Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

30 545

Uitvoering Wet Werk en Bijstand

Nr. 116

BRIEF VAN DE MINISTER VAN SOCIALE ZAKEN EN
WERKGELEGENHEID
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 2 november 2012
Met deze brief informeer ik u over een aantal afgeronde onderzoeken en
actualiteiten met betrekking tot de financiering van de WWB. Het betreft
ten eerste een onderzoek naar het actualiseren van het verdeelmodel ten
behoeve van de budgetverdeling 2013. Daarbij informeer ik u tevens over
de actuele budgetten voor 2012 en 2013. Ten tweede ga ik in deze brief in
op de resultaten van de brede verkenning naar een verbeterde of
alternatieve verdeelsystematiek voor het inkomensdeel van het WWB
budget. Tot slot informeer ik u over de evaluatie van de meerjarige
aanvullende uitkering.
Budgetten WWB 2012 en 2013
Jaarlijks worden uiterlijk 1 oktober de WWB-budgetten aan gemeenten
bekend gemaakt. Daartoe vindt een jaarlijkse technische herschatting van
de gewichten van het objectief verdeelmodel plaats, waarmee wordt
bereikt dat zo goed mogelijk wordt aangesloten bij de actualiteit. Het
rapport met de herschatting van de gewichten voor 2013 is als bijlage 1 bij
deze brief opgenomen*). Hieronder ga ik nader in op het macrobudget en
de verdeling.
Macrobudget
De financieringssystematiek sluit aan bij het uitgangspunt van de Wet
werk en bijstand dat de beleidsmatige ruimte en de financiële verantwoordelijkheid bij gemeenten liggen. Dit geeft gemeenten een prikkel om
zoveel mogelijk mensen uit de uitkering en aan het werk te helpen.
Daarom kent de WWB een budgetteringssystematiek in plaats van een
declaratiesystematiek.
Uitgangspunt in de systematiek is dat voor alle gemeenten samen een
toereikend macrobudget wordt vastgesteld. Dit gebeurt door uit te gaan
van de realisaties in het voorgaande jaar, van een inschatting van de

kst-30545-116
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2012

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 30 545, nr. 116

1

effecten van de conjunctuur en rijksbeleid in het begrotingsjaar zelf, en
van een indexering voor de loon- en prijsontwikkeling. Voor de conjunctuurraming wordt de actuele en onafhankelijke rekenregel van het
Centraal Planbureau (CPB) gevolgd.
Het definitieve macrobudget 2012 voor de WWB bedraagt € 4 955,8
miljoen en is daarmee bijna € 460 miljoen hoger dan het voorlopige
macrobudget voor 2012. Dit is met name een gevolg van de gewijzigde
conjuncturele verwachting van het CPB. De werkelijk door gemeenten
gerealiseerde uitgaven zal ik op basis van de voorlopige verantwoordingen van gemeenten in het Jaarverslag SZW aan uw Kamer melden.
Het voorlopige macrobudget 2013 voor de WWB bedraagt € 5 272,8
miljoen. Dit budget kan nog worden bijgesteld als gevolg van nieuwe
inzichten in het gerealiseerde volume en de gerealiseerde prijs in 2012, de
effecten van de conjunctuur en kabinetsbeleid en de bijstelling voor de
loon-, prijs- en ongevoeligheid (lpo). Gemeenten zullen hierover worden
geïnformeerd met de bekendmaking van de nader voorlopige budgetten
in juni / juli 2013 en in september 2013 wordt het macrobudget 2013
definitief vastgesteld.
Risico’s voor individuele gemeenten worden onder andere beperkt door
de mogelijkheid een verzoek om een incidentele of meerjarige aanvullende uitkering in te dienen. De financiering van deze voorzieningen
berust op onderlinge solidariteit en herverdeling tussen gemeenten. Dat
betekent dat deze voorzieningen uit het hiervoor beschreven macrobudget
worden betaald. Voor de incidentele aanvullende uitkeringen over 2011
die worden uitgekeerd in 2013 blijft de afspraak uit het Bestuursakkoord
2007–2011 van kracht dat de eerste € 9 miljoen uit rijksmiddelen worden
gefinancierd.
Budgetverdeling
Het macrobudget wordt met het verdeelmodel verdeeld over de individuele gemeenten. De uitkomsten van de verdeling 2013 na de jaarlijkse
actualisatie van het model zijn met de VNG besproken. Dit heeft geen
onverwachte uitkomsten laten zien en daarom geen aanleiding gegeven
voor afwijking van de systematiek.
Op vrijdag 28 september zijn gemeenten via het Gemeenteloket van SZW
geïnformeerd over de definitieve budgetten 2012 en de voorlopige
budgetten 2013 voor het inkomensdeel van de WWB. Tevens zijn op die
datum de beschikkingen met de berekende budgetten aan gemeenten
verzonden.
Afronding verkenningsfase verdeelsystematiek WWB
Naar aanleiding van de evaluatie van het verdeelmodel voor de WWB in
2008 is afgesproken om niet meer jaarlijks, maar slechts periodiek
onderhoud aan het verdeelmodel te plegen (TK 2008–2009, 30 545, nr. 75).
Daartoe is in overleg met de VNG een project gestart om te komen tot een
nieuw of verbeterd verdeelmodel voor het inkomensdeel van het WWB
budget vanaf 2014. Dit project is ingericht in drie fasen. De eerste fase
bestaat uit een brede verkenning naar mogelijkheden, de tweede fase uit
een verdere uitwerking van kansrijke mogelijkheden om de praktische
haalbaarheid nader te onderzoeken. Aan het eind van de tweede fase
wordt een keuze gemaakt voor één van de varianten. In de derde fase
wordt de te hanteren verdeelsystematiek vertaald in de regelgeving. De
eerste fase is recent afgerond. Hieronder informeer ik u over de
resultaten.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 30 545, nr. 116

2

Brede verkenning
Dit voorjaar is de brede verkenning gestart. Het kader voor deze
verkenning vormt het huidige bestuurlijk arrangement waarbij beleidsvrijheid gekoppeld is aan financiële verantwoordelijkheid. Prikkelwerking
is hierbij het uitgangspunt. Er bestaat breed bestuurlijk draagvlak voor dit
uitgangspunt. Daarnaast zijn in de verkenning andere aspecten meegewogen zoals rechtvaardigheid, betrouwbaarheid, voorspelbaarheid,
uitlegbaarheid en financiële beheersbaarheid.
SZW heeft adviesbureau Berenschot opdracht gegeven de brede
verkenning uit te voeren. Berenschot heeft hiertoe een groot aantal
interviews gehouden met gemeenten, koepelorganisaties zoals Divosa,
VNG en Cedris, ministeries en onafhankelijke experts. Daarnaast zijn
groepsbijeenkomsten met gemeenten georganiseerd en konden
gemeenten hun ideeën inbrengen via een weblog. Het onderzoek is
begeleid door een commissie bestaande uit vertegenwoordigers van
gemeenten, de meest betrokken ministeries, de Raad voor de financiële
verhoudingen, Divosa en de VNG. In totaal hebben ruim 50 gemeenten en
100 personen hun inbreng geleverd. Op 17 september 2012 heeft
Berenschot de resultaten van de verkenning gepresenteerd op een
bestuurlijke conferentie waar wethouders de gelegenheid is geboden te
reageren op de voorstellen. Het recent afgeronde definitieve rapport van
Berenschot is als bijlage 2 bij deze brief opgenomen*).
Daarnaast is de Raad voor de financiële verhoudingen gevraagd aan het
eind van de verkenningsfase advies uit te brengen over de nader uit te
werken varianten. Het advies van de Raad is als bijlage 3 opgenomen*).
Conclusies van het onderzoek
De onderzoekers zien verschillende mogelijkheden voor verbetering van
de huidige verdeelsystematiek. Berenschot adviseert te onderzoeken of de
arbeidsmarkt beter in het model kan worden meegenomen. Daarnaast kan
worden nagegaan of en zo ja in welke mate de kleinere gemeenten
objectief gebudgetteerd kunnen worden. Verder lijken verbeteringen
mogelijk door aanpassingen in de huidige vangnetten (incidentele en
meerjarige aanvullende uitkering) en dempers (waarmee de verschillen
tussen de modeluitkomsten en de historische uitgaven worden ingeperkt).
Tot slot wordt geadviseerd te onderzoeken of vereenvoudiging van het
model mogelijk is.
Naast de verbeteringen aan de huidige verdeelsystematiek, adviseren de
onderzoekers twee alternatieven nader uit te werken: de multiniveau
analyse en verdeling op basis van de doelmatigheidsgrenslijn. Bij de
multiniveau analyse wordt gekeken naar relaties op meerdere niveaus,
zoals het profiel van individuen (bijvoorbeeld het opleidingsniveau) en de
sociaal-economische structuur van bepaalde wijken of buurten binnen een
gemeente. Bij de verdeling op basis van de doelmatigheidsgrenslijn gaat
het om de laagst mogelijke bijstandsuitgaven gegeven een bepaalde set
objectieve factoren. Dit wijkt af van de huidige systematiek waar feitelijk
de gemeente die op gemiddeld niveau presteert als norm geldt.
Advies Raad voor de financiële verhoudingen
De Raad voor de financiële verhoudingen spreekt waardering uit over de
gekozen brede en open opzet van de verkenning. De Raad is kritisch over
de werking van het huidige verdeelmodel. Slechts een beperkt deel van de
gemeenten valt rechtstreeks onder de werking van het objectieve
verdeelmodel, als gevolg van vangnetten in de verdeelsystematiek wordt

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 30 545, nr. 116

3

het grootste deel van het bijstandsbudget uiteindelijk verdeeld op basis
van historische aandelen, aldus de Raad. De Raad is van mening dat de
verbeteringen van het verdeelmodel er toe dienen bij te dragen dat meer
gemeenten rechtstreeks onder de werking van het objectieve verdeelmodel vallen.
Naast de verbeteringen aan het huidige verdeelmodel, adviseert de Raad
om de multiniveau analyse en de verschillenanalyse nader uit te werken.
In een verschillenanalyse wordt onderzocht welke factoren de verschillen
in bijstandsuitgaven tussen gemeenten kunnen verklaren. Op basis van de
gevonden verklarende factoren wordt het verdeelmodel ontwikkeld. De
Raad wijst er wel op dat de stappen in de verschillenanalyse eenduidig
moeten worden verantwoord en toegelicht zodat de analyse voor derden
te herhalen en na te rekenen is. Naar het oordeel van de Raad levert
verdeling op basis van de doelmatigheidsgrenslijn geen nieuw verdeelmodel op, hooguit een beter inzicht voor individuele gemeenten in de
mogelijkheden hun bijstandslasten te beperken.
Bestuurlijke afweging
Op basis van de verschillende adviezen en de uitkomsten van de
bestuurlijke conferentie met gemeenten is een Bestuurlijk Overleg
gevoerd met de VNG. Dit heeft geleid tot de volgende conclusies over
modellen die voor nadere uitwerking in de tweede fase in aanmerking
komen.
Ten eerste kunnen verbeteringen aan de huidige verdeelsystematiek nader
onderzocht worden, met aandacht voor de arbeidsmarktvariabelen,
mogelijkheden om kleinere gemeenten meer objectief te budgetteren en
mogelijke verbeteringen in de huidige dempers en vangnetten. Ten
tweede is de multiniveau analyse, hoewel complex, een interessante optie
om nader uit te werken. Gelet op het gebrek aan bestuurlijk draagvlak bij
gemeenten voor de verdeling op basis van de doelmatigheidsgrenslijn
– zoals bleek in de begeleidingscommissie en tijdens de conferentie – en
het advies van de Raad, ligt verdere uitwerking hiervan niet in de rede.
Een derde reële optie is de verschillenanalyse onder de voorwaarde dat
de methode op een transparante en reproduceerbare wijze wordt
toegepast, en dat de selectie van factoren en het berekenen van de
gewichten op een objectieve wijze plaatsvindt.
Tot slot wordt als vierde optie op voorstel van de VNG het trendmodel
nader uitgewerkt. Dit model gaat uit van uitgaven in een bepaald basisjaar
waarna er een mutatie plaatsvindt op basis van objectieve factoren, zoals
de conjuncturele ontwikkeling, structuur van de arbeidsmarkt en
demografische kenmerken. Aan uitwerking van het trendmodel dient de
voorwaarde gesteld te worden dat de parameters zo worden gezet dat er
voldoende prikkel vanuit gaat. Dit kan onder meer door het basisjaar
verder terug in de tijd te leggen en door de vormgeving van de mutatie.
Vervolg
Het vervolg in de tweede fase dient door het volgend kabinet in
samenhang met beleidsvoorstellen die van invloed kunnen zijn op de
financieringssystematiek van de WWB bezien te worden.
Evaluatie meerjarige aanvullende uitkering
Ter uitvoering van artikel 13a van het Besluit WWB 2007 doe ik u hierbij
ook het «Evaluatierapport MAU» toekomen (zie bijlage 4)*). Eind vorig
jaar heb ik Research voor Beleid opdracht gegeven tot de evaluatie van de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 30 545, nr. 116

4

per 1 januari 2009 ingevoerde meerjarige aanvullende uitkering in het
kader van de Wet werk en bijstand. Voor de uitvoering van deze opdracht
is Research voor Beleid een samenwerking aangegaan met Bruno Steiner
Advies.
De meerjarige aanvullende uitkering (MAU) is bedoeld om gemeenten te
compenseren die als gevolg van een niet optimale werking van het
objectief verdeelmodel meerjarig tekort komen op hun WWB-budget als
bedoeld in artikel 69 van de Wet werk en bijstand (WWB), ook wel
aangeduid als «het inkomensdeel». De MAU is opgezet als een groeimodel, met als doel om aan de hand van concrete casuïstiek steeds beter
te komen tot een gerichte analyse van de oorzaken van een gemeentelijk
tekort én van de onderdelen waarop het verdeelmodel verbeterd kan
worden, om aldus toe te groeien naar de situatie waarin de MAU-uitkering
alleen compensatie biedt voor aantoonbare verdeelstoornissen. In het
kader van het groeimodel kunnen gemeenten onder voorwaarden tevens
gecompenseerd worden voor meerjarige tekorten die verband houden
met een combinatie van zowel stoornissen in de werking van het objectief
verdeelmodel als eigen beleid en uitvoering van de gemeente. Met de
MAU is -op verzoek van gemeenten- een instrument ontwikkeld dat
beoogt bestuurlijke rust omtrent het objectief verdeelmodel te creëren, en
tegelijkertijd oog te hebben voor de financiële nadelen van gemeenten die
meerjarig niet goed uitkomen met het objectief verdeelmodel.
Resultaten evaluatie
De onderzoekers zijn positief over de werking van de MAU als financiële
noodvoorziening en als spiegel voor gemeentelijk beleid en uitvoering. De
onderzoekers menen dat de functie van proefstation voor het verdeelmodel minder goed uit de verf is gekomen. De onderzoekers stellen vast
dat de opgedane kennis over verdeelstoornissen nog niet voldoende is
uitgekristalliseerd, waardoor op dit moment nog geen helder beeld
bestaat van factoren die ondubbelzinnig tot verbetering van het objectief
verdeelmodel leiden.
Voorstellen voor verbetering
De onderzoekers doen enkele voorstellen om de MAU te verbeteren. Die
voorstellen hebben deels betrekking op de korte termijn en deels op de
lange termijn. De lange termijnverbeteringen hebben betrekking op de
wijze waarop de verdeelstoornissen vastgesteld worden. Deze voorstellen,
die meer fundamenteel van aard zijn, worden betrokken bij de uitwerking
van verbeteringen aan de huidige verdeelsystematiek, zoals eerder in deze
brief genoemd. De verbetervoorstellen voor de korte termijn hebben
betrekking op de zwaarte van de aanvraagprocedure, de positie van
gemeenten die niet volledig objectief gebudgetteerd worden alsmede op
de uitkeringsaanspraken indien verdeelstoornissen slechts een marginaal
effect (kunnen) hebben op de meerjarige tekorten van gemeenten. Naar
aanleiding van deze voorstellen, die vooral praktisch van aard zijn, is in
overleg met gemeenten een aanpassing van de MAU per 1 januari 2013 in
voorbereiding. Daarbij wordt ook een procedure betrokken voor nieuwe
uitkeringsaanspraken nadat de periode van drie jaar is verstreken
waarover MAU-uitkeringen worden toegekend.
De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
H. G. J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 30 545, nr. 116

5

*) Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer der
Staten-Generaal

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 30 545, nr. 116

6