Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2008–2009

28 122

Hervorming van het toezicht op de financiële
marktsector

Nr. 27

BRIEF VAN DE MINISTER VAN FINANCIËN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 30 september 2008
Tijdens het vragenuur op 24 juni 2008 (Handelingen der Kamer II,
vergaderjaar 2007–2008, nr. 100, blz. 7079–7081) heb ik u bericht de
gevolgen van twee uitspraken van het College van Beroep voor het
bedrijfsleven (CBb) te bestuderen. Deze brief geeft een schets van mijn
bevindingen.
Zoals u bekend is, heeft op 18 juni 2008 het CBb twee uitspraken1 ten
aanzien van vier effecteninstellingen (thans: beleggingsondernemingen,
hierna: appellanten) gedaan over de doorberekening van toezichtkosten in
2005 onder de Wet toezicht effectenverkeer 1995 (de Wte 1995). Het CBb
heeft geoordeeld dat artikel 42 Wte 1995 geen grondslag biedt voor doorberekening aan de appellanten van de kosten van de Autoriteit Financiële
Markten (de AFM) en van de Nederlandsche Bank (DNB) die rechtstreeks
verband houden met het tot stand brengen van wet- en regelgeving. Het
CBb heeft geoordeeld dat deze kosten onvoldoende zijn gerelateerd aan
de taken en bevoegdheden die ingevolge de Wte 1995 aan de toezichthouders DNB en de AFM zijn overgedragen. Verder heeft het CBb geoordeeld
dat een nieuwe heffingsmaatstaf voor appellanten in 2005 heeft geleid tot
een zeer aanzienlijke stijging van de toezichtkosten zonder dat het CBb
van een afdoende verklaring hiervoor is gebleken.

Uitspraken van het CBb van 18 juni 2008 met
kenmerk AWB 07/183 en AWB 07/184.

In deze brief geef ik, mede namens de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid (gelet op diens betrokkenheid bij de toezichthouderkosten ten aanzien van pensioentoezicht), eerst een overzicht van de voorgenomen acties en een algemene schets. Daarna zal ik ingaan op de
aspecten uit de CBb-uitspraken, onder te verdelen in het oordeel ten
aanzien van (i) de kosten ter voorbereiding van wet- en regelgeving, (ii) de
kosten voor andere activiteiten van de toezichthouders en (iii) de heffingsmaatstaf voor beleggingsondernemingen. Tot slot zal ik ingaan op het
verdere proces.
Samenvattend geven de CBb-uitspraken mij aanleiding tot de volgende
acties:
(i) gelet op de uitspraken van het CBb komen de kosten van de AFM en

KST122848
0809tkkst28122–27
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 122, nr. 27

1

1

DNB gemaakt in 2008 ter voorbereiding van wet- en regelgeving via
een verhoging van de overheidsbijdrage in 2008 voor rekening van de
Staat (en zullen deze niet aan de marktpartijen worden doorbelast);
(ii) gelet op mijn mededeling aan het parlement1 zullen de kosten van de
toezichthouders ter voorbereiding van wet- en regelgeving gemaakt in
2007, voor zover deze nog niet door de Staat zijn voldaan, alsnog via
een verhoging van de overheidsbijdrage in 2008 door de Staat worden
voldaan;
(iii)de kosten van de toezichthouders ter voorbereiding van wet- en regelgeving over 2005, 2006 en 2007, voor zover niet ondervangen door het
onder (ii) gestelde, zullen alleen worden gerestitueerd aan marktpartijen waarvan het heffingsbesluit nog niet onherroepelijk vaststaat.
Dit geldt derhalve voor alle heffingsbesluiten waartegen nog lopende
procedures openstaan. Dit is in lijn met de leer van de formele rechtskracht ingevolge waarvan een besluit van een bestuursorgaan waartegen niet tijdig of tevergeefs bezwaar of beroep is ingesteld, vaststaat.
(iv)onderzocht zal worden of er mogelijk nog andere meer dan marginale
kosten van activiteiten van de toezichthouders zijn die evenmin voor
doorberekening aan marktpartijen in aanmerking komen (en dus voor
rekening van de Staat komen). Als dit het geval is, zullen deze kosten
met ingang van 2008 door de Staat worden vergoed;
(v) de uitspraken van het CBb lijken te nopen tot een nieuwe heffingsmaatstaf voor beleggingsondernemingen waarvan het gevolg zou
kunnen zijn dat de heffingen voor kleine beleggingsondernemingen
toenemen. Indien een nieuwe heffingsmaatstaf zou leiden tot een
plotselinge en onvoorziene betekenisvolle stijging van de toezichtkosten voor onder toezicht staande beleggingsondernemingen, zal
bezien worden of de Staat een deel van deze kosten op kan vangen
gedurende een beperkte overgangstermijn.

Algemeen
De uitgangspunten van de bekostigingssystematiek voor het toezicht op
de financiële markten zijn als volgt. De kosten van het toezicht op de
financiële markten worden, volgens het profijtbeginsel, grotendeels
gedragen door marktpartijen. De Staat draagt over het algemeen de financiering van handhavingsactiviteiten van de toezichthouders die een algemeen belang dienen, namelijk alle kosten van repressieve handhaving en
een deel van de kosten van de preventieve handhaving. Hiertoe keert de
Staat jaarlijks een overheidsbijdrage uit aan de toezichthouders. Elk jaar
worden de tarieven voor marktpartijen voor het eenmalige toezicht en het
doorlopende toezicht op voorstel van de toezichthouders bij ministeriële
regeling vastgesteld.
De uitspraken van het CBb vormen voor mij aanleiding om de vaststelling
van de tarieven voor het doorlopend toezicht over 2008 aan te houden tot
oktober 2008. Hiermee wordt tevens tegemoet gekomen aan het verzoek
van enkele representatieve (branche)organisaties om voormelde uitspraken bij de tariefvaststelling doorlopend toezicht over 2008 te betrekken. Ik
heb de marktpartijen hierover geïnformeerd (mededeling Stcrt. 2008, 132).

Kosten voorbereiding van wet- en regelgeving

1

Kamerstukken II 2006/07, 28 122, nr. 22.

Het CBb heeft geoordeeld dat de kosten van de toezichthouders die rechtstreeks verband houden met de voorbereiding van wet- en regelgeving (in
nationaal en internationaal verband) niet voor doorberekening (aan de
appellanten) in aanmerking komen aangezien deze onvoldoende verband
houden met de aan de toezichthouders ingevolge de Wte 1995 overgedragen taken en bevoegdheden. Dit heeft geleid tot een inventarisatie
door het ministerie van Financiën, de AFM en DNB van de toezichthouder-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 122, nr. 27

2

kosten onder de huidige toezichtwetten bij voorbereiding van wet- en
regelgeving die voor rekening van de staat dienen te komen enerzijds en
de kosten gemaakt door de AFM en DNB ter voorbereiding op wet- en
regelgeving anderzijds. Een overzicht van de activiteiten die als voorbereiding van wet- en regelgeving worden aangemerkt is als bijlage1 bij deze
brief opgenomen.
In 2007 heb ik het parlement reeds bericht dat de kosten van de ondersteuning door de toezichthouders bij het wetgevingsproces, die verder
gaat dan hun adviserende rol, voor rekening van het ministerie van Financiën zouden moeten komen2. Hierop heeft de Staat over 2007 de kosten
van detachering van medewerkers van de toezichthouders bij het ministerie van Financiën voldaan. Uit de uitspraken van het CBb en de
genoemde inventarisatie kan echter worden afgeleid dat onder de kosten
ter voorbereiding van wet- en regelgeving meer kosten vallen dan alleen
de detachering van medewerkers van de toezichthouders bij het ministerie van Financiën. Gelet op het vorenstaande zie ik aanleiding deze
kosten vanaf 2007 via een verhoging van de overheidsbijdrage in 2008
voor rekening van de Staat te laten komen.
Uit de inventarisatie is gebleken dat over 2007 en 2008 weinig toezichthoudercapaciteit is besteed aan de voorbereiding van wet- en regelgeving die
ressorteren onder het ministerie van Financiën en Sociale Zaken en Werkgelegenheid: het aandeel in het totaal van de toezichtkosten zal per sector
worden verdeeld c.q. toegerekend, maar bedraagt gemiddeld voor de
AFM over 2007 en 2008 circa 2% respectievelijk 1% per jaar; voor DNB ligt
dit voor beide jaren op gemiddeld circa 5% per jaar. De accountants van
de toezichthouders zullen naar de gehanteerde berekeningssystematiek
kijken met inachtneming van het gegeven dat de administratieve systemen destijds niet op deze berekening ingericht waren.
Het vorenstaande leidt voor wat betreft de kosten gemaakt in 2007 en
2008 tot een verlaging van de in oktober 2008 vast te stellen tarieven over
2008, voorzover deze niet reeds door de Staat zijn voldaan. Deze verlaging
zal worden opgevangen door de overheidsbijdrage over 2008 dienovereenkomstig te verhogen. Later in deze brief kom ik terug op de kosten van
de toezichthouders voor andere activiteiten dan de voorbereiding van
wet- en regelgeving die mogelijk evenmin voor doorberekening aan
marktpartijen in aanmerking komen.
Voor wat betreft de jaren 2005, 2006 en 2007, voor zover niet ondervangen
door het hiervoor gestelde over de tariefvaststelling 2008, geldt dat ingevolge het beginsel van formele rechtskracht uitsluitend de partijen waarvan het heffingsbesluit nog niet onherroepelijk vaststaat aanspraak
kunnen maken op een restitutie van de kosten van de toezichthouders ter
voorbereiding van wet- en regelgeving.

Kosten andere activiteiten dan voorbereiding van wet- en regelgeving

1

Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
Kamerstukken II 2006/07, 28 122, nr. 22.

Uit de uitspraken van het CBb kan in meer algemene zin worden afgeleid
dat alleen die activiteiten van de toezichthouder voor doorberekening aan
marktpartijen in aanmerking komen die voortvloeien uit een ingevolge de
wet aan de toezichthouder opgedragen taak.
Theoretisch is daarmee mogelijk dat er nog andere activiteiten zijn dan de
activiteiten ter voorbereiding van wet- en regelgeving die evenmin voor
doorberekening aan marktpartijen in aanmerking komen. Het ministerie
van Financiën, de AFM en DNB onderzoeken momenteel of er nog dergelijke andere activiteiten zijn. Hierbij zal – op verzoek van representatieve
(branche)organisaties – onder meer worden gekeken naar een aantal door
hen naar voren gebrachte activiteiten. Over de uitkomsten hiervan zal ik u
naar verwachting uiterlijk aan het einde van dit jaar berichten.
Indien het onderzoek leidt tot een aanpassing van de doorberekening aan

2

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 122, nr. 27

3

de marktpartijen, zal dit vanaf 2008 voor rekening van de Staat komen via
een verhoging van de overheidsbijdrage.

Heffingsmaatstaf
Het CBb heeft eveneens geoordeeld dat de heffingsmaatstaf voor de vier
appellanten, zijnde grote beleggingsondernemingen, in 2005 heeft geleid
tot een zeer aanzienlijke stijging van de toezichtkosten zonder dat het CBb
van een afdoende verklaring hiervoor is gebleken. De uitspraken van het
CBb lijken te nopen tot het vaststellen van een nieuwe heffingsmaatstaf
waarvan het gevolg zou kunnen zijn dat de heffingen voor kleine beleggingsondernemingen toenemen. De toezichthouders zullen op korte
termijn een eventuele nieuwe heffingsmaatstaf ter consultatie voorleggen
aan de representatieve (branche)organisaties van deze beleggingsondernemingen.
Vooruitlopend op deze consultatie merk ik het volgende op. Indien een
nieuwe heffingsmaatstaf voor de onder toezicht staande beleggingsondernemingen zou leiden tot een plotselinge en onvoorziene betekenisvolle stijging van toezichtkosten, zal bezien worden of de Staat een deel
van deze kosten op kan vangen gedurende een beperkte overgangstermijn.

Verder proces
Ik sluit niet uit dat de gehele bekostigingssystematiek voor de langere
termijn in ogenschouw moet worden genomen door te bezien of aan de
uitgangspunten hiervan nog recht wordt gedaan en of het geheel geen
onevenredige belemmeringen oplevert voor effectief bestuur door de
toezichthouders waaronder de vraag of het financieringsproces voldoende
efficiënt is ingericht. Indien dit leidt tot een herbezinning zal ik u hiervan
uiteraard op de hoogte stellen.
De minister van Financiën,
W. J. Bos

Tweede Kamer, vergaderjaar 2008–2009, 28 122, nr. 27

4