Integrale Circulaire
Economie Rapportage
2023

INTEGRALE CIRCULAIRE
ECONOMIE RAPPORTAGE 2023
Aldert Hanemaaijer en Maikel Kishna (projectleiding),
Julia Koch, Paul Lucas, Trudy Rood, Kees Schotten en Mariësse van Sluisveld

Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023
© PBL Planbureau voor de Leefomgeving
Den Haag, 2023
PBL-publicatienummer: 4882
Contact
circulaire_economie@pbl.nl
Auteurs
Aldert Hanemaaijer en Maikel Kishna (projectleiding), Julia Koch, Paul Lucas, Trudy Rood,
Kees Schotten en Mariësse van Sluisveld
Programmasecretaris
Marjon Kooke
Met bijdragen van
Chantal Blom, Roel Delahaye en Niels Schoenaker (CBS), Janneke van Oorschot en Ester van der Voet
(CML), Anne Gerdien Prins en Harry Wilting (PBL), Erik Dekker, Natascha Spanbroek en Elias de Valk
(RIVM), Astrid Hamer en Kees Kwant (RVO), Maarten van het Bolscher (RWS), Elmer Rietveld (TNO)
en Sanne Bours en Remi Elzinga (UU)
Supervisie
Frank Dietz
Met dank aan
Het PBL is dank verschuldigd aan iedereen die mondeling en schriftelijk commentaar heeft geleverd
op de conceptversies van de ICER. Dit betreft allereerst alle medewerkers van de kennisinstellingen
die bij het Werkprogramma Monitoring en Sturing Circulaire Economie betrokken zijn. daarnaast hebben we
dankbaar gebruik gemaakt van 1) de inzichten en commentaren van de leden van de PBL-stuurgroep
voor de ICER, bestaande uit Jeannette Beck, Bram Bregman, André van Lammeren, Hans Mommaas,
Femke Verwest, Marc Hanou, Jaco Stremler en Rob Weterings, 2) de leden van de SER-reflectiegroep
circulaire economie, bestaande uit Ed Nijpels, Alexander van der Vooren en Ton van der Wijst (SER),
Hans Stegeman (Triodos), Ellen van Bueren (TU Delft), Jacqueline Cramer (UU), Marko Hekkert (UU),
Henri de Groot (VU), Katrien Termeer (WUR) en 3) de leden van het directeurenoverleg Monitoring
en Sturing Circulaire Economie, bestaande uit Gerard Eding (CBS), Arnold Tukker (CML), Ton Manders
(CPB), Esther de Kleuver, Lani Kok, Carly Relou en Marieke Spijkerboer (I&W), Erik Tielemans en René
van der Ent (RIVM), Bart Tonnaer (RVO), Ruud Splitthoff (RWS), Erlend Deckers (TNO) en Marko
Hekkert (UU) en 4) alle aanwezigen vanuit wetenschap, beleid, bedrijven en ngo’s tijdens de
kennisdagen (zie bijlage 3). De kwaliteit van deze ICER is aanzienlijk verbeterd en gewaarborgd door
de mondelinge en schriftelijke reacties die we hebben ontvangen op eerdere concepten van de ICER.

Ontwerp collages
Design Innovation Group
Redactie figuren
Beeldredactie PBL
Eindredactie en productie
Uitgeverij PBL
Opmaak en drukwerk
Xerox/Osage
Toegankelijkheid
Het PBL hecht veel waarde aan de toegankelijkheid van zijn producten. Mocht u problemen ervaren
bij het lezen ervan, dan kunt u contact opnemen via info@pbl.nl. Vermeld daarbij s.v.p. de naam van
de publicatie en het probleem waar u tegenaan loopt.
Delen uit deze publicatie mogen worden overgenomen op voorwaarde van bronvermelding:
Hanemaaijer, A. et al. (2023), Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023, Den Haag: PBL.
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is het nationale instituut voor strategische
beleidsanalyse op het gebied van milieu, natuur en ruimte. Het PBL draagt bij aan de kwaliteit van de
politiek-bestuurlijke afweging door het verrichten van verkenningen, analyses en evaluaties waarbij
een integrale benadering vooropstaat. Het PBL is vóór alles beleidsgericht. Het verricht zijn
onderzoek gevraagd en ongevraagd, onafhankelijk en wetenschappelijk gefundeerd.

De Integrale Circulaire Economie Rapportage is tot stand gekomen in het kader van het
Werkprogramma Monitoring en Sturing Circulaire Economie 2019-2023. Dit werkprogramma is
een samenwerkingsverband tussen verschillende kennisinstellingen, onder leiding van het PBL.
Het kabinet streeft naar een volledig circulaire economie in 2050. Het doel van het werkprogramma
is om de door het kabinet uitgezette koers naar 2050 te monitoren en te evalueren en de overheid te
voorzien van de kennis die nodig is voor de vormgeving of bijsturing van beleid. Meer informatie
over het Werkprogramma Monitoring en Sturing Circulaire Economie is te vinden op
https://www.pbl.nl/monitoring-circulaire-economie.
Dit rapport is tot stand gekomen met input van de kennisinstellingen van het Werkprogramma
Monitoring en Sturing Circulaire Economie:
•
•
•
•
•
•
•
•

Centraal Bureau voor de Statistiek
Centraal Planbureau
Centrum voor Milieuwetenschappen Leiden
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu
Rijkswaterstaat
TNO
Universiteit Utrecht

Voorwoord
De afgelopen jaren hebben diverse ingrijpende gebeurtenissen plaatsgevonden, waardoor
de mondiale grondstoffenproblematiek urgenter is geworden. De Covid-pandemie en de
Russische inval in Oekraïne hebben laten zien dat de afhankelijkheid van grondstoffen en
producten – via lange en complexe internationale leveringsketens – groot is voor Europa en
Nederland en dat we daardoor kwetsbaar zijn. Zorgen over de beschikbaarheid van met
name olie en gas en hoge prijzen voor tal van goederen spelen inmiddels nadrukkelijk ook
voor Nederlandse burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en overheden.
De zorgen over de beschikbaarheid en betaalbaarheid van grondstoffen komen boven op de
zorgen over verdergaande klimaatverandering, verlies aan biodiversiteit en vervuiling naar
bodem, lucht en water, waar ons verspillende grondstoffengebruik een grote bijdrage aan
levert. De noodzaak om aanzienlijk minder grondstoffen te gebruiken en deze radicaal
efficiënter in te zetten is dan ook evident. Dat is precies waar de transitie naar een circulaire
economie op is gericht. Leveringsrisico’s en de negatieve gevolgen voor milieu en natuur
kunnen worden verminderd door producten met minder grondstoffen te maken, producten
te delen, de levensduur van producten en onderdelen te verlengen door hergebruik en
reparatie, materialen hoogwaardig te recyclen, en door het gebruik van nieuwe eindige
grondstoffen te vervangen door hernieuwbare en secundaire grondstoffen en grondstoffen
met minder milieudruk. Daarnaast biedt een circulaire economie kansen voor Nederlandse
bedrijven, als ze er bijvoorbeeld in slagen om grondstoffen in de productieketen aanzienlijk
efficiënter in te zetten dan hun concurrenten.
De Nederlandse regering wil in 2050 een volledig circulaire economie bereiken en ziet
monitoring als een belangrijk instrument om de voortgang van de transitie te kunnen
volgen. Daarom maakt het PBL op verzoek van het kabinet eens in de twee jaar een Integrale
Circulaire Economie Rapportage (ICER) die de stand van zaken weergeeft van de transitie
naar een circulaire economie in Nederland en handvatten biedt om die transitie te
versnellen. De informatie in dit rapport betreft zowel fysieke trends in het Nederlandse
gebruik van grondstoffen en de effecten ervan op milieu en leveringszekerheid, als de
activiteiten die bedrijven, burgers en overheden ondernemen om de transitie te versnellen.
Dit rapport is de tweede ICER die uitkomt; de eerste ICER is begin 2021 gepubliceerd. Deze
rapportage verschijnt op het moment dat er net een Nationale Grondstoffenstrategie is
verschenen en net voor het moment dat het Nationaal Programma Circulaire Economie
(NPCE) naar de Tweede Kamer zal worden gestuurd. Deze timing maakt het helaas niet
mogelijk om in dit rapport inhoudelijk in te gaan op beide beleidsstukken. In deze
beleidsstukken worden voorstellen gedaan om de nadelige gevolgen van ons grondstoffengebruik tegen te gaan. Deze voorstellen zullen de komende jaren nader worden uitgewerkt.

Voorwoord | 6

De conclusies uit de ICER laten zien dat beleidsintensivering nodig is. Het PBL zal later in
2023 uitgebreider reflecteren op de voorstellen uit het NPCE.
De inhoud van dit rapport laat zien dat de overheid grote ambities heeft voor circulaire
economie, maar dat om die te bereiken het versterken van de beleidsinzet nodig is om zo
op grote schaal circulair produceren en consumeren te realiseren. Het verantwoord omgaan
met grondstoffen meer centraal laten staan, vraagt om een kabinetsbrede inzet. Om de
spelregels voor produceren en consumeren te veranderen is namelijk een brede set
beleidsinstrumenten vanuit alle ministeries nodig en ook op EU-niveau. Een dergelijke
aanpak maakt het ook mogelijk om synergie en spanningen tussen circulariteit en andere
opgaven –zoals klimaatverandering en verlies van biodiversiteit – te identificeren,
meekoppel- kansen te benutten en bij spanningen te werken aan gezamenlijke
oplossingen.
Deze rapportage is bedoeld als kennisbasis voor het maatschappelijke en politieke debat
over de transitie naar een circulaire economie. De ICER 2023 is tot stand gekomen in
samenwerking met en met inbreng van: CBS, CPB, Centrum voor Milieuwetenschappen
(Universiteit Leiden), RIVM, RVO, RWS, TNO en Copernicus Instituut (Universiteit Utrecht).
Al deze instellingen dragen bij aan het meerjarige Werkprogramma Monitoring en Sturing
Circulaire Economie, dat gecoördineerd wordt door het PBL. De in dit rapport bijeengebrachte kennis kan bestuurders, politici en beleidsmakers handvatten bieden om productieen consumptieprocessen ‘met beleid’ bij te sturen. Ik ben ervan overtuigd dat de informatie
in dit rapport daarbij zal helpen. Met dank aan de partners die hebben meegewerkt aan deze
ICER en die met ons blijven optrekken in de verdere ontwikkeling van het onderliggende
kennisprogramma.

Prof. dr. Marko Hekkert
Directeur Planbureau voor de Leefomgeving

7 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Inhoud
Voorwoord 

6

Hoofdboodschappen11
BEVINDINGEN16
Bevindingen17
Doel en inhoud van dit rapport
17
Een circulaire economie 
18
De urgentie van de grondstoffenproblematiek
19
Nederlands grondstoffengebruik en effecten
24
Voortgang transitieproces 
32
Circulaire-economiebeleid37

VERDIEPING50
1

Inleiding

51

1.1
1.2
1.3
1.4

Aanleiding en doelstelling
Grondstoffen en een circulaire economie 
Raamwerk(en) voor monitoring en sturing
Leeswijzer

52
53
57
59

2	Internationaal grond­stoffengebruik en effecten

61

2.1
2.2

63
65
65
69
74
78
81

2.3
2.4

Inleiding
Mondiale grondstoffenproblematiek 
2.2.1 Het mondiale grondstoffengebruik
2.2.2 Milieu- en sociaaleconomische effecten 
2.2.3 Leveringszekerheid
Uitdagingen voor de Europese Unie 
Handelingsperspectieven 

3	Nationaal grondstoffengebruik en effecten

84

3.1
3.2

86
87
90
92
97
98

Inleiding
Benodigde grondstoffen
3.2.1 Drijvende krachten achter het grondstoffengebruik
3.2.2 Grondstoffengebruik voor de economie en eigen gebruik
3.2.3 Gebruik van biogrondstoffen
3.2.4 Secundaire materialen

3.3

3.4

3.5

Gebruiksfase van grondstoffen
3.3.1 Voorraden van grondstoffen in producten
3.3.2 Verlengen levensduur en efficiënter benutten van producten
Afval 
3.4.1 Afval in Nederland
3.4.2 Nederlands afval
Effecten van het Nederlandse grondstoffengebruik
3.5.1 Milieueffecten
3.5.2 Economische en sociaal-economische effecten

101
102
104
106
106
110
115
116
128

4	Voortgang transitieproces

134

4.1
4.2

136
137
137
138
141
141
141
147
151
154
155
159
161
166
167
167
168
171
172
175
178
180

4.3

4.4

Inleiding
Hoe monitoren wij het transitieproces?
4.2.1 Monitoringsraamwerk transitieproces
4.2.2 Monitoring op nationaal niveau
4.2.3 Transitiedynamiek in verschillende domeinen
Monitoring van het transitieproces op nationaal niveau
4.3.1 Ondernemerschap
4.3.2 Kennisontwikkeling
4.3.3 Uitwisseling van kennis
4.3.4 Richting geven aan het zoekproces
4.3.5 Marktvorming
4.3.6 Mobiliseren van middelen
4.3.7 Weerstand doorbreken en creëren van legitimiteit
4.3.8 Coördinatie
4.3.9 Reflectie op nationale monitoringsresultaten
Het transitieproces in deeldomeinen
4.4.1 Plastic verpakkingen
4.4.2 Bio-plastics
4.4.3 Grond-, weg- en waterbouw
4.4.4 Laptops en telefoons
4.4.5 Autobatterijen
4.4.6 Reflectie op casestudies

5	Circulaire-economiebeleid

182

5.1
5.2

184
185
185
187
189
192
194

Inleiding 
Nationaal circulaire-economiebeleid 
5.2.1 Korte schets van de aanpak van het circulaire-economiebeleid
5.2.2 Recente ontwikkelingen
5.2.3 Doelen van het nationale circulaire-economiebeleid 
5.2.4 Circulaire economie en klimaat 
5.2.5 Beleid om circulair gedrag te stimuleren

5.3

5.4
5.5

5.6

5.7

Instrumenten van nationaal circulaire-economiebeleid
5.3.1 Voorgenomen en vastgesteld nationaal circulaire-economiebeleid
5.3.2 Kwalitatieve inschatting effect van beleidsinstrumenten
5.3.3 Beleidsthema circulair ontwerp
Governance nationaal circulaire-economie-beleid
Circulaire-economiebeleid in de Europese Unie
5.5.1 Ontwikkelingen in het Europese circulaire-economiebeleid
5.5.2 Inzet Europees beleid op circulaire-economieprincipes
Regionaal circulaire-economiebeleid 
5.6.1 Positie van de regio in het circulaire-economiebeleid
5.6.2 Knelpunten bij regionale overheden
Aanbevelingen voor vervolgstappen in het circulaire-economiebeleid 
5.7.1 Mogelijke vervolgstappen voor doelen van een circulaire economie
5.7.2 Aanbevelingen voor instrumentering van circulaire-economiebeleid

Uitgelicht: Transitiethema’s en doelen

195
196
198
199
202
207
208
210
212
212
214
218
218
220

227

Literatuurlijst236
Bijlage 1:

Begrippenlijst

266

Bijlage 2: Proces en kwaliteitswaarborging ICER

273

Bijlage 3: Raamwerk(en) voor monitoring en sturing

276

Bijlage 4:	Bronnen voor de indicatoren over grondstoffengebruik en effecten en EU-vergelijking
281
Bijlage 5: Afvaldoelen

285

Bijlage 6:	Bronnen voor de indicatoren over grondstoffengebruik en effecten
287

Hoofdboodschappen
De urgentie van de grondstoffenproblematiek is verder toegenomen
De huidige manier van produceren en consumeren met een omvangrijk gebruik van
primaire grondstoffen is verspillend en één van de belangrijkste oorzaken voor klimaat­
verandering, verlies van biodiversiteit en vervuiling van lucht, water en bodem. De verwachting is dat het mondiale grondstoffengebruik bij ongewijzigd beleid tussen nu en 2060 zal
verdubbelen.
De nadelige gevolgen hiervan voor mens en milieu zullen hierdoor verder toenemen,
wat de realisatie van internationale afspraken – zoals voor klimaat, biodiversiteit en de
Sustainable Development Goals – verder onder druk zet. Deze gevolgen komen in toe­
nemende mate terecht in armere landen. Daarnaast zorgt een toenemende afhankelijkheid
van primaire grondstoffen voor geopolitieke en economische spanningen. De prijs­
stijgingen in Europa als gevolg van de afsluiting van olie en gas uit Rusland zijn in dit
verband illustratief. Deze problematiek is bij uitstek voor Europa en Nederland urgent,
omdat er relatief veel grondstoffen worden geïmporteerd, met name fossiele brandstoffen
en metalen. Vooral rond de levering van specifieke metalen – zoals lithium en zeldzame
aardmetalen die nodig zijn voor de energietransitie en voor ICT-producten – zijn er zorgen.
China speelt een centrale rol speelt in deze leveringsketens, waardoor er nieuwe afhankelijkheden ontstaan.
Het aanpakken van de hiervoor geschetste grondstoffenproblematiek vraagt om radicaal
minder en efficiënter gebruik van grondstoffen. Meer circulair produceren en consumeren
is een belangrijk middel om negatieve milieueffecten te verminderen en toekomstige
grondstoffencrises te beperken. Dit kan op verschillende manieren: minder grondstoffen
gebruiken door van producten af te zien of deze te delen, de levensduur van producten en
onderdelen verlengen door hergebruik en reparatie, het hoogwaardig recyclen van
materialen, en door substitutie van nieuwe eindige grondstoffen door hernieuwbare
grondstoffen – zoals biogrondstoffen – en grondstoffen met minder milieudruk.
Halvering Nederlands grondstoffengebruik in 2030 wordt met huidige trends niet bereikt
Het kabinet heeft de ambitie om het primaire abiotische grondstoffengebruik in 2030 te
halveren – een tussendoel op weg naar een volledig circulaire economie in 2050. Met de
huidige trends en het huidige ingezette beleid wordt die halvering niet bereikt. Het
Nederlandse grondstoffengebruik is in 2020 weliswaar afgenomen ten opzichte van 2018,
maar dit komt vooral door de lockdown tijdens de coronatijd. Zo heeft de daling in het
woon-werkverkeer en in het aantal vliegreizen tijdens deze periode geleid tot een afname in
het gebruik van fossiele energiedragers, maar die daling is niet structureel. Voor het gebruik
van mineralen en metalen is geen duidelijke daling te zien. En hoewel de Nederlandse
11 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

grondstoffenefficiëntie sinds 2014 is toegenomen, heeft deze efficiëntiewinst niet geleid tot
een absolute afname van het grondstoffengebruik. En er zijn meer trends die niet de
gewenste kant opgaan. Zo zijn de hoeveelheden verbrand en gestort afval toegenomen en
zijn broeikasgasemissies en het landgebruik voor de Nederlandse productie gemeten over
de hele productieketen, oftewel de voetafdruk, in de jaren tot aan de coronacrisis licht
toegenomen. Daarbij is de Nederlandse economie steeds meer afhankelijk geworden van de
import van grondstoffen en zijn de leveringsrisico’s van kritieke grondstoffen, zoals
wolfraam, toegenomen, wat vooral merkbaar is in de maakindustrie.
Versnelling van de transitie is nog niet zichtbaar en dat is zorgelijk gezien de ambities
Van een versnelling in de transitie naar een circulaire economie is nog geen sprake. Er is
wel een beperkte voortgang zichtbaar ten opzichte van de vorige ICER in de activiteiten en
middelen die bedrijven, burgers en overheden in Nederland inzetten om meer circulair te
produceren en te consumeren. Zo is het aantal circulaire bedrijven toegenomen, net als de
werkgelegenheid in sectoren met circulaire activiteiten, het aantal wetenschappelijke
publicaties over circulaire economie en de totale geldelijke bijdrage aan circulaire projecten
van de overheid via de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). In veel gevallen is
de toename echter vooral in absolute zin zichtbaar en minder in relatieve zin. Circulaire
bedrijven beslaan bijvoorbeeld nog steeds ongeveer 6 procent van het totale aantal
Nederlandse bedrijven en de financiële ondersteuning voor circulaire activiteiten is al
jaren constant met zo’n 10 procent van de totale ondersteuning uit de onderzochte
RVO-regelingen. Veel circulaire initiatieven verkeren nog in een beginfase, en opschaling
of doorbraak is meestal niet zichtbaar. Een substantiële marktvraag naar en aanbod van
circulaire producten en diensten ontbreekt vooralsnog.
Ook zijn de spelregels grotendeels onveranderd, waardoor circulaire ondernemers dezelfde
belemmeringen ervaren die we in de ICER van twee jaar geleden signaleerden, zoals het niet
(volledig) beprijzen van milieueffecten, de huidige wet- en regelgeving en handhaving van
bijvoorbeeld afvalwetgeving, beperkt circulair gedrag van consumenten en een door
ondernemers ervaren gebrek aan concrete richting en coördinatie van de overheid om
veranderingen in de productie- en consumptieketen tot stand te brengen. Het huidige
systeem van volumedoelen voor afval en instrumenten, zoals de Uitgebreide
Producentenverantwoordelijkheid (UPV), geeft nog onvoldoende prikkels om in het
ontwerp, de productie en het gebruik van producten minder grondstoffen te gebruiken of
om een langere levensduur van producten te bevorderen. Dit gebeurt bijvoorbeeld bij de
grond-, weg- en waterbouw, plastic verpakkingen, laptops en mobiele telefoons. Het risico
hiervan is dat de kortetermijninzet om de transitie te versnellen vooral meer (laagwaardige)
recycling oplevert.
De circulariteitsstrategieën die gericht zijn op het afzien of delen van producten en het
verlengen van de levensduur van producten blijven achter, terwijl ze cruciaal zijn voor het
realiseren van de ambities. Deze strategieën bieden kansen op economische vernieuwing,
maar vergen wel grote veranderingen in de condities voor productie en consumptie om te
renderen, zoals het beprijzen en normeren van milieugebruik, innovaties in verdienmodelHoofdboodschappen | 12

len en vernieuwingen in de vormgeving van de UPV. Meer ontwikkeling van en sturing op
deze circulariteitsstrategieën is dan ook nodig. Het uitblijven van dit soort radicale
veranderingen laat zien dat de transitie zich nog in een beginfase bevindt. Als er niet op
korte termijn meer verandert in de productie- en consumptiewijze en de marktvraag naar
circulaire producten en diensten niet snel groeit, komt de kabinetsambitie van een
halvering van het primaire abiotische grondstoffengebruik in 2030 niet in zicht, en is er in
2050 geen volledig circulaire economie.
Beleidsmatige aandacht voor doelen en de link met klimaat is toegenomen, maar nadere uitwerking
is nodig
De afgelopen jaren heeft het kabinet stappen gezet wat betreft de concretisering van doelen
en de relatie tussen circulaire economie en klimaat. Zo heeft het ministerie van IenW een
proces ingericht om te komen tot concrete nationale circulaire-economiedoelen en om die
samen met betrokken partijen bij de transitiethema’s door te vertalen naar doelen voor
verschillende productgroepen. Een aanpak per productgroep heeft als voordeel dat er voor die
specifieke groep concrete doelen kunnen worden geformuleerd en dat het de mogelijkheid
biedt tot diversificatie in de aanpak. Deze aanpak bouwt voort op eerdere adviezen van het
PBL. De verschillende productgroepen zijn voorgesteld door de transitieteams. Het gaat
bijvoorbeeld om elektrische apparaten, woningen en plastic verpakkingen. De gekozen
productgroepen zijn over het algemeen relevant gezien hun impact op het grondstoffen­
gebruik en het milieu. Het aantal doelen en actielijnen dat de transitiethema-groepen
voorstellen voor productgroepen is echter te groot om sturend te kunnen zijn op nationaal
niveau. Prioritering in en vaststelling van een beperkte set doelen vanuit het Rijk is nog nodig.
Om de relatie tussen circulaire economie en klimaat te versterken heeft het kabinet een
klimaatdoel voor circulaire economie geformuleerd van 2-4 megaton CO2-reductie in
Nederland. Nog niet duidelijk is op welk jaar dit doel betrekking heeft. De aandacht voor de
mogelijke bijdrage van circulaire economie aan klimaat is terecht, omdat meer circulair
produceren en consumeren zal leiden tot minder uitstoot van broeikasgassen. Vanuit het
perspectief van de circulaire economie zou een ambitieus klimaatdoel zich echter beter
kunnen richten op broeikasgasreducties in de hele productieketen (dus ook buiten
Nederland) en op levensduurverlenging van producten (dus over meerdere jaren). Zo kunnen circulaire oplossingen emissiereducties opleveren die aanvullend zijn op het huidige
klimaatbeleid. Het stimuleren van deze circulaire oplossingen vraagt om aanvullende
instrumenten, omdat dergelijke circulaire oplossingen momenteel niet in aanmerking
komen voor financiering uit het huidige klimaatfonds.
Intensivering beleid is cruciaal gezien de grote ambitie
Het halveren van het primaire abiotische grondstoffengebruik in 2030 en het realiseren van
een volledig circulaire economie in Nederland in 2050 zijn enorme ambities. De huidige
beleidsaanpak is met name gericht op het ondersteunen en faciliteren van circulaire
initiatieven van partijen die vooral aan het experimenteren zijn. Hiervoor worden verschillende instrumenten ingezet, zoals vrijwillige afspraken (convenanten) en innovatiesubsidies.Die mix van beleidsinstrumenten is relevant, maar niet voldoende om de ambities te
13 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

realiseren die aanzienlijk verder reiken dan ervaring opdoen in experimenten. Daarvoor zijn
veranderingen van de spelregels nodig die productiewijze en consumptiegedrag bepalen,
zodat circulaire oplossingen kunnen doorbreken, opschalen en tot ‘een nieuw normaal’
leiden. De aanbeveling uit de vorige ICER om de huidige beleidsmix uit te breiden door
meer ‘drang en dwang’ in te zetten, staat daarom nog steeds. Normeren en beprijzen zijn
daarvoor belangrijke instrumenten.
• Bij normering valt te denken aan het gebruik van verplichte aandelen secundair materiaal
in producten, verplichte productinformatie – zodat producten makkelijker kunnen
worden gerepareerd en hun levensduur kan worden verlengd – en het eisen van een
circulair ontwerp bij het verlenen van subsidies. Maar bijvoorbeeld ook aan het aan­
scherpen en opnemen van specifieke circulariteitseisen in het kader van producenten­
verantwoordelijkheid en circulair inkopen.
• Bij beprijzen gaat het bijvoorbeeld om een inputheffing bij het gebruik van fossiel als
grondstof – zoals die al geldt voor energiedoeleinden – en het verruimen van de huidige
btw-verlaging op arbeid voor reparatie van producten waarvoor dit nog niet het geval is.
Zonder beprijzing van vervuilende en verspillende praktijken staan circulaire producten
en diensten bij voorbaat op achterstand ten opzichte van bestaande (niet-circulaire)
producten en diensten, en is daarom sprake van een ongelijk speelveld.
De grondstoffenmarkt is een sterk internationale markt. Om de nationale ambities te
kunnen realiseren en om voor bedrijven een internationaal gelijk speelveld te creëren, is
een actieve inzet van Nederland nodig om ook in Europa het circulaire-economiebeleid
verder te stimuleren. Normerende en beprijzende instrumenten op EU-niveau kunnen een
grote impact hebben en werken door in de wet- en regelgeving van lidstaten. Voor duurzame producten en de consumptie ervan heeft de Europese Commissie concrete wetgevingsinitiatieven aangekondigd, zoals het verlengen van de garantietermijn van producten
en de uitbreiding van de Ecodesign-richtlijn met meer producten en producteisen, gericht
op de repareerbaarheid, herbruikbaarheid en een minimumgehalte aan gerecycled
materiaal. Nederland kan op onderdelen vooruitlopen op deze besluiten, met het oog op de
nationale ambities. Op die manier kunnen Nederlandse bedrijven een koploperspositie
verwerven voor bijvoorbeeld hergebruik en reparatie, zoals dat eerder voor recycling
succesvol is gebeurd.
Van kabinetsbrede ambitie naar kabinetsbrede inzet
Het versnellen van de transitie naar een volledige circulaire economie in 2050 vraagt om
een kabinetsbrede inzet, waarin de verantwoorde omgang met grondstoffen een prioriteit
is voor het gehele kabinet. Een kabinetsbrede inzet maakt het mogelijk om met een brede
set beleidsinstrumenten vanuit alle ministeries de spelregels van produceren en consumeren te veranderen. Daarnaast biedt dat de mogelijkheid om aandacht voor grondstoffen­
gebruik en circulariteit te koppelen aan de aanpak van andere maatschappelijke opgaven.
Op deze manier is het ook mogelijk om eventuele spanningen tussen opgaven te signaleren
en te werken aan gezamenlijke oplossingen. Denk hierbij aan de spanning tussen de
halveringsambitie voor 2030 en de sterk stijgende materiaalvraag voor de woningbouw­
Hoofdboodschappen | 14

opgave en de energietransitie. Het versterken van de kabinetsbrede inzet vraagt ten minste
om de volgende vier ontwikkelingen:
1. Het opstellen van een concretere missie met een helder eindpunt die verandering uitlokt,
zodat duidelijk wordt in welke mate de circulaire economie bijdraagt aan het oplossen
van welke maatschappelijke opgaven, en hoe een circulaire economie eruit kan zien. Dit
vraagt om een uitwerking van doelen in samenhang met andere opgaven, uitgaande van
de langetermijnambitie en niet primair op basis van haalbaarheid en gevestigde
belangen.
2. Het expliciteren van een veranderstrategie naar 2030 en 2050 en het opstellen van
concrete routekaarten naar de gestelde doelen, waarin ambitie en radicale veranderingen
vooropstaan. Dit vraagt om een forse intensivering van beleid, waarbij naast het
stimuleren van gewenste circulaire activiteiten, sterk wordt ingezet op normeren en
beprijzen om fundamentele veranderingen af te dwingen.
3. Het beschikbaar stellen van voldoende structurele financiële middelen om de missie te
ondersteunen. Opvallend is dat momenteel geen middelen beschikbaar zijn gesteld om
de rijksbrede circulaire-economieaanpak na 2024 voort te zetten. En dat terwijl er ook
geld voor versnelling en opschaling nodig is. De benodigde hoeveelheid geld hangt mede
af van de mate waarin wordt ingezet op normering en andere regulerende instrumenten.
4. Het versterken van de governance met een duidelijke verdeling van de verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Dat impliceert een stevig en gespecificeerd mandaat van
betrokken partijen om de gewenste veranderingen te realiseren. Transitieteams en
regionale overheden hebben deze legitimering en versterking van hun positie nodig om
verdere stappen te kunnen zetten. Daarnaast is dit behulpzaam bij het expliciteren van
verwachtingen en rollen van de verschillende ministeries.
Kortom
De grondstoffentransitie is essentieel voor de aanpak van de grote maatschappelijke
opgaven van deze tijd: klimaatverandering, verlies van biodiversiteit, vervuiling van lucht,
water en bodem en economische kwetsbaarheid. Dat verdient meer aandacht van het hele
kabinet. Het ingezette beleid heeft in Nederland nog niet geleid tot een versnelling in de
transitie naar een circulaire economie en is niet voldoende om de ambitie van een halvering
van het primaire abiotische grondstoffengebruik in 2030 te realiseren. Een kabinetsbrede
inzet is noodzakelijk om spelregels over de volle breedte van het kabinetsbeleid te veranderen, zodat circulaire oplossingen de nieuwe norm worden.

15 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

BEVINDINGEN

NEGNIDNIVEB
Hoofdboodschappen | 16

Bevindingen
Doel en inhoud van dit rapport
De Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER) geeft elke twee jaar een overzicht van
de stand van zaken van de gewenste transitie naar een circulaire economie in Nederland.
Deze onafhankelijke informatie is bedoeld als kennisbasis voor het maatschappelijke en
politieke debat over de transitie naar een circulaire economie. Het PBL maakt deze
rapportage op verzoek van het kabinet en in samenwerking met de kennisinstellingen die
zijn betrokken bij het Werkprogramma Monitoring en Sturing Circulaire Economie. Deze
rapportage maakt onderdeel uit van de jaarlijkse beleidscyclus van het circulaire-economiebeleid in Nederland. Het kabinet is voornemens om begin 2023 het Nationaal Programma
Circulaire Economie (NPCE) naar de Tweede Kamer te sturen. Daarnaast heeft het kabinet
eind 2022 de Grondstoffenstrategie naar de Tweede Kamer gestuurd. Deze timing maakt het
helaas niet mogelijk om in deze ICER in te gaan op de inhoud van de Grondstoffenstrategie
en het NPCE.
Het kabinet heeft de ambitie om in 2050 een volledig circulaire economie te realiseren in
Nederland. Voor 2030 geldt als tussendoel het halveren van het gebruik van primaire
abiotische grondstoffen ten opzichte van 2016 (IenM & EZK 2016). Dit betreft uit de natuur
gewonnen grondstoffen (primair) uit niet-levende bronnen (abiotisch) oftewel mineralen,
inclusief metalen, en fossiele grondstoffen. Om zicht te bieden op de voortgang van de
transitie geven we in de ICER 2023 eerst de trends in het internationale en nationale
grondstoffengebruik en de daaruit voortkomende milieu- en sociaaleconomische effecten.
Daarna gaan we in op het transitieproces in de samenleving en het beleid dat overheden
inzetten om de transitie naar een circulaire economie te bevorderen.
Begin 2021 is de eerste ICER uitgebracht (Hanemaaijer et al. 2021). Ten opzichte van de ICER
2021 gaan we in deze ICER 2023 onder andere dieper in op de relevantie van grondstoffen en
producten voor verschillende milieueffecten, op de relatie tussen circulaire economie en
klimaat, op consumentengedrag, op analyses van het transitieproces voor enkele productgroepen, op circulair ontwerp en op het door het ministerie van IenW ingezette
doelentraject.
De inhoud van dit rapport komt voor een groot deel uit kennis die is ontwikkeld in het
Werkprogramma Monitoring en Sturing Circulaire Economie 2019-2023 (PBL 2021, 2022).
Dit werkprogramma voert het PBL uit in samenwerking met het Centraal Bureau voor de
Statistiek (CBS), het Centrum voor Milieuwetenschappen van de Universiteit Leiden (CML),
het Centraal Planbureau (CPB), het Copernicus Instituut voor Duurzame Ontwikkeling van
Bevindingen | 17

de Universiteit Utrecht, het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM), de
Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO.nl), Rijkswaterstaat (RWS) en TNO. Zie voor
de organisatie en de opbrengsten van dit Werkprogramma de PBL-site https://www.pbl.nl/
monitoring-circulaire-economie.

Een circulaire economie
Circulaire economie gaat over het radicaal minder en efficiënter gebruiken van grondstoffen
De transitie naar een circulaire economie is gericht op het radicaal minder en efficiënter
gebruiken van de beschikbare grondstoffen. Door in te zetten op meer circulair gebruik van
grondstoffen, materialen en producten kunnen negatieve milieueffecten – zoals klimaatverandering, milieuvervuiling en biodiversiteitsverlies – en leveringsrisico’s worden
verminderd (zie figuur 1). Recente internationale ontwikkelingen laten zien hoe kwetsbaar
een open economie als de Nederlandse is voor discontinuïteiten in de levering van
grondstoffen. Radicaal minder en efficiënter grondstoffengebruik is mogelijk door gebruik
te maken van verschillende circulariteitsstrategieën (ook wel R-strategieën genoemd).
Dit valt op hoofdlijnen op vier manieren te realiseren:
• Narrow the loop: Minder grondstoffen gebruiken door van producten af te zien (refuse),
producten te delen (rethink) of ze efficiënter te fabriceren (reduce).
• Slow the loop: Langer en intensiever gebruiken van producten en onderdelen door
hergebruik (reuse) en reparatie (repair en remanufacturing); dit vertraagt de vraag naar
nieuwe grondstoffen.
• Close the loop: Het sluiten van de kringloop door het wegnemen van lekkages en
ongewenste materialen, en door recycling van materialen, zodat er alleen niet herbruikbaar afval wordt verbrand of gestort én minder nieuwe grondstoffen nodig zijn door de
inzet van secundair materiaal.
• Substitutie van eindige grondstoffen door duurzaam geproduceerde hernieuwbare grondstoffen (zoals biogrondstoffen) of alternatieve primaire grondstoffen met minder milieudruk.
Om de circulariteit van producten en diensten te vergroten en daarmee de negatieve
milieueffecten te verkleinen, is het ontwerp van producten en diensten van groot belang.
Dit bepaalt in hoge mate hoeveel grondstoffen per product nodig zijn, of hergebruik en
reparatie van producten mogelijk is, en of hoogwaardige recycling mogelijk is. Voor
verschillende circulariteitsstrategieën zijn ook nieuwe business- en verdienmodellen nodig,
zoals bij het aanbieden van een product als dienst of het delen van producten. Dit biedt
kansen voor innovatieve bedrijven, die met circulair ontworpen producten, diensten en
businessmodellen toegevoegde waarde weten te genereren. Dergelijke ingrijpende
aanpassingen in producten en diensten vragen ook grote veranderingen bij consumenten
om meer circulair gedrag te vertonen en zo de gewenste effecten te realiseren.

18 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 1
Positionering circulaire economie ten opzichte van maatschappelijke opgaven
en andere beleidsthema's
Maatschappelijke
opgaven

Klimaatverandering

Biodiversiteitsverlies

Milieuvervuiling

Leveringsrisico

Lucht-, wateren bodembeleid

Handelsbeleid

Circulaire
economie
Energie- en
klimaatbeleid

Natuurbeleid

Input

Gebruik

Verlies

Grondstoffen

Substitutie
pbl.nl

Beleidsthema’s

Bron: PBL

De urgentie van de grondstoffenproblematiek
De urgentie van de grondstoffenproblematiek is toegenomen
De urgentie voor radicaal minder en efficiënter gebruik van grondstoffen is de afgelopen jaren
verder toegenomen. De mondiale vraag naar grondstoffen is sinds 1970 verdrievoudigd en zal
op de huidige voet naar verwachting tussen nu en 2060 nog eens verdubbelen (zie figuur 2)
(IRP 2019; OECD 2019). Voor veel grondstoffen is de urgentie echter niet direct het opraken
ervan, maar wordt de urgentie bepaald door de zorgen over de toenemende negatieve effecten
op milieu en natuur, de tijdige beschikbaarheid en betaalbaarheid van grondstoffen, en
toenemende afhankelijk­heden en disrupties in internationale productieketens. De winning
van grondstoffen en de verwerking tot materialen en producten levert bijvoorbeeld een
aanzienlijke bijdrage aan broeikasgasemissies en leidt ook tot druk op natuur en landschap.
Langere levertijden van producten door de coronacrisis en meer recent de sterk afgenomen
levering van olie en gas uit Rusland aan de Europese Unie en de effecten daarvan op prijzen van
goederen zijn illustratief voor de zorgen rond leveringszekerheid. Een toegenomen urgentie
van de grondstoffen­problematiek betekent echter niet dat hiermee automatisch meer
noodzaak wordt ervaren in de samenleving om meer circulair te gaan produceren en
consumeren.

Bevindingen | 19

Figuur 2
Mondiaal grondstoﬀengebruik
Trend
gigaton
200

Historie IRP
Mineralen
Metalen

150

Fossiel
Biogrondstoﬀen

100
Prognose IRP
Prognose OECD

pbl.nl

50

0
1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040 2050 2060

Aandeel 2019

pbl.nl

Bouwmaterialen
Gewassen
Gewasresten
Kolen
Non-ferro ertsen
Begraasde biomassa en voedergewassen
Aardolie
IJzerertsen
Aardgas
Hout
Industriële of agrarische toepassingen
Schalieolie en teerzanden
Wild en oogst
Andere fossiele grondstoftoepassingen, zoals plastics
Niet-metaalhoudende mineralen
0

10

20

30

40

50

% van totaal
Bron: IRP 2019, IRP 2022, OECD 2019

Verspillende omgang met grondstoffen leidt in toenemende mate tot milieuproblemen en zet
meerdere internationale afspraken onder druk
Wereldwijd is de huidige verspillende manier van produceren en consumeren met een
hoog gebruik van nieuwe grondstoffen een van de belangrijkste oorzaken voor klimaat­
verandering, verlies van biodiversiteit en vervuiling van lucht, water en bodem. De winning
van grondstoffen en de verwerking tot materialen (zoals staal en beton), halffabrikaten en
producten is goed voor ongeveer de helft van de totale uitstoot van broeikasgassen,
20 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

ongeveer 30 procent van de uitstoot van fijnstof en meer dan 90 procent van de waterschaarste en het verlies aan biodiversiteit op land (IRP 2019). Daarnaast leidt het winnen van
nieuwe grondstoffen tot aantasting van het landschap door mijnbouw en leidt het huidige
gebruik van grondstoffen tot grote afvalbergen op land en plasticsoep in oceanen.
De verwachte groei in het grondstoffengebruik en de bijbehorende milieueffecten zetten
meerdere internationale afspraken en ambities onder druk, zoals de klimaatdoelen van
Parijs en de biodiversiteitsdoelen van de Convention on Biological Diversity (CBD).
De toenemende druk op het milieu maakt het ook moeilijker om verschillende sociaal­
economische Sustainable Development Goals (SDG’s) te halen, zoals goede gezondheid en
voedselzekerheid, want voor het realiseren van veel sociaaleconomische SDG’s zijn juist
extra grondstoffen nodig (UNEP 2021). Denk aan voedsel om honger uit te bannen,
bouwmaterialen voor goede huizen in snelgroeiende steden, en mineralen en metalen
om toegang tot elektriciteit te vergroten.
De lusten en lasten van het grondstoffengebruik zijn mondiaal scheef verdeeld
De consumptie-gerelateerde milieueffecten van hoge-inkomenslanden, zoals Nederland,
zijn drie tot zes keer groter dan die van lage-inkomenslanden (IRP 2019). Bovendien slaan
de milieueffecten van Nederlandse consumptie voor een belangrijk deel neer in lage- en
middeninkomenslanden waar de winning en productie van materialen en producten
plaatsvindt. Denk aan de grote lokale milieu-impact van mijnbouw en het verlies aan
biodiversiteit door de productie van biomassa. De winning en productie leveren weliswaar
lokaal werkgelegenheid op, maar met name in lage-inkomenslanden is de toegevoegde
waarde voor de economie relatief laag. Door lage milieustandaarden en slechte arbeidsomstandigheden gaan in lage- en middeninkomenslanden de winning en productie, maar ook
de verwerking van afvalstromen uit hoge-inkomenslanden, vaak gepaard met negatieve
sociaaleconomische effecten; met name in de informele sector, oftewel de economische
activiteiten die niet in de officiële cijfers worden vastgelegd, zoals zwart werk (Brink et al.
2021a; Brink et al. 2021b). Negatieve effecten van consumptie van hoge-inkomenslanden
worden hierdoor deels afgewenteld op lage- en middeninkomenslanden.
Groeiende zorgen over de beschikbaarheid van specifieke grondstoffen voor de economie
Aan de aanbodzijde zijn toenemende spanningen waarneembaar. Ondanks veronderstelde
grote geologische reserves van metalen en materialen en de verwachte technologische
innovatiekracht, zijn er groeiende zorgen over de tijdige beschikbaarheid van specifieke
grondstoffen, met name over grondstoffen met een groot economisch belang die daarom
als ‘kritiek’ worden aangeduid. Denk daarbij aan kritieke metalen voor de energietransitie,
zoals lithium en kobalt. Deze leveringsrisico’s komen onder andere door lange doorloop­
tijden voor het opschalen van bestaande en het openen van nieuwe mijnen, zorgen rond
negatieve sociaaleconomische en milieueffecten van de mijnbouw, doordat de winning
en/of verwerking in een beperkt aantal landen plaatsvindt, en door de lange en ingewikkelde netwerken van tussenleveringen (Jowitt et al. 2020). Deze spanningen zijn verder
versterkt door de coronapandemie en de oorlog in Oekraïne.

Bevindingen | 21

Figuur 3
Top-3 landen in winning en raﬃnage van fossiele brandstoﬀen en metalen, 2019
Winning

Raﬃnage

Fossiel
Aardolie
Aardgas

Metalen
Koper
Nikkel
Kobalt

Lithium
0

20

40

60

80

100

pbl.nl

pbl.nl

Zeldzame aardmetalen
0

20

% van totaal

40

60

80

100

% van totaal

Grootste producent
Verenigde Staten

China

Een-na-grootste producent

Chili

Australië

Twee-na-grootste producent

Indonesië

Qatar

Congo

Bij raﬃnage wordt met aardgas LNG-export bedoeld

Bron: IEA 2021

Energietransitie leidt tot nieuwe afhankelijkheden
Internationaal klimaatbeleid heeft een groot effect op het toekomstige grondstoffen­
gebruik en de internationale afhankelijkheden (IEA 2021). Waar de vraag naar fossiele
grondstoffen door de energietransitie zal afnemen, zal de vraag naar mineralen en metalen
groeien. Het gaat dan om basismaterialen zoals beton, staal en aluminium, maar vooral
ook om technologie-specifieke materialen zoals kobalt, lithium en zeldzame aardmetalen.
Hiermee verschuift de mondiale afhankelijkheid voor de energievoorziening van landen die
fossiele brandstoffen leveren (zoals de Verenigde Staten, OPEC-landen en Rusland) naar
landen die specifieke metalen en materialen leveren (figuur 3). China speelt hierbij een
belangrijke rol. Niet alleen levert China een groot deel van de zeldzame aardmetalen, ook
een aanzienlijk deel van de mondiale raffinage van belangrijke metalen vindt in China
plaats.
Europese zorgen rond leveringszekerheid nemen toe
Europa is meer dan gemiddeld afhankelijk van grondstoffen van andere landen, met name
wat betreft fossiele brandstoffen en metalen. Hierdoor zorgt Europa niet alleen voor grote
milieueffecten elders, maar is ze ook extra gevoelig voor leveringsrisico’s van grondstoffen
22 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

en producten. De Europese duurzaamheidsambities, zoals de energietransitie, zijn
bijvoorbeeld sterk afhankelijk van kritieke materialen van buiten de Europese Unie
(EC 2020). En de oorlog van Rusland met Oekraïne dwingt Europa om op korte termijn
grote hoeveelheden grondstoffen van elders te betrekken. Door deze en andere recente
geopolitieke ontwikkelingen is de aandacht voor leveringszekerheid sterk toegenomen.
De grondstoffenproblematiek vraagt om versnelde actie en radicale veranderingen in productie en
consumptie
Het realiseren van een goed leven voor iedereen, binnen de grenzen van de planeet, vraagt
radicaal minder en efficiënter gebruik van grondstoffen en een meer eerlijke verdeling
binnen en tussen landen. Voor hoge-inkomenslanden betekent dit een absolute ontkoppeling tussen economische groei en milieudruk, oftewel tussen het niveau van consumptie en
productie enerzijds en het grondstoffengebruik en de milieudruk anderzijds. Voor lage- en
middeninkomenslanden betekent dit ten minste een relatieve ontkoppeling tussen het
verbeteren van de levenstandaard en het grondstoffengebruik en de milieudruk. Dit vraagt
om ingrijpende veranderingen in het huidige productie- en consumptiesysteem (Lucas et al.
2020), die verder gaan dan de huidige, doorgaans laagwaardige recycling van materialen.
Maatregelen die het landgebruik reduceren zijn met name belangrijk voor het tegengaan
van biodiversiteitsverlies (Forslund et al. 2022). Denk daarbij aan dieetverandering, het
tegengaan van voedselverspilling en regeneratieve land- en bosbouw. Maatregelen gericht
op het grondstoffengebruik in de bebouwde omgeving en rond mobiliteit zijn met name
belangrijk voor het aanpakken van klimaatverandering (IRP 2020). Denk daarbij aan het
efficiënter bouwen van huizen en voertuigen, hergebruik van materialen, gebruik van
hernieuwbare materialen en een beter ontwerp.
Verandering van consumptiepatronen en het ontwikkelen en implementeren van de
noodzakelijke technologische innovaties aan de productiekant vragen om een lange adem.
Tot op heden is vooral beleid ingezet op de productiekant. Beleid gericht op consumptie is
nog maar beperkt aanwezig. Daarnaast is speciale aandacht nodig voor sociaaleconomische
uitdagingen (vaak aangeduid met de term just transition), zodat niet alleen de milieudruk
afneemt, maar dit ook samengaat met waardig werk, sociale inclusie en het verbeteren van
levensomstandigheden (Lucas et al. 2022).
Om de leveringszekerheid te verbeteren is inspanning nodig om meer mijnbouw-,
raffinage- en verwerkingscapaciteit binnen de Europese Unie te realiseren voor zowel
primaire als secundaire grondstoffen (Blondel et al. 2022). Daarnaast is strategische
samenwerking en integratie met partijen buiten de Europese Unie van groot belang om de
afhankelijkheden aan de aanbodkant te verkleinen (Ritoe 2021). Ten slotte kunnen circulaire
strategieën – zoals hergebruik van producten en onderdelen, en recycling van materialen –
gaan helpen de druk op de markt te verlagen.

Bevindingen | 23

Nederlands grondstoffengebruik en effecten
Hieronder zetten we de belangrijkste trends in het Nederlandse grondstoffengebruik en de
bijbehorende effecten uiteen. We doen dat aan de hand van onderstaand raamwerk
(figuur 4), waarbij we eerst ingaan op de input van grondstoffen in Nederland, gevolgd door
de gebruiksfase van grondstoffen en het verlies van grondstoffen die als afval de keten
verlaten. Daarna gaan we in op diverse milieu- en sociaaleconomische effecten.
Nederland importeert driekwart van zijn grondstoffen, producten en product-onderdelen
In 2020 heeft de Nederlandse economie 359 miljard kilo grondstoffen gebruikt
(zie tabel 1, CBS 2023a). Dit betreft het totale grondstoffengebruik (inclusief onderdelen
en producten) die door bedrijven in Nederland zijn verwerkt, verhandeld (inclusief
export) of geconsumeerd, zoals aardolie, aardgas en steenkool. Rond een kwart van de
grondstoffen is afkomstig van binnenlandse winning, de rest uit het buitenland.
Figuur 4
Raamwerk voor doelen en indicatoren van monitoring circulaire economie

1. Input

4. Eﬀecten:

2. R-strategieën

reuse, repair en recycle
• Omvang
• Waardebehoud

pb

l. n l

Gebruik en
voorraad

3. Verlies
Bron: PBL

24 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Milieu
• Klimaat
• Biodiversiteit
• Emissies naar lucht,
bodem en water
• Toxiciteit
• Landgebruik
• Watergebruik
Sociaal-economisch
• Leveringsrisico’s
• Banen
• Gezondheid
• ...

Tabel 1
Indicatoren over de benodigde grondstoffen voor Nederland (input)
Omvang
2014

Omvang
2016

Omvang
2018

Omvang
2020

Trend
20142020

Trend
20162020

Trend
20182020

Grondstoffen voor de
economie, DMI (Mton)

390

386

385

359

-8%

-7%

-7%

Grondstoffen voor eigen
gebruik, DMC (Mton)

187

185

193

180

-4%

-3%

-7%

Grondstofvoetafdruk voor
de economie, RMI (Mton)

596

607

678

618

+4%

+2%

-9%

Grondstofvoetafdruk voor
consumptie, RMC (Mton)

141

135

150

125

-11%

-7%

-16%

Grondstoffenefficiëntie
(bbp in euro/kilo DMC)

3,6

3,8

3,9

4,1

+12%

+7%

+5%

Aandeel biogrondstoffen
(biogrondstoffen in Mton/
DMI in %)

27

26

27

30

+11%

+16%

+11%

Aandeel hernieuwbare
grondstoffen (kilo/DMI)

-

-

-

-

-

-

-

Aandeel secundaire
materialen, CMUR
(kilo secundair/DMI in %)

13

13

13

13

+2%

+2%

+2%

Over deze tabel:
• Voor de bronnen per indicator zie bijlage 4.
• Zie Berket et al. (2019 en Delahaye et al. (te verschijnen) voor meer uitleg over de achterliggende methode.
• ‘–‘ betekent dat er geen data beschikbaar zijn voor deze indicator.
• De cijfers in de Materiaal Monitor van het CBS zijn gereviseerd vanaf 2014 en de kwaliteit van daarop gebaseerde indicatoren is verbeterd (zie CBS
2023a). Vandaar dat ervoor is gekozen om de grondstofindicatoren pas vanaf 2014 op te nemen in plaats van 2010. Door de revisie wijken de hier
gepresenteerde cijfers ook deels af van de cijfers uit de ICER 21.

Voor de winning van metalen is Nederland volledig afhankelijk van andere landen en ook
een groot deel van de fossiele grondstoffen komt uit het buitenland. Naast primaire
grondstoffen importeert Nederland ook veel materialen en product(onderdel)en. De helft
van de hoeveelheid grondstoffen die in Nederland wordt verwerkt (180 miljard kilo) is voor
eigen gebruik, oftewel voor gebruik door consumenten, bedrijven en overheden in
Nederland (zonder de grondstoffen die worden geëxporteerd). De andere helft wordt in
(half )producten, zoals vlees en machineonderdelen, geëxporteerd. Daarnaast wordt
131 miljard kilo grondstoffen zonder significant industriële bewerking in- en weer uit­
gevoerd (CBS 2023a).
Afname in het grondstoffengebruik tussen 2018 en 2020 komt vooral door de lockdown van de
Nederlandse economie
Tussen 2014 en 2018 is het totale grondstoffengebruik nauwelijks veranderd. Tussen
2018 en 2020 is het totale grondstoffengebruik, zowel voor het eigen gebruik als voor de
gehele Nederlandse economie, afgenomen met 7 procent. De grondstoffenvoetafdrukken
Bevindingen | 25

Figuur 5
Grondstoﬁndicatoren
Grondstoﬀen voor economie (DMI)
2014
2016
2018
2020
Grondstoﬀen voor eigen gebruik (DMC)
2014
2016
2018
2020
Grondstoﬀenvoetafdruk voor economie (RMI)
2014
2016
2018
2020

pbl.nl

Grondstoﬀenvoetafdruk voor consumptie (RMC)
2014
2016
2018
2020
0

20

40

60

80

100

120

Index (totaal 2014 = 100)
Fossiel
Biogrondstoﬀen
Mineralen
Metalen
Bron: CBS

van de Nederlandse economie en voor eigen gebruik zijn tussen 2018 en 2020 zelfs wat
sterker afgenomen. De grondstofvoetafdruk omvat het totaal van de grondstoffen die
binnen Nederland zijn gebruikt en die in de buitenlandse delen van productieketens
zijn gebruikt. Daarin tellen ook de grondstoffen mee die zijn gebruikt, maar die niet
in het product terechtkomen, zoals brandstoffen om machines te laten werken.
De afname in het grondstoffengebruik is vooral een afname in het gebruik van fossiele
brandstoffen, veroorzaakt door een daling in het aantal vliegreizen en in het woonwerkverkeer door de lockdown tijdens de coronatijd (CBS 2023a; CE Delft 2022).
Voor mineralen, metalen en biogrondstoffen is de daling minder groot (zie figuur 5).
De verwachting is dat de daling in het grondstoffengebruik tussen 2018 en 2020 niet
structureel is en dat het grondstoffen­gebruik in de komende jaren weer op het niveau van
vóór de coronacrisis zal terugkeren. Dit hangt echter mede af van andere actuele ontwikkelingen, zoals de oorlog in Oekraïne en de daarmee verbonden energieprijzen. Hierdoor is de
onzekerheid over het grondstoffen­gebruik toegenomen.
26 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Huidige trend van grondstoffenefficiëntie is niet voldoende om het beleidsdoel van een halvering van
grondstoffengebruik in 2030 te halen
De grondstoffenefficiëntie is tussen 2014 en 2020 in Nederland met 12 procent toegenomen
en was in 2020 het hoogst in de Europese Unie (CBS 2023a; Eurostat 2022).
Grondstoffenefficiëntie wordt bepaald door het gebruik van grondstoffen (in gewicht) te
relateren aan de economische productie (bbp) en wordt door de Europese Commissie als
belangrijke indicator voor een circulaire economie gezien. De kanttekening bij deze
indicator is echter dat er vooral wordt gekeken naar de economische structuur en dat die
niet direct hoeft te wijzen op minder grondstoffengebruik. De hoge grondstoffenefficiëntie
in Nederland hangt namelijk vooral samen met het relatief grote aandeel diensten in de
totale economie van Nederland. De efficiëntieverbetering tussen 2014 en 2020 is vooral het
gevolg van de verdergaande verdienstelijking in Nederland en een toename van de
toegevoegde waarde van bepaalde bedrijfstakken, zoals machines, elektriciteitsbedrijven en
de bouw. Dit heeft sinds 2014 echter niet geleid tot een absolute ontkoppeling waarin ook
bij een groeiende productie het grondstoffengebruik structureel afneemt (CBS 2023a). Een
analyse op basis van de huidige trends en het huidige ingezette beleid laat zien dat de
stijging in grondstoffenefficiëntie niet snel genoeg gaat om in 2030 de kabinetsambitie van
een halvering van het grondstoffengebruik te bereiken (De Koning & Van der Voet 2022).
Naast verbetering van de grondstoffenefficiëntie zijn er andere circulariteitsstrategieën die
het abiotische grondstoffengebruik kunnen verminderen, zoals het vervangen van primaire
abiotische grondstoffen door secundaire materialen en biogrondstoffen, minder consumeren, producten intensiever gebruiken en hun levensduur verlengen, en materialen zo goed
mogelijk recyclen. We lopen deze onderwerpen hieronder langs.
Verdere substitutie door secundaire materialen is beperkt mogelijk
In 2020 voorzagen secundaire materialen in ongeveer 24 procent van de grondstoffenbehoefte
voor eigen gebruik in Nederland en in 13 procent van de totale grondstoffenbehoefte van de
Nederlandse economie (CBS 2023a). Met andere woorden, de totale vraag naar grondstoffen
voor eigen gebruik in Nederland en voor de Nederlandse economie bedraagt respectievelijk
zo’n 4 tot 8 maal de huidige beschikbare hoeveelheid secundair materiaal. Secundair
materiaal bestaat uit afval en bijproducten die na het vrijkomen, inzamelen of voorbewerken
weer als materiaal in het productieproces worden ingezet. Het aandeel van secundaire
materialen in het totale grondstoffengebruik (zowel voor eigen gebruik als voor de economie)
is niet wezenlijk veranderd sinds de vorige ICER die cijfers presenteerde van 2018.
Verdergaande substitutie van primaire abiotische grondstoffen door secundaire materialen
is momenteel maar in beperkte mate mogelijk. Er komen namelijk niet genoeg materialen
uit de in Nederland in producten aanwezige voorraden beschikbaar om een substantieel
groter deel van het grondstoffengebruik te vervangen door secundaire materialen. Zo is
binnen de bouw de vraag naar grondstoffen circa 2,5 keer groter dan het aanbod aan
secundair materiaal in 2019 (EIB 2022). Daarnaast zal er altijd een deel van de totale
hoeveelheid gebruikte grondstoffen verloren gaan en niet als secundair materiaal beschikbaar komen, bijvoorbeeld omdat die worden verbrand voor energieopwekking of als
Bevindingen | 27

voedsel dienen. Er spelen ook andere uitdagingen die substitutie door secundaire materialen bemoeilijken, zoals het voorkomen van verlies van recyclebare grondstoffen en de
hoogwaardige recycling van materialen.
Substitutie door biogrondstoffen is geen volledige oplossing
Biogrondstoffen vormen in 2020 circa 30 procent van het grondstoffengebruik in de
Nederlandse economie en dit aandeel is sinds 2014 redelijk stabiel. Tussen 2018 en 2020 is
het aandeel biogrondstoffen in de totale hoeveelheid grondstoffen wel toegenomen met
3 procentpunten van 27 naar 30 procent, maar dit heeft vooral te maken met een afname
van fossiele grondstoffen in deze periode. De absolute toename van de hoeveelheid
biogrondstoffen is gering (CBS 2023a).
Substitutie van primaire abiotische grondstoffen door (duurzame) biogrondstoffen is maar
in beperkte mate mogelijk vanwege grenzen aan de beschikbaarheid. De ruimte voor de
teelt van duurzame biogrondstoffen is namelijk beperkt en een groot deel van de biogrondstoffen wordt gebruikt voor de voedselvoorziening. Daarnaast betekent substitutie door
biogrondstoffen niet per definitie een afname van milieueffecten. Het kan leiden tot een
verschuiving van milieueffecten: minder emissies maar meer land- en watergebruik en
daarmee meer druk op de biodiversiteit.
Circulariteitsstrategieën in de gebruiksfase worden nog beperkt benut
Behalve door substitutie kan het grondstoffengebruik worden gereduceerd door minder te
consumeren en producten efficiënter en langer te gebruiken, door ze te delen, repareren,
hergebruiken en reviseren. Er is nog weinig betrouwbare en integrale informatie over
circulariteit in de gebruiksfase van producten. Bij de productgroepen waar wel informatie
over beschikbaar is, blijkt dat ze nog weinig de circulaire kant op gaan. Zo neemt de
gebruiksduur van meubels af en vertoont 38 procent van de smartphones al binnen het
eerste jaar technische problemen (Intven et al. 2022; Consumentenbond 2021). Reparatie
wordt belemmerd door de complexiteit van productontwerpen, de beperkte beschikbaarheid van reserveonderdelen en onvoldoende standaardisering van onderdelen (RepairCafé
2022). Een tiende van de consumenten heeft een smartphone die eerder is gebruikt
(tweedehands of gereviseerd), en 3 procent heeft hun laatst aangeschafte klein elektrisch
apparaat of kledingstuk tweedehands gekocht. Circa 1 procent van de consumenten geeft
aan een wasmachine, kleding of meubels te huren in plaats van deze te bezitten, en
verhuurt in dezelfde orde van grootte gereedschappen of kleding via een platform aan
vreemden (Koch & Vringer 2023). In het mobiliteitsdomein is delen iets populairder, maar
het voorkomt autobezit en -gebruik slechts deels (Jorritsma et al. 2021, 2015; Liao et al.
2020). Er bestaat nog geen integraal overzicht van de gebruiksfase van producten, zoals
delen, repareren, hergebruik en reviseren van producten, en dus ook niet van de grondstoffenbesparing en de vermindering van milieueffecten die hierdoor plaatsvinden. Als het
beleid een langer gebruik van producten wil stimuleren, is meer informatie nodig over die
gebruiksfase en over de effecten van een langer gebruik.

28 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Ondanks koppositie op recyclinggebied blijft hoogwaardige recycling in Nederland achter
Afvalbeleid is een belangrijk onderdeel van de transitie naar een circulaire economie.
Met een recyclingpercentage van 78 procent van het in Nederland verwerkte afval (CBS 2023)
hoort Nederland in Europa tot de koplopers. Ook wordt er relatief weinig afval gestort.
Bij recycling is nog winst te behalen door de beschikbare materialen hoogwaardiger in te
zetten. Dat wil zeggen in het oorspronkelijke of een vergelijkbaar product of in een andere
toepassing met zoveel mogelijk milieuwinst. Een studie op provinciaal niveau geeft een
indicatie dat circa een derde tot de helft van de afvalstromen in provincies in principe
hoogwaardiger zou kunnen worden toegepast (geoFluxus 2022). Een hoogwaardiger inzet
van secundair materiaal vraagt om verbeteringen in productontwerp, goede gescheiden
inzameling, mogelijkheden voor hoogwaardige toepassing en sturing daarop. Nu is een
deel van de producten zodanig ontworpen dat recycling voor toepassing als secundair
materiaal lastig is of het kost veel energie om sommige materialen terug te winnen. Dit
geldt vooral voor specifieke metalen.
Diverse nationale doelen voor afval worden zonder extra beleid niet of later gehaald
In 2020 is het Nederlandse afvalaanbod afgenomen naar 59 megaton. Het doel van 61
megaton in 2023 wordt naar verwachting dan ook gehaald (RWS 2022a en b). De andere
zeven overkoepelende nationale afvaldoelen (zie hoofdstuk 3 van de ICER 2023) zijn of
worden naar verwachting niet gehaald met de huidige trends en het ingezette beleid. Zo is
de hoeveelheid huishoudelijk restafval en het vergelijkbare afval van bedrijven en organisaties nog bijna het dubbele van de voor 2020 en 2022 als doel gestelde niveaus. Ook de in
2023 beoogde halvering van de hoeveelheid verbrand en gestort Nederlands afval is met een
afname van 8 procent tussen 2012 en 2020 nog ver buiten bereik. De overkoepelende
nationale afvaldoelen hangen onderling sterk samen en vragen zowel inzet van de nationale
overheid als gemeenten. Zolang de hoeveelheid restafval van huishoudens en bedrijven
hoog blijft, is er veel afval dat niet of moeilijk kan worden gerecycled. Hierdoor is het lastig
zo niet onmogelijk om het doel om de helft minder afval te storten en verbranden te
realiseren. Door het verbranden en storten van afval verlaten jaarlijks nog grote hoeveelheden grondstoffen het systeem.
Veel doelen voor specifieke afvalstromen en EU-doelen zijn wel gehaald. Voor de recycling
van bouw- en sloopafval, huishoudelijk afval en verschillende verpakkingsmaterialen heeft
Nederland de EU-doelen al vóór de gestelde deadlines gehaald.
Milieueffecten van grondstoffengebruik lopen sterk uiteen per soort grondstof
Het effect van grondstoffengebruik op het milieu verschilt sterk per soort grondstof. Zo zijn de
grootste grondstofstromen in tonnen, niet per se ook de meest relevante voor de milieueffecten. Figuur 6 laat zien dat zand en grind, beton en fossiele grondstoffen de omvangrijkste
stromen zijn, maar dat ze in vergelijking met andere grondstofstromen weinig bijdragen aan
de verschillende milieueffecten door onze consumptie. Daarentegen beslaan plantaardige en
dierlijke voedselproducten veel minder van de totale hoeveelheid grondstoffen, namelijk
ongeveer 16 procent, terwijl die grotendeels verantwoordelijk zijn voor de impact op land- en
watergebruik – en daarmee op biodiversiteit. Broeikasgasemissies worden vooral veroorzaakt
Bevindingen | 29

Figuur 6
Relevantie van diverse grondstoﬀen en materialen voor milieu-impacts,
bezien vanuit Nederlandse consumptie, 2018
Zand en grind

Massa

Beton

Risico op verzuring

Overige mineralen

Broeikasgasemissies

IJzer en staal

Landgebruik

Overige metalen
Fossiel

Waterverbruik

Kunststoﬀen

Eutroﬁëringspotentieel

Hout en papier

Zoetwaterecotoxiciteit

Plantaardige
voedselproducten
pbl.nl

Humane toxiciteit
Terrestrische ecotoxiciteit
0

20

40

60

80

100
%

Dierlijke voedselproducten
Textiel (biotisch)
Overige materialen

Deze gegevens zijn exclusief de gebruiksfase, zoals bijvoorbeeld verbranding van diesel voor vervoer.
Bron: CBS 2021, CML 2021 en EcoInvent 3.4; bewerking PBL

door fossiele brandstoffen (voor vervoer, energiegebruik in de hele productieketen en als
grondstof voor kunststoffen en textiel), en door dierlijke producten en metalen. Bij toxiciteit
hebben met name de winning en productie van metalen, zoals aluminium en koper, een
groot aandeel in de milieueffecten. Daarnaast dragen de metalen ook bij aan eutrofiëring
via bijvoorbeeld fosfaat en verzuring door de uitstoot van onder andere fijnstof en stikstof.
Als laatste valt de impact van de productie van textiel op, die aan nagenoeg alle milieueffecten
een bijdrage van meer dan 10 procent levert, terwijl textiel maar 0,5 procent van de hoeveelheid in tonnen beslaat. Het enkel sturen op het gewicht van grondstoffen is dus niet de meest
effectieve manier voor het verlagen van milieueffecten.
Geen structurele reductie bij milieuvoetafdrukken te zien
De broeikasgasuitstoot in Nederland en de broeikasgasvoetafdruk van de Nederlandse
consumptie zijn tussen 2010 en 2020 met 22 en 24 procent afgenomen. De broeikasgasvoetafdruk geeft de totale broeikasgasemissie weer die het gevolg is van volledige productie­ketens in
het binnen- en buitenland. Een groot deel van de reductie heeft plaatsgevonden tussen 2018
en 2020. Deze reductie hangt samen met het sluiten van een kolencentrale. Daarnaast is er
door een zachte winter minder aardgas gebruikt voor verwarming en was er in coronatijd
minder weg- en vliegverkeer, wat geen structurele veranderingen zijn. De broeikasgas-productievoetafdruk en de landvoetafdrukken zijn in de tijd voor corona (tussen 2010 en 2018/2019)
juist licht toegenomen. De kabinetsambitie om de ecologische voetafdruk te halveren voor
2050 ligt dus nog ver buiten bereik, en de milieuvoetafdruk van de Nederlandse economie
30 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

bevindt zich niet binnen de toegerekende grenzen van de planeet (Lucas et al. 2019). Ook leidt
het Nederlandse grondstoffengebruik tot milieuvervuiling, zoals de te hoge stikstofdepositie
in circa driekwart van het totale areaal landnatuur in Nederland. Maar bijvoorbeeld ook tot
een toename van zwerfafval, wat een bron is voor microplastics in lucht, grond en water (CLO
2020; Hagemeijer 2022). Een radicale vermindering van of efficiëntere omgang met grondstoffen kan bijdragen aan het tegengaan van deze effecten. Dit kan bijvoorbeeld door het
verminderen van de winning van primaire grondstoffen en het verminderen van zwerfafval.
Nederlands grondstoffengebruik creëert vooral effecten in het buitenland
Omdat Nederland driekwart van de grondstoffen voor de economie importeert, ontstaan de
milieueffecten van het grondstoffengebruik vooral in het buitenland. Denk aan Brazilië
waar soja geteeld wordt voor de veehouderij in Nederland; daarvoor zijn grote oppervlaktes
land nodig met bijbehorende impact op biodiversiteit. Voor de Nederlandse economie
en consumptie vindt iets meer dan de helft van de uitstoot van broeikasgassen en meer dan
80 procent van het landgebruik in het buitenland plaats. De beperking van de milieu­
effecten van grondstoffengebruik vergt dus ook inspanningen in die delen van de
productieketens die in het buitenland liggen.
Negatieve milieu- en sociaaleconomische effecten in lagelonenlanden
In diverse productieketens vindt de winning van grondstoffen en productie plaats in
lage- en middeninkomenslanden. Daarnaast exporteert Nederland afgedankte spullen en
afval naar andere landen, vooral naar Oost-Europa, Afrika en Aziatische landen. Zo werd in
2018 zo’n 20 procent van alle in Nederland afgedankte elektronica geëxporteerd. Naast
positieve effecten voor de werkgelegenheid en toegang tot kwalitatief goede en betaalbare
spullen in de importerende landen, gaat de verwerking van afgedankte spullen vaak ook
gepaard met lage lonen, slechte arbeidsomstandigheden en vervuiling van lucht, water en
bodem, met negatieve gevolgen voor de lokale volksgezondheid (Brink et al 2021a; 2021b).
In vergelijking met andere landen scoort Nederland slecht voor wat betreft verschillende
ecologische, sociale, economische effecten op het buitenland die gerelateerd zijn aan de
Sustainable Development Goals (SDG’s) (SDSN 2022). Het creëren van meer transparantie in de
gehele productieketen – inclusief het buitenlandse deel daarvan – is een noodzakelijke stap
om in beslissingen alle effecten in de hele productieketen bewust mee te wegen. Een
transitie naar een circulaire economie lost negatieve sociaaleconomische effecten niet
vanzelf op, maar kan wel bijdragen aan het verminderen van deze effecten. Dat vergt inzicht
in de samenhang tussen grondstoffengebruik, milieu- en socio-economische effecten voor
het creëren van positieve effecten (Brink et al 2021a; Lucas et al 2022).
Leveringsrisico’s voor de Nederlandse economie zijn toegenomen
De Nederlandse economie is steeds meer afhankelijk geworden van de import van grondstoffen en producten uit het buitenland (CBS 2023a). De wereldwijde crisis door corona en
de oorlog in Oekraïne hebben zichtbaar gemaakt hoe afhankelijk de Nederlandse economie
is van internationale productieketens. Denk aan de tekorten op de wereldmarkt aan
bijvoorbeeld mondkapjes en testmiddelen voor laboratoria tijdens de coronacrisis of olie
en gas uit Rusland. Hier speelt nadrukkelijk een spanning tussen het streven naar de laagste
Bevindingen | 31

kosten – via vaak lange en complexe mondiale productieketens – en de grote afhankelijkheden en risico’s die hiermee gepaard kunnen gaan. Verminderen van deze afhankelijkheden
maakt producten doorgaans duurder. Andere voorbeelden voor grondstoffen en materialen
waarvoor leveringsrisico’s bestaan zijn kunstmest voor de landbouw, bitumen voor de
wegenbouw en de zogenoemde ’kritieke materialen’, zoals indium, kobalt en zeldzame
aardmetalen, die essentieel zijn voor het maken van diverse producten, zoals elektronica,
auto’s, zonnepanelen of windturbines.
De leveringsrisico’s van veel kritieke grondstoffen zijn tussen 2018 en 2020 toegenomen.
Hierdoor is het risico voor de Nederlandse economie groter geworden en vooral merkbaar in
de maakindustrie (TNO 2022). Bedrijven, organisaties en burgers ondervinden niet alleen
risico’s door de winning van grondstoffen maar ook doordat de handel in grondstoffen,
materialen of halffabrikaten soms stagneert. Levertijden en prijzen van grondstoffen en
onderdelen zijn sinds 2020 sterk toegenomen (NEVI 2022).
De transitie naar een circulaire economie biedt op termijn de mogelijkheid om leverings­
risico’s te beperken door kritieke materialen langer in het systeem te houden door middel van
levensduurverlenging van producten en recycling van materialen. Daarnaast kan de circulaireeconomietransitie bijdragen aan meer inzicht in de hele keten van grondstoffenwinning tot
afvalverwerking, waardoor er beter op leveringsrisico’s kan worden geanticipeerd.

Voortgang transitieproces
In deze paragraaf bekijken we de activiteiten die verschillende maatschappelijke partijen
ondernemen om hun productie- en consumptieprocessen meer circulair te maken en
de middelen die ze daarvoor inzetten, oftewel het transitieproces. Het onderstaande
raamwerk (figuur 7) toont de acht sleutelprocessen die aan de basis liggen van de analyse
(zie Hanemaaijer et al. 2021 voor een uitgebreidere beschrijving van het raamwerk).
Beperkte voortgang op onderdelen transitieproces zichtbaar …
De activiteiten en middelen die bedrijven, burgers en overheden in Nederland inzetten in
de transitie naar een circulaire economie zijn over het algemeen (beperkt) toegenomen. Zo zijn
er begin 2022 ongeveer 130.000 circulaire bedrijven (dat zijn bedrijven die een circulariteitsstrategie als bedrijfsactiviteit toepassen), zo’n 30.000 meer dan twee jaar geleden en daarmee
duidelijke toename (Royal HaskoningDHV 2022). Het merendeel van deze bedrijven (zo’n 75
procent) bestaat uit traditionele bedrijven die (hoofdzakelijk) zijn gericht op reparatieactiviteiten, zoals garages, fietsenmakers en kledingreparateurs. De werkgelegenheid in geselecteerde
bedrijfstakken die circulaire activiteiten uitvoeren is toegenomen van 254.000 voltijdbanen in
2001 naar 327.000 jaar 2020 (CBS 2022b). Verder is het aantal circulaire innovatieprojecten dat
RVO monitort gestegen van 373 in 2018 naar 475 in 2020 (RVO 2022). De sterkste stijging is te
zien in het aantal wetenschappelijke publicaties die expliciet handelen over de circulaire
economie. Ongeveer 75 procent van het aantal Nederlandse publicaties hierover verscheen in
de afgelopen vier jaar (2018-2021) en zo’n 55 procent in de afgelopen twee jaar (Türkeli 2022).
32 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 7
Onderdelen van een succesvolle circulaire-economietransitie

Ondernemerschap

Kennisontwikkeling

Coördinatie

Uitwisseling
van kennis

Circulaire
economie
transitie
l.

nl

Doorbreken
van weerstand

pb

Mobiliseren
van middelen

Richting geven
aan het zoekproces

Marktvorming

Bron: PBL 2013; op basis van Hekkert 2020

Een laatste voorbeeld is de toename van de financiële middelen. De totale geldelijke bijdrage
van de overheid aan circulaire innovaties en bedrijfsmiddelen die zijn verstrekt door RVO is
gegroeid van 236 miljoen in 2018 naar 295 miljoen euro in 2020 (RVO 2022).
… maar geen duidelijke tekenen van versnelling van de transitie
In veel gevallen is de voortgang echter alleen in absolute zin aanwezig, maar niet in relatieve
zin. Zo beslaan circulaire bedrijven bijvoorbeeld nog steeds 6 procent van het totale aantal
Nederlandse bedrijven. En hoewel de financiële middelen vanuit RVO in absolute zin zijn
toegenomen, is de financiële ondersteuning voor circulaire activiteiten al jaren constant
met zo’n 10 procent van de totale ondersteuning uit de onderzochte RVO-regelingen.
Bevindingen | 33

In andere gevallen is er wel voortgang, maar nog geen sprake van een versnelling. Zo zijn er
via het Versnellingshuis en CIRCO vele personen en bedrijven bereikt, maar zijn deze groepen
nog niet groot genoeg om te kunnen spreken van een kritische massa waardoor (ervarings)
kennis over circulaire praktijken automatisch wordt uitgewisseld en verder verspreid.
Versnelling van het transitieproces is cruciaal gezien de hoge ambitie
Het realiseren van de ambities voor 2030 en 2050 vraagt om een versnelling van het
transitieproces. Er zullen namelijk pas substantiële veranderingen optreden in het
grondstoffengebruik en de bijbehorende effecten nadat er grote veranderingen in het
productie- en consumptiesysteem zijn doorgevoerd. Met andere woorden, pas als de
transitie in een stroomversnelling komt zullen circulaire activiteiten opschalen, waarbij niet
alleen gemotiveerde pioniers betrokken zijn, maar juist ook de massa meebeweegt. In die
fase begint circulair het nieuwe normaal te worden. Momenteel bevindt het transitieproces
zich echter nog in de beginfase en zal daar zonder aanvullende acties en beleidsinspanningen niet zomaar uit komen.
Huidige spelregels belemmeren circulaire ondernemers en versnelling van het transitieproces
Circulaire oplossingen passen niet zomaar in de huidige routines, gewoontes, businessmodellen en spelregels. Belemmeringen voor circulaire ondernemers die we in de vorige ICER
signaleerden, gelden nog steeds. Denk aan de moeite die MKB’ers hebben om externe
financiering aan te trekken voor circulaire verdienmodellen, en het onvoldoende beprijzen
van milieueffecten. Ook belemmert de huidige (handhaving van) wet- en regelgeving
circulaire activiteiten, zoals of materialen met een wettelijke afvalstatus wel of niet als
secundair materiaal ingezet mogen worden. Daarnaast is er nog steeds een roep van
ondernemers om meer richting en coördinatie; overheden sectoren kunnen bijvoorbeeld
concretere doelen stellen, uniforme meetmethodes stimuleren, en samenwerkingen
organiseren tussen alle schakels in een productieketen om zo gezamenlijk te veranderen.
In het huidige systeem zijn dermate grote belemmeringen aanwezig dat circulair onder­
nemen nog niet voldoende rendeert.
Circulair gedrag is bij consumenten nog niet ‘het nieuwe normaal’
Een andere belemmering is het uitblijven van een substantiële marktvraag naar circulaire
producten en diensten. Dit is van cruciaal belang om de transitie naar een circulaire
economie te realiseren. Maar voordat een dergelijke marktvraag zal ontstaan, zijn veranderingen in de bereidheid en het gedrag van consumenten nodig. Op dit moment is circulair
gedrag nog niet standaard. De belemmeringen voor circulair gedrag zijn divers, zoals
financiële kosten, ongemak, sociale normen en gewoontes. Zo willen veel consumenten
geen tweedehands producten kopen omdat ze denken dat deze van mindere kwaliteit of
minder hygiënisch zijn dan nieuwe, moeilijker te vinden zijn of zich schamen voor het
gebruik van tweedehandsproducten of ze zien er het nut niet van in (De Gier &
Nieuwenhuizen 2019; ABN Amro 2018; Van Wolf et al. 2022). Voor bepaalde vormen van
circulair gedrag staat de meerderheid van consumenten open, maar in de praktijk vertonen
ze dit gedrag in mindere mate. Zo wil een deel van de Nederlanders best eten zonder veel
verpakkingsmateriaal kopen, maar is dit in de supermarkt maar moeilijk te vinden. Of
34 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

willen consumenten hun producten laten repareren, maar staan hoge kosten en een gebrek
aan (gestandaardiseerde) onderdelen dat in de weg (Wolf et al. 2022; RepairCafé 2020).
De meeste milieuwinst is te bereiken door minder consumeren en afzien van bepaalde
producten en diensten met een hoge milieu-impact. Denk aan minder spullen kopen,
minder vlees en zuivelproducten eten, minder autorijden en vliegen, geen auto hebben of
kleiner wonen. Nog maar een klein deel van de consumenten maakt dergelijke keuzes of
zou dat willen doen (Koch & Vringer 2023).
Dominante richting in de transitie is laagwaardige recycling
Veel van de activiteiten die maatschappelijke partijen ondernemen, zijn nog steeds gericht op
(laagwaardige) recycling. Dit is bijvoorbeeld te zien bij innovatieprojecten, innovatieve
bedrijven en de financiële ondersteuning door RVO. Als gevolg van decennia afvalbeleid met
een sterke focus op de beperking van het afvalvolume en het terugdringen van het storten van
afval is er al jarenlang een succesvolle recyclingbranche in Nederland. Het is dan ook niet
verwonderlijk dat recycling de dominante strategie is op dit moment. De manier waarop nu
wordt gestuurd en ingezet op recycling is echter veelal laagwaardig als gevolg van de al langer
aanwezige focus op de beperking van het volume van afval. De doelen voor de hoeveelheden
afval die producenten aanbieden aan recyclers geven de producenten geen prikkels voor het
verbeteren van de kwaliteit van recyclaat en de hoogwaardige inzet ervan. Zo wordt in de
Grond-, Weg- en Waterbouw-sector (GWW) veel recyclaat als onderlaag voor verharde wegen
toegepast en nog maar weinig als secundair materiaal voor bijvoorbeeld nieuwe gebouwen of
andere hoogwaardige toepassingen waarmee de meeste milieuwinst is te bereiken (Bours et
al. 2022a). Ook bij plastic verpakkingen blijft de inzet van recyclaat in hoogwaardige toepassingen achter (Bours et al. 2022b). In meerdere sectoren is een kwaliteitsimpuls van recyclaat
mogelijk en nodig voor de toepassing van secundair materiaal in dezelfde of vergelijkbare
producten. Een circulaire economie vergt een zo hoogwaardig mogelijke toepassing van
recyclaat, zodat materialen hun bruikbaarheid voor hoogwaardige toepassingen behouden,
waardoor de milieudruk kan worden geminimaliseerd.
Meer ontwikkeling van en sturing op andere circulariteitsstrategieën nodig
De sturing op (laagwaardige) recycling geeft geen prikkels of beloningen voor andere
circulariteitsstrategieën. Zoals al eerder al genoemd, kan de inzet van secundair materiaal
slechts een deel van de oplossing zijn. Circulariteitsstrategieën gericht op het verminderen van
het grondstoffengebruik of het verlengen van de levensduur van producten krijgen nog steeds
relatief weinig aandacht. In enkele nationale indicatoren is wel te zien dat aandacht voor
andere circulariteitsstrategieën toeneemt, zoals bij de wetenschappelijke publicaties,
innovatieve bedrijven en acties in Uitvoeringsprogramma’s. Het huidige systeem kent echter
nog steeds belemmeringen en zelfs perverse prikkels als het gaat om de andere circulariteitsstrategieën dan recycling. De hiervoor genoemde volumedoelen voor afval geven bijvoorbeeld
geen prikkels om in productontwerp en -gebruik aandacht te geven aan het verminderen van
het grondstoffengebruik of een langere levensduur. Ook ontbreekt sturing op kwaliteit via
normering en zijn milieueffecten nog niet voldoende in prijzen verrekend, waardoor er
onvoldoende prikkels ontstaan om radicaal efficiënter om te gaan met grondstoffen, en
investeringen in grondstofbesparende producten en diensten niet of onvoldoende renderen.
Bevindingen | 35

Als aandacht voor en sturing op andere circulariteitsstrategieën uitblijft, is het risico dat de
kortetermijninzet om de transitie te versnellen vooral meer (laagwaardige) recycling oplevert.
Grote variëteit in productgroepen vraagt om een gedifferentieerde aanpak
Het verder versnellen van de transitie naar een circulaire economie vraagt om een gedifferentieerde aanpak. Het transitieproces kan namelijk sterk verschillen per domein. Zo wordt
er in de transitie naar circulaire plasticverpakkingen voortgebouwd op het al bestaande
Uitgebreide ProducentenVerantwoordelijkheid-systeem (UPV), terwijl aandacht voor
circulariteit bij autobatterijen nog in de kinderschoenen staat. Zoals hierboven is beschreven heeft het al bestaande systeem (en dus de fase waarin de transitie zich in een specifiek
domein bevindt) invloed op de aanwezige kansen en belemmeringen. Maar andere
verschillen spelen ook een rol. Zo gaan bijvoorbeeld de producten in de GWW-sector
decennia mee, terwijl verpakkingen een hele korte levensduur hebben. Verschillen in de
aard van producten creëren specifieke kansen en uitdagingen voor circulariteit. Dit pleit
voor een beleidsaanpak die kan inspelen op de specifieke fase, uitdagingen en mogelijk­
heden per productgroep. Hier is binnen het beleid al een goede ontwikkeling zichtbaar,
aangezien er bij het concretiseren van de doelen voor 2030 momenteel wordt gewerkt aan
zo’n gedifferentieerde aanpak, waarin doelen per productgroep worden opgesteld.
Ambitie voor 2050 heeft richting en coördinatie nodig voor volgende stap in de transitie
De ambitie die door de Rijksoverheid is geformuleerd om in 2050 volledig circulair te zijn,
heeft in de beginfase partijen gemobiliseerd en de circulaire economie bij veel partijen op
de agenda gezet. Deze ambitie is echter nog niet concreet uitgewerkt; dat wordt door
ondernemers ervaren als een gebrek aan richting. Hierdoor zorgt de ambitie voor 2050 op
dit moment voor weinig urgentie of veranderdruk en heerst er onzekerheid bij onder­
nemers (en investeerders) over de langetermijndoelen en de manieren waarop zij daar
mogelijk aan bij kunnen dragen. Circulaire ondernemers hebben behoefte aan een concreet
kader van doelen en stevige instrumenten, waardoor circulaire activiteiten kunnen
uitgroeien. De inrichting van het huidige systeem zorgt ervoor dat radicale circulaire
veranderingen, die nodig zijn voor het realiseren van de ambitie, niet goed van de grond
komen. Er wordt in meerdere sectoren, zoals plastic verpakkingen, bio-plastics, de GWW en
consumentenelektronica, nu voornamelijk gestuurd op laagwaardige recycling, terwijl dat
niet voldoende is voor de circulaire ambities van het kabinet. En zelfs als er veel aandacht is
voor circulariteit, is het lastig om dit concreet en urgent uit te werken. Zo heeft de
Rijksoverheid veel aandacht voor een circulaire GWW-sector, maar wordt het door de sector
als zeer moeilijk ervaren om een roadmap op te stellen die tot een circulaire GWW-sector in
2050 leidt (Bours et al. 2022a). De route is lastig te bepalen als het eindpunt onduidelijk is.
Hoe ziet het systeem er in 2050 uit? Welke problemen zijn opgelost? Welke activiteiten
vinden dan wel en niet plaats? En hoe draagt eenieder hieraan bij?
Als de Rijksoverheid de transitie naar een circulaire economie belangrijk vindt, heeft ze een
belangrijke keuze te maken over de veranderstrategie op korte termijn. Wordt deze transitie
bijvoorbeeld versneld door meer in te zetten op leer- en experimenteerervaringen en die op
te schalen? Of moet de ambitie voor 2050 en het halveringsdoel voor 2030 voorop staan en
36 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

moeten op korte termijn fundamentele veranderingen worden afgedwongen om circulariteit te forceren?

Circulaire-economiebeleid
Om een circulaire economie in Nederland te realiseren, is beleid nodig op verschillende
schaalniveaus: nationaal, Europees en regionaal. Deze drie bestuurslagen beïnvloeden
elkaar wederzijds. In de nationale circulaire-economie-beleidsaanpak is aandacht voor die
verschillende schaalniveaus. Het belang van en de inzet op de verschillende schaalniveaus
werken we hieronder nader uit. Daarbij gaan we in op welke instrumenten zijn ingezet en
geven we ook aanbevelingen voor vervolgstappen. Het accent ligt hierbij op de relevantie
voor het nationale circulaire-economiebeleid.

Concretisering nationale doelen
Nationaal beleid werkt aan concrete doelen voor circulaire economie
De ambitie van de Rijksoverheid is dat Nederland in 2050 volledig circulair is en dat in 2030
de helft minder primaire abiotische grondstoffen worden gebruikt ten opzichte van 2016
(IenM & EZ 2016; IenW 2021). Het ministerie van IenW heeft de afgelopen jaren gewerkt aan
de nadere concretisering van deze doelen, met name door aan de vijf circulaire transitieteams te vragen om met voorstellen te komen voor:
1. relevante productgroepen voor grondstoffengebruik, milieueffecten en
leveringszekerheid;
2. doelen voor relevante productgroepen gericht op circulariteit en de effecten hiervan;
3. roadmaps – oftewel manieren om de doelen te realiseren – met prestatiedoelen en
actielijnen.
Dit heeft geleid tot concrete voorstellen van de transitieteams Bouw, Consumptiegoederen,
Kunststoffen en Maakindustrie (IenW 2022). Denk daarbij aan elektrische apparaten bij
Consumptiegoederen en woningen bij de Bouw. In het Nationaal Programma Circulaire
Economie is het kabinet voornemens om met voorstellen voor concrete doelen te komen
(IenW, EZK, BZK & LNV te verschijnen in 2023), waarbij gebruik gemaakt kan worden van de
voorstellen uit de transitieteams. De door de transitieteams voorgestelde productgroepen
zijn over het algemeen relevant gezien hun huidige bijdrage aan het grondstoffengebruik
en de milieueffecten die dat met zich meebrengt. Het aantal doelen en actielijnen in de
voorstellen van de transitiethema’s is echter te groot om sturend te kunnen zijn op
nationaal niveau.
Het ministerie van LNV heeft geen voorstellen aangeleverd voor doelen voor het transitiethema Biomassa en Voedsel. In plaats daarvan wordt doorverwezen naar de nadere
uitwerking van plannen voor de kringlooplandbouw. Hierdoor ontbreekt de aandacht voor
enkele relevante onderwerpen die in de transitieagenda Biomassa en Voedsel wel waren
Bevindingen | 37

opgenomen, zoals voedsel en effecten in de keten, maar niet terugkomen in de plannen
voor kringlooplandbouw.
Start met nationale doelen voor circulariteit en de voetafdrukken voor broeikasgassen en landgebruik
Om op nationaal niveau met behulp van enkele doelen en indicatoren de voortgang
richting een meer circulaire economie te kunnen volgen en sturen, kunnen de ministeries
nationale circulariteitsdoelen formuleren die zijn gericht op de input, het gebruik, de
output en substitutie van grondstoffen (Hanemaaijer et al. 2021). Deze doelen gaan idealiter
over alle grondstoffen in Nederland. Daarnaast zijn doelen nodig voor de beoogde effecten.
Daarbij kan worden gestart met nationale doelen te stellen voor twee ‘voetafdrukken’: de
reductie van broeikasgassen en landgebruik in de keten voor consumptie en voor productie.
Deze doelen zijn aanvullend ten opzichte van bestaande nationale energie- en klimaatdoelen en zijn gericht zich op de effecten van het grondstoffengebruik in de hele productieketen. Daarnaast vormen deze twee voetafdrukken belangrijke onderdelen van de totale
ecologische voetafdruk waarvoor de overheid een halvering in 2050 nastreeft.
Tevens is het relevant om in het nationale beleid aan te geven wat de rol is van bestaande
doelen voor grondstoffen en afval, en deze een plek te geven in het stelsel van doelen voor
circulaire economie. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het huidige halveringsdoel voor de
input van primaire abiotische grondstoffen en de beoogde halvering van het verbranden en
storten van afval.
Bestaande doelen voor circulaire economie kunnen ook spanningen opleveren met andere
maatschappelijke opgaven. Zo staat het halveringsdoel voor de input van primaire
abiotische grondstoffen op gespannen voet met de ambitie uit het Regeerakkoord om de
woningbouw te versnellen tot rond de 100.000 woningen per jaar. En als circulariteit
voorop staat, zou een doel voor recycling uit het afvalbeleid kunnen worden vervangen
door een doel voor een bepaald aandeel hergebruik en/of aandeel recyclaat in producten.
En idealiter zou een circulaire norm het mogelijk maken om inspanningen gericht op het
gebruik van minder grondstoffen voor producten en diensten, (preventie), hergebruik van
producten en hoogwaardige recycling bij elkaar op te tellen, waarbij de norm als ondergrens kan fungeren. Die ondergrens zou in het kader van dynamische normstelling in
aangekondigde stappen kunnen worden verhoogd. Daarbij is het steeds nodig aan te geven
wat de status van het doel of een norm is: gaat het om richtinggevende of om afrekenbare
doelen? En binnen welk tijdsbestek wordt toegewerkt van richtinggevende doelen naar
afrekenbare doelen?
Kabinet kan overwegen aanvullende transitiethema’s op te zetten
De vijf transitiethema’s (Biomassa en Voedsel, Bouw, Consumptiegoederen, Kunststoffen en
Maakindustrie) dekken in potentie het overgrote deel af van het grondstoffengebruik, afval,
landgebruik en effect op biodiversiteit. Dit geldt zowel voor de productie in Nederland als
voor het eigen gebruik (consumptie). Ongeveer twee derde van de directe broeikasgasemissies valt echter buiten de transitiethema’s, omdat de energievoorziening, raffinaderijen en
transport en diensten, geen onderdeel zijn van de transitiethema’s binnen het circulaire38 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

economiedomein. Dat wil zeggen dat deze bedrijfstakken geen onderdeel vormen van de
agenda’s en plannen van de vijf transitiethema’s en de bijbehorende emissies daardoor niet
zomaar zijn toe te bedelen aan een van de vijf thema’s. Er zijn ook productgroepen die tot
op heden buiten de transitiethema’s vallen, zoals voertuigen bij mobiliteit en de infra­
structuur van de energievoorziening. De materiaalbehoefte voor deze productgroepen
wordt niet automatisch afgedekt met het bestaande beleid gericht op energie, klimaat en
mobiliteit. Hier zit een mogelijk strategisch beleidstekort: de behoefte aan grondstoffen
voor de energietransitie en voor de mobiliteitssector zijn omvangrijk, veroorzaken een
substantiële milieudruk en zijn van groot strategisch belang. Overwogen zou kunnen
worden om hier alsnog aanvullende transitiethema’s voor op te tuigen, in nauwe samenhang met wat er al bij het energie- en klimaatbeleid en mobiliteitsbeleid gebeurt.
Zet eerst in op richtinggevende doelen bij relevante productgroepen en evalueer deze
Bij veel productgroepen kent de informatie over milieueffecten vaak nog grote onzekerheden (Hanemaaijer et al., 2021). Bij de nadere uitwerking van circulariteits- en effectdoelen
voor productgroepen zou de overheid deze daarom vooralsnog als richtinggevend of als
streefdoelen kunnen opvatten; pas als er meer duidelijkheid is kunnen dan afrekenbare
doelen worden geformuleerd.
Periodieke evaluatie van de afgesproken doelen, de middelen die daarvoor nodig zijn en wie
wat moet doen (verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden), kan ertoe leiden
dat de afgesproken doelen na enkele jaren gepreciseerd of aangepast worden. Duidelijkheid
vooraf over de criteria op grond waarvan doelen kunnen worden aangepast, zorgt voor
minder verrassingen en onzekerheid bij de betrokken partijen.

Ingezette beleidsinstrumenten in Nederland
Huidige inzet van beleidsmaatregelen is niet voldoende voor realiseren ambitie
Verreweg de meeste instrumenten die zijn ingezet door de nationale overheid in de periode
van 2020 tot april 2022 betreffen communicatie, onderzoek en het ondersteunen en
faciliteren van initiatieven van partijen; circa driekwart van alle ingezette instrumenten
betreft dit soort ondersteunende instrumenten (Het Groene Brein 2023). Denk daarbij aan
onder andere het stimuleren van kennisontwikkeling en het maken van vrijwillige
afspraken, zoals de City Deal Circulair Bouwen, het starten van pilots in de verpakkingsketen
en onderzoek naar nieuwe eiwitbronnen.
Ten opzichte van twee jaar geleden is het aantal en het aandeel verplichtende instrumenten,
zoals beprijzen en normeren, afgenomen. Verder blijkt dat er de afgelopen twee jaar
nauwelijks voorbereidingen zijn geweest om in de nabije toekomst meer verplichtende
instrumenten in te zetten (Het Groene Brein 2023). Uit een kwalitatieve analyse van de
huidige ingezette combinatie van beleidsmaatregelen komt naar voren dat het weliswaar
een behulpzame mix is om partijen met subsidies en andere vormen van ondersteuning te
stimuleren, maar dat het niet tot een volgende fase in de transitie naar een circulaire
economie leidt (Het Groene Brein 2023).
Bevindingen | 39

Intensivering beleid met meer verplichtende instrumenten is cruciaal
In de vorige ICER werd aanbevolen om meer gebruik te maken van ‘drang en dwang’
(Hanemaaijer et al. 2021). Het inzetten van meer verplichtende instrumenten via nationaal
beleid gebeurt tot op heden slechts in beperkte mate. Implementatie van meer dwingende
instrumenten is de afgelopen periode mogelijk bemoeilijkt door een lange kabinetsformatie. Daarnaast is sprake van een ambitieuze Europese circulaire-economieagenda gericht op
wetgeving. Dit EU-spoor kent over het algemeen een lange doorlooptijd en onzekerheden
over de uiteindelijke concrete uitwerking.
Intensivering van het beleid is nodig om de circulaire-economieambities voor 2030 te
realiseren. Nieuwe spelregels – en het vastleggen daarvan – en een substantiële marktvraag
naar circulaire producten zijn van groot belang. Naast het stimuleren van circulaire
initiatieven en bedrijvigheid door innovatie en kennisontwikkeling en een stimulerend
ondernemingsklimaat, gaat het daarbij om regulering. Regulerende instrumenten – zoals
normen, wet- en regelgeving en beprijzing – zijn nodig om de bestaande economie om te
bouwen naar een circulaire economie. Er zijn diverse instrumenten beschikbaar waarmee
het grondstoffengebruik en vervuilende emissies – zoals broeikasgassen – in de keten zijn
terug te dringen. Deze instrumenten zorgen voor prikkels ten gunste van circulaire
producten en diensten. Bij beprijzen kan bijvoorbeeld worden gedacht aan een inputheffing op de inzet van fossiel als grondstof – zoals die al geldt als fossiel wordt ingezet voor
energiedoeleinden – en het verruimen van de huidige btw-vrijstelling voor reparatie van
producten. Zonder beprijzing van vervuilende en verspillende praktijken staan circulaire
producten en diensten bij voorbaat op achterstand ten opzichte van bestaande producten,
en is sprake van een ongelijk speelveld.
Voorbeelden van normerende instrumenten zijn het gebruik van verplichte aandelen
secundair materiaal in producten, eisen stellen met betrekking tot de repareerbaarheid van
producten, het verlengen van de minimale garantietermijn van producten en verplichte
productinformatie. Voor diverse van deze beleidsinstrumenten heeft een EU-aanpak de
voorkeur, omdat die zorgt voor een gelijk speelveld voor bedrijven. Daarnaast zouden de
circulariteitseisen bij circulair inkopen en producentenverantwoordelijkheid stapsgewijs
kunnen worden bijgesteld en gericht kunnen worden op het inzetten van secundair
materiaal in dezelfde of vergelijkbare producten in plaats van doelen voor inzameling en
recycling. Ook zou bij het verlenen van subsidies voor circulaire activiteiten een circulair
ontwerp als randvoorwaarde kunnen worden opgelegd.
Verder denkt het kabinet na over enkele meer verplichtende nationale beleidsmaatregelen,
zoals het stimuleren en normeren van circulair aanbesteden in de grond-, weg- en waterbouw; het vormgeven van een heffing op plastic; en het stimuleren van de afbouw van de
overcapaciteit voor afvalverbranding bij afvalverbrandingsinstallaties (IenW 2022). Om de
effecten van deze beleidsvoornemens te kunnen inschatten is nadere uitwerking nodig.

40 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Tekstkader 1: Steviger inzetten op circulair productontwerp
In het ontwerp van producten en diensten wordt voor een belangrijk deel de
potentiële circulariteit en milieueffecten van het product vastgelegd. Daarnaast is
ontwerp van groot belang voor het verdienmodel van een product of dienst.
Hiervoor is grootschalige kennisontsluiting nodig. Als de overheid de circulaire
transitie wil versnellen is het dan ook zinvol om organisaties zoals CIRCO en
CIRCONNECT te blijven ondersteunen. Daarbij is het relevant om onderscheid te
maken tussen verschillende productgroepen. Complexe producten, zoals printers,
hebben andere circulariteitsstrategieën nodig dan eenmalige verpakkingen. Het
productontwerp moet daarom worden afgestemd op een circulariteitsstrategie die
past bij de complexiteit en hoogwaardigheid van het product. Daarbij moet de
relatieve macht van ondernemers in de waardeketen worden meegewogen, en de
manier waarop gebruikers met de producten omgaan tijdens en na de gebruiksfase.
Gezien het belang van circulair ontwerp en de uitdagingen voor met name middelgrote en kleine ondernemers, is het aan het beleid om circulair ontwerp niet alleen te
stimuleren, maar ook te verplichten of te belonen. Zo kan de overheid bij het
verlenen van subsidies een circulair ontwerp verlangen.

Meer financiële middelen nodig voor de circulaire ambitie van het kabinet
In het Coalitieakkoord zijn middelen beschikbaar gesteld voor circulaire beleidsmaatregelen die bijdragen aan CO2-reductie. De beleidsmaatregelen zijn vooral gericht op recycling
en worden gefinancierd uit het Klimaatfonds en Urgendamiddelen. In het Coalitieakkoord
is beperkt aandacht voor circulaire economie als een doorsnijdende beleidsaanpak. Ook
zijn tot op heden geen financiële middelen beschikbaar gesteld om de rijksbrede circulaire
aanpak na 2024 voort te zetten. Dit heeft als risico dat de betrokken partijen bij de transitiethema’s afhaken en/of onvoldoende toegerust zijn om de transitie naar een circulaire
economie en de plannen die hiervoor op tafel liggen te realiseren. Om de bestaande
programmatische aanpak van het Rijk te continueren is dan ook een meer structurele inzet
van middelen nodig voor de uitvoering van een nationaal circulaire-economieprogramma
na 2024, inclusief procesgeld voor betrokken partijen. Voor een wezenlijke verandering naar
een circulaire economie en het realiseren van de beleidsambities voor 2030 en 2050 is
versnelling en opschaling nodig. Dat vraagt om aanzienlijk meer en structurele middelen
om circulariteit te bevorderen (PBL 2021; SER 2022)). Hoeveel meer is met de huidig
beschikbare kennis niet aan te geven. De benodigde hoeveelheid geld hangt mede af van de
gekozen beleidsinstrumenten. Zo vergt het verschaffen van subsidies meer budget dan de
instelling van normen. Zowel continuering als versnellen en opschalen zijn nodig om de
ambitie om in 2050 volledig circulair zijn in Nederland te realiseren.
Stimuleren van circulair consumeren vraagt meer dan voorlichting
Door bewustwording alleen kan maar beperkt verandering worden gebracht in het gedrag
van consumenten. Het huidige beleid rond circulair consumentengedrag is echter vooral
gericht op informatievoorziening en bewustwording (bijvoorbeeld via voorlichtingscamBevindingen | 41

pagnes en milieukeurmerken). Minder aandacht is er voor andere factoren die bepalend
zijn voor consumentengedrag, zoals kosten, infrastructuur, gemak, waarden en overtuigingen van consumenten of sociale normen (Travaille 2022; Zibell et al. 2021). Circulair gedrag
is gemakkelijker en aantrekkelijker te maken voor consumenten door naast voorlichting
bijvoorbeeld ook belastingvoordelen en subsidies te verschaffen voor circulaire producten
en diensten of door productstandaarden in te stellen.
De meeste consumenten zijn nog niet bezig met vermindering van hun consumptie door
bepaalde producten niet of minder aan te schaffen (Koch & Vringer 2023). Om consumenten
te stimuleren om minder producten en diensten met een hoge milieu-impact te consumeren (zoals minder spullen kopen, minder vlees en zuivelproducten eten, minder autorijden
en vliegen of kleiner wonen), is het nodig bestaande barrières af te bouwen en te bevorderen dat andere consumptiepatronen aantrekkelijker worden. Denk bij barrières aan
beperkte beschikbaarheid en betaalbaarheid van productalternatieven met een lagere
impact, status en comfort, gerelateerd aan (nieuwe) producten of consumptiegewoontes.
De nieuwe maatregelen van de Europese Commissie rond levensduurverlenging van
consumentenproducten kunnen meer circulair gedrag bevorderen, maar er is ruimte voor
meer. Denk aan veranderingen die ertoe bijdragen dat treinreizen en vleesvervangers
aantrekkelijker worden ten opzichte van vliegreizen en vleesproducten en steun voor
businessmodellen gericht op tweedehandsverkopen, deel- en ruilplatformen, reparatiediensten en producten als dienst (Heyen et al 2013; Niessen & Bocken 2021).

Circulaire economie en klimaat
In het Coalitieakkoord is vooral aandacht voor de bijdrage van circulaire economie aan klimaat
Het kabinet-Rutte IV heeft in het Coalitieakkoord aangegeven dat er een ambitieus
klimaatdoel komt voor de circulaire economie. Het kabinet wil de relatie tussen klimaat en
circulaire economie versterken. De extra middelen die in het Coalitieakkoord beschikbaar
zijn gesteld voor circulaire beleidsmaatregelen zijn gericht op CO2-reductie en staan op de
begroting bij het ministerie van EZK als uitwerking van klimaatbeleid. Het beleidsprogramma van het ministerie van IenW maakt expliciet dat de transitie naar een circulaire economie bijdraagt aan het oplossen van meerdere maatschappelijke opgaven, te weten
klimaatverandering, vervuiling, biodiversiteitsverlies en leveringsrisico’s van grondstoffen.
Zowel in het Coalitieakkoord als in het beleidsprogramma zijn de bijdragen die de grondstoffentransitie kan bieden het meest concreet uitgewerkt voor klimaat. De uitdaging is om
dit ook voor de andere maatschappelijke opgaven te doen. Om de kansen die een circulaire
economie biedt voor de maatschappelijke opgaven, te verzilveren, is het nodig om het
beleid nader uit te werken in concrete instrumenten.
Nationaal klimaatdoel voor circulaire economie vooral richten op emissies in de keten en
levensduurverlenging
Het kabinet-Rutte IV gaat uit van een potentie van 2 tot 4 megaton CO2-reductie in
Nederland door de inzet van circulaire beleidsinstrumenten (IenW 2022). De aandacht voor
de potentiële bijdrage van circulaire economie aan klimaat is terecht, want door minder
42 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

grondstoffen en producten te gebruiken, producten langer mee te laten gaan, materialen
hoogwaardig te recyclen en alternatieve grondstoffen in te zetten, hoeven er minder nieuwe
grondstoffen te worden gewonnen, en minder materialen en producten te worden
geproduceerd, en dat reduceert de uitstoot van broeikasgassen.
De kansen die een circulaire economie voor de reductie van CO2-emissies biedt, worden met
het huidige klimaatbeleid beperkt benut. Het huidige klimaatbeleid is namelijk vooral
gericht op de uitstoot uit de schoorstenen van een land in een jaar, terwijl circulaireeconomiebeleid de potentie heeft om ook rekening te houden met de effecten in de hele
productieketen – dus ook buiten Nederland – en over de hele levensduur van producten.
Een deel van de effecten van circulaire maatregelen zal namelijk buiten Nederland worden
gerealiseerd of door verlenging van de levensduur van producten pas later in de tijd
optreden. Een ambitieus klimaatdoel voor een circulaire economie kan zich daarom beter
richten op reductie van emissies ‘ergens in de wereld’ dan zich beperken tot het nationale
klimaatdoel. Wanneer het klimaatdoel voor een circulaire economie is gericht op emissie­
reducties in de keten en de lange termijn, dan is het aanvullend aan de bestaande nationale
energie- en klimaatdoelen.
Aanvullende instrumenten nodig om de potentie van circulaire economie voor klimaat beter te
benutten
Met de huidige inrichting van het klimaatbeleid, zoals het stellen van reductiedoelen voor
CO2-emissies per jaar binnen Nederland, is het voor bedrijven niet aantrekkelijk circulaire
maatregelen te nemen die elders in de keten of pas op termijn emissiereducties opleveren.
Circulaire economie onder het klimaatbeleid hangen heeft als risico dat de potentiële
broeikasgasreducties die met meer circulair produceren en consumeren zijn te bereiken,
slechts beperkt worden benut en dat diverse circulaire opties onvoldoende aandacht en
middelen krijgen. Op dit moment zijn er nauwelijks prikkels voor Nederlandse bedrijven
om elders in de productieketen te komen tot minder primair grondstoffengebruik en
daarmee tot minder CO2-uitstoot. Het stimuleren van deze circulaire oplossingen vraagt om
aanvullende instrumenten, omdat deze niet in aanmerking komen voor financiering uit het
huidige klimaatfonds. De beleidsmatige uitdaging is om te zoeken naar manieren om deze
‘scope 3 effecten’ in het buitenland te identificeren en om bedrijven daartoe aan te zetten
(SER 2022).

Governance Nederlandse aanpak voor een circulaire economie
Realisering grote circulaire ambitie vergt versterking van de governance
Om een volledig circulaire economie in Nederland te realiseren, is door het kabinet gekozen
voor een publiek-private aanpak. Daarmee is onderkend dat overheden, bedrijven en
burgers nodig zijn om de transitie naar een circulaire economie te realiseren. Het kabinet
heeft daartoe vijf prioritaire transitiethema’s benoemd en transitieteams in het leven
geroepen waarin vertegenwoordigers van overheden en bedrijfsleven zitting hebben.
Die thema’s zijn: Biomassa en voedsel, Bouw, Consumptiegoederen, Kunststoffen en
Maakindustrie. Voor elk van deze thema’s zijn plannen gemaakt door de transitieteams in
Bevindingen | 43

zogenoemde transitieagenda’s. Daarnaast heeft het beleid gekozen voor tien prioritaire
doorsnijdende beleidsthema’s, waaronder wet- en regelgeving, producentenverantwoordelijkheid, circulair inkopen, circulair ontwerp en marktprikkels. In Uitvoeringsprogramma’s
zijn vervolgens concrete acties en projecten opgenomen voor transitiethema’s en beleidsthema’s. Met deze aanpak heeft de overheid een basis gelegd om de transitie naar een
circulaire economie samen met andere betrokken partijen verder te brengen.
In deze circulaire-economieaanpak van het Rijk ligt de nadruk op ‘vertegenwoordiging op
persoonlijke titel, vrijblijvendheid, pluriformiteit, consensus, volgend zijn en het realiseren
van korte-termijndoelen die gemakkelijk te bereiken zijn’ (NSOB 2022). Deze aanpak is te
herkennen in de organisatie en werkwijze van de transitieteams. Die verschillen onderling
sterk in samenstelling, werkwijze en strategie. Kenmerkend is ook dat een strategie van
experimenteren en opschalen wordt gehanteerd, waarbij de leden vaak uit eigen middelen
actief meewerken aan het opstellen van transitieagenda’s, voorstellen voor doelen, en
routekaarten om die te bereiken. De leden nemen doorgaans deel op persoonlijke titel, en
hebben geen formele vertegenwoordigende rol om namens de gehele achterban te spreken
of afspraken te maken, terwijl wel wordt verwacht dat ze zorgen voor de uitvoering van de
agenda van het hele transitiethema. Kortom, de beslissingsbevoegdheden ontbreken om de
ruim toebedeelde verantwoordelijkheden waar te kunnen maken.
Dit is kenmerkend voor de opstartfase van een transitie: eerst met enthousiaste en
welwillende partijen samen van start gaan op basis van wat mogelijk is. Het past echter niet
goed bij de grote ambitie van het kabinet om in 2050 volledig circulair te zijn. Met de
huidige enthousiaste inzet van betrokken partijen die graag willen, zal de ambitie om
volledig circulair te worden niet zijn te bereiken (NSOB 2022). Zo levert het experimenteren
en opschalen naar verwachting een fraaie oogst op, maar dat hoeft niet per se te leiden tot
de benodigde radicale veranderingen en systemische interventies die de status quo
doorbreken. Er is dan ook sprake van een fundamentele keuze voor het beleid: staat
samenwerking en experimenteren vooralsnog voorop of gaat het om realisering van de
uitgesproken ambitie om in 2050 in Nederland volledig circulair te zijn? Tot op heden is
deze vraag nog onbeantwoord en is er niet expliciet gekozen. Deze vraag dient nu echter wel
te worden beantwoord.
Indien het realiseren van de ambitie voorop staat, dan vraagt dat om een versterking van de
bestaande governancestructuur. Daarvoor is in elk geval nodig dat betrokken partijen –
zoals de transitieteams en regionale overheden – duidelijke verantwoordelijkheden krijgen
en daaraan gekoppeld het mandaat en de mogelijkheden (mensen en middelen) om deze
verantwoordelijkheden waar te maken. Deze oproep blijkt ook uit een gezamenlijke brief
die de voorzitters van de transitieteams begin 2022 aan de staatssecretaris van IenW hebben
geschreven (Rakhorst et al. 2022). In de governance voor het realiseren van de ambitie zal
daarnaast onder andere meer aandacht nodig zijn voor vertegenwoordiging door de
achterban, te realiseren concrete doelen, voor het vastleggen van afspraken in procedures,
waarin wordt aangegeven waarop en wanneer partijen elkaar kunnen aanspreken.

44 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Europees circulaire-economiebeleid en het belang voor Nederland
De EU-voorstellen voor duurzame producten hebben in potentie een grote impact
De Europese Commissie kondigt in haar tweede Circulaire Economie Actieplan (EC 2020)
concrete wetgevingsinitiatieven aan voor duurzame producten en de consumptie ervan.
Deze initiatieven moeten ervoor zorgen dat producten langer meegaan, gemakkelijker zijn
te hergebruiken en te repareren, en zoveel mogelijk gerecyclede materialen bevatten. De
voorgestelde plannen zijn gericht op het sluiten van de keten voor specifieke productgroepen (zoals batterijen, verpakking, e-waste), sectoren (zoals bouw, textiel, chemie en
afvalverwerking) of op het ontwikkelen van processen en mechanismen om de circulaire
economie te bevorderen (zoals monitoring). Daarnaast is de Europese Commissie van plan
om een digitaal productpaspoort in te voeren, zodat producenten, consumenten, reparateurs en recyclers beter geïnformeerd zijn over de samenstelling en assemblage van
producten. Het nieuwe beleid kan ertoe bijdragen dat consumenten tevens betrouwbare en
relevante informatie krijgen over de levensduur, garantietermijn en repareerbaarheid van
producten (EC 2022).
Wat opvalt is dat de voorstellen uit het tweede EU-Actieplan voor een circulaire economie
zijn gericht op juridisch bindende maatregelen (EC 2020). Denk hierbij bijvoorbeeld aan het
uitbreiden van de Ecodesign-richtlijn met meer producten en meer producteisen en het
initiatief om te komen tot duurzaam ontworpen producten. Die eisen gaan over circulariteit
en de milieu-impact over de hele productlevenscyclus en betreffen onder andere de
levensduur, herbruikbaarheid en repareerbaarheid van producten, recyclebaarheid en het
gebruik van een minimumgehalte aan secundair materiaal in producten (EC 2022). Een
toenemend aantal EU-initiatieven is gericht op het verminderen van het grondstoffengebruik in producten en het hergebruiken van producten (Watkins & Meysner 2022). De
potentie van de impact van de voorgestelde instrumenten is groot, omdat ze over vrijwel
alle producten en sectoren gaan en het om bindende voorstellen gaat. Het gaat om een
verordening die directe doorwerking kent naar nationaal beleid. Het uiteindelijke effect is
afhankelijk van de concrete uitwerking en vormgeving van de instrumenten. Zo’n traject
neemt doorgaans meerdere jaren in beslag.
Nederlandse ambities zijn gebaat bij actieve betrokkenheid bij EU CE-beleid
Een aanpak op Europees niveau heeft als voordeel dat het zorgt voor een gelijk speelveld
voor bedrijven in de hele Europese Unie. Het Europese circulaire-economiebeleid is dan
ook cruciaal voor het realiseren van een circulaire economie in Nederland; met name voor
wat betreft regels voor de interne EU-markt. Daarbij gaat het niet alleen om producten- en
handelsbeleid. Maar ook om afvalbeleid, en het voorkomen van schadelijke stoffen in
producten, rapportageverplichtingen, mogelijkheden voor beprijzing van milieuschade en
duurzame financiering.
Bij afvalbeleid kan bijvoorbeeld worden gedacht aan bindende doelen voor recycling van
specifieke afvalstromen. Voorbeelden van rapportageverplichtingen zijn de Corporate
Sustainability Reporting Directive (CSRD) en de Corporate Sustainability Due Diligence
Bevindingen | 45

Directive (CSDD), die bedrijven verplichten om in hun jaarverslag transparant te zijn over de
gevolgen voor milieu en mensenrechten van hun productieketens. Dit biedt bijvoorbeeld
de mogelijkheid om variabele beloningssystemen binnen bedrijven te koppelen aan de
duurzaamheidsprestaties en helpt om investeerders meer in de richting van duurzame
investeringen te bewegen.
Bij beprijzen kan worden gedacht aan het Europese emissiehandelssysteem (ETS), maar ook
het toestaan van lage btw-tarieven voor duurzame producten en diensten. Daarnaast gelden er
al jaren verplichte aandelen recycling voor specifieke materialen en producten, zijn er voor
diverse producten Europese richtlijnen voor Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid
– zoals bij batterijen en elektronica –, is er een taxo­nomie voor duurzame financiering en
geldt er EU-beleid met betrekking tot het toelaten en toepassen van stoffen in het kader van
de REACH-verordening.
Elk van deze sporen bepaalt in hoge mate de speelruimte in Nederland. Een blijvende
actieve inbreng in de verdere uitwerking van deze EU-beleidssporen is dan ook van groot
belang voor het realiseren van een circulair Nederland. Nederland kan op onderdelen
vooruitlopen op deze besluiten. Denk daarbij aan het uitbreiden van de infrastructuur voor
recycling en het delen van producten, btw-verlaging op arbeid voor reparatie van producten
waar dit nog niet het geval is, het verrekenen van de milieuschade in de prijzen van
producten, verlengen en uitbreiden van garanties, dataverzameling over grondstoffen­
stromen en -voorraden, levensduur van producten, en effecten en het verbieden van
reclame op bepaalde producten en diensten met een hoge milieu-impact. Door voorop te
lopen hebben Nederlandse bedrijven de kans om een koploperspositie te verwerven voor
hergebruik en reparatie, zoals dat eerder voor recycling is gebeurd.
Waarborgen nodig om effecten van circulaire-economiebeleid voor lage- en middeninkomenslanden
mee te nemen
Circulair beleid in Nederland en de Europese Unie leidt tot kansen, maar er zijn ook risico’s
voor lage- en middeninkomenslanden. Als Nederland en de Europese Unie bijvoorbeeld
meer biogrondstoffen gaan gebruiken, dan heeft dat als risico dat de druk op de voedselvoorziening en op de natuur in lage-en middeninkomenslanden toeneemt. Een ander risico
is het verlies van banen in lage- en middeninkomenslanden door strengere circulaire
productstandaarden in de Europese Unie.
Deze risico’s komen boven op bestaande nadelige effecten, zoals slechte arbeidsomstandigheden en vervuiling bij de verwerking van afgedankte producten. Om deze risico’s tegen te gaan
zou het Europese en Nederlandse circulaire-economiebeleid goed moeten worden afgestemd
met ontwikkelingssamenwerking en handelsbeleid en waarborgen geven voor bijvoorbeeld
goede werkomstandigheden, leefbaar loon en duurzame productieprocessen. Dit versterkt
dan niet alleen de transitie naar een circulaire economie in de Europese Unie en Nederland,
maar draagt ook bij aan het behalen van de Sustainable Development Goals (SDG’s) in deze landen.
Dit vraagt onder andere om het verbeteren van de traceerbaarheid en transparantie van
internationale productieketens, het integreren van circulaire economie in handelsakkoorden
46 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

en convenanten voor Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen, en het
ondersteunen van lage- en middeninkomenslanden bij het aanpassen van hun economieën
aan veranderende handelsstromen en productvereisten (Lucas et al 2022).

Regionaal circulaire-economiebeleid en de nationale opgave
Regionale verschillen vragen om regiospecifieke afspraken tussen Rijk en regionale overheden
Veel regionale overheden hebben nog geen duidelijk stappenplan voor een circulaire
economie. De koplopende provincies, gemeenten en waterschappen hebben ambities
geformuleerd, anderen hebben nog vrijwel niets. Het gebrek aan een duidelijke gezamenlijke opgave en een eigen rol voor de regio speelt hierbij een remmende rol. Hierdoor
voelen veel bestuurders weinig urgentie voor een circulaire economie (Kruk et al. 2020;
RHDHV 2022). Ook vinden veel regionale overheden het lastig om een gericht circulair
programma met projecten op te stellen, omdat de rollen en verantwoordelijkheden niet
duidelijk zijn en er geen concrete regionale doelstellingen zijn (RHDHV 2022). Veel
koplopende overheden hebben beleid geformuleerd, maar de daarbij behorende doelen
zijn nog niet uitgekristalliseerd. Zo mist bij deze overheden ook vaak een overkoepelende
strategie, een samenhangend actieplan, voldoende structurele middelen, en een gedegen
monitoring van de bereikte resultaten.
Om de landelijke circulaire-economieambitie te realiseren is het behulpzaam als de
Rijksoverheid en regionale overheden samen een duidelijke opdracht formuleren voor
regio’s met specifieke circulaire doelen en prestaties. Het komen tot afspraken over rollen
en verantwoordelijkheden van de regionale partijen hoort hierbij (Kruk et al. 2021).
Belangrijk is om de opgave regiospecifiek te maken en te laten aansluiten bij regionale
comparatieve voordelen. Vanwege de geografische en economische diversiteit van de
Nederlandse regio’s vergt het een aanpak waarbij de lokale situatie en de kenmerken van
specifieke regio’s zo goed mogelijk worden benut. Regio’s verschillen immers in omvang en
groei van de lokale bevolking, mate van verstedelijking, aanwezige sectoren, economische
ontwikkeling, gebruik van grondstoffen en beschikbare voorraden grondstoffen in
bijvoorbeeld gebouwen, infrastructuur en goederen in de regio.
Benut de potentie van regio’s en bevorder opschaling
In de regio’s zitten bedrijven en andere maatschappelijke actoren die met circulaire
activiteiten de transitie kunnen versnellen. In een regio (ofwel gebied) kunnen diverse
partijen samen experimenteren met een innovatief idee, het opzetten van een nieuwe
keten, een nieuw businessmodel of met nieuwe procestechnologie. Regio’s verschillen in
waar ze sterk in zijn door bijvoorbeeld de aanwezige expertise bij bedrijven, hogescholen en
andere maatschappelijke partijen in de regio. Zo heeft de Metropoolregio Amsterdam al
meer dan zeven jaar een gezamenlijk programma met de Amsterdam Economic Board en
heeft Friesland een sterke bottom-up-beweging gecreëerd. Dit heeft onder andere geleid tot
een matrasrecyclingsysteem rond Amsterdam en het biobased isolatiepact door Circulair
Friesland.

Bevindingen | 47

De regionale overheden – te weten gemeenten, provincies, waterschappen – spelen hierbij
een belangrijke rol. Zij kunnen via bijvoorbeeld gronduitgifte, gebiedsontwikkeling,
woningbouw en aanbestedingen zorgen voor het opdoen van ervaring met en bevorderen
van circulaire economie. En via de regionale ontwikkelingsmaatschappijen en omgevingsdiensten – waarvan ze opdrachtgever zijn – spelen ze een cruciale rol in de vergunningen en
het stimuleren van bedrijven.
Initiatieven in de ene regio krijgen echter niet automatisch een vervolg in andere regio’s.
Juist dit regio-overstijgende element is waar de nationale overheid een rol kan spelen,
bijvoorbeeld in wetgeving en coördinatie. Een ‘transitiemakelaar’ die bedrijven en
overheden verbindt rond een productgroep of regio kan hierbij behulpzaam zijn. Op die
manier kan de Rijksoverheid helpen om kansrijke vernieuwingen uit de regio op te schalen.
Schaalgrootte en afzetmogelijkheden zijn belangrijke factoren om initiatieven op structurele basis van de grond te krijgen en op te schalen.
Het Rijk kan betere uitwisseling van regionale kennis en ervaringen stimuleren
Het algemene beeld is dat regionale overheden nog aan het begin staan van de transitie
naar een circulaire economie. Er zijn wel grote verschillen tussen regionale overheden: zo
overheerst bij diverse partijen nog het beeld dat een circulaire economie gaat over afvalbeleid en recycling. Anderen stimuleren meer circulair produceren en consumeren al actief,
met name door kennisnetwerken in hun regio te faciliteren en door circulair in te kopen
(RHDHV 2022; Kruk et al. 2021). Het afdwingen van circulaire activiteiten in bijvoorbeeld
woningbouw of bij bedrijventerreinen vindt nog heel beperkt plaats.
Met meer afstemming en samenwerking kunnen provincies, waterschappen en gemeenten
de slaagkans van initiatieven vergroten. Elke regio heeft bijvoorbeeld te maken met
huishoudelijk afval, een bouwopgave en heeft invloed op bedrijven door bijvoorbeeld
vergunningen en vestigingscondities. De aanwezige regionale kennis en ervaringen worden
tot op heden nog maar beperkt gedeeld, zodat het over en weer leren en voortbouwen op
bestaande ervaringen nauwelijks plaatsvindt (Kruk et al. 2021). De meerwaarde van
samenwerking en kennis delen wordt wel onderkend (Mul et al. 2022) en de regionale
overheden beseffen dat een lerende kennisinfrastructuur een gezamenlijk investeringsplan
vergt (Kruk et al. 2021). Recent zijn eerste stappen gezet voor het uitwisselen van kennis en
ervaringen. Denk daarbij aan de ‘krachtenkaart’ en de opzet van een monitoringsysteem
van provincies (IPO 2023) en het inspireren met beleidsvoorbeelden van regionale overheden (https://www.deverschilmakers.nl/kennisplatform). Krachtig voortbouwen op deze
initiatieven met toereikende menskracht en budgetten kan de transitie naar een circulaire
economie versnellen. Versterking van de regionale kennisinfrastructuur is nodig om kennis
te delen en meer zicht te krijgen op concrete handelingsopties. De nationale overheid heeft
hier ook belang bij. Ze kan bijvoorbeeld zicht krijgen op beleidslacunes en leren van
circulaire initiatieven zodat de transitie kan worden versneld. De nationale overheid heeft
een coördinerende verantwoordelijkheid en kan ook financieel bijdragen om de kennisinfrastructuur te versterken. Hierbij kan ze voortbouwen op huidige platforms van bijvoorbeeld Rijkswaterstaat en Circularities. De nationale overheid kan de transitie dus stimuleren
48 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

door de regionale kennisinfrastructuur een volwaardige plek te geven en samen met de
regionale overheden te komen tot een Versnellingslaan waar ook plek is regionale
overheden, vergelijkbaar met de rol die het Versnellingshuis voor bedrijven heeft.

Tot besluit
Een volledig circulaire economie vraagt een kabinetsbrede inzet
Het versnellen van de transitie naar een volledige circulaire economie in 2050 vraagt om
een kabinetsbrede inzet. In het circulaire-economiebeleid is gekozen voor een gezamenlijke aanpak van betrokken maatschappelijke partijen om Nederland circulair te maken in
2050. Er is weliswaar sprake van een kabinetsbrede ambitie en aanpak voor circulaire
economie, maar er is nog geen sprake van een rijksbrede inzet. Zo ligt de regie bij het
ministerie van IenW, maar komen de middelen voor circulaire economie vooral uit
klimaatgelden van het ministerie van EZK. Daarnaast is het transitieteam Biomassa en
voedsel opgeheven nadat het ministerie van LNV de organisatie heeft overgenomen en de
doelen heeft versmald tot kringlooplandbouw. Hierdoor ontbreekt de aandacht voor
voedsel en voor de effecten in de mondiale ketens. Ook is niet altijd duidelijk wat het
ministerie van IenW verwacht van de andere ministeries, transitieteams en regionale
overheden. Transitieteams en decentrale overheden vragen nadrukkelijk om duidelijkheid
over hun taken. Er is dus nog geen sprake van een strak geregisseerd en kabinetsbreed
beleidsproces, zoals dat voor het klimaatbeleid al meer het geval is. Op dit moment lijkt
een circulaire economie daardoor politiek en beleidsmatig niet veel prioriteit te hebben.
Om een volledig circulaire economie in Nederland in 20250 te realiseren is het nodig dat
een verantwoorde omgang met grondstoffen een prioriteit wordt voor het hele kabinet.
De grondstoffentransitie verdient meer aandacht van het hele kabinet gezien de omvang
van de opgave, de gestelde ambities en de significante bijdrage die circulaire economie kan
leveren aan het oplossen van andere maatschappelijke opgaven, zoals klimaatverandering,
verlies van biodiversiteit, vervuiling van lucht, water en bodem, en leveringsrisico’s.
Dit vraagt om het opstellen van een gedeelde missie die verandering uitlokt en is gemaakt
vanuit een langetermijnambitie in plaats van op basis van wat haalbaar is volgens gangbare
activiteiten en gevestigde belangen. Daarnaast zijn concretere doelen nodig en routekaarten om die doelen te behalen. Door kabinetsbreed hieraan te werken is het mogelijk om in
te spelen op de synergie en spanningen tussen de circulaire-economietransitie en de andere
maatschappelijke opgaven. Ook is een kabinetsbrede inzet noodzakelijk om een samen­
hangende beleidsmix te creëren, waarin naast faciliteren en stimuleren stevig wordt ingezet
op normering en beprijzing om zo de spelregels voor produceren en consumeren ingrijpend te veranderen. Daarbij is het van belang om voldoende financiële middelen, stevige
coördinatie en een adequate uitvoeringsstructuur te organiseren. Op die manier kunnen
alle betrokken partijen – dus ook bedrijven, consumenten en regionale overheden – met
voldoende mandaat en mogelijkheden hun taken uitvoeren.

Bevindingen | 49

VERDIEPING

GNIPEIDREV
Literatuur | 50

1

Inleiding

51 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

De Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER) geeft de stand van zaken weer van de
transitie naar een circulaire economie in Nederland. Deze tweejaarlijkse rapportage bestaat
uit twee grote onderdelen. In het eerste deel geven we zicht op trends in het grondstoffengebruik en de effecten daarvan. Daarbij gaan we in op de milieu- en de sociaaleconomische
effecten van het grondstoffengebruik (hoofdstuk 2 en 3). In het tweede deel van het rapport
gaan we in op wat er in de samenleving gebeurt, oftewel het transitieproces (hoofdstuk 4 en
5). Welke acties en middelen zetten maatschappelijke partijen in om een circulaire
economie in Nederland te realiseren? En welke instrumenten zetten de overheden in om
een circulaire economie te stimuleren? Door de ontwikkelingen in het grondstoffengebruik
en het transitieproces systematisch in beeld te brengen, is het mogelijk om de voortgang
van de transitie naar een circulaire economie te volgen.

1.1

Aanleiding en doelstelling

In het Rijksbrede Programma Circulaire Economie – Nederland Circulair 2050 – zijn
ambities en doelen geformuleerd voor een circulaire economie (IenM/EZ 2016). Om te
kijken of de inspanningen van de betrokken maatschappelijke partijen en het beleid van
de overheid tot de gewenste resultaten leiden, is het PBL verzocht om samen met andere
kennisinstellingen de voortgang van de transitie naar een circulaire economie in beeld te
brengen en daar elke twee jaar een integrale rapportage over uit te brengen (IenW 2018).
In 2021 is voor de eerste keer de Integrale Circulaire Economie Rapportage uitgebracht
(Hanemaaijer et al 2021a). Dit rapport is de tweede versie van die rapportage, die we in dit
rapport vaak zullen aanduiden als de ICER 2023.
Doel en doelgroep van deze rapportage
Het doel van deze rapportage is om de stand van zaken te geven van de transitie naar een
circulaire economie in Nederland en te komen tot aanbevelingen om de transitie te
versnellen. De informatie in dit rapport moet bestuurders, politici en beleidsmakers
handvatten bieden om productie- en consumptieprocessen desgewenst met beleid bij te
sturen. Deze rapportage maakt onderdeel uit van de jaarlijkse cyclus van het circulaireeconomiebeleid in Nederland en vormt input voor discussies over het circulaire-economiebeleid tussen het kabinet en de Tweede Kamer. Tegelijkertijd geeft het rapport input voor
het overleg tussen de partijen die zijn betrokken bij het Grondstoffenakkoord en bij de vijf
prioritaire transitiethema’s. Begin 2023 is het kabinet voornemens om het Nationaal
Programma Circulaire Economie (NPCE) naar de Tweede Kamer te sturen. Deze timing
maakt het helaas niet mogelijk om in deze ICER in te gaan op de inhoud van het NPCE.
Dat geldt ook voor de grondstoffenstrategie die eind 2022 is gepubliceerd.
Kennisbasis voor het maatschappelijke debat en het beleid
In de Integrale Circulaire Economie Rapportage (ICER) geeft het PBL elke twee jaar een
overzicht van de ontwikkelingen in het gebruik van grondstoffen en de effecten daarvan,
en welke activiteiten partijen in de samenleving ondernemen om de transitie naar een
circulaire economie te bevorderen. Deze onafhankelijke informatie is bedoeld als kennis­
Verdieping | 52

basis voor het maatschappelijke en politieke debat over de transitie naar een circulaire
economie. Deze kennisbasis is nadrukkelijk nog in opbouw. Zo bestaat er tot op heden
beperkt zicht op kosten en effecten van maatregelen die een circulaire economie dichterbij
brengen, zijn er geen scenario’s beschikbaar en is er nog geen macro-economisch reken­
model beschikbaar om het toekomstige grondstoffengebruik en de effecten hiervan op
milieu, natuur en economie door te rekenen. Het is de ambitie van het PBL om de kennisbasis de komende jaren te verbreden en verstevigen, zodat we meer vragen over de transitie
naar een circulaire economie kunnen beantwoorden.
De inhoud van dit rapport is voor een groot deel gebaseerd op de kennis die in het
Werkprogramma Monitoring en Sturing Circulaire Economie 2019-2023 (PBL 2021, 2022) is opgedaan.
Dit werkprogramma voert het PBL uit in samenwerking met de volgende kennisinstellingen: het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS), het Centrum voor Milieuwetenschappen
van de Universiteit Leiden (CML), het Centraal Planbureau (CPB), het Copernicus Instituut
voor Duurzame Ontwikkeling van de Universiteit Utrecht, het Rijksinstituut voor
Volksgezondheid en Milieu (RIVM), de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO),
Rijkswaterstaat (RWS) en TNO (zie voor de organisatie en de opbrengsten van dit
Werkprogramma de themasite https://www.pbl.nl/monitoring-circulaire-economie). Voor
dit rapport maken we uiteraard ook gebruik van andere (inter)nationale wetenschappelijke
literatuur. Daarnaast is voor dit rapport gebruik gemaakt van ervarings- en praktijkkennis
van de betrokken partijen bij de transitiethema’s.
De ICER 2023 heeft een vergelijkbare inhoud en structuur als de ICER 2021
Begin 2021 is de eerste ICER uitgebracht (Hanemaaijer et al. 2021a). De ICER 2023 heeft op
hoofdlijnen een vergelijkbare structuur en aanpak in twee hoofdblokken, die elk twee
onderdelen kennen. Het eerste blok gaat over het internationale en nationale grondstoffengebruik en de effecten ervan. Het tweede blok gaat over het transitieproces en de activiteiten in de samenleving, met bijzondere aandacht voor het beleid dat overheden inzetten om
de transitie naar een circulaire economie te bevorderen.
Nieuwe onderwerpen in deze ICER 2023 ten opzichte van de ICER 2021 betreffen onder
andere de relevantie van grondstoffen en producten voor verschillende milieueffecten; de
relatie tussen circulaire economie en klimaat; consumentengedrag; verdiepende cases voor
het transitieproces; circulair ontwerp; en het traject van het ministerie van IenW om te
komen tot concrete doelen voor en circulaire economie.

1.2

Grondstoffen en een circulaire economie

De urgentie van de grondstoffenproblematiek neemt toe
Klimaatverandering, vervuilende uitstoot van stoffen – zoals stikstof – naar lucht, water en
bodem, en verlies van biodiversiteit zijn milieuproblemen die nationaal en internationaal
hoog op de agenda staan. De huidige verspillende manier van produceren en consumeren
met een hoog gebruik van nieuwe grondstoffen is een van de belangrijkste oorzaken voor
53 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

deze problemen. Het winnen van grondstoffen (zoals olie en ijzererts), het verwerken van
deze grondstoffen tot materialen (zoals staal en kunststoffen), halffabricaten en producten
(zoals auto’s en plastic verpakkingen) kosten energie en gaan gepaard met vervuilende
uitstoot van stoffen. Als we in dit rapport spreken over het grondstoffengebruik, dan
bedoelen we dit als een verzamelnaam voor deze activiteiten.
Daarnaast leidt het gebruik van de producten tot ongewenste milieueffecten. Denk daarbij
aan het energiegebruik van elektrische apparaten dat bijdraagt aan klimaatverandering en
het gebruik van schoonmaakmiddelen dat leidt tot waterverontreiniging. En na gebruik
komen materialen en producten ergens als afval vrij, en belanden in een afvalverbrandingsinstallatie, op een stortplaats, of als zwerfvuil in de leefomgeving.
Een circulaire economie gaat in de kern over de mogelijkheden om het grondstoffengebruik
radicaal efficiënter in te richten, en is daarom cruciaal voor het aanpakken van de geschetste
milieu- en natuurproblemen.
De afgelopen decennia is de mondiale vraag naar grondstoffen sterk gestegen, en het
grondstoffengebruik zal naar verwachting de komende decennia verder stijgen door een
toename van de wereldbevolking en door een toename van de consumptie per wereldburger (IRP 2019, zie verder hoofdstuk 2). Ondanks dit groeiende grondstoffengebruik raken de
meeste grondstoffen voorlopig niet op, maar wel neemt de druk op milieu en natuur verder
toe. Die toenemende grondstoffenvraag – in combinatie met de afhankelijkheden in lange
mondiale productieketens – vergroot ook leveringsrisico’s en het risico op sterk schommelende grondstoffenprijzen, zoals in de afgelopen jaren zichtbaar was.
Zorgen over de voorzieningszekerheid van kritieke materialen die nodig zijn voor onder
andere elektronische apparaten en een duurzame energieopwekking bestonden al langer.
Zorgen over voldoende mondkapjes en langere levertijden van producten tijdens de
coronacrisis, stijgende prijzen van grondstoffen, halffabricaten en producten door de
handelsoorlog van de Verenigde Staten met China, en zorgen over voldoende olie en gas uit
Rusland en graan uit Oekraïne en de sterke prijsstijgingen die de beperkingen in het aanbod
daarvan tot gevolg hadden, zijn voorbeelden van de afgelopen jaren die de urgentie van de
economische en geopolitieke dimensie van het mondiale grondstoffenvraagstuk hebben
vergroot. Aanzienlijk efficiënter omgaan met de beschikbare grondstoffen vermindert in
beginsel de afhankelijkheid en kwetsbaarheid, al zal dit niet de enige oplossingsstrategie
hiervoor kunnen zijn.
Circulaire economie gaat over het radicaal minder en efficiënter gebruiken van grondstoffen
De transitie naar een circulaire economie is gericht op het radicaal minder en efficiënter
gebruiken van de beschikbare grondstoffen. Door in te zetten op een meer circulair gebruik
van grondstoffen, materialen en producten worden allerlei negatieve milieueffecten en
leveringsrisico’s verminderd.

Verdieping | 54

Figuur 1.1
R-ladder met strategieën van circulariteit
Innovatie in
• Productontwerp
• Technologie
• Businessmodel

Narrow the loop
R1. Afzien van
producten of producten
intensiever gebruiken

R1. Refuse
en rethink

R2. Producten
efficiënter fabriceren
of efficiënter maken
in het gebruik

R2. Reduce

Slow the loop
R3. Hergebruik
van een product
R4. Reparatie en
hergebruik van
productonderdelen

R3. Reuse
R4. Repair en
remanufacturing
R5. Recycling

pb

l. n

l

Gebruik

Close the loop

R6. Energie terugwinnen
uit materialen

R6. Recover

R5. Verwerken en
hergebruiken van
materialen

Bron: PBL

Radicaal minder en efficiënter grondstoffen gebruiken is in beginsel op vier manieren te
realiseren:
1. Narrow the loop: Minder grondstoffen gebruiken door van producten af te zien (refuse),
producten te delen (rethink) of ze efficiënter te fabriceren (reduce).
2. Slow the loop: Langer en intensiever gebruiken van producten en onderdelen door hergebruik
(reuse) en reparatie (repair en remanufacturing); dit vertraagt de vraag naar nieuwe grondstoffen.
3. Close the loop: Het sluiten van de kringloop door het wegnemen van ‘lekkages’ en ongewenste
materialen, recycling van materialen, zodat er alleen niet herbruikbaar afval wordt verbrand
of gestort én er minder nieuwe grondstoffen nodig zijn door de inzet van secundair materiaal.
4. Substitutie van eindige grondstoffen door hernieuwbare grondstoffen (zoals biogrondstoffen) of alternatieve primaire grondstoffen met minder milieudruk.
Deze vier categorieën van handelingsopties kenmerken de circulaire economie en zijn in
feite een vereenvoudigde weergave van de uitgebreidere schema’s met circulariteitsstrategieën (ook wel R-strategieën genoemd), zoals die onder andere in eerdere PBL-publicaties
zijn te vinden (Potting et al. 2018, Hanemaaijer et al. 2021a). Een overzicht van de
R-strategieën is gegeven in figuur 1.1.
55 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 1.2
Positionering circulaire economie ten opzichte van maatschappelijke opgaven
en andere beleidsthema's
Maatschappelijke
opgaven

Klimaatverandering

Biodiversiteitsverlies

Milieuvervuiling

Leveringsrisico

Lucht-, wateren bodembeleid

Handelsbeleid

Circulaire
economie
Energie- en
klimaatbeleid

Natuurbeleid

Input

Gebruik

Verlies

Grondstoffen

Substitutie
pbl.nl

Beleidsthema’s

Bron: PBL

Door gebruik te maken van deze R-strategieën voor grondstoffengebruik voor producten,
onderdelen en materialen, kan een circulaire economie in de hele keten bijdragen aan het
tegengaan van klimaatverandering en milieuvervuiling, het verminderen van biodiversiteitsverlies, en het beperken van leveringsrisico’s (Hanemaaijer et al. 2021b). Denk aan het
verminderen van broeikasgasemissies die vrijkomen door het verbruik van energie voor het
maken van producten of het winnen van grondstoffen. Zo kan 72 procent energie worden
bespaard door staal te recyclen in plaats van nieuw staal te produceren en 85 procent in het
geval van aluminium (Vollebergh et al. 2017). Een circulaire economie kan ook de aantasting van de natuur voorkomen, omdat er minder grondstoffen gewonnen hoeven te worden
en er dus minder mijnbouw, landbouw en bosbouw nodig is. Een voorbeeld bij leveringsrisico’s is het hergebruiken van onderdelen en recyclen van kritieke metalen uit zonnepanelen of batterijen. De omslag naar een circulaire economie draagt zo dus bij aan het
realiseren van meerdere maatschappelijke opgaven (zie figuur 1.2).
Circulair ontwerp en businessmodel nodig voor radicale veranderingen
Bedrijven implementeren bewust of onbewust circulariteitsstrategieën. Zo wordt bij het
ontwerp van producten en diensten voor een belangrijk deel de potentiële circulariteit en
milieueffecten – nu én later – van het product vastgelegd. Voor complexe producten, zoals
printers, zijn andere circulariteitsstrategieën nodig dan voor eenmalige verpakkingen. Het
productontwerp moet daarom worden afgestemd op een circulariteitsstrategie die past bij
de complexiteit en hoogwaardigheid van het product. Een circulair productontwerp kan
bijvoorbeeld gericht zijn op het gebruik van minder materiaal (reduce), op het vergemakkelijken van het vervangen of upgraden van onderdelen door modulair ontwerp (repair) en/of
Verdieping | 56

op het verminderen van het aantal verschillende soorten materiaal om recycling beter
mogelijk te maken (recycle). Ook is te denken aan digitalisatie, waarbij fysieke producten
(zoals boeken en dvd’s) worden vervangen door onlinediensten en zo het grondstoffen­
gebruik verandert.
Om de potentie van circulaire producten en diensten te benutten, zal er een business- en
verdienmodel gekozen moeten worden dat hierbij aansluit. Denk aan het aanbieden van
een product als dienst. Circulaire businessmodellen kunnen verschillende spelers in de
productie- en consumptieketen prikkels geven voor een circulair gebruik van producten en
diensten. Een product-als-dienst-model prikkelt bijvoorbeeld om het productgebruik te
intensiveren – door producten bijvoorbeeld te huren of te delen –, waardoor met minder
producten dezelfde hoeveelheid consumenten te bedienen is. En systemen waarbij de
gebruiker betaalt voor gebruik (pay-per-use) geeft gebruikers een prikkel om zuinig en
efficiënt om te gaan met het product. Dergelijke circulaire businessmodellen combineren
in beginsel het verminderen van het grondstoffengebruik met het creëren van waarde.
Dit biedt kansen voor innovatieve bedrijven, die met circulair ontworpen producten en
diensten en circulaire businessmodellen toegevoegde waarde weten te genereren.

1.3

Raamwerk(en) voor monitoring en sturing

Voor de ICER 2023 maken we gebruik van de monitoringsystematiek die voor de vorige ICER
is ontwikkeld (Hanemaaijer et. al 2021a). Het is nodig om het grondstoffengebruik en de
daaruit voortkomende effecten te meten, omdat hiermee de aangrijpingspunten en
uiteindelijke uitkomsten van de transitie zichtbaar worden. Daarnaast kijken we naar het
transitieproces om te komen tot een circulaire economie. Het transitieproces bestaat uit
allerlei middelen, acties en prestaties van overheden, bedrijven en maatschappelijke
partijen, die worden ingezet om de beoogde effecten te realiseren. De omschakeling naar
een circulaire economie zal geleidelijk gaan, wat betekent dat de nagestreefde effecten vaak
pas na jaren zichtbaar zullen zijn in de monitoringsresultaten. Daarom is het zinvol om ook
zicht te hebben op de mate waarin de samenleving voorsorteert op meer circulair produceren en consumeren.
Met behulp van een brede set van indicatoren voor grondstoffengebruik, voor de effecten
van grondstoffengebruik en voor de veranderingen in de samenleving op weg naar een
circulaire economie, is een beeld te geven van de voortgang van de transitie naar een
circulaire economie. Deze set is eveneens te gebruiken om te evalueren of de verschillende
actoren ‘de goede dingen doen’ om een circulaire economie dichterbij te brengen, en of
‘deze dingen goed genoeg gebeuren’. Deze kennis levert noodzakelijke sturingsinformatie
op voor actoren in de samenleving en voor politiek en beleid. Bijvoorbeeld door aan te
geven hoeveel grondstoffen worden gebruikt en tot welke effecten voor natuur en milieu
dit heeft geleid, en door aan te geven welke acties en interventies zijn ondernomen om
meer circulair te produceren en te consumeren en welk resultaat die hebben gehad.

57 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 1.3
Raamwerk voor doelen en indicatoren van monitoring circulaire economie
Monitoring grondstoffen en effecten

1. Input

Monitoring transitieproces

Ondernemerschap

2. R-strategieën

Coördinatie

Uitwisseling
van kennis

reuse, repair en recycle
• Omvang
• Waardebehoud

Circulaire
economie
transitie
l. n

l

pb

l. n l

Gebruik en
voorraad

Kennisontwikkeling

pb

3. Verlies
Doorbreken
van weerstand

4. Effecten:
Milieu
• Klimaat
• Biodiversiteit
• Emissies naar lucht,
bodem en water
• Toxiciteit
• Landgebruik
• Watergebruik

Sociaal-economisch
• Leveringsrisico’s
• Banen
• Gezondheid
• ...

Mobiliseren
van middelen

Richting geven
aan het
zoekproces
Marktvorming

Bron: PBL 2013; op basis van Hekkert et al. 2021

Voor de monitoring van het grondstoffengebruik en de effecten daarvan, maken we gebruik
van het in figuur 1.3 aan de linkerkant gepresenteerde raamwerk. Dit raamwerk voor doelen
en indicatoren vormt de structuur voor hoofdstuk 3, waarin het grondstoffengebruik in
Nederland en de effecten daarvan worden behandeld. Dat betekent dat we in dit rapport
ingaan op de input van grondstoffen, het gebruik ervan in onderdelen en producten, en de
output van grondstoffen die de economie verlaten door het storten en verbranden van
afval. Tevens bespreken we de milieu- en sociaaleconomische effecten van het
grondstoffengebruik.
Het monitoren van het transitieproces biedt de mogelijkheid om de transitie gaandeweg bij
te sturen, nog vóórdat de effecten van de overschakeling naar een circulaire economie zijn
te registreren. Met het transitieproces bedoelen we de activiteiten die bedrijven, consumenten en overheden uitvoeren, alsook de middelen en instrumenten die zij inzetten om de
gewenste effecten te bereiken. De monitoring van de transitie beoogt de voortgang in beeld
Verdieping | 58

te brengen door vele grote en kleine acties te registreren, de effecten daarvan in te schatten
en de belemmeringen te analyseren.
Voorbeelden van kennis die de ICER over het transitieproces oplevert zijn de omvang van
investeringen in de circulaire economie, het aantal bedrijven dat circulaire producten
aanbiedt en wet- en regelgeving die hindernissen vormen voor meer circulair produceren
en consumeren (zie de rechterkant van figuur 1.3). Transitie-indicatoren geven dus een
beeld van de mate waarin en de manier waarop bedrijven, consumenten en overheden
voorsorteren op een circulaire economie. Deze informatie maakt het mogelijk om de
richting en het tempo van de transitie naar een circulaire economie bij te sturen.
De meer gedetailleerde uitwerking van dit raamwerk voor monitoring en sturing van de
circulaire economie staat voor het grondstoffengebruik en de effecten in hoofdstuk 3 en
voor het transitieproces in hoofdstuk 4 en is voor het geheel te vinden in bijlage 3.

1.4

Leeswijzer

Het gebruik van grondstoffen in Nederland en de urgentie om te komen tot een circulaire
economie kan niet los worden gezien van de mondiale grondstoffenproblematiek. Daarom
gaan we in hoofdstuk 2 eerst in op internationale trends en ontwikkelingen in het gebruik
van grondstoffen en de drijvende krachten die dit gebruik verklaren. Welke mondiale trends
in het grondstoffengebruik zijn zichtbaar? Wat zijn de effecten hiervan? En waarom is het
grondstoffenvraagstuk relevant voor Europa? Daarnaast gaan we in dit hoofdstuk in op de
toekomstige grondstoffenvraag voor de energietransitie en mogelijke handelingsopties die
een circulaire economie biedt om het mondiale grondstoffengebruik en de effecten daarvan
te verminderen.
In hoofdstuk 3 staan de trends in het grondstoffengebruik in Nederland en de effecten ervan
centraal. Hoeveel grondstoffen zijn nodig voor de Nederlandse economie en voor eigen
gebruik in Nederland, zowel direct als eerder in de productieketen? Wat weten we over de
levensduur van producten en de omvang van de voorraden grondstoffen in de economie?
En hoeveel grondstoffen verlaten de economie als afval en hoe wordt dat verwerkt?
Vervolgens beschrijven we de gevolgen van het gebruik van grondstoffen. Wat zijn de
effecten van het grondstoffengebruik voor onze productie en consumptie in termen van
uitstoot van broeikasgassen, verlies van biodiversiteit, vervuiling naar bodem, lucht en
water, en leveringsrisico’s? En welke grondstoffen zijn relevant vanuit het grondstoffen­
gebruik en de verschillende effecten? Daarnaast gaan we in dit hoofdstuk in op de verwachte invloed van de coronacrisis – zijn de waargenomen trends naar verwachting incidenteel
of structureel van aard? – en geven we een raming voor het grondstoffengebruik in 2030,
die relevant is om te kunnen bepalen of gestelde nationale doelen worden gehaald.
In hoofdstuk 4 gaan we in op de stand van zaken en voortgang van het transitieproces naar
een circulaire economie in Nederland. Welke activiteiten worden in de samenleving
uitgevoerd om een circulaire economie te realiseren? Welke middelen worden ingezet voor
59 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

een circulaire economie? Welke acties zijn ingezet door maatschappelijke partijen en tot
welke prestaties heeft dat geleid? Is de richting duidelijk waar een circulaire economie in
Nederland naartoe gaat? Met behulp van de beschikbare informatie schetsen we ook een
beeld van de fase waarin de transitie naar een circulaire economie zich bevindt. Omdat het
transitieproces in deeldomeinen anders kan verlopen, wordt in dit hoofdstuk ook ingezoomd op zes cases. De eerste vijf casestudies gaan in op specifieke productgroepen, te
weten bioplastics; plastic verpakkingen; grond-, weg- en waterbouw; consumentenelektronica (mobieltjes en laptops) en grote batterijen. De laatste case is dwarsdoorsnijdend en
gaat in op de rol van publiek private samenwerkingen om het transitieproces te stimuleren.
In hoofdstuk 5 beschrijven we de ontwikkelingen in het huidige circulaire-economiebeleid.
Hierbij besteden we aandacht aan het Europese, nationale en regionale niveau. Welk beleid
is de afgelopen jaren ingezet op welk niveau om een circulaire economie te realiseren? En
welke instrumenten zetten de Europese Unie, nationale overheid en regionale overheden in
om de circulaire-economietransitie te stimuleren? Zijn dit vooral vrijwillige instrumenten,
zoals voorlichting en convenanten? Of worden inmiddels ook meer verplichtende instrumenten ingezet? Het accent ligt echter wel op het nationale circulaire-economiebeleid.
Daarbij besteden we speciale aandacht aan het traject om tot concrete doelen voor
circulaire economie te komen, de relatie met energie en klimaat, het ontwerp van producten en de governance van de circulaire-economieaanpak in Nederland.
In de sectie 'Uitgelicht: transitiethema's en doelen' aan het eind van het rapport bespreken
we ten slotte kort de verschillende transitiethema’s. Welk deel van het Nederlandse gebruik
van grondstoffen en de effecten daarvan worden afgedekt door de transitiethema’s
biomassa en voedsel, bouw, consumptiegoederen, kunststoffen en de maakindustrie?
Daarnaast wordt ingegaan op de gedane voorstellen door de transitieteams voor productgroepen, doelen, en handelingsopties om die te realiseren.

Verdieping | 60

2

I nternationaal grond­
stoffengebruik en effecten

61 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Hoofdboodschappen
• De urgentie van de mondiale grondstoffenproblematiek is de afgelopen jaren verder
gegroeid. Zonder structurele verandering in productie en consumptie zal de mondiale
vraag naar grondstoffen naar verwachting tussen nu en 2060 verdubbelen. Voor veel
grondstoffen is het probleem niet zozeer dat de grondstoffen er niet zijn; de zorgen zitten
met name bij de groeiende negatieve effecten op milieu en samenleving, tijdige
beschikbaarheid en betaalbaarheid van kritieke grondstoffen en producten, en toenemende afhankelijkheden en disrupties in internationale waardeketens. De winning van
grondstoffen en de verwerking tot materialen en producten is goed voor ongeveer de
helft van de mondiale broeikasgasemissies en meer dan 90 procent van het verlies van
biodiversiteit. Meerdere internationale afspraken en ambities staan hierdoor onder druk,
zoals de Sustainable Development Goals (SDG’s) en het Parijsakkoord. Corona en de oorlog in
Oekraïne hebben de zorgen rond leveringszekerheid verder aangewakkerd.
• Hoge-inkomenslanden gebruiken per hoofd van de bevolking vijf keer meer grondstoffen
dan lage-inkomenslanden en hebben daardoor ook een drie tot zes keer hogere milieudruk. Echter, doordat de winning, verwerking, productie en afdanking van materialen en
producten voor hoge-inkomenslanden deels in lage- en middeninkomenslanden
plaatsvindt, vindt een belangrijk deel van de gerelateerde milieudruk ook in die landen
plaats. Door lage milieustandaarden en slechte arbeidsomstandigheden gaat dit ook
gepaard met negatieve sociaaleconomische effecten. De problemen zijn het grootst in de
informele sector, die zich onttrekt aan officiële registratie en controle. Omdat landen
internationaal worden afgerekend op territoriale milieudruk wordt een deel van de
milieudruk van rijke landen dus afgewenteld op armere landen.
• De mondiale energietransitie leidt tot een verschuiving in toekomstig grondstoffengebruik en internationale afhankelijkheden. Waar de vraag naar fossiele grondstoffen fors
zal afnemen, zal de vraag naar mineralen en metalen voor bijvoorbeeld zonnepanelen,
windenergie en elektrische auto’s alleen maar groeien. Het gaat dan om basismaterialen
zoals beton, staal en aluminium, maar vooral ook om technologie-specifieke materialen
zoals kobalt, lithium en zeldzame aardmetalen. Hiermee verschuift de afhankelijkheid
van OPEC-landen en Rusland voor de levering van fossiele brandstoffen, naar met name
China voor de productie, raffinage en verwerking van verschillende kritieke materialen.
• De Europese Unie is meer dan gemiddeld afhankelijk van grondstoffen van andere
landen, met name wat betreft fossiele grondstoffen en metalen. Hierdoor heeft de EU een
relatief grote milieuvoetafdruk buiten Europa, maar is zij ook extra gevoelig voor
leveringsrisico’s van kritieke grondstoffen en producten. Zo zijn de Europese duurzaamheidsambities, zoals de energietransitie, sterk afhankelijk van de toekomstige beschikbaarheid van kritieke materialen. Mede door recente geopolitieke ontwikkelingen is de
aandacht voor voorzieningszekerheid sterk toegenomen. Dit vraagt om het inzetten van
meer circulaire strategieën, meer mijnbouw-, raffinage-, verwerkings- en recyclingcapaciteit binnen de Europese Unie en versterkte samenwerking en integratie rond mijnbouw,
verwerking en kennisontwikkeling met partijen buiten Europa.

Internationaal grond­stoffengebruik en effecten | 62

• De urgentie van de mondiale grondstoffenproblematiek vraagt versnelde actie tot
radicaal minder en efficiënter gebruik van grondstoffen in zowel consumptie als
productie en een eerlijkere verdeling van grondstoffengebruik binnen en tussen landen.
Zowel technologische als sociale innovatie kosten tijd. Er wordt nog beperkt beleid op
consumptieverandering gevoerd. Daarnaast is speciale aandacht nodig voor sociaal­
economische uitdagingen, zodat niet alleen de milieudruk afneemt, maar dit ook
samengaat met waardig werk, sociale inclusie en het verbeteren van levensomstandig­
heden (just transition).

2.1

Inleiding

De mondiale en Europese context van grondstoffengebruik in Nederland
Het grondstoffengebruik in Nederland kan niet los worden gezien van internationale trends
en ontwikkelingen. Door internationale handel en mondiale productieketens is de
Nederlandse economie namelijk sterk vervlochten met landen over de hele wereld. Een
groot deel van de grondstoffen, materialen, halffabricaten en producten wordt geïmporteerd, terwijl veel producten, maar ook afval, juist ook worden geëxporteerd. De handelingsruimte van Nederland voor de transitie naar een circulaire economie wordt dus ook
deels bepaald door ontwikkelingen op mondiale en Europese schaal. In dit hoofdstuk gaan
we daarom in op internationale trends; om te kunnen duiden of en hoe urgent de grondstoffenproblematiek en het streven naar een circulaire economie is.
Leeswijzer
Dit hoofdstuk bestaat uit drie delen. In paragraaf 2.2 schetsen we het mondiale grondstof­
fengebruik, de verwachte ontwikkelingen in de komende decennia, de milieu- en sociaaleconomische effecten die hieraan zijn gerelateerd, en de voorzieningszekerheid van
grondstoffen. In paragraaf 2.3 bespreken we de bijzondere rol van de Europese Unie in het
mondiale grondstoffengebruik, en gaan we wat dieper in op recente ontwikkelingen
omtrent leveringszekerheid. Als laatste bespreken we in paragraaf 2.4 handelings­
perspectieven die zijn af te leiden uit recente mondiale studies.
Nieuw ten opzichte van de ICER2021 zijn de passages over de grondstoffenvraag voor de
energietransitie, de sociaaleconomische impacts van grondstoffengebruik en de handelingsperspectieven vanuit mondiaal perspectief. We gaan niet in op het Nederlandse
grondstoffengebruik zelf en op de daaraan verbonden effecten. Dat komt aan de orde in
hoofdstuk 3.
Tekstkader 2.1 ‘Grondstoffen, materialen, onderdelen en producten’ geeft een overzicht
over de belangrijkste begrippen die we rond grondstoffen in deze ICER onderscheiden.

63 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Tekstkader 2.1 Grondstoffen, materialen, onderdelen en producten
Een aantal begrippen wordt veelvuldig in deze ICER gebruikt. De belangrijkste lichten we hieronder
toe (zie ook de begrippenlijst). We gebruiken de term grondstoffen als we het hebben over zowel
primaire grondstoffen als ook de grondstoffen die verwerkt zijn in materialen, onderdelen en
producten. Figuur 2.1 illustreert deze termen aan het voorbeeld van een auto.
We kijken in deze ICER naar vier verschillende soorten grondstoffen:
1.
2.
3.
4.

Fossiele grondstoffen: olie, gas en steenkool
Metalen: bijvoorbeeld ijzer, kobalt en koper
Mineralen: bijvoorbeeld zand, grind en steen
Biomassa oftewel biogrondstoffen: bijvoorbeeld voedselgewassen, hout en veevoer

Deze indeling sluit aan bij internationaal onderzoek van Eurostat, het Europees Milieuagentschap
(EEA), de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) en het
Internationaal Resource Panel (IRP). Water krijgt beperkt aandacht in deze ICER. In dit hoofdstuk
komt water aan de orde bij de voetafdrukken van landen in verschillende fasen van ontwikkeling en
in hoofdstuk 3 bij afvalwater en de voetafdrukken van Nederland.
Verder maken we onderscheid tussen primaire grondstoffen en secundaire materialen. Primaire grondstoffen
zijn grondstoffen die uit de natuur worden gewonnen (bijvoor­beeld aardolie, goud of tarwe).
Secundaire materialen zijn grondstoffen die via recycling opnieuw in het productieproces worden
ingezet, zoals metaalschroot of plastic pellets uit gesmolten plastic afval.
Figuur 2.1
Terminologie in circulaire economie uitgewerkt voor een auto
Halffabricaat
Primaire
grondstof

Materiaal

Materiaal

Onderdeel

Product

Afval

Secundaire
grondstof

IJzererts

Staal

Plaatstaal

Autodeur

Auto

Wrak

Schroot

Hergebruik
Recycling van materialen

pbl.nl

Gebruik

Grondstoffengebruik
Bron: PBL

Internationaal grond­stoffengebruik en effecten | 64

2.2

Mondiale grondstoffenproblematiek

2.2.1

Het mondiale grondstoffengebruik

De mondiale vraag naar grondstoffen is sinds 1970 verdrievoudigd
De mondiale vraag naar grondstoffen is sinds 1970 verdrievoudigd, van 27 gigaton in 1970
naar 95 gigaton in 2019 (figuur 2.2). Niet alleen is de wereldbevolking tussen 1970 en 2017
bijna verdubbeld, als gevolg van stijgende welvaart is ook het gebruik per persoon met meer
dan 60 procent gestegen (IRP 2017). Met name het gebruik van mineralen en metalen nam
sterk toe. Terwijl het totaal gebruik van mineralen en biomassa in 1970 nog ongeveer even
groot was, werd in 2017 ongeveer twee keer zoveel mineralen als biomassa gebruikt.
De sterke groei in gebruik van mineralen en metalen kwam met name door de explosieve
expansie van steden en infrastructuur sinds begin deze eeuw in sterk opkomende economieën zoals China, India, Brazilië en Zuid-Afrika (IRP 2019; Wiedenhofer et al. 2021).
Recente inschattingen laten zelfs zien dat de huidige door de mensen gecreëerde massa
– zoals gebouwen, wegen en machines – de totale massa van planten en dieren op aarde
voorbij is gestreefd (Elhacham et al. 2020).
In 2019 gebruikten hoge-inkomenslanden ongeveer vijf keer meer grondstoffen per hoofd
van de bevolking dan lage-inkomenslanden. De samenstelling van de grondstoffenvraag
verschilt aanzienlijk tussen landen (figuur 2.3). Landen in een zeer vroeg stadium van
economische ontwikkeling zijn vaak afhankelijker van op biomassa gebaseerde materialen
en energieopwekking. Daarom is in Latijns-Amerika, Afrika en Zuid-Azië het aandeel
biomassa met name groot, terwijl mineralen en fossiele grondstoffen een groot aandeel
hebben in totaal grondstoffenverbruik in de andere wereldregio’s (IRP 2022). Ondanks dat
het aandeel biomassa afnam in geïndustrialiseerde landen, is de totale hoeveelheid wel
toegenomen.
Met de huidige trends stijgt de mondiale vraag naar grondstoffen verder door
Zonder een fundamentele verandering in productie en consumptie zal de mondiale vraag
naar grondstoffen naar verwachting gemiddeld met 1,7 procent per jaar toenemen tot 2035
(OECD 2019; Wiedenhofer et al. 2021) en in totaal gewicht verdubbelen in 2060 ten opzichte
van nu (IRP 2019; OECD 2019). Waar de toename in hoge inkomenslanden zachtjesaan
stabiliseert, wordt de mondiale toename met name gedreven door de expansieve groei van
infrastructuur en gebouwen in opkomende economieën in Afrika en Azië (Bleischwitz et al.
2018). Dit stuwt met name de vraag naar bouwmaterialen, zoals beton en staal, stevig op.
Hoewel in mindere mate, groeit ook de vraag naar andere metalen en biomassa naar
verwachting gestaag door.

65 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 2.2
Mondiaal grondstoﬀengebruik
Trend
gigaton
200

Historie IRP
Mineralen
Metalen

150

Fossiel
Biogrondstoﬀen

100
Prognose IRP
Prognose OECD

pbl.nl

50

0
1970

1980

1990

2000

2010

2020

2030

2040 2050 2060

Aandeel 2019

pbl.nl

Bouwmaterialen
Gewassen
Gewasresten
Kolen
Non-ferro ertsen
Begraasde biomassa en voedergewassen
Aardolie
IJzerertsen
Aardgas
Hout
Industriële of agrarische toepassingen
Schalieolie en teerzanden
Wild en oogst
Andere fossiele grondstoftoepassingen, zoals plastics
Niet-metaalhoudende mineralen
0

10

20

30

40

50

% van totaal
Bron: IRP 2019, IRP 2022, OECD 2019

Internationaal grond­stoffengebruik en effecten | 66

Figuur 2.3
Regionaal grondstoffengebruik, 2019

Europe

Middle East, Russia
& Central Asia

North America

East Asia
South Asia
Africa

South America

Oceania

l

l.n

pb

Mineralen

Fossiel

Biogrondstoffen

Metalen

30 gigaton
20
10
5
1

Bron: IRP 2022

In deze toekomstbeelden worden ontwikkelingen in populatie (zoals populatiegroei en
urbanisatie), economie (zoals industrialisatie en handel) en technologie (zoals innovatie)
als de belangrijkste factoren gezien die de toekomstige vraag naar grondstoffen bepalen
(IRP 2019; OECD 2019; Deetman 2021). Er zijn echter nog tal van andere onderliggende
factoren die de totale grondstoffenvraag beïnvloeden. Eén daarvan is gericht beleid, waarbij
bijvoorbeeld de (verscherpte) nationaal vastgestelde (klimaat)doelstellingen over de hele
wereld (Fransen et al. 2022) een drijvende kracht zijn achter een versnelde energietransitie
en daarmee materiaalvraag. Tevens hebben socio-psychologische factoren (zoals geloofsovertuiging, waarden, cultuur, geslacht, leeftijd, identiteit, sociale status en gewoonten)
invloed op consumptiekeuzes en de te gebruiken productiemethoden. Daarnaast hebben
moeilijk voorspelbare factoren, zoals pandemieën, oorlogen en geopolitieke verschuivingen, invloed op grondstoffenproductie en handel. Deze factoren zijn niet statisch in de tijd
en kunnen zowel een versnellend als een vertragend effect hebben op de toename van het
mondiale grondstoffenverbruik. Wat de effecten hiervan zijn in de toekomst is onzeker en
veelal onbekend.
Door de energietransitie verschuift het toekomstige grondstoffengebruik van fossiele brandstoffen
naar mineralen en metalen
Het internationale klimaatbeleid is recentelijk in een stroomversnelling beland. Dit komt
onder andere door de gemaakte internationale klimaatafspraken binnen het Parijsakkoord
67 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

en door de sterke kostendaling van hernieuwbare energiebronnen en batterijen die grotere
uitrol aantrekkelijker maken. Deze groeiende vraag naar hernieuwbare energie, elektrische
auto’s, batterijen en de benodigde infrastructuur zorgen voor een sterk toenemende vraag
naar mineralen en materialen (IRP 2019; Carrara et al. 2020; IEA 2021). Het gaat daarbij
zowel om basismaterialen die gebruikt worden in de opbouw en infrastructuur – zoals
beton, staal en aluminium – als om technologie-specifieke materialen zoals koper, kobalt,
nikkel, lithium, chroom, mangaan, zink en zeldzame aardmetalen. Lithium, nikkel, kobalt,
mangaan en grafiet zijn bijvoorbeeld cruciaal voor batterijen; zeldzame aardemetalen, zoals
neodymium, dysprosium en praseodymium voor windturbines en elektrische auto’s; en
voor elektriciteitsnetwerken is een enorme hoeveelheid koper en aluminium nodig.
De toekomstige vraag naar materialen is afhankelijk van de hoeveelheid energie die opgewekt
moet worden, de samenstelling van de te gebruiken technologieën, de technische levensduur
van energie-installaties en elektrische producten en de materiaal-efficiëntie (Carrara et al.
2020). Het IEA verwacht gemiddeld een verviervoudiging van totale materiaalvraag voor
schone energieopwekking tussen 2020 en 2040 in een scenario consistent met de afspraken in
het Parijsakkoord (IEA 2021). In Carrara et al. (2020) wordt dit verder uitgesplitst per energietechnologie, waarbij bijvoorbeeld de mondiale materiaalvraag voor windenergie 2,5 keer
hoger ligt in 2050 dan in 2018 in een gemiddeld scenario, en 6 tot 7 keer hoger in een hoog
scenario. De verwachtte groei in vraag naar technologie-specifieke materialen is over het
algemeen groter dan voor basismaterialen, met uitschieters naar een factor 40 in een hoog
scenario. Voor sommige kritische materialen, zoals verschillende zeldzame aardmetalen en
indium, is de verwachtte mondiale jaarlijkse vraag voor zon- en windenergie vanaf 2030 hoger
dan de huidige wereldwijde productie (Van Exter et al. 2018). Hiermee wordt de energiesector
een steeds belangrijkere speler in de vraag naar metalen (IEA 2021).
Door langdurige vastlegging en verliezen in de keten stromen grondstoffen na gebruik maar in
beperkte mate terug in de economie
Volgens inschattingen van Circle Economy bestond in 2017 8,65 gigaton, oftewel 8,6 procent
van het totale mondiale grondstoffengebruik, uit secundaire materialen (Circle Economy
2022). Dit relatief lage percentage komt onder andere omdat grondstoffen die langdurig
worden vastgelegd, moeilijk terug te winnen zijn, fossiele brandstoffen en voedsel
eenmalig worden gebruikt, en omdat een groot deel van de afgedankte producten wordt
gestort, gedumpt of verbrand.
Ongeveer 75 procent van de jaarlijks gedolven primaire grondstoffen wordt gebruikt in
gebouwen, infrastructuur en om het machinepark uit te breiden, te onderhouden of
draaiende te houden (Krausmann et al. 2018). Deze grondstoffen worden langdurig
vastgelegd en komen pas veel later weer vrij voor mogelijk hergebruik en recycling. OECD
(2019) verwacht dat vanaf 2030 meer secundaire materialen beschikbaar komen uit deze
voorraden, maar dat dit nog onvoldoende zal zijn om de groei in de totale grondstoffenvraag bij te houden. Daarnaast is hoog­waardige recycling van verschillende secundaire
materialen relatief duur ten opzichte van primair grondstoffengebruik, onder andere door
hogere arbeidskosten (OECD 2019).
Internationaal grond­stoffengebruik en effecten | 68

Ook treden in de verschillende fasen in de productieketen grondstoffenverliezen op.
Voor de winningsfase zijn het bijvoorbeeld zeldzame aardmetalen en kostbare metalen
zoals platina waarbij grote verliezen optreden, omdat het scheiden van lage concentraties
metalen uit erts duur is (Charpentier Poncelet et al. 2022). Ook aan het einde van de keten
treden grote verliezen op. Met de huidige trends kan de hoeveelheid mondiaal huishoudelijk afval tussen nu en 2050 verdubbelen (Kaza et al. 2018; Chen et al. 2020). De grootste
groei wordt verwacht in lage-inkomenslanden waar momenteel nog 93 procent van het
afval wordt gedumpt. Slechts 19 procent van het huidige afval wordt op de een of andere
manier gerecycled (Kaza et al. 2018). De rest wordt gestort, gedumpt of verbrand. Hierdoor
gaat jaarlijks mondiaal zo’n 7 tot 10 gigaton aan grondstoffen verloren (Bizikova et al. 2015).

2.2.2

Milieu- en sociaaleconomische effecten

Grondstoffengebruik – inclusief winning, bewerking en raffinage, productie van half­
fabricaten en producten, gebruik van producten en het uiteindelijk afdanken ervan – is
essentieel voor de vervulling van basale maatschappelijke functies, zoals voeding, wonen
en mobiliteit. Het gaat echter ook gepaard met grote negatieve milieueffecten (klimaat­
verandering, biodiversiteitsverlies en vervuiling van lucht, water en bodem) en sociaal­
economische effecten (zoals gezondheidsverlies). Een reeks van multilaterale milieuverdragen heeft als doel om milieudegradatie aan te pakken en menselijk welzijn te verbeteren,
zoals het Parijs-klimaatakkoord, afspraken binnen het VN-biodiversiteitsverdrag en
verschillende Duurzame Ontwikkelingsdoelen (Sustainable Development Goals; SDG’s).
Door toenemende druk op natuur en milieu zijn al verschillende planetaire grenzen overschreden
De recente literatuur onderschrijft een toenemende druk op de natuur en het milieu.
Ongeveer een achtste van alle plant- en dierensoorten op aarde zijn in hun voortbestaan
bedreigd (IPBES 2019), 20 tot 40 procent van het wereldwijde landoppervlak is op de een of
andere manier gedegradeerd (UNCCD 2022), en de gemiddelde mondiale temperatuur is al
met meer dan 1 graad Celsius toegenomen ten opzichte van pre-industrieel niveau (IPCC
2021). Daarnaast nemen de productie en het vrijkomen van gevaarlijke stoffen in het milieu
sneller toe dan de beoordeling en monitoring aan kan (Persson et al. 2022), en veel van deze
stoffen zijn ook niet meer te verwijderen uit de producten of ecosystemen waar ze in
terechtkomen (forever chemicals).
Hoeveel veerkracht de aarde heeft wordt samengevat in het concept van de planetaire
grenzen (planetary boundaries). De planetaire grenzen zijn grenzen aan de mate van menselijke verstoring van belangrijke biofysische processen die leven op aarde mogelijk maken
(Rockström et al. 2009; Steffen et al. 2015). Vijf van de negen planetaire grenzen zijn
aangemerkt als overschreden, namelijk die te maken hebben met klimaatverandering,
biodiversiteitsverlies, landgebruiksverandering, de nutriëntenkringloop, en chemische
verontreiniging (Steffen et al. 2015; Persson et al. 2022). Het overschrijden van deze grenzen
verhoogt het risico op grootschalige, mogelijk abrupte of onomkeerbare milieuveranderingen, dat daarmee de veerkracht van de aarde als geheel kan ondermijnen en menselijk
welzijn negatief kan beïnvloeden.

69 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 2.4
Aandeel grondstoﬀengebruik in mondiale milieudruk, 2011
%
100

Winning en verwerking
van grondstoﬀen
Fossiel

80

Mineralen
Metalen

60

Biogrondstoﬀen
40
Overig

0

Emissie
Gezondheidsbroeikasgassen
verlies
door ﬁjnstof
Bron: IRP 2019

pbl.nl

20

Waterschaarste

Biodiversiteitsverlies door
landgebruik

Het gebruik van grondstoffen levert een belangrijke bijdrage aan natuur- en milieudegradatie en zet
meerdere internationale afspraken onder druk
In 2011 was de winning en verwerking van grondstoffen goed voor ongeveer de helft van de
mondiale broeikasgasemissies (exclusief emissies gerelateerd aan landgebruik, de rest van
de economie en de huishoudens), ongeveer 30 procent van de uitstoot van fijnstof, en meer
dan 90 procent van het verlies aan terrestrische biodiversiteit en waterschaarste (IRP 2019;
figuur 2.4). Biomassaproductie (inclusief land- en bosbouw) was de belangrijkste oorzaak
van het verlies aan terrestrische biodiversiteit en van waterschaarste, terwijl alle soorten
winning en verwerking van grondstoffen substantieel bijdroegen aan klimaatverandering
en luchtvervuiling. Voor mineralen, zoals zand, grind en steen, is de milieudruk per kilo
relatief laag, maar doordat de hoeveelheden die gewonnen worden erg groot zijn is ook de
impact significant. Voor metalen zijn de hoeveelheden relatief klein, maar is de milieudruk
per kilo juist zeer hoog door lokale milieuvervuiling en biodiversiteitsverlies als gevolg van
mijnbouw.
Met de huidige trends zal de groeiende vraag naar grondstoffen hand in hand gaan met
toenemende broeikasgasemissies door de energievoorziening, landbouw en industrie en
een verder uitbreidend landbouwareaal voor de productie van voedsel en biomassa
(Lucas et al. 2020a). Dit zet meerdere internationale afspraken en ambities onder druk.
Zelfs als alle huidige nationale plannen en toezeggingen om klimaatverandering tegen
te gaan volledig worden uitgevoerd, koerst de wereld af op ongeveer 2,5 graden
mondiale temperatuurstijging eind deze eeuw, terwijl in het klimaatakkoord van
Parijs maximaal 2 graden en liefst maximaal 1,5 graden is afgesproken (UNEP 2022).

Internationaal grond­stoffengebruik en effecten | 70

En waar mondiaal is afgesproken om landdegradatie en biodiversiteitsverlies te stoppen,
wijzen de huidige trends op aanhoudende landsgebruiksverandering (met name ontbossing
voor de landbouw), afnemende bodemvruchtbaarheid en verdere achteruitgang, mogelijk
zelfs versneld, van natuur en ecosysteemdiensten (IPBES 2019). Toenemende druk op het
milieu maken het vervolgens moeilijker om verschillende sociaaleconomische SDG’s te
halen (UNEP 2021). Zo veroorzaakte vervuiling (met name fijnstof en giftige stoffen) in 2019
zo’n 9 miljoen voortijdige sterfgevallen, waarvan meer dan 90 procent in lage- en middeninkomenslanden (Fuller et al. 2022). En klimaatverandering, bodemerosie en verlies van
bestuivers van gewassen hebben allemaal een negatief effect op de mondiale voedsel­
zekerheid (UNEP 2021).
Een aanzienlijk deel van de milieudruk van hoge-inkomenslanden vindt plaats in lage- en
middeninkomenslanden
De consumptie-gerelateerde milieueffecten van hoge-inkomenslanden zijn drie tot zes keer
groter dan die van lage-inkomenslanden (figuur 2.5; links). En omdat consumptie en productie
in hoge-inkomenslanden sterk afhankelijk zijn van de winning, verwerking en productie van
materialen en producten in lage- en middeninkomenslanden, vindt een deel van die milieu­
effecten ook in lage- en middeninkomenslanden plaats (figuur 2.5; rechts). Dit levert werk­
gelegenheid op, maar tegelijkertijd is de toegevoegde waarde in deze landen relatief laag
(IRP 2019). Met name lage-inkomenslanden exporteren de ruwe grondstoffen, terwijl de
verwerking, en daarmee de toegevoegde waarde, in hoge-inkomenslanden plaatsvindt.
Het aandeel van consumptie-gerelateerde broeikasgasemissies in het buitenland is de
afgelopen decennia sterk toegenomen en vormt ondertussen 20 tot 30 procent van het totaal
(WTO 2021). Dit komt met name door de groeiende export van lage- en middeninkomenslanden en grondstoffenafhankelijke economieën naar hoge-inkomenslanden. Ook ongeveer een
kwart van het mondiale landgebruik en gerelateerde broeikasgasemissies vond in 2017 in een
ander land plaats dan waar de geproduceerde goederen werden geconsumeerd (Hong et al.
2022). Als de broeikasgasemissies in de hele productieketen worden meegenomen in de totale
emissie-uitstoot van een land, dan leidt dat voor sommige landen tot 1,5 tot 2,3 maal hogere
broeikasgasemissies dan als wordt uitgegaan van puur territoriale emissies, zoals in de huidige
emissierapportages van landen en waar ook beleid op wordt gevoerd (IPCC 2022).
Naast het bieden van economische kansen gaat grondstoffengebruik ook gepaard met negatieve
sociaaleconomische effecten
Het gebruik van grondstoffen heeft de afgelopen decennia geleid tot forse economische
groei wereldwijd en daarmee honderden miljoenen mensen uit de armoede gehaald.
Echter, nog steeds leven grote groepen mensen, met name in Zuid-Azië en Afrika in extreme
armoede. Zo kampen meer dan 800 miljoen mensen met chronische honger, hebben
ongeveer 2 miljard mensen geen toegang tot veilig beheerd drinkwater, en zijn 2,4 miljard
mensen nog steeds afhankelijk van het gebruik van traditionele biomassa voor koken en
verwarmen (UN 2022). Het realiseren van een basis levensstandaard voor iedereen, een
zogenaamd sociaal minimum (Raworth 2012, 2017), is een centraal onderdeel van de SDG’s.
Om dat te realiseren zijn ook grondstoffen nodig.
71 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 2.5
Consumptiegerelateerde milieu-impacts en sociaaleconomische voordelen van grondstoﬀengebruik, 2011
Netto handel in impact en voordelen

Emissie
broeikasgassen

Gezondheidsverlies
door ﬁjnstof

Gezondheidsverlies
door ﬁjnstof

Waterschaarste

Waterschaarste

Biodiversiteitsverlies
door landgebruik

Biodiversiteitsverlies
door landgebruik

Toegevoegde
waarde

Toegevoegde
waarde
pbl.nl

Emissie
broeikasgassen

Banen
0

100

200

300

400

Index (wereldgemiddelde = 100)

pbl.nl

Impact en voordelen per capita

Banen
-100

-50

0

50

% van impact en voordelen per capita

Landen met
Hoog inkomen

Wereldgemiddelde per capita

Hoger middeninkomen
Lager middeninkomen
Laag inkomen
Bron: IRP Global Resources Outlook 2019

Het groeiende gebruik van grondstoffen en producten en de daarmee gepaarde afval­
stromen bieden kansen voor lage- en middeninkomenslanden. Zo worden grote hoeveel­
heden afgedankte spullen internationaal verhandeld, voor hergebruik of voor verwerking
elders. Een aanzienlijk deel van de internationaal verhandelde kleding belandt bijvoorbeeld
in Afrikaanse landen, waar ze als tweedehandskleding worden verkocht (Brink et al. 2021b).
Belangrijke redenen zijn betaalbaarheid, kwaliteit en stijl (Wolff 2021). Bovendien is de
tweedehandskledingindustrie, inclusief reparatie en aanpassing, een belangrijke werkgever
(Brady & Lu 2018). Ook afgedankte elektronica worden wereldwijd verhandeld, waarvan een
aanzienlijk deel in West-Afrika belandt (Brink et al. 2021a). Dat geeft toegang tot betaalbare
tweedehandselektronica en creëert banen in de inzamelings-, reparatie- en recycling­
branche.
Door lage milieustandaarden en slechte arbeidsomstandigheden in lage- en midden­
inkomenslanden is het risico op lokale milieu-impacts en negatieve sociale effecten hoog.
De problemen zijn het grootst in de informele sector, die zich onttrekt aan officiële
registratie en controle. Zo gaat katoenproductie in West-Afrika gepaard met schendingen
van arbeidsrechten, zoals kinderarbeid, en zijn er milieu- en gezondheidsrisico’s als gevolg
Internationaal grond­stoffengebruik en effecten | 72

van het gebruik van pesticiden (Brink et al. 2021b). Daarnaast ging in 2018 slechts 1,5 procent
van de geproduceerde katoen in West-Afrika naar de lokale textielindustrie en vond een
groot deel van de toegevoegde waarde dus plaats in andere landen. Tevens wordt een
aanzienlijk deel van de geïmporteerde tweedehandskleding gestort omdat de kwaliteit te
laag is, wat grote problemen veroorzaakt voor het lokale afvalbeheer, maar ook risico’s voor
het milieu en de volksgezondheid met zich meebrengt. Daarnaast vindt verwerking van
afgedankte elektronica vaak onder slechte omstandigheden plaats. Elektrische apparaten
bevatten veel gevaarlijke en giftige stoffen die bij onjuiste verwerking in lucht, water en
bodem kunnen vrijkomen (Brink et al. 2021a). In 2018 werd maar 0,4 procent van de e-waste
in West-Afrika op een verantwoorde manier verwerkt.
Een goed leven voor iedereen binnen de grenzen van de planeet vraagt radicaal minder en efficiënter
gebruik van grondstoffen en een eerlijkere verdeling binnen en tussen landen
De planetaire grenzen en het sociaal minimum definiëren samen een zogenoemde ecologisch
veilige en sociaal rechtvaardige ruimte voor menselijke ontwikkeling, oftewel een safe and
just operating space (Raworth 2012, 2017). Momenteel leeft zo goed als geen enkel land volledig
binnen deze ruimte (O’Neill et al. 2018; EEA 2019; Lucas et al. 2020b; Circle Economy 2022).
In welvarende landen zoals Nederland (gemeten op basis van inkomen, levensverwachting
en genoten onderwijs) leven over het algemeen maar weinig mensen in armoede, maar is
de milieudruk (gemeten als de ecologische voetafdruk) relatief hoog. Daarentegen hebben
minder welvarende landen over het algemeen een lage milieudruk, maar leven er ook grote
groepen mensen in armoede (figuur 2.6).
Het realiseren van een goed leven voor iedereen binnen de grenzen van de planeet vraagt
van welvarende landen een absolute ontkoppeling van consumptie en productie van
grondstoffengebruik en milieudruk, en van minder welvarende landen ten minste een
relatieve ontkoppeling van het verbeteren van de levenstandaard van grondstoffengebruik
en milieudruk (IRP 2019). Ontkoppeling vindt plaats wanneer het gebruik van primaire
grondstoffen of de druk op het milieu langzamer groeit dan de activiteit die deze veroorzaakt (relatieve ontkoppeling) of zelfs afneemt terwijl de activiteit kan toenemen (absolute
ontkoppeling). Om bovenstaande te realiseren vraagt niet alleen om radicaal minder en
efficiënter gebruik van grondstoffen, maar ook om meer gelijkheid in het gebruik van
grondstoffen, zowel binnen als tussen landen (Raworth 2012, 2017).
Absolute ontkoppeling van economische groei en milieu-impact van grondstoffengebruik is nog
buiten beeld
Het International Resources Panel (IRP 2019) concludeert dat tussen 2000 en 2015,
mondiaal, het bbp harder groeide dan de milieu-impacts van grondstoffengebruik
(relatieve ontkoppeling). Absoluut gezien namen het grondstoffengebruik en gerelateerde
milieu-impacts de afgelopen decennia echter alleen maar toe. Ook verschillende toekomstscenario’s laten zien dat zonder additioneel beleid absolute ontkoppeling niet wordt
gerealiseerd (UNEP 2021).

73 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 2.6
Menselijke ontwikkeling en ecologische voetafdruk van landen, 2018
Ecologische voetafdruk (mondiale hectare per persoon)
16

EU27
Overig Europa
Noord-Amerika

12

Zuid-Amerika en de Caraïben
Azië-Paciﬁc
Midden-Oosten en Centraal-Azië

8
Nederland

pbl.nl

4

0
0,3

0,4

0,5

0,6

0,7

0,8

0,9

Afrika

Mondiale biocapaciteit
per persoon
Hoge menselijke ontwikkeling

1,0

Index van menselijke ontwikkeling (HDI)

Een goed leven binnen de
grenzen van de planeet

Bron: Global Footprint Network, UNDP

Gebruik van ‘ontkoppeling’ als indicator voor de mate van ‘circulariteit’ kan echter een
misleidend beeld geven van de daadwerkelijke stand van de circulaire economie in een
land. Zo is het de vraag of de gerealiseerde ontkoppeling ook voldoende is om bepaalde
milieudoelen te halen, of de lusten en lasten van ontkoppeling eerlijk verdeeld zijn, en of
de ontkoppeling plaats heeft gevonden binnen de landsgrenzen of over de gehele waardeketen (Parrique et al. 2019). Verschillende hoge-inkomenslanden hebben de afgelopen
decennia een deel van de productieketen verplaatst naar het buitenland en daarmee ook de
gerelateerde milieudruk. Dit draagt bij aan ontkoppeling, maar de totale grondstoffenconsumptie neemt vaak nog steeds toe en de milieu impacts zijn er nog steeds, maar niet meer
binnen de landsgrenzen (Wiedmann et al. 2015). Het is daarom belangrijk om niet alleen te
kijken naar de milieudruk die gerelateerd is aan de productie van een land, maar ook naar
de milieudruk van de consumptie van een land in de gehele waardeketen. Tot nu toe is
Zweden het enige land dat daar rekening mee wil gaan houden, door ook consumptiegedreven emissies in het klimaatdoel op te nemen (Regeringskansliet 2022).

2.2.3

Leveringszekerheid

Het huidige mondiale productiesysteem staat onder grote spanning: de complexe netwerken van leveringsketens, just-in-time delivery, en de vele milieu-, sociaaleconomische en
geopolitieke knelpunten kunnen de levering van primaire grondstoffen, halffabricaten en
producten bemoeilijken (Jowitt et al. 2020). In deze paragraaf gaan we verder in op de
knelpunten en afwegingen die primair grondstoffengebruik met zich meebrengt en welke
trends voor de toekomst te voorzien zijn.

Internationaal grond­stoffengebruik en effecten | 74

Knelpunten worden verwacht in de levering van kritieke materialen in groeimarkten zoals duurzame
energietechnologieën
Ondanks veronderstelde grote geologische reserves en verwachte technologische innovatiekracht (Dominish et al. 2019; Schmidt 2021; Wang et al. preprint) zijn er zorgen over de
tijdige beschikbaarheid van een aantal specifieke grondstoffen met een groot economisch
belang. Deze leveringsrisico’s hebben een capacitieve, logistieke en geopolitieke oorsprong.
Ze komen onder andere door een sterke toename van de vraag, omdat bepaalde materialen
lastig, of met afhankelijkheden, kunnen worden gewonnen, door complexe leveringsketens, en door concentratie van winning en/of verwerking in een beperkt aantal landen (Van
Exter et al. 2022). Sterk terugverende westerse economieën na het loslaten van de coronarestricties en de oorlog in Oekraïne hebben deze zorgen verder versterkt (zie tekstkader 2.2).
Verwacht wordt dat de reguliere marktwerking onverwachte schommelingen niet goed kan
opvangen.
Zo zijn er grote zorgen rond de levering van metalen en mineralen die nodig zijn voor de
energietransitie (zie ook paragraaf 2.2.1). Sterke groei van de mijnbouwproductie is
technisch mogelijk, maar opschaling en het openen van nieuwe mijnen neemt 10 tot 15 jaar
in beslag (Rietveld et al. 2019). Daarnaast gaat mijnbouw gepaard met negatieve sociale en
milieu-impacts, wat voor landen een reden kan zijn om niet verder te investeren in de
mijnbouw. Los daarvan zijn veel metalen nevenproducten bij de winning van andere
metalen (waaronder koper, ijzer, nikkel en zink) (Nassar et al. 2015; McNulty and Jowitt
2021). Een toenemende vraag naar deze neven-metalen vereist dus ook forse toename van
productie van die andere metalen die niet per se een net zo gunstige markt hebben. Ook
geldt voor veel materialen dat de productie geconcentreerd is in een beperkt aantal landen
die vaak te kampen hebben met sociale en/of politieke problemen (Nassar et al. ; Lèbre et
al. 2020; IEA 2021). Een groot deel van de zeldzame aardmetalen wordt bijvoorbeeld
gewonnen in China, platina wordt met name gewonnen in Zuid-Afrika (70 procent) en
Rusland (12 procent), en kobalt komt met name uit de Democratische Republiek Congo
(DRC) (70 procent). Daarnaast vindt voor veel van deze metalen een aanzienlijk deel van de
mondiale raffinage in China plaats (zie figuur 2.7).
Wanneer de levering van grondstoffen bemoeilijkt wordt, heeft dit invloed op de prijs van
goederen. Met name op de verwachte groeimarkten, waaronder die van duurzame energietechnologieën, kan de prijs langdurig oplopen en aanhouden (Boer et al. 2021). De
beschikbaarheid per metaal varieert in de tijd, maar is vooral structureel problematisch bij
de zeldzame aardmetalen en platinagroepmetalen (McNulty and Jowitt 2021). Andere
groeimarkten voor kritieke materialen zijn onder andere robotica, defensie en gezondheidszorg, maar studies die inschattingen maken over de toekomstige behoefte aan
grondstoffen hiervoor zijn zeer beperkt beschikbaar (Watari et al. 2021).

75 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Tekstkader 2.2 Oorlog in Oekraïne en mondiale grondstoffenschaarste
De oorlog in Oekraïne heeft grote consequenties voor internationale handelsketens.
Zowel Rusland als Oekraïne is een belangrijke speler op de internationale grondstoffenmarkt, met name voor energie, voedsel en kunstmest. Rusland is een van de
belangrijkste exporteurs van fossiele grondstoffen, en de grootste exporteur van
graan en kunstmest (Benton et al. 2022). Oekraïne is de grootste exporteur van
zonnebloemolie, de op drie na grootste exporteur van mais en de op vier ga grootste
exporteur van graan. Ook is Oekraïne een belangrijk strategisch handelspartner met
de Europese Unie vanwege de grote voorraden aan relevante metalen en mineralen
die nodig zijn voor de energietransitie (EC 2021b; Faiola and Bennett 2022).
De economische sancties, handelsbeperkingen en beleidsinterventies, als reactie op
de invasie van Rusland in Oekraïne, hebben geleid tot een snelle groei van de prijzen
voor energie, voedsel en kunstmest (Benton et al. 2022). Verstoorde toeleverings­
ketens en de angst voor mogelijke tekorten hebben de prijzen nog verder opgedreven.
Als gevolg van de Covid-19-pandemie stonden de markten voorafgaand aan de
invasie al onder druk, resulterend in toenemende energie- en voedselarmoede.
De invasie heeft die situatie alleen nog maar verder doen verslechteren.

Door de energietransitie verschuift de ketenafhankelijkheid van OPEC+ naar China
De winning en/of verwerking van een aantal kritieke materialen voor de energietransitie
vindt plaats in een beperkt aantal landen. Met name China is een centrale speler. Zo is China
een belangrijke leverancier van zeldzame aardmetalen, belangrijk voor de productie van
zonnepanelen, windturbines en elektrische auto’s. Hoewel andere landen weliswaar grotere
leveranciers van andere ruwe materialen zijn, zoals Australië en de Democratische
Republiek Congo voor lithium, raffineert China veel van deze materialen, zoals ongeveer
60 procent van de wereldwijde lithiumproductie (Dominish et al. 2019) (zie figuur 2.7). Met
de bestaande productie- en raffinagecapaciteit heeft China dan ook een groot marktvoordeel wat betreft de levering van kritieke materialen. Door de afname van de vraag naar
fossiele brandstoffen zal geopolitieke afhankelijkheid voor de energievoorziening dan ook
verschuiven van het Midden-Oosten en Rusland naar China (IEA 2021).

Internationaal grond­stoffengebruik en effecten | 76

Figuur 2.7
Top-3 landen in winning en raﬃnage van fossiele brandstoﬀen en metalen, 2019
Winning

Raﬃnage

Fossiel
Aardolie
Aardgas

Metalen
Koper
Nikkel
Kobalt

Lithium
0

20

40

60

80

100

pbl.nl

pbl.nl

Zeldzame aardmetalen
0

20

% van totaal

40

60

80

100

% van totaal

Grootste producent
Verenigde Staten

China

Een-na-grootste producent

Chili

Australië

Twee-na-grootste producent

Indonesië

Qatar

Congo

Bij raﬃnage wordt met aardgas LNG-export bedoeld

Bron: IEA 2021

Circulaire strategieën kunnen de druk op de markt verlagen, maar nieuwe voorraden blijven nodig
om aan de sterk groeiende vraag te voldoen
Bestaande leveringsrisico’s kunnen beperkt worden door circulaire strategieën toe te
passen. Denk aan grootschalige energiebesparing, inzetten op technologieën die minder
kritieke metalen bevatten, het verlengen van de levensduur van producten en het terug­
winnen van grondstoffen aan het einde van de levenscyclus (Van Exter et al. 2022). Recycling
biedt de mogelijkheid om zowel kritieke als bulkmaterialen terug te winnen en opnieuw in
te zetten. Nadeel hierbij is echter dat de recyclinginfrastructuur voor deze producten nog
niet voldoende is ontwikkeld en geoptimaliseerd voor hoogwaardige recycling. De vraag
naar materialen groeit echter sneller dan de beschikbaarheid van secundaire materialen,
waardoor een grote hoeveelheid primaire grondstoffen de komende decennia nodig zal
blijven (Dominish et al. 2019).

77 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

2.3

Uitdagingen voor de Europese Unie

De Europese Unie is meer dan gemiddeld afhankelijk van import van grondstoffen en producten en
heeft daardoor ook een grotere milieudruk buiten Europa
Met 14 ton per persoon lag het Europese grondstoffengebruik in 2019 (Eurostat 2022b) ruim
boven het wereldgemiddelde van 12,3 ton per persoon (IRP 2022). In totaal gebruikte de
Europese economie 7 gigaton aan primaire grondstoffen en 1 gigaton aan secundaire
grondstoffen (figuur 2.8). Daarvan was het grootste deel voor eigen consumptie en zo’n
10 procent van de verwerkte grondstoffen was voor de export. Maar Europa importeert veel
meer grondstoffen dan het exporteert. Na China is Europa de grootste netto-importeur van
grondstoffen (UNEP and IRP 2020; Eurostat 2022b; IRP 2022). Ongeveer 25 procent van de in
de Europese economie gebruikte grondstoffen werden geïmporteerd; met name fossiele
grondstoffen en metalen.
Figuur 2.8
Grondstoffen in economie EU27 2019
In duizend miljard kilo (gigaton)

Export
0,74

Grondstoffengebruik
in de economie (DMI)
7,08
Verwerkte
grondstoffen
8,03

Import
1,70

Energetisch
verbruik
2,74

Verlies
3,43

Afval
1,81
Grondstoffengebruik
4,65

Voorraden
2,83

pbl.nl

Winning binnen de EU
5,39

Biomassa
Fossiel
Metalen
Mineralen

Recycling en opvulling
1,01

Bron: Eurostat 2022

Internationaal grond­stoffengebruik en effecten | 78

Door de grote hoeveelheid grondstoffen die de Europese Unie importeert voor zowel productie
als consumptie (direct, maar ook indirect in halffabricaten en producten) zijn de door import
ontstane milieueffecten in het buitenland groter dan de milieueffecten die binnen de Europese
Unie ontstaan bij de productie voor de export (Wilting 2021; Irwin et al. 2022; Sachs et al. 2022).
Ongeveer 28 procent van de broeikasgasemissies, 30 procent van het landgebruik en 29 procent
van het biodiversiteitsverlies als gevolg van consumptie vindt buiten de Europese Unie plaats
(Wilting 2021). De Europese Unie heeft hierdoor een internationale verantwoordelijkheid, en
kan met haar beleid ook mondiaal de milieu-impact beïnvloeden en verkleinen.
Europese ambities zijn sterk afhankelijk van de toekomstige beschikbaarheid van kritieke grondstoffen en producten
Met de Green Deal wil de Europese Commissie de Europese Unie ‘omvormen tot een eerlijke
en welvarende samenleving, met een moderne, hulpbronnenefficiënte en concurrerende
economie, waar vanaf 2050 netto geen broeikasgassen meer worden uitgestoten en
economische groei is losgekoppeld van het gebruik van hulpbronnen’ (EC 2019). Deze visie
is verder uitgewerkt in verschillende strategieën, actieplannen en nieuwe wetgeving om de
transities op het gebied van verschillende beleidsdossiers tot stand te brengen en te
versnellen (onder andere voor klimaat, vervuiling, leveringszekerheid en duurzame
materiaaltoepassingen) (zie hoofdstuk 5). De realisatie van al dit beleid hangt sterk af van
beschikbare, betaalbare en verantwoord gewonnen grondstoffen (EC 2020b).
Vanwege hun grote importafhankelijkheid hebben Europese landen meer dan gemiddeld te
maken met leveringsrisico’s voor bepaalde producten en grondstoffen (IRP 2017). De grootste
risico’s voor producten liggen bij de energie-intensieve industrieën, de gezondheidszorg
(onder andere farmaceutische ingrediënten) en de groene transitie en digitalisering (EC
2021a). China is leverancier van meer dan de helft van de onderzochte kritische producten.
Om Europees beleid rond kritieke grondstoffen te ondersteunen heeft de Europese
Commissie een lijst opgesteld van 30 grondstoffen die cruciaal worden geacht voor samen­
leving en industrie (EC 2020a) (figuur 2.9). Deze kritische grondstoffen worden gedefinieerd
op basis van het economische belang voor de Europese industrie en het leveringsrisico.
Hoewel een deel van de benodigde grondstoffen uit de Europese mijnbouwsector geleverd
kan worden, ervaren deze mijnen afnemende productievolumes (Regueiro & AlonsoJimenez 2021), wordt er relatief weinig geïnvesteerd in het ontwikkelen van nieuwe mijnen
(zie ook paragraaf 2.1.3) (Govreau 2021) en heeft Europa zo goed als geen raffinagecapaciteit
(Ritoe 2021). Daarnaast worden veel kritieke grondstoffen vastgelegd in goederen waar nog
geen rendabele verwerkingsmogelijkheden voor bestaan. Deze grondstoffen zullen
daardoor de komende jaren nauwelijks vrijkomen als secundair materiaal (Rietveld et al.
2019). Als de Europese Unie niet investeert in bijvoorbeeld eigen mijnbouw, raffinage en
verwerking, als ook recyclingmogelijkheden, zullen Europese landen nog lange tijd
importafhankelijk blijven van rivaliserende landen en daarmee onderhevig blijven aan
leveringsrisico’s voor specifieke materialen en producten (Blondel et al. 2022; Teer &
Bertolini 2022). Ook vraagt dit versterkte samenwerking en integratie rond mijnbouw,
verwerking en kennisontwikkeling met partijen buiten de Europese Unie (Ritoe 2021).
79 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 2.9
Belangrijkste leveranciers van kritieke grondstoffen aan de EU, 2020

Verenigde Staten
Beryllium* 88%
Mexico
Vloeispaat 25%

Noorwegen
Siliciummetaal 30%
Finland
Germanium 51%
Duitsland
Gallium 35%
Rusland
Frankrijk
Palladium* 40%
Hafnium 84%
Indium 28%
Spanje
Strontium 100%
Kazachstan
Fosfor 71%
Marokko
Turkije
Fosforiet 24% Antimoon 62%
Boraat 98%
Guinee
Bauxiet 64%
Brazilië
Niobium 85%

Chili
Lithium 78%

DRC
Kobalt 68%
Tantaal 36%

Zuid-Afrika
Iridium* 92%
Platina* 71%
Rodium* 80%
Ruthenium* 93%

China
Bariet
38%
Bismut
49%
Magnesium
93%
Natuurlijk grafiet 47%
Scandium*
66%
Titanium*
45%
Wolfraam*
69%
Vanadium*
39%
Lichte zeldzame
aardmetalen
99%
Zware zeldzame
aardmetalen
98%

Indonesië
Natuurlijk rubber 31%
Australië
Cokeskool 24%
l

l.n

pb

* Aandeel wereldwijde productie

Bron: EC 2020

Recente geopolitieke ontwikkelingen hebben de politieke aandacht voor leveringszekerheid vergroot
Sinds 2020 bevindt de Europese Unie zich in een aaneenschakeling van crises die de
verschillende kwetsbaarheiden in het economisch systeem hebben blootgelegd. Met name
op het gebied van autonomie en logistiek zijn de kwetsbaarheden uitgelicht, waarbij
strategisch handelen van grootmachten tot gedwongen schaarste heeft geleid. Voorbeelden
hiervan zijn het opleggen van economische sancties en handelsbeperkingen op het gebruik
van grondstoffen (waaronder Russisch aardgas) of het strategisch opkoopgedrag van
producten en grondstoffen (zoals coronavaccins of vloeibaar aardgas). Daarnaast zijn er
gericht gecreëerde leveringsbelemmeringen ontstaan, zoals het wegvallen van export van
voedsel en kunstmest van Oekraïne door de Russische invasie of de verwoesting van
kritische infrastructuur, zoals Nordstream 1 en 2. Tevens is zichtbaar geworden dat klimaatverandering een groeiende bedreiging is geworden voor (trans)nationale productiesystemen (bijvoorbeeld door het droogvallen van binnenvaartwegen en koelingsproblemen van
energiecentrales bij aanhoudende hitte). Als gevolg hiervan zijn onderwerpen als economische onafhankelijkheid, veerkracht en zelfvoorzienendheid hoger op de Europese agenda
beland (Breton 2022).
Het Europese handelen heeft zich in 2022 voornamelijk vertaald in een versnelde opslag-,
besparings- en verduurzamingsimpuls binnen de (energie)industrie. Handelen op het
veiligstellen van andere primaire en secundaire grondstoffen en het ontwikkelen van
sortering-, raffinage- en recyclingtechnologieën en -capaciteit loopt echter nog achter
(EC 2021a), maar is onderdeel van het Critical Raw Material-actieplan, dat meerdere ontwikkelingen omtrent waterstof en batterijen bevorderd. In het kader van verscherpte strategische
autonomie werkt de Europese Unie ook aan de Critical Raw Materials Act die diversificatie moet
gaan stimuleren in kritische leveringsketens, zodat de afhankelijkheid van een dominante
Internationaal grond­stoffengebruik en effecten | 80

speler wordt verkleind. Hiermee lijkt de trend ingezet naar uitbreiding van nieuwe
handelsrelaties en strategische partnerschappen voor zowel primaire als secundaire
grondstoffen.
Terugwinning en Europese afvalverwerkingscapaciteit wordt steeds belangrijker geacht
De Europese Unie produceert jaarlijks ongeveer 5 ton afval per persoon, waarvan het gros
(66 procent) bestaat uit mineraal afval (onder andere afkomstig uit de bouw, mijnbouw en
verwerkingsindustrie). Het aandeel secundaire materialen in het totale grondstoffengebruik
van de Europese Unie bedraagt al jaren ongeveer 11 procent, met een fors lager percentage
(minder dan 1 procent) voor sommige schaarse aardmetalen (JRC 2021). Dit aandeel ligt
hoger dan het wereldgemiddelde van 8,6 procent (Circle Economy 2022). Zo’n 40 procent
van het Europese afval wordt gerecycled, de rest wordt verbrand, gestort of geëxporteerd
(Eurostat 2022a). Na verbranding en storten kan het afval niet meer als secundair materiaal
worden gebruikt, met uitzondering van metalen, die kunnen worden teruggewonnen uit de
verbrandingsresten. Sinds China een verbod heeft uitgevaardigd op de import van plastic­
afval (NSI 2018) leunt de Europese Unie steeds meer op Turkije voor haar afvalexport.
Inmiddels ontvangt Turkije ongeveer de helft van al het afval dat de Europese Unie
exporteert (Eurostat 2022c), met allerlei negatieve gevolgen voor milieu en welzijn (HRW
2022). De Europese Commissie overweegt om de regels omtrent afvalexport te verscherpen
om de Europese recyclingindustrie te stimuleren (EC 2021c).

2.4

Handelingsperspectieven

Handelingsruimte slinkt terwijl urgentie toeneemt
In dit hoofdstuk hebben we laten zien dat zonder radicale verandering van productie en
consumptie de vraag naar grondstoffen zal blijven stijgen en dat de negatieve effecten en
leveringsrisico’s verder zullen toenemen. Recente internationale milieuverkenningen
concluderen dat het tijdsbestek om internationaal afgesproken milieudoelen te bereiken en
de negatieve effecten van wereldwijde milieuveranderingen te verminderen of zelfs om te
buigen steeds korter wordt en dat de flexibiliteit in beschikbare strategieën afneemt (IPBES
2019; UNEP 2021; IPCC 2022). Zo zijn vijf van de negen planetaire grenzen al overschreden
(paragraaf 2.2.2) en vragen de materiaalbehoeften voor de noodzakelijke duurzaamheidstransities een groot deel van het resterende koolstofemissiebudget dat nog beschikbaar is
om binnen de afgesproken klimaatdoelstelling te blijven (Tong et al. 2019). De urgentie
voor radicaal minder en efficiënter gebruik van grondstoffen is dus groter dan ooit.
Beleid gericht op ander grondstoffengebruik kan substantiële bijdragen leveren aan het realiseren
van mondiaal afgesproken milieudoelen
Circulaire-economiemaatregelen kunnen resulteren in een significante reductie van het
primaire grondstoffengebruik en gerelateerde milieudruk en daarmee bijdragen aan het
realiseren van internationaal afgesproken milieudoelen voor bijvoorbeeld klimaat en
biodiversiteit (IRP 2019, 2020; Bibas et al. 2021; Circle Economy 2022; Forslund et al. 2022).
Zo concluderen Forslund et al. (2022) dat gericht circulaire-economiebeleid het wereldwijde
81 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

verlies aan biodiversiteit kan helpen stoppen en een begin kan maken met biodiversiteitsherstel. In hun scenarioanalyse is in 2050 zo’n 640 miljoen hectare (ongeveer anderhalf
keer Europa) minder landbouwgrond nodig dan zonder dit beleid en levert de transitie bijna
30 procent van de vereiste actie om de zeer ambitieuze doelstellingen voor biodiversiteitsherstel in 2050 te halen die zijn opgesteld door Leclère et al. (2020). Een scenarioanalyse van
het IRP (2019) laat zien dat met gericht circulaire-economiebeleid de totale grondstoffenvraag en broeikasgasemissies in 2060 respectievelijk 15 en 20 procent lager kunnen zijn dan
zonder dit beleid. Deze bijdragen komen grotendeels boven op de reducties van meer direct
klimaat- en biodiversiteitsbeleid, zoals het uitfaseren van het gebruik van fossiele brandstoffen en het beschermen en herstellen van natuur.
Beleid gericht op een ander grondstoffengebruik pakt verschillend uit per productgroep of
economische sector wat betreft de reductie in het grondstoffengebruik (Pauliuk et al. 2021)
en daarmee ook het tegengaan van milieudegradatie zoals klimaatverandering en biodiversiteitsverlies. Zo leveren maatregelen die ingrijpen in het voedsel- en landbouwsysteem
(zoals een overstap naar een dieet met minder vlees en zuivel, het verminderen van
voedselverspilling in de hele keten en het toepassen van regeneratieve land- en bosbouw)
een grote bijdrage aan het tegengaan van biodiversiteitsverlies (Forslund et al. 2022). Voor
het tegengaan van klimaatverandering is de bijdrage vanuit het voedsel- en landbouw­
systeem een stuk lager, maar nog steeds substantieel (IPCC 2019; Circle Economy 2022).
Maatregelen die zijn gericht op sectoren die veel koolstof-intensieve materialen gebruiken
(zoals staal en cement) leveren daarentegen een grote bijdrage aan het tegengaan van
klimaatverandering. Dit gaat dan met name om maatregelen in de bebouwde omgeving
(zoals kleiner wonen, hergebruik van bouwmaterialen, meer gebruik van hernieuwbare
bouwmaterialen en efficiënter bouwen) en maatregelen gericht op mobiliteit (zoals
efficiënter gebruik van voertuigen, hergebruik van materialen en anders ontwerpen)
(IRP 2020; Circle Economy 2022).
Zowel productie- als consumptiemaatregelen nodig, maar timing telt
De omvang en urgentie van de opgaven maken dat zowel maatregelen gericht op productie
als op consumptie noodzakelijk zijn (Lucas et al. 2020a). Timing van maatregelen in de tijd
is daarbij essentieel. Het eerder vergroenen van bestaande energie-intensieve industriële
productieprocessen levert mogelijk meer milieuwinst op dan het eerder circulair maken van
de keten (Wang et al. preprint). Daarnaast kan het verlagen van de consumptie van vlees en
zuivel (en daarmee minder verbruik van land, water en kunstmest) direct bijdragen aan het
aanpakken van meerdere milieuproblemen, zoals klimaatverandering, verlies van biodiversiteit en vervuiling (Van Vuuren et al. 2018; UNEP 2019; Willett et al. 2019). Veranderingen
aan de productiekant hebben vaak wel een lange doorlooptijd om te realiseren, met name
door achterliggende complexe trajecten van technologische ontwikkeling, financiering,
internationale afstemming en de bredere inpassing in een systeemtransitie (wettelijke,
ruimtelijke, etc.). Kapitaalextensieve waardeketens (onder andere met kleinschalige en kort
cyclische producten) kunnen wel sneller bijgestuurd worden dan de kapitaalintensieve
industrieën (Wilson et al. 2020). Daarentegen vraagt consumptieverandering een verandering in het welzijnsparadigma van materiële consumptie en economische groei, met name
Internationaal grond­stoffengebruik en effecten | 82

van huidige generaties met een grote voetafdruk. Hoewel uit eerdere transities kan worden
geconcludeerd dat sociale transities sneller kunnen gaan dan technologische transities om
van initiële conceptie naar markt- of gedragsverandering te komen, wordt er nog maar
beperkt beleid op consumptieverandering gevoerd (Nelson and Allwood 2021).
Speciale aandacht nodig voor sociaaleconomische uitdagingen
In een circulaire economie zijn de internationale milieuvraagstukken en sociaaleconomische problemen niet automatisch allemaal opgelost (Lucas et al. 2022). Mogelijke risico’s
zijn een verhoogde druk op voedselsystemen en natuur door meer gebruik van biomassa,
en een verlies van werkgelegenheid bij de winning van grondstoffen en in de maakindustrie
als gevolg van strengere productstandaarden en een afnemende vraag naar goederen.
Daarnaast bestaat het risico dat nadelige effecten van de huidige economie, zoals slechte
arbeidsomstandigheden en vervuiling bij de verwerking van afgedankte spullen, zich
herhalen in de circulaire economie. Een rechtvaardige transitie (just transition) is een transitie
die ervoor zorgt dat ecologische duurzaamheid hand in hand gaat met waardig werk, sociale
inclusie en armoedebestrijding (Schröder 2020). Dit vraagt om randvoorwaarden in het
circulaire-economiebeleid, zoals waarborgen voor het realiseren van leefbaar loon, goede
werkomstandigheden, duurzame productieprocessen, en het tegengaan van broeikasgasemissies en ontbossing (Lucas et al. 2022). Dit versterkt dan niet alleen de transitie naar een
circulaire economie, maar draagt ook bij aan het behalen van de SDG’s.

83 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

3

 ationaal
N
grondstoffengebruik
en effecten

84 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Hoofdboodschappen
• Tussen 2018 en 2020 is het totale grondstoffengebruik, zowel voor het eigen gebruik als
voor de gehele Nederlandse economie, afgenomen met circa 7 procent. Deze afname
komt vooral voor rekening van het gebruik van fossiele brandstoffen voor transport;
bij mineralen, metalen en biogrondstoffen is nauwelijks een daling waarneembaar.
De daling komt vooral door de lockdown van grote delen van de economie tijdens de
wereldwijde coronapandemie en is naar verwachting niet structureel.
• De overheid wil in 2030 het gebruik van mineralen, metalen en fossiele grondstoffen
(de zogenoemde primaire abiotische grondstoffen) halveren. Zonder aanvullend beleid is
dit niet haalbaar. De grondstoffenefficiëntie is tussen 2014 en 2020 weliswaar met 12
procent toegenomen, maar ook als deze trend zich voortzet, leidt dit naar verwachting
niet tot een halvering in 2030. Daarnaast is de substitutie van primaire abiotische
grondstoffen door biogrondstoffen en secundaire materialen (uit afval en bijproducten)
nog beperkt en kan dit ook in de toekomst niet de volledige oplossing zijn.
• Efficiënter gebruik en levensduurverlenging van producten kunnen bijdragen aan het
verlagen van het grondstoffengebruik. Hier zijn de waargenomen trends nog niet positief.
Zo gaan veel producten korter mee dan nodig en wordt het overgrote deel aan producten nog
nieuw gekocht in plaats van in gebruikte staat of te worden gedeeld, geleend of gehuurd. Als
het beleid hierop wil sturen, is meer informatie nodig over de gebruiksfase van producten.
• In vergelijking met andere EU-landen recyclet Nederland veel afval en stort het weinig
afval. De hoeveelheden gestort en verbrand afval liggen echter nog ver boven de gewenste
halvering in 2023. Ook andere afvaldoelen – zoals minder huishoudelijk restafval – zijn
niet gehaald. De uitdaging voor Nederland is de kwaliteit van de recyclaten te verhogen,
zodat meer secundaire materialen in nieuwe producten zijn te verwerken. Nu wordt een
aanzienlijk deel van het afval laagwaardiger verwerkt dan mogelijk en hier zijn nog geen
doelen voor gesteld.
• De broeikasgasvoetafdruk van de Nederlandse consumptie is tussen 2018 en 2020 kleiner
geworden. Een deel van deze reductie hangt samen met het sluiten van een kolencentrale. Daarnaast is er door een zachte winter minder aardgas gebruikt voor verwarming en
was er in coronatijd minder weg- en vliegverkeer, wat geen structurele veranderingen
zijn. De broeikasgasproductievoetafdruk en de landvoetafdrukken zijn in de tijd voor
corona (tussen 2010 en 2018/2019) juist iets groter geworden.
• Omdat Nederland een groot deel van de gebruikte grondstoffen importeert, ligt iets meer
dan de helft van de broeikasgasvoetafdrukken en meer dan 80 procent van de landvoet­
afdrukken in het buitenland. De winning van grondstoffen, de productie en de afval­
verwerking gaan in het buitenland ook gepaard met negatieve sociaal-economische
effecten – zoals slechte arbeidsomstandigheden – en negatieve gevolgen voor de lokale
volks­gezondheid in lagelonenlanden.
• De leveringsrisico’s voor de Nederlandse economie zijn tussen 2018 en 2020 toegenomen.
Sinds medio 2020 stijgen ook de inkoopprijzen van een groot aantal grondstoffen en
componenten, zoals metalen die vanwege de combinatie van leveringsrisico’s en hun
economische belang als kritiek worden aangeduid en elektronische chips. En sinds 2021
zijn er langere levertijden voor grondstoffen en componenten.
Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 85

3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk gaan we in op de Nederlandse trends in het gebruik van grondstoffen en de
effecten die dat heeft. Omdat Nederland als handelsland is verweven in internationale
productieketens, zijn de sociaal-economische en milieueffecten van het grondstoffengebruik
ook merkbaar in het buitenland en daarom onderdeel van dit hoofdstuk. We laten diverse
trends zien om zicht te krijgen waar Nederland staat op weg naar een circulaire economie en
het behalen van de circulaire-economiedoelen, op basis van de meest recente beschikbare
data (overwegend 2020). Denk hierbij aan het gebruik van grondstoffen door consumenten,
bedrijven en overheden en voor de Nederlandse economie, het (her)gebruik van producten,
het afval dat ontstaat na afdanking, en sociaal-economische en milieu­effecten zowel in
Nederland als in de hele productieketen. We gaan in op de langeretermijntrends sinds 2010 of
2014 (afhankelijk van de beschikbare data) en de ontwikkeling sinds de invoering van het
Rijksbrede Programma Circulaire Economie in 2016 (zie voor meer beleidsinformatie
hoofdstuk 5). Om inzicht te geven in veranderingen ten opzichte van de vorige ICER, gaan we
ook in op de veranderingen die tussen 2018 en 2020 hebben plaats­gevonden.
De coronacrisis heeft op verschillende manieren het grondstoffengebruik vanaf 2020
beïnvloed. We geven aan welke invloed deze crisis heeft gehad op het grondstoffengebruik,
het afval en de effecten en schatten in of deze veranderingen incidenteel of structureel zijn.
De effecten van de oorlog in Oekraïne en de handelsoorlog tussen de Verenigde Staten en
China zijn nog niet terug te zien in de meest recente cijfers voor 2020.
Leeswijzer
Het hoofdstuk is opgebouwd op basis van het in figuur 3.1 weergegeven raamwerk voor
doelen en indicatoren van monitoring van een circulaire economie. In paragraaf 3.2 gaan
we in op de benodigde grondstoffen (input). In paragraaf 3.3 belichten we vervolgens de
voorraden en de gebruiksfase van producten (gebruik en voorraad). Daarna gaan we in
paragraaf 3.4 in op afval (verlies) en in paragraaf 3.5 op sociaal-economische en milieueffecten van het grondstoffengebruik, in Nederland en elders.
In het begin van de paragrafen over grondstoffengebruik (3.2), afval en afvalverwerking (3.4)
en sociaal-economische en milieueffecten (3.5) zijn de belangrijkste indicatoren samengevat in een overzichtstabel. Deze tabellen bouwen voort op de ICER 2021 en zijn geactualiseerd en uitgebreid met de meest recente en beschikbare data. Ook worden de meeste
indicatoren uit het EU-monitoringskader afgedekt (zie tekstkader 3.2). Voor de indicatoren
hebben we gebruikgemaakt van officiële statistieken van onder andere CBS, RWS of
Eurostat. Deze zijn aangevuld met andere bronnen. In bijlage 4 is een overzicht van alle
bronnen te vinden. De indicatoren zijn gebaseerd op verschillende databronnen, concepten
en methodieken en kennen verschillende onzekerheden. Dat laatste betekent dat voor de
ene indicator een stijging of daling van 5 procent een reële verandering kan weergeven,
terwijl dit voor een andere indicator binnen de onzekerheidsmarge ligt. De mate van
onzekerheid is voor de verschillende indicatoren op dit moment niet bekend. We interpreteren de waargenomen veranderingen zo goed mogelijk in de tekst.
86 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 3.1
Raamwerk voor doelen en indicatoren van monitoring circulaire economie

1. Input

4. Eﬀecten:

2. R-strategieën

reuse, repair en recycle
• Omvang
• Waardebehoud

pb

l. n l

Gebruik en
voorraad

Milieu
• Klimaat
• Biodiversiteit
• Emissies naar lucht,
bodem en water
• Toxiciteit
• Landgebruik
• Watergebruik
Sociaal-economisch
• Leveringsrisico’s
• Banen
• Gezondheid
• ...

3. Verlies
Bron: PBL

3.2

Benodigde grondstoffen

Tabel 3.1 geeft een overzicht van de indicatoren voor de grondstoffen die Nederland
gebruikt. In deze paragraaf lichten we de trends van deze indicatoren en de context verder
toe. In paragraaf 3.2.1 gaan we in op de drijvende krachten achter het grondstoffengebruik
en in paragraaf 3.2.2 beschrijven we het totale grondstoffengebruik voor eigen gebruik en
voor de economie (zie tekstkader 3.1 voor uitleg over de begrippen).
Het doel van het kabinet is om in 2030 het gebruik van primaire abiotische grondstoffen te
halveren (zie ook hoofdstuk 5). Om dit doel te halen kan worden ingezet op het minder
toepassen van deze grondstoffen of door de primaire abiotische grondstoffen te vervangen
door secundaire of biogrondstoffen. We gaan in dit hoofdstuk apart in op deze verschillende aspecten: in paragraaf 3.2.3 belichten we het gebruik van biogrondstoffen in
Nederland en in paragraaf 3.2.4 het secundaire materiaalgebruik. Verder draagt ook de
verlenging van de levensduur van producten tijdens de gebruiksfase bij aan het verlagen van
het grondstoffengebruik (zie paragraaf 3.3).

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 87

Tabel 3.1
Indicatoren van de benodigde grondstoffen voor Nederland (input)
Omvang
2014

Omvang
2016

Omvang
2018

Omvang
2020

Trend
20142020

Trend
20162020

Trend
20182020

Grondstoffen voor de
economie, DMI (Mton)

390

386

385

359

-8%

-7%

-7%

Grondstoffen voor eigen
gebruik, DMC (Mton)

187

185

193

180

-4%

-3%

-7%

Grondstofvoetafdruk voor
de economie, RMI (Mton)

596

607

678

618

+4%

+2%

-9%

Grondstofvoetafdruk voor
consumptie, RMC (Mton)

141

135

150

125

-11%

-7%

-16%

Grondstoffenefficiëntie
(bbp in euro/kilo DMC)

3,6

3,8

3,9

4,1

+12%

+7%

+5%

Aandeel biogrondstoffen
(biogrondstoffen in Mton/
DMI in %)

27

26

27

30

+11%

+16%

+11%

Aandeel hernieuwbare
grondstoffen (kilo/DMI)

—

—

—

—

—

—

—

Aandeel secundaire
materialen, CMUR
(kilo secundair/DMI in %)

13

13

13

13

+2%

+2%

+2%

Over deze tabel:
• Voor de bronnen per indicator zie bijlage 4. Zie Berkel et al. (2019) en Delahaye et al. (te verschijnen) voor meer uitleg over de achterliggende methode.
• ‘—’ betekent dat er geen data beschikbaar zijn voor deze indicator.
• De Materiaal Monitor van CBS is gereviseerd vanaf 2014 en de kwaliteit van de daarop gebaseerde indicatoren is verbeterd (zie CBS 2023a). Om die
reden is ervoor gekozen om de grondstofindicatoren pas vanaf 2014 op te nemen in plaats van 2010. Door de revisie wijken de hier gepresenteerde
cijfers ook deels af van de cijfers uit de ICER 2021.

We gebruiken de term ‘grondstoffen’ in deze ICER als een overkoepelende term voor zowel
de onbewerkte primaire grondstoffen die worden gewonnen alsook alle grondstoffen die
verwerkt zijn in materialen, in productonderdelen en in eindproducten. We onderscheiden
vier verschillende categorieën van grondstoffen: mineralen, metalen, biogrondstoffen en
fossiele grondstoffen (zie ook tekstkader 2.1 in hoofdstuk 2).
In dit hoofdstuk maken we gebruik van verschillende perspectieven om het grondstoffen­
gebruik in kaart te brengen. In tekstkader 3.1 lichten we de belangrijkste perspectieven kort
toe.

88 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Tekstkader 3.1 Belangrijke concepten rond het grondstoffengebruik
Grondstoffen voor de economie en voor eigen gebruik
We kijken vanuit twee perspectieven naar de benodigde grondstoffen in Nederland.
De eerste manier betreft de direct benodigde grondstoffen voor de Nederlandse
economie, ook gebruik voor de economie genoemd. Hiervoor maken we gebruik van de
DMI-indicator (direct material input). Deze indicator omvat het totale gebruik van
grondstoffen (dus inclusief onderdelen en producten) die door bedrijven in Nederland
zijn verwerkt, verhandeld of geconsumeerd. Een deel van deze grondstoffen wordt na
verwerking in Nederland geëxporteerd, zoals staal, machineonderdelen en kaas. In
Nederland gerecyclede materialen tellen niet mee in het grondstoffen­gebruik.
De tweede manier betreft de directe grondstoffen die nodig zijn voor het eigen gebruik
door consumenten, bedrijven en overheden in Nederland. Hiervoor maken we
gebruik van de DMC-indicator (domestic material consumption). In deze DMC-indicator is
– in tegenstelling tot de DMI – het grondstoffengebruik voor export niet meegeteld.
Grondstoffengebruik in Nederland en grondstofvoetafdrukken
Voor het grondstoffengebruik kijken we niet alleen naar het grondstoffengebruik
binnen Nederland, zoals de hiervoor beschreven grondstoffen voor de economie (DMI) en
voor eigen gebruik (DMC), maar ook naar de grondstofvoetafdrukken. Een deel van het
Nederlandse grondstoffengebruik betreft namelijk het gebruik van grondstoffen in
het buitenland die nodig zijn voor productie, maar niet in het geïmporteerde product
terechtkomen. Dit zijn bijvoorbeeld brandstoffen of machines die in het buitenland
worden gebruikt om onderdelen en producten voor Nederland te produceren. De
grondstofvoetafdrukken nemen deze grondstoffen in het buitenland ook mee. Hier
onderscheiden we een grondstofvoetafdruk voor de economie (RMI, raw material input) en
een voor consumptie (RMC, raw material consumption). De RMC wordt ook wel de
consumptiegrondstofvoetafdruk genoemd.
Ondanks dat RMC en DMC beide een ‘c’ van consumptie bevatten in de naam, gaan
ze over een ander deel van de grondstoffen in de samenleving. De RMC gaat namelijk
over de grondstoffen voor eindgebruikers in Nederland, terwijl de DMC gaat over het
gebruik van grondstoffen in Nederland die niet worden geëxporteerd. De DMC omvat
dus niet alleen grondstoffen, materialen en producten die in Nederland worden geconsumeerd, maar ook de grondstoffen die producenten in Nederland gebruiken voor
exportproducten die geen onderdeel worden van het product (denk aan het gebruik
van brandstoffen bij de productie van exportproducten of veevoer voor de productie
van vlees voor de export). Voor landen die veel voor de export produceren, zoals
Nederland, kan de DMC dus hoger liggen dan de RMC. Bovendien worden de indicatoren met verschillende data en methodieken berekend – wat verschillen kan opleveren
– en is er ook nog geen informatie over de onzekerheidsmarges in de indicatoren.
De definities van de DMI, DMC, RMI en RMC zijn te vinden in de begrippenlijst
(zie bijlage 1).

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 89

3.2.1

Drijvende krachten achter het grondstoffengebruik

In deze paragraaf geven we een kort overzicht van de economische context in Nederland en
de economische en maatschappelijke drijfveren die het grondstoffengebruik beïnvloeden.
Deze aspecten komen deels op andere plekken in het hoofdstuk terug om specifieke trends
te verklaren.
Sterke verwevenheid van Nederland met de wereldhandel
Internationale handel in goederen en diensten is van groot belang voor Nederland. In 2021
stond Nederland mondiaal op de zesde plaats wat betreft de uitvoer van goederen en op de
zevende plaats voor de invoer (World Bank 2022a; 2022b). Een derde van het Nederlandse
bruto binnenlands product (bbp) wordt verdiend door de export van goederen en diensten.
Door uitbreiding van de Europese Unie en het aantal eurolanden raakte Nederland nog
meer internationaal verweven en is de handel van grondstoffen, materialen, halffabricaten
en producten met het buitenland in de afgelopen dertig jaar sterk toegenomen. Dit
betekent dat de effecten van het grondstoffengebruik niet beperkt zijn tot Nederland, maar
dat Nederland ook invloed heeft op de leefomgeving in het buitenland. Daardoor is de
Nederlandse economie echter ook sterk afhankelijk van het buitenland en kwetsbaarder
geworden voor schokken in de wereldhandel, zoals door corona of de oorlog in Oekraïne
(Bolhuis 2020; CBS 2021a).
Nederland is een belangrijk handelsland in landbouwgrondstoffen
De structuur van de Nederlandse economie is sinds 1995 aanzienlijk veranderd. Zo is het
belang van de dienstensector in de economie toegenomen (Bolhuis 2020; CBS 2021a). Naast
diensten exporteert Nederland met name machines en vervoermaterieel, chemische
producten, minerale brandstoffen en voedingsmiddelen (CBS 2020; 2021a). Rond 65 procent
van de Nederlandse export gaat naar andere EU-landen. Daarnaast exporteert Nederland
vooral naar het Verenigd Koninkrijk, de Verenigde Staten en China (CBS 2022a). Met bijna
125 miljard euro in 2021 is Nederland na de Verenigde Staten de tweede exporteur van
landbouwproducten ter wereld (CBS 2022b). Landbouwproducten zijn goed voor iets meer
dan de helft van de Nederlandse export. De handel in landbouwproducten vertoont geen
dip in het coronajaar 2020 en is relatief minder crisisgevoelig dan andere sectoren. Gemeten
in euro’s zijn sierteelt, vlees, zuivel en eieren de meest uitgevoerde landbouwproducten.
Nederland exporteert veel eigen landbouwproducten, maar dankt zijn hoge exportpositie
ook aan wederuitvoer en de verwerking van landbouwimport voor de eigen export. Het
grootste deel van de handel in landbouwproducten betreft handel met andere EU-landen.
Daarnaast speelt Nederland ook een belangrijke rol in het importeren en herexporteren van
tropische producten uit landen buiten de Europa, zoals cacao- en sojabonen, koffie en
palmolie (CBS 2019; Jukema et al. 2022).
Nederland is sterk afhankelijk van import
De invoer bestaat vooral uit diensten, machines en vervoermaterieel, aardolieproducten en
chemicaliën, voedingsmiddelen en gefabriceerde producten, zoals kleding en elektrische
apparaten (CBS 2021a). Verder is Nederland voor de maakindustrie ook aangewezen op de
invoer van materialen die essentieel zijn voor de functie die ze vervullen in diverse produc90 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

ten, maar waarvoor een leveringsrisico bestaat (zogenoemde kritieke materialen) (zie
pararagraaf 3.5.2). Bijna de helft van de grondstoffen, materialen, halffabricaten en
producten die Nederland importeert komt uit de Europese Unie. De rest van de import is
vooral afkomstig uit China, de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Rusland en
Noorwegen (CBS 2022a). Een groot deel van de invoer wordt verder ook vrijwel zonder
bewerking weer uitgevoerd. Deze zogenoemde wederuitvoer is in de afgelopen twintig jaar
sterk toegenomen (Bolhuis 2020; CBS 2017; 2021a).
Grondstoffengebruik wordt vooral bepaald door de bevolkingsomvang en consumptiepatroon
Het grondstoffengebruik in Nederland wordt beïnvloed door maatschappelijke veranderingen. Een daarvan is de ontwikkeling van de bevolking. Zo hangt de vraag naar producten als
voedsel, energie of woningen sterk af van de omvang en samenstelling van de bevolking en
het aantal huishoudens. Het CBS verwacht dat de bevolking in Nederland in 2030 meer dan
18 miljoen mensen gaat tellen, met name door migratie en een toenemende levensduur.
Het aantal 80-plussers zal naar verwachting in de komende twintig jaar verdubbelen (CBS
2021b). Volgens een raming van het CBS gaat onder andere door de vergrijzing het aantal
eenpersoonshuishoudens sterk toenemen. Dit leidt tot een toename van het aantal
huishoudens van iets meer dan 8 miljoen begin 2022 naar 9 miljoen in 2038 en 9,8 miljoen
in 2070 (CBS 2022c; Stoeldraijer et al. 2021). Hierdoor zijn er meer woningen nodig, maar
ook meer koelkasten, meubels, gordijnen, enzovoort.
In hoeverre dit leidt tot meer grondstoffen in Nederland hangt echter ook af van het
consumptiepatroon. Dit omvat verschillende aspecten van het dagelijks leven, zoals
mobiliteit, voedsel en het gebruik van consumptiegoederen. De consumptie van producten
neemt toe. Zo is het aantal elektrische en elektronische apparaten tussen 2014 en 2021
gestegen, wordt er per persoon 40 procent meer kleding gekocht dan in 1996, en is de
vleesconsumptie in Nederland voor de coronapandemie (2017-2019) voor het eerst in de
afgelopen tien jaar weer toegenomen (Dagevos et al. 2020; 2021; EU Monitor 2022; FAO
2020; Nationaal W(EEE) Register 2022). Ook leggen Nederlanders steeds meer kilometers af
met de auto en het vliegtuig (Verrips & Hilbers 2020). Voor het maken en gebruiken van al
deze producten zijn grondstoffen nodig. Voor het terugdringen van het grondstoffengebruik is het afzien en verminderen van producten en diensten een belangrijke strategie (zie
ook paragraaf 3.3.2).
Grote maatschappelijke en geopolitieke veranderingen hebben invloed op het grondstoffengebruik
Grote maatschappelijke of geopolitieke veranderingen, zoals de coronacrisis en de oorlog
in Oekraïne, hebben invloed op de grondstofstromen. Zo zijn door de lockdown het aantal
autoritten en vliegreizen afgenomen, is de pakketbezorging toegenomen omdat mensen
meer online zijn gaan bestellen, heeft de sluiting van de horeca geleid tot een daling van de
vleesconsumptie, en zijn mensen thuis meer gaan klussen (CBS 2022d; CE Delft 2022;
Dagevos et al. 2021; Visser & Knoope 2022).

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 91

Figuur 3.2
Grondstofstromen Nederlandse economie, 2020
In miljard kilo

Import
374

Wederuitvoer
131
Export
310

Verwerkte
grondstoffen
409

Energetisch
verbruik
61

Import
afval
22

Grondstofgebruik
168

Binnenlandse
winning
93

Verlies
110

Kortcyclische producten
(zoals voedsel)
47

Afval
60
Recycling
50

Voorraden

Biomassa

122

52

Fossiel
Metalen

Toegevoegd aan
voorraad in 2018

pbl.nl

Mineralen

De voorraden zijn alle
producten die langer
dan 1 jaar worden
gebruikt (huizen,
telefoons, etc.)

Bron: CBS 2023

3.2.2

Grondstoffengebruik voor de economie en eigen gebruik

Een groot deel van de gebruikte grondstoffen is bestemd voor de export
In 2020 is in de Nederlandse economie (DMI) 359 miljard kilo grondstoffen gebruikt die
afkomstig zijn uit het buitenland of uit eigen winning (CBS 2023a). Ongeveer een kwart van
de grondstoffen komt uit binnenlandse winning. Denk daarbij aan de winning van aardgas
en grind op Nederlands grondgebied, maar ook aan de binnenlandse oogst van bijvoorbeeld suikerbieten en aardappelen. Rond driekwart van de grondstoffen komt uit het
buitenland (zie figuur 3.2). Dit betreft bijvoorbeeld aardolie, aardgas en steenkool, maar
ook de import van materialen, onderdelen en producten. In totaal is in de economie
409 miljard kilo grondstoffen verwerkt doordat er nog 50 miljard kilo recyclaten bijkomen.

92 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Een groot deel van de grondstoffen die Nederland import of wint, wordt na bewerking weer
geëxporteerd. In 2020 is dit in de Nederlandse economie ongeveer de helft. Denk hierbij
aan de export van vlees of machineonderdelen waarvoor veevoer of metalen zijn geïmporteerd. De andere helft (180 miljard kilo) is voor eigen gebruik (DMC). Hiertoe behoren niet
alleen eindproducten die Nederlanders consumeren, maar bijvoorbeeld ook het veevoer dat
uiteindelijk uitmondt in exportvlees en het gebruik van brandstoffen in de productie van
exportproducten. Een mogelijke reden waarom het grondstoffengebruik voor eigen gebruik
in Nederland (DMC) hoger ligt dan de consumptievoetafdruk (RMC), is dat relatief veel van
de grondstoffen die in Nederland worden gebruikt voor de productie van exportproducten
geen deel uitmaken van het product (bijvoorbeeld brandstoffen) (zie tekstkader 3.1). Ook
worden de indicatoren met verschillende methodieken en met verschillende data berekend,
wat tot verschillen in de indicatoren leidt.
Naast de grondstoffen die Nederlandse bedrijven verwerken, importeert Nederland een
grote hoeveelheid grondstoffen die vrijwel zonder bewerking weer wordt geëxporteerd. Dit
is de wederuitvoer, en betreft in 2020 een derde van alle geïmporteerde grondstoffen (131
miljard kilo) (CBS 2023a).
Afname in het gebruik van fossiele grondstoffen tijdens corona
Tussen 2014 en 2018 is het grondstoffengebruik nauwelijks veranderd. Tussen 2018 en 2020
is het grondstoffengebruik binnen Nederland – zowel voor het eigen gebruik als voor de
gehele economie – afgenomen met 7 procent (zie figuur 3.3 en tabel 3.1). Dit komt vooral
door een afname in het gebruik van fossiele energiedragers (een afname van 16 procent van
de grondstoffen voor eigen gebruik en van 13 procent van de grondstoffen voor de economie, zie figuur 3.3). De belangrijkste reden hiervoor is dat in de coronatijd minder is
gevlogen en het woon-werkverkeer afnam (CBS 2023a; CE Delft 2022). Bij mineralen,
metalen en biogrondstoffen is nauwelijks een daling waarneembaar (figuur 3.3). De
verwachting is daarom dat de daling in het grondstoffengebruik tussen 2018 en 2020 niet
structureel is en dat het gebruik in de komende jaren weer op het niveau van voor de
coronacrisis zal belanden. Ook de grondstofvoetafdrukken van de economie en voor eigen
gebruik zijn tussen 2018 en 2020 afgenomen (CBS 2023a).
Tekstkader 3.3 geeft inzicht in de ontwikkeling van het grondstoffengebruik op regionale
schaal.

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 93

Figuur 3.3
Grondstoﬁndicatoren
Grondstoﬀen voor economie (DMI)
2014
2016
2018
2020
Grondstoﬀen voor eigen gebruik (DMC)
2014
2016
2018
2020
Grondstoﬀenvoetafdruk voor economie (RMI)
2014
2016
2018
2020

pbl.nl

Grondstoﬀenvoetafdruk voor consumptie (RMC)
2014
2016
2018
2020
0

20

40

60

80

100

120

Index (totaal 2014 = 100)
Fossiel
Biogrondstoﬀen
Mineralen
Metalen
Bron: CBS

Grondstoffenefficiëntie is toegenomen
Tussen 2014 en 2020 is de grondstoffenefficiëntie (bbp per DMC) toegenomen met 12
procent (tabel 3.1) (CBS 2023a). Het bbp neemt sneller toe dan de hoeveelheid grondstoffen
voor eigen gebruik (DMC). Dat betekent dat een relatieve ontkoppeling plaatsvindt. Het CBS
definieert grondstoffenefficiëntie (of materiaalproductiviteit) door het bbp af te zetten
tegen het eigen gebruik van grondstoffen (Van Berkel & Schoenaker 2020). Deze indicator
laat zien hoeveel euro er in Nederland verdiend wordt met elke kilogram grondstoffen voor
eigen gebruik. Een verklaring voor de toegenomen grondstoffenefficiëntie is de groeiende
dienstensector in Nederland (paragraaf 3.2.1). Voor diensten zijn namelijk relatief minder
grondstoffen nodig. Deze indicator zegt dus vooral iets over een verandering in de economische structuur. Een toename van de efficiëntie is vooral te zien in de productie van
computers, elektronische apparatuur, machines en andere apparaten, bij elektriciteits­
bedrijven en in de bouw (CBS 2023a). Dit komt doordat de toegevoegde waarde voor deze

94 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

bedrijfstakken – behalve voor computers en elektronische apparatuur – is toegenomen,
waardoor er meer verdiend kan worden aan deze producten.
Halvering grondstoffengebruik in 2030 is onwaarschijnlijk, ook met toenemende
grondstoffenefficiëntie
Als tussendoel op weg naar een volledig circulaire economie in 2050, wil het kabinet voor
2030 het gebruik van primaire abiotische grondstoffen (mineralen, metalen en fossiele
grondstoffen) halveren. Uitgaand van een beleidsarm scenario waarin historische grondstoffentrends van 2010-2018 zich doorzetten, is de beoogde halvering van het grondstoffengebruik echter ver buiten bereik (De Koning & Van der Voet 2022).1 Volgens deze raming zal
het grondstoffengebruik voor eigen gebruik in Nederland (DMC) tussen 2018 en 2030 dalen
met ongeveer 3,5 procent en het grondstoffengebruik voor de Nederlandse economie (DMI)
met rond 7,5 procent. De studie van De Koning en Van der Voet (2022) laat zien dat ook een
voortzetting van de toenemende grondstoffenefficiëntie niet genoeg is om een halvering
van het abiotische grondstoffengebruik in 2030 te bereiken.
De hoeveelheid biogrondstoffen neemt naar verwachting in deze periode toe met 17 procent
voor eigen gebruik (DMC) en 18 procent voor de economie (DMI). Volgens de raming is
verder een verschuiving van binnenlandse winning naar meer import uit het buitenland te
verwachten. Dat gaat gepaard met een toename van de sociaal-economische en milieu­
effecten in het buitenland die zijn veroorzaakt door het grondstoffengebruik in Nederland
(De Koning & Van der Voet 2022).
Grondstoffengebruik is lager en efficiënter dan in andere EU-landen
In vergelijking met andere EU-landen gebruikt Nederland minder grondstoffen per
persoon. De hoeveelheid grondstoffen voor eigen gebruik per persoon is in Nederland in
2020 gemiddeld 38 procent lager (tabel 3.2). Alleen in Italië ligt dit lager dan Nederland.
Dit relatief lage eigen gebruik is vooral te verklaren door minder gebruik van mineralen.
De hoge bevolkingsdichtheid in Nederland leidt tot een bovengemiddeld efficiënt gebruik
van gebouwen en infrastructuur, waardoor minder mineralen en andere grondstoffen nodig
zijn voor aanleg, gebruik, renovatie en onderhoud.
Nederland heeft in de Europese Unie ook de hoogste grondstoffenefficiëntie (of grondstoffenproductiviteit) (tabel 3.2). Dat betekent dat de grondstoffen die in Nederland worden
gebruikt (DMC), een hoger bbp per kilo opleveren dan gemiddeld in de andere EU-landen.

1

Deze raming is gebaseerd op de ontwikkeling van het grondstoffengebruik tussen 2010-2018 en het
vastgestelde en voorgenomen beleid tot 2021, zoals gebruikt in de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) van
2021 (PBL 2021). Ontwikkelingen daarna, zoals coronamaatregelen, de verminderde olie- en gasleveringen
uit Rusland en het stikstofbeleid, kunnen het grondstoffengebruik beïnvloeden, maar zijn niet
meegenomen.

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 95

Tabel 3.2a
Grondstoffen in Nederland vergeleken met andere EU-27-landen
% verschil met het
gewogen gemiddelde van
alle EU-27-landen (incl. NL)

Positie t.o.v.
andere
EU-landen

Jaar

Grondstoffen voor de economie, DMI (Mton per Euro bbp)

+1%

10

2020

Grondstoffen voor eigen gebruik, DMC (Mton per inwoner)

-38%

2

2020

Grondstofvoetafdruk van de economie, RMI (Mton per Euro bbp)

—

—

—

Grondstofvoetafdruk van eigen gebruik, RMC (Mton per inwoner)

—

—

—

Aandeel biogrondstoffen (kilo biogrondstoffen / DMI)

-1%

15

2020

Grondstoffenefficiëntie (bbp in euro/kilo DMC)

+146%

1

2020

Aandeel secundaire materialen, CMUR (in %)

+135%

1

2020

% verschil met het
gewogen gemiddelde van
alle EU-27-landen (incl. NL)

Positie t.o.v.
andere
EU-landen

Jaar

-2%

18

2018

Tabel 3.2b
Afval in Nederland vergeleken met andere EU-27-landen

Afvalaanbod (Mton per inwoner)
Aandeel gerecycled afval in afvalaanbod (in %)

+20%

6

2018

Hoeveelheid verbrand en gestort in afvalaanbod (Mton)

-3%

18

2018

Totaal verwerkt afval (Mton per inwoner)

+4%

10

2018

Aandeel gerecycled afval (in %)

+101%

3

2018

Hoeveelheid verbrand en gestort afval (Mton per inwoner)

-65%

10

2018

Positie t.o.v.
andere
EU-landen

Jaar

Tabel 3.2c
Emissies en voetafdruk van Nederland vergeleken met andere EU-27-landen
% verschil met het
gewogen gemiddelde van
alle EU-27-landen (incl. NL)
Nationale broeikasgasemissies (Mton CO2eq per inwoner)

+28%

23

2020

Broeikasgasemissievoetafdruk consumptie (Mton CO2eq per inwoner)

+15%

16

2018

Broeikasgasemissievoetafdruk productie (Mton CO2eq per Euro bbp)

+32%

13

2018

Landgebruiksvoetafdruk consumptie (miljoen ha per inwoner)

-7%

14

2018

Landgebruiksvoetafdruk productie (miljoen ha per Euro bbp)

-44%

6

2018

Biodiversiteitsvoetafdruk consumptie (miljoen MSA-verlies.ha.jaar per
inwoner)

+6%

16

2015

Biodiversiteitsvoetafdruk productie (miljoen MSA-verlies.ha.jaar per
Euro bbp)

-27%

5

2015

Over deze tabellen:
• Voor de bronnen per indicator zie bijlage 4.
• Uitleg bij de positie: de positie ten opzichte van andere EU-landen is gedaan op basis van de gewenste richting van de indicator; op positie 1 staat dus
bijvoorbeeld het land met het laagste grondstoffengebruik of met het hoogste recyclingspercentage.
• Noot: De berekeningmethodes en bronnen gebruikt door Eurostat en de beschikbare jaren wijken deels af van die die van het CBS die zijn gebruikt voor
de indicatoren in de tabellen 3.1 en 3.3 en 3.4. Ze zijn echter consistent over de EU-landen en hierdoor geschikt voor een vergelijking. Voor de RMI zijn
alleen data van 11 landen beschikbaar. RMI en RMC zijn vanwege methodeverschillen niet vergelijkbaar tussen EU-landen (CBS 2022e).

96 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Tekstkader 3.2 EU-indicatoren voor circulaire economie
De Europese Commissie heeft 10 indicatoren uitgewerkt in het monitoringraamwerk
over circulaire economie. Deze zijn ingedeeld in de thema’s 1) productie en consumptie (waaronder de zelfvoorziening van grondstoffen, inkopen door de overheid en de
hoeveelheid afval en voedselverspilling), 2) afvalverwerking, 3) gebruik en handel van
secundaire materialen en 4) concurrentievermogen en innovatie (zoals private
investeringen, banen, toegevoegde waarde van circulaire bedrijven en patenten
gerelateerd aan recycling en secundaire materialen) (Eurostat z.j.).
De indicatoren van het monitoringkader hebben nu vooral betrekking op grondstoffengebruik en afval. Indicatoren die zijn gericht op waardebehoud van materialen en
producten, zoals circulair ontwerp, reparatie, hergebruik en circulaire consumptie,
ontbreken nog. Een groep van Europese milieu-instituten werkt momenteel in het
kader van het Bellagio-proces (EEA 2022a) aan een voorstel voor uitbreiding van het
raamwerk. Dat zal onder andere worden aangevuld met indicatoren voor grondstofvoetafdrukken. Ook de Verenigde Naties, Eurostat en de OECD zijn in het kader van
de Conference of European Statisticians een handleiding aan het ontwikkelen voor
CE-monitoring van landen (Statistics Finland & UNECE 2022).
In de ICER zijn de meeste van de indicatoren die in het EU-monitoringskader worden
gehanteerd afgedekt. Niet afgedekt zijn cijfers over private investeringen en
patenten. Echter, in de ICER zijn ook indicatoren rond de effecten van het grondstoffengebruik meegenomen, zoals broeikasgas-, land- en biodiversiteitsvoetafdrukken,
en indicatoren voor leveringszekerheid.

3.2.3

Gebruik van biogrondstoffen

Een ambitie van het kabinet is om meer hernieuwbare grondstoffen in te zetten om zo het
gebruik van primaire abiotische grondstoffen te verminderen. Hernieuwbare grondstoffen,
zoals (duurzaam geproduceerde) biogrondstoffen, zijn primaire grondstoffen uit een
voorraad die doorlopend kan worden vernieuwd.
Gebruik van biogrondstoffen is redelijk stabiel
In 2020 bestaat 30 procent van alle grondstoffen voor de economie in Nederland uit
biogrondstoffen. Dit aandeel was tussen 2014 en 2018 redelijk stabiel. Tussen 2018 en
2020 is het aandeel toegenomen met 3 procentpunten, van 27 naar 30 procent (tabel 3.1;
CBS 2023a). Dit heeft echter niet te maken met een daadwerkelijke toename van de inzet
van biogrondstoffen, maar met het feit dat tussen 2018 en 2020 het gebruik van fossiele
grondstoffen is afgenomen en daardoor ook het totale grondstoffengebruik (zie paragraaf
3.4.1). Hierdoor nam het aandeel biogrondstoffen in verhouding toe. Het merendeel van de
biogrondstoffen die zijn ingezet in de Nederlandse productie is voor voedsel en veevoer
(CBS 2023a; Delahaye & Tunn 2022). Een kleiner deel zijn biogrondstoffen die worden
toegepast als brandstof of in producten, zoals papieren verpakkingen of hout in de bouw
Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 97

of voor het maken van meubels. In de laatste jaren is het gebruik van biogrondstoffen voor
de energievoorziening toegenomen. Dit levert een bijdrage aan het Klimaatakkoord
(PBL 2019). Vanuit duurzaamheidsoogpunt zijn er voor veel biogrondstoffen echter betere
gebruiksmogelijkheden, zoals gebruik voor de voedselvoorziening of hoogwaardige
toepassing in producten.
Biogrondstoffen zijn beperkt beschikbaar
De mogelijkheden om een deel van het huidige abiotische grondstoffengebruik te
vervangen door duurzame biogrondstoffen (denk aan bioplastics of houten gebouwen)
worden beperkt doordat deze maar beperkt beschikbaar zijn. De ruimte voor de productie
van biogrondstoffen is namelijk ook nodig voor bijvoorbeeld woningen, wegen en de
natuur, en een groot deel van deze grondstoffen wordt gebruikt voor de voedselvoorziening. Verder leidt substitutie van abiotische door biotische grondstoffen niet per se tot een
afname van milieueffecten, maar kan die ook leiden tot een verschuiving van minder
broeikasgasuitstoot naar meer land- en watergebruik en daarmee samenhangende effecten
op de biodiversiteit (zie paragraaf 3.5.1).

3.2.4

Secundaire materialen

Secundaire materialen kunnen primaire grondstoffen vervangen en zo de vraag hiernaar
reduceren. Hierdoor worden de milieueffecten van de winning en de bewerking van
eenzelfde hoeveelheid primaire grondstoffen voorkomen. Hoewel secundaire materialen
ook worden bewerkt voordat ze worden gebruikt, levert dit doorgaans minder milieudruk
op dan de winning en bewerking van primaire grondstoffen. Vooral bij metalen is er veel
energiewinst mogelijk door gebruik te maken van secundair materiaal: 72 procent bij staal
en zelfs 85 procent bij aluminium. Maar ook bij andere materialen, zoals cement, beton,
kunststoffen, glas en papier, zijn de voordelen substantieel (Vollebergh et al. 2017).
Aandeel van secundaire materialen is in de laatste jaren gelijk gebleven
Het gebruik van secundaire materialen bedraagt in 2020 gemiddeld 13 procent van het totale
grondstoffengebruik voor de Nederlandse economie. Het aandeel is niet aanzienlijk veranderd
sinds 2014 (tabel 3.1). Het verschilt sterk tussen de soorten secundair materiaal. Zo betreft
bijna een derde van de in Nederland ingezette mineralen secundair materiaal (zoals
gerecyclede beton of bakstenen), maar is dit aandeel veel lager voor biogrondstoffen,
metalen en fossiele grondstoffen (figuur 3.4). Wat betreft grondstoffen voor eigen gebruik in
Nederland ligt het secundaire materiaalgebruik met 24 procent aanzienlijk hoger (CBS
2023a; zie Koch et al. 2020 voor meer uitleg).

98 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 3.4
Primair en secundair grondstoﬀengebruik voor Nederlandse economie
Grondstoﬀen voor economie
(DMI)

Biogrondstoﬀen
2018
2020

Primair
Secundair

Fossiel
2018
2020
Metalen
2018
2020

pbl.nl

Mineralen
2018
2020
0

50

100

150

200
miljoen ton

Bron: CBS 2023

Nederland is koploper in de Europese Unie in het gebruik van secundaire materialen
Nederland heeft in 2020 het hoogste aandeel secundair-materiaalgebruik binnen de
Europese Unie (tabel 3.3).2 Dit komt omdat Nederland aan de ene kant al lang afvalbeleid
heeft om recycling te stimuleren en in vergelijking met andere EU-landen daardoor een
hoog recyclingspercentage heeft. Aan de andere kant is het grondstoffengebruik voor eigen
gebruik (DMC) per hoofd relatief laag in Nederland (zie tabel 3.2). De koploperspositie voor
recycling biedt kansen om technieken te exporteren. Nederland kan profiteren van deze
positie bij aanscherpende Europese regelgeving over recycling. Keerzijde is ook dat
Nederland al veel heeft bereikt op het gebied van recycling en het lastiger is om hogere
recyclingspercentages te halen. Een relevante uitdaging is de hoogwaardigheid van
recycling (zie paragraaf 3.4.1).
Volledige vervanging van primaire door secundaire grondstoffen is niet haalbaar
Een aandeel van 13 procent inzet van secundair materiaal voor de economie en 24 procent voor
eigen gebruik betekent dat de totale vraag naar grondstoffen zo’n vier tot bijna achtmaal de
huidige beschikbare hoeveelheid secundair materiaal bedraagt (CBS 2023a). Het voorkomen
van verlies aan recyclebare grondstoffen is nog een opgave, want elk jaar worden nog
tonnen afval verbrand of laagwaardig ingezet (zie paragraaf 3.4). Maar zelfs als nu alle afval
als secundair materiaal zou worden ingezet, dan zou dat maar een deel van het primaire
grondstoffengebruik kunnen voorkomen. Dit komt deels omdat fossiele brandstoffen en
2

Eurostat baseert de berekening van het secundair-materiaalgebruik op de DMC en hanteert een andere
methode dan het CBS. In de berekening van Eurostat ligt het secundair-materiaalgebruik voor Nederland
iets hoger dan in de berekening door het CBS (zie Koch et al. 2020).

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 99

voedsel voor mensen en dieren na gebruik niet opnieuw kunnen worden ingezet als
secundair materiaal (zie ook figuur 3.2). Maar ook omdat er niet genoeg hoogwaardig
toepasbare materialen uit de voorraden beschikbaar komen (zie paragraaf 3.3.1). In de bouw
bijvoorbeeld is in 2019 de vraag ongeveer tweeëneenhalf maal groter dan het aanbod (EIB
2022). De beoogde halvering van primaire abiotische grondstoffen is dus niet enkel door
het gebruik van secundair materiaal op te lossen, maar vergt ook een reductie van de input,
het langer en intensiever gebruiken van producten en onderdelen (zie paragraaf 3.3.2) en
substitutie door hernieuwbare grondstoffen.
Toename van het aandeel secundair materiaal wordt belemmerd
De groei van het aandeel secundair materiaal wordt belemmerd door verschillende
aspecten. Zo is een deel van de producten zodanig ontworpen dat recycling voor toepassing
als secundair materiaal lastig is. Denk aan samengestelde of verlijmde materialen. Of
recycling is in principe wel mogelijk, maar het kost veel energie om bepaalde metalen terug
te winnen als ze in kleine hoeveelheden in veel verschillende producten zijn gebruikt. Denk
aan het mixen van nanogrammen schaarse aardmetalen in elektronica. Verder kan een deel
van de ingezamelde materialen niet worden gerecycled omdat de kwaliteit ervan niet
voldoende is (zie paragraaf 3.6.1) en exporteert Nederland ook veel producten waardoor
grondstoffen Nederland verlaten (figuur 3.2). Daarnaast is er is een aanzienlijke export van
materialen voor recycling en tweedehands goederen, zoals tweedehandsauto’s, elektronica
of schroot (oud metaal). Deze materialen kunnen daardoor niet in Nederland opnieuw
worden ingezet.

Tekstkader 3.3 Grondstoffengebruik op provinciaal en gemeentelijk niveau
Provincies verschillen in het gebruik van grondstoffen doordat ze andersoortige activiteiten
herbergen. Denk aan het hebben van een haven, een cluster van chemische bedrijven of veel
landbouw (IPO 2023). Ook zijn er op regionale schaal uiteenlopende trends zichtbaar. Zo is het
abiotische grondstoffengebruik voor eigen gebruik (DMC) tussen 2015 en 2020 gedaald in
Groningen, stabiel gebleven in Noord-Brabant en toegenomen in Noord-Holland (figuur 3.5). Deze
verschillen hangen samen met veranderingen in het aantal inwoners en veranderingen in industriële
bezetting. Zo is in Groningen het gebruik van fossiele brandstoffen gedaald doordat de winning,
consumptie en export van hoofdzakelijk aardgas is afgenomen. Als historische trends worden
doorgetrokken, wordt slechts in twee van alle Nederlandse provincies, Groningen en Limburg, een
halvering in 2030 van de DMC gehaald. In Groningen is in de afgelopen periode minder aardgas
gewonnen door de ambitie om de gaswinning af te schalen. In Limburg is het gebruik van fossiele
energiedragers afgenomen door het gebruik van gerecycleerde plastics in de chemiecluster
Chemelot en elektrificatie van bestaande installaties. Dit werkt ook door in de milieueffecten
(IPO 2023).

100 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 3.5
Abiotisch grondstoﬀengebruik voor eigen gebruik per provincie
Groningen

Noord-Brabant

miljoen ton

Noord-Holland

miljoen ton

80

60

miljoen ton

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

0
2015

2020

2025

2030

0
2015

2020

2025

2030

pbl.nl

pbl.nl

20

pbl.nl

40

0
2015

2020

2025

2030

Grondstoﬀen voor eigen gebruik (DMC)
Halvering ten opzichte van 2016

Realisatie
Prognose
Onzekerheid

Bron: CBS 2022, Geoﬂuxus 2022

Ook een analyse op gemeentelijk niveau geeft meer inzicht in de oorzaken van veranderingen in het
grondstoffengebruik. Zo is in Amsterdam het grondstoffengebruik in de lokale economie (DMI) in
2020 gedaald met 7,2 miljard kilo ten opzichte van 2019 oftewel met 10 procent (hiervan is 5,6
miljard kilo primair abiotische grondstof, die met 11 procent is gedaald). De daling is deels het gevolg
van de coronapandemie en de gerelateerde materiaalleveringsproblemen. Echter, ruim de helft van
de totale daling komt door een daling in de hoeveelheid steenkool. Steenkool wordt gebruikt in
Amsterdam maar ook veel doorgevoerd. De daling in het steenkoolgebruik komt waarschijnlijk door
de afname in de Europese vraag naar steenkool en de sluiting van de kolencentrale Hemweg eind
2019 (Monitor Circulaire Economie Amsterdam 2022).

3.3

Gebruiksfase van grondstoffen

Veel grondstoffen, zoals mineralen, metalen, vezels, hout en kunststof, kunnen over een
langere tijd worden gebruikt. Ze worden toegepast in voorraadvormende producten zoals
gebouwen, infrastructuur, voertuigen, consumentengoederen of elektrische apparatuur.
Deze producten lenen zich in principe voor hergebruik en recycling. Een ander belangrijk
deel van de grondstoffen betreft materialen die na verbruik niet opnieuw kunnen worden
ingezet, zoals brandstoffen, voedsel en veevoer. Wel kunnen bepaalde nutriënten daarin
Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 101

worden hergebruikt, denk bijvoorbeeld aan de winning van struviet uit afvalwater of het
gebruik van reststromen of bijproducten van de voedselproductie als bodemverbeteraar
(zie paragraaf 3.4.1).
Paragraaf 3.3.1 gaat over de grondstofvoorraden die in producten zijn ‘opgeslagen’ en als
bron kunnen dienen voor toekomstige secundaire materialen. Paragraaf 3.3.2 gaat over
strategieën om de levensduur van deze producten te verlengen.

3.3.1

Voorraden van grondstoffen in producten

De ‘stedelijke mijn’ kan gebruikt worden voor een circulaire economie
In de loop der tijd zijn enorme hoeveelheden grondstoffen, toegepast in materialen,
infrastructuur en producten, opgehoopt in de maatschappij. Deze geaccumuleerde
voorraden worden ook wel gekenschetst als de ‘stedelijke mijn’ (urban mine). We kunnen
naar deze voorraden kijken met de blik van een geoloog of een mijnbouwingenieur: hoe
kunnen deze het beste worden herwonnen? Dat is noodzakelijk, want in een volledig
circulaire economie zal de ‘stedelijke mijn’ de voornaamste bron van grondstoffen zijn.
Miljoenen tonnen materialen potentieel opnieuw te benutten
In totaal heeft de Nederlandse ‘stedelijke mijn’ een omvang van 7,8 miljard ton, oftewel
circa 450 ton per inwoner. De helft hiervan bestaat uit zand, klei, grond en dergelijke voor
de weg- en waterbouw. Wegenbouw is de belangrijkste toepassing, maar kustverdediging is
een goede tweede, vermoedelijk uniek voor Nederland, en een toepassing die vaker zal
worden gebruikt als gevolg van het veranderende klimaat. Van de andere helft bestaat het
leeuwendeel (93 procent) uit bouwmaterialen als beton, cement en bakstenen, voornamelijk afkomstig uit gebouwen. Ook deze voorraad gaat naar verwachting in omvang toenemen om aan de vraag naar woonruimte te kunnen voldoen.
Daarnaast treffen we omvangrijke voorraden aan in andere infrastructuren, zoals de
Nederlandse elektriciteits-, gas- en watersystemen (figuur 3.6). Daarin bevindt zich onder
andere een grote, grotendeels ondergrondse voorraad materialen in kabels, pijpen en
leidingen. Wanneer deze niet meer worden gebruikt, worden ze vaak niet aangeboden aan
een afvalverwerkingsdienst maar blijven ze in de grond liggen als zogenoemde voorraden in
winterslaap (hibernating stocks). Tot op heden worden deze voorraden van materialen (onder
andere ijzer, staal, koper en aluminium, maar ook kunststoffen) nauwelijks benut.
Verder zijn er ook grote hoeveelheden grondstoffen opgeslagen in voertuigen (auto’s,
vrachtauto’s, treinen, bussen, fietsen, schepen, vliegtuigen), in het bovengrondse deel van
het energiesysteem, en in consumentengoederen. Daarbij gaat het om materialen als staal,
aluminium, koper, kunststoffen en hout (zie figuur 3.6), maar ook in toenemende mate om
materialen die vanwege de combinatie van leveringsrisico’s en hun economische belang als
kritiek worden aangeduid.

102 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 3.6
Grondstofvoorraden in Nederland, 2022
Grond- en weginfrastructuur,
2018/2019

Totaal: 4934

Gebouwen,
2018

Totaal: 2725
Biogrondstoﬀen

Transport,
2017

Fossiel
Metalen

Waterinfrastructuur,
2020

Mineralen

Consumentengoederen,
2020
Energiesysteem,
2018/2022
Elektronische
apparatuur,
2019
Textiel,
2020
pbl.nl

Consumentenelektronica,
2017
0

50

100

150

200

250

miljoen ton
Bron: CML 2022

Voorraden kunnen stabiele bron van kritieke materialen zijn
Kritieke materialen worden in kleine hoeveelheden gebruikt, maar zijn wel essentieel
(zie ook paragraaf 3.5.2). Ze zijn opgeslagen in bedrijfs- en consumentenelektronica en
hightechtoepassingen, maar ook in technologieën van zonne- en windenergie en in
elektrische voertuigen (figuur 3.6). Kritieke materialen zijn essentieel voor de maakindustrie (vanwege haar afhankelijkheid van zeldzame aardmetalen, kobalt, wolfraam, tantaal,
tin en indium) en de energietransitie, maar het aanbod van deze grondstoffen staat onder
druk om geopolitieke redenen, een sterke groei van de vraag en fluctuerende markten.
Recycling van vrijkomende materialen uit de voorraden zou een stabiele bron voor kritieke
materialen kunnen vormen.

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 103

Met grondstoffen die vrijkomen uit voorraden kan momenteel niet aan de huidige grondstoffenvraag
worden voldaan
Materialen in de ‘stedelijke mijn’ zijn in gebruik en daarmee niet onmiddellijk beschikbaar.
Uit scenariostudies blijkt dat de elektriciteits- en warmtesystemen, vanwege de transitie die
zij moeten ondergaan, nog een omvangrijke materiaalvraag hebben (Van Oorschot et al.
2022). En de bouw heeft nog een forse woningopgave voor de komende jaren (EIB 2022).
Dat betekent dat de vraag naar deze producten toeneemt. In een circulaire economie wordt
idealiter aan deze vraag voldaan met materialen die uit deze voorraad vrijkomen. Om
verschillende redenen zal dit niet snel lukken. Zo zijn de recyclingspercentages van veel
materialen momenteel weliswaar hoog, maar is de goede score van Nederland in statistieken vooral te danken aan het gebruik van bouw- en sloopafval als ophoogmateriaal onder
wegen. Hoogwaardiger recycling is technisch mogelijk, maar dat gebeurt nu nauwelijks.
Daarnaast heeft een groot deel van de voorraad een lange levensduur. De omvang van het
vrijkomende materiaal uit de voorraad heeft niet te maken met de huidige vraag, maar met
de vraag van decennia geleden, die toen veel lager lag. Tot slot kunnen vrijkomende
materialen uit oude systemen, producten en gebouwen niet zonder meer in dezelfde
toepassing worden ingezet. Producten kunnen verouderd zijn, de kwaliteit van het
secundaire materiaal kan onvoldoende zijn of niet aan moderne eisen voldoen, of er
kunnen problemen zijn met de acceptatie van secundair materiaal. Al met al betekent dit
dat het momenteel niet mogelijk is om met secundair materiaal aan de gehele vraag te
voldoen, en dat er voorlopig dus ook inzet van primair materiaal nodig zal blijven.
Transparantie is cruciaal voor het benutten van materialen uit voorraden
Voor het versnellen van de circulaire-economietransitie is ook de bewustwording van de
anwezigheid van grondstoffen in voorraden, het inventariseren van die grondstoffen in
voorraden, en het daarna inzamelen en verwerken van opgeslagen grondstoffen in voorraden
van groot belang. Momenteel kan worden ingeschat wanneer producten in het afval terecht­
komen, maar recycling daarvan is nog niet altijd hoogwaardig (zie paragraaf 3.4.1). Ontwerp dat
rekening houdt met hergebruik en recycling van productonderdelen en materialen, een
eenduidige rapportage van het gebruik van materialen in producten (bijvoorbeeld via een
gebouwen- of productenpaspoort) en inzicht in de materiaalsamenstelling en leeftijd van
voorraden zijn cruciaal om het gebruik van materialen uit voorraden te bevorderen.

3.3.2

Verlengen levensduur en efficiënter benutten van producten

Door producten langer en intensiever te gebruiken door ze te delen (R-strategie rethink),
her te gebruiken (reuse), te repareren (repair) en te reviseren (refurbish) kan de vraag naar
nieuwe materialen worden vertraagd (slow the loop, zie hoofdstuk 1). Daarmee kan ook het
gebruik van grondstoffen voor nieuwe producten worden verminderd.
Veel producten worden vervroegd afgedankt
Er zijn geen studies die een compleet overzicht geven van de ontwikkeling van de levensduur
van verschillende consumentenproducten. De beschikbare informatie over een aantal
productgroepen laat echter zien dat het niet de goede kant opgaat. Zo neemt de levensduur
104 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

van meubels sinds de jaren tachtig van de vorige eeuw continu af, mede omdat consumenten
gevoelig zijn voor trends en reparatie relatief duur is (Intven et al. 2022). Hetzelfde geldt voor
kleding, waar de opkomst van ‘snelle mode’ (fast fashion) heeft geleid tot een kortere gebruiksduur en lagere kwaliteit. Volgens een consumentenonderzoek in Nederland vertoont 38
procent van de smartphones al binnen het eerste jaar technische problemen. Hetzelfde geldt
voor 30 procent van de tv’s en 23 procent van de laptops. En bij elektrische consumentenproducten slaagt slechts een kwart van de reparatiepogingen (Consumentenbond 2021).
Producten wordt steeds complexer, wat reparatie moeilijk maakt. Bovendien vormt de
beschikbaarheid van reserveonderdelen vaak een belemmering (RepairCafé 2022).
Naast dat producten worden afgedankt omdat ze stuk en niet meer te repareren zijn, draagt
ook de behoefte van consumenten om iets nieuws te willen vaak bij aan een vervroegd
einde van de levensduur van producten (Magnier & Mugge 2022; Prakash 2016). Zo vervangt
tussen de 25 en 40 procent van de Nederlandse consumenten hun telefoon door een nieuwe
terwijl deze nog goed werkt, en zijn afgedankte meubels voor meer dan de helft nog in
goede staat (Koch & Vringer 2023; Magnier & Mugge 2022, zie ook paragraaf 4.3.8).
Hergebruikte en gereviseerde producten vormen nog een klein aandeel
Door hergebruik (reuse) en revisie (remanufacturing) kunnen producten een tweede leven
krijgen en kan de aanschaf van nieuwe producten deels worden voorkomen. De meeste
verkochte producten zijn echter nieuw en niet gebruikt of gereviseerd. Zo heeft slechts een
tiende van de consumenten een smartphone gekocht die eerder is gebruikt (tweedehands of
gereviseerd), en voor kleine elektrische apparaten, zoals stofzuigers of waterkokers, is dit
zelfs maar 3 procent. Ook geeft maar 3 procent van de consumenten aan dat hun laatst
aangeschafte kledingstuk tweedehands was. Voor meubels is dat 12 procent (Koch & Vringer
2023, zie ook paragraaf 4.3.7).
Aandeel delen en huren nog klein en vervangt niet in elk geval bezit
Door producten te delen met anderen, of die te lenen, huren of leasen in plaats van aan te
schaffen en te bezitten kunnen deze efficiënter worden benut. Dit wordt nu nog nauwelijks
gedaan: minder dan 1 procent van de consumenten geeft aan een wasmachine, kleding of
meubels te huren in plaats van te bezitten. Een even klein aandeel verhuurt gereedschappen
of kleding via een platform aan vreemden (Koch & Vringer 2023).
In het mobiliteitsdomein is delen en huren al populairder. Meer dan 1 miljoen Nederlanders
gebruiken weleens een deelauto of -fiets. Dit getal is tussen 2020 en 2022 verdubbeld, en
delen of huren is met name populair onder jongeren en in stedelijke gebieden (Newcom
2022). De toename van het autodelen kwam waarschijnlijk voor een groot deel als gevolg
van de coronapandemie, door ov-reizigers die overstapten op de deelauto (Trouw 2020).
Delen leidt echter niet in elk geval tot een efficiënter benutten van producten. Zo is slechts
20 procent van de autobezitters bereid om het bezit van een eigen auto door gebruik van
een deelauto te vervangen en worden in deelauto’s ook ritten gemaakt die anders met het
openbaar vervoer, de fiets of lopend zouden zijn gedaan (Jorritsma et al. 2021; 2015;
Liao et al. 2020).
Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 105

Meer data en integraal overzicht nodig
Er is nog geen integraal zicht op de grondstoffenbesparing en bijbehorende milieuwinst die
voortkomt uit het verlengen van de levensduur en het efficiënter benutten van producten
door ze te delen, huren of leasen. De beschikbare data zijn versnipperd en beperkt tot
bepaalde productgroepen of bedrijven, zoals kringloopwinkels voor hergebruik of
RepairCafés voor reparatie. Voor het uitwerken van beleidsmaatregelen en het monitoren
van doelen op productniveau is het noodzakelijk om hier beter zicht op te krijgen door het
integreren van de beschikbare data en het aanvullen van ontbrekende informatie.

3.4

Afval

Een essentieel onderdeel van de circulaire economie is het terugdringen van de totale
hoeveelheid afval en de hoeveelheid afval die de keten verlaat door verbranden of storten,
zodat grondstoffen efficiënter worden gebruikt en niet verspild. Afvalbeleid dat hier op is
gericht, is dan ook nog steeds relevant voor de transitie naar een circulaire economie. Daarbij
is het zinvol om onderscheid te maken tussen afval dat in Nederland wordt verwerkt en afval
dat afkomstig is van Nederlandse huishoudens en bedrijven (zie tabel 3.3). Daarom gaan we in
paragraaf 3.4.1 eerst in op de trends en de herkomst van afval dat in Nederland wordt verwerkt.
Vervolgens zoomen we in paragraaf 3.4.2 in op afval dat van Nederlandse huishoudens en
bedrijven afkomstig is en maken daar een vergelijking met de gestelde doelen. De doelen voor
afvalreductie en -verwerking hebben betrekking op het afval dat afkomstig is van Nederlandse
huishoudens en bedrijven; we duiden dit in het vervolg aan met Nederlands afval.

3.4.1

Afval in Nederland

De hoeveelheid afval die in Nederland wordt verwerkt blijft redelijk stabiel
De totale hoeveelheid afval die in Nederland in 2020 is verwerkt bedraagt 64 megaton.
Hiervan werd 14 megaton ingevoerd uit het buitenland en vervolgens in Nederland verwerkt
(CBS 2023a). De totale hoeveelheid afval is sinds 2010 niet veel veranderd (figuur 3.7). Ten
opzichte van 2018 is er in 2020 een lichte afname van 3 procent (CBS 2023a). Bij het
huishoudelijk afval is een toename te zien van 8 procent in 2020 ten opzichte van 2018 (RWS
2022a), wat zeer waarschijnlijk kan worden toegeschreven aan corona (CE Delft 2022, zie
ook paragraaf 3.4.2). Deze hoeveelheid is in 2021 weer iets teruggelopen (RWS 2022a).
Veel afval ingezameld voor recycling, maar de kwaliteit is soms onvoldoende
Van de 64 megaton afval in Nederland in 2020, werd 78 procent ingezameld voor recycling
(50 megaton materiaal, inclusief composteren). De hoeveelheid gerecycled afval is sinds
2010 redelijk stabiel gebleven (figuur 3.7) (CBS 2023a). Dit is een hoog percentage, maar er
zijn een paar kanttekeningen te plaatsen. Zo wordt een deel van het ingezamelde afval voor
recycling uiteindelijk alsnog verbrand omdat de kwaliteit voor recycling onvoldoende is.
Een voorbeeld hiervan is plastic van huishoudens: van de rond 190 kiloton plastic verpakkingen die bij huishoudens worden ingezameld om te recyclen, wordt circa 40 procent
afgekeurd bij de inzamelaar en nog eens 5 procent bij de verwerker (CE Delft 2019). Meer
106 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 3.7
Afvalverwerking in Nederland
miljoen ton
80

Storten
Verbranden
Recycling

60

40

0

pbl.nl

20

2010

2012

2014

2016

2018

2020

Bron: CBS 2023, RWS 2022; bewerking PBL

Tabel 3.3a
Indicatoren voor verwerking van afval in Nederland (output en terugwinning van grondstoffen)
Omvang
2010

Omvang
2016

Omvang
2018

Omvang
2020

Trend
20102020

Trend
20162020

Trend
20182020

Hoeveelheid in Nederland
verwerkt afval (Mton)

61

65

66

64

+5%

-1%

-3%

Aandeel gerecycled afval in
Nederland (in %)

80

79

80

78

-2%

-2%

-2%

Hoeveelheid verbrand en gestort
afval in Nederland (Mton)

13

13

13

14

+13%

+5%

+7%

Tabel 3.3b
Indicatoren voor verwerking van afval van Nederland (output en terugwinning van grondstoffen)
Omvang
2010

Omvang
2016

Omvang
2018

Omvang
2020

Trend
20102020

Trend
20162020

Trend
20182020

Hoeveelheid Nederlands afval
(Mton)

61

65

66

64

+5%

-1%

-3%

Aandeel gerecycled Nederlands
afval (in %)

80

79

80

78

-2%

-2%

-2%

Hoeveelheid verbrand* en gestort
Nederlands afval (Mton)

13

13

13

14

+13%

+5%

+7%

* Dit omvat alleen verbrand afval in afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s) (zie paragraaf 3.4.2).
Over deze tabellen
• Voor de bronnen per indicator zie bijlage 4.
• Als 2020 niet beschikbaar is, is het meest recente jaar aangegeven. Afwijkende jaren zijn tussen haakjes aangegeven, zoals (12) is 2012.

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 107

aandacht is nodig om te zorgen dat een groter deel van het ingezamelde afval kan worden
gerecycled. Dat vraagt meer aandacht bij het ontwerp van producten (bij verpakkingen
bijvoorbeeld het gebruik van goed recyclebare kunststoffen zoals PET, weinig kleuren, goed
scheidbare onderdelen) en aan de afdankkant een betere scheiding door huishoudens en
verwerking door recyclingbedrijven. Ook het gebrek aan informatie over zeer zorgwekkende
stoffen (ZZS) in afvalstromen kan recycling bemoeilijken (zie ook tekstkader 3.6).
Aanzienlijk deel van de afvalstromen wordt laagwaardiger verwerkt dan mogelijk
Van het ingezamelde afval wat wél wordt gerecycled, wordt niet alles op een even hoogwaardige manier toegepast. Tot nu toe is er geen officiële definitie van wanneer een toepassing
precies hoog- of laagwaardig is, zijn er geen doelen voor gesteld en wordt dit ook niet
gemeten in officiële afvalstatistieken. Volgens de overheid kunnen bepaalde vormen van
recycling worden aangemerkt als ‘voorkeursrecycling’ omdat ze hoogwaardiger zijn dan
andere vormen van recycling (I&W 2021). Gebaseerd op de afvalhiërarchie kan hoogwaardige recycling worden beschreven als de toepassing van de materialen in hetzelfde of een
vergelijkbaar product met zo weinig mogelijk energie-input en geschikt voor zo veel
mogelijk recyclingscycli (CE Delft et al. 2016).
Onderzoek op provinciaal niveau geeft een indicatie dat circa een derde tot de helft van alle
afvalstromen de potentie hebben om hoogwaardiger verwerkt te kunnen worden dan op dit
moment gebeurt. Zo worden biotische afvalstromen in bepaalde provincies gecomposteerd, terwijl ze ook zouden kunnen worden ingezet als diervoeder of mest. Ook worden
bouw- en sloopafval in meer verstedelijkte regio’s laagwaardiger verwerkt dan in minder
verstedelijkte regio’s. Dit kan deels komen doordat in minder verstedelijkte gebieden meer
ruimte is voor bijvoorbeeld demontage en bronscheiding (Geofluxus 2022; Sezer &
Bosch-Sijtsema 2022; zie ook de provinciale ICER).
Het aandeel verbrand afval is weinig veranderd
In 2020 werd 18 procent (12 megaton) van het afval in Nederland verbrand (CBS 2023a;
RWS 2022c). De hoeveelheid verbrand afval is sinds 2010 niet sterk veranderd (figuur 3.7).
Een groot deel van het afval dat wordt verbrand komt terecht in afvalverbrandingsinstallaties (AVI’s), het andere deel in cementovens, biomassacentrales en elektriciteitscentrales.
Door het verbranden van afval kunnen materialen niet meer opnieuw worden ingezet en
verdwijnen ze uit de economie. Een deel van het verbrande afval was in principe wel
recyclebaar, zoals twee derde van het huishoudelijk restafval (IenW et al. 2022; Royal
Haskoning DHV 2020).
Verbranden van afval leidt tot een aantal problemen
Naast het nadeel dat door verbranden materialen uit de kringloop verdwijnen, heeft
verbranden van afval ook een aantal andere negatieve gevolgen. Zo brengt de koppeling van
afvalverbrandingsinstallaties aan de energievoorziening het risico van een zogeheten lock-in
met zich, omdat er een prikkel ontstaat om voldoende afval te kunnen verbranden en
energie op te wekken in plaats van afval te beperken en nuttige materialen daarin via
recycling een volgend leven te geven (zie ook Hanemaaijer et al. 2021). Verder bestaat er het
108 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

risico dat een goedkoop verbrandingssysteem de recyclingstructuur belemmert. Dit geldt
niet alleen in Nederland maar ook in landen waar Nederland afval van importeert. AVI’s
worden namelijk door afvalimporten opgevuld, zodat de hoeveelheid afvalverbranding min
of meer stabiel blijft. Van het afval dat in 2020 werd verbrand in Nederlandse AVI’s, kwam
14 procent (1,1 megaton) uit het buitenland (RWS 2022c).
Daarnaast ontstaan bij de verbranding van afval verontreinigde bodemassen en rookgasreinigingsresiduen die moeten worden gestort of gereinigd en verwerkt. Na verbranding blijft
20-25 procent bodemas over; in 2020 was dat 1,9 megaton (RWS 2022c). Een deel van de
verontreinigde bodemassen wordt toegepast in de betonindustrie en komt terecht in
vloeren, bakstenen of betonblokken. Bij een tweede leven van de betonproducten kunnen
verontreinigingen vrijkomen (ILT 2022).
De hoeveelheid gestort afval is tussen 2018 en 2020 afgenomen
Storten is alleen toegestaan voor materialen die niet kunnen worden gerecycled of
verbrand, omdat ze bijvoorbeeld gevaarlijke stoffen bevatten, zoals asbest. Deze materialen
verdwijnen daarmee ook uit de economische kringloop. Het storten van afval is door het
gevoerde beleid (stortverboden, stortbelasting en gescheiden inzameling van afvalstoffen)
sinds 1995 fors afgenomen van 10 megaton naar rond de 2 megaton in 2014 en daarna tot
2018 weer continu toegenomen. Tussen 2018 en 2020 is de hoeveelheid gestort afval
afgenomen van 3,2 megaton in 2018 naar 2,4 megaton in 2020, een afname van 25 procent.
Deze getallen zijn inclusief de toegepaste bouwstoffen die onder het Besluit bodemkwaliteit
(Bbk) vallen en bijvoorbeeld worden gebruikt om de stortplaatsen af te dekken of af te
werken. Als we kijken naar de hoeveelheden zonder de Bbk-bouwstoffen, gaat het om een
afname van 2,9 megaton naar 2,0 megaton in 2020 (een afname van 31 procent). De afname
komt vooral voor rekening van gestort bedrijfsafval, reststoffen na het sorteren en scheiden
van huishoudelijk afval en bedrijfsafval dat op huishoudelijk afval lijkt en van grondreinigingsresiduen (RWS 2022c). In de tijdreeks is 2018 voor veel deelstromen een vreemd jaar en
is dat jaar bijna een eenmalige uitschieter naar boven. Hiervoor hebben we geen eenduidige
verklaring. De hoeveelheid gestort afval in 2020 (2,4 megaton) is bijna gelijk aan die van
2014 (2,2 megaton).
Terugwinning van water en grondstoffen uit rioolwater
Huishoudens en bedrijven produceren ook afvalwater dat na zuivering kan worden
hergebruikt. In 2021 zuiverden de rioolwaterzuiveringsinstallaties in Nederland ruim 2
miljard kubieke meter rioolwater (Unie van Waterschappen 2022). Het gezuiverde water kan
worden ingezet voor hergebruik in de landbouw en industrie (dit wordt ook wel de
‘waterfabriek’ genoemd). Er is in de laatste jaren veel aandacht voor de verwijdering van
microverontreinigingen, medicijnresten en zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) zoals per- en
polyfluoroalkylstoffen (PFAS) uit het gezuiverde water (zie ook paragraaf 3.5.1 en tekstkader
3.6). Ook werken waterschappen met gemeenten en andere partners samen om te voorkomen dat ongewenste stoffen en afvalproducten (bijvoorbeeld frituurvet, vochtige doekjes of
mondkapjes) in het afvalwater terechtkomen (Unie van Waterschappen 2022). Naast met het
zuiveren van afvalwater zijn de waterschappen op steeds grotere schaal bezig met het
Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 109

terugwinnen van grondstoffen uit het water. Zo wordt fosfor uit het water teruggewonnen,
dat vervolgens kan worden verwerkt in kunstmest als alternatief voor de winning van
primair fosfaat uit mijnen en (kritieke) metalen (De Buijzer et al. 2015; Geertjes et al. 2016).
Cellulose, hoofdzakelijk afkomstig van wc-papier, kan opnieuw worden ingezet voor de
productie van papier of karton. Kaumera is een nieuwe biogrondstof die wordt gewonnen
uit slibkorrels van het zuiveringsproces. Dit kan worden gebruikt als bind- en lijmmiddel in
de betonindustrie of als waterafstotende coating in de land- en tuinbouw. En met bacteriën
die leven in het slib uit rioolwater kunnen biopolymeren worden geproduceerd, die
grondstof zijn voor bioplastics (Unie van Waterschappen 2022). Waterschappen spreken in
dit verband over de ‘grondstoffenfabriek’.

3.4.2

Nederlands afval

In deze paragraaf zoomen we in op het afval van Nederlandse bedrijven en huishoudens
(primair geproduceerd afval), exclusief verontreinigde grond, baggerspecie, mest en
radioactief afval. Ook geven we een overzicht van de doelen die hiervoor zijn gesteld.
Dit afval noemen we hier kortweg ‘Nederlands afval’. Hier hoort ook het deel van het
Nederlandse afval bij dat wordt geëxporteerd. De grootste afvalstromen komen uit de
bouw en de industrie en van huishoudens (CBS 2023a).
Voor het stimuleren van de preventie en de hoogwaardigere verwerking van afvalstoffen zijn
in het beleidskader Landelijk Afvalbeheerplan (LAP 3), het Rijksbrede Programma Circulaire
Economie (RPCE) en het programma Van Afval Naar Grondstof (VANG) concrete doelen
opgesteld voor het afvalaanbod in Nederland, het huishoudelijk afval en het afval van
bedrijven, organisaties en overheden (tabel 3.4). Het LAP 3 zal worden opgevolgd door een
Circulair materialenplan, waarin de reikwijdte van het huidige LAP zal worden uitgebreid,
met meer sturing op de hogere treden van de afvalhiërarchie die van belang zijn voor een
circulaire economie, zoals hergebruik en preventie (RWS 2022b, zie ook hoofdstuk 5).
Hoewel dit nationale doelen zijn, komt gemeenten een belangrijke rol toe bij de uitvoering.
Gemeenten zijn namelijk verantwoordelijk voor de inzameling van het huishoudelijk afval
en hebben hier invloed op door beleidskeuzes te maken in de manier van inzamelen of het
voorlichting geven aan burgers (RWS et al. z.j.). Gemeenten hebben door hun beleidskeuzes
veel invloed op de kwaliteit van het ingezamelde afval. Zo leidt het gescheiden inzamelen
via een diftarsysteem en omgekeerd inzamelen weliswaar tot hogere inzamelingspercentages, maar deze systemen kennen ook nadelen. In de praktijk blijkt namelijk dat de kwaliteit
van stromen die aan de bron gescheiden worden – zoals gft en plastic, metaal en drankenkarton (PMD) – bij deze systemen vervuild raken. Alleen sturen op de hoeveelheid gescheiden ingezameld afval kan dus nadelige effecten hebben op de kwaliteit van het ingezamelde
materiaal en daarmee op de mogelijkheden voor (hoogwaardige) recycling. Om de
afvaldoelen te halen, is niet alleen meer inspanning nodig bij de afvalinzameling en
-verwerking, maar ook aan de voorkant van de keten bij de input en de gebruiksfase
(zie paragraaf 3.2 en 3.3). De hoeveelheid en de aard van het afval worden mede beïnvloed
door de gebruikte materialen en producten en de gebruiksduur daarvan.

110 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Tabel 3.4
Overkoepelende nationale afvaldoelen
Thema’s

Subthema’s

Doelen

Bronnen

Afvalstoffen totaal

Afvalaanbod (totaal primair
geproduceerd afval)

Max. 61 Mton in 2023

LAP 3

Max. 63 Mton in 2029

Afvalstoffen totaal

Verbranden en storten

Halvering tussen 2012 en 2022

LAP 3, op basis van VANG 2014

Afvalstoffen totaal

Voorbereiden voor hergebruik
en recycling

Min. 85% in 2023

LAP 3

Huishoudelijk afval

Afvalaanbod

Max. 400 kg pp per jaar in
2020

LAP 3

Huishoudelijk afval

Afvalaanbod restafval

Max. 100 kg pp per jaar in 2020
Max. 30 kg pp per jaar in 2025

LAP 3, op basis van VANG 2014
en RPCE

Huishoudelijk afval

Scheiding

Min. 75% scheiding in 2020

LAP 3, op basis van VANG 2014

Huishoudelijk afval

Recycling

Min. 55% in 2025

Uitvoeringsprogramma VANG
2022, op basis van
EU-Kaderrichtlijn Afvalstoffen

Min. 60% in 2030
Afval van bedrijven,
organisaties en overheden

Afvalaanbod restafval dat
vergelijkbaar is met
huishoudelijk afval

Halvering tussen 2012 en 2022

LAP 3, op basis van VANG 2014
en RPCE

Bronnen: LAP 3 (I&W 2021); VANG (I&M 2014); RPCE (I&M & EZ 2016); Uitvoeringsprogramma VANG 2022 (I&W et al. 2022).

De geformuleerde doelen hangen onderling sterk samen. Zo beïnvloedt de hoeveelheid
huishoudelijk afval de totale hoeveelheid afval. En zolang de hoeveelheid restafval van
huishoudens en bedrijven hoog blijft, zal het lastig zo niet onmogelijk zijn om de helft
minder afval te storten en verbranden. Het wel of niet halen van een van de doelen werkt
dus door in de andere doelen.
Veel nationale afvaldoelen worden zonder extra beleid niet of pas later gehaald
Figuur 3.8 geeft een update van de recente ontwikkelingen en de doelstellingen rondom
afval. In 2020 is 59 megaton afval geproduceerd in Nederland, een kleine afname ten
opzichte van de 61 megaton in 2018. Daarmee ligt Nederland op koers om het doel van
61 megaton in 2023 te halen. De andere doelen zijn niet gehaald of zonder extra beleid nog
buiten bereik. Het recyclingspercentage van Nederlands afval schommelt al tien jaar rond
hetzelfde aandeel van 77 procent in 2020, terwijl het doel 85 procent is. Dit komt deels ook
door veranderingen in de meetmethode, doordat bepaalde afvalstromen niet meer tot afval
worden gerekend en omdat het meetpunt voor recycling voor bepaalde deelstromen is
verschoven van de inzameling naar de daadwerkelijke verwerking (RWS 2022d). De hoeveelheid Nederlands afval dat in 2020 in AVI’s is verbrand of is gestort is 8,5 megaton. De hoeveelheid is weliswaar circa 8 procent lager dan in 2012, maar ligt nog ver af van de beoogde
halvering van het verbranden en storten van Nederlands afval tussen 2012 en 2022. Dat er
nog steeds veel wordt verbrand en gestort is zorgelijk, omdat zo jaarlijks grote hoeveel­
heden grondstoffen het systeem verlaten.

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 111

Figuur 3.8
Doelen voor Nederlands afval
Totaal primair
geproduceerd afval

Verbranden in afvalverbrandingsinstallaties
en storten van afval

miljoen ton

Voorbereiden voor
hergebruik en recycling
van afval

Recycling huishoudelijk
afval

% van totaalgewicht
primair afval

% van totaalgewicht
afval

miljoen ton

80

12
10

60

100

100

80

80

60

60

40

40

20

20

8
40

6

2020

2030

Totaal huishoudelijk afval
per inwoner

Huishoudelijk restafval
per inwoner

250

400

200

300

150

200

100

100

50
pbl.nl

500

0

2015 2020 2025

Realisatie

0
2010

2015 2020 2025

0
2010

2020

Bronscheiding zonder
nascheiding

Bron: RWS

112 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

2030
Opgave

2,5

80

2,0

60

1,5

40

1,0

20

0,5

0

2030

miljoen ton

100

2010

2020

Restafval van bedrijven,
organisaties en overheden

% van totaalgewicht

kg
300

Doel

0
2010

Scheidingspercentage
huishoudelijk afval

pbl.nl

kg
600

2010

2015 2020 2025

pbl.nl

0
2010

pbl.nl

0
2010

pbl.nl

pbl.nl

2

2015 2020 2025

0,0
2010

pbl.nl

20

pbl.nl

4

2015 2020 2025

Ook de doelstellingen rond huishoudelijk afval en rond kantoren, winkels en diensten zijn
niet gehaald. In totaal werden er 521 kilo huishoudelijk afval ingezameld in 2020 en 506 in
2021, duidelijk meer dan de beoogde 400 kilo voor 2020. De hoeveelheid huishoudelijk
restafval (na bron- en nascheiding) is sinds 2018 weinig veranderd. Met 193 kilo per inwoner
in 2020 en 183 kilo in 2021 liggen ook de doelen van respectievelijk 100 en 30 kilo restafval
per persoon nog buiten bereik. Verder is het scheidingspercentage van huishoudelijk afval
sinds 2014 continu toegenomen, maar ligt het met 64 procent (na nascheiding) in 2021 nog
onder het doel van 75 procent. In het nieuwe Uitvoeringsprogramma VANG (I&W et al. 2022)
is op basis van de Europese Kaderrichtlijn Afvalstoffen ook een nationaal doel gesteld voor
recycling van huishoudelijk afval: 55 procent in 2025 en 60 procent in 2030. Dit is in 2020
54 procent (RWS 2022a). Een betere scheiding van huishoudelijk restafval kan bijdragen aan
het behalen van dit doel (I&W et al. 2022).
In het afval van kantoren, winkels en de dienstensector dat op huishoudelijk afval lijkt is er
in 2020 ten opzichte van 2018 een lichte daling te zien. De hoeveelheid ligt echter nog op
hetzelfde niveau als in 2012 in plaats van de beoogde halvering voor 2022 (RWS 2022a).
Meer huishoudelijk afval door corona
In 2020 is een toename van huishoudelijk afval zichtbaar ten opzichte van voorgaande
jaren. Deze toename kan zeer waarschijnlijk worden toegeschreven aan corona. De
coronacrisis heeft in 2020 namelijk tot een ander uitgavenpatroon geleid, waarbij bestedingen buitenshuis werden gedrukt en er meer uitgaven waren voor thuis, met onder andere
meer gft-afval, verpakkingsafval en afgedankte elektronische apparaten tot gevolg. Doordat
veel Nederlanders in de lockdownperiode gingen klussen en verbouwen, is er in die tijd ook
meer bouw- en sloopafval ingezameld. Hoewel Nederlanders tijdens corona vaker hun
huizen opruimden (zie bijvoorbeeld Avrotros 2020), zijn de effecten hiervan niet heel
duidelijk terug te vinden in de afvalstatistieken; zo is de hoeveelheid afval van bruikbare
huisraad en textiel juist afgenomen in plaats van toegenomen. Dit heeft waarschijnlijk te
maken met het feit dat er ook minder van deze goederen werden geconsumeerd (CE Delft
2022; Royal Haskoning DHV 2021).
In het afval van kantoren, winkels en de dienstensector dat op huishoudelijk afval lijkt is er
in 2020 juist een lichte daling ten opzichte van 2018. Dat komt waarschijnlijk door het
thuiswerken, weinig kantineafval en geen mensen op kantoor die daar afval produceren
(RWS 2022a).
Veel doelen voor specifieke stromen en EU-doelen gehaald
Naast de overkoepelende nationale afvaldoelen (tabel 3.4) zijn er doelen voor specifieke
stromen, zoals bouw- en sloopafval, industrieel afval, verpakkingsmaterialen en voedselverspilling. Een groot deel van deze doelen is al gehaald of dicht bij realisatie (zie bijlage 5).
Verder heeft de Europese Commissie ook afvaldoelen gesteld, die onder andere zijn gericht
op hergebruik en recycling van huishoudelijk en stedelijk afval, bouw- en sloopafval,
elektrische apparaten en verpakkingen. Nederland heeft veel EU-doelen al voor het
verstrijken van de termijn bereikt en heeft op nationaal niveau deels ambitieuzere doelen
Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 113

gesteld. Zo is het doel van recycling van stedelijk afval voor 2025 nu al gehaald, ligt
Nederland voor recycling en nuttige toepassing van bouw- en sloopafval ver voor op de
doelstelling en zijn voor verpakkingen van hout en van papier en karton, alsook voor
verpakkingen in totaal, de doelen voor 2030 al in 2017 bereikt.
Recyclingspercentage van afval in Nederland is hoger dan in andere EU-landen
Tabel 3.2 geeft een overzicht van hoe Nederland er rond afval voor staat in de vergelijking
met andere EU-landen. Nederland produceert per persoon relatief veel stedelijk afval en
bouw- en sloopafval (Eurostat 2022a; 2022b). Op andere categorieën scoort Nederland lager,
zoals grond en stenen uit de delfstoffenwinning. In totaal produceert Nederland ongeveer
evenveel afval als het EU-gemiddelde. Van dat afval wordt een bovengemiddeld hoog
aandeel gerecycled, of binnen Nederland of in het buitenland. Ook als we kijken naar al het
afval dat in Nederland wordt verwerkt (paragraaf 3.4.1), ligt het recyclingspercentage van
Nederland hoger dan het EU-gemiddelde. Er zijn maar twee andere EU-landen die een hoger
aandeel afval recyclen, namelijk Luxemburg en Slovenië (Eurostat 2022d).
Nederlands afval wordt voor een deel verwerkt in lageloonlanden
Het Nederlandse afval wordt voor een groot deel binnen Nederland verwerkt, maar een deel
wordt voor verwerking naar het buitenland geëxporteerd; in 2020 was dit rond 11 megaton
(CBS 2022f ). Zo werd in 2018 circa 20 procent van alle in Nederland afgedankte elektronica
geëxporteerd. De helft daarvan was bestemd voor hergebruik, vooral in Oost-Europa en
West-Afrika; een kwart werd legaal geëxporteerd voor verwerking elders, vooral binnen de
Europese Unie. Naar schatting werd eveneens een kwart illegaal geëxporteerd (Brink et al.
2021a). Van het afgedankte textiel werd in 2018 36 procent geëxporteerd (FFact 2020). Een
groot deel van de geëxporteerde kleding eindigt in Afrikaanse landen, waar ze wordt
hergebruikt of alsnog afgedankt. Kleding van lage kwaliteit wordt voornamelijk geëxporteerd naar Aziatische landen, zoals India en Pakistan, waar ze wordt verwerkt tot bijvoorbeeld doeken en lappen, maar ook voor mechanische recycling (Brink et al. 2021b).
De export van afgedankte spullen gaat gepaard met zowel positieve als negatieve sociaaleconomische effecten (zie paragraaf 2.2.2 en 3.5.2).

114 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

3.5

Effecten van het Nederlandse grondstoffengebruik

Zoals eerder naar voren kwam in hoofdstuk 2, heeft het grondstoffengebruik diverse
sociaal-economische en milieueffecten, niet alleen in Nederland, maar in de hele productieketen van grondstoffen, materialen, halffabricaten en producten die Nederland importeert. In een circulaire economie is het streven om grondstoffen efficiënter te gebruiken en
daarmee de negatieve milieueffecten te verminderen, bij te dragen aan de verbetering van
de leveringszekerheid van cruciale grondstoffen en ook rekening te houden met sociaaleconomische effecten, zoals werkgelegenheid. Daarmee draagt een circulaire economie
eraan bij om binnen de veilige ecologische grenzen van de planeet te blijven (I&W 2016), en
levert ze ook een bijdrage aan verschillende maatschappelijke opgaven en afspraken, zoals
het Parijsakkoord en de SDG’s (zie paragraaf 2.2.2).
Tabel 3.5 geeft een overzicht van de trends in de effecten. In paragraaf 3.5.1 gaan we in op de
milieueffecten en in paragraaf 3.5.2 op de economische en sociaal-economische effecten.
Tabel 3.5a
Indicatoren voor milieueffecten
Omvang Omvang Omvang Omvang Trend
2010
2016
2018
2020
20102020

Trend
20162020

Trend
20182020

Broeikasgasemissies in Nederland
(Mton CO2eq)

213

195

187

166

-22%

-15%

-12%

Broeikasgasemissievoetafdruk
consumptie (Mton CO2eq)

297

276

271

227

-24%

-18%

-16%

Broeikasgasemissievoetafdruk productie
(Mton CO2eq)

356

373

375

—

+5%
(10-18)

+1%
(16-18)

—

Vervuiling naar water en bodem:
Stikstofdepositie en stikstof in
oppervlaktewater (mln kg)*

164

171 (15)

153

160 (19)

-2%
(10-19)

-6%
(15-19)

+5%
(18-19)

Luchtvervuiling: Fijnstof in Nederland
(PM10) (miljoen kg)

40

33

33

30

-24%

-10%

-8%

Landgebruiksvoetafdruk consumptie
(miljoen ha)

10

10 (17)

11 (19)

—

+5%
(10-19)

—

+3%
(17-19)

Landgebruiksvoetafdruk productie
(miljoen ha)

13

15

15

—

+18%
(10-18)

+2%
(16-18)

—

Watergebruik in Nederland (mld m3)

15

15

14

14

-6%

-8%

+0%

Watervoetafdruk consumptie en
productie (mld m3)

—

—

—

—

—

—

—

Biodiversiteitsvoetafdruk consumptie
(miljoen MSA-verlies.ha.jaar)

20

18 (15)

—

—

-8%
(10-15)

—

—

Biodiversiteitsvoetafdruk productie
(miljoen MSA-verlies.ha.jaar)

22

22 (15)

—

—

+1%
(10-15)

—

—

*D
 eze indicator is de som van de stikstofdepositie in Nederland en de belasting van oppervlaktewater door stikstof. Er zit een kleine
dubbeltelling in van de stikstofdepositie die op land valt en via uitspoeling in het oppervlaktewater terechtkomt.

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 115

Tabel 3.5b
Indicatoren voor economische en sociaal-economische effecten
Omvang Omvang Omvang Omvang Trend
2010
2016
2018
2020
20102020

Trend
20162020

Trend
20182020

Leveringstijden voor grondstoffen,
materialen, onderdelen en producten

—

—

—

—

—

—

—

Toegevoegde waarde circulaire
activiteiten (miljard euro)

27

31

34

34

+25%

+9%

+1%

Aandeel circulaire activiteiten
(toegevoegde waarde circulair/bbp in %)

4

4

4

4

0%

0%

0%

Circulaire banen (aantal circulaire banen
in voltijdsequivalent)(*1.000)

299

307

316

327

+9%

+6%

+3%

Aandeel circulaire banen
(aantal banen/totaal aantal banen in %)

4

4

4

4

0%

0%

0%

Over deze tabellen:
• Voor de bronnen per indicator zie bijlage 4.
• Als 2020 niet beschikbaar is, is het meest recente jaar aangegeven. Afwijkende jaren zijn tussen haakjes aangegeven, zoals (17) is 2017.
• ‘—' betekent dat er geen data beschikbaar zijn voor deze indicator.

3.5.1

Milieueffecten

Voor de milieueffecten kijken we naar klimaatverandering, biodiversiteitsverlies en
vervuiling naar water, bodem en lucht (zie figuur 1.2). Deze effecten worden veroorzaakt
door onderlinge interactie van onderliggende milieudrukken, waaronder broeikasgassen,
landgebruik, gebruik van (schaars) water en emissies van nutriënten (zoals stikstof en
fosfor) en verontreinigende stoffen (zoals fijnstof, zeer zorgwekkende stoffen of zware
metalen). Deze samenhangen zijn schematisch weergegeven in figuur 3.9.
Door efficiënter om te gaan met grondstoffen, kunnen ook de milieueffecten worden
gereduceerd die gerelateerd zijn aan het winnen, verwerken, gebruiken en afdanken van
grondstoffen. Daarmee kan de circulaire-economietransitie bijdragen aan verschillende
milieudoelen, zoals de nationale doelen voor emissiereductie of de ambitie van het kabinet
om de ecologische voetafdruk van de Nederlandse consumptie te halveren in 2050
(LNV 2019).3 We gaan in deze paragraaf niet in op slechts één samengestelde ecologische
voetdrukindicator, maar bespreken de verschillende soorten milieueffecten apart. Dat biedt
de mogelijkheid om ook afruilen tussen verschillende effecten in kaart te brengen
(Van Oorschot et al. 2021). Concreet gaan we in deze paragraaf in op de in figuur 3.9
afgebeelde milieueffecten. Voor zover gegevens beschikbaar zijn, hanteren we drie elkaar

3

De ecologische voetafdruk wordt uitgedrukt in global hectares, de hoeveelheid ruimte die mondiaal
gemiddeld nodig is om biologische grondstoffen voor consumptie te produceren. Daarbij wordt ook de
ruimte meegenomen die nodig zou zijn om de CO₂-emissies van de consumptie te compenseren door
opname van koolstof in bossen. Deze ruimte wordt wel als virtueel bestempeld, omdat deze niet echt
wordt ingenomen (Van Oorschot et al. 2021).

116 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 3.9
Samenhang van verschillende milieueffecten

Milieudruk

Klimaatverandering

Broeikasgasemissies

Landgebruik

Biodiversiteitsverlies

Vervuiling naar water,
bodem en lucht

Gebruik van
schaars water

Emissies van
nutriënten en
verontreinigende
stoffen

Gebruik van grondstoffen en andere oorzaken

pbl.nl

Milieueffecten

Bron: PBL

aanvullende perspectieven voor het meten daarvan: de milieudruk in Nederland, de
consumptievoetafdruk en de productievoetafdruk. In bijlage 6 is toegelicht hoe deze
perspectieven zijn afgebakend.
De emissie van broeikasgassen, het landgebruik en biodiversiteitsverlies door het
Nederlandse grondstoffengebruik zijn bij elkaar gebracht in figuur 3.10, voor de meest
recente jaren waarvoor gegevens beschikbaar zijn.4 Het deel van de voetafdrukken dat
neerslaat in het buitenland is duidelijk groter dan het deel van de milieu-impact in
Nederland. Dit komt door een relatief efficiënte productie binnen Nederland zelf, maar ook
omdat Nederland veel grondstoffen, materialen, onderdelen en producten uit het buitenland importeert. De productievoetafdrukken zijn hoger dan de consumptievoetafdrukken.
Dit komt vooral doordat Nederland veel grondstoffen importeert en verwerkt voor de
export.
Het overzicht maakt duidelijk dat de veranderingen in de voetafdrukken relatief klein zijn
en de trend nog ver weg ligt van een halvering. De broeikasgas- en de biodiversiteitsvoet­
afdruk van de Nederlandse consumptie zijn iets kleiner geworden, de broeikasgas- en
biodiversiteitsvoetafdruk van de Nederlandse productie en de landvoetafdruk voor zowel
consumptie als productie zijn juist iets groter geworden. Verschillende milieueffecten van
het Nederlandse grondstoffengebruik liggen verder buiten de grenzen van de planeet
(zie tekstkader 3.4). In de volgende paragrafen lichten we de resultaten in meer detail toe.

4

De getallen zijn licht veranderd ten opzichte van de ICER 2021. Dit komt door updates van de onderliggende methoden en data.

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 117

Figuur 3.10
Milieueﬀecten van Nederlandse grondstoﬀengebruik
Emissie broeikasgassen

Landgebruik

In Nederland
2010
2016
2018
2020

Biodiversiteitsverlies

pbl.nl

Voetafdruk productie
2010
2016
2018
0

100 200 300 400
megaton CO2-eq.

2010
2017
2019

2010
2015

2010
2016
2018

2010
2015

pbl.nl

Voetafdruk consumptie
2010
2016
2018
2020

0

4

8

12

16

miljoen hectare

pbl.nl

2010
2015

0

5

10

In Nederland

In Nederland

In Nederland

In buitenland

In buitenland

In buitenland

Bron: PBL, CBS

Broeikasgassen
Reductie van broeikasgassen is voor een groot deel niet structureel
In 2020 bedroeg de uitstoot van broeikasgassen in Nederland 166 megaton CO2-equivalent. Dat
betekent een afname van 22 procent ten opzichte van 2010 en van 15 procent ten opzichte van
2016 (tabel 3.5, RIVM 2022a). De daling komt met name door een emissiereductie in de
elektriciteitsopwekking. Dit heeft te maken met minder inzet van steenkool, onder andere door
de sluiting van de Hemweg-kolencentrale (RIVM 2021). Verder is ook de uitstoot uit het verkeer
en vervoer en uit de gebouwde omgeving afgenomen, wat vooral komt door minder weg- en
vliegverkeer tijdens de coronapandemie en minder aardgasverbruik voor verwarming in 2020
omdat het een relatief warm jaar was (CBS 2022g; RIVM 2022a). Deze reductie is voor een groot
deel niet structureel, zoals te zien is in de verandering van de uitstoot na 2020 (CBS 2022h).
Hetzelfde is terug te zien bij de broeikasgasvoetafdrukken: tussen 2010 en 2018 is de
consumptie­voetafdruk met 9 procent kleiner en de productievoetafdruk met 5 procent groter
geworden (CBS 2023b). Daarna (2018-2020) is de consumptievoetafdruk sterker gedaald met
16 procent; voor de productievoetafdruk zijn er nog geen data beschikbaar voor deze periode
(zie figuur 3.10). De afname van de consumptievoetafdruk komt vermoedelijk ook voor een
groot deel door het verminderd gebruik van steenkool, minder verkeer en vervoer in coronatijd
en minder verwarming, en is dus naar verwachting voor een groot deel niet structureel.
118 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

15 20 25

miljoen hectare MSA*jaar

Nederland veroorzaakt meer broeikasgassen dan andere EU-landen
Nederland ligt voor zowel de broeikasgassen binnen de landsgrenzen alsook voor de
voetafdrukken hoger dan het EU-gemiddelde (tabel 3.2). Dit heeft te maken met een hoge
levensstandaard en emissie-intensieve productie, zoals voedingsmiddelen of chemische
producten (zie ook paragraaf 3.2.1). De helft (50 procent) van de productievoetafdruk van
broeikasgassen ontstaat door de industrie, met name de basisindustrie (denk aan de
productie van basismetalen, chemische producten of aardolie) en de voedingsmiddelen­
industrie. De consumptievoetafdruk wordt vooral veroorzaakt door het gebruik van fossiele
grondstoffen via vervoer en transportdiensten en het gebruik van energie van huishoudens
(36 procent). Maar ook consumptiegoederen, zoals elektrische apparaten, kleding, meubels
en overige inboedel (15 procent) en voedsel (18 procent) dragen bij aan de broeikasgasuitstoot, door de energie die gebruikt wordt in de keten voor het maken van deze producten
(CBS 2023b; PBL 2023a; zie ook het stuk achter in het rapport: 'Uitgelicht: Transitietema's en
doelen'). Door het grondstoffengebruik te verlagen kan de circulaire-energietransitie dus
bijdragen aan het reduceren van broeikasgasemissies.
Iets meer dan de helft van de broeikasgassen wordt in het buitenland uitgestoten
Iets meer dan de helft van de uitstoot die ontstaat door de Nederlandse consumptie en
productie vindt plaats in andere landen, waarvan Nederland grondstoffen, materialen,
onderdelen, producten en diensten importeert (63 procent van de consumptievoetafdruk
en 52 procent van de productievoetafdruk). Het gaat hier met name om Duitsland, Rusland,
China en de Verenigde Staten (CBS 2023b; PBL 2023a).

Landgebruik
Voor de consumptie is drie keer het Nederlandse landoppervlak nodig
Het landgebruik binnen Nederland (zonder water, bos en natuurlijk terrein) is al jaren
stabiel en beslaat zo’n 2,9 miljoen hectare (figuur 3.10, CBS 2018). De transitie naar een
circulaire economie heeft ruimtelijke consequenties voor de inrichting en ruimtelijke
ordening van Nederland. Zo is minder ruimtebeslag nodig voor primaire productie, maar
zal er een toenemende vraag zijn naar specifieke locaties voor recycling (zie tekstkader 3.5).
Veranderingen in de Nederlandse consumptie en productie hebben ook effect op het land­
gebruik in het buitenland. De hoeveelheid land die nodig is om te voorzien in de Nederlandse
consumptie, is ruim drie keer het hele landoppervlak van Nederland (inclusief bos en natuurlijk
terrein) en voor de productie is dit rond viereneenhalve keer. Dat landoppervlak ligt voor meer
dan 80 procent in het buitenland (83 procent van de consumptievoetafdruk en 86 procent van
de productievoetafdruk), met name in Noordwest-Europa, Brazilië, Rusland en Zuidoost-Azië.
Dit komt doordat Nederland veel voedingsmiddelen, veevoer, hout en andere grondstoffen en
producten importeert uit deze landen, die vervolgens worden gebruikt voor Nederlandse
consumptie of voor verdere verwerking door Nederlandse bedrijven (CLO 2022a; PBL 2023a).

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 119

Tekstkader 3.4 De Nederlandse economie bevindt zich niet binnen de grenzen van de
planeet
Om inzicht te krijgen in hoeverre de economie van een land of regio (bijvoorbeeld de
Europese Unie) zich binnen de grenzen van de planeet bevindt, zouden de planetaire
grenzen (zie paragraaf 2.2.2) kunnen worden vertaald naar nationaal niveau en worden
vergeleken met de nationale milieudruk (Lucas et al. 2019). Dit vraagt om normatieve
keuzes over mondiale grenzen, een eerlijk aandeel daarbinnen, en vanuit welk
perspectief de nationale milieudruk wordt berekend. Het raamwerk van planetaire
grenzen stelt grenzen aan een reeks van mondiale milieuthema’s, zoals klimaatverandering, verlies aan biodiversiteit en vervuiling. Er zijn uiteenlopende manieren om een
eerlijk aandeel van een land of regio daarbinnen te bepalen. Landen verschillen immers
qua ontwikkelingsniveau, grondstoffengebruik, milieu-impact en beschikbare
financiële middelen, nu en in de toekomst. Het perspectief bepaalt vervolgens de
reikwijdte van de nationale milieudruk waarmee dit eerlijke aandeel wordt vergeleken.
Is dat de milieudruk binnen de landsgrenzen, of de milieudruk in de keten verbonden
aan de consumptie of productie van een land (voetafdrukken)?
Lucas et al. (2019) hebben gekeken in hoeverre Nederland zich binnen de grenzen van
de planeet bevindt, wat betreft klimaatverandering, landgebruik, biodiversiteitsverlies en de stikstof- en fosforkringloop. Daarvoor hebben ze gebruikgemaakt van
verschillende eerlijkheids- of verdelingsprincipes om de respectievelijke planetaire
grenzen te schalen naar nationaal niveau. De geschaalde grenzen zijn vervolgens
vergeleken met de territoriale milieudruk en de consumptievoetafdruk. De bekeken
eerlijkheidsprincipes zijn gebaseerd op: 1) gevestigde gewoonten en gebruik
(grandfathering); 2) gelijke rechten voor iedereen binnen de ecologische ruimte (equal
per capita); of 3) hoe groter het vermogen om te handelen of te betalen, hoe groter
het aandeel in het verlagen van de milieudruk (ability to pay).
Uitgaande van deze drie verdelingsbenaderingen concluderen de onderzoekers dat,
behalve voor landgebruiksverandering, zowel de Nederlandse territoriale milieudruk
als de consumptievoetafdruk per hoofd van de bevolking groter is dan de toegerekende planetaire grenzen en dat de Nederlandse economie zich daarmee niet binnen
de grenzen van de planeet bevindt. De mate van overschrijding verschilt sterk per
milieuthema, het gekozen verdelingsprincipe en het perspectief. Zo is de
Nederlandse biodiversiteitsvoetafdruk van consumptie bijna tweeëneenhalf keer
groter dan het per capita aandeel van de planetaire grens. En voor fosforgebruik in
kunstmest is de consumptievoetafdruk zelfs viermaal groter dan het per capita
aandeel van de planetaire grens.
Vooral voor de productie en consumptie van landbouw- en voedingsproducten is veel land
nodig. De helft (50 procent) van de productievoetafdruk ontstaat door de landbouw en de
voedingsmiddelenindustrie en van de consumptievoetafdruk komt 44 procent door de
consumptie van voeding, dranken en tabak inclusief verpakkingen (waarvan de helft voor vlees,
120 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

zuivel en vis). Daarnaast leiden ook consumptiegoederen – zoals elektrische apparaten, kleding
en meubels – tot landgebruik (17 procent) (PBL 2023a; zie ook het stuk achter in dit rapport
'Uitgelicht: Transitiethema's en doelen'). Onderdelen van de circulaire-economietransitie,
zoals kringlooplandbouw maar ook de reductie van het gebruik van vlees, hout en andere
land- en bosbouwproducten, zouden dus bijdragen aan het verkleinen van de landvoetafdruk.
Minder land nodig dan in andere Europese landen
Omdat voedingsmiddelen in Nederland qua benodigde ruimte relatief efficiënt worden
geproduceerd, zijn de Nederlandse landvoetafdrukken lager dan gemiddeld in de Europese Unie
(tabel 3.2). Hoewel het consumptiepatroon relatief veel vlees- en zuivelproducten bevat, die meer
land vergen dan plantaardige producten, zijn deze producten overwegend afkomstig uit een
relatief efficiënte veehouderij en akkerbouw (voor veevoer) met hoge opbrengsten. Nederlandse
groenten komen voor een groot deel uit kassen, die ook een zeer hoge productie per hectare
hebben (CLO 2022a). Efficiëntie in landgebruik hoeft niet samen te gaan met efficiëntie in andere
opzichten; soms ontstaan tegenstrijdige effecten. Zo is teelt in warme kassen ruimte-efficiënt
maar energie-intensief, en leidt intensieve veehouderij tot vervuiling van water en bodem.
Landvoetafdruk is groter geworden
Ten opzichte van 2010 is de consumptievoetafdruk in 2019 toegenomen met 5 procent;
de productievoetafdruk nam in de periode 2010-2018 toe met 18 procent (PBL 2023a). De
vergroting van de consumptievoetafdruk komt vooral door een toename van de bevolking
en het gestegen hout- en papiergebruik. Het betreft hier hout dat wordt gebruikt als
brandstof (brandhout, bijvoorbeeld in haarden, kachels en biomassacentrales, als blokken,
pellets of chips), als houtig materiaal (bijvoorbeeld als bouwhout of meubelhout), als
vezelproduct (bijvoorbeeld papiervezel of viscose) en als strooisel (voor dieren) (CLO 2022a).

Tekstkader 3.5 Ruimtelijke effecten van het circulair worden van de Nederlandse
economie
Nederland heeft een beperkt grondgebied. Binnen dit grondgebied moet ruimte
worden gevonden voor circulaire bedrijvigheid. Onderzoek laat zien dat minder
primaire productie door bijvoorbeeld het delen van producten en machines kan
leiden tot een afnemend ruimtegebruik voor industrie en logistiek (Rood 2022).
Daarentegen zal door recycling juist meer vraag komen naar locaties met een hoge
milieucategorie en goede ontsluiting. Het gaat hier bij voorkeur om goed bereikbare
locaties en bij grote volumes is ook multimodale bereikbaarheid – via weg, spoor en
water – van belang. Ook ontstaan er nieuwe vragen naar locaties voor bijvoorbeeld
logistiek en op- en overslag van materialen en producten voor hergebruik, reparatie,
delen en revisie. Daarnaast bepaalt de ruimtelijke inrichting de mogelijkheid van de
transitie, denk aan het niet kunnen mengen van woningen en recyclingsactiviteiten
die veel overlast veroorzaken. Het PBL verkent aan de hand van scenario’s de relaties
tussen circulaire economie en ruimte in Nederland (PBL 2023b, 2023c).

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 121

Biodiversiteitsverlies
Biodiversiteitsverlies wordt vooral door landbouw, veeteelt en bosbouw veroorzaakt
Biodiversiteitsverlies heeft verschillende oorzaken, waaronder klimaatverandering, landgebruik en milieuvervuiling (zie figuur 3.9). Vooral landbouw, veeteelt en bosbouw dragen bij aan
het verlies van de natuurlijke planten en dieren die voorheen in deze (natuur)gebieden leefden.
Zo heeft de voedingsmiddelen- en de basisindustrie een groot aandeel in de biodiversiteitsvoetafdruk van productie van Nederland (35 procent) en hebben de consumptie van voeding,
dranken en tabak dat in de consumptievoetafdruk (26 procent) (PBL 2023a) (zie ook het stuk
achter in dit rapport: Uitgelicht: Transitiethema's en doelen' ). Daarnaast veroorzaken lokale
effecten biodiversiteitsverlies, zoals de winning van grondstoffen, depositie van bijvoorbeeld
stikstof op natuurgebieden, de uitstoot van stikstof en fosfaat naar bodem en water, de
fragmentatie van leefgebieden of verkeerslawaai (IPBES 2019; Schipper et al. 2020).5
De biodiversiteitsvoetafdruk van consumptie is afgenomen
Doordat de broeikasgasuitstoot en het landgebruik voor de Nederlandse consumptie en
productie grotendeels in het buitenland plaatsvindt, is dat ook het geval wat betreft het
biodiversiteitsverlies: 61 procent van de consumptievoetafdruk en 55 procent van de
productievoetafdruk wordt veroorzaakt in andere landen, met name in Noordwest-Europa,
Brazilië, Rusland en Zuidoost-Azië. Ten opzichte van 2010 is de consumptievoetafdruk in
2015 afgenomen met 8 procent en is de productievoetafdruk vrijwel onveranderd gebleven
(+ 1 procent) (tabel 3.5, figuur 3.10, PBL 2023a). De reductie in de consumptievoetafdruk
komt met name doordat de uitstoot van broeikasgassen voor consumptie is afgenomen.
Broeikasgassen hebben door versnelde mondiale klimaatverandering op langere termijn
effect op de biodiversiteit.
Vergeleken met het Europese gemiddelde ligt de consumptievoetafdruk per capita voor
Nederland 6 procent hoger. De productievoetafdruk ligt (per euro bbp) 27 procent lager dan
het EU-gemiddelde (tabel 3.2, PBL 2023a). Dit komt doorat de biodiversiteitsverliezen als
gevolg van landgebruik voor land- en bosbouw voor de Nederlandse productie relatief laag
zijn ten opzichte van die in de Baltische staten, Finland en Bulgarije.

Vervuiling naar water, bodem en lucht
De winning van grondstoffen, de productie en het gebruik van producten en de afval­
verwerking leiden ook tot uitstoot van vervuilende stoffen naar water, bodem en lucht. Dit
heeft negatieve gevolgen voor de milieukwaliteit, de menselijke gezondheid en de natuur.
Er zijn veel potentieel verontreinigende stoffen. In de database van de emissieregistratie van
de overheid worden 375 voor het milieubeleid relevante stoffen en stofgroepen bijgehouden (RIVM 2022d). In de Balans van de Leefomgeving (PBL 2020) monitort het PBL de
voortgang en het doelbereik van een breed aantal stoffen. Wij beperken ons in deze ICER tot
een selectie van drie vervuilende stoffen die relevant zijn uit het perspectief van grond­
5

Emissies naar land en water zijn niet meegenomen in de hier berekende biodiversiteitsvoetafdruk.

122 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

stoffengebruik, namelijk stikstof en fosfor (vervuiling naar water en bodem) en fijnstof
(luchtvervuiling). Deze selectie sluit redelijk aan bij de uitwerking van het pollution monitoring
raamwerk van de Europese Commissie (EC 2021). Daarnaast besteden we aandacht aan zeer
zorgwekkende stoffen (tekstkader 3.6).
Vervuiling naar water en bodem in Nederland door nutriëntenoverschot en verontreinigende stoffen
Stikstof en fosfor zijn twee elementen, waarvan de verbindingen (nitraat, ammonium,
fosfaat) van nature aanwezig zijn in het ecosysteem, maar die in overmaat leiden tot
vermesting en verzuring en daardoor tot biodiversiteitsverlies op land of in water (RIVM z.j. a;
RIVM z.j. b). Circa driekwart van het totale areaal landnatuur in Nederland, zoals bos, heide
en open duin, kent een te hoge stikstofdepositie. Dit is een belangrijke oorzaak voor de
achteruitgang van zeldzame soorten in ecosystemen (CLO 2020b). Verder voldeed tussen
2016 en 2018 ten hoogste 50 procent van de regionale en rijkswateren in Nederland aan de
normen voor stikstof en fosfaat van de Kaderrichtlijn Water (Van Gaalen et al. 2020; PBL
2020). De Nederlandse emissies van de totale hoeveelheid stikstof per hectare zijn het
hoogst van Europa, bijna vier keer de gemiddelde waarde (Eurostat 2022c; Schollaardt 2019).
Verreweg de belangrijkste bron voor de belasting van de bodem en het oppervlaktewater met
stikstof en fosfor is het gebruik van kunstmest en dierlijke mest in de landbouw. Vanuit de
bodem spoelen deze stoffen ook uit naar het grond- en oppervlaktewater, waar ze tot algenbloei,
vissterfte en sterfte van andere organismen leiden. Ook rioolwater vormt een belangrijke bron
van stikstof en fosfor in water (zie paragraaf 3.4.2 over de zuivering en terugwinning van
deze stoffen). Verder verspreiden stikstofverbindingen zich ook via de lucht en slaan ze na
verschillende chemische omzettingen neer op de bodem en in het water. Dit wordt ook
‘depositie’ genoemd. Bronnen van deze stikstofverbindingen in de lucht zijn met name de
landbouw (ammoniak door de aanwending van mest), het verkeer en de industrie (stikstofoxiden door de verbranding van fossiele brandstoffen) (CLO 2022c; CLO 2019). In tabel 3.5 zijn
belasting van oppervlaktewater en depositie samengevoegd tot één indicator voor stikstof.
Doordat er sinds 1990 minder mest wordt gebruikt op landbouwgrond, is het fosfor- en
stikstofoverschot in de bodem sterk gedaald, maar in de afgelopen tien jaar stagneert deze
trend (CLO 2022d; PBL 2020). De depositie van stikstofoxiden en ammoniak uit de lucht laat
een vergelijkbaar beeld zien: deze is tussen 1990 en 2009 sterk gedaald, maar laat vanaf 2009
echter weer een lichte stijging zien. De toename is vooral toe te schrijven aan de uitbreiding
van de veestapel (CLO 2022e). Onderdelen van de circulaire-economietransitie, zoals
kringlooplandbouw of reductie van de vleesconsumptie, kunnen bijdragen aan het
terugdringen van de belasting van de bodem en water door stikstof en fosfor.
Naast stikstof en fosfor komen door het grondstoffengebruik ook andere verontreinigende
stoffen terecht in bodem en water. Dit zijn bijvoorbeeld zware metalen, medicijnresten,
microplastics en zeer zorgwekkende stoffen, zoals PFAS of sommige gewasbeschermingsmiddelen (zie tekstkader 3.7). Deze stoffen komen via verschillende routes terecht in het
milieu, zoals gewasbeschermingsmiddelen die worden toegepast op landbouwgrond
vanwaar ze verder naar het oppervlaktewater worden uitgespoeld, microplastics via
Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 123

zwerfvuil (zie tekstkader 3.6) of medicijnresten die door consumenten worden door­
gespoeld naar het rioolwater (CLO 2022f; RIVM 2020; Unie van Waterschappen z.j.).

Tekstkader 3.6 Zwerfafval als bron voor microplastics
In Nederland belanden jaarlijks vele miljoenen lege blikjes en flesjes en nog een
heleboel ander afval, zoals snoeppapiertjes, sigarettenpeuken en reclamedrukwerk,
op straat. Hoe burgers de kwaliteit van hun directe leefomgeving beleven, wordt
mede bepaald door zwerfafval (CLO 2010). Naast het circulaire-economiebeleid zet
de overheid specifiek in op zwerfafval in de Landelijke Aanpak Zwerfafval (LAZ).
Tussen 2019 en 2021 is er een toename van zwerfafval te zien in Nederland. De
grootste aandelen hebben verpakkingen (zoals blikjes, snoepwikkels en t0-goverpakkingen) en sigarettenpeuken (Hagemeijer 2022). Plastic zwerfafval wordt niet
afgebroken maar verbrokkelt in kleine stukjes, zogenoemde microplastics.
Zwerfafval is niet de enige bron, want microplastics ontstaan ook tijdens de
productie en het gebruik van kunststofproducten; denk aan synthetische kleding,
verf, cosmeticaproducten of slijtage van autobanden (RWS z.j.).
Microplastics komen terecht in de lucht, de grond, rivieren, zeeën en oceanen en zijn
zelfs terug te vinden in menselijk bloed. Microplastics zijn amper zichtbaar, maar zij
hebben wel gevolgen voor het ecosysteem. Zo worden de kleine deeltjes opgenomen
in de weefsels van bijvoorbeeld mosselen en vis, en verspreiden zich op die manier in
de hele voedselketen. Via de deeltjes komen dieren ook in aanraking met zeer
zorgwekkende stoffen die aan het plastic zijn toegevoegd, zoals weekmakers. Op dit
moment is onduidelijk hoeveel microplastics er in het milieu zitten en welke
schadelijke effecten dit heeft op de menselijke gezondheid en de natuur (RWS z.j.;
RIVM 2022b; Amsterdam UMC 2022).

Luchtvervuiling door fijnstof vooral door fossiele brandstoffen in productieketens
Luchtvervuiling ontstaat door de uitstoot van verschillende stoffen, zoals stikstof- en
zwaveloxiden, ammoniak, diverse vluchtige organische stoffen en fijnstof. In deze ICER
besteden we aandacht aan fijnstof, wat een belangrijke oorzaak is van gezondheidsklachten
en vroegtijdige sterfte van mensen. Fijnstof bestaat uit microscopisch kleine zwevende vaste
deeltjes en aerosolen. De bron van vaste deeltjes is roet, bodemstof, zand en andere stoffen,
die onder andere door de verbranding van fossiele brandstoffen en hout (bijvoorbeeld door
verkeer of stoken) en door het fijnmalen van materialen in de industrie (mengvoeder,
metaal- en chemiebedrijven) worden uitgestoten. Een deel van het fijnstof heeft ook een
natuurlijke oorsprong (opwaaiend stof en zeezout).
Binnen de grenzen van Nederland wordt het grootste deel van het fijnstof (PM10) uitgestoten door de industrie, het wegverkeer, de landbouw en huishoudens (houtstook). In de
124 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

periode 2010-2020 zijn de fijnstofemissies van alle fijnstofemissies van stationaire en
mobiele bronnen in Nederland met een kwart afgenomen (tabel 3.5, CBS 2022i). Rond de
helft van de fijnstofemissies in Nederland is gerelateerd aan de productie van grondstoffen,
materialen, onderdelen en producten voor de export (PBL 2023a). Daarnaast kunnen gassen
in de lucht, zoals ammoniak uit de veehouderij of zwaveldioxide uit het verkeer, ook met
elkaar reageren en zo zogenoemd secundair fijnstof vormen (RIVM, z.j. c).
Zoals eerder bij broeikasgas-, landgebruiks- en biodiversiteitsvoetafdrukken is beschreven,
veroorzaakt Nederland een groot aandeel van de milieueffecten in het buitenland. Dit geldt
ook voor fijnstof (PBL 2023a). Fijnstofuitstoot ontstaat in de productieketens vooral door
het verbranden van fossiele brandstoffen voor het maken van materialen en producten. De
uitstoot van fijnstof kan dus worden gereduceerd door het grondstoffengebruik te verlagen.

Tekstkader 3.7 Zeer zorgwekkende stoffen
Zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) zijn stoffen die gevaarlijk zijn voor de mens, omdat
ze bijvoorbeeld kankerverwekkend zijn of de voortplanting belemmeren, of omdat ze
negatieve gevolgen kunnen hebben voor de milieukwaliteit. Voorbeelden zijn sommige
gewasbeschermingsmiddelen, weekmakers en poly- en perfluoralkylstoffen (PFAS) in
onder andere pannen, kleding en cosmetica.
De concentraties van veel van deze stoffen in de leefomgeving zijn de laatste jaren
toegenomen (RLI 2020). Anderzijds blijkt dat de concentratie van specifieke stoffen
zoals polychloorbifenylen (PCB’s), lood en kwik in de leefomgeving is gedaald door
beleid op deze stoffen. De problematiek vraagt om een verantwoorde omgang met
ZZS die nu in het systeem zitten (zie ook tekstkader 5.3 in hoofdstuk 5). Want door de
circulaire-economietransitie kunnen zich ook nieuwe risico’s voordoen. Verboden ZZS
kunnen bijvoorbeeld door levensduurverlenging van producten en recycling langer in
het systeem blijven. Bij gebruik en recycling kunnen ze vrijkomen of zich ophopen in
producten (RIVM 2022c). Een voorbeeld hiervan zijn gebromeerde brandvertragers.
Deze chemische stoffen zijn toegepast in kunststoffen om elektrische en elektronische
producten veiliger te maken. Verschillende gebromeerde brandvertragers zijn
inmiddels geclassificeerd als ZZS en/of verboden in de productie van nieuwe elektronicaproducten. Het zal echter jaren duren totdat ze helemaal uit het economische
systeem zijn verdwenen, omdat deze oude elektronica nu pas worden afgestoten. Ook
zijn er gevallen bekend waarbij de reeds verboden stoffen via import van buiten de
EU-grens alsnog Europa binnenkomen. Volgens Haarman (2020) bevat circa een tiende
van de plastics van afgedankte elektronica verboden brandvertragers. Door gebrek aan
informatie is voor recyclers niet bekend in welk afval de brandvertragers zitten, wat
recycling van deze stromen bemoeilijkt. Dit is er deels de oorzaak van dat de helft van
de plastics van afgedankte elektronica wordt verbrand (Forti 2020).

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 125

Hetzelfde risico doet zich voor bij andere producten. Zo bevat naar schatting een
vijfde van de in de Europese Unie verkochte kleding PFAS (EC 2020). PFAS wordt
onder andere gebruikt bij het maken van regen-, buitensport- en skikleding. Om
ervoor te zorgen dat er minder PFAS in de leefomgeving terechtkomen, loopt er een
Europees PFAS-restrictietraject. Maar omdat deze stoffen niet of heel langzaam
afbreken, zullen de reeds geëmitteerde PFAS nog jarenlang in de leefomgeving
aanwezig blijven.

Water
Het meeste water wordt gebruikt voor diensten en het maken van producten
In 2020 werd in Nederland in totaal 14,2 miljard kubieke meter water gebruikt. Hiervan
bedroeg bijna 92 procent oppervlaktewater en 8 procent grondwater. Van dit water werd
slechts 6 procent gebruikt als leidingwater voor huishoudens. De rest wordt ingezet bij het
maken van producten en voor diensten, zoals voor elektriciteitsbedrijven, de industrie en
irrigatie in de landbouw. Tussen 2010 en 2020 is het watergebruik in Nederland afgenomen
met 6 procent (CBS 2022j). Dit komt met name door een reductie van de elektriciteitsproductie en de daarmee samenhangende afname van het koelwatergebruik (CLO 2022g).
Naast dit directe watergebruik in Nederland geeft de watervoetafdruk inzicht in de hoeveelheid water die nodig is voor consumptie of productie over de hele productie-consumptieketen. Een inventarisatie van voor Nederlandse consumptie berekende watervoetafdrukken
laat grote verschillen in de uitkomsten zien (Wilting et al. 2015). Vanwege het ontbreken van
officiële en voldoende gedetailleerde actuele mondiale databronnen voor watergebruik zijn
geen actuele watervoetafdrukken berekend voor deze ICER. Vooral landbouwproducten,
zoals voedsel (en dan met name vlees en zuivel) en kleding, hebben een grote watervoetafdruk (EEA 2022b; Hoekstra & van Heek 2017; Van Oel et al. 2009).
Watergebruik in gebieden met waterschaarste is problematisch
Eerder onderzoek laat zien dat verreweg het grootste deel (zo’n 90 procent) van het
watergebruik als gevolg van de Nederlandse consumptie in het buitenland plaatsvindt, met
name in de rest van Europa, Afrika en Latijns-Amerika (Van Oel et al. 2009). Het watergebruik wordt problematisch wanneer dit plaats vindt in gebieden met waterschaarste, zoals
India, China, Pakistan en Turkije, waar katoen wordt verbouwd voor de textielproductie, of
uit Zuid-Afrika en Spanje, waar een deel van het fruit vandaan komt dat in Nederland wordt
geconsumeerd (Van Oel 2008; Van Oel et al. 2009). Economische activiteiten zijn belangrijke oorzaken van de achteruitgang in de kwaliteit en de beschikbaarheid van zoet water.
Voor irrigatie van landbouwgronden bijvoorbeeld, wordt water onttrokken aan de bodem
en waterlopen, zoals rivieren en grondwaterstromen. Het onttrekken van zoet water in
gebieden waar water schaars is, draagt direct bij aan het tekort aan water voor menselijke
behoeften zoals drinkwater, voedselproductie en sanitaire doeleinden. Ook kan het leiden
tot schade aan de natuur, zoals het opdrogen van meren en rivieren. Watervervuiling door
productieprocessen kan ook bijdragen aan de waterschaarste ter plekke.
126 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Door klimaatverandering en langere periodes van droogte, zoals in de zomer van 2022,
ontstaan ook binnen Nederland tijdelijke tekorten aan schoon zoet water en nemen de
concentraties van verontreinigingen in het oppervlaktewater toe. Schoon zoet water speelt
een essentiële rol bij de drinkwatervoorziening en de productie van voedsel en andere
goederen. Bovendien heeft het gebrek aan schoon zoet water negatieve effecten op de
biodiversiteit en de klimaatregulerende functie van natuurgebieden, zoals te zien is op de
hoge zandgronden (Nederlof et al. 2022)

Meest relevante grondstoffen en materialen voor de milieueffecten
Reductie van grote abiotische grondstofstromen is niet het meest effectief voor reductie van
milieueffecten
Zoals eerder aangegeven, streeft het kabinet naar een halvering van het abiotische grondstoffengebruik. Een afname in het gebruik van de grondstof- en materiaalstromen die qua
omvang het meest relevant zijn, betekent echter niet automatisch dat ook de grootste
reductie in milieudruk wordt behaald. In de hoeveelheid materialen voor de consumptie
van Nederland zijn zand en grind met 27 procent van het totale grondstoffengebruik het
meest relevant. Daarnaast gebruikt Nederland veel fossiele brandstoffen. Als het beleid
vooral is gericht op het terugdringen van de hoeveelheid primaire grondstoffen die in
Nederland wordt gebruikt, is het dus vooral gericht op fossiele grondstoffen (zoals olie en
gas) en minerale grondstoffen (zoals zand en grind, onder andere voor beton). Uit het
perspectief van verschillende milieueffecten zijn echter andere grondstoffen het meest
relevant (zie figuur 3.11.).
Figuur 3.11 laat zien dat uit het perspectief van meerdere milieueffecten plantaardige en
dierlijke voedselproducten een groot aandeel hebben, terwijl dat in mindere mate geldt in
termen van hoeveelheden (16 procent van het totale grondstoffengebruik). Fossiele
grondstoffen zijn vooral relevant voor broeikasgasemissies, en voor humane en zoetwatertoxiciteit (zie Hanemaaijer et al. 2021 voor een verdere toelichting). Voor toxiciteit,
eutrofiëring en verzuring zijn ook de winning en productie van metalen, zoals aluminium
en koper, van belang. De productie van hout heeft een relevant aandeel in het landgebruik.
Als laatste valt de impact van de productie van textiel op, die in bijna alle impactcategorieën
een hoog aandeel heeft, terwijl textiel maar 0,5 procent van de hoeveelheid in tonnen
beslaat (Hanemaaijer et al. 2021).
Kritieke materialen zijn verwaarloosbaar klein in hoeveelheden en beslaan nog geen
honderdste procent van het totale grondstoffengebruik. Hoewel sommige kritieke
materialen veel milieueffecten per kilogram veroorzaken, hebben ze vanwege hun kleine
hoeveelheid ook een beperkt aandeel in de milieudruk voor Nederland. De zekere,
voldoende en tijdige beschikbaarheid van kritieke materialen heeft echter een grote invloed
op het concurrentievermogen van de Nederlandse industrie (zie paragraaf 3.5.2). Beleid dat
eenzijdig zou zijn gericht op het reduceren van de omvangrijkste materialenstromen, draagt
dus niet automatisch bij aan een verbetering van de leveringszekerheid.

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 127

Figuur 3.11
Relevantie van diverse grondstoﬀen en materialen voor milieu-impacts,
bezien vanuit Nederlandse consumptie, 2018
Zand en grind

Massa

Beton

Risico op verzuring

Overige mineralen

Broeikasgasemissies

IJzer en staal

Landgebruik

Overige metalen
Fossiel

Waterverbruik

Kunststoﬀen

Eutroﬁëringspotentieel

Hout en papier

Zoetwaterecotoxiciteit

Plantaardige
voedselproducten
pbl.nl

Humane toxiciteit
Terrestrische ecotoxiciteit
0

20

40

60

80

100
%

Dierlijke voedselproducten
Textiel (biotisch)
Overige materialen

Deze gegevens zijn exclusief de gebruiksfase, zoals bijvoorbeeld verbranding van diesel voor vervoer.
Bron: CBS 2021, CML 2021 en EcoInvent 3.4; bewerking PBL

Afruilen tussen verschillende milieueffecten
Figuur 3.11 maakt ook duidelijk dat er afruilen zijn tussen verschillende milieueffecten. Zo
veroorzaakt de productie van biomassa relatief weinig broeikasgasemissies in vergelijking
met de winning en productie van metalen en fossiele grondstoffen, maar veel land- en
watergebruik en terrestrische ecotoxiciteit. Dat betekent dat de substitutie van abiotische
door biotische grondstoffen tot een verschuiving van milieueffecten kan leiden (zie ook
paragraaf 3.2.3). Een ander voorbeeld is dat het uitbreiden van de capaciteit van installaties
voor zonne- en windenergie bijdraagt aan het verminderen van broeikasgasemissies, maar
juist om een toename van het gebruik van kritieke materialen vraagt (zie ook hoofdstuk 2).
Bij de transitie naar een circulaire economie is het raadzaam om deze en andere afruilen
scherp in beeld te houden (Hanemaaijer et al. 2021).

3.5.2

Economische en sociaal-economische effecten

Naast het verminderen van milieuproblemen kan een circulaire economie ook helpen bij
het reduceren van leveringsrisico’s van grondstoffen en bij het verbeteren van de economische en sociaal-economische effecten van het grondstoffengebruik in Nederland en elders.
In deze paragraaf gaan we eerst in op de leveringszekerheid van grondstoffen die nodig zijn
voor de Nederlandse economie. Vervolgens geven we zicht op de toegevoegde waarde en
werkgelegenheid van circulaire activiteiten in Nederland en gaan we in op de sociaal-economische effecten van het Nederlandse grondstoffengebruik in andere landen.
128 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Leveringszekerheid
Nederland is in toenemende mate afhankelijk van grondstoffen uit het buitenland
Zoals eerder besproken, draait de Nederlandse economie voor een groot deel op buitenlandse grondstoffen. Voor eigen gebruik moest Nederland in 2020 bijna de helft (46
procent) van de benodigde grondstoffen importeren. En voor gebruik door de Nederlandse
economie komt zelfs twee derde van de grondstoffen uit het buitenland. Vooral wat betreft
metalen en fossiele grondstoffen is Nederland voor een groot deel afhankelijk van andere
landen. Het aandeel geïmporteerde grondstoffen ten opzichte van alle grondstoffen (zowel
voor eigen gebruik alsook voor de economie) neemt sinds 2010 toe (CBS 2023a).
Voor de winning van alle metalen, dus ook de kritieke metalen, is Nederland volledig
afhankelijk van andere landen (CBS 2023a). Vooral bedrijven in de maakindustrie lopen
risico’s door afhankelijkheden van kritieke metalen. Met name de elektronische industrie,
de elektrische apparatenindustrie, de transportmiddelenindustrie, overige industrie,
metaalproductie en de machinebouw zijn van deze metalen afhankelijk (Bastein et al. 2020;
TNO 2022). Zo wordt indium gebruikt voor lcd-schermen, zonnepanelen, soldeertin en
elektronica, is kobalt een belangrijk metaal in batterijen en hoogtechnologische producten
en worden zeldzame aardmetalen toegepast in elektronica, elektrische voertuigen en
windturbines (zie ook paragraaf 2.2.3).
Toename van leveringsrisico’s voor de Nederlandse economie
De globalisering van productieketens in de afgelopen eeuw heeft geleid tot lange en
complexe productieketens over de hele wereld. Ook de Nederlandse productie en consumptie zijn door internationale handel en mondiale productieketens sterk vervlochten met
landen over de hele wereld (zie tekstkader 3.8). Als de extractie en verwerking van grondstoffen sterk geconcentreerd zijn in een beperkt aantal landen met bijvoorbeeld geopolitieke
spanningen, is de leveringszekerheid kwetsbaar. Recente gebeurtenissen zoals de coronacrisis en de oorlog in Oekraïne maken duidelijk dat globale leveringsketens, waarin landen
sterk van elkaar afhankelijk zijn, risico’s met zich kunnen brengen als het gaat om de tijdige
beschikbaarheid van grondstoffen, materialen, onderdelen en finale producten (zie ook
tekstkader 2.1 in hoofdstuk 2).
Voor alle sectoren in de Nederlandse economie zijn de leveringsrisico’s tussen 2018 en 2020
toegenomen. Dit hangt samen met de toename van de leveringsrisico’s van verschillende
grondstoffen, waaronder fluorspar, vanadium en wolfraam. Voor een aantal kritieke
grondstoffen, zoals zeldzame aardmetalen, is de leveringszekerheid tussen 2018 en 2020 iets
verbeterd, maar blijft er alsnog een leveringsrisico bestaan (TNO 2022).
Daarnaast zijn de leveringskosten van grondstoffen en componenten toegenomen. Risico’s
van productie en transport hebben zich door veranderende omstandigheden vertaald in
hogere kosten. De Purchasing Managers’ Index (PMI) geeft inzicht in leveringsrisico’s op korte
termijn in de handel van grondstoffen, onderdelen en producten op basis van informatie over
het inkoopproces van bedrijven (zoals de hoeveelheid ingekocht materiaal, de inkoopprijs en
Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 129

levertijden). Zo laat de PMI zien dat de levertijden van grondstoffen en productonderdelen
voor Nederlandse bedrijven in de afgelopen tien jaar zijn toegenomen (NEVI 2022). De
coronacrisis en blokkade van het Suezkanaal hebben deze trend nog versterkt. Sinds begin
2021 zijn de levertijden langer geworden en melden bedrijven tekorten aan grondstoffen en
(elektronische) componenten. Ook de inkoopprijs van een groot aantal grondstoffen en
componenten neemt sinds medio 2020 toe, zoals die van metalen en elektronische chips,
transport en energie. Bedrijven proberen vanwege verwachte prijsverhogingen buffer­
voorraden aan te leggen en vooruit te bestellen (NEVI 2022; TNO 2022).

Tekstkader 3.8 Complexe internationale leveringsketens zijn kwetsbaar voor
leveringsrisico’s
Hoogtechnologische producten bestaan uit honderden componenten met tien­tallen schakels in de productieketen. Figuur 3.12 laat dit zien aan de hand van een
Fairphone 4. Elke pijl staat voor een grondstof, materiaal of productonderdeel die of
dat uiteindelijk terechtkomt in de assemblage in China, voordat deze smartphone in
Nederland kan worden verkocht. Zo wordt het metaal tungsten gewonnen in Rwanda,
om vervolgens eerst in Oostenrijk en daarna op twee verdere plekken in China verder
verwerkt te worden tot een vibratiemotor voor de telefoon (Fairphone 2016; Fairphone
2022). Een verstoring in de levering van één schakel hindert de tijdige levering van het
eindproduct. Hoe meer schakels er zijn, hoe groter dit risico en de mogelijke vertraging.
Figuur 3.12
Vereenvoudigde weergave productieketen van een Fairphone 4
Magnesium

Indium
Nikkel

Aluminium
Shields, Metalen
onderdelen en
schroeven

Gieter

Halfgeleiders

Flexibele printed
circuits

Zeldzame
aardmetalen
Zink

Plastics

Elektrische
componenten

Aardolie

Tin

Assemblage
Scherm

Verpakking,
labels, lijm

ds
ff
to

rd

Speaker
box
Camera’s Contragewicht
Connectors

Batterij
ele
n

en
en
ma
Batterijcel
ter
iale Soldeern pasta
Kobalt
Leveranciers
Lithium

Bron: Fairphone, Sourcemap; bewerking PBL

130 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Speaker

Goud

Koper

Tungsten
Neodynium

Zilver

l

on

de

pb
l.n

Gr

On

Glas

Elektro
mechaniek

Complexe leveringsketens kunnen veerkrachtig zijn als er diversiteit is in de toeleveranciers in elke schakel. De coronapandemie en de oorlog in Oekraïne laten echter
zien dat ze ook fragiel kunnen zijn. Denk aan de mondiale leveringsproblemen van
auto’s, microchips en hout, maar ook aan de risico’s van grondstoffen zoals wolfraam, nikkel en antimoon. Nederland haalt 61 procent ferrotungsten uit Rusland.
Ferrotungsten wordt bijvoorbeeld gebruikt in de vliegtuigbouw, micro-electronica en
microchips. Op het moment van schrijven is de situatie rond de internationale handel
met Rusland onzeker. Als er een embargo komt, zal dit tal van ketens verstoren. Een
bedrijf dat ferrotungsten uit Rusland verwerkt, zal een andere leverancier moeten
zoeken. Maar door ondoorzichtige en vertakte ketens wereldwijd weten bedrijven
veelal niet of zij afhankelijk zijn van ferrotungsten uit Rusland, omdat zij bijvoorbeeld
een halffabrikaat met ferrotungsten gebruiken. Hierdoor zijn de effecten van deze
leveringsonzekerheden onvoorspelbaar. Op termijn kan dit een strategisch nadeel
zijn voor in Nederland gevestigde bedrijven, omdat hoogtechnologische bedrijven
zich mogelijk willen verplaatsen.
Niet alleen voor de maakindustrie, maar ook voor de uitvoering van grote maatschappelijke opgaven, zoals de energietransitie en de woningbouwopgave, zijn
kritieke grondstoffen onmisbaar. Denk aan neodymium voor magneten in windturbines, indium in zonnepanelen, kobalt in batterijen, wolfraam in speciale legeringen of
tantaal in elektrische onderdelen (Bosch et al. 2021). Leveringsproblemen van
materialen en onderdelen kunnen tot vertragingen van enkele maanden leiden.

Recycling leidt nog nauwelijks tot meer leveringszekerheid
De leveringszekerheid van kritieke materialen wordt in directe zin slechts mondjesmaat
vergroot door recycling. Dit heeft een drietal oorzaken. Ten eerste zijn de marktprikkels voor
recycling van kritieke materialen momenteel niet sterk genoeg. Ten tweede wordt een groot
deel van de voorraad aan kritieke materialen in bijvoorbeeld afgedankte elektrische apparaten
en vervoermiddelen geëxporteerd of gaat verloren door omsmelting, verbranding en
dergelijke (zie ook paragraaf 3.3.1 over mogelijkheden van de ‘stedelijke mijn’). Hierdoor zijn
gerecyclede kritieke grondstoffen niet voor secundair gebruik door Nederlandse bedrijven
beschikbaar. Ten derde moet kennis worden opgebouwd om uit de afgedankte producten met
kritieke grondstoffen, internationaal concurrerende producten te produceren. Daarnaast
wordt door het gebruik van recyclaat – in plaats van winning van primaire grondstof – de
keten langer, wat een negatief effect kan hebben op de leverings­zekerheid.
Hergebruik, reparatie en refurbish zijn waarschijnlijk strategieën die sneller kunnen worden
geïmplementeerd (vooral als producten daartoe ook worden ontworpen). Ook kan de
transitie naar een circulaire economie bijdragen aan meer leveringszekerheid door meer
inzicht in de hele keten van grondstoffenwinning tot afvalverwerking. Door de beschikbare
data, informatie en kennis in lange en complexe waardeketens te verbeteren, ontstaat meer
transparantie, waardoor beter op leveringsrisico’s kan worden geanticipeerd.

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 131

Sociaal-economische effecten in Nederland
Aandeel economische waarde en banen door circulaire activiteiten niet toegenomen
De circulaire-energietransitie heeft ook sociaal-economische effecten, zoals op de economische groei of de werkgelegenheid en op de aard en kwaliteit van banen. In 2020 waren
rond 4 procent van de werkgelegenheid in Nederland en 4 procent van het bbp toe te
schrijven aan circulaire bedrijfsactiviteiten, zoals recycling, reparatie en hergebruik.6 De
toegevoegde waarde en het aantal banen van circulaire activiteiten zijn tussen 2010 en 2020
toegenomen met 25 en 9 procent. Vooral bij reparatieactiviteiten is een sterke toename te
zien. De aandelen ten opzichte van de hele economie zijn echter constant gebleven (zie
tabel 3.5; CBS 2022k; Royal Haskoning DHV 2022). Dit heeft te maken met het feit dat ook
het bbp en het aantal banen in de Nederlandse economie in het geheel zijn toegenomen,
evenals de prijzen. Er is dus wat betreft het aandeel toegevoegde waarde en werkgelegenheid nog geen verschuiving naar een meer circulaire economie zichtbaar.
Deze beperkte verandering betekent echter niet dat er geen veranderingen in de samenleving plaatsvinden, zoals nieuwe verdienmodellen of innovaties of wijzigingen in de aard en
kwaliteit van de banen. Hoofdstuk 4 is gewijd aan het monitoren van de maatschappelijke
veranderingen die voorafgaan aan de meetbare effecten van een circulaire economie.

Sociaal-economische effecten in het buitenland
Nederlands grondstoffengebruik heeft effecten in lage- en middeninkomenslanden
Zoals eerder gesteld, importeert Nederland een groot deel van de gebruikte grondstoffen,
materialen, halffabricaten en producten uit het buitenland en bevindt zich daar ook het
grootste deel van de Nederlandse broeikasgas- land- en biodiversiteitsvoetafdrukken
(paragraaf 3.5.1). Daarnaast exporteert Nederland afgedankte spullen en afval, vaak naar
lage- en middeninkomenslanden. Naast positieve effecten wat betreft de werkgelegenheid
en toegang tot kwalitatief en betaalbare spullen, gaat de verwerking van afgedankte spullen
(zoals elektrische apparaten, kleding of plasticafval) vaak ook gepaard met lage lonen,
slechte arbeidsomstandigheden en vervuiling van lucht, water en bodem, met negatieve
gevolgen voor de lokale volksgezondheid (Brink et al. 2021a; 2021b; SDSN 2022; zie ook
hoofdstuk 2). In vergelijking met andere landen scoort Nederland slecht wat betreft
verschillende ecologische, sociale en economische effecten en spill-overs op het buitenland
die gerelateerd zijn aan de duurzame ontwikkelingsdoelen (SDG’s) (SDSN 2022).
Door de verwevenheid met lage- en middeninkomenslanden heeft een transitie naar een
circulaire economie niet alleen gevolgen in Nederland, maar ook voor bedrijven en burgers
in deze landen die via de keten verbonden zijn met de Nederlandse economie. Dit hangt
samen met bijvoorbeeld veranderingen in de vraag naar en de handel in primaire en
6

Dit omvat circulaire bedrijfsactiviteiten zoals slopen van bouwwerken of reparatie van voertuigen.
De analyse is uitgevoerd op basis van een indeling van SBI-codes van bedrijven en dekt maar een deel
af van alle circulaire bedrijven in Nederland.

132 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

secundaire grondstoffen, in circulaire producten en diensten, in gerepareerde, opgeknapte
of tweedehandsproducten, en in recyclebaar afval. De circulaire-economietransitie biedt de
kans om voort te bouwen op de huidige activiteiten in deze landen, maar dan op een
rechtvaardigere en duurzamere manier (Lucas et al. 2022). Dit draagt ook bij aan het
behalen van de SDG’s (zie ook paragraaf 2.4).

Nationaal grondstoffengebruik en effecten | 133

4

 oortgang
V
transitieproces

134 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Hoofdboodschappen
• De transitie naar een circulaire economie in Nederland bevindt zich in de aanvangsfase,
wat gezien de beleidsambities voor 2030 zorgelijk is. Bij sommige onderdelen is
voortgang zichtbaar, maar er zijn nauwelijks tekenen van versnelling. Zo is het aantal
circulaire ondernemingen met 30.000 toegenomen, maar vormen circulaire bedrijven
(net als twee jaar geleden) slechts 6 procent van het totaal en bestaat het merendeel uit
reparatiebedrijven die er al jaren zijn. De toegevoegde waarde en de werkgelegenheid van
circulaire bedrijven zijn sinds 2017 zelfs relatief gedaald. Circulaire activiteiten zijn veelal
een niche en van opschaling of doorbraak is meestal geen sprake. Een substantiële vraag
naar en aanbod van circulaire producten en diensten ontbreekt over het algemeen nog.
• De spelregels zijn grotendeels onveranderd, waardoor nog grotendeels dezelfde belemmeringen gelden voor ondernemers ten opzichte van twee jaar gelden. Dit betreft onder
andere de moeite voor mkb’ers om externe financiering aan te trekken, de huidige wet- en
regelgeving en handhaving (bijvoorbeeld rondom afvalwetgeving), het niet (volledig)
beprijzen van milieueffecten, beperkt circulair gedrag van consumenten en een gebrek aan
richting via concrete doelen en coördinatie van veranderingen in gehele productieketens.
• Recycling is onmisbaar in een circulaire economie, maar is niet de volledige oplossing
voor een circulair Nederland. Het huidige systeem is via volumedoelen voor afval en via
instrumenten zoals de Uitgebreide Producentenverantwoordelijkheid (UPV) vooral
gericht op de hoeveelheid afval die producenten aanbieden aan recyclebedrijven. Dit
geeft onvoldoende prikkels om in het ontwerp, de productie en het gebruik van producten minder primaire en meer secundaire grondstoffen te gebruiken of om een langere
levensduur van producten te bevorderen. Als dit zo blijft, is het risico dat de kortetermijninzet om de transitie te versnellen vooral meer (laagwaardige) recycling oplevert.
• Het verder versnellen van de transitie naar een circulaire economie vraagt om een
gedifferentieerde aanpak. Zo kunnen productgroepen verschillen in de mate waarin al
aandacht is voor circulariteit. In de transitie richting circulaire verpakkingen wordt
bijvoorbeeld voortgebouwd op het bestaande inzamel- en recyclingsysteem, terwijl
aandacht voor circulariteit bij accu’s van elektrische auto’s nog in de kinderschoenen
staat. Ook verschillen productgroepen in bijvoorbeeld technische eigenschappen. Zo
gaan gebouwen decennia mee, terwijl verpakkingen een hele korte levensduur hebben.
Hierdoor ontstaan ook verschillende kansen en uitdagingen voor circulariteit, wat pleit
voor een beleidsaanpak die kan inspelen op de specifieke fase, uitdagingen en mogelijkheden per productgroep. De ontwikkeling van doelen voor specifieke productgroepen
door het ministerie van IenW sluit goed aan op deze constatering.
• De ambitie om in 2050 volledig circulair te zijn, heeft in de beginfase partijen gemobiliseerd, maar zorgt nu niet voor urgentie of veranderdruk. Circulaire ondernemers geven
aan dat er een noodzaak is om de 2050-visie concreet te maken en te voorzien van een
duidelijke veranderstrategie, met concrete doelen, routekaarten, strakkere kaders en dat
de overheid zelf ambitieuzer circulair zou moeten inkopen. Hoe ziet het systeem er in
2050 uit? Welke problemen zijn opgelost? Welke activiteiten vinden dan wel en niet
plaats? Als de ambitie voor 2050 en het halveringsdoel voor 2030 voorop staan, vraagt dat
om het afdwingen van fundamentele veranderingen op korte termijn.
Voortgang transitieproces | 135

4.1

Inleiding

Het kabinet stelt dat het realiseren van een circulaire economie en de bijbehorende doelen
vraagt om brede veranderingen in de samenleving met behulp van technische, sociale en
systeeminnovaties, oftewel: een transitie (IenW 2021; Prins & Hanemaaijer 2022). Het
circulaire-economietransitieproces is weerbarstig, langdurig en in het begin traag, waardoor
de effecten waar maatschappelijke partijen nu op inzetten, pas op termijn zichtbaar worden.
Monitoring van het transitieproces geeft inzicht in de voortgang en de stimulerende en
belemmerende factoren. Hieruit komen inzichten naar voren om de transitie gaandeweg bij
te sturen, nog vóórdat de effecten van de overschakeling naar een circulaire economie zijn te
registreren. In dit hoofdstuk gaan we in op de stand en voortgang van het transitieproces in
Nederland. Hierbij maken we gebruik van het in de ICER 2021 ontwikkelde monitoringraamwerk voor het transitieproces naar een circulaire economie. In grote lijnen heeft dit hoofdstuk
dan ook dezelfde structuur als dat in de vorige ICER (zie figuur 4.1). De uit het raamwerk
voortkomende indicatoren betreffen onder andere middelen en acties die zijn ingezet door
overheden en maatschappelijke partijen, de ontwikkeling van het aantal circulaire bedrijven
en hun economische impact, het gedrag van consumenten en de beschikbare financiële
middelen voor de circulaire-economietransitie.
Nieuw in deze ICER
In dit hoofdstuk laten we zien welke indicatoren uit het raamwerk zijn geactualiseerd, en
welke nieuwe indicatoren er zijn geanalyseerd. Nieuw is bijvoorbeeld de kennisuitwisseling
van het Versnellingshuis en CIRCO gericht op bedrijven, en een meer gedetailleerde kijk
naar consumentenhouding en -gedrag. Ook zijn ter illustratie een aantal circulaire-transitiecases opgenomen, over plastic verpakkingen, grond-, weg- en waterbouw (GWW),
laptops en telefoons, bio-plastics en autobatterijen. Hierbij wordt ingegaan op de innovatiedynamiek, ervaren kansen, belemmeringen en mogelijke oplossingen.
Leeswijzer
In paragraaf 4.2 schetsen we kort ons raamwerk voor de monitoring van het transitieproces
waarin acht sleutelprocessen centraal staan. In paragraaf 4.3 beschrijven we op nationaal
niveau de activiteiten en middelen die verschillende maatschappelijke partijen inzetten
voor de transitie naar een circulaire economie. Ook bespreken we de belangrijkste
belemmeringen. Dit doen we door de acht sleutelprocessen langs te lopen. Ten slotte
zoomen we in paragraaf 4.4 in op de genoemde cases, waarin de sleutelprocessen steeds in
samenhang worden bekeken voor vijf verschillende productgroepen.

136 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

4.2

Hoe monitoren wij het transitieproces?

4.2.1

Monitoringsraamwerk transitieproces

De transitie naar een circulaire economie is een complexe bundel van veranderprocessen. Het gaat
onder andere om nieuwe technologieën, andere spelregels (instituties), ander gedrag en nieuwe
producten, diensten en businessmodellen. Bedrijven, overheden, burgers, kennisinstellingen
en ngo’s spelen alle een rol, zonder dat een van deze partijen de transitie volledig bepaald. In
navolging van de vorige ICER (zie Hanemaaijer et al. 2021 voor een uitgebreidere uitleg) monitoren
we het transitieproces aan de hand van de 8 sleutelprocessen weergegeven in figuur 4.1, omdat
hiermee voortgang, belemmeringen en sturings­mogelijkheden voor de transitie in beeld komen.
Dit raamwerk bouwt voort op het ‘missiegedreven innovatiesysteem’ (MIS) kader, dat stelt
dat er 8 sleutelprocessen zijn die sterk van invloed zijn op de kans van slagen van transitieprocessen. Deze 8 sleutelprocessen zijn:
• ondernemerschap (experimenteren en opschalen van innovaties);
• kennisontwikkeling;
• het uitwisselen van kennis;
• het richting geven aan het zoekproces (door het articuleren van doelen en oplossingen);
• het creëren van markten;
• het mobiliseren van middelen;
• het doorbreken van weerstand (door het creëren van legitimiteit en het opvoeren van de
veranderdruk op het gevestigde systeem);
• en ten slotte het coördineren van de complexe bundel van verschillende veranderprocessen die aanwezig zijn binnen de transitie.
In figuur 4.1 zijn de sleutelprocessen weergegeven als 8 tandwielen in een groot raderwerk,
die de circulaire-economietransitie in het midden, in beweging moeten brengen en
houden. Om inzicht te krijgen in de voortgang van de transitie, geven we bij elk tandwiel in
figuur 4.1 antwoord op de volgende vragen: hoe functioneert het sleutelproces, is er
versnelling zichtbaar of is er juist een belemmering in de voortgang van de transitie? Als een
tandwiel niet voldoende functioneert, wat bijvoorbeeld zou kunnen betekenen dat er te
weinig innovatieve ondernemers zijn, er te weinig middelen beschikbaar zijn of dat er
gebrekkige coördinatie is, ontstaat er geen vliegwieleffect en vertraagt of stopt de transitie.
Door deze barrières en mogelijke hefbomen te identificeren, kunnen uitspraken worden
gedaan over mogelijke stappen om de transitie naar een volgende fase te brengen.

Voortgang transitieproces | 137

Figuur 4.1
Onderdelen van een succesvolle circulaire-economietransitie

Ondernemerschap

Kennisontwikkeling

Coördinatie

Uitwisseling
van kennis

Circulaire
economie
transitie
l.

nl

Doorbreken
van weerstand

pb

Mobiliseren
van middelen

Richting geven
aan het zoekproces

Marktvorming

Bron: PBL 2013; op basis van Hekkert 2020

4.2.2

Monitoring op nationaal niveau

Voor elk sleutelproces zijn indicatoren opgesteld op nationaal niveau, waarmee een
relevant beeld kan worden geschetst van bijvoorbeeld de kennisuitwisseling, het doorbreken van weerstand en ondernemerschap. We benadrukken dat de gekozen indicatoren een
partieel beeld schetsen. De sleutelprocessen zijn breed en kunnen betrekking hebben op
allerlei maatschappelijke partijen. Zo is kennisontwikkeling in deze ICER bekeken aan de
hand van het aantal wetenschappelijke publicaties, maar is kennisontwikkeling ook
relevant voor bedrijven, overheden en burgers. In deze ICER hebben we indicatoren
opgenomen waar data voor beschikbaar zijn. Ten opzichte van de ICER 2021 zijn enkele
138 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

indicatoren in deze ICER weggevallen. Zo meten we ditmaal bijvoorbeeld uitwisseling van
kennis niet meer aan de hand van het aantal symposia rondom de circulaire economie en
meten we de voortgang rondom circulaire-economie-onderwijs niet. Dat wil niet zeggen
dat deze onderwerpen permanent uit de scope van de ICER zijn verdwenen. Dit jaar zijn er
alternatieven die we willen benadrukken of zijn er geen relevante nieuwe inzichten
opgedaan.
We combineren de inzichten van de gebruikte indicatoren om een inschatting te maken van
de richting en snelheid van de transitie. Dit overkoepelende beeld is waardevol om zicht te
krijgen op het algemene verloop van de transitie, de fase waarin de transitie zich bevindt en
welke problemen en oplossingen dominant zijn. We hanteren twee criteria of ‘meetlatten’
waarmee we de richting en snelheid van het transitieproces duiden: (1) de circulariteitsstrategieën voor de richting en (2) de transitiefases voor de snelheid.
Circulariteitsstrategieën om de richting van de transitie te duiden
Zoals eerder in deze ICER besproken, zijn er verschillende strategieën om het grondstoffengebruik te reduceren. Er zijn strategieën om het totale grondstoffengebruik te verminderen
(narrowing the loop via refuse, rethink, reduce), gevolgd door strategieën om de behoefte aan
nieuwe grondstoffen uit te stellen (slowing the loop via reuse en repair), en tot slot strategieën
om de kringloop van grondstoffen te sluiten (closing the loop via recycle). Daarnaast is er nog
de mogelijkheid om het grondstoffengebruik meer circulair te maken via substitutie: het
vervangen van eindige, vervuilende grondstoffen door duurzame alternatieven, zoals
duurzaam geproduceerde biobased materialen.
Om de richting van de transitie te kunnen duiden, analyseren we in welke mate acties en
middelen worden ingezet bij de verschillende circulariteitsstrategieën. Alle strategieën zijn
nodig om een circulaire economie te realiseren. Elke strategie heeft echter te maken met
specifieke uitdagingen. Voor strategieën hoger op de zogenoemde R-ladder, zoals hergebruik van producten en het delen van producten, zijn veelal meer en fundamentelere
sociaal-institutionele aanpassingen nodig (Potting et al. 2016). Hier gaan we later in dit
hoofdstuk verder op in.
Elke transitiefase heeft enkele kenmerkende elementen
Een transitie doorloopt enkele fases waarin een nieuw systeem opkomt en, wanneer
succesvol, het gevestigde systeem na verloop van tijd vervangt: voorontwikkeling, opstart,
versnelling en stabilisatie. In de verschillende fasen spelen allerlei maatschappelijke
partijen elk een rol zoals bedrijven, overheden, kennisinstellingen en burgers. Hoewel
transities in de praktijk zelden netjes de onderscheiden fasen opeenvolgend in de tijd
doorlopen, heeft elke fase enkele kenmerkende elementen. Zo zullen in de beginfase veel
kennisvragen opkomen en uiteenlopende experimenten starten, terwijl in latere fases meer
marktvraag ontstaat, meer weerstand opkomt uit het gevestigde systeem dat onder druk
staat, en worden nieuwe regels vastgelegd. Tabel 4.1 toont de belangrijkste kenmerken per
fase (op basis van Bode et al. 2019; Hekkert et al. 2007; Hekkert 2020). Door de fase te
herkennen, komen (aanvullende) aangrijpingspunten voor beleid alsook voor andere
Voortgang transitieproces | 139

maatschappelijke partijen in beeld waarmee het verloop van de transitie naar een volgende
fase is te bevorderen.
De stap van opstart naar versnelling is cruciaal voor het succes van de transitie
De stap van de opstartfase naar de versnellingsfase is cruciaal voor het succes van de transitie.
Een succesvolle versnellingsfase leidt namelijk tot de opschaling van circulaire activiteiten,
waarbij niet alleen gemotiveerde pioniers betrokken zijn, maar juist ook de massa mee
beweegt. Deze versnelling zal niet snel autonoom optreden. Circulaire oplossingen passen
namelijk niet zomaar in de huidige routines, gewoontes, businessmodellen en spelregels. De
omschakeling naar meer circulaire businessmodellen vraagt ingrijpende veranderingen in het
huidige systeem. De positieve uitkomsten van de omschakeling naar circulaire businessmodellen zijn daarbij niet zomaar direct te verzilveren door bedrijven of consumenten. Om van
de opstart- naar de versnellingsfase te gaan, moet elk tandwiel uit figuur 4.1 goed draaien. Met
andere woorden, de grootste belemmeringen voor elk sleutelproces moeten zijn weggenomen en acties van kennisontwikkeling tot marktcreatie en richting geven zijn nodig.
Tabel 4.1
Kenmerken per transitiefase
Voorontwikkeling

Opstart

Versnelling

Stabilisatie

Veel kennisvragen en
-ontwikkeling

Ondernemers starten in steeds
meer nichemarkten met
commerciële activiteiten

Substantiële verspreiding van
en marktvraag naar innovaties
ontstaat

Circulair is het nieuwe normaal

Ondernemers beginnen in
enkele nichemarkten met
(radicale) experimenten

Steeds meer partijen raken
geïnteresseerd om in te
stappen

Nieuwe spelregels en richting
worden vastgelegd
(institutionalisering)

Optimaliseren van het nieuwe
normaal

Er is een maatschappelijke
behoefte uitgesproken

Urgentie om te veranderen
neemt toe, maar er kan ook
weerstand ontstaan

Veranderrichting wordt
duidelijker voor gevestigde
partijen

Weerstand is afgenomen

Gevestigd systeem
functioneert als vanouds en
vernieuwt via incrementele
innovaties

Fundamentele discussies over
toekomstbeeld en richting

Nieuwe richting kan ook
stevige weerstand opwekken

Effect op achterblijvende
partijen is zichtbaar

Een stimulerend institutioneel kader heeft een sterk positief effect op de invulling van de
sleutelprocessen. Een institutioneel kader is het geheel van bestaande geschreven en
ongeschreven regels, normen, gewoontes en manieren van denken. Concreet vertaald naar
voorwaarden voor de circulaire-economietransitie betekent dit bijvoorbeeld duidelijkheid
over de problematiek: welk probleem moet een circulaire economie eigenlijk oplossen?
Daarop voortbouwend is er een breed gedragen en consistente visie nodig van de oplossingen met bijbehorende doelen en instrumenten. Deze aspecten komen ook terug in het idee
van missiegedreven innovatiebeleid, dat sterk samenhangt met het MIS-kader. In een
missiegedreven aanpak wordt gestuurd op het oplossen van een maatschappelijk probleem.
Dat vraagt niet alleen om het formuleren van een algemene ambitie, maar om het opstellen
van een missie die een duidelijke richting en urgentie aangeeft. Om tot versnelling van de
transitie te komen, is opschaling van nieuwe circulaire ontwikkelingen nodig. In een
missiegedreven aanpak wordt daarom niet alleen stilgestaan bij kennisontwikkeling en
140 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

-uitwisseling (zoals bij innovatiebeleid vaak de focus is), maar juist ook bij het creëren van
een markt, het opstellen van stimulerende wet- en regelgeving, het beschikbaar stellen van
voldoende middelen, en ook het afschaffen van belemmerende wet- en regelgeving die
perverse prikkels genereert. Met andere woorden, er is een grote en gerichte inzet nodig om
het systeem te veranderen en markten te creëren die ervoor zorgen dat circulaire innovaties
kunnen doorgroeien en er een echte versnelling van de transitie ontstaat.

4.2.3

Transitiedynamiek in verschillende domeinen

Het transitieproces kan in verschillende domeinen anders verlopen, bijvoorbeeld omdat er
in een domein al eerder aandacht was voor de circulaire economie dan in een andere of
omdat er vanwege de aard van producten andere kansen en uitdagingen voor circulariteit
zijn. In deze ICER belichten we dit aan de hand van vijf casestudies van de productgroepen
plastic verpakkingen, bio-plastics, de grond-, weg- en waterbouw, laptops en telefoons, en
autobatterijen. De casestudies zijn uitgevoerd met behulp van het MIS-kader. Juist op dit
niveau kan worden gekeken naar de samenhang tussen de sleutelprocessen, waardoor
inzicht ontstaat in de meest relevante belemmeringen die de voortgang van de transitie in
de weg staan. Deze cases zijn gekozen vanwege hun relevantie voor de circulaire-economietransitie (in termen van grondstoffengebruik en/of gerelateerde effecten) en hun relatie
met de verschillende transitiethema’s. In een afsluitende paragraaf worden de inzichten uit
de cases naast elkaar gelegd, om enkele rode draden naar voren te brengen.

4.3

Monitoring van het transitieproces op nationaal
niveau

4.3.1

Ondernemerschap

Voor een transitie naar een circulaire economie is het van essentieel belang dat zowel het
midden- en kleinbedrijf als grote bedrijven (nieuwe) circulaire technologieën, producten en
businessmodellen omarmen en in de praktijk toepassen. Net als in de vorige ICER kijken we
daarom naar (innovatieve) bedrijven die een of meer circulariteitsstrategieën in de praktijk
toepassen en naar innovatie- en doorbraakprojecten als indicatoren.
Meeste circulaire bedrijven richten zich op reparatie
Eind 2021 waren er in Nederland ruim 2 miljoen bedrijven in Nederland gevestigd (CBS
2022a). Zo’n 130.000 bedrijven, oftewel 6 procent van die bedrijven, valt onder de noemer
circulair, omdat zij een of meer van de circulariteitsstrategieën (R-strategieën) in de praktijk
toepassen in hun bedrijfsactiviteiten (Royal HaskoningDHV 2022). Denk daarbij aan
traditionele fietsenmakers en reparateurs (die zichzelf veelal niet neerzetten als circulaire
ondernemers), maar ook aan bedrijven die secundaire materialen gebruiken in producten
en andere innovatieve circulaire technieken of businessmodellen toepassen. Driekwart
van de circulaire bedrijven richt zich op reparatie, gevolgd door recycling (9 procent)
en hergebruik (8 procent). Relatief weinig bedrijven passen strategieën toe als rethink
(4 procent) en reduce (2 procent) die hoger op de R-ladder staan en gericht zijn op het
verminderen van grondstoffengebruik (figuur 4.2).
Voortgang transitieproces | 141

Figuur 4.2
Circulaire bedrijven per circulariteitsstrategie, 2022
Transitiethema

Rethink

Biomassa en voedsel
Bouw

Reduce

Consumptiegoederen
Kunststoﬀen

Reuse

Maakindustrie
Repair

Overig

pbl.nl

Recycle
Recover
0

20

40

60

80

% van circulaire bedrijven
Bron: RHDHV 2022; bewerking PBL

Twee derde van dit soort circulaire bedrijven richt zich op consumptiegoederen, gevolgd
door de maakindustrie, de bouw en overig (alle drie iets meer dan 10 procent). De geografische spreiding van circulaire bedrijven volgt die van spreiding van economische activiteiten
en bevolking in Nederland. Dit komt overeen met de resultaten van de eerdere inventarisatie van de circulaire bedrijvigheid in Nederland uit 2020 (Royal HaskoningDHV 2020).
Geen versnelling in de groei van het aantal circulaire bedrijven
Ten opzichte van twee jaar geleden zijn er zo’n 30.000 circulaire bedrijven bijgekomen, een
toename van 30 procent. Het aantal circulaire startups (bedrijven van 3 jaar of jonger) is met
17 procent van het totale aantal circulaire bedrijven beduidend lager dan het aandeel
startups van alle Nederlandse bedrijven (Royal HaskoningDHV 2022). De toename in het
aantal circulaire bedrijven is alleen in absolute zin zichtbaar. In de ICER 2021 vormden
circulaire bedrijven ook 6 procent van het totale aantal bedrijven in Nederland. Er is
daarmee geen versnelling zichtbaar in de toename van circulaire bedrijven.

142 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Tekstkader 4.1 Het meten van circulaire bedrijven
Een bedrijf wordt als circulair aangemerkt als het een of meer van de R- of circulariteitsstrategieën in de praktijk toepast bij zijn bedrijfsactiviteiten. Voor het bepalen
van het aantal circulaire bedrijven is gebruik gemaakt van drie inventarisaties: (1) het
Algemene Bedrijven Register (ABR) van het CBS waarmee, via karakterisering van de
bedrijvigheid door SBI-codes, zo’n 75.000 circulaire bedrijven zijn gevonden, (2) een
webcrawl waarmee, met behulp van steekwoorden op de bedrijfswebsite, zo’n
72.000 circulaire bedrijven zijn geïnventariseerd en (3) een gedetailleerde zoektocht
via steekwoorden en overzichten van (weblinks van) bedrijven die bijna 1.800
innovatieve circulaire bedrijven heeft opgeleverd. Na verwijdering van de dubbel
gevonden bedrijven komt het totale aantal circulaire bedrijven op 130.000 in 2022.
De totale set van 130.000 bedrijven is gebruikt om de karakteristieken van de
circulaire bedrijven inzichtelijk te maken: de toegepaste R-strategie, het transitiethema, de leeftijd en ruimtelijke spreiding over Nederland. De subset van 75.000
bedrijven uit het ABR is, door het CBS, gebruikt om inzicht gegeven in de (langjarige)
ontwikkeling van de werkgelegenheid, toegevoegde waarde en productiewaarde van
circulaire bedrijven.
Voor de ICER 2021 zijn in 2018 en 2020 ook inventarisaties uitgevoerd (Royal
HaskoningDHV 2018 en 2020). Belangrijkste verschil met de analyse voor de ICER
2023 ligt in de keuze van het bestand om bedrijven via de SBI-code als circulair te
classificeren. In 2022 is gebruik gemaakt van het Algemeen Bedrijven Register van
het CBS in plaats van het Landelijk Informatie Systeem Arbeidsplaatsen en vestigingen (LISA) om naast de werkgelegenheid ook de toegevoegde- en productiewaarde
van de circulaire bedrijven inzichtelijk te maken. CBS-ABR levert zo’n 3 procent meer
circulaire bedrijven op dan LISA. Voor de begin 2022 opnieuw uitgevoerde webcrawl
is de lijst met steekwoorden aangepast, omdat synoniemen en Engelstalige circulaire
termen vervuiling van het resultaat opleverden (zie Royal HaskoningDHV 2022 voor
een volledige uitleg).

Toegevoegde waarde circulaire activiteiten gedaald in eerste coronajaar
Circulaire bedrijven uit geselecteerde bedrijfstakken (zie kader hierboven) hebben in 2020
een toegevoegde waarde van 34,2 miljard euro (CBS 2022b). In dit eerste coronajaar is de
toegevoegde waarde van circulaire bedrijvigheid voor het eerst sinds 2013 gedaald ten
opzichte van het jaar daarvoor (zie figuur 4.3a). Sinds 2017 is er echter al een relatieve
afname zichtbaar van de toegevoegde waarde van circulaire bedrijvigheid in verhouding tot
de toegevoegde waarden van alle bedrijven in de Nederlandse economie. Dit ondanks de
toegenomen aandacht voor circulaire economie in de afgelopen jaren.

Voortgang transitieproces | 143

Figuur 4.3
Toegevoegde waarde en werkgelegenheid van circulaire activiteiten
Toegevoegde waarde

Werkgelegenheid
duizend voltijdseenheden

30

300

20

200

10

100
pbl.nl

400

0
2010

2012

2014

Duurzaam omgaan
met hulpbronnen
Rethink

2016

2018

2020

Reuse

pbl.nl

miljard euro (lopende prijzen)
40

0
2010

2012

2014

2016

2018

2020

Totaal circulaire activiteiten

Repair
Recycle

Reduce
Bron: CBS 2022

Concept
Met een afname van 20 procent in toegevoegde waarde komt deze daling in 2020 vooral op
conto van de strategie rethink. Onder rethink vallen de verhuur van roerende goederen en
onlinediensten. De verhuur en lease van roerende goederen zoals auto’s, bussen en
vrachtauto’s is in 2020 flink afgenomen en qua toegevoegde waarde niet gecompenseerd
door de relatief sterke toename in onlinediensten, zoals verhuur van e-books en de
streaming van films en muziek. De toegevoegde waarde van andere circulaire activiteiten
zoals reparatie (repair) is nagenoeg gelijk gebleven in 2020, na jaren van groei.
De werkgelegenheid van circulaire bedrijven groeit al jaren gestaag naar 327.000 voltijd­banen in
2020 (figuur 4.3b). De R-strategie repair heeft hierin het grootste aandeel. Sinds 2017 is er echter
een daling van het aandeel circulaire-economie-gerelateerde werkgelegenheid te zien ten
opzichte van de totale werkgelegenheid in Nederland. Het aandeel circulaire werkgelegenheid
in het eerste coronajaar is nagenoeg gelijk gebleven aan dat in 2019 (van 4,17 tot 4,21 procent).
Innovatieve circulaire bedrijvigheid richt zich op recycling en consumptiegoederen
Bijna 1 procent van de circulaire bedrijven in Nederland kan op basis van het gebruikte
businessmodel, productontwerp of technologie aangeduid worden als innovatief (Royal
HaskoningDHV 2022). Wat opvalt is dat de helft van deze innovatieve circulaire bedrijven
144 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

ouder is dan 16 jaar. De grootste groep (33 procent) innovatieve circulaire bedrijven richt
zich op recycling. De andere R-strategieën waar innovatieve bedrijven vooral actief in zijn,
zijn repair, reuse en reduce (alle circa 15 procent) en refuse/rethink (10 procent). Voor wat betreft
de verdeling van innovatieve bedrijven over de vijf prioritaire transitiethema’s die centraal
staan in het circulaire-economiebeleid (zie hoofdstuk 5) is ruim de helft actief bij het
transitiethema consumptiegoederen, gevolgd door de thema’s bouw (14 procent), biomassa
en voedsel (10 procent), en maakindustrie (9 procent). Het aantal innovatieve bedrijven dat
zich richt op het thema kunststoffen is 4 procent.
Concentratie van innovatieve circulaire bedrijvigheid bij universiteiten en bestaande clusters
De spreiding van innovatieve bedrijven in Nederland (zie figuur 4.4) komt in grote lijnen
overeen met het patroon van die van circulaire bedrijven in Nederland, zoals de vorige ICER liet
zien. Deze volgt de spreiding van inwoners: innovatieve bedrijven zijn vooral te vinden in de
vier grote steden, en ook komen universiteitssteden als Delft, Enschede, Eindhoven, Groningen
en Wageningen uit het kaartbeeld naar voren als hotspots van circulaire innovatie. Zo kent
Eindhoven een relatief groot aandeel innovatieve bedrijven gericht op de maakindustrie en
kent Wageningen een sterke vertegenwoordiging van bedrijven in voedsel en biomassa. Verder
zijn er clusters te herkennen van gespecialiseerde bedrijvigheid, zoals de gemeenten Moerdijk
en Sittard-Geleen die een relatief groot aandeel innovatieve bedrijven in kunststoffen hebben,
in lijn met de aanwezigheid van chemische industrie. In Almelo is de maakindustrie relatief
sterk vertegenwoordigd bij de innovatieve bedrijven, wat mogelijk samenhangt met de relatief
sterke aanwezigheid van elektrotechnische industrie (Royal HaskoningDHV 2022).
Figuur 4.4
Spreiding van innovatieve bedrijven, 1-1-2022
Aantal innovatieve bedrijven
1
10

pbl.nl

100

Bron: Royal HaskoningDHV

Voortgang transitieproces | 145

Ondersteunende innovatieprojecten zijn voornamelijk op recycling gericht, in 2020 een stijging naar
hogere R-strategieën
De circulaire transitie van bedrijven wordt door de overheid ondersteund met verschillende
regelingen en programma’s die samen het gehele transitietraject van ontwikkeling tot
toepassing en inbedding in de markt bevorderen. De Rijksdienst voor Ondernemend
Nederland (RVO) inventariseert jaarlijks de innovatieprojecten en programma’s die voor
circulaire activiteiten subsidies of fiscale vrijstellingen ontvangen waarmee ook het
experimenteren door circulaire ondernemers zichtbaar gemaakt kan worden (tabel 4.2).
Tabel 4.2
Aantal nieuwe circulaire innovatieprojecten in RVO-database per jaar
Aantal nieuwe projecten

2015

2016

2017

2018

2019

2020

546

470

373

341

457

475

Bron: RVO 2020, 2021 en 2022

De ruime meerderheid van de circulaire innovatieprojecten geïnitieerd door het bedrijfs­
leven richt zich al jaren op recycling (zie figuur 4.5); het hergebruiken van (hernieuwbare)
grondstoffen uit afvalstromen in plaats van fossiele grondstoffen. Het aantal projecten dat
is gericht op de hogere strategieën refuse, rethink, reduce en reuse neemt in 2020 toe. Dit komt
echter nog niet tot uiting in de bijbehorende subsidiebedragen (zie paragraaf 4.3.7).
Figuur 4.5
Aandeel innovatieprojecten per circulariteitsstrategie
2015

Narrow the loop
(refuse, rethink, reduce)

2016
2017

Slow the loop
(reuse, repair, remanufacure)

2018
2019

Close the loop
(recycle)

2020

Recover

pbl.nl

Onbekend
0

20

40

60

80

% van innovatieprojecten
Bron: RVO 2022

146 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Reflectie op ondernemerschap
Er zijn geen tekenen dat circulair ondernemerschap in versnelde mate aan het toenemen is.
Het aantal circulaire ondernemingen in Nederland is de afgelopen twee jaar met 30.000
toegenomen, maar het aandeel circulaire bedrijven is beperkt en constant gebleven. Het
merendeel van deze bedrijven bestaat uit reparatiebedrijven die er al jaren zijn. Ook de
werkgelegenheid en toegevoegde waarde van circulaire bedrijven laat de afgelopen jaren in
absolute zin groei zien, maar wederom is er in relatieve zin geen versnelling zichtbaar. De
ruime meerderheid van de circulaire innovatieprojecten geïnitieerd door het bedrijfsleven
is al jaren gericht op recycling. Dit is in lijn met de innovatieve circulaire bedrijven waarvan
ook een derde zich bezighoudt met recycling. Ten opzichte van twee jaar geleden is het
aandeel circulaire bedrijven en innovatieprojecten dat zich richt op de hoogste circulariteitsstrategieën wel licht toegenomen.

4.3.2

Kennisontwikkeling

Kennisontwikkeling is van belang in de hele circulaire-economietransitie, maar zeker in de
opstartfase essentieel. Dit omdat deze fase gekenmerkt wordt door een zoekproces om de
circulaire economie vorm te geven en te ontwikkelen. In navolging van de vorige ICER
brengen we de kennisontwikkeling in het onderzoeksdomein in beeld. Dit doen we door het
aantal wetenschappelijk publicaties dat over circulaire economie gaat, in kaart te brengen en
te duiden, en vervolgens te kijken naar de ontwikkeling van kennis- en innovatieprojecten
voor en door het bedrijfsleven die ondersteuning krijgen met RVO-instrumenten.
Versnelling in het aantal Nederlandse wetenschappelijke publicaties
Sinds 2010 wordt er door Nederlandse onderzoekers gepubliceerd over circulaire economie
in wetenschappelijke tijdschriften (Türkeli 2020) (zie figuur 4.6). In het afgelopen decennium hebben Nederlandse onderzoekers bijgedragen aan 680 publicaties, zo’n 5 procent
van het wereldwijde aantal. Hiermee staat Nederland op de 7e plaats op de ranglijst van
publicaties over circulaire economie. Opvallend is dat publicaties van Nederlandse
onderzoekers het meeste van alle landen geciteerd worden in ander circulaire-economie­
onderzoek (Türkeli 2022). De figuur laat ook zien dat het aantal publicaties een exponen­
tieel snelle groei laat zien sinds in 2014 de Europese Commissie haar intentie publiceerde
om te werken aan een circulaire economie (Europese Commissie 2014). De Europese
aandacht voor circulariteit is ook te zien in de top 10 van meest toonaangevende landen, die
naast China, de VS en India, gecomplementeerd wordt door EU-landen. Opvallend is verder
dat 75 procent van het aantal Nederlandse publicaties verschenen is in de afgelopen 4 jaar
(2018-2021) en zo’n 55 procent in de afgelopen 2 jaar. Daaruit blijkt een duidelijke toename
in het aantal publicaties over circulaire economie in wetenschappelijke tijdschriften.

Voortgang transitieproces | 147

Figuur 4.6
Aantal wetenschappelijke publicaties over circulaire economie per land
publicaties
800

Italië
Spanje
China

600

Engeland
Verenigde Staten
Duitsland

400

India
Portugal
200
pbl.nl

Polen

0
2010

2012

2014

2016

2018

2020

Nederland

2022

Bron: Türkeli 2022

Ook is er sprake van uitbreiding in het aantal landen dat wetenschappelijk over de circulaire
economie publiceert tot zo’n 100 in 2021. Met de helft van deze landen hebben Nederlandse
wetenschappers samenwerkingsverbanden (Türkeli 2022). In Nederland is het initiatief
genomen tot een academische samenwerking op het gebied van circulaire economie.
Onderzoek naar zowel de technische als de maatschappelijke kant van de transitie
Nederlandse onderzoekers publiceren relatief veel over de circulaire economie in de
domeinen water, entomologie, stedelijk gebied, educatie en elektronica in vergelijking met
de rest van de wereld. Terwijl er in verhouding weinig Nederlandse publicaties verschenen
zijn over metalen en polymeren in de circulaire economie. Wereldwijd krijgen circulaire
bedrijfsmodellen, raamwerken en circulair beleid steeds meer aandacht in wetenschappelijke publicaties (Türkeli 2022). Dit laat zien dat naast de technische aspecten van de
circulaire transitie ook de maatschappelijke kant van de transitie aandacht krijgt binnen de
wetenschappelijke kennisontwikkeling. Alhoewel de aandacht voor de wet- en regelgeving
in relatie tot circulaire economie nog beperkt is.
Figuur 4.7 geeft een overzicht van de circulariteitsstrategieën waaraan gerefereerd wordt in
de wetenschappelijke literatuur. Een derde van de publicaties besteedt aandacht aan
recycling. De hogere circulariteitsstrategieën zijn wereldwijd onderwerp van studie in zo’n
20 procent van de publicaties. Bij Nederlandse publicaties valt daarbij op dat er verhoudingsgewijs veel aandacht gericht is op slowing the loop met de R-strategieën reuse, repair en
remanifacture (30 procent), en weinig aandacht voor narrowing the loop via refuse, rethink en
reduce (14 procent).

148 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 4.7
Wetenschappelijke publicaties per circulariteitsstrategie, 2010 – 2021
Nederland
Narrow the loop
(refuse, rethink, reduce)

Wereld

Slow the loop
(reuse, repair, remanufacure)
Close the loop
(recycle)

pbl.nl

Recover
0

10

20

30

40

% van publicaties over circulaire economie
Bron: Türkeli 2022

Onderzoeksprojecten van bedrijven zijn nog vooral gericht op recycling
Naast onderzoeksinstellingen en wetenschappelijke instituten zijn voor de voortgang van
de transitie ook kennis- en innovatieprojecten voor en door het bedrijfsleven van groot
belang. RVO houdt van een aantal instrumenten van de overheid die gericht zijn op het
stimuleren van de circulaire economie bij en hoe ze in de loop der tijd zijn gebruikt door
het bedrijfsleven.
De mkb-innovatiestimulering Regio en Topsectoren (MIT) is bedoeld om het midden- en
kleinbedrijf te ondersteunen bij innovatie, door middel van subsidies voor technische en
economische haalbaarheidsstudies, voor kennisvragen aan kennisinstellingen en voor
R&D-samenwerkingsprojecten. De circulaire MIT-projecten zijn vooral gericht op biobased
afvalstromen, bouwmateriaal en innovatieve meetmethoden. De MIT-regeling had een
totaal budget van zo’n 67,5 miljoen euro in 2020. Het aantal circulaire projecten die
subsidie krijgen via het MIT stijgt sinds 2016 gestaag tot 223, met een budget van 7,5 miljoen
euro aan subsidies (tabel 4.3). De laatste twee onderzochte jaren (2019 en 2020) laten zien
dat het zwaartepunt van de projecten (80 procent) verschuift naar haalbaarheidsstudies naar
circulaire innovaties. Omdat deze een budget van maximaal 20.000 euro hebben daalt de
totale omvang van de subsidies in het MIT ondanks de verdubbeling van het aantal
projecten (RVO 2022).

Voortgang transitieproces | 149

Figuur 4.8
MIT-projecten per circulariteitsstrategie
2015
Narrow the loop
(refuse, rethink, reduce)

2016
2017
2018

Slow the loop
(reuse, repair, remanufacure)

2019
2020

Close the loop
(recycle)

pbl.nl

Recover
0

20

40

60

80

MIT-projecten staat
voor mkb-innovatiestimulering Regio
en Topsectoren
projecten

100

% van projecten
Bron: RVO 2022

Tabel 4.3
MIT-projecten gericht op circulaire innovatie in het mkb
2015

2016

2017

2018

2019

2020

Aantal circulaire
MIT-projecten

158

93

105

112

159

223

Subsidies (in mln euro)

10,7

6,8

4,6

5,5

8,1

7,5

Bron: RVO 2021 en 2022

De afgelopen zes jaar zijn de circulaire MIT-projecten overwegend (65 procent) gericht op
recycling en in veel mindere mate op hogere R-strategieën (zie figuur 4.8). In de meest
recente jaren is wel het aantal MIT-projecten gericht op refuse, rethink en reduce toegenomen
van 23 in 2019 tot ruim 100 in 2020. En recycle is in deze twee jaar bijna gehalveerd van 124
(2019) naar 74 (2020). Of er echt sprake is van een trendbreuk met substantieel meer
aandacht voor de hogere R-strategieën in de MIT-projecten moeten komende RVOinventarisaties uitwijzen.
Naast de MIT is ook de Wet bevordering Speur en Ontwikkelwerk (WBSO) een instrument
dat innovatie stimuleert maar dan door de werkgeverskosten van de loonbelasting fiscaal
aftrekbaar te maken. In 2020 voerden 2.326 bedrijven circulaire R&D-projecten uit waarvan
de kosten 314 miljoen euro waren, en waar 55 miljoen euro aan belastingvoordeel mee is
gemoeid. Qua R-strategie zijn deze projecten vooral gericht op recycle en reuse (RVO 2022).

150 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Reflectie op kennisontwikkeling
De hoeveelheid wetenschappelijke publicaties over circulaire economie laat zowel
wereldwijd als binnen Nederland een duidelijke versnelling zien de laatste jaren. Naast de
technische aspecten van de circulaire transitie krijgt ook de maatschappelijke kant van de
transitie aandacht binnen de wetenschappelijke kennisontwikkeling, alhoewel de aandacht
voor wet- en regelgeving in relatie tot circulaire transitie nog beperkt is. De nadruk bij
wetenschappelijke kennisontwikkeling ligt op closing the loop door recycling, maar er is ook
ruime aandacht voor hogere R- strategieën gericht op slowing the loop en voor narrowing the
loop. Bij de stimuleringsinstrumenten als MIT-projecten en WBSO die zijn gericht op
kennisontwikkeling van het Nederlandse bedrijfsleven ligt de nadruk vooralsnog op recycling
(closing the loop). Over het algemeen laten deze indicatoren dus een stijgende trend zien in de
kennisontwikkeling over circulaire economie.

4.3.3

Uitwisseling van kennis

Naast het ontwikkelen van kennis is de toegang tot kennis van belang voor het succes van de
circulaire economie transitie. Het uitwisselen van kennis tussen ondernemers, overheden,
kennisinstellingen en andere organisaties en groepen draagt bij aan het succes van
circulaire activiteiten, bijvoorbeeld omdat er sneller kan worden geleerd van best practices. In
deze ICER gaan we in op twee van de belangrijke instrumenten waarmee op nationaal
niveau wordt ingezet op het bevorderen van kennisuitwisseling ten behoeve van bedrijven,
namelijk het Versnellingshuis en CIRCO. Bij beide instrumenten kijken we naar de manier
waarop kennisuitwisseling wordt bevorderd en in welke mate dat is gedaan. Tot slot
beschrijven we nog kort de uitdagingen rondom kennisuitwisseling op regionaal niveau.
Hier gaan we in het volgende hoofdstuk dieper op in.
Versnellingshuis stimuleert vooral ‘vroege-fase-ondernemers’ met kennisuitwisseling
Het Versnellingshuis (opgericht in februari 2019) is een samenwerking van het ministerie
van IenW, VNO-NCW/MKB-Nederland, Het Groene Brein en MVO Nederland. Het
Versnellingshuis heeft als overkoepelende doelen ‘het wegnemen van belemmeringen van
met name het mkb, het stimuleren en aanjagen van (regionale) circulaire initiatieven van
ondernemers en grote doorbraakprojecten’ (Greer et al. 2021). Het Versnellingshuis doet dit
op verschillende manieren. Er worden bijvoorbeeld tools voor ondernemers gemaakt om
circulariteit meetbaar te maken, om de juiste financiering te vinden en om de versnellingspartners te vinden. Het Versnellingshuis werkt samen met andere organisaties om circulaire
ondernemers te steunen, zoals CB’23 en circulair Friesland. Ook selecteert het
Versnellingshuis jaarlijks vijf Moonshots (zie ook kader): projecten waarin het Versnellingshuis
helpt de gekozen ketens en sectoren sneller te verduurzamen op weg naar de circulaire
economie.

Voortgang transitieproces | 151

Praktijkverhaal: Moonshot is nu een Europees circulair windmolen-project
Uitvoeringsprogramma Circulaire Maakindustrie is samen met het Versnellingshuis
de initiator van een Moonshotproject om een gezonde economische businesscase te
ontwikkelen voor een circulair windmolenpark. De stip op de horizon is minimaal één
testfabriek in een Nederlandse haven voor de recycling van materialen afkomstig van
windmolenparken (RVO 2022)
https://www.rvo.nl/actueel/praktijkverhalen/door-intensieve-samenwerking-dezemoonshot-nu-een-europees-circulair-windmolenproject

Van twee soorten instrumenten, die kennisuitwisseling moeten bevorderen bij ‘vroegefase-ondernemers’, is een evaluatie uitgevoerd (Greer et al. 2021). Het gaat om de online
community en offline matchmaking. De online community is een platform waar ondernemers,
deskundigen, wetenschappers en anderen uitdagingen en oplossingen delen en partners
vinden. Er waren ten tijde van de afgelopen evaluatie 6.000 geregistreerde gebruikers,
waarvan er 50 tot 150 nu of in het verleden echt een actieve community vormen (Greer et al.
2021). De online community weet jaar-na-jaar succesvol ondernemers aan zich te binden, maar
het aantal matches daalt de afgelopen jaren. Offline matchmaking is een instrument waarmee
ondernemers een partner of antwoord kunnen vinden, met behulp van een casemanager
van het Versnellingshuis. Sinds 2019 hebben zo’n 500 ondernemers (tussen de 50 en 70 per
kwartaal) op deze manier contact gezocht (Greer et al. 2021). Deze ondernemers zoeken met
name contact om hun netwerk te versterken, waarbij uit de evaluatie blijkt dat zij veelal
redelijk tot enigszins zijn geholpen in het versterken van hun netwerk.
In hun evaluatie concluderen DRIFT en NSOB (2021) dat deze instrumenten waarschijnlijk
een zet hebben gegeven aan ondernemers die in de vroege fase aan de slag wilden gaan met
circulaire activiteiten. De kanttekening die wordt geplaatst is of er voldoende momentum
zal ontstaan door deze instrumenten om de grotere massa in beweging te krijgen en of de
community zo daadwerkelijk een mobiliserende werking heeft.
CIRCO heeft meer dan 1.500 bedrijven bereikt
CIRCO (programma van CLICKNL, ondersteund door het ministerie van IenW) activeert
productiebedrijven en ontwerpers om aan de slag te gaan met circulair ontwerpen. Dit
gebeurt voornamelijk via twee sporen. De Circular Business Design Track is een driedaagse
workshop voor bedrijven, met als doel het ontwikkelen van circulaire propositie. De track
wordt georganiseerd voor een specifieke sector en/of regio. De Circular Design Class is vooral
gericht op ontwerpers die een workshop van een dag volgen. De ontwerpers herontwerpen
een eigen case op circulaire manier. Opvallend is dat het zwaartepunt van de CIRCO-sporen
ligt op de hogere circulariteitsstrategieën om minder materialen te gebruiken (narrow the
loop) en de levensduur te verlengen (slow the loop) (Saes et al. 2019). Recent is er ook specifiek
aandacht voor het beschikbaar maken van kennis omtrent de daadwerkelijke implementatie van circulair design via CIRCONNECT.
152 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

CIRCO heeft als doel dat in 2023 4.000 bedrijven hebben deelgenomen aan een CIRCOtrack. Eind september 2022 hebben meer dan 1.250 bedrijven en 600 ontwerpprofessionals
deelgenomen (P. van Os, email, 19 september 2022). Het halen van het doel is daarmee nog
een forse uitdaging, wat niet wegneemt dat CIRCO op verschillende manieren inzet op het
bereiken van meer deelnemers. Zo zijn alle leermodules nu online te volgen. Een andere
belangrijke stap is dat CIRCO het afgelopen jaar een omslag heeft gemaakt naar een meer
decentrale aanpak, waarbij een landelijk netwerk bestaande uit 9 regionale hubs is gestart.
In deze ‘CIRCO Hubs’ werken lokale en regionale partijen, zoals brancheorganisaties,
provincies, regionale ontwikkelingsmaatschappijen, hogescholen en banken, samen. Hubs
identificeren relevante thema’s voor hun specifieke regio en zoeken de samenwerking op
met andere Hubs indien thema’s regio-overstijgend zijn. De Hubs helpen ondernemers na
afronding van de tracks verder met hun circulaire ambities, bijvoorbeeld via implementatiebegeleiding en financiering.
Een eerdere evaluatie liet zien dat twee derde van de deelnemende bedrijven die de enquête
hebben ingevuld aan de slag is gegaan met een circulaire propositie, wat laat zien dat de
CIRCO-tracks bedrijven activeren (Saes et al. 2019). De stap naar daadwerkelijke implementatie blijft echter uitdagend, bijvoorbeeld omdat er specifieke ontwerpuitdagingen zijn voor
implementatie, of omdat het bedrijf of de markt nog geen prioriteit geeft aan circulair of er
nog niet klaar voor is.
Grote behoefte aan meer kennisuitwisseling bij decentrale overheden
De behoefte aan kennis speelt niet alleen bij bedrijven maar ook bij decentrale overheden.
Er is echter nog nauwelijks sprake van het delen en uitwisselen van ervaringen hieromtrent
of het daarop voortbouwen, terwijl lokale overheden wel behoefte hebben aan dergelijke
kennisuitwisseling (PBL 2021). In 2022 is er een eerste aanzet gedaan bij het verzamelen en
uitwisselen van kennis tussen decentrale overheden. VNG, IPO, UvW en Circularities
lanceerden toen het magazine Verschilmakers met een bijbehorende podcast en kennis­
platform.
Veel vragen van de decentrale overheden betreffen de organisatie: hoe kan het thema
circulaire economie een plek krijgen in de eigen organisatie, hoe is ‘circulair’ mee te nemen
in het externe beleid, en hoe kan het regionale bedrijfsleven daarbij worden betrokken?
Daarnaast zijn er inhoudelijke vragen, zoals wat betekent circulaire economie binnen de
eigen organisatie voor de kerntaken of voor de inkoop of aanbesteding? Individuele
ambtenaren moeten vaak op eigen kracht hun weg vinden in een nieuw werkveld waarin
nog voornamelijk gepionierd wordt.
Reflectie op uitwisseling van kennis
Het inzetten op kennisuitwisseling is cruciaal en passend bij de beginfase van de transitie,
zoals duidelijk wordt geïllustreerd door de behoefte van lokale overheden hieromtrent.
Bij de instrumenten van CIRCO en het Versnellingshuis speelt het idee van kritische massa
een rol. Het idee hierbij is dat er een soort vliegwieleffect ontstaat als kennisuitwisseling
een groep van voldoende omvang bereikt, waardoor er automatisch meer en meer partijen
Voortgang transitieproces | 153

worden meegenomen. Op deze manier zouden innovatieve ideeën, zoals over circulaire
businessmodellen of ontwerpen, zich sneller verspreiden door de maatschappij. De
resultaten laten zien dat er goede eerste stappen zijn gezet en er een groep bedrijven is
aangehaakt. Tegelijkertijd is de groep in absolute omvang nog beperkt (ten opzichte van het
aantal bedrijven in Nederland) en is er nog geen duidelijk signaal dat het vliegwieleffect zal
optreden. Het zal daarom waardevol blijven voor de transitie dat de overheid inzet op
kennisuitwisseling, zodat niet-betrokkenen ook worden bereikt.

4.3.4

Richting geven aan het zoekproces

Aan het begin van een maatschappelijke transitie is er vaak veel onzekerheid en onenigheid. Wat is precies het probleem om aan te pakken en op welke manier kan dat het beste?
Door richting te geven aan het zoekproces, bijvoorbeeld met concrete doelen en het
formuleren van roadmaps, worden prioriteiten duidelijk en kunnen allerlei partijen
gerichter hun tijd, geld en moeite inzetten. In deze paragraaf kijken we naar de acties van
overheden en de maatschappelijke partijen die betrokken zijn bij de transitiethema’s.
Hoewel deze acties betrekking kunnen hebben op alle sleutelprocessen, bespreken we ze
hier, omdat de analyse van acties vooral bedoeld is om gevoel te krijgen voor de (dominante) richting binnen de transitie naar een circulaire economie.
Aantal acties gericht op hogere circulariteitsstrategieën blijft gelijk, minder aandacht voor levensduurverlenging en recycling
In het Uitvoeringsprogramma van 2020 is ten opzichte van 2019 een lichte verschuiving te
zien in het aantal en aandeel van de acties dat is gericht op hogere circulariteitsstrategieën,
zoals refuse en rethink en reuse of repair (figuur 4.9). Een voorbeeld hiervan is het opstellen van
vuistregels voor Product as a Service-verdienmodellen (PaaS). In bijna 40 procent van de acties
wordt geen specifieke circulariteitsstrategie toegepast. Dit is vergelijkbaar met het
Uitvoeringsprogramma van 2019. In het Uitvoeringsprogramma van 2021 valt op dat het
totale aantal acties is afgenomen. De afname is vooral zichtbaar in het aantal acties gericht
op reuse, repair en recycle. De aandacht voor de hoogste circulariteitsstrategieën en algemene
acties is vergelijkbaar met die in het vorige Uitvoeringsprogramma.
In de transitie naar een circulaire economie spelen zoals eerder gezegd acht zogenoemde
sleutelprocessen een rol, zoals kennisontwikkeling, marktvorming en coördinatie. De
huidige acties betreffen vooral kennisontwikkeling; voor de andere processen lijkt dus nog
weinig aandacht. Dit is vergelijkbaar met de verhoudingen in het Uitvoeringsprogramma
van 2020. Het accent dat het Uitvoeringsprogramma van 2020 had op acties ten behoeve van
marktvorming is weer verdwenen. Wel is er een lichte toename in acties rondom ‘richting
geven’. Denk aan acties voor het ontwikkelen van veranderroutes rondom het produceren
van matrassen, biobased materiaal en reststromen van plaatmateriaal.

154 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 4.9
Aandeel acties per circulariteitsstrategie
Narrow the loop
(refuse, rethink, reduce)

Rijksbrede
programma
2016

Slow the loop
(reuse, repair, remanufacture)
Close the loop
(recycle)

Transitieagenda's
2018

Recover
Algemeen

Uitvoeringsprogramma CE
2019
Uitvoeringsprogramma CE
2020

pbl.nl

Uitvoeringsprogramma CE
2021
0

20

40

60

80

100

% van acties
Bron: RWS 2022

4.3.5

Marktvorming

De transitie naar een circulaire economie kan pas echt versnellen als er een aanzienlijke
marktvraag is naar circulaire grondstoffen, producten en diensten, en er circulaire productieketens zijn die kunnen voldoen aan die vraag. Die marktvraag komt niet vanzelf tot
stand. Ondernemers moeten vaak investeringen doen in circulaire producten of diensten
die nog niet zijn uitontwikkeld of niet of moeilijk terug zijn te verdienen, bijvoorbeeld
omdat consumenten nog niet gewend zijn aan innovatieve circulaire producten. Op een
overkoepelend, nationaal niveau is het momenteel niet mogelijk om aan te geven wat de
marktvraag voor circulaire producten en diensten is. De casussen in paragraaf 4.4 geven wel
een detail indruk van de marktvorming van vijf productgroepen. Op nationaal niveau is
gekeken naar investeringen en andere vormen van (overheids)ondersteuning die marktvorming stimuleren zoals de fiscale vrijstelling via de MIA\VAMIL en een aantal kleinere
regelingen. Daarnaast is ook gekeken naar circulair inkopen door de overheid.
Bijdrage overheid voor stimulering van circulaire marktintroductie neemt toe
Om de marktintroductie of het beheer van circulaire bedrijfsactiviteiten te ondersteunen
zijn verschillende financiële instrumenten beschikbaar gesteld door de overheid. Zo
kunnen ondernemers die circulaire bedrijfsmiddelen aanschaffen in aanmerking komen
Voortgang transitieproces | 155

voor financiële aftrek van de fiscale winst of een bijdrage via de MIA\VAMIL-regelingen van
het ministerie van IenW (RVO 2022). Het gaat hierbij om investeringen in bedrijfsmiddelen
die het gebruik van primaire grondstoffen beperken of grondstoffen uit afvalstromen
terugwinnen zoals terugwininstallaties voor fosfaat of recyclinginstallaties voor kunststoffen. De afgelopen jaren is het aantal projecten dat gebruik maakt van de MIA\VAMIL met
zo’n 1.500 redelijk constant. Verder bestaat inmiddels een kwart van de bedrijfsmiddelen op
de Milieulijst van de MIA\VAMIL-regeling uit circulaire-economiegerelateerde bedrijfsmiddelen. Het geclaimde voordeel voor circulaire investeringen is met 22,2 miljoen euro in
2020 (zie tabel 4.4) ook een kwart van de totale omvang van de MIA\VAMIL-regeling.
De regeling is in 2020 vooral gebruikt voor investeringen die zijn gericht op het verminderen van grondstof-en watergebruik, voedselproductie en de gebouwde omgeving.

Praktijkverhaal: We hergebruiken het afval tijdens 3D-printen en hoeven onderdelen
niet te importeren
Van Raam is wereldmarktleider in de productie van aangepaste fietsen. Met hulp van
de fiscale MIA\Vamil-regelingen kon het bedrijf een 3D-printer aanschaffen. Met oog
voor het milieu door hun ecologische voetafdruk te verkleinen, minder grondstoffen
te verbruiken én afval te hergebruiken (RVO 2022)
https://www.rvo.nl/actueel/praktijkverhalen/we-hergebruiken-het-afvaltijdens-3d-printen-en-hoeven-onderdelen-niet-te-importeren

Tabel 4.4
Ontwikkeling MIA\VAMIL-investeringen voor stimulering van de circulaire
markt­introductie
2015

2016

2017

2018

2019

2020

Fiscale bijdrage (in mln euro)

14,2

17,5

22,7

33,5

25,7

22,2

Aandeel circulair (procent)

10,4

13,2

15,7

19,3

17,7

24,7

Bron: RVO 2022

Uit de Urgenda-middelen is in 2019 en 2020 zo’n 19,2 miljoen euro beschikbaar gesteld voor
de investering in recycling, hergebruik of energiebesparende technieken met een terugverdientijd van meer dan 5 jaar (VEKI). In 2021 neemt dit bedrag toe tot 82 miljoen euro. Van de
in totaal 21 VEKI-projecten in 2019 en 2020 zijn er twee, van in totaal 2,8 miljoen euro,
gericht op een circulaire investering (RVO 2022).

156 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Inkoopvolume overheden kan markt beïnvloeden
Als onderdeel van een aanpak gericht op de gehele keten kan het inkoopvolume van
overheden en bedrijven de markt beïnvloeden. De overheid kan direct marktvraag creëren
door zelf circulaire producten en diensten in te kopen. Het inkoopvolume van het Rijk en
decentrale overheden samen, gestegen van bijna 78 miljard euro per jaar in 2015 naar 85
miljard in 2019 (Steenmeijer et al. 2021), is dermate groot dat het een impuls kan geven aan
circulaire producten en diensten. Dit kan bijvoorbeeld door eisen te stellen aan grondstoffengebruik en de veroorzaakte effecten bij productaankopen en aanbestedingen voor
werkzaamheden.
Bij de meeste productgroepen duidelijk aandacht voor circulariteitseisen bij overheidsinkopen
Het RIVM heeft, als onderdeel van de tweejaarlijkse monitor Maatschappelijk verantwoord
inkopen, onderzocht hoe vaak aanbestedende diensten die publiek geld ontvangen om hun
taken uit te voeren, zoals overheden, scholen, netbeheerders en kennisinstellingen,
circulariteitseisen hebben gesteld bij de inkoop van verschillende productgroepen die zich
bij uitstek lenen voor circulair inkopen (Hollander et al. 2023). Hoewel er enige variatie
zichtbaar is, zijn er bij 8 van de 11 productgroepen in meer dan 40 procent van de aanbestedingen circulariteitseisen gesteld (zie figuur 4.10). Er is daarmee over het algemeen een
toename zichtbaar ten opzichte van het aandeel aanbestedingen met circulariteitseisen in
2017-2018.
Het is nog niet aan te geven of de onderzochte aanbestedingen met circulaire eisen hebben
geleid tot een meer circulair product of dienst dan zou zijn uitgevraagd zonder circulair
inkopen. De vorige ICER liet hier een gevarieerd beeld zien. Zo schatte het RIVM toen in dat
alle aanbestedingen rondom bedrijfskleding hadden geleid tot een meer circulair product,
terwijl dat voor zonnepanelen niet het geval was en voor wegen en bouw in de helft van de
aanbestedingen. Voorbeelden van circulariteitseisen in de periode 2019-2020 zijn het
bevragen van leveranciers op een uitleg of visie rondom grondstoffengebruik, waardebehoud van het product na gebruik, recyclebaarheid en samenwerking met ketenpartners.
Ook werden in een aantal gevallen langere levensduurtijden geëist dan de marktstandaard
van 10 jaar – in een geval zelfs 25 jaar (Hollander et al. 2023).
Circulair inkopen leidt in potentie tot milieuwinst
In 2020 heeft het RIVM al laten zien dat op grotere schaal circulair inkopen door de hele
overheid kan leiden tot een aanzienlijke grondstoffenbesparing en reductie van CO2uitstoot. Voor vier productgroepen werd de potentie van circulaire maatregelen verkend:
wat zou het effect zijn als de hele overheid voor deze productgroep een of twee circulaire
eisen zou toepassen bij aanbestedingen in een jaar? Zo werd het effect van circulair inkopen
van kantoormeubilair geschat op bijna 600 ton vermeden grondstof en 2,9 kiloton
vermeden CO2-eq. Bij circulair inkopen van wegen en bij bedrijfskleding met een hoog
percentage gerecycled textiel werd een inschatting gemaakt van respectievelijk 24 kiloton
CO2-eq (in twee jaar) en 2,6 kiloton vermeden CO2-eq (Hanemaaijer et al. 2021).

Voortgang transitieproces | 157

Figuur 4.10
Aandeel aanbestedingen met circulariteitseisen per productgroep, 2019 – 2020

ICT
Bedrijfskleding
Openbare verlichting
Zonnepanelen
Wegen
Kantoormeubilair
Catering
Dienstauto's
Schoonmaak
pbl.nl

Kantoorgebouwen
Elektrisch vervoer
0

20

40

60

80

100

% van aanbestedingen
Bron: RIVM 2023

Het realiseren van milieuwinst door circulair inkopen is niet eenvoudig en vraagt innovatieve en
ambitieuze aanpak
In de vorige ICER constateerden we dat circulair inkopen vaak weinig ambitieus of innovatief werd toegepast. Ook werd aandacht gevraagd voor andere randvoorwaarden om
circulair inkopen te vertalen in daadwerkelijke milieuwinst. Om de potentie van circulair
inkopen te realiseren is het van belang om eisen te stellen die producenten stimuleren om
meer circulair te gaan werken dan volgens de marktstandaard. Idealiter wordt de marktstandaard beïnvloed door circulair inkopen. Dit vraagt marktkennis en samenwerking met de
markt, wat een uitdaging kan zijn voor met name de kleinere inkoopafdelingen. Daarnaast
zijn aanvullende aanpassingen binnen organisaties nodig, zoals het daadwerkelijk
doorvoeren van duurzaamheidscriteria in de praktijk en het waarborgen van levensduurverlenging in organisaties. In de huidige organisatiecultuur en administratie is levensduurverlenging van producten niet altijd gewaarborgd, waardoor bijvoorbeeld circulair ingekocht
meubilair met een technische levensduur van 20 jaar alsnog na 5 jaar volgens standaard­
procedures volledig wordt vervangen (Hanemaaijer et al. 2021). In januari 2021 heeft het Rijk
het nationaal plan Maatschappelijk Verantwoord Inkopen gepresenteerd, met als doel alle
overheden te stimuleren om hun inkoopkracht in te zetten voor (onder andere) vermindering van milieudruk en grondstoffengebruik. Het waarborgen van MVI in organisaties krijgt
in dit plan specifieke aandacht.

158 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Reflectie op marktvorming
De meerjarige verdeling van subsidies voor research & development en demonstratie over
de verschillende innovatie-fasen (RVO 2022) laat zien dat twee derde van het budget
evenredig verdeeld wordt tussen circulaire productontwikkeling en naar prototyping/
demonstratie, terwijl aan zowel toegepast als technisch haalbaarheidsonderzoek minder
dan 10 procent wordt toegekend. Marktformatie (5 procent) en marktdisseminatie
(2 procent) blijven daar flink bij achter, wat onderstreept dat de ondersteuning van
marktvorming een aandachtspunt blijft. Wel is te zien dat er in het algemeen een toename
is in het aantal overheidsaanbestedingen met circulariteitseisen. Circulair inkopen kan
marktvorming stimuleren en milieuwinst opleveren. Dit vraagt echter wel om een ambitieuze en innovatieve aanpak bij het inkoopproces. Een stevige inzet op circulair inkopen zou
marktvorming kunnen versterken.

4.3.6

Mobiliseren van middelen

Voldoende middelen in de vorm van kapitaal en goed toegeruste werknemers zijn essentieel
voor organisaties die onderdeel uitmaken van de circulaire economie. Als beide, samen met
een stijgende marktvraag, aanwezig zijn, kunnen ondernemers verder opschalen. In deze
paragraaf geven we een overzicht van de middelen voor de circulaire economie in verschillende overheidsregelingen en -begrotingen. Daarnaast wordt kort ingegaan op relevante
middelen van private banken die met een groenverklaring duurzame projecten van het
Nederlandse bedrijfsleven tegen een lager rentetarief kunnen financieren.
Maar een klein deel van de financiële instrumenten gericht op vergroening van het bedrijfsleven gaat
naar circulaire economie
De circulaire transitie van bedrijven wordt door de overheid ondersteund met verschillende
regelingen en programma’s die samen het gehele traject van ontwikkeling tot toepassing en
inbedding in de markt moeten bevorderen. De Rijksdienst voor Ondernemend Nederland
(RVO) inventariseert jaarlijks de innovatieprojecten en programma’s die voor circulaireeconomieactiviteiten subsidies of fiscale vrijstellingen ontvangen; hiermee kan ook de
interesse in circulair ondernemerschap zichtbaar gemaakt worden (tabel 4.5).
Naast subsidies is het voor ondernemers ook mogelijk om fiscale vrijstelling of aftrek te
krijgen bij investeringen in innovatieprojecten, via de Wet Bevordering Speur &
Ontwikkelingswerk (WBSO) of voor circulaire bedrijfsmiddelen via de regeling Milieuinvesteringsaftrek (MIA) of regeling Willekeurige afschrijving Milieu Investeringen (VAMIL).
In 2022 is er voor deze 3 fiscale instrumenten 77 miljoen euro uitbetaald. Ondernemers
weten financiële instrumenten die circulaire investeringen ondersteunen, zoals de WBSO en
MIA\VAMIL, al jarenlang te vinden. De circulaire bedrijfsmiddelen maken ondertussen een
kwart uit van de Milieulijst die wordt gebruikt om MIA\VAMIL-bijdragen toe te kennen. In
2020 kan zo’n 217 miljoen euro toegeschreven worden aan innovatie-activiteiten waarvan
weer ongeveer de helft loopt via Europese projecten als Horizon 2020, Interreg, LIFE en het
EFRO-programma dat een bijdrage van de Europese Unie, het Rijk en provincies omvat.

Voortgang transitieproces | 159

Tabel 4.5
Kerngetallen circulaire innovatieprojecten, fiscale regelingen en investeringen
Circulaire projecten Circulaire projecten Circulaire projecten
2018
2019
2020
Aantal nieuwe projecten

341

457

475

Aantal partners

779

1097

1278

Subsidies R&D, D (in mln euro)

167

182

217

WBSO (fiscale bijdrage in mln
euro)

36

44

55

MIA\VAMIL (fiscale bijdrage in
mln euro)

34

26

22

Totaal aan subsidies en bijdragen
(in mln euro)

236

252

295

Aandeel circulair (procent)*

7

10

9

Bron:RVO 2022 (bewerking PBL)
* Zonder Interreg, NOW en Penta-instrumenten. De totale omvang van deze instrumenten is niet bekend.

De totale geldelijke bijdrage van de overheid aan circulaire innovaties en bedrijfsmiddelen
via RVO is de afgelopen jaren gegroeid van 236 miljoen euro in 2018 naar 295 miljoen euro
in 2020. Als gekeken wordt naar het aandeel van circulaire economie over de geïnventariseerde instrumenten heen is dat echter al jaren minder dan 10 procent van het totale
budget.
Circulaire uitgaven Rijksoverheid zijn geconcentreerd bij IenW, EZK en LNV en gericht op uitvoering
De Rijksoverheid heeft in 2020, naast de 295 miljoen euro aan uitgaven gericht op het
bedrijfsleven, 74,5 miljoen euro begroot met als label circulair (RVO 2022). Het merendeel
wordt uitgegeven door de ministeries van EZK, IenW en LNV en wordt met name besteed
aan agrarische beleidsdoelen (duurzame landbouw) en aan infrastructuur (RWS). Zoals in
het Voortgangsbericht Circulaire Economie 2022 (Prins & Hanemaaijer (2022) is aangegeven,
wordt in het coalitieakkoord van eind 2021 onderkend dat een circulaire economie kan
bijdragen aan de reductie van broeikasgassen.
Circulaire investeringen via groenprojecten nemen af
De groenprojectenregeling maakt het mogelijk voor spaarders en beleggers om een
belastingvoordeel krijgen als zij in erkende duurzame projecten investeren, en ondersteunt
tegelijkertijd duurzame ondernemers met een lagere rente bij groene private banken. Het
totale projectvermogen verschilt sterk per groenproject, net als de maximale lening en
korting die ondernemers kunnen krijgen, die bovendien niet altijd gebruikt wordt. Het is
daarom niet mogelijk om de bijdrage van de overheid te kwantificeren (RVO 2022). Bij de
groenfondsen is het aandeel circulaire investeringen zeer beperkt (2,5 procent in 2020) en
het neemt af. Het projectvermogen van de groenfondsen is in de afgelopen jaren toegenomen van 1.147 miljoen euro in 2016 tot 1.901 miljoen euro in 2020.
160 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Het aandeel circulaire-economie-gerelateerde investeringen in dit totale budget is echter
beperkt. Het varieert van 12 procent in 2017 – oftewel 121 miljoen euro – tot minder dan
3 procent in 2020 – oftewel 47 miljoen euro (ziew tabel 4.6). Dit bedrag wordt voor meer
dan de helft geïnvesteerd in de gebouwde omgeving, door de herbestemming van woningen en renovatie van utiliteitsgebouwen of woningen. Daarnaast zijn investeringen in
installaties voor biogas­opwaardering of terugwinning en recycling van materialen een
belangrijke bestemmingen. Het geringe aandeel en de dalende trend van circulaire
investeringen via deze publiek-private groenfondsen en de beperkte scope van deze
investeringen laten zien dat er nog flinke stappen gezet moeten worden om de markt­
introductie via duurzame private investeringen in een versnelling te brengen. In lijn
daarmee moeten nog flinke stappen gezet worden om particuliere geldstromen naar
duurzame economische activiteiten als circulaire economie te kanaliseren zoals de
Europese commissie aangegeven heeft in de strategie voor duurzame financiering (EC 2021).
Tabel 4.6
Vermogen van groenprojecten gerelateerd aan circulaire investeringen (nieuw)
Regeling Groenprojecten
2016

2017

2018

2019

2020

Totaal projectvermogen CE (mln euro)

60,2

120,9

91,8

78,7

47,4

Aandeel circulair (%)

5,3

11,8

8,0

4,4

2,5

Bron: RVO 2022

Reflectie op het mobiliseren van middelen
De omvang van de investeringen in circulaire activiteiten in euro’s neemt de laatste jaren
toe, maar het relatief gelijkblijvende en, met zo’n 10 procent, beperkte aandeel voor
circulair in de onderzochte RVO-regelingen, -subsidies en -investeringen laat duidelijk zien
dat er geen sprake is van een versnelling van de transitie naar een circulaire economie.
Bedrijven worden gestimuleerd om te innoveren met circulaire activiteiten. Het lukt
bedrijven echter niet om van circulaire innovaties standaardpraktijk te maken en veel blijft
hangen in de fase van pilots en experimenten (Beumer & Haverkort 2022). Samen met het
feit dat veel circulaire mkb-ondernemers aangeven moeilijkheden te hebben bij het
aantrekken van externe financiering (zie de paragraaf hieronder) laat dit zien dat het
mobiliseren van middelen nog een knelpunt is in de transitie.

4.3.7

Weerstand doorbreken en creëren van legitimiteit

Een transitie wringt veelal met het gevestigde systeem en kan weerstand oproepen. Dit kan
‘bedoelde’ weerstand zijn, bijvoorbeeld uit gevestigde belangen, maar ook onbedoelde
weerstand die voortkomt uit bestaande regels, houdingen en gedragingen die niet
aansluiten bij een circulaire economie. In deze paragraaf gaan we eerst in op een aantal
grote belemmeringen die circulaire producten en diensten momenteel ondervinden
(op basis van de ICER 2021 en de Rode Draden-enquête van het Versnellingshuis). Deze
Voortgang transitieproces | 161

belemmeringen hangen deels ook samen met andere sleutelprocessen, maar we bespreken
ze hier omdat ze gezamenlijk een helder beeld schetsen van de weerstand die in het huidige
systeem aanwezig is. Na deze belemmeringen kijken we meer gedetailleerd naar de houding
en het gedrag van consumenten en in hoeverre die aansluiten bij een circulaire economie.
Het huidige systeem biedt nog weinig ruimte en ondersteuning voor circulaire activiteiten
Onvoldoende beprijzen van milieueffecten: Een belangrijke belemmering voor circulaire producten
en diensten is dat de milieueffecten van productie en consumptie niet (volledig) in rekening
worden gebracht. Ruim twee derde van de respondenten van het Rode Draden-onderzoek
(Beumer & Haverkort 2022) vindt dat milieueffecten niet voldoende in rekening zijn
gebracht (waarmee het in de top drie van grootste belemmeringen staat). Hierdoor zijn er
onvoldoende prijsprikkels om efficiënter om te gaan met grondstoffen en renderen
investeringen in grondstofbesparende producten en diensten niet of onvoldoende
(Vollebergh et al. 2017a). Als circulaire bedrijven rendabel kunnen ondernemen, is
opschaling mogelijk en daarmee een versnelling van de transitie. Als deze milieueffecten
wel worden geprijsd, bijvoorbeeld door een belasting te heffen op fossiele grondstoffen
vroeg in de productieketen (Vollebergh et al. 2017b), kan het financieel aantrekkelijker zijn
om bijvoorbeeld secundaire materialen (recyclaat) te gebruiken in plaats van nieuwe
grondstoffen te winnen, of om producten te hergebruiken.
Belemmerende wet- en regelgeving: De bestaande wet- en regelgeving, of juist het ontbreken
ervan, kan belemmerend werken voor circulaire activiteiten (Hanemaaijer et al. 2021). Over
het algemeen blijkt dat de huidige wet- en regelgeving vooral stuurt op het verbieden van
een laagwaarde-verwerking in plaats van het inregelen van een speelveld waarin een zo
hoog mogelijke verwerking aantrekkelijk wordt gemaakt (Omgevingsdienst NL 2021).
Bedrijven uit het Rode Draden-onderzoek (Beumer & Haverkort 2022) ervaren wet- en
regelgeving als sterkste belemmering. Daarbij gaat het bijvoorbeeld over de wettelijke
definities en bepalingen over wat wel en geen afval is en wat er met dit afval gedaan mag
worden (zoals het ‘ontdoen’ van afval). Hierdoor kan het veelal moeilijk zijn om recyclaat in
te zetten (Taskforce herijking afvalstoffen 2019). Het Versnellingshuis geeft aan de afgelopen
jaren vragen en belemmeringen te zien zijn rondom afvalwetgeving, de Omgevingswet, de
Meststoffenwet, de Warenwet, de Douanewet, de Waterwet, de Wet milieubeheer en de Wet
bodembescherming. Deze belemmeringen komen niet enkel of per definitie voort uit weten regelgeving zelf, maar ook door de uitvoering hiervan. Denk aan een belemmering die
voortkomt uit percepties, bijvoorbeeld doordat een bevoegd gezag niet of onduidelijk
handelt, of bedrijven zelf procedures niet goed begrijpen. Daarnaast valt op dat bedrijven
een breed beeld hebben van wetgeving. Bedrijven scharen bijvoorbeeld ook beleid,
fiscaliteit en soms ook normen en standaarden onder het begrip ‘wet- en regelgeving’ en
kijken naar de overheid om hieraan te werken en/of te vragen om een intensivering.
Ervaren gebrek aan richting en coördinatie: Een groot deel van de respondenten uit het Rode
Draden-onderzoek (Beumer & Haverkort 2022) observeert een sterk gebrek aan coördinatie
en richting van de transitie. Coördinatie gaat volgens de ondernemers om het mogelijk
maken van ketenveranderingen en er zorg voor dragen dat veranderpaden elkaar kunnen
162 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

versterken waar mogelijk. Denk aan de paden rond mechanische en chemische recycling
van kunststoffen. Voor coördinatie wordt een beroep gedaan op de sector zelf en de
overheid. Ook voor het verduidelijken van de richting, zowel over de op te lossen problemen als de innovaties en instrumenten om dat te bereiken, wordt voornamelijk naar de
overheid gekeken. Twee derde van de respondenten geeft aan dat er een duidelijke richting
vanuit de overheid wordt gemist (bijvoorbeeld omdat doelen niet concreet zijn of omdat er
tegenstrijdige signalen zijn), waardoor onzekerheid ontstaat en investeren in circulariteit
minder aantrekkelijk is. Deze bedrijven roepen om een strakker kader waarbinnen circulaire
activiteiten kunnen groeien.
Weinig vraag naar circulaire producten en diensten: Slechts een kwart van de respondenten uit het
Rode Draden-onderzoek (Beumer & Haverkort 2022) vindt dat er voldoende vraag is naar
circulaire producten en diensten. Er zijn een aantal redenen te bedenken voor het gebrek
aan marktvraag. Circulaire oplossingen kunnen nog onbekend zijn, de prijs kan hoger
liggen door de inzet van meer arbeid en de acceptatie van circulaire strategieën door
consumenten kan laag zijn (hierover later meer). Denk ook aan markten voor secundaire
grondstoffen die vaak nog niet optimaal werken. De noodzaak ontbreekt omdat de prijzen
van primaire grondstoffen laag zijn.
Mkb kan moeilijk externe financiering aantrekken: Hoewel het aantrekken van externe financiering
altijd uitdagend is voor ondernemers, ervaren circulaire ondernemers meer dan reguliere
mkb-bedrijven uitdagingen in het aantrekken van externe financiering. Zo ervaart
54 procent van de bedrijven met minder dan 50 werknemers uit het Rode Draden-onderzoek
(Beumer & Haverkort 2022) problemen bij het aantrekken van externe financiering ten
opzichte van 15 procent van vergelijkbare reguliere bedrijven. De circulaire bedrijven zijn vaak
ook innovatieve bedrijven. Innovatie gaat gepaard met onzekerheden. Het aantrekken van
externe financiering is lastiger als er grotere onzekerheden of risico’s zijn voor investeerders.
Bedrijven hebben wellicht nog geen track record opgebouwd, wat niet helpt bij het verlagen van
risico’s. Bepaalde circulaire businessmodellen, zoals de product-als-dienst­modellen, ervaren
deze belemmering ook meer dan gemiddeld. Ze kunnen niet altijd voldoen aan de traditionele voorwaarden die worden gesteld aan financiering (zie ook Hanemaaijer et al. 2021).
Houding en gedrag van consument van belang voor de transitie
De transitie naar een circulaire economie vraagt niet alleen om aanpassingen in productieprocessen, zoals het toepassen van materialen die een lagere milieudruk hebben of het
ontwerpen van beter repareerbare producten, maar ook om ander consumentengedrag.
Fundamentele veranderingen in de levensstijl en gewoonten van consumenten zijn cruciaal
voor het succes van de transitie naar een circulaire economie. Recent is onderzocht in welke
mate consumenten open staan voor circulaire gedragingen en in hoeverre consumenten
zelf aangeven deze gedragingen al in de praktijk te vertonen (Koch & Vringer 2023). Circulair
consumentengedrag is gedefinieerd als gedragingen die door consumenten zelf kunnen
worden gedaan en gerelateerd zijn aan de R-ladder. Hierin is breed gekeken naar het hele
consumptiepatroon en is dus ook het verminderen van fossiele grondstoffen door circulaire
alternatieven rond huishoudelijk energiegebruik en mobiliteit meegenomen.
Voortgang transitieproces | 163

Figuur 4.11
Bereidheid en ‘zeg-gedrag’ van circulaire consumentengedragingen, 2021
Zeg-gedrag (% van respondenten)
100

Meerderheid
doet het
6

80

7

5

1 Delen, lenen, huren
2 Tweedehands en
refurbished producten
kopen
3 Producten van duurzamere materialen kopen
4 Levensduur verlengen
5 Weggeven voor tweedehandsgebruik

60

6 Gescheiden inleveren
7 Energie besparen thuis
40

8 Energie besparen
mobiliteit
4

3

9 Minder consumeren
(refuse, minder aanschaﬀen)

20 Meerderheid
niet bereid
1

2

0

20

Meerderheid
bereid, maar
doet het niet

0
40

60

80

100

Bereidheid (% van respondenten)
Bron: PBL

Figuur 4.11 geeft een overzicht van de mate waarin consumenten zeggen bepaalde gedra­
gingen te vertonen en de mate waarin ze ervoor openstaan. De punten zijn individuele
gedragingen, de wolken laten zien waar de meerderheid van een bepaalde soort gedra­
gingen zich bevindt. We bespreken hieronder drie groepen van veranderingen.
Veel consumenten al bezig met energiebesparing en afval scheiden
De eerste groep betreft gedragingen die al door een groot deel van de consumenten worden
vertoond. Een groot deel van de consumenten zegt al energiebesparende maatregelen te
treffen, zoals de verwarming lager zetten, te isoleren of een energiezuinige wasmachine te
kopen. Ook geeft een groot deel aan dat ze producten die ze niet meer willen weggeven
voor tweedehandsgebruik als ze nog goed werken of gescheiden inleveren voor recycling als
ze stuk zijn (Koch & Vringer 2023, zie ook Wolf et al. 2022).
Consumenten staan open voor duurzamere producten maar kopen deze nog niet
De tweede groep betreft gedragingen waarvan consumenten aangeven er open voor te
staan, maar ze (nog) niet toe te passen. Deze gedragingen kunnen relevant zijn voor het
versnellen van de transitie op korte termijn. Het gaat hierbij vooral over het verlengen van
de levensduur van producten (bijvoorbeeld kwalitatief hoogwaardige producten aanschaf164 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

fen en ze (laten) repareren als ze stuk gaan) en het kopen van duurzamere productalternatieven gemaakt van materialen met een lagere milieu-impact. Voorbeelden zijn kleding van
kenaf of hennep, meubels van gerecyclede materialen, of biologisch, lokaal en in het
seizoen geproduceerde voedselproducten (Koch & Vringer 2023). Er zijn verschillende
redenen voor het uitblijven van het gedrag ondanks de relatief hoge bereidheid, zoals
betaalbaarheid, gemak, sociale normen of gewoontes.
De meeste consumenten staan niet open voor het delen van bezittingen
De laatste groep betreft gedragingen waar consumenten niet voor open staan en die
nauwelijks worden vertoond. Minder dan 1 procent van de consumenten deelt, leent en
huurt producten zoals kleding, meubels of de wasmachine. Ook is minder dan 10 procent
bereid om deze producten in de toekomst te gaan huren of leasen in plaats van aan te
schaffen (Koch & Vringer 2023). Belemmeringen die de consumenten noemen zijn
mogelijke meerkosten bij huren/leasen, het ‘gedoe’ bij lenen en dat ze er het nut niet van
inzien (ABN Amro 2018; Edbring 2016; Wolf et al. 2022). Voor bepaalde producten, zoals bij
(uit)lenen van gereedschappen, uitlenen van een auto of huren van een vakantiewoning is
de bereidheid iets groter (Koch & Vringer 2023).
De meeste consumenten zijn nog niet bezig met het verminderen van consumptie
Ook zijn de meeste consumenten zijn nog niet bezig met refuse, oftewel het verlagen van
hun consumptie door bepaalde producten niet of minder aan te schaffen. Zeven op de tien
huishoudens heeft een auto (CBS 2021), 91 procent eet minstens één keer per week vlees en
de helft van kledingstukken wordt gekocht zonder dat dit een kapot of niet meer passend
kledingstuk vervangt (Koch & Vringer 2023). Tussen de 25 en 40 procent van de Nederlandse
consumenten vervangt hun telefoon door een nieuwe terwijl de oude nog goed werkt, en
meer dan de helft van de afgedankte meubels zijn nog in goede staat. Consumenten willen
graag een nieuw product met nieuwe functies als het oude product de van hun verwachte
levensduur heeft gehaald. Anderzijds wordt dit gedrag gestimuleerd door inruil-acties,
bijvoorbeeld bij het afsluiten van een nieuw telefooncontract (Koch & Vringer 2023;
Magnier & Mugge 2022; Van den Berge et al. 2021).
Vergeleken met andere landen scoren Nederlanders slecht op gedragingen die betrekking
hebben op het verminderen van consumptie, zoals minder vlees en dierlijke producten
eten, de auto vaker laten staan, minder vliegen of minder nieuwe spullen kopen. Ze doen
het in de internationale vergelijking wel goed in situaties waarbij ze niet hoeven in te
leveren op comfort, zoals het aanschaffen van zonnepanelen of energie-efficiënte en
waterbesparende apparaten (Consumentenbond 2022; Euroconsumers, ICRT & BEUC 2021).
Interessant is dat er sommige refuse-gedragingen zijn waarvan een aanzienlijk deel van de
consumenten wel aangeeft hiervoor open te staan, zoals jaarlijks minder dan 5 nieuwe
kledingstukken kopen (66 procent staat hiervoor open), minder dan 1 dag in de week vlees
eten (42 procent) en vaker in Nederland of omringende landen op vakantie gaan in plaats
van verder weg (79 procent) (Koch & Vringer 2023). Hier zou door faciliterend beleid relatief
makkelijk winst te boeken zijn, omdat er bij een deel van de consumenten al bereidheid is.
Voortgang transitieproces | 165

Consumenten vinden weggooien zonde maar zijn terughoudend bij aanschaf van tweedehands
Consumenten hebben een hoge bereidheid voor het weggeven of verkopen van spullen
voor tweedehandsgebruik en voor het inleveren voor recycling, want ze vinden het zonde
om nog bruikbare spullen weg te gooien en het geeft ze voldoening als iemand anders er
nog gebruik van maakt (De Gier & Nieuwenhuizen 2019). Toch geeft slechts een kleine
meerderheid van de Nederlandse consumenten (54 procent) aan soms tweedehands
producten te kopen, en dan met name boeken en tijdschriften, auto’s en fietsen, en kleine
meubels of accessoires (ABN Amro 2018). Kijkend naar het laatst gekochte kledingstuk,
meubel of smartphone, geeft tussen de 89 en 97 procent aan dit nieuw te hebben gekocht
(Koch & Vringer 2023). Consumenten denken dat tweedehandsproducten van mindere
kwaliteit zijn dan nieuwe, minder hygiënisch zijn, moeilijker te vinden of ze schamen zich
voor het gebruik van tweedehandsproducten of zien er het nut niet van in (De Gier &
Nieuwenhuizen 2019; ABN Amro 2018; Van Weelden et al. 2016; Flash Eurobarometer 2014;
Edbring 2016; Patwary 2020; Bovea 2017; Wolf et al. 2022). Zij staan over het algemeen iets
meer open voor refurbished dan voor tweedehandsproducten (Koch & Vringer 2023; ABN
Amro 2018). Zowel opgeknapte als niet-opgeknapte tweedehandsproducten gaan langer
mee, en levensduurverlenging kan zorgen voor veel milieuwinst.
Reflectie op doorbreken van weerstand
Er zijn nog veel belemmeringen in de transitie naar een circulaire economie. Ten opzichte
van de vorige ICER (en de periode daarvoor) zijn dezelfde belemmeringen nog steeds
aanwezig. Recente inzichten van het Versnellingshuis laten zien dat belemmerende
(uitvoering van) wet- en regelgeving, gebrek aan coördinatie en richting en het niet
beprijzen van milieukosten nog steeds circulair ondernemerschap hinderen. Dit geeft aan
dat het huidige systeem in grote mate nog steeds functioneert volgens lineaire principes.
Dit is ook zichtbaar in de houding en het gedrag van consumenten. Circulaire gedragingen
die in de praktijk veel voorkomen, zijn niet nieuw en hangen vooral samen met energiebesparing en afvalscheiding. Consumenten staan beperkt open voor het gebruik van producten als dienst en doen dit in de praktijk nog nauwelijks. Waar de meeste consumenten het
zonde vinden om nog bruikbare spullen weg te gooien, geeft slechts de helft aan gebruikte
spullen daadwerkelijk een nieuwe kans te geven. Wel lijken consumenten open te staan
voor een aantal refuse-opties, zoals minder kleding kopen en minder vlees eten.

4.3.8

Coördinatie

Het belang van coördinatie in een transitie is hierboven al kort genoemd. De transitie naar
een circulaire economie kan worden gezien als een grote bundel van veranderprocessen,
waarbij meerdere oplossingsrichtingen naast elkaar opkomen. Middelen zijn echter
beperkt, dus coördinatie is nodig om keuzes te maken, synergie te zoeken en opschaling
mogelijk te maken. Allerlei partijen kunnen zorgdragen voor coördinatie, zoals de
nationale overheid, maar ook brancheverenigingen, ketens of samenwerkende bedrijven.
In hoofdstuk 5 gaan we uitgebreider in op de coördinatie door de nationale overheid. In de
cases hieronder komen voorbeelden van (het gebrek aan) coördinatie in verschillende
domeinen langs.
166 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

4.3.9

Reflectie op nationale monitoringsresultaten

Geen duidelijke tekenen van versnelling van de transitie
Hoewel er wat voortgang en positieve ontwikkelingen zichtbaar zijn, bevindt de transitie
zich nog niet in een versnellingsfase. Zo zijn er zo’n 30.000 circulaire bedrijven bijgekomen
in 2 jaar, is de werkgelegenheid in bedrijfstakken die circulaire activiteiten uitvoeren
gegroeid en is er een sterke stijging te zien in het aantal wetenschappelijke publicaties dat
expliciet schrijft over de circulaire economie. In veel gevallen is de voortgang echter alleen
in absolute zin aanwezig, maar niet in relatieve zin. Zo zijn de financiële middelen van RVO
in absolute zin toegenomen, maar is de financiële ondersteuning voor circulaire activiteiten
al jaren constant met zo’n 10 procent van de totale ondersteuning uit de onderzochte
RVO-regelingen. In andere gevallen is er wel voortgang, maar nog geen sprake van een
versnelling. Zo zijn er via het Versnellingshuis en CIRCO veel personen en bedrijven bereikt,
maar zijn deze groepen niet groot genoeg om te kunnen spreken van een kritische massa die
ervoor zorgt dat kennis automatisch verder wordt uitgewisseld.
Versnelling van het transitieproces is nodig gezien de ambitie voor 2030
Pas nadat er grote veranderingen in het productie- en consumptiesysteem zijn doorgevoerd,
zullen er substantiële veranderingen optreden in het grondstoffengebruik en de bijbehorende effecten. Een succesvolle versnellingsfase leidt tot de opschaling van circulaire
activiteiten, waarbij niet alleen gemotiveerde pioniers betrokken zijn, maar juist ook de
massa meebeweegt. De stap naar circulair als nieuw normaal is dan echt ingezet. Momenteel
bevindt het transitieproces zich echter nog in de beginfase. Daar komt bij dat belemmeringen voor circulaire ondernemers die we twee jaar geleden constateerden, nog steeds
gelden, zoals de huidige (handhaving van) wet- en regelgeving, de beperkte bereidheid tot
circulair gedrag van consumenten en het gebrek aan richting en coördinatie van de
overheid, bijvoorbeeld door concretere doelen te stellen en het organiseren van ketenveranderingen. Als gevolg hiervan is er nog geen substantiële marktvraag naar circulaire
producten en rendeert circulair ondernemen onvoldoende. Die snelgroeiende marktvraag
naar circulaire oplossingen is wel nodig om tot een ingrijpende verandering in het
grondstoffengebruik in 2030 en een volledig circulaire economie in 2050 te komen.

4.4

Het transitieproces in deeldomeinen

In deze paragraaf presenteren we de resultaten van zes casestudies die zijn uitgevoerd tussen
februari 2020 en juni 2022 door de Universiteit Utrecht in samenwerking met onder andere
Rijkswaterstaat en RVO. De casestudies zijn uitgevoerd met behulp van het missie-gedreven
innovatiesysteemraamwerk en er is gebruik gemaakt van een bronnenonderzoek en
event-analyse, interviews en workshops met bij de cases betrokken organisaties. De eerste
vijf cases zijn plastic verpakkingen (Bours et al. 2022a), bio-plastics (Elzinga et al. 2022),
grond-, weg-, en waterbouw (GWW) (Bours et al. 2022b), laptops en smartphones (Elzinga
et al. 2023) en autobatterijen (Elzinga & Hekkert 2023). Deze cases zijn gekozen vanwege
hun relevantie voor de circulaire-economietransitie (in termen van grondstoffengebruik en/
Voortgang transitieproces | 167

of gerelateerde effecten) en hun relatie met de verschillende transitiethema’s. Een zesde
casestudie is uitgevoerd om de manieren waarop circulariteit aandacht krijgt in vrijwillige
convenanten voor beton, plastic en matrassen te analyseren (Bours et al. 2023). Deze case
wordt hieronder niet als losse paragraaf besproken, maar waar relevant aangehaald.
We beginnen elke case met een korte contextbeschrijving, gevolgd door een uitleg van de
innovatiedynamiek die de case typeert. Hierna worden de belangrijkste belemmeringen en
mogelijke oplossingen daarvoor beschreven. Aan het einde van deze paragraaf worden in
een reflectie op de casestudies de rode draden geschetst die uit de cases naar voren komen.

4.4.1

Plastic verpakkingen

Transitie naar circulaire plastic verpakkingen heeft een lange geschiedenis …
In het afvalbeleid is al lange tijd veel aandacht voor het gescheiden inzamelen en het
recyclen van verpakkingsafval. Hierdoor er een uitgebreide infrastructuur opgebouwd voor
het inzamelen, sorteren en mechanisch recyclen van plastic verpakkingen en er is een
systeem van ‘Uitgebreide Producenten Verantwoordelijkheid’ (UPV) ingevoerd. Het
recyclinggedeelte is al verder ontwikkeld dan bij de andere productgroepen die in deze
paragraaf worden besproken. Daar komt bij dat een groep koplopers in het Nederlandse
Plastic Pact recycledoelen heeft vastgesteld die verder gaan dan de wettelijke afspraken.
In het Plastic Pact zijn onder andere de doelen gesteld om van eenmalig te gebruiken plastic
producten 70 procent hoogwaardig te recyclen en voor het maken ervan minimaal
35 procent recyclaat toe te passen. Desondanks is de plasticverpakkingenketen nog niet
circulair te noemen. Ook wordt, ondanks het afvalbeleid dat inzet op het voorkomen van
verbranden van plastic verpakkingen, nog 50 tot 65 procent verbrandt (Afvalfonds
Verpakkingen 2021; Brouwer et al. 2019).
… en kent nog veel uitdagingen
De transitie naar circulaire plastic verpakkingen kent dan ook nog de nodige uitdagingen.
Ten eerste is de hoeveelheid plastic verpakkingen de afgelopen jaren toegenomen
(Afvalfonds Verpakkingen 2021). Ten tweede wordt naar schatting maar 18 procent van de
plastic verpakkingen weer gebruikt in de productie van nieuwe verpakkingen (Brouwer et al.
2019; Dorpsraad Erp 2020; Gemeente Oldebroek (geen datum); Meierijstad 2020). Nog eens
18 procent wordt gebruikt voor andere, veelal laagwaardige, toepassingen, zoals bermpaaltjes en parkbankjes. Ten derde is van alle kunststofverpakkingen 27 procent goed recyclebaar. Ondanks de aandacht voor recycling in het afvalbeleid en de bijbehorende grote
investeringen in het opbouwen van een recyclinginfrastructuur gaat 50 tot 65 procent van
de plastic verpakkingen verloren via verbranding. Recent onderzoek laat zien dat van de
verpakkingen die beperkt recyclebaar zijn, omdat ze niet goed kunnen worden gesorteerd of
verontreinigingen in het recyclaat brengen, een groot deel (29 procent van alle verpakkingen) goed recyclebaar kan worden gemaakt door design-for-recycling-maatregelen. Slechts
1 procent van de kunststofverpakkingen is helemaal niet recyclebaar (Brouwer et al. 2021).

168 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Innovatiedynamiek wordt gekenmerkt door experimenteren, niet door opschalen
Het bewustzijn dat er verbeteringen nodig zijn in de plasticverpakkingenketen wordt breed
gedragen. Er wordt op brede schaal geëxperimenteerd, maar de experimenten schalen nog
niet op en zijn tot op heden niet mainstream, behalve bij de achterkant van de keten waar
verbeteringen in inzameling en recycling worden doorgevoerd. Er wordt door allerlei
producenten en retailers geëxperimenteerd met nieuwe verpakkingen die veel materiaalefficiënter zijn (narrow the loop), net zoals experimenten met goed recyclebare verpakkingen
(mono materialen, close the loop). Ook wordt er geëxperimenteerd met verpakkingen waarin
hoge percentages recyclaat worden toegepast. Daarnaast krijgt producthergebruik aandacht, met nieuwe ontwerpen waarbij de consument verpakkingen kan hervullen (slow the
loop). Het Kennisinstituut Duurzaam Verpakken speelt een coördinerende rol in delen en
agenderen van ontwikkelingen van circulaire verpakkingsinnovaties. Deze innovaties laten
het potentieel zien van een verpakkingsketen waarbij materiaal efficiënt wordt verpakt,
verpakkingen voor een groot deel bestaan uit recyclaat en tevens weer gemakkelijk te
recyclen zijn. Ook het Plastic Pact zet in op experimenten met verschillende soorten
circulaire verpakkingen.
Wisselende verwachtingen en uitdagingen voor chemische recycling
De plastic sector zet naast mechanische recycling ook in op de ontwikkeling van verschillende vormen van chemische recycling. Er zijn aan de ene kant hoge verwachtingen dat deze
technologieën een deel van het huidige kwaliteitsprobleem van ingezameld plastic afval
kunnen oplossen. Momenteel is de kwaliteit van ingezameld plastic afval laag door de mix
aan verschillende plastics en daarnaast andere materialen zoals labels en lijmen. Bij
sommige vormen van chemische recycling kunnen gemengde plastic afvalstromen
afgebroken worden tot chemische componenten waaruit nieuwe plastics gesynthetiseerd
worden. Verpakkingsstromen worden beschikbaar gesteld om mee te experimenteren en er
is veel aandacht voor het mobiliseren van financiële middelen om de pilots te faciliteren.
Echter, is er naast de hoge verwachtingen ook weerstand, omdat deze technologie grote
volumes aan plastics nodig heeft om rendabel te kunnen zijn, nog lang niet altijd klimaatneutraal is en veel energie verbruikt (Möck et al. 2022). Dit kan wel eens andere technologieën verdringen die qua milieuprestatie beter zijn en het leidt wellicht tot de import van
plastic afval, een vergelijkbare lock-in als bij de huidige afvalverbrandingsinstallaties die
hoge volumes afval nodig hebben om te renderen.
Perverse prikkels door UPV vanwege nadruk op kwantiteit aangeboden afval
Ondanks bovenstaande initiatieven zien we structurele belemmeringen die het snel
opschalen van circulaire oplossingen tegenwerken. Zo zorgt de wettelijke recycledoelstelling uit de ‘Uitgebreide Producenten Verantwoordelijkheid’ (UPV) voor perverse prikkels.
Voor plastic verpakkingen geldt een UPV, die wordt uitgevoerd door het Afvalfonds
Verpakkingen. De producenten die plastic verpakkingen op de markt zetten, worden zo
verantwoordelijk gehouden voor het inzamelen, sorteren en recyclen van plastic afval. Tot
nu toe wordt het recyclingpercentage gemeten als het gewicht van het plastic verpakkingsafval dat wordt aangeboden aan de recycler ten opzichte van het totale gewicht van plastic
verpakkingen. Doordat er wordt gestuurd op het aanbieden van afval aan de recycler, is er
Voortgang transitieproces | 169

een belang om zo groot mogelijke volumes aan te bieden aan recyclers, ook als dit ten koste
gaat van de kwaliteit. Via het Plastic Pact wordt door de sector wel geprobeerd te sturen op
hoogwaardige toepassing van recyclaat. Het wegnemen van deze perverse kwantiteitsprikkel vraagt ten minste om een andere meetmethode en aanscherping of aanvulling van de
UPV-doelen om meer te sturen op hoogwaardige recycling.
Groot vertrouwen in recycling van gemengde stromen, maar technologie maakt dit nog niet waar
Een andere belemmering is een groot vertrouwen in een deel van de sector met betrekking
tot de recycling van gemengde stromen van verpakkingsafval. Bij recycling van gemengde
stromen is een relatief vrije ontwerpstrategie voor verpakkingen mogelijk, heeft de retail
geen last van te grote retourstromen en hoeft de consument weinig moeite te doen om
verpakkingen apart te houden. Het leidende idee is dat moderne technologie het probleem
aan het eind van de keten wel oplost, alleen is de huidige technologie nog niet in staat dat
zo te doen.
Ideeën tot uitbreiding van bewezen alternatieve systemen zoals het gescheiden PETflessensysteem kennen nog steeds veel weerstand, omdat uitbreiding als een kostbare stap
ervaren wordt. Ook worden alternatieve systemen niet opgeschaald naar andere productgroepen, behalve voor kleine plastic flesjes en blikjes zoals opgelegd door de overheid. Dit
is opmerkelijk aangezien het aandeel PET een kwart tot een vijfde van de inzet van recyclaat
in plastic verpakkingen bedraagt, terwijl maar 6 procent van de plastic verpakkingen die op
de markt komen bestaan uit PET-flessen. Door een gescheiden inzameling met behulp van
statiegeld is de uitval zeer laag en de kwaliteit van de afvalstroom hoog. Het gescheiden
inzamelsysteem functioneert op dit moment dus duidelijk beter dan het recyclingsysteem
van gemengde stromen.
Tariefdifferentiatie leidt nog niet tot een afname van slecht recyclebare verpakkingen
Een derde belemmering betreft het sturingsmechanisme. Het Afvalfonds Verpakkingen
probeert producenten en verpakkers te beïnvloeden met van tariefdifferentiatie: voor slecht
recyclebare verpakkingen dient meer afgedragen te worden aan het Afvalfonds
Verpakkingen dan voor goed recyclebare verpakkingen. Ondanks dit instrument is een groot
deel van de verpakkingen nog slecht recyclebaar; het bevat verschillende soorten plastics,
wat tot een lage kwaliteit van recyclaat leidt (Natuur en Milieu 2021). Wijzigingen in de
tarieven zouden een mogelijke oplossing voor deze belemmering kunnen zijn. Ook valt te
denken aan alternatieve instrumenten, zoals het stellen van minimale eisen aan verpakkingen en het drastisch verminderen van het aantal plastictypen om zo tot een veel groter
percentage makkelijk recyclebare verpakkingen te komen. Producenten en marketeers van
producten zijn echter nog weinig enthousiast over deze alternatieven.
Het ontbreekt producenten aan een langetermijnvisie
Er is geen gedeelde visievorming onder plasticproducenten hoe een circulaire plasticverpakkingenketen er in 2050 uit zou kunnen zien en daarom worden baanbrekende veranderingen, zoals circulaire oplossingen gericht op hogere R-strategieën niet of te weinig overwogen zolang nog voldaan kan worden aan de huidige wettelijke kaders. Tegelijkertijd zijn er
170 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

verschillende initiatieven vanuit de sector en overheden die op deelgebieden allerlei
specifieke doelen stellen (zoals voor recycling, preventie en het toepassen van recyclaat). Er
zijn zoveel doelen geformuleerd in verschillende documenten, met verschillende consortia
en tijdshorizonnen dat het voor producenten lastig is om het overzicht te houden. Het
stellen van specifieke doelen is dan ook niet hetzelfde als het ontwikkelen van een visie over
hoe een circulaire plasticverpakkingenketen er uit kan zien.

4.4.2

Bio-plastics

Bio-plastics zijn een sleuteltechnologie in transitie naar circulaire kunststoffen
Kunststoffen zijn een belangrijke productgroep in de transitie naar een circulaire economie
gezien de milieueffecten en zwerfafvalproblematiek. Er is een ambitieus streven om tegen
2050 geen fossiele grondstoffen meer te gebruiken in de productie van nieuwe kunststoffen
(De Bie et al. 2020). Ervan uitgaande dat de kunststofketen niet voor 100 procent gesloten
kan worden via recycling, is productie van kunststoffen uit biomassa (bio-plastics) een
belangrijke manier om tot een fossielvrije kunststofketen te komen. Bio-plastics zijn
daarom een sleuteltechnologie voor de transitie naar een circulaire kunststofketen.
Innovaties in verschillende soorten bio-plastics
Momenteel zijn er verschillende bio-plastics die op de markt zijn of op de markt pogen te
komen. Zo is Polylacticacid (PLA) één van de meest ver ontwikkelde bio-plastics, die naar
schatting 1 tot 2 procent van de kunststofverpakkingen in Nederland beslaat (CE Delft 2019).
Ondanks dat de internationale markt voor PLA groeit, blijft Nederland achter.
Polyhydroxyalkanoaat (PHA) onderscheidt zich van de andere bio-plastics omdat het onder
natuurlijke omstandigheden biodegradeerbaar kan zijn. Ook PHA is commercieel beschikbaar. Verder zijn er grote verwachtingen voor polyethyleenfuranoaat (PEF), omdat het qua
eigenschappen sterk op PET lijkt en zo een bio-based alternatief voor frisdankverpakkingen
zou kunnen zijn. Tot slot zijn er drop-ins, een verzameling bio-plastics die identiek zijn aan
bestaande plastics zoals PET, PP en PE maar zijn geproduceerd uit biomassa. Het zijn dan
ook voornamelijk de producenten van conventionele plastics die experimenteren met
drop-ins.
Gebrek aan sturing van ontwikkelingen door terughoudendheid in de sector
Ondanks het belang van bio-plastics voor een circulaire kunststofketen wordt er weinig
sturing gegeven aan de ontwikkeling en toepassing van bio-plastics. Het Afvalfonds
Verpakkingen heeft bijvoorbeeld het verlaagd tarief voor biodegradeerbare plastics (dat wil
zeggen een korting op de afvalbijdrage van verpakkingen gemaakt uit biodegradeerbare
plastics) om het gebruik ervan te stimuleren in 2018 gestopt, omdat er onzekerheden waren
over hoe om te gaan met deze plastics in de afvalfase. Er zijn wel streefcijfers voor bio-plastics opgenomen in de transitieagenda kunststoffen (15 procent in 2030), maar deze worden
niet breed gedragen in de keten. De terughoudendheid ten aanzien van bio-plastics in de
sector kan worden verklaard door de volgende twee factoren.

Voortgang transitieproces | 171

Onduidelijkheid over welk probleem bio-plastics oplossen
Bio-plastics kunnen bijdragen aan het uitfaseren van fossiele grondstoffen, tegengaan van
klimaatverandering door het reduceren van de CO2-emissies, en wellicht bijdragen aan het
verminderen van zwerfvuil middels biodegradeerbaarheid. Specifieke bio-plastics verschillen echter in de mate waarin ze bijdragen aan het oplossen van elk van deze verschillende
problemen, zowel in technische als in gepercipieerde zin. Zo wordt PHA door sommige
partijen gezien als oplossing voor zwerfafval, maar bestaat hier geen consensus over binnen
de sector. Andere bio-plastics zijn enkel biodegradeerbaar in industriële composteerinstallaties. Ook zijn er verschillende percepties over de mogelijke bijdrage van PLA aan de
transitie naar circulaire kunststoffen, bijvoorbeeld als verpakkingsmateriaal. Deze verschillende percepties zijn ontstaan door niet vervulde (onrealistische) verwachtingen, een sterke
lobby, miscommunicaties en conflicten waardoor de legitimiteit van bio-plastics is
afgenomen. Het ontbreekt de sector aan een duidelijke en breed geaccepteerde strategie in
wat voor toepassingen welke bio-plastic additionele waarde kan creëren en welk instrumentarium ervoor nodig is om dat mogelijk te maken. Gezien het grote belang van bio-plastics
voor de Nederlandse kunststofketen is het van groot belang dat er een strategie wordt
geformuleerd voor de diffusie van bestaande bio-plastics. Een sectorbrede strategie waarin
wordt vastgesteld in welke (product)toepassingen meerwaarde in de vorm van milieu of
circulariteit voordelen kan hebben, kan sturing geven aan de markt en daarmee de transitie.
Onduidelijkheid afvalstadium bio-plastics
Door de biologische oorsprong van bio-plastics wordt vaak gedacht aan composteren als
preferente vorm van afvalverwerking. Dit is niet voor alle bio-plastics mogelijk (zoals het
merendeel van de drop-ins) en voor de bio-plastics waar het wel mogelijk is, heeft het geleid
tot veel negatieve effecten en verwachtingen. Zo raakt volgens de afvalsector compost juist
vervuild met de restanten van bio-plastic producten. De focus op composteren heeft er ook
toe geleid dat bio-plastics veelal niet worden gezien als circulair, omdat via compostering
materialen niet in de loop gehouden worden. Recycling van bio-plastics gebeurt in de
praktijk niet doordat het benodigde volume bio-plasticsafval te klein is om kosteneffectief
te kunnen recyclen. Daardoor worden benodigde aanpassingen in sorteerinstallaties niet
uitgevoerd en worden bio-plastics uit de recyclestromen gehouden. De facto worden
bio-plastics dus momenteel niet gerecycled of gecomposteerd, maar verbrand. Dit leidt
vervolgens tot grote terughoudendheid bij verpakkers om bio-plastics in te zetten als
circulair en duurzaam alternatief.

4.4.3

Grond-, weg- en waterbouw

De grond-, weg- en waterbouw (GWW) wordt gekenmerkt door een aantal eigenschappen
die bepalend zijn voor het verloop van de transitie naar circulariteit. De GWW is een sector
met 1) een project-gestuurde aanpak waardoor elk project uniek is, 2) een markt die door
publieke opdrachtgevers wordt vormgegeven, 3) het stellen van hoge veiligheidseisen aan
objecten met een lange levensduur en 4) grote verschillen in ambitieniveaus ten aanzien
van circulariteit tussen nationale en lokale overheden. Publieke opdrachtgevers hebben in
deze sector een unieke positie om de transitie naar circulariteit te sturen. Echter, deze
positie wordt nog niet volledig benut.
172 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Urgentie voor circulariteit vertaalt zich in vele doelen
De transitie naar een circulaire GWW is in de afgelopen jaren prominenter op de agenda van
Rijkswaterstaat, provincies, gemeenten en andere betrokken partijen komen te staan door
sturende transitievisies zoals de Transitieagenda Circulaire Bouweconomie (Transitieagenda
Circulaire Bouweconomie 2018), uitvoeringsprogramma’s, de strategie Klimaatneutrale en
Circulaire Rijksinfraprojecten (IenW 2020), en er zijn verschillende leidraden door Platform
CB’23 (2021) opgeleverd om handvatten te geven voor circulair bouwen. De geformuleerde
doelen omvatten onder andere 50 procent reductie van CO2-emissies in 2030 (TA), 50
procent reductie van het gebruik van primaire grondstoffen in 2030 (KCI) en een
Milieukostenindicator (MKI) van nul in 2050 (UP 2021). De stapeling van doelen in verschillende documenten lijkt ten koste te gaan van duidelijke focus. Daar komt bij dat de
milieueffecten van circulariteitstrategieën vaak nog moeilijk zijn in te schatten. Het
reduceren van CO2-emissies is eenduidig en meetbaar, waardoor dergelijke maatregelen
veelal prioriteit krijgen boven circulariteit, waar problemen ervaren worden met de
meetbaarheid. Het vertalen van de circulariteitsambities naar beleid en concrete projecten
blijft hierdoor achter.
Lagere ambitie bij decentrale overheden vanwege gebrekkige uitvoeringskracht
De ambitie ten aanzien van circulariteit is over het algemeen lager bij gemeenten en
provincies dan bij Rijkswaterstaat (zie ook hoofdstuk 5). Bij medeoverheden is over het
algemeen sprake van minder uitvoeringskracht vanwege minder capaciteit en financiële
middelen, wat ervoor zorgt dat de visie op circulariteit minder duidelijk is en er in praktijk
minder circulair wordt aanbesteed dan door Rijkswaterstaat. Tegelijkertijd hebben
gemeenten wel het overgrote deel van de (massa aan) materiaalvoorraden in de GWW in
handen (Arnoldussen et al. 2022). Hierdoor wordt een groot deel van het potentieel om te
sturen op circulariteit niet benut.
Laagwaardige recycling vindt al jaren plaats, hogere circulaire toepassingen ervaren problemen
Een circulaire oplossingsrichting die al sinds de jaren ’80 plaatsvindt in de GWW is recycling
van beton, waarbij beton- en asfaltgranulaat als toeslagstof in onder- en tussenlagen van
wegen wordt toegepast. Hierdoor scoort de GWW-sector heel goed qua recyclingcijfers.
Echter, vanwege het mengen van het granulaat met andere stromen wordt toekomstige
toepassing in bijvoorbeeld betonnen objecten uitgesloten en is dit een laagwaardige
toepassing van secundair materiaal. De verschuiving waar nu op wordt gestuurd, is van
laagwaardig naar hoogwaardige recycling van materialen en objecten. Zo is in het
Betonakkoord de ambitie gesteld om 100 procent van het vrijkomend beton hoogwaardig te
hergebruiken in 2030, om de sector te verduurzamen en de hoge CO2-emissies te verlagen.
Er wordt geëxperimenteerd met het toepassen van (beton)recyclaat in een product met een
vergelijkbare functie (close the loop), het hergebruiken van (onderdelen van) objecten (slow the
loop) en het doelbewust toepassen van hout of bio-based grondstoffen (substitutie).
Daarnaast ontstaat er nu bewustzijn dat preventie van grondstoffen, efficiënter produceren
(narrow the loop) en verlengen van de levensduur van bestaande objecten (slow the loop) erg
belangrijk zijn, en zijn opdrachtgevers zijn hier ook al langer mee bezig, aangezien dit
resulteert in de hoogste grondstoffenbesparing.
Voortgang transitieproces | 173

Deze circulaire ontwikkelingen lopen echter tegen verschillende barrières aan die samengevat kunnen worden als 1) in aanbestedingsproces nog onvoldoende aandacht voor
circulariteit, 2) gebrekkige kennisinfrastructuur en 3) onvoldoende focus op opschaling van
pilots.
In aanbestedingsproces nog onvoldoende gericht op circulariteit
Door het belang van constructieve veiligheid en levensduur van objecten binnen de GWW
worden complexe en onbekende circulaire oplossingen, zoals hergebruik van gehele
constructies of objecten, als risicovol gezien. Middels publieke aanbestedingen hebben
publieke opdrachtgevers een sterke positie om hun vraag te sturen op circulariteit, maar dit
potentieel wordt momenteel onvoldoende benut. Aanbestedingsprocedures zijn veelal
gericht op lage risico’s en de laagste prijs is nog vaak de doorslaggevende factor. Eisen of
gunningscriteria die circulariteit stimuleren worden in gangbare aanbestedingen niet
consequent meegenomen of ze wegen te weinig mee waardoor aannemers zich er niet op
kunnen onderscheiden. Daarentegen wordt de milieukostenindicator (MKI) wel steeds
meer ingezet als gunningscriterium, wat door velen gezien wordt als legitiem middel. Een
MKI biedt een basis om mee te sturen, maar ook deze weegt vaak te weinig mee om op te
onderscheiden. Verder vinden opdrachtgevers het lastig om circulaire oplossingen tegen
elkaar af te wegen in aanbestedingen. Het hanteren van een Total Cost of Ownership (TCO)
benadering kan daarbij helpen, waarbij naast de kosten voor aanschaf ook de kosten over
de gehele levensduur voor onder andere onderhoud en reparatie worden meegenomen.
Gebrekkige kennisinfrastructuur
In de GWW zijn er beperkt kennis, inzicht en gegevens over de (staat van) objecten zoals
wegen, kunstwerken en de materiaalstromen. Recent verschafte de studie van het EIB en
Metabolic een eerste inzicht in de materiaalstromen en milieu-impact in de GWW
(Arnoldussen et al. 2022). Databeperkingen belemmeren de transitie naar een circulaire
GWW, omdat bijvoorbeeld de absolute reductie van primaire grondstoffen of de beschikbaarheid van secundaire materialen niet goed gemonitord kan worden. Verder ontbreken
concrete meet- en waardeermethoden voor circulariteit, wat volgens de sector ligt aan de
complexiteit van verschillende materialen en objecten die gebruikt worden. Hierdoor
ervaren actoren in de sector moeite met het formuleren van doelstellingen en een langetermijnstrategie. Inzicht in de materialen die vrijkomen en de staat ervan zijn essentieel om
circulaire strategieën, zoals recycling van materialen, te bevorderen.
Verder is de borging, verspreiding en adoptie van kennis over circulaire technologieën
problematisch. Opdrachtnemers houden de kaarten veelal tegen de borst omdat ze met
elkaar concurreren, wat het lastiger maakt om kennis een-op-een in volgende projecten toe
te passen en waardoor er weinig kansen in de markt zijn voor circulaire innovaties. Verder is
de kennis veelal geconcentreerd bij enkele personen, wat het in tijdelijke coalities van
projecten lastig maakt om te leren. Er ontbreekt een kennisinfrastructuur om opgedane
lessen binnen projecten vast te leggen.

174 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Opschaling van pilots naar de reguliere praktijk komt niet van de grond
Momenteel wordt er veel op pilotniveau geëxperimenteerd met contractvormen die
circulariteit kunnen stimuleren binnen publieke aanbestedingen, zoals functioneel
uitvragen, werken in bouwteams, twee-fasenaanpak, portfolioaanpak en as-a-service-contracten. Daarbinnen vinden pilots met nieuwe circulaire technologieën plaats. Deze
projecten blijven vaak in een pilotfase hangen en worden niet verder opgeschaald. Lage
marges in combinatie met terughoudendheid van opdrachtgevers zorgen voor stagnatie in
de ontwikkeling en opschaling van innovaties. Opschaling vereist een duidelijke incorporatie van lessen uit de pilots in de reguliere praktijk door overheden en een langetermijnperspectief voor opdrachtnemers zodat doorontwikkeling van circulaire innovaties beloont.
De transitie naar een circulaire GWW-sector is gebaat bij langetermijnperspectief
Publieke opdrachtgevers hebben vanwege de specifieke kenmerken van deze sector een
unieke positie om te sturen op circulariteit. Er zijn de laatste jaren veel stappen genomen
door gemeenten, provincies en Rijkswaterstaat die bijdragen aan de transitie naar een
circulaire GWW-sector. Een sleutelpositie om de transitie te versnellen ligt in het aanbestedingsproces waarbij circulariteit nog beter meegenomen kan worden. Door circulariteit
sterk mee te laten wegen en transparant te zijn over hoe circulariteit op korte en lange
termijn wordt uitgevraagd ontstaat er meer zekerheid voor marktpartijen waardoor
investeringen in circulaire innovaties meer gaan lonen.

4.4.4

Laptops en telefoons

Producenten en overheid sturen op recycling vanuit afvalbeleid
In het afvalbeleid is er al jaren aandacht voor recycling van elektrische apparaten zoals
laptops en telefoons. Het recyclen van E-waste wordt door de afvalsector benoemd als het
voornaamste doel. De transitie naar circulaire laptops en telefoons staat echter nog in de
kinderschoenen. Zo zijn doelen voor het behoud van grondstoffen of leveringszekerheid
afwezig of niet sturend. Dit perspectief vertaalt zich in veel activiteiten en een doelstellingen voor recycling. Zo organiseert Stichting OPEN de Uitgebreide Producent
Verantwoordelijkheid (UPV). Vanuit de Europese Unie is via het Waste Electronic and
Electrical Equipment (WEEE) Directive een inzamelverplichting opgesteld voor alle
lidstaten. Dit is in Nederland vertaald naar een doelstelling om 65 procent van de op de
markt gebrachte elektronica in te zamelen en volgens gestelde standaarden te verwerken.
Ontbrekende data belemmeren de mogelijkheid tot sturen richting circulariteit
Ondanks een georganiseerde keten met een nationaal registratiesysteem (Nationale
WEEE-register) en een goed functionerende UPV-organisatie (Stichting OPEN), ontbreekt
zicht op een groot deel van de stromen (onder andere hergebruik) in de keten. Dit gebrek
aan transparante data komt enerzijds doordat gegevens simpelweg niet bekend zijn, zoals
bijvoorbeeld hoeveel laptops en telefoons er worden verkocht, hergebruikt en gerefurbisht,
en anderzijds doordat bekende gegevens (bijvoorbeeld afvalverwerking) worden geaggregeerd met andere productgroepen. Hierdoor is het erg lastig om voor specifieke producten
als laptops en telefoons precies te weten hoe de transitie naar een circulaire economie
Voortgang transitieproces | 175

ervoor staat en weten sturende partijen niet hoe of waar in de keten te interveniëren en zo
te sturen richting circulariteit.
Universiteiten, producenten en certificering-organisaties doen onderzoek naar productontwerpen die betere recycling mogelijk maken (design-for-recycling). Deze ambitie ‘aan de
voorkant’ sluit echter niet aan bij de praktijk van de achterkant van de keten waar circulair
en modulair ontworpen apparaten verdwijnen in de bulkinzameling en worden verwerkt op
de standaardmethode waardoor het circulaire potentieel niet wordt benut.
Om deze aansluiting beter te regelen is in het kader van de Transitieagenda consumptiegoederen gezamenlijk met de sector van elektrische apparaten een transitieplan opgesteld in
2022. Hierin doet de sector zelf voorstellen om stappen hoger op de R-ladder te zetten en
meer te gaan doen aan hergebruik, refurbishment maar ook hoogwaardige recycling van de
ingezamelde oude elektrische apparaten zoals laptops en telefoons.
Terugwinning van materialen uit afgedankte laptops en mobieltjes niet rendabel
Voor laptops geldt dat naar schatting 15 procent van wat er aan afval gegenereerd wordt,
daadwerkelijk gecertificeerd gerecycled wordt; voor telefoons ligt dat wat hoger (23
procent). Het restant wordt geëxporteerd of verbrand. In het recyclingproces wordt ruwweg
74 procent van de materialen uit laptops en slechts 10 procent van de materialen uit
mobiele telefoons teruggewonnen. Dit zijn vooral waardevolle materialen, zoals (edel)
metalen. Het terugwinnen van hogere percentages, voornamelijk voor telefoons, en meer
materialen is momenteel economisch niet rendabel waardoor plastics, mineralen en
zeldzame aardelementen niet of nauwelijks worden teruggewonnen. Hier ligt dus een grote
kans en uitdaging voor circulariteit, die vraagt om recyclingdoelen per materiaal.
Beperkte traceerbaarheid zet legitimiteit van refurbishte laptops onder druk
Ondanks geringe belangstelling van producenten voor levensduurverlenging en reparatie
kent refurbishment wel degelijk veel markt-gedreven ondernemerschap. Voor laptops zijn
ondernemers actief in het verhandelen, repareren en refurbishen voor Europese markten.
Voornamelijk laptops uit de B2B-markt worden ingezet voor een tweede leven aangezien
deze consistent zijn in onderdelen, kwalitatief hoogwaardiger dan consumentenlaptops, en
in grote stromen verhandeld worden. Helaas ontbreken cijfers over de omvang van deze
markt. Geschat wordt dat in Nederland jaarlijks circa een miljoen laptops uit de B2B-markt
voor refurburbishment beschikbaar komen. Een deel daarvan wordt direct naar het buitenland
geëxporteerd, veelal naar Oost-Europese landen als Polen en Tsjechië, en wordt daar
gerefurbisht, gerecycled of doorverhandeld. Een ander klein deel komt in Nederland via
webwinkels weer op de markt. Laptops uit de consumentenmarkt worden wel ingezameld
maar lijken veelal ongeschikt te zijn voor hergebruik en er wordt geschat dat circa 80
procent direct als afval wordt verwerkt.
De bedrijvigheid rond refurbishment van laptops is economisch gedreven, en niet vanuit
circulariteit gestuurd. Door het ontbreken van regie, coördinatie en registratieverplichtingen is er geen zicht op verwerkte volumes en onzekerheid over de uiteindelijke bestemming
176 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

van laptops en telefoons. Het is onbekend in welke toepassingen en op welke locaties
gerefurbishte laptops opnieuw worden ingezet. Hierdoor is het goed mogelijk ze uiteindelijk
op stortplaatsen in Afrika en Azië belanden, wat de legitimiteit van refurbishment sterk
ondermijnt. Recente initiatieven om traceerbaarheid te garanderen werden verhinderd
door een gebrek aan marktpartijen die traceerbaarheid konden garanderen.
Een aanbeveling is het vergroten van de inzichtelijkheid van de keten door middel van
transparantie en traceerbaarheid. De recente registratieverplichting op de export van
laptops en telefoons is hiervan een goed voorbeeld, maar de eerste resultaten hiervan zijn
teleurstellend. Ook zou dataregistratie op productniveau in plaats van in categorieën
helpen een beter beeld te krijgen van de daadwerkelijke verwerking van specifieke producten en zo handvatten creëren voor sturing. Ook kan zo het laagwaardig (non-compliant)
recyclen en dumpen van elektronica worden voorkomen. Hiervoor moet traceerbaarheid
van producten niet stoppen bij de landsgrens maar op een Europese schaal ingestoken
worden. Een initiatief van de Europese Unie dat hierbij aansluit is het productenpaspoort
op grond van de Europese Sustainable product initiative (SPI). Dit is, volgens verschillende
actoren, een potentieel zeer waardevolle tool om een digitaal overzicht en inzicht te krijgen
in de materialen, behandelingen en locatie van producten.
Huidige recycledoelen belemmeren levensduurverlenging
Om de milieubelasting van elektrische apparaten zoals laptops en telefoons te verminderen
is het belangrijk om stevig in te zetten op levensduurverlening. De huidige wet- en
regelgeving rondom recycling, uitgewerkt in de UPV, werkt belemmerend voor levensduurverlenging. Het is voor de sector die verantwoordelijk is voor het behalen van de inzameldoelstelling niet wenselijk om in te zetten op levensduurverlenging, aangezien men
hierdoor minder volumes kan ‘laten meetellen’ voor inzameling. De toch al lastig te
behalen doelstelling zou zodoende alleen maar moeilijker worden behaald. Ook worden
producten die gerefurbisht kunnen worden, opgekocht door handelaren voor recycling,
omdat dit een betere prijs oplevert. Een aanbeveling is het herzien van de huidige UPVdoelstellingen die enkel gefocust zijn op het aanbieden van apparaten aan recyclings­
instellingen, tot circulaire doelstellingen (zie ook tekstkader over circulaire normen in
hoofdstuk 5). Dit impliceert ook doelen omtrent levensduurverlenging, hergebruik,
refurbishment en ambitieuze doelen over het terugwinnen en hoogwaardig weer inzetten
van materialen in vergelijkbare producten.
In de case zagen we wel een aantal goede refurbish-initiatieven. De overheid probeert bij
aanbestedingen circulaire voorwaarden af te dwingen waaraan geleverde producten dienen
te voldoen, om zo een markt te ontwikkelen voor circulaire producten. Ook wordt er met
andere landen afspraken gemaakt, middels zogenaamde buyergroups, om Europees breed te
sturen op circulariteit. Daarnaast wordt er binnen de Europese Unie gekeken naar het recht
op repareerbaarheid (right-to-repair).

Voortgang transitieproces | 177

4.4.5

Autobatterijen

Snelle groei elektrisch rijden creëert zorgen over grondstoffen
Elektrisch rijden (of e-mobiliteit) wordt in Nederland breed gestimuleerd en wint snel aan
populariteit. Het aantal elektrische auto’s op de Nederlandse markt is sinds 2015 vertienvoudigd. Dit gaat samen met een grote vraag naar accu’s, wat leidt tot een snel stijgende vraag
naar kobalt, lithium en verschillende zeldzame aardmetalen. De winning van deze
grondstoffen gaat gepaard met negatieve effecten en de toekomstige beschikbaarheid en
leveringszekerheid van deze grondstoffen staat onder druk (zie ook hoofdstuk 3). In Europa
is de wens ontstaan om voor kritische materialen en producten minder afhankelijk te zijn
van externe economieën, zoals China. Ook ontstaat aandacht voor de verwerking van de
toegenomen hoeveelheid afgedankte autobatterijen. Tezamen heeft dit geleid tot actie van
de Europese Unie in de vorm van een nieuw (geüpdatete) Battery Directive die lidstaten
verplicht om 70 procent van de afgedankte lithiumbatterijen in te zamelen en te recyclen
tegen 2030. In Nederland is recentelijk een (vooral agenderend) actieplan circulaire
batterijen opgesteld.
Innovatiesysteem in beginfase
Het innovatiesysteem van autobatterijen is nog in een vroege fase van ontwikkeling en
wordt gekenmerkt door een grote dynamiek van actoren die toe- en uittreden. Deze actoren
ontwikkelen kennis en experimenteren met verschillende oplossingen, zoals verschillende
recyclingtechnologieën, het verlengen van de levensduur van autobatterijen door hergebruik en reparatie en het verminderen van materiaalgebruik. De meeste aandacht gaat
momenteel echter uit naar het produceren van goedkopere accu’s die sneller laden en meer
energie kunnen opslaan. Dit heeft als risico dat deze batterijen lastig te repareren of
recyclen zijn. Het innovatiesysteem heeft daarom baat bij meer coördinatie om de activiteiten goed op elkaar af te stemmen en zo een circulaire en competitieve batterijenketen te
realiseren.
Recycling is institutioneel de dominant gekozen circulariteitsstrategie
De Europese en Nederlandse overheden sturen met hun beleid momenteel richting
recycling van autobatterijen. Vanuit het European Battery Directive 2006 en de Regeling
Beheer Batterijen zijn producenten verantwoordelijk gesteld voor het inzamelen en
verwerken van batterijen. In Nederland wordt dit uitgevoerd door ARN (producentenverantwoordelijkheid). Afgesproken is een inzamelingsverplichting van 45 procent tegen 2016 en
van de ingezamelde batterijen dient 50 procent gerecycled te worden. Deze doelstellingen
zijn, volgens de sector, makkelijk gehaald. Ook in het recent uitgebrachte Battery Directive
wordt veel aandacht besteed aan recycling en worden ambitieuzere recyclingdoelen gesteld,
zijnde 70 procent inzameling en recycling van lithiumbatterijen tegen 2030. Ook deze
nieuwe doelstellingen zouden volgens de sector gemakkelijk te halen zijn. De gestelde
doelen stimuleren de sector dus niet om inzameling en recycling te verbeteren, laat staan
om hogere circulariteitsstrategieën te realiseren die passen in een integrale circulaire
aanpak.

178 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Levensduurverlenging nog lastig
Levensduurverlenging wordt gezien als de beste strategie om circulaire waarde te creëren
binnen de batterijenketen, maar recycling blijft dominant doordat recycling institutioneel
beter is georganiseerd en technologisch minder uitdagend is. Studies van de Global Battery
Aliance laten zien dat autobatterijen na afdanking gemiddeld nog 70-80 procent van de
originele capaciteit hebben. Dit is niet genoeg om een elektrische auto volwaardig aan te
drijven. Er zijn twee routes voor levensduurverlenging: reparatie van de batterij waardoor de
capaciteit sterk toeneemt, en het gebruik van de batterij in andere toepassingen zoals
stationaire batterijen voor elektriciteitsopslag. Een batterij is niet zonder aanpassingen her
te gebruiken in een andere toepassing. Daarvoor moeten de slechtste modules van de
batterijen vaak vervangen worden, zijn reparaties nodig, en is aanvullende of nieuwe
software vereist. Ook zijn data nodig over de levenscyclus van de batterij om een schatting
te kunnen maken van de resterende capaciteit van de batterij en de optimale tweede-leventoepassing. Eerste experimenten met deze strategie werden gehinderd door de angst voor
risico’s (bijvoorbeeld brandgevaar) bij het gebruik van gebruikte autobatterijen in nieuwe
toepassingen. Hierdoor nam de legitimiteit van deze route af en begon de focus te
verschuiven naar recycling.
Recentelijk heeft de toenemende druk van de Europese Unie om de afhankelijkheid van
externe economieën te verkleinen momentum gecreëerd voor levensduurverlenging.
Levensduurverlenging wordt door actoren gezien als de strategie met de meeste potentie als
het gaat om het vergroten van de leveringszekerheid; als producten langer gebruikt kunnen
worden, beter gerepareerd kunnen worden, en in de Europese markt hergebruikt kunnen
worden, zal dat de noodzaak voor import van autobatterijen sterk doen dalen. Er is
recentelijk een toename in het aantal opleidingen, en dus de expertise, in Nederland over
reparatie. Ook neemt het aantal experimenten met het hergebruiken van autobatterijen
toe. Deze projecten lijken echter moeilijk uit te breiden door een slechte businesscase,
gelimiteerd en afwisselend aanbod van secundaire autobatterijen, onzekerheid over de
restcapaciteit van de aangeboden batterijen en terughoudendheid vanuit de markt vanwege
de angst voor aansprakelijkheidsproblemen.
Door de Europese Unie wordt voor deze problemen een oplossing voorgedragen, zoals een
materialenpaspoort; een digitaal format dat data verzamelt over de levenscyclus van de
batterij, de milieu-impact, de materialen, het ontwerp, en de mogelijke circulaire toepassing. Deze paspoorten kunnen functioneren als een standaard voor actoren in de sector die
sterke sturing kan creëren richting een circulaire economie. In verschillende consortia
wordt gewerkt aan het ontwikkelen van eerste concepten van een paspoort.
Hogere circulariteitsstrategieën nog in experimenteerfase
In Nederland wordt geëxperimenteerd met nieuwe batterijtechnologieën en -innovaties
waarvoor minder materialen nodig zijn of die de prestatie van autobatterijen verbeteren door
bijvoorbeeld het verhogen van de energiedichtheid. Ook wordt er geëxperimenteerd met het
vervangen van de meest kritische materialen door materialen die minder schaars zijn.
Een heel effectieve circulariteitsstrategie is het delen van auto’s. Dit kan de vraag naar
Voortgang transitieproces | 179

autobatterijen sterk verminderen. Ondernemers die actief zijn in de deeleconomie richten
zich steeds meer op het aanbieden van elektrische deelauto’s. Echter, qua omvang is
individueel autobezit nog steeds dominant in Nederland.

4.4.6

Reflectie op casestudies

Grote variëteit in productgroepen vraagt om een gedifferentieerde aanpak
Er zijn veel verschillen tussen de onderzochte cases, bijvoorbeeld in de mate waarin
circulariteit al (deels) een plek heeft gekregen. Zo is voor verpakkingen, laptops en mobiele
telefoons al jaren een werkend UPV-systeem aanwezig dat heeft geleid tot de opbouw van
een inzamel- en recycling-infrastructuur. In de GWW-sector is zo’n UPV-systeem afwezig,
maar hebben overheden als opdrachtgevers een grote invloed op de marktcondities voor
circulaire producten. Het innovatiesysteem voor autobatterijen bevindt zich nog in een
vroeg stadium van ontwikkeling en de implementatie van allerlei circulaire toepassingen
dienen nog plaats te vinden. Maar er zijn ook technische verschillen. Zo gaan gebouwen
decennialang mee, terwijl verpakkingen een heel korte levensduur hebben. De circulaireeconomietransitie verschilt dus per productgroep, onder andere qua fase, manier van
organiseren en technologische eigenschappen. Dit pleit voor een beleidsfocus die ruimte
biedt voor deze verschillen. De ontwikkeling van doelen voor specifieke productgroepen
(zie hoofdstuk 5) sluit goed aan op deze constatering.
Laagwaardige recycling is dominante circulariteitsstrategie
Een duidelijke overeenkomst tussen de cases is de grote inzet en focus op recycling, die
veelal is geworteld in het bestaande afvalbeleid. Hoewel recycling een essentieel onderdeel
is van de circulaire economie, is in de cases vooral laagwaardige recycling terug te zien. Dit
wordt bovendien beïnvloed doordat het meetpunt ligt op het moment dat het product bij
de recycler aangeboden wordt en niet bij de daadwerkelijke recycling. Hoogwaardige
recycling is dus niet nodig om het doel te halen. Uit alle casussen blijkt dat een kwaliteitsimpuls van recycling mogelijk en nodig is om meer materiaal hoogwaardig in de loop te
houden. Zo wordt in de GWW-sector veel secundair materiaal ingezet als onderlaag voor
verharde wegen in plaats van in de oorspronkelijke functie. Bij verpakkingen ligt ook de
nadruk op recycling en wordt recyclaat nog minimaal gebruikt voor hoogwaardige
toepassingen. Voor laptops en telefoons is recycling ook de dominante circulaire strategie
waarbij opvalt dat de hoeveelheid teruggewonnen materiaal sterk verschilt per productgroep. De focus op recycling is ook terug te zien in de onderzochte convenanten. In het
Betonakkoord en Plastic Pact wordt op vrijwillige basis gewerkt aan hoogwaardige recycling
(Bours 2022). In de matrassensector werden voor de oprichting van het convenant nog veel
matrassen verbrand en nauwelijks gerecycled, waardoor daar de uitdaging nog was om
verbranding van matrassen tegen te gaan. Diverse koplopers in de sector geven echter aan
dat desondanks doelstellingen die specifiek sturen op design for recycling of gericht op hogere
R-strategieën gesteld hadden moeten worden.

180 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Perverse prikkels en gebrek aan stimulans andere circulariteitsstrategieën
Er vindt weinig sturing plaats richting hogere circulariteitsstrategieën. Hoewel ze in enkele
gevallen worden benoemd in doelen en ambities en er ook experimenten op gericht zijn, is
er weinig focus op grootschalige implementatie. De aandacht voor recycling genereert
perverse prikkels, omdat hier geen stimulans uit voortkomt om bijvoorbeeld bij het
productontwerp na te denken over minder materiaal of een modulair ontwerp.
Doelstellingen voor afvalvolumes geven innovaties gericht op levensduurverlenging van
producten geen stimulans. Circulaire ondernemers die hiermee aan de slag gaan kunnen
maar moeilijk renderen, wat pleit voor andere manieren van stimuleren en belonen van
deze strategieën. Een bijkomende uitdaging is dat data over hogere circulariteitsstrategieën
vaak lastig te krijgen zijn. Bij laptops en telefoons zijn ondernemersactiviteiten gericht op
enige vorm van hergebruik, refurbishment of reparatie, maar de totale omvang hiervan is
door datagebreken heel lastig in te schatten. In hoofdstuk 3 werd een vergelijkbaar
probleem geconstateerd.
Coördinatie en visie 2050 nodig
Er is een noodzaak om de visie op 2050 naar een circulaire maatschappij uit te werken en te
voorzien van gecoördineerde ondersteuning. In alle cases geldt dat het inzicht en de
strategie bij industrie en overheid ontbreken om in 2050 tot een volledig circulaire
economie te komen. In de cases wordt voornamelijk gestuurd op (laagwaardige) recycling.
Het bedrijfsleven zet zich middels UPV-organisaties zeker in om te voldoen aan de regels die
door de overheid worden gesteld, maar kijkt niet verder vooruit. Voor plastic verpakkingen
leidt dit bijvoorbeeld tot geen UPV-aandacht voor bio-plastics, terwijl op langere termijn dit
een essentiële technologie is om tot een volledig fossielvrije kunststofverpakkingenketen te
komen. Ook bij laptops en mobiele telefoons is levensduurverlenging geheel afwezig is in
de huidige UPV-uitvoering. Bij GWW is er grote aandacht bij de Rijksoverheid om tot een
circulaire GWW-sector te komen, maar tegelijkertijd wordt het als zeer moeilijk ervaren om
tot een roadmap te komen die in 2050 tot een circulaire GWW-sector gaat leiden. De route is
lastig te bepalen als het eindpunt onduidelijk is.
De bestudeerde convenanten worden door de ondertekenaars voornamelijk gezien als een
manier om coördinatie in de sector te vergroten en richting te geven aan de transitie. De
focus ligt met name op het bewust maken van de sector van de problematieken die
aangepakt dienen te worden in die sector. Daarbij lopen de convenanten vaak vooruit op
strengere wet- en regelgeving en is het een manier om af te tasten welke verbeteringen
mogelijk zijn en of partijen bereid zijn om vrijwillig mee te bewegen richting een duidelijke
stip op de horizon. Tegelijkertijd is circulair ondernemen over het algemeen nog niet
rendabel en wordt een gebrek aan urgentie ervaren. Het handhaven van de doelen die in de
convenanten zijn vastgelegd, is uitdagend, vanwege het vrijwillige karakter. Partijen uit het
veld roepen dan ook op tot stevigere richting en sturing. Zoals een van de geïnterviewden
benadrukte: ‘In de vrijwilligheid gaan we geen wereld van verschil maken’. In het volgende
hoofdstuk gaan we hier verder op in.

Voortgang transitieproces | 181

5

C irculaireeconomiebeleid

182 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Hoofdboodschappen
• De Nederlandse ambitie om in 2050 een volledig circulaire economie te hebben en in
2030 de helft minder primaire abiotische grondstoffen te gebruiken, vraagt om stevige
instrumenten. De huidige ingezette mix van beleidsmaatregelen helpt partijen met
subsidies en andere vormen van ondersteuning om stappen in de goede richting te
zetten. Het aantal verplichtende instrumenten, zoals beprijzen en normeren, is echter
afgenomen ten opzichte van twee jaar geleden. Er is in het nationale circulaire-economiebeleid nog geen sprake van meer ‘drang en dwang’. Het implementeren van meer
dwingende instrumenten is in de afgelopen periode mogelijk bemoeilijkt door een lange
kabinetsformatie. Bij normering valt te denken aan het gebruik van verplichte aandelen
secundair materiaal in producten en het eisen van een circulair ontwerp bij het verlenen
van subsidies, zoals de mogelijkheid tot reparatie. Bij beprijzen gaat het bijvoorbeeld om
een inputheffing op de inzet van fossiel als grondstof – zoals die al geldt voor energiedoeleinden – en het verruimen van de huidige btw-verlaging op arbeid voor reparatie van
producten.
• De uitwerking van het Europese circulaire-economiebeleid is cruciaal voor het bereiken
van een circulaire economie in Nederland, met name voor de kaderstelling voor de
interne EU-markt. Denk hierbij aan de voorstellen om te komen tot duurzame producten,
waarbij eisen worden gesteld aan het ontwerp, de levensduur, de mogelijkheid om
producten te hergebruiken, te repareren en te recyclen, en het gebruik van secundair
materiaal in producten. Deze voorstellen kunnen van grote invloed zijn en hebben de
potentie om de transitie te versnellen, omdat ze bindend zijn voor vrijwel alle producten
en sectoren. Nederland kan op onderdelen vooruitlopen op de implementatie van
Europese wet- en regelgeving. Bijvoorbeeld door het uitbreiden van de recycling- en
deelinfrastructuur, btw-verlaging op arbeid voor reparatie van producten en het verrekenen van de milieuschade in de prijzen van producten. Dit kan Nederlandse bedrijven (en
daardoor de Nederlandse economie) een concurrentievoordeel geven bij de invoering van
EU-wetgeving.
• Het kabinet onderkent de belangrijke bijdrage die een circulaire economie kan leveren
aan de klimaatopgave en ziet een potentieel van 2 tot 4 megaton CO2-emissiereductie in
Nederland. Het risico van een focus op beleidsmaatregelen die zijn gericht op emissie­
reductie in Nederland in een bepaald jaar, is dat essentiële circulaire maatregelen die
kunnen leiden tot een reductie van CO2-emissies in het buitenland of pas later in de tijd
optreden, zoals levensduurverlenging en recycling, onvoldoende aandacht en middelen
krijgen. Een ambitieus klimaatdoel voor een circulaire economie kan daarom beter
gericht zijn op reductie van mondiale emissies op de lange termijn, wat aanvullend is ten
opzichte van bestaande nationale energie- en klimaatdoelen. Op dit moment zijn er
weinig prikkels voor Nederlandse bedrijven om elders in de productieketen te komen tot
minder grondstoffengebruik en daarmee tot minder CO2-uitstoot. Een beleidsmatige
uitdaging is om te zoeken naar manieren om deze zogenoemde scope 3-effecten
(indirecte CO2-uitstoot) in het buitenland te traceren en om bedrijven daarvoor te
waarderen.

Circulaire-economiebeleid | 183

• Het versnellen van de transitie naar een volledig circulaire economie in 2050 vraagt om
een kabinetsbrede inzet – waarin een verantwoorde omgang met grondstoffen een
prioriteit is voor alle ministeries – en het versterken van de uitvoeringsstructuur. Dit
vraagt tenminste om het opstellen van een concrete missie met een helder eindpunt,
concrete doelen die richting geven aan de transitie en een samenhangend pakket
beleidsinstrumenten om deze doelen te bereiken. Daarnaast is het nodig dat er structureel voldoende financiële middelen zijn om de missie te ondersteunen, en dat de
‘governance’ van de circulaire-economieaanpak wordt versterkt. Daarbij is het belangrijk
dat partijen die invulling en uitvoering geven aan de transitie – zoals de transitieteams en
de regionale overheden – duidelijke verantwoordelijkheden krijgen en daaraan gekoppeld het mandaat en de middelen om deze verantwoordelijkheden waar te maken.

5.1

Inleiding

Uit de vorige hoofdstukken blijkt dat de transitie naar een circulaire economie zich nog in
de beginfase bevindt en dat diverse indicatoren die zicht geven op het grondstoffengebruik,
de effecten ervan en het transitieproces niet of niet in het juiste tempo de goede kant
opgaan. Naast acties vanuit bedrijven en burgers gericht op het bewerkstelligen van een
meer circulaire economie, is er een cruciale rol voor de overheid om de ambitie waar te
maken dat de Nederlandse economie in 2050 volledig circulair is. In dit hoofdstuk beschrijven we de ontwikkelingen in het circulaire-economiebeleid en geven we aan welke stappen
in de afgelopen jaren zijn gezet. De verwachting is dat het kabinet kort na het verschijnen
van deze ICER het Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) zal publiceren (IenW
et al. 2023). Daarnaast heeft het kabinet eind 2022 de Grondstoffenstrategie naar de Tweede
Kamer gestuurd (EZK 2022). Deze timing maakt het helaas niet mogelijk om in deze ICER in
te gaan op de inhoud van de Grondstoffenstrategie en het NPCE.
Nationale ambities voor circulaire economie vragen om regionaal, nationaal en Europees beleid
Om een circulaire economie in Nederland te realiseren, is beleid nodig op verschillende
schaalniveaus: zowel nationaal en regionaal als Europees. Deze drie bestuurslagen
beïnvloeden elkaar onderling. Zo betreffen diverse geïmplementeerde regulerende
instrumenten in Nederland uitgewerkte EU-richtlijnen, zoals uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor bijvoorbeeld verpakkingen en batterijen. Tegelijkertijd heeft
Nederland het Europese beleid beïnvloed, omdat het als een van de koplopers zijn kennis
en ervaring over het verantwoord omgaan met afval en grondstoffen – en wat wel en wat
niet werkt – heeft gedeeld en ingebracht. Op regionale schaal worden nieuwe samenwerkingen geïnitieerd en bedrijven gestimuleerd om de transitie naar een circulaire economie
dichterbij te brengen. Dat kan bijvoorbeeld door vanuit regionale overheden circulair aan te
besteden, maar ook vanuit een vergunningverlenende rol. In de nationale circulaire
economie beleidsaanpak zien we de aandacht voor de verschillende schaalniveaus terug.
Blijvende aandacht en inzet vanuit de nationale overheid is in de verdere uitwerking van de
plannen echter nodig voor de transitie naar een circulaire economie.

184 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Leeswijzer
In dit hoofdstuk schetsen we voor elk schaalniveau een beeld van het circulaire-economiebeleid en welke instrumenten zijn ingezet. Het zwaartepunt in dit hoofdstuk ligt daarbij op
het nationale beleid.
In paragraaf 5.2 besteden we aandacht aan het Nederlandse beleid. Wat zijn de hoofdlijnen
van de nationale beleidsaanpak voor circulaire economie en welke ontwikkelingen hebben
zich in de afgelopen jaren voorgedaan? Ook gaan we in deze paragraaf in op de relatie
tussen circulaire economie en klimaat en de stand van zaken in het proces om te komen tot
concrete doelen voor een circulaire economie. Daarna gaan we in paragraaf 5.3 in op de
instrumenten die zijn ingezet in het nationale beleid. Zijn dit vooral vrijwillige instrumenten, zoals voorlichting en convenanten? Of worden inmiddels ook meer verplichtende
instrumenten ingezet? In deze ICER zoomen we bij de instrumenten nader in op een van de
prioritaire beleidsthema’s, te weten circulair ontwerp. In paragraaf 5.4 gaan we vervolgens
nader in op de organisatie en ‘governance’ van het nationale circulaire-economiebeleid.
In paragraaf 5.5 gaan we in op het Europese beleid. Welke plannen zijn opgenomen in het
tweede Circulaire-Economieactieplan van de Europese Commissie? En hoe staat het met de
doorvertaling van deze plannen naar concrete wetgeving? Welke instrumenten zijn
aangekondigd en welke instrumenten zijn inmiddels op Europees niveau beschikbaar en
wat mogen we daarvan verwachten?
In paragraaf 5.6 gaan we in op het regionale beleid. Welke rol zouden de regionale
overheden kunnen spelen? Zijn ze daar ook voldoende toe in staat? En welke instrumenten
zetten ze in om een circulaire economie te stimuleren? We sluiten dit hoofdstuk af met
aanbevelingen voor vervolgstappen voor het circulaire-economiebeleid.

5.2

Nationaal circulaire-economiebeleid

5.2.1

Korte schets van de aanpak van het circulaire-economiebeleid

De start voor het nationale circulaire-economiebeleid is Nederland circulair in 2050, het eerste
Rijksbrede Programma Circulaire Economie, waarin de ambitie is uitgesproken om in 2050
in Nederland een volledig circulaire economie te hebben en als tussendoel in 2030 het
gebruik van primaire abiotische grondstoffen te hebben gehalveerd (IenM & EZ 2016). We
schetsen hieronder kort welke aanpak is uiteengezet in het Rijksbrede Programma en de
vervolgstappen in het circulaire-economiebeleid.
Structuur via transitiethema’s en dwarsdoorsnijdende beleidsthema’s
In het Rijksbrede Programma Circulaire Economie is een belangrijke basis gelegd voor de
structuur van het beleid aan de hand van vijf transitiethema’s: Biomassa en voedsel,
Kunststoffen, Maakindustrie, Bouw en Consumptiegoederen (zie figuur 5.1). Betrokken
partijen bij de transitiethema’s (hebben vervolgens voor de vijf thema’s een transitieagenda
opgesteld met ambities en plannen (Rijksoverheid 2018 a t/m e). Voor het bereiken van een
Circulaire-economiebeleid | 185

circulaire economie en de uitvoering van de plannen van de transitieteams focust het Rijk
op tien dwarsdoorsnijdende thema’s, oftewel clusters van beleidsinstrumenten. Dit betreft:
(1) producentenverantwoordelijkheid, (2) wet- en regelgeving, (3) circulair ontwerp, (4)
circulair inkopen, (5) marktprikkels, (6) financieringsinstrumenten, (7) monitoring, kennis
en innovatie, (8) gedrag en communicatie, onderwijs en arbeidsmarkt, (9) internationale
inzet en (10) het Versnellingshuis Nederland Circulair! (IenW 2018). Voor het regionale
schaalniveau is de Werkgroep Circulaire Economie in de Regio geformeerd, onder voorzitterschap van het ministerie van IenW en waarin een groot deel van de regionale partijen zijn
vertegenwoordigd (zie verder paragraaf 5.6). De transitieteams en de Rijksoverheid
rapporteren jaarlijks over de uitgevoerde en voorgenomen acties in het
Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie (IenW 2019; 2020; 2021).
Publiek-private aanpak staat centraal in het nationale beleid
Het kabinet wil een circulaire economie realiseren met andere partijen in de samenleving.
Het Grondstoffenakkoord uit 2017 is daarbij een belangrijke mijlpaal, waarin het doel om deze
ambitie gezamenlijk te realiseren breed wordt onderschreven (Rijksoverheid 2017).
Inmiddels hebben meer dan 400 partijen uit de samenleving dit akkoord ondertekend,
waaronder bedrijven, regionale overheden, maatschappelijke- en brancheorganisaties en
vakbonden. Deze partijen hebben als gezegd transitieteams geformeerd, waarvan er
inmiddels één (voor Biomassa en voedsel) is opgeheven. Het ministerie van LNV geeft
invulling aan de principes en doelstellingen van de circulaire economie door middel van
kringlooplandbouw (zie ook het onderdeel ‘Uitgelicht’ na dit hoofdstuk).
De gezamenlijke aanpak en het werken met transitiethema’s vormen nog steeds belangrijke
uitgangspunten van het nationale beleid. Dit blijkt onder andere uit de vraag vanuit het
ministerie van IenW aan de transitieteams om met voorstellen voor concrete doelen te
komen (zie ook paragraaf 5.2.3 en het onderdeel ‘Uitgelicht’ na dit hoofdstuk). Het
ministerie van IenW is de coördinator van het circulaire-economiebeleid in Nederland en is
direct betrokken bij de transitieagenda’s Consumptiegoederen en Kunststoffen. Daarnaast
zijn nog drie ministeries direct betrokken bij de transitieagenda's: het ministerie van BZK
voor Bouw, het ministerie van LNV voor Biomassa en voedsel, en dat van EZK voor
Maakindustrie (zie figuur 5.1). Ook zijn de ministeries van BZK en EZK actief in de Werkgroep
Circulaire Economie in de Regio, waarin ook publieke en private partijen participeren.

186 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 5.1
Circulaire-economiebeleid in Nederland en gezamenlijke ambitie beleid en samenleving
Circulaire-economiebeleid

Gezamenlijke ambitie
beleid en samenleving

2016

Rijksbrede programma
Circulaire Economie
(IenW en EZK)
2017

Grondstoffenakkoord
Kabinetsreactie
(IenW, LNV, EZK, BZK, BZ)
10 prioriteiten en
10 doorsnijdende thema's

5 Transitieagenda's
Bouw (BZK en IenW)
Biomassa en voedsel (LNV)
Maakindustrie (EZK)
Kunststoffen (IenW)
Consumptiegoederen (IenW)

2018

2019
Uitvoeringsprogramma
(IenW, LNV, EZK, BZK, BZ)
2020

2021

Projecten per
transitiethema
pbl.nl

10 doorsnijdende
thema's

2022

Nationaal Programma
Circulaire Economie

2023

Bron: PBL

5.2.2

Recente ontwikkelingen

In het Coalitieakkoord is voornamelijk aandacht voor de bijdrage van circulaire economie aan de
klimaatopgave
Het kabinet-Rutte IV heeft in zijn Coalitieakkoord aangegeven dat er een ambitieus
klimaatdoel komt voor de circulaire economie en een Uitvoeringsprogramma Circulaire
Economie. In het Beleidsprogramma kondigt het ministerie van IenW (2022a) aan dat er een
Nationaal Programma Circulaire Economie (NPCE) wordt opgesteld, dat naar verwachting
kort na deze ICER 2023 zal worden gepubliceerd. Het Beleidsprogramma van het ministerie
van IenW maakt expliciet dat de transitie naar een circulaire economie zou moeten
bijdragen aan de aanpak van meerdere maatschappelijke opgaven, te weten klimaatverandering, vervuiling, biodiversiteitsverlies en leveringsrisico’s van grondstoffen. Zowel in het
Coalitieakkoord als in het Beleidsprogramma worden de kansen die een circulaire econo-

Circulaire-economiebeleid | 187

mie biedt voor aansluiting bij andere thema’s het meest concreet uitgewerkt voor de
klimaatopgave (zie verder paragraaf 5.2.4).
Beperkte middelen voor circulaire economie vooral gericht op de klimaatopgave en recycling
In het Coalitieakkoord zijn extra middelen beschikbaar gesteld voor circulaire beleidsmaatregelen die bijdragen aan CO2-reductie. Deze maatregelen zijn vooral gericht op recycling en
staan op de begroting bij het ministerie van EZK als uitwerking van de klimaatopgave. Het
betreft budget voor de ontwikkeling en opschaling van recycling, circulaire ketenprojecten,
een verhoging van het budget voor de regeling Milieu-investeringsaftrek (MIA) en de
regeling Willekeurige Afschrijving Milieu-Investeringen (VAMIL), en een verplicht percentage recyclaat in bouwmaterialen.
Circulair materialenplan (CMP) als opvolger van het Landelijk Afvalbeheerplan
Het huidige Nederlandse afvalbeleid is opgenomen in het derde Landelijk Afvalbeheerplan
(LAP 3). Dit beleid is gericht op een veilige en hoogwaardige verwerking van afvalstoffen in
Nederland. Als opvolger en vervanger van het LAP 3 wordt gewerkt aan een Circulair
materialenplan (CMP). Het streven is dat het eerste CMP begin 2025 in werking treedt. Met
de ontwikkeling van een CMP wil de overheid een stap van afvalbeleid naar een circulaire
economie maken. Naast goed afvalbeheer zoals neergelegd in het LAP, wil de overheid in
het CMP meer aandacht voor preventie, hergebruik en recycling, een stevigere juridische
basis voor het plan en meer ondersteunend zijn voor bedrijven die technieken ontwikkelen
voor een hoogwaardige verwerking van producten en materialen (IenW 2022b).
Internationale impact is nog geen integraal onderdeel van het Nederlands circulaire-economiebeleid
De Nederlandse productie en consumptie zijn sterk afhankelijk van de winning en verwerking van grondstoffen in het buitenland, inclusief de productie van materialen, halffabricaten en producten. Het circulair maken van de Nederlandse economie heeft dus ook elders in
de wereld effecten (Lucas et al. 2022). Bij indicatoren zoals een grondstoffenbudget of
ecologische voetafdruk worden dergelijke effecten meegenomen (zie tekstkader 5.1).
Specifiek zijn er mogelijke risico’s voor lage- en middeninkomenslanden. Denk hierbij aan
een verhoogde druk op natuur door een toename in het gebruik van biogrondstoffen, of
aan het verlies van werkgelegenheid bij de winning van grondstoffen en bij de verwerking
daarvan door de maakindustrie als gevolg van een afnemende vraag en strengere productstandaarden. Deze risico’s komen boven op huidige nadelige effecten, zoals slechte
werkomstandigheden en vervuiling door een gebrek aan goede afvalverwerkingsinfrastructuur. Hoewel een van de doelen in het Rijksbrede Programma Circulaire Economie
‘bijdragen aan een internationale circulaire economie zonder afwenteling’ is, worden
negatieve effecten in het buitenland nog niet systematisch meegenomen in het beleid.

188 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Tekstkader 5.1 Sturen op ecologische voetafdruk of grondstoffenbudget
Op dit moment is nog niet helder wat een volledig circulaire economie in 2050
precies inhoudt. Er lijkt wel enige overeenstemming te zijn dat in een circulaire
economie de grenzen van de planeet niet worden overschreden (EC 2020a). Het
raamwerk van planetaire grenzen, opgesteld door een groep vooraanstaande
aardwetenschappers, stelt dit soort grenzen voor negen belangrijke biofysische
processen die leven op aarde mogelijk maken (zie hoofdstuk 2.2.2). Vijf van de negen
planetaire grenzen zijn al overschreden (namelijk die die te maken hebben met
klimaatverandering, biodiversiteitsverlies, landgebruiksverandering, de nutriëntenkringloop en chemische verontreiniging). Naast deze planetaire grenzen bestaat het
idee van een grondstoffenbudget en daaraan gerelateerde reductiedoelstellingen. Zo
wordt in een recent wetenschappelijk artikel de mondiale grens waarop het gebruik
van materialen en hulpbronnen nog duurzaam mogelijk is, op circa 50 gigaton per
jaar geschat (Hickel 2020).
Communicatief werkt het goed om met één doel en één getal te werken. Vanuit dat
perspectief is het werken met een budget voor grondstoffen dan ook begrijpelijk. Dat
geldt ook voor een CO2-budget, een Milieukostenindicator (MKI) of het streven naar
het halveren van de ecologische voetafdruk. Maar om mee te sturen is één getal of
budget of één voetafdruk waarin verschillende effecten op één noemer zijn gebracht,
minder geschikt. De milieudruk loopt bijvoorbeeld sterk uiteen tussen verschillende
grondstoffen (Hanemaaijer et al. 2021b). Een budget voor grondstoffen zonder
onderscheid tussen bijvoorbeeld metalen en mineralen en zicht op de achterliggende
milieudruk kan ertoe leiden dat vooral op de omvangrijke stromen wordt gestuurd,
maar dit hoeven niet de stromen te zijn met de meeste milieueffecten.
Het blijft daarom noodzakelijk om ook doelen voor milieu-impact, zoals de planetaire grenzen, te stellen, of in ieder geval te monitoren (Bringezu 2019). Voor beleid
gericht op het verminderen van de ecologische voetafdruk is het beter om te kijken
naar een set van voetafdrukken, voor bijvoorbeeld broeikasgasemissies, landgebruik,
biodiversiteitsverlies en gebruik van water en fosfor (Van Oorschot 2021). Daarnaast
zal moeten worden gekeken of halvering voldoende is om binnen de grenzen van de
planeet te komen. Het schalen van planetaire grenzen naar nationaal niveau kan
hierbij helpen (zie ook tekstkader 3.4 in hoofdstuk 3).

5.2.3

Doelen van het nationale circulaire-economiebeleid

Beleid heeft ingezet op het formuleren van concrete doelen voor circulaire economie
De ambitie van het Rijk is dat de Nederlandse economie in 2050 volledig circulair is en dat
in 2030 de helft minder primaire abiotische grondstoffen worden gebruikt. Deze ambitie is
vastgelegd in het Rijksbrede Programma Circulaire Economie (IenM & EZ 2016). Het
ministerie van IenW heeft in de afgelopen jaren gewerkt aan een nadere concretisering van
Circulaire-economiebeleid | 189

de doelen voor een circulaire economie voor 2030 en 2050. Eerdere aanbevelingen om te
komen tot een set doelen gericht op circulariteit en effecten zijn hierin veelal meegenomen. Circulariteitsdoelen zouden moeten zijn gericht op de input, het gebruik en de output
van grondstoffen (zie ook tekstkader 5.2 over mogelijke circulaire normen). En effectdoelen
– voor klimaat, biodiversiteit, vervuiling en leveringsrisco’s – zouden vooral gericht moeten
zijn op productgroepen, omdat daar de winst van bijvoorbeeld hergebruik en recycling
zichtbaar worden (Hanemaaijer et al. 2021b; Kishna et al. 2019). Het ministerie van IenW
heeft vervolgens aan de vier circulaire transitieteams en het ministerie van LNV gevraagd
om met voorstellen te komen voor:
1. relevante productgroepen wat betreft het grondstoffengebruik, de milieueffecten en
leveringszekerheid;
2. doelen voor relevante productgroepen gericht op circulariteit en effecten;
3. wegen om doelen te realiseren (roadmaps) met daarin prestatiedoelen en actielijnen.
Dit heeft geleid tot concrete voorstellen van de transitieteams voor productgroepen, doelen en
wegen om daar te komen (IenW 2022c; Rijkoverheid 2022 a t/m d)). Deze voorstellen vormen
een belangrijke input voor het aankomende Nationaal Programma Circulaire Economie (IenW
et al. 2023). Vanuit het ministerie van LNV zijn geen voorstellen voor doelen aangeleverd en
wordt doorverwezen naar de nadere uitwerking van plannen voor de kringlooplandbouw. De
voorgestelde productgroepen vanuit de transitiethema’s zijn in het algemeen relevant gezien
hun bijdrage aan het grondstoffengebruik en de milieueffecten. Het aantal doelen en
actielijnen in de voorstellen van de transitieteams lijkt echter te groot om sturend te kunnen
zijn op nationaal niveau (zie ook het onderdeel ‘Uitgelicht’ na dit hoofdstuk). Naast doelen
voor productgroepen zijn in het NPCE nationale doelen voorzien voor circulaire economie.

Tekstkader 5.2 Circulaire ‘normen’ voor producten als uitbreiding van bestaande
afvaldoelen
Voor recycling zijn al jaren aparte doelstellingen opgenomen in het afvalbeleid, onder
andere in het Besluit beheer verpakkingen 2014 (IenM 2014). Voor het minder
gebruiken van producten (preventie) en het vervangen van eenmalige door meermalige producten of hergebruik van onderdelen bestaan tot op heden geen soortelijke
afzonderlijke doelstellingen. Bovendien gaan de bestaande recyclingdoelstellingen
alleen over de hoeveelheid afgedankte producten die het recyclingproces ingaan,
maar niet over de kwaliteit van het gerecyclede materiaal dat er uitkomt. Dat is nu
vaak van te lage kwaliteit om het oorspronkelijke primaire materiaal te vervangen.
Door preventie en hergebruik is minder materiaal nodig voor nieuwe producten.

190 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

In juli 2021 zijn in een wijziging van het Besluit beheer verpakkingen 2014 wel
gecombineerde doelstellingen voor hergebruik en recycling opgenomen. Deze
gecombineerde doelstellingen normeren hoeveel er in een jaar samen moet worden
hergebruikt en gerecycled en hebben tot doel om hergebruik van verpakkingen te
stimuleren. Dit is een stap voorwaarts uit het perspectief van het huidige afval­
beleid waarin minder afvalproductie vooropstaat, maar sluit niet goed aan bij een
circulaire economie waarin het om minder primaire grondstoffengebruik gaat.
Zo wordt in de systematiek voor de gecombineerde doelstellingen uitgegaan van
afvalreductie in plaats van grondstoffenreductie, is de systematiek niet gekoppeld
aan een referentiejaar, en biedt deze geen ruimte aan preventie in de zin van minder
productgebruik (Potting et al. 2022).
Recent hebben betrokken partijen uit de samenleving voorstellen gedaan om de
systematiek voor gecombineerde doelstellingen om te vormen tot één systematiek
voor circulaire doelstellingen waarmee een gewenste primaire grondstoffenreductie
kan worden bereikt (Potting et al. 2022). Het gaat hierbij om doelstellingen voor
minder productgebruik oftewel preventie (in kiloton), vervanging van eenmalige
door herbruikbare producten (hergebruik), meer recycling (bestaande recyclingdoelstellingen) en betere recycling (recycled content). Voordeel van een dergelijke systematiek is dat verschillende combinaties van circulaire doelstellingen voor preventie,
hergebruik en recycling bij elkaar kunnen worden opgeteld in termen van primaire
grondstoffenreductie. Dergelijke doelstellingen dekken de breedte van circulaire
economie beter af.
Het belang van het met afzonderlijke doelstellingen sturen op preventie, hergebruik
en recycling voor het circulaire-economiebeleid is eerder onderkend door de Raad
van State (RvS 2021). Daarnaast lijkt dit goed te passen bij het doelentraject om bij
circulariteit te sturen op de input, gebruiksfase en de output van grondstoffen. Ten
slotte lijkt het zinvol om te onderzoeken of de voorgestelde nieuwe systematiek een
rol kan spelen in Europees verband. Ook daar speelt de discussie hoe om te gaan met
preventie en hergebruik; de Europese Commissie wil dat voor eind 2024 onderzoeken. Als wordt besloten om in Nederland te komen tot dergelijke afzonderlijke
doelstellingen voor preventie, hergebruik en (meer en betere) recycling, en
Nederland daar een systematiek voor ontwikkeld heeft, dan zou dat in Europees
verband kunnen worden ingebracht. Op die manier kan Nederland zijn rol als
koploper in de circulaire economie waarmaken en er tegelijkertijd voor zorgen dat de
Europese en nationale methode vergelijkbaar zijn.

Circulaire-economiebeleid | 191

Figuur 5.2
Aangrijpingspunten circulariteitsstrategieën op materiaalstromen

Emissie

Grondstoffenwinning

Basisindustrie

Maakindustrie

Gebruik

Afvalverbrandingsinstallatie

Recyclaat

Bron: PBL

5.2.4

Circulaire economie en klimaat

In het Coalitieakkoord is opgenomen dat er een ambitieus klimaatdoel komt voor circulaire
economie en dat het kabinet de aansluiting tussen circulaire economie en de klimaatopgave wil versterken (Rijksoverheid 2023e). Het kabinet ziet een potentieel van 2-4 megaton
CO2-emissiereductie in Nederland die bereikt kan worden door inzet van circulaire
beleidsinstrumenten (IenW 2022a). Voor de effecten in de keten zal nader worden bekeken
wat de bijdrage van circulaire economie kan zijn en ook hoe bedrijven beloond kunnen
worden voor de effecten van CO2-reductie in de (internationale) keten. In deze subparagraaf
gaan we in op de verschillen tussen beide beleidsvelden.
Circulariteitsstrategieën helpen broeikasgasemissies te beperken
De transitie naar een circulaire economie kan op verschillende manieren bijdragen aan een
lagere uitstoot van broeikasgassen. Dit kan met behulp van circulariteitsstrategieën: minder
grondstoffen gebruiken, producten langer gebruiken, recyclen van materialen en substitutie (zie ook hoofdstuk 1). De circulariteitsstrategieën leiden er uiteindelijk toe dat er minder
grondstoffen worden gewonnen, minder materialen worden geproduceerd, minder
producten worden gefabriceerd en er minder afvalstoffen verbrand hoeven te worden, en
192 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

daarmee tot een reductie in de uitstoot van broeikasgassen (zie figuur 5.2). Circulaireeconomiebeleid heeft als doel dergelijke maatregelen bij bedrijven en consumenten te
bewerkstelligen (Brink & Prins 2022).
Klimaatbeleid heeft een andere insteek dan circulaire-economiebeleid
Klimaatbeleid en circulaire-economiebeleid verschillen in de manier waarop beleidsinterventies op broeikasgasemissies aangrijpen. Klimaatbeleid is primair gericht op vermindering van de uitstoot van broeikasgassen bij de bron in Nederland op een bepaald moment.
Circulaire-economiebeleid is idealiter gericht op het grondstoffen- en materiaalgebruik
door de hele keten en over de gehele levensduur, om daarmee de diverse impacts gedurende
de hele levenscyclus van een product te verlagen. Door de ketenbenadering komt ook de
uitstoot van broeikasgassen buiten Nederland in beeld. Reductie van de uitstoot buiten
Nederland vermindert de bijdrage van de Nederlandse productie of consumptie aan het
mondiale klimaatprobleem (voetafdruk), maar draagt niet bij aan het Nederlandse
klimaatdoel omdat dat gericht is op emissies binnen de landsgrenzen. Het klimaatbeleid zet
bedrijven vooral aan tot maatregelen die hun eigen emissies op korte termijn verminderen.
Maatregelen die emissies over de hele levensduur van een product verminderen, worden
waarschijnlijk niet genomen (Brink & Prins 2022). Door de focus op de keten en de
levensduur van producten heeft circulaire-economiebeleid ook effect op emissies elders in
de keten en later in de tijd. Dit kan leiden tot emissiereductie in Nederland en het buitenland en reductie op de lange termijn. Daarnaast kan circulaire-economiebeleid aanzetten
om in de keten of op een andere manier naar emissiebeperkende maatregelen te kijken,
waardoor meer, en wellicht ook goedkopere opties voor emissiereductie in beeld komen.
Hiermee kan het makkelijker worden klimaatdoelen te realiseren (zie verder Brink & Prins
2022).
Via klimaatbeleid wordt de potentie van circulaire economie zeer beperkt benut
Met de huidige instrumenten van het klimaatbeleid, zoals beprijzing van directe CO2emissies en de middelen uit het klimaatfonds, worden bedrijven niet beloond voor het
nemen van circulaire maatregelen die elders in de keten of op termijn emissiereducties
opleveren, terwijl die wel aanzienlijk kunnen bijdragen aan emissiereductie in de totale
keten. Denk hierbij aan circulaire maatregelen om de levensduur van producten te
verlengen, en recycling waarbij broeikasgasemissies ontstaan in Nederland, maar in het
buitenland in de productieketen worden gereduceerd. Er zijn stappen nodig om deze
zogenoemde scope 3-effecten (indirecte CO2-uitstoot) op korte termijn meetbaar en
waardeerbaar te maken. Circulaire economie onder het klimaatbeleid hangen heeft als
risico dat de meerwaarde voor de klimaatopgave slechts zeer beperkt wordt benut en dat
essentiële onderdelen van circulaire economie onvoldoende aandacht en financiële
middelen krijgen.
Exacte omvang broeikasgasreductie door circulaire-economiebeleid nog onduidelijk
In een recente studie is indicatief berekend dat de voornemens in het circulaire-economiebeleid een aanvullend reductiepotentieel hebben van ruim 7 megaton CO2-equivalenten in
Nederland en daarnaast ook bijdragen aan emissiereducties in het buitenland (Ecorys & TNO
Circulaire-economiebeleid | 193

2021). In deze studie wordt echter niet ingegaan op welke maatregelen bedrijven of
huishoudens kunnen nemen om deze reductie te realiseren, en ook niet op welke beleidsinstrumenten kunnen worden ingezet om deze maatregelen te stimuleren (zie verder Brink
& Prins 2022). Daarmee zijn deze berekeningen vooral een grove indicatie dat een circulaire
economie significant kan bijdragen aan de reductie van broeikasgasemissies in Nederland.
Zonder zicht op mogelijke maatregelen en beleidsinterventies die tot de genoemde
voornemens of ambities leiden, is het voorbarig om deze uitkomst te gebruiken als
inschatting van de emissiereductie die met circulaire-economiebeleid te behalen is. Anders
dan bij bijvoorbeeld energie en klimaat is bij circulaire economie nog maar beperkt zicht op
mogelijke maatregelen, effecten en kosten (CE Delft 2020) en met welke beleidsinstrumenten de maatregelen zijn uit te lokken. In het Werkprogramma Monitoring en Sturing
Circulaire Economie wordt aan uitbreiding van deze empirische kennisbasis gewerkt (PBL
2022).

5.2.5

Beleid om circulair gedrag te stimuleren

Gedragsverandering bij consumenten vergt meer dan bewustwording en kennis
Om de transitie naar een circulaire economie te realiseren, is het van groot belang dat
consumenten hun gedrag veranderen. Voor bepaalde vormen van circulair gedrag staat de
meerderheid van de consumenten open, maar dit leidt nog niet direct tot het gewenste
gedrag. Voorbeelden zijn duurzamere producten kopen, zoals kleding van hennep of
meubels van gerecyclede materialen, biologisch voedsel, het aanschaffen van hoogwaardige
en modulaire producten, en reparatie van producten die bijdraagt aan de levensduurverlenging (Koch & Vringer 2023). Een belangrijke reden waarom consumenten hun voornemen in
de praktijk toch niet omzetten in actie, is dat in het beslismoment de nadelen van het
voornemen – zoals financiële kosten of ongemak – vaak de overhand hebben. Ook kunnen
gewoontes en routines en de context (bijvoorbeeld sociale normen of advertenties) het
moeilijk maken om het voorgenomen gedrag ook uit te voeren (Bouman & Steg 2022; Zibell
et al. 2021). Door bewustwording alleen kan hier maar beperkt verandering in worden
gebracht. Het huidige beleid rond circulair consumentengedrag is echter vooral gericht op
informatievoorziening en bewustwording (bijvoorbeeld via voorlichtingscampagnes en
milieukeurmerken) en in mindere mate op andere factoren die bepalend zijn voor
consumentengedrag, zoals kosten, toegankelijkheid, gemak, waarden, normen en
overtuigingen van consumenten (Zibell et al. 2021). Zonder deze veranderingen in de fysieke
en economische omgeving zullen de meeste consumenten niet anders gaan consumeren.
De overheid heeft een belangrijke rol in het makkelijker en aantrekkelijker maken van circulair
consumeren
Of mensen wel of niet circulair (willen) consumeren, heeft vaak te maken met de omstandigheden waarin ze zich bevinden. Zo wil een deel van de Nederlanders best voedselproducten zonder veel verpakkingsmateriaal kopen, maar zijn deze in de supermarkt maar moeilijk
te vinden. Veel mensen willen ook een duurzame mobiele telefoon, maar weten niet waar
ze dan bij aanschaf op moeten letten. En veel consumenten vervangen hun telefoon
vroegtijdig omdat ze bij het afsluiten van een nieuw contract goedkoop een nieuwe
194 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

aangeboden krijgen. Reparatie wordt belemmerd door te hoge kosten en gebrek aan
transparantie en onderdelen. Ook vinden consumenten tweedehands of gerenoveerde
producten vaak te duur of te moeilijk te vinden (ABN Amro 2018; De Gier & Nieuwenhuizen
2019; Koch & Vringer 2023; Van Weelden et al. 2016; Wolf et al. 2022). Door in te grijpen in
de omstandigheden om circulair gedrag makkelijker en aantrekkelijker te maken, kan
beleid effectief sturing geven. Denk aan belastingvoordelen en subsidies op circulaire
producten en diensten, het vergroten van het aanbod aan betaalbare circulaire producten
en diensten stimuleren, het zetten van productstandaarden, het verlengen van garanties op
producten, het instellen van softwaregaranties, het verplichten van bedrijven om reparatieonderdelen en -handleidingen beschikbaar te stellen, het reguleren van reclame voor
lineaire producten en diensten of maatregelen gericht op circulair productontwerp
(Zibell et al. 2021). Op dit laatste punt gaan we nader in in paragraaf 5.3.3.

5.3

Instrumenten van nationaal
circulaire-economiebeleid

In deze paragraaf gaan we eerst in op de vraag welke instrumenten nodig zijn en daarna op
de vraag welke instrumenten het kabinet tot op heden heeft ingezet en voornemens is om
een circulaire economie dichterbij te brengen (paragraaf 5.3.1). Vervolgens geven we een
kwalitatieve indicatie van het effect van deze instrumenten op het bereiken van de gestelde
doelen (paragraaf 5.3.2). Daarna zoomen we in op een van de prioritaire beleidsthema’s, te
weten circulair ontwerp (paragraaf 5.3.3). Op basis van deze overzichten doen we in
paragraaf 5.7 aanbevelingen voor vervolgstappen voor het circulaire-economiebeleid.
Brede mix van instrumenten nodig voor transitie naar een circulaire economie
Om de transitie naar een circulaire economie te bewerkstelligen waarin grondstoffen
efficiënt worden benut, is een mix aan instrumenten nodig. Dit kunnen vrijwillige
instrumenten zoals voorlichting en kennisdelen zijn, maar ook stimulerende en normerende instrumenten. Zonder uitputtend te zijn, signaleert de Sociaal-Economische Raad in
zijn advies over sturing van de energie- en grondstoffentransitie de volgende type instrumenten die nodig zijn om de transitie te realiseren (SER 2022):
• stimulerende beleidsinstrumenten gericht op versnelde toepassing van hernieuwbare
grondstoffen, substitutie en hoogwaardig hergebruik;
• dynamische normstelling, waarbij prestatie- en producteisen in de tijd worden
aangescherpt;
• naast subsidies en normering is beprijzing in de vorm van een inputbelasting uiteindelijk
een onvermijdelijk onderdeel van een coherent beleidspakket;
• snelle vergunningverlening om afval als grondstof te mogen inzetten;
• voldoende en structureel budget voor de grondstoffentransitie.

Circulaire-economiebeleid | 195

5.3.1

Voorgenomen en vastgesteld nationaal circulaire-economiebeleid

Het Groene Brein (2023) heeft geïnventariseerd welke instrumenten de nationale overheid
heeft ingezet om een circulaire economie te stimuleren. De inventarisatie omvat de periode
vanaf de zomer van 2020 tot april 2022 en betreft instrumenten waarbij de nationale
overheid een duidelijke rol heeft gehad en langdurig betrokken is geweest. We maken ook
een vergelijking met de vorige inventarisatie van Het Groene Brein (2021) die de periode van
2019 tot de zomer van 2020 omvatte. Er is onderscheid gemaakt in drie categorieën
beleidsinstrumenten, te weten beleidsintenties, voorgenomen beleid en vastgesteld beleid.
Een beleidsintentie bevindt zich nog in de ideeënfase. Bij een beleidsintentie is de keuze voor
een specifiek instrument nog niet gemaakt. Een beleidsintentie kan overigens wel door de
Tweede Kamer zijn vastgesteld. Bij voorgenomen beleid is er wel een instrument of een bundel
van instrumenten bepaald om de beleidsintentie mee te realiseren, maar is er nog geen
concreet beleidsplan met de benodigde financiële middelen, en ligt de precieze vormgeving
van de interventie nog niet vast. Van vastgesteld beleid is sprake als de intentie, het instrument
en de daarvoor benodigde middelen concreet zijn uitgewerkt en door de Tweede Kamer zijn
vastgesteld.
Periode 2020-2022 was een afwachtende periode voor circulaire economie
Tijdens de periode 2020-2022 (van de huidige inventarisatie) is er lange tijd een demissionair kabinet geweest waarbij minder circulaire-economiebeleid ter goedkeuring naar de
Tweede Kamer is gestuurd. Ook zien we dat er nog beleid in de pijplijn zit van het Nationaal
Programma Circulaire Economie dat begin 2023 zal verschijnen en dus niet in de huidige
inventarisatie is meegenomen. Daarnaast is er in deze periode een ambitieuze Europese
circulaire-economieagenda gericht op wetgeving gekomen. In afwachting van EU-beleid
volgend uit deze agenda zijn er minder beleidsacties naar de Kamer gestuurd. Maar het
Nederlandse kabinet kan er ook voor kiezen om vooruit te lopen op de EU-wetgeving en zo
condities te creëren waardoor Nederlandse bedrijven een koploperspositie kunnen
verwerven en daarvan kunnen profiteren in de Europese Unie, vergelijkbaar met recycling
waar Nederlands beleid ook de recyclingindustrie heeft gestimuleerd. Hierbij kan gedacht
worden aan het stimuleren van bijvoorbeeld grootschalige reparatie-, hergebruiks- of
leasediensten. Ook heeft de EU-beleidsagenda geen betrekking op alle mogelijke nationale
beleidsmogelijkheden; denk aan de mogelijkheid van een verdere aanscherping van de
MilieuPrestatie Gebouwen (MPG).
In het circulaire-economiebeleid is een stap gezet naar concrete uitwerking
Het circulaire-economiebeleid is een relatief jong en dynamisch beleidsveld. In vergelijking
met de inventarisatie van 2021 zien we een ontwikkeling waarin beleidsacties vaker zijn
uitgewerkt met instrumenten en middelen en naar de Tweede Kamer zijn gestuurd. Zo is het
aandeel vastgestelde beleidsinstrumenten toegenomen van 30 procent in 2020 naar 43
procent (Het Groene Brein 2023). Het gaat hier bijvoorbeeld om het verbod op bepaalde
plastic wegwerpproducten en statiegeld op kleine flesjes. Een groot deel van de beleidsacties – te weten 39 procent – bevindt zich nog in de ideeënfase maar dit is minder dan bij de
vorige inventarisatie. Denk aan ideeën zoals het verankeren van circulair werken in de
bedrijfsvoering van overheden en woningbouwcorporaties of een nationale bronaanpak
196 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

voor Per- en polyfluoralkylstoffen (PFAS) met veilig door ontwerp principes (safe-by-design).
Van de beleidsacties is 19 procent voorgenomen beleid. Een voorbeeld hiervan is het
ontwikkelen van regelgeving voor het beperken van het gebruik van biologisch afbreekbare
kunststoffen of de herziening van de richtlijn voor afvalscheiding door bedrijven. In de mix
van instrumenten is een ontwikkeling zichtbaar naar het bewust kiezen van acties, waarbij
deze acties ook zijn voorzien van middelen en instrumenten.
Het aandeel vastgestelde beleidsacties is toegenomen, maar in aantal afgenomen
De inventarisatie over de periode 2020-2022 bevat 228 beleidsacties. Dit is aanzienlijk
minder dan de 500 beleidsacties uit de vorige inventarisatie. Een kleiner aantal beleidsacties
is overigens niet per se negatief. Soms zijn acties gebundeld en zijn onderzoeken afgerond.
De vorige inventarisatie bevatte ook meer algemene voornemens, zoals het initiëren van
onderzoek. In het laatste Uitvoeringsprogramma (IenW 2021) zien we dergelijke algemene
beleidsacties veel minder terug. Het aantal vastgestelde instrumenten is echter afgenomen.
Tot april 2022 zijn 97 beleidsacties voorzien van middelen en instrumenten en naar de
Kamer gestuurd, terwijl dit in de vorige inventarisatie nog 148 beleidsacties waren. Relatief
is het aandeel vastgestelde beleidsacties wel toegenomen.
Rijksoverheid zet vooral in op ondersteuning
Naast het onderscheid tussen ideeën, voornemens en vastgesteld beleid, is het ook relevant
om te bekijken welke soort instrumenten vooral aandacht krijgen. Verreweg de meeste
instrumenten betreffen communicatie, onderzoek en het ondersteunen en faciliteren van
initiatieven van andere partijen. Circa driekwart van de instrumenten in de periode
2020-2022 zijn dit soort ondersteunende instrumenten. Dit is aanzienlijk meer dan bij de
vorige inventarisatie. Denk daarbij aan kennisontwikkeling en vrijwillige afspraken, zoals
de City Deal Conceptueel en Circulair Bouwen, pilots in de verpakkingsketen en onderzoek
naar nieuwe eiwitbronnen.
Nog geen sprake van meer ‘drang en dwang’
Om de hoge circulaire-economieambitie te realiseren is het nodig om – naast communicatieve en ondersteunende instrumenten – in te zetten op het beprijzen van milieuschade en
het gebruikmaken van meer dwingende instrumenten, zoals regulering en normering
(Hanemaaijer et al. 2021a). We zien echter dat vooral het aandeel communicatieve beleidsinstrumenten is gestegen (van 48 procent in de periode tot 2020 naar 67 procent in de periode
tot 2022). In de meest recente inventarisatie zijn nog steeds verreweg de meeste instrumenten ondersteunend en niet regulerend of voorschrijvend (Het Groene Brein 2023). Het
aandeel regulerend of voorschrijvend (‘drang en dwang’) is niet toegenomen, maar zelfs
afgenomen. Namelijk van 35 procent in de vorige inventarisatie naar 26 procent regulerend
of voorschrijvend in de inventarisatie over de periode 2020-2022 (Het Groene Brein 2023). In
absolute zin is de afname nog sterker, te weten van 173 naar 61 in de meest recenteinventarisatie. In de inventarisatie over de periode 2020-2022 zijn regulerende of voorschrijvende
instrumenten wel relatief vaker voorgenomen of vastgesteld. Het gaat echter niet alleen om
het aantal, maar vooral om de impact van de ingezette instrumentenmix (zie paragraaf 5.3.2).

Circulaire-economiebeleid | 197

Beleidsonderwerpen waarop veel is ingezet, hebben meer regulerende en voorschrijvende
instrumenten
Afvalbeleid gericht op de vermindering van de hoeveelheid afval en meer recycling, bestaat
al decennialang. In 2016 is dit afvalbeleid onderdeel geworden van het Rijksbrede
Programma Circulaire Economie. Veel van de huidige beleidsmaatregelen voor recycling en
vermindering van afval komen voort uit het afvalbeleid. Deze maatregelen hebben dus al
een lange geschiedenis. Beleidsmaatregelen die van oudsher onder afvalbeleid vallen zijn
ook relatief vaker vastgesteld, ook de meer juridische instrumenten. Voor een belangrijk
deel gaat het bij het afvalbeleid om de doorvertaling van EU-beleid naar nationaal beleid.
Daarnaast is er in de laatste jaren op andere gebieden beleidsaandacht geweest, waarbij het
beleid concreet is uitgewerkt. Denk aan regelgeving voor wegwerpplastic en blik, een
systeem van uitgebreide producenteverantwoordelijkheid voor bijvoorbeeld textiel,
matrassen en wegwerpplastics, inkoopcriteria en projecten, zoals het Versnellingshuis
Nederland Circulair! In de meeste van deze beleidsterreinen ziet Het Groene Brein (2023)
ook relatief meer sturend en regulerend beleid. Het beleid gericht op afval en de gebieden
waarop in de afgelopen jaren veel is ingezet, is dus verder gevorderd dan bijvoorbeeld het
beleid gericht op nieuwe ketens, nieuwe verdienmodellen en nieuw ontwerp. De transitie
kan worden versneld door deze relatief nieuwe beleidsterreinen ook verder te ontwikkelen
met meer concreet uitgewerkt beleid. Voor bijvoorbeeld ontwerp en producten die langer
meegaan en beter en hoogwaardiger te recyclen zijn, zijn voorstellen gedaan op EU-niveau
(zie paragraaf 5.5).

5.3.2

Kwalitatieve inschatting effect van beleidsinstrumenten

Bij het interpreteren van de beleidsacties geldt dat niet alleen het aantal of percentage
relevant is, maar ook de ‘zwaarte’ van de actie. De ene beleidsactie is immers de andere niet.
Gekeken is naar een kwalitatieve indicatie van het effect van de beleidsmaatregelen ten
opzichte van de doelen met hulp van een groep wetenschappers (Het Groene Brein 2023).
Huidige inzet van beleidsmaatregelen is niet voldoende voor het realiseren van de ambitie
Uit de kwalitatieve analyse van de huidige ingezette combinatie van beleidsmaatregelen
komt naar voren dat deze niet tot een volgende fase in de transitie naar een circulaire
economie leidt (Het Groene Brein, 2023). Het is een behulpzame mix om partijen met
subsidie en andere vormen van ondersteuning aan te moedigen stappen in de goede
richting te zetten. Het is echter geen mix die condities schept om van de circulaire economie het nieuwe normaal te maken. Hiervoor is nog een stevige stap nodig richting meer
stringent beleid dat ook is gericht op een systeemverandering (paradigmashift) en het
creëren van condities voor de circulaire economie. We gaan hierna verder in op wat
daarvoor nodig is.
Beperkte voorbereiding van toekomstig beleid met meer ‘drang en dwang’
In principe is het geen probleem dat veel maatregelen ondersteunend zijn, maar uiteindelijk zijn naast faciliterende en stimulerende beleidsmaatregelen ook regulering en normering nodig om het voor circulaire ondernemers rendabel te maken om te opereren en de
198 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

gestelde ambitieuze doelen te halen. In deze beginfase van de transitie domineren
initiatieven in de markt en samenleving die worden gesteund door beleidsmaatregelen.
Latere fases van de transitie vergen logischerwijs meer ‘drang en dwang’. Dergelijke
sturende en normerende maatregelen die in 2021 werden aanbevolen om de transitie te
versnellen (Hanemaaijer et al. 2021a) zijn er nog maar in beperkte mate (zie 5.3.1).
Opmerkelijk is bovendien dat de overheid dit soort maatregelen, voor de volgende fase van
de transitie, ook nog maar beperkt voorbereid.
Een voorbeeld van stringenter beleid met een bredere scope, is de beleidsmaatregel rondom
wegwerpverpakkingen (single use-verpakkingen). Deze beleidsmaatregel heeft effect over een
langere periode dan (een regeerperiode van) vier jaar en is gericht op de hele verpakkingssector en alle wegwerpverpakkingen. Daarmee is deze maatregel gericht op een verandering
van het hele systeem (een paradigmashift). Momenteel werkt de sector vooral met (laagwaardige) recycling van verpakkingen. Door de beleidsmaatregel zal worden gestuurd op
herbruikbare verpakkingen. Bovendien is deze maatregel sturend omdat er een wettelijk
kader achterligt, met bijvoorbeeld een verbod op het gratis weggeven van wegwerpverpakkingen. Dergelijke beleidsmaatregelen kunnen de transitie in een versnelling brengen.
Beperkte inzet op het creëren van de juiste marktomstandigheden
Belangrijk is dat de overheid de juiste condities voor de markt schept. Daarbij kan gedacht
worden aan het beter beprijzen van de milieuschade, het stimuleren van de marktvraag
door circulair in te kopen of door regelgeving voor het tegengaan van bestaande verspillende activiteiten. Dit geeft een stimulans om circulair te ondernemen en maakt het ook
voor financierende partijen aantrekkelijker. We zien dat de overheid vooral inspeelt op wat
door bedrijven in gang wordt gezet, zonder daarbij condities te kweken voor circulaire
verdienmodellen – behalve bij de richtlijn voor wegwerpverpakkingen. De beperkte inzet
op het creëren van de juiste marktomstandigheden belemmert ondernemers die circulair
willen produceren (zie ook hoofdstuk 4). Bovendien zien financierende partijen het gebrek
aan marktcondities als extra risico voor circulaire ondernemingen.

5.3.3

Beleidsthema circulair ontwerp

In deze ICER gaan we uitgebreider in op het prioritaire beleidsthema circulair ontwerp dat
de nationale overheid inzet om de transitie naar een circulaire economie te bevorderen. Dit
in navolging van de prioritaire thema’s circulair inkopen en productenverantwoordelijkheid, die in de ICER 2021 nader zijn belicht.
Een circulair ontwerp is cruciaal voor levensduurverlenging en recycling
In een circulaire economie verandert de manier waarop producten worden ontworpen.
Ontwerp voor robuustheid (design for robustness) kan leiden tot een langere levensduur van
producten. Ontwerp voor reparatie (design for repair) maakt reparatie en hergebruik van
producten en onderdelen beter mogelijk. En ontwerp voor recycling (design for recycling)
voorkomt dat recycling grotendeels laagwaardige recycling ofwel downcycling wordt. Om
materialen beter te kunnen recyclen is bijvoorbeeld informatie nodig over additieven en de
impact van deze additieven op het recyclingproces. Daarnaast is het voor recycling nodig
Circulaire-economiebeleid | 199

om zo min mogelijk verschillende additieven te gebruiken en te zorgen voor een veilig
gebruik van grondstoffen (zie tekstkader 5.3). Nieuwe vormen van bedrijvigheid, gebaseerd
op uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, moeten dit faciliteren. Als daarnaast de
consument producten gebruikt (bijvoorbeeld least) in plaats van koopt, ligt de verantwoordelijkheid voor reparatie en afvalverwerking bij bedrijven en ontstaan er prikkels om zo
zuinig mogelijk met grondstoffen om te gaan.
De meeste impact van een product wordt tijdens de ontwerpfase bepaald. De Europese
Ecodesign-richtlijn onderkent dit belang. Dit vraagt Nederlandse inbreng in dit Europese
traject en acties op Nederlandse schaal zoals die van CIRCO. Het ontwerp van een product is
bepalend voor de mogelijkheden van een product om bij te dragen aan circulaire economie.
Het ontwerp heeft namelijk grote invloed op het type en de hoeveelheid materialen die erin
gaan, de mogelijkheden om de levensduur van producten of onderdelen te verlengen door
hergebruik en reparatie, en op de recyclebaarheid van materialen die vrijkomen. Een goed
ontwerp is tevens van grote invloed op de winstgevendheid van circulaire verdienmodellen
(Bakker 2022). De potentie om winst te maken neemt toe naarmate het product beter past
binnen een circulair verdienmodel, bijvoorbeeld omdat het ontwerp vernieuwing (refurbishment) mogelijk maakt (IRP 2018). Daarnaast kan een circulair ontwerp het gebruik van
kritieke, toxische en conflictmaterialen voorkomen of minimaliseren (Beekman et al.
2020). Ook heeft het ontwerp invloed op de milieuvervuiling als gevolg van de productie,
het gebruik en de afdanking van een product. Denk aan het voorkomen van microplastics
die vrijkomen bij het wassen.
Circulariteit in productontwerp is gericht op waardebehoud van producten, onderdelen en
materialen, door ze zo lang mogelijk in gebruik te houden, te hergebruiken en te recyclen.
Met daarbij steeds duurzaamheid als uitgangspunt. Een circulair productontwerp vraagt,
naast de gebruikelijke aandacht voor een kwalitatief goed product dat voldoet aan de eisen
en wensen van gebruikers binnen een haalbaar verdienmodel, ook om aandacht upstream
(bijvoorbeeld: welke services zijn nodig?), en downstream (bijvoorbeeld: hoe kan het
product eenvoudig worden ingezameld en gerepareerd, vernieuwd of gerecycled?).
Productontwerp is van grote invloed op het gedrag van consumenten
Ontwerp heeft ook een belangrijke rol in het veranderen van de omgang van consumenten
met producten. Zo kan de levensduur van producten worden bevorderd door ze zodanig te
ontwerpen dat ze minder snel stuk gaan, hun esthetiek behouden en beter zijn te onderhouden door de consument. Ook kan via ontwerp productreparatie worden bevorderd. Zo
kunnen individueel aanpasbare (of modulaire) producten een hogere emotionele waarde
hebben, wat ertoe leidt dat consumenten deze eerder repareren en langer houden. Verder
zijn consumenten eerder geneigd tot reparatie of onderhoud als een elektrisch apparaat een
indicatie geeft van de oorzaak van het probleem (bijvoorbeeld een foutmeldingscode) of
van benodigd onderhoud. En ontwerp kan ook het delen en huren van producten faciliteren door producten zodanig te ontwerpen dat snelle slijtage wordt voorkomen en dat
producten makkelijker schoon zijn te houden. Tot slot kan ontwerp ervoor zorgen dat bij
revisie hygiënisch gevoelige onderdelen makkelijk kunnen worden vervangen ( Ackermann
200 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

et al. 2018; 2021; Bakker et al. 2014; Van der Bergh et al. 2021; 2022; Wallner et al. 2022; Zibell
et al. 2021).
Differentiatie tussen productgroepen nodig voor succesvol beleid gericht op ontwerp
Complexe producten met veel verschillende materialen en een relatief hoge marktwaarde,
zoals printers, hebben een heel andere circulaire ontwerpbenadering nodig dan bijvoorbeeld eenmalige verpakkingen. Ook de macht van een bedrijf in het waardenetwerk heeft
invloed. Zo hebben retailers en mkb’ers vaak een beperkt handelingsperspectief, wat het
doorvoeren van circulaire veranderingen niet makkelijk maakt. Ook vraagt een ander
ontwerp een andere samenwerking in de keten, bijvoorbeeld voor de toelevering van
(secundair) materiaal en onderdelen, alternatieven en de (retour)logistiek. Daarnaast speelt
de manier waarop gebruikers in het dagelijks leven omgaan met circulaire producten een
rol. Ze zijn verantwoordelijk voor een juist gebruik, onderhoud, afdanken en terugbrengen
van hun producten. Het productontwerp moet daarom worden afgestemd op een circulariteitsstrategie die past bij de complexiteit en hoogwaardigheid van het product, de relatieve
macht van ondernemers in de waardeketen en de manier waarop gebruikers met de
producten omgaan tijdens en na de gebruiksfase. Dit vraagt om een langetermijnvisie en
veel kennis bij bedrijven en andere organisaties en grootschalige kennisontsluiting.
Momenteel vindt dit voor middelgrote en kleine bedrijven vooral plaats via CIRCO
(zie hoofdstuk 4). Recentelijk hebben kennisinstellingen, brancheverenigingen, de
ontwerpsector, regioversnellers en overheidsorganisaties een nieuw kennisplatform
opgericht: CIRCONNECT. De ambitie van dit platform is om kennis van en ervaringen met
circulair ontwerp te delen, te leren verrijken, actief te verspreiden en weer in de praktijk
toe te passen. Het uiteindelijke doel hiervan is om de circulaire transitie te versnellen.

Circulaire-economiebeleid | 201

Tekstkader 5.3 Wat is nodig voor een veilige circulaire economie?
Bij hergebruik en recycling van bestaande producten en onderdelen kunnen
zorgwekkende stoffen in een andere product terechtkomen. Denk aan de blootstelling aan deeltjes uit rubbergranulaat van oude autobanden door recycling in
sportvelden. Hierdoor kunnen risico’s ontstaan voor mens of milieu. De REACHverordening verplicht producenten en importeurs om stoffen te registreren en te
laten zien dat de stoffen veilig gebruikt kunnen worden. Voor een aantal specifieke
zeer zorgwekkende stoffen grijpt REACH in met restricties of een autorisatieplicht op
het gebruik van deze stoffen. Er is echter maar beperkt zicht op het gebruik van
zorgwekkende stoffen in producten of materialen in de hele economie. Dit komt
doordat het gaat om grote aantallen zorgwekkende stoffen in zeer veel verschillende
toepassingen. Dit vraagt om meer transparantie over de samenstelling van producten, zodat bekend is wat erin zit en of het product of onderdeel veilig opnieuw
toegepast kan worden. Nog beter is het ontwerpen van producten zónder zorgwekkende stoffen. Dan zijn ze later een veilige grondstof. Daarnaast dient veilig te
worden omgegaan met risico’s van al aanwezige stoffen. Bedrijven, overheden en
maatschappelijke organisaties kunnen stappen zetten naar een veilige circulaire
economie door (RIVM 2022):
1. Het verder stimuleren van de ketenaanpak door voor belangrijke materiaal­
stromen met zorgwekkende stoffen, doelstellingen, mogelijke belemmeringen
en acties vast te leggen. Gezamenlijk onderzoek naar de aanwezigheid van
zorgwekkende stoffen in productketens hoort hier bij.
2. Het zorgen voor monitoring van acties, effecten en handhaving. Dit geeft tevens
zicht op welke punten het nodig is om wettelijke kaders aan te passen, zoals over
regels voor afvalverwerking of producten. Het RIVM ontwikkelt hier een
monitoringsstrategie voor en ondersteunt de uitvoering (Beekman et al. 2021).
3. Het delen van ervaringen en data over het ontwerpen zonder zorgwekkende
stoffen of het opnieuw toepassen van producten met zorgwekkende stoffen.

5.4

Governance nationaal circulaire-economie-beleid

De transitie naar een circulaire economie vraagt om een gezamenlijke aanpak
In het circulaire-economiebeleid is gekozen voor een gezamenlijke aanpak van betrokken
maatschappelijke partijen om de Nederlandse economie circulair te maken in 2050 (zie ook
paragraaf 5.2). Samenwerking tussen overheden, burgers en bedrijven is het uitgangspunt en is
ook nodig om de grote ambitie waar te maken. Dit vraagt een actieve inbreng van alle partijen
en in meerdere bestuurslagen. Grote maatschappelijke vraagstukken zoals de energietransitie
en de transitie naar een circulaire economie maken samenwerking onvermijdelijk als de
overheid er niet als enige de rekening voor wil of kan betalen. Hoewel de verschillende
partijen de ambitie om circulair te willen worden ondersteunen, lopen de meningen uiteen
over de manier waarop dat moet gebeuren. Dit komt enerzijds door tegengestelde belangen
202 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

van de verschillende betrokken partijen, maar anderzijds ook door verschillen in kennis,
inzicht en ervaring (NSOB 2022). Samenwerking is zowel cruciaal alsook complex.

Tekstkader 5.4 Governance gaat over structuur, strategie en cultuur
Als uitdrukking van regie, om te kunnen bepalen wie wat wanneer moet doen, heeft
het ministerie van IenW een besturingsproces (governance) ingericht. Deze governance die de overheid voor circulaire economie heeft ingericht is een van aspecten
waarop de overheid expliciet kan worden aangesproken. ‘Governance’ is een
veelgebruikt woord, maar het is zinvol na te gaan wat dat eigenlijk inhoudt.
Governance gaat volgens de NSOB (2022) in essentie over drie onderdelen, te
weten structuur, strategie en cultuur. Bij structuur gaat het om de vormgeving van
functies en rollen, zoals die van transitieteams en dwarsdoorsnijdende thema­
trekkers. Dat roept vragen op over de verhouding tussen die functies en rollen,
over wie mandaat en verantwoordelijkheid heeft. Bij strategie gaat het om werken
vanuit een gedeelde visie. Daaraan wordt vormgegeven in bijvoorbeeld transitieagenda’s en het verbindende doelentraject. Het gaat dan over vraag of er sprake is
van ambities of doelen en op welke manier deze bereikt dienen te worden. Bij cultuur
gaat om de onderlinge verhoudingen. Dit betreft bijvoorbeeld normen en waarden,
omgangsvormen en gedragspatronen, maar ook emoties, ideeën en opvattingen
over hoe dingen zouden moeten worden gedaan. Het is belangrijk structuur,
strategie en cultuur goed op elkaar af te stemmen. Bij de vormgeving van de
governance bestaan er vele keuzemogelijkheden. Er bestaat geen handboek voor de
manier waarop de governance van een maatschappelijk vraagstuk op de beste
manier kan worden ingevuld. Wel is sprake van keuzemogelijkheden en consequenties daarvan, die bij transities overigens vaak pas later zichtbaar worden. Dit leidt tot
dilemma’s, waarvan we er hier enkele beschrijven voor de
circulaire-economie-aanpak.
Om de samenwerking in goede banen te leiden ontstaat de behoefte aan ‘regie’ vanuit de
overheid. Bij circulaire economie ligt die ‘regie’ bij het ministerie van IenW. Waarbij het op
zijn minst bijzonder is dat de regierol ligt bij de staatssecretaris van IenW, terwijl een
minister van het ministerie van EZK vooral budgethouder is. Bij regie gaat het om het
omzetten van de gezamenlijke doelstelling van een circulaire economie in 2050 naar acties
om beleid te maken en de doelstelling te behalen: ‘Het gaat om de vraag: wie moet er
eigenlijk wat wanneer doen, zodat we die circulaire economie voor elkaar krijgen?’
(NSOB 2022). Hiertoe heeft het ministerie van IenW een governance-structuur ingericht
(zie tekstkader 5.4).
Huidige structuur wordt gekenmerkt door vrijwilligheid en deelname op persoonlijke titel
Op dit moment is in de governancestructuur sprake van vrijwillige deelname op basis van
goed onderling vertrouwen. Voordeel van een dergelijke vrijwillige aanpak is dat dit de
samenwerking ten goede komt (NSOB 2022). Op dit moment zijn de verantwoordelijkheden
Circulaire-economiebeleid | 203

van de circulaire-economieaanpak vaak wel vastgelegd, maar de mogelijkheden om die
verantwoordelijkheden te nemen zijn nog niet uitgewerkt en gerealiseerd. Denk hierbij aan
de Werkgroep Circulaire Economie in de Regio en de rol van transitieteams. Deze werkgroep
heeft nog geen duidelijke plek in de huidige governancestructuur. Zo zijn er geen directe
lijnen met de transitieteams en met het Bestuurlijk Overleg, en heeft de werkgroep geen
mandaat en middelen om activiteiten aan te sturen. Voor de transitieteams valt uit
beleidsdocumenten onder andere op te maken dat ze verantwoordelijk zijn voor het
uitvoeren en agenderen van acties uit de transitieagenda, sleutelprojecten selecteren,
belemmeringen signaleren en randvoorwaarden benoemen om te kunnen functioneren.
Tot op heden is er echter nog geen zicht op de vraag hoe om wordt gegaan met aangedragen
belemmeringen en randvoorwaarden. Zo zijn tot nu toe geen middelen beschikbaar gesteld
voor de aanpak na 2024 en is nog altijd niet duidelijk wie waarop aanspreekbaar is. Dat kan
worden verholpen door met een meer verplichtende aanpak te werken, maar dat kan dan
weer wel de samenwerking onder druk zetten.
Daarnaast valt op dat deelnemers op persoonlijke titel in een transitieteam zitten. Het gaat
om mensen die zich willen inspannen, veelal koplopers, die de circulaire economie voor
elkaar willen krijgen. Voordeel is dat zo snel van start kan worden gegaan en er geen
afstemmingskwesties ontstaan met de achterban, maar de effectiviteit van deze aanpak
hangt in hoge mate af van de persoonlijke inzet en het gezag van de deelnemers (NSOB
2022). Deze deelnemers hebben geen formeel vertegenwoordigende rol om namens een
achterban te spreken of afspraken te maken, terwijl wel wordt verwacht dat ze zorgen voor
de uitvoering van de transitieagenda’s. Werken met vertegenwoordiging in transitieteams
kan dan helpen en de effectiviteit verhogen door te werken met verplichtende afspraken.
Daardoor kunnen ook tegenstellingen tussen betrokken partijen scherper zichtbaar
worden. Nadeel van deze aanpak is wel dat het proces vertraagd kan worden, door ook
partijen aan tafel te vragen met een gevestigd belang in de status quo; dit kan grootse
veranderingen belemmeren.
Huidige strategie vooral nog nationaal, met focus op doelen en gericht op wat makkelijk gaat
Zoals eerder aangegeven is de strategie voor een circulaire economie vastgelegd in het
Rijksbrede Programma Circulaire Economie en het Grondstoffenakkoord. Dit is verder
uitgewerkt in transitieagenda’s en concreet gemaakt in de Uitvoeringsprogramma’s. Op dit
moment loopt er een traject om tot nader uitgewerkte doelen voor een circulaire economie
te komen. In de governance ligt het accent daarbij op de nationale aanpak (NSOB 2022).
Weliswaar is er ook aandacht voor de verschillende regionale overheden, maar in eerste
instantie is gewerkt aan nationale doelen en een nationaal monitoringssysteem. Dit laat
onverlet dat op regionaal niveau op onderdelen andere accenten worden gelegd en doelen
worden gesteld, bijvoorbeeld omdat de industriële activiteiten verschillen. Centrale
doelstellingen en een centrale monitoring zijn van belang om een beeld voor Nederland te
geven. Tegelijkertijd is ruimte nodig voor regionale diversiteit. Voor de doelen is al eerder
aangegeven dat het zinvol lijkt om deze voor de beoogde effecten vooralsnog vooral als
richtinggevende ambities te zien en niet als afrekenbare doelen. Dit schept ruimte voor
flexibiliteit en hierdoor kan ook aandacht uitgaan naar doelstellingen die nog niet (goed)
204 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

meetbaar zijn, maar die wel belangrijk zijn. Nadeel van deze aanpak is wel dat er geen
garantie is dat de gestelde doelen op tijd worden gehaald.
De strategie van de circulaire-economieaanpak is thans om vooral in te zetten op doelen die
relatief eenvoudig zijn te behalen. Samenwerking gaat nou eenmaal makkelijker wanneer
doelen bereikt worden, resultaten zichtbaar worden en successen gevierd kunnen worden
(NSOB 2022). Dit geldt zowel voor de politiek, maar ook voor dwarsdoorsnijdende thema’s
en transitieteams. Het is verleidelijk om in ieder geval dossiers op te pakken die relatief
eenvoudig te realiseren zijn (laaghangend fruit). Dossiers die grote impact hebben, veel
geld kosten of politiek gevoelig liggen, zijn vaak minder populair omdat ze veel energie en
tijd kosten. Tegelijkertijd zijn juist deze ingrepen ook nodig om tot een werkelijke transitie
te komen. Dat is overigens ook niet zonder risico, omdat de aanpak van grote kwesties die
omstreden zijn, ook verlammend kan werken. Zo kiezen de meeste transitieteams voor een
strategie van experimenteren en opschalen. Deze aanpak levert naar verwachting een fraaie
oogst op, maar hoeft niet per se te leiden tot systemische interventies die de status quo
doorbreken (NSOB 2022).
Huidige cultuur vooral gericht op consensus en pluriformiteit
Cultuur is een gelaagd begrip dat gaat over de gevestigde manier van denken en doen in de
samenwerking. Cultuur gaat over waarden en normen, percepties en het daadwerkelijke
gedrag. Bij waarden en normen is een belangrijke vraag in hoeverre het compromis of het
ongemak wordt opgezocht. Binnen de aanpak van de circulaire economie ligt tot op heden
het accent vooral op het compromis (NSOB 2022). Voordeel van deze aanpak is dat er in het
algemeen sprake is van goede verhoudingen en gedragen beslissingen. Toch zijn er ook
tekenen zichtbaar dat het ongemak wordt opgezocht, zoals in de brief die de voorzitters van
de transitieteams in februari 2022 gezamenlijk aan de staatssecretaris van IenW voorlegden
(Rakhorst et al. 2022). Daarin geven ze aan dat ze een helder mandaat willen voor de
transitieteams en een uitbreiding van financiële middelen. Ongemak benoemen is niet
altijd beter dan consensus beschermen. Maar een voordeel van het benoemen van ongemak
is dat het doorbraken kan forceren in een status quo-situatie, partijen kan mobiliseren tot
vernieuwing en dat het recht doet aan de pluriformiteit (NSOB 2022).
In de circulaire-economieaanpak is vanaf het begin bewust rekening gehouden met de
verschillen tussen de transitiethema’s en dwarsdoorsnijdende thema’s. Elk transitieteam
heeft weliswaar een voorzitter, een duovoorzitter (vanuit betrokken ministerie(s)) en een
secretaris, maar de transitieteams kennen verschillende samenstellingen, werkwijzen en
strategieën. Daarnaast spelen niet alle dwarsdoorsnijdende thema’s voor alle transitieteams. Er is dus sprake van pluriformiteit. Dit doet recht aan de verschillen tussen de
transitiethema’s en biedt ruimte om specifieke kansen te benutten. Het brengt tegelijk ook
risico’s met zich mee. Zo heeft het ene team meer kennis en capaciteit in huis dan het
andere team, ontstaan verschillende inhoudelijke richtingen en verschillende snelheden
(NSOB 2022). Ook zouden anderen de aanpak kunnen beoordelen als een gebrek aan
centrale sturing op uniformiteit en een meer toevallig dan opzettelijk tot stand gebrachte
variatie. Een uniforme aanpak is overzichtelijker, makkelijker uit te leggen en eenvoudiger
Circulaire-economiebeleid | 205

aan te sturen, maar daarin is geen rekening gehouden met de grote diversiteit in thema’s.
Het is dan ook de uitdaging om de waardevolle elementen van de pluriforme aanpak vast te
houden en tegelijkertijd op bepaalde onderdelen wel naar uniformiteit te streven. Denk
daarbij bijvoorbeeld aan het komen tot vergelijkbare resultaten van de inspanningen van de
transitieteams. Om dit te realiseren, kan het zinvol zijn om basisdata en gelijke methoden
te gebruiken, zodat de resultaten kunnen worden opgeteld en vergeleken met de gestelde
doelen.
Voor de nieuwe governance ligt een keuze voor
Op dit moment is er veel ruimte voor betrokken partijen bij de transitie naar een circulaire
economie om naar eigen inzicht te handelen en te kiezen. In de huidige vormgeving van de
governance ligt de nadruk op vertegenwoordiging op persoonlijke titel, vrijblijvendheid,
pluriformiteit, consensus, volgend zijn en het behalen van kortetermijndoelen die
gemakkelijk te bereiken zijn (NSOB 2022). Dit past bij een opstartfase: eerst met enthousiaste en welwillende partijen van start gaan. Het past echter minder goed bij de grote
ambitie om in 2050 een volledig circulaire economie te hebben. Op dit moment lijkt de
governance geen groot gespreksonderwerp tussen partijen en geen omstreden thema en dat
zou het wel moeten zijn. Het is van belang om dit gesprek met betrokken partijen expliciet
te gaan voeren. Juist de vormgeving van de governance is één van aspecten waarop de
overheid expliciet kan worden aangesproken. Uit de analyse van de NSOB (2022) komt naar
voren dat met de huidige enthousiaste inzet van partijen die graag willen, de ambitie om
volledig circulair te worden niet zal worden bereikt (NSOB 2022). Dat lijkt op dit moment
echter geen bewuste keuze. Om de ambitieuze doelen wel te kunnen halen, dient de
governance te worden versterkt. Hier ligt dus nadrukkelijk een keuze voor.
Bij zo’n nieuwe governance zou de structuur min of meer vast kunnen zijn. Tegelijkertijd
zou er ruimte moeten zijn voor bijvoorbeeld nieuwe thema’s waarvoor nog geen transitieteam en transitieagenda bestaat. Die zouden eventueel later kunnen worden toegevoegd.
Als de inschatting is dat de governance vooral tijdelijk is en regelmatig wordt aangepast,
dan lijkt het zinvol om een aparte vorm – een afdeling of directie – in het leven te roepen
die zich met de meer permanente en blijvende aspecten van de governance van de transitie
gaat bezighouden. Dat is vergelijkbaar met de introductie van het interdepartementale
programmadirectoraat-generaal COVID-19 tijdens de eerste periode van de pandemie (NSOB
2022).
Een volledig circulaire economie vraagt om samenwerking en een kabinetsbrede inzet
Op dit moment heeft de circulaire economie niet veel prioriteit. De omgang met de
klimaat- en stikstofcrisis vragen terecht veel aandacht van het kabinet en betrokken
partijen. Er is weliswaar een kabinetsbrede aanpak voor circulaire economie in het
Rijksbrede Programma, Uitvoeringsprogramma’s en begin 2023 verschijnt een Nationaal
Programma Circulaire Economie, maar er is nog geen sprake van een rijksbrede inzet. Zo
heeft het ministerie van IenW de regie, maar zijn de middelen voor de transitie bij het
ministerie van EZK ondergebracht bij klimaat. Daarnaast is het transitieteam Biomassa en
Voedsel opgeheven en is dit transitiethema volledig neergelegd bij het ministerie van LNV.
206 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Daar is het thema verengd tot kringlooplandbouw, waardoor bijvoorbeeld de aandacht voor
voedsel en effecten in de gehele keten ontbreken. Ook is niet altijd duidelijk wat van de
andere ministeries, transitieteams en decentrale overheden wordt verwacht. Transitieteams
en decentrale overheden vragen hier nadrukkelijk om. Er is dan ook nog geen sprake van
een strak geregisseerd en kabinetsbreed beleidsproces, zoals dat voor het klimaatbeleid al
meer het geval is. Voor een volledig circulaire economie in 2050 moet een verantwoorde
omgang met grondstoffen een prioriteit worden van het kabinet en is een adequate
uitvoeringsstructuur noodzakelijk. Belangrijke onderdelen die hierbij horen zijn het stellen
van kaders en doelen bepalen met andere partijen die richting geven aan de invulling en
uitvoering van de transitie. Daarbij is het belangrijk dat er voldoende middelen (procesgeld)
en faciliteiten beschikbaar worden gesteld, zodat alle actoren hun taken serieus kunnen
uitvoeren (SER 2022).

5.5

Circulaire-economiebeleid in de Europese Unie

Circulaire economie stopt niet bij de grens, want de Nederlandse economie is open en door
import en export sterk verweven met de internationale economie (zie ook hoofdstuk 2).
Voor het realiseren van een volledig circulaire economie in Nederland is Europees beleid
cruciaal, met name omdat de Europese Commissie verregaande bevoegdheden heeft voor
bijvoorbeeld producten, handel en afval. EU-beleid is vooral relevant voor Nederland omdat
het voor circulaire economie een koploper is in Europa, en omdat verdergaand beleid, zeker
voor producten, een EU-aanpak vergt. In deze paragraaf gaan we in op het Europese
circulaire-economiebeleid en enkele andere beleidsterreinen die relevant zijn voor een
circulaire economie. Welk beleid is al ingezet en wat is opgenomen in de CirculaireEconomieactieplannen van de Europese Commissie? Welke instrumenten zijn aangekondigd en welke instrumenten zijn inmiddels beschikbaar op Europees niveau en wat mogen
we daarvan verwachten?
Milieueffecten en leveringsrisico’s verminderen zijn belangrijke drijfveren voor Europees
circulaire-economiebeleid
De Europese Commissie ziet de circulaire economie als een middel om een klimaatneutrale
economie te bereiken die de capaciteitsgrenzen van de aarde ook voor andere milieueffecten niet overschrijdt (EC 2015). Een strategisch belangrijke bijkomende drijfveer is het doel
om de Europese Unie minder afhankelijk te maken van de import van grondstoffen en
daarmee de leveringsrisico’s en het risico van toenemende en volatielere grondstofprijzen
te beperken. Op die manier kan het concurrentievermogen van de Europese economie
worden versterkt. Van oudsher is de circulaire economie dus een thema dat raakt aan én
verankerd is in meerdere beleidsterreinen.
Hoewel de basiselementen voor de ambities van de Europese Commissie voorheen al
verankerd lagen in het milieubeleid en het grondstoffenbeleid, zijn er sinds 2015 specifieke
actieplannen voor circulaire economie opgesteld. Het eerste en tweede CirculaireEconomieactieplan vormen belangrijke stappen in de ontwikkeling naar een integraal
Circulaire-economiebeleid | 207

Europees circulaire-economiebeleid (EC 2015; 2020b). Los van beide actieplannen bestaat er
een veelheid aan ander beleid dat is gericht op de doorvoer (handel), verwerking (industrie)
en handel (leveringszekerheid). Hoewel deze beleidsterreinen niet direct bijdragen aan het
sluiten van de ketens, hebben ze wel hun uitwerking op hoeveel en welke grondstoffen er in
omloop zijn.

5.5.1

Ontwikkelingen in het Europese circulaire-economiebeleid

Het Europese circulaire-economiebeleid heeft invloed op meerdere onderdelen van de
leveringsketen. Zo kan de Europese Commissie via regelgeving eisen stellen aan producten.
Daarnaast kan zij stappen richting de circulaire economie ondersteunen door stimulering
uit verschillende fondsen, met subsidies voor onderzoek en ontwikkeling, door marktbelemmeringen aan te pakken en technische bijstand te verlenen.
Sturing Europees productenbeleid vooral via normering en wet- en regelgeving
In het tweede Circulaire-Economieactieplan (EC 2020b) kondigt de Europese Commissie aan
met wetgevingsinitiatieven te komen die zijn gericht op de consumptie van producten. Een
uitvloeisel van dit actieplan is het beleidsinitiatief om op de Europese markt duurzame
producten tot norm te maken (EC 2022a). ‘In het voorstel van de Europese Commissie voor
een verordening die het mogelijk maakt eisen te stellen aan het ontwerp voor duurzame
producten, wordt ook expliciet benoemd dat product-specifieke eisen kunnen worden
gesteld aan de levensduur, herbruikbaarheid en repareerbaarheid van fysieke producten’
(Prins & Brink 2022). De Europese Commissie richt zich in haar voorstellen op alle fases in
de levenscyclus van materialen: ontwerp, productie, consumptie en de afvalfase (EC 2020).
Om duurzame producten de norm te maken, kan worden gedacht aan het verbeteren en
uitbreiden van producentenverantwoordelijkheid naar meer productgroepen, het verbeteren van de beschikbaarheid van reserveonderdelen en toegang tot reparatie, en het
verplichten van het gebruik van recyclaat. Dit komt terug in verschillende wetgevingsvoorstellen van de Europese Commissie. Onlangs heeft de Europese Commissie de verordening
voor het ecologisch ontwerp voor duurzame producten (Ecodesign for Sustainable Products
Regulation (ESPR)) voorgesteld als onderdeel van het initiatief voor een duurzaam productenbeleid (Sustainable Products Initiative) in het actieplan voor de circulaire economie (CEAP). Het
ESPR-voorstel heeft tot doel de productie en consumptie te stimuleren van duurzame
producten die (energie)efficiënt in gebruik zijn, langer meegaan, afhankelijk zijn van
gerecyclede materialen in plaats van primaire grondstoffen en op de markt worden gebracht
met behulp van circulaire bedrijfsmodellen. Daarnaast is de Commissie van plan om een
digitaal productpaspoort in te voeren, zodat producenten, consumenten, reparateurs en
recyclers beter geïnformeerd zijn. De EU richt zich met name op producten zoals gebouwen,
textiel, elektronica, baterijen, verpakkingen, auto’s en kunststof. Tot op heden zijn er voor
de Europese Unie geen overkoepelende doelen vastgesteld voor circulaire economie. Er zijn
wel doelen voor afval en instrumenten – zoals uitgebreide producentenverantwoordelijkheid – en voor specifieke producten, zoals verpakkingen en batterijen.

208 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Europees beleid is al langer uitgewerkt in wetgeving voor afval en gevaarlijke stoffen
Europa voert al enkele decennia beleid op het beheersen en verwerken van afvalstromen.
De Afvalrichtlijn uit 1975 (Kaderrichtlijn afvalstoffen) vormt de basis, en is uitgewerkt in
wetgeving met veel instrumenten die zijn gericht op verschillende typen afval. Daarnaast
bestaat er binnen de Europese Unie al langer aandacht voor de productenkant. Denk hierbij
aan regels omtrent het toepassen van gevaarlijke stoffen in producten, zoals elektrische en
elektronische apparatuur en autowrakken, of eisen voor het opzetten van systemen met
uitgebreide producentenverantwoordelijkheid voor specifieke productroepen zoals
batterijen en verpakkingen. Ook is er in Europa aandacht voor het ontwikkelen van nieuwe
EU-brede einde-afvalcriteria. Als eerste gaat de Europese Commissie aan de slag met
einde-afvalcriteria voor plastic afval.
Europees productiebeleid is vooral gericht op duurzamere productieprocessen en het stimuleren van
alternatieve energie-en grondstoftoepassingen
De Europese Green Deal zet stevig in op het ombouwen van de huidige koolstofintensieve
industrie naar een klimaatneutrale industrie. Over de breedte stimuleert de Europese
Commissie schonere productieprocessen via prijsprikkels (onder andere via het Europese
emissiehandelssysteem, ETS). Echter, bij kapitaalintensieve sectoren (bijvoorbeeld staal,
cement en (petro)chemie) is er een noodzaak om het bestaande arsenaal aan productieinstallaties te vervangen (zoals hoogovens en stoomkrakers) of significant aan te passen
(bijvoorbeeld kalkovens). Veelal houdt dit ook in dat er een nieuwe of uitgebreide infrastructuur nodig is voor de toeleverantie of circulatie van (groene) energiedragers, afvalstoffen en grondstoffen (onder andere waterstof, biobrandstof en koolstof ). De Europese
Commissie ondersteunt de transitie van deze industrieën via financieringsprogramma’s die
losse projecten of trajecten ondersteunt (bijvoorbeeld via het Innovatiefonds of Important
Projects of Common European Interest, IPCEI) of die tegemoetkomen in de additionele operationele kosten (zoals via Contracts for Difference). Recente trajecten die groen licht hebben
gekregen vanuit Europees verband zijn bijvoorbeeld meerdere multilaterale projecten voor
het afvangen van koolstof in de cementsector en het uitrollen van waterstofinfrastructuur
(de ‘waterstofbackbone’). Dit beleid stimuleert de beschikbaarheid van substituten voor
fossiele grondstoffen in cruciale basisindustrieën.
Handelsbeleid gaat vooral over spelregels
De Europese Unie is mondiaal gezien het twee na grootste handelsblok van de wereld (zie
ook paragraaf 2.2.3). Daardoor heef het Europese circulaire-economiebeleid – via importeisen – ook invloed buiten Europa. Denk daarbij aan eisen aan grondstoffen, materialen,
halffabricaten en producten die worden geproduceerd voor verkoop binnen de Europese
Unie. Veel productketens opereren op zeer competitieve wereldmarkten waarbij prijsbeleid
een effectief middel kan zijn om de markt te beïnvloeden een bepaalde richting op te gaan.
Op Europees vlak wordt momenteel het meest ingezet op een mix van instrumenten die de
totale kosten van bedrijfsvoering beïnvloeden door de uitstoot van koolstofemissies te
beprijzen. Om oneerlijke concurrentie met de wereldmarkt te voorkomen, heeft de
Europese Commissie daarvoor mechanismen voorzien die de interne markt van Europa
beschermen. Alhoewel dit beleid primair gericht is op de reductie van broeikasgassen, heeft
Circulaire-economiebeleid | 209

Figuur 5.3
Nadruk van Europees beleid rondom circulaire economie per circulariteitsstrategie,
jan 2020 – apr 2021
Beleidsveld

Aard van beleid

Refuse

Refuse

Rethink

Rethink

Reduce

Reduce

Reuse

Reuse

Repair

Repair

Refurbish

Refurbish

Remanufacture

Remanufacture

Repurpose

Repurpose

0

2

4

6

8

10

pbl.nl

Recycle
pbl.nl

Recycle
Recover

Recover

12

0

2

beleidsinitiatieven

4

6

8

10

Circulaire-economiebeleid

Vrijwillig

Aanpalend beleid

Sturend

Complementair beleid

Strategisch
(Nog) onduidelijk

Bron: IEEP 2022

het naar verwachting ook grote gevolgen voor het gebruik van grondstoffen, omdat de
winning van grondstoffen en de productie van halffabricaten en producten significant
bijdraagt aan de uitstoot van broeikasgassen.

5.5.2

Inzet Europees beleid op circulaire-economieprincipes

De EU-voorstellen voor duurzame producten hebben in potentie een grote impact
De scope van de voorgestelde plannen die raken aan en gericht zijn op het sluiten van de
keten is breed, met plannen voor specifieke productgroepen (met name batterijen,
verpakking, e-waste), sectoren (onder andere bouw, textiel, chemie en afvalverwerking) of
meer gericht op het ontwikkelen van processen en mechanismen om de circulaire economie te bevorderen (waaronder monitoring). Daarnaast valt op dat de voorstellen uit het
tweede Circulaire-Economieactieplan meer gericht zijn op juridisch bindende maatregelen
om de overgang naar een circulaire economie in Europa te versterken. Denk hierbij aan het
initiatief om te komen tot duurzaam ontworpen producten, waarbij eisen kunnen worden
gesteld aan de levensduur, herbruikbaarheid, repareerbaarheid en recyclebaarheid en het
gebruik van secundair materiaal in fysieke producten (EC 2022a). De impact van de
voorgestelde instrumenten is in potentie groot, juist omdat ze over vrijwel alle producten
210 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

12

beleidsinitiatieven

en sectoren gaan en het om bindende voorstellen gaat. Het gaat om een verordening die
een directe doorwerking heeft naar nationaal beleid. Het uiteindelijke effect is afhankelijk
van de concrete uitwerking en vormgeving van de instrumenten. Dit traject neemt doorgaans meerdere jaren in beslag.
Europees circulaire-economiebeleid is zowel gericht op recycling als op vermindering en hergebruik
In het algemeen ligt de nadruk bij de Europese initiatieven op het gebied van de circulaire
economie op het bewerkstelligen van de lagere R-strategieën, zoals recycling en terugwinning van energie. Tegelijkertijd is er een toenemend aantal initiatieven met een focus op
hogere R-strategieën die zijn gericht op het verminderen van de hoeveelheid grondstoffen
en het hergebruiken van producten (figuur 5.3; Watkins & Meysner 2022). Door de tijd heen
verschuift de aandacht van de EU-initiatieven duidelijk: het tweede CirculaireEconomieactieplan gaat expliciet verder dan een focus op afval en is ook gericht op het
verminderen en hergebruiken van producten. Tot op heden zijn er echter nauwelijks
EU-initiatieven gericht op het afzien en heroverwegen van producten. Daarmee wordt
onvoldoende het belang erkend van een absolute vermindering van het verbruik van
grondstoffen om een volledig circulaire economie in de Europese Unie te bewerkstelligen
(Watkins & Meysner 2022).
Europees circulaire-economiebeleid is cruciaal voor een circulaire economie in Nederland
De uitwerking van het Europese circulaire-economiebeleid is van groot belang voor het
realiseren van een circulaire economie in Nederland, met name wat betreft de kaderstelling
voor de interne EU-markt. Daarbij gaat het niet alleen om producten- en handelsbeleid.
Maar ook om afvalbeleid, en het voorkomen van schadelijke stoffen in producten,
rapportageverplichtingen, mogelijkheden voor beprijzing en duurzame financiering.
Voorbeelden van rapportageverplichtingen zijn de Corporate Sustainability Reporting Directive
(CSRD) en de Corporate Sustainability Due Diligence Directive (CSDD), gericht op het transparant
zijn in het jaarverslag over de gevolgen voor het milieu en de mensenrechten van de
waardeketens. Dit biedt de mogelijkheid om variabele beloningssystemen te koppelen aan
de duurzaamheidsprestaties en helpt om investeerders meer in de richting van duurzame
investeringen te bewegen. Bij beprijzen kan worden gedacht aan bijvoorbeeld het Europese
emissiehandelssysteem (ETS)– waardoor onderdelen en producten duurder worden, omdat
voor de CO2-emissies tijdens de productie betaald moet worden –, maar ook aan het
toestaan van lage btw-tarieven op arbeid voor reparatie en voor duurzame producten en
diensten. Daarnaast gelden er al jaren doelstellingen voor recycling van specifieke materialen en producten, zijn er voor diverse producten – zoals batterijen en elektronica – systemen van uitgebreide producentenverantwoordelijkheid, is er een taxonomie voor duurzame financiering en geldt er EU-beleid voor het toelaten en toepassen van stoffen via de
REACH-verordening. Elk van deze sporen bepaalt in hoge mate de speelruimte in Nederland.
Een blijvende actieve inbreng in de verdere uitwerking van deze EU-beleidssporen is dan
ook van groot belang voor het realiseren van een circulaire economie in Nederland.

Circulaire-economiebeleid | 211

Synergie tussen circulaire-economiebeleid en beleid gericht op vervuiling, klimaatverandering,
biodiversiteitsverlies en leveringszekerheid kan worden versterkt
Zoals eerder aangegeven kunnen circulaire-economie-initiatieven bijdragen aan het
behalen van doelstellingen op andere gebieden van het milieubeleid en de leveringszekerheid, en zo tegelijkertijd een aantal andere maatschappelijke opgaven aanpakken,
waaronder biodiversiteitsverlies, vervuiling, klimaatverandering en de beschikbaarheid van
grondstoffen. Uit analyse blijkt dat er een hoge mate van synergie bestaat tussen circulaireeconomie-initiatieven en de Zero-Pollution Agenda (ZPA) om vervuiling naar lucht, bodem en
water tegen te gaan (Watkins & Meysner 2022). Dat blijkt bijvoorbeeld uit de doelstelling van
de ZPA op het gebied van afvalpreventie en -reductie en het doel van het CirculaireEconomieactieplan om ‘minder afval en meer waarde’ te bevorderen, doelen die elkaar
wederzijds ondersteunen. Er is ook een hoge mate van synergie tussen initiatieven en de
klimaatopgave, waarbij verschillende circulaire initiatieven in potentie kunnen bijdragen
aan de doelstellingen van de Europese Commissie op dit gebied. Vanuit deze initiatieven is
er een matige synergie met de leveringszekerheid. Dit geldt bijvoorbeeld voor initiatieven
die zijn gericht op het verminderen van de afhankelijkheid van de Europese Unie en het
beperken van specifieke leveringsrisico’s. Ook tussen circulaire-economie-initiatieven en
biodiversiteitsverlies is enige synergie zichtbaar. Denk hierbij aan initiatieven die zijn
gericht op het bevorderen van een duurzame productie bij de industrie en financiële steun
en infrastructuur om ecosystemen te beschermen en de biodiversiteit te herstellen.
Omgekeerd geldt dit echter minder: bij het EU-beleid dat is gericht op klimaatverandering,
leveringszekerheid en biodiversiteitsverlies wordt vooral gekeken naar de potentiële rol van
circulariteit om daaraan bij te dragen, maar niet andersom (Watkins & Meysner 2022). De
synergie tussen de verschillende grote opgaven kan in de verschillende beleidssporen dan
ook nog worden versterkt.

5.6

Regionaal circulaire-economiebeleid

Onder regionale overheden verstaan we de provincies, waterschappen en gemeenten (ook
wel decentrale overheden genoemd) en de uitvoeringsorganisaties die handelen in hun
opdracht, zoals de omgevingsdiensten en Regionale Ontwikkelingsmaatschappijen
(ROM’s). In deze paragraaf kijken we eerst naar wat regionale overheden doen om de
transitie te versnellen en vervolgens wat de knelpunten daarbij zijn. Ten slotte gaan we in
paragraaf 5.7.3 in op mogelijkheden van de nationale overheid om de samenwerking met
regio’s beter te benutten.

5.6.1

Positie van de regio in het circulaire-economiebeleid

De troefkaart van de regio is de nabijheid van actoren
Regionale overheden kunnen in de invulling en uitvoering van de transitie naar een
circulaire economie een cruciale rol vervullen, omdat ze dicht bij ondernemers en bedrijven
zitten. Dat biedt mogelijkheden om partijen bij elkaar te brengen, kennis te delen en
initiatieven te stimuleren. Bovendien komen in een regio verschillende opgaven bij elkaar
212 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur 5.4
Acties circulaire economie ingezet door regionale overheden per beleidsinstrument, 2022

Kennisnetwerk
Facilitatie
Subsidie
Netwerkbijeenkomst
Expertisecentrum/platform
Convenant
Onderzoek overig
Samenwerking
pbl.nl

Haalbaarheidsstudie
Inkoop GWW
0

100

200

300

400

500
acties

Bron: RHDHV 2022

en dienen de oplossingen daarvan bij elkaar te passen. Regionale overheden hebben
vergeleken met de Rijksoverheid ook andere mogelijkheden en bevoegdheden om een
circulaire economie te versnellen. Denk aan vergunningverlening, toezicht, bestemmingsplanwijzigingen, gebiedsontwikkeling en stimulering van de regionale economie.
Regionale overheden zetten vooral in op kennisuitwisseling en circulair inkopen
Bijna de helft van 60 regionale overheden die veelal tot de koplopers behoren geeft aan
bezig te zijn met circulaire-economiebeleid (RHDHV 2022). Regionale overheden introduceren bijvoorbeeld circulaire economie binnen de eigen organisatie, doen ad hoc circulaire
projecten of hebben een beleidsplan. De provincie Overijssel heeft bijvoorbeeld eigen
regionale transitieagenda’s, inclusief financiering voor de uitvoering.
De meeste acties zijn op het gebied van informatie-uitwisseling, onderzoek, bedrijfsondersteuning en circulaire inkoop. Hiervoor zetten regionale overheden diverse instrumenten
in, zoals een subsidie of het oprichten van een kennisnetwerk zoals de werkgroep Circulair
inkopen & Opdrachtgeverschap van Metropoolregio Amsterdam of de circuleerateliers van
de Unie van Waterschappen voor kennisuitwisseling. ‘Opkomende’ instrumenten zijn
stimulering van expertisecentra en platforms zoals het Circulair Loket van de Dienst centraal
milieubeheer Rijnmond (DCMR), het Kenniscentrum circulaire bouw van de gemeente
Nijmegen en het leernetwerk Circulair Inkopen Limburg. Daarbij wordt echter vooral
ingezet op kennisnetwerken, het faciliteren en subsidieverlening (figuur 5.4). Dit is in 2022
vergelijkbaar met 2020. Het aantal circulaire activiteiten is in 2022 beduidend hoger dan in
2020, maar dat wil niet zeggen dat de inspanning of impact ook groter is geweest.

Circulaire-economiebeleid | 213

5.6.2

Knelpunten bij regionale overheden

Meer urgentie, een duidelijke rol en meer middelen zijn nodig
Veel regionale bestuurders vinden circulaire economie een relevant onderwerp, maar zijn
nog niet overtuigd van de urgentie ervan (Kruk et al. 2021). Circulaire economie is een
relatief nieuw thema en heeft (nog) geen duidelijke plaats in de klassieke kerntaken. Vaak
overheerst het beeld dat een circulaire economie gaat over afvalbeleid en recycling.
Bovendien hebben regionale bestuurders vaak nog onvoldoende zicht op wat een circulaire
economie voor hun regio kan betekenen. Daardoor is het geen of slechts een beperkt
onderdeel van de beleidsagenda’s en uitvoeringsprogramma’s, en worden de bestedingen in
circulaire economie niet gezien als investeringen in een robuuste, schone en duurzame
regionale economie.
De opgave voor de regio is vaak nog onduidelijk. Veel decentrale overheden geven aan dat
ze onvoldoende geld en menskracht hebben om de transitie naar een circulaire economie te
ondersteunen (Rood & Mul 2022). Gebrek aan kennis en kunde (expertise, ervaring en
capaciteit) en onvoldoende support binnen de organisatie zijn belangrijke knelpunten. Bij
het willen gebruiken van regionale gelden voor circulaire economie zijn de regiogrenzen
een extra obstakel, want samenwerking binnen een hele keten kan niet voor alle ketenpartijen worden ondersteund als enkele partijen zich buiten de regio bevinden. Bovendien zijn
de nationale doelen nog onvoldoende concreet om regionaal op te kunnen sturen. Dit
maakt het voor veel decentrale overheden moeilijk om de eigen rol te concretiseren en
circulair beleid en uitvoeringsprogramma’s op te stellen. Veel bestuurders zien geen eigen
rol en impact van de regio voor de circulaire economie, dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld
de energietransitie, waardoor veel bestuurders ook minder urgentie voor deze opgave
voelen. Een duidelijker beeld van de eigen rol kan helpen bij het beantwoorden van
inhoudelijke vragen, zoals over de betekenis van circulaire economie binnen de eigen
organisatie voor de kerntaken, voor de inkoop of aanbesteding, bij gebiedsontwikkeling of
in subsidieprogramma’s voor de regionale economie.
Weinig zicht op juridische mogelijkheden
Het is voor gemeenten en provincies niet altijd duidelijk welke regulerende instrumenten ze
kunnen gebruiken (Circulaw 2022). Dit leidt ertoe dat er op regionaal niveau nog maar
weinig juridische instrumenten worden toegepast. Zo is bij slechts 8 procent van de 2.677
circulaire projecten van decentrale overheden wet- en regelgeving ingezet (RHDHV 2022) en
is slechts 8 keer een verordening ingezet. Door het gebrek aan kennis is het bovendien vaak
onduidelijk hoe bevoegdheden binnen een productieketen zijn verdeeld. Het functioneren
van circulaire productieketens vereist dat de regelgeving van de betrokken overheden goed
is afgestemd en wordt benut. Een voorbeeld is houtbouw, waarbij provincies instrumenten
hebben om de lokale houtproductie op te voeren, en gemeenten aan de lat staan voor het
stellen van eisen en criteria aan materialen die in de bouw gebruikt worden. Daarnaast is
het Rijk bevoegd om eventueel de belasting op biogrondstoffen te verlagen, wat kan leiden
tot een betere businesscase voor bouwbedrijven die met houtbouw aan de slag gaan.

214 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Voor materiaalstromen kan de ontwikkeling van het Circulair Materialenplan (CMP), als
opvolger van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP 3), een rol spelen. Het bevoegd gezag en
bedrijven gebruiken het LAP namelijk om inzicht te krijgen in wetgeving voor afvalbeheer.
In het huidige LAP 3 is beleid voor specifieke afvalstromen uitgewerkt, maar in het CMP
zullen ketenplannen de hele keten van een materiaalstroom gaan bestrijken, met wet- en
regelgeving voor de betreffende materiaalstroom (IenW 2022d).
Een overzicht van het wet- en regelgevingsstelsel per productgroep en de betrokken
overheden, kan het circulair maken van productketens versnellen. Tot op heden is nog
nauwelijks een structurele analyse gedaan naar de mogelijkheden die wet- en regelgeving
bieden vanuit productgroepen of circulaire doelen. Hierdoor is onbekend welke mogelijkheden in het huidige wet- en regelgevingsstelsel onbenut blijven.
Gebrek aan sturingsinformatie
Omdat de rol van regionale overheden nog niet duidelijk is en er voor hen nog geen
concrete doelstellingen zijn, vinden veel decentrale overheden het lastig om een gericht
circulair programma met projecten op te stellen (RHDHV 2022). Daarnaast zijn ze nog
zoekende naar hoe de voortgang van de transitie en het effect van beleid gemeten kunnen
worden. Zo heeft nog geen 10 procent van de onderzochte regionale overheden een
operationeel monitoringssysteem (RHDHV 2022) en zijn de provincies pas recent gestart
met het gezamenlijk opzetten van monitoring (IPO 2023). Regionale overheden missen data
en inzichten over handelingsperspectieven om acties te sturen, effecten te meten en lokaal
beleid te evalueren. Denk aan beslissingen over de inzet van instrumenten – zoals subsidies
of gebiedsontwikkeling – of het ontwikkelen van regionale doelstellingen, passend bij
regionale ambities en de juridische verantwoordelijkheden van een provincie, gemeente of
waterschap. Veel data worden op lokale schaal verzameld, maar zijn moeilijk te ontsluiten
of worden enkel geaggregeerd gebruikt voor nationale statistieken. Hierdoor gaat de
waarde van de specifieke data verloren.
Kennis en ervaringen worden nauwelijks gedeeld
Regionale overheden kunnen bijdragen aan het versnellen van de circulaire economie,
maar hebben daarvoor zicht nodig op waar veel grondstoffen worden gebruikt, door welke
industrieën en voor welke productgroepen. Elke provincie heeft dan ook een eigen
‘grondstoffenprofiel’. Zicht op degelijke indicatoren geeft de mogelijkheid tot sturing.
Daarbij is het van belang dat kennis wordt opgebouwd en uitgewisseld. In deze fase van de
transitie is goedgeorganiseerde kennis cruciaal om verder te komen. Individuele ambtenaren moeten nu vaak nog op eigen kracht hun weg vinden in een nieuw werkveld waarin nog
voornamelijk gepionierd wordt. Er is nog nauwelijks sprake van het delen en uitwisselen
van ervaringen of het daarop voortbouwen (Kruk et al. 2021).
Recent zijn eerste voorzichtige stappen gezet in het uitwisselen van kennis en ervaringen.
Denk aan de Krachtenkaart van provincies (IPO 2021) – waarin voorbeelden staan van
activiteiten in de verschillende provincies – de gezamenlijk opzet van monitoring door
provincies (IPO 2023) en het besluit van bestuurders in het Veluweberaad tot het ontwikkeCirculaire-economiebeleid | 215

len van een kennisinfrastructuur voor de regionale maatschappelijke opgaven. Denk ook
aan het etaleren van beleidsvoorbeelden van regionale overheden via onder andere
Circularities (platform de Verschilmakers) en Rijkswaterstaat (Circulair afval in de regio) en
het kennisplatform van VNG, IPO, UvW en Circularities, dat handvatten biedt hoe circulaire
economie in te zetten (Circularities et al. 2022). Voortbouwen op deze initiatieven kan de
transitie versnellen.
Uitvoering nog onvoldoende toegerust om kansen circulaire economie te pakken
Momenteel ontbreekt het omgevingsdiensten aan ruimte om bedrijven te laten experimenteren, en aan de juiste data, inzichten en (digitale) middelen om lokale ondernemers te
ondersteunen op het gebied van circulaire economie. Omgevingsdiensten handelen in
opdracht van provincies en gemeenten. De omgevingsdiensten kunnen de circulaire
economie momenteel veelal alleen stimuleren via hun primaire taken van vergunningverlening, toezicht en handhavingsactiviteiten (VTH) en advisering. En dan alleen als het
mogelijk is binnen deze taken. De aandacht ligt vooral bij het voorkomen van overschrijdingen en het beperken van incidenten (Schieblock 2018). Bij een verruiming van de opdracht
kunnen omgevingsdiensten bedrijven vragen om adequate informatie aan te leveren en
deze beoordelen. Voor de beoordeling van de mogelijkheden voor verwerking van afval- en
reststromen werken de koepel van landelijke omgevingsdiensten (Omgevingsdienst NL),
IenW, VNG en IPO aan een kennisgremium voor de beoordeling of iets als afval of als
product dient te worden beschouwd. Daarnaast is het belangrijk om samen met omgevingsdiensten te kijken wat nodig is om circulaire experimenten vlotter van de grond te krijgen
en om deze experimenten te kunnen opschalen.
Samenwerking tussen nationale en regionale overheden moet nog verder vorm krijgen
In een regio kan een innovatie op kleine schaal worden uitgetest. Diverse regio’s zijn
hiermee bezig in de vorm van experimenten en beleidsplannen. Dit stelt een regionale
overheid echter ook voor nieuwe vragen en beslispunten, zoals het geven van experimenteerruimte, het verlenen van vergunningen en/of financiering. Bij Rijkswaterstaat is er een
Helpdesk Afvalbeheer voor vragen over beleid en wetgeving over afvalbeheer en er is een
kennisplatform circulaire economie (zonder structurele financiering). Er is echter geen
nationaal loket voor circulaire economie waar regionale overheden met vragen of ondersteuning terechtkunnen, terwijl er wel het Versnellingshuis Nederland Circulair! is waar
bedrijven terechtkunnen.
Voor opschaling van succesvolle initiatieven is samenwerking met de nationale overheid
nodig, bijvoorbeeld voor het opnemen in wetgeving of normering. Dit proces verloopt nog
niet altijd makkelijk (zie tekstkader 5.5). Er bestaat ook nog geen overzicht van regionale
experimenten, waardoor bijvoorbeeld initiatieven in een regio geen vervolg krijgen in een
andere regio en er niet of beperkt wordt geleerd van terugkerende belemmeringen in een
experiment of bij opschaling. Tot slot is er nog geen samenwerking tussen regionale en
nationale overheden om te komen tot gerichtere regionale doelen en verantwoordelijk­
heden, wat de uitvoering op regionale schaal belemmert.

216 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Tekstkader 5.5 Transitiemakelaars kunnen helpen om partijen en schaalniveaus met
elkaar te verbinden
Initiatieven in een regio of voor een specifieke productcategorie bieden de mogelijkheid om een innovatie te testen. Bovendien laten ze zien wat werkt en wat daarvoor
nodig is. Ze maken duidelijk welke nieuwe samenwerking in een keten, netwerk of
regio nodig is. Denk bijvoorbeeld aan initiatieven van de Metropoolregio Amsterdam
(MRA) voor luiers, matrassen en textiel (MRA website, 2022) of de textielhubs in
Twente (textielstad Twente) of Midden-Brabant (Tilburg).
Na een succesvol experiment is opschaling niet vanzelfsprekend. Hiervoor is de
Rijksoverheid onontbeerlijk, bijvoorbeeld voor het regelen van financiering zoals in
een uitgebreide producentenverantwoordelijkheid of door het stellen van wettelijke
eisen. Een ander voorbeeld is het gericht sturen op basis van een koploperaanpak,
zoals met het Betonakkoord wordt beoogd, waarbij harmonisering zal plaatsvinden
van steeds striktere aanbestedingseisen op weg naar 2030 voor het materiaal beton.
Dit model wordt ook voor staal in de bouw toegepast.
Ook de inbreng van eisen in de Ecodesign-richtlijn op Europees niveau is een taak
van het Rijk die de transitie versnelt. Denk aan eisen aan de materiaalsamenstelling
die leiden tot betere recyclingmogelijkheden van luiers en textiel. Ook voor matrassen zou Ecodesign helpen; dan worden de matrassen beter ontworpen op hergebruik
en recycling van de verschillende materialen. Omdat het gaat over internationaal
opererende marktpartijen is Europese regelgeving nodig.
Dergelijke experimenten in een keten of systeem vergen samenwerking tussen
verschillende partijen. Een transitiemakelaar kan helpen met schakelen tussen
overheden en marktpartijen, en met het gezamenlijk komen tot ambitieuze doelen
en samenwerkingen. Een transitiemakelaar is een neutrale en deskundige partij of
persoon en is bijvoorbeeld Friesland Circulair, Metropoolregio Amsterdam of
Jacqueline Cramer bij het Betonakkoord. Een transitiemakelaar moet doelen van
partijen weten te verbinden met het doel van circulaire economie en belemmeringen
weten te overwinnen, zoals een defensieve houding, marktbescherming of afrekencultuur. Ook kan de transitiemakelaar het contact leggen tussen koplopers en de
Rijksoverheid, want deze interactie is veelal nog minimaal. Momenteel is er wel wat
geld voor technische innovaties (al is het nog onvoldoende voor de transitie) maar
niet voor sociale innovaties, zoals het opbouwen en opschalen van innovatieve
netwerken. De rol van transitiemakelaar vergt ook financiële middelen van het Rijk
en andere belanghebbenden.

Circulaire-economiebeleid | 217

5.7

Aanbevelingen voor vervolgstappen in het
circulaire-economiebeleid

In deze paragraaf kijken we met iets meer afstand naar het in de voorgaande paragrafen
geschetste beeld van het nationale, Europese en regionale circulaire-economiebeleid. Wat
valt op als we kijken naar de ambities en doelen voor een circulaire economie en de
beleidsinstrumenten die zijn ingezet om deze ambities en doelen waar te maken? Daarbij
doen we ook aanbevelingen voor vervolgstappen in en instrumentering van het
circulaire-economiebeleid.

5.7.1

Mogelijke vervolgstappen voor doelen van een circulaire economie

Start met nationale doelen voor circulariteit en de CO2- en landvoetafdrukken
Om op nationaal niveau met behulp van enkele doelen en indicatoren de voortgang
richting een meer circulaire economie te kunnen volgen en sturen, lijkt het zinvol om te
starten met een beperkt aantal doelen gericht op een duurzame en efficiënte inzet van
grondstoffen. Daarbij kan worden gedacht aan concrete nationale circulariteitsdoelen
gericht op de input, het gebruik, de output en substitutie van grondstoffen (Hanemaaijer et
al. 2021). De inzet van minder grondstoffen, hernieuwbare en secundaire grondstoffen, het
hergebruiken van producten en het beperken van afval dat wordt gestort of verbrand, is
hierbij van cruciaal belang. Vandaar ook dat de Sociaal-Economische Raad aanbeveelt om
nationale doelen te formuleren voor substitutie, hergebruik, hoogwaardige recycling en
verminderen van de materiaalintensiteit (SER 2022). Deze doelen gaan idealiter over alle
grondstoffen in Nederland. Naast nationale doelen voor circulariteit lijkt het zinvol om voor
de beoogde effecten te starten met het stellen van nationale doelen voor de CO2- en
landvoetafdrukken voor consumptie en productie. Deze doelen zijn aanvullend ten
opzichte van bestaande nationale energie- en klimaatdoelen en zijn gericht op de effecten
van het grondstoffengebruik in de hele productieketen. Daarnaast vormen deze twee
voetafdrukken belangrijke onderdelen van de totale ecologische voetafdruk waarvoor een
halvering wordt beoogd (LNV 2019).
Vertaal de nationale doelen door naar relevante productgroepen
Wat er mogelijk is en op welke wijze de circulariteits- en effectdoelen kunnen worden
bepaald, kan tussen de verschillende productgroepen sterk uiteenlopen. Doorvertaling van
de nationale doelen naar productgroepen vraagt dan ook om een gerichte benadering en
het samen met betrokken partijen verkennen van de opgaven en mogelijke oplossingen.
Sommige productketens kunnen een hogere opgave dragen dan andere, waar bijvoorbeeld
nog weinig substituten of recyclaten beschikbaar zijn (SER 2022). Bij deze doorvertaling kan
gebruik worden gemaakt van de gedane voorstellen voor doelen vanuit de transitiethema’s,
maar kunnen ook productgroepen worden geïdentificeerd die tot op heden buiten de
transitiethema’s vallen, zoals auto's en boten bij mobiliteit en de infrastructuur bij de
energievoorziening. Met name de materiaalbehoefte voor deze productgroepen wordt niet
automatisch afgedekt met het bestaande beleid gericht op energie, klimaat en mobiliteit.
Hierin schuilt een mogelijk strategisch beleidstekort: grondstoffen voor de energietransitie
218 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

en voor de mobiliteitssector zijn omvangrijk, veroorzaken een substantiële milieudruk en
zijn van groot strategisch belang. Overwogen zou kunnen worden om hier alsnog een of
twee transitiethema’s voor op te tuigen, uiteraard in nauwe samenhang met wat er al bij het
klimaatbeleid en mobiliteitsbeleid gebeurt.
Ga eerst voor richtinggevende doelen bij productgroepen en evalueer deze na enkele jaren
Bij de nadere uitwerking voor circulariteits- en effectdoelen voor productgroepen lijkt het
raadzaam om deze vooralsnog als richtinggevend oftewel als streefdoelen op te vatten en
niet direct als afrekenbare doelen te formuleren. Dit omdat de huidige informatie over met
name de milieueffecten van productgroepen vaak nog grote onzekerheden kent
(Hanemaaijer et al. 2021b). Dit is een pleidooi voor adaptief beleid voor de productgroepen,
waarbij de richting helder is, maar de doelen niet in beton zijn gegoten. Periodieke
evaluatie van de afgesproken doelen, de inzet van middelen die daarvoor nodig zijn en van
wie wat moet doen, kan ertoe leiden dat de afgesproken doelen na enkele jaren aangepast
worden.
Geef bestaande doelen, zoals afvaldoelen, een plek en pas ze zo nodig aan
Daarnaast is het relevant om in het nationale beleid aan te geven wat de rol is van bestaande
doelen voor circulariteit en deze een plek te geven in het doelenkader voor circulaire
economie. Denk daarbij aan het huidige halveringsdoel voor de input van grondstoffen,
diverse doelen voor recycling en afval, en de beoogde halvering van het verbranden en
storten van afval. Het is zinvol om bestaand afvalbeleid te behouden zodanig dat dit een
impuls geeft aan de circulariteitsstrategieën. Dit is ook het moment om te kijken of doelen
eventueel aanpassing behoeven. Zo staat het halveringsdoel voor de input van primaire
abiotische grondstoffen op gespannen voet met verschillende maatschappelijke ambities,
zoals om 900.000 nieuwe huizen te bouwen in 2030, of de opbouw van een klimaatneutraal
energiesysteem met bijbehorende infrastructuur in 2050. Daarnaast zou een doel voor
recycling kunnen worden vervangen door een doel voor het aandeel hergebruik en/of het
aandeel recyclaat in producten. Om meer sturend te kunnen zijn op de besparing van
grondstoffen, hergebruik en hoogwaardige recycling kan worden ingezet op een circulaire
norm, die zich hierop richt (zie ook tekstkader 5.2 over circulaire norm voor producten).
Daarbij is het steeds nodig om aan te geven wat de status is: gaat het om richtinggevende of
afrekenbare doelen?
Kom met regio’s tot specifieke afspraken die passen bij regionale omstandigheden
Vanwege de geografische en economische diversiteit van de Nederlandse regio’s vergt de
transitie naar een circulaire economie een aanpak die oog heeft voor de lokale context.
Regio’s verschillen immers in de omvang en groei van de lokale bevolking, de mate van
verstedelijking, industriële sectoren en economische ontwikkeling. Hierdoor verschillen de
regio’s ook in waar ze sterk in zijn. Denk aan innovatie of ontwerp, procestechnologie of
nieuwe vormen van financiering. De regionale overheden hebben veelal een nauwere
relatie met regionale actoren en hebben daarnaast andere bevoegdheden dan de nationale
overheid om de circulaire economie te stimuleren. De nationale overheid kan regio’s vragen
om specifieke doelen te formuleren die passen binnen de nationale en Europese doelen,
Circulaire-economiebeleid | 219

maar waarbij de regio een bepaalde rol of specialisatie op zich neemt die past bij de
aanwezige sterktes in die regio. Bovendien kan de nationale overheid provincies vragen om
in het regionale ruimtelijk-economische beleid (in de zogenaamde NOVEX) voorwaarden te
scheppen voor circulaire activiteiten, zoals bedrijventerreinen en infrastructuur voor
transport ten dienste van circulaire activiteiten (PBL 2023) Op die manier wordt rekening
gehouden met regiospecifieke omstandigheden en wensen.
Klimaatdoel voor circulaire economie vooral richten op emissies in de keten en de levensduur
Zoals eerder aangegeven wil het kabinet 2-4 megaton CO2-emissiereductie in Nederland
realiseren door circulaire beleidsinstrumenten in te zetten. Daarbij is het belangrijk om in
eerste instantie in te zetten op producten en materialen die een groot deel van de emissies
veroorzaken, zoals kunststoffen, dierlijke voedselproducten en (materialen voor) gebouwen. Een deel van de effecten van circulaire maatregelen zal echter buiten Nederland
neerslaan of pas later optreden door bijvoorbeeld verlenging van de levensduur van
producten. Een te eenzijdige focus op de bijdrage van circulaire-economiebeleid aan de
broeikasgasreductie in Nederland leidt ertoe dat de kansen die een circulaire economie
biedt om emissies wereldwijd terug te dringen onvoldoende worden benut. Een ambitieus
klimaatdoel voor een circulaire economie kan daarom beter zijn gericht op reductie van
emissies mondiaal dan beperkt zijn tot enkel het nationale klimaatdoel. Dit klimaatdoel
voor een circulaire economie gericht op emissiereducties en de lange termijn is aanvullend
ten opzichte van bestaande nationale energie- en klimaatdoelen. Op dit moment zijn er
weinig prikkels voor Nederlandse bedrijven om elders in de productieketen te komen tot
minder grondstoffengebruik en daarmee tot minder CO2-uitstoot. Een beleidsmatige
uitdaging is om te zoeken naar manieren om deze zogenaamde scope 3-effecten in het
buitenland te identificeren en om bedrijven daarvoor te belonen (SER 2022).

5.7.2

Aanbevelingen voor instrumentering van circulaire-economiebeleid

Intensivering van beleid is nodig voor het halen van de circulaire-economiedoelen
De beleidsambities voor circulaire economie zijn fors: volledig circulair in 2050 en 50
procent minder gebruik van primaire abiotische grondstoffen in 2030. Een dergelijke
ambitie en verregaande doelen vragen vrijwel altijd een combinatie van regulering en
stimulering, zo blijkt uit andere milieudossiers van de afgelopen decennia (PBL 2021a). Voor
de circulaire economie is dan ook intensivering van het beleid nodig om de ambities waar
te maken. Idealiter zou dit dus ook bestaan uit een combinatie van stimulerende en
regulerende instrumenten, omdat van een dergelijke beleidsmix het grootste effect is te
verwachten voor de circulaire economie (IenW & MinFin 2020). De stimulerende instrumenten moeten circulaire initiatieven en bedrijvigheid ondersteunen door innovatie en
kennisontwikkeling (IenW & MinFin 2020). De regulerende instrumenten – zoals normen,
regels en beprijzing – zijn nodig om de bestaande economie om te bouwen naar een
circulaire economie. Zo zijn er diverse instrumenten beschikbaar waarmee de broeikasgasemissies in de keten zijn terug te brengen, zoals een inputheffing of een importheffing, eisen
stellen aan producten, een verplicht aandeel recyclaat en uitgebreide producentenverantwoordelijkheid (Brink & Prins 2022).
220 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Voor de volgende fase van de transitie naar een circulaire economie zijn nieuwe spelregels
en een substantiële marktvraag naar secundaire grondstoffen en een langere levensduur
van producten van groot belang. Kijkend naar de instrumenten die tussen 2020 en april
2022 zijn ingezet, dan valt op dat verreweg de meeste ingezette instrumenten gericht zijn op
ondersteuning, communicatie en het faciliteren van initiatieven van andere partijen. Er is
nog geen sprake van meer ‘drang en dwang’; het aantal regulerende en normerende
instrumenten is in het nationale beleid juist afgenomen. Ook is sprake van een beperkte
voorbereiding van toekomstig beleid met meer ‘drang en dwang’ (Het Groene Brein 2022).
Op Europees niveau zijn wel de nodige verplichtende voorstellen aangekondigd – die na
uitwerking en vaststelling ook voor Nederland gaan gelden. Het is geen probleem dat veel
maatregelen ondersteunend zijn, maar uiteindelijk zijn voor het creëren van de juiste
condities voor de circulaire economie ook stimulering, regulering en normering nodig om
de gestelde ambitieuze doelen te halen en van de circulaire economie het nieuwe normaal
te maken.
Meer stimulerende en normerende instrumenten nodig
We stellen vast dat tot op heden nog maar een beperkt deel van het beschikbare beleidsinstrumentarium is ingezet en dat in de volgende fase meer stimulerende en regulerende
instrumenten nodig zijn om de overschakeling naar een circulaire economie te bevorderen.
Regulering geeft duidelijkheid over de randvoorwaarden waaronder bedrijven in de (nabije)
toekomst moeten opereren (Rli 2019). De overheid stimuleert op deze manier innovatie en
ondersteunt zo het ontstaan van markten voor meer circulaire en duurzame producten en
processen. Daarbij kan gedacht worden aan verplichte productinformatie, zodat producten
kunnen worden gerepareerd en de levensduur kan worden verlengd, een verplicht aandeel
gerecycled materiaal in producten en een milieubelasting op het gebruik van fossiele
energiedragers als grondstof (PBL 2021a). Voor diverse van deze beleidsinstrumenten heeft
een EU-aanpak de voorkeur, omdat die zorgt voor een gelijk speelveld voor bedrijven. De
Europese Commissie werkt daar al aan. Nederland kan besluiten om op onderdelen vooruit
te lopen op de nadere uitwerking van de EU-plannen. Daarnaast kunnen de circulariteitseisen bij circulair inkopen en producentenverantwoordelijkheid stapsgewijs worden
bijgesteld en gericht op het inzetten van secundair materiaal in dezelfde of vergelijkbare
producten in plaats van doelen voor inzameling voor recycling. Ook de doorontwikkeling
van een minimumstandaard in het Circulair Materialenplan kan hieraan bijdragen (IenW
2022d). Daarnaast zou bij het verlenen van subsidies voor circulaire economie een circulair
ontwerp als randvoorwaarde kunnen worden meegegeven.
Het kabinet denkt na over enkele meer verplichtende nationale beleidsmaatregelen, zoals
het stimuleren en normeren van circulair aanbesteden in de grond-, weg- en waterbouw,
het vormgeven van een mogelijke heffing op plastic, en het stimuleren van afbouw van
overcapaciteit van verbranding bij afvalverbrandingsinstallaties (IenW 2022a). Een nadere
uitwerking en vaststelling van deze voornemens en het opnemen van benodigde extra
financiële middelen in de begrotingen zijn echter nog nodig.

Circulaire-economiebeleid | 221

Meer financiële middelen nodig voor circulaire economie
In het Coalitieakkoord is beperkt aandacht voor circulaire economie als een doorsnijdende
aanpak en zijn geen middelen beschikbaar gesteld om de rijksbrede aanpak na 2024 voort te
zetten. Dit heeft als risico dat de bij de transitiethema’s betrokken partijen afhaken en/of
onvoldoende toegerust zijn om de transitie naar een circulaire economie en de plannen die
hiervoor op tafel liggen te realiseren. Om de bestaande aanpak te continueren is dan ook
een meer structurele inzet van middelen nodig voor een nationaal circulaire-economieprogramma, inclusief procesgeld voor betrokken partijen. Voor een wezenlijke verandering
naar een circulaire economie en het waarmaken van de beleidsambities voor 2030 en 2050
zijn versnelling en opschaling nodig. Dat vraagt om een aanzienlijke uitbreiding en meer
structurele middelen om circulariteit te bevorderen (PBL 2021a; SER 2022)). Hoeveel meer is
met de huidige beschikbare kennis echter niet aan te geven. De benodigde hoeveelheid geld
hangt mede af van de mate waarin wordt ingezet op normering en andere instrumenten.
Zowel continuering als versnellen en opschalen zijn nodig om de ambitie om in 2050 een
volledig circulaire economie te hebben waar te maken.
Meer beleidsmatige aandacht nodig voor circulair productontwerp
Gezien de invloed van het ontwerp van een product op de circulariteitsstrategieën, de
milieueffecten en de verdienmodellen, zou de overheid in het beleid het belang van een
circulair productontwerp steviger kunnen ondersteunen. Zo kan de overheid bij het
verlenen van subsidies een circulair ontwerp verlangen. Een circulair verdienmodel, het
productontwerp en de services moeten integraal worden ontwikkeld. Hiervoor is grootschalige kennisontsluiting nodig. Het blijven ondersteunen van organisaties zoals CIRCO en
CIRCONNECT is dan ook zinvol om de circulaire transitie te versnellen. Ook de uitbreiding
van de reikwijdte van de opvolger van het Landelijk Afvalbeheerplan (LAP), het Circulair
Materialenplan (CMP), kan hier een bijdrage aan leveren. Bij het ontwerp is het relevant om
onderscheid te maken tussen verschillende productgroepen. Complexe producten – zoals
printers – hebben een andere circulaire benadering nodig dan bijvoorbeeld eenmalige
verpakkingen. Het productontwerp moet daarom worden afgestemd op een circulariteitsstrategie die past bij de complexiteit en hoogwaardigheid van het product, maar ook op de
relatieve macht van ondernemers in de waardeketen en de manier waarop gebruikers met
de producten omgaan tijdens en na de gebruiksfase. Gezien het belang van circulair
ontwerp en de uitdagingen voor met name middelgrote en kleine ondernemers, is het aan
beleidsmakers een context te creëren waarin circulair ontwerp wordt gestimuleerd of wordt
verplicht of beloond.
Minder consumeren vraagt meer aandacht
Voor het stimuleren van circulair consumentengedrag is het zinvol om voor een impactgebaseerde benadering te kiezen. Aan de ene kant kan milieuwinst worden behaald door in
te zetten op circulaire opties waar al veel bereidheid is, met het idee dat hier het veranderpotentieel groot is en door veel consumenten te bewegen een grote winst kan worden
geboekt. De nieuwe maatregelen van de Europese Commissie zetten vooral in op gedrag
rondom levensduurverlenging en duurzamer productontwerp, waar de meerderheid van de
consumenten al voor openstaat (zie ook paragraaf 4.3.7.
222 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Aan de andere kant is het vanuit milieuperspectief ook relevant om in te zetten op gedrag
dat een grote winst heeft, ook al is hiervoor vaak nog minder bereidheid bij consumenten.
Dit gaat vooral om gedrag wat te maken heeft met minder consumeren of zelfs afzien van
producten en diensten met een hoge milieu-impact. Denk aan minder spullen kopen,
minder vlees en zuivelproducten eten, minder autorijden en vliegen, geen auto hebben, of
kleiner wonen. Nog maar een klein aandeel van de consumenten is hier al mee bezig of zou
dat willen doen (Koch & Vringer 2023, zie ook paragraaf 4.3.7). Gezien de mondiale
uitdaging om een economie (consumptie en productie) te creëren die binnen planetaire
grenzen ligt (zie hoofdstuk 2) en de momenteel grote milieu-impact van de Nederlandse
consumptie (zie paragraaf 3.7), is het belangrijk om hier aandacht aan te besteden, door
barrières af te bouwen en de context zo in te richten dat producten overbodig worden en
een ander consumptiepatroon aantrekkelijker wordt. Voorbeelden zijn veranderingen in
infrastructuur en belastingen/subsidies zodat treinreizen en vleesvervangers aantrekkelijker
worden ten opzichte van vliegreizen en vleesproducten, het verrekenen van de milieuschade in de prijzen van producten, steun voor businessmodellen die sufficiëntie bevorderen
(zoals tweedehands-, deel- en ruilplatformen, reparatiediensten en producten als dienst) en
maatregelen rond levensduurverlenging, zoals de Europese Commissie daarmee bezig is
(Heyen et al. 2013; Niessen & Bocken 2021).
Benut experimenten en zorg voor opschaling van regionale initiatieven
Verschillende regionale overheden hebben netwerken opgezet en circulaire experimenten
opgezet. Zo heeft de Metropoolregio Amsterdam al meer dan zeven jaar een gezamenlijk
programma met de Amsterdam Economic Board en heeft Friesland een sterke bottomupbeweging gecreëerd. Dit heeft bijvoorbeeld geleid tot het opzetten van een matrasrecyclingsysteem rond Amsterdam en het biobased isolatiepact door Circulair Friesland. Deze
initiatieven krijgen echter niet automatisch een vervolg in andere regio’s. Juist dit regiooverstijgende element is waar de nationale overheid een rol kan spelen, zowel financieel als
in de coördinatie. Op die manier kan de Rijksoverheid helpen om kansrijke vernieuwingen
uit de regio op te schalen. Een transitiemakelaar kan hierbij helpen, want de afstand tot de
Rijksoverheid of tot opschaling is vaak groot (zie ook tekstkader 5.5).
Zorg voor betere uitwisseling van regionale kennis en ervaringen
Op dit moment is er nog nauwelijks sprake van het onderling delen van kennis en uitwisselen van regionale ervaringen om de circulaire economie te versnellen (Circularities et al.
2022). De meerwaarde van samenwerking en kennis delen wordt echter onderkend (RHDHV
2022). Samen optrekken en leren kan in een ‘lerende’ regionale kennisinfrastructuur. Een
dergelijke lerende kennisinfrastructuur zou een (klein) team van professionals moeten
hebben, een digitaal portaal en fysieke bijeenkomsten (Kruk et al. 2021). Kennisopbouw is
nodig op alle schaalniveaus; niet alleen tussen en binnen regio’s maar ook verticaal van
regio’s naar nationaal en vice versa. En dat hieruit conclusies worden getrokken en
initiatieven worden opgeschaald. Dat is helemaal niet zo eenvoudig. Het opzetten van
experimenten, pilots of proeftuinen is vaak eigenlijk het eenvoudigste onderdeel. De
overheden hebben onderkend dat een lerende kennisinfrastructuur een gezamenlijk
Circulaire-economiebeleid | 223

investeringsplan vergt (Kruk et al. 2021). Aanbevolen wordt een dergelijk investeringsplan
daadwerkelijk gezamenlijk op te pakken. De nationale overheid zou deze initiatieven ter
bevordering van kennisuitwisseling kunnen stimuleren. Bijvoorbeeld door het recent
gelanceerde Regionale Kennisplatform Circulaire Economie te ondersteunen en dat samen
met de regionale overheden uit te bouwen tot een Versnellingslaan voor regionale
overheden, vergelijkbaar met de rol die het Versnellingshuis Nederland Circulair! voor
bedrijven heeft.
Voor het waarmaken van de ambities is versterking van de governance nodig
Met de huidige enthousiaste inzet van betrokken partijen die graag willen, wordt de ambitie
om in 2050 een volledig circulaire economie te zijn naar verwachting niet bereikt (NSOB 2022).
Zo levert het experimenteren en opschalen naar verwachting een fraaie oogst op, maar dat
leidt meestal niet tot de nodige radicale veranderingen en systemische interventies die de
status quo doorbreken. Er is dan ook sprake van een dilemma en een keuze: staan samenwerking en experimenteren vooralsnog voorop of het waarmaken van de ambitie? Tot op heden
lopen in de praktijk beide sporen naast elkaar en is deze vraag nog onbeantwoord. Een
discussie over deze vraag en expliciete keuze is voor het vervolg echter wel nodig.
Indien de ambitie vooropstaat, dan vraagt dat om een versterking van de bestaande
governancestructuur. Om dat te realiseren is het onder andere nodig dat betrokken partijen
– zoals de transitieteams en regionale overheden – duidelijke verantwoordelijkheden krijgen
en daaraan gekoppeld het mandaat en de mogelijkheden (mensen en middelen) om deze
verantwoordelijkheden waar te maken. Deze oproep blijkt ook uit een gezamenlijke brief die
de voorzitters van de transitieteams begin 2022 aan de staatssecretaris van IenW hebben
geschreven (Rakhorst et al. 2022). Dat vraagt ook om een verschuiving in de governance van
niet alleen deelname op persoonlijke titel, naar ook aandacht voor vertegenwoordiging; en
niet alleen inzetten op de makkelijke kwesties, maar ook op de kwesties die pijn doen. Om
de ambities voor 2050 waar te maken, is het onder andere ook nodig dilemma’s eerder te
escaleren naar hogere besluitvormingsniveaus, vooraf afspraken in procedures en professionele normen vast te leggen en aan te geven waarop en wanneer partijen elkaar aanspreken.
Om de landelijke doelstelling te halen is het noodzakelijk dat de Rijksoverheid en regionale
overheden samen een duidelijke opdracht formuleren voor de regionale overheden en
samen tot afspraken komen over rollen en verantwoordelijkheden van de regionale partners.
Deze zijn tot op heden nog niet vastgelegd, wat zich bij diverse overheden uit in een gebrek
aan urgentie, middelen, beleid en kennis en kunde (Kruk et al. 2021).
Actieve rol van Nederland bij en inspelen op nieuw Europees beleid zijn nodig
Op basis van het tweede Circulaire-Economieactieplan werkt de Europese Commissie aan de
uitwerking van maatregelen om circulaire keuzes aantrekkelijker te maken voor consumenten. Een actieve rol van Nederland bij en het inspelen op deze uitwerking draagt bij aan de
aanpak van de nationale opgave. Het nieuwe consumptiebeleid zal ertoe bijdragen dat
consumenten betrouwbare en relevante informatie krijgen over onder andere de levensduur, de garantietermijn en repareerbaarheid van producten (EC 2022b). Ook wordt de
Ecodesign-richtlijn uitgebreid met meer producten en met meer producteisen, die gaan
224 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

over circulariteit en de milieu-impact gedurende de hele productlevenscyclus, zoals
repareerbaarheid en herbruikbaarheid van producten en het minimumgehalte aan
gerecycled materiaal (EC 2022a; EC2022c). Dit betreft Europese verordeningen, die directe
doorwerking hebben in nationaal beleid. Nederland kan op onderdelen vooruitlopen op
deze besluiten. Denk daarbij aan het uitbreiden van de recycling- en deelinfrastructuur, het
verrekenen van de milieuschade in de prijzen van producten, het verlengen en uitbreiden
van garanties, dataverzameling (monitoring) en het verbieden van reclame op bepaalde
producten/diensten met een hoge milieu-impact (zie ook IenW 2023).
Kansen voor lage- en middeninkomenslanden vragen waarborgen en samenhang in beleid
Lage- en middeninkomenslanden spelen een belangrijke rol in de huidige economie, en
kunnen die blijven spelen in een circulaire economie. Die landen blijven namelijk belangrijk
bij de productie van grondstoffen, en kunnen ook een grote rol spelen in de productie van
circulaire goederen en diensten, levensduurverlenging en het terugwinnen van materialen uit
afgedankte goederen voor recycling (Lucas et al. 2022). De uitdaging is om voort te bouwen op
de huidige activiteiten in deze landen, maar dan op een rechtvaardigere en duurzamere
manier. Dit vraagt om randvoorwaarden in het Nederlandse circulaire-economiebeleid. Denk
aan waarborgen voor een rechtvaardig loon, goede werkomstandigheden, duurzame
productieprocessen, en het tegengaan van broeikasgasemissies en ontbossing.
Dit vraagt expliciet om ketenverantwoordelijkheid. Een dergelijk beleid wordt ondersteund
vanuit Europa door de Europese zorgplicht voor productieketens die vanaf begin 2022 geldt.
Om circulaire handel te bevorderen en daarmee effecten in de hele keten te creëren, is het
verbeteren van de traceerbaarheid en transparantie van internationale toeleveringsketen
nodig. Daarnaast is het zinvol om in internationaal verband standaarden voor de circulaire
economie te formuleren, bepalingen over de circulaire economie op te nemen in
EU-vrijhandelsakkoorden, internationale impact mee te nemen bij de concretisering van
nationale doelen voor de circulaire economie, en de circulaire economie op te nemen in
convenanten voor Internationaal Maatschappelijk Verantwoord Ondernemen en in het
nationale actieplan voor beleidscoherentie (Lucas et al. 2022).
Nadere beleidsuitwerking en verbinding met andere thema’s zijn nodig
Een transitie naar een circulaire economie kan substantieel bijdragen aan het tegengaan
van klimaatverandering, vervuiling, biodiversiteitsverlies en leveringsrisico’s van grondstoffen (Hanemaajer et al. 2021b). Uitwerking daarvan in concreet beleid moet nog gebeuren,
opdat de kansen die een circulaire economie biedt ook verzilverd kunnen worden. Tot op
heden zijn acties en beleid vooral gericht op recycling en ligt de focus sterk op de klimaatopgave. De focus op recycling heeft het risico dat er in beleid geen expliciete aandacht
is voor anders produceren en consumeren en het verlengen van de levensduur van
producten, terwijl dat wel nodig is om de ambities waar te maken. De focus op klimaat
heeft als risico dat de mogelijke bijdrage van circulaire economie aan andere vraagstukken
onderbelicht blijft. Een circulaire economie kan ook aantasting van natuur voorkomen,
omdat er minder grondstoffen gewonnen hoeven te worden en er dus minder mijnbouw,
landbouw en bosbouw nodig is. En door metalen uit afgedankte zonnepanelen of batterijen
Circulaire-economiebeleid | 225

opnieuw te gebruiken, kunnen leveringsrisico’s van kritieke metalen voor nieuwe energietechnologieën worden beperkt (Prins & Hanemaaijer 2022). Voor de mogelijke bijdrage van
circulaire economie aan andere ambities in het leefomgevingsbeleid dan klimaat, zou de
verbinding explicieter kunnen worden gelegd.
Een volledig circulaire economie vraagt samenwerking en een kabinetsbrede inzet
In het circulaire-economiebeleid is gekozen voor een gezamenlijke aanpak van betrokken
maatschappelijke partijen om in 2050 een volledig circulaire economie te hebben.
Samenwerking tussen overheden, burgers en bedrijven is dus het uitgangspunt en dat is ook
nodig om de grote ambitie waar te maken. Dit vraagt een actieve inbreng en grote inzet vanuit
alle betrokken partijen. Dit geldt ook voor het kabinet en de ministeries. Op dit moment heeft
een circulaire economie in politiek en beleidsmatig opzicht minder prioriteit dan bijvoorbeeld de klimaat- en stikstofopgave. Er is weliswaar een kabinetsbrede aanpak in diverse
programma’s, maar er is nog geen sprake van een rijksbrede inzet. Zo heeft het ministerie van
IenW weliswaar de regie over circulaire economie, maar hangen de beschikbare middelen
vooral onder klimaat bij het ministerie van EZK. Daarnaast is het transitieteam Biomassa en
Voedsel opgeheven. Het transitiethema Biomassa en Voedsel is volledig neergelegd bij het
miniserie van Landbouw en verengd tot kringlooplandbouw, waardoor bijvoorbeeld de
aandacht ontbreekt voor voedsel en de effecten in de keten, zoals bij de voedselverwerkende
industrie en rioolwaterzuiveringsinstallaties, maar ook voor de teelt van biogrondstoffen.
Verder is niet altijd duidelijk wat wordt verwacht van de andere ministeries, transitieteams en
regionale overheden. Transitieteams en decentrale overheden vragen hier nadrukkelijk om. Er
is dan ook nog geen sprake van een strak geregisseerd en kabinetsbreed beleidsproces, zoals
dat voor het klimaatbeleid al meer het geval is. Voor een volledig circulaire economie in
Nederland in 2050, is het nodig dat een verantwoorde omgang met grondstoffen een prioriteit
wordt van het kabinet en dat er een adequate uitvoeringsstructuur komt. Een kabinetsbrede
inzet maakt het mogelijk om met een brede set van beleidsinstrumenten de spelregels van
produceren en consumeren radicaal te veranderen en om aandacht voor grondstoffengebruik
en circulariteit mee te nemen in andere maatschappelijke opgaven. De grondstoffentransitie
verdient meer aandacht van het hele kabinet gezien de omvang van de opgave, de gestelde
ambities en de significante bijdrage van circulaire economie aan andere maatschappelijke
opgaven, zoals klimaatverandering, verlies van biodiversiteit, vervuiling van lucht, water en
bodem, en leveringsrisico’s. Dit vraagt om het opstellen van een gedeelde missie die verandering uitlokt en is opgesteld vanuit langetermijnambities in plaats van haalbaarheid volgens
gangbare activiteiten en gevestigde belangen. Daarnaast zijn concretere doelen nodig en
routekaarten om die doelen te halen. Door hier kabinetsbreed aan te werken, is het mogelijk
om in te spelen op de synergieën en spanningen tussen de grondstoffentransitie en andere
maatschappelijke opgaven. Ook is een kabinetsbrede inzet noodzakelijk om een samenhangende beleidsmix te creëren, waarin naast faciliteren en stimuleren vooral meer dwingende
instrumenten worden ingezet om zo de spelregels voor produceren en consumeren ingrijpend te veranderen. En zoals ook de SER (2022) vaststelt, is het daarbij van belang om
voldoende financiële middelen, een stevige coördinatie en een adequate uitvoeringsstructuur
te organiseren, zodat alle betrokken partijen met voldoende mandaat en mogelijkheden hun
taken kunnen uitvoeren.
226 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Uitgelicht:
Transitiethema’s en doelen

227 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Een circulaire economie gaat over de inzet van alle grondstoffen in Nederland. In het
nationale circulaire-economiebeleid is gekozen om te focussen op vijf transitiethema’s
die relevant zijn voor de Nederlandse economie en hun aandeel in het grondstoffengebruik
en de effecten ervan (IenM & EZ 2016). Het gaat om de thema’s Biomassa en voedsel,
Kunststoffen, Maakindustrie, Bouw en Consumptiegoederen. We gaan hierna eerst in op
de vraag welk deel van de milieuproblemen in potentie wordt afgedekt door de transitiethema’s. In het afgelopen jaar hebben de bij de transitiethema’s betrokken partijen op
verzoek van het ministerie van IenW voorstellen gedaan voor relevante productgroepen.
In het tweede deel van de tekst gaan we in op deze voorstellen.

Aandeel transitiethema’s in grondstoffengebruik en
milieudruk
De transitiethema’s dekken het grootste deel van het grondstoffengebruik en afval af
Het directe gebruik van grondstoffen en materialen in de Nederlandse economie
(direct material input, DMI) valt grotendeels (72 procent) onder de transitiethema’s.
Met behulp van grondstofvoetafdrukken is ook het grondstoffengebruik van de hele
keten in kaart gebracht. Van het grondstoffengebruik in de keten valt zowel voor de
productie- als voor de consumptievoetafdruk ongeveer 64 procent onder de transitie­
thema’s (CBS 2023a; PBL 2023a, op basis van CBS 2023b). De basisindustrie gebruikt het
grootste aandeel van de grondstoffen voor de Nederlandse economie en de productie­
voetafdruk (figuur U1). De basisindustrie hoort in principe bij het transitiethema
Maakindustrie, maar in de praktijk is dit thema vooral gericht op hightechproducten,
zoals installaties, zonnepanelen en windmolens. Vanuit consumptieperspectief zijn de
aandelen bouw en infrastructuur, spullen (waaronder kleding, elektrische apparaten,
meubels en overig inboedel) en voedsel afgedekt door de transitiethema’s. Energiegebruik,
mobiliteit/vervoer en diensten vallen voor het grootste deel buiten beeld (zie figuur U2).
Ook wat betreft afval valt het grootste deel (91 procent) onder de transitiethema’s (CBS
2023a). Het meeste afval is afkomstig van de bouw, de voedingsmiddelenindustrie en van
huishoudens (figuur U1), die allemaal onder de transitiethema’s vallen.
Groot deel van de broeikasgasemissies ontstaat door energiegebruik en transport en valt buiten de
transitiethema’s
Van de broeikasgasemissies in Nederland – door broeikasgassen die binnen Nederland
ontstaan door bedrijven en consumenten – wordt het merendeel veroorzaakt door de
bedrijfstakken die niet onder de transitiethema’s vallen, zoals de energievoorziening,
raffinaderijen en transport. Slechts 39 procent valt wel onder de transitiethema’s (PBL
2023a, op basis van CBS 2021). De onderwerpen energie en transport krijgen wat betreft hun
uitstoot ruime aandacht in de energietransitie en het mobiliteitsbeleid. Dat geldt echter
niet voor de benodigde grondstoffen. Omdat een circulaire economie over alle grondstoffen gaat, is goede samenwerking nodig tussen beleid rond circulaire economie, mobiliteit
en energie.
Uitgelicht | 228

Figuur U1
Voetafdrukken van productie naar sector
Landbouw en visserij

Grondstoﬀen voor
economie (DMI),
2020

Voedingsmiddelenindustrie
Basisindustrie

Grondstofvoetafdruk
productie,
2018

Overige industrie
Bouw

Afval,
2020

Grondstoﬀenwinning

Broeikasgassen
in Nederland,
2020

Handel en transportdiensten

Energie, water en
afvalsector

Overige diensten

Broeikasgasvoetafdruk
productie,
2018

Huishoudens

Landgebruikvoetafdruk
productie,
2018

pbl.nl

Biodiversiteitsvoetafdruk productie,
2015
0

20

40

60

80

100
%

Bron: CBS, PBL; bewerking PBL

Bij de voetafdrukken nemen we ook de milieueffecten mee die in het buitenland worden
veroorzaakt bij de winning van grondstoffen, het verwerken van materialen tot producten,
en de gebruiksfase in Nederland. De transitiethema’s dekken samen rond 60 procent van de
productievoetafdruk af en 50 procent van de consumptievoetafdruk (PBL 2023a, op basis
van CBS 2023b). Ook hier vallen met name de energieproductie, transport en diverse andere
diensten buiten de thema’s (zie figuren U1 en U2).
De consumptievoetafdruk laat een vergelijkbaar beeld zien: vooral het energiegebruik,
mobiliteit en diensten worden niet afgedekt. Het energiegebruik door huishoudens (met
name voor de verwarming) en vervoer en mobiliteit (waaronder autogebruik en vliegen)
maken samen een kwart uit van de totale voetafdruk (zie figuur U2). Dit komt vooral door
het verbruik van fossiele grondstoffen als brandstof. Ook diensten vormen gezamenlijk een
aanzienlijk aandeel. Wel afgedekt worden de overige categorieën die een relevante bijdrage
hebben aan de broeikasgasemissies: huisvesting en infrastructuur, voedsel en spullen
(waaronder kleding, elektrische apparaten, meubels en overig inboedel).

229 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur U2
Voetafdrukken van consumptie naar productgroep
Voedsel (inclusief
dranken en tabak)

Grondstofvoetafdruk
consumptie,
2018

Mobiliteit en vervoer
Diensten (zakelijk
en overheid)

Broeikasgasvoetafdruk
consumptie,
2018

Spullen (kleding,
elektrische apparaten,
meubels en
overige inboedel)

Landgebruikvoetafdruk
consumptie,
2019

Energiegebruik
huishoudens
pbl.nl

Biodiversiteitsvoetafdruk consumptie,
2015
0

20

40

60

80

Huisvesting en
infrastructuur

100
%

Bron: CBS, PBL; bewerking PBL

Landgebruik en biodiversiteit vooral afgedekt door de thema’s Biomassa en voedsel, Bouw en
Consumptiegoederen
Het meeste land van de productievoetafdruk wordt gebruikt door de voedingsmiddelenindustrie (figuur U1), doordat Nederland veel voedsel voor eigen gebruik maar ook voor de
export produceert. In de consumptievoetafdruk hebben naast voedsel ook spullen en
huisvesting en infrastructuur de grootste aandelen (figuur U2), omdat hier hout voor wordt
ingezet. Deze productgroepen zijn onderdeel van de transitiethema’s Biomassa en voedsel,
Bouw en Consumptiegoederen. Omdat deze landintensieve productgroepen onder de
transitiethema’s vallen, wordt het grootste deel van de landvoetafdruk afgedekt: circa
84 procent voor de Nederlandse consumptie en 83 procent voor de Nederlandse productie
(PBL 2023a).
Landgebruik is ook de meest bepalende factor bij het biodiversiteitsverlies (Wilting et al.
2017). Daarnaast hebben ook broeikasgasemissies een significante invloed op de mondiale
biodiversiteit. Dit vooral door de landbouw, het vervoer en de energievoorziening. Omdat
de laatste twee sectoren, zoals eerdergenoemd, geen onderdeel zijn van de vijf transitiethema’s, is ook het aandeel van de biodiversiteitsvoetafdruk dat onder de transitiethema’s
valt met 59 procent (voor consumptie) en 68 procent (voor productie) kleiner dan bij het
landgebruik (PBL 2023a).
Kritieke materialen worden grotendeels afgedekt door de transitiethema’s
Kritieke materialen – zoals indium, kobalt en zeldzame aardmetalen – worden vooral
toegepast in machines, transportmiddelen en elektronica en zijn noodzakelijk in producten
voor de energietransitie, zoals zonnepanelen, installaties voor groene waterstof en
Uitgelicht | 230

batterijen van elektrische auto’s. Met name de elektronische industrie, de elektrische
apparatenindustrie, de transportmiddelenindustrie, overige industrie, metaalproductie en
de machinebouw zijn van deze metalen afhankelijk (TNO 2020). Kritieke materialen zijn ook
onderdeel van consumentenproducten, zoals smartphones, laptops en koptelefoons.

Voorstellen voor relevante productgroepen door de
transitieteams
Omdat het grondstoffengebruik en de effecten ervan sterk uiteen kunnen lopen tussen
productgroepen, is er differentiatie nodig. Daarbij is het zinvol om te starten met de
productgroepen die het meest relevant zijn vanuit het grondstoffengebruik en de milieueffecten die daar het gevolg van zijn. Het ministerie van IenW heeft aan de vier circulaire
transitieteams en het ministerie van LNV gevraagd om met voorstellen te komen voor
relevante productgroepen. De keuze voor productgroepen dekt niet per se de gehele
milieudruk of alle leveringsrisico’s van een transitiethema af, maar dient om te kunnen
starten met de meest relevante productgroepen. Voor 4 van de 5 transitiethema’s zijn
voorstellen ingediend voor de selectie van relevante productgroepen, mogelijke doelen en
routes om de doelen te halen (Rijksoverheid 2022 a t/m d). Dit betreft Bouw,
Consumptiegoederen, Kunststoffen en Maakindustrie (zie tabel 1). Het ministerie van LNV
heeft geen voorstellen voor doelen voor Biomassa en voedsel aangeleverd en verwijst door
naar de nadere uitwerking van plannen voor de kringlooplandbouw. Hierdoor ontbreekt de
aandacht voor andere relevante onderwerpen uit de transitieagenda Biomassa en voedsel,
zoals voedsel en effecten in de keten.
Tabel 1
Voorstellen voor productgroepen
Bouw

Woningen
Bedrijfsruimte / kantoren
Kunstwerken (gestart met viaducten)
Wegen (gestart met asfalt)

Consumptiegoederen

Elektrische apparaten
Verpakkingen en wegwerpproducten
Meubels
Textiel
Chemische producten

Kunststoffen

Plastic verpakkingen
Plastics in de bouw
Landbouwplastics

Maakindustrie

Kapitaalgoederen
Windparken
Zonneparken

Maakindustrie + Bouw:

Klimaatinstallaties

231 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

De voorgestelde productgroepen zijn in het algemeen relevant
De voorgestelde productgroepen door de betrokken partijen bij de transitiethema’s zijn in
het algemeen relevant gezien hun bijdrage aan het grondstoffengebruik en de milieueffecten. Daarmee lijken ze ook geschikt voor het stellen van doelen voor circulariteit en
effecten. Met het voorstel van het transitieteam Bouw wordt vrijwel de gehele bouw
afgedekt en dus ook het grondstoffengebruik en de effecten daarvan. Het transitiethema
Consumptiegoederen betreft producten die geconsumeerd kunnen worden, met uitzondering van voedsel, diensten, vervoer en de woning. Door de in het doelentraject gekozen
productgroepen meubels, textiel, zijn belangrijke consumptiecategorieën afgedekt. De
gekozen productgroepen zijn relevant binnen de categorie ‘spullen’, waarover het transitiethema gaat. Een groot deel van de totale effecten van consumptie blijft echter buiten beeld,
omdat voedsel, energiegebruik en transport geen onderdeel zijn van de transitiethema’s .
De twee laatste thema’s krijgen aandacht voor hun uitstoot via andere beleidssporen; maar
voor het grondstoffengebruik nog niet. Daarnaast is het belangrijk dat voeding in het
doelenproject de nodige aandacht krijgt, en dat is nu nog niet het geval. Met de voorgestelde productgroepen vanuit het transitieteam Kunststoffen wordt ongeveer driekwart van
de totale hoeveelheid kunststoffen afgedekt, en tevens de CO2-emissies die hieraan
gerelateerd zijn. Daarnaast komt zwerfafval in beeld via verpakkingen.
Bij de Maakindustrie dekken de productgroepen een beperkt aandeel van de milieudruk af
Betrokken partijen bij het transitiethema Maakindustrie kozen vooral voor hightechproducten, met name in relatie tot de energietransitie. Met de productgroepen hightechproducten
en duurzame energietechnologie wordt slechts een beperkt aandeel van de milieudruk van
de Nederlandse maakindustrie meegenomen. Dit komt vooral omdat ander relevante
productgroepen, zoals chemische producten, transportmiddelen en basismetaalproducten
niet worden meegenomen. Dit geldt zowel voor de directe milieudruk als wanneer ook
rekening wordt gehouden met milieueffecten in de keten. De gekozen productgroepen
windparken en zonneparken zijn goede voorbeelden van een projectmatige aanpak en zijn
relevant wat betreft de leveringsrisico’s. Gegeven het aggregatieniveau van deze productgroepen en de breedte van de maakindustrie, dekken ze echter maar een beperkt deel van
de totale milieudruk van de maakindustrie af. Als de overheid het grondstoffengebruik en
de milieudruk van de gehele maakindustrie wil verminderen, dan hebben zonneparken en
windparken niet direct het geschikte aggregatieniveau en zouden andere productgroepen
moeten worden toegevoegd.
Niet alle onderwerpen uit de transitieagenda Biomassa en voedsel worden afgedekt door huidig
LNV-beleid
Een circulaire economie gaat over alle grondstoffen, zowel abiotisch als biotisch. In het
Rijksbrede Programma Circulaire Economie (IenM & EZ 2016) is Biomassa en voedsel dan
ook een van de vijf onderscheiden transitiethema’s waarvoor in 2018 transitieagenda’s zijn
opgesteld. In de transitieagenda Biomassa en voedsel (Rijksoverheid 2018a) zijn vijf
inhoudelijke actielijnen geformuleerd die relevant zijn voor een meer circulaire
Nederlandse economie, namelijk 1) het vergroten van het aanbod van duurzaam geproduceerde biomassa, 2) circulair en regeneratief gebruik van bodem en nutriënten, 3) optimale
Uitgelicht | 232

verwaarding van biomassa (biogrondstoffen) en reststromen tot circulaire, biobased
producten, 4) vermindering van voedselverspilling, en 5) de transitie naar meer plantaardige eiwitten (Rijksoverheid 2018a).
Inmiddels is het transitieteam voor Biomassa en voedsel, in tegenstelling tot de andere teams,
niet meer actief. De reden hiervoor is dat veel actielijnen al worden afgedekt door bestaand
LNV-beleid. Een deel van de doelen die horen bij de actielijnen komt terug in verschillende
beleidssporen, zoals in de Kringloop Visie en het Klimaatakkoord. Maar er zijn ook duidelijke
hiaten. Zo richtte de Transitieagenda Biomassa en voedsel zich op hele ketens, dus ook buiten
Nederland, voor bijvoorbeeld regeneratief gebruik van bodem en nutriënten, terwijl het
Nationaal Programma Landbouwbodems alleen op Nederlandse landbouwbodems is gericht.
Niet-landbouwbodems (bijvoorbeeld voor bosbouw) vallen tevens buiten dit beleid. Ook de
transitie naar meer plantaardige eiwitten is tot op heden niet structureel belegd. Naar
aanleiding van de evaluatie van het voedselbeleid (LNV 2022), is aangekondigd te gaan sturen
op een verhouding van 50 procent dierlijke en 50 procent plantaardige eiwitten in 2050.
Hierbij moet worden opgemerkt dat de transitieagenda Biomassa en voedsel als doelstelling
een verhouding van 40 procent dierlijk en 60 procent plantaardig in 2050 voorstelde, alsook
een vermindering van de totale hoeveelheid geconsumeerde eiwitten.
Door de versnippering van het beleid over een aantal sporen ontbreekt nu een overkoepelend beeld, zowel vanuit het consumptieperspectief als vanuit het grondstoffengebruik voor
productieactiviteiten. Hiermee zou bijvoorbeeld kunnen worden nagegaan of het beleid nu
op een effectieve wijze significante stappen weet te zetten op weg naar minder milieudruk
vanuit de productie/consumptieketen, door middel van circulaire-economiestrategieën.
De primaire verantwoordelijkheid voor dit thema ligt bij het ministerie van LNV. Maar de
coördinatie van het gehele circulaire-economieprogramma ligt bij het ministerie van IenW.
Om zicht te houden op alle grondstofstromen en eventuele uitruilen en risico’s van het op
grote schaal vervangen van abiotische door biotische grondstoffen in beeld te brengen,
is het nodig dat dit overkoepelende beeld zichtbaar wordt. Dit vooral omdat niet alle
relevante onderwerpen die in de transitieagenda Biomassa en voedsel zijn benoemd,
automatisch worden afgedekt door bestaand LNV-beleid en doelen voor biomassa en
voedsel meer zouden moeten omvatten dan kringlooplandbouw.

Reflectie op de voorstellen van de transitiethema’s
De transitieteams hebben ook voorstellen gedaan voor doelen gericht op de circulariteit,
effecten en prestaties. Bij circulariteit kan bijvoorbeeld worden gedacht aan doelen voor
hergebruik van producten en recycling van materialen. Bij de effecten gaat het om klimaat­
verandering, biodiversiteitsverlies, vervuiling naar lucht, bodem en water, en leveringsrisico’s.
Bij prestaties kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het realiseren van 250 kiloton chemische
recycling in 2030 of een verschuiving in het dieet van 40 procent plantaardig en 60 procent
dierlijk naar 60 procent plantaardig en 40 procent dierlijk (Rijksoverheid 2018a; 2018b).
De transitieteams hebben ook acties geformuleerd om de voorgestelde doelen te halen.
233 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

De voorstellen voor productgroepen en doelen uit de samenleving vormen een belangrijke
stap in het komen tot concrete doelen voor een circulaire economie, die recht doen aan de
verschillen tussen productgroepen. Mede op basis van deze input zal het coördinerende
ministerie van IenW in het Nationale Programma Circulaire Economie begin 2023 naar
verwachting komen tot voorstellen voor doelen voor productgroepen (IenW et al. 2023).
We bepreken hierna op hoofdlijnen de voorstellen voor doelen en prestaties van de
betrokken partijen bij de verschillende transitiethema’s. We maken hierbij gebruik van een
reflectie van de leden van het Kennisteam Circulaire-Economiedoelen op concept-voorstellen van de transitieteams van 22 april 2022. Deze hoofdlijnen gelden ook voor de definitieve
voorstellen van 15 juli 2022. We gaan hier niet uitgebreid in op de voorgestelde routes en
acties vanuit de transitieteams om de gestelde doelen te bereiken. Dit is uiteraard een
cruciale vervolgstap, maar vraagt een uitgebreidere analyse dan voor deze ICER 2023
uitvoerbaar was.
Wat opvalt is dat er de nodige verschillen waarneembaar zijn in de voorstellen en de
uitwerking om te komen tot concrete doelen voor productgroepen uit de verschillende
transitiethema’s en ook in de routekaarten om deze doelen te realiseren. Zonder uitputtend
te zijn, bespreken we hierna enkele van de gedane voorstellen die bruikbaar kunnen zijn
voor vervolgstappen.
Doelen stellen vanuit ambitie of haalbaarheid vraagt om beleidskeuzes
In het voorstel van het transitieteam Consumptiegoederen is uitgegaan van bestaande
nationale doelen – zoals 55 procent minder broeikasgasemissies in 2030 en 50 procent
minder primaire grondstoffen in 2030 – en zijn die vervolgens doorvertaald naar productgroepen. Andere transitieteams zijn vooral gestart vanuit huidige technieken en kijken naar
wat nu of in de nabije toekomst haalbaar is. Zo heeft het transitieteam Bouw voor het
vaststellen van de doelen gekozen voor een ‘koplopersaanpak’, waarbij doelen voor de hele
sector in 2030 zijn voorgesteld op basis van de prestaties die nu door koplopers zijn
behaald. Beide aanpakken zijn complementair, maar de uitganspunten verschillen. Staan
ambitieuze doelen voorop of wordt gestart vanuit huidige technieken en haalbaarheid?
De eerste aanpak kan een impuls geven om innovatie en nieuwe oplossingen te bevorderen,
maar daarbij kan de vraag gesteld worden of alle voorstellen ook haalbaar zijn. Bij de
tweede aanpak gaat het vooral om de opschaling van bestaande technieken en kan de vraag
worden gesteld wat de bijdrage is aan bestaande nationale doelen. Voor beleid is het de
uitdaging om het beste van beide aanpakken te combineren in de concrete doelen voor
circulaire economie. Bij deze afweging tussen haalbaarheid en ambitie speelt ook de vraag
in hoeverre doelen afrekenbaar zijn of juist meer richtinggevend.
Verschillen in gebruikte data en methoden om effecten te bepalen: enige harmonisatie gewenst
Om de relevantie van de productgroepen en effecten in te schatten, hebben de transitieteams gebruikgemaakt van verschillende databronnen en berekeningsmethoden. Dit is niet
direct een probleem voor een globale inschatting van wat relevante productgroepen zijn,
gezien het grondstoffengebruik en de effecten ervan, of voor een globale inschatting van
(potentiële) effecten van maatregelen van bedrijven of instrumenten die door overheden
Uitgelicht | 234

worden ingezet. Voor het kunnen vergelijken van resultaten en in de toekomst mogelijk
kunnen optellen van de effecten van maatregelen en instrumenten bij de verschillende
productgroepen is echter wel enige vorm van harmonisatie van de gebruikte data en
methoden nodig. Dit vraagt om regie vanuit de overheid. Optelbaarheid over transitie­
thema’s heen vraagt overigens ook zicht op de overlap die bestaat tussen de transitiethema’s. Denk aan kunststof kozijnen, die zowel onder Maakindustrie vallen als onder Bouw
en Kunststoffen.
Aantal prestatiedoelen en actielijnen per productgroep lijkt te groot om nationaal op te sturen
In de voorstellen voor doelen per productgroep valt op dat de meeste transitieteams bij de
circulariteits-doelen gebruikmaken van de verschillende R-strategieën. Dat is logisch en
zinvol en komt naar verwachting terug bij elke productgroep. Om een te groot aantal
doelen te voorkomen lijkt het daarbij zinvol om hierbij vooral te kijken naar wat het doel is
in termen van minder grondstoffen gebruiken (narrow the loop), het langer gebruiken van
producten en onderdelen (slow the loop), en recycling van materialen (close the loop). Voor de
effecten is gekeken naar klimaatverandering, biodiversiteitsverlies, vervuiling naar bodem,
lucht en water, en leveringsrisico’s. Wat ten slotte opvalt is dat er regelmatig veel prestatiedoelen zijn opgenomen voor productgroepen en nog meer actielijnen om de doelen te
bereiken. Dit lijkt onhandig, omdat het juist focus zou moeten aanbrengen in enkele
concrete en aansprekende resultaten die een transitieteam wil bereiken. Een al te grote set
doelen maakt sturing op nationaal niveau bovendien lastig. Enige prioritering in de
voorstellen is dan ook nog nodig. Dit vraagt ook om meer centrale regie, waarbij op basis
van een impactanalyse nadere prioritering en monitoring kan plaatsvinden.

235 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Literatuurlijst
Bevindingen
ABN AMRO (2018). Waarom nieuw kopen als het anders kan? Circulariteit in retail.
Blondel E., Kleijn R. & Engelsman M. (2022). Critical materials, green energy and geopolitics
- a complex mix. Leiden-Delft-Erasmus Centre for Sustainability, Leiden.
Bours, S.A.M.J.V., Elzinga, R., Pruijn, M., & Hekkert, M.P. (2022a). Transitie naar een
circulaire kunststof verpakkingenketen. Een missie-gedreven innovatie systeem analyse.
Copernicus Institute of Sustainable Development, Utrecht University, Utrecht.
https://doi.org/10.5281/zenodo.7277672
Bours, S.A.M.J.V., Swartjes, J., & Hekkert, M.P. (2022b). Transitie naar een circulaire grond-,
weg- en waterbouw. Een missie-gedreven innovatie systeem analyse. Copernicus Institute
of Sustainable Development, Utrecht University, Utrecht. https://doi.org/10.5281/
zenodo.7273685
Brink H., Lucas P.L., Baldé C.P. & Kuehr R. (2021a). Potential effects of Dutch circular
economy policies on low- and middle-income countries: the case of electrical and
electronic equipment. PBL Netherlands Environmental Assessment Agency and UNU/
UNITAR SCYCLE, The Hague.
Brink H., Lucas P.L., Van Oorschot M., Kuepper B. & Quiroz D. (2021b). Potential effects of
Dutch circular economy policies on low- and middle-income countries: the case of cotton
production and post-consumer textiles. PBL Netherlands Environmental Assessment
Agency, The Hague.
CBS (2023), Indicatoren op basis van de Materiaal Monitor ten behoeve van de ICER 2023.
Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag.
CE Delft (2022), Impact corona op de circulaire economie. Grondstoffengebruik en afval.
Auteurs: G. Warringa & A. Bachaus. CE Delft.
CLO (2020), Beleidsprogramma zwerfafval. https://www.clo.nl/indicatoren/nl0399-beleidsprogramma-zwerfafval (5.10.2022)
Consumentenbond (2021), Lang zal hij leven…? Levensduur van apparaten.
Consumentengids, september 2021.
De Gier, M. & L. Nieuwenhuizen (2019). Publieksonderzoek circulaire economie.
Rijkswaterstaat & Kantar.
De Koning, A. & van der Voet, E. (2022), Verwachte vraag naar grondstoffen in Nederland in
2030. Universiteit Leiden.
Delahaye, R., Tunn, V. & A. Tukker (te verschijnen), Developing a material flow monitor for
the Netherlands from national statistical data, Journal of Industrial Ecology.
EC (2020). Critical materials for strategic technologies and sectors in the EU - a foresight
study. European Commission, Luxembourg.

236 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

EC (2022a). Van duurzame producten de norm maken, Mededeling van de Commissie aan het
Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité
van de Regio’s, COM(2022) 140 final, 30.3.2022, Europese Commissie, Brussel.
EIB (2022), Materiaalstromen in de bouw en infra, https://www.eib.nl/publicaties/
materiaalstromen-in-de-bouw-en-infra/ (19.12.2022)
Eurostat (2022b), Generation of waste by waste category, hazardousness and NACE Rev. 2
activitly, env_wasgen (24.10.2022).
Forslund T., Gorst A., Charlie Briggs C., Azevedo D. & Smale R. (2022). Tackling root causes
- Halting biodiversity loss through the circular economy. Sitra, Helsinki.
Hanemaaijer , A. et al. (2021), Integrale Circulaire Economie Rapportage 2021, Den Haag:
PBL
Hagemeijer, P. (2022), Jaarrapportage monitoring zwerfafval 2021. Eco Consult.
Het Groene Brein (2023). Inventarisatie van het beleid in Nederland voor de circulaire economie,
Het Groene Brein, MVO-Nederland en De Gemeynt, Den Haag.
Heyen, D. A., Fischer, C., Barth, R., Brunn, R., Grießhammer, R., Keimeyer, F. & F. Wolff
(2013). When less is more Sufficiency–Need and options for policy action, Working Paper 3/2013,
Öko-Institut e.V., www.oeko.de/oekodoc/1880/2013-008-en.pdf (24.11.2022)
IEA (2021). The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions. International Energy
Agency (IEA), Paris.
IenM & EZ (2016). Nederland circulair in 2050. Rijksbreed programma Circulaire Economie,
Ministerie van Infrastructuur en Milieu & Ministerie Vn Economische Zaken, Den Haag,
IenW (2021). Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2021-2023, Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat, Den Haag.
IenW (2022a). Kamerbrief Stand van zaken concretisering doelen voor circulaire economie, IenW/
BSK-2022/149418, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Den Haag.
IenW (2022b). Beleidsprogramma Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat, Den Haag.
IenW, BZK, EZK & LNV (2023). Nationaal Programma Circulaire Economie. Ministeries van
Infrastructuur en Water, Binnenlandse Zaken, Economische Zaken en Klimaat, en
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Den Haag.
Intven, M., S. de Haes & J. van ‘t Zelfde (2022), Grootzitmeubilair. Productstromen en
materialen in kaart gebracht. TAUW bv., Capelle aan den IJssel.
IPO (2023 in voorbereiding). Provinciale monitoring circulaire economie, Interprovinciaal Overleg,
Den Haag.
IRP (2019). Global Resources Outlook 2019: Natural Resources for the Future We Want,
Oberle, B, Bringezu, S, Hatfield-Dodds, S, Hellweg, S, Schandl, H, Clement, J, Cabernard, L,
Che, N, Chen, D, Droz-Georget , H, Ekins, P, Fischer-Kowalski, M, Flörke, M, Frank, S,
Froemelt , A, Geschke, A, Haupt , M, Havlik, P, Hüfner, R, Lenzen, M, Lieber, M, Liu, B,
Lu, Y, Lutter, S, Mehr , J, Miatto, A, Newth, D, Oberschelp , C, Obersteiner, M, Pfister, S,
Piccoli, E, Schaldach, R, Schüngel, J, Sonderegger, T, Sudheshwar, A, Tanikawa, H, van der
Voet, E, Walker, C, West, J, Wang, Z, Zhu, B (Eds.). A Report of the International Resource
Panel. United Nations Environment Programme, Nairobi, Kenya.

Literatuur | 237

IRP (2020). Resource Efficiency and Climate Change: Material Efficiency Strategies for a
Low-Carbon Future, Hertwich, E., Lifset, R., Pauliuk, S., Heeren, N. A report of the
International Resource Panel. United Nations Environment Programme, Nairobi, Kenya.
Jorritsma, P., Witte, J.J., Alonso González, M.J., M. Hamersma (2021), Deelauto- en deelfietsmobiliteit in Nederland. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Den Haag.
Jowitt S.M., Mudd G.M. & Thompson J.F.H. (2020). Future availability of non-renewable
metal resources and the influence of environmental, social, and governance conflicts on
metal production. Communications Earth & Environment 1 (1): 13.
Koch, J. & K. Vringer (2023), Hoe circulair zijn Nederlandse consumenten? Een overzicht van
gedrag, bereidheid en potentiële milieuwinst, Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving.
Kruk, K, M. Pruijn & T. Rood (2021). Samen leren in de regio. Verkenning van een kennisinfrastructuur
voor de circulaire economie in de regio, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag
Liao, F., Molin, E., Timmermans, H., & van Wee, B. (2020), Carsharing: the impact of system
characteristics on its potential to replace private car trips and reduce car ownership.
Transportation, 47(2), 935-970.
LNV (2019). Appreciatie IPBES-rapport en aankondiging interdepartementaal programma
Versterken Biodiversiteit, DGNVLG/19223509, Ministerie van LNV, Den Haag.
Lucas P.L., Maas T. & Kok M.T.J. (2020). Insights from Global Environmental Assessments:
Lessons for the Netherlands. PBL Netherlands Environmental Assessment Agency,
the Hague.
Lucas, P.L., Wilting, H. & van Gerwen, O.-J. (2019), Van mondiale SDG-ambitites naar
nationale beleidsdoelen. Den Haag; Planbureau voor de Leefomgeving.
Lucas P.L., Brink H. & Van Oorschot M. (2022). Addressing international impacts of the
Dutch circular economy transition. Challenges and opportunities for low- and middleincome countries. PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, The Hague.
NEVI (2022). Nevi Inkoopmanagersindex tool, Niessen, L., & Bocken, N. M. (2021). How can
businesses drive sufficiency? The business for sufficiency framework, Sustainable Production and
Consumption, 28, 1090-1103.
NSOB (2022). Governance voor transities. Naar coping strategieën voor de omgang met
governance dilemma’s bij de transitie naar een circulaire economie, Nederlandse School
voor Openbaar Bestuur, Den Haag.
OECD (2019). Global Material Resources Outlook to 2060: Economic Drivers and
Environmental Consequences. OECD, Paris.
PBL (2021). Reflectie op de leefomgevingsthema’s in het coalitieakkoord 2021-2025, Planbureau voor de
Leefomgeving, Den Haag.
PBL (2021). Werkprogramma voor monitoring en sturing CE 2021. PBL Planbureau voor de
Leefomgeving, Den Haag.
PBL (2022). Werkprogramma voor monitoring en sturing CE 2022. PBL Planbureau voor de
Leefomgeving, Den Haag.
Rakhorst, A., Kaanen, G., Keurentjes, J. & Gruis, V. (2022). Oproep bij voorgenomen intensivering
beleidsinzet circulaire transitie, Gezamenlijke brief van de voorzitters van de transitieteams
consumptiegoederen, maakindustrie, kunststoffen en bouw.

238 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

RepairCafé (2022), RepairMonitor: reserve-onderdelen cruciaal voor beter repareren, artikel
van 7 april 2022. https://www.repaircafe.org/repairmonitor-reserve-onderdelen-cruciaalvoor-beter-repareren/ (25.7.2022).
RHDHV (2022). Circulaire activiteiten decentrale overheden. CE activiteiten in de Regio, Amersfoort
Royal HaskoningDHV (2022). Meting circulaire bedrijvigheid 2022. Royal HaskoningDHV.
RVO (2022). Monitoring transitie naar een circulaire economie op basis van overheidsondersteuning 2015-2020. Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, Utrecht.
RWS (2022a). Nederlands Afval in Cijfers 2006-2020. Voorlopige cijfers volgens persoonlijke
mededeling RWS, 29 juli 2022.
RWS (2022b). Afvalverwerking in Nederland, gegevens 2020. Werkgroep Afvalregistratie.
Rijkswaterstaat, Utrecht.
Ritoe J.A. (2021). The New Great Game: Securing critical minerals today for a clean energy
system tomorrow. The Hague Center for Strategic Studies, Bangkok.
SDSN Sustainable Development Solutions Network (2022), Sustainable Development
Report. Netherlands, https://dashboards.sdgindex.org/profiles/netherlands (27.10.2022).
SER (2022). Evenwichtig sturen op de grondstoffentransitie en de energietransitie voor
brede welvaart, Sociaal-Economische Raad, Den Haag.
TNO (2022). Flitsopdracht: kritikaliteit en leveringszekerheid in de ICER 2023. TNO, Den
Haag.
Türkeli S. (2022). Circular Economy – Scientifc Knowledge in Time and Space. The
Netherlands Edition. 2010-2021. United Nations University - MERIT, Maastricht.
Van Berkel J., Schoenaker N., Van de Steeg A., De Jongh L., Schovers R., Pieters A. & Delahaye
R. (2019), Materiaalstromen in Nederland. Materiaalmonitor 2014-2016, gereviseerde
cijfers. Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag.
Watkins, E. & Meysner, A. (2022). ‘European Circular Economy policy landscape overview’,
Report, Institute for European Environmental Policy, Brussels / London.
Wolf, B., van Beek, J., Stensen, C. & Y. Elschot (2022), Circulaire economie houding en
gedrag Nederlanders. Rapport in opdracht van de Provincie Overijssel. I&O Research,
Amsterdam.
Zibell, L., Beznea, A., Torres, P. & I. Sikora (2021). Expanding the knowledge base around the role of
consumers in the circular economy. Promoting circular behaviour in textiles and electronics, Report for
the European Environment Agency, Trinomics & Ricardo.

Hoofdstuk 1
Hanemaaijer , A. et al. (2021a), Integrale Circulaire Economie Rapportage 2021, Den Haag:
PBL
Hanemaaijer, A. et al. (2021b), Mogelijke doelen voor een circulaire economie, Den Haag:
PBL.
IenM & EZ (2016). Nederland circulair in 2050. Rijksbreed programma Circulaire Economie,
Ministerie van Infrastructuur en Milieu & Ministerie Vn Economische Zaken, Den Haag,
IRP (2019). ‘Global Resources Outlook 2019: Natural Resources for the Future We Want’, in:
Oberle, B, Bringezu, S, Hatfield-Dodds, S, Hellweg, S, Schandl, H, Clement, J, Cabernard,
Literatuur | 239

L, Che, N, Chen, D, Droz-Georget , H, Ekins, P, Fischer-Kowalski, M, Flörke, M, Frank, S,
Froemelt , A, Geschke, A, Haupt , M, Havlik, P, Hüfner, R, Lenzen, M, Lieber, M, Liu, B,
Lu, Y, Lutter, S, Mehr , J, Miatto, A, Newth, D, Oberschelp , C, Obersteiner, M, Pfister, S,
Piccoli, E, Schaldach, R, Schüngel, J, Sonderegger, T, Sudheshwar, A, Tanikawa, H, van der
Voet, E, Walker, C, West, J, Wang, Z, Zhu, B (Eds.). A Report of the International Resource
Panel. United Nations Environment Programme, Nairobi, Kenya.
PBL (2021). Werkprogramma voor monitoring en sturing CE 2021. PBL Planbureau voor de
Leefomgeving, Den Haag.
PBL (2022). Werkprogramma voor monitoring en sturing CE 2022. PBL Planbureau voor de
Leefomgeving, Den Haag.
Vollebergh H., Dijk J., Drissen E., Eerens H. & Vrijburg H. (2017b). Fiscale vergroening:
belastingverschuiving van arbeid naar grondstoffen, materialen en afval, Den Haag,
Planbureau voor de Leefomgeving.

Hoofdstuk 2
Benton TG, Froggatt A & Wellesley L. (2022). The Ukraine war and threats to food and energy
security: Cascading risks from rising prices and supply disruptions. Royal Institute of
International Affairs, London.
Bibas R, Chateau J & Lanzi E. (2021). Policy scenarios for a transition to a more resource
efficient and circular economy. OECD Publishing, Paris.
Bizikova L, Pinter L, Huppe G & Schandl H. (2015). Sustainable consumption and production
indicators for the future SDGs, UNEP Discussion Paper. United Nations Environment
Programme (UNEP), Paris.
Bleischwitz R, Nechifor V, Winning M, Huang B & Geng Y. (2018). Extrapolation or saturation
– Revisiting growth patterns, development stages and decoupling. Global Environmental
Change 48: 86-96.
Blondel E, Kleijn R & Engelsman M. (2022). Critical materials, green energy and geopolitics
- a complex mix. Leiden-Delft-Erasmus Centre for Sustainability, Leiden.
Boer L, Paescatori A & Stuermer M. (2021). IMF Working Paper: Energy Transition Metals.
WP/21/243.
Brady S & Lu S. (2018). Why is the used clothing trade such a hot-button issue? Just-Style.
Breton T (2022). Neither autarchy nor dependence – more European autonomy I Blog of
Commissioner Thierry Breton, in: Commission, E (Ed.), https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/STATEMENT_22_5173.
Brink H, Lucas PL, Baldé CP & Kuehr R. (2021a). Potential effects of Dutch circular economy
policies on low- and middle-income countries: the case of electrical and electronic
equipment. PBL Netherlands Environmental Assessment Agency and UNU/UNITAR
SCYCLE, The Hague.
Brink H, Lucas PL, Van Oorschot M, Kuepper B & Quiroz D. (2021b). Potential effects of
Dutch circular economy policies on low- and middle-income countries: the case of cotton
production and post-consumer textiles. PBL Netherlands Environmental Assessment
Agency, The Hague.
240 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Carrara S, Alves Dias P, Plazzotta B & Pavel C. (2020). Raw materials demand for wind and
solar PV technologies in the transition towards a decarbonised energy system.
Publication Office of the European Union, Luxembourg.
Charpentier Poncelet A, Helbig C, Loubet P, Beylot A, Muller S, Villeneuve J, Laratte B,
Thorenz A, Tuma A & Sonnemann G. (2022). Losses and lifetimes of metals in the
economy. Nature Sustainability.
Chen DM-C, Bodirsky BL, Krueger T, Mishra A & Popp A. (2020). The world’s growing
municipal solid waste: trends and impacts. Environmental Research Letters 15 (7): 074021.
Circle Economy. (2022). The circularity gap report 2022 - five years of analysis and insights.
Circle Economy, Amsterdam.
Deetman S. (2021). Stock-driven scenarios on global material demand: the story of a
lifetime. Leiden University, Institute of Environmental Sciences (CML) , Faculty of Science.
Dominish E, Florin N & Teske S. (2019). Responsible Minerals Sourcing for Renewable
Energy. Report prepared for Earthworks by the Institute for Sustainable Futures,
University of Technology Sydney, https://earthworks.org/assets/uploads/2019/04/MCEC_
UTS_Report_lowres-1.pdf.
EC (2019). De Europese Green Deal - Mededeling van de commissie aan het Europees
parlement, de Europese raad, de raad, het Europees economisch en sociaal comité en het
comité van de regio’s. COM(2019) 640 final. Europese Commissie, Brussel.
EC (2020a). A new Circular Economy Action Plan for a cleaner and more competitive Europe.
COM(2020) 98 final. Communication from the commission to the European Parliament,
the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the
regions, Brussel.
EC (2020b). Critical materials for strategic technologies and sectors in the EU - a foresight
study. European Commission, Luxembourg.
EC (2021a). Strategic dependencies and capacities, https://ec.europa.eu/info/sites/default/
files/swd-strategic-dependencies-capacities_en.pdf.
EC (2021b). EU and Ukraine kick-start strategic partnership on raw materials, https://ec.
europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_21_3633.
EC (2021c). Regulation of the European Parliament and of the Council on shipments of
waste and amending Regulations (EU) No 1257/2013 and (EU) No 2020/1056, https://
eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:52021PC0709&from=EN.
EEA (2019). The European environment — state and outlook 2020. Knowledge for transition
to a sustainable Europe. European Environment Agency, Copenhagen.
Elhacham E, Ben-Uri L, Grozovski J, Bar-On YM&Milo R. (2020). Global human-made mass
exceeds all living biomass. Nature 588 (7838): 442-444.
Eurostat (2022a). Waste statistics, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.
php?title=Waste_statistics#Total_waste_generation.
Eurostat (2022b). Domestic material consumption per capita. Eurostat.
Eurostat (2022c). What are the main destinations of EU export of waste? , https://ec.europa.
eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/ddn-20220525-1#:~:text=In%202021%2C%20
exports%20of%20waste,increase%20of%2077%25%20since%202004.

Literatuur | 241

Faiola A. & Bennett D. (2022). In the Ukraine war, a battle for the nation’s mineral and
energy wealth, The Washington Post, https://www.washingtonpost.com/
world/2022/08/10/ukraine-russia-energy-mineral-wealth/.
Forslund T, Gorst A, Charlie Briggs C, Azevedo D & Smale R. (2022). Tackling root causes Halting biodiversity loss through the circular economy. Sitra, Helsinki.
Fransen T., Henderson C, O’Connor R, Alayza N, Caldwell M, Chakrabarty S, Dixit A, Finch M,
Kustar A, Langer P, Stolle F, Walls G & Welle B. (2022). The State of Nationally Determined
Contributions: 2022, Report. Washington, DC: World Resources Institute. Available
online at doi.org/10.46830/wrirpt.22.00043.
Fuller R, Landrigan PJ, Balakrishnan K, Bathan G, Bose-O’Reilly S, Brauer M, Caravanos J,
Chiles T, Cohen A, Corra L, Cropper M, Ferraro G, Hanna J, Hanrahan D, Hu H, Hunter D,
Janata G, Kupka R, Lanphear B, Lichtveld M, Martin K, Mustapha A, Sanchez-Triana E,
Sandilya K, Schaefli L, Shaw J, Seddon J, Suk W, Téllez-Rojo MM&Yan C. (2022). Pollution
and health: a progress update. The Lancet Planetary Health.
Govreau JF. (2021). 2021 Global mining investment outlook. Engeneering and Mining
Journal 222 (1): 24-29.
Hong C, Zhao H, Qin Y, Burney JA, Pongratz J, Hartung K, Liu Y, Moore FC, Jackson RB, Zhang
Q&Davis SJ. (2022). Land-use emissions embodied in international trade. Science 376
(6593): 597-603.
HRW. (2022). “It’s as if they’ re poisoning us” - The health impacts of plastic reccling in
Turkey, https://www.hrw.org/report/2022/09/21/its-if-theyre-poisoning-us/
health-impacts-plastic-recycling-turkey.
IEA (2021). The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions. International Energy
Agency (IEA), Paris.
IPBES (2019). Global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the
Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services,
Brondizio, ES, Settele, J, Díaz, S, Ngo, HT (Eds). IPBES secretariat, Bonn, Germany.
IPCC (2019). Climate Change and Land. An IPCC Special Report on climate change, desertification, land degradation, sustainable land management, food security, and greenhouse
gas fluxes in terrestrial ecosystems, In press.
IPCC (2021). Summary for Policymakers. In: Climate Change 2021: The Physical Science
Basis. Contribution of Working Group I to the Sixth Assessment Report of the
Intergovernmental Panel on Climate Change, Delmotte, V, Zhai, P, Pirani, A, Connors, SL,
Péan, C, Berger, S, Caud, N, Chen, Y, Goldfarb, L, Gomis, MI, Huang, M, Leitzell, K,
Lonnoy, E, Matthews, JBR, Maycock, TK, Waterfield, T, Yelekçi, O, Yu, R, Zhou, B (Eds).
Cambridge University Press, Cambridge and New York.
IPCC (2022). Summary for Policymakers. In: Climate Change 2022: Mitigation of Climate
Change. Contribution of Working Group III to the Sixth Assessment Report of the
Intergovernmental Panel on Climate Change, in: P.R. Shukla, JS, R. Slade, A. Al
Khourdajie, R. van Diemen, D. McCollum, M. Pathak, S. Some, P. Vyas, R. Fradera, M.
Belkacemi, A. Hasija, G. Lisboa, S. Luz, J. Malley (Ed.). Cambridge University Press,
Cambridge.
IRP (2017). Assessing global resource use: A systems approach to resource efficiency and
pollution reduction, Bringezu, S, Ramaswami, A., Schandl, H., O’Brien, M., Pelton, R.,
242 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Acquatella, J., Ayuk, E., Chiu, A., Flanegin, R., Fry, J., Giljum, S., Hashimoto, S., Hellweg,
S., Hosking, K., Hu, Y., Lenzen, M., Lieber, M., Lutter, S., Miatto, A., Singh Nagpure, A.,
Obersteiner, M., van Oers, L., Pfister, S., Pichler, P., Russell, A., Spini, L., Tanikawa, H., van
der, Voet, E, Weisz, H., West, J., Wiijkman, A., Zhu, B., Zivy, R. (Eds). A Report of the
International Resource Panel. United Nations Environment Programme, Nairobi.
IRP (2019). Global Resources Outlook 2019: Natural Resources for the Future We Want, in:
Oberle, B, Bringezu, S, Hatfield-Dodds, S, Hellweg, S, Schandl, H, Clement, J, Cabernard,
L, Che, N, Chen, D, Droz-Georget , H, Ekins, P, Fischer-Kowalski, M, Flörke, M, Frank, S,
Froemelt , A, Geschke, A, Haupt , M, Havlik, P, Hüfner, R, Lenzen, M, Lieber, M, Liu, B, Lu,
Y, Lutter, S, Mehr , J, Miatto, A, Newth, D, Oberschelp , C, Obersteiner, M, Pfister, S,
Piccoli, E, Schaldach, R, Schüngel, J, Sonderegger, T, Sudheshwar, A, Tanikawa, H, van der
Voet, E, Walker, C, West, J, Wang, Z, Zhu, B (Eds.). A Report of the International Resource
Panel. United Nations Environment Programme, Nairobi, Kenya.
IRP (2020). Resource Efficiency and Climate Change: Material Efficiency Strategies for a
Low-Carbon Future, Hertwich, E., Lifset, R., Pauliuk, S., Heeren, N. A report of the
International Resource Panel. United Nations Environment Programme, Nairobi, Kenya.
IRP U. (2022). Global Material Flows Database https://www.resourcepanel.org/
global-material-flows-database.
Irwin A, Geschke A, Brooks TM, Siikamaki J, Mair L&Strassburg BBN. (2022). Quantifying and
categorising national extinction-risk footprints. Scientific Reports 12 (1): 5861.
Jowitt SM, Mudd GM&Thompson JFH. (2020). Future availability of non-renewable metal
resources and the influence of environmental, social, and governance conflicts on metal
production. Communications Earth & Environment 1 (1): 13.
JRC (2021). Raw Materials Information System, https://rmis.jrc.ec.europa.
eu/?page=scoreboard2021#/ind/15.
Kaza S, Yao L, Bhada-Tata P & Van Woerden F. (2018). What a Waste 2.0: A Global Snapshot of
Solid Waste Management to 2050. World Bank, Washington, DC.
Krausmann F, Lauk C, Haas W & Wiedenhofer D. (2018). From resource extraction to
outflows of wastes and emissions: The socioeconomic metabolism of the global
economy, 1900–2015. Global Environmental Change 52: 131-140.
Lèbre É, Stringer M, Svobodova K, Owen JR, Kemp D, Côte C, Arratia-Solar A & Valenta RK.
(2020). The social and environmental complexities of extracting energy transition metals.
Nature Communications 11 (1): 4823.
Leclère D, Obersteiner M, Barrett M, Butchart SHM, Chaudhary A, De Palma A, DeClerck FAJ,
Di Marco M, Doelman JC, Dürauer M, Freeman R, Harfoot M, Hasegawa T, Hellweg S,
Hilbers JP, Hill SLL, Humpenöder F, Jennings N, Krisztin T, Mace GM, Ohashi H, Popp A,
Purvis A, Schipper AM, Tabeau A, Valin H, van Meijl H, van Zeist W-J, Visconti P, Alkemade
R, Almond R, Bunting G, Burgess ND, Cornell SE, Di Fulvio F, Ferrier S, Fritz S, Fujimori S,
Grooten M, Harwood T, Havlík P, Herrero M, Hoskins AJ, Jung M, Kram T, Lotze-Campen
H, Matsui T, Meyer C, Nel D, Newbold T, Schmidt-Traub G, Stehfest E, Strassburg BBN, van
Vuuren DP, Ware C, Watson JEM, Wu W&Young L. (2020). Bending the curve of terrestrial
biodiversity needs an integrated strategy. Nature 585 (7826): 551-556.

Literatuur | 243

Lucas PL, Maas T&Kok MTJ. (2020a). Insights from Global Environmental Assessments:
Lessons for the Netherlands. PBL Netherlands Environmental Assessment Agency,
the Hague.
Lucas PL, Wilting HC, Hof AF&van Vuuren DP. (2020b). Allocating planetary boundaries to
large economies: Distributional consequences of alternative perspectives on distributive
fairness. Global Environmental Change 60: 102017.
Lucas PL, Brink H&Van Oorschot M. (2022). Addressing international impacts of the Dutch
circular economy transition. Challenges and opportunities for low- and middle-income
countries. PBL Netherlands Environmental Assessment Agency, The Hague.
McNulty BA&Jowitt SM. (2021). Barriers to and uncertainties in understanding and quantifying global critical mineral and element supply. iScience 24 (7): 102809-102809.
Nassar NT, Graedel TE&Harper EM. (2015). By-product metals are technologically essential
but have problematic supply. Science Advances 1 (3): e1400180.
Nelson S&Allwood JM. (2021). The technological and social timelines of climate mitigation:
Lessons from 12 past transitions. Energy Policy 152: 112155.
O’Neill DW, Fanning AL, Lamb WF&Steinberger JK. (2018). A good life for all within planetary
boundaries. Nature Sustainability 1 (2): 88-95.
OECD (2019). Global Material Resources Outlook to 2060: Economic Drivers and
Environmental Consequences. OECD, Paris.
Parrique T, Barth J, F. B, Kerschner C, Kraus-Polk A, A. K&J.H. S. (2019). Decoupling debunked: Evidence and arguments against green growth as a sole strategy for sustainability.
European Environmental Bureau.
Pauliuk S, Heeren N, Berrill P, Fishman T, Nistad A, Tu Q, Wolfram P&Hertwich EG. (2021).
Global scenarios of resource and emission savings from material efficiency in residential
buildings and cars. Nature Communications 12 (1): 5097.
Persson L, Carney Almroth BM, Collins CD, Cornell S, de Wit CA, Diamond ML, Fantke P,
Hassellöv M, MacLeod M, Ryberg MW, Søgaard Jørgensen P, Villarrubia-Gómez P, Wang
Z&Hauschild MZ. (2022). Outside the Safe Operating Space of the Planetary Boundary for
Novel Entities. Environmental Science & Technology 56 (3): 1510-1521.
Raworth K. (2012). A Safe and Just Space for Humanity: Can we live within the doughnut?
Oxfam International.
Raworth K. (2017). Doughnut Economics: Seven Ways to Think Like a 21st Century
Economist. Random House Business Books, London.
Regeringskansliet. (2022). Sveriges globala klimatavtryck, https://www.regeringen.se/
rattsliga-dokument/statens-offentliga-utredningar/2022/04/sou-202215/.
Regueiro M&Alonso-Jimenez A. (2021). Minerals in the future of Europe. Mineral Economics
34 (2): 209-224.
Rietveld E, Boonman H, van Harmelen T, Hauck M&Bastein T. (2019). Global energy
transition and metal demand: an introduction and circular economy perspective. TNO,
Den Haag.
Ritoe JA. (2021). The New Great Game: Securing critical minerals today for a clean energy
system tomorrow. The Hague Center for Strategic Studies, Bangkok.
Rockström J, Steffen W, Noone K, Persson A, Chapin FS, Lambin EF, Lenton TM, Scheffer M,
Folke C, Schellnhuber HJ, Nykvist B, de Wit CA, Hughes T, van der Leeuw S, Rodhe H,
244 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Sorlin S, Snyder PK, Costanza R, Svedin U, Falkenmark M, Karlberg L, Corell RW, Fabry VJ,
Hansen J, Walker B, Liverman D, Richardson K, Crutzen P&Foley JA. (2009). A safe
operating space for humanity. Nature 461 (7263): 472-475.
Sachs JD, Lafortune G, Kroll C, Fuller G&Woelm F. (2022). Sustainable Development Report
2022 - From Crisis to Sustainable Development: the SDGs as Roadmap to 2030 and
Beyond. Cambridge University Press, Cambridge.
Schmidt M. (2021). The Resource-Energy Nexus as a Key Factor for Circular Economy. Chemie
Ingenieur Technik 93 (11): 1707-1716.
Schröder P. (2020). Promoting a Just Transition to an Inclusive Circular Economy. Chatham
House, London, United Kingdom.
Steffen W, Richardson K, Rockström J, Cornell SE, Fetzer I, Bennett EM, Biggs R, Carpenter
SR, de Vries W, de Wit CA, Folke C, Gerten D, Heinke J, Mace GM, Persson LM, Ramanathan
V, Reyers B & Sörlin S. (2015). Planetary boundaries: Guiding human development on a
changing planet. Science 347 (6223).
Teer J & Bertolini M. (2022). Reaching breaking point: The semiconductor and critical raw
material ecosystem at a time of great power rivalry. The Hague Centre for Strategic
Studies, Den Haag.
Tong D, Zhang Q, Zheng Y, Caldeira K, Shearer C, Hong C, Qin Y & Davis SJ. (2019).
Committed emissions from existing energy infrastructure jeopardize 1.5 °C climate target.
Nature 572 (7769): 373-377.
UN (2022). The Sustainable Development Goals Report 2022. United Nations, New York.
UNCCD (2022). The Global Land Outlook, second edition. United Nations Convention to
Combat Desertification, Bonn, Germany.
UNEP (2019). 6th Global Environment Outlook: Healthy Planet, Healthy People. United
Nations Environment Programme, Nairobi.
UNEP & IRP (2020). Sustainable Trade in Resources: Global Material Flows, Circularity and
Trade. United Nations Environment Programme, Nairobi.
UNEP (2021). Making peace with nature: A scientific blueprint to tackle the climate,
biodiversity and pollution emergencies. United Nations Environment Program, Nairobi.
UNEP (2022). Emissions Gap Report 2020. United Nations Environment Programme,
Nairobi.
Van Exter P, Bosch S, Schipper B, Sprecher B & Kleijn R. (2018). Materiaalvraag van de
Nederlandse energietransitie: navigeren in een complexe keten. Metabolic, Copper8 and
CML.
Van Exter P, Bouwens J, Bosch S, Favrin S, Zeijlmans S, Sprecher B, Van der Vlies D, Wirtz A &
Van Oorschot J. (2022). Een circulaire energietransitie - Verkenning naar de metaalvraag
van het Nederlandse energiesysteem en kansen voor de industrie. Metabolic, Copper8,
Polaris en Quintel.
Van Vuuren DP, Stehfest E, Gernaat D, van den Berg M, Bijl DL, de Boer HS, Daioglou V,
Doelman JC, Edelenbosch OY, Harmsen M, Hof AF & van Sluisveld MAE. (2018). Alternative
pathways to the 1.5 °C target reduce the need for negative emission technologies. Nature
Climate Change in press. DOI: 10.1038/s41558-018-0119-8.

Literatuur | 245

Wang S, Hausfather Z, S. D & al. e. (preprint). Materials demand for electricity in climate
mitigation scenarios. PREPRINT (Version 1) available at Research Square [https://doi.
org/10.21203/rs.3.rs-1229622/v1].
Watari T, Nansai K & Nakajima K. (2021). Major metals demand, supply, and environmental
impacts to 2100: A critical review. Resources, Conservation and Recycling 164: 105107.
Wiedenhofer D, Fishman T, Plank B, Miatto A, Lauk C, Haas W, Haberl H & Krausmann F.
(2021). Prospects for a saturation of humanity’s resource use? An analysis of material
stocks and flows in nine world regions from 1900 to 2035. Global Environmental Change
71: 102410.
Wiedmann TO, Schandl H, Lenzen M, Moran D, Suh S, West J & Kanemoto K. (2015). The
material footprint of nations. Proceedings of the National Academy of Sciences 112 (20):
6271-6276.
Willett W, Rockström J, Loken B, Springmann M, Lang T, Vermeulen S, Garnett T, Tilman D,
DeClerck F, Wood A, Jonell M, Clark M, Gordon LJ, Fanzo J, Hawkes C, Zurayk R, Rivera JA,
De Vries W, Majele Sibanda L, Afshin A, Chaudhary A, Herrero M, Agustina R, Branca F,
Lartey A, Fan S, Crona B, Fox E, Bignet V, Troell M, Lindahl T, Singh S, Cornell SE, Srinath
Reddy K, Narain S, Nishtar S & Murray CJL. (2019). Food in the Anthropocene: the
EAT-Lancet Commission on healthy diets from sustainable food systems. The Lancet 393
(10170): 447-492.
Wilson C, Grubler A, Bento N, Healey S, De Stercke S & Zimm C. (2020). Granular techno­
logies to accelerate decarbonization. Science 368 (6486): 36-39.
Wilting H. (2021). Trends in Nederlandse voetafdrukken: een update. Methode, data en
resultaten. Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), Den Haag.
Wolff EA. (2021). The global politics of African industrial policy: the case of the used clothing
ban in Kenya, Uganda and Rwanda. Review of International Political Economy 28 (5):
1308-1331.
WTO (2021). Carbon content of international trade. World Trade Organisation.

Hoofdstuk 3
Amsterdam UMC (2022), Microplastics aangetoond in menselijke bloedbaan.
https://amsterdamumc.org/nl/vandaag/microplastics-aangetoond-in-menselijke-bloedbaan-2.htm (5.10.2022).
Avrotros (2020), Waarom we massaal onze huizen opruimen tijdens de coronacrisis.
https://eenvandaag.avrotros.nl/item/waarom-we-massaal-onze-huizen-opruimentijdens-de-coronacrisis/ (5.10.2022).
Bakker, C.A. & C.S.C. Schuit (2017), The long view exploring product lifetime extension.
UN Environment, Nairobi, Kenya.
Bolhuis, W.D. (2020), Nederlandse economie afgelopen decennia nog afhankelijker van het
buitenland, Economische Statistische Berichten 105(4786), pp. 264-267.
Bosch et al. (2021), Towards a circular energy transition. Metabolic, Copper8, Polaris &
Quintel. https://www.copper8.com/wp-content/uploads/2021/11/Towards-A-CircularEnergy-Transtion.pdf (5.10.2022).
246 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Brink, H., Lucas P.L., Baldé C.P. & Kuehr R. (2021), Potential effects of Dutch circular
economy strategies on low- and middle-income countries: the case of electrical and
electronic equipment. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Brink, H., Lucas, P., van Oorschot, M., Kuepper, B. & D. Quiroz (2021), Potential effects of
circular economy strategies on low- and middle-income countries. Cotton production
and post-consumer textiles. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
CBS (2017), Belang, ontwikkeling en structuur van de Nederlandse industrie.
Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen/Bonaire.
CBS (2018), Bodemgebruik; uitgebreide gebruiksvorm, per gemeente, https://www.cbs.nl/
nl-nl/cijfers/detail/70262ned (5.10.2022).
CBS (2019), Nederland grootste importeur cacaobonen. https://www.cbs.nl/nl-nl/
nieuws/2019/31/nederland-grootste-importeur-cacaobonen (29.8.2022).
CBS (2020), Nederland Handelsland. Export, investeringen & werkgelegenheid. 2020.
Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen/Bonaire.
CBS (2021a), Nederland Handelsland. Export, import & investeringen. 2021. Centraal Bureau
voor de Statistiek, Den Haag/Heerlen/Bonaire.
CBS (2021b), Prognose: bevolkingsgroei trekt weer aan. https://www.cbs.nl/nl-nl/
nieuws/2021/50/prognose-bevolkingsgroei-trekt-weer-aan (28.8.2022).
CBS (2022a), StatLine, Totale in- en uitvoer naar land. https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/
(29.8.2022).
CBS (2022b), Nederland in EU grootste importeur Braziliaanse landbouw. https://www.cbs.
nl/nl-nl/nieuws/2022/27/nederland-in-eu-grootste-importeur-braziliaanselandbouw#:~:text=De%20Verenigde%20Staten%20(196%2C0,landbouwimport%20
voor%20de%20eigen%20export (29.8.2022).
CBS (2022c), Huishoudens nu. https://www.cbs.nl/nl-nl/visualisaties/dashboard-bevolking/
woonsituatie/huishoudens-nu#:~:text=Hoeveel%20huishoudens%20zijn%20er%20
in,gemiddelde%20huishoudensgrootte%20nog%203%2C53. (3.10.2022).
CBS (2022d), Mobiliteit in coronatijd. https://www.cbs.nl/nl-nl/visualisaties/welvaart-incoronatijd/mobiliteit (28.8.2022).
CBS (2022e), persoonlijke mededeling CBS, 30.9.2022.
CBS (2022f ), export van Nederlands afval uit de Materiaal monitor. Persoonlijke mededeling
CBS, 23.9.2022.
CBS (2022g), ‘Urgenda-doel uitstoot broeikasgassen in 2020 gehaald’, https://www.cbs.nl/
nl-nl/nieuws/2022/06/urgenda-doel-uitstoot-broeikasgassen-in-2020-gehaald
(5.10.2022).
CBS (2022h), Uitstoot broeikasgassen 2,1 procent hoger in 2021. https://www.cbs.nl/nl-nl/
nieuws/2022/11/uitstoot-broeikasgassen-2-1-procent-hoger-in-2021 (27.10.2022).
CBS (2022i), StatLine. Emissies naar lucht op Nederlands grondgebied. https://opendata.
cbs.nl/#/CBS/nl/ (1.9.2022).
CBS (2022j), StatLine: Watergebruik bedrijven en particuliere huishoudens; nationale
rekeningen, https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/82883NED/
table?ts=1666684677624 (25.10.2022).
CBS (2022k), ‘Economische indicatoren circulaire economie, 2001-2020’. Centraal Bureau
voor de Statistiek, Den Haag.
Literatuur | 247

CBS (2023a), Indicatoren op basis van de Materiaal Monitor ten behoeve van de ICER 2023.
Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag.
CBS (2023b), Voetafdrukken voor de Integrale Circulaire Economie Rapportage. Auteurs:
A.N. Walker, D. Zult, N. Schoenaker & O. Lemmers. Den Haag: Centraal Bureau voor de
Statistiek.
CE Delft (2022), Impact corona op de circulaire economie. Grondstoffengebruik en afval.
Auteurs: G. Warringa & A. Bachaus. CE Delft.
CE Delft (2019), Plasticgebruik en verwerking van plastic afval in Nederland.
Auteurs: L. Snijder & S. Nusselder. CE Delft.
CLO (2022a), Landvoetafdruk, 1990-2019, https://www.clo.nl/indicatoren/nl0075-voetafdruk-landgebruik (5.10.2022).
CLO (2022b), Milieudruk door stikstofdepositie op landnatuur, 2020, https://www.clo.nl/
indicatoren/nl1592-kwaliteit-stikstofgevoelige-ecosystemen (5.10.2022).
CLO (2022c), Belasting van het oppervlaktewater met vermestende stoffen, 1990-2019.
https://www.clo.nl/indicatoren/nl0192-belasting-van-oppervlaktewater-met-vermestende-stoffen?ond=20880 (5.10.2022).
CLO (2022d), Nutriëntenoverschotten in de landbouw, 1970-2020. https://www.clo.nl/
indicatoren/nl0096-stikstof--en-fosforoverschotten-in-de-landbouw (5.10.2022).
CLO (2022e), Stikstofdepositie, 1990-2020. https://www.clo.nl/indicatoren/nl0189-stikstofdepositie (5.10.2022).
CLO (2022f ), Belasting van het oppervlaktewater naar herkomst, 2019. https://www.clo.nl/
indicatoren/nl0085-belasting-van-het-oppervlaktewater-en-emissies-naar-water-perdoelgroep?ond=20880 (5.10.2022).
CLO (2022g), Koelwatergebruik en warmtelozing door elektriciteitscentrales, 1981-2020.
https://www.clo.nl/indicatoren/nl0021-waterverbruik-door-energiebedrijven (5.10.2022).
CLO (2019), Herkomst stikstofdepositie, 2018. https://www.clo.nl/indicatoren/nl0507-herkomst-stikstofdepositie (5.10.2022)
CLO (2010), Beleidsprogramma zwerfafval. https://www.clo.nl/indicatoren/nl0399-beleidsprogramma-zwerfafval (5.10.2022).
Consumentenbond (2021), Lang zal hij leven…? Levensduur van apparaten.
Consumentengids, september 2021.
Dagevos, H., D. Verhoog, P. van Horne & R. Hoste (2021), Vleesconsumptie per hoofd van de
bevolking in Nederland, 2005-2020, Wageningen: Wageningen University & Research.
Dagevos, H., D. Verhoog, P. van Horne & R. Hoste (2020), Vleesconsumptie per hoofd van de
bevolking in Nederland, 2005-2019, Wageningen: Wageningen University & Research.
De Buijzer E., Roest K., van den Brand T., Versteeg E. & Hofman J. (2015), Terugwinnen van
energie en grondstoffen in de regio Amsterdam. BTO-rapport. KWR Water Research
Institute, Nieuwegein.
De Koning, A. & van der Voet, E. (2022), Verwachte vraag naar grondstoffen in Nederland in
2030. Universiteit Leiden.
Delahaye, R. & V. Tunn (2022), Monitoring the biobased economy from a macro-economic
perspective. https://www.cbs.nl/en-gb/longread/discussion-papers/2022/monitoringthe-biobased-economy-from-a-macro-economic-perspective (3.10.2022).

248 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Delahaye, R., Tunn, V. & A. Tukker (te verschijnen), Developing a material flow monitor for
the Netherlands from national statistical data, Journal of Industrial Ecology.
EC (2021), Towards a monitoring and outlook framework for the zero pollution ambition.
Commission staff working document, Brussel: Europese Commissie. https://ec.europa.
eu/environment/pdf/zero-pollution-action-plan/swd-monitoring-outlook_en.pdf.
EC (2020), The use of PFAS and fluorine-free alternatives in textiles, upholstery, carpets,
leather and apparel. European Commission-DG Environment and European Chemicals
Agency. Document reference 42054-WOOD-XX-XX-RP-OP-0004_S4_P01.3, Final report V3
22/10/2020EMF (2017), Fashion and the circular economy, https://archive.ellenmacarthurfoundation.org/explore/fashion-and-the-circular-economy (25.7.22).
EEA (2022a), Measuring Europe’s circular economy. https://www.eea.europa.eu/themes/
waste/measuring-europes-circular-economy (3.10.2022).
EEA (2022b), Water use in the upstream supply chain of EU-27 household consumption
domains, million m³ (blue) water, 2020, https://www.eea.europa.eu/data-and-maps/
figures/water-use-in-the-upstream (25.10.2022).
EIB, 2022, Materiaalstromen in de bouw en infra, https://www.eib.nl/publicaties/materiaalstromen-in-de-bouw-en-infra/ (19.12.2022)
EMF (2017), Fashion and the Circular Economy. https://archive.ellenmacarthurfoundation.
org/explore/fashion-and-the-circular-economy (3.10.2022).
EU Monitor (2022), De impact van textielproductie en -afval op het milieu (infografiek),
https://www.eumonitor.nl/9353000/1/j9vvik7m1c3gyxp/vlf0bgvqy6vx?ctx=vg9pjk198axu,
25.7.22.
Eurostat (2022a), Municipal waste generation up to 505 kg per person, Municipal waste
generation up to 505 kg per person - Products Eurostat News - Eurostat (europa.eu)
(24.10.2022).
Eurostat (2022b), Generation of waste by waste category, hazardousness and NACE Rev. 2
activitly, env_wasgen (24.10.2022).
Eurostat (2022c), Gross nutrient balance [aei_pr_gnb], http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/
nui/submitViewTableAction.do (1.9.2022).
Eurostat (2022d), Treatment of waste by waste category, hazardousness and waste management operations, rnb_wastrt (1.9.2022).
Fairphone (2016), Fairphone 2 good vibrations with conflict-free tungsten. https://www.
fairphone.com/en/2016/06/20/fairphone-2-good-vibrations-with-conflict-free-tungsten-2/ (5.10.2022).
Fairphone (2022), Fairphone Supply Chain Fairphone 4. http://free.sourcemap.com/
maps/61a98acef1ddeb086156a529 (5.10.2022).
FAO (2020), via Our world in data, https://ourworldindata.org/grapher/per-capita-meatconsumption-by-type-kilograms-per-year?country=~NLD (5.10.2022).
FFact (2020), Massabalans textiel 2018. FFact, Delft.
Forti, V., Baldé, C.P., Kuehr, R. & Bel, G. (2020), The Global E-waste Monitor 2020:
Quantities, flows and the circular economy potential. United Nations University (UNU)/
United Nations Institute for Training and Research (UNITAR) – co-hosted SCYCLE
Programme, International Telecommunication Union (ITU) & International Solid Waste
Association (ISWA), Bonn/Geneva/Rotterdam.
Literatuur | 249

Geertjes K., Baas K., Verschuren S., Kaashoek R. & Graveland C. (2016), Kritische materialen
in afvalwater en slib. Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag.
Haarman, et al. (2020), Study on the Impacts of Brominated Flame Retardants on the
Recycling of WEEE plastics in Europe.
Hagemeijer, P. (2022), Jaarrapportage monitoring zwerfafval 2021. Eco Consult.
Hanemaaijer, A. et al. (2021), Mogelijke doelen voor een circulaire economie. Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving.
Hoekstra, A. & M. van Heek (2017), Water Footprint Network, Product gallery. https://
waterfootprint.org/en/resources/interactive-tools/product-gallery/ (25.10.2022).
Honkoop, H.P., A. Ivens & R. Versfeld (2022), Project milieudruk consumptie domeinen
wonen en vrije tijd. Milieu Centraal, Utrecht.
IenM (2014), Invulling programma Van Afval Naar Grondstof. Brief naar de Tweede Kamer.
IENM/BSK-2014/12161, 28 januari 2014. Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag.
IenM & EZ (2016), Nederland circulair in 2050. Rijksbreed programma Circulaire Economie.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu & Ministerie van Economische Zaken, Den Haag.
IenW (2021), Landelijk afvalbeheerplan 2017 – 2029 (tweede wijziging). Ministerie van
Infrastructuur en Milieu, Den Haag.
IenW (2016), Nederland circulair in 2050. Ministerie van Infrastructuur en Milieu en
Ministerie van Economische Zaken, Den Haag.
IenW, RWS, NVRD & VNG (2022), Uitvoeringsprogramma VANG - Huishoudelijk Afval.
Herijking voor de periode t/m 2025.
ILT, 2022, Signaalrapportage Milieurisico’s bodemas verschuiven naar een andere afzetmarkt, https://www.ilent.nl/documenten/signaalrapportages/2022/07/14/milieurisicosbodemas-verschuiven-naar-een-andere-afzetmarkt (19.12.2022).
Intven, M., S. de Haes & J. van ‘t Zelfde (2022), Grootzitmeubilair. Productstromen en
materialen in kaart gebracht. TAUW bv., Capelle aan den IJssel.
IPBES (2019): Global assessment report on biodiversity and ecosystem services of the
Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services.
E. S. Brondizio, J. Settele, S. Díaz, and H. T. Ngo (editors). IPBES secretariat, Bonn,
Germany. 1148 pages. https://doi.org/10.5281/zenodo.3831673.
Jorritsma, P., Witte, J.J., Alonso González, M.J., M. Hamersma (2021), Deelauto- en deelfietsmobiliteit in Nederland. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Den Haag.
Jorritsma, P., Harms, L. & J. Berveling (2015), Mijn auto, jouw auto, onze auto.
Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Den Haag.
Jukema, G., Ramaekers, P. & Berkhout, P. (2022), De Nederlandse agrarische sector in
internationaal verband – editie 2022. Wageningen: Wageningen University & Research;
Haag/Heerlen/Bonaire: Centraal Bureau voor de Statistiek.
Koch, J. & K. Vringer (2023), Hoe circulair zijn Nederlandse consumenten? Een overzicht van
gedrag, bereidheid en potentiële milieuwinst, Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving.
Koch, J., Wilting H., Hanemaaijer A., Kishna M., Delahaye R., Schoenaker N., VerstraetenJochemsen J. & Steenmeijer M. (2020), Circulair Materiaalgebruik in Nederland.
Vergelijking tussen verschillende indicatorberekeningen en aanbevelingen. Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving, CBS, Circle Economy.
250 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Liao, F., Molin, E., Timmermans, H., & van Wee, B. (2020), Carsharing: the impact of system
characteristics on its potential to replace private car trips and reduce car ownership.
Transportation, 47(2), 935-970.
LNV (2019), Appreciatie IPBES-rapport en aankondiging interdepartementaal programma
Versterken Biodiversiteit, DGNVLG/19223509. Ministerie van LNV, Den Haag.
Lucas, P.L., Brink, H. & M. Van Oorschot (2022), Addressing international impacts of the
Dutch circular economy transition. Challenges and opportunities for low- and middleincome countries. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Lucas, P.L., Wilting, H. & van Gerwen, O.-J. (2019), Van mondiale SDG-ambitites naar
nationale beleidsdoelen. Den Haag; Planbureau voor de Leefomgeving.
Lucas, P.L. & H. Wilting (2018a), Towards a safe operating space for the Netherlands, Policy
Brief. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
Lucas, P.L. & H. Wilting (2018b), Using planetary boundaries to support national implementation of environment-related Sustainable Development Goals. Den Haag: Planbureau
voor de Leefomgeving.
Magnier, L., & Mugge, R. (2022), Replaced too soon? An exploration of Western European
consumers’ replacement of electronic products. Resources, Conservation and Recycling,
185, 106448.
Gemeente Amsterdam, Monitor Circulaire Economie Amsterdam 2022, https://onderzoek.
amsterdam.nl/interactief/monitor-circulaire-economie (19.12.2022)
Nationaal W(EEE) Register (2022), Rapportage 2021, https://www.nationaalweeeregister.nl/
assets/uploads/PDF/2022/Rapportage%202021_V20220627.pdf (1.9.2022).
Nederlof, M., Homeijer, N., Ramaker, M. & Kiestra, F. (2022), H2O, https://www.h2owaternetwerk.nl/vakartikelen/schoon-zoet-water-in-een-circulaire-waterketen (28.8.2022).
NEVI (2022), Nevi Inkoopmanagersindex tool, https://nevi.nl/tools/nevi-inkoopmanagersindex-tool?gclid=EAIaIQobChMI3Jb7tMaA-wIVy7vVCh0m5QSFEAAYASAAEgKA6PD_
BwE&gclsrc=aw.ds (27.10.2022).
Newcom (2022), Smart Mobility Monitor 2022, https://www.newcom.nl/smart-mobilitymonitor-2022/ (25.7.2022).
PBL (2019), Het Klimaatakkoord: effecten en aandachtspunten. Den Haag: Planbureau voor
de Leefomgeving.
PBL (2019), Circulaire economie in kaart. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving.
PBL (2020), Balans van de leefomgeving-2020. Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving. https://www.pbl.nl/publicaties/balans-van-de-leefomgeving-2020.
PBL (2023a), Voetafdrukindicatoren voor de ICER 2023. Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving.
PBL 2023b Ruimtelijke verkenning, te verschijnen in 2023
PBL 2023c Circulaire economie en ruimte, te verschijnen in 2023
RepairCafé (2022), RepairMonitor: reserve-onderdelen cruciaal voor beter repareren, artikel
van 7 april 2022. https://www.repaircafe.org/repairmonitor-reserve-onderdelen-cruciaalvoor-beter-repareren/ (25.7.2022).
Prakash, S. (2016), Fragen und Antworten zu Obsoleszenz. Öko-Institut e.V., Freiburg.

Literatuur | 251

RIVM (2022a), ‘Broeikasgasemissies in Mton CO2-eq van 1990 t/m 2020, conform de
AR5-GWP’s, vastgesteld in januari 2022’, emissieregistratie.nl; https://www.emissieregistratie.nl/data/overzichtstabellen-lucht/broeikasgassen (5.10.2022).
RIVM (2022b), Microplastics. https://www.rivm.nl/microplastics (5.10.2022).
RIVM (2022c), Op weg naar een veilige circulaire economie: successen, kansen en uitdagingen. Bilthoven: Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu.
RIVM (2022d), Emissieregistratie. Alle emissiegegevens op één plek. https://www.emissieregistratie.nl/ (5.10.2022).
RIVM (2021), CO2-emissies in 2020 versneld afgenomen, deels door lockdownmaatregelen
CO2 emissies in 2020 versneld afgenomen, deels door lockdownmaatregelen | RIVM
(24.10.2022).
RIVM (2020), Medicijnresten en waterkwaliteit: een update. https://www.rivm.nl/publicaties/medicijnresten-en-waterkwaliteit-update (5.10.2022).
RIVM (z.j. a), Stikstof. https://www.rivm.nl/stikstof (5.10.2022).
RIVM (z.j. b), Totaal-fosfor – toestand 2015-2018, https://www.rivm.nl/landelijk-meetnetgrondwaterkwaliteit/resultaten/p-totaal (5.10.2022).
RIVM (z.j. c), Fijn stof emissies door veehouderij. https://www.rivm.nl/ggd-richtlijn-mmkveehouderij/emissies-veehouderij/fijn-stof-emissies-veehouderij (5.10.2022).
RLI (2020), Greep op Gevaarlijke Stoffen. Raad voor de leefomgeving en infrastructuur,
Den Haag.
Rood, T., Muilwijk H. & Westhoek H. (2016), Voedsel voor de circulaire economie. Den Haag:
Planbureau voor de Leefomgeving.
Rood, 2022, Ruimtelijke effecten van de circulaire economie, https://www.pbl.nl/publicaties/ruimtelijke-effecten-van-circulaire-economische-activiteiten-zijn-mogelijk-groot
(19.12.2022).
Royal Haskoning DHV (2020), Verkenning naar het voorkomen van verbranding van
recyclebare materialen in 2030. Royal Haskoning DHV, Nijmegen.
Royal Haskoning DHV (2021), Monitoring beleidsprogramma circulair textiel. Peiljaar 2020.
Royal Haskoning DHV, Nijmegen.
Royal Haskoning DHV (2022), Vervolgmeting Circulaire bedrijfsactiviteiten 2022. Royal
Haskoning DHV, Nijmegen.
RWS (2022a), Nederlands Afval in Cijfers 2006-2020. Voorlopige cijfers volgens persoonlijke
mededeling RWS, 29 juli 2022.
RWS (2022b), Circulair materialenplan. https://lap3.nl/uitvoering-lap/circulair-materialenplan/ (5.10.2022).
RWS (2022c), Afvalverwerking in Nederland, gegevens 2020. Werkgroep Afvalregistratie.
Rijkswaterstaat, Utrecht.
RWS (2022d), persoonlijke mededeling, 29.7.2022.
RWS (z.j.), Monitoring zwerfafval in Nederland. https://zwerfafval.rijkswaterstaat.nl/
monitoring/ (5.10.2022).
RWS, NVRD & VNG (z.j.), VANG huishoudelijk afval. https://vang-hha.nl/programma/
(5.10.2022).

252 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Schipper, A. M., Hilbers, J. P., Meijer, J. R., Antão, L. H., Benítez-López, A., De Jonge, M. J.
M., . . . Huijbregts, M. A. J. (2020), Projecting terrestrial biodiversity intactness with
GLOBIO 4. Global Change Biology, 26, 760-771.
Schollaardt, J. (2019), Factsheet Emissies en Depositie van Stikstof in Nederland. TNO, Den
Haag.
SDSN Sustainable Development Solutions Network (2022), Sustainable Development
Report. Netherlands, https://dashboards.sdgindex.org/profiles/netherlands (27.10.2022).
Sezer, A.A. & P. Bosch-Sijtsema (2022) Actor-to-actor tensions influencing waste management in building refurbishment projects: a service ecosystem perspective, International
Journal of Construction Management, 22:9, 1690-1699, DOI:
10.1080/15623599.2020.174149.
Statistics Finland & UNECE (2022), UNECE Task Force on Measuring Circular Economy An
Expert Group established under the auspices of the Conference of European Statisticians
(CES). https://seea.un.org/sites/seea.un.org/files/ce_tf_unceea.pdf (3.10.2022).
Stoeldraijer, L., te Riele, S, van Duin, C. & van der Reijden, P. (2021), Huishoudensprognose
2021-2070: Groei aantal huishoudens houdt aan. Centraal Bureau voor de Statistiek,
Den Haag/Heerlen/Bonaire.
TNO (2022), Flitsopdracht: kritikaliteit en leveringszekerheid in de ICER 2023. TNO,
Den Haag.
Trouw (2020), Corona jaagt ov-reizigers de deelauto in, artikel van 4 juni 2020. https://www.
trouw.nl/binnenland/corona-jaagt-ov-reizigers-de-deelauto-in~bab3615c/ (3.10.2022).
Unie van Waterschappen (2022), persoonlijke mededeling Bas Nanninga, mail 25.8.2022.
Unie van Waterschappen (z.j.), PFAS in bodem en water. https://unievanwaterschappen.nl/
waterkwaliteit/pfas-in-bodem-en-water/ (5.10.2022).
Van Berkel J., Schoenaker N., Van de Steeg A., De Jongh L., Schovers R., Pieters A. & Delahaye
R. (2019), Materiaalstromen in Nederland. Materiaalmonitor 2014-2016, gereviseerde
cijfers. Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag.
Van Berkel, J. & N. Schoenaker (2020), Circulaire economie in Nederland. Centraal Bureau
voor de Statistiek, Den Haag.
Van Exter P., Bosch S., Schipper B., Sprecher B. & Kleijn R. (2018), Metaalvraag van de
Nederlandse energietransitie. Navigeren in een complexe keten. Metabolic, Copper8,
CML & Universitieit Leiden, Amsterdam/Leiden.
Van Gaalen, F., L. Osté & E.M.P.M. van Boekel (2020), Nationale analyse waterkwaliteit:
Onderdeel van de Delta-aanpak Waterkwaliteit. Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving, zie: https://www.pbl.nl/publicaties/nationale-analyse-waterkwaliteit-0.
Van Oel, P.R., Mekonnen, M.M., & A. Y. Hoekstra, (2008), The external water footprint of the
Netherlands. UNESCO-IHE.
Van Oel P.R., Mekonnen M.M. & A.Y. Hoekstra (2009), The external water footprint of the
Netherlands: Geographically-explicit quantification and impact assessment. Ecological
Economics 69: pp. 82-92.
Van Oorschot, M., H. Wilting, D. Nijdam & H. Bredenoord (2021), Halveren van de
Nederlandse voetafdruk. Reflectie op een nieuwe ambitie voor het Nederlandse nationale
en internationale natuurbeleid. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.

Literatuur | 253

Van Oorschot, J., T. Verhagen, L. van Oers, E. van der Voet, V. van Straalen, V. Tunn, K.
Kersten, R. Delahaye, N. Schouten, P. Witteveen, M. Blok, J. van der Zaag, B. Roelofs, J.
van der Horst – Verschelling, L. Pieters & E van der Bent (2022): Materiaalvoorraden in de
maatschappij, overzicht van materialen in de Nederlandse stedelijke mijn. CML/CBS/
Metabolic.
Van Oorschot, J., Sprecher, B., Roelofs, B., van der Horst, J., & E. van der Voet (2022),
Towards a low-carbon and circular economy: Scenarios for metal stocks and flows in the
Dutch electricity system. Resources, Conservation and Recycling, 178, 106105.
Verrips, A.S. & H.D. Hilbers (2020), Kansrijk mobiliteitsbeleid 2020. Centraal Planbureau en
Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.
Visser, J. & M. Knooppe (2022), Online winkelen en COVID-19: De effecten op mobiliteit en
transport – achtergronddocument. Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid, Den Haag.
Vollebergh, H et al. (2017), Fiscale vergroening: belastingverschuiving van arbeid naar
grondstoffen, materialen en afval. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.
Wilting, H. (2021), Trends in Nederlandse voetafdrukken: Een update. Den Haag: Planbureau
voor de Leefomgeving.
Wilting, H.C., A.M. Schipper, O. Ivanova, D.N. Ivanova & M.A.J. Huijbregts (2021),
Subnational greenhouse gas and land-based biodiversity footprints in the European
Union, Journal of Industrial Ecology, 25, pp. 79-94.
World Bank (2022a), Exports of goods and services (current US$). https://data.worldbank.
org/indicator/NE.EXP.GNFS.CD?most_recent_value_desc=true (29.8.2022).
World Bank (2022b), Imports of goods and services (current US$). https://data.worldbank.
org/indicator/NE.IMP.GNFS.CD?most_recent_value_desc=true (29.8.2022).

Hoofdstuk 4
ABN AMRO (2018). Waarom nieuw kopen als het anders kan? Circulariteit in retail.
Afvalfonds Verpakkingen (2021). Taken van het Afvalfonds Verpakkingen.
Arnoldussen J., Roemers G., Errami S., Blok M., Semenov R., Kamps M. & Faes K. (2020).
Materiaalstromen, milieu-impact en energieverbruik in de woning- en utiliteitsbouw.
Uitgangssituatie en doorkijk naar 2030.
Beumer M. & Haverkort M. (2022). Rode Draaden 2022. Het Versnellingshuis Nederland
Circulair!. Het Groene Brein. Utrecht/Den Haag.
Bode N., Buchel S., Diercks G., Lodder M., Loorbach D., Notermans I., Van Raak R. & Roorda
C. (2019). Staat van Transitie: Dynamiek in Mobiliteit, Klimaatadaptatie en Circulaire
Economie. Erasmus Universiteit Rotterdam, Rotterdam.
Bours, S.A.M.J.V., Elzinga, R., Pruijn, M., & Hekkert, M.P. (2022a). Transitie naar een
circulaire kunststof verpakkingenketen. Een missie-gedreven innovatie systeem analyse.
Copernicus Institute of Sustainable Development, Utrecht University, Utrecht. https://
doi.org/10.5281/zenodo.7277672
Bours, S.A.M.J.V., Swartjes, J., & Hekkert, M.P. (2022b). Transitie naar een circulaire grond-,
weg- en waterbouw. Een missie-gedreven innovatie systeem analyse. Copernicus Institute

254 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

of Sustainable Development, Utrecht University, Utrecht. https://doi.org/10.5281/
zenodo.7273685
Bours, S.A.M.J.V., Elzinga, R. & Hekkert, M.P. (2023). Convenanten in de transitie naar een
circulaire economie. Een innovatie systeem analyse van convenanten in de matrassen-,
beton- en plasticsector. Copernicus Institute of Sustainable Development, Utrecht
University, Utrecht.
Bovea, M. D., Pérez-Belis, V., & P. Quemades-Beltrán (2017). Attitude of the stakeholders
involved in the repair and second-hand sale of small household electrical and electronic
equipment: Case study in Spain. Journal of Environmental Management, 196, 91-99.
Brouwer M. van Velzen U.T. & Workala Y. (2021). Recyclebaarheid van Nederlandse kunststofverpakkingen: de status van 2021. Wageningen Food & Biobased Research. Wageningen.
Brouwer, M. T., Smeding, I. W., & Thoden van Velzen, E. U. (2019). Verkenning effect
verschuiven meetpunt recycling kunststofverpakkingen. Wageningen Food & Biobased
Research. Wageningen.
CBS (2021). Klimaatverandering en energietransitie: opvattingen en gedrag van
Nederlanders in 2020. Auteurs: Kloosterman, R., Akkermans, M., Reep, C., Wingen, M.,
Molnár-In ’t Veld, H. & J. van Beuningen. Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag.
CBS (2022a). Statline https://opendata.cbs.nl/statline/#/CBS/nl/dataset/81589ned/
table?fromstatweb geraadpleegd 10 april 2022. Cijfers 4de kwartaal 2021. Centraal Bureau
voor de Statistiek, Den Haag.
CBS (2022b). ‘Economische indicatoren circulaire economie, 2001-2020’. Centraal Bureau
voor de Statistiek, Den Haag.
CE DELFT (2019). Verkenning uitsorteren en recyclen van bioplastic PLA. CE Delft. Delft.
Consumentenbond (2022). Verklein je ecologische voetafdruk. Auteurs: Doolaard, C. & D.
van den Berg. Consumentenbond, Den Haag.
De Bie F., E. de Ruiter & J. Vierstra (2020). Actieplan Biobased Kunststoffen 2020.
Transitieteam Biobased Kunststoffen.
De Gier, M. & L. Nieuwenhuizen (2019). Publieksonderzoek circulaire economie.
Rijkswaterstaat & Kantar.
Edbring, E. G., Lehner, M., & O. Mont (2016). Exploring consumer attitudes to alternative
models of consumption: motivations and barriers. Journal of Cleaner Production, 123,
5-15.
Elzinga, R. & Hekkert, M. P. (2023) Transitie naar circulaire autobatterijen keten. Een
missie-gedreven innovatie systeem analyse. Copernicus Institute of Sustainable
Development, Utrecht University, Utrecht.
Elzinga, R., Bours, S.A.M.J.V., Pruijn, M., Hamer, A.M.R., Kwant, K.W. & Hekkert, M.P.
(2022). Transitie naar een circulaire bio-kunststofketen. Copernicus Institute of
Sustainable Development, Utrecht University, Utrecht.
Elzinga, R., Ossenbaard, M., Hekkert, M. P. (2023) Transitie naar een circulaire keten voor
laptops en telefoons. Een missie-gedreven innovatie systeem analyse. Copernicus
Institute of Sustainable Development, Utrecht University, Utrecht.
Euroconsumers, ICRT & BEUC (2021), Sustainability Survey: Consumer Sustainable Behavior
Index (CSBI). Summary of main results.

Literatuur | 255

Europese Commissie (2014). Naar een circulaire economie: Een afvalvrij programma voor
Europa. Europese Commissie, Brussel.
Europese Commissie (2021). Strategie voor de financiering van de transitie naar een
duurzame economie. Europese Commissie, Brussel.
Flash Eurobarometer (2014). Attitudes of Europeans towards waste management and
re-source efficiency. Summary. Conducted by TNS Political & Social at the request of the
Euro-pean Commission, Directorate-General for the Environment.
Gemeente Oldebroek (geen datum). Afval bestaat niet. Gemeente Oldebroek. Oldebroek.
Greer. R. Raak, R.van, Schoer, L. & Scherpenisse J. (2021). Evaluatie Versnellingshuis
Nederland Circulair. Dutch Research Institute For Transitions & Nederlandse School voor
Openbaar Bestuur, Rotterdam/Den Haag.
Hanemaaijer A., Kishna M., Brink H., Koch J., Prins A.G. & Rood T.(2021). Integrale
Economie Rapportage (2021). Planbureau voor de Leefomgeving. Den Haag.
Hekkert M.P. (2020). Mission-oriented innovation systems. Environmental Innovation and
Societal Transitions 34: pp. 76. Hekkert M.P., Reike D., Rainville A. & Negro S.O. (2020).
Transition to circular textiles in the Netherlands: An innovation systems analysis. Utrecht
University, Copernicus Institute of Sustainable Development, Utrecht.
Hekkert M.P., Suurs R.A.A., Negro S.O., Kuhlmann S. & Smits R.E.H.M. (2007). Functions of
innovation systems: A new approach for analysing technological change. Technological
Forecasting and Social Change 74: pp. 413-432.
Hollander A., Pieters L., de Valk E., van Bodegraven M., Nederpelt Lazarom S. & Dekker E.
(2023). Het effect van Maatschappelijk Verantwoord Inkopen door de Nederlandse
overheid in 2019-2020, RIVM rapport 2023 [rapportnummer n.n.]
IenW (2020). Naar klimaatneutrale en circulaire rijksinfrastructuurprojecten. Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat. Den Haag.
IenW (2021). Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2021-2023. Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat. Den Haag.
Koch J. & Vringer (2023). Hoe circulair zijn Nederlandse consumenten? Een overzicht van
gedrag, bereidheid en potentiële milieuwinst. Planbureau voor de Leefomgeving, Den
Haag.
KPMG (2021). Transities is mensenwerk; Arbeid ls factor in de circulaire economie. KPMG.
Magnier, L., & R. Mugge (2022). Replaced too soon? An exploration of Western European
con-sumers’ replacement of electronic products. Resources, Conservation and Recycling,
185, 106448.
Meierijstad (2020). Metalen verpakkingen mogen vanaf 1 februari bij plastic-en drankverpakkingen. Meierijstad.nieuws.nl. Meierijstad.
Mock A., W. Bulach W. en Betz J. (2022). Climate impact of pyrolysis of waste plastic
packaging in comparison with reuse and mechanical recycling. Oeko-Institut. Darmstadt.
Natuur en Milieu (2021). Plastic in de supermarkt. Een onderzoek naar herbruikbare en
recyclebare plastic verpakkingen in de grootste supermarkten van Nederland. Natuur en
Milieu. Utrecht.
Omgevingsdienst NL (2021). Circulaire Economie & VTH Hoe kunnen we sturen op circulair
ondernemen? Een verkenning naar kansen en belemmeringen in het VTHinstrumentarium bij omgevingsdiensten. Omgevingsdienst NL. Dordrecht.
256 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Patwary, S. U. (2020). An investigation of the substitution rate and environmental impact
asso-ciated with secondhand clothing consumption in the United States. An abstract of a
Dissertation at the Department of Interior Design and Fashion Studies. Kansas State
University, Manhattan.
Planbureau voor de Leefomgeving (2021). Samen leren in de regio. Verkenning van een
kennisinfrastructuur voor de circulaire economie in de regio, Den Haag: Planbureau voor
de Leefomgeving.
Platform CB’23 (2021). Leidraad Meten van circulariteit. Werkafspraken voor een circulaire
bouw. Platform CB’23. Delft.
Poting J., Hekkert M., Worrell E. & Hanemaaijer A. (2016). Circulaire economie: Innovatie
meten in de keten, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.
Prins A.G. & Hanemaaijer A. (2022). Voortgangsbericht Circulaire Economie 2022.
Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.
Royal HaskoningDHV (2018). Overzicht circulaire initiatieven in Nederland. Royal
HaskoningDHV.
Royal HaskoningDHV (2020). Achtergrondrapportage Actualisatie CE bedrijfsactiviteiten.
Royal HaskoningDHV.
Royal HaskoningDHV (2022). Meting circulaire bedrijvigheid 2022. Royal HaskoningDHV.
RVO (2020). Monitoring Transitie naar een Circulaire Economie. Beschouwd vanuit de RVO
instrumenten. Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, Utrecht.
RVO (2021). Monitoring Transitie naar een Circulaire Economie 2020 Beschouwd vanuit de
RVO instrumenten 2015-2019. Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, Utrecht.
RVO (2022). Monitoring transitie naar een circulaire economie op basis van overheidsondersteuning 2015-2020. Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, Utrecht.
RWS (2022). Actiemonitoring Circulaire Economie : stand van zaken 2022. Rijkswaterstaat
Utrecht.
Saes L., Ligtvoet A., van der Veen G., van Barneveld-Biesma J. & Bastein T. (2019). De impact
van CIRCO. Studie naar de impact van CIRCO en de verwachte bijdrage van CIRCO aan
(toekomstige) CO2-reductie. Technolopis Group. https://www.circonl.nl/resources/
uploads/2019/10/DEF-De-impact-van-CIRCO-Oktober-2019-1.pdf.
Steenmeijer M.A., van der Zaag J.D., Corts J.C., Tauber J.M. Hollander A., van den Berg T., van
der Zande C.P.L. & Zijp MC. (2021). De milieu-impact van de jaarlijkse 85 miljard euro aan
inkoop door alle Nederlandse overheden; Een studie die helpt bij prioriteren voor
maatschappelijke verantwoord inkopen (MVI). RIVM. Bilthoven.
Taskforce herijking afvalstoffen (2019). Grondstof of afval. Aanbevelingen voor afvalwet-en
regelgeving en de uitvoering daarvan op weg naar een circulaire economie.
Transitieagenda Circulaire Bouweconomie (2018). Transitie-Agenda Circulaire Economie.
Samen bouwen aan de circulaire economie voor Nederland in 2050. Transitieagenda
Circulaire Bouweconomie.
Türkeli S. (2020). Circular Economy – Scientifc Knowledge in Time and Space. The
Netherlands Edition. 2010-2019. United Nations University - MERIT, Maastricht.
Türkeli S. (2022). Circular Economy – Scientifc Knowledge in Time and Space. The
Netherlands Edition. 2010-2021. United Nations University - MERIT, Maastricht.

Literatuur | 257

van den Berge, R., Magnier, L., R. & Mugge (2021). Too good to go? Consumers’ replacement
behaviour and potential strategies for stimulating product retention. Current opinion in
psycho-logy, 39, 66-71.
Van Weelden, E., Mugge, R., & C. Bakker (2016). Paving the way towards circular consumption: exploring consumer acceptance of refurbished mobile phones in the Dutch market.
Journal of Cleaner Production, 113, 743-754.
Vollebergh H., Dijk J., Drissen E., Eerens H. & Vrijburg H. (2017a). Fiscale vergroening:
belastingverschuiving van arbeid naar grondstoffen, materialen en afval, Planbureau
voor de Leefomgeving, Den Haag.
Vollebergh H., Dijk J., Drissen E., Eerens H. & Vrijburg H. (2017b). Fiscale vergroening:
belastingverschuiving van arbeid naar grondstoffen, materialen en afval. Verkenning van
belastingen voor het stimuleren van de circulaire economie. Planbureau voor de
Leefomgeving, Den Haag.
Wolf, B., van Beek, J., Stensen, C. & Y. Elschot (2022), Circulaire economie houding en
gedrag Nederlanders. Rapport in opdracht van de Provincie Overijssel. I&O Research,
Amsterdam.

Hoofdstuk 5
ABN AMRO (2018). Waarom nieuw kopen als het anders kan?, Circulariteit in retail.
Ackermann, L., Schoormans, J. P., & Mugge, R. (2021). Measuring consumers’ product care
tendency: Scale development and validation. Journal of Cleaner Production, 295, 126327.
Bakker, C., Wang, F., Huisman, J., & Den Hollander, M. (2014). Products that go round: exploring
product life extension through design. Journal of Cleaner Production, 69, 10-16.
Bakker, C. A. (2022). Productontwerp in een Circulaire Economie, Technische Universiteit Delft,
Delft.
Beekman et al (2020). Coping with Substances of Concern in a Circular Economy, RIVM letter report
2020-0049, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven.
Berge, R. van den, Magnier, L., & Mugge, R. (2021). Too good to go? Consumers’ replacement
behaviour and potential strategies for stimulating product retention, Current opinion in psychology,
39, 66-71.
Berge, R. van den, Magnie, L. & Mugge, R. (2021). A poorly educated guess: consumers’ lifetime
estimations, attitudes towards repairability, and a product lifetime label, 4th PLATE 2021 Virtual
Conference, 26-28 May 2021
Berge, R. van den, Magnier, L. & Mugge, R. (2022). Enhancing consumers’ willingness to repair
electronic products: How design can nudge sustainable behaviour, In DRS Conference Proceedings.
Bouman, T., & Steg, L. (2022). A spiral of (in) action: Empowering people to translate their values in
climate action, One Earth, 5(9), 975-978.
Bringezu S. (2019). Toward Science-Based and Knowledge-Based Targets for Global Sustainable Resource
Use. Resources 8 (3): 140.
Brink, C. & A.G. Prins (2022). Hoe kan circulaire-economiebeleid bijdragen aan de klimaatdoelstelling?
Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.

258 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

CE Delft (2020). Database met kosten en effecten circulaire maatregelen. Inventarisatie CE-maatregelen,
CE Delft, Delft.
Circularities et al. (2022). Kennisplatform CE voor decentrale overheden, www.deverschilmakers/
kennisplatform.nl.
Circulaw (2022). Regelgeving voor een circulaire economie, www.circulaw.nl
EC (2015). Closing the loop - An EU action plan for the Circular Economy, Europese Commissie,
Brussel.
EC (2020a). Decision of the European Parliament and the Council on a General Union Environment Action
Programme to 2030. COM(2020) 652 final. European Commision, Brussel.
EC (2020b). Een nieuw actieplan voor een circulaire economie, Mededeling van de Commissie aan
het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het
Comité van de Regio’s, COM(2020) 98 final, Europese Commissie, Brussel.
EC (2022a). Van duurzame producten de norm maken, Mededeling van de Commissie aan het
Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité
van de Regio’s, COM(2022) 140 final, 30.3.2022, Europese Commissie, Brussel.
EC (2022b). Empowering Consumers for the Green Transition, 30 maart 2022, Europese Commissie,
Brussel.
EC (2022c). Green Deal: nieuwe voorstellen om van duurzame producten de norm te maken
en Europa minder afhankelijk te maken op het gebied van hulpbronnen. Persbericht,
30 maart 2022, Europese Commissie, Brussel.
Ecorys & TNO (2021). Bijdrage circulaire economie aan de klimaatopgave. Beleidsmaatregelen en
actualisatie kwantificering reductie broeikasgas, Ecorys en TNO, Rotterdam.
EZK (2022). Nationale Grondstoffenstrategie, Ministerie van Economische Zaken en Klimaat,
Den Haag.
Gier, M. de & L. Nieuwenhuizen (2019). Publieksonderzoek circulaire economie. Rijkswaterstaat &
Kantar.
Hanemaaijer A., Kishna M., Brink H., Koch J., Prins A.G. & T. Rood (2021a). Integrale Circulaire
Economie Rapportage 2021, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.
Hanemaaijer A, Kishna M, Koch J, Prins AG & Wilting H. (2021b). Mogelijke doelen voor een
circulaire economie, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.
Het Groene Brein (2023). Inventarisatie van het beleid in Nederland voor de circulaire economie,
Het Groene Brein, MVO-Nederland en De Gemeynt, Den Haag.
Heyen, D. A., Fischer, C., Barth, R., Brunn, R., Grießhammer, R., Keimeyer, F. & F. Wolff
(2013). When less is more Sufficiency–Need and options for policy action, Working Paper 3/2013,
Öko-Institut e.V., www.oeko.de/oekodoc/1880/2013-008-en.pdf (24.11.2022)
Hickel J. (2020). Quantifying national responsibility for climate breakdown: an equality-based attribution
approach for carbon dioxide emissions in excess of the planetary boundary, The Lancet Planetary
Health 4 (9): e399-e404.
Kishna M. & Hanemaaijer A. (2019). Doelstelling Circulaire Economie 2030, Planbureau voor de
Leefomgeving, Den Haag.
IenM (2014). Besluit beheer verpakkingen, Ministerie van Infrastructuur en Milieu, Den Haag.
I&M & EZ (2016). Nederland circulair in 2050. Rijksbreed programma Circulaire Economie. Ministerie
van Infrastructuur en Milieu & Ministerie van Economische Zaken, Den Haag.

Literatuur | 259

IenW (2018). Kabinetsreactie op de transitieagenda’s circulaire economie, Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat, Den Haag.
IenW (2019). Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2019-2023, Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat, Den Haag.
IenW (2020). Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2020-2023, Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat, Den Haag.
IenW & MinFin (2020). Rapport Publieke Waardescan: Circulaire Economie, Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat en Ministerie van Financiën, Den Haag.
IenW (2021). Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie 2021-2023, Ministerie van Infrastructuur
en Waterstaat, Den Haag.
IenW (2022a). Beleidsprogramma Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Ministerie van
Infrastructuur en Waterstaat, Den Haag.
IenW (2022b). Kamerbrief IENW/BSK-2022/102244, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat,
Den Haag.
IenW (2022c). Kamerbrief Stand van zaken concretisering doelen voor circulaire economie, IenW/
BSK-2022/149418, Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Den Haag.
IenW (2022d). Kamerbrief stand van zaken uitwerking circulair materialenplan,
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2022/06/24/
stand-van-zaken-uitwerking-circulair-materialenplan.
IenW (2023). Gedragsstrategie Burgers & Circulaire Economie, Ministerie van Infrastructuur en
Waterstaat, Den Haag.
IenW, BZK, EZK & LNV (2023). Nationaal Programma Circulaire Economie. Ministeries van
Infrastructuur en Water, Binnenlandse Zaken, Economische Zaken en Klimaat, en
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Den Haag.
IPO (2021). Circulaire Economie Krachten- en Kansenkaarten Interprovinciaal Overleg (ipo.
nl) https://www.ipo.nl/thema-s/regionale-economie/ce-krachtenkaart/
IPO (2023 in voorbereiding). Provinciale monitoring circulaire economie, Interprovinciaal Overleg,
Den Haag.
IRP (2018). Re-defining Value – The Manufacturing Revolution. Remanufacturing, Refurbishment, Repair
and Direct Reuse in the Circular Economy, Nabil Nasr, Jennifer Russell, Stefan Bringezu, Stefanie
Hellweg, Brian Hilton, Cory Kreiss, and Nadia von Gries. A Report of the International
Resource Panel. United Nations Environment Programme, Nairobi, Kenya.
Koch J. & Vringer (2023 in voorbereiding). Hoe circulair zijn Nederlandse consumenten? Een overzicht
van gedrag, bereidheid en potentiële milieuwinst, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.
Kruk K, M. Pruijn & T. Rood (2021). Samen leren in de regio. Verkenning van een kennisinfrastructuur
voor de circulaire economie in de regio, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag
LNV (2019). Appreciatie IPBES-rapport en aankondiging interdepartementaal programma
Versterken Biodiversiteit, DGNVLG/19223509, Ministerie van LNV, Den Haag.
Lucas PL, Brink H, van Oorschot M & Brouwer E-J. (2022). Nederland op weg naar een circulaire
economie: Kansen en risico’s voor lage- en middeninkomenslanden, Planbureau voor de
Leefomgeving (PBL), Den Haag.
MRA (2022). Doorbraak matrasrecycling in nieuwe fabriek RetourMatras - MRA (mraduurzaam.nl) https://mraduurzaam.nl/
doorbraak-matrasrecycling-in-nieuwe-fabriek-retourmatras/
260 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Niessen, L., & Bocken, N. M. (2021). How can businesses drive sufficiency? The business for sufficiency
framework, Sustainable Production and Consumption, 28, 1090-1103.
NSOB (2022). Governance voor transities. Naar coping strategieën voor de omgang met governance
dilemma’s bij de transitie naar een circulaire economie, Nederlandse School voor Openbaar
Bestuur, Den Haag.
Oorschot M. van, Wilting H, Nijdam D & Bredenoord H. (2021). Halveren van de Nederlandse
voetafdruk. Reflectie op een nieuwe ambitie voor het Nederlandse nationale en internationale natuurbeleid, Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.
PBL (2021). Reflectie op de leefomgevingsthema’s in het coalitieakkoord 2021-2025, Planbureau voor de
Leefomgeving, Den Haag.
PBL (2022). Werkprogramma monitoring en sturing circulaire economie 2022, Planbureau voor de
Leefomgeving, Den Haag.
PBL (2023 in voorbereiding). Ruimtelijke Verkenning, Planbureau voor de Leefomgeving,
Den Haag.
Potting J., Worrell E., Tukker A., Heideveld A., Hekkert M. & Cramer J. (2022). Op weg naar
circulaire doelstellingen voor preventie, hergebruik en recycling. Voorstel voor een systematiek voor het
vaststellen van circulaire doelstellingen op basis van 12 criteria met een toepassing op verpakkingen,
Recycling Netwerk Benelux (Utrecht), Universiteit Utrecht (Utrecht), Universiteit Leiden
(Leiden) en Het Groene Brein (Den Haag), Het Groene Brein, Den Haag.
Prins, A. & A. Hanemaaijer (2022). Voortgangsbericht Circulaire Economie 2022, Planbureau voor
de Leefomgeving, Den Haag.
Rakhorst, A., Kaanen, G., Keurentjes, J. & Gruis, V. (2022). Oproep bij voorgenomen intensivering
beleidsinzet circulaire transitie, Gezamenlijke brief van de voorzitters van de transitieteams
consumptiegoederen, maakindustrie, kunststoffen en bouw.
RvS (2021). Advies Raad van State over de wijziging van het Besluit beheer verpakkingen
2014. Raad van State (RvS), Den Haag.
Rijksoverheid (2017). Grondstoffenakkoord. Intentieovereenkomst om te komen tot transitieagenda’s
voor de circulaire economie, Rijksoverheid, Den Haag.
Rijksoverheid (2018a). Transitieagenda Circulaire Economie Biomassa en Voedsel, Food for thought.
Appetite for action, Den Haag.
Rijksoverheid (2018b). Transitieagenda Circulaire Economie Kunststoffen. Kunststof van waarde,
Den Haag.
Rijksoverheid (2018c). Transitieagenda Circulaire Economie Consumptiegoederen. De transitie naar een
circulaire consumptiegoedereneconomie, Den Haag.
Rijksoverheid (2018d). Transitieagenda Circulaire Economie Bouw. Samen bouwen aan de circulaire
economie voor Nederland in 2050, Den Haag.
Rijksoverheid (2018e). Transitieagenda Circulaire Economie Maakindustrie. De transitie naar een
circulaire economie voor de maakindustrie, Den Haag.
Rijksoverheid (2022a). Adviesroute naar een circulaire economie voor consumptiegoederen, Den Haag.
Rijksoverheid (2022b). Adviesroute naar een circulaire economie voor de bouw, Den Haag.
Rijksoverheid (2022c). Adviesroute naar een circulaire economie voor de maakindustrie, Den Haag.
Rijksoverheid (2022d). Adviesroute naar een circulaire economie voor kunststoffen, Den Haag.
Rijksoverheid (2022e). Coalitieakkoord 2021 – 2025 Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar
de toekomst, VVD, D66, CDA en ChristenUnie, Den Haag.
Literatuur | 261

Rood & Mul (2022). Gemeenten, provincies, waterschappen en circulaire economie: veel
ambitie maar meer houvast nodig | PBL Planbureau voor de Leefomgeving
https://www.pbl.nl/blogs/5-regionale-trends-in-de-circulaire-economie-veel-ambitiemaar-meer-houvast-nodig
RHDHV (2022). Circulaire activiteiten decentrale overheden. CE activiteiten in de Regio, Amersfoort
RIVM (2022). Op weg naar een veilige circulaire economie: successen, kansen en uitdagingen,
Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Bilthoven.
RLI (2019). Naar een duurzame economie. Overheidssturing op transities, Raad voor de leefomgeving
en infrastructuur , Den Haag.
SER (2022). Evenwichtig sturen op de grondstoffentransitie en de energietransitie voor
brede welvaart, Sociaal-Economische Raad, Den Haag.
Weelden, E. van, Mugge, R., & C. Bakker (2016). Paving the way towards circular consumption:
exploring consumer acceptance of refurbished mobile phones in the Dutch market, Journal of Cleaner
Production, 113, 743-754.
Wallner, T. S., Magnier, L., & Mugge, R. (2022). Do consumers mind contamination by previous users?
A choice-based conjoint analysis to explore strategies that improve consumers’ choice for refurbished
products, Resources, Conservation and Recycling, 177, 105998.
Watkins, E. & Meysner, A. (2022). ‘European Circular Economy policy landscape overview’,
Report, Institute for European Environmental Policy, Brussels / London.
Wing (2016). Verslag van werkatelier circulaire economie, Wageningen.
Wolf, B., van Beek, J., Stensen, C. & Y. Elschot (2022). Circulaire economie houding en gedrag
Nederlanders, Rapport in opdracht van de Provincie Overijssel, I&O Research, Amsterdam.
Zibell, L., Beznea, A., Torres, P. & I. Sikora (2021). Expanding the knowledge base around the role of
consumers in the circular economy. Promoting circular behaviour in textiles and electronics, Report for
the European Environment Agency, Trinomics & Ricardo.

Uitgelicht
CBS (2021), StatLine, Emissies naar lucht door de Nederlandse economie; nationale
rekeningen.
CBS (2023a), Indicatoren op basis van de Materiaal Monitor ten behoeve van de ICER 2023. Centraal
Bureau voor de Statistiek, Den Haag.
CBS (2023b), Voetafdrukken voor de Integrale Circulaire Economie Rapportage. Auteurs: A.N. Walker,
D. Zult, N. Schoenaker & O. Lemmers. Den Haag: Centraal Bureau voor de Statistiek.
IenM & EZ (2016), Nederland circulair in 2050. Rijksbreed programma Circulaire Economie. Ministerie
van Infrastructuur en Milieu & Ministerie van Economische Zaken, Den Haag.
IenW, BZK, EZK & LNV (2023, in voorbereiding), Nationaal Programma Circulaire Economie.
Ministerie van Infrastructuur en Water, Binnenlandse Zaken, Economische Zaken en
Klimaat, en Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Den Haag.
LNV (2022), Kamerbrief over Evaluatie voedselagenda 2016-2020 en het voedselbeleid. Ministerie van
Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Den Haag.
Rijksoverheid (2018a), Transitieagenda Circulaire Economie Biomassa en Voedsel, Food for thought.
Appetite for action.
262 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Rijksoverheid (2018b), Transitieagenda Circulaire Economie Kunststoffen. Kunststof van waarde.
Rijksoverheid (2022a), Adviesroute naar een circulaire economie voor consumptiegoederen.
Rijksoverheid (2022b), Adviesroute naar een circulaire economie voor de bouw.
Rijksoverheid (2022c), Adviesroute naar een circulaire economie voor de maakindustrie.
Rijksoverheid (2022d), Adviesroute naar een circulaire economie voor kunststoffen.
TNO (2020), Update leveringsrisico’s in het kader van het WP 2020.
Wilting, H.C., Schipper A.M., Bakkenes M., Meijer J.R. & Huijbregts M.A.J. (2017),
Quantifying Biodiversity Losses Due to Human Consumption: A Global-Scale Footprint
Analysis. Environ Science Technology 51: pp. 3298-3306.

Bijlagen
CBS (2023a), Indicatoren op basis van de Materiaal Monitor ten behoeve van de ICER 2023.
Centraal Bureau voor de Statistiek, Den Haag.
CBS (2023b), Voetafdrukken voor de Integrale Circulaire Economie Rapportage. Auteurs:
A.N. Walker, D. Zult, N. Schoenaker & O. Lemmers. Den Haag: Centraal Bureau voor de
Statistiek.
CBS (2022a), StatLine. Emissies naar lucht op Nederlands grondgebied. https://opendata.
cbs.nl/#/CBS/nl/ (1.9.2022).
CBS (2022b), StatLine: Watergebruik bedrijven en particuliere huishoudens; nationale
rekeningen, https://opendata.cbs.nl/#/CBS/nl/dataset/82883NED/
table?ts=1666684677624 (25.10.2022).
CBS (2022c), ‘Economische indicatoren circulaire economie, 2001-2020’. Centraal Bureau
voor de Statistiek, Den Haag.
CBS, PBL, RIVM & WUR (2022a), Stikstofdepositie, 1990-2020. Compendium voor de
Leefomgeving, https://www.clo.nl/indicatoren/nl0189-stikstofdepositie (19.12.2022).
CBS, PBL, RIVM & WUR (2022b), Belasting van het oppervlaktewater met vermestende
stoffen, 1990-2020. Compendium voor de Leefomgeving, https://www.clo.nl/indicatoren/nl0192-belasting-van-oppervlaktewater-met-vermestende-stoffen (19.12.2022).
CBS, PBL, RIVM & WUR (2022c), Landvoetafdruk, 1990-2019. Compendium voor de
Leefomgeving, https://www.clo.nl/indicatoren/nl0075-voetafdruk-landgebruik
(19.12.2022).
EU (2008), Richtlijn 2008/98/EG van het Europees Parlement en de Raad van 19 november
2008 betreffende afvalstoffen en tot intrekking van een aantal richtlijnen. Publicatieblad
van de Europese Unie, Brussel.
EU (2012), Richtlijn 2012/19/EU van het Europees Parlement aan de Raad van 4 juli 2012
betreffende afgedankte elektrische en elektronische apparatuur (AEEA) (herschikking).
Publicatieblad van de Europese Unie, Brussel.
EC (2022), Food waste, https://food.ec.europa.eu/safety/food-waste_en.
EU (2018a), Richtlijn (EU) 2018/851 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018
tot wijziging van Richtlijn 2008/98/EG betreffende afvalstoffen. Publicatieblad van de
Europese Unie, Brussel.

Literatuur | 263

EU (2018b), Richtlijn (EU) 2018/850 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018
tot wijziging van Richtlijn 1999/31/EG van de Raad betreffende het storten van afvalstoffen. Publicatieblad van de Europese Unie, Brussel.
EU (2018c), Richtlijn (EU) 2018/852 van het Europees Parlement en de Raad van 30 mei 2018
tot wijziging van Richtlijn 94/62/EG betreffende verpakking en verpakkingsafval.
Publicatieblad van de Europese Unie, Brussel.
EU (2019), Richtlijn (EU) 2019/904 van het Europees Parlement en de Raad van 5 juni 2019
betreffende de vermindering van de effecten van bepaalde kunststofproducten op het
milieu. Publicatieblad van de Europese Unie, Brussel.
Eurostat (2022a), Material flow accounts (env_ac_mfa), https://ec.europa.eu/eurostat/
databrowser/view/env_ac_mfa/default/table?lang=en (19.12.2022)
Eurostat (2022b), Circular material use rate (env_ac_cur), https://ec.europa.eu/eurostat/
databrowser/view/env_ac_cur/default/table?lang=en (19.12.2022).
Eurostat (2022c), Generation of waste by waste category, hazardousness and NACE Rev. 2
activity (env_wasgen), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/env_wasgen/
default/table?lang=en (19.12.2022).
Eurostat (2022d), Management of waste excluding major mineral waste, by waste management operations (env_wasoper), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/env_
wasoper/default/table?lang=en (19.12.2022).
Eurostat (2022e), Treatment of waste by waste category, hazardousness and waste management operations (env_wastrt), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/env_wastrt/default/table?lang=en (19.12.2022).
Eurostat (2022f ), Air emissions accounts by NACE Rev. 2 activity (env_ac_ainah_r2), https://
ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/env_ac_ainah_r2/default/table?lang=en
(19.12.2022).
Eurostat (2022g), Population on 1 January, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/
tps00001/default/table?lang=en, (19.12.2022).
Eurostat (2022h), GDP and main components (output, expenditure and income) (nama_10_
gdp), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/nama_10_gdp/default/
table?lang=en (19.12.2022).
Eurostat (2022i), Food waste and food waste prevention by NACE Rev. 2 activity – tonnes of
fresh mass (env_wasfw), https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/env_wasfw/
default/table?lang=en (19.12.2022).
Hanemaaijer, A. et al. (2021a), Mogelijke doelen voor een circulaire economie, Den Haag:
PBL.
Hanemaaijer , A. et al. (2021b), Integrale Circulaire Economie Rapportage 2021, Den Haag:
PBL
IenW (2021), Landelijk afvalbeheerplan 2017 – 2029 (tweede wijziging). Ministerie van
Infrastructuur en Milieu, Den Haag.
Kishna M. et al. (2019). Doelstelling Circulaire Economie 2030. Planbureau voor de
Leefomgeving, Den Haag.
PBL (2023), Voetafdrukindicatoren voor de ICER 2023. Den Haag: Planbureau voor de
Leefomgeving.

264 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Potting J., Hanemaaijer A., Delahaye R., Ganzevles J., Hoekstra R. & Lijzen J. (2018).
Circulaire economie: Wat we willen weten en kunnen meten. Systeem en nulmeting voor
monitoring van de voortgang van de circulaire economie in Nederland. Planbureau voor
de Leefomgeving, Den Haag.
Prins A.G. & Rood T. (2020). Op weg naar een robuuste monitoring van de circulaire
economie. Resultaten-2019 van het Werkprogramma Monitoring en Sturing Circulaire
Economie. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.
RIVM (2022a), ‘Broeikasgasemissies in Mton CO2-eq van 1990 t/m 2020, conform de
AR5-GWP’s, vastgesteld in januari 2022’, emissieregistratie.nl; https://www.emissieregistratie.nl/data/overzichtstabellen-lucht/broeikasgassen (5.10.2022).
RWS (2022a), Afvalverwerking in Nederland, gegevens 2020. Werkgroep Afvalregistratie.
Rijkswaterstaat, Utrecht.
RWS (2022b), Nederlands Afval in Cijfers 2006-2020. Voorlopige cijfers volgens persoonlijke
mededeling RWS, 29 juli 2022.
Schouten C. (2018). Aanbieding agenda Taskforce Circular Economy in Food. Kamerbrief.
Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Den Haag.
Soethoudt, H. & M. Vollebregt (2022), Monitor Voedselverspilling, Update 2009-2019.
Wageningen University & Research, Wageningen.
Van Veldhoven, S. (2020), Beleidsmaatregelen voor een circulaire verpakkingsketen.
Kamerbrief, 2.7.2020. Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Den Haag.
Wilting, H. (2021), Trends in Nederlandse voetafdrukken: een update. Methode, data en
resultaten. Planbureau voor de Leefomgeving, Den Haag.

Literatuur | 265

Bijlage 1:
Begrippenlijst

Abiotische grondstoffen | Grondstoffen gewonnen uit niet-levende bronnen (mineralen,
inclusief metalen, en fossiel).
Beleidsintentie | Een beleidsintentie bevindt zich nog in de ideeënfase. Hierbij is de keuze
voor een specifiek instrument nog niet gemaakt, laat staan voor de vormgeving ervan en het
benodigde budget. Een beleidsintentie kan wel al door de Tweede Kamer zijn vastgesteld.
Biogrondstoffen |Alle typen van biotische substantie van plantaardige of dierlijke origine
(inclusief microbiële origine), zoals grondstoffen, materialen, producten en afvalstoffen uit
de landbouw, bosbouw, visserij, aquacultuur, industrie en huishoudens (bijvoorbeeld
groente-, tuin-, en fruitafval) (zie ook biomassa).
Biomassa | Alle typen van biotische substantie van plantaardige of dierlijke origine
(inclusief microbiële origine), zoals grondstoffen, materialen, producten en afvalstoffen uit
de landbouw, bosbouw, visserij, aquacultuur, industrie en huishoudens (bijvoorbeeld
groente-, tuin-, en fruitafval). (zie ook biogrondstoffen).
Circulariteitsstrategieën | Ook ‘R-strategieën’ genoemd. Strategieën om het grondstoffengebruik, en daarmee samenhangende milieudruk, aanzienlijk te verminderen. Er is een
hiërarchie (R-ladder) van circulariteitsstrategieën, waarbij als vuistregel geldt dat het
grondstoffengebruik en de milieudruk minder zijn bij circulariteitsstrategieën hoger op de
ladder. Deze hiërarchie bestaat uit (in de meest uitgebreide vorm, van hoog naar laag):
refuse, rethink, reduce, reuse, repair, refurbish, remanufacture, repurpose, recycle en recover.
Clusters van beleidsinstrumenten | Zie dwarsdoorsnijdende thema’s.
Consumptievoetafdruk | De consumptievoetafdruk brengt de milieueffecten in beeld die
ontstaan bij de vervaardiging van alle producten die in Nederland worden geconsumeerd.
Het gaat hierbij om de consumptie door huishoudens, investeringen in productiegoederen
door bedrijven en de consumptie en investeringen door overheden.
Direct grondstoffengebruik | Dit zijn de grondstoffen (zie grondstoffen) die binnen
Nederland worden gebruikt voor de economie of eigen gebruik.
DMC | Domestic Material Consumption, het directe gebruik van grondstoffen voor consumptie.
De DMC is de DMI minus het gewicht van primaire grondstoffen, materialen, onderdelen en
producten voor de export.
266 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

DMI | Direct Material Input, het directe gebruik van grondstoffen voor het gebruik in de
economie. De DMI omvat alle grondstoffen uit de binnenlandse winning (extractie van
abiotische grondstoffen en oogst) plus geïmporteerde primaire grondstoffen, materialen,
onderdelen en producten. De grondstoffen die in het buitenland nodig waren om de
geïmporteerde materialen, onderdelen en producten te maken (zoals brandstoffen om
machines te laten werken) worden in de DMI niet meegenomen.
Dwarsdoorsnijdende thema’s | Thema’s uit het Uitvoeringsprogramma, die als prioritair
zijn aangemerkt door het kabinet en relevant zijn voor alle vijf transitieagenda’s. Ze
betreffen bijvoorbeeld innovatie, circulair inkopen, producentenverantwoordelijkheid,
financiering en het Versnellingshuis. In dit rapport spreken we over clusters van beleids­
instrumenten (om verwarring met transitiethema’s te voorkomen).
Effecten | Gevolg van het grondstoffengebruik voor het milieu, de natuur, op de leveringszekerheid en op sociaal-economische ontwikkelingen, zoals het aantal banen of de
werkomstandigheden van werknemers in de productieketens (zie ook nationale effecten).
Fossiele grondstoffen | Kolen, aardolie en aardgas. Deze stoffen zijn gevormd uit de
overblijfselen van plantaardige en dierlijke organismen die miljoenen jaren geleden
overleden. Fossiele grondstoffen worden ingezet voor het produceren van energie, maar
ook om producten te maken zoals kunststoffen of kunstmest. Bij het verbranden van
fossiele grondstoffen, wordt CO2 uitgestoten.
Grondstoffen | We gebruiken de term grondstoffen als we het hebben over het geheel van
primaire grondstoffen (zie primaire grondstoffen), materialen, onderdelen en producten
tezamen.
Grondstoffen voor de economie | Dit zijn grondstoffen die bedrijven gebruiken tijdens de
productie, en grondstoffen die zitten in geïmporteerde producten voor gebruik door
Nederlanders (consumenten, bedrijven en overheden). Het gaat om het totaal van de
primaire grondstoffen die in Nederland worden gewonnen (extractie van mineralen, oogst)
en de import van primaire grondstoffen (zoals olie), materialen (zoals staal of veevoer),
onderdelen (zoals een chip) en producten (zoals een auto).
Grondstoffen voor eigen gebruik | Dit zijn grondstoffen die nodig zijn voor eigen gebruik
door Nederlanders (consumenten, bedrijven en overheden). Een deel van deze producten is
afkomstig uit Nederlandse bedrijven, zoals varkensvlees van Nederlandse veehouders, en
het andere deel wordt geïmporteerd en geleverd aan Nederlandse consumenten, zoals de
geïmporteerde bananen in een Nederlandse supermarkt. In tegenstelling tot het gebruik
voor de economie zit de export niet in de grondstoffen voor eigen gebruik.
Grondstofvoetafdruk | De grondstofvoetafdruk omvat het totaal van het directe en het
indirecte gebruik van grondstoffen. De grondstofvoetafdruk kan zowel worden opgesteld
voor het grondstoffengebruik voor de economie als voor eigen gebruik.
Bijlagen | 267

Hergebruik | Hergebruik gaat over het opnieuw gebruiken van producten en hun onderdelen zonder dat ze drastisch in vorm of samenstelling zijn veranderd (zie reuse en repurpose).
Materialen kunnen niet worden hergebruikt, maar wel worden gerecycled (zie recycling).
Hernieuwbare grondstoffen | Hernieuwbare grondstoffen zijn primaire grondstoffen uit
een voorraad die doorlopend kan worden vernieuwd. Biogrondstoffen zijn hernieuwbare
grondstoffen.
Indirect grondstoffengebruik | Een deel van het Nederlands grondstoffengebruik is
indirect omdat delen van de productieketens zich in het buitenland bevinden en voor de
productie grondstoffen zijn gebruikt die niet in het product terechtkomen. Dit geldt
bijvoorbeeld voor het gebruik van brandstoffen om machines te laten werken waarmee
producten voor Nederland worden gemaakt. Het totaal van het directe en het indirecte
gebruik noemen we ook wel de grondstofvoetafdruk.
Keten | Het volledige proces van de winning van grondstoffen, het verwerken tot materialen, het maken van onderdelen en eindproducten, die vervolgens naar gebruikers gaan en
uiteindelijk naar verwijderaars.
Kritieke materialen | Materialen die vanwege de combinatie van leveringsrisico’s en hun
economische belang als kritiek worden aangeduid.
Leveringsrisico | Dit staat voor het risico om niet te kunnen beschikken over een grondstof
voor een economie of een bedrijf.
Materialen | Natuurlijke of kunstmatig geproduceerde stoffen, bestemd om verwerkt te
worden tot bruikbare producten. Zie ook ‘secundaire materialen’.
Metaal | Voorbeelden van metalen zijn ijzererts, aluminium, koper, neodymium of
zeldzame aardmetalen.
Mineraal | Het geheel van metalen en overige mineralen. In dit rapport wordt het voornamelijk gebruikt voor de niet-metaal mineralen, zoals beton, zand of zout.
Missiegedreven innovatiesysteem (MIS) | Een MIS bestaat uit de actoren en regels die
gezamenlijk bijdragen aan het realiseren van een maatschappelijke missie (zoals de transitie
naar een circulaire economie) door het ontwikkelen van allerlei vormen van vernieuwing
(technologische innovaties, nieuwe businessmodellen, sociale innovaties), maar ook door
het afbouwen van bestaande praktijken die het behalen van de missie in de weg staan.
De kwaliteit of het functioneren van een MIS (en daarmee de kans dat de missie wordt
gerealiseerd) valt te evalueren op basis van een aantal sleutelprocessen (zie sleutelprocessen).
Nationale effecten | De nationale effecten zijn de milieueffecten op het Nederlandse
grondgebied, dus de broeikasgassen die door bedrijven, organisaties en huishoudens op
268 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Nederlands grondgebied worden uitgestoten (nationale broeikasgassen) of het landgebruik
op Nederlands grondgebied (nationaal landgebruik).
Primaire grondstoffen | Primaire grondstoffen zijn grondstoffen die uit de natuur worden
gewonnen, zoals ijzererts. Primaire grondstoffen worden doorgaans verwerkt tot en
daarmee opgeslagen in materialen en onderdelen, zoals ijzer of stalen platen, en vervolgens
in eindproducten, zoals auto’s.
Productievoetafdruk | De productievoetafdruk omvat de milieueffecten die ontstaan in de
productieketens van alle in de Nederlandse economie gebruikte grondstoffen, materialen,
productonderdelen en eindproducten, zoals soja uit Brazilië dat is verwerkt in voer voor
koeien in Nederland. Hierbij maakt het niet uit of de melk van die koeien in Nederland
wordt geconsumeerd of wordt geëxporteerd. Effecten van geïmporteerde eindproducten die
direct worden geconsumeerd (bijvoorbeeld bananen uit Costa Rica) zitten niet in de
productievoetafdruk.
Recover | Verbranden of vergisten van een product met energieterugwinning. Eigenlijk is
terugwinnen van nutriënten door compostering ook een vorm van recover. Bij al deze
vormen van recover levert verwerking van een afgedankt product of materiaal wel iets nuttigs
op, maar gaat het product of materiaal als zodanig in zijn geheel verloren.
Recycling | Terugwinnen van materialen uit afgedankte producten (secundaire materialen),
en opnieuw inzetten hiervan voor het maken van producten. Als het secundaire materiaal
dezelfde kwaliteit heeft als het oorspronkelijke (nieuwe of primaire) materiaal en als
zodanig wordt ingezet, dan spreken we van hoogwaardige recycling. Als het secundaire
materiaal een mindere kwaliteit en geldelijke waarde heeft dan het primaire materiaal, dan
spreken we van laagwaardige recycling.
Reduce | Product dat efficiënter in het gebruik is (zoals wasmachines die minder energie,
water of wasmiddel gebruiken), of dat op efficiëntere wijze gemaakt wordt (zoals een auto
die door slimme vormgeving uit minder plaatmateriaal is gemaakt), zonder dat daarbij de
functie van het product wordt aangetast.
Refurbishing | Op zichzelf nog goed functionerend product weer bij de tijd brengen door
het opknappen ervan (zoals gebouwen) of moderniseren (bijvoorbeeld de fairphone),
waardoor de basisfunctie vaak groter wordt.
Refuse | Producten overbodig maken door van hun functie af te zien (zoals alcohol of
narcotica), of die functie met een radicaal ander product te leveren (zoals spotify in plaats
van cd’s, of dekentjes in plaats van warmtekanonnen voor terrasverwarming).
Repair | Reparatie en onderhoud van een kapot product voor gebruik in de oude functie
(zoals bij auto’s en kleding).

Bijlagen | 269

Repurpose | Het opnieuw gebruiken van productonderdelen uit een afgedankt product
voor het maken van een ‘nieuw’ product met een andere functie.
Rethink | Productgebruik intensiveren door bijvoorbeeld gedeeld gebruik van producten
(zoals autodelen, appartementen met gedeelde voorzieningen), of door producten
multifunctioneel te maken (zoals smartphones, of multifunctionele printers). Hierdoor kan
hetzelfde product meer ‘hoeveelheden functie’ leveren.
Reuse | Opnieuw gebruiken van een afgedankt, nog goed functionerend product in zijn
oude functie (zoals vintage kleding, tweedehandsauto’s, servieswerk en alle andere
producten die via marktplaats, tweedehands- of antiekzaken worden verkocht).
Tweedehandsproducten voor de verkoop worden ook nog wel eens opgeknapt (overlap met
repair en refurbish).
Rijksbrede Programma Circulaire Economie | ‘Nederland circulair in 2050’ is het
rijksbrede programma voor een circulaire economie in Nederland uit 2016. Daarin is een
visie opgesteld, en zijn ambities en doelen voor een circulaire economie geformuleerd. Dit
heeft geleid tot een Grondstoffenakkoord, dat inmiddels door meer dan 400 partijen is
ondertekend, vijf transitieagenda’s, een kabinetsreactie op deze voorstellen en twee
Uitvoeringsprogramma’s.
R-strategieën | Ook circulariteitsstrategieën genoemd. Strategieën om het grondstoffengebruik, en daarmee samenhangende milieudruk, aanzienlijk te verminderen. Er is een
hiërarchie (R-ladder) van R-strategieën, waarbij als vuistregel geldt dat het grondstoffengebruik en de milieudruk minder is bij R-strategieën hoger op de ladder. Deze hiërarchie
bestaat uit (in de meest uitgebreide vorm, van hoog naar laag): refuse, rethink, reduce, reuse,
repair, refurbish, remanufacture, repurpose, recycle en recover.
RMC | Raw Material Consumption, het directe grondstoffengebruik voor eigen gebruik (DMC)
en het grondstoffengebruik in de keten samengenomen. Bij de berekening van de RMC
worden ook alle grondstoffen meegenomen die in het buitenland nodig zijn geweest om de
geïmporteerde materialen, onderdelen en producten te maken (zoals de brandstoffen die
gebruikt zijn om machines in de productie te laten werken).
RMI | Raw Material Input, het directe grondstoffengebruik in de economie (DMI) en het
grondstoffengebruik in de keten voor de economie samengenomen. Bij de berekening van
de RMI worden ook alle grondstoffen meegenomen die in het buitenland nodig zijn
geweest om de geïmporteerde materialen, onderdelen en producten te maken (zoals de
brandstoffen die gebruikt zijn om machines in de productie te laten werken).
Secundaire materialen | Secundaire materialen bestaan uit afval en bijproducten die na
het vrijkomen, inzamelen of voorbewerken (bijvoorbeeld door de Voorbereiding-totRecyclingindustrie) weer als materiaal in het productieproces worden ingezet.

270 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Sleutelprocessen | Sleutelprocessen zijn te beschouwen als randvoorwaarden voor het
realiseren van een maatschappelijke missie. Indien bepaalde sleutelprocessen niet of
onvoldoende werken, leidt dit tot vertraging van het transitieproces. De sleutelprocessen
zijn cruciaal voor de transitie en omvatten: ondernemerschap, kennisontwikkeling, het
uitwisselen van kennis, het richting geven aan het zoekproces, het creëren van markten,
het mobiliseren van middelen, het doorbreken van weerstand, en de coördinatie van de
verschillende veranderprocessen.
Sociaal-economische effecten | Effecten van het grondstoffengebruik die zowel sociale als
economische aspecten betreffen. Voorbeelden: aantal banen, gezondheid, leveringszekerheid, en werkomstandigheden van werknemers in productieketens.
Transitie | Structurele verandering van de maatschappij als resultaat van op elkaar
inwerkende en elkaar versterkende grootschalige technologische, economische, ecologische, sociaal-culturele en institutionele ontwikkelingen. Hierbij moet een bestaande
situatie verdwijnen (veranderen), en een nieuwe situatie worden opgebouwd. Dat is vaak
een lang en pijnlijk proces met verliezers en winnaars. Voorbeeld van een bekende transitie
was de overgang van kolen naar aardgas en alles wat die met zich bracht. De ‘digitale
revolutie’ is een ander voorbeeld.
Transitieagenda’s | Het Grondstoffenakkoord is door de ondertekenaars in 2018 uitgewerkt
in vijf transitieagenda’s: Biomassa en voedsel, Kunststoffen, Maakindustrie, Bouw, en
Consumptiegoederen. Elk van de transitieagenda’s bevat doelen gericht op het thema en zet
een strategie uit om deze te berekenen.
Transitieteams | Elke transitieagenda is opgesteld door een transitieteam, dat bestaat uit
een groep van experts uit wetenschap, overheid en marktpartijen.
Transitiethema’s | In het Rijksbrede Programma Circulaire Economie zijn vijf prioritaire
transitiethema’s vastgesteld. De vijf transitiethema’s zijn met name gekozen omdat ze
‘belangrijk zijn voor de Nederlandse economie, een grote milieudruk kennen, waar al veel
maatschappelijke energie bestaat voor de transitie naar een circulaire economie en die
aansluiten bij de prioriteiten van de Europese Commissie’. De vijf transitiethema’s zijn:
Biomassa en voedsel, Kunststoffen, Maakindustrie, Bouw, en Consumptiegoederen.
Uitvoeringsprogramma Circulaire Economie | Het Uitvoeringsprogramma bevat concrete
acties en projecten voor de transitiethema’s en dwarsdoorsnijdende thema’s die samen met
de bij de transitieagenda’s betrokken partijen zijn geselecteerd en ontwikkeld. Ieder jaar
wordt het programma geactualiseerd en kunnen nieuwe initiatieven worden toegevoegd.
Tot nu toe zijn er twee Uitvoeringsprogramma’s, een uit 2019 en een uit 2020.
Vastgesteld beleid | Van vastgesteld beleid is sprake als de intentie, het instrument en de
daarvoor benodigde middelen concreet zijn uitgewerkt en direct of indirect door de Tweede
Kamer zijn vastgesteld.
Bijlagen | 271

Voetafdruk van milieueffecten | De voetafdruk geeft de milieudruk weer die het gevolg is
van volledige productieketens in het binnen- en buitenland, (zie ook ‘grondstofvoetafdruk’). Er zijn twee varianten van voetafdrukken van milieueffecten te onderscheiden: de
consumptievoetafdruk en de productievoetafdruk. De productie- en de consumptievoet­
afdruk overlappen deels, namelijk daar waar producten binnen Nederland worden verwerkt
tot eindproducten, en die door Nederlandse consumenten, bedrijven of overheden worden
geconsumeerd.
Voorgenomen beleid | Bij voorgenomen beleid is er een instrument of een bundel van
instrumenten bepaald om de beleidsintentie mee te realiseren, maar is er nog geen
concreet beleidsplan met de benodigde financiële middelen, en de precieze vormgeving
van de beleidsinterventie ligt nog niet vast.
Zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) | Stoffen met één of meer van de volgende zeer zorg­
wekkende eigenschappen: kankerverwekkend, mutageen, giftig voor de voortplanting,
(zeer) persistent, bioaccumulerend en giftig, en stoffen met een soortgelijke zorg voor
gezondheid van mens of milieu. Deze stoffen worden bijgehouden op een lijst, die
tweemaal per jaar wordt bijgewerkt.

272 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Bijlage 2:

Proces en kwaliteitswaarborging ICER

De ICER is tot stand gekomen dankzij intensieve samenwerking met en controles door
PBL-collega’s en onafhankelijke externe instellingen. In deze bijlage beschrijven we ten
eerste welke stappen zijn genomen om de structuur en invulling van de ICER samen met
externe partijen vorm te geven. Vervolgens leggen we uit op welke manier de kwaliteitscontrole van de ICER heeft plaatsgevonden.
Op verschillende momenten in het proces zijn interne en externe partijen geconsulteerd
om mee te denken over de structuur en inhoud van de ICER. Er waren interne overleggen
met de stuurgroep en via seminars. Vanaf het begin zijn ook externe partijen betrokken.
Centraal stonden de vragen: Welke vragen willen we met deze ICER beantwoorden en hoe
komen we tot deze beantwoording? En wat is een logische opbouw van de ICER? Deze
discussies zijn eerst PBL-intern gevoerd en vervolgens met de betrokken kennisinstellingen
bij het Werkprogramma Monitoring en Sturing Circulaire Economie en met het ministerie
van Infrastructuur en Waterstaat.
Vanaf de externe conceptversie van het rapport waren er diverse momenten waarop een
breder gezelschap van personen uit de wetenschap, kennisinstellingen, overheden,
bedrijven, ngo’s en andere maatschappelijke partijen het rapport gericht inhoudelijke
hebben gereviewd. Zowel dit externe concept van het rapport als de 90 procent-versie ervan
zijn breed uitgezet voor commentaar en mondeling besproken, zowel intern via seminars,
als extern tijdens zogenoemde deskundigendagen met de betrokkenen uit wetenschap,
beleid en samenleving (zie tabel B2.1 voor het volledige overzicht). De definitieve hoofdboodschappen en de bevindingen zijn uiteindelijk voor een finale check voorgelegd aan de
betrokken kennisinstellingen bij het Werkprogramma Monitoring en Sturing Circulaire
Economie. Tot slot is de ICER intern goedgekeurd door directieleden en sectorhoofden van
het PBL. De kwaliteit van deze ICER is aanzienlijk verbeterd en gewaarborgd door de
mondelinge en schriftelijke reacties die we tijdens het maken ervan hebben mogen
ontvangen.

Bijlagen | 273

Tabel B2.1
In- en externe consultaties bij de totstandkoming van de ICER
Datum

Onderwerp / fase van de
ICER

Gremium

Betrokken instelling(en)

20-9-21

Opzet en structuur

Werkgroep Monitoring en Sturing CE

PBL, CBS, CML, CPB, IenW, RIVM, RVO,
RWS, TNO en UU

4-10-21

Opzet en structuur

Directieoverleg Monitoring en
Sturing CE

PBL, CBS, CML, CPB, IenW, RIVM, RVO,
RWS, TNO en UU

11-11-21

Geannoteerde inhoudsopgave

Startseminar

PBL

17-11-21

Stand van zaken rapportage

Werkgroep Monitoring en Sturing CE

PBL, CBS, CML, CPB, IenW, RIVM, RVO,
RWS, TNO en UU

4-12-21

Stand van zaken rapportage

Directieoverleg Monitoring en
Sturing CE

PBL, CBS, CML, CPB, IenW, RIVM, RVO,
RWS, TNO en UU

15-3-22

50%-versie rapportage

Stuurgroep

PBL

28-3-22

50%-versie rapportage

Werkgroep Monitoring en Sturing CE

PBL, CBS, CML, CPB, IenW, RIVM, RVO,
RWS, TNO en UU

31-3-22

50%-versie rapportage

Directieoverleg Monitoring en
Sturing CE

PBL, CBS, CML, CPB, IenW, RIVM, RVO,
RWS, TNO en UU

20-6-22 t/m
1-7-22

Schriftelijke review extern
concept

-

Kennisinstellingen, wetenschap, beleid en
maatschappelijke organisaties

24-6-22

Extern concept

Deskundigendag

Kennisinstellingen en wetenschap

24-6-22

Extern concept

Deskundigendag

Beleid en maatschappelijke organisaties

27-6-22

Extern concept

Periodiek overleg IenW

IenW

28-6-22

Extern concept

Werkgroep Monitoring en Sturing CE

PBL, CBS, CML, CPB, IenW, RIVM, RVO,
RWS, TNO en UU

30-6-22

Extern concept

Midterm-seminar

PBL

30-6-22

Extern concept

SER-Reflectiegroep CE

SER, TU Delft, VU, UU, WUR en Triodos

7-7-22

Extern concept

Directieoverleg Monitoring en
Sturing CE

PBL, CBS, CML, CPB, IenW, RIVM, RVO,
RWS, TNO en UU

8-9-22

Hoofdstuk CE-beleid

Periodiek overleg IenW

IenW

27-9-22

Hoofdboodschappen en
bevindingen

Strategisch directieoverleg MSCE

PBL, CBS, CML, CPB, RIVM, RVO, RWS,
TNO en UU

7-10-22 t/m
19-10-22

Schriftelijke review 90%-versie
rapportage

-

Kennisinstellingen, wetenschap, beleid en
maatschappelijke organisaties

14-10-22

90%-versie rapportage

Deskundigendag

Kennisinstellingen en wetenschap

14-10-22

90%-versie rapportage

Deskundigendag

Beleid en maatschappelijke organisaties

18-10-22

90%-versie rapportage

Eindseminar

PBL

20-10-22

90%-versie rapportage

SER-Reflectiegroep CE

SER, TU Delft, VU, UU, WUR en Triodos

4-11-22

Hoofdboodschappen

Stuurgroep

PBL

11-11-22

Goedkeuring definitieve
rapportage

Stuurgroep

PBL

274 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Aanvullend op het overzicht in bovenstaande tabel zijn het proces en de inhoud van de ICER
ook nog periodiek afgestemd met het ministerie van IenW.
Per gremium zijn de volgende personen betrokken bij de ICER.
Leden directeurenoverleg Monitoring en Sturing Circulaire Economie
Gerard Eding (CBS), Arnold Tukker (CML), Ton Manders (CPB), Esther de Kleuver en
Marieke Spijkerboer (IenW), Erik Tielemans (RIVM), Bart Tonnaer (RVO), Ruud Splitthoff
(RWS), Erlend Deckers (TNO) en Marko Hekkert (UU).
Leden SER-reflectiegroep Circulaire Economie
Mariëtte Hamer, Ed Nijpels, Alexander van der Vooren en Ton van der Wijst (SER), Hans
Stegeman (Triodos), Ellen van Bueren (TU Delft), Jacqueline Cramer en Marko Hekkert (UU),
Henri de Groot (VU) en Katrien Termeer (WUR).
Leden stuurgroep PBL
Jeannette Beck, Pieter Boot, Bram Bregman, Marc Hanou, André van Lammeren, Hans
Mommaas, Femke Verwest en Rob Weterings.
Leden werkgroep Monitoring en Sturing Circulaire Economie
Roel Delahaye, Kiki Kersten, Niels Schoenaker en Adam N. Walker (CBS), Janneke van
Oorschot en Ester van der Voet (CML), Peter Zwaneveld (CPB), Lani Kok en Carly Relou
(IenW), Natascha Spanbroek (RIVM), Astrid Hamer, Kees Kwant en Jan Nijeboer (RVO),
Guus van den Berghe, Maarten van het Bolscher en Marc Pruijn (RWS), Ton Bastein en
Elmer Rietveld (TNO) en Sanne Bours, Remi Elzinga en Vivian Tunn (UU).
Aanwezigen deskundigendagen
Roel Delahaye en Kiki Kersten (CBS), Geert Bergsma (CE Delft), Arthur ten Wolde (Circular
Future), Klaske Kruk (Circularities), Janneke van Oorschot, Arnold Tukker en Ester van der
Voet (CML), Carolina Santamaria (Duurzaamheid.nl), Caroline Rietbergen (FNV), Arjan
Hassing (Gemeente Amsterdam), Mara Haverkort en Roos Janssen (Het Groene Brein),
Franck Kuiper (IPO), Joris Overmeer (Jonge Klimaatbeweging), Jan Paul van Soest (JPvS),
Rianne Stelwagen (Metabolic), Hans Peter Honkoop (Milieu Centraal), Vera Klok, Taco
Westerhuis (Min. BZ), Esther ’t Hoen (Min. BZK), Mattheus van de Pol (Min. EZK), Ruben
Decker, Wessel Dikker Hupke,s Imke Haenen, Roos Havinga, Mark Overman, Saskia Ras,
André Rodenburg, Martine Roza (Min. I&W), Tim Bulters (Natuur en Milieufederaties),
Niels Ruijter (NVTB), Harald Tepper (Philips), Sophie Herwig (Prov. Gelderland), Pieter Jan
Bouwmeester (Provincie Groningen), Hans Koot (Provincie Zuid-Holland), José Potting
(Recycling Netwerk Benelux), Johannes Lijzen (RIVM), Elsbeth Dijkman, Edith Engelen,
Astrid Hamer, Claartje Thijs (RVO), Eric Copius Peereboom, Henk Dillingh, Nadieh Kamp en
Marc Pruijn (RWS), Erlend Deckers (TNO), Conny Bakker (TU Delft), Vivian Tunn en Ernst
Worrell (UU), Ruud van Esch en Bas Nanninga (Unie van Waterschappen), Mark Intven
(VNCI), Jan Bessembinders (VNO-NCW) en Wolter Elbersen (WUR).

Bijlagen | 275

Bijlage 3:

Raamwerk(en) voor monitoring en sturing
Het monitoringraamwerk van de ICER is gericht op 1) het grondstoffengebruik en de effecten; en
2) het transitieproces
In het rapport Wat willen we weten en wat kunnen we meten? werd een eerste opzet van het
raamwerk voor monitoring van de circulaire economie geschetst (Potting et al. 2018). In de
ICER 2021 zijn twee grote monitoringsonderdelen doorontwikkeld en nader uitgewerkt, te
weten (1) de monitoring van het grondstoffengebruik en de daaruit voortkomende effecten
– zoals milieudruk en risico’s omtrent de leveringszekerheid van grondstoffen – en (2) het
transitieproces om te komen tot een meer circulaire economie. Deze benadering sluit goed
aan bij het beleidsevaluatiekader uit figuur B.3.1. De actiemonitoring zoals genoemd in het
eerdere rapport (Potting et al. 2018) is onderdeel van de monitoring van het transitieproces.
In deze bijlage schetsen we de uitwerking op hoofdlijnen.

Monitoring van het grondstoffengebruik en de effecten daarvan
Voor de monitoringsaanpak van het grondstoffengebruik en de effecten daarvan maken we
gebruik van het rapport Op weg naar een robuuste monitoring van de circulaire economie (Prins &
Rood 2020), de policy brief Doelstelling circulaire economie 2030 (Kishna et al. 2019) en de policy
brief Mogelijke doelen voor een circulaire economie (Hanemaaijer et al. 2021a). Kern van deze
studies is dat een circulaire economie kan worden gezien als het geheel van (1) inkomende
grondstoffen (input); (2) grondstoffen die zijn omgezet tot halffabricaten en eindproducten
Figuur B3.1
Raamwerk voor meten van voortgang van transitie naar circulaire economie
Autonome factoren

Beleidsdoel

Effecten

Middelen

Activiteiten

Prestaties

Effecten

Input:
Actoren,
technologie, geld

Throughput:
Wie, wanneer,
wat, hoe

Output:
Prestaties

Outcome:
Effecten

Aanpak

Uitvoering

Beleidsresultaat

Beleidseffect

Bron: Algemene Rekenkamer 2005; bewerking PBL

276 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

- Grondstoffengebruik
- Milieudruk
- Socio-economische
ontwikkelingen
pbl.nl

Transitieproces
(acties en transitiedynamiek)

(gebruik); en (3) de uitstroom van grondstoffen via afval (output) (zie ook EC 2018; Mayer et al.
2019). De linkerkant van figuur B3.2, geeft dit schematisch weer.
De implicatie van deze benadering is dat de mate van circulariteit alleen bepaald kan
worden als de set van indicatoren alle drie genoemde aspecten van grondstoffengebruik in
beeld brengen. Daarvoor zijn ten eerste indicatoren nodig die zicht geven op de hoeveelheid grondstoffen die nodig zijn voor de Nederlandse economie en consumptie (input).
Daarbij gaat het om zowel het directe gebruik als het gebruik van grondstoffen in de totale
productieketen. Door minder grondstoffen te winnen en in productie- en consumptieprocessen radicaal efficiënter met grondstoffen om te gaan, kan de input van grondstoffen
worden verlaagd. Ten tweede zijn indicatoren nodig voor de gebruiksfase van producten.
Deze geven bijvoorbeeld zicht op de levensduur van (onderdelen van) producten alsook op
recycling. Door tweedehandsgebruik of reparatie kan de levensduur van producten worden
verlengd. Doordat producten langer meegaan, zijn minder (snel) nieuwe grondstoffen
nodig voor het maken van vervangende producten. En door hoogwaardig te recyclen, zijn
minder primaire grondstoffen nodig. Ten derde zijn indicatoren nodig die zicht geven op de
uitstroom van grondstoffen uit het systeem. Dit betreft het storten en verbranden van afval.
Het grondstoffengebruik gaat gepaard met allerlei sociaal-economische en milieu-effecten.
Het verminderen of meer circulair maken van het grondstoffengebruik is niet het einddoel,
maar een manier om bijvoorbeeld de bijbehorende milieudruk te verminderen. Er zijn
daarom ook indicatoren nodig die zicht geven op de met een circulaire economie nagestreefde effecten. Een circulaire economie kan met name bijdragen aan het tegengaan van
klimaatverandering, milieuvervuiling en biodiversiteitsverlies, en het verminderen van
leveringsrisico’s (Hanemaaijer et al. 2021b) (de rechterkant van figuur B3.2).

Monitoring van het transitieproces
De overschakeling naar een circulaire economie is een langdurig proces, roept weerstanden
op en kent hindernissen door gevestigde gewoonten, spelregels en belangen, waardoor de
effecten van meer circulair produceren en consumeren pas op termijn zichtbaar worden.
Dat neemt niet weg dat allerlei maatschappelijke partijen zich nu al inspannen om hun
productie- en consumptieprocessen meer circulair te maken. Omdat het transitieproces
ruimschoots voorafgaat aan het transitieresultaat, is kennis over het proces onontbeerlijk
om in een vroeg stadium te kunnen inschatten of op termijn de gewenste effecten van meer
circulair produceren en consumeren zijn te verwachten, en als dit uit- of achterblijft, wat
hiervan de oorzaken zijn. Veranderingen in bijvoorbeeld het gedrag van bedrijven en
consumenten of in de regelgeving van de overheden (de Europese Commissie,
Rijksoverheid, lagere overheden) verschaffen onder andere informatie over de richting
waarin en de snelheid waarmee een circulaire economie actueel gestalte krijgt. In figuur
B3.1 is dit in het linkse roze blok bijeengebracht in de categorieën middelen, activiteiten en
prestaties. Indicatoren die hier zicht op geven, monitoren het transitieproces.

Bijlagen | 277

Figuur B3.2
Raamwerk voor doelen en indicatoren van monitoring circulaire economie

1. Input

4. Eﬀecten:

2. R-strategieën

reuse, repair en recycle
• Omvang
• Waardebehoud

pb

l. n l

Gebruik en
voorraad

Milieu
• Klimaat
• Biodiversiteit
• Emissies naar lucht,
bodem en water
• Toxiciteit
• Landgebruik
• Watergebruik
Sociaal-economisch
• Leveringsrisico’s
• Banen
• Gezondheid
• ...

3. Verlies
Bron: PBL

Het monitoren van het transitieproces is echter complex. Bedrijven, overheden, burgers,
kennisinstellingen, netwerken en ngo’s spelen allemaal een rol in de overschakeling naar
een circulaire economie, zonder dat een van deze partijen de transitie domineert. Daarnaast
gaat de transitie naar een circulaire economie niet alleen over nieuwe technologie, maar
ook over andere spelregels (instituties) en nieuwe producten, diensten en kennis, zoals
product-als-dienst en deelplatforms. Om dit complexe geheel te monitoren, maken we in
deze ICER gebruik van het kader Missiegedreven innovatiesysteem (MIS) dat in de vorige
ICER is doorontwikkeld en toegelicht, zoals weergegeven in figuur B3.3. Dit kader stelt acht
sleutelprocessen centraal die cruciaal zijn voor het succes van de transitie.
Dit is een uitwerking van de schematische weergave van het transitieproces in figuur B3.1.
De sleutelprocessen dekken verschillende soorten middelen, activiteiten en prestaties af en
zijn te vertalen naar concrete indicatoren. Voorbeelden hiervan zijn de omvang van
investeringen in de circulaire economie, het aantal bedrijven dat circulaire producten
aanbiedt, aanpassingen in wet- en regelgeving die hindernissen voor meer circulair
produceren en consumeren wegnemen, en de coördinerende rol van de overheid.
Voor deze sleutelprocessen zijn nog slechts in beperkte mate gestructureerde en gevalideerde data beschikbaar. Daarom is in deze ICER een combinatie gemaakt van de best beschikbare kennis en nieuw ontwikkelende kennis hierover. Voor een groot deel presenteert de
278 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Figuur B3.3
Onderdelen van een succesvolle circulaire-economietransitie

Ondernemerschap

Kennisontwikkeling

Coördinatie

Uitwisseling
van kennis

Circulaire
economie
transitie
l.

nl

Doorbreken
van weerstand

pb

Mobiliseren
van middelen

Richting geven
aan het zoekproces

Marktvorming

Bron: PBL 2013; op basis van Hekkert 2020

ICER 2023 geactualiseerde data. Maar op enkele punten zijn nieuwe data gebruikt en/of
indicatoren uit de vorige ICER niet opgenomen. Zo is voor het monitoren van uitwisseling van
kennis in deze ICER geen gebruikgemaakt van de meting van het aantal conferenties over de
circulaire economie in Nederland. Hoewel conferenties een relevante manier van kennisuitwisseling voorstellen, droeg deze indicator weinig bij aan de inzichten van de vorige ICER. Daarom
is gezocht naar een alternatief. Dat is deze keer gevonden in de meting van het aantal bedrijven
dat via CIRCO en het Versnellingshuis is bereikt. Dit zijn twee van de belangrijke instrumenten
waarmee de overheid kennisuitwisseling stimuleert. Ook zijn in deze ICER geen nieuwe data
opgenomen over circulaire opleidingen, omdat er geen nieuwe inzichten beschikbaar waren.
Bijlagen | 279

Naast de nationale indicatoren belichten we in deze ICER vijf casestudies van de productgroepen plastic verpakkingen, bioplastics, de grond-, weg- en waterbouw, laptops en
telefoons, en autobatterijen. De casestudies zijn uitgevoerd met behulp van het MIS-kader.
Juist op dit niveau kan worden gekeken naar de samenhang tussen de sleutelprocessen,
waardoor inzicht ontstaat in de meest relevante belemmeringen voor de voortgang van de
transitie. Deze cases zijn gekozen vanwege hun relevantie voor de circulaire-economietransitie (in termen van grondstoffengebruik en/of gerelateerde effecten) en hun relatie
met de verschillende transitiethema’s.
De transitie-indicatoren geven een beeld van de mate waarin bedrijven, consumenten en
andere partijen voorsorteren op een circulaire economie en inzetten op efficiënter
materiaalgebruik, met als doel minder milieudruk en afnemende leveringsrisico’s. Juist
door het transitieproces te bekijken aan de hand van de verschillende sleutelprocessen
kunnen in het transitieproces ‘rode draden’ worden herkend. Een opvallende rode draad is
bijvoorbeeld dat recycling een dominante oplossingsrichting is. Monitoring met behulp van
deze indicatoren biedt de kans op bijsturing nog vóórdat de effecten van de transitie naar
een circulaire economie zijn te registreren.

Tot slot
Met behulp van een brede set van zowel effectindicatoren als transitie-indicatoren is een
beeld te geven van de voortgang van de transitie naar een circulaire economie. Deze set is
eveneens te gebruiken om te evalueren of de verschillende actoren ‘de goede dingen doen’
om een circulaire economie dichterbij te brengen, en of ‘deze dingen goed genoeg
gebeuren’. Hoewel de hiervoor benodigde wetenschappelijke kennis nog in opbouw is,
geeft deze ICER een overzicht van de kennis die inmiddels beschikbaar is. Deze kennis levert
noodzakelijke sturingsinformatie op voor actoren in de samenleving en voor politiek en
beleid.

280 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Bijlage 4:

Bronnen voor de indicatoren over
grondstoffengebruik en effecten en
EU-vergelijking
I

Bronnen voor de indicatoren over
grondstoffengebruik

Indicatoren

Bronnen

Benodigde grondstoffen
Grondstoffen voor de economie, DMI (Mton)

CBS 2023a

Grondstoffen voor eigen gebruik, DMC (Mton)

CBS 2023a

Grondstofvoetafdruk voor de economie, RMI (Mton)

CBS 2023a

Grondstofvoetafdruk voor consumptie, RMC (Mton)

CBS 2023a

Grondstofefficiëntie (bbp in euro/kilo DMC)

CBS 2023a

Aandeel biogrondstoffen

CBS 2023a

(biogrondstoffen in Mton/DMI in %)
Aandeel hernieuwbare grondstoffen (kilo/DMI)

-

Aandeel secundaire materialen, CMUR

CBS 2023a

(kilo secundair/DMI in %)
Gebruiksfase
Levensduur

-

Waardebehoud

-

Bijlagen | 281

II	Bronnen voor de indicatoren over afvalverwerking en
terugwinning
Indicatoren

Bronnen

Afvalverwerking in Nederland
Hoeveelheid in Nederland verwerkt afval (Mton)

CBS 2023a

Aandeel gerecycled afval in Nederland (in %)

CBS 2023a

Hoeveelheid verbrand en gestort afval in Nederland (Mton)

Gestort: RWS 2022a. Verbrand: CBS 2023a & RWS
2022a, verwerking door PBL

Nederlands afval en verwerking daarvan
Hoeveelheid Nederlands afval (Mton)

RWS 2022b

Aandeel gerecycled Nederlands afval (in %)

RWS 2022b

Hoeveelheid verbrand en gestort Nederlands afval (Mton)

Afval verbrand in AVI’s en gestort. RWS 2022b

III

Bronnen voor de indicatoren over effecten

Indicatoren

Bronnen

Effecten
Milieueffecten
Broeikasgasemissies in Nederland (Mton CO2eq)

RIVM 2022b

Broeikasgasemissievoetafdruk consumptie (Mton CO2eq)

CBS 2023b

Broeikasgasemissievoetafdruk productie (Mton CO2eq)

CBS 2023b

Vervuiling naar water en bodem: Stikstofdepositie en stikstof in
oppervlaktewater (mln kg)*

PBL op basis van CBS et al. 2022aen CBS et al. 2022b

Luchtvervuiling: Fijnstof in Nederland (PM10) (miljoen kg)

CBS 2022a (Emissies naar lucht op Nederlands
grondgebied)

Landgebruiksvoetafdruk consumptie (miljoen ha)

CBS et al. 2022c

Landgebruiksvoetafdruk productie (miljoen ha)

PBL 2023

Watergebruik in Nederland (mld m3)

CBS 2022b

Watervoetafdruk consumptie en productie (mld m3)

-

Biodiversiteitsvoetafdruk consumptie (miljoen MSA-verlies.ha.jaar)

PBL 2023

Biodiversiteitsvoetafdruk productie (miljoen MSA-verlies.ha.jaar)

PBL 2023

* Deze indicator is de som van de stikstofdepositie in Nederland en de belasting van oppervlaktewater door stikstof. Er zit een kleine
dubbeltelling in van de stikstofdepositie die op land valt en via uitspoeling in het oppervlaktewater terechtkomt.

282 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Indicatoren

Bronnen

Economische en sociaaleconomische effecten
Leveringstijden voor grondstoffen, materialen, onderdelen en producten

-

Toegevoegde waarde circulaire activiteiten (miljard euro)

CBS 2022c

Aandeel circulaire activiteiten (toegevoegde waarde circulair/bbp in %)

CBS 2022c

Circulaire banen (aantal circulaire banen in voltijdsequivalent)(*1.000)

CBS 2022c

Aandeel circulaire banen (aantal banen/totaal aantal banen in %)

CBS 2022c

IV	Bronnen voor de indicatoren over vergelijking met andere
EU-landen
Indicatoren

Bronnen

Benodigde grondstoffen
Grondstoffen voor de economie, DMI (Mton per Euro bbp)

Eurostat 2022a, verwerking door PBL

Grondstoffen voor eigen gebruik, DMC (Mton per inwoner)

Eurostat 2022a, verwerking door PBL

Grondstofvoetafdruk van de economie, RMI (Mton per Euro bbp)

-

Grondstofvoetafdruk van eigen gebruik, RMC (Mton per inwoner)

-

Aandeel biogrondstoffen (kilo biogrondstoffen / DMI)

Eurostat 2022a, verwerking door PBL

Grondstofefficiëntie (bbp in euro/kilo DMC)

Eurostat 2022a, verwerking door PBL

Grondstoffen voor de economie, DMI (Mton per euro bbp)

Eurostat 2022a, verwerking door PBL

Aandeel secundaire materialen, CMUR (in %)

Eurostat 2022b, verwerking door PBL

Afvalverwerking en terugwinning
Afvalaanbod (Mton per inwoner)

Eurostat 2022c: ‘waste excluding major mineral
waste’ + mineral waste from construction and
demoliton + other mineral waste

Aandeel gerecycled afval in afvalaanbod (in %)

Eurostat 2022d: ‘waste excluding major mineral waste’

Hoeveelheid verbrand en gestort in afvalaanbod (Mton)

Eurostat 2022d, verwerking door PBL

Totaal verwerkt afval (Mton per inwoner)

Eurostat 2022e, verwerking door PBL

Aandeel gerecycled afval (in %)

Eurostat 2022e, verwerking door PBL

Hoeveelheid verbrand en gestort afval (Mton per inwoner)

Eurostat 2022e, verwerking door PBL

Bijlagen | 283

Indicatoren

Bronnen

Effecten
Milieueffecten
Nationale broeikasgasemissies (Mton CO2eq per inwoner)

Eurostat 2022f, verwerking door PBL

Broeikasgasemissievoetafdruk consumptie (Mton CO2eq per inwoner)

CBS 2023b, verwerking door PBL

Broeikasgasemissievoetafdruk productie (Mton CO2eq per Euro bbp)

CBS 2023b, verwerking door PBL

Landgebruiksvoetafdruk consumptie (miljoen ha per inwoner)

PBL 2023

Landgebruiksvoetafdruk productie (miljoen ha per euro bbp)

PBL 2023

Biodiversiteitsvoetafdruk consumptie (miljoen MSA-verlies.ha.jaar per
inwoner)

PBL 2023

Biodiversiteitsvoetafdruk productie (miljoen MSA-verlies.ha.jaar per
Euro bbp)

PBL 2023

De vergelijking van de indicatoren voor Nederland met andere EU-landen is voor een deel uitgevoerd op
basis van de omvang van de bevolking (Eurostat 2022g) en voor het andere deel op basis van het bruto
binnenlands product (Eurostat 2022h).

284 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Bijlage 5:

Afvaldoelen
I

Nederlandse afvaldoelen op specifieke stromen

Tabel B5.1
Doelen voor specifieke afvalstromen
Thema’s

Onderthema’s

Doelen

Doelbereik

Voedselverspilling

Afvalaanbod

Halvering hoeveelheid per inwoner
tov. 2015 in 2030 (Schouten 2018)

Afname van 105-152 kg
per persoon in 2015 naar
88-138 kg in 2019
(Soethoudt & Vollebregt
2022)

Bouw- en sloopafval

Voorbereiding voor hergebruik en
recycling

Min. 95% in 2023 (I&W 2021)

93% in 2020 (RWS 2022b)

Industrieel afval

Voorbereiding voor hergebruik en
recycling

Min. 85% in 2023 (I&W 2021)

90% in 2020 (RWS 2022b)

Op de markt gebrachte
verpakkingen

Recycling

Min. 70% in 2021 (I&W 2021,
Van Veldhoven 2020)

76-78% in 2020 (RWS
2022b)

Kunststofverpakkingen

Recycling

Min. 40% in 2021,

46-52% in 2020 (RWS
2022b)

Min. 50% in 2025,
Min. 55% in 2030 (Van Veldhoven
2020)
Houten verpakkingen

Recycling

Min. 55% in 2021 (Van Veldhoven
2020)

68% in 2020 (RWS 2022b)

Glazen verpakkingen

Recycling

Min. 70% in 2021

74-80% in 2020 (RWS
2022b)

Min. 75% in 2030 (Van Veldhoven
2020)
Papieren en kartonnen
verpakkingen

Recycling

Min. 85% in 2021 (Van Veldhoven
2020)

90% in 2020 (RWS 2022b)

Metalen verpakkingen

Recycling

Min. 85% tot 2025 (I&W 2021,
Van Veldhoven 2020)

86-90% in 2020
(RWS 2022b)

Legenda
Doelstelling gehaald
Doelstelling nog niet gehaald

Bijlagen | 285

II

Afvaldoelen die gesteld zijn door de EU

De EU hanteert deels andere definities en meetmethodes dan Nederland. Dit leidt op
onderdelen tot cijfers die afwijken van de cijfers die voor de Nederlandse doelstellingen
worden gepresenteerd.
Tabel B5.2
Europese afvaldoelstellingen
Thema’s

Onderthema’s

Doelen

Doelbereik NL

Huishoudelijk afval en
vergelijkbare afvalstromen

Voorbereiden voor hergebruik
recycling

Min. 50% in 2020 (EU 2008)

53% in 2020 (RWS 2022b)

Stedelijk afval

Voorbereiding voor hergebruik en
recycling

Min. 55% in 2025,

56% in 2020 (RWS 2022b)

Min. 60% in 2030,
Min. 65% in 2035 (EU 2018a)

Storten

Max. 10% in 2035 (EU 2018b)

2% in 2020 (RWS 2022b)

Bouw- en sloopafval (alleen
niet-gevaarlijk afval)

Voorbereiding voor hergebruik,
recycling en andere nuttige
toepassing

Min. 70% in 2020 (EU 2008)

94% in 2020 (RWS 2022b)

Elektrische/elektronische
apparaten

Gescheiden inzameling

65% van het totaal verkochte
apparaten of 85% van het totaal
afvalaanbod elektrisch/
elektronische apparaten in 2019
(EU 2012)

44% in 2020 van het
totaal verkochte
apparaten (RWS 2022b)

Voedselverspilling

Afvalaanbod

Halvering 2030 tov. 2015 (EC 2022,
op basis van SDG 12.3)

Eerste meetpunt voor 2020
beschikbaar, nog geen
trend (Eurostat 2022i)

Verpakkingsafval totaal

Recycling

Min. 65% in 2025,

76-78% in 2020 (RWS
2022b)

Min. 70% in 2030 (EU 2018c)
Kunststofverpakkingen
Houten verpakkingen

Recycling
Recycling

Min. 50% in 2025,
Min. 55% in 2030 (EU 2018c)

46-52% in 2020 (RWS
2022b)

Min. 25% in 2025,

68% in 2020 (RWS 2022b)

Min. 30% in 2030 (EU 2018c)
Ferrometalen verpakkingen

Recycling

Min. 70% in 2025,

Onbekend (RWS 2022b)

Min. 80% in 2030 (EU 2018c)
Aluminiumverpakkingen

Recycling

Min. 50% in 2025,

Onbekend (RWS 2022b)

Min. 60% in 2030 (EU 2018c)
Glazen verpakkingen

Recycling

Papieren en kartonnen
verpakkingen

Recycling

Kunststofdrankflessen

Gescheiden inzameling tbv.
recycling

Min. 70% in 2025,
Min. 75% in 2030 (EU 2018c)

74-80% in 2020 (RWS
2022b)

Min. 75% in 2025,

90% in 2020 (RWS 2022b)

Min. 85% in 2030 (EU 2018c)
Min. 77% in 2025 van wat in de
handel is gebracht,
Min. 90% in 2029 van wat in de
handel is gebracht (EU 2019)

Legenda
Doelstelling gehaald
Doelstelling nog niet gehaald
286 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Onbekend (RWS 2022b)

Bijlage 6:

Bronnen voor de indicatoren over
grondstoffengebruik en effecten

We hanteren drie elkaar aanvullende perspectieven voor het meten van de milieueffecten:
de milieudruk in Nederland, de consumptievoetafdruk en de productievoetafdruk. In figuur
B6.1 is te zien hoe deze zijn afgebakend. Samen geven deze drie perspectieven een volledig
overzicht van de milieueffecten van zowel de productie als de consumptie in binnen- en
buitenland. Het eerste perspectief is de milieudruk in Nederland (bordeauxrood kader in
figuur B6.1). Dit betreft alle effecten die op Nederlands grondgebied worden veroorzaakt
door producenten en consumenten. Het tweede perspectief is de consumptievoetafdruk
(oranje kader in figuur B6.1). Dit perspectief brengt de effecten in beeld die ontstaan in de
hele productieketens bij de vervaardiging van alle producten die in Nederland worden
geconsumeerd. Dit zijn zowel in Nederland gemaakte als ook geïmporteerde producten.
Het derde perspectief is de productievoetafdruk (paars kader in figuur B6.1). Dit perspectief
betreft de effecten in de productieketens van alle door Nederlandse producenten gebruikte
grondstoffen, materialen, productonderdelen en eindproducten, zowel voor consumptie in
Nederland als voor export. Meer uitleg over deze perspectieven is onder andere te vinden in
de vorige ICER (Hanemaaijer et al. 2021b) of in het achtergrondrapport van Wilting (2021).

Bijlagen | 287

Figuur B6.1
Milieudruk van of voor Nederland vanuit verschillende perspectieven
Milieudruk Nederlandse
producenten en consumenten

Import voor
Nederlandse
consumenten

Import voor
Nederlandse
producenten voor
consumptie in
Nederland

Nederlandse
producenten voor
consumptie in
Nederland

Import voor
Nederlandse
producenten
voor export

Nederlandse
producenten
voor export

Nederlandse productie
en consumptie
Nederlandse import

Voetafdruk
Nederlandse productie

Bron: PBL

288 | Integrale Circulaire Economie Rapportage 2023

Nederlandse
consumenten

pbl.nl

Voetafdruk
Nederlandse
consumptie

Planbureau voor de
Leefomgeving
Postadres:
Postbus 30314
2500 GH Den Haag
www.pbl.nl
@leefomgeving
2023