Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2010–2011

32 389

Wijziging van de Provinciewet, de Gemeentewet
en enige andere wetten in verband met de
revitalisering van het generiek interbestuurlijk
toezicht (Wet revitalisering generiek toezicht)

Nr. 7

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 10 mei 2011
1. Inleiding
Met belangstelling heb ik kennis genomen van het door de vaste
commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties uitgebrachte
verslag. Ik constateer verheugd dat het voorstel van wet de instemming
geniet van alle aan het woord zijnde leden.
In deze nota zal worden ingegaan op nog bij de leden van verschillende
fracties levende vragen. Daarbij zal de volgorde van het verslag worden
aangehouden.
De leden van de VVD-fractie vroegen naar de wijze waarop in de toekomst
wordt voorkomen dat nieuwe specifieke toezichtbepalingen worden
vastgesteld, en naar de rol die de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties hierbij heeft.
Op grond van de artikelen 116 van de Gemeentewet en 114 van de
Provinciewet heeft de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een coördinerende taak bij het rijksbeleid dat de gemeenten en de
provincies raakt. De andere ministers zijn verplicht in een vroeg stadium
in overleg te treden met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over maatregelen en voornemens die van betekenis zijn voor
het rijksbeleid inzake gemeenten of provincies. Een nieuw specifiek
toezichtinstrument is een inbreuk op het rijksbeleid inzake het interbestuurlijk toezicht op gemeenten of provincies, zodat een minister die
voornemens is een dergelijk instrument in te voeren, hierover overleg
moet voeren met de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De voorbereiding van nieuw beleid of nieuwe wetgeving is zo
ingericht dat het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
hier tijdig bij wordt betrokken. Als sluitstuk hierop worden voorstellen die
aan de Ministerraad worden gezonden, getoetst aan onder meer het
beleid inzake interbestuurlijk toezicht, zodat de Minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties overeenkomstig de artikelen 116, derde lid,
van de Gemeentewet en 114, derde lid, van de Provinciewet in de
Ministerraad zijn bedenkingen tegen een dergelijk nieuw instrument
kenbaar kan maken.

kst-32389-7
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2011

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

1

Daarnaast worden de uitgangspunten van het interbestuurlijk toezicht
opgenomen in hulpmiddelen voor de ontwikkeling van nieuw beleid, zoals
de Aanwijzingen voor de regelgeving en het Integraal afwegingskader,
zodat bij de ontwikkeling van nieuw beleid deze uitgangspunten worden
betrokken,
De leden van de VVD-fractie vroegen voorts naar de gevolgen voor het
interbestuurlijk toezicht, mocht in de toekomst de provincie alleen taken
op bepaalde beleidsterreinen hebben.
Een belangrijk uitgangspunt bij de herziening van het stelsel van
interbestuurlijk toezicht is de toepassing van de principes van nabijheid en
enkelvoudigheid. Hieruit vloeit voort dat het toezicht op de gemeenten in
beginsel bij de provincie ligt, tenzij de provincie geen taak heeft op een
bepaald beleidsterrein en derhalve inhoudelijke expertise mist om toezicht
uit te oefenen. In onderhavig voorstel van wet wordt voorgesteld om voor
een dergelijk beleidsterrein de betrokken minister te belasten met het
interbestuurlijk toezicht op het gemeentebestuur. In geval taken van de
provincie aan de gemeente worden opgedragen, kan dat betekenen dat de
expertise om toezicht op de uitoefening van die taken niet langer bij de
provincie aanwezig is, bijvoorbeeld omdat de betrokken provincieambtenaren niet langer bij de provincie werkzaam zijn. In dat geval zal het
interbestuurlijk toezicht op de gemeenten door de betrokken minister
worden uitgeoefend.
De in de memorie van toelichting aangekondigde nota van wijziging,
waarnaar de leden van de VVD-fractie vroegen, waarin de aanpassingen
zijn opgenomen van de wetten die een eigen vorm van interbestuurlijk
toezicht kennen, wordt gelijktijdig met deze nota aan de Tweede Kamer
gezonden.
De leden van de fractie van de PvdA gaven aan in algemene zin graag
geïnformeerd te worden over de wijze waarop buurlanden het toezicht
tussen bestuurslagen georganiseerd hebben en hoe daar de eenheid van
de staat wordt gewaarborgd.
Vooropgesteld moet worden dat de verhoudingen tussen de bestuurslagen per land verschillen en dat om die reden niet één op één een
vergelijking kan worden gemaakt tussen de wijzen waarop tussen
bestuurslagen toezicht wordt gehouden en wat dit betekent voor de
eenheid van de staat. De hoeveelheid en aard van de taken die bij
decentrale overheden zijn belegd, verschilt in de Europese landen.
Hiernavolgend wordt in algemene zin ingegaan op de wijze waarop in het
Verenigd Koninkrijk, Duitsland en België wordt geborgd dat de bij de
decentrale overheden belegde taken naar behoren worden uitgevoerd en
de daartoe geldende wet- en regelgeving naar behoren wordt nageleefd.
In het Verenigd Koninkrijk hebben lokale overheden diverse bij wet
opgelegde bevoegdheden op de terreinen van onderwijs, sociale
diensten, volkshuisvesting, wegenonderhoud, afvalverwerking en
ruimtelijke ordening. Binnen de wettelijke kaders hebben lokale
overheden op bepaalde beleidsterreinen discretionaire bevoegdheden
(beleidsruimte). Lokale overheden in het Verenigd Koninkrijk hebben geen
autonome taken. Wanneer een lokale overheid zich bij de uitvoering van
de betreffende taken niet aan de wettelijke kaders houdt, kan de
overheidsinstantie voor de rechter worden gedaagd. Bij wet kunnen
specifieke toezicht- of interventiebevoegdheden (preventief of achteraf toe
te passen) aan een vakminister worden toegekend die verantwoordelijk is
voor een bepaald beleidsterrein. Hierbij moet worden aangetekend dat er
in het Verenigd Koninkrijk voorbereidingen worden getroffen om een
aantal bevoegdheden van de centrale overheid naar lokale overheden te
decentraliseren, onder andere op het terrein van volkshuisvesting en
ruimtelijke ordening. Ten aanzien van het toezicht op de uitoefening van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

2

deze bevoegdheden wordt in de plannen gesproken over het stimuleren
van meer controle en verantwoording op het horizontale niveau ten
opzichte van een terugtredende centrale overheid ten aanzien van sturing
en toezicht.
In Duitsland hebben de deelstaten een sterke positie ten aanzien van de
lokale overheden (gemeenten). De deelstaten stellen de wettelijke kaders
vast waaraan de uitvoering op lokaal niveau dient te voldoen. Gemeenten
in Duitsland zijn over het algemeen bevoegd voor bijna alle publieke
zaken die zich op het lokale niveau afspelen (universele, «autonome»
gemeentelijke bevoegdheden). Daarnaast kunnen door de deelstaat in
kwestie of door de federale staat aanvullende specifieke uitvoeringsbevoegdheden aan gemeenten worden gedelegeerd (medebewind). Voor de
eerste categorie geldt dat de deelstaten toetsen of de gemeenten deze
bevoegdheden uitoefenen volgens de daaraan gestelde wettelijke
vereisten (rechtmatigheid). Voor de tweede categorie geldt dat de
uitvoering door de gemeenten ook wordt getoetst op doelmatigheid.
Gemeentelijke besluiten in deze medebewindsfeer kunnen door het
bevoegde gezag op deelstaatniveau of op federaal niveau worden
herroepen of geamendeerd.
In België zijn over het algemeen de drie gewesten verantwoordelijk voor
het bestuurlijke toezicht op de lokale overheden. In het toezicht op lokale
overheden wordt zowel getoetst op rechtmatigheid als op doelmatigheid
van de uitvoeringsbevoegdheden van lokale overheden zoals die bij wet
zijn vastgelegd. De gewesten, of daarbinnen de provincies, hebben daarbij
diverse (preventieve) goedkeuringsbevoegdheden of bevoegdheden die
kunnen leiden tot vernietiging of herroeping van besluiten op lokaal
niveau of tot indeplaatsstelling wanneer een lokale overheid nalaat te
handelen.
De leden van de SP-fractie vroegen hoe de cultuuromslag kan worden
bereikt die voor de voorgestelde manier van werken, te weten het in
principe alleen nog gebruik maken van de generieke instrumenten
vernietiging en indeplaatsstelling, noodzakelijk is.
De cultuuromslag zal vooral plaats moeten vinden bij degenen die bij het
rijk of de provincies belast zijn met de uitvoering van het interbestuurlijk
toezicht. Deels blijven dezelfde organisaties belast met dit toezicht, maar
in het omgevingsrecht gaat het interbestuurlijk toezicht van het rijk over
naar gedeputeerde staten. Het realiseren van de cultuuromslag wordt
gestimuleerd via de bevordering van kennis, zodat alle betrokkenen weten
wat er verandert en wat de nieuwe taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden inhouden. Daarnaast is er aandacht voor het voorbereiden
van alle betrokkenen op de nieuwe werkwijze (toezichtfilosofie) in het
interbestuurlijk toezicht.
Via gesprekken, presentatie en discussiebijeenkomsten in het land met
onder meer de provincies, de vakdepartementen, de inspecties, de
regionale verenigingen van gemeenten en de regionale kringen van
griffiers wordt deze nieuwe manier van denken en doen geïmplementeerd.
2. Waarom interbestuurlijk toezicht
De leden van de fractie van de SGP merkten op dat de Grondwet en de
Algemene wet bestuursrecht (Awb) de mogelijkheid van preventief
toezicht open houden. Deze leden vroegen naar de verhouding tussen
deze wetten en onderhavig voorstel van wet.
Voorop moet worden gesteld dat noch de Grondwet noch de Awb de
bevoegdheid geven tot het uitoefenen van preventief toezicht. In artikel
132, derde lid, van de Grondwet is bepaald dat preventief toezicht op
besluiten van de besturen van provincies en gemeenten slechts mogelijk
is, als hierin bij of krachtens de wet is voorzien. De Grondwet geeft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

3

daarmee zelf niet de bevoegdheid om preventief toezicht uit te oefenen,
maar roept slechts een procedurele waarborg in het leven, waardoor
andere organen niet zonder wettelijke basis organen van gemeenten en
provincies aan preventief toezicht kunnen onderwerpen. Met onderhavig
voorstel van wet worden de meeste van die wettelijke grondslagen
geschrapt. Genoemde grondwettelijke bepaling verliest daarmee niet zijn
betekenis, omdat denkbaar is dat in de gevallen waarin specifiek
interbestuurlijk toezicht (uitvoeringsvervlechting en functioneel bestuur,
alsmede bij financieel toezicht) vormen van preventief toezicht blijven
bestaan of worden ingevoerd. Daarnaast is denkbaar dat toezicht op
besturen van gemeenten of provincies wordt opgedragen aan andere
organen dan de organen die in de Gemeentewet of de Provinciewet met
interbestuurlijk toezicht worden belast. Zo berust het toezicht op de
uitvoering van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens door de gemeenten bij het College bescherming persoonsgegevens. Bij de vormgeving van dergelijk toezicht zullen de waarborgen
van de Grondwet hun betekenis behouden.
Ook de Awb kent geen bevoegdheden toe tot het uitoefenen van
preventief toezicht. Deze wet bevat regels die de uitoefening van
dergelijke, in andere wetten toegekende, bevoegdheden uniformeren.
Deze regels gelden niet alleen indien besluiten van organen van
gemeenten of provincies aan goedkeuring worden onderworpen, maar
ook indien de goedkeuring betrekking heeft op besluiten van andere
bestuursorganen, zoals openbare lichamen voor beroep en bedrijf. Als in
een wet een vorm van preventief toezicht is opgenomen, is op de
uitoefening ervan afdeling 10.2.1 van de Awb betreffende de goedkeuring
van besluiten van toepassing. Nu met onderhavig voorstel van wet enige
voorbeelden van goedkeuring worden geschrapt, wordt in die gevallen
niet meer aan de toepassing van de Awb toegekomen. De Awb houdt
echter zijn betekenis voor andere vormen van preventief toezicht.
3. Probleemanalyse
De leden van de CDA-fractie vroegen zich af of alle in het interbestuurlijk
toezicht gehanteerde sectorspecifieke instructies en meetlatten die verder
reiken dan de wet vordert, bij de inwerkingtreding van de wet automatisch
komen te vervallen.
Voor zover ten behoeve van het interbestuurlijk toezicht door toezichthoudende bestuursorganen of door onder hun verantwoordelijkheid
werkzame diensten instructies en meetlatten zijn uitgebracht, kunnen deze
niet via het wetsvoorstel revitalisering generiek toezicht worden
afgeschaft of aangepast. Indien dergelijke instrumenten verder reiken dan
de wet toestaat, zullen deze instrumenten door de betrokken ministers of
provinciebesturen moeten worden aangepast bij de implementatie van de
Wet revitalisering generiek toezicht.
De leden van de CDA-fractie vroegen de regering de constatering dat de
horizontale verantwoording beter kan nader toe te lichten en een indruk te
geven van mogelijke oplossingsrichtingen. Tevens vroegen zij op welke
wijze VNG en IPO daarbij actief betrokken zijn.
Een van de doelstellingen van de dualisering van het gemeentebestuur en
het provinciebestuur was de controlerende functie van de gemeenteraad
en provinciale staten te versterken. De gedachte is dat een dergelijke
controle op het gemeentebestuur en het provinciebestuur leidt tot een
verbetering van de uitvoering van de taken van het gemeentebestuur en
het provinciebestuur. Een dergelijke verbetering leidt tot vermindering
van het belang van interbestuurlijk toezicht. Hiervoor is noodzakelijk dat
de gemeenteraad en provinciale staten beschikken over de benodigde
informatie over de uitvoering van de taken van het gemeentebestuur en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

4

het provinciebestuur. Deze informatie wordt aangeduid met horizontale
verantwoordingsinformatie.
Volgens de beoordelingen in de doorlichtingrapportages van de
commissie Oosting in 2007 boden de horizontale vormen van verantwoording en kwaliteitsborging niet voldoende waarborgen voor een
adequate uitvoering van de betreffende publieke taken door de decentrale
overheden, en werd in zoverre nog steeds interbestuurlijk toezicht nodig
geacht. Vanuit dat gezichtspunt zijn onder verantwoordelijkheid van het
IPO en de VNG projecten gestart die de horizontale verantwoording
moeten versterken. De VNG ontwikkelt een model voor versterking van de
horizontale verantwoording waarbij colleges hun raden actief informeren
over de kwaliteit van de taakuitoefening. Hiermee wordt de kwaliteit van
de horizontale informatieverstrekking naar verwachting verbeterd en kan
de intensiteit van het verticale toezicht afnemen. De provincies (onder de
vlag van het IPO) ontwikkelen een vergelijkbaar model. Bij de ontwikkeling
van de modellen zijn alle partijen (departementen, inspecties, gemeenten,
provincies) betrokken.
De leden van de D66-fractie vroegen zich naar aanleiding van de constatering dat de gevolgen van het voorstel voor het interbestuurlijk
wantrouwen onduidelijk zijn, af of de generieke instrumenten niet vaker
dan wenselijk zullen worden ingezet om mee te kunnen kijken met de
andere bestuurslaag. Met de aan het woord zijnde leden constateert het
kabinet dat het aantal instrumenten om in te grijpen wordt beperkt. Ook
de wijze van ingrijpen wijzigt. Een onder toezicht staand bestuursorgaan
hoeft niet meer om instemming vooraf te vragen. Een met toezicht belast
bestuursorgaan kan niet langer met een aanwijzing de beleidsvrijheid van
een onder toezicht staand bestuursorgaan invullen. De interventies bij een
eventuele taakverwaarlozing vinden pas plaats als van een dergelijke
taakverwaarlozing is gebleken. De enige manier waarop een met toezicht
belast bestuursorgaan uiting zou kunnen geven aan het door de aan het
woord zijnde leden bedoelde wantrouwen is door het actief op zoek gaan
naar taakverwaarlozing. Dat zou kunnen door het intensiveren van
inspecties bij een onder toezicht staand bestuursorgaan of het opvragen
van informatie over de wijze van uitvoeren van de taken van een onder
toezicht staand bestuursorgaan. Voor intensivering van dergelijke
inspecties bestaat echter slechts aanleiding als er signalen zijn dat sprake
is van ernstige tekortkomingen in de taakuitvoering. Voor het intensiveren
van inspecties uit oogpunt van wantrouwen hoeft overigens niet te
worden gevreesd, nu daarvoor geen financiële middelen ter beschikking
worden gesteld. De door een onder toezicht staand bestuursorgaan te
verstrekken informatie wordt begrensd door de in de krachtens de
artikelen 121f van de Provinciewet en 124h van de Gemeentewet vast te
stellen algemene maatregel van bestuur.
De leden van de D66-fractie vroegen zich af of onderscheid valt te maken
tussen interbestuurlijk toezicht bij grotere provincies en gemeenten en in
de dunner bevolkte gebieden, en zo ja, wat de consequenties van deze
vaststelling zouden zijn voor het huidige voorstel.
In zijn algemeenheid dient de door de leden van de D66-fractie gestelde
vraag ontkennend te worden beantwoord. De bij of krachtens de wet aan
het gemeentebestuur of het provinciebestuur opgedragen taken zijn in het
algemeen niet gedifferentieerd naar het aantal inwoners binnen
gemeenten dan wel provincies. Wel kan een bepaalde wettelijke taak voor
een dichtbevolkte gemeente relevanter zijn dan voor een plattelandsgemeente, maar het omgekeerde geldt ook. Voor het interbestuurlijk toezicht
geldt, dat het toezichthoudend bestuursorgaan voor de vraag of sprake is
van taakverwaarlozing in een concreet geval zal moeten vaststellen wat in
dat concrete geval de bij of krachtens de wet opgedragen taak inhoudt. De
regering heeft geen aanwijzingen dat een verschil in inwoneraantal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

5

gevolgen heeft voor de mate en wijze van interbestuurlijk toezicht en
eventuele problemen hieromtrent.
De leden van de fractie van D66 hebben gevraagd naar het verwachte
aantal casussen waarin de generieke toezichtinstrumenten straks worden
toegepast. De regering merkt op dat de commissie Oosting heeft
vastgesteld dat de generieke toezichtinstrumenten slechts bij hoge
uitzondering worden toegepast. In het interbestuurlijk verkeer is de norm
dat het toezichthoudend bestuursorgaan en het onder toezicht staande
bestuursorgaan hun verschillen van inzicht in onderling overleg oplossen.
Hieraan kan de verwachting worden ontleend dat het aantal indeplaatsstellingen en vernietigingen zeer beperkt zal blijven.
4. Breuk met het verleden, een stelselwijziging
De leden van de VVD-fractie vroegen of de conclusie juist is dat het
instrument indeplaatsstelling alleen wordt gebruikt bij medebewindstaken
en het instrument vernietiging slechts aan de orde is bij autonome taken.
Het is juist dat het instrument indeplaatsstelling alleen kan worden
gebruikt bij medebewindstaken, of preciezer gezegd het niet of niet naar
behoren uitvoeren van bij of krachtens een andere wet dan de Gemeentewet of de Provinciewet gevorderde beslissingen, handelingen of
resultaten. Het instrument vernietiging is echter niet beperkt tot autonome
taken. Vernietiging is ook aan de orde bij een in medebewind genomen
besluit dat in strijd met een wettelijk voorschrift is genomen. Een
dergelijke strijd kan niet met indeplaatsstelling worden gerepareerd,
omdat een nieuw krachtens indeplaatsstellingsbesluit het onjuiste oude
besluit niet opheft. Daarvoor is juist vernietiging nodig. Het onderscheid
tussen indeplaatsstelling en vernietiging ligt dus in de aard van de
tekortkoming van het onder toezicht staande bestuursorgaan: als het
bestuursorgaan niets of te weinig doet, kan in de plaats worden gesteld.
Doet het onder toezicht staand bestuurorgaan te veel, dan kan alleen
vernietiging uitkomst bieden.
Voorts vroegen de aan het woord zijnde leden in hoeverre de instrumenten vernietiging en indeplaatsstelling door de interventieladders niet
toch een soort ultimum remedium blijven. Deze leden hebben gelijk als zij
bedoelen dat de interventieladers mede tot doel hebben te voorkomen dat
de instrumenten vernietiging en indeplaatsstelling daadwerkelijk moeten
worden ingezet. Met het ultimum remedium karakter van met name het
instrument vernietiging wordt in de regel iets anders bedoeld, namelijk
dat het gebruik van het instrument pas aan de orde is als alle andere
middelen zijn uitgeput. Met onderhavig voorstel van wet wordt die lijn
verlaten: als specifieke instrumenten worden afgeschaft, vormen
vernietiging en indeplaatsstelling in beginsel nog de enige instrumenten
om op te kunnen treden. Daarmee komt het ultimum remedium karakter
aan de beide instrumenten te ontvallen, in die zin dat er niet langer andere
trajecten aan voorafgaan. Uitgangspunt in het nieuwe stelsel is echter wel
dat gemeenten en provincies de ruimte en het vertrouwen krijgen om hun
taken, binnen de grenzen van de wet, naar eigen inzicht uit te voeren. Dit
betekent dat niet lichtvaardig op de decentrale besluitvorming moet
worden ingegrepen en de generieke toezichtinstrumenten dus terughoudend en zorgvuldig moeten worden toegepast. Het doorlopen van de
interventieladders draagt daaraan bij.
Tot slot vroegen de leden van de VVD-fractie hoe wordt voorkomen dat de
interventieladders zowel door het provinciebestuur als de minister
worden doorlopen en hoe een en ander past bij het verminderen van
bestuurlijke drukte.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

6

Voorop dient te worden gesteld dat door het uitgangspunt van één
toezichthouder het niet snel aan de orde zal zijn dat zowel door het
provinciebestuur als de minister de interventieladder doorlopen. De
interventieladder zoals die is beschreven bij taakverwaarlozing, voorziet in
het geval het toezicht op het gemeentebestuur is opgedragen aan het
provinciebestuur, geen rol voor de minister, behoudens in het geval dat
het provinciebestuur ten onrechte geen toepassing geeft aan artikel 124
van de Gemeentewet. Maar in dat geval zit het provinciebestuur stil en
heeft het de interventieladder niet doorlopen.
De interventieladder bij (schorsing en) vernietiging kent, ingeval het
toezicht op het gemeentebestuur aan het provinciebestuur is opgedragen,
een rol voor het provinciebestuur en voor de Kroon. In dat geval heeft het
provinciebestuur een voornamelijk een signalerende functie, in de eerste
fase van de interventieladder. De interventieladder wordt door de minister
voortgezet, in geval het provinciebestuur de mededeling doet dat een
bepaalde beslissing van het gemeentebestuur voor vernietiging in
aanmerking komt. Het provinciebestuur heeft tien dagen om te onderzoeken of het aan de minister de mededeling wil doen dat een beslissing
van het gemeentebestuur in aanmerking komt voor vernietiging. Die
mededeling heeft als rechtsgevolg dat de uitvoering van die beslissing
voor vier weken wordt opgeschort. Het provinciebestuur kan eventueel
later een dergelijke mededeling doen, maar dan kan de uitvoering slechts
worden opgeschort door een besluit van de Kroon tot schorsing van de
beslissing van het gemeentebestuur. Gelet op de korte periode van tien
dagen zal het onderzoek door het provinciebestuur niet tot veel bestuurlijke drukte leiden. Indien na de mededeling van het provinciebestuur de
betreffende minister van oordeel is dat aanleiding voor een onderzoek
naar een mogelijke vernietiging zal hij de Koningin een voordracht doen
tot schorsing van het betreffende besluit van het gemeentebestuur.
Vervolgens zal die minister het bestuurlijk overleg aangaan met het
betrokken gemeentebestuur. Aangezien de Kroon inhoudelijk verantwoordelijk is voor de vernietiging, kan de Kroon niet afgaan op het oordeel van
het provinciebestuur, maar moet de Kroon, dat wil zeggen de minister die
de voordracht doet, zelfstandig onderzoeken of vernietiging aan de orde
is. Dat sluit niet uit dat het provinciebestuur in een voorkomend geval bij
het bestuurlijk overleg wordt betrokken, nu dat bestuur als eerste
verantwoordelijk is voor het interbestuurlijk toezicht op de gemeente.
Maar ook dan is slechts sprake van één interventieladder.
In de memorie van toelichting lazen de leden van de CDA-fractie de
verwijzing van de regering naar de afspraken over «legislatieve terughoudendheid» ten aanzien van de BES-eilanden. Deze leden vroegen hoe het
toezicht op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba
gedurende de vijf jaren van legislatieve terughoudendheid geregeld zal
worden. Zij vroegen de regering nader in te gaan op de vraag hoe het
uitgangspunt van de commissie Oosting zich verhoudt tot het voortbestaan van twee onderscheiden toezichtregimes.
De Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (WolBES)
regelt het generieke toezicht op de openbare lichamen. Zoals bekend is de
Gemeentewet het uitgangspunt voor deze wet. Het generieke toezicht
komt dan ook overeen met de regeling in de huidige Gemeentewet.
Dat betekent allereerst dat de Kroon het instrument van schorsing en
vernietiging ten dienste staat, indien een besluit van het eilandsbestuur in
strijd is met het recht en/of het algemeen belang (artikel 220 WolBES jo.
afdeling 10.2.2 en afdeling 10.2.3 Awb). Zowel de Rijksvertegenwoordiger
als de gezaghebber (door tussenkomst van de Rijksvertegenwoordiger)
kan de minister die het aangaat mededeling doen van een besluit dat naar
zijn mening voor vernietiging in aanmerking komt (artikelen 222 en 223
WolBES). Een dergelijke mededeling heeft schorsende werking. Tegen een

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

7

koninklijk besluit tot vernietiging staat beroep open op de Afdeling
bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 229 WolBES).
Voorts is er een voorziening getroffen in geval van taakverwaarlozing.
Deze komt erop neer dat wanneer de eilandsraad bij of krachtens een
andere wet dan de WolBES of de Wet financiën openbare lichamen BES
(FinBES) gevorderde beslissingen niet of niet naar behoren neemt, het
bestuurscollege daarin voorziet (artikel 230 WolBES). Wanneer het
bestuurscollege of de gezaghebber bij of krachtens een andere wet dan de
WolBES of de FinBES gevorderde beslissingen niet of niet naar behoren
neemt, voorziet de Rijksvertegenwoordiger daarin namens hen en ten
laste van het openbaar lichaam (artikel 231 WolBES). Ten slotte is in
afwachting van de wijziging van de Grondwet betreffende de positie van
de BES in artikel 232 WolBES een op artikel 132, vijfde lid, tweede volzin,
van de Grondwet gelijkende bepaling opgenomen dat bij wet voorzieningen kunnen worden getroffen voor het geval het bestuur van een
openbaar lichaam zijn taken grovelijk verwaarloost.
Daarnaast is sprake van specifiek toezicht, geregeld in de desbetreffende
wetgeving. Zoals bekend is op vrijwel alle terreinen het NederlandsAntilliaanse recht gehandhaafd en heeft dat nu de status van Nederlands
recht. In een enkel geval zal sprake zijn van op maat gesneden nieuwe
regelgeving met een eigen toezichtarrangement, bijvoorbeeld in het
wetsvoorstel Wet volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en milieubeheer
BES (Kamerstukken II 2010/11, 32 473).
De leden van de SGP-fractie vroegen of met dit wetsvoorstel elke
specifieke toezichtbepaling komt te vervallen en zo nee, de regering kan
aangeven in welke gevallen nog wel specifieke bepalingen gelden buiten
de Gemeentewet en de Provinciewet.
Met onderhavig voorstel van wet wordt beoogd alle bestaande specifieke
instrumenten te schrappen, behoudens enkele uitzonderingen. In het
voorstel van wet zijn de instrumenten geschrapt in de wetten die reeds
zijn doorgelicht door de commissie Oosting. Zoals aangegeven in de
bijlage bij het kabinetsstandpunt blijft in dat kader de aanwijzing van
artikel 3.8 van de Wet ruimtelijke ordening (betreffende de vaststelling van
een bestemmingsplan in strijd met een zienswijze van de minister of
gedeputeerde staten) gehandhaafd totdat naar aanleiding van de
evaluatie van die wet een besluit over is genomen. Daar moet aan worden
toegevoegd dat de aanwijzing van artikel 3.13 van de Wet algemene
bepalingen omgevingsrecht (betreffende de omgevingsvergunning bij
strijd met een bestemmingsplan in strijd met een zienswijze van de
minister of gedeputeerde staten) eveneens tot die evaluatie wordt
gehandhaafd. Tevens blijft overeenkomstig de bijlage bij het kabinetsstandpunt de aanwijzing uit de Wet werk en bijstand gehandhaafd, zoals
uiteen is gezet in de memorie van toelichting van het voorstel van wet tot
wijziging van de Wet werk en bijstand, de Wet structuur uitvoeringsorganisatie werk en inkomen en enige andere wetten in verband met het
afschaffen van specifiek interbestuurlijk toezicht (Wet interbestuurlijk
toezicht gemeentelijke inkomens- en werkvoorzieningen)1.
De doorlichting van de overige wetten heeft geleid tot de gelijktijdig met
deze nota verzonden nota van wijziging. In de toelichting bij die nota is
aangegeven dat de artikelen 3 en 35 van de Wet bereikbaarheid en
mobiliteit 1995 in de loop van 2012 door het betrokken departement zal
worden gewijzigd in samenhang met eigen wetgevingsprojecten. De
overige aangetroffen bepalingen betreffende specifiek interbestuurlijk
toezicht komen met onderhavig voorstel van wet te vervallen. Voorts
blijven enkele bepalingen in stand waarbij sprake is van uitvoeringsvervlechting (Wet veiligheidsregio’s c.a, Havenbeveiligingswet).

1

Kamerstukken II 2009/10, 32 453, nr. 3, p. 5.

De leden van de SGP-fractie leden vroegen de regering toe te lichten hoe
de regering toch concreet kan waarborgen dat decentrale overheden hun

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

8

handhavingstaak goed gaan uitvoeren, nu de regering de door de
commissie-Oosting voorgestelde derde uitzonderingsgrond voor specifiek
toezicht loslaat.
De regering is van mening dat handhaving van landelijke regelgeving een
onderdeel is van een wettelijk opgedragen uitvoeringstaak. Op het
bestuursorgaan dat de betreffende uitvoeringstaak in medebewind is
gegeven, rust de beginselplicht om deze taak naar behoren na te leven,
wat betekent dat de betreffende naleving van de voorschriften door
burgers en bedrijven moet worden gehandhaafd. Conform de uitgangspunten van de herziening van het interbestuurlijk toezicht geldt dat indien
de in medebewind gegeven taak en de daarvan deel uitmakende plicht tot
handhaving door een decentraal bestuursorgaan niet of niet naar behoren
wordt nageleefd, het toezichthoudende bestuursorgaan het taakverwaarlozend bestuursorgaan kan verzoeken over te gaan tot handhaven en
desnoods na een besluit tot indeplaatsstelling zelf over kan gaan tot
handhaving. Volgens de regering kan zo op een eensluidende wijze
invulling worden gegeven aan het uitoefenen van toezicht op de in
medebewind gegeven handhavingstaken. Bijkomend voordeel van het
schrappen van specifieke handhavingbepalingen is dat met interbestuurlijk toezicht belaste bestuursorganen het toezicht op de handhaving
niet langer vormgeven door bij de bestuursrechter beroep in te stellen
tegen weigeringen van andere bestuursorganen om te handhaven. Indien
een bestuursorgaan dat met interbestuurlijk toezicht is belast van oordeel
is dat een onder toezicht staand bestuurorgaan verzuimt handhavend op
te treden, zal het toezichthoudende bestuursorgaan de interventieladder
moeten doorlopen en in het uiterste geval na een besluit tot indeplaatsstelling de handhaving moeten overnemen. Hiermee wordt voorkomen
dat bestuursorganen onderling bij de bestuursrechter procederen.
Hiervoor is het bestuursprocesrecht niet bedoeld.
5. Aanleiding voor de stelselwijziging
De leden van de PvdA-fractie gaven aan een duidelijker beeld te willen
hebben van de werking en effecten van de omslag van specifiek naar
generiek toezicht. Ze verzochten de regering aan te geven welke merkbare
voordelen er ontstaan voor medeoverheden door het schrappen van het
merendeel van de specifieke toezichtbepalingen. Daarnaast gaven deze
leden aan inzichtelijk gemaakt te willen krijgen op welke wijze de
generieke toezichtinstrumenten in de toekomst ingezet zullen worden in
de plaats van de specifieke instrumenten.
De merkbare voordelen voor medeoverheden als gevolg van het
schrappen van specifieke toezichtbepalingen en het volstaan door
gebruikmaking van het generieke toezichtinstrumentarium, zijn voornamelijk gelegen in vereenvoudiging en vergroting van de eenduidigheid
van de instrumenten en procedures waarmee het toezicht zal worden
uitgeoefend.
Door het afschaffen van preventieve specifieke toezichtbepalingen zoals
goedkeuringen en verklaringen van geen bezwaar zullen in die gevallen in
de toekomst geen zaken meer hoeven te worden voorgelegd aan het
toezichthoudend bestuursorgaan alvorens medeoverheden daadwerkelijk
hun in medebewind gegeven taak kunnen uitoefenen.
Voor het overige zit het toezichthoudend bestuursorgaan het onder
toezicht staande bestuursorgaan minder op de huid en vraagt minder
informatie op, maar geeft de ruimte de in medebewind gegeven taak
volgens de daaraan gestelde eisen naar behoren uit te voeren. Met
onderhavig voorstel van wet worden aldus de voorwaarden geschapen
voor de cultuuromslag (terughoudend en sober toezicht) bij de toezichthoudende bestuursorganen. In de gelijktijdig met deze nota aan de Kamer
verzonden nota van wijziging wordt daartoe een groot aantal specifieke

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

9

toezichtbepalingen in sectorale wetten geschrapt, zodat in deze gevallen
wordt volstaan met het generieke toezichtinstrumentarium.
Een voorbeeld ter illustratie. In de artikelen 5.7 en 5.9 van de Wet
algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) zijn bevoegdheden
opgenomen voor een toezichthoudend bestuursorgaan om in het belang
van een doelmatige handhaving een aanwijzing te geven aan een
gemeentebestuur of provinciebestuur ter zake van handhaving van weten regelgeving in het omgevingsrecht. Indien geen gevolg wordt gegeven
aan de aanwijzing, kan het toezichthoudend bestuursorgaan daaraan
gevolg geven (indeplaatsstellen) voor rekening van de gemeente of
provincie. Voorgesteld wordt deze specifieke instrumenten te schrappen,
aangezien met het generieke instrument indeplaatsstelling hetzelfde
resultaat kan worden bereikt. Het beginsel dat het bevoegd gezag (college
van burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten) verplicht is om
te handhaven of een besluit te nemen ten aanzien van een vergunning,
leidt ertoe dat de indeplaatsstellingsbevoegdheid uit de Provinciewet of
de Gemeentewet kan worden ingezet als het betreffende bestuursorgaan
nalaat die medebewindstaak uit te voeren. In de huidige praktijk kiest het
toezichthoudend bestuursorgaan er vaak voor om niet in te grijpen door
middel van genoemde indeplaatsstellingsbevoegdheid, maar wordt de
decentrale besluitvorming, indien geen gevolg wordt gegeven aan de
aanwijzing (bijvoorbeeld een verzoek tot handhaving), aangevochten bij
de bestuursrechter. Naast het afschaffen van specifiek toezicht in
bijzondere wetten is een notie bij de revitalisering van het generiek
toezicht dat bestuursorganen onderlinge geschillen niet voor de bestuursrechter uitvechten, nu de toegang tot de bestuursrechter niet is bedoeld
voor bestuursgeschillen, maar voor rechtsbescherming van burgers. Bij
geschillen tussen bestuursorganen is het uitgangspunt dat zij er in goed
bestuurlijk overleg uitkomen.
6. Achtergrond en voorgeschiedenis
Met betrekking tot dit onderdeel zijn geen opmerkingen gemaakt.
7. Beschrijving van het beoogde stelsel van interbestuurlijk
toezicht
De leden van de PvdA-fractie vroegen naar de status van de interventieladders die een zorgvuldige afweging en proportionaliteit moeten
waarborgen.
De interventieladders moeten worden gezien als een uitwerking van
verschillende beginselen van behoorlijk bestuur. In de wettelijke
bepalingen over taakverwaarlozing (de artikelen 121 van de Provinciewet
en 124 van de Gemeentewet) is bepaald dat, behoudens bij spoed, het
taakverwaarlozend bestuursorgaan in de gelegenheid moet worden
gesteld om alsnog de taak uit te voeren. In de interventieladder van het
instrument indeplaatsstelling (uitgeschreven in de memorie van
toelichting bij het onderhavige voorstel van wet) is dat uitgangspunt
uitgewerkt in een procedure. Met deze wettelijke verankering is het niet
mogelijk om direct bij gemeenten of provincies in te grijpen. Verder zijn
beide interventieladders uitgewerkt in een beleidskader. De interventieladder voor het instrument vernietiging is opgenomen in het beleidskader
schorsing en vernietiging dat reeds aan de Kamer is toegezonden. Dit
beleidskader vervangt het huidige beleidskader spontane vernietiging, dat
bij de inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet komt te
vervallen. Op korte termijn zal tevens een beleidskader indeplaatsstelling
worden vastgesteld. Deze beleidskaders hebben de status van beleidsregel in de zin van artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

10

De aan het woord zijnde leden constateerden daarnaast dat het rijk erg
veel ruimte lijkt te hebben voor een andere afweging dan de provincie als
meest nabije toezichthouder. Zij vroegen zich af of dit de eenheid van de
overheid niet nadelig beïnvloedt en of er nog mogelijkheden worden
gezien om het oordeel van het provinciebestuur, gezien de zeer grote
waarde die daar bij vernietiging en indeplaatsstelling aan wordt gehecht,
beter te verankeren.
Zoals gezegd is het toezicht bij taakverwaarlozing óf bij de betreffende
minister óf bij het provinciebestuur belegd. Indien het provinciebestuur is
aangewezen als toezichthoudend bestuursorgaan, is het dus ook volledig
aan het provinciebestuur een afweging te maken. Het oordeel van de
betreffende minister speelt daarbij in beginsel geen rol. Alleen bij de
toepassing van het voorgestelde artikel 124a van de Gemeentewet kan de
minister een stilzittend provinciebestuur tot indeplaatsstelling manen,
maar de toepassing van die bepaling moet een uitzondering blijven.
Bij vernietiging is dit anders. Daar is het mogelijk dat het provinciebestuur
signaleert dat een besluit van het gemeentebestuur mogelijk in
aanmerking komt voor vernietiging en een bestuurlijk traject start. Indien
het provinciebestuur vervolgens tot het oordeel komt dat het besluit voor
vernietiging in aanmerking komt, wordt daarvan mededeling gedaan aan
de minister. Het bestuurlijk traject wordt dan door de minister voortgezet.
Daarbij is het denkbaar dat de minister tot een ander oordeel komt en
besluit het betreffende besluit niet voor vernietiging voor te dragen. Bij de
totstandkoming van het wetsvoorstel en het beleidskader schorsing en
vernietiging is uitgebreid met het IPO en de VNG gesproken over de
mogelijkheid om de Kroon op enigerlei wijze te binden aan het oordeel
van het provinciebestuur. De bevoegdheid een besluit te vernietigen is
echter een grondwettelijk vastgelegde discretionaire bevoegdheid van de
Kroon. Het zou in strijd zijn met de Grondwet om de Kroon te binden aan
het oordeel van het provinciebestuur. Dit standpunt van de regering wordt
gedeeld door de Raad van State. Een en ander neemt echter niet weg dat
aan het oordeel van het provinciebestuur bijzonder veel gewicht toekomt.
In het beleidskader schorsing en vernietiging is aangegeven dat, indien de
minister van de voordracht van het oordeel van het provinciebestuur
afwijkt, hij dit zorgvuldig motiveert en het provinciebestuur van de
afwijking en de motivering op de hoogte stelt.
De leden van de fractie van het CDA vroegen in te gaan op de positie van
de gemeenteraad en provinciale staten in de onderscheiden stadia van de
interventieladder. Met name vroegen deze leden waarom de gemeenteraad en provinciale staten pas in het vierde stadium, dat van de
vooraankondiging van juridische interventie, in beeld komen.
Vooropgesteld zij dat het gemeentebestuur en het provinciebestuur voor
de uitvoering van medebewindstaken verantwoording verschuldigd zijn
aan de gemeenteraad en provinciale staten. Voor zover de gemeenteraad
en provinciale staten over deze uitvoering geïnformeerd wensen te
worden en over die uitvoering een oordeel hebben, kunnen zij het college
van burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten aanspreken. Dat
wil niet zeggen dat het toezichthoudende bestuursorgaan, in het kader
van interbestuurlijk toezicht, indien het nagaat of een orgaan van de
gemeente of de provincie de wettelijke taak niet, niet naar behoren of niet
tijdig uitvoert, meteen hierbij de gemeenteraad of provinciale staten moet
betrekken. In de eerste en de tweede fase van de interventieladder gaat
het vooral om het vaststellen van de feiten, in de derde fase over het
bereiken van overeenstemming over de te nemen maatregelen. In de
eerste twee fases staat nog niet vast dat sprake is van een taakverwaarlozing, in de derde bestaat er uitzicht op beëindiging van die taakverwaarlozing. Het toezichthoudende bestuursorgaan is als het ware nog in
gesprek met het onder toezicht staande bestuursorgaan. Het ligt dan niet
in de rede om, als het gesprek nog gaande is, tevens de gemeenteraad of

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

11

provinciale staten bij de zaak te betrekken. Pas in de vierde fase staat vast
dat het toezichthoudende bestuursorgaan en het onder toezicht staand
bestuursorgaan het niet eens zijn over de wijze waarop de betreffende
wettelijke taak wordt uitgevoerd of over de te nemen maatregelen. Naar
het oordeel van het toezichthoudende bestuursorgaan is in dat geval
sprake van taakverwaarlozing, zonder uitzicht op beëindiging ervan. In die
fase, als blijkt dat bestuurlijk overleg wellicht niet voldoende is om een
verschil van inzicht te overbruggen, komt het toezichthoudende bestuursorgaan op het punt dat het juridische interventie moet gaan overwegen.
Als sprake is van taakverwaarlozing, heeft het onder toezicht staand
bestuursorgaan iets uit te leggen aan de gemeenteraad of provinciale
staten. Daarom is in die fase voorzien in de betrokkenheid van de
gemeenteraad of provinciale staten. De gedachte is dat de horizontale
verantwoording en het publieke debat eraan kunnen bijdragen dat een
juridische interventie wordt voorkomen.
De leden van de fractie van het CDA vroegen voorts of in alle gevallen
duidelijk is welke maatregelen een toezichthoudend bestuursorgaan moet
nemen ter uitvoering van een besluit tot indeplaatsstelling. Op deze plaats
kan geen compleet overzicht worden gegeven van de te nemen maatregelen, omdat een en ander sterk af hangt van de aard en de omvang van
de taakverwaarlozing. Zo hoeft, als de taakverwaarlozing enkel bestaat uit
het niet handhaven van een vergunningvoorschrift, de indeplaatsstelling
alleen te bestaan uit een aanschrijving van de vergunninghouder en het
uitvoeren van een sanctie, hetzij de intrekking van de vergunning hetzij
het opleggen en uitvoeren van bestuursdwang. In geval van het in de
memorie van toelichting genoemde voorbeeld van het verzorgen van
huisvesting voor een op te richten school, kunnen de maatregelen
bestaan uit het aanwijzen van een gemeentelijk pand en dat pand voor
rekening van de gemeente in te richten, maar, indien geen geschikt pand
aanwezig is, zal een maatregel ook kunnen zijn het verwerven van een
pand of een bouwkavel, het inhuren van een architect en aannemer, en al
het andere dat de betreffende gemeente had behoren te doen, een en
ander ten laste van de gemeente. Hiertoe is in de voorgestelde artikelen
121a van de Provinciewet en 124c van de Gemeentewet bepaald dat het
indeplaatsstellend bestuursorgaan over alle ter zake geldende bevoegdheden van het provinciebestuur of het gemeentebestuur beschikt. In de
huidige Provinciewet en Gemeentewet is dat alleen maar bepaald voor de
bevoegdheid tot uitoefenen van bestuursdwang.
In de Wet sociale werkvoorziening is in artikel 1, tweede lid, bepaald dat
het college van burgemeester en wethouders er zorg voor draagt dat aan
zoveel mogelijk ingezetenen die geïndiceerd zijn, een dienstbetrekking
wordt aangeboden voor het verrichten van arbeid onder aangepaste
omstandigheden. Bij indeplaatsstelling zal het indeplaatsstellend
bestuursorgaan de tewerkstelling van het betreffende gemeentebestuur
moeten overnemen. In dat geval komt een bepaalde gemeentelijke dienst
onder leiding van het toezichthoudend bestuursorgaan te staan.
Het provinciebestuur en het gemeentebestuur dienen op grond van de
voorgestelde artikelen 121e Provinciewet en 124g mee te werken met de
uitvoering van een besluit tot indeplaatsstelling. Zij dienen provincieambtenaren of gemeenteambtenaren ter beschikking te stellen. Zij dienen de
noodzakelijke dossiers te verschaffen. Het toezichthoudend bestuursorgaan kan eigen ambtenaren aanwijzen die toezien op de uitvoering van
het besluit tot indeplaatsstelling. Het provinciebestuur en het gemeentebestuur moeten deze ambtenaren desgevraagd faciliteiten, als een bureau
en een computer, ter beschikking stellen.
Op de vraag van de leden van de CDA-fractie naar de beëindiging van de
indeplaatsstelling is het antwoord tweeledig. Bij een concreet gevorderde
beslissing of resultaat als de handhaving van een vergunning of de bouw
van een school, eindigt de indeplaatsstelling bij de voltooiing van de taak
die was verwaarloosd. Bij een niet in de tijd afgebakende resultaatsver-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

12

plichting als in het voorbeeld van de sociale werkvoorziening is een
dergelijk moment niet aan te wijzen. In dat geval kan de indeplaatsstelling
slechts eindigen door intrekking van het besluit tot indeplaatsstelling, als
het betrokken gemeentebestuur of provinciebestuur aannemelijk heeft
gemaakt in de toekomst de taak naar behoren uit te voeren. Een dergelijke
intrekking is eveneens mogelijk bij een concreet gevorderde taak, als het
betrokken bestuursorgaan aannemelijk maakt de met de indeplaatsstelling
in gang gezette uitvoering van de taak voort te zetten.
Met betrekking tot de interventieladder vroegen de leden van de
CDA-fractie voorts naar de wijze waarop de verschillende fasen worden
doorlopen. De verschillende stappen van de interventieladder worden
telkens afgesloten met een oordeel. In iedere fase is een vraag aan de
orde, de beantwoording betekent dat hetzij het traject wordt afgesloten
hetzij dat wordt overgegaan naar de volgende fase van de interventieladder. In de eerste fase «signalering» zal het toezichthoudende bestuursorgaan een oordeel moeten vellen over de vraag of een klacht, een bericht
in de krant of een onderzoek van een ambtenaar aanleiding vormt voor
een nader onderzoek. Als de signalen te vaag zijn, is de beslissing negatief
en wordt de interventieladder niet verder doorlopen. Als voldoende
aanleiding bestaat voor nader onderzoek, wordt met toepassing van de
tweede fase informatie opgevraagd bij het onder toezicht staande
bestuursorgaan en wordt deze opgevraagde informatie gevalideerd. Als
de uitkomst van die fase is dat geen sprake is van taakverwaarlozing,
wordt de interventieladder niet verder doorlopen. Is de conclusie dat wel
sprake is van taakverwaarlozing, dan treedt het toezichthoudende
bestuursorgaan in overleg met het onder toezicht staande bestuursorgaan
en maakt het afspraken over beëindiging van de taakverwaarlozing.
Daarmee is de derde fase aangevangen. Indien de gemaakte afspraken
worden nagekomen, is sprake van beëindiging van de taakverwaarlozing
en wordt de interventieladder niet verder doorlopen. Worden de gemaakte
afspraken niet nagekomen, of wordt geen overeenstemming bereikt over
de te nemen matregelen, dan zal het toezichthoudende bestuursorgaan de
indeplaatsstelling moeten gaan voorbereiden door deze aan te kondigen
zoals in de vierde fase van de interventieladder is beschreven. Onderwijl
gaat het bestuurlijk overleg voort, eventueel gekoppeld aan een publiek
debat en een debat met de gemeenteraad of provinciale staten. Die fase
wordt afgesloten met het oordeel of het onder toezicht staande bestuursorgaan alsnog de taakverwaarlozing heeft beëindigd, in welk geval de
interventieladder niet verder wordt doorlopen, of dat daadwerkelijk een
besluit tot indeplaatsstelling moet worden genomen. Als in de vijfde fase
een besluit tot indeplaatsstelling wordt genomen, wordt in dat besluit een
termijn genoemd waarbinnen het onder toezicht staand bestuursorgaan
de in het besluit genoemde maatregelen moet nemen ter beëindiging van
de taakverwaarlozing. Worden die maatregelen alsnog genomen, dan is
de taakverwaarlozing beëindigd, in welk geval de interventieladder niet
verder wordt doorlopen. Neemt het onder toezicht staande bestuursorgaan die maatregelen niet, dan treedt de zesde fase in werking en zal
het toezichthoudend bestuursorgaan zich daadwerkelijk in de plaats
stellen van het onder toezicht staande bestuursorgaan en de maatregelen
nemen die het onder toezicht staande bestuursorgaan had moeten
nemen. Op de beëindiging van die fase is hierboven reeds ingegaan.
De leden van de fractie van het CDA verzochten in te gaan op de suggestie
van het IPO en de VNG om de imperatieve formulering van de indeplaatsstelling te vervangen door beleidsvrijheid voor het toezichthoudend
bestuursorgaan om te bepalen of indeplaatsstelling op zeker moment het
juiste instrument is. De imperatieve formulering van de indeplaatsstelling
is onderdeel van de huidige artikelen 121 van de Provinciewet en 124 van
de Gemeentewet. Onderhavig voorstel van wet brengt op dit punt geen
verandering. Het imperatieve karakter hangt samen met de aard van de
taken waarop het interbestuurlijk toezicht betrekking heeft: het betreft

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

13

taken die door de wetgever aan organen van provincies of gemeenten zijn
opgedragen. Beleidsvrijheid bij de uitvoering van die taak strekt niet
verder dan de wetgever voor ogen heeft gestaan. Beleidsvrijheid ten
aanzien van het toezicht op die uitvoering strookt niet met het karakter
van de opdracht van de wetgever. Het is niet aan het toezichthoudende
bestuursorgaan om te bepalen dat een wettelijke taak niet hoeft te worden
uitgevoerd. Een en ander betekent niet dat het toezichthoudend bestuursorgaan het toezicht zodanig moet intensiveren dat alle taakverwaarlozing
in de kiem wordt gesmoord, maar wel dat, wanneer het toezichthoudend
bestuursorgaan constateert dat sprake is van een taakverwaarlozing, in
beginsel in de plaats wordt getreden. Anders gezegd, bij een geconstateerde taakverwaarlozing bestaat een beginselplicht tot indeplaatsstelling.
Daarbij hoort de nodige zorgvuldigheid, die in de interventieladder is
uitgewerkt. Van indeplaatsstelling kan slechts worden afgezien als het
betreffende bestuursorgaan op korte termijn de taak alsnog zal uitvoeren
of als het toezichthoudende bestuursorgaan om andere redenen meent
dat het gesprek met het onder toezicht staande bestuursorgaan nog niet is
afgerond. In die gevallen staan er beginselen van behoorlijk bestuur aan
indeplaatsstelling in de weg. Het toezichthoudende bestuursorgaan heeft
daarbij de mogelijkheid te bepalen dat het onder toezicht staand bestuursorgaan extra tijd krijgt om de maatregelen te nemen die tot beëindiging
van de taakverwaarlozing leiden, omdat het toezichthoudende bestuursorgaan voldoende vertrouwen heeft dat die maatregelen genomen zullen
worden, zodat een besluit tot indeplaatsstelling voorbarig is. Daarmee ziet
het niet af van indeplaatsstelling, maar stelt het de indeplaatsstelling uit.
Het toezichthoudende bestuursorgaan moet daarbij wel de bij het geval
betrokken belangen wegen, omdat dergelijke belangen eraan in de weg
kunnen staan dat het taakverwaarlozend bestuursorgaan onevenredig
lang de tijd krijgt om de taakverwaarlozing te beëindigen.
8. Decentralisatie en rolverdeling
De leden van de CDA-fractie waren van mening dat er sprake is van
oneigenlijk toezicht, als het toezichtinstrument wordt gebruikt om
informatie te verzamelen ten behoeve van beleidsmonitoring, beleidsonderzoek en beleidsevaluatie. Deze leden vroegen zich af of, en zo ja, op
welke beleidsterreinen, er op dit moment sprake is van een dergelijke
vorm van oneigenlijk toezicht.
Met de leden van de fractie van het CDA is de regering van oordeel dat
het toezichtinstrumentarium niet moet worden gebruikt ten behoeve van
beleidsmonitoring. Overigens zijn mij geen voorbeelden bekend, waarbij
dat het geval is. Anderzijds is niet uitgesloten dat ambtenaren die zijn
belast met interbestuurlijk toezicht tevens worden belast met het
verzamelen van informatie ten behoeve van beleidsmonitoring. Voor het
systematisch opvragen van dergelijke informatie is echter wel een aparte
wettelijke basis nodig. Met onderhavig voorstel van wet wordt onder
meer beoogd de interbestuurlijke lasten te verminderen. Daartoe zullen bij
algemene maatregel van bestuur regels worden opgesteld met betrekking
tot systematisch aan het toezichthoudend bestuursorgaan te verstrekken
informatie (toezichtinformatie). Deze grondslag kan niet worden gebruikt
voor het opvragen van systematische informatie ten behoeve van
beleidsmonitoring.
De leden van de CDA-fractie vroegen voorts of de vervanging van het
toezichtinstrument door een beleidsinstrument kan leiden tot verzwaring
van de interbestuurlijke administratieve lasten onder een andere
benaming.
Toezichtinformatie (informatie over de naleving van het stelsel) dient een
ander doel dan beleidsinformatie (informatie over de werking van het
stelsel). Informatie ten behoeve van de werking van het stelsel mag niet
worden opgevraagd ten behoeve van de beoordeling van de naleving van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

14

het stelsel door medeoverheden. Ik zal in mijn coördinerende rol op grond
van artikel 116 van de Gemeentewet en artikel 114 van de Provinciewet
bewaken dat bij nieuwe grondslagen voor het verstrekken van systematische beleidsinformatie geen sprake is van verzwaring van de interbestuurlijke administratieve lasten onder een andere benaming.
9. De inhoud van het wetsvoorstel
De leden van de fractie van de PvdA vroegen om een inhoudelijke reactie
op de voorstellen van de Raad van State betreffende interbestuurlijke
geschilbeslechting, zodat deze kan worden meegenomen bij de behandeling van onderhavig voorstel van wet. Anders dan de aan het woord
zijnde leden voorstellen, acht de regering het betrekken van die reactie bij
onderhavig voorstel van wet minder gewenst, omdat dat zou leiden tot
vertraging van onderhavig voorstel van wet. De regering wil de
voorstellen van de Raad zorgvuldig bestuderen. De voorstellen van de
Raad hebben overigens betrekking op alle zuivere bestuursgeschillen, niet
alleen die tussen gemeente of provincie en rijk of tussen gemeente en
provincie, zodat de reikwijdte van een regeling betreffende zuivere
bestuursgeschillen breder is dan geschillen betreffende interbestuurlijk
toezicht.
Door de leden van de PvdA-fractie is gevraagd naar voorbeelden waarbij
de regering denkbaar acht dat de vernietiging van een algemeen
verbindend voorschrift zich uitstrekt tot de besluiten die op basis van dat
algemeen verbindende voorschrift zijn genomen. Voorop zij gesteld dat
een dergelijke vernietiging van op een te vernietigen algemeen
verbindend voorschrift of een ander besluit van algemene strekking
gebaseerde besluiten geen automatisme is, maar dat daartoe bij de
vernietiging van dat algemeen verbindend voorschift of besluit van
algemene strekking kan worden besloten. In de memorie van toelichting is
het voorbeeld genoemd van een gemeentelijke subsidieverordening voor
bedrijven die in strijd is met de Europese regels voor staatssteun. Indien
de subsidieverordening wordt vernietigd, ligt het voor de hand ook de
besluiten te vernietigen die op basis van deze verordening zijn genomen.
Immers, het zijn deze besluiten tot betaling die strijdig zijn met het
Europees recht. Nederland is op grond van het Europees recht verplicht
dergelijke betalingen ongedaan te maken. De gemeente is bij vernietiging
van de subsidiebesluiten verplicht de betaalde subsidies terug te
vorderen. Ook in andere omstandigheden waarin de strijd met het recht of
met het algemeen belang zich vooral manifesteert in de op het te
vernietigen algemeen verbindend voorschrift of ander besluit van
algemene strekking gebaseerde besluiten, kan vernietiging van die
besluiten aan de orde zijn. Te denken valt aan gevallen waarin een
gemeentebestuur of provinciebestuur zich begeeft op een domein waar
het niet bevoegd is of aan gevallen waarbij een gemeentebestuur of
provinciebestuur rechten toekent in strijd met regels van een hogere orde
(provinciaal, nationaal of internationaal).
Opmerking verdient wel dat de Kroon steeds aan de hand van de concrete
omstandigheden van het geval een afweging moet maken of de vernietiging van een algemeen verbindend voorschrift zich ook dient uit te
strekken over de besluiten die op grond van dat algemeen verbindend
voorschrift zijn genomen. Zoals de Raad van State terecht opmerkt, moet
de Kroon daarbij onder meer nagegaan of een dergelijke vernietiging niet
in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel.
De leden van de CDA-fractie stelden een aantal vragen over het beleidskader schorsing en vernietiging. De eerste vraag betreft of de burgemeester of de gemeenteraad een doorzendplicht heeft indien een burger

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

15

een vernietigingsverzoek indient bij de burgemeester of de gemeenteraad
of dat deze organen een eigen afweging kunnen maken.
Bij de beantwoording van deze vraag dient een onderscheid te worden
gemaakt tussen de toepassing van artikel 273 van de Gemeentewet en
artikel 2:5 van de Awb. Op grond van artikel 273 van de Gemeentewet
doet de burgemeester binnen twee dagen nadat hij van een besluit van
een ander orgaan van de gemeente kennis heeft genomen, aan de
minister mededeling van het besluit als dat naar zijn oordeel voor
vernietiging in aanmerking komt. Een dergelijke mededeling heeft
opschortende werking als deze binnen de termijn van twee dagen
geschiedt, maar kan ook nog daarna worden gedaan, zonder opschortende werking. De burgemeester doet die mededeling alleen als hij van
oordeel is dat een vernietiging aan de orde is. Artikel 273 van de Gemeentewet verplicht dus niet tot het doorsturen van het oordeel van een burger
over de vernietiging van een besluit als de burgemeester dat oordeel niet
deelt.
De doorzendplicht van artikel 2:5 van de Awb geldt voor ieder bestuursorgaan dat een verzoek krijgt dat niet voor hem is bestemd. In het
algemeen richten burgers die een besluit vernietigd willen zien zich
rechtstreeks tot de minister die de voordracht daartoe moet doen. Mocht
een dergelijk verzoek aan een ander orgaan worden gezonden, en het is
evident bedoeld voor de minister, dan dient dit orgaan het verzoek op
grond van artikel 2:5 van de Awb door te zenden aan de minister.
Daarnaast hebben de leden van de CDA-fractie verzocht voorbeelden te
geven van situaties waarin tot schorsing en vernietiging wordt
overgegaan ondanks het feit dat bestuursrechtelijke rechtsbescherming
voorop staat.
Het gaat in de door de aan het woord zijnde leden bedoelde passage in
het beleidskader om vernietiging door de Kroon naar aanleiding van een
verzoek van een burger. Hoewel iedere burger een dergelijk verzoek kan
doen, moet worden voorkomen dat verzoeken om vernietiging een functie
krijgen in de rechtsbescherming waar belanghebbenden eerder in
bezwaar of beroep in het ongelijk zijn gesteld of hun termijnen hebben
laten verlopen. Anders gezegd: de Kroon vernietigt niet ter bescherming
van particuliere belangen. Niettemin kan het voorkomen dat de Kroon
door een burger worden gewezen op een besluit dat voor vernietiging in
aanmerking komt. Het kan daarbij bijvoorbeeld gaan om bouwvergunningen in de ecologische hoofdstructuur of andere besluiten waarvoor in
het verleden specifieke vormen van interbestuurlijk toezicht werden
gebruikt.
De leden van de CDA-fractie merkten op dat het IPO in zijn commentaar
op het herzien beleidskader stelt dat in de interventieladder een overleg
ontbreekt tussen de minister en het provinciebestuur, indien een verschil
van mening dreigt te ontstaan over het al dan niet vernietigen van een
besluit. Zoals reeds is opgemerkt, is in het beleidskader tot uitdrukking
gebracht dat aan het oordeel van de provincie bijzonder veel gewicht
wordt toegekend. Aan dit oordeel ligt immers een gedegen bestuurlijke en
juridische afweging ten grondslag. Dit betekent dat niet lichtvaardig van
het oordeel van het provinciebestuur zal worden afgeweken en dat, in
geval een eventueel andersluidend oordeel wordt overwogen, in het kader
van de zorgvuldige voorbereiding met het provinciebestuur overleg zal
worden gevoerd. Indien het oordeel van het provinciebestuur niet wordt
gevolgd, zal deze beslissing uitgebreid worden gemotiveerd.
Voorts vroegen de leden van de CDA-fractie naar een omschrijving van
het begrip bovenlokale belangen in het beleidskader. Daarbij vroegen zij
of de opsomming van dergelijke belangen in het beleidskader limitatief is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

16

Deze opsomming is niet limitatief. Er worden in het beleidskader enkele
voorbeelden gegeven van gevallen waarin bovenlokale belangen aan de
orde zijn om duidelijk te maken waaraan bij bovenlokale belangen moet
worden gedacht. Het gaat daarbij om strijd van een besluit van een
bestuursorgaan van de gemeente of de provincie met een in hogere
regelgeving vastgelegde waarde, norm of uitgangspunt. Van geval tot
geval moet worden afgewogen of die strijd, gezien de in geding zijnde
belangen, leidt tot de vernietiging van het besluit.
Voor wat betreft de vraag van de leden van de CDA-fractie of een
gemeenteraad of een college van burgemeester en wethouders bezwaar
kan maken tegen de opschorting van de werking van een besluit, is in de
eerste plaats artikel 8:4, onderdeel a, van de Awb van belang. Daarin is
bepaald dat tegen de schorsing of vernietiging van een besluit van een
ander bestuursorgaan geen beroep kan worden ingesteld. Dit betekent dat
op grond van artikel 7:1 van de Awb evenmin bezwaar mogelijk is. In
afwijking daarvan is in artikel 281a van de Gemeentewet en artikel 274a
van de Provinciewet bepaald dat tegen een vernietigingsbesluit op grond
van deze wetten rechtstreeks beroep op de Raad van State openstaat, en
derhalve geen bezwaar. Voor de schorsing van een besluit is geen
afwijkende bepaling opgenomen, zodat voor schorsing op grond van de
Gemeentewet of de Provinciewet geldt dat geen bezwaar of beroep
mogelijk is. Met schorsing in de zin van artikel 8:4, onderdeel a, van de
Awb moet worden gelijkgesteld de opschorting van de uitvoering van een
besluit op grond van de artikelen 273 van de Gemeentewet en 266 van de
Provinciewet, alsmede het voorgestelde artikel 273a van de Gemeentewet.
Overigens staat voor een gemeenteraad of college wel de gang naar de
burgerlijke rechter open.
Tot slot vroegen de leden van de CDA-fractie naar het onderscheid tussen
opschorting en schorsing. De schorsing van een besluit maakt onderdeel
uit van de procedure van de vernietiging van besluiten in de Awb. In
artikel 10:43 van de Awb is bepaald dat een besluit tijdens het onderzoek
door het tot vernietiging bevoegde bestuursorgaan kan worden geschorst.
Met opschorting wordt het rechtsgevolg aangeduid dat in de Gemeentewet en de Provinciewet wordt verbonden aan de mededeling aan de
minister van het daartoe bevoegde bestuursorgaan dat een besluit van
een ander bestuursorgaan in aanmerking komt voor vernietiging. Indien
die mededeling geschiedt binnen de voorgeschreven termijn, wordt de
uitvoering van dat besluit van rechtswege voor vier weken opgeschort.
Bevoegd tot zo’n mededeling zijn de burgemeester ten aanzien van een
ander orgaan van de gemeente op grond van respectievelijk artikel 273
van de Gemeentewet en de commissaris van de Koningin ten aanzien van
een ander orgaan van de provincie op grond van artikel 266 van de
Provinciewet. In het voorgestelde artikel 273a van de Gemeentewet wordt
hieraan toegevoegd: gedeputeerde staten ten aanzien van een besluit van
het college of de gemeenteraad en de commissaris van de Koningin ten
aanzien van een besluit van de burgemeester. Daarnaast kunnen
gedeputeerde staten op grond van het voorgestelde 273a van de
Gemeentewet de werking van een besluit van de gemeenteraad of een
college van burgemeesters en wethouders gedurende een periode van
tien dagen opschorten met de mededeling aan dat orgaan dat zij van
oordeel zijn dat een besluit mogelijkerwijs voor vernietiging in
aanmerking dient te komen en zij nader onderzoek willen doen. Eenzelfde
bevoegdheid wordt de commissaris van de Koningin verleend ten aanzien
van een besluit van de burgemeester. Kortom, de schorsing is een besluit
van een tot vernietiging bevoegd bestuursorgaan. De opschorting is het
rechtsgevolg van een mededeling van een ander bestuursorgaan dat een
besluit naar diens oordeel voor vernietiging in aanmerking komt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

17

De leden van de fractie van de SP vroegen naar de meerwaarde van het
schrappen van de horizontale indeplaatsstelling in de artikelen 120 van de
Provinciewet en 123 van de Gemeentewet, nu dat tot gevolg heeft dat
alleen een hogere bestuurslaag kan ingrijpen. Die meerwaarde moet
worden gezien in het stelsel: enerzijds zijn er door de dualisering weinig
medebewindstaken bij de gemeenteraad of provinciale staten gebleven.
Anderzijds betreffen de overgebleven taken verordeningen, plannen of
andere medebewindstaken die juist niet aan een ander orgaan van
dezelfde bestuurslaag zijn gegeven. Binnen de gedualiseerde verhoudingen ligt het dan niet voor de hand om horizontale indeplaatsstellingsinstrumenten te handhaven. Het ingrijpen, de indeplaatsstelling, is geen
doel op zich. Het doel is dat door middel van overleg verschillen van
inzicht over de juiste uitvoering van wettelijke taken worden overbrugd.
Daarbij is in de interbestuurlijke verhoudingen een stok achter de deur
gewenst, maar diezelfde stok zou de intrabestuurlijke verhoudingen, zoals
deze bij de dualisering van het gemeentebestuur en het provinciebestuur
zijn gewijzigd, op een ongewenste manier doorkruisen.
De leden van de fractie van de SGP vroegen naar aanleiding van de
formulering «zwaarwegend algemeen belang» als criterium voor het
toezicht van het rijk op de wijze waarop de organen van de provincies het
interbestuurlijke toezicht uitoefenen, waarom de regering het zwaarwegend algemeen belang niet zodanig heeft geclausuleerd dat wordt
gedacht aan de in het nader rapport genoemde strijd met Europeesrechtelijke verplichtingen, ernstige schade aan de belangen van burgers of
ernstige doorkruising van rijksbeleid.
Van een dergelijke nadere clauslering is afgezien, omdat met de
opsomming die de aan het woord zijnde leden aanhalen niet is beoogd
een uitputtende opsomming te geven van de gevallen waarin sprake is
van een zwaarwegend algemeen belang dat rechtvaardigt dat de
betrokken minister ingrijpt bij stilzitten van het bevoegde orgaan van de
provincie. Niet uit te sluiten valt dat in een thans niet te voorzien geval
sprake is van een zwaarwegend algemeen belang dat niet kan worden
aangemerkt als strijd met Europeesrechtelijke verplichtingen, ernstige
schade aan de belangen van burgers of ernstige doorkruising van
rijksbeleid.
Als een voorbeeld van ernstige doorkruising van rijksbeleid, waarnaar de
aan het woord zijnde leden vragen, kan worden genoemd de gemeentelijke taak om te voorzien in de huisvesting van verblijfsgerechtigde
vreemdelingen in de gemeente overeenkomstig de voor de gemeente
geldende taakstelling van artikel 60b van de huidige Huisvestingswet. Op
grond van artikel 60e, eerste lid, van de huidige Huisvestingswet voorzien
gedeputeerde staten in de uitvoering namens het college van burgemeester en wethouders en ten laste van de gemeente, indien het college
in gebreke blijft. De betrokken minister (thans: de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) kan op grond van artikel 60e, derde
lid, besluiten tot indeplaatsstelling in geval gedeputeerde staten niet
ingrijpen indien het college zijn verplichting niet nakomt. Na inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet dient het regime van de
Huisvestingswet te worden vervangen door dat van de Gemeentewet.
Daartoe wijzigt onderhavig voorstel van wet het voorstel van wet voor een
nieuwe Huisvestingswet. Als een gemeentebestuur bij de huisvesting van
verblijfsgerechtigde vreemdelingen zijn verplichtingen niet nakomt,
zouden deze vreemdelingen in een andere gemeente moeten worden
gehuisvest. Dat zou betekenen dat de taakverwaarlozing van de betrokken
gemeente leidt tot een grotere inspanning door de overige gemeenten of
tot het onnodig lang huisvesten van verblijfsgerechtigde vreemdelingen
in de opvangcentra waarin zij verbleven voorafgaand aan het verkrijgen
van het verblijfsrecht. Het betrokken provinciebestuur dient dat, net zoals
onder de huidige Huisvestingwet, te voorkomen. In dit geval is sprake van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

18

een zodanig zwaarwegend algemeen belang dat ingrijpen door de
minister is gerechtvaardigd als het provinciebestuur dat nalaat.
De aan het woord zijnde leden vroegen voorts naar de rechtsmiddelen die
open staan bij indeplaatsstelling van de gemeente door het rijk ingeval
gedeputeerde staten of de commissaris van de Koning niet willen
optreden. Beoogd is dat het betreffende bestuursorgaan van de provincie
tegen het besluit van de minister om op grond van artikel 124a van de
Gemeentewet de bevoegdheid tot indeplaatsstelling over te nemen
beroep kan instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van
State. Naar aanleiding van de vraag van deze leden heb ik geconstateerd
dat uit de redactie van het voorgestelde artikel 124i van de Gemeentewet
zulks niet volgt. In de gelijktijdig met deze nota aan de Kamer gezonden
nota van wijziging is deze omissie hersteld. Het betreffende bestuursorgaan van de gemeente kan vervolgens op grond van artikel 124i van de
Gemeentewet in beroep gaan tegen het besluit tot indeplaatsstelling zelf.
10. Verhouding tot andere wetgeving en specifieke toezichtbepalingen die gehandhaafd blijven.
In antwoord op de vraag van de leden van de fractie van de PvdA naar de
meerwaarde van het wetsvoorstel Naleving Europese regelgeving
publieke entiteiten (NErpe, Kamerstukken 32 157) naast onderhavig
voorstel van wet, wijs ik erop dat de reikwijdte van het wetsvoorstel
NErpe verder strekt dan alleen gemeenten en provincies en ook op andere
publieke entiteiten ziet. Voor wat betreft het niet naleven van Europese
regelgeving door gemeenten en provincies is in het wetsvoorstel NErpe
bepaald dat de bepalingen over interbestuurlijk toezicht uit de Gemeentewet of de Provinciewet voorgaan op de wet NErpe. Daarmee is de Wet
NErpe een vangnet voor het geval de bevoegdheid ontbreekt om de
instrumenten indeplaatsstelling of vernietiging uit de Gemeentewet of
Provinciewet in te zetten. Hiervoor is gekozen om bij het interbestuurlijk
toezicht op bestuursorganen van gemeenten en provincies zo veel
mogelijk één regime te hanteren. Er zijn gevallen waarbij deze instrumenten geen uitkomst bieden. Deze zijn behandeld in paragraaf 6.2 van
de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel NErpe, met dien
verstande dat bij verwaarlozing van een medebewindstaak door de
gemeenteraad na inwerkingtreding van onderhavig voorstel van wet met
toepassing van artikel 124 van de Gemeentewet in de plaats kan worden
getreden, zodat het wetsvoorstel NErpe in een dergelijk geval niet wordt
toegepast.1 In de gevallen waarbij de instrumenten van de Gemeentewet
of de Provinciewet niet van toepassing zijn, houdt de Wet NErpe zijn
betekenis voor gemeenten en provincies. Van betekenis blijft daarnaast de
in het wetsvoorstel NErpe opgenomen verhaalsbevoegdheid, waarbij het
rijk een door de Europese Commissie aan de lidstaat Nederland
opgelegde boete kan verhalen op de publieke entiteit die voor het
opleggen van die boete verantwoordelijk is.

1

Kamerstukken II 2009/10, 32 157, nr. 3, p. 15.

De leden van de fractie van de SGP vroegen, kort gezegd, naar de
gevolgen van onderhavig voorstel van wet voor gemeentelijke herindelingen.
Naar mijn oordeel zijn die gevolgen er niet, behoudens dat het vereiste
van goedkeuring door gedeputeerde staten van een door de betrokken
gemeenteraden bij gelijkluidende besluiten vastgestelde herindeling ter
grenscorrectie, komt te vervallen. Deze wijziging van artikel 5, derde lid,
van de Wet algemene regels herindeling is opgenomen in de gelijktijdig
met deze nota aan de Kamer gezonden nota van wijziging. Meer specifiek
krijgt het provinciebestuur niet meer bevoegdheden ten aanzien van het
doorvoeren van een gemeentelijke herindeling. Evenmin kan het besluit
van het gemeentebestuur niet mee te willen werken aan een herindeling

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

19

door het provinciebestuur worden aangemerkt als taakverwaarlozing in de
zin van artikel 124 van de Gemeentewet. Er is in de Wet algemene regels
herindeling immers geen sprake van een van een orgaan van de
gemeente gevorderd besluit tot herindelen.
11. Aanpassen interbestuurlijk toezicht in bijzondere wetten
De leden van de PvdA-fractie gaven aan graag door de regering geïnformeerd te worden over de stand van zaken bij de doorlichting van
algemeen verbindende voorschriften en beleidskaders op hun toereikendheid binnen de nieuwe interbestuurlijke verhoudingen, en wilden
graag weten of er in de sturing risico’s zijn op hiaten.
De doorlichting van wet- en regelgeving in het kader van de herziening
van het interbestuurlijk toezicht heeft zich voornamelijk gericht op het
opsporen van specifieke toezichtbepalingen. Voorheen legden toezichthouders in sectorspecifieke regelingen veelal nadere normen vast om te
sturen op de wijze waarop de bestuursorganen de bij wet opgedragen
taak dienden uit te voeren. Deze wijze van sturing past niet in de wijze
waarop het interbestuurlijke toezicht volgens het advies van de commissie
Oosting en de kabinetsreactie daarop moet worden vormgegeven. Waar
wordt voorgesteld om specifiek toezicht naar aanleiding van de
doorlichting te schrappen, is eveneens beoordeeld hoe de betreffende
medebewindstaak in de wet is omschreven en of de mogelijke toepassing
van de generieke toezichtinstrumenten eventueel noopt tot aanpassing
van de omschrijving van de medebewindstaak. In de meeste gevallen
bleek dat niet het geval. In een enkel geval is in een aanpassing voorzien.
Een voorbeeld is artikel 10 van de Wet publieke gezondheid, op grond
waarvan de minister van Volksgezondheid de burgemeester een
aanwijzing kan geven. In de nota van wijziging wordt voorgesteld wordt
deze aanwijzing te vervangen door de bevoegdheid om bij ministeriële
regeling voor te schrijven hoe de burgemeester bij een bepaalde ziekte
moet handelen. Een ander voorbeeld uit de nota van wijziging is de in
artikel 7 van de Archiefwet 1995 opgenomen machtiging van de minister
van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, dan wel gedeputeerde staten,
voor het vervangen van archiefbescheiden door middel van het (digitaal)
reproduceren van documenten en het vernietigen van de originelen. Deze
machtiging wordt vervangen door bij of krachtens het Archiefbesluit 1995
vast te stellen regels over vervanging door middel van reproductie en
vernietiging van documenten. Overigens wordt de inwerkingtreding van
de wijziging van artikel 7 van de Archiefwet 1995 gekoppeld aan de
wijziging van het Archiefbesluit 1995 die naar verwachting 1 januari 2013
in werking treedt.
De leden van de CDA-fractie, de VVD-fractie en de PvdA-fractie vroegen of
de resultaten van de nulmeting naar de interbestuurlijk toezichtlasten al
beschikbaar zijn en of de regering bereid is deze nulmeting, zodra gereed,
aan de Tweede Kamer te zenden.
Het onderzoek naar de nulmeting bevindt zich momenteel in de afrondende fase. Naar verwachting kan de definitieve versie van het rapport
aan de Tweede Kamer worden gezonden als bijlage bij de voortgangsrapportage over de herziening van het interbestuurlijk toezicht voor het einde
van het eerste kwartaal van 2011. De regering zal de uitkomsten van de
nulmeting gebruiken om in de evaluatie van de herziening van het
interbestuurlijk-toezichtstelsel een analyse te maken van de bereikte
vermindering van de toezichtlast van decentrale overheden.
12. Informatievoorziening
De vragen van de leden van de VVD-fractie en de PvdA-fractie over de
nulmeting zijn beantwoord aan het slot van de vorige paragraaf.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

20

De leden van de PvdA-fractie gaven aan geïnformeerd te willen worden
over de vorderingen met het kader voor de interbestuurlijke gegevensverplichting en informatiestroom.
Het beoordelingskader interbestuurlijke informatie is een instrument om
te bepalen welke informatie een minister van een decentrale overheid
nodig heeft om zijn verantwoordelijkheid voor een beleidsterrein waar te
maken. Hierbij wordt uitgegaan van de uitgangspunten «je gaat erover of
niet», de minst belastende wijze en een transparant en interactief
interbestuurlijk proces. Het gaat hierbij om álle interbestuurlijke informatie die het rijk nodig heeft, waaronder informatie voor interbestuurlijk
toezicht. Het beoordelingskader wordt op dit moment getest op
werkbaarheid. Dit gebeurt aan de hand van een aantal praktijkcases. Het
definitieve beoordelingskader is naar verwachting in de eerste helft van
2011 gereed.
De leden van de CDA-fractie vroegen of de regering de verwachting heeft
dat de reeds bestaande informatiestromen met het afschaffen van het
specifieke toezicht niet zullen toenemen nader kan onderbouwen, en hoe
deze stelling zich verhoudt tot de verwachting dat de herziening van het
interbestuurlijke toezicht tevens zal leiden tot een vermindering van de
administratieve lasten voor decentrale overheden. De leden van de fractie
van de SPvroegen waarop de aanname is gebaseerddat de herziening van
het interbestuurlijk toezicht zal leiden tot een vermindering van de
administratieve lasten. De leden van de fractie van de SGP vroegen of de
regering op korte termijn al lagere toezichtlasten voorziet, of pas op
langere termijn als het stelsel zich heeft uitgekristalliseerd.
Het afschaffen van het specifiek toezicht vormt een onderdeel van de
herziening van het interbestuurlijke toezicht. De voorziene vermindering
van de administratieve lasten voor decentrale overheden is een gevolg
van die herziening, maar niet noodzakelijkerwijs van het afschaffen van
specifiek toezicht. Door het hanteren van het in de beantwoording van de
vorige vraag genoemde beoordelingskader interbestuurlijke informatie,
dat voor wat betreft de toezichtinformatie deel uitmaakt van de herziening
van het interbestuurlijk toezicht, wordt verwacht dat het aantal informatieverplichtingen aanmerkelijk zal verminderen, maar dat wel de juiste
informatie (relevant, voldoende, kwalitatief goed) beschikbaar blijft of
komt. Vooral de toepassing van het principe «je gaat erover of niet» en het
uitgaan van vertrouwen in de uitvoering door decentrale overheden zullen
bepalend zijn voor de mate van lastenverlichting. De realisering van de
vermindering van de toezichtlasten zal niet vanaf de eerste dag na
inwerkingtreding kunnen worden gerealiseerd. De nieuwe manier van
werken zal hiervoor eerst zijn beslag moeten krijgen.
De leden van de fractie van de SP hebben gevraagd of de regering kan
aangeven of het afschaffen van het specifieke toezicht en het revitaliseren
van de generieke toezichtinstrumenten meer of minder ambtelijke en
bestuurlijke capaciteit zal kosten en wat dit betekent voor de bestuurlijke
drukte en de interbestuurlijke toezichtlasten.
Als gezegd verwacht de regering dat de vermindering van de bestuurlijke
drukte en de interbestuurlijke toezichtlasten een gevolg zal zijn van de
herziening van het interbestuurlijk toezicht als geheel en met name door
de wijze waarop het toezicht wordt uitgeoefend. Het effect van het
afschaffen van het specifieke toezicht op zichzelf is daarbij niet het
belangrijkst. Immers, uitgangspunt is en blijft dat bestuursorganen in
onderling overleg eventuele verschillen van inzicht oplossen, zodat niet
wordt verwacht dat het aantal interventies zal toenemen. Wel kan door de
toepassing van het generieke instrumentarium een harmonisatie van
procedures worden gerealiseerd, hetgeen op termijn tot een efficiënte
manier van werken zal leiden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

21

De leden van de fractie van de SP vroegen zich af hoe de regering gaat
voorkomen dat de rijksoverheid het zicht op haar eigen beleid verliest,
doordat de controle meer horizontaal wordt ingericht.
Horizontale verantwoording en interbestuurlijk toezicht hebben van elkaar
te onderscheiden doelen. Horizontale verantwoording vindt plaats in het
kader van de gedualiseerde verhoudingen bij gemeenten en provincies,
waar de uitvoerende bestuurorganen verantwoording afleggen aan
democratisch gekozen organen. De functie van interbestuurlijk toezicht
moet worden gezocht in het waarborgen van de juiste uitoefening van aan
gemeenten of provincies opgedragen medebewindstaken. Voor het in de
vraagstelling bedoelde zicht op het eigen beleid bestaan instrumenten als
evaluatie, monitoring en andere vormen van onderzoek.
De regering benadrukt dat de keuze van de wetgever om een taak in
medebewind te geven, samen moet gaan met het vertrouwen dat de
besturen van gemeenten of provincies hun taak naar behoren zullen
vervullen. Als op een beleidsterrein de wijze van uitvoering van belang is
voor het bereiken van de door het rijk bepaalde doelen, dient de wetgever
vooraf heldere kaders te stellen en zo nodig uit te werken in algemene
maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen. Als de uitvoering aan
de besturen van gemeenten of provincies wordt opgedragen, omdat zij
juist maatwerk kunnen leveren, is de opdracht van de wetgever globaler
en heeft het betrokken bestuursorgaan van gemeente of provincie juist
veel beleidsvrijheid. Die door de wetgever gegeven beleidsvrijheid mag
niet door interbestuurlijk toezicht worden ingeperkt. Het past juist heel
goed binnen de horizontale verantwoording dat het college van burgemeester en wethouders of gedeputeerde staten verantwoording afleggen
over de invulling van die beleidsvrijheid.
Ingeval er aanwijzingen zijn dat bij een gemeente of een provincie de
uitvoering van medebewindstaken incidenteel of structureel niet aan de
gestelde wettelijke eisen voldoet (en de gemeenteraad of provinciale
staten grijpen niet in), kan door vernietiging of indeplaatsstelling worden
opgetreden. Die aanwijzingen kunnen worden gevormd door externe
signalen, bijvoorbeeld uit de openbare horizontale verantwoording.
Daarnaast handhaaft onderhavig voorstel van wet via de voorgestelde
artikelen 121f van de Provinciewet en 124h van de Gemeentewet de
mogelijkheid om de verplichting in het leven te roepen om voor het
interbestuurlijk toezicht benodigde informatie aan het toezichthoudend
bestuursorgaan te verstrekken, zij het dat de met deze informatiestroom
gepaard gaande bestuurlijke lasten zullen moeten worden ingeperkt.
13. Financiële gevolgen voor decentrale overheden
De leden van de fracties van VVD, CDA en SGP gaven aan meer inzicht te
willen hebben in de financiële gevolgen van dit wetsvoorstel voor de
betrokken overheden, meer in het bijzonder van de decentralisatie van de
toezichttaken van het rijk (de VROM-Inspectie) naar de provincies. De
leden van de CDA-fractie vroegen dienaangaande of er over de financiële
gevolgen overleg heeft plaatsgevonden met VNG en IPO, en zo ja, op welk
moment. De leden van de SGP-fractie vroegen zich af of de aan de
overdracht van taken naar provincies verbonden kosten automatisch
volledig worden doorgegeven aan het Provinciefonds. De leden van de
CDA-fractie gaven tevens aan inzicht te willen krijgen in de financiële
consequenties voor de VROM-Inspectie.
Zoals in de toelichting bij onderhavig wetsvoorstel is aangegeven, hebben
de VROM-Inspectie en het IPO eind 2009 een gezamenlijk traject opgezet
om de provincies zo goed mogelijk in staat te stellen het interbestuurlijk
toezicht op gemeenten over te nemen. In dit traject zal tevens de omvang
van de personele en financiële inzet worden bepaald die wordt overgedragen van de VROM-Inspectie naar de provincies ten behoeve van het te
decentraliseren interbestuurlijke toezicht. Het eindbeeld, dat zowel de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

22

financiële gevolgen voor de provincies als voor de VROM-Inspectie
betreft, en waarvan werd verwacht dat het in het laatste kwartaal van 2010
zou zijn ontstaan, is op dit moment nog onderwerp van gesprek tussen de
VROM-Inspectie en het IPO. Zodra overeenstemming is over dit eindbeeld,
zullen de provincies inderdaad via het Provinciefonds worden gecompenseerd voor de financiële consequenties die vastzitten aan de decentralisatie van de toezichttaak.
Zoals aangegeven in het nader rapport in reactie op het advies van de
Raad van State is in overleg met de VNG geconstateerd dat de taken van
gemeenten niet wijzigen door onderhavig voorstel van wet. Op grond
hiervan bestaat dus geen aanleiding om de gemeenten in het kader van
artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet te compenseren.
14. Financiële gevolgen voor het rijk
Het antwoord op de vraag van de leden van de CDA-fractie naar de
financiële gevolgen van onderhavig voorstel van wet voor de
VROM-Inspectie is het spiegelbeeld van het antwoord in de vorige
paragraaf. Zodra overeenstemming is over het daar genoemde eindbeeld,
is duidelijk wat de financiële gevolgen zijn voor de voormalige
VROM-Inspectie.
15. Evaluatie
De leden van de VVD-fractie vroegen welke voorbereidingen de provincies
(en het IPO) hebben getroffen voor het naar behoren kunnen uitvoeren
van de toezichtstaak, indien als gevolg van aanvaarding van dit
wetsvoorstel het interbestuurlijk toezicht op gemeenten bij de provincies
komt te liggen.
Binnen het programma herziening interbestuurlijk toezicht is een project
ingericht dat zich richt op de voorbereiding van de provinciale organisaties op de uitbreiding van de toezichthoudende taken. De provincies
geven aan hun toekomstige rol sober, efficiënt, transparant en integraal
uit te willen oefenen. De doelstelling van dit project is dat op het moment
van daadwerkelijke overdracht van het interbestuurlijke toezicht de
provincies toegerust zijn om hun nieuwe rol te vervullen. Onder leiding
van het IPO werken de provincies aan een visie op de veranderende rol
van de provincies ten aanzien van het interbestuurlijke toezicht en de
gevolgen daarvan voor de werkwijzen en de organisatie binnen de
provincies. Naast het implementeren van de wettelijke kaders en de
bijbehorende beleidskaders zullen de provincies de benodigde veranderingen moeten doorvoeren in hun eigen organisatie en werkprocessen. De
provincies zullen zich gaan richten op een integrale beoordeling van
individuele gemeenten op basis van een totaalbeeld met betrekking tot de
taakbehartiging door gemeenten. Binnen de provincies zal aandacht zijn
voor efficiënt gebruik van beschikbare informatie over gemeenten, interne
samenwerking en uitwisseling ten behoeve van het totaalbeeld en het
integrale oordeel, en meer maatwerk per gemeente en flexibiliteit op basis
van risicoanalyses. Daarnaast zullen de provincies aandacht besteden aan
de duiding van de verschillende rollen (toezichthouder versus samenwerkingspartner) ten opzichte van gemeenten. Ten slotte vereist de
uitbreiding van de toezichtrol dat de provincies op nieuwe taakvelden
kennis opbouwen en versterken.
Zowel de leden van de fractie van de VVD als de leden van de fractie van
het CDA hebben gevraagd of de regering bereid is de werking van het
beleidskader schorsing en vernietiging bij de evaluatie van de wet te
betrekken.
Het antwoord op deze vraag luidt bevestigend. Zoals in de toelichting bij
het onderhavige wetsvoorstel reeds is aangegeven, zal de nadruk in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

23

evaluatie liggen op het traceren van mogelijke knelpunten bij de werking
van de herziene toezichtinstrumenten. Daarbij is expliciet opgemerkt dat
er ook aandacht zal zijn voor de ervaringen met de inzet van de instrumenten indeplaatsstelling en vernietiging na invoering van de wet.
De leden van de PvdA-fractie spraken de wens uit op regelmatige basis
geïnformeerd te worden over het gebruik van de generieke instrumenten
en de effectiviteit ervan. Deze leden wilden graag van de regering weten
welke mogelijkheden zij ziet om deze informatie te leveren.
De ervaringen van de provincies en de ministeries met de inzet van de
instrumenten indeplaatsstelling en vernietiging na invoering van de wet
zullen op meerdere momenten gedurende de vijf jaar na inwerkingtreding
van het wetsvoorstel worden verzameld. Op basis van deze tussenevaluaties kunnen mogelijke knelpunten worden getraceerd bij de werking van
de herziene toezichtinstrumenten en de structuur- en cultuurveranderingen die zijn ingezet naar aanleiding van het herziene toezichtstelsel. De
regering zal uw Kamer tijdig informeren over de uitkomsten van de
tussenevaluaties met het oog op eventuele bijsturing door middel van
stimuleringsmaatregelen.
De leden van de CDA-fractie vroegen de regering waarom zij geen
evaluatiebepaling heeft opgenomen in het wetsvoorstel. De leden van de
SGP-fractie vroegen zich af of het gebruikelijk is om een evaluatietraject te
plannen terwijl daar in de wettekst niets over te vinden is, en of het voor
ieder die kennisneemt van de wet niet beter is om in de wet zelf een
concrete evaluatiebepaling op te nemen.
De regering acht zich gebonden aan de toezegging tot het uitvoeren van
een evaluatieonderzoek naar de mate waarin de met dit wetsvoorstel
getroffen maatregelen leiden tot de verwerkelijking van de doelstellingen
van de herziening van het interbestuurlijk toezichtstelsel. Een wettelijke
bepaling voegt hier niets aan toe. De uitwerking van het voornemen in de
toelichting bij het wetsvoorstel is voldoende kenbaar voor een ieder. Het
komt wel voor dat in een wet een evaluatiebepaling is opgenomen, maar
dat heeft slechts een functie als de regering zonder die bepaling niet
voornemens zou zijn de evaluatie uit te voeren.
De leden van de CDA-fractie vroegen zich af of er twee of drie keer binnen
vijf jaar na inwerkingtreding wordt geëvalueerd en waarom voor twee of
drie keer wordt gekozen.
Bij het tussentijds evalueren van de werking van de wet gaat het onder
andere om het verzamelen van de ervaringen van provincies en ministeries met de inzet van de generieke toezichtinstrumenten. In de
toelichting bij onderhavig wetsvoorstel is aangegeven dat de methode
van evaluatie in overleg met de betrokken toezichthoudende partijen
wordt vastgesteld, in samenhang met de voorbereiding op de nieuwe
toezichttaken van provincies en op de te wijzigen rol en positie van
rijkstoezichthouders door de afschaffing van het specifieke toezicht en de
herziening van het generieke toezicht. Alvorens inhoudelijke conclusies
kunnen worden verbonden aan de uitkomsten van de tussenevaluaties zal
een volwaardig en betrouwbaar beeld moeten zijn gevormd van de
werking van het nieuwe toezichtstelsel. Het aantal benodigde tussenevaluaties hangt daarom af van de hoeveelheid gegevens die per tussenevaluatie kan worden verzameld over de toepassing van de herziene
instrumenten.
De leden van de fractie van het CDA vroegen of de regering kan aangeven
hoe «een bepaling waarmee de minister die het aangaat de toezichttaak
van het provinciebestuur voor een bepaalde wet zal overnemen, indien
het betreffende provinciebestuur nalaat aan de eigen beleidsregels

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

24

uitvoering te geven», past in de systematiek van het voorliggende
wetsvoorstel.
De zinsnede die de aan het woord zijnde leden aanhalen, staat inderdaad
haaks op de systematiek van het wetsvoorstel en de belangrijkste
uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen. Een bepaling als in de
aangehaalde zinsnede omschreven, wordt thans dan ook niet door de
regering overwogen. Een belangrijk onderdeel van het wetsvoorstel en
daarmee van de evaluatie, vormen de nieuwe toezichtstaken van de
provincies op het domein van ruimtelijke ordening en milieubeheer. Deze
verschuiving van interbestuurlijk toezicht betekent een forse wijziging in
het stelsel. De besturen van de provincies zullen moeten groeien in hun
nieuwe rol in het herziene toezichtstelsel. Indien naar aanleiding van de
uitkomsten van het evaluatieonderzoek onverhoopt blijkt dat provincies
niet naar behoren uitvoering (kunnen) geven aan hun nieuwe
toezichtstaak, zal de regering voorstellen moeten doen voor stimuleringsmaatregelen of reparatiewetgeving. Een van de mogelijkheden is dan de
in de aangehaalde zinsnede omschreven maatregel.
De leden van de D66-fractie ontvingen graag een explicitering van de
evaluatiecriteria. Tevens verzochten zij inzicht in de wijze waarop de
regering denkt de objectiviteit van de evaluatie te kunnen waarborgen.
De methode van evaluatie zal in overleg met betrokken partijen worden
vastgesteld. Op dit moment ligt de prioriteit van de verschillende
toezichthoudende bestuursorganen bij de voorbereiding van de implementatie van het nieuwe stelsel, in het bijzonder bij de voorbereiding op
de nieuwe rol en positie van de toezichthoudende bestuursorganen en de
aangepaste werkwijzen die daarbij horen. De evaluatiecriteria zullen in
nauw overleg met deze betrokken partijen moeten worden opgesteld om
een zo doeltreffend mogelijk evaluatieonderzoek te kunnen opzetten.
Bij het opstellen van de evaluatiecriteria staan de uitgangspunten die zijn
gesteld aan de herziening van het interbestuurlijk toezicht voorop. De
doelstelling van de evaluatie is een beeld te schetsen van de effecten van
de wet in relatie tot de doelstelling van de wet, namelijk de vereenvoudiging van het toezichtstelsel, waarbij het interbestuurlijk toezicht
efficiënter, effectiever en meer transparant wordt, geconcentreerd wordt
in de Provinciewet en de Gemeentewet en specifieke toezichtbepalingen
in beginsel worden geschrapt of aangepast. Met onderhavig wetsvoorstel
vinden enkele verschuivingen plaats in de rolverdeling tussen rijk,
provincies en gemeenten. Uit de evaluatie zal dus ook een beeld moeten
voortkomen over de mate waarin deze verschuivingen daadwerkelijk zijn
doorgevoerd en welke effecten deze verschuivingen hebben gehad in
termen van veranderende rolopvatting van toezichthoudende bestuursorganen van het rijk en de provincies en van onder toezicht staande
bestuursorganen van provincies en gemeenten in het kader van de
uitgangspunten van de herziening van het toezichtstelsel. Daarnaast zal
ook de vraag aan bod komen of de wetgever zich heeft gehouden aan de
uitgangspunten van het stelsel.
In het kader van het uitgangspunt dat het verticale toezicht meer plaats
moet maken voor horizontale vormen van toezicht en kwaliteitsborging,
zal bij het opstellen van nieuwe arrangementen voor toezichtinformatie
worden beoordeeld in hoeverre het toezichthoudende bestuursorgaan
zich in eerste instantie vergewist van de controle en verantwoording die
zich op het horizontale niveau bij de onder toezichtgestelde afspeelt. In
het verlengde hiervan zal de regering op basis van de uitkomsten van de
nulmeting naar de interbestuurlijke toezichtlasten als onderdeel van de
eindevaluatie een analyse maken van de bereikte vermindering van de
verantwoordingslast van decentrale overheden naar aanleiding van de
wijzigingen in het toezichtstelsel. Eén en ander vergt dat in de evaluatie
zowel beleidsterreinen met bestaande toezichtarrangementen als

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

25

beleidsterreinen met eventuele nieuwe of gewijzigde toezichtarrangementen in aanmerking moeten worden genomen.
Daarnaast zal, bijvoorbeeld op basis van dossiervergelijking, de werking
van het generiek instrumentarium worden vergeleken met de werking van
de geschrapte specifieke instrumenten. Wat kunnen we leren over de
toepassing van de interventieladder? Hoe ervaren bestuurders van onder
toezicht staande bestuursorganen en bestuurders van het toezichthoudend bestuursorgaan het nieuwe stelsel?
Ten aanzien van de waarborging van de objectiviteit van de evaluatie zal
zoals in de toelichting bij onderhavig wetsvoorstel is aangegeven, worden
overwogen het evaluatieonderzoek te laten uitvoeren door een extern
bureau. Als extra waarborg voor het bereiken van de beoogde objectiviteit
zal overwogen worden een breed samengestelde interbestuurlijke
stuurgroep in te stellen die de opdracht zal krijgen om het evaluatieonderzoek te laten uitvoeren en te begeleiden. De details van de methode
van evaluatie zal voorafgaand aan inwerkingtreding van onderhavig
wetsvoorstel in nauwe afstemming met de betrokken partijen (departementen, IPO en VNG) in een plan van aanpak worden vervat.
De leden van de SGP-fractie geven aan dat zij de indruk krijgen dat de
regering van plan is om na totale evaluatie van vijf jaar geen nieuwe
evaluatie meer te doen van de werking van de wet. Ze vragen zich af of
het niet voor de hand zou liggen om juist vanwege het thema van de
interbestuurlijke verhoudingen met enige regelmaat te kijken of het in de
wet neergelegde systeem nog steeds functioneert.
De regering is voornemens om de evaluatie van het herziene toezichtstelsel na inwerkingtreding periodiek vorm te geven, maar ook een
duidelijke beperkte doorlooptijd te markeren voor de totale evaluatie.
Naar de mening van de regering is het verstandig om in eerste instantie
de stelselwijziging na inwerkingtreding gedurende een vastgestelde
periode intensief te monitoren en naar aanleiding van de bevindingen uit
de eindevaluatie te beoordelen of, en zo ja in hoeverre het noodzakelijk is
om de werking van het stelsel alsnog voor een langere periode te
monitoren en waar nodig bij te stellen. Wel meent de regering dat het
onderwerp interbestuurlijk toezicht een belangrijk aspect is van de
interbestuurlijke verhoudingen. Het onderwerp verdient een plaats in
regulier overleg tussen rijk, provincie (IPO) en gemeenten (VNG) en kan
worden betrokken in de periodieke beschouwingen over interbestuurlijke
verhoudingen van de Raad van State.
16. Inwerkingtreding en overgangsrecht

1

Kamerstukken II 2009/10, 32 443, nr. 1.

De leden van de VVD-fractie vroegen zich af of het nog steeds het streven
is om het generieke toezicht op 1 januari 2011 in werking te laten treden,
en zo neen, aan welke datum dan wordt gedacht.
De regering heeft inderdaad het streven om onderhavig wetsvoorstel per
1 januari 2011 in werking te laten treden, losgelaten. In juli 2010 informeerde de toenmalige staatssecretaris van BZK de Kamer over de
voortgang van de herziening van het interbestuurlijk toezicht1. De
verwachting is toen uitgesproken dat onderhavig wetsvoorstel per 1 juli
2011 in werking zou kunnen treden. Een herzien beleidskader ten behoeve
van de toepassing van het instrument vernietiging is reeds aan de Tweede
Kamer aangeboden. Ten behoeve van de toepassing van het instrument
indeplaatsstelling is een nieuw beleidskader opgesteld, dat de komende
maanden door de toezichthoudende bestuursorganen (rijk en provincies)
wordt vastgesteld. Een reeks aan voorstellen tot wetswijziging ten
behoeve van het afschaffen van specifiek toezicht is opgenomen in een
nota van wijziging bij onderhavig wetsvoorstel. De Raad van State heeft
op 1 oktober 2010 over deze nota van wijziging geadviseerd. Deze nota
van wijziging wordt gelijktijdig met deze nota aan de Tweede Kamer

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

26

aangeboden.
In het kader van de herziening van het interbestuurlijk toezicht wordt
naast deze aanpassingen in wetgeving gewerkt aan het opstellen van
sectorspecifieke beleidskaders naar aanleiding van de revitalisering van
het generieke toezicht en op onderdelen de decentralisatie van het
toezicht van het rijk naar de provincies. De toezichthouders bij het rijk en
bij de provincies zullen zich moeten voorbereiden op de veranderingen in
het toezichtstelsel. In dit kader wordt eveneens gekeken naar de
benodigde aanpassingen in het bijbehorende informatiearrangement. Op
basis van onderhavig wetsvoorstel worden voorbereidingen getroffen
voor een algemene maatregel van bestuur inzake toezichtinformatie,
waarin criteria en normen worden opgenomen voor het mogen opvragen
van informatie die benodigd is voor het uitoefenen van interbestuurlijk
toezicht.
Vanwege het verwachte tijdsbeslag van de parlementaire behandeling van
het wetsvoorstel en bijbehorende nota van wijziging en de daarbij
horende voorziene implementatievoorbereidingen wordt rekening
gehouden met inwerkingtreding van het nieuwe toezichtstelsel met
ingang van 1 januari 2012, inclusief de bijbehorende beleidskaders en
arrangementen voor toezichtinformatie.
17. Consultatie en adviezen
Met betrekking tot dit onderdeel zijn geen opmerkingen gemaakt.
18. Artikelsgewijze toelichting
Artikelen 1.1, onderdeel A, en 1.2, onderdeel A
De leden van de fractie van de SGP vroegen naar de in het voorgestelde
artikel 123 van de Gemeentewet opgenomen bevoegdheid van de raad of
het college om te beoordelen of een aan een bestuurscommissie of
deelraad opgedragen taak «niet of niet naar behoren» is uitgeoefend.
Voorop moet worden gesteld dat in de redactie van het voorgestelde
artikel 123 van de Gemeentewet (of het vergelijkbare artikel 120 van de
Provinciewet) geen nieuwe elementen zitten. De wijzigingen in genoemde
artikelen hebben betrekking op het schrappen van de «horizontale»
indeplaatsstelling van de raad door het college. Voor wat betreft de
overblijvende tekst is geen verandering beoogd, behalve dat de
bevoegdheid tot indeplaatsstelling toekomt aan het orgaan dat de
betreffende bevoegdheid aan de bestuurscommissie of deelraad heeft
overgedragen. Het belang van artikel 123 van de Gemeentewet (of het
vergelijkbare artikel 120 van de Provinciewet) is het volgende. Artikel 123
van de Gemeentewet ziet op medebewindstaken die door de wetgever zijn
opgedragen aan raad, college of burgemeester, maar waarvan de
bevoegdheden tot het uitoefenen van die taak zijn overgedragen aan een
commissie of een deelraad. Een dergelijke overdracht is een vorm van
delegatie van bevoegdheden en de hoofdregel bij delegatie is dat het
delegerende bestuursorgaan dan de bevoegdheid kwijt is. Dat betekent
dat het delegerende bestuursorgaan niet in de zaak kan voorzien, wanneer
het orgaan waaraan de bevoegdheid is gedelegeerd de bevoegdheid niet
uitoefent. In geval van bij de wet gevorderde beslissingen (medebewindstaken), is dat ongewenst, want dan kan het delegerende bestuursorgaan
niet instaan voor de uitvoering van de aan hem opgedragen betreffende
wettelijke taak. Een delegerend bestuursorgaan kan altijd de delegatie
intrekken, maar in dit geval is gekozen is voor een minder ver gaande
vorm: als sprake is van een wettelijk gevorderde beslissing heeft het
delegerende bestuursorgaan de bevoegdheid om in de plaats te stellen
als het orgaan waaraan de bevoegdheid is gedelegeerd, de wettelijk
gevorderde beslissing niet neemt. Dat is thans zo, en met de voorgestelde

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

27

wijziging wordt beoogd dit systeem te behouden bij delegatie aan
bestuurscommissies of deelgemeenten. De vraag van de aan het woord
zijnde leden of het aan het college of de raad kan worden overgelaten om
vast te stellen of sprake is van het «niet of niet naar behoren» nemen van
een beslissing, moet ontkennend worden beantwoord. Als het delegerende bestuursorgaan, bijvoorbeeld het college, ten onrechte niet van
oordeel is dat een wettelijk gevorderde beslissing «niet of niet naar
behoren» wordt genomen, is het gevolg dat een bij of krachtens de wet
van dat orgaan gevorderde beslissing niet wordt genomen. Het betreffende bestuursorgaan kan hierop door het toezichthoudende bestuursorgaan op grond van artikel 124, eerste lid, van de Gemeentewet worden
aangesproken. Om deze reden is artikel 123 van de Gemeentewet, evenals
in de artikelen 121 van de Provinciewet en 124 van de Gemeentewet,
imperatief geformuleerd. Dat wil zeggen dat wanneer het delegerende
bestuursorgaan constateert dat een wettelijk gevorderde beslissing door
de commissie of de deelraad niet of niet naar behoren wordt genomen,
het verplicht is zelf die beslissing te nemen.
Artikelen 1.1, onderdeel B, en 1.2, onderdeel B
Artikel 124a
In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie naar een nadere
verduidelijking van het begrip «zwaarwegend algemeen belang» merk ik
op dat daarbij kan worden gedacht aan strijd met Europeesrechtelijke
verplichtingen, ernstige schade aan de belangen van burgers of ernstige
doorkruising van rijksbeleid, maar dat het, zoals ik hierboven in antwoord
op een vraag van de leden van de fractie van de SGP al heb aangegeven,
niet mogelijk is om op voorhand een uitputtende opsomming te geven
van de gevallen van taakverwaarlozing waarbij een «zwaarwegend
algemeen belang» in het geding is.
Artikelen 1.1, onderdelen E, F en G, en 1.2, onderdelen E, F en G,
Naar aanleiding van de mogelijkheid die het onderhavige wetsvoorstel
biedt om bij de vernietiging van een algemeen verbindend voorschrift of
een ander besluit van algemene strekking te bepalen dat de vernietiging
zich ook uitstrekt over de op het vernietigde besluit gebaseerde besluiten,
vroegen de leden van de CDA-fractie waarom de regering niet de
suggestie van de Raad van State volgt om deze mogelijkheid te beperken
tot subsidieverordeningen die in strijd komen met EU-regels voor
staatssteun.
Inderdaad is de Raad van State van oordeel dat de bevoegdheid om bij de
vernietiging van een algemeen verbindend voorschrift of een ander
besluit van algemene strekking te kunnen bepalen dat de vernietiging zich
uitstrekt tot op het vernietigde besluit gebaseerde besluiten, onder
omstandigheden in strijd kan komen met de rechtszekerheid. Om die
reden stelt de Raad dat deze bevoegdheid beperkt zou moeten worden tot
subsidieverordeningen die in strijd komen met EU-regels voor staatssteun. De regering heeft het advies van de Raad op dit punt niet gevolgd.
Zoals hierboven in antwoord op vragen van de leden van de fractie van de
PvdA is betoogd, kan de vernietiging van op het vernietigde besluit
gebaseerde besluiten tevens aan de orde zijn in alle gevallen waarin een
gemeentebestuur of provinciebestuur zich begeeft op een domein waar
het niet bevoegd is of in gevallen waarbij een gemeentebestuur of
provinciebestuur rechten toekent in strijd met regels van een hogere orde
(provinciaal, nationaal of internationaal). De mogelijkheid dient daarom
niet te worden beperkt tot subsidieregels voor staatssteun. Naar het
oordeel van de regering dient, indien in een concreet geval wordt
overwogen om bij de vernietiging van een algemeen verbindend

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

28

voorschrift of een ander besluit van algemene strekking tevens de op het
vernietigde besluit gebaseerde besluiten te vernietigen, de rechtszekerheid in dat concrete geval te worden afgewogen. Evenals bij andere
algemene beginselen van behoorlijk bestuur hoeft hiervoor geen
aanvullende wettelijke voorziening te worden getroffen.
Artikelen 1.3, 1.4 en 1.5
De leden van de CDA-fractie vroegen naar de invulling van horizontale
verantwoording als het gaat om de uitvoering van medebewindstaken in
Wgr-verband en hoe de regering de indeplaatsstelling bij gemeenschappelijke regelingen ziet, bijvoorbeeld in het geval dat gemeenten uit
meerdere provincies daaraan deelnemen.
Horizontale verantwoording in het kader van de Wet gemeenschappelijke
regelingen (Wgr) is vooral aan de orde ten aanzien van het openbaar
lichaam, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, van de Wgr. De bestuurlijke
verantwoordingsrelatie heeft enerzijds betrekking op de (interne)
verhouding tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur van het
openbaar lichaam en anderzijds op de (externe) verhouding tussen een lid
van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam en het gemeentelijk
bestuursorgaan dat het lid heeft aangewezen. De concrete invulling van
de interne en externe verantwoordingsrelatie is door de wetgever
overgelaten aan de deelnemende bestuursorganen, in die zin dat is
bepaald dat de gemeenschappelijke regeling bepalingen moet bevatten
over de externe informatie- en verantwoordingsplicht van leden van het
algemeen bestuur van het openbaar lichaam en van het gemeenschappelijk orgaan aan de gemeenteraad die hen heeft aangewezen (artikel 16,
eerste, derde en vierde lid), over de interne informatie- en verantwoordingsplicht van (leden van) het dagelijks bestuur aan het algemeen
bestuur van het openbaar lichaam (artikel 16, tweede lid) en het ontslagrecht van de raad van leden van het algemeen bestuur van het openbaar
lichaam die door hem zijn aangewezen. De artikelen 17, 18 en 19 van de
Wgr gaan over de informatieplicht van het bestuur van het openbaar
lichaam of het gemeenschappelijk orgaan aan onderscheidenlijk de
deelnemende raden, colleges van burgemeester en wethouders en
burgemeesters.
Op grond van de Wgr kan ook een gemeenschappelijk orgaan worden
ingesteld, als bedoeld in artikel 8, tweede lid. In tegenstelling tot het
openbaar lichaam is het gemeenschappelijk orgaan een ongeleed
bestuursorgaan en is aldus geen sprake van een interne verantwoordingsrelatie binnen dit orgaan. De informatie- en verantwoordingsrelatie heeft
uitsluitend een extern karakter, namelijk tussen een lid van het gemeenschappelijk orgaan en het gemeentelijk bestuursorgaan dat het lid heeft
aangewezen. Dit wordt geregeld in de artikelen 16 en 17 van de Wgr.
Op grond van onder meer de artikelen 33, 46 en 57 van de Wgr juncto het
thans voorgestelde artikel 136 van de Wgr zijn de voorgestelde nieuwe
regels over interbestuurlijk toezicht van de Gemeentewet of de Provinciewet van overeenkomstige toepassing op de gemeenschappelijke
regelingen waaraan gemeenten of provincies taken hebben overgedragen. Artikel 29 van de Wgr biedt een voorziening voor de situatie
waarbij sprake is van het uitoefenen van interbestuurlijk toezicht op een
gemeenschappelijke regeling waaraan gemeenten deelnemen die zijn
gelegen in meerdere provincies. In dat geval, zo bepaalt artikel 29 van de
Wgr, worden de bevoegdheden van gedeputeerde staten met betrekking
tot het openbaar lichaam of het gemeenschappelijk orgaan uitgeoefend
door gedeputeerde staten van de provincie, waarin de plaats van
vestiging is gelegen. Gedeputeerde staten plegen hierbij overleg met
gedeputeerde staten van elke andere provincie waarin deelnemende
gemeenten zijn gelegen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

29

Artikel 2.1
De leden van de fractie van het CDA vroegen naar de wenselijkheid van
het behoud van de aanwijzingsbevoegdheid in de artikelen 45 en 45a van
de Natuurbeschermingswet 1998. Voor de handhaving van Europeesrechtelijke verplichtingen in de richting van andere bestuursorganen dan
organen van gemeenten of provincies volstaat de Wet Nerpe. Voor het
overige ziet de regering geen aanleiding om voor de Natuurbeschermingswet een andere lijn te volgen dan voor andere wetten zodat de
artikelen 45 en 45a van de Natuurbeschermingswet kunnen vervallen.
Artikel 3.3, onderdeel F
De leden van de fractie van het CDA vroegen de regering naar aanleiding
van het voorstelde nieuwe artikel 5.2a van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht in te gaan op de vrees van de Unie van Waterschappen
dat waterschappen zullen worden bestookt met informatievragen en
aanwijzingen van rijk en provincies.
Het voorgestelde artikel 5.2a van de Wet algemene bepalingen
omgevingsrecht (Wabo) biedt voor een dergelijke vrees geen aanleiding.
Wegens het revitaliseren van de instrumenten voor interbestuurlijk
toezicht in de Gemeentewet en de Provinciewet wordt in de Wabo een
groot aantal artikelen geschrapt. Deze artikelen zagen op toezicht door rijk
of provincies op provincies gemeenten en waterschappen. Voor zover de
te schrappen artikelen betrekken hebben op toezicht op waterschappen,
komt er niets in de plaats, nu aanpassing van de Waterschapswet geen
onderdeel vormt van onderhavig voorstel van wet. Van belang is dat de
uniformiteit van het toezicht in de Wabo blijft behouden. Daarom is in het
voorgestelde artikel 5.2a van de Wabo bepaald dat bij het toezicht door
het rijk de artikelen over interbestuurlijk toezicht uit de Provinciewet van
overeenkomstige toepassing zijn en bij interbestuurlijk toezicht door
gedeputeerde staten de artikelen uit de Gemeentewet van toepassing zijn.
De bepaling is zo vorm gegeven dat de minister en gedeputeerde staten
nooit allebei bevoegd zijn. Noch de Provinciewet, noch de Gemeentewet
kent een aanwijzing; het gaat alleen om de indeplaatsstelling door de
minister of gedeputeerde staten of om de vernietiging door de Kroon.
Bovendien geldt dat de uitgangspunten van vermindering van de
toezichtlasten en de informatielasten van onderhavig voorstel van wet
door de overeenkomstige toepassing doorwerken op het toezicht op de
waterschappen.
Artikel 10.1
De redactionele opmerking van de leden van de SGP-fractie betreffende
artikel 10.1, tweede lid, is juist. Overigens is in de gelijktijdig aan de
Kamer gezonden nota van wijziging artikel 10.1, tweede lid, dat zag op
inwerkingtreding van enkele bepalingen met ingang van 1 januari 2012,
komen te vervallen, nu de inwerkingtreding van het gehele voorstel van
wet is voorzien per genoemde datum
De leden van de SGP-fractie vroegen zich af wat de regering bedoelt met
de zin in de reactie op het advies van de Raad van State «de overdracht
van het interbestuurlijk toezicht aan provincies afhankelijk te maken van
de kwaliteitsverbetering van de uitvoering door gemeenten», welke
concrete stappen de regering onderneemt om de kwaliteit van die
uitvoering te bevorderen die niet door provincies gezet kunnen worden,
en of de door de provincies te leveren kwaliteit in de ogen van de regering
dan wel gewaarborgd is na 1 januari 2012.
In het nader rapport wordt in reactie op het advies van de Raad van State
over de bijlage behorend bij artikel 124b van de Gemeentewet verwezen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

30

naar de bijlage bij de kabinetsreactie van april 2008 op het advies van de
commissie Oosting, waar voor wat betreft de decentralisatie van het
interbestuurlijk toezicht inzake de taken op het terrein van het omgevingsrecht een voorbehoud is gemaakt.
In 2009 hebben het IPO, de VNG en het rijk afgesproken op welke wijze zij
de noodzakelijke verbeteringen van de uitvoering van het omgevingsrecht
willen realiseren1. Ter uitvoering van die afspraken werken IPO, VNG,
UvW en rijk samen in een gezamenlijk Programma Uitvoering met
Ambitie. Iedere partij heeft daarin eigen verantwoordelijkheden voor het
(mede)uitvoeren van projecten. Tot die projecten behoort onder meer de
totstandbrenging van Regionale Uitvoeringsdiensten als back offices voor
de uitvoering een aantal complexe en bovenlokale taken van de deelnemende gemeenten en provincies. Daarnaast is er een project Kwaliteit dat
zich richt op de ontwikkeling en toepassing van kwaliteitscriteria op de
uitvoering van de VROM-taken die bij de gemeenten achterblijven.
Uitgangspunt in de gemaakte afspraken is dat de kwaliteit van de
uitvoering door de gemeenten per 1 januari 2012 is gegarandeerd door
het in werking zijn van de Regionale Uitvoeringsdiensten en de
toepassing van de kwaliteitscriteria op de bij de gemeenten achterblijvende taken. De provincies coördineren de vorming van de Regionale
Uitvoeringsdiensten en de toepassing van de kwaliteitscriteria.
Het uiterlijke moment van decentralisatie van het interbestuurlijke toezicht
van de VROM-Inspectie naar de provincies is afgestemd op de uiterlijke
datum (1 januari 2012) voor het tot stand brengen van de regionale
Uitvoeringsdiensten en de toepassing van kwaliteitscriteria. Voorafgaand
aan de decentralisatie van het interbestuurlijk toezicht laat het IPO een
evaluatie uitvoeren om te onderzoeken of de provincies daarvoor de
benodigde voorbereidingen hebben getroffen. Indien tijdens de voorbereiding op de decentralisatie blijkt dat de kwaliteit van het interbestuurlijk
toezicht bij de provincies niet voldoende geborgd kan worden, zullen BZK,
I&M en IPO gezamenlijk bepalen wat het knelpunt is en welke oplossing
passend is.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
J. P. H. Donner

1

Kamerstukken 2008–2009 II, 29 383, nr. 130.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2010–2011, 32 389, nr. 7

31