Bekostigingssystematiek voor de Belastingdienst

ABDTOPConsult
ABDTOPConsult
Dichtbij en onafhankelijk
Dichtbij en onafhankelijk

Datum
Status

Mei 2015
Definitief

Colofon
ABDTOPConsult

Dichtbij en onafhankelijk

Muzenstraat 97
2511 WB DEN HAAG
www.algemenebestuursdienst.nl

André de Jong

ABDTOPConsult
De Consultants van ABDTOPConsult zijn lid van de topmanagementgroep (TMG) van de Algemene
Bestuursdienst.Leden van de TMG worden benoemd door de Ministerraad. Ze zijn rijksbreed en
interbestuurlijk inzetbaar voor Interimopdrachten, projecten en onafhankelijke advisering bij complexe
en (politiek) gevoelige zaken.

Mei 2015

Inhoudsopgave
MANAGEMENTSAMENVATTING

3

HOOFDSTUK 1 INLEIDING

4

1.1 Waarom dit onderzoek?
1.2 Afbakening onderzoeksterrein
1.3 Inhoud rapport

4
5
6

HOOFDSTUK 2 BEKOSTIGINGSSYSTEMATIEK

7

2.1 Inleiding
2.2 Wat is een bekostigingssystematiek?
2.3 Eisen aan groeivoetmodel

7
7
8

HOOFDSTUK 3 BESCHRIJVING GROEIVOETMODEL

9

3.1 Inleiding
3.2 Model versie 2.0
3.3 Startversie model
3.4 Doorgroei naar versie 2.0
HOOFDSTUK 4 UITKOMST MODEL
4.1 Basispad 2014
4.2 Gevoeligheidsanalyse
4.3 Basispad versus het meerjarige budget

9
9
10
13
14
14
15
15

HOOFDSTUK 5 DEKKINGSMOGELIJKHEDEN

17

5.1 Dekkingsmogelijkheden
5.2 Denkrichting

17
19

HOOFDSTUK 6 BORGING
6.1 Inleiding
6.2 Kritische succesfactoren
6.3 Ontwikkelpad
HOOFDSTUK 7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN
7.1 Conclusies
7.2 Aanbevelingen

21
21
21
22
24
24
24

DANKWOORD

26

Bijlage 1: Taakopdracht

27

Bijlage 2: Leden commissie MIBB

29

Bijlage 3: Onderzoeksaanpak

30

Bijlage 4: Definitie subjecten, hoofdactiviteiten en belastingwetten

31

Bijlage 5: Kostenmatrices

34

Bijlage 6: Bekostigingssystematiek uitvoeringsorganisaties Rijk

36

Bijlage 7: Stappenplan business cases

37

2

MANAGEMENTSAMENVATTING
In het voorjaar van 2014 werd duidelijk dat de Belastingdienst zonder maatregelen in 2014 niet
uit zou komen met zijn budget. Met een meerjarig dalend budgettaire kader, een gevolg van door
achtereenvolgende kabinetten opgelegde taakstellingen, achtte de Staatssecretaris van
Financiën nader inzicht in de toekomstige kostenontwikkeling van de dienst gewenst. Hierop
heeft de Secretaris-generaal van het ministerie van Financiën de commissie
Managementinformatie en Bekostigingssystematiek Belastingdienst (MIBB) ingesteld.
De commissie is gevraagd aanbevelingen te doen om te komen tot een systematiek waarbij de
budgettaire besluitvorming kan plaats vinden op basis van een realistische inschatting van de
meerjarige kosten van de prestaties van de Belastingdienst.
De commissie heeft het kostprijsmodel zoals agentschappen binnen de rijksdienst voeren,
bestudeerd en geconcludeerd dat een dergelijk model vooralsnog niet wenselijk is voor de
Belastingdienst. De dienst gaat momenteel door een stevige veranderingsfase, wat een minder
geschikte basis vormt voor een dergelijk kostprijsmodel. De commissie denkt evenwel dat de
dienst baat kan hebben bij een bekostigingssystematiek en heeft hiertoe een groeivoetmodel
ontwikkeld.
Het groeivoetmodel moet zicht gaan bieden op de meerjarige ontwikkeling van prestaties,
kosten van de prestaties en de outcome van de prestaties (de compliance: de mate waarin
wetgeving wordt nageleefd). Aangezien binnen de dienst de noodzakelijke gegevens over
prestaties en kosten nog onvoldoende (snel) beschikbaar zijn om een volwaardige
groeivoetmodel te kunnen inrichten, zal het model de komende jaren verder ontwikkeld moeten
worden.
De commissie beveelt de Belastingdienst aan het groeivoetmodel als control instrument te gaan
gebruiken: het model kan de dienst helpen bij planning, sturing en interne verantwoording. Het
model kan tevens gebruikt worden ter onderbouwing van de gesprekken die gevoerd worden
ten behoeve van de begrotingsbesluitvorming.
De administratieve en informatiesystemen van de Belastingdienst zullen moeten worden
aangepast om de noodzakelijke gegevens voor het model te kunnen opleveren. De commissie
acht het raadzaam hier aan te sluiten bij de in het kader van de Brede Agenda reeds in gang
gezette trajecten.
Voorts wordt aanbevolen om met het gevalideerde model een meerjarig basispad van de kosten
van de Belastingdienst te berekenen ten behoeve van een nieuw Regeerakkoord (RA). De
Belastingdienst kan vanaf dat moment tevens het effect op de uitvoeringskosten van de
beleidsmaatregelen in het RA berekenen. De commissie ziet tevens de meerwaarde van het
instellen van een aanvullende post voor de uitvoeringskosten van het RA.
Tot slot beveelt de commissie aan om te laten onderzoeken of het wenselijk is de kosten van
werkzaamheden die de Belastingdienst voor derden uitvoert door te berekenen aan derden.

3

HOOFDSTUK 1 INLEIDING

1.1 Waarom dit onderzoek?
In het voorjaar van 2014 werd duidelijk dat de Belastingdienst (BD) zonder maatregelen in 2014
niet uit zou komen met zijn budget (zie box 1 voor een overzicht van de factoren die daarbij een
rol spelen). Gegeven het meerjarig dalende budgettaire kader van de dienst, een gevolg van door
achtereenvolgende kabinetten opgelegde taakstellingen, was nader inzicht in de toekomstige
kostenontwikkeling gewenst. De Staatssecretaris van Financiën heeft in dat kader het ontbreken
van een consistente bekostigingssystematiek voor de BD op de agenda gezet. Zo is de
bekostigingssystematiek als aandachtspunt benoemd in het spoor X van de Brede Agenda van de
Belastingdienst1.
Naar aanleiding van de agendering heeft de Secretaris-generaal van het ministerie van Financiën
de commissie Managementinformatie en Bekostigingssystematiek Belastingdienst (MIBB)
ingesteld.
Box 1: Elementen van een verklaring voor de ongunstige budgettaire positie van de
Belastingdienst
1. In het verleden heeft de BD extra taken aanvaard zonder altijd goed onderbouwde
bijbehorende capaciteit en/of budgettaire middelen. Inmiddels is de BD, onder de aanhoudende
budgettaire druk, scherper geworden op het vooraf ramen van de uitvoeringskosten van taken
(vergelijk de uitvoeringstoets nieuwe stijl). Hierbij speelt de dienst parten dat de
uitvoeringskosten van het Belastingplan (eind zomer) pas bekend worden na het
hoofdbesluitvormingsmoment (voorjaar) waardoor meerjarige dekking van het Belastingplan
ontbreekt. Tevens blijkt het voor de dienst niet altijd mogelijk op korte termijn realistische
uitvoeringskosten te schatten: noodzakelijke gegevens zijn onvoldoende beschikbaar en/of de
implicaties van de wetsveranderingen zijn onvoldoende helder.
2. De BD verricht taken voor andere onderdelen van de overheid. Soms zijn for better for worse
afspraken gemaakt over de financiering van deze taken, zoals bij Toeslagen (in de vorm van
een structurele budgetoverheveling van beleidsverantwoordelijke departementen naar
Financiën). Er worden ook incidentele afspraken gemaakt. Soms zijn er ook geen afspraken en
financiert de BD de taken. Anderzijds krijgt de dienst ook ‘gratis’ diensten van andere
overheidsorganisaties
3. Bij het vaststellen van de meerjarige budgetten van de BD wordt geen rekening gehouden met
volumeontwikkelingen bij ongewijzigd beleid. Te denken valt aan de ontwikkeling van het
aantal klanten van de BD en in het aantal door de Douane gecontroleerde goederen- en
passagiersstromen.
4. Achtereenvolgende kabinetten hebben, zoals ook bij andere uitvoeringsorganisaties, de BD
taakstellingen opgelegd. De totale taakstelling bij de BD bedraagt vanaf 2018 structrueel circa

1

Brede Agenda Belastingdienst, Kamerstuk 31066 nr 201..

4

540 mln2. . Naast efficiency maatregelen zijn aanvullende maatregelen in gang gezet die
moeten leiden tot een minder complexe uitvoering van de fiscale wet- en regelgeving. Zowel de
efficiencymaatregelen als de maatregelen voor complexiteitsreductie lopen achter op de
planning..
5. De aanvullende post voor uitvoeringskosten van het Belastingplan is geschrapt.

1.2 Afbakening onderzoeksterrein
De commissie heeft de volgende opdracht gekregen (zie bijlage 1 voor de taakopdracht):
“Ontwerp een bekostigingsystematiek per belangrijkste proces (belastingsoort, douane, Toeslagen,
FIOD etc.) voor de Belastingdienst op basis waarvan de ontwikkeling van de benodigde
apparaatbudgetten voor de Belastingdienst meerjarig geobjectiveerd inzichtelijk kan worden
gemaakt, en op basis waarvan budgettaire besluitvorming kan plaatsvinden. Doe voorstellen voor
inpassing in de reguliere begrotingscyclus en de financiering van de systematiek.”
De opdracht is nader gespecificeerd:







Onderzoek op welke wijze in de bekostigingssystematiek rekening kan worden
gehouden met ontwikkelingen in o.a. volumes/prijzen, taken, complexiteit,
arbeidsproductiviteit en hoe deze begrippen gedefinieerd moeten worden. Onderzoek of
er nog andere significante factoren zijn waarmee in de systematiek rekening moet
worden gehouden.
Doe een voorstel voor de inrichting van een integraal kostenmodel (raming en realisatie)
gedifferentieerd naar dienstonderdelen en bezie daarbij de vraag wat de toegevoegde
waarde zou zijn om met kostprijzen en producten/diensten te werken en of dit op
doelmatige wijze haalbaar is. Bezie de doorberekening van vaste en indirecte kosten.
Bepaal op welke wijze het kostenmodel gerelateerd is aan de bekostigingssystematiek.
Onderzoek van een aantal grote uitvoeringsorganisaties op welke wijze daar de
systematiek van budgetaanpassing is geregeld.
Onderzoek op welke wijze de nieuwe bekostigingssystematiek kan worden ingebed in de
reguliere begrotingscyclus en onderzoek de verschillende mogelijkheden voor
financiering/dekking van de systematiek.

Samenvattend is de commissie gevraagd aanbevelingen te doen om te komen tot een
systematiek waarbij de jaarlijkse budgettaire besluitvorming kan plaats vinden op basis van een
realistische inschatting van de meerjarige kosten van de prestaties van de Belastingdienst.

2

Zie Jaarverslag 2014, Begroting IX.

5

1.3 Inhoud rapport
Hoofdstuk 2 gaat in op de keuze van de commissie voor een specifieke bekostigingssystematiek:
het groeivoetmodel. Hoofdstuk 3 geeft een kwalitatieve beschrijving van het groeivoetmodel.
Hoofdstuk 4 geeft een illustratieve doorrekening van het model, uitgaande van ongewijzigd
beleid 2014. Hoofdstuk 5 gaat in op de mogelijkheden om kostenmutaties van de BD
(budgettair) op te vangen. Hoofdstuk 6 beschrijft een aantal stappen die helpen borgen dat het
model in de toekomst zijn functies kan vervullen. Hoofdstuk 7, tot slot, bevat de conclusies en
aanbevelingen van de commissie.
In de bijlagen zijn opgenomen: de taakopdracht van de commissie, de leden van de commissie,
de onderzoeksaanpak, de definities van subjecten, hoofdprocessen en belastingwetten van de
Belastingdienst, de kostenmatrices, een stappenplan voor opstellen van business cases en een
overzicht van de bekostigingssystematiek bij andere uitvoeringsorganisatie bij het Rijk.

6

HOOFDSTUK 2 BEKOSTIGINGSSYSTEMATIEK

2.1 Inleiding
De concrete invulling van een bekostigingssystematiek hangt voor een belangrijk deel af van de
vraag wat de functie van het model is. En aan welke eisen de systematiek moet voldoen? In dit
hoofdstuk worden de overwegingen geschetst op basis waarvan de commissie is gekomen tot
haar voorstel voor een bekostigingssystematiek.

2.2 Wat is een bekostigingssystematiek?
Bij de Rijksoverheid is de standaardinvulling de systematiek zoals die wordt gehanteerd bij
agentschappen en ZBO’s. Met behulp van een kostprijsmodel berekent het agentschap of ZBO
per product en dienst een integrale, normatieve kostprijs (de ‘p’). Vervolgens wordt met de
opdrachtgever afgesproken hoeveel producten en diensten (de ‘q’) worden geleverd en ontvangt
de opdrachtnemer hiervoor een vergoeding. De onderhandelingen vinden jaarlijks plaats,
waarbij gestreefd wordt naar het realiseren van efficiency die via een dalende prijs (of
toenemende kwaliteit) wordt doorgegeven aan de opdrachtgever.
De BD is geen agentschap of ZBO en kent geen kostprijsmodel of een vergelijkbare systematiek.
De BD is een kas/verplichtingendienst die zijn werkzaamheden financiert vanuit de budgetten
op de begroting van Financiën (IX) en vanuit bijdragen van andere overheidsorganisaties voor
verrichte diensten. Wijzigingen in taken, in eisen/normen en in de omgevingsfactoren worden
partieel, in het reguliere begrotingsproces, op basis van nut, noodzaak en politieke prioriteit
met budget gehonoreerd.
Een kostprijsmodel voor de BD zou toegevoegde waarde kunnen hebben. Hiervoor hoeft de BD
niet per se een agentschap te worden: inrichting van het model in combinatie met goede
(budgettaire) afspraken met de opdrachtgevers zou al kunnen leiden tot meer inzicht in de
meerjarige kosten- en prestatieontwikkeling. Het inrichten van een kostprijsmodel is echter
over het algemeen een tijdrovend traject, met o.a. het beschrijven van bedrijfsprocessen, de
identificatie van producten en diensten en het berekenen van integrale, normatieve kostprijzen.
Gezien de korte doorlooptijd van het project komt de commissie niet met een volwaardig
opgetuigd kostprijsmodel. De noodzakelijke informatie (de ‘p’ en de ‘q’) om dit te kunnen doen is
op zo korte termijn binnen de BD niet beschikbaar (de BD voert geen batenlastenadministratie).
Gezien de wens om op korte termijn meer inzicht te krijgen in kosten- en
prestatieontwikkelingen stelt de commissie een alternatieve aanpak voor: een groeivoetmodel.
Het groeivoetmodel, dat in hoofdstuk 3 zal worden beschreven, gaat uit van de kosten en
prestaties in een basisjaar en berekent op basis van veranderingen in o.a. prijzen, hoeveelheden,
taken en efficiëntie de meerjarige kosten van de BD.

7

Ook als eindbeeld acht de commissie een kostprijsmodel voor de BD vooralsnog niet wenselijk:
de BD gaat momenteel door een omvangrijk veranderingsproces, zoals aangekondigd in de
Brede Agenda, waardoor een stabiele basis voor een traditioneel kostprijsmodel ontbreekt. Het
model zal de komende jaren echter wel voortdurend moeten meegroeien met het
transformatieproces van de BD.
De commissie heeft geen onderzoek gedaan naar mogelijke inefficiëntie in de organisatie, dan
wel naar prestatietekorten: de informatie die hiervoor benodigd is, was op de korte termijn niet
boven tafel te krijgen. Het model raamt dus de noodzakelijke bekostigingsniveaus inclusief de
inefficiënties in het startjaar.
Functie groeivoetmodel
De commissie ziet de volgende functies voor het model:
 Het model biedt een meerjarig inzicht in de prestaties en kosten van de BD; tevens inzicht in
de compliance.
 Het model is voor de BD een control instrument. Het helpt bij de planning, sturing en
verantwoording van de activiteiten van de dienst.
 Het model draagt bij aan een transparante en ordentelijke (begrotings)besluitvorming.
 Het model biedt informatie die gebruikt kan worden bij het opstellen van business cases
voor de BD en voor het opstellen van uitvoeringstoetsen bij wijzigingen in wet- en
regelgeving.
Het model is een instrument dat een meerjarig en integraal beeld kan schetsen van zowel de
prestaties als de kosten van de BD. Het model kan waardevolle input leveren voor de reguliere
begrotingsonderhandelingen. Het model kan helpen voor de (politiek) opdrachtgever de
gevraagde prestaties en de kosten hiervan inzichtelijk te maken. Tegelijk kan het model de
dienst helpen te sturen op prestaties en kosten.

2.3 Eisen aan groeivoetmodel
De commissie heeft voor het model een aantal eisen gedefinieerd. De eisen zijn bepalend voor de
inrichting van het model. Het model dient:
-

aan te sluiten bij de werkwijze van de BD;
toekomstbestendig te zijn, dus over een lange periode bruikbaar zijn;
inzichtelijk te zijn: alle gebruikers moeten zichzelf een oordeel kunnen vormen;
breed gedragen te zijn: de gebruikers beoordelen het model positief;
normatief te zijn: het model geeft aan wat van de dienst verwacht wordt;
bruikbaar te zijn voor regulier werk én voor verandering in de werkzaamheden.

In hoofdstuk 3 wordt beschreven op welke wijze het model aan deze eisen voldoet, dan wel
moet gaan voldoen.

8

HOOFDSTUK 3 BESCHRIJVING GROEIVOETMODEL

3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt het groeivoetmodel beschreven. Op termijn zal de eerste versie moeten
uitgroeien tot een volwaardiger model (versie 2.0), dat de functies kan vervullen zoals in
paragraaf 2.2 aangegeven. Dit hoofdstuk start met een beschrijving van het model versie 2.0.

3.2 Model versie 2.0
Het model sluit aan bij het primaire proces van de Belastingdienst: het vaststellen van de
belastingplichtige, toeslaggerechtigde en controleplichtige (het ‘subject’), het vaststellen van de
plichten/rechten van het subject en het uitoefenen van de rechten/plichten. Het model kent
navenant drie dimensies: subjecten, wetten en processen. In onderstaande figuur is per as een
dimensie weergegeven.
Figuur 1: Kosten- en prestatiekubus BD

Alle kosten van de Belastingdienst kunnen aan een bouwsteen van de matrix worden
toebedeeld. Zo kan bijvoorbeeld duidelijk worden gemaakt wat de totale kosten zijn van een
proces. Ook kan heel specifiek gekeken worden naar de kosten van bijvoorbeeld de
Inkomensheffing (IH) voor particulieren en dan voor het procesonderdeel recht/plichten
vaststellen (het gele blok in figuur 1).
9

Ook de prestaties van de dienst kunnen aan een bouwsteen worden toegekend. Te denken valt
aan het aantal afgehandelde telefoontjes van particulieren over de IH en over het aantal
beschikkingen in het kader van de IH voor particulieren.
Het model 2.0 heeft als basis een volledig ingevulde kostenkubus en prestatiekubus. Het model
geeft inzicht in wat de dienst doet en wat dit kost. Het model 2.0 houdt tevens bij wat de
compliance en de gerealiseerde belastingontvangsten per jaar zijn. Het model 2.0 bestaat dus uit
drie modules: een inputmodule, een prestatiemodule en een outcome module.
Het model 2.0 is een dynamisch model: het geeft meerjarige ramingen voor de kosten en
prestaties van de BD als ook een meerjarige compliance ontwikkeling.
De meerjarige kosten zijn afhankelijk van vier kostendrijvers:
 Volume- en prijsontwikkelingen;
 trendmatige ontwikkelingen;
 ontwikkelingen in efficiëntie;
 beleidsmatige veranderingen die leiden tot aanpassing van bestaande activiteiten.
In formules gevat:
Kosten t+1 = Kosten t + ∆ Kosten t+1
∆ Kosten t+1 = ∆ Volume/prijzen t+1 + ∆ Trend t+1 + ∆ Efficiëntie t+1 +∆ Beleid t+1
De meerjarige prestaties zal de Belastingdienst moeten inplannen, rekening houdend met de
(politiek) afgesproken normen, externe ontwikkelingen, beleidsmatige veranderingen en een
realistische efficiëntienorm. Prestaties en kosten vormen twee kanten van dezelfde medaille:
beide bijhouden maakt het mogelijk uitspraken te doen over effectiviteit (doelbereiking) en
productiviteit. In het kader van de Brede Agenda wordt momenteel bekeken welke informatie de
BD dient bij te houden om te kunnen sturen: het groeivoetmodel heeft een duidelijke relatie met
dit traject.

3.3 Startversie model
Voor de eerste versie van het groeivoetmodel zijn de relevante subjecten, hoofdprocessen,
belastingmiddelen en kostensoorten onderscheiden (zie tabel 1)3. De keuze voor deze indeling
past bij de toekomstgerichte werkwijze van de BD, waarbij per subject de compliance wordt
ingeschat en de activiteiten daar vervolgens op worden afgestemd. De nieuwe werkwijze zal
naar verwachting efficiënter zijn en een positieve bijdrage leveren aan de compliance.

3

In bijlage 4 zijn de subjecten, hoofdprocessen en (belasting)wetten nader gedefinieerd.

10

Tabel 1: De vier dimensies van het groeivoetmodel
Subjecten

Hoofdprocessen

Fiscale wetten

Kostensoorten

Grote ondernemingen
Midden- en kleinbedrijf
ZZP-ers
Particulieren
Transport

Bezwaarbehandeling
Loonheffing
Personele uitgaven
Dienstverlening
Omzetbelasting
Materiële uitgaven
Individuele klantbehandeling
Auto
Intelligengence
Milieu
Invordering
Dividend en kansspel
Klantregistratie
Rechtsverkeer
Massale klantbehandeling
VpB
Specials
Schenk en erfbelasting
Toezicht op goederen- en passagiersstromen Heffingen
Uitbetaling
Toeslagen
Verwerking
Informatievoorziening

Vervolgens zijn de gerealiseerde kosten van de Belastingdienst in kaart gebracht en toegedeeld
aan de vier dimensies. Aangezien de indeling in vier dimensies nieuw is, wordt hij nog niet
ondersteund door de administratieve systemen van de BD. Handmatig zijn de gerealiseerde
kosten 2013 en 2014 aan de vier dimensies toegedeeld; hierbij is onderscheid gemaakt tussen
primaire kosten en kosten van ondersteunende en facilitaire activiteiten (zie bijlage 5 voor de
kostenmatrices 2013)4. Het is nu mogelijk om voor 2013 en 2014 elke mogelijke
dwarsdoorsnede van de kostenkubus te maken.
Het is niet mogelijk gebleken om tijdens de looptijd van dit project de prestatiekubus in te
vullen. Dit komt omdat de informatie niet snel en eenvoudig uit de administratieve systemen van
de BD gedestilleerd konden worden dan wel omdat de informatie niet beschikbaar was.

Kostenramingen
Het jaar 2014 is als basisjaar genomen voor de meerjarige kostenramingen. Er worden in het
model vier kostendrijvers onderscheiden:
∆ volume/prijs
Onder ∆ volume/prijs wordt inzichtelijk gemaakt hoe de kosten muteren door veranderingen in
loon-en prijs en in exogene factoren die doorwerken in de hoeveelheid werk.
Loon- en prijsontwikkelingen worden één jaar vooruit geraamd, vergelijkbaar met de
begrotingssystematiek van de loon-en prijscompensatie. De ramingen van het model luiden dus
in prijzen van 2015. Loon- en prijsramingen zijn ontleend aan het CPB. Voor de raming van
exogenen is zo veel mogelijk gebruik gemaakt van externe, onafhankelijke bronnen (o.a. CBS,
CPB).
Voor het volume-effect op de kosten is gekeken naar de meerjarige ontwikkeling van exogenen:
de veronderstelling is dat er een relatie (elasticiteit) bestaat tussen deze exogenen en de
werkzaamheden van de dienst. Zo is bijvoorbeeld gekeken naar aantallen belastingplichtigen,
aantallen toeslaggerechtigden en aantallen passagiers. Op basis van expert judgement binnen de
BD is er een relatie geschat tussen de exogenen en de kosten van de hoofdprocessen per subject.
Er is op dit terrein nog geen ervaring opgedaan: door in de toekomst met het model

4 De kostenmatrices 2014 was bij het afronden van het eindrapport nog niet in definitieve vorm beschikbaar.

11

gestructureerd informatie bij te houden zullen de relaties robuuster aangetoond kunnen
worden.
Box 2: Paradox groei in goederenstroom
Als het aantal in Nederland ingevoerde containers stijgt, dan lijkt het, bij een gelijkblijvend
controlepercentage, voor de hand te liggen dat de controlewerkzaamheden van de Douane
toenemen. Echter, als tegelijkertijd het aantal containers met een lager risicoprofiel een groter
aandeel gaat uitmaken van het totale importvolume, dan kan het totale werkaanbod voor de
Douane, die risicogerichte controles uitvoert, per saldo dalen (en visa versa). Een vergelijkbare
situatie kan zich ook voordoen bij Belastingen en bij Toeslagen. Toenemende aantallen leiden dus
niet automatisch tot meer werk voor de dienst: in een volgende modelversie zal hiervoor
gecorrigeerd worden.
Het budget voor Informatievoorziening (IV) wordt verondersteld beleidsmatig te worden
bepaald. Het voor IV beschikbare budget wordt voor zover geen going concern verdeeld op basis
van prioritering binnen de IV-portefeuille. Alleen de loon-en prijsontwikkelingen zijn van
invloed op de IV-kosten.
Tot slot worden de kosten van ondersteunende en facilitaire werkzaamheden geacht ‘gedreven’
te worden door de ontwikkelingen in de kosten van primaire werkzaamheden. Als de primaire
kosten met 1 euro stijgen, dan stijgen de facilitaire/ondersteunende kosten met x euro mee.
∆ Trend
Onder ∆trend vallen (autonome) ontwikkelingen die de kosten beïnvloeden maar die niet door
de BD te beïnvloeden zijn. Er wordt één trendfactor onderscheiden: het veranderend gedrag van
burgers en bedrijven. Burgers en bedrijven zijn in de loop van de tijd kritischer en mondiger
geworden en de verwachting is dat deze gedragsverandering door zal zetten. De
gedragsverandering is gemodelleerd door een ‘gedragsfactor’ te vermenigvuldigen met de
kosten van een aantal hoofdactiviteiten waarin dienstverlening een belangrijke rol speelt. Zowel
de gedragsfactor als de basis dienen nog nader onderbouwd te worden: voor nu is deze
trendfactor als indicator opgenomen.
∆ Efficiëntie
∆ efficiëntie is in het model gedefinieerd als: hetzelfde doen tegen lagere kosten.
Uitvoeringsdiensten als de BD worden in staat geacht jaarlijks ca 1% aan efficiëntie te
realiseren5. De norm van 1% kan verscherpt worden door het opleggen van aanvullende
taakstellingen. Om de taakstellingen van de afgelopen kabinetten in te kunnen vullen heeft de
BD besparingsmaatregelen genomen dan wel voorgenomen (de Rutte II taakstellingen gaan
vanaf 2016 in). Deze besparingsmaatregelen (in jargon ‘spoor 1’) zijn in het model opgenomen
en liggen jaarlijks boven de 1%. De jaren voorbij de kabinetsperiode (2019 en 2020) is
uitgegaan van een jaarlijkse efficiency van 1%. Het model biedt ook de mogelijkheid om
efficiëntie, die het gevolg is van investeringen in de dienst, op te nemen. De kosten van de
investering worden opgenomen onder ∆ beleid. Aangezien de efficiencymaatregelen in aard en
omvang divers zijn, kunnen ze niet gestandaardiseerd worden opgenomen in het model. De
maatregelen kunnen buiten het model in business cases worden doorgerekend, waardoor zicht
5 Het CPB hanteert als indicator voor productiviteit de ontwikkeling van de incidentele loonkosten. De incidentele

loonkostenontwikkeling bij de Rijksoverheid bedroeg de afgelopen 10 jaar gemiddeld 1%.

12

komt op toekomstige kosten en baten. De kosten en baten kunnen vervolgens exogeen in het
model worden opgenomen. In bijlage 6 staat een stappenplan hoe te komen tot een business
case.
∆ Beleid
∆Beleid bestaat uit de kosten van een toename/afname van taken en/of van normaanpassing.
Ook het vereenvoudigen van taken (complexiteitsreductie) en intensivering van bestaande
taken vallen hieronder. Als de intensivering besparingen oplevert, dan worden deze onder ∆
efficiëntie opgenomen6.
De kosten van ∆beleid zullen jaarlijks berekend moeten worden, buiten het model om: het is niet
mogelijk te voorspellen met welke wetswijzigingen de politiek in de toekomst gaat komen.
Zodra een wetswijziging bekend is, kunnen de kosten in beeld worden gebracht met een
business case zoals in bijlage 6 opgenomen. Eenmaal bekend, kunnen de kosten in het model
worden opgenomen. Als het model eenmaal historie heeft opgebouwd en meer gegevens bevat,
dan kunnen deze gegevens nuttig zijn bij het opstellen van zowel een uitvoeringstoets als ook
een business case.

3.4 Doorgroei naar versie 2.0
Om te komen tot een volwaardige versie 2.0 zullen:







de prestatie- en outcome modules periodiek moeten worden gevuld met kpi’s en
compliancegraden;
afhankelijkheden tussen exogenen en kosten beter empirisch ondersteund moeten worden;
de relaties tussen kosten van ondersteunende en facilitaire werkzaamheden en primaire
werkzaamheden nader in beeld moeten worden gebracht;
de gedragsfactoren nader empirisch moeten worden onderbouwd; eventueel andere
exogene factoren in kaart worden gebracht en empirisch onderbouwd;
onderzocht worden of er nog meer trendfactoren van invloed zijn op de kosten;
afhankelijkheden tussen de drie modules gelegd worden op basis van realisatiecijfers.

6

Een belangrijke veronderstelling is, dat extra budget dat in het verleden is toegekend aan de BD voor extra taken,
daadwerkelijk is besteed aan extra taken en dus extra kosten. Als budget gebruikt is om dekkingsgaten te vullen, dan
treedt in het model overschatting op van de toekomstige kosten.

13

HOOFDSTUK 4 UITKOMST MODEL

4.1 Basispad 2014
Uitgaande van het ongewijzigd beleid 2014 is een illustratieve doorrekening gemaakt van het
model versie 1.0.
Tabel 2 laat het basispad 2014 t/m 2020 zien. De kosten van de BD dalen in de periode 2014
t/m 2020 met ca € 170 mln (ca 6%). De kostendrijvers Δ volume/prijs en Δ trend zorgen voor
een opwaartse druk op de kosten, de kostendrijvers Δ efficiency en Δ verandering voor een
neerwaartse druk.
Tabel 2: Basispad kosten BD 2014-2020
(in mln euro's)

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

2980,7

2936,1

2886,8

2868,0

2842,7

2827,2

2812,1

kostendrijver
Δ volume
Δ prijs
Δ trend
Δ efficiency
Δ beleid

7,2
18,0
3,9
-24,0
-49,7

18,1
18,0
7,9
-86,0
-51,9

27,5
18,0
11,9
-118,1
-52,0

36,6
18,0
16,0
-151,2
-57,3

45,7
18,0
20,0
-179,6
-57,5

54,7
18,0
24,1
-207,9
-57,5

Totale mutatie (t.o.v. 2014)

-44,6

-93,9

-112,7

-137,9

-153,4

-168,6

Basispad kosten

Bij de kostendrijvers Δ volume/prijs zorgt een geraamde loon-en prijsstijging7 van 0,44%
respectievelijk 1,25% in 2015 voor het grootste deel van de kostenstijging (circa 18 mln.). Door
een verwachte stijging van het aantal MKB-ers, ZZP-ers, particulieren en transportbewegingen
nemen de kosten jaarlijks gemiddeld met 9 mln. toe.
Bij de kostendrijver Δ trend nemen de kosten door intensiever klantencontact (baliebezoek,
belastingtelefoon, toename klachten en bezwaarschriften) jaarlijks gemiddeld met 4 mln. toe.
Ter invulling van de taakstellingen van de kabinetten Balkenende en Rutte heeft de BD
besparingsmaatregelen genomen dan wel voorgenomen. De dienst denkt de besparingen te
kunnen realiseren met behoud van eenzelfde prestatieniveau: in het model zijn de prestaties,
zoals in hoofdstuk 3 aangegeven, (nog) niet vastgelegd.
De besparingen zijn in het model als Δ efficiency opgenomen. De ingeboekte efficiency bedraagt
in 2015 circa 24 mln. Vanaf 2016 dienen conform het Regeerakkoord de taakstellingen van
Rutte II te worden ingevuld: de efficiency opgave laat in 2016 een sprong zien van ca 60 mln. om
in 2017 en 2018 af te vlakken naar ca 30 mln. extra per jaar. Vanaf 2019 zijn in het model geen
nieuwe besparingsmaatregelen voorzien: uitgegaan wordt van ongewijzigd kabinetsbeleid zoals
7

Afkomstig uit Centraal Economisch Plan 2015, CPB.

14

dat in 2014 gold. Voor 2019 en 2020 is een normatieve efficiency ingeboekt van 1%: de 1%
weerspiegelt de gemiddelde productiviteitsgroei van de rijksoverheid van de afgelopen 10 jaar.
De Δ beleid weerspiegelt de meerjarige besparingen die voortvloeien uit de vereenvoudiging van
wet- en regelgeving (de complexiteitsreductie). Een deel van de maatregelen van ‘spoor 2’ moet
nog worden ingevuld (zie paragraaf 4.3). Als in latere jaren besloten wordt tot verandering in
wet- en regelgeving, dan zullen de kosten hiervan onder Δ beleid worden opgenomen.

4.2 Gevoeligheidsanalyse
Hoe schokbestendig is het in de vorige paragraaf gepresenteerde basispad? Om hier een indruk
van te geven, is een aantal schokken toegepast op de variabelen in het model. Tabel 3 geeft de
resultaten van de analyse weer.
Tabel 3: Gevoeligheidsanalyse basispad
Aanname in basisscenario

Mutatie tov basisscenario

2015

2016

2017

2018

2019

2020

loon: in basispad 0,44% in 2015

2015 +0,25%

5,1

5,1

5,1

5,2

5,1

5,1

prijs: in proefopstelling 1,25% in 2015

2015 +0,25%

1,6

1,6

1,6

1,6

1,6

1,6

alles meerjarig op 1
alles meerjarig op 0,5
alles meerjarig op 0

17,7
5,2
-7,2

34,5
8,2
-18,0

49,3
11,0
-27,2

62,9
13,5
-35,9

76,3
15,9
-44,4

89,5
18,4
-52,8

GO +0,5% meerjarig
MKB +0,5% meerjarig
ZZP +0,5% meerjarig
Part +0,5% meerjarig
Transport +0,5% meerjarig

1,3
1,6
0,6
1,2
0,7

2,8
3,2
1,1
2,5
1,4

4,2
4,7
1,7
3,4
2,0

5,7
6,3
2,2
4,3
2,7

7,1
6,2
2,8
5,1
3,3

8,5
6,1
3,3
6,0
4,0

meerjarig +0,25%

3,9

7,9

11,9

15,9

19,9

23,6

-14,8

-21,9

-29,0

-35,7

-42,3

elasticiteiten
aannames 2013 gedifferentieerd

groei exogenen
aannames gedifferenieerd

gedragsfactor: 0,25%
efficiency: wisselend %

meerjarig +0,25%

-7,4

beleidspakketten: t/m 2014

+ 100 mln in 2015

100,0

Uit de tabel blijkt dat het basispad met name gevoelig is voor mutaties in de elasticiteiten en in
de aanname over de efficiëntie. Bij de elasticiteiten (de vertaling van bewegingen in exogene
factoren, bv klantenaantallen, naar kosten) zijn drie varianten bekeken: alle elasticiteiten op
waarde 1 (volledig verband tussen exogenen en kosten), alle elasticiteiten op waarde 0 (geen
verband tussen exogenen en kosten) en alle elasticiteiten op waarde 0,5 (het scenario het dichts
gelegen bij het basispad). Een hogere groei in de exogenen heeft een beperkt effect op de kosten.

4.3 Basispad versus het meerjarige budget
Wanneer het basispad 2014-2020 geconfronteerd wordt met de apparaatsbudgetten van de
Belastingdienst op middellange termijn, dan duidt deze eerste run van het model op een
indicatief tekort bij ongewijzigd beleid van circa € 150 miljoen per jaar.

15

Het nut van een dergelijke confrontatie van middelen en uitgaven bij ongewijzigd beleid is dat
daarmee de discussie over de begroting van de BD kan worden georganiseerd. Een tekort zoals
deze illustratieve berekening in beeld brengt, laat zien dat maatregelen noodzakelijk zijn om het
evenwicht tussen uitgaven en middelen te herstellen. Door deze maatregelen te kwantificeren en
in de modelberekening op te nemen kan systematisch worden bijgehouden in welke mate het
verschil al is overbrugd. Actie kan de vorm aannemen van maatregelen ter verhoging van de
efficiency, een aanpassing van de werkzaamheden (verlaging prestatieniveaus) dan wel het
bijpassen van budget: in hoofdstuk 5 wordt dit nader uitgewerkt. Maatregelen gaan niet
‘vanzelf’: ze moeten concreet worden ingevuld, actief gemonitord en waar nodig bijgestuurd.

16

HOOFDSTUK 5 DEKKINGSMOGELIJKHEDEN

5.1 Dekkingsmogelijkheden
In het geval de meerjarige kosten en het budget van de BD uit de pas (gaan) lopen, zijn er
maatregelen nodig. De commissie heeft de mogelijke maatregelen op een rij gezet. Het betreft
maatregelen conform de begrotingsregels en maatregelen die een aanpassing van de
begrotingsregels vergen. Een eventuele aanpassing van de begrotingsregels kan bij een nieuw
Regeerakkoord politiek worden afgesproken.

1. Dekken binnen het bestaande budget
Dit is het uitgangspunt voor alle uitvoerende diensten, zoals geformuleerd in begrotingsregel
18: overschrijdingen worden specifiek gecompenseerd. Specifiek wil zeggen: in eerste
instantie binnen de uitvoerende dienst zelf, in tweede instantie binnen de begroting van het
vakdepartement. Gegeven het budget, zijn er bij een kostenstijging twee opties:
 Er vindt herprioritering van de taakuitvoering plaats. Bepaalde taken zullen minder
intensief worden uitgevoerd. Hierover zal de dienst explicieter dan in het verleden over
moeten communiceren met zijn opdrachtgevers. Herprioritering kan betekenen dat de
kwaliteit van de dienstverlening afneemt, dat de kans op fouten toeneemt en dat er
minder belastinginkomsten worden binnengehaald.
 Er worden maatregelen genomen die de efficiëntie bevorderen. De efficiëntie van zowel
het primaire als het ondersteunende proces kan verhoogd worden, zodat een
kostenstijging kan worden opgevangen met behoud van taakuitvoering. Er zijn wel
grenzen aan efficiëncy verbetering: de BD heeft de afgelopen jaren efficiencyslagen
gemaakt op het ondersteunende proces, de spoeling zal hier wat dunner worden. Bij het
primair proces zijn nog slagen te maken, te denken valt aan meer gebruik van ICT bij het
uitoefenen van toezicht en verdere digitalisering van de dienstverlening. Sommige
maatregelen vergen investeringen: dekking hiervoor kan binnen het eigen budget
gezocht worden.
2. Dekking uit loon- en prijsbijstelling
In beginsel krijgen departementen en uitvoerende diensten elk jaar vanuit Financiën een
bijstelling van hun budget voor loon- en prijsontwikkelingen. Deze bijstelling volgt bepaalde
indices. De werkelijke loon- en prijsontwikkelingen bij een uitvoerende dienst zoals de BD
kan afwijken van de uitgekeerde loon- en prijscompensatie. Als bijvoorbeeld de sociale
lastenontwikkeling meevalt t.o.v. de ontvangen loonbijstelling, dan is dat een meevaller voor
de BD die ingezet kan worden voor dekking van kosten. Omgekeerd kunnen ook tegenvallers
ontstaan: in tijden van budgettaire krapte heeft het kabinet in sommige jaren de
bijstelling(en) niet uitgekeerd, terwijl lonen en prijzen wel stegen. Uitvoeringsdiensten
dienen dergelijke tegenvallers zelf op te vangen.

17

3. Dekking uit de Financiënbegroting
Deze optie betekent herschikking binnen de Financiënbegroting. Hierbij dient rekening
gehouden te worden met begrotingsregel 19, in combinatie met de regels van W&R (de
W&R-toets), die stelt dat programmameevallers in beginsel niet mogen worden ingezet ter
dekking van apparaatintensiveringen. Herschikking binnen de Financiënbegroting ten
gunste van de BD kan in de regel alleen plaatsvinden door om te buigen op het apparaat van
het kerndepartement. Gegeven de omvang van het apparaatsbudget van het
kerndepartement (215 mln. in 2014) t.o.v. de BD (3 mld. in 2014) zijn de mogelijkheden hier
beperkt. Het is overigens niet onmogelijk programmamiddelen in te zetten voor apparaat:
onder voorwaarden kan W&R hier toestemming voor verlenen.
4. Dekking uit de generale middelen
Conform begrotingsregel 18 dient de vakminister zelf te zorgen voor dekking van zijn
uitvoeringsdiensten. Dekking uit het generale beeld is niet toegestaan, tenzij in de
Ministerraad anderszins wordt besloten. Hier geldt het principe van gelijke behandeling.
Wanneer voor de Belastingdienst een uitzondering wordt gemaakt, dan bestaat de kans dat
ook andere vakministers beroep zullen doen op de uitzonderingspositie. Met het verlenen
van een uitzonderingspositie zal omwille van budgettaire beheersbaarheid terughoudend
moeten worden omgegaan.
5. Dekking bij Regeerakkoord (RA)
Tijdens de kabinetsformatie zijn er geen begrotingsregels en is er bijvoorbeeld ook geen
onderscheid tussen inkomsten en uitgaven. Het nieuwe kabinet kan herprioriteren tussen
inkomsten en uitgaven. Bij RA worden ook de hoofdlijnen van het fiscale beleid voor de
nieuwe kabinetsperiode afgesproken. Idealiter wordt op dat moment ook rekening
gehouden met de gevolgen van het fiscale beleid voor de uitvoeringskosten van de BD. Bij
een gedegen onderbouwing van de uitvoeringskosten (zowel + als -) van het effect van het
fiscale pakket kan het nieuwe kabinet zo nodig extra middelen beschikbaar stellen. Wanneer
een gedegen onderbouwing bij de formatie nog niet beschikbaar is, kan overigens ook
gekozen worden om middelen te reserveren op een aanvullende post bij de Rijksbegroting
(stelpost). Vrijgave volgt dan na ontvangst van een gedegen onderbouwing van de kosten.
Wanneer tussentijds fiscale wetten leiden tot additionele uitvoeringskosten, dan is hier geen
dekking voor. Het ligt in de lijn der verwachting dat grote stelselwijzigingen bij RA worden
afgesproken en dat tussentijdse wijzigingen beperkter van karakter zijn. In de praktijk gaat
dit echter niet altijd op.
6. Dekking uit belastinginkomsten
Dekking uit belastingontvangsten is op grond van de huidige begrotingsregels niet
toegestaan. Sinds de introductie van Zalmnorm in 1994 is in begrotingsregel 1 vastgelegd
dat er een scheiding bestaat tussen inkomsten en uitgaven. De ratio achter deze regel is, dat
dekking uit de inkomsten leidt tot een verslechtering van de budgettaire discipline en
beheersing van de uitgaven. Juist bij de BD als grootste inkomstengenerator is dit een punt
van aandacht. Voorkomen moet worden dat inkomsten aangewend worden om interne
inefficiëntie toe te dekken. Een ander aandachtspunt is, dat als voor één uitvoeringsdienst de
scheiding wordt losgelaten, dan ook andere diensten zich hierop kunnen beroepen (gelijke
behandeling).
18

7. Doorberekenen kosten aan derden
De BD verricht ook taken voor derden. De Douane voert bijvoorbeeld controles uit bij
containers naar nucleaire producten (I&M), dierenwelzijn en illegaal nagemaakte
merkproducten (EZ), of wapenexport naar Rusland (BuiZa). De Dienst Toeslagen doet de
uitvoering van o.a. de kinderopvangtoeslag (SZW) en de huurtoeslag (W&R). De BD zou de
uitvoeringskosten hiervan kunnen doorbelasten naar de opdrachtgever. De BD heeft hier in
het verleden bewust van afgezien om interne facturering te voorkomen. Ook wilde de dienst
de vrijheid houden in de wijze van uitvoering van de externe opdrachten. Er moet een
duidelijke meerwaarde zitten in doorbelasting: dit zal nader in kaart moeten worden
gebracht.

5.2 Denkrichting
De commissie denkt aan de volgende (combinatie) van maatregelen:
1. Idealiter brengt de BD voorafgaand aan een nieuwe kabinetsperiode een meerjarige
basispad van kosten in kaart. Het model kan hierbij helpen. De meerjarencijfers zullen
worden meegenomen in de kabinetsformatie. Dit vergt een politieke weging, waarbij ook
gekeken wordt naar hoe met andere uitvoerende diensten wordt omgegaan. Vervolgens ligt
het basispad vast. Tussentijdse autonome mutaties kunnen niet meegenomen worden, maar
zijn vermoedelijk ook beperkt. Mochten deze zich toch voordoen, dan vergt dit
herprioritering van de werkzaamheden (c.q. taken schrappen dan wel in intensiteit
verminderen).
2. Tevens berekent de BD het effect op de uitvoeringskosten van de beleidsmaatregelen in het
RA. Ook die gevolgen kunnen, wanneer gedegen onderbouwd, worden meegenomen bij het
RA, indien de onderhandelaars dekking hiervoor willen vinden. Bij honorering van eventuele
meerkosten wordt een reservering opgenomen op de aanvullende post. Eventueel kan dit
breder worden getrokken door een meer algemene aanvullende post te creëren voor alle
uitvoeringskosten van het RA, waarop ook andere uitvoerende diensten trekkingsrecht
hebben. De middelen worden na nadere onderbouwing bij de betreffende wetsvoorstellen
en toetsing , vrijgegeven als de wetsvoorstellen door de MR zijn. Bij de bepaling van de
reservering op de aanvullende post wordt een marge ingebouwd voor eventuele meerkosten
in de uitvoering door amendementen van de TK. Ook kan eventueel een extra reservering
worden opgenomen voor tussentijdse beleidswensen van het kabinet met gevolgen voor de
uitvoeringskosten van de BD. Indien geen middelen bij RA worden vrijgemaakt, dan zal de
BD bij tussentijds extra taken moeten herprioriteren.
3. De kosten van de huidige werkzaamheden voor derden worden toegerekend aan
departementen en het budget wordt overgeheveld. Hiermee ontstaat een echte
opdrachtgever/opdrachtnemer relatie. Extra/nieuwe wensen van departementen worden
doorbelast. Dit betekent ook dat de departementen inzicht en invloed krijgen in de wijze
waarop de Belastingdienst de taken uitvoert. Deze optie zal nader onderzocht moeten
worden op zijn implicaties voor de verschillende begrotingen en op de impact op de
governance.
19

4. Meer dan nu het geval is, zal de BD expliciet inzichtelijk moeten maken welk prestatieniveau
gehandhaafd wordt. Dit niveau wordt aan de politiek gecommuniceerd (keuzes). Bij een
gewenst hoger niveau hoort een deugdelijke dekking. Het model is hierbij een
hulpinstrument. De BD zal duidelijker dan in het verleden nee moeten kunnen en durven
verkopen.
Meerjarig inzicht in de kosten en de prestaties van de BD vormen een noodzakelijke voorwaarde
voor de vier geschetste mogelijkheden. De verdere ontwikkeling van het groeivoetmodel zal
hieraan bijdragen.

20

HOOFDSTUK 6 BORGING

6.1 Inleiding
Hoe te borgen dat het groeivoetmodel in de toekomst zijn functie, zoals geschetst in paragraaf
2.2 kan vervullen, en tegelijk voldoet aan de eisen die de commissie in paragraaf 2.3 heeft
gesteld? In dit hoofdstuk zijn de eisen vertaald naar kritische succesfactoren. Tevens wordt een
ontwikkelpad geschetst.

6.2 Kritische succesfactoren

Tabel 5: Vertaling eisen naar kritische succesfactoren
Het model dient …

Kritische succesfactoren

… aan te sluiten bij de werkwijze van de BD.

Het model heeft als uitgangspunt de
ketenbenadering van de BD. De BD zal zijn ketens
goed in beeld moeten brengen en o.a. kern prestatie
indicatoren per ketenonderdeel moeten benoemen.
Het model kan hier vervolgens bij aansluiten: het is
dan mogelijk de kosten- en prestatiekubussen
volledig in te vullen.

… toekomst bestendig te zijn.

Toekomstbestendigheid kan geborgd worden door
het model in te bedden in de reguliere
werkzaamheden, door het een plek te geven in de
begrotings- en de planinng en controlcyclus.
Daarnaast dienen de administratieve en
informatieve systemen van de BD zo ingericht te
worden, dat de voor het model benodigde gegevens
snel en volledig beschikbaar kunnen zijn.
Toekomstbestendigheid houdt ook in, dat de
ramingen voorspellingskracht hebben: hiertoe zullen
relaties in het model nader onderbouwd moeten
worden.

… zo inzichtelijk te zijn dat gebruikers zich een
oordeel kunnen vormen.

Het model moet gebruiksvriendelijk, flexibel en
robuust tegelijk zijn. Vanuit de verschillende
stakeholders (Financiën, BD) dienen gebruikers er
mee om te kunnen gaan. Dat vereist kennisdeling en
betrokkenheid bij de ontwikkeling . Het model is nu
in Excel opgemaakt: dit geeft flexibiliteit en is
laagdrempelig. Het model zou tijdens zijn
ontwikkeling in een toegankelijke computertaal

21

omgezet kunnen worden.
… breed gedragen te zijn onder de gebruikers.

Draagvlak begint met overeenstemming bij de
stakeholders over de functie van het model bij de
start. Tevens is het van belang eenduidig af te
spreken bij wie het eigenaarschap en het beheer van
het model komt te liggen.

… normatief te zijn voor de BD.

Zowel in de bouwstenen van de kosten- als de
prestatiekubus kunnen normen worden opgenomen.
Gedacht kan worden aan een efficiency norm en aan
normen voor doorlooptijden en maximale voorraad
hoeveelheden bezwaarschriften. Kostenstijgingen
door exogene ontwikkelingen kunnen opgevangen
worden door meer efficiency, door andere taken
minder te doen, dan wel door additioneel budget te
ontvangen: het integraal, meerjarige beeld dient
gebalanceerd te zijn.

… bruikbaar te zijn voor regulier werk en voor
verandering in de werkzaamheden van de BD.

Het model kan een rol spelen in de planning, sturing
en verantwoording bij de dienst. Zowel voor de
reguliere werkzaamheden als ook voor
veranderingen (∆ beleid). In het laatste geval zullen
extern opgezette business cases de input moeten
leveren. Op termijn wordt het ook mogelijk de
business cases te vullen met informatie uit het model.

6.3 Ontwikkelpad
Er is een volgtijdelijkheid aan te geven, waarin de succesfactoren moeten worden gerealiseerd:
1. De stakeholders worden het eens over de functie van het groeivoetmodel en beleggen
eigenaarschap en beheer eenduidig. De eigenaar is verantwoordelijk voor het
functioneren van het model (inrichting en inzet), de beheerder voor het laten draaien
van het model. Er worden afspraken gemaakt over hoe kennis van het model te borgen.
2. De BD brengt zijn ketens in beeld en benoemt prestatie-indicatoren en normen voor zijn
activiteiten. Normen worden politiek geaccordeerd.
3. De administratieve en informatie systemen van de BD worden aangepast om de prestatie
indicatoren, kosten en normen vast te kunnen leggen. Aanpassing van de systemen kan
gebeuren nadat een keten volledig in kaart is gebracht: zo blijft de transitie behapbaar en
kan learning by doing optreden.
4. Het groeivoetmodel wordt doorontwikkeld naar versie 2.0 (zie paragraaf 3.4).
5. Het groeivoetmodel wordt ingebed in de P&C cyclus van de BD: dit wordt in werkwijze
en de administratieve organisaties van de stake holders vastgelegd.
6. Het groeivoetmodel wordt periodiek, voor budgettaire besluitvormingsmomenten
(hoofdbesluitvormingsmoment, 1ste en 2de suppletoire wet en jaarverslag) gevuld met
prestatie-indicatoren, normen, kostengegevens en compliance graden.

22

7. Bij het opstellen van business cases en uitvoeringtoetsen naar aanleiding van
wetswijzigingen zal meer en meer gebruik gemaakt kunnen worden van de informatie
die in de systemen van de BD en in het model zijn vastgelegd.

23

HOOFDSTUK 7 CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

7.1 Conclusies
De Belastingdienst heeft baat bij een bekostigingssystematiek die de ontwikkeling van de
benodigde apparaatsbudgetten meerjarig geobjectiveerd inzichtelijk maakt. De systematiek
helpt bij de budgettaire besluitvorming en bij de interne sturing van de dienst. De systematiek
dient zowel de prestaties als de kosten van de prestaties meerjarig in beeld te brengen om
discussies over apparaatsbudgetten gefundeerder dan in het verleden te kunnen voeren.
Een kostprijsmodel zoals agentschappen hanteren acht de commissie voor de Belastingdienst
vooralsnog niet wenselijk: de dienst gaat momenteel door een stevige veranderingsfase, wat een
minder geschikte basis vormt voor een kostprijsmodel. De commissie heeft als alternatief een
model (het ‘groeivoetmodel’) ontwikkeld, dat zicht moet gaan bieden op de meerjarige
ontwikkeling van prestaties, kosten van de prestaties en de outcome van de prestaties (de
compliance). Binnen de dienst zijn de noodzakelijke gegevens over prestaties en kosten
onvoldoende snel beschikbaar om nu een volwaardige groeivoetmodel te kunnen presenteren:
de systematiek zal een ontwikkelpad moeten doorlopen om aan waarde in de begrotings- en
sturingsdiscussies te kunnen winnen.
Met de eerste versie van het model is een illustratieve doorrekening gemaakt van de meerjarige
kosten: vanaf 2015 dalen de kosten (met circa 6% in 2020), maar niet snel genoeg om de daling
in de apparaatsbudgetten te compenseren. Het model helpt zo om te signaleren dat maatregelen
noodzakelijk zijn om uitgaven en budgetten met elkaar in evenwicht te brengen ofwel door
extra bezuinigingen dan wel door toewijzing van extra budget of een combinatie van beide.

7.2 Aanbevelingen
1. De commissie beveelt de Belastingdienst aan het groeivoetmodel als control instrument te
gaan gebruiken: het model kan de dienst helpen bij planning, sturing en interne
verantwoording. Veranker het model in de reguliere P&C cyclus van de dienst.
2. De commissie beveelt tevens aan het model te gaan gebruiken ter onderbouwing van de
gesprekken die tussen de dienst, DG Rijksbegroting en FEZ Financiën worden gevoerd ten
behoeve van de begrotingsbesluitvorming (Ontwerpbegroting, 1ste en 2de suppletoire
wetten). Het model vormt de inhoudelijke basis voor de gesprekken. FEZ en de DG
Rijksbegroting maken hun eigenstandige afweging omtrent de dekking van de
apparaatsuitgaven van de Belastingdienst, die niet verbonden is aan de uitkomst van het
model.
3. Benoem de Belastingdienst als eigenaar en beheerder van het model. De dienst beschikt over
de noodzakelijke informatie om het model te laten ‘vliegen’ en heeft van de betrokken
24

partijen het meest belang bij het model. Stel een commissie in, bestaande uit de
Belastingdienst, DG Rijksbegroting en FEZ Financiën, die wijzigingen in het model
accordeert. Stel medewerkers in staat kennis over het model op te bouwen en het model toe
te passen.
4. Ontwikkel het model de komende jaren door. Werk aan een betere onderbouwing van de
elasticiteiten en de exogenen en het vastleggen van de geleverde prestaties. Kijk op basis van
de realisaties van de komende jaren naar de robuustheid van het model. Streef naar een
eerste inzetbaarheid voor de Ontwerpbegroting 2017. Overweeg het model te
programmeren in een stabiel en gebruikersvriendelijk software programma.
5. Verzeker dat de administratieve en informatiesystemen van de Belastingdienst worden
aangepast zodat de concernadministratie van de BD (B/CA) de noodzakelijke gegevens voor
het model kan leveren. De gegevens betreffen zowel de kosten als geleverde prestaties. Sluit
hierbij aan bij de sporen C (objectiveren prestaties) en X (borging) van de Brede Agenda van
de dienst.
6. Borg de aansluiting tussen het model en de business cases en uitvoeringstoetsen die kosten
en baten van (beleidsmatige) veranderingen voor de dienst in beeld brengen. Het integrale
karakter van het model en het partiële karakter van business cases en uitvoeringstoetsen
kunnen elkaar versterken. Geef in dit kader de werkgroep fiscale wetsvoorstellen
gebruiksrecht van het model.
7. Breng ten behoeve van een nieuw Regeerakkoord (RA) het meerjarig basispad van de kosten
in beeld. Gebruik het, door de (in aanbeveling 3 genoemde) commissie gevalideerde model
om het basispad te berekenen. Laat de Belastingdienst vanaf dat moment tevens het effect
op de uitvoeringskosten van de beleidsmaatregelen in het RA berekenen. Geef de
onderhandelaars voor een nieuw RA in overweging een aanvullende post in stellen voor
uitvoeringskosten van het RA.
8. Onderzoek de optie om kosten van werkzaamheden die de Belastingdienst voor derden
uitvoert door te berekenen aan derden, inclusief de impact op de governance (betalen is
bepalen).

25

DANKWOORD
Om haar opdracht uit te voeren heeft de commissie een groot aantal gesprekken gevoerd met
medewerkers van de Belastingdienst. In het bijzonder gaat onze dank uit naar Bob Baedts,
Arron Bell, Aly van Berkel, Gerard Blankestijn, Jos de Bliek, Hans Blokpoel, Mark Crooijmans,
Frederike Damme, Mark Duvekot, Wim van Es, Henk Hendriks, Trudy Hollander en Driek Kamps.
Tevens is een aantal waardevolle gesprekken gevoerd met de staatssecretaris van Financiën, de
secretaris-generaal van Financiën en de directeur-generaal van de Belastingdienst.
Een heel speciaal woord van dank is op zijn plaats voor Rob Dral en zijn medewerkers van de
Unit Concernadministratie van de Belastingdienst: Jan Nijhuis, Rob Kroon en Tom Nichting. Zij
vormen het CBS van de Belastingdienst en hebben monnikenwerk verricht om de
kostenmatrices voor 2013 en 2014 op te stellen. Zonder hen zou het bekostigingsmodel er niet
zijn geweest. Hulde voor zoveel uithoudingsvermogen.
Namens de commissie,
André de Jong

26

Bijlage 1: Taakopdracht
Instelling commissie Managementinformatie en Bekostigingssystematiek Belastingdienst
1 juli 2014
Inrichting en organisatie
De commissie zal bestaan uit een onafhankelijk voorzitter en een vaste vertegenwoordiging op
directeursniveau vanuit de Belastingdienst (2 personen), DGRB, DGFZ en FEZ. Overwogen kan
worden om een expert op het gebied van bedrijfseconomie/bedrijfskunde vanuit de
wetenschappelijke wereld aan de commissie toe te voegen.
De commissie krijgt twee opdrachten die onderstaand worden toegelicht. Per taakopdracht
worden twee secretarissen (zie Organisatie per Taakopdracht) benoemd. De secretarissen
zullen worden ondersteund door een werkgroep waarin de verschillende betrokkenen
vertegenwoordigd zullen zijn en een bijdrage kunnen leveren aan het advies.
Taakopdracht I bekostigingssystematiek
Aanleiding:
In het uitvoeringsbrieftraject is discussie geweest over het ontbreken van een consistente
bekostigingssystematiek voor de Belastingdienst. Het huidige budget van de Belastingdienst is
een resultante van vele budgettaire mutaties zonder overkoepelende visie op de vraag welk
budget benodigd is voor de te leveren diensten/producten. Er is bijvoorbeeld geen
systematische relatie tussen de financiering en de mutaties in volumes (plus of min)
belastingplichtigen. Evenmin wordt er bij de financiering systematisch rekening gehouden met
nieuwe of vervallen taken en/of investeringen om veranderingen mogelijk te maken. Andere
uitvoerende diensten (zoals UWV en IND) en agentschappen kennen wel een
bekostigingssystematiek die rekening houdt met deze veranderingen.
Inhoud opdracht
Hoofdvraag


Ontwerp een bekostigingsystematiek per belangrijkste proces (belastingsoort, douane,
Toeslagen, FIOD etc.) voor de Belastingdienst op basis waarvan de ontwikkeling van de
benodigde apparaatbudgetten voor de Belastingdienst meerjarig geobjectiveerd inzichtelijk
kan worden gemaakt, en op basis waarvan budgettaire besluitvorming kan plaatsvinden.
Doe voorstellen voor inpassing in de reguliere begrotingscyclus en de financiering van de
systematiek.

Subvragen


Onderzoek op welke wijze in de bekostigingssystematiek rekening kan worden gehouden
met ontwikkelingen in o.a. volumes/prijzen, taken, complexiteit, arbeidsproductiviteit en
hoe deze begrippen gedefinieerd moeten worden. Onderzoek of er nog andere significante
factoren zijn waarmee in de systematiek rekening moet worden gehouden ;

27



Doe een voorstel voor de inrichting van een integraal kostenmodel (raming en realisatie)
gedifferentieerd naar dienstonderdelen en bezie daarbij de vraag wat de toegevoegde
waarde zou zijn om met kostprijzen en producten/diensten te werken en of dit op
doelmatige wijze haalbaar is. Bezie de doorberekening van vaste en indirecte kosten. Bepaal
op welke wijze het kostenmodel gerelateerd is aan de bekostigingssystematiek;



Onderzoek van een aantal grote uitvoeringsorganisaties op welke wijze daar de systematiek
van budgetaanpassing is geregeld;



Onderzoek op welke wijze de nieuwe bekostigingssystematiek kan worden ingebed in de
reguliere begrotingscyclus en onderzoek de verschillende mogelijkheden voor
financiering/dekking van de systematiek;



Indien nodig kan de stuurgroep naar bevind van zaken subvragen toevoegen om de
hoofdvraag te kunnen beantwoorden.

Kom met concrete aanbevelingen.

Tijdpad:
De commissie wordt verzocht uiterlijk 1 maart 2015 advies uit te brengen conform de opdracht

Organisatie taakopdracht I:
De commissie zal zelf beslissen over de vergaderfrequentie en de benodigde incidentele
expertise. De commissie wordt ondersteund per opdracht met twee secretarissen. Bij de
bekostigingssystematiek zullen de Belastingdienst en de directie FEZ een secretaris leveren. De
secretarissen zullen worden ondersteund door een werkgroep bestaande uit
vertegenwoordiging van in ieder geval DGRB, DGBel, DGFZ, FEZ, AFEP en vanuit SZW en/of de
omgeving (UWV/SVB).

28

Bijlage 2: Leden commissie MIBB

Voorzitter:

André de Jong, Algemene Bestuursdienst

Leden:

Alexandra Dijk, Belastingdienst
Theo Langejan, Algemene Bestuursdienst
Ad van Luijn, Belastingdienst
Jan Mens, FEZ/Financiën
Rocus Opstal, AFEP/Financiën
Michiel Sweers, DG Fiscale Zaken
Helmer Vossers, DG Rijksbegroting

Secretariaat:

Dyon van Beek, Belastingdienst
Tjeerd-Jan Ho, Belastingdienst
Marcel Swede, FEZ/Financiën
Karin Wijsman, DG Rijksbegroting

29

Bijlage 3: Onderzoeksaanpak
Ter uitvoering van de eerste hoofdopdracht heeft de commissie drie fases doorlopen. Het
betreft:
1. Onderzoeks- en inventarisatiefase;
2. Ontwerpfase;
3. Advies- en rapportagefase.
De onderzoeks- en inventarisatiefase bestond uit een interne en een externe analyse. Bij de
interne analyse zijn de knelpunten van de huidige systematiek in beeld gebracht, is onderzocht
welke factoren van invloed zouden kunnen zijn op de bekostiging en zijn gerelateerde trajecten
in beeld gebracht. De bevindingen zijn in interviews voorgelegd aan de betrokken stakeholders:
de directeuren van alle Belastingdienstonderdelen en betrokken partijen van het ministerie van
Financiën. Daarnaast is een ronde gemaakt langs uitvoeringsorganisaties die vergelijkbaar zijn
met de Belastingdienst (o.a. UWV, SVB en DUO) om ideeën op te doen voor een
bekostigingsmodel. Tot slot zijn financieringsmogelijkheden in beeld gebracht.
De inzichten uit de onderzoeksfase zijn gebruikt voor het ontwerpen van het integrale
bekostigingsmodel. Tevens is nagedacht over een implementatiestrategie van het model. De
feitelijke implementatie van het model valt buiten de scope van dit project.
Tot slot is in de derde fase het eindrapport opgesteld met daarin conclusies en aanbevelingen.
In figuur 2 zijn de projectfases in de tijd uitgezet.
De bevindingen en resultaten van het onderzoek zijn gedurende het onderzoekstraject gedeeld
met de betrokken belanghebbenden. Commentaar en suggesties zijn zoveel mogelijk
meegenomen bij het ontwerp van het bekostigingsmodel. In een aanbevolen ontwikkelingtraject
(zie hoofdstuk 3) is ruimte voor verdere verbetering.

Figuur 2: Onderzoeksfases

30

Bijlage 4: Definitie subjecten, hoofdactiviteiten en belastingwetten
Subjecten
Grote onderneming: Bedrijf met meer dan 250 werknemers
Midden- en kleinbedrijf: Bedrijven met minder dan 250 werknemers.
ZZP-ers: Zelfstandig zonder personeel.
Particulieren: Privé personen.
Transport: Bedrijven en particulieren die goederen in/uitvoeren en/of reizen.

Hoofdactiviteiten
Bezwaarbehandeling
Een bezwaarschrift is ieder schriftelijk stuk waaruit blijkt dat iemand bezwaar heeft tegen een besluit
van de inspecteur of ontvanger. Binnen de dienst worden bezwaarschriften volgens vaste
procedures afgehandeld.
Dienstverlening
Dienstverlening aan en communicatie naar klantgroepen waaronder
- BelTel; (inclusief standaard belafspraken)
- HUBA, Balie, afhandeling FROBO’s;
- Nationale Helpdesk;
- Mediacampagnes, publieksfolders, contentmanagement voor internetsites;
- Beantwoorden (schriftelijke) vragen.
Individuele klantbehandeling
- Kantoortoetsing, behandeling ‘uitworp’ (KATO);
- Veldtoetsing (VETO);
- Beroepschriften.
Intelligence
Werkzaamheden gericht op het detecteren van belastingplichtigen of groepen belastingplichtigen en
frauderisico's.
Invordering.
Hierbij gaat het om werkzaamheden gericht op het innen van bedragen die niet spontaan
volledig betaald worden.
Klantregistratie
Deze werkzaamheden zijn gericht op registratie van de belastingplichtigen.
Massale klantbehandeling
Massale uitgevoerde, veelal geautomatiseerde primaire processen inclusief aansturing en
ondersteuning.
Specials
Een verzameling van themagerichte activiteiten.

31

Toezicht op goederen- en passagiersstromen
Toezicht dat de Douane verricht op goederen- en passagiersstromen.
Uitbetaling
De uitbetalingen die Toeslagen verricht aan particulieren.
Verwerking
Hierbij gaat het om kosten die gemaakt moeten worden om de aangiften, ontvangsten,
aanvragen en betalingen te verwerken. Ook de debiteurenadministratie valt hier onder, evenals
het uitreiken van de aangifte en het verwerken van de aangifte tot een aanslag. Het gaat dus om
werkzaamheden zonder toegevoegde waarde met betrekking tot de zekerheid over de juistheid
en volledigheid van de aangiften en betalingen.
Informatievoorziening (IV)
- IV-projecten, applicatieontwikkeling, bouw van nieuwe systemen en infrastructuur;
projectmatig, ‘eenmalig’;
- IV-beheer, applicatiebeheer, jaarlijks onderhoud aan applicaties;
- IV-exploitatie, (ICT services en infrastructuur), o.a. beschikbaar stellen van infrastructuur
voor (middel)systemen incl ‘Poort’ (5 kanalen) scanstraat, beschikbaar stellen van
infrastructuur voor internet;
- Informatiemanagement, incl. procesontwerp.

Belastingwetten
Auto
Houderschapsbelasting HSB, belasting zware voertuigen BZM, belasting van personen en
bedrijfsauto’s BPM, incl. provinciale opcenten.
Div/kans
Dividendbelasting en kansspelbelasting.
Douane
OB voor invoer, Accijns, Douane overig; inclusief de VGEM taken (veiligheid, gezondheid, energie en
milieu).
GegUitwDerden
Gegevensuitwisseling voor derden.
Huurtoeslag
IHNW
Inkomensheffing – niet winst (IH-niet winst) incl. premies.
IHW
Inkomensheffing – winst (IH-winst) incl. premies.
KGB_Toeslag
Kind Gebonden Budget.
32

KindOpvT
Kinderopvangtoeslag.
LH
Loonheffing, incl. premies.
Milieu
Milieubelastingen (verpakkingen, vliegen, afvalstoffen, brandstof, energie, grondwater,
leidingwater).
OB
Omzetbelasting.
Rechts
Rechtsverkeer (overdrachts-, assurantie-, kapitaalbelasting).
Schenk- en erfbelasting
VoorDerden
Overige middelen voor derden.
VPB
Vennootschapsbelasting.
Zorgtoeslag

33

Bijlage 5: Kostenmatrices
Kosten 2013 naar processen en subjecten
1. Integrale kosten 2013 (in mln euro's)
Subjecten
Derden Particulieren
MKB

Hoofdactiviteiten
Bezwaarbehandeling

43,7

Dienstverlening
Individuele klantbehandeling

53,5

Intelligence

8,2

40,4

ZZP
21,7

113,7

39,0

21,0

8,1

317,6

171,0

4,7

7,9

4,3

40,6

76,8

41,3

Klantregistratie

4,8

23,9

12,9

Massale Klantbehandeling

68,5

7,0

3,7

20,8

16,4

8,8

Invordering

Specials

22,5

Toezicht op goederen en passagierstromen
Uitbetalen

138,1

Verwerking

9,5

74,4

65,6

35,3

Subtotaal

93,7

517,4

594,6

320,0

IV (aanbod en vraag)

564,8

Nog toe te delen

Eindtotaal

GO Transport Eindtotaal
117,3
13,5
19,7
206,9
218,9
769,1
6,9
32,0
5,2
1,1
165,0
2,3
43,9
3,8
83,0
32,4
1,3
102,2
423,0
423,0
138,1
22,8
17,3
224,9
317,3
462,4
2.305,4
564,8
71,8
2.942,0
11,5

2. Kosten facilitair en ondersteunend 2013 (in mln euro's)
Subjecten
Derden Particulieren
MKB

Hoofdactiviteiten
Bezwaarbehandeling
Dienstverlening
Individuele klantbehandeling

14,00

Intelligence

2,60

ZZP

13,20

12,00

6,40

36,30

11,50

6,20

2,40

89,80

48,30

1,00

2,00

1,10

13,50

22,00

11,80

Klantregistratie

1,60

8,10

4,40

Massale Klantbehandeling

20,70

2,20

1,10

Specials

4,30

3,50

1,80

11,20

Invordering

Toezicht op goederen en passagierstromen
Uitbetalen

52,40

Verwerking

2,40

23,50

20,80

Subtotaal

19,00

168,90

171,90

IV (aanbod en vraag)

92,30
119,60

Nog toe te delen

Eindtotaal

GO Transport Eindtotaal
34,80
4,00
5,90
63,90
55,30
209,80
1,90
8,60
1,30
0,40
49,00
0,80
14,90
1,20
25,20
8,00
0,40
18,00
130,60
130,60
52,40
7,00
5,30
70,20
82,70
142,60
677,40
119,60
4,70
801,70
3,20

3. Primaire kosten 2013 (in mln euro's)
Hoofdactiviteiten

Subjecten
Derden Particulieren
MKB

Bezwaarbehandeling

30,5

Dienstverlening
Individuele klantbehandeling

39,5

Intelligence

5,6

28,4

ZZP
15,3

77,4

27,5

14,8

5,7

227,8

122,7

3,7

5,9

3,2

27,1

54,8

29,5

Klantregistratie

3,2

15,8

8,5

Massale Klantbehandeling

47,8

4,8

2,6

16,5

12,9

7,0

Invordering

Specials

22,5

Toezicht op goederen en passagierstromen
Uitbetalen

85,7

Verwerking

7,1

50,9

44,8

24,1

Subtotaal

74,7

348,5

422,7

227,7

IV (aanbod en vraag)
Nog toe te delen

Eindtotaal

445,2

GO Transport Eindtotaal
8,3
82,5
9,5
13,8
143,0
163,6
559,3
5,0
23,4
3,9
0,7
116,0
1,5
29,0
2,6
57,8
24,4
0,9
84,2
292,4
292,4
85,7
15,8
12,0
154,7
234,6
319,8
1.628,0
445,2
67,1
2.140,3

34

Kosten 2014 naar subjecten en (belasting)wetten

Integrale kosten 2013 (in mln. euro's)

VPB

Belastingwetten
Loon Milieu Omzet Rechts Schenk en overige
heffing belasting belasting verkeer erfbelas middelen

31,6
29,7
193,2
2,3
25,4
10,9
1,9
8,2
0,0
0,0
13,6

16,5
1,9
87,9
4,3
4,2
5,5
0,8
14,6
0,0
0,0
16,6

13,8
24,1
286,0
4,5
32,2
14,9
2,6
13,2
0,0
0,0
50,6

0,0
0,1
0,0
0,5
0,0
0,0
0,0
2,8
0,0
0,0
0,1

16,5
18,8
298,2
8,2
26,4
15,1
1,8
18,8
0,0
0,0
40,1

0,0
0,0
0,0
0,5
0,0
0,0
0,0
1,3
0,0
0,0
0,3

0,7
1,9
0,5
0,5
0,0
0,3
7,2
0,5
0,0
0,0
13,4

7,1
1,3
74,2
10,0
0,2
0,2
0,1
10,4
0,0
0,0
4,7

0
0,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
22,3

0
2,3
5,7
0,9
21,9
0,0
0,0
0,6
0,0
63,5
2,4

0
0,9
2,8
0,4
2,1
0,0
0,0
0,1
0,0
12,6
1,7

0
2,6
0,1
0,0
25,2
0,0
0,0
0,6
0,0
47,3
3,4

0
4,6
0,0
0,0
8,0
0,0
0,0
0,5
0,0
50,3
14,1

0
11,7
12,7
2,0
1,4
0,0
0,0
1,7
544,5
0,0
17,1

151,6
265,8
1.001,3
41,6
213,3
55,9
107,0
99,1
544,5
173,7
289,2

457,8 316,8

152,3

441,9

3,6

443,9

2,1

25,1

108,2

22,9

97,3

20,7

79,2

77,6

591,0

2.942,8

Dividend en
Kansspel IHNW IHW

Hoofdactiviteiten

Auto

Bezwaarbehandeling
Dienstverlening
Individuele klantbehandeling
Intelligence
Invordering
Klantregistratie
Massale Klantbehandeling
Specials
Toezicht op goederen en passagierstromen
Uitbetalen
Verwerking

1,9
10,5
2,6
0,6
32,3
0,8
11,2
3,3
0,0
0,0
33,7

0
0,1
0,0
0,6
0,0
0,0
0,0
2,5
0,0
0,0
2,6

63,5
154,8
37,5
6,1
33,9
8,2
81,3
20,0
0,0
0,0
52,6

Eindtotaal

96,9

5,8

Gegevens
Uitwiss

Kinderopv
toeslag

KGB
toeslag

Huur
toeslag

Zorg
toeslag

Douane Eindtotaal

Bijlage 6: Bekostigingssystematiek uitvoeringsorganisaties Rijk

Departement

Dienst/dossier

Rechtsvorm

Administratie

Bekostiging

(kas/verplichtingen, (P*Q, lumpsum, …)
baten-lasten, …)

V&J

Dienstonderdeel kas/verplichtingen
V&J
Agentschap
baten-lasten

Lumpsum

V&J

Openbaar
Ministerie (OM)
DJI

SZW

UWV

ZBO

baten-lasten

P*Q + wat vaste
kosten

SZW

SVB

ZBO

baten-lasten

P*Q

OCW

DUO

Agentschap

baten-lasten

Omzet
moederdepartement
P*Q per project.

Dekking

1. Wie beslist?
2.Generaal/specifiek?

1. FEZ 2.Specifiek

raming: P*Q, in de
1. FEZ
praktijk soms soort
lumpsum door
bijvoorbeeld flexibele P

2. Specifiek

1. Dekking uit totaalbeeld van
FEZ
2. Geen relevant onderscheid
binnen SZA-kader
1. Dekking uit totaalbeeld van
FEZ
2. Geen relevant onderscheid
binnen SZA-kader
1. FEZ beslist en Blok moet
akkoord zijn.
2.Specifiek/autonoom.

Bijlage 7: Stappenplan business cases
Er is veel behoefte aan een heldere methodiek om de kosten en besparingen te berekenen die
samenhangen met veranderingen. Prognoses komen nu in de praktijk niet op een eenduidige
manier tot stand. Het is niet mogelijk om een rekenmodel te ontwikkelen voor alle mogelijke
toekomstige wijzigingen. Daarvoor is de mogelijke aard en omvang van die wijzigingen te divers.
Een goed alternatief is het opstellen van een business case volgens een eenduidig stappenplan,
met duidelijk gedefinieerde actoren en verantwoordelijkheden en met een goede leercirkel.
Deze business cases zijn een goede methode om de kosten en opbrengsten inzichtelijk te maken
bij ∆ beleid (zoals wetswijzigingen) en efficiecymaatregelen.
NB: De uitvoeringstoets brengt de gevolgen van nieuwe wet- en regelgeving in kaart, vanuit het
perspectief van de uitvoering. Het gaat bijvoorbeeld om maakbaarheid van de systemen,
inpasbaarheid, begrijpelijkheid, handhaafbaarheid, fraudebestendigheid etc. Ook een berekening
van de uitvoeringskosten maakt onderdeel uit van de uitvoeringstoets. In paragraaf 6.11 van het
Plan van Aanpak “Uitvoeringstoets nieuwe stijl” (vastgesteld door het MT Belastingdienst dd. 26
januari 2015) wordt verwezen naar de werkzaamheden van de commissie MIBB. Het
onderstaande stappenplan geeft invulling aan de wijze waarop binnen de uitvoeringstoets
nieuwe stijl de kosten begroot kunnen worden.
1) Business case voor de kosten van ∆ beleid
Het stappenplan start zodra DGBel door de wetgever of beleidsmakers op de hoogte wordt
gesteld van voorgenomen wijzigingen en richt zich op de volgende componenten:
- structurele invloed op P;- structurele invloed op Q;
- tijdelijke initiële kosten.
Stap 1: benoemen relevante kostenplaatsen
In het model is een aantal kostenplaatsen benoemd. Dit zijn combinaties van processen,
middelen en subjecten. Bijvoorbeeld: dienstverlening ten aanzien van toeslagen aan particulieren.
Alle kosten worden door B/CA gerubriceerd naar die drie dimensies:

Uiteraard kan een wijziging invloed hebben op meerdere deel-kubussen. Deze moeten allemaal
benoemd worden.

37

Stap 2: bepalen van de structurele én de eenmalige kosten
De grootste uitdaging vormt het kwantificeren van de kosten die samenhangen met de
verandering. Hierbij wordt onderscheid gemaakt tussen de structurele kosten en de incidentele
kosten. Bij de incidentele kosten kan gedacht worden aan organisatiekosten, voorlichting, kosten
van de concretisering van zgn. ‘grijze’ gebieden in de wetgeving, extern overleg en tijdelijk
gericht toezicht
In dit proces spelen verschillende actoren een rol:
1) DGFZ: DGFZ zorgt er voor, dat tijdig aan de Belastingdienst de deadlines gecommuniceerd
worden, zodat de berekening van de uitvoeringskosten tijdig in het wetgevingstraject kan
worden meegenomen. Dit betekent, dat de tekst van de wetswijziging en de berekening van de
uitvoeringskosten tegelijk beschikbaar zijn en aan de Tweede Kamer worden aangeboden. De
BD is er verantwoordelijk voor, dat de berekening van de uitvoeringskosten tijdig in het proces
beschikbaar zijn en door DGFZ kunnen worden meegenomen. FEZ toetst de uitvoeringskosten
gedurende de totstandkoming van de fiscale wetgeving. De uitvoeringstoets NS zal bij elk
moment in de besluitvorming tijdig beschikbaar moeten zijn.2) B/CA: Als beheerder van de
matrix, het MUB en de kostenplaatsen (“de kubus”) kent B/CA de onderliggende kosten en
verbanden. B/CA maakt een overzicht van de huidige kostenregels binnen de kostenplaats. Per
regel wordt zo gedetailleerd mogelijk aangegeven wat de aard en omvang van de kostenregels is.
3) Business8: De verantwoordelijk lijnmanager (ondersteund door zijn medewerkers)
beoordeelt wat de invloed is op de kosten. Hij onderscheidt hierbij de structurele en de
incidentele kosten. Hij laat zich daarbij adviseren door B/CA. Bij het bepalen van de
uitvoeringskosten is het uitgangspunt, dat hetzelfde prestatieniveau (niet hoger en niet lager)
bereikt wordt als het niveau voor change. Dat betekent bijvoorbeeld een vergelijkbare intensiteit
van het toezicht.
4) Challenge-team/investment board: Het challenge-team bevraagt de verantwoordelijke
lijnmanager kritisch. B/CA en de lijnmanager leggen uit hoe zij hun inschatting hebben gemaakt
en het challenge-team stelt kritische vragen. Het doel is hierbij om samen te komen tot een zo
realistisch en goed mogelijke inschatting van de kosten. Het challenge-team bestaat uit in ieder
geval uit vertegenwoordigers van DG Bel, Bedrijfsvoering van de Belastingdienst, Vaktechniek
en directoraat generaal Rijksbegroting).
5) Bedrijfsvoering: Geeft aan hoe de kosten gemonitord worden ten behoeve van de evaluatie
(zie stap 4).
6) DG Belastingen: DG Bel regisseert het proces9. Ze zorgt, dat als sluitstuk van deze stap het
proces geëvalueerd wordt en dat afgesproken wordt wanneer alle betrokkenen de uitkomst van
het proces evalueren. DG Bel kan deze regiefunctie delegeren aan de bedrijfsonderdelen,
bijvoorbeeld aan de directie ABC van Belastingen.

8 Dit lijkt logisch georganiseerd te kunnen worden via de Raad van Advies, die zal worden ingesteld als onderdeel van

de uitvoeringstoets nieuwe stijl.
9 Dit lijkt logisch belegd te kunnen worden bij het Kernteam Uitvoeringstoets, dat zal worden ingesteld als onderdeel
van de uitvoeringstoets nieuwe stijl.

38

Stap 3: Claimen en toekennen van de kosten
Voordat een wetsvoorstel naar de RvS en Tweede Kamer wordt verstuurd door DGFZ moet er
helderheid zijn over de dekking van eventuele uitvoeringskosten. Het is van belang dat DGFZ en
DGBel voortdurend FEZ op de hoogte houden van eventuele budgettaire consequenties. Mocht
er geen dekking kunnen worden gevonden binnen het budget van de BD, dan dient elders
binnen de begroting van Financiën dekking gevonden te worden. Dit kan echter niet elk moment
van het jaar. De budgettaire besluitvormingscyclus is leidend. Hiervan is cluster bedrijf van
DGBel op de hoogte en coördineert dat dit goed verloopt binnen DGBel. Als het niet gaat om een
wetsvoorstel maar om een wijziging in de prestatienorm, dan wordt de kostendiscussie tijdig op
de agenda gezet, zodat ook een besluit over de gewijzigde norm pas wordt genomen als inzicht
bestaat in de kosten. Extra alertheid is in deze gevallen noodzakelijk, omdat in dergelijke
gevallen in het verleden de kostencomponent vaak onderbelicht is gebleven.
Stap 4: Verwerken van de kosten in het model
B/CA zorgt, dat de structurele en eenmalige kosten verwerkt worden in het model. Dat gebeurt
als totaalbedrag, binnen de juiste combinatie van middel, subject en proces (deelkubus).
Fictief voorbeeld:
Het gebudgetteerd kostenniveau voor proces X was 25 mln., bij 100.000 ondernemingen.
Door uitbreiding van de belastingplicht komen er structureel 10.000 ondernemingen bij.
Behandeling van deze ondernemingen is duurder dan gemiddeld, vanwege complexe wetgeving.
De kosten bedragen 5 mln.. Gedurende 5 jaar zijn er extra kosten van 1 mln.. In het model
worden de totale kosten dan structureel verhoogd met 5 mln. en gedurende de eerste 5 jaar met
additioneel 1 mln..
Stap 5: Evaluatie
Omwille van de leercirkel wordt de uitkomst van het proces geëvalueerd. De administratie
wordt (al dan niet tijdelijk) zodanig aangepast, dat de kosten die samenhangen met de change
kunnen worden gemonitord. Aan de hand van deze zoeklichtadministratie wordt na verloop van
tijd geëvalueerd of de gemaakte inschattingen realistisch waren. Al bij de raming (stap 2) geeft
de Belastingdienst aan, hoe de kosten gemonitord zullen worden en wordt afgesproken hoe en
wanneer geëvalueerd wordt. De uitkomsten van de evaluatie worden ter beschikking gesteld
aan en getoetst door het challenge-team.
Het bovenstaande stappenplan geldt zowel voor kostenverhogende als voor kostenbesparende
change. Daaruit volgt, dat ook kostenbesparingen pas kunnen worden ingeboekt, nadat het hele
traject doorlopen is. In het verleden zijn kostenbesparingen vaak al ingeboekt, zonder dat die op
een systematische wijze financieel gemaakt zijn.

2) Business Case met betrekking tot de investeringen in het kader van een
efficiencymaatregel
Het stappenplan start zodra de Belastingdienst het voornemen heeft om een efficiencymaatregel
te nemen waarvoor investeringen nodig zijn en richt zich op de volgende componenten:
- structurele invloed op P;
- structurele invloed op Q;
- tijdelijke initiële kosten;
39

- het prestatieniveau.
Stap 1: benoemen relevante kostenplaatsen waar besparing gerealiseerd wordt.
De aanpak komt overeen met hetgeen hierboven beschreven is onder ‘Business Case met
betrekking tot verandering’.
Stap 2A: bepalen van de structurele kostenbesparing én de eenmalige kosten (de investering)
Stap 2B: bepalen van de invloed op het prestatieniveau.
De structurele kostenbesparing wordt berekend voor de kostenbesparingen die benoemd zijn in
stap 1. Zowel de kosten die wegvallen (bijvoorbeeld personeel) als eventuele nieuwe structurele
kosten (bijvoorbeeld exploitatie van automatisering) worden bepaald. Ook eenmalige
investeringen (bijvoorbeeld in kosten van afvloeiing) worden in kaart gebracht.
De invloed op het prestatieniveau kan zowel gerelateerd worden aan output (meetbare
tussenproducten) als aan outcome (invloed op de compliance). Als de maatregel leidt tot
dezelfde tussenproducten dan volstaat het inzichtelijk maken van de invloed op dat product10.
In dit proces spelen verschillende actoren een rol:
1) DG Belastingen: Het directoraat zorgt er voor, dat tijdig gestart wordt met het proces, zodat
aangesloten kan worden op bijvoorbeeld begrotingsbesprekingen. DG Bel regisseert ook het
proces. Ze zorgt, dat als sluitstuk van deze stap het proces geëvalueerd wordt en dat afgesproken
wordt wanneer alle betrokkenen de uitkomst van het proces evalueren.
2) B/CA: Zie hetgeen hierboven beschreven is onder ‘Business Case met betrekking tot
verandering’. Daarnaast produceert B/CA historische informatie omtrent het prestatieniveau.
3) Business: De verantwoordelijk lijnmanagers (ondersteund door zijn medewerkers)
beoordeelt wat de invloed is op de kosten en prestatie. Hij onderscheidt hierbij de structurele en
de incidentele kosten. Hij laat zich daarbij adviseren door B/CA en andere relevante
deskundigen, bijvoorbeeld op het gebied van automatisering. Het uitgangspunt is, dat minimaal
hetzelfde prestatieniveau bereikt wordt als het niveau voor de efficiencymaatregel.
4) Challenge-team: Zie hetgeen hierboven beschreven is onder ‘Business Case met betrekking tot
verandering’. Hierbij wordt ook de inschatting van de invloed op het prestatieniveau
meegenomen.
5) Bedrijfsvoering: Geeft aan hoe de kosten en prestaties gemonitord worden ten behoeve van
de evaluatie (zie stap 4).
6) DG Belastingen:
Stap 3: Claimen en toekennen van de kosten
Het directoraat-generaal Belastingen zorgt, dat de structurele en eenmalige kosten
daadwerkelijk worden geclaimd.
Stap 4: Verwerken van de kosten in het model
Zie hetgeen hierboven beschreven is onder ‘Business Case met betrekking tot verandering’.
Stap 5: Evaluatie
Zie hetgeen hierboven beschreven is onder ‘Business Case met betrekking tot verandering’.

10

Bijvoorbeeld: toetsing van risicovolle negatieve aangifte wordt uitgevoerd met behulp van een meer efficiënte selectie.

40