Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021

Kwalitatieve beoordeling wijzigingen voorstel beleidspakket 7de
Actieprogramma Nitraatrichtlijn
Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM), 25 november 2021
Samenvatting
Het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn (7e AP) heeft tot doel nutriëntenverliezen uit de landbouw
naar grondwater en oppervlaktewater te verminderen. Het ontwerp 7e AP heeft in de periode van 6
september jl. tot 18 oktober jl. ter inzage gelegen. Op basis van de consultatieronde, de reacties
vanuit de sectorpartijen en op basis van de uitkomsten van de aanvullende analyse voor de
oppervlaktewaterkwaliteit, heeft het ministerie van LNV een groot aantal wijzigingen in dit AP
voorgesteld. Het ministerie van LNV heeft aan de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM)
gevraagd om een snelle kwalitatieve beoordeling uit te voeren van de effecten van de voorgestelde
wijzigingen op de waterkwaliteit ten opzichte van die van het eerdere ontwerp 7e AP.
De meeste wijzigingen in de maatregelen op het gebied van rustgewassen hebben geen of slechts
een beperkt effect op de waterkwaliteit ten opzichte van de maatregelen uit het ontwerp 7e AP. De
teelt van rustgewassen kan voor een deel van de bedrijven grote economische gevolgen hebben,
terwijl de effecten op waterkwaliteit sterk afhankelijk zijn van de uitvoering. De CDM onderschrijft
het belang van de door LNV voorgestelde mid-term review in 2024 over de toepassing van
rustgewassen in de praktijk, op basis waarvan eventueel strengere maatregelen worden
doorgevoerd. De CDM adviseert om vooraf criteria vast te stellen voor deze mid-term review, op
basis waarvan bepaald kan worden of en wanneer er extra maatregelen moeten worden genomen.
Veel van de voorgestelde wijzigingen in de maatregelen op het gebied van vanggewassen hebben
een beperkt effect op de waterkwaliteit of zijn nog onvoldoende concreet ingevuld om te kunnen
beoordelen. Vanggewassen zijn effectief om nitraatuitspoeling te verminderen, vooral na de oogst
van (snij)mais), mits tijdig gezaaid. De door LNV voorgestelde instelling van een commissie van wijzen
die jaarlijks nagaat of inzaai van een vanggewas vóór 1 oktober haalbaar is, geeft geen stimulans aan
de sector om een vanggewas tijdig te zaaien. De CDM herhaalt hier de aanbeveling uit het advies
‘Afwenteling milieueffecten bij het tijdig oogsten van snijmaïs’ om een werkgroep van veehouders,
Cumela, veevoedingsdeskundigen en teeltdeskundigen een strategieplan (draaiboek) op te laten
stellen voor het vervoegen en indikken van de snijmaisoogst in Nederland. Het beter laten slagen van
onderzaai dient ook meegenomen te worden. Zo’n werkgroep kan mogelijk wel een stimulans geven
om de teelt en oogst van snijmaïs te vervroegen, en om een effectief vanggewas te kunnen telen.
De meeste wijzigingen in bemestingsmaatregelen en teeltvrije zones zijn nog niet uitgewerkt; de
effecten van de wijzigingen zullen naar verwachting beperkt zijn. De CDM beoordeelt de effecten van
alle voorgestelde wijzigingen in het algemeen als beperkt, maar de vele wijzigingen tezamen maakt
het zeer lastig om een totaal beeld van de effectiviteit van deze wijzigingen te maken.
De CDM constateert dat het gewijzigde voorstel voor het 7e AP uit een groot aantal vaak
gedetailleerde maatregelen bestaat, met veel uitzonderingen. Deze maatregelen doen recht aan het
streven van minister Schouten naar maatwerk, maar maken het mestbeleid eerder complexer dan
eenvoudiger. Ook de sector vraagt om maatwerk in het mestbeleid. Daarnaast wordt er gestreefd om
het stikstof-, mest- en klimaatbeleid integraal en gebiedsgericht aan te pakken. Daarbij ontstaat een
risico dat het beleid en bijbehorende maatregelen gedetailleerder en complexer worden, met
mogelijk veel discussie over gemeten en berekende cijfers. Uiteindelijk moeten de maatregelen
passen binnen de eisen van de Nitraatrichtlijn en tegelijkertijd bijdragen aan het realiseren van de
doelen van Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn Water. De CDM ondersteunt het traject om maatwerkmaatregelen te ontwikkelen, waarbij verschillende beleidsdossiers geïntegreerd worden. De
ontwikkeling van zo’n systeem vraagt een meerjarig traject en goede samenwerking tussen de
landbouwsector, overheid en wetenschap.
1

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
Inleiding
Lidstaten van de EU moeten elk vier jaar in het kader van de Nitraatrichtlijn een nieuw actieplan
indienen met maatregelen om nutriëntenverliezen uit de landbouw naar grondwater en
oppervlaktewater te verminderen. Het ontwerp van het 7e actieprogramma Nitraatrichtlijn (7e AP)
heeft in de periode van 6 september jl. tot 18 oktober jl. ter inzage gelegen. Op basis van de
consultatieronde, de reacties vanuit de sectorpartijen en op basis van de uitkomsten van aanvullende
analyses van de oppervlaktewaterkwaliteit, heeft het ministerie van LNV een groot aantal wijzigingen
in dit 7e AP doorgevoerd.
Met deze wijzigingen zoekt het ministerie van LNV een evenwicht tussen het behalen van doelen
voor de waterkwaliteit (zowel Nitraatrichtlijn als Kaderrichtlijn Water) en de impact van de
voorgestelde maatregelen op de landbouwsector (Bijlage 1). Voorwaarde die het ministerie van LNV
stelt tot het opnemen van de voorgestelde wijzigingen in het definitieve 7e AP, is dat de alternatieve
maatregelen een vergelijkbaar of beter effect hebben op de waterkwaliteit, en dat de maatregelen
uitvoerbaar, controleerbaar en handhaafbaar zijn.
Het ministerie van LNV heeft aan de Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM) gevraagd om
een snelle kwalitatieve beoordeling uit te voeren van de effecten van de alternatieve maatregelen op
de waterkwaliteit ten opzichte van het eerdere ontwerp 7e AP. De vraag die het ministerie van LNV
aan de CDM heeft gesteld is: Wat is per alternatieve maatregel de verandering in effectiviteit op de
grond- en oppervlaktewaterkwaliteit ten opzichte van de maatregel in het ontwerp 7e AP? De
voorgestelde wijzigingen uit de adviesaanvraag staan in Bijlage 1.
Het betreft een spoedadvies. De beoordeling van de wijzigingen is uitgevoerd door auteurs van het
PlanMER-rapport over het 7e Actieprogramma 1: E. van Boekel, P. Groenendijk, H. Kros van
Wageningen Environmental Research en W. van Dijk en G.J. Noij van Wageningen Plant Research, en
door G. Velthof, de secretaris van de CDM. De voorzitter van de CDM en de CDM-leden (Bijlage 2)
hebben de beoordelingen gereviewd en het advies opgesteld.

Beoordeling van de voorgestelde wijzigingen
In Bijlage 3 wordt per maatregel een beoordeling gegeven van het effect van de voorgestelde
wijzigingen op de waterkwaliteit ten opzichte van de oorspronkelijke maatregel uit het concept 7e
Actieprogramma Nitraatrichtlijn. Veel van de wijzigingen in de maatregelen zijn nog niet uitgewerkt
en het effect op waterkwaliteit kan daardoor nog niet worden beoordeeld.

Rustgewassen
De meeste wijzigingen in de maatregelen op het gebied van rustgewassen hebben geen of slechts
een beperkt effect op de waterkwaliteit ten opzichte van de oorspronkelijke maatregelen uit het
ontwerp 7e AP. De verplichting tot de teelt van een minimaal aandeel rustgewassen in de rotatie (1 :
4 of 1 : 3 in de rotatie) kan voor een deel van de bedrijven grote financiële gevolgen hebben, omdat
rustgewassen minder rendabel zijn dan niet-rustgewassen. De door LNV voorgestelde mid-term
review op basis waarvan eventueel strengere maatregelen worden doorgevoerd (1 : 3 rotatie met
rustgewassen), past bij de aanbeveling die de CDM hierover heeft gegeven in het advies ‘Sturen op
Van Boekel, E. M. P. M., Groenendijk, P., Kros, J., Renaud, L. V., Voogd, J. C., Ros, G. H., Fujita, Y., Noij, G. J., &
van Dijk, W. (2021). Effecten van maatregelen in het Zevende Actieprogramma Nitraatrichtlijn:
Milieueffectrapportage op planniveau. (Rapport / Wageningen Environmental Research; No. 3108).
Wageningen Environmental Research. https://doi.org/10.18174/553651

1

2

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
duurzame bouwplannen voor verbetering waterkwaliteit’: “De onzekerheden in de berekende
effecten zijn relatief groot. Mede daarom pleit de CDM voor een gefaseerde en gebiedsgerichte
invoering van duurzame bouwplannen, afhankelijk ook van de economische effecten” 2. De CDM
adviseert om vooraf de criteria vast te stellen voor de aangekondigde mid-term review; welke
vooruitgang in milieukwaliteit (emissies, nitraat, oppervlaktewater) moet geboekt zijn om de
strengere maatregelen wel/niet in te hoeven voeren? Dit vereist een intensieve monitoring van de
milieukwaliteit en sturing op doelen.

Vanggewassen
Veel van de voorgestelde wijzigingen in de maatregelen op het gebied van vanggewassen hebben
een beperkt effect op de waterkwaliteit of zijn nog onvoldoende concreet ingevuld om te kunnen
beoordelen. Vanggewassen zijn effectief om nitraatuitspoeling te verminderen, vooral na de oogst
van (snij)mais) en andere nitraatuitspoelingsgevoelige gewassen, mits tijdig gezaaid. In het 7e AP
wordt voorgesteld een ‘commissie van wijzen’ in te stellen, die jaarlijks nagaat of de inzaai van een
vanggewas vóór 1 oktober haalbaar is, gelet op weersomstandigheden gedurende het groeiseizoen.
De voorgestelde verandering is vanuit landbouwkundig oogpunt en hoofdteelt geredeneerd
plausibel, omdat de groei van een gewas door weersomstandigheden in het groeiseizoen vertraagd
kan zijn. De CDM heeft eerder dit jaar over een vervroegde oogst van snijmaïs geadviseerd 3.
Naarmate een vanggewas later wordt ingezaaid, zal de stikstofopname kleiner zijn en is het effect op
vermindering van nitraatuitspoeling ook kleiner. Het laten bepalen door een commissie van wijzen of
uitstel van de uiterste inzaaidatum (1 oktober) van een vanggewas nodig is, vanwege een verlate
oogstdatum van het hoofdgewas, zal er in de praktijk toe leiden dat een vanggewas niet elk jaar vóór
1 oktober wordt ingezaaid. De sector wordt bovendien niet gestimuleerd om te streven naar het
zaaien van een vanggewas vóór 1 oktober, als een ‘commissie van wijzen’ jaarlijks nagaat of 1
oktober haalbaar is als uiterste zaaidatum van een nagewas. Verwacht wordt dat deze wijziging tot
een lagere daling van de nitraatuitspoeling leidt ten opzichte van de maatregel uit het concept 7e AP.
De CDM adviseert ook hier om vooraf de criteria voor een eventueel uitstel van de uiterste
inzaaidatum van een vanggewas door de ‘commissie van wijzen’ vast te laten stellen en hen te
vragen deze te communiceren met de praktijk. Ook wordt geadviseerd om een mid-term review uit
te voeren.
In het eerdere CDM-advies werd aangegeven dat de doorlooptijd van de snijmaisoogst in Nederland
gemiddeld zo’n 4 à 6 weken is, afhankelijk van de weersomstandigheden. Om jaarlijks duidelijkheid
te scheppen of de snijmaïs al dan niet vóór 1 oktober geoogst moet zijn, zou de commissie van wijzen
al eind augustus hierover moeten adviseren. De CDM herhaalt hier het eerder gegeven advies om
een werkgroep van melkveehouders, Cumela, veevoedingsdeskundigen en teeltdeskundigen een
strategieplan (draaiboek) op te laten stellen voor het vervoegen en indikken van de snijmaisoogst in
Nederland, opdat de voornoemde afwenteling wordt beperkt3. Het beter laten slagen van onderzaai
dient ook meegenomen te worden. Zo’n werkgroep kan mogelijk wel een stimulans geven om de
teelt en oogst van snijmaïs te vervroegen, zodat het vanggewas tijdig gezaaid kan worden, of dat
onderzaai de kans krijgt om uit te groeien tot een effectief vanggewas.

Overige maatregelen
De meest wijzigingen in de bemestingsmaatregelen en teeltvrije zones zijn nog niet in detail
uitgewerkt, maar de effecten van de wijzigingen zullen naar verwachting beperkt zijn (zie Bijlage 3
2
3

CDM (2021) CDM-advies ‘Sturen op duurzame bouwplannen voor verbetering waterkwaliteit’
CDM (2021). CDM-advies ‘Afwenteling van milieueffecten bij het tijdig oogsten van snijmaïs’

3

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
voor de analyse per maatregel). Pilots en onderzoek kunnen op termijn inzichten geven die tot
aanpassingen in het beleid leiden. Op korte termijn hebben pilots en onderzoek echter geen effect
op de waterkwaliteit.

Totaal effect van de voorgestelde wijzigingen
De CDM beoordeelt de effecten van de wijzigingen in het algemeen als beperkt, maar de vele
wijzigingen tezamen maakt het zeer lastig om een totaal beeld van de effectiviteit te maken. De
indruk ontstaat dat effectiviteit niet is toegenomen, maar dat de complexiteit wel is toegenomen.

Uitdagingen voor het mestbeleid
Het ontwerp 7e AP heeft tot een groot aantal reacties geleid, op basis waarvan er veel veranderingen
zijn doorgevoerd in het ontwerp 7e AP. Dat leidt tot de vraag of er voldoende draagvlak in de
landbouwsector is om de waterkwaliteitdoelstellingen van de Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijnwater
te realiseren. En tot de vervolgvraag ‘is het beleid wel voldoende effectief’?
Uit de PlanMER-rapportage volgt dat alleen met de meest vergaande maatregelen kan worden
voldaan aan de nitraatnorm in het zandgebied in 2027. Dit geldt niet voor het lössgebied; daar wordt
de nitraatnorm niet gerealiseerd in 2027. Ook volgt uit PlanMER dat met het voorgestelde pakket
maximaal 60% van de KRW-waterlichamen voldoet aan de normen voor stikstof- en
fosforconcentraties in 2027. Dit betekent dat voor een aanzienlijk deel van de wateren dan nog een
opgave resteert om te voldoen aan de waterkwaliteitsnormen en dat minder vergaande maatregelen
de opgave groter maakt. In PlanMER was het pakket maatregelen in het kader van “Duurzame
bouwplannen” (teelt van rustgewassen en vanggewassen) nog niet doorgerekend. In een addendum
is het effect hiervan in aanvulling op de PlanMER doorgerekend. 4 Het doel van de nitraatrichtlijn om
gebiedsgemiddeld onder alle landbouwgronden een nitraatconcentratie van lager dan 50 mg L-1 te
realiseren, wordt met het pakket “Duurzame bouwplannen” bereikt voor de zandgebieden, maar niet
voor het lössgebied. Het effect van duurzame bouwplannen op oppervlaktewaterkwaliteit zijn niet
exact te kwantificeren.
De MER-commissie heeft op 23 november jl. het toetsingsadvies over het milieueffectrapport
Zevende Actieprogramma Nitraatrichtlijn opgeleverd 5. De MER-commissie concludeert dat het
doelbereik ten opzichte van de gestelde doelen nog onvoldoende is. De gekozen aanpak van het 7e
AP en eerdere actieprogramma’s leidt volgens de MER-commissie niet aantoonbaar tot het op tijd
halen van de gestelde milieudoelen van de Nitraatrichtlijn en de KRW in heel Nederland. De MERcommissie geeft daarnaast aan dat een integrale aanpak essentieel is, zowel voor het behalen van de
doelen als om duidelijkheid te bieden aan de landbouwsector. Daarnaast constateert de commissie
dat er een grote stapeling van regels en voorschriften is, wat het beleid complex en ondoorzichtig
maakt.
In 2018 heeft minister Schouten een herbezinning van het mestbeleid aangekondigd 6. Een van de
redenen hiervoor was dat de mestregelgeving te gedetailleerd en te ingewikkeld is geworden,
WUR. Effecten van duurzame bouwplannen op nitraat in uitspoelingswater en de N- en P-belasting van
oppervlaktewater. Addendum bij: “Effecten van maatregelen in het Zevende Actieprogramma Nitraatrichtlijn.
Milieueffectrapportage op planniveau”
5
https://www.commissiemer.nl/adviezen/3556
6
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/mest/documenten/kamerstukken/2018/10/23/kamerbrief-overaanpak-herbezinning-mestbeleid
4

4

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
waardoor de administratieve lasten voor het bedrijfsleven en de uitvoerings- en handhavingslasten
voor de overheid te hoog zijn geworden, en ‘mestfraude’ lastig te bestrijden is. De contouren van een
nieuw mestbeleid zijn inmiddels uitgewerkt; daarbij wordt gestreefd naar vereenvoudiging van het
stelsel van wet- en regelgeving rond mestbeleid én naar maatwerk, waarbij recht wordt gedaan aan
de verscheidenheid van bedrijven. 7 De CDM constateert dat het gewijzigde voorstel voor het 7e AP
uit een groot aantal vaak gedetailleerde maatregelen bestaat, met veel uitzonderingen, zoals
bijvoorbeeld voor specifieke gewassen (langjarige gewassen, gewassen waarvoor geen vanggewas
geteeld hoeft te worden), type bedrijfsmanagement (biologisch, grondgebonden veehouderij) en
weersomstandigheden (commissie van wijzen voor het bepalen van de zaaidatum van een
vanggewas). De gewijzigde maatregelen doen recht aan het streven naar maatwerk, maar maken het
mestbeleid eerder complexer dan eenvoudiger en effectiever. De CDM vermoedt dat dit het
draagvlak voor het mestbeleid in de sector eerder zal verlagen dan verhogen.
De landbouwsector wordt niet alleen geconfronteerd met uitdagingen op het gebied van
waterkwaliteit, maar ook op het gebied van stikstof (biodiversiteit) en klimaat. In het kader van het
stikstofdossier zijn er verkenningen uitgevoerd over effecten van krimp van de veestapel om de
kritische depositie op Natura 2000 gebieden te reduceren. 8 Als de mestproductie lager wordt dan
neemt de fraudedruk af en dit zal mogelijk leiden tot minder uitspoeling van stikstof en fosfaat. Hoe
groot dit effect is, is moeilijk aan te geven omdat de grootte van mestfraude en het effect daarvan op
de waterkwaliteit niet bekend zijn. Vanuit het oogpunt van waterkwaliteit zijn naast een eventuele
reductie van de veestapel, ook veranderingen in landgebruik van belang. Als extensivering leidt tot
minder melkvee, zal mogelijk ook minder grasland nodig zijn. Omzetten van grasland naar bouwland
zal leiden tot toename van nitraatuitspoeling. Als landbouwgrond uit productie wordt genomen en
wordt omgezet in natuur, dan mag worden verwacht dat op termijn de waterkwaliteit verbetert. Het
uit productie nemen van landbouwgronden langs beken en het omzetten van dit areaal in
bufferstroken kan een forse bijdrage leveren aan de doelstellingen van de Kaderrichtlijn Water in het
zandgebied 9. Maatregelen die genomen worden in kader van het stikstofdossier kunnen dus
bijdragen aan het realiseren van een betere waterkwaliteit.
De uitdagingen op het gebied van waterkwaliteit, stikstof en klimaat vraagt om een integrale
gebiedsgerichte aanpak. 10 Eerder heeft de Commissie Remkens geadviseerd over de afrekenbare
stoffenbalans, een instrument dat op bedrijfsniveau de input en output van nutriënten (inclusief de
emissies naar het milieu) in beeld brengt 11. Het door de sector gevraagde maatwerk in het kader van
het mestbeleid (Bijlage 3) en de vraag om integraal en gebiedsgericht stikstof-, mest- en
klimaatbeleid biedt perspectieven om het beleid effectiever en eenvoudiger te maken en draagvlak
in de landbouwsector te creëren. Een deel van de middelvoorschriften uit het 7e AP zullen mogelijk
niet meer nodig zijn als er een effectief en robuust beleid gebaseerd op maatwerk is ontwikkeld, dat
draagvlak heeft in de sector, wetenschappelijk onderbouwd is en geborgd en gehandhaafd kan
worden. Er bestaat echter ook een risico dat zo’n systeem met afrekenbare balansen en emissies te
gedetailleerd en complex wordt, met veel discussie over gemeten en berekende cijfers. Ook moet
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/09/08/kamerbrief-contouren-toekomstigmestbeleid
8
Kamerbrief Voortgang stikstofproblematiek. https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-vanlandbouw-natuur-en-voedselkwaliteit/documenten/kamerstukken/2021/11/12/kamerbrief-voortgangstikstofproblematiek
9
https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-landbouw-natuur-envoedselkwaliteit/documenten/rapporten/2021/11/12/bijlage-9---wur-memo-kansen-stikstofaanpak-voor-krw
10
https://www.rijksoverheid.nl/ministeries/ministerie-van-landbouw-natuur-envoedselkwaliteit/documenten/rapporten/2021/11/12/bijlage-6---wenr-rapport-gebiedsgerichte-verkenningvan-de-verdere-aanpak-stikstof
11
https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/06/08/niet-alles-kan-overal
7

5

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
zo’n systeem van de afrekenbare stoffenbalans voldoen aan de vereisten vanuit de Nitraatrichtijn.
Het MINAS-systeem, net zoals de afrekenbare stoffenbalans gebaseerd op input en output, is
bijvoorbeeld in 2003 gesneuveld omdat er met dit systeem geen recht werd gedaan aan de vereisten
en criteria van de Nitraatrichtlijn.
De CDM ondersteunt het traject om maatwerk te verkennen en te ontwikkelen, waarbij ook de
verschillende beleidsdossiers geïntegreerd worden. De ontwikkeling van zo’n systeem vraagt een
meerjarig traject en goede samenwerking tussen de landbouwsector, overheid en wetenschap.

6

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
Bijlage 2. Commissie Deskundigen Meststoffenwet (CDM)

Samenstelling van de Commissie Deskundigen Meststoffenwet
Leden
Prof.dr.ir. M.K. van Ittersum
Plantaardige productiesystemen
Wageningen Universiteit
Diervoeding
Governance of agrobiodiversity
Bedrijfseconomie
Watersystemen en Global Change
Beleidstransformaties voor
duurzame samenleving
Milieutechnologie en Resource use
Precisielandbouw/Smart Farming
Bodem en nutriëntenmanagement
Secretaris
Adviseur

Planbureau voor de Leefomgeving

Dr.ir. J. Dijkstra
Wageningen Universiteit
Prof.dr. H.A.C. Runhaar
Universiteit Utrecht en Wageningen
Universiteit
Prof.dr.ir. A.G.J.M. Oude Lansink
Wageningen Universiteit
Prof.dr.ir. C. Kroeze
Wageningen Universiteit
Dr. M.A. Wiering
Radboud Universiteit Nijmegen
Prof. dr.ir. E. Meers
Universiteit Gent
Dr.ir. C.G. Kocks,
AERES Hogeschool
Prof.dr.ir. O. Oenema (tevens voorzitter)
Wageningen Universiteit
Dr.ir. G.L. Velthof
Wageningen Environmental Research
Dr.ir. J.J.M. van Grinsven
PBL, Den Haag

8

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
Bijlage 3. Beoordeling van effect van wijziging van maatregelen uit het concept 7e Actieprogramma Nitraatrichtlijn op de waterkwaliteit. De tabel met de
kolommen Maatregel, Paragraaf in ontwerp 7e AP, Paragraaf in definitief 72 AP, Ingangsdatum, Verandering t.o.v. ontwerp en Reden is door het
ministerie van LNV aan de CDM verstrekt als bijlage. De CDM heeft per maatregel een beoordeling van het effect op waterkwaliteit uitgevoerd.

Maatregel

Rotatie met
rustgewassen

Paragraaf
in ontwerp
7e AP

Paragraaf
in
definitief
7e AP

Ingangs
datum*

Verandering t.o.v. ontwerp

Reden

5.2.2.2

5.2.2.2

1-1-2023

Verplichte rotatie van 1:4 per 2023 en 1:3
per 2027 gaat alleen gelden op zand- en
lössgronden. Deze geldt op zand- en
lössgronden, zoals aangegeven in het
ontwerp 7e AP, op alle percelen, dus ook
bij graasdierhouders.

Effect op klei- en veen voor grondwater en
oppervlaktewater is zeer beperkt (MER en
addendum MER) – en daarom niet
proportioneel qua impact op de
bedrijfsvoering.

Beoordeling van het effect door de CDM
Deze verandering heeft waarschijnlijk een beperkt effect op de waterkwaliteit ten opzichte van het concept 7e AP.
De CDM heeft hierover eerder geadviseerd. In het CDM-advies ‘Sturen op duurzame bouwplannen voor verbetering waterkwaliteit’ staat: “De verbetering
van de waterkwaliteit in de kleiregio’s en de veenregio’s zijn relatief klein, omdat de gevraagde aanpassingen in bouwplan en oogsttijdstippen daar
relatief beperkt zijn, en de samenstelling van het bouwplan en de teelt van vanggewassen daar minder grote effecten hebben op de waterkwaliteit.”
Van belang hierbij is wat er met het areaal ‘niet-rustgewassen’ op klei- en veen gronden gebeurt (tot 67% van het bedrijfsareaal). Waarschijnlijk zal door
het lagere saldo van de rustgewassen een verdere intensivering optreden met meer ‘niet-rustgewassen’ om het saldo-verlies enigszins te compenseren
(mogelijk kan er ook een verschuiving van teelten van het zand- en lössgebied naar het klei- en veengebied optreden. Het totaal effect kan hierdoor
mogelijk toch negatief uitvallen.

Referenties
CDM (2021) CDM-advies ‘Sturen op duurzame bouwplannen voor verbetering waterkwaliteit’. https://www.wur.nl/web/file?uuid=ee3be188-7308-415883e2-798e18d9c303&owner=497277b7-cdf0-4852-b124-6b45db364d72&contentid=603883&elementid=19057032

9

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
Rotatie met
rustgewassen

5.2.2.2

5.2.2.2

1-1-2023

Biologische teelt uitzonderen van deze
verplichting.

Stimulering biologische teelt en staande
praktijk om tot goede rotatie te komen
vanuit belang bodemkwaliteit. Door de
lagere input in de biologische landbouw, is
het risico op nutriënten uitspoeling en
afspoeling gemiddeld lager dan bij
reguliere teelten. Biologische teelt
stimuleren, kan hieraan bijdragen.

Beoordeling van het effect door de CDM
Door het beperkte areaal biologische landbouw (ongeveer 4% van het totaal landbouwareaal; Bron: CBS Statline) en het relatief geringe
nutriëntengebruik in de biologische landbouw zal deze verandering slechts een beperkt effect hebben op de waterkwaliteit.
Door de lagere input van nutriënten is risico op uitspoeling meestal kleiner in de biologische landbouw dan reguliere landbouw. Maar dit hoeft niet altijd
zo te zijn; door gebruik van organische meststoffen (waardoor stikstof kan vrijkomen door mineralisatie in perioden waarin geen stikstofopname door
gewas plaatsvindt) en stikstofbinding door vlinderbloemigen kan ook de nitraatuitspoeling in de biologische landbouw hoog zijn. Bij een toenemend
areaal biologische teelten is het dus van belang om het effect hiervan op nitraatuitspoeling te monitoren.

Referenties
Chris Koopmans, Ilse Geijzendorffer, Leen Janmaat, Burret Schurer, Joost Sleiderink, Jan de Wit en Jan-Paul Wagenaar (2021) SWOT-analyse van de
biologische landbouw met kansen voor stimulering Een QuickScan voor beleid. https://www.louisbolk.nl/sites/default/files/publication/pdf/swot-analysevan-de-biologische-landbouw-met-kansen-voor-stimulering.pdf

Rotatie met
rustgewassen

5.2.2.2

5.8

1-1-2026

Tijdens de mid-term review (2024) zal
beoordeeld worden of invoering van de
strengere maatregelen per 2027 (1:3
gewasrotatie) benodigd is, gelet op de
actuele ontwikkeling van de
waterkwaliteit op dat moment, de
stikstofmaatregelen, de maatwerkaanpak

1:3 heeft veel impact voor de sector. Met
de maatwerkaanpak van de sector kan
veel bereikt worden als veel agrariërs zich
actief inzetten. Daarmee hoeft de 1:3 niet
noodzakelijk te zijn. Dit stimuleert de
agrariërs zich actief in te zetten voor
doelbereik.
10

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
van de sector en de vrijwillige aanpak in
de DAW.
Beoordeling van het effect door de CDM
Deze verandering past bij het advies dat de CDM hierover eerder heeft gegeven. In het CDM-advies ‘Sturen op duurzame bouwplannen voor verbetering
waterkwaliteit’ staat hierover: “De onzekerheden in de berekende effecten zijn relatief groot. Mede daarom pleit de CDM voor een gefaseerde en
gebiedsgerichte invoering van duurzame bouwplannen, afhankelijk ook van de economische effecten”
Als uit de mid-term review in 2024 blijkt dat aanvullende maatregelen moeten worden genomen om de nitraatuitspoeling te beperken, dan kunnen
andere (aanvullend) gebieden worden aangewezen voor een 1:3 teelt van rustgewassen. Het is raadzaam om de criteria vast te stellen voor de
aangekondigde mid-term review; welke vooruitgang in milieukwaliteit (emissies, nitraat, oppervlaktewater) moet geboekt zijn om de strengere
maatregelen (1 : 3 rotatie) wel/niet in te hoeven voeren. Dit vereist een intensieve monitoring van de milieukwaliteit en sturing op doelen. De
implementatie van een dergelijke aanpak vergt een lange aanloop en implementatietijd.
Rotatie met
rustgewassen bij
langjarige teelten

5.2.2.2.

5.2.2.2

1-1-2023

Langjarige teelten die langer op het land
staan dan de maximale cyclus van
rustgewassen, worden uitgezonderd van
deze verplichting.

Consultatie inbreng. Hiermee wordt de
maatregel verfijnd. Het toepassen van
rustgewassen in teelten die ≥4 (of per
2027 ≥3) jaar op het land staan, is niet
mogelijk zonder het gewas vroegtijdig te
vernietigen.

Beoordeling van het effect door de CDM
Dit is een groep van verschillende soorten gewassen: boom- en fruitteelt, asperges, en in bepaalde rotaties ook aardbeien, rabarber, artisjok en rozen.
Het areaal van deze gewassen is beperkt. Het risico op nitraatuitspoeling varieert (ook afhankelijk van het nutriëntenmanagement). De stikstofgiften in de
boom- en fruitteelten in de open grond zijn relatief beperkt. Vermoedelijk zou het vroegtijdig afbreken van de langjarige teelten tot meer uitspoeling
leiden. Het effect van de voorgestelde verandering op de waterkwaliteit is naar verwachting beperkt.
Vanggewassen wintergewassen

5.2.2.3

5.2.2.3

1-1-2023

Onder de groep wintergewassen welke
uitgezonderd worden van de eis tot
vanggewassen zullen gaan vallen
meerjarige teelten en gewassen met een
bewezen hoge stikstofbenutting in het
najaar/winter. De volgende teelten
kunnen hier onder vallen: gras,

Voor sommige teelten is het toepassen
van een vanggewas onmogelijk i.v.m. teelt
gedurende de winter. Daarnaast zijn er
gewassen die of heel weinig nutriënten
achter laten (suikerbieten) of meer

11

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
wintergranen, meerjarige teelten,
wintergroenten, bloembollen die in najaar
worden gepoot, suikerbieten en mogelijk
zetmeelaardappelen. Voor voederbieten
wordt nog advies uitgevraagd. De
definitieve lijst (o.a. voor wintergroenten)
zal worden opgesteld door de CDM. De
sector zal worden verzocht relevante
gegevens over specifieke gewassen aan te
dragen ten behoeve van het opstellen van
de lijst.

nutriënten opnemen in het najaar dan een
vanggewas (zetmeelaardappelen).
De sector wordt gevraagd hun
onderzoeksresultaten te delen, zodat de
deze meegenomen kunnen worden door
de CDM. Hiermee kan gefundeerd
tegemoet gekomen worden aan de zorgen
uit de sector en wordt zoveel mogelijk
gegevens gebruikt.

Beoordeling van het effect door de CDM
Het effect van de verandering is nu niet te beoordelen, omdat het niet duidelijk is hoe deze verandering (bij welke gewassen) wordt ingevuld. Het is
inderdaad te verwachten dat gewassen waarvan de stikstofopname nog voldoende hoog doorloopt in de herfst een vergelijkbaar (of hoger) effect hebben
als een vanggewas dat voor 1 oktober is ingezaaid.
Suikerbieten zijn nog in staat om stikstof op te nemen na oktober (zo’n 15 kg N per ha). Bij zetmeel- en consumptieaardappelen speelt dat voor een
goede afharding van de knol het loof in een onrijp stadium (rond begin september) moet worden doodgespoten om voor 1 oktober te kunnen oogsten.
Hierdoor wordt de herverdeling van N vanuit loof naar aardappel onderbroken en daalt de stikstofopname in de knol met circa 20-25 kg N per ha in
vergelijking met een normaal afgerijpt gewas dat in oktober of begin november wordt geoogst. In die situatie is een vanggewas dus niet effectief. Voor
een effectief vanggewas na aardappel moet de rassenkeuze worden afgestemd op een vroege oogst zodat het gewas tijdig op een natuurlijke wijze kan
afrijpen en er geen onrijp loof met daarin veel N in de bodem terechtkomt.
Voor andere gewassen, zoals wintergroenten of bloembollen, is de het de vraag of er voldoende stikstofopname plaatsvindt in het najaar om het effect
van het vanggewas re compenseren.
Vanggewassen –
commissie van wijzen

5.2.2.3

5.2.2.3

Medio
2022

De inzaaidatum voor vanggewassen na
mais blijft behouden, wel zal gewerkt
gaan worden met een commissie van
wijzen die jaarlijks kijkt of de 1 oktober
haalbaar is, gelet op
weersomstandigheden gedurende het
groeiseizoen.

Motie TK en consultatie inbreng.

12

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
Beoordeling van het effect door de CDM
De groei van een vanggewas in het najaar is afhankelijk van de temperatuur en daglengte. Naarmate een vanggewas later wordt gezaaid, zal de
stikstofopname lager zijn en is het effect op vermindering van nitraatuitspoeling lager. De voorgestelde verandering is vanuit landbouwkundig oogpunt en
hoofdteelt geredeneerd plausibel, omdat de groei van een gewas door weersomstandigheden vertraagd kan zijn. Uitstel van de inzaaidatum van het
vanggewas op basis van de oogstdatum van het hoofdgewas, zal er toe leiden dat een vanggewas niet elk jaar vóór 1 oktober wordt gezaaid. Ten opzichte
van het concept 7e AP betekent dit dat de nitraatuitspoeling minder kan worden beperkt door een vanggewas. Het weer heeft een groot effect op de
nitraatuitspoeling, en op de effectiviteit van een vanggewas om de uitspoeling te verminderen.
De CDM heeft eerder dit jaar over een vervroegde oogst van snijmaïs geadviseerd. Het oogsten van onrijpe snijmais kost voederwaarde en dus geld.
Onrijpe mais in het rantsoen geeft risico op pensverzuring bij melkvee, leidt mogelijk tot een vermindering van de melkgift per koe, en verhoogt de
methaanemissie per koe en per geproduceerde kg melk. De overgang tussen onrijpe en rijpe snijmais is geleidelijk; voornoemde effecten nemen toe
naarmate de snijmais onrijper wordt geoogst. Verder moet worden benadrukt dat een vroegere oogst kan worden gestuurd via een gerichte rassenkeuze
(telen van zeer vroege tot ultravroege rassen) waardoor negatieve effecten op de kwaliteit van het voer kunnen worden beperkt of voorkomen. Wel zal
doorgaans de opbrengst van zeer vroege rassen wat lager zijn door de kortere groeiduur. De CDM heeft geadviseerd om een werkgroep van
melkveehouders, Cumela, veevoedingsdeskundigen en teeltdeskundigen een strategieplan (draaiboek) op te laten stellen voor het vervoegen en indikken
van de snijmaisoogst in Nederland, opdat de voornoemde afwenteling wordt beperkt. Het beter laten slagen van onderzaai dient ook meegenomen te
worden. De voorgestelde commissie van wijzen uit het gewijzigde 7e AP is er niet op gericht om het vanggewas op tijd in te zaaien. De vraag is of er nog
wel een stimulans is voor de sector om te streven naar het zaaien van een vanggewas vóór 1 oktober, als een commissie van wijzen jaarlijks nagaat of een
uiterste zaaidatum van het nagewas op 1 oktober haalbaar is.
In het CDM-advies werd ook aangegeven dat de doorlooptijd van de snijmaisoogst zo’n 4 à 6 weken is, afhankelijk van de weersomstandigheden. Om
jaarlijks duidelijkheid te scheppen of de snijmaïs al dan niet vóór oktober geoogst moet zijn, zou de commissie van wijzen al eind augustus hierover
moeten adviseren. Is er dan voldoende jaar-specifieke informatie beschikbaar om een advies op te stellen, of wordt het advies gebaseerd op voorgaande
jaren?
Referentie
CDM (2021). CDM-advies ‘Afwenteling van milieueffecten bij het tijdig oogsten van snijmaïs’
Vanggewassen –
gedifferentieerde
gebruiksnorm

5.2.2.3

5.2.2.3

1-1-2023

Voor niet-mais gewassen en niet
winterteelten geldt dat inzaai van een
vanggewas per 1 oktober gestimuleerd
wordt. Bij latere inzaai, zal de
gebruiksnorm voor het volgende jaar
gekort worden (gedifferentieerde

Consultatie inbreng en inbreng sector. Dit
stimuleert goede inzet van vanggewassen
en compenseert risico’s op uitspoeling bij
teelten waarbij inzaai niet tijdig gelukt is.
De genoemde korting is afgeleid van het
effect van een vanggewas bij tijdige inzaai
13

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
gebruiksnorm). Bij inzaai na 1 november
(of geen inzaai) geldt de maximale
korting. Indien op 1 november geen
vanggewas ingezaaid is, geldt de
maximale korting. Het vanggewas dient
tot minimaal 1 februari te blijven staan.
Bij de vaststelling van de definitieve
kortingen zal een advies van de CDM
worden opgevraagd.

(maximale korting staat gelijk aan
maximale opname vanggewas).
Desondanks kan hierdoor wel meer
uitspoelen in de winter en najaar –
daarvoor wordt gecorrigeerd door de
hieronder genoemde aanvullende
maatregelen.

Beoordeling van het effect door de CDM
Dit is een mogelijkheid om het effect van late of geen inzaai van vanggewassen te compenseren. Het uiteindelijke effect is afhankelijk van de hoogte van
de korting op bemesting die plaats vindt en of het effect van deze korting vergelijkbaar is met het effect van een inzaai van een vanggewas. Dit moet
nader worden onderzocht, maar het moet mogelijk zijn om deze verandering dusdanig in te vullen dat er geen negatief effect op de waterkwaliteit
optreedt ten opzicht van het inzaaien van een vanggewas voor 1 oktober, conform het concept 7e AP.
Vanggewassen – Ngebruiksnorm

5.2.2.3

5.2.2.3

1-1-2023

Stikstofgebruiksnorm voor
groenbemesters voor nietvlinderbloemige groenbemesters die voor
1/9 gezaaid zijn en geteeld worden na
graan- en graszaad en koolzaad niet
schrappen, maar wel updaten.

Motie TK en consultatie inbreng. Na deze
teelten (CDM-advies) is beperkte
bemesting nodig om een (nietvlinderbloemige)
groenbemester/vanggewas goed te laten
groeien omdat er bijna geen nutriënten
over zijn na de hoofdteelt. Kan
meegenomen worden in update
gebruiksnormen (5.4.2.2).

Beoordeling van het effect door de CDM
De CDM heeft eerder geadviseerd over groenbemesters (zie referenties). CDM concludeerde hierin onder andere
•
•

Als het doel van de teelt van een groenbemester/vanggewas enkel verlaging van de nitraatuitspoeling is, is er geen reden het vanggewas te
bemesten.
Bij andere doeleinden zoals extra aanvoer van organische stof of aaltjesbestrijding is voldoende groei nodig en kan een stikstofbemesting zinvol
zijn. Dit hangt af van de hoeveelheid minerale N in de bodem die het voorgaande gewas nalaat en de mineralisatie van N uit diverse organische
14

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021

•

bronnen in de periode dat het vanggewas N opneemt. Het laatste betreft mineralisatie van N uit de dierlijke mest die voor of in het voorjaar is
toegediend, de mineralisatie van N uit de verse ondergewerkte gewasresten van het hoofdgewas en de mineralisatie van N uit de
bodemorganische stof.
Bemesting zal vooral nodig zijn na graangewassen, ook omdat de N-nalevering uit gewasresten van graan als gevolg van de hogere C/Nverhouding gemiddeld genomen laag is.

Het vervangen van de maatregel “geen gebruiksnorm voor een groenbemester” door de maatregel “beperkte bemesting” kan tot een hogere
nitraatuitspoeling leiden voor gewassen die veel minerale stikstof na de oogst achter laten. Het risico op nitraatuitspoeling is lager voor gewassen die
weinig minerale stikstof nalaten, zoals de gewassen die bij deze wijziging worden genoemd (graan, graszaad en koolzaad).

Referenties:
CDM (2017) CDM-advies ‘Groenbemesters’
https://www.wur.nl/upload mm/4/9/9/d03b24ad-cf93-4604-9dca-b1844c05d7f8 1705577 Oene%20Oenema.pdf
https://www.wur.nl/upload mm/c/8/1/6b63d919-1690-4f07-981a-07b3b6a3e7f1 1705577 Oene%20Oenema%20bijlage%201.pdf
CDM (2017) CDM-advies ‘Aanvullende vragen Groenbemesters’
https://www.wur.nl/upload mm/4/c/f/1d09bf13-c3ae-4e53-a2df-3e969e8236b3 1733887%20Oene%20Oenema.pdf
https://www.wur.nl/upload mm/7/4/e/16907737-af71-4d81-81d1-d6860c0d1c18 1733887%20Oene%20Oenema%20bijlage%201.pdf
Vanggewassen – 100%

5.2.2.3

5.2.2.3

Aanvullend

1-1-2023

Inzaai van een vanggewas wordt per 2023
verplicht op 100% (i.p.v. 60%) van het
areaal op zand en löss.

Om mogelijk verminderde
milieuresultaten te ondervangen door
wijzigingen in 5.2.2.3 en om de
handhaafbaarheid te verbeteren. Hiermee
wordt de impact vanaf 2023 maximaal en
vervalt de aanloopperiode. Hiermee wordt
sneller het maximale effect van deze
maatregel bereikt en wordt de impact op
grondwater (en daarmee uiteindelijk ook
oppervlaktewater) versnelt vergroot.

Beoordeling van het effect door de CDM
15

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
Als het vanggewas tijdig wordt ingezaaid bij gewassen die uitspoelingsgevoelig zijn (en dus veel minerale N achterlaten) en waarbij de N-opname in het
oogstproduct vanaf 1 oktober beperkt tot gering is, dan heeft deze maatregel een groter effect op verbetering waterkwaliteit dan de maatregel uit het
concept actieprogramma, omdat de maatregel dan op 100% in plaats van 60% wordt geïmplementeerd). Echter, als de inzaaidatum veel later wordt,
omdat het hoofdgewas niet tijdig kan worden geoogst (en de commissie van wijzen hierover heeft geadviseerd), dan zal deze maatregel een relatief
beperkt effect hebben. Er wordt dan een niet-effectief vanggewas op een grote areaal ingezaaid.
Percentage rustgewas
5.2.2.4
voor graasdierbedrijven

1-1-2023

In de nadere uitwerking van
grondgebondenheid zal aan de hand van
het aantal dieren of mestproductie dat
een bedrijf heeft, bepaald worden over
hoeveel grasland het bedrijf dient te
beschikken, waarvan een aandeel
permanent grasland op bedrijfsniveau. Er
zal hiervoor een tijdspad worden
gedefinieerd om in te groeien naar het
einddoel per 2027, waarbij een aanzienlijk
deel van de geproduceerde mest door
een bedrijf dient te kunnen worden
afgezet op grasland (waarvan een aandeel
permanent) waarover het bedrijf
beschikt. Dit zal gaan gelden voor
melkveebedrijven en voor
rundvleesveehouderij bedrijven met zoogof weidekoeien. In het kader van de
invoering van spoor 1
grondgebondenheid wordt komende
maanden nader uitgewerkt hoe deze
(permanent) graslandeis aan
grondgebondenheid eruit komt te zien en
welke verdere fasering hier precies bij
hoort. Hiermee wordt deels invulling
gegeven aan spoor 1 van het toekomstige
mestbeleid en het uitgangspunt van 100%

Motie TK en consultatie inbreng.
Dit zorgt voor een betere koppeling met
de grondgebondenheid eisen zoals
voorzien van het toekomstige mestbeleid
(koppeling grondgebondenheid en
grasland). Ook zorgt het voor
vereenvoudiging van handhaving en
uitvoerbaarheid en het lost het probleem
voor stalgehouden runderen op
(vleesstieren)

16

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
grondgebondenheid op melk- en
rundveebedrijven.
Beoordeling van het effect door de CDM
Het effect op waterkwaliteit van deze maatregel is moeilijk te beoordelen. Hiervoor moet de maatregel nader worden beschreven.
Als deze maatregel er toe leidt dat het areaal grasland groter wordt en het areaal bouwland (zowel rustgewassen als niet-rustgewassen) kleiner of als er
relatief meer mest naar grasland gaat dan naar bouwland ten opzichte van het concept ontwerp actieplan, dan leidt deze maatregel waarschijnlijk tot
minder nitraatuitspoeling omdat nitraatuitspoeling uit bouwland hoger is dan uit grasland.
Najaarsbemesting
aanpassen

nvt

5.4.2.2

1-1-2023

Aanvullend

De najaarsbemesting (bemesten na 1/8)
wordt voor bouwland beperkt tot
maximaal 60 kg N/ha uit dunne fractie
dierlijke mest en drijfmest.

Inbreng sector als alternatief. Om mogelijk
verminderde milieuresultaten te
ondervangen door wijzigingen in 5.2.2.3.
Ook draagt dit bij aan een verbetering van
de grondwaterkwaliteit en de
oppervlaktewaterkwaliteit. Hiermee
wordt de mest gerichter ingezet en het
“dumpen” van mest ten behoeve van een
lege mestkelder voorkomen.

Beoordeling van het effect door de CDM
Dit is een maatregel die ongewenst opvullen van gebruiksnormen (‘leegrijden van de mestkelder”) kan beperken. Hierdoor is het risico op uit- en
afspoeling van stikstof en fosfaat door najaarsbemesting kleiner dan uit het concept Actieprogramma. Om effectiviteit te vergroten zou deze maatregel
alleen moeten worden toegepast op gewassen (incl. groenbemesters) die in het najaar nog stikstof en fosfaat kunnen opnemen.
Uitrijdseizoen
verschuiven
Aanvullend

nvt

5.4.3.3

1-1-2023

De start van het uitrijdseizoen van
drijfmest en dunne fractie dierlijke mest
wordt voor bouwland verlaat met een
maand (toegestaan vanaf 15 maart i.p.v.
15 februari). Hierbij kunnen vroege
teelten worden aangewezen waar deze
verschuiving niet (volledig) zal gelden
(CDM stelt lijst op).

Inbreng sector als alternatief. Om mogelijk
verminderde milieuresultaten te
ondervangen door wijzigingen in 5.2.2.3.
Hierdoor wordt de mest op zo’n moment
toegepast dat het ontkiemende gewas de
vrij komende nutriënten uit de mest kan
opnemen. Daarmee vermindert de
uitspoeling. Dit verminderd ook het
“dumpen” van mest ten behoeve van een
17

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
Hiermee kan de aanmeldplicht voor
maïsteelt vervallen, waardoor de
administratieve last verminderd.

lege mestkelder. Ook draagt dit bij aan
een verbetering van de
oppervlaktewaterkwaliteit in alle
gebieden. Hiermee wordt gerichter
bemest.

Beoordeling van het effect door de CDM
Er is geen bemestingstechnische reden om dierlijke mest tussen 15 februari en 15 maart toe te dienen. Het effect van de maatregel op uit- en afspoeling
is sterk afhankelijk van de weeromstandigheden, maar gemiddeld genomen zal het later toedienen van dierlijke mest in het vroege voorjaar het risico op
uit- en afspoeling naar het grond- en oppervlaktewater beperken. Het is echter de vraag of deze maatregel voldoende effect heeft op de
nitraatuitspoeling naar het grondwater om aanpassing in de regels over vanggewassen (5.2.2.3) te compenseren. Nitraatuitspoeling treedt met name op
bij de minerale stikstof die in het najaar nog in de bodem aanwezig is. Bij voorjaarsbemesting kan ook nitraatuitspoeling naar grondwater optreden, maar
deze nitraat zal, afhankelijk van de bewortelingsdiepte, veelal nog in de wortelzone aanwezig blijven en kan door het gewas worden opgenomen.
Maatwerkaanpak

nvt

5.2.3

Nntb

In afstemming tussen sector, LNV, I&W,
RVO en NVWA wordt komende periode
een maatwerkplan opgesteld, waarbij
boeren kunnen kiezen om deel te nemen
aan dit maatwerkplan als alternatief
spoor voor de generieke maatregelen uit
het 7e AP (met name duurzame
bouwplannen). Daarvoor wordt eerst
vastgesteld (1) welke punten verder
uitgewerkt moeten worden, (2) welk
proces wordt doorlopen om daarin te
voorzien, (3) aan welke criteria moet
worden voldoen om de uitwerking te
doen slagen (handhaafbaar,
controleerbaar, uitvoerbaar en gelijk of
beter effect waterkwaliteit) en (4)
wanneer we een ‘go / no go’-besluit
nemen of het voorstel voldoende is

Uitkomst sector overleg & motie TK.

18

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
uitgewerkt om het daadwerkelijk op te
nemen in het beleid (en zo nodig in weten regelgeving).
Beoordeling van het effect door de CDM
Er is nog geen invulling gegeven aan Maatwerkaanpak, dus er kan geen beoordeling worden gegeven over het effect op waterkwaliteit. Een voordeel van
maatwerk is dat een boer maatregelen kan nemen die het best bij zijn bedrijf passen. Maatwerk betekent echter niet dat het realiseren van de
doelstellingen gemakkelijk wordt. Afhankelijk van hoe maatwerkaanpak wordt ingevuld, kunnen er grote verschillen ontstaan in maatregelen tussen
bedrijven. Voor maatwerk zijn indicatoren nodig waarop gestuurd kan worden, zoals gegevens over bemesting, toepassing van specifieke maatregelen,
een berekend stikstofoverschot en/of metingen van nitraat in grond- en oppervlaktewater of minerale stikstof in de bodem na de oogst. Deze indicatoren
moeten wetenschappelijk onderbouwd worden en voldoende geborgd kunnen worden. Maatwerk biedt perspectieven voor het vereenvoudigen van het
mestbeleid, maar kan er toe leiden dat het mestbeleid complexer en minder robuust wordt. Dit is afhankelijk hoe maatwerk wordt ingevuld. Een
berekening van het stikstofoverschot op een bedrijf is eenvoudiger dan het meten van minerale N na de oogst op elk perceel op een bedrijf.
Gebiedsgericht bepalen
welke aanvullende
inrichtingsmaatregelen
benodigd zijn voor
doelbereik voor
oppervlaktewaterkwaliteit

nvt

1-1-2024

In aansluiting op de gebiedsgerichte
analyse uit de DAW en in afstemming met
de Waterschappen wordt bekeken welke
inrichtingsmaatregel voor stikstof en
fosfor effectief en benodigd zijn om
doelbereik voor de
oppervlaktewaterkwaliteit te bereiken
(bijvoorbeeld helofytenfilters, natte
bufferstroken, ijzerdrains).

Op basis van aanvullende analyse voor de
oppervlaktewaterkwaliteit. Dit zal
gebiedsgericht bijdragen aan het behalen
van de doelen voor de
oppervlaktewaterkwaliteit voor de
landbouwopgave.

Beoordeling van het effect door de CDM
Deze wijziging van de maatregel is nog niet ingevuld en kan daardoor niet worden beoordeeld. Het toepassen van maatregelen als helofytenfilters, natte
bufferstroken en ijzerdrains boven op de maatregelen uit het 7e Actieprogramma kunnen bijdragen aan verdere verbetering van de waterkwaliteit. Dit
betekent ook dat op waterkwaliteitsdoelen gestuurd wordt in plaats van voorschriften. Voor deze aanvullende analyse zijn gerichte metingen nodig, en is
gerichte monitoring nodig die thans meestal nog niet beschikbaar is. De doorlooptijd om dit alsnog te ontwikkelen bedraagt een aantal jaren.
Update N-gbn en Nwerkingscoëfficiënt

5.4.2.2

5.4.2.3

1-1-2023

Meenemen gebruiksnorm
groenbemesters en gebruiksnorm teelten

19

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
die vanuit voedselkwaliteit beperkt zijn in
gebruik dierlijke mest.
Beoordeling van het effect door de CDM
Als er een stikstofgebruiksnorm wordt toegekend aan een groenbemesters dan neemt het risico op uitspoeling toe ten opzichte van de maatregel uit het
ontwerp actieprogramma (geen gebruiksnorm).
Een verbod (of beperking) van gebruik van dierlijke mest op teelten waar gebruik van mest uit oogpunt van voedselkwaliteit limiterend is, heeft alleen
een positief effect indien dit op bedrijfsniveau leidt tot een lagere norm dierlijke mest. In het mestbeleid is de gebruiksnorm dierlijke mest voor bedrijven
nu 170 kg N per ha, behalve op bedrijven met een derogatie (230 of 250 kg N per ha). Er wordt nu geen onderscheid gemaakt naar gewassen bij de
gebruiksnorm dierlijke mest.
Teeltvrije zones –
leidraad

5.4.3.1

1-1-2023

In de leidraad wordt ook specifiek als
criterium opgenomen of een water nog
een opgave heeft.

Motie TK, consultatie inbreng en verfijning
maatregel.

Beoordeling van het effect door de CDM
Met “een opgave heeft” wordt waarschijnlijk bedoeld dat alleen teeltvrije zones worden ingericht als het water niet aan de waterkwaliteitsdoelstellingen
voldoet. Indien aan de waterkwaliteitsdoelstellingen wordt voldaan, hoeft dan waarschijnlijk geen teeltvrije zone worden ingericht. Bij dit criterium moet
worden meegewogen of de waterkwaliteit blijvend voldoet aan de doelstellingen als deze maatregel niet wordt toegepast, dus ook als bemesting, gewas
of landgebruik wijzigt.
Teeltvrije zones grasland

5.4.3.1

1-1-2023

In de leidraad als criterium opnemen dat
voor graslandpercelen waar kruidenrijk
grasland wordt toegepast in de teeltvrije
zone, een beperking geldt van maximaal 1
meter (behalve bij KRW-waterlichamen
en ecologisch kwetsbare waterlopen).
Op de teeltvrije zone is beweiding
toegestaan.

Inbreng sector. Hiermee worden met
name grondgebonden en extensievere
boeren die nu deelnemen aan de ANlb
pakketten ontzien. Dit kan daarmee het
grasland areaal en de biodiversiteit
stimuleren. Vanuit waterkwaliteit geldt
wel dat een 1 meter teeltvrije zone
minder effectief is dan een 2 meter
teeltvrije zone. Indirect heeft het wel een
positieve invloed, omdat kruidenrijke
stroken alleen in standgehouden kunnen
20

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
worden op extensief beweide en bemeste
percelen.
Omdat beweiding in de regel over het
gehele perceel plaatsvindt, wordt
toegestaan dat de teeltvrije zone voor
beweiding wordt gebruikt.
Beoordeling van het effect door de CDM
Het effect van een 1 meter versus 2 meter teeltvrij zone op belasting van het oppervlaktewater met stikstof en fosfaat zal beperkt zijn. Het is te
verwachten dat de stikstof- en fosfaatuitspoeling uit kruidenrijk grasland lager is dan uit grasland met gangbaar management, omdat kruidenrijk grasland
op de extensievere bedrijven wordt geteeld.
Het effect van deze maatregel zal naar verwachting beperkt zijn. Wel is het belangrijk om nader onderzoek te verrichten naar uitspoeling uit kruidenrijk
grasland, omdat het niet is uit te sluiten dat het areaal kruidenrijk grasland zal toenemen.
Teeltvrije zones grondgebondenheid

5.4.3.1

5.4.1.4

1-1-2023

De wet Verantwoorde en grondgebonden
groei melkveehouderij wordt ingetrokken.
Daarbij wordt de formulering in de
fosfaatbank voor grondgebondenheid
zodanig ingevuld dat teeltvrije zones niet
meetellen. Voor de mestplaatsingsruimte
wordt de teeltvrije zone wel afgetrokken
van de beschikbare ruimte.

Dit voorkomt dat bedrijven die nu
grondgebonden zijn in grote problemen
komen door de correctie van teeltvrije
zones bij de berekening van de
mestplaatsingsruimte en
grondgebondenheid. Bij het ingroeitraject
voor spoor 1 wordt dit meegenomen.

Beoordeling van het effect door de CDM
Deze maatregel betekent dat voor berekening van het aantal dieren binnen grondgebondenheid, het totaal areaal wordt meegeteld en dat voor
berekening van mestplaatsingsruimte het areaal zonder teeltvrije zones wordt berekend. Dit laatste betekent dat dezelfde hoeveelheid mest per ha
landbouwgrond (exclusief teeltvrije zone) kan worden toegediend dan in de situatie zonder teeltvrije zone. Het risico op uitspoeling in beide situaties is
dus hetzelfde.
Het aantal dieren gebaseerd op het areaal met teeltvrije zone is hoger dan op het areaal zonder teeltvrije zone. Dit betekent dat bij deze definitie van
grondgebondenheid er meer dieren gehouden kan worden dan als de teeltvrije zone niet wordt meegerekend bij grondgebondenheid. Of dit leidt tot

21

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
meer uitspoeling is afhankelijk van het aandeel teeltvrije zones op een bedrijf, de mestplaatsingsruimte en -overschot. Het risico op uitspoeling zou
kunnen toenemen, maar het vraagt een nadere studie om dit uit te zoeken.
Het effect van deze maatregel op de waterkwaliteit is sterk afhankelijk van het aandeel teeltvrije zones in het totaal areaal van een bedrijf. Naar
verwachting is het effect op waterkwaliteit ten opzichte van het ontwerp AP beperkt.
Dit is een maatregel die tot complexiteit en inconsequentie leidt in het mestbeleid: grondgebondheid wordt gebaseerd op een ander areaal dan de
mestplaatsingsruimte.
Verruiming
uitrijddatum vaste
strorijke mest

5.4.3.2

5.4.3.2

1-1-2023

Verruiming met twee weken van 1
september naar 15 september wordt niet
doorgevoerd i.v.m. vergroot risico op
uitspoeling nutriënten (TCB-advies ‘Uitstel
uitrijdverbod vaste mest vanwege
neerslag in regio Zuid-Limburg 2021’).
Daarnaast wordt de maatregel specifiek
gericht op strorijke vaste mest, in
aansluiting op het CDM-advies ‘Effecten
van mesttoediening op regenwormen als
voedsel voor weidevogels’, 17-09-2020.

Wetenschappelijk inzicht en verfijning
maatregel. Hiermee wordt de maatregel
gefocust op strorijke vaste mest, de meest
geschikte mestsoort voor verbetering van
de bodem en weidevogels. Tevens wordt
door de maatregel niet uit te breiden tot
15 september een vergroot risico op
uitspoeling beperkt.

Beoordeling van het effect door de CDM
Deze maatregel leidt tot een kleiner risico op uitspoeling van stikstof en fosfaat, maar het effect zal beperkt zijn omdat het verschil maar twee weken
betreft en het risico op uitspoeling uit strorijke mest beperkt is (ten opzichte van drijfmest en kunstmest). Ook de hoeveelheid stro-rijke mest is relatief
beperkt.
Kwetsbare
drinkwaterwinningen

5.4.5

Overeenkomstig het besluit van het
Landelijk Bestuurlijk Overleg wordt de
huidige bestuursovereenkomst verlengd
tot 1 januari 2023. Uiterlijk 1 juli 2022
wordt besloten over het al dan niet
voortzetten van de
bestuursovereenkomst.

Afspraak in Landelijk Bestuurlijk Overleg

22

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
Beoordeling van het effect door de CDM
Duidelijke criteria ontbreken voor de beoordeling van het succes van de bestuursovereenkomst. Het registreren van het aantal geïnteresseerden en het
aantal deelnemers aan gebiedsprocessen garandeert nog geen verlaging van de nitraatconcentratie.
Pilot Doelgericht
werken voor betere
waterkwaliteit

5.2.2.1

Nvt

Nvt

Deze pilot kan vervallen. Dit gaat op in de
maatwerkaanpak.

7e AP

Uitgebreide evaluatie in 2022.

Uitkomst sector overleg

Beoordeling van het effect door de CDM
Er wordt geen effect verwacht.
Pilot BedrijfsEigen
Stikstofnorm

5.5.2.2

5.5.2.1

Beoordeling van het effect door de CDM
Een evaluatie van een pilot heeft geen effect op de waterkwaliteit.
Pilot
Mineralenconcentraat

nvt

5.5.4.5

7e AP

Uit 6e AP overnemen

Vooruitlopend op de landenspecifieke
oplossing waarover overeenstemming
met de EC wordt gezocht, is het nodig
deze pilot tot dat moment te verlengen.

Beoordeling van het effect door de CDM
Het is belangrijk om inzicht te hebben in het risico van toepassing van mineralenconcentraten en de daarbij vrijkomende dikke fractie van gescheiden
mest op de uitspoeling van nitraat en fosfaat naar grond- en oppervlaktewater. Grootschalig gebruik van mineralenconcentraten als kunstmestvervanger
kan leiden tot verschuivingen in de mestmarkt in Nederland en daarmee tot effecten op uitspoeling. Eerder onderzoek naar mineralenconcentraten duidt
op een beperkt risico op extra uitspoeling ten opzichte van kunstmest.

Referentie

23

Bijlage bij brief met kenmerk 2134468/WOTN&M/JvSE van 25-11-2021
Velthof, G. L., Ehlert, P. A. I., Schroder, J. J., Curth-van Middelkoop, J. C., W. van Geel & G. holshof (2020). Application of Mineral Concentrates from
Processed Manure. In E. Meers, G. Velthof, E. Michels, & R. Rietra (Eds.), Biorefinery of Inorganics: Recovering Mineral Nutrients from Biomass and
Organic Waste (pp. 260) https://doi.org/10.1002/9781118921487.ch5-5
Kennisontwikkeling

5.6.2

7e AP

Onderzoek aanvullend naar:
-

het aspect van stikstofbenutting van
onder andere suikerbieten,
aardappelen en cichorei een
prominentere plek geven in
veredelingsprogramma’s

-

stikstofefficiëntie van bemesting
verhogen door inzet van
precisielandbouw, zoals
rijenbemesting bij suikerbieten &
cichorei en bijbemesting bij
aardappelen

Aangedragen door ketenpartijen

Beoordeling van het effect door de CDM
Onderzoek naar stikstofbenutting en veredeling is het meest relevant voor aardappelen, omdat suikerbieten en cichorei in het algemeen al vrij efficiënt
zijn. Bij de berekeningen die in het kader van mestbeleid worden uitgevoerd wordt uitgegaan van Goede Landbouw Praktijk, maar er wordt niet uitgegaan
van technieken als rijenbemesting en bijmestsystemen. Eerdere onderzoek hebben laten zien dat hiermee de bemesting met 15-20% kan worden
verlaagd zonder opbrengstderving. Echter, benadrukt moet worden dat op zand- en lössgronden de stikstofgebruiksnorm al 5-30% onder het Nbemestingsadvies ligt. In zo’n situatie zal het effect van N-efficiency verhogende maatregelen naar verwachting lager zijn.

24