Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 550

Voorstel van wet van de leden Koşer Kaya en
Van Hijum tot wijziging van de Ambtenarenwet
en enige andere wetten in verband met het in
overeenstemming brengen van de rechtspositie
van ambtenaren met die van werknemers met
een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht
(Wet normalisering rechtspositie ambtenaren)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
I. ALGEMEEN
1. Doel en strekking van het wetsvoorstel
Het onderhavige wetsvoorstel beoogt een zo groot mogelijke eenvormigheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en werknemers tot stand
te brengen. Zoals hierna in paragraaf 2 nader uiteen zal worden gezet, zijn
daartoe in het verleden al enige stappen gezet. Dit proces is wel «normalisering» genoemd.
Uitgangspunt daarbij is, dat de arbeidsverhoudingen bij de overheid
uiteindelijk gelijk zouden moeten zijn aan de verhoudingen in het private
bedrijfsleven, met uitzondering van die gevallen waarin er zwaarwegende
argumenten zijn om dit niet te doen. Alleen in dat geval zouden de voor
ambtenaren afwijkende bepalingen dienen te worden gehandhaafd.
In dit wetsvoorstel wordt de laatste stap in het normaliseringsproces
gezet. Deze houdt in hoofdzaak in, dat het publiekrechtelijke en eenzijdige
karakter van de ambtelijke aanstelling en de eenzijdige vaststelling van
arbeidsvoorwaarden worden vervangen door de tweezijdige arbeidsovereenkomst, waarop in de meeste gevallen een collectieve arbeidsovereenkomst van toepassing is. Daarmee wordt ook de publiekrechtelijke
rechtsbescherming tegen handelingen en besluiten ten aanzien van
ambtenaren beëindigd. Rechtsbescherming zal nog slechts privaatrechtelijk van karakter zijn.
Het wetsvoorstel beoogt niet een einde te maken aan het eigen karakter
van het ambtenaarschap, noch de benaming «ambtenaar» in de ban te
doen. Ook zal de Ambtenarenwet worden gehandhaafd. Die zal wel nog
slechts die onderdelen van de ambtelijke status regelen, die nauw
verbonden zijn met het bijzondere karakter van het werken bij de overheid
en daarmee uitstijgen boven de zaken die tot het echte arbeidsvoorwaardenoverleg behoren.

kst-32550-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

1

Het wetsvoorstel strekt zich niet tot àlle ambtenaren uit. Bepaalde groepen
van overheidsdienaren worden ervan uitgesloten. De belangrijkste
daarvan zijn de militaire ambtenaren en de met rechtspraak belaste
rechterlijke ambtenaren. Daarop zal nader worden ingegaan in paragraaf
3.
Met dit wetsvoorstel wordt een omvangrijke operatie in gang gezet. Het
wetsvoorstel strekt er niet toe deze operatie, voor zover daarbij wetgeving
in het geding is, in zijn geheel te omvatten. Slechts de hoofdzaken worden
erin geregeld. Na de totstandkoming ervan zal nog van regeringswege
een aanpassingswet in procedure moeten worden gebracht, waarmee alle
overige noodzakelijke wetswijzigingen worden gerealiseerd. Ook zullen
invoeringsmaatregelen van praktische aard moeten worden getroffen, niet
in de laatste plaats het afsluiten van collectieve arbeidsovereenkomsten
ter vervanging van de op de Ambtenarenwet gebaseerde algemene
maatregelen van bestuur, ministeriële regelingen en verordeningen van
decentrale overheden. Deze op de Ambtenarenwet gebaseerde lagere
regelgeving vervalt van rechtswege bij de inwerkingtreding van het
onderhavige voorstel van wet. In verband daarmee voorziet het
wetsvoorstel in een betrekkelijk ruime termijn waarna het in werking zal
treden: per 1 januari 2015.
2. Historisch perspectief
Tot ongeveer 1980
Vooral staatsrechtelijke overwegingen hebben in het verleden geleid tot
de bijzondere status van ambtenaren. In de negentiende eeuw, toen het
arbeidsrecht nog nauwelijks was ontwikkeld, werd van staatsrechtelijke
zijde gewezen op het belang van een goede ambtelijke rechtspositie. Deze
rechtspositie en de daaraan gekoppelde bezoldiging («onderhoudsrente»)
diende aanvankelijk om ambtenaren te vrijwaren van de dagelijkse zorgen
van het bestaan en om hen te beschermen tegen de gevolgen van
politieke willekeur. Later is daar het argument bij gekomen dat een
onafhankelijk ambtenarencorps – als constante factor in het openbaar
bestuur – van fundamenteel belang is voor een stabiele staat en een
onpartijdige handhaving van de rechtsorde.
Vanuit dezelfde benadering kwam de gedachte, dat uit het overheidsgezag
voortvloeide dat de overheidswerknemer niet op voet van gelijkheid met
de overheid kon contracteren en dat om die reden de arbeidsovereenkomst – met in beginsel twee gelijkwaardige partijen – niet passend was.

1
Rapport van de Staatscommissie van advies
inzake de status van de ambtenaren (Den
Haag, 1958), blz. 96.

In 1958 beantwoorde de Staatscommissie-Kranenburg de vraag of de
publiekrechtelijke rechtspositie van de ambtenaar moest worden
gehandhaafd in meerderheid nog bevestigend. Belangrijkste overweging
daarbij was, dat de overheid als hoedster van het algemeen belang niet
op voet van gelijkheid kon onderhandelen met zowel ambtenaren als
ambtenarenorganisaties. Deed men dit wel, dan gaf de overheid de
behartiging van het algemeen belang teveel uit handen.1 Arbeidsvoorwaarden moesten naar het oordeel van de commissie dan ook blijvend
eenzijdig en publiekrechtelijk worden vastgesteld en het dienstverband
van de ambtenaar moest blijvend worden gebaseerd op de eenzijdige
aanstelling.
Belangrijk om te vermelden is, dat in 1958 een minderheid van de
staatscommissie al van mening was dat de ambtenaar, net als iedere
andere werknemer, primair «een inondergeschiktheid presterend mens»
is. Tenzij er een aantoonbare rechtvaardigingsgrond is om daarvan af te
wijken, zouden naar het oordeel van die minderheid voor werknemers en
ambtenaren dezelfde regels behoren te gelden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

2

Lang is het behoud van de ambtelijke rechtspositie ook verdedigd met het
argument dat deze de ambtenaar zou beschermen tegen «politieke
willekeur». De gedachte daarbij was, dat het gesloten stelsel van
ontslaggronden (zie paragraaf 3) en met name de rechterlijke toetsing
daarvan, ervoor zou zorgen dat ambtenaren niet het slachtoffer zouden
kunnen worden van politiek gemotiveerde besluiten.
Vanaf ongeveer 1980
Vanaf het begin van de jaren 80 van de vorige eeuw zijn door de opeenvolgende kabinetten stappen ondernomen, gericht op het omvormen van
de arbeidsvoorwaarden en arbeidsverhoudingen bij de overheid. Het doel
van dit normaliseringsproces was om de arbeidsverhoudingen bij de
overheid te modelleren naar de voorwaarden en verhoudingen in de
private sector. Wetten die eerder alleen van toepassing waren binnen de
private sector, werden ook van toepassing op de arbeidsrelaties bij de
overheid. Nieuwe wetten werden bij introductie meteen al van toepassing
op zowel ambtenaren als werknemers. Het eerder centraal gevoerde
overleg over de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren werd naar de
verschillende sectoren gedecentraliseerd.
Daarbij werd overigens wel onderkend, dat het bijzondere karakter van de
rechtsverhouding tussen de overheid en bepaalde groepen ambtenaren
zich tegen aanpassing zou kunnen verzetten.
Belangrijke stappen in het normaliseringsproces zijn geweest:
– de invoering in het arbeidsvoorwaardenoverleg van het overeenstemmingsvereiste (1989) en van het sectorenmodel (1993);
– de in het midden van de jaren «90 gestarte «OOW-operatie»: het
gefaseerd brengen van het overheidspersoneel onder de werking van
de wettelijke werknemersverzekeringen (WW, ZW, WAO, enz.);
– het brengen van overheidsdiensten onder de werking van de Wet op
de Ondernemingsraden (1995) en de Arbeidstijdenwet (1996);
– de privatisering in 1996 van het Algemeen burgerlijk pensioenfonds;
– de vervanging per 1 januari 2006 van de Ziekenfondswet door de
Zorgverzekeringswet.
In dit proces van toenadering tussen beide rechtssystemen past ook het in
2005 in artikel 125ter van de Ambtenarenwet opnemen van een algemene
norm voor «goed werkgeverschap» en «goed ambtenaarschap». Deze
norm is ontleend aan het private arbeidsrecht (art. 7:611 BW).

1

CRvB 22 juni 2000, TAR 2000/112.
Bijvoorbeeld psychische schade (CRvB
8 september 2005, TAR 2005/177), immateriële
schade en wettelijke rente (CRvB 14 april 2005,
TAR 2005/107).
2

Behalve op het gebied van wetgeving is er ook in de rechtspraak
toenadering zichtbaar tussen het ambtenarenrecht en het private
arbeidsrecht. Een duidelijk voorbeeld daarvan is de jurisprudentie rond de
werkgeversaansprakelijkheid.
In het private recht is de aansprakelijkheid van de werkgever voor de
gevolgen van arbeidsongevallen en beroepsziekten geregeld in artikel
7:658 BW. In de Ambtenarenwet en de verschillende daarop gebaseerde
rechtspositieregelingen ontbreekt tot op dit moment het ambtelijke
equivalent van dit artikel. Dat leidde in het verleden tot uitspraken van de
Centrale Raad van Beroep (CRvB) waardoor van vergoeding alleen sprake
kon zijn indien bij de werkzaamheden gebruik was gemaakt van machines
en gereedschappen. Aan deze ongelijkheid ten opzichte van het civiele
arbeidsrecht heeft de CRvB in 2000 een einde gemaakt in een uitspraak
waarin, onder verwijzing naar artikel 7:658, tweede lid, BW, de aansprakelijkheid van de overheidswerkgever werd bevestigd.1
Bij andere vormen van schadevergoeding past de CRvB bepalingen uit het
BW analoog toe.2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

3

Ten aanzien van de grondslag van het dienstverband zien we eveneens
dat het ambtenarenrecht en het private arbeidsrecht elkaar in materieel
opzicht naderen. Zo wordt sinds het Van der Lely-Taxi Hofman-arrest in
19981 de arbeidsovereenkomst in het private arbeidsrecht door de Hoge
Raad bezien in het kader van de zgn. «institutionele theorie».2 Deze
benadering houdt in dat de wederzijdse rechten en plichten van
werkgever en werknemer niet – zoals de contracttheorie veronderstelt –
worden bepaald door wat contractueel is vastgelegd, maar veeleer door
wat voor een goed functionerende werkorganisatie noodzakelijk is. De
institutionele benadering gaat ervan uit dat de arbeidsrelatie/arbeidsovereenkomst geen statische aangelegenheidis, maar in zijn hoedanigheid van duurovereenkomst als gevolg van veranderde omstandigheden ook zelf aan verandering onderhevig is (of behoort te zijn).
Dit vertoont verwantschap met de wijze waarop in het ambtenarenrecht
het begrip «dienstbelang» wordt gehanteerd. Het dienstbelang wordt door
overheidswerkgevers vaak als rechtvaardiging van rechtspositionele
besluiten gebruikt.
Ten slotte zien wij ook op het gebied van het procesrecht de verschillen
tussen de beide rechtssystemen kleiner worden. Bijvoorbeeld waar het
gaat om de «lijdelijkheid» van de rechter. Algemeen wordt het belang van
de (niet-)lijdelijkheid van de rechter bezien in het licht van de ongelijkheidscompensatie tussen partijen. In het bestuursprocesrecht, waar geen
sprake is van een verplichte procesvertegenwoordiging, heeft de rechter
in beginsel een actieve rol, waarbij hij zich niet hoeft te beperken tot
hetgeen partijen aan hem voorleggen. Gezien het feit dat met name in
ontbindingszaken ook de kantonrechter een meer actieve rol vervult,
neemt het belang van de al dan niet lijdelijke rechter als onderscheidend
element tussen privaat- en bestuursrechtelijke rechtsbescherming,
geleidelijk aan af.3
IBO en advies ROP
In 1994 heeft de minister van Binnenlandse Zaken, in het kader van de
behandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken, aan de Tweede
Kamer laten weten ook de «statuskwestie» in de normaliseringsoperatie te
willen betrekken.4 Daarbij ging het over de toen nog resterende verschillen tussen de publiekrechtelijke rechtspositie van ambtenaren en de
civielrechtelijke rechtspositie van werknemers: de eenzijdige aanstelling
en ontslag, de publiekrechtelijke rechtsbescherming en het georganiseerde proces van arbeidsvoorwaardenvorming.

1

HR 26 juni 1998, JAR 1998/199.
Zie: W.A. Zondag, «Institutioneel arbeidsrecht?», RM Themis 2002-1, p. 3-16, en C.J.
Loonstra en W.A. Zondag, Arbeidsrechtelijke
themata (Den Haag, 2008) blz. 293.
3
Sprengers, De wet op de ondernemingsraden bij de overheid. Op weg naar een
arbeidsrecht voor ambtenaren en werknemers? (diss. Amsterdam UvA, Deventer
1998),a.w. blz. 89.
4
Kamerstukken II 1993/94, 23 400 VII, nr. 31.
5
Kamerstukken II 1996/97, 24 253, nr. 6.
6
Kamerstukken II 1996/97, 25 282, nr. 8.

Een paar jaar later – in juni 1997 – laat de minister van Binnenlandse
Zaken echter weten het bij nader inzien toch niet wenselijk te vinden om
de «ambtelijke status» van ambtenaren overheidsbreed af te schaffen.5
Als redenen voor deze beleidswijziging worden aangevoerd dat er
materieel niet zoveel verschillen meer bestaan en dat met de contractsvrijheid die het gevolg is van volledige normalisering de overheid iedere
vorm van coördinatie op het gebied van arbeidsvoorwaardenvorming uit
handen geeft.

2

Als reactie daarop heeft de Tweede Kamer op 3 november 1997 de
motie-Zijlstra aangenomen. In deze motie wordt de regering verzocht om
na te gaan onder welke voorwaarden de ambtelijke status afgeschaft kan
worden.6 Daarmee heeft het parlement zich de facto uitgesproken voor
het afschaffen van de publiekrechtelijke ambtelijke rechtspositie.
Naar aanleiding van deze motie vraagt de minister de Raad voor het
Overheidspersoneelsbeleid (ROP) om advies. Dat advies, over de
toekomst van de ambtelijke status van ambtenaren, wordt eind 1998

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

4

uitgebracht. In dit advies komt de Raad alles afwegend tot de conclusie
dat «het «natuurlijke» moment voor de afschaffing van de ambtelijke
status nog niet is aangebroken.» De ROP voegt daar echter aan toe er wel
voorstander van te zijn «het proces van geleidelijke normalisering met de
daaraan eigen dynamiek voort te zetten.»1
De daaropvolgende stilte rond het normaliseringsproces wordt in de
tweede helft van 2004 doorbroken met de aankondiging van een
interdepartementaal beleidsonderzoek (IBO) naar de voor- en nadelen van
verdere normalisatie.2
De daartoe ingestelde interdepartementale werkgroep «Normalisatie
rechtspositie overheidspersoneel» brengt in augustus 2005 haar rapport
«Buitengewoon normaal» uit.
In dit uitvoerige IBO-rapport, dat is opgesteld om antwoord te geven op
de vraag of de wettelijke «status aparte» van ambtenaren moet worden
gehandhaafd of dat veranderingen wenselijk zijn, wordt de volgende
conclusie getrokken: «De eenzijdige aanstelling kan voor het overgrote
deel van de ambtenaren vervallen en worden vervangen door de
tweezijdige privaatrechtelijke arbeidsovereenkomst.»3 Voor leden van de
rechterlijke macht, de Hoge Colleges van Staat en de benoemde politieke
ambtsdragers moet echter een bijzondere regeling blijven gelden.
Ten aanzien van het ambtenarenontslagrecht wordt geconcludeerd:
«Met het oog op o.a. de bescherming tegen eventuele «politieke
willekeur» is het niet strikt noodzakelijk om een gesloten stelsel van
ontslaggronden te hebben. Het ontslagrecht in de sector bedrijven kent
een toetsing aan de redelijkheid en billijkheid die (in combinatie met een
toetsing aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur) voldoende
bescherming biedt tegen mogelijke politiek willekeurig genomen
besluiten.»4
Mede door het uitblijven van een kabinetsreactie op het IBO-rapport,
wordt op 14 december 2005, in het debat over het vernieuwde ontslagrecht in het kader van de begroting van het ministerie van SZW, door D66
en LPF een motie ingediend met als strekking om het vernieuwde
ontslagrecht ook van toepassing te laten zijn op ambtenaren.5 Hoewel
ontraden door de minister van SZW, wordt de motie door de Tweede
Kamer aangenomen. De minister geeft vervolgens te kennen voor een
definitieve standpuntbepaling eerst het advies van de ROP naar
aanleiding van het IBO-rapport af te wachten.

1
Advies van de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid inzake de Ambtelijke Status,
advies nummer 17 (Den Haag, 1998), par. 4.
2
Kamerstukken II 2004/05, 29 801, nr. 1–2, blz.
45–46 (Trendnota Arbeidszaken Overheid
2005).
3
Buitengewoon normaal. Rapport van de
werkgroep «Normalisatie rechtspositie
overheidspersoneel». Interdepartementaal
Beleidsonderzoek 2004–2005, nr. 6; het
IBO-rapport, blz. 36.
4
IBO, a.w. blz. 25.
5
Kamerstukken II 2005/06, 30 300 XV, nr. 68.
6
«Normalisatie rechtspositie overheidspersoneel» (adviesnummer 27), Den Haag, 26 juni
2006.
7
Concept ROP-advies «Normalisatie
Rechtspositie Overheidspersoneel» (eindversie werkgroep d.d. 23 maart 2006).
8
ROP, a.w. blz. 3.

In juni 2006 volgt het advies van de ROP.6 Als gevolg van een scheiding
der geesten tussen de werkgevers- en werknemersgeledingen binnen de
ROP wordt geen helder antwoord gegeven op de vraag of tot afschaffing
van de ambtelijke rechtspositie moet worden overgegaan.
Na een aanvankelijk instemmend advies van de vakbondsbestuurders
(SCO) aan hun achterban7 wegen onder de georganiseerde ambtenaren
uiteindelijk de emotioneel getinte overwegingen tegen verdergaande
normalisatie toch het zwaarst. Zo wordt vastgesteld dat er onder
overheidswerknemers veel weerstand bestaat tegen verdergaande
normalisatie, waarbij als voornaamste oorzaak wordt genoemd: «dat het
beeld van de overheid als betrouwbare werkgever sterk geërodeerd is».8
Bovendien bestond er aan werknemerszijde onduidelijkheid over de vraag
of en zo ja, hoe de «ambtelijke status» kan worden behouden in een
genormaliseerde situatie waarin deze niet meer voortvloeit uit de
eenzijdige aanstelling.
Aan werkgeverskant wordt er binnen de ROP juist op gewezen, dat
verdergaande normalisatie op korte termijn noodzakelijk is. Als belangrijkste argument daarvoor wordt aangevoerd dat het binnen «gemoderniseerde arbeidsverhoudingen» niet meer past dat beelden van een
overheid als werkgever en wetgever door elkaar lopen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

5

Ondanks deze verschillende opvattingen blikt de Raad toch vooruit en
wordt in het rapport een heel hoofdstuk gewijd aan te hanteren uitgangspunten bij voortgaande normalisering van de rechtspositie van het
overheidspersoneel. Daarin wordt, preluderend op de toen nog lopende
discussie in de SER over de wijziging van het civiele ontslagstelsel, de
suggestie gedaan om in een toekomstig genormaliseerd ontslagstelsel
«het goede van beide rechtsbeschermingssystemen te verenigen».1
3. Bestaande en beoogde situatie
Bestaande situatie
Het ambtenarenrecht en het private arbeidsrecht zijn twee afzonderlijke
rechtssystemen, zowel formeel als materieel.2 Dat is opvallend, nu beide
rechtssystemen hetzelfde beogen: het reguleren van de arbeidsverhouding. Anders dan vaak wordt verondersteld, zijn de inhoudelijke
verschillen tussen beide systemen in de afgelopen jaren wel minder groot
geworden.
Anno 2010 kunnen de belangrijkste verschillen tussen de publiekrechtelijke rechtspositie van de ambtenaar en de privaatrechtelijke rechtspositie
van de werknemer als volgt worden samengevat.3
Formeel juridische verschillen

1

ROP, a.w. blz. 8.
Zie over de rechtspositie van de ambtenaar
bijvoorbeeld: H. Uhlenbroek, «Ambtenaar of
werknemer, is er nog verschil?», AR 2001–4,
blz. 4–12, en ook het jubileumnummer van het
Tijdschrift voor Ambtenarenrecht 2008, nr. 12.
Over de verschillen tussen de rechtspositie
van de ambtenaar en werknemer.
3
Zie o.a.: E.P. de Jong, «Bestaat er aanleiding
de rechtspositionele verschillen tussen
ambtenaren en civielrechtelijke werknemers te
handhaven?», in: Handelingen Nederlandse
Juristen-Vereniging 1982, deel 1, eerste stuk
(Zwolle, 1982), blz. 29 e.v., en A.F.M. Brenninkmeijer en G.J.J. Heerma van Vos, «Een
discussie over de rol van de Centrale Raad van
Beroep», in: R.M. van Male (red), Centrale
Raad van Beroep 1903 – 2003 (Den Haag,
2003). blz. 354 e.v.
2

De ambtelijke rechtspositie heeft een publiekrechtelijke rechtskarakter. De
rechtspositie van werknemer is privaatrechtelijk geregeld. Dit komt onder
andere tot uiting in:
• De formeel eenzijdige aanstelling versus de tweezijdige arbeidsovereenkomst.
• Het «georganiseerd overleg» over arbeidsvoorwaarden versus
onderhandelingen op basis van contractsvrijheid tussen werkgevers en
werknemers;
• De publiekrechtelijke regelingen waarin rechten en plichten van
ambtenaren zijn vastgelegd (Ambtenarenwet, Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR), CAR/UWO enz.) versus de privaatrechtelijke
regelingen voor werknemers (Burgerlijk Wetboek (BW), cao’s,
uitvoeringsregelingen enz.). Het betreft hier regelingen met betrekking
tot zaken als salariëring, vakantie en verlof, (bovenwettelijke) sociale
zekerheid, discipline en ontslag.
• De publiekrechtelijke versus privaatrechtelijke rechtsbescherming bij
ontslag en arbeidsgeschillen. Het ambtenarenrecht biedt daarbij veel
meer aangrijpingspunten voor rechtsbescherming dan de civiele
arbeidsovereenkomst. Een ambtenaar kan niet alleen tegen alle
besluiten, maar – in afwijking van het algemene bestuursrecht – zelfs
ook tegen alle handelingen ten aanzien van hem intern bezwaar
aantekenen, vervolgens in beroep gaan bij de bestuursrechter en
daarna hoger beroep aantekenen bij de Centrale Raad van Beroep.
Voorbeelden daarvan zijn beoordelingen, overplaatsingen en het al
dan niet bevorderen. Een werknemer onder het private arbeidsrecht
kan tegen een ontbinding of opzegging (met inachtneming van de
regels van het BBA) niet in beroep gaan, met uitzondering van een
beroep op een kennelijk onredelijke opzegging op grond van artikel
7:681 BW.
Materieel juridische verschillen; ontslagrecht
Het belangrijkste materiële verschil tussen de ambtelijke rechtspositie en
die van werknemers met een arbeidsovereenkomst ligt op het gebied van
het ontslagrecht. Het meest in het oog springende verschil wordt daar
gevormd door het feit dat het private arbeidsrecht een «open stelsel» van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

6

ontslaggronden kent, waar het ambtenarenrecht een «gesloten stelsel»
van ontslaggronden heeft. Door het feit dat beide rechtsstelsels in de
afgelopen decennia gaandeweg naar elkaar zijn toegegroeid, hebben deze
verschillen in benadering aan belang ingeboet.
Het «gesloten ontslagstelsel» in het ambtenarenrecht bestaat uit een
limitatieve opsomming van de gronden waarop een ambtenaar kan
worden ontslagen. Deze ontslaggronden, die per sector kunnen
verschillen, zijn opgenomen in de verschillende rechtspositieregelingen.
Gronden voor ontslag zijn bijvoorbeeld: ontslag op verzoek, arbeidsongeschiktheid, bereiken van de pensioengerechtigde leeftijd, onbekwaamheid
of functie-ongeschiktheid, reorganisatie of overtolligheid en strafontslag.
De achterliggende gedachte is, dat bij een limitatieve opsomming van in
objectieve termen omschreven gronden de overheidswerkgever een
expliciete keuze voor een ontslaggrond moet maken, waarvan de juistheid
aan de rechter ter beoordeling kan worden voorgelegd. Gegeven het feit
dat de rechtspositie van de ambtenaar eenzijdig door de overheidswerkgever wordt vastgesteld, wordt in deze systematiek een vorm van
ongelijkheidscompensatie gezien.
De Jong stelde al in 1982, dat de uitputtende regeling van de beëindiging
van de ambtelijke aanstelling wellicht tot grotere rechtspositionele
zekerheid voor de ambtenaar leidt, maar dat de overheidswerkgever
daarvoor een prijs moet betalen in de vorm van verstarring en gebrek aan
flexibiliteit binnen zijn organisatie.1 Een te sterke focus op de rechtszekerheid van de ambtenaar gaat zo ten koste van transparantie, flexibiliteit
en slagvaardigheid van de overheid.
Op de claim van een grotere rechtspositionele zekerheid voor de
ambtenaar als gevolg van het «gesloten stelsel» kan inmiddels het nodige
worden afgedongen.
Sinds het ook mogelijk is om ontslag te verlenen op een primaire en een
subsidiaire grond2 is het voor de overheidswerkgever gemakkelijker om
een (combinatie van) ontslaggrond(en) te kiezen die het onderliggende
feitencomplex dekt. Het «voor twee ankers gaan», verkleint de kans dat
een ontslagbesluit door de bestuursrechter in beroep wordt vernietigd,
waarmee de veronderstelde bescherming van de ambtenaar tegen
ontslag navenant afneemt.
Daar komt bij dat de bestuursrechter op grond van artikel 8:72, derde lid,
Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd is om de rechtsgevolgen van
een besluit dat op onjuiste gronden is genomen, bij aanwezigheid van een
andere, maar niet aangevoerde ontslaggrond in stand te laten. Dit zo
nodig onder toekenning van een schadevergoeding op grond van artikel
8:73 Awb.
En ten slotte is het ambtelijke ontslagstelsel bepaald niet volledig
«gesloten». De meeste rechtspositieregelingen kennen de mogelijkheid
om een ambtenaar ook op andere dan de limitatief opgesomde gronden –
al dan niet onder voorwaarden – te ontslaan.3 Daarbij kan dan wel de
toekenning van een financiële vergoeding noodzakelijk zijn, afhankelijk
van de vraag bij welke partij de (meeste) schuld aan het ontslag ligt.

1

De Jong, a.w., blz. 84 e.v.
CRvB 31 december 1996, TAR 1997, 32.
O.a. artikel 99 ARAR en artikel 8:8 CAR/
UWO.
4
B. van Bon, «Het ambtenarenrecht en
arbeidsrecht: wiens gras is het groenst?», TAR
2006, blz. 535 e.v.
2
3

Tegenover het gesloten ontslagstelsel voor ambtenaren, staat het in het
BW geregelde open ontslagstelsel, waarin voor de opzegging geen grond
is vereist die voldoet aan een gespecificeerde wettelijke norm. Een
«redelijke ontslaggrond» is toereikend. De werkgever kan ontslag geven
als daar in redelijkheid toe kan worden gekomen. In voorkomende
gevallen wordt deze door de rechter aan de hand van objectieve
maatstaven op zijn «zwaarwegendheid» getoetst.
Van Bon heeft erop gewezen, dat het huidige private ontslagstelsel toch
minder «open» is dan op het eerste gezicht lijkt.4 Een belangrijk verschil

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

7

tussen het private ontslagrecht en het ambtenarenontslagrecht betreft de
preventieve ontslagtoets van artikel 6, eerste lid, Buitengewoon Besluit
Arbeidsverhoudingen 1945 (BBA). Hoewel zelf publiekrechtelijk van aard,
is het BBA wel van toepassing op civiele arbeidsverhoudingen, maar niet
op publiekrechtelijke arbeidsrelaties. In het ambtenarenontslagrecht wordt
het ontslag pas getoetst nadat het ontslag is geëffectueerd.
In het op het BBA gebaseerde Ontslagbesluit, worden in de paragrafen 4
en 5 als gronden voor ontslag genoemd: bedrijfseconomische redenen,
ongeschiktheid voor de functie, ernstige gewetensbezwaren van de
werknemer, verwijtbare handeling of nalatigheid, een ernstige en
duurzaam verstoorde arbeidsrelatie en arbeidsongeschiktheid ten gevolge
van ziekte of gebrek. Voor elk van deze situaties worden in het ontslagbesluit afzonderlijke criteria gegeven, waaraan een verzoek om toestemming
voor ontslag wordt getoetst. Hoewel het Ontslagbesluit strikt genomen
niet van toepassing is op ontbindingen op grond van artikel 7:685 BW, laat
de kantonrechter zich bij de beoordeling van ontbindingsverzoeken op
grond van gewijzigde omstandigheden ook leiden door de inhoud van het
Ontslagbesluit. Daardoor krijgt het op indirecte wijze ook betekenis in de
private ontbindingsprocedure.
Overigens kan de werkgever de preventieve ontslagtoets ontwijken door
een verzoek tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst in te dienen bij
de kantonrechter. Indien deze het verzoek toewijst, zal hij meestal aan de
werknemer een vergoeding toekennen.
Beoogde situatie
Doelstelling van het onderhavige wetsvoorstel is, dat de regels van het
private arbeidsrecht, zoals neergelegd in met name boek 7, titel 10, van
het BW, in de toekomst ook van toepassing worden op zo’n 95% van het
huidige ambtenarencorps. Ambtenaren worden dus werknemers.
Het toepassen van het private arbeidsrecht op de rechtsverhouding tussen
ambtenaar en overheidswerkgever neemt niet weg, dat de positie van de
overheidswerkgever in meerdere opzichten een andere is dan die van een
werkgever in de particuliere sector. Ook als werkgever dient de overheid
het algemeen belang. Dat brengt met zich mee, dat bijzondere eisen
worden gesteld aan het overheidspersoneel.
Zo zal het de overheidswerkgever na het gelijkschakelen van de ambtelijke
en de burgerlijke rechtspositie niet zijn toegestaan om zich als een
willekeurige marktpartij te gedragen. Op de overheid blijft de plicht rusten
om het algemeen belang te dienen, burgers gelijk te behandelen en
partijen ten opzichte van elkaar niet te bevoordelen of achter te stellen.
Dat is een wezenlijk verschil met een private onderneming, die haar eigen
belang kan laten prevaleren.1 Zo zal ingevolge artikel 3:14 BW een
overheidswerkgever de beginselen van behoorlijk bestuur moeten blijven
toepassen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden ingevolge een
arbeidsovereenkomst.
Normalisering van de ambtelijke rechtspositie heeft dan ook niet tot
gevolg, dat de overheidswerkgever als marktpartij ook de normen en
waarden van «de markt» overneemt. Ook in die situatie zal de integriteit
van de overheid en de overheidswerknemers in wet- en regelgeving
gewaarborgd dienen te zijn.

1
P. du Bois, Ambtenaar 3.0? Normalisering
van de ambtelijke rechtspositie in Nederland
(masterscriptie Amsterdam UvA) 2009, blz. 29.
2
O.a. art. 51 en 61 t/m 64 ARAR en art. 15:1
t/m 15:1g CAR/UWO.

Sinds 2006 bevatten verschillende rechtspositieregelingen bepalingen die
de overheidswerkgevers verplichten tot het voeren van integriteitsbeleid.
Op grond daarvan moeten overheidswerkgevers binnen hun organisatie
op alle niveaus preventief integriteitsbeleid voeren in de vorm van het
stellen en handhaven van regels ten aanzien van functiescheiding,
nevenfuncties, voorkoming van financiële belangenverstrengeling en de
omgang met klokkenluiders.2 Zo dient de interne cultuur van overheidsin-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

8

stellingen het aan de orde stellen van integriteitsdilemma’s te stimuleren.
Zodoende kunnen integriteitsrisico’s en kwetsbare plekken binnen de
organisatie zichtbaar worden gemaakt en kunnen in een voortdurende
dialoog de grenzen tussen integer en niet-integer handelen worden
verkend.
Hoewel het voeren van een beleid, gericht op integriteit en een juiste
attitude van het personeel niet alleen bij de overheid, maar ook in het
bedrijfsleven aan de orde is, kan wel gesteld worden dat uit het bijzondere
karakter van de overheid voortvloeit, dat het integriteitsvereiste bij de
overheidswerkgever over het algemeen meer omvattend is en dientengevolge nauwer luistert dan in het private bedrijfsleven.1
Tot de kerncompetenties van de ambtenaar behoort een sterk ontwikkeld
democratisch en rechtsstatelijk bewustzijn, dat de grondslag vormt van de
ambtelijke integriteit. Democratisch besef houdt in, dat de ambtenaar
doordrongen is van het feit dat hij functioneert onder bestuurders die
worden gecontroleerd door democratische gelegitimeerde organen. Het
rechtsstatelijk besef van ambtenaren brengt met zich mee, dat zij
tegenover de burger altijd de eisen van de rechtsstaat in acht behoren te
nemen.
Het waarborgen van de ambtelijke integriteit is naar onze mening een
kwestie die uitstijgt boven de kwesties die tot het typische arbeidsvoorwaardenoverleg behoren, en daarom publiekrechtelijk moet worden
geregeld. Daarom willen wij de desbetreffende bepalingen in de Ambtenarenwet – voor zover nodig aangepast – handhaven. Hetzelfde geldt voor
de huidige bepalingen met betrekking tot de beperking van grondrechten
en vertrouwensfuncties. Tezamen met wat wij hierboven hebben
opgemerkt over de kerncompetenties van de ambtenaar vormen zij de
elementen van wat, ook in de toekomst, de «ambtelijke status» zou
kunnen worden genoemd. Dit komt op de meest zichtbare wijze tot
uitdrukking in het afleggen van de eed of belofte bij indiensttreding. Ook
de verplichting daartoe, zoals thans vastgelegd in artikel 125quinquies
Ambtenarenwet, willen wij handhaven.

1

Du Bois, a.w. blz. 29.
IBO, a.w. blz. 34, en «Heeft de ambtelijke
status nog toekomst?», CAOP 2005, blz. 55.
3
Zie o.a. L.C.J. Sprengers, a.w., blz. 700.
2

Overigens is het de bedoeling dat een relatief klein deel van de 600 000
ambtenaren van de beoogde normalisering wordt uitgezonderd. Het gaat
daarbij om een beperkte groep ambtenaren die om uiteenlopende
redenen ook in de toekomst hun huidige publiekrechtelijk geregelde
ambtelijke rechtspositie dienen te behouden.
Dit betreft in de eerste plaats de circa 45 000 militaire ambtenaren bij de
krijgsmacht. Aan hen worden met het oog op hun inzetbaarheid dermate
vergaande eisen gesteld, gepaard gaande met bijzondere beperkingen
van hun grondrechten (onder andere op het gebied van het stakingsrecht)
– een en ander te handhaven met een bijzonder tuchtrecht – dat een
publiekrechtelijke rechtspositie het meest aangewezen moet worden
geacht om hun arbeidsverhouding te regelen.2
Een andere groep waarvan de publiekrechtelijke rechtspositie dient te
worden gehandhaafd betreft de zittende magistratuur en de leden van de
Hoge Colleges van Staat. Gezien het feit dat hun kerncompetentie
«onafhankelijkheid» is, kunnen zij niet in een arbeidsverhouding worden
gepositioneerd waarin de gezagsverhouding centraal staat.3
Ten slotte dient ook de publiekrechtelijke rechtspositie behouden van een
groep van benoemde ambtsdragers, zoals ministers, staatsecretarissen,
burgemeesters en de commissarissen van de Koningin, te worden
gehandhaafd. In de huidige Ambtenarenwet worden zij als ambtenaar
beschouwd, omdat die wet dit begrip zeer breed omschrijft. Hetzelfde
geldt voor leden van zelfstandige bestuursorganen waarop thans wel titel
III van de Ambtenarenwet van toepassing is. Gezien het feit dat hun
arbeidsrelatie meer door politiek-bestuurlijke dan door arbeidsrechtelijke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

9

verhoudingen wordt bepaald, dienen ook zij een publiekrechtelijke
rechtspositie te behouden. In paragraaf 9 en de artikelsgewijze toelichting
wordt daarop nader ingegaan.
4. Redenen om de rechtspositie van ambtenaren onder de
werking van het private arbeidsrecht te brengen
Algemeen
De hiervoor geschetste redenen waarom in het verleden een afzonderlijke
rechtspositie voor ambtenaren is ontstaan zijn nu niet meer actueel of niet
meer houdbaar. Daarbij komt dat het ook niet meer rechtvaardig wordt
geacht dat ambtenaren en werknemers – met verwijzing naar de aard van
hun werkzaamheden – verschillend worden behandeld, terwijl de aard van
de arbeidsverhouding met hun werkgever – ondergeschiktheid en
loonafhankelijkheid – in beide gevallen dezelfde is.
De keuze voor een gelijke rechtspositie voor alle werkenden is dan ook
allereerst een principiële keuze. Voor zover er in de arbeidsverhouding
formeel sprake is van een gezagsrelatie, dient de rechtsverhouding
gebaseerd te zijn op een tweezijdige (arbeids)overeenkomst. En principiële gelijkheid tussen de overheidswerknemer en de overheidswerkgever
past ook meer bij de huidige tijdgeest.
Voorts worden als voordelen van verdergaande normalisering in de
literatuur en onderzoeksrapporten onder meer genoemd:1
– Het voorkomen van vermenging van de beide rollen van de overheid,
die van wetgever en die van werkgever. Onderhandelingen in het
kader van een «echte cao» leiden daardoor – in potentie – tot stabielere
arbeidsverhoudingen.
– Door contractvrijheid als leidend beginsel in het proces van arbeidsvoorwaardenvorming te adopteren, wordt meer in overeenstemming
gehandeld met de principes die door de Internationale Arbeidsorganisatie (ILO) worden gehanteerd.
– Een vergrote kans op toename van de arbeidsmobiliteit tussen
overheid en marktsector. Deze wordt nu gefrustreerd door het bestaan
van min of meer gescheiden arbeidsmarkten voor de private en de
publieke sector, waardoor werknemers en ambtenaren zich blijven
oriënteren op hun eigen sector.
– De toepassing van de Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst en
de Wet op het algemeen verbindend en onverbindend verklaren van
bepalingen in collectieve arbeidsovereenkomsten en dientengevolge
de directe doorwerking van overeengekomen arbeidsvoorwaarden in
de individuele arbeidsovereenkomst. Een extra vertaalslag van
arbeidsvoorwaarden in een algemeen verbindend voorschrift is
daarmee niet meer nodig.
– Bij nieuwe wetgeving is – uitzonderingen daargelaten – geen vertaalslag meer nodig naar de verschillende ambtelijke rechtspositieregelingen (deregulering).
Juridisering en procesrecht

1
Zie o.a. IBO a.w. en Van Bon, a.w. blz.
531–541.
2
T. van Peijpe, «AW of BW?, SMA 2005–9, blz.
404.

Veel deskundigen op het gebied van het ambtenaren- en arbeidsrecht zijn
van mening dat publiekrechtelijke rechtsbescherming niet geschikt is voor
het oplossen van arbeidsgeschillen. Zo komt Van Peijpe tot de conclusie
dat het private arbeidsprocesrecht uiteindelijk beter in staat is om
arbeidsconflicten definitief te beslechten.2 Hij baseert dat met name op de
beperkingen van het bestuursprocesrecht.
Het ambtenarenrecht roept voor ambtenaren rechten in het leven, die met
behulp van het rigide bestuursprocesrecht worden gehandhaafd. Door de
uitgebreide motiveringsplicht die op de overheidswerkgever rust en het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

10

feit dat ook een procedurefout tot vernietiging van een besluit kan leiden,
zijn de uitkomsten van deze procedures onzeker. Dit heeft onder meer tot
gevolg, dat wanneer een ambtenaar door de bestuursrechter in het gelijk
is gesteld, het geschil daarmee nog niet is opgelost. In de meeste gevallen
moet zijn werkgever een nieuw besluit nemen.
Zo komt het in ontslagzaken wel voor, dat een ambtenaar na jaren van
inactiviteit of aanvaarding van een werkkring elders met terugwerkende
kracht alsnog in dienst blijkt te zijn van de overheidswerkgever, met alle
gevolgen van dien.
Het bestuursrecht is primair ontworpen om de relatie tussen burger en
overheid te reguleren. Daarbij gaat het om de vragen in hoeverre de
overheid de rechten en vrijheden van de burger mag inperken en op
welke wijze de burger zich kan verweren tegen onrechtmatige overheidsbemoeienis. Bij het reguleren van de rechtsbetrekking tussen (overheids)werkgever en (overheids)werknemer schiet het bestuursrecht tekort,
omdat het niet is toegerust om de onderlinge verhouding tussen
werkgever en werknemer aan te passen aan gewijzigde omstandigheden.1
Daarbij komt dat de Ambtenarenwet zelf weinig materieel arbeidsrecht
bevat, waardoor veel onderwerpen die deel uitmaken van de ambtelijke
rechtspositie, zoals beoordeling, overplaatsing of bevordering, in
afzonderlijke besluiten en verordeningen zijn vastgelegd. Dit, gevoegd bij
het feit dat tegen vrijwel alle besluiten – én feitelijk handelen – van de
overheidswerkgever bezwaar en beroep kan worden aangetekend, leidt
tot een verregaande juridisering van de arbeidsverhouding tussen
ambtenaar en overheidswerkgever. Deze juridisering heeft tot gevolg dat
besluitvormingsprocessen aanzienlijk worden gecompliceerd en
vertraagd, zonder dat dit leidt tot een oplossing van de onderliggende
problematiek of een kwalitatief betere rechtsbescherming van ambtenaren. Deze haast vicieuze cirkel wordt in kringen van overheidswerkgevers in toenemende mate gezien als een obstakel voor het voeren van
een op de praktijk toegesneden en doeltreffend personeelsbeleid.
Vanuit het perspectief van het personeelsmanagement bezien zijn het dan
ook niet in de eerste plaats de eenzijdige aanstelling of het gesloten
stelsel van ontslaggronden die nopen tot verdergaande normalisering van
de ambtelijke rechtspositie. Het grootste probleem is de publiekrechtelijke
conditionering van het personeelsbeleid bij de overheidswerkgevers.
Als gevolg daarvan:
– kunnen ambtenaren bezwaar en beroep aantekenen tegen de afwijzing
van een sollicitatie;2
– doen ambtenaren er verstandig aan tegen vrijwel alle maatregelen in
het kader van een reorganisatie hun bedenkingen te uiten, omdat zij
anders geen verhaal hebben op het moment dat de reorganisatie hun
eigen arbeidsplaats treft;
– kunnen ambtenaren tegen een onwelgevallige beoordeling bezwaar en
beroep aantekenen, met als gevolg dat er op de werkvloer vaak minder
wordt «gecorrigeerd» dan eigenlijk wenselijk zou zijn.
Voor een verdere ontwikkeling van de werkgeversrol bij de overheid is het
van essentieel belang, dat de regie over het te voeren personeelsbeleid –
meer dan nu het geval is – bij de organisatie zelf komt te liggen en niet
wordt bemoeilijkt door organisatie-overstijgende jurisprudentie of
publiekrechtelijke rechtsbescherming, die daar niet op is toegesneden.3
Imago en beroepstrots
1

P. du Bois, a.w., blz. 33–34.
2
CRvB 15 november 2006, TAR 2007–2.
3
Du Bois, a.w., blz. 47.

Een argument van geheel andere orde betreft het imago van de
ambtenaar bij het publiek, met name bij jongeren. Tegen de achtergrond

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

11

van een snel vergrijzend ambtenarencorps en een – ook bij eventuele
afslankingstaakstellingen – in de komende jaren explosief toenemende
vervangingsvraag bij zowel rijksoverheid als lagere overheden, doet de
huidige ambtelijke rechtspositie en de daarmee verbonden juridisering
het toch al stoffige image van «de ambtenaar» bepaald geen goed. Een
rechtspositie die grotendeels gelijk is aan die van werknemers in de
marktsector en daarbovenop enige extra elementen bevat, die verband
houden met het bijzondere karakter van de overheid, zoals op het gebied
van integriteit, kan daarentegen de «beroepstrots» van ambtenaren ten
goede komen.
Daarnaast zullen ambtenaren zich daardoor vrijer kunnen bewegen op de
arbeidsmarkt en zal het de concurrentiepositie van overheidswerkgevers
op de arbeidsmarkt ten goede komen.
Voordelen op het gebied van wet- en regelgeving
Ook al zal de huidige ambtelijke rechtspositie voor een beperkte groep
van ambtenaren ook in de toekomst gehandhaafd moeten worden (zie
paragraaf 3), er blijven toch belangrijke proces-economische argumenten
voor een gelijkschakeling van de rechtspositie van het overgrote deel van
de ambtenaren met het private arbeidsrecht. Het is immers kostbaar en
niet efficiënt om twee rechtssystemen – beide in hun huidige omvang –
naast elkaar in stand te houden voor het reguleren van nagenoeg dezelfde
vraagstukken. De Wet Flexibiliteit en zekerheid en de Wet verbetering
poortwachter hebben bijvoorbeeld laten zien, dat er aanvullende
regelgeving voor het ambtenarenrecht nodig was. En zelfs dan blijkt, dat
het vaak niet lukt om maatschappelijk wenselijke doelstellingen te
realiseren. Zo is het bijvoorbeeld niet gelukt om de zgn. «draaideurconstructie» bij opeenvolgende dienstverbanden in alle ambtelijke rechtspositieregelingen – analoog aan de bepalingen van art. 7:667 BW – uit te
sluiten, waardoor de rechtszekerheid van ambtenaren met een tijdelijke
aanstelling wordt aangetast.1 Naast praktische problemen geeft dit ook
ongewenste en ongelijke uitkomsten.
En medio 2010 zien we bijvoorbeeld hoe de ministeries van SZW en BZK
al geruime tijd elk voor hun eigen aandachtsgebied aan de slag zijn om
een oplossing te vinden voor de problemen die zijn ontstaan als gevolg de
uitspraak van het Hof van Justitie EG over opbouw en opname van
vakantiedagen tijdens ziekte.2
Een voordeel van verdergaande normalisering is voorts, dat de rechtspositie van medewerkers in het bijzonder en het openbaar onderwijs en op
openbare en bijzondere universiteiten op uniforme wijze geregeld zal zijn.
5. Verhouding met de Grondwet
Artikel 109
In artikel 109 van de Grondwet is bepaald:
De wet regelt de rechtspositie van de ambtenaren. Zij stelt tevens regels
omtrent hun bescherming bij de arbeid en omtrent medezeggenschap.

1
Voor de eerstgenoemde bijvoorbeeld: CRvB
21 december 2006, TAR 2007/50.
2
Hof van Justitie EG, 20-01-2009. JAR 2009/58

Met dat artikel beoogde de regering blijkens de memorie van toelichting
de voor 1983 in de Grondwet opgenomen bepalingen te vereenvoudigen.
De regering wilde de bestaande bepalingen uit de sfeer van het beheer
van de algemene geldmiddelen halen, het onderscheid tussen burgerlijke
en militaire ambtenaren laten vervallen en de strekking van de bepalingen
uitbreiden tot de gehele ambtelijke rechtspositie in plaats van te beperken
tot bepalingen over bezoldiging en pensioen. Dit leidde aanvankelijk tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

12

een voorgesteld artikel dat luidde: De wet regelt de rechtspositie van de
ambtenaren.
De regering beschouwde artikel 109 als een lex specialis van artikel 19,
tweede lid, van de Grondwet, zoals dat eveneens bij de grondwetsherziening van 1983 is vastgesteld. Aangezien in die laatste bepaling de
bescherming van degenen die arbeid verrichten en de medezeggenschap
uitdrukkelijk worden genoemd, werd in het voorlopig verslag de vraag
gesteld of artikel 109 die waarborgen niet bood. De regering gaf in reactie
hierop aan dat de regels over bescherming bij de arbeid en omtrent
medezeggenschap voor ambtenaren hun grondslag vinden in artikel 109
in plaats van in artikel 19, tweede lid, van de Grondwet. Maar om
misverstanden te vermijden heeft de regering bij nota van wijziging de
tweede volzin aan artikel 109 toegevoegd.1
Artikel 109, eerste volzin, beoogde niet het publiekrechtelijke karakter van
de arbeidsverhouding tussen overheid en ambtenaar te waarborgen. In
navolging van de staatscommissie wilde de regering de rechtsontwikkeling op dit punt aan de wetgever overlaten. Volgens de hierboven
aangehaalde memorie van toelichting sluit de formulering «de wet regelt»
niet uit dat onderdelen van de rechtspositie bij collectieve arbeidsovereenkomst worden geregeld. Daarnaast werd de definitie van het begrip
«ambtenaar» aan de wetgever overgelaten, zij het dat artikel 109 geen
betrekking heeft op de rechtspositie van de leden van de Hoge Colleges
van Staat en de rechterlijke macht. Uit artikel 109 volgt niet dat het gehele
ambtenarenrecht in één wet komt te staan. Delegatie is op grond van
artikel 109 mogelijk, zij het dat waar in de Grondwet een regeling bij wet is
voorgeschreven, zoals bij de beperking van grondrechten, dergelijk
beperkingen ook voor ambtenaren in de wet moeten worden opgenomen.2
In de memorie van antwoord3 gaf de regering aan dat met de hierboven
weergegeven memorie van toelichting werd bedoeld dat, zo de regeling
van de rechtspositie van ambtenaren geheel bij collectieve arbeidsovereenkomst zou worden geregeld, artikel 109 van de Grondwet bepaalt dat
er steeds enige regeling bij formele wet aan ten grondslag zal moeten
liggen.

1

De Ambtenarenwet is, samen met de Militaire ambtenarenwet 1931,
primair de in artikel 109 van de Grondwet voorgeschreven wet. Reeds nu
zijn de bescherming van de arbeid en medezeggenschap voor ambtenaren geregeld in andere wetten, de Arbeidsomstandighedenwet en de
Wet op de ondernemingsraden. Deze wetten gelden niet uitsluitend voor
ambtenaren maar bevatten wel aanvullingen of uitzonderingen op
hetgeen in die wetten voor werknemers buiten de overheid is geregeld.
Uit de parlementaire geschiedenis van de grondwetsherziening 1983 kan
worden afgeleid dat de Arbeidsomstandighedenwet en de Wet op de
ondernemingsraden deels zijn gebaseerd op artikel 19, tweede lid, en
deels op artikel 109 van de Grondwet.
Ook met de als gevolg van het onderhavige wetsvoorstel gewijzigde
Ambtenarenwet wordt derhalve voldaan aan de in artikel 109 neergelegde
opdracht van de Grondwetgever. In het voorgestelde artikel 1 wordt
geregeld dat met de ambtenaren een arbeidsovereenkomst wordt
gesloten en dat hun rechtspositie daarmee primair bij collectieve
arbeidsovereenkomst wordt geregeld. De Grondwetgever heeft deze
ontwikkeling in 1983 bewust niet willen blokkeren. Aanvullend worden in
de Ambtenarenwet enkele bepalingen gehandhaafd. Met name zij
genoemd de beperking van de grondrechten van ambtenaren in artikel
125a.

Kamerstukken II 1977/78, 15 048, nr. 3, pp.
3–4.
2
Kamerstukken II 1977/78, 15 048, nr. 3, p. 6.
3
Kamerstukken II 1979/80, 15 048, nr. 7, p. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

13

Artikel 3
Een andere grondwettelijke bepaling die betrekking heeft op ambtenaren
is artikel 3 van de Grondwet. Dit artikel luidt:
Alle Nederlanders zijn op gelijke voet in openbare dienst benoembaar.
De vraag zou kunnen worden opgeworpen of het woord «benoembaar» in
artikel 3 van de Grondwet in de weg staat aan het aanstellen van
ambtenaren op grond van een arbeidsovereenkomst. Deze vraag moet
ontkennend worden beantwoord. Zoals hierboven is betoogd, is met de
grondwettelijke regeling van de rechtspositie van ambtenaren uitdrukkelijk niet beoogd het publiekrechtelijk karakter van die aanstelling vast te
leggen. Het kan dan niet de wil van de Grondwetgever zijn geweest het
publiekrechtelijk karakter in een ander artikel in te lezen. Het normatieve
karakter van artikel 3 van de Grondwet zit niet in het element «benoemen», dat als gezegd door artikel 109 wordt bestreken, maar in het
element «op gelijke voet». Artikel 3 is een lex specialis van het gelijkheidsbeginsel van artikel 1 van de Grondwet, zij het beperkt tot Nederlanders,
dat al sinds 1 848 in min of meer gelijkluidende bewoordingen in de
Grondwet is opgenomen. Met die norm komt het onderhavige voorstel
van wet op geen enkele wijze in strijd.
6. Verhouding met internationale verdragen
Er is geen enkel internationaal verdrag dat een staat dwingt de rechtspositie van ambtenaren op een bijzondere wijze vorm te geven. Noch in één
van de verdragen in het kader van de ILO, noch in het Europees Sociaal
Handvest (ESH), noch in het EU-Verdrag of welk verdrag dan ook kan een
basis worden gevonden voor een dergelijke verplichting.
Het op 27 juni 1978 te Genève tot stand gekomen Verdrag betreffende de
bescherming van het vakverenigingsrecht en procedures voor het
vaststellen van arbeidsvoorwaarden in de openbare dienst (Verdrag Nr.
151, aangenomen door de Internationale Arbeidsconferentie in haar
vierenzestigste zitting) (Trb. 1979, 50) schrijft de bescherming voor van het
vakverenigingsrecht en verplicht nationale overheden om procedures op
te stellen voor het vaststellen van arbeidsvoorwaarden in de openbare
dienst. Voor Nederlandse ambtenaren is het lidmaatschap van vakorganisaties gewaarborgd in artikel 125a van de Ambtenarenwet, dat in het
onderhavige voorstel van wet wordt gehandhaafd.
Ook overigens is niet gebleken dat spanning bestaat tussen het onderhavige voorstel van wet en internationale verdragen.
Sterker nog, door het private arbeidsrecht van toepassing te verklaren op
het overgrote deel van de ambtenaren wordt de onduidelijkheid
opgeheven die thans bestaat met betrekking tot de toepasselijkheid van
arbeidsrechtelijke Europese richtlijnen die naar het nationale werknemersbegrip verwijzen.1 Ook wordt de implementatie van arbeidsrechtelijke
EU-richtlijnen eenvoudiger. Dubbele implementatie, zoals nu regelmatig
voorkomt, zal vaak niet meer nodig zijn.
7. Kosten en baten
1
Aldus T. van Peijpe, Ambtenaren onder
Europees arbeidsrecht, TAR 2007, nr. 3, blz.
147–158.
2
Ontslagkosten van werkgevers. Rapport
n.a.v. onderzoek Hugo Sinzheimer Instituut,
Universiteit van Amsterdam, juli 2007.
3
Bestaande uit: 1. de administratieve en
juridische kosten, 2. improductiviteitskosten,
3. kosten van vergoedingen.

In het ambtenarenrecht kan een ontslagprocedure soms vele jaren kan
duren, terwijl een ontbindingsprocedure in het private arbeidsrecht
meestal beperkt blijft tot enkele maanden.
Uit een vergelijkend onderzoek van het Hugo Sinzheimer Instituut in 2007
blijkt, dat het bestuursrechtelijke ontslagregime bijna twee keer zo duur is
als het privaatrechtelijke.2 Zo bedragen de gemiddelde kosten van een
bestuursrechtelijke ontslagprocedure3 gemiddeld € 33 000, terwijl die van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

14

een privaatrechtelijk ontslag gemiddeld slechts € 17 000 bedragen.
Als belangrijke oorzaak van het kostenverschil wordt gewezen op de
doorgaans lange duur van de ontslagprocedure bij de overheid.
Ook het wegvallen van bezwaar- en beroepsprocedures en de deregulering die met de voorgestelde normalisatie gepaard gaat zullen besparingen opleveren.
Naast de daaruit voortvloeiende bezuinigingen zijn van verdergaande
normalisatie van de rechtspositie van ambtenaren positieve effecten te
verwachten op het gebied van de arbeidsproductiviteit van overheidswerknemers, vergroting van de arbeidsmobiliteit van werknemers tussen
de overheid en de particuliere sector en verbetering van de concurrentiepositie van de overheid op de arbeidsmarkt. Een kwantificering van deze
laatstbedoelde baten valt niet wel te geven.
Daarnaast zijn er onmiskenbaar eenmalige kosten: overheidsjuristen
zullen bijgeschoold moeten worden in het arbeidsrecht; de administratieve organisatie zal moeten worden aangepast. Indien, waar wij van
uitgaan, de inhoud van de cao’s materieel niet veel zal verschillen van de
bestaande publiekrechtelijke rechtspositieregelingen, zullen deze kosten
betrekkelijk beperkt kunnen blijven.
Overigens behoort het aanpassen van de administratieve organisatie en
communicatie met de werknemers over wijzigingen in hun rechtspositie
goeddeels tot de normale bedrijfsvoering. Ook de bestaande publiekrechtelijke rechtspositieregelingen worden regelmatig herzien, als de
uitkomsten van het georganiseerd overleg daar aanleiding toe geven. Ook
dan moet als gevolg daarvan de administratieve organisatie worden
aangepast en worden de werknemers geïnformeerd.
Aldus beschouwd is de thans voorgestelde normalisering niet zo
bijzonder. Het is vooral een juridische operatie, met beperkte kosten en
baten die deels wel, maar deels ook niet goed in te schatten zijn.1 Naar
onze mening zullen dan ook de maatschappelijke doelen die met het
voorstel worden nagestreefd – zie daarover paragraaf 4 – de doorslag
moeten geven.
8. Reacties op het wetsvoorstel
Naar aanleiding van een eerste concept voor het algemeen deel van de
memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel zijn reacties
ontvangen van de Samenwerkende Centrales van Overheidspersoneel
(SCO) en de Zelfstandige Publieke Werkgevers (ZPW). Dit is een groep die
wordt gevormd door de overheid- en onderwijswerkgevers die zijn
verenigd in Verbond Sectorwerkgevers Overheid (VSO) en die niet
behoren tot de kabinetssectoren. Het betreft de sectoren gemeenten,
provincies, waterschappen, primair onderwijs, voortgezet onderwijs,
middelbaar beroepsonderwijs, hoger beroepsonderwijs, wetenschappelijk
onderwijs, onderzoeksinstellingen en de universitair medische centra. De
VSO als zodanig heeft niet gereageerd.
1
De meest recente poging tot het inschatten
van de kosten en baten dateert van 2006 en is
gedaan door SEO Economisch Onderzoek en
Regioplan, in het rapport «Kosten en baten
van harmonisatie van de rechtspositie van
overheidspersoneel». In het meest gunstige
scenario komt het rapport op structurele baten
(voor zover berekenbaar) van € 7,6 miljoen
per jaar en eenmalige kosten van € 76
miljoen. Wij achten het verantwoord om uit te
gaan van dit scenario. In zijn algemeenheid
achten wij de inschattingen van kosten in het
rapport aan de hoge kant. In ieder geval bleek
reeds bij het opstellen van het onderhavige
wetsvoorstel dat de kosten voor de wetgeving
te hoog zijn begroot.

SCO
De SCO handhaven in wezen hun standpunt uit 2006, dat weergegeven is
aan het slot van paragraaf 2 van de memorie van toelichting. Centraal
daarin staat wantrouwen van ambtenaren jegens de overheid als
werkgever. De SCO wijzen ook op de kosten van de normalisatie. De SCO
zijn van mening dat er een fundamentele gelijkheid moet zijn tussen
werknemers in de marktsector en ambtenaren in de publieke sector, maar
het uitgangspunt dat het ambtelijk stelsel richting het privaatrechtelijke
stelsel gaat, wijzen zij af. Gekeken zou moeten worden hoe het beste van
beide stelsels met elkaar verenigd kan worden. Zij menen dat het niet zo
kan zijn, dat de discussies over de normalisatie en over herziening van het
ontslagstelsel in de private sector gescheiden van elkaar plaats vinden. De

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

15

SCO gaan ervan uit, dat het beslissen over normalisatie voorbehouden is
aan de ROP, waarbij overeenstemming met een meerderheid van de
bonden vereist is. De SCO menen ten slotte dat er nog een aantal
onduidelijkheden zijn, met name met betrekking tot de positie van
ambtenaren die belast zijn met overheidsgezag, het behoud van de
ambtelijke status en ontwikkelingen op het gebied van privatisering.
Aan de indieners van het onderhavige wetsvoorstel zijn geen gegevens
bekend, waaruit kan blijken dat er een groot wantrouwen bestaat jegens
de overheid als werkgever. Integendeel, zij hebben de indruk dat de
overheid beschouwd wordt als een aantrekkelijke werkgever, waarvan de
positie op de arbeidsmarkt in het algemeen goed is. Wij menen ook, dat
de SCO geen gronden aanvoeren, die de vergaande conclusie van
«wantrouwen» onderbouwen. De SCO noemen de prioriteit die in de
politiek thans gegeven wordt aan bezuinigingen, taakstellingen en
mogelijke wijzigingen in de structuur van het openbaar bestuur. Zij wijzen
ook op het slechte imago van de overheid, dat bepaald wordt door de
overheid als wetgever.
Ook bij de omstandigheden die de SCO noemen, gaat het om gevoelens
die betrekking hebben op de politiek en op de overheid als wetgever.
Daarmee kan echter niet worden onderbouwd, dat de overheid een
onbetrouwbare werkgever zou zijn.
In paragraaf 4 van deze memorie is uiteengezet, dat het juist een voordeel
is van de normalisatie die met het onderhavige wetsvoorstel wordt
beoogd, dat vermenging van de beide rollen van de overheid, die van
wetgever en die van werkgever, wordt voorkomen. Daardoor kan zich in
de genormaliseerde situatie niet het geval voordoen, dat de overheid als
wetgever zich niet houdt aan afspraken die zij in haar rol van werkgever
heeft gemaakt. De arbeidsvoorwaarden van ambtenaren worden dan
geregeld in cao’s, die de handtekeningen vergen van overheidswerkgevers èn verenigingen van overheidswerknemers. De vertaalslag naar
wet- en regelgeving blijft achterwege. Voor wantrouwen zal er dan minder
dan ooit aanleiding zijn.

1
Besluit van 13 januari 1997, houdende
regeling van het overleg met centrales van
overheidspersoneel en sectorwerkgevers
verenigd in de Raad voor het Overheidspersoneelsbeleid, alsmede wijziging van het
Algemeen Rijksambtenarenreglement in
verband met de formalisering van het
Sectoroverleg rijkspersoneel, Stb. 31.

Het onderhavige wetsvoorstel beoogt een duidelijke scheiding aan te
brengen tussen de regeling van de arbeidsvoorwaarden van ambtenaren,
waar de overheid optreedt als werkgever, en daar waar de overheid
optreedt als wetgever. Dan gaat het over al wat geregeld wordt in de
Ambtenarenwet. De inhoud daarvan willen wij beperken tot aangelegenheden waarop de overheid niet als werkgever aan het woord is, maar als
wetgever. Die behoren niet tot het domein van het (sectorale) arbeidsvoorwaardenoverleg, waar instemming tussen overheidswerkgevers en
verenigingen van overheidswerknemers vereist is, maar tot dat van de
politiek. Met name indien het gaat over de integriteit van het ambtenarenapparaat en beperkingen van grondrechten, die voortvloeien uit het
bijzondere karakter van de overheid, zijn dat geen kwesties die tot het
echte arbeidsvoorwaardenoverleg behoren, maar politiek-bestuurlijke
aangelegenheden waarover de wetgever een visie heeft en die vastlegt in
de wet. Dat sluit overigens het horen van verenigingen van ambtenaren
door de wetgever niet uit. Maar de wetgever beslist.
Om deze reden kunnen wij ook niet meegaan met het standpunt van de
SCO, dat de beslissing over het onderwerp van het onderhavige
wetsvoorstel voorbehouden is aan de ROP. De ROP ontleent haar
bevoegdheden aan een algemene maatregel van bestuur op grond van
artikel 125 Ambtenarenwet.1 Krachtens dat artikel worden bij algemene
maatregel van bestuur – of door het bevoegd gezag van openbare
lichamen – voorschriften vastgesteld omtrent een aantal onderwerpen, die
typisch tot het gebied van de arbeidsvoorwaarden behoren. Wij menen
dat de regelingen waarop in artikel 1 van deze algemene maatregel van
bestuur worden gedoeld, en waarop het overeenstemmingsrecht

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

16

betrekking kan hebben, slechts de voorschriften zouden moeten zijn die
bedoeld worden in artikel 125 Ambtenarenwet en de onderwerpen die
daarin worden opgesomd niet te buiten kunnen gaan. Indien dat recht ook
betrekking zou hebben op de hogere, delegerende regeling, de Ambtenarenwet, zou dat een inbreuk opleveren op de bevoegdheid van de
regering en de Staten-Generaal tot het vaststellen van wetten, zoals
vastgelegd in artikel 81 Grondwet. Ook al zou de regering in het verleden,
waar het ging om aangelegenheden die in de Ambtenarenwet zijn
geregeld, de facto aan een meerderheid van de centrales van overheidspersoneel een instemmingsrecht hebben verleend, dan kan een dergelijke
handelwijze de Tweede Kamer, die gebruikt maakt van haar grondwettelijk
recht om voorstellen van wet in te dienen, niet binden. Om iedere
onzekerheid hierover weg te nemen hebben wij in artikel X van het
wetsvoorstel een bepaling opgenomen, die de werking van de algemene
maatregel van bestuur van 13 januari 1997 op het onderhavige
wetsvoorstel uitsluit.
De SCO zijn van mening dat er een fundamentele gelijkheid moet zijn
tussen werknemers in de marktsector en ambtenaren in de publieke
sector, maar het uitgangspunt dat het ambtelijk stelsel richting het
privaatrechtelijke stelsel gaat, wijzen zij af. Zij spreken ook liever over
harmonisatie dan over normalisatie. Hoe de SCO zich zo’n harmonisatieproces voorstellen is ons niet duidelijk. Uitgangspunt in de discussie van
de afgelopen jaren is steeds geweest, dat het arbeidsrecht en het sociale
zekerheidsrecht, zoals vastgelegd in het Burgerlijk Wetboek en tal van
bijzondere wetten, voor alle werknemers, ook die van de overheid, zouden
moeten gelden.
Wel kunnen wij meegaan met de gedachte dat bekeken moet worden hoe
het beste van beide stelsels met elkaar verenigd kan worden, indien deze
gedachte beperkt wordt tot het ontslagrecht. Op dat terrein lopen echter
de meningen over de vraag welke elementen «het beste» zijn, nogal
uiteen.
Anders dan de SCO zijn wij van mening dat de discussie over het
onderhavige wetsvoorstel zeer wel gescheiden van de discussie over het
ontslagrecht kan worden gevoerd. Wat er ook zij van het private ontslagrecht, het kan onmogelijk zó zijn, dat een stelsel dat al decennia functioneert in de private sector, ongeschikt zou zijn voor het ontslaan van
ambtenaren. In paragraaf 3 van deze memorie van toelichting hebben wij
onder «Bestaande situatie» uitvoerig toegelicht, dat beide stelsels ook al
in belangrijke mate naar elkaar toegegroeid zijn.
Wij gaan ervan uit, dat de onduidelijkheden die de SCO nog zagen in
belangrijke mate zijn weggenomen, nu een volledig wetsvoorstel met
memorie van toelichting voorligt.
Met betrekking tot ambtenaren die belast zijn met overheidsgezag maken
wij onderscheid tussen ambtenaren die wel en niet werkzaam zijn onder
verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan. Verwezen moge
worden naar het nieuwe artikel 1, derde lid, onder a, en de artikelsgewijze
toelichting daarop. Zij die werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van
een ander bestuursorgaan zien wij als ambtenaren die evenals andere
ambtenaren werkzaam kunnen worden op grond van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht. Zij die dat niet zijn zien wij, evenals politiek
benoemde ambtsdragers, niet langer als ambtenaren in de zin van de
Ambtenarenwet. Zij houden hun publiekrechtelijke rechtspositie.
Met betrekking tot het behoud van de ambtelijke status verwijzen wij naar
paragraaf 3, onder «Beoogde situatie». Daaruit moge blijken dat de
ambtenaar een werknemer met een bijzondere werkgever blijft, en dat de
Ambtenarenwet daaromtrent ook voorzieningen zal blijven bevatten.
Binnen dat kader is en blijft er alle ruimte voor de ontwikkeling van
beroepscodes.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

17

Alhoewel normalisering van de rechtspositie van ambtenaren privatisering zeker gemakkelijker zal maken,1 hebben wij dat bewust niet onder
de in paragraaf 4 opgesomde argumenten vermeld. Wij verwachten geen
grote privatiseringen meer en menen dat de discussie over de door ons
om principiële redenen beoogde normalisering niet moet worden belast
met wat in wezen slechts een praktisch neveneffect kan zijn. Wij wijzen er
wel op, dat overheidswerkgevers die thans een privaatrechtelijke
rechtsvorm hebben en waarvan de werknemers reeds op basis van
arbeidsovereenkomsten werkzaam zijn, als gevolg van de in het
wetsvoorstel gekozen aanpak (weer) onder de Ambtenarenwet zullen
gaan vallen. Als voorbeeld noemen wij werknemers van openbare
lichamen voor beroep en bedrijf.
ZPW
De ZPW kunnen zich vinden in de strekking van het wetsvoorstel, omdat
het zal leiden tot meer rechtsgelijkheid tussen werknemers onderling en
een naar verwachting betere werking van de arbeidsmarkt. Bovendien
maakt het een helder onderscheid tussen de verantwoordelijkheden van
de overheid in haar rol van wetgever en die van werkgever, waardoor zij
in die laatste hoedanigheid meer armslag krijgt om effectief te opereren.
De ZPW pleiten er uit doelmatigheidsoverwegingen voor om de Ambtenarenwet met betrekking tot de niet-arbeidsrechtelijke onderdelen die
betrekking hebben op de ambtelijke status (o.a. integriteitsbeleid,
ambtseed, voorkomen belangenverstrengeling, uitoefening grondrechten,
klokkenluidersregeling en vertrouwensfuncties) zoveel mogelijk in zijn
huidige vorm in tact te laten. Voorts maken de ZPW nog opmerkingen
over de verplichte aansluiting van overheidsinstellingen bij het ABP en
het eigenrisico-dragerschap van de overheid voor de WW, over de
vernieuwing van het private ontslagrecht, waarin bruikbare elementen
van het huidige ambtenarenrecht zouden moeten worden geïncorporeerd,
en over de kosten van deze operatie, die niet voor rekening van de
publieke werkgevers horen te komen.

1
Na normalisering zijn bij privatisering o.g.v.
art. 7:662 BW (overgang van onderneming) de
arbeidsvoorwaarden en rechtspositie van
ambtenaren («werknemers») die meegaan van
rechtswege verzekerd. Op dit moment moet
een en ander voor ambtenaren nog met de
betrokken vakbonden in een afzonderlijk
sociaal statuut worden geregeld.

Wij zijn blij met de steun van de ZPW. Daarin zien wij een bevestiging van
hetgeen wij in paragraaf 4 reeds heb opgemerkt over de argumenten voor
de voorgestelde normalisering.
Zoals door de ZPW bepleit hebben de bepalingen in de Ambtenarenwet
over de door hen genoemde onderwerpen, die niet typisch tot het gebied
van de arbeidsvoorwaarden behoren, gehandhaafd. Wij hebben dat
overigens niet in de eerste plaats gedaan om doelmatigheidsredenen,
maar juist ook om het heldere onderscheid te maken tussen de verantwoordelijkheden van de overheid in haar rol van wetgever en die van
werkgever, zoals ook door de ZPW wordt ondersteund.
Met betrekking tot het ABP en het eigenrisico-dragerschap van de
overheid voor de WW merken wij op, dat deze onderwerpen buiten de
reikwijdte van het onderhavige wetsvoorstel liggen. Dat geldt ook voor de
herziening van het private ontslagrecht. De opmerking van de ZPW over
het in dat ontslagrecht incorporeren van de bruikbare elementen van het
huidige ambtenarenontslagrecht spreekt ons aan, zoals wij ook kunnen
meegaan met de gedachte van de SCO, dat bekeken moet worden hoe het
beste van beide stelsels met elkaar verenigd kan worden. Wij herhalen
hier echter, dat de meningen over de vraag welke elementen «het beste»
zijn, nogal uiteen lopen. Ook daarom kunnen de discussies over de
normalisering van de rechtspositie van ambtenaren en over de herziening
van het ontslagrecht het beste gescheiden van elkaar worden gevoerd.
Over de kosten van deze operatie merken wij ten slotte op, dat het ons in
de rede lijkt te liggen dat die wel degelijk, ieder voor hun deel, ook door
de ZPW worden gedragen. Ook de baten zullen immers mede aan hen ten
goede komen. Overigens zullen de kosten voor de aanpassing van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

18

wetgeving bij de ZPW beperkt blijven tot het intrekken van rechtspositieregelingen. In plaats daarvan zullen cao’s moeten worden afgesloten, maar
de onderhandelingen daarover zullen niet belastender zijn dan het tot
stand brengen van sectorale afspraken thans is. Ook het aanpassen van
de administratieve organisatie is vergelijkbaar met de kosten die thans
moeten worden gemaakt, indien tot wijziging van een rechtspositieregeling worden besloten. Wij erkennen dat er daarnaast zeker kosten
zullen blijven, met name in de sfeer van juridische ondersteuning, maar
daar staan in diezelfde sfeer – door het wegvallen van bezwaar- en
beroepsprocedures – baten tegenover.
9. Vormgeving en reikwijdte van het wetsvoorstel
Het onderhavige voorstel van wet heeft tot doel de rechtspositie van de
ambtenaar te normaliseren, dat wil zeggen de normale regels over de
arbeidsovereenkomst van het Burgerlijk Wetboek van toepassing te
verklaren op de ambtenaar. In het spraakgebruik wordt onder het begrip
ambtenaar verstaan zoiets als overheidswerknemer, degene die onder
verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzaam is bij de
uitvoering van de taken van dat bestuursorgaan. De huidige Ambtenarenwet kent echter een breder begrip ambtenaar. In die betekenis is
iedereen ambtenaar die voor de overheid werkt, inclusief ministers en
andere politieke ambtsdragers, rechters, leden van colleges of adviesraden enz. Het onderhavige voorstel van wet heeft niet de bedoeling om
voor die categorie ambtsdragers wijzigingen in hun rechtspositie aan te
brengen.
Daarnaast zijn ondergetekenden van oordeel dat de normalisatie geen
betrekking dient te hebben op degenen die zijn benoemd als een
bestuursorgaan of lid zijn van een bestuursorgaan (tenzij sprake is van
geattribueerde ambtenaren die onder gezag staan van een ander
bestuursorgaan), ook al vallen sommige bekleders van een zelfstandig
bestuursorgaan thans wel onder het op artikel 125 Ambtenarenwet
gebaseerde Algemeen Rijksambtenarenreglement (ARAR). Van de
normalisatie dienen tevens te worden uitgesloten: rechtsprekende
rechterlijke ambtenaren (inclusief rechtsprekende deskundigen in
pachtkamers, de ondernemingskamer en de leden van het Parket bij de
Hoge Raad) en militaire ambtenaren.
De Ambtenarenwet kent voor verschillende hierboven genoemde groepen
ook verschillende regelingen.
Titel II van de Ambtenarenwet is van toepassing op alle ambtenaren. Die
titel bevat regels met betrekking tot enkele aan de bezoldiging gerelateerde onderwerpen: beslag, terugvordering, verrekening en korting.
Daarnaast bevat titel III regels van materieel recht. Op die titel zijn de
rechtspositieregelingen gebaseerd voor degenen die volgens het
spraakgebruik ambtenaar zijn. In artikel 2 is een lijst opgenomen van
«ambtenaren» op wie titel III niet van toepassing is, zoals ministers,
burgemeesters, enz. Voor deze categorie geldt dat hun rechtspositie
elders is geregeld dan in een op de Ambtenarenwet gebaseerde regeling,
zoals de Wet rechtspositie ministers en staatssecretarissen of de Gemeentewet.
Bij de normalisering van de rechtspositie van de ambtenaren moet
worden bezien welke bepalingen geschrapt kunnen worden, omdat de
regeling voor werknemers met een arbeidsovereenkomst volstaat.
Daarnaast moet worden bezien of die te schrappen artikelen dienen te
blijven gelden voor die ambtenaren wier rechtspositie niet worden
genormaliseerd. Daarbij hebben wij als uitgangspunt gekozen, dat de
Ambtenarenwet wordt gereserveerd voor degenen die in het spraakgebruik ambtenaar worden genoemd en die op grond van het onderhavige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

19

voorstel van wet in de toekomst werkzaam zullen zijn op basis van een
arbeidsovereenkomst. Artikelen die behouden moeten blijven voor
degenen wier rechtspositie niet wordt genormaliseerd, moeten worden
verplaatst naar de wet waar de betreffende rechtspositie is geregeld.
Enkele algemene aanpassingen op dit terrein zijn in het onderhavige
voorstel meegenomen. Bijvoorbeeld wijzigingen van het Buitengewoon
besluit arbeidsverhoudingen 1945, de Wet op de loonvorming, de
Ziektewet en de Awb. In de artikelsgewijze toelichting wordt op deze
aanpassingen teruggekomen. Technisch ingewikkelder en omvangrijkere
aanpassingen zullen moeten worden opgenomen in een aanpassingswet.
Als voorbeeld van een wet die daarbij gewijzigd moet worden kan de Wet
privatisering ABP worden genoemd. Een aanpassingswet is ook nodig om
alle bepalingen over benoemingen en aanstellingen in diverse andere
wetten aan te passen. Deze aanpassingswet kan naar het oordeel van
ondergetekenden het best door de regering worden voorbereid. Zij is
technisch van aard en na aanvaarding van het onderhavige voorstel zal er
geen inhoudelijk debat meer over nodig zijn.
Als gevolg van de hiervoor beschreven aanpak zullen van titel III van de
huidige Ambtenarenwet zeven artikelen gehandhaafd blijven. Sommige
daarvan dienen wel redactioneel te worden aangepast aan de wijzigingen
die met het onderhavige voorstel van wet worden voorgesteld.
De te handhaven artikelen zijn de artikelen 125quater, 125quinquies, 125a,
125d, 125e, 125f, 137.
• Artikel 125quater heeft betrekking op door de overheidswerkgevers te
voeren integriteitsbeleid. Het onderhavige voorstel van wet brengt
geen verandering in de noodzaak van een integere overheid en de
bevoegdheid ter zake hiervan maatregelen te nemen.
• Artikel 125quinquies bevat een opsomming van maatregelen die het
vertrouwen in ambtenaren vergroten. Het betreft het aflegen van een
eed, de meldingen en openbaarmaking van nevenfuncties of financiële
belangen en een procedure voor het melden van misstanden.
• Artikel 125a beperkt de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van
vereniging en vergadering en legt de ambtenaar een geheimhoudingsplicht op.
• Artikel 125d verplicht de ambtenaar zich te onderwerpen aan veiligheidsonderzoeken aan het lichaam, aan de kleding of van aanwezige
goederen.
• Artikel 125e gaat over vertrouwensfuncties.
• Artikel 125f bevat de grondslag om aan ambtenaren een reisverbod op
te leggen.
• In artikel 137 is de citeertitel van de wet opgenomen.
II. ARTIKELEN
Artikel I, onderdeel A
In het nieuwe artikel 1 wordt de reikwijdte van de Ambtenarenwet
vastgelegd. In het eerste lid wordt het begrip «ambtenaar» in de Ambtenarenwet in overeenstemming gebracht met het spraakgebruik en beperkt
tot degene die krachtens arbeidsovereenkomst met een overheidswerkgever werkzaam is. Uit deze nieuwe definitie volgt dat ministers en andere
ambtdragers, die tot op heden via artikel 2 van de huidige Ambtenarenwet
van de werking van een groot deel van de Ambtenarenwet worden
uitgezonderd, niet langer worden aangemerkt als ambtenaar in de zin van
de Ambtenarenwet. Hieronder, in de toelichting bij het voorgestelde
artikel 1, derde lid, wordt hierop nader ingegaan.
Uit de definitie volgt dat uitzendkrachten en anderen die voor de overheid
werken, maar die een arbeidsovereenkomst hebben met bijvoorbeeld een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

20

uitzendbureau, geen ambtenaar zijn in de zin van deze wet; evenals thans
het geval is.
Met deze wijziging wordt de Ambtenarenwet ook van toepassing op die
werknemers van de overheid die thans reeds op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam zijn. Dit is onder meer het geval bij de lichamen
van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie en bij sommige zelfstandige
bestuursorganen. De op grond van het onderhavige voorstel van wet in
de Ambtenarenwet overblijvende bepalingen kunnen zonder bezwaar
tevens op die werknemers van toepassing worden toegepast.
In het tweede lid worden de overheidswerkgevers uitputtend opgesomd.
Het betreft alle publiekrechtelijke rechtspersonen die het Nederlandse
staatsrecht kent. De opsomming komt inhoudelijk overeen met de
opsomming van publiekrechtelijke rechtspersonen in de Handelsregisterwet en de Wet openbaarmaking uit publieke middelen gefinancierde
topinkomens. De regionale politiekorpsen, als werkgever van de politieambtenaren, vallen onder de in het eerste lid, onderdeel f, bedoelde
categorie. Andere voorbeelden van rechtspersonen die krachtens
publiekrecht zijn ingesteld, zijn de Nederlandse Organisatie voor
toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek TNO (artikel 2 van de
TNO-wet) en Staatsbosbeheer (artikel 2 van de Wet verzelfstandiging
Staatsbosbeheer).
Onder g gaat het om privaatrechtelijke rechtspersonen, die niet krachtens
publiekrecht zijn ingesteld, maar waarvan wel een orgaan bekleed is met
openbaar gezag, en die dus zelfstandig bestuursorgaan zijn. De
toevoeging dat de uitoefening van dat gezag de kernactiviteit van de
rechtspersoon moet vormen beoogt de zogenaamde «deeltijd-zbo’s» uit te
sluiten. Voorbeelden van «full time»-zbo’s die onder onderdeel g vallen,
zijn de Stichting Autoriteit Financiële Markten, De Nederlandsche Bank
N.V., de Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, en de
fondsen, bedoeld in artikel 1 van de Wet op het specifiek cultuurbeleid.
De personeelsleden van de onder g bedoelde rechtspersonen zijn reeds
nu werkzaam krachtens arbeidsovereenkomsten en bij de onder f
bedoelde rechtspersonen is dat soms ook het geval. Hun status als
bestuursorgaan of krachtens publiekrecht ingestelde rechtspersoon
rechtvaardigt het echter alleszins dat de – afgeslankte – Ambtenarenwet
mede op hen van toepassing wordt. Wat daarin geregeld wordt over
integriteit en beperking van grondrechten behoort ook voor hen te gelden.
Aangezien bij een arbeidsovereenkomst alleen natuurlijke of rechtspersonen partij kunnen zijn, kunnen hier niet de bestuursorganen worden
genoemd die onder de huidige Ambtenarenwet als bevoegd gezag bij
besluit ambtenaren aanstellen. Voor degenen die namens de rechtspersoon de arbeidsovereenkomst sluiten, gelden de algemene vertegenwoordigingsregels. Zo is op grond van artikel 32, eerste lid, van de
Comptabiliteitswet 2001 de minister bevoegd de staat te vertegenwoordigen inzake privaatrechtelijke rechtshandelingen en kan de minister een
machtiging verlenen aan ambtenaren om namens hem onder meer
arbeidsovereenkomsten te sluiten.
Met (hoge) ambtenaren die thans bij koninklijk besluit worden benoemd,
moet in de toekomst eveneens een arbeidsovereenkomst worden
gesloten. Ook dat zal dan zijn door of namens degene die volgens de
Comptabiliteitswet bevoegd is de staat te vertegenwoordigen. In geval
thans de conceptbenoemingen onderwerp van beraadslaging in de
ministerraad vormen, zal de betrokkenheid van de ministerraad bij
dergelijke overeenkomsten anders moeten worden ingericht. De ondergetekenden gaan ervan uit dat een aanpassing van het Reglement van Orde
van de Ministerraad op dit punt volstaat.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

21

In het derde lid wordt bepaald met welke personen geen arbeidsovereenkomst wordt gesloten. Daarmee zijn die personen in het voorgestelde
nieuwe stelsel geen ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet. Dit
betekent dat hun rechtspositie een publiekrechtelijk karakter blijft
behouden. Een uitzondering vormen de notarissen en de deurwaarders,
die behoudens hun benoeming en ontslag geen publiekrechtelijke
rechtspositie hebben.
Deels vervult het nieuwe derde lid dezelfde functie als het huidige artikel 2
van de Ambtenarenwet, namelijk ervoor zorgen dat de materiële
bepalingen betreffende de rechtspositie van ambtenaren niet van
toepassing zijn op bepaalde groepen personen.
Tevens vervult het derde lid de functie die artikel 1 van de Ambtenarenwet
thans heeft in de artikelen 8:1, tweede lid, en 8:4, onderdeel d, van de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) en artikel 18 van de Beroepswet: de
aanduiding van de categorie besluiten waarop het bestuursprocesrecht
van toepassing is. Thans hebben op grond van genoemde artikelen uit de
Awb en de Beroepswet de ambtenaren, bedoeld in artikel 1 van de
Ambtenarenwet toegang tot de bestuursrechter, ook als de betreffende
categorie ambtenaren in artikel 2 van de Ambtenarenwet wordt uitgezonderd voor titel III van de Ambtenarenwet. De toegang tot de bestuursrechter blijft via de voorgestelde wijziging van artikel 1:1, derde lid, Awb
juncto het voorgestelde artikel 1, derde lid, van de Ambtenarenwet
behouden voor alle huidige ambtenaren in brede zin van het woord die na
inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet niet bij arbeidsovereenkomst worden aangesteld.
Onderdeel a heeft betrekking op de ambtsdragers, degenen die het ambt
van een bestuursorgaan bekleden of lid zijn van een bestuursorgaan of
ander college dat onderdeel uitmaakt van een krachtens publiekrecht
ingestelde rechtspersoon. Dit onderdeel heeft betrekking op onder meer
de volgende ambtsdragers.
1. De politieke ambtsdragers als bedoeld in de Algemene pensioenwet
politieke ambtsdragers. Hieronder vallen uit de opsomming van het
huidige artikel 2 Ambtenarenwet:
– de ministers en staatssecretarissen;
– de commissarissen van de Koning;
– de gedeputeerden;
– de burgemeesters;
– de wethouders;
– de leden van dagelijkse besturen van waterschappen, waaronder
de voorzitters.
2. De leden van de Hoge Colleges van Staat – de Raad van State, de
Algemene Rekenkamer, de Nationale ombudsman en de substituutombudsmannen – alsmede de voorzitter en de leden van de
commissie van toezicht, bedoeld in de Wet op de inlichtingen- en
veiligheidsdiensten 2002, welke organen van de staat in artikel 1:1,
tweede lid, van de Awb zijn uitgezonderd van de definitie van
bestuursorgaan.
3. De ambtsdragers die zijn benoemd als (lid van) een zelfstandig
bestuursorgaan. Hieronder vallen uit de opsomming van het huidige
artikel 2 van de Ambtenarenwet:
– de voorzitter, de leden, de plaatsvervangende leden en de
buitengewone leden van het College bescherming persoonsgegevens, bedoeld in artikel 51 van de Wet bescherming persoonsgegevens;
– de leden van de Raden van bestuur van het Uitvoeringsinstituut
werknemersverzekeringen en de Sociale verzekeringsbank,
bedoeld in de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en
inkomen;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

22

–

de voorzitter, de ondervoorzitter en de andere leden van het
bestuur van de Organisatie ter verbetering van de binnenvisserij;
– de leden van de Commissie gelijke behandeling, bedoeld in de
Algemene wet gelijke behandeling;
– de voorzitter en de andere leden van het bestuur van het Bureau
Financieel Toezicht, bedoeld in artikel 110, eerste lid, van de Wet
op het notarisambt;
– de voorzitter en de leden van het College voor zorgverzekeringen,
genoemd in artikel 58, eerste lid, van de Zorgverzekeringswet;
– de voorzitter en de leden van het College bouw zorginstellingen
en het College sanering zorginstellingen, bedoeld in de Wet
toelating zorginstellingen;
– de voorzitter en de leden van de Nederlandse Zorgautoriteit,
bedoeld in de Wet marktordening gezondheidszorg.
Het huidige artikel 2 van de Ambtenarenwet zondert tevens de leden van
zelfstandige bestuursorganen uit aan wie een schadeloosstelling als
bedoeld in artikel 14, eerste lid, van de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen is toegekend. Uit de memorie van toelichting bij de Kaderwet
zelfstandige bestuursorganen1 blijkt dat het onderscheid in artikel 14 van
de Kaderwet tussen bezoldiging en schadeloosstelling is gebaseerd op de
omvang van de werkzaamheden. Op de leden van zelfstandige bestuursorganen die niet in artikel 2 van de Ambtenarenwet worden genoemd en
die een bezoldiging ontvangen, is de huidige titel III van de Ambtenarenwet van toepassing. De ondergetekenden menen dat deze leden in de
toekomst niet op basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam moeten
zijn, maar hun benoeming moeten behouden. Het voorgestelde derde lid,
onderdeel a, heeft daarom tevens betrekking op de leden van zelfstandige
bestuursorganen die op grond van de Kaderwet een bezoldiging
ontvangen. In de aanpassingswet zal moeten worden bezien of een
aanvulling op de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen nodig is ten
behoeve van het stellen van algemene regels die thans zijn gebaseerd op
artikel 125 van de Ambtenarenwet.
4. De leden van de besturen van andere openbare lichamen. Hierbij valt
te denken aan de openbare lichamen voor beroep en bedrijf.
Hieronder vallen uit de opsomming van het huidige artikel 2
Ambtenarenwet:
– de voorzitter, de plaatsvervangende voorzitters en de andere
leden van de Sociaal-Economische Raad, de voorzitters en de
plaatsvervangende voorzitters van de produkt-, de hoofdbedrijfen de bedrijfschappen en de leden van de besturen van deze
lichamen, alsmede degenen die deel uitmaken van organen van
lichamen als bedoeld in artikel 110 van de Wet op de Bedrijfsorganisatie;
– de voorzitter en de plaatsvervangende voorzitter van het
Nederlands Instituut van Registeraccountants, de leden van het
bestuur van dit lichaam en de leden van de andere bij of krachtens
de Wet op de Registeraccountants ingestelde colleges;
– de voorzitter en de plaatsvervangende voorzitter van de Nederlandse Orde van Accountants-Administratieconsulenten, de leden
van het bestuur van dit lichaam en de leden van de andere bij of
krachtens de Wet op de Accountants-Administratieconsulenten
ingestelde colleges;
– de voorzitter en de plaatsvervangend voorzitter van de Koninklijke
Notariële Beroepsorganisatie, de andere leden van het bestuur
van dit lichaam en de leden van het bestuur van de ringen en hun
plaatsvervangers;
– de voorzitter en plaatsvervangend voorzitter van de Koninklijke
Beroepsorganisatie van Gerechtsdeurwaarders en de andere
leden van het bestuur van dit lichaam.
1

Kamerstukken II 2000/01, 27 426, nr. 3, p. 24.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

23

5.

De leden van een adviescollege als bedoeld in de Kaderwet adviescolleges. Hieronder vallen uit de opsomming van het huidige artikel 2
Ambtenarenwet:
– de leden van de KNMI-raad, bedoeld in artikel 11 van de Wet op
het Koninklijk Nederlands Meteorologisch Instituut;
– de leden en de plaatsvervangende leden van de Raad voor werk
en inkomen, bedoeld in de Wet structuur uitvoeringsorganisatie
werk en inkomen.
Het huidige artikel 2 van de Ambtenarenwet noemt tevens adviescolleges,
niet zijnde een adviescollege als bedoeld in artikel 3 van de Kaderwet. In
artikel 3 van de Kaderwet adviescolleges is bepaald dat de kaderwet niet
van toepassing is op colleges die de adviesfunctie niet als hoofdtaak
hebben. Over het algemeen zijn dergelijke colleges dan voor hun
hoofdtaak zelfstandig bestuursorgaan (bijvoorbeeld de Kiesraad). De in
het huidige artikel 2 van de Ambtenarenwet opgenomen uitzondering
heeft voor het onderhavige voorstel van wet geen betekenis.
Aan het slot van het derde lid, onderdeel a, is de beperking opgenomen
dat voor de toepassing van dit onderdeel de betrokkene niet werkzaam is
onder de verantwoordelijkheid van een ander bestuursorgaan. Deze
zinsnede is ontleend aan artikel 10:22 van de Awb betreffende de attributie
van bevoegdheden tot het nemen van besluiten aan ambtenaren. Een
dergelijke attributie maakt de betrokken ambtenaar een bestuursorgaan in
de zin van de Awb, maar doorbreekt niet de gezagsverhouding met het
verantwoordelijke bestuursorgaan. Voorbeelden van ambtenaren aan wie
dergelijke bevoegdheden zijn geattribueerd zijn de inspecteur der
belastingen en de officier van justitie. Voorgesteld wordt om deze
categorie ambtenaren primair te zien als ambtenaren en niet als bestuursorgaan en ze daarom in het derde lid, onder a, niet uit te zonderen. Ook
deze ambtenaren zullen na inwerkingtreding van onderhavig voorstel van
wet op grond van een arbeidsovereenkomst naar burgerlijk recht
werkzaam zijn. In de aanpassingswet zullen de noodzakelijke wijzigingen
moeten worden opgenomen betreffende de regels over hun benoeming.
In onderdeel b is opgenomen dat met de leden van de rechterlijke macht
geen arbeidsovereenkomst wordt gesloten. Het betreft de voor het leven
benoemde rechterlijke ambtenaren met rechtspraak belast (artikel 1,
onderdeel b, sub 1° tot en met 3°, van de Wet op de rechterlijke organisatie) en de eveneens voor het leven benoemde leden van het parket bij
de Hoge Raad (artikel 1, onderdeel b, sub 4°, van de Wet op de rechterlijke
organisatie), alsmede de in onderdeel b opgesomde deskundige en
militaire leden van diverse gerechten en hun plaatsvervangers. De
opsomming van die deskundige en militaire leden komt overeen met de
opsomming in het huidige artikel 2, eerste lid, van de Ambtenarenwet,
zoals dat artikel op dit punt met ingang van 1 juli 2010 is gewijzigd.1 Als
gevolg van deze wet is onder meer rechtsbescherming ingevoerd ten
aanzien van rechtspositionele besluiten ten aanzien van voor het leven
benoemde rechterlijke ambtenaren, ten behoeve waarvan artikel 1:1,
derde lid, van de Awb is aangepast. Met het onderhavige voorstel wordt
niet beoogd in de rechtspositie van deze rechterlijke ambtenaren
verandering aan te brengen. In de toelichting bij de voorgestelde
wijzigingen van de Awb en de Beroepswet wordt hierop nader ingegaan.

1
Met de inwerkingtreding van de Wet van
11 december 2008 tot wijziging van de Wet
rechtspositie rechterlijke ambtenaren en enige
andere wetten in verband met de flexibilisering en verduidelijking alsmede enkele
aanvullingen van de regeling van de rechtspositie van rechterlijke ambtenaren en rechterlijke ambtenaren in opleiding (Stb. 2009, nr. 8).

In de onderdelen c en d zijn militaire ambtenaren en dienstplichtigen
uitgezonderd. Op deze categorieën zijn de Militaire ambtenarenwet 1931
en de Kaderwet dienstplicht van toepassing. Anders dan onder de huidige
Ambtenarenwet zijn militaire ambtenaren na inwerkingtreding van het
onderhavige voorstel van wet geen ambtenaar in de zin van artikel 1 van
de Ambtenarenwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

24

Onder de uitzondering van onderdeel c valt niet het burgerlijk defensiepersoneel. Op deze groep is thans titel III van de huidige Ambtenarenwet van
toepassing. Als gevolg van het onderhavige voorstel van wet wordt het
burgerlijk defensiepersoneel na inwerkingtreding aangesteld op grond
van een arbeidsovereenkomst.
De dienstplichtigen vormen de enige categorie in het voorgestelde artikel
1, derde lid, die thans niet onder de werking van de artikelen 1 of 2 van de
Ambtenarenwet vallen. Wel is in de Kaderwet dienstplicht een deel van de
Ambtenarenwet van overeenkomstige toepassing verklaard. In de Awb en
de Beroepswet gelden voorts de procesrechtelijke bepalingen betreffende
ambtenaren eveneens voor de dienstplichtigen. Met opname van de
dienstplichtigen in het derde lid wordt bereikt dat buiten twijfel staat dat
door de staat met dienstplichtigen geen arbeidsovereenkomst wordt
gesloten en dat de rechtsbetrekking tussen de Minister van Defensie en de
dienstplichtigen een publiekrechtelijk karakter heeft en houdt.
Tot slot worden in onderdeel e uitgezonderd de notarissen en de
gerechtsdeurwaarders. Het betreft hier twee categorieën «openbare
ambten», waarvoor een benoeming bij koninklijk besluit is vereist, maar
waarvan de beoefenaars zelfstandig ondernemer zijn. Voor deze categorie
is thans in artikel 2 van de Ambtenarenwet bepaald dat titel III op hen niet
van toepassing is. Door opname in artikel 1, derde lid, staat buiten twijfel
dat zij na inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet geen
ambtenaar zijn in de zin van de Ambtenarenwet.
Artikel I, onderdeel B
Nu als gevolg van het onderhavige voorstel van wet de Ambtenarenwet
niet langer betrekking heeft op ambtdragers en de andere uitzonderingen,
genoemd in artikel 1, derde lid (nieuw), kan de opsomming met uitzonderingen in artikel 2 van de Ambtenarenwet komen te vervallen.
De meeste in artikel 2 genoemde uitzonderingen zijn reeds behandeld bij
de toelichting op het voorgestelde nieuwe artikel 1, derde lid. Met
betrekking tot de niet in die toelichting genoemde onderdelen zij het
volgende opgemerkt.
Het personeel in dienst van de Sociaal-Economische Raad, de produkt-, de
hoofdbedrijf- en de bedrijfschappen en de lichamen, bedoeld in artikel 110
van de Wet op de Bedrijfsorganisatie is van de werking van titel III van de
Ambtenarenwet uitgezonderd, omdat dit personeel thans reeds werkzaam
is op grond van een arbeidsovereenkomst. Er bestaat daarom geen grond
deze categorie van de vernieuwde Ambtenarenwet uit te zonderen.
De onbezoldigde ambtenaren, behorende tot het personeel van de
buitenlandse dienst, hebben in het geheel geen rechtspositie. Deze
categorie valt niet onder de definitie van het voorgestelde nieuwe artikel
1, eerste lid, zolang met deze onbezoldigde ambtenaren geen arbeidsovereenkomst wordt gesloten.
De uitzondering betreffende het lid van het Centraal Bestuur voor de
Arbeidsvoorziening, bedoeld in de Arbeidsvoorzieningswet 1996 ziet op
een zelfstandig bestuursorgaan. Deze uitzondering is in de opsomming in
de toelichting bij het voorgestelde artikel 1, derde lid, niet opgenomen,
omdat de Arbeidsvoorzieningswet 1996 is vervallen per 1 november 2004.
Met ingang van 1 juli 2010 is aan de opsomming in artikel 2 toegevoegd:
de buitengriffiers en de waarnemend griffiers, bedoeld in de artikelen 14,
vierde lid, en 73, tweede lid, van de Wet op de rechterlijke organisatie.
Deze toevoeging is opgenomen, omdat de rechtspositie van deze
categorie griffiers uitputtend is geregeld bij of krachtens de genoemde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

25

artikelen van de Wet op de rechterlijke organisatie. Deze categorie griffiers
vormt een soort oproepkrachten, waarvoor titel III van de Ambtenarenwet
niet is bedoeld. De reden voor het opnemen van deze categorie in artikel 2
betekent niet dat deze categorie (anders dan de griffiers in vaste dienst)
geen arbeidsovereenkomst zouden moeten krijgen. Wel zal bij de
aanpassingswet moeten worden bezien of voor deze categorie in plaats
van een arbeidsovereenkomst een overeenkomst als freelancer kan
worden geïntroduceerd.
Voorts is in het huidige artikel 2, tweede lid, bepaald dat de artikelen 125,
125bis, 125ter, 125quater, 125quinquies, 125a, 125c, 125d, 125f en 126 niet
van toepassing zijn op de rechterlijke ambtenaren, bedoeld in artikel 1,
onderdeel b, onderdelen 5° tot en met 9°, van de Wet op de rechterlijke
organisatie, en de rechterlijke ambtenaren in opleiding, bedoeld in artikel
145 van diezelfde wet. Deze voorziening kan komen te vervallen,
aangezien de ambtenaren waarop deze bepaling ziet – de procureursgeneraal, de advocaten-generaal, de officieren van justitie, de gerechtsauditeurs en de griffiers – in de toekomst werkzaam zullen zijn op grond van
een arbeidsovereenkomst. In de aanpassingswet zal moeten worden
bezien hoe eventuele doublures kunnen worden voorkomen tussen de als
gevolg van het onderhavige voorstel van wet gewijzigde artikelen
125quater en 125quinquies van de Ambtenarenwet en de voor deze
gerechtelijke ambtenaren noodzakelijke aanpassingen van de Wet
rechtspositie rechterlijke ambtenaren.
Artikel I, onderdeel C
Voorgesteld wordt om titel II van de Ambtenarenwet te schrappen. Deze
titel stelt algemene regels over beslag, terugvordering, verrekening en
korting. In het algemeen zijn deze onderwerpen met betrekking tot
arbeidsovereenkomsten in het burgerlijk recht uitputtend geregeld.
Wegens het uitgangspunt dat de Ambtenarenwet alleen betrekking dient
te hebben op degenen die in het spraakgebruik als ambtenaar worden
beschouwd, wordt deze titel niet op deze plaats voor de ambtdragers en
de rechterlijke ambtenaren gehandhaafd. Wel zullen voor publiekrechtelijke rechtspositieregelingen sommige elementen uit titel II gehandhaafd
moeten blijven. Zo is na invoering van de vierde tranche van de Awb in
artikel 4:93 van die wet bepaald dat voor verrekening anders dan in het
privaatrecht een uitdrukkelijke wettelijke voorziening nodig is. Deze zal
voor de in artikel 1, derde lid, onderdelen a tot en met d, bedoelde
ambtsdragers met de aanpassingswet bij de verschillende rechtspositionele regelingen moeten worden ingevoerd.
Tevens zal moeten worden bezien of als gevolg van het schrappen van
titel II nog andere aanpassingen nodig zijn. Daarbij zullen de gevolgen
moeten worden bezien voor de Militaire Ambtenarenwet 1931 en de
Kaderwet dienstplicht, waarin titel II van de Ambtenarenwet van overeenkomstige toepassing is verklaard. Indien zou blijken dat het niet mogelijk
is voor die wetten, zo nodig met enkele aanpassingen, aan te sluiten bij
hetgeen in het privaatrecht is geregeld, kan titel II van de Ambtenarenwet
met de aanpassingswet in de genoemde wetten worden ingevoegd.
Artikel I, onderdeel D
Met deze bepaling worden de artikelen 125, 125bis en 125ter van de
Ambtenarenwet geschrapt.
Op artikel 125 zijn de diverse rechtspositieregelingen bij het Rijk, de
provincies, de gemeenten, de waterschappen en, via artikel 50, eerste lid,
van de Politiewet 1983, voor de regionale politiekorpsen, gebaseerd. Het
betreft voor het Rijk bijvoorbeeld:
• Het Algemeen Rijksambtenarenreglement;

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

26

• Het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984;
• Het Reisbesluit binnenland;
• Het Ambtenarenreglement Staten-Generaal;
• Het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie.
Voor de politie zijn de voornaamste regels opgenomen in:
• Het Besluit algemene rechtspositie politie;
• Het Besluit bezoldiging politie.
Deze en de hier niet genoemde op artikel 125 gebaseerde regelingen
vervallen van rechtswege bij de inwerkingtreding van dit voorstel van wet,
omdat door het vervallen van artikel 125 de grondslag voor die regelingen
is vervallen. De aan deze regelingen te ontlenen individuele aanspraken
maken echter op grond van het voorgestelde nieuwe artikel 133, eerste
lid, van de Ambtenarenwet vanaf de inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet deel uit van de dan ontstane arbeidsovereenkomst.
Daarnaast kunnen de overheidswerkgevers en de verenigingen van
overheidswerknemers ter zake van de onderwerpen die in artikel 125
worden genoemd een collectieve arbeidsovereenkomst afsluiten. Indien
zij bepaalde onderdelen van de op artikel 125 van de Ambtenarenwet
gebaseerde regelingen wensen te handhaven, zullen zij die collectieve
arbeidsovereenkomst moeten sluiten voorafgaand aan de inwerkingtreding van de wet. Mede met het oog hierop is in het onderhavige
wetsvoorstel voorzien in een ruime periode tussen de indiening en de
beoogde inwerkingtreding ervan: tot 1 januari 2015.
Artikel 125bis heeft betrekking op de geschillenregeling tussen overheidswerkgevers en vakorganisaties. Deze geschillenregeling vervalt met artikel
125, zodat ook artikel 125bis kan vervallen.
Artikel 125ter, waarin is bepaald dat het bevoegd gezag en de ambtenaar
zich moeten gedragen als goed werkgever en goed ambtenaar, komt
overeen met artikel 611 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek en kan
daarom vervallen.
Artikel I, onderdelen E en F
De artikelen 125quater en 125quinquies worden opnieuw vastgesteld,
waarbij de tekst redactioneel is aangepast aan de nieuwe privaatrechtelijke verhoudingen.
De desbetreffende artikelen in de Ambtenarenwet bevatten vooral
zorgplichten voor overheidswerkgevers. Bij algemene maatregel van
bestuur kunnen daarover, zoals ook reeds in het huidige artikel
125quinquies voorzien was, nadere regels worden gesteld.
In artikel 125quater, vierde lid, wordt de verantwoording door de
werkgever over de toepassing van dit artikel ingebed in het kader van de
financiële verantwoording. Met de financiële verantwoording wordt
bedoeld: een jaarverslag als bedoeld in artikel 51 van de Comptabiliteitswet 2001, een jaarrekening als bedoeld in artikel 201 van de Provinciewet of artikel 197 van de Gemeentewet of een jaarrekening in de zin
van Boek 2, titel 9, van het Burgerlijk Wetboek. Bij overheidswerkgevers
die worden gecontroleerd door een gekozen orgaan, wordt deze financiële
verantwoording toegezonden aan de Staten-Generaal, provinciale staten,
de gemeenteraad of het algemeen bestuur van een waterschap. Bij andere
overheidswerkgevers bestaan andere vormen van toezicht. In alle
gevallen geldt dat de financiële verantwoording bij overheidswerkgevers
een openbaar stuk is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

27

Artikel I, onderdeel G
Op grond van het huidige artikel 1, vierde lid, van de Ambtenarenwet is de
geheimhoudingsplicht van artikel 125a, derde lid, van de Ambtenarenwet
tevens van toepassing op gewezen ambtenaren. In verband met het
vervallen van het huidige artikel 1, vierde lid, van de Ambtenarenwet
wordt in artikel 125a, derde lid, buiten twijfel gesteld dat de geheimhoudingsplicht eveneens geldt voor gewezen ambtenaren.
Artikel I, onderdeel H
Met deze bepaling worden de artikelen 125b en 125c van de Ambtenarenwet geschrapt.
In artikel 125b wordt bepaald dat een ambtenaar niet op een voor hem
geldende religieuze feest- of rustdag hoeft te werken, tenzij het dienstbelang dat onvermijdelijk maakt. Deze bepaling staat los van de aard van
de werkzaamheden van de ambtenaar, zodat deze bepaling als gevolg van
de normalisering kan komen te vervallen. Van toepassing is dan de
Arbeidstijdenwet, waarin voor het werken op zondag een regeling is
opgenomen met als uitgangspunt dat er op zondag niet wordt gewerkt,
tenzij uit de aard van de arbeid werken op zondag voortvloeit en werken
op zondag in de arbeidsovereenkomst is bedongen (artikel 5:6, eerste lid,
Arbeidstijdenwet).
Evenals op grond van het huidige artikel 125b van de Ambtenarenwet, kan
werken op zondag inherent zijn aan bepaalde functies, zoals politieambtenaar of brugwachter. In die gevallen zal de overheidswerkgever het
werken op zondag moeten opnemen in de te sluiten arbeidsovereenkomst. In geval op het tijdstip van inwerkingtreding van het onderhavige
voorstel van wet werken op zondag gebruikelijk was, blijft het werken op
zondag op grond van het overgangsrecht van het voorgestelde artikel 133,
eerste lid, Ambtenarenwet onderdeel uitmaken van de arbeidsovereenkomst die ontstaat bij inwerkingtreding van onderhavig wetsvoorstel. In
artikel 133, tweede lid, wordt buiten twijfel gesteld dat in die gevallen het
werken op zondag niet uitdrukkelijk hoeft te zijn bedongen.
Daarnaast is werken op zondag mogelijk als de bedrijfsomstandigheden
dit noodzakelijk maken en de werkgever daartoe overeenstemming heeft
bereikt met het medezeggenschapsorgaan of, bij het ontbreken daarvan,
met de belanghebbende werknemers (artikel 5:6, tweede lid, Arbeidstijdenwet). Met werken op zondag op grond van artikel 5:6, tweede lid, moet
de werknemer instemmen (artikel 5:6, tweede lid, laatste volzin, Arbeidstijdenwet). Stemt de werknemer niet in, dan vormt dit geen grond om de
arbeidsovereenkomst op te zeggen (artikel 7:670, negende lid, BW).
Op grond van artikel 5:1 van de Arbeidstijdenwet kan een werknemer die,
in verband met zijn godsdienstige of levensbeschouwelijke opvattingen,
de wekelijkse rustdag op een andere dag dan de zondag viert, verzoeken
om overeenkomstige toepassing van de Arbeidstijdenwet ten aanzien van
de voor hem geldende rustdag.
Het onderwerp van de eerste twee leden van artikel 125c, betreffende de
deelname in publiekrechtelijke colleges tijdens werktijd, is tevens
geregeld in artikel 7:643 BW. Geen aanleiding bestaat om voor ambtenaren een afwijkende voorziening te treffen. Voor zover de regeling op
grond van artikel 125c Ambtenarenwet gunstiger is dan die van artikel
7:643 BW, blijft voor degenen die bij inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet van artikel 125c gebruik maken, dat artikel op
grond van artikel 133, derde lid, onderdeel uitmaken van de na inwerkingtreding ontstane arbeidsovereenkomst. Dit geldt niet voor ambtenaren die
na inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet pas lid worden van
een in artikel 125c bedoeld publiekrechtelijk college.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

28

Artikel 125c, derde lid, ziet op verloffaciliteiten ten behoeve van activiteiten van of voor vakorganisaties van overheidspersoneel. Een vergelijkbare bepaling ontbreekt in het Burgerlijk Wetboek, maar maakt vaak
wel deel uit van collectieve arbeidsovereenkomsten. Voorgesteld wordt
om voor ambtenaren op dit punt aan te sluiten bij de algemene regeling
en het onderwerp over te laten aan de sociale partners.
Artikel I, onderdelen I en J
De artikelen 125d en 125e worden redactioneel aangepast aan de
gewijzigde terminologie.
Artikel I, onderdeel K
In verband met het vervallen van het huidige artikel 1, derde lid, van de
Ambtenarenwet wordt in artikel 125f, eerste lid, bepaald dat de in dat lid
bedoelde algemeen maatregel van bestuur tevens betrekking kan hebben
op gewezen ambtenaren. Artikel 125f wordt tevens redactioneel
aangepast aan de gewijzigde terminologie.
Artikel I, onderdeel L
Met deze bepaling worden de artikelen 125g, 125h en 126 van de
Ambtenarenwet geschrapt.
Artikel 125g, eerste lid, is een uitwerking van Richtlijn 97/81/EG van de
Raad van 15 december 1997 betreffende de door de Unice, het CEEP en
het EVV gesloten raamovereenkomst inzake deeltijdarbeid (PbEG 1998,
L 14).
Artikel 125h, eerste lid, is een uitwerking van Richtlijn 1999/70/EG van de
Raad van 28 juni 1999 betreffende de door het EVV, de UNICE en het CEEP
gesloten raamovereenkomst inzake arbeidsovereenkomsten voor
bepaalde tijd (PbEG 1999, L 175/43).
De artikelen 125g, tweede en vierde lid, en 125h, derde en vijfde lid, zijn
een uitwerking van Richtlijn 2002/73/EG van het Europees Parlement en de
Raad van 23 september 2002 tot wijziging van Richtlijn 76/207/EEG van de
Raad betreffende de tenuitvoerlegging van het beginsel van gelijke
behandeling van mannen en vrouwen ten aanzien van de toegang tot het
arbeidsproces, de beroepsopleiding en de promotiekansen, en ten aanzien
van de arbeidsvoorwaarden (PbEG L 269/15).
De artikelen 125g en 125h komen overeen met de artikelen 7:648 en 7:649
BW. De artikelen 125g en 125h kunnen derhalve uit de Ambtenarenwet
worden geschrapt.
Artikel 126 bevat een regeling ingeval het provinciebestuur, het gemeentebestuur of het bestuur van een waterschap nalaat de in de artikelen 125 en
125quinquies voorgeschreven regels vast te stellen. In dat geval kunnen in
het uiterste geval de noodzakelijke regelingen bij koninklijk besluit worden
vastgesteld. Nu het voorschrift tot het vaststellen van deze regelingen
komt te vervallen, kan ook deze toezichtbepaling worden geschrapt.
Artikel I, onderdeel M
In de voorgestelde artikelen 133 en 133a van de Ambtenarenwet is het
overgangsrecht van de normalisatie opgenomen.
In artikel 133, eerste lid, is bepaald dat bij inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet bestaande aanstellingen van rechtswege worden
omgezet in een arbeidsovereenkomst, waarin voor de ambtenaar dezelfde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

29

rechten en plichten zijn opgenomen als die golden voorafgaand aan de
inwerkingtreding van dit voorstel van wet.
Uitgangspunt is dat in financiële zin en het aantal te werken uren, door de
omzetting geen veranderingen plaatsvinden. Daarmee wordt het recht op
eigendom als bedoeld in artikel 1, Eerste Protocol van het Europees
Verdrag voor de Rechten van de Mens door onderhavig voorstel van wet
niet aangetast. Het onderhavige voorstel van wet heeft ook geen gevolgen
voor opgebouwde rechten inzake sociale verzekeringen of pensioen.
In het tweede lid is bepaald dat in afwijking van artikel 5:6, eerste lid, van
de Arbeidstijdenwet het werken op zondag niet uitdrukkelijk hoeft te zijn
bedongen, als de ambtenaar wegens de aard van de functie gewoon was
op zondag arbeid te verrichten. Bij arbeidsovereenkomsten die na
inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet worden gesloten,
zal een dergelijk beding voor bedoelde functies overeenkomstig de
Arbeidstijdenwet in de overeenkomst moeten zijn opgenomen. Zie verder
de toelichting bij het vervallen van artikel 125b van de Ambtenarenwet.
Het derde lid stelt de aanspraken veilig van de ambtenaar die op het
tijdstip van inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet gebruik
maakt van artikel 125c, eerste en tweede lid, van de Ambtenarenwet. Zie
verder de toelichting bij het vervallen van artikel 125c van de Ambtenarenwet.
In het voorgestelde artikel 133a wordt bepaald dat procedures die worden
gevoerd inzake een op grond van de Ambtenarenwet of artikel 50, eerste
lid, van de Politiewet 1993 genomen besluit of handeling, op grond van
het oude recht worden voortgezet. Is bijvoorbeeld bezwaar of beroep
ingesteld tegen een ontslag dat vóór de inwerkingtreding is ingegaan, dan
kan tot en met de Centrale Raad van Beroep worden geprocedeerd. Wordt
het ontslagbesluit vernietigd na de inwerkingtreding van onderhavig
voorstel van wet, dan herleeft de aanstelling als gevolg van de vernietiging en wordt deze op grond van artikel 133, eerste lid, met terugwerkende kracht tot de inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet
alsnog omgezet in een arbeidsovereenkomst (tenzij de rechter de
rechtsgevolgen van het vernietigde besluit voor gedekt verklaart).
Artikel 133a is overigens niet alleen van toepassing op ontslagbesluiten,
maar op alle besluiten en handelingen waartegen op grond van het thans
geldende recht bezwaar, beroep of hoger beroep kan worden ingesteld.
Artikel I, onderdeel N
Artikel 134 van de Ambtenarenwet biedt de grondslag voor het stellen van
regels voor de gevallen waarin de overheid arbeidsovereenkomsten naar
burgerlijk recht kan sluiten. Dit artikel gaat ervan uit dat arbeidsovereenkomsten de uitzondering vormen. Nu als gevolg van het onderhavige
voorstel deze uitzondering de regel wordt, kan artikel 134 worden
geschrapt.
Artikel II
Voor politieambtenaren is naast de huidige Ambtenarenwet tevens artikel
50 van de Politiewet 1993 van belang.
In artikel 50, eerste lid, wordt geregeld hoe de in artikel 125 van de
Ambtenarenwet voorgeschreven regels worden vastgesteld. Dit lid dient
door het vervallen van artikel 125 van de Ambtenarenwet eveneens te
vervallen.
Artikel 50, derde en vierde lid, regelen dezelfde onderwerpen als de
artikelen 125quater en 125quinquies van de Ambtenarenwet. Na inwerkingtreding van het onderhavige voorstel van wet zijn de gewijzigde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

30

artikelen 125quater en 125quinquies eveneens van toepassing op
politieambtenaren en bestaat aan artikel 50, derde en vierde lid, geen
behoefte meer.
Artikel III
In Titel 10 van Boek 7 van het Burgerlijk Wetboek, betreffende de
arbeidsovereenkomst, komt artikel 7:615 BW te vervallen. Op grond van
die bepaling zijn de regels over de arbeidsovereenkomst niet van
toepassing op het dienstverband van ambtenaren, hetgeen na inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet juist wel het geval moet zijn.
Tevens wordt met het laten vervallen van artikel 7:662, eerste lid, BW een
uitzondering op artikel 7:615 geschrapt, nu wegens het vervallen van
artikel 7:615 hierop geen uitzondering meer hoeft te worden gemaakt.
Artikel IV
De artikelen 76 tot en met 76e van de Ziektewet regelen de loondoorbetalingsplicht bij ziekte van een overheidswerkgever. De tegenhanger hiervan
voor niet-ambtenaren met een arbeidsovereenkomst is opgenomen in
artikel 7:629 BW. Met deze wijziging wordt bewerkstelligd dat de
genoemde artikelen van de Ziektewet alleen nog zien op ambtenaren (in
de voormalige brede betekenis van het woord) die niet op grond van een
arbeidsovereenkomst in dienst zijn. Dat betreft de militaire ambtenaren,
de rechtsprekende rechterlijke ambtenaren, alsmede de leden van het
parket bij de Hoge Raad en de ambtsdragers en leden van de hoge
colleges van staat, voor zover deze niet zijn uitgezonderd in artikel 6,
eerste lid, onderdeel a, van de Ziektewet.
Voor de ambtenaren, bedoeld in het nieuwe artikel 1 van de Ambtenarenwet geldt de loondoorbetalingsplicht, opgenomen in artikel 7:629 BW.
Artikelen V en VI
In verband met de huidige bijzondere regeling van de rechtspositie van
ambtenaren zijn in enkele wetten uitzonderingen voor ambtenaren
opgenomen.
De eerste betreft het Buitengewoon besluit arbeidsverhoudingen 1945. Op
grond van die wet heeft een werkgever voor het opzeggen van een
dienstverband de voorafgaande toestemming nodig van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen. Thans is die bepaling niet van
toepassing op de arbeidsverhouding van werknemers bij een publiekrechtelijk lichaam.
De tweede betreft de Wet op de loonvorming, waarin onder meer is
bepaald dat collectieve arbeidsovereenkomsten bij de minister van
Sociale Zaken en Werkgelegenheid moeten worden aangemeld. Thans is
die wet niet van toepassing op de arbeidsverhouding van personen in
dienst van een publiekrechtelijk lichaam.
De in genoemde wetten opgenomen uitzonderingen moeten in het kader
van de normalisering worden geschrapt. Als gevolg hiervan zijn de regels
over de opzegging van de arbeidsovereenkomst en de collectieve
arbeidsovereenkomst na inwerkingtreding van het onderhavige voorstel
van wet ook van toepassing op de arbeidsverhouding tussen ambtenaren
en overheidswerkgevers. Ook de Wet melding collectief ontslag wordt van
toepassing.
Artikel VII
In het derde lid van artikel 2 van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag zijn dienstbetrekkingen in de vorm van arbeidsovereenkomsten
bij het Rijk, provincies, gemeenten en waterschappen van de werking van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

31

die wet uitgesloten. Aangezien het de bedoeling is dat straks alle
ambtenaren bij deze openbare lichamen krachtens een arbeidsovereenkomst werkzaam zullen zijn, dient deze uitzondering te worden beëindigd.
Artikelen VIII, onderdelen A, B en C, en IX, onderdeel A
In artikel 1:1, derde lid, Awb worden organen die in het tweede lid zijn
uitgezonderd van de definitie van bestuursorgaan, alsnog aangemerkt als
bestuursorgaan, voor zover zij besluiten nemen of andere handelingen
verrichten ten aanzien van een ambtenaar als bedoeld in artikel 1 van de
Ambtenarenwet. Door het alsnog aanmerken van deze organen als
bestuursorgaan, blijft de regeling van bezwaar en beroep op grond van de
Awb en hoger beroep op grond van de Beroepswet openstaan voor
degenen met een publiekrechtelijke aanstelling. Deze bepaling heeft
vooral betekenis voor de ambtenaren bij de rechterlijke macht en bij de
hoge colleges van staat.
Als gevolg van onderhavig voorstel van wet verliest artikel 1:1, derde lid,
van de Awb zijn betekenis voor de ambtenaren die in de toekomst op
basis van een arbeidsovereenkomst werkzaam zullen zijn. De bepaling
dient met name zijn werking te behouden voor de rechterlijke ambtenaren
met rechtspraak belast, alsmede voor de deskundige en militaire leden
van gerechten en hun plaatsvervangers, nu artikel 1:1, derde lid, Awb juist
sedert 1 juli 2010 van toepassing is op voor het leven benoemde
rechterlijke ambtenaren.
Daarnaast is artikel 1:1, derde lid, Awb bijvoorbeeld van toepassing bij de
beslissing van de vice-president van de Raad van State op een verzoek om
onbetaald verlof van een lid van die Raad als bedoeld in artikel 4 van de
Wet rechtspositie Raad van State, Algemene Rekenkamer en Nationale
ombudsman.
Met het oog op het bovenstaande wordt de verwijzing in artikel 1:1, derde
lid, Awb naar artikel 1 van de Ambtenarenwet vervangen door een
verwijzing naar artikel 1, derde lid, van de Ambtenarenwet, waarbij tevens
de redactie van de verwijzing is aangepast aan het feit dat de betrokkenen
niet langer ambtenaar zijn in de zin van de Ambtenarenwet. Materieel
betreft het hier artikel 1, derde lid, onderdelen a en b, van de Ambtenarenwet.
Artikel 8:1, tweede lid, Awb stelt beroep open voor een ambtenaar als
bedoeld in artikel 1 van de Ambtenarenwet tegen besluiten en handelingen waarbij hij als zodanig, dus in de hoedanigheid van ambtenaar,
belanghebbende is. In artikel 18, eerste lid, onderdeel a, van de
Beroepswet is voorzien in hoger beroep ter zake bij de Centrale Raad van
Beroep. Met de verwijzing naar artikel 1 van de Ambtenarenwet is niet
alleen de rechtsbescherming voor burgerlijke ambtenaren geregeld, maar
ook voor militaire ambtenaren, rechterlijke ambtenaren en alle andere in
het huidige artikel 2 van de Ambtenarenwet uitgezonderde ambtenaren in
brede zin. Voor zover het onderhavige voorstel van wet geen betrekking
heeft op de rechtspositie van die ambtenaren in brede zin, dient de
rechtsbescherming op grond van de Awb en de Beroepswet ongewijzigd
te blijven. Hierin is voorzien door de verwijzing naar de Ambtenarenwet in
artikel 8:1, tweede lid, Awb en artikel 18, eerste lid, onderdeel a, van de
Beroepswet te vervangen door een verwijzing naar het nieuwe artikel 1,
derde lid, van de Ambtenarenwet. Aangezien in die bepaling tevens de
Kaderwet dienstplicht is opgenomen, kan de verwijzing naar die wet in
artikel 8:1, tweede lid, Awb en artikel 18, eerste lid, onderdeel a, van de
Beroepswet komen te vervallen. De redactie van de verwijzing is
aangepast aan het feit dat de betrokkenen niet langer ambtenaar zijn in de
zin van de Ambtenarenwet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

32

In artikel 8:4, onderdeel d, is beroep uitgesloten tegen besluiten betreffende benoeming of aanstelling, tenzij het beroep wordt ingesteld door,
kort gezegd, iemand die reeds ambtenaar is. Ook hier is de verwijzing
naar de Ambtenarenwet en de Kaderwet diensplicht aangepast analoog
aan de aanpassing in artikel 8:1, tweede lid, Awb.
Uit het huidige artikel 1, derde lid, van de Ambtenarenwet, waarin staat
dat die wet tevens betrekking heeft op gewezen ambtenaren, volgt dat
gewezen ambtenaren eveneens bezwaar en beroep kunnen instellen. Het
vervallen van die bepaling moet worden gerepareerd voor de personen
wier rechtspositie onder het publiekrecht blijft vallen. Met de zinsnede
«met betrekking tot» in de artikelen 1:1, derde lid, 8:1, tweede lid, 8:4,
onderdeel d, Awb en 18 van de Beroepswet komt tot uitdrukking dat de
betreffende personen nog steeds belanghebbende kunnen zijn als zij de
betreffende hoedanigheid hebben verloren.
Omdat een arbeidsovereenkomst geen publiekrechtelijke rechtshandeling
is, voldoet een arbeidsovereenkomst niet aan de definitie van besluit en
staat tegen een arbeidsovereenkomst geen beroep op grond van de Awb.
Op grond van artikel 8:3 Awb staat evenmin beroep krachtens die wet
open voor besluiten ter voorbereiding van een privaatrechtelijke rechtshandeling, zoals de beslissing in de vergadering van een college om na
een sollicitatieprocedure een bepaalde persoon een arbeidsovereenkomst
aan te bieden.
Artikelen VIII, onderdeel D, en IX, onderdeel B
In artikel 8:41, derde lid, onderdeel a, sub 2, Awb en artikel 22, tweede lid,
onderdeel a, sub 2, van de Beroepswet wordt het bij het instellen beroep
en hoger beroep verschuldigde griffierecht voor ambtenarenzaken
vastgesteld op het zogenoemde sociale tarief, dat ook geldt bij sociale
verzekeringszaken en huurtoeslagen en dergelijke. Voorgesteld wordt om
deze regeling te handhaven voor de militaire ambtenaren en de dienstplichtigen. In het enkele geval dat een rechter of een ambtsdrager in de
zin van het voorgestelde artikel 1, derde lid, onderdeel a, beroep instelt,
geldt het normale griffiegeld voor natuurlijke personen.
Artikel X
Zoals uiteengezet in paragraaf 8 van het algemeen deel van deze memorie
achten wij het onjuist als de algemene maatregel van bestuur van
13 januari 1997 (Stb.31) van toepassing zou zijn op het onderhavige
wetsvoorstel.
Artikel XI
Voorgesteld wordt het onderhavige voorstel van wet in werking te laten
treden met ingang van 1 januari 2015. Deze termijn geeft aan de StatenGeneraal voldoende tijd om het onderhavige wetsvoorstel te behandelen
en aan de regering om de nodige aanpassingswetgeving tot stand te
brengen.
Daarnaast hebben de overheidswerkgevers en de organisaties voor
overheidspersoneel hierdoor voldoende gelegenheid om collectieve
arbeidsovereenkomsten te sluiten die met ingang van 1 januari 2015,
gelijktijdig met het onderhavige voorstel van wet, in werking kunnen
treden. Ook kunnen in die periode andere voorbereidende werkzaamheden worden verricht.
Indien de behandeling van dit voorstel in de Tweede Kamer onverhoopt
vertraging oploopt, kan bij nota van wijziging een latere datum van
inwerkingtreding worden vastgesteld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

33

Artikel XII
Bij zeer uitgebreide aanpassingen van bestaande wetgeving is het niet
ongebruikelijk dat de wijzigingswet zelf van een citeertitel wordt voorzien.
Om die reden voorziet artikel XI het wetsvoorstel van een afzonderlijke
citeertitel.
Koşer Kaya
Van Hijum

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 550, nr. 3

34