Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2012–2013

33 597

Wijziging van de Wet gemeenschappelijke
regelingen en een aantal andere wetten in
verband met de dualisering van het gemeenteen provinciebestuur en de invoering van een
bedrijfsvoeringsorganisatie met
rechtspersoonlijkheid, alsmede regeling van
diverse andere onderwerpen

Nr. 4

ADVIES RAAD VAN STATE EN NADER RAPPORT1
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 1 februari 2013 en het nader rapport d.d. 25 maart
2013, aangeboden aan de Koningin door de minister van Binnenlandse
Zaken en Koninkrijksrelaties. Het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij Kabinetsmissive van 20 december 2012, no. 12.003080, heeft Uwe
Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter
overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de
Wet gemeenschappelijke regelingen en een aantal andere wetten in
verband met de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur en de
invoering van een bedrijfsvoeringsorganisatie met rechtspersoonlijkheid,
alsmede regeling van diverse andere onderwerpen, met memorie van
toelichting.
Het wetvoorstel voorziet in een aantal, meest technische, wijzigingen van
de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Zo wordt de afstemming
van de Wgr op de dualisering van het gemeentebestuur (2004) op een
meer permanente manier geregeld, en wordt een nieuwe samenwerkingsvorm mogelijk gemaakt voor samenwerking die gericht is op
bedrijfsvoering en uitvoering.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking
van het wetsvoorstel, maar maakt opmerkingen over de nieuwe figuur
van de bedrijfsvoeringsorganisatie en het toezicht op de veiligheidsregio.
Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het
voorstel wenselijk is.
Blijkens de mededeling van de Directeur van Uw kabinet van 20 december
2012, nr. 12.003080, machtigde Uwe Majesteit de Afdeling advisering van
de Raad van State haar advies inzake het bovenvermelde voorstel van wet

1

kst-33597-4
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2013

De oorspronkelijke tekst van het voorstel van wet en van de memorie van toelichting zoals
voorgelegd aan de Afdeling advisering van de Raad van State is ter inzage gelegd bij het
Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 4

1

rechtstreeks aan mij te doen toekomen. Dit advies, gedateerd 1 februari
2013, No. W04.12.0503/I, bied ik U hierbij aan.
1. Vormgeving van de bedrijfsvoeringsorganisatie
De Wgr kent twee vormen waarin provincies, gemeenten en waterschappen kunnen samenwerken: het openbaar lichaam en het gemeenschappelijk orgaan.
Het openbaar lichaam heeft rechtspersoonlijkheid en kan daardoor
zelfstandig privaatrechtelijke rechtshandelingen verrichten, zoals het
sluiten van overeenkomsten, het in dienst nemen van personeel en het
doen van aanbestedingen. Het gemeenschappelijk orgaan heeft geen
rechtspersoonlijkheid, waardoor het personeel van een gemeenschappelijk orgaan alleen in dienst kan zijn van één of meer van de deelnemers.
Het openbaar lichaam heeft voorts een geleed bestuur: een algemeen
bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter; dat maakt interne
verantwoording mogelijk. Het gemeenschappelijk orgaan – de naam zegt
het al – kent geen geleed bestuur: het is één orgaan.
In de praktijk is, zo meldt de toelichting, behoefte ontstaan aan een
minder zware samenwerkingsvorm mét rechtspersoonlijkheid maar
zónder geleed bestuur, waaraan taken op het gebied van bedrijfsvoering
en uitvoering kunnen worden opgedragen. Zulke taken vragen vanwege
hun beleidsneutrale karakter niet om een zware bestuurlijke aansturing in
de vorm van een geleed bestuur, terwijl het wel praktisch is als het
samenwerkingsverband rechtspersoonlijkheid heeft, zodat het direct en
slagvaardig de organisatie kan aansturen, eigen personeel in dienst kan
nemen, opdrachten kan geven en overeenkomsten kan sluiten.
Het wetsvoorstel introduceert een rechtsfiguur die aan deze kenmerken
voldoet, de bedrijfsvoeringsorganisatie. Het is een figuur die alleen door
uitvoerende organen (college van burgemeester en wethouders,
gedeputeerde staten, dagelijks bestuur van een waterschap) kan worden
opgericht.2
De Afdeling merkt op dat de vormgeving van deze rechtsfiguur niet
zonder problemen is: doordat de bedrijfsvoeringsorganisatie slechts één
orgaan heeft, ontbreken de interne verantwoording (namelijk tussen
dagelijks bestuur en algemeen bestuur) evenals de politiek-bestuurlijke
verantwoording die bij het openbaar lichaam wel bestaan. Daarbij passen
twee kanttekeningen.
a. De bedrijfsvoeringsorganisatie kan uitsluitend worden getroffen voor
de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van
uitvoeringstaken van de deelnemers.3 Nu bij deze rechtsvorm geen
sprake is van interne verantwoording, acht de Afdeling het van
belang dat de taken en bevoegdheden van de bedrijfsvoeringsorganisatie ook daadwerkelijk worden beperkt tot uitvoering en ondersteuning. De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de
vraag hoe deze begrippen precies moeten worden afgebakend en
tevens stil te staan bij de vraag in hoeverre de bevoegdheid om
beschikkingen te nemen kan worden gemandateerd aan de bedrijfsvoeringsorganisatie.
b. Ook over uitvoerende en ondersteunende taken dient politiekbestuurlijke verantwoording plaats te vinden; bij een gemeenschappelijke regeling blijft er een verantwoordingsrelatie bestaan tussen de
gemeenteraad (respectievelijk provinciale staten en het algemeen
bestuur) en de functionaris die in het bestuur van het samenwerkingsverband is benoemd. Die verantwoording kan lange tijd een
sluimerend bestaan leiden, maar kan actueel worden als de taken
2

Toelichting, § 4 (Introductie van een «lichte» samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid
voor bedrijfsvoering en uitvoerende taken).
3
Voorgesteld artikel 8, derde lid, Wgr.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 4

2

ineffectief worden vervuld, bij calamiteiten of als vragen rond
integriteit rijzen. Die externe verantwoording is des te belangrijker nu
de interne verantwoording – zoals opgemerkt – ontbreekt. Naar het
oordeel van de Afdeling moet dan ook gewaarborgd zijn dat de
verantwoording naar de gemeenteraad voluit geldt.
De Afdeling adviseert in de toelichting hierop in te gaan en zo nodig het
wetsvoorstel aan te vullen.
1. Vormgeving van de bedrijfsvoeringsorganisatie
a. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de toelichting
verduidelijkt wat onder uitvoeringstaken wordt verstaan. Daarbij denkt
het kabinet aan taken waarbij geen beleidsmatige keuzes door de
bedrijfsvoeringsorganisatie gemaakt kunnen worden, zoals het
opleggen van belastingsaanslagen en het invorderen van belastingen,
groenvoorziening, afvalinzameling, gemeentereiniging, leerlingenvervoer en het uitvoeren van de Leerplichtwet. Voorts is toegelicht dat
voor een efficiënte en effectieve uitvoering een bepaalde mate van
keuzeruimte binnen het belang van de bedrijfsvoering aanwezig kan
zijn, maar dat beleidsmatige keuzes thuishoren bij een gemeente of
een openbaar lichaam. Door deze beperking van de taken acht het
kabinet het gerechtvaardigd dat de bedrijfsvoeringsorganisatie
rechtspersoonlijkheid heeft, maar een ongeleed bestuur.
Voorts is de toelichting aangevuld met een passage over de mogelijkheid tot mandatering van de bevoegdheid beschikkingen te nemen.
Daarbij is aangegeven dat gemeenten in beginsel bevoegdheden
zowel kunnen delegeren als mandateren, als die bevoegdheden maar
uitsluitend betrekking hebben op de uitvoering van taken waarin geen
beleidsruimte bestaat voor de uitvoerende ambtenaren van de
bedrijfsvoeringsorganisatie. Dit kan ook gaan om de bevoegdheid
beschikkingen te nemen.
b. In de toelichting is nadrukkelijker ingegaan op de externe verantwoording door de bedrijfsvoeringsorganisatie richting de vertegenwoordigende organen van de deelnemers. Tevens zijn de bepalingen in het
wetsvoorstel die zien op deze externe verantwoording verduidelijkt.
2. Taakverwaarlozing in de Wet veiligheidsregio’s
De Gemeentewet voorziet in een taakverwaarlozingsregeling.
Uitgangspunt is dat, indien gemeentelijke organen wettelijke taken niet
naar behoren vervullen, wordt ingegrepen door het naasthogere
bestuursniveau: gedeputeerde staten of de commissaris van de Koning.4
In afwijking van dat systeem wordt voor taken, toegekend in enkele
bijzondere wetten, de minister aangewezen als het orgaan dat ingrijpt.5
Een van die bijzondere wetten is de Wet veiligheidsregio’s. De veiligheidsregio is een organisatie die bij gemeenschappelijke regeling tot stand is
gekomen; de Wet veiligheidsregio’s bevat echter een groot aantal
afwijkingen van het systeem van de Wgr.
Het systeem voor taakverwaarlozing door gemeentelijke organen wordt
nu – door verwijzing naar de relevante bepalingen in de Gemeentewet –
overgenomen in het wetsvoorstel en zal daarmee ook gaan gelden voor
organen van gemeenschappelijke regelingen.6 De regeling heeft tot
gevolg dat, bij taakverwaarlozing door het bestuur van een veiligheids-

4

Artikel 124 Gemeentewet.
Artikel 124b Gemeentewet. De bijzondere wetten worden genoemd in een bijlage bij de
Gemeentewet.
6
Voorgesteld artikel 32d van de Wet gemeenschappelijke regelingen.
5

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 4

3

regio, de minister ingrijpt. De Wet veiligheidsregio’s zelf wijst echter de
commissaris van de Koning aan als het orgaan dat ingrijpt.7
In de toelichting wordt opgemerkt dat «de voorstellen met betrekking tot
taakverwaarlozing ook van toepassing zijn op het openbaar lichaam als
bedoeld in de Wet op de veiligheidsregio’s, voor zover in die wet niet
anders is bepaald. De Wet op de veiligheidsregio’s is en blijft een lex
specialis ten opzichte van de Wgr als lex generalis.»8
De lex specialis-regel is een instrument voor de rechtspraktijk om een
conflict tussen twee regelingen die van toepassing zijn op dezelfde
rechtssituatie, op te lossen. Het is echter in de eerste plaats aan de
wetgever om voorzienbare conflicten te voorkomen, zodat de rechtspraktijk niet zijn toevlucht hoeft te nemen tot de lex specialis-regel.
Nu het kennelijk niet de bedoeling is het toezicht op het bestuur van de
veiligheidsregio over te hevelen van de commissaris van de Koning naar
de minister, adviseert de Afdeling de verwijzing naar de Gemeentewet op
dit punt achterwege te laten.
2. Taakverwaarlozing in de Wet veiligheidsregio’s
Het advies van de Afdeling om de verwijzing naar bijlage I bij de Gemeentewet in het wetsvoorstel wat betreft de Wet veiligheidsregio’s achterwege
te laten heeft het kabinet niet overgenomen. De reden hiervoor is dat de
keuze om de Wet veiligheidsregio’s in de bijlage bij de Gemeentewet op te
nemen en daarmee af te wijken van de hoofdregel dat de naastbij gelegen
«hogere» bestuurslaag in de plaats treedt, reeds gemaakt is bij de Wet
revitalisering generiek toezicht (Stb. 2012, 233). Bij taakverwaarlozing door
het bestuur van een veiligheidsregio treedt de minister in de plaats en niet
de commissaris van de Koning. Dat in de Wet veiligheidsregio’s aan de
commissaris van de Koning een aantal toezichthoudende taken is
toebedeeld maakt dit niet anders, omdat hij daarbij als rijksorgaan handelt
volgens een door de regering gegeven ambtsinstructie.
In de nota van wijziging waarbij de Wet veiligheidsregio’s in de bijlage
werd opgenomen is uiteengezet dat in de Wet veiligheidsregio’s de
specifieke toezichtsinstrumenten van de Minister van Veiligheid en Justitie
in stand zijn gelaten. Het generiek instrumentarium van de Gemeentewet
treedt terug voor de bepalingen uit de Wet veiligheidsregio’s, maar kan als
vangnet nog in beeld komen. In dat geval ligt het niet voor de hand de
toepassing van het generiek instrumentarium in handen te geven van het
provinciebestuur (Kamerstukken II 2010/11, 32 389, nr. 8).
3. Redactionele kanttekeningen
Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Afdeling naar de bij het
advies behorende bijlage.
3. Redactionele kanttekeningen
De redactionele kanttekeningen van de Afdeling zijn verwerkt, met dien
verstande dat:
– de voorgestelde tekst voor artikel 8, derde lid, eerste volzin niet is
overgenomen, omdat de in het wetsvoorstel gebruikte formulering
beter aansluit bij de formulering van de andere leden van artikel 8;
– aanwijzing 165a Ar reeds in acht is genomen. Het overgangsrecht is
niet in de te wijzigen regeling opgenomen omdat het overgangsrecht
een beperkte doelgroep en geldigheidsduur heeft;
– de bijlage bij de Gemeentewet zal worden geactualiseerd in het
wetsvoorstel tot wijziging van de Gemeentewet, de Provinciewet, de
7
8

Artikel 59 van de Wet veiligheidsregio’s.
Toelichting, § 3.1.5 (Regeling voor taakverwaarlozing).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 4

4

Wet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba en de
Waterschapswet (institutionele bepalingen).
4. Overige aanpassingen
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de bepalingen die zien op de
bekendmaking van algemeen verbindende voorschriften aan te laten
sluiten bij de wijziging van artikel 139 van de Gemeentewet, artikel 136
van de Provinciewet en artikel 73 van de Waterschapswet per 1 januari
2014. Deze wijziging is een gevolg van de Wet elektronische bekendmaking (Stb. 2008, 551) en leidt ertoe dat bekendmaking van algemeen
verbindende voorschriften vanaf die datum uitsluitend elektronisch
geschiedt. Tevens is omwille van de duidelijkheid expliciet bepaald dat de
teksten van besluiten van het bestuur van het openbaar lichaam die
algemeen verbindende voorschriften inhouden in geconsolideerde vorm
voor een ieder beschikbaar zijn door middel van een bij algemene
maatregel van bestuur aangewezen algemeen toegankelijk elektronisch
medium.
Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om de bepalingen die zien
op de bevoegdheid tot heffing en invordering van belastingen, heffingen
en rechten te actualiseren, onjuiste terminologie te herstellen en
ontbrekende bepalingen van de Waterschapswet in te voegen.
Tot slot is artikel 3 van de Wet kenbaarheid publiekrechtelijke beperkingen
onroerende zaken aangevuld met het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie.
De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging het
voorstel van wet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal,
nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.
De vice-president van de Raad van State,
J.P.H. Donner
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en
de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der
Staten-Generaal te zenden.
De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
R.H.A. Plasterk

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 4

5

Bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State betreffende no. W04.12.0503/I met redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft.
Artikel I (Wet gemeenschappelijke regelingen)
–

–

–

–

–

–

–

–

–

–
–

–
–
–

De leesbaarheid van de wettekst – zie bijvoorbeeld artikel 32e, tweede
lid, – vergroten door het introduceren van overkoepelende begrippen
voor (het bestuur van) de drie samenwerkingsvormen die de Wgr na
de wijziging kent.
Artikel 8, derde lid, eerste volzin, vervangen door: «Ter behartiging van
de sturing en beheersing van ondersteunende processen en van
uitvoeringstaken van de deelnemers kan bij gemeenschappelijke
regeling een bedrijfsvoeringsorganisatie worden ingesteld. Zo’n
gemeenschappelijke regeling kan uitsluitend worden getroffen door
colleges van burgemeester en wethouders.» (De Wgr kent alleen de
meervoudsvorm «colleges van burgemeester en wethouders»).
Artikel 8, vierde lid (nieuw), als volgt redigeren: «In de regeling kunnen
bevoegdheden van de besturen van de deelnemende gemeenten
worden gemandateerd aan organen en personen werkzaam onder de
verantwoordelijkheid van een van de deelnemende gemeenten, tenzij
de regeling waarop de bevoegdheid steunt zich daartegen verzet.»
In artikel 10a, tweede lid, zoals gewijzigd «het bestuur van het
openbaar lichaam of de bedrijfsvoeringsorganisatie of het gemeenschappelijk orgaan» wijzigen in: dat bestuur of orgaan.
In het opschrift van Hoofdstuk I, Afdeling 1, § 2, en in Afdeling 3, § 1,
van de hoofdstukken I tot en met VII, na «het openbaar lichaam»
invoegen: en de bedrijfsvoeringsorganisatie.
Het voorgestelde artikel 14a invoegen direct voor of na artikel 16, zodat
de artikelen over de samenstelling van algemeen en dagelijks bestuur
(artikelen 13, 14, 14b en 15) en de artikelen over verantwoording,
inlichtingen en vertrouwen (artikelen 14a en 16 tot en met 19) bij elkaar
komen te staan.
In artikel 16 het eerste en tweede lid (nieuw) omdraaien, zodat ten
aanzien van de verantwoordings- en inlichtingenplicht dezelfde
volgorde wordt gehanteerd als in het voorgestelde artikel 14a Wgr en
het geldende artikel 169 Gemeentewet.
Het opschrift van Afdeling 3 van de Hoofdstukken I tot en met IX
telkens wijzigen in: «Bevoegdheden», nu de openbare lichamen
waarop de afdeling betrekking heeft al zijn bepaald in het opschrift van
het hoofdstuk.
In artikel 32b, eerste lid (twee maal), tweede lid, de zinsnede «het
algemeen bestuur of het dagelijks bestuur van het openbaar lichaam,
het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie onderscheidenlijk het
gemeenschappelijk orgaan» telkens vervangen door: het orgaan
waaraan een bevoegdheid is overgedragen. Voorts in het derde en
vierde lid «het algemeen bestuur, het dagelijks bestuur van het
openbaar lichaam, het bestuur van de bedrijfsvoeringsorganisatie
onderscheidenlijk het gemeenschappelijk orgaan» vervangen door: het
orgaan waaraan de bevoegdheid is overgedragen.
In artikel 32e, eerste lid, «krachtens de wet» wijzigen in: bij gemeenschappelijke regeling.
In de artikel 33, 46, 50e, 57, 66, 79 en 89, met het oog op artikel 33b en
de daarmee corresponderende artikelen, vóór «in de regeling»
invoegen: bij wet of.
In artikel 33a, eerste lid, onderdeel b, «sub» wijzigen in: onderdeel.
In de hoofdstukken I tot en met VII het opschrift van Afdeling 3, § 7,
telkens wijzigen in: Financiën.
In de artikelen 39f en 50j na «artikel 8:4» invoegen:, eerste lid,.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 4

6

–

–

–
–
–
–
–

In het eerste lid van de artikelen 41, 52, 74 en 84, onderdeel i invoegen
voor onderdeel a en het nieuwe onderdeel k invoegen na onderdeel a
(oud).
In het derde lid van de artikelen 42, 53, 62a, 75 en 85, naar analogie
met artikel 26, aan het slot toevoegen: De regeling treedt niet in
werking voordat zij is bekendgemaakt.
In de onderdelen AX en DL, aanhef, «worden» wijzigen in: wordt.
In onderdeel BA, onder § 6, het artikel met het nummer 33d hernummeren.
In artikel 50a, eerste lid, het nieuwe onderdeel e invoegen voor
onderdeel a.
In artikel 50j «artikel 50l» wijzigen in: artikel 50h.
In artikel 112, tweede lid, de verwijzing naar artikel 25 uitbreiden met
het nieuwe achtste lid.

Overig
–

–
–

–
–

–
–

–
–

In nieuwe of gewijzigde wettekst de woorden «het bepaalde in» telkens
schrappen (aanwijzing 52 van de Aanwijzingen voor de regelgeving
(Ar)).
Overal in het wetsvoorstel aanwijzing 62 Ar in acht nemen.
Overal waar «Onze Minister van Binnenlandse Zaken» staat vermeld,
deze term vervangen door: Onze Minister van Binnenlandse Zaken en
Koninkrijksrelaties.
In artikel V «artikel 124» tweemaal wijzigen in: de artikelen 124 en
124a.
In artikel VI, onderdeel B, subonderdeel b, ook artikel 50da Wgr
vermelden. Voorts het subonderdeel c schrappen, nu de rechtsbescherming tegen het verzoek, bedoeld in artikel 32c Wgr, wordt geregeld in
artikel VI, onderdeel C en D (vergelijk de vermeldingen van artikel 124a
Gemeentewet in de bijlagen bij de Algemene wet bestuursrecht).
Verder in subonderdeel d «50l» wijzigen in: 50h.
In artikel VI, onderdeel C, «commissaris van de Koningin» wijzigen in:
commissaris van de Koning.
In artikel VI, onderdeel D, na «gedeputeerde staten» invoegen:
onderscheidenlijk de commissaris van de Koning (vergelijk de
verwijzing naar artikel 121 Provinciewet in dezelfde bijlage). Voorts
«50l» wijzigen in: 50h.
Bij de artikelen VII tot en met X aanwijzing 165a Ar in acht nemen.
De bijlage bij de Gemeentewet actualiseren, nu die in artikel 32d Wgr
van overeenkomstige toepassing wordt verklaard; de bijlage noemt
enkele wetten die niet meer van kracht zijn.

Toelichting
–

In § 3.1 (Het vervallen van artikel 33 en de daarmee samenhangende
regelingen), tweede tekstblok, en § 3.2 (Invoering elementen die de
positie van het algemeen bestuur van het openbaar lichaam versterken), onder «Verhouding algemeen bestuur en dagelijks bestuur»,
tweede tekstblok, de termen «kabinet» en «regering» consequent
gebruiken.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2012–2013, 33 597, nr. 4

7