Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

34 123

Regels over het hergebruik van
overheidsinformatie (Wet hergebruik van
overheidsinformatie)

Nr. 4

ADVIES AFDELING ADVISERING RAAD VAN STATE EN NADER
RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 6 november 2014 en het nader rapport d.d.
19 december 2014, aangeboden aan de Koning door de Minister van
Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling
advisering van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 15 september 2014, no. 2014001686, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet openbaarheid van bestuur en enkele andere wetten in verband met
de implementatie van richtlijn nr. 2013/37/EU van het Europees parlement
en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van Richtlijn 2003/98/EG inzake
het hergebruik van overheidsinformatie (Wet implementatie wijzigingsrichtlijn inzake hergebruik van overheidsinformatie), met memorie van
toelichting.
In 2003 is door het Europees parlement en de Raad een richtlijn inzake het
hergebruik van overheidsinformatie vastgesteld.2 Deze is geïmplementeerd in de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). In 2013 is een wijzigingsrichtlijn vastgesteld.3 Het voorliggende wetsvoorstel voorziet in
implementatie van deze wijzigingsrichtlijn.
De wijzigingsrichtlijn bevat vier belangrijke onderdelen:
1. de reikwijdte wordt uitgebreid naar archieven, musea en bibliotheken,
2. de keuzevrijheid om hergebruik toe te staan vervalt,

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer
2
Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie, Pb. L345.
3
Richtlijn nr. 2013/37/EU van het Europees parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging
van Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie, Pb. L175.

kst-34123-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 123, nr. 4

1

3.
4.

de vergoeding die mag worden gevraagd voor hergebruik wordt
gemaximeerd en
instellingen krijgen een inspanningsverplichting om de informatie in
een open en machineleesbaar format aan te bieden.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft weliswaar de
inhoud van het voorstel maar pleit ervoor om de regels over hergebruik in
een aparte wet onder te brengen. Daarnaast maakt de Afdeling opmerkingen over de definitie van het begrip openbaar lichaam en de doorberekening van de kosten. Zij is van oordeel dat in verband daarmee
aanpassing van het wetsvoorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van
15 september 2014, no. 2014001686, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling
advisering van de Raad van State haar advies inzake het voorstel van wet
tot wijziging van de Wet openbaarheid van bestuur en enkele andere
wetten in verband met de implementatie van richtlijn nr. 2013/37/EU van
het Europees parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot wijziging van
Richtlijn 2003/98/EG inzake het hergebruik van overheidsinformatie (Wet
implementatie wijzigingsrichtlijn inzake hergebruik van overheidsinformatie), met memorie van toelichting rechtstreeks aan mij te doen
toekomen. Dit advies, gedateerd 6 november 2014, No. W04.14.0323/I,
bied ik u hierbij aan.
1. Afzonderlijke wet hergebruik van overheidsinformatie?
Bij de implementatie van richtlijn 2003/98/EG is gekozen voor implementatie in de Wob. Destijds rees onder meer bij de Raad van State de vraag
of het niet voor de hand lag om een afzonderlijke wet over hergebruik te
maken omdat er weliswaar raakvlakken zijn met het openbaar maken van
overheidsinformatie, maar ook verschillen. Ten eerste liggen aan de Wob
geen economische of mededingingsrechtelijke motieven ten grondslag,
maar het belang van actieve en passieve informatieverstrekking ter
bevordering van het democratisch proces (controle op bestuur, participatie). Het al dan niet openbaar maken van nationale overheidsinformatie
behoort niet tot de competentie van de EU maar van de lidstaten. Tijdens
de behandeling van de richtlijn werd van de zijde van Commissie en Raad
dan ook herhaaldelijk benadrukt dat de richtlijn juist niet gaat over
openbaarheid maar over hergebruik van overheidsinformatie. Een tweede
reden waarom implementatie van de richtlijn in de Wob niet voor de hand
ligt, is dat de overheidsinformatie die voor het bedrijfsleven interessant is
om te exploiteren, doorgaans berust bij overheidsorganen waarvoor de
Wob (deels) niet geldt.4 Daarmee zien de bepalingen over hergebruik in de
Wob op informatie die niet onder het openbaarheidsgedeelte van de Wob
valt.
Naar aanleiding van de opmerking over het maken van een afzonderlijke
wet in het advies van de Raad van State bij de implementatie van richtlijn
2003/98/EG5 werd in het nader rapport6 opgemerkt dat dit punt zou

4

Zie ook M.M.M. van Eechoud, «Vreemde bedgenoten: de Wob en de Richtlijn hergebruik
overheidsinformatie», Mediaforum 2005–9, blz. 291 en M. de Vries, «Implementatie van de
EU-richtlijn hergebruik overheidsinformatie. Beter ten halve gedwaald dan ten hele gekeerd»,
NJB 2004, blz. 2038–2043
5
Advies van de Raad van State van 2 juni 2005 inzake het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet openbaarheid van bestuur en enige andere wetten in verband met de implementatie van
richtlijn nr. 2003/98/EG van het Europees parlement en de Raad van de Europese Unie van
17 november 2003 inzake hergebruik van overheidsinformatie (W04.05.0188/I), Kamerstukken II
2004/05, 30 188, nr. 4, punt 7.
6
Nader rapport van 8 juli 2005, Kamerstukken II 2004/05, 30 188, nr. 4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 123, nr. 4

2

worden meegenomen in de kabinetsreactie op de evaluatie van de Wob.7
Deze kabinetsreactie is echter nooit verschenen. Weliswaar is een poging
ondernomen om te komen tot een algemene wet overheidsinformatie, die
niet alleen de Wob zou omvatten, maar ook de Archiefwet en andere
regels die zien op informatieverstrekking aan belanghebbenden,8 maar
hiervan is (voorlopig) afgezien.9
Door de wijziging van de richtlijn wint het tweede bezwaar tegen
implementatie in de Wob aan kracht. Allereerst wordt namelijk de
reikwijdte van de richtlijn uitgebreid tot instellingen en bedrijven die
behoren tot de zogenoemde semipublieke sector en die derhalve niet
vallen onder het openbaarheidsgedeelte van de Wob. Het verschil in
doelgroepen leidt er tevens toe dat voor de afzonderlijke onderdelen van
de wet verschillende begripsomschrijvingen moeten worden gebruikt.
Daar komt bij dat hergebruik van overheidsinformatie vanwege het
toegestane commercieel gebruik ervan naar verwachting een onderwerp
zal worden dat steeds meer in de schijnwerpers zal komen te staan.
Daardoor is niet uitgesloten dat in de toekomst verdere uitbreiding van de
wetgeving hierover nodig zal zijn. Daarmee gaat de Wob voor een steeds
groter deel bestaan uit bepalingen die geen betrekking hebben op
openbaarheid.
In de toelichting wordt niet ingegaan op de vraag waarom gekozen is voor
het handhaven van de bepalingen over hergebruik in de Wob en niet voor
een afzonderlijke wet inzake het hergebruik van overheidsinformatie. De
Afdeling adviseert in de toelichting op het bovenstaande in te gaan en,
indien de keuze tot aanpassing en uitbreiding van de Wob niet
overtuigend kan worden gemotiveerd, de richtlijn in dit wetsvoorstel te
implementeren in de vorm van een voorstel voor een afzonderlijke wet
over hergebruik van overheidsinformatie.
Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.
1. Afzonderlijke wet hergebruik van overheidsinformatie?
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt terecht op dat aan de
Wob geen economische of mededingingsrechtelijke motieven ten
grondslag liggen en dat de bepalingen over hergebruik in de Wob zien op
informatie die niet onder het openbaarheidsgedeelte van de Wob valt.
Door de wijziging van de richtlijn wint dat bezwaar tegen implementatie in
de Wob aan kracht, nu de reikwijdte van de richtlijn wordt uitgebreid tot
instellingen en bedrijven die behoren tot de zogenoemde semipublieke
sector. Het verschil in doelgroepen leidt er tevens toe dat voor afzonderlijke onderdelen van de wet verschillende begripsomschrijvingen moeten
worden gebruikt. Het advies van de Afdeling advisering is overgenomen
om de richtlijn te implementeren in de vorm van een voorstel voor een
afzonderlijke wet over het hergebruik van overheidsinformatie.
2. Definitie van «openbaar lichaam»
In de richtlijn wordt het begrip «openbaar lichaam» gebruikt voor de
organen die onder de reikwijdte van de richtlijn vallen. De wijzigingsrichtlijn introduceert geen nieuwe term, maar breidt uitsluitend de

7

Deze evaluatie die is uitgevoerd door de Universiteit Tilburg is op 30 januari 2004 afgerond,
hetgeen heeft geresulteerd in het rapport «Over wetten en praktische bezwaren. Een evaluatie
en toekomstvisie op de Wet openbaarheid van bestuur».
8
B. van der Meulen, voorontwerp Algemene Wet Overheidsinformatie.
9
Zie bijvoorbeeld Handelingen II 2008/09, 27 november 2008, 30–2560 – 30–2568.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 123, nr. 4

3

reikwijdte uit.10 Bij de implementatie van richtlijn 2003/98/EG is destijds
deze term omgezet als «overheidsorgaan, als bedoeld in de Archiefwet
1995», omdat de reikwijdte ervan groter is dan het begrip «bestuursorgaan» dat centraal staat in de Wob.11 Nu het bereik van de wijzigingsrichtlijn zich ook uitstrekt tot instellingen en bedrijven die behoren tot de
zogenoemde semipublieke sector, zoals publieke omroepen en cultuurinstellingen, wordt in het voorstel voor dit hoofdstuk van de Wob een nieuw
begrip geïntroduceerd: «met een publieke taak belaste instelling».12
De Afdeling merkt allereerst op dat het van belang is dat de aansluiting
met de ontwikkeling van het begrip «openbaar lichaam» in de richtlijn
wordt gewaarborgd. Daarnaast wijst de Afdeling er op dat de keuze voor
het nieuwe begrip «met een publieke taak belaste instelling» op nationaal
niveau zal leiden tot vragen over de afbakening met onder meer de
begrippen «bestuursorgaan»,13 en «publiekrechtelijke instelling».14 Om
dergelijke nationaalrechtelijke afbakeningsproblemen te voorkomen
adviseert de Afdeling de omschrijving van het begrip «overheidsorgaan»15 te vervangen door een (dynamische) verwijzing naar de
definitie van de richtlijn.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
2. Definitie van «openbaar lichaam»
In het Nederlandse recht heeft het begrip «openbaar lichaam» een andere
betekenis dan in de hergebruikrichtlijn. Daarom wordt niet gekozen voor
het zonder meer overnemen van dit begrip in het wetsvoorstel, maar is de
introductie van het begrip «met een publieke taak belaste instelling»
gehandhaafd. Het advies om in het wetsvoorstel een dynamische
verwijzing naar de definitie van het begrip «openbaar lichaam» in de
hergebruikrichtlijn te geven is overgenomen.
3. Doorberekening kosten hergebruik
Artikel 6 van de wijzigingsrichtlijn ziet op de maximering van de door te
berekenen kosten. In dit artikel zijn 2 kostenregimes opgenomen. Het
hoofdregime is dat uitsluitend de marginale verstrekkingskosten mogen
worden doorberekend aan de verzoeker. Dit betreft de extra kosten die
gemaakt moeten worden, zoals het vermenigvuldigen en verspreiden van
de informatie en de kosten van informatiedragers. Het tweede regime is
alleen van toepassing op instellingen die verplicht zijn inkomsten te
genereren om een aanzienlijk deel van de kosten van de uitoefening van
hun publieke taken te dekken. Deze instellingen mogen de kosten van de
verzameling, productie, vermenigvuldiging en verspreiding van de
informatie in rekening brengen, vermeerderd met een redelijk rendement
op de investeringen. Voor Nederland gaat dit regime gelden voor het
Kadaster, de RDW en de KvK. Daarnaast geldt het regime ook voor musea
en bibliotheken.

10

Door de wijziging van artikel 1, lid 2, onder f en overweging 14.
Toelichting, paragraaf 2, Uitbreiding van de reikwijdte.
12
Zie voorgesteld artikel 11a, eerste lid, onder b.
13
Zoals gehanteerd in de Algemene wet bestuursrecht.
14
Zoals gebruikt in de Aanbestedingswet 2012 bij de omzetten van de term «openbaar lichaam»
in enkele aanbestedingsrichtlijnen.
15
Dat gebruikt werd bij de omzetting van richtlijn 2003/98/EG (artikel 1, onderdeel i, van de
Wob).
11

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 123, nr. 4

4

De richtlijn stelt dat deze vergoeding moet worden bepaald aan de hand
van objectieve, transparante en controleerbare criteria die door de lidstaat
worden vastgesteld.16 In het voorstel wordt dit geïmplementeerd door de
bepaling dat de berekening van de kosten geschiedt op objectieve,
transparante en controleerbare wijze.17 Vervolgens wordt aangegeven dat
de instelling vooraf kenbaar maakt dat kosten in rekening worden
gebracht, met welke factoren hierbij rekening wordt gehouden en dat op
verzoek inzicht moet worden gegeven door de instelling in de berekening
van de kosten.18 Uit de toelichting blijkt dat de opbouw van de tarieven en
de invulling van de criteria tot uitdrukking zal komen in een tarievenbesluit of regeling, of in de beleidsregels van de betreffende instelling.19
De Afdeling wijst erop dat uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie
blijkt dat implementatie door middel van bindende wetgeving moet
worden gerealiseerd. Omzetting zal daardoor in beginsel moeten
geschieden door middel van algemeen verbindende voorschriften zodat
rechten en verplichtingen voor particulieren duidelijk kenbaar zijn.20
Administratieve (bestuurlijke) praktijken, die door hun aard door het
bestuur kunnen worden gewijzigd en die niet algemeen bekend worden
gemaakt, zijn niet voldoende.21 De Afdeling ziet niet in waarom in dit
geval afwijking van deze hoofdregel gerechtvaardigd zou zijn. Ook de
toelichting bevat geen argumenten die dit zouden kunnen rechtvaardigen.
De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt aan te passen.
3. Doorberekening kosten hergebruik
De toelichting is conform het advies van de Afdeling aangepast. In de
toelichting wordt tot uitdrukking gebracht dat de opbouw van de tarieven
en de invulling van de criteria die een instelling hanteert tot uitdrukking
moet komen in een tarievenbesluit of -regeling van de betreffende
instelling.
4. Redactionele kanttekeningen
De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.
4. Redactionele kanttekeningen
De redactionele opmerking van de Afdeling advisering van de Raad van
State is verwerkt.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vicepresident van de Raad van State,
J.P.H. Donner

16

Artikel 6, derde lid.
Artikel 11h, derde lid.
18
Artikel 11h, vierde lid.
19
Toelichting, paragraaf 5, Tarieven, Transparantie.
20
Arrest van het Hof van 17 oktober 1991, C-58/89, Commissie / Duitsland, ECLI:EU:C:1991:391,
punt 13.
21
Arrest van het Hof van 6 mei 1980, C-102/79, Commissie / België, ECLI:EU:C:1980:120, punt 11.
17

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 123, nr. 4

5

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 123, nr. 4

6

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van
de Raad van State betreffende no. W04.14.0323/I
–
–

In de aanhef voor Raad van State invoegen: Afdeling advisering van
de.
De artikelsgewijze toelichting bij artikel 11ba afstemmen op de inhoud
van dat artikel waar het gaat om de mogelijkheid tot weigeren van
informatie in verband met het zijn van rechthebbende. Het artikel laat
weigering toe indien de instellingen rechthebbende zijn, terwijl de
toelichting aangeeft dat weigering mogelijk is indien de rechten bij
derden berusten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 34 123, nr. 4

7