Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2021–2022

36 047

Voorstel van wet van de leden Sneller en
Kathmann tot wijziging van de Kieswet in
verband met de permanente invoering van de
mogelijkheid voor kiezers om gedurende twee
dagen voorafgaand aan de dag van de stemming
vervroegd te stemmen in het stemlokaal (Wet
vervroegd stemmen in het stemlokaal)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
Inhoudsopgave

kst-36047-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2022

I.

ALGEMEEN

2

1.

Inleiding

2

2.

Achtergrond
2.1
Vervroegd stemmen pre-corona
2.2
Vervroegd stemmen tijdens en post-corona
2.2.1
Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen
2.2.2
Tijdelijke wet verkiezingen covid-19

2
3
4
4
7

3.

Definitieve regeling betreffende vervroegd stemmen
3.1
Vervroegd stemmen
3.1.1
Openingstijden stemlokalen vervroegd
stemmen
3.1.2
Aantal stemlocaties vervroegd stemmen
3.1.3
De stemopneming door het gemeentelijk
stembureau voor vervroegd stemmen
3.1.4. Overgebleven stembiljetten
3.1.5
Ongeldige stempassen, vervangende stempassen, kiezerspassen en volmachtbewijzen
3.2
Maximumaantal volmachten per persoon

8
9
9
11
13
15

15
16

4.

Uitvoerbaarheid
4.1
Financiële gevolgen

16
17

II.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

20

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

1

I. ALGEMEEN
1. Inleiding
In het jaar 2020 werden Nederlanders geconfronteerd met de wereldwijde
pandemie van corona. Door de pandemie veranderde er veel in de levens
van burgers, maar ook in de instellingen en systemen die ons land
draaiende houden. Noodzakelijke oplossingen hebben nieuwe inzichten
geboden die ook in een post-corona tijdperk van waarde kunnen zijn.
Corona heeft ons daarmee gedwongen om na te denken of het oude
normaal optimaal was.
Zo ook bij de afgelopen Tweede Kamerverkiezing van 2021. Nederland
werd geconfronteerd met het vraagstuk hoe kiesgerechtigden gespreid
hun stem konden uitbrengen en hoe tegelijkertijd kwetsbare kiezers veilig
hun stem konden uitbrengen.
Om aan deze wens te kunnen voldoen werd in de Tweede Kamer op
14 oktober 2020 de motie Sneller c.s. ingediend, waarin de regering werd
opgeroepen om vroegtijdig stemmen mogelijk te maken.1 Nadat de motie
bijna unaniem werd aangenomen, maakte het vervroegd stemmen zijn
primeur in Nederland.2 Voor kiesgerechtigden in Nederland was het
tijdens de afgelopen Tweede Kamerverkiezing van 2021 voor het eerst
mogelijk om hun stem fysiek én vervroegd bij een stembureau uit te
brengen. Bepaalde stemlokalen werden twee dagen voorafgaand aan de
verkiezingsdag geopend, met name om kwetsbare kiezers een veilige weg
naar de stembus te kunnen bieden.
Alhoewel het voor Nederlanders een primeur was, bestaat de
mogelijkheid tot vervroegd stemmen al langer in andere landen. Zo
konden kiezers in onder meer Noorwegen, Zweden, Denemarken, Finland,
Estland, Zwitserland en Portugal hier reeds gebruik van maken.3
Argumenten die veelal gebruikt worden bij de introductie van (verschillende varianten van) vervroegd stemmen zijn onder meer opkomstbevordering en het verlagen van de drempel om een stem uit te brengen.4 Met
de noodzakelijke introductie van vervroegd stemmen in Nederland werd
daarmee meer aangesloten bij de internationale ontwikkelingen op dit
gebied.
De Tweede Kamerverkiezing van 2021 heeft volgens de initiatiefnemers
duidelijk gemaakt dat de mogelijkheid om vervroegd te kunnen stemmen
in zijn algemeenheid uitvoerbaar en wenselijk is. Het voorliggend
wetsvoorstel beoogt de mogelijkheid tot vervroegd stemmen een vast
onderdeel van ons stemproces te maken en strekt tot wijziging van de
Kieswet.
2. Achtergrond
Alvorens initiatiefnemers ingaan op de invulling van het onderhavige
initiatiefwetsvoorstel, wordt hieronder eerst een meer historisch kader
geschetst. In het onderstaande wordt ingegaan op de betekenis van early
voting in een pre-corona tijdperk, zowel nationaal als internationaal.
Vervolgens wordt een beeld geschetst van de meest recente ontwikkelingen betreffende vervroegd stemmen. Van de verankering in de Tijdelijke
1

Kamerstukken II 2020/21, 35 590, nr. 16.
147 stemmen voor, 3 stemmen tegen.
https://www.idea.int/news-media/news/special-voting-arrangements-svas-europe-countrypostal-early-mobile-and-proxy
4
Staatscommissie parlementair stelsel, Eindrapport «Hoge Drempels Lage Dijken», 2018, p. 105.
2
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

2

wet verkiezingen covid-19 (verder: Twv) tot de evaluatie van de laatste
Tweede Kamerverkiezing en de meest recent wijzigingen op de Twv.
2.1 Vervroegd stemmen pre-corona
De idee om kiezers in ons land de mogelijkheid tot vervroegd stemmen te
geven, is niet nieuw. Reeds in 2008 werd de motie Van der Ham/Heijnen5
ingediend, die de regering verzocht om te onderzoeken of, en zo ja, op
welke wijze binnen Nederland gekomen kan worden tot een veilige en
werkbare vorm van early voting.
De motie werd verworpen, maar de roep om vervroegd stemmen bleef
niet beperkt tot het parlement. In 2010 werden de Nederlandse verkiezingen beoordeeld door een waarnemersmissie van de Organisatie voor
Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE). In haar rapport stelt de
OVSE dat het stemmen bij volmacht een uitdaging vormt voor de
principes voor democratische verkiezingen, vooral gezien de schaal
waarop dit in Nederland wordt gebruikt. De OVSE beveelt in dit kader aan
om alternatieve stemmethoden te onderzoeken, waaronder vervroegd
stemmen, om zo onze wetgeving meer in overeenstemming te brengen
met de OVSE verplichtingen en internationale normen voor democratische verkiezingen.6 In december 2018 pleitte de Staatscommissie
parlementair stelsel (hierna: staatscommissie) voor invoering van de
mogelijkheid tot vervroegd stemmen, omdat dit de drempel voor kiezers
om te stemmen verlaagt. Hetgeen van belang is voor de opkomstbevordering, daar een lage opkomst bij verkiezingen de legitimiteit van het
vertegenwoordigend stelsel schaadt.7 Daarnaast wijst de staatscommissie
er net als de OVSE op dat vervroegd stemmen het aantal volmachten
waarschijnlijk doet dalen. Zo komen het stemgeheim en de stemvrijheid
minder in het gedrang.8 In juni 2018 laat ook het kabinet-Rutte III weten te
willen toewerken naar experimenten met vormen van vervroegd stemmen
om daarmee de behoefte aan het geven van volmachten te verminderen.9
Indieners onderschrijven deze zienswijzen van de staatscommissie, de
OVSE en het kabinet. Het verlagen van de drempel om te stemmen, het
bevorderen van de opkomst bij de verkiezingen en het (waarschijnlijk)
doen dalen van het aantal volmachten zijn stuk voor stuk legitieme
redenen om de mogelijkheid tot vervroegd stemmen te overwegen. Daar
komt bij dat sommige kiezers simpelweg verhinderd zijn om hun stem uit
te brengen, mede doordat onze verkiezingen altijd op een werkdag
worden georganiseerd. Voorliggend voorstel geeft burgers meer
flexibiliteit. Daarnaast kan vervroegd stemmen, door bekendheid met de
verkiezingen, de betrokkenheid van burgers vergroten. Wie in zijn of haar
omgeving hoort dat al kan worden gestemd, zal eerder betrokken raken bij
de verkiezingen.
Een blik over de grens leert dat Nederland met vervroegd stemmen
tevens aansluiting zou vinden bij de internationale ontwikkelingen op dit
gebied. Zo kunnen kiezers in veel landen wereldwijd al vervroegd
stemmen. In Europa zijn dit onder meer Noorwegen, Zweden,
Denemarken, Finland, IJsland, Estland, Zwitserland en Portugal.10 In deze
landen is vervroegd stemmen op verschillende wijze ingevuld. Zo kunnen
5

Kamerstukken II 2008/09, 31 700 VII, nr. 39.
OVSE, «The Netherlands Early Parliamentary Elections Election Assessment Mission Report»,
2010, p. 7–9.
7
Staatscommissie parlementair stelsel, Eindrapport «Hoge Drempels Lage Dijken», 2018, p. 105.
8
Staatscommissie parlementair stelsel, Eindrapport «Hoge Drempels Lage Dijken», 2018, p. 129.
9
Kamerstukken II 2017/18, 31 142, nr. 83.
10
https://www.idea.int/news-media/news/special-voting-arrangements-svas-europe-countrypostal-early-mobile-and-proxy
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

3

alle stemgerechtigden in Denemarken wel tot drie weken voorafgaand aan
de verkiezingsdag tot de laatste werkdag voorafgaand aan de verkiezingsdag hun stem vervroegd uitbrengen. In Finland is vervroegd
stemmen mogelijk voor alle stemgerechtigden van de elfde tot de vijfde
dag voorafgaand aan de verkiezingsdag. In andere landen, zoals IJsland,
kan zelfs acht weken voorafgaand aan de verkiezingsdag vervroegd
worden gestemd, maar deze optie bestaat enkel voor stemgerechtigden
die op de verkiezingsdag zelf niet in persoon hun stem kunnen
uitbrengen. Nederland zou met de mogelijkheid om twee dagen voorafgaand aan de verkiezingsdag vervroegd stemmen mogelijk te maken als
zodanig niet afwijken van de (vaak ruimere) mogelijkheden in het
buitenland.
2.2 Vervroegd stemmen tijdens én post-corona
Op 15 oktober 2020 is de motie Sneller c.s. aangenomen, waarin de
regering werd opgeroepen om vroegtijdig stemmen mogelijk te maken bij
de Tweede Kamerverkiezing van 2021.11 De regering heeft hier uitvoering
aan gegeven met de Tijdelijke wet Tweede Kamerverkiezing covid-19, die
het, onder meer, mogelijk maakte om vervroegd te kunnen stemmen.12
Hiermee konden kiesgerechtigden twee dagen voor de dag van de
stemming – bij de Tweede Kamerverkiezing van 2021 betrof het maandag
15 en dinsdag 16 maart 2021 – in hun gemeente op een aantal locaties
vervroegd hun stem uitbrengen.13 Hoewel alle kiesgerechtigden hiervan
gebruik konden maken, was de regeling wel speciaal bedoeld om de
meest kwetsbare groepen mensen de mogelijkheid te geven om veilig
hun stem uit te kunnen brengen.14 In elke gemeente werd aan de hand
van een staffel een aantal locaties ingericht waar vervroegd stemmen
mogelijk is.15
2.2.1 Evaluatie Tweede Kamerverkiezing 2021
Naar aanleiding van het verloop van deze verkiezing, heeft de Minister
van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (verder: Minister) op
18 juni 2021 een brief aan de Voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer
gestuurd, betreffende de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing.16 In
deze brief benadrukt de Minister dat uit de evaluatie naar voren komt dat
vervroegd stemmen in een behoefte voorziet, het de toegankelijkheid van
de verkiezingen vergroot en mensen meer in staat stelt om zelf hun stem
uit te brengen. Daarmee kan geconcludeerd worden dat vervroegd
stemmen een succes is geweest. Dat het een blijvend succes kan worden,
blijkt ook uit het feit dat ongeveer twintig procent van de kiezers
vervroegd wil stemmen als die mogelijkheid er is, en dat meer dan
vijfentwintig procent van de kiezers zou overwegen vervroegd te
stemmen.17 Afgezet tegen de cijfers van de opkomst bij het vervroegd
stemmen van de afgelopen Kamerverkiezing (ca. 12%), is er daarmee nog
ruimte voor toename.
In de verscheidene bijlagen bij bovengenoemde brief, is het vervroegd
stemmen nader geëvalueerd door verscheidene instanties die een cruciale
rol spelen in het verkiezingsproces, waaronder het Ministerie van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (verder: het Ministerie van
11

Tweede Kamerstukken 2020–21, 35 590, nr. 16.
Tweede Kamerstukken 2020–21, 35 654, nr. 3 (MvT), p. 3 en p. 12–15.
13
Artikel 2g, lid 1 Twv.
14
Tweede Kamerstukken 2020–21, 35 165, nr. 40, bijlage A (Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen
2021 (Ministerie van BZK)), p. 12.
15
Artikel 2g, lid 2 Twv.
16
Tweede Kamerstukken 2020–21, 35 165, nr. 40; Eerste Kamerstukken 2020–21, 35 654, Q.
17
Idem, p. 3.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

4

BZK), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (verder: VNG) en de
Kiesraad. Hieruit komen een aantal kritiekpunten en andere relevante
zienswijzen naar voren.
Allereerst de doelgroepen voor het vervroegd stemmen bij de Tweede
Kamerverkiezing van 2021. In de communicatiecampagne, maar ook op de
stempas, werd benadrukt dat vervroegd stemmen op de maandag en
dinsdag in het bijzonder bedoeld was voor de meest kwetsbare mensen,
oftewel de risicogroepen.18 Uit een peiling van IPSOS, in opdracht van
NOS, is gebleken dat circa 12% van de kiesgerechtigden op 15 en
16 maart heeft gestemd.19 Voorts bleek uit een enquête van IPSOS, in
opdracht van het Ministerie van BZK, dat 76% van de kiezers die heeft
aangegeven vervroegd te hebben gestemd, 50 jaar of ouder was. 51% van
de kiezers die vervroegd heeft gestemd was 70 jaar of ouder.20 Vooral de
oudere kiesgerechtigden gaven aan dat de mogelijkheid tot vervroegd
stemmen doorslaggevend was om zelf naar de stembus te gaan, in plaats
van iemand anders te machtigen of te briefstemmen.21 Ten slotte geven
kiezers als voornaamste reden voor het vervroegd stemmen dat zij zichzelf
tot een kwetsbare groep rekenen.22 Uit de evaluatie blijkt aldus dat
vervroegd stemmen niet alleen bedoeld was voor de meest kwetsbare
groepen mensen, waaronder veel oudere kiesgerechtigden, maar dat zij
hier ook het meest gebruik van hebben gemaakt.
Ten tweede valt op dat de opkomst van ca. 12% niet overeenkomt met de
peiling onder stemmers waaruit volgde dat 20 tot 25% zou (overwegen)
vervroegd hun stem uit te brengen.23 Volgens initiatiefnemers kan dat, in
ieder geval ten dele, verklaard worden door bepaalde omstandigheden.
Het was de eerste keer dat vervroegd stemmen mogelijk was, daarmee
was het onwennig, voor kiezers als voor gemeenten.
Ten derde de openingstijden van de stembureaus voor het vervroegd
stemmen. Net als op 17 maart, waren de stembureaus op de dagen
waarop vervroegd stemmen mogelijk was geopend van 7.30 – 21.00 uur.
Om verwarring bij kiezers te voorkomen, is niet gekozen voor afwijkende
openings- en sluitingstijden.24 Uit de voornoemde enquête van IPSOS,
blijkt dat circa 75% van de ondervraagden die vervroegd hebben gestemd,
hun stem tussen 09.00 en 16.00 uur hebben uitgebracht.25 Dit strookt ook
met de ervaring van gemeenten, die aangeven dat in de avonduren
weinig stemmen werden uitgebracht. Dit in tegenstelling tot de verkiezingsdag, waar in veel stemlokalen nog tot ná 21.00 uur is gestemd,
wegens lange wachtrijen.26 Gemeenten vinden het in dit licht niet nodig

18

Kamerstukken II 2020/21, 35 165, nr. 40, bijlage A «Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Ministerie van BZK)», p. 12.
19
Kamerstukken II 2020/21, 35 165, nr. 40, bijlage A «Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Ministerie van BZK)», p. 13; https://nos.nl/artikel/2372958-geschatte-opkomst-tweedekamerverkiezingen-81-procent-vergelijkbaar-met-2017.
20
Kamerstukken II 2020/21, 35 165, nr. 40, bijlage A «Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Ministerie van BZK)», p. 13; Kamerstukken II 2020/21, 35 165, nr. 40, bijlage «Stemmen in
tijden van corona; een evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing 2021» (Ipsos), p. 18.
21
Kamerstukken II 2020/21, 35 165, nr. 40, bijlage A «Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Ministerie van BZK)», p. 13; Kamerstukken II 2020/21, 35 165, nr. 40, bijlage «Verkiezingen en
corona; Meetmoment: evaluatie Tweede Kamerverkiezing 2021» (MARE), p. 7.
22
Kamerstukken II 2020–21, 35 165, nr. 40, bijlage A «Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Ministerie van BZK)», p. 13.
23
Kamerstukken II 2020–21, 35 165, nr. 40, p. 3.
24
Kamerstukken II 2020–21, 35 654, nr. 3.
25
Kamerstukken II 2020–21, 35 165, nr. 40, bijlage A «Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Ministerie van BZK)», p. 14; Kamerstukken II 2020/21, 35 165, nr. 40, bijlage «Stemmen in
tijden van corona; een evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing 2021» (Ipsos), p. 20.
26
Kamerstukken II 2020–21, 35 165, nr. 40, bijlage A «Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Ministerie van BZK)», p. 14.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

5

en wenselijk dat op de dagen van vervroegd stemmen de stemlokalen tot
21.00 uur open zijn. De lange openingstijden zouden tot een te grote
uitvoeringslast leiden: stemlokalen moeten in het weekend worden
ingericht, tussen de verschillende stemdagen moeten de stemlokalen
worden schoongemaakt en de stembescheiden moeten worden vervoerd
en veilig worden opgeslagen.27 Tegelijkertijd kunnen, volgens de
initiatiefnemers, de communicatiecampagne en de situatie waarin de
gemiddelde Nederlander verkeerde (lees: zelf-isolerend, thuiswerkend)
hier niet los van worden gezien. Gedurende de campagne werd steeds
benadrukt dat het vervroegd stemmen slechts bedoeld was voor
kwetsbare mensen. Uit de evaluatie is gebleken dat het ook hoofdzakelijk
deze mensen zijn die vervroegd hebben gestemd. Gemeenten roepen in
de evaluatie om diezelfde reden op dat, mocht vervroegd stemmen
mogelijk blijven bij komende verkiezingen, niet langer gecommuniceerd
zou moeten worden dat het enkel bedoeld is voor kwetsbare kiezers. Het
heeft er volgens hen toe geleid dat relatief weinig mensen zijn gaan
stemmen op maandag en dinsdag, en dat het op woensdag (met name na
17.00 uur) toch erg druk was in de stemlokalen.28 Dat een dergelijke
situatie zich opnieuw zal voordoen in een post-corona tijdperk achten de
initiatiefnemers niet waarschijnlijk. Allereerst zal niet langer gecommuniceerd worden dat enkel kwetsbare kiezers gebruik kunnen maken van de
mogelijkheid tot vervroegd stemmen en daarnaast zullen burgers minder
vaak thuis kunnen werken of in isolatie verkeren. Hetgeen volgens de
initiatiefnemers ertoe zal leiden dat relatief gezien meer behoefte zal
bestaan om in de avonduren in plaats van overdag vervroegd te
stemmen.
Ten vierde is uit de evaluatie gebleken dat gemeenten de voorkeur geven
aan het laten tellen van de stemmen door één stembureau, in plaats van
door de stembureaus waar de stemmen zijn uitgebracht. In de Twv was
immers geregeld dat het stembureau dat verantwoordelijk was voor de
stemming, ook de stemopneming uitvoert. In de praktijk leidde deze
bepaling tot veel vragen bij gemeenten, zoals of dezelfde personen die bij
de stemming stembureaulid waren geweest ook de stemopneming
moesten uitvoeren. Gemeenten pleiten in dat verband voor de introductie
van een gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen. Hiermee zou
de telling efficiënter kunnen worden ingericht.29
Ten vijfde volgt uit de evaluatie dat gemeenten een andere regeling willen
met betrekking tot de stembiljetten die op maandag en dinsdag
overblijven. In artikel N 2, eerste lid, van de Kieswet is bepaald dat
overgebleven stembiljetten verpakt en verzegeld moeten worden.
Hierdoor kunnen de overgebleven stembiljetten dus niet meer gebruikt
worden. Voor gemeenten is dit niet praktisch, aangezien zij lastig een
inschatting kunnen maken van de opkomst op de dagen dat vervroegd
gestemd kan worden. Voorts vreesden zij voor tekorten doordat te veel
niet-gebruikte stembiljetten verpakt en verzegeld moesten worden.
Gemeenten pleiten dan ook voor het introduceren van een regeling die
het mogelijk maakt om stembiljetten ook op andere dagen te gebruiken
(lees: de stembiljetten voor maandag ook op dinsdag of woensdag
gebruiken). Zo wordt voorkomen dat er onnodig veel stembiljetten
gedrukt en vernietigd hoeven worden.30
27

Kamerstukken II 2020–21, 35 165, nr. 40, bijlage A «Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Ministerie van BZK)», p. 14.
28
Kamerstukken II 2020–21, 35 165, nr. 40, bijlage A «Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Ministerie van BZK)», p. 16.
29
Kamerstukken II 2020–21, 35 165, nr. 40, bijlage A «Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Ministerie van BZK)», p. 15–16.
30
Kamerstukken II 2020–21, 35 165, nr. 40, bijlage A «Evaluatie Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Ministerie van BZK)», p. 16.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

6

Ten slotte is uit de evaluatie gebleken dat de compensatie die gemeenten
geboden is voor het organiseren van de verkiezingen voldoende was. Het
Ministerie van BZK heeft € 94 miljoen euro ter beschikking gesteld,
waarvan € 43 miljoen voor reguliere kosten was en € 51 miljoen
corona-gerelateerd. Van die € 51 miljoen was € 22 miljoen gereserveerd
voor het vervroegd- en briefstemmen. Uit het onderzoek van Andersson
Elffers Felix volgt dat de werkelijke kosten voor het vervroegd- en
briefstemmen uiteindelijk iets hoger lagen dan de gecompenseerde € 22
miljoen, maar dat de werkelijke kosten voor de coronamaatregelen iets
lager uitvielen. De meerkosten voor personeel en materiaal telden het
zwaarst mee in het totaal.31
2.2.2 Tijdelijke wet verkiezingen covid-19
De bepalingen in de Twv – en daarmee ook de mogelijkheid tot vervroegd
stemmen – zouden in beginsel per 1 juli 2021 vervallen. Bij besluit van
24 juni 2021 is de geldigheidsduur van de Twv verlengd tot 1 januari
2022.32 De reden hiertoe was gelegen in de gemeentelijke herindelingsverkiezingen van 24 november 2021. Bij besluit van 3 december 2021 is de
geldigheidsduur van de Twv verlengd tot 1 juli 2022, met het oog op de
gemeenteraadsverkiezingen van 16 maart 2022.33
Voorafgaand aan de herindelingsverkiezingen van 24 november 2021 is de
Wijziging van de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19 in verband met de
afschaling van bijzondere maatregelen vanwege covid-19 bij verkiezingen
in werking getreden.34 Zoals de titel van de wijziging doet vermoeden zijn
met het wetsvoorstel bepaalde bijzondere maatregelen afgeschaald en is
de wet op andere onderdelen aangepast naar aanleiding van de
ervaringen bij de Tweede Kamerverkiezing van 2021. Relevant voor
onderhavig initiatiefwetsvoorstel zijn de volgende onderdelen aangepast:
• De mogelijkheid voor kiesgerechtigden van 70 jaar en ouder om per
brief te stemmen, is geschrapt.
• Het maximumaantal volmachten dat een kiezer kan aannemen, is
teruggebracht van drie naar twee.
• Vervroegd stemmen op de twee dagen (maandag en dinsdag) vóór de
reguliere dag van stemming (woensdag) in een beperkt aantal
stemlokalen in de gemeente uit te brengen, blijft bestaan. Wel zijn naar
aanleiding van de ervaringen bij de Tweede Kamerverkiezing van 2021
enkele aanpassingen gedaan.
C Het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen telt de
vervroegd uitgebrachte stemmen: de op maandag en dinsdag
uitgebrachte stemmen kunnen op woensdag overdag worden
geteld. De vervroegd uitgebrachte stemmen worden geteld door
een door burgemeester en wethouders in te stellen gemeentelijk
stembureau voor vervroegd stemmen, naar analogie van de
mogelijkheid van centrale stemopneming waarmee sinds 2014
wordt geëxperimenteerd op basis van de Tijdelijke experimentenwet stembiljetten en centrale stemopneming.
C Ongebruikte stembiljetten kunnen op de volgende dag waarop
vervroegd gestemd kan worden opnieuw worden ingezet:
ingevolge artikel N 2, eerste lid, onder d, en tweede lid, van de
Kieswet moet een stembureau, na afloop van zijn zitting, de
stembiljetten die tijdens de stemming niet zijn gebruikt, verpakken
en verzegelen. Die regel blijft in afwijking van de voorgenoemde

31

Kamerstukken II 2020/21, 35 165, nr. 40, bijlage «Verkiezingen in tijden van corona: Onderzoek
naar de kosten van gemeenten voor het organiseren van de Tweede Kamerverkiezingen 2021
(Anderson Elffers Felix).
32
Stb. 2021, 314.
33
Stb. 2021, 598.
34
Kamerstukken II 2020/21, 35 887, nr. 2 en 3; Stb. 2021, 456.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

7

bepaling aldus buiten toepassing voor de stembureaus voor
vervroegd stemmen.
Het voorgenoemde voorstel, zoals op onderdelen gewijzigd door de
aanneming van het amendement-Sneller, is inmiddels in werking
getreden.35 Voor de volledigheid benadrukken de initiatiefnemers dat die
tijdelijke wet dus op enig moment komt te vervallen, terwijl onderhavig
wetsvoorstel beoogt een permanente regeling van de mogelijkheid tot
vervroegd stemmen middels wijziging van de Kieswet tot stand te
brengen.
3. Definitieve regeling betreffende de mogelijkheid tot vervroegd
stemmen
De initiatiefnemers stellen voor om de mogelijkheid tot vervroegd
stemmen in het stemlokaal permanent in de Kieswet te verankeren. Door
vervroegd stemmen ook los van de huidige pandemie mogelijk te maken,
wordt de drempel voor kiezers om te stemmen verlaagd en kan de
opkomst en daarmee de representatie en betrokkenheid worden vergroot.
Met voorliggend voorstel wordt voldaan aan de wens van ten minste 20%
van de kiesgerechtigden die, volgens het eerdergenoemde onderzoek,
aangeeft gebruik te willen maken van de mogelijkheid van vervroegd
stemmen.36 Met een definitieve regeling wordt aan gemeenten ook meer
zekerheid geboden over de bestendigheid van die mogelijkheid. Daarbij
wordt voorgesteld om een gemeentelijk stembureau voor vervroegd
stemmen in te stellen, dat op woensdag de vervroegd uitgebrachte
stemmen telt, en kunnen overgebleven stembiljetten van de maandag en
dinsdag op woensdag gebruikt worden.
Voorts stellen de initiatiefnemers voor om het maximumaantal
volmachten per persoon tot één te beperken. De Staatscommissie, de
OVSE en de Kiesraad hebben hiertoe geadviseerd, onder meer omdat het
stemgeheim en de stemvrijheid zo minder in gedrang komen.37 Daarnaast
achten de initiatiefnemers het gerechtvaardigd om het maximumaantal
volmachten per persoon tot één te beperken, omdat kiezers door
voorliggend voorstel meer mogelijkheden krijgen om hun stem uit te
brengen. De initiatiefnemers vinden daarbij steun in het rapport van de
Staatscommissie, waarin eveneens wordt geconstateerd dat door early
voting meer mogelijkheden worden geboden om zelf te gaan stemmen,
wat waarschijnlijk tot een afname van het aantal volmachten leidt.38
De initiatiefnemers zullen hieronder toelichten hoe zij met voorliggend
wetsvoorstel het vervroegd stemmen definitief willen vormgeven. Daarbij
wordt ingegaan op de eerder benoemde relevante aspecten uit de
evaluatie van de Tweede Kamerverkiezingen 2021. Tevens komt de
verhouding tot en de vergelijking met de Twv aan bod. Voorts staan de
initiatiefnemers eenzelfde benadering voor Caribisch en Europees
Nederland voor. Ook kiezers woonachtig in Bonaire, St. Eustatius en Saba
(BES) krijgen daarmee de mogelijkheid om vervroegd hun stem uit te
brengen. De initiatiefnemers vinden het wenselijk dat de drempel om zelf
een stem uit te brengen ook voor kiezers in de BES wordt verlaagd en zien

35

Stb. 2021, 456.
Tweede Kamerstukken 2020–21, 35 165, nr. 40, p. 3.
37
Staatscommissie parlementair stelsel, Eindrapport «Hoge Drempels Lage Dijken», 2018, p.
129; OVSE, «The Netherlands Early Parliamentary Elections Election Assessment Mission
Report», 2010, p. 7–9; Kiesraad, Evaluatieadvies gemeenteraadsverkiezingen en raadgevend
referendum 21 maart 2018, 17 mei 2018, p. 12 (raadpleegbaar via: www.kiesraad.nl).
38
Staatscommissie parlementair stelsel, Eindrapport «Hoge Drempels Lage Dijken», 2018, p.
129.
36

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

8

geen aanleiding voor een afwijkende regeling voor deze eilanden.
Daarmee wordt het gebruik van volmachten ook op de BES ontmoedigd.39
Ten slotte merken de initiatiefnemers op dat zij voor de vormgeving van
de voorgestelde regeling aansluiting hebben gezocht bij de regeling
betreffende vervroegd stemmen zoals deze in de Twv is neergelegd,
bijvoorbeeld ten aanzien van het proces van vervroegd stemmen in het
stemlokaal en de stemopneming. Vervolgens is de Kieswet daarop
aangepast. Waar de initiatiefnemers afwijken van de Twv of de Kieswet is
dat hieronder aangegeven.
3.1 Vervroegd stemmen in Nederland
Voor de initiatiefnemers is de belangrijkste reden voor invoering van de
mogelijkheid tot vervroegd stemmen het verlagen van de drempel voor
kiezers om te stemmen, hetgeen van belang is voor de opkomstbevordering, en het ontmoedigen van het gebruik van volmachten en daarmee
de risico’s op misbruik van de volmachtregeling te beperken. Daarmee is
echter nog weinig gezegd over de daadwerkelijke invulling van vervroegd
stemmen.
Zoals in hoofdstuk 2 opgemerkt, is het voor kiezers in verscheidene
(Europese) landen reeds mogelijk om vervroegd te stemmen. In
Denemarken is dat bijvoorbeeld mogelijk tot drie weken voorafgaand aan
de verkiezingsdag. IJsland rekt die termijn zelfs op tot acht weken, maar
enkel voor kiezers die op de verkiezingsdag zelf hun stem niet in persoon
kunnen uitbrengen. In het onderhavige initiatiefwetsvoorstel is ervoor
gekozen om vervroegd stemmen slechts twee dagen voorafgaand aan de
verkiezingsdag mogelijk te maken. Nu de Nederlandse kiezer normaliter
op woensdag zijn stem uitbrengt, vinden de initiatiefnemers het logisch
om de maandag en de dinsdag in te richten als de dagen waarop
vervroegd gestemd kan worden. Daar komt bij dat ook voor deze variant
is gekozen in de Twv. De continuïteit wordt gewaarborgd en zal de minste
verwarring kunnen wekken. Ten slotte zijn de initiatiefnemers van mening
dat een langere periode om vervroegd te stemmen tot een te grote
organisatorische last bij gemeenten zou leiden. Met de mogelijkheid om
twee dagen voorafgaand aan de verkiezingsdag vervroegd te kunnen
stemmen is een balans gevonden tussen (het zoveel mogelijk beperken
van) de organisatorische last voor en druk op gemeenten en de voordelen
die het introduceren van vervroegd stemmen biedt, namelijk het verlagen
van de drempel om zelf een stem uit te brengen in het stemlokaal en het
ontmoedigen van het gebruik van volmachten.
3.1.1 Openingstijden stemlokalen vervroegd stemmen
Een ander belangrijk aspect bij de vormgeving van het vervroegd
stemmen, zijn de openingstijden van de stemlokalen. Tijdens de Tweede
Kamerverkiezing van 2021 waren de stemlokalen geopend op maandag
15, dinsdag 16 en woensdag 17 maart, van 7.30 – 21.00 uur. Uit de
evaluatie is gebleken dat gemeenten de voorkeur geven aan openingstijden van 7.30 – 18.00 uur op de dagen dat vervroegd gestemd kan
worden. In de wijziging van de Twv ten behoeve van de herindelingsverkiezingen 2021 is – na tussenkomst middels het aangenomen

39

Bonaire heeft al sinds 10 oktober 2010 gepleit voor het afschaffen van onderhandse
volmachten, onder meer wegens vermeende ronselpraktijken bij de eilandraadsverkiezingen
van 18 maart 2015. Het ontmoedigen van het gebruik van volmachten is in lijn met deze wens.
Zie ook: Brief Kiesraad aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, d.d.
22 juli 2015, 2015–0000411509.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

9

amendement-Sneller40 – geen gehoor gegeven aan deze oproep van
gemeenten.
De initiatiefnemers zijn van mening dat het inkorten van de openingstijden op de dagen dat vervroegd gestemd kan worden, onwenselijk is.
Ten eerste omdat hiermee de consequenties van een andere campagne
niet in ogenschouw worden genomen. Zoals reeds is opgemerkt was de
campagne ten tijde van de Tweede Kamerverkiezing van 2021 er enkel en
alleen op gericht om de meest kwetsbare groepen mensen gebruik te
laten maken van de mogelijkheid tot vervroegd stemmen. Uit de evaluatie
is gebleken dat de campagne heeft gewerkt: vrijwel alleen deze mensen
hebben er gebruik van gemaakt. Tegelijkertijd wil blijkens de enquête van
IPSOS een twee keer zo groot deel van de Nederlandse kiesgerechtigde
bevolking graag gebruik maken van een eventuele permanente
mogelijkheid tot vervroegd stemmen. Of de groep met deze wens per
definitie samenvalt met de kwetsbare kiezers die voorheen vervroegd
hebben gestemd, kan wat de initiatiefnemers betreft niet zo stellig worden
bepleit. Sterker nog, volgens de initiatiefnemers is er voldoende reden om
niet uit te sluiten dat juist ook veel jongeren, werkenden en niet-kwetsbare
kiezers, graag gebruik zouden maken van de mogelijkheid tot vervroegd
stemmen. Juist voor werkende mensen zou de mogelijkheid om niet
slechts op één dag, maar twee of drie dagen na werktijd te kunnen
stemmen, uitkomst kunnen bieden om hun stemrecht (zelf) uit te kunnen
oefenen. Nu beoogd wordt om met vervroegd stemmen de drempel om te
gaan stemmen te verlagen en de opkomst te verhogen voor alle kiezers in
Nederland, is het voor de initiatiefnemers ondenkbaar dat niet alle
groepen Nederlanders hier gelijkelijk gebruik van zouden kunnen maken.
Ten tweede – en in samenhang met het bovenstaande – geven gemeenten
aan dat het op de verkiezingsdag (17 maart 2021) drukker was dan
verwacht. Er stonden bij bepaalde stembureaus nog rijen aan stemgerechtigden ná 21.00 uur en in het algemeen was het op 17 maart ná 17.00 uur
drukker. De gemeenten geven hier ook een verklaring voor in de evaluatie,
namelijk dat door de gevoerde campagne het relatief rustig was op de
maandag en dinsdag. Dientengevolge roepen gemeenten op dat bij
toekomstige verkiezingen niet langer gecommuniceerd moet worden dat
het vervroegd stemmen enkel mogelijk is voor kwetsbare groepen
mensen, omdat dit volgens gemeenten tot (onevenredige) drukte op
17 maart heeft geleid. Gemeenten erkennen als zodanig dus ook dat door
kwetsbare kiezers als uitsluitende doelgroep voor het vervroegd stemmen
te maken, er een onevenredige verdeling over de verschillende
stemdagen was. Toch roepen gemeenten op om de openingstijden op de
dagen dat vervroegd stemmen mogelijk is, te verkorten. Gezien de
opkomst over de verschillende dagen bij de Tweede Kamerverkiezing van
2021, valt deze wens te begrijpen. Tegelijkertijd neemt daarmee de kans
op een meer evenredige spreiding over de verschillende stemdagen af,
hetgeen ook in een post-corona tijdperk niet als onwenselijk hoeft te
worden beschouwd. De stemgerechtigden die na 17.00 uur hebben
gestemd op woensdag, zullen dat in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid ook op de dagen dat vervroegd stemmen mogelijk is, na 17.00 uur
willen doen. Die mogelijkheid was hen bij de afgelopen verkiezingen
echter (praktisch) ontnomen, wegens de gevoerde campagne. Juist als
een meer evenredige spreiding over de verschillende stemdagen wordt
beoogd en ook aan de gebruikelijke avondstemmer de mogelijkheid tot
vervroegd stemmen wil worden gegeven, dienen de openingstijden niet
te worden verkort.
Ten derde dient in ogenschouw te worden genomen dat, gezien de
huidige ontwikkelingen, covid-19 onze levens in mindere mate zal
beïnvloeden dan het ten tijde van de Tweede Kamerverkiezing en
daarvoor heeft gedaan. Het thuiswerkadvies zal op enigerlei moment
40

Kamerstukken II 2020/21, 35 887, nr. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

10

komen te vervallen en van meer geïsoleerde levens in huis zullen onze
levens zich geleidelijk aan weer meer buiten huis plaatsvinden. Hetgeen
ook betekent dat men minder tijd zal hebben om overdag te stemmen en
dat de behoefte om een stem in de avond uit te brengen zal toenemen.
Zoals eerder vermeld wensen de initiatiefnemers alle kiezers gelijk te
behandelen en achten zij daarom een openingstijd van 7.30 – 21.00 uur
noodzakelijk.
Ten vierde beschouwen de initiatiefnemers het voorkomen van verwarring
als een voordeel van gelijke openingstijden.
Ten vijfde zijn de initiatiefnemers van mening dat de uitvoeringslast bij
gemeentelijke organisaties bij langere openingstijden niet onoverkomelijk
is. Oorzaken voor de te hoge uitvoeringslast bij gemeentelijke organisaties
zouden onder meer zijn het (tussentijds) op- en afbouwen van stemlokalen (in bepaalde gevallen in het weekend) en de extra uren die
medewerkers van gemeenten moeten maken voor het beveiligen,
vervoeren en tellen van de stemmen (inclusief de organisatie daarvan).41
De initiatiefnemers begrijpen en erkennen dat hiermee de uitvoeringslast
bij gemeentelijke organisaties zal toenemen. De initiatiefnemers menen
echter dat met een financiële compensatie de meeste van deze problemen
gedekt kunnen worden. Bijvoorbeeld door het (tussentijds) af- en
opbouwen uit te besteden of extra personeel hiervoor in dienst te nemen.
Daarnaast is de uitvoeringslast ook ten dele te verklaren door het relatief
korte tijdsbestek waarin gemeenten niet alleen het vervroegd stemmen
moesten regelen, maar ook het briefstemmen en het waarborgen van de
veiligheid wegens covid-19. In het onderhavige initiatiefwetsvoorstel
betreft het enkel vervroegd stemmen en zouden gemeenten al enige
ervaring hebben opgedaan en beter zicht hebben in wat hen te wachten
staat, waardoor zij zich hier beter op kunnen voorbereiden, hetgeen naar
verwachting tot een lagere uitvoeringslast zal leiden.
Ten zevende en ten slotte wijzen de initiatiefnemers op het amendement
van het lid Sneller bij de Wijziging van de Tijdelijke wet verkiezingen
covid-19 in verband met de afschaling van bijzondere maatregelen
vanwege covid-19 bij verkiezingen.42 Zoals eerder opgemerkt is in dit
amendement geregeld dat de sluitingstijd voor het vervroegd stemmen
niet wordt gewijzigd naar 18:00 uur ’s avonds, maar gelijk blijft aan de
sluitingstijd van stembureaus op woensdag, te weten 21:00 uur ’s avonds.
Het amendement is ondanks het oordeel «ontraden» van de Minister met
een meerderheid van meer dan 90 procent aangenomen. In groten getale
zag de Tweede Kamer de noodzaak niet in van het verkorten van de
sluitingstijden voor het vervroegd stemmen. Alhoewel dit betrekking heeft
op de Twv en daarmee op een tijdelijke situatie, beschouwen initiatiefnemers het aannemen van het amendement wel als een duidelijk signaal
voor een eventuele permanente situatie.
Initiatiefnemers stellen dan ook voor om de openingstijden van de
stembureaus op de dagen (maandag en dinsdag) dat vervroegd stemmen
mogelijk is van 7.30 tot 21.00 uur te houden.
3.1.2. Aantal stemlocaties vervroegd stemmen
Een tweede belangrijk aspect bij de vormgeving van het vervroegd
stemmen, is het aantal stemlocaties. De mogelijkheid om vervroegd te
stemmen maakt dat gemeenten ook op andere dagen dan de verkiezingsdag voldoende stemlokalen en stembureauleden beschikbaar
moeten hebben. De organisatie van verkiezingen vergt van iedere
gemeente reeds het nodige werk. Daarom is het wat de initiatiefnemers
betreft zaak bij het vervroegd stemmen de uitvoerbaarheid voor
gemeenten goed in ogenschouw te houden. Tegelijkertijd is het voor het
verhogen van de opkomst en het welslagen van vervroegd stemmen van
41
42

Kamerstukken II 2020/21, 35 887, nr. 6 (nota naar aanleiding van het verslag), p. 3.
Kamerstukken II 2020/21, 35 887, nr. 7.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

11

groot belang dat er voor iedere burger een stemlokaal goed toegankelijk
is. Dit wetsvoorstel schrijft derhalve voor dat gemeenten op de dagen dat
vervroegd stemmen mogelijk is een minimaal aantal stemlokalen open
moeten hebben, dat per algemene maatregel van bestuur wordt bepaald.
Het ligt voor de hand dat dit aantal steeds lager zal liggen dan op de
verkiezingsdag zelf. Conform de wens van de VNG, de Nederlandse
Vereniging voor Burgerzaken (NVVB) en het Nederlands Genootschap van
Burgemeesters (NGB) zal het aantal kiesgerechtigden per gemeente als
maatstaf dienen. Daarnaast biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid om
mobiele en bijzondere stembureaus in te stellen waar kiezers vervroegd
hun stem kunnen uitbrengen. Het aantal mobiele en bijzondere stembureaus telt echter niet mee voor het vereiste, bij algemene maatregel van
bestuur vast te stellen, minimale aantal stemlocaties.
In de Tijdelijke wet Tweede Kamerverkiezing covid-19 was voor een vaste
wettelijke verdeelsleutel gekozen. Deze hield in dat:
• gemeenten met minder dan 10.000 kiesgerechtigden: ten minste 1
locatie voor vervroegd stemmen open moesten hebben;
• gemeenten met 10.000 tot 30.000 kiesgerechtigden: ten minste 2
locaties voor vervroegd stemmen;
• gemeenten met 30.000 tot 60.000 kiesgerechtigden: ten minste 4
locaties voor vervroegd stemmen;
• gemeenten met 60.000 tot 100.000 kiesgerechtigden: ten minste 8
locaties voor vervroegd stemmen;
• gemeenten met 100.000 tot 350.000 kiesgerechtigden: ten minste 10
locaties voor vervroegd stemmen; en
• gemeenten met meer dan 350.000 kiesgerechtigden: ten minste 20
locaties voor vervroegd stemmen.
Initiatiefnemers hebben overwogen om dezelfde vereisten in de wet te
verankeren. Zij achten het echter noodzakelijk om enige mate van
flexibiliteit voor de uitvoering te behouden. Het is immers niet goed te
voorspellen hoeveel kiezers bij volgende verkiezingen in de praktijk
gebruik zullen maken van de mogelijkheid om vervroegd te stemmen. Er
zijn immers slechts beperkte ervaringsgegevens beschikbaar, en zoals
hierboven beargumenteerd is die ervaring niet representatief voor
toekomstig gebruik vanwege de beperkte «doelgroep» bij de vorige
verkiezingen. Initiatiefnemers achten het daarom aangewezen het
minimale aantal stemlokalen per algemene maatregel van bestuur vast te
stellen. Zo blijft de nodige flexibiliteit behouden, en is er voor aanpassingen in het minimumaantal geen tijdrovende wetswijziging nodig. Wel
dient het minimumaantal uiteraard hoog genoeg te zijn voor kiezers om
laagdrempelig en betekenisvol gebruik te kunnen maken van de
mogelijkheid tot vervroegd stemmen.
Gemeenten krijgen hierbij de keuze om op de eerste dag van het
vervroegd stemmen andere stemlokalen te gebruiken dan op de tweede
dag, zolang het aantal stemlokalen waar kiezers vervroegd hun stem
kunnen uitbrengen op iedere dag maar ten minste het minimumaantal
bedraagt. Het staat gemeenten vanzelfsprekend vrij om meer stemlokalen
dan het voorgeschreven minimumaantal beschikbaar te stellen.
Tot slot blijkt uit de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing van 2021,
dat kiezers niet altijd begrepen hadden dat op maandag en dinsdag een
beperkt aantal stemlokalen open was. Een deel van de kiezers heeft op de
maandag en de dinsdag de gang gemaakt naar de locatie waar men bij
eerdere verkiezingen heeft gestemd, maar vond daar vervolgens geen
stemlokaal. Op de stempas zou daarom duidelijk moeten worden gemaakt
dat het vermelde stemlokaal voor de woensdag niet zonder meer ook op
de andere dagen open is. Ook krijgen kiezers uiterlijk vier dagen voor de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

12

dag van de stemming het overzicht van kandidaten thuisgestuurd. Daarop
moeten de gemeenten de adressen en de openingstijden van alle
stemlokalen vermelden. Daarnaast worden gemeenten uiteraard
aangemoedigd de informatie ook goed vindbaar op de gemeentelijke
website te plaatsen.
3.1.3 De stemopneming door het gemeentelijk stembureau voor
vervroegd stemmen
Een derde belangrijk aspect bij de vormgeving van vervroegd stemmen is
de introductie van een gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen
(verder: gsvs). Uit de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing 2021 is
gebleken dat het tellen van de stemmen die vervroegd zijn uitgebracht bij
voorkeur door één stembureau worden geteld, in plaats van door de
stembureaus waar de stemmen zijn uitgebracht. Deze aanbeveling is
overgenomen in de wijziging van de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19
in verband met de afschaling van bijzondere maatregelen vanwege
covid-19 bij verkiezingen en die wijzigingen zijn ook overgenomen in het
onderhavige initiatiefwetsvoorstel.
De introductie van het gsvs wordt naar analogie van de experimenten met
centrale stemopneming ingericht. Het door het college van burgemeester
en wethouders in te stellen gsvs telt op woensdag de stemmen die op
maandag en dinsdag in de verscheidene stembureaus zijn uitgebracht.
Het introduceren van een gsvs biedt gemeenten meer mogelijkheden om
de telling efficiënt in te richten. Het efficiënt inrichten van de stemopneming uit zich in de mogelijkheid voor gemeenten om – in tegenstelling
tot de Kamerverkiezing van 2021 – de vervroegd uitgebrachte stemmen
door het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen te laten
tellen in plaats van door hetzelfde stembureau waar de stemmen zijn
uitgebracht. In de meeste gemeenten zal kunnen worden volstaan met
één locatie voor de zitting van het gemeentelijk stembureau voor
vervroegd stemmen. Het kan echter wenselijk zijn om twee of meer
locaties aan te wijzen. Daarvoor biedt het wetsvoorstel de mogelijkheid.
Voorts zijn minder personen noodzakelijk voor de bekendmaking van de
stemuitslag, gezien de telling van de vervroegd uitgebrachte stemmen op
één centrale locatie kan gebeuren. Het meer efficiënt kunnen inrichten van
het tellen van stemmen zal de uitvoeringslast bij gemeenten doen
beperken.
Overigens geldt voor gemeenten die meedoen aan de centrale stemopneming dat het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen op
woensdag de vervroegd uitgebrachte stemmen enkel op lijstniveau telt.
Op donderdag worden deze stemmen door het gemeentelijk stembureau
op kandidaatsniveau geteld.43 Dit voorkomt dat gemeenten die centraal
willen tellen, twee systemen naast elkaar moeten hanteren, hetgeen de
uitvoerbaarheid niet ten goede komt.
Net zoals bij de Kamerverkiezing van 2021 worden de stemmen op
woensdag in het openbaar geteld en wordt op woensdagavond na het
sluiten van de stemming (om 21.00 uur) de uitslag bekendgemaakt, om zo
enige beïnvloeding bij andere kiezers door voorlopige stemuitslagen en/of
prognoses te vermijden. Voorts worden de uitgebrachte stemmen
afzonderlijk per stembureau geteld, zodat de uitgebrachte stemmen op
lijst- en kandidaatsniveau herleidbaar zijn naar het stembureau waar de
stem is uitgebracht. Het gsvs hoeft daarbij geen totaal van alle vervroegd
uitgebrachte stemmen vast te stellen. Slechts per stembureau moet het
aantal vervroegd uitgebrachte stemmen vastgesteld worden. De burgemeester neemt de uitslagen voor het vervroegd stemmen in de gemeente43

Zie ook Kamerstukken II 2019/20, 35 489, nr. 3, paragraaf 2.4.3.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

13

lijke totalen op. Daarnaast dient het gsvs een proces-verbaal op te maken,
waarin melding wordt gemaakt van het aantal toegelaten kiezers en
eventuele bezwaren en klachten van kiezers.
Het gsvs bestaat uit ten minste vijf leden. Voor de regeling inzake de
incompatibiliteit is aangesloten bij de bestaande regeling in de Kieswet.
Burgemeester en wethouders kunnen desgewenst tellers aanwijzen, die
het gsvs kunnen ondersteunen. De voorzitter en drie andere leden maken
de stemuitslagen van het vervroegd stemmen om 21.00 uur bekend en
vermelden eventuele bezwaren of klachten die uit het proces-verbaal
volgen.
Dat de vervroegd uitgebrachte stemmen pas op woensdag worden geteld,
heeft als consequentie dat de stembescheiden na de stemming op
maandag en op dinsdag moeten worden vervoerd en opgeslagen. Het is
belangrijk dat vervoer en opslag van de stembescheiden beveiligd en
onder toezicht plaatsvinden. Zo schrijft het voorliggende initiatiefwetsvoorstel, net als de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19, voor dat de
stembus na afloop van de stemming wordt verzegeld, en dat de sleutel
van de stembus in een eveneens te verzegelen enveloppe wordt bewaard.
Totdat de gemeente de stembus heeft opgehaald, staat deze onder
verantwoordelijkheid van het stembureau. De stembureauleden moeten
ervoor zorgen dat de stembus op slot en verzegeld blijft. Nadat zij de
stembus hebben overgedragen ten behoeve van het vervoer naar de
locatie waar de stemopneming wordt vervolgd, gaat de verantwoordelijkheid over op de burgemeester. Dit initiatiefwetsvoorstel regelt dat er bij
algemene maatregel van bestuur nadere regels kunnen worden gesteld
over het vervoer en de opslag. Gedacht moet worden aan regels die ook
in en op grond van de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19 zijn gesteld. Zo
zal, uit oogpunt van risicospreiding, moeten worden geregeld dat de
burgemeester ervoor moet zorgen dat de stembus en de enveloppe
separaat en onder toezicht worden vervoerd. Dat houdt in dat er steeds
twee personen per vervoermiddel betrokken zijn bij het vervoer van de
stembus, zodat deze nooit onbeheerd wordt achtergelaten en altijd onder
toezicht staat, ook als de ophaaldienst stembussen ophaalt bij andere
stemlokalen. Het vervoer van de enveloppe zal eveneens steeds door ten
minste twee personen moeten plaatsvinden. Ook de opslag van de
stembussen en de enveloppen zal separaat en onder toezicht moeten
plaatsvinden. Gedacht moet worden aan opslag in een inbraakvertragende en brandwerende voorziening (zoals een gesloten inbraakwerende
waardekast of kluis), in een ruimte die is uitgerust met een inbraakalarmeringssysteem dat in verbinding staat met een door de rijksoverheid
toegelaten alarmcentrale, of in een ruimte die onder permanente fysieke
(24-uurs) bewaking staat.44
Aan het vervoer en de opslag van de stemmen voordat deze geteld
worden, kleven risico’s, waarvoor met het oog op de integriteit, transparantie en controleerbaarheid van het verkiezingsproces, de bovengenoemde maatregelen worden getroffen. Zo is er een risico dat er
stembescheiden in het ongerede raken of verloren gaan tijdens het
vervoer, bijvoorbeeld door een ongeluk. Daarbij kunnen onverhoopt
stembescheiden verloren gaan. Met de regering achten de initiatiefnemers het risico op een dergelijke calamiteit gering. Mocht zich
onverhoopt toch een situatie voordoen waarin stembescheiden verloren
gaan bij het vervoer, dan kan het vertegenwoordigend orgaan uiteindelijk
besluiten tot een nieuwe stemming voor de kiezers die hierdoor zijn
geraakt. Ter vermindering van het risico dat er tijdens het vervoer of de
opslag fraude wordt gepleegd met de stembescheiden, gelden de
44

Zie ook paragraaf 4 van de Tijdelijke regeling verkiezingen covid-19.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

14

maatregelen die hierboven zijn uiteengezet. Deze risico’s kunnen zich
overigens ook manifesteren in gemeenten die meedoen aan een
experiment met centrale stemopneming, waar de stembescheiden ook
voorafgaand aan de definitieve stemopneming worden vervoerd. In die
gemeenten zijn in dit opzicht tot nog toe geen problemen bekend.
Hetzelfde geldt voor diverse landen om ons heen (zoals enkele Scandinavische landen, Ierland en het Verenigd Koninkrijk), waar het vervoer van
de stembiljetten voorafgaand aan de stemopneming eveneens gebruikelijk is.45
3.1.4. Overgebleven stembiljetten
Een vierde en laatste aspect dat belangrijk is voor de uitvoering en
inrichting van het vervroegd stemmen betreft de overgebleven stembiljetten van de dagen waarop vervroegd stemmen mogelijk is. Uit de
evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing 2021 is gebleken dat het
verplicht verpakken en verzegelen van niet-gebruikte stembiljetten tot
verspilling heeft geleid. De niet-gebruikte stembiljetten konden immers
niet nogmaals worden gebruikt. Daar komt bij dat gemeenten aangaven
lastig een inschatting te kunnen maken van de verwachte opkomst op de
maandag en dinsdag en dat gemeenten vreesden dat mogelijk een tekort
zou ontstaan voor de dag van de stemming. Hiertoe hebben gemeenten
veelal tot ver boven honderd procent van de benodigde stembiljetten
gedrukt. Gemeenten bevelen dan ook aan om een regeling te introduceren waardoor het mogelijk wordt om ongebruikte stembiljetten op de
volgende stemmingsdag opnieuw in te kunnen zetten.
Deze aanbeveling, die is overgenomen in de Tijdelijke wet verkiezingen
covid-19 in verband met de afschaling van bijzondere maatregelen
vanwege covid-19 bij verkiezingen, maakt deel uit van het onderhavige
initiatiefwetsvoorstel. Ongebruikte stembiljetten dienen verpakt en
verzegeld te worden alvorens zij overgedragen worden aan de burgemeester. De gemeente mag de ongebruikte stembiljetten vervolgens
inzetten voor de stembureaus die op dinsdag of woensdag zitting hebben.
In tegenstelling tot de wijziging van de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19
in verband met de afschaling van bijzondere maatregelen vanwege
covid-19 bij verkiezingen, volgen initiatiefnemers wel het advies van de
Kiesraad om de ongebruikte stembiljetten te verzegelen. Het zorgvuldig
bewaren en vervoeren van de biljetten is immers belangrijk om te
voorkomen dat de stembiljetten in de tussentijd ontvreemd kunnen
worden.
3.1.5 Ongeldige stempassen, vervangende stempassen, kiezerspassen en
volmachtbewijzen
Voorts dient de termijn om mondeling of schriftelijk een vervangende
stempas, kiezerspas of de schriftelijke volmacht te verzoeken, tot de
vrijdag voor de stemming om 17.00 uur te worden teruggebracht. Het
register ongeldige stempassen moet immers zijn opgemaakt alvorens het
vervroegd stemmen kan beginnen. Indien de termijn zoals vastgelegd in
de Kieswet gehandhaafd blijft – waarmee kiezers mondeling een
vervangende stempas of kiezerspas kunnen verzoeken, tot de dinsdag
voor de stemming om 12.0046 – ontstaat de onwenselijke situatie waarin
kiezers hun stem vervroegd uit kunnen brengen om vervolgens een
vervangende stempas aan te vragen, waarmee op de reguliere dag van de
stemming nogmaals gestemd kan worden. Daarom dienen gemeenten op

45

De regering heeft in vergelijkbare zin overwogen in de memorie van toelichting bij het
wetsvoorstel voor de Tijdelijke wet verkiezingen covid-19 (Kamerstukken II 2020/23, 35 590, nr.
3, p. 10).
46
Artikel J 8, derde lid (vervangende stempas) en art. K 3, tweede lid (kiezerspas), van de
Kieswet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

15

de vrijdag voor de stemming na 17.00 uur, het register van ongeldige
stempassen vast te stellen en te verspreiden.
De initiatiefnemers hebben de bovengenoemde regeling betreffende het
register van ongeldige stempassen en het verzoek om vervangende
stempassen, kiezerspassen en volmachtbewijzen, overgenomen in het
wetsvoorstel.
3.2 Maximumaantal volmachten per persoon
In samenhang bezien met het voorstel inzake het vervroegd stemmen in
het stemlokaal, stellen initiatiefnemers een wijziging van het maximumaantal volmachten per persoon voor. Zoals eerder aangegeven stelt de
staatscommissie in Lage Drempels, Hoge Dijken voor om vervroegd
stemmen in te stellen, nu dit de drempel voor kiezers om te gaan
stemmen verlaagt. Een andere reden voor de staatscommissie om tot
deze aanbeveling te komen is gelegen in de waarschijnlijke afname van
het aantal volmachten, nu er meer mogelijkheden worden geboden om
zelf te gaan stemmen. Hetgeen als een positieve ontwikkeling wordt
beschouwd, aangezien het stemgeheim en de stemvrijheid minder in
gedrang komen.47 Naast de staatscommissie stelt ook de OVSE dat
stemmen bij volmacht een uitdaging vormt voor de principes voor
democratische verkiezingen.48 Met de Twv is het aantal volmachten per
persoon in eerste instantie echter opgeschroefd, naar drie volmachten per
persoon. Met de laatste wijziging van de Twv wordt voorgesteld het aantal
volmachten weer terug te brengen naar de oude situatie van twee
volmachten per persoon. In de brief van de Minister bij het aanbieden van
de evaluatie van de Tweede Kamerverkiezing van 2021 geeft de Minister
verder aan dat ingeval vervroegd stemmen permanent zou worden
geïntroduceerd, dit naar haar oordeel gepaard kan gaan met vermindering
van het maximale aantal aan te nemen volmachten tot maximaal 1 per
kiezer.49 Ook de Kiesraad heeft eerder nadrukkelijk geadviseerd om het
maximumaantal volmachten te beperken tot één per persoon.50 Ondanks
de verhoging van het maximaal uit te brengen volmachtstemmen tot drie
per persoon tijdens de afgelopen Kamerverkiezingen, is gebleken dat de
volmachtregeling in een lagere behoefte heeft voorzien dan gebruikelijk.
Niet is uitgesloten dat dit ook het geval is dankzij de andere manieren
waarop deze verkiezingen gestemd kon worden.51
Desalniettemin stellen initiatiefnemers voor om het aantal aan te nemen
volmachten tot maximaal 1 per kiezer te beperken. Het verminderen van
het maximumaantal aan te nemen volmachten per persoon draagt bij aan
de principes van democratische verkiezingen en aan de beperking van de
risico’s op misbruik van de volmachtregeling. Het stemgeheim en de
stemvrijheid komen minder in het gedrang. Daarnaast zal door de
introductie van het vervroegd stemmen de behoefte om een volmachtregeling naar alle waarschijnlijkheid dalen en wordt een beter alternatief
geboden.
4. Uitvoerbaarheid
In het onderstaande wordt ingegaan op de financiële gevolgen en de
regeldrukeffecten bij het onderliggende initiatiefvoorstel.
47

Staatscommissie parlementair stelsel, Eindrapport «Hoge Drempels Lage Dijken», 2018, p.
129.
48
OVSE, «The Netherlands Early Parliamentary Elections Election Assessment Mission Report»,
2010, p. 8.
49
Tweede Kamerstukken 2020–21, 35 165, nr. 40, p. 3.
50
Kiesraad, Evaluatieadvies gemeenteraadsverkiezingen en raadgevend referendum 21 maart
2018, 17 mei 2018, p. 12 (raadpleegbaar via: www.kiesraad.nl).
51
Tweede Kamerstukken 2020–21, 35 165, nr. 40, p. 4.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

16

4.1 Financiële gevolgen
Op basis van de ervaringen bij de Tweede Kamerverkiezing van 2021 is er
een inschatting te maken van de kosten voor vervroegd stemmen in de
toekomst. Het betreft hier ramingen. Uiteraard kunnen de prijzen naar
aanleiding van stijging of daling in het prijspeil veranderen.
Voor het vervroegd stemmen in het stemlokaal zijn de volgende kostensoorten te onderscheiden:
• de huur van stemlokalen voor de dagen voor vervroegd stemmen (de
vergoeding daarvan is gerelateerd aan het wettelijk voorgeschreven
minimumaantal stembureaus voor de desbetreffende gemeente);
• de huur van de locatie waar de vervroegd uitgebrachte stemmen op
woensdag worden geteld;
• kosten voor de inrichting van stemlokalen;
• kosten van de inzet van stembureauleden per stembureau;
• transport, opslag en beveiliging van de stembescheiden;
• extra stembiljetten;
• extra inzet van de gemeentelijke organisatie.
Door het vervroegd stemmen moeten de stemlokalen ook op de maandag
en dinsdag worden gehuurd door de gemeenten. Op basis van de
openingstijden van 07.30 tot 21.00 uur en van de staffel voor het
minimumaantal stemlokalen die is gehanteerd bij de Tweede Kamerverkiezing van 2021, worden de kosten daarvan geraamd op circa 2,9 miljoen
euro. Mocht er in de voorgestelde algemene maatregel van bestuur op
maandag en dinsdag een hoger minimumaantal worden vastgesteld,
betekent dat uiteraard ook dat de kosten voor de huur van de stemlokalen
stijgen.
Er dient ook rekening te worden gehouden met extra kosten voor de open afbouw van de stemlokalen. Die worden geraamd op circa 1,4 miljoen
euro.
Het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen dat op woensdag
de vervroegd uitgebrachte stemmen telt, moet daar ook een of meerdere
locaties voor beschikbaar hebben. Kleinere gemeenten kunnen een ruimte
in het gemeentehuis gebruiken, zoals de raadszaal, maar grotere
gemeenten zullen vaak een externe locatie(s) moeten vinden. De kosten
hiervoor worden geraamd op circa 1,8 miljoen euro.
Op de dagen van vervroegd stemmen zijn er ook personen nodig om de
stembureaus te bemensen. Ingevolge de Kieswet zijn dat minimaal 3
leden per stembureau. Veel gemeenten werken daarnaast nog in shifts,
hetgeen tot relatief hogere kosten kan leiden. De meerkosten voor
stembureauleden bedragen in totaal circa 3,7 miljoen euro.
Aan het eind van elke dag moeten de stembescheiden worden vervoerd
van het stemlokaal naar een (beveiligde) opslag. Daar moeten de
stembescheiden beveiligd worden opgeslagen totdat deze op woensdag
worden geteld. De kosten van deze extra vervoersbewegingen en de
beveiligde opslag worden geraamd op circa 1 miljoen euro.
Voor het vervroegd stemmen zijn er ook extra stembiljetten nodig. De
stembiljetten moeten immers over meer stembureaus verdeeld worden
en het is voor gemeenten niet altijd te voorspellen in welke stembureaus
het druk wordt. Daarom moeten er in alle stemlokalen voldoende
stembiljetten voorhanden zijn. De kosten voor de extra stembiljetten
bedragen circa 0,3 miljoen euro.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

17

Het vervroegd stemmen in het stemlokaal zorgt ook voor meerwerk voor
de gemeentelijke organisatie. Er moeten bijvoorbeeld extra stemlokalen
en stembureauleden worden gezocht, daarnaast moet de gemeentelijke
organisatie op de stemmingsdagen zelf langer in touw zijn. De extra inzet
van de gemeenten kost circa 1,1 miljoen euro.
Dat betekent dat de totale kosten van het vervroegd stemmen in het
stemlokaal moeten worden geraamd op circa 12,2 miljoen euro per
verkiezing. De initiatiefnemers constateren ten aanzien van de dekking van
de kosten dat in de Verkiezingsagenda 2030 van het Ministerie van BZK
het vervroegd stemmen in het stemlokaal reeds is opgenomen. De
streefdatum voor de inzet daarvan is de verkiezing voor de provinciale
staten en waterschappen van 2023.
5. Consultatie
Van donderdag 18 november 2021 tot en met vrijdag 31 december 2021
was het mogelijk om op het initiatiefwetsvoorstel te reageren via
www.internetconsultatie.nl. In dat verband hebben de initiatiefnemers de
bestuurscolleges van de openbare lichamen van Bonaire, St. Eustatius en
Saba, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Nederlandse
Vereniging Voor Burgerzaken (NVVB) en de Kiesraad benaderd en hen
verzocht een reactie te geven op het voorliggende wetsvoorstel. Van de
VNG, NVVB en de Kiesraad hebben de initiatiefnemers een reactie
gekregen. De Kiesraad heeft in zijn brief op enkele eerdere adviezen van
de Kiesraad gewezen, maar heeft op het moment van consultatie geen
advies kunnen uitbrengen, omdat daartoe een formele adviesaanvraag
van de Kamer uit dient te gaan, waar initiatiefnemers geen mogelijkheid
toe hebben voorafgaand aan de adviesaanvraag bij de Afdeling advisering
van de Raad van State.
Voorts hebben de initiatiefnemers reacties ontvangen van Ieder(in), de
Oogvereniging en de Landelijke Federatie Belangenverenigingen
Onderling Sterk (LFB). De reacties en adviezen hebben niet geleid tot
nadere aanpassingen van het wetsvoorstel. Wel is de memorie van
toelichting naar aanleiding van de reacties en adviezen op enige punten
verhelderd. Hieronder volgt een reactie op de belangrijkste aspecten uit
de reacties en adviezen.
5.1 Maximumaantal volmachten reduceren
In de reacties van verscheidene burgers en de gezamenlijke brief van
Ieder(in), de Oogvereniging en LFB, werden vraagtekens geplaatst bij het
voorstel om het maximumaantal volmachten per persoon van twee tot
één te reduceren. De vrees bestaat dat met het aannemen van maximaal
één volmacht per persoon, het voor bepaalde personen moeilijker wordt
om hun stem uit te brengen. Voor personen op leeftijd of personen met
een (visuele) beperking kan de weg naar het stemlokaal immers moeilijker
zijn dan voor anderen en voor hen kan het machtigen van een ander om
hun stem uit te brengen, soelaas bieden. Voorts wijst Ieder(in) erop dat
het stemlokaal, het stemproces en de stemhokjes niet voor iedereen even
toegankelijk zijn. Ieder(in) heeft de initiatiefnemer verzocht het briefstemmen nader te onderzoeken en de toegankelijkheid van de stemlokalen te verbeteren en tot die tijd het maximumaantal volmachten per
persoon niet verder te beperken.
De initiatiefnemers erkennen en begrijpen de zorgen zoals geuit door
verschillende burgers en Ieder(in). Zij zijn echter van mening dat met het
voorstel om vervroegd stemmen in het stemlokaal permanent mogelijk te
maken voor velen een redelijk alternatief voor de tweede volmacht wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

18

geboden. Voor diegenen waarbij het vervroegd stemmen in het
stemlokaal geen redelijk alternatief is voor het geven van een volmacht,
merken de initiatiefnemers op dat de volmachtregeling niet in zijn geheel
verdwijnt. Voor personen die de weg naar het stemlokaal niet kunnen
maken, blijft het mogelijk om een ander te machtigen om hun stem uit te
brengen. Daarnaast biedt het voorliggende wetsvoorstel de mogelijkheid
om ook op de dagen waarop vervroegd stemmen in het stemlokaal
mogelijk wordt, mobiele en bijzondere stembureaus in te stellen waar
kiezers vervroegd hun stem kunnen uitbrengen.
De initiatiefnemers benadrukken voorts dat het verminderen van het
maximumaantal aan te nemen volmachten per persoon bijdraagt aan de
principes van democratische verkiezingen en de risico’s op misbruik van
de volmachtregeling beperkt. Het stemgeheim en de stemvrijheid komen
zo minder in het gedrang, zoals ook aangegeven door het OVSE, de
staatscommissie en de Kiesraad.52 Het bijdragen aan de principes van
democratische verkiezen, de beperking van de risico’s op misbruik van de
volmachtregeling, het redelijke alternatief dat met vervroegd stemmen in
het stemlokaal geboden wordt en het gegeven dat de volmachtregeling
niet in zijn geheel verdwijnt, hebben ertoe geleid dat initiatiefnemers de
suggestie om het bestaande maximumaantal aan te nemen volmachten
per persoon te handhaven, niet overnemen.
5.2 Aantal stemlocaties vervroegd stemmen vaststellen per AMvB
De VNG en de NVVB zijn in hun advies overwegend positief over het
onderliggend wetsvoorstel, maar zijn kritisch tegenover het voorstel van
initiatiefnemers om het minimumaantal stemlocaties bij algemene
maatregel van bestuur vast te stellen. Het vaststellen van een dergelijk
minimumaantal doet af aan de beleidsvrijheid van gemeenten.
Gemeenten zouden daar zelf over moeten kunnen beslissen, zoals zij dat
ook nu voor de reguliere verkiezingsdag doen. De VNG en NVVB
verzoeken de initiatiefnemers dan ook om de vaststelling bij AMvB te
schrappen.
De initiatiefnemers beogen met dit voorstel niet de beleidsvrijheid van
gemeenten te beperken. Zoals onder paragraaf 3.1.2 is aangegeven,
hebben de initiatiefnemers ook overwogen om een vaste wettelijke
verdeelsleutel in te voeren om het minimumaantal stemlocaties te
bepalen. Omdat de initiatiefnemers enige flexibiliteit willen behouden,
hebben zij ervoor gekozen om het minimumaantal stemlocaties per AMvB
vast te laten stellen, zodat, mocht het naar aanleiding van nieuwe
ervaringsgegevens nodig blijken om de minimumaantallen aan te passen,
daarvoor geen tijdrovende wetswijziging nodig is. Wegens de beperkte
hoeveelheid ervaringsgegevens is het lastig om goed te voorspellen
hoeveel kiezers in de praktijk gebruik zullen maken van de mogelijkheid
om vervroegd hun stem in het stemlokaal uit te brengen. Ingeval
volledige beleidsvrijheid aan gemeenten wordt toegekend over het
minimumaantal stemlocaties, zoals de VNG en NVVB voorstellen, bestaat
ook de mogelijkheid dat gemeenten te weinig stemlocaties open stellen.
De initiatiefnemers willen deze situatie voorkomen en willen waarborgen
dat burgers in alle gemeenten laagdrempelig en betekenisvol gebruik
kunnen maken van de mogelijkheid om vervroegd hun stem uit te
brengen. Over verloop van tijd zullen meer gegevens beschikbaar komen
over het gebruik van vervroegd stemmen in het stemlokaal, bijvoorbeeld
aan de hand van de evaluaties van de verkiezingen. Door het minimumaantal stemlocaties per AMvB te regelen kan het minimumaantal relatief

52

Zie paragraaf 3.2 van deze memorie van toelichting.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

19

eenvoudig gewijzigd worden en initiatiefnemers gaan ervan uit dat de
regering daarbij groot belang hecht aan de bevindingen van gemeenten.
De aanbeveling om gemeenten volledige vrijheid te geven in het
aanwijzen van het aantal stemlokalen voor vervroegd stemmen, is
volgens de initiatiefnemers, gezien het bovenstaande, vooralsnog dan ook
niet wenselijk.
5.3 Openingstijden
In hun advies geven de VNG en NVVB aan dat zij omwille van de
duidelijkheid voor kiezers kunnen begrijpen dat de initiatiefnemers ervoor
gekozen hebben om dezelfde openingstijden te hanteren als op de
reguliere verkiezingsdag, ondanks dat de VNG en NVVB in het verleden
gepleit hebben voor een latere openings- en vroegere sluitingstijden. Wel
adviseren zij om te evalueren hoeveel kiezers in de vroege ochtend-, dan
wel late avonduren komen stemmen, om te bezien of de openingstijden in
een bepaalde behoefte voorzien.
De initiatiefnemers zijn het met de VNG en NVVB eens dat een evaluatie
van de openings- en sluitingstijden inzichtelijk kan maken of de openingsen sluitingstijden in een bepaalde behoefte voorzien. Volgens de
initiatiefnemers worden de verkiezingen al uitvoerig geëvalueerd. Ingeval
het voorliggend wetsvoorstel wordt aangenomen en inwerking treedt,
zullen de openings- en sluitingstijden van de stemlokalen bij vervroegd
stemmen daar ongetwijfeld een onderdeel van zijn. Het is initiatiefnemers
echter onduidelijk of de VNG en NVVB een aparte evaluatiebepaling
voorstellen. Indien de VNG en NVVB op een evaluatiebepaling aansturen,
dan achten de initiatiefnemers dat, gezien het bovenstaande, overbodig.
5.4 Briefstemmen en digitaal stemmen
In verscheidene reacties van burgers evenals in de reactie van Ieder(in),
de Oogvereniging en LFB wordt geadviseerd om briefstemmen mogelijk
te maken. Daarnaast wijzen verschillende burgers op de invoering van
digitaal stemmen als alternatief voor het papieren stemproces.
Zowel het briefstemmen als digitaal stemmen vallen volgens de initiatiefnemers buiten de reikwijdte van het voorliggende wetsvoorstel. Zij
hebben het voorliggende wetsvoorstel dan ook niet aangepast op basis
van deze aanbevelingen.
II. ARTIKELSGEWIJS DEEL
Artikel I, aanhef en II
Er zijn op dit moment verschillende voorstellen tot wijziging van de
Kieswet aanhangig bij de Tweede Kamer. Daarin worden wijzigingen
voorgesteld die relevant zijn voor dit wetsvoorstel. Met name het voorstel
inzake de Wet nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen (35 489)
wijzigt de Kieswet zeer ingrijpend. Daarom is er in dit wetsvoorstel voor
gekozen om de samenloop niet per artikel te regelen en toe te lichten,
maar expliciet aan te geven dat wordt uitgegaan van de Kieswet zoals die
komt te luiden na inwerkingtreding van de Wet nieuwe procedure
vaststelling verkiezingsuitslagen. De aanhef van artikel I brengt dit tot
uitdrukking.
Om rekening te kunnen houden met eventuele wijzigingen in het voorstel
inzake de Wet nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen tot het
moment dat dat wetsvoorstel tot wet wordt verheven, voorziet artikel II in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

20

een correctiemogelijkheid voor de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties (hierna: Minister) voorafgaand aan de plaatsing van de
Wet vervroegd stemmen in het stemlokaal in het Staatsblad. Dit artikel
maakt het mogelijk dat aanhalingen van artikelen, paragrafen, hoofdstukken en titels, die niet meer zouden kloppen als gevolg van een
vernummering bij de publicatie van de Wet nieuwe procedure vaststelling
verkiezingsuitslagen in het Staatsblad, door de Minister gecorrigeerd
mogen worden.
Onderdeel A (Opschrift hoofdstuk E, paragraaf 3)
Dit onderdeel wijzigt het opschrift van paragraaf 3 van hoofdstuk E in
verband met de toevoeging van de voorgestelde artikelen E 5b en E 5c
over het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen.
Onderdeel B (Artikel E 4)
Artikel E 4, tweede lid, van de Kieswet bepaalt wie als lid of plaatsvervangend lid van het stembureau kan worden benoemd en welke uitzonderingen daarop gelden. Dit onderdeel voegt het lidmaatschap van het
gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen toe aan de uitzonderingen die in artikel E 4, tweede lid, onder b, worden genoemd. Om te
voorkomen dat stembureauleden hun eigen werk moeten controleren of
beoordelen, wordt geregeld dat een persoon geen lid of plaatsvervangend
lid van het stembureau kan zijn als hij voor dezelfde verkiezing ook lid is
van het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen. Stembureauleden kunnen echter wel als tellers fungeren, die het gemeentelijk
stembureau voor vervroegd stemmen bij de stemopneming bijstaan.
Onderdeel C (Artikelen E 5b en E 5c)
Dit onderdeel bevat twee artikelen die, in lijn met de systematiek van de
Kieswet, voorzien in de instelling van een orgaan (het gemeentelijk
stembureau voor vervroegd stemmen, artikel E 5b) en de benoeming van
de leden van dat orgaan (artikel E 5c).
Artikel E 5b
Het eerste lid regelt dat er een gemeentelijk stembureau voor vervroegd
stemmen wordt ingesteld ten behoeve van de opneming (het tellen) van
de stemmen die op maandag en dinsdag zijn uitgebracht bij een
stembureau waar vervroegd gestemd kan worden. Voor een toelichting
over de stemopneming door het gemeentelijk stembureau voor vervroegd
stemmen, wordt verwezen naar paragraaf 3.1.3 van het algemeen deel
van deze toelichting.
In het tweede lid wordt artikel E 6, tweede tot en met vierde lid, van de
Kieswet van overeenkomstige toepassing verklaard op een gemeentelijk
stembureau voor vervroegd stemmen. Op grond van het tweede lid van
artikel E 6 kunnen burgemeester en wethouders bij de gecombineerde
stemming voor de verkiezing van de leden van provinciale staten en de
leden van een algemeen bestuur van een waterschap, een of meer
gemeentelijk stembureaus instellen die de stemopneming voor een of
meer verkiezingen verrichten. In het derde lid van artikel E 6 wordt de
mogelijkheid geboden dat de gemeenteraad bepaalt dat tegelijk met de
stemming in het stemlokaal een andere, door de gemeenteraad uitgeschreven, stemming plaatsvindt. Het betreft lokaal uitgeschreven
stemmingen, zoals een lokaal raadgevend referendum of een dorpsraadsverkiezing, op basis van gemeentelijke verordeningen. Tot slot volgt uit
het vierde lid van artikel E 6 dat bij algemene maatregel van bestuur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

21

wordt bepaald uit hoeveel personen een gemeentelijk stembureau
bestaat.
Artikel E 5c
Het eerste lid van het voorgestelde artikel E 5c bepaalt dat burgemeester
en wethouders tijdig voor elke verkiezing de leden van het gemeentelijk
stembureau voor vervroegd stemmen en een voldoend aantal plaatsvervangende leden benoemen.
In het tweede lid wordt artikel E 4, tweede tot en met vierde lid, van de
Kieswet van overeenkomstige toepassing verklaard. Het tweede lid van
artikel E 4 bepaalt wie als lid of plaatsvervangend lid van het stembureau
kan worden benoemd en welke uitzonderingen daarop gelden. Uit het
derde lid van artikel E 4 volgt dat het lidmaatschap van het stembureau
van rechtswege eindigt nadat over de toelating van de gekozenen is
beslist. Tot slot kunnen op grond van het vierde lid van artikel E 4 nadere
regels worden gesteld over de training, waaronder regels over een toets.
Hierbij kan worden bepaald dat uitsluitend degenen die de toets met goed
gevolg hebben afgelegd als lid of plaatsvervangend lid van het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen kunnen worden benoemd.
Onderdeel D (Artikel E 7)
Dit onderdeel brengt het gemeentelijk stembureau voor vervroegd
stemmen onder de reikwijdte van artikel E 7, tweede lid, van de Kieswet
en regelt dat een persoon geen lid of plaatsvervangend lid van het
gemeentelijk stembureau kan zijn als hij voor dezelfde verkiezing ook lid is
van het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen.
Onderdeel E (Artikel E 9)
Dit onderdeel biedt een grondslag om bij algemene maatregel van
bestuur nadere regels te kunnen stellen over de samenstelling en
werkwijze van het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen.
Onderdeel F (Artikel E 9c)
Dit onderdeel brengt het gemeentelijk stembureau voor vervroegd
stemmen onder de reikwijdte van artikel E 9c, tweede lid, van de Kieswet
en regelt dat een persoon geen lid of plaatsvervangend lid van het
hoofdstembureau kan zijn als hij voor dezelfde verkiezing ook lid is van
het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen.
Onderdeel G (Artikel J 4b)
Met dit wetsvoorstel wordt de mogelijkheid geïntroduceerd om stembureaus aan te wijzen waar kiesgerechtigden al vóór de dag van de
stemming terecht kunnen om hun stem uit te brengen. Na afloop van de
stemming, doorgaans om 21.00 uur, stelt het stembureau vast hoeveel
kiezers het tot de stemming heeft toegelaten. Daarna wordt de stembus
veilig vervoerd en opgeslagen, totdat deze op de dag van de reguliere
stemming door het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen
wordt geopend om de stemmen te tellen. De specifieke bepalingen voor
de opneming van de stemmen die zijn uitgebracht bij stembureaus voor
vervroegd stemmen zijn neergelegd in de artikelen N 12a tot en met N
12h.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

22

Het eerste lid schrijft voor dat burgemeester en wethouders een of meer
stembureaus aanwijzen die op de eerste of tweede dag voor de dag van
de stemming zitting houden. Deze bepaling staat er niet aan in de weg dat
gedurende twee, of drie, achtereenvolgende dagen verschillende
stembureaus op dezelfde locatie zitting houden. In dat geval zullen deze
stembureaus allemaal een eigen nummer hebben, elk beschikken over
een eigen stembus en elk een eigen proces-verbaal opmaken. Voorts
bepaalt het eerste lid dat de stemming op de genoemde dagen, net als op
de reguliere dag van stemming, om zeven uur dertig aanvangt en tot
eenentwintig uur duurt. Zie voor een nadere toelichting hierop paragraaf
3.1.1 van het algemeen deel van deze toelichting.
Het tweede lid creëert de mogelijkheid voor burgemeester en wethouders
om zowel bijzondere stembureaus, als bedoeld in artikel J 1, derde lid,
van de Kieswet als mobiele stembureaus, als bedoeld in artikel J 4a, van
de Kieswet aan te wijzen waar kiesgerechtigden al vóór de dag van de
stemming terecht kunnen om hun stem uit te brengen. De op grond van
deze bepaling aangewezen stembureaus tellen niet mee voor de
minimumnorm die op grond van het volgende lid bij algemene maatregel
van bestuur wordt vastgelegd
Het derde lid regelt dat de minimumnorm voor het aantal aan te wijzen
stembureaus waarbij kiesgerechtigden al op maandag of dinsdag
terechtkunnen om hun stem uit brengen, bij algemene maatregel van
bestuur wordt vastgesteld. Zie voor een nadere toelichting hierop
paragraaf 3.1.2 van het algemeen deel van deze toelichting. De
minimumnorm geldt voor zowel de maandag als de dinsdag voor de dag
van de stemming. Het collega van burgemeester en wethouders kan
uiteraard beslissen dat er meer stembureaus open zullen zijn dan de
minimumnorm die bij algemene maatregel van bestuur wordt vastgesteld. Op grond van artikel J 4 van de Kieswet wijst het college voor elk
stembureau een geschikt stemlokaal aan.
De Kieswet staat er niet aan in de weg dat voor twee stembureaus
eenzelfde locatie wordt aangewezen. Om spreiding van de stembureaus
voor vervroegd stemmen te bevorderen, is in het derde lid ook een
minimumnorm opgenomen ten aanzien van het aantal locaties waar deze
stembureaus zitting houden. Het regelt dat deze stemlokalen ten minste
op zoveel locaties moeten zijn gelegen als het minimumaantal stembureaus waar vervroegd gestemd mag worden. Wijzen burgemeester en
wethouders slechts het minimumaantal stembureaus aan ten behoeve
van vervroegd stemmen, dan moeten voor al deze stembureaus dus
stemlokalen op verschillende adressen worden aangewezen. Wijzen
burgemeester en wethouders méér stembureaus aan dan krachtens het
derde lid is voorgeschreven ten behoeve van vervroegd stemmen, dan is
het wél toegestaan om voor twee (of meer) stembureaus een stemlokaal
op eenzelfde adres aan te wijzen, mits het minimumaantal locaties
behouden blijft.
Tot slot regelt het vijfde lid dat de opneming van de op maandag en
dinsdag uitgebrachte stemmen op de woensdag wordt uitgevoerd door
het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen. Zie voor nadere
toelichting hierover paragraaf 3.1.4 van het algemeen deel van deze
toelichting.
Onderdelen H, I, J en L (Artikelen J 7a, J 8, K 3 en L 7)
De introductie van de mogelijkheid om vervroegd te stemmen in het
stemlokaal heeft gevolgen voor het moment waarop uit het register een
uittreksel van ongeldige stempassen wordt vastgesteld en voor de termijn

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

23

waarbinnen een vervangende stempas (artikel J 8), een kiezerspas (artikel
K 3) of een volmachtbewijs (L 8) kan worden aangevraagd. Voor een
nadere toelichting wordt verwezen naar paragraaf 3.1.5 in het algemeen
deel van deze toelichting.
Artikel J 7a, eerste lid, van de Kieswet bepaalt dat de burgemeester de
dag voor de stemming in zijn gemeente uit het register van ongeldige
stempassen een uittreksel van ongeldige stempassen vaststelt. Onderdeel
H regelt dat de burgemeester dit uittreksel op een eerder moment
vaststelt, namelijk op de vrijdag voor de dag van de stemming na 17.00
uur (in plaats van de dag voor de stemming), zodat het register op
maandagochtend in de stemlokalen voor vervroegd stemmen beschikbaar
is.
Voorts bepaalt de Kieswet dat kiezers tot de vrijdag voor de dag van de
stemming schriftelijk kunnen verzoeken om een vervangende stempas of
kiezerspas, en tot de dinsdag voor de dag van de stemming om 12.00 uur
middels een mondeling verzoek (aan een gemeentelijk loket). De
onderdelen I en J regelen dat de termijn in de Kieswet voor zowel een
schriftelijk als een mondeling verzoek aan de burgemeester om een
vervangende stempas of kiezerspas wordt teruggebracht tot de vrijdag
voor de dag van de stemming om 17.00 uur. Tot slot wordt in onderdeel L
geregeld dat de schriftelijke volmacht uiterlijk tot dat moment kan worden
aangevraagd.
Onderdeel K (Artikel L 4)
Dit artikel voorziet in de beperking van het aantal aanwijzingen als
gemachtigde dat een kiezer per verkiezing mag aannemen, van maximaal
twee naar maximaal een. Voor een nadere toelichting op deze maatregel
wordt verwezen naar paragraaf 3.2 van het algemeen deel van deze
toelichting.
Onderdeel M (Artikelen N 12a tot en met N 12h)
Dit onderdeel regelt de specifieke bepalingen voor de afronding van de
stemming door het stembureau voor vervroegd stemmen en de stemopneming van vervroegd uitgebrachte stemmen. Zie voor nadere toelichting
over de stemopneming door het gemeentelijk stembureau voor vervroegd
stemmen paragraaf 3.1.3 van het algemeen deel van deze toelichting.
Artikel N 12a
Het voorgestelde artikel N 12a regelt het toepassingsbereik van paragraaf
1a van hoofdstuk N. Het bepaalt dat de artikelen N 12b en N 12c van
toepassing zijn op een stembureau als bedoeld in artikel J 4b waarbij
vervroegd gestemd kan worden. Aangezien een stembureau dat op de
eerste of de tweede dag voor de dag van de stemming zitting houdt de
stemopneming pas mag afronden op de dag van de stemming, zijn er
specifieke voorzieningen nodig voor de afronding van de stemming en de
verzegeling en overdracht van de verkiezingsbescheiden. Daarin voorziet
de voorgestelde paragraaf 1a van hoofdstuk N.
Artikel N 12b
Artikel N 12b regelt de afronding van de stemming voor een stembureau
waarbij vervroegd gestemd kan worden. Daarvoor bepaalt het eerste lid
dat het stembureau de stembus na afloop van de zitting verzegelt en dat
op de stembus de naam van de gemeente en het nummer van het
stembureau wordt vermeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

24

Het tweede lid regelt dat een stembureau voor vervroegd stemmen het
proces-verbaal van de stemming opmaakt. Hierin worden alle bezwaren
vermeld, alsmede de reactie van het stembureau daarop, het aantal tot de
stemming toegelaten kiezers vermeld evenals de aantallen geldige
stempassen, kiezerspassen en volmachtbewijzen. Door de voorzitter
worden de aantallen aan de aanwezige kiezers medegedeeld.
Alle aanwezige leden tekenen het proces-verbaal. Voor het proces-verbaal
moet een apart model worden vastgesteld. Het derde lid bevat hiervoor
een grondslag.
Het vierde lid bepaalt dat artikel N 2 is van overeenkomstige toepassing is.
Dat betekent dat het stembureau de stembescheiden die in het eerste lid
van dat artikel worden genoemd, zoals de geldige en onbruikbare
stempassen, kiezerspassen en volmachtbewijzen en de niet gebruikte
stembiljetten, apart moet verpakken en verzegelen. Zie voor een nadere
toelichting op het verpakken en verzegelen van niet gebruikte stembiljetten paragraaf 3.1.4 het algemeen deel van deze toelichting. Zie ook de
artikelsgewijze toelichting op het voorgestelde artikel N 12e.
Artikel N 12c
Het voorgestelde artikel N 12c regelt de verzegeling en overdracht van de
verkiezingsbescheiden. Daartoe bepaalt het eerste lid dat het stembureau
de sleutel van de verzegelde stembus en het proces-verbaal in een
enveloppe bewaart, die het eveneens verzegelt. Op deze enveloppe wordt
de naam van de gemeente en het nummer van het stembureau vermeld.
Zoals hiervoor is aangegeven, mag een stembureau dat op de eerste of de
tweede dag voor de dag van de stemming zitting houdt de stemopneming
pas afronden op de dag van de stemming. Daarom is in het tweede lid
geregeld dat de betreffende stembureaus niet alleen de verzegelde
stembus maar ook de verzegelde enveloppe waarin de sleutel van de
stembus en het proces-verbaal zich bevinden, de pakken, bedoeld in
artikel N 2 van de Kieswet, aan de burgemeester worden overgedragen.
Deze stembescheiden worden opgeslagen tot de stemopneming op de
dag van stemming. Verder bepaalt het tweede lid dat het stembureau
ervoor zorg draagt dat de zegels op de stembus, de enveloppe en de
pakken tot aan die overdracht niet worden verbroken.
Artikel N 12d
Het eerste lid regelt dat het gemeentelijk stembureau voor vervroegd
stemmen de stemmen telt die op maandag en dinsdag zijn uitgebracht bij
de stembureaus als bedoeld in artikel J 4b.
In het tweede lid worden de algemene bepalingen met betrekking tot de
taak van het gemeentelijk stembureau bij de totstandkoming van de
verkiezingsuitslag, met uitzondering van de artikelen Na 1 en Na 9 van de
Kieswet, van overeenkomstige toepassing verklaard op een gemeentelijk
stembureau voor vervroegd stemmen. Dat betekent dat wat in de artikelen
Na 2 tot en met Na 8 van de Kieswet is geregeld ten aanzien van het
gemeentelijk stembureau op grond van het voorgestelde artikel N 12d,
tweede lid, van dit wetsvoorstel ook geldt ten aanzien van een gemeenlijk
stembureau voor vervroegd stemmen voor wat betreft:
– De aanwijzing van een of meer geschikte locaties voor de zitting van
het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen, de vaststelling
voor elke locatie de dag en het tijdstop waarop de werkzaamheden
aanvangen en de bekendmaking daarvan (vgl. artikel Na 2 van de
Kieswet).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

25

–

–

–

–

–

–

De inrichting van de locatie waar het gemeentelijk stembureau voor
vervroegd stemmen zijn werkzaamheden uitvoert (vgl. artikel Na 3 van
de Kieswet).
Het minimumaantal leden waaruit een gemeentelijk stembureau voor
vervroegd stemmen gedurende een zitting moet bestaan (vgl. artikel
Na 4 van de Kieswet).
Besluitvorming door het gemeentelijk stembureau voor vervroegd
stemmen, indien de werkzaamheden op meer dan een locatie
plaatsvinden (vgl. artikel Na 5 van de Kieswet).
Bijstand van de leden van het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen door ondersteuners (vgl. artikel Na 6 van de
Kieswet).
Handhaving van de orde tijdens de zitting van een gemeentelijk
stembureau voor vervroegd stemmen (vgl. artikel Na 7 van de
Kieswet).
Schorsing van de zitting van het gemeentelijk stembureau voor
vervroegd stemmen (vgl. artikel Na 8 van de Kieswet).

Artikel N 12e
Het eerste lid regelt dat voor elk stembureau de stembescheiden
afzonderlijk worden geteld door het gemeentelijk stembureau voor
vervroegd stemmen. Er moet worden voorkomen dat de stembescheiden
van de verschillende stembureaus met elkaar vermengen, zodat inzichtelijk blijft welke stemmen bij welk stembureau zijn uitgebracht en vast is
te stellen waar zich eventuele onjuistheden hebben voorgedaan.
Op grond van het tweede lid draagt de burgemeester er zorg voor dat alle
bescheiden tijdig worden overgebracht naar de plaats waar het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen de stemopneming aanvangt.
Het derde lid regelt de mogelijkheid om af te wijken van het tweede lid,
waardoor de niet gebruikte stembiljetten van de stembureaus voor
vervroegd stemmen, nadat ze aan de burgemeester zijn overgedragen,
alsnog gebruikt kunnen worden op de dag voor of de dag van de
stemming (als ze over zijn van de stemming op maandag of dinsdag).
Daartoe verleent het derde lid de burgemeester de bevoegdheid om de
verzegelde pakken met de niet gebruikte stembiljetten te openen om
uitvoering te geven aan het bepaalde in artikel J 21.
Het vierde lid bepaalt dat het gemeentelijk stembureau voor vervroegd
stemmen op de locatie van de stemopneming de verzegelde enveloppe
met het proces-verbaal en de verzegelde stembus opent. Vervolgens voert
het gemeentelijk stembureau voor vervoegd stemmen de werkzaamheden
uit overeenkomstig het bepaalde in de artikelen N 5 tot en met N 9 van de
Kieswet met dien verstande dat in plaats van «de voorzitter» wordt
gelezen «het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen». De
genoemde bepalingen hebben betrekking op het openen van de stembiljetten (artikel N 5), de vaststelling van het aantal stemmen (artikel N 6),
blanco stemmen en ongeldige stemmen (artikel N 7), besluitvorming
inzake de geldigheid van de stem (artikel N 8), de vaststelling van een
verschil tussen het aantal kiezers dat heeft gestemd en het aantal
stemmen dat is geteld (artikel N 8a) en de afronding van de werkzaamheden ten behoeve van de stemopneming (artikel N 9).
Het vijfde lid regelt de wijze van stemopneming door een gemeentelijk
stembureau voor vervroegd stemmen in gemeenten die meedoen aan
centrale stemopneming als bedoeld in artikel N 1. In dat geval telt het
gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen op woensdag de
vervroegd uitgebrachte stemmen alleen op lijstniveau. Deze stemmen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

26

worden op donderdag op kandidaatsniveau geteld door het gemeentelijk
stembureau (zie hoofdstuk Na, paragraaf 3, van de Kieswet).
Het is mogelijk dat het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen
bij de stemopneming een verschil vaststelt tussen het aantal uitgebrachte
stemmen en het eerder door het stembureau vastgestelde aantal tot de
stemming toegelaten kiezers. In dat geval telt het gemeentelijk
stembureau voor vervroegd stemmen ingevolge het zesde lid de
stempassen, kiezerspassen en volmachtbewijzen opnieuw. De door het
gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen vastgestelde nieuwe
aantallen komen in de plaats van de oorspronkelijk door het stembureau
vastgestelde aantallen.
De stemopneming vindt plaats op de reguliere dag van de stemming. Het
zevende lid bepaalt de uitslag van de stemopneming niet bekend mag
worden gemaakt voor 21.00 uur. Bij de mededeling van uitkomsten van de
stemopneming (van de aantallen bedoeld in de artikelen N 6 en N 8a), zijn
de voorzitter en ten minste drie leden aanwezig.
Artikel N 12f
Ingevolge het eerste lid van dit artikel maakt het gemeentelijk stembureau
voor vervroegd stemmen, nadat het zijn werkzaamheden op grond van
artikel N 12e heeft beëindigd, onmiddellijk proces-verbaal op van de
stemopneming. Het tweede lid bepaalt dat dit proces-verbaal door alle
aanwezige leden moet worden getekend. Voor het proces-verbaal van het
gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen moet een apart model
worden vastgesteld. Het derde lid bevat hiervoor een grondslag.
Artikel N 12g
Het eerste lid bepaalt, in lijn met de artikelen J 18 en N 11 van de Kieswet,
dat het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen, alvorens de
verzegelde pakken met de verkiezingsbescheiden in de transportbox te
deponeren, zich ervan vergewist dat deze leeg is. Ook de stembus kan als
transportbox worden gebruikt, aangezien deze eveneens is voorzien van
een slot en een sleutel (artikel J 3 van het Kiesbesluit). Als niet alle
verzegelde pakken met verkiezingsbescheiden in een transportbox
passen, kan het stembureau ook meer dan een transportbox gebruiken.
Nadat de transportbox is gevuld, wordt deze voorzien van de naam van de
gemeente en het nummer van het stembureau. Op die manier blijft tijdens
het transport, de opslag en de zitting van het gemeentelijk stembureau
inzichtelijk welke transportbox bij welk stembureau hoort. Op de
transportbox wordt ook een aanduiding van de verkiezing vermeld. Dat is
niet alleen noodzakelijk als er gelijktijdig twee of meer stemmingen
plaatsvinden, zoals bij gecombineerde provinciale staten- en waterschapsverkiezingen, maar ook in andere gevallen. De stembescheiden worden
immers bewaard tot drie maanden nadat over de toelating van de
gekozenen is beslist, en het is mogelijk dat er voor die tijd een nieuwe
verkiezing plaatsvindt, bijvoorbeeld als gevolg van een tussentijdse
Tweede Kamerverkiezing. Vervolgens wordt de transportbox op slot
gedaan en verzegeld.
Het tweede lid komt deels overeen met artikel N 11, tweede lid, van de
Kieswet. Nadat het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen de
transportbox op slot heeft gedaan, bewaart het voor elk stembureau in
een enveloppe de sleutel van de transportbox en het proces-verbaal,
bedoeld in artikel N 12b, tweede lid. Op deze enveloppe wordt de naam
van de gemeente, het nummer van het stembureau en een aanduiding
van de verkiezing vermeld. Op die manier blijft voor de burgemeester en
het gemeentelijk stembureau inzichtelijk welke enveloppe bij welke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

27

transportbox hoort. Daarnaast bewaart het gemeentelijk stembureau voor
vervroegd stemmen in een separate enveloppe het proces-verbaal
(inclusief de bijlagen met voor elke stembureau de uitkomsten van de
stemopneming), bedoeld in artikel N 12f. Op de separate enveloppe wordt
de naam van de gemeente en een aanduiding van de verkiezing vermeld.
Alle enveloppen worden verzegeld.
Het derde lid is vergelijkbaar met artikel N 11, derde lid, van de Kieswet.
Het bepaalt dat het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen de
transportboxen en de in het tweede lid genoemde enveloppen zo spoedig
mogelijk overdraagt aan de burgemeester. Tot aan die overdracht draagt
het gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen er zorg voor dat
de zegels op de transportboxen en de enveloppen niet worden verbroken.
Volgens het vierde lid draagt de burgemeester er zorg voor dat de aan
hem overgedragen transportboxen en enveloppen tijdig worden
overgedragen aan het gemeentelijk stembureau, die overgaat tot de
controle van de processen-verbaal van de stembureaus (hoofdstuk Na,
paragraaf 2) ofwel opneming van de stemmen op een centrale locatie
(hoofdstuk Na, paragraaf 3). Vanaf dit punt vindt er weer aansluiting bij
het reguliere proces van de uitslagvaststelling.
Artikel N 12h
Dit artikel regelt dat voor de artikelen N 12a tot en met N 12g bij algemene
maatregel van bestuur nadere regels gesteld kunnen worden over de
transportbox, de niet gebruikte stembiljetten, het vervoer en de opslag
van de stembescheiden, het proces-verbaal van het gemeentelijk
stembureau alsmede de overdracht van de transportbox en de enveloppe.
In paragraaf 3.1.3 van het algemeen deel van deze toelichting wordt
ingegaan op het belang dat vervoer en opslag van de stembescheiden
beveiligd en onder toezicht plaatsvinden.
Onderdeel N (Artikel Na 1a)
Dit onderdeel brengt het gemeentelijk stembureau voor vervroegd
stemmen onder de reikwijdte van hoofdstuk Na (over de taak van het
gemeentelijk stembureau bij de totstandkoming van de verkiezingsuitslag)
door te bepalen voor de toepassing van dit hoofdstuk en de daarop
berustende bepalingen onder een stembureau als bedoeld in artikel E 4
van de Kieswet mede wordt verstaan een gemeentelijk stembureau voor
vervroegd stemmen. Dat heeft tot gevolg dat de bepalingen in hoofdstuk
Na die betrekking hebben op een stembureau of stembureaus als bedoeld
in artikel E 4 van de Kieswet ook van toepassing zijn op het gemeentelijk
stembureau voor vervroegd stemmen, voor wat betreft:
– De vaststelling op welke locatie de werkzaamheden plaatsvinden,
indien voor de controle van de processen-verbaal dan wel de centrale
stemopneming meer dan één locatie wordt aangewezen, en de
mededeling daarvan aan de kiezer (artikel Na 2, tweede en derde lid).
– De controle van de juistheid van de uitkomst van de stemming (artikel
Na 11) en de afronding daarvan (artikel Na 15) als bij de verkiezing
geen centrale stemopneming plaatsvindt.
– De gevallen waarin het gemeentelijk stembureau overgaat tot een
nieuwe opneming van de stembescheiden, dan wel een deel daarvan,
en overige voorschriften met betrekking tot deze opneming (artikelen
Na 12, Na 13 en Na 14).
– De controle van de juistheid van de uitkomst van de stemming (artikel
Na 17) en de afronding daarvan (artikel Na 21) als bij de verkiezing
centrale stemopneming plaatsvindt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

28

–

–
–

–

–

–

De gevallen waarin het gemeentelijk stembureau overgaat tot een
nieuwe opneming van de aantallen geldige stempassen, kiezerspassen
en volmachtbewijzen (artikel Na 20).
De vaststelling van telverschillen (artikel Na 22).
Welke informatie in het proces-verbaal van het gemeentelijk stembureau wordt opgenomen als het een centrale stemopneming heeft
uitgevoerd (artikel Na 24).
De voorschriften met betrekking tot werkzaamheden van het gemeentelijk stembureau nadat het de stembescheiden heeft opgenomen
(artikel Na 25).
De elektronische openbaarmaking en de fysieke terinzagelegging van
de processen-verbaal en de bijbehorende corrigenda (artikelen Na 33
en Na 34).
De overdracht van de processen-verbaal aan het hoofdstembureau
(artikel Na 35).

Onderdeel O (Artikel O 10)
Artikel O 10, eerste lid, van de Kieswet bepaalt dat het proces-verbaal van
het hoofdstembureau en de processen-verbaal van de gemeentelijk
stembureaus onverwijld worden overgebracht naar het centraal
stembureau. Dit onderdeel regelt dat indien het hoofdstembureau
processen-verbaal van gemeentelijk stembureaus voor vervroegd
stemmen en corrigenda heeft ontvangen, deze daarbij eveneens worden
overgebracht.
Onderdelen P tot en met T (Artikelen P 1b tot en met P 24)
Deze onderdelen regelen dat enkele bepalingen uit hoofdstuk P (over de
vaststelling van de verkiezingsuitslag door het centraal stembureau) die
ook relevant zijn voor het gemeentelijk stembureau voor vervroegd
stemmen, onder de reikwijdte van die bepalingen worden gebracht.
Onderdeel P maakt mogelijk dat eenieder schriftelijk bij het centraal
stembureau een onderbouwde melding kan maken van een vermeende
fout in het proces-verbaal van een gemeentelijk stembureau voor
vervroegd stemmen.
Onderdeel Q regelt dat indien burgemeester en wethouders niet hebben
besloten dat bij de verkiezing een centrale stemopneming plaatsvindt als
bedoeld in artikel N 1, het centraal stembureau tevens de uitkomsten in de
processen-verbaal controleert van het binnen die gemeente gelegen
gemeentelijk stembureau voor vervroegd stemmen.
Als de controle, bedoeld in artikel P 1d, het centraal stembureau
aanleiding geeft om te vermoeden dat een gemeentelijk stembureau een
of meer fouten heeft gemaakt bij de stemopneming of het vaststellen van
de uitkomsten daarvan, beslist het centraal stembureau dat het gemeentelijk stembureau de melding nader moet onderzoeken. Mocht het
gemeentelijk stembureau moeten overgaan tot een nieuwe opneming van
de stembescheiden of een deel daarvan, dan voorziet onderdeel R erin dat
dit ook kan ten aanzien de stembescheiden van een of meer gemeentelijk
stembureaus voor vervroegd stemmen.
Verder regelt dit onderdeel dat indien het gemeentelijk stembureau
programmatuur heeft gebruikt ten behoeve van de vaststelling van de
uitkomst van de stemming in een gemeente, dat het de inhoud van het
daarmee gegenereerde digitale bestand in overeenstemming brengt met
zijn proces-verbaal en, indien van toepassing, de processen-verbaal van
de gemeentelijk stembureaus voor vervroegd stemmen met inachtneming
van de correcties zoals deze in de corrigenda zijn opgenomen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

29

Onderdeel S regelt dat indien een ernstig vermoeden bestaat dat een of
meer gemeentelijk stembureaus of briefstembureaus bij de stemopneming zodanige fouten hebben gemaakt dat die van invloed kunnen zijn
op de zetelverdeling, het centraal stembureau kan besluiten over te gaan
tot een nieuwe opneming van stembiljetten, zowel uit alle als uit een of
meer gemeentelijk stembureaus voor vervroegd stemmen.
Tot slot bepaalt onderdeel T dat indien het centraal stembureau over de
processen-verbaal van de gemeentelijk stembureaus voor vervroegd
stemmen beschikt, het deze eveneens doet toekomen aan het vertegenwoordigend orgaan.
Onderdelen U en V (Artikelen V 4a en V 4b)
Deze onderdelen hebben betrekking op een tweetal bepalingen uit
hoofdstuk V over het begin van het lidmaatschap van de Tweede Kamer
en de Eerste Kamer der Staten-Generaal, provinciale staten, het algemeen
bestuur en de gemeenteraad.
Uit artikel V 4a, eerste lid, van de Kieswet volgt dat voor de verkiezing van
de leden van de Tweede Kamer, de provinciale staten, het algemeen
bestuur en de gemeenteraad het vertegenwoordigend orgaan ten
behoeve van het onderzoek, bedoeld in artikel V 4, eerste lid, kan
besluiten tot een nieuwe opneming van de stembiljetten, zowel uit alle als
uit een of meer stembureaus of briefstembureaus. Onderdeel U regelt dat
dit ook kan ten aanzien alle of uit een of meer gemeentelijk stembureaus
voor vervroegd stemmen.
Artikel V 4b, tweede lid, bepaalt onder meer dat het vertegenwoordigend
orgaan na ontvangst van de pakken onmiddellijk overgaat tot de
stemopneming. Onderdeel V regelt dat het vertegenwoordigend orgaan
daartoe bevoegd is de verzegelde pakken te openen en de inhoud met de
processen-verbaal van gemeentelijk stembureaus voor vervroegd
stemmen te vergelijken.
Onderdeel W (Artikel Ya 11)
Dit onderdeel regelt dat op verzoek van het centraal stembureau of de
Tweede Kamer ook de processen-verbaal van de gemeentelijk stembureaus voor vervroegd stemmen, evenals de processen-verbaal van de
stembureaus, terstond langs elektronische weg ter kennis gebracht van
het centraal stembureau onderscheidenlijk de Tweede Kamer.
Artikel III
Dit onderdeel regelt dat de Wet vervroegd stemmen in het stemlokaal in
werking treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de
verschillende artikelen of onderdelen daarvan verschillend kan worden
vastgesteld. Daarbij geldt dat de wet, gelet op artikel I, aanhef en II, pas in
werking zal treden nadat de Wet nieuwe procedure vaststelling verkiezingsuitslagen in werking is getreden.
Sneller
Kathmann

Tweede Kamer, vergaderjaar 2021–2022, 36 047, nr. 3

30