Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 576

Wijziging van de Advocatenwet, de Wet op de
rechterlijke organisatie en enige andere wetten
ter versterking van de cassatierechtspraak
(versterking cassatierechtspraak)

Nr. 3

MEMORIE VAN TOELICHTING
1. INLEIDING
Doelstelling wetsvoorstel
Met dit wetsvoorstel wordt een versterking van de cassatierechtspraak
beoogd door andere en nieuwe eisen te stellen aan advocaten die als
procesvertegenwoordiger optreden bij de Hoge Raad en door de
introductie van de mogelijkheid tot niet-ontvankelijkverklaring van een
cassatieberoep door de Hoge Raad aan het begin van de procedure. Het
wetsvoorstel is erop gericht de Hoge Raad in staat te stellen zich als
cassatierechter te concentreren op zijn kerntaken. Een adequate uitvoering
van deze kerntaken staat onder druk door het instellen van cassatie in
zaken die zich niet lenen voor een beoordeling in cassatie, en doordat
sommige kwesties waarin een uitspraak van de Hoge Raad wenselijk is,
de Hoge Raad niet of niet tijdig bereiken. Met het stellen van kwaliteitseisen aan advocaten wordt beoogd dat bij beroepen in cassatie cassatieschrifturen worden ingediend die kwalitatief deugdelijk zijn.
Toegenomen werklast Hoge Raad
De Hoge Raad is als hoogste nationale rechter in civiele zaken, strafzaken
en belastingzaken belast met de beoordeling in cassatie van rechterlijke
uitspraken. De Hoge Raad vernietigt (casseert) een rechterlijke uitspraak
indien in de uitspraak het recht is geschonden of met nietigheid bedreigde
vormvoorschriften zijn verzuimd. Dit is bijvoorbeeld het geval als
belangrijke procesregels niet zijn nageleefd, of als het in de uitspraak
gegeven oordeel van de feitenrechter niet begrijpelijk is gemotiveerd.
Bij de beoordeling in cassatie worden de door de feitenrechter aan zijn
uitspraak ten grondslag gelegde feiten tot uitgangspunt genomen. De taak
van de Hoge Raad als cassatierechter is in de artikelen 78 tot en met 81
van de Wet op de rechterlijke organisatie (Wet RO) nader uitgewerkt. In de
praktijk wordt de cassatietaak van de Hoge Raad opgevat als de opdracht
om in hoogste instantie de rechtseenheid te bewaken, de rechtsontwikkeling te bevorderen en rechtsbescherming te verlenen op de aan de
Hoge Raad bij de wet toebedeelde rechtsgebieden. Bij het bewaken van

kst-32576-3
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

1

de rechtseenheid gaat het om de eenvormige uitleg en toepassing van de
rechter van rechtsregels en rechtsbegrippen, zowel binnen afzonderlijke
rechtsgebieden als in samenhang tussen afzonderlijke rechtsgebieden. De
rechtsontwikkeling wordt bijvoorbeeld bevorderd als de Hoge Raad open
wettelijke normen nader invult, of wettelijke voorschriften uitlegt.
Invulling aan zijn rol op het vlak van het bieden van rechtsbescherming
geeft de Hoge Raad onder meer door toetsing van de motivering van de
feitenrechter op begrijpelijkheid. In concrete zaken overlappen de
uitoefeningen van deze functies elkaar veelal. Wanneer de Hoge Raad
bijvoorbeeld uitleg geeft aan de wettelijke regeling van het aanwezigheidsrecht in strafzaken, wordt daarmee niet alleen de rechtsontwikkeling
bevorderd. Doordat feitenrechters zich naar de uitspraak van de Hoge
Raad richten, wordt tevens de rechtseenheid gediend. Daarnaast treedt
een rechtsbeschermend effect op, doordat ook in zaken waarin de
rechtzoekende niet doorprocedeert tot aan de Hoge Raad, de feitenrechters het recht toepassen met inachtneming van de rechtspraak van de
Hoge Raad.
Een adequate uitvoering van de taken van de Hoge Raad staat, zoals
gezegd, onder druk. Dit houdt verband met de kwantiteit en de kwaliteit
van de instroom van zaken. In enkele decennia is de werklast van de Hoge
Raad, getalsmatig in zaken uitgedrukt, meer dan verdubbeld voor de
civiele sector en de belastingsector, en zelfs verviervoudigd voor de
strafsector. De instroom van zaken blijft continu hoog. In 2008 en 2009 zijn
respectievelijk 585 en 590 civiele zaken, 3 683 en 3 450 strafzaken, en 749
en 900 belastingzaken binnengekomen. Er zijn geen signalen dat de
instroom van zaken binnenkort substantieel zal afnemen. Voor 2010 wordt
een instroom verwacht van 640 civiele zaken, 3 550 strafzaken en 1 000
belastingzaken. Tegelijkertijd worden echter op het terrein van het civiele
recht bepaalde soorten zaken in onvoldoende mate, of uit een oogpunt
van het bevorderen van een adequate rechtspleging, niet tijdig aan de
Hoge Raad voorgelegd.
Welke zaken aan de Hoge Raad worden voorgelegd is vrijwel uitsluitend
afhankelijk van het initiatief van rechtzoekenden, die daarin – met
uitzondering van de belastingsector waar geen verplichte procesvertegenwoordiging in cassatie geldt – altijd worden bijgestaan door een advocaat.
De toename van de werklast houdt ook verband met de complexiteit en de
internationalisering van de samenleving, die tot uitdrukking komt in een
groei van ingewikkelde en omvangrijke zaken die bij de Hoge Raad
worden aangebracht. De Hoge Raad en het parket ervaren een toename
van de bewerkelijkheid van de zaken in alle sectoren. Maar ook is, zoals
gezegd, een trend waarneembaar van een toenemend aantal kansloze of
voor cassatie ongeschikte zaken dat bij de Hoge Raad wordt aangebracht.
Het gaat daarbij om cassatieberoepen die hetzij niet voldoen aan de
daaraan gestelde wettelijke eisen, hetzij berusten op klachten die
klaarblijkelijk niet tot cassatie kunnen leiden en om zaken waarbij de
insteller uit het oogpunt van de rechtseenheid, rechtsontwikkeling of de
rechtsbescherming klaarblijkelijk onvoldoende belang heeft bij het
cassatieberoep om behandeling door de Hoge Raad te kunnen rechtvaardigen. Er zijn cassatiezaken waarin advocaten middelen van cassatie
aanvoeren waarin de aard van de toetsing in cassatie miskend wordt,
bijvoorbeeld omdat in wezen een nieuwe vaststelling van de feiten wordt
gevraagd (bijvoorbeeld in verband met waardering van bewijs of de aan
de feitenrechter voorbehouden uitleg van gedingstukken). De Hoge Raad
wordt dan benaderd alsof hij een feitenrechter is. In bijvoorbeeld
alimentatiezaken wordt de Hoge Raad met regelmaat gevraagd om de
hoogte van de onderhoudsbijdrage opnieuw te beoordelen. In strafzaken
komt het voor dat in cassatie een beroep wordt gedaan op feiten die niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

2

bij de feitenrechter, maar voor het eerst in cassatie worden aangevoerd of
dat wordt geklaagd over kennelijke misslagen van ondergeschikt belang.
Ook worden klachten aan de Hoge Raad voorgelegd waarin de duidelijke
strekking van de wet of vaste rechtspraak wordt miskend.
De werklast drukt ook op het parket. Het parket (bestaande uit de
procureur-generaal, een plaatsvervangend procureur-generaal en een
aantal advocaten-generaal) heeft tot taak om ter onpartijdige voorlichting
en advisering van de Hoge Raad conclusie te nemen in zaken die
aanhangig zijn bij de Hoge Raad. Het nemen van een conclusie houdt in
dat de aangevoerde klachten op basis van een uiteenzetting over de stand
van het recht worden besproken en een advies wordt gegeven over de
wijze waarop deze kunnen worden afgedaan. In burgerlijke zaken en
strafzaken wordt altijd conclusie genomen (zie de artikelen 44 en 418 van
het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering (Rv) en artikel 439 van het
Wetboek van Strafvordering (Sv)). In belastingzaken kan de procureurgeneraal zelf bepalen of hij conclusie neemt (artikel 29d van de Algemene
wet inzake rijksbelastingen (AWR)).
Om het risico weg te nemen dat de Hoge Raad zich onvoldoende kan
kwijten van zijn kerntaken, worden maatregelen genomen, ook op
wetgevend terrein. Een maatregel is de invoering van een regeling van
kwaliteitseisen die worden gesteld aan advocaten die als procesvertegenwoordiger optreden bij de Hoge Raad. Hiermee kan worden voorkomen
dat kwalitatief ondeugdelijke cassatieschrifturen aan de Hoge Raad
worden voorgelegd.Op dit moment is er sprake van een zekere specialisatie doordat het procederen bij de Hoge Raad in civiele zaken is
voorbehouden aan advocaten die kantoor houden in het arrondissement
Den Haag. Deze groep advocaten wordt ook wel aangeduid als de
cassatieadvocatuur. Ook in Den Haag is slechts een klein aantal advocaten
vertrouwd met de cassatierechtspraak.
Tegen de achtergrond van de bovengenoemde voorbeelden introduceert
dit wetsvoorstel voorts de mogelijkheid tot niet-ontvankelijkheidverklaring
van een cassatieberoep door de Hoge Raad aan het begin van de
procedure.
Kwaliteitseisen aan advocaten bij de Hoge Raad
De Hoge Raad kan zijn kerntaken optimaal vervullen als hem cassatiemiddelen worden voorgelegd die aan de eisen voldoen en vragen van
rechtseenheid, rechtsontwikkeling en rechtsbescherming aan de orde
stellen. Een kwalitatief goede cassatieadvocatuur draagt daarmee bij aan
de versterking van de cassatierechtspraak. Voor de behandeling van een
zaak in cassatie gelden bijzondere regels die een specifieke deskundigheid
vergen van een advocaat die als procesvertegenwoordiger bij de Hoge
Raad optreedt. Niet alleen zal de advocaat geverseerd moeten zijn in de
cassatietechniek, hij zal ook meer dan gemiddeld moeten beschikken over
een diepgaande kennis van het materiële recht, het procesrecht, als ook
over een ruime proceservaring. Op specifieke terreinen is het uiteraard
mogelijk dat cassatieadvocaten ook deskundigheid van derden inschakelen.
Daartoe wordt in dit wetsvoorstel aan het college van afgevaardigden van
de Nederlandse orde van advocaten (hierna: de NOvA) in de Advocatenwet de opdracht gegeven om bij verordening regels te stellen over
onder meer de eisen van vakbekwaamheid aan advocaten die willen
toetreden tot de cassatieadvocatuur. Deze eisen zullen gelden voor alle in
Nederland ingeschreven advocaten, ongeacht de plaats waar zij kantoor
houden. Met dit wetsvoorstel komt ook het systeem te vervallen dat in

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

3

civiele zaken uitsluitend advocaten in het arrondissement Den Haag
zogeheten «advocaat bij de Hoge Raad» zijn. De enkele geografische eis
van kantoor houden binnen het arrondissement Den Haag is geen
waarborg voor de kwaliteit van het optreden als advocaat bij de Hoge
Raad.
Dit wetsvoorstel ligt ook in lijn met het afschaffen van het verplicht
procuraat in civiele zaken per 1 september 2008. Met het vervallen van het
verplicht procuraat zijn ook andere argumenten voor het stellen van
geografische eisen komen te vervallen. Omgekeerd valt niet in te zien
waarom advocaten die in staat zijn om kwalitatief goede cassatieschrifturen in te dienen, niet als advocaat bij de Hoge Raad zouden mogen
optreden vanwege de enkele omstandigheid dat zij geen kantoor houden
in het arrondissement Den Haag. Door dit wetsvoorstel kan iedere
advocaat die is ingeschreven op het tableau, en die daarvoor in
aanmerking wenst te komen, optreden bij de Hoge Raad, mits is gebleken
dat hij voldoet aan de daartoe gestelde kwaliteitseisen van de NOvA en
hiertoe een aantekening heeft verkregen op het tableau.
Bij de opstelling van dit wetsvoorstel is rekening gehouden met de
adviezen van respectievelijk de Commissie cassatie-advocatuur onder
voorzitterschap van de heer mr P. Neleman van juni 2004 (op 17 augustus
2004 gepubliceerd op www.justitie.nl) (Commissie-Neleman) en de
Commissie-cassatiebalie onder leiding van de heer mr J.B. Fleers van juli
2007 (zie www.advocatenorde.nl) (Commissie-Fleers). De CommissieNeleman bepleit het stellen van kwaliteitseisen aan advocaten die civiele
cassatiezaken behandelen. De commissie heeft in haar advies vijf
varianten overwogen, variërend van het alternatief waarin iedere
Nederlandse advocaat civiele zaken bij de Hoge Raad aanhangig kan
maken, tot het alternatief waarin gewerkt wordt met een gesloten
cassatiebalie op basis van numerus fixus met benoeming op basis van
kwaliteit. In haar advies bepleit zij als tussenvariant de totstandkoming
van een systeem waarbij uitsluitend daartoe gekwalificeerde advocaten
rechtsbijstand in civiele cassaties kunnen verlenen. In het advies van de
Commissie Fleers is het advies van de Commissie-Neleman nader
uitgewerkt, en zijn tekstvoorstellen tot wijziging van de Advocatenwet
opgenomen. Een andere tussenvariant, het stellen van specifieke
kwaliteitseisen in een verordening van de NOvA en handhaving ervan
door middel van het tuchtrecht, verwerpt de Commissie-Fleers. Het
tuchtrecht is naar het oordeel van de commissie niet geschikt om vooraf
de kwaliteit van de rechtsbijstand te reguleren. In dit verband merk ik op
dat het tuchtrecht alleen aan de orde is wanneer er sprake is van een
klacht over een gedraging van een advocaat. Het tuchtrecht is daarmee
repressief en individueel van aard. Het stellen van kwaliteitscriteria heeft
daarentegen tot doel om vooraf te waarborgen dat rechtzoekenden
kunnen vertrouwen op kwalitatief goede rechtsbijstand in zaken in
hoogste aanleg op nationaal niveau.
Zoals uit het bovenstaande blijkt, worden met dit wetsvoorstel de
bevindingen en de adviezen van de commissies in algemene zin onderschreven, met dien verstande dat de kwaliteitseisen die gelden voor
cassatieadvocaten op het niveau van een verordening van de NOvA
gerealiseerd moeten worden. De tekstvoorstellen in het advies van de
Commissie-Fleers kunnen daarbij als belangrijk richtsnoer dienen. Met dit
wetsvoorstel wordt hiertoe aan het college van afgevaardigden de
opdracht gegeven om bij verordening regels te stellen (artikel I, onderdeel
A). Deze opdracht beperkt zich niet tot de civiele cassatiepraktijk. Het ligt
in de bedoeling dat het college van afgevaardigden op termijn ook regels
zal stellen over kwaliteitseisen die worden gesteld aan advocaten die
optreden in strafzaken bij de Hoge Raad waarvoor procesvertegenwoor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

4

diging verplicht is gesteld (zie artikel 437, eerste lid, Sv). Datzelfde geldt
voor het optreden in die belastingzaken bij de Hoge Raad waarvoor
procesvertegenwoordiging verplicht is gesteld (zie artikel 29c AWR). Wel
ligt het voor de hand dat de betreffende verordening zich in eerste
instantie zal beperken tot de civiele cassatieadvocatuur. In het burgerlijk
recht bestaat immers, anders dan in het strafrecht en het belastingrecht, al
langere tijd ervaring met een vorm van gespecialiseerde cassatieadvocatuur. Het ligt daarom in de bedoeling dat op termijn – wellicht ook op
basis van de ervaring die met de regels over de civiele cassatieadvocatuur
zijn opgedaan – regels worden gesteld voor het optreden bij de Hoge
Raad in strafzaken en belastingzaken (zie ook artikel IV, tweede lid). Met dit
wetsvoorstel wordt niet beoogd om de huidige verplichte procesvertegenwoordiging in zaken bij de Hoge Raad uit te breiden.
Overigens betekent de algemene opdracht aan het college van afgevaardigden niet dat de eisen identiek moeten zijn, ongeacht het rechtsgebied
waarin de advocaat opereert. In het wetsvoorstel is een voorziening
opgenomen die het mogelijk maakt om qua inhoud te differentiëren naar
eisen die gelden voor advocaten die optreden in civiele zaken, strafzaken
of belastingzaken (artikel 9j, vierde lid). Voor de goede orde wijs ik erop
dat dit wetsvoorstel niet beoogt een afzonderlijke balie te creëren naast de
bestaande landelijke Orde en 19 lokale ordes. Advocaten blijven deel
uitmaken van de lokale orde in het arrondissement waar zij kantoor
houden. Aldaar vallen zij onder het toezicht van de lokale deken, ook voor
zaken waarin zij optreden als advocaat bij de Hoge Raad.
Versnelde niet-ontvankelijkheid
Een andere maatregel ter versterking van de cassatierechtspraak is de
introductie van een afdoeningsmodaliteit die verder gaat dan het huidige
artikel 81 Wet RO. Artikel 81 Wet RO biedt de Hoge Raad de mogelijkheid
om de motivering van de verwerping van een cassatiemiddel te beperken
tot het oordeel dat de daarin aangevoerde klacht niet «tot cassatie kan
leiden en niet noopt tot de beantwoording van vragen in het belang van
de rechtseenheid en de rechtsontwikkeling».
Artikel 81 Wet RO heeft in de afgelopen jaren een belangrijke functie
vervuld in het beheersbaar houden van de werklast van de Hoge Raad. In
ongeveer de helft van de zaken past de Hoge Raad thans artikel 81 Wet RO
toe. De grenzen van deze toepassing zijn echter in zicht. Artikel 81 Wet RO
vindt bovendien pas aan het einde van de cassatieprocedure toepassing,
en daarbij (in burgerlijke zaken en strafzaken altijd) na een conclusie van
de procureur-generaal, terwijl het voor zowel de procespartijen als de
cassatierechter een aanmerkelijke verlichting zou zijn wanneer kansloze
zaken eerder in het proces en op een eenvoudige wijze kunnen worden
afgedaan.
Alle zaken waarvan al bij het begin van de procedure kan worden
vastgesteld dat de klachten klaarblijkelijk geen kans van slagen hebben of
dat de insteller klaarblijkelijk onvoldoende belang heeft bij het cassatieberoep, zodat een behandeling van de aangevoerde klachten in cassatie
niet is gerechtvaardigd, zou de Hoge Raad zo spoedig mogelijk na
binnenkomst moeten kunnen afdoen. De invoering van een dergelijke
versnelde afdoening ligt in de lijn van een ontwikkeling die is ingezet met
de invoering van artikel 81 (destijds 101a) Wet RO. Zij is thans noodzakelijk omdat de Hoge Raad en het parket worden geconfronteerd met een
– per sector in aantal verschillend – aanmerkelijk aantal cassatieberoepen
waarin geen vragen aan de orde zijn waarvan de beantwoording in het
belang is van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling, terwijl evenmin
een belangrijk aspect van rechtsbescherming aan de orde is. Deze zaken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

5

moeten op een zo snel en eenvoudig mogelijke wijze kunnen worden
afgedaan, onder meer om deze zaken een zo gering mogelijk beslag te
laten leggen op de beperkte capaciteit van de Hoge Raad en het parket.
Dit ligt in lijn met het advies dat de Commissie normstellende rol Hoge
Raad onder voorzitterschap van de heer mr. A.H. Hammerstein in 2008
heeft uitgebracht over de wijze waarop de cassatierechtspraak kan
worden versterkt (zie het rapport «Versterking van de cassatierechtspraak», aangeboden bij Kamerstukken II 2007/08, 29 279, nr. 69). Het gaat
hierbij zowel om veranderingen in de werkprocessen bij de Hoge Raad en
het parket zelf, als om aanpassingen van de wetgeving. De commissie is
van oordeel dat er een wettelijke grondslag zou moeten komen bij de
Hoge Raad om in een vroeg stadium een beroep dat klaarblijkelijk niet tot
cassatie kan leiden of dat van te gering belang is, niet-ontvankelijk te
verklaren. Een goed werkend selectiemechanisme, zo stelt de commissie,
kan het gezag van de Hoge Raad versterken. Ook kan het partijen zinloos
en kostbaar werk besparen, doordat klaarblijkelijk kansloze zaken in een
vroeg stadium buiten behandeling kunnen worden gelaten, terwijl de in
cassatie bestreden beslissingen in veel gevallen sneller onherroepelijk
kunnen worden.
Het rapport is onderwerp geweest van een schriftelijk overleg met de
Tweede Kamer (Kamerstukken II 2007/08, 29 279, nr. 78). Het rapport is
bovendien betrokken bij het algemeen overleg van de Vaste commissie
voor Justitie van de Tweede Kamer op 2 oktober 2008 (Kamerstukken II
2008/09, 31 700 VI, nr. 19). De Minister van Justitie heeft zich achter de
aanbevelingen van de commissie geschaard, en het voornemen aangekondigd een wetsvoorstel ter versterking van de cassatierechtspraak in te
dienen. In het algemeen overleg bleek daarvoor voldoende draagvlak bij
de leden van de Vaste commissie voor Justitie.
Met dit wetsvoorstel wordt de zogeheten selectie aan de poort geïntroduceerd volgens de lijnen, zoals uitgezet in het rapport «Versterking van de
cassatierechtspraak». In het wetsvoorstel is een daartoe strekkende
voorziening in artikel 80a, eerste lid, Wet RO opgenomen. De bevoegdheid
is opgenomen in de Wet RO omdat het een algemene voorziening voor de
cassatierechtspraak door de Hoge Raad betreft. Met het oog op het eigen
karakter van de verschillende sectoren is de wettelijke regeling zo opgezet
dat daaraan in de praktijk per sector een verschillende invulling kan
worden gegeven.
Op grond van artikel 118, tweede lid, van de Grondwet is de Hoge Raad in
de gevallen en binnen de grenzen bij de wet bepaald, belast met de
cassatie van rechterlijke uitspraken wegens schending van het recht. Met
het wetsvoorstel wordt uitdrukkelijk geen wijziging in de taak van de Hoge
Raad beoogd. Het gaat hierbij ook niet om een verlofstelsel in de zin van
een systeem waarin de rechter voorafgaande toestemming moet verlenen
voor het gebruik van het rechtsmiddel. De vrijheid van partijen om beroep
in cassatie in te stellen blijft onaangetast. Nieuw is de ruimte die de Hoge
Raad heeft om een beroep niet-ontvankelijk te verklaren op het (inhoudelijke) oordeel dat de ingediende middelen geen nadere beoordeling in
cassatie rechtvaardigen. Er kan sprake zijn van klaarblijkelijke
ongegrondheid, bijvoorbeeld omdat de bestreden uitspraak berust op
twee zelfstandig dragende gronden waarvan slechts één in cassatie wordt
bestreden, dan wel van gebrek aan belang, bijvoorbeeld omdat een op
zichzelf gegronde klacht na cassatie niet kan leiden tot een andere
uitkomst dan in de bestreden uitspraak al is bereikt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

6

Deze ontwikkeling van selectie aan de poort sluit aan bij die van een
aantal andere Europese landen, zoals Duitsland, Denemarken, Finland en
Zweden waar op het niveau van de hoogste nationale rechter al eerder de
overstap naar een «filtersysteem» is gemaakt, meestal in de vorm van een
verlofstelsel, dat nodig is om de hoogste rechter in staat te stellen zich te
concentreren op de behandeling van die beroepen waarin hij zijn taken
optimaal kan vervullen.
Het voorgestelde selectiemechanisme en het stellen van kwaliteitseisen
aan advocaten bij de Hoge Raad werken complementair. Juist de
combinatie van deze maatregelen biedt de Hoge Raad de mogelijkheid
zich te concentreren op zijn kerntaken en op deugdelijke cassatieschrifturen, waardoor de cassatierechtspraak wordt versterkt. Deze maatregelen
zullen er immers toe leiden dat de inzet van de beperkte capaciteit van de
Hoge Raad en het parket kan worden geconcentreerd op de zaken waarin
een uitspraak van de Hoge Raad daadwerkelijk bijdraagt aan de vervulling
van zijn taken. Vanwege deze samenhang zijn beide maatregelen in één
wetsvoorstel opgenomen.
2. ANDERE ONTWIKKELINGEN
Alvorens de voorgestelde maatregelen verder toe te lichten, wordt
hieronder kort ingegaan op een aantal andere ontwikkelingen dat, mede
ter uitvoering van het rapport van de commissie normstellende rol Hoge
Raad, binnen de Hoge Raad en het parket in gang is gezet ter versterking
van de cassatierechtspraak.
Sinds enige tijd doen de Hoge Raad en het parket ervaring op met
verkorte conclusies die strekken tot toepassing van artikel 81 Wet RO. Bij
de verdeling van de conclusies wordt gelet op de aard en de zwaarte van
de zaak. In 2009 kon op deze wijze een kleine 20% van alle civiele zaken als
geschikt voor vereenvoudigde afdoening worden geselecteerd. Binnen de
Hoge Raad wordt ook gestart met een proef of het mogelijk is tijdig meer
zaken te selecteren voor een vereenvoudigde afdoening. In de strafsector
is een systeem van differentiatie van zaakstromen ontwikkeld. Zo wordt
bij de indeling van zaken voor een kamer met drie dan wel vijf raadsheren
(de drie- of vijfformatie) gelet op de verwachte wijze van afdoening. Zaken
waarin verwacht wordt dat het cassatieberoep met toepassing van artikel
81 Wet RO kan worden afgedaan, gaan in beginsel naar de drieformatie.
De Wet RO biedt daartoe de ruimte (zie artikel 75, tweede en derde lid).
De procureur-generaal heeft overeenkomstig het advies van de
Commissie normstellende rol Hoge Raad een commissie ingesteld die
hem adviseert over het instellen van beroep in cassatie in het belang der
wet in burgerlijke zaken. Doel hiervan is om te onderzoeken of het
mogelijk is het zaaksaanbod van partijen systematisch aan te vullen door
rechtsvragen die niet, of voor de samenleving later dan wenselijk is, bij de
Hoge Raad komen, zelf aan de Hoge Raad voor te leggen. Cassatie in het
belang der wet kan de procureur-generaal (ambtshalve of op verzoek)
instellen als voor de procespartijen geen gewoon rechtsmiddel meer
openstaat (artikel 78, eerste lid, Wet RO), maar hij beoordeling van een
zaak door de Hoge Raad wel nodig vindt. Cassatie in het belang der wet
heeft voor de procespartijen geen rechtsgevolgen (artikel 78, vijfde lid,
Wet RO), maar stelt de Hoge Raad wel in de gelegenheid om belangrijke
rechtsvragen te beantwoorden die nog niet aan de Hoge Raad zijn
voorgelegd, in het belang van de rechtsontwikkeling of – in het bijzonder
als over het antwoord op de vraag door de feitenrechters verschillend is
geoordeeld – in het belang van de rechtseenheid. Zo kan uiteenlopende
lagere rechtspraak worden voorkomen of kan daarin eenheid worden
gebracht. Gedurende de periode 2007–2008 heeft de procureur-generaal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

7

twaalf vorderingen tot cassatie in het belang der wet ingesteld. Om
cassatie in het belang der wet zo doelmatig mogelijk, dat wil zeggen
gericht op de ondersteuning van de kerntaken van de Hoge Raad, in te
zetten, heeft de procureur-generaal de bedoelde adviescommissie in het
leven geroepen. Ook wordt – overigens in lijn met het advies van de
Commissie normstellende rol Hoge Raad – de mogelijkheid gecreëerd dat
derden via de website van de Hoge Raad kunnen reageren op een
concept-vordering tot instelling van beroep in cassatie in het belang der
wet. Nu al worden derden in daarvoor in aanmerking komende gevallen
via de website uitgenodigd uitspraken onder de aandacht van de
commissie te brengen die zich zouden lenen voor cassatie in het belang
der wet. De werkzaamheden van de adviescommissie hebben een looptijd
van drie jaar.
In april 2010 is aan de Raad van State om advies voorgelegd een
wetsvoorstel prejudiciële vragen aan de Hoge Raad. Dit wetsvoorstel
maakt het in de toekomst mogelijk dat feitenrechters aan de Hoge Raad
een rechtsvraag kunnen voorleggen in een zaak waarvan het antwoord
van belang is voor talrijke andere feitelijk vergelijkbare zaken, waaronder
massaschadezaken. Nadat de Hoge Raad antwoord heeft gegeven kunnen
lagere rechters met inachtneming van het antwoord beslissen. Daarnaast
kan een tijdig antwoord van de Hoge Raad bijdragen aan de bereidheid
om over een (collectieve) schikking te praten. Met deze zogenoemde
prejudiciële procedure is het mogelijk sneller duidelijkheid te verkrijgen
over rechtsvragen die bepalend zijn voor de uitkomst van tal van
procedures, waarmee wordt voorkomen dat zaken met grote maatschappelijke belangen voortslepen. Naar verwachting zal dit wetsvoorstel dit
najaar bij de Tweede Kamer worden ingediend.
3. VOORBEREIDING VAN HET WETSVOORSTEL
Met de NOvA is overleg gevoerd over ontwerpteksten ter aanpassing van
onder meer de Advocatenwet in verband met de regels over kwaliteitseisen aan advocaten bij de Hoge Raad.
Een voorontwerp van het voorgestelde artikel 80a Wet RO is onderwerp
geweest van een brede discussie ter gelegenheid van een symposium in
november 2008 over het rapport van de Commissie normstellende rol
Hoge Raad. De inbreng van de deelnemers aan het symposium heeft
geleid tot aanpassing van de voorgestelde wettekst en memorie van
toelichting. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel is gebruik gemaakt
van de inbreng van de deelnemers aan het symposium (zie Versterking
van de cassatierechtspraak door de Hoge Raad, Recht en samenleving,
N.J.H. Huls (red.), 2009).
De Hoge Raad en het parket hebben in de loop van 2009 geanticipeerd op
dit wetsvoorstel door bij wijze van experiment te onderzoeken welke
zaken na interne selectie voor een vereenvoudigde afdoening in
aanmerking komen. Op basis van een voorzichtige schatting van de Hoge
Raad lijkt ten minste een kwart tot een derde van de huidige instroom van
zaken zich te lenen voor toepassing van het voorgestelde artikel 80a,
eerste lid, Wet RO.
Het experiment bevestigt naar het voorlopige oordeel van de Hoge Raad
de noodzaak en de voordelen van selectie van zaken, vooral in civiele
zaken en strafzaken. Bij civiele zaken kunnen kostbare en tijdrovende
schriftelijke toelichtingen van de partijen en inhoudelijke conclusies van
het parket achterwege blijven. In strafzaken zou selectie ertoe kunnen
leiden dat het instellen van cassatie om uitstel van executie te bereiken
aan aantrekkingskracht zal inboeten en dat minder kansloze beroepen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

8

worden ingediend waardoor in minder zaken de redelijke termijn wordt
overschreden. Voor belastingzaken lijkt de besparing vooralsnog gering,
aldus het voorlopige oordeel van de Hoge Raad, maar kunnen de
geselecteerde zaken wel snel(ler) worden afgedaan.
Een aangepast voorontwerp van het wetsvoorstel is vervolgens in mei
2010 voor consultatie toegezonden aan de president van de Hoge Raad,
de procureur-generaal bij de Hoge Raad, de NOvA, de Raad voor de
rechtspraak, de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR), het
College van procureurs-generaal, de Raad voor rechtsbijstand, de
Nederlandse Orde van Belastingadviseurs en het Register Belastingadviseurs. Tevens is dit aangepaste voorontwerp op 22 oktober 2010
besproken in de Adviescommissie voor het Burgerlijk Procesrecht. Het
advies van de Commissie is uitgebracht op 19 november 2010.
Een voorontwerp van dit wetsvoorstel is in mei 2010 opengesteld voor
internetconsultatie (www.internetconsultatie.nl). Met zowel de reacties1
van voorgenoemde instanties en partijen als de uitkomsten van de
internetconsultatie is rekening gehouden bij de verdere uitwerking van dit
wetsvoorstel.
De NOvA onderschrijft het voorstel om te komen tot kwaliteitscriteria voor
cassatieadvocaten in civielrechtelijke zaken. Ook deelt de NOvA de
opvatting dat op haar de verantwoordelijkheid rust om bij verordening
deze criteria te stellen en vervolgens te handhaven. Met de Vereniging van
civiele cassatie-advocaten is de NOvA van mening dat de voorgestelde
regeling van artikel 9j van de Advocatenwet – zoals opgenomen in het
consultatiedocument – aan de magere kant is. De NOvA dringt aan op de
nadere wettelijke regeling van enkele onderwerpen, met name een
systeem van voorlopige en onherroepelijke inschrijving, bepalingen over
een curatorium en examencommissie en de gronden voor doorhaling van
de aantekening. Hierop wordt in het onderstaande ingegaan.
De Advocatenwet kent in de paragrafen 1 en 1a een uitgebreide regeling
van de (voorlopige en onherroepelijke) inschrijving als advocaat op het
tableau, de beëdiging, opleiding, het examen, etc. Een dergelijke
uitgebreide regeling is gerechtvaardigd aangezien het de algemene eisen
voor reguliere toetreding tot de advocatuur betreft. Het zou echter wat ver
voeren en tot onnodige regulering op het niveau van formele wet leiden,
wanneer hiernaast ook voor een zeer specifiek deelterrein een dergelijke
uitgebreide regeling in de wet opgenomen zou worden. Kwesties als het
curatorium en een examencommissie lenen zich in dit geval bij uitstek
voor een nadere uitwerking bij verordening. De NOvA heeft bovendien in
het kader van de reguliere opleiding en examinering al veel ervaring
opgedaan op dit punt. Daarom wordt in artikel 9j volstaan met een
opdracht aan de NOvA om hierover bij verordening regels te stellen,
waarbij is voorzien in een expliciete grondslag om ook regels te stellen
over voornoemde onderwerpen.

1
Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt van de Tweede Kamer der StatenGeneraal.

Ook voor een systeem van voorlopige en onherroepelijke inschrijving
geldt dat dit naar zijn aard zeer gedetailleerd is voor dit specifieke
onderwerp. Het klopt dat het systeem van voorlopige en definitieve
inschrijving geldt bij de reguliere toetreding tot de advocatuur (vergelijk
ook artikel 1, tweede lid, Advocatenwet). Daarin speelt het een andere rol
dan bij een specialisatie als advocaat bij de Hoge Raad. De voorlopige
inschrijving biedt de mogelijkheid dat iemand met totaal geen ervaring
binnen de advocatuur voor bepaalde tijd werkzaam kan zijn als advocaat(-stagiair) en tegelijkertijd onderwijs en trainingen kan volgen, onder
de begeleiding van een patroon. In het geval van een advocaat bij de
Hoge Raad ligt dit anders. Daarvoor geldt dat in beginsel alleen onvoor-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

9

waardelijk ingeschreven advocaten in aanmerking komen voor deze
hoedanigheid (artikel 9j, eerste lid). Het gaat dan om advocaten die al de
nodige ervaring hebben in het advocatuurlijke en dus al op andere wijze
hebben kunnen optreden in procedures. Het voor de reguliere opleiding
opgezette (en gedetailleerd in de wet uitgewerkte) systeem van
voorlopige en definitieve inschrijving leent zich minder voor toepassing
op één specialisatiegebied, in casu de cassatieadvocatuur.
Naar aanleiding van de inbreng van de NOvA en de Vereniging van civiele
cassatie-advocaten in het bijzonder, zijn in artikel 9j enkele aanvullende
bepalingen opgenomen over het verkrijgen van vrijstellingen voor
onderdelen van de opleiding en het examen (artikel 9j, derde lid,
onderdeel c), is verduidelijkt dat zowel toetredingseisen als permanente
eisen gesteld kunnen worden en zijn bepalingen over het vervallen van de
hoedanigheid verduidelijkt (nieuw artikel 9j).
De NOvA gaat voorts in op het aspect dat de voorgestelde regeling voor
kwaliteitscriteria aan advocaten bij de Hoge Raad niet alleen ziet op civiele
zaken, maar ook op zaken in strafrecht en belastingrecht. Volgens de
NOvA is onvoldoende aangetoond dat de werklastnood bij de Hoge Raad
ook in deze andere rechtsgebieden hoog is. Ook zou onvoldoende
aandacht worden besteed aan de verschillende soorten belangen van
justitiabelen in de verschillende rechtsgebieden en het gewicht dat aan
die belangen kan worden toegekend. Een selectie van advocaten zou
volgens de NOvA niet mogen tornen aan de rechtsbedeling.
Terecht stelt de NOvA dat het stellen van kwaliteitscriteria aan advocaten
bij de Hoge Raad niet mag leiden tot verminderde rechtsbescherming. Dat
is ook niet de bedoeling van deze regeling. Integendeel, door het stellen
van kwaliteitseisen in plaats van vestigingseisen worden voor rechtzoekenden juist extra waarborgen geschapen voor de kwaliteit van deze
rechtsbescherming. Het stellen van deze criteria zal ertoe leiden dat
bepaalde advocaten zich niet kwalificeren als advocaat bij de Hoge Raad.
Dit is per definitie het effect van iedere vorm van het stellen van
toelatingseisen. Dit is niet anders bij de huidige reguliere eisen aan
toetreding tot de advocatuur. Iemand zonder de juiste vooropleiding, of
die niet voldoet aan de eisen van opleiding, stage en examens, kan niet
onvoorwaardelijk als advocaat ingeschreven worden. Ook dat is een
kwaliteitswaarborg. Rechtzoekenden zijn uiteindelijk niet gebaat bij
advocaten die zich weliswaar eenvoudig weten te kwalificeren, maar
feitelijk niet in staat zijn de kwaliteit te bieden die nodig is om voor hun
belangen op te treden.
Van een ontoelaatbare beperking in de toegang tot het recht of vrije
advocatenkeuze is dan ook geen sprake vanwege het enkele feit dat
kwaliteitscriteria worden gesteld. Van een ontoelaatbare beperking zou
eerst sprake zijn indien zodanige toelatingscriteria worden gesteld dat
slechts een zeer selecte groep zich kan kwalificeren en rechtzoekenden als
gevolg daarvan feitelijk niet in staat zijn om hun rechten te effectueren. Dit
is zoals gezegd nadrukkelijk niet de bedoeling van deze regeling. De in
casu te stellen kwaliteitseisen dienen zodanig te zijn dat een voldoende
niveau van dienstverlening aan de cliënt, en daarmee diens rechtsbescherming, verzekerd is. Juist daarom is het in eerste instantie aan de
NOvA om bij verordening zulke criteria te stellen. De NOvA heeft er in het
verleden blijk van gegeven bij uitstek in staat te zijn op te komen voor de
belangen van rechtzoekenden en bij te dragen aan het bewaken van een
goede toegang tot het recht. Voorts zal bij het toezicht door de Minister
van Veiligheid en Justitie op verordeningen worden bewaakt dat niet
zodanige criteria gesteld worden dat de toegang tot het recht in het
gedrang komt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

10

Over het niet op voorhand beperken van de regeling tot de civiele
cassatieadvocatuur zij nog het volgende opgemerkt. De regeling heeft
mede tot doel te bereiken dat geen onnodige zaken of slecht voorbereide
zaken bij de Hoge Raad terecht komen. Dit vereist een grondige voorbereiding van zaken door advocaten. Het opkomen voor de belangen van
rechtzoekenden staat daarbij voorop. Met het stellen van kwaliteitscriteria
worden inhoudelijke waarborgen gesteld. Dat is met name in het belang
van rechtzoekenden. Dit is in strafrechtelijke zaken en belastingzaken niet
anders dan in civielrechtelijke zaken. In alle gevallen moet de rechtzoekende erop kunnen rekenen dat diens belangen in hoogste aanleg op
adequate wijze – en rekening houdend met de specifieke eisen die aan het
optreden in cassatiezaken worden gesteld – gewaarborgd zijn. Om deze
reden bestaat er geen reden om de regeling reeds op voorhand te
beperken tot civiele zaken. Het voorgestelde artikel 9j is dan ook zodanig
geformuleerd dat zij de ruimte biedt om kwaliteitseisen te stellen aan
cassatieadvocaten in alle zaken bij de Hoge Raad. Het ligt echter voor de
hand dat, gelet op ervaringen tot nu toe met het optreden als advocaat bij
de Hoge Raad in civielrechtelijke zaken, de door de NOvA op te stellen
verordening zich in eerste instantie zal toespitsen op de civielrechtelijke
cassatieadvocatuur. Artikel 9j, vierde lid, biedt hiertoe ook de ruimte. De
aankondiging van de NOvA dat zij zich in de op te stellen verordening in
principe primair zal richten op eisen aan advocaten bij de Hoge Raad in
civielrechtelijke zaken sluit hierbij goed aan. Denkbaar is dat in deze
verordening een evaluatiebepaling wordt opgenomen, op basis waarvan
op termijn kan worden bezien of uitbreiding tot andere rechtsgebieden
voor de hand ligt.
Het is nadrukkelijk niet de bedoeling dat met deze regeling de verplichte
procesvertegenwoordiging in zaken bij de Hoge Raad wordt uitgebreid.
Ook zonder verplichte procesvertegenwoordiging op een bepaald
rechtsgebied is het evenwel mogelijk om aan advocaten, indien zij in die
zaken optreden, specifieke kwaliteitseisen te stellen. Dit biedt aan
rechtzoekenden juist een extra waarborg van kwaliteit en ervaring.
De Hoge Raad en het parket zijn verheugd over het wetsvoorstel, en beide
daarin aan de orde gestelde onderwerpen, te weten het bevorderen van
een gespecialiseerde cassatiebalie en het scheppen van een mogelijkheid
tot selectie van zaken aan de poort, zijn van groot belang voor het
waarborgen van de kwaliteit van de cassatierechtspraak. Het College van
procureurs-generaal begroet de voorgestelde regeling tot selectie van
zaken met instemming. De Raad voor de rechtspraak heeft eveneens met
instemming kennisgenomen van het wetsvoorstel.
Met de Vereniging van civiele cassatie-advocaten is de NOvA van mening
dat de mogelijkheid om op klaarblijkelijk ongegronde klachten gebaseerde
beroepen vervroegd niet-ontvankelijk te verklaren, steun verdient. In
reactie op het advies van de NOvA en anderen wil ik voor de goede orde
erop wijzen dat alleen die cassatieberoepen voor selectie in aanmerking
komen waarin geen vragen aan de orde zijn waarvan de beantwoording in
het belang is van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling, terwijl
evenmin een belangrijk aspect van rechtsbescherming aan de orde is. Bij
klachten met een klaarblijkelijk onvoldoende belang kan worden gedacht
aan gevallen waarin na verwijzing toch geen andere beslissing zou
kunnen volgen. Dit zijn gevallen waarin de motivering van de feitenrechter
niet helemaal vlekkeloos is of waarin kleine vormfouten zijn gemaakt, die
echter op de uiteindelijke beslissing niet van invloed kunnen zijn geweest,
zodat verdwijnen van rechtsbescherming niet aan de orde is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

11

De Adviescommissie voor het Burgerlijk Procesrecht heeft zich in haar
advies van 19 november 2010 eveneens positief getoond over de
invoering van nieuwe bepalingen over de cassatieadvocatuur. De
Adviescommissie meent dat de inhoud en de algemene opzet van de
regeling goed aansluiten bij de behoeften van de praktijk. Het voorstel van
de Adviescommissie om het mogelijk te maken dat in bijzondere gevallen
ook advocaten die nog niet onvoorwaardelijk op het tableau staan
ingeschreven de hoedanigheid van advocaat bij de Hoge Raad kunnen
verkrijgen, is overgenomen. Hiervoor wordt een regeling geboden in
artikel 9j, zesde lid van de Advocatenwet. Ook een opmerking van de
Adviescommissie over het overgangsrecht van artikel IV met betrekking
tot de cassatieadvocatuur is overgenomen. De Adviescommissie merkt
voorts aangaande artikel 80a, eerste lid, Wet RO, ten aanzien van de grond
dat de aangevoerde klachten van te gering belang zijn, op dat dit criterium
te weinig houvast biedt voor onder meer procespartijen en cassatieadvocaten bij de vraag in welke gevallen de Hoge Raad een cassatieberoep
niet-ontvankelijk kan verklaren. De Adviescommissie stelt voor dit te
wijzigen in «of de insteller van het cassatieberoep daarbij klaarblijkelijk
onvoldoende belang heeft.» Deze opmerking is overgenomen.
4. EFFECTEN
De kwaliteitseisen die worden gesteld aan advocaten die optreden bij de
Hoge Raad kunnen worden beschouwd als een beperking van het
dienstenverkeer. Immers, zonder aantekening op het tableau kan een
advocaat niet optreden als advocaat bij de Hoge Raad. De rechtvaardiging
daarvoor is gelegen in de bescherming van de belangen van rechtzoekenden (cliënten van advocaten) en het algemeen belang. Voor rechtzoekenden worden met het stellen van deze kwaliteitseisen waarborgen
gecreëerd voor een kwalitatief goede en betrouwbare procesvertegenwoordiging bij de hoogste nationale rechter in civiele zaken, strafzaken en
belastingzaken. Met het stellen van kwaliteitseisen wordt ook bijgedragen
aan de (algemene) toegang van rechtzoekenden tot de rechter. Het
algemeen belang is hiermee gediend. Overigens gaat de voorgestelde
regeling niet verder dan nodig om deze doelstellingen te bereiken; er
wordt immers niet gewerkt met een gesloten cassatiebalie op basis van
numerus fixus of een andere wettelijke beperking, anders dan het stellen
van kwaliteitseisen. De cassatieadvocatuur staat open voor alle advocaten
die zijn ingeschreven op het tableau, en die voldoen aan de daartoe
gestelde kwaliteitseisen.
Voor advocaten die advocaat bij de Hoge Raad willen worden betekent
deze regeling dat zij een door de NOvA op te zetten opleiding moeten
volgen en een examen moeten afleggen. Daarnaast kunnen eisen worden
gesteld aan de permanente opleiding. De regeling voorziet in de
mogelijkheid van vrijstelling op onderdelen van de opleiding en het
examen, indien voldoende op andere wijze is verzekerd dat betrokkene
aan de gestelde kwaliteitseisen voldoet. Het volgen van opleidingen en
het afleggen van een examen zal kosten meebrengen voor advocaten. De
hoogte daarvan kan op dit moment niet worden ingeschat, aangezien de
NOvA de opleiding en het examen nog moet ontwikkelen. Opgemerkt zij
dat het binnen de structuur en de opzet van de advocatuur past dat
opleidingen worden gevolgd en examens worden afgelegd en dat de
betrokken advocaten daarvan ook zelf de kosten dragen. De nu voorgestelde regeling sluit hierbij aan. Tegenover deze kosten staat dat zowel
rechtzoekenden als de Hoge Raad ervan kunnen profiteren dat
waarborgen gelden voor de kwaliteit van het werk van advocaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

12

De financiële gevolgen van het selectiemechanisme zijn niet gekwantificeerd. Het mechanisme zal meebrengen dat partijen in zaken waarin de
Hoge Raad een niet-ontvankelijkheid uitspreekt, vanwege de bekorting
van de procedure, tegen lagere kosten een einduitspraak in hun geschil
hebben. Ook kan een partij zijn wederpartij in een verder cassatietechnisch kansloze zaak, niet langer op hoge kosten jagen doordat deze
– tegen beter weten in – blijft doorprocederen. De introductie van de
mogelijkheid tot selectie zal in deze zin tot een besparing leiden.
Europese regelgeving laat overigens expliciet toe dat de nationale
wetgever met het oog op de goede werking van de rechtspleging,
specifieke regels stelt met betrekking tot de toegang tot de hogere
rechtscolleges, zoals de verplichting dat er gespecialiseerde advocaten
moeten worden ingeschakeld (zie artikel 5, derde lid, van richtlijn nr.
98/5/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie
van 16 februari 1998 ter vergemakkelijking van de permanent uitoefening
van het beroep van advocaat in een andere lidstaat dan die waar de
beroepskwalificatie is verworven (PbEG L 77)).
Volgens vaste jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van
de Mens (EHRM) volgt uit artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van
de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM) dat de
staat zorg dient te dragen voor een effectieve rechtsbescherming.
Rechtzoekenden kunnen aan dit verdragsartikel het recht ontlenen om zich
door een raadsman te laten bijstaan. Ook in artikel 18 van de Grondwet is
dit fundamentele recht vastgelegd. Met deze bepaling wordt beoogd de
toegang tot het recht te verzekeren. Van daadwerkelijke en effectieve
toegang tot het recht is niet zonder meer sprake wanneer er voldoende
advocaten beschikbaar zijn om rechtzoekenden te kunnen bijstaan. De
beschikbare advocaten moeten ook van voldoende kwalitatief niveau zijn,
wil het recht op een eerlijk proces in voldoende mate zijn gewaarborgd.
De bepalingen in dit wetsvoorstel die zien op het optreden als advocaat bij
de Hoge Raad hebben gunstige effecten voor de toegang tot het recht.
Deze toegang is uiteindelijk beter gediend met kwaliteitscriteria die gelden
voor alle advocaten die in Nederland op het tableau ingeschreven staan
dan het louter stellen van geografische eisen.
Overigens staat artikel 6 van het EVRM niet in de weg aan de introductie
van een selectiemechanisme als wordt voorgesteld. In artikel 6 EVRM is
opgenomen dat bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en
verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem
ingestelde vervolging een ieder recht heeft op een eerlijke en openbare
behandeling van zijn zaak, binnen een redelijke termijn, door een
onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld. Hoewel
artikel 6 van het EVRM derhalve het recht op toegang tot de rechter
omvat, kan hieruit niet tevens een recht op toegang tot een hogere
rechter, waaronder de cassatierechter, worden afgeleid. Wanneer een
lidstaat voorziet in een rechtsgang van cassatie, dan geldt daarnaast dat
artikel 6 van het EVRM zich niet tegen verzet tegen procedureregels die de
toegang tot dat rechtsmiddel reguleren, mits deze dienen ter waarborging
van een goede rechtsbedeling.
Het door artikel 6 van het EVRM gewaarborgde recht op toegang tot de
rechter is niet absoluut en mag aan beperkingen worden onderworpen
(zie EHRM 21 september 1994, Fayed t. Verenigd Koninkrijk, NJ 1995, 463).
Die beperkingen mogen echter niet zodanig zijn, dat zij dit recht in zijn
kern aantasten. Verder is vereist dat de beperkende maatregelen een
legitiem doel dienen en dat zij in een redelijke verhouding staan tot dit
doel (proportionaliteit). Van een absolute beperking als terzake van een
specifiek rechtsgeschil zou sprake zijn wanneer het voor de betrokkene a

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

13

priori onmogelijk is om de beslechting daarvan aan de Hoge Raad voor te
leggen. In het onderhavige wetsvoorstel blijft een rechtsingang open
staan in alle zaken en zullen alle beroepen in cassatie worden bekeken
door de Hoge Raad. In de voorgenomen wijziging van de cassatierechtspraak ligt mitsdien geen beperking van een absoluut recht op een
behandeling door de Hoge Raad besloten. Wel wordt een beperking
aangebracht de uitputtende behandeling van zaken waarin aan het begin
van de procedure zonder twijfel kan worden vastgesteld dat de middelen
geen kans van slagen hebben of van het cassatieberoep voor de insteller
van onvoldoende belang is om in cassatie te behandelen.
De voorgestelde wijziging tot versterking van de cassatierechtspraak
voldoet voorts aan de hiervoor genoemde vereisten van een legitiem doel
en van proportionaliteit. Immers, de beperking is ingegeven door de wens
om schaarse middelen en capaciteit van de Hoge Raad doelmatig in te
zetten. Het voorstel past tevens in het streven naar een evenwichtige
opbouw van het rechtsmiddelenstelsel, waarbij de voor cassatie
beschikbare middelen zo effectief mogelijk worden ingezet in de divers
categorieën van zaken, mede afhankelijk van aard en gewicht van die
zaken. Daarbij wordt gestreefd naar kwaliteitsverbetering van het totale
systeem.
Het inzetten van de in cassatie beschikbare middelen is daarnaast van
belang voor een ander door het EVRM gewaarborgd recht, te weten: het
recht op afdoening van een procedure binnen redelijke termijn. De
voorgestelde wijzigingen komen mitsdien een goede rechtsbedeling ten
goede. De gevolgen voor de feitenrechtspraak zijn indirect. Met het stellen
van kwaliteitseisen aan advocaten bij de Hoge Raad en het voorgestelde
selectiemechanisme, tezamen met de «nieuwe» cassatie in het belang der
wet en het wetsvoorstel prejudiciële vragen aan de Hoge Raad, zal de
Hoge Raad duidelijker richting kunnen geven aan de feitenrechtspraak. Als
er eerder meer duidelijkheid is over de uitleg die de Hoge Raad aan het
recht geeft, zal er minder behoefte zijn aan het instellen van beroep bij de
rechter. De kwaliteitsimpuls die geacht kan worden uit te gaan van het
toezicht op de onder de Hoge Raad ressorterende rechtspraak blijft met de
voorgestelde selectieregeling behouden. De selectie brengt evenwel met
zich mee dat dit toezicht minder gedetailleerd zal worden voor de
categorie van zaken met kleine gebreken die op de uiteindelijke beslissing
niet van invloed zouden zijn geweest. Aan de appelrechtspraak worden
mitsdien kwaliteitseisen gesteld. Binnen de appelrechtspraak zijn naar
aanleiding van de aanbevelingen van de Commissie kernwaarden
appelrechtspraak onder leiding van de heer mr A. Hammerstein in
augustus 2008 meer initiatieven ontplooid ter versterking van de
appelrechtspraak. Zo hebben de besturen van de appelcolleges
kenmerken van en randvoorwaarden voor een uitstekende rechtspraak op
maat geformuleerd, waaronder, naast (uiteraard) de inzet van vakinhoudelijk deskundige raadsheren:
– tijdigheid van uitspraken als maatstaf hanteren voor kwaliteit, en als
blijk van verantwoordelijkheid jegens de samenleving;
– zaaksdifferentiatie, opdat de lengte van de gehele procedure niet
langer is dan voor een bepaalde zaak nodig is;
– waarborgen van rechtseenheid door middel van bijvoorbeeld
sectorbreed raadkameren;
– ten behoeve van de vergroting voorspelbaarheid van uitspraken
ontwikkelen van één lijn, zeker op terreinen waar de Hoge Raad afzijdig
blijft wegens het ontbreken van een rechtsvraag; en
– binnen de regels van behoorlijke procesvoering actiever optreden van
kamervoorzitters in de communicatie met partijen en hun advocaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

14

Om richtinggevend te kunnen zijn, zullen de appelcolleges binnen hun
rechtsgebied zichtbaar(der) moeten zijn en goed met elkaar moeten
samenwerken. Daartoe worden uiteenlopende instrumenten ingezet, zoals
periodiek overleg tussen presidenten en sectorvoorzitters over (organisatorische) voorzieningen, het vormen van kenniskringen als platform voor
uitwisseling van kennis en ervaring, het verschaffen van toegang tot het
zogenoemde e-archief, en het over en weer detacheren van rechters,
raadsheren, secretarissen en stafjuristen.
Het wetsvoorstel biedt de gerechtshoven een goede opening om de
samenwerking met de Hoge Raad te intensiveren. De Hoge Raad is
voornemens om criteria voor de «selectie aan de poort» nader te
ontwikkelen op basis van een analyse van de cassatieberoepen en zal
daarover ook het gesprek met de gerechtshoven kunnen aangaan.
Naast de bestaande (bestuurlijke) relaties van de gerechtshoven met
derden zijn de besturen van de appelcolleges voornemens om een vaste
landelijke klankbordgroep appelrechtspraak in het leven te roepen. Het ligt
in de bedoeling om in deze klankbordgroep externen uit meer geledingen
van de maatschappij plaats te laten nemen (zoals politiek, openbaar
bestuur, wetenschap, consumentenorganisaties, NOvA), opdat de
appelrechtspraak verbinding houdt met de samenleving.
Overeenkomstig het convenant over het beëindigen van de ex ante
toetsing voorgenomen regelgeving Justitie van 24 september 2009 is dit
wetsvoorstel niet ter toetsing voorgelegd aan het Adviescollege toetsing
administratieve lasten (Actal).
5. ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING
ARTIKEL I
A
Gelet op de bijzondere taak van de Hoge Raad gelden specifieke regels
voor de rechterlijke toetsing en de procedure in cassatie. Het voeren van
procedures bij de Hoge Raad vergt van advocaten dan ook een specifieke
deskundigheid en praktijkervaring. Rechtsbijstand in cassatie is een
specialisme binnen de advocatuur. In het algemeen deel van de memorie
van toelichting is hierop al ingegaan. Het is primair een taak van de NOvA
als publiekrechtelijke beroepsorganisatie om de kwaliteit van het optreden
van cassatieadvocaten te bevorderen en te waarborgen. De NOvA geeft
op dit moment al invulling aan haar verantwoordelijkheid voor de
kwaliteit van de praktijkuitoefening door advocaten, onder andere via de
stageverordening (die ziet op de opleiding van startende advocaten) en
via de verordening op de permanente opleiding. Op grond van het
voorgestelde artikel 9j van de Advocatenwet wordt aan het college van
afgevaardigden van de NOvA de opdracht gegeven om bij verordening
regels te stellen over de kwaliteitseisen die worden gesteld aan advocaten
bij de Hoge Raad.
Op grond van het eerste lid van artikel 9j van de Advocatenwet is een
advocaat bij de Hoge Raad een onvoorwaardelijk ingeschreven advocaat
van wie uit de aantekening op het tableau blijkt dat hij die hoedanigheid
bezit. De hoedanigheid van advocaat bij de Hoge Raad kan in beginsel
alleen worden toegekend aan advocaten die onvoorwaardelijk in
Nederland op het tableau zijn ingeschreven. Voor het verkrijgen van die
hoedanigheid is een afzonderlijke aantekening op het tableau nodig. De
aantekening wordt aangebracht door de secretaris van de algemene raad
(artikel 9j, tweede lid). Het gebruik van het begrip «advocaat bij de Hoge

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

15

Raad» is van belang, omdat op grond van het Wetboek van burgerlijke
rechtsvordering en de Faillissementswet het procederen in bepaalde
zaken is voorbehouden aan advocaten die deze hoedanigheid bezitten.
Vereist is dat er sprake is van een onvoorwaardelijk ingeschreven
advocaat, zoals bedoeld in artikel 1, tweede lid, van de Advocatenwet.
Hiermee wordt verzekerd dat betrokkene al praktijkervaring als advocaat
heeft, alvorens kan worden opgetreden als advocaat bij de Hoge Raad.
Overigens staat niets in de weg aan een systeem waarbij advocaatstagiaires die voorwaardelijk zijn ingeschreven als advocaat, gedurende
hun advocatenstage de voor de aantekening vereiste opleiding volgen en
het examen afleggen, zodat zij na het verkrijgen van een onvoorwaardelijke inschrijving ook de aantekening van advocaat bij de Hoge Raad
kunnen krijgen.
Zoals de Adviescommissie voor het Burgerlijk Procesrecht terecht stelt,
kunnen er zich uitzonderlijke situaties voordoen waarin een advocaat
weliswaar niet onvoorwaardelijk is ingeschreven als bedoeld in artikel 1,
eerste lid, doch over zodanige kennis en ervaring beschikt dat deze de
hoedanigheid van advocaat bij de Hoge Raad moet kunnen verkrijgen. Te
denken valt aan de situatie dat een lid van de Hoge Raad zelf op enig
moment de overstap maakt naar de advocatuur en als advocaat bij de
Hoge Raad wil kunnen optreden. Voor dergelijke zeer uitzonderlijke
gevallen wordt in het zesde lid van artikel 9j de mogelijkheid van een
vrijstelling geboden. Een verleende vrijstelling sluit betrokkene niet
automatisch uit van de verplichting om te voldoen aan de eisen op grond
van artikel 9j inzake scholing en examinering.
Aantekening op het tableau vindt plaats nadat de advocaat daarom heeft
verzocht en daarbij een verklaring heeft overhandigd dat hij voldoet aan
de geldende eisen van vakbekwaamheid. Deze eisen moeten door het
college van afgevaardigden bij verordening worden vastgesteld (artikel 9j,
derde lid, onderdeel a). De eisen moeten betrekking hebben op zowel
scholing als praktijk, in het bijzonder op het terrein van het procesrecht.
Aangezien ook advocaten moeten kunnen toetreden die nog niet eerder
hebben opgetreden bij de Hoge Raad, wordt bij de toetreding niet als
afzonderlijke eis gesteld dat betrokkene reeds een aantal cassatieprocedures heeft gevoerd. Wel kunnen eisen worden gesteld aan praktijkervaring met procederen, die bijvoorbeeld kan zijn opgedaan in zaken bij
rechtbanken of gerechtshoven. Naast toetredingseisen dienen ook
permanente eisen worden gesteld aan de advocaat die optreedt bij de
Hoge Raad. Daarbij kunnen wel normen worden gesteld die zien op het
voeren van een minimum aantal cassatieprocedures op jaarbasis of het
adviseren in een minimum aantal zaken waarin cliënten overwegen om
beroep in cassatie in te stellen. Het is daarbij van belang dat de betrokken
advocaat de cassatiezaken zelf behandelt, en deze niet overlaat aan een
beroepsgenoot, al dan niet van hetzelfde kantoor. Op grond van onderdeel
b bevat de verordening ook regels over de wijze waarop de kwaliteitseisen
worden ontwikkeld, de inhoud en de duur van de opleiding (voor zowel de
toetreding als de permanente opleiding) en de wijze van examinering.
Ook dienen regels te worden gesteld over de mogelijkheid tot vrijstelling
op onderdelen van de opleiding en het examen (onderdeel c). Hiermee
kan worden voorkomen dat ervaren advocaten, die in het verleden al
menige cassatieprocedures hebben gevoerd, net als nieuwkomers de
gehele opleiding moeten volgen en het volledige examen moeten
afleggen. Vrijstellingen kunnen alleen gelden voor onderdelen van de
opleiding en het examen. Uiteindelijk zal iedere advocaat die in
aanmerking wil komen voor de aantekening een opleiding moeten volgen
en een examen moeten afleggen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

16

Om ervoor te zorgen dat de eisen voor toetreding, examinering en
opleiding objectief van aard en van voldoende kwaliteit zijn, is een vorm
van advies nodig. Artikel 9j, derde lid, onderdeel d, biedt daarom een
grondslag om bij verordening regels te stellen over de samenstelling van
examencommissies en de benoeming van leden van de adviescommissie.
Van de examencommissies en adviescommissies kunnen bijvoorbeeld
oud-advocaten met veel ervaring in de cassatiepraktijk deel uitmaken. Ook
is denkbaar dat hiervan oud-leden van de Hoge Raad en het parket van de
Hoge Raad deel uitmaken. Van een adviescommissie die adviseert over de
normen die gesteld worden voor het verkrijgen van de aantekening
zouden ook zittende leden van de Hoge Raad en het parket van de Hoge
Raad deel kunnen uitmaken.
Het derde lid van artikel 9j geeft de ruimte om bij verordening regels te
stellen over de voorwaardelijke en onvoorwaardelijke aantekening op het
tableau als advocaat bij de Hoge Raad. De voorwaardelijke aantekening
biedt de mogelijkheid om van de betrokken advocaat te eisen dat deze
binnen een zekere tijdsperiode voldoende inhoudelijke cassatieprocedures
voert en/of onderwijs volgt alvorens in aanmerking te komen voor
onvoorwaardelijke aantekening. Deze voorwaardelijke en onvoorwaardelijke aantekening dienen scherp te worden onderscheiden van de
voorwaardelijke en onvoorwaardelijke inschrijving als advocaat op het
tableau, als bedoeld in artikel 1, tweede lid. Ook een onvoorwaardelijk
ingeschreven advocaat kan een voorwaardelijke aantekening op het
tableau krijgen als advocaat bij de Hoge Raad.
Op grond van het zevende lid van artikel 9j kan een advocaat beroep
instellen bij het hof van discipline tegen een beslissing tot weigering van
het verzoek om aantekening op het tableau als advocaat bij de Hoge Raad.
Gelet op de consequenties die de weigering van de aantekening heeft
– namelijk het niet gerechtigd zijn om als advocaat op te treden in
procedures bij de Hoge Raad – moet voor de betrokken advocaat de
mogelijkheid bestaan om een rechtsmiddel in te stellen tegen deze
beslissing. In dit verband zij bovendien gewezen op de rechtsmiddelen die
op grond van het huidige artikel 5 van de Advocatenwet kunnen worden
ingesteld tegen beslissingen met betrekking tot de reguliere inschrijving
als advocaat.
Indien een advocaat bij de Hoge Raad op enig moment niet (meer)
voldoet aan de eisen om die hoedanigheid te behouden (bijvoorbeeld
omdat hij niet of niet tijdig voldoet aan permanente kwaliteitseisen) dient
de mogelijkheid te bestaan om de aantekening van deze hoedanigheid op
het tableau door te halen. Het nieuwe artikel 9k biedt hiertoe een
voorziening. Het doorhalen van de aantekening wordt door de secretaris
van de algemene raad verwerkt op het tableau en vervolgens medegedeeld aan de betrokken advocaat alsmede aan de griffier van de Hoge
Raad (artikel 9j, tweede lid). Gelet op de consequenties die het vervallen
van een dergelijke aantekening kan hebben, moet voor de betrokken
advocaat de mogelijkheid bestaan van een rechtsmiddel tegen deze
beslissing. Om deze reden wordt in artikel 9k, derde lid, bepaald dat
betrokkene tegen de beslissing tot doorhaling beroep kan instellen bij het
hof van discipline.
B
Artikel 12, tweede lid, van de Advocatenwet bepaalt op dit moment dat
advocaten die kantoor houden in het arrondissement Den Haag, ook
advocaat zijn bij de Hoge Raad. De toegang tot de cassatieadvocatuur
staat niet open voor advocaten die elders kantoor houden. Zoals in het
algemeen deel van de toelichting is opgemerkt, is deze beperking niet

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

17

langer aangewezen om de kwaliteit van advocaten bij de Hoge Raad te
waarborgen.
C
De wijziging van artikel 60b, vierde lid, van de Advocatenwet betreft een
redactionele verbetering die noodzakelijk is als gevolg van de inwerkingtreding van de Wet afschaffing procuraat en invoering elektronisch
berichtenverkeer op 1 september 2008.
ARTIKEL II
Het wetsvoorstel introduceert met het voorgestelde artikel 80a van de Wet
RO voor de Hoge Raad de bevoegdheid om een beroep in cassatie
niet-ontvankelijk te verklaren wanneer de klachten geen behandeling in
cassatie rechtvaardigen «omdat de partij die het cassatieberoep instelt
klaarblijkelijk onvoldoende belang heeft bij het cassatieberoep of omdat
de klachten klaarblijkelijk niet tot cassatie kunnen leiden». In het algemeen
deel van de toelichting is hierop uitgebreid ingegaan. In het conceptwetsvoorstel dat ter consultatie is aangeboden werd nog uitgegaan van
een niet-ontvankelijkverklaring wegens «te gering belang». Mede naar
aanleiding van het advies van de Afdeling advisering en het advies van de
Adviescommissie voor het Burgerlijk Procesrecht van 19 november 2010
is, overigens zonder de strekking te willen veranderen, de formulering van
het eerste lid enigszins aangepast. Het begrip «voldoende belang» is in
civiele zaken thans reeds in het algemeen een voorwaarde voor het
hebben van een rechtsvordering (zie artikel 3:303 BW). Om die reden is in
artikel 80a Wet RO ervoor gekozen aansluiting te zoeken bij dit bestaande
begrip, in plaats van een nieuw begrip te introduceren. Dit betekent dat
ook in het strafrecht en het belastingrecht een beroep niet-ontvankelijk
kan worden verklaard wegens klaarblijkelijk onvoldoende belang. Voor de
goede orde wijs ik er op dat het belang van de insteller van het cassatieberoep een rechtens te respecteren belang dient te zijn. Het feit dat de
behandeling van het cassatieberoep de executie van de bestreden
uitspraak schorst, levert bijvoorbeeld geen voldoende belang op.
De wijze van het instellen van cassatie wijzigt niet. Bij de invoering van
artikel 80a Wet RO zal de Hoge Raad in zijn reglementen een bepaling
moeten opnemen waaruit volgt dat eerst getoetst wordt of gebruik kan
worden gemaakt van de bevoegdheid tot niet-ontvankelijkverklaring. In al
die gevallen zal bepaald moeten worden dat het desbetreffende dossier
van de vorige instanties beschikbaar is. Zonder dit dossier, waarin zich
ook de in cassatie bestreden uitspraak/uitspraken bevinden, is een
beoordeling niet denkbaar. Het moet derhalve voor de Hoge Raad
mogelijk zijn mede aan de hand van het dossier de klachten te kunnen
beoordelen.
In het voorgestelde artikel 80a Wet RO zijn de gronden voor
niet-ontvankelijkverklaring beperkt gehouden tot cassatieberoepen waarin
de aangevoerde klachten geen behandeling in cassatie rechtvaardigen
omdat de partij die het cassatieberoep instelt klaarblijkelijk onvoldoende
belang heeft bij het cassatieberoep of omdat de klachten klaarblijkelijk niet
tot cassatie kunnen leiden. Onder die tweede categorie valt een groot deel
van de zaken die nu, na de gehele procedure doorlopen te hebben, met
artikel 81 Wet RO worden afgedaan. Bij klaarblijkelijk onvoldoende belang
bij het cassatieberoep kan, als gezegd, worden gedacht aan gevallen
waarin na verwijzing toch geen andere beslissing zou kunnen volgen en
het cassatieberoep zou moeten afstuiten op gebrek aan belang. Dit zijn
gevallen waarin de motivering van de feitenrechter niet helemaal
vlekkeloos is of waarin kleine vormfouten zijn gemaakt, die echter op de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

18

uiteindelijke beslissing niet van invloed kunnen zijn geweest, zodat
verdwijnen van rechtsbescherming niet aan de orde is. Nu moet de
strafkamer uitspraken vernietigen, bijvoorbeeld als wetsartikelen verkeerd
of onvolledig zijn aangehaald, als aan de uitspraak niet de juiste stukken
zijn gehecht, terwijl deze zich wel in het dossier bevinden en als in zaken
waarin geen andere klachten zijn ingediend, de redelijke termijn in
geringe mate is overschreden. In civiele zaken kan worden gedacht aan
kennelijke schrijffouten en vergissingen of omissies die ook op de voet
van de artikelen 31 en 32 Rv hadden kunnen worden hersteld, aan het
ongemotiveerd passeren van een bewijsaanbod waar duidelijk is dat alle
bewijsmogelijkheden zijn benut, een te gering (financieel) belang (een
rekenfout van € 2 bij een alimentatiebedrag), en aan klachten over de
weergave van de feiten, de uitleg van een overeenkomst of de uitleg van
de gedingstukken waarbij aanstonds kan worden vastgesteld dat het gaat
om vergissingen of misslagen die niet van wezenlijke invloed op de
inhoud van de beslissing kunnen zijn geweest. Vanwege de bredere lading
van de hier bedoelde niet-ontvankelijkverklaring, moet deze term niet
worden verward met de kennelijke niet-ontvankelijkverklaring, zoals deze
in het bestuursrecht wordt gehanteerd.
De Commissie normstellende rol Hoge Raad stelt in haar rapport dat een
(inhoudelijke) beslissing van de Hoge Raad alleen nodig is als een partij
door fouten van een lagere rechter significant nadeel lijdt. Dit criterium is
om meerdere redenen niet in het wetsvoorstel verankerd. In de eerste
plaats is het een lastig objectiveerbaar criterium. Bovendien schept deze
formulering onduidelijkheid over het niveau van rechtsbescherming dat
de Hoge Raad met het beroep in cassatie beoogt te bieden (zie ook
Kamerstukken II 2007/08, 29 279, nr. 78).
Het voorgestelde artikel 80a Wet RO verschilt op een aantal punten van
artikel 81 Wet RO. Bij toepassing van artikel 80a Wet RO beoordeelt de
Hoge Raad of een zaak niet verder behandeld moet worden omdat geen
klachten zijn aangevoerd die behandeling in cassatie rechtvaardigen.
Kunnen de aangevoerde klachten klaarblijkelijk niet tot cassatie leiden of
is het cassatieberoep klaarblijkelijk van onvoldoende belang om cassatie
te rechtvaardigen, dan volgt niet-ontvankelijkverklaring. Een cassatieberoep kan bijvoorbeeld van onvoldoende belang zijn om de behandeling
van de aangevoerde klachten in cassatie te rechtvaardigen als na
vernietiging en verwijzing het niet kan leiden tot een andere uitkomst dan
in de bestreden uitspraak reeds is bereikt. Na een
niet-ontvankelijkverklaring op grond van artikel 80a Wet RO is de zaak in
cassatie afgedaan. In civiele zaken bijvoorbeeld volgen er in dat geval
geen schriftelijke toelichtingen, pleidooien en conclusie van de procureurgeneraal op de middelen.
Daarnaast zal de Hoge Raad artikel 81 Wet RO ook toepassen om een
bepaald middel of onderdeel daarvan te verwerpen. Het is daarentegen de
verwachting dat de Hoge Raad artikel 80a Wet RO zal gebruiken om het
beroepschrift in cassatie in zijn geheel te verwerpen.
Als de Hoge Raad oordeelt dat hij geen toepassing wil geven aan artikel
80a Wet RO, komt de zaak in een nieuwe fase. In dat geval kunnen er wel
schriftelijke toelichtingen of pleidooien volgen, en krijgt het cassatieberoep zijn gewone loop: de procureur-generaal neemt (in civiele- en
strafzaken in ieder geval) een conclusie op de middelen en de Hoge Raad
beoordeelt het cassatieberoep ten gronde.
Als de Hoge Raad toepassing geeft aan artikel 81 Wet RO, gebeurt dat
altijd op basis van een volledige beoordeling van de middelen door
minimaal drie raadsheren en – in civiele zaken – nadat partijen in
schriftelijke stukken hun standpunten hebben toegelicht en een conclusie
is genomen door het parket.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

19

Het is belangrijk dat de procureur-generaal in de gelegenheid wordt
gesteld om zijn standpunt over de zaak of de toepasselijkheid van artikel
80a Wet RO naar voren te brengen. De zinsnede «gehoord de procureurgeneraal» in het eerste lid strekt daartoe. Overigens brengt deze zinsnede
ook mee dat de procureur-generaal kan afzien van het innemen van een
standpunt; zij schept daartoe geen verplichting.
Door de formulering van de bevoegdheid als een discretionaire
bevoegdheid wordt de weg van ambtshalve cassatie in strafzaken of
belastingzaken (zoals in artikel 440, eerste lid, Sv) niet afgesneden.
Ambtshalve cassatie ziet op gebreken die in de middelen niet zijn
aangevoerd. Zaken waarin nu ambtshalve cassatie plaatsvindt, zullen ook
na invoering van artikel 80a Wet RO voor ambtshalve cassatie in
aanmerking komen.
In het tweede lid van artikel 80a Wet RO wordt aangegeven van welke
documenten in beginsel kennis genomen moet zijn om te kunnen
beslissen tot niet-ontvankelijkverklaring op grond van het eerste lid. Het
wetsvoorstel volgt hier grotendeels de keuze die de Commissie normstellende rol in haar rapport gemaakt heeft (blz. 43): in civiele zaken de
dagvaarding of het verzoekschrift en (voor zover zich een wederpartij
heeft gesteld, zie ook onderstaand) de conclusie van antwoord of het
verweerschrift; in strafzaken de cassatieschriftuur (artikel 437 Sv); en in
belastingzaken het beroepschrift waarbij beroep in cassatie wordt
ingesteld, bedoeld in artikel 28 AWR en, voor zover ingediend, het
verweerschrift.
De verzoekschriftenprocedure kent geen verstekregeling. Aan de
verweerder(s) wordt een termijn gegeven voor het indienen van een
verweerschrift in cassatie. Inmiddels bestaat wel een rolreglement
rekesten voor de behandeling van cassatiezaken. Bij de invoering van
artikel 80a Wet RO zal in genoemd reglement moeten worden opgenomen
dat na indiening van het rekest eerst een beoordeling van de ontvankelijkheid in verband met artikel 80a Wet RO moet plaatsvinden voordat een
termijn voor het indienen van een verweerschrift wordt gegeven. Het
spreekt vanzelf dat deze beoordeling met spoed moet gebeuren om de
procedure niet nodeloos te vertragen. In belastingzaken wordt een
beroepschrift in cassatie – behoudens wanneer het kennelijk
niet-ontvankelijk is – op grond van artikel 8:39 Awb, dat middels artikel 29
AWR in cassatie van toepassing is, in beginsel steeds naar de wederpartij
gestuurd. De wederpartij heeft vervolgens op grond van artikel 29b, eerste
lid, AWR, de mogelijkheid om een verweerschrift in te dienen.
ARTIKEL III
Artikel III behelst technische aanpassingen in verband met de voorgestelde bepalingen in de artikelen I en II.
ARTIKEL IV
Om de continuïteit van de huidige cassatiepraktijk niet te frustreren,
bepaalt het eerste lid dat een advocaat die (op grond van artikel 12,
tweede lid, van de Advocatenwet) optreedt als advocaat bij de Hoge Raad,
deze hoedanigheid houdt tot uiterlijk twee jaar na de inwerkingtreding van
de verordening (en de daarmee samenhangende wetsartikelen), en
daarna uitsluitend voor zaken die op dat moment aanhangig zijn bij de
Hoge Raad (en waarin hij in eigen naam optreedt). Deze overgangstermijn
biedt de advocaten die de hoedanigheid van advocaat bij de Hoge Raad
reeds bezitten de gelegenheid om zonder hun hoedanigheid te verliezen
aan de te stellen kwaliteitseisen te voldoen en de vereiste aantekening op

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

20

het tableau te verkrijgen. In deze overgangsperiode zal moeten worden
beoordeeld of een advocaat voldoet aan de in de verordening gestelde
eisen en voor welke onderdelen van de opleiding en het examen de
advocaat een vrijstelling kan krijgen. Daarna moet de advocaat die
onderdelen van de opleiding volgen waarvoor hij geen vrijstelling heeft
gekregen en hiervoor examen afleggen. Tot slot moet worden beoordeeld
of de advocaat kan worden ingeschreven als advocaat bij de Hoge Raad.
Het tweede lid biedt de mogelijkheid aan het college van afgevaardigden
om de inwerkingtreding van de regels voor het optreden van een
advocaat bij de Hoge Raad in strafzaken en belastingzaken op een later
tijdstip vast te stellen dan de regels voor het optreden van een advocaat
bij de Hoge Raad in burgerlijke zaken. Om te voorkomen dat dit tijdstip te
ver in de toekomst komt te liggen, kan hier bij koninklijk besluit een
tijdslimiet worden verbonden.
ARTIKEL V
De NOvA moet op grond van artikel 9j van de Advocatenwet voorzien in
een verordening, waarin eisen van vakbekwaamheid worden gesteld aan
advocaten die willen optreden in zaken bij de Hoge Raad. De huidige
bepaling in artikel 12, tweede lid, kan niet vervallen voordat is voorzien in
deze verordening. Daarom wordt in artikel V bepaald dat de wetswijziging
in werking treedt op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip. Dit
koninklijk besluit zal tot stand worden gebracht zodra door de NOvA is
voorzien in de in artikel 9j bedoelde verordening.
Na inwerkingtreding van dit wetsvoorstel kan artikel 80a Wet RO
onmiddellijk worden toegepast. Het voordeel daarvan is dat de Hoge Raad
bij het wegwerken van de bestaande achterstanden dadelijk gebruik kan
maken van deze mogelijkheid, uiteraard alleen in gevallen waarvoor
artikel 80a Wet RO bedoeld is. Om te voorkomen dat de indieners van
reeds lopende cassatieberoepen daarmee geen rekening hebben kunnen
houden, zal de Hoge Raad al in een vroegtijdig stadium duidelijkheid
moeten geven over de wijze waarop hij met artikel 80a Wet RO wat
lopende zaken betreft wil omgaan. Een voor de hand liggende manier is
daarover in de procesreglementen een bepaling op te nemen, die via de
website van de Hoge Raad bekend kan worden gemaakt. Op grond van
mededelingen van de zijde van de Hoge Raad ligt het niet in de
verwachting dat artikel 80a Wet RO na de inwerkingtreding wordt
toegepast op zaken die reeds in behandeling zijn genomen en in het
reguliere traject zijn geplaatst. Denkbaar is wel dat de Hoge Raad een
aantal (straf)zaken alsnog voor toepassing van artikel 80a Wet RO in
aanmerking laat komen, omdat deze zaken na binnenkomst enige tijd
blijven liggen voordat er enige processuele handeling volgt. Zoals gezegd,
zal de Hoge Raad vroegtijdig bekendheid geven aan de toepassing van
artikel 80a Wet RO voor wat betreft categorieën van zaken die op het
moment van inwerkingtreding reeds bij de Hoge Raad aanhangig zijn.
Naar de huidige stand van zaken wordt ervan uitgegaan dat dit
wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt nadat het bij
Koninklijke boodschap van 7 mei 2010 ingediende voorstel van wet tot

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

21

aanpassing van de Advocatenwet, de Wet op de rechtsbijstand en de Wet
tarieven in burgerlijke zaken in verband met de positie van de advocatuur
in de rechtsorde (32 382) tot wet is verheven en in werking is getreden.
De minister van Veiligheid en Justitie,
I. W. Opstelten
De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie,
F. Teeven

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 576, nr. 3

22