Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2014–2015

32 849

Mijnbouw

34 041

Wijziging van de Mijnbouwwet, de Wet
milieubeheer en de Wet op de economische
delicten in verband met implementatie van
richtlijn nr. 2013/30/EU van het Europees
parlement en de Raad van 12 juni 2013
betreffende de veiligheid van offshore olie- en
gasactiviteiten en tot wijziging van richtlijn
2004/35/EG (PbEU 2013, L 178)

Nr. 37

BRIEF VAN DE MINISTER VAN ECONOMISCHE ZAKEN
Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 13 april 2015
Tijdens het plenaire debat van 12 februari jl. over de gaswinning in
Groningen (Handelingen II 2014/15, nr. 54, item 11) heb ik toegezegd om
uw Kamer schriftelijk te informeren over de praktijk in het buitenland ten
aanzien van de bewijslast bij mijnbouwschade en de lessen die daar voor
Nederland uit getrokken kunnen worden. Met deze brief geef ik invulling
aan deze toezegging. Daarbij ga ik ook in op het amendement over
omkering van de bewijslast dat het lid Ouwehand heeft ingediend in het
kader van de wijziging van de Mijnbouwwet (Kamerstuk 34 041, nr. 8).
Afhandeling van mijnbouwschade
Uw Kamer heeft aandacht gevraagd voor de afhandeling van schade ten
gevolge van de aardbevingen in Groningen, die het gevolg zijn van de
gaswinning door NAM. Mensen die geconfronteerd worden met schade
ten gevolge van mijnbouwactiviteiten moeten op een snelle en gemakkelijke manier de schade vergoed kunnen krijgen. De schadeafhandelingsprocedure is hier ook op gericht. Bij aardbevingsschade in Groningen
werkt de schadeafhandelingsprocedure als volgt. Bewoners melden
schade aan hun huis bij het Centrum Veilig Wonen (CVW), dat per
1 januari jl. de schadeafhandeling van NAM heeft overgenomen. CVW laat
vervolgens een inspectie uitvoeren door een schade-expert, waarna de
bewoner een schaderapport ontvangt. Er is voor degene die schade heeft
geleden de mogelijkheid hierop contra-expertise uit te laten voeren. Als
de benadeelde en CVW geen overeenstemming bereiken over het causaal
verband tussen de schade en de mijnbouwactiviteiten of over de hoogte
van het schadebedrag, kan de benadeelde een beroep doen op de
Technische commissie bodembeweging (Tcbb) voor een oordeel. Met
betrekking tot aardbevingsschade in Groningen is slechts in enkele

kst-32849-37
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2015

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 849, nr. 37

1

gevallen een zaak voorgelegd aan de Tcbb. In alle overige gevallen is een
overeenkomst tussen CVW (voor 1 januari jl. NAM) en de benadeelde tot
stand gekomen zonder tussenkomst van de Tcbb. Op basis van het
hierboven beschreven protocol heeft CVW inmiddels meer dan 5.500
schadegevallen afgehandeld.
Omkering van de bewijslast
Indien het resultaat van de hiervoor beschreven afhandelingsprocedure
voor schade niet naar tevredenheid is, kunnen benadeelden hun zaak
voorleggen aan de rechter. Als een zaak bij de rechter komt, speelt de
verdeling van de bewijslast een rol. Tijdens het debat over de gaswinning
in Groningen van 12 februari 2015 hebben diverse fracties mij gevraagd
om het omkeren van de bewijslast bij mijnbouwschade te overwegen en
hierbij voorbeelden uit het buitenland te betrekken.
Huidige Nederlandse stelsel
Het uitgangspunt van het Nederlandse bewijsrecht is dat wie stelt schade
te hebben geleden door andermans handelen, dat ook moet bewijzen. Dit
uitgangspunt geldt ook bij mijnbouwschade. Echter, voor mijnbouwschade is dit uitgangspunt verzwakt doordat er een risicoaansprakelijkheid
van de mijnbouwonderneming geldt. Dit betekent dat de schuld van de
exploitant of de onrechtmatigheid van de mijnbouwactiviteiten niet hoeft
te worden bewezen. In die zin is er sprake van een beperkte bewijslast,
waarbij het causaal verband tussen de schade en de mijnbouwactiviteit de
belangrijkste voorwaarde voor aansprakelijkheid is.
Er zijn verschillende voorzieningen om deze bewijslast te verlichten.
Allereerst kan een benadeelde de Tcbb vragen om een oordeel over de
oorzaak van de schade, voordat een zaak bij de rechter komt. Wanneer
een zaak bij de rechter komt, kan de rechter de bewijslast voor de
benadeelde op twee manieren verlichten. Ten eerste kan hij uitgaan van
het vermoeden dat de schade is veroorzaakt door de mijnbouwactiviteiten. Het hanteren van een dergelijk vermoeden ligt in de rede wanneer
de schade die wordt gevorderd, schade is die kan worden verwacht van
bodembeweging en deze bovendien is ontstaan binnen het gebied waar
zich aardbevingen voordoen als gevolg van gaswinning. Het is aan de
exploitant dit vermoeden te ontzenuwen door aannemelijk te maken dat
de schade toch aan andere oorzaken te wijten is. Ten tweede kan de
rechter de bewijslast ook verdergaand omkeren op grond van de
redelijkheid en billijkheid. Dat houdt in dat de rechter de bewijslastverdeling kan afstemmen op de omstandigheden van het geval, zodat
voorkomen wordt dat de benadeelde in een onredelijk zware bewijspositie
terecht komt.
Buitenlandse stelsels
Bij de totstandkoming van de Mijnbouwwet is met name gekeken naar
rechtsstelsels in Duitsland, Oostenrijk en Frankrijk. Al deze rechtsstelsels
gaan, net als het Nederlandse stelsel, uit van risicoaansprakelijkheid. In
Frankrijk staat de exploitant echter een algemeen beroep op overmacht
ter beschikking. In Oostenrijk is de exploitant van een mijnbouwwerk van
aansprakelijkheid ontheven als hij kan aantonen dat hij alle maatregelen
heeft genomen die mogelijk zijn om schade te voorkomen. In Nederland is
dit niet mogelijk: het feit dat de schade zelfs met inschakeling van de
meest recente technieken niet zou kunnen worden voorkomen, ontheft de
exploitant niet van zijn aansprakelijkheid. Omdat het Franse en het
Oostenrijkse regime op dit punt soepeler zijn dan het Nederlandse, heb ik

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 849, nr. 37

2

vooral gekeken naar het Duitse systeem, dat het meest in de richting gaat
van omkering van de bewijslast.
Duitse stelsel
Het Duitse recht kent, net als het Nederlandse recht, specifieke bepalingen
over aansprakelijkheid voor mijnbouwschade. Net als in Nederland is het
causaal verband tussen de schade en de mijnbouwactiviteit een
voorwaarde voor aansprakelijkheid. De schuld van de exploitant of de
onrechtmatigheid van de mijnbouwactiviteiten hoeft door de benadeelde
niet te worden bewezen. Een verschil met het Nederlandse stelsel is dat in
Duitsland een bewijsvermoeden geldt ten aanzien van het verband tussen
de mijnbouwactiviteiten en de schade. Dit bewijsvermoeden vergt bewijs
van drie elementen:
1. De schade is opgetreden in een mijnbouwgebied;
2. De schade is veroorzaakt door bodembeweging;
3. De schade kan naar zijn aard mijnbouwschade zijn.
Indien deze elementen door de benadeelde aannemelijk worden gemaakt,
wordt het causaal verband aangenomen. De exploitant van het
mijnbouwwerk kan dit vermoeden vervolgens weerleggen door aannemelijk te maken dat sprake is van een andere oorzaak van de schade, zoals
een constructiefout of natuurlijke geologische omstandigheden. Slaagt de
exploitant erin het bewijsvermoeden te weerleggen, dan moet de
reguliere bewijslastverdeling worden toegepast en ligt de bewijslast bij de
benadeelde.
Waar de rechter in Nederland de vrijheid heeft een bewijsvermoeden te
hanteren, is in Duitsland het bewijsvermoeden dus wettelijk vastgelegd.
De genoemde elementen moeten worden aangetoond voordat een
bewijsvermoeden geldt. De heersende opvatting in Duitsland is echter dat
op dit moment het bewijsvermoeden niet van toepassing is op aardgasboringen. Bij schade als gevolg van aardgasboringen wordt dus de reguliere
bewijslastverdeling toegepast en ligt de bewijslast bij de benadeelde.
Ook in andere mijnbouwzaken heeft het wettelijke bewijsvermoeden tot
nu toe geen rol van betekenis gespeeld in de Duitse rechtspraak. Vaak
wordt gebruik gemaakt van technische experts die een duidelijke
deskundigenverklaring kunnen geven over de oorzaak van de schade,
waarmee het causaal verband wordt aangetoond. Ook zijn in Duitsland de
laatste jaren alternatieve geschillenbeslechtingsmechanismen geïntroduceerd in mijnbouwgebieden. Het doel van deze geschillencommissies is
geschillen op te lossen buiten de rechter om. Procedures bij deze
geschillencommissies zijn in beginsel kosteloos en sneller dan bij gewone
rechtbanken. Een gang naar de rechter blijft altijd mogelijk.
Appreciatie
Het bewijsvermoeden in Duitsland heeft betrekking op het causaal
verband tussen de schade en de mijnbouwactiviteiten. Anders dan in het
verleden het geval was, bestaat hierover in Nederland tegenwoordig
weinig discussie. Mocht er toch discussie ontstaan, dan kan de Tcbb
hierover een technisch advies geven. Door experts kan over het algemeen
met voldoende zekerheid worden vastgesteld of schade het gevolg is van
mijnbouwactiviteiten. Bovendien kan de rechter de bewijslast op dit punt
verlichten ten gunste van de benadeelde. Mede door deze werkwijze is het
causaal verband tussen de schade en mijnbouwactiviteiten niet het
knelpunt bij de afhandeling van schade. Verbetering van de schadeafhandelingsprocedure is mijns inziens dan ook niet zozeer te verwachten door
aanpassing van juridische procedures, maar moet gezocht worden in de
fase daaraan voorafgaand.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 849, nr. 37

3

Amendement van het lid Ouwehand (Kamerstuk 34 041, nr. 8)
Op 6 februari jl. heeft het lid Ouwehand een amendement ingediend op
het voorstel van wet tot Wijziging van de Mijnbouwwet, de Wet milieubeheer en de Wet op de economische delicten in verband met implementatie van richtlijn nr. 2013/30/EU van het Europees parlement en de Raad
van 12 juni 2013 betreffende de veiligheid van offshore olie- en gasactiviteiten en tot wijziging van richtlijn 2004/35/EG (PbEU 2013, L 178)
(Kamerstuk 34 041, nr. 8). Het amendement beoogt de introductie van een
wettelijk vastgelegd bewijsvermoeden voor mijnbouwschade in het
Burgerlijk Wetboek.
De met het amendement voorgestelde situatie lijkt sterk op de Duitse
situatie. Zoals ik hierboven beschreven heb, ben ik van oordeel dat een
dergelijk wettelijk bewijsvermoeden niet leidt tot verbetering van de
afhandeling van mijnbouwschade in Nederland. Het door het lid
Ouwehand voorgestelde amendement is zelfs onwenselijk, omdat het in
de praktijk de bewijslast voor de benadeelde kan verzwaren. Dit komt
doordat het amendement vereist dat vaststaat dat de schade het gevolg is
van bodembeweging, voordat het vermoeden wordt gevestigd dat er een
verband is tussen de schade en de mijnbouwactiviteit. Met het
amendement is de rechter gebonden aan deze bewijslastverdeling en zal
de benadeelde dus altijd eerst moeten bewijzen dat de schade het gevolg
is van bodembeweging. In de huidige situatie in Nederland heeft de
rechter de vrijheid om aan te nemen dat de schade het gevolg is van
bodembeweging, of de bewijslast voor het tegendeel bij de exploitant te
leggen.
Voorbeeld
Meneer Jansen uit Loppersum heeft een scheur in de muur van zijn
huis. Hij neemt contact op met CVW maar ze komen er samen niet
uit, omdat CVW oordeelt dat de scheur niet het gevolg is van een
aardbeving. Meneer Jansen schakelt de Tcbb in, maar ook deze
concludeert dat niet vastgesteld kan worden dat de scheur in de
woning van meneer Jansen veroorzaakt is door een aardbeving.
Meneer Jansen denkt daar anders over en stapt naar de rechter.
In de huidige situatie is de hoofdregel dat meneer Jansen moet
aantonen dat de schade is veroorzaakt door een aardbeving die het
gevolg is van gaswinning. De rechter kan er echter voor kiezen om in
plaats daarvan NAM te laten bewijzen dat de schade niet is veroorzaakt door gaswinning. Ook kan de rechter aannemen dat de schade
het gevolg is van gaswinning. Het is dan aan NAM om dit
vermoeden te weerleggen. De rechter kan dus de bewijslastverdeling
aanpassen aan de omstandigheden van het geval.
In de met het amendement voorgestelde situatie moet meneer
Jansen aantonen dat de schade is veroorzaakt door een aardbeving.
De rechter kan daar niets aan veranderen. Pas als het meneer Jansen
lukt om dit aan te tonen, moet de rechter uitgaan van het vermoeden
dat de schade het gevolg is van gaswinning en dat NAM dus
aansprakelijk is. Het is dan aan NAM om te weerleggen dat de
aardbeving het gevolg is van gaswinning.
Daar komt nog bij dat het door het lid Ouwehand voorgestelde bewijsvermoeden in het Nederlandse recht ongekend is en op gespannen voet staat
met het fundamentele beginsel dat niemand aansprakelijk kan worden
gehouden voor schade die hij niet heeft veroorzaakt. Voorkomen moet
worden dat exploitanten in Nederland in een onredelijk nadelige

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 849, nr. 37

4

bewijspositie worden gebracht en dat misbruik van de aansprakelijkheidsregeling in de hand wordt gewerkt.
Om deze redenen ontraad ik het amendement.
Tot slot
De aanleiding van het verzoek van diverse fracties om te komen tot
omkering van de bewijslast was de soms trage afhandeling van schade
als gevolg van aardbevingen. Uit mijn analyse blijkt dat omkering van de
bewijslast niet leidt tot een betere en snellere afhandeling van schade.
Verbetering is niet zozeer te verwachten door aanpassing van juridische
procedures, maar moet gezocht worden in de fase daaraan voorafgaand.
Door een snelle en zorgvuldige schadeafhandeling kan worden
voorkomen dat benadeelden belast worden met een gang naar de rechter.
Daar heb ik de nodige maatregelen voor genomen. Zo is de schadeafhandelingsprocedure in Groningen het afgelopen half jaar op een aantal
punten verbeterd: de schadeafhandeling is overgeheveld van NAM naar
CVW waardoor de schadeafhandeling op afstand van NAM is komen te
staan, CVW heeft het schadeafhandelingsprotocol aangepast op basis van
input van een werkgroep van de Dialoogtafel en NAM en CVW hebben
verklaard dat de adviezen van de Tcbb voor hen materieel bindend zijn.
Verder wordt in de komende periode in het kader van het opzetten van de
Overheidsdienst Groningen gekeken naar alternatieve geschillenbeslechting, waarvan ook in Duitsland vaak gebruik wordt gemaakt voor
mijnbouwschade. Ook wordt gewerkt aan een garantstellingfonds om,
indien er naast mijnbouwschade ook sprake is van achterstallig
onderhoud, tot een passende oplossing met de woningeigenaar te komen,
waarbij zowel de schade als gevolg van aardbevingen als het achterstallig
onderhoud worden opgepakt. Dit fonds richt zich met name op de
financieringskosten van achterstallig onderhoud, als blijkt dat de
woningeigenaar deze onvoldoende zelf kan dragen.
Ik blijf mij inzetten om de schadeafhandelingsprocedure zo goed mogelijk
te laten verlopen en sta open voor suggesties ter verbetering. Ik houd via
de Commissie van Toezicht op het CVW zicht op de ontwikkelingen op dit
punt. Ik zal uw Kamer hierover informeren aan de hand van de rapportages van de Commissie en aan de hand van de algemene voortgangsrapportage Groningen, die ik uw Kamer in september zal toesturen.
De Minister van Economische Zaken,
H.G.J. Kamp

Tweede Kamer, vergaderjaar 2014–2015, 32 849, nr. 37

5