Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

31 814

Wijziging van de Gezondheids- en welzijnswet
voor dieren strekkende tot het opnemen van
bepalingen inzake bestuurlijke boetes

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 22 april 2009
Met belangstelling heb ik kennis genomen van de opmerkingen en vragen
van de leden van de fracties van het CDA, de SP en de Partij voor de
Dieren. Ik ben de leden erkentelijk voor het spoedig uitgebrachte verslag
naar aanleiding van de bevindingen van het voorbereidend onderzoek.
Tevens dank ik de leden van de fracties van de VVD, de ChristenUnie en
de PvdA voor hun belangstelling.
Bij de beantwoording van de vragen zal de volgorde van het verslag
worden aangehouden.
Algemeen
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren hebben een aantal
vragen over de strafrechtelijke handhaving. De leden zijn van mening dat
het dierenwelzijn een hogere prioriteit zou moeten genieten bij de rechterlijke macht en het Openbaar Ministerie (verder: OM). In dat verband
vragen zij of de regering bereid is om zich in te spannen om het strafrechtelijk traject aan te pakken en de strafrechtelijke vervolging van
verdachten van dierenmishandeling en -verwaarlozing hoger op de
agenda van het OM te plaatsen.
De strafrechtelijke handhaving leent zich bij uitstek om ernstige delicten
op het terrein van het dierenwelzijn af te doen. Van een ernstig delict is
sprake als de regels moedwillig worden overtreden, als er ernstige
gevolgen zijn voor mens, dier of milieu, als mens, dier of milieu zijn blootgesteld aan ernstige risico’s en als de aard van de overtreding een zekere
omvang heeft. Ook in geval van recidive en wanneer de overtredingen
plaatsvinden in georganiseerd verband, ligt strafrechtelijke handhaving in
de rede.
Met het OM zijn afspraken gemaakt over de prioritering. Het Functioneel
Parket heeft in 2007 het Beleidskader 2007–2010 opgesteld. In dit beleidskader is dierenwelzijn als een van de prioriteiten aangemerkt binnen het
algemene thema milieu.
In geval van overtreding van de regels op het terrein van het dierenwelzijn, past het OM de richtlijn voor Strafvordering Regelgeving Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (Stcrt. 2007, nr. 74) toe.
Deze richtlijn geeft regels voor het vervolgingsbeleid bij overtreding van
de regels over diergezondheid en dierenwelzijn.

KST130458
0809tkkst31814-6
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2009

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 6

1

Uit het vorenstaande volgt dat dierenwelzijn prioriteit geniet. Ik zie dan
ook geen aanleiding om nadere afspraken te maken met het OM.
Naar de mening van de leden van de fractie van de Partij voor de Dieren
zou er eerst meer jurisprudentie opgebouwd moeten worden, alvorens de
bestuurlijke boete wordt ingevoerd.
Sinds de jaren negentig van de vorige eeuw is op verschillende terreinen
de bestuurlijke boete geïntroduceerd. Inmiddels zijn er tientallen wetten
waarin een bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete
voorkomt (bijvoorbeeld de Mededingingswet, de Arbeidsomstandighedenwet 1998, de Telecommunicatiewet, de Warenwet en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden). Er is veel ervaring opgedaan met het
opleggen van bestuurlijke boetes. Deze ervaringen zijn positief: de
bestuurlijke boete is een werkbaar instrument, dat bijdraagt aan een effectieve handhaving. Gelet hierop, zie ik geen aanleiding om te wachten met
de invoering van de bestuurlijke boete op het terrein van levend vee.
De bestuurlijke boete

Algemene uitgangspunten
De leden van de CDA-fractie zijn ingenomen met de verruimde mogelijkheden om lik-op-stuk beleid te voeren. In dit verband vragen zij naar de
reikwijdte van de bestuurlijke boete.
De definitie van overtreding, zoals die is opgenomen in artikel 120a, eerste
lid, onderdeel a, van het wetsvoorstel is bepalend voor de reikwijdte. Op
basis van dit voorgestelde artikel zal de bestuurlijke boete toegepast
kunnen worden in geval van overtredingen betreffende de identificatie en
registratie, de handel, het transport, het doden, en de preventie en bestrijding van dierziekten.
Voorts vragen de leden van de fractie van het CDA of een transporteur ook
beboet kan worden, mede gelet op de definitie van houder in de
Gezondheidsen welzijnswet voor dieren (verder: GWWD).
Een ieder die een overtreding op een van de voornoemde terreinen
begaat, kan een bestuurlijke boete opgelegd krijgen. Indien het een rechtspersoon betreft, kan degene die tot de overtreding opdracht heeft
gegeven of daaraan feitelijk leiding heeft gegeven, ook beboet worden.
Op het moment dat een transporteur op een van de voornoemde
terreinen een overtreding begaat, is hij een overtreder in de zin van dit
wetsvoorstel. Dit kan ook spelen als een transporteur in de hoedanigheid
van houder van dieren optreedt. Een houder is in dit verband een eigenaar, houder of hoeder. Op het moment dat hij dieren onder zich heeft, is
een transporteur aan te merken als een houder in de zin van de GWWD.
De leden van de CDA-fractie merken voorts terecht op dat dit wetsvoorstel
uitsluitend ziet op overtredingen ten aanzien van vee; zij vragen naar de
achtergrond van deze reikwijdte.
Naar aanleiding van deze vraag is de reikwijdte van dit wetsvoorstel nader
bekeken. Onder vee moet in het kader van dit wetsvoorstel verstaan
worden herkauwende en eenhoevige dieren en varkens. Pluimvee valt op
grond van deze definitie buiten de reikwijdte van dit wetsvoorstel. Onder
pluimvee wordt verstaan hoenderachtigen, eenden of ganzen. Het heeft
echter altijd in de bedoeling gelegen om ook pluimvee onder dit wetsvoorstel te scharen. De nota van wijziging, die ik tegelijkertijd met deze
nota naar aanleiding van het verslag aan de Tweede Kamer heb verstuurd,
voorziet hierin.
De achtergrond van de reikwijdte van dit wetsvoorstel is de aanhoudende
handhavingsproblematiek bij het transport van levend vee en pluimvee. In
de rapporten van de heer Hoekstra (Kamerstukken II, 2007–2008, 26 991,
nr. 177) en de heer Vanthemsche (Kamerstukken II, 2007–2008, 26 991,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 6

2

nr. 205) wordt geconcludeerd dat het handhavingsinstrumentarium in de
reglementering over levend (pluim)vee ontoereikend is. De bestuurlijke
boete is een nuttig aanvullend instrument. De afbakening is derhalve een
bewuste keuze, die voortvloeit uit de wens om de bestuurlijke boete snel
in te voeren op het terrein waar de handhavingsproblematiek het meest
urgent is. Een tussentijdse wijziging van de GWWD zal naar verwachting
sneller in werking treden dan het wetsvoorstel Dieren ( Kamerstukken II,
2007–2008, 31 389, nr. 2). Overigens voorziet het wetsvoorstel Dieren in de
mogelijkheid voor het opleggen van een bestuurlijke boete op het gehele
terrein dat onder de reikwijdte van dat wetsvoorstel valt.
De leden van de fractie van de SP merken op dat tot dusver overtredingen
van de GWWD werden gehandhaafd door middel van het strafrecht.
Anders dan de leden van de SP-fractie menen, wordt op het terrein van
het transport al langer gebruik gemaakt van bestuurlijke sancties, zoals
het schorsen en intrekken van de transportvergunning. Met ingang van
1 januari jl. zijn de Beleidsregels dierenwelzijn (Stcrt. 2008, 252) van
kracht. In dat verband wordt ook beter gebruik gemaakt van de mogelijkheid om een last onder dwangsom op te leggen. Met de introductie van
de bestuurlijke boete, wordt een instrument aan het huidige bestuurlijke
handhavingsinstrumentarium toegevoegd.
Voorts vragen de leden van de fractie van de SP om een nadere toelichting over de strafrechtelijke handhaving.
Zoals ik in de vorige paragraaf heb aangegeven, dient de strafrechtelijke
handhaving om ernstige delicten op het terrein van de diergezondheid en
het dierenwelzijn af te doen. Ook in geval van recidive en wanneer de
overtredingen plaatsvinden in georganiseerd verband ligt strafrechtelijke
handhaving meer voor de hand.
Voorts vragen de leden van de SP-fractie naar het aantal overtredingen en
de daarop volgende sancties in 2008.
Ten aanzien van vee en pluimvee zijn in 2008 657 processen verbaal
verzonden naar het OM.
Wat betreft de gevraagde informatie over de opgelegde strafrechtelijke
sancties verwijs ik naar mijn antwoord op de motie Van Velzen (Kamerstukken II, 2007–2008, 28 286, nr. 98). Ik heb aangegeven dat het informatiesysteem van het OM deze informatie thans niet kan genereren en dat ik
deze informatie daarom niet kan leveren. Er wordt door medewerkers van
de AID en het OM gewerkt aan een betere aansluiting van het informatiesysteem van LNV op dat van het OM. Dit zou moeten leiden tot een beter
inzicht in het aantal en de zwaarte van de sancties. Dit vind ik, net als de
leden van de SP-fractie, een wenselijke ontwikkeling.
Ten aanzien van transport vragen de leden van de fractie van de SP naar
het aantal ingetrokken transportvergunningen in 2008.
De Voedsel en Waren Autoriteit (verder: VWA) heeft in 2008 zes transportvergunningen geschorst. Twee vergunningen zijn nog steeds geschorst.
De andere vier bedrijven hebben hun bedrijfsvoering aangepast. Naar
aanleiding hiervan is de schorsing opgeheven. De duur van deze schorsingen varieerde van een maand tot bijna vijf maanden.
Voorts vragen de leden of er afspraken met andere lidstaten zijn gemaakt
over het handhavingsbeleid bij transport.
In mijn brief van 10 oktober 2008 (Kamerstukken 2007–2008, 26 991,
nr. 229) heb ik aangegeven dat mijn departement al enige tijd overeenkomstig een protocol met Italië samenwerkt bij het toezicht op en de
controle van diertransporten. Ik werk aan vergelijkbare afspraken met
andere relevante lidstaten.
De leden van de SP-fractie vragen verder of de capaciteit van de VWA
toereikend is als de VWA er een belangrijke handhavende taak bij krijgt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 6

3

Anders dan de leden van de SP menen, wordt er geen wijziging aangebracht in de handhavende taak van de VWA. Wel krijgt zij er in aanvulling
op het huidige instrumentarium een belangrijk instrument bij om haar
handhavende taak uit te voeren. De VWA beschikt reeds over een aparte
afdeling, die gespecialiseerd is in het opleggen van bestuurlijke boetes.
De leden van de fractie van de SP vragen vervolgens om een nadere
uitleg van artikel 120m van het wetsvoorstel en de mogelijkheid voor een
overtreder om zijn zienswijze naar voren te brengen.
Bij een voorgenomen boete van meer dan € 340 moet een overtreder in
de gelegenheid worden gesteld zijn zienswijze naar voren te brengen. Dit
is opgenomen in artikel 120m, derde lid, van het wetsvoorstel. Bij een
voorgenomen boete van minder dan € 340 heeft het bestuursorgaan de
keuze om de overtreder al dan niet te horen (artikel 120m, eerste lid).
Hiermee beoogt het voorgestelde artikel evidente gevallen zo eenvoudig
mogelijk af te doen. De Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden
kent eenzelfde voorziening.
De leden van de fractie van de SP vragen voorts naar het verdere verloop
van de procedure bij het opleggen van een bestuurlijke boete. De leden
van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen hier eveneens naar.
De procedure die wordt gevolgd bij het opleggen van een bestuurlijke
boete is als volgt. Bij de constatering van een overtreding maakt de
desbetreffende medewerker van de Algemene Inspectie Dienst (verder:
AID) of VWA een rapport op. Dit rapport zal worden beoordeeld door een
aparte afdeling van de VWA, die gespecialiseerd is in bestuurlijke boetes.
Deze afdeling heeft op het terrein van de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden, de Warenwet, de Tabakswet en de Drank- en horecawet
reeds veel ervaring opgedaan met het opleggen van bestuurlijke boetes.
De beoordeling van het rapport kan resulteren in een voornemen tot het
opleggen van een bestuurlijke boete. Het kader voor het vaststellen van
de hoogte van de voorgenomen bestuurlijke boete bestaat uit het onderhavige wetsvoorstel en de op dit wetsvoorstel gebaseerde ministeriële
regeling. Op basis van dit kader wordt de ernst van de overtreding en de
mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten bij de voornoemde beoordeling meegenomen. Zo nodig wordt ook rekening
gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is
gepleegd. Als gezegd, wordt een overtreder bij een voorgenomen boete
van meer dan € 340 altijd in de gelegenheid gesteld zijn zienswijze naar
voren te brengen. Bij een voorgenomen boete van minder dan € 340 kan
daarvan worden afgezien. De VWA wordt voorts belast met de verzending
en inning van bestuurlijke boetes. Als een bestuurlijke boete eenmaal is
opgelegd, staat de mogelijkheid van bezwaar en beroep open.
Tot slot vraagt de SP-fractie naar de keuze voor de rechtbank te
Rotterdam.
Op grond van artikel 14, vijfde lid, van het Internationaal Verdrag inzake
burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) moet er bij bestuurlijke boetes
beroep in twee instanties worden opengesteld. Ingevolge het wetsvoorstel is de rechtbank te Rotterdam in eerste aanleg bevoegd. Hoger beroep
tegen een uitspraak van deze rechtbank staat open bij het College van
Beroep voor het bedrijfsleven (verder: CBb). Verschillende wetten voorzien in de bevoegdheid om een bestuurlijke boete op te leggen, waarover
het CBb in hoger beroep oordeelt (bijvoorbeeld de Mededingingswet, de
Telecommunicatiewet, de Warenwet en de Wet gewasbeschermingsmiddelen en biociden). Tot dusver is ten aanzien van vrijwel al deze wetten
gekozen voor concentratie van eerste aanleg bij de rechtbank te
Rotterdam. Ook in het wetsvoorstel Dieren is de rechtbank Rotterdam in
eerste aanleg bevoegd in zaken die de bestuurlijke boete betreffen. Het
onderhavige wetsvoorstel sluit bij deze systematiek aan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 6

4

De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen om een
nadere toelichting van de memorie van toelichting, waarin wordt aangegeven dat bestuurlijke boetes primair regels betreffen die in belangrijke
mate technisch van aard zijn of waarvan overtreding niet zonder meer
leidt tot inbreuken op in de maatschappij levende fundamentele waarden
of tot individuele schade of letsel bij mens of dier.
Met de passage die de leden van de Partij voor de Dieren aanhalen, is
beoogd de criteria, die zijn opgenomen in de memorie van toelichting bij
de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht, samen te vatten
(Wetsvoorstel houdende Aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht,
Kamerstukken II, 2003–2004, 29 702, nr. 3, pagina 118–119). Aan de hand
van deze criteria kan worden bepaald of een overtreding in aanmerking
komt voor sanctionering door middel van een bestuurlijke boete of dat
strafrechtelijke handhaving in de rede ligt. Zoals ik in het voorgaande heb
aangegeven, komt de strafrechtelijke handhaving in aanmerking in geval
van ernstige delicten, recidive of wanneer de overtredingen plaatsvinden
in georganiseerd verband. In overige gevallen ligt bestuursrechtelijke
handhaving meer in de rede.

De hoogte van de bestuurlijke boete
In geval van ernstige delicten zal de handhaving verlopen via het strafrecht. De leden van de fractie van het CDA vragen wat onder een ernstig
delict verstaan moet worden. Ook de leden van de fractie van de SP
vragen om een nadere uitleg van een ernstig delict.
Zoals ik eerder heb aangegeven, is van een ernstig delict sprake als de
regels moedwillig zijn overtreden, als er ernstige gevolgen voor mens,
dier of milieu zijn, als mens, dier of milieu aan ernstige risico’s zijn blootgesteld, of als de aard van de overtreding een zekere omvang heeft. Ook
in geval van recidive of in het geval dat overtredingen in georganiseerd
verband plaatsvinden, ligt het in de rede om de overtreder strafrechtelijk
te vervolgen.
De leden van de fractie van het CDA zijn van mening dat proportionaliteit
in de boetes en de sanctionering van groot belang is en vragen op welke
wijze hieraan vorm en inhoud gegeven zal worden. Voorts vragen zij of er
op basis van het onderhavige wetsvoorstel rekening kan worden
gehouden met de omvang van het transportbedrijf.
Proportionaliteit in de boetes en de sanctionering is een algemeen
handhavingsbeginsel. Bij het opstellen van het wetsvoorstel heeft dit
beginsel als uitgangspunt gediend. Dit komt als volgt tot uitdrukking.
De hoogte van de bestuurlijke boete bedraagt ten hoogste het bedrag dat
is bepaald voor de vijfde categorie per overtreding begaan door een
natuurlijk persoon (artikel 23, vierde lid, Wetboek van Strafrecht;
€ 74 000). Als de overtreding niet door een natuurlijk persoon, maar door
een rechtspersoon wordt begaan, bedraagt de hoogte van de bestuurlijke
boete ten hoogste het bedrag dat is bepaald voor de zesde categorie
(artikel 23, vierde en zevende lid, Wetboek van Strafrecht, € 740 000). Bij
ministeriële regeling worden nadere regels gesteld over de hoogte van de
bestuurlijke boete. De hoogte van de op te leggen bestuurlijke boete dient
in verhouding te staan met de desbetreffende overtreding. Hiermee wordt
vorm gegeven aan artikel 120i van het wetsvoorstel. Op grond van dit
artikel dient de hoogte van de bestuurlijke boete te worden afgestemd op
de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan
worden verweten. Zo nodig kan rekening worden gehouden met de
omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Hoewel deze
bepaling ruimte biedt om bij het vaststellen van de hoogte van de boete
rekening te houden met de omvang van het bedrijf, ben ik van mening dat
ernst van de overtreding en de mate van verwijtbaarheid in dit verband
leidend moeten zijn.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 6

5

In antwoord op de vraag van de leden van de fractie van het CDA, ben ik
van mening dat het verbeterde gebruik van het bestaande bestuursrechtelijke instrumentarium tezamen met het onderhavige wetsvoorstel
de zorg over de proportionaliteit zouden moeten wegnemen.
Ten aanzien van de proportionaliteit vragen de leden van de CDA-fractie
tot slot op welke wijze de Kamer inzake de proportionaliteit wordt
betrokken.
Gelet op het vorenstaande, zal ik de leden van de Kamer informeren als
daar aanleiding toe is, zoals ik dat in het verleden ook heb gedaan.
De leden van de CDA-fractie vragen voorts waarom de hoogte van de
bestuurlijke boetes bij ministeriële regeling wordt bepaald en niet bij
algemene maatregel van bestuur.
De voornaamste reden om de hoogtes van de bestuurlijke boete in het
kader van dit wetsvoorstel bij ministeriële regeling vast te stellen, is
gelegen in het volgende. De aanleiding voor dit wetsvoorstel is de voortdurende handhavingsproblematiek bij het transport van levend
(pluim)vee. Gelet hierop is er met spoed behoefte aan om het handhavingsinstrumentarium door middel van de bestuurlijke boete te
versterken. Het vaststellen van de hoogte van de bestuurlijke boete bij
ministeriële regeling draagt bij aan een snelle invoering van de bestuurlijke boete. De boete kan dan eerder in praktijk worden gebracht. Dit
maakt dat de ministeriële regeling in dit verband de aangewezen weg is
om de hoogte van de bestuurlijke boete vast te leggen. In dit verband
verwijs ik u ook naar het nader rapport, dat ik naar aanleiding van het
advies van de Raad van State heb opgesteld (Kamerstukken II, 2007–2008,
31 814, nr. 4).
De leden van de fractie van de Partij voor de Dieren vragen om een
nadere toelichting over de wijze waarop inspecteurs zullen komen tot
vaststelling van de bestuurlijke boete.
In de vorige paragraaf heb ik, mede naar aanleiding van deze vraag van
de Partij voor de Dieren, beschreven hoe de procedure bij het opleggen
van een bestuurlijke boete verloopt.
Voorts vragen de leden van de Partij voor de Dieren hoe wordt omgegaan
met recidivisten.
In de vorige paragraaf, bij de beantwoording van vragen over proportionaliteit, heb ik aangegeven dat rekening moet worden gehouden met de
ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan
worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is
gepleegd, meegewogen moeten worden. Ook recidive is een omstandigheid waarmee bij de sanctionering rekening wordt gehouden. Een
concreet voorbeeld zijn de Beleidregels dierenwelzijn 2009 (Stcrt. 2008, nr.
252), waarover ik u in mijn brief van 15 april 2009 over de proportionaliteit
van het sanctiebeleid van de VWA nader heb geïnformeerd. Voorts komt
in geval van recidive de strafrechtelijke handhaving eerder in aanmerking.
De leden van fractie van de Partij voor de Dieren vragen tot slot of er geen
gevaar voor willekeur is bij het opleggen van een bestuurlijke boete en
hoe kan worden voorkomen dat subjectieve beoordelingen een rol gaan
spelen bij het opleggen van de boete.
Als gezegd is het onderhavige wetsvoorstel en de ministeriële regeling
waarin de verdere boetesystematiek zal worden vastgelegd, leidend bij
het opleggen van een bestuurlijke boete. Er is geen enkele aanleiding om
aan te nemen dat willekeur of subjectieve beoordelingen een rol zullen
spelen bij het opleggen van boetes.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 6

6

Samenloop met het strafrecht
Net als de leden van de fractie van het CDA ben ik van mening dat het
wenselijk kan zijn om in plaats van een bestuurlijke boete te kiezen voor
strafrechtelijke handhaving. Zoals ik eerder heb beschreven, ligt strafrechtelijke handhaving meer in de rede in geval van ernstige delicten, recidive
en overtredingen in georganiseerd verband. Over de inzet van het strafrecht en de afstemming tussen de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke
handhaving worden met het OM afspraken gemaakt.
De leden van de fractie van de SP vragen wie bepaalt of een delict
voldoende ernstig is om aan het OM voor te leggen.
Of er sprake is van een ernstig delict, wordt primair beoordeeld door de
medewerker van de VWA of de AID ter plaatse. In geval van een ernstig
delict ligt strafrechtelijke handhaving meer in de rede en kan de AID
contact opnemen met het OM.
Tot slot vragen de leden van de SP-fractie waarom het OM niet meer kan
vervolgen als een bestuurlijke boete eenmaal is opgelegd.
Dit volgt uit het rechtsbeginsel dat men niet twee keer gestraft mag
worden voor hetzelfde feit. Alleen als er nieuwe bezwaren in de zin van
artikel 255 van het Wetboek van strafvordering bekend zijn geworden,
staat het strafrechtelijke spoor nog open. In een dergelijk geval ligt het in
de rede dat de strafrechter bij de sanctionering rekening houdt met de
eerder opgelegde boete.
De minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
G. Verburg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 31 814, nr. 6

7