Integratie doelgroepenvervoer en OV
Onderzoek in opdracht van Ministerie s van IenM en VW S

Eindrapportage
November 2016

MUCONSULT B.V., POSTBUS 2054, 3800 CB AMERSFOORT
INFO@MUCONSULT.NL WWW.MUCONSULT.NL

Amersfoort, november 2016
Projectnummer: IM084

Inhoudsopgave
Inhoudsopgave

1

1. Inleiding

3

2

1.1

Aanleiding

3

1.2

Uw vraag

5

1.3

Uitwerking opdracht op hoofdlijnen

5

1.4

Opzet van deze rapportage

7

Bevorderen gebruik van openbaar vervoer door gebruikers van het
doelgroepenvervoer
8
2.1

Inleiding

8

2.2

Wat hebben huidige reizigers in het doelgroepenvervoer nodig om met het
openbaar vervoer te reizen?

9

Maatregelen om het gebruik van openbaar vervoer te bevorderen

13

2.3

3. Stappen voor verdere integratie

23

3.1

Inleiding

23

3.2

Overzicht huidige integratie

23

3.3

Systeemintegratie van doelgroepenvervoer en openbaar vervoer

26

3.4

Belemmert wet- en regelgeving integratiemogelijkheden?

30

3.5

Kansen en knelpunten van systeemintegratie

31

4. De toekomst van de integratie

34

4.1

Inleiding

34

4.2

Mobility as a Service

34

4.3
Mobiliteitsbudget
4.3.1 MaaS en Mobiliteitsbudget als methoden voor integratie

5. Conclusies en aanbevelingen
5.1

Conclusies

37
38

40
40

1

5.2

2

Aanbevelingen

42

1.

Inleiding

DE MINISTERIES VAN INFRASTRUCTUUR EN MILIEU EN VOLKSGEZONDHEID, WELZIJN EN SPORT
HEBBEN AAN MUCONSULT GEVRAAGD ONDERZOEK TE DOEN NAAR DE STAND VAN ZAKEN INZAKE
DE INTEGRATIE VAN HET DOELGROEPENVERVOER EN HET OPENBAAR VERVOER EN DE
MOGELIJKHEDEN OM DEZE INTEGRATIE TE BEVORDEREN. HET BEVORDEREN VAN HET GEBRUIK
VAN HET OV DOOR REIZIGERS DIE HIERTOE IN STAAT ZIJN, MAAR NU GEBRUIK MAKEN VAN HET
DOELGROEPENVERVOER, ZAL BIJDRAGEN AAN HET STREVEN NAAR EEN INCLUSIEVE
SAMENLEVING. HET ONDERZOEK IS UITGEVOERD OP BASIS VAN BESTAANDE LITERATUUR, EEN
INVENTARISATIE VAN LOPENDE INITIATIEVEN EN GESPREKKEN MET BETROKKENEN OVER
INTEGRATIEMOGELIJKHEDEN.

1.1

Aanleiding

Van het doelgroepenvervoer maken 640.000 tot 680.000 mensen gebruik.1 De belangrijkste
doelgroep bestaat uit reizigers die vanuit de WMO ondersteuning krijgen, ongeveer de helft
van het totaal. De toename van het aantal ouderen heeft de grootste impact op de
ontwikkelingen in het doelgroepenvervoer.2 Doordat chronische ziekten en beperkingen zich
met name op oudere leeftijd manifesteren, leidt dit tot een groeiende vraag naar Wmovervoer. Tegelijkertijd blijven ouderen langer gezond. Vandaag de dag is een groot deel van
de 65-plussers fit genoeg om zelfstandig met het OV te kunnen reizen. Pas bij veel hogere
leeftijdsgrenzen mag verwacht worden dat het aandeel van de mensen dat geen OV kan
gebruiken een ruime meerderheid van de geïndiceerden gaat betreffen.3
Naast individuele gezondheid speelt ook het aanbod van voorzieningen een belangrijke rol
bij de vraag naar doelgroepenvervoer: Leerlingen in met name krimpgebieden zullen in de
toekomst verder moeten reizen omdat scholen sluiten. Uitgangspunt bij de ondersteuning is
het idee dat goede vervoersvoorzieningen belangrijk zijn voor de maatschappelijke
participatie van deze groepen. Streven daarbij is een zo zelfstandig mogelijk bestaan van
alle burgers; jong en oud, met en zonder fysieke beperking. In dit zogenaamd inclusieve
beleid is het uitgangspunt om het gebruik van algemene voorzieningen zoals het openbaar
vervoer (OV) te bevorderen, en wanneer vanuit het eigen netwerk geen ondersteuning kan
worden geboden, vanuit de overheid een aanvullende specifieke voorziening te realiseren.

KiM (2016) Cijfers en prognoses voor het doelgroepenvervoer in Nederland. Den Haag.
MuConsult (2013) Krachten Bundelen voor toekomstvast doelgroepenvervoer en OV. Amersfoort.
3
KiM (2016) Cijfers en prognoses voor het doelgroepenvervoer in Nederland. Den Haag.
1
2

3

Naast de omvang van de groep is het reisgedrag van belang. De afgelopen decennia is de
gemiddelde Nederlander steeds meer gaan reizen. De verwachting is dat de trend zich in de
toekomst doorzet. Hoewel reizigers in het doelgroepenvervoer over het algemeen minder
mobiel zijn dan de gemiddelde Nederlander, is de verwachting dat ook deze groep meer zal
gaan reizen dan de huidige reizigers in het doelgroepenvervoer. Ouderen van nu en in de
toekomst zijn welvarender, vitaler, actiever en mobieler dan vorige generaties ouderen.4
Om reizigers vanuit het doelgroepenvervoer gebruik te laten maken van het OV wordt
gewerkt aan verbeteringen van het openbaar vervoer in brede zin. Niet alleen wordt het OV
fysiek toegankelijk gemaakt, ook zijn er zijn diverse projecten van overheden en instellingen
die bijdragen aan het verlagen van de drempel om van het OV gebruik te maken (mentale
barrières).
Naast de wenselijkheid van een inclusieve samenleving speelt daarbij tevens dat de
jaarlijkse kosten voor het aanbieden van doelgroepenvervoer als vorm van ondersteuning
hoog zijn. Thans bedragen deze circa 680 tot 760 miljoen euro5, zo’n 50 tot 65% van de
overheidsbijdrage voor het ‘reguliere’ regionale openbaar vervoer (stads-, streekvervoer en
regionale treinen). Het doelgroepenvervoer is per reizigerskilometer gemiddeld vijf keer zo
duur dan het reguliere openbaar vervoer.6
Door demografische en maatschappelijke ontwikkelingen, zal er sprake zijn van een stijging
in het gebruik van het doelgroepenvervoer. Naar verwachting stijgt het aantal mensen met
een mobiliteitshandicap tussen 2016 en 2030 met 8,3%. Daarbij geldt dit percentage als een
bovengrens: moderne hulpmiddelen kunnen een dempend effect hebben.7 Zonder
aanvullend beleid zal dit resulteren in een stijging van de uitgaven aan het
doelgroepenvervoer. De voorziening komt onder druk te staan indien geen additionele
middelen ter beschikking worden gesteld of mogelijkheden om efficiency-winsten te behalen
worden benut. Door de reizigers te ondersteunen bij (de overstap naar) het gebruiken van
het OV kunnen voorzieningen op langere termijn beschikbaar blijven voor reizigers die op het
doelgroepenvervoer aangewezen zijn.
De noodzaak om de kansen voor integratie van het doelgroepenvervoer en OV te benutten,
is er ook vanuit OV-perspectief: In het OV is er eveneens sprake van belangrijke
ontwikkelingen, waaronder een teruglopend gebruik buiten de stedelijke gebieden. Alle OVconcessies zijn inmiddels meerdere keren aanbesteed. Hier is geen (substantiële) efficiency
winst meer te verwachten die kan worden ingezet om dunne lijnen in stand te houden. De
focus ligt in toenemende mate op dikke, rendabele OV-lijnen (‘kernnet’) met snelle assen
voor forenzen. Aandachtspunt is hierdoor de grotere halteafstanden die met name voor
reizigers vanuit het doelgroepenvervoer een obstakel kunnen zijn.

PBL (2013). Vergrijzing, verplaatsingsgedrag en mobiliteit.
KiM (2016) Cijfers en prognoses voor het doelgroepenvervoer in Nederland. Den Haag.
6
MuConsult (2013) Krachten Bundelen voor toekomstvast doelgroepenvervoer en OV. Amersfoort.
7
KiM (2016) Cijfers en prognoses voor het doelgroepenvervoer in Nederland. Den Haag.
4
5

4

De gedachte bestaat al langer dat het wenselijk is om te komen tot verdere integratie van het
OV en het doelgroepenvervoer en zo, waar mogelijk, de vervoervraag te bundelen.8,9 De
afgelopen jaren is veel gedaan om het openbaar vervoer toegankelijker te maken voor
reizigers met een beperking. Wanneer het reguliere OV niet meer beschikbaar is als
alternatief, zal een groter beroep worden gedaan op het doelgroepenvervoer.

1.2

Uw vraag

De ministeries van Infrastructuur en Milieu en Volksgezondheid, Welzijn en Sport hebben
een project opgestart om de ervaringen met de integratie van het doelgroepenvervoer en het
OV te actualiseren en te komen met mogelijkheden om deze op korte en middellange termijn
te verbeteren. Met dit project wordt een bijdrage geleverd aan het beantwoorden van de
vragen in de motie De Boer-Hoogland aan het Kabinet om met regionale partijen en de
doelgroepen in gesprek te gaan over de vraag in hoeverre het doelgroepenvervoer verder
geïntegreerd kan worden in het reguliere openbaar vervoer. Gevraagd is te kijken naar het
ontschotten van de verschillende regelingen/vervoerscontracten en de bijbehorende
uitvoering en geldstromen, waarbij de regie bij de uitvoerders kan komen te liggen.
De ministeries van IenM en VWS hebben in nauwe samenspraak met andere betrokkenen
zoals gemeenten, belangenorganisaties en het CROW, aan MuConsult gevraagd om
informatie te verzamelen ten aanzien van de volgende drie thema’s:
1. Inzicht in de mogelijkheden om het gebruik van OV door reizigers vanuit het
doelgroepenvervoer te bevorderen.
2. Inzicht in de mogelijkheden om het doelgroepenvervoer meer te integreren.
3. Inzicht in de mogelijkheden voor het op systeemniveau integreren van
doelgroepenvervoer en OV.

1.3

Uitwerking opdracht op hoofdlijnen

Het onderzoek is uitgevoerd op basis van een inventarisatie van bestaande literatuur, de
verzameling van kennis over lopende projecten gericht op integratie en een aantal intensieve
gesprekken met betrokkenen (reizigers die gebruik maken van het doelgroepenvervoer,
projectleiders van lopende pilots, gemeenten, provincies, bedrijfsleven (OV- en taxi-sector)
en ontwikkelaars van nieuwe diensten en producten gericht op de bevordering van de
integratie.
Het project is uitgevoerd in een aantal stappen gericht op de beantwoording van specifieke
onderzoeksvragen:

8
9

Adviesdienst Verkeer en Vervoer (2007) Bundeling doelgroepenvervoer, tussenevaluatie.
Kamerbrief Visie doelgroepenvervoer/Valys (2013)

5

Stap 1: Bevorderen gebruik van openbaar vervoer door reizigers in het doelgroepenvervoer
Het thema van deze stap is uitgewerkt op basis van de volgende vraagstellingen:
 Wat hebben de huidige reizigers in het doelgroepenvervoer nodig om met het openbaar
vervoer te kunnen reizen?
 Welke elementen bepalen, afgeleid uit bovenstaande, de mogelijkheden voor het
overstappen van doelgroepenvervoer naar OV (zoals type beperking, lokale situatie,
ervaring of kosten/eigen bijdrage)?
 Welke maatregelen zijn nodig om mensen met een beperking die gebruik maken van het
doelgroepenvervoer te vergemakkelijken/mogelijk te maken het OV te gebruiken? En
wie kan deze maatregelen uitvoeren?
 Een overzicht van voorbeelden van lopende en afgeronde stimuleringsmaatregelen,
zoals pilots met apps (‘doorbraak initiatief’) en meereismaatjes die de overstap
vereenvoudigen, en indien bekend de effecten daarvan.
 Een overzicht van voorbeelden van lopende en afgeronde beperkende maatregelen,
zoals het verhogen van de eigen bijdrage, het verminderen van het kilometerbudget of
het aanscherpen van de indicatiestelling, en indien bekend de gevolgen daarvan.
Naast deskresearch zijn deze vragen beantwoord in een workshop waaraan
vertegenwoordigers van belangenorganisaties van reizigers in het (doelgroepen)vervoer,
ontwikkelaars van initiatieven zoals meereismaatjes, apps, organisatoren van trainingen en
dergelijke deelnamen. Doel van de bijeenkomst was om inzicht te krijgen in wat nodig is om
de overstap naar OV te maken, welke kansen en belemmeringen reizigers ervaren, wat er
allemaal gebeurt en wat de effecten daarvan zijn. Eveneens wordt ingegaan op wat nodig is
om (veelal kleinschalige) initiatieven uit te rollen en welke rol overheden en vervoerbedrijven
daarbij kunnen spelen.
Stap 2: Stappen voor verdere integratie van het doelgroepenvervoer
Dit onderdeel is uitgewerkt in de volgende vraagstellingen:
 Inzicht in de verschillende regelingen, opdrachtgevers en geldstromen.
 Inzicht in de representatieve casuïstiek die inefficiënties illustreren.
 Wat zijn sprekende voorbeelden van eerste stappen van integratie op dit niveau
(Texelhopper, Omnibus, haltetaxi Zeeland, Groningen/Drenthe) en waar lopen zij
tegenaan?
 Wat zijn de juridische kaders (mogelijkheden en belemmeringen) voor integratie tussen
doelgroepenvervoer en OV?
 In hoeverre is integratie op verschillende niveaus mogelijk, wat is daarvoor nodig, en wat
wordt daarmee bereikt?
Deze stap is uitgewerkt op basis van deskresearch, inventarisatie van lopende ervaringen en
een bijeenkomst met mensen die betrokken zijn bij lopende initiatieven gericht op integratie
van doelgroepenvervoer en OV. Nagegaan is wat de effecten zijn van de pilots en welke
uitdagingen betrokkenen ervaren bij de uitvoering van projecten gericht op integratie.

6

Eveneens wordt nagegaan welke mogelijkheden er zijn voor verdere uitrol van deze
projecten.
Stap 3 Mogelijkheden voor het op systeemniveau integreren van doelgroepenvervoer en OV.
Dit thema wordt op basis van de volgende vragen:
 Inzicht in de kansen en eventueel bedreigingen van ‘Mobility as a Service’ als
benaderwijze om integratie tussen vraag, aanbod en binnen het aanbod mogelijk te
maken.
 Inzicht in de kansen en bedreigingen van een reizigersplatform als benaderwijze om
integratie tussen vraag, aanbod en binnen het aanbod mogelijk te maken. Betrek daarin
de ontwikkelingen binnen SCRIPTS, waar binnenkort de eerste pilots gaan lopen op het
gebied van een reizigersplatform.
 Inzicht in de kansen en bedreigingen van een persoonsgebonden mobiliteitstegoed als
benaderwijze om integratie tussen vraag, aanbod en binnen het aanbod mogelijk te
maken.
De meer toekomstgerichte vraagstellingen zijn aan de orde gesteld in een afzonderlijke
workshop “toekomstige ontwikkelingen”. Hierbij zijn naast de gemeenten en OV-autoriteiten
ook vervoerders en zorgaanbieders uitgenodigd. De centrale vraag was welke acties
ondernomen moeten worden om te komen tot vergroting van de overstap, welke
ontwikkelingen dat kunnen faciliteren en welke acties daartoe gezet moeten worden.
Uiteraard is ook de vraag aan de orde gekomen welke acties vanuit IenM en VWS kunnen
worden uitgevoerd op systeemniveau.

1.4

Opzet van deze rapportage

Dit rapport geeft in hoofdstuk 2 een overzicht van de huidige stand van zaken op het gebied
van integratie van het doelgroepenvervoer en het openbaar vervoer. Tevens is er aandacht
voor de behoeften van de reizigers en maatregelen en handvaten voor de overstap van het
doelgroepenvervoer naar het OV. Hoofdstuk 3 bespreekt de stappen die zijn en kunnen
worden genomen op systeemniveau, inclusief de mogelijkheden en beperkingen van de weten regelgeving. Vervolgens wordt in hoofdstuk 4 de toekomst van de integratie besproken,
aan de hand van de onderdelen Mobility as a Service en Mobiliteitsbudget. In hoofdstuk 5
worden de conclusies van het onderzoek weergegeven, evenals aanbevelingen voor de te
nemen vervolgstappen voor de integratie van het doelgroepenvervoer en het openbaar
vervoer.

7

2

Bevorderen gebruik van openbaar
vervoer door gebruikers van het
doelgroepenvervoer

IN DIT HOOFDSTUK WORDT INGEGAAN OP DE MOGELIJKHEDEN OM HET GEBRUIK VAN OV DOOR
REIZIGERS TE BEVORDEREN, BEZIEN VANUIT HET PERSPECTIEF VAN DE REIZIGERS IN HET
DOELGROEPENVERVOER. DAARBIJ IS GEÏNVENTARISEERD WAT DE DOELGROEP MIST OM DE
OVERSTAP NAAR HET OV SOEPELER TE LATEN VERLOPEN EN WAT ER NOODZAKELIJK IS OM TE
KOMEN TOT EEN VERDERE INTEGRATIE VAN HET DOELGROEPENVERVOER EN HET REGULIERE

OPENBAAR VERVOER.

2.1

Inleiding

Bij het bespreken van de mogelijkheden om reizigers vanuit het doelgroepenvervoer te laten
overstappen naar het openbaar vervoer komen de volgende aspecten aan bod:
 Wat hebben de huidige reizigers in het doelgroepenvervoer nodig om met het openbaar
vervoer te kunnen reizen?
 Een overzicht van voorbeelden van lopende en afgeronde stimulerende maatregelen,
zoals pilots met apps (‘doorbraak initiatief’) en meereismaatjes die de overstap
vereenvoudigen, en indien bekend de effecten daarvan.
 Een overzicht van voorbeelden van lopende en afgeronde beperkende maatregelen,
zoals het verhogen van de eigen bijdrage, het verminderen van het kilometerbudget of
het aanscherpen van de indicatiestelling, en indien bekend de gevolgen daarvan.
 Welke elementen bepalen, afgeleid uit bovenstaande, de mogelijkheden voor het
overstappen van doelgroepenvervoer naar OV (zoals type beperking, lokale situatie,
ervaring of kosten/eigen bijdrage)?
 Welke maatregelen zijn nodig om het voor mensen met een beperking die gebruik
maken van het doelgroepenvervoer makkelijker te maken het OV te gebruiken? En wie
kunnen hiervoor zorgen?

8

2.2

Wat hebben huidige reizigers in het
doelgroepenvervoer nodig om met het openbaar
vervoer te reizen?

Het VN Verdrag inzake de rechten van personen met een handicap10 is in Nederland
bekrachtigd in de Wet gelijke behandeling op grond van personen met handicap of
chronische ziekte. Uitgangspunt is een inclusieve maatschappij, dat wil zeggen dat iedereen
volwaardig kan deelnemen, dus ook iemand met een beperking. Belangrijke begrippen
daarbij zijn non-discriminatie, participatie, gelijke kansen, toegankelijkheid, respect voor de
inherente waardigheid en persoonlijke autonomie. Met andere woorden: regel de zaken zo
dat mensen hun leven kunnen inrichten zoals zij zelf willen11. Bij toegankelijkheid kan
onderscheid wordt gemaakt tussen de fysieke toegankelijkheid (Kan ik een voertuig
inkomen? Zijn er liften aanwezig?) en de mentale toegankelijkheid (Heb ik er vertrouwen in
dat ik mijn reis goed kan maken? Wat als er een verstoring is?).
Zorgbelang Gelderland
Deze organisatie komt op voor de belangen van burgers die met zorg en welzijn te maken hebben
en verenigt 475 belangenorganisaties van cliënten in Gelderland. Mensen met een ziekte of
beperking, jong en oud, moeten naar eigen wens hun leven kunnen inrichten. Zij geven aan dat
cliënten slechts van A naar B willen. Daarbij willen ze niet gehinderd worden door systemen die van
hen vereisen dat ze bij verschillende instanties indicaties aanvragen. Ook willen ze geen extra
kosten maken. Of moeten omgaan met vaak ingewikkelde systemen die onderling slecht
combineren. In de nabije toekomst zien ze een grotere rol voor het OV weggelegd en daarbij wijzen
ze op de inzet van technologie en maatjes (tijdelijke begeleiders) als mogelijke hulpmiddelen. Het
wordt van belang geacht deze groepen veel directer bij de productontwikkeling te betrekken: apps,
informatievoorziening, toegankelijkheid, etc. Cliëntenorganisaties zijn niet alleen een klankbord,
maar kunnen ook in co-creatie een rol spelen bij de ontwikkeling van doelgroepenvervoer.
Zorgbelang Gelderland is ervan overtuigd dat innovatieve manieren van (het organiseren van)
vervoer eraan bij kunnen dragen dat mensen zoveel mogelijk kunnen deelnemen aan de
samenleving zoals zij dat willen, ondanks hun eventuele beperkingen en pleit voor het ‘design of all’
–principe en het implementeren van het VN-verdrag.

10
11

Trb. 2007, 169
Ministerie van VWS Implementatie VN-verdrag Handicap
https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_regering/detail?id=2015Z11140&did=2015D22595

9

In onderzoek van de Hogeschool Arnhem-Nijmegen12 worden 8 barrières13 genoemd
waardoor iemand sociaal uitgesloten kan zijn als gevolg van beperkte toegankelijkheid. Deze
barrières zijn:
1. Ruimtelijke barrières: de afstand (in tijd of kilometers) is te groot om ergens te komen;
2. Persoonlijke barrières: iemand is lichamelijk of geestelijk niet in staat een bestemming te
bereiken;
3. Temporele barrières: sommige bestemmingen zijn op bepaalde tijdstippen niet te
bereiken, bijvoorbeeld ’s ochtends, ’s avonds of vanwege het weer;
4. Financiële barrières: iemand kan of wil niet betalen om een bestemming te bereiken;
5. Institutionele barrières: iemand is of voelt zich niet welkom op bepaalde bestemmingen;
6. Infrastructurele barrières: straten, stoepen of elementen in de openbare zijn niet (goed)
geschikt voor bepaalde groepen;
7. Informatiebarrières: iemand heeft onvoldoende toegang tot informatie over het afleggen
van een bepaalde reis;
8. Barrières m.b.t. de ervaren veiligheid: iemand durft vanwege problemen met
verkeersveiligheid of sociale veiligheid niet te reizen.
Wanneer deze barrières door de betrokkenen worden ervaren, belemmert hen dit in
deelname aan de samenleving. Met name persoonlijke en infrastructurele barrières zorgen
ervoor dat reizigers in het doelgroepenvervoer geen gebruik kunnen maken van het reguliere
openbaar vervoer. Lichamelijke en geestelijke beperkingen maken het onmogelijk ergens te
komen met behulp van het OV of stations en haltes zijn niet toegankelijk voor mensen met
een beperking. Ook ruimtelijke, temporele en informatiebarrières kunnen eraan bijdragen dat
iemand het OV niet kan gebruiken, bijvoorbeeld omdat onbekend is of een halte toegankelijk
is of omdat toegankelijk materieel ’s avonds niet rijdt.
In onderhavige onderzoek hebben betrokkenen aangegeven dat de fysieke en mentale
toegankelijkheid van het OV moet worden verbeterd. Deze zijn voornamelijk onderdeel van
de persoonlijke en infrastructurele barrières en in mindere mate van informatiebarrières.
Ruimtelijke en temporele barrières zijn eveneens relevant, maar gelden ook voor reizigers
zonder beperkingen. Op de fysieke en mentale toegankelijkheid ligt dus de focus in dit
onderzoek.
Fysieke barrières zijn met name van belang voor reizigers met een lichamelijke beperking.
Wanneer zij bijvoorbeeld aan een rolstoel gebonden zijn of visuele beperkingen ervaren,
kunnen ze niet op dezelfde wijze gebruik maken van het openbaar vervoer dan valide
reizigers. De fysieke toegankelijkheid is voor mensen met een (lichamelijke) beperking een
voorwaarde om het OV te kunnen gebruiken.

12
13

10

Hogeschool Arnhem-Nijmegen (2016). Bereikbaar met de bus.
Wixey, S., Jones, P., Lucas, K., Aldridge, M. (2005). Measuring accessibility as experienced by different socially
disadvantaged groups. WP2. London: University of Westminster. In: Hogeschool Arnhem-Nijmegen (2016). Bereikbaar
met de bus.

De fysieke toegankelijkheid van het openbaar vervoer wordt stapsgewijs ingevoerd en
jaarlijks gemonitord.14 De afgelopen jaren zijn steeds meer haltes en stations toegankelijk
gemaakt, evenals de voertuigen. Sinds het voorjaar van 2012 moet 98% van de bussen
toegankelijk zijn voor mensen met een beperking.15 De landelijke doelstelling om gemiddeld
46% van alle bushaltes toegankelijk te maken, is per januari 2016 gehaald. Hierdoor is bijna
70% van alle busreizen toegankelijk voor minder validen. Bij treinstations worden ook
vorderingen gemaakt. Per 2020 moeten 90% van alle reizen van en naar een toegankelijk
station gemaakt kunnen worden. Op dit moment is dat ongeveer 40%. Het Programma
Toegankelijkheid van ProRail ligt op schema, waardoor de doelstelling voor 2020 lijkt te
worden gehaald. Het is onderdeel van het IenM beleid om het aantal stations uit te breiden
waarop assistentie beschikbaar is. In de NS concessie voor het hoofdrailnet is opgenomen
dat het aantal stations met assistentie moet toenemen. In 2015 zijn er acht stations met
assistentieverlening bijgekomen. In de resterende concessieperiode breidt NS het totale
aantal stations met assistentieverlening verder uit: er komen in de resterende
concessieperiode 45 stations bij. Zo wordt ervoor gezorgd dat een steeds groter deel van de
reizigers kan reizen vanaf een toegankelijk station. Vervoerders en beheerders van stations
en haltes zijn continu in gesprek met verschillende typen reizigers om de toegankelijkheid
verder te verbeteren. De initiatieven worden door IenM ondersteund. De toegankelijkheid van
de omgeving van haltes en stations krijgt de laatste tijd meer aandacht vanwege flankerende
maatregelen. Ondanks de inspanningen om de fysieke toegankelijkheid van het OV te
verbeteren, hebben de reizigers in het doelgroepenvervoer aangegeven dat verdere
verbeteringen noodzakelijk zijn.
Mentaal kwetsbare reizigers, zoals mensen met een verstandelijke of psychische
aandoening, ervaren mentale barrières om de overstap van het doelgroepenvervoer naar het
openbaar vervoer te maken. Deze barrières worden veelal veroorzaakt door de mentale
kwetsbaarheid van veel reizigers in het doelgroepenvervoer. Maar een gebrek aan ervaring
met en kennis over het gebruik van het OV kunnen de overstap eveneens belemmeren.
De mentale toegankelijkheid is naast de fysieke toegankelijkheid daarmee een belangrijk
aandachtspunt naar de toekomst toe. Zowel reizigers, gemeenten als vervoerders geven aan
dat het voor mensen met een auditieve, visuele of verstandelijke beperking en de bij hen
betrokkenen (bij leerlingenvervoer bijv. ouders) een grote stap is om gebruik te maken van
het OV-systeem. Onzekerheid over het verloop van de reis, dat al begint bij het verzamelen
van reisinformatie, zorgt ervoor dat zij beperkt zijn in hun mogelijkheden om het openbaar
vervoer te gebruiken. Een negatieve ervaring uit het verleden blijft soms lang hangen en
gebrek aan kennis met het systeem of angst kunnen bijdragen aan het niet gebruiken van
het OV door de doelgroep. Zo hebben veel ouderen in hun jongere jaren vooral ervaringen
opgedaan met het gebruik van de auto en moeten zij wennen aan het idee dat het OV
aantrekkelijk kan zijn als vervoersvorm.

14
15

Jaarlijkse openbare Actualisatierapport Toegankelijkheid 2015.
College voor de Rechten van de Mens (2016).

11

Reizigers die nu gebruik maken van het doelgroepenvervoer willen als ze dat kunnen graag
gebruik maken van het reguliere OV. Om hen te helpen bij het maken van de overstap dient
dus te worden gewerkt aan de toegankelijkheid, zowel fysiek als mentaal.
Cliëntenorganisaties en het College voor de Rechten van de Mens, toezichthouder op de
naleving van het VN verdrag, constateren dat dit nu nog niet in alle gevallen goed geregeld
is: De toegang is nog gelimiteerd en levert met name problemen op voor rolstoelgebruikers
en mensen met een visuele beperking. Regels, zoals te korte haltetijden bij busstations,
zorgen eveneens voor vervelende ervaringen. Daarnaast is informatie nog niet altijd even
gemakkelijk toegankelijk voor mensen met een beperking16. Cliëntenorganisaties pleiten ook
voor ondersteuning op maat: Reizigers vanuit het doelgroepenvervoer hebben, al dan niet
tijdelijk, ondersteuning nodig (bijv. niet overdag, wel in de avond). Ten aanzien van veel
aspecten hechten ze waarde aan dezelfde kwaliteitsaspecten als reguliere reizigers
(betrouwbaarheid, integrale reisinformatie, gemak), maar deze groep is kwetsbaarder ten
aanzien van deze factoren. Het is belangrijk de kwaliteitseisen goed te waarborgen en de
integratie niet ten koste te laten gaan van de vervoerskwaliteit. Opdrachtgevers en
vervoerders hebben daar ieder een verantwoordelijkheid en er moet op worden toegezien de
kwaliteit te controleren. Dit alles maakt het vervoer betrouwbaar, wat wordt gezien als een
belangrijke voorwaarde om reizigers de overstap van het doelgroepenvervoer naar het
openbaar vervoer te laten maken.
Gebruik van de app GoOV om zelfstandig te reizen
De app GoOV helpt mensen met een verstandelijke
beperking of cognitieve aandoening zelfstandig te reizen.
Veel reizigers zijn jongeren, die voorheen met een
taxibusje naar school (speciaal onderwijs) werden
gebracht. GoOV helpt deze jongeren nu de reis zelfstandig
te maken. Via de app kiest de reiziger zijn
voorgeprogrammeerde bestemming. Vervolgens wordt op
de smartphone getoond hoe de route van huis naar de
halte of het treinstation loopt, hoe laat de bus of trein komt,
bij welke halte hij moet uitstappen en hoe hij tenslotte naar
zijn eindbestemming loopt. Er verschijnen meldingen in
het scherm wanneer een reiziger moet in- en uitchecken
en op de ‘stop-knop’ in de bus moet drukken. Bij vertraging wordt het reisadvies vernieuwd. Voordat
de leerling zelfstandig reist, heeft hij met zijn ouders of begeleiders een training gevolgd en is het
reizen enkele keren geoefend. Ouders kunnen hun kind bovendien ‘volgen’ via het portaal en de
leerling kan onderweg via een hulpknop op de app de hulplijn bellen die hen ondersteunt bij het
voltooien van de reis. Op de app is ook een pictogrammodule geïnstalleerd. Zo kunnen
laaggeletterden en mensen met dyslexie gebruik maken van GoOV. De app ondersteunt alle
stappen van de reis met pictogrammen, dus niet alleen de laatste.

16

12

Website College voor de Rechten van de Mens (2015) https://mensenrechten.nl/berichten/de-vijf-belangrijkste-knelpuntenvoor-mensen-met-een-beperking-nederland

Persoonlijke reisinformatie speelt een belangrijke rol bij het verbeteren van de
toegankelijkheid. Reizigers uit het doelgroepenvervoer zijn nog meer dan andere reizigers
gevoelig voor knelpunten in de overstap tussen verschillende netwerken, gebruik van
informatie, het (meerdere malen) moeten gebruiken van de OV-chipkaart en dergelijke. Voor
hen is het extra belangrijk dat de reisinformatie gegevens bevat over de toegankelijkheid van
stations, haltes en materieel en de voorzieningen bij de stations en haltes.
Om de toegankelijkheid van het openbaar vervoer te verbeteren en daarmee het gebruik van
het OV door reizigers vanuit het doelgroepenvervoer te stimuleren dient verder te worden
gewerkt aan het verbeteren van de fysieke en mentale toegankelijkheid.
Toegankelijk OV maakt overstap
mogelijk
In Nijmegen kregen mensen met een
Wmo-indicatie tot 1 januari 2016 een
vervoerskostenvergoeding. Nadat deze
regeling is vervallen hebben zij een Breng
Dal Vrij abonnement gekregen, waarmee
zij in de regio Nijmegen na 9 uur ’s
ochtends onbeperkt met de bus kunnen
reizen. In totaal konden 550 personen met
licht beperkte mogelijkheden het Breng Dal
Vrij abonnement ophalen. 79,9% van hen heeft dit gedaan en van deze groep is 84,3% (zeer)
tevreden. Voor hen blijkt het abonnement een goede oplossing om individuele bereikbaarheid te
garanderen en de onafhankelijkheid te vergroten. 15,7% van de reizigers vindt het abonnement een
verslechtering ten opzichte van de ‘oude’ regeling. Voor hen is het abonnement geen goede
oplossing, onder andere omdat bushaltes te ver weg zijn of ze een specifieke vervoersbehoefte
hebben (buiten de regio of voor 9 uur willen reizen). Zij zouden gebaat zijn bij een aangepast
vervoersaanbod. Opgemerkt moet worden dat er in Nijmegen een grote groep is (>1.000 personen)
die vanwege hun (zeer) beperkte lichamelijke mogelijkheden geen aanbod hebben gekregen. Zij
ontvangen een collectieve voorziening (korting op regiotaxi) of een individuele maatwerkvergoeding
(€540/jaar).17

2.3

Maatregelen om het gebruik van openbaar vervoer te
bevorderen

Tijdens de gesprekken zijn drie categorieën van reizigers in het doelgroepenvervoer naar
voren gekomen: Mensen die vanwege uiteenlopende redenen geen andere keuze hebben,
mensen die het doelgroepenvervoer gebruiken als andere manieren (zoals vervoer door
familie of met het OV) niet mogelijk is in een bepaalde situatie en mensen die het Wmo-

17

Website Breng Kenniscentrum http://www.brengkenniscentrum.nl/media/1074/bereikbaar_met_de_bus_eindrapportage.pdf

13

vervoer handig vinden omdat het hen van deur tot deur brengt. Het zijn de laatste twee
groepen die mogelijk de overstap naar het reguliere OV kunnen maken. Diverse initiatieven
zijn al opgezet om de integratie van het doelgroepenvervoer en het OV vorm te geven en de
genoemde groepen reizigers de overstap naar het OV te laten maken. De samenwerking
tussen verschillende overheden, vervoerders en cliëntenorganisaties krijgt bovendien steeds
vaker een plek in het reguliere beleid.
De exacte omvang van de potentiële groep overstappers is lastig te bepalen. Wel kan een
onderbouwde schatting worden gegeven op basis van de indicatiestelling voor het
bovenregionale doelgroepenvervoer Valys. Valys kent een getrapte toegang. Reizigers die
vanuit de Wmo een vervoerindicatie krijgen, komen automatisch in aanmerking voor Valysvervoer (met een standaard persoonsgebonden kilometer budget (standaard-PKB) van 600
kilometer). Valys is opgezet als een bovenregionale ketenvoorziening met ondersteuning
door deeltaxi’s waar het OV geen passend aanbod heeft in the first of last mile. Wanneer
reizigers vanwege hun lichamelijke beperking geen gebruik van het openbaar vervoer
kunnen maken, krijgen zij een hoog-PKB (2.250 kilometers). Dit is zo’n 3% van alle Valyspashouders. De overige 97% krijgt standaard-PKB wat betekent dat zij in principe gebruik
kunnen maken van het OV voor een deel van de reis. Omdat naast fysieke beperkingen ook
mentale barrières een rol spelen zal de groep die daadwerkelijk gebruik kan maken van het
OV kleiner zijn.18
In het onderzoek uit 200719 is geschat dat op termijn 40 tot maximaal 50% van de reizigers
die destijds van het gebundelde doelgroepenvervoer gebruik maakte, de overstap naar het
openbaar vervoer kan maken. Dit onder de voorwaarde dat de toegankelijkheid en de
beschikbaarheid van het reguliere OV verbeteren. Onderzoek in Amsterdam onder de Wmoreizigers laat een percentage van 15 tot 35% zien, afhankelijk van de zwaarte van de
indicatie.20 In de afgelopen negen jaar is het reguliere OV met name fysiek toegankelijker
geworden.21 Het is onbekend of een verbeterde toegankelijkheid er de afgelopen jaren toe
heeft geleid dat een deel van de reizigers de overstap naar het reguliere OV heeft gemaakt
of dat door de verbeteringen, het percentage dat de overstap kan maken vergelijkbaar is met
2007. Een deel van de reizigers die de overstap kan maken, maakt bovendien soms al
gebruik van het openbaar vervoer. Dit zijn deels ook reizigers die nu naast het Wmo-vervoer
andere manieren hebben om aan hun vervoersvraag te voldoen. Een voorbeeld hiervan is
een reiziger die meestal door haar partner kan worden gereden, maar wanneer dit
incidenteel niet mogelijk is, gebruik maakt van het Wmo-vervoer. Zoals aangegeven is een
belangrijk aandachtspunt bij de overstap dat op diverse plekken buiten de stedelijke
gebieden het OV-aanbod de afgelopen jaren is afgenomen.
Voor het leerlingenvervoer komt daar nog bij dat circa 20% van de leerlingen die hier gebruik
van maken, dit doen vanwege de grote afstand tot de school. Nog eens 10% maakt er
Transvision (2016)
MuConsult (2007) Omvang doelgroepenvervoer: Mogelijkheden voor bundeling van vervoer en de kansen voor OV.
20
Klantonderzoek Wmo (2016).
21
Transvision (2016).
18
19

14

gebruik van vanwege de keuze voor de levensbeschouwelijke visie van een school op
grotere afstand. Deze groep zou met het OV kunnen reizen wanneer dit beschikbaar was
voor deze leerlingen. Een deel van de kinderen is te jong om zelfstandig met het OV te
reizen.22
Chauffeurs als gastheer/-vrouw cruciaal
In het onderzoek hebben cliëntenorganisaties aangegeven dat de bestuurder en andere OVmedewerkers een belangrijke rol spelen bij de overstap van doelgroepenvervoer naar het OV. Zo is
het voor mensen met beperkingen belangrijk dat zij zich welkom voelen in de bus, dat gewacht
wordt tot de betreffende reiziger zit, dat rustig wordt gereden en dat de juiste informatie wordt
verstrekt.

Er zijn verschillende manieren om reizigers die in aanmerking komen voor
doelgroepenvervoer, (meer) gebruik te laten maken van het OV. Om deze reizigers te
stimuleren de overstap naar het OV te maken, is het van belang om inzicht te krijgen in de
invloedrijke factoren die hierbij een rol spelen. In 2013 is in het rapport ‘Krachten bundelen
voor Toekomstvast doelgroepenvervoer en OV’ een overzicht gemaakt van de directe en
indirecte sturingselementen om reizigers vanuit het doelgroepenvervoer te ondersteunen bij
het maken van de overstap23.
In dit rapport is onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte sturingsinstrumenten en
stimulerende en beperkende maatregelen. Directe sturingsinstrumenten stimuleren reizigers
rechtstreeks gebruik te maken van het openbaar vervoer. Bij directe stimuleringsmaatregelen
kan gedacht worden aan bijvoorbeeld trainingen die zijn gericht op het zelfstandig gebruiken
van het OV, de toegankelijkheid van het materieel en de prijs van het OV ten opzichte van
het doelgroepenvervoer.
Er zijn daarnaast maatregelen denkbaar die het reizen met het doelgroepenvervoer
onmogelijk of minder aantrekkelijk maken (beperkende maatregelen). Hierbij kan
bijvoorbeeld worden gedacht aan een verplichtend OV-advies bij de aanvraag van een rit
voor het doelgroepenvervoer of aanscherping van de indicatiestelling.
Behalve directe sturingsinstrumenten gericht op het beïnvloeden van reizigers, zijn er
indirecte sturingsinstrumenten gericht op het beïnvloeden van betrokken organisaties.
Bijvoorbeeld door financiële prikkels richting vervoerders. Deze worden in het volgende
hoofdstuk besproken.
Een inventarisatie van de pilots op basis van de workshops en een groot aantal rapporten
heeft 45 verschillende maatregelen opgeleverd over de periode 2008-2016. Pilots die tot nu
toe zijn uitgevoerd gaan in veel gevallen over nieuwe (flexibele) vormen van mobiliteit, die
als vervanging of verbetering dienen van lijndiensten of doelgroepenvervoer. Belangrijk
22
23

KiM (2016).
MuConsult (2013) Krachten Bundelen voor toekomstvast doelgroepenvervoer en OV.

15

selectiecriterium was dat als resultaat van de pilot reizigers uit het doelgroepenvervoer de
overstap kunnen maken naar een open vervoerssysteem waar reguliere reizigers eveneens
gebruik van kunnen maken. 41 van de gevonden pilots zijn stimuleringsmaatregelen en 4 zijn
beperkende maatregelen. Opgemerkt moet worden dat veel ontwikkelingen die de overstap
van het doelgroepenvervoer naar het openbaar vervoer bevorderen niet zijn uitgevoerd als
pilot maar als onderdeel van beleidswijzigingen. Deze maatregelen komen daardoor niet
voor in de inventarisatie. De pilots zijn verdeeld over subcategorieën, waarbij er maximaal
twee subcategorieën toegekend zijn. Tabel 2.1 geeft een overzicht van de pilots naar
categorie.

16

Tabel 2.1: Overzicht van directe maatregelen en aantallen pilots in periode 2008-2016
Directe maatregelen
Aantal
pilots

Stimuleringsmaatregelen
Hoofdcategorie
Aantrekkelijkheid van OV t.o.v.
doelgroepenvervoer

Subcategorie

Toegankelijkheid OV

Toelichting
Het OV goedkoper maken t.o.v. het doelgroepenvervoer voor de doelgroep door
deze groep een lager tarief te geven (“korting’) op basis van grotere inspanning
De doelgroep extra en persoonsgericht informeren over de mogelijkheden van het
OV en de wijze waarop van het OV gebruik gemaakt kan worden, bijv. bij
keukentafelgesprekken
De doelgroep trainingen geven en gesprekken houden over het OV en ervaringen
op laten doen met het OV tijdens voorlichtingsbijeenkomsten
Organiseren van reisbegeleiding en -assistentie tijdens (een deel van) de reis met
buddy’s
Trainingsbijeenkomsten en proefreizen met de doelgroep waardoor de doelgroep
ervaring krijgt met het OV
Goede dienstverlening aan reizigers uit het doelgroepenvervoer door OVmedewerkers d.m.v. training, opleiding, contractvoorwaarden en
informatietoegankelijkheid
Managen van verwachtingen en organiseren van regie over de reis zorgen voor
afname (ervaren) complexiteit voor reizigers die de overstap uit het
doelgroepenvervoer maken
Verbeteren van de toegankelijkheid van materieel, stations, haltes en reisinformatie
(bijv. via apps) specifiek voor doelgroepen

Fysiek ongemak

Verbeteren van comfort voor de reiziger uit het doelgroepenvervoer

1

Overstapmomenten

Wegnemen van overstapmomenten als belemmering voor reizen met het OV

1

Subcategorie

Toelichting

Aantal indicaties voor doelgroepenvervoer
Aantal kilometers in het reisbudget voor
doelgroepenvervoer
Hoogte van de eigen bijdrage voor
doelgroepenvervoer
Vermindering flexibiliteit vertrektijden
doelgroepenvervoer

Beperken van het aantal indicaties voor het doelgroepenvervoer door aanscherping
indicatiecriteria, periodieke herindicatie en deelindicaties
Bij lager reisbudget voor het doelgroepenvervoer zullen reizigers alternatieven zoals
het OV moeten zoeken
Een hogere eigen bijdrage voor het doelgroepenvervoer t.o.v. kosten OV leidt tot
afname van de aantrekkelijkheid van het doelgroepenvervoer
Door beperkingen in flexibiliteit, bijvoorbeeld door het invoeren van venstertijden,
kan het doelgroepenvervoer efficiënter worden georganiseerd

Prijs van het OV t.o.v. prijs van doelgroepenvervoer
Bekendheid met mogelijkheden en wijze van
gebruik van OV
Zelfstandigheid van de reiziger
Begeleiding in en naar openbaar vervoer
Ervaring met reizen met het OV

Drempels bij gebruik OV

Serviceniveau ten behoeve van reizen met OV

Complexiteit van de rit

Totaal
11

10
14
14
2

4

0
12

Beperkende maatregelen
Hoofdcategorie

Aantrekkelijkheid van OV t.o.v.
doelgroepenvervoer

Totaal

Wanneer in de rechterkolom staat, betekent dat de maatregel wel als pilot mogelijk is, op basis van eerder onderzoek. In onderhavige onderzoek zijn hier geen voorbeelden van
gevonden.

17

4
0
0
0

Uit de tabel blijkt dat het grootste deel van de pilots zich richt op de (ervaren) drempels bij
het gebruik van het OV, zoals begeleiding in en naar het OV en de zelfstandigheid van de
reiziger. Voorbeelden hiervan zijn apps (GoOV), trainingen gericht aan de gebruiker (MEE
OV-maatje) en begeleiding tijdens de reis (Valys reismaatje). Daarnaast is er veel aandacht
voor de toegankelijkheid van het openbaar vervoer (bijv. aanpassingen aan het materieel) en
de prijs van het OV ten opzichte van het doelgroepenvervoer. Een duidelijk voorbeeld van
deze laatste subcategorie is het vrij reizen voor Wmo’ers in delen van Gelderland.
Zelfstandig reizen met hulp van de vervoerder
Om het gebruik van het openbaar vervoer te bevorderen, heeft
vervoerder Arriva de Voor Elkaar Pas ontwikkeld. Dit is een
voorbeeld van een directe stimuleringsmaatregel
(zelfstandigheid van de reiziger). Met de Voor Elkaar Pas
kunnen leerlingen in het leerlingenvervoer, medewerkers van
sociale werkplaatsen en cliënten die gebruikmaken van de Wet
langdurige zorg (Wlz), de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de participatiewet
gemakkelijk zelfstandig reizen met het OV. Op de Voor Elkaar Pas kunnen abonnementen worden
gezet of worden de gemaakte reizen achteraf in rekening gebracht. Reisbegeleiders kunnen
(tijdelijk) over gratis passen beschikken. Daarnaast zijn er ondersteunende diensten, zoals
persoonlijke begeleiding om ervaring op te doen, technische begeleiding met apps zoals die van
Go-OV en formats voor partnerships met stakeholders zoals instellingen, speciaal onderwijs en
gemeenten.

Vanwege het grote aantal stimuleringsmaatregelen ten opzichte van het aantal beperkende
maatregelen, ontstaat het beeld dat de insteek is de huidige gebruikers van het
doelgroepenvervoer te ‘verleiden’ van het OV gebruik te maken in plaats van te ‘straffen’
voor het gebruik van het doelgroepenvervoer. Nieuwe organisatievormen en
samenwerkingsverbanden als regiecentrales hebben vaak (indirect) het doel om de
afgelegde ritten en kilometers met het doelgroepenvervoer te verminderen of in ieder geval
efficiënter te organiseren. In het verlengde daarvan wordt binnen gemeenten gesproken over
aanpassing van de indicatiestelling.
Locatiebeleid instellingen
Het gebruik van het OV ten behoeve van reizen naar dagbestedingen kan worden bevorderd door
locatiebeleid van aanbieders van deze activiteiten. Door de activiteiten te lokaliseren in de buurt van
OV-knooppunten wordt het reizen naar deze locaties vereenvoudigd en kunnen reizen makkelijker
worden gebundeld. Vanwege de kosten voor herbouw, verhuizen etc. zal dit echter in veel gevallen
niet realistisch zijn.

Door cliëntenorganisaties wordt nadrukkelijk gepleit voor individuele keuzevrijheid om
gebruik te maken van het OV dan wel het doelgroepenvervoer. Daarnaast wordt expliciet
gevraagd om bij de indicatiestelling de lokale situatie, het vervoerssysteem en de individuele
omstandigheden van de reizigers zelf mee te wegen. Dit kan door tijdens het onderzoek (de

19

zgn. keukentafelgesprekken) het vervoer te bespreken, iets wat nu in slechts beperkte mate
aan de orde komt. Bij de indicatiestelling wordt de opgave betrokken om kwetsbare groepen
te laten participeren in activiteiten buitenshuis. Hierbij kan een gedifferentieerde
indicatiestelling een rol spelen, evenals de mogelijkheden van cliënten om zelf een bijdrage
te leveren; zo kunnen de huidige regelingen gericht blijven op degenen die volledig
afhankelijk zijn van het doelgroepenvervoer.
Gevolgen invoering nieuwe Wmo (Wmo 2015)
De invoering van de Wmo 2015 kan gevolgen hebben voor het Wmo-gebruik. De nieuwe Wmo, die
1 januari 2015 in werking is getreden, legt meer nadruk op eigen kracht en het netwerk; daarna
wordt gekeken wat gemeenten als algemene voorzieningen kunnen aanbieden (zoals een buurtbus,
of het OV). Deze afweging wordt gemaakt op basis van een persoonlijk (keukentafel)gesprek. In
zo’n gesprek gaat het erom wat iemand niet meer kan, wat hij/zij nog wel kan en hoe de omgeving
kan helpen. Mocht dit nog niet tot een passende oplossing hebben geleid voor de
ondersteuningsvraag dan kan een gemeente een individuele maatwerkvoorziening (zoals Wmovervoer) verstrekken. Deze verandering kan ertoe leiden dat meer mensen in de lokale vervoersbehoefte worden voorzien door middel van het eigen netwerk en een algemene voorziening en
minder mensen een vervoersindicatie via een maatwerkvoorziening krijgen.
Mobiliteit is op dit moment geen belangrijk onderwerp in deze gesprekken, terwijl uit het gesprek
kan blijken dat iemand helemaal geen lokale of boven regionale vervoersondersteuning nodig heeft.
Tevens kan blijken dat iemand niet op alle dagen in dezelfde mate zijn of haar beperkingen ervaart
of afhankelijk van de herkomst- en/of bestemmingslocatie voor de ene reis wel het openbaar
vervoer kan gebruiken en voor de andere reis niet. Dit vraagt om een flexibele indicatiestelling, die
aansluit bij de variërende mogelijkheden van de reiziger; de ene keer kan er worden gekozen voor
een vervoersvorm dat past bij een zware beperking, zoals individueel taxivervoer. De andere keer
kan dezelfde persoon gebruik maken van vervoer dat past bij een lichte beperking, zoals OV.

In het huidige onderzoek is tijdens de inventarisatie (tabel 2.1) gebleken dat deze
maatregelen nauwelijks worden geëvalueerd. Het is daardoor moeilijk harde uitspraken te
doen over de vraag welke maatregelen in de praktijk succesvol zijn en welke niet. Zo kunnen
moeilijk onderbouwde uitspraken worden gedaan over de wenselijkheid van de uitrol van
specifieke maatregelen naar andere gemeenten en regio’s.
Uit de kwalitatieve evaluatie van de effecten ten behoeve van onderhavige studie blijkt een
aantal maatregelen te leiden tot positieve reacties bij doelgroepen, OV-bedrijven en
overheden; het aantal reizigers in het regulier OV stijgt, de reizigers voelen zich zelfstandiger
en ze zijn tevreden. Dit betekent dat het wenselijk is om actiever in te zetten op de uitrol van
dergelijke pilots.
Soms wordt er gestopt met pilots. Daarbij is het beëindigen van subsidies of het doorvoeren
van bezuinigingen meestal de reden. Een aantal maatregelen kosten op korte termijn geld,
bijvoorbeeld het geven van trainingen, om op langere termijn wat op te leveren door een

20

afname van het gebruik van het doelgroepenvervoer. Andere maatregelen worden beëindigd
bij tegenvallende aantallen deelnemers aan de pilot, wat onder andere kan komen door een
gebrekkige bekendheid van de pilot bij de doelgroep en doordat de pilot onvoldoende
aansluit bij de wensen van de doelgroep.
Veel pilots zijn lokale initiatieven. De opschaalbaarheid van dergelijke pilots is een probleem
omdat het uitgangspunt bij de opzet van de pilot vaak de lokale situatie is. Als de resultaten
niet worden gedeeld, blijft het bij kleinschalige pilots. Naast de opschaalbaarheid moet goed
gekeken worden naar de verschillende randvoorwaarden zoals de bevolkingsdichtheid.
App doorbraakgroep Vernieuwing Doelgroepenvervoer
De landelijke doorbraakgroep Vernieuwing Doelgroepenvervoer ontwikkelt een ‘all in’
reisadviesapplicatie waarmee een reiziger met beperking een individueel OV reisadvies kan krijgen.
Een eerste proefversie wordt momenteel uitgeprobeerd in regionale pilots. Omdat de applicatie
bedoeld is om uiteindelijk landelijk te functioneren, wordt zoveel mogelijk gewerkt met landelijk
gestandaardiseerde (o.a. BISON) en beheerde data (o.a. NDOV/CROW). De pilots vormen een
goede vindplaats voor omissies en een trigger voor verbetering van deze dataverzamelingen.
Hindernissen die nog genomen moeten worden zijn:






Kwaliteit van informatie over toegankelijkheid van routes van en naar de haltes en perrons.
Kwaliteit en actualiteit van informatie over de werking van faciliteiten als liften, toiletten, etc.
Kwaliteit van informatie over welk materieel bij welke beperking wel en niet bruikbaar is.
Mogelijkheid voor reizigers om de reisinformatie up-to-date te helpen houden.

Voor dit soort vraagstukken worden in de pilots praktische oplossingen gezocht die op korte termijn
werken, en de weg wijzen naar structurele verbetering.

Door onbekendheid met het OV zijn veel reizigers in het doelgroepenvervoer niet bekend
met de voordelen van het OV. In de gesprekken is onbekendheid als een van de
belangrijkste oorzaken benoemd voor het niet gebruiken van het OV. Als reizigers vanuit het
doelgroepenvervoer wegwijs worden gemaakt in het OV-systeem kunnen ze zich beter
redden in de samenleving. Reizigers geven hierbij aan dat dit voldoening geeft. Opgave is
om reizigers in het doelgroepenvervoer te helpen bij het gebruik van het OV. Deze
ondersteuning kan soms bestaan uit informatiehulpmiddelen (apps) en soms uit ‘samen
reizen’ met meer ervaren OV-reizigers.
Naar 1 loket voor doelgroepenvervoer en flexibel OV
Veel cliënten moeten bij verschillende loketten informatie krijgen, afhankelijk van de regeling waarin
zij vallen. Dit wordt als lastig gezien. Eén loket voor alle doelgroepenvervoer biedt
kwaliteitsverbetering en kan bundeling faciliteren. Door over te gaan op één systeem wordt het
systeem voor iedere partij eenvoudiger. Dit sluit ook direct aan bij de kanteling die op dit moment
plaatsvindt bij de zorgloketten van de gemeenten. Na indicatie door gemeenten kunnen reizigers
voor hun vervoer contact opnemen met het vervoersloket. Deze geeft individueel advies over
vervoer en de afrekening van de vervoerskosten.

21

Voor reizigers heeft het doelgroepenvervoer daarnaast nadelen die het reguliere openbaar
vervoer niet heeft. Het doelgroepenvervoer moet (in veel gevallen) van tevoren worden
gereserveerd. Daardoor kan het lastig inspelen op lastminute veranderingen. Bij het
reserveren is er sprake van een venstertijd; reizigers krijgen een bandbreedte waarbinnen ze
worden opgehaald, van veelal een halfuur. Bovendien kan de taxi omrijden om andere
passagiers op te halen.
Begeleiding van doelgroepen
Het inzetten op (soms tijdelijke) begeleiding van doelgroepen kan helpen om
hen kennis te laten maken met OV. Een voorbeeld is een project als “MEE op
weg”. Door de mensen (tijdelijk) te begeleiden wordt dan gerealiseerd dat ze
op termijn zelfstandig kunnen verplaatsen bij een beperkte investering vooraf.

22

3.

Stappen voor verdere integratie

IN HET VORIGE HOOFDSTUK IS VANUIT HET REIZIGERSPERSPECTIEF GEKEKEN NAAR DE
MOGELIJKHEDEN DIE BIJDRAGEN AAN HET BEVORDEREN VAN DE OVERSTAP VAN HET
DOELGROEPENVERVOER NAAR HET OV. IN DIT HOOFDSTUK KIJKEN WE NAAR DE MOGELIJKHEDEN
OM VERSCHILLENDE VORMEN VAN HET DOELGROEPENVERVOER VERDER MET ELKAAR TE
INTEGREREN.

3.1

Inleiding

Bij het bespreken van de mogelijkheden om verschillende vormen van het
doelgroepenvervoer meer te laten integreren met het openbaar vervoer komen de volgende
aspecten aan bod:
 Inzicht in de verschillende regelingen, opdrachtgevers, geldstromen en overlap (op
hoofdlijnen).
 Wat zijn sprekende voorbeelden van eerste stappen van integratie op dit niveau en waar
lopen zij tegenaan?
 Wat zijn de juridische kaders (mogelijkheden en belemmeringen) voor integratie tussen
doelgroepenvervoer en OV?
 In hoeverre is integratie op verschillende niveaus mogelijk, wat is daarvoor nodig, en wat
wordt daarmee bereikt?

3.2

Overzicht huidige integratie

De zeven regelingen in het doelgroepenvervoer (zie figuur hieronder) zijn veelal vanuit de
landelijke overheid geïnitieerd. Hierbij zijn drie ministeries betrokken: VWS, OCW en SZW.
Zij zijn opdrachtgever van en beleidsverantwoordelijk voor de regelingen, die met name in
opdracht van gemeenten en vervoerregio’s worden uitgevoerd. Uitzondering is Valys, dat
een landelijke regeling betreft. Momenteel worden de totale kosten voor de overheid van het
doelgroepenvervoer geschat op 680-760 miljoen euro.24 Sinds 2015 is de uitvoering van veel
van de regelingen in het doelgroepenvervoer als gevolg van deze kanteling verschoven naar
de gemeenten. Er is geen landelijke regiepartij die de regelingen coördineert.

24

KiM (2016) Cijfers en prognoses voor het doelgroepenvervoer in Nederland. Den Haag.

23

Figuur 3.1 Overzicht van regelingen in het personenvervoer

In 2015 zijn drie grote decentralisaties doorgevoerd: vanaf 2015 zijn de gemeenten
verantwoordelijk voor nieuwe taken op het gebied van werk, zorg en jeugd. Daardoor zijn in
het doelgroepenvervoer zowel de regelingen als de aantallen betrokkenen veranderd. Dit
blijkt uit onderzoek van het Kennisinstituut voor Mobiliteitsbeleid.25 Het aantal mensen met
een Wmo-pas wordt geraamd op 650.00026. Het daadwerkelijke aantal dat de pas gebruikt
ligt lager: 340.000 tot 380.000 mensen maakten in 2015 minimaal eenmaal gebruik van
collectief WMO vervoer.27 De totale kosten voor gemeenten van het Wmo-vervoer worden
geraamd op 200-240 miljoen euro28. In het schooljaar 2014-2015 kwamen 73.000 leerlingen
in aanmerking voor onderwijs-gerelateerde vervoersoplossingen via de regeling
leerlingenvervoer. De totale kosten voor het leerlingenvervoer in 2015 waren 190 miljoen.
Door de decentralisaties hebben de gemeenten meer regie gekregen om integrale
combinaties te maken en de budgetten daardoor zo efficiënt mogelijk in te zetten. Dit kan
binnen een gemeente tussen regelingen of bijvoorbeeld door de budgetten van verschillende
regelingen op regionaal niveau samen te voegen en gezamenlijk aan te besteden. Hierdoor
wordt de efficiëntie van het doelgroepenvervoer verhoogd en daalt de subsidie per
KiM (2016) Cijfers en prognoses voor het doelgroepenvervoer in Nederland. Den Haag.
Peildatum januari 2015.
27
Schatting op basis van gebruikscijfers uit 78 gemeenten in Nederland. Zie ook SCP (2016) Overall rapportage sociaal domein
2015, Rondom de transitie
28
Peildatum begin 2015. De effecten van de gewijzigde Wet Wmo 2015 zijn hierin nog niet zichtbaar.
25
26

24

reizigerskilometer. Een voorbeeld van waar integratie van geldstromen (ontschotting) kan
bijdragen aan meer efficiëntie is bij het (volgtijdig) combineren van leerlingenvervoer en
Wmo. Er zijn voorbeelden van gemeenten waar dit nu nog op inefficiënte wijze vanuit de
regeling is georganiseerd in plaats van vanuit de reiziger.
Leerlingenvervoer in West-Friesland
West-Friesland is een voorbeeld van een regio dat door een innovatieve manier van aanbesteden
tot efficiënter vervoer van leerlingen is gekomen.29 Dat is gerealiseerd door vervoerders uit te dagen
om met hun specialistische kennis voor een vast budget het doelgroepenvervoer zo efficiënt
mogelijk in te richten en de kwaliteit voortdurend te verbeteren. Normaal vormde de prijs in
combinatie met de gestelde eisen de basis van de aanbesteding. Eén vervoerder is nu
verantwoordelijk voor het vervoer van leerlingen, cliënten van de regionale werkvoorziening
WerkSaam en jeugdzorgcliënten. De ambitie is namelijk om de kwaliteit en efficiency van het
doelgroepenvervoer steeds te blijven verbeteren. Zo gaat men misschien voor een deel van het
vervoer touringcars inzetten in plaats van losse taxibusjes. Er wordt naar gestreefd meer mensen
uit de doelgroep met het openbaar vervoer te laten reizen – mits verantwoord, onder begeleiding en
met de optie om weer terug te gaan naar taxivervoer. De samenwerking in West-Friesland, waarbij
7 gemeenten betrokken zijn, leidt onder meer tot schaalvoordelen en samenwerking met
zorginstellingen en WerkSaam.

Met name bij ontsluitende OV-lijnen wordt er momenteel gezocht naar vraagafhankelijke
vervoersvormen. Deze lijken sterk op vormen van het doelgroepenvervoer, zoals het Wmovervoer per regiotaxi. Wanneer deze vervoersstromen worden gebundeld zijn er efficiencywinsten te behalen. Percentages van 20-30% worden in gesprekken met betrokkenen
genoemd als ‘haalbaar’. Reguliere reizigers en reizigers uit het doelgroepenvervoer maken
dan dus gebruik van hetzelfde vervoerssysteem. De mogelijke efficiency-winsten zouden
verder uitgewerkt moeten worden in een volgend onderzoek.
Inefficiency in het doelgroepenvervoer
Wanneer een leerling uit school naar een sportclub wil, wordt hij op dit moment eerst naar huis
gebracht door het leerlingenvervoer. Daarna brengt het Wmo-vervoer hem naar de sportclub, al is
het veel efficiënter om hem direct uit school naar de sportclub te brengen. Deze inefficiëntie is het
gevolg van een uitvoeringsprobleem; leerlingenvervoer gaat van en naar de school. Een
regiecentrale kan de inefficiëntie wegnemen. Een ander voorbeeld kan worden gevonden in het
volgtijdig bundelen. Taxibusjes worden nu bijvoorbeeld uitsluitend voor het leerlingenvervoer
ingezet en staan tussen 9 en 15 uur stil. Door volgtijdig te bundelen, kunnen de busjes in de
tussenliggende uren worden ingezet voor het Wmo-vervoer. Dat scheelt in de exploitatiekosten van
de taxibusjes.30

Taxipro (2016). Specialisme vervoerders leidend in aanbesteding West-Friesland.
http://www.taxipro.nl/contractvervoer/2016/07/04/specialisme-vervoerders-leidend-in-aanbesteding-west-friesland/
30
Regiecentrale Achterhoek.
29

25

3.3

Systeemintegratie van doelgroepenvervoer en
openbaar vervoer

Naast ontschotting tussen verschillende doelgroepenvervoer regelingen is integratie op
systeemniveau tussen doelgroepenvervoer en openbaar vervoer ook mogelijk. Hierbij gaan
het doelgroepenvervoer en OV op in een gezamenlijk product voor alle reizigers. Er zijn
diverse voorbeelden van integratie op systeemniveau te vinden. De eerste vormen zijn sinds
1997 ontstaan in de vorm van collectief vraagafhankelijk vervoer (CVV).31 Deze
vervoersvorm zit tussen het OV en de taxi in. Collectief betekent dat reizigers samen reizen,
vraagafhankelijk dat er alleen gereden wordt als zich van tevoren reizigers hebben
aangemeld. OV-autoriteiten of gemeenten kunnen met CVV vervoer van deur tot deur bieden
zonder dienstregeling en zonder haltes en zo dunne lijndiensten vervangen. Het kan als
aanvulling dienen op lijndiensten door die te ‘voeden’ met reizigers.
In toenemende mate wordt CVV de laatste jaren ingezet als middel om doelgroepenvervoer
en openbaar vervoer met elkaar te integreren. Wmo-reizigers en reguliere reizigers kunnen
gebruik maken van dezelfde vorm van CVV. Een voorbeeld hiervan is de regiotaxi. In een
aantal regio’s kunnen beide groepen reizigers de regiotaxi nemen. Zo kunnen de OVautoriteiten in gebieden waar het OV-gebruik afneemt, toch vervoer bieden aan mensen die
van het OV afhankelijk zijn en tegelijkertijd de kosten van het doelgroepenvervoer in de hand
worden gehouden. De OV-autoriteit is vaak de opdrachtgever van het CVV, die afspraken
maakt met gemeenten over het vervoer van Wmo-reizigers. De gemeenten, als
verantwoordelijken voor het Wmo-vervoer, betalen dan aan de OV-autoriteit een bedrag
hiervoor. Dit kan echter vanuit één hand georganiseerd worden, zoals in Gelderland (zie
kader).
Kleinschalige mobiliteitsoplossingen
Er zijn de afgelopen jaren verschillende vervoerssystemen
opgezet die niet direct als doel hebben reizigers in het
doelgroepenvervoer de overstap te laten maken naar het
openbaar vervoer, maar die hier wel aan bij (kunnen) dragen.32
Drie voorbeelden hiervan zijn Texelhopper (op Texel), Omnibus
(Burdaard, Friesland) en Haltetaxi (Zeeland). Deze systemen
zijn openbaar toegankelijk en vullen de leemte die zich bevindt
tussen het reguliere OV volgens dienstregeling en het
vraaggestuurde ‘bijzondere’ (doelgroepen-)vervoer. Verschillen
tussen de initiatieven zijn dat er op Texel en in Zeeland met
betaalde chauffeurs wordt gewerkt, terwijl er in Burdaard met vrijwilligers werd gewerkt, de
Texelhopper rijdt van 5-22u en de Haltetaxi rijdt alleen op tijden waarop er geen regulier openbaar
vervoer is. De Omnibus richtte zich op de belangrijkste bestemmingen van voornamelijk ouderen en
scholieren. Op Texel wordt gewerkt met een vast tarief (€3 per rit) terwijl in Zeeland het OV-tarief
31
32

26

Ministerie van Verkeer en Waterstaat. CVOV Wegwijzer Op weg naar beter openbaar vervoer.
CROW. Kleinschalige mobiliteitsoplossingen.

wordt gehanteerd. De Texelhopper is een combinatie van een vaste lijn met een grote bus en een
vraag gestuurd systeem. De vaste lijn werkt met een dienstregeling en is dus regulier OV. De
Haltetaxi bedient reizigers uit het doelgroepenvervoer wanneer zij niet zelf naar de halte kunnen
komen. Nergens wordt gebruik gemaakt van de OV-chipkaart, dit is immers niet verplicht voor
vraaggestuurd vervoer. In Burdaard is de proef met de Omnibus na een proef van 10 maanden
beëindigd vanwege een gebrek aan reizigers.

Om de integratie van het doelgroepenvervoer en het openbaar en vraagafhankelijk vervoer
te bevorderen, zijn er diverse indirecte sturingsprikkels, waar in hoofdstuk 2 al naar werd
verwezen. De indirecte maatregelen zijn gericht op het beïnvloeden van de betrokken
organisaties (en dus niet direct op de reiziger). Er zijn vier typen maatregelen te
onderscheiden33:
1. Samenwerking tussen vervoerders onderling en met opdrachtgevers; door samenwerking
tussen betrokken partijen (vervoerders en opdrachtgevers) wordt het mogelijk om de
tijdsplanning en organisatie van verschillende vervoersvormen op elkaar af te stemmen.
Zo kan bijvoorbeeld de bezettingsgraad van taxibusjes worden verhoogd door Wmo- en
leerlingenvervoer te combineren of de regiotaxi open te stellen voor reguliere OVreizigers. Gemeenten werken samen om meerdere contracten gezamenlijk aan te
besteden.
Vraagafhankelijk vervoer georganiseerd door 6
Gelderse regio’s
Per 1 januari 2017 worden de vraagafhankelijke
vervoersstromen in Gelderland door het opzetten van
regiecentrales door 6 regio’s georganiseerd. De
regiecentrale is een vervoerscentrale voor het regionale
flexibele vraagafhankelijke vervoer; het is dus niet alleen
een doelgroepenvervoercentrale. Elke burger in
Gelderland moet gebruik kunnen maken van dit vervoer en de regiecentrale dient toegankelijk te
zijn. De ritaanmelding en de ritplanning worden apart van het vervoer aanbesteed, zodat meerdere
vormen van vervoer vanuit één centrale gepland kunnen worden. Door regionale samenwerking en
met de provincie als verbindende partij, zijn er afspraken gemaakt die moeten leiden tot meer
integratie tussen het doelgroepenvervoer en het kleinschalige openbaar vervoer. De bedoeling is
om de informatie over regionaal vervoer (zowel dienstregeling als andere informatie) helder te
communiceren naar de reiziger, mede door de mogelijkheden van digitale reisplanners te benutten.
De integratie van doelgroepenvervoer en openbaar vervoer in Gelderland vindt plaats via
verschillende sporen: (1) integratie in de lijndienst door abonnementen voor Wmo-geïndiceerden,
(2) efficiënte bundeling via de regiecentrale van vraagafhankelijk vervoer (3) het ontwikkelen van
nieuwe mobiliteitsoplossingen afgestemd op de flexibele vraag.

2.

33

Serviceniveau van het reizen met het OV; veel mensen met een beperking hebben
ondersteuning en/of meer tijd nodig bij het reizen met het OV. Opdrachtgevers kunnen

MuConsult (2013) Krachten Bundelen voor toekomstvast doelgroepenvervoer en OV. Amersfoort.

27

sturen op het serviceniveau door contractuele eisen te stellen die stimuleren om de
vervoerders servicegericht te laten werken. Een voorbeeld is het contract van de Valys.
Hierbij moet de vervoerder zorgen voor een warme overdracht, zoals de
assistentieverlening door de NS, naar en van de vervoerder van het OV.
3.

Voorschriften; opdrachtgevers kunnen minimumeisen stellen aan onder andere de
toegankelijkheid of veiligheid van het OV. Dit heeft de afgelopen jaren ertoe geleid dat
steeds meer bushaltes, treinstations en materieel fysiek toegankelijk zijn geworden.

Publiek Vervoer in Groningen en Drenthe
In Groningen en Drenthe wordt momenteel gewerkt aan de voorbereiding van de aanbesteding (in
2018) van het doelgroepenvervoer en het kleinschalig openbaar vervoer. De doelstelling is om te
komen tot een efficiënte integratie en optimalisatie van deze vormen van vervoer in relatie tot het
regionaal (Groningen/Drenthe) aan te besteden OV. Zo wordt beoogd dat alle inwoners van de
genoemde provincies de mogelijkheid hebben om zelfstandig, efficiënt en betaalbaar te kunnen
reizen met verschillende vormen van ‘publiek vervoer’; alle (huidige) vormen van
doelgroepenvervoer en kleinschalig openbaar vervoer. Uitgangspunt hierbij is dat de inwoners die
dit nodig hebben ook in de toekomst ondersteuning kunnen krijgen, afgestemd op hun persoonlijke
mogelijkheden. Het wordt aan de vervoerders overgelaten hoe ze precies invulling gaan geven aan
publiek vervoer, binnen de kaders van het programma van eisen.

4.

Prikkels; door subsidies of financiële beloningen kunnen vervoerders door de
opdrachtgevers worden gestimuleerd meer dan het minimumniveau te leveren. Zo zijn er
bonusregelingen ten aanzien van de reductie van het aantal klachten en afspraken over
de monitoring. Dit bevordert de kwaliteit van het vervoer.

Maatregelen voorgesteld door reizigersorganisatie Rover
Reizigersorganisatie Rover stelt in haar rapport ‘Als de gewone bus verdwijnt’ de volgende
maatregelen voor om het doelgroepenvervoer en het openbaar vervoer op zwakke lijnen efficiënter
te laten verlopen:

 Combineer OV en doelgroepen: Laat de vervoerscentrale verschillende doelgroepen
combineren, zoals forenzen, leerlingen en Wmo-reizigers.

 Ontschotten: Neem de grenzen weg tussen de verschillende wettelijke regelingen en zorg
voor één regeling die al het personenvervoer omvat.

 Uitvoering combineren: Gemeenten en provincies moeten samenwerken om te kijken of voor
de verschillende busjes dezelfde ondernemers kunnen worden ingeschakeld en of busjes voor
het doelgroepenvervoer voor het openbaar vervoer kunnen worden ingezet (en omgekeerd).

 Geldstromen combineren: Zorg voor een enkel loket waar alle kosten voor het

doelgroepenvervoer gedeclareerd kunnen worden en laat een ‘betaalmeester’ dit uitvoeren en
controleren.

 Dunne lijnen ondersteunen: Overheden moeten dunne lijnen blijven ondersteunen vanwege
het maatschappelijk belang van het vervoer voor een plaats of regio.

28

 Actualisatie indicaties doelgroepenvervoer: Indicaties voor het doelgroepenvervoer moeten
(twee)jaarlijks worden herzien om aan te sluiten bij de veranderingen in de mogelijkheden van
de reiziger.

 Eén trekkende bestuurder per regio: Per regio moet er één bestuurder zijn die de kar trekt
en zo verbindingen tussen gemeenten kan leggen en knopen kan doorhakken.

 Geleidelijke invoering: Test nieuwe vormen van vervoer eerst in een regio zodat er kan
worden geleerd van onvolkomenheden voordat het op grotere schaal wordt ingevoerd.

Geconcludeerd kan worden dat er diverse maatregelen zijn om te komen tot
systeemintegratie. In verschillende regio’s is men hier al mee aan de slag. De maatregelen
dragen bij aan de integratie van het doelgroepenvervoer onderling en met het openbaar
vervoer. Ze leiden tot een grotere efficiëntie van het doelgroepenvervoer en zorgt ervoor dat
in gebieden waar het OV verdwijnt of dreigt te verdwijnen, er door middel van collectief
vraagafhankelijk vervoer er toch een vervoersaanbod blijft.
Het CROW geeft in de Handreiking voor het organiseren van samenwerking in het
doelgroepenvervoer en aanvullend OV34 inzicht in de processtappen die resulteren in een
geslaagde samenwerking tussen de betrokken partijen. De nadruk in de handreiking
ligt op het schetsen van de mogelijkheden voor de organisatorische en juridische
vormgeving van de samenwerking. Er worden 10 stappen gegeven die gezamenlijk zullen
leiden tot een goede samenwerking. De stappen 1-4 vormen de voorbereiding, 5-7 de
uitwerking en 8-10 de uitvoering van de samenwerking.
1. Identificeren van gemeenschappelijk belang;
2. Uitvoering inhoudelijke analyse;
3. Werken aan vertrouwen en commitment;
4. Verkrijgen van bestuurlijk draagvlak;
5. Uitwerken inhoudelijke samenwerking;
6. Vormgeven organisatorische samenwerking;
7. Borgen in juridisch kader;
8. Verrichten feestelijke aftrap;
9. Regelmatig overleggen en monitoren;
10. Uitvoeren tussentijdse evaluatie.
In de handreiking wordt veel aandacht besteed aan de organisatorische en juridische kanten
van de samenwerking. Daaruit blijkt dat met name deze aspecten goed in de gaten worden
gehouden om te komen tot een succesvolle samenwerking die bijdraagt aan de integratie
van het doelgroepenvervoer.

34

KpVV (2014) Handreiking voor het organiseren van samenwerking in het doelgroepenvervoer en aanvullend OV.

29

3.4

Belemmert wet- en regelgeving
integratiemogelijkheden?

Er zijn in de gesprekken en workshops geen wettelijke of juridische belemmeringen naar
voren gekomen. Er leven wel vragen over verschillende vormen van flexibel vraagafhankelijk
vervoer ten aanzien van de juridische inbedding. Het gaat vooral om de organisatorische
schotten bij de gemeenten die tussen de verschillende regelingen instaan. Wanneer deze
worden weggenomen kunnen er veel meer en verdergaande pilots worden opgezet dan nu
vaak gebeurt.
Wel is er sprake van een omvangrijk governance vraagstuk waarbij het gaat om de
organisatie van de integratie. Gemeenten gaan over de meeste vormen van
doelgroepenvervoer, OV-autoriteiten over het openbaar vervoer. Integratie kost bovendien
zeer veel tijd van betrokkenen, mede door de verschillende regelingen. Integratie komt
vooral daar tot stand waar een duidelijke ‘trekker’ aanwezig is die de verschillende
overheden en afdelingen bij elkaar kan brengen. Deze trekker of regisseur is echter niet altijd
duidelijk, soms zullen dat gemeenten moeten zijn, soms OV-autoriteiten. Deze
onduidelijkheid kan leiden tot een afwachtende houding van betrokkenen, ondanks het
belang voor de reizigers in het doelgroepenvervoer, het OV en de mogelijk te behalen
efficiency-winsten.
Juridische mogelijkheden voor kleinschalige mobiliteit, al dan niet in combinatie met
doelgroepenvervoer
Het is juridisch mogelijk om een vraaggestuurd vervoerssysteem op te zetten, bijvoorbeeld
met wisselende opstapplekken. Ter toelichting worden de volgende juridische kaders
geschetst:
Vervoer hoeft pas in een concessie te worden vastgelegd, als het openbaar vervoer betreft.
De definitie daarvan wordt in artikel 1 van de Wet Personenvervoer 2000 als volgt bepaald:
“Voor een ieder openstaand personenvervoer volgens een dienstregeling met een auto, bus,
trein, metro, tram of een via een geleidesysteem voortbewogen voertuig.”
Vraaggestuurd vervoer volgt geen dienstregeling, en kent daardoor niet dezelfde plichten
zoals die gelden voor openbaar vervoer, zoals de OV-chipkaart of de concessieplicht.35
De provincie of vervoersautoriteit mag als concessieverlener echter geen opdrachten
verstrekken voor vraaggestuurd vervoer indien dat om dezelfde vervoersstromen concurreert
als de concessie of anderszins de reeds verstrekte concessie zou ‘uithollen’. (Immers: als er
een inbreuk op de exclusiviteit plaatsvindt, of wanneer er anderszins financiële gevolgen zijn
voor de vervoerder, dan kan de vervoerder juridische stappen ondernemen). Of daarvan
sprake is hangt af van de omstandigheden, waaronder de bepalingen in de concessie. Zo
35

30

Voor vraaggestuurd vervoer gelden slechts bepaalde artikelen van de Wet Personenvervoer 2000, zoals bepaald in artikel 6
van het Besluit Personenvervoer 2000.

zou bij uitgifte van een nieuwe concessie expliciete ruimte kunnen worden ingebouwd voor
alternatieve vervoerswijzen waar de concessiehouder dan dus vooraf mee instemt.
Wanneer anderen dan de concessieverlener vraaggestuurd vervoer aanbieden, hoeft er
überhaupt geen rekening te worden houden met de lopende concessie. Wanneer dit vervoer
in overheidsopdracht geschiedt (bijvoorbeeld in opdracht van de gemeente), gelden uiteraard
alsnog de regels voor opdrachtverlening of subsidiëring overeenkomstig de EU kaders van
aanbesteding.
Het aanbieden van openbaar vervoer buiten de concessie
Voor het aanbieden van openbaar vervoer kan een ontheffing worden aangevraagd bij de
provincie/vervoersautoriteit, wanneer het geen gelijkenis vertoont met het openbaar vervoer
waarvoor reeds een concessie is verleend (met andere woorden wanneer er geen
onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de exploitatie van de verleende concessie).36
Systeemintegratie van doelgroepenvervoer en regulier vervoer
Hiermee wordt bedoeld een mobiliteitssysteem dat voor iedereen toegankelijk is, waarbij de cliënt
die normaal met een apart taxibusje zou rijden, nu in dat collectieve mobiliteitssysteem participeert.
Omgekeerd kan dat collectieve mobiliteitssysteem bestaan uit taxibusjes. De Texelhopper is een
voorbeeld waarin collectief vraagafhankelijk vervoer wordt gecombineerd met het ophalen van
cliënten van doelgroepenvervoer, en er zodoende een geïntegreerd mobiliteitssysteem ontstaat.

3.5

Kansen en knelpunten van systeemintegratie

Er zijn verschillende kansen geconstateerd die ervoor kunnen zorgen dat het
doelgroepenvervoer en openbaar vervoer verder worden geïntegreerd. Doordat reizigers in
het doelgroepenvervoer in toenemende mate ervaring op zullen doen met het reguliere OV,
wordt voor hen de stap kleiner om voor een steeds grotere variatie aan reizen van het OV
gebruik te maken. Dat draagt bij aan de inclusieve samenleving en vergroot de participatie
van de reizigers in de maatschappij.
Het belang van verdergaande integratie wordt breed gedragen door de gecontacteerde
actoren in dit onderzoek. Enerzijds levert het efficiency-winsten op voor vervoerders en
overheden, anderzijds zorgt het voor meer gemak bij de reizigers.
De ministeries van IenM en VWS kunnen hun invloed aanwenden om de integratie van het
doelgroepenvervoer en het reguliere openbaar vervoer meer te stroomlijnen, bijvoorbeeld via
een werkprogramma voor innovaties. Momenteel sluit de kennisontwikkeling en uitwisseling
nog onvoldoende aan op de gemeenten. IenM en VWS hebben daarnaast de mogelijkheden
om de integratie te faciliteren, te coördineren en de betrokken overheden te voorzien van de
benodigde informatie. De verantwoordelijke bewindspersoon kan in overleg met de OV36

Deze ingang ligt vast in artikel 29 van de Wet Personenvervoer 2000.

31

autoriteiten zaken omtrent de integratie van het doelgroepenvervoer agenderen. Voorbeeld
hiervan is het belang van flankerende maatregelen, zoals integrale reisinformatie en een
toegankelijke halteomgeving. De integratie van het doelgroepenvervoer is een
maatschappelijke kans, maar er is geen voor de hand liggende trekker hiervoor op regionale
schaal. Dat kan een bestuurder van een OV-autoriteit zijn of een bestuurder uit het sociale
domein bij gemeenten. Lopende acties laten zien dat persoonlijke betrokkenheid erg
belangrijk is, maar vaak niet institutioneel is ingebed.
De belangrijkste bedreiging wordt gevormd doordat systemen en contracten op elkaar
moeten worden afgestemd, onder andere door het laten ingroeien van contracten. Dit proces
is geld- en tijdrovend omdat er met verschillende overheden overeenstemming moet worden
bereikt. Daarnaast is er sprake van een spanningsveld tussen het vervoer voor forenzen, die
voornamelijk snelle verbindingen willen, en reizigers uit het doelgroepenvervoer. Zij zijn het
meeste gebaat bij korte afstanden tot de haltes. Dit biedt kansen voor het ontsluitende OVnet.
Verschillende overheden, zoals gemeenten en OV-autoriteiten, zijn bij de afstemming
betrokken. Samenwerken gaat niet vanzelf. Daarnaast is er een verschil tussen de regionale
schaal waarop het vervoer voornamelijk wordt geregeld en de lokale schaal, waarop
zorgvoorzieningen worden uitgevoerd. Beide aspecten zijn veelal onderdeel van dezelfde
regeling maar vragen om een andere aanpak. Er is momenteel nog sprake van verschillende
tijdshorizonten van concessies en contracten; bij de langlopende concessies vormt dit een
probleem voor het tot stand komen van nieuwe vervoersvormen.
Vanwege de variërende lokale vraag zijn er veel verschillende vervoerssystemen, ieder met
hun eigen eisen en kenmerken. Dit vergroot de onduidelijkheid voor de reizigers. Een
landelijke strategie of regie voor het verstrekken van informatie over deze kenmerken zou
helpen dit knelpunt op te lossen. Een ander knelpunt dat veel genoemd is in gesprekken met
betrokkenen, is de communicatie over de integratie tussen vervoerders, overheden en de
reizigers. Het wordt als cruciaal gezien de communicatie goed te laten verlopen om een
soepele integratie van het doelgroepenvervoer en het openbaar vervoer te realiseren.
Een ‘trekker’ moet de integratie aanjagen en kan zo de eventuele knelpunten eveneens
helpen oplossen en kansen aangrijpen. Zijn of haar rol blijkt van cruciaal belang te zijn omdat
deze persoon, veelal een bestuurder of topambtenaar, de bij de integratie betrokken partijen
kan stimuleren actief aan de slag te gaan met het thema. Om de samenwerking goed van de
grond te krijgen, kan een samenwerkingsbonus helpen om partijen (overheden en
vervoerders) te bewegen tot samenwerking en verder te komen met integratie van het
doelgroepenvervoer en het openbaar vervoer. Zo kunnen de synergievoordelen goed
worden benut.

32

Belangrijke stappen bij integratie doelgroepenvervoer en OV op regionale schaal
1. Realiseer bestuurlijk draagvlak voor regionale samenwerking en integratie doelgroepenvervoer
bij provincie en gemeenten. Benoem een trekker die als regisseur van het proces optreedt. Zoek
desgewenst een ambassadeur die als aanjager kan dienen;
2. Werk nauw samen met de afdelingen betreffende Mobiliteit en het Sociaal Domein zowel vanuit
gemeenten als vanuit de OV-autoriteit/provincie;
3. Zorg voor afstemming met andere stakeholders. Hierbij kan gedacht worden aan de regionale
instellingen, vervoerders, etc. Betrek hierbij nadrukkelijk de cliëntenorganisaties en de
reizigersorganisaties;
4. Geef de uitkomsten van de samenwerking bestuurlijk vorm, bijvoorbeeld in een
bestuursovereenkomst tussen gemeenten en provincie;
5. Voer pilots uit en evalueer deze grondig om inhoudelijke en procesmatige leervaringen op te
doen;
6. Besteed aandacht aan verdere uitrol.

33

4.

De toekomst van de integratie

IN DIT HOOFDSTUK WORDT DE TOEKOMST VAN DE INTEGRATIE VAN HET DOELGROEPENVERVOER
EN HET REGULIERE (OPENBAAR) VERVOER BESPROKEN. DAARBIJ WORDEN DE CONCEPTEN
MOBILITY AS A SERVICE EN MOBILITEITSBUDGET ALS UITGANGSPUNTEN GEBRUIKT, EN KOMEN
DIVERSE SUGGESTIES VOOR TOEKOMSTIGE PILOTS AAN BOD.

4.1

Inleiding

Bij het bespreken van toekomstige mogelijkheden voor de integratie komen de volgende
twee onderdelen aan bod:
 Mobility as a Service. Inzicht in de kansen en bedreigingen van ‘Mobility as a service’
als benaderwijze om integratie tussen vraag, aanbod en binnen het aanbod mogelijk te
maken.
 Persoonsgebonden Mobiliteitsbudget. Inzicht in de kansen en bedreigingen van een
persoonsgebonden mobiliteitsbudget als benaderwijze om integratie tussen vraag,
aanbod en binnen het aanbod mogelijk te maken.

4.2

Mobility as a Service

Mobilty as a Service (MaaS) richt zich op het realiseren van mobiliteitsdiensten inspelend op
de wensen en voorkeuren van reizigers. Zij vragen, ook in het doelgroepenvervoer, om
geïntegreerde en flexibele vormen van vervoer. Deze zijn vraag-georiënteerd en vragen om
een grote flexibiliteit van de aanbieders van vervoer. Een (online) platform kan de interactie
tussen reizigers en aanbieders coördineren en matcht op individueel niveau de vraag naar
en het aanbod van vervoer. Binnen dit concept zijn een aantal deelonderwerpen die geschikt
zijn om te testen door middel van een pilot.
SCRIPTS: Smart Cities’ Responsive Intelligent Public Transport Systems
Binnen het project SCRIPTS doen de TU Eindhoven, TU Delft, Radboud Universiteit en Hogeschool
Arnhem-Nijmegen, onderzoek naar Mobility as a Service. Er worden mogelijkheden onderzocht om
mobiliteitsdiensten te realiseren die op maat gesneden zijn. Deze diensten kunnen zowel aan OVreizigers als aan reizigers in het doelgroepenvervoer worden geleverd. Het onderzoek zal de
volgende vragen beantwoorden:







34

Wat willen reizigers?
Wat zullen de effecten zijn op mobiliteit?
Hoe moeten de mobiliteitsdiensten worden vormgegeven?
Wat zijn haalbare businessmodellen?
Wat is de rol van overheden bij MaaS?

 Hoe kan co-creatie worden
vormgegeven?

 Wat kan er worden geleerd
van pilots?
In een aantal regio’s waaronder
Arnhem-Nijmegen wordt MaaS in
de praktijk beproefd. De provincie
Gelderland en de regio ArnhemNijmegen geven aan dat deze
ontwikkelingen prima passen in
het toekomstige OV-beleid.
Vervoerder Hermes gebruikt de proeven om te leren van verbetermogelijkheden van de
dienstverlening voor haar reizigers. En reizigersorganisaties wijzen erop dat de klanten die van deur
naar deur willen reizen aantrekkelijke diensten geleverd kunnen krijgen. Het project kijkt niet
specifiek naar doelgroepenvervoer, maar de resultaten zullen wel bruikbaar zijn voor de integratie
van doelgroepenvervoer en regulier (openbaar) vervoer.

Geïntegreerde doelgroepenreisinformatie
De informatievoorziening over het OV is in veel gevallen niet geschikt voor mensen met een
mobiliteitsbeperking, omdat er onvoldoende informatie beschikbaar is over bijvoorbeeld de
aanwezigheid van een lift, toegankelijkheid van haltes of materieel. Ontsluiting van
reisinformatie is belangrijk om tot een verdere integratie van het doelgroepenvervoer en het
openbaar vervoer te komen. De benodigde informatie is veelal al aanwezig bij vervoerders.
Wanneer dit real time als open data beschikbaar komt, zullen marktpartijen toepassingen
gaan ontwikkelen die het mogelijk maken om maatwerkoplossingen te bieden aan de
reizigers in het doelgroepenvervoer. Op basis van reizigersprofielen en de situatie van de
reiziger, kan een voor dat moment geschikt reisadvies worden gegeven. Zo kan aan de
reizigers, met en zonder beperking, geïntegreerde reisinformatie worden geboden.
Ontwikkeling van multimodale regiecentrales
Hierop sluit de ontwikkeling van multimodale regiecentrales aan. Wanneer de regiecentrales
overgaan op het geven van adviezen met behulp van up-to-date informatie over de gebruiker
en real time reisinformatie, kan de gebruiker worden gestimuleerd te kiezen voor andere
vervoersmodaliteiten. Dit kan de regiotaxi zijn, maar ook het reguliere openbaar vervoer of
vrijwilligersvervoer.
Vervoersindicatie op maat
Een vervoersindicatie op maat past eveneens bij MaaS. De indicatie is nu star en sluit niet
aan bij de wisselende omstandigheden van de reiziger. Door al in het onderzoek (het zgn.
keukentafelgesprek) aan te geven dat de regiecentrales uitgaan van de situatie van de
reiziger op dat moment, wordt de gebruiker gestimuleerd te kiezen voor een bij dat moment
passende vervoersvorm. De vervoersindicatie zorgt voor een vervoersadvies van de
regiecentrale dat past bij de mogelijkheden en beperkingen van de gebruiker op dat moment.

35

Cruciaal bij de vervoersindicatie op maat is dat niet de beperking centraal staat (wat kan
iemand niet), maar dat geredeneerd wordt vanuit wat iemand, gegeven zijn beperking, wel
kan. Daarbij hoort tevens dat iemand op sommige momenten wel in staat is van het
openbaar vervoer gebruik te maken en op andere momenten niet.
Opstellen reizigersprofiel
Het reizigersprofiel moet informatie bevatten over wat iemand kan, in welke omstandigheden
en tot welk maximum, al dan niet zelfstandig, en wat iemand aan ondersteuning nodig heeft
tijdens de reis. Het gaat om het vermogen om bepaalde taken uit te voeren die nodig zijn om
een reis te kunnen maken. Bij sommige mensen kan op grond van de beperking redelijk
eenduidig worden vastgesteld of iemand iets wel of niet kan. Bij andere mensen is dit minder
duidelijk en is er meer maatwerk nodig. Een vervolgvraag is hoeveel iemand (meer) kan als
er tijdens de reis een begeleider aanwezig is. Dat kan iemand zijn die assistentie verleent op
het perron of iemand die de hele reis meereist, maar kan tevens bestaan uit begeleiding op
afstand, bijvoorbeeld via de telefoon of via een speciaal apparaat.
Ondersteuning door IenM en VWS van een proefregio
In een regio die nu nog weinig werk maakt van de integratie van het doelgroepenvervoer en
het openbaar vervoer, kunnen de ministeries van IenM en VWS het voortouw nemen om
provinciale of gemeentelijke betrokkenen (OV-autoriteiten, gemeenten, vervoerders) een
keer om de tafel te vragen om over hobbels bij de integratie te praten en te komen tot een
discussieagenda. Door een financiële bijdrage te leveren als beloning voor de inspanningen
voor de integratie, kunnen IenM en VWS sturen bij de maatregelen die worden uitgevoerd.
Bij deze maatregelen wordt er vanzelfsprekend gebruik gemaakt van de verzamelde lessen
uit regio’s die al verder zijn met de integratie. Voor de proefregio wordt het aantrekkelijk
gemaakt deel te nemen door een (financiële) bonus toe te passen.
De vijf beschreven pilots zullen inzicht geven in hoeverre MaaS geschikt is voor toepassing
bij het organiseren van het doelgroepenvervoer en de integratie van het doelgroepenvervoer
en het reguliere openbaar vervoer.
Mobility as a Service in Amsterdam
In Amsterdam zijn er verschillende plannen voor pilots waarvan de resultaten een bijdrage kunnen
leveren aan de ontwikkeling van MaaS:
1. Alternatief vervoersaanbod: Het experiment gaat om het stimuleren en verbreden van
alternatief vervoersaanbod voor reizigers in het gecontracteerd doelgroepenvervoer.
2. Reisinformatie OV9292: Het experiment is gericht op het aanbieden van reisinformatie via
OV9292 toegespitst op mensen met een mobiliteitsbeperking. (Amsterdam is één van de
lokale/regionale pilots in het kader van het landelijk project Doorbraak In Dienstverlening).
3. Integratie (A)OV in de wijk: Wijkpilots, waarin geëxperimenteerd wordt met kleinschalig
vraagafhankelijk openbaar vervoer op afroep voor mensen met en zonder beperking. Getoetst
wordt of door het combineren van vraaggericht Aanvullend Openbaar Vervoer voor doelgroepen
met vraaggerichte basismobiliteit beide doelgroepen beter bediend kunnen worden.

36

4. Ontschotting jeugd- en leerlingenvervoer: Het kleinschalige experiment is gericht op het
samenvoegen van de verschillende vormen van doelgroepenvervoer om te komen tot
effectiever en kindgericht vervoer, zodat kinderen die onder de Jeugdwet vallen met
leerlingenvervoer vervoerd kunnen worden.
De Reiskoffer als hulpmiddel om de overstap te bevorderen
In Amsterdam werkt men niet alleen aan verschillende onderdelen van MaaS, maar ook aan
hulpmiddelen die de overstap van het doelgroepenvervoer naar het openbaar vervoer bevorderen.
Deze vormen gezamenlijk de ‘reiskoffer’. Deze set aan hulpmiddelen bevat onder meer training,
kaartjes, apps, een callcenter etc. Hiermee kunnen Amsterdammers die moeite hebben met
zelfstandig reizen en afhankelijk zijn van een taxibusje, zelfstandig(er) en veilig gebruik (leren)
maken van regulier OV. Het aanleren van vaardigheden wordt gecombineerd met de inzet van
technologie.

4.3

Mobiliteitsbudget

Als in de toekomst de vervoersvoorziening meer wordt afgestemd op de per gebruiker
verschillende behoefte aan ondersteuning, is het voor de hand liggend om een
mobiliteitsbudget op maat te ontwikkelen. Zo’n persoonsgebonden budget kan bestaan uit
kilometerbudget, een rittenbudget of een digitaal (geld)budget. Het reisbudget kan worden
afgestemd op de aard van de mobiliteitsbeperking en de mate van beschikbaarheid en
toegankelijkheid van het OV. Dit kan voor elke gebruiker en elke reis verschillend zijn. Het
ligt in de rede dat bij de introductie van maatwerk, de omvang van het individuele reisbudget
afgestemd wordt op de persoonlijke behoeften en mogelijkheden van de gebruiker. Reizigers
in het doelgroepenvervoer kunnen met een budget een eigen afweging maken om te kiezen
voor bijvoorbeeld de regiotaxi of het openbaar vervoer. Bij een aantal regelingen, zoals het
Valys-vervoer, bestaat al een mobiliteitsbudget in de vorm van een kilometerbudget. Er is
echter nog geen overkoepelend budget dat alle regelingen overstijgt.
Reiskostenvergoedingen voor werknemers
Steeds meer werkgevers kiezen ervoor om de standaard reiskostenvergoedingen voor hun
werknemers, in de vorm van bijvoorbeeld kilometervergoedingen of een OV-abonnement, te
vervangen door een mobiliteitsbudget. Het legt de verantwoordelijkheid voor woon-werk en zakelijk
reisgedrag neer bij de medewerkers zelf. Ze krijgen een maandelijks budget en de gemaakte kosten
voor vervoer worden daarvan afgetrokken. Het bedrag dat overblijft, mogen medewerkers –onder
voorwaarden– behouden. Bij een eventueel tekort moeten ze bijbetalen (in het geval van een
bonus-malus budget). Daarnaast kunnen organisaties bedrijfsdoelstellingen, zoals kostenbesparing
of vermindering van de CO2-uitstoot, verwerken in de samenstelling van het mobiliteitsbudget. Het
maakt dus maatwerk en een hoge mate van flexibiliteit mogelijk, voor zowel de organisatie als de
medewerker.37

37

Website Slimmer op weg.

37

Tijdens het onderhavige onderzoek is naar voren gekomen dat het mobiliteitsbudget
reizigers in het doelgroepenvervoer kan stimuleren om bewuste keuzes te maken over hun
vervoerswijze. Zo kan de overstap van het doelgroepenvervoer naar het openbaar vervoer
en de integratie van beide systemen worden bevorderd. Reizigers zullen meer vrijheid
ervaren en eerder en meer ervaring met het openbaar vervoer opdoen, wat
drempelverlagend werkt om vaker het OV te gebruiken. Voor overheden zullen bij een
afname van het gebruik van het doelgroepenvervoer, de subsidie uitgaven gaan dalen. Dat
maakt het mogelijk de kostenstijgingen vanwege de in hoofdstuk 1 beschreven
ontwikkelingen in de hand te houden.
De invoering van een mobiliteitsbudget vraagt om de integratie van verschillende regelingen
bij gemeenten. Zij krijgen de budgetten als onderdeel van de verschillende regelingen en zijn
het beste in staat om synergievoordelen te creëren. Daarnaast moeten de contracten tussen
opdrachtgevers en vervoerders worden aangepast. Er kan een integraal mobiliteitsbudget
vastgesteld worden door de gemeente dat onder bepaalde voorwaarden naar behoefte van
de klant kan worden uitgegeven. Zo worden situaties die nu voorkomen verholpen: Nu is er
soms geen vervoer voor een reiziger die gebruik maakt van zittend ziekenvervoer omdat het
budget daarvoor op is, terwijl er nog wel budget is voor Wmo-vervoer. Daardoor gaat een
Wmo’er dagelijks met de taxi terwijl hij soms met het openbaar vervoer kan. Zo wordt tevens
voorkomen dat bezuinigingen op een bepaalde regeling terecht komen bij de reizigers die
onmogelijk van het OV gebruik kunnen maken.
Aandachtspunt is de vraag om collectieve regelingen niet te ondergraven. Wanneer het
budget even omvangrijk is als de huidige regeling zijn er weinig prikkels om te besparen door
gebruikers door middel van bundeling van de vervoervraag. Wanneer het budget kleiner is,
kan het worden opgevat als een opgelegde bezuiniging. Bovendien kan het leiden tot het
ondergraven van collectieve regelingen. Experimenten zullen moeten uitwijzen of het
doelgroepenvervoer efficiënter wordt wanneer het mobiliteitsbudget leidt tot individuele
oplossingen.

4.3.1

MaaS en Mobiliteitsbudget als methoden voor integratie

In dit hoofdstuk zijn twee innovaties aan de orde gesteld die een rol kunnen spelen bij een
fundamentele verbetering van de afstemming tussen het doelgroepenvervoer en het OV.
Van beide wordt verwacht dat ze een bijdrage leveren aan de integratie van verschillende
regelingen in het doelgroepenvervoer en met het openbaar vervoer. Hierbij wordt tegemoet
gekomen aan de genoemde knelpunten. Deze innovaties kunnen bestaan naast tal van
andere maatregelen die in het volgende hoofdstuk worden benoemd.
MaaS en Mobiliteitsbudget kunnen in een aantal stappen worden beproefd om te komen tot
inzicht in de bruikbaarheid voor opschaling:
1. Besluitvorming om deze innovaties nader te beproeven op basis van een globale verdere
uitwerking van beide concepten met facilitering door de ministeries van IenM en VWS.

38

2.
3.
4.
5.

Bepaling van regio’s waar deze pilots kunnen worden uitgewerkt. Regio’s kunnen zich
daarnaast bij IenM of VWS aanmelden voor het uitwerken van de pilots.
Gedetailleerde ontwikkeling van de methoden in een proces van co-creatie met
overheden, reizigers, bedrijven, instellingen en andere relevante stakeholders.
Uitvoering van de pilot in een proefperiode, waarbij op basis van ervaringen tussentijdse
aanpassingen kunnen plaatsvinden.
Grondige evaluatie van de opgedane ervaringen en lessen ten behoeve van verdere
uitrol.

39

5.

Conclusies en aanbevelingen

5.1

Conclusies

De ministeries van IenM en VWS hebben in samenspraak met gemeenten,
belangenorganisaties en het CROW, aan MuConsult gevraagd om informatie te verzamelen
ten aanzien van de volgende drie thema’s:
1. Inzicht in de mogelijkheden om het gebruik van OV door reizigers vanuit het
doelgroepenvervoer te bevorderen.
2. Inzicht in de mogelijkheden voor ontschotting van verschillende regelingen.
3. Inzicht in de mogelijkheden voor de integratie van doelgroepenvervoer en openbaar
vervoer op systeemniveau.
Met dit onderzoek leveren we tevens een bijdrage aan de beantwoording van de vragen uit
de motie De Boer-Hoogland aan het Kabinet om met regionale partijen en de doelgroepen in
gesprek te gaan over de vraag in hoeverre het doelgroepenvervoer verder geïntegreerd kan
worden in het reguliere openbaar vervoer.
De inhoudelijke conclusies zijn:
1. Van het collectieve doelgroepenvervoer maken 680.000 tot 760.000 mensen gebruik. De
meeste ritten in het doelgroepenvervoer vinden plaats over korte afstand (0-5 km). Met
dit vervoer is een bedrag van circa 680 tot 760 miljoen gemoeid (circa 50-65% van de
overheidsbijdrage voor het ‘reguliere’ regionale openbaar vervoer). Omvangrijke groepen
zijn Wmo’ers en leerlingen die naar het speciaal onderwijs gaan. Het KiM verwacht dat in
de toekomst deze doelgroep zal groeien (toename van 8,3% van het aantal mensen met
een mobiliteitshandicap in 2030 ten opzichte van nu). Oorzaken van de groei zijn de
vergrijzing en een stijgende vraag naar mobiliteit bij reizigers in het doelgroepenvervoer.
2. Reizigers in het doelgroepenvervoer willen graag gebruik maken van het openbaar
vervoer als ze daartoe in staat zijn. Voor hen is maatwerk het uitgangspunt met
aandacht voor de mogelijkheden in plaats van de beperkingen. Op basis van eerdere
onderzoeken wordt geschat dat 30-50% van de reizigers in het doelgroepenvervoer de
overstap naar het OV kan maken. Dit is afhankelijk van het vervoersaanbod en de
(fysieke en mentale) toegankelijkheid van het openbaar vervoer. De overstap naar het
reguliere OV past in het streven naar een inclusieve samenleving en is in lijn met de
ratificering van het VN verdrag inzake de rechten van personen met een handicap.
3. Voor alle reizigers heeft de overstap van reizigers uit het doelgroepenvervoer naar het
OV voordelen. Dit kan mede worden bereikt door een integratie van geldstromen van
regelingen binnen het doelgroepenvervoer en een verbetering van de integratie met het
OV. Efficiency-winsten oplopend tot 20-30% van het budget zouden haalbaar kunnen
zijn door het bevorderen van de integratie.
4. Voor het bevorderen van de overstap van het doelgroepenvervoer naar het reguliere
openbaar vervoer is bij de indicatiestelling maatwerk nodig. Er moet rekening gehouden

40

5.

6.

7.

8.

worden met de specifieke omstandigheden van de reizigers. Zo zijn er velen die in
sommige omstandigheden wel en andere keren geen gebruik kunnen maken van het
reguliere OV, bijvoorbeeld vanwege een wisselende mate waarin de beperking zich
voordoet. Dit vraagt om een verdere differentiatie van het indicatiebeleid, welke afwijkt
van het huidige beleid.
Mentale belemmeringen vormen de belangrijkste barrières voor het gebruik van het OV
door reizigers die nu nog gebruik maken van het doelgroepenvervoer. Voorbeelden van
mentale belemmeringen zijn onbekendheid of negatieve ervaringen met het OV. Er
wordt gewerkt aan begeleiding om de mentale drempel om over te stappen op het OV te
verhelpen. Fysieke belemmeringen spelen eveneens een rol. Het stads- en
streekvervoer zijn grotendeels toegankelijk, maar verdere verbeteringen van het
materieel en de halte- en stationsomgeving zijn noodzakelijk. Aan het oplossen van de
fysieke belemmeringen wordt in het kader van toegankelijkheidsbeleid hard gewerkt en
door flankerend beleid worden de halte- en stationsomgeving toegankelijker.
De overstap van het doelgroepenvervoer naar het openbaar vervoer is niet in alle
gevallen mogelijk. Dit komt, naast de fysieke en mentale beperkingen van reizigers,
onder andere doordat het OV niet altijd beschikbaar is om de gewenste rit af te leggen.
Binnen concessies ligt de focus op de rendabele OV-lijnen met snelle assen voor
forenzen. Hierdoor worden halteafstanden groter en is er in toenemende mate sprake
van een lacune tussen het reguliere OV en het doelgroepenvervoer.
Om de overstap te bevorderen zijn stimuleringsmaatregelen noodzakelijk en kunnen
maatregelen die de instroom reduceren in het doelgroepenvervoer worden overwogen.
Bij stimuleringsmaatregelen gaat het om maatregelen die de reiziger verleiden de
overstap naar het OV te maken, zoals reisbegeleiding en het serviceniveau van OVmedewerkers. Beperkende maatregelen hebben als doel het gebruik van het
doelgroepenvervoer minder aantrekkelijk te maken, zoals veranderingen in de
indicatiestelling.
Pilots die tot nu toe zijn uitgevoerd gaan in veel gevallen over nieuwe (flexibele) vormen
van mobiliteit, die als vervanging of verbetering dienen van lijndiensten of
doelgroepenvervoer. Deze pilots leiden tot een grote tevredenheid bij de gebruikers van
het doelgroepenvervoer. Ondanks de geuite tevredenheid ontbreken systematische
evaluaties naar de effecten van de pilots, bijvoorbeeld naar de kosteneffectiviteit en de
ervaringen van de OV-reizigers. Er zit een breed nationaal maatschappelijk belang bij
het doen van goede evaluaties en communicatie over de uitkomsten.

De procesmatige conclusies zijn:
9. Door de grote versnippering van de verantwoordelijkheden is er geen natuurlijke trekker
voor de integratie van het doelgroepenvervoer en het OV. Individuele gemeenten, OVautoriteiten en Rijk hebben ieder een eigen rol en verantwoordelijkheid. Veel initiatieven
voor de integratie komen ad-hoc tot stand vanuit betrokkenheid van individuele
bestuurlijke en ambtelijke trekkers. Wat ontbreekt is de natuurlijke samenwerking op
regionale/provinciale schaal vanuit een gemeenschappelijke visie.

41

10. Er zijn geen formele juridische belemmeringen om te komen tot integratie tussen het
doelgroepenvervoer en het OV. De wet- en regelgeving biedt mogelijkheden om
verschillende vervoersvormen bij elkaar te brengen en te integreren. Daar waar
belemmeringen zijn op wetsniveau, kan gebruik worden gemaakt van
experimenteerbepalingen in de wetgeving. Lopende OV-concessies en contracten in het
doelgroepenvervoer kunnen wel remmend werken voor het invoeren van nieuwe
concepten waarbij meer aandacht is voor integratie. Op termijn is het wenselijk dat ook
de concessie- en contractperioden op elkaar worden afgestemd. Daarnaast kan de
versnipperde wet- en regelgeving bij de uitvoering leiden tot informele schotten die
remmend werken op de integratie van het doelgroepenvervoer en het OV.
11. Er zijn kansen voor verregaande pilots ten aanzien van de integratie van het
doelgroepenvervoer in het OV, waarbij de individuele keuzevrijheid groter wordt.
Reizigers kunnen vervoerkeuzen maken op basis van individuele omstandigheden,
aangeboden vervoersmogelijkheden en budgetten. Goede evaluaties moeten inzicht
verschaffen in de bijdrage aan de realisatie van de inclusieve samenleving, efficiency
van de ingezette middelen en de organisatie van het vervoer.

5.2

Aanbevelingen

De belangrijkste aanbevelingen die voortvloeien uit het onderzoek zijn:
Zorg voor Rijksbrede afstemming en monitor de stand van zaken integratie
Er is een nationaal belang bij de afstemming tussen verschillende overheidslagen en tussen
verschillende beleidsterreinen op het gebied van doelgroepenvervoer en OV. Door de
integratie wordt mede uitvoering gegeven aan het VN Verdrag inzake de rechten van
personen met een handicap. Om ontschotting mogelijk te maken zijn diverse regelingen
gedecentraliseerd. Gemonitord moet worden hoe dit beleid zich in de tijd ontwikkelt. Besteed
hierbij expliciet aandacht aan de vervoervraag van de reizigers in het doelgroepenvervoer.
De monitor kan worden vormgegeven als voortgangsrapportage dat periodiek aan de
Tweede Kamer wordt aangeboden. De pilots worden vaak ondersteund met een bijdrage
vanuit de overheid. Vanwege de mogelijk te behalen efficiency-winsten die kunnen worden
behaald, is het belangrijk dat er onderzoek wordt gedaan naar de opbrengst van de
integratie.
Stel een discussieagenda op die wordt onderschreven door ministeries en provincies
Door het opstellen van een discussieagenda wordt duidelijk waar op het gebied van
governance de kansen en knelpunten liggen voor de verdere integratie van het
doelgroepenvervoer. De monitor kan input leveren voor deze agenda en de voortgang
inzichtelijk maken. De discussieagenda wordt in bestuurlijk overleg besproken en
vastgesteld. De ministeries van IenM en VWS kunnen het voortouw nemen om provinciale
en gemeentelijke betrokkenen (OV-autoriteiten, gemeenten, vervoerders) aan tafel te vragen
voor het opstellen van deze agenda.

42

Evalueer pilots en deel de uitkomsten
Om de integratie van het doelgroepenvervoer en het openbaar vervoer te bevorderen is het
noodzakelijk van elkaar te leren. Door een goede evaluatie en de uitkomsten hiervan
landelijk te delen, kunnen toekomstige pilots effectiever worden opgezet en uitgevoerd.
Experimenteer met verschillende organisatievormen
Aanbevolen wordt om te experimenteren met verschillende organisatievormen en hierbij
onder andere te letten op het juiste schaalniveau voor de samenwerking. Landelijke
kennisontwikkeling op het gebied van samenwerking tussen de verschillende beleidsvelden
en overheidslagen is noodzakelijk voor de integratie. Deze ontbreekt nu nog, maar kan voor
meer inzicht zorgen in de voor- en nadelen van verschillende organisatievormen. Dit maakt
het mogelijk om op bestuurlijk niveau tot integratie te komen en draagt bij aan de integratie
van de verschillende regelingen op het gebied van doelgroepenvervoer.
Overweeg een bonus voor integratie bij regionale samenwerking
Hoewel er mogelijkheden zijn om integratie te realiseren en zo synergievoordelen te behalen
binnen de huidige wet- en regelgeving, kost dat veel inspanning van betrokkenen.
Overwogen kan worden om een beperkte bonus aan overheden te geven bij een succesvolle
regionale aanpak en samenwerkende gemeenten en provincies zo te belonen voor de
investeringen die zij in de integratie doen. Vergelijk bijvoorbeeld de bonus bij de omroepsamenwerking. De criteria voor verstrekking van deze bonus zouden verder moeten worden
uitgewerkt. Zo kan de partij die voor de integratie op korte termijn het grootste offer doet,
hiervoor worden gecompenseerd en kunnen lopende contracten ingroeien.
Breid de klantenbarometer openbaar vervoer uit naar het doelgroepenvervoer
Door de landelijke klantenbarometer openbaar vervoer, waarvan het CROW opdrachtgever
is, uit te breiden naar het doelgroepenvervoer, wordt inzicht gegeven in de kwaliteit van het
collectieve vervoer in Nederland. Dit maakt de betrokkenen nog meer bewust van de
vorderingen van de integratie. Bovendien draagt het eraan bij dat het OV en het
doelgroepenvervoer in toenemende mate als één vervoerssysteem zullen worden gezien. Er
kunnen vragen worden opgenomen over de toegankelijkheid van het doelgroepenvervoer en
het openbaar vervoer.
Experimenteer met Mobility as a Service
Bestaande regelingen hoeven niet te worden aangepast door met Mobility as a Service te
experimenteren maar het maakt integratie van de vervoerssystemen mogelijk.
Mobiliteitsdiensten die vervoersoplossingen op maat bieden voor individuele reizigers leiden
tot meer inzicht in de kansen en beperkingen van MaaS en in hoeverre dit kan bijdragen aan
de integratie van het doelgroepenvervoer in het OV.

43

Ontwikkel reisinformatie gericht op de reizigers in het doelgroepenvervoer
Reizigers in het doelgroepenvervoer hebben behoefte aan specifieke reisinformatie.
Ontwikkel dit in co-creatie met de reizigers(organisaties), verzamel deze via de databank
Nationale Data Openbaar Vervoer (NDOV) en stel dit beschikbaar aan de markt voor
ontsluiting.
Experimenteer met Mobiliteitsbudgetten
Door aan individuen een Mobiliteitsbudget beschikbaar te stellen die ze naar eigen keuze
kunnen inzetten voor taxi en andere collectieve vervoerswijzen, wordt inzichtelijk wat de
kansen en knelpunten zijn bij verschillende vormen, zoals kilometer- en rittenbudgetten.
Daarnaast geeft het de mogelijkheid te experimenteren met het Mobiliteitsbudget in relatie tot
verschillende regelingen in het doelgroepenvervoer.

44