,JEDEPLAt‹DSE ORDE

t.DvOC4TEr4

111111111~1111
Uitsluitend per e-mail
Ministerie van Justitie en Veiligheid
t.a.v. de heer dr. mr. F.B.J. Grapperhaus

Den Haag, 4 juni 2020
dossiernummer:
109023
uw kenmerk:
n.v.t.
telefoonnummer: M
e-mail:
i advocatenorde.nl
Betreft: wetsvoorstel: tijdelijke bepalingen In verband met maatregelen ter bestrijding van
de epidemie van covid-19 voor de langere termijn (tijdelijke wet maatregelen covid-19)

Geachte minister,
Bij brief van 29 mei 2020 heeft u de Nederlandse orde van advocaten (NOvA) ter consultatie
voorgelegd het concept wetsvoorstel 'tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter
bestrijding van de epidemie van covid-19 voor de langere termijn (tijdelijke wet maatregelen covid19)'. De NOvA voldoet graag aan uw verzoek en heeft zijn adviescommissies rechtsstatelijkheid,
strafrecht en bestuursrecht gevraagd te adviseren.
Bijgaand stuur ik u de adviezen van de adviescommissies. De algemene raad sluit zich aan bij de
overwegingen van de adviescommissies en verzoekt u deze bij de verdere uitwerking te betrekken.
Op basis van deze adviezen plaatst de NOvA vraagtekens bij de wenselijkheid en noodzakelijkheid
van dit wetsvoorstel en ziet voldoende ruimte in de noodverordeningen dan wel het bestaand
instrumentarium. Nieuwe wetgeving is dan ook niet nodig.
Hierbij komen de zorgen over de werkingsduur en de mogelijkheid van verlenging van dit
wetsvoorstel. Deze maken de voorgestelde maatregelen de facto van onbepaalde tijd en zijn
daarmee te lang gelet op de diverse grondrechten beperkende bepalingen van dit wetsvoorstel.
Aandacht vraagt de NOvA ook voor de voorgestelde straffen. De proportionaliteitstoets wordt daar
in veel gevallen niet doorstaan.
De NOvA heeft vanwege de huidige uitzonderlijke omstandigheden begrip voor
gewenste spoedeisendheid. Een dergelijk belangrijk wetsvoorstel moet evenwel ook
zorgvuldig worden bestudeerd en becommentarieerd. De gegeven reactietermijn,
mede gezien de omvang van het wetsvoorstel, leidde er toe dat op hoofdlijnen moest
worden gereageerd. De NOvA maakt zich in dit verband dan ook zorgen over de

6ozoetradres
Neuhuyskade 94
2596 »A Den Haag
Tal. 070 • 335 35 35

Postadres
Postbus 30851
2500 GW Oen Haag

www.advocatenorde.nl

hEDEGLA DSE ORDE Var. Ci° C TENi

zorgvuldigheid en kwaliteit van wetgeving. Een langere reactietermijn was in dit verband dan ook
aan te bevelen.
Met de meeste hoogachting,
namens de algemene raad,

mw.
algemeen secretaris

bijlage: advies van de adviescommissies

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

ADVIES
Van:
Datum:
Betreft:

adviescommissie rechtsstatelijkheid
3 juni 2020
tijdelijke bepalingen In verband met maatregelen ter bestrijding van de
epidemie van covid-19 voor de langere termijn (tijdelijke wet maatregelen
covid-19)

SAMENVATTING
Opmerking vooraf
• Gezien de korte termijn (tot donderdag 4 juni) die is gegeven om te reageren op het
wetvoorstel heeft de adviescommissie rechtsstatelijkheid zich moeten beperken tot een reactie
op hoofdlijnen. De adviescommissie rechtsstatelijkheid heeft vanwege de huidige uitzonderlijke
omstandigheden begrip voor de gewenste spoedeisendheid. De commissie meent dat dit
evenwel niet te koste mag gaan van zorgvuldigheid en kwaliteit van wetgeving en maakt zich
hier zorgen over.
•
Dit advies heeft dan ook een voorlopig karakter, dat te zijner tijd uitgebreid of bijgesteld kan
worden na rustiger overweging.
Conclusie
• De adviescommissie staat kritisch tegenover de omvang, proportionaliteit en effectiviteit van dit
wetsvoorstel. Dit geldt met name ten aanzien van de onbepaalde duur van de diverse
grondrechten beperkende bepalingen en bevoegdheden.
•
Het wetsvoorstel maakt het mogelijk te veel en te ver gaande beperkingen van bewegings- en
vergadervrijheden voor een onbepaalde periode normaal te maken; beperkingen die niet
normaal zijn en ook niet behoren te zijn in een democratische samenleving.
• De adviescommissie acht op zichzelf juist dat de beperking van grondrechten en -vrijheden in
een wet in formele zin wordt geregeld, maar vraagt zich af waarom de kennelijk beoogde
inmenging in grondrechten en -vrijheden niet reeds in voldoende mate geregeld kan worden
door het inzetten van tijds- en plaatsgebonden noodverordeningen zoals de noodwetgeving
thans mogelijk maakt.
•
Voor zover het antwoord op voornoemde vraag is dat de bevoegdheid om noodverordeningen
af te kondigen onvoldoende ver gaat om de met dit wetsvoorstel beoogde inmenging in
grondrechten en -vrijheden te bereiken, is zulks een reden om dit wetsvoorstel niet, en zeker
niet op deze overhaaste wijze, in overweging te nemen zonder een diepgaande kritische
toetsing aan de Grondwet en internationale verdragen en een rustig en weloverwogen
democratisch debat in het parlement en de samenleving als geheel.
Reactie op hoofdlijnen
• De adviescommissie staat kritisch ten opzichte van dit wetsvoorstel. Niet kan worden ingezien
waarom niet kan worden ingezet op in tijd en plaats beperkte noodverordeningen als thans
gebeurt met het oog op concrete virusuitbraken, zoals recentelijk in nertsenfokkerijen en
slachterijen. Is de verspreiding in beeld en onder controle, dan kan de noodverordening weer
ingetrokken.
•
De adviescommissie merkt op dat de regulering ten aanzien van grotere evenementen
voorlopig een noodzaak zal zijn in het tegengaan van de verspreiding van het coronavirus.

Pagina 3 van 11

NEDERLANDSE ORDE VAN GDVOCATEN

111111111111~
MEM

•

•

•

•

•

Gedoeld wordt hier op maatregelen betreffende het maximeren van het toegestane publiek en
het afstand houden teneinde verspreiding van het virus te beperken. Op dit onderdeel acht de
adviescommissie de rationale van het wetsvoorstel aanvaardbaar en nodig. Regels met
betrekking tot afstand en ook groepsvorming buiten evenementen zouden er evenwel niet
moeten komen, zeker niet als daarmee inbreuk wordt gemaakt op de grondrechten van
vergadering en het huisrecht. Of voor groepsvorming zou dan In ieder geval in de wet zelf een
proportioneel 'minimumaantal' personen (bijvoorbeeld honderd), moeten worden opgenomen
waarvoor een en ander zal gelden.
De adviescommissie heeft de indruk dat de werkingsduur van deze wetgeving één jaar is, met
de mogelijkheid van verlenging. De adviescommissie maakt zich hier zorgen over. De
werkingsduur en de mogelijkheid tot verlenging maken de maatregelen de facto van
onbepaalde tijd en zijn daarmee te lang gelet op de diverse grondrechten beperkende
bepalingen. Zie daartoe ook het advies van de adviescommissie bestuursrecht.
De adviescommissie maakt zich zorgen dat willekeur in de handhaving en het opleggen van
sancties op de loer ligt. Het verbod op willekeur is een zeer belangrijk beginsel van algemeen
behoorlijk bestuur dat de kern van de rechtsstaat beschermt. De overheid communiceert dat
'we het samen moeten doen' en dat het vanuit de burgers zelf moet komen (draagvlak), maar
beoogt met deze wet een instrumentarium in het leven te roepen om handhavend en
sanctionerend te kunnen optreden. Ook in de Memorie van Toelichting in paragraaf 1 («Regels
alleen zullen niet helpen...") wordt gecommuniceerd dat naleving van de afstandsregels in de
eerste plaats een eigen verantwoordelijkheid is. Het is echter niet duidelijk waar de eigen
verantwoordelijkheid eindigt en de overheid acht dat zij moet kunnen handhaven en
sanctioneren en dat ook daadwerkelijk doet. In deze discrepantie zit teveel risico op willekeur:
burgers moeten weten en kunnen begrijpen wat precies van hen wanneer verwacht wordt en
wat de consequenties zijn als zij een concrete regel schenden. Indien het zo is dat handhaving
buiten de gevallen van evenementen op termijn toch geen enkele prioriteit zal hebben, dan
behoort deze wet beperkt te worden tot die evenementen. Maar juist daarvoor is voorshands
niet duidelijk wat deze wet toevoegt ten opzichte van het bestaande instrumentarium van
noodverordeningen. Zie daartoe ook het advies van de adviescommissie bestuursrecht.
De Memorie van Toelichting stelt in paragraf 5.3 dat bij de digitalisering van het bron- en
contactonderzoek door de GGD de vrijwilligheid „uitgangspunt" moet zijn (5.3). Dit wordt
vastgelegd in artikel 58v lid 2 Wpg (nieuw) dat een ieder verbiedt aan anderen het gebruik van
of het geven van Inzage in digitale middelen verplicht te stellen. Blijkens art. Mis lid 3 Wpg
(nieuw) zou schending van dit verbod strafbaar worden. De adviescommissie staat daar niet
afwijzend tegenover.
Over de notificatieapp meldt de Memorie van Toelichting op paragraaf 5.5.4 dat de inzet ervan
"proportioneel" is 'gelet op de ernst en de gevolgen van de epidemie van het virus'. En de inzet
ervan zou ook "noodzakelijk" zijn. De adviescommissie merkt hierbij op dat of iets
"proportioneel" (of "noodzakelijk") is afhangt van de omstandigheden, de alternatieven en het
gewicht van andere belangen.
De adviescommissie beveelt aan om vooral in te (blijven) zetten op voorlichting en preventie.
Campagnes In de media en op publieke punten, over handen wassen, thuis blijven indien, etc.
Daarnaast dus op snel ingrijpen als dat in concrete gevallen moet (eventueel met tijdelijke,
deugdelijke noodverordening), en snel afbouwen zodra dat kan.

Pagina 4 van 11

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

ADVIES
Van:
Datum:
Betreft:

adviescommissie bestuursrecht
3 juni 2020
tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter bestrijding van de
epidemie van covid-19 voor de langere termijn (tijdelijke wet maatregelen
covid-19)

Inleiding
Op 28 mei jl. is het (concept)voorstel van wet "Tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter
bestrijding van de epidemie van covid-19 voor de langere termijn (Tijdelijke wet covid-19, hierna:
de wet)" ter consultatie voorgelegd. Het voorstel van wet is voor de adviescommissie bestuursrecht
van de Nederlandse Orde van Advocaten ('bommissie") aanleiding om het volgende advies uit te
brengen, dat u hieronder aantreft.
Dit advies is verder als volgt opgebouwd. Na enkele inleidende opmerkingen over de aanleiding tot
de wet worden enkele opmerkingen gemaakt over de gekozen systematiek. Ook worden enkele
opmerkingen gemaakt over noodzakelijke waarborgen waarin de wet moet voorzien. Hierna volgen
artikelsgewijs opmerkingen die vooral zien op de gekozen definities en normeringen. Afgesloten
wordt met een conclusie en enkele aanbevelingen.
Aanleiding wet
De recente uitbraak van het coronavirus (covid-19) en de ontdekking van geïnfecteerde personen
in Nederland heeft de afgelopen maanden geleid tot een aantal zeer ingrijpende maatregelen om
(de gevolgen en verspreiding van) dit virus in te dammen. Publieke gebouwen zijn gesloten, er zijn
afstandnormen geïntroduceerd en het dagelijks leven is bevroren. Deze tijdelijke maatregelen zijn
neergelegd in opeenvolgende (model)noodverordeningen die hun basis vinden in de Wet publieke
gezondheid ("Wpg") en de Gemeentewet.
Inmiddels is duidelijk dat de maatregelen weliswaar nog steeds tijdelijk zijn, voor de duur van de
epidemie, maar dat de duur van de epidemie onbekend is en mogelijk nog een jaar of langer zal
voortduren. Omdat een noodverordening als instrument per definitie een kortdurend karakter kent
is deze niet geschikt voor een langdurige tijdelijke situatie. Dit ook omdat de maatregelen
neergelegd in de opvolgende noodverordeningen een inbreuk maken op diverse grondrechten en
verdragsbepalingen. Duren deze inbreuken langer voort, dan is een meer solide wettelijke basis
vereist gelet op het bepaalde in de Grondwet en de diverse verdragen.
De wet beoogt te voorzien in deze meer solide wettelijke basis terwijl de wet ook het tijdelijke
karakter van de diverse maatregelen en de daarmee gepaard gaande inbreuken beoogt te
waarborgen.
Systematiek van de wet
Als gezegd is de wet ingegeven vanuit de uitbraak van covid-19 en de dan noodzakelijke
maatregelen ter bestrijding van de epidemie en de bestrijding daarvan. De wetgever heeft er niet
voor gekozen om gebruik te maken van het bestaande instrumentarium, te weten een gehele of
beperkte noodtoestand krachtens de Wet Coördinatiewet uitzonderingstoestanden en bijvoorbeeld
de Wet buitengewone bevoegdheden burgerlijk gezag.

Pagina 5 van 11

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

In de wet wordt gesteld dat dit bestaande instrumentarium niet toereikend zou zijn. Aan dit
standpunt kan worden getwijfeld omdat maatwerk mogelijk is via de Wet Coërdinatiewet
uitzonderingstoestanden en daarin genoemde (slapende) regelingen die kunnen worden
geactiveerd. De commissie geeft in overweging nader te onderbouwen waarom voor een nieuwe
wet is gekozen in plaats van het bestaand instrumentarium. Er lijkt sprake te zijn van
incidentenwetgeving en niet van meer 'principle-based' wetgeving, Vanuit deze observatie geeft de
commissie in overweging het bestaande instrumentarium voor zover nodig aan te passen zodat
ook in het geval van een epidemie daarop kan worden teruggevallen en dat dus niet van geval tot
geval tot nieuwe wetgeving moet worden gekomen. Dit ook gezien het vervallen van de wet zodra
de epidemie is geëindigd. De commissie wijst hierbij ook op de voorlichting door de Afdeling
advisering van de Raad van State van 25 mei jl.
De keuze om de Wpg als basis van de wet te laten dienen, met als uitgangspunt dat de
maatregelen dienen bij te dragen aan de bestrijding van de epidemie of de dreiging daarvan, maakt
dat de maatregelen dus binnen dit meer algemene kader van de Wpg dienen te blijven. Dit houdt
onder meer in dat de voorgestelde maatregelen binnen dit kader voorzien moeten zijn van een
gedegen onderzoek naar het medisch nut en noodzaak van die maatregelen. Immers, binnen deze
kaders moeten de voorgestelde maatregelen ook hieraan bijdragen. De commissie merkt op dat
deze gelaagdheid de uitvoerbaarheid van de wet kwetsbaar maakt, vooral indien er geen
consensus bestaat binnen de medische wetenschap over (de effectiviteit van) de maatregelen. Wij
noemen de discussie over de mondkapjes.
Zoals ook volgt uit (de toelichting op) de wet, voorziet de wet in de op de overheid rustende en
afdwingbare positieve verplichtingen om de Nederlandse bevolking te beschermen tegen de
effecten van de epidemie. Deze positieve verplichtingen kennen echter ook een nadrukkelijke
spiegelzijde. De overheid kan onder deze positieve verplichtingen ook gehouden worden om
bepaalde inbreuken op grondrechten te voorkomen of de uitoefening van grondrechten mogelijk te
maken. De wet wijdt hier slechts summier aandacht aan en voorziet niet in maatregelen om — ook
gedurende een epidemie — invulling te geven aan deze positieve verplichting. Volstaan wordt
immers met verbodsbepalingen. Dit vraagt om een nadere weging van de wet en de daarin
neergelegde maatregelen. Voorzien moet worden in een 'fair balance' in lijn met de rechtspraak
van het EHRM.
Een en ander klemt te meer nu de wetgever heeft gekozen voor een 'raamwet' waarin de
maatregelen slechts in algemene zin worden omschreven en dus slechts in algemene zin wordt
voorzien in een wettelijke basis voor de inbreuk die een maatregel met zich brengt. De concrete
invulling van een maatregel — en dus ook de aard en omvang van een inbreuk —vindt plaats bij
Algemene maatregel van bestuur, ministeriële regeling of door besluitvorming van het lokale
bevoegde gezag (burgemeester of voorzitter van de veiligheidsregio). Of en in welke mate dan
democratische controle op dit proces kan en zal plaatsvinden is onduidelijk en behoeft volgende de
commissie uitdrukkelijk aandacht. Het klassieke staatsnoodrecht voorziet namelijk wel in deze
controle.
Het decentrale karakter van de maatregelen waarin de wet voorziet, valt verder op zichzelf te
billijken omdat er lokale verschillen bestaan en dan maatwerk nodig is. Echter, niet alle
maatregelen lenen zich voor decentraal maatwerk (leeftijd). Daar waar sprake is van differentiatie
zal de wet daarvoor de basis moeten vormen en mag snelheid niet ten koste gaan van de

Pagina 6 van 11

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

democratische legitimatie. De commissie benadrukt daarbij dat het van groot belang is dat
eenzelfde situatie ook tot eenzelfde aanpak leidt en er dus geen verschillen per regio of stad
ontstaan tenzij die niet te rechtvaardigen zijn. De commissie wijst op de discussie over regionale
verschillen en willekeur bij handhaving van de diverse noodverordeningen, en op bijvoorbeeld de
recente demonstratie in Amsterdam. Een strak en duidelijk handhavingskader is wat de commissie
betreft vanuit rechtszekerheid en het Lex Certa beginsel een vereiste bij de voorgestelde
decentrale uitvoering van de wet. Deze decentrale aanpak en de mogelijke problematiek werpt wat
de commissie betreft al in zoverre haar schaduw vooruit dat de bijlage "Schema handhaving
Tijdelijke maatregelen covid-19) moeilijk leest, en het beeld schetst van een lappendeken aan
toezichthouders en bevoegde gezagen.
Specifiek ten aanzien van de grond- en verdragsrechten die met de in de wet voorziene
maatregelen worden ingeperkt, valt op dat de toelichting op de wet vrij summier is en ook niet alle
betrokken rechten en bijbehorende inbreuk- en afwegingskaders worden besproken. De commissie
wijst op het eerdergenoemde advies van de Afdeling advisering dat op dit punt vollediger en
uitvoeriger valt te noemen en op het advies van het College voor de rechten van de mens van 18
mei jl. De commissie acht dit een omissie en geeft in overweging om deze paragraaf aan te vullen
in lijn met deze adviezen. Dit ook gelet op de aard en impact van de wet voor de samenleving als
geheel en het individu in het bijzonder. Gegeven het in haar ogen te korte tijdsbestek is de
commissie niet in staat deze analyse zelf te maken. De commissie volstaat bij wijze van voorbeeld
dan ook met een enkele opmerking over de (reikwijdte van de) vrijheid van godsdienst en de
beperking daarvan.
De viering van kerkdiensten valt onweersproken onder de vrijheid van godsdienst. De wetgever
heeft terecht oog gehad voor deze specifieke status en de dan mogelijke beperkingen. Bedacht
moet echter worden dat naast vieringen vele andere activiteiten plaatsvinden in een kerkgebouw
(van welke gezindte dan ook) zonder dat sprake is van een viering van een kerkdienst. Wel zijn
deze activiteiten vaak direct verbonden aan het kerkgebouw en hebben zij soms — in meer of
mindere mate — een godsdienstig karakter (zondagsschool). Welk regime is op dit actieve
verenigingsleven nu van toepassing en welke inbreuken en beperkingen zijn dan mogelijk?
Artikelsgewijze opmerkingen
Hieronder volgen in staccato en artikelsgewijs opmerkingen en vragen naar aanleiding van de wet.
Definities
De commissie werpt de vraag op of de definitie van gemeenschappelijke huishouding nu
voldoet en afdoende dekkend is voor alle situaties. De commissie wijst op de vraag of de
definitie ook voldoet in het geval van woongroepen (met afzonderlijke adressen),
studentenhuizen met gedeelde voorzieningen maar eigen kamers en huisvesting voor
arbeldsmigranten.
De commissie valt op dat een specifieke regeling/bepaling voor zeeschepen en hun
bemanning ontbreekt. Voor schepen onder — kort gezegd — de Nederlandse vlag geldt dat
zij behoren tot het grondgebied van Nederland en zij over die band onderworpen zijn aan
de wet. Dit vraagt echter nog wel een verduidelijking. Voor schepen onder buitenlandse
vlag in Nederlandse wateren geldt echter (vaak) dat de Nederlandse wet- en regelgeving
daarop niet van toepassing is, maar wel de regels van de betreffende vlagstaat die anders

Pagina 7 van 11

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

kunnen zijn.
De commissie merkt op dat een definitie van hetgeen onder een 'groep' moet worden
verstaan ontbreekt. Verder is niet duidelijk hoe een groep bestaande uit personen die niet
behoren tot een gemeenschappelijke huishouding zich verhoudt tot een groep waarvan wel
leden van een gemeenschappelijke huishouding deel uitmaken. Dit levert
handhavingsvraagstukken op en een risico van willekeur. Zie daartoe ook het advies van
de adviescommissie rechtsstatelijkheid. Zo geldt voor leden van een gemeenschappelijke
huishouding de veilige afstand niet. Binnen een groep geldt die norm weer wel. Als een
groep wordt gedefinieerd als 4 of meer personen, dan heeft dat tot gevolg dat een gezin
van 4 personen zich niet met anderen kan ophouden; ook niet als iedereen (inclusief de
gezinsleden onderling) zich aan de veilige afstand houdt. Omdat de gezinsleden zich
onderling niet aan de veilige afstand hoeven te houden, lijkt dat zijn doel voorbij te
schieten.
Artikelsgewijs
In artikel 58d van de wet wordt voorzien in een stelsel van rechtsbescherming. De
commissie begrijpt dat de wetgever er voor heeft gekozen om aan te sluiten bij de
systematiek ex artikel 176 van de Gemeentewet. Ziet de commissie het goed dan kan het
besluit van de Minister slechts worden voorgelegd aan de burgerlijke rechter. De vraag is
of dit gelet op de aard van de materie wenselijk is. Ook vraagt de commissie aandacht
voor de democratische controle op de Minister in dit verband.
Specifiek ten aanzien van het houden van (een veilige) afstand vraagt de commissie
aandacht voor (kleine) kinderen en hun rol bij de verspreiding van covid-19. Als ook (jonge)
kinderen een afstandsnorm in acht moeten nemen is daarvoor een dragende medische
noodzaak vereist. Deze lijkt te ontbreken. Ook de verantwoordelijkheid voor kinderen bij
het in acht nemen van de veilige afstand is niet uitgewerkt in de wet. Wie houdt toezicht en
wie is (Juridisch gezien) verantwoordelijk en aanspreekbaar?
De wet kent in diverse artikelen een verantwoordelijkheid en zorgplicht toe aan degene die
bevoegd is tot het aanbrengen van voorzieningen of openstellen van publieke en besloten
plaatsen. De commissie mist een duidelijke omschrijving van hetgeen wordt verstaan
onder bevoegdheid. In het geval van bijvoorbeeld een sportkantine, is vaak een gemeente
of stichting eigenaar, is de vereniging beheerder en zijn diverse leden bewaarder van
sleutels. Wie is in dat geval bevoegd en valt dus aan te spreken? Deze vraag doet zich ook
voor in het geval van bijvoorbeeld een besloten compagnonsvergadering van een zekere
omvang (groot internationaal advocatenkantoor). Welke compagnon is dan bevoegd en
gehouden de zorgplicht in acht te nemen?
Artikel 58n van de wet voorziet in een inbreuk op het huisrecht, eventueel op te volgen
door maatregelen als bedoeld in de artikelen 174a en 151d Gemeentewet. De
rechtvaardiging voor deze inbreuk wordt uitsluitend gegeven vanuit het voorkomen van
onmiddellijke verspreiding van covid-19 door gedragingen in deze besloten plaats. De
vraag is of deze (beperkte) rechtvaardiging deze inbreuk kan rechtvaardigen. De
commissie wijst op de ruimere doelstelling en reikwijdte van de wet. Ook wijst de

Pagina 8 van 11

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

commissie op noodzakelijke weging naar de proportionaliteit en subsidiariteit die in het
geval van een inbreuk ook moet worden gemaakt maar die ontbreekt in dit artikel (fair
balance). Niet ieder direct gevaar voor verspreiding kan een inbreuk rechtvaardigen.
De commissie vraagt aandacht voor het ontbreken van een controlemechanisme in het
geval van informatieverstrekking ex artikel 58t van de wet. Wie ziet nu toe op de naleving
door de burgemeester van de (rand)voorwaarden waaronder deze structurele
informatieverstrekking kan plaatsvinden en de vraag of de verplichting tot verstrekking van
deze informatie ook wordt gerechtvaardigd door het doel van de wet.
In artikel 68 bis wordt de strafrechtelijke sanctionering van de wet neergelegd. De
commissie merkt op dat wordt afgeweken van het systeem van het bestaande wettelijke
systeem (Wetboek van Strafrecht en de Wet op de economische delicten). Niet duidelijk is
op grond waarvan tot deze afwijking is gekomen en of het doel van de wet deze afwijking
rechtvaardigen kan. Ook zijn de effecten van deze afwijking op de rechtsbescherming die
open moet staan in het geval van een strafsanctie niet duidelijk en onvoldoende
uitgewerkt. Bedacht moet worden dat de maatregelen voorzien in de wet al een forse
inbreuk maken op grondrechten met de nodige gevolgen, en de proportionaliteit van deze
inbreuken onder druk komt te staan indien daarnaast nog een forse strafsanctie wordt
opgelegd. Ook dit is een kwestie van fair balance. Zie daartoe ook het advies van de
adviescommissie strafrecht.
Ten slotte merkt de commissie op dat de in de wet genoemde termijn van 1 jaar arbitrair is
bij gebreke aan een onderbouwing. Weliswaar voorziet de wet in een systematiek waarbij
kan worden meebewogen met ontwikkelingen, maar een rechtvaardiging voor de
voorgestelde duur ontbreekt. Met de Afdeling advisering is de commissie van oordeel dat
het de voorkeur verdient om in de wet zelf een beredeneerde vervaldatum op te nemen.
Zie daartoe ook het advies van de adviescommissie rechtsstatelijkheid.
Conclusie
De commissie concludeert dat de wet wat betreft de systematiek en de rechtvaardiging van de
inbreuken op grond- en verdragsrechten in ieder geval noopt tot een nadere toelichting en
verduidelijking, en eigenlijk op sommige punten tot een aanpassing. Dit is tevens nodig ten aanzien
van enkele specifieke artikelen in de wet, als aangegeven in het advies.

Pagina 9 van 11

NEDERLANDSE ORDE VAN ADVOCATEN

ADVIES
Van:
Datum:
Betreft:

adviescommissie strafrecht
3 juni 2020
tijdelijke bepalingen in verband met maatregelen ter bestrijding van de
epidemie van covid-19 voor de langere termijn (Tijdelijke wet
maatregelen covid-19)

Reactie op hoofdlijnen
Naar aanleiding van het consultatiewetsvoorstel Tijdelijke Wet Maatregelen Covid-19 (d.d. 29 mei
2020) plaatst de adviescommissie strafrecht de volgende kanttekeningen:
•

•

De adviescommissie is van oordeel dat de voorgestelde straffen in veel gevallen de
proportionaliteitstoets niet doorstaan. Zie met betrekking tot de proportionaliteit ook de
adviezen van de adviescommissies rechtsstatelijkheid en bestuursrecht.
Overtreding van de noodverordeningen levert, via artikel 443 Sr, een maximale straf op van 3
maanden hechtenis en een maximale geldboete van de derde categorie (Euro 8.700). Indien
de betreffende verdachte een rechtspersoon is, dan heeft de rechter de mogelijkheid om een
boete op te leggen uit de naast hogere categorie, dat wil zeggen maximaal Euro 21.750.
Uit de Memorie van Toelichting begrijpt de adviescommissie dat de minister bij bestraffing
primair aan het opleggen van een geldboete denkt ("Primair wordt gedacht aan de geldboete";
MvT, pagina 37). Daarnaast begrijpt de adviescommissie dat de minister de mogelijkheid van
een hechtenisstraf vooral van belang acht omdat via die lijn het opleggen van een taakstraf tot
de mogelijkheden behoort (MvT, pagina 37: "Op overtreding van de huidige
noodverordeningen (art. 443 Sr). staat ook hechtenis, en daarmee ook de mogelijkheid van
een taakstraf (art. 9, tweede lid Sr). Het is van belang dat die mogelijkheid behouden blijft.").
De adviescommissie kan zich met deze uitgangspunten in beginsel verenigen:
vrijheidsbeneming moet te allen tijde een ultimum remedium blijven.

Met betrekking tot de uitwerking plaatst de adviescommissie strafrecht de volgende opmerkingen.
•

•

Uit het schema in Bijlage 1 bij de MvT blijkt dat de bedoeling is om de maximale straffen die
thans — via artikel 443 Sr — op overtreding staan waar de proportionaliteit daarom vraagt naar
beneden bij te stellen. Het wetsvoorstel is daarin niet steeds geslaagd.
Allereerst vermeldt het schema (p. 68-69) waar het gaat om overtreding van artikel 184 Sr
(opzettelijk negeren van een ambtelijk bevel) dat de maximale geldboete op overtreding van
artikel 184 Sr Euro 8.700 bedraagt (het schema refereert aan dit derde categorie bedrag).
Vervolgens wordt op de niet-opzettelijke variant een hechtenis van (eveneens) drie maanden
gesteld en een maximale geldboete van de tweede categorie.
Artikel 184 Sr kent echter een maximale geldboete uit de tweede categorie, derhalve een
maximale geldboete van Euro 4.350. Uitgaande van deze tweede categorie voor de
opzettelijke variant, zou de niet-opzettelijke variant (het voorgestelde artikel 68bis lid 2 Wpg)
met een maximale geldboete uit de eerste categorie bestraft moeten worden. Voorts eist het
proportionaliteitsbeginsel dat voor de opzet variant en de overtreding een onderscheid wordt
gemaakt in de maximaal mogelijke hechtenis. In het voorstel zou in beide gevallen een
maximale hechtenis van 3 maanden mogelijk zijn. De adviescommissie adviseert derhalve in

Pagina 10 van 11

NEDERLANDSE UPDE. VAN ADVOCATEN

•

•

deze gevallen te bepalen dat overtreding van het voorgestelde artikel 68bis lid 2 een maximale
hechtenis van een maand en een maximale boete uit de eerste categorie kan opleveren.
De adviescommissie merkt overigens op dat een boete van maximaal Euro 435 voor een
individu al een fors bedrag is, zeker in aanmerking genomen dat de corona crisis voor velen
een economische achteruitgang betekent.
Uitgaande van het opleggen van een hechtenis als ultimum remedium geeft de
adviescommissie voorts met klem in overweging om de maximale hechtenis in een aantal
gevallen te verlagen van de nu voorgestelde 3 maanden naar maximaal 1 maand. Dit geldt
bijvoorbeeld voor de strafbaarstelling via het voorgestelde artikel 68 bis lid 2 Wpg van alle
overtredingen van regels van de minister VWS over hygiëne maatregelen (58j lid 1 en 2 Wpg).
De verhouding met andere overtredingen die krachtens het wetboek van strafrecht strafbaar
zijn gesteld, dient ook in acht te worden genomen. Zo is voor brandgevaar veroorzaakt door
vuurwerk (artikel 429 Sr) een maximale hechtenis van 14 dagen mogelijk.
Gelet op het primaat van de geldboete en op het feit dat het hier veelal een overtreding betreft
die door een individu wordt begaan, beveelt de adviescommissie dan ook aan om de maximale
hechtenis op overtreding van de voorgestelde artikelen 58f en 58g te beperken tot 14 dagen
hechtenis. Twee weken hechtenis voor het eenmalig niet in acht nemen van een veilige
afstand is op zich al een forse straf. Om dezelfde reden zou een maximale hechtenis van drie
maanden op overtreding van het voorgestelde artikel 58v lid 2 Wpg wel voldoen aan de eis van
proportionaliteit terwijl dat naar het oordeel van de adviescommissie niet het geval Is bij een
maximum van 6 maanden hechtenis.

Pagina 11 ven 11