RIGO Research en Advies
Woon- werk- en leefomgeving
www.rigo.nl

RAPPORT

Tussenevaluatie flexpoolregeling
Regeling specifieke uitkering flexibele inzet ondersteuning woningbouw

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij RIGO. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de
bron duidelijk wordt vermeld. RIGO aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of
andere onvolkomenheden.

RIGO Research en Advies
Woon- werk- leefomgeving
www.rigo.nl

RAPPORT

Tussenevaluatie flexpoolregeling
Regeling specifieke uitkering flexibele inzet ondersteuning woningbouw
Opdrachtgever
Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Contactpersoon
Dhr. Heero Hoomans

Projectnummer
P44860

Datum
15 juni 2022

Auteurs
Kees Dol
Hans van der Reijden
Anna Vrieler

Inhoud
Samenvatting 1
Inleiding

5

Doelstelling tussenevaluatie

5

Onderzoeksvragen

6

Onderzoeksmethode

6

Leeswijzer

6

Invulling van en ervaring met flexpoolregeling bij provincies

8

Voorlopers van de flexpoolregeling

8

Flexpool bij provincie of inhuur door gemeenten

9

Voorwaarden aan de provinciale uitvoeringsregelingen

11

Verdeelsystematiek van het budget

12

Cofinanciering

13

Aanvraagprocedure voor gemeenten

14

Conclusies invulling flexpoolregeling door provincies

15

Meerwaarde flexpoolregeling

16

Behoefte flexpoolregeling

16

Gebruik subsidie door gemeenten

16

Effectiviteit flexpoolregeling volgens provincies

18

Wat zeggen gemeenten

18

Conclusies meerwaarde

19

Vormgeving nieuwe flexpoolregeling

20

Rol van de provincie

20

Aanvullende voorwaarden voor doelmatigheid?

20

Cofinanciering

21

Verdeelsleutel Rijk richting provincies

22

Er lijkt ook een tekort aan beschikbare experts

22

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

Samenvatting
Aanleiding
De Regeling specifieke uitkering flexibele inzet ondersteuning woningbouw (beter bekend
als de flexpoolregeling) is gericht op gemeenten die geconfronteerd worden met een gebrek
aan personele capaciteit en/of expertise in de voorfase van woningbouwprojecten. Concreet
stelt het Ministerie van BZK met de flexpoolregeling middelen beschikbaar aan de provincies, die vervolgens hun gemeenten kunnen ondersteunen bij het versnellen in de voorfase
van woningbouwprojecten. De provincies hebben vrijheid in de wijze waarop de ze budgetten worden gebruikt. Het budget kan bijvoorbeeld worden besteed aan het opzetten van
een vaste pool van provinciale adviseurs, die vervolgens assistentie kunnen verlenen aan de
gemeenten. Een andere mogelijkheid is dat gemeenten zelf capaciteit en expertise inhuren.
De provincie levert 50% cofinanciering op de beschikbaar gestelde Rijksmiddelen. De provincie kan aan de ontvangende gemeente vragen een deel van de kosten voor haar rekening
te nemen (gemeentelijke cofinanciering).
Het Ministerie van BZK zoekt via een tussenevaluatie inzicht in de ervaringen met de
flexpoolregeling en een advies over de invulling van de flexpoolregeling bij een eventuele
volgende subsidieronde.
Er zijn hiervoor twee hoofdvragen geformuleerd:
1.

Hoe is de flexpoolregeling gebruikt en wat was de meerwaarde?

2.

Hoe kan de volgende flexpoolregeling worden vormgegeven?

Voor de beantwoording van de eerste onderzoeksvraag is gesproken met de provincies over
hun ervaringen met de regeling, aangevuld met enige inzichten van de gemeenten zelf. Dit
alles levert belangrijke input voor de beantwoording van tweede vraag.
Wijze van gebruik en meerwaarde flexpoolregeling
Vooral budget beschikbaar stellen aan de gemeenten voor inhuur capaciteit en expertise
Bij de meeste provincies kan er niet worden gesproken van een zuivere flexpoolregeling,
waarbij de provincie experts inhuurt en deze vervolgens uitzendt (detacheert) naar de gemeenten. Alleen de provincie Drenthe werkt op deze wijze omdat zij ervaart dat er bij een
aantal gemeenten nauwelijks algemene capaciteit en expertise aanwezig is voor het volkshuisvestingsbeleid. In andere woorden is er bij deze gemeenten veelal niemand aanwezig
om de externe inhuur op te vangen en aan te sturen. Zij oordeelt dat het dan beter is om
haar ‘Impulsteam’ van deskundigen flexibel in te zetten. Alle andere provincies stellen budget beschikbaar aan gemeenten (of een selectie van gemeenten) om zelf capaciteit en/of expertise in te huren. Noord-Brabant en Gelderland gebruiken evenwel een deel van de middelen uit de flexpoolregeling voor een flexpool van experts inzake speciale woningbouw
waaronder flexwonen, ouderenwoningen of (collectief) particulier opdrachtgeverschap. Flevoland en Overijssel hebben ook een dergelijk team opgericht, maar zij betalen dit uit eigen
middelen.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

1

De motivatie van de provincies om de middelen te verdelen ond er de gemeenten en hen de
vrijheid te geven over wie zij inhuren is vooral praktisch van aard:


Gemeenten geven de voorkeur aan personen of bureaus waar zij vaker mee werken
en die hun gemeentelijke organisatie kennen.



Bij een zuivere flexpool vanuit de provincie kan er discussie ontstaan over de verdeling van de capaciteit, indien op hetzelfde moment gemeenten aankloppen .



Er is discussie geweest binnen het Interprovinciaal Overleg (IPO) dat het vormen
van een provinciale flexpool mogelijk een (complexe) aanbesteding vereist.

Ook de gemeenten geven aan dat zij het liefste zelf iemand inhuren die op de hoogte is van
de lokale context. Overigens blijkt dat gemeenten soms zelfs met de flexpoolmiddelen
moeite hebben om capaciteit en expertise in te huren vanwege de zeer krappe arbeidsmarkt.
Een secundair doel van provincies is dat de inhuur van experts leidt tot kennisoverdracht,
waardoor gemeentelijke organisaties in de toekomst zelfstandiger kunnen opereren in de
voorfase van de woningbouw.

Besteding middelen
De flexpoolregeling noemt een viertal activiteiten voor het gebruik van de flexpoolmiddelen: verlenen bouwvergunningen, opstellen woningbouwprogramma, opstellen bestemmingsplan en opstellen anterieure overeenkomsten. De middelen worden door de gemeenten hier ook voor gebruikt. Gemeenten melden ook vaak dat er mensen worden ingehuurd
die in een complexe context in staat zijn alle afdelingen en belanghebbenden bij elkaar te
brengen. Functies die veel worden genoemd zijn planeconomen of programmamanagers.
Er zijn ook provincies die het wat breder trekken en stellen dat “woningbouw het haakje is
waar alles aan hangt”. Als een parkeerstudie of een goed onderbouwde woonvisie ontbreekt, dan zou dit volgens hen ook moeten kunnen worden gefinancierd met de flexpoolmiddelen. Het versnelt immers de woningbouw. De eis bij een van deze provincies is wel dat
er een directe relatie is met een concrete gebiedsontwikkeling. De regeling zelf geeft (formeel) echter geen ruimte om een algemene mobiliteitsvisie of woonvisie op te stellen.

Nadere eisen door provincies
Provincies zijn doorgaans terughoudend met het stellen van aanvullende eisen aan de
flexpoolregeling. Het leidt al snel tot extra bureaucratie, terwijl met name de kleinere gemeenten weinig capaciteit hebben om een wat complexere aanvraag in te dienen.
Hoewel de nadruk voor veel bij de bouw betrokken partijen ligt op de (grote) aantallen, zijn
provincies terughoudend met het stellen van een hoge ondergrens om in aanmerking te komen voor een bijdrage. Ze melden zelfs regelmatig dat bij de kleinere gemeenten vaak wat
sneller kan worden gestart met de bouw en dat vele kleintjes een fors aantal nieuwbouwwoningen kunnen realiseren.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

2

Aanvraagprocedure en informatievoorziening
De meeste provincies proberen zoveel mogelijk met de gemeenten te c ommuniceren over
de beschikbaarheid van de middelen uit de flexpoolregeling. Er worden ook wel inventarisatierondgangen gehouden om een indruk te krijgen welke gemeenten de hoogste nood hebben. Vaak wordt de aanvraag in nauw contact met een gemeente opgest eld zodat de aanvraag zelf een formaliteit is. Er zijn nauwelijks klachten van gemeenten over een complexe
procedure of onbekendheid met de regeling.

Cofinanciering
Behalve Noord-Brabant, vragen alle provincies cofinanciering aan de gemeenten, variërend
van 20% tot 50%. Noord-Brabant beargumenteert dat sommige gemeenten niet de middelen
hebben om de cofinanciering te betalen en vraagt daarom geen cofinanciering. Andere provincies onderkennen dit bezwaar, maar stellen dat gemeenten met een relatief klein bedrag
erg veel terugkrijgen. Bij een gemeentelijke cofinanciering van 50% betekent het immers dat
zij slechts 25% van het totale bedrag betalen: het rijk 50%, de provincie 25% en de gemeente 25%. Bovendien zorgt cofinanciering door gemeenten ook voor een gr oter gevoel
van verantwoordelijkheid.

Effect van de flexpoolregeling
Provincies stellen zonder meer dat de regelin g voor versnelling zorgt. De onderbouwing van
de gemeente voor de aanvraag moet gericht zijn op gebrek aan capaciteit of expertise om
een project los te trekken. Er zal dan logischerwijs ook versnelling optreden in de voorfase
van de woningbouw. Een aantal provincies bespreken tussentijds ook de voortgang met de
gemeenten. Kwantificeren van de versnelling in maanden of jaren is echter zeer lastig. Provincies blijven hierop het antwoord schuldig.

Oordeel gemeenten
Een korte enquête onder gemeenten toont dat zij op zich tevreden zijn over de informatievoorziening en de ondersteuning vanuit de provincie bij de aanvragen. Gemeenten geven
aan een voorkeur te hebben voor het ontvangen van een budget waarmee zij capaciteit
en/of expertise kunnen inhuren. Ze kunnen dan precies de juiste mensen inhuren en het
geeft flexibiliteit. Ze zijn dan minder afhankelijk van een (eventuele) provinciale flexpool van
specialisten.

Advies RIGO over voortzetting flexpoolregeling
Het lijkt logisch om de verlenging van de regeling weer via de provincies te laten lopen. De
provincies hebben immers een belangrijke regiotaak met betrekking tot de woningbouw.
Het doel van de flexpoolregeling is versnelling van de voorfase in de woningbouw. Andere
volkshuisvestelijke doelstellingen kunnen veelal op een andere manier worden geregeld. Zo
is bijvoorbeeld een ambitie voor binnenstedelijke bouw te regelen via het Besluit Ruimte-

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

3

lijke Ordening. Het is evenwel denkbaar om te overwegen “betaalbaarheid” onderdeel te laten zijn van de regeling omdat hiervoor (vooralsnog) geen regels zijn neergelegd. 1 De versnelling van de woningbouw heeft als onderliggende doelstelling om het woningtekort aan
te pakken. In het betaalbare segment zijn de tekorten het meest nijpend. Het Rijk kan overwegen om een aanvullende voorwaarde op te nemen in d e regeling, zoals het uitsluiten van
projecten met geen tot weinig betaalbare woningen.
Momenteel is de verdeelsleutel van het flexpoolbudget gebaseerd op de woningbouwopgave in de twaalf provincies. 2 Dit lijkt overeenkomstig met de achterliggende doelstelling
van de regeling, namelijk het inlopen van woningtekorten. Het lijkt daarom logisch om ook
in een volgende ronde de woningbouwopgave als leidraad te nemen.
Een belangrijk aandachtspunt is dat juist het vinden van de juiste capaciteit en expertise
voor gemeenten een relatief groot knelpunt vormt. Het is aan te bevelen om voor de toekomst als rijk ook na te denken over een strategie om het tekort aan experts te agenderen.

1

Mogelijk gebeurt dit in de nabije toekomst via het “Programma Een thuis voor iedereen” van BZK (mei
2022) dat een evenwichtiger verdeling van de sociale woningvoorraad ambieert.

2

Daarbij is overigens wel een minimum budget per provincie beschikbaar zodat ook de provincies met
een kleine woningbouwopgave hun gemeenten kunnen ondersteunen.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

4

Inleiding
In september 2020 trad de Regeling specifieke uitkering flexibele inzet ondersteuning woningbouw 3 (beter bekend als de flexpoolregeling) in werking. In het nieuwe Programma
Woningbouw 4 is er tachtig miljoen euro gereserveerd voor een nieuwe flexpoolregeling.
Om te komen tot een nieuwe regeling is de eerdere, nog lopende regeling kort kwalitatief
geëvalueerd. In dit rapport komen de resultaten van deze tussenevaluatie aanbod.
Regelmatig ontbreekt het gemeenten aan personele capaciteit en/of expertise om woningbouwprojecten voortvarend op te starten. Met de Regeling specifieke uitkering flexibele
inzet ondersteuning woningbouw (beter bekend als de flexpoolregeling) wil het Rijk ondersteuning bieden aan die gemeenten die geconfronteerd worden met deze problematiek. Het
geeft de gemeenten de mogelijkheid voor flexibele inzet van expertise en personele capaciteit via de zogeheten flexpools. Concreet bepaalt de regeling dat de middelen beschikbaar
zijn voor de bevordering van de snelheid in de voorfase van de woningbouw door middel
van het bieden van ondersteuning en expertise.
De middelen uit de regeling worden beschikbaar gesteld aan de provincies. Deze hebben
enige vrijheid in de wijze waarop de budgetten worden gebruikt. Het budget kan bijvoorbeeld worden besteed aan het opzetten van een vaste pool van adviseurs, die vervolgens
kunnen worden gedetacheerd (uitgeleend) bij gemeenten. Een andere mogelijkheid is dat
gemeenten zelf capaciteit en expertise inhuren en de provincie de kosten geheel of gedeeltelijk voor haar rekening neemt (bv. via subsidieregeling).
Tot nu toe is ongeveer dertig miljoen euro aan de provincies uitgekeerd. De verstrekte bijdragen aan de provincies moeten uiterlijk 31 december 2022 gebruikt zijn, met een mogelijkheid tot uitstel (uitloop). De provincies verplichten zich om 50% van de verstrekte subsidie uit de regeling te cofinancieren.

Doelstelling tussenevaluatie
Om te komen tot een nieuwe regeling is er behoefte aan een tussenevaluatie van de eerdere, nog lopende regeling. Een korte inventarisatie onder de provincies over hun voortgang
in de zomer van 2021 bleek te vroeg. De meeste provincies waren net klaar of op dat moment bezig met het opstellen van een subsidieregeling voor gemeenten.
Het Ministerie van BZK acht de tijd nu rijp voor een tussenevaluatie. De tussenevaluatie
heeft als doel het verkrijgen van inzicht in de resultaten van de eerdere , nog lopende
flexpoolregeling en het ophalen van behoeften en eventuele verbeteringen voor de nieuwe
flexpoolregeling. Het gaat niet om een formele eindevaluatie waarin input, output en outcome van de regeling in kaart worden gebracht, noch een (financiële) inschatting van de
doelmatigheid.

3

Regeling specifieke uitkering flexibele inzet ondersteuning woningbouw, 29-09-2020 (Staatscourant
2020, 4991).

4

Programma Woningbouw 2022-2026, 11-03-2022.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

5

Onderzoeksvragen
In deze tussenevaluatie staan de volgende twee hoofdvragen, met bijbehorende deelvragen,
centraal:
1.

Hoe is de regeling gebruikt en wat was de meerwaarde?



Waarvoor is de regeling gebruikt (inhuur personeel: o.a. het opstellen van een bestemmingsplan, uitwerken woningbouwproject, vergunningverlening woningbouwproject, of opstellen anterieure overeenkomst, etc.)?



Hoeveel projecten vallen er onder de regeling en om hoeveel woningen gaat het in
totaal?



Hoe is het proces/instrumentarium vormgegeven bij de betreffende provincies (verschillen/voor- en nadelen)? Welke leerpunten kunnen aan andere provincies worden
meegegeven?



Wat is de toegevoegde waarde van de huidige regeling? In hoeverre is de regeling
een effectief instrument om de capaciteit bij gemeenten te verhogen?

2.

Hoe kan de volgende regeling worden vormgegeven?



Welke voorwaarden zou de nieuwe regeling moeten bevatten om zo effectief mogelijk te zijn?



Welke eisen qua thema’s kunnen we opnemen in een flexpoolregeling (bijvoorbeeld capaciteit voor de huisvesting voor aandachtsgroepen, herst ructurering, statushouders, etc.)?



Kunnen er meer specifieke voorwaarden worden gesteld aan de bijdragen (zodat
de beschikbare middelen meer worden gefocust op het versnellen van de woningbouw en in mindere mate aan overige projectgebonden zaken )?



Indien opnieuw wordt uitgekeerd aan de provincies, op welke basis worden de
middelen toegedeeld (bevolking, woningbehoefte, plancapaciteit, etc.)?



Welke voor- en nadelen zijn er bij het verstrekken van middelen (direct) aan provincies (of gemeenten)?

Onderzoeksmethode
Voor de tussenevaluatie zijn drie methoden van onderzoek gebruikt. De eerste methode betreft een documentstudie van relevante documenten die beschikbaar zijn gesteld door het
Ministerie van BZK en de provincies. De tweede methode betreft interviews m et alle provincies. Als verstrekkers van de subsidie, hebben provincies goed zicht op de ervaringen met de
regeling. De derde methode betreft een korte vragenlijst die is voorgelegd aan een beperkt
aantal gemeenten om ook hen naar hun ervaringen te vragen.

Leeswijzer
Het rapport is als volgt opgebouwd:


Hoofdstuk twee gaat in op de invulling van de flexpoolregeling door provincies. Onder andere de voorwaarden van de provinciale uitvoeringsregelingen komen aanbod, evenals de verdeelsystematiek, de cofinancier ing en de aanvraagprocedures
voor gemeenten.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

6



Hoofdstuk drie beschrijft de meerwaarde van de flexpoolregeling. Het gebruik van
de regeling door gemeenten komt aanbod en de effectiviteit van de regeling wordt
besproken.



Hoofdstuk vier geeft een aantal suggesties voor de vormgeving van een nieuwe
flexpoolregeling.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

7

Invulling van en ervaring met flexpoolregeling bij
provincies
Dit hoofdstuk beschrijft de invulling van de flexpoolregeling door de provincies. De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op de documentstudie en de interviews met de provincies. Dit hoofdstuk beantwoordt het eerste deel van de eerste hoofdvraag: hoe is de regeling (door de provincies) gebruikt?

Voorlopers van de flexpoolregeling
Het is relevant om te weten of de provincies voor de intreding van de flexpoolregeling een
vergelijkbare regeling hadden lopen. Ongetwijfeld zullen zij de ervaringen met hun eigen regelingen meenemen in de uitwerking van de flexpoolregeling. In zeven provincies is sprake
van een eerdere ervaring met een vergelijkbaar instrument (tabel 1):


Noord-Holland had een flexibele schil ontwikkeld voor de Metropoolregio Amsterdam (MRA). Bijdragen hiervoor kwamen van de provincie zelf en de provincie Flevoland (Lelystad en Almere zijn onderdeel van de MRA). In het kader van de Woondeal
is een bijdrage geleverd door het Ministerie van BZK. De MRA-regeling was vooral
gericht op de gemeenten met een grote bouwopgave. De provincie heeft naderhand
een flexibele schil voor Noord-Holland Noord ontwikkeld omdat ook hier behoefte
was aan flexibele inzet van deskundigen in de plan ontwikkelingsfase. Ook de kleinere gemeente binnen de MRA kunnen hiervan gebruik maken.



Zuid-Holland had de Vliegende Brigade opgericht om externe expertise in te schakelen bij gemeenten voor binnenstedelijke woningbouwprojecten (financiering 75%
provincie / 25% gemeente). Kennisoverdracht naar de gemeente was een belangrijk
aspect. Het idee kwam voort uit een ronde langs de velden in 2018, waarbij gemeenten aangaven dat er behoefte was aan capaciteit en expertise in de planfase.
De tekorten golden vooral in middelgrote gemeentes.



Utrecht had sinds 2019 in het stedelijk gebied rond de stad Utrecht de flexpo ol U16.
Het budget is inmiddels uitgeput. Deze flexpool is opgericht als een van de afspraken uit de Woondeal U16. De flexpool werd voor een derde gefinancierd door de
provincie zelf, een derde kwam van het Ministerie van BZK en de aanvragende gemeente betaalde het restant.



Drenthe begon al eerder met het opzetten van het Impulsteam Wonen, een team
van experts die gemeenten kunnen helpen. Het Impulsteam kan ondersteunen in
het proces bij gebiedsontwikkeling, maar ook bij kleinschalige initiatieven van inwoners en collectieven.



Overijssel had een aanjaagteam Wonen opgezet met experts. Dit omdat de provincie
signalen kreeg van de gemeenten dat ze capaciteitsproblemen hadden. Ook kwam
naar voren dat de gemeenten niet makkelijk contact zochten met het Expertteam
Woningbouw. Om de ervaren afstand te verkleinen is een eigen team opgezet. Het
aanjaagteam werkt samen met het Expertteam Woningbouw.



Limburg stelt met de Stimuleringsregeling Wonen 2020-2023, waarmee de bouw
van circa 1.000 woningen wordt versneld, capaciteit beschikbaar voor gemeenten .
Een deel van de capaciteit gaat naar de realisatiefase om de bouw van sociale huur

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

8

en middeldure huur te vergroten. Deze regeling is echter niet echt te vergelijken
met de flexpoolregeling.


Gelderland gaf met het Actieplan Wonen en de Woondeal Arnhem-Nijmegen al ondersteuning aan gemeenten in de voorfase van woningbouwprojecten.

Naast bovenstaande provinciale regelingen bestaat op Rijksniveau het Expertteam Woningbouw (voorheen o.a. het Expertteam versnellen) van de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO). Het Expertteam Woningbouw helpt gemeenten en provincies bij woningbouwplannen die stagneren. Andere partijen die tegen belemmeringen aanlopen op het gebied van woningbouw kunnen ook contact opnemen, zoals woningcorporaties of projectontwikkelaars.

Flexpool bij provincie of inhuur door gemeenten
Inhuur door gemeenten meest gebruikte model
Het lijkt de norm dat expertise door gemeenten zelf wordt ingehuurd (tabel 1). Op Drenthe
na, bieden alle provincies hun gemeenten de mogelijkheid om subsidie aan te vragen en vervolgens zelf mensen in te huren. Noord-Brabant gebruikt het flexpoolgeld ook voor een expertteam dat gemeenten kan ondersteunen bij speciale projecten zoals flexwonen, CPO en
ouderenwoningen. Overijssel en Flevoland hebben uit eigen middelen een expertteam van
specialisten ingehuurd, vergelijkbaar met Noord -Brabant.
Tabel 1: Voorloper flexpoolregeling, flexpool bij provincie of inhuur door gemeenten

Voorloper flexpoolregeling

Flexpool bij de provincie
(vanuit flexpoolregeling
BZK)

Inhuur door gemeenten
(vanuit flexpoolregeling
BZK)

Zuid-Holland

x

x

Noord-Holland

x

x
x

Noord-Brabant

x

Gelderland

x

x

Utrecht

x

x

Overijssel

x

x

Limburg

x

Fryslân

x

Groningen

x

Drenthe

x

x

Flevoland

x

Zeeland

x

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

9

Redenen om geen flexpool op te zetten als provincie:


Met een flexpool bij de provincie bestaat de kans dat er een aanbestedingsprocedure moet worden opgezet voor de inhuur van experts. Zo meldt bijvoorbeeld ZuidHolland dat bij de inhuur van een bureau voor meerdere projecten de aanbestedingsgrens wordt bereikt. Het zorgt voor veel administratie. In een interprovinciaal
overleg (IPO) is de flexpoolregeling aan de orde gekomen. Noord-Holland benadrukte tijdens dit overleg deze praktische bezwaren.



Niet alle provincies willen een soort detacheringsbureau oprichten. Met een
flexpool bij de provincie moet een provincie zelf experts inhuren en deze beschikbaar stellen aan gemeenten. Er moet dan een afweging worden gemaakt zodra
meerdere gemeenten op hetzelfde moment vragen om een bepaald type expertise 5.

Redenen voor inhuur van capaciteit en expertise door gemeenten:


Gemeenten hebben eigen ervaring met bureaus of specialisten waar ze vaak mee
werken en die de lokale context goed kennen. Experts in een provinciale flexpool
komen (vaak) uit een specifieke context waarin bijvoorbeeld de aanpak van grote
complexe projecten centraal staat. Dit sluit minder goed aan bij kleinere gemeenten
(een hoger werktempo dan een organisatie kan bijhouden). Ook bestaat de mogelijkheid dat de kennis van deze expert in een kleinere gemeente niet volledig kan
worden benut.



Onder gemeenten is een diversiteit aan behoeftes, met een flexpool bij de provincie is dit moeilijk te ondervangen.



Door zelf mensen in te huren, dragen gemeenten de verantwoordelijkheid.

Drenthe is de enigste provincie die alle flexpoolmiddelen inzet voor een eigen flexpool van
acht experts, het Impulsteam Wonen. De experts worden door de provincie bekostigd en
kunnen door gemeenten worden ingezet. Deze keuze is vooral gemaakt omdat er in Drenthe
weinig gemeenten zijn met capaciteit voor het algemene woonbeleid en woningbouw. De
provincie wil hiermee een vinger aan de pols houden en ervoor zorgen dat de menskracht
wordt ingezet voor woningbouwprojecten. Een ander bijkomend voordeel is dat er prioritering kan worden aangebracht in de projecten die extra inzet behoeven, een provincie kan zo
bijvoorbeeld ingewikkelde knopen doorhakken voor een gemeente.
Extra flexpool
Noord-Brabant heeft met de BZK gelden een eigen team van experts opgericht. Er blijkt regelmatig behoefte aan expertise bij speciale projecten zoals woonzorg, flexwonen of Collectief Particulier Opdrachtgeverschap (CPO). Gelderland gebruikt de flexpoolgelden ook voor
een aparte regeling versnelling flexwonen. Deze experts gaan naar de gemeenten om hen
met raad en daad bij te staan.

5

Noord-Holland meldde bovendien dat de Metropoolregio Amsterdam de gelden uit de flexpoolregeling ontvangt. De gemeente Amsterdam is de penvoerder, maar wil liever geen verantwoordelijkheid
dragen voor de detachering.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

10

Deze provincies willen hiermee ook kennisoverdracht stimuleren: zodra een expert heeft ondersteund en geadviseerd, zouden de gemeenten deze speciale projecten beter zelfstandig
kunnen oppakken.
Overijssel heeft naast de flexpoolregeling, waarbij gemeenten subsidie kunnen aanvragen
om zelf mensen in te huren, een eigen aanjaagteam. Dit is een team van experts die de provincie zelf heeft opgezet. Dit team staat los van de flexpoolregeling. Ook Flevoland heeft
een extra provinciale flexpool uit eigen middelen opgericht; deze is gericht op experts met
specifieke thema’s.
Inhuur soms moeilijk door gebrek aan specialisten
Provincies kiezen overwegend voor een model waarbij gemeenten zelf budget ontvangen
om capaciteit en expertise in te huren. In met name de provincies Limburg, Zeeland, Fryslân
en Groningen, maar ook de anderen provincies, komt aan de orde dat er een tekort is aan
specialisten. Gemeenten willen graag mensen inhuren, maar in de praktijk lukt dat niet
goed, ook niet indien er voldoende geld voorhanden is. Provincies en gemeenten erkennen
dat ze in dezelfde vijver vissen als er vacatures uitstaan of bureaus worden ingeschakeld .
Naast een tekort aan externe specialisten, lijkt er ook een tekort aan ambtenaren wonen.

Voorwaarden aan de provinciale uitvoeringsregelingen
Provincies terughoudend met aanvullende voorwaarden
De algemene teneur is dat de provincies terughoudend zijn met het stellen van aanvullende
voorwaarden zoals binnenstedelijke bouw of een minimum aan betaalbare woningen. De
provincie Zeeland keert een hoger percentage subsidie uit indien het project gericht is op de
door hen geformuleerde doelgroepen (bijvoorbeeld voor ouderen geschikte woningen). De
provincie Noord-Holland wil voorrang geven aan de projecten waar Woningbouwimpuls
(WBI) 6 middelen voor worden ontvangen.
Er lijkt weinig animo om te werken met een minimale projectgrootte. Slechts enkele provincies doen dit. De meest genoemde motivatie om geen minimale projectgrootte te hanteren
is om kleinere gemeenten een betere kans te geven:


Zij hebben te weinig budget voor de inhuur van deskundigen en ook geen eigen personeel dat het kan oppakken. De tekorten zijn mogelijk groter dan bij de grotere gemeenten.



“Vele kleintjes maken een grote”. Het lostrekken van meerdere kleine projecten levert ook een bijdrage aan de woningbouwversnelling. Bovendien is dat voor deze
kleinere gemeenten veelal maatschappelijk gewenst omdat het kansen biedt aan lokale woningzoekenden.



De inzet van de flexpoolmiddelen bij kleinere projecten leidt sneller tot de aanvang
van de bouw dan bij de grotere binnenstedelijke (transformatie -)projecten.

De voorwaarden betaalbaarheid en binnenstedelijke bouw zouden volgens de provincie
Zuid-Holland niet altijd recht doen aan de lokale context: “Het is ook: hoe kijk je naar een
projectaanvraag? Als je opneemt dat je alleen betaalbare woningen wil, maar een gemeente

6

Regeling Woningbouwimpuls 2020, 15-05-2020 (Staatscourant 2020, 28062).

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

11

als geheel heeft een goede balans van betaalbare woningen, ga je een project van die gemeente dan afslaan (weigeren) omdat het project over dure woningen gaat?”
Aansluiting op provinciaal woonbeleid/regionale bouwafspraken
Een paar provincies stellen expliciet als eis dat het plan moet passen binnen de regionale
woningbouwafspraken. Hierin worden soms eisen ten aanzien van binnenstedelijk bouwen
en betaalbaarheid opgenomen. Het aansluiten op het provinciale woonbeleid als voorwaarde voorkomt dat gemeenten volledig nieuwe plannen aandragen die weer in een regionale afstemmingsronde moeten worden meegenomen. Het gaat om de versnelling van al bestaande (huidige) plannen. Hiermee wordt ook een focus aangebracht, waardoor de subsidie
gaat dienen als verschilmaker.
Meer oog voor kleinere (en middelgrote) gemeenten
Provincies vinden dat zij meer oog hebben voor de wat kleinere (en middelgrote) gemeenten. In een aantal gesprekken werd gesteld dat de focus van het Rijk soms teveel ligt bij de
grotere gemeenten, getuige bijvoorbeeld de focus van de Woondeal op de grotere gemeenten en de minimale projectomvang bij de WBI-aanvragen (en ook het Volkshuisvestingsfonds 7). Ook uitten provincies de wens voor meer aandacht op de herstructureringsopgaven,
in plaats van alleen nieuwbouwopgaven.
Meerdere provincies melden dat het ondanks inspanningen van hun kant moeilijk is om een
aanvraag binnen te krijgen van (kleinere) gemeenten. Bij veel voorwaarden haken gemeenten volgens de provincies af. Bovendien, benadrukken een aantal provincies, dienen gemeenten soms geen aanvraag in omdat zij hiervoor geen capaciteit hebben.

Verdeelsystematiek van het budget
De verdeling van de flexpoolmiddelen onder de gemeenten is door provincies op verschillende manieren aangevlogen (tabel 2). In eerste aanleg wilde alle provincies dat elke gemeente in aanmerking zou moeten kunnen komen voor flexpoolmiddelen, zolang de noodzaak maar afdoende kon worden aangetoond. Uiteindelijk hebben Noord-Holland en Flevoland het bereik van de flexpoolmiddelen afgebakend op een selectie van gemeenten.
In Noord-Holland gaat de volledige subsidie uit de flexpool naar de Metropool Regio Amsterdam, maar de provincie betaalt zelf de vergelijkbare regeling voor Noord -Holland Noord.
De verdeling van de middelen onder de gemeenten is gebaseerd op de inhoud: “Vaak wordt
er vanuit gemeenten gedacht dat er geld voor hen is gereserveerd, een trekkingsrecht, maar
wij hebben van tevoren gezegd: we kijken mee vanuit de inhoud, dat is de basis waarop we
baseren hoeveel gemeenten nodig hebben. Dat is doorslaggevend.”
Flevoland gebruikt 80% van de flexpoolregeling voor de Metropool Regio Amsterdam en
20% is beschikbaar voor de andere gemeenten. Concreet is dit nu vooral Dronten geworden.
De provincie Flevoland benadrukt een belang van een focus in de verdeelsystematiek: “Met
de gemeenten hebben we intensieve gesprekken over wat er speelt en prioriteren we waar
dit geld een verschilmaker is. Een heldere focus en niet uitsmeren over twintig projecten.”

7

Regeling specifieke uitkering herstructurering volkshuisvesting, 12 -03-2021 (Staatscourant 2021,
12579)

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

12

De nadere uitwerking van de provincies van de verdeling van de flexpoolmiddelen verloopt
via drie varianten:
1.

Een verdeelsleutel over de gemeenten op basis van de bouwopgave ;

2.

Een maximum bedrag per gemeente;

3.

Wie het eerst komt, wie het eerst maalt (vaak in combinatie met een maxim um bedrag per gemeente).

De provincie Noord-Brabant benadrukt waarom zij hebben gekozen voor een verdeelsleutel
op basis van de bouwopgave: “We wilden ons ontslaan van ingewikkelde toetsings- of afwegingsdiscussies, mede omdat er bij onszelf niet veel capa citeit is. Ook is gekozen voor een
verdeelsleutel, omdat met ‘wie het eerst komt, wie het eerst maalt’ juist de gemeenten met
een beperkte (financiële) armslag buiten de boot zouden vallen. Dat wilden we niet. ”
De provincie Utrecht gaat uit van “wie het eerst komt wie het eerst maalt”, maar er is coulance jegens gemeenten die later kwamen. Deze aanvragen zijn gehonoreerd met eigen middelen van de provincie Utrecht.
Tabel 2: Verdeelsystematiek van het flexpoolbudget door provincies

Op basis van
bouwopgave

Nadruk op enkele afgebakende deelgebieden

Zuid-Holland

x

Maximum bedrag
per gemeente
x

x

Noord-Holland
Noord-Brabant

Wie het eerst komt, wie
het eerst maalt

x

Gelderland
Utrecht

x

Overijssel

x

x

Limburg

x

x

Fryslân

x

Groningen

x

x

Drenthe

x

Flevoland

x

Zeeland

x

x

Cofinanciering
De provincies geven twee motivaties om juist wel of geen cofinanciering te vragen aan gemeenten:


Een gemeentelijk aandeel in de cofinanciering maakt dat ze zelf mede-eigenaar worden en verantwoordelijk zijn voor de uitvoering. Anders zou het te vrijblijvend kunnen worden. Nu zitten ze er in met eigen middelen.



Gemeenten hebben veelal beperkte middelen. Anders hadden ze zelf eerder experts ingehuurd. Het vragen van cofinanciering kan leiden tot non-participatie en
daar heeft niemand baat bij.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

13

Met uitzondering van Noord-Brabant vragen alle provincies een bijdrage die varieert van
50% tot 20%. De provincies die een wat kleinere bijdrage vragen, lijken tussen de twee hierboven genoemde argumenten te zweven. De provincies willen wel wat meer eigenaarschap
bevorderen, maar niet te veel vragen. Noord-Brabant vraagt geen cofinanciering omdat zij
denkt dat de minder draagkrachtige gemeenten daardoor buiten de boot zullen vallen.
Er werden geen grote bezwaren gemeld tegen de cofinanciering door gemeenten. Het gebeurde soms dat een gemeente geneigd was zich terug te trekken, maar de provincie wist in
dat geval te overtuigen dat de cofinanciering leidt tot een fors totaalbedrag om de woningbouw te versnellen.

Aanvraagprocedure voor gemeenten
Rol provincie in aanvraagprocedure gemeenten
Een belangrijke vraag is of de gemeenten allemaal op de hoogte waren van de flexpoolregeling. Alle provincies geven aan dat zij moeite hebben gedaan om gemeenten te informeren,
maar dat het soms lastig was om respons te krijgen van gemeenten.
Dit laatste heeft mogelijk te maken met de wijze waarop gemeenten geïnformeerd worden
over de regeling en de aanvraag die zij daarvoor moeten indienen. Sommige provincies informeren de gemeenten over de aanvraag en laten het weten zodra zij een aanvraag kunnen
indienen. Zo wordt in Gelderland de flexpoolregeling onder de aandacht gebracht via het
Versnellingsteam woningbouw. Andere provincies voeren met de gemeenten gesprekken
over hun behoefte en vullen samen een aanvraag in of nemen deze samen door voordat de
gemeente deze indient. Het indienen blijft uiteraard wel een formele aanvraag.
Een voorbeeld van een provincie die gesprekken voert met gemeenten om hun behoeften te
inventariseren is Groningen. De subsidieregeling is door de provincie samen met de gemeenten vormgegeven en de middelen zijn in goed overleg verdeeld. Deze manier van informeren is voor Groningen, met ‘slechts’ tien gemeenten, mogelijk eenvoudiger te organiseren dan voor een provincie met meer gemeenten. Door de nauwe samenwerking met de gemeenten lag er bij de provincie minder nadruk op de onderbouwing in de aanvraag: “We zijn
toezichthouder op gemeentelijke financiën, we weten hoe ze er fin ancieel voor staan. We
kennen de tien gemeenten goed en weten hoeveel mensen ze in dienst hebben, vaak één of
twee, dan hoeven ze niet aan te tonen dat ze een capaciteitstekort hebben. Onze werkrelatie
is gebaseerd op vertrouwen. Ze hoeven niet extra te onderbouwen, wij weten dat het zo is.”
Wel houdt de provincie Groningen een vinger aan de pols als het gaat om de voortgang van
de projecten. In de provincie Noord-Holland is er een Bouwambassadeur die functioneert
als aanjager van de woningbouw. Bij de toekenning van de flexpoolmiddelen is de Bouwambasssadeur langsgegaan bij de gemeenten om de problemen te inventariseren en te bepalen
met welke capaciteit of expertise een project het meest gebaat is.
Eenvoudige aanvraagprocedure
Sommige provincies verwonderen zich erover dat bepaalde gemeenten nog steeds geen aanvraag hebben ingediend. Om zo min mogelijk capaciteit te vergen van gemeenten, hebben
provincies de aanvraag zo eenvoudig mogelijk proberen te houden. Ook kunnen gemeenten
voor de aanvraag hulp krijgen vanuit de provincies. De provincie Groningen benadrukt echter dat de capaciteit niet alleen in het invullen aanvraag gaat zitten: “De aanvraag zelf is
makkelijk, dat is een formulier van niet meer dan een A4 , maar het denkwerk erachter is

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

14

waar je als gemeente aan toe moet zien te komen: bij welke projecten is er het hardst capaciteit nodig? Er gaan interne overlegrondes aan vooraf binnen de gemeente.”
Aanvraag op regioniveau
Noord-Brabant gaf de mogelijkheid om op regioniveau een aanvraag in te dienen. Dit is gedaan
door de regio Eindhoven. Gemeenten werken hier al langer veelvuldig samen omdat zij de
regionale woningmarkt beschouwen als een samenhangend geheel waarbinnen elke gemeente een rader is. De andere Noord-Brabantse regio’s hebben geen aanvraag op regioniveau ingediend omdat zij vaker met elkaar concurreren, dan dat zij zich als een integrale
woningmarkt beschouwen.

Conclusies invulling flexpoolregeling door provincies
Op Drenthe na, hebben alle provincies de Flexpoolregeling uitgewerkt als subsidieregeling.
Vooral omdat dit praktisch werkt en niet zozeer omdat een “echte” pool mogelijk minder effectief zou zijn. Gemeenten huren bovendien graag capaciteit en expertise in van mensen en
bureaus die de lokale context goed kennen. Overigens hebben Noo rd-Brabant en Gelderland
een deel van de middelen ook gebruikt voor een flexpool van experts die kunnen assisteren
bij speciale bouwprojecten zoals flexwonen, ouderen en (collectief) particulier opdrachtgeverschap. Een aantal provincies betaalt uit eigen m iddelen een dergelijke flexpool.
Provincies zijn terughoudend met aanvullende voorwaarden. Het schrikt gemeenten af, met
name de kleinere. Wel vragen zij allemaal, op Noord -Brabant na, cofinanciering aan de gemeenten. Het belangrijkste argument om dit te doen is dat het de verantwoordelijkheid en
betrokkenheid vergroot. Noord-Brabant beredeneert juist dat soms de middelen voor cofinanciering niet aanwezig zijn bij gemeenten. De andere provincies beredeneren dat de cofinanciering een relatief klein bedrag is in relatie tot de totale subsidie: het Rijk en de provincie betalen immers het merendeel.
Qua verdeling van het budget sturen de provincies zeker niet op de grotere gemeenten
en/of grotere bouwopgaven. Er wordt in een aantal provincies wel prioriteit gegeven aan
bepaalde gebieden, maar dit hoeven niet per se de grotere gemeenten te zijn. De redenatie
van provincies is veelal dat juist veel kleine gemeenten snelle stappen kunnen maken als zij
een subsidie voor inhuur ontvangen en dat ‘vele kleintjes een grote maken’.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

15

Meerwaarde flexpoolregeling
Dit hoofdstuk beschrijft de meerwaarde van de flexpoolregeling tot nu toe. De informatie
in dit hoofdstuk is gebaseerd op de interviews met de provincies en de antwoorden op
vragenlijsten aan gemeenten. Dit hoofdstuk beantwoordt het tweede deel van de eerste
hoofdvraag: wat was de meerwaarde van de regeling?

Behoefte flexpoolregeling
Alle provincies melden dat er zowel kwantitatief als kwalitatief woningtekorten bestaan en
dat vertraging als gevolg van een tekort aan personele capaciteit en expertise een belangrijk
knelpunt vormen. De behoefte aan ondersteuning van gemeenten is er overal.
Provincies proberen (bij de start van de regeling) vooraf een inschatting te maken van de
behoefte aan de regeling. Ze doen dat zonder een uitgebreide onderbouwing te eisen bij gemeenten (zie paragraaf 2.3). Dit gebeurt ook bij provincies die het volledige budget verdelen
naar rato van de woningbouwopgave. Bij deze provincies is het uitgangspunt dat er in elke
gemeente een project in aanmerking zou kunnen komen dat ondersteuning kan gebruiken.
Gesprekken vooraf kunnen veel zicht bieden op de noodzaak van de flexpoolregeling. De
provincie Flevoland gaf aan dat de inschatting niet moeilijk was: “We zien dat de gemeenten
zelf al veel geld uitgeven aan expertise in de voorfase. Dan lijkt me de noodzaak vrij duidelijk.” Ook de provincies die vooraf een rondgang maken bij de gemeenten om de behoefte te
inventariseren, krijgen een beeld van de noodzaak van de regeling. Er wordt dus zeke r bekeken of er een noodzaak is voor de subsidie.

Gebruik subsidie door gemeenten
Type expertise
Artikel 2, lid 1 van de regeling stelt dat de subsidie bestemd is voor de inzet van capaciteit
en expertise in de voorfase van woningbouwprojecten. Het gaat d aarbij om:
a) de vergunningverlening van woningbouwprojecten;
b) het uitwerken van een woningbouwproject;
c)

het sluiten van anterieure overeenkomsten met marktpartijen;

d) of het opstellen van een bestemmingsplan en het doorlopen van de bijbehorende
procedure.
Provincies geven aan dat er geen duidelijk zwaartepunt ligt bij de inhuur van de bovenstaande expertises. Een aantal provincies gaven aan dat het niet altijd ging om het inhuren
van concrete deskundigheid op de vier voorgenoemde disciplines, maar ook om mensen met
ervaren in de leiding van complexe projecten.
Het ging regelmatig om een tekort aan ‘handjes’ (capaciteit). Zo stelt de provincie Noord Holland dat bij ieder project de vier P’s nodig zijn: de projectmanager, projectassistentie
(secretaris), planner en planeconoom.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

16

Alles direct aan woningbouw gerelateerd
Niet elke provincie is even strikt met de directe koppeling aan woningbouw zelf. Zo stelt
Zuid-Holland dat in de aanvragen “woningbouw het haakje is waar alles aan hangt ”. Er zijn
andere zaken zoals verkeer, winkels en kantoren die een rechtstreekse barrière vormen
(knelpunten) voor het realiseren en versnellen van woningbouw.
Noord-Brabant geeft aan dat het soms ook ontbreekt aan kennis (opleidingsbudget) of sturende beleidsdocumenten zoals woonvisies of doelgroepenafspraken. De provincie vraagt
zich af of dit ook moet worden meegenomen in de subsidie, omdat dit wel een basis vormt
voor het realiseren en versnellen van woningbouw. De provincie Drenthe gebruikt de
flexpoolregeling hiervoor. Zij stelt dat een (actuele) woonvisie noodzakelijk is om woningbouw te versnellen. Daarbij zorgen (actuele) woonvisies voor borging voor de provincie, het
voorkomt dat gemeenten volledig nieuwe plannen aandragen. Ook biedt het continuïteit en
structuur, die gemeenten soms nodig hebben.
Wat leert de (gemeentelijke) organisatie van de inhuur?
Provincies hopen dat de inhuur van specialisten bij gemeenten ook leidt tot behoud van
kennis bij de gemeenten. Noord-Brabant en Flevoland proberen dit actief te stimuleren door
middel van het in dienst nemen van experts met speciale thema ’s zoals CPO, flexwonen en
ouderenhuisvesting. Noord-Holland heeft in het kader van haar eigen flexibele schil een cursus opgezet bij de Amsterdam School of Real Estate waar gemeentemedewerkers kun nen
worden bijgeschoold.
De provincie Zeeland signaleert evenals andere provincies een tekort aan (in te huren) experts in de provincie en denkt er ook aan om een relatie aan te gaan met een hogeschool
(opleiding planologie). In het algemeen hopen de provincies dat de medewerkers bij de gemeenten ook wat opsteken van de experts die zij huren via de flexpoolregeling BZK. De provincies die ook (zelf) een pool met experts voor speciale thema ’s hebben opgericht (flexwonen, CPO, ouderenwoningen) hopen ook dat gemeenten dergelijke zaken op termijn ook zelf
beter ter hand kunnen nemen.
Hoe vaak wordt de subsidie gebruikt?
Ten behoeve van deze tussenevaluatie is alle provincies gevraagd om aan te geven hoeveel
projecten betrokken waren bij de regelingen en ook aa n te geven hoeveel woningen er mee
gemoeid waren (tabel 3):
Tabel 3: Aantal projecten en woningen dat betrokken was bij de regeling per provincie

Provincie

Aantal pro-

Aantal woningen

Opmerkingen

Projecten in 13

13.305 (nieuw-

Woningen in prioritaire gebieden die

gemeenten

bouw en herstruc-

in aanmerking komen voor Flexpool-

turering)

regeling.

Onbekend

Alleen gemeente Dronten. Lelystad

jecten tot op
heden
Drenthe

Flevoland

2

en Almere vallen onder Metropool
Regio Amsterdam-regeling.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

17

Provincie

Aantal pro-

Aantal woningen

Opmerkingen

jecten tot op
heden
Fryslân

11

Ca 1.200

Waarvan lopende aanvragen

Gelderland

63

Ca 9.250

Toegekend, er loopt nog een aantal
aanvragen.

Groningen

7

Ca 11.000

Waarvan 10.400 in stad Groningen.
Exclusief zacht plan circa 1.000 in Pekela

Limburg

10

Ca 1.035

Er lopen nog enkele aanvragen

Noord

25

5.075

Wat later gestart, Regeling loopt nu
goed

Brabant
Noord

--

--

Geen gegevens ontvangen

Overijssel

--

--

Geen gegevens ontvangen

Utrecht

22

Ca 15.000

Zeeland

--

--

Holland

Net 4 aanvragen binnen, een afgewezen

Zuid

23

--

Aantal woningen niet gespecificeerd

Holland

Effectiviteit flexpoolregeling volgens provincies
Provincies vinden het moeilijk om een harde inschatting te geven van hoeveel de flexpoolregeling bijdraagt aan de versnelling. Wel staat voor de gesprekspartners vast dat er:


Vertraging optreedt doordat er beperkte capaciteit of expertise is of;



Vertraging optreedt doordat een plan helemaal niet kan worden opgestart .

Wat zeggen gemeenten
Een korte enquête bij de gemeenten toont dat zij op zich tevreden zijn over de info rmatievoorziening en de ondersteuning vanuit de provincie bij de aanvragen. Gemeenten geven
ook de voorkeur te hebben voor het ontvangen van een budget waarmee ze iemand kunnen
inhuren. Ze kunnen dan precies de juiste expertise inhuren en bovendien geeft het flexibiliteit. Ze zijn dan minder afhankelijk van een (eventuele) provinciale flexpool van specialisten.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

18

Conclusies meerwaarde
Het is op dit moment lastig te kwantificeren hoeveel sneller woningbouw is gegaan dankzij
de regeling. De bijdrage van de regeling aan de hoofddoelstelling: het versnellen van de productie, is door het Ministerie van BZK ook niet omschreven in termen van normen, richtlijnen of benchmarks. Dit is ook verklaarbaar gezien het feit dat de uitvoering is gelegen bij
decentrale overheden. Daarnaast zijn ook andere ontwikkelingen (zoals de conjunctuur,
bouwkosten, knelpunten zoals stikstof/PFAS) direct van invloed op de voortgang van de
planontwikkeling op lokaal niveau. Deze factoren bepalen dat het lastig is om de causaliteit
van dit instrument op resultaten, effecten en behaalde doelen één op één hard te maken.
Doelmatigheid in klassieke zin is daarom in dit geval moeilijk aan te tonen.
Dit neemt niet weg dat we een indruk kunnen geven van de plausibiliteit van de relatie tussen de regeling en het versnellen van de productie op basis van de ervaringen in het veld.
De belangrijkste overwegingen hierbij zijn:


Het bieden van aanvullende capaciteit voorziet in een behoefte omdat dit als een
zeer belangrijk knelpunt gezien wordt bij planontwikkeling. Regelmatig ontbreekt
het gemeenten aan personele capaciteit en/of expertise om woningbouwprojecten
voortvarend op te starten.



Er is van de flexpoolregeling al veel gebruik gemaakt. Er waren tot op heden voldoende bouwprojecten (in de beginfase) waarvoor de regeling ingezet kon worden.
Ook komen er nog steeds aanvragen binnen bij de provincies. Hieruit is dus ook een
expliciete behoefte af te leiden.



Gemeenten zijn te spreken over de flexpoolregeling en dan vooral het feit dat zij
zelf kunnen bepalen wie zij inhuren. Het geeft hen flexibiliteit omdat ze minder afhankelijk zijn van een provinciale flexpool en het zorgt voor iemand die de gemeente (lokale context) vaak goed kent.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

19

Vormgeving nieuwe flexpoolregeling
Dit hoofdstuk beantwoordt de tweede hoofdvraag: “Hoe kan de volgende regeling worden
vormgegeven?” Het behandelt voorwaarden en thema’s die een rol kunnen spelen bij de
vormgeving van de nieuwe flexpoolregeling. De informatie in dit hoofdstuk is gebaseerd op
de interviews met de provincies en de antwoorden op de vragenlijst aan gemeenten.

Rol van de provincie
We beoordelen de huidige rol van de provincie overwegend positief. De volgende punten
zijn daarbij belangrijk:
o

Provincies kennen de lokale behoefte goed. Daarom kunnen ze ook beter inschatten
welke eventuele aanvullende voorwaarden er nodig zijn.

o

Provincies staan dichterbij de gemeenten. Zij zijn actief in het benadere n van gemeenten en begeleiden hen vaak bij de aanvraag voor de flexpoolsubsidie.

o

Gemeenten voelen regelmatig ‘afstand tot Den Haag’. Ze zijn beter bekend met de
provincie, met name als de provincie hen ook begeleidt in de formulering van hun
behoefte-aanvraag.

Hiermee lijkt het logisch om een voortzetting van de regeling weer via provincies te laten
lopen.
Hiermee is ook een antwoord gegeven op de vraag welke nadelen er zouden kleven aan directe verstrekking aan de gemeenten. Allereerst voelen gemeenten enige afstand tot het
Rijk: met de provincie kan beter worden overl egd over de lokale behoefte. Het kan lastig zijn
om dit via een directe route met het Rijk te organiseren. Een voordeel van directe verstrekking aan gemeenten vanuit het Rijk is evenwel dat het Rijk dan meer directe controle heeft
op wat er gebeurt met de regeling.

Aanvullende voorwaarden voor doelmatigheid?
Provincies beoordelen de beleidsvrijheid binnen de regeling als positief. Ook binnen de eigen
uitvoeringsregelingen stellen ze zich terughoudend op met extra eisen. De belangrijkste motivaties hiervoor zijn:
o

Het schrikt de gemeenten af want het kost nog meer tijd om de aanv raag goed te
formuleren en in te dienen.

o

Een aantal provincies bekijkt of de plannen binnen de regionale woningbouwafspraken vallen. Daarin is vaak al beleid geformuleerd over binnenstedelijke bouw en betaalbaarheid. Algemene eisen aan betaalbaarheid en binnenstedelijke bouw doen
volgens een aantal provincies niet altijd recht aan lokale context (zie ook 2.3).
Ruimte voor maatwerk kan wenselijk zijn. Dit wordt door Zuid-Holland en Flevoland
expliciet genoemd.

o

Ook een focus op grotere projecten zou tot weerstand kunnen leiden bij kleinere gemeenten. De optelsom van vele kleine projecten leidt immers ook tot een substantiele versnelling van de productie.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

20

Advies RIGO over aanvullende voorwaarden


RO-beleid zoals een prioriteit voor binnenstedelijke projecten is momenteel reeds
onderdeel van het besluit ruimtelijke ordening ( Artikel 3.1.6 lid 2). Hierin wordt
de motivering voor binnen-/buitenstedelijk bouwen decentraal gelegd (straks omgevingswet). De flexpoolregeling lijkt ons niet het geëigende instrument om (ook)
dergelijke RO-voorwaarden op te nemen. De doelstelling is immers primair versnelling van de woningbouw/ het inlopen van tekorten.



Het is wat ons betreft wel denkbaar/te overwegen om “betaalbaarheid” onderdeel te maken van de regeling. De versnelling van de woningbouw heeft als onderliggende doelstelling het woningtekort aan te pakken. In het betaalbare segment zijn de tekorten het meest nijpend. De regeling is op dit moment gericht op
versnelling van alle woningbouw dus vanuit deze optiek zou een focus op betaalbare woningen minder terecht zijn. Het is evenwel goed denkbaar dat inzet op
versnelling van juist betaalbare woningen meer maatschappelijk draagvlak heeft
en aansluit op het actuele Rijksbeleid. Bovendien is het vanuit het oogpunt van
efficiënte besteding van middelen beter te rechtvaardigen om ook via deze regeling meer in te zetten op de bouw van betaalbare woningen . Overwogen kan worden om projecten zonder betaalbare woningen niet in aanmerking te laten komen. Of indien gewenst (wat strengere variant) alleen projecten in aanmerking te
laten komen waar een minimaal percentage sociale huur en of midden huur gerealiseerd wordt (al of niet aangevuld met sociale koop).



Verreweg de meeste aanvragen betreffen concrete woningbouwproje cten. Het is
slechts een uitzondering dat ook capaciteit wordt ingehuurd die ingezet wordt op
onderwerpen die een indirecte relatie heeft met nieuwbouwprojecten. Vaak
meer met het gemeentelijk woningbouwbeleid in algemene zin. Toch is het te
overwegen om als voorwaarde duidelijk te stellen dat het moet gaan om concrete
woningbouwprojecten. Het is bijvoorbeeld vrij eenvoudig om een projectnaam te
vragen (ligging bouwproject).

Cofinanciering
De financiële positie van een aantal provincies is niet rooskleu rig. Zo meldt Groningen expliciet dat lang gezocht moest worden naar geld voor de cofinanciering. Een aantal andere provincies zegt wel de middelen te hebben voor de huidige ronde, maar ze vragen zich hardop
af of er geld is voor een vervolgronde.
Provincies bepalen zelf wat de gemeenten op hun beurt bijdragen. Tot op heden leidt het
niet tot grote bezwaren. Er is echter niet onderzocht of er ondanks de mogelijkheid van het
aanvragen van subsidie bij de provincie projecten “blijven liggen” omdat de gemeente zelf
ook een deel dient te betalen. Onderzoek hiernaar strekt tot de aanbeveling. Uit het onderzoek komen vooralsnog geen doorslaggevende argumenten naar voren om als Rijk de voorwaarde de stellen dat gemeenten altijd een minimaal aandeel zelf dienen te b etalen.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

21

Verdeelsleutel Rijk richting provincies
Momenteel is de verdeelsleutel gebaseerd op de woningbouwopgave in de 12 provincies.
Dit lijkt overeenkomstig de achterliggende doelstelling van de regeling, namelijk het inlopen
van woningtekorten. Het lijkt daarom logisch ook in een volgende ronde de woningbouwopgave als leidraad te nemen. De herstructureringsopgave lijkt minder goed aan te sluiten op
de hoofddoelstelling van het inlopen van het woningtekort. Aandachtspunt is wel om de woningbouwopgave inclusief de huisvesting arbeidsmigranten te hanteren.

Er lijkt ook een tekort aan beschikbare experts
Nagenoeg alle provincies hebben de flexpoolregeling in gevuld als een subsidieregeling
waarbij gemeenten budget ontvangen om zelf capaciteit en/of expert ise in te huren. Dit had
vooral praktische redenen. Tegelijkertijd tonen de gesprekken aan dat het vinden van de
juiste “handen”/ expertise voor gemeenten een relatief groot knelpunt vormt. Kortom, juist
een flexibel in te zetten provinciale pool van experts waar de gemeente aanspraak op kan
maken biedt logischerwijs veel voordelen voor gemeenten. Uiteraard vraagt dat meer organisatiekracht van provincies (en Rijk). Toch leeft dit onderwerp wel. Allereerst heeft een
aantal provincies ook een (kleine) flexpo ol van experts op speciale thema’s (CPO, flexwonen, etc). Verder wordt er door provincies gedacht aan een gezamenlijke uitvraag door gemeenten die vacatures niet opgevuld krijgen (provincie Noord -Holland) of contacten met
opleidingsinstituten (Zeeland). Het is aan te bevelen om voor de toekomst als Rijk ook na te
denken over een strategie om ook het tekort aan experts te agenderen.

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

22

Rapport Tussenevaluatie flexpoolregeling

23