Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 567

Bundeling van het WWB-werkdeel, budgetten
voor inburgeringsvoorzieningen en de middelen
voor volwasseneneducatie (Wet
participatiebudget)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 14 augustus
2008 en het nader rapport d.d. 27 augustus 2008, aangeboden aan de Koningin
door de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens
de minister voor Wonen, Wijken en Integratie en de staatssecretaris van
Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Het advies van de Raad van State is cursief
afgedrukt.
Hieronder de tekst van het advies van de Raad van State (cursief) en van het
nader rapport (romein) om en om opnemen.
Bij Kabinetsmissive van 17 juli 2008, no. 08.002162, heeft Uwe Majesteit, op
voordracht van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
mede namens de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie en de Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mevrouw M. van BijsterveldtVliegenthart, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het
voorstel van wet tot bundeling van het WWB-werkdeel, budgetten voor
inburgeringsvoorzieningen en de middelen voor volwasseneneducatie (Wet
participatiebudget), met memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel regelt de ontschotting van verschillende budgetten waardoor
de middelen voor volwasseneneducatie, inburgeringsvoorzieningen en
re-integratie samenstromen in één specifieke uitkering voor gemeenten. De
Raad van State onderschrijft de strekking van het wetsvoorstel, maar maakt
opmerkingen in het kader van de voorgestelde overgangsbepaling inzake de
middelen voor volwasseneneducatie, die door de Minister van Onderwijs,
Cultuur en Wetenschap (hierna: de minister) beschikbaar worden gesteld. Hij is
van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het voorstel
wenselijk is.

1

De oorspronkelijke tekst van het voorstel
van wet en van de memorie van toelichting
zoals voorgelegd aan de Raad van State is ter
inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt
Tweede Kamer.

KST121696
0708tkkst31567-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Artikel 12 bevat voorschriften betreffende de overgang van de huidige
bestedingsregels inzake educatiegelden naar een toekomstige situatie waarin
sprake zal zijn van één ontschot participatiebudget, waarvan de gelden die
door de minister beschikbaar worden gesteld, deel uitmaken. Artikel 12, eerste
lid, bepaalt dat het college het deel van de uitkering voor participatievoorzieningen dat voor het kalenderjaar 2009 door de minister beschikbaar
wordt gesteld, besteedt bij regionale opleidingencentra voor opleidingen
educatie. Artikel 12, tweede lid, bepaalt dat vanaf 2010 jaarlijks een bedrag dat
verhoudingsgewijs overeenstemt met het in 2009 door de minister beschikbaar
gestelde deel van de uitkering, wordt besteed bij regionale opleidingencentra
voor opleidingen educatie. Krachtens artikel 12, derde lid, kan bij algemene
maatregel van bestuur worden toegestaan dat de genoemde bedragen bij die

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 567, nr. 4

1

regionale opleidingencentra ook geheel of gedeeltelijk mogen worden besteed
aan inburgerings- of re-integratievoorzieningen. Overeenkomstig artikel 12,
vierde lid, kan bij algemene maatregel van bestuur met ingang van 1 januari
2011 het bedrag dat bij regionale opleidingencentra moet worden besteed,
lager worden vastgesteld dan het bedrag bedoeld in het tweede lid. Op basis
van artikel 12, vijfde lid, wordt geregeld dat, wanneer het bedrag dat verplicht
moet worden besteed bij regionale opleidingencentra, bij algemene maatregel
van bestuur op grond van artikel 12, vierde lid, wordt verlaagd, het bedrag dat
aan opleidingen educatie moet worden besteed, op evenredige wijze wordt
verlaagd.
Toegespitst op deze overgangsbepalingen maakt de Raad opmerkingen over
het vooralsnog oormerken van de door de minister beschikbaar gestelde
gelden voor opleidingen educatie, en de afbouw van de verplichting voor
gemeenten om de door de minister beschikbaar gestelde gelden bij regionale
opleidingencentra te besteden.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw Kabinet van 17 juli 2008, nr.
08.002162, machtigde Uwe Majesteit de Raad van State zijn advies inzake het
bovenvermelde voorstel van wet rechtstreeks aan mij te doen toekomen.
Dit advies, gedateerd 14 augustus 2008, nr. W12.08.0287/III, bied ik U hierbij
aan.
1. Het vooralsnog oormerken van gelden voor opleidingen educatie
Het voorstel is gericht op ontschotting tussen de verschillende geldstromen,
waardoor één participatiebudget ontstaat. Om ook na deze ontschotting echter
voldoende te kunnen blijven sturen op realisering van de doelen zoals deze
verbonden zijn aan deze geldstromen, vindt verdeling van gelden plaats op
basis van output en worden eventueel bestuurlijke afspraken over prestaties
gemaakt tussen het Rijk en gemeenten. Daarbij wordt in de toelichting
aangegeven dat hoewel de output-verdeelmaatstaven pas met ingang van
2011 kunnen worden toegepast, daar reeds in 2009 een prikkelwerking van zal
uitgaan. Met name gelet op deze sturingsmethoden, die er op zich reeds in
voorzien dat ook het doel van bevordering van educatie kan worden gewaarborgd, is niet duidelijk waarom het daarnaast vooralsnog noodzakelijk wordt
geacht dat gelden die door de minister beschikbaar worden gesteld, door
oormerking worden gereserveerd voor besteding aan opleidingen educatie.
Zolang het oormerken van gelden blijft bestaan, is immers van volledige
ontschotting geen sprake.
De Raad adviseert de keuze voor het vooralsnog oormerken van de onderwijsgelden, gelet op de beoogde financiering op output, alsnog dragend te
motiveren.
1. Het vooralsnog oormerken van gelden voor opleidingen educatie
Ik ben het eens met de Raad dat zolang oormerking van gelden voor een
specifiek doel blijft bestaan, er geen sprake is van volledige ontschotting. De
Raad vraagt waarom de oormerking van middelen voor educatie vooralsnog
noodzakelijk wordt geacht, gezien de sturingsmethoden van bestuurlijke
afspraken over prestaties en verdeling met output-verdeelmaatstaven. De Raad
adviseert de keuze voor het alsnog oormerken van onderwijsgelden, gelet op
de beoogde financiering op output, alsnog dragend te motiveren.
De reden om in eerste instantie te starten met oormerking van een deel van
het participatiebudget voor educatie is erin gelegen dat op dit moment nog
niet zeker is dat de bestuurlijke afspraken over prestaties tijdig gerealiseerd
zijn. De verdeling op output prikkelt wel, maar slechts relatief en biedt zo geen
garantie voor de landelijke prestaties. De bestuurlijke afspraken betreffen
landelijke prestaties. Aan de hand hiervan kan een gemeente inschatten welke
afspraken op lokaal niveau nodig zijn om haar bijdrage te leveren aan de
realisatie daarvan. Het is naar het oordeel van het kabinet van groot belang om
sturing te hebben op de absolute landelijk prestaties voordat de oormerking
vervalt. De memorie van toelichting is hierop aangepast.
Overigens is medio juli 2008 een onderhandelaarsakkoord bereikt met de VNG
over bestuurlijke afspraken over educatieprestaties. Indien een ledenraadpleging van de VNG hier eind augustus mee instemt, komt de oormerking
te vervallen met ingang van 1 januari 2009.
2. De afbouw van de bestedingsverplichting bij regionale opleidingencentra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 567, nr. 4

2

Door artikel 12, eerste en tweede lid, zal de thans op grond van de Wet
educatie en beroepsonderwijs geldende bestedingsverplichting bij regionale
opleidingencentra als overgangsvoorziening worden voortgezet. Op basis van
artikel 12, vierde lid, kan het bedrag dat bij regionale opleidingencentra moet
worden besteed met ingang van 1 januari 2011 lager worden vastgesteld dan
de minister voor educatie beschikbaar heeft gesteld. De Raad vraagt in dit
kader aandacht voor het volgende.
a. De voorgenomen beëindiging van de bestedingsverplichting bij regionale
opleidingencentra
Het voorstel voorziet uiteindelijk in afschaffing van de bestedingsverplichting
van middelen voor opleidingen educatie bij regionale opleidingencentra. Dit
heeft gevolgen voor deze centra. Wat betreft de opleidingen educatie zullen de
regionale opleidingencentra immers niet meer verzekerd zijn van bekostiging
en zullen zij met andere aanbieders moeten concurreren om opdrachten van
gemeenten te verkrijgen. Het is de Raad opgevallen dat in de toelichting bij het
voorstel deze keuze voor afschaffing van de verplichte besteding van middelen
voor opleidingen educatie bij regionale opleidingencentra niet zelfstandig
wordt gemotiveerd. Evenmin wordt ingegaan op de gevolgen die een situatie
van vrije mededinging zal hebben voor de positie en het functioneren van de
regionale opleidingencentra, die de afgelopen jaren niet zonder problemen zijn
geweest.
De Raad adviseert de toelichting aan te vullen.
b. Het tijdspad van afbouw van de bestedingsverplichting bij regionale
opleidingencentra
De toelichting geeft aan dat op basis van onderzoek in 2008 en 2009 naar de
effecten van introductie van marktwerking bij de inburgering, besluitvorming
plaatsvindt over de afbouw van de bestedingsverplichting bij regionale
opleidingencentra. Tenzij de resultaten van deze onderzoeken hieraan in de
weg staan, zal de bestedingsverplichting bij regionale opleidingencentra met
ingang van 2011 worden afgebouwd.
Het valt de Raad op dat de toelichting in het geheel niet ingaat op de vraag
welke criteria zullen worden gehanteerd bij de beslissing om tot afbouw van
de bestedingsverplichting over te gaan. Zo ook wordt niet aangegeven
waarom ervoor is gekozen deze afbouw geleidelijk te doen plaatshebben en
wat het beoogde tijdspad zal zijn voor afbouw van de bestedingsverplichting.
Er wordt ook geen einddatum genoemd. De Raad wijst er hierbij op dat,
hoewel een overgangsvoorziening ten behoeve van de regionale opleidingencentra uit Europeesrechtelijk oogpunt mogelijk gerechtvaardigd is, een
langdurige overgangsvoorziening een disproportionele belemmering van het
vrije verkeer van diensten kan vormen.
De Raad adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en in ieder
geval helderheid te scheppen over het tijdspad waarbinnen afbouw zal
plaatshebben.
c. De omvang van de bestedingsverplichting bij regionale opleidingencentra

1

Vergelijk artikel 2.3.1, tweede lid, WEB.

Indien van de bevoegdheid van het voorgestelde artikel 12, derde lid, gebruik
wordt gemaakt, vervalt, geheel of gedeeltelijk, het oormerken van de gelden
afkomstig van de OCW-begroting voor besteding aan opleidingen educatie.
Zolang echter niet van de bevoegdheid van het voorgestelde artikel 12, vierde
lid, gebruik is gemaakt, blijven de gemeenten, overeenkomstig artikel 12,
eerste en tweede lid, verplicht die gelden bij de regionale opleidingencentra te
besteden. Dit impliceert dat ook gelden afkomstig van de OCW-begroting die
door gemeenten niet voor opleidingen educatie, maar voor inburgeringsvoorzieningen of re-integratieactiviteiten kunnen worden bestemd, bij de
regionale opleidingencentra moeten worden besteed. Onduidelijk is waarom
de verplichting tot besteding bij regionale opleidingencentra niet uitsluitend
wordt gereserveerd voor die gelden die door de gemeenten voor educatie
worden bestemd.1 Wat betreft de inburgeringsvoorzieningen en
re-integratieactiviteiten geldt immers nu reeds dat deze door gemeenten
worden aanbesteed. Wanneer als gevolg van dit voorstel deze diensten
vanwege de herkomst van de gelden alsnog niet kunnen worden afgenomen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 567, nr. 4

3

bij andere aanbieders dan regionale opleidingencentra, worden toetredingsbelemmeringen tot de markt gecreëerd.
De Raad adviseert het voorstel aan te passen.
2. De afbouw van de bestedingsverplichting bij regionale opleidingencentra
a. De voorgenomen beëindiging van de bestedingsverplichting bij roc’s
De Raad adviseert de toelichting aan te vullen met een motivering voor het
afschaffen van de verplichte bestedingen van middelen voor opleidingen
educatie bij roc’s. De reden om hiertoe over te gaan is gelegen in de wens
gemeenten meer ruimte te geven bij de uitvoering van hun participatiebeleid.
De memorie van toelichting is hierop aangepast.
b. Het tijdspad van afbouw van de bestedingsverplichting bij regionale
opleidingencentra
Het valt de Raad op dat in de toelichting niet wordt ingegaan op de criteria die
zullen worden gehanteerd bij de beslissing om tot afbouw van de bestedingsverplichting over te gaan, de reden waarom gekozen wordt voor een geleidelijke afbouw, het beoogde tijdpad en de einddatum. Tevens wijst de Raad erop
dat in haar visie een langdurige overgangsvoorziening uit Europeesrechtelijk
oogpunt mogelijk een disproportionele belemmering van het vrije verkeer van
diensten kan vormen.
De Raad adviseert in de toelichting op het vorenstaande in te gaan en in ieder
geval helderheid te scheppen over het tijdspad waarbinnen de afbouw zal
plaatsvinden.
Het kabinet heeft ervoor gekozen om bij de definitieve besluitvorming over de
afbouw de resultaten van de evaluatie van invoering van marktwerking bij de
inburgering te betrekken. De beoogde einddatum van de afbouw van de
bestedingsverplichting bij regionale opleidingscentrum is vooraf niet te
bepalen. Het tijdpad wordt op basis van de resultaten van de evaluatie
bepaald. Het criterium dat daarbij geldt, is het verwachte effect voor de
roc-infrastructuur. De keuze voor een geleidelijke afbouw is gelegen in het feit
dat de roc’s geconfronteerd worden met een transitie naar een situatie waar zij
zullen moeten concurreren met andere aanbieders. Het kabinet hecht daarbij
waarde aan het voortbestaan van de roc-infrastructuur. Het kabinet is van
oordeel dat een niet al te schoksgewijze overgang daarbij wenselijk is en kiest
daarom voor een geleidelijke afbouw. Aangaande de visie van de Raad dat een
langdurige overgangsvoorziening uit Europeesrechtelijk oogpunt mogelijk een
disproportionele belemmering voor het vrij verkeer van diensten kan vormen,
kan het volgende worden opgemerkt. De door de roc’s aangeboden opleidingen educatie zijn een wettelijke taak, behorend tot het bekostigd onderwijs.
Op grond van jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie (o.m. de zaken
263/86, Humbel en C-109/92, Wirth) vallen de door roc’s aangeboden opleidingen educatie dan ook niet onder het vrij verrichten van diensten. Dit heeft
tot gevolg dat ook de Europese aanbestedingsregels – als concretisering van
het vrij verrichten van diensten – niet van toepassing zijn op opdrachten die
betrekking hebben op opleidingen educatie van gemeenten aan roc’s; de
bestedingsverplichting in de overgangssituatie is derhalve toegestaan. Onder c
zal nader worden ingegaan op de bestedingsverplichting ten aanzien van
inburgering en re-integratie. De toelichting is conform bovenstaande
aangepast.
c. De omvang van de bestedingsverplichting bij regionale opleidingencentra
De Raad geeft aan dat het onduidelijk is waarom de verplichting tot besteding
bij roc’s niet uitsluitend wordt gereserveerd voor die gelden die door de
gemeenten voor educatie worden bestemd en trekt de vergelijking met artikel
2.3.1 van de WEB. Wanneer als gevolg van dit voorstel inburgeringsvoorzieningen en re-integratieactiviteiten vanwege de herkomst van de gelden
alsnog niet kunnen worden afgenomen bij andere aanbieders dan roc’s,
worden volgens de Raad toetredingsbelemmeringen tot de markt gecreëerd.
De reden waarom de mogelijkheid is gecreëerd om de verplichting tot
besteding bij roc’s niet uitsluitend te beperken tot de educatiebestemming is
gelegen in de wens om zo snel mogelijk tot een volledig ontschot participatie-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 567, nr. 4

4

budget te komen. Zoals onder het eerste onderdeel van dit nader rapport is
aangegeven, is er geen sprake van volledige ontschotting zolang oormerking
van gelden voor een specifiek doel blijft bestaan. De toelichting is hierop
aangepast.
De conclusie dat met deze tijdelijke situatie toetredingsbelemmeringen worden
gecreëerd, deel ik niet. De hoogte van het verplicht te besteden bedrag gaat
niet omhoog. Omgekeerd geldt ook dat de hoogte van de «vrij» te besteden
bedragen niet omlaag gaat. Gemeenten worden niet verplicht inburgering of
re-integratie bij een regionaal opleidingscentrum in te kopen. Zij krijgen slechts
de mogelijkheid om niet alleen door inkoop van educatie, maar ook door
inkoop van inburgering of re-integratie aan hun bestedingsverplichting bij
roc’s te voldoen. Geldend Europees recht over aanbestedingen dat van
toepassing is op re-integratie en inburgering blijft daarbij uiteraard van
toepassing.
3. Overige wijzigingen in de memorie van toelichting
In het aan de Raad van State verzonden wetsvoorstel werd in de memorie van
toelichting aangegeven aan welke output-verdeelmaatstaven werd gedacht.
Inmiddels heeft de gedachtevorming en overleg met de VNG geleid tot een
definitieve set van output-verdeelmaatstaven. Bij de output-verdeelmaatstaven
voor inburgering is aan het aantal personen ten behoeve van wie een duale
inburgeringsvoorziening is vastgesteld, toegevoegd het aantal personen ten
behoeve van wie een taalkennisvoorziening is vastgesteld. De memorie van
toelichting is hierop aangepast, ook vanwege het belang dat gemeenten
hebben bij een tijdig en juist inzicht in de verdeelmaatstaven.
In het verlengde hiervan zijn enkele tekstuele wijzigingen in de toelichting
doorgevoerd.
De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet te zenden aan
de Tweede Kamer der Staten-Generaal, nadat met het vorenstaande rekening
zal zijn gehouden.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
Ik moge U, mede namens de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie en
mijn ambtsgenoot van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mevrouw M. van
Bijsterveldt-Vliegenthart, verzoeken het hierbij gevoegde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der StatenGeneraal te zenden.
De Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
A. Aboutaleb

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 567, nr. 4

5