Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2023–2024

32 317

JBZ-Raad

Nr. 866

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN JUSTITIE EN VEILIGHEID EN
VOOR RECHTSBESCHERMING EN DE STAATSSECRETARIS VAN
JUSTITIE EN VEILIGHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 15 december 2023
Hierbij bieden wij uw Kamer het verslag aan van de bijeenkomst van de
Raad Justitie en Binnenlandse Zaken (JBZ) op 4 en 5 december 2023 in
Brussel. De Minister voor Rechtsbescherming en de Staatssecretaris van
Justitie en Veiligheid hebben deelgenomen aan deze JBZ-Raad. In
bijgaand verslag wordt onder andere nader ingegaan op de laatste stand
van zaken rondom de onderhandelingen over het Asiel- en migratiepact
en de toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in Bulgarije
en Roemenië.
In deze aanbiedingsbrief informeren wij u over de bijeenkomst van de
kopgroep counterterrorisme, de aanbeveling voor verbeterde samenwerking Schengengebied, de voortgang AMV-samenwerkingsverband
Griekenland, Dublinzaken Italië en mensenrechten (toezegging lid Podt).
Ook informeren wij u over de voortgang in een aantal
EU-wetgevingsdossiers; de Prüm II-verordening, het bereikte politieke
akkoord over een nieuwe Confiscatierichtlijn, de richtlijn strafbaarstelling
niet-naleving sancties en de richtlijn inzake de enkelvoudige toelatingsprocedure en de gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid.
Kopgroep counterterrorisme
Voor de start van de JBZ-Raad op 5 december vond een kopgroep
terrorisme bijeenkomst plaats waar Nederland, België, Zweden, Frankrijk,
Finland, Oostenrijk, Duitsland en de EU contraterrorismecoördinator (EU
CTC) aan deelnamen. Er vond een uitwisseling plaats over de aanpak van
desinformatie en Foreign Information Manipulation and Interference,
gewelddadig extremisme en terrorisme en de impact van het conflict in
het Midden-Oosten op de interne veiligheid.

kst-32317-866
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2023

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

1

Aanbeveling voor verbeterde samenwerking tussen lidstaten in het
Schengengebied
Op 23 november jl. publiceerde de Commissie een aanbeveling voor
verbeterde samenwerking tussen lidstaten in het Schengengebied. De
Commissie beoogt met deze aanbeveling het gebruik van alternatieve
maatregelen voor binnengrenscontroles te bevorderen en informatieuitwisseling en samenwerking tussen lidstaten te intensiveren op moment
dat binnengrenscontroles zijn heringevoerd. De aanbeveling is openbaar1
en bestaat uit aanbevelingen voor operationele acties verdeeld over acht
elementen, onder andere: samenwerking op het gebied van rechtshandhaving, gezamenlijke acties in de aanpak tegen mensensmokkel, volledig
gebruik van de mogelijkheden op het gebied van terugkeer, tegengaan
van secundaire migratie binnen het Schengengebied, versterking van
gezamenlijke acties tegen georganiseerde criminaliteit en terrorisme en
maatregelen om de herinvoering van binnengrenscontroles te beperken.
De Schengencoördinator zal voor de uitvoering van deze aanbeveling in
dialoog blijven met de lidstaten en regelmatig over de voortgang aan de
Schengenraad rapporteren. De aanbeveling wordt begeleid door een
rapport van de Commissie over formele consultaties die de Schengencoördinator tussen mei en november voerde met lidstaten die in die periode
hun binnengrenscontroles hadden heringevoerd. De aanbeveling bouwt
voort op een eerdere aanbeveling van de Commissie over proportionele
politiecontroles en politiesamenwerking in het Schengengebied en
recente jurisprudentie van het EU-hof.2
Het kabinet verwelkomt de aanbeveling en onderschrijft met name de
acties die als doel hebben om alternatieve maatregelen voor binnengrenscontroles te bevorderen om het vrij verkeer van personen in het Schengengebied te waarborgen. Het kabinet is van mening dat lidstaten in
uitzonderlijke gevallen de mogelijkheid moeten behouden om binnengrenscontroles her in te voeren, als laatste middel. De voorgestelde acties
in de aanbeveling zijn gebaseerd op reeds bestaande regelgeving en
beleid, zoals de huidige Schengengrenscode en de Aanbeveling inzake
operationele samenwerking op het gebied van rechtshandhaving3, en
richten zich vooral op implementatie en volledig gebruik maken in de
praktijk van mogelijkheden die Europese regelgeving en beleid reeds
bieden. Het kabinet hecht ook zeer aan het tegengaan van secundaire
migratie binnen het Schengengebied, en verwelkomt dan ook de
voorgestelde acties op dat vlak.
Uw Kamer zal – mocht daar aanleiding toe zijn – via de geannoteerde
agenda en het verslag van de JBZ-Raad op de hoogte worden gehouden
over de uitvoering van deze aanbeveling.
Voortgang alleenstaande minderjarige vreemdelingensamenwerkingsverband Griekenland
Naar aanleiding van de motie van de leden Van Toorenburg en
Voordewind4 is uw Kamer periodiek geïnformeerd over de voortgang van
het Grieks-Nederlandse samenwerkingsverband om het voogdijsysteem
en de opvang van alleenstaande minderjarige vreemdelingen (amv) in
Griekenland structureel te verbeteren. De amv-samenwerking met

1

https://home-affairs.ec.europa.eu/commission-recommendation-cooperation-between-memberstates-address-serious-threats-internal_en
2
Europese Commissie Aanbeveling 2017/820 inzake proportionele politiecontroles en politiesamenwerking in het Schengengebied.
3
Europese Commissie Aanbeveling 2022/915 inzake operationele samenwerking op het gebied
van rechtshandhaving.
4
Kamerstukken II, 2019–20, 19 637, nr. 2614

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

2

Griekenland is in 2020 gestart met een Memorandum of Understanding
(MoU) en bestaat uit een voogdijcomponent en een opvangcomponent.
Zoals gemeld aan uw Kamer5 is per 18 juni 2023 het MoU officieel
afgelopen. De situatie van amv in Griekenland is verbeterd sinds de start
van de samenwerking. Volgens de beschikbare cijfers waren op
1 november 2023 in heel Griekenland 1.864 amv geregistreerd.6 Dit aantal
is aanzienlijk lager dan de 5.180 amv die in Griekenland waren geregistreerd ten tijde van de start van het amv-samenwerkingsverband. Ook zijn
er duidelijke stappen gezet ten aanzien van het voogdijsysteem en de
opvangomstandigheden. Het kabinet acht daarom de motie van de leden
Van Toorenburg en Voordewind uitgevoerd.
Hoewel het kabinet de motie als uitgevoerd beschouwd, zal het kabinet de
samenwerking met Griekenland voortzetten als een Nederlandse bijdrage
aan het vrijwillige solidariteitsmechanisme. Onder de voogdijcomponent
ondersteunt stichting Nidos sinds september 2021 met Nederlandse
financiering de Griekse overheid bij het opzetten van het Griekse
voogdijsysteem voor amv met een plaatsing van een liaison officer bij de
Griekse overheid. Het project met Nidos loopt in ieder geval tot 18 juni
2025. Als onderdeel van de opvangcomponent financiert Nederland sinds
2020 stichting Movement on the Ground en the Home Project voor drie
opvanglocaties voor amv met een totale capaciteit van 48 opvangplekken.
Deze financiering loopt tot medio 2024. Daarnaast financiert Nederland
gezamenlijk met Tsjechië en Zwitserland een project dat uitgevoerd wordt
door IOM voor de eerste opvang van alleenstaande minderjarige
vreemdelingen op Chios, Kos, Leros en Samos. Sinds de start van het
project is de bezetting op bijna ieder moment honderd procent. Het
project loopt tot 31 december 2023. Het kabinet onderzoekt hoe zij het
project verder gaat ondersteunen.
Voorrang aan nationale procedure voor Dublinzaken Italië
In het Commissiedebat Vreemdelingen- en asielbeleid van 28 juni 2023
(Kamerstuk 19 637, nr. 3157) heeft het lid Van den Brink (CDA) de tijdelijke
Dublinstop ten aanzien van Italië opgebracht en verzocht specifiek ten
aanzien van die zaken te verkennen of het niet efficiënter is om personen
uit veilige landen van herkomst die hiertussen zitten, via het veiligelandenspoor 2 versneld door de nationale asielprocedure te leiden. In deze
aanbiedingsbrief bericht het kabinet uw Kamer over de wijze waarop het
uitvoering geeft aan dit verzoek.7
Bij brief van 23 mei 2023 is uw Kamer geïnformeerd over een uitspraak
van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)
over Dublinoverdrachten aan Italië.8 Kort gezegd concludeerde de
Afdeling in die uitspraak dat er vanwege de Italiaanse berichtgeving over
het gebrek aan opvangfaciliteiten een reëel risico bestaat dat vreemdelingen bij overdracht aan Italië terechtkomen in een toestand van zeer
verregaande materiële deprivatie, waardoor zij niet kunnen voorzien in de
belangrijkste basisbehoeften, zoals onderdak, eten en stromend water. Als
gevolg van deze uitspraak, en de eerdere berichtgeving vanuit Italië,
kunnen er vanuit Nederland geen Dublinoverdrachten meer plaatsvinden
aan Italië en neemt de IND in individuele Italiaanse Dublinzaken geen
overdrachtsbesluiten. In andere woorden: asielzaken waarvoor Italië op
grond van de in de Dublinverordening neergelegde criteria verantwoordelijk is, worden on hold gezet. Nadat de in de Dublinverordening
5

Kamerstukken II, 2022–23, 27 062, nr. 134
Bron: Grieks nationale centrum voor sociale solidariteit, E.K.K.A.
7
Kamerstukken II, 2022–23, 07–096.
8
Kamerstukken II, 2022–23, 19 637, nr. 3108.
6

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

3

vastgelegde uiterste overdrachtstermijn van zes maanden is verlopen,
vervalt de primaire verantwoordelijkheid van Italië en verschuift de
verantwoordelijkheid voor het inhoudelijk beoordelen van het asielverzoek naar Nederland.
Indachtig het verzoek van de heer Van den Brink (CDA) heeft het kabinet
nu om redenen van opportuniteit het besluit genomen in Italiaanse
Dublinzaken per 1 januari 2024, of zoveel eerder als mogelijk is, ten
aanzien van een specifieke categorie asielzoekers niet meer de afloop van
de uiterste overdrachtstermijn af te wachten voordat het asielverzoek door
de IND op inhoudelijke gronden wordt afgewikkeld, maar direct hiertoe
over te gaan. Dit gaat dan om de groep asielzoekers met, gelet op hun
nationaliteit, een kansarm asielverzoek. De opvang zal naar verwachting
door deze maatregel worden ontlast, omdat deze groep korter dan nu het
geval is, in de Nederlandse asielopvang zal verblijven. Na afwijzing van
het asielverzoek zal de beëindiging van de opvang en het vertrektraject
naar het land van herkomst ter hand worden genomen. Deze maatregel
geldt in principe voor de nieuwe instroom. Waar mogelijk wordt het ook
toegepast voor de asielzoekers die tot deze groep behoren en al wel de
Dublinprocedure in zijn gestroomd. Het logistieke proces en de grotere
instroom van deze nationaliteiten in de procedure kan tijdelijk van invloed
zijn op de doorlooptijden in spoor 2 en spoor 4.
Een keerzijde van dit besluit is dat Nederland met het inhoudelijk in
behandeling nemen van de asielaanvraag, bij afwijzing daarvan ook
verantwoordelijk is voor het terugkeertraject van de aanvrager naar het
land van herkomst. Zonder de bijzondere migratiesituatie van Italië te
willen relativeren, is het kabinet van mening dat ook van dat land mag
worden verwacht dat zij haar internationale verplichtingen jegens
asielzoekers en Europese afspraken nakomt. Het kabinet blijft dit dan ook
onder de aandacht brengen van de Italiaanse ambtgenoten en de
Europese Commissie. Daarnaast zet het kabinet in het kader van de
onderhandelingen over het Asiel- en Migratiepact in op extra waarborgen
voor de monitoring en handhaving van de Commissie op naleving van het
asielacquis. Het is niet acceptabel als lidstaten hun verantwoordelijkheden
naast zich neerleggen.
Mensenrechten
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid komt – indachtig zijn
toezegging aan het lid Podt in het Commissiedebat (Kamerstuk 32 317, nr.
818) voorafgaand aan de Informele JBZ-Raad te Stockholm van 25, 26 en
27 januari 2023 – in het verslag van de JBZ-Raad terug op de bespreking
van mensenrechten tijdens die Raad. Ditmaal kwam bij de bespreking van
de staat van het Schengengebied het belang van de naleving van het
beginsel van non-refoulement en fundamentele rechten aan de orde in het
kader van de geïdentificeerde acties om terugkeer te verbeteren. Een klein
aantal lidstaten vroeg daar in het bijzonder aandacht voor. Daarnaast
kwam het onderwerp aan de orde bij de bespreking van de fact finding
missie naar Bulgarije. Deze missie was breed opgezet, waarbij relevante
ontwikkelingen op diverse beleidsterreinen van het Schengenacquis
(buitengrensbeheer, terugkeer, politiesamenwerking, judiciële samenwerking in strafzaken, grootschalige IT-systemen zoals het Schengeninformatiesysteem, fundamentele rechten en het functioneren van autoriteiten)
werden getoetst. Ook fundamentele rechten waren hier een horizontaal
onderdeel van. In bijgaand verslag wordt hier nader op ingegaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

4

Voortgang Europese wetgevingsdossiers
Prüm II-verordening
Op 20 november jl. is een politiek akkoord bereikt op de Prüm II verordening in de triloog tussen het EP, de Commissie en de Raad. De Prüm II
verordening herziet het huidige Prüm raamwerk voor de uitwisseling van
gegevens tussen rechtshandhavingsautoriteiten van EU-lidstaten voor het
voorkomen, opsporen en onderzoeken van strafbare feiten.9 Naast de
uitwisseling van DNA, vingerafdrukken en gegevens uit kentekenregisters,
kunnen onder Prüm II ook gezichtsbeelden en politiebestanden geautomatiseerd tussen rechtshandhavingsautoriteiten uitgewisseld worden. Een
centrale router gemaakt en beheerd door eu-LISA zal deze geautomatiseerde uitwisseling mogelijk maken. Prüm II behelst een reactietermijn
van 48 uur voor het aanleveren van aanvullende gegevens na bevestiging
van een match tussen biometrische data. Indien nationale wetgeving het
toelaat, kan onder Prüm II ook worden gezocht met gegevens van
ongeïdentificeerde menselijke resten ook zonder een link met een
strafrechtelijk onderzoek, en voor het vinden van vermiste personen op
humanitaire gronden. In de verordening staat expliciet opgenomen dat
uitwisseling van gegevens onder Prüm II proportioneel en noodzakelijk
moet zijn. Prüm is een belangrijk instrument voor de effectieve samenwerking van EU rechtshandhavingsautoriteiten en het kabinet verwelkomt
dit politiek akkoord.
Richtlijn ontneming en confiscatie vermogensbestanddelen
Op 12 december jl. is er door het Europees parlement, het Spaanse
voorzitterschap van de Europese Raad en de Europese Commissie een
politiek akkoord bereikt over een nieuwe EU richtlijn betreffende
ontneming en confiscatie van vermogensbestanddelen (hierna: confiscatierichtlijn). De confiscatierichtlijn introduceert regels ten behoeve van het
opsporen, inbeslagname, confisqueren en beheren van crimineel
vermogen.
Onderdeel van de confiscatierichtlijn zijn bijvoorbeeld duidelijke regels
voor de Europese Asset Recovery Offices die verantwoordelijk zijn voor
grensoverschrijdende samenwerking als het gaat om crimineel vermogen.
Belangrijk element is dat landen in bepaalde gevallen ook tot confiscatie
moeten kunnen overgaan zonder voorafgaande veroordeling. Dit moet
bijvoorbeeld mogelijk zijn indien er sprake is van substantieel onverklaarbaar vermogen waarvan de rechter aannemelijk acht dat het
desbetreffende vermogen afkomstig is uit criminele activiteiten.
Tenslotte wordt iedere lidstaat verplicht tot het aanwijzen van een Asset
Management Office (AMO) die belast is met het beheer van inbeslaggenomen en geconfisqueerd vermogen. Doel hiervan is dat bevroren
vermogensbestanddelen waarvan de waarde snel kan verminderen,
adequaat worden beheerd totdat er een definitieve confiscatiebeslissing
ligt. Bovendien wordt het voor lidstaten mogelijk om inbeslaggenomen
voorwerpen te verkopen voorafgaand aan een onherroepelijke confiscatiebeslissing, om te voorkomen dat de waarde verloren gaat.
Een verdere appreciatie van het bereikte politieke akkoord en de
verhouding tot de Nederlandse inzet zoals beschreven in het BNC Fiche
van 1 juli 202210 volgt in het begin van 2024.
9

Zie ook de geannoteerde agenda bij de JBZ-Raad van 9–10 juni 2022 in Kamerstukken II,
2021–22, 32 317, nr. 760.
10
Kamerstukken II, 2021–22, 22 112, nr. 3467.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

5

Richtlijn strafbaarstelling niet-naleving sancties
Op 12 december jl. is er ook door het Europees parlement, het Voorzitterschap en de Europese Commissie een politiek akkoord bereikt over een
nieuwe EU richtlijn betreffende de definitie van strafbare feiten en
sancties voor de schending van beperkende maatregelen van de Unie.
Het doel van het voorstel is om definities van strafbare feiten die verband
houden met de schending van beperkende maatregelen van de Unie op
elkaar af te stemmen, te zorgen voor doeltreffende, afschrikkende en
evenredige strafrechtelijke sanctietypen en sanctieniveaus voor strafbare
feiten die verband houden met de schending van beperkende maatregelen van de Unie. De achtergrond hiervan is dat beperkende maatregelen
een essentieel instrument zijn van het Gemeenschappelijk Buitenlands- en
Veiligheidsbeleid van de EU (GBVB) ter bevordering van de bescherming
van de waarden van de Unie, de handhaving van de internationale vrede
en veiligheid, en de consolidering en ondersteuning van democratie,
rechtsstaat en mensenrechten wereldwijd, zoals neergelegd in artikel 21
van het Verdrag betreffende de Europese Unie.
Overtreding van beperkende maatregelen van de Unie is in Nederland
reeds strafbaar op grond van de Sanctiewet 1977 in combinatie met de
Wet op de economische delicten. Het voorstel zal grensoverschrijdend
onderzoek en grensoverschrijdende vervolging bevorderen alsmede de
operationele doeltreffendheid van de nationale handhavingsketens te
verbeteren om onderzoeken, vervolgingen en strafrechtelijke sancties te
bevorderen.
Een verdere appreciatie van het bereikte politieke akkoord en de
verhouding tot de Nederlandse inzet zoals beschreven in het BNC Fiche
van 3 februari 202311 volgt in het begin van 2024.
Onderhandelingsresultaat op de Richtlijn 2011/98/EU inzake de enkelvoudige toelatingsprocedure en de gecombineerde vergunning voor
verblijf en arbeid
Op 27 april 2022 publiceerde de Europese Commissie een voorstel tot
herziening van Richtlijn 2011/98/EU inzake de enkelvoudige toelatingsprocedure en de gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid (GVVARichtlijn, Single Permit Directive). Het doel van het voorstel is om de
toelatingsprocedure voor arbeidsmigranten te stroomlijnen en de rechten
van toegelaten arbeidsmigranten licht te herzien. Tijdens de JBZ-Raad van
8–9 juni jl. hebben de lidstaten een gemeenschappelijk standpunt (een
algemene oriëntatie) over het voorstel bereikt. Hierna zijn de onderhandelingen (trilogen) met het Europees Parlement (EP) van start gegaan. Het
Spaanse voorzitterschap probeert nog dit jaar overeenstemming te
bereiken met het EP. Voor Nederland zijn, zoals ook aangegeven in het
BNC-fiche12, onder andere de afspraken over de beslistermijnen, de
procedures rondom verandering van werkgever en verblijf na
werkloosheid, van belang.
De Nederlandse inzet op deze onderwerpen werd naar tevredenheid
verwerkt in de eerdere algemene oriëntatie. De gesprekken met het EP zijn

11
12

Kamerstukken II, 2022–23, 2212, nr. 3597.
Kamerstukken II, 2021–22, 22 112, nr. 3440.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

6

op deze onderwerpen echter nog niet afgerond. In de beoordeling van de
definitieve compromistekst zal het kabinet met name de afspraken op
deze onderdelen betrekken.
De Minister van Justitie en Veiligheid,
D. Yeşilgöz-Zegerius
De Minister voor Rechtsbescherming,
F.M. Weerwind
De Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
E. van der Burg

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

7

Verslag van de Raad Justitie en Binnenlandse zaken 4 en
5 december 2023
I. Justitie
Belangrijkste resultaten
•
•
•
•

Er werd een algemene oriëntatie aangenomen over de Verordening
overdracht van strafvervolging.
De e-justice strategie 2024–2028 werd aangenomen.
Er is een Raadspositie aangenomen over de evaluatie van de toepassing van de AVG.
Debatten over de rechten van slachtoffers en over de justitiële
samenwerking met derde landen hebben besluitvorming op deze
dossiers richting gegeven.

1. Verordening betreffende de overdracht van strafvervolging
Het Spaanse voorzitterschap lichtte de voorliggende verordening toe als
een ontbrekend instrument in de strafrechtelijke samenwerking binnen de
EU. Er zijn diverse instrumenten inzake wederzijdse erkenning, maar
specifieke regelgeving ontbreekt voor de overdracht van strafvervolging
naar een andere lidstaat.
Een meerderheid van de lidstaten sprak steun uit voor aanname van de
voorliggende algemene oriëntatie. De lidstaten uitten hun waardering
voor de compromistekst en zien het voorstel als een belangrijk
EU-instrument om de efficiëntie en effectiviteit van strafvervolgingsoverdrachten te verbeteren en de rechtsbescherming voor betrokkenen te
versterken. Enkele lidstaten uitten een voorbehoud ten aanzien van het
voorstel en onthielden zich van stemming. Deze lidstaten benadrukten
hun behoefte aan meer tijd om de praktische implicaties van het voorstel
te bestuderen. De verdere uitwerking van het voorstel zal op basis van de
algemene oriëntatie worden voortgezet onder het Belgische voorzitterschap.
2. Richtlijn voor het wijzigen van Richtlijn 2012/29/EU betreffende de
rechten van slachtoffers van strafbare feiten
Het Voorzitterschap opende het beleidsdebat door de discussie te richtten
op de schadeloosstelling voor slachtoffers en de implementatie van een
geïntegreerde dienstverlening op een locatie voor kindslachtoffers. In het
vooraf verspreide discussiedocument vroeg het Voorzitterschap de Raad:
1. Wat is de beste aanpak om ervoor te zorgen dat slachtoffers adequate
compensatie van schade door de dader ontvangen?
2. In welke zaken met kindslachtoffers zou het Barnahus-model van
toepassing moeten zijn? Zou het in alle zaken met kindslachtoffers
van toepassing moeten zijn of alleen bij ernstige strafbare feiten of in
het geval van specifieke behoeften door hun persoonlijke kenmerken?
Een meerderheid van de lidstaten uitte steun voor de doelstellingen van
de richtlijn. Vrijwel alle lidstaten, waaronder Nederland, benadrukten het
belang van nationale speelruimte bij de implementatie van enkele
voorgestelde richtlijnbepalingen. Hierbij werd gesteld dat een flexibele
aanpak vereist is, waarbij er rekening wordt gehouden met bestaande
nationale systemen op het gebied van slachtoffercompensaties. Daarnaast
werd er door meerdere lidstaten bezorgdheid geuit over de financiële
implicaties van de voorgestelde voorschotregeling. Ook pleitten veel
lidstaten voor een benadering waarbij de staat, indien nodig, het

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

8

slachtoffer ondersteunt zonder de primaire verantwoordelijkheid van de
dader te ontnemen.
Ten aanzien van het Barnahus-model, prijsden enkele lidstaten het model
aan als waardevol. De meeste lidstaten pleitten echter voor geen
verplichting van het model. Daarbij werd aangegeven dat de specifieke
behoeften en omstandigheden variëren per lidstaat en er ruimte nodig is
om op nationaal niveau een effectieve ondersteuning voor slachtoffers te
waarborgen.
3. Russische agressie tegen Oekraïne: tegengaan straffeloosheid
De Commissie en het Voorzitterschap lichtte de recente ontwikkelingen
toe bij het ICPA (International Centre for the Prosection of the Crime of
Aggresion against Ukraine), het EU netwerk van nationale aanspreekpunten inzake genocide, misdrijven tegen de menselijkheid en oorlogsmisdrijven en het schaderegister. Ook meldde de Commissie aanpassing
van het Statuut van Rome te steunen zodat het Internationaal Strafhof
(ICC) in de toekomst een grotere rol kan spelen ten aanzien van het
misdrijf agressie.
Eurojust benoemde als nieuwe stap dat zowel het ICPA als de Core
International Crimes Evidence Database (CICED) volledig operationeel zijn.
Hierbij riep Eurojust de lidstaten op tot het aanleveren van bewijs voor
deze database. Tevens lichtten Europol en Eurojust de ontwikkelingen toe
met betrekking tot het gemeenschappelijke onderzoeksteam (JIT).
De lidstaten ondersteunden de agendering van het onderwerp en
onderstreepten het belang van de initiatieven om straffeloosheid in
Oekraïne tegen te gaan. Hierbij werd steun uitgesproken voor het
schaderegister en het ICPA. Enkele lidstaten benadrukten het belang om
de Russische Federatie ter verantwoording te roepen en het ICC hierin te
steunen.
4. Studie over de werking van Europees Openbaar Ministerie
Het Voorzitterschap sprak waardering uit voor het werk dat het EOM heeft
verricht. Hierbij benadrukte het Voorzitterschap de successen van het
EOM, waaronder de inbeslagname van 300 miljoen euro in 800 zaken en
de aanstelling van 8 aanklagers in het afgelopen jaar.
De Commissie reflecteerde op de operationele periode van het EOM
gedurende de afgelopen 2,5 jaar. Hierbij erkende de Commissie ook de
uitdagingen voor het EOM waarover een studie is uitgevoerd. Voorafgaand aan de JBZ-Raad is de studie over de werking van het EOM
gepubliceerd, de studie richt zich met name op de gegevensuitwisseling
tussen het EOM en nationale autoriteiten.
De Hoofdaanklager van het EOM, Laura Kövesi, reflecteerde op de
uitdagingen voor het EOM. Hierbij werd de strategie benadrukt om de
financiële capaciteit van georganiseerde misdaadgroepen te ondermijnen.
Het EOM riep op tot de steun van lidstaten om effectiever te kunnen
opereren in de strijd tegen fraude en georganiseerde misdaad.
De meeste lidstaten benadrukten het belang van nauwe samenwerking
tussen nationale autoriteiten en het EOM, met aandacht voor mogelijke
wijzigingen in de verordening en de uitbreiding van bevoegdheden.
Hierbij pleitten enkele lidstaten voor de uitbreiding van de rol en de
bevoegdheden van de Europese gedelegeerde openbare aanklagers. De
meeste lidstaten beschouwen het identificeren en oplossen van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

9

praktische obstakels, en het bevorderen van technische samenwerking als
verbeterpunten. De Commissie zal de verdere uitwisselingen tussen
lidstaten en de technische besprekingen op basis van de studie over het
functioneren van het EOM ondersteunen.
5. Standpunten en bevindingen van de Raad over de toepassing van de
Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)
Het Voorzitterschap benadrukte het belang van de AVG voor het
waarborgen van het fundamentele recht op bescherming van persoonsgegevens. Het Voorzitterschap vatte de Raadspositie samen en wees op
enkele uitdagingen in de AVG, zoals de interpretatie en toepassing van de
AVG vooral voor het midden- en kleinbedrijf en de noodzaak om rekening
te houden met nieuwe technologieën. Deze uitdagingen werden bevestigd
door enkele lidstaten.
Er was brede steun binnen de JBZ-Raad en de Raadspositie over de
toepassing van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG)
werd aangenomen.
6. Werklunch justitiële samenwerking derde landen in de aanpak van
georganiseerde criminaliteit
Kort voorafgaand aan de JBZ-Raad besloot het Voorzitterschap een nieuw
onderwerp te agenderen voor de gesloten werklunch. Tijdens de
ministerslunch is gesproken over de justitiële samenwerking met derde
landen om georganiseerde criminaliteit aan te pakken. Het Voorzitterschap
en de Commissie lichtte de recent verschenen Routekaart aanpak
georganiseerde criminaliteit en drugshandel13 toe. Hierbij werden de
samenwerkingsakkoorden van Eurojust met derde landen als belangrijk
instrument benoemd. Eurojust onderstreepte dat zij het aantal samenwerkingsakkoorden willen uitbreiden maar dat gegevensbescherming een
complicerende factor speelt. Een groot aantal lidstaten, waaronder
Nederland, onderstreepte het belang van een stevige justitiële samenwerking tussen de lidstaten en derde landen om effectief georganiseerde
criminaliteit tegen te gaan. Nederland en een aantal lidstaten benadrukte
hierbij dat er bestaande instrumenten zijn om rechtshulp- en uitlevering
met derde landen te verbeteren. Nederland gaf te kennen geen
voorstander te zijn van nieuwe EU-uitleveringsverdragen en te twijfelen
over toegevoegde waarde van het komen tot een definitie van georganiseerde misdaad.14 De Commissie concludeerde dat het aanmoedigen van
deelname aan Raad van Europa instrumenten, uitwisselen van best
practices en grotere rollen voor Eurojust, Europol en EOM realistische
stappen zijn voor de verbetering van de samenwerking met derde landen.
7. Europese e-Justice Strategie 2024–2028
Het Voorzitterschap lichtte toe dat de strategie van groot belang is voor
het verbeteren van e-justitie in de EU en de lidstaten. Als successen
werden de E-justice portal en e-CODEX genoemd, die beiden de digitalisering van juridische procedure in de EU verbeteren. De Commissie wees
op het belang van een ondersteund kader voor de juridische omgeving.
De Raad nam de Europese e-Justice Strategie 2024–2028 aan.

13
14

Zie BNC-fiche in Kamerstukken II, 2023–24, 22 112, nr. 3842.
Zie BNC-fiche in Kamerstukken II, 2023–24, 22 112, nr. 3842.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

10

8. EU toetreding tot het Europees Verdrag Europees tot Bescherming van
de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM)
Het Voorzitterschap benadrukte dat de toetreding tot het EVRM niet alleen
een juridische stap is maar als doel heeft grondrechten die steeds meer
onder druk staan te beschermen. Gewerkt wordt aan een administratieve
procedure om tegemoet te komen aan het laatste bezwaar (dat ziet op de
bevoegdheid voor mensenrechten op het terrein van gemeenschappelijk
buitenlandsveiligheidsbeleid15) voor EU toetreding tot het EVRM. Deze
oplossing past binnen de bestaande kaders en is een oplossing in
afwachting van de uitspraak van het Europese Hof van Justitie in de zaak
Eulex-Kosovo, aldus het Voorzitterschap. De Commissie riep lidstaten op
een oplossing te vinden in afwachting van de uitspraak in bovengenoemde zaak en om zich daarbij flexibel op te stellen. Daarbij onderstreepte de Commissie dat toetreding van de EU tot het EVRM geen
beleidskeuze maar een verdragsverplichting is.
9. Overige onderwerpen
a. Benoeming van de directeur van het Bureau van de Europese Unie voor
de grondrechten
Het Voorzitterschap bedankte de huidige directeur Michael O’Flaherty van
het Bureau van de EU voor grondrechten voor zijn inzet en lichtte de
procedure voor de benoeming van zijn opvolger toe. De lidstaten namen
hier kennis van.
b. EU-Westelijke Balkan Ministerieel Forum te Skopje (26–27 oktober
2023)
Het EU-Westelijke Balkan Forum van eind oktober werd door het
Voorzitterschap toegelicht. Tijdens het Forum werden rechtsstatelijkheid
en herziening van de rechtssystemen besproken als zjnde fundamentals
first in het kader van EU-uitbreiding. Ook werd gesproken over gemeenschappelijke inspanningen bij het tegengaan straffeloosheid in het kader
van Russische agressie tegen Oekraïne. Daarnaast werden tijdens de Raad
twee conclusies van de bijeenkomst belicht; 1) dat de gedeelde migratie
commitment zijn vruchten begint af te werpen met minder irreguliere
migratie in de regio, en 2) de samenwerking in de strijd tegen terrorisme
met joint action plans vorm krijgt. Ook werd de Westelijke-Balkan werd
aangemoedigd om systemen op te zetten in de strijd tegen drugshandel.
Het volgende ministeriële forum met de Westelijke-Balkan zal plaatsvinden onder Belgische voorzitterschap.
c. EU-VS Ministeriële bijeenkomst over JBZ-aangelegenheden te
Washington D.C. (13–14 november 2023)
Het Voorzitterschap informeerde de Raad dat tijdens de EU-VS bijeenkomst op 13 en 14 november jl. in Washington is gesproken over de steun
aan Oekraine. Hierbij zegde de V.S. steun toe aan verschillende accountability initiatieven waaronder door 1 miljoen dollars en een speciale
aanklager aan te bieden aan het onderzoekscentrum ICPA (International
Central for the Prosecution of the Crime of Agression) bij Eurojust. Er is
ook gesproken over de inbeslagname van bevroren Russische activa, de
samenwerking in de aanpak van cybercrime, anti-corruptie, de situatie in
het Midden Oosten en AI. De volgende ministeriele bijeenkomst zal in juni
onder het Belgische voorzitterschap plaatsvinden.
15

Zie hierover meer in de geannoteerde agenda bij deze JBZ-Raad, Kamerstukken II, Kamerstuk
32 317, nr. 862.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

11

d. Onderhandelingen tussen de EU en de VS over een overeenkomst
inzake e-evidence
Het Voorzitterschap onderstreepte het belang van deze onderhandelingen
om het e-evidence framework af te kunnen ronden en riep de Commissie
op om ook technische informatie over de onderhandelingen te delen met
de lidstaten. De Commissie lichtte toe dat de onderhandelingen in
constructieve sfeer verlopen en van groot belang zijn voor de praktische
samenwerking tussen rechtshandhavingsdiensten in de EU en V.s. Het
doel is om de onderhandelingen te versnellen en in 2024 af te ronden. De
Commissie gaf aan nog oplossingen te zoeken voor vraagstukken over
architectuur, de afbakening en waarborgen en dat ingezet wordt op single
certification. De Commissie zegde toe de lidstaten goed te blijven
informeren.
e. Jaarverslag over de toepassing van het EU-Handvest
De Commissie gaf de Raad een inkijk in de 2023 jaarlijkse rapportage over
toepassing van EU-Handvest. In de jaarrapportage werd dit keer aandacht
besteed aan toegang tot het recht waarbij zichtbaar wordt dat rechtsmiddelen (ook alternatieven) in breed spectrum beschikbaar zijn voor
effectieve rechtsbescherming. Digitalisering, bescherming slachtoffers
van discriminatie, regulering van online content en gegevensbescherming
zijn belangrijke element om in discussies over toegang tot het recht mee
te nemen en de Commissie riep dan ook op om de rapportage te
gebruiken in discussies over verbeteringen in het toegang tot het recht
ook op nationaal niveau.
f. Werkprogramma van het aantredende voorzitterschap
België lichtte de prioriteiten voor haar aankomend EU-voorzitterschap toe.
De belangrijkste overkoepelende prioriteit voor België is de strijd tegen
georganiseerde drugscriminaliteit. België benadrukte hier extra aandacht
aan te besteden in de JBZ-Raad van januari en door het aannemen van
Raadsconclusies hierover. Op justitieterrein gaf België aan zich te richten
op uitwisselingen over resocialisatie in detentie, decriminalisering van
sekswerk en erkenning van ouderschap in grensoverschrijdende situatie.
België lichtte als prioriteiten op home-gebied toe om naar gecontroleerde
migratie toe te werken, de verbetering van Schengen governance en de
verbetering van crisismanagement. Verder benadrukte België dat zij alles
op alles zullen zetten om lopende wetgevingsdossier af te ronden.
II. Binnenlandse zaken
Belangrijkste resultaten
•
•

•

•

De Raad sprak het belang uit van verkenning van verdere terugkeersamenwerking.
Er werd tijdens deze JBZ-Raad nog geen besluit genomen over de
volledige toepassing Schengenacquis in Bulgarije en Roemenië (zie
verder punt 2).
De Raad werd geïnformeerd dat de (triloog)onderhandelingen over het
asiel- en migratiepacht in volle gang zijn en dat wordt ingezet op
spoedige afronding.
De Raad sprak af de risico’s voor de interne veiligheid van de EU als
gevolg van de situatie in Oekraïne en het Midden-Oosten gezamenlijk
te blijven monitoren.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

12

1. Staat van het Schengengebied
De Commissie gaf onder dit agendapunt een uitgebreide presentatie over
de bevindingen uit Schengenbarometer. Zowel de irreguliere aankomsten
als de secundaire migratiebewegingen in het Schengengebied zijn in
januari–november toegenomen ten opzichte van dezelfde periode vorig
jaar. Dit zet de asielsystemen van de lidstaten onder druk. De Commissie
lichtte enkele kwetsbaarheden in het Schengengebied eruit die – zeker
met het oog op die toegenomen druk – snel verbeterd moeten worden,
waaronder het te hoge aantal toegangsverschaffingen zonder uitvoering
van veiligheidschecks in het Schengen Informatie Systeem en de hoge
aantallen asielaanvragen die worden gedaan door personen die op een
geldig visum of via visumvrijstelling het Schengengebied binnen reizen.
De Commissie stond ook stil bij de verschillen in terugkeerpercentages
van de verschillende lidstaten en riep op onderlinge samenwerking te
verbeteren. Daarnaast noemde de Commissie verschillende verbeteringen
in de terugkeersamenwerking met derde landen. De Commissie schreef
deze verbeteringen deels toe aan de toepassing van art 25bis van de
Visumcode, maar benadrukte ook het belang van het bieden van legale
migratie-alternatieven. De Commissie dankte de lidstaten die aanwezig
waren bij de recente ministeriële conferentie over de EU talent partnerships, waarop gesproken werd over mogelijke invulling van dergelijke
partnerschappen. Nederland is waarnemer bij drie van de Talent Partnerships en nam in die hoedanigheid ook deel aan deze conferentie. Tot slot
stond de Commissie stil bij de recent opgerichte Global Alliance voor de
aanpak van mensensmokkel, en twee Europese wetgevingsvoorstellen
inzake mensensmokkel die de Commissie 28 november jl. presenteerde
tijdens een internationale conferentie in Brussel. Het Voorzitterschap
lichtte vervolgens het verspreide paper over terugkeer toe en benadrukte
dat de recente terroristische aanslagen nopen tot effectievere terugkeer
van personen die geen legaal verblijf hebben in de EU, in het bijzonder
personen die een risico vormen voor de binnenlandse veiligheid en de
openbare orde. Het Voorzitterschap acht Europese terugkeerbesluiten
daarvoor een noodzakelijke stap, maar uitte ook begrip voor de benodigde
lange termijn voor de daadwerkelijke implementatie van dit voorstel.
Nederland uitte zijn zorgen over de toegenomen druk op de buitengrenzen, dankte de Commissie voor het expliciet toelichten van de
kwetsbaarheden, en riep dringend op tot betere naleving van de regels,
inclusief betere opvolging van Schengenevaluaties en Frontexbeoordelingen. Daarnaast riep Nederland op tot snelle afronding van de
onderhandelingen over de Schengengrenscode voor effectievere
alternatieven voor binnengrenscontroles, en een spoedige start van de
gesprekken over het Europese wetgevingspakket voor de aanpak van
mensensmokkel. Met betrekking tot terugkeer riep Nederland op tot
verbetering van de nationale processen, uitwerking van de door de
Commissie aangekondigde terugkeerpilots en een aanscherping van de
Terugkeerrichtlijn.
In een volledige interventieronde stonden lidstaten stil bij de benodigde
verbeteringen op terugkeer, met name waar het personen die een
veiligheidsrisico vormen betreft. Meerdere lidstaten gaven aan dat de
raadspositie op herziening van de terugkeerrichtlijn verouderd is en dat
die opnieuw bezien moet worden in het licht van de huidige context. Het
voorstel van het Voorzitterschap voor een EU-terugkeerbesluit werd
verdeeld ontvangen. Enkele lidstaten waren positief, maar veel lidstaten
zagen operationele en juridische obstakels en benadrukten dat betere
benutting van de mogelijkheden binnen het huidig systeem meer kan
opleveren, zeker op de korte termijn. Enkele lidstaten lichtten toe hoe de
toegenomen (secundaire en ongeregistreerde) migratie hen tot de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

13

instelling van binnengrenscontroles had doen overgaan, enkele andere
lidstaten riepen juist op deze controles zo snel mogelijk weer op te heffen,
met het oog op het goed functioneren van het Schengengebied. Een
enkele lidstaat riep op tot het verkennen van verschillende vormen van
partnerschappen met derde landen, waaronder een partnerschap gericht
op het vaker kunnen toepassen van het veilig derde land-principe bij
asielprocedures.
Toelichting van genomen maatregelen aan de Finse grens
Finland gaf een uitgebreide toelichting op de maatregelen die het land
heeft genomen in reactie op de toename van migranten aan de oostgrens,
waarvan het sterke vermoeden bestaat dat deze met hulp van de
Russische federatie zich melden. Finland riep op tot een stevig Europees
wettelijk kader om deze vormen van instrumentalisering van migranten
aan te kunnen pakken.
2. Volledige toepassing van de bepalingen van het Schengenacquis in
Bulgarije en Roemenië – stand van zaken
Tijdens de Schengenraad, als onderdeel van de JBZ-Raad, presenteerde
de Commissie de uitkomsten van de recente fact-findingmissie naar
Bulgarije, die plaatsvond op 23–24 november jl. Deze missie had als doel
de huidige toepassing van het volledige Schengenacquis door Bulgarije te
verzekeren en zo te bezien of Bulgarije blijft voldoen aan de voorwaarden
voor Schengentoetreding. De Commissie lichtte de over het algemeen
positieve resultaten toe en concludeerde dat zowel Bulgarije als Roemenië
gereed zijn voor toetreding tot het Schengengebied aangezien zij aan de
criteria voor toetreding voldoen. Nederland kon vorig jaar reeds
instemmen met de Schengentoetreding van Roemenië, zoals toegelicht in
de geannoteerde agenda van de JBZ-Raad van 8–9 december 2022. Voor
de Schengentoetreding van Bulgarije achtte Nederland het destijds te
vroeg.16 Een meerderheid van lidstaten sprak zich daarna uit voor snelle
besluitvorming om volwaardig Schengenlidmaatschap van deze lidstaten
te realiseren. Een enkele lidstaat gaf aan goede bilaterale gesprekken met
Roemenië en Bulgarije te voeren, maar nog niet in te kunnen stemmen
met toetreding op dit moment. Nederland heeft aangegeven dat het, met
het oog op geboekte voortgang op het terrein van de rechtsstaat en
corruptiebestrijding in Bulgarije, het initiatief van de Commissie en
bereidheid van Bulgarije voor een aanvullende vrijwillige
fact-findingmissie kon verwelkomen. Nederland heeft benoemd dat
alvorens vervolgstappen worden gezet, het eerst de uitkomsten van de
missie wenst te bestuderen. Het Voorzitterschap gaf ten slotte aan dat het
nauw zal blijven samenwerken en zich als doel stelt unanimiteit te
bereiken voor het einde van dit jaar.
Met dit verslag informeert het kabinet uw Kamer over de uitkomsten en
appreciatie van de fact-findingmissie in Bulgarije. Zoals eerder met uw
Kamer gedeeld,17 hecht het kabinet bij Schengentoetreding aan recente
informatie over de toepassing van het Schengenacquis, evenals significante voortgang op het gebied van de rechtsstaat in Bulgarije en
Roemenië. In haar jaarlijkse rechtsstaatrapport van 5 juli jl. heeft de
Commissie verslag gedaan van de rechtsstatelijke situatie in Bulgarije en
Roemenië. Tevens onderschreef het kabinet in de kabinetsreactie op het
rechtsstaatsrapport van 8 september jl. al dat Bulgarije en Roemenië sinds
de laatste CVM-rapportages een aantal belangrijke stappen had gezet en
dat de ontwikkelingen over het geheel genomen in de juiste richting
16
17

Kamerstukken II, 2022–23, 32 317, nr. 800.
Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II, 2022–23, 32 317, nr. 800.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

14

bewogen.18 Sindsdien heeft Bulgarije nog verdere voortgang geboekt op
het gebied van de rechtsstaat. Dit is bevestigd in een briefwisseling tussen
de Bulgaarse Minister-President Denkov en Commissievoorzitter Von der
Leyen. Uw Kamer is hier nader over geïnformeerd in de geannoteerde
agenda van de JBZ-Raad van 4–5 december jl. 19Het kabinet heeft hierin
de vele positieve stappen die door de Bulgaarse regering zijn gezet op het
gebied van rechtsstaat en corruptiebestrijding verwelkomd. Naar
verwachting kan de grondwetswijziging ten behoeve van de hervorming
van de Raad voor de rechtspraak voor het einde van 2023 worden
afgerond. De Venetië Commissie is nauw betrokken geweest bij dit
proces.20 Gelet op deze positieve en duurzame ontwikkelingen op het
gebied van de rechtsstaat in Bulgarije, is aan de voorwaarde van
significante voortgang op gebied van rechtsstaat voldaan, mede omdat
structurele monitoring voldoende is ondervangen. Structurele monitoring
blijft noodzakelijk om ervoor te zorgen dat rechtsstaathervormingen
volledig, duurzaam en onomkeerbaar worden geïmplementeerd.
Resultaten fact-findingmissie Bulgarije
De fact-findingmissie van 23–24 november jl. volgde de methodologie van
een reguliere Schengenevaluatie en werd uitgevoerd door een gemengd
team bestaande uit experts uit lidstaten, de Europese Commissie en
vertegenwoordigers van de EU-agentschappen Frontex, Europol en het
Grondrechtenagentschap (FRA). De missie werd gecoördineerd door de
Europese Commissie. Er namen ook Nederlandse experts deel aan de
missie. De missie was breed opgezet, waarbij relevante ontwikkelingen op
diverse beleidsterreinen van het Schengenacquis (buitengrensbeheer,
terugkeer, politiesamenwerking, judiciële samenwerking in strafzaken,
grootschalige IT-systemen zoals het Schengeninformatiesysteem,
fundamentele rechten en het functioneren van autoriteiten) werden
getoetst. Tijdens de missie is een bezoek gebracht aan Sofia, de grens met
Turkije en de grens met Servië. Vorig jaar vonden reeds twee gelijksoortige missies plaats. Het doel van deze onderzoeksmissie was dan ook
om recente informatie op te leveren over de toepassing van het Schengenacquis door Bulgarije, in aanvulling op de missies van vorig jaar.
De Commissie concludeert dat sinds de twee positieve fact-findingmissies
van vorig jaar er wederom geen tekortkomingen zijn vastgesteld en dat
Bulgarije het Schengenacquis nog steeds correct toepast. In het rapport
gaat de Commissie in op de ontwikkelingen op de diverse beleidsterreinen. Zo hebben de Bulgaarse autoriteiten een hoge mate van inzet
en toewijding getoond, onder andere door implementatie van het
pilot-project dat in maart 2023 is opgezet naar aanleiding van de
Conclusies van de Europese Raad van 9 februari 2023, om o.a. asielgrensprocedures te versnellen. De Commissie licht in het rapport toe dat de
versterkte inspanningen aan de Bulgaarse grenzen hebben bijgedragen
aan het verminderen van de migratiedruk op de Westelijke Balkanroute,
die in 2023 met 23% is afgenomen ten opzichte van 2022 (aantal irreguliere grensoverschrijdingen, gemeten t.o.v. zelfde periode januari–
september vorig jaar). Bulgarije heeft actief secundaire bewegingen
voorkomen door verbeterde samenwerking met de Turkse autoriteiten en
aanvullende politiecontroles in het binnenland, zo stelt de Commissie.
Tegelijkertijd concludeert het rapport dat meer maatregelen nodig zijn om
de effectieve preventie van secundaire migratie richting Servië te
vergroten. Verder heeft Bulgarije het afgelopen jaar het beheer van de
buitengrenzen versterkt door de nationale capaciteiten voor grensbeheer
18

Kamerstukken II, 2022–23, 21 501-02, nr. 2772.
Kamerstukken II, 2022–2023, 32 317, nr. 862.
20
Zie opinie Venetië Commissie, C DL-AD(2023)039-e.
19

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

15

uit te breiden, door toename van het beschikbare personeel voor
grenstoezicht te organiseren en te zorgen voor verstevigde Frontex-inzet.
Bulgarije heeft met Frontex een roadmap opgesteld en geïmplementeerd
om de operationele capaciteiten aan de buitengrenzen te versterken (incl.
200 fte van het Frontex permanent korps). Bulgarije heeft reeds aanbestedingen gedaan om op korte termijn aanvullende investeringen te doen in
het geïntegreerd surveillancesysteem aan de grens. Met behulp van deze
innovatieve technologieën en versterkt cameratoezicht zal dat volgens de
Commissie verder bijdragen aan een efficiënt buitengrensbeheer,
tegengaan van irreguliere migrantenstromen en het bestrijden van
grensoverschrijdende criminaliteit.
Het afgelopen jaar heeft Bulgarije tevens aanzienlijke inspanningen
geleverd om het beleid aan te passen om illegaal verblijf tegen te gaan en
uitdagingen binnen het Bulgaarse terugkeersysteem aan te pakken. Dit
ziet bijvoorbeeld op verbeterde terugkeersamenwerking met landen als
Irak en Marokko, maar ook op een versnelde terugkeerprocedure. De grote
aantallen waar Bulgarije in terugkeerprocedures mee te maken heeft
vragen om effectieve implementatie van bestaande contingency-planning
en het toewijzen van tolken en beschikbaarheid van staf ten behoeve van
detentie. Aanvullende inzet van Frontex op het vlak van terugkeer
(middels een Joint Action plan) zal Bulgaarse terugkeerinspanningen
verder versterken. Specifiek beleid voor minderjarigen in detentie is een
aandachtspunt.
De Commissie stelt dat de nodige processen nog steeds aanwezig zijn om
de naleving van het beginsel van non-refoulement bij grensbeheer te
waarborgen en te voorzien in toegang tot asielprocedures. Verder wordt
er door de Bulgaarse autoriteiten inspanning geleverd om het bestaande
monitoringsmechanisme voor toezicht op fundamentele rechten aan de
buitengrenzen (met o.a. UNHCR en Helsinki comité) te verbeteren en om
te zorgen voor een structurele opvolging van de aanbevelingen. Dit
proces is gaande.
De Commissie benoemt voorts dat Bulgarije de internationale politiesamenwerking doeltreffend is blijven uitvoeren en voldoet aan de eisen
van het Schengenacquis op dit gebied. Overeenkomstig de EU-prioriteiten
heeft Bulgarije de strijd tegen migrantensmokkel opgevoerd met een
versterkt wettelijk en operationeel kader. Het evaluatieteam concludeert
ook dat het Bulgaarse anti-corruptieplan voor 2023 voorziet in maatregelen om corruptie risico’s bij grensposten tegen te gaan.
Kabinetsappreciatie Schengen fact-findingmissie Bulgarije
Het kabinet verwelkomt de resultaten van de fact-findingmissies en kan
zich vinden in de conclusies die door de experts van de lidstaten en de
Commissie zijn vastgesteld. Het laat zien dat Bulgarije de afgelopen jaren
is blijven investeren in de correcte toepassing van het volledige Schengenacquis. Het kabinet verwelkomt de aanvullende inspanningen om
buitengrensbeheer te versterken, onder andere door middel van de
verstevigde samenwerking met de Turkse autoriteiten, versterking van de
capaciteit van grensautoriteiten en uitbreiding van personele ondersteuning door Frontex. Hetzelfde geldt voor de inzet om secundaire
migratie tegen te gaan, door middel van extra politiecontroles in het
binnenland. Ook waardeert het kabinet het doorlopende commitment van
de Bulgaarse autoriteiten voor versterkt grensbeheer, door middel van de
pilotprojecten voor terugkeer- en asielgrensprocedures, en de geïntensiveerde samenwerking met Frontex. Het verbeteren van het bestaande
monitoringsmechanisme voor toezicht op fundamentele rechten is een
welkome stap. De structurele opvolging van aanbevelingen verdient

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

16

blijvende aandacht van de Bulgaarse autoriteiten. Hetzelfde geldt voor het
versterken van de nationale terugkeerstructuren en detentiefaciliteiten,
waar goede stappen gezet zijn, en blijvende inspanningen nodig zijn.
Eveneens zal het kabinet elke maatregel die Bulgarije neemt om het
buitengrensbeheer verder te versterken en die bijdraagt aan het reduceren
van secundaire migratiestromen binnen de Unie verwelkomen. Het
kabinet acht het van groot belang dat secundaire migratie blijvend wordt
tegengegaan. In dat licht onderstreept het kabinet het belang van stevige
buitengrenzen, goede Dublinsamenwerking, screening- en asielgrensprocedures, en andere maatregelen die daaraan bijdragen.
Al het voorgaande in ogenschouw genomen komt het kabinet tot de
conclusie dat Bulgarije aan de gestelde voorwaarden voor Schengentoetreding voldoet, en om die reden kan instemmen met een besluit dat leidt
tot de volledige toepassing van het Schengenacquis door Bulgarije. Dit is
nu herhaaldelijk vastgesteld zodat van duurzame verankering uitgegaan
mag worden. Zowel op het vlak van grensbeheer als de rechtsstaat blijft
structurele monitoring na toetreding evenwel wenselijk. Waar het
grensbeheer betreft zal dit, conform de Schengenevaluatieverordening,
plaatsvinden middels de reguliere Schengenevaluaties. De verordening
voorziet in een volledige evaluatiemissie over alle elementen van het
Schengenacquis binnen een jaar na toetreding tot het Schengengebied.
Daarna zal Bulgarije – net als andere lidstaten – periodiek worden
geëvalueerd. De verordening voorziet tevens in verplichte opvolging van
aanbevelingen uit deze evaluaties. Ook wijst het kabinet op de doorlopende kwetsbaarheidsanalyses van Frontex. Ten aanzien van de rechtsstaat zal monitoring plaatsvinden in het kader van het jaarlijkse rechtsstaatrapport. Daarnaast is het voor het kabinet van belang dat de
Commissie door de ontwikkeling en versterking van het
EU-rechtsstaatinstrumentarium beter in staat is gesteld handhavend op te
treden.21 Het kabinet zal er bij de Commissie op blijven aandringen dat het
beschikbare EU-rechtsstaatsinstrumentarium zo volledig en adequaat
mogelijk wordt benut.
3. Asiel- en migratiepact
Onder dit agendapunt lichtte het Voorzitterschap de ontwikkelingen toe
die sinds de JBZ-raad van oktober plaatsvonden in de trilogen met het
Europees parlement (EP) over de verschillende wetsvoorstellen van het
Asiel- en Migratiepact. Het Asiel- en Migratiepact beoogt het huidig
Gemeenschappelijk Europees Asielsysteem te herzien en te verbeteren.
De onderhandelingen tussen Raad en EP zijn de laatste stap in een reeds
langlopend Europees wetgevend proces. De inzet van Nederland vindt
plaats op basis van de BNC-fiches die in 2020 over deze voorstellen
werden opgesteld.22 Het kabinet maakt graag van dit verslag gebruik om
uw Kamer te informeren over de stand van de huidige onderhandelingen,
een vooruitblik op mogelijke besluitvorming en de Nederlandse inzet.
Het Voorzitterschap spreekt op regelmatige basis met de rapporteurs van
het EP. Op 7 december vond de meest recente triloog op politiek niveau
plaats. Over de resultaten van die gesprekken worden binnen de Raad
intensieve gesprekken gevoerd, zowel op technisch niveau in verschillende Radengroepen als op hoogambtelijk niveau in het Comité van
Permanente Vertegenwoordigers (Coreper). Het Voorzitterschap is nog
altijd voornemens om tijdens haar Voorzitterschapsperiode een politiek
akkoord tussen de Raad en het EP te bereiken. Het plande daarvoor een
langdurige triloog met het EP over alle voorstellen op 18 december, zodat
21
22

Kamerstukken II, 2022–23, 21 501-02, nr. 2772
Kamerstukken II, 2020–21, 22 112, nr. 2957

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

17

op het Coreper van 20 december een politiek akkoord aan de lidstaten kan
worden voorgelegd. Bij zowel de Raad als bij het EP is er – met het oog op
de gedeeld gevoelde noodzaak van een herziening van het Europees
asielsysteem – steun voor een snelle afronding. Tegelijkertijd is op
verschillende belangrijke elementen nog geen compromis bereikt. Het is
daarom niet duidelijk of het Voorzitterschap haar voorgenomen planning
zal halen, of dat de onderhandelingen in januari onder Belgisch Voorzitterschap zullen worden voortgezet.
Het Voorzitterschap heeft in het Coreper met de lidstaten een document
gedeeld waarin het per wetsvoorstel de «building blocks» benoemt die
vanaf de zijde van de Raad essentieel zijn voor een eindakkoord23. Het
Voorzitterschap ziet dit stuk als een belangrijke basis voor het onderhandelingsmandaat in de gesprekken met het EP. Het kabinet licht in dit
verslag graag kort per wetsvoorstel toe welke elementen het Voorzitterschap heeft geïdentificeerd.
Voor de Eurodac-verordening geldt dat de verplichting behouden moet
blijven om alle personen uit alle Eurodac-categorieën (irreguliere
aankomsten, asielaanvragen, hervestigingen, SAR-ontschepingen) snel en
effectief te registreren. Het Voorzitterschap zet in op handhaving van de
huidige bewaartermijn van 10 jaar voor asielaanvragers, en kan in ruil
daarvoor een kortere bewaartermijn voor enkele andere registratiecategorieën accepteren. Daarnaast acht het Voorzitterschap de introductie van
mogelijkheden die het eenvoudiger maken om personen die een
veiligheidsrisico vormen in de Eurodac-database te traceren en te volgen
essentieel (met zogenaamde security flags), en heeft hierover dan ook
geen flexibiliteit getoond richting het EP. Het Voorzitterschap voert over
verschillende onderwerpen nog gesprekken met het EP, onder andere over
de registratie en bewaartermijn in Eurodac van personen die onder de
Tijdelijke Beschermingsrichtlijn vallen en over het regelen van toegang
van asielautoriteiten tot het Entry-Exit-systeem.
Voor wat betreft de Screenings-verordening is als belangrijkste element
gemarkeerd dat de – ook voor Nederland essentiële – bindende effectieve
uniforme screeningsprocedure aan de buitengrenzen behouden blijft. Op
die manier wordt vastgelegd dat iedereen die irregulier aankomt en wordt
aangehouden in de EU verplicht wordt gescreend op identiteit, veiligheid
en gezondheid, en vervolgens in een kort tijdsbestek wordt doorverwezen
naar de juiste vervolgprocedure (veelal asiel of terugkeer). Enige
flexibiliteit in de locatie van de screening, directe toegang van de
screeningsautoriteiten tot de (veiligheids)databases, en de toepassing van
legal fiction of non-entry24 zijn daarbij benoemd als belangrijke onderdelen. Tussen het Voorzitterschap en EP vinden nog gesprekken plaats
over de voorwaarden en bepalingen rond screening op het grondgebied,
indien de migrant niet is gescreend aan de buitengrens. Daarnaast is
overeenstemming gevonden over een aanpassing van de maximale duur
van de screeningsprocedure. Waar in de Raadspositie was opgenomen
dat deze 5, en in uitzonderlijke gevallen 10, dagen mag duren, is een
compromis van een vaste termijn van 7 dagen vastgesteld.
De screeningsprocedures moeten ook het voorportaal vormen van de
verplichte grensasiel- en grensterugkeerprocedures die in de Asielprocedureverordening (APR) worden afgesproken. Voor Nederland zijn deze
23
24

Vindbaar op EU Delegates Portal met documentnummer 16291/23
Een juridische fictie waarmee wordt geregeld dat een persoon uit een derde land gedurende
de screeningsprocedure nog geen formele (juridische) toegang tot het EU-grondgebied krijgt,
onder andere zodat er meer bevoegdheden zijn voor een lidstaat om de bewegingsvrijheid
van de migrant tijdens de screening te beperken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

18

procedures de belangrijkste elementen in het Pact. Het Voorzitterschap
wenst hierbij – tot tevredenheid van Nederland – nauw vast te houden aan
de afspraken die hierover gemaakt werden binnen de Raad. De grensprocedures dienen verplicht te worden toegepast voor personen met een,
gelet op hun nationaliteit, kansarm asielverzoek en personen die een
veiligheidsrisico vormen. Het Voorzitterschap houdt ook vast aan de in de
Raadsposities afgesproken verplichte capaciteit die lidstaten beschikbaar
moeten hebben voor de uitvoering van deze procedures (30.000 procedureplekken vanaf inwerkingtreding van de wetgeving). Het Voorzitterschap
voert nog gesprekken met het EP over het verplicht afwikkelen van
asielverzoeken in de grensprocedure van personen die de autoriteiten
proberen te misleiden, en kansarme asielverzoeken van families met
kinderen (bijvoorbeeld door afwikkeling van deze asielverzoeken te
prioriteren), en de berekening van het inwilligingspercentage. Een ander
onderdeel uit de APR dat het Voorzitterschap als essentieel identificeert is
de mogelijkheid voor het maken van afspraken met derde landen. Ook
daar wenst het kabinet zoveel mogelijk vast te houden aan het Raadsmandaat, ook met betrekking tot het bandencriterium.
Voor wat de onderhandelingen over de Asiel- en Migratiemanagementverordening (AMMR, de opvolger van de Dublin-verordening) betreft zet
het Voorzitterschap in op een gestroomlijnd Dublin-systeem met langere
overdrachtstermijnen als de asielzoeker zich tijdelijk aan het toezicht
onttrekt, en eenvoudiger uit te voeren terugname-notificaties bij Dublinoverdrachten. Het Voorzitterschap is tegemoet gekomen aan het verzoek
van het EP voor een verantwoordelijkheidscriterium voor diploma’s of
onderwijskwalificaties. Ook Nederland kan een dergelijk nieuw criterium
steunen. Daarnaast is het Voorzitterschap nog in gesprek met het EP over
enkele andere familie-gerelateerde Dublin-elementen en een mogelijke
uitbreiding van rechtsmiddelen voor asielzoekers. Nederland volgt op
deze punten de onderhandelingen kritisch, met het oog op goed
uitvoerbare Dublinregelgeving. Voor Nederland is bijvoorbeeld van
belang dat het familiecriterium onder Dublin niet wordt uitgebreid naar
broers en zussen. Met betrekking tot het solidariteitsmechanisme houdt
het Voorzitterschap nauw vast aan de overeengekomen Raadspositie,
waarin verplichte maar flexibele solidariteit het uitgangspunt is, en het
schrappen van Dublinoverdrachten als secundaire solidariteitsmaatregel
geldt wanneer lidstaten te weinig herplaatsingen toezeggen (pledgen). Het
EP hecht sterk aan het maken van afspraken over de positie van Searchand-rescue-ontscheepten binnen het solidariteitsmechanisme. Het
oorspronkelijke EP-voorstel om het first entry-criterium van Dublin niet
toe te passen op SAR-ontscheepten kan echter niet op draagvlak binnen
de Raad rekenen. Het Voorzitterschap beziet met de lidstaten of en op
welke wijze de Raad bereid is op andere wijze aan dit verzoek tegemoet te
komen. Nederland zet er op in dat een lidstaat ongeacht de wijze van
binnenkomst van een irreguliere migrant aanspraak kan maken op
solidariteit als het asielsysteem van een lidstaat onder grote druk staat.
Op de Crisis-verordening zijn de gesprekken het minst ver gevorderd. De
inzet van het Voorzitterschap is een mechanisme waarin ook een wettelijk
kader wordt geschept voor situaties van instrumentalisering en force
majeure, en een breed palet aan mogelijkheden voor solidariteit en
tijdelijke derogaties. Het voert gesprekken met het EP over de governance
van een dergelijk crisismechanisme (en de rol van de Commissie, de Raad
en het EP daarin), mogelijke inperkingen of uitzonderingen op de in de
Raadspositie opgenomen derogaties, en uitbreiding van de solidariteitsmogelijkheden.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

19

Naast de specifieke punten per voorstel voert het Voorzitterschap ook over
een aantal horizontale onderwerpen het gesprek met het EP, waaronder
versterking van de monitoring van fundamentele rechten, waarborgen
voor kwetsbaren, gratis rechtsbijstand in de verschillende procedures
(reeds praktijk in Nederland) en automatisch opschortende werking van
verschillende beroepsprocedures.
Het kabinet kan zich vinden in de door het Voorzitterschap geïdentificeerde building blocks. Wat Nederland betreft vormen deze inderdaad de
onmisbare onderdelen van een eindakkoord. Nederland zet zich er dan
ook actief voor in dat de bereikte resultaten in de Raadsposities op deze
elementen overeind blijven. Andere belangrijke aandachtspunten voor
Nederland voor een eindakkoord zijn het behoud van de extra waarborgen
voor monitoring en naleving van het asielacquis (waaronder Dublin) door
alle lidstaten, inclusief een goed implementatieplan. Daarbij weegt voor
het kabinet mee dat bij afronding van het Pact ook de volledige
EUAA-verordening in werking zal treden, die het Europees Asielagentschap het mandaat geeft een monitoringsmechanisme op de toepassing
van het EU-asielacquis in te stellen, en de Commissie in staat stelt om –
ultimo – in te grijpen in een lidstaat die zijn verplichtingen niet naleeft.
Daarnaast zet het kabinet zich in op het behoud van de in de Raadsposities bereikte verbeteringen in het Dublinstelsel, het zoveel mogelijk
voorkomen van bepalingen waar prikkels vanuit gaan om kwetsbare
migranten vooruit te sturen, duidelijke en goed uitvoerbare regelgeving,
en het beperkt houden van administratieve lasten voor lidstaten. Het
kabinet streeft op deze aandachtspunten ten volle naar een zo optimaal
mogelijk resultaat. Het kabinet hecht ten zeerste aan afronding van de
onderhandelingen op het Asiel- en Migratiepact en zal dit meenemen in
de beoordeling van een eventueel voorstel voor een eindakkoord.
4. Asiel en migratie: externe dimensie
Het Voorzitterschap stond stil bij de voortgang op de EU-externe dimensie
van migratie. Het Voorzitterschap stelde dat meer inzet op preventie en
extra financiering nodig is, omdat de migratiedruk is toegenomen ten
opzichte van vorig jaar. Het Voorzitterschap riep ook op tot betere
samenwerking langs de verschillende migratieroutes, en noemde de
harmonisatie van landen met het EU-visumbeleid als een goed voorbeeld
daarvan. De Commissie herhaalde kort enkele elementen uit de eerdere
interventie in de Schengenraad. De noodzaak van een gezamenlijke
aanpak van instrumentalisatie is wat de Commissie betreft hoog. De
Commissie is voornemens om in gesprek te blijven met lidstaten over
coördinatie en mogelijke uitbreiding van inzet op handel, ontwikkelingssamenwerking en legale migratie voor landen die goed samenwerken op
terugkeer. En de Commissie heeft de aanpak van mensensmokkel en
verbetering van terugkeer geïntensiveerd. Er waren geen interventies van
de lidstaten.
5. De gevolgen van de situatie in het Midden-Oosten en Oekraïne voor de
interne veiligheid van de EU
Tijdens de besloten werklunch is gesproken over de strijd in het MiddenOosten en Oekraïne en de risico’s die daaruit voortvloeien voor onze
interne veiligheid. De lidstaten gaven aan de risico’s nauwgezet in de
gaten te blijven houden en de samenwerking op te zoeken om deze tegen
te gaan.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

20

6. Uitdagingen op het gebied van veiligheid: beoordeling door de
Adviesraad van de Inlichtingendiensten
In een besloten setting werd door de Counter Terrorism Group een actuele
stand van zaken van terrorismebestrijding toegelicht en werd gewezen op
de risico’s van radicalisering en technologische ontwikkelingen.
7. Aanbeveling van de Raad over een blauwdruk inzake kritieke
infrastructuur
De stand van zaken betreffende de Raadsaanbeveling voor een blauwdruk
inzake kritieke infrastructuur werd door het Voorzitterschap toegelicht.
Risico’s voor kritieke infrastructuur zijn toegenomen door onder andere
klimaatverandering en gewapende conflicten. Onderstreept werd dat door
meer gecoördineerde EU-samenwerking beter gereageerd kan worden op
crises en dat de blauwdruk hier een handleiding voor zal bieden.
8. Overige onderwerpen
a. Verordening ter voorkoming en bestrijding van seksueel kindermisbruik
De Commissie lichtte toe op korte termijn een voorstel te zullen indienen
om de tijdelijke regelgeving te verlengen. Hierbij gaat het over het
verlengen van de zogeheten derogatiebepaling op de ePrivacy-richtlijn,
dat ziet op vrijwillige detectie van online seksueel kindermisbruik door
internetdienstverleners. De derogatie voorziet in de waarborgen en
voorwaarden die daaraan verbonden zijn. De Commissie verwacht dat
deze verlenging snel goedgekeurd kan worden door de Raad en het
Europees Parlement. Het Voorzitterschap en de Commissie gaven aan dat
zij tegelijkertijd zullen blijven werken aan een nieuwe compromistekst
inzake de Verordening ter voorkoming en bestrijding seksueel kindermisbruik. Het doel blijft de bescherming van minderjarigen tegen online
misbruik. Meerdere lidstaten spraken zich uit als voorstander van
verlenging van de tijdelijke regeling om er voor te zorgen dat er geen
leemte voor internetdienstverleners gaat ontstaan.
b. 2e plenaire vergadering van de «High-Level Group» inzake de toegang
tot data voor opsporing
Het Voorzitterschap informeerde de JBZ-Raad over de werkzaamheden
van de High Level Group inzake toegang tot data. Toegelicht werd dat de
High Level Group een aantal aandachtpunten heeft gesignaleerd – 1) de
toegang tot gegevens ontbreekt omdat ze niet bewaard zijn, 2) geen
toegang tot gegevens i.v.m. encryptie, 3) regelgeving ontbreekt of is
gefragmenteerd en 4) service providers bevinden zich buiten de EU en
weigeren medewerking – en met voorstellen hierover zal komen.
c. Bijeenkomst van staten die grenzen aan Rusland en Wit-Rusland,
Vilnius, 27 oktober 2023
Litouwen gaf informatie over de bijeenkomst van 27 oktober jl. met
Oekraïne, Polen, Litouwen, Letland, Estland, Finland en Noorwegen. Er
was gesproken over gedeelde veiligheidsuitdagingen, reactie op hybride
dreigingen en instrumentalisering van migrantenstromen. Nauwe
samenwerking van deze landen om dreigingen tegen te gaan en
gezamenlijk hierop reageren stond centraal. Specifieke werd aandacht
gevraagd voor de bescherming van kritieke infrastructuur en voor de
vergroting van het bewustzijn bij burgers.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2023–2024, 32 317, nr. 866

21