Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2009–2010

29 754

Terrorismebestrijding

Nr. 183

BRIEF VAN DE MINISTERS VAN BINNENLANDSE ZAKEN EN
KONINKRIJKSRELATIES, VAN JUSTITIE EN VOOR WONEN,
WIJKEN EN INTEGRATIE
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 9 februari 2010
Advies Raad voor maatschappelijke Ontwikkeling
Op 29 oktober 2009 is het advies «Polariseren binnen onze grenzen»
(29 754, nr. 182) verschenen van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO).
De Raad stelt daarin dat juist in een samenleving waarin scherpe tegenstellingen bestaan, de overheid pal dient te staan voor de rechtsstaat en
dat bezinning op onze processen van collectieve besluitvorming wenselijk
is. De democratische rechtstaat heeft immers blijvend onderhoud nodig.
De RMO verstaat onder polariseren «een communicatieve handeling
waarin tegenstellingen of verschillen worden aangescherpt, mondeling of
op papier». Daarnaast is polarisatie ook een proces van verwijdering
tussen (groepen) mensen. De Raad stelt dat polariseren constructief is als
het bijdraagt aan participatie en stabiliteit, en schadelijk als het die
waarden ondermijnt.
In het advies worden drie arena’s onderscheiden waarop de aanbevelingen van de Raad zicht richten: het maatschappelijk domein, de politiek
en het juridische domein.
In de onderstaande reactie zullen we eerst ingaan op polarisatie in het
algemeen en daarna op de adviezen voor de specifieke domeinen.
Kabinetsreactie polarisatie algemeen
De visie van het kabinet op polarisatie vloeit direct voort uit de doelstelling van het kabinet om de sociale samenhang in Nederland te vergroten
(zie hiervoor het coalitieakkoord «Samen werken, samen leven» en het
beleidsprogramma). Hierin past het onderscheid dat de RMO maakt
tussen positieve en negatieve vormen van polarisatie. Daar waar polarisatie de samenhang aantast, of een gevolg is van een gebrek aan samenhang, is er reden tot actie.
Tegelijkertijd onderschrijft het kabinet de meerwaarde die de positieve

KST140841
0910tkkst29754-183
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2010

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 754, nr. 183

1

vorm van polariseren heeft: een scherp debat betekent dat heldere posities worden ingenomen waarmee mensen zich kunnen identificeren. Een
open en eerlijk debat kan er ook voor zorgen dat allerlei spanningen in de
samenleving een uitlaatklep vinden. Maar scherpte werkt alleen positief
als die wordt betracht tussen mensen die zich verbonden weten en die
zich niet gebruskeerd voelen. Waar scherpte van argumenten plaats maakt
voor botheid van woorden, verliest polarisatie zijn verhelderend
vermogen.
Het kabinet maar ook gemeenten maken zich zorgen over deze negatieve
vorm van polarisatie. Uit de enquête die vanuit BZK onder gemeenten is
gehouden, blijkt dat meer gemeenten problemen met polarisatie rapporteren dan met radicalisering. Het beleid dat vanuit het Actieprogramma
Polarisatie en Radicalisering wordt gevoerd, richt zich dan ook op het
tegengaan van de schadelijke vorm van polarisatie. In het Actieplan is die
vorm gedefinieerd als een verscherping van tegenstellingen tussen
groepen in de samenleving die kan resulteren in spanningen tussen deze
groepen en toename van segregatie langs etnische en religieuze lijnen.
Inmiddels voeren ca. 75 gemeenten met Rijkssteun activiteiten uit gericht
op het tegengaan van polarisatie. In hun analyses rapporteren zij diverse
vormen van spanningen en conflicten, variërend van:
– Onwetendheid over andere bevolkingsgroepen, met als gevolg negatieve vooroordelen, gevoelens van onveiligheid en angst.
– Onderlinge verwijdering tussen etnische/religieuze bevolkingsgroepen;
langs elkaar heen leven.
– Afkeurende uitspraken over andere bevolkingsgroepen, toename van
discriminatie en racisme. Profilering en accuentering van eigen identiteit in zowel de privé als de publieke sfeer, op nationalistisch en/of
religieus vlak.
– Geweld, brandstichting, bedreiging & vandalisme.

1

Dekker 2007, Islamofobie onder jongeren en
de achtergronden daarvan.
Entzinger & Dourleijn, De lat steeds
hoger, 2008.
3
R. van Wonderen en C. Magry, «Polarisatie
en sociaal vertrouwen in de buurt: een oriënterend onderzoek in zes gemeenten naar de
aanpak van polarisatie en sociaal
vertrouwen», te vinden op www.nuansa.nl.
2

Uit dit overzicht blijkt dat polarisatie een zekere gelaagdheid kent. Er kan
sprake zijn van een negatieve houding: bevolkingsgroepen hebben negatieve ideeën over elkaar, deels als vooroordeel door gebrek aan kennis en
contact, deels op grond van ervaringen. Dit gaat doorgaans gepaard met
negatieve emoties ten opzichte van (leden van) andere bevolkingsgroepen. Men ervaart «spanningen» of voelt zich bedreigd. Tenslotte kan
polarisatie zichtbaar worden door gedrag: bedreigingen en vernielingen,
maar ook subtieler gedrag als vermijden, beledigen en pesten.
Processen van verwijdering en confrontatie kunnen zich op drie niveaus
afspelen: (boven)nationale (media en internet), buurt (directe confrontatie
en overlast) en individueel (discriminatie, gevoelens van onveiligheid en
uitsluiting). Vaak bepalen landelijke (en internationale) ontwikkelingen de
beeldvorming evenzeer als eigen ervaringen. Zo blijkt dat de meeste
autochtone jongeren die negatief denken over moslims, weinig weten
over de islam en ook geen moslims kennen. Zij halen hun informatie
vooral uit de media1. Een ander voorbeeld: onderzoek in Rotterdam uit
2008 liet zien dat Turks-Nederlandse en Marokkaans-Nederlandse
jongeren vinden dat hun groep sterk gediscrimineerd wordt, terwijl een
veel kleiner deel zelf ervaring heeft met discriminatie2. Ook hier werken
bovenlokale discussies door in individuele percepties.
Het buurtniveau speelt volgens sommige onderzoekers vaak een onderschatte rol. Negatieve houdingen vloeien niet alleen voort uit algemene
gevoelens van achterstelling of bedreiging, maar zijn ook een reactie op
concreet ervaren overlast of intimidatie door (jeugdige) bewoners in de
directe leefomgeving3. Deze lokaal ervaren overlast voedt met andere
woorden het nationaal gepolariseerd debat dat weer de lokale beeldvorming negatief beïnvloedt. Er is kortom sprake van een spiraal die niet
eenvoudig te doorbreken is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 754, nr. 183

2

Het kabinet wil in elk geval niet afwachten tot spanningen daadwerkelijk
tot problemen leiden. Ook in preventieve zin wil het kabinet de negatieve
kanten van polarisatie aanpakken. Vanuit het actieprogramma Polarisatie
en Radicalisering zijn pilots kernwaarden democratische rechtstaat
gestart, waarbij kinderen van 10–12 jaar op een laagdrempelige manier en
aansluitend bij hun belevingswereld kennismaken met de kernwaarden en
door middel van film kunnen overbrengen hoe zij deze beleven en terug
zien in hun omgeving.
Daarnaast heeft het ministerie van BZK het traject verantwoordelijk
burgerschap in het leven geroepen en wordt in de nieuwe integratienota
van de minister voor WWI nadrukkelijk de keus gemaakt om niet zomaar
te accepteren dat groepen mensen langs elkaar heen leven. In plaats
daarvan wil het kabinet de randvoorwaarden bieden en belemmeringen
wegnemen om ervoor te zorgen dat groepen mensen juist zoveel mogelijk
met elkaar in contact kunnen komen en met elkaar in gesprek kunnen
gaan.
Ook met het beleid tegen lokale overlast en verloedering werkt het kabinet
indirect aan het voorkomen en tegengaan van polarisatie. Als er concrete
problemen in een gemeente zijn kan die gemeente een beroep doen op
verschillende vormen van ondersteuning vanuit het rijk. Bijvoorbeeld
waar het gaat om de inzet van het bestuurlijk-juridisch instrumentarium,
crisismanagement, interetnische spanningen, het betrekken van de etnische gemeenschap en openbare orde vraagstukken met een multietnische dimensie.
Reactie op adviezen in het maatschappelijk domein
Ten aanzien van polariseren in het maatschappelijk domein, stelt de Raad
dat de overheid voorzichtig moet zijn met het voeren van beleid langs
etnische lijnen omdat dit kan leiden tot stigmatisering en uitsluiting.
Bovendien stelt de Raad dat het kabinet de Marokkaans-Nederlandse
gemeenschap medeverantwoordelijk maakt voor de aanpak van criminaliteit en overlast door Marokkaans-Nederlandse jongeren. De recente kabinetsbrief over criminaliteit en overlast door Marokkaans-Nederlandse
jongeren vindt de Raad een voorbeeld van hoe het niet moet. Het kabinet
is het oneens met deze kritiek.
Vooropgesteld, het kabinet kiest er voor om waar mogelijk generiek beleid
te voeren. Daarom is er een ruime inzet, gericht op het terugdringen van
schooluitval, werkloosheid, overlast en criminaliteit bij jongeren. Helaas
constateert het kabinet dat er momenteel een grote oververtegenwoordiging is van Marokkaans-Nederlandse en Antilliaans-Nederlandse jongeren
op deze terreinen. De oorzaak daarvan ligt in een complex van redenen
waar alleen met specifiek en probleemgericht beleid, als aanvulling op het
reguliere beleid, snel verandering in kan worden gebracht. Juist om in een
dergelijk complexe situatie problemen op te kunnen lossen moeten de
specifieke oorzaken van die problemen helder zijn. Daarnaast is het van
groot belang om de problemen ook helder te benoemen. In het specifiek
beleid wordt gezocht naar mogelijkheden om deze groepen jongeren via
begeleiding, behandeling, opleiding en werk weer volwaardig te laten
deelnemen aan de samenleving en te voorkomen dat zij overlast of criminaliteit veroorzaken. Dit beleid is altijd tijdelijk, totdat de oververtegenwoordiging voldoende is teruggedrongen. Het kabinet vindt het belangrijk
dat problemen kunnen worden benoemd, hetgeen absoluut niet betekent
dat daarmee automatisch sprake is van polariseren, laat staan van stigmatiseren.
Het kabinet is van mening dat de Marokkaans-Nederlandse gemeenschap
een belangrijke bijdrage kan leveren aan het oplossen van de problemen
en spreekt haar daarom aan op actief burgerschap. Hierbij ligt de nadruk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 754, nr. 183

3

op het samenwerken met een netwerk van sleutelfiguren binnen de
gemeenschap om zo tot oplossingen van problemen te komen. Op deze
manier worden de verschillende partijen dus juist nader tot elkaar
gebracht. Het kabinet weet uit ervaring dat nieuwe Nederlanders en hun
gemeenschappen het normaal vinden en er zelfs blij mee zijn dat ze als
gelijkwaardige gesprekspartners worden aangesproken in het maatschappelijk debat.
Vertegenwoordigers van de Marokkaans-Nederlandse gemeenschap
geven juist zelf aan dat ze deze bijdrage willen leveren. Ten eerste omdat
de problematiek hen aan het hart gaat maar ook omdat ze willen laten
zien dat de Marokkaans-Nederlandse gemeenschap een positieve bijdrage
levert aan de Nederlandse samenleving. De inzet van het kabinet op dit
punt wordt dus gesteund door de Marokkaans-Nederlandse gemeenschap.
Overigens is het niet zo dat de gemeenschap alleen bij deze problemen
wordt aangesproken. Er is in het kader van de Wet Overleg Minderhedenbeleid (WOM) regulier en structureel overleg met verschillende gemeenschappen in Nederland waarbij beleidsvoorstellen op het terrein van
integratie worden besproken en ook omgekeerd wensen en signalen uit
de gemeenschappen ter tafel komen. De WOM stelt bovendien dat de
organisaties die zijn toegelaten tot het Landelijk Overleg Minderheden
recht hebben op subsidie, die wordt berekend naar rato van het aantal
mensen waaruit de gemeenschappen bestaan. Kabinet en gemeenschappen spreken elkaar dus ook aan binnen dit wettelijk kader.
De Raad stelt in haar advies dat etniciteit niet bepalend is voor menselijk
handelen en dat daarmee de kabinetsbrief over de aanpak van
Marokkaans-Nederlandse risicojongeren, ook uit het oogpunt van beleidseffectiviteit, problematisch is. Zoals hierboven reeds beschreven, om tot
een adequate oplossing te komen is er een complete analyse nodig
waarin alle factoren kunnen worden benoemd. In de brief spelen sociale
factoren een rol, maar waar nodig worden ook culturele factoren
genoemd. Bij zowel de Marokkaans-Nederlandse gemeenschap als bij de
gemeenten is er een breed draagvlak voor de analyse die in de brief is
gemaakt.
De Raad maakt zich tenslotte zorgen over de registratie van etnische
kenmerken van burgers die delicten hebben gepleegd. Over de registratie
van persoonsgegevens over etnische herkomst heeft u onlangs een brief
van de minister voor WWI ontvangen (1 december 2009, kenmerk
2009063200). Hierin is gemeld dat de verkenning onder gemeenten naar
de praktijk van etnische registratie uitgebreid zal worden naar twintig
gemeenten. Ook wordt binnenkort een uitspraak van het CBP over de
aanpak in de gemeente Rotterdam verwacht. In het voorjaar van 2010 zal
het kabinet u nader informeren over dit onderwerp.
Resumerend meent het kabinet dat de betreffende brief volledig past
binnen wet en gebruik en past bij aard en urgentie van de problematiek.
De minister voor Wonen, Wijken en Integratie heeft ondertussen een
gesprek gevoerd met de RMO waarin hij de visie van het kabinet op deze
onderdelen van het advies heeft toegelicht.
Reactie op adviezen in het politieke domein
De RMO adviseert de politiek te zoeken naar nieuwe politieke debatvormen. Scherpe standpunten moeten gehoord kunnen worden, maar
politiek is er niet alleen voor een scherp inhoudelijk debat aldus de RMO.
Het is ook een kanaal waarlangs besluiten genomen worden waarop

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 754, nr. 183

4

burgers en bedrijven kunnen bouwen. De RMO pleit ervoor te verkennen
hoe een variëteit van debatmodellen en besluitvormingsprocessen benut
kan worden, in de vorm van nieuwe parlementaire procedures en mediaformats.
Het kabinet heeft in de afgelopen jaren in toenemende mate de dialoog
met de samenleving gezocht. Onder de noemer burgerparticipatie zijn
diverse activiteiten en verkenningen in uitvoering. Verwezen wordt naar
de lokale proeftuinen voor burgerparticipatie («In actie met burgers»), het
traject verantwoordelijk burgerschap en de discussie over het ontwikkelen
van een Charter voor burgerparticipatie. Uit de recent over het Charter
gevoerde correspondentie met de Tweede Kamer (TK 2008- 2009; 30 184,
nr. 27) naar aanleiding van de motie Kalma blijkt dat heel veel vormen van
«deliberatieve» democratie (de verzamelnaam voor burgerfora, burgerpanels en burgerjuries) zijn en worden beproefd. Ook zijn er veel voorbeelden geïnventariseerd van charters, handreikingen, checklists etc.,
zowel nationaal als internationaal. Ook is er in sommige gemeenten een
praktijk ontwikkeld waarbij raden zelf overlegprocessen organiseren. Maar
wat ook duidelijk wordt, is dat bij bestuurders en volksvertegenwoordigers een aarzeling bestaat om met deliberatieve werkvormen verder te
gaan. Rollen en verwachtingen moeten voor elk concreet besluitvormingstraject goed duidelijk zijn, zowel voor de volksvertegenwoordigers en de
bestuurders als voor de burgers en maatschappelijke organisaties. Ook
moet duidelijk zijn dat er uiteindelijk belangen moeten worden afgewogen
en knopen moeten worden doorgehakt. Het is een illusie om te denken dat
in een gemeente of in Nederland een besluit «met z’n allen» kan worden
genomen. Terecht wijst de RMO erop dat burgers en bedrijven moeten
kunnen bouwen op besluiten van de overheid. De inspanning om de
kwaliteit van de politieke besluitvorming in brede zin te verbeteren, moet
en zal worden voortgezet.
Reactie op adviezen in het juridische domein
De RMO analyseert ten slotte wat de rol van juridische processen is in het
maatschappelijk verschijnsel van polarisatie. Kort samengevat concludeert de Raad dat het juridische proces zodanig is ingericht dat het polarisatie in de hand werkt, doordat het een conflictformat hanteert «dat
aansluit bij het primaire gedrag van mensen in conflicten: beschuldiging
en defensie; eis en verweer; focus op eigen positie en belangen, weinig
oog voor belangen van de ander; ontkenning van de eigen rol in het
ontstaan van het probleem en van medeverantwoordelijkheid voor het
creëren van een oplossing».
Het kabinet herkent deze karakterisering van het juridische conflictformat.
Het zet daarom al jaren hoog in op een meer oplossingsgerichte aanpak
van geschillen. Dat is overigens niet iets dat gezien moet worden als
(alleen) een alternatief voor de gang naar de rechter – ook binnen de
rechtspraak is het zaak dat telkens onderzocht wordt of en hoe finale
afdoening van het conflict kan worden bereikt.
Dat zal echter niet altijd het geval (kunnen) zijn. Soms is het nodig dat de
rol van de rechtspraak beperkt blijft tot het beslechten van een juridisch
conflict: hoe moeten de rechtsregels in dit concrete geval worden toegepast. Op dat moment wordt een in de realiteit bestaand probleem
(meningsverschil, conflict) overgezet naar het juridische domein. In die
procedure is, zoals de Raad ook constateert, de rol van polariseren positief: partijen worden gedwongen om heel precies na te denken over hun
positie, de (proces)waarheid wordt gevonden – kortom de zaak wordt
erdoor verhelderd.
Een waarlijk negatieve situatie ontstaat vooral, en dat lijkt in toenemende
mate het geval te zijn, als het beroep op de rechter niet wordt benut om
juridische vragen te beantwoorden maar wordt ingezet als een van de
vele wapens in de strijd. Op dat moment verliest het recht zijn bindende

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 754, nr. 183

5

functie en versterkt de juridisch noodzakelijke polarisatie de al bestaande
tegenstellingen. De rechterlijke uitspraak beslecht dan niet meer het
conflict, maar is slechts de uitkomst (winst of verlies) van een van de vele
veldslagen die in de niet aflatende strijd tussen partijen uitgevochten
wordt.
In een dergelijke situatie moeten geen hoge verwachtingen gekoesterd
worden van niet-rechterlijke geschilbeslechting: als bij (een van beide)
partijen de wil ontbreekt om tot elkaar te komen, zal ook dat geen soelaas
bieden.
Het kabinet heeft de voorkeur voor een oplossingsgerichte aanpak nog
eens bevestigd in de brief die de minister van Justitie op 20 november
2009 aan de Tweede Kamer zond1 en waarin hij de Kamer informeert over
de resultaten van de voorzieningen die de afgelopen jaren zijn getroffen
om het gebruik van geschiloplossingsinstrumenten zoals mediation te
bevorderen. Het gaat dan in het bijzonder om: verwijzing naar mediation
vanuit het Juridisch Loket en de Rechtspraak, een tijdelijke stimuleringsbijdrage gekoppeld aan de verwijzing vanuit de Rechtspraak en een tegemoetkoming in de kosten van mediation aan minder draagkrachtigen.
In deze brief wordt nog eens bevestigd dat wetgeving kaders en ruimte
moet bieden aan burgers om hun onderlinge conflicten op de voor hen
meest passende wijze op te lossen. Dat betekent weliswaar dat de wet bij
voorkeur niet voorschrijft hoe burgers zich bij een bepaald geschil moeten
gedragen maar impliceert geen terughoudende opstelling van de overheid. Het kabinet zet zich dan ook in om niet-polariserende methoden een
zodanige plaats in het hele arsenaal van middelen tot conflictoplossing te
geven dat daar optimaal gebruik van gemaakt kan worden. Dat gaat
namelijk niet vanzelf. Nodig is ten minste dat er tussen de organisaties
binnen het rechtsbestel afspraken gemaakt worden om het geschiloplossend vermogen van dat bestel te vergroten. De juridische procedure via
de formele rechtspraak – waarvan het probleemoplossend vermogen als
zodanig ook vergroot dient te worden – blijft daarin een onmisbare rol
spelen, al was het maar als stok achter de deur wanneer een van de
partijen niet genegen is een ander traject te kiezen of in de vorm van een
deelprocedure zoals die momenteel al bestaat bij letselschade. Om op
geschiloplossing gerichte instrumenten als volwaardig alternatief voor de
formele rechtspraak te laten functioneren is het voorts nodig om te komen
tot protocollering van processen en de kwaliteit, en tot versterking van de
rol van de rechter als toezichthouder, toegeleider (diagnose en triage) en
complementaire instantie. Een voorbeeld van een dergelijke protocollering vindt momenteel plaats op het terrein van echtscheiding: hier worden
betrokkenen uitgenodigd om een begin te maken met een beschrijving
van processen en good practices. Ten slotte is het nodig dat de financiële
prikkels binnen het rechtsbestel ook in de richting van de oplossingsgerichte aanpak werken, zowel richting betrokken instanties en instituties als
richting burger.
Een sector die zich naar de visie van het kabinet in het bijzonder leent
voor de oplossingsgerichte in plaats van de antagonistische weg, is die
van het bestuursrecht. De overheid dient immers altijd gericht te zijn op
probleemoplossing, d.w.z. op het komen tot een uitkomst die het algemeen belang dient en voor de betrokken partijen zoveel mogelijk
aanvaardbaar is. In dit verband kan nog gewezen worden op de in de brief
van de minister van Justitie genoemde pro-actieve benadering van Belastingdienst en UWV, de inspanningen van de ambassadeur proactieve
geschiloplossing door de overheid, en op de samenwerking tussen de
verschillende betrokken departementen onder coördinatie van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
1

TK 2009–2010, 29 528, nr. 6.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 754, nr. 183

6

Tot slot
Het kabinet constateert met de RMO dat de negatieve uitingen van polarisatie helaas toenemen. Met bovenstaande reactie heeft het kabinet laten
zien hoe het de negatieve vormen van polarisatie aanpakt. De overheid is
echter niet als enige aan zet. Uiteindelijk draagt een ieder in onze samenleving verantwoordelijkheid voor de manier waarop we in Nederland met
elkaar omgaan. Het kabinet brengt daarbij graag de observatie van de
RMO in herinnering dat polariseren constructief is als het bijdraagt aan
participatie en stabiliteit, en schadelijk is als het die waarden ondermijnt.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninksrijksrelaties,
G. ter Horst
De minister van Justitie,
E. M. H. Hirsch Ballin
De minister voor Wonen, Wijken en Integratie,
E. E. van der Laan

Tweede Kamer, vergaderjaar 2009–2010, 29 754, nr. 183

7