Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2007–2008

31 362

Voorstel van wet van het lid Duyvendak tot
wijziging van de Wet belastingen op
milieugrondslag in verband met het beperken
van de emissies van broeikasgassen door
kolengestookte elektriciteitscentrales
(beperking emissies kolencentrales)

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN REACTIE VAN DE INDIENER
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 22 april 2008
en de reactie van de indiener d.d. 5 juni 2008 aangeboden aan de voorzitter
van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Raad van State
is cursief afgedrukt.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
27 februari 2008 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging
aanhangig gemaakt het voorstel van wet van het lid Duyvendak tot wijziging
van de Wet belastingen op milieugrondslag in verband met het beperken van
de emissies van broeikasgassen door kolengestookte elektriciteitscentrales
(beperking emissies kolencentrales), met memorie van toelichting.
Met het wetsvoorstel wordt beoogd de broeikasgasemissies door kolengestookte elektriciteitscentrales te verminderen door middel van fiscale
maatregelen.
Ik ben de Raad erkentelijk voor het spoedig uitbrengen van het advies. Graag
ga ik in op de door de Raad gemaakte opmerkingen.
Het wetsvoorstel geeft de Raad van State aanleiding tot het maken van de
volgende opmerkingen.

1

Onder meer het advies van 12 augustus
1999 inzake de Belastingherziening 2001
(Kamerstukken II 1998/99, 26 727, A) en het
advies van 20 september 2000 inzake het
Belastingplan 2001 (Kamerstukken II
2000/01, 27 431, A).

KST119114
0708tkkst31362-4
ISSN 0921 - 7371
Sdu Uitgevers
’s-Gravenhage 2008

1. Belastinglast
Met de belastingheffing worden ook niet-fiscale doelstellingen nagestreefd.
Voor het realiseren van deze doelstellingen worden regelingen in een belastingwet opgenomen die niet passen in de primaire heffingsstructuur van die
belastingwet. Tot nu toe ging het hierbij voornamelijk om zogenoemde
belastinguitgaven of fiscale subsidies. Het voorstel ziet op de tegenhanger van
de belastinguitgaven, nu de belastingheffing wordt ingezet om bepaalde
investeringen te ontmoedigen (negatieve belastinguitgaven oftewel belastinglasten). Het inzetten van deze belastinguitgaven of belastinglasten is de
uitkomst van een afweging, waarbij beleidseffectiviteit, kostenefficiency en
inpasbaarheid binnen de fiscale structuur belangrijke toetsstenen zijn.
De Raad heeft meermalen inbreuken op de primaire heffingsstructuur in de
advisering betrokken en het instrument van belastinguitgaven als zodanig niet
afgewezen.1 De Raad kan echter niet voorbijgaan aan de spanningen die het
opnemen van zodanige maatregelen in een heffingswet, waarvan de budgettaire functie op de eerste plaats staat, oproept. Voorop bij de beoordeling van
het instrument staat de toets, dat de niet-fiscale doelstelling ook rechtstreeks
bereikbaar moet zijn; het inzetten van het fiscale instrumentarium is dan enkel
een kwestie van efficiency.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 4

1

Indien deze toets bij een belastinglast negatief is, moet de voorgestelde
maatregel als een punitieve sanctie worden aangemerkt die als zodanig
rechtvaardiging behoeft en moet worden getoetst aan artikel 6 van het
Europese Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de
fundamentele vrijheden en de jurisprudentie terzake van het Europese Hof
voor de Rechten van de Mens. Reeds eerder heeft de Raad geadviseerd het
fiscale instrument niet als een punitieve sanctie in te zetten.1 Indien deze toets
positief is, dient de maatregel op dezelfde wijze als een belastinguitgave nader
te worden getoetst binnen een kader dat is afgestemd op de aard van de
belastinglast. De nader te toetsen aspecten betreffen onder meer de toelichting
op en de uitwerking van instrumentele doeleinden, de motivering van de
instrumentkeuze, de verenigbaarheid met het EU-recht, de inkomensgevolgen
en de uitvoeringsaspecten.2
Uitgaande van het voorafgaande merkt de Raad op, dat het in het voorstel
opgenomen vervallen van de vrijstelling van de kolenbelasting voor het
opwekken van elektriciteit is aan te merken als een belastinglast. De vrijstelling
voorkomt dubbele heffing op het verbruik van elektriciteit dat zelfstandig wordt
belast met energiebelasting. In zoverre past het vervallen van de vrijstelling
niet in de primaire heffingsstructuur van de energiebelasting. Daarbij is ook de
bedoeling van het voorstel te komen tot emissiereductie en niet het vergroten
van de belastinginkomsten. De verhoging van het tarief van de kolenbelasting
is niet aan te merken als een belastinglast, omdat bij de tariefstelling van
onder meer deze verbruiksbelastingen de beleidsmatige afweging tussen het
genereren van belastingopbrengsten en het beïnvloeden van een beoogd
gedrag vooropstaat.
Nu sprake is van een belastinglast dient eerst de vraag te worden beantwoord
of de ontmoediging van het investeren in kolencentrales ook rechtstreeks kan
worden bereikt. In de toelichting op het voorstel is deze vraag niet als zodanig
beantwoord. In paragraaf 6.2 van de toelichting wordt aangegeven dat
alternatieven zijn onderzocht, maar dat deze niet toepasbaar of onvoldoende
zijn om het gewenste milieueffect te bereiken. In de paragrafen 6.1 en 12.1 van
de toelichting is gewezen op de mogelijkheid van een inputheffing uit milieubeleidsoverwegingen gelet op de tekst van artikel 14, eerste lid, van de
Richtlijn 2003/96/EG.3
De Raad adviseert in de toelichting de vraag te beantwoorden of de ontmoediging van investeringen in kolencentrales rechtstreeks kan worden bereikt.
Met betrekking tot de hiervoor genoemde aspecten van de nadere toetsing
binnen het geschetste toetsingskader merkt de Raad op, dat deze gelet op de
uitgebreide en veelomvattende toelichting geen nadere aanvulling behoeven.

1

Advies van 12 juli 2002 inzake het voorstel
tot aanpassing fiscale behandeling VUT,
no.W06.02 0161, Bijvoegsel Stcrt. 2003, 198.
2
Zie ook het in de Miljoenennota 2003 geformuleerde Toetsingskader belastinguitgaven
(Kamerstukken II 2002/03, 28 600, nr. 2,
blz. 289).
3
Richtlijn nr. 2003/96/EG van de Raad van de
Europese Unie van 27 oktober 2003 tot
herstructurering van de communautaire
regeling voor de belasting van energieproducten en elektriciteit (PbEU L 283).

1. De Raad merkt op dat het vervallen van de vrijstelling van de kolenbelasting
voor het opwekken van elektriciteit is aan te merken als een «belastinglast» en
onderwerpt deze vervolgens aan een toets. In samenhang met die toets
adviseert de Raad om in de toelichting de vraag te beantwoorden of de
ontmoediging van investeringen in kolencentrales rechtstreeks kan worden
bereikt. Het begrip belastinglast is recent geïntroduceerd door de Raad van
State in het advies van 18 april 2008 bij het wetsvoorstel Belastingheffing
excessieve beloningsbestanddelen (Kamerstukken II 2007/08, 31 459, nr. 4). Uit
het nader rapport bij dat wetsvoorstel blijkt dat het niet in de bedoeling van het
kabinet ligt om voor de voorgestelde belastingheffing het nieuwe begrip over
te nemen en hier een separaat, nieuw toetsingskader voor op te stellen. Het
kabinet is van mening dat in de memorie van toelichting bij het betreffende
wetsvoorstel voldoende wordt ingegaan op de relevante afwegingen en dat de
ontwikkeling van een nieuw toetsingskader geen toegevoegde waarde heeft.
Het ligt ook niet in mijn bedoeling het nieuwe begrip over te nemen of een
nieuw toetsingskader te ontwikkelen. De relevante afwegingen worden
uitgebreid en veelomvattend toegelicht in de memorie van toelichting bij het
onderhavige wetsvoorstel, hetgeen – zo stel ik verheugd vast – ook wordt
bevestigd door de Raad.
Naar aanleiding van de vraag van de Raad of de ontmoediging van investeringen in kolencentrales rechtstreeks kan worden bereikt, merk ik het volgende
op. Het hoofddoel van het wetsvoorstel is het beperken van de broeikasgasemissies van kolencentrales en niet, zoals de Raad lijkt te veronderstellen, het
ontmoedigen van investeringen in kolencentrales. Integendeel, het wetsvoorstel beoogt investeringen uit te lokken die de CO2-uitstoot van een kolencen-

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 4

2

trale verlagen tot op of onder de voorgestelde emissiedrempel. Bezien vanuit
de doelstelling, heb ik er echter geen bezwaren tegen wanneer wordt afgezien
van de bouw van nieuwe kolencentrales of ter vervanging wordt gekozen voor
gascentrales dan wel duurzame energie.
Voorts ben ik van mening dat de voorgestelde inperking van de vrijstelling van
kolenbelasting voor het opwekken van elektriciteit niet het karakter heeft van
een punitieve sanctie en derhalve niet getoetst hoeft te worden aan artikel 6
van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens. De
omstandigheid dat de maatregel niet past in de primaire heffingsstructuur van
de kolenbelasting, betekent niet dat er sprake is van een punitieve sanctie. Het
feit dat de Richtlijn Energiebelastingen de mogelijkheid van een inputheffing
openlaat uit milieubeleidsoverwegingen sterkt mij in deze gedachte.
In paragraaf 6.2 van het algemeen deel van de memorie van toelichting is
gevolg gegeven aan het advies van de Raad om in de toelichting de vraag te
beantwoorden of het primaire doel van onderhavig wetsvoorstel rechtstreeks
kan worden bereikt.

2. Tarief
Voorgesteld wordt het tarief van de kolenbelasting met ingang van 1 januari
2013 te verhogen tot € 35 per 1 000 kg kolen.
De Raad wijst erop, onverlet hetgeen hiervoor is opgemerkt over de tariefstelling van verbruiksbelastingen, dat het tarief voor kolen bij de invoering van
de Wet verbruiksbelastingen van brandstoffen, geheven naar een milieugrondslag zorgvuldig is afgewogen tegenover de tarieven voor de overige
brandstoffen en is gebaseerd op een grondslag die voor 50% is gerelateerd
aan de CO2-emissie (koolstofgehalte) en voor 50% aan de energie-inhoud van
die brandstof.1 Dit is blijven gelden bij de invoering van de regulerende
energiebelasting.2 Het standaardtarief voor kolen is weliswaar een vast bedrag
per 1 000 kg omdat in de kolenhandel gewichtseenheden de gebruikelijke
eenheden zijn, maar in artikel 25, derde lid, van de Wet belastingen op
milieugrondslag was voorzien in de mogelijkheid te kiezen voor een tarief dat
is gebaseerd op CO2-emissie en energie-inhoud. Dat was van belang voor de
grote verbruikers zoals energiecentrales die de energie-inhoud als eenheid
hanteren, aangezien die energie-inhoud per partij kolen aanmerkelijk kan
verschillen. Door de vrijstelling voor kolencentrales per 1 januari 2004 werd
van de keuzemogelijkheid in de praktijk geen gebruik meer gemaakt, op grond
waarvan de keuzemogelijkheid bij het Wijzigingsplan «Paarse krokodil» is
vervallen.3
Nu wordt voorgesteld de vrijstelling te laten vervallen, mist de Raad een
motivering om geen keuzemogelijkheid voor een heffing gebaseerd op
CO2-emissie en energie-inhoud op te nemen, gelet op het verschil in de
energie-inhoud van partijen kolen. De druk van de kolenbelasting per eenheid
energie kan zonder keuzemogelijkheid aanmerkelijk verschillen.
De Raad adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
De verhoging van het tarief geldt voor alle belastingplichtigen. In paragraaf 9
van de toelichting wordt dit effect voor de huidige belastingplichtigen genoemd, maar wordt niet dragend gemotiveerd dat en waarom ook voor hen de
verhoging past in de beleidsmatige afweging tussen belastingopbrengst en
beïnvloeding van beoogd gedrag.
De Raad adviseert dat alsnog te doen.
2. Naar aanleiding van het advies van de Raad heb ik besloten in artikel 43 van
de Wet belastingen op milieugrondslag een keuzemogelijkheid op te nemen
voor een heffing gebaseerd op CO2-emissie en energie-inhoud. Hierbij is
aansluiting gezocht bij de regeling die tot 1 januari 2007 in het toenmalige
artikel 25, derde tot en met vijfde lid, van de Wet belastingen op milieugrondslag was opgenomen. Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting
zijn dienovereenkomstig aangevuld.
1

Kamerstukken II 1991/92, 22 405, nr. 3,
paragraaf 4.
2
Kamerstukken II 1994/95, 24 250, nr. 3,
blz. 10–11.
3
Kamerstukken II 2005/06, 30 577, nr. 3,
blz. 13.

De Raad adviseert voorts in de memorie van toelichting alsnog dragend te
motiveren waarom ook voor de huidige belastingplichtigen de verhoging van
het tarief past in de beleidsmatige afweging tussen belastingopbrengst en
beïnvloeding van beoogd gedrag. Ik heb dit advies niet overgenomen. In
reactie op de opmerkingen van de Raad merk ik op dat ik binnen de bredere
afweging die ik heb verricht bij het opstellen van dit wetsvoorstel, de gevolgen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 4

3

die de tariefsverhoging kan hebben voor de huidige belastingplichtigen in
ogenschouw heb genomen. Naar mijn mening kan de tariefsverhoging voor
deze groep positieve milieugevolgen hebben, waar zij kan leiden tot een
beperking van het gebruik van kolen. In zoverre past dit binnen de meer
algemene milieudoelstelling die ik met dit wetsvoorstel nastreef.

3. Inwerkingtreding
Voorgesteld wordt het voorstel op 1 januari 2013 in werking te doen treden
indien de gemiddelde marktprijs van een broeikasgasemissierecht in 2011
lager is dan € 50. Een zodanig geclausuleerde inwerkingtreding moet worden
ontraden, omdat bij het niet intreden van de voorwaarde de wettelijke regeling
nooit in werking zal treden; er ontstaat dan een «fantoomwet».
Naar het oordeel van de Raad is een dergelijke geclausuleerde
inwerkingtredingsbepaling ook niet nodig. Uit de toelichting blijkt, dat ingeval
de prijs van de emissierechten € 50 per ton CO2 of meer bedraagt, het
Europese systeem van verhandelbare broeikasgasemissierechten zelfstandig
de met het voorstel beoogde prikkel voor emissiereductie bij kolencentrales
genereert en dat op grond daarvan de in het voorstel opgenomen regeling
overbodig is. Indien zou worden bepaald dat het tarief van de kolenbelasting
voor kolencentrales € 50 per 1 000 kg kolen verminderd met een bij ministeriële regeling vastgestelde gemiddelde marktprijs van een broeikasgasemissierecht maar niet minder dan nihil, bedraagt, zou hetzelfde effect als beoogd
kunnen worden bereikt, met dien verstande dat een blijvende prikkel optreedt
indien na 2011 de prijs voor emissierechten daalt beneden € 50 per ton CO2.
Tevens merkt de Raad op, dat de delegatiebepaling opgenomen in artikel II,
tweede lid, van het voorstel, waarin is opgenomen dat de gemiddelde marktprijs van een broeikasgasemissierecht vóór 1 juli 2012 wordt vastgesteld, geen
grondslag heeft, omdat vóór de inwerkingtreding van de wet ook de ministeriële regeling niet kan worden getroffen. Dit leidt er tevens toe, dat de wet zelf
ook niet in werking kan treden, omdat bij gebrek aan een rechtsgeldig
bepaalde gemiddelde marktprijs niet aan de voorwaarde, die in artikel II, eerste
lid, van het voorstel is opgenomen, kan worden voldaan.
Ten slotte merkt de Raad op, dat de CO2-afvang nog in een experimenteel
stadium verkeert en dat deze afvang naar verwachting eerst rond 2020
commercieel toepasbaar wordt. Onder deze omstandigheden lijkt het
aanhouden van een vast tijdstip van inwerkingtreding van het voorstel niet
doelmatig en zou de mogelijkheid van de inwerkingtreding op een tijdstip
waarop de CO2-afvang het experimentele stadium voorbij is, moeten worden
opengehouden.
De Raad adviseert de voorgestelde overgangsregeling te heroverwegen.
3. De Raad acht de voorgestelde inwerkingtredingsbepaling overbodig en is
van mening dat hetzelfde effect ook langs een andere weg, te weten met een
variabel belastingtarief, kan worden bereikt. Het advies om de geclausuleerde
inwerkingtredingsbepaling te vervangen door een variabel tarief voor de
kolenbelasting, heb ik niet overgenomen. Aan de door de Raad voorgestelde
oplossing kleven naar mijn mening enkele bezwaren. Het is, gelet op de
systematiek van de belastingwetgeving, van belang dat de hoogte van het
tarief zo veel mogelijk op het niveau van een formele wet is vastgelegd. Bij het
door de Raad voorgestelde alternatief wordt hiervan afgeweken, wat ik uit een
oogpunt van rechtszekerheid niet gewenst acht. Verder heb ik bewust gekozen
voor de datum 1 januari 2013 om een goede aansluiting te kunnen verkrijgen
op het tot en met 2012 van kracht zijnde Kolenconvenant en het Benchmarkconvenant. Het wetsvoorstel sluit zowel qua tijd als inhoudelijk aan op deze
convenanten en kan worden aangemerkt als vervolg op de bestaande
convenanten. Ik verwijs in dit verband naar de paragrafen 6.1 en 10 van het
algemeen deel van de memorie van toelichting.
Het feit dat de CO2-afvang nog in een experimenteel stadium verkeert, is in
mijn ogen geen argument om de mogelijkheid open te houden van inwerkingtreding op een tijdstip waarop die afvang het experimentele stadium voorbij is.
Integendeel, het wetsvoorstel heeft juist mede ten doel de ontwikkelingen rond
CO2-afvang te stimuleren. Zoals in paragraaf 1 van het algemeen deel van de
memorie van toelichting is aangegeven, nemen Nederlandse energiebedrijven
op dit moment een afwachtende houding aan ten opzichte van CO2-opslag.
Met dit wetsvoorstel wordt mede getracht die opstelling te doorbreken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 4

4

Inwerkingtreding op een later tijdstip dan 1 januari 2013 acht ik dan ook niet
opportuun. Ik heb het advies van de Raad op dit punt daarom niet overgenomen.
Aan de wetstechnische opmerkingen van de Raad met betrekking tot de
«fantoomwet» en het ontbreken van een delegatiegrondslag is tegemoetgekomen door de inwerkingtredingsbepaling, artikel II, te vervangen door twee
nieuwe artikelen. Het nieuwe artikel II regelt op welke wijze de gemiddelde
marktprijs van een broeikasgasemissierecht in het kalenderjaar 2011 wordt
vastgesteld. In het nieuwe artikel III is de inwerkingtreding geregeld. De
inwerkingtreding van artikel I is afhankelijk gesteld van het antwoord op de
vraag of de gemiddelde marktprijs van een broeikasgasemissierecht in het
kalenderjaar 2011 boven of juist onder de grens van € 50 ligt. Indien de prijs
van een broeikasgasemissierecht in 2011 onder die grens ligt, treedt artikel I in
werking; indien de prijs in 2011 op of boven die grens ligt, vervalt artikel I.
Hiermee wordt tevens duidelijkheid geboden in de richting van de doelgroep
van dit wetsvoorstel. Artikel II treedt in werking met ingang van de dag na de
datum van uitgifte van het Staatsblad waarin de wet wordt geplaatst. Hiermee
is verzekerd dat er tijdig een delegatiegrondslag is voor de vaststelling van het
koninklijk besluit waarmee de gemiddelde marktprijs van een broeikasgasemissierecht wordt vastgesteld alsmede voor het vaststellen van een ministeriële regeling houdende nadere regels met betrekking tot de wijze waarop
bedoelde vaststelling plaatsvindt. Tevens is het artikelsgewijze deel van de
memorie van toelichting aangepast.

4. Voor een redactionele kanttekening verwijst de Raad naar de bij het advies
behorende bijlage.
4. De redactionele kanttekening van de Raad is overgenomen. In verband
hiermee is tevens de toelichting bij artikel I, onderdeel B, aangepast.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het wetsvoorstel en de memorie
van toelichting de volgende wijzigingen aan te brengen.
a. In artikel I, onderdeel A, van het wetsvoorstel is in artikel 32 de definitie van
«broeikasgasinstallatie» geschrapt omdat dit begrip in het gewijzigde artikel 44
niet meer voorkomt. Tevens is de begripsomschrijving van «broeikasgas»
aangevuld om te expliciteren dat het alleen gaat om broeikasgassen waarop
het systeem van verhandelbare broeikasgasemissierechten (het ETS) in
Nederland van toepassing is.
b. In artikel I, onderdeel C, onderdeel 2, van het wetsvoorstel is in artikel 44,
derde lid, de verwijzing naar de toepasselijkheid van titel 16.2 van de Wet
milieubeheer in technisch opzicht aangepast.
c. De memorie van toelichting is op enkele punten technisch en redactioneel
verduidelijkt. Deze aanpassingen houden deels verband met de wijzigingen die
in het wetsvoorstel zijn aangebracht. Tevens is de memorie van toelichting op
enkele punten geactualiseerd.
De Vice-President van de Raad van State,
H. D. Tjeenk Willink
De initiatiefnemer
Duyvendak

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 4

5

Bijlage bij het advies van de Raad van State betreffende
no.W06.08 0077/III met een redactionele kanttekening die de Raad in
overweging geeft.
– De tekst van artikel I, onderdeel B, vervangen door «Het in artikel 43
genoemde bedrag wordt vervangen door: € 35», aangezien het bedrag van
€ 12,95 jaarlijks wordt aangepast aan de inflatie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2007–2008, 31 362, nr. 4

6