemand op onwettige wijze van de vrijheid is beroofd, opzettelijk nalaat daarvan onverwijld kennis
te geven aan een ambtenaar met het opsporen van strafbare feiten belast.
2. De ambtenaar aan wiens schuld enig in dit artikel omschreven verzuim te wijten is, wordt
gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.
Artikel 369
[Vervallen]
Artikel 370
1. De ambtenaar die, met overschrijding van zijn bevoegdheid of zonder inachtneming van de bij
de wet bepaalde vormen, in de woning of het besloten lokaal of erf, bij een ander in gebruik, diens
ondanks binnentreedt of, wederrechtelijk aldaar vertoevende, zich niet op de vordering van of
vanwege de rechthebbende aanstonds verwijdert, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten
hoogste een jaar of geldboete van de derde categorie.

170

2. Met gelijke straf wordt gestraft de ambtenaar die ter gelegenheid van het doorzoeken van
plaatsen met overschrijding van zijn bevoegdheid of zonder inachtneming van de bij de wet
bepaalde vormen, geschriften, boeken of andere papieren onderzoekt of in beslag neemt.
Artikel 371
1. De ambtenaar die, met overschrijding van zijn bevoegdheid, zich doet overleggen of in beslag
neemt een aan enige openbare instelling van vervoer toevertrouwde brief, briefkaart, stuk of
pakket, of een telegrafisch bericht dat zich in handen bevindt van een persoon belast met de
dienst van een ten algemenen nutte gebezigde telegraafinrichting, wordt gestraft met
gevangenisstraf van ten hoogste twee jaren of geldboete van de vierde categorie.
2. Met dezelfde straf wordt gestraft de ambtenaar die, met overschrijding van zijn bevoegdheid,
zich door een persoon werkzaam bij een aanbieder van een openbaar telecommunicatienetwerk of
een openbare telecommunicatiedienst doet inlichten ter zake van enig verkeer dat over dat
netwerk dan wel met gebruikmaking van die dienst is geschied.
Artikelen 372 tot en met 375
[Vervallen]
Artikel 376
Met gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of geldboete van de vijfde categorie wordt
gestraft de ambtenaar die opzettelijk deelneemt, middellijk of onmiddellijk, aan aannemingen of
leveranties waarover hem op het tijdstip van de handeling geheel of ten dele het bestuur of
toezicht is opgedragen.
Artikel 377
De ambtenaar van het muntwezen, behalve de muntmeester, of degene, in dienst van een
waarborginstelling als bedoeld in artikel 4 van de Waarborgwet 2019, die handel drijft in edele
metalen of daarvan vervaardigde voorwerpen, of opzettelijk aan zodanige handel middellijk of
onmiddellijk deelneemt, wordt gestraft met gevangenisstraf van ten hoogste zes maanden of
geldboete van de derde categorie.
Artikel 378
Degene, in dienst van een waarborginstelling als bedoeld in artikel 4 van de Waarborgwet 2019,
die een aan die waarborginstelling aangeboden palladium, platina, gouden of zilveren voorwerp
afdrukt of natrekt of daarvan een beschrijving geeft aan een ander dan die van ambtswege
bevoegd is haar te vorderen, wordt gestraft met geldboete van de tweede categorie.
Artikel 379
1. De ambtenaar van de burgerlijke stand die meewerkt aan iemands huwelijksvoltrekking,
wetende dat deze daardoor een dubbel huwelijk aangaat, wordt gestraft met gevangenisstraf van
ten hoogste zes jaren of geldboete van de vierde categorie.
2. De ambtenaar van de burgerlijke stand die meewerkt aan iemands huwelijksvoltrekking,
wetende dat daartegen enig ander wettig beletsel bestaat, wordt gestraft met gevangenisstraf van
ten hoogste twee jaren of geldboete van de vierde categorie.
Artikel 380
1. Bij veroordeling wegens een der in de artikelen 355, 357 en 358 omschreven misdrijven kan
ontzetting van het in artikel 28, eerste lid, onder 3°, vermelde recht worden uitgesproken.
2. Bij veroordeling wegens een der in de artikelen 359, 363, 364, 366 en 379, eerste lid,
omschreven misdrijven kan ontzetting van het in artikel 28, eerste lid, onder 4°, vermelde recht
worden uitgesproken.

171

Derde Boek, Titel VIII, Wetboek van Strafrecht (Ambtsovertredingen, artikelen 462
t/m 468a)
Artikel 462
De ambtenaar, bevoegd tot de uitgifte van afschriften of uittreksels van vonnissen, die zodanig
afschrift of uittreksel uitgeeft alvorens het vonnis behoorlijk is ondertekend, wordt gestraft met
geldboete van de eerste categorie.
Artikel 463
De ambtenaar die zonder verlof van het bevoegd gezag afschrift maakt of uittreksel neemt van
geheime regeringsbescheiden of die openbaar maakt, wordt gestraft met hechtenis van ten
hoogste twee maanden of geldboete van de tweede categorie.
Artikel 464
Het hoofd van een gesticht, bestemd tot opsluiting van veroordeelden, voorlopig aangehoudenen
of gegijzelden, of van een rijksinrichting voor kinderbescherming of psychiatrisch ziekenhuis, die
iemand in het gesticht of ziekenhuis opneemt of houdt zonder zich het bevel van de bevoegde
macht of de rechterlijke uitspraak te hebben laten vertonen, of die nalaat van deze opneming en
van het bevel of de uitspraak op grond waarvan zij geschiedt, in zijn registers de vereiste
inschrijving te doen, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste een maand of geldboete van de
tweede categorie.
Artikel 465
De ambtenaar van de burgerlijke stand die nalaat vóór de voltrekking van een huwelijk zich de
bewijsstukken of verklaringen te laten geven die door enig wettelijk voorschrift worden gevorderd,
wordt gestraft met geldboete van de tweede categorie.
Artikel 466
De ambtenaar van de burgerlijke stand die in strijd handelt met enig wettelijk voorschrift omtrent de
registers of de akten van de burgerlijke stand of omtrent de formaliteiten vóór of de voltrekking van
een huwelijk, wordt gestraft met geldboete van de eerste categorie.
Artikel 467
De ambtenaar van de burgerlijke stand die nalaat een akte in de registers op te nemen, wordt
gestraft met geldboete van de tweede categorie.
Artikel 468
Met geldboete van de eerste categorie wordt gestraft:
1°. de ambtenaar van de burgerlijke stand die nalaat aan het bevoegd gezag de opgaven te doen
die enig wettelijk voorschrift van hem vordert;
2°. de ambtenaar die nalaat aan de ambtenaar van de burgerlijke stand de opgaven te doen die
enig wettelijk voorschrift van hem vordert.
Artikel 468a
Onder ambtenaar van de burgerlijke stand wordt ten aanzien van de artikelen 466-468 verstaan
een ieder die ingevolge enig wettelijk voorschrift met de bewaring van een register van de
burgerlijke stand is belast.

172

Protocol inzake de behandeling van aangiften bij een ministerie, het openbaar
ministerie of de procureur-generaal bij de Hoge Raad tegen leden van de StatenGeneraal, Ministers en Staatssecretarissen, Ministerie van Justitie en Veiligheid
(Stcrt. 2018, 3803).

173

174

175

176

177

178

179

180

5. VRAGENLIJST EUROJUST
1. Procedural provisions
1.1. Does your national law contain specific procedural provisions on criminal offenses committed
by government ministers, for example with regard to the initiation of cases and the investigation?
1.1.a. If so, are these provisions part of the ordinary rules of criminal law or part of the constitution?
1.1.b. If so, are these provisions applicable to all criminal offenses committed by government
ministers, or only to specific criminal offenses related to the capacity of government minister?
1.2. Does your national law contain specific procedural provisions on criminal offenses committed
by members of parliament, for example with regard to the initiation of cases and the investigation?
1.2.a. If so, are these provisions part of the ordinary rules of criminal law or part of the constitution?
f
1.2.b. If so, are these provisions applicable to all criminal offenses committed by members of
parliament, or only to specific criminal offenses related to the capacity of member of parliament?

2. Specific court
2.1. Does your national law constitute a specific court to decide on accusations concerning criminal
offenses committed by government ministers?
2.1.a. If so, are the provisions concerned part of the ordinary rules of criminal law or part of the
constitution?
2.1.b. If so, is this court competent with regard to all criminal offenses committed by government
ministers, or only with regard to specific criminal offenses related to the capacity of government
minister?
2.2. Does your national law constitute a specific court to decide on accusations concerning criminal
offenses committed by members of parliament?
2.2.a. If so, are the provisions concerned part of the ordinary rules of criminal law or part of the
constitution?
2.2.b. If so, is this court competent with regard to all criminal offenses committed by members of
parliament, or only with regard to specific criminal offenses related to the capacity of member of
parliament?

3. Other specific provisions
3.1. Does your national law contain other specific provisions concerning criminal offenses
committed by government ministers than mentioned above?
3.1.a. If so, are these provisions part of the ordinary rules of criminal law or part of the constitution?
3.2. Does your national law contain other specific provisions concerning criminal offenses
committed by members of parliament than mentioned above?
3.2.a. If so, are these provisions part of the ordinary rules of criminal law or part of the constitution?

181