Tweede Kamer der Staten-Generaal

2

Vergaderjaar 2018–2019

35 079

Voorstel van wet van de leden Kuiken, Van
Toorenburg, Van Wijngaarden, Drost en Van der
Staaij houdende regels over het
bestuursrechtelijk verbieden van organisaties
die een cultuur van wetteloosheid creëren,
bevorderen of in stand houden (Wet bestuurlijk
verbod ondermijnende organisaties)

Nr. 5

ADVIES VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN
STATE EN REACTIE VAN DE INITIATIEFNEMERS
Hieronder zijn opgenomen het advies van de Afdeling advisering van de
Raad van State d.d. 4 maart 2019 en de reactie van de initiatiefnemers d.d.
18 april 2019, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der
Staten-Generaal. Het advies van de Afdeling advisering van de Raad van
State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van
13 november 2018 heeft de Tweede Kamer, bij de Afdeling advisering van
de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van
wet van de leden Kuiken, Van Toorenburg, Van Oosten, Van der Graaf en
Van der Staaij, houdende regels over het bestuursrechtelijk verbieden van
organisaties die een cultuur van wetteloosheid creëren, bevorderen of in
stand houden (Wet bestuurlijk verbod ondermijnende organisaties), met
memorie van toelichting.
Het wetsvoorstel voorziet in een bevoegdheid voor de Minister voor
Rechtsbescherming om organisaties die een cultuur van wetteloosheid
creëren, bevorderen of in stand houden bij beschikking te verbieden. Het
voorstel is blijkens de toelichting specifiek gericht op het verbieden van
Outlaw Motorcycle Gangs (OMG’s) en soortgelijke organisaties.
De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent het belang van
een adequaat instrumentarium om een einde te kunnen maken aan
ondermijnende en ontwrichtende activiteiten van OMG’s. Met het oog
daarop vindt de Afdeling het begrijpelijk dat de initiatiefnemers het
mogelijk willen maken om sneller op te kunnen treden tegen dergelijke
organisaties. Zij acht echter de kans dat met het wetsvoorstel de door de
initiatiefnemers veronderstelde tijdwinst wordt geboekt, zeer klein.
Een bestuurlijk verbod behelst een beperking van de grondwettelijk
gegarandeerde vrijheid van vereniging. Gelet op het ingrijpende karakter
daarvan en op het feit dat een onmiddellijk werkend bestuurlijk verbod
onomkeerbare gevolgen heeft, moet de kans dat een verzoek om
schorsing door de bestuursrechter wordt toegewezen, zeer groot worden

kst-35079-5
ISSN 0921 - 7371
’s-Gravenhage 2019

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

1

geacht. Daarmee wordt het door de initiatiefnemers beoogde effect
alsnog tenietgedaan. Daar komt bij dat de – overigens terecht – in het
voorstel geformuleerde uitzonderingen voor politieke partijen en
kerkgenootschappen de voorgestelde ministeriële bevoegdheid moeilijk
toepasbaar maken en daarmee de effectiviteit van het wetsvoorstel nog
verder zullen verkleinen. Tevens roept het wetsvoorstel nieuwe, ook
constitutionele, vragen en problemen op (zie verder hierna de conclusie,
punt 5).
Om al deze redenen tezamen en gegeven de wens van de initiatiefnemers
om tot verbeteringen te komen, zou het aangewezen zijn te bezien of de
bestaande procedure van artikel 2:20 BW kan worden verbeterd en niet
een nieuw middel, te weten het bestuurlijk verbod, te introduceren.
De Afdeling is in het licht van het bovenstaande van oordeel dat over het
initiatiefvoorstel niet positief kan worden geadviseerd.
1. Inhoud van het wetsvoorstel
Volgens de initiatiefnemers moet de huidige wetgeving om twee redenen
worden aangevuld. In de eerste plaats is er het tijdsaspect: wanneer
duidelijk is dat voldoende grond bestaat voor een verbod, duurt het via
artikel 2:20 van het Burgerlijk Wetboek (BW) lang voordat een rechtspersoon daadwerkelijk door de rechter verboden is en voortzetting van
zijn werkzaamheden daarmee strafbaar is geworden. In de tweede plaats
ontbreken wettelijke criteria aan de hand waarvan gedragingen aan
organisaties kunnen worden toegerekend. Dit wordt nu aan de rechter
overgelaten. De initiatiefnemers achten dit onwenselijk.1
Daarom wordt in het voorstel een bestuurlijke procedure ingericht voor
het verbieden van organisaties. Een daarop gebaseerd verbod heeft
onmiddellijke werking en wordt niet opgeschort door eventueel bezwaar
en beroep. Tevens wordt geregeld dat een gedraging aan de rechtspersoon kan worden toegerekend als de gedraging heeft plaatsgevonden
in het georganiseerde verband van de rechtspersoon en deze de
gedraging duldt of er op andere wijze niet doeltreffend tegen optreedt.2
Hiermee wordt volgens de toelichting recente jurisprudentie over de
toerekening van individuele gedragingen aan organisaties gecodificeerd.3
Daarnaast maakt het wetsvoorstel het mogelijk dat voorlopige hechtenis
wordt toegepast bij verdenking van strafbare voortzetting van de
werkzaamheid van een verboden organisatie en daarmee ook het gebruik
van bijzondere opsporingsbevoegdheden. Ook wordt het strafmaximum
voor strafbare voortzetting verhoogd.4
Hoewel de toelichting in het bijzonder ingaat op OMG’s, kent het voorstel
een ruimere bevoegdheid tot het verbieden van rechtspersonen. Alleen
politieke partijen, kerkgenootschappen en vakbonden worden expliciet
uitgezonderd.5 Slechts de rechter is op grond van het bestaande artikel
2:20 BW bevoegd deze organisaties verboden te verklaren.
De Afdeling gaat hierna allereerst in op de gevolgen van het wetsvoorstel
voor het recht van vrijheid van vereniging en op de vraag of daarmee in
de toelichting voldoende rekening is gehouden (punt 2). Vervolgens komt
de vraag aan de orde naar nut en noodzaak van het voorstel. In dat kader
1

Memorie van toelichting, paragraaf 4.1.
Artikel 2 van het wetsvoorstel.
Memorie van toelichting, paragraaf 4.1.
4
Artikel 11 van het wetsvoorstel.
5
Artikel 3 van het wetsvoorstel.
2
3

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

2

komt ook de effectiviteit van het voorstel aan bod (punt 3). Daarnaast
maakt de Afdeling opmerkingen over de verhouding van het voorstel tot
het delegatieverbod van artikel 8 Grondwet (punt 4). Afgesloten wordt
met een conclusie (punt 5).
2. Het recht van vereniging als fundamenteel recht
De Afdeling heeft begrip voor de wens om ten aanzien van OMG’s een
adequaat instrumentarium te hebben om een einde te kunnen maken aan
hun ondermijnende en ontwrichtende activiteiten. De mogelijkheid om
OMG’s als organisatie te verbieden kan een effectieve manier zijn om op
te treden, naast de in de toelichting genoemde inzet van bestaande
strafrechtelijke en bestuursrechtelijke instrumenten. Omdat het echter niet
mogelijk is om een organisatieverbod zodanig juridisch vorm te geven dat
het uitsluitend betrekking heeft op OMG’s, ziet het voorstel op vrijwel alle
verenigingen en rechtspersonen.
De voorgestelde regeling moet daarom worden bezien in de context van
het belang van de vrijheid van vereniging en de bestaande regeling in
artikel 2:20 BW over het verbieden van verenigingen. De vrijheid van
vereniging maakt het mogelijk dat burgers zich gezamenlijk en duurzaam
bezighouden met activiteiten op onder meer cultureel, sportief, levensbeschouwelijk en politiek gebied. Gezien het belang van het grondrecht
worden er vanuit het nationale en het internationale recht zware eisen
gesteld aan het beperken of verbieden van een vereniging.
Het recht op vrijheid van vereniging en vergadering is in 1848 in de
Grondwet vastgelegd.6 Tot 1976 was voorafgaande goedkeuring door de
Kroon nodig om volledige rechtspersoonlijkheid te verkrijgen. Daarna is er
echter door de wetgever, mede in het licht van de fundamentele aard van
het recht van vereniging, voor gekozen om de beslissing om een
rechtspersoon te verbieden neer te leggen bij de rechter. De voorafgaande
rechterlijke toets vormt daarmee, aldus de toelichting bij het recente
conceptwetsvoorstel tot wijziging van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek,
de belangrijkste rechtsstatelijke correctiefactor tegen onnodig gebruik van
de procedure.7
De Afdeling merkt op dat uit deze totstandkomingsgeschiedenis blijkt dat
niet op voorhand gesteld kan worden dat het in strijd zou zijn met de
Grondwet om niet de rechter, maar het bestuur de bevoegdheid te geven
om verenigingen te verbieden. Het internationale recht verzet zich daar
evenmin tegen. Zo kennen bijvoorbeeld Duitsland en Frankrijk ook de
mogelijkheid voor het bestuur om organisaties te verbieden. Een
dergelijke keuze is echter wel een fundamenteel andere dan de keuze die
de Nederlandse wetgever eerder heeft gemaakt. De noodzaak van een
dergelijke fundamentele aanpassing van een stelsel dient door de
wetgever goed gemotiveerd te worden. Daarbij zou sprake moeten zijn
van een grondige afweging tussen de voor- en nadelen van beide stelsels.
De Afdeling stelt vast dat in de toelichting niet wordt ingegaan op het
fundamentele karakter van de voorgestelde wijziging. Er wordt alleen op
praktische gronden en niet ten principale gemotiveerd waarom de eerder
6

Artikel 10 van de Grondwet van 1848 kende de wetgever de bevoegdheid toe de uitoefening
van het grondrecht te regelen in «het belang der openbare orde». De term werd nader ingevuld
door de Wet vereniging en vergadering 1855 (WVV): «ongehoorzaamheid aan of overtreding
van de wet; aanranding of bederf der goede zeden; stoornis in de uitoefening der regten van
wie het ook zij».
7
Zie ook voorstel van wet tot wijziging van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek ter verruiming van
de mogelijkheden tot het verbieden van rechtspersonen (internetconsultatie), memorie van
toelichting, paragraaf 2b en 3a.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

3

gevoelde noodzaak om deze bevoegdheid aan de rechter op te dragen
niet langer zou bestaan. Dit klemt temeer nu de regeling, zoals hierboven
is opgemerkt, niet uitsluitend van toepassing zal zijn op OMG’s, maar in
beginsel op alle organisaties en er naast het verenigingsverbod al een
scala aan andere maatregelen bestaat om criminele activiteiten van (leden
van) OMG’s aan te pakken.
De initiatiefnemers constateren dat ook de Afdeling van mening is dat de
mogelijkheid om OMG’s als organisatie te verbieden, een effectieve
manier kan zijn om op te treden tegen hun ondermijnende en ontwrichtende activiteiten. Zij delen de mening van de Afdeling dat aan het
verbieden van een organisatie zoals een OMG zware eisen gesteld dienen
te worden. Ook de initiatiefnemers zien de vrijheid van vereniging als een
groot goed. Dat neemt niet weg dat dit grondrecht door de wetgever in
het belang van de openbare orde beperkt kan worden. De Afdeling wijst er
terecht op dat noch de Grondwet, noch het internationale recht zich
ertegen verzet om het bestuur de bevoegdheid te geven om verenigingen
te verbieden. Het in dit wetsvoorstel opgenomen bestuurlijke verbod komt
niet in de plaats van maar naast het bestaande stelsel en kan alleen
worden toegepast op organisaties die een «cultuur van wetteloosheid»
creëren, bevorderen of in stand houden. Daarmee doelen de initiatiefnemers op organisaties waarvan een groot aantal leden stelselmatig
betrokken zijn bij gedragingen die door hun ernst en door hun aantal of
tijdsduur een wezenlijke aantasting inhouden van de veiligheid of de
vrijheid van derden. Daarbij moet gedacht worden aan ernstig verwijtbare
criminele gedragingen die vaak gepaard gaan met geweld, bedreiging,
intimidatie of afpersing. De zinsnede in artikel 2, eerste lid, «Als dat
noodzakelijk is in het belang van de openbare orde» doelt op het
grondwettelijke begrip openbare orde zoals dat nu al in de artikelen 2:20
en 10:122 BW wordt gehanteerd en in de jurisprudentie is ingevuld (zie de
verwijzingen in de memorie van toelichting, paragraaf 5.2, eerste alinea):
«De verbodenverklaring dient te worden gezien als een noodzakelijke
maatregel om gedragingen te voorkomen die een daadwerkelijke en
ernstige aantasting vormen van als wezenlijk ervaren beginselen van ons
rechtsstelsel en die onze samenleving ontwrichten of kunnen
ontwrichten.»
De ernst van de maatschappelijke gevolgen van OMG’s rechtvaardigt de
keuze van de wetgever voor een bestuurlijk verbod, dat snel kan worden
opgelegd en onmiddellijke werking heeft. Tegen het verbod staat uiteraard
bestuursrechtelijke rechtsbescherming open: bezwaar bij de Minister,
beroep bij de rechtbank en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, met bovendien de mogelijkheid om de
bestuursrechter tijdens de behandeling van het bezwaar of beroep te
vragen om het verbod te schorsen. De rechter heeft dus ook bij het
bestuurlijk verbod het laatste woord.
Overigens, zo zouden de initiatiefnemers willen opmerken, kiest de
wetgever er vaker voor om naast een rechterlijk instrument tevens een
bestuurlijk instrument te leggen. Zo kennen zowel het strafrecht als het
bestuursrecht mogelijkheden tot het beperken van de vrijheid van
beweging door middel van een gebiedsverbod, meldplicht of uitreisverbod.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de reikwijdte van artikel
2, eerste lid, in paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting uitgebreider
toegelicht.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

4

3. Nut en noodzaak
Een fundamentele wijziging van het bestaande stelsel als voorgesteld is
alleen aangewezen als er zwaarwegende argumenten zijn voor
aanpassing. Hiervoor moet de noodzaak van de wijziging worden
gemotiveerd, moet worden bezien of de voorgestelde regeling geen
nieuwe vragen en problemen met zich brengt, en ten slotte of de
voorgestelde regeling daadwerkelijk effectief kan zijn.
Volgens de initiatiefnemers moet de huidige wettelijke regeling om twee
redenen worden aangevuld.8 In de eerste plaats is er het tijdsaspect:
wanneer duidelijk is dat voldoende grond bestaat voor een verbod, duurt
het lang voordat een rechtspersoon daadwerkelijk verboden is en de
voortzetting van zijn werkzaamheden strafbaar is. In de tweede plaats
ontbreken wettelijke criteria aan de hand waarvan gedragingen aan
organisaties kunnen worden toegerekend. Dit wordt nu geheel aan de
rechter overgelaten. De initiatiefnemers achten dit onwenselijk. De
Afdeling gaat hierna op beide aspecten in.
a. Tijdsaspect
De Afdeling acht het begrijpelijk dat de initiatiefnemers het mogelijk
willen maken om sneller op te treden tegen ondermijnende organisaties
als OMG’s. Op dit moment kan het twee jaar duren voordat de rechter met
toepassing van de procedure van artikel 2:20 BW tot een onherroepelijke
verbodenverklaring komt. «Een bestuurlijk verbod heeft krachtens het
bestuursrecht in beginsel onmiddellijke werking en leidt daarmee sneller
tot een strafrechtelijk handhaafbaar verbod van organisaties die de
samenleving ondermijnen door het stimuleren en faciliteren van zware
criminaliteit», aldus de toelichting.9
Allereerst merkt de Afdeling op dat ook een bestuursrechtelijke procedure
geruime tijd kan duren. Een ministerieel verbodsbesluit moet zorgvuldig
worden voorbereid en deugdelijk worden gemotiveerd aan de hand van
een gedegen dossier. Onduidelijk is of en zo ja, in welke mate de Minister
minder tijd nodig zou hebben voor het opbouwen van een dergelijk
dossier dan het OM in de huidige situatie.10 Daarbij moet rekening
worden gehouden met de mogelijkheid dat – hangende bezwaar of
beroep – een verzoek om schorsing als voorlopige voorziening door de
bestuursrechter wordt toegewezen.11 Een dergelijk verzoek van de kant
van de betrokken organisatie zal in veel gevallen een zeer grote kans van
slagen hebben, gelet op het feit dat het bestuurlijk verbod snel
onomkeerbare gevolgen heeft voor de organisatie.
In dat verband is ook van belang de vraag of de introductie van een
bestuurlijk verbod zoals voorgesteld, noodzakelijk is om de doorlooptijd
van de procedure te verkorten. Indien een versnelling binnen de kaders
van de procedure van artikel 2:20 BW mogelijk zou zijn zonder de
voorafgaande rechterlijke toets prijs te geven, zou dat volgens de Afdeling
– om de in de vorige paragraaf besproken redenen – de aangewezen weg
zijn.

8

Memorie van toelichting, paragraaf 2.
Memorie van toelichting, paragraaf 2.
Advies van de Gecombineerde Commissie Vennootschapsrecht van de NOvA en de KNB (Den
Haag, 17 april 2018), p. 4.
11
Zie ook het Advies van de Raad voor de rechtspraak (Den Haag, 2 mei 2018), p. 4.
9

10

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

5

In het kader van de internetconsultatie zijn dan ook van verschillende
zijden suggesties gedaan om de huidige procedure te verbeteren. Zo zou
de doorlooptijd van de procedure van artikel 2:20 BW kunnen worden
verkort door termijnen te stellen aan de mondelinge behandeling en het
hoger beroep.12 Tevens zou kunnen worden overwogen om het aantal
schriftelijke rondes te beperken tot één.13 Het College van procureursgeneraal heeft voorts ervoor gepleit in artikel 140, tweede lid, van het
Wetboek van Strafrecht (Sr) het woord «onherroepelijke» te schrappen.14
Dat heeft tot gevolg dat, nadat de rechter in eerste aanleg een rechtspersoon verboden heeft, de deelname aan de voortzetting van de
werkzaamheid van de verboden organisatie direct strafbaar is.15 Ook dat
voorstel zou op zichzelf kunnen bijdragen aan een versnelling van de
procedure, zij het dat het op vergelijkbare bezwaren stuit als de hierna
(onder c) te bespreken onmiddellijke werking van het bestuurlijke verbod.
De initiatiefnemers zijn minder pessimistisch over de te verwachten
tijdwinst dan – kennelijk – de Afdeling. Inderdaad moet ook een ministerieel verbodsbesluit zorgvuldig worden voorbereid en deugdelijk worden
gemotiveerd aan de hand van een gedegen dossier. De tijdwinst zal
daardoor ook niet zozeer in deze voorbereidingsfase zitten, maar in de
fasen daarna. Om te beginnen in het feit dat – na deze gedegen voorbereiding – het verbodsbesluit onmiddellijk zal kunnen worden genomen en
er dus niet eerst nog een rechterlijke procedure nodig is. Bezwaar noch
beroep tegen een bestuurlijk verbod heeft schorsende werking. Daarmee
is de tijdwinst ten opzichte van een civielrechtelijk verbod aanzienlijk. Te
meer daar dergelijke civiele procedures niet zelden langer duren dan de
door de Afdeling genoemde twee jaar. Ook als de civiele procedure
verkort zou kunnen worden, blijft er bij het bestuurlijk verbod sprake van
een aanmerkelijk tijdsvoordeel.
De initiatiefnemers zijn daarnaast niet bevreesd dat een verzoek om
schorsing van het bestuurlijk verbod door de bestuursrechter in veel
gevallen een zeer grote kans van slagen zou hebben. Zij wijzen er in dit
verband op dat een verbodsbesluit, anders dan de Afdeling lijkt te denken,
geen onomkeerbare gevolgen heeft, nu de beschikking tot ontbinding
eerst in werking treedt wanneer zij onherroepelijk is geworden (artikel 5,
tweede lid).16 Waar het bestuurlijk verbod direct in werking treedt, kunnen
daarom pas op het tijdstip dat het bestuurlijk verbod onherroepelijk is
geworden stappen worden gezet op het gebied van vereffening van het
vermogen van de rechtspersoon. Tot die tijd blijven de goederen van de
rechtspersoon bij de rechtspersoon. Het wetsvoorstel voorziet wel in de
mogelijkheid om, in afwachting van het onherroepelijk worden van een
verbod, de goederen van een rechtspersoon onder bewind te stellen
(artikel 6, eerste lid). Dat betekent onder meer dat organen van de
rechtspersoon geen besluiten kunnen nemen zonder voorafgaande
12

Advies van de Gecombineerde Commissie Vennootschapsrecht van de NOvA en de KNB (Den
Haag, 17 april 2018), p. 4.
13
Zie bijvoorbeeld de regeling opgenomen in artikel 30i van het wetsvoorstel tot wijziging van
het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering en de Algemene wet bestuursrecht in verband
met vereenvoudiging en digitalisering van het procesrecht, Kamerstukken II 2014/15, 34 059,
nr. 2.
14
Naast de introductie van het bestuurlijk verbod.
15
Advies College van procureurs-generaal (Den Haag, 17 april 2018), p. 6. Zie ook de reactie van
de regioburgemeesters (Den Haag, 17 april 2018).
16
Een buitenlandse corporatie die geen Nederlandse rechtspersoon is, kan wel bestuurlijk
worden verboden, maar kan vervolgens door de Nederlandse rechtbank niet worden
ontbonden (zie de toelichting bij artikel 7). Om ook in die situatie te voorkomen dat het
bestuurlijk verbod onomkeerbare gevolgen heeft, is naar aanleiding van het advies van de
Afdeling, in het wetsvoorstel het vereffenen van de in Nederland gelegen goederen van de
corporatie gekoppeld aan het onherroepelijk-worden van het verbod (zie artikel 7, tweede lid,
tweede zin). De artikelsgewijze toelichting is aangepast.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

6

goedkeuring van de bewindvoerder en dat de vertegenwoordigers van de
rechtspersoon zonder diens medewerking geen rechtshandelingen
kunnen verrichten. Hiermee wordt onder meer voorkomen dat goederen
kunnen worden weggesluisd om daarmee de ongewenste activiteiten van
de verboden rechtspersoon op een andere wijze voort te zetten. Echter,
een eventuele onderbewindstelling wordt in het geval dat een verbod
uiteindelijk niet standhoudt, opgeheven waarna de rechtspersoon weer
vrijelijk over de goederen kan beschikken. Van een onomkeerbare situatie
is dan ook geen sprake. Het aantonen dat er spoed is bij een schorsing
van het verbod omdat dat noodzakelijk is om een onomkeerbare situatie
te voorkomen zal dan ook niet eenvoudig zijn. Daarentegen zal een
verbodsbesluit wel een dringend karakter hebben, aangezien het bijdraagt
aan het verminderen van ernstige strafbare feiten. In de afweging tussen
het in stand laten van een bestuurlijk verbod of het schorsen daarvan zal
de bestuursrechter naar de mening van de initiatiefnemers een verzoek tot
schorsing daarom niet zonder meer toekennen.
Op de onmiddellijke werking in strafrechtelijke zin wordt hierna (in
onderdeel c) ingegaan.
Ten slotte staat tegen het bestuurlijke verbod, naast een eventueel hoger
beroep, niet ook nog cassatieberoep open. Ook dat zal kunnen bijdragen
aan de beoogde tijdwinst.
b. Toerekening
Als tweede argument voor de noodzaak van het wetsvoorstel voeren de
initiatiefnemers aan dat de wet regels zou moeten bevatten voor het
toerekenen van gedragingen aan ondermijnende organisaties, zodat dit
niet alleen aan de rechter hoeft te worden overgelaten.17 Het bestaande
civielrechtelijke verbod bleek in de praktijk «tot voor kort» moeilijk
toepasbaar, omdat de Hoge Raad strenge criteria leek te hanteren voor het
toerekenen aan de rechtspersoon van crimineel handelen van de leden
ervan. De toelichting verwijst in dit verband naar de Hells Angels-zaak.18
In latere rechtspraak bleken deze criteria echter niet in de weg te staan aan
een verbod van de OMG’s Bandidos en Satudarah en van de broederschap Catervarius.19 Wettelijke vastlegging van de criteria voor toerekening is in dat licht bezien niet noodzakelijk. Met het oog op de rechtsontwikkeling kan het vanuit het perspectief van de initiatiefnemers juist
nadelig zijn om de criteria in de wet vast te leggen en niet aan de rechter
over te laten.
Daarbij komt dat het wetsvoorstel in het licht van de genoemde rechtspraak nieuwe vragen oproept.20 Zo is onduidelijk wanneer kan worden
gezegd dat de gedragingen hebben plaatsgevonden «in georganiseerd
verband» en dat de rechtspersoon deze heeft «geduld». De voorgestelde
formulering lijkt bovendien alsnog te leiden tot een verruiming ten
opzichte van de rechtspraak, waarin het aanmoedigen en stimuleren van
(dreiging met) geweld en het plegen van strafbare feiten in groepsverband centraal worden gesteld. Mede gelet op de recente rechterlijke
verbodenverklaringen is de noodzaak van een dergelijke verruiming – zo
deze al wordt beoogd – in de toelichting niet aannemelijk gemaakt. Voor
17

Memorie van toelichting, paragraaf 2.
Memorie van toelichting, paragraaf 4.1, onder verwijzing naar HR 26 juni 2009,
ECLI:NL:HR:2009:BI1124, NJ 2009, 396.
19
Zie resp. Rechtbank Midden-Nederland 20 december 2017,
ECLI:NL:RBMNE:2017:6241(Bandidos); Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 18 december 2018,
ECLI:NL:GHARL:2018:10865 (Bandidos); Rechtbank Den Haag 18 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7183 (Satudarah); Rechtbank Midden-Nederland 17 januari 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:113 (Catervarius).
20
Vgl. het Advies van de Raad voor de rechtspraak (Den Haag, 2 mei 2018), p. 4.
18

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

7

zover een verduidelijking van de (in het kader van de procedure van artikel
2:20 BW ontwikkelde) criteria op het niveau van de wet al gewenst wordt
geacht, is aanpassing van artikel 2:20 BW daarvoor het aangewezen
middel.
De initiatiefnemers zijn op de hoogte van de door de Afdeling genoemde
uitspraken. De criteria voor toerekening zoals zij die in hun wetsvoorstel
hebben opgenomen, zijn voor een groot deel ontleend aan deze
uitspraken. Dat neemt echter niet weg dat zij van mening zijn dat deze
jurisprudentie niet afdoende is om een einde te maken aan de problemen
bij het toerekenen van gedragingen. Op de eerste plaats willen zij er op
wijzen dat slechts een van de genoemde uitspraken onherroepelijk is.21
Het is derhalve nog maar de vraag, mede gezien de strenge criteria die de
Hoge Raad voor het toerekenen aan de rechtspersoon tot nu toe heeft
gehanteerd, of de toerekeningscriteria die met name de rechtbanken in
recente uitspraken hanteren, stand zullen houden. Daarbij komt dat het
naar de mening van de initiatiefnemers aan de wetgever is om criteria
voor toerekening waar mogelijk eenduidig te codificeren, juist ook om
daar helderheid over te scheppen.
c. Onmiddellijke werking en artikel 140, tweede lid, Sr
Het huidige artikel 140, tweede lid, Sr stelt aan de strafbaarheid van de
deelneming aan de voortzetting van de werkzaamheid van een bij
rechterlijke beslissing verboden verklaarde organisatie de voorwaarde dat
het in artikel 2:20 BW bedoelde verbod onherroepelijk is. Ook als het
verbod uitvoerbaar bij voorraad is verklaard, worden slechts de civielrechtelijke gevolgen onmiddellijk van kracht. De leden van de organisatie
kunnen echter in de huidige situatie nog niet worden gestraft voor het
voortzetten van de clubactiviteiten, zolang de fases van hoger beroep en
eventueel cassatie niet zijn afgerond.
Blijkens de toelichting achten de initiatiefnemers onmiddellijke werking
van het ministeriële verbod als hoofdregel wenselijk wegens de gevaarzetting die van OMG’s uitgaat.22 De voorgestelde aanpassing van het
tweede lid van artikel 140 Sr beoogt in verband daarmee te regelen dat de
eis van onherroepelijkheid niet van toepassing is in geval een bestuurlijk
verbod opgelegd wordt.23 Dit doet de vraag rijzen wat het rechtsgevolg is
voor de strafbaarheid indien het verbod in een later stadium door de
bestuursrechter wordt vernietigd. Komt de strafbaarheid dan met
terugwerkende kracht aan het gedrag te ontvallen, of blijft de strafbaarheid van de voortzetting gelden gedurende de periode dat de
verbodenverklaring van kracht was?
Het achteraf vernietigen van het verbod lijkt in beginsel niet af te doen aan
de strafbaarheid van degene die heeft deelgenomen aan de voortzetting
van de werkzaamheid in het tijdvak tussen het verbod en de vernietiging
daarvan. Naar het oordeel van de Afdeling valt het echter niet met elkaar
te rijmen dat een persoon strafrechtelijk aansprakelijk wordt gehouden,
21

ECLI:NL:RBMNE:2018:113. Uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland in de zaak met
betrekking tot een verbod van Catervarius. Omdat Catervarius niet van de gelegenheid gebruik
heeft gemaakt van de gelegenheid om zich te verweren tegen het verzoek van het Openbaar
Ministerie om Catervarius te verbieden en te ontbinden, noch in beroep is gegaan tegen de
uitspraak, achten de initiatiefnemers deze uitspraak in het kader van de rechtsvorming van
minder belang.
22
Memorie van toelichting, paragraaf 5.5.
23
Het woord «onherroepelijke» in de voorgestelde tekst van artikel 140, tweede lid, Sr heeft
kennelijk betrekking op de daarna genoemde rechterlijke beslissing en niet op het bestuurlijke
verbod. De Afdeling merkt op dat deze bedoeling niet ondubbelzinnig blijkt uit de redactie van
het artikellid.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

8

terwijl de verbodenverklaring die hiertoe aanleiding gaf, in rechte niet kan
standhouden. Ook dit pleit voor aansluiting bij de bestaande regeling van
artikel 2:20 BW.
Los van de strafrechtelijke gevolgen kan onmiddellijke werking eveneens
problematisch worden geacht als het gaat om de ontbinding van de
rechtspersoon. Dit kan immers als een onomkeerbare ingreep worden
beschouwd. Volgens de wetsgeschiedenis van de huidige regeling zou
een uitvoerbaarverklaring bij voorraad in het kader van artikel 2:20 BW
dan ook niet mogen worden verwacht.24 In dat licht bezien valt te
verwachten dat de bestuursrechter in het kader van de voorgestelde
regeling een verzoek om een voorlopige voorziening in veel gevallen zal
toewijzen en langs deze weg het door de initiatiefnemers beoogde effect
alsnog teniet zal doen.
Wat betreft de ontbinding van de rechtspersoon, willen de initiatiefnemers
er nogmaals op wijzen dat er in het geval van een bestuurlijk verbod geen
sprake is van onmiddellijke ontbinding van de rechtspersoon. Daarvan is
eerst sprake wanneer het verbod onherroepelijk is geworden (artikel 5,
tweede lid). Van een onomkeerbare ingreep is dan ook geen sprake.
In het geval iemand een nog niet onherroepelijk bestuurlijk verbod
overtreedt, is er op grond van het voorgestelde tweede lid van artikel 140
van het Wetboek van Strafrecht sprake van strafbaarheid en kan een
vrijheidsstraf dan wel boete worden opgelegd. De initiatiefnemers ervaren
dit als minder bezwarend dan de Afdeling. Op het moment dat iemand
een bestuurlijk verbod overtreedt, ook al is dat nog niet onherroepelijk,
begaat die persoon willens en wetens een strafbaar feit. Mocht dat verbod
in beroep ongedaan worden gemaakt, dan doet dat niets af aan die
strafbaarheid op dat moment. Mocht een bestuurlijk verbod in beroep
geen stand houden, terwijl er sprake is geweest van voorlopige hechtenis
of inmiddels een opgelegde straf is geëffectueerd, dan is evenals bij
andere strafbare feiten waarbij sprake is van vrijspraak een schadevergoeding mogelijk. Overigens is het maar de vraag hoe groot de kans is dat
deze situatie dat een vrijheidsstraf reeds is uitgevoerd, zich voordoet. Een
veroordeling in eerste aanleg neemt zelf immers ook weer de nodige tijd,
terwijl daartegen dan nog hoger beroep open staat. De kans lijkt groot dat
de bestuursrechter dan al in eerste aanleg over het verbod heeft geoordeeld, zodat OM en strafrechter met dat oordeel rekening kunnen houden.
De initiatiefnemers zijn kortom van mening dat de gevolgen van de
onmiddellijke werking minder problematisch zijn dan de Afdeling doet
voorkomen.
Naar aanleiding van de opmerking die de Afdeling in voetnoot 23 (21 oud)
maakt over de redactie van de voorgestelde tekst van artikel 140, tweede
lid, Sr, is die redactie verduidelijkt.
d. Effectiviteit
Omdat de voorgestelde regeling raakt aan de vrijheid van vereniging
moet beoordeeld worden of deze effectief kan zijn om het beoogde doel te
bereiken. In dat licht merkt de Afdeling het volgende op.
Het wetsvoorstel regelt dat bepaalde organisaties niet onder het
bestuurlijk verbod vallen, maar dat hiervoor altijd de weg van artikel 2:20
BW zal moeten worden gevolgd. Het gaat daarbij om een politieke partij,
een jongerenvereniging of wetenschappelijk bureau, verbonden aan een
politieke partij, een kerkgenootschap of andere organisatie die gericht is

24

Kamerstukken II, 1985/85, 17 476, nrs. 5–7, p. 8. Vgl. ook Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 18
december 2018, ECLI:NL:GHARL:2018:10865 (Bandidos), r.o. 4.35.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

9

op het belijden van een godsdienst of levensbeschouwing en een
vakbond.
Blijkens de toelichting zijn deze organisaties uitgesloten omdat een
verbod hiervan zozeer aan de grondrechten van meningsuiting en
godsdienst raakt dat de weg via de civiele rechter meer aangewezen is.25
Uit de toelichting blijkt ook dat in de internetconsultatie in het bijzonder
met betrekking tot de uitzondering voor politieke partijen de vraag is
opgeworpen of dit niet kan leiden tot ontwijking van het bestuurlijk
verbod. Naar aanleiding van deze opmerkingen is in het conceptvoorstel
van wet de omschrijving van politieke partijen aangepast in de zin dat niet
langer wordt verwezen naar de artikelen uit de Kieswet die zien op de
registratie van politieke groeperingen. De toelichting stelt dat de open
term «politieke partij» het mogelijk maakt om door een evidente
vermomming heen te kijken, waarmee deze tevens onaantrekkelijk, want
zinloos wordt.26
De Afdeling wijst erop dat dit met zich brengt dat de Minister zal moeten
besluiten of sprake is van een «echte» of een «onechte» politieke partij.
Het is de vraag welke criteria de Minister hierbij zou moeten hanteren en
of dit wel een bevoegdheid is bij de Minister moet worden neergelegd.
Kenmerk van het Nederlandse systeem van verkiezingen is juist dat aan
de registratie van politieke partijen enkel vormvoorschriften worden
gesteld, maar dat geen sprake is van een inhoudelijke toetsing van de
doelstellingen van een partij.27 Dit is bij de wijziging van de Kieswet in
1989 ook uitdrukkelijk aan de orde geweest.28 Om die reden bestaat er ook
niet één juridische definitie van het begrip politieke partij. Het voorstel
staat op gespannen voet met het genoemde uitgangspunt. Niet uitgesloten kan immers worden dat de Minister een inhoudelijke toetsing zal
moeten verrichten om te bepalen of sprake is van een politieke partij. De
Minister komt hierdoor in een moeilijke positie.
Daarnaast wijst de Afdeling erop dat de uitzondering van kerkgenootschappen en andere organisaties gericht op het belijden van een
godsdienst of levensbeschouwing evenmin een scherpe afbakening met
zich brengt. Zo is er met enige regelmaat discussie over de vraag of een
bepaalde opvatting aangemerkt moet worden als levensbeschouwing of
godsdienst.29 In die gevallen zal het in de praktijk de rechter zijn die
uitspraak doet over de vraag of een vereniging zich terecht kan beroepen
op deze uitzonderingsgrond. De toegevoegde waarde en effectiviteit van
het bestuurlijk verbod lijkt daarmee in die gevallen beperkt.
Hoewel de Afdeling onderkent dat het noodzakelijk is om de genoemde
organisaties uit te zonderen maakt de open formulering daarvan het
voorstel minder effectief. Met name de uitzondering voor politieke partijen
kan ook in de nieuwe formulering nog voldoende mogelijkheid bieden
voor organisaties om te claimen dat zij niet onder het voorstel vallen. De
voorgestelde uitzonderingsmogelijkheid brengt de Minister bovendien in
een moeilijke positie; hij zal in voorkomende gevallen moeten beoordelen
waar de grens ligt tussen politieke partijen en andere organisaties.

25

Memorie van toelichting, paragraaf 5.7.
Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting bij artikel 3.
Zie ook het spontaan advies over de registratie van politieke groeperingen van de Kiesraad
van 28 juni 2007, p. 15.
28
Kamerstukken II 1987/88, 20 264, nr. 3, p. 27.
29
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State van
15 augustus 2018 over de vraag of de Kerk van het Vliegend Spaghettimonster en het daarmee
samenhangende pastafarisme moet worden beschouwd als religieuze of levensbeschouwelijke stroming (uitspraak 201707148/1/A3).
26
27

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

10

De initiatiefnemers delen niet de opvatting van de Afdeling dat het
uitzonderen van politieke partijen of kerkgenootschappen aan de hand
van open formuleringen het wetsvoorstel minder effectief maakt.
Uiteraard zou het geheel niet uitzonderen van deze organisaties het
wetsvoorstel effectiever kunnen maken, maar zoals ook de Afdeling
onderkent is het noodzakelijk om deze organisaties wel uit te zonderen.
Daarbij ligt de keuze voor om dat ofwel via een gesloten formulering te
doen, en organisaties uit te zonderen die aan een of meer formele
voorwaarden voldoen, ofwel via een meer open formulering. De initiatiefnemers hebben voor dat laatste gekozen omdat zij van mening zijn dat
een meer geoperationaliseerde, formele definitie het wel erg eenvoudig
zou maken om onder een bestuurlijk verbod uit te komen. Een OMG moet
bijvoorbeeld niet onder een verbod kunnen uitkomen door enkel een
aanduiding als politieke partij te laten registreren.
Voor de Minister is de gekozen open formulering inderdaad lastiger dan
wanneer zou zijn gekozen voor puur formele criteria. In geval van twijfel
zal hij het opleggen van een verbod aan de beslissing van de civiele
rechter moeten overlaten. Het gaat er in dit wetsvoorstel uitsluitend om,
om gevallen waarin men zich overduidelijk verschuilt achter een fictieve
status, toch te kunnen aanpakken. Dat enkel het aannemen van de vorm
van een kerkgenootschap niet afdoende is om de bescherming van de
vrijheid van godsdienst te kunnen genieten blijkt uit een uitspraak van de
Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State30. Die stelde dat het
pastafarisme zoals dat door de Kerk van het Vliegend Spaghettimonster
wordt uitgedragen geen godsdienst is in de zin van artikel 9 van het EVRM
en artikel 6 van de Grondwet. Daarbij gold dat zowel vanwege de vorm als
ook naar de inhoud van de uitgedragen visie niet voldaan werd aan de in
de jurisprudentie van het EHRM geformuleerde randvoorwaarden om als
godsdienst of levensovertuiging te gelden.31 Om als kerkgenootschap in
aanmerking te komen moet de desbetreffende organisatie in ieder geval
een godsdienst uitdragen waarbij een zekere graad van overreding, ernst,
cohesie en belangrijkheid vereist is.32 De bestuursrechter kan toezien op
dit aspect, wanneer tegen een bestuurlijk verbod in beroep wordt gegaan.
In geval van twijfel over de rechtmatigheid van een verbod van een OMG
die zich tevens als een politieke partij of kerkgenootschap presenteert, kan
de voorzieningenrechter indien hij dat nodig acht een verbod bovendien
schorsen.
4. Artikel 8 Grondwet en het delegatieverbod
Tot slot rijst de vraag hoe het voorstel zich verhoudt tot het delegatieverbod van artikel 8 Grondwet. De beperkingsclausule in artikel 8
Grondwet bevat geen delegatieterm. Dat betekent dat slechts de formele
wetgever bevoegd is om beperkingen op de vrijheid van vereniging te
formuleren. Hij mag deze bevoegdheid niet overdragen aan lagere
regelgevers. Uit de grondwetsgeschiedenis blijkt bovendien dat in een
verbod tot delegatie mede moet worden gelezen dat de wetgever niet
door het gebruik van vage formuleringen de hem opgedragen taak in feite
aan een lager orgaan overlaat. Als de Grondwet het beperken van een
grondrecht alleen bij formele wet toestaat, moet uit die wet volgen in
hoeverre de grondrechtsbeperking geoorloofd is. Wanneer de reikwijdte
van de beperking niet duidelijk uit de wet volgt, maar hieraan door een
lager orgaan invulling moet worden gegeven, is sprake van strijd met de
grondwettelijke beperkingsclausule.33
30

Idem
ECLI:NL:RVS:2018:2715, 15-8-2018
EHRM, CASE OF CAMPBELL AND COSANS v. THE UNITED KINGDOM, (Application no.
7511/76; 7743/76), STRASBOURG 25 February 1982
33
Kamerstukken II 1975/76, 13 872, nrs. 1–5, p. 22–23.
31
32

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

11

In het licht van het voorgaande wordt opgemerkt dat in het voorstel geen
regelgevende bevoegdheid aan een lager orgaan wordt overgedragen,
maar een bestuursbevoegdheid aan de Minister wordt toebedeeld. Het
delegatieverbod staat hieraan in beginsel niet in de weg. Wel moeten de
criteria voor een verbodenverklaring voldoende scherp zijn geformuleerd.
Hiermee wordt voorkomen dat de reikwijdte van de beperking op de
verenigingsvrijheid in feite alsnog door de Minister wordt bepaald.
Artikel 2, eerste lid, van het voorstel bepaalt dat een organisatieverbod
noodzakelijk moet zijn «in het belang van de openbare orde» en vereist
daarnaast dat de betreffende organisatie «een cultuur van wetteloosheid
creëert, bevordert of in stand houdt». De Afdeling merkt op dat dit
criterium onvoldoende precies en concreet is in het licht van artikel 8
Grondwet. Hoewel uit de toelichting bij het voorstel voldoende duidelijk
blijkt wat onder «openbare orde» moet worden verstaan, is het criterium
op grond waarvan de Minister tot het verbieden van een organisatie kan
overgaan, te vaag. De bewoordingen «cultuur van wetteloosheid» zijn
onvoldoende objectiveerbaar en bieden de Minister daardoor onvoldoende sturing bij de uitoefening van zijn bevoegdheid. Het wetsvoorstel
is in zijn huidige vorm daarom in strijd met de grondwettelijke delegatiesystematiek.34
De Afdeling wijst er terecht op dat het grondwettelijke delegatieverbod
niet in de weg staat aan een bestuurlijk verbod. Uit de geschiedenis van
totstandkoming van de Grondwet volgt echter niet dat voor de wettelijke
afbakening van een bestuurlijk verbod van een vereniging (in de zin van
artikel 8 van de Grondwet) een strengere maatstaf zou moeten gelden dan
voor een door de rechter op te leggen verbod van een vereniging. Nu
moet worden aangenomen dat de artikelen 2:20 en 10:122 BW voldoen
aan de grondwettelijke delegatiesystematiek, is daarbij wat betreft het
criterium «openbare orde» in dit wetsvoorstel aangesloten. Dat neemt niet
weg dat een ingrijpende bestuurlijke bevoegdheid zoals opgenomen in dit
wetsvoorstel, voldoende precies moet zijn afgebakend. De initiatiefnemers
zijn van oordeel dat hieraan wordt voldaan met de formulering «een
cultuur van wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt» en de
nadere duiding van dat begrip hierboven.
Een verdere precisering van artikel 2, eerste lid, achten de initiatiefnemers
bezwaarlijk. Zelf merkt de Afdeling onder punt 2 (eerste alinea) op dat het
niet mogelijk is om een organisatieverbod zodanig juridisch vorm te
geven dat het uitsluitend betrekking heeft op OMG’s. Niettemin doet de
Afdeling in voetnoot 34 (29 oud) een poging tot formulering van een
concreter en objectiever criterium dat de Minister minder ruimte laat: «Bij
OMG’s gaat het in voorkomende gevallen om het door leden van de
organisatie stelselmatig plegen van strafbare feiten, die een daadwerkelijke en ernstige aantasting vormen van als wezenlijk ervaren beginselen
van onze rechtsorde en die als gevolg daarvan onze samenleving of delen
daarvan ontwrichten of dreigen te ontwrichten.»
Dit is echter geen adequaat op OMG’s toegespitst criterium. Het eerste
gedeelte – het stelselmatig plegen van strafbare feiten – onderscheidt de
OMG niet of nauwelijks van de omschrijving van een criminele organisatie

34

Om aan de grondwettelijke delegatiesystematiek te voldoen zou een concreter en objectiever
criterium nodig zijn dat in juridische zin duidelijk maakt dat het om meer gaat dan maatschappelijk ongewenst gedrag. Bij OMG’s gaat het in voorkomende gevallen om het door leden van
de organisatie stelselmatig plegen van strafbare feiten, die een daadwerkelijke en ernstige
aantasting vormen van als wezenlijke ervaren beginselen van onze rechtsorde en die als
gevolg daarvan onze samenleving of delen daarvan ontwrichten of dreigen te ontwrichten.
Voor zover het mogelijk zou zijn een hierop toegespitste precisering in de wet op te nemen,
laat dit de andere bezwaren tegen het wetsvoorstel (zie de punten 2 en 3) overigens onverlet.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

12

in artikel 140, eerste lid, Wetboek van Strafrecht («een organisatie die tot
oogmerk heeft het plegen van misdrijven»).
Het tweede gedeelte van de omschrijving in voetnoot 34 is ontleend aan
het criterium «in het belang van de openbare orde» in artikel 8 van de
Grondwet, zoals dat wordt uitgelegd door de Hoge Raad: «De verbodenverklaring dient te worden gezien als een noodzakelijke maatregel om
gedragingen te voorkomen die een daadwerkelijke en ernstige aantasting
vormen van als wezenlijk ervaren beginselen van ons rechtsstelsel en die
onze samenleving ontwrichten of kunnen ontwrichten.» Het is echter
precies die uitleg door de Hoge Raad die in artikel 2, eerste lid, wordt
bedoeld met de formulering «Als dat noodzakelijk is in het belang van de
openbare orde». Denkbaar is om deze laatste formulering te vervangen
door de omschrijving van de Hoge Raad, maar dat leidt niet tot de
beoogde toespitsing van artikel 2, eerste lid, op OMG’s.
Dit voorbeeld illustreert waarom de initiatiefnemers ervoor kiezen om het
in de voorgestelde wettekst te laten bij het algemene criterium «Als dat
noodzakelijk is in het belang van de openbare orde», in combinatie met
het op OMG’s toegesneden vereiste dat de organisatie «een cultuur van
wetteloosheid creëert, bevordert of in stand houdt».
5. Conclusie
De voorgestelde regeling moet worden bezien in de context van het
belang van de vrijheid van vereniging. Ten opzichte van de bestaande
regeling betekent het voorstel een fundamentele wijziging. Een dergelijk
fundamentele wijziging is alleen aangewezen als er zwaarwegende
argumenten zijn voor aanpassing.
De Afdeling is van oordeel dat dergelijke argumenten ontbreken. De kans
dat met het wetsvoorstel de door de initiatiefnemers veronderstelde
tijdwinst wordt geboekt is zeer klein. Een ministerieel verbodsbesluit moet
zorgvuldig worden voorbereid en deugdelijk worden gemotiveerd aan de
hand van een gedegen dossier. Onduidelijk is of en zo ja, in welke mate de
Minister minder tijd nodig zou hebben voor het opbouwen van een
dergelijk dossier dan het OM in de huidige situatie. Daarbij is de kans zeer
groot dat de bestuursrechter vanwege de onomkeerbare gevolgen van
een bestuurlijk verbod voor de organisatie een verzoek om schorsing zal
toewijzen en daarmee het door de initiatiefnemers beoogde effect teniet
zal doen.
De Afdeling voorziet voorts dat de in het voorstel geformuleerde
uitzonderingen moeilijk toepasbaar zullen zijn en aan de effectiviteit van
het voorstel in de weg zullen staan. Ook overigens roept het wetsvoorstel
nieuwe vragen en problemen op. Ten slotte acht de Afdeling het thans
voorgestelde criterium «cultuur van wetteloosheid» te onbepaald om te
voldoen aan de grondwettelijke delegatiesystematiek. Om al deze redenen
tezamen en gegeven de wens van de initiatiefnemers om tot verbeteringen te komen, zou een aanpassing van de bestaande procedure van
artikel 2:20 BW de aangewezen weg zijn en niet de introductie van een
nieuw middel, te weten het bestuurlijk verbod.
De Afdeling is in het licht van het bovenstaande van oordeel dat over het
initiatiefvoorstel niet positief kan worden geadviseerd.
6. Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om de artikelen 6 en 7 wetstechnisch te corrigeren: in artikel 6 is «rechter» vervangen door «rechtbank»
en in artikel 7, tweede lid, eerste zin, is een verwijzing gecorrigeerd.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

13

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft ernstige bezwaren
tegen het initiatiefvoorstel en adviseert om het voorstel niet in behandeling te nemen.
De Vice-President van de Raad van State,
Th.C. de Graaf
De initiatiefnemers,
Kuiken
Van Toorenburg
Van Wijngaarden
Drost
Van der Staaij

Tweede Kamer, vergaderjaar 2018–2019, 35 079, nr. 5

14