—
Normeren en beprijzen
van stikstofemissies
Sturen op stikstof
14 juni 2023

Colofon
ABDTOPConsult
Muzenstraat 97
2511 WB DEN HAAG
www.abdtopconsult.nl
Erik Jan van Kempen

ABDTOPConsult
Dichtbij en onafhankelijk
De consultants van ABDTOPConsult zijn lid van de topmanagementgroep (TMG) van de
Algemene Bestuursdienst en worden benoemd door de Ministerraad. Ze zijn rijksbreed en
interbestuurlijk inzetbaar voor interimopdrachten, projecten en onafhankelijke advisering bij
complexe en (politiek) gevoelige zaken.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

2

Inhoudsopgave
Voorwoord

5

Lijst met afkortingen

7

Hoofdlijnen en aanbevelingen

8

1

15

Inleiding
1.1

Aanleiding

15

1.2

Opdracht

16

1.3

Aanpak

16

1.4

Leeswijzer

17

2

Stikstofemissies: trends en doelen

19

3

Afwegingskader

22

4

3.1

Normeren versus beprijzen

22

3.2

Doelsturing versus middelsturing

24

3.3

Regionale differentiatie

25

3.4

Invoeringstermijn

26

3.5

Zekerheid over doelbereik

27

3.6

Uitvoerbaarheid

28

Landbouw

31

4.1

Maatregelen

31

4.2

Drie opties voor doelsturing

32

4.2.1

Breng ammoniakemissies in kaart! (L0)

32

4.2.2

Een ruimtelijk gedifferentieerd NH3-rechtenstelsel (L1)

37

4.2.3

Een NH3-rechtenstelsel op gebiedsniveau (L2)

40

4.2.4

NH3-heffing (L3)

42

4.2.5

Uitvoering

45

4.3

Normering en middelsturing

45

4.3.1

Krimp van productierechten (L4)

46

4.3.2

Invoeren GVE-norm (L6)

48

4.3.3

Normstelling eiwitgehalte voer (L8)

49

4.3.4

Stimulering van weidegang (L9)

50

4.3.5

Aanvullende maatregel mestaanwending (L10)

51

4.3.6

Heffing kunstmest (L11)

52

4.3.7

Normering kunstmest (L12)

53

4.3.8

Aanscherpen stalnormen (L13)

53

4.3.9

Uitvoering

54

4.4

Verbinding met gebiedsgerichte aanpak

55

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

3

5

6

Industrie

57

5.1

Maatregelen

57

5.1.1

NOx-heffing (I1)

57

5.1.2

Aanscherpen BBT voor NOx (I2)

59

5.1.3

Aanvullende maatregelen NH3

62

5.1.4

Uitvoering

62

Mobiliteit

63

6.1

Maatregelen

63

6.1.1

Maatregelen met een relatief groot stikstofeffect

64

6.1.2

Maatregelen met een beperkt stikstofeffect

67

6.1.3

Uitvoering

70

Bijlage 1: Betrokkenen

71

Bijlage 2: Literatuurlijst

73

Bijlage 3: Taakopdracht

76

Bijlage 4: Fiches

80

L0: Meten en berekenen

82

L1: Ruimtelijk gedifferentieerd NH3-rechtenstelsel

87

L2: Gebiedsgericht NH3-emissierechtensysteem

99

L3: Ruimtelijk gedifferentieerde heffing op NH3-emissie

109

L4: Krimp van het aantal productierechten

120

L6: Verlagen GVE-norm

128

L8: Normstelling eiwitgehalte voer

132

L9: Stimuleren van weidegang

138

L10: Aanvullende maatregel mestaanwending

146

L11: Heffing op kunstmest

152

L12: Normering van kunstmest

156

L13: Aanscherpen stalnormen

161

I1: NOx-heffing

165

I2: Aanpassing maatwerkgrenzen BBT-regeling

169

M1: Normering binnenvaart

174

M2: Vrijstelling belasting elektrische voorstuwing binnenvaart

178

M3: Verhogen fijnstof- en dieseltoeslag MRB

182

M4: Betalen naar Gebruik (BnG) wegverkeer

188

M5: Verhogen accijns op fossiele brandstoffen

191

M6: Snelheidsverlaging autosnelwegen en uitbreiding trajectcontroles 194
M7: Milieuzones voor mobiele machines

198

M8: Verhoging luchtvaartbelasting

203

Fiches uit Ter Haar die niet zijn opgenomen in dit rapport

206

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

4

Voorwoord

Nederland is een welvarend land, een ondernemend land, en een land met een
groot vertrouwen in de manier waarop we met elkaar dit land maken, besturen,
de inkomens verdelen en er in samenleven. Dit is zomaar een tekst waarmee
velen in Nederland zich vertrouwd voelen, of preciezer gezegd: vertrouwd
voelden. De uitdaging rond stikstof is een van de donkere wolken die al enige
tijd boven dit gemoedelijke Nederlandse landschap hangen. Dit rapport hoopt
een bijdrage te leveren om weer terug te komen naar die werkelijkheid.
Dit land wordt gemaakt met wetten en financiële systemen, maar nog veel meer
met gedeelde opvattingen, samenwerken op basis van een gezamenlijk kompas,
en positieve toekomstambitie en creativiteit. Dit rapport voegt opties voor
wetten en financiële systemen toe aan het landschap. Tegelijk wordt er al te veel
gevraagd van uitvoerders bij de overheid, en van burgers en ondernemers die
met deze systemen en regels moeten omgaan. We hebben een
toekomstperspectief nodig waarin het goed leven en ondernemen is, waarin
ondernemers begrijpen waarom regels er zijn, deze ook uitvoerbaar zijn, en
waarin de regels maximaal ruimte geven voor duurzaam ondernemerschap.
Duurzaam, omdat er met alle uitdagingen rond klimaat en natuur nationaal en
mondiaal uiteindelijk maar één weg vooruit is. De overheid kan niet alles
regelen, en moet niet alles willen regelen. In vrijheid de goede beslissingen
nemen met een gezamenlijk kompas, aandacht voor elkaar en voor onze
leefomgeving levert een oneindig krachtiger samenleving op, dan een
samenleving die geregeerd wordt door regels en de calculatie op regels.
In dit rapport vertaalt dit zich in opties voor duurzame systemen en
instrumenten in landbouw, industrie en mobiliteit die ruimte geven aan
creativiteit en ondernemerschap, en veel minder in een optelling van
stikstofmollen. Met de instelling van een uitvoerings- en toezichtstafel hebben
de overheidsuitvoerders en -toezichthouders, binnen de gegeven korte
doorlooptijd van het rapport, ook direct meegedacht met de vormgeving en hun
aandachtspunten meegegeven. Zo kunnen beleid en uitvoering samen oplopen.
Een geloofwaardig toekomstperspectief is nodig om genoeg tijd te bieden voor
alle betrokken partijen om te anticiperen, én de stappen in de juiste volgorde te
zetten. Dit helpt om in de transitie – voor de landbouw de piekbelastersaanpak
en het NPLG – de eerste keuzes te maken en ruimte te creëren voor duurzame
systemen. Dat betekent ook dat om die ruimte te maken, er zeker op een aantal
plekken in Nederland hele forse reducties in stikstofemissie nodig zullen zijn. Dit
rapport biedt de knoppen om na die eerste reductie, waar in het hele land al aan
gewerkt wordt, op de uiteindelijke doelen te sturen.
In dit rapport wordt dit uitgewerkt in maatregelen voor doelsturing met
heffingen en rechtenstelsels “voor het wat”, die maximaal ruimte geven voor
ondernemerschap en voorstellen voor middelsturing die maximaal kaderstellend
zijn “over het hoe”.
De maatregelen betreffen naast de landbouw ook de industrie en de mobiliteit.
In de industrie worden via het klimaat- en milieubeleid al flinke stappen gezet,
maar kan het wenselijk zijn ook extra te sturen op stikstof om zeker te stellen
dat doelstellingen daar gehaald worden, ook omdat klimaatbeleid en
stikstofvraagstukken niet altijd samen op lopen. Bij mobiliteit kan extra gestuurd

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

5

worden omdat daar het vergezicht weliswaar al vast ligt – in belangrijke mate
een emissieloze mobiliteitssector – maar versnellingen mogelijk zijn. Ook kunnen
daar in specifieke subsectoren nog stappen gezet worden.
De maatregelen in dit rapport zijn verre van pijnloos. De bijzonderheid doet zich
voor dat in de industrie en mobiliteit het minste extra nodig is, en dat dat
uitvoeringstechnisch relatief binnen bereik ligt, terwijl in de landbouw het
omgekeerde het geval is. Forse aanpassingen zijn nodig, maar
uitvoeringstechnisch is daar nog heel veel aan voorbereiding voor te doen.
De inzet die, vooral, in de landbouw nodig is om tot een bedrijfsvoering te
komen die binnen de grenzen van de natuur blijft, vergt in veel situaties een
grote omschakeling. Tegelijk zijn er gelukkig ook al veel goede voorbeelden.
Natuur en landbouw zijn lang niet overal een tegenstelling, en kunnen elkaar ook
versterken. Vaak zijn extra investeringen of extra arbeid nodig of gaat een
andere wijze van bedrijfsvoering, bijvoorbeeld extensivering, gepaard met lagere
opbrengsten.
Een dergelijke inspanning kan alleen als er voor boeren die hun bedrijf op een
duurzame manier willen voortzetten een reëel toekomstperspectief is. Dat gaat
niet vanzelf. Veel boeren produceren voor de Europese of de wereldmarkt en hun
positie binnen de keten is relatief zwak. Sommige kosten kunnen doorberekend
worden, omdat zij direct kwaliteit en waarde toevoegen, maar dat zal niet voor
alle kosten gelden. Verderop in de toekomst ligt een duurzaam voedselsysteem,
dat zuiniger omgaat met natuurlijk kapitaal om ook na 2030 en voor
toekomstige generaties, burgers én boeren, tot een houdbare voedselproductie
te komen.
Nederland is van oudsher en tot op de dag van vandaag mondiaal voortrekker in
de landbouwproductie en kennisontwikkeling. Door nieuwe oplossingen te zoeken
en tot een gezamenlijke gedragen aanpak in de hele keten te komen, inclusief de
consument, kan de duurzame landbouwproductie nationaal en mondiaal worden
versterkt en is er tegelijk een goede boterham aan te verdienen. Dit gaat niet
pijnloos en zonder prijs, maar het is het meer dan waard.
Dit rapport is in de periode februari-juni 2023 geschreven. Ik heb hierbij gebruik
kunnen maken van een uitgebreid secretariaat bestaande uit Karlijn Arbouw, Jan
van Bergen, Jan Gerrit Deelen, Sander Gerritsen, Jasper de Jong, Dianne Kroeze,
Emma van de Meerendonk, Daniel Mourad, Anne Reitsma, Esther Rensink, en
last but not least Soschanne Schurink. Ook heb ik gebruik gemaakt van een
begeleidingscommissie en van een Uitvoerings- en toezichtstafel onder leiding
van Mark Bressers, directeur-bestuurder van de Nederlandse Emissieautoriteit.
Tot slot hebben medewerkers van de departementen I&W, EZK en LNV, en in het
bijzonder de juristen van LNV geprobeerd mij te behoeden voor feitelijke
onjuistheden. Heel erg bedankt aan iedereen voor alle tijd en energie die er
tussen de bedrijven door in gestopt is, en de vele inhoud die op tafel is
gekomen.
De conclusies die daaraan verbonden worden zijn helemaal voor mijn rekening.

Erik Jan van Kempen
ABDTOPConsult

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

6

Lijst met afkortingen
ADC

Alternatieven, Dwingende redenen van groot openbaar
belang en Compensatie

BBT

Beste beschikbare technieken

BnG

Betalen naar Gebruik

CPB

Centraal Bureau voor de Statistiek

ds

droge stof

e-MJV

Elektronisch Milieujaarverslag

ETS

Emission Trading System (emissiehandelssysteem)

EZK

Ministerie van Economische Zaken en Klimaat

GLB

Gemeenschappelijk Landbouwbeleid

GVE

Grootvee-eenheid

I&W

Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat

IBO

Interdepartementaal beleidsonderzoek

IPO

Interprovinciaal overleg

IPPC

Integrated Pollution Prevention and Control

KDW

Kritische depositiewaarde

KEV

Klimaat- en Energieverkenning

KPI

Kern Prestatie Indicator

LNV

Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

MRB

Motorrijtuigenbelasting

NEa

Nederlandse Emissieautoriteit

NECA

Nitrogen Emission Control Area (NOx Emissie Controle
Gebied)

NH3

Ammoniak

NOx

Stikstofoxide

NPLG

Nationaal Programma Landelijk Gebied

NRMM

Non-Road Mobile Machinery (niet voor de weg bestemde
mobiele machines)

OD

Omgevingsdienst

PAS

Programma Aanpak Stikstof

PBL

Planbureau voor de Leefomgeving

RE

Ruw Eiwit

RIE

Richtlijn Industriële Emissies

RIVM

Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu

PBL

Planbureau voor de Leefomgeving

Rav

Regeling ammoniak en veehouderij

Rli

Raad voor de leefomgeving en infrastructuur

RVO

Rijksdienst voor Ondernemend Nederland

SLA

Schone Lucht Akkoord

TAN

Totaal ammoniakaal N (stikstof)

Wnb

Wet natuurbescherming

Wsn

Wet stikstofreductie en natuurverbetering

WUR

Wageningen University & Research

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

7

Hoofdlijnen en aanbevelingen
Om ons land duurzaam en welvarend door te geven aan volgende generaties, is
het belangrijk dat we onze activiteiten beter in balans brengen met onze
natuurlijke omgeving. Het verminderen van de uitstoot en neerslag van stikstof
levert daar een belangrijke bijdrage aan.
De minister voor Natuur en Stikstof heeft ABDTOPConsult opdracht gegeven om
een analyse te maken van de concrete bijdrage die verschillende instrumenten in
de sectoren landbouw, mobiliteit en industrie kunnen leveren aan een duurzame
oplossing voor de stikstofproblematiek door de uitstoot en neerslag van stikstof
te beperken. De opdracht richt zich op maatregelen die stikstofuitstoot normeren
of beprijzen. Normeren schrijft voor hoe of in welke mate ondernemers en
burgers schoner moeten handelen, beprijzen moedigt schoon gedrag aan door
een prijs op vervuiling te zetten.
De maatregelen zijn beschreven in 22 fiches. De uitwerking van maatregelen
vindt plaats aan de hand van een aantal criteria. Zo wordt onder meer
aangegeven met welke mate van zekerheid ze bijdragen aan doelbereik, welke
invoeringstermijn er voor de maatregel staat, welke kosten en baten voor natuur
en betrokkenen de maatregel met zich meebrengt en of de maatregel
uitvoerbaar is voor overheid en ondernemer. Om dat laatste criterium voldoende
gewicht te geven, heeft een uitvoerings- en toezichtstafel met leden uit diverse
uitvoeringsorganisaties meegekeken op de maatregelen.
De fiches met individuele maatregelen zijn te vinden in bijlage 4. Daarbij valt op
dat de lijst maatregelen voor de landbouwsector langer is dan voor industrie en
mobiliteit. Dit komt enerzijds door de relatief grote bijdrage van de landbouw
aan de stikstofemissie en depositie. Sinds 1990 heeft er weliswaar een flinke
reductie in de landbouwsector plaatsgevonden, maar de laatste jaren niet meer.
De grootse reductie van de stikstofemissie valt nu te behalen in de landbouw.
Landbouw is verantwoordelijk voor bijna de helft van de stikstofdepositie op
gevoelige natuurgebieden, terwijl industrie en mobiliteit verantwoordelijk zijn
voor respectievelijk enkele procenten en circa 11%. De twee onderzochte
maatregelen voor industrie betreffen generieke maatregelen voor alle bedrijven,
waar landbouw en mobiliteit zich op meer specifieke aspecten richten. Ook is het
aantal variabelen waarop in de landbouw gestuurd kan worden om de vorming
en emissie van stikstof te beperken, groter.
De aanbevolen richting voor landbouw is die naar een vorm van doelsturing, die
ruimte laat voor verschillen tussen ondernemers en waarbij rekening wordt
gehouden met de locatie van de ondernemer. Een goed ingerichte vorm van
doelsturing biedt de boer handelingsvrijheid en kan middelvoorschriften
vervangen, stimuleert verbetering van de staat van de natuur en geeft de
overheid grip op emissies en depositie op nationaal niveau. Adequaat rekening
houden met de locatie van ondernemers beperkt daarbij de totale inspanning:
omdat een belangrijk deel van de in de landbouw geproduceerde vorm van

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

8

stikstof (ammoniak) dicht bij de bron neerslaat, is reductie van emissies nabij
stikstofgevoelige natuur effectiever dan elders. Wel betekent dit dat sommige
boeren meer moeten reduceren dan anderen. In dit rapport worden twee
varianten van een ruimtelijk gedifferentieerd verhandelbare rechtenstelsel en
een ruimtelijk gedifferentieerde heffing uitgewerkt als vormen van doelsturing.
De invoering van doelsturing is bewerkelijk en kost de nodige tijd. Wanneer
wordt gekozen voor doelsturing, is het daarom van belang daar duidelijkheid
over te geven zodat noodzakelijke stappen in gang kunnen worden gezet.
Middelvoorschriften blijven belangrijk in de transitiefase om invulling te geven
aan de opgave waar de landbouw voor staat tot een stelsel van doelsturing
operationeel kan zijn. Ook voor onderdelen van de bedrijfsvoering waar
doelsturing niet kan worden toegepast blijven middelvoorschriften van belang.
Dat kan bijvoorbeeld uit hoofde van Europese regelgeving zijn, of wanneer
doelsturing de uitvoering onnodig complex maakt, bijvoorbeeld daar waar de
handelingsvrijheid beperkt is door de samenhang met andere vereisten, of door
een beperkte omvang of de aard van het bedrijf.
De mogelijkheden voor instrumentatie van de industrie zijn beperkter. Dankzij
bestaande (Europese en nationale) regelgeving, waarin steeds verder beperken
van emissies via de inzet van de beste beschikbare technieken (BBT) een
belangrijk uitgangspunt is, en dankzij daarop aanvullende milieu- en
klimaatmaatregelen, stevent die sector al af op het realiseren van de beoogde
stikstofdoelen. Desondanks zijn hier nog extra maatregelen mogelijk. Een
aanpassing in de kosteneffectiviteitsberekeningen bij het gebruik van de BBT is
kansrijk. Ook een gefaseerde invoering van een NOx-heffing biedt
mogelijkheden.
Ook de mobiliteitssector levert al een grote bijdrage aan de benodigde
stikstofreductie. Belangrijkste factor achter de afname van emissies door
mobiliteit is de voortdurende aanscherping van Europese en internationale
emissienormen. Deze afname zet door tot 2030 en ook in de jaren daarna. Ook
de opmars van elektrisch wegverkeer draagt daar sterk aan bij. Deze sector
heeft als uniek kenmerk dat ook burgers een directe bijdrage kunnen leveren.
Dat kan verder gestimuleerd worden door middel van de invoering van Betalen
naar Gebruik. Andere aanvullend mogelijke maatregelen in deze sector zijn het
stimuleren van schonere scheepsmotoren voor de binnenvaart, en het
verrekenen van een stikstoftoeslag voor vervuilende oudere dieselvoertuigen in
de motorrijtuigenbelasting (MRB).
Aanbevelingen
De lijst met maatregelen biedt concrete opties voor beleidsmakers om stappen
te zetten richting het terugbrengen van stikstofemissies en -deposities. Zij
kunnen daar zelf keuzes uit maken. De analyse van alle maatregelen brengt ons
tot een aantal aanbevelingen.
No-regret
Aanbeveling 1: Breng data op orde
Voor elke vorm van normeren of beprijzen zijn correcte, betrouwbare,
toegankelijke en uitwisselbare data essentieel. Maar ook voor de monitoring en
borging van het huidige beleid zijn betere data en data-uitwisseling nuttig. Zet

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

9

daarom in op het registreren van data (in de gecombineerde opgave 1 of een
ander register) waarbij is geborgd dat toezichthoudende uitvoeringsinstanties en
medeoverheden toegang tot die gegevens hebben. Intensiveer daarnaast de
handhaving van vergunningen en begin met controles van de Rav-codes in de
gecombineerde opgave. Op termijn kan een centraal of decentraal register
uitgebouwd worden naar basisregistraties 2 voor bijvoorbeeld staltype en dier,
waardoor precies bekend is in welk staltype welke diersoort staat en tot welke
ondernemer ze behoren. Zo kunnen risicogerichte controles ingezet worden
zodat de controlelast minder capaciteit vraagt van de overheid en van de
ondernemer. Dit alles vraagt een gedegen wettelijke grondslag en oog voor de
datapositie van de ondernemer.
Ten behoeve van het eindbeeld
Aanbeveling 2: Neem tijdig een besluit over doelsturing in de vorm van
beprijzen
Doelsturing is een effectieve en efficiënte manier om de stikstofuitstoot te
verminderen, tot welk niveau dan ook, of te borgen dat deze niet toeneemt.
Doelsturing biedt ondernemers handelingsvrijheid en kan op termijn bestaande
middelvoorschriften vervangen of nieuwe middelvoorschriften tegengaan. De
invoering van doelsturing, in de vorm van verhandelbare rechten of met een
heffing, vergt uitwerking en stapsgewijze verfijning. Onzekerheid over de
toekomstige richting – wel of niet doelsturen? – kan ontwikkelingen die
noodzakelijk zijn voor doelsturen, zoals het beter meten van emissies en goede
afspraken maken over datadeling en handhaving, vertragen of zelfs blokkeren.
Daarmee blijft doelsturing dan altijd iets voor in de toekomst. Maak daarom nu
een duidelijke keuze om te gaan doelsturen (of niet). Elk groot project begint
met een eerste stap en werpt vervolgens, mits geloofwaardig vastgelegd, zijn
schaduw vooruit.
Aanbeveling 3: Maak ruimtelijk gedifferentieerde uitvoering in de
landbouw mogelijk
De totale emissie van stikstof in Nederland moet omlaag. Stikstofverbindingen,
en dan vooral ammoniak, slaan deels neer nabij de bron. Omdat de
stikstofneerslag en de staat van de natuur per gebied verschillen, is het
verstandig in de vormgeving van maatregelen rekening te houden met de
uitstootlocatie. Dat beperkt de totale inspanning die alle bedrijven tezamen
moeten verrichten en ook de totale maatschappelijke kosten. Het vergt wel
acceptatie dat er verschillen ontstaan tussen bedrijven op verschillende locaties.
Idealiter is het instrumentarium daarbij flexibel genoeg om met eventuele
aanpassingen van (lokale) doelen om te gaan.
In combinatie met landelijk, maar ruimtelijk gericht instrumentarium kunnen
medeoverheden met hun aanpak in de gebiedsprocessen en gebiedsplannen het
maatwerk leveren dat nodig is. Vanuit het Nationaal Programma Landelijk
Gebied (NPLG) gebeurt dit met het nemen van maatregelen die naast de natuur
ook de bodem en de waterkwaliteit verbeteren en die bijdragen aan de
_______

1
2

Agrariërs geven in deze opgave jaarlijks gegevens door voor de Landbouwtelling, mestwetgeving en diverse subsidies.
Een basisregistratie bevat gegevens van hoogwaardige kwaliteit, die door alle overheidsinstellingen kunnen worden
gebruikt bij de uitvoering van hun specifieke publiekrechtelijke taken.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

10

klimaatopgave. Om de samenhang tussen landelijk en lokaal beleid te
optimaliseren is het gewenst om de ontwikkeling van het landelijke
instrumentarium af te stemmen met de provincies.
Aanbeveling 4: Investeer in de ontwikkeling van betrouwbare
emissiemetingen op bedrijfsniveau
Zonder betrouwbare emissie-inschatting op bedrijfsniveau is doelsturing niet
mogelijk en wordt ook middelsturing bemoeilijkt. Het bepalen van emissies kan
via meten of via een forfaitaire benadering. Indien voor doelsturing gekozen
wordt, biedt het meten van emissies ondernemers de meeste vrijheidsgraden,
meer dan bij een forfaitaire benadering. Dat komt doordat ook lastig te
controleren en handhaven maatregelen, die echter wel bijdragen aan
emissiereductie, dan kunnen worden gehonoreerd. Daarom wordt aanbevolen
serieus werk te maken van betrouwbare emissiemetingen op bedrijfsniveau.
Aanbeveling 5: Hanteer een ingroeimodel en opt-in voor
emissiemetingen
Niet alle emissies zullen op korte of middellange termijn op bedrijfsniveau
meetbaar zijn en het uitrollen van een goede meetinfrastructuur kost tijd.
Doelsturing kan echter ook van start gaan aan de hand van forfaitaire
emissieberekeningen. Aanbevolen wordt daarom een ingroeimodel te hanteren:
begin met het uitwerken van doelsturing aan de hand van forfaitaire schattingen
en faseer die uit naarmate handhaafbare meetsystemen en de bijbehorende
geschikte data-infrastructuur beschikbaar komen. Het is daarbij voorstelbaar dat
de last van investeren in de benodigde meetapparatuur niet in alle gevallen
opweegt tegen de baten van exacte vaststelling. Zo zal de baat van exacte
meting relatief laag zijn bij boeren die al lage emissies kennen of waarbij de
handelingsperspectieven voor verdere reductie beperkt zijn. Hen kan de keuze
worden gelaten of zij hun emissies forfaitair blijven bepalen of dat ze
overstappen op emissiemetingen (opt-in).
Aanbeveling 6: Scherp bestaande forfaitaire emissieberekeningen op
bedrijfsniveau aan
Forfaitaire parameters om emissies op bedrijfsniveau te kunnen berekenen
zullen nog lange tijd nodig zijn. Tot een goede meetinfrastructuur beschikbaar is
en voor onderdelen die niet meetbaar zijn of voor bedrijven die ervoor kiezen
niet te meten, zijn forfaits nodig om emissieberekeningen op bedrijfsniveau te
doen. Het blijft daarom lonen te investeren in het aanscherpen en verfijnen van
forfaits, zoals emissieberekeningen op basis van het aantal dieren en het
staltype, maar ook voor voer en mestaanwending. Hoe verfijnder en hoe meer
forfaits er zijn, hoe beter een boer zelf kan kiezen. Het is daarbij uiteraard
essentieel dat forfaits juridisch standhouden, handhaafbaar zijn en gehandhaafd
worden.
Aanbeveling 7: Houd waar mogelijk rekening met verschillen in de
inspanningen die bedrijven reeds hebben gedaan
Veel ondernemers hebben de afgelopen jaren al veel gedaan om stikstofemissies
te reduceren. Het is alleen niet genoeg, dus extra maatregelen zijn nodig. In het
kader van ervaren rechtvaardigheid en een gedragen uitvoering is het niet
wenselijk om bedrijven die al relatief veel geïnvesteerd hebben in aantoonbare
emissiereductie op dezelfde manier te belasten als bedrijven die relatief weinig

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

11

hebben gedaan. Dit kan bijvoorbeeld door, in geval van een heffing, emissies
boven een bepaalde benchmark te belasten of door bij een rechtenstelsel de
verdeling van rechten bij de start goed te kiezen.
In de tussentijd
Aanbeveling 8: Zet de komende jaren onverdroten in op emissiereductie.
Dat is nodig voor verbetering van de staat van de natuur en behulpzaam
voor de invoering van doelsturing.
Wanneer doelsturing operationeel kan zijn, is nu nog onzeker. Het risico bestaat
dat boeren wachten met het nemen van emissiereducerende maatregelen
vanwege de nog nader uit te werken doelsturing. Emissies zullen echter ook nu
al omlaag moeten. De staat van de natuur vraagt daar om. Bovendien is er meer
keuzevrijheid in de exacte vormgeving van doelsturing wanneer er voor
invoering al een flinke reductie is gerealiseerd. Het verdient daarom aanbeveling
parallel aan het uitwerken van doelsturing in te blijven zetten op
emissiereductie, zoals dat nu gebeurt via de aanpak piekbelasting, het
Programma Stikstofreductie en Natuurverbetering en het NPLG, al dan niet
ondersteund met middelen uit het transitiefonds. Hoe groter de stappen die
gezet worden vóór doelsturing operationeel is, hoe minder knellend doelsturing
wordt. In de tussentijd is het werken aan stalmaatregelen, voermaatregelen,
mestverwerking en bemesting op het boerenbedrijf noodzakelijk. Sluit hierbij
aan op de inzet vanuit de stikstofaanpak en op initiatieven in de sector zoals
voor primaire mestscheiding. Boeren kunnen vervolgens bij de overgang naar
doelsturing op het eigen bedrijf weer gebruik maken van hiermee ontwikkelde
kennis en technieken.
Aanbeveling 9: Kijk breder dan stikstof
In Nederland wonen veel mensen en dieren op een klein oppervlak bij elkaar. De
focus in dit rapport ligt op stikstof, maar stikstof is niet de enige uitdaging: er is
veel druk op het milieu, klimaat en op de beschikbare ruimte. Op verschillende
terreinen vraagt dat maatregelen. Maatregelen die goed werken voor de ene
doelstelling, werken soms averechts voor een ander doel. Daarbij is ook een
risico voor lock-ins/inconsistent overheidsbeleid: inefficiënte (of verkeerde)
investeringen die door de overheid worden afgedwongen. Bijvoorbeeld: een
ondernemer wordt geprikkeld te investeren in een nieuwe, emissiearme stal
(met het oog op stikstofreductie), maar (achteraf) blijkt dat het beter zou zijn
geweest – voor het halen van de klimaatdoelen – als hij de helft van zijn dieren
had weg gedaan. De overheid heeft dan de verkeerde investering afgedwongen.
Verder is het belangrijk dat van tevoren duidelijk wordt gemaakt wat de
verschillende doelen zijn, en dat in de sturing op bedrijfs- en gebiedsniveau
ruimte wordt gelaten om gebalanceerd op de verschillende opgaven in te zetten.
Aanbeveling 10: Heb oog voor het verdienvermogen van boeren tijdens
de transitie naar een duurzame landbouw
Als uiteindelijk de vervuiler betaalt, dan heeft een boer die duurzaam werkt daar
voordeel van. De overgang naar een duurzame landbouw vraagt forse
investeringen van sommigen of maatregelen die ten koste kunnen gaan van het
verdienvermogen op de korte termijn. Waar onvermijdelijk een deel van de
boeren de transitie niet zal meemaken, is het zaak de vele blijvers een reëel
perspectief te bieden. Doelsturen en beprijzen belonen de duurzame boer, maar
ook een bijdrage vanuit consumenten en keten kan de transitie ondersteunen en

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

12

versnellen. Het is daartoe goed als er meer gebruik gemaakt wordt van de
ruimte die Europa biedt om prijs- en productafspraken te maken tussen boeren
en ketenpartijen en aan te sluiten bij de inzet van Europa voor verduurzaming in
de gehele keten. Dat is op termijn de enige weg vooruit. De overheid kan
tijdelijk steun geven aan dergelijke transities, maar kan niet voorkomen dat
productie op sommige locaties en met sommige productiewijzen uiteindelijk niet
duurzaam winstgevend mogelijk is.
Industrie en mobiliteit
Aanbeveling 11: Neem een besluit over de noodzaak van extra
maatregelen industrie
Industrie draagt voor ongeveer 2% bij aan de stikstofdepositie op
stikstofgevoelige natuur. Door aanscherping van klimaatbeleid, waaronder het
ETS en de CO2-heffing, en Europese emissienormen zijn in deze sector de NOxemissies al decennia dalende. Volgens de ramingen zet dit de komende jaren en
ook na 2030 verder door. Met het voorgenomen beleid wordt naar verwachting
de kabinetsdoelstelling voor 2030 voor de uitstoot van stikstof gehaald. Extra
maatregelen zijn mogelijk als het klimaatbeleid (waaronder de
maatwerkafspraken met de grootste uitstoters van broeikasgassen), de
piekbelastersaanpak en het verder aanscherpen van emissienormen niet de
gewenste reductie opleveren, of als men een stap verder wil gaan. Ook kunnen
deze maatregelen helpen om een dreigende stijging van stikstofemissies als
gevolg van onvoorziene effecten van de energietransitie tegen te gaan. Gedacht
kan worden aan aanscherping van regels voor beste beschikbare technieken of
een NOx-heffing.
Aanbeveling 12: Neem een besluit over de noodzaak van extra
maatregelen voor mobiliteit
Mobiliteit draagt voor ongeveer 11% bij aan de stikstofdepositie op
stikstofgevoelige natuur. In deze sector wordt al veel genormeerd en beprijsd op
zowel nationaal, Europees als internationaal niveau. Normen worden
voortdurend aangescherpt. Dit is effectief, de NOx-uitstoot is de afgelopen jaren
sterk gedaald en volgens de ramingen zet dit de komende jaren en ook na 2030
verder door. Met het voorgenomen beleid wordt naar verwachting de
kabinetsdoelstelling voor 2030 gehaald. Extra maatregelen zijn mogelijk.
Gedacht kan worden aan normering voor de binnenvaart. De haalbaarheid en
invulling hiervan vergt nog nader onderzoek; duidelijk is dat dit een zeer
kostbare maatregel is voor de binnenvaart. Daarnaast kan Betalen naar Gebruik
zorgen voor een verdere verschoning van het wegverkeer. Er is al besloten om
Betalen naar Gebruik in te voeren vanaf 2030. Een versnelling in emissiereductie
is mogelijk door het invoeren van een combinatie van maatregelen in de
Motorrijtuigenbelasting gericht op een versnelde uitstroming van oudere en
meest vervuilende dieselvoertuigen.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

13

Uitvoering
Aanbeveling 13: Voorkom stapeling en vereenvoudig bestaand beleid
waar mogelijk
Het merendeel van de bedrijven, in de agrarische sector, maar ook in vervoer en
industrie, is te beschouwen als MKB-bedrijven. Het absorptievermogen voor
nieuwe regels en wetten is bij deze soms relatief kleine bedrijven veelal beperkt.
Introduceer dus bij voorkeur geen nieuwe regels voordat een ’oude’ regel die op
dezelfde doelen ziet, met een vergelijkbaar niveau van administratieve lasten en
nalevingskosten, is afgeschaft. Ook is stapeling van regelgeving moeilijker voor
de uitvoering, zeker wanneer die regelingen op verschillende systemen zijn
gebaseerd. Beoordeel bij de invoering van nieuwe systemen het doenvermogen
voor verschillende typen ondernemingen en houd daar in de regels en de
uitvoering van de regels rekening mee. Bijvoorbeeld door gebruik te maken van
drempels of opt-in modellen. Voor het aanpassend vermogen van alle
betrokkenen en de betrouwbaarheid van de overheid is het ook belangrijk doelen
en eisen tijdig aan te kondigen en ze zo vast te zetten dat een ondernemer weet
waar hij rekening mee moet houden in zijn bedrijfs- en investeringsbeslissingen.
Aanbeveling 14: Blijf de uitvoerings- en toezichtstafel benutten
Voor dit rapport is een uitvoerings- en toezichtstafel ingericht. Daarin hadden
vertegenwoordigers van overheidsonderdelen betrokken bij uitvoering,
vergunningverlening, toezicht en handhaving zitting. Zij hebben alle maatregelen
beoordeeld op uitvoerbaarheid. Alle partijen zien de meerwaarde in de
betrokkenheid van uitvoerders en toezichthouders in een vroeg stadium: het
helpt om maatregelen vorm te geven die ook in de praktijk werken, zowel voor
overheid als ondernemer. Het is daarom verstandig de uitvoerings- en
toezichtstafel ook na oplevering van dit rapport te blijven benutten.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

14

1

Inleiding

1.1 Aanleiding
De kwaliteit van de natuur staat in Nederland onder druk. Het teveel aan
stikstofdepositie is een van de belangrijkste oorzaken. Veel
natuurgebieden verkeren in een zogeheten ‘(zeer) ongunstige staat van
instandhouding’. Daar kunnen verschillende oorzaken aan ten grondslag liggen –
zoals versnippering of verdroging - maar overmatige stikstofdepositie speelt in
veel gevallen een rol. De overmaat aan reactief stikstof heeft ook nadelige
gevolgen voor biodiversiteit, waterkwaliteit, luchtkwaliteit en gezondheid.
De gevolgen daarvan zijn ook breder in economie en maatschappij
merkbaar. Nieuwe activiteiten of uitbreiding van bestaande activiteiten mogen
niet tot een verdere verslechtering leiden van natuurgebieden die in een
ongunstige staat van instandhouding verkeren. Dat moet vooraf met voldoende
zekerheid worden aangetoond. Dit heeft de toestemmingsverlening voor veel
maatschappelijk relevante activiteiten vertraagd en moeilijker gemaakt, zoals
woningbouw, projecten rond de energietransitie of instandhouding van
infrastructuur en bereikbaarheid. Ook het onveranderd voortzetten van sommige
bestaande activiteiten is onzeker, wanneer het risico bestaat dat de staat van de
natuur verslechtert. Bovendien leidt verslechtering van de kwaliteit van natuur
tot een afname van de bijdragen van natuur aan diverse maatschappelijke
vraagstukken, zoals natuurlijke plaagbestrijding, bodemvruchtbaarheid of
gezondheid.
Om de natuur in een gunstige staat van instandhouding te brengen en
de toestemmingsverlening vlot te trekken, is verlaging van de
stikstofuitstoot onvermijdelijk. Op die manier wordt een belangrijke
knelfactor weggenomen of verkleind. Stikstofreductie vergt maatregelen voor de
industrie, landbouw en mobiliteit. Stikstof wordt voornamelijk uitgestoten in de
vorm van NOx (stikstofoxide) en NH3 (ammoniak). NOx komt vrij bij
verbrandingsprocessen, waarin industrie en mobiliteit een groot aandeel hebben.
Ammoniak komt voort uit biologische processen, waarin de landbouw een groot
aandeel heeft.
Dit rapport reikt kansrijke aanvullende normerende en beprijzende
maatregelen aan voor de sectoren landbouw, mobiliteit en industrie.
Goed vormgegeven beprijzende maatregelen dragen bij aan een effectieve en
efficiënte aanpak van de stikstofproblematiek. Deze kunnen worden ingezet om
te sturen op de gewenste emissiereductie en kunnen dienen als slot op de deur
voor het geval maatregelen uit de piekbelastersaanpak en het NPLG niet het
beoogde doelbereik blijken te realiseren.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

15

1.2 Opdracht
De minister voor Natuur en Stikstof heeft ABDTOPConsult opdracht
gegeven om de effecten van normerende en beprijzende maatregelen te
onderzoeken en deze maatregelen verder uit te werken. In het rapportTer Haar uit 2021 3 zijn diverse normerende en beprijzende maatregelen
uitgewerkt. Het voorliggende rapport brengt via een ambtelijke verkenning de
effecten en haalbaarheid van die maatregelen verder in kaart voor de sectoren
landbouw, mobiliteit en industrie. 4 Voor deze sectoren zijn in dit rapport
maatregelen voorbereid waarvan beoordeeld is of en hoe ze uitvoerbaar,
haalbaar en effectief en doelmatig zijn. Met deze aanvullende informatie kan de
politiek keuzes maken.
Een integrale aanpak van de stikstofproblematiek vereist een bredere
blik; dat ligt buiten de scope van dit rapport. De maatregelen in dit rapport
zien louter op manieren om stikstofemissies- en deposities te doen dalen,
inclusief de kosten en gevolgen van die maatregelen. Bij het oplossen van de
stikstofproblematiek komen tal van andere vragen en kwesties op. Hoe kan de
staat van instandhouding van natuur het beste worden beoordeeld, welke
combinatie van herstel- en doelmaatregelen is het meest effectief, wie betaalt er
voor maatregelen, hoe behoud je sociale cohesie in de regio enzovoorts. Deze
vragen, hoe belangrijk ook, komen in dit rapport niet of alleen zijdelings aan
bod.

1.3 Aanpak
Bij het uitvoeren van deze opdracht staat de wens centraal om te komen
met aanbevelingen die Nederland verder op weg helpen naar een
duurzame, werkbare toekomst. 5 Naast een meer theoretische doordenking
en uitwerking vraagt dat bovenal een check op de werkbaarheid in de praktijk
voor iedereen die ermee aan de slag moet: ondernemers, burgers, overheden en
toezichthouders.
Beleidsopties zijn op een groot aantal criteria beoordeeld. Er is allereerst
gekeken in welke mate en met welke mate van zekerheid de opties bij kunnen
dragen aan de gewenste reductie van stikstof. Daarnaast is gekeken naar
uitvoerbaarheid, zowel voor overheidsorganisaties als voor individuele bedrijven.
Ook is gekeken naar de juridische vereisten: in hoeverre zijn wetswijzigingen
nodig om een optie in te kunnen voeren? Ten slotte is aandacht besteed aan de
samenhang tussen maatregelen en de samenhang met bestaand en al
voorgenomen beleid. Waar mogelijk is het meekoppeleffect op klimaat,
luchtkwaliteit en water in beeld gebracht.

_______

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies, ABDTOPConsult
Conform taakopdracht sluit dit rapport aan bij de kabinetsdoelen. Daarom zijn huishoudens, die wel in het rapport-Ter
Haar meegenomen waren, niet in dit rapport opgenomen.
5
Dit rapport richt zich niet op de overzeese gebieden van het Koninkrijk der Nederlanden.
3
4

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

16

Bijzondere aandacht is uitgegaan naar de uitvoerbaarheid en
handhaafbaarheid van maatregelen. De uitvoerings- en toezichtstafel,
samengesteld uit vertegenwoordigers van verschillende uitvoeringsorganisaties,
heeft voor elke maatregel een inschatting gemaakt van het realistisch gehalte
van de potentiële maatregelen, zowel wat betreft de uitvoering door de overheid
als de uitvoerbaarheid voor ondernemingen en burgers (het doenvermogen).
Haar advies bevat inzichten om te komen tot een werkbare realiteit en is
geïntegreerd in het rapport en de beoordelingen. Daarvoor moeten maatregelen
effectief zijn in het daadwerkelijk reduceren van stikstof en zicht op een gezond
bedrijfsmodel bieden. Er is in de korte beschikbare doorlooptijd niet gesproken
met maatschappelijke organisaties en ook niet met individuele ondernemers. Om
de maatregelen een stap verder te brengen is dat wel nodig. In het bijzonder om
te verkennen in welke vormgeving en differentiatie maatregelen optimaal aan
kunnen sluiten bij het doenvermogen van verschillende typen ondernemingen.
Dit is een rapport van ABDTOPConsult. Er is daarbij gebruik gemaakt van
een onafhankelijk inhoudelijk secretariaat van medewerkers ter beschikking
gesteld door de ministeries van LNV, EZK, I&W en FIN. Op deze wijze kon bij het
schrijven van het rapport gebruik worden gemaakt van de grote technisch
inhoudelijke kennis die op de departementen aanwezig is en die ook nodig was.
Zij hebben zonder last en ruggenspraak deelgenomen aan het secretariaat. Waar
nodig bij inhoudelijke meningsverschillen was het aan ABDTOPConsult om voor
eigen verantwoordelijkheid de knoop door te hakken. Daarnaast is er gebruik
gemaakt van een begeleidingscommissie onder voorzitterschap van
ABDTOPConsult. Hierin hadden de departementen AZ, EZK, FIN, LNV en I&W,
twee vertegenwoordigers van de provincies en ook een vertegenwoordiger van
de NEa en van RVO zitting. De leden hebben vanuit de verantwoordelijkheid van
hun organisaties inbreng kunnen leveren op basis van de gedeelde concepten
van het rapport, maar het was geheel en alleen aan ABDTOPConsult om te
besluiten wat er mee te doen. Er is met een aantal experts uit de wetenschap
gesproken, en ook met de voorzitter van de ACM met betrekking tot
mededingingsrechtelijke aspecten. Ook is er gebruik gemaakt van een
Uitvoerings- en toezichtstafel met als voorzitter Mark Bressers van de NEa,
waarin vanuit hun functie de ILT, Belastingdienst, NVWA, RVO, de
Omgevingsdienst Noordzeekanaal en de Omgevingsdienst De Vallei zitting
namen alsmede een expert vanuit de WUR. De voorzitter heeft deze rol vervuld
op verzoek van ABDTOPConsult. De Uitvoerings- en Toezichtstafel heeft geheel
onafhankelijk advies uitgebracht ten behoeve van het rapport. Naar oordeel van
de voorzitter is het advies adequaat verwerkt in het rapport. Er is voor gekozen
om dit advies niet apart op te nemen, maar juist te verwerken zodat het zo
integraal mogelijk wordt meegewogen in het oordeel over de diverse
maatregelen.
De verantwoordelijkheid voor het eindresultaat en de conclusies van het rapport
berust geheel bij ABDTOPConsult.

1.4

Leeswijzer

De hoofdlijnen en aanbevelingen staan aan het begin van dit rapport. Hoofdstuk
2 schetst kort de omvang van de stikstofproblematiek en de kabinetsdoelen.
Hoofdstuk 3 licht op hoofdlijnen toe hoe de instrumenten normeren en beprijzen

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

17

werken in relatie tot stikstof, en gaat in op uitvoeringsaspecten die daarbij aan
de orde zijn. In de hoofdstukken 4, 5 en 6 wordt per sector – landbouw,
industrie en mobiliteit – ingegaan op mogelijke maatregelen, hun onderlinge
samenhang en noodzakelijke randvoorwaarden. Aan het begin van die
hoofdstukken zijn de maatregelen in een zeer beknopte tabel beoordeeld. Dat is
een kwalitatieve afweging, bedoeld om een eerste impressie te geven. De
uitgewerkte beleidsopties - de inhoudelijke kern van dit rapport - zijn in bijlage 4
te vinden.
Bij de uitwerking van maatregelen in dit rapport ligt het zwaartepunt op
landbouw. Dat heeft drie redenen. Ten eerste worden de sectordoelen voor
mobiliteit en industrie al goeddeels ingevuld, maar resteert voor de landbouw
nog een gat. In de sectoren industrie en mobiliteit vindt al veel bijvangst plaats
op het gebied van stikstofreductie door klimaat- en milieumaatregelen. Ten
tweede zijn er bij de landbouw meerdere maatregelen mogelijk om de vorming
en emissies van ammoniak te beperken. Deze zijn in beeld gebracht. Ten derde
gaat het bij emissies uit de landbouw voor een relatief groot deel om ammoniak,
dat dichterbij de bron neerslaat dan stikstofoxide, de belangrijkste
stikstofverbinding in industrie en mobiliteit. De directe relatie met schade aan
natuurgebieden is groter dan die van emissies van NOx, die zich breed
verspreiden en minder lokaal neerslaan.
Dat betekent ook dat voor ammoniakemissies uit de landbouw het belang van
ruimtelijk gericht beleid (in tegenstelling tot landelijk uniform beleid) groter is.
Op dit punt is in dit rapport nadere uitwerking gedaan ten opzichte van het
rapport Ter Haar. De uitwerking van ruimtelijk gericht beleid komt specifiek
terug in het landbouwhoofdstuk.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

18

2

Stikstofemissies: trends en
doelen

Nederland is verplicht om voor de natuurwaarden die op grond van de
Vogelrichtlijn en de Habitatrichtlijn zijn beschermd een zogenaamde
‘gunstige staat van instandhouding’ 6 te bereiken op landelijk niveau. De
Habitatrichtlijn is een richtlijn om natuur te beschermen. De richtlijn zelf zegt
niets over stikstof. Het is echter via het nadrukkelijke beroep dat de
Habitatrichtlijn doet op de wetenschappelijke onderbouwing van het voorkómen
van natuurschade dat stikstof een prominente plek heeft gekregen in het beleid
dat volgde uit de Habitatrichtlijn en bijvoorbeeld de vergunningverlening onder
de Wet Natuurbescherming. 7
In de Wet natuurbescherming (Wnb) zijn concrete en
resultaatsverplichtende doelen voor stikstof opgenomen. Deze
omgevingswaarden zijn gericht op de vermindering van de depositie van stikstof
op daarvoor gevoelige habitats in Natura 2000-gebieden. Volgens de huidige
doelen in de WSN moet in 2030 50% en in 2035 74% van het areaal met
stikstofgevoelige habitats onder de zogeheten kritische depositiewaarde (KDW)
zijn gebracht. De KDW is een maat voor de stikstofgevoeligheid van
habitattypen.
In het Coalitieakkoord hebben partijen afgesproken de
stikstofreductiedoelen te versnellen. De ambitie van het kabinet is om 74%
van het stikstofgevoelige areaal onder de KDW te brengen. Het kabinet heeft
daartoe in februari 2023 8 indicatieve sectordoelen benoemd voor de
emissiereductie NOx door industrie en mobiliteit in 2030 (ten opzichte van
2019). In de startnota NPLG 9 zijn de provinciale indicatieve doelen voor de
reductie van NH3-emissies opgenomen, waaraan met name de landbouw zal
bijdragen (zie tabel 1). Deze doelen moeten nog definitief worden vastgesteld.

_______

De Habitatrichtlijn onderscheidt verschillende niveaus van instandhouding: een gunstige, ongunstige of zeer ongunstige
staat.
PBL (2019), Stikstof in perspectief
8
Kamerstuk 30252, nr. H https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2023/02/10/voortgang-integraleaanpak-landelijk-gebied-waaronder-het-nplg
9
Minister van Natuur en Stikstof (10 juni 2022): Kamerbrief Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied
6
7

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

19

Tabel 1: Emissies van ammoniak en stikstofoxide in 2000, 2019 en geraamd
voor 2030 (op basis van tot nu toe vastgesteld en voorgenomen beleid) naar
sector, in kiloton 10
Raming 11
2000

2019

2030

Indica-

[onzekerheids-

tief doel

marge]
Ammoniak (NH3)
Landbouw

155,5

106,3

Industrie (inclusief energiesector)

3,0

1,9

Mobiliteit

4,4

4,4

9,7

11,2

173

124

Landbouw

49,5

38,5

Industrie (inclusief energiesector)

101,6

45,6

Mobiliteit

361,0

237,8

31,8

12,1

556,0

334

Overige (waaronder huishoudens,
diensten, bouw)
Totaal Nederland

97,5
[88,0-102,5]

63

2,9
[2,8-3,1]
4,5
[4,2-5,2]
11,1
[10,6-11,7]
116
[107-121]

Stikstofoxide (NOx)

Overige (waaronder huishoudens,
diensten, bouw)
Totaal Nederland

31,2
[30,5-32,2]
27,5-29,2
[19,2-35,3]
177,7 12
[162-204]

28
117

8,4
[6,3-10,7]
245-247
[226-273]

Uitgaande van de maatregelen die op 1 mei 2022 bekend en voldoende
uitgewerkt waren, haalt de landbouw de sectordoelstellingen voor
ammoniak niet. De sector landbouw is momenteel verantwoordelijk voor zo’n
44% van de totale stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur. De emissies van
stikstofverbindingen in de landbouw zijn de afgelopen decennia fors afgenomen,
na een stagnatie in het afgelopen decennium neemt de emissie de laatste jaren
weer iets af. Zonder aanvullende maatregelen haalt het kabinet de doelen van
41% emissiereductie tussen 2019 en 2030 niet. In deze doorrekening zijn de
piekbelastersaanpak, het NPLG en het vervallen van de derogatie nog niet

_______

Bronnen: PBL (28 februari 2023), Geraamde ontwikkelingen in nationale emissies van luchtverontreinigende stoffen
2023, en Minister van Natuur en Stikstof (10 februari 2023): Kamerbrief over voortgang integrale aanpak landelijk
gebied, waaronder het NPLG
11
Raming op basis van voorgenomen en vastgesteld beleid
12
Raming inclusief zeescheepvaart op het Nederlands Continentaal Plat. Het indicatieve sectordoel is exclusief
zeescheepvaart NCP, zoals toegelicht in de Kamerbrief de Minister van N&S van 10 februari 2023.
10

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

20

meegenomen, omdat deze maatregelen geen deel uitmaken van het
vastgestelde en voorgenomen beleid per 1 mei 2022.
PBL raamt dat de industrie met vastgesteld en voorgenomen beleid de
kabinetsdoelstelling in 2030 haalt. De bijdrage van de industrie, inclusief de
energiesector, aan de binnenlandse stikstofdepositie op Natura 2000-gebieden
is, met 2% van de totale stikstofdepositie, relatief gering. NOx-emissies uit de
industrie dalen al decennialang. Deze daling kan onder andere worden
toegeschreven aan steeds scherpere nationale en Europese emissienormen en
het aangescherpte klimaatbeleid. Het PBL raamt dat de restemissies, als er
voldoende uitgewerkt beleid is, in 2030 28 kiloton zijn, een reductie van 39%
ten opzichte van 2019. Daarmee wordt het door het kabinet geformuleerde
indicatieve reductiedoel van 38% gehaald. De raming is echter onzeker en kent
een bandbreedte van 19-32 kiloton restemissies in 2030. Tegelijkertijd is de
mogelijke opbrengst van de piekbelastersaanpak voor de industrie niet
meegenomen in de PBL-raming. Die opbrengst laat zich moeilijk in kaart
brengen, omdat het zeer verschillende bedrijven betreft. Zij werken met een
veelheid aan installaties en vergunningen en hebben zowel NOx- als NH3emissies. De reductie van NH3-emissies telt niet mee voor het NOx-reductiedoel
van 38%. Deze telt mee voor het ammoniakreductiedoel van het gebied waarin
het betreffende bedrijf ligt. Wel is in het NPLG vastgesteld dat provincies mogen
aangeven dat ze de NH3-doelen via andere maatregelen dan
landbouwmaatregelen willen halen. Ondanks dat de doelen voor de industrie
gehaald worden, kan dus nog een extra inspanning gepleegd.
Ook voor de sector mobiliteit liggen de kabinetsdoelen, op basis van de
PBL-raming, binnen bereik. De sector mobiliteit is momenteel
verantwoordelijk voor ongeveer 11% van de totale stikstofdepositie op
Nederlandse Natura 2000-gebieden. De NOx-emissies van de sector mobiliteit
zijn de afgelopen decennia sterk gedaald (tussen 2000-2019 met 34%), ondanks
de groei in volume van de mobiliteit (zoals de groei in het goederen- en
personenvervoer 13). Drijvende kracht achter deze verschoning en verduurzaming
is de voortdurende aanscherping van de Europese normen voor de NOx-emissie
van nieuwe voertuigen en motoren van grotere mobiele machines (Euronormen,
NRMM 14/Stage-normen). Ook Europese CO2-normen voor wegvoertuigen en
internationale emissienormen voor de emissies van NOX door de zeescheepvaart
op de Noordzee (NECA 15) dragen bij aan de verdere daling. Rekening houdend
met voorgenomen maatregelen, zoals een vrachtwagenheffing, de
stimuleringsregeling verduurzaming binnenvaartschepen en betalen naar gebruik
voor personen- en bestelauto’s zet de sectorale emissiedaling naar verwachting
voldoende door om de 2030-doelen te halen.

_______

CBS Statline (2021), Verkeersprestaties motorvoertuigen 1990-2020
NRMM betekent “non-road mobile machinery”, niet voor de weg bestemde mobiele machines
15
Nitrogen Emission Control Area (NOx Emissie Controle Gebied). Binnen dit gebied moeten alle schepen die vanaf 1
januari 2021 in de vaart zijn genomen voldoen aan de “Tier III emissienorm” voor scheepvaart.
13
14

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

21

3

Afwegingskader

Stikstof zelf en de uitstoters daarvan hebben een aantal specifieke kenmerken
die mede bepalen welke opties beleidsmatig het meest aantrekkelijk zijn. Dit
hoofdstuk licht toe hoe de instrumenten normeren en beprijzen werken en hoe
dat zich verhoudt tot stikstof en de betrokken uitstoters. Uitvoerbaarheid is
daarbij een cruciale voorwaarde. Deze inzichten zijn, samen met enkele andere
overwegingen, verwerkt in een afwegingskader waarmee maatregelen
individueel en in samenhang kunnen worden beoordeeld. Dit afwegingskader is
opgenomen in bijlage 4, en wordt gebruikt in alle fiches die de maatregelen
analyseren.

3.1

Normeren versus beprijzen

De overheid heeft meerdere typen instrumenten tot haar beschikking:
normeren, beprijzen, subsidiëren, voorlichten en faciliteren. De opdracht
voor dit rapport is om te kijken naar normeren en beprijzen. Subsidiëren en
faciliteren vallen buiten de directe scope van de opdracht, maar normeren en
beprijzen kunnen niet zonder subsidiëren en faciliteren. Een bijdrage van de
overheid kan een voorwaarde zijn om bedrijven in staat te stellen de nodige
investeringen te doen in een scenario waarin genormeerd of beprijsd wordt. Ook
is bij de overheid zelf capaciteit en infrastructuur nodig om normerend en
beprijzend beleid uit te voeren en te handhaven.
Bij normerend beleid stelt de overheid normen of standaarden waaraan
een product of proces moet voldoen en handhaaft deze. Er kunnen drie
soorten normen worden onderscheiden:
•

Omgevingsstandaarden, waarbij grenzen worden gesteld aan de totale
concentratie van uitgestoten vervuilende stoffen in een bepaald gebied.
Denk aan standaarden voor de luchtkwaliteit, met bindende
grenswaarden van concentraties vervuilende stoffen in de lucht. Zulke
omgevingsnormen maken op zichzelf niet direct duidelijk wat het
handelingsperspectief van een ondernemer is: die gaat immers alleen
over zijn eigen emissies, niet die van de hele omgeving.

•

Emissiestandaarden bieden juist wel individueel handelingsperspectief,
omdat grenzen worden gesteld aan wat een individuele bron maximaal
mag uitstoten. Bekende voorbeelden zijn de Europese normen
(euronormen) voor de NOx-emissies van nieuwe voertuigen en de
Europese CO2-norm voor nieuw verkochte personenauto’s.

•

Ontwerpstandaarden vereisen het gebruik van een specifiek
uitstootverlagend productieproces of technologie. Een voorbeeld is het
gebruik van een katalysator in personenauto’s, waardoor de NOx-uitstoot
sterk is gedaald. Een ander voorbeeld is het voorschrijven van bepaalde
technieken om mest aan te wenden.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

22

Bij beprijzen betaalt de vervuiler voor de schade die hij toebrengt of
wordt hij beloond voor vermeden schade. Het doel van beprijzing is om de
niet-beprijsde, externe kosten van productie of gedrag te internaliseren in de
marktprijs door middel van een overheidsinterventie in de markt. Denk aan
hogere belastingen voor voertuigen met zwaardere milieueffecten.
Beprijzing van schadelijke effecten kan tot stand worden gebracht via
een heffing of een rechtenstelsel. Deze hebben elk hun voor- en nadelen:
•

Heffing: een heffing kan zowel op productniveau (middelsturing) als op
emissieniveau (doelsturing) worden geheven. Een productheffing is een
heffing op milieuvervuilende producten. Door de heffing worden deze
producten duurder en minder aantrekkelijk, waardoor indirect de
milieuvervuiling daalt. Een emissieheffing richt zich op de uitstoot van
schadelijke stoffen, zoals NH3 en NOx. Door de heffing ontstaat een
prikkel voor bedrijven om de schadelijke emissies te reduceren en te
innoveren. Het voordeel van een heffing boven een verhandelbare
rechtenstelsel is dat zekerheid wordt geboden over de hoogte van het
tarief. Tegelijkertijd is het nadeel dat het benodigde tarief voor de
gewenste emissiereductie van tevoren lastig in te schatten is, terwijl
zekerheid over emissiereductie juist in de stikstofproblematiek van
wezenlijk belang is (zie sectie 2.1.4).

•

Verhandelbare rechtensysteem: een rechtensysteem begrenst hoeveel
uitstoot of depositie er in totaal mag zijn, terwijl de prijs daarvoor door
de markt wordt bepaald. In dit systeem berekent de overheid het aantal
toegestane rechten voor een bepaald gebied en jaar. Ondernemers
hebben rechten nodig om een bepaald volume aan schadelijke emissies
uit te mogen stoten. Er volgt een sanctie als een bedrijf meer uitstoot
dan het aantal rechten dat het heeft. Door periodiek het aantal
emissierechten te laten dalen, kan de overheid sturen op een bepaald
emissie- of depositiedoel. Als verhandeling van rechten mogelijk wordt
gemaakt, zal de reductie op de meest efficiënte wijze tot stand komen.
Bij een systeem van emissierechten heeft de overheid dus meer
zekerheid over de daadwerkelijke emissiereductie, maar is de hoogte van
de prijs die de ondernemer betaalt voor rechten onzeker.

Beprijzen is in beginsel een manier om schadelijke emissies en
deposities omlaag te brengen tegen lagere maatschappelijke kosten dan
normeren. Bij normeren heeft een ondernemer namelijk maar één keuze:
voldoen aan de norm. Ook als dat op individueel niveau zeer kostbaar is,
bijvoorbeeld vanwege recente investeringen die voortijdig moeten worden
afgeschreven. Bij beprijzen wordt deze keuze minder zwart-wit: de ondernemer
of burger kan ervoor kiezen milieuschade te verminderen en zo minder kosten
aan belasting of rechten kwijt te zijn, maar kan ook besluiten een heffing te
betalen of rechten aan te kopen en wel milieuschade te veroorzaken wanneer
het voor hem zeer kostbaar is om zijn emissies te verlagen. Hierbij moet wel
geborgd worden dat emissies tenminste niet stijgen, omdat de maatregel anders
niet bijdraagt aan doelbereik. Op deze grond is een mineralenheffingsysteem
eerder gesneuveld bij het EU-hof. Bij beprijzing hoort dan ook wel de acceptatie
dat sommige bedrijven vervuilender zijn dan andere; als iedereen geacht wordt
hetzelfde absolute niveau na te streven is een norm doorgaans geschikter.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

23

Wanneer het wenselijk is om de schadelijke activiteit op korte termijn geheel uit
te bannen, dan is verbieden zelfs de enige effectieve oplossing.
Soms is beprijzen geen optie, biedt het onvoldoende garanties of is het
te complex in de uitvoering, bijvoorbeeld voor kleine ondernemers. Dan
kan normeren alsnog te prefereren zijn. Ook kan een combinatie van
beprijzen en normeren ervoor zorgen dat, ook als de externe kosten goed
ingeprijsd kunnen worden, er toch een prikkel blijft bestaan om emissies verder
te reduceren door bijvoorbeeld innovatie of omschakeling naar een ander
product of proces. De instrumentenmix moet zo gekozen worden dat
ondernemerschap tegen reële kosten en administratieve lasten mogelijk is.

3.2

Doelsturing versus middelsturing

Overheidsbeleid gericht op stikstofreductie kan aangrijpen op
verschillende plekken in het productieproces of op het gedrag. Dit geldt
voor de verschillende typen instrumenten die de overheid tot haar beschikking
heeft, dus zowel normeren als beprijzen.
Doelsturing is op papier voor zowel ondernemer als overheid
aantrekkelijk. Bij doelsturing vraagt de overheid dat ondernemers een gesteld
doel bereiken (het ”wat, bijvoorbeeld 10% emissiereductie), maar zij mogen zelf
bepalen hoe ze dat realiseren. Uiteindelijk is het de depositie van stikstof die de
schade veroorzaakt. Daar wil je als overheid grip op hebben. Bij doelsturing
stuurt de overheid dan ook op deposities of, als praktische afgeleide daarvan,
emissies. Daarbij heeft de ondernemer vervolgens de vrijheid om zijn
productieproces (input en proces) – waar hij beter zicht op heeft dan de overheid
– zo in te richten dat hij aan de doelen voldoet. Doelsturing kan langs die weg
ook nadrukkelijk innovatie stimuleren. Wel vraagt doelsturing het nodige van het
doenvermogen van ondernemer en overheid. Doelsturing verandert niet de
omvang van de opgave, maar de wijze waarop op doelbereik wordt gestuurd. Bij
doelsturing is het aan de boer om keuzes te maken, en voor de ene boer zal dat
makkelijker zijn dan voor de ander. Daarnaast moet de overheid behoorlijk wat
inregelen om tot doelsturing te komen, zoals noodzakelijke meet- en
rekeninfrastructuur en het inregelen van data die correct, betrouwbaar,
toegankelijk voor toezicht en uitwisselbaar voor monitoring is (zie ook hoofdstuk
4.2.1). Tenslotte wordt doelsturing, waarin daadwerkelijk ruimte voor
ondernemerskeuzes ontstaat, gefaciliteerd indien er niet meer op de uiterste
grenzen van de Natuurbeschermingswet wordt geopereerd, zoals nu het geval is.
Voldoende stikstofreductie aan de voorkant is daarom wenselijk.
Middelsturing biedt de ondernemer (en overheid) meer duidelijkheid,
maar kent ook nadelen. Bij middelsturing bepaalt de overheid wat een
ondernemer concreet moet doen (het “hoe”). Boeren wordt bijvoorbeeld
voorgeschreven welk type stal of voer ze moeten gebruiken. Aan fabrieken wordt
opgelegd welk type installaties ze moeten hanteren. De ondernemer weet dus
precies wat hij geacht wordt te doen. Echter, dit kent wel nadelen. Zo geeft het
weinig ondernemersvrijheid, en is het mede daardoor minder kostenefficiënt. De
voorgeschreven maatregelen hoeven daarbij niet voor elk bedrijf de meest
efficiënte manier te zijn om emissies te reduceren en alternatieve mogelijkheden

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

24

voor stikstofreductie worden niet gestimuleerd. Bovendien bestaat het risico op
waterbedeffecten: wanneer één deel van het productieproces wordt gereguleerd,
kunnen elders compenserende effecten optreden. Als bijvoorbeeld wordt
gestuurd op een lager aantal dieren, is het denkbaar dat boeren substitueren
naar hoger productieve dieren, zoals koeien die meer melk geven waardoor ook
meer stikstof in mest kan ontstaan, om een deel van het opbrengstverlies te
compenseren. De netto-emissiereductie is dan kleiner dan de afname van het
aantal dieren zou doen vermoeden. Om dit tegen te gaan, moeten meerdere
delen van het productieproces worden gereguleerd, waarmee middelsturing
complex kan worden. Ook bij het inzetten van middelsturing zijn data nodig die
correct, betrouwbaar, toegankelijk voor toezicht en uitwisselbaar voor
monitoring zijn.
Tegelijk is de haalbaarheid van doelsturing met onzekerheden omgeven,
omdat doelsturing meer doenvermogen vraagt van boer en
voorbereidend werk van de overheid ten opzichte van middelsturing.

3.3

Regionale differentiatie

Stikstof blijft niet hangen in de lucht, maar slaat op enige afstand van de
bron neer; dat maakt het relevant wáár stikstof wordt uitgestoten. Dat is
dus anders dan bijvoorbeeld bij de emissie van broeikasgassen, waarvan het
effect zich op mondiale schaal doet gelden. Waar stikstof neerslaat, hangt onder
meer af van de afstand tussen uitstootbron en de ontvangstlocatie, het type
stikstofverbinding en de uitstoothoogte. Hoe dichter bron- en ontvangstlocatie
bij elkaar liggen, hoe hoger de depositie. En dus hoe schadelijker de emissie. Dit
effect is behoorlijk sterk: een koe op 500 meter afstand van een N2000-gebied
veroorzaakt circa 50 maal zo veel depositie als een koe op 5 kilometer afstand. 16
Daarnaast slaat ammoniak (NH3), vooral uitgestoten door de landbouw,
gemiddeld dichter bij de bron neer dan stikstofoxiden (NOx). Stikstofoxiden
worden vooral uitgestoten door de sectoren mobiliteit, industrie en ook
landbouw. Stikstofoxiden slaan verder van de bron neer (figuur 2, rechts). Voor
bijvoorbeeld industrie, zeescheepvaart en luchtvaart geldt dat de uitstoot van
stikstof op relatief grote hoogte plaatsvindt, terwijl bij bijvoorbeeld wegverkeer
en landbouw de uitstoot doorgaans relatief dichtbij de grond plaatsvindt. Een
hogere uitstoothoogte betekent ook een verdere verspreiding.”

_______

16

RIVM (2021), Verkenning afstandsgrens project-specifieke depositieberekeningen

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

25

Figuur 2: stikstofdepositie naar afstand 17

Met name voor ammoniak zijn beleidsmaatregelen die rekening houden
met de uitstootlocatie daarom effectiever en efficiënter. Een
emissiereductie van 10% willekeurig verspreid over het land leidt tot veel minder
depositiereductie op overbelaste stikstofgevoelige natuur dan 10%
emissiereductie op de juiste locatie. Omgekeerd: om 10% depositiereductie op
overbelaste stikstofgevoelige natuur te realiseren, is een veel grotere inspanning
nodig in termen van emissiereductie wanneer deze emissiereductie verspreid
plaatsvindt in plaats van gericht, zeker nabij N2000- gebieden met een hoge
mate van overbelasting. Ongerichte maatregelen raken ook meer bedrijven en
zijn kostbaarder. Dit speelt sterker bij ammoniak dan bij NOx.

3.4

Invoeringstermijn

De termijn waarop opties ingevoerd kunnen worden verschilt. Wanneer
aangesloten wordt bij bestaande vormen van normeren en beprijzen, is de
termijn vaak korter. Ook relatief eenvoudige vormen van normeren en beprijzen,
zoals middelsturing, kennen vaak een kortere invoertermijn. Nieuwe en
complexe vormen van normeren en beprijzen kennen sowieso een langere
invoeringstermijn. Zeker wanneer de randvoorwaarden om opties in te voeren
nog niet op orde zijn.
In dit rapport wordt een indicatie gegeven op welke termijn opties op
zijn vroegst ingevoerd kunnen worden. Hierbij wordt ook de weg
hiernaartoe in kaart gebracht: wanneer moet aan welke randvoorwaarden
voldaan worden. Het kabinet kan ervoor kiezen om op de korte termijn in te
zetten op maatregelen die snel ingevoerd kunnen worden, maar wellicht
suboptimaal zijn, om ondertussen te werken aan het instrumentarium voor de
lange termijn. De doorlooptijd is afhankelijk van de beschikbaarheid van
wetenschappelijk onderzoek, politieke besluitvorming, juridische uitwerking en

_______

17

Bron: RIVM. Om de verspreiding van stikstofoxiden en ammoniak met elkaar te kunnen vergelijken laten we in deze
berekening een gelijke hoeveelheid stikstof vrijkomen, ca. 260 kilogram stikstof per jaar. Dit komt overeen met ca.
300 kilogram ammoniak en 850 kilogram stikstofoxiden. De uitstoot vindt plaats op een hoogte van 5 meter. Verder
gaan we er in deze berekening vanuit dat de gehele omgeving van de bron uit grasland bestaat met een
ruwheidslengte van 13 centimeter (d.i. de gemiddelde ruwheidslengte in Nederland). Voor de berekeningen hebben we
de weergegevens van 2017 gebruikt. Bovenstaande keuzes maken dat de berekening als een indicatie moet worden
gezien. De werkelijke omstandigheden en modeluitkomst zijn van plek tot plek anders.
De windrichting speelt een belangrijke rol bij de verspreiding van de uitstoot. Omdat de wind gedurende het jaar vaker
vanuit het westen waait, komen er meer ammoniak en stikstofoxiden ten oosten van de bron op de grond terecht. In
de figuren laten we daarom een gemiddelde zien (doorgetrokken lijn), maar ook de bandbreedte van de depositie op
een lijn ten oosten en een lijn ten westen van de bron (verticale strepen).

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

26

de ontwikkeltermijn van meet- en berekeninstrumenten en de datainfrastructuur. Met name het ontbreken van de beschikbaarheid van data en
betrouwbare en uitvoerbare meetsystemen, en de stapeling ten opzichte van de
huidige complexe regelgeving maken invoering van doelsturingsmaatregelen op
korte termijn niet mogelijk.
Een langere invoeringstermijn biedt ruimte om te anticiperen, maar het
duurt langer voor resultaat wordt behaald. Door het bieden van
overgangstermijnen kunnen de directe (publieke en private) lasten beperkt
worden. Dit komt doordat de ondernemer of burger hiermee de ruimte wordt
geboden om te anticiperen en aan te sluiten bij natuurlijke
vervangingsmomenten. Naarmate een ruimere overgangstermijn wordt geboden,
duurt het wel langer voordat resultaat wordt behaald. De omvang en urgentie
van de opgave vereist mogelijk dat overgangstermijnen beperkt worden. In ieder
geval geldt dat het wenselijk is om zo snel mogelijk duidelijkheid te geven over
maatregelen. Dit draagt immers bij aan een zo lang mogelijke overgangstermijn
en geeft maximaal tijd aan ondernemers om te anticiperen en zo nodig ook
fundamentele ondernemingsbeslissingen te nemen.

3.5

Zekerheid over doelbereik

Uit de Vogel- en Habitatrichtlijn volgt dat een activiteit slechts is
toegestaan mits deze met zekerheid geen significante verslechtering
veroorzaakt in Natura 2000-gebieden. De Habitatrichtlijn is in Nederland
geïmplementeerd via de Wet natuurbescherming (Wnb). Voor activiteiten die een
vergunning moeten hebben 18, geldt dat deze alleen wordt verleend als op basis
van een ‘passende beoordeling’ van de effecten, met zekerheid (zonder redelijke
wetenschappelijke twijfel) aantasting van de relevante natuurwaarden kan
worden uitgesloten. Dat streng wordt getoetst op zekerheid, blijkt bijvoorbeeld
uit een recente uitspraak van de Raad van State met betrekking tot
stalsystemen. 19
In het verleden zijn vergunningen verleend aan activiteiten waarbij
stikstof werd uitgestoten, voordat de mitigerende maatregelen
daadwerkelijk waren uitgevoerd. De rechter oordeelde dat dit in strijd
met de Habitatrichtlijn is. Zo werd op basis van het Programma Aanpak
Stikstof (PAS) vooruitlopend op toekomstige positieve gevolgen van maatregelen
voor beschermde natuurgebieden, alvast toestemming gegeven voor activiteiten
die mogelijk schadelijk zijn voor die gebieden. De Raad van State heeft echter
een streep gehaald door deze aanpak, aangezien de positieve gevolgen vooraf
niet zeker zijn. 20 Ook de bouwvrijstelling, die inhoudt dat voor de tijdelijke
stikstofuitstoot die tijdens de bouw ontstaat geen natuurvergunning nodig zou

_______

De Wnb in samenhang met de geldende Europese jurisprudentie schrijft voor dat een activiteit een vergunning moet
hebben, als op voorhand op basis van objectieve gegevens niet kan worden uitsloten dat de activiteit alleen of
tezamen met andere projecten of plannen in het licht van de instandhoudingsdoelen significante effecten kan hebben
op een Natura 2000-gebied.
19
Raad van State (2022), Onzeker of emissiearme stallen doen wat ze beloven.
20
Raad van State (2019), PAS mag niet als toestemmingsbasis voor activiteiten worden gebruikt
18

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

27

zijn, heeft geen stand gehouden. De reden is dat niet is uit te sluiten dat natuur
in Natura 2000-gebieden hierdoor significante schade oploopt. 21
Om ruimte te bieden aan nieuwe activiteiten in Nederland, is het
derhalve belangrijk dat mitigerende beleidsmaatregelen met voldoende
zekerheid bijdragen aan een depositiedaling en daadwerkelijk worden
uitgevoerd. Verslechtering van de staat van instandhouding van natuur die
reeds in een ongunstige staat verkeert, is niet toegestaan en daar wordt streng
op getoetst.

3.6

Uitvoerbaarheid

Uitvoerbaarheid van maatregelen is een voorwaarde voor effectief
beleid. Voor verschillende grote uitdagingen wordt momenteel aanvullend beleid
uitgewerkt, bijvoorbeeld voor klimaat, waterkwaliteit en biodiversiteit. Alle extra
maatregelen die daarvoor nodig zijn, beïnvloeden de bedrijfsvoering van
ondernemingen, hebben gevolgen voor burgers en samenleving en moeten
worden gehandhaafd en gecontroleerd door de overheid. Dit alles komt bovenop
bestaande normen, wetten en regels die er al zijn. Het is daarom zaak goed te
wegen of eventuele nieuwe maatregelen voldoende werkbaar en uitvoerbaar
zijn.
Aan een (eerste) toets op uitvoerbaarheid wordt in het kader van dit
rapport op twee manieren invulling gegeven. Voor elke individuele
maatregel worden de uitvoeringscondities in beeld gebracht: is een maatregel
uitvoerbaar en wat is daarvoor nodig? Daarnaast is er een ‘uitvoerings- en
toezichttafel’ ingericht, met vertegenwoordigers van verschillende betrokken
uitvoeringsinstanties. Zij hebben meegekeken op de uitvoerbaarheid van
maatregelen op hoofdlijnen en naar de samenhang tussen maatregelen. Voor
alle maatregelen geldt overigens dat een verdere uitwerking nodig is voordat
definitief vastgesteld kan worden of ze uitvoerbaar en handhaafbaar zijn en op
welke termijn.
Uitvoerbaarheid van overheidsregulering heeft daarbij twee kanten:
uitvoerbaarheid voor de onderneming en uitvoerbaarheid voor de
overheid. Een maatregel die niet uitvoerbaar is voor een onderneming of burger
is in veel gevallen ook niet uitvoerbaar voor een overheidsorganisatie. De
verplichting voor de onderneming moet duidelijk omschreven zijn en opgevolgd
kunnen worden. De maatregel moet uitlegbaar zijn; op zichzelf en in de context
van alle wettelijke verplichtingen die een onderneming heeft. Hij moet met zo
min mogelijke administratieve lasten gepaard gaan en niet meer dan nodig
ingrijpen in de bedrijfsvoering en moet – uiteindelijk - in te passen zijn in een
financieel gezonde bedrijfsvoering (terwijl dat niet betekent dat de maatregel in
de invoeringsfase geen grote impact kan hebben).

_______

21

Rijksoverheid (2 november 2022), Raad van State: bouwvrijstelling mag niet gebruikt worden

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

28

Uitvoerbaarheid voor de overheid behelst een aantal zaken.
Uitvoerbaarheid betekent dat er een duidelijke omschrijving van de opgedragen
taak is, dat er een uitvoeringsorganisatie kan worden aangewezen die voldoende
toegerust is voor een doeltreffende uitvoering, dat er capaciteit is qua
menskracht en systemen, en dat daar financiering voor is. Ook vraagt het dat
burgers en ondernemingen voldoende doenvermogen hebben om aan de
verplichtingen te voldoen, dat er waarborgen zijn om om te gaan met verschillen
in doenvermogen en dat er oog is voor de stapeling van lasten.
Handhaafbaarheid is onderdeel van uitvoerbaarheid en betekent dat controle en
eventuele sancties toegepast moeten kunnen worden, dat er gekeken is naar de
fraudegevoeligheid en uitlegbaarheid van de maatregel, dat er afspraken
gemaakt kunnen worden over een sluitende uitvoerings- en handhavingsstrategie (inclusief de belasting van de rechtelijke macht). Tot slot, maar zeker
niet het minst belangrijke onderdeel van de uitvoering is het kunnen monitoren
van de impact.
Bij de beoordeling van de uitvoerbaarheid van maatregelen dient wel te
worden meegewogen dat de complexiteit ook in de huidige situatie al
fors is. Voor een boerenbedrijf bestaan bijvoorbeeld al middelvoorschriften met
betrekking tot mestopslag, staltype, mestaanwending en gebruiksnormen mest
(zie ook hoofdstuk 3). 22 Dit is niet alleen ingewikkeld voor een goede
bedrijfsvoering, maar ook kostenverhogend. Bij vergunningverlening wordt tot
op twee decimalen achter de komma gekeken naar mogelijk schadelijke
deposities. Ook in de industrie en mobiliteit bestaan meerdere normeringen en
beprijzingsinstrumenten, zoals wetgeving rondom beste beschikbare technieken
(BBT). Voor industriële bedrijven is vergunningverlening, toezicht en handhaving
nu ook al complex. In een land met een grote ruimtedruk en diverse
maatschappelijke opgaven is enige mate van complexiteit onvermijdelijk. 23
Waar mogelijk moet ernaar worden gestreefd, waar nieuwe maatregelen
zich aandienen, oude of bestaande maatregelen te laten vervallen. Dat is
geen doel op zich, iedere regel, norm of ander instrument moet worden
beoordeeld op zijn eigen merites. Maar waar het haalbaar is, is vervangen of
vereenvoudigen van bestaande regels een welkome bijvangst. Dit is dan ook een
aandachtspunt geweest in de beoordeling van de maatregelen.
Omdat er investeringen of aanpassingen gevraagd worden van de
ondernemers is het zinvol om de komende jaren in te zetten op
ondersteunende instrumenten. Het is belangrijk dat er in de aanloop naar
normeren en beprijzen een stuur is voor de ondernemer. Een voorbeeld hiervan
is compliance assistance. Ook kan stimulerend beleid gewenst zijn voor het
ontwikkelen van meetsystemen en stalsystemen, voor het berekenen van
bedrijfsemissies of voor een passende werking van meetsystemen, voor de
ontwikkeling en de kennisdeling van managementmaatregelen die een
ondernemer kan inzetten om te ondernemen binnen de gewenste
verduurzamingsruimte en die leren hoe er met meetresultaten gestuurd kan
_______

22
23

In de bijlage van het rapport Ter Haar wordt hierop uitgebreider ingegaan.
Zie bijvoorbeeld het rapport van Aartsen: Aartsen, J.J. van et al., (2021) Om de leefomgeving

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

29

worden, voor het bevorderen van samenwerking tussen een onderwijsinstelling
en ondernemers en bij het helpen rondkrijgen van de benodigde investeringen.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

30

4

Landbouw

De geadviseerde richting voor landbouw is die naar een vorm van doelsturing,
die ruimte laat voor verschillen tussen ondernemers. Een goed ingerichte vorm
van doelsturing biedt de boer de maximale handelingsvrijheid – gegeven de te
realiseren emissiereductie - en kan middelvoorschriften vervangen, garandeert
verbetering van de staat van de natuur en geeft de overheid grip op emissies en
depositie op nationaal niveau. De invoering van doelsturing is bewerkelijk en
kost de nodige tijd. Wanneer wordt gekozen voor doelsturing, is het daarom van
belang daar zo snel mogelijk duidelijkheid over te geven zodat noodzakelijke
stappen in gang kunnen worden gezet. Middelvoorschriften blijven belangrijk tot
een stelsel van doelsturing operationeel is of voor onderdelen waar doelsturing
niet kan worden toegepast. Om doelsturing zo vrij mogelijk te laten opereren is
het wenselijk dat aan de voorkant al een substantiële stikstofreductie is
gerealiseerd.

4.1 Maatregelen
Tabel 2: Maatregelen voor de landbouwsector
Max.
Zekerheid
emissiereductie*
effect

Maatregel

L1
L2
L3

Ruimtelijk
gedifferentieerd NH3rechtenstelsel
Gebiedsgericht
emissierechtenstelsel
Ruimtelijk
gedifferentieerde
heffing op NH3-emissie

L4

Krimp productierechten

L6

Verlagen GVE-norm

L8
L9
L10
L11
L12
L13

Normstelling
eiwitgehalte voer
Stimulering van
weidegang
Aanvullende maatregel
mestaanwending
Heffing op kunstmest
Normering van
kunstmest
Norm emissiearme
stallen

Complexiteit**

Ondernemersvrijheid

Doelmatigheid Vereenvoudiging bestaand beleid

Vervangt middelvoorschriften
ammoniak, natuurvergunning
vereenvoudigd
Vervangt middelvoorschriften
ammoniak

Doelbereik

++

-

++

++

Doelbereik

+

-

+

+

Doelbereik

+

+/-

++

++

Doelbereik

+

+

-

+/-

8 – 14 Kton NH3

+

+

-

+/-

6,5 Kton NH3

+/-

+

-

+/-

Aanscherpen bestaande afspraak

1,8 Kton NH3

+/-

+

-

+/-

Aanscherpen bestaande systematiek

1,8 Kton NH3

+/-

+

-

+/-

onbekend

+/-

+

3,5 Kton NH3

+/-

+

-

+/-

18,2 Kton NH3

+

+

-

+/-

+/-

Vervangt middelvoorschriften
ammoniak
Bij voldoende krimp kan deel
middelvoorschriften stikstof/fosfaat
vervallen
Nieuwe norm/Aanscherpen
bestaande norm

Nieuwe norm/Aanscherpen
bestaande norm
Nieuwe maatregel
Nieuwe norm/Aanscherpen
bestaande norm
Aanscherpen bestaande norm

*In kton ammoniak per jaar, berekend effect in 2030. Effecten mogen niet worden
opgeteld als meerdere opties worden gekozen.
** Voor ondernemer en/of overheid

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

31

Tabel 2 toont de in dit hoofdstuk nader uitgewerkte normerings- en
beprijzingsopties. Deze maatregelen worden op hoofdlijnen toegelicht in
paragrafen 4.2 en 4.3. Een gedetailleerde beschrijving per maatregel is te vinden
in bijlage 4. Maatregelen L0 tot en met L3 hebben betrekking op doelsturing.
Doelsturing heeft een aantal aantrekkelijke kenmerken, maar invoering vergt
hoe dan ook de nodige tijd. Bovendien zijn mogelijk niet alle emissies onder een
stelsel van doelsturing te brengen. Daarom is het nuttig om ook opties voor
middelsturing in beeld te brengen. Maatregelen L4 tot en met L13 betreffen
vormen van middelsturing.

4.2 Drie opties voor doelsturing
Doelsturing via heffingen of verhandelbare rechten is een efficiënte
manier om milieu- of natuurschade tegen te gaan (zie sectie 2.1.2). Door
de handelingsvrijheid kunnen boeren kiezen tussen verschillende opties om
emissies te reduceren en kunnen ze grote investeringsbeslissingen beter timen.
Uit de kenmerken van de stikstofproblematiek volgt een aantal
kenmerken waaraan beleidsinstrumenten idealiter voldoen. Ten eerste,
stikstofverbindingen en in het bijzonder ammoniak deponeren deels nabij de
bron (zie sectie 2.1.3). Idealiter houdt een beleidsmaatregel daarom rekening
met de locatie van de emissiebron en draagt deze eraan bij dat bij bronnen nabij
stikstofgevoelige N2000-gebieden meer emissiereductie plaatsvindt dan op
grotere afstand. Ten tweede, zekerheid is vereist dat de staat van natuur in
overbelaste natuurgebieden niet verslechtert (zie sectie 2.1.4). Een goede (set)
maatregel(en) garandeert dan ook dat depositie op elk overbelast N2000-gebied
daalt of ten minste niet toeneemt.
Vanaf sectie 4.2.2 worden drie vormen van doelsturing uitgewerkt die
aan deze criteria voldoen. Het gaat achtereenvolgens om een ruimtelijk
gedifferentieerd verhandelbare emissierechtenstelsel (sectie 4.2.2), een
grofmaziger variant daarop (sectie 4.2.3), en een ruimtelijk gedifferentieerde
NH3-heffing (sectie 4.2.4). Maar eerst gaat dit rapport in op een essentiële
randvoorwaarde voor elke vorm van doelsturing: het kunnen inschatten van
emissies op bedrijfsniveau (sectie 4.2.1).

4.2.1

Breng ammoniakemissies in kaart! (L0)

Een essentiële randvoorwaarde voor doelsturing is het kunnen bepalen
van emissies op bedrijfsniveau. Het zijn immers de emissies op
bedrijfsniveau die schade veroorzaken (wanneer ze tot depositie leiden) en het
zijn dus ook emissies waarop Rijk en bedrijf willen en kunnen sturen. Op dit
moment worden emissies en deposities van agrarische ondernemers,
bijvoorbeeld bij het aanvragen van een natuurvergunning, forfaitair vastgesteld.
Dat betekent dat op basis van modellen wordt berekend wat de verwachte
emissie of depositie is.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

32

Het meten van emissies is het ideaalbeeld en biedt de boer de meeste
vrijheid, maar kent praktische uitdagingen en is kostbaar. Wanneer de
daadwerkelijke emissies op bedrijfsniveau worden gemeten, biedt dat – vanuit
de stikstofproblematiek – de relevante informatie. Ook voor emissiereducerende
maatregelen die op zichzelf niet controleerbaar of handhaafbaar zijn, wordt de
ondernemer dan beloond. Op dit moment is het meten van emissies nog in
ontwikkeling. Daar ligt op (middel)lange termijn wel meer potentieel. Van belang
is dat deze metingen voldoende controleerbaar, voor iedereen aanvaardbaar en
voldoende nauwkeurig zijn. Daar is nog het nodige te doen (zie kader).

Meten en berekenen van emissies
Ammoniakemissies kunnen worden bepaald op twee manieren: via
metingen of via berekeningen. Bij meten wordt via sensoren in de stal of langs
het veld gemeten wat de ammoniakemissies zijn. Bij berekenen wordt aan de hand
van een aantal factoren bepaald wat de emissies zijn. Metingen zijn in potentie
nauwkeuriger, maar de techniek is op dit moment nog niet zo ver dat het meten
van alle bedrijfsemissies (goed) kan. Daarnaast is meten duurder dan berekenen
omdat daar apparatuur voor nodig is.
Momenteel is het alleen mogelijk om stalemissies in dichte stallen goed te
meten. Hierbij moet onderscheid gemaakt worden tussen mechanisch
geventileerde stallen (pluimvee/varkens) en natuurlijk geventileerde stallen (alle
melkveestallen). Binnen het klimaatonderzoek is al een paar jaar ervaring
opgedaan met sensorsystemen.1 Het beeld is dat er sensoren beschikbaar zijn
waarmee ammoniak, methaan en CO2-concentraties redelijk tot goed nauwkeurig
zijn te meten. Belangrijke voorwaarde echter is dat de meetkwaliteit van sensoren
goed onderhouden, gekalibreerd en bewaakt wordt Stallen met hogere
concentraties (pluimvee/varkens) en stallen met mechanische ventilatie zijn
nauwkeuriger te meten dan stallen met lagere concentraties (melkvee) en
natuurlijk geventileerde stallen.2 Voor veel melkveestallen bemoeilijkt ook de stal
lay-out het goed kunnen meten. De reële mogelijkheid van meten in stallen met
lagere concentraties en rekening houdend met beweiden wordt momenteel verder
onderzocht door WUR in het Netwerk Praktijkbedrijven project.
Emissies buiten stallen, zoals uit externe mestopslag en
aanwendingsemissies, zijn niet met sensoren te meten. Het zijn
oppervlaktebronnen die inzet van een complexe meettechniek vragen. Hiervoor
geschikte sensorsystemen zullen nog ontwikkeld moeten worden voor borging van
emissies op bedrijfs- en perceelniveau. De komende jaren is hier voor
praktijktoepassing nog niet veel van te verwachten. Op gebiedsniveau wordt
sensoring ingezet, daarmee is echter geen uitspraak op individueel bedrijfsniveau
te doen. Dit type emissies worden nu meestal vastgesteld met andere
meetmethoden. Zoals bij uitrijden de UHF-methode. Deze methoden worden
momenteel ook verder bekeken in het programma “Bemest op zijn best”.
Daarnaast zijn er nog optische methoden beschikbaar, Lidar, waarmee in het
verleden zeer succesvol emissie bij uitrijden zijn gemeten. Momenteel wordt
onderzocht of deze methode verder operationeel gemaakt kan worden.
Omdat meten maar slechts voor een deel mogelijk is, zal voor het bepalen
van de ammoniakemissie voorlopig moeten worden ingezet op
berekeningen via forfaits. Hierbij worden dan met behulp van een aantal
factoren op het boerenbedrijf de ammoniakemissies bepaald. Voor het berekenen
van emissies op basis van forfaits zijn er rekenmethoden nodig die breed zijn
afgestemd, geaccepteerd en geborgd en controleerbaar zijn. Om bedrijfsemissies in
beeld te krijgen voor grondgebonden bedrijven zijn forfaits nodig voor staltype (per
diersoort), dieraantallen, opslagen, mestaanwending (techniek), voer, en
weidegang. Voor bedrijven zonder grond volstaan forfaits voor staltype (per
diersoort), dieraantallen en opslagen. Het vergt een aantal stappen om naar een
forfaitaire benadering te komen (zie fiche L0).

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

33

Op dit moment worden aan de hand van Rav-codes emissies uit stallen berekend door de
Rav-code van het staltype (per diersoort) te vermenigvuldigen met het aantal dieren,
rekening houdend met al dan niet beweiding.3 Voor mestopslagen zijn geen Rav-codes
beschikbaar. Deze emissies worden momenteel berekend aan de hand van een door de
leverancier aangeleverde emissiefactor, die wordt vermenigvuldigd met het emitterend
oppervlak van de opslag en het percentage vervluchtiging ondanks afdekking (15%).4
Mestaanwending wordt momenteel berekend aan de hand van emissiefactoren,
mestsoort, en de hoeveelheid ammoniakale stikstof (TAN) in de mest.
In Ros et al. worden ook voor het vaststellen van een aantal moeilijker te monitoren
managementmaatregelen zoals voermanagement, mestaanwending en beweiding
forfaitaire benaderingen gesuggereerd.5 Zo zou bijvoorbeeld voor vaststelling van het
eiwitgehalte in voer gedacht kunnen worden aan het instellen van een voerjaarbalans,
waarbij via een combinatie van ruwvoermonsters, gemeten ureumgehaltes in de melk en
veevoerafrekeningen wordt bepaald hoeveel eiwit het jaarrond wordt gevoerd en/of is
gereduceerd. Voor mestaanwending zou certificering van loonwerkers met betrekking tot
het 1:1 verdund uitrijden van mest met een emissiearme aanwendingstechniek kunnen
worden ingezet. Bij beweiden zouden er systemen kunnen worden bedacht waarbij de
locatie van koeien met geotagging kan worden gevolgd: zo wordt controleerbaar of en
hoe lang ze buiten hebben gelopen. Al deze suggesties vergen betrouwbare en
toegankelijke data. Een tool zoals de Kringloopwijzer, waarin via een rekenmodule ook
informatie wordt gegeven over emissies, is op dit moment niet geschikt als
beleidsinstrument. De betrouwbaarheid van deze gegevens is namelijk sterk afhankelijk
van de ingevoerde gegevens, die lastig te controleren zijn. Een eenvoudiger systeem
waar emissies worden berekend op bedrijfsniveau aan de hand van bovengenoemde
forfaits is gemakkelijker te handhaven.6 Hoe meer forfaits in dit traject kunnen meelopen,
des te meer vrijheidsgraden er voor een ondernemer zijn om te sturen.

1 Schep, C. A., et al. (2022): Monitoring van methaan-, ammoniak-en lachgasemissies uit melkveestallen: Praktijkmetingen in de periode oktober 2018-oktober
2020 (No. 1388). Wageningen Livestock Research.
2 In een dichte stal met duidelijke inlaat en uitlaat (zogezegd) is meten van emissies relatief makkelijk. Meten vanuit een open stal (natuurlijk geventileerde stal
– melkvee) vergt een compleet andere meetopzet.
3 CLM (maart 2021): Bijlage 2 bij rapport Normeren en beprijzen van stikstofemissies. P. 14.
4 Bij12 (2018): Notitie Mestsilo’s.
5 Ros, De Vries, Jongeneel, Van Ittersum (april 2023): Gebieds- en bedrijfsgerichte handelingsperspectieven voor een duurzame landbouw in Nederland.
6 CLM (maart 2021): Bijlage 2 bij rapport Normeren en beprijzen van stikstofemissies. P. 7.

Het berekenen of inschatten van emissies op basis van een forfaitaire
benadering is een nuttige tussenstap richting het eindbeeld van meer
meten. Wanneer of zolang meten van emissies niet kan, kan het vaststellen van
emissies via forfaits de ondernemers toch enige vrijheid bieden. Hoe
gedetailleerder de forfaits worden vastgesteld, hoe meer vrijheid de ondernemer
heeft. Hij kan dan immers op meer factoren sturen. Een vereiste is wel dat de
forfaits aangrijpen bij goed controleerbare grootheden. In bijvoorbeeld de
veehouderij leent de omvang van de veestapel of het staltype van een boer zich
wel voor een forfaitaire inschatting (waarbij aan een schonere stal lagere
emissies per dier worden toegekend), maar managementmaatregelen zoals het
stalmanagement niet (omdat dit niet observeerbaar is en daarmee niet te
handhaven).
Een forfaitaire benadering is binnen handbereik; het vergt echter in de
uitvoering nog een aantal stappen. Deze zijn uitgewerkt in fiche L0. Ten
eerste zal een aantal aanvullende gegevens die relevant zijn voor bepaalde
forfaits moeten worden geregistreerd. Dit zijn er maar een paar, zoals de grootte
van emitterend oppervlak (voor een forfait voor mestopslag), de totale
hoeveelheid ammoniakale stikstof (TAN, voor een forfait voor mestaanwending),
en het ruweiwitgehalte in het voer (voor een forfait voor voer). Daarbij moet

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

34

worden geborgd dat toezichthoudende uitvoeringsinstanties en medeoverheden
toegang tot die gegevens hebben. Op termijn kan een centraal of decentraal
register uitgebouwd worden naar basisregistraties voor bijvoorbeeld staltype en
dier, waardoor precies bekend is in welk staltype welke diersoort staat en tot
welke ondernemer ze behoren. Ten tweede zullen de gegevens moeten worden
gecontroleerd en gehandhaafd; dit gebeurt al voor het merendeel van de
geregistreerde gegevens, behalve voor stallen en (onderdelen van) voer. Ten
derde zullen de ammoniakberekeningen voor de relevante factoren (de forfaits)
wetenschappelijk beter onderbouwd moeten worden zodat zij juridisch
standhouden. 24
In de keuze tussen meten of berekenen (forfaits) gaat, gezien de
urgentie van de problematiek, het goede boven het betere. Meten is een
ideaalbeeld en het is zaak om in te zetten op een goede meetsystematiek en
daar ook voldoende mensen en middelen voor beschikbaar te stellen. Wachten
tot alles perfect gemeten kan worden hoeft echter geen vertragende factor zijn
in het nader uitwerken en implementeren van normerings- en
beprijzingsmaatregelen. De uitkomst van wat meten uiteindelijk allemaal vermag
is immers onzeker. Doelsturing kan ook op basis van forfaits zeer waardevol zijn,
mits de forfaits voldoende handelingsperspectief bieden.
Voor meten kan worden gewerkt met een ingroeimodel of een opt-in. Bij
een ingroeimodel is de gedachte dat een verhandelbare rechtenstelsel of een
heffing initieel uitgaat van forfaitaire emissie-inschattingen, die langzaam
worden uitgefaseerd naarmate handhaafbare meetsystemen en bijbehorende
geschikte data-infrastructuur beschikbaar komen. Op deze wijze kan doelsturing
van start gaan en gaandeweg meer flexibiliteit bieden. Het is voorstelbaar dat de
last van de extra investering niet opweegt tegen de bewerkstelligde extra
zekerheid omtrent de emissiereductie. De mogelijkheid tot een opt-in biedt een
manier om bepaalde ondernemers vrij te stellen van investeringen in dure
meetapparatuur. De baat van exacte meting zal mogelijk relatief laag zijn bij
boeren die al heel lage emissies kennen of waarbij de handelingsperspectieven
voor verdere reductie beperkt zijn (bijvoorbeeld bij heel extensieve bedrijven of
heel kleine bedrijven). Hen kan de mogelijkheid geboden worden om op basis
van forfaits aan te tonen dat zij aan doelen voldoen. Ammoniakemissies op
bedrijfsniveau worden dan in beginsel forfaitair vastgesteld, maar een bedrijf kan
er op vrijwillige basis voor kiezen zijn emissies via metingen te bepalen. Forfaits
zullen wel enigszins prudent moeten worden vastgesteld om voldoende zeker te
zijn dat emissiereducties niet worden overschat (zie ook L0).

_______

24

De recente discussie over de Rav-codes voor stallen liet zien dat de onderbouwing soms te wensen over liet. Sommige
Rav-codes/reductiepercentages hebben geen stand gehouden bij de rechter. Dit komt omdat de reductiepercentages
vaak maar gebaseerd zijn op een klein aantal meetseries van een stalsysteem (soms maar vier), waardoor rekening
moet worden gehouden met een groot onzekerheidsniveau (orde van grootte +/- 30 procent).

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

35

De aankondiging van een heffing, rechtenstelsel of andere vorm van
doelsturing kan fungeren als katalysator voor het in gang zetten van de
ontwikkeling van meetapparatuur en rekenmethoden voor
ammoniakemissies. Op dit moment geldt dat zolang er geen doelsturing is, en
dus geen strikte noodzaak voor het bepalen van ammoniakemissies, er weinig
prikkels zijn om daarin te investeren. Indien gekozen wordt voor doelsturing, is
het goed voorstelbaar dat dit een boost geeft aan de ontwikkeling van
meetapparatuur en rekenmethoden.
Welke techniek ook gekozen wordt (rekenen of meten), het levert een
veelvoud aan data op. Dat biedt een groot voordeel, want deze kunnen door
de overheid en ondernemer gebruikt worden als stuur: voor de ondernemer om
te sturen op doelen van de onderneming en de wettelijke eisen en voor de
overheid om te monitoren of er doelbereik is.
Het is essentieel dat de data geharmoniseerd zijn. Op dit moment hebben
data over dieren, staltypes, mestopslagen, mestgebruik en voer niet altijd
dezelfde definities, kwalificaties, toegankelijkheid en uitwisselbaarheid. Het
uitwisselen van bijvoorbeeld ondernemersgegevens tussen verschillende
overheidsinstanties die dezelfde milieudoelen nastreven, is daardoor belemmerd.
Minstens zo belangrijk is dat er een gedegen wettelijke grondslag is
voor het uitwisselen en delen van deze data tussen bedrijven en
overheden en overheden onderling. Zeker wanneer er gekozen wordt voor
regionale differentiatie en aangesloten wordt bij N2000-gebieden, is het
noodzakelijk dat data toegankelijk zijn en uitwisselbaar tussen de rijksoverheid,
provinciale overheden en bevoegde uitvoeringsorganisaties. Die uitwisseling
moet specifiek wettelijk geregeld zijn en voor de ondernemer moet transparant
zijn wie er toegang heeft tot welke data. De enorme hoeveelheid data waarover
een boer beschikt heeft ook economische waarde. Het is belangrijk dat een boer,
overigens net als elke andere ondernemer, daar grip op heeft.25
De (afrekenbare) stoffenbalans – opmaat naar doelsturing
De Stoffenbalans berekent het overschot aan stoffen op het boerenbedrijf; het
beperkt zich dus niet alleen tot ammoniak. Het instrument geeft boeren de
mogelijkheid te sturen op alle relevante emissies (ammoniak, fijnstof, methaan
etc.); De input en de output worden geregistreerd, het verschil is het overschot.
Dit leidt nog niet tot het inzicht waar de overschotten het boerenerf hebben
verlaten (water/lucht/bodem) en in welke vorm (CH4, NH3). Daarvoor is
aanvullende informatie nodig over de impact van zijn bedrijfsvoering
(stalmaatregelen, voer, beweiding enzovoort) op de ‘verliezen’ op zijn bedrijf.
Dan heeft hij een instrument om ‘te sturen’ op het terugdringen van verliezen.
Een recente studie van de WUR* over een mogelijke invoering van een
stoffenbalans voor de melkveehouderij geeft aan dat bij verbeterde datakwaliteit
het instrument behulpzaam kan zijn voor de boer als dashboard naar verdere
verduurzaming, gecombineerd met een stimuleringsbeleid door de overheid. Dat
betekent tevens dat het instrument (vooralsnog) onvoldoende geschikt is voor
een stevige sector-/doelsturing. Verder betekent het dat bij eventuele introductie

_______

25

Relevante uitgangspunten voor data governance in het landbouwdomein zijn opgenomen in de Digitaliseringsvisie van
LNV: Ministerie van LNV (2021): Digitaliseringsvisie: inzet van digitalisering voor een duurzame landbouw- en
voedselketen en robuuste natuur.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

36

van een stoffenbalans, delen van de huidige regelgeving nog niet versoepeld en
of afgeschaft kunnen worden.
* Vellinga, T., & de Haan, M. (2021). Onderzoek naar de mogelijkheden van een Afrekenbare Stoffen Balans voor de
melkveehouderij : een analyse van datakwaliteit en handhaving. (Rapport / Wageningen Livestock Research; No. 1349).
Wageningen Livestock Research.

4.2.2

Een ruimtelijk gedifferentieerd NH3-rechtenstelsel
(L1)

Een emissierechtenstelsel met lokale differentiatie, zoals uitgewerkt in
fiche L1, biedt maatwerk per N2000-gebied Vertrekpunt in deze maatregel
is de benodigde depositiedaling per natuurgebied. Per N2000-gebied wordt een
hoeveelheid rechten vastgesteld, die de huidige hoeveelheid depositie op dat
gebied reflecteert. Eén recht vertegenwoordigt dus een bepaalde hoeveelheid
toegestane depositie. Vervolgens wordt het aantal rechten afgebouwd in de tijd
conform een pad dat recht doet aan de staat van natuur in het betreffende
gebied en de mogelijkheden om andere bron- en herstelmaatregelen te nemen.
Maatwerk is dus mogelijk. In zwaar overbelaste gebieden en/of gebieden waar
andere maatregelen beperkt soelaas bieden, worden rechten sneller en verder
afgebouwd dan in gebieden met een beperkte overbelasting of veel ruimte voor
alternatieve maatregelen. Het afbouwpad wordt langjarig vastgesteld, zodat
boeren voldoende zekerheid en duidelijkheid hebben.
Ondernemers verkrijgen vervolgens verhandelbare rechten, waarmee de
afname van emissies gereguleerd wordt. Daarbij is een aantal
beleidsmatige keuzes te maken (zie box) Ondernemers moeten rechten
bezitten om te mogen deponeren op het betreffende N2000-gebied; een
ondernemer die meerdere N2000-gebieden in zijn omgeving heeft, heeft dus ook
meerdere typen rechten nodig. Elke ondernemer ontvangt initieel gratis rechten
(maar er kan ook voor worden gekozen ondernemers hiervoor te laten betalen).
Dat kan voor zover het stalemissies betreft op basis van de vergunde ruimte
(leidt tot minder beroepsprocedures), de huidige feitelijke emissies (voorkomt
opvullen onbenutte vergunningsruimte), of op basis van een gemiddelde emissie
per dier (beloont relatief schone boeren). Daarnaast kan worden overwogen ook
veldemissies of emissies uit andere sectoren onder het stelsel te brengen.
Rechten zullen vanwege de afbouwpaden na verloop van tijd steeds schaarser en
daarmee duurder worden. Dit gebeurt sneller in gebieden waar de staat van de
natuur slechter is en het afbouwpad van deposities dus steiler. Via een
omrekentool, zoals AERIUS, kunnen depositierechten worden vertaald in
emissie-eisen voor de ondernemer. Dat is nodig, want een ondernemer kan
alleen direct sturen op zijn emissies.
Deze maatregel biedt boeren de maximale handelingsvrijheid (gegeven
het te bereiken doel), geeft zekerheid en flexibiliteit met betrekking tot
de benodigde depositiedaling en minimaliseert de benodigde
inspanning. Door direct op de benodigde depositiedaling per natuurgebied te
sturen geeft deze maatregel de zekerheid dat de staat van de natuur voldoende
snel verbetert, terwijl tegelijk emissies niet verder hoeven worden teruggebracht
dan strikt noodzakelijk. Dat is goed voor boer én natuur. Bovendien geeft het de
overheid grip op de depositie-ontwikkeling, ook wanneer na 2030 of 2035 een

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

37

verdere daling nodig blijkt. Daarnaast laat deze vorm van doelsturing boeren de
maximale vrijheid in hun bedrijfsvoering, gegeven de benodigde depositiedaling
die plaats moet vinden. Ze kunnen zelf bepalen hoe ze emissies terugbrengen en
er is ruimte voor individuele verschillen in het afbouwtempo. Wanneer een stal
nog niet is afgeschreven, kan een boer bijvoorbeeld tijdelijk afzien van
emissiereductie door rechten van andere boeren te kopen. Voor individuele
boeren is er zelfs ruimte voor uitbreiding van economische activiteit: zolang een
boer voldoende rechten verwerft, kan hij zijn bedrijf laten groeien. De maatregel
is vanwege deze handelingsvrijheid maximaal economisch efficiënt.
De zekerheid van depositiedaling per natuurgebied en
handelingsvrijheid voor boeren kent mogelijk nog een aantal
bijkomende voordelen. Zo is er in beginsel geen noodzaak tot verplichte
beëindigingsmaatregelen, in die zin dat de afbouwpaden de benodigde
depositiedaling afdwingen en de overheid niet actief aanwijst welke boer moet
stoppen. Daarnaast is een landelijke KDW-doelstelling mogelijk overbodig mits
de lokale, op de staat van de natuur gebaseerde afbouwpaden voldoende
geborgd zijn.
Het rechtenstelsel kan in potentie bestaand beleid vervangen of
vereenvoudigen. Wanneer gestuurd wordt op het doel, hoeft minder te worden
gestuurd op het ‘hoe’. Bepaalde normen, middel- en managementmaatregelen
hoeven zodoende niet meer te worden voorgeschreven, zoals het Besluit
emissiearme huisvesting. Deze voorschriften kunnen dan worden ingetrokken,
onder voorwaarde dat Europese regelgeving dat toestaat en intrekking niet leidt
tot andere ongewenste negatieve externe effecten, bijvoorbeeld op het vlak van
klimaat, dierenwelzijn, zoönosen 26 en circulariteit. Daarnaast kan de verlening
van natuurvergunningen mogelijk vereenvoudigd worden voor
vergunningplichtige partijen die rechten kopen, ervan uitgaande dat het stelsel
afdoende borgt dat schadelijke deposities niet toenemen. De natuurvergunning
vervalt niet, maar door het beschikken over de noodzakelijke rechten wordt er
aan voldaan.
Dit alles wil niet zeggen dat de maatregel geen aandachtspunten kent.
De invoering van een verhandelbare rechtenstelsel is bewerkelijk. Zo is voor de
verstrekking van rechten een betrouwbare en rechtvaardige toedelingssystematiek van rechten op bedrijfsniveau nodig. De uitvoering daarvan gaat in
de praktijk waarschijnlijk gepaard met de nodige bezwaar- en beroepsprocedures, zoals de invoering van het fosfaatrechtenstelsel heeft laten zien.
Ook wordt nadrukkelijk gestuurd op deposities, waardoor de vertaling tussen
emissies en deposities meer gewicht krijgt. Deze vertaalslag, die nu via AERIUS
gaat, moet wel voldoende betrouwbaar zijn op bedrijfsniveau. Overigens is de
huidige vergunningverlening voor een activiteit al gebaseerd op AERIUS. Verder
bestaat het risico dat boeren wachten met emissiereductie tot het stelsel
ingevoerd is; dat zet extra druk op maatregelen die in de tussentijd worden
genomen, bijvoorbeeld volgend uit het NPLG, om emissies te reduceren. Voor de

_______

26

Zoönosen zijn infectieziekten die van dier op mens overgedragen kunnen worden, en andersom.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

38

invoering van het systeem is formele wetgeving nodig. Er is een staatssteuntoets
nodig op de gratis verstrekking van verhandelbare rechten.
De invoering van een rechtenstelsel kost vier tot zes jaar vanaf het
moment van besluitvorming en vereist betrouwbare emissie- en
depositiemetingen of -berekeningen. Voor de invoering van het systeem is
formele wetgeving nodig. Verder is een staatssteuntoets nodig op de gratis
verstrekking van verhandelbare rechten. Tevens moet worden uitgewerkt hoe de
handhaving plaatsvindt – bijvoorbeeld strafrechtelijk of via een boete.
De snelheid van de invoering hangt verder onder andere af van welke sectoren
onder het stelsel komen te vallen. Een noodzakelijke randvoorwaarde voor
invoering is dat (een deel van de) ammoniakemissies op bedrijfsniveau worden
vastgesteld. Zoals toegelicht in fiche L0 kan dit via metingen en/of
berekeningen. Daarbij heeft meten de voorkeur, omdat dit ook niet goed te
handhaven maatregelen beloont. Echter, omdat het meten van alle
ammoniakemissies op een bedrijf voorlopig nog niet mogelijk is, zullen via
forfaits berekeningen gemaakt moeten worden van de ammoniakuitstoot.
Mogelijk dat in een later stadium (een deel van) de berekeningen kunnen
worden vervangen door metingen.
Keuzes bij de invoering van een rechtenstelsel
De invoering van een rechtenstelsel vergt een aantal keuzes. Zo moet bij de
start gekozen worden of rechten gratis worden verstrekt of geveild. Een veiling is
complex vanwege het grote aantal boeren en het risico bestaat dat bepaalde
boeren bij de veiling buiten de boot vallen waardoor zij worden belemmerd in
hun bedrijfsvoering en nadeelcompensatie zullen moeten ontvangen. Het
alternatief van gratis verstrekking van rechten (‘grandfathering’) creëert een
balanswaarde voor boeren welke door hen kan worden ingezet om investeringen
te financieren. Tegelijk bestaat een risico dat de overheid rechten moet opkopen
als het doelbereik tegenvalt of als de omstandigheden veranderen. Dit risico is
overigens door de geleidelijke afbouw zoals hierboven voorgesteld, beperkt.
Verder moet bij de start een keuze gemaakt worden welke emissies voor de
berekening van het aantal rechten en het afbouwpad meelopen. Hoe meer
emissies meelopen, hoe meer factoren er zijn waarop een boer kan sturen en
rechten kan vrijspelen. Indien slechts een beperkt aantal emissies meeloopt, is
de handelingsvrijheid niet substantieel groter dan bij middelsturing.
Dit impliceert echter wel dat voor deze emissies ook betrouwbare, afrekenbare
forfaits moeten worden ontwikkeld.
Een andere keuze betreft de initiële verdeling van rechten. Bij voorkeur wordt
deze zo gekozen dat hij boeren die al veel inspanningen hebben gedaan, een
zeker voordeel geeft. Voor hen liggen immers de marginale kosten van verdere
reductie naar verwachting hoger. Een verdeling op basis van gemiddelde
emissies is een voorbeeld van een methode om hier rekening mee te houden.
Ook de reikwijdte van het systeem vergt een keuze. Hoe meer landbouwsectoren
meelopen, hoe meer verhandeling mogelijk is. Dit vereist echter wel dat voor al
deze sectoren voldoende betrouwbare forfaits aanwezig zijn om op te kunnen
handhaven.
Tenslotte vergt de proportionaliteit van het afbouwpad aandacht. Er moeten
voldoende rechten overblijven om een verdienvermogen te realiseren.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

39

4.2.3

Een NH3-rechtenstelsel op gebiedsniveau (L2)

Een alternatief is de invoering van een emissierechtenstelsel met een
grofmaziger ruimtelijke verdeling (fiche L2).
Er wordt een ammoniakrechtenstelsel opgezet voor alle categorieën
productiedieren. Bij de invoering ontvangt een boer rechten op basis van een
representatieve gemiddelde, uitstoot voor zijn aantal hectares (grondgebonden)
of aantal dieren in een bepaald gebied. Er wordt gewerkt met regionaal
gedifferentieerde afroming. Daartoe worden provincies opgedeeld in
verschillende gebieden (bijvoorbeeld gedifferentieerd aan de hand van een
beperkt aantal categorieën zoals ‘ernstige’, matige, lichte of geen
overschrijding). Rechten zijn slechts aan één geografisch gebied gekoppeld.
Boeren in deze gebieden wordt voor tien of twintig jaar vooruit duidelijkheid
gegeven over het afbouwpad van deze rechten, met trappen om aanpassingstijd
te bieden (bijvoorbeeld vijfjaarlijks). In elke provincie kan desgewenst met
vergelijkbare afbouwpaden worden gewerkt naar de mate van overschrijding.
Om de depositie op zwaar overbelaste gebieden sneller te laten dalen, wordt
in een randzone van 500 meter rond overbelaste N2000 gebieden een
stringentere aanpak gehanteerd, bijvoorbeeld door verplaatsing van bedrijven of
een extensiveringseis voor blijvende boeren. Boeren in deze gebieden lopen niet
mee in het stelsel.
In gebieden met zwaar overbelaste N2000-gebieden, worden rechten verder
afgebouwd dan in gebieden met een beperkte overbelasting. De doorvertaling
van gebiedsspecifieke emissiedoelstellingen gebeurt op basis van de maximaal
wenselijke uitstoot per hectare (grondgebonden) of per dier in het betreffende
gebied. De doorvertaling naar het individuele bedrijf is gekoppeld aan diens
aantal hectares of dieren.
Het aantal rechten per gebied neemt gefaseerd af (bijvoorbeeld in
vijfjaarsperioden) totdat het gewenste ammoniakplafond bereikt is. Gedurende
de afbouw kunnen boeren alleen rechten kopen om legaal rechten te hebben
voor emissies die boven toegestane tussendoel/einddoel liggen. Anders gezegd:
indien een boer nog niet in staat is om zijn emissie te reduceren, bijvoorbeeld
omdat zijn stal nog niet is afgeschreven, zal hij rechten moeten bijkopen van
collega’s in hetzelfde gebied die hun emissies meer reduceren dan hun rechten
afnemen. Een toename van zijn emissies door individuele boeren is niet
toegestaan. Een boer kan op een bepaalde locatie niet uitbreiden, hoogstens kan
hij activiteiten van een andere boer overnemen en op diens locatie voortzetten.
Op deze wijze wordt geborgd dat emissies noch deposities in een gebied
toenemen.
De grofmazige variant heeft enkele voordelen ten opzichte van de
gedetailleerdere variant uit fiche L1. Naast de hierboven genoemde
voordelen, zoals de potentie dat bestaand beleid voor ammoniakuitstoot kan
vervallen, biedt deze variant enkele voordelen. Door gelijke emissie-eisen per
gebied te hanteren, hoeft AERIUS niet voor berekening en handhaving van het
juiste aantal rechten op bedrijfsniveau te worden ingezet. Daarnaast heeft een
boer slechts te maken met één soort verhandelbaar recht (een boer heeft
immers maar aan één geografisch gebied gekoppelde emissierechten) in plaats
van diverse emissierechten voor elk N2000-gebied in zijn omgeving. Dat maakt
het systeem voor een boer overzichtelijker.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

40

Door van een gebiedsgericht doel uit te gaan voor de regionale differentiatie, kan
worden afgestemd op de provinciale NPLG-gebiedsplannen en -processen voor
de verschillende gebieden.
Deze variant biedt wel minder handelingsvrijheid dan fiche L1 en kent
een minder grote kostenefficiëntie. Een nadeel van dit rechtenstelsel is dat
door uit te gaan van een gemiddelde opgave per gebied, de opgave niet
optimaal kostenefficiënt wordt ingevuld. Idealiter moet een boer die dichter bij
een gevoelig natuurgebied actief is, immers namelijk de deposities harder laten
afnemen; boeren die niet dicht bij het gevoelig gebied zitten, doen ‘teveel’. Dit
effect is potentieel fors: de ammoniakdepositie op een afstand van 500 meter
van de bron is een factor 50 hoger dan de depositie op 5 kilometer van de
bron. 27 Tegelijk zijn buiten de 500 meter zone de relaties tussen emissie en
depositie moeilijker op bedrijfsniveau te concretiseren.
Uitbreiding van bedrijfsactiviteit op een bepaalde plek kan niet worden
toegestaan; dit is nodig om te garanderen dat deposities niet toenemen. Alleen
wanneer een boer de activiteiten op de plek van een voormalige boer blijft
uitvoeren kan hij uitbreiden.
Hoewel de emissies en dus ook de uiteindelijke deposities door het afbouwpad
dalen, is er niet op elk tussenliggend moment zekerheid over de exacte omvang
van de mate van depositiedaling. Het hangt het er vanaf of het bedrijf dat dicht
bij een natuurgebied ligt rechten vrijspeelt en verhandelt naar een bedrijf
verderaf dat minder deponeert maar rechten nodig heeft om tijdelijk te mogen
blijven uitstoten boven het einddoel, of juist andersom. In het eerste geval
neemt de depositie meer af dan in het tweede geval. Dit effect kan fors zijn,
gezien verschillen in de mate van depositie naar locatie.
Handel tussen boeren in verschillende gebieden, die mogelijk wel op hetzelfde
N2000-gebied deponeren, is niet toegestaan. Een boer kan wel handelen met
een boer kilometers verderop binnen hetzelfde gebied, maar niet met een
naastgelegen boer in een ander gebied. Dit leidt mogelijk tot lastig uitlegbare
verschillen tussen boeren.
De invoeringstermijn, uitvoeringsvraagstukken en politieke keuzes zijn voor dit
stelsels vergelijkbaar met het stelsel onder L1.

_______

27

RIVM (2023), Vragen en antwoorden over stikstof en ammoniak

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

41

Tabel 3: Rechtenstelsels uit L1 en L2 vergeleken

Vormgeving

Vereiste inspanning
sector
Handelingsperspectief
boer

Zekerheid
Complexiteit

4.2.4

L1
• Landelijk rechtenstelsel met
rechten per individueel N-gebied
• Rechten in termen van emissies,
afgeleid uit deposities die per
bedrijf via AERIUS zijn
terugvertaald in emissies
• Maximale deposities per
hexagoon uit natuurvergunningen
zijn al meegenomen in het stelsel
• Je doet precies wat nodig is, niets
meer dan dat.

L2
• Rechtenstelsel per gebied (=gebied
op de kaart, binnen een provincie)
met rechten per individueel gebied
• Rechten in termen van emissies,
die per gebied zijn terugvertaald
naar bedrijfsniveau.
• Emissies per boer dalen, mogen
hooguit gelijk blijven (en dan
rechten bijkopen)
• Je doet wat gemiddeld nodig is. óf
meer dan minimaal nodig is

• Maximaal (gegeven het te
bereiken doel): uitbreiding
activiteit mogelijk, handel met
iedere boer die op zelfde gebied
deponeert
• Zekerheid, precieze afbouwpad
deposities is te bepalen

• Hoog (gegeven het te bereiken
doel): handel met alle boeren
binnen gebied, geen ruimte voor
uitbreiding activiteit of nieuwe
activiteit
• Zekerheid afname emissie en
depositie, precieze afbouwpad
depositie kan fluctueren.
• Zonering leidt tot arbitraire
grenzen op de kaart en door
bedrijven
• Alleen handel binnen, maar niet
tussen gebieden
• Nieuw stelsel, naast
Natuurvergunning
• Rechtenstelsel kent
overgangsproblematiek
• Eén type recht nodig

• Landelijk karakter vermijdt
arbitraire grenzen
• Handel met boeren die op zelfde
natuurgebied deponeren
• Nieuw stelsel, groot deel van de
IT-infrastructuur bestaat al
• Natuurvergunning versimpelt.
• Rechtenstelsel kent
overgangsproblematiek
• Verschillende typen rechten
nodig, afhankelijk van het aantal
N2000-gebieden in de omgeving

NH3-heffing (L3)

Ruimtelijk gedifferentieerde doelsturing kan ook worden gerealiseerd
via een NH3-heffing op ammoniakemissies (fiche L3). Een boer betaalt in
dit geval een heffing per kilogram uitstoot van ammoniak. De hoogte van de
heffing hangt af van de locatie van een boer. In het fiche worden hiertoe twee
mogelijkheden geschetst, maar meer keuzes zijn mogelijk: i. een hoger tarief
per kilogram ammoniak voor boeren dichtbij N2000-gebied; ii. een lagere
vrijgestelde uitstoot voor boeren nabij N2000-gebied. Met een heffing worden de
veroorzaakte negatieve externe kosten geïnternaliseerd in de marktprijs. Dit
geeft de veroorzaker van de milieu- of natuurschade, in dit geval de boer, een
financiële prikkel om de schade (in dit geval de uitstoot van NH3) te
verminderen. Hoe hoger de heffing, hoe hoger de prikkel is. Met reductie wordt
niet alleen verduurzaming bedoeld; ook extensiveren, stoppen, verplaatsen en
omschakelen behoren tot de mogelijkheden. In principe kan met de prijsprikkel
elk gewenst effect gesorteerd worden.
Een heffing geeft boeren meer ondernemingsvrijheid dan middelsturing,
kan bestaand beleid vervangen en werpt zijn schaduw vooruit. De boer
zal door de heffing ammoniakreducerende maatregelen gaan nemen, maar
bepaalt zelf hoe hij dat doet: hij kan verduurzamen, bijvoorbeeld door een
nieuwe stal te kopen, maar hij kan ook omschakelen, extensiveren, stoppen of
verplaatsen. Daarnaast kan een emissieheffing in de plaats komen van bepaalde
normen, middel- en managementmaatregelen, zoals het Besluit emissiearme

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

42

huisvesting. 28 De boer bepaalt immers zelf hoe hij ammoniak reduceert, de
overheid stuurt alleen nog op het totaaldoel. Ook versterkt de maatregel het
effect van bestaand beleid van stoppersregelingen en subsidies. Het nu
afkondigen van een dergelijke heffing zet boeren immers nu aan het denken
over hun bedrijfsvoering, omdat ze weten dat ze later met een heffing
geconfronteerd worden. Dit is ook een mogelijk voordeel ten opzichte van een
rechtenstelsel. Boerenondernemers komen waarschijnlijk sneller in de actiestand
komen. Ze weten immers dat ze in de toekomst door de heffing geconfronteerd
worden, waardoor er meteen een prikkel is om ammoniakreducerende
maatregelen te nemen. Bij een rechtenstelsel waarbij de rechten gratis worden
toegekend is er een risico dat (boeren)ondernemers de toekenning van de
rechten gaan afwachten. De rechten hebben immers een (verhandelbare)
waarde, dit in tegenstelling tot een heffing.
Een mogelijk nadeel van een heffing is dat deze vooraf minder zekerheid
over doelbereik geeft en mogelijk leidt tot verdere intensivering van de
landbouw. Het effect van een heffing op stikstofdeposities hangt af van de
hoogte van de heffing en de gedragsreacties van boeren. Als de belasting te laag
is ingesteld zullen veel boeren besluiten de heffing te betalen in plaats van
emissies te reduceren en is de depositiedaling onzeker, terwijl zekerheid nu net
van groot belang is. Een heffing vraagt zeer waarschijnlijk een aantal (tarief)
aanpassingen om uiteindelijk tot doelbereik te komen. Daarnaast kan het, door
ammoniakuitstoot te belasten, lonen voor een ondernemer om veel dieren in
dichte, emissiearme stallen te zetten die weinig tot geen ammoniak uitstoten.
Hoewel het doel van minder ammoniakuitstoot dan wel wordt bereikt, treden er
dan mogelijk weer negatieve externe effecten op dierenwelzijn, zoönosen en
circulariteit.
De opbrengsten van de heffing zouden ten goede kunnen komen van de
landbouwtransitie. Het doel van de heffing is het beprijzen van vervuilend
gedrag, niet het genereren van opbrengsten voor de overheid. Er kan dus voor
worden gekozen de maatregel budgetneutraal vorm te geven, waarbij boeren die
investeren in ontwikkelingen in de gewenste richting per saldo profiteren en de
grote vervuilers per saldo betalen. Dit vergt een aparte politieke beslissing.
De snelheid waarmee een NH3-heffing kan worden ingevoerd hangt af
van een aantal factoren. Zo hangt het af van de keuze voor de methode voor
het bepalen van ammoniakemissies (metingen of forfaits), de mate van lokale
differentiatie van de heffing (via simpele zonering of via een instrument als
AERIUS) en welke sectoren en welke ammoniakemissies onder de heffing komen
te vallen (stalemissies of ook veldemissies).
Het snelst in te voeren is een dier- of stalemissieheffing op forfaitaire
basis voor de veeteeltsector met productierechten, regionaal
gedifferentieerd naar twee gebieden. Dit is een heffing waarbij op basis van

_______

28

Dit besluit kan niet worden afgeschaft voor grote intensieve veehouderijen. Voor deze bedrijven zullen de Europese
regels voor BBT blijven gelden (categorie 6.6 van de Richtlijn Industriële Emissies). Voor hen betekent een heffing een
prikkel tot versnelling van het gebruik van best beschikbare technieken.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

43

het aantal dieren en het type stal de (stal)emissies berekend worden. 29 De
hoogte van de heffing verschilt tussen twee geografisch afgebakende gebieden. 30
De inschatting is dat een dergelijke heffing binnen 3-4 jaar ingevoerd kan
worden: circa 1-2 jaar voor een nieuw wetgevingstraject en circa nog eens 1-2
jaar voor het invoeringstraject. 31 Informatie over het type stal en het aantal
dieren zijn voor handen. Stalregistraties dienen echter wel gecontroleerd te
worden voor de heffing, en dit zal in het invoeringstraject nog geborgd moeten
worden. Het type stal dat een boer/ondernemer op zijn erf heeft staan wordt
momenteel namelijk wel geregistreerd maar niet gecontroleerd (zie hoofdstuk
4.2.1).
Het minst snel in te voeren is een lokaal gedifferentieerde heffing via
AERIUS op basis van de totale gemeten ammoniakemissie van het
bedrijf voor alle landbouwsectoren. Een dergelijke heffing is nog ver weg.
Dit komt vooral omdat het meten van alle bedrijfsemissie, dus ook van veld- en
opslagemissies nog niet kan (zie hoofdstuk 4.2.1). Het zal naar alle
waarschijnlijkheid nog jaren duren voordat dit mogelijk wordt – als het
überhaupt ooit mogelijk wordt.
Uiteraard zit tussen deze twee uitersten een palet aan mogelijkheden
waaruit gekozen kan worden. Hierbij speelt een aantal overwegingen een rol
ten aanzien van de invoeringssnelheid. Het voordeel van een simpele forfaitaire
heffingen is dat het relatief snel kan, maar dat het de boer minder
ondernemersvrijheid geeft. Bij een stalemissieheffing bijvoorbeeld kan immers
alleen gestuurd worden op het type stal en het aantal dieren. Hoewel hiermee
een substantiële stikstofwinst geboekt kan worden, is het nadeel dat boeren niet
worden beloond voor andere maatregelen die ze op het erf kunnen nemen zoals
ander voer, meer weidegang, of toepassing van betere mestaanwendingstechnieken. Bij een complexere heffing op basis van metingen daarentegen,
wordt deze ondernemersvrijheid wel gegeven maar duurt het ook langer voordat
deze kan worden ingevoerd. Kortom, er is een duidelijke uitruil tussen de
snelheid van invoering van de heffing, de stikstofwinst die het oplevert, en de
vrijheidsgraden voor de boer. Ook speelt hier de keuze voor welke sectoren
onder de heffing moeten komen te vallen. Immers hoe meer sectoren onder de
heffing komen te vallen, hoe meer invoeringstijd dat kost. Hierbij is een
overweging dat een heffing voor een bepaalde subsector zorgt voor een (extra)
prikkel om te gaan ondernemen in een andere (sub)sector waarvoor de heffing
niet geldt.32 Dit kan een gewenste prikkel zijn, als de sector waarvoor de heffing
niet geldt (veel) minder ammoniak uitstoot dan de sector waarvoor zij wel geldt.
Bijvoorbeeld als de akker- en tuinbouwsector niet onder de heffing valt terwijl de
veeteeltsector er wel onder valt, dan kan dat een extra prikkel zijn tot
omschakeling naar akker- en tuinbouw.
_______

Via een zogeheten stalemissiereductiefactor, ook wel Rav-factor genoemd zie hoofdstuk 4.2.1). Mogelijk kan hieraan
ook nog een beweidingsfactor worden toegevoegd.
30
In het fiche wordt als optie gegeven om binnen een straal van 500 meter (of 1 km) van een stikstofgevoelig
natuurgebied een hogere heffing te hanteren dan daarbuiten. Dit is mogelijk omdat de geografische positie van het
bedrijf bekend is via het UBN nummer.
31
We nemen hierbij aan dat het invoeringstraject tegelijk start met het wetgevingstraject, er is dus vier jaar in totaal
voor het invoeringstraject.
32
Het woordje ‘extra’ is hier van toepassing omdat in principe de heffing al zorgt voor een prikkel om over te gaan naar
een bedrijfsactiviteit die minder uitstoot.
29

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

44

4.2.5

Uitvoering

Bij doelsturing in de landbouw is vanwege de noodzaak tot meten en
berekenen van ammoniakemissies, nog geen goede indicatie te geven
wanneer tot goede uitvoering kan worden gekomen. Vooral de
beschikbaarheid van data en betrouwbare en uitvoerbare meet- of
berekensystemen en de samenhang met de huidige complexe regelgeving
maken de daadwerkelijke invoering van deze doelsturingsmaatregelen op korte
termijn niet mogelijk. Wanneer deze randvoorwaarden ingevuld kunnen worden
is nu nog niet met zekerheid te zeggen. Wel is duidelijk dat een forfaitaire
benadering sneller kan dan een benadering gebaseerd op meten.
Figuur 3: indicatief doorloopschema van maatregelen na besluitvorming ten
opzichte van bestaand beleid

* Gebruiksvoorschriften en protocollen voor bepaalde meet- of berekentechnieken. Deze zijn afhankelijk van
ontwikkelingen in de wetenschap.
De 3 grijze vlakken visualiseren het tijdpad van het huidige beleid. De gekleurde vlakken laten zien welke vervolgstappen
nodig zijn om maatregelen uit het rapport uit te werken. De voorgestelde maatregelen variëren in complexiteit, waardoor
er ook veel variatie zit in de doorlooptijden van de te nemen stappen.

4.3 Normering en middelsturing
Middelsturing biedt duidelijkheid aan de boer en heeft toegevoegde
waarde zolang doelsturing niet operationeel is of waar doelsturing niet
mogelijk is. Ook bij snelle besluitvorming duurt het hoe dan ook een aantal jaar
voor doelsturing operationeel kan zijn. Om ook in de tussentijd reeds een
dalende lijn voor emissies in gang te zetten, kan aanscherping van
middelvoorschriften noodzakelijk zijn. Van sommige onderdelen van het
productieproces, zoals mestaanwending, is het adequaat bepalen van emissies
ook op lange termijn niet mogelijk. Middelvoorschriften bieden daar een
alternatief.
Sommige vormen van normering en middelsturing kunnen aansluiten bij
afspraken met de sector en zijn daarom sneller in te voeren. Met
middelsturing ontwikkelde kennis is ook bij doelsturing bruikbaar.
Uit hoofde van, onder meer, de structurele aanpak stikstof is voor voer en
weidegang al een aantal afspraken met de sector gemaakt om tot verdere
reductie van stikstofemissies te komen. Deze afspraken kunnen worden

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

45

bekrachtigd en aangescherpt. Ook werkt het kabinet al aan het aanscherpen van
de normering voor emissies uit stallen.
Deze maatregelen zijn daarom in de regel op kortere termijn in te voeren dan de
doelsturingsmaatregelen. Sowieso is het raadzaam om kennisontwikkeling en
praktijkproeven voor middelen om te komen tot emissiereductie, zoals
voermaatregelen, weidegang of primaire mestscheiding in stallen, door te zetten.
Van die kennis en ervaring kunnen boeren ook in een fase van doelsturing
gebruik maken.
Middelsturing kent echter ook enkele nadelen. Doelsturing is geen
emissiereducerende maatregel op zich, maar bepaalt alleen de kaders
waarbinnen boeren vrij hun maatregelen kunnen kiezen. Bij middelsturing
schrijft de overheid bepaalde maatregelen simpelweg voor. Middelsturing laat
boeren dus weinig vrijheid om zelf de methode voor emissiereductie te kiezen
die het best bij hun individuele omstandigheden passen. Indien er mogelijkheid
is tot substitutie is de exacte mate van emissiereductie bovendien niet volledig
zeker. Zo kon reductie van stalemissies door een aangepaste stal tot voor kort
via intern salderen leiden tot een toename van het aantal dieren binnen de
bestaande ruimte in een vergunning zonder dat hiervoor een natuurvergunning
nodig was.
Ten behoeve van dit rapport is een zestal maatregelen voor
middelsturing nader uitgewerkt. Deze dekken verschillende aspecten van het
productieproces: regulering van of afspraken over het aantal dieren, een norm
voor grondgebondenheid, het type stal, weidegang, mestaanwending, gebruik
van kunstmest en voermaatregelen.
Daar waar maatregelen nu nog niet direct betrekking hebben op ammoniak, zal
een aanpassing van de wetgeving nodig zijn om een expliciete koppeling aan
ammoniak mogelijk te maken.

4.3.1

Krimp van productierechten (L4)

Via krimp van productierechten (fosfaat-, varkens- en pluimveerechten)
kan worden gestuurd op de aanvullende reductie van
ammoniakemissies. Productierechten zijn nu nog niet gekoppeld aan
ammoniakuitstoot maar hebben betrekking op de uitspoeling van fosfaat en
nitraat (Nitraatrichtlijn). Via de Landelijke beëindigingsregeling
veehouderijlocaties (Lbv) en een tweetal nog te finaliseren regelingen (de Lbv+
voor piekbelasters) en de Maatregel gerichte aankoop en beëindiging (MGA-2)
voor gebiedsgericht maatwerk) worden wel al mogelijkheden geboden voor
vrijwillige beëindiging van veehouderijen waarbij productierechten worden
opgekocht en doorgehaald 33. Indien de vrijwillige beëindigingsregelingen tot
onvoldoende doelbereik leiden 34, kan via een koppeling van productierechten
aan een emissieplafond voor ammoniak en een daaraan gekoppeld afbouwpad

_______

De Lbv+ is specifiek gericht op piekbelasters. Daarnaast wordt er gewerkt aan een Maatregel Gerichte Aankoop-2
regeling, die meer op provinciaal niveau maatwerk kan levere.n
34
PBL heeft in zijn rapport Beëindigen van veehouderijen – lessen uit 25 jaar beëindigingsregelingen geconstateerd dat
de verwachtingen omtrent deelname aan vrijwillige regelingen doorgaans te hooggespannen zijn.
33

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

46

van rechten tot verdere reductie worden gekomen. Dit krijgt vorm door het
aantal rechten af te romen totdat de uitstoot van de verschillende
diercategorieën binnen de wenselijke plafonds is gekomen. Bij de huidige
restopgave impliceert dat een korting op het aantal rechten.
Deze korting kan op verschillende wijze worden vormgegeven: via afroming bij
verhandeling 35 en/of via een generieke korting. Voor deze laatste kan een
afbouwpad in de tijd worden aangehouden.
Het aantal rechten is bij aanvang van de koppeling gebaseerd op de huidige
productierechten en de huidige emissie van het bedrijf. Boeren kunnen rechten
vrijspelen door de emissies terug te dringen via krimp van hun aantal dieren. Dit
geeft hen de mogelijkheid rechten binnen de eigen diercategorie te verhandelen.
Het aantal rechten dat een boer na de koppeling steeds minimaal nodig heeft, is
gebaseerd op de forfaitaire uitstoot van diens aantal dieren.
Om de efficiëntie te vergroten, kan regionale differentiatie worden
overwogen. Zo zou de afroming bij verhandeling gedifferentieerd kunnen
worden naar regio/gebied. In dat geval geldt een hoger afromingspercentage
wanneer productierechten overgaan naar een bedrijf dat dichterbij een
stikstofgevoelig N2000-gebied ligt. Hiervoor dienen dan heldere afstanden te
worden vastgelegd, bijvoorbeeld aan de hand van natuurdoelanalyses. Een
alternatief is om de overgang van rechten naar bedrijven nabij stikstofgevoelige
N-2000 gebieden geheel uit te sluiten. In de praktijk zal verhandeling naar
dergelijke gebieden echter ook al door de vergunning op grond van de Wet
Natuurbescherming en/of omgevingsvergunning worden beperkt.
Een voordeel van het sturen via productierechten is dat kan worden
aangesloten bij een bestaand rechtensysteem waarin eerder ervaring is
opgedaan met het invoeren van afroming.
Voor de belangrijkste categorieën productiedieren bestaan reeds
productierechten. Bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel is een generieke
korting toegepast. Dit stelsel kent ook reeds afroming bij verhandeling.
Wel is een aantal jaar nodig om de koppeling met ammoniak wettelijk te
regelen. Om de koppeling met ammoniak te leggen, zal een aanpassing van de
Meststoffenwet nodig zijn omdat de productierechten nu nog niet zijn gekoppeld
aan de milieuschade door NH3 maar zijn geïntroduceerd om te borgen dat aan
de doelen van de Nitraatrichtlijn kan worden voldaan door het mestvolume te
reguleren. Verder is afstemming met de EU nodig, onder meer over de effecten
van een dergelijke maatregel op de marktordening. Effectieve uitvoering lijkt
daarom niet voor 2026 mogelijk.
Afroming van productierechten heeft belangrijke meekoppelkansen voor
de reductie van andere stoffen. Wanneer de koppeling met ammoniak via
afroming van productierechten leidt tot vermindering van het aantal dieren, leidt
dit ook tot een lagere mestproductie en, mede afhankelijk van de diersoort, tot

_______

35

Momenteel geldt afroming bij verhandeling alleen voor fosfaatrechten; deze korting zou dan (opnieuw) geïntroduceerd
moeten worden voor de overige productierechten.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

47

minder emissies van methaan (vooral melkvee), fosfaat, nitraat, lachgas, fijnstof
en geur.
Een nadeel van dit systeem is dat de boer weinig ondernemingsvrijheid
heeft. Als forfaits voor de berekende uitstoot niet meebewegen met andere
maatregelen of ontwikkelingen, die tot lagere uitstoot per dier leiden, wordt
louter op het aantal dieren of, bij melkvee, op de melkproductie gestuurd.
Managementmaatregelen worden niet beloond. Daarmee biedt sturing via
productierechten de boer weinig vrijheidsgraden en is de maatregel minder
efficiënt dan de bovengenoemde fiches L1, L2 en L3.

4.3.2

Invoeren GVE-norm (L6)

Het beperken van het maximaal aantal grootvee-eenheden (GVE) per
hectare (grasland) stimuleert de grondgebondenheid en brengt daarmee
de mestplaatsing beter in balans. Op termijn kan het bijdragen aan de
vermindering van de ammoniakuitstoot. Nederland heeft momenteel een
gemiddelde veedichtheid voor alle vee van 3,8 GVE/ha, ver boven het Europese
gemiddelde (zie figuur). Voor de melkveehouderij ligt het aantal GVE/ha
gemiddeld op 2,3. Het invoeren van een GVE-norm zorgt voor een extensivering
in het geval dat een bedrijf nu meer dieren per hectare houdt dan de vast te
stellen bovennorm. Dit zal, gelet op de huidige aantallen per regio, regionaal tot
een reductie van dieraantallen leiden.

Hoewel de norm nog niet is vastgesteld, kunnen de effecten van de
bovennorm op NH3-emissies wel globaal in beeld gebracht worden. Deze
benadering is gebaseerd op de veronderstelde daling van het aantal
dieren. In het fiche zijn verschillende GVE-normen uitgewerkt, van een norm
van 2,5 GVE/ha tot een norm van 1,5 GVE/ha. Deze maatregel levert landelijk
respectievelijk 8 tot 14 kton NH3-reductie op 36. Dit bedraagt een reductie van 8
tot 15% ten opzichte van de referentieraming 2030. De grootste effecten van
deze maatregel zijn te verwachten in de provincies Friesland, Overijssel,
Gelderland en Noord-Brabant. Het depositie-effect verschilt per gebied en is
afhankelijk van de maatvoering. Voor heel Nederland levert de maatregel
_______

36

Gies E. et al, Aanvullende generieke stikstof- en klimaatmaatregelen, te verschijnen.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

48

gemiddeld 30 mol N/ha/jr op bij een GVE-norm van 2,5 en 60 mol N/ha/jr bij
een GVE-norm van 1,5.
Verlaging van de GVE-norm kan prijzen van landbouwgrond op termijn
onder druk zetten. Het rendement per hectare neemt immers af. Deze daling
van de grondprijs is gunstig voor toekomstige starters: zij kunnen extensiever
boeren op goedkopere grond. Maar het is pijnlijk voor huidige boeren, die
hebben geïnvesteerd of leningen zijn aangegaan op basis van de oude
productieverwachtingen. Dalende grondprijzen zouden een hap nemen uit hun
vermogen, terwijl er minder opbrengsten zijn voor het afbetalen van de
leningen. Of en hoe ver de grondprijzen zullen dalen is overigens lastig in te
schatten. Substitutie van grondgebruik naar alternatieve activiteiten of
dubbelgebruik van grond door multifunctionele landbouw kan de grondprijsdaling
dempen.

4.3.3

Normstelling eiwitgehalte voer (L8)

Het verlagen van het ruw eiwitgehalte in het rantsoen van dieren is een
manier om de stikstofaanvoer en daarmee -uitstoot te verminderen. Hoe
minder eiwitrijk het voer is, hoe geringer het ureumgehalte in de urine. En hoe
minder ureum en urease uit mest bij elkaar komen, hoe geringer de vorming van
NH3.
Voor de melkveesector kan via een convenant een ruw eiwitgehalte van
155 gram per kilogram droge stof voor 2030 worden afgesproken als
toekomstige sectornorm in 2030. In het kader van de bronmaatregelen uit
de structurele aanpak stikstof, is reeds met de sector afgesproken om een
streefwaarde van 160 g/kg droge stof (ds) in 2025 aan te houden. Daarbij is ook
overeengekomen om in 2024 te komen tot een aangescherpt streefdoel voor
2030. De 155 g/kg ds geeft invulling aan deze aanscherping. De voorgestelde
norm is op sectorniveau, omdat op bedrijfsniveau een dergelijke norm niet
mogelijk is. Er zijn namelijk aanzienlijke regionale verschillen in eiwitrijkheid van
grasland waarmee rekening gehouden dient te worden.
Voor varkens en pluimvee kan via een convenant met
veevoerfabrikanten een verlaagde norm worden afgesproken van 145
g/kg droge stof voor varkens en leghennen van 185 g/kg droge stof
voor vleespluimvee in 2030. Deze waarden sluiten aan bij de inzet uit de
bronmaatregelen uit de structurele aanpak stikstof. Omdat varkens en pluimvee
doorgaans geen voer van eigen bedrijf krijgen maar mengvoer afnemen van
veevoerbedrijven, en Europese wetten dwingend voorschrijven wat in veevoer
mag zitten, is een wettelijke afspraak over het uitsluiten van bepaalde typen
veevoer niet mogelijk. Wel kan met veevoerbedrijven een convenant worden
afgesproken op basis van vrijwilligheid. Doel bereik is daarbij niet volledig
geborgd.
Er kan vanaf 2024 gelijk op een convenant worden ingezet. Wel moet de
sector tijd worden geboden om de streefwaarden te realiseren.
Het convenant kan direct worden afgesloten, zeker omdat dit voortbouwt op
eerdere afspraken en uitwerkingen in de voornoemde bronmaatregelen. De

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

49

overgang zelf kost wel tijd. Daarom kan de streefwaarde naar verwachting pas in
2030 worden gerealiseerd.
De verwachte bijdragen aan de emissiereductie zijn respectievelijk 1,2 kton voor
varkens en 1,3 kton voor pluimvee (rapport-Ter Haar). Voor melkvee zou een
nieuwe doorrekening moeten plaatsvinden.

4.3.4

Stimulering van weidegang (L9)

Meer weidegang beperkt de vorming van ammoniak. Door weidegang
komen er minder urine en feces bij elkaar. Dit vermindert de vorming van NH3
in de stal.
Er wordt al ingezet op een hogere streefwaarde voor het aantal uren
weiden. Sinds 2012 stimuleert de sector zelf weidegang via diverse initiatieven.
Zo hanteren zuivelbedrijven een weidepremie: melkveehouders ontvangen een
premie van € 1,60 per 100 kg melk wanneer zij hun melkkoeien ten minste 120
dagen per jaar minimaal 6 uur per dag in de wei laten grazen. In 2018 werd
82% van de koeien geweid. In dat jaar weidden koeien gemiddeld 1.031 uur.
In de bronmaatregelen uit de structurele aanpak stikstof is met de sector een
streefwaarde afgesproken van gemiddeld 1.211 uur weidegang per koe per jaar.
Deze wordt met ondersteuning voor kennisontwikkeling en -verspreiding
gestimuleerd. Met ingang van 2023 wordt verlengde weidegang door een
ecoregeling uit het GLB gestimuleerd tot 1.500 (dagbeweiding) respectievelijk
2.500 uur (dag- en nachtbeweiding). De ecoregeling weidegang is vrijwillig.
Onbekend is welke extra impuls hiervan uitgaat.
Als de afspraken en prikkels niet leiden tot de afgesproken streefwaarde
van gemiddeld 1.211 uur weidegang kan aanvullend een
beprijzingssysteem worden ingevoerd om weidegang te stimuleren.
Hierbij betalen boeren die minder dan 1.211 uur weiden een premie. Hierboven
zou een premie kunnen worden uitgekeerd. Dit laatste vergt wel afstemming
met de ecoregeling uit het GLB. 37
De keuze voor beprijzing vloeit voort uit het feit dat niet iedere boer evenveel
kan weiden, bijvoorbeeld vanwege onvoldoende huiskavel en doordat
weersomstandigheden veel effect hebben op de mogelijkheden voor beweiding.
Een uniforme bedrijfsnorm is daarom niet mogelijk en een individuele
bedrijfsnorm niet goed uitvoerbaar. Via beprijzing is er keuzevrijheid. Om deze
nog verder te vergroten, kan met staffels worden gewerkt. Dit kan dan naar
analogie van de privaat opgezette weidepremie waarbinnen nu al een
onderscheid is tussen deeltijdbeweiding en volledig beweiden. Wanneer met de
sector vanaf 2032 een norm voor grondgebondenheid wordt overeengekomen,
ontstaan in principe gunstiger condities voor weidegang. Dan kan op een hogere
streefwaarde worden ingezet, bijvoorbeeld bij 1.500 uur gemiddeld op jaarbasis
te leggen. Dat getal sluit aan bij de ondergrens van de ecoregeling uit het GLB.
_______

37

Er kan geen ‘bonus’ worden verstrekt als het aantal uren waarbij dat het geval is, lager ligt dan in de GLB-ecoregeling.
Daarom is het systeem pas vanaf 2028 formeel in te voeren. In 2025 kan gestart worden met inregelen.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

50

Om de maatregel te kunnen invoeren, is het randvoorwaardelijk dat de borging
georganiseerd is via betrouwbare en toegankelijke data, dat een innings- en
uitkeringssysteem gereed is en dat een instantie wordt aangewezen die de uren
borgt, en de heffing int en herverdeelt.
Gegeven het feit dat een wettelijke grondslag voor de maatregel momenteel
ontbreekt, dient rekening gehouden te worden met een invoeringstermijn van 34 jaar. Indien deze regeling wordt overwogen, is daarom nu al nodig met de
inregeling te beginnen. In 2025 kan dan gemonitord worden in hoeverre het
sectordoel is gehaald en kan indien nodig aan invoering worden gewerkt.
De verwachte emissiereductie van beweiding tot 1.211 uur gemiddeld
bedraagt 0,7 kton. 38 Een verdere verhoging van het aantal uren naar
gemiddeld 1.500 uur kan een maximale emissiereductie van 1,8 kton
opleveren. 39

4.3.5

Aanvullende maatregel mestaanwending (L10)

Uitstoot door het aanbrengen van mest kan nog worden beperkt door de
emissietijd of de vervluchtiging van NH3 verder te beperken. Bij het
aanbrengen ook wel aanwenden, van mest ontstaat NH3 doordat de mest in
contact komt met de lucht. Mestaanwending is na stallen en opslag de grootste
bron van NH3-emissie en verantwoordelijk voor bijna de helft van de totale NH3uitstoot uit de landbouw. Door de wijze waarop mest wordt aangewend te
normeren, kan de uitstoot van NH3 bij aanwenden (verder) beperkt worden.
Dit kan worden bereikt via een norm voor verdunning in mestkelders
met voldoende ruimte of de zomeropslag, en door beperkte aanzuring
bij aanwending.
Door aangescherpte gebruiksnormen en voorschriften voor emissiearme
aanwending zijn de emissies sinds 1990 al sterk gedaald. Veel technieken zijn al
in gebruik of verplicht. Denk hierbij aan inzet van sleepslangen, sleepvoeten,
zodenbemesters, zodeninjecteurs en het onderwerken van de mest. Dit maakt
dat de mogelijkheden voor verdergaande reductie beperkt zijn. Met het
afbouwen en uiteindelijk vervallen van de derogatie per 2026 waardoor de
hoeveelheid dierlijke mest die mag worden opgebracht afneemt, zullen de
emissies nog verder dalen.
Er is nog beperkte winst te behalen via een tweetal maatregelen: het verdunnen
van de mest in de zomeropslag en in mestkelders met voldoende ruimte en het
toevoegen van anorganische zuren bij aanwending. Binnen de milieugrenzen kan
dit laatste bij maximaal 33% van de totale mestgift.
De emissietijd van mest wordt door verdunning bekort waardoor de mest sneller
in de grond dringt en emissies dalen. Aanzuring tijdens het aanwenden beperkt
de vervluchtiging van ammoniak.

_______

38
39

Commissie van Deskundigen Meststoffenwet (CDM), Doorrekening bronmaatregelen, 2021
Dit getal is berekend door WUR ten behoeve van dit rapport.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

51

Een maatregel voor verdunning kan gelijk worden ingevoerd, aanzuring
vergt nog aanvullend onderzoek.
De maatregel gericht op verdunning richt zich op melkveehouders met
voldoende ruimte daarvoor en kan dan gelijk worden ingevoerd. Indien zou
worden overwogen om de maatregel uit te breiden naar alle melkveehouders zal
hen tijd gegund moeten worden om extra opslag te realiseren.
In de Proeftuin Natura 2000 is onderzoek gedaan naar een acceptabele
zuurdosering die de risico’s voor boer en milieu beperkt. Brede toepassing zou
nog wel aanvullend onderzoek naar veiligheid, borging en handhaving vereisen.
Ook moet tijd gegund worden om eventuele installaties te plaatsen.
Voor beide aspecten moet worden bezien of er verhoogde uitspoeling van nitraat
en verhoogde lachgas en methaanemissies kunnen optreden en hoe deze te
ondervangen zijn.
De totale potentiële opbrengst van deze maatregelen is volgens Ter Haar
respectievelijk 1,0 en 1,8 kton emissiereductie.

4.3.6

Heffing kunstmest (L11)

Het gebruik van kunstmest leidt tot een hogere gewasopbrengst, maar
heeft tevens een weerslag op het milieu door de uitspoeling van
nutriënten naar het grond- en oppervlaktewater en de emissie van NH3.
Ook bij de productie van kunstmest komt NH3 vrij.
Door een heffing te leggen op kunstmest wordt de aanschafprijs
verhoogd. De hogere prijs zal voor de boer een stimulans kunnen zijn om
zuiniger om te gaan met kunstmest (bijvoorbeeld door precisiebemesting) of op
zoek te gaan naar alternatieve natuurlijke N-bronnen (bijvoorbeeld de teelt van
vlinderbloemigen of gebruik van organische meststoffen). De heffing wordt
geheven bij de (Nederlandse) handelaar in kunstmest, die deze weer
doorberekent aan de boer. Door te kiezen voor een heffing bij de handel (en niet
bij de boer) wordt het aantal controle punten verminderd. Dat betekent ook dat
er geen zicht is op de locatie waar de kunstmest wordt toegepast. Regionale
differentiatie is hiermee uitgesloten.
Het effect van de maatregel hangt af van verschillende factoren en is
daarmee vooralsnog onduidelijk. Een beperkende factor is dat de heffing
slechts geheven kan worden bij Nederlandse handelaren. Indien de boer zijn
kunstmest koopt bij een handelaar in een ander EU-land, is er geen sprake van
een heffing. De handel in kunstmest is onderdeel van de vrije markt voor
goederen en kan dus ook niet worden tegengehouden. Naarmate de heffing
hoger wordt is de kans op ‘import sluikhandel’ groter. Een andere factor is de
geringe prijsgevoeligheid van kunstmest. Op de langere termijn kan het een
extra impuls geven aan precisiebemesting en de toepassing van
vlinderbloemigen. Die termijn geldt omdat het een aanpassing vraagt van de
bedrijfsvoering (precisiebemesting/vlinderbloemigen) en extra investeringen
(precisiebemesting).

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

52

4.3.7

Normering kunstmest (L12)

Normering van kunstmest dwingt de boer om minder kunstmest te
gebruiken. Deze norm komt naast de reeds bestaande norm voor dierlijke mest
en voor totaal gebruik van stikstof (dierlijke mest en kunstmest). Dit is een
stevige stimulans voor het zoeken naar alternatieven voor (kunst)mest.om het
productieverlies binnen de perken te houden.
De gebruiksnorm zal gelden voor landbouwers met open teelt
(akkerbouw en veehouderij) en zal in een bepaalde periode met 40%
worden verlaagd (tot 2030 naar 60% van het huidige gebruik). Dit is het
dubbele van de 2020 doelen van de Farm to Fork Strategy en de Biodiversity
Stratgegy. Een verdere verlaging is denkbaar als er te zijner tijd
kunstmestvervangers van dierlijke oorsprong op de markt zijn. De maatregel is
een prikkel om zuiniger om te gaan met kunstmest (precisiebemesting) of waar
mogelijk de kunstmest te vervangen door vlinderbloemigen. Regionale
differentiatie is mogelijk. Deze is ook al van toepassing op de gebruiksnorm voor
totaal gebruik van stikstof. Ook geldt er (gedurende de derogatieperiode) een
gebruiksnorm van dierlijke mest.
De maatregel wordt dwingend opgelegd. Daarmee is in zekere mate het
effect voorspelbaar. CLM heeft berekend de vervanging van kunstmest
door vlinderbloemigen kan leiden tot een reductie van 3,5 kton NH3. 40
De aanscherping van de stikstof totaalnorm tot een daling van het
kunstmestgebruik. De gangbare praktijk onder de meeste landbouwers is dat ze
eerst de norm voor dierlijke mest vol maken en de stikstof totaal gebruiksnorm
verder invullen met kunstmest.

4.3.8

Aanscherpen stalnormen (L13)

Stallen vormen de grootste bron van NH3-emissies, die worden
veroorzaakt als urine en vaste mest op de stalvloer en in de mestkelder
met elkaar in contact komen. De NH3-emissie uit stallen en opslag bedroeg in
2020 59,6 kton. 41 Er is wetgeving waarbij normen worden gesteld aan de
maximale emissie van NH3 per dierplaats.
In de structurele aanpak stikstof is afgesproken dat in 2025 voor alle relevante
diergroepen normen voor nieuwe stallen gaan gelden en dat er voor bestaande
stallen een nader te bepalen overgangsperiode komt voor aanscherping gericht
op het niveau van de Beste Beschikbare Technieken (BBT).
Door WUR is naar aanleiding van het advies-Ter Haar (2021) een
emissiereductie van 18,2 kton in stalemissies per 2030 berekend
wanneer voor alle stallen wordt verplicht om de BBT toe te passen. Dat
BBT-scenario was gebaseerd op het strenge Brabantse beleid voor schonere
stallen. Deze eerder berekende reductie kent de nodige onzekerheden. De
_______

40
41

CLM (2020), Duurzaamheidseffecten van stikstof- en klimaatmaatregelen voor de landbouw
Emissieregistratie (2023), Ammoniakemissie door de land- en tuinbouw, 1990-2021

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

53

effectiviteit van bestaande systemen en technieken blijkt in de praktijk lager uit
te vallen. Dat betreft onder meer de volièrehuisvestingssystemen en de
emissiearme stalvloeren in de melkveehouderij. Aan de andere kant is een
hogere emissiereductie mogelijk door de beschikbaarheid van technieken met
een hogere reductie. In de melkveehouderij is er nu één techniek beschikbaar
met een semi-dichte vloer en onderafzuiging van stallucht met Rav-factor 3. Ook
door de inzet van luchtwassers (met tot circa 90% reductie) in de
pluimveehouderij en kalverhouderij is een hogere emissiereductie mogelijk in
vergelijking met het door de WUR berekende BBT-scenario.
Op dit moment is het moeilijk om over te stappen op een emissiearm
stalsysteem. Dat komt door de bovengenoemde onzekerheid over de emissie
van onderzochte emissiearme stalsystemen en omdat de Rav-factoren gelden
voor een gemiddeld bedrijf. Dit leidt ertoe dat een emissie- en
depositieberekening énkel op basis van de Rav-emissiefactoren niet meer
voldoende is voor toestemmingverlening in het kader van de Wet
natuurbescherming. Bij omschakeling naar deze systemen is een nadere
onderbouwing nodig voor deze berekeningen (passende beoordeling). Een
handreiking hiervoor zal nog worden opgesteld.
Er wordt ook gewerkt aan inzet en ontwikkeling van technieken die
primaire mestscheiding mogelijk maken. Afhankelijk van deze technieken
met primaire mestscheiding (scheiding van urine en de vaste mestdelen) kan
ook een lagere emissie bij mestaanwending optreden. Een rapport van de WUR
over verwaarding van mest laat zien dat met name voor grotere
melkveebedrijven (250 melkkoeien) het strippen van mest tot forse reducties bij
mestaanwending kan leiden. 42 Ook Agrifirm wijst in een rapport op het
perspectief van deze combinatie van staltechnieken en mestaanwending. 43 Het
verplicht toepassen van primaire mestscheiding of snelle afvoer van mest uit de
stal met als verdere stappen ook emissiearme bewerking en toediening van de
mest is daarom een aanvulling op de stalnormering die verdere uitwerking
behoeft.

4.3.9

Uitvoering

Voor normering en middelsturing in de landbouw lijken maatregelen bij
voldoende voorbereidingstijd uitvoerbaar. Voor alle maatregelen geldt dat
een verdere uitwerking nodig is voordat met zekerheid vastgesteld kan worden
of ze uitvoerbaar en handhaafbaar zijn. Een aantal maatregelen kunnen
aansluiten bij afspraken in de sector. Ook kunnen een aantal maatregelen
grotendeels aansluiten bij bestaande systemen en registers. De
invoeringstermijnen hangen af van onder meer juridische grondslagen en
systemen die moeten worden aangepast en/of de benodigde financiering.

_______

42 Gollenbeek et al. (2022), Berekeningen emissies en economie voor verschillende scenario’s voor verwaarding van rundveemest, WUR.
43 Agrifirm (2022), Perspectief voor de boer De kracht van bewezen innovaties voor een duurzame agrarische sector.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

54

4.4 Verbinding met gebiedsgerichte aanpak
Het terugdringen van de stikstofproblematiek vraagt om een samenspel
tussen Rijk en provincies. De maatregelen die worden voorgesteld zijn in
principe generieke maatregelen die overal in Nederland gelden. Anderzijds is
geanalyseerd waar een regionale differentiatie mogelijk is om tegemoet te
komen aan gebiedsspecifieke opgaven en om alleen daar in te grijpen waar dat
het hardst nodig is. 44 Dit maakt het voor de medeoverheden ook mogelijk om
generieke instrumenten in te passen in hun gebiedsprocessen en daarmee
regionaal maatwerk te leveren.
In het licht van het NPLG zullen ook door provincies maatregelen
worden genomen om tot beperking van de stikstofproblematiek te
komen. Om de samenhang tussen landelijk en lokaal beleid te optimaliseren is
het gewenst om de ontwikkeling van het landelijke instrumentarium af te
stemmen met de provincies.
In dit verband is het gewenst om verder in beeld te brengen op welke wijze
generieke maatregelen van het Rijk op provinciaal niveau uitwerken en wat er
voor nodig is om zo maximaal mogelijk effect te bereiken. Landelijke normering
kan een katalysator zijn voor de gebiedsprocessen. Daarbij hebben provincies
ook de afwegingsruimte om eigen maatregelen (al dan niet generiek of
gebiedsgericht) te nemen die op de onderzochte maatregelen zouden kunnen
inwerken (dan wel negatief of positief).
Voor de provincies en voor boeren is het van belang dat bij het nemen
van maatregelen altijd integraal wordt gekeken naar het effect op de
NPLG-doelen voor stikstof, natuur, water en klimaat. Zo is voorstelbaar
dat in gebiedsafspraken met boeren de prioriteit ligt bij klimaat of water in plaats
van op stikstof. Indien dat tot keuzes leidt waardoor de stikstofdaling tijdelijk
beperkt blijft, kan het voor sommige maatregelen uit dit rapport wenselijk zijn
daarvoor ruimte te maken. Indien gewerkt wordt met een rechtenstelsel zou dat
bijvoorbeeld kunnen doordat boeren meer rechten bijkopen om hun emissies
tijdelijk niet te hoeven laten dalen. 45
Andere maatregelen, zoals een beperking van het aantal dieren als uitkomst van
een krimp van productierechten of vormen van doelsturing, of normering van
kunstmest hebben juist automatisch een gunstig meekoppeleffect op andere
NPLG opgaven.

_______

44
45

Gies, E. et al, (te verschijnen). Aanvullende generieke stikstof- en klimaatsbeleidsmaatregelen, Wageningen University
& Research
Er kan daarbij overigens nooit sprake zijn van een stijging.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

55

Verdienvermogen verbeteren
De inzet die vooral van boeren wordt verwacht om tot een bedrijfsvoering te
komen die binnen de grenzen van de natuur blijft, vergt een grote omschakeling.
Vaak zijn extra investeringen of extra arbeid nodig of gaat een andere wijze van
bedrijfsvoering, bijvoorbeeld extensivering, gepaard met lagere opbrengsten.
Om een dergelijke inspanning te kunnen doen, zullen tegenover de hogere
investeringen of tegenover lagere opbrengsten hogere (of aanvullende)
inkomsten of kostenbesparingen moeten staan. Duurzaamheid moet lonen.
Dat gaat niet vanzelf. Veel boeren produceren voor de Europese- of de
wereldmarkt en hun positie binnen de keten is relatief zwak. Dat is een
belangrijk aandachtspunt dat buiten de reikwijdte van dit rapport valt.
Rechtenstelsels bieden boeren in principe een mogelijkheid om via de verkoop
van overtollige rechten hun investeringen terug te verdienen. Niettemin zal elke
aanpassing voorinvesteringen vergen of zal een boer door een andere wijze van
productie lagere opbrengsten realiseren.
Gedurende de transitieperiode kan ondersteuning vanuit de overheid geboden
worden vanuit het daartoe bestemde transitiefonds. Ook na de transitieperiode
dient verduurzaming echter structureel te lonen om tot een echt duurzaam
perspectief te komen. De huidige bijdrage daaraan vanuit publieke middelen (via
ecoregelingen, vergoedingen voor ecosysteemdiensten) of vanuit private
keurmerken gekoppeld aan een meerprijs, korte ketens en multifunctionele
bedrijfsvoering is nog zeer beperkt en biedt voor slechts een klein deel van de
boeren en van hun omzet perspectief.
In de structurele situatie kan het behulpzaam zijn als ook consument en keten
een bijdrage leveren. Uitbreiding van al dan niet-privaat geregelde vormen van
true costing en true pricing, bijvoorbeeld aan de hand van keurmerken en kpi’s,
kunnen daarvoor een handvat vormen. Dit draagt niet alleen bij aan een
duurzaam perspectief, maar maakt richting burgers ook transparant hoe zij ‘via
hun winkelmand’ kunnen bijdragen aan verduurzaming.
Ook kan gebruik gemaakt worden van ruimte die de Europese Unie biedt in de
nieuwe gemeenschappelijke marktordening voor de landbouw, waarbij primaire
producenten gezamenlijk duurzaamheidsafspraken met de keten kunnen maken.
De Europese mededingingsregels bieden expliciet mogelijkheden voor de
landbouw om afspraken te maken.
Ten slotte kan een ambitieuze inzet van Nederland ten aanzien van de
kaderverordening duurzame voedselsystemen, waaraan nu in Europees verband
wordt gewerkt, eraan bijdragen dat er een gelijk speelveld voor verduurzaming
ontstaat. Deze verordening biedt koplopers in de markt gelegenheid zich op
duurzaamheid te onderscheiden. 46
* In het publieke debat is onder meer geopperd om een stikstof- en methaanheffing voor de verwerkende industrie te

onderzoeken. Zie bijvoorbeeld de motie De Groot/Van Campen, kr. Stuk 36 200 XIV, nr. 34. Een dergelijke heffing zou
wel opbrengsten kunnen genereren. Om te voorkomen dat de verwerkende industrie uitwijkt naar buitenlandse
aanbieders, zal deze echter op álle verwerkte binnen- en buitenlandse primaire landbouwinputs moeten worden gelegd,
waardoor de relatie met verduurzaming in Nederland beperkt is.

* De ACM heeft met het oog hierop een leidraad gepubliceerd die hier uitleg over geeft. Zie bijvoorbeeld

https://www.acm.nl/nl/publicaties/veel-ketenafspraken-over-duurzame-productie-landbouw-zijn-toegestaan

_______

46

Deze verordening beoogt via benchmarking, verplichte rapportage en afspraken over bijvoorbeeld een deel duurzame
inkoop, gelijke voorwaarden te creëren voor bijdragen van Europese ketenspelers aan verduurzaming in de landbouw.
Boeren en ketenspelers kunnen zich via certificering, bijvoorbeeld aan de hand van kpi’s, onderscheiden. Zo kunnen
koplopers op het gebied van duurzaamheid zich in de markt onderscheiden.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

56

5

Industrie

Het is mogelijk om de industrie te blijven prikkelen om stikstofuitstoot verder
omlaag te brengen, ook al is het aandeel van de Nederlandse industrie in de
stikstofdepositie op natuurgebieden in Nederland relatief beperkt en wordt er al
beleid gevoerd op het terrein van klimaat en luchtkwaliteit. Extra prikkels
kunnen voorkomen dat de uitstoot in de toekomst weer zou kunnen stijgen
vanwege (deels onvoorziene) bijkomende effecten van de energietransitie.

5.1 Maatregelen
Tabel 3: Maatregelen voor de industrie
Max.
Zekerheid
OndernemersVereenvoudiging
Complexiteit
Doelmatigheid
emissiereductie
effect
vrijheid
bestaand beleid

Maatregel

I1 NOx-heffing

Doelbereik

+

+/-

++

++

Versimpelt
vergunningverlening
wat betreft NOx

Aanpassing
I2 maatwerkgrenzen
BBT-regeling

0-5 kton Nox

-

+

-

-

Aanscherpen bestaande
systematiek

5.1.1

NOx-heffing (I1)

Een aanvullende maatregel voor de industrie, inclusief de energiesector,
is een NOx-heffing. Net als bij de NH3-heffing voor de landbouw, worden door
een dergelijke heffing de veroorzaakte negatieve externe (milieu-)kosten
geïnternaliseerd in de marktprijs en de veroorzaker van de milieu- of
natuurschade krijgt een financiële prikkel om de schade (in dit geval de uitstoot
van NOx) te verminderen. Het principe hier is de vervuiler betaalt: hoe meer
NOx-emissies, hoe meer het bedrijf betaalt. Maar dit geldt ook andersom: hoe
minder emissies, hoe minder er betaald hoeft te worden.
De NOx-heffing geeft ondernemersvrijheid, terwijl tegelijk scherp
gestuurd kan worden op NOx-emissiereductie. Een NOx-heffing, mits hoog
genoeg, zorgt ervoor dat bedrijven geprikkeld worden de NOx-emissies omlaag
te brengen. Bedrijven kunnen zelf kiezen hoe ze dat doen, en daarbij de voor
hen meest kosten efficiënte keuze maken. Hierbij spelen de marginale
reductiekosten een belangrijke rol. Als de kosten voor investeringen in NOxreductie lager zijn dan de belasting, dan doet een bedrijf liever die investering
dan dat het de belasting betaalt. Een voorwaarde voor invoering van een NOxheffing is dan wel dat NOx-reducerende technieken voorhanden zijn waarin

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

57

geïnvesteerd kan worden. Volgens eerdere rapporten 47 blijkt dit ruimschoots het
geval te zijn, maar worden bedrijven nog onvoldoende geprikkeld om deze
technieken te gebruiken.
De heffing kan de huidige Wabo-vergunningverlening wat betreft NOx
minder complex maken. Het kosteneffectiviteitsafwegingskader met
betrekking tot NOx zou kunnen komen te vervallen (zie paragraaf 5.1.2). De
omgevingsdiensten zullen sneller klaar zijn met het gesprek met bedrijven over
aanpassing van hun installaties om NOx-uitstoot te verlagen en binnen de
normen te blijven, wat ook in uitvoeringscapaciteit scheelt. Ook de uitvoering
van het Schone Lucht Akkoord (SLA), waarin verdere verlaging van NOx-uitstoot
een belangrijk onderdeel is, gaat makkelijker. De heffing geeft immers een
voldoende prikkel om NOx te reduceren, en het bedrijf bepaalt zelf wanneer en
hoe het zijn NOx-emissies reduceert.
Een NOx-heffing voor de industrie hoeft, in tegenstelling tot
ammoniakreducerende maatregelen, niet regionaal gedifferentieerd te
worden. Dit komt omdat de NOx, mede door de hoge schoorstenen van de
industrie, hoog de lucht in wordt geblazen, en een veel breder
verspreidingspatroon kent dan NH3 (zie hoofdstuk 1). Lokale differentiatie van
de maatregel voegt dan ook weinig toe.
Voor de hoogte van de heffing kan worden aangesloten bij de gedachte
van een zogenoemde Pigou-heffing. Hierbij wordt bedrijven de milieuschade
van hun NOx-uitstoot in rekening gebracht. De milieuschade ligt volgens CE Delft
tussen de 18 en 44 euro per kg NOx. 48 In het rapport-Ter Haar is doorgerekend
dat met de keuze voor een vlakke heffing en tarieven van dergelijke hoogte een
stikstofreductie van tussen de 10 en 18 kiloton NOx gerealiseerd kan worden.
Een mogelijk nadeel van de heffing is een verslechtering van de
internationale concurrentiepositie van NOx-emitterende bedrijven in
Nederland. Een heffing leidt tot reductiekosten om de uitstoot terug te dringen,
terwijl veel buitenlandse bedrijven deze kosten niet hoeven te maken. Dit kan
leiden tot een hogere prijs voor Nederlandse producten waardoor de vraag naar
Nederlandse producten daalt. Hierdoor kan vervolgens een productieverlies
optreden. Onder de reductiekosten vallen de afbetaling van de investering, de
rente, en de jaarlijkse onderhouds- en bedieningskosten, reductiemiddelen en
verzekeringen. Hoe hoog de reductiekosten zijn verschilt per bedrijf(stak):
sommige zullen veel hogere reductiekosten kennen dan andere, omdat deze nu
eenmaal afhangen van het type bedrijf, de hoeveelheid NOx die gereduceerd
moet worden en de keuze voor het type techniek en de bijbehorende investering
die daarvoor gedaan moet worden. In ter Haar (2021) is geschat dat deze
investeringen de sector jaarlijks 200 miljoen euro kost. Hierbij dient wel te
worden vermeld dat deze berekeningen mogelijk niet meer up-to-date zijn,
gegeven dat we inmiddels twee jaar verder zijn, en een NOx-heffing voor de
meeste bedrijven bovenop de recent (aangekondigde) aangescherpte CO2heffing komt.
_______

47
48

Een overzicht hiervan is te vinden in het rapport-Ter Haar uit 2021, tekstvak 4.1
CE Delft (2023), Handboek milieuprijzen

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

58

De opbrengsten van de heffing kunnen worden teruggebracht naar de
sector om de transitie verder op weg te helpen. Hoewel een dergelijke optie
buiten de scope van dit rapport valt, zou een terugsluis van de opbrengsten van
een heffing, bijvoorbeeld via een bestaand subsidie-instrument voor de
stimulering van het gebruik van duurzame energie, een optie kunnen zijn. Op die
manier ziet de sector het geld dat ze betaalt deels terugkomen voor
duurzaamheidssubsidies die de transitie versterken.
Nederland kan zelfstandig een NOx-heffing invoeren. Emissiegegevens
over de uitstoot van NOx zijn deels bekend, staan in de elektronische
milieujaarverslagen (e-MJV’s) en worden geadministreerd door de
Emissieregistratie. De precisie van deze cijfers voldoet voor het huidige doel,
maar schiet nog tekort om de basis te kunnen zijn voor het berekenen en
opleggen van een heffing. Hier moet dus nog een slag gemaakt worden, waarbij
uiteraard zoveel als mogelijk gebruik moet worden gemaakt van bestaande data
en bestaande informatiesystemen om de getallen vanuit het bedrijfsleven bij de
overheid te krijgen. Nog nader bepaald moet worden welke uitvoerings- en
toezicht organisaties (omgevingsdiensten, NEa, emissieregistratie) op welke
manier hier een rol hebben te spelen.
Invoering van een NOx-heffing duurt tussen de 3 en 4 jaar. Dit komt
omdat het een nieuw voorstel betreft, waarvoor een nieuw wetgevings- en
invoeringstraject moet worden doorlopen.
Een NOx-heffing voor de industrie is goed uitvoerbaar en handhaafbaar.
Wel zal voor een heffing de doelgroep goed moeten worden afgebakend, waarbij
zoveel mogelijk wordt aangesloten bij bestaande regelingen en systemen van
ETS en CO2-heffing. Een gefaseerde invoering, waarbij eerst de grootste
emittenten onder de heffing worden gebracht verdient de voorkeur, zodat er tijd
is voor opbouw van kennis en capaciteit bij de uitvoeringsorganisaties.

5.1.2

Aanscherpen BBT voor NOx (I2)

Een andere optie voor NOx-reductie is aanscherping van de bestaande
regelgeving rondom de toepassing van de Beste Beschikbare Technieken
(BBT). Deze regelgeving heeft als doel voortschrijdende reductie te
bewerkstelligen van uitstoot door deze te beperken tot niveaus die passen bij de
best beschikbare technieken die er op dit moment zijn. Dit kan op drie manieren.
Ten eerste kunnen de emissienormen voor kleinere installaties nationaal
worden aangescherpt. 49 In dat geval worden de uitstootconcentratienormen
voor installaties strenger gemaakt. Een installatie mag bijvoorbeeld in plaats van
10 mg per kuub stikstof nog maar 5 mg per kuub stikstof uitstoten. Zo wordt
voor ammoniak per 1 januari 2024 de generieke emissienorm verlaagd van 30
mg/Nm3 naar 5 mg/Nm3. Normen voor NOx worden dan ook aangescherpt,

_______

49

Deze stond nog niet in Ter Haar (2021).

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

59

specifiek voor biomassacentrales. 50 Emissienormen voor grotere installaties
kunnen niet eenvoudig op nationaal niveau worden aangepast omdat deze
bedrijven (zogenaamde IPPC-installaties 51) afhankelijk zijn van BBT-definities en
de daarmee geassocieerde emissienormen gebaseerd op Europese regelgeving
op grond van de Richtlijn Industriële Emissies (RIE).
Ten tweede kunnen bevoegde gezagen in Nederland onder bepaalde
voorwaarden strenger vergunnen dan op grond van de RIE minimaal
vereist is. Daarmee worden dan strengere normen gesteld. In het Schone Lucht
Akkoord (SLA 52) is bepaald dat de aangesloten bevoegde gezagen in principe
vergunnen aan de onderkant van de Europees toegestane bandbreedte van
emissies, een praktijk die voorheen niet altijd standaard was. Dat is nu steeds
meer uitgangpunt voor het gesprek over een nieuwe of herziening van een
bestaande vergunning. Onder de Omgevingswet krijgen bevoegde gezagen meer
vrijheid om op grond van lokaal vastgestelde omgevingswaarden nog strenger te
vergunnen dan de nationale of Europese normen, ook lager dan de bandbreedte.
Voor het aanscherpen van de emissienormen en het strenger vergunnen binnen
de gestelde grenzen voor emissies zijn geen aparte fiches gemaakt, omdat dit
momenteel vaststaand of lopend beleid is. In de toekomst kan dit uiteraard nog
scherper afgesteld worden, indien gewenst.
Ten derde kan de bandbreedte van maatwerkgrenzen voor
kosteneffectiviteit worden aangepast (fiche I2). Op grond van specifieke
omstandigheden mag een bedrijf aanvoeren dat het wat betreft emissie niet aan
nationale of Europees vastgestelde norm kan voldoen en in aanmerking wil
komen voor maatwerk. Dit kan op grond van een kosteneffectiviteitsberekening.
Als verdere reductie van emissies te duur is, kan worden aangevoerd dat er geen
actie hoeft te worden ondernomen. Wat te duur is wordt bepaald in een
(nationaal gedefinieerd) afwegingskader bij het Activiteitenbesluit. Als de kosten
van het vermijden van een kilo emissie van een stof lager zijn dan een bepaalde
waarde, moeten er sowieso maatregelen genomen worden om dit te doen.
Boven een bepaalde waarde hoeft dit zonder verdere discussie juist niet.
Daartussen bevindt zich een afwegingsgebied, waarbij tussen bedrijf en bevoegd
gezag besproken moet worden wat er mogelijk is, welke kosten hiermee
gemoeid zijn en welke milieuwinst hiermee gepaard gaat. Of het bedrijf
aanvullende maatregelen gaat nemen, hangt uiteindelijk af van de uitkomst van
zo’n dialoog. Voor NOx zijn de huidige maatwerkgrenzen 5-20 euro per
vermeden kg NOx. Hierbij is 5 dus de ondergrens, en 20 de bovengrens.
Tussen de 5 en 20 euro vinden dus discussies plaats als een bedrijf gebruik wil
maken van maatwerk.

_______

Staatsblad (2022), Besluit van 22 augustus 2022 tot wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit
kwaliteit leefomgeving in verband met de actualisatie van de regels inzake industriële emissies en enige andere
besluiten in verband met technische correcties
51
IPPC-installaties zijn de grotere industriële bedrijven die vallen onder de Richtlijn Industriële Emissies (RIE,
2010/75/EU). Deze richtlijn geldt voor alle lidstaten van de Europese Unie. De RIE eist dat bedrijven de installatie pas
in bedrijf nemen als ze een omgevingsvergunning hebben. Deze integrale vergunning moet voldoen aan de beste
beschikbare technieken (BBT). Voor IPPC-installaties staan de beste beschikbare technieken in BBT-conclusies. Deze
BBT-conclusies worden op Europees niveau vastgesteld.
52
Minister voor Milieu en Wonen (2020), Schone Lucht Akkoord
50

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

60

Het voorstel in fiche I2 is om de bandbreedte van het
kosteneffectiviteitskader van 5-20 euro op te hogen. De nieuwe
bandbreedte kan aansluiten bij de meest recente milieuprijzen voor NOx (die
tussen de 18 en 44 euro liggen). 53 Dit heeft twee gevolgen. Ten eerste, door het
oprekken van de ondergrens worden maatregelen die voorheen
‘bespreekgevallen’ zouden zijn, nu verplicht. Een ingreep die voorheen tussen 5
en 18 euro per vermeden kg NOx kostte en waar discussie over was, moet nu
immers genomen worden; er volgt geen discussie meer. Het oprekken van de
bovengrens (van 20 naar 44 euro) zorgt ervoor dat er discussie komt over
maatregelen die meer kosten dan 20 euro per vermeden kg NOx (maar minder
dan 44 euro), waardoor sommige bedrijven zullen overgaan tot het nemen van
maatregelen.
De NOx-reductie winst bij deze optie is (veel) kleiner dan bij de NOxheffing en onzeker. Het is namelijk onzeker hoeveel bedrijven over de streep
worden getrokken om hun (bestaande) installaties te vervangen of aan te
passen. De ervaring leert dat slechts weinig bedrijven een beroep doen op
maatwerk via het afwegingskader. De grote meerderheid van de bedrijven
voldoet gewoon aan de standaard emissienormen. Een voorzichtige inschatting is
dat deze maatregel tussen de 0 en 5 kiloton oplevert.
Aanpassing van de maatwerkgrenzen is relatief eenvoudig, kost weinig
uitvoeringscapaciteit, en zet het verdienmodel voor de meeste bedrijven
niet onder druk. Aanpassing van de maatwerkgrenzen is juridisch niet
ingewikkeld, het vergt een aanpassing van de Omgevingsregeling. De
Omgevingsdiensten hebben nauwelijks extra capaciteit nodig om de maatregel te
kunnen uitvoeren. De omslag naar milieuprijzen voor NOx is wel een aanpassing
van het principe op grond waarvan nu de grenzen zijn bepaald. Tot nu toe is
voor het bepalen van de grenzen een balans gezocht tussen de
investeringskosten voor bedrijven en het reductie-effect. Een dergelijke omslag
zou dus nog nader onderzocht kunnen worden. 54
Verder zullen door deze maatregel de totale private kosten voor de sector gering
zijn omdat slechts een aantal bedrijven een beroep doen op maatwerk en hun
installaties moeten aanpassen. Voor de bedrijven die het treft geldt wel dat
private kosten aanzienlijk kunnen zijn. Met subsidie-instrumenten zou het voor
deze bedrijven makkelijker kunnen worden gemaakt om hun installaties aan te
passen.

_______

53
54

CE Delft (2023), Handboek milieuprijzen
Mogelijk dat de milieuprijzen ook voor de andere stoffen gehanteerd kunnen worden in het kosteneffectiviteitskader.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

61

5.1.3

Aanvullende maatregelen NH3

Het kan wenselijk zijn dat de industrie ook ammoniakemissies
reduceert. De industriesector stoot namelijk – zij het in geringe mate – ook
ammoniak uit (zie hoofdstuk 2). Het gaat hier bijvoorbeeld om bedrijven die
kunstmest, glas- en steenwol, papier en cacao maken. Sommige bedrijven
bevinden zich nabij stikstofgevoelige natuurgebieden en deponeren daarop
relatief veel. Bedrijven als Yara (kunstmest) en Rockwool (steenwol) stoten meer
dan 200 ton NH3 uit, wat veel meer is dan een gemiddelde boerderij. 55 In het
kader van de piekbelastersaanpak wordt daarom met een aantal van deze
industriële bedrijven maatwerkafspraken gemaakt om hun NH3-emissies te
verminderen. Echter, als deze aanpak onvoldoende vruchten afwerpt, zouden
maatregelen kunnen worden overwogen om deze aanpak voor de industrie te
versnellen.
Voor de industrie zijn er enkele opties voor ammoniakreductie. Ten
eerste kan overwogen worden een afwegingskader zoals voor NOx (zie
hierboven) ook voor ammoniak te creëren. Dat is er nu niet, omdat het aantal
industriële bedrijven dat (veel) ammoniak uitstoot klein is. Dit zou overigens
kunnen veranderen, bijvoorbeeld als ammoniak in de nabije toekomst een
belangrijke energiedrager wordt bij het gebruik van waterstof, of als het aantal
mestvergisters, die ook ammoniak uitstoten, snel toeneemt. Een afwegingskader
kan relatief eenvoudig worden afgeleid van het afwegingskader voor NOx, en
worden toegevoegd aan de Omgevingsregeling. Een dergelijk afwegingskader
zou ook de piekbelastersaanpak helpen. Ook hierin is behoefte om duidelijk af te
bakenen welke maatregelen gewoon kosteneffectief verondersteld mogen
worden. Op dit moment is dat door het ontbreken van een afwegingskader nog
moeilijk te zeggen. Ten tweede zou overwogen kunnen worden om, indien
gekozen wordt voor een ammoniakheffing voor de landbouw, deze uit te breiden
naar de industrie. Op die manier wordt een brede ammoniakheffing verkregen.
Om de industrie onder een dergelijke heffing te laten vallen zou ongeveer
hetzelfde stappenplan moeten worden doorlopen als bij de NOx-heffing. Dit heeft
voor de bedrijven die het treft uiteraard negatieve gevolgen voor hun
verdienmodel en kan – meer in het algemeen - het vestigingsklimaat schaden.

5.1.4

Uitvoering

Voor industrie lijken maatregelen bij voldoende voorbereidingstijd
uitvoerbaar. Voor alle maatregelen geldt dat een verdere uitwerking nodig is
voordat met zekerheid vastgesteld kan worden of ze uitvoerbaar en
handhaafbaar zijn. De maatregelen sluiten grotendeels aan bij bestaande
instrumenten en manieren waarop emissies gemeten worden. De
invoeringstermijnen hangen af van onder meer juridische grondslagen en
systemen die moeten worden aangepast en/of de benodigde financiering.

_______

55

Neem als referentie bijvoorbeeld een melkveehouderij met 100 melkkoeien waarbij elke koe gemiddeld 25 kg
ammoniak per jaar uitstoot. Dan stoot het bedrijf 2500 kg ammoniak uit per jaar. Dat is 2,5 ton. Yara en Rockwool
stoten respectievelijk 292 en 219 ton uit.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

62

6

Mobiliteit

In de mobiliteitssector wordt al veel genormeerd en beprijsd op zowel nationaal,
Europees en internationaal niveau. Normen worden steeds verder aangescherpt.
Dit blijkt effectief: de NOx-uitstoot van deze sector is de afgelopen jaren sterk
gedaald en volgens de ramingen zet dit de komende jaren, en ook na 2030,
verder door. De mobiliteitssector kan met een aantal gerichte maatregelen
blijven bijdragen aan verdere of snellere stikstofreductie. De eenvoudigste
manier is door vermindering van vervoersbewegingen op fossiele brandstof: elke
niet-gemaakte beweging levert dan in principe stikstofreductie op. De overheid
kan dat stimuleren door gebruik te beprijzen. Enkele aanvullende gerichte
maatregelen binnen de mobiliteitssector kunnen bijdragen aan een verdere of
snellere reductie.

6.1 Maatregelen
Tabel 4: Maatregelen voor mobiliteit
Max.
Zekerheid
OndernemersVereenvoudiging
Complexiteit**
Doelmatigheid
emissiereductie*
effect
vrijheid
bestaand beleid

Maatregel

Normering
binnenvaart
M1 (onderzoek
aanvullende
normering)
Vrijstelling belasting
elektrische
M2
voortstuwing
binnenvaart

3 Kton NOx

Ntb

Ntb

-

+/-

Nee

Gering, niet los
te bepalen

+/-

+/-

+

+/-

Nee

M3

Verhogen fijnstof- en
dieseltoeslag MRB

1,25 Kton NOx

+

+/-

-

+

Nee

M4

Betalen naar gebruik
(BnG), wegverkeer

0,9 - 2,1 Kton
NOx

+

+/-

-

+

Nee

M5

Verhogen accijns op
fossiele brandstoffen

0,5 Kton NOx

-

+

-

-

Nee

0,2 Kton NOx

+

+/-

-

-

Nee

Snelheidsverlaging
autosnelwegen en
M6
uitbreiding
trajectcontroles
M7

Milieuzones voor
mobiele machines

Gering

+/-

+/-

+/-

-

Nee

M8

Verhoging
luchtvaartbelasting

Zeer gering

-

+

+/-

-

Nee

* Indicatie van het maximaal mogelijk effect in 2030. Effecten kunnen niet altijd bij elkaar opgeteld
worden als meerdere opties worden gekozen.
** Voor ondernemer en/of overheid

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

63

De belangrijkste factor achter de afname van emissies door mobiliteit is
de voortdurende aanscherping van Europese en internationale
emissienormen. Deze afname zet door tot 2030 en ook in de jaren daarna.
Binnen het nationale beleid zijn er heffingen die tot verdere of snellere reductie
leiden. Normeren en heffen werkt effectief in de sector mobiliteit. Door Ter Haar
zijn in 2021 daarom ook opties uitgewerkt die hierbinnen passen (normering,
milieuzones en heffingen).
Deze insteek is ook als basis genomen voor dit rapport, dat voortbouwt op de
opties uit Ter Haar. Er zijn daarbij geen voorstellen gedaan voor verhandelbare
rechten binnen mobiliteit. Dat wil niet zeggen dat dit helemaal niet aan de orde
is binnen deze sector. Voor de klimaatopgave valt luchtvaart onder het
Emissiehandels systeem ETS. De zeescheepvaart wordt daar vanaf 2024 aan
toegevoegd en er is onlangs door het Europees Parlement en de Raad ingestemd
met het voorstel om ook wegvervoer op te nemen onder een separaat ETS
(ETS2). In Nederland komt daarmee nagenoeg de hele mobiliteitssector onder
de ETS-systematiek te vallen, de hoeksteen voor EU-brede CO2-reductie. Als
bijvangst zal ook de stikstofuitstoot verminderen.
We werken in Nederland toe naar een mobiliteitssector zonder uitstoot
in 2050. 56 Ter Haar heeft in 2021 aangegeven dat aanvullende
stikstofmaatregelen binnen de mobiliteitssector vooral een versnellend effect
hebben, doordat er al veel effectieve normering en beprijzing voor deze sector
is. De fiches van Ter Haar zijn geactualiseerd, waarbij ook een aantal nieuwe
mogelijke invullingen in beeld is gekomen. De beleidsopties hebben veelal een
integraal effect op meerdere beleidsopgaven, en dragen in meer of mindere
mate bij aan de reductie van stikstofemissie en -depositie. De opties zijn daarom
verdeeld in opties die (relatief) veel bijdragen aan stikstofreductie en
maatregelen die hier beperkt aan bijdragen, maar mogelijk voor andere
beleidsopgaven wel relevant zijn. Er is een korte duiding en toelichting per
maatregel gegeven. Uitgebreide informatie per maatregel is terug te vinden in
de fiches.

6.1.1

Maatregelen met een relatief groot stikstofeffect

Onderzoek aanvullende normering binnenvaart (M1)
Op dit moment is circa driekwart van de binnenvaartschepen uitgerust
met oude vervuilende motoren die dateren van voor 2003. Huidige
normen voor binnenvaartschepen gelden voor motoren die vanaf de datum van
introductie van de norm op de markt komen voor inbouw in bestaande schepen,
en voor nieuwbouwschepen. Schepen die een nog werkende motor aan boord
hebben, kunnen daarmee nog lang doorvaren. Bij goed onderhoud gaan
binnenvaartmotoren decennialang mee. Het verschil in stikstofuitstoot (NOx)
tussen een CCR I-scheepvaartmotor uit 2003 en de nu geldende Stage V-norm
voor nieuwe motoren, ligt tussen de 80 en 86%.

_______

56

Ministerie van IenW (17 mei 2022), Beleidsprogramma Infrastructuur en Waterstaat

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

64

Momenteel laat het ministerie van IenW onderzoeken óf en op welke manier de
binnenvaart aan uitstootnormen kan worden onderworpen. 57 Gefaseerde
invoering (type schepen, ladingtype, leeftijd etc.) en juridische aspecten zijn
hierbij aandachtspunten. In het onderzoek worden de mogelijke opties
uitgewerkt, van milieuzones tot een landelijke norm. Belangrijk is de koppeling
met het in 2021 geïntroduceerde emissielabel voor de binnenvaart. 58 Op dit
moment een vrijwillig label. Uitkomsten van dit onderzoek worden verwacht in
Q4.
Normering zal naar verwachting een enorme financiële impact hebben op de
sector, waar de marges vaak klein zijn. Ook dit wordt binnen het onderzoek in
kaart gebracht, naar verwachting is normering alleen kansrijk met inzet van vele
honderden miljoenen (extra) subsidie.
Ter indicatie is aan TNO gevraagd om in beeld te brengen wat
theoretisch gezien de maximale reductie is als álle Nederlandse
binnenvaartschepen in 2030 aan de Stage V-norm voldoen. TNO schat in
dat het gaat om 3 kton in 2030.
Dit is het technisch potentieel. Het onderzoek van IenW, dat verwacht wordt in
Q4 2023, zal nader duidelijk maken wat in de praktijk haalbaar is,
Verdere verschoning van de binnenvaart via het emissielabel is ook opgenomen
in de voorjaarsbesluitvorming over het aanvullende klimaatpakket. 59
Stikstof- en fijnstoftoeslag in de MRB (M3)
Het invoeren van een combinatie van maatregelen in de
Motorrijtuigenbelasting (MRB) draagt bij aan versnelde uitstroming van
oudere dieselvoertuigen (tot en met bouwjaar 2015):
•

Invoering van een MRB-stikstoftoeslag voor Euro-5 dieselpersonen- en
dieselbestelauto’s en ouder.

•

Verhogen van de MRB-fijnstoftoeslag voor dieselbestelauto’s zonder
roetfilter.

•

Uitbreiden van de MRB-fijnstoftoeslag naar Euro-5 auto’s met een
Europese goedkeuring volgens het vrachtautoregiem (voertuigen
waarvan de emissies in g/kWh worden uitgedrukt).

Het aantal Euro-5 en oudere dieselpersonenauto’s en dieselbestelauto’s
bedraagt in 2025 naar schatting 800.000 à 1.000.000 auto’s, 60 ongeveer
de helft van het totale park dieselpersonenauto’s en -bestelauto’s.
In Ter Haar betrof deze optie het generiek verhogen van de diesel- en
fijnstoftoeslag in de MRB. In plaats van het ongericht verhogen van de
dieseltoeslag, die dan ook voor de naar verhouding schone Euro-6 dieselauto’s
geldt, is het voorstel nu gericht op het versneld laten uitstromen van Euro-5
dieselauto’s en ouder (oudere diesels tot en met 2015). Euro-5
dieselpersonenauto’s en bestelauto’s hebben de hoogste NOx-uitstoot van alle
dieselauto’s en dragen daarmee disproportioneel bij aan de NOx-uitstoot van
_______

Ministerie van IenW (30 november 2022), Kamerbrief over toekomst binnenvaart
Meer informatie hierover staat op de website Home - Binnenvaart Emissie Label
59
Met het voorstel tot een verplichting van gemiddeld emissielabel B in 2030. Dit emissielabel is gericht op CO2 reductie,
zie ook Minister voor Klimaat en Energie (26 april 2023), Kamerbrief over voorjaarsbesluitvorming Klimaat
60
Door het Ministerie van IenW ingeschat op basis van het aantal dieselauto’s in het park en het aantal dieselauto’s dat
voor de APK roetfiltertest in aanmerking komt. Deze aantallen staan genoemd in de wijziging van de Regeling
voertuigen voor invoering van de nieuwe APK roetfiltertest per 1 januari 2023.
57
58

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

65

verkeer. Door verhoging van de fijnstoftoeslag en invoering van een nieuwe
stikstoftoeslag ontstaat een gerichte prikkel op het versneld laten uitstromen van
deze meest vervuilende dieselvoertuigen.
De mogelijke invoeringstermijnen verschillen. Een stikstoftoeslag is een
nieuwe categorie in de MRB, die niet ingepast kan worden in het huidige MRBsysteem van de Belastingdienst. Dit geldt ook voor uitbreiding van de
fijnstoftoeslag naar Euro-5 dieselauto’s met een goedkeuring volgens het
vrachtautoregime. Gewacht moet worden op het nieuwe systeem, dat volgens de
huidige planning in 2027 beschikbaar is.
Verhoging van fijnstoftoeslag voor dieselbestelauto’s kan via een
parameteraanpassing en dit kan in principe sneller, vanaf 2025.
De potentiële emissiereductie van deze maatregelen is ingeschat op
1,25 kton in 2030. 61 Dit is op basis van de aanname dat bij een substantiële
hoogte van deze toeslagen, 5% tot 10% van de oude dieselvoertuigen eerder uit
het wagenpark stromen dan in de situatie zonder deze maatregel het geval is.
Deze maatregel kan daarmee vooruitlopend op Betalen naar Gebruik
(BnG) zorgen voor versnelde uitstroming van oudere vervuilende
dieselauto’s en zo leiden tot versnelde stikstofreductie. De maatregel kan
in principe vanaf 2030 verder opgaan in BnG. Dit vraagt nog nadere afweging,
onder meer over de verwachte stikstofreductie van de dan nog resterende
dieselvoertuigen op de markt, versus de uitvoerbaarheid van een verdere
differentiatie in het BnG systeem.
Betalen naar Gebruik (M4)
Er is al besloten om Betalen naar Gebruik (BnG) in te voeren. In het
coalitieakkoord is afgesproken om in 2030 BnG in te voeren voor personen- en
bestelauto’s, door de huidige motorrijtuigenbelasting kilometerafhankelijk te
maken (zonder differentiatie naar tijd en plaats). In de volksmond staat dit ook
wel bekend als rekeningrijden.
Het kabinet zal nog een besluit nemen over de tariefstructuur. Er liggen
verschillende varianten voor, die allemaal bijdragen aan stikstofreductie, maar
waarbij de één iets meer reductie oplevert dan de ander. Afhankelijk van de
gekozen variant gaat de indicatief om 0,9-2,1 kton.
Een versnelde reductie vooruitlopend op de invoering van BnG is mogelijk via de
hierboven beschreven stikstof- en fijnstoftoeslag in de MRB. Deze kan al voor
2030 ingevoerd worden, waardoor versnelling van verschoning plaatsvindt. Dit
heeft wel als effect dat het gemodelleerde reductiepotentieel van BnG iets
afneemt.
Zoals hierboven aangegeven kan de MRB-maatregel op termijn mogelijk ook
verder opgaan in BnG. Dit vergt nog nadere afweging in relatie tot de
uitvoerbaarheid daarvan binnen BnG, versus de verwachte stikstofreductie van
de dan nog resterende dieselvoertuigen op de markt.

_______

61

TNO (15 mei 2023), Verkenning van opties voor reductie van NOX-emissies door het wegverkeer en mobiele machines

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

66

6.1.2

Maatregelen met een beperkt stikstofeffect

Vrijstelling energiebelasting elektrische voortstuwing binnenvaartschepen (M2)
Door elektrische voorstuwing vrij te stellen van belasting of een
nultarief te rekenen, verbetert de businesscase voor elektrische
schepen. Deze maatregel draagt bij aan het realiseren van 150 zero emissionschepen in 2030, zoals in het Klimaatakkoord tot doel is gesteld. Ook trekt dit de
fiscale behandeling van de gebruikte energie tussen fossiele schepen en
emissievrije schepen gelijk. Het verbruik van brandstof door de binnenvaart is in
Nederland, en de meeste andere EU-landen, van accijnzen vrijgesteld op basis
van de Herziene Rijnvaartakte 1868 (Akte van Mannheim). Tegelijkertijd moet
over de elektriciteit die wordt gebruikt door emissievrije binnenvaartschepen wel
energiebelasting worden betaald. Deze maatregel houdt in om tot en met 2030
een vrijstelling in de energiebelasting voor laadstations van elektrische
binnenvaartschepen in te voeren.
De maatregel draagt bij aan transitie naar meer elektrische schepen en
is daarmee als “no regret”-optie en op kortere termijn, binnen de
huidige stelsels, in te voeren. De precieze opbrengst is echter niet los te
bepalen. Nederland moet voor deze maatregel bij de Europese Commissie een
derogatieverzoek indienen, dat wel of niet gehonoreerd kan worden. De
doorlooptijd daarvan is naar verwachting minimaal 1 jaar.
Ten aanzien van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid moeten diverse
aspecten nog nader uitgewerkt worden (zoals de afbakening, internationale
aspecten, vrijstelling van belasting voor energieopslagfaciliteit etc.), de
uitvoerbaarheid is daarmee nog een aandachtspunt.
Verhogen accijns fossiele brandstoffen (M5)
Deze optie betreft een verhoging van de accijns op motorbrandstof
(benzine en diesel) van 10%. Deze maatregel geldt voor alle fossiel
aangedreven voertuigen (personen en logistiek), zonder onderscheid tussen de
daadwerkelijke stikstofuitstoot van voertuigen. Het gebruik van voertuigen wordt
hiermee sterker beprijsd. Dat kan ertoe leiden dat er meer gebruik wordt
gemaakt van voertuigen met geen of lage uitstoot, van andere
vervoersmodaliteiten en tot een vermindering van de gereden kilometers.
De emissiereductie is ingeschat op maximaal 0,5 kton NOx in 2030. Dit
kan echter lager zijn door een potentiële verschuiving van benzine naar
dieselvoertuigen, door de relatief lagere verhoging van de dieselaccijnzen. Het
effect, berekend door PBL en CPB 62, kan daarmee worden gezien als een
indicatie van de bovengrens. 63 Ook kan er sprake zijn van grenseffecten. De
pompprijzen in Nederland zijn in veel gevallen al hoger dan die in de ons
omringende landen en deze maatregel kan het tanken over de grens
aantrekkelijker maken.

_______

62
63

PBL (30 juni 2020), Kansrijk mobiliteitsbeleid 2020
TNO (15 mei 2023), Verkenning van opties voor reductie van NOX-emissies door het wegverkeer en mobiele machines

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

67

Overigens zijn het afgelopen jaar de accijnzen juist verlaagd naar aanleiding van
de stijgende brandstofprijzen. Naar verwachting zijn de accijnzen begin 2024
weer op het oude niveau. Daar bovenop komt per 1 januari 2024 een extra
eurocent per liter diesel vanwege de Wet fiscale maatregelen klimaatakkoord
(artikel XI).
Snelheidsverlaging uitbreiden naar de nacht & intensivering trajectcontroles (M6)
Deze maatregel betreft uitbreiding van de snelheidsverlaging naar 100
km/u naar de avond en nacht. In het kader van de aanpak
stikstofproblematiek is de maximumsnelheid op autosnelwegen overdag (tussen
6 en 19 uur) in 2020 al verlaagd naar 100 km/u.
Omdat de meeste kilometers overdag worden gereden, is het effect op de
stikstofreductie van uitbreiding naar de avond en nacht beperkt. Uitbreiden van
de snelheidsverlaging leidt naar verwachting in 2030 tot een additionele
emissiereductie van 0,2 Kton NOx. 64
Voor verdere stikstofreductie is de snelheidsmaatregel daarmee geen
effectieve maatregel. Voor andere beleidsopgaven kan deze wel meerwaarde
hebben. Een snelheidsverlaging in de avond en nacht draagt bij aan CO2reductie, verbetering van luchtkwaliteit, minder geluid en verbetering van de
verkeersveiligheid.
De snelheidsverlaging kan in theorie snel geregeld worden met een
verkeersbesluit. Naar verwachting zal er echter een natuurvergunning nodig
zijn. Ondanks het globale positieve effect op stikstofdepositie kunnen er namelijk
lokaal mogelijk significant negatieve effecten op Natura2000-gebieden optreden
door omrij-effecten. Dit zal nader in beeld gebracht moeten worden. Indien
daarbij mitigatie (stikstofruimte) nodig is, zal dat in huidige situatie veel tijd
vergen. Daarom is ingeschat dat de invoering mogelijk is op middellange
termijn, of mogelijk lange termijn bij het ontbreken van stikstofruimte voor een
natuurvergunning.
Aanvullend op de snelheidsverlaging, of als zelfstandige maatregel, is
intensivering van trajectcontroles op gereden snelheden mogelijk.
Bijvoorbeeld specifiek op auto(snel)wegen dichtbij N2000-gebieden. Dit laatste is
nieuw ten opzichte van rapport Ter Haar en draagt ook bij aan het effect van de
al ingevoerde snelheidsverlaging overdag. Het effect op de emissies is niet
bepaald. Het uiteindelijk effect op emissies en deposities is afhankelijk van het
aantal extra trajectcontroles en de locaties waar deze geplaatst worden. Richting
2030 zal het effect afnemen, door verschoning van het wegverkeer. Ook dit is
een maatregel voor de middellange termijn, omdat het een aanbestedingstraject
door het Openbaar Ministerie vergt. Die zou kunnen starten in 2026 (zie fiche),
waarna de daadwerkelijke inwerkingtreding niet eerder dan 2028 is.

_______

64

TNO (15 mei 2023), Verkenning van opties voor reductie van NOX-emissies door het wegverkeer en mobiele machines

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

68

Verdere verhoging van de vliegbelasting (M8)
De vliegbelasting voor een passagier die uit Nederland vertrekt is met
ingang van 1 januari 2023 verhoogd en bedraagt nu €26,43. De
vliegbelasting is verhoogd om de maatschappelijke kosten van vliegen meer te
beprijzen. In het IBO Klimaat is gesproken over verdere verhoging hiervan. Dit is
een nieuwe maatregel ten opzichte van het rapport Ter Haar. Het kabinet heeft
dit voorstel niet opgenomen in het in april 2023 aangekondigde extra
klimaatpakket.
De stikstofdepositiebijdrage van vliegverkeer van en naar Nederland
bedraagt gemiddeld 0,1% van de totale deposities op de natuur
(inclusief bijdrage boven 3.000 voet). 65 Het mogelijke effect van een
verdere verhoging van vliegbelasting op de depositie is daarmee minimaal.
Vanuit stikstofperspectief is dit daarom geen significante maatregel.
Verdere afweging over het aanpassen van de vliegbelasting loopt
logischerwijs mee in besluitvorming over klimaatmaatregelen.
Verdere verhoging van de vliegbelasting kan bijdragen aan CO2-reductie,
afname van geluid en het verbeteren van de luchtkwaliteit. De effectiviteit hangt
hierbij af van de hoogte van de prijsverhoging. De vraag naar vluchten blijft
echter in veel scenario’s groter dan het aanbod door capaciteitsrestricties, dus
dan zorgt verhoging vliegbelasting niet voor een (significante) afname.
Om te zorgen dat mensen minder snel vliegen, moeten andere vervoermiddelen,
zoals de trein, een goed alternatief worden.
Milieuzones mobiele werktuigen (M7)
Deze optie betreft het opzetten van een nationaal kader voor gemeenten
om milieuzones voor mobiele machines in te voeren. Dit zijn milieuzones in
stedelijke gebieden voor mobiele werktuigen die worden ingezet onder andere
voor de logistiek (transportkoeling), evenementen, groenbeheer, infra- en
bouwwerken. Bij deze milieuzones stellen gemeenten een norm aan werktuigen
die tot het gebied zijn toegelaten. Deze maatregel was nog niet opgenomen in
het rapport-Ter Haar.
Gemeenten kunnen deze maatregel in principe al invoeren, maar dit
vergt nog wel juridische uitwerking. Het Rijk kan zorgen voor harmonisatie
in de zones. Door een nationaal kader wordt versnipperd lokaal beleid
voorkomen. Belangrijk onderdeel van de maatregel is de aanpak van handhaving
en toezicht op basis van “Emissie Monitoring en Periodieke Keuring” (EMPK).
Deze methode is op hoofdlijn ontwikkeld in het kader van het programma
Schoon en Emissieloos Bouwen (SEB). Er is zowel op juridisch gebied als voor de
EMPK nog veel uitwerking nodig, daarom is het een maatregel die kansrijk is
voor de middellange termijn: 2027/2028.
De maatregel heeft vooral effect op het verbeteren van de
luchtkwaliteit. Dat komt de volksgezondheid in stedelijk gebied ten goede. De
_______

65

Ministerie van IenW (21 februari 2023), Factsheet Luchtvaart en stikstof in feiten en cijfers

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

69

maatregel kan daarmee ook relevant zijn voor het Schone Luchtakkoord. De
reductie van stikstofoxiden is nog niet te bepalen, omdat niet duidelijk is wat het
aantal gemeentes is dat een zone in gaat richten, en wat het aantal machines is
dat ingezet wordt binnen een zone. Het effect op de stikstofdepositie is daarbij
onzeker. Veel stadscentra liggen immers niet direct in de buurt van Natura-2000
gebieden.
Overigens worden via het programma SEB ook eisen gesteld aan schoon
materieel bij aanbestedingen. Voor de categorie bouwwerktuigen kan dit voorstel
daarom leiden tot stapeling van beleid.

6.1.3

Uitvoering

Voor alle maatregelen geldt dat een verdere uitwerking nodig is voordat
met zekerheid vastgesteld kan worden of ze uitvoerbaar en
handhaafbaar zijn. Wanneer naar de omschrijving van de maatregelen wordt
gekeken, geeft dit de indruk dat de meeste maatregelen in de mobiliteitssector
uitvoerbaar lijken wanneer daarvoor voldoende voorbereidingstijd beschikbaar
is. De invoeringstermijnen hangen af van onder meer juridische grondslagen en
systemen die moeten worden aangepast en/of de benodigde financiering.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

70

Bijlage 1: Betrokkenen
Voorzitter werkgroep
Erik Jan van Kempen

Consultant ABDTOPConsult

Begeleidingscommissie
Rob Messelink

IPO

Dominique Crijns

Ministerie van Algemene Zaken

Janne de Bruijne-de Lege

Ministerie van EZK

Karlo van Dam

Ministerie van EZK

Bram van Dijk

Ministerie van EZK

Niels Kastelein

Ministerie van EZK

Sjef Ederveen

Ministerie van EZK en Financiën

Toep van Dijk

Ministerie van Financiën

Mickie Schoch

Ministerie van Financiën

Marion Smit

Ministerie van I&W

Marieke Spijkerboer

Ministerie van I&W

Elselien Breman

Ministerie van LNV

Ad Tabak

Ministerie van LNV

Paul van Zijl

Ministerie van LNV

Mark Bressers

NEa

Harold Lesschen

Provincie Zuid-Holland

René van der Burg

RVO

Uitvoerings- en toezichtstafel
Mark Bressers

NEa (voorzitter)

Ronald Huisman

Belastingdienst

Florence Eizinga

ILT

Pauline den Ambtman

NVWA

Loes de Maat

OD Noordzeekanaal

Henk-Jan Baakman

OD de Vallei

Joost Damen

RIVM

Martijn Kromjongh

RVO

Dianne Kroeze

RVO

Karlijn Arbouw

RVO

Ernst van den Ende

WUR

Secretariaat werkgroep
Sander Gerritsen

Ministerie van EZK

Jasper de Jong

Ministerie van Financiën

Daniël Mourad

Ministerie van I&W

Esther Rensink

Ministerie van I&W

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

71

Jan van Bergen

Ministerie van LNV

Jan Gerrit Deelen

Ministerie van LNV

Emma van de Meerendonk

Ministerie van LNV

Anne Reitsma

Ministerie van LNV

Karlijn Arbouw

RVO

Dianne Kroeze

RVO

Soschanne Schurink

Projectsecretaris ABDTOPConsult

Onderzoeksbureaus
TNO

NOx-reductiepotentieel Stage V-motoren
in binnenvaart

Gesprekspartners
Met de volgende personen zijn in het kader van dit rapport
achtergrondgesprekken gevoerd. Het rapport vertegenwoordigt niet
noodzakelijkerwijs hun standpunt.
Paul de Bijl

ACM

Martijn Snoep

ACM

Jeroen Boot

Berenschot

Mark Blomsma

BIJ12

Frits van der Schans

CLM

Tjarda van der Vijver

Ecolytico Legal

Chris Kalden

Landbouwakkoord

Erno Bammens

NVWA

Herman Vollebergh

PBL/Tilburg University

Albert Bleeker

RIVM

Ella Westerhoff

RIVM

Krijn Poppe

Rli

Anton Leemhuis

TNO

Jan Willem Erisman

Universiteit Leiden

Chris Backes

Universiteit Utrecht

Leen Hordijk

Wageningen University & Research

Roel Jongeneel

Wageningen University & Research

Gerard Velthof

Wageningen University & Research

Wim de Vries

Wageningen University & Research

Mark Wilmot

WING

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

72

Bijlage 2: Literatuurlijst

•

Aartsen, J.J. van et al., (2021) Om de leefomgeving

•

ABNAMRO (oktober 2022), Pragmatische aanpak stikstofcrisis

•

ACM (2022), Veel ketenafspraken over duurzame productie landbouw
zijn toegestaan

•

AgriConnect (2023), Mest aanzuren voor aanwending

•

Agrifirm (2022), Perspectief voor de boer - De kracht van bewezen
innovaties voor een duurzame agrarische sector

•

Belastingdienst (1 januari 2020), Fijnstoftoeslag motorrijtuigenbelasting
(belastingdienst.nl)

•

Binnenvaart Emissie Label (2023), Home - Binnenvaart Emissie Label

•

Bij12 (2018), Notitie Mestsilo’s

•

CBS (2023), Hoeveel binnenvaartschepen zijn er in Nederland?

•

CBS Statline (2021), Verkeersprestaties motorvoertuigen 1990-2020

•

CDM (2021), Doorrekening bronmaatregelen

•

CE Delft (2019), De prijs van een vliegreis

•

CE Delft (2022), Effecten van een verhoging van de vliegbelasting

•

CE Delft (2023), Handboek milieuprijzen 2023. Methodische
onderbouwing van kengetallen gebruikt voor waardering van emissies en
milieu-impacts

•

CLM (2020), Duurzaamheidseffecten van stikstof- en klimaatmaatregelen
voor de landbouw

•

CLM (maart 2021), Bijlage 2 bij rapport Normeren en beprijzen van
stikstofemissies

•

CLM (oktober 2022), Kosteneffectiviteit van Ammoniakmaatregelen.

•

Duurzame Zuivelketen (2019), Factsheet weidegang

•

Emissieregistratie (2023), Ammoniakemissie door de land- en tuinbouw,
1990-2021

•

Erisman et al. (april 2023), Van depositie- naar emissiebeleid. Voorstel
over hoe om te gaan met de KDW in wetgeving, vergunningverlening en
beleid

•
•

FrieslandCampina (2023), Melkprijssystematiek
Gies, E. et al, (te verschijnen). Aanvullende generieke stikstof- en
klimaatbeleidsmaatregelen, Wageningen University & Research

•

Gollenbeek et al. (2022), Berekeningen emissies en economie voor
verschillende scenario’s voor verwaarding van rundveemest, WUR.

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

•

IBO Klimaat (13 maart 2023), Scherpe doelen, scherpe keuzes: IBO
aanvullend normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030
en 2050

•

ILVO (2016), Screening van maatregelen die kunnen leiden tot de
reductie van ammoniakemissie afkomstig van landbouw

•

InnovatieSteunpunt (2015), Emissiereductie door aanzuren van mest

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

73

•

Jones, P. (2022), Beschouwing op de omvang van de latente ruimte in
Wnb-toestemmingen

•

Koeijer, T. de et al. (2019), Vervanging kunstmest door dierlijke mest:
Verkenning van opties voor de inzet van financiële instrumenten

•

Melkvee100Plus (2022), Mogelijk nieuwe kansen voor aanzuren van mest

•

Minister voor Klimaat en Energie (26 april 2023), Kamerbrief over
voorjaarsbesluitvorming Klimaat

•

Minister voor Milieu en Wonen (2020), Schone Lucht Akkoord

•

Ministerie van IenW (30 november 2022), Kamerbrief over toekomst
binnenvaart

•

Ministerie van IenW (17 mei 2022), Beleidsprogramma Infrastructuur en
Waterstaat

•

Ministerie van IenW (21 februari 2023), Factsheet Luchtvaart en stikstof
in feiten en cijfers

•

Klimaatakkoord, 28 juni 2019

•

Minister van LNV (2022), Kamerbrief Toekomst Landbouw

•

Ministerie van LNV (2021), Digitaliseringsvisie: inzet van digitalisering
voor een duurzame landbouw- en voedselketen en robuuste natuur

•

Minister van Natuur en Stikstof (10 juni 2022), Kamerbrief Startnotitie
Nationaal Programma Landelijk Gebied

•

Minister van Natuur en Stikstof (10 februari 2023), Kamerbrief over
voortgang integrale aanpak landelijk gebied, waaronder het NPLG

•

MuConsult, Revnext en 4Cast (27 oktober 2022), Varianten voor
tariefstructuur Betalen naar Gebruik

•

PBL (2023), Geraamde ontwikkelingen in nationale emissies van
luchtverontreinigende stoffen 2023

•

PBL, (2022) Beëindigen van veehouderijen – lessen uit 25 jaar
beëindigingsregelingen.

•

PBL (2022), Klimaat- en energieverkenning 2022

•

PBL (2021), Naar een uitweg uit de stikstofcrisis

•

PBL (2020), Kansrijk mobiliteitsbeleid 2020

•

PBL (2020), Analyse stikstofbronmaatregelen

•

PBL (2019), Stikstof in perspectief

•

Poppe K. en R. Jongeneel (2020), Beprijzing beperkt nadelige
milieueffecten landbouw, ESB

•

Raad van State (2022), Onzeker of emissiearme stallen doen wat ze
beloven

•

Raad van State (2019), PAS mag niet als toestemmingsbasis voor
activiteiten worden gebruikt

•

RIVM (2023), Vragen en antwoorden over stikstof en ammoniak

•

RIVM (2021), Ruimtelijk effect zonering emissiereducties landbouw

•

RIVM (2021), Verkenning afstandsgrens project-specifieke
depositieberekeningen

•

Rijksoverheid (2 november 2022), Raad van State: bouwvrijstelling mag
niet gebruikt worden

•

Ros et al. (april 2023), Gebieds- en bedrijfsgerichte
handelingsperspectieven voor een duurzame landbouw in Nederland

•

Schep, C. A., et al. (2022): Monitoring van methaan-, ammoniak-en
lachgasemissies uit melkveestallen: Praktijkmetingen in de periode
oktober 2018-oktober 2020 (No. 1388). Wageningen Livestock Research.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

74

•

Staatsblad (2022), Besluit van 22 augustus 2022 tot wijziging van het
Besluit activiteiten leefomgeving en het Besluit kwaliteit leefomgeving in
verband met de actualisatie van de regels inzake industriële emissies en
enige andere besluiten in verband met technische correcties

•

Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (12 januari 2021),
Regeling tot wijziging van de Regeling voertuigen voor invoering van de
APK-roetfiltercontrole met deeltjesteller

•

TNO (15 mei 2023), Verkenning van opties voor reductie van NOxemissies door het wegverkeer en mobiele machines

•

TNO (te verschijnen), NOx reductiepotentieel stage-V motoren

•

Vellinga, T., & de Haan, M. (2021). Onderzoek naar de mogelijkheden

binnenvaart
van een Afrekenbare Stoffen Balans voor de melkveehouderij: een
analyse van datakwaliteit en handhaving. Wageningen Livestock
Research.
•

Vollebergh, H. (2020), Position Paper Expertsessie verhandelbare
stikstofrechten

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

75

Bijlage 3: Taakopdracht
Inleiding
Op 25 november 2022 heeft het kabinet in de zgn. Porthosbrief aangegeven dat
het sterker gaat inzetten op beprijzen en normeren om zo gericht te sturen op
verdere realisatie van de doelstellingen in alle sectoren. Hiermee worden emissies
verlaagd, en tegelijkertijd prikkels ingebouwd om te verduurzamen, en wordt de
aantrekkelijkheid van het bestaande stimulerend en subsidiërend instrumentarium
vergroot. Tegelijkertijd wil het kabinet hiermee de inzet van aanvullend
verplichtend instrumentarium, zoals onteigening, beperken.
Aangegeven is dat in het voorjaar 2023 een verdere uitwerking wordt opgeleverd.
Dit bouwt voort op de eerdere politieke opdracht die het kabinet heeft gegeven
tijdens de voorjaarsbesluitvorming om meer normerend instrumentarium te
verkennen. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de ambtelijke verkenningen
‘Normeren en beprijzen van stikstofemissie’ uit 2021 en ’Bestemming Parijs’. Ook
wordt voortgebouwd op reeds bestaand en voorgenomen beleid, waarbij
samenhang met het Nationaal Programma Landelijk Gebied en bestaand (klimaaten luchtkwaliteits) beleid in acht worden genomen en nadrukkelijk aansluiting
wordt gezocht bij de sectorale doelen die in het begin van 2023 volgen.
Doel
•

Beoogd wordt te komen tot een notitie op basis waarvan in Q2 politieke
besluitvorming kan plaatsvinden over het in te zetten normerend en
beprijzend instrumentarium. Hierbij wordt voortgebouwd op het rapport
‘Normeren en beprijzen van stikstofemissies’ van ABD-Topconsult (Bernard
ter Haar) uit het voorjaar van 2023. In dit rapport zijn verschillende opties
uitgewerkt in fiches. Het doel is om de inhoud uit dit rapport rijp te maken
voor politieke besluitvorming. Dit houdt in dat voor alle sectoren de kansrijke
opties in kaart worden gebracht en verder worden geconcretiseerd en
geapprecieerd, inclusief de wijze waarop deze bijdragen aan de realisatie van
de opgave en een inschatting wanneer maatregelen kunnen worden
ingevoerd.

•

In een vervolgtraject vindt nadere besluitvorming plaats over maatvoering
en kunnen voorstellen uitgewerkt worden in wetsvoorstellen.

•

Dit betreft een ambtelijk traject waarin opties worden uitgewerkt op basis
waarvan de politiek scherpe keuzes kan maken. Dit betekent dat voorstellen
worden voorbereid die uitvoerbaar, haalbaar en effectief en doelmatig zijn,
zonder politieke taboes en zonder bij voorbaat dingen uit te sluiten.
Draagvlak van maatregelen, niet alleen bij de ondernemers en bedrijven,
maar ook bij de samenleving als geheel, die gebaat is bij de mogelijkheden
voor ruimtelijke ontwikkeling en een beter milieu, is hierbij een element dat
meegenomen wordt in de uitwerking zodat dit op politiek niveau
meegewogen kan worden in de besluitvorming.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

76

Werkwijze
•

Voor het traject wordt een interdepartementale werk- en stuurgroep ingericht
onder leiding van een onafhankelijke voorzitter.

•

Streven is de notitie uiterlijk Q2 2023 op te leveren ten behoeve van (verdere)
politieke besluitvorming. In beginsel is dit stuk zo opgesteld dat het openbaar
gemaakt kan worden en aan de TK kan worden gezonden.

Interpretatie en afbakening
•

In de Kamerbrief is aangegeven dat in de verdere uitwerking voor alle
sectoren aanvullende opties worden uitgewerkt waarbij wordt bezien of deze
kunnen leiden tot een additioneel effect. Dit houdt in dat we instrumenten in
kaart brengen waarmee bijgedragen kan worden aan het doelbereik, maar
dat de mate waarin het instrument bijdraagt aan het doelbereik en hieruit
volgend de parameters op een later moment vastgesteld worden.

•

Voortbouwend op de afbakening in het rapport Ter Haar kijken we naar de
stikstofuitstotende sectoren: industrie, mobiliteit, landbouw en huishoudens.
Dit is onder voorbehoud van besluitvorming over de afbakening bij het
vaststellen van sectordoelen. Indien in het traject sectordoelen voor een
andere afbakening wordt gekozen, ligt het voor de hand op hierop aan te
sluiten.

•

Focus in de nadere uitwerking ligt op stikstof. Voor aanvullende maatregelen
op het gebied van klimaat loopt reeds een separaat traject (via het IBO
Klimaat) waarin medio maart 2023 een inventarisatie van mogelijke
beleidsopties wordt opgeleverd en welke gebruikt wordt tijdens de
Voorjaarsbesluitvorming. Hier wordt nadrukkelijk de samenhang gezocht. Dit
geldt zowel gedurende het traject, waarbij dubbel werk zoveel mogelijk
voorkomen wordt en gebruik wordt gemaakt van het werk dat gedaan wordt,
als gedurende besluitvorming, waarbij het van belang is dat besluitvorming
op elkaar aansluit.

•

Het traject beperkt zich tot normerend en beprijzend instrumentarium. Dit
betekent dat subsidies buiten beschouwing worden gelaten. Beprijzend
instrumentarium kan zowel bestaan uit negatieve als positieve prikkels, deze
worden beide meegenomen.

•

In de verdere selectie van mogelijke opties voor stikstof kan wel rekening
worden gehouden met mogelijke win-win-effecten die een maatregel kan
hebben t.a.v. het doelbereik op water, klimaat of luchtkwaliteit en vice versa.
Ook wordt rekening gehouden met negatieve effecten, die zoveel mogelijk
voorkomen moeten worden. Gezien het korte tijdsbestek zullen de effecten op
klimaat/water/natuur of luchtkwaliteit van maatregelen niet kwantitatief
kunnen worden doorgerekend. Waar reeds beschikbaar kunnen wel bestaande
berekeningen worden betrokken in de uitwerking. In de verdere trechtering
richting besluitvorming kan dit ertoe leiden dat sommige opties meer
gekwantificeerd zijn dan andere.

•

Gegeven de verschillen tussen sectoren en stikstoftypen is één systematiek
te complex. Daarom wordt in de uitwerking onderscheid gemaakt tussen
NOx en NH3, zonder daarbij afbreuk te doen aan het uitgangspunt dat alle
sectoren evenredig moeten bijdragen.

•

Daarbij wordt zowel gekeken naar (i) maatregelen die voortbouwen op een
reeds Europees of nationaal bestaand beleid (bijvoorbeeld door het
aanscherpen of uitbreiden van huidige normen of vormen van beprijzing), als

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

77

naar (ii) nieuwe vormen van normering en beprijzing (bijvoorbeeld door de
introductie van nieuwe regelgeving of stelsels).
•

Er wordt toegewerkt naar een systematiek op basis van emissies. Hiermee
wordt immers aangesloten op het handelingsperspectief van uitstoters. Er
wordt bezien of het mogelijk is om regionaal te differentiëren, dit maakt het
immers mogelijk om gerichter te sturen op het doel en daarmee verhoogt
het de kosteneffectiviteit van de systematiek. Hierbij zal wel de mogelijkheid
om de (directe) relatie met deposities te leggen, worden beschouwd.

Modaliteiten in de verdere uitwerking
•

In de beslisnotitie bij de Porthosbesluitvorming is een aantal elementen
benoemd die in de verdere uitwerking zullen worden betrokken. Dit zijn:
o

De grondslag: gaan we uit van (i) forfaitaire waardes, (ii) op termijn
daadwerkelijk gemeten waardes of (iii) een combinatie waarin
ondernemingen een right to challenge hebben om met een gemeten
waarde af te wijken van een forfait.

o

Moment van invoering en overgangstermijnen: wanneer wordt
gekozen voor implementatie op langere termijn hebben ondernemers
meer tijd hierop te anticiperen, maar duurt het ook langer voordat
de beoogde effecten worden gerealiseerd. Vast staat wel dat vanaf
uiterlijk 2030 de normeringen en beprijzingen effect moeten
sorteren.

o

Handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid.

o

Complexiteit van stelselwijzigingen en de onwenselijkheid van

o

Differentiatie: generiek beleid dat nationaal van toepassing is of

o

Aansluiting met regionale ontwikkelingen. In de uitwerking zal onder

dubbele heffingen op dezelfde grondslag.
beleid dat een regionale differentiatie kent.
andere in kaart gebracht worden op welk overheidsniveau een
systematiek het beste kan worden ingevoerd.

o

De effecten op de Nederlandse concurrentiepositie en mogelijke
onwenselijke grenseffecten. Samenhang met sectordoelen die begin
2023 worden vastgesteld.

o
o

Publieke en private lasten
Adverse effecten: voorkomen moet worden dat toenemende
bedrijfskosten leiden tot prikkels voor intensivering van
veehouderijsystemen of dat bedrijven niet besluiten tot
verduurzamen maar tot afkopen.

Samenhang andere trajecten
•

Parallel aan dit traject loopt er een aantal andere trajecten in verschillende
sectoren die kunnen bijdragen aan doelbereik (het verbeteren van de
luchtkwaliteit in het kader van het Schone Lucht Akkoord, toetsen van de
haalbaarheid van nieuw voorgestelde Europese luchtkwaliteitsnormen,
opstellen van gebiedsprogramma’s, landelijke aanscherping van
emissienormen voor ammoniak uit nieuwe en bestaande stallen,
landbouwakkoord, aanscherping van (EU) normen en beprijzing mobiliteit
etc, IBO Klimaat). Bij verdere uitwerking van opties voor normerend en
beprijzend instrumentarium wordt gekeken of hierbij, binnen het
vastliggende tijdspad, aansluiting gevonden kan worden om waar mogelijk
synergiën te benutten.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

78

•

Dit traject betreft een strikt ambtelijke uitwerking van opties van normerend
en beprijzend instrumentarium. De uitwerking hiervan vindt plaats parallel
aan de gesprekken over het Landbouwakkoord. Hier zal in de verdere
totstandkoming van het traject omtrent normeren en beprijzing oog voor
zijn, zonder dat dit de ruimte voor ambtelijke advisering beperkt. Verdere
politieke besluitvorming over de geïnventariseerde ambtelijke opties is
voorzien voor Q2.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

79

Bijlage 4: Fiches
L0: Meten en berekenen

82

L1: Ruimtelijk gedifferentieerd NH3-rechtenstelsel

87

L2: Gebiedsgericht NH3-emissierechtensysteem

99

L3: Ruimtelijk gedifferentieerde heffing op NH3-emissie

109

L4: Krimp van het aantal productierechten

120

L6: Verlagen GVE-norm

128

L8: Normstelling eiwitgehalte voer

132

L9: Stimuleren van weidegang

138

L10: Aanvullende maatregel mestaanwending

146

L11: Heffing op kunstmest

152

L12: Normering van kunstmest

156

L13: Aanscherpen stalnormen

161

I1: NOx-heffing

165

I2: Aanpassing maatwerkgrenzen BBT-regeling

169

M1: Normering binnenvaart

174

M2: Vrijstelling belasting elektrische voorstuwing binnenvaart

178

M3: Verhogen fijnstof- en dieseltoeslag MRB

182

M4: Betalen naar Gebruik (BnG) wegverkeer

188

M5: Verhogen accijns op fossiele brandstoffen

191

M6: Snelheidsverlaging autosnelwegen en uitbreiding trajectcontroles

194

M7: Milieuzones voor mobiele machines

198

M8: Verhoging luchtvaartbelasting

203

Fiches uit Ter Haar die niet zijn opgenomen in dit rapport

206

In hoofdstuk 3 is al een aantal overwegingen meegegeven bij de beoordeling van opties/fiches.
Uiteraard zijn er meer. Hieronder geven we het integrale afwegingskader weer, met alle
overwegingen die in dit rapport worden gebruikt. Het kader geeft, naast de hierboven genoemde
overwegingen rondom doelsturing en uitvoerbaarheid, inzicht in het doel van de maatregel, op welke
sector de maatregel van toepassing is, de interactie met bestaand beleid, de doelmatigheid van de
maatregel, en - waar mogelijk - inzicht in de private en/of publieke kosten van de maatregel.
Gegeven het korte tijdsbestek waarin dit rapport is opgeleverd, en de nadruk in dit rapport op
uitvoerbaarheid en haalbaarheid van de opties, zijn sommige opties niet (volledig) doorgerekend op
stikstofreductie, publieke en private kosten. Bij een keuze voor een maatregel is er voldoende tijd
om dat uitgebreid/uitvoeriger te doen.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

80

Afwegingskader maatregelen normeren en beprijzen stikstof
Wat is het doel van de maatregel?
Omschrijving maatregel
Op welke (sub)sector is de maatregel van toepassing?
Op welke manier draagt het bij aan de sectordoelen
industrie/mobiliteit/landbouw
Doelmatigheid maatregel
Kan deze maatregel regionaal gedifferentieerd worden?
Invoertermijn (in jaren)
Directe effecten maatregel:
Stikstofreductierange in emissie (in kton NOx of NH3)
Stikstofreductierange in depositie (mol per hectare per jaar/ %KDW)
Zekerheid behalen emissiereductie/realiseren doelbereik sector
(kwalitatief duiden, gedragseffecten)
Publieke kosten
Private kosten (grote geldstromen, investeringskosten die nodig zijn
voor de kosten, exclusief uitvoeringskosten.)
Effect op andere maatschappelijke opgave (bijdragen aan NPLGdoelen, dierenwelzijn, luchtkwaliteit, gezondheid) (inclusief adverse
effecten)
Interactie bestaand beleid
Hoe past de maatregel binnen bestaand juridisch kader?
Versterkt de maatregel bestaand beleid?
Kan bestaand beleid worden vervangen/versimpeld?
Loopt mee in ander traject (IBO Klimaatakkoord, Landbouwakkoord)
Uitvoeringscondities
Uitvoerbaarheid voor onderneming (inclusief kosten die nodig zijn
voor compliance, administratieve lasten)
Uitvoerbaarheid voor de overheid (condities, complexiteit in relatie
tot samenhang bestaand beleid, kosten voor uitvoeringsorganisatie)
Hoe moet dit juridisch ingeregeld worden?
Handhaafbaarheid en controle

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

81

L0: Meten en berekenen
L0 Randvoorwaarden op orde via meten en berekenen
Doel en omschrijving
Doel

Verbeterde sturing op NH3-emissies door het ontwikkelen van metingen
en forfaits.

Betreft

Landbouwbedrijven (vee-, akker- en tuinbouw, maar ook intermediaire

subsector

ondernemingen met mestopslagen)

Hoe draagt de

Door verbeterde metingen en berekeningen (forfaits) worden boeren en

maatregel bij

overheid handvatten aangereikt om op emissies te sturen. Adequaat

aan sectordoel

meten en berekenen is randvoorwaardelijk voor zowel doelsturing als
middelsturing.

Omschrijving

Dit fiche bestaat uit vier sporen. De eerste drie hebben betrekking op

van de

forfaits/berekeningen van ammoniakemissie, de laatste heeft betrekking

maatregel

op het meten van ammoniakemissie:
1) Het verbeteren van de registratie van relevante factoren voor
forfaits
2) Het (beter) controleren en handhaven van deze factoren
3) Het verbeteren van wetenschappelijk onderbouwing van forfaits
zodat zij juridisch standhouden en het (door)ontwikkelen van
de rekenmethode
4) Het verbeteren en doorontwikkelen van meetmethoden van alle
emissies op het boerenbedrijf. Naast emissies uit dichte stallen,
streven naar metingen voor open stallen, veld- en
mestopslagemissies.
Ad 1) Aanbeveling: Vul de gecombineerde opgave van de RVO of een
ander register aan met relevante variabelen/gegevens voor forfaits,
controleer en handhaaf de invulling en zorg voor slimmer gebruik van
data. Daarbij moet worden geborgd dat toezichthoudende
uitvoeringsinstanties en medeoverheden toegang tot die gegevens
hebben. Op termijn kan een centraal of decentraal register uitgebouwd
worden naar basisregistraties voor bijvoorbeeld staltype en dier,
waardoor precies bekend is in welk staltype welke diersoort staat en tot
welke ondernemer ze behoren.
Huidige situatie
De jaarlijkse gecombineerde opgave van RVO is verplicht voor een groot
aantal agrarisch ondernemers. In de gecombineerde opgave wordt veel
informatie over het bedrijf/de onderneming uitgevraagd. Ondernemers
dienen deze uitvraag in te vullen. Gegevens uit de gecombineerde
opgave worden door verschillende instanties uitgevraagd, o.a. door het
RIVM, het CBS, en RVO. Dit betekent dat voor iedere vraag een andere
instantie eigenaar is van de data. Voor elke vraag moet een aparte
wettelijke grondslag worden geregeld voor data uitwisseling.
Handhaving op het volledig invullen van alle vragen in de
gecombineerde opgave gebeurt ten dele; controle van grond- en
mestregelgevingsvragen gebeurt zorgvuldig maar voor controle op de
landbouwtellingsvragen ontbreekt een juridische grondslag. Er volgen
geen sancties als de gecombineerde opgave voor dat deel niet volledig
of juist wordt ingevuld. Hierdoor is niet van elke ondernemer alle
bedrijfsgegevens bekend en gecontroleerd.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

82

Omdat veel informatie wordt uitgevraagd, zijn in de gecombineerde
opgave veel gegevens voorhanden voor factoren waarop berekeningen
van bedrijfsemissies gebaseerd kunnen worden. Echter, voor een aantal
mogelijke factoren is de informatie onvolledig. Concreet ontbreken de
volgende gegevens die relevant kunnen zijn voor een forfait (gebaseerd
op Ros et al., 2023):
•

De hoeveelheid ammoniakale stikstof (TAN) voor een forfait
voor mestaanwending

•

De grootte van het emitterend oppervlak van de mestopslag
voor een forfait voor mestopslag

•

Het ruweiwitgehalte in het voer voor een forfait over voer

Verder hebben op dit moment data over dieren, staltypes,
mestopslagen, mestgebruik en voer niet altijd dezelfde definities,
kwalificaties, toegankelijkheid en uitwisselbaarheid. Het uitwisselen van
bijvoorbeeld ondernemersgegevens tussen verschillende
overheidsinstanties die dezelfde milieudoelen nastreven, is daardoor
belemmerd.
Nieuwe, gewenste situatie (maatregel)
In de gewenste situatie wordt:
•

Informatie toegevoegd die relevant is voor een aantal forfaits
en die nu nog ontbreekt binnen de gecombineerde opgave of
een ander register. Zie bovenstaande bullets. Daarbij moet
worden geborgd dat toezichthoudende uitvoeringsinstanties en
medeoverheden toegang tot die gegevens hebben. Op termijn
kan een centraal of decentraal register uitgebouwd worden
naar basisregistraties. Een basisregistratie bevat gegevens van
hoogwaardige kwaliteit, die door alle overheidsinstellingen
kunnen worden gebruikt bij de uitvoering van hun specifieke
publiekrechtelijke taken.

•

Gehandhaafd op het invullen van alle onderdelen van de
gecombineerde opgave.

•

Data geharmoniseerd. Definities voor data over dieren etc.
worden eenduidig gemaakt.

•

Ingezet op datadeling. Eenmalig inwinnen van informatie voor
meervoudig gebruik, waarbij uitwisseling van gegevens tussen
toezichthoudende uitvoeringsinstanties en medeoverheden is
geborgd.

Ad 2) Aanbeveling: controleer en handhaaf op alle relevante factoren
voor forfaits. Laat RVO daarvan de registratie doen, en
NVWA/Omgevingsdienst de controle/handhaving.
Huidige situatie
Onderstaande tabel geeft een overzicht van de huidige situatie.
Relevante factoren worden wel geregistreerd, maar niet altijd
gecontroleerd. De tabel laat zien dat geregistreerde informatie over
stallen momenteel niet wordt gecontroleerd. Dit geldt ook voor het
ruweiwitgehalte in het voer, dat niet wordt geregistreerd in de

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

83

gecombineerde opgave noch wordt gecontroleerd. Factoren die wel
worden gecontroleerd, worden gecontroleerd door verschillende
organisaties; de controle is versnipperd over NVWA, Omgevingsdiensten
(OD), RVO en Stichting Weidegang.

Nieuwe, gewenste situatie (maatregel)
Onderstaande tabel geeft het gewenste beeld in de nieuwe situatie.
Hierin worden de relevante factoren door één publieke dienstverlener
geregistreerd in een centraal register en gecontroleerd door minimaal
één toezichthouder. Op termijn wordt dit register uitgebouwd naar een
basisregistratie. Na keuze voor de forfaits wordt op elke factor die
nodig is voor de emissieberekening gecontroleerd en gehandhaafd.

Factoren
Dieren
Type stal
Weidegang
Mestaanwending
Mestopslag
Voer
Grond

Registratie
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja

Registratie
bij:
RVO
RVO
RVO
RVO
RVO
RVO
RVO

Controle
ja
ja
ja
ja
ja
ja
ja

Controle
door:
NVWA/OD
NVWA/OD
NVWA
NVWA
NVWA
NVWA
NVWA/RVO

Ad 3) Aanbeveling: verbeter de wetenschappelijke onderbouwing voor
de relevante forfaits. En laat de wetenschap de rekenmethode
ontwikkelen zodat die vastgesteld kan worden door de Minister.
Huidige situatie
Voor alle factoren in bovenstaande tabel (dieraantal en soort, type stal,
weidegang, mestopslag, mestaanwendig, en voer) zijn forfaits aanwezig
(=berekeningen voor ammoniakemissie per factor, of combinatie van
factoren zoals type stal en aantal dieren). Echter de wetenschappelijke
onderbouwing van forfaits laat soms te wensen over, zoals de discussie
over de Rav-codes voor stallen recentelijk liet zien. Sommige Ravcodes/reductiepercentages hebben geen stand gehouden bij de rechter.
Dit komt omdat de reductiepercentages vaak maar gebaseerd zijn op
een klein aantal meetseries van een stalsysteem (soms maar vier),
waardoor rekening moet worden gehouden met een groot
onzekerheidsniveau (orde van grootte +/- 30 procent).
Nieuwe, gewenste situatie
In de nieuwe situatie is de rekenmethode vastgesteld en zijn alle forfaits
actueel. Er wordt ingezet op een veel groter aantal meetseries per factor
(c.q. stalsysteem). Daarnaast wordt gekozen voor conservatieve

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

84

waarden binnen de wetenschappelijke bandbreedte van het geschatte
reductiepercentage, zodat met veel grotere zekerheid het (beleidsmatig)
gekozen reductiepercentage ook gehaald zal worden.
Ad 4) Aanbeveling: ga verder met het doorontwikkelen van
meetmethoden voor het meten van stikstofemissies op het
boerenbedrijf en intermediaire onderneming.
Huidige situatie
Momenteel is het alleen mogelijk om (ammoniak)emissies in dichte
stallen (goed) te meten. Het meten van emissies in open stallen, en het
meten van veld- en opslagemissies is nu nog niet goed mogelijk en/of
heel duur. Wel zijn er op dit moment allerlei initiatieven. Het Nationaal
Kennisprogramma Stikstof (NKS) zet zich bijvoorbeeld in op het
verbeteren van stikstofberekeningen en metingen. Ook lopen er diverse
experimenten met metingen (bijvoorbeeld voor weidegang), en wordt
via middelen uit het transitiefonds het programma Meten en Berekenen
gefinancierd.
Nieuwe, gewenste situatie (maatregel)
In de nieuwe gewenste situatie kunnen alle bedrijfsemissies gemeten
worden, zodat een forfaitaire benadering niet meer nodig is. Dit kan
alleen als volop ingezet wordt op onderzoek naar het verbeteren en
ontwikkelen van (nieuwe) meetmethoden. De lopende initiatieven zijn
daarbij behulpzaam en kunnen uitgebreid worden. Mogelijk is een
aparte (project)directie binnen LNV hierbij nuttig, welke zich als doel
stelt in een bepaald jaartal alle bedrijfsemissie (voor elke
landbouwsector) goed te kunnen meten.
Termijn waarop

Op bovenstaande sporen kan direct ingezet worden.

effectieve
invoering
mogelijk
Regionale

N.v.t.

differentiatie
mogelijk?
Private kosten

Zie bij de betreffende fiches welke investering er privaat nodig is voor

(directe

verantwoording.

investering en
compliance)
Publieke kosten

Zie bij de betreffende fiches welke investering nodig is in

(directe

dataverzameling, data-uitwisseling en monitoring/handhaving.

investering en
compliance)
Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Versterkt de

Ja de maatregel sluit aan bij experimenten die zijn opgezet uit hoofde

maatregel

van de structurele aanpak stikstof en de ecoregeling (voor weidegang)

bestaand

en de investering voor meten en berekenen.

beleid?

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

85

Kan bestaand

Ja, als emissies goed in kaart kunnen worden gebracht via forfaits of

beleid worden

metingen kan over worden gegaan op doelsturing, waardoor bestaand

vervangen/

beleid versimpeld kan worden.

versimpeld?
Gebruikte
bronnen

•

Ros et al. (april 2023), Gebieds- en bedrijfsgerichte
handelingsperspectieven voor een duurzame landbouw in
Nederland

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

86

L1: Ruimtelijk gedifferentieerd NH3-rechtenstelsel
L1 Ruimtelijk gedifferentieerd NH3-rechtenstelsel
Doel en omschrijving
Doel

Een rechtenstelsel geeft een prijs aan uitstoot. Bedrijven die ammoniak uitstoten
verkrijgen bij de start van het stelsel rechten. De totale hoeveelheid rechten wordt in
de loop van de tijd gereduceerd om de uitstoot te verminderen. Ammoniakemissies
slaan lokaal neer. Daarom houdt een lokaal ammoniakrechtenstelsel rekening met de
locatie van de uitstoter. Per N2000 natuurgebied worden aparte rechten gecreëerd.
Deze rechten worden afgebouwd conform een pad dat recht doet aan de staat van de
natuur in het desbetreffende gebied.
Een bedrijf moet rechten bezitten voor alle N2000-gebieden in een straal van 25 km.
De nabijheid van een N2000-gebied bepaalt hoeveel rechten een bedrijf moet bezitten
voor dat gebied, als een N2000-gebied dichterbij ligt slaat er immers meer stikstof
neer. Gegeven het afbouwpad van de rechten hebben bedrijven twee opties: rechten
bijkopen of emissies verminderen, bijvoorbeeld door te innoveren, extensiveren of
door te stoppen.
Deze maatregel:
•

is een vorm van doelsturing

•

biedt zekerheid dat deposities op overbelaste natuur dalen

•

geeft boeren meer of – indien emissies gemeten kunnen worden - de
maximale vrijheid in hun bedrijfsvoering, zodat zij zelf kunnen bepalen hoe
ze aan lokale stikstofdoelstellingen voldoen

•

reduceert ammoniakemissies en -deposities op economische efficiënte wijze

•

kan een landelijke KDW-doelstelling voor 2030 overbodig maken, mits
de lokale, op de staat van de natuur gebaseerde afbouwpaden voldoende
geborgd zijn

•

kent geen verplichte uitkoop

•

kan de verlening van natuurvergunningen vereenvoudigen omdat door
de noodzakelijke aankoop van rechten geborgd is dat schadelijke deposities
niet toenemen

Betreft

Landbouw (veeteelt), optioneel landbouw (akkerbouw) en industrie

subsector
Hoe draagt de

Met een rechtensysteem dat expliciet op ammoniak stuurt, krijgt de depositie en

maatregel bij

daarmee de uitstoot van ammoniak een prijs. Dit geeft boeren (of breder:

aan sectordoel

ondernemers) een prikkel om emissies te reduceren. Door te werken met een vorm
van doelsturing wordt boeren hierbij maximale handelingsvrijheid geboden. Bedrijven
kunnen innoveren, managementmaatregelen nemen, omschakelen, extensiveren,
stoppen of rechten bijkopen. Dat is nuttig, want er zijn diverse manieren om emissies
te reduceren anders dan alleen via krimp van de veestapel. Zo is het gemiddeld
mogelijk om stalemissies met zo’n 40% te verlagen via innovaties, kunnen verlaging
van ruw eiwit in het voer en het jaarrond spoelen van roosters emissies ieder met zo’n

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

87

20% terugbrengen en is er ook nog wat te winnen met bijvoorbeeld meer weidegang
en andere aanpassingen. 66
Omschrijving

Huidige situatie

van de

Bij elke start/uitbreiding van een activiteit die significante gevolgen voor een Natura

maatregel

2000-gebied kan hebben is een natuurvergunning vereist. Uitgangspunt in de
jurisprudentie is dat significante gevolgen in ieder geval niet op voorhand zijn uit te
sluiten als sprake is van een permanente toename van stikstofdepositie op hexagonen
in Natura 2000-gebieden waarvan de KDW fors is overschreden. Gelet op de mate van
overbelasting door stikstof, is stikstof bij verlening van veel natuurvergunningen een
belemmerende factor. Maar uiteraard kunnen ook andere factoren dan stikstof een rol
spelen.
Voor aanvraag van een natuurvergunning voor een activiteit die kan leiden tot extra
stikstofemissie, moet een boer in beeld brengen hoeveel hij deponeert op alle
relevante (i.e. overbelast en binnen 25 km) hexagonen in de Natura 2000-gebied, ook
al zijn deposities zeer laag (de ondergrens is 0,005 mol/ha/jr). Als sprake is van een
netto-toename van de depositie is vergunningverlening in de praktijk eigenlijk alleen
mogelijk via een ecologische beoordeling of indien hij via ‘extern salderen’ ruimte voor
zijn activiteit krijgt. Daarvoor moet een activiteit die op dezelfde hexagonen depositie
veroorzaakt, de uitstoot beperken of stoppen en wordt de natuurvergunning of andere
milieutoestemming van dat bedrijf beperkt of ingetrokken, waarbij thans 30% (of
meer) van de vrijvallende stikstofruimte wordt afgeroomd om te voorkomen dat wordt
gesaldeerd met ongebruikte ruimte (‘latente ruimte’) en de stikstofneerslag toch
toeneemt. Over het algemeen zal de ondernemer die wil uitbreiden voor die inperking
of beëindiging van de activiteit van de saldogever een prijs betalen. Dit proces heeft
een aantal kenmerken/nadelen:
•

Geen vaststaande depositiedaling. De mate van depositiedaling volgt op dit
moment uit het aantal extern-salderingstransacties en het
afromingpercentage. Als er geen transacties zijn, vindt er geen afroming
plaats en dalen deposities niet.

•

Zeer lage ondergrens van 0,005 mol/ha/ja die wordt meegenomen in de
vergunningaanvraag. Gegeven de begrensde nauwkeurigheid van AERIUS
met betrekking tot de relatie tussen emissie en depositie over langere
afstanden is dit schijnprecisie en voor een boer soms onwerkbaar.

•

Incourante markt: initiatiefnemers en bedrijven hebben voor extern salderen
hele (delen van) een natuurvergunning van een bestaand bedrijf nodig, en
kunnen zich niet beperken tot rechtjes per hexagoon. Hierdoor zal vaak
snijverlies optreden (de locatie en daarmee depositie van het stoppende
bedrijf verschilt immers net), waar een ondernemer nu verder niets mee kan.
Hij kan de ‘overtollige rechten’ niet verkopen. Het te veel aan ruimte vervalt
aan de natuur of komt terecht in een microdepositiebank, maar daarmee
wordt de individuele boer niet volledig beloond voor zijn positieve bijdrage.

Nieuwe situatie
Om de uitstoot van NH3 te beperken, wordt een NH3-rechtensysteem – geënt op de
huidige natuurvergunningensystematiek – ingevoerd (‘lokaal

_______

66

Zie link en bronnen daarin, en WUR (link). De effecten kunnen niet zonder meer bij elkaar worden opgeteld.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

88

ammoniakrechtensysteem’). Per N2000-gebied 67 wordt een maximale hoeveelheid
rechten (gemeten in depositie) vastgesteld, wat vervolgens afbouwt conform een pad
dat recht doet aan de staat van natuur in het betreffende gebied en de mogelijkheden
om andere bron- en herstelmaatregelen te nemen (zie bijv. Vollebergh, 2020). In
zwaar overbelaste gebieden en/of gebieden waar andere maatregelen beperkt soelaas
bieden, worden rechten dus sneller afgebouwd dan in gebieden met een beperkte
overbelasting of veel ruimte voor alternatieve maatregelen. De benodigde afbouw kan
geringer zijn naarmate stikstofdeposities door maatregelen vóór invoering van het
rechtenstelsel (zoals de piekbelastersaanpak) verder zijn teruggebracht of naarmate
herstelmaatregelen een hogere stikstoftolerantie mogelijk maken. 68 Het afbouwpad
wordt voor minimaal tien jaar (en bij voorkeur langer) vooruit gedefinieerd en
vastgelegd in de wet. Om ondernemers de kans te geven te anticiperen, dient ook het
begin van afbouwpad tijdig te worden aangekondigd.
In de verdere vormgeving van het stelsel zijn verschillende keuzes mogelijk.
Hieronder wordt een basisvoorstel toegelicht, waarbij de belangrijkste keuzes met een
hoofdletter zijn gemarkeerd. De betreffende keuze wordt onder het basisvoorstel
toegelicht. De rest van het fiche gaat uit van de keuzes die gemaakt zijn in het
basisvoorstel.
Basisvoorstel
Elke boer verkrijgt initieel gratis rechten voor stal- en aanwendingsemissies (incl.
emissies uit mestsilo’s) [A, B]. Om anticiperend gedrag te voorkomen, wordt voor wat
betreft stalemissies aangesloten bij de stalemissies voorafgaand aan een duidelijk
gecommuniceerd moment [C]. Een boer die binnen 25 kilometer op meerdere N2000gebieden deponeert, zal voor elk van deze N2000-gebieden en de onderscheiden
locaties van de stikstofgevoelige habitats (per hexagoon) rechten moeten bezitten
(zoals ook nu reeds bij de natuurvergunning wordt getoetst op de deposities op deze
gebieden en locaties). Daarbij kan op termijn mogelijk de drempelwaarde van 0,005
mol/ha/jaar worden verhoogd naar bijvoorbeeld 0,5 mol/ha/jaar, als onderbouwd kan
worden dat met de optelsom van deposities op dat gebied en ingebruikname van de
ruimte die de grenswaarde biedt behoud van de kwaliteit van de habitats is verzekerd
en perspectief op het bereiken van de instandhoudingsdoelstellingen bestaat én het
stelsel zijn effectiviteit heeft bewezen. Uit de afbouwpaden voor verschillende N2000gebieden volgt individueel emissie-afbouwpad voor elke ondernemer (zie illustratie
hieronder). De natuurvergunningsystematiek kan mogelijk worden versimpeld,
aangezien het rechtenstelsel borgt dat een activiteit niet tot een toename van
emissies en daarmee deposities kan leiden. Rechten hebben betrekking op de mate
waarin emissies leiden tot schadelijke depositie. Het ligt zo bezien niet voor de hand
om schotten tussen sectoren en/of diertypen te hanteren (al is de maatregel in dit
fiche vooral uitgewerkt voor de landbouwsector) [D, E]. Sterker, hoe breder het bereik
van dit stelsel, hoe groter de mogelijkheden om (tijdelijke) stikstofruimte te
verhandelen en hoe meer flexibiliteit er wordt geboden [F].
Nadere keuzes:

_______

67

68

In beginsel moet voor elk stikstofgevoelig hexagoon een afbouwpad worden gedefinieerd. Om het aantal rechten behapbaar te houden, kan worden
geaggregeerd naar N2000-gebiedsniveau, waarbij het hexagoon met de laagste stikstoftolerantie leidend is.
Het lijkt hierbij verstandig het afbouwpad wat langer te laten doorlopen dan op voorhand strikt noodzakelijk. AERIUS wordt soms bijgesteld,
emissiefactoren van stalsystemen kunnen worden bijgesteld, etc. Door enige marge in te bouwen, hoeft het vooraf bepaalde afbouwpad minder snel
tussentijds te worden bijgesteld.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

89

[A] Rechten kunnen gratis worden uitgedeeld of worden geveild/verkocht. Zie blokje
‘private kosten’ verderop voor een nadere toelichting.
[B] Aanwendingsemissies zijn lastig te meten. Er kan worden gekozen aanwending
niet mee te nemen in het rechtenstelsel, maar separaat te normeren.
[C] Er zijn grofweg 3 opties:
1.

Aansluiten bij de depositie die nu kan plaatsvinden door de activiteit
waarvoor hij een vergunning heeft

2.

Aansluiten bij de huidige, feitelijke emissies (voorstel)

3.

Uitgaan van een gemiddelde emissie per dier

Optie 1 leidt waarschijnlijk tot het minste beroepsprocedures omdat er in eerste
instantie minder gevolgen zijn voor de bestaande omvang van de veestapel. Om de
mogelijkheid tegen te gaan dat emissies toenemen door het invullen van latente
vergunningsruimte, vergt optie 1 dat bij aanvang een generieke korting wordt
toegepast; die is mogelijk fors, de latente ruimte ligt naar schatting rond de 30%
(Jones, 2022). Optie 2 voorkomt dat emissies toenemen door het opvullen van latente
vergunningsruimte, maar leiden waarschijnlijk tot meer beroepsprocedures. Opties 1
en 2 ‘straffen’ beide boeren die reeds relatief schoon produceren doordat zij relatief
weinig rechten ontvangen, en ‘belonen’ boeren die nog met verouderde stallen werken
en/of nog veel latente ruimte in hun vergunning hebben. Optie 3 beloont bedrijven die
reeds relatief weinig emitteren, maar leidt tot grotere herverdelingseffecten tussen
bedrijven.
[D] In de beschrijving is dit stelsel gericht op de veehouderij. Het stelsel kan ook
worden uitgebreid naar andere sectoren, zoals akkerbouw of industrie. Dit vergroot
het bereik en de flexibiliteit van het stelsel en daarmee de efficiëntie. De kans neemt
toe dat emissies daar worden gereduceerd waar dat het goedkoopste kan. Wel wordt
invoering daardoor bewerkelijker en zal zodoende meer tijd vragen. Bovendien
hebben niet alle bedrijven in alle sectoren evenveel mogelijkheden om emissies te
reduceren; de vraag is of het stelsel dan substantiële toegevoegde waarde heeft.
[E] Er kunnen schotten tussen typen productiedieren worden geplaatst. Dit verkleint
echter het bereik en de flexibiliteit van het stelsel, en daarmee de efficiëntie. De kans
is kleiner dat emissies daar worden gereduceerd waar dat het goedkoopste kan. Het
verdient verder wel aanbeveling om alle productiedieren onder het rechtenstelsel te
brengen, om te voorkomen dat niet gereguleerde sectoren op termijn fors kunnen
uitbreiden.
[F] In beginsel kan ervoor worden gekozen om naast ammoniak ook NOx onder het
stelsel te brengen. Dan kunnen nog breder activiteiten die stikstofruimte vragen, zoals
woningbouw, onder het stelsel worden gebracht. Dat vergroot de markt voor rechten.
Dit vergt wel nader onderzoek naar de specifieke gevolgen.
Wat ervaart een boer?
Bovenstaande klinkt ingewikkeld. En dat is het onder de motorkap ook. Maar, zeg,
een auto bestaat ook uit honderden onderdelen uit tientallen landen, met elk eigen
prijzen en kenmerken. En toch is de aanschaf van een auto betrekkelijk eenvoudig: je
ziet de prijs en de rij-eigenschappen, en op basis daarvan maak je een beslissing. Wat
er allemaal aan vooraf gegaan is, is irrelevant voor jou als consument. Op
vergelijkbare wijze hoeft het aanschaffen van en handelen in rechten niet ingewikkeld
te zijn, al is de onderliggende infrastructuur en systematiek dat mogelijk wel.
Voorbeelden:
Een boer krijgt te maken met x-jaarlijkse afbouw rechten

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

90

De boer gaat naar digitaal portaal. Hij vult daar zijn (forfaitair vastgestelde of feitelijk
gemeten, zie onder) emissies in. Daarmee ziet hij welke rechten hij nu heeft, welke
hij na de x-jaarlijkse afroming heeft en dus welk gat er is. Hij heeft nu twee opties
(een combinatie is ook mogelijk):
•

rechten bijkopen. Op het portaal kan hij zien wat de huidige marktprijzen voor
rechten zijn. Daarmee heeft hij direct een inschatting van de kosten. Hij schakelt
zijn financieel adviseur in of koopt zelf aan.

•

emissies/deposities reduceren. In plaats van rechten bijkopen, kan de boer ook
emissies omlaag brengen. Hoe de boer dat doet is aan hemzelf, zolang de
emissiedaling objectief verifieerbaar is (waarbij geldt dat wanneer emissies op
bedrijfsniveau betrouwbaar en handhaafbaar kunnen worden gemeten, het
handelingsperspectief verder toe neemt). Hij kan investeren in bijvoorbeeld
schonere stallen, de voersamenstelling aanpassen, managementmaatregelen
nemen, minder dieren nemen of stoppen (en het rechtenoverschot verkopen).

•

het bedrijf te verplaatsen naar een locatie waar minder rechten nodig zijn, onder
de voorwaarde dat andere eisen (aan geur, waterkwaliteit) dat toelaten. Dit is
uiteraard een ingrijpende stap, waarbij hij ook zijn huidige bedrijf moet weten te
verkopen.

Een boer overweegt investering in nieuwe, emissiearme stal
De boer gaat naar digitaal portaal. Hij vult daar zijn huidige (forfaitair vastgestelde of
feitelijk gemeten, zie onder) emissies in. Hij ziet nu welke rechten hij nodig heeft en
wat de kosten daarvan zijn (geweest). Hij kan ook zien hoeveel rechten hij nodig zou
hebben na installatie van een emissiearme stal en wat de kosten voor rechten dan
zijn. Op basis hiervan besluit hij wel of niet te investeren. Stel, hij besluit:
•

wel te investeren: aanvankelijk had de boer precies genoeg rechten. Na installatie
van de nieuwe stal heeft hij (tijdelijk) een overschot aan rechten. Deze kan hij
verkopen of verleasen. Dit tijdelijke overschot aan rechten kan door een andere
ondernemer worden gebruikt om de periode te overbruggen tot deze zelf besluit
om in emissiereducerende maatregelen te investeren (bijvoorbeeld wanneer een
oude stal volledig is afgeschreven).

•

niet te investeren: indien de boer aanvankelijk precies genoegd rechten had, zal
hij na daling van het aantal rechten, zelf rechten bij moeten kopen.

Illustratie gepersonaliseerd afbouwpad per boer:
•

Er zijn 2 gebieden, gebied 1 en gebied 2. En twee boeren, boer A en boer B.

•

Gebied 1 wordt vervuild door beide boeren. Boer A deponeert 60 mol. Boer B
deponeert 40 mol. Totale depositie = 100 mol

•

Gebied 2 wordt alleen vervuild door boer B. Boer B deponeert daar 40 mol. Totale
depositie = 40 mol

•

De staat van de natuur van gebied 1 vergt dat depositie daalt naar 50. Dus in het
afbouwpad moet bij boer A en B beiden 50% eraf. Boer A van 60 naar 30, en
boer B van 40 naar 20.

•

De staat van de natuur van gebied 2 vergt dat depositie daalt naar 10. Dus in

•

Boer B kan alleen sturen op zijn emissies, hij kan zelf niet differentiëren naar

afbouwpad moet boer B 75% reduceren, van 40 naar 10.
gebied 1 of 2. Voor boer B werkt gebied 2 dus het meest belemmerend en hij
moet emissies met 75% reduceren.
•

In eerste instantie lijkt het erop dus dat boer A 50% moet reduceren en boer B
75%.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

91

•

Echter, als beide boeren dit doen, verbetert de staat van de natuur in gebied 1
meer dan strikt noodzakelijk. De depositie ligt namelijk op 40 mol/ha/jaar (30 +
10). Dit betekent dat boer A niet 30 mol hoeft te reduceren (-50%) maar slechts
20 mol (-33%).

•

Resultaat: boer A moet 20 mol reduceren (33% minder emissie) en boer B moet
30 mol reduceren (75% minder emissie).

Termijn waarop

Het betrouwbaar in beeld brengen van emissies per bedrijf is essentieel voor invoering

effectieve

van het rechtenstelsel. Waar mogelijk gebeurt dat via metingen, maar tot de daarvoor

invoering

noodzakelijke techniek beschikbaar is, kan dat ook door middel van een forfaitaire

mogelijk

benadering (zie fiche Meten van emissies).
Daarnaast moet per natuurgebied een afbouwpad voor deposities worden vastgesteld.
Dat betekent dat er voldoende zicht moet zijn op andere maatregelen die de
stikstofproblematiek adresseren en dat worden vastgesteld wat de staat van de natuur
is in elk N2000-gebied (daar lopen nu Natuurdoelanalyses op, die naar verwachting in
de loop van 2023 beschikbaar komen) en welke maatregelen de provincies in hun
gebiedsprogramma’s opnemen.
Een rechtenstelsel op forfaitaire basis vergt een voorbereidingstijd van vier tot zes
jaar (beleidsuitwerking, toetsing bij de Europese Commissie, doorlopen wetstraject,
invoeringstraject met beschikkingen tot vaststelling van omvang rechten en
afbouwpad per veehouder) en zou op zijn vroegst per 2028 kunnen worden ingevoerd.
Waar mogelijk kunnen forfaits worden vervangen door metingen.

Regionale
differentiatie
mogelijk?

Ja, de maatregel is lokaal gedifferentieerd.

Directe effecten
Effecten op

Met deze maatregel kan elk doelbereik worden gerealiseerd. Dat is een kwestie van

emissies en

maatvoering. Het tempo van afbouw van rechten wordt afgeleid uit de staat van de

depositie

natuur in individuele natuurgebieden. Hoe meer de natuur overbelast is, hoe
sneller/langer het afbouwpad.

Zekerheid

Het rechtenstelsel geeft zekerheid over het behalen van de reductiedoelstellingen voor

behalen

de emissies die onder het bereik van het rechtenstelsel vallen. Er kan immers niet

emissiereductie

meer uitstoot plaatsvinden dan er rechten zijn.

Private kosten

Hoewel ammoniakrechten juridisch gezien niet bestaan, is er momenteel wel degelijk
een, zij het relatief beperkte, handel in ‘ammoniakrechten’ – ofwel in de depositie uit
activiteiten die op grond van een natuurvergunning of andere toestemming zijn
toegestaan. Daarmee vertegenwoordigen vergunde activiteiten (en hun
stikstofemissie) waarde voor de bezitters van een natuurvergunning.
Grandfathering of veiling
De private kosten of baten van het invoeren van een ammoniakrechtenstelsel variëren
zodoende met de manier van invoeren en het type vergunning waarop de zittende
boer reeds opereert, en tussen zittende en toetredende ondernemers.
Er zijn meerdere opties mogelijk:
•

Rechten gratis verdelen (‘grandfathering’). Dit formaliseert de markt voor
ammoniakrechten zoals die in de praktijk al bestaat. De waarde van formeel
verhandelbare rechten ligt waarschijnlijk hoger dan die van informele rechten,
aangezien er meer zekerheid is omtrent de juridische status ervan. Het voordeel
van deze systematiek is dat de rechten een balanswaarde hebben die boeren

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

92

kunnen inzetten als ze hun bedrijf zouden willen beëindigen of om door
verhandeling een deel van de gedane investeringen in emissiereductie terug te
verdienen. Hier staat tegenover dat gratis verstrekking het risico creëert dat de
overheid rechten moet opkopen als de reductiedoelstelling toch niet wordt
gehaald of als er om andere redenen, zoals matiging van de uitstoot van
broeikasgassen, extra reducties nodig zijn. Dit risico treedt vooral op als rechten
voor de gehele periode worden verstrekt. In het onderhavige systeem vervalt een
deel van de rechten geleidelijk, bijvoorbeeld met tussenpozen van vijf jaar.
•

Een ander risico van grandfathering met vrij verhandelbare rechten, is dat dit
door de EC als ongeoorloofde staatssteun kan worden beschouwd, omdat de
rechten in het economisch verkeer een waarde krijgen. Van ongeoorloofde
staatssteun kan sprake zijn als de steun wordt verstrekt ten behoeve van de
naleving van Unienormen door een individueel bedrijf. Hier is naar onze mening
geen sprake van: er is geen sprake van overschrijding van de NEC-richtlijn.
Verder lijkt het risico beperkt omdat de rechten primair een
reguleringsinstrument vormen en geen eigendom. Bovendien zou het alternatief –
veilen -, voor bedrijven die bij de veiling buiten de boot vallen, een buitensporige
last creëren die hen in de gebruiksmogelijkheden van eigendommen beperkt. Dit
botst met de bescherming van eigendommen die door het EVRM moet worden
geborgd. Het is daarom aannemelijk dat grandfathering zelfs in het geval sprake
zou zijn van staatssteun, als geoorloofde staatssteun wordt gezien.

•

Rechten veilen. Wanneer rechten worden verdeeld via een veiling, vervalt het
risico van staatssteun. De boer betaalt dan bij aanvang van het stelsel een
bedrag om rechten te verkrijgen voor zijn aantal dieren en hun uitstoot. Omdat
boeren opereren op een wereldmarkt waarin zij prijsnemer zijn, zal een groot
aantal boeren anders de aanschaf van rechten niet kunnen terugverdienen. Ook
ervaren boeren mogelijk een vermogensverlies, wanneer zij ervan uit gingen dat
hun huidige natuurvergunning een zekere waarde vertegenwoordigde. Binnen het
Emission Trading System van de EU voor CO2 zijn aan categorieën bedrijven die
de prijs van geveilde rechten niet op de markt konden afwentelen, de rechten bij
aanvang gratis verstrekt. Wel kan worden overwogen om, naar analogie van een
emissieheffing aan de marge, een steeds groter deel van de rechten boven een
vrijgestelde ruimte, te veilen. Een bijkomend effect is dat boeren die al grond en
stallen hebben maar geen rechten kunnen verkrijgen, nadeelcompensatie moeten
ontvangen.

•

Nieuwe boeren, die een bestaand bedrijf overnemen, zullen moeten betalen voor
de waarde aan rechten die het bedrijf vertegenwoordigt. Dat is nu de facto ook al
het geval, hij zal betalen voor de waarde van de ‘ammoniakrechten’ die impliciet
uit de natuurvergunning volgen.

Publieke kosten

Grote geldstromen: afhankelijk van hoe de rechten worden uitgegeven: via
grandfathering (budgetneutraal) of veiling (opbrengsten).

Doelmatigheid/k

Via de huidige natuurvergunningensystematiek met daaraan gekoppeld de

osteneffectiviteit

mogelijkheid van extern salderen zijn de facto (niet de iure) ammoniakrechten
ingevoerd. Deze worden ook verhandeld en vertegenwoordigen economische waarde.
De huidige vergunningensystematiek biedt echter geen grip op het
depositieafbouwpad, omdat alleen op moment van transacties kan worden afgeroomd.
Door het deel van het stelsel dat betrekking heeft op stikstof om te rollen in een
emissierechtenstelsel, kan de overheid grip krijgen op afbouw van stikstofdepositie,
terwijl het handelingsperspectief voor boeren wordt gemaximaliseerd.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

93

Een rechtenstelsel is (evenals een heffing) de economisch meest efficiënte manier om
negatieve externe effecten te adresseren (zie Poppe en Jongeneel, 2020). Dit type
beprijzing geeft boeren de maximaal haalbare vrijheid om zelf te bepalen wat voor
hen de beste methode is om emissies te reduceren. Daarnaast biedt deze maatregel
een aantal voordelen ten opzichte van andere in potentie efficiënte maatregelen, zoals
heffingen:
•

Zekerheid over het behalen van doelen. In tegenstelling tot een heffing
stuurt een rechtenstelsel op volumes. Er is dus geen onzekerheid over
eventuele gedragseffecten die doelbereik in gevaar zou kunnen brengen.

•

Versimpelen natuurvergunningensystematiek. Omdat verslechtering als
gevolg van stikstof per N2000-gebied gegarandeerd kan worden voorkomen
door het goede afbouwpad te hanteren, kan op dat punt zekerheid worden
geboden over naleving van artikel 6, lid 3 van de Habitatrichtlijn. Daarmee
kan de natuurvergunningsystematiek in de praktijk mogelijk eenvoudiger
hanteerbaar worden. Dit geldt niet bij een heffing, omdat daarmee niet op
voorhand zeker is dat depositie zal dalen.

•

Differentiatie naar behoefte per natuurgebied. Deze maatregel kan optimaal
worden gedifferentieerd naar locatie. Per N2000-gebied kan, op basis van de
uitkomsten van de natuurdoelanalyses, een passend afbouwpad worden
geschetst. Dat biedt ook kansen om op meer te sturen dan alleen de KDW.
Mocht een natuurgebied op basis van herstelmaatregelen ook bij
overschrijding van de KDW in goede staat te brengen zijn, dan is er geen
afbouw van rechten nodig.

•

Meer vrijheidsgraden voor boeren om op emissies te sturen (in het bijzonder
indien emissies worden gemeten) . Indien emissies forfaitair worden bepaald,
heeft de boer vrijheidsgraden voor zover de forfaits hem daarvoor belonen.
Indien emissies gemeten worden, worden boeren ook beloond voor het
realiseren van emissiereducties via lastig te handhaven mogelijkheden voor
emissiereductie zoals voermanagement en stalmanagement; zij worden daar
dan ook voor beloond omdat ze minder rechten nodig hebben (en wellicht
rechten kunnen verkopen).

Doordat tot het moment van invoering de huidige vergunningensystematiek intact
blijft, zal er in beginsel geen additionele vergunningsruimte ontstaan als de staat van
natuur dat niet toestaat. Wel kunnen boeren ervoor kiezen eventuele latente
vergunningsruimte op te vullen. Met dit effect kan rekening worden gehouden bij de
initiële verdeling van rechten of in de maatvoering van het afbouwpad.
Overige

Deze maatregel beprijst de negatieve schadelijke effecten uit hoofde van stikstof.

maatschappelijk

Voor zover dit leidt tot een kleinere veestapel of extensivering treden ook gunstige

e kosten/ baten

effecten op voor klimaat, biodiversiteit, waterkwaliteit en luchtkwaliteit. Voor zover de
maatregel innovaties stimuleert, zijn de neveneffecten minder zeker. Mogelijk leiden
maatregelen gericht op minder stikstofemissie ook tot minder andere schadelijke
emissies, al is dat niet per definitie zo. Tegelijk ontstaat mogelijk een prikkel tot
schaalvergroting en intensivering, wat zonder aanvullende maatregelen ongunstig kan
zijn voor dierenwelzijn of zoönosen. Indien ongewenst geacht, zijn aanvullende
normeringen daarop nodig.

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de

Er is sprake van een nieuwe maatregel, die verder zal moeten worden uitgewerkt tot

maatregel

een hanteerbaar systeem en waarover ook overleg met de EC nodig zal zijn in het

binnen bestaand

kader van staatssteun en eventuele markteffecten (GLB).

juridisch kader?

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

94

Het inregelen van een rechtenstelsel vraagt om een nieuw wetgevingstraject.
Onderdeel van de uitwerking zal zijn de uitwerking van beleid ter compensatie van
onevenredig nadeel. De introductie en latere ingrepen in het afbouwpad vergen voor
beroep vatbare beslissingen, evenals de oplegging van heffingen en/of sancties.
Versterkt de

De maatregel formaliseert de bestaande praktijk tot op zekere hoogte en breidt deze

maatregel

uit door de overheid handelingsperspectief te bieden (vaststellen van afbouwpaden)

bestaand

en creëert beter verhandelbare (deel)rechten voor ondernemers.

beleid?
Kan bestaand

Ja.

beleid worden
vervangen/versi

Deze maatregel borgt de afbouw van stikstofdepositie per N2000-gebied. Daarmee

mpeld?

kan de verlening van natuurvergunningen vereenvoudigen. Met de aankoop van
voldoende rechten is immers geborgd is dat schadelijke deposities niet toenemen
Als het rechtenstelsel is ingevoerd, hoeven bepaalde middel- en
managementmaatregelen (zoals BBT-normering in Noord-Brabant) in beginsel niet
meer worden voorgeschreven. De boer bepaalt immers zelf hoe hij ammoniak
reduceert. Deze voorschriften kunnen dus worden ingetrokken, onder voorwaarde dat
Europese regelgeving dat toestaat en intrekking niet leidt tot (weer) andere (door de
politiek ongewenste) negatieve externe effecten op dimensies klimaat, dierenwelzijn,
zoönosen en circulariteit.
Voor zover de afbouw van rechten gepaard gaat met krimp van de veestapel, kan op
enig moment de verplichting tot mestverwerking mogelijk vervallen.

In welk ander

Deze maatregel is niet eerder uitgewerkt in deze vorm. In het IBO Klimaat wordt

traject loopt de

ingegrepen op bestaande rechtenstelsels. Dat leidt tot generieke, over het land

maatregel mee?

verspreide krimp. Stikstof kent echter een lokale component, daar houden de IBOmaatregelen geen rekening mee. Oplossen van de stikstofproblematiek met louter
IBO-maatregelen impliceert dat onnodig veel boeren worden geraakt.

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit

Juridische uitvoerbaarheid

juridisch

Om een nieuw rechtenstelsel te introduceren is een wet nodig, waarin de vaststelling

ingeregeld

en toedeling van de rechten, de verhandeling, toe te passen kortingen en handhaving

worden?

worden geregeld. Het gaat hier om een complex wettelijk systeem met een grote en
diverse doelgroep en vele varianten. Voor de houdbaarheid zijn een stevige wettelijke
verankering en een dragende onderbouwing van wezenlijk belang. Dat geldt temeer
waar de marktordening en het eigendomsrecht worden geraakt.
Marktordening
De maatregel grijpt in in de markt van sectoren waarvoor een gemeenschappelijke
Europese marktordening geldt en die voor de werking daarvan effecten kan hebben.
Een dergelijke maatregel is alleen toelaatbaar als deze een ander (wezenlijk
maatschappelijk) doel heeft dan de marktordening – in dit geval milieu – en de
noodzaak, geschiktheid en proportionaliteit van de maatregel om dat doel te bereiken
buiten kijf staan (HvJ EU 23-12-2015, Scotch Whisky Association, C 333/14, punten
19 en 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Uiteraard is afstemming met de
Europese Commissie essentieel. Dat is ook van belang vanwege de
staatssteunaspecten die met een dergelijk stelsel gemoeid zijn.
Eigendom

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

95

Op ammoniakrechten bestaat geen onvoorwaardelijke aanspraak. Het zijn als zodanig
geen eigendomsrechten, maar het zijn instrumenten ter regulering van het gebruik
van eigendom (stallen, grond). Een instelling of inperking van een ammoniakrecht
leidt dan ook als zodanig niet tot ontneming van eigendom in de zin van het EVRM
(artikel 1 EP).
Voor de vraag of de regulering van eigendom inbreuk maakt op het Eerste Protocol,
moet worden getoetst aan de maatstaf of de regulering in het algemeen belang
gerechtvaardigd en zonder schadevergoedingsregeling proportioneel is ten opzichte
van het ermee nagestreefde doel. Van belang is enerzijds dat de vereiste "fair
balance" tussen het algemeen belang en de belangen van de veehouders
rechtvaardigt dat de door de regulering van de eigendom veroorzaakte schade
onvergoed blijft, en anderzijds de vraag of die regulering voldoet aan het
noodzakelijkheidscriterium, te weten of de maatregelen tot het gestelde doel kunnen
leiden, respectievelijk of dat doel met minder ingrijpende maatregelen is te
verwezenlijken.
Voor de juridische uitvoerbaarheid is van belang dat er sprake is van eenduidige en
objectieve criteria voor de vaststelling van zowel het recht bij aanvang, als de ruimte
voor verhandeling, als de omvang van de toe te passen korting als de vraag of een
bedrijf binnen het plafond is gebleven. Dat leidt tot een veelheid van vaststellingen en
besluiten. De ervaring bij de eerdere introductie van productierechtensystemen
(varkensrechten, pluimveerechten) heeft geleerd dat het lastig is om een adequate
referentiehoeveelheid voor een bedrijf vast te stellen zonder uitvoerige
knelgevallenvoorzieningen en hardheidsbepalingen – gebeurt dat niet dan dreigt al
snel een onevenredige last waarvoor compensatie moet worden geboden – en pas als
die uitgangssituatie onherroepelijk vastligt kan ook het vervolg (verhandeling) goed
worden ingevuld.
Om deze redenen is het wenselijk dat het systeem pas feitelijk wordt
geïmplementeerd als een betrouwbaar meet- en datasysteem of een door de sector
geaccepteerde forfaitaire benadering (berekening) kan worden uitgerold die een basis
legt onder het systeem.
De uitwerking vraagt verder om het opzetten van een handelsplatform: er moet een
systeem worden opgezet waar vragers en aanbieders van emissieruimte bij elkaar
worden gebracht. Er bestaan overigens al handelssystemen voor productierechten in
de landbouw.
Bij invoering moet tenslotte worden uitgewerkt hoe de handhaving plaatsvindt –
bijvoorbeeld strafrechtelijk of via een boete.
Uitvoerbaarheid

Afhankelijk van de manier waarop bedrijfsspecifieke emissies worden bepaald. Bij een

voor

forfaitaire benadering kan goeddeels worden aangesloten bij de huidige manier van

onderneming

werken ten behoeve van het verkrijgen van een natuurvergunning en zijn de

(inclusief

additionele kosten dus nihil. Wel verdient het aanbeveling te komen tot een

compliancekoste

geformaliseerde aanpak voor het berekenen van emissies uit mestsilo’s. Indien ervoor

n,

wordt gekozen om op termijn te bewegen richting een meer op metingen gebaseerd

administratieve

systeem, dient de boer te investeren in meetsystemen.

lasten)
Een rechtenstelsel gebaseerd op emissiemetingen impliceert dat een meetsysteem
door de ondernemer moeten worden aangebracht. De kosten hiervoor kan bij de
ondernemer of bij de overheid gelegd worden (of bij beiden). Mogelijk kunnen real

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

96

time meetgegevens wel in een keer digitaal geüpload worden bij de uitvoerder van het
rechtenstelsel.
Mogelijk betekent het invoeren van een rechtenstelsel dat ondernemers (vaker) een
beroep moeten doen op adviseurs. Dat brengt mogelijk enige kosten met zich mee.
Ondernemers berekenen in het huidige natuurvergunningensysteem al in AERIUS hun
deposities in N2000-gebieden voor vergunningaanvragen. Het Adviescollege ICT heeft
geconcludeerd dat AERIUS van toegevoegde waarde is voor de stikstofaanpak en
heeft enkele aanbevelingen voor verbetering gedaan. 69 Zo zal de dienstverlening voor
gebruikers worden verbeterd. Dit zal de administratieve lasten verminderen.
Uitvoerbaarheid

Het opzetten van een depositierechtenstelsel vergt een uitgebreide voorbereiding. Het

voor de

is hierbij goed te beseffen dat een aantal van de stappen die hierna worden geschetst,

overheid (incl.

zoals het op orde brengen van de dierregistratie en in beeld brengen van de huidige

uitvoerings-

vergunningen, hoe dan ook nodig zijn om de stikstofproblematiek (en bredere

vereisten en -

milieuproblematiek) aan te pakken en niet uitsluitend samenhangen met het

kosten)

voorliggende fiche.
•

Voor de handhaafbaarheid is het van belang dat er een emissieregistratie op
bedrijfsniveau wordt opgezet. Het fiche neemt in beginsel alle emissie van
ondernemingen mee, zoals de stal- opslag en veldemissies (al zijn hier keuzes in
te maken). Dat vergt een uitgebreide registratie van al deze ondernemingen met
hun locatiegegevens, hun stallen en staltypen, hun gehouden dieren en
diersoorten, hun opslagen, hun wijze van mesttoedieningen, hun weidegang en
meer.

•

Deze verplichte registratie moet steeds bijgehouden worden en wijzigingen
moeten worden doorgegeven en kunnen worden verwerkt. Voor een deel van
deze ondernemingen zal deze registratie nieuw zijn wat betekent dat de kennis
hierover beschikbaar gesteld moet worden.

•

Verscheidene forfaits en meetresultaten moeten bekend zijn om de
ammoniakuitstoot per onderneming te kunnen bepalen (zie fiche L0).

•

Wanneer meerdere publieke dienstverleners (uitvoeringsorganisaties) werken
aan de uitvoering van deze maatregel, is het juridisch en technisch nodig dat
data uitwisselbaar is tussen die dienstverleners.

•

Wanneer een ondernemer ammoniakreducerende maatregelen wil inzetten,
moet er een tool beschikbaar zijn om de impact van zijn nieuwe handeling door
te kunnen rekenen. Deze tool moet kunnen berekenen wat er verandert aan zijn
stal- opslag of veldemissies wanneer hij minder dieren houdt, een ander type
stal gebruikt, de dierlijke mest anders aanwendt, de opslag anders afdekt,
anders voert, weidegang inzet of andere ammoniakreducerende maatregelen
treft. De ondernemer moet zich daarmee kunnen verantwoorden en een
inspecteur moet elk onderdeel van de uitgebreide registratie en berekening
kunnen controleren en valideren.

•

Bij de introductie zullen voor elk bedrijf de ammoniakrechten en het afbouwpad
moeten worden vastgesteld. Het gaat om voor beroep vatbare beslissingen.
Bedrijven die wezenlijk beperkt worden ten opzichte van de bestaande activiteit
zullen daarvan naar verwachting gebruik maken en mogelijk ook

_______

69

Kamerbrief reactie op ICT-advies AERIUS | Kamerstuk | Rijksoverheid.nl

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

97

nadeelcompensatie claimen. Ook milieuorganisaties kunnen beroep instellen en
plafonds en afbouwpad ter discussie stellen. Gelet op de omvang van de
doelgroep zal dit een behoorlijk beslag leggen op uitvoeringscapaciteit.
•

De lasten voor de uitvoering en handhaving van het plafond zijn met name
afhankelijk van de vraag hoe gedetailleerd de verantwoording ten aanzien van
de naleving van het plafond is. Dit is ook afhankelijk van de wijze van
sanctionering. Bij een systeem van punitieve sancties (strafrecht/bestuurlijke
boetes) zal de boer de gelegenheid moeten hebben om aan te toen dat zijn
emissies lager zijn dan berekend op forfaitaire basis. Een eenduidig betrouwbaar
meetsysteem zou op termijn de uitvoerings- en handhavingslasten kunnen
terugbrengen.

Controleerbaarh

Bij een rechtenstelsel op basis van forfaits zal gecontroleerd moeten worden of de

eid en

ingevulde gegevens door de boer/ondernemer kloppen. De publieke dienstverlener zal

handhaafbaarhe

steekproefsgewijs controles moeten uitvoeren op de ingevulde gegevens. Sancties op

id (incl.

basis van forfaits zullen in recht moeilijk houdbaar zijn als die gepaard gaan met grote

uitvoeringsverei

onzekerheden en de agrariër op basis van bedrijfsspecifieke gegevens aannemelijk

sten daarvoor)

maakt dat de berekening op basis van forfaits te hoog uit kan pakken. Wanneer
standaard een forse onzekerheidsmarge moet worden gehanteerd voordat tot
oplegging van sancties kan worden overgegaan, tast dat de sturingskracht van het
systeem aan en wordt het risico gelopen dat gemiddeld de feitelijke emissies een stuk
hoger zijn dan het plafond. Dat zou eventueel ondervangen kunnen worden door het
plafond lager vast te stellen.
Bij een stelsel op basis van metingen zal gecontroleerd moeten worden of de
metingen kloppen, bijvoorbeeld of de meetsystemen/sensoren op de juiste manier
door de boer/ondernemer worden gebruikt.
Mogelijk kan fraudedruk ontstaan om de totale emissies lager te doen lijken, zeker
ook in het licht van de inkomenseffecten. Voor zover de afbouw van rechten gepaard
gaat met krimp van de veestapel, kan het mestoverschot afnemen en zelfs
verdwijnen. Met het afnemen van het mestoverschot wordt de financiële prikkel om
met mest te frauderen verkleind of weggenomen. Hierdoor zal het toezicht op de
Meststoffenwet en realisatie van de klimaatopgave minder inspanning vragen.
Zie verder ook het blokje Uitvoerbaarheid voor de overheid.

Gebruikte

•

bronnen

Erisman et al. (april 2023), Van depositie- naar emissiebeleid. Voorstel over hoe
om te gaan met de KDW in wetgeving, vergunningverlening en beleid

•

Jones, P. (2022), Beschouwing op de omvang van latente ruimte in Wnbtoestemmingen, SWECO

•

Poppe K. en R. Jongeneel (2020), Beprijzing beperkt nadelige milieueffecten
landbouw, ESB

•

Vollebergh, H. (2020), Position Paper Expertsessie verhandelbare stikstofrechten

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

98

L2: Gebiedsgericht NH3-emissierechtensysteem
L2 Gebiedsgericht NH3-emissierechtenstelsel
Doel en omschrijving
Doel
Vermindering van NH3-emissies via een NH3-emissierechtensysteem met een op
Betreft subsector
Hoe draagt de
maatregel bij aan
sectordoel

de gebiedsopgave afgestemd dalend plafond.
Veeteelt, optioneel akkerbouw
Anders dan bij vigerende stelsels zoals het stelsel van productierechten kan met
een NH3-rechtenstelsel expliciet op ammoniakreductie gestuurd worden.
Met een rechtensysteem dat expliciet op ammoniak stuurt, krijgt de uitstoot van
ammoniak een prijs. Dit geeft boeren een prikkel om via emissiereducerende
maatregelen of het omschakelen dan wel verplaatsen of beëindigen van hun
bedrijf, emissies te reduceren.
Dit type beprijzing is een vorm van doelsturing; via het totaal aantal beschikbare
rechten wordt op het emissiedoel gestuurd en kan doelbereik worden gerealiseerd.
Doelsturing geeft boeren vrijheid om zelf te bepalen wat voor hen de beste
methode is om emissies te reduceren. Naast goed te monitoren aspecten als
stalsysteem en omvang veestapel, kunnen boeren ook de minder makkelijk op
bedrijfsniveau te normeren aspecten van emissiereductie zoals voermanagement,
weidegang en stalmanagement inzetten om tot reducties te komen. Dit draagt bij
aan het bereiken van een kostenefficiënte oplossing.
Ammoniak slaat relatief dicht bij de bron neer. Daar houdt dit stelsel rekening mee
doordat de uitwerking regionaal gedifferentieerd is, met een grotere mate van
afroming voor gebieden waar de overschrijding van de KDW groter is. 70

Omschrijving van
de maatregel

Om de uitstoot van NH3 te beperken, wordt een NH3-emissierechtensysteem
opgezet (‘ammoniakrechtensysteem’), gekoppeld aan de wenselijke maximale
depositie en daarvan afgeleide emissie per gebied. Bij de start ontvangen boeren
emissierechten. Het aantal rechten neemt af (vervalt over de tijd) totdat het
gewenste ammoniakplafond bereikt is.
Uitwerking van de vormgeving
Basiselementen:
•

Bij de invoering ontvangt een boer rechten.

•

Bij de start wordt het totale aantal rechten bepaald op basis van huidige
representatieve of gemiddelde uitstoot voor de bedrijven in het gebied. Dit is
ook het referentiegegeven ten opzichte waarvan de wenselijke daling wordt
bepaald. Een duidelijke vaststelling van het uitgangspunt is onontkoombaar
om vast te kunnen stellen wat verhandelbaar is. De noodzakelijke daling
wordt gevonden door de uitstoot in het referentiejaar te verminderen met de
reeds verwachte reductie door het autonome pad en vastgesteld en
voorgenomen beleid; de wenselijke reductie is dan de restopgave.

•

Er wordt gewerkt met regionaal gedifferentieerde afroming. De wenselijke
afroming wordt gebaseerd op de overschrijding van de KDW, welke

_______

70

In Bleeker et al, Ruimtelijk effect zonering emissiereducties landbouw, RIVM 2021, is aangetoond dat de kostenefficiëntie van een regionaal
gedifferentieerd stelsel hoger ligt dan van een stelsel dat op een generieke emissiereductie stuurt.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

99

vervolgens naar doelen voor de verschillende gebieden in een provincie
(bijvoorbeeld gedifferentieerd aan de hand van een beperkt aantal
categorieën zoals ‘ernstige’, matige, lichte of geen overschrijding). In diverse
provincies zou op deze wijze voor de verschillende gebieden een zelfde wijze
van afbouw kunnen plaatsvinden.
•

Het wenselijke einddoel is uitgedrukt in maximaal toelaatbare emissies per
hectare (grondgebonden bedrijven) of emissies per dier (niet-grondgebonden
bedrijven).

•

Er wordt voor tien of twintig jaar vooruit duidelijkheid gegeven over het
afbouwpad, met trappen om aanpassingstijd te bieden (bijvoorbeeld
vijfjaarlijks). In de systematiek zal aandacht moeten zijn voor de
proportionaliteit van de maatregel voor de verschillende landbouwers (fair
balance).

•
•

Een recht staat voor 1 kg NH3.
Om de depositie op zwaar overbelaste gebieden sneller te laten dalen, wordt
in een randzone van 500 meter rond overbelaste N2000 gebieden een
stringentere aanpak gehanteerd, bijvoorbeeld door verplaatsing van bedrijven
of een extensiveringseis voor blijvende boeren. Boeren in deze gebieden lopen
niet mee in het stelsel.

Nadere keuzes: (keuzes worden hieronder verder toegelicht)
A.

Grandfathering of veiling Rechten kunnen gratis worden uitgedeeld
(‘grandfathering’) of geveild.

B.

Welke emissies lopen mee In het stelsel kunnen alle relevante emissies
meelopen
o

grondgebonden vee: stal, opslag, weidegang, mestaanwending en
mestbewerking;

o

niet grondgebonden veehouders: emissies van stal, opslag mee en
mestbewerking vzv relevant (pluimvee, vleeskalveren, varkens)

o

evt. akkerbouw: emissies van aanwending of alleen makkelijker te
berekenen stalemissies

of alleen de emissies die nu al meelopen in de Natuurvergunning (stal x aantal
dieren).
C.

Verdeelsleutel bij de start De verdeelsleutel voor verdeling van het aantal
rechten aan het begin kan worden gebaseerd op:
a.

huidige vergunde emissies (alleen stal en aantal dieren).

b.

huidige gerealiseerde capaciteit (stal) en dieren.

c.

Totale berekende emissies per hectare x aantal hectare van het
bedrijf (grondgebonden) of totale berekende emissies per diertype x
aantal dieren per bedrijf.

D.

Reikwijdte sectoren Het systeem kan zich beperken tot de veeteelt of ook de
akkerbouw meenemen.

E.

Schotten tussen sectoren Er kunnen al dan niet schotten tussen diertypen
worden geplaatst.

F.

Schotten tussen stoffen Uitbreiding van het systeem naar NOx.

Toelichting op de keuzes
A.

Grandfathering of veiling

•

Rechten gratis verdelen (‘grandfathering’). Het voordeel van deze systematiek
is dat de rechten een balanswaarde hebben die boeren kunnen inzetten als ze
hun bedrijf zouden willen beëindigen of om door verhandeling een deel van de

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

100

gedane investeringen in emissiereductie terug te verdienen. Hier staat
tegenover dat gratis verstrekking het risico creëert dat de overheid rechten
moet opkopen als de reductiedoelstelling toch niet wordt gehaald of als er om
andere redenen, zoals matiging van de uitstoot van broeikasgassen, extra
reducties nodig zijn. Dit risico treedt vooral op als rechten voor de gehele
periode worden verstrekt. In de hier voorgestelde maatregel vervalt een deel
van de rechten geleidelijk, bijvoorbeeld met tussenpozen van vijf jaar.
Daarmee lijkt het risico beheersbaar.
Een ander risico van grandfathering met vrij verhandelbare rechten, is dat dit
door de EC als ongeoorloofde staatssteun kan worden beschouwd, omdat de
rechten in het economisch verkeer een waarde krijgen. Van ongeoorloofde
staatssteun kan sprake zijn als de steun wordt verstrekt ten behoeve van de
naleving van Unienormen door een individueel bedrijf. Hier is naar onze
mening geen sprake van: er is geen sprake van overschrijding van de NECrichtlijn. Verder lijkt het risico beperkt omdat de rechten primair een
reguleringsinstrument vormen en geen eigendom. Bovendien zou het
alternatief – veilen -, voor bedrijven die bij de veiling buiten de boot vallen,
een buitensporige last creëren die hen in de gebruiksmogelijkheden van
eigendommen beperkt. Dit botst met de bescherming van eigendommen die
door het EVRM moet worden geborgd. Het is daarom aannemelijk dat
grandfathering zelfs in het geval sprake zou zijn van staatssteun, als
geoorloofde staatssteun wordt gezien.
•

Rechten veilen. Wanneer rechten worden verdeeld via een veiling, vervalt het
risico van staatssteun. De boer betaalt dan bij aanvang van het stelsel een
bedrag om rechten te verkrijgen voor zijn aantal dieren en hun uitstoot. Het
risico van veilen is dat veilen boeren extra prikkelt om de productie te
intensiveren. Omdat boeren opereren op een wereldmarkt waarin zij
prijsnemer zijn, zal een groot aantal boeren anders de aanschaf van rechten
niet kunnen terugverdienen. Binnen het Emission Trading System van de EU
voor CO2 zijn aan categorieën bedrijven die de prijs van geveilde rechten niet
op de markt konden afwentelen, de rechten bij aanvang gratis verstrekt. Wel
kan worden overwogen om, naar analogie van een emissieheffing aan de
marge, een steeds groter deel van de rechten boven een vrijgestelde ruimte,
te veilen. Een belangrijk aandachtspunt is dat het door het grote aantal
(meerdere tienduizenden) boeren het veilen zeer complex is. Gaat men
10.000-en keren een veiling houden en steeds het hoogste bod toekennen?
Bovendien zullen boeren die al grond en stallen hebben maar geen rechten
kunnen verkrijgen, nadeelcompensatie moeten ontvangen.

In dit fiche is geredeneerd vanuit een systeem waarin de rechten gratis worden
verstrekt.
B.

Welke emissies lopen mee

•

Het meenemen van alle emissies vergt uitbreiding van forfaits/metingen en
kan daarmee bij de invoering meer tijd kosten, maar biedt meer
vrijheidsgraden aan de boer en stuurt integraler op doelbereik.

In dit fiche is uitgegaan van het mee laten lopen van alle ammoniakemissies.
C.

Verdeelsleutel bij de start

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

101

•

Het baseren van de initiële verdeling op alleen vergunde emissies sluit aan bij
de vergunde activiteit in de Natuurvergunning en zal daarmee tot weinig
juridische bezwaren bij invoering leiden. Het bezwaar is het bestaan van
latente ruimte. Deze latente ruimte vertraagt de afbouw van emissies en legt
een grotere opgave neer bij alle boeren in het gebied

•

Het baseren van de verdeling op gerealiseerde capaciteit sluit eveneens aan
bij de Natuurvergunning maar kan bezwaren met zich mee brengen als er
door tijdelijke omstandigheden buiten de schuld van de boer geen optimale
capaciteit kon worden gerealiseerd.

•

Het baseren van de initiële verdeling op basis van de totale emissies in het
gebied, kan plaatsvinden op basis van een representatieve of de laatst
gemeten emissies in de KEV voor dat gebied. Een representatieve startwaarde
voorkomt anticiperend gedrag In de initiële verdeling lopen alle emitterende
factoren mee. Vertaling naar het bedrijfsniveau gebeurt door de totale emissie
in het gebied te alloceren over individuele bedrijven adhv hun aantal hectares
(grondgebonden) of aantal dieren (niet grondgebonden). Bij deze methodiek
worden rechten dus verdeeld obv een gemiddelde op bedrijfsniveau. Dit geeft
boeren die al veel emissies hebben gereduceerd een relatief voordeel. Dat
doet recht aan het feit dat de marginale kosten van verdere reductie voor
deze boeren mogelijk hoger liggen). Bovendien is een verdeling obv
gemiddelde per hectare voor grondgebonden bedrijven in het voordeel van
extensieve boeren (hun feitelijke emissies per hectare liggen relatief laag).

•

Door te vertrekken van een representatieve startwaarde is het ook mogelijk
recht te doen aan normale fluctuaties in de bedrijfsvoering, bijvoorbeeld door
tijdelijke leegstand wanneer nieuwe dieren worden aangevoerd, of ziekte, al
zal dit op individueel niveau nog wel goed gewogen moeten worden.

In dit fiche is uitgegaan van een initiële verdeling op basis van gemiddelde totale
emissies.
D.

Reikwijdte sectoren

•

Door het systeem te richten op alle productiediercategorieën wordt het
systeem complexer en lopen ook sectoren mee waar de uitstoot heel laag ligt,
maar dit voorkomt dat een verplaatsing van het NH3-probleem ontstaat
doordat boeren uitwijken naar deze sectoren.

•

Er kan voor worden gekozen om de akkerbouw mee te laten lopen. Zo
ontstaat er voor de akkerbouw een prikkel om bij boeren die mest aan hen
leveren, mest met een laag ammoniakaal TAN te produceren, bijvoorbeeld
door primaire mestscheiding. Uitbreiding naar de akkerbouw compliceert het
systeem echter en de prikkel is indirect.

•

Bovendien bestaat er voor de akkerbouw geen duidelijk systeem van
benchmarks bestaat, zoals tot de intwerkingtreding van de Omgevingswet
geldende- Wet Ammoniak en Veehouderij (WAV), op grond waarvan de
noodzakelijk aan te houden hoeveelheid rechten gemonitord kan worden

Focus op alleen de veeteelt lijkt daarom voorshands aan te bevelen.
E.

Schotten tussen sectoren

•

Er kunnen schotten tussen diertypen worden geplaatst. Dit verkleint de
flexibiliteit van het stelsel. Bij een onderscheid tussen grondgebonden en nietgrondgebonden bedrijven kan zich dit echter vertalen in verhandeling van
rechten emissies op basis van verlaagde emissies aanwending naar niet
grondgebonden bedrijven. Daardoor daalt de emissies en depositie trager.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

102

In dit fiche is uitgegaan van schotten tussen sectoren.
F.

Schotten tussen gassen

•

Er zou voor kunnen worden gekozen om ook NOx mee te laten lopen in het
stelsel. NOx deponeert immers ook op natuurgebieden. Dit compliceert de
verdeling omdat de relatie van depositie en emissies bij NOx en NH3 verschilt.

In dit fiche is ervan uitgegaan dat er een gescheiden systeem bestaat voor het
beperken van NOx-emissies.
Hoe werkt het in de praktijk
•

Gedurende de afbouw kunnen boeren alleen rechten kopen om legaal rechten
te hebben voor emissies die boven toegestane tussendoel/einddoel liggen.

•

Dus als een boer 3 kton uitstoot (3.000 rechten) en zijn tussendoel is 2,4 kton
(-20%), maar hij nog niet in staat is om zijn emissie te reduceren,
bijvoorbeeld omdat zijn stal nog niet is afgeschreven, zal hij 600 rechten
moeten bijkopen om voldoende rechten te bezitten om tijdelijk 3 kton te
mogen blijven uitstoten. Zijn totale emissie kan hierdoor dus niet stijgen,
maar blijft maximaal op 3 kton. Hierdoor kan de emissie of depositie op zijn
locatie ondanks de verhandeling nooit toenemen.

•

Aanvullend moet worden bepaald dat hij niet kan uitbreiden naar, zeg 3,5
kton. Hij kan wel een ander bedrijf overnemen, maar zal de
bedrijfsuitoefening op de locatie van het andere bedrijf moeten voortzetten.
Hierdoor wordt voorkomen dat door verplaatsing van activiteiten de depositie
toeneemt. Wel remt dit de flexibiliteit.

•

Doordat boeren alleen rechten kunnen bijkopen om voor de emissie die boven
het toegestane tussendoel/einddoel ligt, waarbij hun totale emissie niet mag
toenemen, kan hun eigen depositie ook niet toenemen. De totale emissie en
depositie op het gebied dalen dus.

•

Het aantal rechten dat een boer gedurende de afbouw minimaal nodig heeft
voor zijn bedrijfsvoering, wordt gehandhaafd door meting of forfaitaire
berekening.

Termijn waarop
effectieve invoering
mogelijk

Het verdient aanbeveling om zo snel mogelijk de uitwerking van het
rechtensysteem in gang te zetten en helderheid te verschaffen over de
gehanteerde startwaarden en afroming.
Het betrouwbaar in beeld brengen van emissies per bedrijf is essentieel voor
invoering van het rechtenstelsel. Waar mogelijk gebeurt dat via metingen, maar
tot de daarvoor noodzakelijke techniek beschikbaar is, kan dat ook door middel
van een forfaitaire benadering (zie boven). Daarvoor is wel noodzakelijk dat deze
forfaits voor overheid en boer acceptabel zijn én dat zij voldoende
handelingsvrijheid bieden. Indien zij zeer grofmazig zijn, voegen zij weinig toe aan
reeds gehanteerde sturingscriteria voor middelvoorschriften zoals staltype, aantal
dieren)
De invoering van een nieuw rechtenstelsel en de wettelijke regeling hiervoor, kost
tijd. Een rechtenstelsel op forfaitaire basis vergt een doorlooptijd van minimaal
vier tot zes jaar (beleidsuitwerking, toetsing bij de Europese Commissie, doorlopen
wetstraject, invoeringstraject met beschikkingen tot vaststelling van omvang
rechten en afbouwpad per veehouder) en zou op zijn vroegst per 2028 kunnen

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

103

worden ingevoerd. Waar mogelijk kunnen forfaits worden vervangen door
metingen.
Regionale
differentiatie
mogelijk?
Zekerheid behalen
emissiereductie

Het stelsel is regionaal gedifferentieerd.
Met een bepaling van het aantal rechten op basis van NH3-plafonds per
hectare/dier kan met zekerheid gestuurd worden op het bereiken van de gewenste
emissieplafonds.
Indien de emissiereductie achterblijft bij of vooruitloopt op de doelen, kan tot een

Private kosten

ander afromingspercentage worden overgegaan.
Afhankelijk van hoe de boer emissies reduceert (weidegang; voer; nieuwe stallen,
minder dieren of aanwending) zal hij doorgaans meer of minder beperkte
investeringen moeten doen of lagere opbrengsten kennen. Bij niet reduceren moet
hij rechten kopen.
De overige kosten hangen af van de wijze waarop rechten bij aanvang worden
verstrekt.

Publieke kosten

Het opzetten van een rechtenstelsel gekoppeld aan de forfaitaire emissie per dier
komt neer op zo’n € 6.000.000 – 7.000.000 (extrapolatie obv
fosfaatrechtenstelsel).
Bij grote kortingen op rechten is inbreuk op de gebruiksmogelijkheden van andere
rechten waarschijnlijk en het lastiger te voldoen aan het ‘fair balance’ principe dat
in het EVRM is verankerd. Hierdoor kan nadeelcompensatie vereist zijn.
Indien voor het veilen van rechten wordt gekozen, zijn er opbrengsten.

Doelmatigheid/
kosteneffectiviteit

Een rechtenstelsel is (evenals een heffing) de economisch meest efficiënte manier
om negatieve externe effecten te adresseren (zie Poppe en Jongeneel, 2020). Dit
type beprijzing geeft boeren de maximaal haalbare vrijheid om zelf te bepalen wat
voor hen de beste methode is om emissies te reduceren.
Wel is het risico dat, door uit te gaan van een gemiddelde opgave en het patroon
van verhandeling, de opgave niet optimaal kostenefficiënt wordt ingevuld. Idealiter
moet een boer die dichter bij een gevoelig natuurgebied actief is, immers namelijk
de deposities harder laten afnemen; boeren die niet dicht bij het gevoelig gebied
zitten, doen ‘teveel’ 71.
Aandachtspunt is verder dat door de gebiedsgrenzen in sommige gevallen
arbitraire scheidslijnen kunnen ontstaan met buren.
Door versterkte afroming van het aantal rechten worden resterende rechten
duurder. Dit kan voor boeren die door willen gaan -of kúnnen gaan als er al
voldoende verdien-/betaalcapaciteit blijft, leiden tot verdergaande
schaalvergroting om de gemaakte investering terug te verdienen. Indien dit
onwenselijk wordt geacht, dienen additionele maatregelen te worden genomen.

_______

71

Wel zij daarbij aangetekend dat buiten de 500 meter zone de directe belasting op het natuurgebied in alle gevallen kleiner is dan binnen de 500
meter zone. Doordat voor boeren in de 500 meter zone een ander regime geldt, is de resterende opgave voor boeren in het gebied kleiner en het
‘teveel’ in die zin relatief.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

104

Overige
maatschappelijke
kosten/ baten

Met de maatregelen wordt milieuwinst en gezondheidswinst behaald.

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de
Het betreft een nieuwe maatregel.
maatregel binnen
bestaand juridisch
kader?
Het inregelen van een rechtenstelsel vraagt om een nieuw wetgevingstraject.
Onderdeel van de uitwerking zal zijn de uitwerking van beleid voor financiële
tegemoetkomingen ter voorkoming compensatie van onevenredig nadeel. De
introductie en latere ingrepen in het afbouwpad vergen voor beroep vatbare
Versterkt de
maatregel bestaand
beleid?

beslissingen, evenals de oplegging van heffingen.
De maatregel prikkelt tot versterkte inzet op stalmanagement, emissiearme
stallen, voermanagement en weidegang en kan bijdragen aan ontwikkeling van
forfaits en streefwaarden hiervoor. Ook prikkelt de maatregel tot gebruikmaking

Kan bestaand
beleid worden
vervangen/
versimpeld?

van vrijwillige beëindigingsregelingen.
Ja, middelvoorschriften voor ammoniak kunnen op termijn vervallen.
Wanneer afbouw van rechten boeren prikkelt tot het houden van minder dieren,
kan de verplichting tot mestverwerking voor pluimvee, vleeskalveren, varkens

In welk ander
traject loopt de
maatregel mee?

mogelijk vervallen.
-

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit
Juridische uitvoerbaarheid:
juridisch ingeregeld
Om een nieuw rechtenstelsel te introduceren is een wet nodig, waarin de
worden?
vaststelling en toedeling van de rechten, de verhandeling, toe te passen kortingen
en handhaving worden geregeld. Het gaat hier om een uiterst complex wettelijk
systeem met een grote en diverse doelgroep en vele varianten
Voor de houdbaarheid zijn een stevige wettelijke verankering en een dragende
onderbouwing van wezenlijk belang. Dat geldt temeer waar de marktordening en
het eigendomsrecht worden geraakt.
Marktordening:
De maatregel grijpt in op de markt van sectoren waarvoor een
gemeenschappelijke Europese marktordening geldt en die voor de werking
daarvan effecten kan hebben. Een dergelijke maatregel is alleen toelaatbaar als
deze een ander (wezenlijk maatschappelijk) doel heeft dan de marktordening – in
dit geval milieu – en de noodzaak, geschiktheid en proportionaliteit van de
maatregel om dat doel te bereiken buiten kijf staan (HvJ EU 23-12-2015, Scotch
Whisky Association, C 333/14, punten 19 en 26 en aldaar aangehaalde
rechtspraak). Uiteraard is afstemming met de Europese Commissie essentieel. Dat
is ook van belang vanwege de staatssteunaspecten die met een dergelijk stelsel
gemoeid zijn.
Eigendom:
Op ammoniakrechten bestaat geen onvoorwaardelijke aanspraak. Het zijn als
zodanig geen eigendomsrechten, maar het zijn instrumenten ter regulering van
het gebruik van eigendom (stallen, grond). Een instelling of inperking van een
ammoniakrecht leidt dan ook als zodanig niet tot ontneming van eigendom in de
zin van het EVRM (artikel 1 EP). Voor de vraag of de regulering van eigendom
inbreuk maakt op het Eerste Protocol, moet worden getoetst aan de maatstaf of de

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

105

regulering in het algemeen belang gerechtvaardigd en zonder
schadevergoedingsregeling proportioneel is ten opzichte van het ermee
nagestreefde doel. Van belang is enerzijds dat de vereiste "fair balance" tussen het
algemeen belang en de belangen van de veehouders rechtvaardigt dat de door de
regulering van de eigendom veroorzaakte schade onvergoed blijft, en anderzijds
de vraag of die regulering voldoet aan het noodzakelijkheidscriterium, te weten of
de maatregelen tot het gestelde doel kunnen leiden, respectievelijk of dat doel
met minder ingrijpende maatregelen is te verwezenlijken.
Voor de juridische uitvoerbaarheid is van belang dat er sprake is van eenduidige
en objectieve criteria voor de vaststelling van zowel het recht bij aanvang, als de
ruimte voor verhandeling, als de omvang van de toe te passen korting als de
vraag of een bedrijf binnen het plafond is gebleven. Dat leidt tot een veelheid van
vaststellingen en besluiten. De ervaring bij de eerdere introductie van
productierechtensystemen (varkensrechten, pluimveerechten) heeft geleerd dat
het lastig is om een adequate referentiehoeveelheid voor een bedrijf vast te stellen
zonder uitvoerige knelgevallenvoorzieningen en hardheidsbepalingen – gebeurt dat
niet dan dreigt al snel een onevenredige last waarvoor compensatie moet worden
geboden – en pas als die uitgangssituatie onherroepelijk vastligt kan ook het
vervolg (verhandeling) goed worden ingevuld.
Om deze redenen is het wenselijk dat het systeem pas feitelijk wordt
geïmplementeerd als een betrouwbaar meet- en datasysteem of een door de
sector geaccepteerde forfaitaire benadering (berekening) kan worden uitgerold die
een basis legt onder het systeem.
De uitwerking vraagt verder om het opzetten van een handelsplatform: er moet
een systeem worden opgezet waar vragers en aanbieders van emissieruimte bij
elkaar worden gebracht. Er bestaan overigens al handelssystemen voor
productierechten in de landbouw.
Bij invoering moet tenslotte worden uitgewerkt hoe de handhaving plaatsvindt –
Uitvoerbaarheid
voor onderneming
(inclusief
compliancekosten,
administratieve
lasten)

bijvoorbeeld strafrechtelijk of via een boete.
Om tot vaststelling te komen of boeren over voldoende rechten beschikken, zullen
bedrijven in een forfaitair stelsel opgave moeten doen van de gegevens die
meelopen in de forfaitaire bepaling van de benodigde rechten. Veel van deze
gegevens worden waarschijnlijk reeds geregistreerd in de Kringloopwijzer (voor
melkvee) en ten bate van de productierechten en andere onderdelen van de
mestwetgeving waarbij de hoeveelheidsbepaling van mest een rol speelt.
Ten bate van verhandeling zullen boeren daarnaast zelf transactiekosten moeten
maken voor verhandeling of zich wenden tot een ‘broker’. Mogelijk betekent het
invoeren van een rechtenstelsel dat ondernemers (vaker) een beroep moeten doen
op adviseurs. Dat brengt mogelijk enige kosten met zich mee.
Van belang is daarnaast dat boeren zelf voldoende inzicht hebben in wat een
maatregel, zoals stalmanagement, oplevert aan emissiereductie en daarbij
behorende vrijval van rechten.
Een stelsel gebaseerd op emissiemetingen impliceert dat een meetsysteem door
de ondernemer moeten worden aangebracht. De kosten hiervoor kan bij de
ondernemer of bij de overheid gelegd worden (of bij beiden).

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

106

Uitvoerbaarheid
voor de overheid
(incl. uitvoeringsvereisten en kosten)

•

Het opzetten van een emissierechtenstelsel vergt een uitgebreide
voorbereiding. Het is hierbij goed te beseffen dat een aantal van de stappen
die hierna worden geschetst, zoals het op orde brengen van de dierregistratie
en in beeld brengen van de huidige vergunningen, hoe dan ook nodig zijn om
de stikstofproblematiek (en bredere milieuproblematiek) aan te pakken en
niet uitsluitend samenhangen met het voorliggende fiche.

•

Voor de handhaafbaarheid is het van belang dat er een emissieregistratie op
bedrijfsniveau wordt opgezet. Het fiche neemt in beginsel alle emissie van
ondernemingen mee, zoals de stal- opslag en veldemissies (al zijn hier keuzes
in te maken). Dat vergt een uitgebreide registratie van al deze
ondernemingen met hun locatiegegevens, hun stallen en staltypen, hun
gehouden dieren en diersoorten, hun opslagen, hun wijze van
mesttoedieningen, hun weidegang en meer.

•

Deze verplichte registratie moet steeds bijgehouden worden en wijzigingen
moeten worden doorgegeven en kunnen worden verwerkt. Voor een deel van
deze ondernemingen zal deze registratie nieuw zijn wat betekent dat de
kennis hierover beschikbaar gesteld moet worden.

•

Verscheidene forfaits en meetresultaten moeten bekend zijn om de
ammoniakuitstoot per onderneming te kunnen bepalen (zie fiche L0/tekstbox
over meten).

•

Wanneer meerdere publieke dienstverleners (uitvoeringsorganisaties) werken
aan de uitvoering van deze maatregel, is het juridisch en technisch nodig dat
data uitwisselbaar is tussen die dienstverleners.

•

Wanneer een ondernemer ammoniakreducerende maatregelen wil inzetten,
moet er een tool beschikbaar zijn om de impact van zijn nieuwe handeling
door te kunnen rekenen. Deze tool moet kunnen berekenen wat er verandert
aan zijn stal- opslag of veldemissies wanneer hij minder dieren houdt, een
ander type stal gebruikt, de dierlijke mest anders aanwendt, de opslag anders
afdekt, anders voert, weidegang inzet of andere ammoniakreducerende
maatregelen treft. De ondernemer moet zich daarmee kunnen verantwoorden
en een inspecteur moet elk onderdeel van de uitgebreide registratie en
berekening kunnen controleren en valideren.

•

Bij de introductie zullen voor elk bedrijf de ammoniakrechten en het
afbouwpad moeten worden vastgesteld. Het gaat om voor beroep vatbare
beslissingen. Bedrijven die wezenlijk beperkt worden ten opzichte van de
bestaande activiteit zullen daarvan naar verwachting gebruik maken en
mogelijk ook nadeelcompensatie claimen. Ook milieuorganisaties kunnen
beroep instellen en plafonds en afbouwpad ter discussie stellen. Gelet op de
omvang van de doelgroep zal dit een behoorlijk beslag leggen op
uitvoeringscapaciteit.

•

De lasten voor de uitvoering en handhaving van het plafond zijn met name
afhankelijk van de vraag hoe gedetailleerd de verantwoording ten aanzien van
de naleving van het plafond is. Dit is ook afhankelijk van de wijze van
sanctionering. Bij een systeem van punitieve sancties (strafrecht/bestuurlijke
boetes) zal de boer de gelegenheid moeten hebben om aan te toen dat zijn
emissies lager zijn dan berekend op forfaitaire basis. Een eenduidig
betrouwbaar meetsysteem zou op termijn de uitvoerings- en
handhavingslasten kunnen terugbrengen.

Controleerbaarheid
en handhaafbaarheid (incl.

Bij een rechtenstelsel op basis van forfaits zal gecontroleerd moeten worden of de
ingevulde gegevens door de boer/ondernemer kloppen. De publieke dienstverlener

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

107

uitvoeringsvereisten
daarvoor)

zal steekproefsgewijs controles moeten uitvoeren op de ingevulde gegevens.
Sancties op basis van forfaits zullen in recht moeilijk houdbaar zijn als die gepaard
gaan met grote onzekerheden en de agrariër op basis van bedrijfsspecifieke
gegevens aannemelijk maakt dat de berekening op basis van forfaits te hoog uit
kan pakken. (Hierbij zij overigens aangetekend dat in het fosfaatrechtenstelsel is
voorgeschreven dat de productie van dierlijke meststoffen (uitsluitend) forfaitair
wordt vastgesteld. Tot nu toe houdt handhaving op basis van deze forfaits stand).
Wanneer standaard een forse onzekerheidsmarge moet worden gehanteerd
voordat tot oplegging van sancties kan worden overgegaan, tast dat de
sturingskracht van het systeem aan en wordt het risico gelopen dat gemiddeld de
feitelijke emissies een stuk hoger zijn dan het plafond. Dat zou eventueel
ondervangen kunnen worden door het plafond lager vast te stellen.
Bij een stelsel op basis van metingen zal gecontroleerd moeten worden of de
metingen kloppen, bijvoorbeeld of de meetsystemen/sensoren op de juiste manier
door de boer/ondernemer worden gebruikt.
Naar verwachting zal wel fraudedruk ontstaan om de totale emissies lager te doen
lijken, zeker ook in het licht van de inkomenseffecten.
Indien afbouw van rechten leidt tot minder dieren en dit effect substantieel is, kan
mogelijk het mestoverschot afnemen. Met het afnemen van het mestoverschot
wordt de financiële prikkel om met mest te frauderen verkleind/weggenomen.
Hierdoor zal het toezicht op de Meststoffenwet en realisatie van de klimaatopgave
minder inspanning vragen.

Evt. budgettair
effect?
Gebruikte
bronnen

Zie verder ook het blokje Uitvoerbaarheid voor de overheid.

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

•

RIVM (2021), Ruimtelijk effect zonering emissiereducties landbouw

•

Ros et al. (april 2023), Gebieds- en bedrijfsgerichte handelingsperspectieven

•

Erisman et al. (april 2023), Van depositie- naar emissiebeleid. Voorstel over

voor een duurzame landbouw in Nederland
hoe om te gaan met de KDW in wetgeving, vergunningverlening en beleid

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

108

L3: Ruimtelijk gedifferentieerde heffing op NH3emissie
L3 NH3-heffing voor ammoniakemissies (verdere uitwerking fiche L10 uit Ter Haar)
Doel en omschrijving
Doel

Doel van de heffing is om ammoniakemissies op economische efficiënte wijze te
reduceren. Daarbij wordt expliciet rekening gehouden met het feit dat de schade
veroorzaakt door emissies locatie-afhankelijk zijn.

Betreft subsector

Veeteelt. Optioneel: uitbreiding naar akker- en tuinbouw en intermediaire
ondernemingen en loonwerkers die mestopslagen hebben staan. Ook optioneel:
verdere uitbreiding naar ammoniakuitstotende industrie. Vooreerst wordt de
veeteeltsector toegelicht.

Hoe draagt de

Door invoering van de maatregel worden de ammoniakemissies van de sector

maatregel bij aan

zodanig verlaagd dat elk gewenst doel gehaald kan worden.

sectordoel
Omschrijving van

Er wordt een belasting geheven over de NH3-emissies. De belasting zal locatie-

de maatregel

afhankelijk zijn: hoe meer stikstof gedeponeerd wordt op stikstofgevoelige
natuurgebieden, hoe hoger de heffing. Het idee achter lokale differentiatie is dat
daarmee gerichter prikkels kunnen worden gegeven. Ondernemingen die meer
stikstof deponeren op stikstofgevoelige natuur zullen een sterkere prikkel (c.q.
hogere heffing) krijgen om emissies omlaag te brengen. Dat kan via
verduurzaming/innovatie, maar ook via stoppen, verplaatsen of omschakelen.
Lokaal kan de heffing zo hoog worden ingesteld dat alleen stoppen, verplaatsen of
omschakelen nog tot de mogelijkheden behoren.
De volgende twee opties staan in dit fiche:
Optie 1: vlakke heffing die lokaal gedifferentieerd is via het tarief per kg NH3: hoe
meer stikstofdepositie op stikstofgevoelige natuur, hoe hoger het tarief.
Optie 2: een heffing aan de marge waarbij de vrijgestelde uitstoot afhankelijk is
van de locatie: hoe meer stikstof de onderneming deponeert op stikstofgevoelige
natuurgebieden, hoe minder uitstoot uiteindelijk wordt vrijgesteld van de heffing.
Deze opties zijn een regionaal gedifferentieerde variant van de (generieke) opties
in fiche L10 uit het rapport ter Haar. Daarnaast kan de heffing worden uitgebreid
naar sectoren akker- en tuinbouw en de industrie, waardoor een brede
ammoniakheffing verkregen kan worden.
Toelichting
De veroorzaakte externe kosten worden door dergelijke heffing geïnternaliseerd in
de marktprijs en de veroorzaker van de milieu- of natuurschade krijgt een
financiële prikkel om de schade (in dit geval de uitstoot van NH3) te verminderen.
Door te werken met deze vorm van doelsturing kan boeren meer
handelingsvrijheid geboden als hierdoor middel en managementvoorschriften
kunnen komen te vervallen. Naast innoveren/verduurzamen kunnen boeren ook
omschakelen, extensiveren of stoppen. Door marktwerking zal de reductie van
schade bovendien daar plaatsvinden waar de marginale kosten van de reductie het
laagst zijn.
De grondslag van de emissies zal bij voorkeur gaan om het totaal aan emissies
van de onderneming of de boerderij (bij boerderij dus zowel stal-, opslag- als

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

109

veldemissies). Ten eerste geeft dat de boer de meeste vrijheidsgraden om
ammoniak te reduceren (zowel op het veld als in de stal). Ten tweede moet de
heffing de negatieve effecten beprijzen van alle NH3-emissies. Het maakt daarbij
dus niet uit of ze van de stal of het veld komen, ze zijn allebei even schadelijk.
Optie 1: lokaal gedifferentieerde vlakke heffing
Bij een vlakke heffing wordt over elke kg ammoniakuitstoot belasting betaald. Een
vlakke heffing sluit aan bij het principe de vervuiler betaalt. Het voordeel van deze
heffing ten opzichte van een heffing aan de marge is dat deze simpeler is, en
economische efficiënter dan de heffing aan de marge omdat er geen uitstoot wordt
vrijgesteld van de belasting. Over alle emissie wordt immers geheven. Dat zorgt
voor een prikkel om ammoniak te reduceren. Daarnaast zorgt het voor een
blijvende prikkel voor innovatie: men zal op zoek blijven naar ammoniak
reducerende technieken. Tegelijkertijd betekent een vlakke heffing – afhankelijk
van het tarief – een sterke lastenstijging voor de boer, terwijl het
handelingsperspectief soms beperkt is: de NH3-emissie zal op een boerenbedrijf
waarschijnlijk nooit helemaal tot nul kunnen worden gereduceerd.
Het tarief van de heffing (euro’s per kg NH3) wordt lokaal gedifferentieerd. Het
tarief hangt af van hoeveel stikstof door de onderneming wordt gedeponeerd op
stikstofgevoelige natuurgebieden. Als een bedrijf met 100 kg NH3 emissie-uitstoot
meer molen deponeert op stikstofgevoelige natuurgebieden dan een ander bedrijf
dat ook 100 kg NH3 uitstoot, wordt het tarief voor eerstgenoemd bedrijf hoger. Dit
zal doorgaans betekenen dat bedrijven dichterbij stikstofgevoelige natuurgebieden
een hoger tarief krijgen dan bedrijven die verder af van dergelijke gebieden liggen.
Een model als AERIUS kan helpen om het tarief te differentiëren. Echter, om een
al te complexe differentiatie en daarmee te complex heffingstelsel tegen te
gaan/te voorkomen, kan ervoor worden gekozen om uiteindelijk een relatief
eenvoudige afstandsmaat (bijv. t.o.v. dichtstbijzijnde stikstofgevoelige
natuurgebied) te hanteren.
In de meest eenvoudige vorm worden twee zones gecreëerd: een binnen een
straal van 500 meter (of 1 km) t.o.v. dichtstbijzijnde stikstofgevoelige
natuurgebied (omdat ammoniakemissies dichtbij de bron neerslaan), en een
daarbuiten. Binnen de 500 meter (of 1km) zone wordt dan een hoger tarief per kg
ammoniak betaald, dan daarbuiten. Een nadeel van zo’n vereenvoudigde vorm is
dat er grensgevallen zullen zijn waarbij een boer/ondernemer die net binnen de
500 meter zit feitelijk minder stikstof deponeert op de natuur dan een
boer/ondernemer die net buiten die 500 meter zit, terwijl de ondernemer binnen
de 500m grens geconfronteerd wordt met een hoger tarief.
In de meest uitgebreide vorm bepaalt een model als AERIUS (die emissie-uitstoot
omzet in depositie) het tarief voor elke individuele boer. AERIUS wordt dan niet
alleen voor vergunningverlening gebruikt, maar ook voor het tarief van de
ammoniakheffing; hoe meer molen op stikstofgevoelige natuur een onderneming
deponeert, hoe hoger de heffing. Deze modelmatige aanpak heeft als voordeel dat
zij een onderbouwing geeft voor elk verschil in tarief tussen ondernemers. Een
nadeel is dat zij complexer is: het vergt wat ingewikkelder rekenwerk, en AERIUS
wordt om de zoveel tijd geüpdatet/aangepast naar de nieuwste inzichten,
waardoor over de tijd tarieven mogelijk gaan schuiven bij dezelfde ondernemer.
Daarnaast is er wetenschappelijke discussie over de betrouwbaarheid van

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

110

stikstofdepositie berekeningen, zeker als het gaat om depositie buiten de 25 km
grens. Ook kan iedere individueel tarief een voor beroep vatbare beslissing
worden.
Instellen hoogte van het gemiddelde tarief per kg NH3 (dat vervolgens lokaal
gedifferentieerd wordt)
De tarieven dienen zo ingesteld te worden dat de boer geprikkeld wordt ammoniak
te reduceren. Hoe hoger het tarief, hoe groter de prikkel is. Met de prikkel wordt
niet alleen de prikkel tot ammoniakreductie via verduurzaming bedoeld; ook
stoppen, verplaatsen en omschakelen behoren tot de mogelijkheden. In principe
kan met de prijsprikkel elk gewenst effect gesorteerd worden. Hypothetisch gezien
kan een tarief zodanig hoog worden ingesteld dat het niet meer loont om te
ondernemen; in dat geval komt de belastingheffing defacto neer op een verbod op
een bepaalde activiteit. In dit fiche worden drie richtingen gegeven voor het
instellen van een gemiddeld tarief per kg NH3: marginale reductiekosten,
milieuprijs of totale maatschappelijke schade. Uiteraard zijn hiertussen allerlei
schakeringen.
De eerste richting is dat wordt aangesloten bij het idee van ‘marginale
reductiekosten’. Dat zijn de kosten per kg NH3 om ammoniakreducerende
maatregelen te nemen. Tarieven die net boven deze kosten liggen zorgen voor een
voldoende prikkel om ammoniakreducerende technieken te gebruiken. Volgens het
rapport ter Haar liggen deze (gemiddeld genomen) tussen de 10-15 euro per kg
ammoniak. Bijvoorbeeld: als het tarief 11 euro per kg ammoniak is, en het kost de
boer 10 euro per kg om ammoniak reducerende maatregelen te nemen, dan kiest
hij liever hiervoor dan dat hij de belasting betaalt.
De tweede richting sluit aan bij het idee dat de milieuschade van de
ammoniakuitstoot moet worden beprijsd. Deze milieuschade bestaat uit schade
van ammoniakuitstoot aan natuur en gezondheid. De milieuschade is onlangs
berekend door CE Delft en ligt tussen de 30 en 68 euro per kg NH3 (zie CE Delft,
2023). Dit tarief is dus (veel) hoger dan de gemiddelde marginale kosten van
tussen de 10-15 euro.
De derde richting sluit aan bij een zogeheten ‘Pigou’-heffing. Hierbij worden alle
maatschappelijke kosten van de ammoniakuitstoot in de heffing verwerkt. Het
tarief van de heffing zal hoger zijn dan de milieuschade per kg NH3 die door CE
Delft is berekend. Het tarief omvat dan namelijk meer schadeposten dan alleen de
directe natuur- en gezondheidsschade, bijvoorbeeld ook de kosten van de
haperende vergunningverlening als gevolg van de stikstofcrisis. In dat geval volgt
er dus nog een opslag op de milieuprijs. Een vlakke heffing in combinatie met een
dergelijk tarief zal dan waarschijnlijk dusdanig hoog zijn dat het grote gevolgen zal
hebben voor de landbouwsector, en is mogelijk maatschappelijk ontwrichtend.
Bovengenoemde tarieven zijn gemiddelden. Ze worden daarna nog lokaal
gedifferentieerd. Bijvoorbeeld: een gemiddeld tarief van 30 euro wordt verkregen
als, bij de meest eenvoudige geografisch gedifferentieerde variant, het tarief
binnen de 500 m zone 40 euro is, en daarbuiten 20 euro (en 50% van de
ondernemingen zich binnen de 500m grens bevindt en 50% van de
ondernemingen daarbuiten). Hiermee ligt het tarief in beide zones boven de

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

111

marginale reductiekosten, waardoor in beide zones ondernemingen geprikkeld
worden om ammoniak te reduceren. Echter in de 500m zone zullen ondernemers
wellicht eerder geprikkeld worden om te stoppen, verplaatsen of om te schakelen
dan daarbuiten omdat het tarief te hoog is om met verduurzamingsmaatregelen de
onderneming op die plek nog voort te zetten.
Optie 2: heffing aan de marge
Bij een heffing aan de marge wordt er pas belasting geheven als de
bedrijfsemissies boven een bepaald plafond/benchmark uitkomen. Alleen over de
kilogrammen NH3 boven het plafond wordt dan belasting betaald. Een
emissieheffing aan de marge heeft als voordeel dat het een stevige prikkel voor
gedragsreactie geeft indien het tarief hoog genoeg is voor uitstoot boven het
plafond, en tegelijkertijd niet (meteen) leidt tot een forse lastenverhoging voor de
boer (uitgezonderd de benodigde investeringen in emissiereducerende
technieken). Zolang de emissies op een boerenbedrijf immers op of onder de
vrijgestelde uitstoot blijven, hoeft geen belasting te worden betaald. Nadeel is dat
het systeem complexer is dan een vlakke emissieheffing. Daarnaast is het van
belang om reductiepad van de vrijgestelde uitstoot langdurig vast te leggen.
Anders dan bij een vlakke heffing heeft een boer immers geen blijvende prikkel
om de emissies te reduceren. Bovendien biedt een langdurig reductiepad de boer
meer investeringszekerheid. Een ander nadeel is dat in tegenstelling tot de vlakke
heffing er geen stimulans is om lager dan de vrijgestelde emissie te gaan. Zie
hieronder voor een stilistisch voorbeeld, waarbij op de y-as de emissie-uitstoot
staat, en op de x-as de jaren na introductie van de heffing. Het reductiepad is
zodanig dat steeds minder emissie wordt vrijgesteld van de belasting.

Instellen hoogte van vrijgestelde uitstoot
In het fiche L10 van ter Haar stond dat het reductiepad van de vrijgestelde
uitstoot zodanig moet worden vormgegeven dat de vrijgestelde uitstoot uiteindelijk
gelijk is aan het gewenste reductiedoel. Om tot doelbereik te komen dient dan alle
uitstoot boven de vrijgestelde uitstoot (zwaar) te worden belast. Ook deze optie
kan verder lokaal worden gedifferentieerd. In plaats van de tarieven worden dan
de reductiepaden gedifferentieerd naar locatie. Ook hier zijn er eenvoudige en
meer complexe varianten.
De meest eenvoudige variant is dat er twee zones komen, bijvoorbeeld een binnen
500m (of 1 km) waar een sterker reductiepad geldt dan daarbuiten. Bijvoorbeeld:
de boer/ondernemer binnen de 500m grens krijgt een reductiepad voor de van
belasting vrijgestelde uitstoot die jaarlijks met 4% omlaag gaat, de
boer/ondernemer daarbuiten krijgt een jaarlijks afbouwpercentage van 2%. De
boer/ondernemer binnen de 500m zone betaalt dan meer belasting dan de

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

112

boer/ondernemer daarbuiten. Deze afbouwpercentages moeten wel zodanig
worden ingesteld dat daarmee doelbereik wordt gerealiseerd.
De meer complexe variant is dat, net als in fiche L1 van dit rapport, voor elke boer
individuele reductiepaden worden gecreëerd (gelijk aan de afbouwpaden voor de
rechten bij L1).
Echter, net als bij de gedifferentieerde tarieven geldt ook hier weer dat eenvoud
leidt tot onwenselijke grensgevallen en meer complexiteit – die deze
onwenselijkheden opheft (verschillen tussen ondernemers worden immers beter
onderbouwd) - leidt tot mogelijk uitvoeringsproblemen.
Instellen tarief voor uitstoot boven vrijgestelde uitstoot
Bij deze heffing-aan-de-marge-optie is het voorstel om met een vast tarief per kg
NH3 te werken, d.w.z. elke ondernemer krijgt te maken met hetzelfde tarief als hij
emitteert boven de vrijgestelde uitstoot. De reductiepaden voor de vrijgestelde
uitstoot houden immers al rekening met de locatie. Dat tarief moet wel zodanig
hoog zijn dat het gezien kan worden als een stevige ‘boete’ als niet aan het
reductiepad wordt vastgehouden. Het ligt dan meer voor de hand om de hierboven
genoemde milieuprijs of milieuprijs plus opslag te hanteren voor elke kg NH3 die
teveel wordt uitgestoten.
Efficiency versus verdeling van de pijn
De verschillen in hoogte van het reductiepercentage/steilheid van het reductiepad
is, net als bij het tarief, bij uitstek een politieke keuze. In principe kan op een
efficiënte wijze veel stikstofwinst geboekt worden door boeren nabij
natuurgebieden een heel steil reductiepad op te leggen, en anderen een veel
minder steil reductiepad. Echter, de politiek kan ervoor kiezen de pijn eerlijker te
verdelen, en dus de reductiepaden meer ‘uit te smeren’ over het land. In dat geval
zullen boeren die verderaf van natuurgebieden zitten meer moeten reduceren, en
boeren dichtbij natuurgebieden minder. De pijn wordt dan gelijkmatiger verdeeld,
maar in totaal wordt dan wel meer aan emissies gereduceerd dan nodig is. Het is
duidelijk dat hier sprake is van een afruil tussen efficiency en verdeling van de
pijn.
Maatwerk voor duurzame ondernemers
Het voordeel van een heffing is dat zij veel mogelijkheden tot maatwerk biedt.
Naast het hierboven beschreven regionale maatwerk (gedifferentieerde
tarieven/afbouwpaden), kan maatwerk worden geboden voor activiteiten of type
ondernemers die gewenst zijn, bijvoorbeeld voor duurzame, biologische of
natuurinclusieve ondernemers. Bij een vlakke heffing kan er bijvoorbeeld voor
gekozen worden deze ondernemers van de belasting vrij te stellen. Bij een heffing
aan de marge kan vrij eenvoudig de (reeds) duurzame ondernemer worden
ontzien door het reductiepad slim te kiezen. Bijvoorbeeld door de van belasting
vrijgestelde uitstoot bij introductie van het systeem gelijk te zetten aan de (NL)gemiddelde ammoniakuitstoot per bedrijf. Bij de veeteeltsector is dat bijvoorbeeld
gelijk aan het aantal dieren * NL-gemiddelde ammoniakuitstoot per dier.
Ondernemers die al duurzaam zijn zullen dan, bij introductie, minder dan het
gemiddelde uitstoten en dus geen belasting betalen, terwijl ondernemers die niet
duurzaam zijn boven het gemiddelde uitstoten. Vervolgens daalt de vrijgestelde

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

113

uitstoot jaarlijks met een vast percentage. Hierdoor betaalt een duurzame boer
minder belasting dan de traditionele boer.
Vaststellen bedrijfsemissies
Voor de heffing zullen bedrijfsemissies moeten worden vastgesteld. Dit kan op
basis van meten of berekenen (zie hoofdstuk 4.2.1). Omdat emissiemetingen zich
op korte termijn alleen beperken tot (dichte) stallen, zullen de totale
bedrijfsemissies voorlopig op forfaitaire basis bepaald moeten worden. Mogelijk
dat in een later stadium (een deel van) de berekeningen kunnen worden
vervangen door metingen. De forfaits zouden bij voorkeur voldoende
vrijheidsgraden voor de boer moeten bieden, en gebaseerd moeten zijn op een
aantal factoren waaraan hij kan ‘sleutelen’ om zijn emissies omlaag te krijgen. Te
denken valt aan het aantal dieren, type stal, mestaanwending en opslag,
grondgebruik, voer en weidegang. Deze factoren moeten wel controleerbaar en
handhaafbaar zijn. Hierbij is sprake van een afruil tussen precisie van
ammoniakberekeningen en controleerbaarheid/handhaafbaarheid. Immers, hoe
meer factoren, hoe preciezer de berekening, maar ook: hoe moelijker de juistheid
ervan te controleren is. Sommige factoren zoals voer, en weidegang zijn lastiger te
controleren of te handhaven dan het aantal dieren op het bedrijf.
Voorbeelden vlakke heffing en heffing aan de marge
Er zijn twee melkveehouders, A en B, met elk 100 koeien. Elke koe stoot
gemiddeld 30 kg NH3 per jaar uit (op basis van stal- en beweidingsemissies).
Melkveehouder A woont in een straal rondom 500m van stikstofgevoelig N2000gebied, melkveehouder B woont daarbuiten. De productie per koe is 9200 liter per
jaar (zowel bij melkveehouder A als B). Elke melkveehouder verkoopt zijn melk
voor 50 eurocent per liter.
Voorbeeld gedifferentieerde vlakke heffing:
Stel het tarief is 30 euro per kg NH3 binnen de 500m zone en 5 euro per kg buiten
de 500m zone. Dan betaalt melkveehouder A jaarlijks 90.000 euro aan belasting
(=3000*30), en melkveehouder B 15.000 euro (=3000*5).
Voor melkveehouder A betekent dit een opslag van bijna 20% op de melkprijs. Hij
zal zijn melk voor ongeveer 60 cent per liter moeten verkopen om niet te hoeven
in te teren op zijn winst.
Voor melkveehouder B betekent dit een opslag van ruim 3% op de melkprijs. Hij
zal zijn melk voor ongeveer 52 cent per liter moeten verkopen om niet te hoeven
in te teren op zijn winst.
Melkveehouder A kan zijn jaarlijkse belasting verlagen door een nieuw stal te
nemen. Hierdoor dalen zijn emissies met 50%. In dat geval betaalt hij 15.000 euro
aan belasting. Dit impliceert een opslag op de melkprijs van ongeveer 10%.
Voorbeeld gedifferentieerde heffing aan de marge
Stel de vrijgestelde uitstoot is tot 2500 kg NH3 binnen de 500m zone en tot 3000
kg buiten de 500m zone. Het tarief voor de ammoniakuitstoot boven de
vrijgestelde uitstoot is 100 euro per kg NH3. In dat geval betaalt melkveehouder A
50.000 euro aan belasting [=(3000-2500)*100] en melkveehouder B betaalt niets
[=(3000-3000)*100]. Melkveehouder A kan zijn belasting verlagen door een

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

114

nieuwe stal of minder dieren te nemen. Hij kiest ervoor om 20 koeien minder te
houden. In dat geval betaalt melkveehouder A geen belasting meer, want zijn
uitstoot is dan nog maar 2400 kg (=3000-20*30) en valt onder de vrijgestelde
uitstoot tot 2500 kg.
Keuzes
Bovenstaande laat zien dat voor het invoeren van een heffing een aantal keuzes
gemaakt dienen te worden. Zo moet een keuze gemaakt worden over de methode
voor het bepalen van ammoniakemissies (metingen of forfaits), de mate van
lokale differentiatie van de heffing (via simpele zonering of via een instrument als
AERIUS), de hoogte van het tarief of de vrijgestelde uitstoot, en welke sectoren en
ammoniakemissies onder de heffing komen te vallen (stalemissies of ook
veldemissies). Deze keuzes hebben ook betrekking op de snelheid waarmee een
heffing kan worden ingevoerd, zie het volgende kopje.
Termijn waarop

De snelheid waarmee een NH3-heffing kan worden ingevoerd hangt af van een

effectieve

aantal van bovengenoemde factoren.

invoering mogelijk
Het snelst in te voeren is een dier- of stalemissieheffing op forfaitaire basis voor de
veeteeltsector met productierechten, regionaal gedifferentieerd naar twee
gebieden. Dit is een heffing waarbij op basis van het aantal dieren en het type stal
de (stal)emissies berekend worden via een zogeheten RAV-code. Mogelijk kan hier
ook nog een beweidingsfactor aan worden toegevoegd. De hoogte van de heffing
verschilt tussen twee geografisch afgebakende gebieden (de hierboven beschreven
500 m of 1 km zone en daarbuiten bijvoorbeeld). De geografische positie van het
bedrijf is bekend bij RVO via het relatienummer.
De inschatting is dat een dergelijke heffing binnen 3-4 jaar ingevoerd kan worden:
circa 1-2 jaar voor een nieuw wetgevingstraject en circa nog eens 1-2 jaar voor
het invoeringstraject (NB: we nemen hierbij aan dat het invoeringstraject tegelijk
start met het wetgevingstraject; er is dus vier jaar in totaal voor het
invoeringstraject). Informatie over het type stal en het aantal dieren zijn voor
handen. Stalregistraties dienen echter wel gecontroleerd te worden voor de
heffing, en in het invoeringstraject zal dit nog geborgd moeten worden; het type
stal dat een boer/ondernemer op zijn erf heeft staan wordt momenteel namelijk
wel geregistreerd maar niet gecontroleerd (zie hoofdstuk 3).
Het langzaamst in te voeren is een lokaal gedifferentieerde heffing via AERIUS op
basis van de totale gemeten ammoniakemissie van het bedrijf voor alle
landbouwsectoren. Een dergelijke heffing is echter nog ver weg. Dit komt vooral
omdat het meten van alle bedrijfsemissie, dus ook van veld- en opslagemissies
nog niet kan (zie stuk over meten/berekenen van emissies). Het zal naar alle
waarschijnlijkheid nog jaren duren voordat dit mogelijk wordt.
Uiteraard zit tussen deze twee uitersten een palet aan mogelijkheden waaruit
gekozen kan worden. Hierbij spelen een aantal overwegingen een rol ten aanzien
van de invoeringssnelheid. Het voordeel van een simpele forfaitaire heffingen is
dat het relatief snel kan, maar dat het de boer minder ondernemersvrijheid geeft.
Bij een stalemissieheffing bijvoorbeeld kan immers alleen gestuurd worden op het
type stal en het aantal dieren. Hoewel hiermee een substantiële stikstofwinst
geboekt kan worden, is het nadeel dat boeren niet worden beloond voor andere
maatregelen die ze op het erf kunnen nemen zoals ander voer, meer weidegang,
of toepassing van betere mestaanwendingstechnieken. Bij een meer complexere

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

115

heffing op basis van metingen daarentegen wordt deze ondernemersvrijheid wel
gegeven, maar duurt het ook langer voordat deze kan worden ingevoerd.
Kortom, er is een duidelijke uitruil tussen de snelheid van invoering van de heffing,
de stikstofwinst die het oplevert, en de vrijheidsgraden voor de boer.
Verder speelt hier ook de keuze voor welke sectoren onder de heffing moeten
komen te vallen. Immers hoe meer sectoren onder de heffing komen te vallen, hoe
meer invoeringstijd dat kost. Een overweging hierbij is dat een heffing voor een
bepaalde subsector zorgt voor een (extra) prikkel om te gaan ondernemen in een
andere (sub)sector waarvoor de heffing niet geldt. 72 Dit kan een gewenste prikkel
zijn, als de sectoren waarvoor de heffing niet geldt (veel) minder ammoniak
uitstoot dan de sectoren waarvoor zij wel geldt. Bijvoorbeeld als de akker- en
tuinbouwsector niet onder de heffing valt terwijl de veeteeltsector er wel onder
valt, dan kan dat een prikkel zijn tot omschakeling naar akker- en tuinbouw.
Regionale

Ja, de heffing wordt lokaal gedifferentieerd via het tarief per kg NH3 of via het

differentiatie

reductiepad bij de heffing aan de marge (de hierboven beschreven optie 2). Hoe

mogelijk?

schadelijker de uitstoot is, hoe hoger het tarief. Het tarief zal dus afhangen van de
afstand van de boerderij/onderneming ten opzichte van het dichtstbijzijnde
(stikstofgevoelige) natuurgebied.

Directe effecten
Effecten op

Het effect op emissies en depositie is afhankelijk van de hoogte van het tarief. In

emissies en

principe kunnen de tarieven zo gekozen worden dat elk gekozen kabinetsdoel

depositie

gehaald kan worden. Dit vergt monitoring van de stikstof emissies en deposities
(wat nu al gebeurt door PBL) en op basis hiervan een aantal aanpassingen van het
tarief gedurende het transitiepad.

Zekerheid

Door de juiste tarieven voor de NH3-heffing te gebruiken kan met een redelijke

behalen

zekerheid het reductiedoel worden behaald. Het onontkoombaar halen van het

emissiereductie

reductiedoel in een bepaald jaartal kan alleen met de rechtenstelselvariant.

Private kosten

Deze maatregel leidt tot een lastenverhoging voor de (vervuilende) ondernemer,
en is afhankelijk van zijn locatie, het gehanteerde tarief en type belasting (vlak of
aan de marge)

Publieke kosten

Deze maatregel levert geld op voor de overheid, en is afhankelijk van het gekozen
tarief, type belasting (vlak of aan de marge), en de gedragseffecten van de
boeren/ondernemers (hoeveel ammoniak gaan zij reduceren?)

Doelmatigheid/ko

Een heffing die voldoende hoog is om de boer/ondernemer te prikkelen NH3-

steneffectiviteit

besparende maatregelen te nemen is doelmatig. Hij kan zelf kiezen hoe hij dat wil
doen, tegen de voor hem zo laagst mogelijke kosten.
Een ‘Pigou’-heffing – een heffing gelijk aan maatschappelijke schade van
ammoniakuitstoot – is vanuit economisch oogpunt het meest efficiënt (net als een
rechtenstelsel). Op die manier worden alle maatschappelijke kosten van
ammoniakuitstoot geïnternaliseerd.

Overige

Deze maatregel beprijst de negatieve schadelijke effecten uit hoofde van stikstof.

maatschappelijke

Voor zover dit leidt tot een kleinere veestapel of extensivering treden ook gunstige

kosten/ baten

effecten op voor klimaat, biodiversiteit, waterkwaliteit en luchtkwaliteit. Voor zover

_______

72

Het woordje ‘extra’ is hier van toepassing omdat in principe de heffing al zorgt voor een prikkel om over te gaan naar een bedrijfsactiviteit die
minder uitstoot aangezien dan minder belasting betaald wordt. Echter als een subsector helemaal is vrijgesteld van belasting is de prikkel nog
‘groter’ om naar die subsector om te schakelen.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

116

de maatregel innovaties stimuleert, zijn de neveneffecten minder zeker. Mogelijk
leiden maatregelen gericht op minder stikstofemissie ook tot minder andere
schadelijke emissies, al is dat niet per definitie zo. Tegelijk ontstaat mogelijk een
prikkel tot schaalvergroting en intensivering, wat zonder aanvullende maatregelen
ongunstig kan zijn voor dierenwelzijn of zoönosen. Indien ongewenst geacht, zijn
aanvullende normeringen daarop nodig.
Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de

Het vraagt om een nieuw wetgevingstraject. Nederland mag zelfstandig een

maatregel binnen

dergelijke heffing invoeren (mits Europese vrije markt in stand wordt gehouden).

bestaand juridisch

Op dit moment hebben wij geen NH3-heffing.

kader?
Versterkt de

Ja. Door het nu aankondigen van een heffing in jaartal 202X zullen

maatregel

boeren/ondernemers nu gaan nadenken wat ze met hun bedrijfsvoering willen

bestaand beleid?

doen. Bestaande opkoopregelingen en subsidies worden daarmee versterkt, want
boeren/ondernemers worden gedwongen keuzes te gaan maken. Daarnaast zal
een heffing de (Europese) BBT-aanpak versnellen, omdat bedrijven geprikkeld
worden te investeren in stallen die moeten voldoen aan de beste beschikbare
technieken.
Dit is ook een mogelijk voordeel ten opzichte van een rechtenstelsel.
Boerenondernemers komen waarschijnlijk sneller in de actiestand komen. Ze
weten immers dat ze in de toekomst door de heffing geconfronteerd worden,
waardoor er meteen een prikkel is om ammoniakreducerende maatregelen te
nemen. Bij een rechtenstelsel waarbij de rechten gratis worden toegekend is er
een risico dat (boeren)ondernemers de toekenning van de rechten gaan
afwachten. De rechten hebben immers een (verhandelbare) waarde, dit in
tegenstelling tot een heffing.

Kan bestaand

Ja. Als de NH3-heffing is ingevoerd hoeven, afhankelijk van de gekozen forfaits,

beleid worden

bepaalde middel- en managementmaatregelen niet meer worden voorgeschreven,

vervangen/versim

zoals Besluit Emissiearme Huisvesting en emissie arm uitrijden. De boer bepaalt

peld?

immers zelf hoe hij ammoniak reduceert. Deze voorschriften kunnen dus worden
ingetrokken. De voorwaarde hierbij is dat Europese regelgeving dat toestaat en
intrekking niet leidt tot (weer) andere (door de politiek ongewenste) negatieve
externe effecten op dimensies klimaat, dierenwelzijn, zoönosen en circulariteit.

In welk ander

Deze maatregel is niet eerder uitgewerkt in deze vorm.

traject loopt de

Het IBO-klimaat geeft een generiek heffingsfiche voor methaanuitstoot (met als

maatregel mee?

optie NH3-uitstoot) en heeft als grondslag alleen stalemissies (aantal dieren x
reductiefactor stal) bij de veeteelt. Dit fiche geeft een lokaal gedifferentieerde
variant en meer opties m.b.t. grondslag en forfaits. Stikstof kent een lokale
component, daar houden de IBO-maatregelen geen rekening mee. Oplossen van
de stikstofproblematiek met louter IBO-maatregelen impliceert dat onnodig veel
boeren worden geraakt.

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit

Voor de invoering van de NH3-heffing moeten een aantal zaken worden uitgewerkt

juridisch

(niet perse in onderstaande volgorde):

ingeregeld

1. Opzetten van een emissieregistratie op bedrijfsniveau. De NH3-emissie op

worden?

bedrijfsniveau zal worden bepaald op basis van meetsensoren (emissie),
inputmetingen en/of berekeningen. Hierbij is ook een getrapte invoering denkbaar:
begin forfaitair en ga geleidelijk – al dan niet via een opt-in - steeds meer meten
naarmate de techniek voortschrijdt. De systematiek van de berekeningen moet
worden vastgesteld en getoetst.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

117

2. Het bouwen van een inningssysteem: Op basis van de emissieregistratie (NH3emissie en vrijgestelde uitstoot per jaar bij heffing aan de marge) kan jaarlijks per
bedrijf de belaste uitstoot worden berekend. Voor de inning van de belasting moet
door de uitvoerder een inningssysteem worden gebouwd.
3. Uitwerken en omzetten in wetgeving: dit fiche bevat een blauwdruk voor een
lokaal gedifferentieerde NH3-emissieheffing. Na politieke besluitvorming is verdere
uitwerking nodig, waarbij o.a. ook gekeken moet worden naar mogelijke
staatssteunaspecten. Daarnaast moet het voorstel worden omgezet in wetgeving.
Uitvoerbaarheid

Een heffing gebaseerd op forfaits betekent dat de ondernemer bij zijn

voor onderneming

belastingaangifte ook de relevante gegevens voor het berekenen van zijn emissie-

(inclusief

uitstoot moet invoeren (zoals bij de Kringloopwijzer). Eenmaal gedaan, kan de

compliancekosten

uitvoerder een deel van de gegevens alvast invullen voor de overige jaren (welke

, administratieve

de boer/ondernemer dan nog kan aanpassen). Daarnaast zal bij een heffing

lasten)

gebaseerd op forfaits er de mogelijkheid moeten bestaan voor een zogeheten
‘Right to Challenge’ voor boeren. Als zij ervan overtuigd zijn dan de werkelijke
emissie lager is dan de berekende, dan moeten ze de mogelijkheid hebben dit te
kunnen aantonen (bijvoorbeeld door te meten).
Een heffing gebaseerd op emissiemetingen impliceert dat een meetsysteem door
de ondernemer moeten worden aangebracht. De kosten hiervoor kan bij de
ondernemer of bij de overheid gelegd worden (of bij beiden). Mogelijk kunnen real
time meetgegevens wel in een keer digitaal geüpload worden bij de uitvoerder van
de heffing. Zoals gezegd, is een heffing op basis van metingen van het geheel aan
ammoniakemissies op bedrijfsniveau nog niet mogelijk, en wordt in dit fiche
voorlopig uitgegaan van forfaits.

Uitvoerbaarheid

Het opzetten van een heffingenstelsel vergt een uitgebreide voorbereiding. Het is

voor de overheid

hierbij goed te beseffen dat een aantal van de stappen die hierna worden

(incl.

geschetst, zoals het op orde brengen van de dierregistratie en in beeld brengen

uitvoeringsvereist

van de huidige vergunningen, hoe dan ook nodig zijn om de stikstofproblematiek

en en -kosten)

(en bredere milieuproblematiek) aan te pakken en niet uitsluitend samenhangen
met het voorliggende fiche.
•

Voor de handhaafbaarheid is het van belang dat er een emissieregistratie op
bedrijfsniveau wordt opgezet. Het fiche neemt in zijn meest uitgebreide vorm
alle emissie van ondernemingen mee, zoals de stal- opslag en veldemissies
(al zijn hier keuzes in te maken voor een snellere invoering). Dat vergt een
uitgebreide registratie van al deze ondernemingen met hun locatiegegevens,
hun stallen en staltypen, hun gehouden dieren en diersoorten, hun opslagen,
hun wijze van mesttoedieningen, hun weidegang en meer.

•

Deze verplichte registratie moet steeds bijgehouden worden en wijzigingen
moeten worden doorgegeven en kunnen worden verwerkt. Voor een deel van
deze ondernemingen zal deze registratie nieuw zijn wat betekent dat de
kennis hierover beschikbaar gesteld moet worden.

•

Verscheidene forfaits en meetresultaten moeten bekend zijn om de
ammoniakuitstoot per onderneming te kunnen bepalen (zie fiche L0).

•

Wanneer meerdere publieke dienstverleners (uitvoeringsorganisaties)
werken aan de uitvoering van deze maatregel, is het juridisch en technisch
nodig dat data uitwisselbaar is tussen die dienstverleners.

•

Wanneer een ondernemer ammoniakreducerende maatregelen wil inzetten,
moet er een tool beschikbaar zijn om de impact van zijn nieuwe handeling
door te kunnen rekenen. Deze tool moet kunnen berekenen wat er verandert

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

118

aan zijn stal- opslag of veldemissies wanneer hij minder dieren houdt, een
ander type stal gebruikt, de dierlijke mest anders aanwendt, de opslag
anders afdekt, anders voert, weidegang inzet of andere
ammoniakreducerende maatregelen treft. De ondernemer moet zich
daarmee kunnen verantwoorden en een inspecteur moet elk onderdeel van
de uitgebreide registratie en berekening kunnen controleren en valideren.
•

Bij de introductie van een heffing zal, afhankelijk van het type heffing, voor
elk bedrijf het afbouwpad dan wel het tarief moeten worden vastgesteld.
Hierbij gaat het om voor beroep vatbare beslissingen. Bedrijven die wezenlijk
beperkt worden ten opzichte van de bestaande activiteit zullen daarvan naar
verwachting gebruik maken en mogelijk ook nadeelcompensatie claimen.
Ook milieuorganisaties kunnen beroep instellen. Gelet op de omvang van de
doelgroep zal dit een behoorlijk beslag leggen op uitvoeringscapaciteit.

•

De lasten voor de handhaving/controle van de vastgestelde emissies is met
name afhankelijk van de gekozen grondslag (alleen stalemissies of meer
bijvoorbeeld) en of de emissies berekend dan wel gemeten worden. Bij een
simpele heffing op forfaitaire basis (met slechts 2 of 3 factoren) zal minder
gecontroleerd en gehandhaafd moeten worden dan bij een complexere
heffing.

Controleerbaarhei

Bij een heffing op basis van forfaits zal gecontroleerd moeten worden of de

d en

ingevulde gegevens door de boer/ondernemer kloppen. De publieke dienstverlener

handhaafbaarheid

zal steekproefsgewijs controles moeten uitvoeren op de ingevulde gegevens.

(incl.
uitvoeringsvereist

Bij een heffing op basis van metingen zal gecontroleerd moeten worden of de

en daarvoor)

metingen kloppen, bijvoorbeeld of de meetsystemen/sensoren op de juiste manier
door de boer/ondernemer worden gebruikt.
Mogelijk kan fraudedruk ontstaan om de totale emissies lager te doen lijken, zeker
ook in het licht van de inkomenseffecten. Voor zover de heffing gepaard gaat met
krimp van de veestapel, kan het mestoverschot afnemen en zelfs verdwijnen. Met
het afnemen van het mestoverschot wordt de financiële prikkel om met mest te
frauderen verkleind of weggenomen. Hierdoor zal het toezicht op de
Meststoffenwet en realisatie van de klimaatopgave minder inspanning vragen.
Zie verder ook het blokje Uitvoerbaarheid voor de overheid.

Evt. budgettair

Het budgettaire effect is afhankelijk van tarief en gedragsreactie

effect?

ondernemer/boer.

Gebruikte
bronnen

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

119

L4: Krimp van het aantal productierechten
L4 Krimp van het aantal productierechten
Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van NH3-emissies via krimp productierechten (fosfaatrechten,
dierrechten eventuele voor andere diercategorieën te introduceren
productierechten) op basis van koppeling aan een ammoniakplafond.

Betreft subsector

Melkvee-, varkens en pluimveesector.
In deze sectoren zijn reeds productierechten.
Overwogen kan worden via invoering van productierechten voor andere vormen
van veehouderij, verschuiving naar andere vormen van stikstofuitstotende
veehouderij te limiteren.

Hoe draagt de
maatregel bij aan
sectordoel

Het sectordoel voor de gehele landbouw betreft een reductie van 43 kton NH3 ten
opzichte van 2019 (41%).
De maatregel draagt hieraan bij via het krimpen van de veestapel in de sectoren
die de grootste NH3-uitstoot hebben.

Omschrijving van
de maatregel

De maatregel bestaat uit het doen krimpen van de veestapel in de drie sectoren
die de grootste uitstoot hebben.
Deze sectoren kenden in 2020 achtereenvolgens een uitstoot van 51 kton
(melkveehouderij incl. jongvee); 17,9 kton (varkenshouderij) en 11,9 kton
(pluimveehouderij). Samen waren zij in 2021 dus goed voor een NH3-uitstoot van
80,8 kton op een totale uitstoot van de landbouw van 104,8 in 2021.
De maatregel krijgt vorm door het innemen van productierechten. Dit betreft de
fosfaatrechten in de melkveehouderij, de varkensrechten en de pluimveerechten.
Deze rechten hebben nu tot doel om door verlaging van productie van nitraat en
fosfaat uit mest onder de door de geldende N- en P-plafonds te houden en
daarmee een bijdrage te leveren aan het verbeteren van de waterkwaliteit. De
productieplafonds zijn opgenomen in de Meststoffenwet. Daarmee reguleren ze
indirect het aantal dieren. 73
In de onderhavige maatregel wordt voorgesteld om het aantal rechten af te
stemmen op de wenselijke NH3-uitstoot oftewel aan een nieuw plafond dat
overeenstemt met de totale toegestane emissie voor de sector (indien de gehele
reductie via deze sectoren wordt gerealiseerd bedraagt deze -43 Kton t.o.v. 2019).
Dit impliceert een korting op het aantal productierechten.
Voor een koppeling aan een ammoniakplafond is een maatstaf nodig die is te
herleiden naar de NH3-uitstoot van de drie sectoren. Hiervoor kan gebruik worden
gemaakt van de berekende NH3-emissies per diercategorie uit de
emissieregistratie.
De afroming van het aantal rechten wordt zo gekozen dat de emissies binnen de
wenselijke plafonds blijven.
De korting kan op verschillende wijzen worden uitgevoerd,
•
Een aanpassing in de afroming bij verhandeling. Voordeel van deze aanpak is
dat afroming bij verhandeling een relatief pijnvrij moment is. In de
melkveehouderij geldt reeds een afroming bij verhandeling; in de
varkenshouderij en pluimveehouderij zou deze eventueel kunnen worden
geherintroduceerd. Nadeel van deze methodiek is dat deze voor hoge te

_______

73

In Nederland zijn productieplafonds vastgesteld voor de hoeveelheden stikstof en fosfaat. Vanuit de derogatiebeschikking is Nederland verplicht om
de geproduceerde hoeveelheid stikstof en fosfaat richting 2025 met zo’n 10% te verminderen. Onderliggend aan deze nationale plafonds worden
sectorale plafonds (melkvee, varkens en varkens) vastgesteld. Om deze plafonds te bereiken wordt ondermeer nagedacht over het (her)introduceren
van afroming bij verhandelen van varkens- en pluimveerechten.Introductie van (verhoging) van afroming is alleen mogelijk bij een dreigende
overschrijding van het sectorale mestproductieplafond en kan op basis van de nu geldende wetgeving tot maximaal 25%.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

120

•

•

bereiken reductiepercentages NH3 waarschijnlijk onvoldoende soelaas biedt 74
en lang duurt.
Een generieke korting. Nadeel van een generieke korting is dat veehouders
die inspanningen hebben gepleegd voor emissiereductie even hard treft als
veehouders die niets hebben gedaan. Bij grote reductiepercentages kan deze
systematiek grote gevolgen hebben voor de financiële positie van de
landbouwer. Dit kan aanleiding geven voor zogenaamde nadeelcompensatie
voor veehouders die onevenredig getroffen worden. Eventueel kunnen
bepaalde categorieën veehouders worden uitgezonderd, 75 zoals is gebeurd bij
de generieke korting bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel. De grond
voor de uitzondering moet zijn terug te voeren op helder meetbare gronden
en lijkt lastig uitvoerbaar.
Een combinatie. Bijvoorbeeld door eerst een generieke korting toe te passen
en daarnaast afroming bij verhandeling voor alle sectoren in te voeren. 76 Voor
de generieke korting geldt hetzelfde bezwaar als hierboven, maar door de
combinatie met afroming bij verhandeling, kan deze generieke korting kleiner
zijn. De hoogte van de generieke korting zal dan in combinatie met te
verwachten afroming moeten worden vastgesteld.

Overwogen kan worden om de bij verhandeling ingenomen rechten in een ‘bank’ à
la de fosfaatbank onder te brengen om, nadat het NH3-plafond is bereikt, uit te
geven aan jonge, extensieve, innovatieve duurzame veehouders zodat er voor hen
perspectief blijft.
Uit hoofde van de mogelijk verdergaande reductie na 2030 is het echter de vraag
of hierop daadwerkelijk zicht is. In het licht van andere opgaven op het vlak van
de waterkwaliteit is er op korte termijn bijvoorbeeld geen zicht op het openstellen
van de bank voor fosfaatrechten (fosfaatbank). Dit zal voor de NH3-emissie
opgave niet anders zijn.
Uitbreiding productierechten naar andere diersoorten
Eventueel kan worden overwogen om voor andere diersoorten een productierechtenstel te introduceren. Deze maatregel gaat tegen dat de ruimte die vrijkomt
door afname van het aantal koeien, varkens en kippen wordt opgevuld met
diergroepen zonder productierechtenstelsel. Bovendien is het voordeel dat de druk
van krimp niet alleen wordt neergelegd bij de melkvee- pluimvee en
varkenssector.
Wel is de vraag hoe realistisch dit idee voor andere diersoorten is. Dit hangt onder
meer af van de vraag of andere typen van huisvesting nodig zijn, maar ook van de
potentiële marktomvang voor de met deze typen veehouderij geleverde producten.
Ook zijn of worden sommige categorieën reeds begrensd: de schapenstapel krimpt
al jaren. In de meeste provincies is reeds een geitenstop.
Wel is denkbaar dat er een overstap naar vleeskalveren plaatsvindt.
De kosten van het opzetten van een rechtenstelsel voor andere diersoorten en de
daaraan gekoppelde omvangrijke last van invoering en uitvoering/handhaving
moet en worden afgewogen tegen de mogelijke extra uitstoot die bij gebrek aan
zo’n stelsel optreedt.
Voor geitenbedrijven is sprake van een overzichtelijke groep gespecialiseerde
bedrijven; bij paarden is sprake van een grote vermenging
particulier/bedrijfsmatig gehouden paarden.

_______

Uit een eerdere interne berekening obv cijfers omtrent verhandeling is geraamd dat het aantal productierechten bij 20% afroming bij verhandeling
daalt met respectievelijk 5,8% (fosfaatrechten); 11,4% (varkensrechten); 8,6% (pluimveerechten).
Bijvoorbeeld biologische of zeer extensieve boeren. Bij een generieke korting is er het risico dat bedrijven die geïnvesteerd hebben in duurzaamheid
financieel worden verzwakt.
76
Bij introductie is een generieke korting van 8,3% toegepast en daarnaast 10%, per mei 2019 20% afroming bij verhandeling. De korting had
overigens niet primair als doel om krimp te realiseren, maar om een fosfaatbank te creëren.
74
75

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

121

De uitstoot van deze diergroepen in kton NH3 was in 2020 respectievelijk: 77

Termijn waarop
effectieve invoering
mogelijk

Schapen

Geiten

Kalkoenen

Eenden

Konijnen
en
pelsdieren

Paarden,
pony’s,
ezels

Vleeskalveren

0,5

2,6

nihil

0,16

0,3

5,1

4,4

Op grond van de derogatiebeschikking 2022-2025 dient de nationale productie van
stikstof en fosfaat in 2025 al respectievelijk circa 6 en 10 procent lager te liggen
dan het de in 2020 gerealiseerde productieniveau van 2022. Afgezet tegen de
gerealiseerde productie in 2022 (voorlopige cijfers CBS) betekent dit dat de
productie van stikstof en fosfaat nog zo’n 6 respectievelijk 10 procent omlaag
moet. Opkoop van productierechten via de opkoopregelingen speelt een cruciale
rol om dit te realiseren.
Verdergaande wetgeving met het oogmerk om de stikstofemissies te verminderen
door inzet van het instrument krimp van productierechten is op korte termijn niet
te realiseren. Dit vergt een andere juridische grondslag dan de huidige bepalingen
via de Meststoffenwet. Bij de invoering van het fosfaatrechtenstelsel zat tussen de
aankondiging (juli 2015) en invoering (jan 2018) 2,5 jaar.
Bij koppeling aan ammoniak dienen excretieforfaits te worden vastgesteld.
Indien ook aan andere diercategorieën rechten moeten worden toegekend, is
staatssteungoedkeuring nodig. Ook wijzigingen van het fosfaatrechtenstelsel
nopen waarschijnlijk tot een nieuwe staatssteungoedkeuring. Aanpassingen van de
productierechtenstelsels vergen, ook los van de staatssteunaspecten, overleg en
afstemming met Brussel omdat de stelsels noodzakelijk aanvullend
instrumentarium vormen voor het behalen van de doelen van de Nitraatrichtlijn.

Regionale
differentiatie
mogelijk?

Er kan voor worden gekozen om de hiervoor geschetste kortingen op de
productierechten regionaal te differentiëren. Zo zou de afroming bij verhandeling
gedifferentieerd kunnen worden door een hoger afromingspercentage aan te
houden ingeval productierechten overgaan naar een bedrijf dat dichterbij een voor
stikstofgevoelig overbelast N2000-gebied is gelegen dan het bedrijf van herkomst,
of een lager percentage bij verplaatsing van rechten naar een niet-stikstofgevoelig
gebied. Hiervoor dienen dan heldere afstanden te worden vastgelegd, bijvoorbeeld
aan de hand van natuurdoelanalyses.
Een alternatief is om de overgang van rechten naar bedrijven nabij
stikstofgevoelige N2000 gebieden geheel uit te sluiten. In de praktijk zal
verhandeling naar dergelijke gebieden echter ook al door de vergunning op grond
van de Wet Natuurbescherming en/of omgevingsvergunning worden beperkt. In
Brabant is vergunningverlening reeds stopgezet. In een aantal provincies is de
vergunningverlening voor nieuwe geitenhouderijen stopgezet. Ook is, net als in
een aantal andere provincies, extern salderen van andere bedrijven niet meer
toegestaan. Dit zal in de praktijk dus ook de verhandelbaarheid van overige
rechten naar deze gebieden beperken.
Indien alleen in de buurt van stikstofgevoelige N 2000-gebieden wordt gekozen
voor een generieke korting kan eerder sprake zijn van nadeelcompensatie, voor
zover deze specifieke groep veehouders een onevenredig nadeel ondervindt in
vergelijking met de rest van de sector.
In het essay Van depositie- naar emissiebeleid (https://www.aanpakstikstof.nl/destikstofaanpak/verkenning-alternatief-kritische-depositiewaarde) wordt

_______

77

Bron Emissieregistratie en Compendium voor de Leefomgeving.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

122

voorgesteld om een norm op (habitats)gebiedsniveau of bedrijfsniveau vast te
leggen, afhankelijk van de in een gebied geldende overschrijding van de Kritische
Depositie Waarde (KDW), die met tussenpozen naar beneden wordt gebracht. In
een randzone van 500-1000 meter geldt een strenger afbouwpad.
Directe effecten
Effecten op
emissies en
depositie

De effecten hangen af van de wijze van krimp. In het eerdere rapport Ter Haar is
een viertal varianten doorgerekend: een afroming van 20% bij verhandeling in alle
drie de sectoren; een generieke korting van 10% plus afroming van 20% bij
verhandeling in alle drie de sectoren; een generieke korting van 30% en een
generieke korting van 50%.
De effecten liepen uiteen van een reductie van -1,9 kton voor de eerste variant tot
– 26 kton voor de vierde variant.
Deze effecten zouden in het licht van vastgesteld en voorgenomen beleid en het
vervallen van de derogatie alsmede een norm voor grondgebondenheid, moeten
worden herberekend.

Zekerheid behalen
emissiereductie

Indien het aantal rechten wordt afgeroomd via generieke kortingen, kan zekerheid
over het doelbereik worden behaald.
In de variant met afroming bij verhandeling hangt het effect (mede) af van de
verhandelingssnelheid. Indien de verhandelbaarheid door externe factoren geremd
wordt (zoals beperking N2000 vergunningen) kan het effect van afroming
afnemen. Het effect op de stikstofemissie zal in dat geval vooral door andere
maatregelen (beperking Wnb vergunning) worden bereikt

Private kosten

Een afroming heeft grote economische gevolgen voor boeren. In de eerdere
berekening in Ter Haar is op sectorniveau afhankelijk van de gekozen variant, een
omzetdaling van € 144,3 mln. (afroming bij verhandeling in alle sectoren met
productierechten) tot € 1,7 mld (afroming van 50% in alle drie de sectoren met
productierechten) berekend. Deze berekning zou geactualiseerd moeten worden.
De effecten daarvan op de keten (zoals voedselverwerkers) lopen hier nog niet in
mee.
Er is voor de overblijvende bedrijven overigens mogelijk wel sprake van een (meer
bescheiden) bate in de vorm van dalende mestafzetkosten, zeker bij de meer
extreme scenario’s. Deze kosten kunnen in scenario’s 3 en 4 waarschijnlijk geheel
of gedeeltelijk gaan vervallen.

Publieke kosten

De omvang en de snelheid van de korting bepaalt of er nadeelcompensatie moet
worden geboden. Voor krimppercentages boven de 10-20% afroming bij
verhandeling of generieke kortingen van 5-10% is waarschijnlijk
nadeelcompensatie nodig, zeker indien geen voldoende lange overgangsperiode
kan worden geboden.
In de analyse van de bronmaatregelen van 24 april 2023 rekent PBL met de
volgende vergoedingen:
Vlees
varkens

Zeugen

Leg
hennen

Vleeskuikens

Melkvee

Gemiddelde
rekenvergoeding
per bedrijf mln.
€ (inclusief
grond)

1,06

0,77

1,03

0,85

3,50

Gemiddelde
rekenvergoeding
per bedrijf mln.

n.v.t

n.v.t

n.v.t

n.v.t

1,16

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

123

€ (exclusief
grond)
In een kosten/batenanalyse rekenen Van der Sleen en Van Benthem (2020) met
een balanswaarde van een melkveehouderijbedrijf (60ha, 100 koeien) van circa
4.5 miljoen euro, ofwel van 45 duizend euro per koe.
Doelmatigheid/
kosteneffectiviteit
Overige
maatschappelijke
kosten/ baten

De maatregel heeft door de meekoppeling met vermindering nitraat, fosfaat en
CO2 bredere positieve milieueffecten. In berekening in Ter Haar lopen de
maatschappelijke baten afhankelijk van de gekozen vorm van afroming van plm.
€100 mln. tot plm. €1,5 mld.
Vermindering van ammoniak leidt daarnaast tot vermindering van secundair
fijnstof en dit is gunstig voor de gezondheid.
Door versterkte afroming van het aantal rechten worden resterende rechten
duurder. Dit kan voor boeren die door willen gaan leiden tot verdergaande
schaalvergroting om de gemaakte investering terug te verdienen.

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de
maatregel binnen
bestaand juridisch
kader?

De maatregel bouwt voort op bestaande rechtenstelsels (behoudens wanneer deze
wordt uitgebreid naar overige diercategorieën) met uitzondering van de
diercategorieën onder ‘overig’). Deze rechtenstelsels zijn echter ingevoerd uit
hoofde van een ander doel. Een koppeling aan een NH3-plafond vergt allereerst
afstemming, onder andere met de EU over een verbreding van het doel van deze
rechtenstelsels en in het kader van staatssteun (fosfaatrechtenstelsel). Verder is
een wetswijziging van de Meststoffenwet nodig om de beperkingen (verlaging
plafonds en maatregelen om aan nieuwe plafonds te voldoen) te kunnen
doorvoeren.
Ook indien het stelsel wordt uitgebreid naar andere diersoorten, is afstemming/
toestemming van Brussel nodig, zeker indien rechten om niet verstrekt worden en
verhandelbaar zijn waardoor zij een waarde verkrijgen. Daarmee kan een vorm
van staatsteun aan de orde zijn. Ook de introductie van nieuwe rechtenstelsels
vereist wetgeving.

Versterkt de
maatregel bestaand
beleid?

De maatregel versterkt de aanpak om de waterkwaliteit te verbeteren via reductie
van N en P. Hierbij moet worden vermeld dat hierop reeds wordt gestuurd via het
vervallen van de derogatie.

Kan bestaand
beleid worden
vervangen/
versimpeld?

Door krimp van de veestapel kan de verplichting tot mestverwerking mogelijk

In welk ander
traject loopt de
maatregel mee?

IBO Klimaat

vervallen.

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit
juridisch ingeregeld
worden?

Zowel de introductie van een nieuw productierechtenstelsel als de
krimpmaatregelen vergen wijziging van de Meststoffenwet. Dit is complex.
Afstemming met EC en aanpassing Meststoffenwet nodig
De vormgeving van deze maatregel vergt afstemming met onder meer de EU om
het stelsel te mogen koppelen aan een ammoniakdoelstelling. Verder is een
wijziging van de Meststoffenwet nodig, aangezien deze momenteel niet voorziet in
een mogelijkheid om de sectorale ammoniakuitstoot te beperken. De in die wet
opgenomen mogelijkheden voor afroming en generieke korting zijn nu gekoppeld
aan de fosfaat- en stikstofplafonds in het kader van het Actieprogramma
Nitraatrichtlijn. De derogatiebeschikking 2022-2025 Nitraatrichtlijn leidt ertoe dat
de nationale plafonds N en P zijn verlaagd en per 2025 nog verder worden

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

124

verlaagd. Om dit te implementeren en door te vertalen in sectorplafonds is
momenteel een wetsvoorstel in voorbereiding.
Met name een generieke korting is een ingrijpende maatregel die tot veel
weerstand zal leiden en juridisch zal worden aangevochten 78. Dit geldt eens te
meer omdat de berekeningen rond de uitstoot van NH3 per diersoort met
onzekerheidsmarges zijn omgeven en zijn gebaseerd op een gemiddelde van de
uitstoot. Voor de houdbaarheid van een generieke korting, maar ook van de
afroming zijn een stevige wettelijke verankering en een dragende onderbouwing
van wezenlijk belang. Dit geldt temeer waar de marktordening en het
eigendomsrecht worden geraakt. Onderbouwd zal moeten worden welk algemeen
belang door de maatregel gediend wordt en waarom de maatregel noodzakelijk,
geschikt en proportioneel is om dat doel te bereiken. Daarbij speelt de
voorzienbaarheid van de maatregel een rol en is van belang dat er sprake is van
een fair balance tussen het doel van de maatregel en de belangen van de
veehouders.
Afstemming met EC over impact op marktordening nodig
De maatregel grijpt in op de markt van sectoren waarvoor een
gemeenschappelijke Europese marktordening geldt en kan voor de werking
daarvan effecten hebben. Een dergelijke maatregel is alleen toelaatbaar als deze
een ander (wezenlijk maatschappelijk) doel heeft dan de marktordening – in dit
geval milieu – en de noodzaak, geschiktheid en proportionaliteit van de maatregel
om dat doel te bereiken buiten kijf staan (HvJ EU 23-12-2015, Scotch Whisky
Association, C 333/14, punten 19 en 26 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
Uiteraard is afstemming met de Europese Commissie essentieel.
Onderbouwing gerechtvaardigdheid en proportionaliteit ihk het EVRM nodig
Op productierechten bestaat geen onvoorwaardelijke aanspraak, de maatregelen
betreffen dan ook geen ontneming van eigendom maar regulering van eigendom.
Het zijn instrumenten ter regulering van het gebruik van eigendom (stallen,
grond). Een instelling of inperking van een productierecht leidt dan ook als zodanig
niet tot ontneming van eigendom in de zin van het EVRM (artikel 1 EP). Voor de
vraag of de regulering van eigendom inbreuk maakt op het Eerste Protocol, moet
worden getoetst aan de maatstaf of de regulering in het algemeen belang
gerechtvaardigd is en proportioneel is ten opzichte van het ermee nagestreefde
doel.
Daarbij komt ook de vraag of de maatregel noodzakelijk is om het beoogde doel te
bereiken aan de orde of dat doel met minder ingrijpende maatregelen is te
verwezenlijken (wetgeving ECLI:NL:HR:2001:AD5493,
ECLI:NL:GHDHA:2017:3072; ECLI:NL:HR:2018:2374).
Relatie nodig met mate waarin een bedrijf aan het probleem bijdraagt
•
Ten algemene lijkt - gegeven de omvang van de milieuproblematiek – een
beperkte korting – denk aan een beperkt afromingspercentage bij
verhandeling (10-20%) of het doorvoeren van een bescheiden generieke
korting (5%-10%) uitvoerbaar zonder financiële compensatie, zolang ieder
gekort bedrijf op min of meer gelijke wijze aan het probleem bijdraagt en op
vergelijkbare wijze wordt getroffen door de korting. Dit zal in de praktijk
vereisen dat vanuit de ammoniakdoelstelling en de bijdrage van verschillende
soorten veehouderijen en bedrijfs-/staltypen (hardware) aan de
ammoniakuitstoot tot een redelijke –waarschijnlijk gedifferentieerde - korting
moet worden gekomen komen (dat kan forfaitair).

_______

78

De 25% generieke korting ten tijde van de herstructurering varkenshouderij hield uiteindelijk geen stand.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

125

•

•

Ook dan zullen er mogelijk specifieke groepen resteren waar de maatregel
vanwege specifieke omstandigheden tot onevenredige lasten leidt, In dat
geval zal een tegemoetkoming moeten worden betaald.
Voor de weging van de evenredigheid is daarnaast van belang dat ook andere
sectoren dan de veehouderij een reële bijdrage aan de vermindering van de
stikstofbelasting leveren.

Naarmate de kortingspercentages hoger worden, is de kans op een verplichte
vergoeding groter. Dit risico kan worden beperkt door veehouders een voldoende
lange overgangsperiode te bieden waarin de investeringen die passen bij de
huidige veestapel kunnen worden terugverdiend.
Uitbreiding naar andere diersoorten
Indien de maatregel wordt uitgebreid met introductie van productierechten voor
andere diercategorieën, vergt dat dat voor iedere diersoort (en ondersoort) een
forfaitaire excretienorm wordt opgesteld, dat het aantal dieren dat men houdt
bekend is, dat rechten moeten worden toegewezen, en dat daarop kortingen
worden geïntroduceerd. De verwachting is dat dit tot veel beroep en
bezwaarprocedures leidt (vergelijk met de introductie van fosfaatrechten).
Uitvoerbaarheid
voor onderneming
(inclusief
compliancekosten,
administratieve
lasten)

In aanvulling op de opgave die bedrijven moeten doen t.b.v. fosfaatrechten, zal de
administratieve last voor bedrijven toenemen wanneer ook een koppeling aan NH3
nodig is.
Overigens vullen melkveehouders de Kringloopwijzer reeds in; deze bevat een
grote hoeveelheid gegevens die bruikbaar zijn voor het bepalen van de
ammoniakuitstoot.
Als er regionale differentiatie plaatsvindt, wordt het ingewikkelder voor een boer
omdat er al veel verschillende soorten gebieden zijn waar rekening gehouden moet
worden: concentratiegebieden, verontreinigingsgebieden, N2000 gebieden.

Uitvoerbaarheid
voor de overheid
(incl. uitvoeringsvereisten en kosten)

Controleerbaarheid
en handhaafbaarheid (incl.
uitvoeringsvereisten
daarvoor)

Doordat er geen rechtstreekse relatie bestaat tussen fosfaat/nitraatproductie per
dier en de NH3-uitstoot, zijn juridische procedures te verwachten over de
noodzakelijke afromingspercentages.
Indien het stelsel moet worden uitgebreid naar andere diersoorten moeten nieuwe
registratiesystemen worden opgezet voor de rechtenstelsels en de verhandeling
hiervan. Als de huidige rechtenstelsels aangehouden worden vraagt deze
maatregel niet veel extra IT capaciteit omdat de huidige systemen gebruikt
kunnen worden. Regionale differentiatie zou in de systemen verwerkt moeten
worden.
Handhaving ligt bij NVWA, monitoring ligt bij RVO.
Het aantal dieren per bedrijf is goed te monitoren en te handhaven.
Het systeem werkt op dit moment goed. Het handhavingskader is strafrechtelijk.
Ondernemers proberen zich goed aan de regels te houden. Op basis van gegevens
die bekend zijn bij RVO kan risicogericht gecontroleerd worden.
De verhandeling van rechten wordt gemeld en geregistreerd en wordt met een
steekproef gecontroleerd. De diercategorieën voor productierechten zijn nu echter
niet 1 op 1 te vergelijken met het registratiesysteem van RVO. De
handhaafbaarheid zou beter worden als die categorieën overeenkomen.
Er zal mogelijk veel bezwaar en beroep ontstaan als er een koppeling komt tussen
de productierechten en ammoniakemissies.
Bij herhaalde overtreding kan een dagplafond opgelegd worden. Dat betekent dat
er nooit meer dieren mogen zijn dan het bedrijf rechten heeft. Dat is beter te
handhaven omdat er op ieder moment controle kan worden gedaan.
Indien het plafond bereikt is, zal de fraudedruk naar verwachting afnemen.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

126

Een met krimp samenhangend voordeel is dat door de krimp het mestoverschot
afneemt/wordt weggenomen (afhankelijk van de hoeveelheid krimp). Met het
afnemen van het mestoverschot wordt de financiële prikkel om met mest te
frauderen verkleind/weggenomen. Hierdoor zal het toezicht op de Meststoffenwet
en realisatie van de klimaatopgave minder inspanning vragen.
Vanuit innovatie kan worden ingezet op digitale inspecties op afstand (een vrijwel
100% inspectie is haalbaar op termijn) met fysieke inspecties als steekproef.
Dierstromen zijn digitaal goed in te regelen mits de middelen en mogelijkheden
beschikbaar zijn (keteninformatie is digitaal en op afstand beschikbaar en
ondernemer(s) is/zijn verplicht deze informatie te delen.
De handhaafbaarheid moet dan begrensd worden door de feitelijke inspectie.
Hierbij wordt de ondernemer bij voorkeur de mogelijkheid geboden om exceptie op
de maatregel aan te vragen wanneer hij kan aantonen (bewijslast) dat de totale
emissie lager is. Een verkregen exceptie moet geïntegreerd worden in het totale
aantal dieren per bedrijf. Daarmee wordt voorkomen dat een inspecteur ter
plaatse arbitraire afwegingen moet maken om bv een lagere emissie t.g.v.
maatregelen mee te nemen.
Gebruikte
bronnen

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

•

IBO Klimaat (13 maart 2023), Scherpe doelen, scherpe keuzes: IBO
aanvullend normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030
en 2050 (maatregelfiches)

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

127

L6: Verlagen GVE-norm
L6

GVE-norm

Doel en omschrijving
Doel

Mestproductie en mestplaatsingsruimte met elkaar in balans brengen

Betreft subsector

Melk- en rundvleesveesector

Hoe draagt de

De GVE-norm is onderdeel van een bredere maatregel (grondgebondenheid)

maatregel bij aan

die gericht is op het verminderen van de mestproblematiek en dient daarmee

sectordoel

in eerste instantie de waterkwaliteit.
Nederland heeft momenteel een gemiddelde veedichtheid voor alle vee van 3,8
GVE/ha. Voor de melkveehouderij ligt het aantal GVE/ha gemiddeld op 2,3.
Door de veedichtheid (stuks vee per ha) te verlagen, wordt niet direct gestuurd
op dieraantallen, maar wordt het aantal stuks melk- en rundvee beter in balans
gebracht met de hoeveelheid grond die beschikbaar is voor mestplaatsing. Bij
een gelimiteerde hoeveelheid grond leidt de maatregel tot een gelimiteerde
hoeveelheid vee. Dit heeft naast een verbetering van de waterkwaliteit óók een
verlaging van de stikstofuitstoot naar de lucht tot gevolg, maar dit is niet het
doel van de maatregel.

Omschrijving van
de maatregel

Deze maatregel stelt per 2032 een maximum aan het aantal melk- en
rundvleeskoeien per hectare, uitgedrukt in een norm: grootvee-eenheden
(gve) per hectare. De hoogte van de norm wordt gebaseerd op de totale
stikstof- en fosfaatgebruiksnormen, waarbij voor stikstof uitgegaan wordt van
de plaatsingsruimte voor dierlijke mest na afbouw van de derogatie (te weten
170 kg/ha op basis van de Nitraatrichtlijn) en de ruimte die ingevuld kan
worden door kunstmestvervangers uit dierlijke mest. Grondsoort, gewas en
productiviteit per koe zijn variabelen die betrokken worden bij het vast stellen
van de bovennorm. Het gaat hierbij nadrukkelijk om een bovennorm (i.p.v. een
norm die geijkt is op het gemiddelde). De bovennorm gaat uit van de optimale
omstandigheden voor een bedrijf (maximale opbrengst per koe met minimale
input) met inachtneming van de geldende gebruiksnormen van mest op de
bodem. Binnen het stelsel van grondgebondenheid zal een bedrijf zowel aan de
bovennorm als aan de gebruiksnormen (die gebaseerd zijn op grondsoort en
gewas) moeten voldoen. Als deze gebruiksnormen in bepaalde gebieden
beperkender zijn dan de generieke bovennorm, betekent dat er daar een
lagere veebezetting zal zijn dan de bovennorm.

Termijn waarop

Dit betreffen generieke maatregelen die via een wijziging van de

effectieve invoering

Meststoffenwet vorm krijgen zodat grondgebondenheid in de melkveehouderij

mogelijk

wordt bevorderd, bijgedragen wordt aan het sluiten van kringlopen en het
mestbeleid vereenvoudigd kan worden. Er is een overgangstermijn van 10 jaar
nodig. In aanloop naar het richtjaar waarop de bovennorm van kracht wordt
(2032) wordt een tussen-norm voorgesteld.

Regionale

Er zal één landelijke bovennorm worden gesteld in het kader van het

differentiatie

mestbeleid. Provincies zouden daaronder in theorie via een provinciale

mogelijk?

verordening een gebieds-specifieke GVE-norm kunnen stellen gebaseerd op
stikstofemissies, maar dan moet dat op een andere grondslag, dat kan niet op
basis van de Meststoffenwet.

Directe effecten
Effecten op

De GVE-norm zorgt voor een extensivering in het geval een bedrijf nu meer

emissies en

dieren per hectare houdt dan de vast te stellen bovennorm. Dit zal, gelet op de

depositie

huidige aantallen per regio, tot een regionale reductie van dieraantallen leiden.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

128

De WUR heeft in opdracht van het IPO het emissie- en depositie-effect van
verschillende veebezettingsklassen doorgerekend (2,5; 2,3; 2,1; 1,9; 1,7; 1,5
GVE/ha). Deze maatregel levert landelijk 8 tot 14 kton NH3-reductie op
(afhankelijk van de gekozen maatvoering). Dit bedraagt ten opzichte van de
referentieraming 2030 een reductie van 8 tot 15%. De grootste effecten van de
veebezetting zijn te verwachten in provincies Friesland, Overijssel, Gelderland
en Noord-Brabant.
Het depositie-effect verschilt per gebied en is afhankelijk van de maatvoering.
Voor heel Nederland levert de maatregel gemiddeld 30 mol N/ha/jr op bij een
GVE-norm van 2,5 en 60 mol N/ha/jr bij een GVE-norm van 1,5.
De hoogte van de normen en criteria zijn nog niet vastgesteld. Verder is
onduidelijk hoe de maatregel in de praktijk uitgaat werken: leidt het tot
verplaatsing van bedrijven of gaan bedrijven stoppen? Een GVE-norm lager
dan 2 is overigens niet realistisch.
Zekerheid behalen

Een bovennorm voor het aantal GVE/ha stuurt niet op de totale hoeveelheid

emissiereductie

geproduceerde mest of de totale hoeveelheid dieren, maar op de verhouding
tussen mestproductie en plaatsingsruimte. De introductie van een GVE-norm
zorgt voor een extensivering die vooral zal plaats vinden in gebieden met hoge
veedichtheid. Bedrijven kunnen het aantal dieren slechts gelijk houden of
vergroten door:
1.

grond te verwerven voor het aantal stuks vee;

2.

samenwerkingsovereenkomsten met akkerbouwers aan te gaan om
het aantal hectares te vergroten voor mestplaatsing; of

3.

vee naar andere gebieden te verplaatsen.

De samenwerkingsovereenkomsten met akkerbouw worden beperkt door een
graslandnorm te stellen.
Private kosten

De consequenties voor boeren van het introduceren van een norm voor het
aantal GVE per hectare zijn afhankelijk van de uiteindelijke hoogte van de
bovennorm, het afstandscriterium voor mestplaatsing en het aandeel grasland
(hectare grasland/GVE). Een lage norm voor de melkveehouderij in 2032
impliceert dat een groot aantal melkveebedrijven grond zal moeten betrekken
dan wel moeten extensiveren. Deze grond is beperkt beschikbaar en door de
druk op de grondmarkt (woningbouw, natuur, energietransitie etc.) en de hoge
grondprijzen is het voor bedrijven in veel gevallen niet haalbaar grond te
verwerven of bij de bedrijfsvoering te betrekken via
samenwerkingsovereenkomsten. Extensiveren is lastig vanwege de leegstand
van stallen. Deze stallen zijn namelijk gefinancierd op basis van het aantal
stuks vee en de verwachte melkopbrengst. Financieringen van dergelijk
onroerend goed hebben een looptijd van enkele decennia. Een stal die (deels)
leeg staat, leidt tot betalingsproblemen. De private kosten voor individuele
bedrijven zijn afhankelijk van de hoogte van de bovennorm, de hoogte van de
prijzen voor aankoop van grond of een pachtovereenkomst aan te gaan, de
praktische mogelijkheden om een samenwerkingsovereenkomst met een
akkerbouwer aan te gaan, het afstandscriterium en het aandeel grasland (waar
een akkerbouwer doorgaans niet in is geïnteresseerd).

Publieke kosten

Geringe publieke kosten bij een lange overgangstermijn. De kosten zijn
afhankelijk van de lengte van de overgangstermijn, de hoogte van de

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

129

bovennorm, het afstandscriterium en het aandeel grasland. De hoogte van
eventuele nadeelcompensatie is afhankelijk van de invoeringstermijn
(voorzienbaarheid) en hoogtes van de normen en criteria.
Doelmatigheid/

Hoge doelmatigheid bij een lange overgangstermijn

kosteneffectiviteit
Overige

De GVE-norm in het kader van grondgebondenheid stuurt niet op absolute

maatschappelijke

dieraantallen maar op dieraantallen per hectare. Deze norm kan in een aantal

kosten/ baten

gebieden leiden tot extensivering waardoor er regionaal een daling van de
methaan-, lachgas-, CO2-, fijnstof- en stikstofuitstoot naar de lucht plaats
vindt. Grondgebondenheid leidt tot een verhouding tussen stalruimte en
grasland in verhouding van de dieraantallen tot de hectares en daarmee tot
behoud van ruimtelijke kwaliteit.
Grondgebondenheid leidt indirect tot een verhouding tussen de hoeveelheid
aangevoerde mineralen (uit het buitenland, zoals schaars fosfaat) en het
gehouden dieren, waarvoor dit fosfaat nodig is.

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de

De GVE-norm is aangekondigd in de brief Toekomst landbouw in het kader van

maatregel binnen

grondgebondenheid als een van de instrumenten om aan de doelen van de

bestaand juridisch

Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn water (2027: goede (grond)waterkwaliteit)

kader?

te voldoen.

Versterkt de

De GVE-norm ondersteunt het stelsel van gebruiksnormen in het kader van

maatregel bestaand

mestbeleid.

beleid?
Kan bestaand

De voorgenomen GVE-norm in het kader van grondgebondenheid is onderdeel

beleid worden

van een bredere herziening van het mestbeleid die moet leiden tot

vervangen/

vereenvoudiging van het mestbeleid.

versimpeld?
In welk ander

•

In het IBO Klimaat is een GVE-norm genoemd als één van de

traject loopt de

mogelijke manieren om te sturen op de omvang van de veestapel.

maatregel mee?

Ook daar geldt dat dit niet eenvoudig in de Meststoffenwet valt onder
te brengen.
•

Het Landbouwakkoord.

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit

Voor de invoering van een GVE-norm en de andere aspecten van

juridisch ingeregeld

grondgebondenheid zoals nu voorzien is een wijziging van de Meststoffenwet

worden?

nodig met een overgangstermijn van 10 jaar. Deze overgangstermijn geeft
ruimte aan bedrijven om aan de norm te kunnen gaan voldoen. Dat maakt dit
voorstel proportioneel. De overgangstermijn en de brief Toekomst landbouw
maken de invoering van de bovennorm voorzienbaar, zodat het doel van de
maatregel (voldoen aan Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn water) en de belangen
van de veehouders met elkaar in evenwicht zijn (“fair balance”) en de
maatregel naar verwachting hooguit voor enkele individuele veehouders een
buitensporige last (EVRM) zal opleveren die gecompenseerd moet worden. Het
in aanloop naar de bovennorm invoeren van een tussen-norm draagt daaraan
bij.
Indien een GVE-norm wettelijk wordt verankerd met als doel de stikstofemissie
naar de lucht te reduceren past dit niet goed bij (de doelen van) het
mestbeleid zoals dat zijn beslag heeft in de Meststoffenwetregelgeving en is de

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

130

vraag of niet een ander instrument gezocht moeten worden, zoals een inbouw
in de Omgevingswet.
Uitvoerbaarheid

In het lopende traject van grondgebondenheid moet dit nog onderzocht voor

voor onderneming

de bedrijfseffecten en de nalevingskosten. Twee onderzoeken over de

(inclusief

mogelijkheden om samenwerkingsovereenkomsten aan te gaan en aan een

compliancekosten,

bovennorm te kunnen voldoen zijn inmiddels wel voorhanden. De

administratieve

administratieve lasten zijn beperkt, omdat de gegevens over melkvee en

lasten)

hectares al voorhanden zijn.

Uitvoerbaarheid

Zie “Uitvoerbaarheid voor onderneming”. Idem

voor de overheid
(incl. uitvoeringsvereisten en kosten)
Controleerbaarheid

Het stelsel van grondgebondenheid en de daarin opgenomen GVE-norm hebben

en

als doel een beter te handhaven mestbeleid en dragen bij aan de

hanfhaafbaarheid

controleerbaarheid en handhaafbaarheid. Het voorstel is in nauwe

(incl.

samenwerking met RVO en NVWA ontwikkeld.

uitvoeringsvereisten
daarvoor)
Gebruikte

•

Minister van LNV (2022), Kamerbrief Toekomst Landbouw

bronnen

•

Gies, E. et al, (te verschijnen), Aanvullende generieke stikstof- en
klimaatbeleidsmaatregelen, Wageningen University & Research

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

131

L8: Normstelling eiwitgehalte voer
L8 Eiwitverlaging in rantsoen voor melkvee, varkens en pluimvee
Doel en omschrijving
Doel
Vermindering van NH3-emissies via verlaging van het eiwitgehalte in veevoer
Betreft
Melkveehouderij, varkenshouderij, pluimveehouderij
subsector
Hoe draagt
Het verlagen van het ruw eiwit (RE) gehalte in het rantsoen is een reeds bekende
de maatregel
manier om de stikstofaanvoer - en daarmee uitstoot - te verminderen. Hoe minder
bij aan
eiwitrijk het voer is, hoe geringer het ureumgehalte in de urine. En hoe minder ureum
sectordoel
en urease uit mest bij elkaar komen, hoe geringer de vorming van NH3.
Omschrijving
De maatregel betreft het maximeren van het eiwitgehalte in het voer van melkvee,
van de
varkens en pluimvee op sectorniveau.
maatregel
Melkvee
Voor 2030 wordt op sectorniveau een streefwaarde vastgelegd voor het RE-gehalte in
het melkveevoerrantsoen (= melkvee en bijbehorend jongvee) van (indicatief)
maximaal 155 g/kg ds (ds staat voor droge stof).
Deze indicatieve norm is gebaseerd op het lopende project Koe & Eiwit dat onder
praktijkomstandigheden deze norm poogt te realiseren.
Het komen tot een nieuwe streefwaarde voor het maximum RE-gehalte bouwt voort op
afspraken hierover met de sector uit juni 2021. Daarin is een streefdoel voor 2025
afgesproken van een ruw eiwitgehalte van maximaal 160 g/kg ds op sectorniveau.
Tevens is afgesproken om in 2024 te komen tot een aangescherpt streefdoel voor
2030.
De 155 g/kg ds geeft invulling aan dit aangescherpte doel.
Op grond van proeven die nu lopen bij Dairy Campus, zou wellicht op termijn een nog
lagere norm denkbaar zijn.
Het stellen van de norm op sectorniveau biedt de mogelijkheid in de eerste jaren te
monitoren via CBS-cijfers en intussen verder te werken aan een manier om op
bedrijfsniveau RE-gehalte in veevoer in kaart te brengen, op basis waarvan een
afspraak kan worden gemaakt over een reductiebandbreedte per bedrijf/regio (zodat
ook ruimte is voor eventuele ‘tegenvallers’ vanwege onvoorziene omstandigheden).
Het kan zo een onderdeel vormen van een bredere normstelling op bedrijfsniveau (bijv.
max. emissie per stal), ook in relatie met de verdere uitwerking van een stoffenbalans.
Varkens en pluimvee
Het voer voor varkens en kippen mag maximaal de volgende hoeveelheden eiwit
bevatten in 2030. Deze waarden zijn afgestemd op wat eerder in de bronmaatregelen
stikstof (2020) is voorgesteld en geëvalueerd door PBL.
• Zeugen en biggen: 145 gram ruw eiwit per kg voer in 2030
• Vleesvarkens: 145 gram ruw eiwit per kg voer in 2030
• Vleeskuikens: 185 gram ruw eiwit per kg voer in 2030
• Leghennen: 145 gram ruw eiwit per kg voer in 2030
De maatregel vraagt een aanpassing in de productie door veevoerbedrijven, aangezien
varkens en pluimvee doorgaans geen voer van eigen bedrijf krijgen maar mengvoer of
vochtrijke (brij)voeders afnemen van veevoerbedrijven.
Een verdere verlaging naar respectievelijk 135 voor zeugen, biggen en leghennen; 130
voor vleesvarkens en 170 voor vleeskuikens, zoals voorgesteld in de bronmaatregelen
voor de langere termijn, kan eventueel worden vastgesteld wanneer duidelijk is dat de
effecten niet schadelijk zullen zijn voor de dieren.
Termijn
waarop
effectieve
invoering
mogelijk

Effectieve invoering kan alleen via een convenant waarin tijd wordt geboden om naar
een lager RE-gehalte te werken. Door het ingrijpen in de bedrijfsvoering en de nodige
differentiatie in normen is de maatregel complex.
Het borgen van de afspraken vergt daarnaast uitwerking van een betrouwbaar
registratie- of meetsysteem. Betrouwbare meting van het ruw eiwitgehalte is
vooralsnog niet mogelijk en vergt nog enkele jaren.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

132

In de varkens- en pluimveesector is daarbij extra aandacht vereist voor de groep die
niet alleen van een veevoerbedrijf afneemt, maar zelf bijmengt/-voedert.
Regionale
differentiatie
mogelijk?

Melkvee
In eerste aanleg wordt de norm voor melkvee op sectorniveau gesteld. Regionale
differentiatie daarbinnen is niet goed mogelijk.
Op termijn kan eventueel een reductiebandbreedte per regio worden aangehouden.
Daarbij wordt verdisconteerd voor het type grond. De grondsoort (veen, klei, zand) die
wordt gebruikt voor het telen van grondstoffen voor veevoer heeft namelijk invloed op
het ruw eiwitgehalte van die grondstoffen en de haalbaarheid van de doelen.
Varkens en pluimvee
Voor varkens en pluimvee heeft de norm betrekking op afspraken met
diervoederbedrijven. Regionale differentiatie ligt dan niet voor de hand.

Directe effecten
Effecten op
Melkvee
emissies en
PBL hanteert als vuistregel dat elke 10g vermindering van het eiwitgehalte in het
depositie
rantsoen leidt tot -10% NH3 -emissie. Daarbij is aangenomen dat mest, die door
minder eiwitrijk voer ook minder stikstof bevat, niet aanvullen met een extra
kunstmestgift. Bij een daling van de plm. 166 gram ruw eiwit per kg ds naar 155 gr/kg
ds dient een nieuwe effectberekening plaats te vinden.
Varkens en pluimvee
De emissiereductie is gebaseerd op wat is doorgerekend door PBL in het kader van de
bronmaatregelen, de depositiereductie is berekend door RIVM.
•
Varkenshouderij: 1,2 kton NH3, 7,5 mol/ha/jr
•
Pluimvee: 1,3 kton NH3, 10,9 mol/ha/jr
Zekerheid
behalen
emissiereduc
tie

Onzeker. Op sectorniveau kunnen streefwaarden voor het RE-gehalte worden
afgesproken via een convenant. Op bedrijfsniveau is de maatregel vooralsnog niet
afrekenbaar.
Het behalen van de doelen hangt ook af van de interactie met andere maatregelen.
Voor melkvee kan er bij invoering van een meer stringente norm voor
grondgebondenheid en de daaraan eventueel gekoppelde daling van grondwaarde, druk
ontstaan om meer melk te produceren per koe. Dit vraagt om meer eiwit.
In de varkens en pluimveesector kan alleen gewerkt worden met een convenant
aangezien het dwingend voorschrijven van wat in veevoer mag zitten, aanpassing van
de Europese wetgeving vergt en niet zeer kansrijk lijkt.
Deze afspraak is naar zijn aard vrijwillig omdat een harde verplichting van de overheid
als technisch voorschrift genotificeerd zou gelden en genotificeerd zou moeten worden,
waardoor dat aanleiding kan geven tot bezwaren wegens strijd met EU-recht.
Deze vrijwilligheid geeft onzekerheid omtrent het doelbereik.

Private
kosten

Melkvee
PBL stelt dat de verandering in de samenstelling van het rantsoen (via het krachtvoer
en ruwvoer) zonder specifiek aanvullende kosten kan worden gedaan. De nationale
kosten schat PBL op ca. € 8 mln. per jaar. WeCR signaleert kostenposten zoals het
aanvullen van de stikstofarmere mest met kunstmest, wellicht duurder krachtvoer en
meer gebruik maken van hoogwaardiger (en duurder) eiwit.
Varkens en pluimvee
De RE-norm wordt gesteld op het niveau van diervoederbedrijven. Deze zullen extra
kosten moeten maken om de samenstelling van het voer aan te passen.
Meerkosten voor de veehouder zijn dan een hogere voerprijs.
Additieven zullen waarschijnlijk moeten worden toegevoegd in varkensvoer. Het
toevoegen van benzoëzuur is relatief duur, maar levert naast emissiereductie ook een
verbetering van de groei en voerconversie. De kosten van additieven zijn door Proeftuin
Natura2000 Overijssel beschreven. € 27,- per kg NH3 voor biggen en € 20,70 per kg
NH3 voor vleesvarkens.
Mogelijk ontstaan ook effecten voor veevoederbedrijven, bijvoorbeeld omdat er in
eerste aanleg maar een kleine groep voeders met een voldoende laag RE-gehalte is.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

133

Publieke
kosten

Melkvee
De overheidskosten bestaan uit de eerder getroffen bronmaatregel en bedragen € 72,5
mln. euro, beschikbaar gesteld voor het flankerend beleid voor het vrijwillig
bewerkstelligen van minder RE in veevoer; een traject van geleidelijke aanpassing van
het voer- en diermanagement van de melkveebedrijven is nodig. Dat leidt ook tot
kosten voor ondersteuning bij de kennisopbouw, zowel financieel bij de aanpassing als
ook scholingskosten voor de melkveehouders.
Hiernaast zullen er kosten gemoeid zijn met het opzetten van een meetmanier en een
handhavingssysteem en een gebiedsgerichte uitwerking van de norm.

Doelmatighei
d/
kosteneffecti
viteit
Overige
maatschappe
lijke kosten/
baten

Varkens en pluimvee
De bronmaatregelen bevatten geen flankerend beleid voor deze sectoren (de overheid
zet hier in op het sluiten van een convenant, wat relatief weinig kosten met zich
meebrengt – afgezien van kosten van controle op naleving van het convenant en
wellicht een steekproefsgewijze controle bij de veehouders. Hierbij horen dan met
name de kosten van de handhaving bij de NVWA (zie uitvoering).
In de varkenssector is de hoeveelheid eiwit al laag. Hier is de kans groter dan in de
melkveesector dat de sector op kosten wordt gejaagd zonder dat daar veel
stikstofreductie tegenover staat.
Effect op andere emissies
• Lager RE verlaagt ammoniak, maar in potentie ook nitraat en lachgasverliezen.
• Minder eiwit in het voer kan leiden tot minder CO2-emissies, omdat minder productie
van krachtvoer nodig is.
• Minder eiwit in het hele rantsoen kan andere bijwerkingen hebben, bijvoorbeeld het
produceren van meer snijmais (eiwitarm). Dit heeft negatieve bijwerkingen voor bijv.
de nitraatuitspoeling. Zeker in het geval van een brede normstelling voor het hele
rantsoen zou verder moeten worden onderzocht welke neveneffecten dit heeft. Of moet
ingezet worden op onderzoek naar eiwitrijke diervoeders die geen negatieve
bijwerkingen hebben.

Diergezondheid
Bij verdere verlaging van de norm kunnen, zeker bij inzet op blijvend hoge
productiviteit van de dieren, mogelijk negatieve bijwerkingen voor op de
diergezondheid ontstaan.
Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de
Het dwingend voorschrijven van een norm past niet binnen het bestaande juridisch
maatregel
kader. Een convenant is wel mogelijk.
binnen
bestaand
juridisch
kader?
Versterkt de
De maatregel sluit aan bij de huidige beleidsinzet.
maatregel
bestaand
beleid?
Kan
Nee
bestaand
beleid
worden
vervangen/
versimpeld?
In welk
IBO Klimaat
ander traject
loopt de
maatregel
mee?
Uitvoeringscondities

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

134

Hoe moet dit
juridisch
ingeregeld
worden?

Uitvoerbaarh
eid voor
ondernemin
g (inclusief
compliancekosten,
administratie
ve lasten)

Het juridisch dwingend voorschrijven van een norm is niet kansrijk 79.
Een convenant is wel mogelijk.
Een andere mogelijkheid is om te onderzoeken of via een subsidie een lager RE-gehalte
in diervoeders kan worden gestimuleerd. Dit vertrekt vanuit de gedachte dat de
samenstelling van diervoeder niet dwingend kan worden voorgeschreven, maar dat
daarvan geen sprake is als een veehouder feitelijk de vrije keuze heeft om iets aan de
diervoeders te veranderen.
Melkvee
Eiwit in voer is afhankelijk van meerdere factoren. Dit is afhankelijk van zowel de mix
van vers gras/kuilgras/mais/krachtvoer. De eiwitgehaltes in vers gras, kuilgras en mais
heeft de melkveehouder enigszins in de hand, maar deze zijn niet altijd bekend, zeker
niet bij vers gras. Ook weersomstandigheden hebben invloed. Daarnaast is het
eiwitgehalte afhankelijk van het type grond.
Een norm van 155 gr re/kg ds staat gelijk aan een eiwitpercentage van plm. 15,5%.
•
Gemiddeld genomen zou een zand-veehouder met veel mais richting 14% ruw eiwit
in het voer kunnen komen.
•
Boeren in Zuid-Oost Nederland gebruiken al minder RE in het rantsoen.
•
Een veenweideboer die gras wil gebruiken zal echter alleen met grote moeite en/of
productiederving beneden 15.5% komen
•
Extensieve bedrijven beschikken over veel grasland met daardoor juist een relatief
hoog eiwit/stikstofgehalte in het rantsoen. Juist voor dit type bedrijven is moeilijk
te controleren wat een koe eet in de wei. Ook spelen weersomstandigheden een
niet onbelangrijke rol.
•
Als het RE-gehalte door deze omstandigheden te laag uitpakt, is een risico dat
diergezondheid in het gevaar komt, en ook dat er ongewenste bijeffecten zijn, zoals
akkers vol met snijmais om voer te produceren met lagere eiwitgehaltes.
•
Daarnaast hangt een voermaatregel samen met voermanagementmaatregelen
(preciezer voeren, verbeteren van de verteerbaarheid van de rantsoenen) of
diermanagementmaatregelen (fokken van ander type dieren). Dit kost tijd.
•
Omdat er sprake is van een groot aantal variabelen is het belangrijk dat er een
werkbare en eenduidige rekentool beschikbaar komt, wil het te gebruiken zijn als
management instrument voor de ondernemer.
Varkens en pluimvee
De norm wordt afgesproken met veevoerbedrijven. Het aanpassen van het voer kost
tijd.

Uitvoerbaarh
eid voor de
overheid
(incl.
uitvoeringsvereisten en
-kosten)

Bij varkens/pluimvee kan het effect van de afspraak m.b.t. de sectornorm op nationaal
worden vastgesteld op basis van statistische gegevens over het voer dat varkens en
kippen krijgen en waarmee ze een bepaalde productie (van vlees, eieren en biggen)
realiseren. Dit gebeurt jaarlijks in het kader van de emissieberekeningen voor de
Emissieregistratie.
In de eerste paar jaar zou dan gewerkt moeten worden aan het uitvoerbaar maken van
een systeem dat toeziet op het RE-gehalte in veevoer.

_______

79

Europese wetgeving bepaalt uitputtend waaraan diervoeders moeten voldoen. Diervoeders moeten veilig zijn en mogen niet rechtstreeks een nadelig
effect op het milieu of dierenwelzijn hebben. Als diervoeders voldoen, mogen ze zonder meer worden verhandeld en gebruikt. Het nationaal
uitsluiten van diervoeders met een te hoog eiwitgehalte is daarmee in strijd met de interne marktregels van de EU.
Alleen wanneer kan worden aangetoond dat bepaalde voeders rechtstreekse nadelige effecten op het milieu hebben, is er enige ruimte om nationale
maatregelen te treffen. De maatregelen moeten dan voldoen aan de eisen van noodzakelijkheid, geschiktheid en proportionaliteit en mogen de
Europese regels niet doorkruisen. De regels moeten daarnaast passen binnen de grondslag om deze maatregelen te stellen (artikel 2.18a Wet
dieren). Zo mogen de verplichte maatregelen geen significant negatieve gevolgen hebben voor diergezondheid, dierenwelzijn, volksgezondheid en
afzetbelangen.
Mocht Nederland toch juridische eisen willen stellen, dan zou een ontwerp verplicht moeten worden medegedeeld aan de Europese Commissie voor
een zogenoemde notificatie. Er is een reële kans dat de Europese Commissie (of een van de andere lidstaten) dan aangeeft dat het ontwerp in strijd
is met de interne-marktregels van de EU. Dit is een weinig kansrijk proces.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

135

De voorgestelde werkwijze van een convenant met de sector op basis van vrijwilligheid
vraagt van de overheid een beperkte inzet voor monitoring en verdere beleidsmatige
uitwerking (EU regelgeving).
Controleerba
arheid en
hanfhaafbaa
r-heid (incl.
uitvoeringsvereisten
daarvoor)

Melkvee
Gezien de mogelijke variatie in eiwitgehaltes, zou, indien op termijn een norm op
bedrijfsniveau mogelijk is, gewerkt kunnen worden met scenario’s rond het mogelijke
eiwitgehalte.
Vooralsnog is er echter geen betrouwbare manier om eiwitgehalte in voer op
bedrijfsniveau te meten. Het vorige kabinet heeft voorgesteld om op korte termijn op
nationaal niveau te monitoren via voergetallen van het CBS (2019) en op lange termijn
mogelijk op bedrijfsniveau via de (aangepaste) Kringloopwijzer (KLW) te monitoren. De
Kringloopwijzer is verplicht gesteld door de zuivelsector. Daarmee vullen nagenoeg alle
melkveehouders deze in. Het nadeel is dat de invoergegevens niet allemaal te
controleren zijn. Dit betreft bijvoorbeeld de aan- en verkoop van ruwvoer tussen
bedrijven onderling. Dit maakt de KLW onbruikbaar om in te zetten als
handhavingsmechanisme. De resultaten van de KLW zijn pas achteraf bekend (ca. in
februari van het opvolgende kalenderjaar) waardoor de informatie minder geschikt is
om nauwgezet het rantsoen op melkveebedrijven te kunnen volgen. Daarbij is nog niet
gebleken dat de KLW (juridisch) geschikt is om wet- en regelgeving te verantwoorden
en borgen. Naast de Kringloopwijzer is ook via het ureum iets te zeggen over
stikstofuitstoot via het voerspoor. Maar de onzekerheidsmarges in de huidige
berekeningen zijn te groot om een harde norm op te baseren. Het lijkt meer in de rede
te liggen om te kijken naar de beweging (wordt er gereduceerd) dan naar een hard
eindresultaat.
In Ros et al. wordt aangegeven dat voor vaststelling van het eiwitgehalte in voer
gedacht kunnen worden aan het instellen van een voerjaarbalans, waarbij via een
combinatie van ruwvoermonsters, gemeten ureumgehaltes in de melk en
veevoerafrekeningen wordt bepaald hoeveel eiwit het jaarrond wordt gevoerd en/of is
gereduceerd 80.
Wanneer stalmetingen mogelijk zouden zijn, is er wel een basis voor handhaafbaarheid
van voermaatregelen.
Varkens en pluimvee
De maatregel vraagt een aanpassing in de productie door veevoerbedrijven, aangezien
varkens en pluimvee doorgaans geen voer van eigen bedrijf krijgen maar mengvoer
afnemen van veevoerbedrijven. Dit maakt handhaving eenvoudiger aangezien er zich in
Nederland een beperkt aantal diervoederbedrijven bevinden.
NVWA heeft een zeer grove indicatie gegeven van ca. € 1,2 mln. per jaar voor het
handhaven van een voernorm voor varkens en kippen.
Op bedrijfsniveau is de maatregel complex. Een aantal bedrijven gebruikt zelf geteeld
voer (meestal een graansoort), met name gemengde bedrijven van akkerbouw met een
vleeskuikentak. Tevens kan men voer uit het buitenland importeren. Dit leidt ertoe dat
gedeeltelijk dezelfde handhavingsproblemen optreden als bij melkvee. De NVWA geeft
aan dat dit enigszins is op te lossen door de gehele keten met bijbehorende
datastromen in beeld te brengen.
Hiervoor moeten dan wel kosten worden gemaakt.

Gebruikte
bronnen

•
•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies, ABDTOPConsult
IBO Klimaat (13 maart 2023), Scherpe doelen, scherpe keuzes: IBO aanvullend
normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030 en 2050

•

PBL (2020), Analyse stikstofbronmaatregelen

_______

80

Ros, De Vries. Jongeneel, Van Ittersum, Gebieds- en bedrijfsgerichte handelingsperspectieven voor een duurzame landbouw in Nederland, april
2023.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

136

•

Ros et al. (april 2023), Gebieds- en bedrijfsgerichte handelingsperspectieven voor
een duurzame landbouw in Nederland

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

137

L9: Stimuleren van weidegang
L9 Meer weidegang voor melkvee
Doel en omschrijving
Doel
Vermindering van NH3-emissies door het stimuleren van weidegang.
Betreft subsector
Melkveesector
Hoe draagt de
Door weidegang komen minder urine en feces bij elkaar. Dit vermindert de
maatregel bij aan
vorming van NH3 81. Hier is een interactie met de stalemissie; hoe hoger de
sectordoel
stalemissie, hoe groter het effect van meer weidegang. Ook is er een beperkt
effect op emissies bij aanwending; indien zich minder NH3 vormt in de stal zal
Omschrijving van
de maatregel

bij aanwending deze stalmest ook minder emitteren.
De maatregel heeft tot doel weidegang te stimuleren door een
beprijzingssysteem.
Momenteel is het gemiddeld aantal uren weidegang 1.031 uur; in de
bronmaatregelen is een stijging van 180 uur per koe per jaar aangehouden
naar een gemiddelde van 1.211 uren voor alle koeien in 2025.
Naast de al bestaande weidepremie (afgestemd op minimaal 720 uur p/j) die
door de keten wordt betaald, wordt weidegang gestimuleerd in het kader van
de bronmaatregelen m.b.t. de stikstofaanpak (bronmaatregel weidegang).
Hiervoor is ondermeer € 3 mln. beschikbaar gesteld om weidegang verder te
stimuleren via projecten die zich richten op kennisontwikkeling en
kennisverspreiding.
Daarnaast worden extra uren weidegang vanaf 2023 beloond als ecoregeling in
het nieuwe GLB. Vanaf 2024 wordt de ecoregeling aangepast en kunnen
melkveehouders de weidegang als eco-activiteit opgeven als ze hun koeien
1.500 (alleen dag) of 2.500 uren (dag en nacht) weiden. De regeling loopt tot
2028 maar zal mogelijk ook daarna doorlopen.
Om de 1.500 en 2.500 uren te borgen, wordt gewerkt aan een
certificeringssysteem dat voldoet aan de regels van de EC en de nationale
regelgeving van LNV.
Deze regeling is vrijwillig; het effect is onzeker.
Indien de sectordoelen ondanks de afspraken en stimulering niet worden
gehaald, kan (daarnaast) een publiek beprijzingssysteem worden ingesteld.
Hierbij kan het streefdoel van gemiddeld 1.211 uur als minimum worden
gehanteerd. Bij een beprijzingssysteem wordt onder het minimum beprijsd.
Daarboven kan een premie worden ontvangen 82. Om de keuzevrijheid
daarbinnen te maximaliseren, kan met staffels worden gewerkt. Hiertoe zou
met de sector kunnen worden uitgewerkt hoe het adagium ‘hoe minder je
weidt, hoe meer je moet bijdragen’ vorm kan worden gegeven in dit systeem.

_______

81
82

Indien mest in de stal primair gescheiden kan worden, kan dit uit hoofde van NH3-emissie de noodzaak voor weidegang verminderen. Weidegang
kan echter ook dierenwelzijn bevorderen.
Dit laatste vereist wel afstemming met de ecoregeling. Indien deze na 2028 in ongewijzigde vorm blijft bestaan, en boeren punten verkrijgen voor
beweiding boven 1.500 uur, kan geen beloning worden verstrekt vanaf 1.211 uur. Het is echter geen gegeven dat na 2028 de ecoregeling in
ongewijzigde vorm blijft bestaan. Nederland heeft hierin zelf keuze.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

138

Binnen de privaat opgezette weidepremie is nu al een onderscheid tussen
deeltijdbeweiding en volledig beweiden. 83
Wanneer in 2032 een norm voor grondgebondenheid zou worden ingevoerd,
ontstaan in principe gunstiger condities voor weidegang. Dan kan op een
hogere streefwaarde worden ingezet. Voorstel is om vanaf 2032 het
omslagpunt bij 1.500 uur voor een gemiddelde koe te leggen.
Een vormgeving via beprijzing ligt voor de hand omdat een uniforme norm op
bedrijfsniveau niet mogelijk is (sommige boeren kunnen niet weiden) en een
gedifferentieerde norm per bedrijf niet goed uitvoerbaar is.
De vormgeving via beprijzing stelt boeren die niet of minder kunnen weiden
vanwege bijvoorbeeld onvoldoende huiskavel, in staat om wel te blijven
boeren. Via een bijdrage die wordt ingehouden op de melkprijs, brengen zij
geld op, dat weer kan worden ingezet om boeren die meer dan het omslagpunt
weiden te belonen. Het systeem werkt dan naar analogie van de huidige
weidepremie die door de sector zelf wordt uitgevoerd waarbij geld op de
melkprijs wordt ingehouden voor milieudoelen en boeren een premie
ontvangen bij minimaal 720 uur weiden. 84
Termijn waarop
effectieve invoering
mogelijk

Vóór 2025 ligt invoering van een norm of beprijzing niet voor de hand gezien
de sectorafspraken en de ecoregeling voor weidegang. Een maatregel van
normeren of beprijzen volgt op de fase van stimuleren.
Om de maatregel te kunnen invoeren, is het randvoorwaardelijk dat de borging
georganiseerd is via betrouwbare en toegankelijke data, dat een
innings/uitkeringssysteem gereed is en dat een instantie wordt aangewezen die
die de uren borgt, en de heffing int en herverdeelt.
Gegeven het feit dat een wettelijke grondslag voor de maatregel momenteel
ontbreekt, dient rekening gehouden te worden met een invoeringstermijn van
3-4 jaar.
Indien deze regeling wordt overwogen, dient nu reeds met inregeling te
worden begonnen. In 2025 kan dan gemonitord worden in hoeverre het
sectordoel is gehaald en kan indien nodig aan invoering worden gewerkt. Het
ligt in de rede het systeem dan per 2028 (na afloop van de ecoregeling) in te
voeren.

Regionale
differentiatie
mogelijk?

Rondom kwetsbare gebieden kan een hogere normering worden toegepast.
Daarbij is wel de vraag of in deze gebieden praktisch ook meer beweiding
mogelijk is; dit hangt af van eerder verkaveling en grondtype. Ook kan deze
differentiatie gepaard gaan met een hogere uitvoeringslast.

Directe effecten

_______

Aanvullend zou kunnen worden overwogen om boeren die een systeem voor primaire mestscheiding hanteren, uit te zonderen van de malus.
Immers, bij primaire mestscheiding ontstaat ook geen/minder NH3 in de stal, net als bij weiden. Weidegang dient echter ook het dierenwelzijn,
waardoor de maatregelen niet volledig uitwisselbaar zijn. Mestscheiding wordt verder uitgewerkt in het fiche Stallen.
84
Zie bijvoorbeeld https://www.frieslandcampina.com/nl/eigendom-van-boeren/melkprijssystematiek/
83

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

139

Effecten op
emissies en
depositie

De emissiereductie van ammoniak bij beweiding wordt gedreven door twee
factoren: enerzijds is er een lagere emissie vanuit de stal en opslag doordat de
dieren meer buiten zijn en anderzijds is er wat extra verlies door een toename
van de ammoniakemissie bij het weiden. Omdat het eerste effect het grootste
is, resulteert er een netto reductie-effect.
De hieronder berekende reductie houdt rekening met het aantal boeren dat
meer dan het huidige gemiddelde kan beweiden.
Weidegang
Verhoging van het

Emissiereductie

Depositiereductie

(kton)

(mol)

0,7 kton

gemiddelde naar 1.211 uur
Verhoging van het aantal

-1,8kton

12,2 mol/ha/jr

uren beweiden (van
gemiddeld 1.031 uur per
dier/jaar nu) naar 1.500 uur
Zekerheid behalen
emissiereductie

in 2030.
In algemene zin lijkt beweiding tot 1.211 uur goed mogelijk. Gemiddeld
genomen is er ruim voldoende graslandareaal aanwezig op melkveebedrijven in
Nederland om te kunnen beweiden. Voor beweiding gaat het echter niet om het
totale graslandareaal, maar om het beweidbare areaal (huiskavel). In het CDMrapport Doorrekening bronmaatregelen wordt een studie aangehaald van Van
den Pol-van Dasselaar et al. (2015) waaruit blijkt dat vrijwel alle bedrijven een
vorm van weidegang zouden kunnen toepassen. Minder dan 2% van de
bedrijven heeft in het geheel geen beweidbare oppervlakte bij huis, waardoor
beweiding onmogelijk is. Circa 25% van de melkkoeien wordt momenteel door
een melkrobot gemolken. Dit kan de mogelijkheid tot beweiding beperken,
maar veel bedrijven met een melkrobot hebben nog ‘onbenutte’ ruimte om
meer te weiden.
De verhoging van het huidige aantal uren uit het convenant Weidegang (720
uur) naar 1.211 uur is volgens het aangehaalde rapport van het CDM volgens
weidecoaches goed mogelijk.
Indien in de toekomst een norm voor grondgebondenheid wordt afgesproken,
zou een verdere verhoging kansrijk moeten zijn. De verhoging van de
streefwaarde naar 1.500 uur die in deze maatregel wordt voorgesteld, sluit aan
bij de ondergrens van de ecoregeling.
Indien de norm toch niet wordt gehaald, kan beprijzing worden ingevoerd als
stok achter de deur om dit doel te halen. Om zekerheid te hebben over
doelbereik, is dan van belang om de premie (en de daarop af te stemmen
bijdrage bij minder weiden) zo te kiezen dat deze tot extra beweiding aanzet.
Dit is sterk afhankelijk van de extra kosten van weidegang. Deze kunnen
uiteenlopen van € 0,- per kilo melk tot zelfs een batig saldo of een eenmalige
investering (zie onder).

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

140

De huidige privaat opgezette weidepremie bedraagt € 1,60 per 100 kg melk.
Dit is voor een gemiddelde boer zo’n € 14.000 per jaar bij 720 uur weiden 85.
Naar alle waarschijnlijkheid gaan vooral melkveehouders die al weiden de
stijging van het aantal uren beweiding voor hun rekening nemen. Bedrijven die
niet het norm aantal uren willen weiden of die in het geheel niet kunnen
weiden, zullen er dan voor kunnen kiezen om de heffing te betalen. Hier is in
de berekening van het effect al rekening mee gehouden.
Private kosten
(directe
investering)

Volgens het ABN-Amro rapport Pragmatische aanpak stikstofcrisis, zijn de
eventuele kosten van weidegang sterk afhankelijk van de specifieke
bedrijfssituatie. Veel studies geven aan dat – als een bedrijf over voldoende
huiskavel beschikt – weidegang een hoger netto bedrijfsresultaat oplevert.
Gemiddeld stijgt het arbeidsinkomen van de veehouder die meer kan weiden
met € 1.000 per jaar per extra kilogram vers gras per koe per dag (Klootwijk
et al., 2019). Dit is echter sterk afhankelijk van de benutting van het grasland.
Het CDM (2021) geeft aan dat er ook nadelen zijn, waaronder een lagere bruto
grasopbrengst per ha grasland.
Voor een referentiebedrijf rekent CLM in de rapportage Kosteneffectiviteit van
Ammoniakmaatregelen met extra kosten van € 0,- per kg NH3 of per kilo melk.
Voor bedrijven waarvoor weidegang alleen mogelijk is bij aanleg van een
koetunnel, zou er sprake kunnen zijn van een investering van rond € 200.000,Het ligt echter voor de hand dat boeren er in dat geval voor kiezen om een
heffing te betalen. In de praktijk zal een dergelijke investering bij de
voorgestelde beprijzingsmaatregel daarom niet voorkomen.

Publieke kosten
(directe
investering)
Doelmatigheid/
kosteneffectiviteit
Overige
maatschappelijke
kosten/ baten

Indien de maatregel publiek wordt uitgevoerd, zijn een meetsysteem,
administratie en controle nodig. Zie bij uitvoering.

Er zijn vermeden milieukosten van stikstofuitstoot.
Naast stikstofemissiereductie zorgt weidegang ook voor reductie in
methaanemissies. Tegelijkertijd stijgt echter de lachgasemissie omdat
geconcentreerde urineplekken ontstaan. Voor klimaat is weidegang daarmee
onder de streep neutraal.
De onzekerheidsanalyse van beweiding in de meest recente KEV (2022) geeft
hierbij aanvullend inzicht: “vergroting van het aandeel beweiden van circa 75%
tot 85% van de melkkoeien leidt tot een stijging van de lachgasemissie met
0,03 megaton CO2-equivalenten en een daling van de methaanemissie met
0,03 megaton CO2-equivalenten, waarbij er dus geen netto reductie optreedt.”

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de
maatregel binnen

De maatregel sluit aan bij de bronmaatregelen en de ecoregeling in het GLB,
maar heeft een andere insteek: in plaats van een vrijwillige

_______

85

Zie https://www.duurzamezuivelketen.nl/resources/uploads/2019/03/Factsheet_Weidegang_2019.pdf

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

141

bestaand juridisch
kader?

stimuleringsregeling voor een beperkte groep wordt een beprijzing voor
iedereen ingevoerd, Deze moet daarom robuuster in vormgeving zijn. Een
betrouwbaar meetsysteem, een deugdelijke en betrouwbare administratie en
publiek toezicht zijn onontbeerlijk, anders zal de maatregel bij een rechter naar
verwachting geen stand houden.
Ook dreigt het risico van staatssteun indien de heffingsopbrengst, conform de
private regeling met een bonus, weer zou worden teruggesluisd naar de sector.
Het is in geval van publieke uitvoering daarom hoe dan ook wenselijk om de
inning van de heffing (de malus) en de besteding van de opbrengsten
gescheiden te houden omdat anders het gehele stelsel op staatssteun getoetst
moet worden. Bij scheiding moet alleen de aanwending van de opbrengsten op
staatssteun getoetst worden.
Indien de ecoregeling doorloopt na 2028mag er geen directe bonus worden
uitgekeerd aan individuele boeren die meer weiden dan de streefwaarde maar
minder dan de ondergrens in de ecoregeling. Het is echter geen gegeven dat
deze regeling na 2028 in ongewijzigde vorm doorloopt; Nederland heeft hierin

Versterkt de
maatregel bestaand
beleid?

de keuze. Er is dus in ieder geval afstemming nodig.
De maatregel vormt een stok achter de deur voor het in bestaand beleid
afgesproken streefdoel en stelt voor de toekomst een strengere norm in het
vooruitzicht. Denkbaar is wel dat de maatregel het private keteninitiatief van
de weidemelkpremie ontmoedigt.
Indien invoering wordt gewenst van met een wettelijk systeem van beprijzing
op 1.211 uur, ligt het aantal uren onder het aantal uur dat in de ecoregeling
wordt aangehouden. De ecoregeling is daarmee bovenwettelijk en kan naast
het beleid bestaan, maar zal dan wel moeten worden aangepast, zodat alleen
het aantal uren weiden boven de wettelijke norm nog wordt vergoed.
Door de interactie van beide maatregelen wordt een extra stimulans gegeven
om tenminste 1.211 uur te weiden.

Kan bestaand
beleid worden
vervangen/
versimpeld?

Ja, indien de sectornorm niet wordt gehaald. Aandachtspunt is wel dat in de
samenloop met ander beleid, sommige boeren in meer gevallen een malus
moeten gaan betalen, bijvoorbeeld als de waterstand in veenweiden wordt
verhoogd. In de samenloop met ander beleid is daarom wel aandacht nodig

In welk ander
traject loopt de
maatregel mee?

voor evt bijstelling voor bepaalde gebieden.
IBO Klimaat. In het IBO wordt naar een norm gestreefd ipv een
beprijzingssystematiek. Wij raden deze af omdat een verplichting het sommige
boeren onmogelijk maakt om te blijven ondernemen. In het IBO is de hoogte
van de norm is niet gespecificeerd.

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit
De maatregel vergt nieuwe wetgeving. Momenteel is er geen wettelijke basis.
juridisch ingeregeld
De invoering van een heffingssysteem vergt een formeel-wettelijke grondslag
worden?
vereist is. Bij een beprijzingssysteem waarbij de opbrengsten van de heffing
(de malus) worden gebruikt om de premie voor meer weiden te bekostigen, zal
het heffingssysteem als zodanig op staatssteun moeten worden getoetst.

Uitvoerbaarheid
voor onderneming
(inclusief

Met de invoering zal derhalve naar verwachting zeker 3-4 jaar gemoeid zijn.
Voor een heffing is het noodzakelijk dat het aantal uren exact kan worden
vastgesteld. Melkveehouders moeten het aantal weide-uren registreren,

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

142

compliance-kosten,
administratieve
lasten)

danwel schriftelijk in de eigen administratie danwel digitaal. Het werken met
staffels (blokken van 250 uur) maakt de uitvoerbaarheid gemakkelijker, omdat
de heffing niet tot op het uur hoeft worden afgerekend. Maar ook dan is een
systeem nodig dat betrouwbaar in kaart kan brengen hoeveel uur er wordt
geweid.
In het kader van de bronmaatregel weidegang werkt Stichting Weidegang aan
een borgingssysteem gericht op extra weidetijd (meer dan 720 uur). Hierbij
wordt gekeken naar het meten van weidegang aan de hand van gegevens uit
melk.
Op initiatief van de Duurzame Zuivelketen heeft een pilot gelopen om
meetsystemen te ontwikkelen om weidegang via koeien digitaal te registreren.
Deze zijn nu beschikbaar voor melkveehouders door middel van sensoren in de
poortjes naar het weiland. Dit maakt het technisch mogelijk om bij koppels die
op verschillende dagdelen worden geweid of bij bedrijven met melkrobots in
combinatie met vrij koeverkeer aan te tonen dat zij weidegang toepassen 86.
Voor bedrijven die Een meetsysteem zoals weidegangpoortjes kost de
melkveehouder tussen de € 5k -15K. Dit gaat naar schatting op voor 10.000
bedrijven. Dit zal neerkomen op een totale private kostenpost van € 50 -150
mln.
Daarnaast loopt een pilot in Zegveld met registratie en borging via halsbanden.
Indien met deze systematiek wordt gewerkt kunnen de kosten lager liggen.
Hierbij zij aangetekend dat nog niet zeker is of deze systematiek ook breed
wordt geaccepteerd, vanwege mogelijke vragen over diervriendelijkheid 87.
Een beprijzingssysteem is naar zijn aard een stimuleringsmaatregel. Het
omslagpunt waarboven bonus wordt ontvangen, ligt bij 1.211 uur. Vanaf 2032
het omslagpunt bij 1.500 uur worden gekozen.
Draagvlak is realistisch voor bedrijven met een ruime huiskavel die zo meer
kans hebben een bonus te ontvangen. Beperkter draagvlak zal gelden voor
bedrijven met slechte verkaveling die de bonus moeten opbrengen omdat zij
niet of beperkt kunnen beweiden. Dit type bedrijven draagt nu echter ook via
een inhouding bij aan de private weidepremie. Bij verdere verhoging zal het
aantal bedrijven waarvoor verruiming mogelijk is, naar verwachting wel kleiner
zijn.

Uitvoerbaarheid
voor de overheid
(incl.
uitvoeringsvereisten
en -kosten)

Indien een beprijzingsregeling door de overheid moet worden uitgevoerd, is
data nodig om per bedrijf exact te kunnen bepalen hoeveel uren er sprake is
geweest van beweiding, een registratiesysteem voor het innen of uitbetalen en
is er controle nodig.

_______

86
87

Zie Factsheet weidegang, ibid.
Het gaat om een pilot met halsbanden waarbij de koeien dmv piepjes leren waar het virtuele prikkeldraad is. Als ze daar te dichtbij komen krijgen ze
een schok. Er bestaat een kans dat een dergelijk systeem niet voor brede toepassing acceptabel wordt gevonden.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

143

Deze (bedrijfs-)data moeten correct (juist en volledig) en betrouwbaar zijn en
de publieke data moeten beschikbaar zijn voor toezicht (organisatorisch,
politiek, AVG-proof).
Indien data wordt gelogd in het bedrijfsmanagementsysteem van het bedrijf
zijn er geen registerkosten voor de overheid.
Indien de overheid een register moet ontwikkelen en bouwen, moet gedacht
worden aan kosten tussen de € 1.500.000 – 2.000.000 en is aansluiting bij I&R
rund essentieel. Bij centrale datalogging door de overheid is risicogericht
controleren mogelijk, dit kost naar verwachting € 0,6 mln.
Een andere mogelijkheid is monitoring dmv satellietbeelden. Weidegang kan
incidenteel én bijna continue gecontroleerd worden m.b.v. geautomatiseerde
data-analyse van satellietbeelden door synchronisatie met de data van
weidegang administratie. Randvoorwaardelijk moet dan digitaal bekend én
beschikbaar zijn welke percelen behoren bij welk bedrijf en hoeveel melkvee er
-actueel- vermeld staan in de opgave van de weidegang.
Indien de overheid een Subsidieregeling voor sensoren in poortjes naar het
weiland moet uitvoeren, moet gedacht worden aan uitvoeringskosten zo tussen
de € 800.000 – 1.000.000 (gebaseerd op eenvoudige regeling en lage RUS
variant).
Indien er een systeem ontwikkeld en gebouwd moet worden om de inning en
herverdeling uit te kunnen voeren, vraagt dit vooraf ICT-capaciteit. Wanneer
de data real-time gelogd moet worden, vergt dit meer van de systemen.
Controleerbaarheid
en
handhaafbaarheid
(incl.
uitvoeringsvereisten
daarvoor)

Er is bij een stimuleringsmaatregel relatief beperkte overheidscapaciteit nodig,
iets meer voor de handhaving (vooral administratief) met steekproeven voor
momentopname ter verifiëring systeemdata (te vervangen door satelliet data).
Afhankelijk van keuzes voor certificering of andere borging zal blijken of extra
kennis nodig is. Ervaring/kennis van vergelijking systeemdata met
(gesynchroniseerde) satellietdata vergt nog aandacht
Een weidekalender, zoals die nu wordt vereist bij de ecoregeling, levert meer
discussie op dan een register. Deze data worden ingevuld door de ondernemer
en zijn niet geborgd. Uitvoering zonder een registratie waarvan de data
geborgd is, leidt tot meer discussie en tot meer bezwaar- en
beroepsprocedures.
Ook de betrouwbaarheid van systemen zoals die welke ontwikkeld zijn in de
pilot op Zegveld of van sensoren en weidepoortjes moet nog worden
vastgesteld.
Vaststellen of aan de beweidingsnorm is voldaan, is lastig, maar technisch wel
mogelijk. Ervaringen zijn beperkt. Borging en loggen van de data vraagt
aandacht. Daarvoor moet nog een sluitend systeem in de praktijk worden
beproefd. Ook de koppeling met gesynchroniseerde satellietdata moet nog
worden gerealiseerd. Een systeem waarbij de individuele dieren gechipt zijn
heeft de voorkeur boven het werken met losse transponders/halsbanden.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

144

Wanneer de borging goed geregeld is, dieren individueel herkend kunnen
worden (chippen) en een koppeling met satellietdata gemaakt kan worden is
de fraudebestendigheid goed.
Verder zijn heldere spelregels nodig over onder welke voorwaarden dieren
binnen gehouden mogen worden. Hierbij kan aangesloten worden bij de
voorwaarden uit de ecoregeling (ziek, droog staan, maximaal 14 dagen
Gebruikte
bronnen

geleden gekalfd, temperatuur, luchtvochtigheid).
•

ABNAMRO (oktober 2022), Pragmatische aanpak stikstofcrisis

•

CDM (2021), Doorrekening bronmaatregelen

•

CLM (oktober 2022), Kosteneffectiviteit van Ammoniakmaatregelen.

•

Duurzame Zuivelketen (2019), Factsheet weidegang

•

FrieslandCampina (2023), Melkprijssystematiek

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

145

L10: Aanvullende maatregel mestaanwending
L10 Aanvullende maatregel mestaanwending
Doel en omschrijving
Doel
Vermindering van NH3-emissies door aanpassing van de wijze van mestaanwending.
Betreft subsector
Melkveesector
Hoe draagt de
Bij de aanwending van dierlijke mest ontstaat NH3 doordat de mest in contact komt
maatregel bij aan
met de lucht. Door de wijze waarop mest wordt aangewend te normeren kan de
sectordoel
Omschrijving van
de maatregel

uitstoot van NH3 bij aanwenden (verder) beperkt worden.
In de afgelopen twintig jaar zijn de emissies van mestaanwending enorm gedaald
door een groot aantal afspraken over dosering en wijze van aanwending.
In dit fiche wordt alleen ingegaan op maatregelen die nog een mogelijke toevoeging
vormen op bestaand beleid voor de wijze van aanwending.
In Bijlage I van het rapport Normeren en beprijzen van Stikstofemissies 88 is een
uitgebreidere toelichting te vinden van bronnen van emissies bij mestaanwending en
welk beleid hier reeds op wordt ingezet en welke additionele opties als niet kansrijk
zijn beoordeeld. Deze zijn hier niet weer opgevoerd.
De opties voor verdere verdunning bij aanwending die in dat rapport nog wel als
kansrijk zijn aangemerkt (verdunning 0,5 : 1 op zandgronden en verdere
verdunning naar 1: 1) blijken op basis van nader onderzoek onvoldoende effect te
sorteren (0,5 : 1 op zandgronden) of op in de praktijk op een transport en
toedieningsprobleem te stuiten en, door de grotere massa, tot bodemverdichting te
kunnen leiden (verdunning 1: 1) 89.
Deze opties zijn daarom in de onderhavige fiche niet meer uitgewerkt.
Dit fiche draagt twee manieren aan voor verdere vermindering van de emissies bij
aanwending:
A.

Verdere verdunning tot 1:1 in mestkelders met voldoende capaciteit en in de
zomeropslag.

B.

Aanzuring bij de mestgift.

Ad A. Verdere verdunning tot 1:1 in mestkelders met voldoende capaciteit en in de
zomeropslag
Omdat de mest van niet grondgebonden varkens- en pluimveehouders wordt
afgevoerd naar een mestverwerker/wordt geëxporteerd, heeft de maatregel vooral
betrekking op rundveemest.
Voorwaarde voor de maatregel is dat er voldoende opslagcapaciteit in de kelder of in
de opslag is. Met name in de zomerperiode zal dat het geval zijn. Juist in deze
periode is door de hoge temperaturen de ammoniakemissie relatief hoog.
Verdunning is dan effectief. In de winterperiode zal de opslagcapaciteit een
beperking vormen. De maatregel is daarom beperkt tot kelders en momenten

_______

88
89

ABD Topconsult, Bernard ter Haar, Normeren en beprijzen van stikstofemissies, Bijlage I, fiches, maart 2021.
Momenteel laat de werkgroep Bronmaatregel verdunde mestaanwending mogelijke alternatieven en de potentie daarvan in beeld brengen. Het
alternatief dat hier naar voren is gekomen betreft het regelmatig spoelen van stallen met water. Onderzoek op Dairy Campus liet een mogelijke
reductie van 37% NH3 emissie (alleen spoelen) tot 40% (spoelen plus regelmatig schuiven) zien. Dit is echter nog door onzekerheden omgeven en
mogelijk erg kostbaar. Ook vraagt dit ontwikkeling van een nieuwe RAV-code. Deze optie komt daarom pas over enkele jaren in beeld en is hier niet
verder uitgewerkt.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

146

waarop de opslagcapaciteit toereikend is. Hiermee is in de doorrekening rekening
gehouden.
Als alternatief kan worden gekozen voor een bredere verplichting aan alle
melkveehouders, zoals die is doorgerekend in het rapport Kosteneffectiviteit van
ammoniakmaatregelen van CLM. 90 Dit vergt van veehouders een investering in extra
opslagcapaciteit. Door de bredere verplichting is wel sprake van extra reductie.
De maatregel is in alle gevallen beperkt tot veehouders die voldoende
oppervlaktewater tot hun beschikking hebben. Er hoeft dan geen extra waterbassin
te worden aangelegd.
Ad B. Aanzuring bij de mestgift
Aanzuring van mest reduceert de vervluchtiging van NH3. Voor het aanzuren van
mest is een sterk zuur vereist, dat geen negatieve effecten mag hebben voor het
milieu. In de Proeftuin Natura 2000 is hiernaar onderzoek gedaan. De Commissie
van Deskundigen Meststoffenwet (CDM) heeft daarom destijds een negatief advies
afgegeven over de toepassing van zwavelzuur om de emissie te reduceren. De
Proeftuin Natura 2000 heeft daarop berekend wat een acceptabele
zwavelzuurdosering is voor gras, dus zonder een extra belasting van het milieu.
Door niet meer zwavel toe te dienen dan wordt opgenomen door gewassen, vervalt
het milieubezwaar. Omgerekend naar de totale hoeveelheid zuur die nodig is voor
het aanzuren van mest betekent dit dat ruwweg 33% van de totale mestgift op
jaarbasis aangezuurd uitgereden mag worden. Oftewel, bij drie mestgiften per jaar
mag er maar één mestgift aangezuurd worden. Bij deze maatregel kan dan volgens
het Proeftuinonderzoek een emissiereductie van mestaanwending worden verwacht
van 10 procent. 91
Momenteel loopt ook onderzoek naar aanzuring met organische zuren. Om hetzelfde
effect te bereiken zijn hiervan wel grotere hoeveelheden nodig. Op termijn zou dit
wellicht aanvullende mogelijkheden voor aanzuring kunnen bieden. 92
Ook zijn recent nieuwe oplossingen in beeld gekomen voor aanzuring in de stal.
Deze laatste lopen niet mee in dit fiche, maar moeten worden bezien in het licht van
Termijn waarop
effectieve invoering
mogelijk

het beperken van stalemissies. 93
Maatregel A zou gelijk kunnen worden ingezet. Indien de maatregel wordt uitgebreid
naar alle melkveehouders zal hen tijd gegund moeten worden om extra opslag te
realiseren.
Maatregel B vergt voor bredere toepassing nog wel aanvullend onderzoek naar
veiligheid (natuur, mens en dier) van te gebruiken middelen en uitwerking van de
borging/handhaving juist gebruik/goede hoeveelheid etc. Dit zal meerdere jaren

Regionale
differentiatie
mogelijk?
Directe effecten
Effecten op
emissies en
depositie

kosten. Ook moet tijd gegund worden om eventuele installaties te plaatsen.
N.v.t.

Maatregel

Emissie NH3 (kt)

Overige emissies

Vermindering van

Depositie mol/ha/jr

(kwalitatief)

_______

CLM, Kosteneffectiviteit van ammoniakmaatregelen, oktober 2022. Dit rapport is opgesteld als onderlegger voor het ABN AMRO rapport
Pragmatische aanpak stikstofcrisis.
91
https://agriconnect.nl/thema/mest-aanzuren-voor-aanwending
92
Ilvo, Screening van maatregelen die kunnen leiden tot de reductie van ammoniakemissie afkomstig van landbouw, 2016, blz. 96.
93
Zie bijvoorbeeld https://melkvee100plus.nl/management/mogelijk-nieuwe-kansen-voor-aanzuren-van-mest
Overigens geeft dit artikel aan dat er bij aanzuring na uitrijden al vrij snel toch weer ammoniakemissie optrad.
90

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

147

NH3-emissies via
voorschriften m.b.t.
de mestaanwending
Verdunnen van mest

-1,0 *

Door verdunning

1:1 in de zomeropslag

mogelijk toename

en in mestkelders met

uitspoeling van nitraat

voldoende capaciteit

naar water en meer

(melkvee)

lachgasemissie.

Bij een bredere

Emissiereductie op

verplichting voor alle

stalniveau

melkveehouders:

melkveestallen van
ongeveer 25%.

Toevoegen van

-1,8

Aanzuren kan mogelijk

anorganische zuren bij

tot toename van

aanwending binnen de

methaanemissie in het

milieugrenzen

veld leiden.

(maximaal 33% van de
totale mestgift)
* Hierbij is de conservatieve schatting van de WUR experts aangehouden en ook een
correctie aangebracht voor het deel dat volgens de referentieraming al wordt
gerealiseerd.
Zekerheid behalen
emissiereductie
Private kosten
(directe
investering)

Randvoorwaarde voor verdunning in de kelder/opslag is beschikbaarheid van
voldoende oppervlaktewater.
De maatregelen zijn kostenverhogend voor de agrarisch ondernemer.
Indien reeds voldoende opslagruimte bestaat, is geen extra investering in opslag
vereist. Er zal wel vaker uitgereden moeten worden. CLM schat de kosten daarvan
op € 5.700,- per jaar. Hiertegenover staat een verhoogde opbrengst van het gras
door de verdunning. 94
Indien de maatregel breder wordt toegepast, zal mogelijk extra opslagcapaciteit
moeten worden gerealiseerd. In dat geval zouden de kosten op € 95.000,- komen. 95
De aanwezigheid en het gebruik van sterke zuren op het bedrijf is riskant.
Ook is een investering nodig om de toediening van zuren te kunnen regelen.
Tenslotte moeten zuren worden aangeschaft.
Indicaties uit een eerdere Belgische studie 96 noemen getallen van €85.000 euro voor
een opslagtank en aanvullende kosten voor plaatsing en onderhoud. Per ton ruwe
mengmest moet 7 kg zwavelzuur worden toegevoegd, zwavelzuur kost ongeveer
0,14 euro/kg. Per ton ruwe mengmest is dat 0,14 x 7 = ongeveer 1 euro/ton ruwe
mengmest aan kosten voor het zwavelzuur. Deze cijfers zijn overigens berekend
voor toevoeging in de stal; bij 1 x per jaar toevoeging aan mest bij aanwending,
zullen deze kosten lager liggen.

_______

Zie CLM, Bijlage 2 bij rapport Normeren en beprijzen van stikstofemissies, blz. 19.
CLM, ibid. blz. 30.
96
https://www.innovatiesteunpunt.be/nl/inspiratie/emissiereductie-door-aanzuren-van-mest
94
95

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

148

Wel heeft aanzuring een beperkte meeropbrengst van gewassen. Is de Proeftuin
Natura 2000 is gekeken naar de gewasopbrengst. De proef vond plaats na de eerste
snede en de mestgift was 25 m³ per hectare. De opbrengst van het gras bemest
met aangezuurde mest was in de snede na aanwenden 10 procent hoger dan van
het gras bemest met onbehandelde mest. De tweede snede na aanwenden leverde
geen extra gewasopbrengst meer op.
Publieke kosten
(directe
investering)
Doelmatigheid/
kosteneffectiviteit

N.v.t.
De bijdrage van maatregelen hangt af van de reikwijdte van de verplichting met
betrekking tot verdunning in de opslag. Bij een beperkt voorschrift is de bijdrage
gering.
Daarbij is er, door de mogelijke toename van lachgas of methaanemissie of
uitspoeling, mogelijk sprake van afwenteling (van emissie NH3 naar emissie andere
stoffen.
De beide oplossingen zijn, ten opzichte van het voorkomen van het ontstaan van
emissie (primaire scheiding, beweiding) ‘en dof pipe’ en daarmee relatief inefficiënt.

Overige
maatschappelijke
kosten/ baten

Mogelijk negatieve effecten op uitspoeling van nitraat lachgasemissie (door
verdunning) en methaanemissies (aanzuring).

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de
maatregel binnen
bestaand juridisch
kader?

Het verdunnen van mest in de kelder/opslag past nog niet bij de praktijk. Hierboven
is er vanuit gegaan dat er voldoende opslagcapaciteit in de kelder is. Dit zal alleen in
de zomerperiode doorgaans toepasbaar zijn. In de winter is dit niet haalbaar en kan
er sprake zijn van strijdigheid met de N-richtlijn die opslagcapaciteit voor minimaal

Versterkt de
maatregel bestaand
beleid?
Kan bestaand
beleid worden
vervangen/
versimpeld?
In welk ander
traject loopt de
maatregel mee?

6 maanden verplicht.
De maatregel kan de inzet vanuit de bronmaatregelen versterken.
De maatregelen verdunning (mits voldoende capaciteit) en aanzuring maken deel uit
van een onderzoek van Landbouwportaal en Proeftuin Natura 2000.
Nee

Bronmaatregelen

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit
De hier gesuggereerde oplossingen moeten worden bezien op effecten op Njuridisch ingeregeld
uitspoeling om binnen het huidige beleid van de Nitraatrichtlijn te blijven.
worden?
Uitvoerbaarheid
Aanzuren van mest verhoogt het N-gehalte en de mestwaarde ten opzichte van
voor onderneming
onbehandelde mest. Dit heeft administratieve lasten voor de boer ten gevolge
(inclusief
compliancekosten,
vanwege de extra rekenstap ivm de gebruiksnormen voor mest.
administratieve
lasten)
Voor het vaststellen van geborgde verdunning is een investering nodig
(doorstroommeters, sensoren/geleidemeters om vast te stellen of er met voldoende
water verdund wordt).
Uitvoerbaarheid
voor de overheid
(incl.
uitvoeringsvereisten
en -kosten)

In algemene zin is het belangrijk dat er heldere voorschriften zijn. De voorschriften
over het ammoniakemissiearm uitrijden van mest vallen nu onder het Besluit
Gebruik Meststoffen en per 1 januari 2024 onder het BAL.
De handhavingskosten bedragen naar schatting € 0,6 -3 mln. pj.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

149

Handhaving is alleen mogelijk als data geborgd (sensoren/doorstroommeters) en
gelogd wordt.
Controleerbaarheid
en
handhaafbaarheid
(incl.
uitvoeringsvereisten
daarvoor)

Verdunning
Aan de mest is niet te zien met hoeveel water deze verdund is. Op termijn kunnen
hiervoor mogelijk doorstroommeters, geleidingsmeters en sensoren worden ingezet.
Op basis van de dan beschikbaar komende data kan wel bepaald worden of er
‘voldoende’ verdund is op basis van kengetallen.
Tot die tijd is het handhaven van de verdunning lastig.
Bij data op het bedrijf en een steekproef bij 5% van de 20.000 bedrijven betreft het
1.000 controles a 25 uur x € 120 pu. = € 3 mln.
Bij data in een centrale database wordt risicogericht toezicht mogelijk, uitsluitend
gericht op controle op niet-nalevers. Bij een aanname van 1% niet-nalevers betreft
het 1% van 20.000 = 200 controles a 25 uur a € 120pu = € 0,6 mln /jaar.
Op dit moment is niet duidelijk of een dergelijke registratie haalbaar is. Een ruwe
schatting van de kosten bedraagt € 1,500.000 – 2.000.000
Indien RVO een register ontwikkelt en bouwt, kan de NVWA een steekproef en
administratieve controles uitvoeren.
Als onderlegger voor een steekproef zou te onderzoeken zijn om mest aan de
oppervlakte of onderwerking van mest waar te nemen met b.v. satellieten. Het
effect van verdunning zou dan ook zichtbaar kunnen zijn.
Bestaande registers moeten aangepast worden zodat gebruikt water ook
geregistreerd kan worden.
Momenteel is het verplicht om te melden als er verdund wordt. Ook het rVDM moet
mogelijk aangepast worden als er al in de opslag verdund wordt.
Aanzuring
Het aanzuren van mest binnen grenswaarden en de passendheid binnen de
gebruiksnorm zijn moeilijk te handhaven. Wel kan de pH-waarde worden gemeten.
Aanvullend kan worden ingezet op het vergelijken van aangeschafte middelen voor
aanzuring en de hoeveelheid ongezuurde mest. Dit geeft inzicht in de toepassingen.
Wanneer deze waarden teveel afwijken kan dit gebruikt worden voor het plannen
van fysieke inspecties. Daarnaast kan het onderzoeken van data van derden
(waterschappen, drinkwaterbedrijven) relevant blijken te zijn om bronnen van
verzuring hydrologisch te reconstrueren. De aanwending van verzuring moet
redelijkerwijs sporen achterlaten in het ecosysteem. Geen of minimale sporen
betekent dan -waarschijnlijk- ook geen of onvoldoende aanwending van aanzuren.
Bestaande registers moeten aangepast worden zodat gebruikte zuren ook
geregistreerd kunnen worden.

Evt. budgettair
effect?
Gebruikte
bronnen

•

ABNAMRO (oktober 2022), Pragmatische aanpak stikstofcrisis

•

AgriConnect (2023), Mest aanzuren voor aanwending

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

150

•

CLM (maart 2021), Bijlage 2 bij rapport Normeren en beprijzen van
stikstofemissies

•

CLM (oktober 2022), Kosteneffectiviteit van Ammoniakmaatregelen

•

ILVO (2016), Screening van maatregelen die kunnen leiden tot de reductie van
ammoniakemissie afkomstig van landbouw

•

InnovatieSteunpunt (2015), Emissiereductie door aanzuren van mest

•

Melkvee100Plus (2022), Mogelijk nieuwe kansen voor aanzuren van mest

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

151

L11: Heffing op kunstmest
L11

Belasten kunstmestgebruik

Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van NH3

Betreft subsector

Veehouderij met beschikking over grond en akkerbouw

Hoe draagt de maatregel bij aan
sectordoel
Omschrijving van de maatregel

Er wordt een belasting geheven over de verkoop van
minerale meststoffen door de handelaar in kunstmest. Deze
zal de belasting door berekenen in de prijs voor de klant. De
hogere prijs is een prikkel tot alternatieven (precisie
landbouw/ vlinderbloemigen/ kunstmestvervangers). De
grondslag van de belasting is de hoeveelheid N per kg
kunstmest.
Het tarief kan grofweg op twee verschillende manieren
worden vastgesteld: tarief op basis van de veroorzaakte
schadelijke kosten of op basis van de marginale kosten van
het alternatief.

Termijn waarop effectieve invoering

Over 2 jaar

mogelijk
Regionale differentiatie mogelijk?

Nee. De heffing wordt geïnd bij de handelaar en niet de
(eind) gebruiker.

Directe effecten
Effecten op emissies en depositie

Mits het tarief hoog genoeg is, kan een belasting op
kunstmest een middel zijn om het kunstmestgebruik in de
landbouwsector te reduceren. De in de literatuur
gerapporteerde prijselasticiteiten zijn relatief laag. De
prijspiek van kunstmest in 2022 (500% t.o.v. 2021) gaf
maar een beperkt effect op het nationaal gebruik in
kunstmest. Het is dus zeer de vraag of dit instrument werkt,
omdat prijzen worden doorberekend naar de klant van de
landbouwproducten.
De ammoniakemissie van het gebruik van stikstofkunstmest,
zeker bij gebruik van kalkammonsalpeter (meest gangbaar)
is beperkt en vaak zelfs lager dan alternatieve organische
meststoffen.

Zekerheid behalen emissiereductie

Het uiteindelijke effect op de NH3-emissie hangt af van of en
hoe de aanvoer N vervangen wordt.
Kunstmest is nauwelijks prijsgevoelig waardoor een heffing
een gering effect zal hebben op het verbruik. Een andere
factor is dat door de heffing er meer kunstmest betrokken
wordt uit andere EU-landen om daarmee de heffing te
ontlopen. Hoe hoger de heffing wordt hoe belangrijker deze
factor wordt.
Het reductiepotentieel kan bij teelt van vlinderbloemigen
volledig worden gerealiseerd. Niet alle plantaardige teelten
lenen zich voor mixed cropping systems.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

152

Kunstmestvervanging door alternatieve meststoffen (bv
herwonnen meststoffen uit dierlijke mest) leidt mogelijk tot
juist meer NH3-emissie.
Private kosten

De huidige prijzen van kunstmest zijn door de Oekraïne-crisis
nog steeds twee keer hoger dan in 2021. Door deze
maatregel zal de prijs van kunstmest verder stijgen. Indien
er onvoldoende mogelijkheden zijn om de aanvoer van N te
vervangen, c.q. gebruik te verminderen, leidt dit tot een
druk op de winstgevendheid danwel een stimulans om de
kunstmest in het buitenland te kopen.

Publieke kosten

Indien de verantwoordelijkheid wordt neergelegd bij de
Belastingdienst zal daar geïnvesteerd moeten worden in een
systeem om deze heffing te innen en te controleren.
Overigens is er (naast de pure heffingstaak) geen
verwevenheid met de huidige taken en processen van de
Belastingdienst. Wel is er een verwevenheid met de taken
van de RVO wat betreft de registratie van het vervoer en de
opslag van kunstmest en controle hiervan door de NVWA,
omdat de NVWA de naleving van bepaalde bij of krachtens
de Meststoffenwet opgelegde regels controleert.

Doelmatigheid/kosteneffectiviteit

Zoals eerder gemeld is het zeer de vraag of deze maatregel
werkt. De ervaringen van afgelopen jaar met een historisch
hoge prijspiek van kunstmest heeft beperkt effect gehad. De
vraag is dus zéér of deze maatregelen effect gaat hebben,
anders dan dat het een belastingmaatregel is die het voor
landbouwers duurder maakt om te telen. Tevens wordt de
invoer vanuit EU-landen gestimuleerd waarmee de maatregel
gemakkelijk is te ontlopen.

Overige maatschappelijke kosten/ baten

De productie van kunstmest gaat gepaard met veel gebruik
van aardgas. In het geval van productie van kunstmest
wordt 40% van het aardgas gebruikt als brandstof en 60%
als grondstof. Door de heffing op kunstmest daalt de vraag
en mogelijk ook de productie. Het effect op de
broeikasgasemissies zal naar verwachting echter beperkt
zijn, doordat de fabriek ook voor de buitenlandse vraag meer
kan gaan produceren.

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel binnen bestaand

Het invoeren van een nationale belasting op kunstmest valt

juridisch kader?

binnen de handelingsvrijheid die de EU-regelgeving biedt aan
lidstaten, zolang de werking van de vrije markt niet
verstoord wordt. Dit betekent onder andere dat
kunstmestproducten uit het buitenland niet nadeliger belast
mogen worden dan kunstmestproducten die in eigen land
geproduceerd worden (PBL 2020). Het invoeren van een
heffing op kunstmest vergt nieuwe wetgeving.

Versterkt de maatregel bestaand beleid?

Momenteel wordt gebruik van kunstmest genormeerd en niet
extra belast voor het milieueffect. Dit instrument is volledig
nieuw.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

153

Kan bestaand beleid worden
vervangen/versimpeld?
In welk ander traject loopt de maatregel

IBO-Klimaat stelt maatregelen voor de industrie voor, zoals

mee?

een heffing op fossiel gas, die uiteindelijk hetzelfde effect
heeft duurdere kunstmest voor de boer.

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit juridisch ingeregeld

De implementatie van een belasting op kunstmest vergt

worden?

nieuwe wetgeving en om een nieuw aangiftesysteem.
Conform de parameterbrief vergt dit een implementatietijd
van twee jaar. Aandachtspunt hierbij is uiteraard het
portfoliovraagstuk (daarbij behoort ook de aansluiting voor
de inningssystemen).

Uitvoerbaarheid voor onderneming

De belasting wordt geïnd bij de handelaren in kunstmest.

(inclusief compliancekosten,

Deze handelaren moeten voor de belastingaangifte een

administratieve lasten)

registratie bijhouden van de hoeveelheid en soort kunstmest
dat ze hebben verkocht. De boerenbedrijven betalen door de
belasting een hogere prijs voor kunstmest, maar hoeven
verder geen actie te ondernemen.

Uitvoerbaarheid voor de overheid (incl.

De belasting wordt geheven op de verkoop van kunstmest.

uitvoeringsvereisten en -kosten)

Dit maakt handhaving eenvoudiger, omdat niet het
daadwerkelijke gebruik van kunstmest op het land hoeft te
worden gecontroleerd.
Wanneer de belastingdienst voor de uitvoering van deze
maatregel gegevens over kunstmesthandelaren nodig heeft
van een andere overheidsorganisatie moet de uitwisseling
van die data juridisch geborgd zijn.

Controleerbaarheid en hanfhaafbaarheid

De verkoop van kunstmest wordt deels gereguleerd middels

(incl. uitvoeringsvereisten daarvoor)

een registratieplicht voor handelaren. Iedere producent (NL),
importeur of handelaar in meststoffen (organisch of
mineraal) moet zich vooraf registreren bij RVO. De
hoeveelheid kunstmest die een handelaar door levert aan
gebruikers van kunstmest is niet geregeld.
Daarnaast is de Stichting Minerale Meststoffen opgericht in
het kader van het Security Convenant Kunstmest.
Meststoffen Nederland beheert het register van ondernemers
die handelen in minerale meststoffen en ziet toe op de
belangen van de handelaren in mineralen meststoffen.
Tegelijkertijd kunnen er wel grenseffecten optreden: een
boer kan ook kunstmest in het buitenland kopen. De
Europese Unie kent immers een interne markt. Door de
belasting wordt – afhankelijk van de hoogte van het tarief de aankoop van kunstmest in het buitenland aantrekkelijker.
Zolang er geen sprake is van grenscontroles en kunstmest
uit het buitenland niet nadeliger wordt belast, is het mogelijk
om ook kunstmest die boeren zelf in het buitenland kopen
onder de belasting te laten vallen. Dit betekent echter dat
het aantal belastingplichtigen sterk toeneemt en dat
waarschijnlijk een andere inningssystematiek nodig is. Deze
optie is in dit fiche daarom niet verder onderzocht.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

154

Het draagvlak voor een dergelijke maatregel is ronduit laag.
Niemand vraagt hierom. Dit zal de naleving niet eenvoudig
maken.
Evt. budgettair effect?
Gebruikte bronnen

• Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van
stikstofemissies, ABDTOPConsult

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

155

L12: Normering van kunstmest
L12

Normering van het gebruik van kunstmest

Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van NH3-emissie

Betreft subsector

Bedrijven met landbouwgrond

Hoe draagt de maatregel bij aan

De maatregel heeft tot doel om het gebruik van kunstmest te

sectordoel

verlagen. De boer zal de verlaging van de kunstmestgift
compenseren door een natuurlijke eiwitbron (vlinderbloemigen),
precisielandbouw (netto minder gebruik en minder uitstoot) en
vervanging door meststoffen van dierlijke oorsprong.

Omschrijving van de maatregel

Normering van het kunstmestgebruik door het introduceren van
een gebruiksnorm voor kunstmest voor akkerbouwers en
veehouders. Het kunstmestgebruik wordt genormeerd, waarbij
de norm richting 2030 stapsgewijs neerwaarts wordt bijgesteld.
In eerste instantie wordt ingezet op een norm van 60% van het
huidige gebruik. Hierdoor wordt een prikkel gegeven voor meer
precisiebemesting en vervanging door vlinderbloemigen. De
norm kan in de tijd strenger worden als ook vervangers uit
hoogwaardige mest beschikbaar en toegelaten zijn.
Het belonen van gebruik van grasklaver en groenbemesters.

Termijn waarop effectieve invoering

Op korte termijn zijn er grofweg twee methoden om

mogelijk

kunstmestgebruik op landbouwgrond te verminderen:
•

Het meer toepassen van precisiebemesting. Een meer
precieze bemesting door middel van bijvoorbeeld GPS en
inzet van kennis rond gewasbehoefte kan tot betere
benutting van dierlijke mest en kunstmest leiden en
daardoor tot reductie van het gebruik van kunstmest. Op dit
moment wordt de gebruiksruimte voor dierlijke mest in
Nederland niet volledig benut.

•

Het toepassen van vlinderbloemige groenbemesters. De
verminderde aanvoer van N via kunstmest kan deels
gecompenseerd worden door meer vlinderbloemigen te
telen. Vlinderbloemige groenbemesters binden stikstof uit de
lucht en hebben een stikstofleverend vermogen. In het
Gemeenschappelijk Landbouw Beleid 2023-2028 wordt het
gebruik van grasklaver en groenbemesters beloond. CLM
heeft in haar rapport ‘Duurzaamheidseffecten van stikstofen klimaatmaatregelen voor de landbouw‘ berekend dat met
de aanleg van 500.000 ha gras/klaver op zand en klei en
500.000 ha vlinderbloemige groenbemesters op akkerland
circa 75 tot 120 mln. kg N jaarlijks kan worden vastgelegd
(CLM 2020). Hiermee kan 36% tot 58% van de N aanvoer
via kunstmest worden vervangen. De inzet van

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

156

groenbemesters wordt nu nog niet grootschalig toegepast
door de grote beschikbaarheid van goedkope andere Nbronnen (o.a. kunstmest) en de oogstonzekerheid. Wel is de
toepassing bij melkveehouders al groter dan op akkerland.
•

Er zijn stikstofrijke kunstmestvervangers op basis van
dierlijke mest ontwikkeld. Het gaat daarbij om
mestproducten uit mestscheiding en producten uit
hoogwaardige mestverwerking (uit varkens en
rundveemest). Zowel in de contouren van het toekomstige
mestbeleid als in het rapport Remkes wordt aanbevolen om
meer inzet te leveren op primaire mestscheiding en het
ontwikkelen van hoogwaardige mestverwerkingsproducten
uit dierlijke mest. Dit past in de kringloopgedachte omdat zo
minder mest behoeft te worden afgevoerd. De Koeijer et al
(2019) schatten in dat bij volledige hoogwaardige
verwerking van varkens en rundveemest (die nu buiten de
landbouw wordt afgezet) maximaal zo’n 26% van de Nkunstmest kan worden vervangen. Daarbij moet worden
opgemerkt dat niet voor elke sector geldt dt de kunstmest
kan worden vervangen (bv de glastuinbouw is voor 100%
afhankelijk van kunstmest). Dan zou de gebruiksnorm nog
verder omlaag kunnen (hieronder is aangehouden tot 40%).
Voor hoogwaardiger kunstmestvervangers uit varkens- en
rundveemest geldt dat deze producten in de EU tellen als
dierlijke mest (ipv kunstmest) wat beperkend is voor de
vervanging van kunstmest door kunstmestvervangers uit
dierlijke mest, omdat die kunstmestvervangers dan binnen
de gebruiksnormen voor stikstof uit dierlijke mest moeten
worden in plaats vanbinnen de gebruiksnormen voor stikstof
totaal en fosfaat totaal beperkend zijn.

Regionale differentiatie mogelijk?

In principe is regionale differentiatie mogelijk. De bestaande
gebruiksnormen voor stikstof totaal en voor fosfaat totaal zijn
momenteel regionaal gedifferentieerd naar grondsoort.
Voor aangewezen nutriëntverontreinigde gebieden geldt tot en
met 2025 de lagere derogatienorm, dat wil zeggen dat
derogatiebedrijven in die gebieden wel meer stikstof uit dierlijke
mest mogen aanwenden dan 170 kg per ha per jaar, maar die
extra hoeveelheid is lager dan in de rest van Nederland. Verder
geldt voor NV-gebieden dat de gebruiksnormen voor stikstof
totaal met 20 procent omlaag gaan per 1 januari 2025. Per 1
januari 2024 zullen nog meer nutrient-verontreinigde gebieden
worden aangewezen dan er nu al aangewezen zijn.
Een verdere verfijning naar gevoelige N2000 gebieden is
denkbaar. Bedrijven in N2000-gebieden kunnen nu al geen
derogatievergunning aanvragen en zijn dus gebonden aan het
basisniveau van 170 kg per ha per jaar. Per 1 januari 2024 gaat
dat ook gelden voor bedrijven in bufferzones nabij N2000gebieden.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

157

Directe effecten
Effecten op emissies en depositie

De maatregel heeft tot doel om het gebruik van kunstmest te
verlagen door deze te vervangen door een natuurlijke eiwitbron
(vlinderbloemigen), precisielandbouw (netto minder gebruik) en
vervanging door meststoffen van organische oorsprong.

Zekerheid behalen emissiereductie

Op zichzelf kent kunstmest een lagere emissie dan dierlijke mest.
Voorkomen moet worden dat een scherpere normering gaat
leiden tot een hoger gebruik van dierlijke mest. Door het gebruik
van vlinderbloemigen kan de emissie echter nog verder dalen.
Vlinderbloemigen, bijvoorbeeld klaver, kunnen tot een hoog
stikstofgehalte in het rantsoen leiden en dat kan vervolgens tot
meer ammoniakemissie leiden. Verder geldt voor de inzet van
vlinderbloemigen dat de werkingscoëfficiënt geringer is dan bij
kunstmest evenals de controle over de stikstofdosering. Dit geeft
ook een grotere kans op uitspoeling. Bij de inzet van
vlinderbloemigen in grasland kunnen er problemen met
diergezondheid ontstaan (trommelzucht).

Private kosten

Op weidebedrijven is de teelt van gras met klaver een bekende
en al veel gebruikte combinatie (met name in de biologische- en
de minder intensieve reguliere melkveehouderij). Er is een
duidelijke tendens tot toename van grasklaver en kruidenrijke
graslanden. In de akkerbouw heeft de teelt van een
groenbemester, naast stikstofbinding, ook andere positieve
effecten (bodemstructuur).
Afhankelijk van de manier waarop er gecontroleerd zal worden is
er wellicht een GPS nodig op uitrijdmachines.

Publieke kosten

Het verlagen van de gebruiksnormen zal leiden tot een hogere
controle en handhavingslast

Doelmatigheid/kosteneffectiviteit

Het normeren van kunstmestgebruik vergroot de complexiteit
van de regelgeving. Het vormt een 4e gebruiksnorm, naast die
voor dierlijke mest, werkzame N (inclusief kunstmest) en fosfaat.
Deze norm is bovendien afhankelijk van de grondsoort, het
gewas per ha, vermenigvuldigd met de werkingscoëfficiënt. En
heeft nauwelijks meerwaarde ten opzichte huidige N-totaal norm.

Overige maatschappelijke kosten/
baten
Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel binnen

Het verlagen van de gebruiksnorm voor kunstmest en vervanging

bestaand juridisch kader?

met reeds toegelaten producten is juridisch mogelijk. Voor het
vervangen van kunstmest met hoogwaardige mestproducten die
niet langer als dierlijke mest worden gezien, is Europese
toestemming nodig.

Versterkt de maatregel bestaand

Toepassing van vlinderbloemigen (klaver/groenbemesters)

beleid?

kunnen worden toegepast. Zij maken onderdeel van het
Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en worden daar zelfs
gestimuleerd.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

158

Kan bestaand beleid worden

Nee

vervangen/versimpeld?
In welk ander traject loopt de

Het zevende Nitraat actieprogramma

maatregel mee?
Uitvoeringscondities
Hoe moet dit juridisch ingeregeld
worden?
Uitvoerbaarheid voor onderneming

Het vraagt extra inspanningen om met de aangescherpte norm

(inclusief compliancekosten,

voldoende ‘meststoffen’ op het land te krijgen. Precisielandbouw:

administratieve lasten)

voorlichting en investeringen. Grasklaver en groenbemester zijn
redelijk makkelijk inpasbaar. Om het gebruik te
monitoren/controleren zal er een kunstmestboekhouding opgezet
moeten worden door de ondernemer waarin de begin/eind
voorraad en de aanvoer/afvoer van kunstmest wordt
geregistreerd en wordt aangeleverd.

Uitvoerbaarheid voor de overheid (incl.

Nodig is een forfaitaire norm voor elk gewas op elke grondsoort.

uitvoeringsvereisten en -kosten)

Een eventuele gebiedsgerichte indeling vergt een kaart van
Nederland met daarin de percelen landbouwgrond die onder de
maatregel vallen. De doelgroep moet helder afgebakend worden.
Het betreft gebruikers van meststoffen die over landbouwgrond
beschikken.
Op dit moment zijn onvoldoende gegevens beschikbaar over het
gebruik van kunstmest. In het elektronisch mestregister wordt
deels kunstmestgebruik ingewonnen, maar dit geldt alleen voor
derogatiebedrijven zolang de derogatie nog geldt. De datainwinning (op bedrijfsniveau) kan aansluiten bij de huidige
werkwijze van de gebruiksnormen.

Controleerbaarheid en

Voorwaarde voor het kunnen handhaven van een gebruiksnorm

hanfhaafbaarheid (incl.

is dat het kunstmestgebruik op een bedrijf/perceel gemonitord

uitvoeringsvereisten daarvoor)

wordt en geborgd is. Kunstmest is ook van buiten NL aan te
voeren. Dit is lastig te voorkomen. Het toepassen van
precisiebemesting is (op termijn) te borgen met behulp van
datalogging (precisiebemestingsapparatuur). De teelt van
vlinderbloemige groenbemesters en grasklaver wordt momenteel
gemonitord en gecontroleerd.
Als je regionaal wilt differentiëren is het nodig om GPS-gegevens
vast te leggen in registers. Die dataloggingssystemen zouden
dan opnieuw opgebouwd moeten worden. Dit is de meest
betrouwbare manier. In plaats van een centraal register zou een
agrarisch ondernemer de GPS-gegevens kunnen bijhouden in de
eigen boekhouding en ze vervolgens aanleveren op verzoek. De
fraudegevoeligheid ligt dan echter hoger. Ook moet RVDM
uitgebreid worden.
Alternatief: op basis van de opgave Mijn Percelen kun je
berekenen wat de norm is per perceel. Je zou een systeem
kunnen opzetten waar een bedrijf een gemiddelde norm krijgt op
basis van alle percelen (rekening houdend met evt.
N2000/nutriënt verontreinigde gebieden). In dit geval hoef je
geen dataloggingssysteem op te zetten, maar kun je de

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

159

gemiddelde norm vergelijken met het RVDM (aan-en afvoer
kunstmest) en met gegevens over de begin en eind voorraad van
kunstmest.
Evt. budgettair effect?

In het zevende Nitraat actieprogramma is aangekondigd voor 1
januari 2025 een meststoffenregister te hebben. Hiermee komt
er meer duidelijkheid over de hoeveelheid kunstmest die per
ondernemer gebruikt wordt. Er kan worden aangehaakt bij de
huidige controles van de gebruiksnormen

Gebruikte bronnen

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van
stikstofemissies, ABDTOPConsult

•

Koeijer, T. de et al. (2019), Vervanging kunstmest door
dierlijke mest: Verkenning van opties voor de inzet van
financiële instrumenten

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

160

L13: Aanscherpen stalnormen
L13 Emissiearme stallen door strengere normen aan stallen (BBT)
Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van NH3-emissies door het verminderen van ammoniakvorming in
en emissie uit de stal via het toepassen van de Beste Beschikbare Technieken
(BBT).

Betreft subsector

Gericht op de belangrijkste sectoren: rundveesector, varkenssector,
pluimveesector, en mogelijk ook nog geitensector. In een later stadium ook
andere sectoren als daar emissiearme stallen beschikbaar zijn.

Hoe draagt de

Wanneer urine en de vaste delen van mest (feces) bij elkaar komen ontstaat

maatregel bij aan

NH3. Door technieken te gebruiken die ammoniakvorming in de stal en emissie

sectordoel

uit de stal verminderen, komt er dus minder NH3-emissie vrij vanuit stallen. Dat
kan door het beperken en reinigen van met mest vervuilde stalvloeren
bijvoorbeeld door met een mestrobot het oppervlak te reinigingen of met water
te spoelen. Ook kan emissie worden beperkt door toevoegingen aan mest
(bijvoorbeeld zuur), door te zorgen dat mest snel wordt afgevoerd uit de stal of
door te zorgen bij dat urine en mest in de stal niet bij elkaar komen
(bijvoorbeeld met het koetoilet). Daarnaast zijn er luchtwassers waarbij NH3 uit
de stallucht wordt gezuiverd.
Vermindering van emissie uit de stal draagt bij aan de stikstofopgave, maar ook
aan de verbetering van de luchtkwaliteit. Afhankelijk van de gekozen werkwijze
kan ook meer of minder emissie bij aanwending optreden. Eventuele hogere
gehaltes van NH3 in de mest door stalmaatregelen komen als nutriënt
beschikbaar. Daarbij is een aandachtspunt dat door aanpassing van N-normering
bij uitrijden van mest afwenteling wordt voorkomen.

Omschrijving van de

In het structurele stikstofpakket van 2020 is het volgende aangekondigd: op

maatregel

basis van een sectoranalyse van de perspectieven van bestaande en nieuwe
innovatieve technieken uit de subsidieregeling voor brongerichte technieken
zullen uiterlijk eind 2023 per diergroep aangescherpte emissienormen voor
ammoniak nieuwe stallen en geplande renovaties worden gesteld. Deze eisen
zullen uiterlijk in 2025 voor alle relevante diergroepen zijn ingegaan. Voor
bestaande stallen gaat dan een nader te bepalenovergangsperiode gelden.
Invulling van deze maatregel is nog volop gaande. Dit fiche neemt een voorschot
op een mogelijke uitwerking, waarbij ook wordt ingegaan op knelpunten en
dilemma’s.
Er zijn rond stalmaatregelen veel rapporten, over vele verschillende mogelijke
technieken. Basis voor onze invulling van de maatregel zijn de aangekondigde
rapporten van de WUR (sectoranalyses), zie onderaan voor een stand van zaken.

Termijn waarop

Beoogd in dit fiche is ingaan regelgeving per 2025 met normering voor nieuwe

effectieve invoering

stallen en realisering BBT met een overgangstermijn tot 2030 voor bestaande

mogelijk

stallen.

Regionale

Regionale differentiatie is er op dit moment al. Er is provinciaal beleid met als

differentiatie

basis de Wet natuurbescherming in aantal provincies zoals in Noord Brabant,

mogelijk?

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

161

waarbij er wordt ingezet op invoering van strengere normen dan de huidige uit
het besluit emissiearme huisvesting waaraan bedrijven in 2024 moeten voldoen.
Directe effecten
Effecten op emissies

De totale ammoniakemissie uit stallen is circa 54 kton (rundvee: 30 kton,

en depositie

varkens: 15 kton, pluimvee 10 kton). WUR heeft eerder naar aanleiding van het
advies Ter Haar (2021) 18,2 kton reductie in stalemissies per 2030 berekend bij
het doorvoeren van het beleid dat de provincie Noord-Brabant al heeft
ingevoerd. Dit komt overeen met 132,1 mol/ha/jaar.
Een aantal factoren is van invloed op het effect van de maatregel zoals die
eerder is doorgerekend met name door de onzekerheid die is ontstaan over de
werking van staltechnieken en de betekenis daarvan voor toepassing van
bestaande en nieuwe emissiereducerende technieken. Negatieve invloed op de
uitkomsten van de eerdere berekening hebben met name de effectiviteit van
bestaande systemen en technieken die in de praktijk lager uitvalt dan waarmee
eerder is gerekend. Dat betreft met name de factor voor emissie van
volièrehuisvestingssystemen die flink hoger is en het ontbreken van een effect
van emissiearme stalvloeren in de melkveehouderij en ook de mindere werking
van technieken in andere sectoren.
Positieve invloed ontstaat door de beschikbaarheid van technieken met een
hogere reductie in de melkveehouderij (nu één techniek met Rav-factor 3
beschikbaar) en inzet luchtwassers (met of zonder bypass met tot circa 90%
reductie) in de pluimveehouderij en kalverhouderij, als aanscherping van het
Brabantse beleid.
Bij de uiteindelijke invoering van de normen zal per sector worden beoordeeld of
de normstelling op basis van eisen in Brabant (en Limburg, Utrecht) met
daarbovenop nog de aanscherping wordt gevolgd of dat vanwege
beschikbaarheid, economie, of dierenwelzijn een andere BBT afweging wordt
gemaakt. Dit kan uiteindelijk ook tot gevolg hebben dat - met het hanteren van
een periode noodzakelijk voor implementatie - het effect in 2030 veel lager kan
uitpakken.

Zekerheid behalen

Deze is sterk verschillend per techniek en eveneens sterk afhankelijk van het

emissiereductie

niveau van naleving en toezicht en handhaving.

Private kosten

Kostenberekeningen volgens verschillende methoden lopen sterk uiteen.

(directe investering)

Nota bene: naast investeringskosten brengen sommige maatregelen ook flinke
exploitatiekosten met zich mee.

Publieke kosten

Een flink deel van de kosten zou via subsidie vergoed kunnen worden. Daar waar

(directe investering)

vroeger een maximum gold van 40%, kan dat afhankelijk van criteria (gericht op
ondersteuning jonge ondernemers en inzet voor bovenwettelijke milieudoelen)
oplopen tot 60-80%.
Voor subsidiering van stalmaatregelen is vanuit het structurele pakket 280
miljoen euro beschikbaar gesteld voor innovatieprojecten en uitrol van
technieken. Daarnaast is ruim 1 miljard euro geoormerkt voor innovatie
(indicatieve budgettering coalitieakkoord).

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

162

Doelmatigheid/

De maatregelen lijken doelmatig (ten opzichte van uitkoop zijn ze kosteneffectief

kosteneffectiviteit

per kg vermeden emissie als beoogde effect wordt gerealiseerd).

Overige

Bij keuze voor een integrale techniek, kunnen synergievoordelen optreden voor

maatschappelijke

andere beleidsopgaven dan alleen de stikstofopgave.

kosten/ baten

De maatregelen kunnen klimaatwinst opleveren, als naast ammoniak ook de
uitstoot van methaan uit stallen wordt teruggebracht door snelle afvoer van
mest uit stallen en directe scheiding of inzet in een vergister. Hiervoor ontbreekt
echter nog een juridisch kader en mogelijkheden om effecten te borgen.
De maatregelen zullen een goede bijdrage leveren aan het verminderen van
uitstoot van fijnstof, die secundair ontstaat uit onder andere ammoniak
(beschermen van humane gezondheid) en ook terugdringen van geuroverlast.
Met name inzet van luchtwassers kan ook direct bijdragen aan vermindering van
emissies van primair fijnstof en geur.

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel

Het opleggen van emissienormen overeenkomend met BBT is staand en

binnen bestaand

gangbaar beleid. In Noord-Brabant en Limburg zijn de normen al praktijk.

juridisch kader?
Versterkt de maatregel

Ja, luchtkwaliteits- en mogelijk klimaatbeleid.

bestaand beleid?
Kan bestaand beleid

Omdat normen voor Brabant en Limburg met deze maatregel ook in de rest

worden vervangen/

van Nederland kunnen gaan gelden ontstaat er een gelijk speelveld. Dat is een

versimpeld?

versimpeling. Ook ontstaat er meer draagvlak voor het nu al strenge beleid in
Brabant en Limburg.

In welk ander traject

Het is een maatregel die op zichzelf staat. Mogelijk volgt er interactie met

loopt de maatregel

beleid dierwaardigheid.

mee?
Uitvoeringscondities
Hoe moet dit juridisch

De invoering vergt het aanpassen van het Besluit Activiteiten Leefomgeving

ingeregeld worden?

(Amvb, straks onder de Omgevingswet). Dit is voorzien. Doorlooptijd is ruim
een jaar en is niet complex.
Provincies kunnen via een verordening vooruitlopen op de eisen, in theorie kan
dat in drie maanden tijd.

Uitvoerbaarheid voor

Via vergunningen; dit is in lijn met staand beleid en wordt ook bevestigd door

onderneming (inclusief

omgevingsdiensten.

compliance-kosten,
administratieve lasten)
Uitvoerbaarheid voor

Idem

de overheid (incl.
uitvoerings-vereisten
en -kosten)
Controleerbaarheid en

Dit staat zeer in de belangstelling; veel is afhankelijk van verbetering van het

handhaafbaarheid (incl.

stelsel van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH) waarbij met de

uitvoerings-vereisten

capaciteit voor en de kennis de technieken bij handhavers belangrijke factoren

daarvoor)

zijn. Ook het verbeteren van de mogelijkheden om stalemissies te meten helpt
hierbij.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

163

Evt. budgettair

Er is voor stalmaatregelen in het stikstofpakket van 24 miljard ca. 1 miljard als

effect?

indicatief budget voor stalmaatregelen voorzien.

Gebruikte bronnen

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult
De werkgroep stalmaatregelen (LNV, IenW) laat per veesector op dit moment
een sectoranalyse opstellen met alle basisinformatie. De analyse voor de
varkenssector is gereed en al openbaar. Voor pluimvee en vleeskalveren is de
analyse in de eindconceptfase en al besproken met de sectoren. Voor melkvee
wordt nog gewacht op belangrijke informatie, waaronder de uitkomsten van
onderzoek naar de effectiviteit van dominante technieken.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

164

I1: NOx-heffing
I1 NOx-heffing voor industriële NOx-emissies
Doel en omschrijving
Doel

Het doel van de heffing is om NOx-emissies te reduceren.

Betreft subsector

De maatregel betreft de industrie- en energiesector.

Hoe draagt de maatregel bij aan

Het sectordoel voor de industrie en energiesector is een reductie van

sectordoel

38% van de NOx-emissies in 2030 ten opzichte van 2019. Dit
sectordoel wordt naar alle waarschijnlijkheid al gehaald door het
vastgestelde en voorgenomen beleid van het kabinet. PBL raamt dat
de industrie- en energiesector rond de 28 kiloton restemissies uitstoot
in 2030. Dat is een reductie van 39% t.o.v. 2019 (van 46 kiloton in
2019 naar 28 kiloton in 2030). Daarmee wordt de door het kabinet
geformuleerde indicatieve reductiedoel van 38% voor de sector
gehaald.
De raming is echter onzeker, en kent een bandbreedte van 19-32
kiloton restemissies in 2030. Dat betekent dat er onzekerheid is over
halen van het reductiedoel. Aanvullende maatregelen zoals de NOxheffing kunnen dan wenselijk zijn.

Omschrijving van de maatregel

De maatregel bestaat uit een heffing per kg NOx-uitstoot. De
hoeveelheid NOx-emissie die gereduceerd wordt is afhankelijk van de
hoogte van de heffing. Hoe hoger de heffing, hoe meer er
gereduceerd wordt. Er kan voor gekozen worden de heffing gelijk te
stellen aan de milieuschade per kg NOx (tussen de 18 en 30 euro per
kg NOx). Door invoering van de heffing worden bedrijven geprikkeld
NOx-uitstoot te reduceren.
Dit kan langs 3 sporen:
i)
Het aanpassen van het verbrandings- of
productieproces, zodat minder NOx vrijkomt
ii)
End-of-pipe oplossingen, waardoor NOx-uitstoot wordt
gefilterd
iii)
Volumemaatregelen, waardoor er minder verbrand
wordt en de NOx-uitstoot daalt.
Een voordeel van de heffing is dat bedrijven vrij zijn hoe ze de
reductie willen realiseren. De heffing schrijft niet voor hoe het dient te
gebeuren. Uit onderzoek blijkt dat er voldoende mogelijkheden zijn
om NOx-emissies te reduceren via de inzet van NOx-reducerende
technieken (zie bijvoorbeeld CPB-Policy brief ‘Een belasting op
luchtvervuiling in de Nederlandse industrie’ en bijbehorende
achtergronddocumenten). Bedrijven worden nu nog onvoldoende
geprikkeld deze technieken te gebruiken. Voorbeelden van
technologieën die worden genoemd zijn de zogeheten Niet Selectieve
Katalytische Reductie (NSCR) en Selectieve Niet Katalytische Reductie
(SNCR).
De bedrijven die onder de heffing vallen zijn EPRTR-plichtig en
hebben een NOx-emissie van meer dan 10 ton per jaar. Dit is de
drempelwaarde voor NOx, waarbij bedrijven verplicht worden een
elektronisch Milieujaarverslag in te leveren (e-MJV).

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

165

Termijn waarop effectieve

De inschatting is dat de maatregel in 3-4 jaar kan worden ingevoerd,

invoering mogelijk is

en dus geïmplementeerd kan zijn in 2028.

Regionale differentiatie

Regionale differentiatie is voor deze maatregel niet nodig. Het gaat

mogelijk?

om NOx-reductie van de deken. Industriële NOx-emissies zijn maar
voor 2% verantwoordelijk voor de stikstofdepositie.

Directe effecten
Effecten op emissies en
depositie

Emissie-effect in 2030 (volgens TNO): 10-14 kiloton bij heffing tussen
18 en 44 euro (afgeleid van marginale reductiekostencurve uit ter
Haar (2021); voor update zijn nieuwe berekeningen nodig. Depositieeffect tussen 4 en 7 mol/ha/jaar.
De NOx-uitstoot van de industrie slaat (mede door de vaak hoge
schoorstenen) doorgaans pas ver van de bron neer op de bodem. Het
effect op de depositiedoelen van de VHR is daarom beperkt

Zekerheid behalen

Bij een heffing is er onzekerheid of daarmee het beoogde of gewenste

emissiereductie

effect wordt gehaald, omdat bedrijven er ook voor kunnen kiezen de
belasting te betalen in plaats van reducerende maatregelen te nemen.
Echter, in theorie kan het tarief zo hoog worden gezet dat reduceren
dat bedrijven wel reducerende maatregelen moeten nemen (of
stoppen of verplaatsen).

Private kosten

Circa 200 miljoen euro per jaar aan reductiekosten voor de industrie
& energiesector bij een heffing van 25 euro per kg NOx op basis van
het rapport ter Haar (ter Haar, 2021). Hierbij dient wel te worden
vermeld dat deze inschatting mogelijk niet meer up-to-date is,
gegeven dat we inmiddels twee jaar verder zijn, en een NOx-heffing
voor de meeste bedrijven bovenop de recent aangescherpte CO2heffing komt.
Reductiekosten zijn kosten die de sector maakt voor de investeringen
in NOx-reducerende technieken. Onder de reductiekosten vallen de
afbetaling van de investering in 7 jaar, de rente van 5% en de
jaarlijkse onderhouds- en bedieningskosten, reductiemiddelen en
verzekeringen.
Hoe hoog de reductiekosten zijn verschilt per bedrijf(stak): sommige
zullen veel hogere reductiekosten kennen dan andere, omdat deze nu
eenmaal afhangen van het type bedrijf, de hoeveelheid NOx die
gereduceerd moet worden en de keuze voor het type techniek en de
bijbehorende investering die daarvoor gedaan moet worden.
Het CPB heeft berekend dat door deze gestegen reductiekosten
mogelijk ook een productieverlies tussen de 1 en 12% optreedt. Het
bureau schrijft dat ‘een Pigou-belasting op industriële luchtvervuiling
tot een daling van de productie in Nederland leidt als deze belasting
alleen in Nederland wordt ingevoerd. Dit komt door de reductiekosten
die Nederlandse bedrijven maken om de uitstoot terug te dringen. In
het buitenland hoeven deze bedrijven deze kosten niet te maken.
Door de kostenstijging ten opzichte van het buitenland daalt de vraag
naar Nederlandse producten en daardoor ook de productie.’ Het CPB
heeft voor de sectoren ethyleen, kunstmest en ijzer en staal berekend
dat het productieverlies kan variëren tussen de 1 en 12%.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

166

Een mogelijk nadeel van de heffing is dus een verslechtering van de
internationale concurrentiepositie van NOx-emitterende bedrijven in
Nederland.
Publieke kosten/opbrengsten

Overheidsinkomsten uit de heffing worden door TNO geschat op 460
miljoen euro in 2030. Deze opbrengsten kunnen worden teruggeven
aan de sector. Dat is een aparte politieke beslissing.

Doelmatigheid/kosteneffectiviteit

Een NOx-heffing ter hoogte van de maatschappelijke schade van NOx,
d.w.z. een zogeheten Pigou-heffing, is economisch efficiënt en
doelmatig.

Overige maatschappelijke

Deze maatregel wordt vooral genomen met het oog op de

kosten/ baten

gezondheidsbaten die hiermee gepaard gaan. NOx-emissies zijn
slecht voor de gezondheid. Natuurbaten zijn gering, omdat industriële
NOx-emissies slechts voor 2% verantwoordelijk zijn voor
stikstofdepositie op natuurgebieden.

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel binnen

De NOx-heffing is een nieuw instrument. Er zal dus nieuwe wetgeving

bestaand juridisch kader?

voor nodig zijn. Het is Nederland toegestaan om een dergelijke
heffing nationaal in te voeren. Het is niet tegenstrijdig met Europese
regelgeving. Denemarken en Zweden passen ook een heffing toe
waarmee zij de emissies mee hebben weten terug te dringen.
Overigens had Nederland in de periode 2005-2014 een nationaal
NOx-emissiehandelssysteem naast het VTH-stelsel.

Versterkt de maatregel bestaand

Een stikstofheffing vormt een aanvulling op de Energiebelasting en

beleid?

CO2-heffing. Met de Energiebelasting beïnvloedt de overheid de
energiemix (elektriciteit, gas en andere bronnen) die bedrijven
toepassen bij hun productieproces. De CO2-heffing stimuleert, naast
het voorkomen van verbrandingsemissies in het algemeen, ook de
toepassing van specifiek CO2-reducerende technieken zoals CCS. De
werking van de stikstofheffing is daarmee vergelijkbaar met de CO2heffing. Het stimuleert, naast het voorkomen van
verbrandingsemissies in het algemeen, ook de toepassing van
specifiek stikstof-reducerende technieken.

Kan bestaand beleid worden

Het kosteneffectiviteitsafwegingskader met betrekking tot NOx zou

vervangen/versimpeld?

kunnen komen te vervallen. De omgevingsdiensten zullen sneller
klaar zijn met het gesprek met bedrijven over aanpassing van hun
installaties om NOx-uitstoot te verlagen en binnen de normen te
blijven, wat ook in uitvoeringscapaciteit scheelt. Ook de uitvoering
van het Schone Lucht Akkoord (SLA), waarin verdere verlaging van
NOx-uitstoot een belangrijk onderdeel is, gaat makkelijker. De heffing
geeft immers een voldoende prikkel om NOx te reduceren, en het
bedrijf bepaalt zelf wanneer en hoe het zijn NOx-emissies reduceert.

In welk ander traject loopt de

Dit fiche loopt niet in een ander traject mee.

maatregel mee?
Uitvoeringscondities
Hoe moet dit juridisch

De NOx-heffing is een nieuw instrument. Er zal dus nieuwe wetgeving

ingeregeld worden?

voor nodig zijn (zoals ook in 2005-2014 het NOxemissieshandelssysteem in wet is gegoten).

Uitvoerbaarheid voor

Bedrijven zullen zich moeten onderwerpen aan de regels die de

onderneming (inclusief

heffingswet hen voorschrijft. De meetverplichting is vooral een

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

167

compliancekosten,

administratieve last. De administratieve lasten zullen beperkt blijven

administratieve lasten)

als bedrijven de informatie die nodig is voor heffing op een makkelijke
en toegankelijke (digitale) manier kunnen invoeren bij NEa (of andere
uitvoeringsorganisatie).

Uitvoerbaarheid voor de

Een NOx-heffing is uitvoerbaar voor de overheid. De benodigde

overheid (incl.

emissiegegevens worden geregistreerd. In de startfase tot aan

uitvoeringsvereisten en -kosten)

invoering is veel capaciteit nodig voor het beoordelen van het
monitoringsregime van bedrijven, nadien minder capaciteit, circa 10
fte.

Controleerbaarheid en

De Nederlandse Emissieautoriteit (NEa) lijkt het best geëquipeerd om

handhaafbaarheid (incl.

een NOx-heffing te introduceren. Een andere variant is dat de

uitvoeringsvereisten daarvoor)

regionale uitvoeringsdiensten een dergelijke heffing gaan uitvoeren
binnen het VTH-stelsel (=het stelsel van vergunning, toezicht en
handhaving dat via de regionale uitvoeringsdiensten loopt). Deze
optie is wat minder aantrekkelijk omdat in die variant het
waarschijnlijk complexer is de bestaande en noodzakelijke controles
op NOx-emissie(registratie) onder centrale regie te werpen en aan te
scherpen.
De heffing zou in circa drie of vier jaar geïntroduceerd kunnen
worden. Na akkoord op de relevante wetswijzigingen, heeft een
uitvoerder circa twee jaar nodig om de nieuwe heffing te
introduceren. Dit tijdpad is haalbaar mits:
•

Aan de start van het traject een keuze wordt gemaakt voor
eerstverantwoordelijk beleidsdepartement en de
uitvoeringsorganisatie. Dit kan een nieuw te benoemen
centrale partij zijn binnen het VTH-stelsel, dan wel de
Nederlandse Emissieautoriteit. In deze laatste variant komt
de uitvoering van de NOx-heffing (grotendeels) los te staan
van het huidige VTH-stelsel;

•

De uitvoeringsorganisatie vanaf de start de middelen krijgt
om de relevante kennis en vaardigheden zowel binnen als
buiten de organisatie te ontwikkelen. Kritisch in het tijdpad is
dat voldoende (schaarse) specialisten aan de
uitvoeringsorganisatie wordt gebonden die
monitoringsplannen en metingen kan beoordelen. Ook is het
mogelijk noodzakelijk om de (nu relatief beperkte)
marktcapaciteit uit te breiden om verificaties op metingen uit
te voeren;

•

Er wordt gekozen voor een gefaseerde invoering van een
NOx-heffing industrie. De NOx-uitstoot industrie is
geconcentreerd bij enkele grote bedrijven en kan relatief snel
onder een heffing worden gebracht. In latere jaren kunnen
meer bedrijven onder de heffing worden gebracht die een
relatief kleinere bijdrage aan de grondslag leveren. Dit
spreidt de uitvoeringslast voor de uitvoeringsorganisatie.

Evt. budgettair effect?

Overheidsinkomsten uit de heffing worden geschat op 460 miljoen
euro in 2030 (Ter Haar, 2021)

Gebruikte bronnen

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van
stikstofemissies, ABDTOPConsult

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

168

I2: Aanpassing maatwerkgrenzen BBT-regeling
I2 Vermindering stikstofuitstoot industrie door aanpassing grenzen kosteneffectiviteit
binnen BBT
Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van stikstofdioxide (NOx)- en eventueel ook ammoniak
(NH3)-emissies door het aanpassen van maatwerkgrenzen voor
kosteneffectiviteitsberekening binnen Best Beschikbare Technieken (BBT).

Betreft subsector

Industrie

Hoe draagt de

Industriële bedrijven vragen bij het bevoegd gezag een

maatregel bij aan

omgevingsvergunning aan voordat ze een nieuwe installatie in gebruik

sectordoel

mogen nemen. Als een installatie gewijzigd wordt, of als nieuwe
regelgeving daartoe aanleiding geeft, wordt een vergunning herzien.
Bedrijven moeten wat betreft vervuilende emissies voldoen aan
emissienormen die passen bij de Beste Beschikbare Technieken (BBT).
Deze zijn afhankelijk van de grootte van het bedrijf vastgelegd in
nationale regels (kleine bedrijven) of in Europese ontwikkelde ’Best
Available Techniques Reference Documents’ (BREF’s) op brancheniveau
(grote bedrijven). BREF’s worden Europees vastgesteld op grond van de
Richtlijn Industriële Emissies (RIE). In BREF’s staan BBT-conclusies, met
daarbij horende Best Available Techniques Associated Emission Levels
(BAT-AEL’s).
Het gaat bij BAT-AEL’s altijd om een bandbreedte, waarbinnen het
bevoegd gezag moet kijken welke emissienorm - zo scherp mogelijk met
het oog op de bescherming van de menselijke gezondheid en natuur –
geldt voor de vergunning van de desbetreffende installatie. Er kunnen
door het bevoegde gezag strengere emissiegrenswaarden worden
opgelegd als dat nodig is om de lokale milieukwaliteit te kunnen borgen.
In het Schone Lucht Akkoord is door de aangesloten decentrale overheden
(waaronder alle provincies) afgesproken om zo dicht mogelijk aan de
onderkant van de BAT-AEL bandbreedte te vergunnen. Als een bedrijf een
verzoek doet voor een soepelere emissiegrenswaarde voor emissies naar
de lucht dat volgt uit BBT (beste beschikbare technieken), dan moet het
een berekening van de kosteneffectiviteit maken. Het besluit over het
aangevraagd maatwerk wordt overigens niet op basis van
kosteneffectiviteit alleen genomen. De geografische ligging of de lokale
milieuomstandigheden van de plaats waar de activiteit wordt verricht en
de technische kenmerken van de activiteit worden ook meegewogen.
Om de kosteneffectiviteitsberekening te maken, is in nationale
regelgeving een voor een aantal stoffen een onder- en een bovengrens
vastgesteld, uitgedrukt in het aantal euro’s die het kost om een kilo
emissie van een bepaalde stof te vermijden. Tussen de onder- en
bovengrens ligt het afwegingsgebied. Voor de ligging van de onder- en
bovengrens is een balans gezocht tussen de investeringskosten voor
bedrijven en het reductie-effect. Voor NOx ligt het huidige, in 2010
vastgestelde afwegingsgebied tussen de 5 en 20 euro per kg NOx. Kosten
voor emissie reducerende technologie lager dan de ondergrens zijn

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

169

kosteneffectief. In de vergunning kan dan worden opgenomen dat deze
kosten gemaakt moeten worden. Zijn de kosten hoger dan de
bovengrens, hoeft een bedrijf in principe geen maatregelen te treffen en
daarmee ook geen emissiereductie te realiseren. Tussen de twee
grenzen, in het afwegingsgebied, moet er overleg plaats vinden tussen
het bevoegd gezag en het bedrijf.
De maatwerkgrenzen kunnen op twee manieren worden gebruikt;
1.

om versoepeling te kunnen toestaan

In het stelsel van de Omgevingswet, dat op 1 januari 2024 in werking
treedt, mag door een bedrijf in bepaalde specifieke situaties van
algemene regels en de BAT-AEL’s in BREF’s soepeler worden afgeweken.
Deze situaties zijn in de regelgeving vastgelegd. Een van die situaties
doet zich voor als de kosten voor het bedrijf buitensporig hoog zijn.
Wil een bedrijf meer emitteren dan de eis in algemene regels of soepeler
dan de BAT-AEL range (dit laatste komt in de praktijk nauwelijks voor),
dan moet er een kosteneffectiviteitsberekening overlegd worden.
2.

om BBT-niveau te bepalen binnen de BAT-AEL range

Het gebruik van maatwerkgrenzen bij punt 1 volgt expliciet uit
regelgeving. Maar in de praktijk worden de maatwerkgrenzen ook op een
andere manier door omgevingsdiensten gebruikt, namelijk wanneer het
bevoegd gezag gemotiveerd moet kiezen voor een maatregel die
resulteert in emissies die binnen de BAT-AEL range past. Daarbij wordt
geregeld ook de kosteneffectiviteit van maatregelen gehanteerd als
argument om maatregelen wel of niet te treffen. Daartoe worden in de
praktijk dezelfde grenzen voor kosteneffectiviteit gehanteerd. Het
verhogen van de grenzen voor de kosteneffectiviteit zal daarom ook voor
deze categorie bedrijven leiden tot een verlaging van de emissies.
Bijdrage aan het sectordoel van vermindering van industriële
NOx-uitstoot
Voor NOx liggen de kosteneffectiviteitsgrenzen, vastgesteld in 2010, op 5
en 20 euro per kg NOx. Daartussen bevindt zich het afwegingsgebied. Het
voorstel is om de ondergrens op te hogen en bijvoorbeeld meer in lijn te
brengen met de milieuprijs per kg NOx-uitstoot. In dat geval zou de
ondergrens gaan naar 18 euro per kg vermeden NOx-uitstoot, en de
bovengrens naar 44 euro per kg. Op deze manier zouden meer bedrijven
verplicht worden tot investeren in emissie reducerende techniek, en
minder bedrijven beargumenteerd meer mogen emitteren dan de
onderkant van de BBT-bandbreedte.
Voor NH3 is er (nog) geen nationaal vastgesteld afwegingsgebied. In dat
geval moet het bevoegd gezag zelf beoordelen wat kosteneffectief is.
De voorgestelde maatregelen dienen om de grenzen van het
maatwerkgebied van NOx aan te passen en maatwerkgrenzen te
introduceren voor NH3. Hierdoor zullen vaker betere emissie reducerende
technieken worden toegepast.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

170

De vaststelling van kosteneffectiviteitsgrenzen op basis van milieuprijzen
is een ander uitgangspunt dan tot nu toe is gehanteerd: een balans
tussen inversteringskosten voor bedrijven en het reductie-effect. Voor het
in beeld brengen van de effecten hiervan, bijvoorbeeld bij de toepassing
van een vergelijkbare methodiek op andere stoffen waarvoor een
afwegingsgebied is gedefinieerd is nog nader onderzoek nodig.
Omschrijving van de

Het voorstel is om voor het afwegingsgebied van NOx de ondergrens en

maatregel

bovengrens op te hogen, bijvoorbeeld naar respectievelijk 18 en 44 euro
per kg, in lijn met de milieuprijs. Dit zou in lijn zijn met de gestegen
milieuprijs per kg NOx-uitstoot. Op deze manier zouden meer bedrijven
verplicht worden tot investeren in emissie reducerende technieken, en
minder bedrijven beargumenteerd meer mogen emitteren dan de in het
Schone Lucht Akkoord afgesproken onderkant van de BBT-bandbreedte.
Er zal vaker sprake zijn van emissie reducerende technieken die sowieso
toegepast moeten worden en het aantal gevallen waarin technieken niet
hoeven te worden geïmplementeerd daalt ten opzichte van het aantal
‘bespreekgevallen’. Ook is een insteek denkbaar, waarbij geëist wordt in
ieder geval die technieken toe te passen waarvan de kosten binnen het
afwegingsgebied liggen, ook al resulteren die in hogere emissies dan
technieken buiten het afwegingsgebied.
De tweede maatregel is om een afwegingsgebied, met een relatief hoge
onder- en bovengrens te introduceren voor NH3, op grond van de sterke
bijdrage van deze stof aan de stikstofdepositie op met name lokale
natuurgebieden. Op dit moment bestaat er geen afwegingsgebied voor
NH3. Het is daarom nu aan het bevoegd gezag zelf om een
kostenafweging te beoordelen. Aan de ene kant is er een relatief beperkt
aantal bedrijven dat veel ammoniak uitstoot, aan de andere kant is het in
de totale aanpak stikstof moeilijk te verkopen dat landbouwbedrijven wel
alles op alles moeten zetten om ammoniakuitstoot te verminderen, en
industriële bedrijven niet. Bovendien is er een kans dat de
ammoniakuitstoot uit de industrie gaat toenemen door de stijging van het
gebruik van ammoniak als drager van waterstof en door de groei van het
aantal mestvergistingsinstallaties.

Termijn waarop

De doorlooptijd van het aanpassen van het huidige wettelijke

effectieve invoering

afwegingskader voor NOx-uitstoot, mogelijk ook van NH3-uitstoot,

mogelijk

inclusief inwinnen van advies en consultatie, bedraagt naar schatting
minimaal anderhalf jaar.

Regionale differentiatie

Niet wenselijk, vanwege de wens tot behoud van een gelijk speelveld in

mogelijk?

de industrie binnen Nederland en de aard van de verspreiding van stikstof
uitgestoten door de industrie (vanuit hoge schoorstenen; zeker voor NOX
betekent dat verspreiding over het hele land en zelfs daarbuiten).

Directe effecten
Effecten op emissies

Voor NOx is het effect op emissies is door TNO berekend op een

en depositie

bandbreedte tussen 0 en 5 kTon NOx per jaar.

Zekerheid behalen

Het effect is onzeker. Als uitgegaan wordt van het midden van de

emissiereductie

bandbreedte komt het effect alleen voor het aanpassen van de grenzen
voor NOx neer op een vermindering van de depositie van 3,4 mol/ha/jaar.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

171

Private kosten (directe

Omdat nu slechts een zeer beperkt aantal bedrijven aanspraak doet op de

investering)

kosteneffectiviteitsberekening zullen de totale private kosten relatief
gering zijn, maar voor een specifiek individueel bedrijf kunnen de kosten
aanzienlijk – orde grote tientallen miljoenen - zijn. Wel gaat van de
grenzen van het afwegingsgebied een grotere werking uit: Er wordt bij
het opstellen van vergunningaanvragen al rekening gehouden met deze
grenzen. Bovendien zal er een effect zijn van de verhoging van de
referentiewaarden bij bedrijven waarbij er een BBT range in de
betreffende BREF is aangegeven. Een verhoging van de referentiewaarden
kan er voor zorgen dat het bevoegd gezag meer aan de onderkant van de
BBT range gaat vergunnen.

Publieke kosten

Gering, omdat het gaat om aanpassen van bestaande parameters. Er is

(directe investering)

wel extra kennis benodigd bij de OD’s voor de beoordeling van deze KE
berekeningen.

Doelmatigheid/

+

kosteneffectiviteit
Overige

++

maatschappelijke
kosten/ baten
Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel

Omdat het gaat om een aanpassing van parameters in huidige

binnen bestaand

regelgeving past de maatregel goed binnen bestaande juridische kaders.

juridisch kader?
Versterkt de maatregel

Ja. De omschakeling van een kosteneffectiviteitsberekening op basis van

bestaand beleid?

(bestaande) gerealiseerde projecten naar een systeem gebaseerd op
milieuprijzen kan bestaand beleid versterken, waarin gezocht wordt naar
meer daadwerkelijk beprijzen (‘de vervuiler betaalt’). Een aandachtspunt
is wel dat deze aanpak anders is dan de huidige. Er moet rekening mee
worden gehouden dat dit een vrij fundamentele wijziging is, waarover ook
weerstand te verwachten is. Bedrijven zullen immers meer kosten moeten
maken.

Kan bestaand beleid

Bestaand beleid en uitvoering kunnen worden versimpeld, als er na de

worden vervangen/

aanpassing een groter deel van de maatregelen verplicht kan worden. Dat

versimpeld?

zorgt voor eenduidigheid en minder transactiekosten. Er zullen minder
uitgebreide kosteneffectiviteitsanalyses gemaakt hoeven worden als
daadwerkelijke milieuprijzen de basis vormen voor de definitie van het
afwegingsgebied. Een introductie van een afwegingsgebied voor NH3 zou
de introductie van een afwegingsgebied het werk van het bevoegd gezag
ook versimpelen.
NB: De nationaal en Europees aan elkaar gekoppelde systemen gericht op
het steeds verder aanscherpen van eisen aan industriële emissies op
basis van emissienormen en BBT hebben in de afgelopen tientallen jaren
grote emissieverlagingen in de industrie tot gevolg gehad.
Transactiekosten zijn echter relatief hoog, want er is deskundigheid en
capaciteit nodig bij bevoegde gezagen, met name bij de
Omgevingsdiensten die de taken op het terrein van Vergunningverlening,
Toezicht en Handhaving voor bevoegde gezagen uitvoeren. Er is
voldoende inhoudelijke autoriteit nodig om het gesprek met bedrijven aan

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

172

te kunnen gaan. Dit levert echter ook een systeem op, waarbinnen in een
Europees zo gelijk mogelijk speelveld en met behoud van
concurrentiekracht en vaak via innovatie emissies spectaculair verlaagd
zijn.
In welk ander traject

Geen.

loopt de maatregel
mee?
Uitvoeringscondities
Hoe moet dit juridisch

De maatregel vergt een aanpassing van een bijlage van de

ingeregeld worden?

Omgevingsregeling.

Uitvoerbaarheid voor

De uitvoering maakt deel uit van het reguliere proces van het aanvragen

onderneming (inclusief

van een vergunning, maar zal wel meer kennis vergen bij

compliance-kosten,

Omgevingsdiensten. Bedrijven die anders aanspraak zouden maken op

administratieve lasten)

maatwerk en nu standaard technische maatregelen moeten gaan treffen
zullen hogere kosten hebben.

Uitvoerbaarheid voor

De uitvoerbaarheid van de overheid neemt iets toe, vanwege meer

de overheid (incl.

eenduidigheid, en minder ‘bespreekgevallen’.

uitvoerings-vereisten
en -kosten)
Controleerbaarheid en

Idem.

handhaafbaarheid (incl.
uitvoerings-vereisten
daarvoor)
Evt. budgettair effect?
Gebruikte bronnen

Geen.
•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

173

M1: Normering binnenvaart
M1 Normering binnenvaart
Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van NOx emissies via normering binnenvaart

Betreft subsector

Mobiliteit, binnenvaart

Hoe draagt de maatregel bij aan

Het indicatieve sectordoel mobiliteit sluit aan bij de emissieraming van

sectordoel

het PBL. Aanvullende maatregelen kunnen nodig zijn als extra
waarborg om het reductiedoel te realiseren, gegeven de
onzekerheidsmarge die PBL hierbij aangeeft.

Omschrijving van de maatregel

Onderzoek naar de mogelijkheden voor aanvullende normering in de
binnenvaart.
In de Kamerbrief over de toekomstvisie binnenvaart heeft de minister
van IenW aan de Tweede Kamer laten weten dat onderzocht wordt óf
en op welke manier de binnenvaart via het emissielabel aan
uitstootnormen kan worden onderworpen. Gefaseerde invoering en
juridische aspecten zijn hierbij aandachtspunten. Normering via
milieuzones kan een optie zijn, maar een landelijke norm kan ook een
uitkomst zijn. In het onderzoek worden de mogelijke opties verder
uitgewerkt.
In het rapport-Ter Haar werd de invoering van milieuzones in alle
Nederlandse havens voorgesteld, conform de opzet in de haven van
Rotterdam. Inmiddels is duidelijk dat de milieuzone in Rotterdam onder
de huidige omstandigheden juridisch niet mogelijk is en wordt deze uit
de havenverordening gehaald.
Het onderzoek dat wordt opgestart moet duidelijk maken wat wel
mogelijk is. Belangrijk onderdeel daarbij is de koppeling met het in
2021 geïntroduceerde emissielabel voor de binnenvaart
(www.binnenvaartemissielabel.nl). Op dit moment is dit een vrijwillig
label.
Achtergrond
Volgens CBS varen er in Nederland 4870 binnenvaartschepen onder NLse vlag in het jaar 2021. Zeker driekwart is nog uitgerust met oude
vervuilende motoren die dateren van voor 2003. De eerste
uitstootnormen voor binnenvaartmotoren deden hun intrede in 2003
(CCR I norm). Deze werden aangescherpt in 2008 (CCR II) en
vervolgens met verordening (EU) 2016/1628 over niet voor de weg
bestemde mobiele machines (Stage V, NRMM verordening). Vanaf 2022
geldt de Europese verplichting voor Stage V-normen.
Deze normen gelden voor motoren die vanaf de datum van introductie
van de norm op de markt komen en in schepen worden ingebouwd en
voor nieuwbouwschepen.
Schepen die een nog werkende motor aan boord hebben kunnen
daarmee nog lang doorvaren en kunnen deze lange tijd laten reviseren.
De Europese regelgeving laat daarmee een grote groep (meerderheid
sector) de komende jaren ongemoeid. Bij goed onderhoud kunnen
binnenvaartmotoren decennialang mee.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

174

Het verschil tussen CCR I en de nu geldende Stage V-norm voor
stikstofuitstoot (NOx) bij nieuwe motoren ligt tussen de 80 en 86%.
(bron: bestedingenplan motorvervanging binnenvaart).
Vanuit de stikstofaanpak is subsidie beschikbaar voor retrofit met SCR
katalysator (gericht op stage V prestatie) en voor motorvervanging
(minimaal stage V). Eerder was voor motorvervanging ook subsidie
beschikbaar vanuit de Greendeal Zeevaart en Havens. Het animo voor
motorvervanging met subsidie is groot. Het animo voor retrofit valt
tegen. Aan bijsturing hierop is gewerkt.
Termijn waarop effectieve

Langere termijn, met fasering

invoering mogelijk
Vergt nog onderzoek naar beste methode. Onderzoek wordt op dit
moment uitgezet. Uitkomsten worden verwacht in Q4.
Normering zal naar verwachting een enorme financiële impact hebben
op de sector en die wordt in het kader van het onderzoek ook verder in
kaart gebracht, naar verwachting zijn vele honderden miljoenen (extra)
subsidie nodig. Daarbij is het niet mogelijk de hele vloot in één keer
een bepaalde norm op te leggen. Dit moet gefaseerd gebeuren naar
type schip, leeftijd schip, ladingsoort, ondernemingsvorm, etc. Ook
daarover moet het onderzoek uitsluitsel geven.
Regionale differentiatie

N.t.b. afhankelijk van uitkomsten onderzoek

mogelijk?
Directe effecten
Effecten op emissies en

Nader te bepalen, onderdeel van het onderzoek

depositie
Ter indicatie is aan TNO gevraagd om in beeld te brengen wat
theoretisch gezien de maximale reductie is als álle Nederlandse
binnenvaartschepen in 2030 aan de stage V norm voldoen, dit
technisch potentieel is door TNO ingeschat op 3 Kton in 2030.
Als ook alle buitenlandse schepen die in Nederlandse wateren varen
aan deze norm zouden voldoen in 2030, dan is het totale
reductiepotentieel 7,6 kton
Zekerheid behalen

Ntb afhankelijk uitkomsten onderzoek.

emissiereductie
Private kosten

Normering zal naar verwachting een enorme financiële impact hebben
op de sector en die wordt in het kader van het onderzoek ook in kaart
gebracht.
Binnenvaartschepen en –motoren zijn er in alle soorten en maten. De
gemiddelde kosten voor een motorvervanging worden geraamd op
€250.000,-. Indicatie, ervan uitgaande dat circa driekwart van de 4870
schepen nog aangepast moet worden, is circa 3650 schepen * 250
duizend = ruim 900 miljoen euro.
Achtergrond:
Op dit moment is 26 miljoen euro subsidie beschikbaar vanuit de
stikstofaanpak voor motorvervanging met minimaal stage V, waarbij
wordt uitgegaan van maximaal 40% subsidie met een maximum van
€400.000 per aanvraag (zodat ook grote schepen in aanmerking

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

175

komen). Eigen financiering minimaal 60%. Maximale subsidiebedrag is
gebaseerd op de moeilijke financiële situatie van de meeste
binnenvaartschippers. De winstmarges zijn nagenoeg laag en daardoor
komen investeringen in de verduurzaming van het schip moeilijk op
gang. Veelal is het schip grotendeels eigendom van de bank.
Ook is er 79 miljoen subsidie beschikbaar voor retrofit met een SCR
katalysator, waarmee een motor eveneens aan de stage V normen zou
kunnen voldoen. De aanvragen hiervoor lopen niet goed, schippers
kiezen liever voor motorvervanging o.a. omdat ze daarmee integraal
aan diverse verschoningsvereisten kunnen voldoen. Bijsturing op deze
subsidie loopt op dit moment (combinatie met roetfilter is nu ook
mogelijk waardoor ook fijnstof wordt aangepakt, eventueel ook inzet op
motorvervanging).
Publieke kosten

Ntb. maar duidelijk is dat zonder aanvullende subsidies (bovenop de
subsidie die er al is, waarmee maar een beperkt deel van de vloot
aangepast kan worden) een versnelde transitie naar schone motoren in
de binnenvaart niet mogelijk is.

Doelmatigheid/kosteneffectiviteit

Er is zeker reductie te realiseren, aangezien het gros van de schepen
nog met oude vervuilende motoren vaart. De transitie is echter zeer
kostbaar. Normering is alleen kansrijk als de sector gelijktijdig
financieel geholpen wordt met aanvullende subsidies. De investeringen
die nodig zijn voor vergroening zijn voor de gemiddelde
binnenvaartschipper niet op eigen kracht op te brengen.
Over de doelmatigheid en de doeltreffendheid kan pas definitief een
uitspraak kunnen worden gedaan als het bovengenoemd onderzoek is
afgerond. Naar verwachting in Q4 2023.

Overige maatschappelijke

Verduurzaming van de motoren van de binnenvaart draagt bij aan CO2

kosten/ baten

reductie en verbetering van luchtkwaliteit (fijnstof), dan moet wel
ingezet worden op complete motorvervanging en niet op alleen retrofit
met SCR katalysator.

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel binnen

Ntb

bestaand juridisch kader?
Versterkt de maatregel bestaand

Versterkt het beleid gericht op verduurzaming binnenvaart.

beleid?

Greendeal Zeevaart Binnenvaart en Havens

Kan bestaand beleid worden

Ntb

vervangen/versimpeld?
In welk ander traject loopt de

Toekomstvisie duurzame binnenvaart en IBO klimaat. Integrale

maatregel mee?

aanpak: luchtkwaliteit en broeikasgassen. De vorm is nog niet bepaald.
Belangrijke rol voor het instrument emissielabel binnenvaart, dat ook
onderdeel uitmaakt van het aanvullende klimaatpakket dat op 26 april
jl. aan de Tweede Kamer is aangeboden, met het voorstel tot een
verplichting van gemiddeld emissielabel B in 2030. Emissielabel B is
gericht op CO2 reductie.

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit juridisch

Ntb afhankelijk van de vorm

ingeregeld worden?

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

176

Uitvoerbaarheid voor

Ntb afhankelijk van vorm

onderneming (inclusief
compliancekosten,
administratieve lasten)
Uitvoerbaarheid voor de

Ntb afhankelijk van vorm

overheid (incl.
uitvoeringsvereisten en -kosten)
Controleerbaarheid en

Ntb afhankelijk van vorm

handhaafbaarheid (incl.
uitvoeringsvereisten daarvoor)
Evt. budgettair effect?

Ntb: Bij een verplichting, zonder uitbreiding van de subsidieregeling,
zijn de kosten voor de overheid nul, maar is de haalbaarheid
twijfelachtig.

Gebruikte bronnen

•

CBS (2023), Hoeveel binnenvaartschepen zijn er in Nederland?

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

•

Minister voor Klimaat en Energie (26 april 2023), Kamerbrief over
voorjaarsbesluitvorming Klimaat

•

Ministerie van IenW (30 november 2022), Kamerbrief over
toekomst binnenvaart

•

TNO (te verschijnen), NOx reductiepotentieel Stage-V motoren
binnenvaart

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

177

M2: Vrijstelling belasting elektrische voorstuwing
binnenvaart
M2 vrijstelling belasting elektrische voortstuwing binnenvaart
Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van NOx emissies via een vrijstelling, of nihiltarief, van
energiebelasting voor elektrische voorstuwing binnenvaart

Betreft subsector

Mobiliteit, binnenvaart

Hoe draagt de maatregel bij aan

Het indicatieve sectordoel mobiliteit sluit aan bij de emissieraming

sectordoel

van het PBL. Aanvullende maatregelen kunnen nodig zijn als extra
waarborg om het reductiedoel te realiseren, gegeven de
onzekerheidsmarge die PBL hierbij aangeeft.

Omschrijving van de maatregel

Vrijstelling of verlaging tot een nihil tarief van belasting op elektrische
voorstuwing verbetert de businesscase voor elektrische schepen en
trekt de fiscale behandeling van de gebruikte energie tussen fossiele
schepen en emissievrije schepen gelijk.
Kan daarmee bijdragen aan het realiseren van 150 zero emission
schepen in 2030 uit het Klimaatakkoord.
Bij de invulling kan het gaan om een vrijstelling, of een nihil- tarief.
Het verbruik van brandstof door de binnenvaart is in Nederland, en de
meeste andere EU-landen, van accijnzen vrijgesteld op basis van de
Herziene Rijnvaartakte 1868 (Akte van Mannheim).
Tegelijkertijd moet over de elektriciteit die wordt gebruikt door
emissievrije binnenvaartschepen wel energiebelasting worden
betaald. Elektrische binnenvaart is een nieuwe ontwikkeling, waardoor
de hoeveelheid elektriciteit per laadpunt zeer beperkt is. Voorstel is
om tot en met 2030 een vrijstelling of nihiltarief in de
energiebelasting voor laadstations van elektrische
binnenvaartschepen in te voeren.

Termijn waarop effectieve

Op korte termijn vóór 2030. Eerst dient de Belastingdienst nader te

invoering mogelijk

bepalen of en per wanneer het uitvoerbaar is. Vervolgens is de
inwerkingtreding afhankelijk van de uitkomst van een
derogatieverzoek bij de Europese Commissie en doorlooptijd daarvan.

Regionale differentiatie

Nee

mogelijk?
Directe effecten
Effecten op emissies en

Als losstaande maatregel onvoldoende om een substantieel aantal

depositie

binnenvaartschepen te bewegen tot overschakeling naar volledig
elektrisch varen. De maatregel draagt wel bij aan de transitie en het
realiseren van 150 zero emission schepen in 2030 uit het
Klimaatakkoord.
Naar verwachting leidt het realiseren van 150 zero-emissie schepen
tot een emissiereductie van 1 Kton en stikstofdepositiereductie (op
basis van conversiefactor) van 0,8 mol/ha/jr in 2030. Vrijstelling, of
nihiltarief energiebelasting voor elektrische voortstuwing in de
binnenvaart draagt hier aan bij, maar het precieze effect van de
losstaande maatregel is niet te bepalen.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

178

Zekerheid behalen

Draagt bij aan realiseren van 150 zero emission schepen, geen

emissiereductie

emissie-effect van de losstaande maatregel te bepalen.
Naar verwachting kan een deel van de vloot waarschijnlijk al per 2030
zero emission zijn. Het gaat daarbij in elk geval om de schepen die
worden (om)gebouwd om volledig batterij-elektrisch te kunnen gaan
varen in het kader van het project Zero Emission Services met
financiering vanuit de tweede ronde van het nationaal groeifonds.
Vrijstelling of nihiltarief energiebelasting helpt hierbij.

Private kosten

Geen

Publieke kosten

Aangezien er nog nauwelijks elektrische binnenvaart is, brengt het
voor het Rijk mogelijk weinig kosten met zich.

Doelmatigheid/kosteneffectiviteit

De precieze opbrengst is niet te bepalen (draagt bij aan transitie naar
meer elektrische binnenvaart), maar lijkt in principe op korte termijn
– afhankelijk van nadere uitwerking uitvoerbaarheid door de
Belastingdienst en de doorlooptijd van het derogatieverzoek bij de
Europese Commissie en de uitkomst daarvan- te regelen en draagt bij
aan de transitie van binnenvaart.

Overige maatschappelijke

Elektrische schepen dragen bij aan CO2 reductie en verbetering

kosten/ baten

luchtkwaliteit.

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel binnen
bestaand juridisch kader?

Past binnen bestaande stelsel, vergt aanpassing belastingwetgeving
(Wet belastingen op milieugrondslag) i.o.m. Ministerie van Financiën.
Voorwaarden voor invoering zijn uitvoerbaarheid door de
Belastingdienst alsmede dat Nederland een derogatieverzoek bij de
Europese Commissie indient voor een vrijstelling of nihil tarief en dat
dit verzoek wordt gehonoreerd. De behandeling van een
derogatieverzoek zal naar verwachting minimaal een jaar in beslag
nemen.

Versterkt de maatregel bestaand
beleid?

Versterkt het beleid gericht op verduurzaming binnenvaart, klimaat
en luchtkwaliteitsbeleid. zero emission in 2050, Greendeal Zeevaart
en Havens, 150 zero emission schepen in 2030.
De maatregel moet nadrukkelijk als versterking hiervan gezien
worden, het losstaande effect is moeilijk te bepalen zoals hierboven
aangegeven.
In het rapport-Ter Haar is aangegeven dat er mogelijke ook e.e.a.
geregeld moet worden voor inboeking van de HBE waarde. De HBE is
een handelssysteem voor hernieuwbare energie in vervoer. Het
inboeken van hernieuwbare energie in de binnenvaart is op dit
moment niet verplicht, maar de huidige wetgeving biedt hier wel
mogelijkheid toe. Het kunnen inboeken staat los van dit voorstel (ook
zonder inboeken is dit voorstel mogelijk en draagt het bij). Wel geldt
dat als leveranciers de geleverde elektriciteit kunnen inboeken en
daarmee HBE’s kunnen creëren en verhandelen, dit kan helpen bij het
realiseren van de totale businesscase voor transitie naar zero
emissieschepen.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

179

Kan bestaand beleid worden

Nee

vervangen/versimpeld?
In welk ander traject loopt de

Tijdens het commissiedebat Duurzaam Vervoer (23 januari 2023)

maatregel mee?

heeft de Kamer de staatsecretaris van IenW gevraagd hierover met
de staatsecretaris van FIN in overleg te treden.
Parallel aan dit voorstel onderzoekt Nederland, samen met de andere
betrokken EU lidstaten, de juridische mogelijkheden voor het
beprijzen van emissies van de binnenvaart binnen het
Rijnvaartregime van de Akte van Mannheim. Dit is zeer complex en
niet iets dat Nederland zelfstandig kan doen. Gesprekken hierover zijn
gaande binnen de Centrale Commissie voor de Rijnvaart. Deze zullen
echter niet op korte termijn afgerond zijn en daarmee is dit niet
haalbaar op kortere termijn.

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit juridisch

Aanpassing belastingwetgeving i.o.m. Ministerie van Financiën.

ingeregeld worden?

Voorwaarden voor invoering zijn uitvoerbaarheid door de
Belastingdienst alsmede dat Nederland een derogatieverzoek bij de
Europese Commissie indient voor een vrijstelling, of tot nihil verlaagd
tarief en dat dit verzoek wordt gehonoreerd. De behandeling van een
derogatieverzoek zal naar verwachting minimaal een jaar in beslag
nemen.

Uitvoerbaarheid voor

Onduidelijk, is afhankelijk van de verdere vormgeving van de

onderneming (inclusief

maatregel.

compliancekosten,
administratieve lasten)
Uitvoerbaarheid voor de

Aanpassing belastingwetgeving.

overheid (incl.

Binnen de energiebelasting wordt een vrijstelling, of tot nihil verlaagd

uitvoeringsvereisten en -kosten)

tarief ingevoerd. Dit verhoogt de complexiteit van het fiscale stelsel.
In de aangifte energiebelasting worden geen vrijstellingen
energiebelasting opgenomen en daarom leidt het voorstel niet tot een
aanpassing van het aangiftesysteem.
Mocht er gekozen worden voor een verlaagd nihil tarief, dan zal het
aangiftesysteem van de Belastingdienst gewijzigd moeten worden.
Conform parametermeterbrief vergt dit een implementatieperiode van
4-18 maanden.
Steunbedrag van de maatregel per begunstigde moet worden
opgenomen in het de zogenoemde Transparency Award Module
(TAM). In de TAM moeten steunbedragen per onderneming worden
opgenomen als de steun een drempelbedrag overschrijdt. Het
drempelbedrag is gesteld in het Europese kader op basis waarvan
derogaties geacht te zijn verleend door de Europese Commissie. Een
uitvoeringsorganisatie zal moeten worden belast met deze taak.
In algemene zin geeft de belastingdienst aan dat er ten aanzien van
de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid nog diverse aspecten zijn die
nader uitgewerkt moeten worden (zoals de afbakening, internationale
aspecten, vrijstelling van belasting voor energieopslagfaciliteit), de
uitvoerbaarheid is daarmee nog een belangrijk aandachtspunt.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

180

Controleerbaarheid en

Voor de uitvoering is een werkbare afbakening noodzakelijk. Daarbij

handhaafbaarheid (incl.

is van belang dat begrip ‘binnenvaart’ goed gedefinieerd is en dat het

uitvoeringsvereisten daarvoor)

helder is hoe met mogelijke hybride schepen wordt omgegaan. Ook
moet de wijze van het laden zodanig zijn, dat deze goed
gecontroleerd kan worden. Het gaat hier om speciale laadstations
voor batterijcontainers voor binnenvaartschepen (het is geen
walstroominstallatie) Uitsluitsel over de handhaafbaarheid vergt nader
onderzoek.

Evt. budgettair effect?

Het budgettair effect van vrijstelling, of nihiltarief energiebelasting
voor de elektrische binnenvaart is afhankelijk van de vormgeving. Het
betekent in ieder geval minder inkomsten in de toekomst. Deze
derving moet gedekt worden binnen het inkomstenkader. Hiervoor is
inzicht in het aantal schepen en oplaadpunten tot en met 2030 nodig.
Vanwege het geringe aantal elektrische binnenvaartschepen en
laadpunten is de derving momenteel verwaarloosbaar.

Gebruikte bronnen

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

181

M3: Verhogen fijnstof- en dieseltoeslag MRB
M3 verhogen diesel- en fijnstoftoeslag MRB personen- en bestelauto’s
Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van NOx emissies via het versneld laten uitstromen van
oudere dieselvoertuigen door het invoeren van een combinatie van
maatregelen in de Motorrijtuigen Belasting (MRB):
1)

Invoering van een MRB-stikstoftoeslag voor Euro-5
dieselpersonen- en dieselbestelauto’s en ouder.

2)

Verhogen van de MRB-fijnstoftoeslag voor dieselbestelauto’s
zonder roetfilter (deze toeslag voor bestelauto’s is nu naar
verhouding erg laag).

3)

Uitbreiden van de MRB-fijnstoftoeslag naar Euro-5
dieselauto’s met een Europese goedkeuring volgens het
vrachtauto regiem (voertuigen waarvan de emissies in
g/kWh worden uitgedrukt).

Betreft subsector

Mobiliteit, wegverkeer -> personen- en bestelauto’s

Hoe draagt de maatregel bij aan

Het indicatieve sectordoel mobiliteit sluit aan bij de emissieraming

sectordoel

van het PBL. Aanvullende maatregelen kunnen nodig zijn als extra
waarborg om het reductiedoel te realiseren, gegeven de
onzekerheidsmarge die PBL hierbij aangeeft.

Omschrijving van de maatregel

Naast de bestaande brandstoftoeslag in de MRB voor personenauto’s
die worden aangedreven door een kracht die wordt ontleend aan
diesel- of gasolie, geldt sinds 1 januari 2020 voor bepaalde personenen bestelauto's die op diesel rijden een fijnstoftoeslag in verband met
de hoge uitstoot van roetdeeltjes. Of deze toeslag van toepassing is,
is onder meer afhankelijk van de hoogte van de fijnstofuitstoot en het
ontbreken van een roetfilter. Hierop gelden soms uitzonderingen. In
de MRB wet is precies uitgewerkt welke auto’s voor de huidige
fijnstoftoeslag in aanmerking komen. 97
Met deze bestaande maatregel wil de overheid het bezit en gebruik
van dieselauto’s zonder roetfilter ontmoedigen met als doel de
luchtvervuiling (fijnstof) door deze auto’s aan te pakken.
In de huidige opzet richt deze toeslag zich in grote lijnen tot Euro-4
dieselauto’s en ouder (auto’s ouder dan 2010/2011). 98 Euro-5
dieselauto’s (bouwjaar 2011-2015) vallen in principe niet onder de
fijnstoftoeslag omdat ze veelal een roetfilter hebben. Tegelijkertijd
hebben Euro-5 motoren wel een hoge NOx-uitstoot. Euro-5
dieselpersonenauto’s en bestelauto’s kennen de hoogste
stikstofuitstoot van alle dieselauto’s en dragen disproportioneel bij
aan de totale NOx uitstoot van wegverkeer.

_______

De MRB-fijnstoftoeslag is van toepassing voor dieselauto’s waarvan:
de fijnstofuitstoot hoger is dan 0,005 gram/km,
de fijnstofuitstoot hoger is dan 0,01 gram/kWh,
het roetfilter is verwijderd,
de datum 1e toelating vóór 1 september 2009 is en de fijnstofuitstoot niet is vastgelegd in het kentekenregister van de RDW
Voor een bestelauto vanaf 12 jaar na de datum 1e toelating.
98
Er zijn echter ook Euro-4 dieselauto’s met roetfilter
97

-

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

182

Vanuit stikstofoogpunt is het wenselijk dat er wordt ingezet op het
versneld laten uitstromen van deze voor NOx meest vervuilende
dieselvoertuigen. Dat kan met behulp van 3 in samenhang door te
voeren aanpassingen in de MRB:
1)

Invoering MRB-stikstoftoeslag voor Euro-5 dieselpersonen- en
bestelauto’s en ouder. Een aparte regeling is noodzakelijk omdat
bij enkel het verhogen van de fijnstoftoeslag de Euro-5
dieselauto’s die de hoogste stikstofuitstoot hebben-vanwege
aanwezige roetfilters-

ongemoeid blijven. Bij invoering van een

nieuwe MRB-toeslag gaat het om een systeemwijziging die niet
eerder dan 2027 in het nieuwe MRB-systeem kan worden
ingevoerd.
2)

Verhogen van de fijnstoftoeslag voor dieselbestelauto’s zonder
roetfilter. Deze toeslag voor bestelauto’s is nu naar verhouding
erg laag. Hierdoor is er weinig incentive om van
brandstof/voertuig te wijzigen. Bij verhoging van het tarief gaat
het om een parameter wijziging die in het huidige MRB-systeem
op kortere termijn mogelijk is.

3)

Uitbreiden van de fijnstoftoeslag naar Euro-5 auto’s met een
goedkeuring volgens het vrachtauto regiem (voertuigen waarvan
de emissies in g/kWh worden uitgedrukt). Deze Euro-5
dieselauto’s zijn niet met een roetfilter uitgerust. In de MRB-wet
is (nog) niet goed vastgelegd dat als het om Euro-5 dieselauto’s
met een goedkeuring volgens het regiem van vrachtauto’s gaat,
deze voertuigen ook voor de fijnstoftoeslag in aanmerking
zouden moeten komen.

Deze set van maatregelen is gericht op het versneld laten uitstromen
van oudere dieselvoertuigen tot en met bouwjaar 2014. Deze sterk
vervuilende auto’s (voor zowel stikstof als fijnstof) kunnen vervangen
worden door schonere benzine, Euro-6 diesel of elektrische
voertuigen. Zeker op korte termijn – waarin omschakeling naar
volledig elektrisch rijden nog niet voor iedereen in beeld is- zorgt
vervanging door benzine of nieuwere Euro-6 dieselvoertuigen voor
versnelde stikstofreductie in het mobiliteitsdomein.
Inschatting is dat als 10% van de meest vervuilende voertuigen uit
het park verdwijnt, de totale stikstof- en fijnstof uitstoot van het park
globaal wordt gehalveerd.
De maatregel kan uitgevoerd worden vooruitlopend op Betalen Naar
Gebruik en zorgen voor een versnelling in de NOx-reductie van
wegverkeer al voor 2030.
Termijn waarop effectieve

Gefaseerd: fijnstoftoeslag vanaf 2025, stikstoftoeslag vanaf

invoering mogelijk

2027
De stikstoftoeslag (ad1) is een nieuwe categorie/parameter in de MRB
en kan op dit moment niet ingepast worden in het huidige
(verouderde) MRB-systeem van de Belastingdienst. Gewacht moet

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

183

worden op het nieuwe systeem, dat op zijn vroegst in 2027
beschikbaar is.
De verhoging van de fijnstoftoeslag (ad2) voor bestelauto’s kan via
een parameteraanpassing en dit kan in principe al in 2025:
besluitvorming 2023, uitwerking eind 2023/begin 2024, in de zomer
van 2024 in het Belastingplan 2025.
Voor uitbreiding van de fijnstoftoeslag naar Euro-5 dieselauto’s met
een goedkering volgens het vrachtautoregiem (ad3) moet nader
uitgewerkt worden of dit kan worden ingepast als een
parameterwijziging in de uitvoeringsstructuur van de reeds bestaande
fijnstoftoeslag.
Regionale differentiatie

Nee

mogelijk?
Directe effecten
Effecten op emissies en
depositie

Emissiereductie: 1,25 kton per jaar NOx-reductie in 2030
•

Dit is een actuele inschatting uit het TNO-rapport TNO 2023
R10480 Verkenning van opties voor reductie van NOxemissies door het wegverkeer en mobiele machines

•

Op basis van aanname dat bij substantiële verhoging 5% tot
10% van deze oude voertuigen eerder uitstromen dan nu het
geval is.

•

Betreft inschatting van reductie van de combinatie van de 3
maatregelen.

Depositiereductie indicatie kan gemaakt worden op basis van de
conversiefactor uit het PBL rapport “Analyse Stikstof bronmaatregelen
van 24 april 2020” voor wegverkeer is de factor 1, dus indicatie
1,25 mol/ha
Zekerheid behalen

De reductie is ingeschat op basis van indicatie TNO, ervan uitgaande

emissiereductie

dat bij substantiële verhoging van de toeslagen in de MRB deze
oudere voertuigen eerder dan 2030 het wagenpark verlaten.
Prijsprikkels in de autobelastingen zijn bewezen effectief. Dit geldt in
het algemeen voor diverse soorten van prikkels, in de bijtelling, de
MRB, de BPM, etc.

Private kosten

Uitgaande van het huidige park zijn er in 2025 naar schatting nog
100.000 dieselpersonenauto’s zonder roetfilter en 160.000
dieselbestelauto’s zonder roetfilter. In 2023 jaar zullen daar zo’n
50.000 dieselauto’s zonder roetfilter bijkomen door afmelding van
roetfilters bij de RDW i.v.m. het niet halen van de nieuwe APKroetfiltertest, die vanaf 1 januari 2023 is ingevoerd. In totaal gaat het
in 2025 naar schatting dus om zo’n 300.000 dieselpersonen en
dieselbestelauto’s zonder roetfilter.
Het aantal Euro-5 of oudere dieselpersonenauto’s en
dieselbestelauto’s bedraagt in 2025 naar schatting 800.000 à
1.000.000, ongeveer de helft van het park dieselpersonenauto’s en
bestelauto’s. Het aantal van naar schatting 300.000 dieselauto’s

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

184

zonder roetfilter maakt onderdeel uit van het aantal van naar
schatting 800.000 à 1.000.000 Euro-5 of oudere dieselauto’s met
hoge stikstofuitstoot.
Alle Euro-5 of oudere dieselpersonenauto’s en dieselbestelauto’s
zouden door invoering van deze maatregel onder een MRBstikstoftoeslag komen te vallen. Een verhoging van de MRBfijnstoftoeslag voor dieselbestelauto’s gaat in 2025 voor naar
schatting 160.000 voertuigen gelden. Het aantal Euro-5 bestelauto’s
met een goedkeuring volgens het vrachtauto regiem bedraagt naar
schatting 50.000. Deze aantallen auto’s zijn op dit moment slechts
indicatief. IenW heeft aan TNO gevraagd om hier voor het
vervolgtraject een meer precieze schatting voor te maken.
Voor dieselpersonenauto’s wordt voorgesteld om de hoogte van de
stikstoftoeslag op hetzelfde niveau te stellen als de fijnstoftoeslag
voor dieselpersonenauto’s. Voor dieselbestelauto’s wordt voorgesteld
om voor elk voertuiggewicht de fijnstoftoeslag op te trekken naar het
niveau van dieselpersonenauto’s. De stikstoftoeslag voor bestelauto’s
wordt gelijk aan de fijnstoftoeslag voor bestelauto’s. Globale
inschatting voor de extra belastinginkomsten bedraagt 200 à 300
mln. euro per jaar.
Publieke kosten

Voor de overheid zijn aan de maatregel geen kosten verbonden,
anders dan aanpassing van de autobelastingen, inzet van de
belastingdienst. De MRB levert inkomsten.

Doelmatigheid/kosteneffectiviteit

Met deze maatregel worden de Euro-5 dieselauto’s die het meest
bijdragen aan stikstofemissie binnen het wegvervoer aangepakt. De
huidige MRB-maatregel voor fijnstof laat de voor stikstof meest
vervuilende diesels op dit moment ongemoeid. Naar verhouding
schone Euro-6 dieselauto’s worden niet geraakt door deze maatregel.

Overige maatschappelijke

Zal ook bijdragen aan CO2 en fijnstofreductie.

kosten/ baten
Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel binnen

Past binnen huidige stelsels. Aanpassing belastingplan en Wet

bestaand juridisch kader?

Motorrijtuigenbelasting is nodig

Versterkt de maatregel bestaand

Deze maatregel loopt vooruit op invoering Betalen naar Gebruik in

beleid?

2030 (BnG, M4) en zorgt voor versnelde uitstroming van oudere
vervuilende dieselauto’s en daarmee een versnelde stikstofreductie.
De maatregel kan in principe vanaf 2030 ook verder opgaan in
Betalen naar Gebruik. Dit vraagt nog nadere afweging, o.a. over de
verwachte stikstofreductie van de dan nog resterende
dieselvoertuigen op de markt. De belastingdienst heeft daarbij
kanttekeningen bij de uitvoerbaarheid van latere opname in Betalen
naar Gebruik. Invoering van verdere differentiatie in BnG, zoals een
stikstoftoeslag voor een beperkte groep voertuigen, zal de
complexiteit van BnG doen toenemen.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

185

Kan bestaand beleid worden

Nee

vervangen/versimpeld?
In welk ander traject loopt de

Deze maatregel wordt ook meegenomen in de verkenning van opties

maatregel mee?

voor schone en gezonde lucht in 2030 ter uitvoering van het Schone
Lucht Akkoord.

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit juridisch

Aanpassing van de Wet Motorrijtuigenbelasting 1994

ingeregeld worden?
Uitvoerbaarheid voor

Stikstoftoeslag (ad1): betreft nieuw onderdeel van de MRB. Kan op

onderneming (inclusief

vergelijkbare wijze als de fijnstoftoeslag via gegevens van RDW

compliancekosten,

(waarbij voor stikstofuitstoot Euroklasse wordt aangehouden op basis

administratieve lasten)

van kenteken, inning via belastingdienst). Het kenmerk euro/emissieklasse is in het kentekenregister voor alle voertuigen beschikbaar.
Fijnstoftoeslag (ad2): gaat via huidige werkwijze fijnstoftoeslag (op
basis van kenteken, inning via belastingdienst)
Fijnstoftoeslag (ad3): voegt een Euro emissieklasse toe aan de
fijnstoftoeslag. Daarmee lijkt dit meer een systeemwijziging dan een
tariefwijziging. Het aantal dieselauto’s dat onder de fijnstoftoeslag
komt te vallen wordt met naar schatting 50.000 voertuigen
uitgebreid. Met deze aanpassing zou de MRB-fijnstof toeslag in de pas
komen te lopen met de roetfiltercontrole in de APK. Bij auto’s die
onder de MRB-fijnstoftoeslag vallen wordt geen APK-roetfiltercontrole
gedaan en bij auto’s die niet onder de MRB-fijnstoftoeslag vallen
wordt de APK-roetfiltercontrole wel gedaan.

Uitvoerbaarheid voor de

Voor invoering van de stikstoftoeslag (ad1) moet een nieuw artikel in

overheid (incl.

de MRB-wet worden opgenomen en een nieuwe categorie (parameter)

uitvoeringsvereisten en -kosten)

in het MRB-systeem. Dit is in het huidige verouderde systeem
praktisch niet mogelijk, gewacht moet worden op het nieuwe
systeem, dat volgens de huidige planning in 2027 beschikbaar is.
Het verhogen van het tarief van de fijnstoftoeslag voor
dieselbestelauto’s (ad2) is een parameteraanpassing en daarmee in
principe op korte termijn uitvoerbaar. Indicatie is 2025.
Voor uitbreiding van de fijnstoftoeslag naar Euro-5 dieselauto’s met
een goedkeuring volgens het vrachtautoregiem (ad3) moet nader
worden uitgewerkt wat mogelijk is. Hiervoor moeten een nieuwe
categorie worden toegevoegd in de uitvoeringsstructuur en is
daarmee een systeemwijziging. Dit is niet eerder mogelijk dan 2027.
Datalevering gaat via RDW. Voor de nieuwe stikstoftoeslag moeten
gegevens worden geleverd over de Euro/emissie klassen van een
voertuig. Voor alle voertuigen is in het kentekenregister het kenmerk
emissieklasse beschikbaar. De emissieklasse is in beginsel gelijk aan
de Euroklasse. Dit kenmerk wordt overgenomen uit de
typekeuringsinformatie resp. het Certificaat van Overeenstemming
(CvO) van het voertuigen. Als bij de registratie van een voertuig geen
typegoedkeuringinformatie en/of CvO beschikbaar is, dan wordt de

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

186

datum eerste toelating van het voertuig genomen om de
emissieklasse van het voertuig vast te stellen. 99
Controleerbaarheid en

Kan op dezelfde wijze als de al bestaande fijnstoftoeslag voor

handhaafbaarheid (incl.

dieselpersonenauto’s en dieselbestelauto’s zonder roetfilter. Inning

uitvoeringsvereisten daarvoor)

via belastingdienst.

Evt. budgettair effect?

Niet kwantitatief gemaakt. Globale, indicatieve inschatting voor de
extra belastinginkomsten is 200 à 300 mln euro per jaar. Een en
ander is afhankelijk van de precieze maatvoering van de MRBtoeslagen.

Gebruikte bronnen

•

Belastingdienst (1 januari 2020), Fijnstoftoeslag
motorrijtuigenbelasting (belastingdienst.nl)

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

•

Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat (12 januari
2021), Regeling tot wijziging van de Regeling voertuigen voor
invoering van de APK-roetfiltercontrole met deeltjesteller

•

TNO (15 mei 2023), Verkenning van opties voor reductie van
NOx-emissies door het wegverkeer en mobiele machines

_______

99

Zie: Registratie emissieklasse | RDW

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

187

M4: Betalen naar Gebruik (BnG) wegverkeer
M4 Betalen naar gebruik
Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van NOx emissies via Betalen naar Gebruik

Betreft subsector

Mobiliteit, wegverkeer

Hoe draagt de maatregel bij aan

Het indicatieve sectordoel mobiliteit sluit aan bij de emissieraming

sectordoel

van het PBL. Aanvullende maatregelen kunnen nodig zijn als extra
waarborg om het reductiedoel te realiseren, gegeven de
onzekerheidsmarge die PBL hierbij aangeeft.

Omschrijving van de maatregel

Betalen naar Gebruik (BnG)
Er is al besloten om BnG in te voeren:
In het coalitieakkoord is afgesproken om in 2030 BnG in te voeren
voor personen- en bestelauto’s, door de huidige
motorrijtuigenbelasting kilometer afhankelijk te maken (zonder
differentiatie naar tijd en plaats). De vormgeving wordt momenteel
nader uitgewerkt. Bedoeling is uiterlijk in de zomer internetconsultatie
te starten, in het najaar de Raad van State advies te vragen op het
conceptwetsvoorstel en begin 2024 een wetsvoorstel in te dienen bij
de Tweede Kamer.
Het kabinet zal dit voorjaar een besluit nemen over de tariefstructuur;
wordt het kilometertarief voor alle auto’s gelijk of wordt er
gedifferentieerd tussen gewicht, brandstofsoort of andere
milieukenmerken?
In de BnG onderzoeken van 2020 en oktober 2022 zijn diverse
varianten onderzocht, waaronder een variant met een geheel vlak
tarief, varianten met een dieseltoeslag en differentiatie naar
autogewicht, en een variant met een tarief gedifferentieerd naar CO2emissie.
Er is reeds besloten om BnG in te voeren. Hiermee wordt straks de
grootste reductiewinst behaald. Binnen de voorliggende varianten kan
in de besluitvorming over de tariefstructuur het neveneffect voor
stikstof meegewogen worden. Deze effecten zijn in het onderzoek van
oktober 2022 berekend.
Vanuit stikstofoogpunt kan in de besluitvorming van BnG ervoor
worden gekozen om het kilometertarief sterker te differentiëren naar
brandstofsoort, waardoor (oudere) dieselauto’s een hoger
kilometertarief moeten betalen en elektrische auto’s een lager tarief.
Dit vormt enerzijds een sterkere prikkel om met diesel auto’s minder
kilometers te maken en anderzijds een prikkel om deze auto’s sneller
te vervangen door een elektrische auto. In de besluitvorming over
aanvullende klimaatmaatregelen liggen varianten met een dergelijke
differentiatie op tafel.
Optimalisatie is verder vooral mogelijk in combinatie met maatregel
M3: verhogen diesel- en fijnstoftoeslag in de MRB. Dit kan al ruim
voor 2030 ingevoerd worden, waardoor versnelling van verschoning

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

188

plaatsvindt. Bij invoering BnG kan deze maatregel daar dan in
opgaan.
Termijn waarop effectieve

2030

invoering mogelijk
Regionale differentiatie

Nee

mogelijk?
Directe effecten
Effecten op emissies en

In het BnG onderzoek van oktober 2022 zijn diverse varianten

depositie

onderzocht, waaronder een variant met een geheel vlak tarief,
varianten met een dieseltoeslag en differentiatie naar gewicht, en een
variant met een tarief gedifferentieerd naar CO2-emissie
Uit het onderzoek 2022 blijkt een reductie t.o.v. het basispad 2030
mogelijk van -6 tot -13% t.o.v. het KEV basispad in 2030 100,
afhankelijk van de te kiezen variant. Indicatief gaat het om 0,9-2,1
Kton.
Uitgaande van de conversiefactor uit het PBL rapport 2020 voor
wegverkeer, betreft dit indicatief 0,9–2,1 mol ha/jaar in 2030

Zekerheid behalen

Theoretisch is het emissiereductiepotentieel van BnG afhankelijk van

emissiereductie

ander (toekomstig) beleid dat dit reductiepotentieel kan beïnvloeden.
Hoe meer vooraf wordt versneld in reductie (bijvoorbeeld via M3 MRB
maatregel of EV subsidies na 2025) hoe minder (makkelijk) het
emissiereductiepotentieel van BnG is (te behalen). Effect zou
onderzocht moeten worden, maar de reducties kunnen niet zomaar
bij elkaar opgeteld worden.

Private kosten

Afhankelijk van de gekozen tariefstructuur

Publieke kosten

Afhankelijk van gekozen tariefstructuur en nadere uitwerking

Doelmatigheid/kosteneffectiviteit

De prijsprikkel van Betalen naar gebruik leidt tot een vermindering
van het aantal kilometers en een verandering in de samenstelling van
het wagenpark. Er is al besloten tot invoering BnG.

Overige maatschappelijke

Draagt bij aan CO2 reductie en verbetering luchtkwaliteit

kosten/ baten
Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel binnen

Wetsvoorstel is in voorbereiding

bestaand juridisch kader?
Versterkt de maatregel bestaand

Klimaatbeleid, Schone Lucht akkoord

beleid?
Kan bestaand beleid worden

Nee, vervangt huidige opzet MRB, wordt niet versimpeld

vervangen/versimpeld?
In welk ander traject loopt de

Heeft eigen besluitvormingstraject n.a.v. afspraken coalitieakkoord en

maatregel mee?

loopt ook mee in IBO klimaat.

_______

100

Ten tijde van het maken van de BnG studie waren voor personenauto’s de voorlopige ramingen voor KEV 2022 vastgesteld beleid beschikbaar. Voor
bestelauto’s is het basispad gebaseerd op het KEV 2021 scenario bestaand beleid van het PBL. Op basis van deze cijfers ging men in het BnG
onderzoek van oktober 2022 uit van een reductie van 0,9 tot 2,1 Kton. Sinds KEV 2022 zijn de emissies in het basispad omhoog bijgesteld, wat
waarschijnlijk leidt tot een hogere absolute stikstofreductie als gevolg van deze maatregel.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

189

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit juridisch

Aanpassing wet, wetsvoorstel in voorbereiding

ingeregeld worden?
Uitvoerbaarheid voor

Nader te bepalen bij verdere uitwerking BnG

onderneming (inclusief
compliancekosten,
administratieve lasten)
Uitvoerbaarheid voor de

De formele Uitvoeringstoets voor Betalen naar Gebruik moet nog

overheid (incl.

worden uitgevoerd. In dat traject geldt: hoe meer er gedifferentieerd

uitvoeringsvereisten en -kosten)

wordt in tarieven, hoe complexer de uitvoering wordt en hoe meer IVaanpassingen er noodzakelijk zijn.

Controleerbaarheid en

Bij de instantie die de registratie van de kilometerstanden verzorgt

handhaafbaarheid (incl.

(RDW) zal het zwaartepunt liggen van controle, toezicht en

uitvoeringsvereisten daarvoor)

handhaving. De Belastingdienst verzorgt het heffen en innen en zal
met name controle moeten uitvoeren op tijdige en volledige betaling.
Na een ontvangen signaal van tellerstandfraude, van de instantie die
de kilometerstanden registreert, zal door de BD een
navorderingsaanslag moeten worden opgelegd.

Evt. budgettair effect?

Uitgangspunt is dat BnG in 2030 budgetneutraal wordt ingevoerd
(inclusief dekking van grondslagerosie, uitvoeringskosten en derving
van tolinkomsten).

Gebruikte bronnen

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

•

MuConsult, Revnext en 4Cast (27 oktober 2022), Varianten voor

•

PBL (2022), Klimaat- en energieverkenning 2022

tariefstructuur Betalen naar Gebruik

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

190

M5: Verhogen accijns op fossiele brandstoffen
M5 Verhogen accijns op fossiele brandstoffen
Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van NOx emissies via verhogen accijns op fossiele
brandstoffen

Betreft subsector

Mobiliteit, personenmobiliteit en goederenvervoer

Hoe draagt de maatregel bij aan

Het indicatieve sectordoel mobiliteit sluit aan bij de emissieraming

sectordoel

van het PBL. Aanvullende maatregelen kunnen nodig zijn als extra
waarborg om het reductiedoel te realiseren, gegeven de
onzekerheidsmarge die PBL hierbij aangeeft.

Omschrijving van de maatregel

Voorstel betreft een verhoging van de accijns op motorbrandstof
(benzine en diesel) van 10%. Op basis van de accijnstarieven per 1
januari 2023, zonder tijdelijke verlaging, zou een verhoging van 10%
leiden tot een verhoging van 8,8 en 5,7 cent per liter voor
respectievelijk benzine en diesel.
Deze maatregel geldt voor alle fossiel aangedreven voertuigen
(personen en logistiek) zonder onderscheid tussen de daadwerkelijke
stikstofuitstoot van voertuigen. Effecten kunnen resulteren door
verschuiving van reisbeweging naar zero-emissie technologieën,
andere vervoersmodaliteiten en vermindering van gereden km.

Termijn waarop effectieve

In principe mogelijk op korte termijn, gedacht kan worden aan

invoering mogelijk

invoering per 1 januari 2025.
Per 1 april 2022 is de brandstofaccijns verlaagd ter compensatie van
gestegen brandstofprijzen als gevolg van o.a. de oorlog in Oekraïne.
Deze verlaging is van toepassing tot 1 juli 2023. Per 1 juli 2023 gaat
de brandstofaccijns een stap omhoog en is het de bedoeling dat de
brandstofaccijns op 1 januari 2024 weer op het normale niveau is.
Dat wil zeggen de brandstofaccijnstarieven zoals die golden per 1
januari 2022 die vervolgens jaarlijks zijn geïndexeerd. Daarboven op
komt per 1 januari 2024 een extra eurocent per liter diesel vanwege
de Wet fiscale maatregelen klimaatakkoord (artikel XI).

Regionale differentiatie

Nee

mogelijk?
Directe effecten
Effecten op emissies en

In Ter Haar was geen emissiereductie-effect toegekend

depositie
Indicatie:
Emissiereductie: indicatie maximaal 0,5 kton NOx in 2030
Het reductiepotentieel is afhankelijk van de maatvoering van
accijnsverhoging. Het PBL en het CPB hebben in Kansrijk
mobiliteitsbeleid (2020) een stikstof emissie reductie van 0,5 kton
berekend voor de gecombineerde accijnsverhoging op benzine en
diesel van 10%. In (TNO R10450, 2021) wordt de kanttekening
geplaatst dat het effect lager is (maximaal enkele tienden van een
Kton) door een potentiële verschuiving van benzine naar
dieselvoertuigen, door de relatief lagere verhoging van de

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

191

dieselaccijns (afgezien van de uitzonderlijke situatie in de afgelopen
maanden waarbij de literprijs van diesel in de buurt kwam van de
literprijs van benzine). Het effect berekend door PBL en CPB kan
daarmee worden gezien als een indicatie van de bovengrens. Bron:
TNO rapport 2023.
Depositiereductie niet bepaald, op basis van PBL-conversiefactor
wegverkeer: indicatie max. 0,5 mol/ha
Zekerheid behalen

Onzeker, zie kanttekening van TNO hierboven en kanttekening in Ter

emissiereductie

Haar:
De maatregel staat op gespannen voet met het principe ‘de vervuiler
betaalt’. Wat betreft NOx uitstoot is diesel de minst gewenste
brandstofsoort. Bij voorkeur is een NOx-maatregel een stimulans om
over te schakelen van diesel op een andere brandstofsoort. De
voorgestelde accijnsverhoging mist dat handelingsperspectief, bij
verhoging van zowel de diesel als benzineaccijns, blijft diesel relatief
goedkoper

Private kosten

De extra accijns moet worden opgebracht door voertuigbestuurders
(particulier en bedrijven).

Publieke kosten

Geen, geeft opbrengst.

Doelmatigheid/kosteneffectiviteit

Maatregel levert een beperkte stikstofreductie. Daarentegen lijkt de
maatregel eenvoudig uitvoerbaar.
Grotere verschillen in accijnstarieven met buurlanden kunnen leiden
tot meer grenseffecten die de doeltreffendheid en doelmatigheid van
de maatregel kunnen beperken.
(In Ter Haar is geen reductie-effect toegekend en kosteneffectiviteit
niet berekend)

Overige maatschappelijke

Deze maatregel raakt zowel de personenmobiliteit als het

kosten/ baten

goederenvervoer. Door het verhogen van de accijns op fossiele
brandstof wordt autorijden duurder. Het aantal autokilometers zal
daardoor (iets) afnemen. Ook voor zwaar wegverkeer grijpt deze
maatregel direct aan op de CO2 uitstoot, fijnstofuitstoot en de
klimaatproblematiek. Dat maakt deze maatregel effectief op meerdere
fronten.
In Kansrijk mobiliteitsbeleid heeft het PBL een extra CO2emissiereductie van circa 0,4 Mton in 2030 berekend en 50 ton
fijnstof PM10 voor personenvervoer, bij de voorgestelde
accijnsverhoging van 10%.

Potentiële reductie kan worden verhoogd als de extra inkomsten uit
de accijnsverhoging worden teruggesluisd om in te zetten voor
verdere stimulering van verschoning van het wagenpark.
Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel binnen

Past binnen huidige stelsels, maar moet wel worden bezien in

bestaand juridisch kader?

samenhang met andere (aankomende) kostprijsverhogende

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

192

maatregelen die genomen worden zoals ETS BRT (Buildings and Road
Transport).
Aanpassing van huidige wetgeving (Wet op de Accijns) nodig.
De tarieven van de huidige brandstofaccijns worden verhoogd, dus
deze maatregel heeft geen gevolgen voor de complexiteit van het
stelsel.
Versterkt de maatregel bestaand

Onzeker. Zie kanttekening over mogelijke verschuiving naar

beleid?

dieselauto’s (is dan strijdig). De brandstofaccijnzen zijn reeds hoog
vergeleken met de externe kosten en de accijnzen in omringende
landen.

Kan bestaand beleid worden

Nee.

vervangen/versimpeld?
In welk ander traject loopt de

Geen.

maatregel mee?
Uitvoeringscondities
Hoe moet dit juridisch

Een tariefsaanpassing is een parameterwijziging (jaaraanpassing)

ingeregeld worden?

voor de Belastingdienst.
De wettelijke naheffing bij verhoging van de brandstofaccijns (artikel
84a Wet op de accijns) moet naar verwachting buiten toepassing
worden verklaard om de maatregel uitvoerbaar te laten zijn.

Uitvoerbaarheid voor

Gaat mee in huidige inning.

onderneming (inclusief
compliancekosten,
administratieve lasten)
Uitvoerbaarheid voor de

Sluit aan bij huidige inning.

overheid (incl.
uitvoeringsvereisten en -kosten)
Controleerbaarheid en

Mogelijk extra handhaving nodig om grenssmokkel te

handhaafbaarheid (incl.

voorkomen/mitigeren.

uitvoeringsvereisten daarvoor)
Budgettair effect

Op basis van de accijnstarieven per 1 januari 2023 zonder tijdelijke
verlaging bedraagt de budgettaire opbrengst circa 680 mln. Hierbij is
rekening gehouden met grenseffecten en gedragseffecten. In dit
bedrag is ook een verhoging van de accijns op lpg meegenomen.
Enkel een verhoging van de accijns op diesel en benzine zal dus een
iets lagere budgettaire opbrengst geven.

Gebruikte bronnen

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

•
•

PBL (2020), Kansrijk mobiliteitsbeleid 2020
TNO (15 mei 2023), Verkenning van opties voor reductie van
NOx-emissies door het wegverkeer en mobiele machines

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

193

M6: Snelheidsverlaging autosnelwegen en
uitbreiding trajectcontroles
M6 Snelheidsverlaging autosnelwegen naar 100 km/u ook in de nacht en/of uitbreiding
trajectcontroles
Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van NOx emissies via uitbreiding verlaging
maximumsnelheid op autosnelwegen naar de nacht en/of uitbreiding
trajectcontroles.

Betreft subsector

Mobiliteit, wegverkeer

Hoe draagt de maatregel bij aan

Het indicatieve sectordoel mobiliteit sluit aan bij de emissieraming

sectordoel

van het PBL. Aanvullende maatregelen kunnen nodig zijn als extra
waarborg om het reductiedoel te realiseren, gegeven de
onzekerheidsmarge die PBL hierbij aangeeft.

Omschrijving van de maatregel

Betreft uitbreiding van de snelheidsverlaging 100 km/u naar de avond
en nacht. In het kader van de aanpak stikstofproblematiek is de
maximumsnelheid op autosnelwegen overdag (tussen 6 en 19 uur) in
2020 al verlaagd naar 100 km/u.
Aanvullend daarop -of als zelfstandige maatregel- is intensivering van
trajectcontroles op gereden snelheden mogelijk, bijvoorbeeld specifiek
gericht op auto(snel)wegen dichtbij N2000 gebieden. Dit laatste is
nieuw ten opzichte van rapport Ter Haar en draagt ook bij aan het
effect van de al ingevoerde snelheidsverlaging overdag.

Termijn waarop effectieve

Snelheidsverlaging: onzeker -> de invoeringstermijn kan afhankelijk

invoering mogelijk

zijn van het beschikbaar komen (en vervolgens beschikbaar stellen)
van stikstofruimte voor mitigatie en het verkrijgen van een
natuurvergunning, 101 in het geval significant negatieve effecten op
N2000 door omrijd-effecten op voorhand niet zijn uit te sluiten.
Onderzoek hiernaar duurt circa een half jaar (doorrekening
verkeersmodellen, ecologische beoordeling). Als mitigatie nodig blijkt,
is het beschikbaar komen daarvan (is er ruimte én op welke termijn,
prioritering) op dit moment zeer onzeker en mogelijk een langdurig
traject.
De praktisch inregeling kan in principe wel snel: op basis van een
verkeersbesluit (1-2 maanden) en vervolgens wijzigen van
verkeersborden, waarbij onder andere de in 2020 geplaatste
onderborden “6-19h” onder de geplaatste borden “100” weer worden
verwijderd. Doorlooptijd daarvoor is nader te bepalen, in 2020 was de
realisatietermijn 4 maanden, onder hoge politieke druk.
Uiteindelijk ligt het voor de hand om een eventueel besluit voor de
maximumsnelheid van 100 km/u het gehele etmaal als verkeersregel

_______

101

De eerdere snelheidsverhoging en -verlaging waren volgens bevoegd gezag (LNV) destijds niet vergunning plichtig. Inmiddels ligt er na een
handhavingsverzoek een uitspraak dat de snelheidsverhoging/verlaging een project kan zijn, en dat daarmee dus een vergunning nodig is als
significante negatieve effecten op N2000 niet zijn uit te sluiten.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

194

in het RVV (Reglement verkeersregels en verkeerstekens) op te
nemen. De doorlooptijd daarvan is langer (ca 9 maanden). Dit omdat
de normsnelheid van 130 die nu in het RVV staat dan ook ’s nachts
nergens meer zou gelden. Als de lagere snelheid met verkeersborden
(obv verkeersbesluit) wordt aangepast, dan hoeft dat echter niet te
wachten op wijziging van het RVV.
Voor trajectcontroles geldt dat deze worden geplaatst door het
Openbaar Ministerie in afstemming met de wegbeheerder. De
uitvoering hiervan moet worden aanbesteed en de kosten moeten
vooraf worden gedekt.
De aanbesteding hiervoor kan – gelet op de volle
aanbestedingskalender van het OM, en aanbestedingstechnische
aspecten – op zijn vroegst starten halverwege 2026 met naar
verwachting plaatsing vanaf 2028.
Regionale differentiatie

De snelheidsverlaging geldt generiek.

mogelijk?

Via uitbreiding trajectcontroles kan regionaal gedifferentieerd worden,
bijvoorbeeld door deze te plaatsen dichtbij N2000.

Directe effecten
Effecten op emissies en
depositie

Snelheidsverlaging uitbreiden naar de nacht leidt naar verwachting in
2030 tot een additionele emissiereductie van 0,2 Kton NOx en
stikstofdepositiereductie van 0,2 mol/ha/jr.
Toelichting:
De huidige snelheidsverlaging overdag is in maart 2020 ingevoerd en
gericht op de periode waarin circa 80% van het verkeer plaatsvindt.
Een aanvulling naar de nacht levert zoals Ter Haar ook aangeeft
beperkt reductie op.
Ter vergelijking: de huidige snelheidsverlaging overdag levert in
zichtjaar 2030 volgens de berekeningen van het RIVM gemiddeld 1,37
mol/ha/jr op.
Voor de trajectcontroles is een ambtelijke inschatting gemaakt op
basis van ambtelijke doorrekening van een aantal trajecten, daar
komt uit een effect in 2024 van gemiddeld 0,04 mol/ha/jaar. Dit is
uiteraard wel afhankelijk van het aantal extra trajectcontroles en de
locaties waar deze geplaatst worden. Richting 2030 zal dat effect
afnemen, door verschoning van het wegverkeer.

Zekerheid behalen

Betreft een inschatting, een eventueel versnelde verschoning van het

emissiereductie

wegverkeer (autonoom of bijvoorbeeld door het effect van inzet van
andere maatregelen zoals een fijnstof en dieseltoeslag of
accijnsverhoging), leidt tot minder reductie-effect van deze
maatregel.
Belangrijk is ook of mensen zich aan de snelheid houden.
Trajectcontroles helpen daarbij.

Private kosten

Lagere snelheid leidt tot minder brandstofkosten en accijns, bij
overschrijding van de lagere limiet meer uitgaven aan boetes
(vermijdbare kosten).

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

195

Publieke kosten

Kosten voor aanpassen bebording (door Ter Haar ingeschat op circa
€10 mln eenmalig.), communicatie en behoud en uitbreiding
trajectcontroles.
Bij invoering 100km/u overdag waren de besparingen op
geluidmaatregelen groter dan de invoeringskosten.
Minder maatschappelijke kosten door gevolgen van en afhandeling
van ernstige verkeersongevallen.
Minder inkomsten accijns door lager brandstofverbruik.
Voor uitbreiding trajectcontroles: ca €2 tot 3 mln. per extra traject
afhankelijk van locatie. Daarnaast is er structureel budget nodig voor
de kosten van beheer en onderhoud (ook afhankelijk van de locatie
en lengte van het traject, maar gemiddeld tussen de 2 en 3 ton per
jaar per systeem). En er is structureel budget nodig voor de extra
kosten als gevolg van de toegenomen zaakstroom (zowel het
opleggen van boetes als behandelen van bezwaar en beroep). Op
niveau van totale rijksbegroting per saldo geen kosten omdat
boetebijdragen hoger zijn dan kosten.

Doelmatigheid/kosteneffectiviteit

Draagt beperkt bij aan extra stikstofreductie. Per saldo naar
verwachting geen extra kosten voor invoering/handhaving.

Overige maatschappelijke

Kan bijdragen aan CO2-reductie, luchtkwaliteit, minder geluid en

kosten/ baten

verbeteren verkeersveiligheid.
Reistijden worden langer, reistijdzekerheid neemt toe.

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel binnen

Past binnen bestaand stelsel, vergt een verkeersbesluit en eventueel

bestaand juridisch kader?

aanpassing RVV.

Versterkt de maatregel bestaand

De snelheidsverlaging is strijdig met bestaand beleid. In het coalitie-

beleid?

akkoord is opgenomen dat de maximumsnelheid op wegen zoals
autosnelwegen ongewijzigd blijft.
Voor de uitbreiding van de trajectcontroles geldt dat dit niet past in
het huidige beleid van het Openbaar Ministerie waar bij de keuze voor
locaties vooral ook gekeken wordt naar de noodzaak met het oog op
de verkeersveiligheid. Het OM heeft in dat kader ook ingezet op een
transitie van de plaatsing van de trajectcontroles op het
hoofdwegennet naar het onderliggend wegennet. Mede gelet hierop is
van belang dat communicatie over doel van plaatsing van deze TC’s
duidelijk is, ook richting derden. Dit om te voorkomen dat
onduidelijkheid gaat ontstaan over nut en noodzaak van de gekozen
locaties (en financiering van de vervanging).

Kan bestaand beleid worden

N.v.t.

vervangen/versimpeld?
In welk ander traject loopt de

Snelheidsverlaging is ook in beeld bij IBO klimaat, maar zit niet in het

maatregel mee?

centrale pakket.

Uitvoeringscondities

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

196

Hoe moet dit juridisch

Verkeersbesluit en aanpassing RVV

ingeregeld worden?
Uitvoerbaarheid voor

N.v.t.

onderneming (inclusief
compliancekosten,
administratieve lasten)
Uitvoerbaarheid voor de

Aanpassen bebording, verkeersbesluit en RVV is uitvoerbaar

overheid (incl.

Echter als significante negatieve effecten op stikstofgevoelige natuur

uitvoeringsvereisten en -kosten)

niet vooraf zijn uit te sluiten (omrijd effecten) is een
natuurvergunning en mitigatie nodig. Dit vergt onderzoek van circa 6
maanden en als mitigatie nodig is, maakt dit de uitvoering zeer lastig,
er is vrijwel geen stikstofruimte, en er lopen discussies over
prioritering van stikstofruimte.
Maatregel zal tot een toename van het aantal overtredingen en
daarmee een toename van het aantal zaken voor de strafrechtketen
betekenen. Het is de vraag of daar de benodigde capaciteit binnen de
keten voor te creëren is.
Uitbreiding trajectcontroles, is afhankelijk van het aantal extra
trajectcontroles en de benodigde capaciteit bij het Openbaar
Ministerie voor met name de extra stroom zaken en beroepen, zie
hierover ook de opmerking hierboven. Ook voor de aanbesteding en
het beheer en onderhoud van deze systemen is capaciteit nodig.

Controleerbaarheid en

Handhaafbaar via verkeershandhaving, zoals trajectcontroles,

handhaafbaarheid (incl.

handhaving hiervan is dan wel nodig en uitbreiding kan helpen, zie

uitvoeringsvereisten daarvoor)

vorige regel.
Door intensivering van digitale handhaving van maximumsnelheden
kan een aanvullend effect worden bereikt; analyses van gereden
snelheden laten zien dat bij trajectcontroles de gemiddeld gereden
snelheden (en daarmee de uitstoot) lager ligt dan op wegvakken met
een gelijke snelheidslimiet zonder trajectcontrole. Voor wegen met
trajectcontroles worden in de berekeningen voor uitstoot van het
verkeer dan ook aparte emissiefactoren gehanteerd.

Evt. budgettair effect?
Gebruikte bronnen

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van stikstofemissies,
ABDTOPConsult

•

TNO (15 mei 2023), Verkenning van opties voor reductie van
NOx-emissies door het wegverkeer en mobiele machines

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

197

M7: Milieuzones voor mobiele machines
M7 Milieuzones voor mobiele machines (harmonisatie toegangseisen, juridische basis, aanpak
voor controle)
Doel en omschrijving
Doel

Doel van een milieuzone voor mobiele werktuigen is om lokaal de inzet van oudere,
sterk vervuilende diesel mobiele werktuigen te beëindigen om zo schonere diesel en
elektrische mobiele werktuigen te stimuleren. Het gaat in het bijzonder om het
ontmoedigen van het gebruik van mobiele werktuigen zonder roetfilter (fijnstof) en
katalysator voor reductie van stikstofdioxiden.

Betreft subsector

Mobiliteit -> mobiele machines

Hoe draagt de

Het indicatieve sectordoel mobiliteit sluit aan bij de emissieraming van het PBL.

maatregel bij aan

Aanvullende maatregelen kunnen nodig zijn als extra waarborg om het reductiedoel

sectordoel

te realiseren, gegeven de onzekerheidsmarge die PBL hierbij aangeeft.

Omschrijving van

Het opzetten van een kader voor gemeenten om milieuzones voor mobiele machines

de maatregel

in te voeren. Het gaat om milieuzones ten behoeve van stedelijke gebieden voor
mobiele werktuigen die worden ingezet, onder andere voor de logistiek
(transportkoeling), evenementen, groenbeheer, infra- en bouwwerken. Bij deze
milieuzone stellen gemeenten een norm aan werktuigen die tot het gebied zijn
toegelaten.
Gemeenten hebben de mogelijkheid om met het oog op verbetering van de
luchtkwaliteit milieuzones in te voeren. In Londen geldt momenteel al een
milieuzone voor mobiele werktuigen. In het stadscentrum zijn alleen Stage IV en V
machines toegestaan, daarbuiten is Stage IIIB en hoger toegestaan. Ook in
Nederland zijn er steden die denken aan een milieuzone voor mobiele werktuigen,
zoals de gemeente Utrecht. De gemeente Utrecht heeft laten onderzoeken of een
verbod op machines mogelijk is, het Europese recht lijkt hier ruimte voor te bieden.
Onderdeel van de maatregel is dat er voor toezicht en de handhaving een aanpak
komt op basis van EmissieMonitoring en Periodieke Keuring (EMPK). Bij de EMPKaanpak, die (op hoofdlijnen) is ontwikkeld in het kader van het programma Schoon
en Emissieloos Bouwen (SEB), worden werktuigen van een GPS-tracker voorzien om
de positie te monitoren. Daarnaast ondergaan werktuigen periodiek een
emissiekeuring om te controleren of roerfilters en SCR-katalysatoren goed
functioneren.
Door emissiemonitoring kan bij machines met SCR-katalysator ook hogere NOxuitstoot tijdens stationair draaien worden voorkomen. Na enkele minuten stationair
draaien worden SCR-katalysatoren vanwege een te lage temperatuur automatisch
afgeschakeld. Door de hoge NOx-uitstoot die dan optreedt, kan een derde van de
totale NOx-uitstoot tijdens stationair draaien worden gevormd. Hogere NOx-uitstoot
tijdens stationair draaien kan eenvoudig worden voorkomen door de motor af te
schakelen.
Dit is een nieuwe maatregel, was niet opgenomen in het eerdere rapport van Ter
Haar.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

198

Termijn waarop

Minimaal 3 à 4 jaar, inclusief uitwerking van de EMPK aanpak. Gemeenten kunnen

effectieve invoering

een milieuzone in principe al eerder invoeren, maar zonder EMPK is toezicht en

mogelijk

handhaving lastig.

Regionale

Ja milieuzones voor mobiele machines bieden de mogelijkheid voor regionale

differentiatie

differentiatie, betreft met name centra van grote steden.

mogelijk?
Directe effecten
Effecten op

Nog niet bekend.

emissies en

Hoeveel mobiele machines binnen een milieuzone worden ingezet hangt af van de

depositie

grootte van de milieuzones en het aantal gemeentes dat een dergelijke zone inricht.
Dit is vooralsnog onduidelijk en daarom is er nog geen reductiepotentieel toe te
kennen aan deze maatregel.
Ook het effect op depositie is daarmee niet bekend, betreft echter de centra van de
grote steden, niet altijd dichtbij N2000 gelegen.

Zekerheid behalen

De aanpak van monitoring en periodieke keuring maakt het mogelijk om op

emissiereductie

eenvoudige en gedegen wijze toezicht te houden op milieuzones voor mobiele
machines. Omdat hiermee de goede werking van roetfilters (fijnstof) en
reductiekatalysatoren voor stikstofoxiden wordt gegarandeerd is er een grote
zekerheid voor het behalen van de emissiereductie.

Private kosten

Kosten van GPS trackers zijn niet hoog (200-300 EUR incl installatie), maar bij
aanvang van de maatregel zal er wel een forse administratieve last liggen op
bedrijven om de registratie van mobiele machines op orde te krijgen. Van belang is
om de registratie goed te ondersteunen met een ICT-systeem. Ook zal de keuring
van bestaande machines extra kosten en administratieve lasten met zich mee
brengen. Tijdens een keuring kan een machine niet worden ingezet op een project.

Publieke kosten

Nader uit te werken, vergt een registratiesysteem, keuringen, goede handhaving
etc.

Doelmatigheid/kost

Toepassing van roetfilters en SCR-katalysatoren is doelmatig om de uitstoot van

eneffectiviteit

fijnstof en stikstofoxiden terug te dringen. Bij moderne vrachtwagens en moderne
(zwaardere) mobiele machines worden deze technologieën op grote schaal
toegepast. Door toepassing van een SCR-katalysator neemt de uitstoot van
stikstofoxide met 90% (of meer) af.

Overige

Overige maatschappelijke baten zijn er in de vorm van lagere kosten voor

maatschappelijke

gezondheidszorg. Lagere uitstoot lijdt tot schonere en meer gezonde lucht.

kosten/ baten
Vergunningverlening voor maatschappelijke activiteiten kan gemakkelijker worden
als er d.m.v. milieuzones al eisen worden gesteld aan mobiele machines (minder
emissie kan toestemmingsverlening vereenvoudigen).

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de

Gemeenten hebben nu al de mogelijkheid om milieuzones in te voeren. Om de

maatregel binnen

toegangseisen op één lijn te brengen komt er een nationaal kader, net zoals er nu

bestaand juridisch

ook een nationaal kader is voor milieuzones voor auto’s.

kader?
De EMPK-aanpak die onderdeel uit maakt van het voorstel (nodig voor handhaving
en toezicht) is op hoofdlijnen uitgewerkt. Voor de invoering moet nog veel worden

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

199

geregeld, o.a. een wettelijke basis voor registratie van (ook niet voor de weg
bestemde) mobiele machines en voor een periodieke emissiekeuring van mobiele
machines.
Versterkt de

Milieuzones voor mobiele machines betreft alle mobiele machines en is daarmee

maatregel bestaand

breder dan het beleid voor het inzetten van schone en emissieloze bouwwerktuigen

beleid?

(SEB). Voor bouwwerktuigen betekent het een stapeling van beleid. In het Schone
luchtakkoord is als actie opgenomen om de mogelijkheden voor invoering van
milieuzones voor mobiele werktuigen te onderzoeken. Als dieselwerktuigen door
elektrische varianten worden vervangen wordt ook bijgedragen aan vermindering
van de CO2-uitstoot.
Het is van belang dat de aanpak aansluit bij de op te stellen toekomstvisie van de
milieuzones.

Kan bestaand

Harmonisatie en nationaal kader is noodzakelijk om versnipperd beleid in

beleid worden

verschillende gemeenten te voorkomen. Daarom moet aangesloten worden bij de in

vervangen/versimp

ontwikkeling zijne toekomstvisie milieuzones.

eld?
In welk ander

Het opzetten van een nationaal kader voor milieuzones voor mobiele werktuigen

traject loopt de

loopt ook mee in de verkenning van mogelijke Schone lucht maatregelen voor 2030.

maatregel mee?
Uitvoeringscondities
Hoe moet dit

Voor milieuzones voor mobiele machines moet er een wettelijk kader komen in de

juridisch ingeregeld

Wet milieubeheer of in de Omgevingswet. Milieuzones voor auto’s zijn gebaseerd op

worden?

de Wegenverkeerswet. Gezien mobiele machines geen wegvoertuigen zijn (soms
zitten er zelfs niet eens wielen onder) moet voor mobiele machines naar een andere
nationale basis worden uitgezien. Vergt nog nadere juridische uitwerking, ook bij
gemeentes. Bijvoorbeeld ook over toe te passen bebording.

Uitvoerbaarheid

Voor harmonisatie van de toegangseisen kan worden aangesloten bij de indeling van

voor onderneming

mobiele werktuigen naar emissieniveaus die is ontwikkeld in het kader het

(inclusief

programma Schoon en Emissieloos bouwen.

compliancekosten,
administratieve

Emissie-klasse:

EU Stage-norm

Technologie:

Zero emissie

N.v.t.

H2 brandstofcel

Diesel lage

Stage IV + DPF,

Diesel met roetfilter

emissies

Stage V (56-560 kW)

(DPF) en effectieve

lasten)
Batterij elektrisch +

NOxreductiekatalysator
(SCR)
Diesel met

Stage IIIB + DPF

Diesel met roetfilter

roetfilter

Stage V (19-56 kW)

(DPF) en gematigde
fijnstof uitstoot

Diesel zonder

Stage IIIB – DPF

Diesel zonder

roetfilter

Stage V (> 560 kW)

roetfilter (DPF) en

< 19 kW: geen eis

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

200

met gematigde
fijnstof uitstoot
Diesel zonder
Vuile diesel

Stage IIIA

roetfilter (DPF) en
met hoge fijnstof
uitstoot

Meest vuile
diesel

Meest vuile diesel
Stage I + II

(>19kW)

Onderdelen van de maatregel zijn het opzetten van een nationale registratie van
mobiele machines en registratie van het type koelgenerator (diesel, elektrisch,
hybride, etc) op vrachtwagens en trailers (als een wijziging van de constructie).
Uitvoerbaarheid

Om een eenvoudige en robuuste wijze van toezicht mogelijk te maken is het voor

voor de overheid

invoering van milieuzones voor mobiele machines noodzakelijk dat er een aanpak

(incl.

van monitoring en periodieke keuring van mobiele machines komt. Voor de

uitvoeringsvereiste

monitoring worden werktuigen van een GPS-tracker voorzien om de positie te

n en -kosten)

kunnen vaststellen. Toezichthouders kunnen aan de hand van een centrale database
inzien waar welke mobiele machines zich in de milieuzone bevinden. Voor toegang
tot de zones is het vereist dat de betreffende werktuigen een periodiek
emissiekeuring ondergaan om te controleren of roetfilters en SCR-katalysatoren
goed functioneren.
Toezicht en handhaving kan worden gedaan met een tablet een kaartje van alle
werktuigen die in de milieuzone worden ingezet. Dus overeenkomstig het AIStracking systeem voor schepen, maar dan voor mobiele werktuigen:

Controleerbaarheid

Voor EMPK-controle moet een vergelijkbaar regiem worden opgetuigd als voor APK-

en

controle voor auto’s. De emissiemonitoring en emissiekeuringen worden door

handhaafbaarheid

gespecialiseerde technische bedrijven uitgevoerd en er is een toezichthouder die er

(incl.

op toeziet dat alles volgens de regels wordt uitgevoerd. Alleen gespecialiseerde

uitvoeringsvereiste

bedrijven zijn in staat om de emissie-klasse van een mobiele machine vast te

n daarvoor)

stellen. Voor controle medewerkers van gemeenten is het vaststellen van de
emissieklasse van een mobiele machine- of controle van de emissies een niet
uitvoerbare taak.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

201

Draagvlak

Nog onbekend hoeveel gemeenten invoering van milieuzone zouden willen
toepassen.

Evt. budgettair

-

effect?
Gebruikte
bronnen

•

TNO (15 mei 2023), Verkenning van opties voor reductie van NOx-emissies
door het wegverkeer en mobiele machines

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

202

M8: Verhoging luchtvaartbelasting
M8 Verdere verhoging vliegbelasting
Doel en omschrijving
Doel

Vermindering van NOx emissies via verdere verhoging vliegbelasting

Betreft subsector

Mobiliteit, luchtvaart

Hoe draagt de maatregel bij aan

Het indicatieve sectordoel mobiliteit sluit aan bij de emissieraming

sectordoel

van het PBL. Aanvullende maatregelen kunnen nodig zijn als extra
waarborg om het reductiedoel te realiseren, gegeven de
onzekerheidsmarge die PBL hierbij aangeeft.

Omschrijving van de maatregel

Verdere verhoging van de vliegbelasting.
De vliegbelasting voor een passagier die uit Nederland vertrekt is met
ingang van 1 januari 2023 al verhoogd en bedraagt nu € 26,43. De
vliegbelasting is verhoogd om de maatschappelijke kosten van vliegen
meer te beprijzen. Een verdere verhoging van de vliegbelasting maakt
vliegen duurder. Er zijn nog geen betrouwbare cijfers beschikbaar
voor de mogelijke effecten van een verhoging waarbij wordt
gedifferentieerd naar afstand of vluchtklasse. Wel is hier een eerste
verkenning naar verricht i.h.k.v. IBO Klimaat. Een nog verdere
verhoging kan in theorie de omvang van het vliegverkeer beperken,
en dat kan bijdragen aan vermindering van de stikstofdepositie.
Dit is een nieuwe maatregel ten opzichte van het rapport Ter Haar.
De uitwerking loopt via IBO klimaat.

Termijn waarop effectieve

2024

invoering mogelijk
Regionale differentiatie

Nee

mogelijk?
Directe effecten
Effecten op emissies en

De reductie van de stikstofdeposities als gevolg van een verdere

depositie

verhoging van de vliegbelasting voor NOX is naar verwachting zeer
beperkt:
-

De depositiebijdrage van vliegverkeer van en naar Nederland
bedraagt gemiddeld 0,1% van de totale deposities op de natuur
(inclusief bijdrage boven 3.000 voet).

-

In opdracht van Financiën is het effect van de recente verhoging
per 1 januari 2023 (verhoging met € 18,48) doorgerekend door
CE Delft. Voor 2024 wordt een daling in het aantal
vliegbewegingen verwacht tussen de -1,2 en -5,9%.

-

Het effect van een vergelijkbare extra verhoging zal dus indicatief
leiden tot een afname van de totale deposities met <0,005%
(gemiddeld 3,5% minder vliegbewegingen x 0,1%
depositiebijdrage).

Zekerheid behalen

Onzeker. CO₂-emissiereductie (en beperkte NOx reductie) als gevolg

emissiereductie

van de vliegbelasting is een indirect effect. Dit hangt namelijk af van
de vraag naar vliegen en het aanbod. Het aanbod is gebonden aan de
beschikbare capaciteit op luchthavens en luchthavens in NL hebben
veelal capaciteitsrestricties.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

203

De effectiviteit van de maatregel hangt af van de hoogte van de
prijsverhoging. De hogere kosten voor vliegtickets kunnen ervoor
zorgen dat er minder gevlogen wordt, of vaker wordt gekozen voor
alternatieve modaliteiten. Echter is het effect ook sterk afhankelijk
van capaciteit van de luchthavens. Als de vraag naar vluchten groter
blijft dan het aanbod door capaciteitsrestricties, is er geen
(significante) afname maar vooral verschuiving tussen categorieën
vluchten.
Om het effect op het gewenste gedrag te vergroten (minder vliegen),
moeten alternatieve modaliteiten, zoals de trein, een goed alternatief
worden, zowel in reistijd als in prijs.
Private kosten

Toename prijs vliegtickets

Publieke kosten
Doelmatigheid/kosteneffectiviteit

Draagt vrijwel niet bij aan extra stikstofdepositiereductie.

Overige maatschappelijke

Potentiële CO₂-reductie kan worden verhoogd als de extra belasting

kosten/ baten

kan worden teruggesluisd naar de sector voor verdere inzet voor
verduurzaming. Bij investering in duurzame luchtvaartbrandstoffen
kan dit potentieel leiden tot 1 Mton aanvullende reductie van CO₂.

Interactie met bestaand en voorgenomen beleid
Hoe past de maatregel binnen

Past binnen bestaand stelsel, aanpassing belastingtarief zou

bestaand juridisch kader?

opgenomen kunnen worden in het wetsvoorstel Belastingplan 2024
met 1 januari 2024 als inwerkingtredingsdatum

Versterkt de maatregel bestaand

Klimaatbeleid, Schone Lucht akkoord

beleid?
Kan bestaand beleid worden

N.v.t.

vervangen/versimpeld?
In welk ander traject loopt de

Verhoging van de vliegbelasting loopt mee in interdepartementaal

maatregel mee?

beleidsonderzoek (IBO) klimaat.
De vliegbelasting is in beeld als aanknopingspunt voor maatregelen
die de CO₂-emissies van luchtvaart reduceren.
In het gepresenteerde rapport over IBO-klimaat zijn opties
meegenomen die op de vliegbelasting toezien. Deze opties gaan over
het verhogen en differentiëren van de vliegbelasting en richten zich
nadrukkelijk op het reduceren van CO₂.
Het is logisch om aanpassingen met betrekking tot de vliegbelasting
primair in het kader van IBO-klimaat te bespreken.
Daarnaast wordt NOx effect in beperkte mate meegenomen in twee
onderzoeken die nu worden uitgezet. Te weten:
•

het toegezegde onderzoek door de staatssecretaris Van Rij
van Financiën naar de effecten van het includeren van
transferpassagiers in de vliegbelasting

•

de actualisatie van het rapport van CE Delft (2019).

Uitvoeringscondities
Hoe moet dit juridisch

Aanpassing wet: kan mee in het wetsvoorstel Belastingplan 2024 met

ingeregeld worden?

1 januari 2024 als inwerkingtredingsdatum bij reguliere verhoging.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

204

Uitvoerbaarheid voor

Betreft alleen tariefaanpassing

onderneming (inclusief

De vliegbelasting is momenteel ingericht op de volgende wijze: de

compliancekosten,

luchthavens zijn belastingplichtig en dragen de vliegbelasting af aan

administratieve lasten)

de belastingdienst. Luchthavens hebben alle informatie over
passagiers die vertrekken vanuit Nederland. Het verschuldigde bedrag
aan vliegbelasting rekenen zij door aan de vliegtuigmaatschappijen.
De vliegtuigmaatschappijen mogen zelf beslissen hoe ze dit in
rekening brengen bij de consument. Veelal wordt dit niet volledig door
de vliegtuigmaatschappijen doorberekend in de ticketprijs maar naar
eigen inzicht verrekend in hun businessmodel.

Uitvoerbaarheid voor de

Goed, betreft tariefaanpassing (parameterwijziging)

overheid (incl.
uitvoeringsvereisten en -kosten)
Controleerbaarheid en

Goed, alleen tariefaanpassing

handhaafbaarheid (incl.
uitvoeringsvereisten daarvoor)
Evt. budgettair effect?

Verhoging van de vliegbelasting leidt tot verhoogde inkomsten voor
de Nederlandse overheid.

Gebruikte bronnen

•

CE Delft (2019), De prijs van een vliegreis

•

CE Delft (2022), Effecten van een verhoging van de
vliegbelasting

•

Haar, B. ter (2021), Normeren en beprijzen van
stikstofemissies, ABDTOPConsult

•

IBO Klimaat (13 maart 2023), Scherpe doelen, scherpe
keuzes: IBO aanvullend normerend en beprijzend nationaal
klimaatbeleid voor 2030 en 2050

•

Ministerie van IenW (21 februari 2023), Factsheet Luchtvaart
en stikstof in feiten en cijfers

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

205

Fiches uit Ter Haar die niet zijn opgenomen in dit
rapport
Maatregel

Reden

Landbouw
Belasting op krachtvoer

Ligt in WTO-kader zeer complex. Binnen afzienbare termijn (20
jaar) geen realistische optie.

Afrekenbare Stoffenbalans

Geen afzonderlijk fiche, maar opgenomen in de uitwerking van
het in kaart brengen van stikstofemissies (4.2.1).

Aanpak piekbelasting

Dit is inmiddels concreet beleid waarvan de eerste stappen in de
uitvoering zijn gezet.

Mobiliteit
Zeescheepvaart: verhoging

Wordt in omgekeerde vorm (belonen schone schepen) al

havengelden vuile schepen

uitgevoerd door de zeehavens.
Betreft bevoegdheid van de havens en is niet landelijk
afdwingbaar. Beperkt stikstofeffect.

Afschaffen onbelaste

Zeer marginaal en onzeker stikstofeffect.

reiskostenvergoeding
Aanscherpen milieuzones

De aanscherping naar emissieklasse 6 is al doorgevoerd.

vrachtverkeer

Uitbreiding loopt op diverse onderdelen (uitbreiding type
voertuigen, en uitbreiding naar meerdere gemeenten tot zero
emissie).

Uitbreiding CO2-normering

Aanscherpingsproces van de Euronormen naar Euro 7 loopt al

goederenvervoer naar NOx

via Europees traject, naast aanscherping van de CO2-norm.
Geen besluitvorming en nadere uitwerking meer nodig.

Normeren en beprijzen
van stikstofemissies

206