Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 495

Financiële positie van publiek bekostigde
onderwijsinstellingen

Nr. 5

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ONDERWIJS, CULTUUR EN
WETENSCHAP
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 21 januari 2013
Inleiding
Op 3 december 2012 heeft de Commissie onderzoek financiële problematiek Amarantis de uitkomsten van haar onderzoek gepresenteerd.
Diezelfde week heb ik mijn eerste reactie gegeven (2012/13, 33 495, nr.1).
Vervolgens hebben wij tijdens het debat op 5, 6 en 11 december over de
begroting van OCW voor 2013 over de gebeurtenissen bij de Amarantis
Onderwijsgroep gesproken (Handelingen II, 2012/2013, nrs. 31, 32 en 33,
behandeling begroting Onderwijs, Cultuur en Wetenschap).
Op 17 december 2012 heb ik u vervolgens een brief (2012/13, 33 495, nr.3)
gestuurd om u te informeren over de actuele stand van zaken rondom het
sanerings- en defusieproces van de Amarantis Onderwijsgroep en over de
vervolgopdracht aan de Commissie onderzoek financiële problematiek
Amarantis.
In aanvulling op de brieven en op het debat met uw Kamer in december
ontvangt u in deze brief mijn uitgebreide reactie op het rapport van de
commissie. Ik kom hiermee tegemoet aan een wens van uw Kamer.
Bovendien zal ik aan de hand van deze brief en het rapport in de komende
maand in gesprek gaan met de sector voor beroepsonderwijs en
volwasseneneducatie (bve-sector). In mijn reactie op het rapport richt ik
mij op de bve-sector.
In vervolg op deze reactie op het onderzoek naar de gebeurtenissen bij de
Amarantis Onderwijsgroep werk ik in de komende maanden samen met
de staatssecretaris aan een onderwijsbrede agenda voor de versterking
van de bestuurskracht. In april 2013 ontvangt u hierover een brief.
Vanzelfsprekend zullen wij in de komende periode bij de totstandkoming
en bij de uitvoering van deze agenda het gesprek verbreden van de

kst-33495-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

1

bve-sector naar alle onderwijssectoren. De sector voortgezet onderwijs
heeft al aangekondigd zelf het gesprek te starten over de conclusies en
aanbevelingen in het rapport.
Naar aanleiding van het regeerakkoord en onder andere de casussen als
Meavita, Vestia en Amarantis kijkt het kabinet ook sectoroverstijgend naar
lessen voor financieel beheer, verantwoording en toezicht bij (semi)publieke instellingen. De minister van Financiën is voornemens om in het
voorjaar uw Kamer hierover te berichten. Deze lessen kunnen ook
implicaties hebben voor het financieel beheer en governance in het
onderwijs.
In aanvulling op de aanbevelingen van de commissie hebben Kamerfracties verscheidene suggesties gedaan. Zoals ik u al heb laten weten,
neem ik deze ter harte. Ook zijn er moties ingediend naar aanleiding van
de problematiek bij Amarantis: de motie Van Dijk over bestuursmodellen
in het onderwijs (2011/12, 31 524, nr. 137), de motie Klaver over het
aanscherpen van de richtlijnen voor jaarrekeningen (2012/13, 33 400-VIII,
nr. 74) en de aangehouden motie Van Meenen/Smits over instemmingsrecht op de begroting voor medezeggenschapsorganen (2012/13,
33 400-VIII, nr. 68). De heer Klaver heeft een vierpuntenplan ingediend
(2011/12, 31 524, nr. 142).1 Ik betrek de suggesties en de moties bij de
uitwerking van de aanbevelingen en de voorbereiding van maatregelen en
ik kom hierop terug in de brief in april 2013.
In deze brief ga ik in op de volgende onderwerpen:
1. Ten eerste stel ik de legitimiteit van onderwijsbestuur aan de orde.
Die is door de gebeurtenissen bij de Amarantis Onderwijsgroep en
door andere incidenten onder druk komen te staan.
2. Ten tweede zal ik ingaan op het bestuursmodel in de bve-sector. De
keuze voor een bestuursmodel vormt immers het fundament voor
goed bestuur en is ook van invloed op mijn reactie op de aanbevelingen van de commissie.
3. Vervolgens reageer ik op het eerste deel van de aanbevelingen van
de commissie waarin zij oproept tot een discussie over autonomie
van schoolbesturen en de bestuurlijke schaal.
4. Daarna ga ik in op het tweede deel van de aanbevelingen die zijn
gericht op versterking van de bestuurskracht.
5. Het slot bevat meer informatie over het vervolgproces.
1. Legitimiteit van onderwijsbestuur onder druk
Het leiden van een grote onderwijsorganisatie in deze tijd stelt hoge eisen
aan de kwaliteit en mentaliteit van bestuurders en toezichthouders. Door
veranderingen in de samenleving is immers ook het onderwijs in een
ander vaarwater gekomen. Ook de huidige economische crisis doet een
zwaar beroep op de kwaliteit van bestuurders en op de kwaliteit van het
toezicht op bestuurders. Dat geldt vooral voor de actualiteit van de
vastgoedcrisis die ook doorwerkt in het onderwijs en die deels, zeker in
krimpregio’s, samenkomt met een teruglopend leerlingenaantal.
Het onderzoek van de commissie naar de feiten en omstandigheden die
hebben bijgedragen aan de financiële problematiek bij de Amarantis
Onderwijsgroep maakt veel duidelijk; het belang van adequaat beheer,
bestuur en toezicht voor de kwaliteit en de continuïteit van onderwijs is in
het rapport goed zichtbaar gemaakt.

1

In januari bericht ik u over de uitwerking van motie Klaver inzake de analyse van de huisvestingssituatie en de financieringspositie in het mbo (2012/13, 33 400-VIII, nr. 75).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

2

Door de gebeurtenissen bij de Amarantis Onderwijsgroep en andere
incidenten van de afgelopen jaren is de legitimiteit van onderwijsbestuurders in toenemende mate onder druk komen te staan. Er zijn
maatschappelijke twijfels of de bestuurders nog wel publieke belangen
dienen en of het stelsel deze voldoende bewaakt. Het rapport biedt
concrete aanknopingspunten voor de verbetering van het bestuur, beheer
en toezicht binnen instellingen en binnen het stelsel. Dit onderzoek gaat
weliswaar over één onderwijsinstelling, maar bevat lessen voor de hele
onderwijssector, ook voor alle instellingen waar het goed gaat. Bij veel
mbo-instellingen is de sturing, het toezicht, de bedrijfsvoering en de
onderwijskwaliteit namelijk wel goed op orde. Ik acht het van groot belang
om de lessen uit het onderzoek ter harte te nemen.
2. Het besturingsmodel in het onderwijs
Er kunnen vijf ideaaltypische ordeningsregimes onderscheiden worden,
waarvan we de eerste drie modellen in de praktijk vaak tegenkomen in de
(semi)publieke sector2:
1. Hiërarchische sturing: de overheid stelt eenzijdige en gedetailleerde
normen en regels vast en geeft uitvoering aan de publieke taak.
Voorbeeld: defensie.
2. Systeemsturing: de overheid stuurt op hoofdlijnen en essentiële
normen. Het toezicht heeft een onafhankelijke positie ten opzichte
van het beleid. Voorbeeld: onderwijs.
3. Gereguleerde zelfsturing: de overheid stimuleert, stuurt en/of eist
zelfregulering door organisaties, sectoren of professies. Voorbeeld:
accountancy.
4. Maatschappelijke zelfsturing: de sector stelt de normen en regels vast
en organiseert onderling het toezicht. Voorbeeld: betaald voetbal.
5. Markt: ondernemingen worden gedreven door maximering van
winst. Normen ten aanzien van kwaliteit worden bepaald door
klanten. Voorbeeld: commerciële omroepen.
In het publiek bekostigde onderwijs ligt het zwaartepunt bij systeemsturing. In het onderwijs stuurt de overheid op hoofdlijnen en stelt daarbij
essentiële normen. Daarbij heeft het toezicht door de Inspectie van het
Onderwijs een onafhankelijke positie ten opzichte van het beleid. Zoals de
commissie constateert, gaat het bestuursmodel in het onderwijs uit van
vertrouwen in individuele schoolbesturen. Om hen in staat te stellen om
hun maatschappelijke opdracht te vervullen, bieden we de ruimte waar
mogelijk en grijpen we in waar nodig. Lumpsum bekostiging en decentralisatie hebben de beleidsruimte en de autonomie van schoolbesturen in
de afgelopen decennia vergroot. In de bve-sector zijn in dit verband ook
de wachtgelden en huisvestingsgelden naar de scholen gedecentraliseerd.
Zij werden daarmee eigen risicodragers. Het externe toezicht door de
inspectie moet in dit model het sluitstuk vormen. In dergelijke bestuurlijke
verhoudingen vervullen het ministerie en de bewindspersoon de rol van
stelselverantwoordelijke. Dat houdt in dat de hoofdlijnen van ontwikkelingen bij besturen in algemene zin en de kwaliteit van het onderwijs in
het bijzonder worden gecontroleerd en daar waar nodig en wenselijk het
beleid daarop wordt bijgesteld. Bovendien omvat deze rol – daar waar dat
in uitzonderlijke gevallen noodzakelijk is – de zorg voor de continuïteit van
onderwijs voor leerlingen. Op deze uitgangspunten en bestuurlijke
verhoudingen is het instrumentarium van de inspectie en het ministerie
gebaseerd.

2

Noordegraaf, M., T Schillemans en K. Yesilkagit, 2012, «Tussen autonomie en normering»,
USBO.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

3

Van systeemsturing kan een positieve invloed op de borging van de
publieke belangen worden verwacht. De overheid zorgt via normering,
toezicht en (deels) centrale examens voor belangrijke prikkels voor onder
meer de kwaliteit van het onderwijs en de rechtmatige besteding van
overheidsmiddelen. Daarnaast zijn concurrentie (vrije schoolkeuze) en de
vrijheid van onderwijs in de bve-sector belangrijk voor de bevordering
van kwaliteit, toegankelijkheid en doelmatigheid.
De autonome ruimte biedt instellingen de mogelijkheid om aan te sluiten
bij wensen van leerlingen en studenten, en bij lokale omstandigheden. Dit
bevordert ondermeer een doelmatig aanbod. Het bve-stelsel onderscheidt
zich van de andere onderwijssectoren in Nederland op het punt van de
hybriditeit in de sturing. De sturing vanuit zowel de overheid als het
bedrijfsleven leidt enerzijds tot een meer complexe sturing van het stelsel
en de instellingen, maar het Nederlandse bve-stelsel wordt anderzijds
internationaal beschouwd als een krachtig stelsel. Het kan in het opleidingenaanbod inspelen op voorkeuren van werkgevers en op die van
studenten en op conjuncturele ontwikkelingen.
Onderwijsstelsels zijn nooit «af». Dat is een gegeven. Maatschappelijke,
technologische, economische en politieke ontwikkelingen vragen
voortdurend om het bijstellen van de maatschappelijke opdracht aan het
onderwijs. De uitkomsten van het onderzoek naar de gebeurtenissen bij
de Amarantis Onderwijsgroep vormen voor mij aanleiding om het
ordeningsregime in de bve-sector onder de loep te nemen. Dit zal
gebeuren in samenhang met andere (semi)publieke sectoren. In
aansluiting daarop ben ik voornemens om, naar aanleiding van de
uitkomsten van het onderzoek van de commissie, de bestuurskracht in het
onderwijs aanzienlijk te versterken.
3. Discussie over autonomie van schoolbesturen en de bestuurlijke schaal
De commissie roept in het licht van de casus Amarantis op tot een
discussie over twee vraagstukken, te weten de autonomie van schoolbesturen en de bestuurlijke schaal.
Autonomie van schoolbesturen
De commissie stelt de vraag of het vertrouwen – dat mede stoelt op de
vrijheid van onderwijs, neergelegd in artikel 23 van de Grondwet – zeker
in het huidige tijdsgewricht en de aanzienlijke omvang van sommige
schoolbesturen – niet te ruim bemeten is. Kunnen en mogen meer
voorwaarden worden gesteld aan de kwaliteit van bestuurders en
toezichthouders in het onderwijs?
De autonomie van schoolbesturen is voor mij een belangrijk onderwerp
van discussie. De vrijheid van onderwijs, zoals die in Nederland is
vastgelegd in de Grondwet, is bepalend geweest voor de ontstaansgeschiedenis van het huidige onderwijsbestel in Nederland. Het particulier
initiatief en de betrokkenheid van ouders bij het onderwijs hebben
bijgedragen aan de ontwikkeling van een goed en toegankelijk onderwijsbestel van primair tot aan universitair onderwijs. Dat neemt niet weg dat
het onderwijssysteem afgewogen checks & balances vereist. De toegenomen autonomie van schoolbesturen, de verkregen ruimte en de afname
van centrale sturing door de overheid heeft het onderwijsstelsel enerzijds
veel goeds gebracht. Anderzijds is de rijksoverheid als gevolg van deze
ontwikkeling meer op afstand komen te staan, terwijl – juist ook in de
huidige omstandigheden – het van belang is dat de minister goed
geïnformeerd is, om daar waar nodig in te kunnen grijpen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

4

De bestuurlijke schaal
Het tweede punt waarover de commissie graag een discussie ziet, betreft
de vraag over de omvang van schoolbesturen en de complexiteit van
bepaalde organisatiestructuren. Zij heeft bij de casus Amarantis gezien
dat bepaalde bestuurlijke keuzes kunnen leiden tot wat zij «verweesd
onderwijs» noemt, tot gebrek aan verbinding tussen bestuur, onderwijsproces en omringende regio. In aanvulling hierop leeft de vraag bij de
commissie of bepaalde onderwijsorganisaties als zodanig niet «te groot»
zijn geworden. Zij zijn, in de ogen van de commissie, wellicht dermate
omvangrijk en complex geworden dat, áls het mis gaat de consequenties
in termen van leerlingenaantallen en werkgelegenheid zo groot zijn dat
«omvallen» vanuit stelselverantwoordelijkheid bezien zonder aanvullende
maatregelen onaanvaardbare consequenties heeft. In deze paragraaf ga ik
in op het eerste deel van de aanbevelingen, namelijk de door de
commissie gestelde vragen omtrent autonomie van schoolbesturen en de
bestuurlijke schaal.
Van veel onderwijsinstellingen kan gezegd worden dat zij een grote rol
vervullen in het functioneren van het stelsel, niet alleen door het absolute
aantal studenten maar ook door hun regionale functie als onderdeel van
de landelijk dekkende infrastructuur van onderwijsvoorzieningen. Dit geldt
met name voor bve- en ho-instellingen en voor grote vo-besturen.
Factoren die een rol spelen in de ontwikkelingen in omvang en
complexiteit van instellingen zijn de historische ontwikkelingen in de
sector en de instelling, de diversiteit van het onderwijsaanbod, de
heterogeniteit van de studentenpopulatie (leeftijd, vooropleiding,
zorgvraag), de ontwikkeling van de instroom van studenten per regio, en
de behoefte van stakeholders in de regio. Bij stakeholders valt onder
andere te denken aan overige onderwijsinstellingen in de regio, arbeidsmarkt, ouders, gemeente en bedrijfsleven. Zoals ik tijdens het debat over
de onderwijsbegroting al zei, kan een grotere schaal voordelen hebben,
maar ook extra risico’s. Het is van belang om deze in het huidige
tijdsgewricht veel bewuster af te wegen. De vraag of een instelling te
groot is hangt af van een aantal factoren en is niet eenduidig te beantwoorden.
De verantwoordelijkheid voor de continuïteit van een individuele instelling
ligt niet bij de minister van OCW als stelselverantwoordelijke. De minister
is verantwoordelijk voor de continuïteit en de kwaliteit van het onderwijs.
Het dilemma waar de minister voor staat is of er voldoende ruimte is om
de continuïteit en de kwaliteit van het onderwijs te borgen op het moment
dat grote aantallen leerlingen geen onderwijs meer dreigen te kunnen
volgen. In voorkomende gevallen zou het mogelijk moeten zijn dat
(falende) instellingen failliet gaan zolang de continuïteit van het onderwijs
verzekerd is. Het vraagstuk hoe om te gaan met faillissementen in
(semi)publieke sectoren is echter breder dan alleen het onderwijs en zal
dan ook in een bredere context worden bezien.
De bestuurlijke constellatie in het onderwijs zal in beweging blijven. Na
jaren van schaalvergroting vanaf de jaren tachtig, is er de laatste tijd
vooral aandacht voor schaalverkleining. We staan overduidelijk op een
keerpunt. Instellingen zullen hun opleidingenportfolio scherper tegen het
licht moeten houden en meer dan nu met andere onderwijsinstellingen en
werkgevers in de regio tot een afgewogen en arbeidsrelevant opleidingenaanbod moeten komen. Hierbij staat de kwaliteit en de continuïteit van het
onderwijs voorop. Vragen over hoe te komen tot beheerste krimp (of
groei) en de inrichting van goed bestuur zijn hierbij essentieel.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

5

Met de invoering van de fusietoets wordt onnodige fusieverzoeken een
halt toegeroepen. Op dit moment bereid ik samen met de staatssecretaris
een aanpassing voor van de ministeriële regelingen voor het toetsen van
fusies. Tegelijkertijd zijn er ontwikkelingen die nieuwe vragen oproepen
over samenwerking, organisatie en verantwoordelijkheidsverdelingen.
Voorbeelden van die ontwikkelingen zijn dalende studentenaantallen door
krimp en de toenemende samenwerking tussen scholen voor vmbo, mbo
en hbo in de regio (vm2-trajecten, Associate Degree, voorkomen van
voortijdig schoolverlaten).
Oproep tot discussie
De uitkomsten van het onderzoek geven naar mijn mening de noodzaak
aan voor een brede discussie in het onderwijs, de politiek en de samenleving over deze twee vraagstukken. In dit verband wil ik de oproep die de
commissie heeft gedaan richting raden van toezicht in het onderwijs om
vanuit hun wettelijke taken deze discussie te starten, op deze plek nog
eens herhalen om het belang daarvan te onderstrepen. Zelf zal ik in
februari met de bve-sector een dialoog voeren over de bestuurlijke
autonomie en schaal. Enkele vragen die ik in het gesprek met de sector
aan de orde wil stellen zijn: Herkent de sector zich in de conclusies van de
commissie? Hoe kunnen we schaalvoordelen en -nadelen beter in kaart
brengen? Zijn nieuwe instrumenten nodig om ongewenste groei van
instellingen tegen te gaan en welke zijn dit? Deelt de sector de opvatting
dat het gezien de autonomie van scholen noodzakelijk is om de bestaande
checks & balances opnieuw te doordenken? Vanzelfsprekend zal deze
dialoog de komende tijd ook worden verbreed naar andere onderwijssectoren.
4. Aanbevelingen versterking van bestuurskracht in het
onderwijs
In deze paragraaf geef ik een reactie op het tweede deel van de aanbevelingen van de commissie. De versterking van de bestuurskracht vraagt om
maatregelen die gericht zijn op de transparantie, het professioneel
handelen en een heldere organisatiestructuur in instellingen. Daarnaast
zijn veranderingen in cultuur van belang.
Cultuur van besturen
Goed onderwijs aan leerlingen en studenten vraagt om bestuurders met
besef voor het dragen van publieke verantwoordelijkheid en een moreel
kompas, een initiatiefrijke, proactieve houding én het vermogen
verbinding te zoeken met de werkvloer. Uiteindelijk gaat het erom dat
bestuurders het belang van leerlingen, studenten en hun ouders voorop
stellen. Het vraagt om toezichthouders die als het moet niet terugdeinzen
om de juiste maatregelen te nemen.
Ik realiseer me dat het aanpassen van wet- en regelgeving en de onderlinge sectorafspraken niet voldoende zijn. Zonder juiste toepassing en
handhaving blijven wetten en regels dode letters. Het gaat allereerst om
een cultuur van besturen met hart voor het onderwijs. Het debat dat in de
samenleving is ontstaan over de bestuurscultuur in de publieke sector
maakt duidelijk dat ook op dit gebied versterking nodig is. De in het
rapport beschreven casus bevestigt dat de inrichting van het onderwijsproces en de deugdelijkheid van de bedrijfsvoering voor een groot deel
bepaald worden door de bestuurscultuur van een onderwijsinstelling.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

6

Bij onderwijsinstellingen moet een cultuur bestaan waarbij men zaken
benoemt en bespreekt, en niet wegkijkt, ook niet als het pijnlijk is. Het is
een belangrijke opgave voor instellingen om zelfreflectie te hebben, de
eigen kritiek te organiseren en elkaar aan te spreken. Het is niet voldoende
om alleen de letter van de wet na te leven, maar het is nodig zelf een
moreel kompas te ontwikkelen om adequaat te kunnen besturen in de
publieke sector. Deze bestuurscultuur moet, in combinatie met de
maatregelen die ik in onderstaande paragrafen behandel, leiden tot een
versterking van de bestuurskracht.
Maatregelen ter versterking van de bestuurskracht
In de volgende alinea’s bespreek ik de maatregelen in de structuur voor de
versterking van de bestuurskracht in het onderwijs. Deze maatregelen zijn
in lijn met de aanbevelingen van de commissie. De maatregelen ten
aanzien van de Inspectie van het Onderwijs, het ministerie en de
samenwerking tussen beide, neem ik over en ik ben gestart met de
uitvoering hiervan. De maatregelen ten aanzien van het college van
bestuur, de raad van toezicht, de medezeggenschap en de instellingsaccountant overweeg ik. Ik wil hierover in gesprek met de bve-sector. Dit
geldt ook voor de maatregelen over samenwerking inzake macrodoelmatigheid en huisvesting en over verbindingen met de regio.
In februari ga ik in gesprek met de bve-sector over het rapport en mijn
reactie daarop. In april ontvangt u een brief waarin ik terugkom op de
onderstaande maatregelen die ik nu overweeg en waarin ik samen met de
staatssecretaris een agenda presenteer voor de versterking van de
bestuurskracht in alle onderwijssectoren. Voor de totstandkoming van een
onderwijsbrede agenda zullen wij vanzelfsprekend ook betrokkenen in de
andere onderwijssectoren consulteren.
Het college van bestuur
Met betrekking tot het college van bestuur overweeg ik de volgende
aanpassingen in de werkwijze:
– Jaarlijks legt het college van bestuur verantwoording af, intern aan de
raad van toezicht en de medezeggenschap en extern aan betrokken
stakeholders. Hierbij moeten de doelstellingen en resultaten in beheer,
bestuur, onderwijskwaliteit en de verbinding met het onderwijsproces
in de klas expliciet aan de orde komen.
– Het college van bestuur zorgt voor een duidelijke en afgeronde
planning & control cyclus, waarbij de taken, verantwoordelijkheden en
bevoegdheden zo moeten zijn dat ze bijdragen aan een goede werking
van de cyclus.
– Het bestuur formuleert een meerjarenstrategie en daarbij behorende
risicoanalyse zodat andere stakeholders het gevoerde beleid kunnen
beoordelen.
– Van het bestuur verwacht ik een open houding naar stakeholders met
het oog op goede checks & balances om de organisatie scherp te
houden, zodat tijdig kan worden bijgestuurd.
– Het college van bestuur is samen met de raad van toezicht verantwoordelijk voor een efficiënte en heldere organisatiestructuur, waarbinnen
het bestuur, het overige management en docenten slagvaardig kan
opereren.
– De procedures voor (her-)benoeming van leden van het college van
bestuur moeten transparant zijn. Er wordt door de raad van toezicht
een expliciete afweging gemaakt of voortzetting van het dienstverband
van een collegelid in het belang van het onderwijs en de instelling is.
De raad betrekt in deze afweging het advies van het medezeggenschapsorgaan. Ik overweeg om, met name bij grote instellingen, de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

7

–

–

–

benoeming te maximeren tot vier jaar met de mogelijkheid om deze
periode maximaal twee maal te verlengen.
Voorgenomen grote financiële investeringen (bijvoorbeeld op het
terrein van huisvesting) en de wijze van financiering van deze
investeringen toetst het college van bestuur vooraf bij interne en
externe stakeholders. Er zijn verschillende mogelijkheden voor de
vormgeving van deze verplichting denkbaar. Deze kan bijvoorbeeld
bestaan uit een meldingsplicht of toetsing door een commissie van
bestuurders/toezichthouders uit de sector.
Het college van bestuur zorgt in samenspraak met de raad van toezicht
voor de verdere professionalisering van bestuursleden, waarbij wordt
vastgelegd welke activiteiten zij hiervoor gaan ondernemen.
Ik overweeg de naleving van de governancecode door bestuurders en
toezichthouders als bekostigingsvoorwaarde op te nemen. In het mbo
zijn instellingen op dit moment verplicht om jaarlijks verantwoording
af te leggen over de omgang met de code volgens het principe «pas
toe of leg uit».

Raad van toezicht
Met betrekking tot de raad van toezicht overweeg ik de volgende
verbeteringen:
– De procedures voor (her-)benoeming van leden van het college van
bestuur en van de raad van toezicht moeten transparant zijn en de
medezeggenschap moet betrokken worden. Het ligt voor de hand om
hierbij gebruik te maken van openbare werving en om rekening te
houden met diversiteit in de samenstelling.
– De leden van de raad van toezicht beschikken over vastgestelde
competenties. Het is wenselijk dat er een bij- en nascholingsaanbod
komt. Mogelijk komt er een vorm van certificering. Over de (bij-)scholing legt de raad van toezicht verantwoording af in het jaarverslag. Bij
de uitwerking van de competenties en de opleiding ligt een grote rol
bij de sector.
– De raad van toezicht en de voorzitter in het bijzonder is verantwoordelijk voor een adequate invulling en samenstelling van de raad. Hierover
legt de raad verantwoording af in het jaarverslag.
– Om te waarborgen dat de raad zijn verantwoordelijkheid en rollen kan
waarmaken, dient een raad van toezicht eigenstandig onderzoeken uit
te kunnen voeren binnen de instelling of onder externe stakeholders.
Medezeggenschap
Het functioneren van de medezeggenschap zal versterkt moeten worden.
Dat ben ik eens met de commissie. De aanbeveling van de commissie dat
instellingen daadwerkelijk invulling zullen moeten geven aan de in de wet
en de governancecode neergelegde informatievoorziening door het
college van bestuur en de raad van toezicht aan de medezeggenschapsorganen, onderschrijf ik stellig. Het zou bovendien vanzelfsprekend moeten
zijn dat een raad van toezicht regelmatig overleg voert met de medezeggenschap. Om dit ook wettelijk te borgen overweeg ik om medezeggenschapsorganen het recht te geven om ten minste één keer per jaar met de
raad van toezicht te overleggen. Dit is overigens doorgaans al goed
gebruik.
Op dit moment bereid ik een evaluatie voor van de wijzigingen in
bevoegdheden en de inrichting van de medezeggenschap in de bve-sector
die in 2009 en 2010 in werking zijn getreden. De evaluatie is vóór het
zomerreces gereed. Een voorlopige inschatting is dat medezeggenschapsorganen in de praktijk veelal geen gebruik maken van de bevoegdheden
die zij hebben. Op basis van de uitkomsten en het overleg met betrokken

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

8

partijen neem ik een besluit over de maatregelen om de medezeggenschap in het onderwijs te verbeteren. Ook neem ik hierbij de aangehouden
motie mee van Van Meenen/Smits over instemmingsrecht op de
begroting voor medezeggenschapsorganen (2012/13, 33 400-VIII, nr. 68),
als ook de oproep van uw Kamer in het debat over de begroting van OCW
in december 2012 voor de versterking van de positie van de medezeggenschap.
Instellingsaccountant
De rol van de instellingsaccountant is belangrijk in een stelsel met
autonomie van schoolbesturen. In de casus Amarantis heeft de instellingsaccountant gehandeld binnen de hiervoor geldende regels, maar
heeft onvoldoende effectief gewezen op de risico’s. Zo had hij de raad van
toezicht kunnen wijzen op het effect en de risico’s van de door het college
van bestuur gekozen interpretaties van de solvabiliteit. Het is immers
bekend dat de Inspectie van het Onderwijs dit kengetal uit de jaarrekening
gebruikt bij de detectie van financiële risico’s.
Op dit moment bereidt de inspectie in overleg met de accountants
aanpassing van het controleprotocol voor. De aanbevelingen die de
commissie doet voor de wijziging van het controleprotocol betrek ik
hierbij. Ook zullen de lessons learned uit de sectoroverstijgende beschouwingen voor wat betreft het financieel beheer, verantwoording en toezicht
bij (semi)publieke instellingen van het kabinet worden meegenomen.
Daarnaast overweeg ik om de Regeling Jaarverslaggeving Onderwijsinstellingen aan te scherpen. De suggesties die de heer Klaver hierover
gedaan heeft bij het debat over de begroting van OCW in december 2012,
neem ik hierbij mee. Maar er is meer nodig dan de aanpassing van regels
om tot een gewenste handelwijze te komen. In de komende periode wil ik,
samen met de inspectie, in overleg treden met accountants over de vraag
op welke manier de instellingsaccountants kunnen bijdragen aan het
versterken van de bestuurskracht in het onderwijs. Belangrijke aandachtspunten in dit overleg zijn de aanbevelingen van de commissie inzake de
jaarlijkse risicoanalyse met betrekking tot de continuïteit van een instelling
op korte en lange termijn en de instellingsaccountant maximaal 7 jaar te
belasten met de controle op de jaarrekening. Ook bespreek ik de aanbeveling van de commissie dat een accountant zich bij de controle op de
jaarstukken vergewist van het bestaan van bijzondere verwachtingen van
gebruikers ten aanzien van bepaalde onderdelen van de jaarrekening,
zoals de Inspectie van het Onderwijs en andere relevante stakeholders;
indien nodig stelt hij eisen aan de toelichting in de jaarrekening.
Toezicht door Inspectie van het Onderwijs
Ik ben van plan om, mede gezien de aanbevelingen van de commissie, het
onderwijskundig en financieel toezicht op het onderwijs te verbeteren. De
aanbevelingen van de commissie zijn er ook op gericht de informatiepositie van de inspectie en daarmee die van het departement te vergroten en
de inspectie sneller te kunnen laten reageren als een onderwijsinstelling
uit koers dreigt te raken. Het kabinet wil echter uitdrukkelijk de ruimte
reserveren om de komende maanden in overleg met de sector maar ook
interdepartementaal te bezien hoe het financieel beheer, verantwoording
en toezicht bij (semi)publieke instellingen alsook onderwijsinstellingen het
beste vormgegeven kan worden. Daarbij zal ik de volgende punten voor
het onderwijs in overweging nemen:
– De inspectie kan bij het reguliere toezicht werken op basis van meer
integraal opgestelde risicoprofielen van instellingen, waarin de
onderwijskwaliteit, de financiële resultaten én ook de te verwachten
(financiële) toekomst van de instelling betrokken wordt.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

9

–

–

–
–

–

–

De risicoanalyse, kan behalve inzicht in de gescreende ratio’s solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit, ook inzicht geven in de toepassing van
de toegestane afwijkingen van de berekeningswijzen.
De inspectie past de signaleringswaarde voor solvabiliteit in het
mbo-toezichtkader aan van 0,2 naar 0,3. In aanvulling daarop zal de
inspectie de bestaande signaleringswaarden voor de financiële ratio’s
solvabiliteit, liquiditeit en rentabiliteit in het algemeen tegen het licht
houden.
Er worden nieuwe instrumenten ontwikkeld om financiële risico’s beter
en vooral eerder te kunnen detecteren.
De inspectie werkt het toezicht wat betreft de beoordeling van de
continuïteit en het bestuurlijk vermogen verder uit. Daarbij gaat het
bijvoorbeeld om de vraag hoe een instelling met governance omgaat.
Het is verder van belang om een beeld te krijgen van mogelijke risico’s
in de toekomst op basis van informatie over toekomstige ontwikkelingen en om niet slechts af te gaan op informatie uit het verleden.
De inspectie kan de toezichtregimes die horen bij intensief en
geïntensiveerd financieel toezicht verder verbeteren, met als aandachtspunten bijvoorbeeld de verplichte opstelling van een verbeterplan door de instelling bij intensief en geïntensiveerd toezicht en de
mogelijke benutting van de aanwijzingsbevoegdheid van de minister
in deze situatie. In het wetsvoorstel versterking kwaliteitswaarborgen
hoger onderwijs is een voorstel voor de aanwijzingsbevoegdheid voor
de ho- en bve-sector opgenomen. Hierop ga ik nader in in de paragraaf
«Interventiemogelijkheden minister van OCW».
Ik zal nagaan of een wijziging van toezicht op de jaarverslaglegging
nodig is en op welke wijze meer zicht kan worden verkregen op de
bevindingen van de instellingsaccountants. Hierover ben ik in overleg
met de Auditdienst Rijk, de inspectie, accountants en betrokkenen uit
het onderwijs. Bij dit punt betrek ik de motie Klaver hierover (2012/13,
33 400-VIII, nr. 74).

Informatievoorziening inspectie – OCW
De commissie constateert knelpunten in de informatievoorziening tussen
de inspectie en het ministerie. Informatie over zowel instellingen als
opleidingen die op verschillende plaatsen in het ministerie en bij de
inspectie binnenkomt, moet bijeengebracht worden en eerder actief
onderling gedeeld worden. Ook is er volgens de commissie te weinig
sprake van het gezamenlijk duiden van risico’s die zich bij een instelling
onder geïntensiveerd en intensief toezicht voordoen.
Ik ben met de commissie van mening dat het gezien de omvang en
complexiteit van een aantal onderwijsinstellingen noodzakelijk is dat het
departement deze instellingen nauwlettend moet volgen en niet slechts
het stelsel als geheel in ogenschouw moet nemen. Door meer dan nu
vroegtijdig informatie uit te wisselen tussen beleidsdirecties en de
inspectie, is snel en slagvaardig gezamenlijk optreden bij instellingen
mogelijk. Ook wordt het Toezichtberaad tussen enerzijds de directeurgeneraal en de beleidsdirecteuren van het ministerie en anderzijds de
toezichtsdirecteuren en hoofdinspecteur van de inspectie, geïntensiveerd.
De leden van het beraad komen frequenter bij elkaar om signalen,
knelpunten en early warnings actief te delen en in samenhang te
bespreken, met inachtneming van de onafhankelijke positie van de
inspectie. De acties van de inspectie enerzijds en het ministerie anderzijds
zullen worden geordend aan de hand van een eenduidig en risicogericht
toezichtrepertoire («escalatieladder») voor het financieel toezicht. Het
moet duidelijker worden wie, waarvoor, wanneer verantwoordelijk is en
actie onderneemt. De escalatieladder voor het financieel toezicht kan
analoog aan het kwaliteitstoezicht worden ontwikkeld.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

10

Interventiemogelijkheden minister van OCW
«In gevallen waar het onderwijsbelang dit noodzakelijk maakt», stelt de
commissie voor om de interventiemogelijkheden van de minister van
OCW uit te breiden. Het zou voor de minister mogelijk moeten worden om
de voorzitter van een raad van toezicht te schorsen en de minister zou ook
over een aanwijzingsbevoegdheid moeten kunnen beschikken in het geval
een instelling onder geïntensiveerd of intensief toezicht staat.
Ik onderschrijf het belang van passende en proportionele interventiemogelijkheden voor de minister als verantwoordelijke voor het onderwijsstelsel in situaties waarbij de kwaliteit van het onderwijs en de financiële
positie van een instelling sterk verslechteren. In het wetsvoorstel
versterking kwaliteitswaarborgen hoger onderwijs (2012/13, 33 472, nr. 2)
is de invoering van een aanwijzingsbevoegdheid voorzien voor de
bve-sector en het hoger onderwijs. Indien sprake is van wanbeheer van
één of meer bestuurders of toezichthouders kan de minister de raad van
toezicht een aanwijzing geven. De aanbeveling van de commissie om een
bredere aanwijzingsbevoegdheid in te voeren, die ook in het geval van
intensief en geïntensiveerd toezicht ingezet kan worden, overweeg ik. Ook
de aanbeveling om de mogelijkheid te creëren om de voorzitter van de
raad van toezicht te schorsen zal ik onderzoeken.
Samenwerking inzake macrodoelmatigheid en huisvesting
Ontwikkelingen in de samenleving, waaronder de verwachte krimp in
verschillende regio’s en de economische situatie maakt naar mijn mening
meer samenwerking tussen onderwijsinstellingen noodzakelijk. Voor de
samenwerking op het terrein van macrodoelmatigheid van het onderwijsaanbod heb ik in een paar regio’s al actie ondernomen. De splitsing van
de Amarantis Onderwijsgroep in vijf kleinere onderwijsinstellingen
noodzaakte immers tot een herbezinning van de macrodoelmatigheid van
het onderwijsaanbod in de regio Amsterdam en Utrecht/Amersfoort. De
heer M. Vermeulen en de heer R. de Lusenet voeren momenteel een
onafhankelijk onderzoek uit naar de macrodoelmatigheid van het
bve-opleidingenaanbod van de roc’s in deze regio’s. Zij zullen hierover
medio april 2013 een openbaar advies uitbrengen aan de bestuurders van
de betrokken bve-instellingen. Hierover heb ik u geïnformeerd in mijn
brief van 17 december 2012 (2012/13, 33 495, nr.3).
De commissie gaat ervan uit dat schoolbesturen streven naar een
verantwoorde inzet van publiek geld, en uit dien hoofde niet louter uit
concurrentieoverwegingen inzetten op nieuwbouw en het vergroten van
hun onderwijsaanbod. De commissie stelt dat autonomie in deze zin
verplicht tot samenwerking met collega-schoolbesturen, inzake
nieuwbouw en macrodoelmatigheid, en tot het afleggen van verantwoording over afwegingen die worden gemaakt bij het doen van
substantiële investeringen.
De toegevoegde waarde van bve-instellingen voor hun studenten
(onderwijskwaliteit) vormt de essentie van hun wettelijke taken. Dit geldt
overigens voor scholen in alle onderwijssectoren. Van scholen verwacht ik
dat zij hun uiterste best doen om nog meer toegevoegde waarde dan
collega’s te realiseren. Concurrentie in dit opzicht is van belang voor de
(verhoging van) kwaliteit van het onderwijs. Daarentegen acht ik
concurrentie louter gericht op vergroting van het marktaandeel onwenselijk. De ontwikkelingen in de samenleving, vooral de krimp, noodzaakt
tot meer samenwerking tussen onderwijsinstellingen met betrekking tot
macrodoelmatigheid, maar ook op het terrein van huisvesting. Dit vormt
een breuk met het verleden waar instellingen als gevolg van toenemende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

11

leerlingen- en studentenaantallen nog vooral gericht waren op concurrentie in studentenaantallen. De wijze waarop meer samenwerking tussen
instellingen zou kunnen worden gerealiseerd, zal ik bespreken met het
onderwijsveld. Ik betrek daarbij de aanbeveling van de commissie om op
regionaal en landelijk niveau meer informatie beschikbaar te maken over
de ontwikkeling van leerlingenaantallen en reeds in gang gezette
huisvestingsprojecten.
Verbindingen met de regio
Voor het vervullen van de maatschappelijke opdracht is de verbinding van
een onderwijsinstelling met de regio onontbeerlijk. Niet zozeer een grote
bestuurlijke schaal op zichzelf maar vooral het ontbreken van verbindingen van het bestuur met het onderwijs in de klas en met de regio
vormen naar mijn mening een groot risico voor het onderwijs. Zoals de
commissie ook schrijft, dreigen financiële of organisatorische beslissingen
van het college van bestuur dan los te komen staan van het bestaansrecht
van onderwijsinstellingen: het verzorgen van goed onderwijs. Door het
versterken van de regionale binding kan bovendien een meer optimale
afstemming plaatsvinden tussen de vraag naar en het aanbod van
opleidingen.
De aanbevelingen van de commissie om de verbindingen te versterken en
te borgen, zouden vooral uitgewerkt kunnen worden in de sectorale
governancecodes van bestuurders en toezichthouders. De commissie stelt
voor om een «commissie stakeholders» in te laten stellen door het college
van bestuur. Deze commissie bewaakt de relatie met relevante stakeholders van een onderwijsinstelling. Ik sta sympathiek tegenover deze
maatregel, maar ik wil in gesprek over de vraag hoe een dergelijke
commissie van stakeholders kan functioneren, zonder onnodige bestuurlijke drukte.
Oproep aan onderwijsorganisaties
In alle onderwijssectoren zijn sectororganisaties, docentenorganisaties,
brancheorganisaties en onderwijsvakbonden actief. Deze actoren dragen
zelf geen directe verantwoordelijkheid voor de kwaliteit en de continuïteit
van het onderwijs. Maar ik verwacht dat zij in de komende maanden en
jaren hun verantwoordelijkheid nemen om hun leden te ondersteunen bij
hun beroepsuitoefening en het dragen van hun verantwoordelijkheden
met betrekking tot het onderwijs in hun onderwijsinstelling. Een goede
aanzet daartoe zijn in mijn ogen de maatregelen die de MBO Raad
aankondigt in de brief aan uw Kamer d.d. 28-11-2012 getiteld «Goed
bestuur in het mbo» en de publicatie van de Vereniging van Toezichthouders in het Onderwijsinstellingen (VTOI) »Bestuurscrises in het
Nederlandse onderwijs: incidenten of weeffouten? 10 lessen voor de
toekomst». De MBO Raad zet stappen door jaarlijks een analyse te maken
van de sector en dreigende risico’s met instellingen te bespreken. Ook
hebben de leden van de MBO Raad besloten om de governancecode
«Goed bestuur in de bve-sector» integraal te beschouwen als lidmaatschapseis van de vereniging MBO Raad. De effecten hiervan kunnen de
maatregelen die ik in deze brief voorstel verstevigen om tot versterking
van het bestuur in de sector te komen. De publicatie van de VTOI zie ik als
een nuttige inbreng voor de discussie en voor de uitwerking van
maatregelen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

12

5. Vervolg
Zodra de uitkomsten van het vervolgonderzoek van de Commissie
onderzoek financiële problematiek Amarantis onder voorzitterschap van
mevrouw F. Halsema bekend zijn, zal ik u hierover zo spoedig mogelijk
informeren. De commissie heeft mij laten weten de uitkomsten van het
onderzoek in februari te presenteren in plaats van in januari. De reden
hiervoor is de toepassing van hoor en wederhoor, die meer tijd vergt dan
voorzien. In de komende maanden werk ik aan de totstandkoming van een
agenda voor de besturing in het onderwijs. Ik kom dan terug op de
bovenstaande maatregelen om de bestuurskracht te versterken en ik ga
dan ook nader in op de vraagstukken over de autonomie van schoolbesturen, de bestuurlijke schaal, en het bestuursmodel in het onderwijs.
Daarbij zorg ik voor afstemming met andere (semi)publieke sectoren,
zoals zorg- en woningcorporaties. Hierbij betrek ik ook uw suggesties en
moties, de uitkomsten van het gesprek met de sector, de uitkomsten van
de gesprekken die mijn ambtsvoorganger in augustus/september 2012
met de sector heeft gevoerd en de uitkomsten van het rapport van de
Inspectie van het Onderwijs naar de financiële positie van het mbo.
Tevens neem ik hierbij reeds lopende wetstrajecten om tot kwaliteitsverbetering te komen in ogenschouw.
In april 2013 ontvangt u een brief waarin ik samen met de staatssecretaris
mijn agenda presenteer voor de versterking van de bestuurskracht in alle
sectoren.
De minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
M. Bussemaker

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 495, nr. 5

13