VERANTWOORDINGSONDERZOEK

Ministerie van
Economische Zaken
en Klimaat (XIII)
Rapport bij het Jaarverslag 2020

2021

Vooraf
Verantwoordingsonderzoek 2020
De Algemene Rekenkamer doet ieder jaar onderzoek naar de verantwoording die
ministers in hun jaarverslagen afleggen over hun bestedingen, hun bedrijfsvoering
en hun beleid. Dit noemen we het verantwoordingsonderzoek. Onze centrale
vragen in dit jaarlijkse verantwoordingsonderzoek zijn:
• Is het geld in het afgelopen jaar besteed en verantwoord volgens de regels?
• Waren de zaken op het departement goed geregeld?
• Heeft het gevoerde beleid de gewenste resultaten opgeleverd?
Op basis van deze vragen beschrijven wij per begrotingshoofdstuk of de verantwoordelijke ministers hun zaken op orde hebben. Zoals onze wettelijke taak
voorschrijft, geven wij daarbij ook oordelen over de financiële informatie, de
kwaliteit van de bedrijfsvoering en de totstandkoming van de bedrijfsvoerings- en
beleidsinformatie in de jaarverslagen van de ministers. Pas nadat de verklaring van
goedkeuring van de Algemene Rekenkamer bij de rijksrekening en rijkssaldibalans
is ontvangen, kunnen de Staten-Generaal per begrotingshoofdstuk decharge
verlenen aan de minister. Bijlage 2 bevat een uitgebreidere toelichting over ons
verantwoordingsonderzoek.
Door de coronapandemie heeft het kabinet vanaf het voorjaar van 2020 veel
steunmaatregelen getroffen voor de economie en de arbeidsmarkt. De financiële
consequenties hiervan hebben een grote invloed gehad op de departementale
jaarverslagen over 2020 en daarmee ook op ons verantwoordingsonderzoek.
De normen voor onze oordeelsvorming over de financiële rechtmatigheid en
het financieel beheer zijn ongewijzigd.
In ons verantwoordingsonderzoek hebben wij vanwege coronamaatregelen
noodgedwongen meer werkzaamheden op afstand uitgevoerd. Deze manier van
werken heeft het moeilijker voor ons gemaakt om bepaalde controles te doen,
in het bijzonder onderzoeken ter plaatse. Bij het plannen van onze werkzaam­­heden hebben wij aandacht besteed aan de risico’s hiervan. We hebben waar
nodig aanvullende werkzaamheden gepland en uitgevoerd. Wij zijn dan ook
van mening dat de verkregen informatie voldoende en geschikt is als basis
voor onze oordelen in het kader van ons verantwoordingsonderzoek.
Dit rapport heeft betrekking op het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van
Economische Zaken en Klimaat. Onze overige publicaties in het kader van het
verantwoordingsonderzoek 2020 vindt u op www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020. Hier vindt u ook ons rapport Staat van de rijksverantwoording 2020.
Hierin nemen wij de goedkeuring van de rijksrekening op. Ook bevat deze publicatie
een overkoepelende uiteenzetting over het verantwoordingsonderzoek 2020.

Inhoud
1.

Onze conclusies | 5

2.

Feiten en cijfers | 7

3.

Financiële informatie | 11

3.2

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op artikelniveau | 15

3.3

Vergoeding NAM | 16

3.1

Oordeel over de financiële verantwoordings­informatie op totaalniveau | 13

3.3.1 Afspraken gewijzigde inzet van gasopslag Norg | 16
3.3.2 Opvolging aanbevelingen verantwoordingsonderzoek 2019 | 17

4.

Bedrijfsvoering | 19

4.1

Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering | 19

4.2

Ondanks de druk ook vorderingen gemaakt in de bedrijfsvoering | 20

4.3

Onvolkomenheden | 20

4.3.1 Subsidiebeheer kerndepartement EZK verbeterd, maar vergt nog
de nodige aandacht | 20
4.3.2 Resultaten verbeteracties rondom subsidiebeheer RVO nog beperkt zichtbaar | 23
4.3.3 Onvolkomenheid autorisatiebeheer Oracle EBS | 26
4.4

Belangrijke risico’s en aandachtspunten in de bedrijfsvoering | 27

4.4.1 Rechtmatigheid van de uitgaven en verplichtingen TOGS | 27
4.4.2 Rechtmatigheid van de uitgaven en verplichtingen TVL | 28
4.4.3 Uitvoerbaarheid coronasteunmaatregelen (IT) | 29
4.4.4 Aandachtspunt back-up en recovery | 30
4.4.5 Aandachtspunt totstandkoming bedrijfsvoerings­informatie | 31
4.4.6 Corona Overbruggingslening | 31
4.4.7 Informatiebeveiliging | 34
4.5

Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­informatie | 36

5.

Beleidsresultaten | 38

5.1

Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA) | 38

5.1.1 De KIA in het kort | 39
5.1.2 Inzicht in financiële gevolgen van de KIA | 40
5.1.3 De keuze voor een fiscale regeling | 40

5.1.4 Gebruikers van de KIA | 41
5.1.5 Onvoldoende inzicht in doeltreffendheid KIA | 43
5.1.6 Onderzoeken en aanpassingen KIA | 46
5.2

Geldstromen TOGS | 48

5.2.1 Beschrijving TOGS-ontvangers | 48
5.2.2 Aanbeveling | 52
5.3

Aanvullende maatregelen klimaat- en energiedoelstellingen | 52

5.4

Raming SDE-uitgaven | 58

5.5

Schadeherstel in Groningen | 61

5.5.1 Beleid in 2020: 3 pijlers | 61
5.5.2 Kosten en resultaten | 63
5.6

Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie | 66

6.

Reactie minister en nawoord Algemene Rekenkamer | 67

6.2

Nawoord Algemene Rekenkamer | 70

6.1

Reactie minister van EZK | 67

Bijlagen | 72

Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie van EZK 2020 | 72
Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek | 75
Bijlage 3 Literatuur | 82
Bijlage 4 Eindnoten | 84

1. Onze conclusies
De minister van EZK heeft in 2020 veel publiek geld besteed aan coronamaatregelen om bedrijven
te steunen. Die steunmaatregelen moesten onder hoge druk tot stand komen. De minister kon goed
inspelen op de actualiteit door coronasteunmaatregelen te baseren op de uitvoering van bestaande
regelingen. Voor de langere termijn vragen we aandacht voor het klimaatbeleid van de minister.
Uitblijvende resultaten dwingen hem maatregelen te nemen die mogelijk minder effectief en doelmatig zijn. Ook vragen we meer duidelijkheid over de beschikbare budgetten voor nieuw klimaatbeleid.
Uit ons onderzoek blijkt ook dat na 30 jaar de effectiviteit van de fiscale investeringsaftrekregeling
niet duidelijk is.

Effectiviteit investeringsaftrekregeling
onduidelijk

Snel handelen in coronacrisis

De coronasteunmaatregelen moesten snel
tot stand komen. We constateren dat het
agentschap RVO gelukt is om in een korte tijd

Met de Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek
(KIA) wil de minister bedrijven stimuleren om

kleinschalige investeringen te doen en daardoor
verder te groeien. Maar na 30 jaar is nog steeds
niet duidelijk of dat ook zo werkt. Volgens het
toetsingskader voor fiscale regelingen zou de
minister van EZK de KIA moeten afschaffen.
Daarmee kan hij ook een bijdrage leveren aan
de vereenvoudiging van het fiscale stelsel.

zeer veel aanvragen te verwerken door gebruik
te maken van bestaande IT-processen. Ook
lukte het om een gedegen systeem van risicobeheersing op te zetten. Verder zien we dat
bedrijven die aan het begin van de crisis € 4.000
steun ontvingen doorgaans een financieel
slechtere uitgangspositie hadden dan de
bedrijven die deze steun niet hebben aangevraagd. Een derde van de bedrijven die deze
steun kregen voldeed niet aan de voorwaarden,
en moet mogelijk geld terugbetalen.

Klimaatmaatregelen mogelijk te duur

Onder druk heeft de minister plannen uitgewerkt
die moesten voorkomen dat Nederland niet
aan verplichte klimaat- en energiedoelstellingen
voor 2020 zou voldoen. We constateren dat
deze plannen door die druk risico’s kennen voor
de uiteindelijke effectiviteit en doelmatigheid.
We vinden verder dat het parlement betere
informatie moet krijgen over het beschikbare
budget voor toekomstige, nieuwe plannen
waarmee komende kabinetten de klimaatdoelstellingen moeten halen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

5

Algemene Rekenkamer

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van het
Ministerie van EZK
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2020 van het Ministerie van EZK voldoet op totaalniveau aan
de daaraan te stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften, met
uitzondering van de rechtmatigheid van de verplichtingen, de
rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten en de rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat baten
en lasten agentschappen.

Op totaalniveau

Onvolkomenheden bij Ministerie van EZK
Rechtmatigheid van de
Bestaande onvolkomenheden
verplichtingen

1.
2.

2017 2018 2019 2020

Subsidiebeheer kerndepartement
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Subsidiebeheer RVO

Betrouwbaarheid en ordelijkheid
Nieuwe onvolkomenheden
van de verplichtingen

3.

Autorisatiebeheer
Oracle
Betrouwbaarheid
enEBS
ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Onvolkomenheid

Rechtmatigheid van de samenErnstige onvolkomenheid
verantwoordingsstaat
Opgelost: vattende
de maatregelen
die zijn uitgevoerd
baten
en
lasten
agentschappen
om de onvolkomenheid op te lossen,
werken

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond
in het oplossen van de onvolkomenheid
Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling
aangetoond
in het oplossen van de onvolkomenheid
Tolerantiegrens

Verder in het rapport
Op artikelniveau
• Hoofdstuk 2 Feiten en cijfers
Artikel 2: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid
• Hoofdstuk 3 Financiële informatie
van de verplichtingen (€ 647,9 miljoen).
• Hoofdstuk 4 Bedrijfsvoering

Artik
Artikel 2: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid
• Hoofdstuk
5 Beleidsresultaten
van
uitgaven
en ontvangsten
miljoen).
• Hoofdstuk
6 de
Reactie
minister
en nawoord(312,7
Algemene
Rekenkamer
Artikel 3: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid
van de verplichtingen (€ 100 miljoen).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

6

Algemene Rekenkamer

2.
Feiten en cijfers
De minister van Economische Zaken en Klimaat (EZK) is verantwoordelijk voor
het beleid voor energie en klimaat, de afhandeling van de mijnbouwschade door
gaswinning in Groningen, innovatie en ondernemerschap. Daarbij hoort ook de
verantwoordelijkheid voor de uitvoering van veel coronasteunmaatregelen voor
bedrijven.
Het Ministerie van EZK heeft in 2020 € 8.937 miljoen uitgegeven. Dit is 3,1% van
de totale rijksuitgaven over 2020. Daarnaast is het verplichtingen aangegaan
voor € 17.783 miljoen. De ontvangsten bedroegen € 5.238 miljoen.
Tabel 1 Ministerie van EZK (XIII) in cijfers in miljoenen € en aantallen fte’s
2018

2019

2020

Verplichtingen

14.043

14.028

17.783

Uitgaven

4.456

5.337

8.937

Ontvangsten

3.432

3.455

5.238

Fte’s

9.678*

7.366

7.712

* EZK en LNV gezamenlijk

In vergelijking met 2019 zijn de uitgaven in 2020 met 67% toegenomen, vooral
doordat bedrijven gebruik maakten van verschillende coronasteunmaatregelen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

7

Algemene Rekenkamer

Figuur 1 Uitgaven aan coronasteunmaatregelen

Van de uitgaven van de minister van EZK was € 2,8 miljard (32%)
gerelateerd aan de coronacrisis

32%
Reguliere uitgaven
Uitgaven gerelateerd aan de coronacrisis

68%

Meer financiële informatie over coronasteunmaatregelen van het Rijk staat vermeld
in onze overzichten op www.rekenkamer.nl/coronarekening.
Figuur 2 Uitgaven minister van EZK in 2020

De minister van EZK is verantwoordelijk voor veel fiscale regelingen en
geeft veel geld uit aan subsidies
Subsidies
Storting begrotingsreserve
Inkomensoverdrachten
Bijdragen aan zbo's/rwt's
Bijdragen aan agentschappen
Leningen
Personele uitgaven
Bijdragen aan (inter-)nationale organisaties
Overige uitgaven
Fiscale regelingen
0

3

6

9

Bedragen x € miljard
Uitgaven (realisatiecijfers)

Fiscale regelingen (ramingen)

De indeling naar de financiële instrumenten is gebaseerd op gegevens van het Ministerie van Financiën. De Algemene Rekenkamer heeft deze gegevens niet gecontroleerd.
Als we de totale uitgaven (€ 8,9 miljard) in ogenschouw nemen dan blijkt de minister
in 2020 een groot deel heeft besteed aan subsidies (€ 6,4 miljard). Ruim € 1,9 miljard
van die subsidies ging als gevolg van de coronacrisis, in de vorm van tegemoetkoming

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

8

Algemene Rekenkamer

in de vaste lasten naar bedrijven (TOGS en TVL). Bijna € 2,2 miljard besteedde de
minister aan subsidies voor een doelmatige energievoorziening en beperking van
de klimaatverandering, vooral de Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie
(SDE) en SDE+ (gezamenlijk een kleine € 1,8 miljard). Een aanzienlijk deel van de
overige uitgaven, bijna € 500 miljoen, besteedde de minister aan schadevergoedingen
voor inwoners van Groningen die schade hebben geleden door de gaswinning.
In hoofdstuk 4 gaan we nader in op onvolkomenheden in het subsidiebeheer bij
het Ministerie van EZK en het agentschap RVO (zie hierna). We besteden in ons
onderzoek ook aandacht aan de hiervoor genoemde doelen van uitgaven.
Agentschappen
Een deel van het rijksbeleid wordt uitgevoerd door agentschappen: uitvoerende
diensten die zelfstandig en tegen betaling producten of diensten aan organisaties
binnen het Rijk leveren. De minister van EZK is verantwoordelijk voor Agentschap
Telecom (AT), Dienst ICT Uitvoering (DICTU), Nederlandse Emissieautoriteit (NEa)
en Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO).
Tabel 2 Agentschappen in cijfers
Agentschap Heeft tot taak:

Omzet (x € 1000)

Fte’s*

AT

werken aan de beschikbaarheid
en betrouwbaarheid van de IT- en
telecommunicatienetwerken

53.588

311

DICTU

ICT-dienstverlening binnen de rijksoverheid

319.344

828

NEa

toezicht op de CO2-emissiehandel

10.439

69

RVO

voorlichting, advies, financiering, uitvoering
van regelingen op het gebied van duurzaam,
agrarisch, innovatief en internationaal
ondernemen

828.594

4.084

* Exclusief externe inhuur

In hoofdstuk 4 gaan we nader in op de onvolkomenheid in het subsidiebeheer bij
RVO. RVO is ook van belang bij de uitvoering van de coronasteunmaatregelen, waarover
we in § 4.4.3 rapporteren.
Instellingen op afstand
Een deel van het rijksbeleid laat de minister uitvoeren door instellingen die op afstand
van het Rijk staan. In 2020 besteedde de minister van EZK € 623 miljoen aan deze
rechtspersonen met een wettelijke taak (rwt’s) en/of zelfstandige bestuursorganen (zbo’s).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

9

Algemene Rekenkamer

Tabel 3 Rwt’s/zbo’s in cijfers (x € 1000)
Organisatie

Heeft tot taak:

Bijdrage EZK

Centraal Bureau voor
de Statistiek (CBS)

aanleveren van statistische informatie
en data voor inzicht in maatschappelijke
vraagstukken

153.283

Kamer van Koophandel (KvK)

registreren, informeren en adviseren
van ondernemers

120.648

Stichting Centraal Orgaan
Voorraadvorming Aardolie­
producten (COVA)

aanhouden van strategische olievoor­
raden voor Nederland

94.845

Nederlandse Organisatie
voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (TNO)

toepasbaar maken van kennis voor
bedrijven en overheden

241.244

Overig*

12.556

Totaal

622.576

* Raad voor Accreditatie, Bestuur Autoriteit Consument en Markt (ACM) en VSL-Nationaal Metrologisch
Instituut, Instituut Mijnbouwschade Groningen en NEa.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

10

Algemene Rekenkamer

3.
Financiële informatie
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de financiële
verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van EZK.
Wij werken zoveel mogelijk conform de internationale controlestandaarden voor
rekenkamers (International Standards of Supreme Audit Institutions, ISSAIs).
We houden daarbij rekening met het controlebestel waarin de Auditdienst Rijk
(ADR) als intern controleur het jaarverslag certificeert. Voor haar oordeel maakt
de Algemene Rekenkamer daarom zoveel mogelijk gebruik van de resultaten van
de werkzaamheden van de ADR conform de Comptabiliteitswet 2016.
Als gevolg van de invloed van het coronacrisis op de (werk)omstandigheden heeft de
Algemene Rekenkamer een beperkt deel van de werkzaamheden risicogericht moeten
bijstellen in de afrondende fase van de controle. Die bijstelling heeft voornamelijk
betrekking op de controle van delen van de saldibalans en de toets op de verslag­
gevingsvereisten. Echter, door mede gebruik te maken van de werkzaamheden van
de Auditdienst Rijk in aanvulling op onze eigen werkzaamheden gedurende het jaar,
hebben wij een voldoende basis voor onze financiële oordelen.
We geven oordelen over de rechtmatigheid, betrouwbaarheid en ordelijkheid van
de financiële verantwoordingsinformatie. Dat doen we in § 3.1 op totaalniveau en
in § 3.2 op artikelniveau. In onderstaande figuur zijn onze oordelen weergegeven.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

11

Algemene Rekenkamer

Figuur 3 Financieel oordeel Jaarverslag 2020

Financieel oordeel bij het Jaarverslag 2020 van het
Ministerie van EZK
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag
2020 van het Ministerie van EZK voldoet op totaalniveau aan
de daaraan te stellen eisen, zoals opgenomen in de Comptabiliteitswet 2016 en de Rijksbegrotingsvoorschriften, met
uitzondering van de rechtmatigheid van de verplichtingen, de
rechtmatigheid van de uitgaven en ontvangsten en de rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat baten
en lasten agentschappen.

Op totaalniveau
Rechtmatigheid van de
verplichtingen
Rechtmatigheid van de
uitgaven en ontvangsten
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de verplichtingen
Betrouwbaarheid en ordelijkheid
van de uitgaven en ontvangsten
Rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat
baten en lasten agentschappen

Tolerantiegrens

Op artikelniveau
Artikel 2: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid
van de verplichtingen (€ 647,9 miljoen).
Artik Artikel 2: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid
van de uitgaven en ontvangsten (312,7 miljoen).
Artikel 3: fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid
van de verplichtingen (€ 100 miljoen).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

12

Algemene Rekenkamer

Gedetailleerde informatie over de geconstateerde fouten en onzekerheden in de
verplichtingen en in de uitgaven en ontvangsten staat in afzonderlijke overzichten
in bijlage 1.

3.1 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op totaalniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op totaalniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van
het Ministerie van EZK:
• is op totaalniveau rechtmatig, met uitzondering van:
-

fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de verplichtingen;

-

fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de uitgaven en
ontvangsten;

-

fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de samenvattende
verantwoordingsstaat baten en lasten agentschappen;

• is op totaalniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid op totaalniveau van de verplichtingen
als gevolg van het niet naleven van artikel 2.27 CW bij diverse coronaregelingen
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden voor de rechtmatigheid op totaal­
niveau van de verplichtingen is overschreden. Het gaat om een bedrag van € 762,1
miljoen aan fouten en onzekerheden, die grotendeels veroorzaakt worden door het
niet naleven van artikel 2.27 van de Comptabiliteitswet (CW). De hoofdregel in dit
artikel is dat een minister niet mag beginnen met het uitvoeren van nieuw beleid
voordat het parlement de bijbehorende begroting heeft goedgekeurd. Alleen als er
sprake is van spoedeisend belang mag daarvan worden afgeweken. Voorwaarde
daarbij is dat het parlement vooraf (voor de start van de uitvoering van de regeling)
wordt geïnformeerd. Voor een aantal coronaregelingen was er sprake van spoedeisend
belang, maar zijn de Eerste en Tweede Kamer niet tijdig (vooraf) geïnformeerd door
de minister. Dit heeft wel achteraf plaatsgevonden. Formeel is hiermee sprake van
een overtreding van de CW 2016. Het gaat om de volgende regelingen:
• Garantie Ondernemingsfinanciering Corona (GO-C) circa € 612 miljoen;
• Corona Overbruggingslening (COL-faciliteit) € 100 miljoen;
• Regeling Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren (TOGS) Caribisch
Nederland circa € 3,3 miljoen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

13

Algemene Rekenkamer

De minister van EZK heeft deze comptabele onrechtmatigheid toegelicht in de
bedrijfsvoeringsparagraaf van zijn jaarverslag.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid op totaalniveau van de uitgaven en
ontvangsten als gevolg van onzekerheden in coronaregelingen
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden voor de rechtmatigheid op totaal­
niveau van de uitgaven en ontvangsten is overschreden. Het gaat om fouten en
onzekerheden met een totaalbedrag van € 333,4 miljoen voor de uitgaven en
ontvangsten. Deze worden grotendeels veroorzaakt door onzekerheden in de
coronaregelingen TOGS en TVL.
Onzekerheden TOGS
Bij de TOGS-regeling zijn tegemoetkomingen van € 4.000 uitgekeerd op basis van
verklaringen van aanvragers die aangaven een omzetverlies van minimaal € 4.000
en ten minste € 4.000 aan vaste lasten te verwachten. Om het risico te minimaliseren
zijn aanvragen vooraf geautomatiseerd getoetst en achteraf risicogericht en at random
getoetst op rechtmatigheid. De risicogerichte controles waren gebaseerd op 3
specifieke risico-criteria, namelijk op verwacht omzetverlies, verwachte vaste lasten
en de vestigingseis. Hieruit blijkt dat een bedrag van circa € 312 miljoen (36%) van
het in 2020 uitbetaalde bedrag van circa € 867 miljoen als onzeker moet worden
aangemerkt. De minister van EZK heeft dit toegelicht in de bedrijfsvoeringsparagraaf
van zijn jaarverslag. We hebben de onzekerheid van € 312 miljoen toegerekend aan de
uitgaven aangezien de afrekeningen voor de TOGS al hebben plaatsgevonden in 2020.
Onzekerheden TVL
Voor TVL 1.0 en TVL Q4 zijn ter controle diverse data-analyses uitgevoerd.
De uitgevoerde data-analyses hebben geleid tot een bedrag van € 26,3 miljoen aan
onzekerheden over de rechtmatigheid. Hiervan heeft € 25,6 miljoen betrekking op
de verplichtingen. Voor deze aanvragen kon achteraf niet met zekerheid worden
vastgesteld dat zij voldoen aan alle voorwaarden in de regeling. Het restant van
€ 0,7 miljoen heeft betrekking op de uitgaven. De oorzaak hiervan ligt in onzekerheid
ten aanzien van de juistheid van het voorschotbedrag.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van de samenvattende
verantwoordingsstaat baten en lasten agentschappen als gevolg van
onrechtmatige overbruggingscontracten
De tolerantiegrens van € 25 miljoen voor fouten en onzekerheden bij de rechtmatigheid van de samenvattende verantwoordingsstaat baten en lasten agentschappen is
overschreden. Deze overschrijding wordt voornamelijk veroorzaakt doordat in 2020

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

14

Algemene Rekenkamer

diverse rijksbrede overbruggingscontracten onrechtmatig zijn gebleken. Het Ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) is categoriemanager voor een aantal rijksbrede raamovereenkomsten. Het Ministerie van IenW heeft departementen in het
tweede halfjaar 2020 geïnformeerd dat de ADR een viertal overbruggingsovereenkomsten (Interim Management & Organisatieadvies, Inkoopadvies, Auditdiensten en
Financiële Adviesdiensten) als onrechtmatig heeft beoordeeld. Als gevolg daarvan
worden de verplichtingen die op deze nadere overeenkomsten onder deze overbruggingsovereenkomsten worden aangegaan als onrechtmatig bestempeld. Het Ministerie
van IenW verwacht in het derde kwartaal van 2021 te kunnen voorzien in rechtmatige
rijksbrede raamovereenkomsten. De minister van IenW licht dit toe in de bedrijfs­
voeringsparagraaf van haar jaarverslag. Bij het Ministerie van EZK gaat het om circa
€ 33,9 miljoen, waarvan het grootste deel (circa € 30 miljoen) betrekking heeft op de
agentschappen (waarvan € 26,8 miljoen op RVO). De minister van EZK heeft dit
toegelicht in de bedrijfsvoeringsparagraaf van zijn jaarverslag.

3.2 Oordeel over de financiële verantwoordings­
informatie op artikelniveau
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de financiële verantwoordingsinformatie
op artikelniveau.
De financiële verantwoordingsinformatie in het Jaarverslag 2020 van
het Ministerie van EZK:
• is op artikelniveau rechtmatig, met uitzondering van de artikelen 2 en 3.
In artikel 2 hebben we fouten en onzekerheden geconstateerd in de rechtmatigheid van de verantwoording van verplichtingen en in de rechtmatigheid van uitgaven en ontvangsten, die de artikelgrens overschrijden.
In artikel 3 hebben we fouten en onzekerheden geconstateerd in de rechtmatigheid van de verplichtingen, die de artikelgrens overschrijden;
• is op artikelniveau betrouwbaar en ordelijk en voldoet aan de regels voor
het inrichten van de jaarverslagen.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van begrotingsartikel 2
Bedrijvenbeleid: innovatie en ondernemerschap voor duurzame welvaartsgroei
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden voor de rechtmatigheid van de
verantwoording van de verplichtingen én de uitgaven en ontvangsten op artikel 2
is overschreden. De fout bedraagt € 622,4 miljoen en de onzekerheid € 25,6 miljoen
in de verplichtingen, hetgeen wordt veroorzaakt door het niet naleven van CW
artikel 2.27. In de uitgaven en ontvangsten bedraagt de onzekerheid € 312,7 miljoen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

15

Algemene Rekenkamer

Dit wordt grotendeels veroorzaakt door onzekerheden in de coronaregelingen
TOGS en TVL. Voor een verdere uiteenzetting verwijzen wij naar § 3.1.
Fouten en onzekerheden in de rechtmatigheid van begrotingsartikel 3 Toekomstfonds
De tolerantiegrens voor fouten en onzekerheden voor de rechtmatigheid van de
verantwoording van de verplichtingen op artikel 3 is overschreden. De fout bedraagt
€ 100 miljoen. Deze wordt veroorzaakt door het niet naleven van CW artikel 2.27.
Voor een verdere uiteenzetting verwijzen wij naar § 3.1.

3.3 Vergoeding NAM
De minister van EZK is verantwoordelijk voor het herstel van de aardbevingsschade
die is ontstaan door de gaswinning in Groningen. In 2019 stond hij onder grote druk
om de gaswinning uit het Groningenveld versneld te beëindigen. Om dit te realiseren
was de minister op grond van het Akkoord op Hoofdlijnen uit 2018 verplicht om met
Shell en ExxonMobil te heronderhandelen en binnen enkele maanden overeenstemming
te bereiken. Shell en ExxonMobil zijn de aandeelhouders van de Nederlandse Aardolie
Maatschappij (NAM), die het Groningengas wint. De onderhandelingen waren in 2019
nog niet afgerond, maar de minister heeft in 2019 in het Interim Akkoord al wel een
voorschot van netto € 90 miljoen voor de NAM afgesproken en betaald.
Het Interim Akkoord was onder tijdsdruk tot stand gekomen, en liet veel ruimte voor
de bepaling en de wijze van betaling van het voorschot. Als gevolg van de onduidelijkheden rond het voorschot hebben wij vorig jaar niet kunnen vaststellen waarvoor de
minister van EZK precies heeft betaald. We hebben daarom de verplichtingen, uitgaven
en ontvangsten rond het voorschot als onzeker aangemerkt in ons financiële oordeel
over het begrotingsjaar 2019.

3.3.1 Afspraken gewijzigde inzet van gasopslag Norg

In 2020 heeft de minister van EZK de onderhandelingen met Shell en ExxonMobil over
de vergoeding voor de versnelde afbouw van de gaswinning voortgezet. Uiteindelijk
hebben de partijen geen overeenstemming kunnen bereiken over de vergoeding voor
de versnelde beëindiging van de gaswinning in Groningen. Daarom is gezamenlijk
besloten om over te gaan op een gecontroleerde arbitrage. Dit betekent dat alle
partijen overeenstemming bereiken over de vorm van de arbitrage, gezamenlijk een
arbitragevraag afspreken en hierover een arbitrageovereenkomst sluiten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

16

Algemene Rekenkamer

De minister van EZK heeft alleen een overeenkomst gesloten over de gewijzigde inzet
van de gasopslag Norg (het Norg Akkoord), die is bedoeld om de gaswinning versneld
af te bouwen. Wij kunnen dit jaar geen oordeel geven over de rechtmatigheid van
de vergoeding voor de gewijzigde inzet van Norg doordat de minister in 2020 geen
betalingen heeft verricht. De vaststelling en verrekening van de vergoeding voor de
gewijzigde inzet van Norg moet nog plaatsvinden.
Er is geen overeenkomst gesloten over het andere onderwerp van onderhandeling:
het ‘herstel van de balans’ aan afspraken uit het Akkoord op Hoofdlijnen (2018).

3.3.2 Opvolging aanbevelingen verantwoordingsonderzoek 2019
In ons verantwoordingsonderzoek 2019 hebben wij ook aanbevelingen aan de minister
van EZK gedaan over de vergoeding voor de NAM (Algemene Rekenkamer, 2020):
• Zoek uit hoe er beter gebruik kan worden gemaakt van recent gewijzigde weten regelgeving om medewerking van ondernemingen in het gasgebouw bij de
vermindering van de gaswinning uit het Groningenveld te waarborgen.
• Maak in een definitief akkoord met Shell en ExxonMobil duidelijke en afdwingbare
afspraken over prestatieverplichtingen in relatie tot een definitieve vergoeding.
• Zorg ervoor dat de betaling van een definitieve vergoeding een duidelijke grondslag heeft. Zorg er ook voor dat de betaling van de vergoeding door de Staat
voldoet aan relevante publiekrechtelijke wet- en regelgeving.
• Treed in overleg met de Belastingdienst over de afdrachtensystematiek die van
toepassing is op de definitieve vergoeding en over de btw-berekening.
We constateren dat de minister van EZK deels opvolging heeft gegeven aan deze
aanbevelingen. Allereerst is de minister nagegaan of de huidige Mijnbouwwet mogelijkheden biedt om de gewijzigde inzet van Norg publiekrechtelijk af te dwingen.
Ook zien wij dat het Norg Akkoord duidelijke en afdwingbare afspraken bevat over
de gewijzigde inzet van Norg en de vergoeding die de NAM hiervoor krijgt. GasTerra,
het verkoopkantoor van het Groningengas, moet deze berekeningswijze opstellen en
laten vaststellen door het arbitragepanel. Hoe GasTerra de hoogte van de vergoeding
voor de gewijzigde inzet van Norg zal berekenen is nu nog niet duidelijk.
Daarnaast hebben we nog niet kunnen vaststellen of de minister van EZK duidelijke
en afdwingbare afspraken heeft gemaakt over een vergoeding voor het herstel van
de balans aan afspraken uit het Akkoord op Hoofdlijnen. De minister heeft nog geen
overeenkomst gesloten over een arbitrageprocedure voor het herstel van de balans.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

17

Algemene Rekenkamer

Ten slotte moet het Ministerie van EZK nog overleggen met de Belastingdienst over
de btw-berekening voor de vergoeding voor de gewijzigde inzet van Norg. De hoogte
van de vergoeding voor de gewijzigde inzet van Norg voor het gasjaar 2019/2020
is nog niet bekend. Het Ministerie van EZK wil nagaan of er sprake is van btwplichtigheid, als het ministerie het uiteindelijke bedrag met het voorschot verrekent.
Overleg met de Belastingdienst over de afdrachtensystematiek, die van toepassing
is op de vergoeding voor de gewijzigde inzet van Norg, is niet nodig. Het draait bij
de vergoeding niet om een gebruikstarief voor Norg, waarvoor een andere afdrachtensystematiek geldt.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

18

Algemene Rekenkamer

4.
Bedrijfsvoering
In dit hoofdstuk bespreken we de resultaten van ons onderzoek naar de bedrijfsvoering
van het Ministerie van EZK. We beschrijven kort in hoeverre de situatie is veranderd
vergeleken met 2019 en we staan stil bij enkele belangrijke ontwikkelingen in de
bedrijfsvoering van het ministerie (§ 4.1). Aansluitend geven we een oordeel over
de bedrijfsvoering (§ 4.2). In § 4.3 en § 4.4 beschrijven we de onvolkomenheden
meer in detail en bespreken we belangrijke risico’s en aandachtspunten. We sluiten
dit hoofdstuk af met ons oordeel over de totstandkoming van de informatie over de
bedrijfsvoering die de minister van EZK in zijn jaarverslag verstrekt (§ 4.5).

4.1 Ontwikkelingen in de bedrijfsvoering
De bedrijfsvoering in 2020 heeft onder druk gestaan door het met spoed optuigen
en uitvoeren van de verschillende coronasteunmaatregelen. Dat dit is gelukt terwijl
ook de eigen medewerkers vanwege het coronavirus thuis aan het werk waren, is een
compliment waard. Bij ons onderzoek hebben wij geconstateerd dat de coronasteunmaatregelen beheerst zijn uitgevoerd en dat afgewogen risico’s zijn genomen tussen
spoed van uitbetaling en controle op het voldoen aan de voorwaarden. Wij hebben
geen grote tekortkomingen geconstateerd, maar doen wel een aantal aanbevelingen.
De afrekening van de subsidies vindt voor een groot deel in 2021 plaats, terwijl in
2021 er ook nog regelingen doorlopen en nieuwe regelingen bij komen. De druk
in 2021 zal dan ook groot zijn. Automatisering van het verleningsproces van de
subsidies heeft een grote rol gespeeld bij de ontvangst en afhandeling van de aan­
vragen. Dit is een goede zaak, maar de afhankelijkheid van IT is daarmee nog groter

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

19

Algemene Rekenkamer

geworden en daarmee ook de noodzaak om de beheersmaatregelen rond de
IT-systemen, zoals het gebruikersbeheer en het wijzigingenbeheer goed op orde
te brengen. Dit vereist nog de nodige aandacht in 2021.
Wij handhaven de onvolkomenheid bij het subsidiebeheer bij het kerndepartement en
bij RVO. Er zijn vorderingen gemaakt, maar de effecten van de getroffen maatregelen
moeten nog blijken in 2021.

4.2 Ondanks de druk ook vorderingen gemaakt in de
bedrijfsvoering
In deze paragraaf geven wij ons oordeel over de bedrijfsvoering van het Ministerie
van EZK.
De onderdelen van de bedrijfsvoering van het Ministerie van EZK die wij
hebben onderzocht, voldeden in 2020 aan de gestelde eisen, met uitzondering
van 3 onvolkomenheden.

Figuur 4 Onvolkomenheden bij Ministerie van EZK (XIII)

Onvolkomenheden bij Ministerie van EZK
Bestaande onvolkomenheden
1.

Subsidiebeheer kerndepartement

2.

Subsidiebeheer RVO

2017 2018 2019 2020

Nieuwe onvolkomenheden
3.

Autorisatiebeheer Oracle EBS
Onvolkomenheid

Er is in het afgelopen jaar ontwikkeling aangetoond

Ernstige onvolkomenheid

in het oplossen van de onvolkomenheid

Opgelost: de maatregelen die zijn uitgevoerd

Er is in het afgelopen jaar weinig/geen ontwikkeling

om de onvolkomenheid op te lossen, werken

aangetoond in het oplossen van de onvolkomenheid

4.3 Onvolkomenheden
4.3.1 Subsidiebeheer kerndepartement EZK verbeterd, maar
vergt nog de nodige aandacht

We constateren dat de minister van EZK naar aanleiding van onze aanbevelingen uit
het verantwoordingsonderzoek 2018 en 2019 diverse maatregelen heeft genomen

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

20

Algemene Rekenkamer

om het subsidiebeheer verder te verbeteren. Zo zien we verbeteringen in de registratie
van projectsubsidies bij langdurige subsidierelaties en het maken van afspraken over
het doorschuiven van financiële middelen bij langlopende subsidies zoals bij de
regeling voor Toegepast Onderzoek (TO2-regeling).
Ook bij het reviewbeleid en de dossiervorming zijn maatregelen genomen, maar de
effecten daarvan zijn nog onvoldoende terug te zien in de praktijk. Wij handhaven
daarom de onvolkomenheid in het subsidiebeheer van het kerndepartement EZK.
Hierna lichten wij onze belangrijkste bevindingen toe.
Reviewbeleid
In een subsidieregeling is vastgelegd of een subsidieontvanger een verantwoording
moet inleveren over de besteding van de subsidie en of deze verantwoording moet
worden gecontroleerd door een accountant. Het ministerie moet vaststellen of de
ingeschakelde accountants hun werk goed doen. Dat heet review. Review wordt
gedaan op een selectie van controles. Hoe het ministerie de review precies doet,
wordt beschreven in het reviewbeleid. Wij hebben de minister in het verantwoordingsonderzoek 2019 aanbevolen om de uitkomsten van de reviews te verzamelen, te
evalueren en om de uitkomsten te gebruiken bij de selectie van de risicogerichte
reviews in 2020.
We constateren dat het ministerie in 2020 de uitkomsten uit de reviews over 2019
heeft geëvalueerd, maar dat deze uitkomsten niet zichtbaar zijn betrokken bij de
selectie van de risicogerichte reviews over 2020.
Als uit de review blijkt dat de accountant zijn werk niet goed genoeg heeft gedaan,
is conform het reviewbeleid actie nodig ter verbetering van het werk en soms ook
van sancties richting de accountant. Er blijkt niet altijd uit de dossiers welke acties en
eventuele sancties zijn genomen. Het is belangrijk om dit wel goed vast te leggen uit
het oogpunt van verantwoording, maar ook om de geconstateerde tekortkomingen,
genomen acties en getroffen sancties achteraf te kunnen verzamelen en evalueren.
Een totaaloverzicht van de ontvangen controleverklaringen bij subsidieverantwoordingen is nog niet beschikbaar. Onze aanbevelingen uit het verantwoordingsonderzoek
2019 blijven daarom van kracht.
Dossiervorming
Een goed subsidiedossier is onmisbaar om te garanderen dat de juiste subsidie­
bedragen worden verstrekt aan alleen diegenen die daar recht op hebben. Zoals we
in het verantwoordingsonderzoek 2019 hebben aangegeven moeten alle documenten
in het dossier zitten en makkelijk vindbaar zijn door gestructureerde archivering.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

21

Algemene Rekenkamer

De onderbouwing van genomen beslissingen moet hierdoor inzichtelijk zijn. De
minister heeft in 2020 wel stappen gezet om de archivering te verbeteren, zoals een
leidraad opstellen die medewerkers bij archiveringswerkzaamheden moeten volgen.
Maar in de praktijk zien we nog te weinig terug van de effecten van die maatregelen.
Ook in 2020 constateren we dat relatief vaak dossierstukken ontbreken die aantonen
dat bij eindafrekening de subsidieregels goed zijn gevolgd. De leidraad zelf biedt ook
nog te veel vrijheden die tot onjuiste archivering kunnen leiden.
Daarom bevelen we de minister aan om afspraken te maken met de beleidsdirecties
over de stukken die minimaal in het dossier aanwezig moeten zijn, de wijze van
archivering, het gebruik van standaardmodellen en de vastlegging van de reden
waarom wordt afgeweken van de afspraken als dit zich voordoet. Daarnaast bevelen
wij aan om de naleving van de afspraken (aantoonbaar) te controleren.
Doorschuiven resterende middelen naar volgende periode
Enkele grote subsidierelaties, zoals de KvK en TNO, ontvangen van het ministerie
naast de jaarlijkse bijdragen aanvullende projectsubsidies. In het verantwoordings­
onderzoek 2019 hebben wij de minister aanbevolen deze projectsubsidies apart
te administreren om te voorkomen dat deze subsidies tegelijk worden afgerekend
met de jaarlijkse subsidiebijdragen. Dit zou niet terecht zijn, omdat deze project­sub­sidies vaak langer doorlopen dan een jaar. Vanaf 2020 worden projectsubsidies
apart geadministreerd bij instituten met een gering aantal projecten. In alle andere
gevallen zijn afspraken gemaakt over jaarlijkse afrekening van projecten. Wij constateren nog enkele onzekerheden in de rechtmatigheid op dit vlak in 2020. Het is dus
belangrijk dat het ministerie aandacht blijft houden voor de juiste administratie en
verantwoording van projectsubsidies.
Vorig jaar constateerden wij ook risico’s met betrekking tot het doorschuiven van
financiële middelen bij de Subsidieregeling instituten voor toegepast onderzoek
(TO2-regeling) naar volgende jaren. In 2020 hebben de eerste eindafrekeningen
plaatsgevonden. We hebben in ons onderzoek onzekerheden in de eindafrekeningen
geconstateerd, omdat meer was doorgeschoven dan conform de regeling was
toegestaan. Inmiddels is een verantwoordingsformat opgesteld dat gebruikt kan
worden voor de rapportage van overschotten die verrekend mogen worden in volgende jaren. Dit verantwoordingsformat is nog niet geformaliseerd omdat op dit
moment het ministerie aan het bezien is in hoeverre de TO2-regeling kan worden
aangepast.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

22

Algemene Rekenkamer

Wij hebben de volgende aanbevelingen voor de minister van EZK:
• Formaliseer het verantwoordingsformat voor de rapportage van overschotten
die verrekend mogen worden in volgende jaren.
• Besluit op korte termijn over de mogelijke aanpassing van de TO2-regeling.

4.3.2 Resultaten verbeteracties rondom subsidiebeheer RVO
nog beperkt zichtbaar

In het verantwoordingsonderzoek 2018 en 2019 hebben wij het subsidiebeheer van
RVO aangemerkt als onvolkomenheid. Onze bevindingen zagen toe op het gebruik
van controleverklaringen en dossiervorming, de Stimuleringsregeling Duurzame
Energieproductie (SDE) en het gebruik van de integrale kostensystematiek. RVO heeft
diverse belangrijke maatregelen doorgevoerd om het subsidiebeheer te verbeteren,
maar de werking van de maatregelen en de effecten zijn nog onvoldoende zichtbaar. Wij handhaven daarom de onvolkomenheid voor 2020. Hierna lichten wij
onze belangrijkste aandachtspunten toe.
Gebruik van controleverklaringen en dossiervorming
Om misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) van subsidies tegen te gaan, kunnen
aanvragen voor subsidievaststelling vanaf € 125.000 vergezeld gaan van een
controleverklaring van een onafhankelijk accountant. Over 2018 constateerden wij
dat niet duidelijk was hoe bij de vaststelling gebruik was gemaakt van de eventuele
opmerkingen in de controleverklaring. RVO heeft in 2019 diverse maatregelen genomen
om de vastlegging van de overwegingen bij de beoordeling van de controleverklaring
in het dossier te verbeteren. In 2019 konden wij nog niet vaststellen dat deze maat­
regelen leiden tot verbeteringen.
Uit onderzoek in 2020 is gebleken dat nog niet uniform conform de nieuwe werkwijze
wordt gewerkt. De wijze van beoordeling van de controleverklaringen verschilt en
overwegingen zijn niet expliciet vastgelegd en onderbouwd. Bovendien zijn essentiële
documenten niet in alle gevallen aanwezig in de (digitale) dossiers en ontbreekt een
goede toelichting en onderbouwing van gemaakte keuzes. De ingezette verbetermaatregelen hebben dus in 2020 nog niet voldoende geleid tot een betere werking
van de dossiervorming en het gebruik van controleverklaringen. RVO heeft aangegeven
in 2021 verdere verbeteracties uit te zetten, zoals het starten van een nieuw trainingsprogramma ‘dossiergericht schrijven’ voor de financieel-economische medewerkers.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

23

Algemene Rekenkamer

Wij hebben de volgende aanbevelingen voor de minister van EZK:
• Voer binnen RVO een onderzoek uit naar de oorzaak van het niet of onvoldoende
naleven door medewerkers van de nieuwe werkwijze inzake dossiervorming en
het gebruik van controleverklaringen, zodat gericht vervolgacties genomen kunnen
worden.
• Stel een uniforme basischecklist op met minimale eisen voor de inhoud van
vaststellingsdossiers en de uit te voeren toetsingen op controleverklaringen, die
per regeling uitgebreid kan worden met specifieke maatwerkvragen waar nodig.
Vaststellingen SDE+ in de toekomst mogelijk onrechtmatig door onzekerheden
in de naleving regeling Garanties van Oorsprong
SDE+ is een subsidieregeling voor het opwekken van hernieuwbare energie.
Producenten krijgen een voorschot als zij aan de subsidievoorwaarden voldoen.
De subsidie wordt afgerekend op basis van de daadwerkelijk opgewekte hoeveelheid
energie, die vastgesteld wordt op basis van meetgegevens. Hiervoor is een meet­
protocol opgesteld. De bedrijven CertiQ en Vertogas geven garanties van oorsprong
(GVO’s) af bij deze meetgegevens. Zij bevestigen hiermee dat de energie uit een
duurzame bron komt. In eerdere jaren is gebleken dat door CertiQ GVO’s zijn verstrekt
aan producenten met installaties zonder een geldig meetprotocol. Het is hierdoor
onzeker of de GVO’s rechtmatig zijn afgegeven. Om dit vast te stellen is onderbouwing
nodig. In 2020 hebben het ministerie, RVO en CertiQ afgesproken om de onderbouwing
van de dossiers gezamenlijk op te pakken en volledig te maken. In 2021 hopen het
Ministerie van EZK, RVO en CertiQ dit afgerond te hebben.
Omdat de onderbouwingen nog niet volledig beschikbaar zijn gesteld, is het nog
onzeker of de GVO’s rechtmatig zijn afgegeven. Voor de dossiers uit 2017, 2018 en een
deel van 2019 dient deze analyse nog te worden uitgevoerd, waarmee de rechtmatigheid van de GVO-verstrekkingen alsnog kan worden bepaald. Hierbij zal prioriteit
worden gegeven aan de projecten waarvan de onzekerheden over de verstrekte subsidie­
bedragen het grootst zijn. Deze projecten dienen vanaf 2024 vastgesteld te worden.
In 2020 heeft er slechts 1 eindafrekening plaatsgevonden op dossiers met verlopen
meetprotocollen. De impact op het verantwoordingsonderzoek 2020 is dus beperkt,
maar dit betekent niet dat het probleem niet opgelost hoeft te worden. Voor de
komende jaren zijn er geen vaststellingen, maar de grote afrekeningen worden
verwacht in 2024. Als de bevinding dan nog niet is opgelost, kan dat leiden tot
(omvangrijke) onrechtmatigheden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

24

Algemene Rekenkamer

Wij hebben de volgende aanbeveling voor de minister van EZK:
• Zorg voor voldoende onderbouwing van de subsidievaststelling voor de SDE+subsidies om (toekomstige) onzekerheden op te heffen. Hierbij dient vastgesteld
te worden dat de geproduceerde hoeveelheid hernieuwbare energie overeenstemt
met de hoeveelheid geleverde groene energie op basis van de afgegeven GVO’s.
Toepassing van de Integrale kostensystematiek
Grotere bedrijven en kennisinstellingen maken veelal gebruik van Integrale kosten­
systematiek (IKS) bij het declareren van subsidiabele kosten. In 2019 zijn in opdracht
van het Ministerie van EZK 3 reviews uitgevoerd door de ADR op controleverklaringen
bij subsidieverantwoordingen waarbij gebruik is gemaakt van IKS. Uit de review bleek
dat het controleprotocol mogelijk onvoldoende handvatten bood voor de controle van
de IKS-tarieven, waardoor het risico bestaat dat de juistheid van het IKS-tarief en de
subsidie door RVO ten onrechte wordt vastgesteld.
Naar aanleiding van deze bevinding heeft RVO diverse verbetermaatregelen in gang
gezet, waaronder het maken van richtlijnen voor accountants. Begin 2021 zijn de
richtlijnen gepubliceerd op de website van RVO. Momenteel worden de richtlijnen
verder aangescherpt zodanig dat ze goed werkbaar zijn. Per 1 mei 2021 zullen de
aangescherpte richtlijnen in gebruik worden genomen. Acties om de richtlijnen onder
de aandacht te brengen en duidelijk te communiceren naar de accountants moeten
nog plaats vinden.
In de dossiers die in 2020 onderzocht zijn, is onvoldoende zichtbaar dat RVO heeft
vastgesteld dat IKS op de juiste wijze is toegepast en dat de tarieven gebruikt bij
de eindafrekeningen juist zijn.
Wij hebben de volgende aanbevelingen voor de minister van EZK:
• Pas de richtlijnen voor de accountant zodanig aan dat het voor instellings­
accountants duidelijk is wat van hen verwacht wordt bij de controle op IKS
en zorg voor duidelijke communicatie hierover.
• Waarborg dat in de subsidiedossiers zichtbaar wordt vastgelegd dat en hoe is
vastgesteld dat IKS op de juiste wijze is toegepast en dat de tarieven gebruikt
bij de eindafrekeningen juist zijn.
• Voer periodiek een analyse uit op de relatieve omvang van de subsidies waar
IKS als methodiek wordt toegepast om inzicht te krijgen in het totale gebruik
van IKS bij nationale subsidies (zoals het totale IKS aandeel in het vastgestelde
subsidiebedrag van het betreffende jaar). Op deze manier kunnen de omvang
van de problematiek en de eventuele onzekerheid gekwantificeerd worden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

25

Algemene Rekenkamer

4.3.3 Onvolkomenheid autorisatiebeheer Oracle EBS

Het autorisatiebeheer van het financiële systeem dat het ministerie gebruikt, Oracle
EBS, is onvoldoende op orde. Het autorisatiebeheer regelt de rechten (autorisaties)
in het IT-systeem. Dat wil zeggen: welke medewerkers welke activiteiten mogen
verrichten, in welke delen van het systeem. Dit is belangrijk vanuit het oogpunt van
informatiebeveiliging, integriteit van gegevens, maar ook vanuit de zorg voor de
betrouwbaarheid van de financiële informatie in het jaarverslag. Voor dat laatste
is functiescheiding van belang. Bijvoorbeeld: een medewerker die betalingen mag
verrichten, mag deze niet zelf ook registreren om te voorkomen dat gesjoemeld wordt
met geld en dit niet zichtbaar is in de cijfers. Dit is een functiescheidingsconflict.
De minister van EZK laat al sinds 2015 het autorisatiebeheer van Oracle EBS op orde
brengen. Het ministerie heeft in 2020 een handboek gemaakt met een nieuwe aanpak
voor het gebruikersbeheer van Oracle EBS. In dit handboek is onder andere beschreven
wie op welke manier beheersmaatregelen moet uitvoeren. Onderdeel van de nieuwe
aanpak is ook een verbeterde inrichting van de standaardautorisaties. Maar deze
verbeteringen zijn niet toereikend om de tekortkomingen in het autorisatiebeheer
op te lossen.
Belangrijke tekortkomingen die wij in 2020 geconstateerd hebben zijn:
• Rollen in Oracle EBS zijn niet gekoppeld aan de functie van een medewerker,
waardoor niet is gewaarborgd dat aan medewerkers met dezelfde functie ook
dezelfde rollen worden toegekend.
• Functiescheidingsconflicten en het intrekken van rechten zijn onvoldoende
gecontroleerd. Zo zijn rechten na vertrek niet tijdig ingetrokken.
• Groepsaccounts zijn nog toegestaan. Voor de accounts worden wachtwoorden
gedeeld, en het is niet controleerbaar wie welke handelingen heeft uitgevoerd.
• Het is mogelijk autorisaties bij afwezigheid te delegeren, waardoor functie­
scheidingsconflicten kunnen ontstaan.
Aanbeveling
We bevelen de minister van EZK aan om het autorisatiebeheer op orde te brengen
door de in de onderzoeken gesignaleerde tekortkomingen in het autorisatiebeheer
op te lossen en ervoor te zorgen dat de beheersmaatregelen – ook bij de diensten –
aantoonbaar en controleerbaar worden uitgevoerd.
De ministeries van EZK en LNV delen de bedrijfsvoering met elkaar, waaronder ook
Oracle EBS. Daarom is deze aanbeveling ook relevant voor de minister van LNV.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

26

Algemene Rekenkamer

4.4 Belangrijke risico’s en aandachtspunten in
de bedrijfsvoering
4.4.1 Rechtmatigheid van de uitgaven en verplichtingen TOGS
Wij hebben in het verantwoordingsonderzoek 2020 ook een onderzoek uitgevoerd

naar de rechtmatigheid van de verplichtingen en uitgaven van de TOGS. Om de getroffen
ondernemers zo snel mogelijk financieel te ondersteunen, heeft het kabinet ervoor
gekozen de beleidsregel zo in te richten dat de ondernemers snel de tegemoetkoming
konden aanvragen en ontvangen. Hierdoor zijn aanvragen zoveel mogelijk geautomatiseerd gecontroleerd en is voor de voorwaarden voor het verwachte omzetverlies
en de vaste lasten volstaan met verklaringen van de ondernemers. Ook is volledige
controle uitgevoerd op de vestigingseis. We constateren dat RVO hierdoor in een kort
tijdbestek ongeveer 216.000 aanvragen snel heeft kunnen verwerken, waardoor
ondernemers financieel konden worden ondersteund. Dit is positief.
Er is hierdoor bij de subsidieverstrekkingen een bewust M&O-risico geaccepteerd dat
er mogelijk ondernemers TOGS zouden ontvangen bij wie achteraf bij controle zou
blijken dat ze minder omzetverlies en vaste lasten hadden kunnen verwachten dan
vooraf ingeschat. RVO heeft achteraf steekproefsgewijze controles uitgevoerd. We
constateren dat uit deze controles blijkt dat voor 36% van de gecontroleerde aanvragen
niet kon worden vastgesteld dat deze voldoen aan tenminste 1 van de 3 voorwaarden
(omzetverlies, vaste lasten, vestigingseis). Een bedrag van € 312 miljoen is door ons
als gevolg hiervan als onzeker aangemerkt (zie § 3.2). De onzekerheid is toegerekend
aan de uitgaven aangezien de afrekeningen voor de TOGS al hebben plaatsgevonden
in 2020. Het is voor ons nog onduidelijk in hoeverre het ministerie aanvullende werkzaamheden gaat uitvoeren als gevolg van deze uitkomsten. We verwachten dat het
ministerie de uitkomsten analyseert en motiveert waarom het wel of geen aanvullende
controles gaat uitvoeren op de niet in de steekproef betrokken posten. In deze analyse
kan uiteraard rekening worden gehouden met de vraag of de administratieve lasten
opwegen tegen de aanvullende zekerheid die de steekproef oplevert.
In artikel 6 van de beleidsregel is opgenomen dat controle kan plaatsvinden tot
5 jaar na toekenning van de tegemoetkoming. We constateren dat artikel 6 van de
beleidsregel een ‘kan-bepaling’ betreft. De minister dient gemotiveerd vast te leggen
hoe hij invulling geeft aan dit artikel rekening houdend met onder andere het even­
redigheidsbeginsel en een kosten-batenanalyse (administratieve last ondernemer
versus lasten ministerie voor uitvoering). Wij hebben de motivatie opgevraagd, maar
hierover geen aanvullende informatie ontvangen. Ook hebben wij niet kunnen

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

27

Algemene Rekenkamer

vaststellen wanneer en op welke wijze terugvordering plaatsvindt (volledig of
evenredig deel) als uit de steekproefcontrole materiële bevindingen blijken.
Aanbevelingen
Wij hebben de volgende aanbevelingen voor de minister van EZK:
• Ga na in hoeverre nog aanvullende werkzaamheden voor de TOGS benodigd
zijn en motiveer de keuze.
• Motiveer en documenteer hoe invulling wordt gegeven aan het sanctiebeleid
en wanneer tot terugvordering wordt overgegaan.

4.4.2 Rechtmatigheid van de uitgaven en verplichtingen TVL

Op 20 mei 2020 kondigde het kabinet het noodpakket 2.0 aan. In dit pakket maakte
de TOGS plaats voor de Regeling subsidie financiering vaste lasten MKB COVID-19
(TVL), die is bedoeld voor de hardst geraakte ondernemers in het midden- en klein­
bedrijf. Ook deze regeling moest het ministerie onder grote tijdsdruk uitvoeren om
het grote aantal ondernemers dat hiervoor in aanmerking komt, zo tijdig mogelijk van
financiële ondersteuning te voorzien. De uitvoering is belegd bij RVO. De ondernemers
kunnen TVL aanvragen als zij een bepaald omzetverlies hebben en een bepaald
percentage aan vaste lasten. De TVL is inmiddels voor de derde keer opengesteld
voor ondernemers en was op 18 maart 2021 al meer dan 216.000 keer aangevraagd.
Enkele ondernemers zijn hierin wel dubbel meegeteld, omdat per periode een aparte
aanvraag wordt ingediend.
We constateren dat het RVO gelukt is om in een korte tijd zeer veel aanvragen te
verwerken door het opzetten van een uitgebreid en gedegen systeem van risico­
beheersing. Zowel in de aanvraag- als in de vaststellingsfase worden bewuste keuzes
gemaakt om aanvragen nagenoeg volledig geautomatiseerd dan wel handmatig te
controleren. Ondernemers met een laag risicoprofiel worden op deze manier snel
financieel ondersteund, waardoor de effecten van de steun direct in de samenleving
voelbaar zijn. Voorts constateren we dat RVO snel acteert op ontvangen interne en
externe M&O-signalen, maar ook op aanpassingen in de regeling.
In ons onderzoek constateren we dan ook een relatief klein bedrag aan onzekerheden
in de rechtmatigheid van verplichtingen en uitgaven ten opzichte van het totaal van
€ 1,7 miljard, namelijk € 26,3 miljoen.
Terugvordering vindt plaats in overeenstemming met artikel 11 van de regeling. Eind
december 2020 heeft RVO de minister geïnformeerd over de wijze waarop invulling
wordt gegeven aan het sanctiebeleid. Het handhavingsplan wordt op dit moment nog
verder uitgewerkt.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

28

Algemene Rekenkamer

Aanbevelingen
Wij hebben de volgende aanbevelingen voor de minister van EZK:
•

Bepaal op welke wijze voldoende zekerheid kan worden verkregen over voorwaarden
die niet controleerbaar zijn door RVO, bijvoorbeeld door gegevensuitwisseling
met andere departementen of het uitvragen van aanvullende informatie bij de
ondernemer.

• Zorg ervoor dat het handhavingsplan op korte termijn wordt voltooid en
vastgesteld.

4.4.3 Uitvoerbaarheid coronasteunmaatregelen (IT)

In het verantwoordingsonderzoek 2020 hebben wij rijksbreed onderzocht of de
kwaliteit van het IT-beheer op orde is voor de uitvoering van de coronasteunmaat­
regelen die van belang zijn voor de financiële verantwoording in de jaarverslagen.
Wij concluderen dat de ministeries van EZK en LNV en met name RVO in korte tijd
een adequate IT–ondersteuning hebben kunnen opzetten en uitvoeren.
Uit ons onderzoek blijkt dat de coronasteunmaatregelen in goed overleg met de
minister, de beleidsdirectie en de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO)
tot stand zijn gekomen. Daardoor was het relatief eenvoudig de regelingen te automatiseren met de bestaande IT-systemen. Ook konden de systemen snel worden
aangepast om de maatregelen te ondersteunen. Grote wijzigingen in de IT-systemen
waren niet nodig, met uitzondering van de applicatie UPNL die ingezet is voor de
Tegemoetkoming Ondernemers Getroffen Sectoren (TOGS) en Tegemoetkoming
Vaste Lasten (TVL). Ook is voor de TOGS en TVL de IT-verwerkingscapaciteit
vergroot om de verwachte aanvragen aan te kunnen.
De geautomatiseerde controles die voor de afhandeling benodigd zijn, bestonden
voor de coronasteunmaatregelen uit eenduidig te automatiseren regels. Er is voor
de invoering van de coronasteunmaatregelen geen gebruik gemaakt van complexe
algoritmes of Artificial Intelligence. Alleen voor de TOGS en TVL zijn in UPNL nieuwe
controles ontwikkeld. RVO heeft zelf tussentijds de juiste werking van de geautomatiseerde controles beoordeeld. Achteraf heeft de ADR via data-analyse vastgesteld in
hoeverre de controles toereikend waren. Er zijn testen uitgevoerd op de juiste werking
van geautomatiseerde controles voor de andere systemen (BCB, Allsolutions, FINDOS),
als onderdeel van het wijzigingenbeheer. Hieruit zijn geen grote tekortkomingen naar
voren gekomen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

29

Algemene Rekenkamer

Aanbeveling
Na de hectiek in 2020 van het opzetten van de IT-ondersteuning voor de coronasteunmaatregelen, vragen wij de minister in 2021 aandacht te geven aan het structureel
waarborgen van de goede werking van de betrokken IT-systemen. IT-beheerprocessen
zoals autorisatiebeheer (wie mag wat doen in welke systemen) en het wijzigingen­
beheer (aanpassingen in bijvoorbeeld de geautomatiseerde controles) zijn nodig
om in continuïteit de goede werking van de systemen, de betrouwbaarheid van de
data die ze generen en de juistheid van de beslissingen op subsidieaanvragen en
afrekeningen te garanderen. Wij bevelen dan ook aan om in 2021 de belangrijke
IT-beheerprocessen waaronder autorisatiebeheer, wijzigingenbeheer en beveiliging
van componenten te laten toetsen op opzet, bestaan en werking en indien nodig
verbetermaatregelen te treffen.

4.4.4 Aandachtspunt back-up en recovery

Bedrijfsprocessen en -informatiedragers zijn in hoge mate gedigitaliseerd. Dit brengt
kwetsbaarheden met zich mee. Door fouten of incidenten, zoals diefstal (hacken) of
toepassing van gijzelsoftware, kunnen digitale systemen niet meer werken en kunnen
gegevens worden gestolen, verminkt of verloren gaan. Om de bedrijfsvoering zo snel
mogelijk weer operationeel te hebben en de continuïteit van de bedrijfsvoering te
garanderen is het nodig om back-ups (actuele reserve kopieën) te hebben van digitale
systemen en bestanden, maar ook om regelmatig te testen of deze back-ups daadwerkelijk succesvol kunnen worden teruggezet (restore-testen).
DICTU is een van de grotere ICT-dienstverleners bij de Rijksoverheid. DICTU ondersteunt de primaire processen van de ministeries van EZK en LNV, inclusief die van
hun uitvoeringsorganisaties. In 2019 bleek dat zowel het back-up-proces en het
recoveryproces als het continuïteitsbeheer tekortkomingen had. In 2020 hebben
wij geconstateerd dat deze tekortkomingen zich nog steeds voordoen vooral het
niet uitvoeren van periodieke restore-testen.
DICTU heeft het probleem zelf onderkend. Er is een adviseur crisisbeheersing aan­
gesteld die tevens verantwoordelijk is voor het proces back-up en recovery. Er is
echter nog geen concreet plan over hoe de restore-testen kunnen worden vormgegeven.
Dit komt ook omdat DICTU dit probleem niet alleen kan oplossen. De juistheid en
volledigheid van gegevens en functionaliteit van een systeem moeten na de restore
door de systeemeigenaar (vaak de beleidsdirecties en RVO) zelf worden getest.
Ook is het van belang om een test te organiseren voor de hele keten in plaats van
voor 1 applicatie. DICTU moet deze testen inregelen samen met de systeemeigenaren.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

30

Algemene Rekenkamer

Het bewustzijn en de ambitie voor wat er nog moet worden gedaan zijn hoog, alleen
ontbreekt het nog aan een plan van aanpak (en financiering) om dit ook daadwerkelijk
in praktijk te brengen.
Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van EZK aan om te bewerkstelligen dat DICTU samen met
zijn opdrachtgevers periodiek restore-testen uit gaat voeren en verder invulling geeft
aan het continuïteitsbeheer volgens het jaarplan crisisbeheersing.

4.4.5 Aandachtspunt totstandkoming bedrijfsvoerings­
informatie

In de bedrijfsvoeringsparagraaf was aanvankelijk opgenomen dat de Eerste Kamer
niet tijdig was geïnformeerd over het in uitvoering nemen van coronasteunmaatregelen,
vooruitlopend op een wet tot wijziging van een begrotingsstaat. Dit is in strijd met
artikel 2.27, tweede lid, van de CW 2016. Op 19 maart 2021 bleek echter dat de Eerste
Kamer over een aantal van de regelingen wel tijdig was geïnformeerd. Dit had als
gevolg dat de bedrijfsvoeringsparagraaf moest worden aangepast en dat de ADR het
auditrapport en de controleverklaring van 15 maart 2021 opnieuw moest uitbrengen.
Wij hebben de volgende aanbeveling voor de minister van EZK:
• Zorg voor voldoende waarborgen in het proces van totstandkoming van
de informatie voor de bedrijfsvoeringsparagraaf die ervoor zorgen dat de
informatie juist en volledig is.

4.4.6 Corona Overbruggingslening
Achtergrond Corona Overbruggingslening
Tijdens de coronacrisis konden startende bedrijven en mkb’ers die niet werden
gefinancierd door banken nauwelijks aan vreemd vermogen komen doordat financiers
(waaronder banken) hun aandacht verlegden naar hun bestaande klanten. Ook kon
dit soort bedrijven geen of slechts beperkt gebruik maken van de eerder door het
kabinet aangekondigde steunmaatregelen. Bij net gestarte bedrijven en bedrijven
die groeien is er vaak geen sprake van een omzetdaling. Dat is wel een voorwaarde
voor steunmaatregelen zoals de Tegemoetkoming schade COVID-19 (TOGS) en de
Noodmaatregel Overbrugging voor Werkgelegenheid (NOW). Het Ministerie van EZK
heeft daarom de Corona Overbruggingslening (COL) ontworpen. Dit is een krediet­
faciliteit die specifiek is gericht op zogenoemde start-ups, scale-ups en non-bancair
gefinancierde innovatieve mkb’ers.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

31

Algemene Rekenkamer

Uitvoering COL door Regionale ontwikkelingsmaatschappijen
De Regionale ontwikkelingsmaatschappijen (ROM’s) voeren de COL-faciliteit uit.
De meeste ROM’s zijn op initiatief van het Ministerie van Economische Zaken en
Klimaat (of voorlopers daarvan) opgericht om de regionale economie te versterken.
Het Ministerie van EZK geeft aan voor de ROM’s te hebben gekozen als uitvoerende
partij voor de COL vanwege de expertise en ervaring met deze specifieke doelgroep.
De Staat is voor ongeveer 40% tot 55% aandeelhouder bij de meeste ROM’s.
De ROM’s krijgen voor het uitvoeren van de COL-faciliteit een lening van het Ministerie
van EZK en voeren de COL uit in de rol van financiële intermediair. Bedrijven konden
de COL vanaf 29 april 2020 aanvragen bij de ROM’s, die de overbruggingsleningen
aan bedrijven verstrekken. Het uitgangspunt van het kabinet is dat alleen in de kern
gezonde bedrijven worden gesteund, de ondernemer mag niet al ‘in moeilijkheden
zitten’. Het Ministerie van EZK is met de ROM’s een aantal randvoorwaarden overeengekomen waaraan bedrijven die een COL krijgen moeten voldoen. Iedere ROM moet
deze randvoorwaarden toepassen. De desbetreffende ROM beslist uiteindelijk over
de toekenning van een COL. De ROM’s zijn volgens het Ministerie van EZK geen
bestuursorganen, en daarom kan er geen bezwaar worden gemaakt tegen beslissingen
van een ROM. De ROM’s hebben wel een klachtenprocedure. Ondernemers hebben
daarmee bij een beslissing over hun aanvraag een andere rechtspositie dan wanneer
een vergelijkbare steunmaatregel door (een uitvoeringsorganisatie van) het Ministerie
van EZK (bijvoorbeeld door RVO) zou worden uitgevoerd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

32

Algemene Rekenkamer

Figuur 5 Aanvraagprocedure COL

ROM’s verstrekken de Corona-overbruggingsleningen (COL), met gevolgen
voor de rechtspositie van ondernemers
Gang van zaken bij aanvragen van COL

subsidierelatie

aanvraag COL
Ondernemer
ontvanger van
de COL

beslissing over aanvraag

ROM
uitvoerder van de
COL-faciliteit

Ministerie van EZK
financiert en stelt
randvoorwaarden

geen bezwaar en
beroep mogelijk, alleen
klachtenprocedure
privaatrechtelijke overeenkomst
Gang van zaken bij aanvragen van Tegemoetkoming schade COVID-19 (TOGS)

aanvraag TOGS
Ondernemer
ontvanger van
de TOGS

besluit over aanvraag

bezwaar en beroep
mogelijk

Ministerie van EZK
(RVO)
financiert, stelt
voorwaarden en
voert uit

publiekrechtelijk besluit

Financieel belang van de COL
Het totale budget van de COL is € 300 miljoen. In 2020 is ongeveer € 292 miljoen aan
de ROM’s verstrekt en was er tot en met 1 oktober 2020 door de ROM’s € 263 miljoen
aan leningen aan bedrijven verstrekt (EZK, 2020a). De aanvraagtermijn voor de COL
loopt tot 30 juni 2021. De middelen die na de verlenging van de COL overblijven bij de
ROM’s vloeien via de begroting van EZK terug naar de schatkist (algemene middelen).
Dit geldt overigens ook voor de aflossingen van de leningen bij de ROM’s. Het Ministerie
van EZK verwacht vanaf 2022 elk jaar € 30 miljoen terug te ontvangen als aflossingen
van de leningen. De minister schrijft dat dit een raming betreft, en dat als er meer
duidelijkheid bestaat over de verliespercentages op deze leningen de raming wordt
aangepast (Ministerie van EZK, 2020b). Er is een voorzien risico dat het uitgeleende
geld niet allemaal zal worden terugbetaald. Dit risico is voor de Staat. Het uitgangspunt is dat de ROM’s geen financieel voordeel, maar ook geen financieel nadeel
ondervinden door de uitvoering van de COL. De ROM’s betalen geen rente over de
lening en ontvangen wel een vergoeding voor de uitvoeringskosten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

33

Algemene Rekenkamer

Verantwoording over de COL
Het Ministerie van EZK heeft in de leningsovereenkomsten met de ROM’s vastgelegd
aan welke voorwaarden de verantwoording aan het ministerie over de COL moet
voldoen. Om aan deze verantwoordingsverplichting te kunnen voldoen hebben de
ROM’s in de leningsovereenkomsten met de bedrijven ook voorwaarden vastgelegd
over de verantwoording en controle. De eerste financiële verantwoordingen over de
COL moeten uiterlijk 1 juli 2021 door de ROM’s aan het Ministerie van EZK worden
verstrekt. Na afloop van het Programma COL moeten de ROM’s zich in een eindverslag naar het Ministerie van EZK verantwoorden over de uitvoering en de resultaten
van de COL. Vooralsnog eindigt het programma op 31 december 2026. Wij hebben
geconstateerd dat het Ministerie van EZK in opzet de verantwoording over de COL
voldoende heeft geregeld.

4.4.7 Informatiebeveiliging

Wereldwijd zijn overheden vrijwel dagelijks doelwit van cyberaanvallen. Zo werd eind
2020 bekend dat hackers bij meerdere Amerikaanse ministeries waren binnendrongen.
Ook in Nederland is de publieke sector een doelwit. Recente cyberaanvallen op de
gemeente Hof van Twente, de Partij van de Arbeid en hogeronderwijsinstellingen
in Amsterdam illustreren dat. In het licht van deze permanente dreiging oordeelt de
Algemene Rekenkamer over de informatiebeveiliging van ministeries en Hoge Colleges
van Staat. Het massale thuiswerken als gevolg van de coronamaatregelen bracht
in 2020 nieuwe risico’s. Met het samenwerken op afstand maakte de overheid zich
afhankelijk van de beschikbaarheid van digitale middelen en de waarborgen die ze
moeten bieden bij het vertrouwelijk delen van informatie. In een focusonderzoek naar
digitaal thuiswerken constateerden we in 2020 dat ambtenaren ICT bij het thuiswerken
soms gebruiken op een manier die risico’s voor de informatiebeveiliging met zich
meebrengt. Bijvoorbeeld door tegen de afspraken in vertrouwelijke informatie te
delen via WhatsApp.
Bevindingen
Het Ministerie van EZK en het Ministerie van LNV hebben informatiebeveiliging
belegd binnen een directie die voor beide ministeries werkt. Wij rapporteren daarom
over deze 2 ministeries gezamenlijk en doen aanbevelingen aan zowel de minister
van EZK als de minister van LNV. In het verantwoordingsonderzoek 2019 oordeelden
we dat de minister van EZK en de minister van LNV de risico’s op het gebied van
informatiebeveiliging in voldoende mate beheersten. Wij deden daarbij 1 aanbeveling.
Wij constateren dat deze aanbeveling deels is opgevolgd. Het Ministerie van EZK
en het Ministerie van LNV hebben in 2020 gewerkt aan een richtlijn voor incident­
management waarin ook de escalatieprocedure bij informatiebeveiligingsincidenten

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

34

Algemene Rekenkamer

wordt beschreven. In de conceptversie zijn taken en verantwoordelijkheden, de
verschillende fases bij opschaling van incidenten en de bijbehorende activiteiten
beschreven. Daarmee is voor alle betrokkenen duidelijk hoe te handelen bij escalatie
van informatiebeveiligingsincidenten. Het document naderde eind 2020 zijn voltooiing
maar was nog niet afgerond en vastgesteld.
We onderzochten verder de werking van het risico- en incidentmanagement voor
WhatsApp en de videobelvoorziening WebEx. Sinds maart 2020 maakten de ministeries
van EZK en LNV gebruik van WebEx. Bij ingebruikname van een nieuwe applicatie
moet een organisatie volgens de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO) de
risico’s rond informatiebeveiliging ervan expliciet afwegen en eventueel extra maat­
regelen treffen om veilig gebruik te waarborgen. De ministeries van EZK en LNV
hebben in maart 2020 op basis van een bewuste, risico-gebaseerde afweging besloten
om WebEx te gebruiken. Gedurende 2020 werkte CIO Rijk aan een uitgebreide risicoanalyse als gezamenlijke basis waarmee afnemers risico’s af konden wegen. Deze
risicoanalyse is eind 2020 afgerond. Door vooruitlopend hierop, op basis van de
beschikbare informatie, zelf al een risicoafweging te maken, tonen de ministers
van EZK en LNV hun verantwoordelijkheid voor informatiebeveiliging op de eigen
ministeries. De ministeries van EZK en LNV vallen daarmee in positieve zin op in
vergelijking met andere departementen. In ons rapport Resultaten verantwoordingsonderzoek 2020 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gaan we
uitgebreider in op de rol van CIO Rijk bij de introductie van WebEx.
Voor gebruik van berichtenapps zoals WhatsApp hebben de ministeries van EZK en
LNV geen expliciete risicoafweging gemaakt. Voor het gebruik van berichtenapps
geldt een algemene beleidslijn voor alle ministeries. Het gebruik is toegestaan onder
bepaalde voorwaarden. Zo mogen rijksambtenaren geen gevoelige of vertrouwelijke
informatie via WhatsApp versturen. Ook worden er eisen gesteld aan archivering van
berichten indien het bestuurlijke aangelegenheden betreft. De Wet openbaarheid van
bestuur (Wob) is namelijk ook van toepassing op WhatsApp-communicatie.
Er heeft zich in 2020 een informatiebeveiligingsincident bij de ministeries van EZK
en LNV voorgedaan waarbij WhatsApp-accounts van hooggeplaatste ambtenaren
zijn overgenomen. In onderstaand kader is de werking van deze vorm van fraude
beschreven. We constateren dat de ministeries bij het oplossen van dit incident
adequaat handelden en de ambtelijke top van het Ministerie van EZK op de hoogte
was tijdens het incident.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

35

Algemene Rekenkamer

Werking overname WhatsApp-account
Een kwaadwillende meldt zich aan bij WhatsApp met het telefoonnummer van
het slachtoffer. WhatsApp verstuurt op dat moment een verificatie-sms naar
dat nummer. De aanvaller probeert het slachtoffer deze code te ontfutselen.
Bijvoorbeeld door met een smoes te vragen of de code kan worden door­
gestuurd. Door zich hierbij voor te doen als een bekende is de kans aanwezig
dat het slachtoffer op het verzoek ingaat. Vervolgens neemt de aanvaller het
account over zodat hij zich kan voordoen als het slachtoffer. Het motief is over
het algemeen financieel. De gehackte accounts worden gebruikt om contactpersonen van het slachtoffers op te lichten door ze te vragen met spoed geld
over te maken (‘vriend-in-noodfraude’).
Veiligheidsbewustzijn is van belang om te waarborgen dat alle medewerkers hun
verantwoordelijkheden op het gebied van informatiebeveiliging begrijpen. Mede­
werkers van de ministeries van EZK en LNV worden via berichten op het Rijksportaal
doorlopend gewezen op voorschriften, risico’s en adviezen bij het gebruik van Whats­
App en videobelmiddelen. Zo gaan de berichten in op actualiteiten zoals informatiebeveiligingsrisico’s bij thuiswerken en de pogingen tot overname van WhatsAppaccounts. Ook krijgen gebruikers handelingsperspectief. Om het risico van overname
van WhatsApp-accounts verder te verkleinen, kregen gebruikers bijvoorbeeld instructies
voor het instellen van een extra pincode.
Conclusies en aanbeveling
De minister van EZK en de minister van LNV hebben de aanbeveling uit het verantwoordingsonderzoek 2019 deels opgevolgd. Gecombineerd met de bevindingen
ten aanzien van de werking van het risico- en incidentmanagement voor MS Teams
en WebEx concluderen we dat de ministeries de risico’s van informatiebeveiliging
in voldoende mate beheersen.
Wij bevelen de minister van EZK en de minister van LNV aan de werkwijze bij de
escalatie van informatiebeveiligingsincidenten in 2021 vast te stellen, zodat de
procedure en verantwoordelijkheden geformaliseerd zijn.

4.5 Oordeel over totstandkoming bedrijfsvoerings­
informatie
Wij hebben de betrouwbaarheid van de totstandkoming van de bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag onderzocht, in aanvulling op ons oordeel over de
bedrijfsvoering.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

36

Algemene Rekenkamer

De bedrijfsvoeringsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van
EZK is betrouwbaar tot stand gekomen en is niet strijdig met de financiële
verantwoordingsinformatie.
Wij hebben een aandachtspunt geformuleerd bij het proces van totstandkoming
van de bedrijfsvoeringsinformatie, zie § 4.4.5.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

37

Algemene Rekenkamer

5.
Beleidsresultaten
In dit hoofdstuk bespreken we de uitkomsten van ons onderzoek naar de resultaten
van het beleid van de minister van EZK. Dit jaar hebben we gekeken naar de Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA) (§ 5.1), de bedrijven die TOGS hebben ontvangen
(§ 5.2), de aanvullende maatregelen voor klimaat- en energiedoelstellingen (§ 5.3),
de raming van de SDE-uitgaven (§ 5.4) en het schadeherstel in Groningen (§ 5.5).
We ronden dit hoofdstuk af met een oordeel over de totstandkoming van
de beleidsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van EZK in § 5.6.

5.1 Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA)
De Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA) is een van de 4 fiscale regelingen die we
dit jaar in het verantwoordingsonderzoek op vergelijkbare manier hebben onderzocht.
In ons rapport bij het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van Financiën rapporteren
we over de overkoepelende bevindingen en conclusies over de 4 regelingen. Hier
rapporteren we over de KIA.
Onze belangrijkste conclusie over de KIA is:
• De minister van EZK maakt niet duidelijk of en in hoeverre de met de KIA gestelde
doelen worden bereikt. Dit komt doordat er geen meetbare doelen met bijbehorende
streefwaarden zijn geformuleerd en doordat de minister niet over voldoende
relevante data beschikt die hij met het parlement kan delen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

38

Algemene Rekenkamer

Hierna beschrijven we de KIA op hoofdlijnen, de financiële gevolgen van de KIA,
de keuze voor de KIA als fiscale regeling en de gebruikers van de KIA. Tot slot
lichten we onze conclusies toe en geven we onze aanbevelingen.

5.1.1 De KIA in het kort

De KIA bestaat sinds 2001 en komt voort uit de fiscale investeringsaftrek uit 1990.
De KIA valt onder artikel 2 van de begroting van het Ministerie van EZK: “Bedrijvenbeleid:
innovatie en ondernemerschap voor duurzame welvaartsgroei”. Met het bedrijven­
beleid wil de minister van EZK naar eigen zeggen een goed functionerend en maatschappelijk verantwoord bedrijfsleven stimuleren. Dat doet de minister door onder
meer een pakket van fiscale ondernemersstimulering aan te bieden, gericht op
zelfstandig ondernemerschap, bedrijfsoverdrachten en bedrijfsinvesteringen. Een
van de fiscale regelingen op dit beleidsterrein is de KIA. Het doel van de KIA is
“het bevorderen van investeringen van relatief geringe omvang, die over het algemeen
gedaan zullen worden in het midden- en kleinbedrijf” (Financiën, 2019). Uit Kamerstukken blijkt dat het stimuleren van groei bij mkb-ondernemers, van zzp’er naar
zmp’er, ook een doel van de regeling is.
De KIA is een aftrekpost op de belastbare winst, waardoor een ondernemer minder
belasting betaalt. De omvang van de aftrek hangt af van het geïnvesteerde bedrag.
De hoogte van het geïnvesteerde bedrag bepaalt welk aftrekpercentage voor de KIA
van toepassing is (zie figuur 10). Zowel ondernemers die inkomstenbelasting (IB)
betalen als ondernemers die vennootschapsbelasting (Vpb) betalen kunnen gebruik
maken van de KIA.
De ministers van EZK en Financiën zijn beiden verantwoordelijk voor de KIA.
De minister van Financiën is verantwoordelijk voor het fiscale stelsel en budget­
verantwoordelijk voor de KIA, de minister van EZK is verantwoordelijk voor
de beleidsmatige aspecten van de KIA (zie figuur 6). Deze rolverdeling wordt in
de praktijk ook zo ingevuld.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

39

Algemene Rekenkamer

Figuur 6 Verantwoordelijkheidsverdeling bij fiscale regelingen

Bij veel fiscale regelingen zijn 2 ministers verantwoordelijk
Beleidsverantwoordelijk
minister

Minister van Financiën

Verantwoordelijk voor beleidsterrein
waar fiscale regeling betrekking op
heeft

Verantwoordelijk voor fiscale
wetgeving
Verantwoordelijk voor uitvoering van
het fiscale beleid
Verantwoordelijk voor de fiscale
regeling en de evaluatie daarvan vanuit
invalshoek eigen beleidsterrein

Verantwoordelijk voor de fiscale
regeling en de evaluatie daarvan vanuit
invalshoek eigen beleidsterrein

Verantwoordelijk voor budgettaire
verantwoording

5.1.2 Inzicht in financiële gevolgen van de KIA

Het financieel belang van de KIA is geraamd op € 386 miljoen in 2020 (Financiën,
2019). In tegenstelling tot een ‘gewone’ subsidie is er bij een fiscale regeling als de
KIA geen sprake van een directe begrotingsuitgave, maar van een belastingderving.
Deze fiscale derving drukt niet op de begroting van het Ministerie van EZK en wordt in
die begroting alleen kort beschreven (‘extracomptabel’). De geraamde fiscale derving
wordt toegelicht in de miljoenennota van de minister van Financiën; in het jaarverslag
van het Ministerie van EZK wordt niet verantwoord over de KIA.
Zoals bij elke niet-gebudgetteerde fiscale regeling zijn hierdoor ook voor de KIA de
exacte budgettaire gevolgen niet bekend voor het parlement. Op het moment van
de raming bestaan er namelijk onzekere factoren, zoals economische ontwikkelingen,
die later tot bijstellingen kunnen leiden.

5.1.3 De keuze voor een fiscale regeling

Het Ministerie van Financiën heeft een Toetsingskader fiscale regelingen opgesteld
dat moet worden doorlopen voordat een nieuwe fiscale regeling wordt ingevoerd,
en dat ook gebruikt dient te worden wanneer een bestaande fiscale regeling wordt
geëvalueerd. Bij invoering of evaluatie zou volgens het toetsingskader een einddatum
voor de regeling moeten worden vastgelegd (een horizonbepaling). Als bij evaluatie
blijkt dat de regeling niet meer aan 1 of meer van de gestelde toetsingscriteria voldoet,
zou de fiscale regeling moeten vervallen of worden aangepast.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

40

Algemene Rekenkamer

De KIA voldoet niet aan de relevante criteria uit het toetsingskader (zie figuur 7).
Zo heeft de minister van EZK niet inzichtelijk gemaakt wat het probleem is dat met
de KIA moet worden opgelost en waarom een fiscale regeling de voorkeur heeft.
Verder is de doelstelling van de KIA niet helder en eenduidig en met streefwaarden
geformuleerd. De KIA wordt periodiek geëvalueerd, maar in de evaluaties worden
de keuze voor een fiscale regeling niet opnieuw afgewogen. Voor de KIA is geen
horizonbepaling opgenomen.
Figuur 7 Toetsingskader fiscale regelingen
De kleinschaligheidsinvesteringsaftrek voldoet niet aan het toetsingskader
fiscale regelingen voor departementale begrotingen
Toetsingskader

KIA

1. Heldere probleemstelling

2. Doel helder en eenduidig

3. Financiële interventie noodzakelijk

4. Subsidie voorkeur boven heffing

n.v.t.¹

5. Fiscale regeling voorkeur boven directe subsidie
²

6. Evaluatie

7. Horizonbepaling

¹ Bij de KIA is niet aan de orde om ongewenst gedrag te benadelen via een heffing
² In de evaluaties is het toetsingskader niet volledig gebruikt

Volgens het toetsingskader zou de KIA dus afgeschaft dan wel aangepast
moeten worden.

5.1.4 Gebruikers van de KIA

We hebben onderzocht welk type ondernemers in de IB en Vpb gebruik maakt van
de KIA. Hiervoor hebben we bij de Belastingdienst aangiftegegevens uit de IB en
Vpb opgevraagd voor de periode 2010 tot en met 2018, van alle ondernemers die
KIA hebben aangevraagd. Uit de doelstelling van de KIA is af te leiden dat het mkb
de beoogde doelgroep is. We hebben daarom de ondernemers die KIA hebben

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

41

Algemene Rekenkamer

aangevraagd uitgesplitst naar 2 groepen ondernemers die de Belastingdienst onderscheidt: Grote Ondernemingen (GO) en mkb-ondernemers. We constateren dat de
aanvragers van de KIA in de meeste gevallen kleinere ondernemers zijn (zie figuur 8).
Figuur 8 KIA-aanvragers naar omvang onderneming

KIA-aanvragers zijn in de meeste gevallen kleinere ondernemers

7%

Grote ondernemingen
Mkb-ondernemingen

93%
We hebben daarnaast ook gekeken hoe de KIA-aanvragers over de verschillende
branches zijn verdeeld (zie figuur 9). We gebruiken hiervoor de standaard bedrijfs­
indeling (SBI) van het CBS. De grootste groep aanvragers van de KIA bestaat uit
financiële instellingen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

42

Algemene Rekenkamer

Figuur 9 KIA-aanvragers naar branche

Branche (op SBI-code)

Ondernemers van ﬁnanciële instellingen zijn grootste groep KIA-aanvragers
Financiële instellingen
Advisering
Groot- en detailhandel
Industrie
Informatie en communicatie
Bouwnijverheid
Gezondheids- en welzijnszorg
Onroerend goed
Zakelijke dienstverlening
Horeca
Vervoer en opslag
Cultuur, sport en recreatie
Overig
Niet bekend

t
p

e
c

n
o

0

C
1

2

3

4

Aantal aanvragen x 100.000
Grote ondernemingen

Mkb-ondernemingen

Omdat het mkb de doelgroep is van de KIA hebben we geprobeerd te achterhalen
hoeveel mkb-ondernemers uit een bepaalde branche gebruik maken van de KIA
vergeleken met het totaal aantal mkb’ers in die branche. Deze vergelijking bleek niet
mogelijk, doordat de Belastingdienst voor het onderscheid tussen het mkb en GO
definities hanteert die niet overeenkomen met de mkb-definitie die het CBS hanteert.
Het gevolg is dat deze cijfers van het mkb niet zinvol te vergelijken zijn met macro­
cijfers die het CBS publiceert over alle mkb-ondernemingen.

5.1.5 Onvoldoende inzicht in doeltreffendheid KIA

De minister van EZK heeft onvoldoende inzicht in de doeltreffendheid van de KIA.
Dit komt hoofdzakelijk doordat de minister geen meetbare doelen met bijbehorende
streefwaarden heeft geformuleerd. We hebben onderzocht in hoeverre de minister
inzicht heeft in het bereiken van de gestelde doelen, namelijk:
• het bevorderen van kleinschalige investeringen;
• de doorgroei van ondernemers die gebruikmaken van de KIA.
Geen meetbare doelen voor de KIA
Wij hebben in 1999 een onderzoek Belastingen als beleidsinstrument (Algemene
Rekenkamer, 1999) uitgevoerd, waarin we de voorloper van de KIA, de Investerings­
aftrek, hebben onderzocht. We constateerden toen dat het doel van de regeling
niet toetsbaar was uitgewerkt. In de evaluatie van de KIA in 2005 merkt het

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

43

Algemene Rekenkamer

EIM-Onderzoek voor Bedrijf & Beleid (EIM, 2005) op dat in de wetteksten van de KIA
geen concreet geformuleerde doelen met bijbehorende meetbare indicatoren en
streefwaarden zijn geformuleerd. Het EIM had daarom voor de evaluatie zelf meetbare
indicatoren opgesteld. Ook SEO Economisch Onderzoek (SEO) heeft in 2017 voor de
evaluatie zelf een conceptueel kader ontwikkeld om de doelmatigheid en de doeltreffendheid van de geëvalueerde regelingen (waaronder de KIA) te bepalen (SEO, 2017).
Informatie over investeringsbedragen niet bekend
De KIA is bedoeld om investeringen van relatief geringe omvang te bevorderen, maar
de minister van EZK heeft geen zicht op de hoogte van de investeringen waarvoor KIA
wordt aangevraagd. Het EIM merkt in de evaluatie van 2005 (EIM, 2005) al op dat er
ernstig behoefte is aan gegevens over investeringen door gebruikers van de KIA. In
de evaluatie van 2017 merkt SEO op dat er door het gebrek aan data over investeringen geen conclusie is te trekken over de effectiviteit van de KIA. SEO geeft aan dat
het voor een effectmeting van de KIA van belang is om op zoek te gaan naar databronnen over investeringen op ondernemingsniveau, in het bijzonder naar data over
investeringen die in aanmerking komen voor de KIA.
Wij hebben met behulp van de aangiftegegevens van de Belastingdienst geprobeerd
om vast te stellen voor welke investeringsbedragen KIA werd aangevraagd en hoe
het investeringsgedrag van ondernemers zich door de tijd heen ontwikkelde. De
Belastingdienst heeft ons echter geen bruikbare informatie kunnen leveren over
de hoogte van de investeringen waar de aftrek op is gebaseerd. Een ondernemer
is namelijk niet verplicht om het investeringsbedrag waarop de KIA wordt berekend
afzonderlijk in te vullen in de belastingaangifte, en uit het KIA-bedrag is niet af te
leiden welk investeringsbedrag daarbij hoort (zie figuur 10).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

44

Algemene Rekenkamer

Figuur 10 Investeringsbedragen KIA

De KIA is bedoeld om kleine investeringen te stimuleren, maar de
Belastingdienst legt investeringsbedragen niet systematisch vast
De Belastingdienst legt alleen

18.000

bedrag KIA vast, maar dat
bedrag kan bij 2 verschillende

12.000

Omvang KIA (in €)

investeringsbedragen horen

Van € 58.239
tot € 107.848 is de
KIA altijd € 16.307

6.000
Voorbeeld
Investering is € 17.857 óf
investering is € 257.412,
maar KIA is bij beide € 5.000
0

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

Investeringsbedrag (in €)

Geen zicht op doorgroei van KIA-gebruikers als gevolg van de KIA
De minister van EZK heeft vervolgens ook geen zicht op doorgroei van KIA-gebruikers
als gevolg van de KIA. In de kabinetsreactie op de evaluatie van SEO uit 2017 geeft
de staatssecretaris van EZK aan dat het kabinet ondernemers wil stimuleren om te
investeren, “te meer omdat blijkt dat ondernemers die gebruikmaken van de KIA vaker
doorgroeien”. We zijn nagegaan in hoeverre deze uitspraak van de staatssecretaris
wordt ondersteund door de betreffende evaluatie: het evaluatierapport beschrijft dat
KIA-gebruikers iets vaker doorgroeien dan niet-gebruikers, maar er kan niet onderbouwd worden dat de KIA voor deze groei heeft gezorgd.
We hebben zelf geprobeerd om de doorgroei van KIA-gebruikers te onderzoeken door
te kijken of er sprake was van groei van personeelskosten en netto-omzet. Om dit te
kunnen onderzoeken is het nodig om ondernemers die KIA aanvragen op een aantal
specifieke momenten over een langere periode te volgen. Tijdens onze analyse bleek
echter dat veel ondernemers in bepaalde jaren geen KIA hebben aangevraagd.
Hierdoor ontstaan onderbrekingen in de gegevensreeksen in de dataset, die de analyse
beïnvloeden. Daarnaast kunnen ondernemers die doorgroeien een andere onder­nemings­vorm aannemen (bijvoorbeeld van eenmanszaak naar bv). Hierdoor was het niet

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

45

Algemene Rekenkamer

mogelijk om op basis van de gegevens van de Belastingdienst ondernemers die KIA
aanvragen door de tijd te volgen en te achterhalen of er sprake was van doorgroei.

5.1.6 Onderzoeken en aanpassingen KIA

In de evaluaties van de KIA is geen concreet bewijs gevonden voor de doeltreffendheid en doelmatigheid van de KIA. In 2005 wordt de KIA voor het eerst geëvalueerd
door het EIM, waarbij het effect van de KIA op investeringsbeslissingen niet wordt
vastgesteld. Ook in de evaluatie van het SEO uit 2017 en in het IBO ZZP (interdepartementaal beleidsonderzoek naar zelfstandigen zonder personeel) uit 2015 is geen
concreet bewijs voor de doelmatigheid en doeltreffendheid van de KIA gevonden.
In een beleidsdoorlichting van het bedrijvenbeleid door het Ministerie van EZK
wordt opgemerkt dat het onzeker en twijfelachtig lijkt dat de omvangrijke fiscale
ondernemerschapsfaciliteiten effectief bijdragen aan de innovatie, productiviteit
en de maatschappelijke welvaart.
Na 2010 worden er geen aanpassingen meer gedaan aan de KIA, ondanks een aantal
aanbevelingen in enkele opeenvolgende rapporten. In 2015 wijst het IBO ZZP op
een aantal ‘weeffouten’, zoals het afbouwtraject (zie figuur 10) in de KIA. Dit zou een
negatief effect kunnen hebben op de beslissing om meerdere investeringen in hetzelfde jaar te doen. Naar aanleiding van dit IBO zijn er geen aanpassingen gedaan.
In de evaluatie van SEO in 2017 komt de beleidsoptie ‘afschaffen of aanpassen’ aan
de orde en doet SEO suggesties voor mogelijke aanpassingen van de KIA. Het kabinet
laat in een brief weten geen directe noodzaak te zien om de KIA aan te passen en dat
een eventuele aanpassing van de KIA in samenhang met de andere ondernemingsen ondernemersfaciliteiten moet worden bezien. Het kabinet verwijst hiervoor naar
de in de brief opgenomen vervolgstappen. Deze genoemde vervolgstappen zijn echter
niet concreet en verwijzen naar een volgend kabinet voor verdergaande stappen.
Een terugkerende aanbeveling is om investeringsdata vast te leggen. In 2005 en
2017 geven SEO en EIM aan dat het gebruik van de investeringsdata voor de KIA kan
bijdragen aan de kwaliteit van de evaluatie. Deze aanbeveling krijgt geen opvolging.
Figuur 11 geeft een overzicht van de verschillende onderzoeken en evaluaties die
hebben plaatsgevonden sinds de invoering van de investeringsregeling in 1990 en
de aanpassingen die zijn gedaan aan de KIA.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

46

Algemene Rekenkamer

Figuur 11 Onderzoek naar KIA

Doeltreffendheid KIA is in onderzoek nooit aangetoond op basis van
concreet bewijs
Invoering van de
investeringsaftrek

Invoering van de KIA

Stroomlijning en verruiming KIA
KIA wordt aangepast in lijn met
opmerking EIM over vormgeving.

Kabinetsreactie op evaluatie SEO
Ziet geen directe noodzaak om
KIA aan te passen en laat vervolg
over aan volgend kabinet.

1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020

Onderzoek Algemene Rekenkamer
Doel investeringsaftrek niet
toetsbaar geformuleerd.

Evaluatie EIM
Effect KIA op investeringsbeslissingen is niet vastgesteld.
EIM maakt opmerking over
vormgeving KIA. EIM signaleert
behoefte aan gegevens over
investeringen.

Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) ZZP
Deel investeringen zou ook zonder
KIA worden gedaan. Weeffout in
afbouwtraject.

Evaluatie SEO
Gebrek aan investeringsdata: geen
conclusie of KIA effectief tot extra
(kleinschalige) investeringen leidt.
Evaluatiedoorlichting Ministerie
van Financiën
Ministerie heeft in evaluaties geen
duidelijke uitspraken aangetroffen
over doelmatigheid en
doeltreffendheid KIA.
Beleidsdoorlichting Ministerie
van EZK
Onzeker of omvangrijke fiscale
ondernemerschaps-faciliteiten
effectief bijdragen aan innovatie,
productiviteit en maatschappelijke
welvaart.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

47

Algemene Rekenkamer

Aanbevelingen
Wij bevelen de minister van EZK aan om het toetsingskader van toepassing
te verklaren en de KIA af te schaffen. Ook uit eerdere onderzoeken blijkt dat
de doel­treffendheid van de KIA niet kan worden aangetoond.

5.2 Geldstromen TOGS
Met grote spoed is in het voorjaar van 2020 de Tegemoetkoming Ondernemers
Getroffen Sectoren (TOGS) tot stand gekomen. Deze regeling bood ondernemers
die direct door de coronacrisis werden geraakt een eenmalige tegemoetkoming
van € 4.000 voor teruggelopen inkomsten en doorlopende vaste lasten. Snelheid
van handelen stond voorop; ondernemers hoefden enkel vooraf aan een (beperkt)
aantal voorwaarden te voldoen.
Naast de rechtmatigheid van de uitgaven (zie § 3.1 en 3.2) besteden we hier aandacht
aan de vraag bij welke bedrijven de TOGS terecht is gekomen en in hoeverre de TOGS
heeft bijgedragen aan het verlichten van hun financiële lasten. Dat doen we aan de
hand van CBS-gegevens over onder andere de financiële positie van bedrijven in
Nederland, die we hebben gekoppeld aan informatie van bedrijven die in de periode
maart-juni 2020 TOGS ontvingen (zie bijlage op onze website www.rekenkamer.nl
voor een nadere beschrijving van de aanpak). Op die manier kunnen we inzicht
geven in relevante eigenschappen van de bedrijven die steun hebben ontvangen, ook
in vergelijking met bedrijven die geen TOGS hebben ontvangen. Dergelijke inzichten
kunnen ondersteunend zijn bij het beter vormgeven van vervolgregelingen zoals de
Tegemoetkoming Vaste Lasten (TVL).
In algemene zin blijkt uit ons onderzoek dat bedrijven die TOGS hebben ontvangen
een financieel slechtere uitgangspositie hadden dan de bedrijven die geen TOGS
hebben ontvangen: het omzetverlies in het tweede kwartaal van 2020 was hoger
en de liquiditeit en solvabiliteit (in 2018) waren lager bij ontvangers van de TOGS
dan bij de bedrijven die geen steun hebben ontvangen.

5.2.1 Beschrijving TOGS-ontvangers

Op basis van de gekoppelde bestanden hebben we bijna 2 miljoen bedrijven kunnen
onderzoeken. 215.879 van die bedrijven hebben TOGS ontvangen, dus ruim 10% van
de bedrijven die in beeld zijn bij het CBS. Deze bedrijven ontvingen in totaal € 864
miljoen aan TOGS.1 Bijna 90% hiervan is terechtgekomen bij kleine ondernemingen
met minder dan 10 personen in dienst. Er zijn verschillende redenen waarom de
overige 1,8 miljoen bedrijven geen TOGS hebben ontvangen. Alleen bedrijven in

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

48

Algemene Rekenkamer

(sub)sectoren die het meest werden geraakt door de coronacrisis konden TOGS
aanvragen. Een deel van de bedrijven kwam dus per definitie niet in aanmerking voor
de steun. Verder moesten deze bedrijven de steun zelf aanvragen, waarbij niet bekend
is om welke reden bedrijven de steun niet hebben aangevraagd. We hebben niet
onderzocht of deze bedrijven andere vormen van overheidssteun hebben ontvangen.
Zowel het Ministerie van EZK2 als het CBS3 publiceren informatie over diverse steunmaatregelen, en over kernmerken van de ontvangers van de steun. Wij richten ons
niet op alle regelingen, maar specifiek op de kenmerken van bedrijven die TOGS
hebben ontvangen (in vergelijking met bedrijven die dit niet hebben ontvangen).
Sectoren
Figuur 12 laat zien dat de steun vooral terecht is gekomen bij bedrijven in de sectoren
Handel (23% van de steun), Horeca (20%) en Overige dienstverlening (14%). Verder
valt op dat alleen in de sector Horeca meer TOGS-ontvangers waren dan bedrijven
die geen TOGS hebben ontvangen.
Figuur 12 Ontvangers van de TOGS naar sector

Bijna de helft van TOGS-ontvangers afkomstig uit horeca en handel
Bouwnijverheid
Cultuur sport en recreatie
Financiële dienstverlening
Gezondheids- en welzijnszorg
Handel
Horeca
Informatie en communicatie
Landbouw, bosbouw en visserij
Nijverheid (geen bouw)
Onderwijs
Overige dienstverlening
Overige sectoren en onbekend
Specialistische zakelijke diensten
Verhuur en handel van onroerend goed
Verhuur en overige zakelijke diensten
Vervoer en opslag
0

100.000

200.000

Aantal ondernemers
met TOGS

300.000

400.000

Aantal ondernemers
zonder TOGS

Omzet
Aan de hand van omzetgegevens van ruim 650.000 bedrijven weten we dat bij bijna
alle bedrijven de omzet in het tweede kwartaal van 2020 lager lag dan die van het
tweede kwartaal van 2019. Een doorsnee bedrijf4 dat TOGS heeft ontvangen had
daarbij een veel groter omzetverlies dan een bedrijf dat geen TOGS heeft ontvangen

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

49

Algemene Rekenkamer

(€ 11.024 tegenover € 288 voor de bedrijven die geen TOGS hebben ontvangen).
Dit is een duidelijke aanwijzing dat de regeling er in slaagt de meest getroffen
bedrijven te bereiken.
Vaste lasten
De TOGS gold als tegemoetkoming in de vaste lasten van getroffen bedrijven, zoals
huur, verzekeringen en afschrijving van apparatuur. De meest recente gegevens over
vaste lasten zijn uit 2018.5 Figuur 13 geeft de verschillen weer tussen TOGS-ontvangers
en niet-TOGS-ontvangers naar omvang van de bedrijven. We zien dat de verschillen in
vaste lasten tussen de ontvangers van de TOGS en de niet-ontvangers groter worden
met de omvang van de bedrijven. Daarnaast blijkt ook dat de bijdrage vanuit de TOGS
voornamelijk voor de kleinere bedrijven een substantiële bijdrage heeft kunnen
betekenen. Van de grotere MKB-bedrijven lagen de vaste lasten hoger.
Hieruit blijkt dat de TOGS niet alleen de meest getroffen bedrijven lijkt te bereiken
maar ook dat de regeling, in ieder geval voor de kleinste bedrijven, doeltreffend lijkt
te zijn als tegemoetkoming in de kosten van de vaste lasten tijdens de coronacrisis.
Voor de grootste bedrijven is dit minder het geval.
Figuur 13 Vaste lasten naar omvang van TOGS-ontvangers

Bijdrage TOGS vooral relevant voor kleinere bedrijven
50-249
werkzame
personen
10-49
werkzame
personen
2-9
werkzame
personen
1
werkzaam
persoon
€

0

€ 500.000

€ 1.000.000

€ 1.500.000

€ 2.000.000

Vaste lasten doorsnee bedrijf

Bedrijven
met TOGS

Bedrijven
zonder TOGS

Liquiditeit en solvabiliteit
Om na te gaan of de TOGS het verschil kan maken is het van belang naar de
liquiditeitspositie van bedrijven te kijken: de mate waarin zij aan de kortlopende

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

50

Algemene Rekenkamer

betalingsverplichtingen kunnen voldoen. Liquiditeit wordt uitgedrukt in een verhouding
tussen de uitstaande verplichtingen en de middelen om daaraan te kunnen voldoen.
Een waarde 1 (of groter) geldt als een indicator voor een gezonde onderneming. Om
de waarde te kunnen bepalen moet een groot aantal gegevens uit eenzelfde periode
worden gekoppeld. Daardoor zijn in onze gebruikte bestanden relatief veel bedrijven
buiten deze analyse gevallen. De gegevens hebben betrekking op 2018.
Figuur 14 TOGS naar liquiditeit

Liquiditeit van TOGS-ontvangers ligt lager dan van overige bedrijven
Norm gezond bedrijf: liquiditeit van 1

Bouwnijverheid
Cultuur sport en recreatie
Financiële dienstverlening
Gezondheids- en welzijnszorg
Handel
Horeca
Informatie en communicatie
Landbouw, bosbouw en visserij
Nijverheid (geen bouw)
Onderwijs
Overige dienstverlening
Overige sectoren en onbekend
Specialistische zakelijke diensten
Verhuur en handel van onroerend goed
Verhuur en overige zakelijke diensten
Vervoer en opslag
0

2

4

6

Liquiditeit van doorsnee bedrijf
Bedrijven met TOGS

Bedrijven zonder TOGS

De gegevens laten zien dat de betrokken bedrijven in iedere sector in 2018 gemiddeld
gezien een gezonde liquiditeitspositie kenden (waarde groter dan 1). Wel was de
gemiddelde liquiditeitspositie van de bedrijven die in 2020 geen TOGS hebben
aan­gevraagd (in 2018) beter dan die bij de TOGS-ontvangers. Met inachtneming
van de beperkingen van de gegevens zou dit een indicatie kunnen zijn dat nietTOGS-ontvangers gezondere bedrijven zijn dan TOGS-ontvangers.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

51

Algemene Rekenkamer

Een andere maat om de gezondheid van de bedrijven te bepalen is hun solvabiliteit:
de mate waarin een organisatie in staat is om op korte en lange termijn aan haar
betalings- en aflossingsverplichtingen te voldoen. Ook de solvabiliteit van bedrijven
die TOGS hebben ontvangen is gemiddeld gezien lager dan de solvabiliteit van
bedrijven die geen TOGS hebben ontvangen (niet in figuur 14 opgenomen).
Faillissementen
Tot slot kijken we nog naar het aantal faillissementen van bedrijven. Die faillissementen
zouden beperkt moeten zijn door de kabinetsmaatregelen. In 2020 was sprake van
een historisch laag aantal faillissementen.6 Dat zien we ook terug in onze cijfers.
Kijken we naar de TOGS-ontvangers dan blijkt dat 0,1% van deze bedrijven in de
periode tot en met december 2020 na hun steunaanvraag failliet is gegaan; dat is
iets meer dan de bedrijven die geen TOGS hebben aangevraagd (0,06%).

5.2.2 Aanbeveling

De informatie uit deze analyse van ontvangers van de TOGS, en de informatie die de
minister samen met het CBS publiceert, kan inzicht over de uitvoering van de maat­
regelen vergroten en helpen bij de vormgeving van dergelijke (vervolg)regelingen. We
bevelen de minister aan verder op deze ingeslagen weg te gaan en samen met betrokken partijen daar waar mogelijk de uitvoerings- en beleidsinformatie te stroomlijnen.

5.3 Aanvullende maatregelen klimaat- en
energiedoelstellingen
In deze paragraaf gaan we nader in op de klimaat- en energiedoelstellingen voor
2020 waaraan Nederland verplicht is te voldoen. Om die doelen te realiseren bevalen
we het kabinet in 2015 aan om actie te ondernemen. Eind 2019 werd duidelijk dat
Nederland niet aan de doelstellingen voor 2020 zou gaan voldoen. Onder druk heeft
de minister van EZK in 2020 plannen uitgewerkt die dat moesten voorkomen. In ons
onderzoek constateren we dat daardoor in de voorbereiding van die plannen risico’s
zijn ontstaan voor de uiteindelijke effectiviteit en doelmatigheid ervan. We laten dat
zien aan de hand de voorbereiding in 2020 van 2 belangrijke maatregelen.
Doelen klimaat en energietransitie niet gehaald
Nederland moest ultimo 2020 voldoen aan 2 doelstellingen voor de klimaat- en
energietransitie:
• een aandeel van 14% hernieuwbare energie in de totale jaarlijkse energieopwekking;
• een vermindering van CO2-emissie van 25% ten opzichte van 1990.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

52

Algemene Rekenkamer

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) raamde ieder jaar of Nederland in 2020
aan deze doelen zou gaan voldoen. De laatste 5 jaar lieten die ramingen steeds zien
dat Nederland beide doelen niet gaat halen in 2020.
Figuur 15 Jaarlijkse raming door het PBL van het aandeel hernieuwbare energie in 2020

Ramingen geven vanaf 2015 elk jaar opnieuw aan dat het verplichte aandeel
van 14% hernieuwbare energie in 2020 niet gerealiseerd zal worden
15

Aandeel (%)

10

5

0

2015

2016

Doelstelling voor 2020

2017

2018

2019

Raming voor 2020

Figuur 16 Jaarlijkse raming door het PBL van de CO2-reductie in 2020 ten opzichte
van 1990

Ramingen geven vanaf 2015 elk jaar opnieuw aan dat de verplichte
25% reductie van CO2-emissie in 2020 niet gerealiseerd zal worden
30

Aandeel (%)

20

10

0

2015

2016

Doelstelling voor 2020

2017

2018

2019

Raming voor 2020

De raming uit 2019 heeft de minister aangezet om in 2020 alles uit de kast te halen
om de doelen alsnog te halen, omdat beide doelstellingen juridisch afdwingbaar zijn.
De hernieuwbare energiedoelstelling komt voort uit Europese afspraken, waarbij
de Europese Commissie een boete kan opleggen als Nederland dit doel niet haalt.
De afdwingbaarheid van de CO2-reductiedoelstelling heeft de Hoge Raad in het
Urgenda-vonnis in december 2019 bevestigd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

53

Algemene Rekenkamer

Te weinig resultaat voert de druk op
Al eerder hebben we geconstateerd dat achtereenvolgende kabinetten de doelen voor
het klimaat- en energiebeleid niet realiseerden met hun ingezette beleidsinstrumenten
(Algemene Rekenkamer, 2015a). We zagen onvoldoende samenhang en onderbouwing
in de beleidsvoorbereiding, waardoor niet duidelijk was hoe effectief bepaalde maatregelen zouden zijn. Verder zagen we opeenvolgende verantwoordelijke ministers van
EZ respectievelijk EZK vasthouden aan de meest optimistische scenario’s.
In zijn reactie op ons onderzoek uit 2015 gaf de minister van EZ dat hij ervan uitging
met zijn voorgenomen beleid de doelen van 2020 te zullen realiseren. Maar kijken
we naar de jaarlijkse uitkomsten van zijn beleid, dan blijkt dat vanaf 2015 de realisatiecijfers voor het aandeel duurzame energieproductie en CO2-reductie ieder jaar achterlopen op de doelen van 2020 (zie figuur 17 en 18).
Figuur 17 Jaarlijkse realisatiecijfers van het PBL van het aandeel hernieuwbare energie

Vanaf 2015 loopt door achterblijvende realisatiecijfers de tijdsdruk op om
de doelstelling van 14% hernieuwbare energie in 2020 te halen
15

Aandeel (%)

10

5

0

2015

2016

2017

Doelstelling voor 2020

Realisatie

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

54

2018

2019

Algemene Rekenkamer

Figuur 18 Jaarlijkse realisatiecijfers van het PBL van de CO2-reductie ten opzichte van
1990

Vanaf 2015 loopt door achterblijvende realisatiecijfers de tijdsdruk op om
de doelstelling van 25% reductie van CO2-emissie in 2020 te halen
30

Aandeel (%)

20

10

0

2015

2016

2017

Doelstelling voor 2020

Realisatie

2018

2019

Ondanks dat jaarlijks een lichte vooruitgang is geboekt, neemt ieder jaar dat de
realisaties achterblijven de druk om de doelen te halen toe. Deze toegenomen tijdsdruk brengt risico’s met zich mee. Er is steeds minder tijd om maatregelen goed door
te laten rekenen op (kosten)effectiviteit, en potentiële maatregelen kunnen afvallen
vanwege te lange implementatietermijn.
Nieuwe maatregelen in 2020
Onder die toenemende druk om aan de Europese doelen voor duurzame energie­
productie en het Urgenda-vonnis voor CO2-reductie te voldoen, heeft de minister
in 2020 een maatregelenpakket aangekondigd. Wij hebben van 2 belangrijke maat­
regelen de beleidsvoorbereiding in 2020 nader onderzocht:
• Een ‘statistische overdracht’ met Denemarken, waarbij Nederland een Deens
overschot van hernieuwbare energie overneemt voor ongeveer € 200 miljoen
om te voldoen aan de doelstelling van 14% duurzame energieproductie.
• De CO2-uitstoot door energieproductie met kolen wordt wettelijk beperkt tot 35%
van de maximale uitstoot per centrale, en daarnaast een gesubsidieerde, volledige
stopzetting van kolengebruik in een enkele centrale om te voldoen aan de doel­
stelling voor CO2-reductie.
Bij deze maatregelen signaleren we vanwege de tijdsdruk risico’s op het gebied van
doeltreffendheid en doelmatigheid.
Beperking kolenstook
Om aan de 25% CO2-reductie in 2020 van het Urgenda-vonnis te voldoen kondigde de
minister op 24 april 2020 extra maatregelen bovenop het reeds bestaande pakket aan
bij de Tweede Kamer (EZK, 2020b). Daarmee wilde de minister een emissiereductie

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

55

Algemene Rekenkamer

van 11 megaton CO2 realiseren, vooral met door maatregelen om het kolengebruik in
de elektriciteitsproductie terug te dringen. Daarvoor gebruikt hij 2 instrumenten:
• Een wetswijziging van de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie, waarin
een tijdelijke productiebeperking van 35% van de maximum uitstoot van de centrales
wordt geregeld voor de periode van 2021 tot en met 2024 (EZK, 2020c).
• Een tender waarbij elektriciteitsproducenten een voorstel kunnen indienen om
vrijwillig de elektriciteitsproductie met de stook van kolen in hun centrale definitief
te stoppen (Minister van EZK, 2020d).
Tijdens de voorbereiding kwam al een aantal risico’s naar boven:
• Deskundigen van 2 adviesbureaus hebben aangegeven dat de maatregelen niet
altijd volledig waren uitgewerkt om een goed oordeel te kunnen geven over
de (kosten)effectiviteit. Ook gaven de deskundigen aan te weinig tijd te hebben
gehad om echt goede inschattingen te maken.
• Door de minister geraadpleegde adviseurs signaleerden marktontwikkelingen die
al leiden tot een verminderd verbruik van kolen en meer verbruik van gas. Daarom
is het de vraag of het nuttig is het gebruik van kolen terug te dringen met subsidies
omdat de ontwikkeling toch al ingang is gezet. Daarnaast verhoogt het de import­
afhankelijkheid van elektriciteit, wat tot hogere prijzen kan leiden, en producenten
daarmee weer kan stimuleren kolengestookte energie uit bijvoorbeeld Duitsland te
importeren.
• Met de keuze voor een tender voor een vrijwillige stop van kolenstook in 1 centrale
wil de minister kunnen kiezen voor de partij met de laagste prijs (EZK, 2020d).
Aan die voorwaarde bleek de tender in de praktijk niet te kunnen voldoen. Er was
slechts 1 partij geïnteresseerd, hetgeen de onderhandelingspositie van de minister
verslechterde. Dat maar een partij interesse had, was feitelijk voorafgaand aan het
opzetten van de tender al duidelijk.
Ondanks deze risico’s beschikt de minister op korte termijn niet over alternatieve
maatregelen. Er viel dus weinig te kiezen.
De ‘statistische overdracht’
Met een ‘statistische overdracht’ wil de minister van EZK de doelstelling van 14%
aandeel hernieuwbare energie behalen. Deze maatregel houdt in dat een EU-lidstaat
zijn overschot aan hernieuwbare energie kan verkopen aan een EU-lidstaat met
een tekort. Op 19 juni 2020 is een overeenkomst met Denemarken gesloten om
een overschot te kopen. De werkelijke overdracht vindt in 2021 plaats, nadat voor
Nederland de definitieve realisatiecijfers hernieuwbare energie voor 2020 bekend
zijn en het exacte tekort – en daarmee de benodigde overdracht – berekend kan
worden.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

56

Algemene Rekenkamer

Ook bij deze maatregel heeft tijdsdruk een rol gespeeld. Andere maatregelen bleken
niet op de korte termijn effectief te kunnen zijn om de doelstelling te halen. Het
bijbouwen van extra zonnepanelen en windenenergie als alternatief duurt minimaal
5 jaar. Het accepteren van een boete van de Europese Commissie voor niet-naleving
is overwogen. Toch is van dit scenario afgezien omdat Nederland dan zowel imagoschade zou oplopen als een rechtsgang zou riskeren, en het Nederland geen stap
dichter bij hernieuwbare energie zou brengen.
Uit ons onderzoek naar deze maatregel blijkt een aantal risico’s:
• De maatregel is administratief en draagt in principe niet bij aan het vergroten van
het aandeel hernieuwbare energie in Nederland. In 2015 signaleerden wij dat dit
een optie is om een sanctie van de Europese Commissie te vermijden, maar dat
het niet wenselijk is in het kader van de nationale energiedoelstelling (Algemene
Rekenkamer, 2015b).
• De minister van EZK heeft in de overeenkomst met Denemarken afgesproken dat
die het geld voor hun reeds aanwezige overschot in zullen zetten bij een nieuw
waterstofproject. Deze voorwaarde komt bovenop eisen die de Europese Commissie
aan de statistische overdracht stelt en moet op die manier leiden tot extra productie
van hernieuwbare energie in Europa.7 De afspraak is niet verder uitgewerkt, waardoor
het vooralsnog niet duidelijk is op welke manier Denemarken zal aantonen de extra
hernieuwbare energie te hebben geproduceerd, bijvoorbeeld via navolgbare
certificeringsprocedures.
Aanbeveling
Wij merken op dat ook in aankomende jaren er (dwingende) doelen zijn, deels voortkomend uit internationale verplichtingen, in het klimaat- en energiebeleid, zoals 16%
aandeel hernieuwbare energie voor 2023, en 49% CO2-reductie in 2030 ten opzichte
van 1990 uit de Klimaatwet. Om de geconstateerde risico’s in de toekomst te beperken
bevelen wij de minister van EZK aan:
• Kies voor een realistisch scenario richting doelstellingen met meetbare en afgesproken tussendoelen (vgl. Algemene Rekenkamer, 2015b). Wij vragen de minister
nogmaals uit te gaan van een weerbarstige realiteit waarbij ook tegen­vallers
voorkomen, en waar actuele monitoringsinformatie kan aanzetten om eerder en
scherper bij te sturen.
• Kies voor het vroegtijdige voorbereiden van maatregelen, zodat de gereedschapskist met potentiële maatregelen ruimer gevuld is en er uit meer opties
kan worden gekozen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

57

Algemene Rekenkamer

• Onderbouw de effecten die verschillende maatregelen hebben op de uitwerking
van andere maatregelen en andere (sub)doelen, niet alleen op de korte, maar ook
langere termijn, en in samenhang met het Europees klimaat- en energiebeleid
(vgl. Algemene Rekenkamer, 2015b).

5.4 Raming SDE-uitgaven
Het kabinet heeft als doelstelling om in 2020 14% van het Nederlandse energieverbruik
uit duurzame bronnen op te wekken (zie ook § 5.3). In 2023 moet dit 16% zijn (EZK,
2019a). Daarnaast is in de Klimaatwet de ambitie vastgelegd om de uitstoot van broeikasgassen in 2030 met ten minste 49% te beperken ten opzichte van 1990. De minister van
EZK zet verschillende instrumenten in waaronder de regelingen Stimulering Duurzame
Energieproductie en Klimaattransitie (SDE+ en SDE++). De SDE+-regeling richt zich
op de productie van duurzame energie. In 2020 is de regeling verbreed zodat deze ook
ingezet kan worden voor het reduceren van broeikasgassen: de SDE++-regeling.
Beschikbaar budget duurzame energieregelingen 2020-2032
Voor de SDE+(+) is een meerjarig budget beschikbaar (EZK, 2019b). Het uitgangspunt
is dat deze uitgaven worden gedekt met een heffing op het energieverbruik van
huishoudens en bedrijven: de Opslag Duurzame Energie en klimaattransitie (ODE).
Samen met de meerjarige budgetten voor de SDE-regeling en de middelen in de
zogenoemde begrotingsreserve Duurzame Energie is er volgens de minister van
EZK voor de periode 2020- 2032 in totaal € 47,2 miljard op de begroting van EZK
beschikbaar. Dit bedrag is deels nodig voor uitgaven die het gevolg zijn van al eerder
toegekende subsidies zoals de SDE en de SDE+. Het overige deel is beschikbaar
voor nieuwe besluiten. De minister van EZK gebruikt het beschikbare budget naast
de genoemde regelingen ook voor de financiering van bijvoorbeeld de Investeringssubsidie duurzame energie en energiebesparing (ISDE), de Hernieuwbare Energie­
regeling (HER(+)), en flankerend beleid. In het Jaarverslag 2020 van het Ministerie
van EZK zijn deze uitgaven nader toegelicht door de minister. In ons verantwoordingsonderzoek 2018 hebben we de werking van de ODE, de SDE en de begrotingsreserve
uitvoerig beschreven (Algemene Rekenkamer, 2019).
Periodieke ramingen verplichte uitgaven en beschikbare ruimte
Specifieke kenmerken van de SDE+(+) subsidies zijn de lange looptijd van de subsidie,
15 tot 20 jaar, en de relatie tussen de energieprijs en het jaarlijks uit te keren subsidiebedrag. Doordat de meerjarige uitgaven afhankelijk zijn van de toekomstige energieprijsontwikkeling bestaat er in beginsel onzekerheid over het beslag dat toegekende
subsidies leggen op het budget voor duurzame energieregelingen en hiermee ook op

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

58

Algemene Rekenkamer

het deel van dit budget dat nog voor nieuwe uitgaven beschikbaar is. Om periodiek
inzicht te hebben in de toekomstige uitgaven laat het Ministerie van EZK RVO 2 keer
per jaar een meerjarige uitgavenraming opstellen op basis van de meest recente
energieprijsscenario’s van het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Hierbij laat
het ministerie, naast de uitgaven op bestaande subsidies, ook toekomstige subsidie­
rondes voor bijvoorbeeld de SDE++ doorrekenen.
Volatiliteit van de raming
Bij de ontwerpbegroting 2021 van het Ministerie van EZK verwachtte de minister van
EZK dat hij in de periode 2020-2032 een bedrag van € 27,7 miljard nodig had voor de
uitbetaling van tot eind 2019 toegekende subsidies. Voor nieuwe subsidieverplichting
was er € 19,5 miljard beschikbaar. Om de volatiliteit van de raming en het effect
hiervan op de ruimte voor nieuwe uitgaven te illustreren hebben wij het Ministerie van
EZK gevraagd om dezelfde berekening uit te voeren op basis van de raming van RVO
uit januari 2021. Bij deze raming heeft RVO gebruikt gemaakt van het lagere energieprijsscenario uit de Klimaat- en Energieverkenning 2020. Door een lagere energieprijs
op de energiemarkt zal vanuit de SDE-regelingen meer subsidie uitgekeerd moeten
worden per geproduceerde eenheid duurzame energie. In de nieuwe berekening is
het budget voor eventuele nieuwe uitgaven dan ook gedaald met € 7,5 miljard naar
€ 12 miljard. In onderstaande figuur is dit weergegeven. Bij toekomstige ramingen
kan de ruimte voor nieuwe uitgaven ook weer toenemen.
Figuur 19 Budget duurzame energieregelingen

De financiële ruimte binnen het budget duurzame energieregelingen
is onzeker
60
Budget
€ 47,2 miljard

Bedragen (in € miljard)

40

Uitgavenraming
bestaande
verplichtingen
€ 27,7 miljard

€ 35,2 miljard

?

20
Ruimte voor
Afname
nieuwe uitgaven
€ 7,5 miljard
€ 19,5 miljard
0

Raming september 2020

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

€ 12 miljard

?

Raming januari 2021

Toekomstige ramingen

59

Algemene Rekenkamer

Op basis van de januariraming 2021 van RVO wordt het realiseren van de beleids­
matige doelstellingen een stuk duurder dan waar de minister in september 2020 nog
vanuit ging. Daardoor heeft hij tot 2032 een stuk minder middelen tot zijn beschikking
om nieuwe uitgaven te plannen om de doelstellingen te realiseren. Dit is voor de
minister een belangrijk feit waarmee hij rekening moet houden bij besluitvorming
over de vraag waaraan, wanneer en voor welk bedrag hij de resterende ruimte inzet.
Zo wil de minister de komende jaren nog veel nieuwe CO2-reducerende technieken
stimuleren die veel kunnen kosten, zoals CO2-afvang en -opslag. Dan is het van
belang om te weten of er nog voldoende budget overblijft voor andere technieken
of bijvoorbeeld voor projecten uit de Regionale Energiestrategieën.
Wij vinden het van belang dat ook het parlement hier, passend bij het budgetrecht,
inzicht in heeft. In ons verantwoordingsonderzoek 2018 bevalen wij de minister van
EZK daarom aan om het parlement te informeren over de verwachte uitgaven bij
voorstellen voor nieuwe regelingen en het effect van deze voorstellen op de ruimte
binnen het meerjarig beschikbaar gestelde budget. De minister heeft deze aanbeveling
niet opgevolgd. De minister van EZK informeert het parlement bijvoorbeeld niet over
de door hem verwachte uitgaven bij voorstellen voor de openstelling van nieuwe
SDE+(+) rondes. Ook toekomstige uitgaven ten laste van het budget duurzame
energie zoals de nadeelcompensatie voor kolencentrales en de kosten voor de tender
voor de sluiting van een kolencentrale beperken de ruimte voor nieuwe uitgaven (zie
ook § 5.3 in dit rapport). Verder merken wij op dat het kabinet in de Voorjaarsnota
2020 heeft besloten om € 680 miljoen van het budget voor duurzame energieregelingen
af te halen en in te zetten als dekking voor algemene problematiek op de rijksbegroting.
Alhoewel de minister van EZK daarbij aangeeft dat is geborgd dat het resterende
budget toereikend is voor het bereiken van de klimaatdoelstellingen ontvangt het
parlement geen cijfermatige onderbouwing daarvan.
Voorgaande staat of valt bij een goede raming van de uitgaven. Daarom vinden wij
het van belang dat de minister van EZK het ramingsmodel van RVO periodiek laat
evalueren. Sinds 2011 is dit echter nog niet gebeurd. Wij hebben zelf de kwaliteit
van het ramingsmodel niet beoordeeld.
Wij bevelen de minister van EZK aan om:
• Het parlement te informeren over de verwachte kasuitgaven bij voorstellen voor
regelingen en het effect van deze voorstellen op de ruimte binnen het meerjarig
beschikbaar gestelde budget.
• Het ramingsmodel van RVO door te lichten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

60

Algemene Rekenkamer

5.5 Schadeherstel in Groningen
In ons verantwoordingsonderzoek 2020 hebben we nader onderzoek gedaan naar
de schadeherstel- en versterkingsoperatie in het aardbevingsgebied in Groningen.
In deze paragraaf richten wij ons op de uitkomsten voor de schadehersteloperatie,
waarvoor de minister van EZK verantwoordelijk is. Voor de volledige uitkomsten
van dit onderzoek verwijzen we naar ons rapport Resultaten verantwoordings­
onderzoek 2020 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Algemene
Rekenkamer, 2021).

5.5.1 Beleid in 2020: 3 pijlers

Het beleid van de ministers van EZK en BZK voor het bevingsgebied is gebaseerd
op 3 pijlers: 1) schadeherstel, 2) versterking en 3) toekomstperspectief (EZK en BZK,
2019). In figuur 20 zijn de verschillende organisaties afgebeeld die binnen de pijlers
opereren. Per oktober 2019 zijn de verantwoordelijkheden in de aanpak van de
aardbevingsproblematiek verdeeld over de ministers van EZK en BZK.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

61

Algemene Rekenkamer

Figuur 20 Overzicht betrokken organisaties
Bij het beleid voor het aardbevingsgebied zijn diverse organisaties betrokken.
Bewoners hebben vooral te maken met het IMG, de NCG en het NPG.
Pijler 1
Schadeherstel

Pijler 2
Versterking

Pijler 3
Perspectief

uitvoeren
projecten

Bewoner

meldt
schade
keert schadevergoedingen uit

communicatie

toezicht op
IMG als zbo

Nationaal
Coördinator
Groningen

Gemeenten

Nationaal
Programma
Groningen

coördinatie

medeopdrachtgever
veiligheidskaders
opdrachtgever
en eigenaar

Minister EZK

Gemeenten

indienen
projecten

uitvoering
versterkingsproces

Instituut
Mijnbouwschade
Groningen

legt verantwoording af

participeert

goedkeuring
plannen

Bestuur
Provincie Groningen
Aardbevingsgemeenten
Rijksoverheid

Minister BZK

Maatschappelijke
partijen

verhalen kosten op

Programmabureau
Nederlandse Aardolie Maatschappij

De eerste pijler, schadeherstel, valt onder de verantwoordelijkheid van de minister van
EZK. Het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) handelt de schades af. Het IMG
beoordeelt verzoeken tot vergoeding van materiële schade, zoals scheuren, en besluit
over de toekenning en de hoogte van schadevergoedingen. Hierbij baseert het IMG
zich op een advies van een onafhankelijk deskundige over de schadeoorzaak en
de schadeomvang. Sinds september 2020 beoordeelt het IMG ook verzoeken tot
vergoeding van schade in de vorm van waardedaling van woningen als gevolg van

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

62

Algemene Rekenkamer

de aardgaswinning. Het IMG opereert als zelfstandig bestuursorgaan (zbo) onafhankelijk van de rijksoverheid en de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM). Het IMG
is niet gebonden aan een budget voor wat betreft de schadevergoedingen en de
uitvoeringskosten. Het IMG stelt jaarlijks ramingen op van de schadebetalingen en de
uitvoeringskosten. Deze ramingen neemt het Ministerie van EZK op in zijn begroting.
De tweede pijler, versterking, valt onder de verantwoordelijkheid van het Ministerie
van BZK en wordt uitgevoerd door de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) als
uitvoeringsorganisatie.
Samenwerking IMG en NCG
De keuze om het schadeherstel en de versterking bij 2 verschillende organisaties
onder te brengen, blijkt in de praktijk lastig uit te leggen omdat bewoners het niet
als 2 aparte problemen ervaren. In een convenant spraken NCG en IMG af dat samenwerking van deze organisaties erop gericht moet zijn om bewoners zoveel mogelijk
te ontzorgen. In een evaluatie van het convenant staat dat in het najaar van 2020 een
gezamenlijk loket zou worden vormgeven, “bijvoorbeeld een gezamenlijke webpagina
die doorverwijst naar de websites van beide organisaties en/of een overkoepelend
telefoonnummer of routering van gesprekken naar de juiste organisatie”. Begin 2021
is daarvan echter nog geen sprake.

5.5.2 Kosten en resultaten
Kosten en resultaten schadeafhandeling
Voor elke euro aan schadevergoeding was het IMG in 2020 56 eurocent kwijt aan
uitvoeringskosten. Ongeveer de helft van die uitvoeringskosten gaat op aan schadeexperts, die de schade bij de gebouwen opnemen. Dit hangt samen met het feit dat
de minister van EZK de kosten wil verhalen op de NAM. Om dat te kunnen doen, moet
hij kunnen aantonen dat de schades veroorzaakt zijn door de bevingen als gevolg van
de aardgaswinning. Dat vraagt om zorgvuldige - en dus kostbare -verantwoording van
de schade.
De NAM heeft de gefactureerde schadeafhandelingskosten over 2020 betaald, maar
heeft wel verzocht om meer informatie over de facturen. De NAM meent dat het
Ministerie van EZK meer kosten aan de NAM doorbelast dan op grond van de betalingsovereenkomsten en het civiele aansprakelijkheids- en schadevergoedingsrecht
gerechtvaardigd zou zijn. Ook is de NAM het niet eens met de gehanteerde methodiek
om de schadebetalingen te bepalen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

63

Algemene Rekenkamer

Het IMG had als streven om in 2020 20.000 schademeldingen af te handelen. Dat is
met 37.000 afgehandelde meldingen ruimschoots gehaald. Een andere doelstelling
van het IMG is om reguliere schademeldingen binnen 6 maanden af te handelen.
In 2020 is dit voor 71% van de besluiten van het IMG (gebaseerd op de laatste 2.500
besluiten) gelukt. Deze doelstelling is dus niet gehaald. Het IMG geeft hierover aan
dat het in 2020 veel meer schademeldingen heeft binnengekregen dan verwacht
(in totaal rond de 1.000 per week).
Figuur 21 Hoogte schadevergoeding omgerekend naar huishouden
In Loppersum zijn per huishouden de hoogste schadevergoedingen uitgekeerd

HHL

AEH: Aa en Hunze
APD: Appingedam
ASS: Assen
DFZ: Delfzijl
GRO: Groningen
HHL: Het Hogeland
LPS: Loppersum;
MDR: Midden-Drenthe
MGR: Midden-Groningen
NDV: Noordenveld
ODM: Oldambt
OSW: Ooststellingwerf
PKL: Pekela;
SSK: Stadskanaal
TYN: Tynaarlo
VDM: Veendam
WKW: Westerkwartier
WWO: Westerwolde

€ 5.000

LPS

DFZ

APD

€ 4.000
WKW

GRO

NDV

OSW

ODM

MGR

€ 3.000

TYN
VDM

ASS

AEH

PKL
SSK

€ 2.000

WWO

€ 1.000

MDR

€0

Informatievoorziening
De Tweede Kamer wordt op hoofdlijnen geïnformeerd over de voortgang in het
schadeherstel en de versterking, maar daarbij wordt vaak geen link gelegd tussen
kosten en resultaten. De eerder genoemde constatering over de kosten voor schadeexperts laat zien dat de verhouding tussen apparaatskosten en daadwerkelijke
kosten voor herstel disproportioneel is. Om te kunnen sturen op doelmatigheid is een
helder inzicht in directe en indirecte kosten in relatie tot de resultaten noodzakelijk.
NAM
Het doel van het kabinet-Rutte III is om de NAM uit het schadeherstel en de versterkingsoperatie te halen. De rijksoverheid verhaalt de kosten voor schade en versterken
daarbij nog wel op de NAM (zie kader).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

64

Algemene Rekenkamer

De verantwoording van de kosten voor schade en versterken richt zich daarom nog
steeds op de NAM. We constateren dat daar waar de ministers van BZK en EZK
spreken van “kosten verhalen op de NAM”, dit betekent dat de Staat onder de streep
73% van deze kosten draagt.
Staat draagt grootste deel kosten
De kosten die de NAM draagt voor de schadeafhandeling, de versterking en
het NPG hebben tot gevolg dat de afdrachten van NAM en van Energie Beheer
Nederland B.V. (EBN) aan de Staat (aardgasbaten) teruglopen. EBN neemt
namens de Staat deel in bijna alle olie- en gaswinning in Nederland. Uiteindelijk
leiden de aardbevingskosten zo tot minder inkomsten voor de aandeelhouders
van de NAM (Shell en ExxonMobil) en voor de Staat. De Staat betaalt zo indirect
mee aan het schadeherstel en de versterking. In het in 2018 afgesloten Akkoord
op Hoofdlijnen is de Staat met Shell en ExxonMobil overeengekomen dat de
afdrachtensystematiek uit de Mijnbouwwet ook geldt voor de winning uit het
Groningenveld (EZK, 2018). Dit heeft tot gevolg dat de Staat per 1 januari 2018
onder de streep ongeveer 73% van de kosten van de NAM voor de schade­
afhandeling, de versterkingsoperatie en het NPG voor zijn rekening neemt.8
In de oude situatie was dit 64%, zoals de minister in 2018 ook aan de Tweede
Kamer heeft gemeld (EZK, 2018; zie ook: Algemene Rekenkamer, 2019).
Het Ministerie van EZK geeft aan dat de NAM “in de praktijk (…) verreweg de meeste
verantwoording [vraagt], waardoor de verantwoordingseisen voor NAM vaak ook
direct voldoende zijn om te voorzien in de eisen die vanuit beleid, financiële afdelingen
en Auditdienst Rijk gesteld worden.”
Hieruit blijkt dat het verhalen van kosten op de NAM diverse gevolgen heeft voor de
‘achterkant’ van de herstel- en versterkingsoperatie. Het feit dat het IMG een flink deel
van zijn budget besteedt aan schade-experts is verbonden met het feit dat de kosten
voor het schadeherstel verhaald moeten worden op de NAM.9 Daarvoor moet precies
worden vastgesteld hoeveel het schadeherstel kost.
Aanbevelingen
• We bevelen de ministers van BZK en EZK aan om geen nieuwe beleidswijzigingen
door te voeren en de uitvoerders NCG en IMG de ruimte te geven het beleid uit te
voeren en samenwerking (zoveel mogelijk 1 loket) verder vorm te geven, rekening
houdend met het verschillende karakter van beide organisaties (zie ook uitkomsten
in Resultaten verantwoordingsonderzoek Ministerie van BZK; Algemene Rekenkamer,
2021).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

65

Algemene Rekenkamer

• We bevelen de ministers van BZK en EZK aan om de relatie tussen kosten en
resultaten van de herstel- en versterkingsoperatie beter in beeld te brengen voor
onder andere het parlement. Hierbij bevelen we de minister van EZK aan ook
inzichtelijk te maken hoeveel de Staat zelf via de gederfde aardgasbaten bijdraagt
aan de kosten voor schadeafhandeling en de versterking.
• De verhouding tussen apparaatskosten enerzijds en daadwerkelijke versterkingskosten en schadevergoedingen anderzijds is disproportioneel. Dit komt onder
andere omdat veel kosten worden gemaakt voor de inzet van deskundigen, die
mede nodig zijn voor het verhalen van kosten op de NAM. We bevelen de ministers
van EZK en BZK aan te overwegen om aan de hand van een meerjarige raming van
deze kosten te zoeken naar een alternatieve wijze van financiering en verantwoording voor schadeherstel en versterking. Er zouden bijvoorbeeld opties kunnen
worden verkend voor een afkoopregeling met de NAM. Als kosten niet meer op
adresniveau aan de NAM verantwoord hoeven te worden, kan het Rijk doelmatiger
optreden.

5.6 Oordeel over totstandkoming beleidsinformatie
Wij hebben ook de totstandkoming van de beleidsinformatie in het jaarverslag
onderzocht, in aanvulling op ons onderzoek naar de resultaten van specifieke
beleidsterreinen.
De beleidsinformatie in het Jaarverslag 2020 van het Ministerie van EZK
is betrouwbaar tot stand gekomen en is niet strijdig met de financiële
verantwoordingsinformatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

66

Algemene Rekenkamer

6.
Reactie minister en
nawoord Algemene
Rekenkamer
De minister van EZK heeft op 28 april 2021 gereageerd op ons conceptrapport.
Hieronder geven we zijn reactie samengevat weer. De volledige reactie staat op
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020. We sluiten dit hoofdstuk
af met ons nawoord.

6.1 Reactie minister van EZK
De minister van EZK onderschrijft grotendeels onze bevindingen en neemt vrijwel al
onze aanbevelingen over. Zo geeft de minister bij de onderwerpen ‘autorisatiebeheer
EBS Oracle’, ‘back-up en recovery’, ‘informatiebeveiliging’ en ‘Geldstromen TOGS’ aan
dat acties al zijn gestart en aanbevelingen deels al zijn opgevolgd. Voor de overige
onderwerpen geven we zijn reactie hierna kort weer.
Subsidiebeheer kerndepartement
De minister geeft aan dat er in het afgelopen jaar zelfstandig reviews zijn uitgevoerd,
maar dat uitkomsten laat beschikbaar waren. Hij zal expliciet aandacht gaan besteden
aan de uitkomsten van uitgevoerde reviews. De minister zegt de dossiervorming en
bijbehorende subsidieleidraad nog meer onder de aandacht te zullen brengen bij de
betrokken directies door periodieke voorlichting en afstemming. Hij doet geen toezegging over de eventuele aanpassing van de zogenoemde TO2-regeling, maar geeft
aan dat hij hierover in overleg is met de betrokken kennisinstellingen voor toegepast
onderzoek (TO).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

67

Algemene Rekenkamer

Subsidiebeheer RVO
De minister neemt onze aanbevelingen over om de afgesproken verbeteringen in het
subsidiebeheer uit te voeren, zoals bij de onderbouwing van de subsidievaststellingen
voor de SDE en bij de toepassing van de integrale kostensystematiek.
TOGS
De minister geeft aan dat hij controleert of de regels worden nageleefd en dat
er daarnaast doorlopend meldingen van misbruik en oneigenlijk gebruik worden
onderzocht. Bij het evident niet voldoen aan tenminste 1 van de 3 voorwaarden
voor deze tegemoetkoming, volgt intrekking van de beslissing en terugvordering
van de tegemoetkoming.
TVL
De minister neemt onze aanbevelingen over bij de verdere professionalisering van
de uitvoering van de TVL. Het gaat hierbij om het bepalen op welke wijze voldoende
zekerheid kan worden verkregen over voorwaarden die op voorhand niet controleerbaar zijn door RVO, en het voltooien en vaststellen van het handhavingsplan.
Uitvoerbaarheid coronasteunmaatregelen
De minister geeft aan dat RVO zich bewust is van het belang van een structurele
borging van de werking van de IT-systemen. Hij neemt onze aanbeveling over om
de belangrijkste beheersprocessen hiervoor te laten toetsen en zo nodig verbetermaatregelen te treffen.
Aandachtspunt totstandkoming bedrijfsvoeringsinformatie
De minister geeft aan dat het Ministerie van EZK over een beproefde procedure
beschikt voor het opstellen en afstemmen van de bedrijfsvoeringsparagraaf in het
jaarverslag, maar dat het interne toezicht hierop voor het komend jaarverslag wordt
verscherpt.
Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek
De minister merkt op dat het wel mogelijk is dat de KIA aan het toetsingskader fiscale
regelingen voldoet, ook al is dat voor de verschillende onderdelen niet schriftelijk
vastgelegd. Over de beschikbare gegevens over de hoogte van investeringen van
KIA-gebruikers merkt hij op dat hier de afweging moet worden gemaakt tussen
administratieve lasten voor gebruikers van de regeling, en de beleidsinformatie
die daarmee beschikbaar komt. De minister vindt het verstandig als in de volgende
evaluatie aandacht wordt besteed aan die afweging, en hij laat de besluitvorming
over de KIA aan een volgend kabinet.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

68

Algemene Rekenkamer

Aanvullende maatregelen klimaat- en energiedoelstellingen
De minister onderschrijft onze aanbevelingen om eerder en scherper te sturen op een
realistisch scenario om klimaat- en energiedoelen re realiseren. Hij verwijst daarbij
naar de jaarlijkse Monitor Klimaatbeleid bij de Klimaatnota, die dieper ingaat op de
voortgang van resultaten in de verschillende sectoren en waarmee hij tussenstappen
scherper in de gaten wil houden. Vroegtijdige voorbereiding van maatregelen zegt de
minister te hebben opgepakt met de Studiegroep Invulling Klimaatopgave Green Deal,
die met uitgewerkte maatregelen een ‘gereedschapskist’ beschikbaar heeft gemaakt
voor de kabinetsformatie. De samenhang en onderbouwing van de verschillende
maatregelen zegt de minister nader invulling te geven in het Klimaatplan en de
Klimaat en Energieverkenning van Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).
Raming SDE-uitgaven
De minister geeft aan naar manieren te zullen zoeken om het parlement meer inzicht
te bieden over de consequenties van het voorgestelde verplichtingenbudget op de
beschikbare financiële ruimte, waar mogelijk in combinatie met de evaluatie van het
ramingsmodel. Hij merkt op voorzichtig te zijn met de communicatie over bepalende
factoren die volatiel kunnen zijn, zoals de energieprijzen. Met het oog op het behoud
van concurrentie in de SDE+, zegt de minister beperkt te zijn om bepaalde financiële
informatie te verstrekken.
Schadeherstel in Groningen
De minister gaat in op die onderdelen van de aanbevelingen die zijn beleidsterrein
betreffen en verwijst voor onze aanbevelingen over de versterkingsoperatie naar
de reactie van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK).
De minister ziet de aanbeveling om de samenwerking van het Instituut Mijnbouwschade Groningen (IMG) en de Nationaal Coördinator Groningen (NCG) verder vorm
te geven als steun voor huidige initiatieven om de samenwerking te verbeteren. Ook
onderschrijft hij de aanbeveling om de relatie tussen kosten en resultaten van de
herstel- en versterkingsoperatie en de bijdrage van de Staat hieraan beter in beeld te
brengen voor het parlement. De minister meldt de Kamer een aantal keer te hebben
geïnformeerd dat de Staat voor 73% aan de kosten voor schadeafhandeling en de
versterking bijdraagt, en benadrukt dat dit aandeel de kosten betreft die de NAM
daarbij maakt. Om Energie Beheer Nederland (EBN) in staat te stellen de kosten voor
de schadeafhandeling en versterking in Groningen te dragen, kondigt de minister een
raming in de Voorjaarsnota 2021 op de EZK-begroting aan voor de kapitalisatie van
EBN. Bij onze aanbeveling een alternatieve wijze van financiering en verantwoording
voor schadeherstel en versterking te overwegen, erkent de minister dat de uitvoeringskosten voor de schadeafhandeling relatief hoog zijn, maar dat zorgvuldigheid voorop

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

69

Algemene Rekenkamer

staat. Toch zegt de minister te streven naar een doelmatiger schadeafhandeling.
Maar omdat het kabinet demissionair is, wil de minister niet inhoudelijk reageren op
onze suggesties om de schadeafhandeling anders te financieren en te verantwoorden,
zoals via een afkoopregeling met de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM).

6.2 Nawoord Algemene Rekenkamer
We merken met instemming op dat de minister grotendeels de bevindingen in dit
rapport onderschrijft en de aanbevelingen overneemt.
TOGS
We wijzen bij het tegengaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van regelingen
ook op van belang dat ondernemers tijdig duidelijkheid krijgen over mogelijke
terugvorderingen. Het is op dit moment immers al bekend dat voor een deel
van de aanvragen (36%) niet was vast te stellen of deze voldeden aan tenminste
1 van de 3 voorwaarden (omzetverlies, vaste lasten, vestigingseis).
Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek
Uit toepassing van het Toetsingskader fiscale regelingen volgt dat afschaffing van
de KIA in de rede ligt. Daarmee kan de minister van EZK een bijdrage leveren aan
een fundamentele herziening van fiscale regelingen. De start van een nieuwe kabinetsperiode vormt een goede gelegenheid om hierover afspraken te maken. Zie voor
meer informatie hierover onze rapporten Resultaten verantwoordingsonderzoek 2020
Ministerie van Financiën en Nationale Schuld (IX) (Algemene Rekenkamer, 2021a) en
Staat van de rijksverantwoording 2020 (Algemene Rekenkamer, 2021b). Met het oog
op het verhelderen van afwegingen ten aanzien van fiscale regelingen en het vergroten
van de navolgbaarheid van keuzes, ook voor het parlement, wijzen wij op het belang
van het Toetsingskader fiscale regelingen bij besluitvorming over fiscale regelingen.
Nu zijn deze afwegingen bij de KIA niet navolgbaar. De verschillende onderzoeken in
de afgelopen 22 jaar, waarvan de laatste de evaluatie van de KIA door SEO in 2017,
constateren onder andere dat de onderbouwing van de doeltreffendheid van de KIA
ontbreekt.
Aanvullende maatregelen klimaat- en energiedoelstellingen
Wij waarderen de reactie van de minister dat hij eerder en scherper wil sturen om de
verplichte klimaatdoelstelling te halen. In ons onderzoek constateren we dat ondanks
het feit dat de minister beschikt over jaarlijkse raming- en realisatiecijfers, de doelen
voor 2020 (nog) niet zijn gehaald. Wij volgen met belangstelling hoe de minister met
de nieuwe opzet lessen uit het verleden heeft geleerd en scherper kan sturen.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

70

Algemene Rekenkamer

Schadeherstel in Groningen
We bevestigen dat de minister de Tweede Kamer heeft geïnformeerd over de
bijdrage van de Staat aan de kosten die de NAM maakt voor schadeafhandeling en
de versterking. Onder verwijzing naar informatie van de minister constateren we dat
deze bijdrage per saldo is toegenomen van 64% naar ongeveer 73%. Over de door
de minister aangekondigde de kapitalisatie van EBN om de kosten voor de schade­
afhandeling en versterking in Groningen te dragen, kunnen we geen uitspraken doen.
Wij maken uit zijn reactie op dat de minister voornemens is een voorstel dienaangaande te doen aan het parlement. Van de inhoud zijn wij thans niet op de hoogte.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

71

Algemene Rekenkamer

Bijlagen
Bijlage 1 Overzicht fouten en onzekerheden Ministerie
van EZK 2020
Deze bijlage bevat een infographic met daarin de geconstateerde fouten en onzekerheden op totaalniveau en op artikelniveau. Op deze gegevens baseren wij ons oordeel
over de verplichtingen en de uitgaven en ontvangsten in het Jaarverslag 2020 van het
Ministerie van EZK.
Op onze website www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020 vindt
u een overzicht van alle gecontroleerde bedragen en fouten en onzekerheden
die we aantroffen in:
• verplichtingen;
• uitgaven en ontvangsten;
• saldibalans;
• afgerekende voorschotten;
• baten-lastendiensten.
De infographic bevat ons oordeel op 2 criteria: rechtmatigheid en betrouwbaarheid
en ordelijkheid. De figuur kent de volgende onderdelen:
• Bovenaan staat de weergave van de fouten en onzekerheden op het totaal van
de verantwoordingsstaat.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

72

Algemene Rekenkamer

• Daarna volgen de begrotingsartikelen waarin het hoogste percentage fouten en
onzekerheden is geconstateerd. Begrotingsartikelen waarin geen fouten en
onzekerheden zijn geconstateerd zijn niet in de infographic opgenomen. Naast het
verantwoorde totaalbedrag per begroting is het totaalbedrag per begrotingsartikel
opgenomen.
• De verticale rode streep geeft de tolerantiegrens aan.
• De groene balk illustreert de relatieve financiële omvang van het begrotingsartikel
ten opzichte van het totaalbedrag per begroting.

Verplichtingen (bedragen x € 1.000)
Economische Zaken en Klimaat
(XIII)
Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Verplichtingen
Bedragen x € 1.000
Verantwoord bedrag

Fout + Onzekerheid
762.128

RM- 0%
Totaal

17.782.739
355.655 tolerantiegrens

BO- 0%

Tolerantiegrens

//

106

//

100.000

//

RM- 0%
3. Toekomstfonds

2. Bedrijvenbeleid:
innovatie en
ondernemerschap voor
duurzame welvaartsgroei

510.706
25.535 tolerantiegrens

//

BO- 0%
647.928

RM- 0%
6.249.234
312.462 tolerantiegrens

BO- 0%

104

40. Apparaat

1. Goed functionerende
economie en markten

4. Een doelmatige
energievoorziening
en beperking van de
klimaatverandering

294.990
25.000 tolerantiegrens

226.206
22.621 tolerantiegrens

9.775.219
488.761 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

73

1.365

BO- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

//

6.847

RM- 0%

//

5.988
2

//
//

Algemene Rekenkamer

Uitgaven en ontvangsten (bedragen x € 1.000)
Economische Zaken en Klimaat
(XIII)

Rechtmatigheid (RM)
Betrouwbaarheid en ordelijkheid (BO)

Uitgaven + Ontvangsten
Bedragen x € 1.000

Verantwoord bedrag

Totaal

2. Bedrijvenbeleid:
innovatie en
ondernemerschap voor
duurzame welvaartsgroei
5. Een veilig Groningen
met perspectief
4. Een doelmatige
energievoorziening
en beperking van de
klimaatverandering

40. Apparaat

14.175.374
283.507 tolerantiegrens

3.721.522
186.076 tolerantiegrens

1.054.324
52.716 tolerantiegrens

7.413.210
370.660 tolerantiegrens

321.116
25.000 tolerantiegrens

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

74

Fout + Onzekerheid
333.423

RM- 0%

312.700

//

RM- 0%

//

BO- 0%
3.842

16.568

BO- 0%

//
//

BO- 0%
RM- 0%

//
//

BO- 0%
RM- 0%

//
//

BO- 0%

RM- 0%

Tolerantiegrens

313

//
//

Algemene Rekenkamer

Bijlage 2 Over het verantwoordingsonderzoek
In ons jaarlijkse verantwoordingsonderzoek beoordelen wij de jaarverslagen die
de ministers op Verantwoordingsdag aanbieden aan de Staten-Generaal. Wij onderzoeken ook de bedrijfsvoering en beleidsresultaten van de ministeries gedurende
het begrotingsjaar.
Wij voeren ons onderzoek uit op basis van de internationale kwaliteitsstandaarden
voor rekenkamers, de International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAIs).
Ons kwaliteitssysteem vereist dat wij onafhankelijk, integer en deskundig zijn, gedegen
onderzoek doen, onze oordelen goed onderbouwen met feiten en daarover helder
rapporteren. We waarborgen de kwaliteit van onze onderzoeksrapporten door een
interne kwaliteitstoets uit te voeren.
Deze bijlage beschrijft kort de manier waarop wij ons verantwoordingsonderzoek
uitvoeren. Een uitgebreide methodologische verantwoording staat op onze website:
www.rekenkamer.nl/verantwoordingsonderzoek2020.
Financiële informatie
De financiële verantwoordingsinformatie die wij onderzoeken bestaat uit de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans in het Financieel Jaarverslag van het Rijk, en de
jaarverslagen van de ministeries (art. 7.12 CW 2016, 1e lid onder c). De minister
van Financiën is verantwoordelijk voor het opmaken van het Financieel Jaarverslag
van het Rijk (art. 2.29 CW 2016, 4e lid).
Wij onderzoeken of:
• de financiële verantwoordingsinformatie in de rijksrekening en de rijkssaldibalans
aansluit op de financiële verantwoordingsinformatie in de verantwoordingsstaten
en de saldibalansen in de jaarverslagen van de ministeries (art. 3.8 CW 2016, 2e lid);
• de financiële verantwoordingsinformatie in de jaarverslagen van de ministeries
aan de wettelijke eisen voldoet.
Op basis van ons onderzoek geven wij een verklaring van goedkeuring bij de rijks­
rekening en de rijkssaldibalans (art. 7.14 CW 2016, 2e lid). Deze verklaring is een
voorwaarde voor de Staten-Generaal om, aan de hand van het betreffende jaarverslag,
goedkeuring te kunnen verlenen aan de minister voor het gevoerde financieel beheer
(art. 2.40 CW 2016, 2e lid).

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

75

Algemene Rekenkamer

De verklaring van goedkeuring nemen wij op in ons rapport Staat van de rijksverantwoording. Hierin geven wij een beschouwing over het jaar dat is onderzocht. Het
oordeel van de Algemene Rekenkamer is een bestuurlijk oordeel, geen controle­
verklaring zoals een accountant afgeeft. Wij kunnen bij onze verklaring een aantekening
plaatsen als wij bezwaar hebben gemaakt tegen het financieel beheer, de materiële
bedrijfsvoering of de verantwoording daarover en dat bezwaar handhaven (art. 7.22
CW 2016, 6e lid).
Wij onderzoeken de jaarverslagen van de ministeries. De inhoud van de jaarverslagen
is uitgewerkt in de Regeling Rijksbegrotingvoorschriften. De minister is verantwoordelijk
voor het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of de financiële verantwoordingsinformatie voldoet aan de normen
van betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid. Ook onderzoeken we of de
jaarverslagen op de juiste manier zijn ingericht (art. 3.8 CW 2016, 1e lid).
Voor de normen voor onderzoek naar financiële informatie (financial audit) sluiten
de ISSAIs aan bij de internationale controlestandaarden: de International Standards
of Auditing (ISA). Deze standaarden stellen gedetailleerde eisen aan de planning en
uitvoering van een controle en aan de rapportage daarover. Wij passen de ISSAIs
toe, rekening houdend met de inrichting van het Nederlandse controlebestel en de
comptabele regelgeving. De jaarverslagen van de ministeries worden gecontroleerd
door de Auditdienst Rijk (ADR). De ADR geeft bij elk jaarverslag een controleverklaring
af. Om efficiënt te werken maken wij zoveel mogelijk gebruik van de controlewerkzaamheden van de ADR. Wij toetsen jaarlijks het kwaliteitssysteem van de ADR
en stellen risicogericht vast of de controlewerkzaamheden van de ADR goed zijn
uitgevoerd en de bevindingen hebben geleid tot de juiste oordelen. Daartoe reviewen
wij de controle van de ADR en voeren wij aanvullende eigen controlewerkzaamheden
uit. Daarnaast ligt onze opdracht en de formulering van ons oordeel vast in de
Comptabiliteitswet.
Wij leggen onze bevindingen en conclusies uit het onderzoek vast in een rapport per
jaarverslag (art. 7.14 CW 2016, 1e lid). De Algemene Rekenkamer geeft bestuurlijke
oordelen over de betrouwbaarheid, ordelijkheid en rechtmatigheid op totaalniveau en
op artikelniveau.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

76

Algemene Rekenkamer

Belangrijke fouten en onzekerheden lichten wij toe als uitzondering bij ons oordeel.
Een fout of onzekerheid kan om 2 redenen belangrijk zijn:
• op grond van de financiële omvang, als de fout of onzekerheid hoger is dan
de tolerantiegrens;
• op grond van de aard van de fout, los van de financiële omvang.
Deze fouten en onzekerheden nemen wij op in een toelichtende paragraaf bij
ons oordeel.
Bedrijfsvoering
De minister is verantwoordelijk voor:
• de bedrijfsvoering van het ministerie;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van
die bedrijfsvoering;
• het begrotingsbeheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het financieel beheer en de daartoe gevoerde administraties;
• het materieelbeheer voor zover dat betrekking heeft op roerende zaken
en de daartoe gevoerde administraties (art. 4.1 CW 2016, 2e lid);
• het opmaken van het jaarverslag (art. 2.29 CW 2016, 2e lid).
Wij onderzoeken of:
• het begrotingsbeheer ordelijk en controleerbaar is (art. 3.2 CW 2016);
• het financieel beheer doelmatig, rechtmatig, ordelijk en controleerbaar is
(art. 3.2 CW 2016);
• het verwerven, beheren en afstoten van materieel doelmatig, rechtmatig,
ordelijk en controleerbaar is (art. 3.4 CW 2016);
• de financiële administratie betrouwbaar en controleerbaar wordt ingericht en
gevoerd (art. 3.5 CW 2016);
• de overige aspecten van de bedrijfsvoering, zoals informatiebeveiliging, IT-beheer,
management control, sturing en toezicht, voldoen aan de daaraan te stellen eisen;
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over de bedrijfsvoering betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
De eisen waaraan de bedrijfsvoering moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regel­
geving en/of opgenomen in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of
andere organisaties hebben opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het
normenkader dat wij hebben gehanteerd.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

77

Algemene Rekenkamer

Het normenkader voor het verantwoordingsonderzoek naar de informatiebeveiliging
komt voort uit de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). De BIO bevat maat­
regelen om informatiebeveiligingsrisico’s te beheersen. We toetsen een selectie van
deze beheersmaatregelen binnen 4 aandachtsgebieden: governance, organisatie,
risicomanagement en incidentmanagement. Daarmee richten we ons op het fundament
van de informatiebeveiliging binnen organisaties. We toetsen zowel de beschreven
procedures en verantwoordelijkheidsverdeling op papier, als de werking daarvan in
de praktijk.
Voor elke organisatie beoordelen we de effectiviteit van de beheersmaatregelen:
in hoeverre dragen zij bij aan het beheersen van een informatiebeveiligingsrisico?
Vervolgens bepalen we met een risico-impactanalyse de ernst van de bevinding per
beheersmaatregel. De ernst hangt onder andere af van de context van het departement
en of het ministerie aanvullende beheersmaatregelen heeft getroffen bij het risico.
Daarnaast nemen we in ons eindoordeel mee in hoeverre onze aanbevelingen uit
eerdere verantwoordingsonderzoeken zijn opgevolgd.
Het normenkader voor het onderzoek naar het lifecyclemanagement van het ITlandschap is gebaseerd op relevante normen en best practices uit de internationaal
geaccepteerde raamwerken COBIT, ITIL en ASL. Deze normen en best practices zijn
vervolgens gemodelleerd naar de situatie bij het Rijk.
Het normenkader is opgebouwd uit de 5 stappen in het lifecyclemanagementproces,
het inzicht in het IT-landschap en de PDCA-cyclus van Deming (Plan, Do, Check, Act).
In het verantwoordingsonderzoek 2020 beoordelen wij de beheersingsmaatregelen
die zijn getroffen om te voldoen aan de normen met betrekking tot het inzicht in het
IT-landschap.
Een groot deel van de taken en verantwoordelijkheden die horen bij lifecycle­
management zijn belegd bij de departementale CIO’s. We toetsen alleen de normen
bij hun taken en verantwoordelijkheden voor het lifecyclemanagement. Deze taken
en verantwoordelijkheden zijn bijvoorbeeld vastgelegd in (openbare) kamerstukken,
maar ook in stukken die in het rijksbrede CIO-beraad zijn gepasseerd.
Wij onderzoeken niet ieder jaar alle onderdelen van de bedrijfsvoering. Wij maken
een selectie op basis van risicoanalyse en periodiciteit. Als wij in ons onderzoek
tekortkomingen constateren in de bedrijfsvoering, vermelden wij deze. Wij spreken
dan van (ernstige) onvolkomenheden. In onze rapporten geven we niet alleen informatie
over de onvolkomenheden, maar ook over belangrijke risico’s en aandachtspunten.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

78

Algemene Rekenkamer

Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de bedrijfsvoerings­
informatie in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming
richt zich op het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op de
informatie zelf. Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.
Beleidsresultaten
De minister is verantwoordelijk voor:
• het ontwikkelen, vaststellen en uitvoeren van het beleid;
• het toezicht houden op het uitvoeren van het beleid;
• het periodiek onderzoeken van de doeltreffendheid en doelmatigheid van
het beleid;
• de in de begroting opgenomen informatie;
• de in het jaarverslag opgenomen informatie (art. 4.1 CW 2016).
Wij onderzoeken of:
• het gevoerde beleid doeltreffend en doelmatig is (art. 7.16 CW 2016);
• de niet-financiële verantwoordingsinformatie in het jaarverslag over het
beleid betrouwbaar tot stand is gekomen en niet strijdig is met de financiële
verantwoordingsinformatie (art. 3.9 CW 2016).
In het onderzoek gaat het vooral om de vraag of de belastingbetaler waar voor zijn
geld krijgt en of de ministers het parlement hierover voldoende informeren. De eisen
waaraan beleid moet voldoen zijn uitgewerkt in lagere regelgeving en/of opgenomen
in beoordelingskaders die de Algemene Rekenkamer of andere organisaties hebben
opgesteld. Waar dat van belang is, vermelden wij het normenkader dat wij hebben
gehanteerd.
Wij selecteren de beleidsterreinen die wij onderzoeken op basis van thema en
maatschappelijke relevantie. De concrete vraagstelling en normstelling verschilt
per onderzoek.
KIA
Voor ons onderzoek naar de Kleinschaligheidsinvesteringsaftrek (KIA § 5.1)
hebben we de volgende probleemstelling gehanteerd: Is er sprake van toenemende
investeringen van relatief geringe omvang door KIA-gebruikers, en in hoeverre
informeren de bewindspersonen van EZK en Financiën het parlement hierover?
Verder zijn wij nagegaan waar het financieel voordeel van deze regeling terecht komt
(‘follow-the-money’). Om een antwoord te krijgen op onze onderzoeksvragen hebben
we in de periode van augustus 2020 tot en met januari 2021 gesprekken gevoerd met

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

79

Algemene Rekenkamer

medewerkers van de ministeries van EZK en Financiën, waaronder ook medewerkers
van de Belastingdienst. Tevens hebben we diverse (openbare en interne) documenten
bestudeerd over de KIA.
Normenkader
Voor de normen hebben we ons mede gebaseerd op het Toetsingskader Fiscale
regelingen van het Ministerie van Financiën en op artikel 3.1 en 3.2 van de Compatibiliteitswet 2016 (CW 2016). Het Toetsingskader Fiscale regelingen wordt gebruikt om
de haalbaarheid en wenselijkheid van fiscale regelingen te bepalen en om te dwingen
tot een heldere afweging over (nieuwe) overheidsuitgaven in het algemeen en daarnaast
het specifieke instrument fiscale regelingen. In artikel 3.1 van de CW 2016 staat dat
ieder beleidsvoorstel waarover gecommuniceerd wordt naar de Tweede Kamer dient
te worden toegelicht in termen van nagestreefde beleidsdoelstellingen, in te zetten
instrumenten, de verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid en financiële gevolgen.
In artikel 3.2 van de CW 2016 staat dat de ministers verantwoordelijk zijn voor
de ordelijkheid en controleerbaarheid van het begrotingsbeheer. We hebben
deze uitgangspunten toegepast op de door ons onderzochte aspecten, zoals de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen de betrokken ministers, de probleem- en
doelformulering en de informatievoorziening aan het parlement.
Methodologische aanpak data-analyse
Voor de data-analyse voor de KIA hebben we aangiftegegevens uit de inkomsten­
belasting (IB) en vennootschapsbelasting (Vpb) bij de Belastingdienst gebruikt over
de periode 2010 t/m 2018. In deze dataset bevat alle ondernemers die een of meerdere jaren in die periode KIA hebben aangevraagd. De KIA-variabele in onze analyses
is het aangevraagde bedrag. We hebben de meest recente cijfers gebruikt die de
Belastingdienst bezit. Deze gebruikte dataset bevat definitieve en voorlopige aanslagen
waarbij KIA is aangevraagd. Verder zijn eventuele correcties die ondernemers hebben
toegepast op de voorlopige aanslagen of correcties die voortkomen uit beroep
of bezwaar verwerkt in de dataset. In onze analyses hebben we de ondernemers
uit­gesplitst naar 2 groepen ondernemers die de Belastingdienst hanteert: GOondernemers (Grote Ondernemingen) en mkb-ondernemers. De SBI-branchecodes
(de codes voor de standaard indeling van bedrijven) hebben we omgecodeerd tot
een variabele met 21 categorieën.
De gegevens die we hebben gebruikt zijn gegevens die de Belastingdienst verzamelt
en registreert voor zijn primaire taak: het heffen van belastingen. Andere gegevens
die van belang kunnen zijn voor het gebruik als beleidsinformatie zitten niet in dat
bestand. Bedrijven die geen KIA aanvragen registreert de Belastingdienst niet als
zodanig. Dat beperkt de bruikbaarheid van deze gegevens. We kunnen wel aangeven

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

80

Algemene Rekenkamer

waar de belastingaftrek terecht komt, maar we kunnen de effectiviteit van de aftrek
niet bepalen. Een vergelijking tussen gebruikers en niet-gebruikers is immers niet
mogelijk.
Schadeherstel in Groningen
Het fundament voor het onderzoek naar het schadeherstel in Groningen (§ 5.5)
wordt gevormd door interviews met diverse partijen binnen het Groningendossier
(binnen en buiten de rijksoverheid) en deskresearch naar o.a. Kamerbrieven,
voortgangsrapportages, evaluaties, interne documenten van het Ministerie van
BZK en EZK zoals notulen van belangrijke overleggen en adviezen van diverse
partijen in de afgelopen jaren.
De aardbevingsproblematiek in Groningen kent een lange geschiedenis. Omdat deze
beleidscasus deel uitmaakt van het verantwoordingsonderzoek 2020, hebben wij ons
in dit onderzoek gefocust op dat jaar. Dit zorgt ervoor dat niet naar alle beleidskeuzes
uit het verleden onderzoek is gedaan die op de achtergrond wel nog steeds een rol
spelen. Omdat dit onderzoek een beleidscasus is en onderdeel van een groter onderzoek, was er een beperkte capaciteit beschikbaar.
Dit onderzoek vond plaats in de periode september 2020 tot en met januari 2021.
Vanwege de coronamaatregelen heeft de organisatie van de Algemene Rekenkamer
besloten dat er geen werkbezoeken mochten plaatsvinden. Daarom hebben alle
interviews online plaatsgevonden en is alleen in de zomer van 2020 een verkennend
bezoek gebracht aan het aardbevingsgebied. Verder werkte het team ook gedurende
het hele onderzoek vanuit huis. Ondanks deze beperkingen hebben wij getracht toch
een zo goed mogelijk beeld van de situatie in Groningen te krijgen, maar het is goed
deze context mee te geven.
Ons onderzoek naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid binnen het
verantwoordingsonderzoek leidt tot bevindingen, conclusies en aanbevelingen.
Daarnaast geven wij een oordeel over de totstandkoming van de beleidsinformatie
in het jaarverslag. Het onderzoek naar de betrouwbare totstandkoming richt zich op
het proces van de totstandkoming van de informatie en minder op de informatie zelf.
Wij geven dus geen oordeel over deze niet-financiële informatie.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

81

Algemene Rekenkamer

Bijlage 3 Literatuur
Algemene Rekenkamer (2021). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2020 bij het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (VII). Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2021a). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2020
Ministerie van Financiën en Nationale Schuld (IX). Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2021b). Staat van de rijksverantwoording 2020. Den Haag:
eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2020). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2019 bij
het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (XIII). Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2019). Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 bij
het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (XIII), Ministerie van Landbouw,
Natuur en Voedselkwaliteit en Diergezondheidsfonds (F). Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2015a). Energiebeleid: op weg naar samenhang. Den Haag:
eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (2015b). Stimulering duurzame energie (SDE+). Haalbaarheid
en betaalbaarheid van de beleidsdoelen. Den Haag: eigen beheer.
Algemene Rekenkamer (1999). Belastingen als beleidsinstrument. Tweede Kamer,
vergaderjaar 1998–1999, 26 452, nrs. 1-2.
EIM (2005). Ondernemen makkelijker en leuker? Evaluatie zelfstandigenaftrek en
enkele andere fiscale instrumenten gericht op ondernemerschap. 31 augustus 2005.
EZK (2020a). Brief van de staatssecretaris van EZK. Toetsingskaders risicoregelingen
rijksoverheid aan inzake de regelingen BMKB, COL, Groeifaciliteit, Qredits en garantiefondsen GGTO en VZR. Bijlage bij Kamerstuk: Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021,
35 420, nr. 204.
EZK (2020b). Kamerbrief 24 april 2020. Uitvoering Urgenda-vonnis, Tweede Kamer,
vergaderjaar 2019-2020, 32 813, nr. 496.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

82

Algemene Rekenkamer

EZK (2020c). Kamerbrief 1 juli 2020, aankondiging wetsvoorstel wijziging wet verbod
op kolen in elektriciteitsproductie. Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020, 32 813,
nr. 555.
EZK (2020d). Kamerbrief 18 september 2020, Call for proposals om vrijwillig centrale
te sluiten, Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021, 32 813, nr. 568.
EZK (2020e) Begroting EZK 2021, Tweede Kamer, vergaderjaar 2020-2021,
35 570 XIII, nr. 2
EZK (2019a). Begroting EZK 2020. Tweede Kamer, vergaderjaar 2019-2020,
35 300 XIII, nr. 2
EZK (2019b). Kamerbrief van 1 oktober 2019. Nadere specificatie van de
ontwikkeling van de SDE+-uitgaven na 2024 Tweede Kamer, vergaderjaar
2019-2020, 35 300 XIII, nr. 6.
EZK (2018). Kamerbrief. Tweede Kamer, vergaderjaar 2017-2018, 33 529, nr. 499.
EZK en BZK (2019). Kamerbrief over de overdracht van taken ‘Groningen’ van
EZK naar BZK. Vergaderjaar 2019-2020, 33 529, nr. 695. 16 oktober 2019.
Financiën (2019). Nota over de toestand van ’s Rijks financiën. Kamer, vergaderjaar
2019–2020, 35 300, nr. 2.
SEO Economisch Onderzoek (2017) Evaluatie fiscale ondernemersregelingen, (in
opdracht van het Ministerie van Economische Zaken). Amsterdam: april 2017.

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

83

Algemene Rekenkamer

Bijlage 4 Eindnoten
1 Bron: Tabel – Gebruik door bedrijven van financiële steunmaatregelen coronacrisis
t/m 31 december 2020, te vinden op https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/06/bijnahelft-van-de-bedrijven-gebruikt-coronasteunmaatregel, geraadpleegd op 31 maart 2021.
2 https://www.bedrijvenbeleidinbeeld.nl/corona-en-bedrijvenbeleid, geraadpleegd op
31 maart 2021.
3 https://www.cbs.nl/nl-nl/maatwerk/2021/06/gebruik-van-steunmaatregelen-coronaper-31-december, geraadpleegd op 31 maart 2021.
4 We gebruiken hiervoor de mediaan.
5 De overzichten die volgen, zowel over vaste lasten, liquiditeit en solvabiliteit, zijn gebaseerd
op informatie over ruim 250.000 bedrijven die geen TOGS hebben ontvangen (13% van
de bedrijven in de ABR-database van het CBS) en ruim 30.000 ontvangers van de TOGS
(16% van de TOGS-ontvangers).
6 Zie nieuwsbericht CBS ‘Minder faillissementen in 2020’, 12 januari 2021,
https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2021/02/minder-faillissementen-in-2020,
geraadpleegd op 31 maart 2021.
7 De minister schrijft hierover: “De middelen die met de overdracht gemoeid zijn, worden
namelijk besteed aan een Power-to-X project voor elektrolyse van groene waterstof, wat
goed past in de bredere samenwerking met Denemarken en bij de waterstofambities
van Nederland. Hiermee voldoet de overeenkomst ook aan de wens om de middelen in
te zetten voor een duurzaam project dat bijdraagt aan de transitie in Europa.”, Kamerbrief
19 juni 2020, Energiesamenwerking Denemarken en statistische overdracht, Tweede
Kamer, vergaderjaar 2019–2020, 32 813, nr. 614.
De volgende tekstdelen zijn aangepast nadat het conceptrapport is aangeboden aan de
minister van EZK voor bestuurlijk wederhoor. Het gaat hier om een feitelijke verbetering van
de tekst in het rapport. Redactionele aanpassingen zijn hier niet opgenomen.
8 Oorspronkelijke tekst in § 5.5.2: “Dit heeft tot gevolg dat de Staat per 1 januari 2018
onder de streep ongeveer 73% van de kosten voor de schadeafhandeling, de versterkingsoperatie en het NPG voor zijn rekening neemt.”
Vervangen door: “Dit heeft tot gevolg dat de Staat per 1 januari 2018 onder de streep
ongeveer 73% van de kosten van de NAM voor de schadeafhandeling, de versterkingsoperatie en het NPG voor zijn rekening neemt.”
9 Oorspronkelijke tekst in § 5.5.2: “Het feit dat het IMG een flink deel van zijn budget
besteedt aan schade-experts is onlosmakelijk verbonden met het feit dat de kosten voor
het schadeherstel verhaald moeten worden op de NAM.”

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

84

Algemene Rekenkamer

Vervangen door: “Het feit dat het IMG een flink deel van zijn budget besteedt aan
schade-experts is verbonden met het feit dat de kosten voor het schadeherstel
verhaald moeten worden op de NAM.”

Verantwoordingsonderzoek Ministerie van EZK

85

Algemene Rekenkamer

Algemene Rekenkamer
Afdeling Communicatie
Postbus 20015
2500 EA Den Haag
070 342 44 00
voorlichting@rekenkamer.nl
www.rekenkamer.nl

Den Haag, mei 2021