Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2016–2017

34 529

Intrekking van de Zondagswet en wijziging van
de Gemeentewet in verband met de
bescherming van sportbeoefening en andere
vormen van ontspanning op zondag
(Intrekkingswet Zondagswet)

Nr. 6

NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG
Ontvangen 24 november 2016
Inhoudsopgave
Algemeen

1

1.
2.

1

2.1.
2.2.
2.3.
3.
4.
4.1.
4.2.
4.3.
5.

Inleiding
Hoofdlijnen van het wetsvoorstel en relatie tot het
initiatiefwetsvoorstel
Inhoud van de Zondagswet
Regulering op decentraal niveau
Bescherming van sportbeoefening en ontspanning
Verhouding tot de vrijheid van godsdienst
Gevolgen van het wetsvoorstel
Gevolgen voor bevoegdheden gemeentebestuur
Gevolgen voor regelgeving gebaseerd op de Zondagswet
Relatie tot de Arbeidstijdenwet en de Winkeltijdenwet
Advies en consultatie

Artikelsgewijze toelichting

2
5
6
8
10
11
11
14
15
17
18

Algemeen
1. Inleiding
Met veel belangstelling heb ik kennisgenomen van het verslag van de
vaste commissie voor Binnenlandse Zaken. Ik dank de leden voor hun
vragen en opmerkingen. Daarbij heb ik met genoegen kennisgenomen
van het feit dat het de leden van de VVD-fractie verheugt dat de regering
met dit wetsvoorstel gevolg heeft gegeven aan de motie van de leden
Schouw en Taverne van 19 december 2012, waarin de regering wordt
verzocht een wetsvoorstel in te dienen om de Zondagswet in te trekken

kst-34529-6
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2016

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

1

(verder: motie-Schouw/Taverne).1 Dit geldt evenzeer voor het feit dat deze
leden met de regering van oordeel zijn dat het – zoals ook in de motieSchouw/Taverne tot uitdrukking wordt gebracht – beter aan gemeenten
kan worden overgelaten om in overeenstemming met de plaatselijke
behoeften afwegingen te maken over de wijze waarop binnen gemeenten
de zondagsrust het beste gewaarborgd kan worden. Ook doet het mij
deugd dat de leden van de PvdA-fractie zich kunnen vinden in de wijze
waarop de intrekking van de Zondagwet in het voorliggend wetsvoorstel
wordt vormgegeven.
Zoals hiervoor is gesteld, strekt het wetsvoorstel tot uitvoering van de
motie-Schouw/Taverne, waarin wordt overwogen «dat het niet nodig is,
de zondagsrust wettelijk te regelen, maar dat het aan gemeenten is om in
hun algemene plaatselijke verordeningen al dan niet bepalingen inzake de
zondagsrust op te nemen». Om deze reden gaat het wetsvoorstel –
behoudens de bestaande uitzondering inzake sportbeoefening en
ontspanning van artikel 7 Zondagswet – ervan uit dat het na intrekking
aan gemeenten zal zijn om op basis van de hen grondwettelijk toekomende autonome bevoegdheden al dan niet regelend en besturend op te
treden ter bescherming van de zondagsrust. Met de Vereniging van
Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interkerkelijk Contact in Overheidszaken (CIO) heeft de regering vertrouwen in het vermogen van gemeentebesturen, zoals dat ook ten grondslag ligt aan de motie-Schouw/Taverne.
Op de specifieke vragen en opmerkingen in het verslag zal ik hierna
ingaan, waarbij ik zoveel mogelijk de volgorde van het verslag aanhoud.
Uit praktisch oogpunt wijk ik op een aantal plaatsen van die volgorde af
om vragen van vergelijkbare strekking in samenhang te kunnen beantwoorden.
In antwoord op de inbreng van de leden van de fracties van het CDA, de
ChristenUnie en de SGP in de inleiding van het verslag merk ik op dat de
Zondagswet ziet op het wegnemen van uitwendige beletselen die aan de
viering van de zondag in de weg kunnen staan, en op de verzekering van
de openbare rust op die dagen; door de regering kortheidshalve
aangeduid als «zondagsrust». Met dit wetsvoorstel laat de regering het
regelen van de zondagsrust over aan gemeentebesturen. De regering acht
een collectief rustmoment wel degelijk van belang, ook omdat dit, zoals
de leden van de SGP-fractie aangeven, ten goede komt aan mensen
persoonlijk en aan de samenleving als geheel. De regering is echter van
mening dat het, gelet op het uitgangspunt «decentraal, tenzij», de
voorkeur verdient bescherming van de zondagsrust aan gemeenten over
te laten. Een andere redengeving van het wetsvoorstel zou zich overigens
slecht verdragen met de overwegingen in de motie-Schouw/Taverne, zo
merk ik op in reactie op de opmerkingen van de leden van de D66-fractie.
Mede om die reden heeft de regering evenmin overwogen, zo antwoord ik
de leden van de ChristenUnie-fractie, om te bezien in hoeverre een
modernisering van onderdelen van de Zondagswet op zijn plaats is.
2. Hoofdlijnen van het wetsvoorstel en relatie tot het
initiatiefwetsvoorstel
De leden van de fracties van de PvdA en de ChristenUnie vragen naar de
verhouding tussen dit wetsvoorstel en het initiatiefwetsvoorstel van het
lid Koşer Kaya tot intrekking van de Zondagswet.2 Zoals in de inleiding is
opgemerkt, strekt het voorstel van de regering ertoe het aan gemeenten
over te laten om ten aanzien van de zondagsrust regelend en besturend
1
2

Kamerstukken II 2012/13, 33 400 VII, nr. 23.
Kamerstukken 34 464.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

2

op te treden. Gemeentebesturen zijn bij uitstek in staat om te beoordelen
welke regels ter bescherming van de zondagsrust in de lokale omstandigheden aangewezen zijn. Dit is in overeenstemming met het decentralisatiebeginsel dat aan ons bestuurlijk bestel ten grondslag ligt en sluit aan bij
de overweging in de motie-Schouw/Taverne dat het aan gemeenten is om
in hun algemene plaatselijke verordeningen al dan niet bepalingen inzake
de zondagsrust op te nemen.
Het initiatiefvoorstel heeft zowel wat betreft de motivering als de
juridische uitwerking een andere strekking, die zich niet laat verenigen
met de genoemde overweging in de motie-Schouw/Taverne. Dat de
voorstellen berusten op onverenigbare uitgangspunten moge blijken uit
het feit dat de initiatiefneemster na kennisneming van het regeringsvoorstel bij de consultatie aanleiding zag om met haar initiatiefvoorstel te
komen, omdat zij zich niet kon vinden in de motivering van het regeringsvoorstel. De initiatiefneemster meent vanuit haar opvattingen over de
scheiding van kerk en staat dat regulering van de zondagsrust niet tot de
taken van de overheid behoort en daarom niet aan gemeenten kan
worden overgelaten.3 Zij hanteert daarbij een uitleg van het begrip
zondagsrust die naar het oordeel van de regering niet in de Zondagswet
besloten ligt: de toestand die ontstaat als iedereen strenge verplichtingen
met betrekking tot de viering van de zondag naleeft, waarbij in het
openbaar nauwelijks menselijke activiteiten kunnen worden waargenomen. Ook spreekt zij over godsdienstige leefregels naar orthodoxprotestantse interpretatie van de Bijbel, die in de vorm van verbodsbepalingen in de Zondagswet aan de hele bevolking zijn opgelegd.4
Het opleggen van godsdienstige leefregels vormde in het verre verleden
(1815) weliswaar de achtergrond van de Zondagswet, maar dit is al
geruime tijd niet meer het geval.5 De huidige Zondagswet is erop gericht
om op een vaste dag in de week een moment van rust en ruimte voor
ontspanning te waarborgen, ook voor diegenen voor wie daaraan geen
religieuze motieven ten grondslag liggen.6 De invulling door de initiatiefneemster van het begrip «zondagsrust» verhoudt zich dan ook niet met
hetgeen de Zondagswet regelt. De initiatiefneemster is evenwel van
oordeel dat gemeenten geen regels zouden mogen stellen ter bescherming van de «zondagsrust», dat zij als godsdienstig begrip beschouwt,
maar uitsluitend ter bevordering van de «openbare rust». Haar wetsvoorstel bevat daarom een ruim geformuleerd verbod voor gemeentebesturen
om beperkingen te stellen aan bepaalde gedragingen, openbare vermakelijkheden en samenkomsten «op de grond dat zij plaatsvinden op een
godsdienstige rustdag of feestdag».
De leden van de PvdA-fractie vragen in dit verband of het wetsvoorstel
van de regering ruimte laat om op andere dagen dan zondagen wel
beletselen op te werpen voor de openbare godsdienstoefening en voor de
zondagsrust. Voor zover deze leden net als de initiatiefneemster doelen op
ruimte om beletselen op te werpen ter bescherming van rust- of feestdagen die buiten het bereik van de Zondagswet vallen, geldt dat die
ruimte nu al bestaat: de Zondagswet staat niet in de weg aan plaatselijke
verordeningen tot regeling van punten waarin de Zondagswet zelf niet
voorziet (zie artikel 7, eerste lid, Zondagswet en hierna in § 4.1). De
regering ziet geen aanleiding voor een striktere begrenzing van de
3

Kamerstukken II 2015/16, 34 464, nr. 3, blz. 3.
Kamerstukken II 2016/17, 34 464, nr. 6, blz. 6, 11–13 en 17.
5
Zie Kamerstukken II 1950/51, 2176, nr. 3, blz. 1, waarin de regering expliciet afstand nam van de
doelstelling «verzekering van de plichtmatige viering van de dag des Heren en andere dagen»
in de Zondagswet van 1815.
6
Kamerstukken II 2015/16, 34 529, nr. 4, blz. 4.
4

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

3

autonome bevoegdheden van gemeenten, nu de huidige praktijk niet de
vrees rechtvaardigt dat gemeenten allerlei regels (zullen gaan) stellen ter
bescherming van rust- of feestdagen die buiten het bereik van de
Zondagswet vallen.
Gelet op het voorgaande deel ik niet de mening, zo antwoord ik de leden
van de PvdA-fractie, dat het bestaan van beide wetsvoorstellen niet door
de inhoud gerechtvaardigd zou worden. Het voorstel van de regering gaat
in lijn met de motie-Schouw/Taverne uit van vertrouwen in het oordeel
van gemeenten, terwijl de initiatiefneemster met een beroep op de
scheiding tussen kerk en staat juist een vergaande beperking van de
autonome verordenende bevoegdheid van gemeenten beoogt. Vanwege
dit fundamentele verschil acht ik het niet zinvol om met de initiatiefneemster in overleg te treden om tot één voorstel te komen, zo antwoord
ik dezelfde leden.
Om bovengenoemde redenen verdient het voorstel van de regering de
voorkeur boven het initiatiefvoorstel, zo antwoord ik de leden van de
PvdA-fractie.
Het is juist, zoals de leden van de fracties van de SP en D66 in herinnering
roepen, dat de regering aanvankelijk de conclusie gerechtvaardigd achtte
dat aan intrekking van de Zondagswet geen prioriteit moet worden
toegekend. Zoals ik in mijn brief van 26 oktober 20157 heb uiteengezet,
baseerde de regering dit standpunt mede op het onderzoek naar de
werking van de Zondagswet in de praktijk, waaruit blijkt dat er bij de
uitvoering van de wet geen problemen zijn gesignaleerd.8 Tijdens een
algemeen overleg met de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken op
10 maart 2016 bleek echter dat een kamermeerderheid onverminderd
hechtte aan uitvoering van de motie-Schouw/Taverne. Gehoord de
ongewijzigde wens van de Kamer heb ik, alles afwegende, toegezegd om
alsnog een wetsvoorstel tot intrekking van de Zondagswet voortvarend in
procedure te brengen.
Het voorgaande vormt eveneens het antwoord op de vraag van de leden
van de D66-fractie waarom de regering na het aanhangig maken van het
initiatiefvoorstel (op 28 april 2016) een regeringsvoorstel heeft ingediend
(op 2 september 2016). De initiatiefneemster kon haar voorstel eerder bij
de Kamer aanhangig maken doordat initiatiefwetsvoorstellen – anders
dan regeringsvoorstellen – aanhangig worden gemaakt vóór de adviesaanvraag bij de Afdeling advisering van de Raad van State en omdat de
initiatiefneemster haar voorstel niet in consultatie heeft gegeven. Het
initiatiefvoorstel dateert echter van na mijn toezegging tijdens het
algemeen overleg van 10 maart 2016 om een regeringsvoorstel in
procedure te brengen. Die toezegging kon op instemming rekenen van de
meeste bij het overleg aanwezige leden, waaronder het lid Koşer Kaya.9
Na openbaarmaking van de consultatieversie van het regeringsvoorstel
heeft zij een eigen voorstel aanhangig gemaakt, omdat zij zich niet kon
vinden in de motivering van het regeringsvoorstel.10
Het initiatiefvoorstel is voor de regering geen aanleiding geweest om af te
zien van indiening van het regeringsvoorstel. Afzien van indiening had
geen recht gedaan aan mijn toezegging aan de Kamer om met een
wetsvoorstel te komen ter uitvoering van de motie Schouw/Taverne; zoals
7

Kamerstukken II 2015/16, 34 300 VII, nr. 10.
Onderzoek naar de feitelijke werking van de Zondagswet, Necker van Naem, bijlage bij
Kamerstukken II 2015/16, 34 300 VII, nr. 10 (verder: Onderzoek feitelijke werking Zondagswet).
9
Kamerstukken II 2015/16, 34 300 VII, nr. 65, blz. 11.
10
Kamerstukken II 2015/16, 34 464, nr. 3, blz. 2.
8

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

4

hiervoor is uiteengezet neemt initiatiefneemster juist afstand van de
overwegingen in de motie Schouw/Taverne. Ook zou dit geen recht
hebben gedaan aan de betrokkenheid van burgers en (kerkelijke)
organisaties die tijdens de consultatiefase in de gelegenheid zijn gesteld
te reageren op het regeringsvoorstel. Daaruit blijkt bijvoorbeeld dat de
VNG, het CIO en het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB)
positief staan tegenover het regeringsvoorstel. Nu de initiatiefneemster
haar voorstel niet in consultatie heeft gegeven ontbreekt een oordeel
daarover van deze organisaties.
De leden van de SP-fractie vragen welke problemen het afschaffen van de
Zondagswet precies gaat oplossen en of de regering de belangen van
mensen die hechten aan een rustdag, al dan niet religieus geïnspireerd,
heeft meegenomen in het besluit. De regering beoogt met dit wetsvoorstel geen grote knelpunten in de praktijk weg te nemen, nu daarvan in het
onderzoek naar de feitelijke werking van de Zondagswet niet is gebleken.
Wel toont dit onderzoek aan dat de behoefte aan regulering van de
zondagsrust op lokaal niveau sterk verschilt. Zo blijkt dat in een aanzienlijk
deel van de gemeenten de Zondagswet niet wordt toegepast of slechts
ontheffingen van de wet worden verleend, terwijl in andere gemeenten
wel van de bevoegdheden in de Zondagswet gebruik wordt gemaakt.
Mede om deze reden acht de regering het, in het licht van het uitgangspunt «decentraal, tenzij», wenselijk om het aan gemeenten over te laten
om te beoordelen welke regels ter bescherming van de zondagsrust zij
gegeven de lokale omstandigheden aangewezen achten.
2.1. Inhoud van de Zondagswet
De leden van de CDA-fractie vragen of de regering de indruk kan
wegnemen dat het doel van de intrekking van de Zondagswet is om
beletselen voor de viering van de zondag op te werpen, alsmede welke
gevolgen de regering met het wetsvoorstel in de praktijk beoogt te
bewerkstelligen. Ik benadruk dat het ook na intrekking van de Zondagswet
eenieder vrij staat, binnen de grenzen van het recht, de zondag als rustdag
aan te merken en daar al dan niet een religieuze invulling aan te geven.
Het wetsvoorstel beoogt daar geen afbreuk aan te doen, maar bewerkstelligt alleen dat het oordeel over de wijze waarop regelend en besturend
moet worden opgetreden ter bescherming van de zondagsrust voortaan
aan gemeenten is en niet meer aan het rijk.
Dit is tevens het antwoord op de vraag van de leden van de ChristenUniefractie waarop de regering de opvatting baseert dat het wettelijk kader van
de Zondagswet niet langer nodig is. De regering geeft geen oordeel over
de vraag of inzet van de instrumenten van de Zondagswet nog langer
gewenst is, maar laat het aan gemeenten om dergelijke instrumenten
desgewenst in de algemene plaatselijke verordening op te nemen.
In antwoord op de vraag van dezelfde leden of het altijd de taak van het
gemeentebestuur is om vanuit grondwettelijke en Europeesrechtelijke
kaders en de gedecentraliseerde bevoegdheden invulling te geven aan de
bedoelde bescherming, merk ik op dat de omvang van de gemeentelijke
taken en bevoegdheden mede afhangt van de vraag of de wetgever een
nationale regeling heeft getroffen. Zo zijn ter voorkoming van opzettelijke
verstoring van samenkomsten tot het belijden van godsdienst of
levensovertuiging verboden opgenomen in de artikelen 145 en 146 van
het Wetboek van Strafrecht. Handhaving van deze verboden is aan de
politie en het openbaar ministerie.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

5

2.2. Regulering op decentraal niveau
De leden van de fracties van het CDA, de ChristenUnie en de SGP vragen
naar een nadere onderbouwing van de keuze tot intrekking van de
Zondagswet, dan wel de keuze om de regulering van de zondagsrust aan
gemeenten over te laten. Zo vragen de leden van de CDA-fractie waaruit
blijkt dat de Zondagswet onvoldoende ruimte laat voor lokaal maatwerk
door gemeentebesturen. Welke differentiatie op lokaal niveau wil de
regering mogelijk maken, die binnen het kader van de Zondagswet niet
mogelijk is, zo vragen zij. De leden van de ChristenUnie-fractie vragen of
het feit dat niet alle gemeenten gebruik maken van de Zondagswet ook
een argument voor behoud van de Zondagswet kan zijn, omdat er zich
weinig situaties voordoen waarin ingrijpen op grond van de Zondagswet
noodzakelijk is. Zij vragen waarom de regering desondanks meent dat de
Zondagswet een «probleem» of «hinderpaal» vormt. De leden van de
SGP-fractie is het niet duidelijk geworden dat de marges voor gemeenten
op grond van de huidige wet te smal zijn. Zij vragen waarom het dan toch
nodig is om deze wet te laten vervallen.
Na intrekking van de Zondagswet zal de gemeentelijke bevoegdheid tot
regelgeving ruimer zijn dan nu het geval is, omdat de daarin neergelegde
voorschriften vervallen. Enerzijds kunnen gemeentebesturen ervoor
kiezen geen regels te stellen, als daaraan in de gemeente geen behoefte
bestaat, of soepeler regels stellen dan de huidige Zondagswet nu
voorschrijft. Anderzijds kunnen gemeenten ervoor kiezen dezelfde regels
te stellen als nu in de Zondagwet staan of juist strengere regels stellen, als
dat bijvoorbeeld wenselijk wordt geacht in verband met het (verder)
tegengaan van (verkeers)lawaai op zondagen. Ten behoeve van het lokaal
maatwerk kunnen gemeenten bijvoorbeeld de 200 meter-grens zoals
opgenomen in artikel 3 Zondagswet anders leggen, of kiezen voor een
verbod tot een ander tijdstip dan 13.00 uur.
Aan dit wetsvoorstel ligt niet de redenering ten grondslag dat de
Zondagswet in de praktijk een «probleem» of «hinderpaal» zou zijn voor
het bereiken van een balans bij het tegemoetkomen aan de verschillende
wensen en belangen die op lokaal niveau spelen. Doorslaggevend is de
overweging dat het in de huidige tijd niet langer een zaak van de wetgever
is om landelijke regels te stellen, maar dat het aan gemeentebesturen kan
worden overgelaten om naar lokale behoefte eigen regels te stellen. Ook
kan lokaal blijken dat geen regelgeving nodig is omdat gemeentebesturen, maatschappelijke partijen en religieuze organisaties overleg
voeren om rekening te houden met elkaars wensen en belangen.
De leden van de D66-fractie stellen een aantal vragen over de noodzaak
tot en mogelijke reikwijdte van gemeentelijke regulering van de
zondagsrust. Allereerst vragen deze leden naar de betekenis van het
begrip «uitwendige beletselen voor de viering en de beleving van de
zondag». Bij de totstandkoming van de huidige Zondagswet is benadrukt
dat er in geen geval sprake van kan zijn dat burgers tot de viering van de
zondag worden verplicht. De rol van de overheid kan slechts inhouden dat
zij uitwendige beletselen wegneemt die mensen kunnen ervaren bij de
invulling die zij aan de zondag willen geven, zoals vormen van geluidsoverlast. Het gaat derhalve om objectief waarneembare verschijnselen in
de openbare ruimte.
Dezelfde leden vragen de regering om een uiteenzetting over de vraag in
hoeverre het waarborgen of verzekeren van «de zondagsrust als
godsdienstig begrip» heden ten dage een taak van de overheid hoort te
zijn. Tevens vragen zij of de regering onderkent dat het begrip zondagsrust een godsdienstige inhoud heeft die veel verder strekt dan «openbare

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

6

rust» in de zin van de afwezigheid van geluids- en verkeersoverlast. In
reactie op deze vragen benadruk ik allereerst dat de Zondagswet geen
algemeen verbod bevat op het verstoren van de openbare rust op zondag,
een begrip dat de regering in de memorie van toelichting kortheidshalve
heeft aangeduid als «zondagsrust». De Zondagswet reguleert enkel
specifiek aangeduide activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de
openbare rust op zondag (en enkele feestdagen). Het begrip «openbare
rust» in de Zondagswet heeft daarbij niet de godsdienstige betekenis die
de aan het woord zijnde leden daaraan toekennen. Het begrip zondagsrust
komt in de Zondagswet niet voor. De wetgever blijft daarmee ook verre
van zondagsrust als godsdienstig begrip.
De regering onderkent dat het begrip zondagsrust voor groepen binnen
de samenleving een godsdienstige betekenis kan hebben. Het is de
regering daarbij bekend dat in de orthodox-protestantse geloofsovertuiging de wetten van de overheid overeen behoren te stemmen met
Gods Woord en Wet, zoals de aan het woord zijnde leden vragen. De
juridische betekenis van het begrip «openbare rust op zondag» is echter
van een andere orde. Het feit dat bepaalde groepen binnen de samenleving een specifieke betekenis aan het begrip zondagsrust toekennen,
betekent niet dat die specifieke betekenis van de zondagsrust in de
Zondagswet besloten ligt, noch dat gemeenten na intrekking van de
Zondagswet de ruimte zullen hebben om «de zondagsrust in godsdienstige zin door middel van verboden» aan hun inwoners op te leggen. Dat
laatste is inderdaad geen taak van de overheid en derhalve ook geen
uitgangspunt van het voorliggende wetsvoorstel. Hiermee is ook de vraag
beantwoord of het openbaar ministerie en de rechter voor de, in de
woorden van deze leden, «theologische» vraag kunnen komen te staan
wat onder een inbreuk op de zondagsrust moet worden verstaan.
In antwoord op de vraag van dezelfde leden of iemand met een orthodoxprotestantse geloofsovertuiging zal kunnen leven met een gemeentelijke
verordening die niet meer beoogt dan het wegnemen van uitwendige
beletselen voor de beleving daarvan, verwacht de regering dat degenen
met de genoemde geloofsovertuiging zeer wel het onderscheid kunnen
maken tussen de godsdienstige voorschriften ten aanzien van de
zondagsrust en de juridische normering van de openbare rust op
zondagen. De regering ontleent dat vertrouwen mede aan de reactie van
het CIO, waarin het CIO oordeelt dat onderhavig wetsvoorstel niet een
principiële aanval is op de waarde van de zondag ten opzichte van andere
dagen van de week, maar ruimte biedt aan lokale overheden om in de
directe omgeving van geloofsgebouwen eigen maatwerk toe te passen.
Tot slot vragen de leden van de D66-fractie naar de uitspraak van de
regering over de balans tussen de behoefte aan regulering van de
zondagsrust en de vrijheid die burgers toekomt om zelf invulling te geven
aan de tijdsbesteding op zondagen. Zij vragen of de regering begrijpt dat
meer duidelijkheid hierover van belang is om de mogelijke gevolgen van
de voorgestelde decentralisatie te beoordelen en welke belangen voor de
(gemeentelijke) overheid aanleiding zouden kunnen zijn om regelgevend
op te treden. Het past de regering niet om in de toelichting bij een
wetsvoorstel waardoor regelend en besturend optreden inzake de
zondagsrust voortaan aan gemeenten wordt gelaten al te stellige
uitspraken te doen over de grenzen van de autonome verordenende
bevoegdheid van de gemeenteraad. De raad bepaalt wat hij in het belang
van de gemeente nodig oordeelt (artikel 149 Gemeentewet) en is bevoegd
daartoe regelend en besturend op te treden, zolang daarmee geen strijd
ontstaat met hogere regelgeving. Gemeenten zullen de vrijheden van
burgers om zelf invulling te geven aan hun tijdsbesteding niet onnodig
kunnen beperken (zie ook § 4.1).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

7

2.3. Bescherming van sportbeoefening en ontspanning
De leden van de VVD-fractie vragen wat het betekent dat op nationaal
niveau waarborgen behouden blijven voor de mogelijkheid om op zondag
aan sportbeoefening of andere vormen van ontspanning te doen die geen
openbare vermakelijkheid vormen. Deze leden vragen of het aan
gemeenten is om te bepalen of een voetbalwedstrijd zoals Feyenoord –
Ajax op zondagochtend om 11.00 uur mag worden gespeeld en welke
ontheffingsmogelijkheden er zijn. Zij hebben dezelfde vragen als het gaat
om bijvoorbeeld een religieuze bijeenkomst op een openbaar (festival-)
terrein.
Het voorgestelde artikel 146 Gemeentewet verbiedt gemeenten, in
navolging van het huidige artikel 7 Zondagswet, om ter bescherming van
de openbare rust op zondag beperkingen te stellen aan sportbeoefening
of andere vormen van ontspanning die geen openbare vermakelijkheid
vormen. Achtergrond is dat deze vormen van sportbeoefening en
ontspanning voor velen samenvallen met de behoefte aan een wekelijkse
rustdag, terwijl ze niet werkelijk hinder hoeven op te leveren voor de
openbare rust. Dit wordt anders zodra de sportbeoefening of ontspanning
voor anderen dan de deelnemers als een openbare vermakelijkheid wordt
georganiseerd, of gepaard gaat met gerucht.11 Om deze reden trekt de
Zondagswet de grens bij openbare vermakelijkheden: die zijn op zondag
voor 13.00 uur verboden, waarbij de raad het verbod kan uitbreiden tot na
13.00 uur (artikel 4, eerste en tweede lid, Zondagswet). De burgemeester
is bevoegd ontheffing van het verbod te verlenen, waarbij de raad ter zake
regels kan stellen (artikel 4, derde lid, Zondagswet). Openbare vermakelijkheden waarvan redelijkerwijze geen beletselen voor de zondagsrust
zijn te duchten, zijn bij algemene maatregel van bestuur uitgesloten van
het verbod (zie artikel 4, vierde lid, Zondagswet en het daarop gebaseerde
besluit). Deze zijn opgenomen in het voorgestelde artikel 146, derde lid,
Gemeentewet.
Het begrip «openbare vermakelijkheid» heeft in de wetsgeschiedenis
aanleiding gegeven tot uitgebreide beraadslagingen, waarbij werd
geconcludeerd dat het zijn «eigen omlijning» zou moeten vinden,
enerzijds door de beperkingen in de genoemde algemene maatregel van
bestuur en anderzijds door de jurisprudentie».12 In ieder geval valt te
denken aan kermissen, festivals en professioneel georganiseerde
voetbalwedstrijden.13 Om een wedstrijd als Feyenoord – Ajax op zondag
om 12.30 te laten aanvangen, is dan ook een ontheffing nodig. Bij een
religieuze bijeenkomst op een openbaar (festival-)terrein zal het van de
aard en omvang van de bijeenkomst afhangen of sprake is van een
openbare vermakelijkheid. Na intrekking van de Zondagswet is het aan
gemeenten om te bepalen of een ontheffing nodig is voor het houden van
openbare vermakelijkheden op zondag voor 13.00 uur.
Deze leden vragen voorts hoe er wordt omgegaan met evenementen die
op zaterdagavond beginnen en pas na middernacht, dus op zondag,
eindigen.

11

Kamerstukken II 1950/51, 2176, nr. 3, blz. 1–2.
Onderzoek naar de juridische en grondrechtelijke aspecten van de Zondagswet, Vrije
Universiteit, bijlage bij Kamerstukken II 2015/16, 34 300 VII, nr. 10 (verder: Onderzoek
juridische aspecten Zondagswet), blz. 13–14. Het begrip komt ook voor in artikel 174 Gemeentewet, dat de burgemeester belast met het toezicht op de openbare samenkomsten en
vermakelijkheden alsmede op de voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij
behorende erven. In dit verband is enige jurisprudentie tot stand gekomen, zij het dat daarbij
niet altijd onderscheid wordt gemaakt tussen openbare samenkomsten en vermakelijkheden.
13
T&C GPW, commentaar op art. 174 Gemw, aantekening 2.
12

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

8

De Zondagswet verbiedt het om op «zondag voor 13 uur» openbare
vermakelijkheden te houden, daartoe gelegenheid te geven of daaraan
deel te nemen (artikel 4, eerste lid), alsmede om optochten of bijeenkomsten op openbare plaatsen te houden, daartoe gelegenheid te geven
of daaraan deel te nemen (artikel 5, eerste lid). Met «zondag voor 13 uur»
wordt gedoeld op zondag van 0.00 tot 13.00 uur. Deze verboden hebben
ook betrekking op evenementen die op zaterdag beginnen en slechts ten
dele op zondag plaatsvinden.14 Voor dergelijke evenementen kan bij het
verlenen van een evenementenvergunning tevens (al dan niet standaard)
ontheffing van de Zondagswet worden verleend.15 Na intrekking van de
Zondagswet zal het aan gemeenten zijn om te bepalen of zij evenementen
in de nacht van zaterdag op zondag aan een verbod ter bescherming van
de zondagsrust willen onderwerpen.
Het voorgestelde artikel 146 Gemeentewet biedt een voldoende waarborg
voor de bescherming van sportbeoefening en andere vormen van
ontspanning die geen openbare vermakelijkheid zijn, zo antwoord ik de
leden van de SP-fractie. Indien nodig kunnen burgers beslissingen van het
gemeentebestuur die zij in strijd met het artikel achten ter toetsing aan de
rechter voorleggen.
De leden van de CDA-fractie vragen hoe het vertrouwen van de regering
in gemeentebesturen zich verhoudt tot het voorgestelde artikel 146
Gemeentewet.16 De leden van de SGP-fractie menen dat de vrijheid van
gemeenten onnodig wordt ingeperkt en vragen zich af waar deze houding
richting gemeenten uit voortkomt.17 Laatstgenoemde leden vragen
waarom het stellen van regels rond de zondagsrust niet volledig aan de
autonome bevoegdheid van de gemeentebesturen wordt overgelaten. In
dit verband vragen de leden van deze beide fracties ook waarom de
regering alleen van verworvenheden spreekt als het gaat om de norm
vastgelegd in artikel 7 Zondagswet, en niet als het gaat om de
zondagsrust of het belang van een ongestoorde kerkgang.18
De regering heeft niet willen zeggen dat zij het belang van de zondagsrust
of het belang van een ongestoorde kerkgang geen verworvenheid acht.
Wel kan verschillend worden gedacht over de wijze waarop deze belangen
het best gediend kunnen worden. Daarom stelt de regering voor de
regulering ervan aan gemeenten over te laten. De regering is echter
onverminderd van oordeel dat sportbeoefening en ontspanning een
essentieel onderdeel vormen van de persoonlijke vrijheid van het
individu, waaraan op zondag geen beletselen in de weg mogen worden
gelegd die er op andere dagen van de week niet zijn.19 Dit wordt zoals
gezegd anders waar sportbeoefening en ontspanning het karakter krijgen
van een openbare vermakelijkheid; daar kunnen gemeenten ter
bescherming van de zondagsrust wel beperkingen aan stellen. Overigens
staat artikel 7 Zondagswet er, evenals het voorgestelde artikel 146
Gemeentewet, niet aan in de weg dat gemeenten op grond van andere
motieven regels stellen over sportbeoefening en ontspanning.
De leden van de D66-fractie vragen naar de uitspraak van de regering dat
het voorgestelde artikel 146 Gemeentewet ertoe strekt te voorkomen dat
wordt getreden in de bijzondere belangen van ingezetenen. Deze leden

14

Vgl. Rechtbank Noord-Nederland 11 augustus 2015, ECLI:NL:RBNNE:2015:3926, r.o. 5.1–5.3.
Vgl. Onderzoek feitelijke werking Zondagswet, blz. 10–11.
16
In § 2.2 van het verslag.
17
In § 2.2 van het verslag.
18
Zie voor de vraag van de leden van de SGP-fractie § 3 van het verslag.
19
Vgl. Kamerstukken II 1950/51, 2 176, nr. 3 en Kamerstukken II 1971/72, 11 678,
nr. 2.
15

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

9

vragen of zij hieruit mogen concluderen dat het reguleren van sportbeoefening en andere vormen van ontspanning de gemeentelijke autonomie te
buiten zou gaan. De regering doelde met de term «bijzondere belangen
van ingezetenen» in dit verband niet op de zogenoemde ondergrens van
de autonome verordenende bevoegdheid. Deze ondergrens houdt in dat
verordeningen die gemeentebesturen in autonomie maken (op eigen
initiatief en zonder wettelijke opdracht daartoe) op enigerlei wijze het
gemeentelijk belang moeten dienen en niet slechts op individuele
belangen betrekking mogen hebben.20 Met regulering van sportbeoefening en andere vormen van ontspanning kan wel degelijk een gemeentelijk belang gemoeid zijn. Als dat anders was geweest, zou het verbod
van artikel 7 Zondagswet overbodig zijn. De regering bedoelde met de
aangehaalde uitspraak dat zij het gelet op de belangen van individuele
inwoners van gemeenten wenselijk acht de bestaande wettelijke
bescherming van sportbeoefening en ontspanning te behouden.
Verder vragen deze leden of ook activiteiten als tuinieren, doe-het-zelven
en op straat spelen van kinderen onder «andere vormen van ontspanning» vallen. Lichte verstoringen, waaronder rumoer afkomstig van
timmerende of grasmaaiende buren, worden geacht buiten het bereik van
de Zondagswet te vallen.21 Het ligt niet in de rede dat dit soort lichte
verstoringen in strijd zijn met het openbaar (gemeentelijk) belang (zie ook
§ 4.1). Dit betekent dat gemeenten aan dit soort lichte verstoringen na
intrekking van de Zondagswet geen beperkingen kunnen stellen, net
zomin als zij dat op dit moment kunnen.
3. Verhouding tot de vrijheid van godsdienst
De leden van de D66-fractie vragen of andere grondrechten dan de
vrijheid van godsdienst beperkingen opleggen aan de bevoegdheid van
gemeentebesturen om regels te stellen ter verzekering van «de
zondagsrust (in godsdienstige zin)» en wat die beperkingen zouden
kunnen inhouden. Een voorbeeld biedt het in artikel 9 Grondwet gewaarborgde recht van vergadering en betoging. Denkbaar is dat gemeenten
met het oog op de zondagsrust regels willen stellen over betogingen op
zondag die geluidsoverlast met zich meebrengen. Anders dan de aan het
woord zijnde leden gaat de regering er daarbij niet van uit dat een
dergelijke wens per definitie een godsdienstige achtergrond heeft. Gelet
op artikel 9 Grondwet en de uitwerking die de wetgever daaraan heeft
gegeven in de Wet openbare manifestaties (Wom) is de ruimte voor
gemeentelijke regulering van een betoging zeer beperkt. Zie daarover
verder § 4.1.
De regering bevestigt aan de leden van de ChristenUnie-fractie22 dat zij
met dit wetsvoorstel niet beoogt ten opzichte van de bestaande situatie
een nieuwe balans aan te brengen in de uitwerking van de vrijheid van
godsdienst. Wel kunnen de keuzes van gemeenten op punten tot een
andere uitwerking leiden, nu hun ruimte om regels over de zondagsrust te
stellen op grond van dit wetsvoorstel groter wordt. Vanzelfsprekend
dienen gemeenten zich daarbij binnen de grondrechtelijke en wettelijke
grenzen te begeven.
De leden van de SGP-fractie vragen hoe op grond van het wetsvoorstel is
gegarandeerd dat gemeenten geen inbreuk maken op de vrijheid van
godsdienst, alsmede of de wet geen waarborgen moet bevatten om dit
20

Kamerstukken II 2015/16, 34 529, nr. 3, blz. 6, en Onderzoek juridische aspecten Zondagswet,
blz. 18.
21
Onderzoek juridische aspecten Zondagswet, blz. 35.
22
In § 1 van het verslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

10

ook daadwerkelijk te garanderen. De vrijheid van godsdienst wordt in de
eerste plaats gewaarborgd in artikel 6 Grondwet en artikel 9 Europees
verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele
vrijheden (EVRM). De wetgever heeft deze waarborgen op een aantal
punten uitgewerkt in concretere (formeel)wettelijke waarborgen, zoals de
artikelen 145 en 146 Wetboek van Strafrecht (Sr), die bescherming bieden
tegen opzettelijke verstoring van de eredienst. Artikel 6 Grondwet en
artikel 9 EVRM verplichten echter niet tot het bestaan van formeelwettelijke bepalingen zoals nu zijn opgenomen in de Zondagswet. Uit het
eerdergenoemde onderzoek naar de juridische aspecten van de
Zondagswet blijkt immers dat de genoemde artikelen zich niet verzetten
tegen intrekking van de Zondagswet. Indien de Zondagswet wordt
ingetrokken zullen gemeentebesturen bij de uitoefening van hun
bevoegdheden ter regulering van de zondagsrust rekening moeten
houden met eventueel uit artikel 6 Grondwet en artikel 9 EVRM voortvloeiende positieve verplichtingen. Vooralsnog is echter niet te
verwachten dat deze verplichtingen van omvangrijke aard zullen zijn,
mede gelet op het feit dat bescherming tegen verstoringen van de
eredienst ook geboden wordt door de artikelen 145 en 146 Sr, aldus de
onderzoekers.23
4. Gevolgen van het wetsvoorstel
4.1. Gevolgen voor bevoegdheden gemeentebestuur
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen hoe de artikelen van de
Zondagswet in de praktijk worden toegepast en wat de gevolgen zijn van
het vervallen van deze artikelen.24 In het eerdergenoemde onderzoek naar
de werking van de Zondagswet in de praktijk is in kaart gebracht hoe
gemeenten de bepalingen van de wet in de periode 2011–2014 hebben
toegepast. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen bepalingen die een
verbod inhouden (artikelen 2, tweede lid, 5, eerste lid, en 6), bepalingen
die de bevoegdheid geven tot het verlenen van een ontheffing voor enkele
van de verboden (artikelen 3, derde lid, en 4, derde lid) en bepalingen die
gemeenteraden de bevoegdheid geven om in de algemene plaatselijke
verordening aanvullende regels te stellen (artikel 4, tweede en derde lid).
Uit het onderzoek blijkt dat in 45% van de gemeenten in het geheel geen
gebruik is gemaakt van de bepalingen van de Zondagswet. Dit betekent
dat de verbodsbepalingen niet zijn gehandhaafd, geen aanvullende
maatregelen zijn genomen, geen ontheffingen zijn verleend en geen
aanvullende regels zijn gesteld. In 36% van de gemeenten zijn alleen
ontheffingen verleend. 42% van de gemeenten maakte gebruik van
ontheffingen en aanvullende bevoegdheden. Bij 2% van de gemeenten
werden alleen verbodsbepalingen ingezet. Bij de overige 11% ging het om
combinaties van verbodsbepalingen en maatregelen met ontheffingen of
aanvullende maatregelen.
Wat betreft de verboden geldt dat jaarlijks gemiddeld 7 gemeenten
gebruik maakten van de mogelijkheid om maatregelen te nemen tegen
verkeersgerucht nabij kerken (artikel 2, tweede lid) en dit gemiddeld 6,5
keer deden. In gemiddeld 2 gemeenten werd handhavend opgetreden
tegen opkomsten of bijeenkomsten voor 13.00 uur (artikel 5, eerste lid),
hetgeen gemiddeld 1,2 keer gebeurde. In gemiddeld 2 gemeenten werd,
gemiddeld 1,2 keer, verstoring van de rust door arbeid in bedrijf en
beroep geconstateerd (artikel 6). Wat betreft de ontheffingsbevoegdheden
geldt dat jaarlijks gemiddeld in 63 gemeenten ontheffing werd verleend
23
24

Onderzoek juridische aspecten Zondagswet, blz. 29–37.
In § 2.1 van het verslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

11

van het verbod zonder strikte noodzaak gerucht te verwekken (artikel 3,
derde lid) en in 69 gemeenten ontheffing van het verbod om voor 13.00
uur openbare vermakelijkheden te houden (artikel 4, derde lid). Dat
gebeurde in die gemeenten gemiddeld 13,4 respectievelijk 11,1 keer.25
De gevolgen van het vervallen van de genoemde artikelen zijn afhankelijk
van de vraag of en zo ja welke regels over de zondagsrust gemeenten na
intrekking van de Zondagswet zelf vaststellen. Zij zijn daarbij gebonden
aan de in § 4.1 van de memorie van toelichting uiteengezette grenzen van
de verordenende bevoegdheid. Wat betreft de grenzen die besloten liggen
in hogere regelgeving zijn naast de grondrechten onder meer de Wet
openbare manifestaties en de Wegenverkeerswet 1994 relevant. Uit het
onderzoek naar de juridische aspecten van de Zondagswet blijkt dat niet
altijd duidelijk is waar de grenzen van deze hogere regelgeving precies
liggen.26 Dat geldt overigens nu ook al, omdat gemeenten ook nu met
deze grenzen rekening moeten houden. Bij regeling van hetzelfde
onderwerp is niet altijd duidelijk of de wettelijke regeling uitputtend
bedoeld is en evenmin of een eventuele lagere regeling een hogere
doorkruist. Wel trekken de onderzoekers ten aanzien van een aantal
terreinen (voorzichtig) conclusies. Zij concluderen dat in ieder geval
verdergaande regels zullen kunnen worden gesteld in verband met het
tegengaan van (verkeers)lawaai en het verbieden van openbare vermakelijkheden. Daarentegen verwachten zij dat de ruimte om arbeid op zondag
te verbieden vanwege de Arbeidstijdenwet niet verandert (zie ook § 4.3).
De ruimte van gemeentebesturen om optochten en bijeenkomsten te
verbieden zal volgens de onderzoekers vanwege de Wet openbare
manifestaties niet noemenswaardig veranderen.27
Meer specifiek stellen de leden van de ChristenUnie-fractie de vraag hoe
hindering van de godsdienstoefening na intrekking van de Zondagswet
kan worden tegengegaan. Daarbij verzoeken zij de regering in te gaan op
de verhouding tot de strafbaarheid van (opzettelijk veroorzaakte)
verstoring van godsdienstige bijeenkomsten uit het Wetboek van
Strafrecht. De leden van de SGP-fractie stellen gerelateerde vragen.28 Zij
willen weten of de regering de opvatting deelt dat de strafrechtelijke
bepalingen rond de verstoring van kerkdiensten veel minder ver strekken
dan de Zondagswet en hoe dan toch de ongestoorde kerkgang gewaarborgd wordt.
Gemeenten kunnen na intrekking van de Zondagswet in beginsel dezelfde
voorschriften stellen als nu zijn vervat in de Zondagswet. Dit geldt ook
voor het verbod en de bevoegdheden van artikel 2 Zondagswet om voor
de godsdienstoefeningen hinderlijk gerucht tegen te gaan. Voor gerucht
dat wordt veroorzaakt door samenkomsten die vallen binnen het bereik
van de in artikel 6 Grondwet gegarandeerde godsdienstvrijheid en de in
artikel 9 Grondwet vastgelegde vrijheid van vergadering en betoging,
geldt dat de gemeentelijke bevoegdheden ter zake zijn geregeld in de Wet
openbare manifestaties (Wom), die de uitwerking vormt van de genoemde
grondwetsartikelen. De Wom draagt de gemeenteraad op bij verordening
te regelen wanneer voorafgaande kennisgeving is vereist voor de
bedoelde samenkomsten, vergaderingen en betogingen (artikelen 3 en 4
Wom). De burgemeester is bevoegd naar aanleiding van een kennisgeving
voorschriften of beperkingen te stellen of een verbod te geven (artikel 5
Wom). Die voorschriften en beperkingen kunnen bijvoorbeeld betrekking
hebben op de te volgen route, locatie, duur, mee te voeren geluidsver25

Onderzoek feitelijke werking, blz. 10.
Onderzoek juridische aspecten Zondagswet, blz. 19.
27
Onderzoek juridische aspecten Zondagswet, blz. 28 en 29.
28
In § 3 van het verslag.
26

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

12

sterking en andere mee te voeren materialen of voertuigen. Met dergelijke
voorschriften kan ook, in het belang van het verkeer of ter voorkoming
van wanordelijkheden, worden voorkomen dat geluids- of verkeersoverlast beletselen opwerpt voor het houden van kerkdiensten. Ook kan
de burgemeester onder omstandigheden tijdens de samenkomst,
vergadering of betoging aanwijzingen geven (artikel 6 Wom) of deze
beëindigen (artikel 7 Wom). De uitoefening van de genoemde bevoegdheden moet ten dienste staan aan de belangen genoemd in het tweede lid
van de artikelen 6 en 9 Grondwet: voorkoming van wanordelijkheden,
belang van het verkeer en bescherming van de gezondheid (artikel 2
Wom). Zoals hiervoor is opgemerkt, wordt in het onderzoek naar de
juridische aspecten van de Zondagswet geconcludeerd dat de ruimte om
optochten en bijeenkomsten te verbieden niet noemenswaardig verandert
als de Zondagswet wordt ingetrokken.
Zoals hiervoor is geschetst, kunnen gemeenten het (al dan niet opzettelijk)
verstoren van de rust rondom godsdienstige bijeenkomsten tegengaan
via (autonome) bepalingen in hun algemene plaatselijke verordeningen
of, in geval van verstoring die het gevolg is van samenkomsten die vallen
binnen het bereik van artikel 6 of 9 Grondwet, op basis van de mogelijkheden van de Wom. Daarnaast vindt het opzettelijk verstoren van de rust
rondom godsdienstige bijeenkomsten bescherming in de artikelen 145 en
146 Wetboek van Strafrecht (Sr). Artikel 145 Sr verbiedt het door geweld
of bedreiging met geweld verhinderen van hetzij een geoorloofde
openbare samenkomst tot het belijden van godsdienst of levensovertuiging, hetzij een geoorloofde godsdienstige of levensbeschouwelijke
plechtigheid of lijkplechtigheid. Artikel 146 Sr verbiedt het opzettelijk
storen van dergelijke bijeenkomsten door het verwekken van wanorde of
het maken van gedruis. Deze strafbepalingen blijven ongewijzigd.
Op lokaal niveau dient te worden afgewogen of regelend en besturend
moet worden opgetreden om bij wijze van preventie het onopzettelijk
storen van erediensten tegen te gaan. Evenals de VNG en het CIO
vertrouwt de regering erop dat gemeenten hun bevoegdheid zullen
gebruiken om waar nodig passende maatregelen te nemen.
Voorts vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of door het intrekken
van de Zondagswet betogingen, manifestaties of festivals bij een kerk
tijdens een kerkdienst mogelijk worden.29 Daarbij vragen zij wat in de
huidige situatie en na intrekking van de Zondagswet het geldende recht is
omtrent een betoging, een manifestatie en een festival en welke maatregelen de gemeentebesturen mogen nemen. Zoals hiervoor uiteen is gezet,
zijn de gemeentelijke bevoegdheden met betrekking tot samenkomsten
die vallen onder het bereik van de artikelen 6 en 9 Grondwet geregeld in
de Wom. Voor zover het gaat om openbare samenkomsten en vermakelijkheden die niet onder het bereik van de Wom vallen, geldt dat de
voorschriften die nu zijn opgenomen in de Zondagswet na intrekking door
gemeenten kunnen worden gesteld.
De leden van de D66-fractie vragen of in het kader van het verzekeren van
de zondagsrust ook andere vrijheidsbeperkende regels denkbaar zijn dan
met betrekking tot sport, ontspanning en cultuur, die eveneens zouden
treden in de bijzondere belangen van de ingezetenen. Ook vragen deze
leden naar het oordeel van de regering over regels die verboden of
beperkingen inhouden van activiteiten als het plegen van onderhoud aan
de woning, tuinieren, wassen van auto’s en op straat laten spelen van
kinderen, ook los van de vraag of deze activiteiten als vormen van
ontspanning gezien moeten worden. Zouden daarop betrekking hebbende
29

In § 2.1 van het verslag.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

13

regels treden in de bijzondere belangen van de ingezetenen, zo vragen zij,
of kan een gemeentebestuur met een beroep op de gemeentelijke
autonomie tot het reguleren daarvan overgaan? Dezelfde leden vragen
naar de betekenis van de term «uitstralingseffect» in de memorie van
toelichting.30 Zij vragen waaraan daarbij moet worden gedacht als het
gaat om het verzekeren van de zondagsrust en of activiteiten zoals
tuinieren een voor het verzekeren van de zondagsrust relevant «uitstralingseffect» zouden kunnen hebben.
Zoals in § 2.2 is overwogen, past het de regering niet om in een
wetsvoorstel waardoor regelend en besturend optreden inzake de
zondagsrust voortaan aan gemeenten wordt gelaten al te stellige
uitspraken te doen over de grenzen van de autonome verordenende
bevoegdheid van de gemeenteraad. In § 4.1 van de memorie van
toelichting is het algemene staatsrechtelijke kader geschetst. Wat betreft
de term «uitstralingseffect» verwijs ik naar vaste jurisprudentie over de
gemeentelijke huishouding waaruit blijkt dat een gedraging die als
zodanig niet van openbare orde is maar daar wel een effect op heeft, niet
louter het belang van ingezetenen raakt en dus in beginsel wel onder het
bereik van de verordenende bevoegdheid valt.31 Herhaald zij dat rumoer
afkomstig van timmerende of grasmaaiende buren reeds nu wordt geacht
buiten het bereik van de Zondagswet te vallen (zie § 2.3). Dat zal gelet op
de aard van de andere door de leden van de D66-fractie genoemde
activiteiten voor die activiteiten niet anders zijn.
Tot slot vragen deze leden of het gezien het ontbreken van jurisprudentie
en omwille van de rechtszekerheid niet de voorkeur verdient om in artikel
146 Gemeentewet duidelijker vast te leggen waar de grenzen van de
gemeentelijke bevoegdheid liggen. De grenzen van de autonome
verordenende bevoegdheid zijn uiteengezet in § 4.1 van de memorie van
toelichting. Naar het oordeel van de regering is het ontbreken van
jurisprudentie eerder een indicatie dat de rechtspraktijk geen grote
problemen ervaart met het huidige artikel 7 Zondagswet, waarop het
voorgestelde artikel 146 Gemeentewet gebaseerd is. Uit het onderzoek
naar de feitelijke werking van de Zondagswet blijkt evenmin dat (de
formulering van) het artikel in de praktijk aanleiding geeft tot problemen.
Het antwoord op deze vraag luidt dan ook ontkennend.
4.2. Gevolgen voor regelgeving gebaseerd op de Zondagswet
De leden van de SGP-fractie vragen waarom ervoor is gekozen in het
derde lid van het voorgestelde artikel 146 Gemeentewet bepalingen op te
nemen over het begrip openbare vermakelijkheid. Zoals in § 2.3 van deze
nota is toegelicht, beoogt de regering met dit wetsvoorstel geen wijziging
aan te brengen in de bescherming van sportbeoefening en andere vormen
van ontspanning die geen openbare vermakelijkheid vormen. De bepalingen in het voorgestelde derde lid zijn ontleend aan de algemene
maatregel van bestuur gebaseerd op de Zondagswet.32 Het gaat daarbij
om een opsomming van samenkomsten die niet beschouwd kunnen
worden als «openbare vermakelijkheid» in de zin van de Zondagswet,
zoals voorgeschreven door artikel 4, vierde lid, Zondagswet. Om te
voorkomen dat deze bestaande verduidelijking van het begrip «openbare

30

Kamerstukken II 2015/16, 34 529, nr. 3, blz. 6.
HR 8 april 1980, ECLI:NL:HR:1980:AC0292, NJ 1980/330 en ABRvS 28 juni 1993,
ECLI:NL:RVS:1993:AN3729, AB 1994/422.
32
Besluit ex artikel 4, vierde lid, en artikel 5, tweede lid, der Zondagswet, Stb. 1953, 526,
laatstelijk gewijzigd bij Stb. 1989, 188.
31

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

14

vermakelijkheid» komt te vervallen, is deze overgenomen in het voorgestelde artikel 146, derde lid, Gemeentewet.33
Voorts vragen deze leden waarom de regering geen regeling voor
overgangsrecht geeft. Na intrekking van de Zondagswet is het aan
gemeenten om zich te beraden over de vraag of en zo ja welke
voorschriften ter bescherming van de zondagsrust in de lokale omstandigheden
aangewezen zijn. Het kan daarbij gaan om het stellen van voorschriften
die nu in de Zondagswet besloten liggen, maar ook om aanpassing van
bestaande voorschriften in aanvulling op de Zondagswet. Zo heeft een
aantal gemeenten geregeld dat de training voorafgaand aan een
motorcrosswedstrijd, als deze voor publiek toegankelijk is, kan worden
aangemerkt als openbare vermakelijkheid als bedoeld in artikel 4 van de
Zondagswet.34 Het is aan gemeenten om zorg te dragen voor overgangsvoorzieningen voor gemeentelijke besluiten, zoals ontheffingen gebaseerd
op de Zondagswet, omdat de inhoud van die overgangsvoorzieningen
afhankelijk is van (eventuele) voorschriften over de zondagsrust die
gemeenten na intrekking van de Zondagswet opnemen in hun algemene
plaatselijke verordening. De regering zal gemeenten daartoe een
toereikende invoeringstermijn bieden.
4.3. Relatie tot de Arbeidstijdenwet en de Winkeltijdenwet
De leden van verschillende fracties stellen vragen over de consequenties
van het wetsvoorstel voor het verrichten van arbeid en de openstelling
van winkels op zondag. Graag adresseer ik deze punten in onderlinge
samenhang, om duidelijk te maken dat dit wetsvoorstel geen gevolgen
heeft voor deze onderwerpen nu geen wijziging wordt aangebracht in de
daarvoor geldende wettelijke regelingen.
Arbeidstijdenwet
De Arbeidstijdenwet stelt regels over arbeids- en rusttijden, vanuit het
oogpunt van de veiligheid, de gezondheid en het welzijn in verband met
arbeid en ter bevordering van de combineerbaarheid van arbeid en
zorgtaken en andere verantwoordelijkheden buiten de arbeid. In de
huidige regeling is flexibiliteit een belangrijk uitgangspunt. Dat heeft ook
betekenis voor het verrichten van arbeid op zondag, zoals geregeld in
artikel 5:6 Arbeidstijdenwet. In het eerste lid is het uitgangspunt
opgenomen dat de voorgeschreven wekelijkse rustdag in beginsel altijd
de zondag omvat.35 Het tweede lid maakt daarop uitzonderingen mogelijk.
Werken op zondag is toegestaan als dat uit de aard van de arbeid
voortvloeit (denk aan brandweer, politie, zorg en dergelijke) en dit is
opgenomen in het arbeidscontract. Als bedrijfsomstandigheden nopen tot
werken op zondag, is – naast overeenstemming met de medezeggenschapsraad of personeelsvertegenwoordiging – individuele toestemming
van de werknemer nodig. Het niet verlenen van toestemming kan voor de
werkgever geen grond zijn om de arbeidsovereenkomst op te zeggen
(artikel 7:690, negende lid, Burgerlijk Wetboek).36 Op grond van artikel 5:6,
derde lid, Arbeidstijdenwet moet een werknemer bovendien in beginsel
ten minste dertien vrije zondagen hebben in elke periode van 52 aaneengesloten weken. Onderhavig wetsvoorstel brengt hierin geen wijziging.

33

Zie ook Kamerstukken II 2015/16, 34 529, nr. 4, blz. 4–5.
Onderzoek feitelijke werking Zondagswet, blz. 13.
35
Kamerstukken II 1993/94, 23 646, nr. 3, blz. 50–51.
36
Zie ook Onderzoek juridische aspecten Zondagswet, blz. 24–26.
34

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

15

Zoals uit het bovenstaande blijkt, deelt de regering de opvatting dat ook
de vrijheid om op zondag niet te werken bescherming verdient, zo
antwoord ik aan de leden van de CDA-fractie.37 In antwoord op de vraag
van de leden van de SGP-fractie op welke wijze de regering er blijvend
voor zorgt dat overheidspersoneel zoveel mogelijk gelegenheid heeft de
werkzaamheden op de zondag te laten rusten,38 benadruk ik dat het
hiervoor beschreven uitgangspunt van de Arbeidstijdenwet dat op zondag
niet wordt gewerkt ook voor overheidspersoneel geldt.
De leden van de D66-fractie vragen of de Arbeidstijdenwet het onderwerp
van het werken op zondag uitputtend heeft geregeld, alsmede of de
Arbeidstijdenwet eraan in de weg staat dat gemeenten het op zondag
werken van zelfstandige ondernemers reguleren.39 Ook vragen deze leden
of artikel 6 Zondagswet in een gemeentelijke verordening terug zou
kunnen komen. De conclusie van het eerdergenoemde onderzoek naar de
juridische aspecten van de Zondagswet luidt dat de Arbeidstijdenwet de
verhouding tussen arbeid en rust uitputtend regelt. Een gemeentelijk
verbod op arbeid ter bescherming van de openbare rust in de gemeente
lijkt de onderzoekers onmogelijk, ook indien daar een ander motief aan
ten grondslag ligt dan aan de Arbeidstijdenwet: zij grijpt dermate diep in
het regiem van de Arbeidstijdenwet in, dat hiermee een ontoelaatbare
doorkruising van die wet ontstaat. Ook overwegen de onderzoekers dat
een algemeen verbod op arbeid mogelijkerwijs een probleem oplevert ten
aanzien van het recht op de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer
zoals vervat in de artikelen 10 Grondwet en 8 EVRM en tevens als strijdig
met artikel 149 Gemeentewet zou kunnen worden bestempeld, omdat het
eerder in individuele belangen dan in het algemeen belang treedt.40
Winkeltijdenwet
De Winkeltijdenwet regelt de tijden waarop goederen bedrijfsmatig aan
particulieren te koop mogen worden aangeboden of worden verkocht.
Ook deze wet erkent het bijzondere karakter van de zondag door als
uitgangspunt te nemen dat het verboden is op zondag een winkel voor het
publiek geopend te hebben of in de uitoefening van een bedrijf anders
dan in een winkel, goederen te koop aan te bieden of te verkopen aan en
in rechtstreekse aanraking met particulieren (artikel 2).De Winkeltijdenwet
geeft gemeentebesturen de bevoegdheid van deze verboden vrijstelling of
ontheffing te verlenen, al dan niet onder beperkingen of voorschriften
(artikel 3). Deze regeling is enkele jaren geleden ingevoerd vanuit dat
gedachte dat, gelet op de verschillen op lokaal niveau, gemeentebesturen
beter in staat zijn een afweging te maken tussen de belangen die op lokaal
niveau spelen ten aanzien van de zondag.41
Op verzoek van de leden van de VVD-fractie42 bevestig ik dat de mogelijkheden die de Winkeltijdenwet biedt om op zondag te winkelen niet
gewijzigd worden door intrekking van de Zondagswet.
De leden van de CDA-fractie onderkennen dat dit wetsvoorstel geen
wijziging bevat van de arbeidstijden of de openstelling van winkels op
zondag, maar vragen niettemin naar de uitvoering van de onlangs
aangenomen motie-Van der Staaij c.s.43 over het tegengaan van het

37

In antwoord op de vraag in § 2.1 van het verslag.
In § 5 van het verslag.
39
In § 4.1 van het verslag.
40
Onderzoek juridische aspecten Zondagswet, blz. 26 en blz. 29.
41
Kamerstukken II 2009/10, 32 412, nr. 3, blz. 1–2.
42
In § 5 van het verslag.
43
Kamerstukken II 2016/17, 34 550, nr. 21.
38

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

16

verplicht openstellen van winkels op zondag. Zoals de Minister van
Economische Zaken de Kamer heeft laten weten, wordt deze motie
betrokken bij de evaluatie van de Winkeltijdenwet, die naar verwachting
aan het eind van dit jaar gereed zal zijn.44
5. Advies en consultatie
De leden van de ChristenUnie-fractie vragen naar een verklaring voor het
feit dat er veel gebruik is gemaakt van de mogelijkheid om in consultatie
te reageren op het wetsvoorstel.
Naar de mening van de regering blijkt uit de hoge respons (circa 8.300
respondenten) dat sprake is van een grote betrokkenheid bij dit onderwerp, in veruit de meeste gevallen tot uitdrukking komend in bezwaren
tegen de verwachte gevolgen van intrekking van Zondagswet. Uit veel
reacties blijkt echter dat het wetsvoorstel bij de respondent een beeld
oproept dat niet strookt met de betekenis van de Zondagswet en het
wezen van het wetsvoorstel, zoals het beeld dat de zondag niet meer als
rustdag zou mogen worden aangemerkt of dat erediensten na intrekking
van de Zondagswet eenvoudiger straffeloos verstoord zouden kunnen
worden. De intrekking van de Zondagswet strekt er echter geenszins toe
strekt burgers, bedrijven, (maatschappelijke) organisaties of kerkgenootschappen de mogelijkheid te ontnemen om de zondag als rustdag aan te
merken en daar, al dan niet gebaseerd op een religieuze overtuiging,
invulling aan te geven. Ook blijft het geven van overlast bij of het
opzettelijk storen van kerkdiensten ook na intrekking van de Zondagwet
strafbaar.
Het belang van de huidige Zondagswet is niet gelegen in het bevorderen
van de zondagsrust, laat staan het verplichten daartoe, maar in het waar
nodig wegnemen van uitwendige beletselen die daaraan in de weg
kunnen staan. Dit wetsvoorstel betreft slechts een wijziging in de
bevoegdheidsverdeling tussen de verschillende overheden, met als
gevolg dat het niet meer aan het rijk maar aan gemeenten is om,
afhankelijk van de lokale behoeften en omstandigheden, regelend en
besturend op te treden ter bescherming van de zondagsrust. Het CIO
beoordeelt het wetsvoorstel in dat licht en meent dat het ruimte aan lokale
overheden biedt om in de directe omgeving van geloofsgebouwen eigen
maatwerk toe te passen. Het CIO vertrouwt op de sociale verbondenheid
van de verschillende groepen in de samenleving om ook daadwerkelijk
rekening met elkaars vieringen ter houden, dan wel op de inzet van de
lokale overheid om passende maatregelen te nemen als dit respect
onvoldoende aanwezig blijkt te zijn. Ook de VNG en het NGB wijzen in
hun reacties op het belang van lokaal maatwerk en constateren dat het
wetsvoorstel daar ruimte voor biedt.
Voorts vragen de leden van de ChristenUnie-fractie naar een reactie op de
argumenten voor het behouden van de Zondagswet die in de consultatie
naar voren zijn gebracht.
De behoefte aan en het belang van een vast (collectief) moment van rust
op zondag onderkent de regering. Het realiseren daarvan staat of valt
echter niet met het (voort)bestaan van de Zondagswet. Zoals in de
memorie van toelichting is aangegeven, heeft de Zondagswet tot doel het
wegnemen van beletselen die aan viering van de zondag en een aantal
christelijke feestdagen in de weg kunnen staan, en de verzekering van de
openbare rust op die dagen. De Zondagswet heeft niet tot doel om het
vieren van de zondagsrust te bevorderen. De ontheffingsmogelijkheden
44

Aanhangsel Handelingen II 2016/17, nr. 158.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

17

die in de Zondagswet vervat zijn, en de mate waarin daarvan gebruik
wordt gemaakt, geven daar ook blijk van. Het onderhavige wetsvoorstel
maakt dan ook geen inbreuk op de mogelijkheid een dergelijke vast
(collectief) moment van rust te realiseren. Benadrukt zij daarnaast dat het
wetsvoorstel evenmin beoogt het moeilijker te maken de zondag als
rustdag aan te merken. Er vindt alleen een verschuiving van de beoordeling van de noodzaak om regelend en besturend op te treden in het
kader van de zondagsrust plaats, te weten van het rijk naar gemeenten.
Voorts vragen deze leden naar het betoog dat de Zondagswet een goed
evenwicht vindt tussen de diverse wensen en belangen in de Nederlandse
samenleving en de vrees dat met dit wetsvoorstel concurrentie tussen
gemeenten dreigt. Zoals ook in het nader rapport is aangegeven, ligt aan
dit wetsvoorstel niet de redenering ten grondslag dat de Zondagswet in
de praktijk niet aan haar doelstellingen voldoet. Thans is er een algemene
regeling, waarvan op lokaal niveau, afhankelijk van de behoefte aan
regulering van de zondagsrust, kan worden afgeweken. Voor zover die
algemene regeling een balans tussen de diverse wensen en belangen ten
aanzien van de zondagsrust beoogt te bewerkstelligen, moet bedacht
worden dat deze afweging op lokaal niveau nader kan worden gemaakt,
en ook daadwerkelijk wordt gemaakt.
De regering deelt evenmin de vrees dat door de intrekking van de
Zondagswet concurrentie tussen gemeenten dreigt. De vraag of de
Zondagswet kan worden ingetrokken staat los van de discussies over de
Winkeltijdenwet en andere wettelijke regelingen die voor deze zorgen
over concurrentie tussen gemeenten van belang zijn (zie § 4.3).
De leden van de SGP-fractie vragen of het niet de voorkeur heeft om
uitdrukkelijk te blijven stellen dat het karakter van de zondag als dag van
gemeenschappelijke rust volledig gehandhaafd moet blijven, mede
vanwege het verband dat velen zien tussen dit wetsvoorstel en de
arbeidstijden en winkeltijden op zondag. De regering begrijpt de op dit
punt bestaande zorgen, maar herhaalt dat zij met dit wetsvoorstel geen
afbreuk wil doen aan de betekenis die de Zondagswet voor velen in de
samenleving heeft. Wel meent de regering dat de beoordeling van de
gewenste mate van rust en de wijze waarop die rust het best gewaarborgd kan worden, beter op lokaal niveau kan plaatsvinden. In reactie op
de zorgen over de arbeidstijden en winkeltijden op zondag wijs ik er
nogmaals op dat dit wetsvoorstel daar los van staat (zie ook § 4.3).
Artikelsgewijze toelichting
De leden van de VVD-fractie vragen naar het begrip «sportbeoefening en
andere vormen van ontspanning». Ligt het niet meer voor de hand om te
beginnen met de algemene vorm van ontspanning en daarna de
verbijzondering aan te geven, zo vragen zij. Zoals in § 2.3 is toegelicht,
beoogt de regering met dit wetsvoorstel geen wijziging aan te brengen in
de bestaande bescherming van sportbeoefening en andere vormen van
ontspanning die geen openbare vermakelijkheid vormen. Uit het
onderzoek naar de feitelijke werking van de Zondagswet blijkt niet dat de
formulering «sportbeoefening en andere vormen van ontspanning» in de
praktijk tot problemen leidt. De regering heeft dan ook geen aanleiding
gezien de formulering aan te passen. Dit geldt eveneens voor de
omschrijving van bijeenkomsten die «de geestelijke, zedelijke of culturele
verheffing of ontwikkeling van het publiek» ten doel hebben, waarnaar de
leden van de D66-fractie vragen.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

18

Voorts krijgen de leden van de VVD-fractie graag een nadere specificatie
van de begrippen «openbare vermakelijkheid» en «besloten ruimte». Voor
het eerstgenoemde begrip verwijs ik naar mijn antwoorden aan het begin
van § 2.3. Het begrip «besloten ruimte» in het voorgestelde artikel 146,
derde lid, Gemeentewet is ontleend aan de algemene maatregel van
bestuur op grond van de Zondagswet, die van een aantal bijeenkomsten
expliciet bepaalt dat zij niet kunnen worden beschouwd als openbare
vermakelijkheid in de zin van de Zondagswet.45 Met het begrip wordt
bedoeld dat de bijeenkomsten plaatsvinden in een gebouw of een andere
plaats met een besloten karakter, zoals een door muren omgeven tuin.46
De Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

45

Besluit ex artikel 4, vierde lid, en artikel 5, tweede lid, der Zondagswet, Stb. 1953, 526,
laatstelijk gewijzigd bij Stb. 1989, 188.
46
Vgl. Kamerstukken II 1985/86, 19 427, nr. 3, blz. 16.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2016–2017, 34 529, nr. 6

19