Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2017–2018

34 775 IX

Vaststelling van de begrotingsstaat van het
Ministerie van Financiën (IXB) en de
begrotingsstaat van Nationale Schuld (IXA) voor
het jaar 2018

Nr. 19

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 23 maart 2018
Tijdens het debat over de Najaarsnota in de Tweede Kamer van
20 december jl. heb ik toegezegd een brief te sturen over de mogelijkheid
van een meevallerformule in het begrotingsbeleid (Handelingen II
2017/18, nr. 37, item 60. Daarnaast heb ik tijdens de Algemene Financiële
Beschouwingen in de Eerste Kamer van 12 december jl. toegezegd een
brief te sturen over het advies van de Raad van State inzake de flexibiliteit
in de begroting om tegenvallers op te vangen. Met deze brief doe ik beide
toezeggingen gestand.
Het is de ambitie van het kabinet om de hardwerkende middengroepen en
bedrijven die Nederland de afgelopen jaren door de crisis hebben
geholpen te laten voelen dat het economisch beter gaat. Daarom heeft het
kabinet gekozen voor lastenverlichting en trekken we geld uit voor onder
andere koopkracht, veiligheid, zorg, onderwijs, infrastructuur, innovatie,
milieu en een aantrekkelijk ondernemersklimaat. Burgers zullen lastenverlichting de komende jaren merken. Alle inkomensgroepen, maar vooral
werkenden, gaan er de komende jaren op vooruit door concrete maatregelen zoals de invoering van een tweeschijvenstelsel, een verhoging van
de algemene heffingskorting en een per saldo verhoging van de arbeidskorting. Daarbij heeft en houdt het kabinet ook oog voor een evenwichtige
lasten- en koopkrachtontwikkeling voor burgers en bedrijven.
Op korte termijn zijn de economische vooruitzichten rooskleurig. De
economie groeit, de werkgelegenheid trekt aan, de werkloosheid daalt en
de overheidsfinanciën zijn weer op orde. Op langere termijn zijn er echter
ook risico’s en structurele onzekerheden, zoals de gevolgen van de Brexit.
Daarnaast is Nederland met zijn open economie extra kwetsbaar voor
economische neergang. Het is daarom ook de ambitie van het kabinet om
door het voeren van trendmatig begrotingsbeleid extra buffers te creëren
in economisch goede tijden, om in forse ingrepen in slechte tijden zo veel
mogelijk te voorkomen.

kst-34775-IX-19
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2018

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 IX, nr. 19

1

Deze brief beschrijft de principes van dit door het kabinet vastgestelde
trendmatig begrotingsbeleid en geeft aan hoe deze zich verhouden tot het
hanteren van een eventuele meevallerformule en/of het inbouwen van
meer flexibiliteit in de begroting.
Principes trendmatig begrotingsbeleid
Het begrotingsbeleid van het kabinet, zoals overeengekomen in de
coalitiebesprekingen en vastgelegd in het regeerakkoord, is gericht op het
beheersen van de overheidsfinanciën, het bereiken van een doelmatige
allocatie van middelen en een automatische stabilisatie van de economie.
Daarom heeft het kabinet gekozen voor voortzetting van het zogenaamde
trendmatig begrotingsbeleid, waar het kabinet zich in de Startnota met
bijbehorende begrotingsregels 2018–2021 aan gecommitteerd heeft.1
Trendmatig begrotingsbeleid houdt in dat aan het begin van de kabinetsperiode het maximale uitgavenniveau wordt vastgesteld via uitgavenplafonds. Voor de inkomstenkant van de begroting geldt het principe van
automatische stabilisatie: inkomstenmeevallers komen ten gunste van het
overheidssaldo en inkomstentegenvallers belasten het overheidssaldo. De
beleidsmatige lastenontwikkeling is voor de gehele kabinetsperiode
vastgelegd in het inkomstenkader. De principes van vaste uitgavenplafonds en stabilisatie aan de inkomstenkant zijn tevens vastgelegd in de
wet Houdbare Overheidsfinanciën (wet HOF).
Het vastleggen van het maximale jaarlijkse uitgavenniveau en de
beleidsmatige lastenontwikkeling draagt bij aan de beheersing van de
overheidsfinanciën. De stabiliteit die uitgaat van het meerjarig vastleggen
bevordert daarnaast een doelmatige allocatie, doordat niet voortdurend
hoeft te worden bijgestuurd op basis van bijvoorbeeld de actuele
macro-economische ontwikkeling.
Door mee- en tegenvallers aan de inkomstenkant in het saldo te laten
lopen heeft de begroting een stabiliserende werking op de economie.
Voor een kleine, open economie als de Nederlandse, die kwetsbaar is voor
economische schokken, is het des te belangrijker om een anticyclisch
begrotingsbeleid te voeren. Het trendmatig begrotingsbeleid is daar een
belangrijke waarborg van. Dit kabinet heeft deze stabiliserende rol van de
begroting verder vergroot door conjuncturele ontwikkelingen in de WW
en bijstand buiten het uitgavenplafond te plaatsen. Dat betekent dat het
kabinet niet hoeft in te grijpen als het EMU-saldo slechter uitvalt door een
tegenvallende conjunctuur. Automatische stabilisatie werkt alleen als het
symmetrisch wordt toegepast, zowel in goede als in slechte tijden.
Daarom leiden meevallers (door een positiever economisch beeld dan
verwacht) ook niet tot extra ruimte onder de uitgavenplafonds of onder
het inkomstenkader.
Automatische stabilisatie voorkomt dat het kabinetsbeleid in economisch
goede extra stimuleert, of in slechte tijden een eventuele recessie extra
versterkt. Momenteel is sprake van hoogconjunctuur, en er is daarom
geen economische noodzaak voor een additionele stimulering vanuit het
begrotingsbeleid. Daarbij geldt dat het Regeerakkoord al voorziet in een
substantiële uitgavenverhoging en lastenverlichting van in totaal 14,5
miljard in 2021.

1

Zoals ook geadviseerd door de vijftiende Studiegroep Begrotingsruimte.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 IX, nr. 19

2

Bron: CPB, Decemberraming 2017

In het verleden heeft de begroting deze stabiliserende rol niet altijd
vervuld, bijvoorbeeld omdat er onvoldoende marge was opgebouwd tot
de Europese grenzen in goede tijden. Dit betekende dat in tijden van
economische neergang moest worden ingegrepen. Het voeren van een
trendmatig begrotingsbeleid vereist dus dat de begroting voldoende
schokbestendig is. Op basis van de cijfers in de Startnota is dat nu het
geval. Hierbij moet wel worden aangetekend dat het structurele saldo in
het jaar 2018 op basis van de Startnota met –0,7% weliswaar voldoet aan
de MTO, maar hierbij wel gebruik maakt van de marge van 0,25% die de
Europese Commissie hanteert om naleving van de MTO te beoordelen
(voor Nederland is de MTO een structureel saldo van –0,5%).
Bij de discussie over de behandeling van meevallers kan onderscheid
worden gemaakt naar inkomstenmeevallers die volgens het trendmatig
begrotingsbeleid in het saldo lopen, en ruimte die ontstaat onder het
uitgavenplafond als gevolg van lager dan verwachte uitgaven.
De inkomstenkant van de Nederlandse begroting is zeer gevoelig voor de
ontwikkeling van de economische conjunctuur. Indien de economie zich
gunstiger ontwikkelt dan aan het begin van de kabinetsperiode werd
verwacht, kan dit een relatief groot positief effect hebben op de
inkomsten, en vice versa. Conform de principes en doelstellingen van het
trendmatig begrotingsbeleid is in de begrotingsregels afgesproken dat
meevallende belastinginkomsten ten gunste komen van het EMU-saldo en
niet tot extra ruimte onder het inkomstenkader leiden. Daarom kunnen
deze meevallers niet worden ingezet voor lastenverlichting en/of
uitgavenverhoging. Dit zou afbreuk doen aan de doelstelling van
automatische stabilisatie. Daarnaast zou het inzetten van inkomstenmeevallers ertoe leiden dat er minder buffers worden opgebouwd, bijvoorbeeld ten opzichte van de Europese grenswaarden. Het opbouwen van
buffers is juist nodig om toekomstige economische schokken op te
kunnen vangen. Tot slot kan het inzetten van eenmalige inkomstenmeevallers voor structurele lastenverlichting en/of uitgavenverhoging leiden
tot een verslechtering van de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op
de lange termijn. In de jaarlijkse besluitvorming over de begroting houdt
het kabinet oog voor een evenwichtige lasten- en koopkrachtontwikkeling
voor burgers en bedrijven.
Meevallers onder het uitgavenplafond
Gedurende de kabinetsperiode kan ruimte onder het uitgavenplafond
ontstaan als de uitgaven lager uitvallen dan verwacht. In de begrotings-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 IX, nr. 19

3

regels 2018–2021 is zoals hierboven vermeld afgesproken de conjuncturele uitgaven aan WW en bijstand buiten het uitgavenplafond te
plaatsen, om de stabiliserende werking van de begroting te vergroten.
Daarnaast is de ruilvoet afgeschaft. Hierdoor zijn al twee belangrijke
oorzaken van mee- en tegenvallers onder het uitgavenplafond weggenomen. Dit draagt bij aan de stabiliteit van de uitgaven onder het
uitgavenplafond en zal naar verwachting mee- en tegenvallers onder het
plafond beperken.
Desalniettemin is het mogelijk dat gedurende de kabinetsperiode per
saldo meevallers onder het uitgavenplafond ontstaan. Deze ruimte kan in
principe op drie manieren worden ingezet: een verbetering van het saldo
en een snellere afbouw van de schuld (door de ruimte niet in te zetten),
uitgavenverhoging en lastenverlichting. Er zijn verschillende varianten
mogelijk om met dergelijke meevallers om te gaan.
De eerste variant sluit aan bij bestaand beleid, namelijk dat het kabinet op
het moment dat eventuele ruimte ontstaat zal bezien hoe deze het beste
kan worden aangewend. De behandeling van eventuele uitgavenmeevallers loopt dus mee in reguliere begrotingsmomenten. Hiermee wordt
ook het bereiken van een doelmatige allocatie goed gewaarborgd.
Een tweede variant is dat ruimte onder het uitgavenplafond standaard
wordt gebruikt voor een verbetering van het saldo en een snellere
aflossing van de schuld. Dit heeft als voordeel dat sneller buffers worden
opgebouwd, wat de schokbestendigheid van de begroting bevordert.
Ten derde kan een meevallerformule worden afgesproken, bijvoorbeeld
dat zodra de ruimte onder het uitgavenplafond boven een bepaald niveau
x stijgt, de additionele ruimte boven dat niveau x voor een vast
percentage zal worden ingezet voor lastenverlichting. Het voordeel
hiervan is dat vooraf duidelijkheid bestaat over de inzet van eventuele per
saldo meevallers. Het inzetten van een uitgavenmeevaller voor lastenverlichting staat op gespannen voet met het hanteren van een vast uitgavenplafond en inkomstenkader. In tegenstelling tot het voorgaande
voorbeeld, zou een lastenverlichting gefinancierd door lagere uitgaven
echter geen afbreuk doen aan de overkoepelende doelstelling van
automatische stabilisatie. Zowel de uitgaven als de inkomsten worden
immers verlaagd, waarmee dit niet leidt tot procyclisch beleid.
De tweede en derde varianten hebben het karakter van een vaste afspraak.
Hoewel een vaste afspraak duidelijkheid kan scheppen, is deze niet in lijn
met het principe van integrale afweging. Op het moment dat ruimte onder
het uitgavenplafond ontstaat, kunnen er nieuwe inzichten zijn ten aanzien
van de ontwikkeling van de begroting, de koopkracht- en lastenontwikkeling en maatschappelijke prioriteiten. Elk jaar vindt bij voorjaarsbesluitvorming een nieuw weegmoment plaats.
Flexibiliteit in de begroting om tegenvallers op te vangen
De Raad van State concludeert in zijn advies over de Startnota dat wordt
voldaan aan de Europese begrotingsregels, maar plaatst hierbij een aantal
kanttekeningen. Het inbouwen van flexibiliteit in de begroting zou volgens
de Raad van State manoeuvreerruimte kunnen bieden bij tegenvallende
ontwikkelingen of nieuwe politieke prioriteiten. Hierbij worden als
varianten het voorwaardelijk toekennen van intensiveringen, het werken
met een begrotingsreserve of een besluitvormingsenveloppe genoemd.
Op basis van de Startnota is er een verwacht overschot op de begroting
over de gehele kabinetsperiode. De schuld daalt naar ca. 47% in 2021 en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 IX, nr. 19

4

benadert daarmee gestaag het pre-crisisniveau. Het structureel saldo
verbetert vanaf 2018 geleidelijk naar een klein overschot in 2021. Hierbij
ontstaat er dus enige afstand ten opzichte van de Europese regels, zoals
de Raad van State ook concludeert. Deze afstand stelt het kabinet in staat
een trendmatig begrotingsbeleid te voeren en eventuele macroeconomische schokken op te vangen.
Het begrotingsbeleid bouwt in de ogen van het kabinet gedurende de
kabinetsperiode afdoende marge op tot de Europese begrotingsregels. In
het Regeerakkoord is er niet gekozen om additionele buffers binnen de
begroting aan te houden. Mocht er op enig moment sprake zijn van
tegenvallers die moeten worden opgelost, dan zal het kabinet dan
beslissen hoe hier beste invulling aan gegeven kan worden. Het reguliere
begrotingsproces voorziet hier ook in, met name via het hoofdbesluitvormingsmoment in het voorjaar. Dit stelt het kabinet in staat een integrale
afweging te maken over alle ontwikkelingen op de begroting.
Conclusie
Het kabinet heeft in het regeerakkoord gekozen voor lastenverlichting
voor alle groepen, en in het bijzonder de werkende middengroepen die
Nederland de afgelopen jaren door de crisis hebben geholpen. Op korte
termijn zijn de economische vooruitzichten rooskleurig. De economie
groeit, de werkgelegenheid trekt aan, de werkloosheid daalt en de
overheidsfinanciën zijn weer op orde. Er zijn echter ook structurele
onzekerheden, waar Nederland met zijn open economie extra kwetsbaar
voor is. Daarom heeft het kabinet zich met de Startnota voor de periode
tot en met 2021 gecommitteerd aan trendmatig begrotingsbeleid met een
uitgavenplafond, inkomstenkader en de geldende set begrotingsregels. De
begrotingsregels voorzien niet in een meevallerformule of additionele
ingebouwde flexibiliteit, maar het kabinet zal jaarlijks bij het hoofdbesluitvormingsmoment bezien hoe met eventuele (structurele) mee- en
tegenvallers binnen de principes en regels van het trendmatig begrotingsbeleid het beste kan worden om gegaan.
De Minister van Financiën,
W.B. Hoekstra

Tweede Kamer, vergaderjaar 2017–2018, 34 775 IX, nr. 19

5